NJA 1987 s. 426

Domskäl

TR:n (ordf chefsrådmannen Åkerdahl) anförde i dom d 16 nov 1984:

Domskäl. Åklagaren har till utveckling av åtalet anfört bl a följande. Invandrarnämnden i Stockholms kommun beslöt under sommaren 1981 att göra en framställning till valnämnden. Framställningen gick bl a ut på att identifiering skulle ske av de utländska medborgare som inte hade utnyttjat sin kommunala rösträtt vid 1979 års val. Invandrarnämndens begäran behandlades av valnämnden vid dess sammanträde d 8 sept 1981. Härvid beslöt nämnden, såsom framgår av 6 § i protokollet, att "genomföra den föreslagna identifieringen under förutsättning att erforderliga medel ställs till förfogande". Vid nämndens sammanträde d 15 dec samma år anmäldes - enligt 6 § i protokollet - att "valnämndens kansli i enlighet med valnämndens beslut 1981-09-08 genomfört en identifiering av de röstberättigade utländska medborgare som ej röstade i 1979 års val". Mellan sammanträdena hade genom valnämndens kanslis försorg på manuell väg först upprättats en förteckning över personnummer avseende de utländska medborgare som inte hade röstat. Förteckningen grundades på en genomgång av röstlängderna. Arbetet med förteckningen hade utförts av arbetslös ungdom som socialförvaltningen inom kommunen ställt till förfogande. ADB-verksamheten inom kommunen fick sedan i uppdrag att komplettera de insamlade uppgifterna med namn- och adressuppgifter. De senare uppgifterna skulle hämtas ur det befolkningsregister som förs inom kommunen av socialförvaltningen. Detta register förs med ADB. De insamlade personnumren fördes över på ett magnetband. Därefter företogs inom ADB-verksamheten en "samkörning" med befolkningsregistret. Resultatet härav blev ett personregister - ett register över alla röstskolkande utländska medborgare - som var uppdelat på två magnetband. Detta arbete hade skett före decembersammanträdet. Under våren 1982 producerade ADB-verksamheten datalistor med berörda personers namn, personnummer, civilstånd, adresser och nationalitet samt 130 000 klisteretiketter med bl a namn och postadresser. Detta material ställdes till invandrarnämndens förfogande. Vid valnämndens sammanträde i dec 1981 hade där närvarande företrädare för politiska partier uttryckt önskemål om att få tillgång till materialet. I enlighet härmed fick även partierna våren 1982 tillgång till detta. Redan insamlandet av personnummer är enligt datalagen att betrakta som inrättande av personregister. Något tillstånd till att inrätta och föra det ifrågavarande personregistret hade inte inhämtats. Registret fördes fram till d 10 sept 1982, då datainspektionen förbjöd dess fortsatta förande. Det för befolkningsregistret gällande tillståndet från datainspektionen d 10 okt 1979 var förenat med en bestämmelse om ändamålet med personregistret; det skulle användas till uppdatering av kommunens "SVIS-socialvårdsregister och SVIS-serviceregister". "SVIS" betyder socialnämndens informationssystem. Den samkörning som skett mellan det inom valnämnden upprättade registret och befolkningsregistret står i strid med ändamålsbestämmelsen. Valnämnden är att betrakta som registeransvarig i den mening som avses i 1 § datalagen. Här hänvisas till ett regeringsbeslut d 27 okt 1983. Regeringen fann i detta beslut att miljö- och hälsoskyddsnämnden inom Stockholms kommun borde anses som registeransvarig för ett register som var avsett att föras för ifrågavarande nämnds verksamhet. Till följd härav ansåg regeringen nämnden som behörig sökande i ärende om tillstånd för registret. Vad angår R.L. gör åklagaren inte gällande att denne i sin egenskap av ordförande i nämnden skulle ha en särställning i ansvarshänseende. Det är av processekonomiska skäl som åtal inte väckts mot några andra ledamöter i nämnden än R.L.. Denne får alltså bära valnämndens i och för sig kollektiva ansvar.

R.L. har utvecklat grunderna för sitt förnekande på följande sätt: Han vitsordar att bestämmelserna i 2 § datalagen har åsidosatts på det sätt åklagaren angett. Han ifrågasätter inte heller att valnämnden med hänsyn till regeringsbeslutet av år 1983 är registeransvarig för det ifrågavarande personregistret. Vid den i målet aktuella tiden var emellertid det mycket oklart vilket kommunalt organ som skulle åläggas registeransvar för inom kommunen upprättade personregister. R.L. har, lika litet som valnämndens övriga ledamöter, något ansvar för att datalagens bestämmelser har överträtts. I första hand vill R.L. hänvisa till att något beslut innebärande att ADB-teknik skulle användas för det ifrågavarande identifieringsuppdragets utförande inte har fattats av nämnden. Inte heller har valnämnden vid något av de aktuella sammanträdena fått vetskap om att ADB-teknik skulle användas. Omständigheterna har vidare inte varit sådana att valnämndens ledamöter haft anledning att misstänka att ADB-teknik skulle utnyttjas. I sista hand hävdar R.L. att han och valnämnden i övrigt inte kan göras ansvariga för det otillåtna inrättandet och förandet av personregistret ens för det fall att de hade vetat om eller misstänkt att ADB-teknik skulle komma till användning. Frågan om användande av ADB-teknik vid uppdragets utförande var en fråga om verkställighet av nämndbeslutet i sept 1981 och föll därför utanför nämndens ansvarsområde. Nämnden hade alltså ingen anledning att kontrollera huruvida verkställigheten på denna punkt skedde på ett lagligt sätt. Till stöd för sin uppfattning att det ankom på valnämndens kansli och då närmast kanslichefen att vidtaga verkställighetsåtgärder och att ansvara för dessa åberopas kommunala författningar gällande andra nämnder och förvaltningar i Stockholms kommun, däribland instruktionen för socialdirektören. Av instruktionen framgår t ex att förvaltningschefen har att övervaka att föreskrifter rörande nämndens verksamhet efterlevs och tillse att missförhållanden avhjälps liksom att se till att nämndens beslut verkställs. Liknande gäller inom andra nämnders förvaltningar.

Åklagaren har som skriftlig bevisning åberopat datainspektionens beslut rörande befolkningsregistret d 10 okt 1979, förbudsbeslutet d 10 sept 1982 samt datautskrifter och etiketter. R.L. har åberopat instruktionen för socialdirektören och vissa andra kommunala författningar.

