RÅ 1994 not 138
Bygglov för tillfällig användning av bostadsbyggnad som barndaghem
Not 138. Överklagande av Fastighetsbolaget Duvkullen HB ang. bygglov för tillfällig åtgärd. - Byggnadsnämnden i Linköpings kommun (1991-04-05) beviljade bygglov för ombyggnad av fastigheten Oljetanken 1 i Linköping som lov för tillfällig åtgärd. - Alvar W. m.fl. överklagade beslutet. - Länsstyrelsen i Östergötlands län (1991-07-05): En ändring av användningssättet av den aktuella byggnaden från bostad till barndaghem kräver bygglov. Sådant bygglov kan bara medges om åtgärden är förenlig med bestämmelserna i den detaljplan som gäller för området. Enligt den plan som är gällande i detta fall får området användas för bostadsändamål. En användning av bostadshuset till barndaghem strider därför mot planbestämmelserna. Inte heller kan avvikelsen hänföras till sådan mindre avvikelse som avses i 8 kap. 11 § sista stycket plan- och bygglagen (PBL). Vid sådant förhållande kan bygglov inte medges enligt 8 kap. 11 § PBL. - Enligt 8 kap. 14 § PBL kan emellertid bygglov för tillfällig åtgärd lämnas om förutsättningar saknas att medge lov enligt 11 §. Av
innehållet i 8 kap. 14 § PBL framgår inte att det finns
någon inskränkning i byggnadsnämndens möjligheter att
åsidosätta de krav som gäller enligt 11 §. En sådan
tolkning framstår dock som orimlig. Detta framgår också av
att det i en tidigare under lagstiftningsarbetet föreslagen
formulering av 14 § eftersom det då uttryckligen angavs att
en ytterligare förutsättning för tillämpningen av
paragrafen var att marken inte genast behövde tas i anspråk
för det mer långsiktiga ändamålet enligt planen. Efter
påpekande från lagrådet uteslöts detta förtydligande i
lagtexten. Det var enligt lagrådet onödigt att skriva ut.
Det skulle gälla ändå. Härav följer att bygglov för
tillfällig åtgärd inte får lämnas när marken redan tagits i
anspråk för det slutliga planändamålet. - I detta fallet är
den aktuella fastigheten sedan länge ianspråktagen för sitt
planenliga ändamål (bostadsändamål). I ärendet har inte
framkommit att kommunen planerar att ändra planen för
fastigheten. Vid sådant förhållande saknas förutsättningar
att tillämpa bestämmelserna om lov för tillfällig åtgärd.
Vid denna utgång i ärendet saknas anledning att bedöma
huruvida ett barndaghem på fastigheten kan medföra sådana
störningar för de omkringboende som avses i 3 kap. 2 § PBL.
- Mot bakgrund av det anförda skall överklagandet bifallas
och det meddelade bygglovet undanröjas. - Fastighetsbolaget
Duvkullen HB yrkade att länsstyrelsens beslut skulle
undanröjas och att tillfälligt bygglov meddelades. -
Kammarrätten i Jönköping (1991-12-09, Stahre, Severin,
Löfgren): Såsom länsstyrelsen funnit kan permanent bygglov inte meddelas i förevarande fall med stöd av 8 kap. 11 § PBL. Beträffande förutsättningar för tillfälligt bygglov
gör kammarrätten följande bedömning. - Enligt 8 kap. 14 §
första stycket första meningen PBL får tillfälligt bygglov
lämnas om permanent bygglov inte kan ges på grund av
bestämmelserna i 8 kap.11 och 12 §§ samma lag. Frågan i
målet gäller i vad mån tillfälligt bygglov jämlikt den
angivna bestämmelsen får lämnas för en åtgärd som strider
mot en uttrycklig bestämmelse i en genomförd detaljplan. -
Bestämmelsen om tillfälligt bygglov måste bedömas utifrån
sitt samband med bestämmelserna i PBL om bl.a. detaljplan
och bygglov. En grundläggande förutsättning för permanent
bygglov enligt PBL är att detaljplanen som styr
markanvändningen skall beslutas efter samråd och med
möjlighet till inflytande från breda grupper. Avvikelser
från detaljplan som inte är att anse som mindre bör således
inte medges förrän den nya användningen har diskuterats och
beslutats på samma sätt. För att likväl möjliggöra
tillstånd i ett enskilt bygglovsärende finns bl.a.
