NJA 1993 s. 608

Domskäl

TR:n (ordf lagmannen Wenker) anförde i dom d 6 okt 1992:

Domskäl. M.C. har förnekat gärningen.

Åklagaren har till utveckling av åtalet anfört: I sin ansökan till LSt:n om tillstånd enligt miljöskyddslagen för att bygga och driva ifrågavarande ytbehandlingsanläggning anhöll bolaget genom M.C. att ärendet skulle få "brådskande handläggning så att företaget kan uppfylla ingångna avtal". Vidare yrkade bolaget enligt punkterna 8.3 och 8.4 i ansökan att få förbruka max 60 kg pulver färg per timme och att erhålla igångsättningsmedgivande snarast, då produktionsstart var beräknad till nov 1988. Enligt ritning som fanns bifogad som bilaga till ansökningen avsågs reningen i anläggningen ske i sex steg, nr 1 avfettning, nr 2 sköljning, nr 3 kromatering, nr 4 sköljning, nr 5 passivering samt nr 6 sköljning. Vid ifrågavarande tid gällde miljöskyddsförordningen (1981:574). I bilaga A till denna förordning finns en förteckning över sådan miljöfarlig verksamhet i fråga om vilken tillståndsplikt gäller enligt 2 § förordningen. Tillståndspliktiga enligt denna s k LSt: lista är enligt punkt 2.1.28 "anläggning för kemisk, elektrolytisk eller termisk ytbehandling, beläggning med metall eller betning av metall eller anläggning för avfettning där mer än 5 ton organiska lösningsmedel förbrukas varje år" och enligt punkt 2.1.29 "anläggning för ytbehandling med färg eller lack, där mer än 10 kg färg eller lack förbrukas varje timme och torkning sker vid förhöjd temperatur". Den av bolaget uppförda anläggningen omfattas av nämnda två punkter såvitt avser stegen 3 och 5.

M.C. har uppgett: De av åklagaren i gärningsbeskrivningen anförda sakuppgifterna vitsordas. Anläggningen i sig är emellertid inte tillståndspliktig. Den inköptes begagnad och var avsedd att användas i bolagets dåvarande verksamhet som avsåg legotillverkning av metallprodukter till bl a L.M.E., bil- och vitvaruindustrin. Tillverkningen krävde även viss ytbehandling. Tankarna i den inköpta anläggningen avsågs skola fyllas med vatten och en vattenspolning på metalldelarna uppfyllde bolagets behov. De steg som avsåg annat än alkalisk sköljning behövde inte utnyttjas. För sådant bruk av anläggningen krävdes ej något tillstånd enligt miljöskyddslagen. Den inköpta anläggningen var emellertid så tekniskt utformad att den gav möjlighet även till mer omfattande rening, om vattnet i tankarna byttes ut mot kemikalier. I så fall skulle en del legotillverkning kunna köras i anläggningen utöver den egna produktionen. Eftersom en övergång till kemisk sköljning och ytbehandling med färg krävde tillstånd enligt miljöskyddslagen ansökte bolaget därom hos LSt:n. Igångsättningsmedgivande söktes samtidigt och därmed avsågs att så snart som möjligt få använda anläggningen i den utökade omfattning som avsågs med ansökan. Om tillstånd inte hade getts, skulle anläggningen inte ha använts i vidare utsträckning än vad som först avsetts, dvs endast till vattensköljning för bolagets ursprungliga behov. Installationen av anläggningen påbörjades i mitten av dec 1988 efter försäkran från bolagets egen miljöskyddsexpertis att anläggningen inte var tillståndspliktig när kemikalier eller färg inte användes. Även sedan tillstånd erhållits av LSt:n d 22 mars 1989 dröjde det till månadsskiftet april/maj 1989 innan anläggningen användes i den omfattning som avsågs med tillståndet. När ansökan om tillstånd ingavs hade bolaget inga avtal där partnern krävde mer ingående rening än vattensköljning. Vad avser ytbehandling med färg används i anläggningen fortfarande, trots tillstånd till mer, högst 10 kg färg per timme.