R.L. har uppgett: Invandrarnämnden hade under sommaren 1981 hemställt om hjälp med att öka valdeltagandet bland kommunens invandrare. Det var bekant att bara ungefär hälften av dessa hade utnyttjat sin kommunala rösträtt vid valet 1979. Invandrarnämndens framställning föredrogs vid valnämndens sammanträde d 8 sept 1981 av kanslichefen P.W.. Det var nog bara "klämmarna" i framställningen som redovisades. Invandrarnämnden hade två önskemål, det ena gällde utbildningsinsatser och det andra identifiering av de invandrare som inte hade röstat. Utbildningsfrågan föranledde en lång diskussion. Däremot blev det en kort diskussion i identifieringsfrågan. Valnämnden beslöt här att biträda invandrarnämndens framställning under förutsättning att, som framgår av beslutet, erforderliga medel ställdes till förfogande. Det var vid sammanträdet inga resonemang om hur identifieringen skulle gå till men R.L. utgick, liksom säkerligen de övriga i valnämnden, från att den skulle skötas manuellt. Han funderade inte närmare över hur många invandrare det kunde röra sig om men han visste att det var fråga om ett betydande antal. En manuell hantering tedde sig dock som självklar för R.L.. R.L. hade stor erfarenhet av valarbete inom sitt parti. Inom hans parti, liksom förmodligen i andra partier, var det vanligt att valarbetarna inför ett val gick genom röstlängderna för att få uppgift om vilka personer som inte hade röstat. Därefter tog man på något sätt kontakt med dessa personer. Ett hjälpmedel brukade vara "Röda boken" som gav upplysningar om adresser. R.L. såg alltså med utgångspunkt från sina erfarenheter framför sig i tankarna en helt manuell hantering. R.L. levde f ö vid den här tiden i tron att röstlängderna innehöll även adresser. Det är först i samband med detta mål som han har fått klart för sig att röstlängden endast innehåller kvartersbeteckningar. Vid septembersammanträdet var det såvitt han kan minnas inte något tal om hur lång tid som behövdes för identifieringen och inte heller hur mycket den skulle kosta. Kostnadsfrågan överlämnades åt kansliet. Kansliet skulle återkomma till valnämnden om det inte "klarade av" kostnadsfrågan. En möjlighet som föresvävade R.L. var att invandrarnämndens egna anslag skulle kunna utnyttjas. Vid sammanträdet d 15 dec 1981 var det enbart fråga om en avrapportering. C.B. var föredragande och anmälde att nämndens beslut i september om identifiering hade genomförts. Av vad kanslichefen P.W. och C.B. i övrigt uppgav framgick att arbetslös ungdom hade anlitats för identifieringen och att arbetet hade utförts i samarbete med socialförvaltningen. Något tal om hur stora kostnader som hade uppkommit var det inte. R.L. utgick för sin del från att P.W. hade klarat av kostnadsfrågan utan att några extra medel behövt tas i anspråk. R.L. trodde alltjämt att arbetet hade skett manuellt. Något minne av att det talades om etiketter har han inte. Inte heller nämndes det något om personregister eller bestämmelserna i datalagen. Det var först långt senare, när tidningarna börjat skriva om saken, som han fick reda på att ADB hade använts. Datainspektionen begärde då att valnämnden skulle yttra sig och denna svarade med ett av P.W. skrivet yttrande. Valnämndens uppfattning var att något personregister inte hade upprättats och att allt hade gått lagligt till.

På åklagarens begäran har som vittnen hörts organisationsdirektören P.W. och förste sekreteraren C.B..

P.W. har uppgett: Under den i målet aktuella tiden var han chef för organisationsavdelningen inom stadskansliet. Hans titel var organisationsdirektör. Under organisationsavdelningen lydde bl a kommunens centrala ADB-verksamhet som var förlagd till Liljeholmen. ADB- verksamheten leddes av en särskild chef som hade titeln biträdande organisationsdirektör. I sista hand var det P.W. som hade ansvaret för dataverksamheten. Praktiskt sett var det dock omöjligt för honom att ha kännedom om allt som försiggick inom den verksamheten. Han hade ganska översiktliga kunskaper i datafrågor. I hans arbete som organisationsdirektör ingick för övrigt olika disparata verksamheter som t ex centralupphandling och lokalfrågor. I organisationsdirektörens uppgifter ingick det också att "som extraknäck" fungera som valnämndens kanslichef. För denna uppgift som förutom under valåren var föga betungande erhöll han särskilt arvode. Det fanns ingen "fysisk enhet" som utgjorde valnämndskansli utan utredare och kontorspersonal från organisationsavdelningen fungerade som kansli åt valnämnden. Organisationsavdelningen utförde, med andra ord, tjänster åt valnämnden och tjänstgjorde därvid som ett kansli åt nämnden. Vid den i målet aktuella tiden ägnade han själv uppskattningsvis 5-10 % av sin arbetstid åt valnämnden. Hans medarbetare på organisationsavdelningen lade däremot ner mera tid för valnämndens räkning. Man kan säga att han var chef för valnämndens administration, det vill säga svarade för förvaltningsarbete, förberedde ärendena och genomförde valnämndens beslut och vidtog de åtgärder som nämndbesluten gav anledning till. För valnämnden gällde det en instruktion eller ett reglemente. För valnämndens kansli fanns det däremot ingen instruktion. Inte heller fanns det "någon uttalad" delegation av uppgifter från nämnden till kanslichefen. Detta hängde samman med nämndens provisoriska och i viss mån unika karaktär. Att det sålunda inte fanns någon instruktion för honom och inte heller någon uttalad delegation innebär att hans ställning inte kunde jämställas med andra förvaltningschefers. Kansliets uppgift uppfattade han som att utföra tjänstemannauppgifterna, att tillhandahålla service åt nämnden och sköta det löpande. Alldeles klart är det dock att det inte går att göra några analogier mellan valnämndens kansli och de andra förvaltningarna inom kommunen. Ansvarsfrågorna har aldrig gett upphov till några problem för hans del. Självklart skall han som tjänsteman påpeka eventuella olagligheter och felaktigheter i handläggningen. Men "vi kan bara påvisa förhållandet och ansvaret ligger hos nämnden". Ett särskilt ansvar för den juridiska lagligheten hade nämndens sekreterare som var jurist. Under sommaren 1981 kom det in till valnämndens kansli en skrivelse från invandrarnämnden. Skrivelsen behandlades vid valnämndens sammanträde i sept. En punkt i skrivelsen gällde identifiering av invandrare som inte hade röstat 1979. Man ville få kontakt med dem och ge dem information. Valnämnden beslöt att gå invandrarnämnden till mötes. P.W. tror att han föredrog framställningen men har ingen bestämd minnesbild härav. Föredragningen kan inte ha bestått i mer än några korta meningar. Under diskussionen nämndes dock tror han att det var fråga om ca 10 000 invandrare. Antingen nämndes siffran första gången vid sammanträdet eller också härrörde den från de underhandskontakter som han och C.B. hade haft med invandrarnämndens kansli. P.W. minns inte septembermötet i detalj. Han minns i alla fall att det från etiska synpunkter framfördes tvekan inför tanken på att identifiera invandrare. Någon annan tveksamhet fanns inte. Den viktigaste frågan var hur mycket identifieringen kunde komma att kosta. Det var P.W:s "huvudvärk". Det var alldeles klart att det rörde sig om stora volymer. Kostnaderna rymdes inte inom valnämndens budget. Någon väckte tanken på att anlita arbetslös ungdom och därmed utnyttja "socialens" anslag. Alla tyckte att detta var en utmärkt idé. Några andra alternativ var inte under diskussion. Alldeles klart var att arbetet först skulle bestå i att gå igenom röstlängderna. P.W. kände inte till att röstlängderna saknar adressuppgifter men det fanns folk i nämnden som visste detta. Eftersom projektet gick ut på att få kontakt med invandrarna var det givet att röstlängdsuppgifterna krävde en komplettering av adressuppgifter. Dessa skulle tas fram på något sätt. Någon diskussion om data förekom inte. Vilka metoder som skulle begagnas diskuterades överhuvud inte närmare. Det var dock något tal om telefonkatalogen. Inget sades vid detta tillfälle om att hämta uppgifter i kommunens befolkningsregister. "Vi kände inte till detta tillräckligt väl." Det stod dock klart för P.W. och måste ha varit det även för övriga närvarande att det krävdes modern teknik för att få fram adressuppgifterna. Man skulle ju få fram dessa uppgifter beträffande 10 000 personer på relativt kort tid, arbetet skulle vara klart under hösten. Troligtvis var etiketter ej på tal vid detta sammanträde. När man diskuterade kostnadsfrågan koncentrerades intresset till genomgången av röstlängderna. Kostnaderna i övrigt bedömdes som obetydliga just därför att modern teknik skulle användas. För P.W. var det sålunda alldeles klart att produktionsbearbetningen skulle ske med modern teknik och inte på manuell väg. Å andra sidan var kanske politikerna inte så intresserade och P.W. kan inte veta hur mycket de tänkte sig in det kommande arbetet. I varje fall vet P.W. bestämt att Liljeholmen, där ADB-verksamheten befinner sig, nämndes under diskussionen vid septembermötet. Man skulle undersöka om man där kunde hjälpa till att få fram adressuppgifterna. Betecknande är att C.B., utan vidare kontakt med honom, efter sammanträdet tog kontakt med Liljeholmen. P.W. hade själv ingen aning om vad som hände de närmaste månaderna efter sammanträdet i sept. C.B. agerade helt utan direktiv från P.W.. I nov sade C.B. till P.W. att arbetet var klart. Av C.B:s redovisning framgick att han hade haft kontakt med socialförvaltningen och med Liljeholmen. Arbetslös ungdom hade anlitats för att gå igenom röstlängderna och hade antecknat personnumren för de invandrare som ej röstat och detta arbete var klart. ADB-verksamheten på Liljeholmen hade redan utfört visst arbete. De på manuell väg införskaffade personnumren hade "stansats upp" eller förts över på ett magnetband som en förberedelse inför en samkörning med kommunens befolkningsregister. Programmeringen för denna operation var klar eller nästan klar. Det som saknades var produktionskörningen, det vill säga producerandet av listor och etiketter med postadresser. Det var bara att "trycka på knappen". Frågan var när detta skulle ske. P.W. fann att denna fråga borde tas upp vid nämndens decembersammanträde. Att socialförvaltningen ställt sitt befolkningsregister till förfogande såg P.W. som en självklar service. Vid sammanträdet i dec anmälde C.B. att identifieringen var avslutad. Han och C.B. redogjorde för det arbete som kansliet hade utfört med anledning av nämndens beslut i sept. De redovisade bl a att de på grund av röstlängden framtagna uppgifterna skulle kompletteras med adresser från befolkningsregistret. Man diskuterade när produktionskörningen borde göras. Valnämndens ledamöter uttryckte önskemål om så aktuella adressuppgifter som möjligt. Uttrycket "samkörning" och andra datatermer användes i detta sammanhang. Diskussionen skedde inte i direkt ordnade former utan hade karaktären av "en underhandsdiskussion vid bordet". Det nämndes att en beställning hade gjorts hos Liljeholmen. Det var klart att nästa steg var att få fram en dataprodukt. Partirepresentanterna uttryckte intresse för att få tillgång till materialet, när nu detta ändå fanns. Man frågade om det gick att få fler listor än vad invandrarnämnden behövde. P.W. ställde sig positiv till dessa önskemål och sade att man vid en datamässig utskrift kunde få ut 4-6 exemplar av en lista och att det inte var dyrbart att vid behov köra en gång till. Merkostnaden för en sådan extrakörning uppskattade P.W. till under 1 000 kr. Eventuellt nämnde han vid sammanträdet beloppet 600 kr. P.W. förklarade att denna kostnad var så obetydlig att den kunde bäras av administrationen och inte behövde betalas av partierna. Frågan gick runt bordet om hur många exemplar av datalistan varje parti ville ha. De större partierna ville ha flera exemplar än de andra. Den bedömningen gjordes att endast de partier som var företrädda i kommunstyrelsen skulle få listor. P.W. är inte säker på huruvida även etiketter skulle ställas till partiernas förfogande. Vid närmare eftertanke tror han att partierna fick löfte om antingen listor eller etiketter. Listorna innehöll nationalitetsuppgifter så att man med ledning av dem kunde lägga information på rätt språk i kuverten. Någon diskussion om personregister eller datalagen förekom inte. P.W. hade för sin del inte den ringaste tanke att man gjorde något lagstridigt. Frågan om personregister blev aktuell först i sept 1982. Vid sammanträdet i dec 1981 fattade nämnden ett beslut som gick ut på att den slutliga produktionen skulle ske i febr-mars 1982. Att detta beslut inte blev protokollerat är inte så märkvärdigt. Det förekommer ofta att "delbeslut" inte protokolleras. För P.W:s del är det vanliga att han inte behöver läsa protokollen utan att han i stället följer sina egna anteckningar. Man kan säga att nämndens protokollerade beslut inte är till någon hjälp för hans "detaljerade arbete". Han har inte haft något samtal med R.L. om verkställigheten av nämndens beslut vid sidan av sammanträdena. Det material som kom från ADB-verksamheten på Liljeholmen överlämnades sedermera till partierna. Det var diskussion om huruvida dessa skulle hämta själv eller inte. P.W. hade inte hand om dessa kontakter. När datainspektionen i sept 1982 begärde yttrande i frågan om personregister m m blev P.W. helt "ställd". Att själva insamlandet av uppgifter var att betrakta som inrättande av ett personregister hade han inte haft minsta tanke på. Det var ju offentliga uppgifter som tagits fram ur röstlängderna och förts över på ett magnetband. Utskriftsbanden utgjorde endast delmängder ur befolkningsregistret eftersom inga nya uppgifter hade tillförts. P.W. kände inte till datainspektionens beslut om befolkningsregistret och det gjorde knappt någon annan heller inom kommunen. Vid denna tid rådde det oklarhet inom kommunen om de bestämmelser som gällde för dataverksamheten. Han kände till diskussionen om huruvida kommunstyrelsen eller nämnden skulle ha registeransvar.