bestämmelser om s.k. enkelt planförfarande. Syftet med de
nu redovisade bestämmelserna i PBL är att begränsa den
tidigare liberala praxisen i dispensfrågor som hade
utbildats efterhand. Genom PBL kan många situationer
undvikas där planerna efter genomförandet inte avspeglar
den faktiska markanvändningen. I 5 kap. 7 § punkt 9 PBL
finns bestämmelser om att tillfällig användning av mark
eller byggnader, som inte genast behöver tas i anspråk för
det ändamål som anges i planen, kan tillåtas genom att i
detaljplanen tas in särskilda bestämmelser om sådan
användning. Frågan om lov för tillfällig användning i
sådana fall regleras i 8 kap. 14 § första stycket andra
meningen PBL. Av uttalanden i den allmänna motiveringen i
propositionen till PBL (prop. 1985/86:1 s. 163) framgår att
dessa regler syftar till att mark används på ett
meningsfullt sätt i avvaktan på att planen genomförs. Som
exempel nämns att ett område som avsatts för en framtida
trafikanläggning under mellantiden utnyttjas för att
uppföra en mindre byggnad. - Såsom framgår av
länsstyrelsens beslut gjordes i lagstiftningsärendet också
uttalanden av innebörd att en förutsättning för tillfälligt
bygglov, som skulle gälla utan uttryckligt stadgande, var
att marken inte genast behövde tas i anspråk för det mera
långsiktiga ändamålet enligt planen. I specialmotiveringen
till 8 kap. 14 § PBL (prop. s. 722) markeras även sambandet
mellan detaljplanebestämmelser om tillfällig markanvändning
och bestämmelser om tillfälligt bygglov. - Samtidigt
uttalas dock att tillfälligt bygglov även kan ges för
ändring av en byggnads användningssätt. På så sätt kan t.ex
några lägenheter i ett flerbostadshus under en viss tid
användas för ett provisoriskt ändamål, t.ex. till förskola,
fritidshem eller skollokaler. Man kan också enligt
propositionen tänka sig möjligheten att bostäder
tillfälligt omvandlas till kontor i samband med
stadsförnyelse eller ombyggnad. - Den åsyftade räckvidden
av bestämmelsen i 8 kap. 14 § första stycket första
meningen PBL är uppenbarligen inte helt klar. Det bör
emellertid inte komma ifråga att i praktiken och för
betydande tidsrymder genom tillfälliga bygglov skapa
bristande överensstämmelse mellan planen och den faktiska
markanvändningen, en situation som införandet av PBL skulle
råda bot på. - Bolaget har till stöd för begäran om
tillfälligt bygglov anfört bl.a. följande. Projektet avser
ombyggnad av ett bostadshus om ca 200 kvm till en
föräldrakooperativ barnstuga för ca 15 barn. Den enda
synliga yttre förändringen på byggnaden är en brandtrappa.
