RÅ 1993:7

Ett förbud mot nybyggnad som med stöd av 110 § andra stycket i den numera upphävda byggnadslagen (1947:385) utfärdats för ett område med byggnadsplan skall på grund av bestämmelserna i 17 kap. 14 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, gälla som bestämmelse i planen enligt 5 kap. 8 § PBL.

Fastigheten Valla-Hällene 1:38 i Tjörns kommun låg inom ett område för vilket Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län den 15 april 1969 fastställt en byggnadsplan. Denna plan gällde enligt 17 kap. 4 § PBL som detaljplan.

I beslutet om fastställande av byggnadsplanen hade länsstyrelsen under åberopande av 110 § andra stycket byggnadslagen meddelat nybyggnadsförbud av följande lydelse: "förbud att utan särskilt tillstånd verkställa nybyggnad inom byggnadsplaneområdet, innan vägar, vattenförsörjning och avlopp anordnats för området i erforderlig mån och länsstyrelsen i anledning därav upphävt förbudet".

S.M.E. ansökte hos Byggnadsnämnden i Tjörns kommun om bygglov för att uppföra ett fritidshus på fastigheten. Hon åberopade därvid även ett av miljö- och hälsoskyddsnämnden beviljat tillstånd att inrätta avlopp med anslutning av vattentoalett till sluten tank på fastigheten.

Byggnadsnämnden avslog den 20 mars 1989 ansökningen om bygglov och anförde i huvudsak följande. För planområdet gällde fram till 1 juli 1987 nybyggnadsförbud med stöd av 110 § andra stycket byggnadslagen. Sådant nybyggnadsförbud övergick enligt 5 kap. 8 § PBL till en planbestämmelse. Denna innebär att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän viss vatten- och avloppsanläggning kommit till stånd. Uppförande av nytt fritidshus bedöms som väsentlig ändring av markens användning. Miljö- och hälsoskyddsnämnden avstyrker bygglov intill dess att vatten och avlopp ordnats för området i sin helhet. Detta avstyrkande gäller trots att miljö- och hälsoskyddsnämnden beviljat tillstånd för sluten tank. Med hänsyn till denna avstyrkan finner byggnadsnämnden att erforderlig vatten- och avloppsanläggning inte finns inom området.

S.M.E. överklagade byggnadsnämndens beslut och anförde bl.a följande. På fastigheten fanns en djupborrad brunn som nyttjades även av grannfastigheten. Avloppsfrågan avsågs lösas med sluten tank. Till överklagandet hade även fogats ett beslut om bygglov för fastigheten från den 8 oktober 1974. Därvid hade även lämnats dispens från det då gällande nybyggnadsförbudet enligt 110 § byggnadslagen.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (1990-07-05) yttrade: Enligt 8 kap. 11 § PBL skall ansökningar om bygglov för åtgärder inom en detaljplan bifallas om åtgärden uppfyller vissa krav. Det fordras bl.a. att åtgärden inte strider mot detaljplanen. - Det tidigare gällande nybyggnadsförbudet enligt 110 § andra stycket byggnadslagen är numera en planbestämmelse enligt 5 kap. 8 § 1 PBL. Bestämmelsen säger att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär en väsentlig ändring av markens användning förrän viss vatten- och avloppsanläggning för vilken kommunen inte skall vara huvudman har kommit till stånd. - Det undantag från nybyggnadsförbudet enligt 110 § byggnadslagen som byggnadsnämnden meddelade den 8 oktober 1974 har till följd av övergångsbestämmelserna i PBL (17 kap. 18 §) upphört att gälla. - Vid länsstyrelsens besök på platsen kunde konstateras att i vart fall de två närmast belägna fastigheterna i likhet med fastigheten Valla-Hällene 1:38 ännu inte tagits i anspråk för bebyggelse. Länsstyrelsen anser byggnadsnämnden haft fog för sin bedömning att avloppsfrågan i området inte lösts på ett tillfredsställande sätt då någon gemensam avloppsanläggning såvitt framgår inte ordnats. Den omständigheten att miljö- och hälsoskyddsnämnden lämnat tillstånd till en enskild avloppsanläggning utgör i sig inte hinder för byggnadsnämnden att med tillämpning av 5 kap. 8 § 1 PBL vägra bygglov. - Mot bakgrund av vad ovan anförts och då det planerade byggnadsföretaget utgör en väsentlig ändring av markens användning anser länsstyrelsen inte skäl föreligger att ändra byggnadsnämndens beslut.