C.B. har uppgett: Han var anställd på stadskansliet och utförde bl a uppgifter för valnämndens kansli. Han har ingen särskild utbildning på dataområdet men har viss kunskap om vilka möjligheter det finns att genom datatekniken ta fram uppgifter. Han minns egentligen mycket lite från valnämndens sammanträde i sept 1981. De uppgifter som han trots allt lämnar härom kan i själva verket återspegla resonemang i ärendet från hösten 1982, då datainspektionen gjorde sin anmälan eller hösten 1983, då han hördes av polisen. Ett är säkert, han var med vid båda sammanträdena. Septembersammanträdet liksom det i dec torde ha framstått för honom som helt vanliga sammanträden. Det fanns därför ingen särskild anledning för honom att lägga på minnet vad som hände vid dem. Vid septembersammanträdet behandlades invandrarnämndens skrivelse om bl a identifiering av de invandrare som ej hade röstat kommunalt 1979. Han tror att det noterades att identifieringsuppgiften inte rymdes inom valnämndens budget. I det sammanhanget blev det tal om att anlita arbetslös ungdom för identifieringsuppgiften. Arbetet skulle ju då inte kosta valnämnden något. Hur identifieringen i övrigt skulle gå till och hur adresserna skulle skaffas fram var inte på tal vid sammanträdet. Det var nog inte bekant vilka alternativ som fanns. För honom själv var det tämligen klart att ADB-teknik måste användas. Han tror inte att det framkom vid septembersammanträdet någon uppgift om hur många invandrare som omfattades av identifieringen. Själv visste han att drygt 30 000 invandrare hade varit röstberättigade och att bara ungefär hälften hade utnyttjat sin rösträtt. Det rörde sig alltså om ett stort antal personer. Det verkade då orimligt att ta fram adressuppgifterna med hjälp av telefonkataloger eller liknande. Det blev C.B. som efter sammanträdet tog de erforderliga kontakterna. Han tror inte att P.W. gav honom några direktiv för hans arbete. Normalt utför han det mesta av valnämndsuppgifterna självständigt. Det visade sig att valnämnden kunde få hjälp av arbetslös ungdom och en flicka satt under en tid av en månad och förtecknade personnumren med hjälp av röstlängderna. C.B. tog också kontakt med kommunens ADB-verksamhet, som han hade haft samarbete med många gånger tidigare. C.B. ville veta om han kunde få hjälp med adresserna. Det visade sig möjligt att skaffa fram adressuppgifterna ur kommunens s k befolkningsregister och på det sättet få fram ett adressregister över berörda invandrare. Personnumren på den manuellt upprättade förteckningen blev "stansade" eller i varje fall överförda till något medium läsbart för ADB. Med hjälp av ADB-verksamheten skulle man sedan få fram "matchande" namn och adresser. Insamlandet av personnumren och stansningen var gjord före decembersammanträdet, där det anmäldes att identifieringen var fullgjord. C.B. vet inte om någon programmering hade hunnit äga rum. Något material visades inte fram. Vad som förelåg var egentligen en försäkran från ADB-verksamheten att det hela skulle kunna ordnas. Det var P.W. som redovisade ärendet. Vid detta sammanträde beslöt valnämnden att "ta fram registret" till april 1982. Skälet till detta var att man ville ha så färska uppgifter som möjligt när informationen skulle sändas ut från invandrarnämnden. I detta sammanhang tog P.W. upp beställningar från företrädarna för de olika partierna på etiketter som skulle levereras i april. Det var inte tal om när arbetet skulle påbörjas. Inte heller diskuterades i nämnden på vilket sätt etiketterna skulle tas fram. Det var inte tal om datateknik. Däremot tycker C.B. att det borde ha stått klart för valnämndens ledamöter att ADB-teknik skulle användas vid framtagandet, men han "visste inte om de visste". När etiketterna sedermera togs fram vid ADB- verksamheten blev det C.B:s och hans medarbetares uppgift att med blyerts på etikettomgångarna anteckna var de olika nationaliteterna "började". Man använde sig av en kodbeteckning och med etiketterna överlämnades till partierna också en lista med översättningar av kodbeteckningarna. - Han har hela tiden haft den uppfattningen att identifieringsuppdraget endast kunde utföras med hjälp av ADB-teknik. Han vill dock i dag inte beteckna det som uteslutet att uppgiften i sin helhet, inklusive framskaffandet av adresser, hade kunnat ske manuellt, om ett tiotal personer hade anlitats. - Det har inte vid något av sammanträdena talats om ADB-teknik. Inte heller har man talat om personregister eller överhuvudtaget berört bestämmelserna i datalagen.

