RÅ 1995:78

Kommunfullmäktige i Kävlinge kommun beslöt den 7 oktober 1993 att anta förslag till detaljplan (ändring av planbestämmelserna) för Löddeköpinge 14:11 i Löddeköpinge. Den antagna detaljplanen syftade till att, såvitt avsåg Löddeköpinge 14 :11, ta bort ett i en den 16 mars 1989 antagen detaljplan för området angivet förbud mot försäljning av livsmedel.

Solkatten Fastighets AB överklagade kommunfullmäktiges antagandebeslut och anförde bl.a. följande. Bolaget hade såsom berörd fastighetsägare hela tiden motsatt sig ändring av detaljplanen. Vid två tillfällen, den 22 oktober 1992 resp. den 24 juni 1993, hade bolaget genom regeringsbeslut fått rättsligt stöd för sin inställning. Bolaget var lagfaren ägare till Löddeköpinge 14:45 som låg inom det område, för vilket förbud mot livsmedelsförsäljning gällde enligt en särskild tilläggsbestämmelse i detaljplanen. Förbudet mot livsmedelsförsäljning hade intagits för att samtliga fastighetsägare inom det aktuella området, med stöd av planbestämmelsen, skulle kunna inrätta sin verksamhet i enlighet med restriktionen.

Länsstyrelsen i Malmöhus län (1993-12-17) yttrade bl.a.: Enligt 5 kap. 11 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, får före genomförandetidens utgång mot berörda fastighetsägares bestridande detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. - Av ett regeringsbeslut den 15 april 1992, ärende nr M91/3288,3612/9, följer att det är möjligt att, genom att välja vilka fastigheter som skall omfattas av en planändring, styra vilken krets av fastighetsägare som skall anses berörd enligt 5 kap. 11 § PBL. Det är sålunda möjligt att avgränsa en planändring så att den inte omfattar en viss fastighet, med innebörd att ägaren av den fastigheten inte har s.k. vetorätt. - Fråga om ändring av detaljplanen har tidigare varit föremål för såväl länsstyrelsens som regeringens prövning i samband med överklagande. Det tidigare ärendet (regeringens ärende nr M93/1664/9) innebar att bestämmelsen om förbud mot försäljning av livsmedel skulle tas bort inom en större del av planområdet än som nu är fallet. I samband med prövningen av det ärendet framställde kommunen i överinstanserna ett alternativyrkande om att bolagets fastighet skulle undantas från planändringen, så att bolaget därigenom inte skulle anses ha vetorätt mot planändringen. Länsstyrelsen avslog bolagets överklagande och fann därför inte anledning att gå in på frågan om undantagande av bolagets fastighet. Såvitt framgår av regeringens beslut i ärendet, prövades inte heller där kommunens alternativyrkande. Frågan om ändring av detaljplanen på ett sätt som inte omfattar bolagets fastighet har sålunda inte tidigare prövats i överinstans. - Mot bakgrund av det tidigare refererade regeringsbeslutet, kan bolaget inte anses berörd av planändringen på sätt att bolaget kan anses ha vetorätt. Inte heller i övrigt har det kommit fram någon omständighet som bör utgöra skäl för att upphäva det överklagade beslutet.

Solkatten Fastighets AB överklagade beslutet och vidhöll att hinder förelegat mot att göra den aktuella planändringen före genomförandetidens utgång.