På M.C:s begäran har G.G. hörts som vittne och berättat: Han har tidigare tjänstgjort som byrådirektör och t f avdelningsdirektör vid LSt:ns naturvårdsenhet och sedan 1956 arbetat med miljöskyddsfrågor. Han anser sig genom sitt arbete ha fått stor erfarenhet av tillståndsärenden. I egenskap av miljöteknisk konsult åt bolaget hjälpte han Swedform Trä & Metall AB med dess ansökan om tillstånd för utökad användning av reningsanläggningen. Anläggningen kunde användas för rengöring av metallprodukter genom att tankarna försågs med rent vatten eller vatten i kombination med diskmedel. Vid sådan användning var den inte tillståndspliktig enligt miljöskyddslagen och något särskilt igångsättningsmedgivande var inte nödvändigt för att påbörja installationen.

TR:n gör följande bedömning. Det ankommer på åklagaren att styrka att ifrågavarande anläggning var tillståndspliktig enligt miljöskyddslagen när M.C. i dec 1988 lät påbörja installation av densamma. M.C. har bestritt att tillståndsskyldighet förelåg, eftersom anläggningen kunde brukas för rengöring genom användning endast av rent vatten i kombination med diskmedel. M.C:s påstående stöds av vad G.G. uppgett. G.G. får såsom tidigare sektionschef på LSt:ns naturvårdsenhet, där han bl a sysslat med tillståndsärenden avseende miljöskyddslagen, anses besitta viss sakkunskap i ämnet. TR:n finner därför inte att åklagaren styrkt sin talan. Åtalet skall således ogillas.

Domslut

Domslut. Åtalet ogillas.

Åklagaren full följde talan i Göta HovR och yrkade bifall till åtalet. M.C. bestred ändring.

Domskäl

Domskäl. I HovR:n har omförhör ägt rum med M.C.. Han har i allt väsentligt lämnat samma berättelse som den vilken är återgiven i TR:ns dom.

Av utredningen framgår att anläggningen varit tillståndspliktig för den verksamhet som beskrivits i ansökan om tillstånd enligt miljöskyddslagen. Det är vidare utrett att anläggningen installerats innan tillstånd givits men att den före tillståndsbeslutet endast använts vid sådana reningsprocesser för vilka tillstånd inte krävs enligt miljöskyddslagen.

När ansökan om tillstånd krävs enligt 10 § miljöskyddslagen innebär detta att redan uppförandet av anläggningen är otillåtet innan tillstånd har lämnats. I detta fall har bolaget emellertid kunnat uppföra anläggningen och använda den på det sätt som inledningsvis faktiskt skett utan att bolaget behövt söka tillstånd. Ett tillstånd hade behövts först senare, när bolaget började använda kemiska medel i reningsprocessen. Den omständigheten att bolaget tidigare än som erfordrats ansökt om tillstånd kan inte leda till att förfarandet att uppföra anläggningen och ta den i bruk blir straffbart. Åtalet skall därför lämnas utan bifall.

Domslut

Domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.

Riksåklagaren sökte revision och yrkade bifall till åtalet.

M.C. (offentlig försvarare advokaten B.E.) bestred ändring.

Riksåklagaren åberopade ett yttrande av Statens naturvårdsverk.

I slutskrift anförde Riksåklagaren bl a: Enligt de aktuella bestämmelserna i miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen får bl a en anläggning för kemisk ytbehandling inte anläggas utan tillstånd. Enligt min mening är anläggningens tekniska utformning avgörande för om tillståndsplikt föreligger eller ej, oberoende av hur anläggningen sedan utnyttjas. I den utsträckning anläggningen är utformad så att den kan användas för tillståndspliktig verksamhet, föreligger också skyldighet att inhämta tillstånd innan anläggningen installeras. I motsatt fall skulle man inte kunna tillgodose de syften som ligger bakom systemet med förprövning.

HD avgjorde målet efter föredragning.

Föredraganden, RevSekr Löv, föreslog i betänkande följande dom: Domskäl. Riksåklagaren har i HD åberopat ett yttrande från Statens naturvårdsverk som enligt miljöskyddslagen (1969:387) har den centrala tillsynen över miljöfarlig verksamhet i landet. Med hänvisning till yttrandet har Riksåklagaren förklarat att det inte längre görs gällande att anläggningen var tillståndspliktig enligt punkt 2.1.29 i bilaga A till miljöskyddsförordningen (1981:574).

