Prop. 1985/86:1

med förslag till ny plan- och bygglag

Regeringens proposition 1985/86: 1

med förslag till ny plan- och bygglag

t..

Prop. HSS/86: l

Regeringen föreslar riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll den 23 maj IQSS.

Pa regeringens vagnar

(.)/( »]" Pul/ut'

Hum" (Ills'liiffs's'uil

1 5 Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som föreskrivs för kummmmlhuxt'är. nämligen

l. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan.

2. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt en kommunal nämnd att anta. ändra eller upphäva detaljplaner och omrädesbestämmelser eller att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning.

3. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta. ändra eller upphäva en detaljplan. omrädesbcstämmclser eller en fastig- hetsplan.

4. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om villkoren för sådan betalning.

5. kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden samt

6. kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan.

2 5 Andra beslut enligt denna lag av kommunfullmäktige och kommunala nämnder än de som anges i l 5 får överklagas genom besvär hos länsstyrel— scn.

lZ kap. 3—7 N' —13kup. 1—2 5.5

• Sida 41
•  Original

Prop. 1985/86: 1 41

Sådana beslut får dock inte överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom detaljplan. områdesbestämmelscreller förhands- besked. '

3 5 Beslut som anges i 25 första stycket överklagas genom att en be- svärshandling ges in till länsstyrelsen. [ besvärshandlingen skall anges vilket beslut som överklagas.

Besvärshandlingen skall ha kommit in till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag dåjusteringen av protokollet med beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. I fråga om andra beslut av kommunala nämnder än beslut angående detaljplan. områdesbestämmelser eller fas— tighetsplan räknas dock besvärstiden från den dag då klagandcn fick del av beslutet.

Besvär som inte har anförts i rätt tid får inte tas upp till prövning. Har besvärshandlingen före besvärstidcns utgång kommit in till kommunen. skall besvären ändå tas upp till prövning. Besvären skall också tas upp till prövning. om besvärshandlingen har kommit in för sent till länsstyrelsen och detta beror på att underrättelsen om vad som skall iakttas vid överkla- gande av beslutet har innehållit en oriktig uppgift om besvärstid eller besvärsinstans.

4 5 Länsstyrelsens beslut enligt 12kap. 25 huruvida prövning skall ske eller ej och länsstyrelsens förordnande enligt 12 kap. 45 första stycket samt länsstyrelsens beslut enligt 12kap. 45 andra stycket att lov eller förhandsbesked inte skall gälla får inte överklagas.

Andra beslut av länsstyrelsen enligt denna lag än de som anges i första stycket får överklagas genom besvär has kammarrätten om beslutet avser

[. bygglov eller förhandsbesked inom område med detaljplan.

2. bygglov eller förhandsbesked inom område som inte omfattas av detaljplan och besvären avser frågan om åtgärderna utgör kompletterings- ätgärder enligt 8kap. 13 5 uppfyller kraven i 3 kap. eller strider mot om- rådesbestämmelser.

3. rivningslov eller marklov och besvären avser frågan om åtgärderna strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser.-

4. förordnanden enligt 6kap. 19 eller 205 att avstå eller upplåta mark eller enligt 6kap. 225 om skyldighet att bekosta anläggande av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp.

5. ingripanden mot försumlig arbetsledare enligt 9 kap. 3 5 fjärde stycket.

6. påföljder och ingripanden enligt lOkap..

7. debitering av avgifter som anges i 11 kap. 55 samt genom besvär hos regeringen i övriga fall.

5 5 Beslut att anta. ändra eller upphäva en detaljplan. områdesbestäm- melser eller en fastighetsplan får överklagas endast av den som senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Om bestämmelserna för enkelt planförfarande har tilläm- pats. får beslutet överklagas endast av den som enligt Skap. 28.5 har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.

Om ett planförslag efter utställningen eller. när bestämmelserna om enkelt planförfarande tillämpats. efter det att underrättelse skett enligt 5 kap. 28.5 andra stycket ändras till nackdel för någon. får han. utan hinder av bestämmelserna i första stycket av denna paragraf. överklaga beslutet. Bestämmelserna i första stycket utgör inte heller hinder mot att överklaga beslutet på den grunden att det inte har tillkommit i laga ordning.

[3 kap. 2—5 5.5

• Sida 42
•  Original

Prop. 1985/86: 1 42

6 5 Bostadshyresgäster och boende som inte är bostadsrättshavare får inte överklaga ett beslut om bygglov till sådana åtgärder på fastigheten som en organisation av hyresgäster har godtagit eller som hyresnämnden har medgett enligt 2a5 andra stycket bostadssaneringslagen (1973: 53l).

7 5 Ett beslut i fråga om lov eller förhandsbesked inom sådana skydds- eller säkerhetsområden som avses i 8 kap. 95 tredje stycket får överklagas av luftfartsverket. om beslutet berör en civil flygplats. av tillsynsmyndig- heten. om beslutet berör en kärnreaktor eller annan kärnenergianläggning. och av överbefälhavaren eller den myndighet han bestämmer i övriga fall.

Avser ett beslut om bygglov eller förhandsbesked sådana arbetslokaler eller personalrum som avses i 8 kap. 30 5. får beslutet överklagas av huvud- skyddsombud eller. om sådant ombud inte finns, annat skyddsombud inom verksamheten. Finns inget skyddsombud. får beslutet i stället överklagas av den eller de arbetstagarorganisationer som har yttrat sig över ansök- ningen.

8 5 Den myndighet som har att pröva besvär över ett beslut att anta. ändra eller upphäva en detaljplan. områdesbcstämmelser eller en fastig- hetsplan skall antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det. får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras.

På kommunens begäran kan myndigheten förordna att det överklagade beslutet, utan hinder av att besvären inte har slutligen avgjorts. får genom- föras i sådana delar som uppenbarligen inte berörs av besvären. Sådana förordnanden får inte överklagas.

14 kap. Skyldighet att lösa mark och utge ersättning

Ersättning och inlösen utan kvalificerad skada

] 5 Mark som enligt en detaljplan skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman samt annan mark som enligt planen skall användas för annat än enskilt bebyggande är kommunen skyldig att lösa. om fastighetsägaren begär det. Mark som enligt planen skall användas för allmänna platser för vilka någon annan än kommunen är huvudman, är väghållaren skyldig att förvärva med äganderätt. nyttjanderätt eller annan särskild rätt. om fastighetsägaren begär det. Väghållaren får bestämma om förvärvet skall avse äganderätt. nyttjanderätt eller annan särskild rätt.

Om detaljplanen medger tillfällig användning av mark, skall första stycket inte tillämpas beträffande marken under den tid då sådan använd— ning får pågå.

I fråga om mark som är belägen inom ett samverkansområde enligt lagen (0000: 000) om exploateringssamverkan gäller särskilda bestämmelser.

2 5 Finns det i en detaljplan bestämmelser att mark som är avsedd för enskilt bebyggande, skall användas även för en allmän trafikanläggning, för en trafikanläggning som är gemensam för flera fastigheter eller för en allmän ledning. skall den som skall vara huvudman för anläggningen för- värva nyttjanderätt eller annan särskild rätt i den omfattning som behövs för ändamålet. om fastighetsägaren begär det. Huvudmannen fär bestäm- ma vilken rätt förvärvet skall avse:.

13 kap. 6—8 5.5— —I4 kup. I—2 .55'

• Sida 43
•  Original

Prop. 1985/86: 1 43

3 & Har byggnadsnämnden med stöd av l0 kap. I7ä meddelat föreläg- gande att en byggnad. annan anläggning eller anordning skall tas bort eller bli föremål för annan ätgärd eller att en utfart eller annan utgång skall ändras. har ägaren rätt till ersättning av kommunen för den skada han lider.

4 & Blir ett omräde. som enligt detaljplan har varit avsett för allmän samfärdsel. vid genomförandet av en ny plan helt eller delvis använt för annat ändamål eller ändrat till sitt höjdläge och uppstår härigenom skada för ägaren av en fastighet som ligger intill omrädet eller för den som innehar särskild rätt till fastigheten. har han rätt till ersättning av väghäl- laren för den skada han lider.

5 5 Om en detaljplan ändras eller upphävs före genomft'irandetidens ut- gång. har ägaren av en fastighet och innehavare av särskild rätt till fastig- heten rätt till ersättning av kommunen för den skada de lider.

Medför ändringen eller upphävandet att synnerligt men uppkommer vid användningen av en fastighet, är kommunen skyldig att lösa fastigheten, om ägaren begär det.

Ändras eller upphävs en detaljplan efter genomförandetidens utgång skall första och andra styckena tillämpas. om bygglov har sökts men ärendet inte slutligt avgjorts före genomförandetidens utgång.

6 & Har skada uppkommit till följd av åtgärder som avses i 16 kap. 7.5. har den skadelidande rätt till ersättning för skadan av kommunen eller. om åtgärden har vidtagits på uppdrag av en statlig myndighet. av staten.

7 & Om ersättning har betalats för gatukostnader enligt 6kap. 3! eller 32.5 eller enligt motsvarande äldre bestämmelser. är kommunen skyldig att betala tillbaka ersättningen. i den mån skada uppkommer för ägaren av fastigheten genom att han på grund av att bygglov vägras inte kan använda fastigheten så som förutsattes när ersättningen togs ut.

Kommunen är också skyldig att betala ränta enligt Sä räntelagen tl975: 635) från den dag fastighetsägaren betalade ersättningen.

Ersättning och inlösen vid kvalificerad skada

8 & Ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter har rätt till ersättning av kommunen. om skada uppkommer till följd av att

I. bygglov vägras till att ersätta en riven eller på annat sätt förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad och ansökan om bygglov har gjorts inom fem år frän det att byggnaden revs eller förstördes.

2. rivningslov vägras med stöd av 8 kap lös.

3. skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. l2ä meddelas i en detaljplan eller i omrädesbestämmclscr.

4. föreskrifter om vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom sådana områden som avses i 8 kap. 95 tredje stycket meddelas i omrädesbestämmclser.

5. marklov vägras med stöd av 8 kap. 185 första stycket 2 eller 3. Rätt till ersättning föreligger. i fall som avses i första stycket l—3. om skadan är betydande i förhållande till värdet av berörda delar av fastighe- ten oeh. i fall som avses i första stycket 4 och 5. om skadan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

14 kap. 3—8 ##

• Sida 44
•  Original

Prop. 1985/86: 1 44

Medför beslut som avses i första stycket att synnerligt men uppkommer vid användningen av fastigheten. är kommunen skyldig att lösa fastighe- ten. om ägaren begär det.

Vid tillämpningen av andra och tredje styckena skall även beaktas andra beslut som avses i första stycket och som har meddelats inom tio är före det senaste beslutet.

Har kommunen efter föreläggande enligt 12 kap. 69" beslutat skyddsbe— stämmelser som avses i första stycket 3 för att tillgodose ett riksintresse enligt lagen (0000: 000) om hushällning med naturresurser m.m.. är staten skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlösen. ] fall som avses i första stycket 4 och 5 är ägaren till den anläggning för vilken skydds- eller säkerhetsomrädet har beslutats skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlösen.

Bestämmande av ersättning

9 & Vid bestämmande av ersättning i fall som avses i I—8ås skall 4 kap. expropriationslagen (l97217l9) tillämpas i den män inte annat följer av [M. Vad som sägs i 4 kap. 3 & nämnda lag skall härvid tillämpas i fråga om värdeökning som ägt rum under tiden från dagen tio år före den då talan om inlösen väcktes.

[0 & Ersättning för minskning av fastighetens marknadsvärde i fall som avses i 3 s. 45. 5.3 första stycket eller 8.5 första stycket skall bestämmas som skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde före och efter beslutet eller den åtgärd som avses i 4 %. Härvid skall bortses frän förväntningar om ändring av markanvändningen.

Ersättning för skada i fall som avses i 8.5 första stycket l—3 skall minskas med ett belopp som motsvarar vad som på grund av Bä andra stycket skall tålas utan ersättning.

15 kap. Domstolsprövning m. m.

] é ] den mån avvikande bestämmelser inte meddelas i denna lag. skall. utöver vad som följer av 6 kap. 39ä och 14 kap. 9.5. expropriationslagen (l972:719l tillämpas i mål om '

[. inlösen enligt 6 kap. 17 eller 2491

2. ersättning eller inlösen eller förvärv av nyttjanderätt eller annan särskild rätt i fall som avses i [4 kap. l—Sää.

2 & Talan om inlösen enligt 6 kap. l7å fär väckas även om beslutet att anta detaljplanen inte har vunnit laga kraft.

3 & Talan om inlösen enligt 6 kap. 24.5 andra stycket skall väckas inom tre är efter genomförandetidens utgång.

Har ansökan gjorts om förlängning av genomförandetiden eller har kom- munen väckt fråga om förnyelse av genomförandetiden. skall målet förkla- ras vilande till dess att ärendet slutligt har avgjorts. Förlängs eller förnyas genomförandetiden. förfaller kommunens talan.

Bestämmelserna i andra stycket om vilandeförklaring gäller även i fall då talan har väckts om inlösen enligt () kap. 24% första stycket och ansökan

[4 kap. 8— I!) N— —I5 kup. 1—3 N'

• Sida 45
•  Original

Prop. 1985/86: 1 45

gjorts om fastighetsbildning i överensstämmelse med fastighetsplanen. Bildas fastighet som överensstämmer med fastighetsplanen. förfaller kom— munens talan. "

.När kommunen har väckt talan om inlösen enligt 6 kap. 24% första stycket. skall fastighetsdomstolen omedelbart sända underrättelse om det till fastighetsbildningsmyndigheten.

4 & 1 fall som avses i 14 kap. 3. 5. 7 eller 8.5 skall talan väckas inom tvä är frän det att beslutet pä vilket talan grundas vann laga kraft.

I fall som avses i 14 kap. 4 eller os skall talan väckas inom tvä är från det att den ätgärd pa vilken talan grundas utfördes.

Talan får dock väckas senare än som anges i första och andra styckena. om skadan inte rimligen kunde förutses inom angiven tid.

Ul & Ersättning för skada enligt 14 kap. 3—6 eller Rå skall bestämmas i pengar att betalas på en gång eller. om det finns särskilda skäl. med ett visst ärligt belopp. Ändras förhållandena. skall det ärliga beloppet omprö- vas. om kommunen. fastighetsägaren eller den som innehar särskild rätt till fastigheten begär det.

Om kommunen begär det och det inte är uppenbart oskäligt. skall domstolen förordna att ersättning enligt 14 kap. Bä första stycket 2 eller 3 skall betalas ut först när vissa åtgärder med byggnaden har utförts.

Vad som i fråga om ersättning har avtalats eller uppenbarligen förutsatts gälla mellan kommunen och ägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten skall gälla även mot ny ägare av fastigheten eller ny innehavare av den särskilda rätten.

6 & Ogillas i mäl enligt l ä talan som har väckts av fastighetsägaren eller den som innehar särskild rätt till fastigheten. skall tillämpas vad i rätte- gängsbalken är föreskrivet om skyldighet att ersätta motparten hans rätte- gängskostnad i tvistemäl. Om han har haft skälig anledning att fä sin talan prövad av domstol. kan domstolen dock efter omständigheterna förordna att kommunen skall ersätta honom hans rättegängskostnader eller att var- dera parten skall bära sina kostnader.

7 & ()m den ersättning som har fastställts i ett mål om inlösen inte har nedsatts på det sätt sotn föreskrivs i expropriationslagen (1972: 719) skall följande gälla. Om någon som är berättigad till ersättning begär det. skall den väckta frågan om avstäende av mark förfalla sävitt den rör hans rätt. under förutsättning att marken inte har tillträtts eller övergätt enligt 6 kap. 10.5 expropriationslagen.

8 & Tvist om ersättning för gatukostnader och kostnader för andra all- männa platser enligt 6 kap. 31 eller 32s' samt tvist om betalningsvillkor enligt (» kap. 35l$ prövas av den fastighetsdomstol inom vars omrädc fastigheten är belägen.

1 mål som avses i första stycket skall bestämmelserna i lagen ( 1969: 2461 om domstolar i fastighetsmäl tillämpas. Förlorar fastighetsägaren målet. men har han haft skälig anledning att få tvisten prövad av domstol. kan domstolen dock efter omständigheterna förordna att kommunen skall er- sätta honom hans rättcgängskostnader eller att vardera parten skall bära sina kostnader.

[5 kup. 3—8 så

• Sida 46
•  Original

Prop. [985/86: ] 46

16 kap. Bemyndiganden m.m.

1 & Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fär med- dela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestämmel- serna i 3 kap. behövs

1. till skydd för liv. personlig säkerhet eller hälsa.

2. för en lämplig utformning av byggnader och andra anläggningar eller anordningar samt tomter och allmänna platser.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fär. utom i fråga om 3 kap. 75. i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna i 3 kap.

2 & Efter ansökan kan prövas huruvida vissa slag av material. konstruk- tioner eller anordningar fär användas i byggnader eller andra anläggningar (frivilligt typgodkännande).

Om det behövs till skydd för liv. personlig säkerhet eller hälsa. fär regeringen föreskriva att material eller annat som anges i första stycket får användas i byggnader eller andra anläggningar endast efter godkännande (obligatoriskt typgodkännande).

Vid meddelande av typgodkännande fär bestämmas att fortlöpande kon- troll skall utföras.

3 & Typgodkännande som avses i 25 meddelas av den myndighet som regeringen bestämmer.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för typgodkännande.

4 5 Är riket i krig eller krigsfara eller räder sådana utomordentliga förhål- landen som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. får regeringen meddela sådana från denna lag avvikande föreskrifter som är av betydelse för totalförsvaret eller som behövs för att nödvändig byggnadsverksamhet i övrigt skall kunna ske.

S & Om en fastighet har upplåtits med tomträtt. skall vad som i denna lag är föreskrivet om fastighetsägaren eller fastigheten tillämpas på tomträtts- havaren eller tomträtten. dock att tomträttshavare ej är skyldig att bekosta anläggande av gator och andra allmänna platser.

6 &” Den som innehar egendom under ständig besittningsrätt eller med fideikommissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande utan att äganderätten tillkommer någon skall vid tillämpning av denna lag anses som egendomens ägare.

7 & För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har byggnadsnämnd och länsstyrelse samt den som på deras uppdrag utför arbetet rätt att få tillträde till fastigheter. byggnader och andra anläggningar samt att där vidta de åtgärder som behövs för arbetets fullgörande. Rätt som avses i första stycket tillkommer även den som i annat fall än som där avses utför kartläggning för samhällets behov. Polismyndigheterna skall lämna det biträde som behövs.

10 kap. I—7 ##

• Sida 47
•  Original

Prop. l985/86:1 47 17 kap. Övergångsbestämmelser [7 kup. I —7 M

Ikraftträdande m. m.

1 & Denna lag träderi kraft den [januari 1987.

Genom lagen upphävs. med de begränsningar!" som följer av detta kapitel. byggnadslagen ( 1947: 385). byggnadsstadgan ( 1959: 612). lagen ( 1976: 666") om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. och lagen ( 1976: 296) om kriskoppling.

2 & Varje kommun skall före den 1 januari 1990 ha antagit en översikts- plan enligt 4 kap.

Generalplaner m. m.

3 ($ Generalplaner skall i den mån de är fastställda gälla som områdesbe- stämmelser enligt denna lag.

'l'alan om ersättning eller inlösen enligt 225 byggnadslagcn (1947: 385) skall. i andra fall än som avses i 15% andra stycket detta kapitel, väckas före utgången av år 1987. 1 sådana mål skall beträffande prövningen i sak äldre bestämmelser tillämpas.