På R.L:s begäran har som vittnen hörts direktören K.H., ombudsmannen H.U. och vice stadsjuristen D.L..

K.H. har uppgett: Han var vid den aktuella tiden och är fortfarande sekreterare i valnämnden. Han förde nämndens protokoll vid sammanträdena d 8 sept och 15 dec 1981. Vid sammanträdet i sept 1981 togs som ett anmälningsärende upp en framställning av invandrarnämnden. Framställningen hade sänts ut i förväg. P.W. föredrog ärendet. Framställningen hade två punkter, varav den ena avsåg utbildning av lärare i vuxenutbildning, den andra identifiering av de invandrare som inte hade röstat kommunalt år 1979. Att ordet identifiering kom att användas i nämndens protokoll berodde på att det hade använts i invandrarnämndens skrivelse. Avsikten med identifieringen var att man ville sända ut information till berörda invandrare. Bakgrunden var att valdeltagandet bland invandrarna hade varit dåligt 1979. Vid septembersammanträdet uppehöll sig valnämnden ganska mycket vid den första punkten, utbildningsfrågan. Här var nämnden avvisande. Att villfara invandrarnämndens önskemål skulle kosta för mycket. På den andra punkten var nämnden däremot positiv. Den framstod som avsevärt mycket billigare. Diskussionen blev mycket kort och inte alls djuplodande, bara några minuter. K.H. ifrågasatte själv, utan att säga det, om det var så lämpligt att ta reda på vilka invandrare som inte hade röstat. Det framgick emellertid att det var meningen att man skulle gå igenom röstlängderna manuellt. Detta kunde enligt K.H:s tanke inte vara olagligt. Det var klart att meningen var att postadresser skulle tas fram. Ingen tänkte nog på huruvida adresserna fanns i röstlängden eller inte. K.H. trodde nog då att adresserna fanns i röstlängden eller i varje fall kunde tas fram lätt på grundval av denna. Något tal om data var det med all säkerhet inte vid detta sammanträde. Det nämndes att uppgiften att gå igenom röstlängderna eventuellt kunde anförtros åt arbetslös ungdom. Kostnaden för arbetet diskuterades. Det var tveksamt om kostnaden för arbetet, som åtminstone av K.H. bedömdes som omfattande, skulle rymmas inom valnämndens budget. Nämndens beslut innebar att förvaltningschefen P.W. fick i uppdrag att undersöka om det fanns pengar för arbetet. Man antog att pengar kunde finnas inom kommunen om arbetslös ungdom anlitades. K.H. minns ej huruvida det var några resonemang om hur lång tid arbetet skulle kräva eller om hur många invandrare det var fråga om. Sådana frågor kan dock ha diskuterats. Det var nog inte tal om vad som skulle hända efter det att den arbetslösa ungdomen hade avslutat sitt arbete. Som framgår av protokollet blev anmälningsärendet ett beslutsärende. - Vid decembersammanträdet gjordes en anmälan om att identifieringen var klar. Något beslut fattades inte. Föredragande var nog C.B.. Själva föredragningspunkten tog liten tid. Däremot blev det vid sidan av sammanträdet en diskussion mellan partirepresentanterna. K.H. hörde inte så noga på. Det var ju inget som skulle protokollföras. K.H. uppfattade emellertid denna sidodiskussion så att partierna av C.B. erbjöds att få etiketter med invandrarnas adresser. Tanken var den att när man ändå hade tagit fram uppgifterna så kunde inte bara invandrarnämnden utan även partierna få nytta av dem. Det framgick att det var en lätt uppgift att skaffa fram de ytterligare etiketter som behövdes för partiernas räkning. K.H. förstod nog att det skulle ske en "slagning på data" för att få fram etiketterna. I vart fall tycker han i efterhand att han borde ha förstått att datateknik skulle användas. Det kan vara så att man vid detta sammanträde har sagt att data skulle användas. Med säkerhet minns han att man talade om vid vilken tidpunkt etiketterna skulle vara klara. Det var ett allmänt önskemål att de skulle bli klara så sent som möjligt. Han är medveten om att han vid polisförhör under hösten 1983 sagt att det vid decembersammanträdet var tal om att man skulle "köra en serie i taget eller om man kunde köra flera serier samtidigt". Han har nu inte något säkert minne på denna punkt. Det är dock möjligt att det lämnades en redovisning av hur etiketterna skulle tas fram och vilken teknik som skulle begagnas. Sannolikt var hans minnesbilder bättre hösten 1983 än nu hösten 1984. Å andra sidan kan han 1983 ha påverkats av de datatermer som användes vid den då mycket aktuella diskussionen i ärendet.

H.U. har uppgett: Han var närvarande vid båda de aktuella sammanträdena. Vid septembersammanträdet behandlades en framställning från invandrarnämnden rörande åtgärder för att aktivera röstskolkande invandrare. H.U. hade haft vissa förberedande kontakter med invandrarnämnden och var nog en av initiativtagarna till invandrarnämndens framställning. När invandrarnämndens framställning var uppe i nämnden beslutades att valnämndens ordförande - R.L. - och dess vice ordförande gemensamt skulle skriva ett brev till berörda invandrare och påminna dem om rösträtten. Nu blev det aldrig så, av vilken orsak vet H.U. ej. H.U. har som ombudsman i arbetarkommunen deltagit mycket i valarbete och har jobbat med "vallängder". H.U. hade för sin del hela tiden - även vid decembersammanträdet - i tankarna ett manuellt förfarande bestående i att man sammanförde uppgifter från den i det tidigare valet använda röstlängden med dess markeringar om utövad rösträtt med uppgifter från den vallängd som fanns på data och som också innehöll adressuppgifter. Denna senare datoriserade form av vallängd kände H.U. väl till. Partierna brukade få ett exemplar av denna för att i valstugor med mera kunna hjälpa folk till rätta. Det föresvävade alltså H.U. att man skulle ta "båda registren och manuellt jämföra dem". Vid septembersammanträdet var det ingen diskussion om data. H.U. tänkte hela tiden på det sätt som angetts. Något behov av "Röda Boken" och telefonkatalog föresvävade inte honom. Åtminstone för honom var det redan nu underförstått att etiketter skulle framställas. Nämnden diskuterade vem som skulle utföra det manuella arbetet och tanken kom då upp på att anlita arbetslös ungdom. H.U. ansåg att uppgiften var ganska överkomlig och kostnaden försumbar för kommunen. Han hade många gånger bett valarbetare att gå till stadsarkivet för att skriva av röstlängden. R.L. torde ha haft samma föreställning som han själv; R.L. hade också medverkat i valarbetet inom arbetarkommunen och han och H.U. hade talats vid i frågan före valnämndssammanträdet i sept. Vid sammanträdet i dec fick valnämnden en rapport om att identifieringen hade gjorts. H.U. var försenad och när han anlände till sammanträdet hade nämnden just bestämt att etiketter skulle delas ut även till partierna. Detta var inte något som H.U. hade tänkt sig från början och han blev förvånad och irriterad. Han hade bara tänkt sig en "etikett per invandrare". Nu blev det betydligt flera etiketter. Vid närmare eftertanke tyckte han dock att det var bra att valnämnden hjälpte partierna med att aktivera röstskolkarna. H.U. hade fortfarande föreställningen att det hela skulle gå till på samma sätt som inom partiernas valarbete, dvs man gick ned till stadsarkivet och skrev av röstlängden och tog på olika sätt kontakt med röstskolkare. ADB föresvävade honom inte. Att det blev fler etiketter än han tänkt från början ändrade inte hans tankar; det var inom valarbetet vanligt att man kopierade upp etiketter och uppgiften att framställa etiketter framstod för honom som en liten uppgift som kunde klaras av på några veckor.