Miljö- och naturresursdepartementet (1994-09-15) yttrade: Löddeköpinge 14:11 ligger inom ett område för vilket gäller en detaljplan som antagits den 16 mars 1989. Enligt planen får de fastigheter som ligger inom med JH betecknat område - bl.a. Löddeköpinge 14:11 - användas för "industri och handel, dock ej livsmedel". Genomförandetiden för detaljplanen går ut den 31 december 1995. Den aktuella planändringen innebär att kommunen beträffande fastigheten Löddeköpinge 14:11 beslutat att ta bort förbudet mot livsmedelsförsäljning. - Bolaget anför att bolagets fastighet Löddeköpinge 14:45 ligger strax utanför det område som berörs av den nu aktuella planändringen, men inom det område av 1989 års plan som alltjämt omfattas av förbudet mot livsmedelsförsäljning. Bolaget framhåller att förbudet mot livsmedelsförsäljning i 1989 års plan föregicks av en avsevärd lokal debatt vilken ledde till att planen erhöll just denna restriktion. Bolaget har i förlitan på detaljplanens långsiktighet inrättat sina kommersiella verksamheter härefter och med hänsyn till detaljplanens bestämmelser om handel gjort omfattande investeringar för försäljning av livsmedel inom andra delar av kommunen, vilka investeringar inte kan förräntas om livsmedelsförsäljning tillåts på Löddeköpinge 14:11. Bolaget erinrar om att regeringen den 24 juni 1993 på talan av bolaget upphävde ett beslut av kommunen att upphäva restriktionen mot livsmedelsförsäljning inom hela JH-området i 1989 års plan. Trots att kommunen lämnat medgivande jämlikt 13 kap. 8 § PBL till att upphävandet av planbeslutet endast skulle avse bolagets fastighet Löddeköpinge 14:45 beslutade regeringen att i stället upphäva planbeslutet i dess helhet. Bolaget anser därför att det förhållandet att ändringen av detaljplanen nu endast omfattar fastigheten Löddeköpinge 14:11 inte bör medföra att bolaget såsom ägare till en grannfastighet ej skall anses berört enligt 5 kap. 11 § PBL. En inskränkning av detaljplaneändringen till att endast avse Löddeköpinge 14:11 minskar inte på minsta sätt den olägenhet som upphävandet av restriktionen medför. Bolaget påtalar slutligen att kommunen genom olika beslut om bl.a. planändring och bygglov, vilka senare undanröjts av överinstanser, medverkat till att det de facto alltsedan den 26 september 1991 bedrivs livsmedelsförsäljning inom Löddeköpinge 14:11 trots att den för fastigheten gällande planen alltjämt innehåller förbud mot sådan försäljning. - Regeringen konstaterar att det i ärendet bl.a. är fråga om huruvida bolaget är berört av den aktuella planändringen på så sätt att ändringen enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL inte får ske mot bolagets bestridande. Enligt denna bestämmelse får under planens genomförandetid en detaljplan ändras mot berörda fastighetsägares bestridande endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. - Reglerna i 5 kap. 11 § PBL om genomförandetidens inverkan på möjligheterna att upphäva eller ändra en detaljplan syftar till att främja och säkerställa plangenomförandet. Fastighetsägare och andra som deltar i planens genomförande skall kunna arbeta under förvissning om att det kommunala beslutet att anta planen ligger fast under hela genomförandetiden. Bestämmelserna i 5 kap. 11 § första stycket PBL om "berörda fastighetsägare" måste tolkas mot denna bakgrund. Endast den fastighetsägare har ansetts i lagrummets mening berörd, som genom planändringen får sina möjligheter att genomföra planen begränsade eller på annat sätt ändrade i såvitt gäller den egna fastigheten. - I detta fall innebär planändringen att förutsättningarna för näringsutövning inom en del av det område som omfattas av den år 1989 antagna detaljplanen förändras på ett genomgripande sätt genom att en bestämmelse om förbud mot livsmedelshandel tas bort. För en företagare som äger mark inom det aktuella området och som vid sin planering utgått från planens bestämmelser innebär ett upphävande av förbudet att förutsättningarna för ett ekonomiskt utnyttjande av den egna fastigheten i hög grad kan ha förändrats. Det förhållandet att planändringen, som i kommunens senaste beslut, endast avser en intilliggande fastighet innebär snarast att de ekonomiska konsekvenserna av planändringen kan bli ännu större. - Bolaget äger en fastighet som inte ingår i området för den nu överklagade planändringen. Regeringen anser därför att bolaget inte bör anses berört av planbeslutet på det sättet att bolaget kan hindra planändringen enbart med stöd av bestämmelsen i 5 kap. 11 § första stycket PBL. I ärendet skall emellertid enligt 1 kap. 5 § PBL göras en avvägning mellan olika förekommande allmänna och enskilda intressen. Vid denna avvägning konstaterar regeringen å ena sidan att syftet med den beslutade planändringen är att främja ett allmänt intresse av en effektiv konkurrens i överensstämmelse med bl.a. de förändringar i plan- och bygglagen som trädde i kraft den 1 april 1992. Å andra sidan kan den nu aktuella planändringen innebära sådana negativa konsekvenser för den fastighetsägare som förlitat sig på att 1989 års plan skall gälla under genomförandetiden att intresset av lika konkurrensförutsättningar i detta fall snarast motverkas. - Regeringen finner mot bakgrund av det anförda och med hänsyn till omständigheterna i ärendet att olägenheterna för bolaget av att planen ändras under genomförandetiden på det sätt som nu skett är så stora att de inte kan godtas. - Regeringen upphäver, med bifall till överklagandet och med ändring av länsstyrelsens beslut, kommunfullmäktiges beslut att anta detaljplan för Löddeköpinge 14:11 (Center Syd) i Löddeköpinge i Kävlinge kommun.