Stomplaner skall upphöra att gälla vid ikraftträdandet. Beslut enligt 3.5 lagen (0000: 000) om försöksverksamhet med förenklade regler om byggnadslov m.m. i vissa kommuner skall gälla sotn områdes- bestämmelser enligt denna lag.

Stadsplaner. byggnadsplaner, avstyckningsplaner m. m.

4 & Stadsplaner och byggnadsplaner enligt byggnadslagen (1947: 385) el- ler stadsplanelagen (1931: 142). sådana äldre planer och bestämmelser som anges i 79 och 83 (5.5 sistnämnda lag samt avstyckningsplaner. till den del de inte omfattas av förordnande enligt 1685 byggnadslagcn. skall gälla som detaljplan enligt denna lag. Avstyckningsplaner. till den' del de omfattas av förordnande som nyss har angetts. skall upphöra att gälla vid ikraftträdan- det.

I fråga om stadsplaner och byggnadsplaner. som har fastställts efter utgången av är 1978. skall genomförandetiden enligt 5 kap. 55 vara tio år räknat från den dag då beslutet att fastställa planen vann laga kraft. 1 fråga om övriga planer och bestämmelser som avses i första stycket skall genom- förandetiden anses ha gått ut.

5 & Under tiden till utgången av är 1990 gäller inte bestämmelserna i l4kap. ! & inom områden som omfattas av stadsplan. Under denna tid skall istället 4815 första och tredje styckena byggnadslagcn ( 1947: 385) tillämpas.

Bestämmelserna i (ikap. 245 andra stycket gäller inte i fråga om sådana planer för vilka genomförandetiden enligt 45 andra stycket skall anses ha gatt ut.

6 & Bestämmelserna i ökap. Zbä första stycket gäller inte inom områden som omfattas av byggnadsplan eller avstyckningsplan.

7 g” Bestämmelserna i Skap. llå fjärde stycket gäller inte inom områden som omfattas av stadsplan eller byggnadsplan.

• Sida 48
•  Original

Prop. 1985/86: I 48

8 5. Om en plan eller bestämntelst. vars genomförandetid enligt 4s5 skall anses ha gått ut. upphävs eller ändras. är kommunen pä fastighetsägarens begäran skyldig att lösa mark som

1. på grund av ett långvarigt förbud enligt 35 eller |09s5' byggnadslagcn (1947: 385) inte har kunnat bebyggas i enlighet med planen.

3. är belägen inom ett område som till större del är bebyggt i huvudsak i enlighet mctl plutten och

3. efter upphävandet eller ändringen inte får bebyggas eller får bebyggas endast i en utsträckning som är uppenbart oskälig.

'l'alan om inlösen enligt första stycket skall väckas före utgängen av är 1996.

1 mal om inlösen skall bestämmelserna i 14kap. 9.5 samt 15 kap. 1 och (is"?; tillämpas.

9 &" I fråga om stadsplaner och byggnadsplaner som har antagits men inte har fastställts före ikraftträdandet skall äldre bestämmelser tillämpas be— träffande såväl förft'irandct som ärendenas prövning i sak.

Regionplaner

10 & Regionplaner som har fastställts efter utgången av är 1981 skall gälla som regionplan enligt denna lag. dock längst till den dag då sex år har förllutit fran det att planen fastställdes. 1 övrigt skall regionplaner upphöra att gälla vid ikraftträdandet.

Tomtindelningar

11 & 'l'omtindclningarenligtbyggnadslagcn(1947:385)el|er stadsplancla- gen (1931: 142) samt sådana äldre tomtindelningar som anges i 80,5 sist— nämnda lag skall gälla som fastighetsplan enligt denna lag.

12 ä 1 fråga om tomtindelningar som har antagits men inte har fastställts före ikraftträdt'tndet skall äldre bestämmelser tillämpas beträffande säväl förfarandet som ärendenas prövning i sak.

Nybyggnadsförbud

13 & Med de undantag som angesi 14 och tess skall förbud mot nybygg- nad och förbud mot rivning som har utfärdats med stöd av byggnadslagcn (1947: 385) upphöra att gälla vid ikraftträdandet.

14 så Har förbud mot nybyggnad utfärdats med stöd av 1 10.5 andra stycket byggnadslagcn (1947: 385). skall förbudet gälla som bestämmelse i planen enligt 5 kap. 85 I denna lag.

15 & Förbud enligt 17å byggnadslagen (1947: 385) mot schaktning. fyll— ning. trädfällning eller annan därmed jämförlig ätgärd skall fortsätta att gälla. dock längst till utgången av år 1989.

Talan om ersättning eller inlösen enligt zzs byggnadslagcn med anled- ning av förbud som anges i första stycket skall väckas före utgången av är 1990. I sådana mål skall beträffant'lc prövningen i sak äldre bestämmelser tillämpas.

[7 kup. 8— IF) M

• Sida 49
•  Original

Prop. 1985/86: 1 49

16 5 För områden där förbud mot nybyggnad m.m. räder enligt 815 byggnadslagcn (1947: 385) eller har utfärdats med stöd avl825 samma lag skall förordnande om prövning som avses i 12 kap. 45 anses ha utfärdats i fräga om beslut om bygglov. marklov och förhandsbesked.

lnom omräden som omfattas av föreskrifter enligt 545 lmom. tredje stycket byggnadsstadgan (1959:612) skall skyldighet föreligga att enligt 8kap. 75 söka bygglov för att sätta upp eller väsentligt ändra ljusanord- ningar och att enligt 8kap. 95 söka marklov för schaktning eller fyllning.

'l'alan om ersättning eller inlösen med anledning av förbud som anges i första stycket skall väckas före utgängen av är 1987. l sådana mäl skall beträffande prövningen i sak äldre bestämmelser tillämpas.

17 & lnom områden där förbud med stöd av 405 andra stycket elier 1 105 fjärde stycket byggnadslagcn (1947: 385) har utfärdats mot schaktning. fyllning. trädfällning eller annan därmed jämförlig ätgärd skall skyldighet föreligga att enligt 8 kap. 95 söka marklov för sådana atgärder.

Andra beslut enligt byggnadslagcn

18 & Har undantag från förbud mot nybyggnad enligt byggnadslagcn (1947: 385) eller byggnadsstadgan (19592612) medgetts genom beslut som har vunnit laga kraft efter utgängen av är 1985 och har byggnadslov till den ätgärd som medgivandet avser inte meddelats före ikraftträdandet. skall medgivandet gälla som förhandsbesked. Medgivandet upphör dock att gälla. om inte ansökan om bygglov görs inom tvä är från den dag beslutet om medgivandet vann laga kraft. I övriga fall upphör beslut om undantag att gälla.

19 5 Förordnande enligt 70 och 113 5.5 byggnadslagcn (l947c385) om skyl- dighet att avstå eller upplåta mark skall gälla som förordnande enligt (skap. 195 denna lag. Föreskrifter som avses i 735 byggnadslagcn skall gälla som förordnande enligt 6 kap. 225 denna lag.

Särskilda krav på befintliga byggnader

20 5 Byggnader som har uppförts före den ljttli 1960 eller för vilka byggnadslov har beviljats före nämnda dag skall. om det behövs, vara försedda med anordningar för uppstigning pä taket och anordningar till skydd mot olycksfall genom nedstörtning från taket.

lfräga om byggnader som har uppförts före den ljuli 1974 eller för vilka byggnadslov har sökts före nämnda dag skall portar och liknande anord— ningar vara utförda så att risk för olycksfall inte uppkommer.

Till byggnader som har uppförts före den ljuli 1977 eller för vilka byggnadslov har beviljats före nämnda dag skall höra sådana anordningar som skäligen kan fordras för att åstadkomma godtagbara arbetsförhällan- den för dem som hämtar avfall frän byggnaden.

Krav enligt första—tredje styckena får inte påtagligt avvika från vad som kan krävas enligt motsvarande äldre bestämmelser.

21 % Bestämmelserna i 82:15 tredje stycket byggnadsstadgan (19591612) om handikappanpassning av vissa byggnader skall fortfarande tillämpas.

I7 kup. IÖ---2I 5.5

• Sida 50
•  Original

Prop. 1985/86: 1 50

2 Tillkomsten av och huvuddrag i gällande byggnadslagstiftning

Dagens byggnadslagstiftning har växt fram genom ett långvarigt reform— arbete i mänga etapper. Under detta har successivt utvecklats de all- männa grundsatser. som bär upp nu gällande bestämmelser om fysisk planläggning och byggande. Den lagstiftning på plan- och byggområdet som tillkom är 1947 har därvid haft särskild betydelse. Det torde vara en allmän uppfattning att de bärande principerna bakom denna reform var för sin tid mycket framsynta och att de i stora delar alltjämt är hällbara. Ett karakteristiskt drag var föreningen av under läng tid utvecklade och beprö- vade metoder för bebyggelscreglering med nya tankegångar — som inspire- rats bl.a. frän anglosachsiskt häll — om en av sociala välfärdsideal styrd planläggning som ett viktigt medel att skapa goda levnadsft'irhällt'tnden och god miljö Byggnadslagen och byggnadsstadgan av är 1947 kan därigenom sägas ha bidragit till att lägga en grund för efterkrigstidens svenska mark- och bostadspolitik.

Dessa författningar har emellertid undergått omfattande ändringar efter 1947. Bl.a. överfördes födattningsstoffet vad gäller förfarandet vid plan- läggning och regleringen av byggandet är l959 till en ny hyggnadsstadga. som i sin tur har reviderats vid mänga tillfällen. Bestämmelserna om päföljder m.m. vid olovligt byggande bröts är l976 ut ur byggnadslagen och byggnadsstadgan till en fristående lag. Byggnadslagen har också i andra hänseenden omarbetats i väsentliga hänseenden genom olika delre- former. Frågan om det är möjligt att fortsätta på delreformernas väg eller om en reform nu bör resultera i en helt ny lag för hela plan- och byggområ- det kommerjag att diskutera i det följande (avsnitt 3.7). Eftersom många av de principer pä vilka dagens byggnadslagstiftning vilar. alltjämt är aktuella. finner jag det emellertid motiverat att dessförinnan redogöra för vissa huvudtankar i de författningar som föregick 1947 års lagstiftning. vad man avsåg att uppnå med den och vissa större ändringar av principiell betydelse. som har vidtagits sedan dess.

3 Raj/ierln'lmvt'n ”('/I lag/i")"rxlagets huvudsakliga inriktning

.f. l —-_?_2

• Sida 72
•  Original

Prop. 1985/86: 1 73

N _.ot krav pä kommunerna att upprätta kontmttnövcrsikter har aldrig _? Rq/oi-nilu'lnivan införts. Trots detta fanns redan efter nägra är sädana översikter i nästan ("'/' ltlklfil'xltltu'f-Y alla Sveriges kommttner. Till deras starka genomslagskraft har bidragit att (I'll-"”I'Y_(lkli—W de. utan att definitivt binda den framtida markanvändningen. har gett [filmning kommttnerna en handlingsberedskap inför olika initiativ som innebär an— _ .- spräk pä förändrad markanvändning i olika omräden. De har ocksä kunnat ge kommuninvänarna information om kommunens inställning till olika byggprojekt. En annan viktig fttnktion hos kommunöversikterna är att de tttgör en dokumentation av den löpande dialogen mellan staten och kont- munerna i den fysiska riksplaneringen. Pä senare är har även omrädes- planer för lokala omräden blivit allt vanligare. ()mrädena omfattar mark som av nägon anledning har bedömts lämplig att stttdera i ett sammanhang. och planerna kan ha mänga olika syften i praktiken. I regel handläggs omradcsplaner enligt bestämmelserna om antagen generalplan, men de har ingen rättsverkan för enskilda fastighetsägt-tre.

PBL—utredningen har föreslagit: att de översiktliga planformer som har vuxit fram vid sidan av byggnadslagcn blir lagreglerade och att de ges en viss betydelse som beslutsunderlag vid prövning av tillstånd till bebyggelse och andra markanvändningsätgärder. [ likhet med en närmast enig remiss- opinion delarjag i stort sett utredningens uppfattning på denna punkt.

En lagfäst skyldighet för kommunerna att bedriva översiktlig fysisk planering som omfattar hela kommunens omräde framstår nu som nödvän- dig. En sädan reform kan sägas ha två syften. nämligen dels att kommunen gentemot staten skall klargöra hur omräden av riksintresse enligt NRL bör användas och httr problem som kräver mellankommunal samordning skall lösas. dels att kommunen i demokratiska former skall kunna ge riktlinjer för en lämplig bebyggelsetttveckling i olika delar av kommunen.

Jag föreslär säledes att det nu ställs krav pä att alla kommuner skall ha en översiktsplan som omfattar kommunens hela omräde. Översiktsplanen bör kttnna fördjupas och ändras för begränsade omräden. Därmed hort- faller enligt min mening behovet av bestämmelser om en särskild planform som fyller de syften som de informella omrädesplanerna f. n. har.

Översiktsplanen skall ange grunddragen i den avsedda markanvändning- en och riktlinjer för bebyggelseutvecklingen. Jag kommer att föreslå att i princip all ny bebyggelse. liksom f.n.. skall prövas lämplig är allmän synpunkt. Denna prövning bör som nu ske vid planläggning elleri samband med prövning av lov. Genom översiktsplanen uttalar kommttnfullmäktigc sin mening om vilka allmänna intressen som finns inom olika delomräden. Pä det sättet utgör översiktsplt'tnen ett beslutsunderlag för byggnadsnämn- den när den har att vid det fortsatta beslutsfattandet göra avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen. Översiktsplanen — som inte kan överklagas annat än genom kommunalbes 'är — kan däremot inte ges nägon bindande verkan vid prövningen av enskilda ärenden om lov. infö— randet av en obligatorisk översiktsplan. som kan utgöra underlag för den

• Sida 73
•  Original

Prop. 1985/86: 1 73

allmänna lämplighetsprövningen av bebyggelse utanför de detaljplanelagda områdena. innebär ocksä att tätbebyggt:Isebegreppct kan" utmönstras ur lagstiftningen. Detta betraktarjag som en central fräga i hela reformen. Jag äterkommer snart till den (avsnitt 3.7).

[de områden i kommunen där rättsverkan är nödvändig för att säkerstäl— la syftet med översiktsplanen skall omrädcsbestämmelser kunna beslutas. (_)mrädesbestämmelser bör kunna användas även för att fastställa en lämp- lig användning av områden av rinsintresse. Med omrädesbestämmelser. som kan överklagas. skall kommunen kunna ttppnä en bindande verkan gentemot bl. a. fastighetsägarna i frågor som rör t. ex. markens användning för olika ändamål samt bebyggelsens lokalisering och utformning. Nägon byggrätt för fastighetsägarna eller inlösenrätt för kommunen uppkommer dock inte på grund av omrädesbestämmelser.

Jag vill här anmäla en betydelsefull skillnad mellan lagrådsremissen och det nu föreliggande förslaget. l lagrådsremissen föreslog jag att omrädes- bestämmelser skall kunna användas bl. a. för att avsätta mark som frilufts- områden. Jag har nttmera efter samråd medjordbruksministern kommit till den uppfattningen att denna fråga inte bör regleras i PBL utan genom en ändring i naturvårdslagen. Jag äterkommer med ett utförligare resonemang iden delen (avsnitt5.4.3).

3 R(frin'lnln'lmtv'n och Ittg/t'irs/ugt'ts hurra!.ru/rliya inriklning j'.3.1-—_€__i'_2

• Sida 76
•  Original

Prop. I 985/86: ] Ft»

"2. mindre tillbyggnader.

3. inre ändringar av byggnader.

4. yttre ätgärder pä byggnader. sasom utbyte av fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial och

5. bygglovspliktiga underhällsätgärder.

Genom de nu redovisade reformerna blir gränsdragningen mellan sam- hällets och fastighetsägarmts befogenheter klarare än i dag. Samhallets möjligheter att se till att planerna verkligen blir genomförda förstärks. samtidigt som fastighetsägarna får större trygghet i förfogandet över sina fastigheter.

3.4 [)(-centralisering av beslutsfattandet l

Mitt fin-slug: Länsstyrelsens fastställelseprt'ivning av planer slopas. 'l'yngdpunkten i länsstyrelsens arbete. läggs vid samrädet. Länsstyrel- sen skall ha möjlighet att i efterhand granska och upphäva detaljplaner och omrädesbcstämmelser. Upphävande fär beslutas endast pä vissa. i lagen angivna grunder. nämligen om kommunens beslut — kan medföra att ett riksintresse enligt NRL inte tillgodoses.

— innebär att regleringen av sädana frågor om användningen av mark och vatten som angär två eller flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt. — innebär att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av av skydd mot olyckshändelser. Översiktsplaner skall inte prövas av länsstyrelsen. som dock skall avge ett yttrande under utställningen. varvid länsstyrelsen skall redovi-

sa vilka anmärkningar som finns mot planen i nu nämnda hänseenden.

Den nuvarande regleringen av förhållandet mellan staten och kommu- nerna pä byggnadslagstiftningens omräde har i stor utsträckning utformats under en tid då den kommunala organisationen och kompetensen var en helt annan än den är i dag. Kommunerna har sedan dess blivit större. och deras förvaltningsorganisation har byggts ut. Tillgången till kvalificerad sakkunskap på olika områden har ökat. Behovet av statlig tillsyn och kontroll över kommunernas sätt att fullgöra sina uppgifter har därmed allmänt sett minskat. Under er. följd av är har statsmakterna som en konsekvens av denna utveckling strävat efter att i olika sammanhang decentralisera beslutsfattandet till kommunerna.

Statsmakterna har det övergripande ansvaret för samhällets utveckling och måste därför ange ramarna för de regionala och kommunala organens befogenheter. Statlig tillsyn och kontroll kan mot den bakgrunden inte helt undvaras. Den måste emellertid utformas med beaktande av att den kom-

3 Rtj/itrut/whore!) rn'h laglörslugetr Intim/sakligt! inri/t'tnint' 333—34

• Sida 77
•  Original

Prop. 1985/86: 1 77

munala självstyrelsen har grundläggande betydelse för värt lands styrelse— skick.

3.4.I Ix'mnntttm't'nn bör själva hex/mu ont ina/"kunvänt/ning ot'lt bygga/nie

En förskjutning av ansvaret till kommunerna bör kunna ske i betydande utsträckning även när det gäller beslut om markanvändning och byggande. I likhet med utredningen och det helt övervägande antalet remissinstanser anserjag att planer skall bli gällande genom att kommunens antagandebe— slut vinner laga kraft. Antagandebcslutet kan överklagas till länsstyrelsen och länsstyrelsen kan också självmant ingripa på det sätt jag stras äter- kommer till.

En begränsning av det statliga inflytandet förutsätter inte bara en formell ändring av själva plansystemct titan även att statens roll i olika frågor preciseras på ett tydligare sätt än f. n. Statens möjligheter att ingripa i fråga om innehället i planer bör enligt min uppfattning — bortsett från den bevakning av enskilda intressen som sker vid besvärsprövning — huvud- sakligen begränsas till frågor av nationell betydelse och till vissa frågor som rör den mellankommunala samordningen av planläggningen. Detta bör medföra bl.a. att de statliga myndigheterna prioriterar arbetet med översiktliga frågor inom den fysiska planeringen på bekostnad av detaljfrä- gor och frågor av lokal betydelse. i vilka kommunernas beslut bör ges ökad genomslagskraft.

3.4.2 T_vngd/mnkth i länsstyrelsens arbete läggs vid satur/idel

Jag delar ocksä utredningens uppfattning att den statliga kontrollen. som enligt gällande lag är en efterhandsgranskning. i största möjliga utsträck— ning bör ersättas av medverkan i förhand genom information och samråd under pägäende planering. Redan nu är samrådsförfarandet av större prak- tisk betydelse än fastställelseprövningen. Även i fortsättningen blir samrå- det ett viktigt instrument för att behandla sädana frågor där statliga och kommunala intressen kommer i beröring med varandra och där konflikter kan tänkas uppstå. I vissa fall torde emellertid samrådet inte leda fram till samstämmighet i de statliga och kommunala uppfattningarna. Frågan är då vem som skall ha det slutliga avgörandet i sin hand. staten eller kom- munen.