D.L. har uppgett: Han är vice stadsjurist i Stockholms kommun. Han har varit verksam inom stadskansliets juridiska avdelning sedan 1968 och anser sig ha god inblick i kommunaljuridik och väl känna till förhållandena Stockholms kommuns olika förvaltningsgrenar. Han har t ex deltagit i organisationsutredningar och medverkat vid revideringar av reglementen etc. Kommunallagen reglerar beredningen och verkställigheten av ärenden i ringa omfattning. Kommunallagen räknar egentligen inte med förekomsten av förvaltningsorgan underställda kommunstyrelse och nämnder. Kommunallagen utgör bara en ramlagstiftning vilket många gånger gör rättsläget oklart. Förhållandena kan vidare vara mycket olika i olika kommuner. I Stockholms kommun finns under varje nämnd ett "tjänstemannaorgan" kallat förvaltning, kansli eller kontor. Valnämnden skiljer sig från andra nämnder genom att den inte har något eget tjänstemannaorgan. Det är stadskansliets organisationsavdelning som fungerar som kansli eller förvaltning åt valnämnden. I en kommunal nämnd har ledamöterna ett kollektivt ansvar för besluten. Endast den som reserverar sig undgår ansvar. Ordföranden har ansvarsmässigt ingen särställning. Hans uppgift är formellt i stort sett bara att leda sammanträden och ansvara för protokoll. Att ordföranden i en nämnd faktiskt kan ha en mycket stark ställning beror mera på politiska faktorer. I småkommuner kan ordföranden på nämndens uppdrag även utföra vissa beredande och verkställande uppgifter. Alla beslut som tas av en nämnd skall protokolleras; beslut som ej är protokollerade "finns inte". Verkställigheten av en nämnds beslut ankommer på förvaltningschefen eller kanslichefen. Denne skall se till att verkställigheten sker på ett lämpligt, ekonomiskt försvarligt och lagligt sätt. Även om verkställighetsuppgifterna utförs av lägre tjänstemän så är ansvaret ytterst förvaltningschefens. I detta avseende finns det ingen skillnad mellan valnämndens kanslichef och andra förvaltningschefer. Att någon instruktion inte finns för valnämndens kansli har inte någon betydelse därvidlag. För övrigt går man i Stockholm mer och mer bort från bruket att utfärda instruktioner. Enligt D.L. mening är frågan om sökande av tillstånd till personregister enligt datalagen att se som "ett rent led" i verkställigheten. En nämnd bör således normalt inte ha något att göra med frågan om ett genomförande av dess beslut kräver åtgärd som förutsätter tillstånd, t ex enligt datalagen. En nämnd skall naturligtvis se till att erforderliga resurser finns för förvaltningen och inskrida om den konstaterar missförhållanden men det är förvaltningens och då närmast förvaltningschefens sak att se till att behövliga tillstånd införskaffas. Om t ex fastighetsnämnden beslutar att bygga en fastighet är det självklart förvaltningschefens - fastighetsdirektörens - sak att ordna med tillstånd från byggnadsnämnd och länsarbetsnämnd m m. Detta är inte något som fastighetsnämndens ledamöter skall bekymra sig om. En nämnd måste således kunna utgå ifrån att tillstånd som behövs för att verkställa besluten inhämtas och att verkställigheten överhuvud sker på ett lagenligt sätt. När den i målet aktuella verksamheten pågick, åren 1981-1982, var frågan om vilket kommunalt organ som skulle söka tillstånd enligt datalagen oklar. Det förekom i varje fall inom Stockholms kommun att förvaltningar eller rentav en avdelning eller en enhet inom en förvaltning sökte tillståndet. Datainspektionen ansåg att kommunen genom kommunstyrelsen var rätt sökande. Stadskansliets jurister hade uppfattningen att vederbörande nämnd borde vara sökande hos datainspektionen och det är den uppfattningen som har segrat genom regeringsbeslutet hösten 1983. Att valnämnden sålunda åtminstone enligt nu gällande betraktelsesätt är behörig sökande och registeransvarig för inrättade personregister påverkar dock inte ansvarsfördelningen mellan själva nämnden och dess förvaltning. Chefen för en förvaltning kan visserligen inte vara registeransvarig i datalagens mening och det är vederbörande nämnd som står som sökande när det gäller att begära tillstånd men förvaltningschefen bör ha rätt och skyldighet att på eget ansvar söka tillstånd för valnämndens räkning och att vidta de åtgärder som följer med registeransvaret.

TR:ns bedömning. Av 2 § datalagen framgår att datainspektionens tillstånd krävs för att inrätta och föra ett personregister när personregistret innehåller uppgifter som är av ömtåligt slag. Ett tillståndskrav gäller, såvitt i målet är av intresse, bl a när personregistret skall innehålla uppgifter som inhämtas från något annat personregister, om inte registreringen av uppgifterna eller utlämnandet av dessa sker med stöd av författning, datainspektionens beslut eller den registrerades medgivande. Med personregister förstås enligt 1 § datalagen register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB) och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. I § innehåller även en definition av begreppet registeransvarig. Härmed avses i datalagen den för vars verksamhet personregister förs, om han förfogar över registret. Enligt 2 § 4 st förstås med inrättande av personregister även insamling av uppgifter som skall ingå i registret. I 20 § datalagen finns bestämmelser om straff för den som bl a inrättar eller för personregister utan tillstånd när detta erfordras enligt datalagen. 2 och 20 §§ fick sin nuvarande lydelse efter ändringar som trädde i kraft d 1 juli 1982. Eftersom det av åklagaren påtalade förfarandet har inletts redan före d 1 juli 1982 - det har enligt åklagaren inletts hösten 1981 - har även den äldre lydelsen av de angivna lagrummen aktualitet i detta mål. Av saklig betydelse är emellertid härvidlag endast 2 §. Den äldre lydelsen av denna paragraf innebar att det rådde ett generellt tillståndstvång för inrättande och förande av personregister. Tillståndsplikten var således inte, som nu, begränsad till personregister med visst innehåll.

TR:n finner till en början följande vara utrett. Uppgifter om personnummer avseende de invandrare, kyrkobokförda i Stockholm, som inte hade utnyttjat sin kommunala rösträtt vid 1979 års val införskaffades under hösten 1981 på manuell väg från röstlängden. Uppgifterna fördes över på magnetband. Sedan upprättades ett register över de ifrågavarande invandrarna med angivande av namn, personnummer, postadress, civilstånd och nationalitet. Registret delades "fysiskt" upp på två magnetband (utskriftsband). Registret utgjorde resultatet av en inom kommunens ADB-verksamhet företagen "samkörning" eller "sambearbetning" mellan magnetbandet med personnumren och kommunens befolkningsregister som förs på data. Av det angivna arbetet var i varje fall insamlingen av personnummer och överföringen av dessa till magnetband klar i nov 1981, dvs före valnämndens sammanträde d 15 dec 1981. I april 1982 producerade ADB-verksamheten adressetiketter och datalistor varefter åtminstone etiketterna tillhandahölls invandrarnämnden och de politiska partierna med något undantag.