I överklagande hos Regeringsrätten ansökte Center Syd Löddeköpinge AB om rättsprövning av regeringens beslut. Till stöd för sin talan anförde sökandebolaget i huvudsak följande. Den av kommunfullmäktige antagna planen innebar en ändring av planbestämmelserna för Center Syd Löddeköpinge AB:s fastighet Löddeköpinge 14:11 såtillvida att förbudet mot livsmedelsförsäljning togs bort. Planändringen tog således sikte endast på sökandebolagets fastighet och innebar inga ekonomiska olägenheter för Solkatten Fastighets AB:s fastigheter. Sedan Länsstyrelsen i Malmöhus län avslagit sistnämnda bolags överklagande av kommunfullmäktiges beslut delade regeringen i sitt beslut den 15 september 1994 länsstyrelsens uppfattning att Solkatten Fastighets AB inte var berörd av planändringen på det sätt som anges i 5 kap. 11 § första stycket PBL. Regeringen upphävde emellertid - med åberopande av 1 kap. 5 § PBL - kommunfullmäktiges beslut under anförande att olägenheterna för Solkatten Fastighets AB av att planen ändrades under genomförandetiden på det sätt som skett var så stora att de inte kunde godtas. Regeringens bedömning i sistnämnda hänseende måste anses lagstridig.

Regeringsrätten förordnade att regeringen skulle avge yttrande i målet och angav därvid - med hänvisning till rättsfallet RÅ 1990 ref. 42 - att i yttrandet borde belysas vilken betydelse regeringen tillmätt det förhållandet att såväl Center Syd Löddeköpinge AB:s som Solkatten Fastighets AB:s fastigheter var belägna inom det detaljplanområde som fastställts den 16 mars 1989 och inom vilket den nu aktuella detaljplaneändringen skulle företas.

Regeringen överlämnade som yttrande en inom Miljödepartementet upprättad promemoria. I yttrandet anfördes bl.a. följande:

Enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL får före genomförandetidens utgång mot berörda fastighetsägares bestridande detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen.

Av bestämmelsen framgår inte entydigt vad som skall förstås med uttrycket berörda fastighetsägare. Ordalydelsen klargör dock att de fastighetsägare varom är fråga är de som berörs av att planen ändras eller upphävs. Av förarbetena framgår att avsikten med lagrummet är att det skall utgöra ett skydd för de fastighetsägare som har rätt att genomföra planen. Frågan huruvida en ägare av fastighet belägen utom det ursprungliga planområdet är berörd fastighetsägare i den mening som avses i 5 kap. 11 § har prövats av Regeringsrätten, som därvid uttalade att med uttrycket berörd fastighetsägare avses ägare av fastigheter som ligger inom planområdet och för vilka planen tillskapat rättigheter, främst rätten att bebygga en fastighet (RÅ 1990 ref. 42). Avgörandet gör således klart att en ägare av en fastighet som ligger utanför det ursprungliga planområdet inte är berörd på sådant sätt som avses i 5 kap. 11 §.

Det angivna regeringsrättsavgörandet ger inte svar på frågan om den som äger fastighet inom det ursprungliga planområdet men inte inom den del av planområdet som är föremål för ändring, kan anses berörd i den mening som avses i 5 kap. 11 §. Denna fråga har dock varit uppe till prövning i ett flertal fall som avgjorts av regeringen. Regeringen har därvid funnit att det endast är den fastighetsägare som genom planändringen får sina möjligheter att genomföra planen begränsade eller på annat sätt ändrade såvitt gäller den egna fastigheten som kan anses berörd i den mening som avses i 5 kap. 11 §. Den fastighetsägare som innehar fastighet inom det ursprungliga planområdet men inte inom det område som ändras, har således inte ansetts berörd i den mening som avses i 5 kap. 11 §.