Kammarrätten i Göteborg

S.M.E. överklagade och yrkade att bygglov skulle beviljas. Hon anförde bl.a. följande. Såväl va-frågan som vägfrågan hade för området ordnats sedan lång tid tillbaka genom individuella lösningar. Det var synnerligen ohemult av byggnadsnämnden att vidhålla sitt beslut när endast en till två fastigheter kvarstod att bebygga i området. Bygglov för sluten tank hade tillstyrkts. Miljö- och hälsoskyddsnämnden hade vid sin tillståndsprövning haft att beakta förhållandet inom området som helhet. Avgörande vikt måste fästas vid miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut i avloppsfrågan. Genom deras beslut hade fastslagits de anordningar som var erforderliga för att lösa avloppsfrågan. Bebyggelse inom fastigheten kunde därför inte längre anses motverka syftet med nybyggnadsförbudet. Bygglov för bostadshus hade beviljats enligt den äldre lagstiftningen med dispens från 110 § byggnadslagen för fastigheten. Byggnadsarbeten hade påbörjats. Grunden hade sprängts ut på fastigheten. Vattenfrågan hade lösts genom borrad brunn. Byggnadsnämnden hade inte haft något att andraga mot byggnationens konstruktion, utformning eller lokalisering. Vatten- och avloppsfrågan för området borde rätteligen ha lösts i ett sammanhang i samband med att första bygglov beviljades på platsen. Kommunen hade inte styrkt att ett beviljat bygglov skulle vara olämpligt ur miljö- och hälsosynvinkel eller försvåra en va-sanering för planområdet.

Byggnadsnämnden anförde följande. Uppförande av nytt fritidshus innebar väsentlig ändring av markens användning. Erforderlig avloppsanläggning fanns enligt miljö- och hälsoskyddsnämnden inte inom området. Tvärtom var det inom området risk för att avloppsanläggningar kunde förorena dricksvatten. En va-sanering bedömdes på sikt som behövlig. Förhållandena hade med åren rent allmänt förvärrats på grund av en allt intensivare användning av fritidshusen. Ett beviljat bygglov 1974 utgjorde därför inte skäl att, inom ett område där va-problem konstaterats, på nytt bevilja bygglov. Inte heller var tillstånd till den slutna tanken skäl att bevilja bygglov. Att inga anmärkningar riktats mot fritidshusets placering och utformning låg vid sidan av skälen för avslag.

Kammarrätten i Göteborg (1991-03-25, Rosén, Forsberg, Olsson, referent) delade länsstyrelsens bedömning och ändrade därför inte det överklagade beslutet.

S.M.E. fullföljde sin talan.

Hon yrkade att bygglov skulle beviljas och anförde i huvudsak följande. Det nybyggnadsförbud enligt 110 § andra stycket byggnadslagen, som införts för bl.a. hennes fastighet, gällde i avbidan på att väg-, vatten- och avloppsfrågorna lösts. I denna del gällde att vägfrågan inom området var löst sedan länge. Vattenfrågan var löst sedan mitten av 1970-talet genom en borrad brunn. Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Tjörns kommun hade meddelat tillstånd att för fastigheten lösa avloppsfrågan medelst ett system med sluten tank. - Det hade inte riktats någon anmärkning mot den planerade byggnadens placering och utformning. - Hennes fastighet hade i mitten av 1970-talet tagits i anspråk för byggnadsåtgärder i enlighet med ett den 8 oktober 1974 meddelat byggnadslov med dispens från nybyggnadsförbudet. På grund av sjukdom och sedermera dödsfall hade åtgärderna inte fullföljts. Hon hade därefter förvärvat fastigheten. Dessemellan hade en ny lag, PBL, tillkommit. Övergångsbestämmelserna till PBL medförde att nybyggnadsförbudet automatiskt kom att gälla som bestämmelse i planen enligt 5 kap. 8 § 1 PBL. Det var emellertid inte klart om förbudet med oförändrat innehåll kom att gälla som sådan planbestämmelse, dvs. med en viss dispensmöjlighet som säkerhetsventil.