Investeringskostnaderna beräknas till 780 000 kr som skall
skrivas av på tio år, vilket starkt talar för att projektet
skall betraktas som tillfälligt under en tid av maximalt
20 år. Det kommer att vara mycket enkelt att ställa om
byggnaden till bostadsändamål. - Den aktuella fastigheten
ingår i ett större seriebyggt småhusområde. Av beskrivning
fogad till gällande planbestämmelser från 1968 anges att
från angöringsgator utgår entregator som tillfarter till
husen och de till husen kopplade garagen. - Bolagets
motparter har om förhållandena vid fastigheten obestritt
anfört bl.a. följande. Fastigheten Oljetanken 1 är belägen
längst in på en återvändsgata som saknar trottoarer och
vändplan. Bilar backar därför längs hela gatan i stället
för att vända vilket utgör en trafikfara speciellt för de
permanentboendes barn. En fördubbling av trafiken är att
vänta. Villorna är avsedda för permanent boende och ej för
kommersiell verksamhet. - Såsom länsstyrelsen funnit har
fastigheten redan tagits i anspråk för sitt planenliga
ändamål, nämligen som bostad. Den sökta åtgärden strider
mot detaljplanens ändamålsbestämmelse och är till sin art
och omfattning inte obetydlig. Dess tillåtlighet är
uppenbarligen av väsentlig betydelse för de närboende.
Oavsett varaktigheten av den begärda markanvändningen bör
den inte komma till stånd utan det medborgarinflytande som
ett planförfarande ger. Länsstyrelsens beslut att vägra
framställningen om tillfälligt bygglov är därför riktigt
varför besvären inte skall bifallas. Vid denna utgång
saknas anledning att företa syn i målet. - Kammarrätten
lämnar besvären utan bifall. - Hos Regeringsrätten yrkade
bolaget att bygglov för tillfällig åtgärd skulle beviljas i
enlighet med byggnadsnämndens beslut. - Alvar W. och övriga
motparter bestred bifall till ändringsyrkandet och yrkade
att Regeringsrätten skulle företa syn på platsen. -
Boverket avgav yttrande i målet. - Regeringsrätten (1994-03-07, Wahlgren, Voss, Wadell, B. Sjöberg, Ragnemalm): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Genom plan- och bygglagen (1987:10), PBL, avskaffades i princip den tidigare möjligheten att genom dispens bevilja permanenta avsteg från gällande plan. Av denna möjlighet återstår endast det snävt utmätta bemyndigandet i 8 kap. 11 § sjätte stycket PBL att lämna bygglov till åtgärder som innebär "mindre avvikelser" från planen, om avvikelserna är förenliga med planens syfte. En varaktig förändring av markanvändningen till att avse annat ändamål än det i planen angivna förutsätter i andra fall planändring, i förekommande fall genom anlitande av s.k. enkelt planförfarande enligt 5 kap. 28 § PBL. - Däremot kvarstår möjligheten att under vissa förutsättningar temporärt godta planstridiga åtgärder. Enligt 8 kap. 14 § första stycket första meningen "får" på sökandens begäran tillfälligt bygglov meddelas, bl.a. om permanent lov inte kan lämnas på grund av att den sökta åtgärden strider mot detaljplanen (11 §). Står det vid antagandet av detaljplanen klart, att mark eller byggnad inte genast behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen, kan i planen meddelas bestämmelser om tillfällig användning av mark eller
byggnad; har en ansökan om tillfälligt bygglov stöd i en
dylik detaljplanebestämmelse, "skall" enligt 8 kap. 14 §
första stycket andra meningen sådant lov beviljas. - Syftet
med den sistnämnda bestämmelsen om lov för tillfällig
åtgärd i enlighet med föreskrift i detaljplan är
uppenbarligen att möjliggöra ett meningsfullt utnyttjande
av marken i sådana fall där planläggningen ligger långt
före den realistiska genomförandetidpunkten (se prop.
1985/86:1 s. 163). Vad gäller bygglov för tillfällig
åtgärd, som inte grundar sig på detaljplan men som enligt
stadgandet ändå "får" meddelas, finns emellertid ingen
grund för antagande, att institutet uteslutande skulle vara
reserverat för situationer, där planen ännu ej genomförts.
