RÅ 1995 not 120
Beslut i fråga om godkännande av lokal för teoriundervisning vid trafikskola (bifall)
Not 120. Ansökan av Bromma-Huvudsta Trafikskolor AB om rättsprövning av beslut i fråga om godkännande av lokal för teoriundervisning vid trafikskola. -Trafiksäkerhetsverket (1992-03-11, Hansson) avslog en ansökan från bolaget om godkännande av lämplig lokal för teoriundervisning vid trafikskola. I beslutet anförde trafiksäkerhetsverket följande. Ni har i Er ansökan begärt att få flytta trafikskolans verksamhet från Infanterigatan 11 i Solna till Stockholms trafiksäkerhetsförenings baracker på Bromma flygplats. Vid kontroll 1992-03-04 på Bromma flygplats har följande noterats. Lokalen är belägen 1,5 km in i flygplatsområdet räknat från yttre grinden. Vägen till lokalen saknar belysning, under vintertid ingen plogning, under höst och vår så pass lerig att grova skor eller stövlar är ett behov för att ta sig till lokalen. Vissa delar av vägen är också avstängd under vår och höst eller vid långvarigt regn, vilket innebär att eleverna vid de tillfällen vägen är avstängd måste gå igenom en av de övningsbanor som finns på flygfältet. Detta innebär att lokalen ej kan anses ha den tillgänglighet som behövs för en permanent godkänd undervisningslokal för teoriundervisning vid trafikskola. - Beträffande lokalen är teorilokalen ej avskild från övrig del av lokalerna utan genomgång sker för att besöka trafiksäkerhetsföreningens kontor eller halkbanans expedition. Detta innebär att någon teoretisk undervisning utan störningsmoment inte går att genomföra när annan verksamhet är inbokad. Den sanitära delen är endast provisoriskt löst med inhyrd transportabel torrtoalett, eftersom området saknar kommunalt vatten och avlopp. För närvarande är ej heller säkerhet och behörighetskontrollen löst för den verksamhet som bedrivs på övningsbanorna. - Bolaget överklagade beslutet. - Regeringen (Kommunikationsdepartementet, 1992-05-21) fann ej skäl frångå den bedömning som Trafiksäkerhetsverket hade gjort i ärendet och avslog därför överklagandet. - Bolaget ansökte om rättsprövning av regeringens beslut angående godkännande av lokal för teoriundervisning vid trafikskola. Bolaget yrkade att beslutet skulle upphävas och att ärendet skulle återförvisas till Trafiksäkerhetsverket (TSV) för förnyad handläggning. - Som grund för ansökningen anförde bolaget i huvudsak följande. Körkortslagen (1977:477, KKL) och körkortsförordningen (1977:722, KKF) reglerade formerna för att söka och erhålla tillstånd att driva trafikskola. TSV hade möjlighet att meddela tillämpningsföreskrifter. Verket hade däremot inte tilldelats möjlighet att uppställa krav på lokaler som gick utöver de krav som angavs i KKL och KKF. TSV hade gått utöver sin lagliga kompetens när verket meddelat avslag på bolagets ansökan om tillstånd att bedriva fullständig teoriundervisning i en viss lokal på en grund som inte angivits i lag eller annan författning. I praktiken hade konkurrensbegränsande åtgärder vidtagits av TSV. - Regeringen avgav på begäran av Regeringsrätten yttrande i målet och anförde därvid bl.a. följande. Enligt 65 § KKF skall i trafikskola finnas lokal som är lämplig för den teoretiska utbildningen. Vid prövning av lämpligheten skall enligt regeringens uppfattning beaktas bl.a. lokalens tillgänglighet. Detta har länge varit fast praxis hos TSV. Den lokal som det nu är fråga om har inte på något sätt den tillgänglighet som erfordras för att en lokal skall anses lämplig och kunna godkännas. Inte heller i övrigt uppfyller lokalen, som framgår av utredningen i ärendet, det krav på lämplighet som ställs. I sak har detta förhållande varit ensamt avgörande. Vad sökanden anför om konkurrensbegränsning har inte åberopats tidigare i ärendet och invändningen är ogrundad. - Den formella handläggningen av ansökningar om tillstånd att driva trafikskola sker på följande sätt. Vägverket (tidigare TSV) gör först en vandels- och lämplighetsprövning (61 § andra stycket KKF). Om denna utfaller positivt ges tillstånd att driva trafikskola i enlighet med bestämmelser intagna i eller utfärdade med stöd av 61 § i tredje stycket KKF. Ett villkor är att lokalen skall vara lämplig för den teoretiska undervisningen (65 § KKF). Innan verksamheten vid trafikskola får påbörjas skall lokalen ha befunnits 1ämplig för det angivna ändamålet (TSVFS 1986:2 punkt 2.1 och 2.2). Skulle lokalen inte godkännas manifesteras detta i ett beslut som i vanlig ordning kan överklagas enligt 108 § andra stycket KKF dvs. med ett avslagsbeslut som kan överklagas hos regeringen. Om skolan skall drivas i nya lokaler får detta givetvis inte ske förrän den nya lokalen befunnits lämplig. Detta följer av sistnämnda bestämmelser och bestämmelserna har också enligt fast praxis tillämpats på detta sätt av TSV. Sökanden har i detta fall i enlighet med bestämmelserna i sitt tillstånd begärt godkännande av ny lokal och prövning har skett i gängse ordning. - Regeringsrätten (1995-03-31, Wahlgren, Berglöf, Werner, Swartling, Lavin): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen är inte begränsad till ren lagtolkning. Prövningen kan sålunda omfatta sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Regeringsrätten kan också pröva