Prövningstillstånd meddelades.

Byggnadsnämnden avstyrkte bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Det var riktigt att det inte anförts någon anmärkning mot fritidshusets placering eller utformning, att tillstånd till avloppsanläggning meddelats samt att vägfrågan var tillfredsställande löst. Skälet för avslag på ansökan om bygglov var följande va-problem. Planområdet omfattade ca 88 tomter för fritidsbebyggelse. Ca 76 av dem var bebyggda. 11 av dessa beboddes året runt. 25 av 76 tomters avlopp låg inom skyddsområde för vattentäkter. Analyser av vattentäkterna visade en variation i vattenkvalitet som var otillfredsställande. I en sådan situation fanns en påtaglig risk att en vattentäkt som nyanläggs kunde komma att förorenas. Ytterligare bebyggelse borde därför inte komma i fråga innan va-frågan lösts planmässigt.

Regeringsrätten (1993-01-27, Mueller, Tottie, Berglöf, Holstad, Lindstam) yttrade: Målet gäller om bygglov skall beviljas för uppförande av ett fritidshus på fastigheten Valla-Hällene 1:38 i Tjörns kommun.

Fastigheten ligger inom ett område för vilket Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län den 15 april 1969 fastställde en byggnadsplan. Denna plan gäller numera enligt 17 kap. 4 § PBL som detaljplan.

I beslutet om fastställande av byggnadsplanen meddelade länsstyrelsen under åberopande av 110 § andra stycket byggnadslagen följande nybyggnadsförbud: "förbud att utan särskilt tillstånd verkställa nybyggnad inom byggnadsplaneområdet, innan vägar, vattenförsörjning och avlopp anordnats för området i erforderlig mån och länsstyrelsen i anledning därav upphävt förbudet".

Har ett förbud mot nybyggnad utfärdats med stöd av 110 § andra stycket byggnadslagen för ett område med byggnadsplan skall förbudet numera enligt 17 kap. 14 § PBL gälla som bestämmelse i planen enligt 5 kap. 8 § 1 PBL.

Regeringsrätten finner att den dispens från nybyggnadsförbudet som meddelades 1974 för fastigheten Valla-Hällene 1:38 numera har upphört att gälla enligt 17 kap. 18 § PBL.

I målet måste alltså prövas om nybyggnadsförbudet - såsom det är utformat - enligt 17 kap. 14 § PBL utgör hinder för att bevilja det begärda bygglovet. Regeringsrätten finner härvidlag att den nyss citerade bestämmelsen i 17 kap. 14 § PBL avser endast sådant nybyggnadsförbud som "utfärdats med stöd av 110 § andra stycket byggnadslagen". Enligt 110 § andra stycket kan förbudet avse "att nybyggnad inom område som ingår i byggnadsplan ej må företagas utan tillstånd av länsstyrelsen, innan vägar, vattenförsörjning och avlopp för området anordnas i erforderlig mån". Paragrafen innehåller däremot inte någon föreskrift som berättigar länsstyrelsen att - på sätt Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län gjort i beslutet den 15 april 1969 - föreskriva att förbudet skall gälla inte bara till dess vägar m.m. anordnats för området i erforderlig mån utan också till dess länsstyrelsen "i anledning därav upphävt förbudet". Detta sist citerade led i nybyggnadsförbudet den 15 april 1969 går längre än vad som följer av lagtexten i 110 § andra stycket byggnadslagen. Det har alltså inte utfärdats med stöd av 110 § andra stycket byggnadslagen och skall därför inte - enligt 17 kap. 14 § PBL - gälla som "bestämmelse i planen enligt 5 kap. 8 § 1" PBL. Som sådan bestämmelse i byggnadsplanen för det i målet aktuella området skall alltså gälla endast "förbud att utan särskilt tillstånd verkställa nybyggnad inom byggnadsplaneområdet, innan vägar, vattenförsörjning och avlopp anordnats för området i erforderlig mån".