3.4.3 Länsstyrulsens roll vid efter/mntlsgrnnskningt'n

Utredningen har föreslagit att den obligatoriska statliga fastställelse- prövningen av alla planer slopas och ersätts med ett system där länsstyrel- sen pä vissa i lagen preciserade grunder skall kunna underställa de kommu- nala besluten regeringens prövning.

Den ansvarsft'irdelning mellan staten och kommunerna som PBL-utred- ningens förslag ger uttryck för är enligt min meningi stort sett lämplig. Den innebär bl.a. att staten självmant skall kunna ingripa mot kommunala

3 Relä>rnz/n'ltm-en och Ing/Inzrlngels huvudsakliga inriktning 3.4.1—343

• Sida 78
•  Original

Prop. 1985/86: ! its

beslut om planer. endast om vissa i lagen angivna intressen inte har blivit tillgodosedda. t. ex. riksintressen. I likhet med mänga remissinstanser anserjag att tyngdpunkten i beslutsfattandet inom det statliga omrädet inte bör ligga hos regeringen utan pä länsstyrelserna. .Jag anser säledes att det bör ankomrna pä länsstyrelsen att pröva om en viss plan frän statens synpunkt kan godtas eller inte. En sädan reform är av största betydelse även frän effektivitetssynpunkt. Det ligger givetvis patagliga tidsvinster i en planprocess som den nu beskrivna. Genom att pä detta sätt lägga besluten närmare dem som berörs förstärks ocksä det demokratiska inlly— tandet.

Som jag tidigare nämnde bör statens möjligheter att självmant ingripa mot kommunala planbeslut huvudsakligen begränsas till frågor av nationell eller mellankommunal betydelse.

Länsstyrelsen bör ha skyldighet att inom tre veckor frän den dag dä kommunens beslut kom länsstyrelsen till handa besluta om prövning av beslut att anta. ändra eller upphäva en detaljplan eller omrädesbestäm- melser. om det kan befaras att det kommunala beslutet

[. innebär att ett riksintresse enligt NRL inte tillgodoses.

2. innebär att regleringen av sådana frägor om användningen av mark och vatten som angär två eller llera kommuner inte har samordnats pä ett lämpligt sätt eller

3. innebär att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

Beträffande översiktsplanerna skall länsstyrelsen kunna genom ett granskningsyttrande i anslutning till utställningen ange i vilka hänseenden det finns erinringar mot planen. Översiktsplanen skall utgöra underlag för fortsatt beslutsfattande som rör användningen av mark och vatten. Läns- styrelsens yttrande utgör därvid en del av beslutsunderlaget. Nägra möjlig- heter till ingripande mot beslut om översiktsplaner behövs enligt min mening inte. Det bör vara tillräckligt om länsstyrelsen kan bevaka fortsatta beslut bl.a. inom områden där det råder tvist mellan staten och kommunen om den lämpliga markanvi-indniagen.

Om det behövs för att tillgodose ett riksintresse inom ett visst omrade eller ett rnellankomrnunalt intresse. bör regeringen kunna utfärda ett plan- föreläggande. dvs. förelägga kommunen att anta. ändra eller upphäva en detaljplan eller o'mrädesbestämmclser.

3 Refin'nlbt'lmi'r'n U('/l [tig/t'irs'lugr”Is huvudsakliga inriktning 3.4 .3

• Sida 79
•  Original

Prop. 1985/86: ] 79

3 R(f/i)I'Hlbt'hut't'n rit-lr ltr;.(fikl't'lugt'ls . . . _ " .. . _ IIIn'm/m/t/igu .tfi/l./."i/'.t'lule: Medhorgarmllytandet törbattras. Vid planläggning skall i'm-[Amina

»

| genom information och debatt eftersträvas ett sä fullständigt beslutsun- 3.5 3.5 Förbättring av medhorgarinflytandet

derlag som möjligt för de politiska organen. Alla boende som berörs av en plan eller ett beslut om tillständ skall. liksom hyresgästernas organisatitmer, ha samma ställning som sak-

I .. ? agarna. l

Att människorna är intresserade av samhällsfrägor och att de deltar i samhällsdebatten är grunden för demokratin. De senare ärens debatt i miljöfrägor. frågor om stadsft'örnyelse och andra planeringsfrågor har fäst uppmärksamheten på att medborgarnas insyn och inflytande mäste förstär- kas i olika led av den kommunala planerings— och beslutsprocessen. I dagens lagstiftning är markägarna inom det omräde som berörs av plan- läggning sakägare vid upprättande oeh ändring av planer. Det innebär ocksä att de har rätt att föra sina åsikter vidare genom att överklaga planbesluten. Till sakägarna räknas i första hand fastighetsägare och arren- datorer. Särställningen för fastighetsägare har inte ansetts svara mot de- mokratins anspräk pä allmänhetens deltagande. Det har frän bl.a. hyres— gäströrclsen rests anspråk på att de boende inom ett område som berörs av planläggning skall ha samma möjligheter som fastighetsägarna. PBL-utred- ningen har föreslagit att sakägarkretsen vidgas till att omfatta även hyres- gäster och bostadsrättshavare.

Enligt min mening gäller det att bygga tipp beslutssystemet i en ny lag så att det blir så öppet som möjligt för påverkan. Det behövs alltså regler som garanterar kommunmedlcmmarna insyn och inflytande. Givetvis kan det inte komma i fråga att ge kommunmedlemmarna möjlighet att ingripa i den formella beslutanderätt som de förtroendevalda tttövar genom den repre— sentativa demokratin. Strävan bör enligt min mening vara att genom infor- mation och debatt fä fram ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt för de politiska organen.

Jag ställer mig positiv till en utvidgning av den krets som bör ges en särskilt stark ställning i belutsprocessen men anser att detta måste vägas mot önskemålet att handläggningen inte blir avsevärt mer komplicerad än i dag. Alla möjligheter att minska den byråkratiska hanteringen mäste tas till vara. Mälet mäste vara att kommunernas arbetsuppgifter enligt den nya lagen skall kunna klaras med nuvarande personalresurser. Eftersom den utökade intressentkretsen också bör ha besvärsrätt. blir även statliga myn— digheter berörda av mitt förslag i denna del.

Jag anser att en något annorlunda lösning av dessa frågor bör väljas än den som utredningen har föreslagit. Med utredningens konstruktion blir det enbart inneha 'aren av hyresrätten eller bostadsrätten som blir sak-

• Sida 80
•  Original

Prop. 1985/86: 1 St)

ägare och tillförsäkras rätt att fä inft'n'mation. att avge synpunkter och att överklaga besluten. En sädan begränsning är enligt min mening inte befo— gad. Den eftersträvade utvidgningen av medborgarinllytandet bör omfatta alla hushällsmedlemmar. För en sädan lösning talar ävenjämställdhetsas— pekter. Den som tecknar hyreskontraktet eller bostadsrätten är ofta den manliga parten i hushället. Utredningsförslaget skulle därför kunna leda till att manga kvinnor inte fär formella möjligheter att päverka beslutsfattan- det. Enligt min mening bör därför alla boende som berörs av ett planförslag ha samma ställning som sakägarna.

Med anledning av lagrådets förslag (yttrandet s. 38 fl föreslär jag emel— lertid nu en annan lagteknisk lösning av inllytandefrägan än i lagrädsremis- sen. som innehöll en s. k. legaldelinition av begreppet sakägare (1 kap. Bä i det remitterade lagförslaget). Jag anser att lagtexten inte bör uppta nägon bestämning av sakägarbegreppet. ] stället bör i förfarandereglerna anges vilken ställning de olika kategorierna av intressenter skall ha. Därvid bör de boende i princip jämställas med den mer traditionella gruppen av sakägare.

[för att inte handläggningen skall bli orimligt komplicerad mäste kallelse- förfarandet när det gäller den pä detta sätt vidgade kretsen vara enkelt. Kungörelse i ortstidning bör vara tillräckligt. För att garantera de boende möjligheter till en god information bör ocksä hyresgästernas organisationer ha samma ställning som sakägarna med rätt att i likhet med fastighets- ägarna beredas tillfälle till samråd och fä kallelse till utställning av plan- förslag. Därigenom betonas ocksä betydelsen av den samlade uppfattning- en bland berörda boende. Det är dock inte fräga om att ta ifrån den enskilda hyresgästen rätten att framföra synpunkter vare sig hon eller han är ansluten till en hyresgästorganisation eller inte.

Information och samräd i anslutning till planläggningen bör givetvis rikta sig även till kommunmedlemmarna i allmänhet och till berörda intressenter i övrigt. t.ex. olika organisationer. För att stärka medborgarnas och de förtroendevaldas inflytande över planeringen bör programarbetet tipp- märksammas som ett viktigt moment i planprocessen. Kommunerna bör utnyttja möjligheten att föra diskussioner med berörda medborgare i pro- gramarbctet.

3 Rellirntlwhoven ut'/'t lagförxlugwx huvudsakliga inriktning 3.6.2 —_17.Ö.3

• Sida 85
•  Original

Prop. 1985/86: 1 85 sättningar som fördyrar projektet för den enskilde utan att de svarar mot nägot angeläget samhälleligt behov.. (')bligatorisk anmälningsskyldighet be- träffande hygglovspliktiga atgärder behöver bara föreligga för igångsätt— ning av arbetena och när de slutförts. Bestämmelserna bör öppna möjlighe- ter att integrera byggherrens egen kontrollverksamhet mcd byggnads- nämndens, så att kostsamt dubbelarbctc kan undvikas.

Kostnaderna för byggnadsnämndens arbete med granskning och besikt— ning bör täckas genom avgifter. De bör dock kunna hällas nere för den enskilde genom förenklingar av det slag som jag nu har berört.

3.6.4 Byggnormerna Även när det gäller de krav som i lagstiftningen bör ställas på byggnader- nas och bebyggelsemiljöns egenskaper finns möjlighet till vissa förenkling- ar. Huvuddelen av dagens normer anser jag emellertid nödvändiga. De enhetliga standardkraven har till syfte att underlätta för en industriell byggproduktion som kan begränsa produktionskostnaderna. Framför allt skall dock kraven utgöra ett skydd för svaga konsumenter. vilkas anspräk inte blir tillgodosedda pä en marknad. baserad pä tillgång och efterfrågan. Krav i lagstiftningen för att t.ex. tillgodose anspråken frän handikappade och äldre kan säledes inte avvaras. Kraven är en förutsättning för deras deltagande i samhällslivet.

Förenklingar i byggnormeringen anser jag främst bör ästadkommas ge— nom mindre detaljrika normer än de som gäller i dag.

Jag vill i detta sammanhang påpeka att jag även föreslår ett längre gående ansvar för den enskilde att underhålla bebyggelsen än i dag. Detta ansvar böri princip innebära en skyldighet för ägaren att se till att byggna- dens funktioner i huvudsak vidmakthälls under byggnadens brukstid. Ett sådant krav fär särskild betydelse för hyresfastigheter. där hyresgästernas intressen är berörda.

3 Reformbt'lmw'n och Irigfi'irslagulx lutt'ml'xakliga inriktning: Åbo,—3.7

• Sida 86
•  Original

Prop. 1985/86: 1 86

ställa frägan om inte även kvarstående reformbehov kan tillgodoses genom delrefortncr. Jag har entellertid funnit detta vara en olämplig lösning av främst följande skäl.

Genom den stora mängd delrel'ormer som ägt rutn sedan den gällande lagstiftningen först antogs av riksdagen är I947 har byggnadslagstiftningen blivit ett sväröverskädligt lappverk. som är svårt att förstä för säväl all- mänheten som förtroendevalda ntcd uppdragi staten och kommunerna.

Jag vill särskilt peka på det för lagsystematiken viktiga tätbebyggelsebe- greppet. För tätbebyggelse krävs i princip planläggning. Genom den ut— vidgning av vad som skall innefattas i tätbebyggelse som genomfördes är l97l har innebörden av detta begrepp ytterligare ljärmats frän vad som i allmänt spräkbruk menas med tätbebyggelse. Begreppet fick dä en framåt— syftande karaktär och har därigenom kommit att innefatta praktiskt taget alla områden där det finns efterfrägan pä byggnadsmark. Det har otvivel— aktigt varit svårt att fä förstäelse för avslag på ansökningar om byggnads— lov som har motiverats med att byggnadsprojektet utgör tätbebyggelse. trots att sökanden kanske inte har ett enda hus inom synhäll frän den aktuella byggnadsplatsen, Här mäste uppenbarligen ske en förändring som ökar förståelsen för lagens syfte och uppbyggnad.

Frän demokratiska utgångspunkter och även från rättssäkerhetssyn- punkt är det enligt min mening angeläget att de grundläggande lagreglerna är utformade sä att de kan förstås även av andra än en begränsad krets av experter. L'agsystematiken behöver därför ses över i sin helhet. För en sädan lösning talar även den omständigheten att det längt utdragna utred- ningsarbetet med offentlig redovisning av olika reformft'irslag har lett till att man i den kommunala planeringen i viss utsträckning redan har anpas— sat sig till de förväntningar på innehållet i en ny lag som därigenom väckts. Genom att i en samlad reform tillgodose de angelägna reformbehov som jag nyss har redovisat fär allmänheten och de tillämpande myndigheterna i ett sammanhang en helhetsbild av det nya systemet.

l likhet med utredningen anserjag således att frägor om både planlägg- ning och byggande — med tanke pä det starka samband som räder mellan frågorna — bör föras samman i en enda lag som bör benämnas plan- och bygglagen (PBL). Den bör ersätta byggnadslagcn. byggnadsstadgan och lagen (19762666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. (LPll. Som jag inledningsvis nämnde anser även lagrädet att det valda tillvägagångssättet att i ett sammanhang reformera byggnadslagstiftningen ur lagstiftningsteknisk synpunkt är att föredra framför försök att genom partiella reformer komma till rätta med bristerna i nuvarande lagstiftning.

I en sädan samlad lagrcforrn bör självfallet tas till vara de avgörande framsteg vad gäller det samhälleliga inflytandet över beslut om bebyggel- seutvecklingen som vunnits genom l947 ärs byggnadslag och senare re- former av byggnadslagstiftningcn. Jag vill här särskilt peka på den utvidg- ning av den allmänna lämplighetsprövningen av bebyggelse som genomför- des är 1972.

3 Rit/i»rrnhr'lmrt'n (a'/i lut:/i'ir.i'ltlt:cl.t' Izui'udsakligu inriktning

3.7 '

• Sida 87
•  Original

Prop. l985/86: ] 87

4 P(trnsysrenrelx _li'irenliglret med

4 P/unxysn'nn'ls j'r'irr'n/ielu'l med rr):eringsj/irrnn 'n.i normbegrepp

• Sida 90
•  Original

Prop. 1985/86: ! t)()

betydelse för medborgarna och för samhällslivet i övrigt. Folket bör med andra ord genom sina representanter fatta beslut om bl.a. de normer som föreskriver inskränkningar i it"-.edborgarnas frihet eller rätt till egendom. l:".tt krav som utmärker rättsstaten är att medborgarna skall behandlas normmässigt. Av det kravet följer att rättsregler skall vara generella. dvs. de skall rikta sig till alla eller åtminstone till en personkrets som inte är närmare bestämd. Riksdagen skall inte kunna gripa in i handläggningen av enskilda fall. Av flera skäl sattes vid tillkomsten av RF ocksä en gräns för möjligheterna att delegera normgivning frän riksdagen. De bästa möjlighe- terna till offentlig redovisning. öppen debatt och ett meningsutbyte ansägs ligga i riksdagsbehandlingen. Saken kan också uttryckas sä att de mest betydelsefulla politiska besluten skall fattas av det organ som bäst avspeg— lar opinionerna inom befolkningen. När en norm väl är utfärdad ankommer det pä domstolar. förvaltningsmyndigheter och andra organ att tillämpa den i konkreta fall.

Det bör framhållas att det vid RF:s tillkomst ansägs att den kompetens— fördelning beträffande normgivningsmakten som inom olika rättsomräden hade utbildats i praxis ansågs vara i stort sett ändamålsenlig och att den därför kunde i huvudsak läggas till grund för RF: s fördelning av normgiv- ningskompetensen. Avsikten var alltså inte att normbegreppet skulle un— dergä nägra mer betydande förändringar genom RF:s införande (prop. l973:9(ls. 203foch207. se även KU 1979/80: 50 s. 87).

Mot denna bakgrund är det knappast realistiskt att anta att avsikten kan ha varit att RF:s bestämmelser om normgivningsmakten skulle ha den konsekvensen att byggnadslagstiftningens sedan länge beprövade besluts— system — som genom det kommunala planmonopolet vilar pä den kommu- nala demokratins grund — skulle i vissa delar sättas ur spel oeh ersättas av en ordning där kommunala tnarkanvändningsplaner skulle behöva beslutas av riksdagen. Den slutsats som ligger närmast till hands är att planbeslut enligt dagens byggnadslagstiftrting skall ses som en form av rättstillämp- ning. som enligt grundlagen inte är förbehållen riksdagen.

Denna uppfattning om planbeslutens karaktär kan anses bekräftad ge- nom att riksdagen beslutat anta prop. l975/76: [12 med förslag till lag om kungörande av lagar och andra författningar. I sitt anförande till proposi- tionen ts. 63 ff) diskuterade dåvarande justitieministern de gränsdrag— ningssvärigheter som möter i fall där en bindande föreskrift avser ett mycket litet lokalt omräde. kanske bara en eller flera bestämda fastigheter. Han slog till en början fast att ett lokalt begränsat beslut hade. karaktären av författning. om det helt eller främst riktar sig till medborgarna i gemen såsom exempelvis ett förbud att ta bort eller skada en växt av viss art där den växer vilt. Däremot kunde den generella naturen starkt ifrågasättas när fråga var om lokalt begränsade föreskrifter avsedda att begränsa hand- lingsfriheten för ägarna till vissa bestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare. Detta gällde även om föreskrifterna band inte

4 Plu”sjysta/nuts lli-I'IY alfa/n"! med I'c'.'.31'I'l'lIIL'Af/i'n'lll(')LS' nurmiwgrt'pp

• Sida 91
•  Original

Prop. 1985/86: ! 91

bara den aktuelle ägaren eller rättsinnehtwaren utan även framtida sädana. I enlighet härmed och med åberopande av den praxis som följts vid tillämpningen av 35 andra stycket 2 förvaltningslagen( l97lz290) i ärenden om fastställelse av detaljplan ansäg justitiemintstern att bl.a. beslut om bebyggelseplancr enligt byggnadslagstiftningen. beslut om förbud mot byg- gande. schaktning m.m. enligt samma lagstiftning och beslut om naturre- servat eller naturvärdsomräde enligt naturvårdslagen inte borde hänföras till författning. Däremot borde föreskrifter som riktade sig till jordägare eller liknande personkategorier inom ett större omräde. t. ex. ett län. anses ha så generell karaktär att de borde bedömas höra till kategorin författning- ar. '

Justitieministerns uttalanden lämnades utan erinran av riksdagen (KU 1975/76: 51. rskr 362).

Enligt min uppfattning finns det inte nägra helt nya element i PBL:s plansystem som kan medföra en principiellt ändrad syn på planbeslutens konstitutionella karaktär. Besluten mäste alltsä betraktas antingen som förvaltningsbeslut (detaljplan och omrädesbestämmelserl eller enbart som beslutsunderlag (översiktsplan) inför kommande rättstillämpning.