Av intresse i sammanhanget är bl.a. förarbetena till bestämmelsen i 5 kap. 5 § om att det i detaljplanen skall anges en genomförandetid. Därvid anges bl.a. följande. Bestämmelserna om genomförandetid är avsedda bl.a. att trygga fastighetsägarnas möjligheter att utnyttja de exploateringsförmåner av olika slag som planen medför. Genomförandetiden har därutöver betydelse bl.a. för kommunens skyldigheter att upplåta allmänna platser till allmänt begagnade och för kommunens rätt att lösa mark. Planer som endast medför restriktioner eller skyldigheter eller som innebär att rättigheterna redan i stort sett är utnyttjade genom den befintliga bebyggelsen, behöver således inte av hänsyn till fastighetsägarna ha någon bestämmelse om genomförandetid. Det kommer dock med säkerhet att uppstå en hel del gränsfall där tveksamhet kan råda om planen medför några fastighetsekonomiska fördelar eller om den medför skyldigheter för kommunen i fråga om upplåtande av allmänna platser. Mot den nu angivna bakgrunden har 5 § första stycket utformats så att alla detaljplaner skall innehålla bestämmelser om genomförandetid (prop. 1985/86:1 s. 568 f).

Av förarbetena kan således utläsas att PBL:s regler om genomförandetid och principen att en detaljplan inte får ändras under denna tid, i första hand är till för att ge ett skydd åt de fastighetsägare som givits rätt att genomföra planen, främst genom att söka och erhålla bygglov. Det starka skydd, som bestämmelsen i 5 kap. 11 § första stycket ger, bör därför endast gälla en förhållandevis snäv krets av fastighetsägare. Vid avvägningen i det enskilda ärendet kan emellertid en fastighetsägares invändningar mot en plan vara sådana att han, utan att vara berörd i den mening som avses i 5 kap. 11 §, ändå kan få beslutet att ändra en plan upphävt genom att hävda att beslutet innebär en felaktig avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen eller att planen medför sådana olägenheter för honom att den inte bör godtas. Att genomförandetiden kan ha betydelse för också sådan fastighetsägare som inte skall anses berörd enligt 5 kap. 11 § första stycket framgår även av det uttalande av bostadsutskottet (BoU 1986/87:1 s. 44) som Regeringsrätten berört i rättsfallet 1990 ref. 42.

I förevarande ärende äger såväl Center Syd Löddeköpinge AB som Solkatten Fastighets AB fastigheter inom det ursprungliga planområdet. Denna plan, som antogs i mars 1989, innehåller samma restriktion mot livsmedelsförsäljning på såväl Solkatten Fastighets AB:s fastighet Löddeköpinge 14:45 som Center Syd Löddeköpinge AB:s fastighet Löddeköpinge 14:11. Kommunen antog därefter den 13 juni 1991 ett förslag till ändring av planen. Syftet var att ta bort planens förbud mot livsmedelsförsäljning. Länsstyrelsen avslog Solkatten Fastighets AB:s överklagande av beslutet att ändra planen bl.a. med motiveringen att bolaget inte kunde anses berört av beslutet i den mening som avses i 5 kap. 11 §. Regeringen upphävde länsstyrelsens beslut den 22 oktober 1992, varvid konstaterades att planändringen gäller rätten att bl.a. använda Solkatten Fastighets AB:s fastighet för nya ändamål och att bolaget därför måste anses berört i den mening som avses i ovannämnda lagrum. Länsstyrelsen fann därefter i beslut den 12 mars 1993 att förhållandena var sådana att kommunen ägde bryta igenom bolagets s.k. vetorätt. Regeringen upphävde dock i beslut den 24 juni 1993 länsstyrelsens beslut med motiveringen att sådana nya förhållanden som avses i 5 kap. 11 § första stycket inte föreligger. Kommunen antog härefter den 7 oktober 1993 den i förevarande ärende aktuella planen. Denna nya plan omfattar endast Löddeköpinge 14:11. Den ursprungliga planens förbud mot livsmedelsförsäljning har i den nya planen tagits bort. Däremot finns förbudet kvar i den ursprungliga planen bl.a. på Löddeköpinge 14:45. Kommunen har också beviljat Center Syd Löddeköpinge AB bygglov för försäljning av livsmedel på Löddeköpinge 14:11. Byggloven har efter överklaganden av Solkatten Fastighets AB upphävts.

Eftersom Solkatten Fastighets AB:s fastigheter är belägna utanför det område som berörs av den nya planen fann regeringen i det beslut som nu är föremål för rättsprövning att bolaget inte kan anses berört i den mening som avses i 5 kap. 11 § och därför inte med stöd av enbart dessa bestämmelser kan hindra att den nya planen antas. Det förhållandet att båda bolagens fastigheter är belägna inom det ursprungliga planområdet har således inte tillmätts den betydelsen att Solkatten Fastighets AB skall anses berörd i den mening som avses i 5 kap. 11 §. Av regeringens beslut framgår emellertid att de omständigheterna, att båda fastigheterna ursprungligen omfattades av samma restriktion och att förutsättningarna för utnyttjandet av fastigheterna inom det ursprungliga planområdet ändrades under genomförandetiden, har beaktats vid den avvägning som enligt 1 kap. 5 § skall göras mellan olika allmänna och enskilda intressen. Den nya planen ansågs därvid innebära sådana olägenheter för Solkatten Fastighets AB att den inte kunde godtas.