Enligt TR:ns mening har, som också R.L. vitsordat, det nu angivna förfarandet inneburit att ett personregister i datalagens mening inrättats och förts. Personregistret har inrättats redan i och med insamlingen av personnummer. Personregistret som förts fram till d 10 sept 1982 har inrättats utan tillstånd av datainspektionen. Personregistret har enligt TR:ns mening förts för valnämndens verksamhet och valnämnden har förfogat över registret. Nämnden skulle med andra ord ha varit behörig sökande av tillstånd till registret och skulle ha varit registeransvarig för detta, om tillstånd hade lämnats.

Sammanfattningsvis finner TR:n att de förfaranden som åklagaren har påtalat i målet har varit straffbelagda enligt 20 § 1 datalagen (såväl i äldre som i gällande lydelse).

Åklagaren har i första hand gjort gällande att R.L. och övriga ledamöter i valnämnden vid de båda aktuella sammanträdena fått "vetskap om att ADB-teknik måste användas för uppdragets genomförande till rimliga kostnader och inom rimlig tid". Innebörden härav måste vara att R.L. enligt åklagaren har fått vetskap om att ADB-teknik skulle användas eller hade använts. I andra hand har åklagaren sagt sig lägga R.L. till last att denne varit oaktsam genom att inte förvissa sig om att ADB- teknik inte skulle komma till användning.

R.L:s inställning till åtalet är i första hand den att han varken har vetat om eller hyst någon misstanke om användningen av ADB.

R.L. har delgetts åtalet d 12 dec 1983. Detta medför med hänsyn till bestämmelserna om åtalspreskription att ansvar inte kan komma i fråga för den del av det påtalade händelseförloppet som ligger i tiden före d 12 dec 1981. Det innebär att ansvar är uteslutet i fråga om det inrättande av personregister som skett genom insamling av personnummer och det förande av registret som därefter skett fram till d 12 dec 1981.

TR:n övergår nu till att pröva åtalet i den del detta inte är preskriberat.

Vad först gäller sammanträdet d 8 sept 1981 har vittnena P.W. och C.B. som i egenskap av tjänstemän vid kansliet deltog i sammanträdet uppgett att de redan vid detta tillfälle utgått ifrån att ADB-teknik eller i varje fall modern teknik skulle utnyttjas för identifieringsuppdragets utförande. Det är genom samtliga vittnesmål klarlagt att detta uppdrag innefattade att uppgifter om postadress skulle skaffas fram. P.W. har också uppgivit att han minns att "Liljeholmen" där kommunens ADB- verksamhet bedrivs, nämndes vid sammanträdet. Mot dessa uppgifter skall ställas uppgifterna av vittnena K.H., som var protokollförare vid de båda sammanträdena, och H.U., som deltog i dessa i egenskap av ledamot. Enligt dessa vittnen var det inget tal om ADB-teknik vid septembersammanträdet. Utredningen tyder också på att varken P.W. eller C.B. vid sammanträdet har gjort närmare klart för sig hur man skulle gå tillväga vid identifieringen, utan att detta var en fråga som senare skulle undersökas inom kansliet. Det nu anförda leder fram till slutsatsen att det inte kan anses styrkt att R.L. och valnämnden i övrigt haft vetskap eller ens misstanke om att ADB-teknik skulle användas vid genomförandet av identifieringen.

Vid sammanträdet d 15 dec 1981 var insamlingen av personnummer klar. Dessa hade också förts över på ett magnetband, det vill säga ett datamedium. Som angetts tidigare har det inte klarlagts, att även "sambearbetningen" med befolkningsregistret hade hunnit äga rum vid tidpunkten för decembersammanträdet. Oavsett huru härmed förhöll sig var emellertid ett personregister i datalagens mening inrättat.

Genom vittnesmålen är det utrett att det vid sammanträdet i dec fördes en diskussion om adressetiketter. Utrett är också att valnämndens ledamöter för sina partiers räkning uttalade önskemål om att erhålla etiketter, att de närvarande tjänstemännen P.W. och C.B. ställde sig positiva till detta önskemål och att det var en allmän önskan om att leveransen av etiketter skulle ske först till våren 1982. Det finns inget i vittnesmålen som tyder på att R.L. inte deltagit i diskussionen om adressetiketter. Den diskussion som skett i fråga om etiketter visar vidare att valnämnden inte ansåg identifieringsuppdraget helt genomfört; framställning av etiketter för bl a invandrarnämndens räkning återstod.

Vittnet K.H. har i sin berättelse spontant sagt att det stod klart för honom vid sammanträdet att ADB-teknik skulle användas men ändrat sig såtillvida att han sagt att diskussionen vid samman trädet borde ha fått honom att begripa att ADB-teknik skulle anlitas. K.H. har inte velat ta avstånd från en av åklagaren åberopad, av honom lämnad uppgift under förundersökningen om att det vid sammanträdet var tal om att etiketterna skulle "köras i serier". Av C.B:s vittnesmål framgår att han under tiden mellan sammanträdena överenskommit om att uppgifter skulle hämtas ur befolkningsregistret och att det måste ha stått klart för övriga närvarande vid decembersammanträdet att ADB-teknik skulle begagnas för framställningen av etiketter. K.H:s och C.B:s uppgifter skall ställas samman med P.W:s uppgifter. Denne har lämnat en utförlig och ganska konkret skildring av vad som förekom vid sammanträdet i dec. P.W:s redogörelse ger inte intryck av att vara någon rekonstruktion i efterhand utan framstår som en redogörelse för vad P.W. verkligen har varit med om. P.W:s berättelse ger vid handen att det stod klart för de närvarande vid sammanträdet att datateknik skulle användas vid framtagningen av etiketter och att detta skulle ske med hjälp av ett register som fördes på data. Av särskilt intresse är P.W:s uppgift om att han till ledamöterna i valnämnden nämnt vad en extra körning, som eventuellt kunde bli aktuell, skulle kosta och att han därvid sagt att det rörde sig om ett så litet belopp att partierna inte behövde stå för kostnaden. Vad P.W. uppgett utgör i förening med K.H:s och C.B:s uppgifter ett starkt bevis för att valnämndens ledamöter, inklusive R.L., vid sammanträdet fått vetskap om att det för införskaffande av adressuppgifter hade eller i varje fall skulle användas ADB-teknik. Vad H.U. anfört i sitt vittnesmål minskar enligt TR:ns mening inte tyngden i denna bevisning. TR:n finner det styrkt att R.L., liksom övriga valnämndsledamöter, vid decembersammanträdet fått vetskap om att ADB- teknik hade använts eller skulle användas vid fullgörandet av identifieringsuppdraget.

Vad TR:n nu har kommit fram till innebär att R.L. skall fällas till ansvar för att ett personregister förts utan tillstånd för tid som ligger efter decembersammanträdet, såvida inte han bör gå fri från ansvar med hänsyn till den ansvarsfördelning som funnits mellan valnämnden och dess kansli. Att R.L. inte för egen del gjort bedömningen att ett personregister i datalagens mening förelåg fri tar honom däremot inte från ansvar.

R.L. har hävdat att inrättandet av personregister och införskaffande av tillstånd för det har varit en fråga som rört verkställigheten av nämndens beslut d 8 sept 1981 och att frågor av sådant slag faller inom kansliets ansvarsområde.