Beträffande detaljplaner är parallellen med dagens bebyggelseplaner helt klar. De är avsedda att omfatta lokalt begränsade områden och deras rättsverkningar träffar en bestämd personkrets. Inte heller blir ller perso- ner än i dag rent faktiskt berörda av planbesluten.

Skillnaderna mellan detaljplaner och omrädesbcstämmelser enligt PBL är helt marginella i fråga om regleringsmöjligheterna. Omrädesbestäm- melser kan visserligen användas också för att avsätta mark som friluftsom- räden. Eftersom liknande beslut enligt naturvårdslagen anses ”vara förvalt- ningsbeslut. bör utan tvivel även omrädesbestämmelser räknas till samma kategori. ()mrädesbestämmelserna har stora likheter med dagens general- planer. som enligt min mening — med hänsyn till den utformning som de har fått i praktiken — måste anses vara förenliga med RF. Att omrädesbe- stämmelser kan användas för att reglera markanvändningen inom områden av riksintresse förändrar givetvis inte bilden. lnte heller i dessa fall fär omrädesbestämmelserna täcka annat än begränsade områden. För att det inte skall råda någon tvekan om mina avsikter på den punkten anserjag att det av lagtexten tydligt bör framgå att områdesbestämmelser fär antas för begränsade områden av kommunen. Det finns för övrigt inte något prak- tiskt behov av att med omrädesbestämmelser skydda alla nationella intres- sen. eftersom skyddet följer direkt av lagbestämmelser.

] det nyss nämnda lagstiftningsärendet om kungörandelagen behand- lades inte beslut av den karaktär som översiktsplanen har. Därför är det befogat att jag närmare motiverar min ständpunkt beträffande översikts- planen.

Jag vill till att börja med erinra om att det i PBL föreskrivs bl.a. att byggnadsnämnden som en specialreglerad myndighet skall svara för hand-

4 Piu”.tysrumt'ls ji'h't'nlighcl med

regerings/i )rmwts' normbegrepp

• Sida 92
•  Original

Prop. l985/86: ] 92

läggningen av bygglovsi'trenden. l PBL förutsätts vidare att kommunerna i ett större sammanhang skall utreda vilka allmänna intressen som bör hävdas bl.a. vid prövningen av bygglovsärenden och inom vilka olika omräden som det finns skäl att beakta dessa intressen. Den fortn som PBL tillhandahäller för detta är översiktsplanen. Den skall utgöra ett instrument för kommunfullmäktigc att pä ett samlat sätt uttrycka kommunens princi- piella uppfattning om vilka av de i lag angivna allmänna intressena som inom olika omräden framstår som aktuella att vägas mot de enskilda intressena vid bl.a. tillsti'tndsprövning. Detta syfte kttnde lika väl uppnås genom att fullmäktige i varje uppkommande ärende redovisade sina över- väganden i ett yttrande till byggnadsnämnden. En sädan ordning torde vara helt invändningsfri frän grundlagssynpunkt men är naturligtvis av flera skäl otänkbar. De praktiska olägenheterna skulle bli mycket stora och dessutom skulle kommunerna knappast kunna tillfredsställa kraven pä enhetlighet. konsekvens och god framförhållning. Även lagrådet har som en av de förtjänstfulla nyheterna i reformen nämnt att varje kommun äläggs att ha en i lag reglerad översiktsplan som skall omfatta hela kom- munen och hällas aktuell.

Enligt den föreslagna lagtexten har översiktsplanen en enda funktion. nämligen att utgöra ett underlag för kommande beslut. l bestämmelserna i Skap. om prövningsgrunder för bygglov har i enlighet härmed inte gjorts någon anknytning till översiktsplanen. Den rättsliga grunden för prövning- en är uteslutande bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL samt bestämmelserna i naturresurslagen. Översiktsplanens funktion vid bygglovsprövningen är att för skilda omräden i kommunen närmare belysa de allmänna intressena och att ange vad som för resp. omräde bör beaktas till följd av de krav som i lag har bestämts av riksdagen. Rättsläget för den enskilde skulle alltsä i själva verket kunna gestaltas på precis samma sätt. även om inte översikts- planen fanns med i beslutssystemet. Detta styrker ytterligare min uppfatt- ning att översiktsplanen inte utgör en norm.

Lugråtiuls slutsats att planen — i vissa delar — i realiteten blir bindande för de tillämpande myndigheterna synes till en del grundas pä ett exempel där utgångspunkten är att översiktsplanen inom ett visst omrade innefattar en avvägning av samtliga intressen. allmänna och enskilda. och entydigt anger fullmäktiges mening hur marken skall användas. Enligt lagrädet är det i ett sädant fall knappast tänkbart att kommunstyrelsen eller byggnads- nämnden detaljplanerar omrädet i strid mot planen eller att byggnads— nämnden beviljar ett bygglov som är oförenligt med planen.

Det kan till att börja med ifrågasättas om det i praktiken kan vara sä att samtliga enskilda intressen som kan uppkomma under planens giltighets- tid. är kända när planen upprättas. Dessa intressen växlar ofta "över tiden". t.ex. pä grund av utvecklingen i kommunen eller helt enkelt pä grund av att fastigheter byter ägare. När det gäller byggnadsnämndens och kommunstyrelsens bundenhet av översiktsplanen. hör det till bilden att

_! Plan.t'_v.wt'nzul.t _få'irt'n/ig/tc'l med rt'gc'ringsjfi"'my/Lt nurmbc'grt'pp

• Sida 93
•  Original

Prop. l985/86: ] 93

rätten att anta detaljplaner och omradesbestämmelser tillkommer fullmäk— tige. som har rätt att delegera vissa beslutsbefogenltcter til|.ktmtmunstyrel— sen eller byggnadsnämnden. Frän konstitutionell synpunkt torde det inte finnas hinder för att fullmäktige i sitt dclegationsbeslut ger närmare före— skrifter till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden om ltttr och under vilka förutsättningar den delegerade beslutanderätten fär an tändas. Be— stämmelserna i PBL utgör dock inte nägot hinder mot att t. ex. byggnads- nämnden antar en detaljplan som strider mot översiktsplanen. om nämn- den finner att de allmänna lagreglerna om lämplig utveckling i kommunen bör leda till detta. Det är tvärtom förutsatt att sä kan ske (5 kap. ll & första stycket i det remitterade förslaget).

En parallell till översiktsplanens riktlinjer är enligt min mening de rikt- linjer sotn konsttmentverket tttarbetar till ledning för tillämpningen av konsumentkreditlagen. Vid sin granskning av förslaget till konsumentkre- ditlag framhöll lagrädet (prop. 1976/77: l23 s. 349fl) att vid marknadsdom— stolens bedömning av konsttmentverkets riktlinjer blir det avgörande inte om avvikelse skett frän riktlinjerna tttan om näringsidkarens handlande strider mot lag.

l sitt yttrande över PBL—förslaget anför lugn-("ulaf att det ligger i sakens natur att en domstol vid en sädan bedömning stär friare i förhällande till riktlinjerna än vad en kommunal nämnd gör i förhållande till översikts- planen. Enligt lagrädet blir planen till den del den innehåller bestämda och preciserade direktiv i realiteten bindande för de tillämpande myndigheter- na.

.lag kan inte ställa mig bakom ett sådant betraktelsesätt. Genom de nyss atergivna bestämmelserna om översiktsplanen och genom beslutssyste— mets uppbyggnad i övrigt har de rättsliga relationerna mellan kommunfull- mäktige och de tillämpande myndigheterna bestämts på ett tydligt sätt. Lagrädet synes i sitt resonemang utgä frän att dessa myndigheter katt "uppfatta" relationerna till fullmäktige pä ett annat sätt än det som lagtex— ten ger uttryck för. Ett sådant antagande utgör enligt min mening knappast nägon hällbar grttnd för slutsatsen att översiktsplanen i vissa situationer skulle vara bindande. Givetvis kan maninte bortse frän att det kommer att träffas avgöranden enligt PBL som av en eller annan anledning är felaktiga. Sådana avgöranden — t. ex. ett beslut varigenom byggnadsnämnden utan att beakta det enskilda intresset avslär en ansökan om lov enbart med en hänvisning till översiktsplanens riktlinjer — kan emellertid rättas till av överinstanserna. Att länsstyrelserna och regeringen — inte bara formellt titan även faktiskt — stär fria gentemot kommttnfullmäktige torde vara obestridligt.

Sammanfattningsvis anser jag säledes i motsats till lagrädet att det nu föreslagna plansystemct i alla delar är förenligt med bestämmelserna om lagar och andra föreskrifter i 8 kap. RF.

4 letxyslcmur.s- l/Ä-"irun/ig/n'l med rt'gt'rilzgxIhr/naut- normbegrepp

• Sida 94
•  Original

Prop. l985/86: ! 94

5 Lagtekniska frågor och lagstiftningens räckvidd Sammanfattning

- PBL föresläs träda i kraft den ljanuari l987 ts. 94)

' Regeringen. eller den myndighet som regeringen bestämmer. bemyndi- gas att meddela föreskrifter till byggbestämmelserna i PBL (.s. 98) Planer enligt PBL skall i första hand behandla bebyggelse och därmed sammanhängande anordningar samt redovisa hushällningskrtwen inom mark- och vattenomräden av riksintresse. [ planerna kan emellertid även behandlas andra frågor om användning av mark och vatten. Planer— na skall päverka även tillåtlighetsprövning enligt annan lagstiftning än PBLts. ltlll.

5 Lukt:/ckniska I/i'iigur och lugar/il"!- ningens räckvidd 5.2.3—5.3./

• Sida 98
•  Original

Prop. HSS/86: I 98

Med föreskrifter om verkställighet av lag förstås i första hand tillämp- ningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. [ viss utsträckning torde regeringen emellertid. med stöd av sin behörighet att besluta verkställig- hetsföreskriftcr. kunna i materiellt hänseende ”fylla ut" en lag. En förut— sättning för detta är dock att den lagbestämmelse som skall kompletteras är sä detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom den av regeringen beslutade föreskriften. lverkställighetsföreskriftens form fär således inte beslutas om något som kan uppfattas som ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Det får säle- des inte komma i fråga att riksdagen beslutar tnycket allmänt hållna lagreg— ler och att dessa sedan fylls ut och får sitt reella innehåll genom de verkställighetsföreskriftcr som regeringen eller någon underlydande myn- dighet beslutar (se prop. 1973:90. s. 21 l ).

5.3.2 Kuntpluflt'rumlf'föreskrifter F" [Välja/'.f/(LL'Z Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer. bemyndigas att meddela föreskrifter till byggbestämmelserna i PBL.

Helt naturligt finns det behov av föreskrifter i förordning eller myndig- hetsförfattning som kompletterar bestämmelserna i PBL. [ allt väsentligt är emellertid behovet av föreskrifter koncentrerat till byggsidan. Enligt min mening bör nämligen nägra föreskrifter inte utfärdas till Zkap. med dess bestämmelser om allmänna intressen som skall beaktas vid planlägg— ning och vid lokalisering av bebyggelse. Även när det gäller övriga kapitel bedömer jag behovet av kompletterande föreskrifter som mycket begrän- sat. Frågan om sädana föreskrifter rör således i huvudsak enbart 3 kap. om krav på byggnader m.m.. 8kap. om bygglov. rivningslov och marklov. såvitt avser förfarandereglerna och 9 kap. om byggnadsarbeten. tillsyn och besiktning.

De krav som enligt dagens ordning skall ställas på byggnader m.m. finns som jag tidigare har nämnt i byggnadsstadgan. Flertalet av bestämmelser- na härom är förhållandevis detaljerade. Byggnadsstadgan kompletteras ändå av föreskrifter i Svensk byggnorm söm utfärdas av statens planverk. Enligt mt lmom. byggnadsstadgan får planverket meddela föreskrifter om bl.a. konstruktion och utförande i övrigt av byggnader och andra anordningar. om vilka bestämmelser finns i stadgan. Föreskrifter. som är av icke oväsentlig betydelse. skall dock för att bli gällande fastställas av regeringen. Detsamma gäller i fråga om föreskrifter som av annan orsak är av större vikt. I 76 ä "2 mom. föreskrivs vidare att planverket i anslutning till föreskrifterna ger exempel på lösningar och metoder som uppfyller kraven

5 Layla/uti.t/tu frågor ()(/I fll_£3.t'ff/f— ningens" räckvidd ill—5.3.2

• Sida 99
•  Original

Prop. [985/86: [ 99

i dessa och de allmänna råd i övrigt som behövs för tillämpningen av byggnadsstadgan. . . .

Erfarenheterna visar enligt min mening att det särskilt i fråga om byg- gandet finns behov av en detaljbctonad reglering. litt undantagslöst krav på lagform framstår därför inte som ändamålsenligt. För den detaljbctona- de regleringen av byggandet torde det i många fall inte heller föreligga något egentligt behov av att kräva riksdagens medverkan. Jag anser därför att byggbestämmelserna i PBL bör utformas så att de anger vilka grundläg- gande krav som gäller. Bestämmelserna bör inte vara så detaljerade att de hindrar en anpassning till samhällsutveeklingcn och till förändrade ekono- miska förutsättningar eller nya tekniska lösningar. PBL kommer därmed inte alltid att ge uttömmande svar på vilka krav som samhället ställer på enskilda byggnader. andra anläggningar eller tomter. Lagens bestämmel- ser kommer inte heller att vara tillräckligt preciserade för att alltid kunna tillgodose att samhällets intentioner uppfylls. [ praktiken är det dessutom ofta först i samband med utarbetandet av de närmare föreskrifterna som de ekonomiska konsekvenserna av en lagregel blir tydliga. Det är nämligen i detta skede som en avvägning mellan kostnad och kvalitet kan utföras på ett tillförlitligt sätt.

Därmed uppkommer frågan om enbart verkställighetsft'ireskrifter kan utgöra ett komplement till de allmänt hållna bestämmelserna i PBL. Som jag nyss nämnde får i verkställighetsföreskrifternas form inte beslutas något som kan uppfattas som ett nytt äliggande för enskilda eller något som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Beträffande byggbestämmelserna ligger det i sakens natur att gränsen mänga gånger kan vara flytande mellan materiella bestämmelser och vad som är att anse som verkställighetsft'ire- skrifter. Regeringen torde visserligen inte helt sakna möjlighet att i materi- ellt hänseende fylla ut bestämmelserna i PBL genom vcrkställighetsföre— skrifter. Utgångspunkten är emellertid att de lagbestämmelser som mäste kompletteras med verkställighetsföreskrifter inte får tillföras nägot väsent- ligt nytt genom en verkst;"illighetsföreskrift. Mot denna bakgrund anser jag det nödvändigt att regeringen får möjlighet att meddela även föreskrifter som inte är av ren verkställighetskaraktär.

Jag nämnde tidigare att riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter bl.a. om utformning av byggnader. anläggningar och bebyggel- semiljö. ] sitt av riksdagen godkända betänkande (KU 1975/"76:56 s.4l) underströk konstitutionsutskottet att riksdagen. när den utnyttjar denna delegationsmöjlighet, kan och bör närmare precisera de befogenheter som regeringen skall erhålla. Utskottet framhöll vidare att det självfallet inte är meningen att delegeringen skall omfatta annat än befogenheter att meddela detaljbctonade föreskrifter. Jag vill framhålla att denna delegationsmöj- lighet. som hittills inte har utnyttjats. infördes just med tanke på arbetet med den nya byggnadslagstiftningen.

5 Lugn-knarka _l'rdgnr Ol'/l 1ug.t'lt_'/7- ningens räckvidd 5.3 .2

• Sida 100
•  Original

Prop. 1985/86: 1 100

.lag föreslär nu att regeringen begär riksdagens bemyndigande att fa meddela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestäm— melserna i 3 kap. behövs för en :ämplig utlbrmning av byggnaderoch andra anläggningar eller anordningar samt tomter och allmänna platser. Rege— ringen bör även begära ett motsvarande bemyndigande att meddela de föreskrifter sotn behövs till skydd för liv. personlig säkerhet eller hälsa. Bemyndigandena bör ge regeringen möjlighet att delegera befogenheten att meddela föreskrifter till underordnad myndighet. jag äterkommer till dessa fragor i specialmotiveringen ( l('.- kap. lå).

Dessutom bör regeringen få rätt att meddela föreskrifter i fråga om typgodkännande av byggprodukter m. m. och om avgifter för sädan verk- samhet. Även dessa frågor tar jag närmare upp i specialmotiveringen ( lö kap. 2 och 3 ss).

Slutligen bör regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vissa avvikelser från PBL i krig eller liknande situationer. .lag äterkommer även till den frågan i specialmotiveringen ( lökap. stål.

5.3.3 Svensk byggnorm

] anslutning till PBL bör en ny Svensk byggnorm utarbetas. Regeringen har därför enligt beslut den 22 november 1984 uppdragit ät statens planverk att lägga fram förslag till de föreskrifter som — oavsett om de skall medde- las av regeringen eller. efter regeringens bemyndigande, av planverket — kan behövas i anslutning till bestämmelserna i 3. 8 och 9kap. samt l5 kap. 20% i det till lagrådet remitterade förslaget till ny plan- och bygglag. Uppdraget är i fråga om 8 och 9 kap. begränsat till att avse verkställighets— föreskrifter om förfarandet m. m.

Samtidigt med förslaget till fiiireskrifter skall planverket även redovisa förslag till de allmänna råd som är oundgängligen nödvändiga för förståel- sen av föreskrifterna eller som behövs för att byggnadsnämndernas bc- dömningar skall bli lika i frågor där en sådan likformighet är väsentlig.

Reglerna skall utformas enkelt och tydligt och med beaktande av de riktlinjer för förenkling av myndigheternas regler som har angetts i prop. WS$/84: ll9 (KU 25. rskr 245).

Regeringsbeslutet vilar bl.a. på den grunden att det kan förutsättas att den tekniska kompetensen hos både de byggande och byggnadsnämnderna har ökat betydligt i förhållande till vad som gällde när den nuvarande byggnadslagstiftningen infördes. Samhällets reglering bör därför. enligt uppdragsmotiven. inriktas främst på målen för byggandet och lämna störs— ta möjliga frihet i fräga om de medel och metoder som utnyttjas för att förverkliga mälen.

De föreskrifter som styr byggandet bör alltså så långt möjligt uttryckas som funktionskrav. Planverkets rädgivningsverksamhet bör riktas in pä att pröva och värdera nya metoder och lösningar och att aktivt förmedla sina erfarenheter från detta arbete.

5 [.ztgtc'knixkn _fi'tigur (n'/1 lugnt"/"lv ningens riit'kt'idd 5..?.3——5.3..?

• Sida 101
•  Original

Prop. 1985/86: 1 10!

lnom översynsarbetet förutsätts vidare en noggrann prövning av beho- vet av tvingande regler inom de skilda omräden där krav nu ställs i byggnadsstadgan eller Svensk byggnorm. Ett grundläggande mål är att kostnaderna i byggandet skall kunna sänkas titan nagra avgörande förlus- teri välfärd. hälsa och säkerhet.

På] grund av den betydelse som en byggnorm fär för samhällsresursernas användning bör därför enligt min mening bestämmelserna i kungörelsen (l()70:()4l ) om begränsning i myndighets rätt att utfärda föreskrifter. anvis- ningar och räd. den s. k. begränsningskungörelsen. tillämpas även på före- skrifter och allmänna räd som meddelas till PBL. Enligt kungörelsen skall som regel bl. a. ett normförslags kostnadsmässiga konsekvenser utredas av myndigheten. som även skall höra företrädare för dem som kan förutses slutligt fä bära de ökade kostnaderna för ändrade normer. Enligt min mening bör vidare gälla att föreskrifter i byggnormen som rör verksam- hetsomrädet även för en annan myndighet än den som utarbetar föreskrif- terna skall meddelas efter samräd med den myndigheten.