Förutom yttrandet från Statens naturvårdsverk är utredningen i allt väsentligt densamma här som i underinstanserna.

Enligt 10 § 1 miljöskyddslagen får regeringen meddela föreskrifter om att vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas utan tillstånd. Tillståndsmyndighet är koncessionsnämnden för miljöskydd eller, beträffande vissa slag av ärenden, LSt:n i den mån regeringen med stöd av 17 § samma lag har föreskrivit det.

Vid tidpunkten för den i målet påstådda gärningen reglerades tillståndspliktens omfattning i miljöskyddsförordningen (1981:574). Fr o m d 1 juli 1989 gäller miljöskyddsförordningen (1989:364).

I 2 § 1 st 1 1981 års förordning föreskrevs - i huvudsak motsvarande den reglering som gäller nu - förbud mot att utan tillstånd enligt miljöskyddslagen anlägga en fabrik eller en annan inrättning av det slag som angavs i bilaga A till förordningen. Bilagan innehöll en förteckning över sådan miljöfarlig verksamhet i fråga om vilken tillståndsplikt gällde. Av 3 § 1981 års förordning jämte bilagan punkt 2.1.28 framgick att LSt:n skulle pröva tillståndsfrågor beträffande miljöfarlig verksamhet i form av anläggning för kemisk, elektrolytisk eller termisk ytbehandling, beläggning med metaller eller betning av metall eller anläggning för avfettning där mer än 5 ton organiska lösningsmedel förbrukas för varje år.

I förarbetena till miljöskyddslagen framhöll lagrådet att det av syftet med bestämmelsen i 10 § 1 följer att ordet "anläggas" bör tolkas bokstavligt, dvs själva anläggandet av en tillståndspliktig inrättning får inte påbörjas utan vederbörligt tillstånd (prop 1969:28 s 366 och 373). År 1981 infördes emellertid genom 21 a § miljöskyddslagen en möjlighet för tillståndsmyndigheten att i särskilda fall på ansökan meddela tillstånd att påbörja vissa arbeten innan tillståndsfrågan avgjorts. I förarbetena till denna bestämmelse (prop 1980/81:92 s 34) betonades att möjligheten till sådant s k igångsättningsmedgivande skulle utgöra ett undantag från den förprövningsplikt som annars gäller beträffande miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen. I 1981 års lagstiftningsärende framhöll departementschefen att förprövningen är en mycket viktig del av miljöskyddsarbetet och erinrade om den grundläggande principen bakom förprövningen, nämligen att miljöeffekterna av en viss verksamhet skall vara fullt klarlagda innan verksamheten får påbörjas eftersom ställning först då kunde tas till de villkor på vilka verksamheten skulle få bedrivas. I anslutning till detta anförde departementschefen beträffande innebörden av förprövningsplikten bl a att inte ens schaktning eller liknande åtgärder får påbörjas innan prövningen har avslutats samt att det inte heller är lagligen möjligt att sätta igång installationsarbeten för reningsanordningar vid en befintlig anläggning även om det inte råder någon tvekan om att miljöskyddet därigenom skulle förbättras.

I förevarande mål är klarlagt, bl a genom yttrande från Statens naturvårdsverk, att verksamheten som bolaget enligt ansökningen avsåg att bedriva vid anläggningen i fråga var att hänföra till sådant slag av miljö farlig verksamhet som beskrevs i punkt 2.1.28 i bilaga A till 1981 års miljöskyddsförordning. De tillämpliga författningsbestämmelserna måste förstås så, att det inte varit lagligen möjligt för bolaget att påbörja installation av en anläggning som varit tekniskt utformad för verksamhet av angivet slag innan tillståndsprövningen avslutats, oberoende av hur anläggningen sedan kom att utnyttjas. Denna tolkning stöds av de återgivna motivuttalandena beträffande innebörden av förprövningsplikten enligt miljöskydds lagen och torde stämma överens med förprövningspliktens uppenbara syfte att utgöra ett mycket viktigt led i strävandena mot ett förbättrat miljöskydd. Genom att bolaget låtit installera anläggningen innan tillstånd förelåg, utan igångsättningsmedgivande, har alltså förprövningsplikten enligt miljöskyddslagen överträtts.