Något besked om efter vilka linjer ansvarsfördelningen mellan en kommunal nämnd, på ena sidan, och dess förvaltning eller kansli, på den andra, skall ske ges inte i kommunallagstiftningen. Som vittnet D.L. påpekat regleras där i första hand verksamheten för förtroendevalda inom en kommun. En viss vägledning ges dock i litteraturen. Det har t ex sagts (Förvaltningsrättslig Tidskrift 1979 s 140-141) att den faktiska ansvarsfördelningen mellan tjänstemännen och de förtroendevalda bör vara utslagsgivande när ansvar skall utkrävas. I samma artikel sägs att man bör ta hänsyn till att tjänstemännen som har sakkunskap på sina områden och till uppgift att bereda ärendena har bättre resurser än de förtroendevalda att sätta sig in i de enskilda ärendena. I Kaijser- Riberdahls kommentar till kommunallagarna (6 uppl s 579) sägs i fråga om straffansvar enligt bestämmelser inom specialstraffrätten - till vilken datalagens straffbestämmelser enligt TR:ns mening skall hänföras - att det i avsaknad av praxis är oklart av vem straffansvaret bör utkrävas inom den kommunala sektorn. Avgörande bör dock enligt kommentaren vara vem som har beslutsmakten i det konkreta fallet. De nu angivna principerna är enligt TR:n väl motiverade och bör tjäna som utgångspunkt för bedömningen i detta mål. En slutsats som då ligger nära till hands är att ansvaret för verkställighetsfrågor i regel bör ligga hos vederbörande förvaltning. Det har framgått i detta mål att en sådan ordning också råder inom Stockholms kommun. Någon anledning att göra skillnad i detta hänseende mellan valnämnden och andra nämnder inom Stockholms kommun har inte framkommit i målet.

Frågan om inrättande och förande av personregister synes naturligen vara en fråga om verkställighet av vederbörande nämnds beslut och alltså vara en fråga som nämndens förvaltning skall ansvara för. Åklagaren har emellertid gentemot ett sådant betraktelsesätt anfört att frågan om tillstånd till personregister intar en särställning. Åklagaren stödjer sig härvid på att valnämnden obestridligen hade varit behörig sökande för det ifrågavarande registret och registeransvarig för detta, om det hade fått inrättas. TR:n kan emellertid inte finna att det förhållandet att nämnden är registeransvarig nödvändiggör slutsatsen att nämnden och inte dess förvaltning skall stå ansvaret för att tillstånd inte söks för ett personregister. Det torde visserligen alltid ankomma på nämnden som sådan att besluta om och göra ansökningar om tillstånd men det hindrar inte att förvaltningen bör ha till uppgift att aktualisera frågan om tillstånd och att överhuvudtaget bevaka att datalagstiftningen iakttas och även att vidta de olika åtgärder som följer med registeransvaret.

TR:n anser alltså att frågan om inrättande av personregister inte skall bedömas på annat sätt än verkställighetsfrågor i allmänhet. Det förefaller också helt rimligt att de förtroendevalda normalt inte skall behöva sätta sig in i datalagstiftningen utan att detta är en naturlig uppgift för förvaltningen. Uteslutet är dock inte att det finns lägen då en nämnd bör få stå ansvaret för att ett tillstånd inte har inhämtats. Man kan t ex tänka sig den situationen att en nämnd underlåter att söka tillstånd fastän tjänstemännen klarlagt för den att tillståndsplikt föreligger. Om någon sådan situation är det dock inte fråga i detta fall.

Slutsatsen av det anförda är att det inte har ålegat valnämndens ledamöter att bevaka att datalagens bestämmelser iakttogs och att något otillåtet personregister inte upprättades. Den överträdelse av datalagen som ägt rum bör alltså inte läggas dem till last. Något straffansvar för ledamöterna kommer alltså inte i fråga och åtalet mot R.L. skall ogillas.

Domslut

Domslut. Åtalet ogillas.

Domskäl

Domskäl. I HovR:n har förnyade förhör hållits med R.L. samt med de vid TR:n hörda vittnena. De uppgifter som därvid framkommit är i huvudsak desamma som antecknats i TR:ns dom. K.H. har dock beträffande decembersammanträdet uppgivit att han inte minns att användandet av datateknik var på tal vid själva sammanträdet samt att han med hänsyn till sina kunskaper om datalagen säkerligen skulle ha reagerat om saken kommit upp. Han har tillagt att de uppgifter han lämnat vid förhör hösten 1983 troligen påverkats av de interna diskussioner i frågan som fördes vid den tidpunkten.

Som TR:n anfört föreligger brott mot datalagen i de hänseenden åklagaren påstått.

Vad åklagaren med hänsyn till den i HovR:n delvis ändrade gärningsbeskrivningen i första hand gjort gällande i fråga om R.L. är att denne senast vid sammanträdet d 15 dec 1981 fått kännedom om att datateknik använts eller skulle komma att användas vid genomförande av det uppdrag som valnämnden beslutat om d 8 sept samma år.

Som TR:n anfört ger utredningen inte stöd för att de diskussioner som förekom i ärendet vid sammanträdet d 8 sept givit valnämndens ledamöter anledning anta att datateknik skulle komma att användas. Såvitt framkommit har varken R.L. eller övriga ledamöter erhållit ytterligare information i ärendet före sammanträdet d 15 dec. I fråga om vad som förekommit vid decembersammanträdet har visserligen K.H. i HovR:n lämnat delvis nya uppgifter. Med hänsyn främst till P.W:s och C.B:s vittnesmål finner HovR:n emellertid i likhet med TR:n styrkt att R.L. fått klart för sig i vart fall att uppdraget skulle fullgöras med hjälp av datateknik.

Vid bedömningen av R.L:s ansvar är det enligt HovR:ns mening av vikt att, enligt vad utredningen visar, initiativet till utnyttjande av datateknik tagits av tjänstemän inom valnämndens kansli utan att fråga om vilken metod som skulle användas förelagts nämnden för avgörande. Med hänsyn härtill och på de skäl TR:n i övrigt anfört ansluter sig HovR:n till TR:ns bedömning av frågan hur ansvaret mellan nämnden och dess tjänstemän i detta fall skall fördelas. I likhet med TR:n anser HovR:n således att åtalet mot R.L. skall ogillas.

Domslut

Domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.

Nämndemannen Ericsson var skiljaktig och anförde: Ericsson instämmer i TR:ns utredning samt följande: "Vad TR:n sålunda kommit fram till innebär att R.L. skall fällas till ansvar för att ett personregister förts utan tillstånd, för en tid som ligger efter decembersammanträdet, såvida inte han bör gå fri från ansvar med hänsyn till den ansvarsfördelning, som funnits mellan valnämnden och dess kansli. Att R.L. inte för egen del gjort bedömningen att ett personregister i datalagens mening förelåg, fritar honom däremot inte från ansvar."

I Kaijser-Riberdahls kommentar till kommunallagarna sägs i fråga om straffansvar enligt bestämmelser inom specialstraffrätten - till vilken datalagens straffbestämmelser även enligt TR:ns mening skall hänföras - att det i avsaknad av praxis är oklart av vem straffansvaret bör utkrävas inom den kommunala sektorn. Avgörande bör dock enligt kommentaren vara vem som har beslutsmakten i det konkreta fallet.

Ericsson anser att det faktum att nämnden vid septembersammanträdet fattat ett beslut i frågan, vilket även R.L. vitsordat, och därigenom är följaktligen nämnden den som har beslutsmakten samt är registeransvarig.

Slutsatsen av det anförda är att det har ålegat valnämndens ledamöter att bevaka att datalagens bestämmelser iakttogs och att något otillåtet personregister inte upprättades. Den överträdelse av datalagen, som ägt rum, bör alltså läggas dem till last.

I enlighet med åklagarens yrkande, bör R.L. fällas till ansvar för brott mot datalagen.

Domskäl

Domskäl. Lika med domstolarna finner HD utrett att vid valnämnden förts ett personregister i strid mot 20 § 1 st 1 datalagen på sätt riksåklagaren påstått. Av utredningen måste vidare anses framgå att R.L. vid valnämndens sammanträde d 15 dec 1981 fått klart för sig i vart fall att uppdraget att identifiera de i Stockholms kommun röstberättigade utländska medborgare som inte röstade i 1979 års val hade fullgjorts med hjälp av automatisk databehandling och att sådan behandling var avsedd att användas även i fortsättningen. Annat har inte visats i målet än att R.L. under den med åtalet avsedda tiden inte kände till att datainspektionens tillstånd erfordrades för att föra ett sådant register. Sådan okunnighet fritar honom emellertid inte från ansvar.