Fränsett regeringens begäran om bemyndigande att meddela materiella bestämmelser innebär vad jag nu förordat inte nägra formella avvikelser frän dagens normgivningssystem pä byggsidan.

5 L(lglt'kniska frågor ut'h lagstift— ningens räckvidd 5.3.3—5.4.I

• Sida 102
•  Original

Prop. 1985/86: ] lö!

Planer enligt PBL skall alltsä 1. första hand behandla frägor om bebyggel- se och därmed sammanhängande anordningar. Därutöver skall översikts- planen innehälla en redovisning av hushällningskraven inom mark- och vattenomräden av riksintresse. Något hinder för kommunerna att i över- siktsplanen behandla även markanvändningsfrägor i ett vidare perspektiv skall inte finnas. Det bör således vara möjligt att gä vidare på den väg som redan är anträdd i markdispositionsplaner och liknande och göra planen till det dokument som visar kommunens uppfattning om markreservationer för t.ex. vägar. ledningar. naturreservat. täkter och gruvor. Planen får i sädana delar utgöra underlag för tillständsprövning enligt olika specialla- gar.

5.4.2 PBL:s planer reglera/' i ristu/ja” även vallenji't'igor

Vattenplaneringsutredningen hari sitt betänkande (SOU 198039 och 40) Vattenplanering föreslagit tre former för vattenplanering — vattenöversikt. vattenhushällningsplan och vattenfördelningsförrättning. En vattenöver- sikt bör enligt utredningen finnas för varje kommun och täcka hela kom- munen. Översikten bör i enkel form redovisa tillgången på vatten. använd- ningen. rädande och förväntade kontlikter samt riktlinjer för den framtida vattenanvändningcn. För områden - ett helt eller delar av ett avrinnings- område - med begränsade vatten-tillgångar och konkurrens om användning— en föreslås att regeringen får möjlighet att föreskriva att berörda kom— muner skall upprätta en plan för hushållning med och fördelning av till- gångarna mellan olika intressen. en s.k. vattenhushällningsplan. Genom en vattenfördelningsförrättning skall inom mindre områden med lokala konflikter vattnet kunna fördelas mellan ett antal intressenter.

Det alldeles övervägande antalet remissinstanser delar utredningens uppfattning om behovet av vattenplanering. Flertalet remissinstanser till- styrker även de former för vattenplanering som avses med förslagen om vattenöversikt och vattenhushällningsplan. Nägra delar dock inte vatten- planeringsutredningens uppfattning att vattenöversikten bör vara obligato- risk. Härvid äberopas framför allt hänsynen till kommunernas ekonomi. Flera remissinstanser. däribland naturvårdsverket och planverket. anser att vattenplanering bör helt integreras med annan fysisk planering och att vattenplaneringen därför inte bör utmynna i särskilda plandokument för vattenfrågorna utan kunna ske inom ramen för de planformer för markan- vändningen i övrigt som finns och kommer att finnas i byggnadslagstift- ningen. Flertalet remissinstanser tillstyrker även utredningens förslag till vattenfördelningsförrättning. Nägra remissinstanser är dock starkt kritiska till förslaget i denna del och pekar särskilt på svårigheterna att lagtekniskt placera in förrättningen i prövningssystemen i vattenlagen och miljö- skyddslagen.

För egen del vill jag efter samråd med chefen förjordbruksdepartemen- tet framhålla följande. I likhet med vattenplaneringsutredningen och flerta-

5 [.rlgtekniska _li'ågur (II"/I lagstift— ningens räckvidd 5.4.1—5.4.2

• Sida 103
•  Original

Prop. 1985/86: 1 103

let remissinstanser anserjag att vattenfrägor hittills har uppmärksammats i alltför liten utsträckning i samhällsplaneringen. Jag finner det därför ange- läget att vattenfrägorna förs in pä ett mer aktivt sätt i denna planering. framlör allt i den kommunala fysiska planeringen. Ett större hänsynstagan— de till vattenfrägorna mäste enligt min bedömning resultera i ett frän resurssynpunkt bättre utnyttjande av vattnet samt minskade risker för konflikter mellan olika anvi'indningsändamäl.

Enligt PBL skall kommunerna ha det huvudsakliga ansvaret för den fysiska planeringen. Eftersom vattnet utgör en del av den fysiska miljön. anserjag i likhet med vattenplaneringstttredningen och den övervägande delen av remissinstanserna att det är naturligt att kommunerna också får det huvudsakliga ansvaret för vattenplaneringsfrägor. En förutsättning för att vattenfrägorna skall fä önskvärd tyngd och allsidig behandling torde dessutom vara att de behandlas genom en planeringsverksamhet med tillräcklig politisk förankring.

Trots de skillnader i förutsättningar som i skilda hänseenden föreligger mellan vattenplanering och planering av markens användning. anserjag att man sä längt som möjligt bör försöka få till stånd en samordning av kommunernas olika planeringsfunktioner när det gäller den fysiska miljön. Härigenom kommer vattenfrägorna att kunna behandlas på ett likartat sätt som ntarkfrägorna. och de ömsesidiga konsekvenserna av markanvänd- ningen och vattenanvändningen kommer lättare att kunna beaktas. Olika former av planering som bedrivs åtminstone delvis parallellt kan dessutom lätt försvära möjligheterna att få den samlade bild av utvecklingen som planeringen är avsedd att ge. Därtill är det enligt min uppfattning rationellt och kostnadsbesparande att flertalet av de frägor som rör den fysiska miljön. i vilken jag inbegriper vattenmiljön. kan behandlas inom PBL:s plansystem.

Jag anser därför att man skall integrera vattenpl'arieringen med annan fysisk planering och så långt som möjligt inordna den i PBL:s regelsystem. Jag bedömer att denna lösning väl tillgodoser de syften som ligger bakom vattenplaneringsutrcdningens förslag till vattenöversikt och vattenhushäll- ningsplan.

När det gäller utredningens förslag till vattenfördelningsförrättning an- serjag att förrättningar av detta slag inte har någon plats i PBL- systemet. De i nya vattenlagen intagna bestämmelserna om bevattningssamfällighe— ter torde åtminstone delvis tillgodose syftet med vattenfördelningsförrätt- ningar.

Jag avser senare (avsnitten 7 och 8) att återkomma med närmare förslag till PB L:s plansystem och jag kommer där ocksä att redovisa hurjag ser på möjligheterna att låta planerna omfatta även kommunernas vattenomrä- den.

5 Laglt'k/tixku _f'rågor och lags/ili— ningt'ns räckvidd 5.4.2

• Sida 104
•  Original

Prop. BSS/86: 1 nu

5.4.3 Reglering (tr hchyggclsc m. m. i nuIlll"l'ål'd_t'l(l_L'('/I och t'iiglugcn

Bäde naturvårdslagen (wo—1:82) och väglagen (l97lt948) innehåller i dag bestämmelser som reglerar bebyggelse m.m. PBL—utredningen har föreslagit att strandskyddsbcstämmelserna flyttas frän naturvårdslagen till PBL. Av detta följer till en början att befogenheten att utvidga eller inskränka strandskyddet generellt förs över från länsstyrelserna till kom- munerna. Vidare blir följden att byggnadsnämnden vid sin normala bygg— lovsprövning skall tillämpa även reglerna om strandskydd och alltså ha möjlighet att ge dispens från det förbud som ligger i strandskyddsbestäm- melserna.

Jag har viss förståelse för tanken på ett enhetligt förfarande. lnte minst från sökandens synpunkt är det naturligtvis en fördel att ansökningen prövas ur alla aspekter av samma myndighet. Jag anser emellertid att allemansrätten. som ju ligger bakom strandskyddet. är en tillgång som det ligger i hela landets intresse att slå vakt omkring och att länsstyrelserna på det stora hela har skött denna uppgift mycket bra. Strandskyddet är numera ett begrepp som har vunnit insteg i det allmänna rättsmedvctandet. Enbart den åtgärden att flytta reglerna bort frän naturvårdslagen skulle kunna uppfattas som en förändring av strandskyddets styrka. Detta skulle enligt min mening vara olyckligt. Jag anser således att övervägande skäl talar för att strandskyddsbestämmelscrna skall vara kvari naturvårdslagen och att länsstyrelsen i princip skall fatta beslut i strandskyddsfrägor. Den möjlighet att delegera beslutanderätten till kommunerna som finns redan i dag i naturvårdslagen bör behållas. I denna fråga har jag samrått med chefen för jordbruksdepartementet.

Utredningen föreslog att kommunerna skall ges möjlighet att inorn ra- men för PBL upprätta markförordnandcn. motsvarande dagens naturreser- vat. för att tillgodose friluftslivets intressen. Detta har väckt en viss re- tnisskritik. bl.a. frän naturvårdsverket och Svenska naturskyddsförening— en. Man kan sammanfatta kritiken pä sä sätt att remissinstanserna finner det olämpligt att dra upp en gräns mellan friluftslivets och den vetenskapli— ga naturvärdens intressen. likasä mellan vilka frågor som skall vara en kommunal och vilka som skall vara en statlig angelägenhet. Man har också framhållit att det av PBL—utredningen föreslagna förbudet att inrätta ett naturreservat för ett omräde med markförordnande skulle vara olämpligt bl. a. med hänsyn till de skillnader i motiv som kan ligga bakom valet av olika skyddsformer för ett visst område.

Jag är beredd att instämma i denna kritik. Problemen kan naturligtvis lösas genom att möjligheterna inom PBL:s ram utvidgas att gälla även en del av de naturvärt'lsfrägor som kan regleras enligt naturvårdslagen. Denna lösning har förordats av bl.a. naturvårdsverket och planverket. En bättre och enklare lösning anserjag dock vara att vidga kommunens möjligheter att använda de medel som redan i dag finns i naturvårdslagen. Kommuner-

5 [_uglcknisku _Ii'rignr och lagstift-

ningens riickt'idd 5 .4 .3

• Sida 105
•  Original

Prop. 1985/86: 1 105

na bör med andra ord ges möjlighet att inrätta kommunala naturreservat och naturvårdsomräden med stöd av bestämmelserna i naturvårdslagen.

Detta förslag innebär en väsentlig förändring i förhållande till det remit— terade förslaget. Jag föreslog nämligen i lagrådsremissen att områdesbe- stämmelser skall kunna användas för att avsätta mark som friluftsområden och att marklovsplikt skall kunna införas så att kommunerna inom dessa områden kan pröva bl. a. ansökningar om trädfällning och skogsplanering. Tanken var — även om det inte tydligt framgår av förslaget (se dock lagrådsremissen s. 233) — att möjligheten att införa områdesbestämmelser av detta slag skulle vara begränsad till friluftsområden som utgör bebyggel- sekomplement. dvs. sådana som ligger i anslutning till bebyggelseområ- den. Förslaget gick ut på att kommunen genom omrädesbestämmelser skall kunna reglera marklovspliktiga åtgärder inom friluftsområden intill samma kvalifikationsgräns som gäller för staten vid förordnande om natur- värdsområde enligt naturvårdslagen. Regleringen skulle med andra ord inte få vara så ingripande att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Behövs en mer ingripande reglering skall kommunen kunna inrätta ett naturreservat för det aktuella friluftsområdet enligt det förslag till ändringar i naturvårdslagen som har remitterats till lagrådet genom beslut den 25 april 1985.

Vad jag föreslog beträffande PBL innebär en begränsning av de möjlig- heter att avsätta mark som friluftsområden som dagens byggnadslagstift- ning ger. Genom fastställda generalplancr kan ju markanvändningen be- stämmas till friluftsliv (99' andra stycket BL). varvid bl. a. trädfällning inte får ske utan prövning av länsstyrelsen (17 å BL). Genom fastställd general- plan kan regleringen av skogsbruket göras mer eller mindre ingripande. Inget hindrar dock att det meddelas föreskrifter som är så långtgående att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller t.o.m. att synnerligt men uppkommer vid användningen av en fastighet. För sådana fall finns regler om ersättning eller inlösen (22 & BL). Det bör även framhållas att det i dagens ordning inte finns något krav på att dessa friluftsområden skall ha någon anknytning till bebyggelse.

Emellertid har det visat sig att den i lagrådsremissen föreslagna begräns— ningen av kommunernas regleringsmöjligheter har skapat oklarhet beträf- fande mina avsikter. bl.a. hos skogsintressenterna. För att syftet med regleringen skall framgå på ett tydligare sätt än i det remitterade förslaget har jag efter samråd med jordbruksministern funnit det vara en bättre lösning att kommunernas behov av att kunna skapa lokala friluftsområden tillgodoses genom en ändringi naturvårdslagen. Institutet naturvårdsområ- de i den lagen (l9 &) har nämligen tillkommit bl. a. i syfte att möjliggöra för länsstyrelsen att skapa lokala friluftsområden. Jag återkommer till rege— ringen med förslag till denna ändring i samband med att jag lägger fram förslag till följdlagstiftning till bl.a. PBL. Ändringen bör innebära att kommunerna med stöd av delegation från länsstyrelserna skall kunna fatta

5 Layla/(niska _li'ågor och Iagsti/i- ningens räckvidd 5 .4 .3

• Sida 106
•  Original

Prop. 1985/86: ] lUf'i

beslut om inrättande av naturvårdsomräden helt enligt de regler som redan gäller för länsstyrelsens beslut i sådana frågor. Detta innebär bl.a. att regleringen av t.ex. plantering och avveckling inte får vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvaras.

Denna lösning ligger väl i linje med det tidigare framlagda förslaget att kommunerna bör ges möjlighet att inrätta kommunala naturresenfat med stöd av bestämmelserna i naturvårdslagen. Systematiskt hör också dessa frågor bättre hemma i naturvärds- än i byggnadslagstiftningen. Ett viktigt skäl som har bidragit till min ändrade inställning är att man bör undvika att skapa nya beslutsförmer när det redan finns sådana för samma ändamål. Att naturvårdsfrägorna samlas i naturvårdslagen i stället för att vara splitt- rade i flera lagar har också den fördelen att man slipper ha flera tillsyns— och överprövningsmyndigheter. Den enskilda markägaren kan överklaga de kommunala besluten till länsstyrelsen. Statens kontrollmöjligheter när det gäller 1. ex. skogshushällningen blir fullgoda genom att systemet bygger på delegation från länsstyrelserna.

Gränsdragningen mellan PBL och naturvärdslt-tgen vill jag i korthet ange på så sätt att områdesbestämmelser bör få användas av kommunen för erforderlig bebyggelsereglering. medan naturvärdslagens bestämmelser om naturvårdsonu'i'tde och naturreservat bör användas om kommunen vill avsätta mark för friluftsändamäl.

l väglagen finns flera bestämmelser som innebär förbud mot att uppföra byggnader. sätta upp skyltar. ljusanordningar och liknande i närheten av allmänna vägar.

PBL—utredningen har valt att låta föreskrifterna om byggnader finnas kvar i väglagen men föreslagit att reglerna om skyltar. reklamanordningar och liknande skall upphävas och att sådana frågor i fortsättningen skall regleras endast genom PBL. Utredningens förslag i den här delen har i allmänhet godtagits av remissinstanserna. Vägverket samt vissa länsstyrel- ser och vägförvaltningar anser emellertid att också bestämmelserna om skyltar bör behållas i väglagen. Kommunförbundet och några kommuner hävdar att även bestämmelserna om byggnader bör föras till PBL.

Enligt min mening finns det ingen anledning att ändra på de regler som gäller åtgärder inom ett vägområde. som väghållaren råder över med vägrätt. Det betyder att t. ex. bestämmelserna i 48.5 med förbud i vissa fall att uppföra byggnader inom vägområden bör vara kvar i väglagen. Beträf— fande tavlor. skyltar o.d. finnerjag det inte sakligt motiverat att föra över tillständsprövningen till PBL. Med andra ord bör bestämmelserna i 45 och 46% finnas kvar i väglagen. Det finns anledning att se annorlunda på byggnader och en rad andra anläggningar och anordningar som bör vara generellt prövningspliktiga enligt förslaget till PBl... När det gäller ansök— ningar om att få uppföra byggnader m.m. ankommer det enligt PBL på byggnadsnämnderna att göra en allsidig prövning av tillätlighet och lokali- sering. där således även trafiksäkerhetsaspekter skall beaktas. Många

5 Lugieknixku ji'nlqm' ut'/t [nertill— ningens I'ät'Ål'ftltl 5.4.3

• Sida 107
•  Original

Prop. 1985/86: ] lt)7

kommuner är i dag väghållare enligt väglagen. och allmänt har kommuner- na god kunskap om trafik- och .traftksakerhetsfrågor. [ ärenden hos bygg- nadsnämnden som kan beröra allmän väg är dessutom vägverket sakägare och kan bevaka att sådana frågor får en tillfredsställande lösning.

[ översiktsplanen kommer såväl genomförda som planerade allmänna vägar att vara redovisade. Jag ser det också som självklart att kommuner— na i ("översiktsplanen redovisar de särskilda restriktioner i fråga om bebyg— gelse som bör gälla i anslutning till allmänna vägar eller vägreservat. Om det behövs. kan översiktsplanens syfte säkerställas genom att områdesbe- stämmelser antas efter samråd med vägverket.

Det finns enligt min mening inte någon anledning att tro annat än att vägverket får gehör för sina synpunkter på trafiksäkerhetsfrågor vid be- handlingen av översiktsplaner och områdesbestämmelser. Mot den här bakgrunden anserjag att utredningens skäl för att behålla dubbelprövning- en av nya byggnader och vissa anordningar inte är tillräckligt starka. Kraven i väglagen på tillstånd av länsstyrelsen för att uppföra byggnader och andra anordningar intill eller i närheten av allmänna vägar bör därför upphävas i den mån det råder bygglovsplikt enligt PBL. Jag har i denna fråga samrått med chefen för kommunikationsdepartementet. Jag återkom- mer till dessa frågor i mitt blivande förslag till ändringar i annan lagstift- ning.

5.4.4 Dubhe/prf'ivning (n'/z enbart Apevia/pri)"vning

Jag har i övrigt inte för avsikt att föreslå några stora förändringar av nu rådande förhållanden i fråga om samordningen mellan byggnadslagstift- ningen och annan lagstiftning. Det kommer alltså även i fortsättningen att finnas både markanvändningsåtgärder som tillständsprövas uteslutande enligt någon annan lag än PBL - t. ex. vägar - och byggnader som dubbel- prövas - t. ex. en industri som skall ha tillstånd enligt såväl byggnadslag— stiftningen som miljöskyddslagen.

Det bör redan här framhållas att varken en detaljplan eller ett bygglov avses innebära nägot slutligt besked från samhället om att det inte finns några hinder mot att bygga eller vidta andra åtgärder. Trots att ett tillstånd har meddelats enligt PBL. kan alltså ett projekt inte påbörjas förrän sökan- den har inhämtat även andra behövliga tillstånd. Som ett exempel kan nämnas regleringen av fasta fornlämningar i fornminneslagen (194250). Det ligger på sökanden att iaktta dessa regler. även om han har fått bygglov. En bestämmelse bör dock införas om att byggnadsnämnden som en serviceätgärd upplyser sökanden om de övriga tillstånd som eventuellt kan behövas.