I anledning av vad Center Syd Löddeköpinge AB i övrigt framfört i sin ansökan om rättsprövning, bl.a. angående handläggningen av regeringsärendet, kan konstateras att det av handlingarna i regeringsärendet framgår att Center Syd Löddeköpinge AB har tagit del av överklagandet samt kommit in med ett flertal egna skrivelser.

Regeringsrätten (1995-12-06, Björne, Dahlman, Werner, von Bahr) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av utredningen i målet framgår att sökandebolaget äger en och Solkatten Fastighets AB två fastigheter inom det område för vilket gäller en detaljplan som antagits i december 1989. På en av Solkatten Fastighets AB:s fastigheter - vilken gränsar till Center Syd Löddeköpinge AB:s fastighet - bedrivs en bilserviceanläggning (bensinstation). Genomförandetiden för detaljplanen går ut den 31 december 1995. Den aktuella planåtgärden, som beslutats under genomförandetiden, avser borttagande av förbudet mot livsmedelsförsäljning på Center Syd Löddeköpinge AB:s fastighet.

Enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL får mot berörda fastighetsägares bestridande antagen detaljplan ändras eller upphävas endast i vissa särskilda situationer som saknar intresse i förevarande mål. Solkatten Fastighets AB har motsatt sig att förbudet mot livsmedelsförsäljning slopas. Regeringen har emellertid vid sin prövning av Solkatten Fastighets AB:s överklagande av länsstyrelsens beslut funnit att detta bolag inte tillhörde den i nämnda lagrum angivna kretsen av berörda fastighetsägare. Till skillnad från kommunfullmäktige och länsstyrelsen ansåg regeringen däremot att den beslutade planändringen var oförenlig med bestämmelserna i 1 kap. 5 § PBL. Enligt Center Syd Löddeköpinge AB:s uppfattning är regeringens rättstillämpning i sistnämnda hänseende lagstridig.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Ansökningen om rättsprövning tar, som framgått av det föregående, sikte på regeringens tillämpning av bestämmelserna i 1 kap. 5 § PBL. En bedömning enligt detta lagrum förutsätter dock bl.a. att i 5 kap. PBL angivna villkor för ändring av detaljplan är uppfyllda. Av intresse i detta sammanhang är den tidigare återgivna s.k. vetoregeln i 5 kap. 11 § första stycket PBL. Är Solkatten Fastighets AB att anse som berörd fastighetsägare föreligger uppenbarligen skäl att upphäva kommunfullmäktiges planbeslut redan med hänvisning till att Solkatten Fastighets AB bestritt ändringen.

I rättsfallet RÅ 1990 ref. 42 uttalade Regeringsrätten att ägare till mark utanför ett detaljplanelagt område inte utgör berörd fastighetsägare vid tillämpning av 5 kap. 11 § första stycket PBL. I rättsfallet behövde ställning dock inte tas till den i förevarande mål aktuella frågan, nämligen i vilken omfattning ägare till fastigheter inom ett planområde skall anses berörda av ett nytt planbeslut som formellt sett gäller endast en annan fastighet inom området.

Enligt Regeringsrättens uppfattning är det inte givet att den beskrivna frågan måste besvaras på samma sätt oavsett omständigheterna i det enskilda fallet. Hänsyn kan behöva tas till sådana faktorer som planbeslutets karaktär och planområdets storlek (jfr Didon m.fl. Plan- och bygglagen, andra upplagan s. 5:68 ff). I förevarande fall får det anses klart att det i målet fattade beslutet avseende livsmedelsförsäljning har sådan betydelse för Solkatten Fastighets AB att bolaget är att anse som berörd fastighetsägare enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL. Härav följer att beslutet bort upphävas redan på den grunden att detta bestritts av en fastighetsägare med vetorätt. Regeringens åtgärd att med bifall till Solkatten Fastighets AB:s överklagande av länsstyrelsens beslut upphäva kommunfullmäktiges beslut var således i sak riktigt och bör stå fast.

Mot den nu redovisade bakgrunden saknas anledning för Regeringsrätten att pröva rättsenligheten av regeringens tillämpning av bestämmelserna i 1 kap. 5 § PBL.