Den omständigheten att Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län inte upphävt nybyggnadsförbudet för den del av byggnadsplaneområdet, som berörs av det sökta bygglovet, kan alltså inte tillmätas någon betydelse i målet. Vad som skall prövas är endast om vägar, vattenförsörjning och avlopp anordnats för byggnadsplaneområdet i erforderlig mån.

Den närmare innebörden i att vägar, vattenförsörjning och avlopp anordnats för byggnadsplaneområdet i erforderlig mån är inte helt klar. Men redan av det förhållandet att uttrycket "i erforderlig mån" använts framgår att förbudet inte kan vara avsett att gälla ända till dess att vägarna m.m. för hela området är färdiga. Av den använda formuleringen kan inte dras annan slutsats än att avsikten med förbudet bara är att nybyggnad inte får ske förrän de vägar, den vattenförsörjning och det avlopp, som behövs för den aktuella nybyggnaden, är färdiga.

I vad avser fastigheten Valla-Hällene 1:38 är klarlagt att både erforderlig väg och erforderlig vattenförsörjning finns.

När det gäller avloppsfrågan konstaterar Regeringsrätten att Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Tjörns kommun den 9 januari 1989 givit S.M.E. tillstånd enligt 7 § hälsoskyddslagen (1982:1080) att inrätta avloppsanordning med anslutning av WC med avledning till sluten tank på fastigheten Valla-Hällene 1:38. Ett sådant tillstånd kräver att avloppsvattnet genom avledningen till sluten tank inte kan föranleda sanitär olägenhet. Vid beviljande av tillstånd beaktas enligt rättspraxis inte bara förhållandena på den aktuella fastigheten utan också förhållandena inom hela det aktuella bebyggelseområdet och risken på sikt för sanitära olägenheter (se exempelvis RÅ 1977 ref. 71). Det har inte förebragts någon omständighet som ger anledning att antaga att miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut skulle vara ogrundat. Vid angivna förhållanden finner Regeringsrätten att det finns möjlighet att, i enlighet med miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut, anordna erforderligt avlopp för den byggnad som bygglovsansökningen avser.

På anförda skäl finner Regeringsrätten att nybyggnadsförbudet - som numera skall gälla som sådan bestämmelse som avses i 5 kap. 8 § 1 PBL - inte utgör hinder för det begärda bygglovet. Med hänsyn härtill och då övriga villkor för bygglov - enligt vad som upplysts - är uppfyllda, skall bygglov beviljas.

Vid här angivna bedömning behöver Regeringsrätten inte ta ställning till frågan om nybyggnadsförbudet efter ikraftträdandet av PBL gäller med oförändrat innehåll eller om hänvisningen i 17 kap. 14 § PBL till 5 kap. 8 § 1 PBL leder till att förbudet får en innebörd som överensstämmer med vad som gäller om här ifrågavarande bestämmelser i detaljplan enligt PBL (jfr Didón, Plan- och bygglagen s. 748 f). Regeringsrätten prövar sålunda inte om förbudet begränsas till att gälla de fall då annan än kommunen är huvudman för vägar, vatten och avlopp. Inte heller prövar Regeringsrätten om den i förbudet angivna dispensrätten kvarstår.

Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom samt länsstyrelsens och byggnadsnämndens överklagade beslut.

Regeringsrätten visar målet åter till byggnadsnämnden för beviljande av bygglov.

Föredraget 1992-12-09, föredragande Persson,

målnummer 2316-1991