Att markanvändning alltså även i fortsättningen skall tillåtlighetsprövas enligt flera andra lagar. samtidigt som man vill låta planläggning enligt PBL få vissa verkningar på andra tillstånd. medför att en del ingrepp i andra lagar behöver göras. Som jag närmare kommer att utveckla senare (avsnitt

5 Lauf/(niska frågor ()(/I lagstift— ningens räckvidd 5.4.3—544

• Sida 108
•  Original

Prop. l985/86: ] 108

Zl) avserjag att i annat sammanhang föreslå att det i en rad lagar som rör 5 Lucie/(niska

markanvändningen införs ett krav på att planerna enligt PBl. på vissa sätt .fl'fl-L'm' "('/_l [tlf—':”l/l' ' skall beaktas vid tillståndsbesluten. 2,35)"; ';';/””Il! Den fulla räckvidden av planerna enligt PBL kommer således att framgå _ ' ' __ ' '-

inte enbart av PBL i sig utan även genom den reglering av kopplingen mellan planerna och en rad specialförfattningar som jag senare Skull äter— komma till regerin "fen med f("irslag om. I stora delar kommer denna regle- ring att stämma överens med vad som gäller i dag i fråga om sambandet

mellan planer enligt byggnadslagcn och spccialförfattningarna.

5.4.5 Plunernus rår/(vidd Mot bakgrund av vad jag nu har anfört kan alltså konstateras att planbe- sluten enligt PBL får betydelse för följande slag av ätgärder: ]. Åtgärder som behöver tillståndsprövas uteslutande enligt PBL.

2. Åtgärder som behöver tillståndsprövas både enligt PBL och enligt någon speciallag. t. ex. uppförande av en industribyggnad som behöver tillstånd enligt miljöskyddslagen. Även i dessa fall sker den planmässiga bedömningen i samband med bygglovsprövningen.

3. Åtgärder som skall prövas enbart enligt någon speciallag. t. ex. byggan— de av vägar. Här skall planerna på visst sätt beaktas vid tillståndspröv- ningen i enlighet med det förslag om följdlagstiftning till PB L som jag senare avser att lägga fram.

4. Åtgärder för vilka tillstånd inte behövs vare sig enligt PBL eller enligt någon speciallag och som avser byggnader eller andra anläggningar samt tomter och allmänna platser. Att även sådana åtgärder skall vara planenliga innebär att det ankommer på den som utför åtgärden att utan t'örhandsprövning följa planens reglering.

• Sida 109
•  Original

Prop. 1985/%:] W) 6 Principer för planläggning och prövning av bygglov m.m.

6 Principen/Ör planläggning och prövning av bygg— Im' m.m. 6.2.1 *Ö.2.2

• Sida 114
•  Original

Prop. 1985/86: 1 1 H

ningar om bygglov och förlutndsbesked. Jag vill här kort erinra om viss-_l inslag i det till lagrädet remitterade förslaget till NRL.

l en inledande bestämmelse i förslaget till NRL anges att marken. vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas sa att en frän ekologiska. sociala och samhällsekonomiska synpunkter god hushällning främjas. Bestämmelserna i NRL syftar till att landets försörjning med naturresurser skall tryggas. god natttr- och kulturmiljö bevaras samt ett ändamälsenligt samhällsbyggande främjas.

Markanvändningsfrägor utgör naturligtvis ett centralt led i naturresurs— hushällningen. l.)ärför har i NRL tagits in grundläggande hushällningsbe- stämmelser som till övervägande del motsvarar 95 byggnadsstadgan och de nuvarande s. k. verksamhetsanknutna riktlinjerna i den fysiska rikspla- neringen. NRL innehäller därför bestämmelser om sädana intressen som det finns särskild anledning att värna om. Föreskrifter finns sälunda om hänsynstagande på olika sätt till de areella näringarnas intressen. Vidare finns bestämmelser om hänsyn till naturvärdens. kulturminnesvärdcns och friluftslivets intressen. lnom områden som av olika skäl är av riksintresse är skyddet särskilt starkt.

Bestämmelsen i Blå byggnadsstadgan om att mark skall användas för det ändamål för vilket den är mest lämpad med hänsyn till beskaffenhet. läge och föreliggande markanvändningsbehov är av sädan central betydelse för planläggning att en motsvarighet bör tas in även i PBL.

NRL innehåller också ett kapitel med särskilda hushällningsbestäm- melser för vissa områden i landet. som ersätter de s. k. geografiska riktlin- jerna i den fysiska riksplaneringen. Dessa omräden är i sin helhet av riksintresse.

Vidare finns i NRL bestämmelser om förutsättningar för exploaterings- företag inom olika områden.

De krav som i nu redovisade avseenden kommer att tas in i NRL kommer säledcs att fä stor betydelse för planläggning och prövning av sådana exploateringsföretag som lovprövas enligt PBL.

En fråga som har aktualiserats efter det att lagrådsremissen beslutades angäende PBL - främst med anledning av civilft'irsvarsstyrelsens remiss- yttrande över förslaget till NRL — är hur totalförsvarets intressen skall vägas in dels vid ställningstaganden till lokaliseringen av ny bebyggelse och dels vid beslut som rör utformningen av bebyggelsemiljön inom omrä- den som har befunnits lämpliga att bebygga. Jag vill till en början erinra om att kommunerna enligt beslut av riksdagen skall med början under budget- året 1984/85 ta över ansvaret för ledningen av eivilförsvarsverksamheten pä lokal nivå i krig och för den planläggning i fred som hänger samman härmed (prop. |98l/82: l02 bil. 2. FöU 18. rskr374). Riksdagen beslöt vid l982/83 års riksmöte att övergången till kommunal ledning och planlägg- ning skall genomföras under perioden l984/85— I986/87 (prop. 1982/83: 100 biff). FöU9. rskr27l ).

f) I-'/'int'i[.>t'r/:'n- plunlr'iggning ut'/I [Wärn/"ng ur ltt—u:- lul' HI. m. 6.2.3

• Sida 115
•  Original

Prop. 1985/86: 1 ll5

För att dessa riksdagsbeslut skall kunna genomföras har regeringen i prop. l98—lf'äiz49 förelagt riksdagen förslag till bl.a. ändringar j civilförsvarsla- gen (1960: 74). som innebär att kommunerna skall upprätta och anta vissa planer däribland skyddsplaner. Bland de aspekter som skall belysas i skyddsplaner anges tillgången på och behovet av skydd. de ätgärder som behövs för omflyttning. utrymning m.m. samt i vissa fall även behovet av skyddsrum med hänsyn till befintlig och planerad bebyggelse.

Det är naturligtvis angeläget att kommunerna har möjlighet att i den fysiska planeringen integrera sädana ställningstaganden som har kommit fram vid försvarsplaneringen i vid mening. Frän civilförsvarssynpunkt t. ex. finns det behov att kunna påverka lokaliseringen så att bostäder och anläggningar inte uppförs i närheten av sädana verksamheter som bedöms kunna bli utsatta för angrepp i krig. Grunddokumentet för skyddsplanen är en skyddsanalys. som bl. a. beskriver var riskomräden av olika slag finns. Denna analys bör ocksä kunna utgöra underlag för beslut om lokalisering i kommunernas fysiska planering.

De nu beskrivna försvarsintressena blir enligt min mening fullt tillgodo- sedda genom det förslag till PBL som jag nu lägger fram och förslaget till NRL. Jag nämnde tidigare att PBL avses innehålla en bestämmelse om att NRL skall tillämpas vid planläggning och vid beslut om bl.a. bygglov. Förslaget till NRL i sin tur innehåller en bestämmelse som innebär att mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret sa längt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan pätagligt motverka totalförsva- rets intressen. Genom anknytningen mellan PBL och NRL blir det alltså möjligt att t. ex. förhindra ny bebyggelse i närheten av tänkbara bekämp- ningsmäl.

.lag äterkommer i det följande (avsnitt 6.4) till frägan om civilförsvarets intressen i bebyggelsemiljön.

6.3 Särskilda krav för att mark skall få användas för bebyggelse

Mit/_l't'irslug: På samma sätt som enligt dagens lagstiftning skall särskil- da krav uppfyllas för att mark skall få användas för bebyggelse. Vid lämplighetsprövningen skall bl. a. kommunalckonomiska bedömningar ges stor tyngd. Dessutom skall energifrägorna i större utsträckning än i dag beaktas vid lokalisering av bebyggelse.

6.3.1 Is]munmmlckmmmixltufrägor m. m.

195 andra stycket byggnadsstadgan finns angivna vissa speciella krav av teknisk och hygienisk natur som skall ställas på mark som skall användas för bebyggelse. Sålunda föreskrivs allmänt att terräng och grumlförhällan- dena skall vägas in vid prövningen av marks användning till olika ändamäl och att mark inte får avses för bebyggelse om den inte ur suntlhetssyn-

() Pl"irt('i].n*r_/'i")'r planläggning uc/t prr'it'nl'ng (ll' bygg— Im' m.m. O.2.2—6.3.l

• Sida 116
•  Original

Prop. 1985/86: ] Ila

punkt. med hänsyn till samfärdseln. möjligheterna att ordna vattenför— sörjning och avlopp. faran för vattenft'ärorening eller eljest ur allmän syn— punkt är lämpad för bebyggelseändamäl.

Som också har föreslagits av PBL-utredningen bör PBL innehålla en bestämmelse som i stort sett motsvarar de nu redovisade kraven i bygg- nadsstadgan. Dessa krav kan sägas sammanfatta basförutsättningarna för marks användning för bebyggelse.

PBL-utredningens motiv till bestämmelsen om de nu redovisade kraven har kritiserats av mänga remissinstanser. av vilka åtskilliga har framhällit att den enskildes skäl för att få använda mark för bebyggelse har getts en alltför stark ställning. Flera remissinstanser anser att det av motiven bör framgå. att större hänsyn skall tas till kommunal- och samhällsekonomiska aspekter.

Jag delar uppfattningen att de kommunal- och samhällsekonomiska frä- gorna bör tillmätas stor betydelse när frågan om marks användning för bebyggelse skall avgöras. [ värt samhälle är det en självklarhet att alla skall kunna komma i åtnjutande av samhällsservice av olika slag. Det är då naturligt att kommunerna som närmast ansvariga för samhällsservicen bör ha beslutanderätten om var man anser sig ha möjlighet att erbjuda sädan service.

Som jag tidigare har anfört bör bestämmelserna i kapitlet om allmänna intressen tillämpas säväl vid planläggning som vid prövning av lov. ls'om- munalekonomiska bedömningar kan på så sätt göras direkt i enskilda ärenden. vilket självfallet är nödvändigt med tanke bl. a. på vad jag nyss anförde (avsnitt (). |) om den samlade effekten av många enskilda bygglov. som vart för sig kan ha marginell betydelse på t. ex. kotnmunalekonomin. Jag återkommer till dessa frågor när jag närmare gär in på bygglovspröv- ningen (avsnitt 12.2.5).

6.3.2 Energiförsörjning och energilmshtil/ning

När det gäller bebyggelse och energianvändning har intresset varit i hög grad inriktat på teknik och utformning av byggnader. I 95 byggnadsstad- gan finns en föreskrift om att tillbörlig hänsyn Skall tas till energihushäll- ningens behov. Det är således möjligt att väga in energihushållning vid planläggning. PBL-utredningen har föreslagit att möjligheterna att ordna bl.a. energiförsörjning särskilt skall beaktas vid planläggning och till— ständsprövning.

Många remissinstanser anser att energihushällningsfrägorna har försum— mats i PBL-betänkandet.

Energifrågorna i gällande lagstiftning är i hög utsträckning inriktade på byggnaders utformning och i viss män på deras placering på tomten. Det finns enligt min mening anledning att ge ökad vikt åt energifrågorna vid lokaliseringsprövning av i första hand samlad bebyggelse. En möjlighet att väga in energifrågor även vid Iokaliseringsprövning av enstaka byggnader bör emellertid också finnas.

() Principe/glor planläggning (n'/z prt'it'ning ar bygg- lov m.m. ()..i,/—Ö._f.2

• Sida 117
•  Original

Prop. 1985/86: 1 117

Genom lagen ( 19771439. ändrad senast l9811fatll) om kommunal energi— planering åläggs kommunerna eit planeringsansvar pa energiområdet. En- ligt lagen skall kommunernz-t i sin planering främja hushållningen med energi och verka för en säker och tillräcklig energitillförsel. Kommunerna åläggs ocksa att vid planeringen undersöka förutsättningarna att genom samarbete med annan kommun eller betydande intressent på energiområ- det gemensamt lösa frågor som har betydelse för hushållningen med energi eller för energitillförseln. Finns sådana förutsättningar skall de tas till vara i planeringen.

Vad kommunerna ålagts är således att inom ramen för den planering som de normalt bedriver ta särskild hänsyn till den aspekt som energihushäll- ningen och en säker och tillräcklig tillförsel av energi utgör.

Självklart bör PBL innehålla sädana bestämmelser att bebyggelse- och energiplaneringen kan samordnas. Att kommunerna i sin planläggning skall reservera mark för energianläggningar av olika slag följer av de allmänna utgångspunkterna för planläggning och bygglovsprövning. som jag tidigare har redogjort för. Det gäller exempelvis mark för olika typer av energiomvandlingsanläggningar. tänkbara lägen för vindkraftverk och vat- tenkraftverk liksom mark för ledningar etc. Jag anser dessutom att det i kapitlet om allmänna intressen bör finnas en särskild bestämmelse om att byggnader och andra anläggningar. som för att fungera tillfredsställande är beroende av energianvändning. skall lokaliseras sa att energiförsörjnings- och energihushällningsfrägorna tillgodoses på ett lämpligt sätt.

En sådan bestämmelse bör leda till att energiförsörjningsfrågorna ges ökad tyngd i den fysiska planeringen. Valet av uppvärmningsform är en betydelsefull del av den energipolitiska planeringen. Det torde i framtiden bli nödvändigt att kommunerna för olika planområden med samlad bebyg- gelse tar ställning till uppvärmningsformerna. Detta gäller även vid ändring av befintliga bebyggelseplaner för förtätning eller förnyelse av områdena. Lokaliseringen och även utformningen i stort av bebyggcleområden har t. ex. stor betydelse för möjligheterna att använda värmeverk för centrali- serad försörjning. Lokalisering och utformning har även stor betydelse när det gäller användning av centraliserade värmesystem i mindre. någorlunda täta bebyggelsegrupper.

En bestämmelse med det nu föreslagna innehållet bör också leda till att man. när lokalisering av bebyggelse prövas. tar ökad hänsyn till de klima- tologiska förhållandena. Man vet t.ex. i dag att energiförbrukningen i likadana hus kan skilja med Ztlprocent beroende på var husen ligger inom samma ort. En betydande forskning har gjorts och görs i fråga om lokalkli- matets betydelse för energihushällningen. Lika väl som landskapsstruk- turen i sig ger upphov till värmeöar och kalluftssjöar. kan nytillkommen. tät bebyggelse ge upphov till en värmeö. Det är av stor betydelse att den forskning som görs på det här omrädet tas till vara i den fysiska planering- en.

() Princi/u'rjör planläggning (N'/l prövning av hygg— lot- HI. m. 6.3.2

• Sida 118
•  Original

Prop. 1985/86: ] llts'

7 Översiktsplan 7. I

• Sida 124
•  Original

Prop. 1985/86: ] l24

Öt'erri/t[.s'plunmts tillämpningsrinträde bestäms _vrlcrsr m' hus-ta"mmc/xcrnu i 2 kup.

De allmänna bestämmelsernas uppbyggnad ger som jag sagt tidigare allsidiga utgångspunkter att lägga till grund för översiktsplanen. Bestäm- melserna fär naturligtvis olika styrka i olika delar av landet beroende pä skilda lokala förutsättningar. Det är meningen att dessa skilda förutsätt— ningar skall komma till uttryck i översiktsplanen. Bestämmelserna syftar till att kommunen skall lägga övergripande sociala. ekonomiska och natur- ligtvis fysiska aspekter till grund för planens utformning.

Översiktsplanen bör med andra ord samordnas med andra övergripande program och planer inom kommunen. Jag tänker då främst pä de sociala programmen för bostadsft'irst'irjning. utbildning, barntillsyn. äldreomsorg och social omvårdnad. Likaså är det viktigt att de kommunala ambitioner- na när det gäller markpolitik. energihushällning. varuförsörining och tra- fikförsörjning beaktas och får genomslagskraft i den fysiska översikts- planen. Som en gemensam grund ligger naturligtvis de lokala förhållandena i fråga om kvinnors och mäns sysselsättning. om näringsliv och. som en följd av det. skattekraftcn och den kommunala ekonomin. I denna samord- ningsprocess skall översiktsplanen behandla mark— och vattenresurserna och bebyggelsefrägorna i vid mening.'

Det är nödvändigt att anlägga ett brett perspektiv på användningen av mark och vatten föratt lämpliga. avvägningar och prioriteringar skall kunna göras inom ramen för en helhetssyn. Planen bör därför grundas pä en sammanställning av de anspräk och intressen som finns på säväl bevarande som förändring av markanvändning och miljö. Vidare bör som underlag för planen uppgifter sammanställas om de omräden som är av riksintresse om länsplaneringen och om andra statliga riktlinjer av betydelse för kommu- nens översiktliga planering.

7.2 (Älversiktsplanens innehåll

!l'litt_/i)'rslagz Översiktsplanen skall ange grunddragen i användningen av mark— och vattenområden i hela kommunen. Planen skall ge rikt- linjer som underlag för prövningen av lov till bebyggelse och annan markanvändning. Planen skall ocksä redovisa hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt NRL.

Bebyggelse och därmed .tammun/tiingrtntle anordningar

1 översiktsplanen skall kommunen alltid behandla de frägor som direkt har anknytning till de primära kommunala angelägenheterna. F.nligt gällan- de byggnadslag är planläggningen avgränsad till främst mark för bebyggel- se. friluftsliv. viktigare trafikleder och andra allmänna platser. Även annan markanvändning kan emellertid behandlas. framför allt sädan som har

7 Öw'm'ikmp/(m 7. l — 7 .3

• Sida 125
•  Original

Prop. 1985/86: 1 1

I J 'Jl

anknytning till tätortsfunktioner eller friluftsliv. Detta bör gälla även fort- sättningsvis. _ _ .

Jag kommer senare att föreslå att skyldigheten att söka lov utökas i PBL till att omfatta även andra anläggningar än byggnader. sasom idrotts- och fritidsanläggningar. bergrum. tunnlar m.m. Avsikten är att utöka den kommunala tillsynen över sådana förändringar i markanvi'indningen som behöver prövas från planmässiga utgängspunkter eller med hänsyn till anläggningarnas miljöpåverkan. I de avseenden som anläggningar av den här typen har betydelse för den långsiktiga markanvändningen i kont- tnunen skall de givetvis också behandlas i översiktsplanen.

Nuttn'rt'snrst'r och hushållning med mark och vatten

Den kommunala planeringen har i ökad utsträckning tagit upp frägor om naturresurser och hushällningsaspekter när det gäller natur- och kulturmil- jön. Skälen till detta är flera. Jag har tidigare nämnt den fysiska riksplane- ringen som i mycket hög grad handlat just om sädana frägor. Planeringen för rekreation och friluftsliv har utvecklats. Brist på vissa naturresurser. som t. ex. vatten och grus. har ställt krav på planering för hushällning.

På senare är har energiförsöriningsfrägor aktualiserat en diskussion om övergång till inhemska energiresurser och utnyttjande av lokala energikäl- lor. Detta är frågor som i hög grad berör naturresttrsernas användning. Omsorgen om sysselsättningen pä landsbygden berör ocksä de långsiktiga produktionsmöjligheterna ijord- och skogsbruket. Det finns alltså klara motiv till att kommunerna ägnat större uppmärksamhet ät mark och vatten som långsiktig produktionsresurs.

Som jag tidigare har föreslagit bör bland bestämmelserna i Zkap. tas in en föreskrift om att NRL, skall tillämpas vid planläggning och beslut om lov enligt PBL. Kommunens översiktsplan måste därför utformas med beak- tande av de naturresurs- och hushällningsaspckter som kommer till uttryck i den lagen.