M.C. hade vid tidpunkten för överträdelsen en sådan ställning i bolaget att han kan ställas till ansvar för överträdelsen. Bolagets tillståndsansökan, som undertecknats av M.C., ger närmast ett intryck av att det har varit angeläget och bråttom för bolaget att få det sökta tillståndet. Hans invändningar mot åtalet stämmer således inte vidare väl överens med vad som kan utläsas ur ansökan. Det kan därför hållas för visst att M.C. uppsåtligen underlåtit att avvakta LSt:ns tillstånd. Även om M.C. har förlitat sig på uppgifter från bolagets miljöskyddskonsult, har konsulten inte haft en sådan ställning att hans bedömning av tillståndsplikten kan medföra ansvarsfrihet för M.C..

För överträdelse av förprövningsplikten gällde vid tidpunkten för gärningen straffansvar enligt 45 § 1 st 2 miljöskyddslagen i dess lydelse före d 1 juli 1989. Ringa fall var undantagna från straffansvar. Straffstadgandet kan inte i första hand anses rikta sig mot den farliga eller störande verksamheten utan syftar till att förbättra kontrollmöjligheterna. Att det inte uppstått eller förelegat risk för någon störning får endast underordnad betydelse när det gäller att bedöma om fall som det förevarande är att anse som ringa. Mot bakgrund av det anförda finner HD att den gärning som M.C. har gjort sig skyldig till inte kan anses vara så bagatellartad eller obetydlig att den skall vara straffri. M.C. skall därför dömas för brott mot miljöskyddslagen.

Förutsättningar för påföljdseftergift föreligger inte.

Straffvärdet är sådant att påföljden kan stanna vid ett mindre antal dagsböter.

Domslut. Med ändring av HovR:ns dom dömer HD M.C. enligt 45 § 1 st 2 miljöskyddslagen (1969:387), i dess lydelse före d 1 juli 1989, för brott mot denna lag till 30 dagsböter om 130 kr.

Domskäl

Domskäl. I 10 § 1 miljöskyddslagen (1969:387) anges att regeringen får meddela föreskrifter bl a om att vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas utan tillstånd. Föreskrifter grundade på detta bemyndigande fanns före d 1 juli 1989 i 1981 års miljöskyddsförordning (1981:574). Enligt 2 § 1 st 1 nämnda förordning var det förbjudet att utan tillstånd enligt miljöskyddslagen anlägga en fabrik eller en annan inrättning av det slag som angavs i bilaga A till förordningen. I denna bilaga, som innehöll en förteckning över sådan miljöfarlig verksamhet i fråga om vilken tillståndsplikt gällde enligt 2 § i 1981 års förordning, angavs under 2.1.28 "anläggning för kemisk, elektrolytisk eller termisk ytbehandling, beläggning med metall eller betning av metall eller anläggning för avfettning där mer än 5 ton organiska lösningsmedel förbrukas varje år". Det ankom på LSt:n att pröva frågor om tillstånd för sådana anläggningar. Regleringen är likartad i den nu gällande miljöskyddsförordningen (1989:364).

Av utredningen i målet framgår att Swedform Trä & Metall AB, i vilket bolag M.C. var verkställande direktör, i sept 1988 ansökte om tillstånd för byggande och drivande av en anläggning för sådan ytbehandling som omfattades av 2.1.28 i bilaga A till 1981 års miljöskyddsförordning, att bolaget i dec samma år lät installera och tog i drift en anläggning som hade teknisk kapacitet för att kunna användas för detta ändamål samt att tillstånd meddelades bolaget först d 22 mars 1989.

Riksåklagaren har i HD förklarat att det inte längre görs gällande att den ifrågavarande anläggningen var tillståndspliktig enligt 2.1.29 i bilaga A till 1981 års miljöskyddsförordning.