R.L. har gjort gällande att inrättandet och förandet av personregistret liksom införskaffandet av tillstånd till sådant register är att anse som sådana verkställighetsåtgärder som genom den ansvarsfördelning som tillämpas inom Stockholms kommun delegerats till kanslichefen vid valnämnden.

Några bestämmelser i kommunallagstiftningen om ansvarsfördelningen mellan kommunala nämnder och styrelser, å ena, samt kommunala tjänstemän å andra sidan, vid lagöverträdelser som begås i kommunal verksamhet finns inte. Inte heller synes någon rättspraxis på detta område finnas.

När det gäller placeringen av ansvaret för lagöverträdelser som begås i privata företags verksamhet har däremot vissa regler om s k företagaransvar utvecklats i rättspraxis. I princip åvilar det straffrättsliga ansvaret företagsledningen. Denna består i aktiebolag av styrelsen och verkställande direktören i de fall där denne inte är ledamot av styrelsen. Ansvaret inom företagsledningen fördelas så att ansvaret i första hand åvilar den ledamot inom vars verksamhetsområde en lagöverträdelse begåtts. Verkställande direktören kommer därvid i första hand i fråga eftersom han ansvarar för den löpande förvaltningen. Delegation av ansvaret kan dock ske. Företagsledningen ansvarar emellertid för att företaget organiseras på sådant sätt att lagöverträdelser kan förutsättas ej ske i dess verksamhet. Ledningen har sålunda att sörja för att företaget har en ändamålsenlig personalorganisation och att underordnad personal är kompetent och tillräckligt instruerad för sina uppgifter. Även om delegation skett är ledningen skyldig att gripa in om det visas föreligga brister eller eljest särskild anledning föreligger. Vid oaktsamhetsbrott kan ansvar utkrävas av den i företagsledningen som oaktsamt brustit i vad som enligt det nyss sagda ålegat honom.

Enligt 1 kap 5 § och 3 kap 13 §kommunallagen ankommer förvaltning och verkställighet på kommunstyrelsen och övriga kommunala nämnder. Den kommunala förvaltningsorganisation som betjänar nämnderna är inte reglerad i lag. Förvaltningsorganisationen är mycket varierande till uppbyggnad och omfattning i kommunerna. I kommunerna pågår sedan flera år en omfattande decentralisering av beslut och verkställighet. Härmed sammanhänger att de anställda får ett ökat personligt ansvar för verksamhetens planering och genomförande (prop 1984/85:200 s 12).

Mot den angivna bakgrunden ter det sig naturligt att de principer för företagaransvar som utbildats i rättspraxis för det privata näringslivet får tjäna åtminstone som en utgångspunkt också på den kommunala sektorn. Måhända är möjligheten att delegera ansvar något mindre omfattande på den kommunala sektorn till följd av de särskilda förhållanden som ligger till grund för kommunallagens regler om delegation. Omständigheterna i det särskilda fallet måste tillmätas betydande vikt när det gäller att ta ställning till om delegation av det straffrättsliga ansvaret för förtroendevalda kunnat ske.

I det aktuella fallet har, såvitt utredningen visar, frågan på vilket sätt identifieringen av de icke röstande invandrarna skulle ske aldrig diskuterats vid de två sammanträden valnämnden hade i ärendet under hösten 1981. R.L:s uppgift att han vid det första sammanträdet d 8 sept 1981 utgick från att identifieringen skulle ske manuellt har inte vederlagts i målet. Av utredningen framgår att initiativet till ADB- behandling togs på tjänstemannanivå efter det första sammanträdet och att identifieringen hade slutförts med hjälp av ADB-behandling före det andra sammanträdet d 15 dec. Frågan om ansvar för R.L. är därmed beroende av huruvida han vid det andra sammanträdet hade haft rätt att utgå från att befattningshavare vid valnämndens kansli, närmast då kanslichefen P.W., hade skaffat erforderligt tillstånd från datainspektionen att föra ett personregister över icke röstande invandrare.

Vid denna bedömning måste beaktas att handläggningen på tjänstemannanivå skedde av högt kvalificerade personer med tillgång till betydande kunnande och stora resurser på dataområdet. Särskilt märkes att P.W., som var chef för valnämndens kansli, tillika var chef för stadskansliets organisationsavdelning och ansvarade även för Stockholms kommuns datasektion. Härtill kommer att det vid den aktuella tidpunkten var oklart vilket eller vilka av kommunens organ som var registeransvariga enligt datalagen. Datainspektionen hade då för sin del den uppfattningen att ansvaret låg hos kommunstyrelsen och inte hos de olika kommunala nämnderna.

Under angivna omständigheter hade R.L. haft rätt att utgå från att P.W. hade sett till att erforderligt tillstånd till förande av personregistret inhämtats från datainspektionen. Åtalet mot R.L. skall därför lämnas utan bifall.

Domslut

Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.

JustR Knutsson var av skiljaktig mening och anförde: I likhet med majoriteten finner jag utrett att vid valnämnden har förts ett personregister i strid mot 20 § 1 st 1 datalagen. Vid bedömningen av om R.L. i sin egenskap av ordförande i valnämnden kan ställas till ansvar för denna lagöverträdelse bör, i enlighet med vad majoriteten har anfört, de principer för företagaransvar på det privata näringslivets området som har utbildats i rättspraxis tjäna som en utgångspunkt.

Den identifiering av icke röstande invandrare som genomfördes av valnämndens kansli grundades på ett beslut av nämnden d 8 sept 1981. I likhet med majoriteten finner jag utrett att R.L. vid nämndens sammanträde d 15 dec 1981 fick klart för sig att datateknik hade använts vid identifieringen och var avsedd att användas vid den fortsatta hanteringen av uppgifterna. Trots detta vidtog han inte någon åtgärd för att förvissa sig om att datainspektionens tillstånd hade inhämtats till registreringen. Det saknas i och för sig anledning att betvivla att R.L. vid denna tid var ovetande om att sådant tillstånd behövdes. Detta kan emellertid inte fria honom från ansvar och vid bedömningen av hans handlande bör därför bortses härifrån. Avgörande för ansvarsfrågan blir, såsom även majoriteten har funnit, om R.L. hade haft rätt att utgå från att erforderligt tillstånd anskaffats genom kansliets försorg.

Det är obestridligen riktigt att valnämndens kansli hade tillgång till kvalificerad sakkunskap. Nämnden hade därför fog för att lita på att ärendena handlades på ett korrekt sätt. Det yttersta ansvaret för lagenligheten i verksamheten måste emellertid vila på nämnden själv. Härav följer att det får anses ha ålegat nämndens ledamöter och i första hand ordföranden att ingripa, om det skulle framkomma någonting som gav anledning att befara brister i handläggningen.

Nämndens beslut att låta upprätta en förteckning över personer tillhörande en viss kategori, vilka inte hade utnyttjat sin rösträtt, får antas ha utgjort en ganska extraordinär åtgärd. Från integritetssynpunkt framstår åtgärden onekligen som känslig, och det förefaller föga troligt att datainspektionen skulle ha lämnat tillstånd till ett sådant register utan att ha tillgång till något yttrande från valnämnden själv. Detta borde R.L. ha insett. När han fick klart för sig att datateknik hade utnyttjats för den av nämnden beslutade registreringen borde detta därför ha gett honom anledning att undersöka om datainspektionens tillstånd förelåg. Genom sin underlåtenhet att ingripa har R.L. visat oaktsamhet och ådragit sig ansvar för registrets fortsatta förande.

På grund av det anförda dömer jag, med ändring av HovR:ns dom, R.L. för brott mot datalagen till 30 dagsböter om 70 kr.