om det förekommit fel i förfarandet som påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande kan prövningen omfatta frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. - Det beslut av regeringen som bolagets ansökan om rättsprövning avser har fattats till följd av att bolaget överklagat ett beslut av TSV innebärande avslag på en ansökan av bolaget om "godkännande av lämplig lokal för teoriundervisning vid trafikskola". Någon direkt föreskrift om att TSV skall lämna sådant godkännande finns inte. Det förfarande som tillämpats i fallet torde grunda sig på praxis och ha sin grund i följande regelsystem. - Enligt 60 § KKF får trafikskola drivas endast efter tillstånd av Vägverket (intill den 1 januari 1993 TSV) och sådant tillstånd får enligt 61 § KKF meddelas fysisk eller juridisk person som bedöms ha förutsättningar att driva trafikskola på sådant sätt att kravet på god förarutbildning blir tillgodosett. Vid trafikskola skall finnas en godkänd trafikskolechef (62 § KKF) och fråga om godkännande av trafikskolechef prövas enligt 64 § KKF av Vägverket. Av TSV:s föreskrifter om trafikskola och trafikskolechef (TSVFS 1986:3) framgår att godkännande som trafikskolechef skall meddelas den som med hänsyn till lämplighet och allmän duglighet bedöms kunna fullgöra de åligganden som ankommer på sådan chef. I en trafikskola skall det enligt 65 § KKF finnas lokal som är lämplig för den teoretiska undervisningen. Vägverket får enligt 67 § KKF återkalla ett tillstånd att driva trafikskola bl.a. om utbildningen i skolan bedrivs i strid mot gällande föreskrifter eller i övrigt på ett otillfredsställande sätt. Ytterligare föreskrifter för verkställighet av KKF i de avseenden som här är i fråga får enligt 99 § förordningen beslutas av Vägverket. - TSV har i föreskrifter om trafikskola, tillstånd m.m. (TSVFS 1986:2) angett bl.a. att verksamheten vid en trafikskola inte får påbörjas förrän lokal befunnits lämplig för teoriundervisning och att det till berörd distriktschef hos TSV skall anmälas när verksamheten vid trafikskolan påbörjas. Av TSV:s föreskrifter om trafikskola och trafikskolechef (TSVFS 1986:3) framgår vidare att det åligger trafikskolechef att svara bl.a. för att lokaler som används för undervisningen är lämpliga. - Det hittills anförda ger vid handen att det överklagade beslutet i formellt hänseende närmast har karaktären av ett förhandsbesked. Genom beslutet har dock klargjorts att ifrågavarande lokal varit olämplig, vilket indikerar att bolagets tillstånd att driva trafikskola med all sannolikhet kommer att återkallas om lokalen används för undervisningsändamål. Beslutet måste med hänsyn härtill anses innefatta myndighetsutövning mot bolaget och röra ett sådant förhållande som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen. Regeringsbeslutet kan mot bakgrund härav bli föremål för rättsprövning.- Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har enligt det bemyndigande som finns i 32 § första stycket KKL rätt att meddela föreskrifter om förarutbildning. De av regeringen och TSV meddelade föreskrifterna är i många avseenden allmänt hållna och får anses lämna en viss handlingsfrihet vid ett beslutsfattande. Med hänsyn till bemyndigandets innebörd kan föreskrifterna vad gäller lämpligheten hos teorilokaler dock endast medge en prövning av kravet att en god förarutbildning skall kunna genomföras i lokalen. De anmärkningar som riktats mot den ifrågavarande lokalen innebär dels att den inte är tillgänglig på det sätt som erfordras för att lokalen skall anses lämplig, dels att vissa sanitära frågor lösts endast provisoriskt, dels att teorilokalen utgör en genomgång för besökare till trafiksäkerhetsföreningens kontor eller trafikbanans expedition. - Vad först angår teorilokalens belägenhet kan bemyndigandet i 32 § första stycket KKL såsom omfattande endast föreskrifter om förarutbildning inte anses innefatta rätt för regeringen eller TSV att uppställa särskilda villkor beträffande tillgängligheten av en dylik lokal. Det lämplighetskrav som anges i 65 § KKF kan med hänsyn härtill inte ges vidare innebörd än att härmed avses främst utrustningen i och utformningen av lokalerna. - Vad därefter angår de sanitära förhållandena kan nämnda bemyndigande i 32 § KKL inte heller anses medge regeringen eller TSV rätt att meddela föreskrifter om lokalers sanitära standard. Den allmänna föreskriften om teorilokalens lämplighet i 65 § KKF kan därför i praktiken inte användas för att uppställa krav på hur sanitära frågor skall lösas i en dylik lokal. - Beträffande det störningsmoment som en passage genom teorilokalen innebär bör med hänsyn till lydelsen av ifrågavarande bemyndigande i 32 § KKL föreskriften i 65 § KKF i och för sig kunna omfatta ett sådant moment. Sökanden har emellertid uppgivit att samma förhållande råder i nuvarande, av verket godkända lokaler, vilken uppgift lämnats obestridd. - Med hänsyn till det nu anförda har föreskriften i 65 § KKF antingen saknat tillämpbarhet eller tillämpats felaktigt i fallet. Regeringens beslut strider således mot föreskriften i fråga. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut och visar ärendet åter till regeringen för ny handläggning. (fd I 1995-02-22, Andersson-Jarl)