Att en inrättning är underkastad tillståndskrav enligt 10 § miljöskyddslagen innebär att anläggandet av inrättningen inte ens får påbörjas innan tillstånd har meddelats (jfr NJA II 1969 s 275 och 291). Denna ordning, som alltså innebär att en förprövning skall äga rum, har ansetts motiverad med hänsyn till intresset av att inrättningen kan utformas enligt de fastställda villkoren och att prövningen inte skall behöva påverkas av redan utförda arbeten (jfr bl a NJA II 1981 s 257). Sedan år 1981 gäller visserligen att s k igångsättningsmedgivande kan meddelas med stöd av 21 a § miljöskyddslagen, om särskilda skäl föreligger och det är uppenbart att tillstånd kommer att lämnas. Något sådant medgivande hade emellertid inte lämnats bolaget.

Det har inte påståtts att bolaget innan tillstånd meddelades nyttjade anläggningen för verksamhet som var underkastad tillståndskrav. Riksåklagaren har emellertid i HD gjort gällande att en anläggnings tekniska utformning är avgörande för tillståndsplikten oberoende av hur anläggningen faktiskt utnyttjas. I den utsträckning anläggningen är utformad så att den kan användas för tillståndspliktig verksamhet föreligger enligt Riksåklagaren också skyldighet att inhämta tillstånd innan anläggningen installeras.

Frågan huruvida den aktuella regleringen skall uppfattas så att tillståndsplikt utan avseende på det faktiskt avsedda användningsområdet för en anläggning föreligger så snart det finns tekniska möjligheter att använda den för en verksamhet som är underkastad tillståndskrav synes inte kunna besvaras generellt. I vart fall när det gäller en miljöfarlig verksamhet som är specificerad på ett sådant sätt som i den nu ifrågavarande punkt 2.1.28 gäller emellertid att ett så långtgående krav på tillstånd inte kan utläsas av de tillämpliga bestämmelserna. En utgångspunkt vid bedömningen måste därför vara att någon tillståndsplikt inte föreligger, om en anläggning visserligen utifrån de tekniska förutsättningarna skulle kunna användas för sådana processer som avses i nämnda bilagepunkt men anläggningen inte är avsedd att tas i bruk på detta sätt utan endast för en icke miljöfarlig verksamhet. Används anläggningen i enlighet härmed för en tillståndsfri verksamhet, kan något hinder inte föreligga mot att företaget sedermera ansöker om tillstånd för ett utvidgat användningsområde som faller under tillståndsplikten, och den omständigheten att en sådan ansökan görs kan inte i sig innebära något hinder mot att den tidigare driften fortsätter. Det måste då också finnas ett utrymme för ett företag att i anslutning till att en sådan ansökan görs installera en anläggning som kan användas för både tillståndsfri och tillståndspliktig verksamhet.

Det är å andra sidan uppenbart att miljöskyddslagens krav på förprövning innan ens anläggandet av en inrättning påbörjas inte bör kunna kringgås genom att en inrättning i avvaktan på tillståndsbeslutet används för en mera begränsad verksamhet eller för en verksamhet av annat slag än den som är underkastad tillståndsplikt, om den verkliga avsikten med anläggandet är att inrättningen skall användas för ett tillståndspliktigt ändamål. Redan den omständigheten att som i förevarande fall ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet görs innan den ifrågavarande anläggningen har installerats utgör som regel en indikation på att den verkliga avsikten är att använda anläggningen för en tillståndspliktig verksamhet. Framstår det alternativa användningsområdet som mindre rimligt från praktiska och ekonomiska synpunkter i betraktande av företagets verksamhet och anläggningens art synes det normalt finnas underlag för antagande att anläggningen ej är avsedd annat än för ett tillståndspliktigt ändamål, med följd att redan installerandet av anläggningen innan tillstånd eller igångsättningsmedgivande har lämnats är förbjudet.

M.C. har vid TR:n och i HovR:n uppgett att den ifrågavarande anläggningen, som inköpts begagnad, kunde användas för alkalisk sköljning av metalldelar och alltså utan sådan tillsättning av kemlkalier som medförde tillståndsplikt. Han har vidare uppgett att detta användningssätt tillgodosåg bolagets behov samt att bolaget skulle ha använt anläggningen på sådant sätt, om tillstånd till en utvidgad användning inte hade meddelats. Hans uppgifter, som vidhållits i HD, stöds av vittnesmålet vid TR:n med G.G..