Vuttt'nunvändning

Mänga beslut om markanvändning påverkar i hög grad de framtida möjligheterna att utnyttja vattenomräden eller grundvattentillgängar för olika ändamål. Omvänt kan ibland utnyttjandet av ett vattenområde eller en grundvattentillgi'tng medföra begränsningar i möjligheterna att utnyttja omgivande mark. En vattenanvändning kan också till följd av dess inver- kan pa kvantiteten eller kvaliten omöjliggöra eller i vart fall begränsa vattnets användning för ett annat ändamål. Med hänsyn till bl.a. denna ömsesidiga päverkan mellan mark- och vattenanvändning är det väsentligt att man i planeringen gör klart för sig vilket beroende som i det särskilda fallet finns mellan mark- och vattenanvändning. En konsekvens härav är att planeringen av mark och planeringen av vatten inte bör ses som av varandra oberoende uppgifter. Planeringen av mark och vatten mäste i

7 7.

7 Översiktsplan 7.2

• Sida 128
•  Original

Prop. 1985/86: ] l2h'

i och för sig angelägen och lämplig användning som aktualiseras med kort varsel.

Även jag anser det angeläget. att plansystemct inte uppfattas som ett hinder tttan snarare som en hjälp att få fram bästa möjliga beslutsunderlag för ställningstaganden till aktuella markanvändningsfrägor. Med den ställ- ning som jag vill ge översiktsplanen är det givetvis nödvändigt att dess riktlinjer fullföljs eller ändras i de former som PBL föreskriver. Som jag senare återkommer till har emellertid samhällsintresscna och de strukturel- la aspekterna olika vikt i skilda delar av en kommun. 1 översiktsplanen skall de viktigaste och kända intressena behandlas. De kommer då att beröra vissa delar i kommunen och omfattas av olika riktlinjer. I sådana områden som inte omfattas av några riktlinjer mäste prövningen av nya önskemål ske utan det underlag som finns beträffande den allmänna lämp- ligheten inom områden. som otnfattas av konkreta och välgrundade mål och riktlinjer. Jag anser således att PBL inte skall innehålla någon spärre- gel av den art som utredningen har föreslagit. Den här frågan har också samband med översiktsplanens rättsliga status. dess redovisning och kra- vet pä aktualitet. Jag återkommer snart till dessa frågor.

Utvecklad kommrnn'ivcrsikt räcker som översiktsplan

En utgångspunkt för mina förslag är att kommunerna i sin översiktliga planläggning enligt PBL bör kunna i stor utsträckning bygga vidare pä det planmaterial som redan finns. Alltför höga krav bör inte ställas i det inledande skedet.

En del kommuner har påbörjat en revidering av sin kommunöversikt med ett ökat inslag av markanvändningsstudier som underlag. Denna del av översiktsplanen — den långsiktiga markanvändningen — är enligt min uppfattning det mest krävande arbetet med den första översiktsplanen. 1 det längre perspektivet finns det många osäkra faktorer att beakta i plane— ringen. Osäkerheten minskar enligt min mening inte behovet av planering. snarare tvärtom. Alternativa studier finns ofta också i form av områdes- planer och andra översiktliga planutredningar. Jag är medveten om att en del frågor till en början kan få en ganska schematisk behandling i översikts- planen. I de flesta fall bör det emellertid vara tillräckligt att lägga kommun— översikten och aktuella områdcsplaner till grund för översiktsplanen.

En hel del kommuner har också på försök studerat vattenfrågorna. En mer systematisk sådan försöksplanering pågår bl.a. med stöd av havsre- sursdelegationen. Även på detta område finns det ett visst planmaterial som kan bilda tttgängspunkt för översiktsplanen.

Jag kommer senare (avsnitt 19.5.1) att föreslå en övergångsbestämmelse som innebär att kommunerna före den ljanuari 1990 skall ha antagit sin översiktsplan. Under tiden fram till dess får kommunerna tillfälle att i samlad form överväga sitt översiktliga planmaterial. Många av de plando— kument som finns kan fortfarande anses gälla och de bör ganska lätt ktrnna

7 Översiktsplan 7 2

• Sida 129
•  Original

Prop. l985/86: [ 129

sammanställas och kompletteras pa ett sadant sätt att kommunen fär en översiktsplan. Denna bedömning bygger pä min kännedom om att kommu- nerna redan i dag bedriver en kontinuerlig fysisk översiktsplanering sotn i stora delar uppfyller de krav sotn ställs i PBL.

En del remissinstanser befarar att en marköversikt enligt utredningens förslag blir för omfattande och ambitiös samt att insatserna inte skttlle svara tttot nyttan. Pä den punkten vill jag framhälla att översiktsplanen självklart skall utformas utifrän de olika uppgifter som skall tillgodoses med planen. Jag förutsätter att dessa — liksom i dagens planering — varierar avsevärt mellan olika kommuner med skiftande planeringsbehov och resurser. Enligt min mening bör planens innehäll av den anledningen inte detaljregleras i PBL. Därigenom bör det finnas goda möjligheter till en successiv förbättring av planläggttingens arbetsmetoder och planernas in- neltäll. [ detta ligger att kraven på den första översiktsplanen i kommunen inte bör ställas för högt.

7.3 Översiktsplanens redovisning och handläggning [__ A-Iiltförxlag: Översiktsplanen innefattar bade helhetsöverblick och för- djupade riktlinjer för avgränsade omräden. Planen bestär av en särskild handling av en eller flera kartor. Till platten skall höra en beskrivning. där bl.a. motiven till plattcn skall redovisas. Planen skall antas av kotnmunlttllmäktige.

Rz'tlt'n'ixning (N'/II/i'llj/lrlI'llIH/L'l't'ylt'l' skall garantera information ()(/I IHÖf/lg- lll'l att påverka planat/Ormningen

Den fräga som har avgörande betydelse ttär man bestämmer ltur ingäen- de man behöver reglera förfarattdet vid planli'tggn'itigen är vilka olika intressen som gör sig gällattdc i beslutsprocessen och som kräver ett skydd iform av lagstiftning.

(.)m ntan ser enbart till kommunens eget intresse av att pa lämpligt sätt skaffa sig ett allsidigt och användbart beslutsunderlag. finns det knappast nägon anledning alls till lagreglering av redovisningen eller förfarandet. Det kan förutsättas att kommunerna ändä genom sitt förvaltning inhämtar den kunskap som anses behövlig och utför den granskning och värdering av olika alternativ som leder till ett politiskt beslut.

Här som i andra planläggningssamtnanhang finns det dock intressenter utanför den kommunala organisationen som maste kttnna föra fram sina synpunkter. Givetvis kotntner detta som regel att kunna ske på ett helt informellt sätt. men möjligheten att utöva inflytande anserjag i likhet nted utredningen ändä i sista hand mäste garanteras genom rättsregler. En av ..tnledningarna till att det mäste skapas en formaliserad behandlingsproec- dur är att kravet pä medborgarinfl_vtande skall tillgt'tdoses'. En annan lika

) Riksdagen 198555"). ! sant/. Nr I

7 Öt'w'sikfxplan 7.2— 7.3

• Sida 130
•  Original

Prop. 1985/86: ] l3t)

viktig anledning är att det måste beredas formella möjligheter till avstäm— ning mellan statliga nt. tl. sektorintressen och kommunens intentioner. Länsstyrelsen mäste kunna bevaka Ltur omräden av riksintresse avses bli behant'llade i den kommunala planeringen. Även grannkommuner kan ha synpunkter sotn mäste få komma fram i sammanhanget. Vid utformningen av bestämmelser om förfarandet anserjag att de nu angivna intressenterna mäste garanteras insyn och påverkan genom en lagreglering.

L.-'tr('tlnin_t_'t'ns_f't'irslt'tg till områdes/alan Som utredningen har påpekat kan markanvändningen behöva studeras mer ingående i vissa delar av kommunen vid marköversiktens utformning. Detta kan t.ex. gälla tätorter. förändrings- eller förnyelseomräden. beva— randeomräden. friluftsområden eller områden för större anläggningar av strukturell betydelse. Det kan också gälla studier av alternativ markan- vändning i samband med de mer strategiska utvecklingsbeslttten. Utredningen har föreslagit omrädcsplan som ett medel för kommunen att detaljera t"förtäta. fördjupa") marköversikten som alternativ till att göra motsvarande ändring av ntarköversikten. Förslaget ger helt enkelt valfrihet att använda två på det hela taget likvärdiga planformer. (.)mrådesplanen har föreslagits i systemet bl.a. föratt den är en i prakti- ken vanligen förekommande informell plantyp. Utredningen har ansett det angeläget att skapa regler för medborgarintlytande även för denna plan- form. Områdesplanen skall också enligt utredningen kunna användas som dokument för uppgörelser mellan staten och kommunen när det gäller behandlingen av omräden av riksintresse och mellankommunala frägor. Planen har dock inte getts nägon formell verkan pä tillständsprövningen vare sig enligt PBL eller enligt annan lagstiftning. Enligt utredningsförsla- get medför en omrädesplan att länsstyrelsen inom fem år inte skall kunna ifrågasätta kommunens beslut att fullfölja omrädesplanens intentioner. Remissinstanserna är mycket delade i fråga om utredningens förslag till en sådan omrädesplan. En grupp anser verkningarna vara för svaga för att motivera en lagreglering. Man anser att det finns andra och för medbor- gartta viktigare frägor tservice. barntillsyn. äldreomsorg etc.) där det vore mer angeläget med ett lagreglerat inflytande. Man anser att områdesplancn skall behållas som ett informellt och obundet samrädsinstrument. Den andra gruppen hävdar att områdesplanen är den viktigaste och mest kon— kreta planeringsformen för samordning och medborgarinllytande. Man anser att lagregleringett bör stärkas och att planen skall tilläggas större verkningar.

Öt'vrsikts'planen lilt'k'l'l' de uppgifter som nrrmlningt'n_fi'ireslagitfiir mark- iit'crsikf (N'/t nntn'tc/esplan

För egen del finner jag skälen vara svaga att som särskild planform lagreglera områdesplanen i PBL. Jag ser det pä följande sätt.

7 I

Xl

Otwrxik ixp/an _?

• Sida 131
•  Original

Prop. 1985/86: l l3l

l praxis har omri'tdesplaner visat sig vara en användbar och ibland nödvändig insats för att ge underlag för en fortsatt detaljplanering. Även i andra sammanhang har omrädesplanen varit användbar för att ge underlag för vidare beslut om större bevarande-. ft'fu'nyelse- eller förändringsomrä— den där ätgärder kan förväntas inom de närmaste ären.

Den översiktliga planeringen bedrivs i själva verket pä flera niväcr inom varje kommun. Viss planläggning sker med hela kommunen som utgångs- punkt. Dct gäller t. ex. kommttnöversiktcrna. planläggning av tätortsstruk- turen. kommunikationsnätcn och vissa lokaliseringsfrägor. l särskild form planläggs ofta de större tätorterna. Här kan det dels gälla översikter över hela tätorten för att klarlägga utbyggnadsriktning. om 'andlingsomräden eller försörjning med service. Denna nivä motsvaras av byggnadslagens generalplan. För de områden där större förändringar avses. t.ex. en ny stadsdel eller en större hamnutbyggnad. görs vanligen en omrädes- eller dispositionsplan. Därefter tar detaljplanen vid. Det kan alltså röra sig om upp till fyra olika skalor pä planläggningsuppgifterna.

En sädan arbetsmetod anserjag kan vara både riktig och lämplig. ] själva verket behövs den ömsesidiga påverkan som finns mellan niväerna för att åstadkomma en realistisk och bra planutformning. Att bedöma helheten mot delarna och att dra nytta av delstudierna för helheten bör enligt min uppfattning kunna ge ett bra beslutsunderlag. Jag är alltsä inte emot en sädan arbetsteknik. Av skäl somjag nyss har redovisat finns det emellertid inte anledning att som särskilda planformer lagreglera alla dessa typer av planeri PBL.

Av min redogörelse följer att översiktsplanen utgörs av de aktuella översiktliga fysiska planerna. alltså både för helhet och delområden. Mitt förslag innebär i formell mening att planer för delområden skall betraktas som ändringar av den för kommunen gällande översiktsplanen. På detta sätt kan erforderliga nyanseringar göras av föreslagön markanvändning och riktlinjer inom begränsade omräden. Den av mig föreslagna översikts- planen anserjag pä detta sätt väl fyller de uppgifter som omrädesplanen enligt utredningsförslaget skall tillgodose. Därmed kan också plansystemct förenklas. vilket är av stort pedagogiskt och praktiskt värde. Man komtner ifrån utredningens system med två olika planformer för samma syften.

Lagrådet (yttrandet s.43 f) har ansett det önskvärt att jag klargör min inställning till frågan om kommunernas möjligheter att anta informella planer vid sidan av PBL— systemet. I den frägan villjag helt kort konstatera att behovet av sädana planer framdeles torde bli mycket litet på grund av översiktsplanens flexibilitet. Nagot förbud mot att informella planer utar- betas och antas kan självfallet inte föreskrivas i lagen. Det värde som underlag vid fortsatta beslut som sådana planer får måste dock bli ytterst

begränsat.

7 /

Xl

(I)rurxiÅlxp/mt ..t'

• Sida 132
•  Original

Prop. 1985/86: 1 l.

_,J |_J

AÅ'tml/ilt'tt'll krzircr puriur/ixÅ .vumImulefi/lning ('(/l uvvt'iglting i ltt'lliclv- pt'l'xpt'klii'

Sedan den första översiktsplanen har antagits kommer säväl utveckling- en som politiska ambitioner att ställa krav pä ft'jrändringar av plutten. Jag förutsätter att översiktsplanen pä det sättet successivt kommer att revide- ras och förändras. Vanligtvis kommer revideringen att beröra endast en begränsad del av kommunen. En sädan revidering bör givetvis stä i sam- klang med en för kommunen god helhetslösning. Det ligger ocksä i kom- munens egct intresse. För att säkerställa att det sker anserjag emellertid att en uttrycklig bestämmelse bör tas in om att kommunen vid utställning av sädant ändringsförslag skall redovisa i vad män ändringen har betydelse för andra delar av kommunen.

l-Äftcr nägra är har översiktsplanen reviderats för sä mänga omräden att det kan vara svärt att fa en samlad uppfattning om hur kommunens utveck— ling ter sig. Detta är enligt min uppfattning till nackdel hade för kommu- nens egna organ och för allmänheten. näringslivet och de statliga organ som vill ta del av den information och vägledning som översiktsplanen avses ge. Det kan då vara skäl att sammanställa och komplettera tillgäng— ligt matcrial till en kommuntäckande redovisning och ett förnyat antagande av kommunen. Beroende pä de lokala förhällandena kan detta behov uppstä olika snabbt och för olika stora delar av kommunen. Jag anser inte att det behövs nägra särskilda bestämmelser om httr ofta sädana redovis- ningar bör ske. Ett riktmärke kan vara tvä mandatperioder. dvs. efter sex är. vilket torde motsvara den tid som de nuvarande kommunöversikterna har ansetts vara aktuella.

(il'ltlm't/rugwt [ nzrlr/s't'nx unt'z'indning kun redovisas .vt'liemuiixÅl Angivelsen av markens användning bör i översiktsplanen givetvis vara ganska schematisk. Det är viktiga. att egenskapen av översiktsplan renodlas sä att det just är överblicken över de större sammanhangen, den längsik— tiga strukturen. som redovisas i planen. Det hindrar inte att ändamälct ibland kan vara precist bädc till innchäll och avgränsning. Ofta torde stora omräden emellertid kunna anges med den användning som marken faktiskt har. om det inte finns nägot speciellt allmänt intresse som gör sig gällande inom omrädet. Av planen bör emellertid framgä om den avser större förändring av markanvändningen '- ett aktivt bevarande av befintliga förhållanden

.' en gradvis förändring och förnyelse i huvudsak inom ramen för den markanvändning som redan etablerats ett omräde av strategisk betydelse för den framtida bebyggelseutveck- lingen där handlingsfriheten skall behällas eller '- att den markanvändning som pågår kan fortgä i stort sett oföri'tndrad därft'jr att det inte finns nägra uttalade allmänna intressen. Utredningens lagförslag innehäller en uttrycklig bestämmelse om en

7 7..

7 Öt'w-xikm'p/an 7.3

• Sida 134
•  Original

Prop. 1985/86: 1 134

Till hela sitt karaktär är översiktsplanen en redovisning av de mål och riktlinjer som kommunen vill ställa upp. Den beskrivande texten med sina argument och nyanseringar anserjag är ett viktigt komplement till planen. l PBL bör därför föreskrivas att beskrivningen skall ange skälen till pla- nens utformning. Riktlinjcr sotn är korta och generellt forntulcradc pä kartan. mer för att avgränsa ett omräde där de skall tillämpas. katt ofta i beskrivningen vara tttotiverade och exemplifierade pä ett sätt som ökar förstäelsen av planen. Ofta redovisas i beskrivningen satttmanfattttingar av utgångspunkter och underlag av väsentlig betydelse för planens utform— ning. Sådana planeringsförutsätlningar bör liksom de politiska direktiven kortfattat redovisas i beskrivnit'tgen. Det förekommer ibland alternativa markdispositionet' sotn ätergär pa t. ex. alternativa befolkningsprognoser i underlaget. Beskrivningen med sina illustrationer. tabeller och diagram kan göra planen begripligare i dess uppgift att ge upplysningar och vägled— ning.

En viktig del i beskrivningen till översiktsplanen är redovisningen av arbetsprogrammet för den närmast aktuella detaljplaneläggningen. I så dana omräden bör översiktsplanen endast ge mer principiella riktlinjer för den framtida markanvändningen. somju avses bli behandlad mer ingäende ide följande planerna. Beskrivningen bör också innehålla upplysningar om kommunen avser att anta omrädesbestämmelscr eller begära förordnanden enligt speciallagstiftning. Programmet för fortsatt planläggning skall enligt min mening tillsammans med riktlinjer för prövning av lov och tillämpning av speciallagstiftning ge en god uppfattning om hur kommunen avser att fullfölja översiktsplanens intentioner. Därför bör det i PBL föreskrivas att avsedda ätgärder av detta slag för att fullfölja planctt skall redovisas i planbeskrivningen. Nägot krav på en speciell genomförandebeskrivning (avsnitt 10.2) som utredningen har föreslagit anser jag däremot inte be- hövs.

För att undvika missförständ vill jag framhälla att innehållet i program för följande planarbete liksom andra ätgärder som kan finnas redovisade i översiktplanens beskrivning givetvis är sädant som kommttnen själv har rädighet över. Nägra direkta utfästelser * vare sig gentemot staten eller mot enskilda — kan sädana redovisningar inte anses ha.

Öl'('l'.t'ii(l.$'pillnl'll skall vara tydlig och antas av kmnntun/itllmältlige

Utredningens förslag om lättillgänglig och tydlig redovisning av plan- handlingarna. presentation av planeringsttndcrlaget samt övriga förfaran— den om samräd. utställning och antagande har i stort sett vunnit remissin- stansernas gillande. Mitt förslag i dessa delar. som jag tar upp i specialmo- tiveringen (4kap. 2— 13 ss). grundar sig därför i huvudsak på utredningens förslag.

Frän en del häll finns emellertid ocksä kritik mot utredningens förslag i dessa delar. Kritiken gäller bl.a. de ökade ambitioner i förhällande till

7 7.

7 Öt'crxiktxp/utt 7.4

• Sida 137
•  Original

Prop. 1985/86: ] 137

[ I'BL bör det därför tas in.cn bestätnmelse om att samrädet skall ske under arbetet med planen och syfta till ett utbyte av information och synpunkter mellan kommunen och dem som berörs av planförslaget.