Lagtexten ger inget stöd för att en sådan begränsning
gäller, och uttalanden i förarbetena pekar också i motsatt
riktning. Där anges som en nyhet att lov för en tillfällig
åtgärd kan lämnas även för ändring av en byggnads
användningssätt, varvid som exempel anförs att några
lägenheter i ett flerbostadshus under en tid används för
ett provisoriskt ändamål, t.ex. till förskola, fritidshem
eller skollokaler, eller att bostäder tillfälligt omvandlas
till kontor (prop. 1985/86:1 s. 722). - Regeringsrätten
finner mot bakgrund av vad nu anförts, att det
förhållandet, att det i målet aktuella kedjehuset tagits i
anspråk som bostad enligt den i detaljplanen angivna
ändamålsbestämmelsen, i sig inte utgör hinder mot bifall
till ansökningen att tillfälligt få använda byggnaden som
barndaghem. - Som ett grundläggande krav gäller emellertid
att den avsedda åtgärden verkligen är tillfällig. Det är
naturligtvis därvid inte tillräckligt, att ansökningen
endast avser en begränsad period, som ryms inom den i
8 kap. 14 § andra stycket föreskrivna maximitiden.
Omständigheterna måste också vara sådana, att åtgärdens
provisoriska karaktär med hänsyn till dess syfte och de
tekniska och ekonomiska möjligheterna att återgå till ett
planenligt användningssätt framstår som reell. - Som stöd
för att det avsedda projektet är av tillfällig art har
bolaget i huvudsak åberopat, att det tillkommit för att
möta en tillfälligt ökad efterfrågan på daghemsplatser, att
investeringskostnaderna skall skrivas av på tio år och att
byggnaden med enkla medel kan återställas som bostad.
Vidare är upplyst att daghemsverksamheten skall bedrivas av
ett föräldrakooperativ, och att det finns kommunala daghem
i närheten. - Vad sålunda framkommit får enligt
Regeringsrättens mening anses utgöra godtagbara skäl för
att den åtgärd för vilken bygglov söks är att betrakta som
tillfällig. - För bifall till ansökningen förutsätts
dessutom en positiv utgång av den lämplighetsprövning som
förutsätts i 8 kap. 14 § första stycket första meningen
PBL, då där anges att bygglov för tillfällig åtgärd "får"
lämnas. Även om bygglov för tillfällig åtgärd enligt 8 kap.
14 § första stycket första meningen PBL jämförd med 11 § i
samma kapitel får lämnas inte bara då åtgärden strider mot
detaljplan - den situation som här står i fokus - utan
också då den inte uppfyller kraven i 3 kap., kan man enligt
Regeringsrättens mening inte vid lämplighetsprövningen
bortse från sådana faktorer som enligt sistnämnda kapitel
tillmäts betydelse (jfr Did/150/on m.fl., Plan- och bygglagen, 1987, s. 480 f.). Av 3 kap. 2 § jämförd med 3 kap. 11 § PBL framgår bl.a. att byggnadens användning inte får inverka negativt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medföra fara eller betydande olägenheter för omgivningen.
Prövningen av dylika frågor innefattar med nödvändighet ett
betydande mått av diskretionär bedömning. - Bolagets
motparter - de närboende - har i målet i allt väsentligt
inriktat sina invändningar på den fara för främst barn som
den befarade ökade trafiken på gatan utmed det tillämnade
daghemmet skulle utgöra. Bolaget har häremot invänt, att
flertalet barn torde komma att lämnas och hämtas av sina
föräldrar till fots eller per cykel, och att åtgärder
vidtagits för att förmå dem som använder bil att parkera
denna innan de kommer fram till den aktuella
återvändsgränden. - I sitt av byggnadsnämnden i
bygglovsbeslutet åberopade tillstyrkande yttrande den
4 april 1991 gör bygglovsavdelningen bedömningen, att
verksamheten tillfälligt kan bedrivas på fastigheten utan
att väsentliga störningar skall uppstå för de närboende.