Riksåklagaren har gjort gällande att M.C:s uppgifter utgör en efterhandskonstruktion. Det finns emellertid inte underlag för att i HD frångå den bedömning av dennes uppgifter som ligger till grund för TR:ns och HovR:ns avgöranden. Med hänsyn härtill kan annat ej anses visat i målet än att en alkalisk sköljning var ett under föreliggande omständigheter i och för sig rimligt användningssätt för anläggningen och att bolaget redan när den installerades hade avsett att nyttja den på detta sätt, om inte tillstånd lämnades till miljöfarlig verksamhet.

Avsedd att användas uteslutande för alkalisk sköljning var anläggningen i enlighet med vad som förut utvecklats inte tillståndspliktig, trots att dess kapacitet medgav ett utnyttjande för sådan verksamhet som var underkastad tillståndskrav. Det förhållandet att bolaget utan tillstånd eller igångsättningsmedgivande enligt miljöskyddslagen låtit installera anläggningen kan vid angivna förhållanden inte medföra straffansvar enligt nämnda lag.

Domslut

Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.

JustR Lars K Beckman, med vilken JustR Knutsson förenade sig, var av skiljaktig mening och anförde: Jag instämmer med majoriteten beträffande de fem första styckena av domskälen. Därefter bör domskälen enligt min mening ha följande lydelse:

Frågan huruvida den aktuella regleringen skall uppfattas så att tillståndsplikt utan avseende på det faktiskt avsedda användningsområdet för en anläggning föreligger så snart det finns tekniska möjligheter att använda den för en verksamhet som är underkastad tillståndskrav synes inte kunna besvaras generellt. I vart fall när det gäller en miljöfarlig verksamhet som är specificerad på ett sådant sätt som i den nu ifrågavarande punkt 2.1.28 gäller emellertid att ett så långtgående krav på tillstånd inte kan utläsas av de tillämpliga bestämmelserna. En utgångspunkt vid bedömningen måste därför vara att någon tillståndsplikt inte föreligger, om en anläggning visserligen utifrån de tekniska förutsättningarna skulle kunna användas för sådana processer som avses i nämnda bilagepunkt men anläggningen inte är avsedd att tas i bruk på detta sätt utan endast för en icke miljöfarlig verksamhet. Används anläggningen i enlighet härmed för en tillståndsfri verksamhet, kan något hinder inte föreligga mot att företaget sedermera ansöker om tillstånd för ett utvidgat användningsområde som faller under tillståndsplikten, och den omständigheten att en sådan ansökan görs kan inte i sig innebära något hinder mot att den tidigare driften fortsätter.

Det är å andra sidan uppenbart att miljöskyddslagens krav på förprövning innan ens anläggandet av en in rättning påbörjas inte bör kunna kringgås genom att en inrättning i avvaktan på tillståndsbeslutet används för en mera begränsad verksamhet eller för en verksamhet av annat slag än den som är underkastad tillståndsplikt, om den verkliga avsikten med anläggandet är att inrättningen skall användas för ett tillståndspliktigt ändamål.

I förevarande fall får i och för sig godtas vad M.C. uppgett om att ytbehandlingsanläggningen kunde användas för enbart alkalisk sköljning av metalldelar och alltså utan sådan användning av kemikalier som medförde tillståndsplikt. Avsikten var emellertid att använda kemikalier när tillstånd härtill förelåg och ansökan om tillstånd gjordes också redan innan anläggningen installerades. På grund av det anförda har M.C. som verkställande direktör för bolaget handlat i strid med förprövningsplikten enligt miljöskyddslagen när han lät installera anläggningen innan det förelåg tillstånd. Gärningen är inte att bedöma som ringa och M.C. skall alltså dömas enligt åtalet. Påföljden bör bestämmas till ett måttligt bötesstraff.

Med ändring av HovR:ns dom dömer jag M.C. enligt 45 § 1 st 2 miljöskyddslagen (1969:387) i lydelse närmast före d 1 julil 1989 för brott mot nämnda lag till 30 dagsböter om 130 kr.