Lim/cr samrådet sku/l plitrt/i'irslugt'tx inne/lörd klargöras

Utredningens förslag innebär att beskrivningen till en plan (7 kap. 4.5) bl.a. skall redovisa olika konsekvenser av planen. Förslagen har väckt kritik från en del remissinstanser som bl.a. menar att det är svårt för den ena parten i planprocessen. kommunen. att fullt ut förutse konsekvenserna av planen för de andra parterna. allmänheten. intressenter och myndighe— ter. .lag finner kritiken befogad och föreslär därför inte nägot krav på att beskrivningen skall ha en sädan konsekvensredovisning.

'fill sitt syfte menat—jag emellertid att utredningens förslag på den här punkten är en viktig del av informationen till olika parter i planprocessen. Planens effekter i olika avseenden bör i stället redovisas muntligt vid samrädet. Detta ärjust till för att informera om planens innebörd i olika avseenden. Därigenom bör kommunen få bästa möjliga beslutsunderlag. samtidigt som allmänhet och myndigheter inte skall behöva rikta invänd- ningar mot planen till följd av missförstånd om planens innehåll eller innebörd. Avsikten är naturligtvis att man så långt som möjligt skall komma överens om en lämplig utformning av planen. Särskilt gäller det i sådana avseenden som synpunkter kan tillgodoses utan nägra olägenheter av betydelse. Självfallet är det inte meningen att något samförstånd om planen behöver uppnås i alla avseenden. För att samrådet skall tjäna dessa syften bör det i bestämmelsen tas in ett krav på att det under samrädet skall lämnas en redovisning av motiven till planförslaget. planeringsunder- lag av betydelse samt förslagets innebörd.

R('.Vll/I(Il('f ut' samrådet skall redovisas" i en .runtråtlsretltigr'irr'lsc

Formerna för samrädet under planarbetet bör enligt min mening inte lagregleras. De bör anpassas till förutsättningarna som räder i olika plane- ringssituationer. Eftersom samrädet bedrivs genom successiva kontakter med myndigheter och andra som berörs av planen. kan det för viktigare planärenden ofta vara praktiskt att avsluta samrädsfasen med en förhands- remiss där så mänga som möjligt av de berörda bereds tillfälle att ge synpunkter på det sammanvägda planförslaget. Det är betydelsefullt att planförslaget vid den efterföljande utställningen är utformat med all den hänsyn till olika synpunkter som kommunen anser sig kunna ta. Därige- nom slipper man i de flesta fall att göra väsentliga ändringar efter utställ- ningen. nägot som kan medföra behov av en förnyad utställning av det ändrade förslaget. En annan sak är att kommunen genom en tidig utställ- ning av ett preliminärt planförslag eller alternativa sädana. kan väcka debatt och engagemang kring planförslaget. En sådan arbetsteknik kan givetvis användas utan att kommunen behöver följa de formkrav pä utställ- ning som ställs upp i PBL.

7 Översiktsplan 7 .4

• Sida 138
•  Original

Prop. 1985/86: 1 138

Resultatet av samrädet skall — oavsett hur det har bedrivits — redovisas av kommunen i en särskild samrädsrcdogörelse. Jag ansluter mig här till utredningens ständpunkt som heller inte mött nägon remisskritik. Av sam— ri'tdsredogöt'elsen bör särskilt ft'amgä vilka synpunkter som inte kunnat beaktas vid utformningen av översiktsplanen och skälen till detta.

7.5 ] ansatt relsens päv erkan pä översiktsplanens utformning

Mitt förs/ut." Länsstyrelsen skall under samrädet ger råd om planens utformning samt verka för att omräden av riksintresse lär en lämplig användning och för att mellankommunala intressen tillgodoses. Styrel- sen skall ocksa samordna statliga myndigheters intressen. Vid utställ- ningen skall länsstyrelsen redovisa sina kvarstående synpunkter I ett granskningsyttiandc som sk.-tll fogas tilll planen.

Län.s'styrelscn här still/u underlag till komm/mensför/(mande

Länsstyrelsen har läng erfarenhet och mänga uppgifter inom samhälls- plancringens omräde. lnom länsstyrelsens planeringsavdelning och de fri— stäende länsorganen — vägförvalmingen. lantbruksnämnden. skogsvärds— styrelsen. länsskolnämnden m.fl. — finns företrädare för olika faekomrä- den som sammantagna ger staten en mycket bred kompetens i planerings- frägorna pä länsnivän. lnom vissa omräden. där staten sedan gammalt har betydande uppgifter. har länsstyrelserna och länsorganen sakkunskap som saknas inom mänga kommuner. Det kan t. ex. gälla vägtralik. civilförsvar och miljöskydd. Även naturvärd och kulturminnesvård är omräden där kommunerna i mänga fall inte förfogar över egna specialister. lnom läns- styrelserna har dessutom en betydande kunskap byggts upp. om förhällan- den inom länets kommuner som är av stort intresse för planläggningen. När det gäller länssstyrelscns befattning med energifrågor avserjag att ta upp dem i det följande.

Liksom f.n. bör länsstyrelsen ha hand om tillsynen över plan- och byggnadsväsendet i länet. Jag kommer att beskriva länsstyrelsens tillsyns- funktion i specialmotiveringen tl kap. ss). ] detta sammanhang vill jag emellertid framhålla. att det i tillsynsuppgiften bör ingå en skyldighet för länsstyrelsen att tillhandahålla allt tillgängligt material som kan bilda un— derlag för kommunernas planarbete. Det bör f.ö. ligga i länsstyrelsens intresse att på ett tidigt stadium beskriva de övergripande materiella intres- sen som styrelsen har att bevaka i sin verksamhet. Av särskild vikt är att kommunerna tidigt fär besked ont-. länsstyrelsens inställning till hur omrä— den av riksintresse lämpligen bör användas. till mellankommunala samord- ningsbehov och till bebyggelseutvecklingen med hänsyn till hälsoskyddet.

Utöver vad jag anförde i lagrådsremissen vill jag efter samräd med statsrådet Dahl anföra följande när det gäller energifrägornas behandling i

7 (.Jl'c'l'xfklxpfutl 7.4— 7.5

• Sida 139
•  Original

Prop. 1985/86: ! 139

översiktsplanen. Riksdagen kommer inom kort att ta ställning till riktlinjer för energipolitiken och en strategi för avvecklingen av kärnkraften (prop. l984/85: llfll. Riktlinjerna bygger bl. a. pä förutsättningen att kommunerna genom den fysiska planeringen medverkar till att energipolitikens mäl skall kttnna genomföras. Det bör ske i nära samverkan med den kommunala energiplaneringen.

Till skillnad mot vad som gäller för naturvärd. miljöskydd. försvar m. m. har länsstyrelsen och till länsstyrelserna knutna länsexperter inget direkt ansvar för energift'irsörjningsfrägor. Detta skapar en speciell situation vid samräden när översiktsplanen skall upprättas eller ändras som bör upp— märksammas särskilt. Som exempel pä energiförsörjningsfrägor av natio- nell karaktär som kan komma att påverkas av översiktsplanen märks överväganden angäende vattenkraftverk samt lägen för större kravtverk. i första hand kraftvärmeverk. Därutöver kan nämnas att mer omfattande torvförekomster och ledningskorridorer för kraftledningar och rörlednin- gar kan vara av riksintresse frän energil'örsörjningssynpunkt.

Detta gör att det ställs speciella krav på länsstyrelserna vid bedömningar av energiförsöriningsfrägor i samband med samräden med kommunerna. Jag förutsätter att det i mänga fall torde erfordras samråd med statens energiverk för att det skall vara möjligt att frän energiförsörjningssynpunkt bedöma konsekvenserna av översiktsplanerna. Vid mina fortsatta övervä— ganden avseende informationsförsörjningen för tillämpningen av PBL och NRL avser jag därför att särskilt uppmärksamma dessa frägor.

Anst'(trsfr'irdc'[ningen mellan staten (N'/I kmnmtmw'nu_lå'iruts'fittw' ett ('i/mt (a'/t effektivt samråd '

När det gäller befogenhetsft'irdelningen mellan staten och kommunerna harjag tidigare (avsnitt 3.4) angett som grundprincip att staten bör ägna sig ät de övergripande frågorna av nationellt och mellankommunalt intresse och naturligtvis företräda sakägarsynpunkter. där staten har väsentliga genomförande- och driftsuppgifter inom samhällsbyggandet. Detaljkon- trollen i efterhand av kommunernas ätgärder bör minska och ersättas med konstruktiv rädgivning i tidiga skeden. Av säväl demokrati- som rationali- tetsskäl bör en ökad decentralisering eftersträvas.

Jag föreslär därför att översiktsplanen inte skall kunna överprövas av länsstyrelsen. Det innebär samtidigt att kommunen inte kan få någon formell garanti mot statliga ingrepp när kommunen fullföljer översiktspla- nens intentioner genom att t. ex. anta en detaljplan eller omrädesbestäm- melser. Med hjälp av beslut som har rättsverkan. dvs. omrädesbestäm- melser. detaljplan eller beslut om lov bör kommunerna däremot kunna ästadkomma en uppgörelse med länsstyrelsen som i praktiken bör leda till att kommunen får en garanti mot att länsstyrelsen pä eget initiativ ingriper mot efterföljande beslut. Jag kommer att närmare utveckla statens kon- trollfunktioner i det följande (avsnitt lol.

7 Öt'crsiktsplmt 7 .5

• Sida 140
•  Original

Prop. 1985/86: [ |4t)

För översiktsplanen innebär detta att statens inflytande i allt väsentligt mäste utövas under samrädsskedet. Av det skälet '.tnserjag det nödvändigt att länsstyrelsens uppgifter vid samrädet kommer till uttryck i en särskild bestämmelse.

De kommunala översiktsplanerna har alltid varit föremäl för stort intres- se frän statens sida. Det är naturligt. eftersom de berör viktiga allmänna intressen där staten i mänga fall har ett övergripande tillsynsansvar och ibland ett verkställighetsansvar. Förslaget om obligatorisk översiktsplan och att kommunen —— som jag senare äterkommer till — självständigt verkställer intentionerna bl. a. genom detaljplaneläggning titan statlig l'ast- ställelseprövning. ställer särskilda krav pä ett välutvecklat samräd.

Som en första uppgift anserjag att länsstyrelsen skall ställa det underlag till kommunens förfogande som har betydelse för planens utformning. Det är särskilt betydelsefullt att underlag förmedlas inom områden där länssty- relsen genom sin ordinarie verksamhet förfogar över lämpligt material. t. ex. rörande omräden av stor betydelse i ett nationellt perspektiv. sysselv sättning och arbetsmarknad. miljöskydd och civilförsvar. Det är också angeläget att länsstyrelserna inorn ramen för sina resurser medverkar med underlag när nya planeringsfrågor. t.ex. energiförsörjning. vattenomräden eller friluftsområden. skall behandlas i kommunens översiktsplan.

Länsstyrelsens rådgivning skall säledes omfatta all den kunskapsför— medling som tjänar detta syfte. Att länsstyrelsens bedömning även av frågor med mer lokal räckvidd. t.ex. bebyggelsestrukturen eller natur- värds- och miljöfrågor. finns med i och därmed berikar beslutsunderlaget mäste vara värdefullt. lnte minst för allmänheten under utställningstiden bör det vara intressant att känna till vad den statliga expertisen anser om ett planförslag. Jag är övertygad om att kommunerna som regel anser sig ha haft nytta av denna del av samrädet i nuvarande praxis och även i fortsättningen kommer att beakta länsstyrelsens synpunkter. om länssty- relsen med sin erfarenhet och kompetens kan medverka till att planerna blir bättre och planarbetet päskyrtdas. Kontakterna med länsstyrelsen bör alltså under samrädet ha en informell och konstruktiv karaktär.

Regleringen i NRL av riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen gör att flera statliga organ än de som är företrädda pä länsnivän får ett väsentligt intresse av översiktsplanen. Preciseringen och tillämpningen av NRLzs bestämmelser pä kommunal nivä kommer att utgöra en av grunderna pä vilka staten kan angripa kommunens planbeslut. Det bör ankomma på länsstyrelsen att svara för att berörda centrala myndigheter underrättas om att förslag till översiktsplan är föremål för samräd. Länsstyrelsen bör också i övrigt bistå myndigheterna i de avseenden som behövs för att de skall kunna engagera sig i planärendet. Formerna för informations— och erfarenhetsutbytet mellan länsstyrelsen och de centrala myndigheterna bör det ankomma på regeringen att närmare reglera.

En annan uppgift vid samrädet är att länsstyrelsen. pä samma sätt som i

7 Öt'w'xiktsplau 7.5

• Sida 141
•  Original

Prop. 1985/86: [ tell

andra frågor. bör verka för en lämplig samordning mellan olika kommuner. Om ett rcgionplaneorgan linns. bör dock detta organs synpunkter på den mellankommunala samordningen tillmätas stor betydelse.

länsstyrelsen har även en samordnande roll inom den statliga länsför- valtningen. Det är en fördel för kommunerna om denna samordning kan inbegripa de statliga länsorganen. ] de inledande skedena av samrädet anserjag att länsstyrelsens uppgift bör vara att till kommunen förmedla de olika fackenheternt-ts och länsorganens synpunkter och se till att alla berör- da kommcr till tals. Då bör samrädet vara ett fritt meningsutbyte om planens utformning. I de sena samrädsskedcna bör det äligga länsstyrelsen att samordna de statliga myndigheternas synpunkter och göra de avväg— ningar mellan skilda statliga uppfattningz'tr som behövs för kommunens plz-inläggning. Mot slutet måste också länsstyrelsen klart skilja pä sädana synpunkter som är att betrakta som råd och sådana som innebär påpekan- den om att riksintressen inom ett visst område eller mellankommunala intressen eller hälsoskydds- och säkerhetsintressen inte har tillgodosetts. Att sådana påpekanden kommer till ett klart uttryck är viktigt. Därigenom blir kommunen uppmärksammad på att länsstyrelsen kan komma att för- ordna om statlig prövning av t. ex. efterföljande detaljplaner som innebär att översiktsplanens riktlinjer fullföljs. [ specialmotiveringen tänkerjag ta upp en del viktiga praktiska frågor i anslutning till samrädet (4 kap. 5 s).

Län.vxtyrelswt skull avge ett .vmnrådsyrtrunde

Med den vikt som jag fäster vid samrädet anser jag att länsstyrelsens synpunkter på förslaget normalt bör sammanställas i ett samrådsyttrandc. Som lagrådet (yttrandet s. 47) har påpekat kan man utgä frän att länsstyrel- sen dclger kommunen resultatet av sina överväganden utan att nägra bestämmelser härom införs. Till yttrandet bör också fogas eventuella syn— punkter frän länsorganen. En sadan ordning torde väl ansluta till den praxis som på de flesta häll redan har utbildat sig. För att kommunens beslutande organ skall få del av yttrandet bör detta normalt fogas till handlingarna vid den fortsatta beredningen av planärendet i kommunen.

Vill utställningen .rkull län.sxlyrelsm _li'mnjöm sina x_vnpmtklt'r [ ett grunskningxym'ande

lnnan översiktsplanen antas skall förslaget — i likhet med vad som nu gäller — ställas ut för offentlig granskning. När ett förslag läggs fram för beslut om utställning anserjag att det skall finnas en skriftlig redovisning — en samrädsrcdogörelse — av alla de synpunkter sotn i olika former har framförts under samrädsskedet. Redogörelsen bör även innefatta summe- rande protokollsanteckningar från offentliga möten. [ första hand skall redovisas sådana önskemål som inte har kunnat tillgodoses i förslaget. Redogörelsen bör utformas sä att den förmedlar den överblick över ären—

7 Övursiktxplmt 7.5

• Sida 142
•  Original

Prop. l985/86: ] 142

det och dess handläggning som bl.a. länsstyrelsen behöver för sitt slutliga ställningstagande under utställningstiden.

Om kommunen ställer ut ett planförslag som inte tillgodoser de krav som länsstyrelsen har framfört ttnder samrådet. bör länsstyrelsen till att börja med överväga vilka invändningar som fortfarande har den tyngden att styrelsen enligt sin tillsynsfunktion är skyldig att pätala dent. Avgränsning- en av dessa frägor ätcrkommerjag till (avsnitt 16.2 och lö.3.2). Syftet med att föra fram dessa synpunkter är att kommunen redan i samband med översiktsplanen om möjligt skall fä besked om vilka delar av planen som enligt länsstyrelsens uppfattning inte bör fullföljas. Under utställningen bör därför länsstyrelsen granska om

I. sådana områden som enligt NRL är av riksintresse får en användning som inte strider mot bestämmelserna iden lagen

2. markanvändningsfrägor som angär två eller flera kommuner har sam- ordnats pä ett lämpligt sätt samt

3. bebyggelsen blir lämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa samt till behovet av skydd mot olyckshändelser.

Det är en naturlig följd av det ansvarssystem somjag föreslår att länssty- relsen vid utställningen klargör för kommunen i vilka avseenden staten har kvarstående erinringar mot planförslaget. Dessa erinringar skall samman- ställas i ett granskningsyttrande till kommunen. ] de delar länsstyrelsen inte har haft några invändningar skall kommunen således kunna påräkna att översiktsplanens intentioner fär fullföljas utifrån de aspekter länsstyrel- sen har att beakta.

Om kommunen antar en plan. mot vilken länsstyrelsen har riktat kritik i sitt granskningsyttrandc. bör myndigheter. allmänhet m. fl. som har intres— se av planen få reda pä att det råder olika meningar om hur allmänintresset skall tillgodoses inom ett visst område. Med hänsyn bl. a. härtill anserjag det befogat att länsstyrelsens yttrande över det utställda förslaget fogas till planen. En bestämmelse om detta bör således införas i PBL.

Översiktsplanens värde som underlag för efterföljande beslut avser jag att återkomma till (avsnitten 12.23. l2.2.4 och 2l.3.2).

8 Detaljplan och områdesbestämmelser

8 Uttal/plan ur"/i unt/”titles— /)('.l'lÖ/llfnt'lA'r'l'

8. ! ...?—8.1.4

• Sida 148
•  Original

Prop. 1985/86: 1 143

begriplig form och i bestämda skeden för olika intressenter. Detaljplane- läggningen bör på detta sätt kunna vara ett sätt att fördjupa den lokala demokratin. PBL bör därför innehälla bestämmelser om det material och den procedur som skall leda fram till en detaljplan. Bestämmelserna om förfarandet bör enligt min mening huvudsakligen inriktas på relationerna mellan kommunen och de enskilda intressenterna samt mellan kommunen och statliga myndigheter. Däremot bör kommunen ges så stor frihet som möjligt att organisera sitt eget interna arbete med detaljplanen.

8 Detaljplan öt'lt ("nuit/e.t— bm"tt'irnntt'lsur 8.3.1

• Sida 155
•  Original

Prop. 1985/86: [ 155

stads- och byggnadsplaner att styra den yttre miljöns utformning liksom ingrepp i markskiktet och undermarkcn. Detta kan ibland leda till att rätt detaljerade planer behövs i situationer som i dag inte kan regleras mcd detaljplan. Samtidigt vill jag emellertid understryka att detta inte fär leda till generellt sett mer komplicerade planer i ordinära situationer. Reglering- ens omfattning bör inte vara större och detaljeringsgrat'len bör inte tara högre än vad som behövs i varje enskilt fall.

Använt/ningen tll' olika (unrar/en blir alltid, regleras i (lt'lllljpldll

Nät'jag nu gär in pä de obligatoriska kraven pä detaljplanens innehäll vill jag börja med redovisningen av markens användning. Det är av grundläg- gande betydelse att detaljplanen klart anger inte bara de ändamäl för vilka olika omräden skall användas utan också gränserna för omrädena. Det innebär till att börja med att det mäste framgä om ett visst omräde utgör allmän plats som är disponibel för allmänheten eller kvartersmark som markägaren i princip räder över eller t'attcttmm't'itlu. Nägot mer utvecklat skall dessa tre huvudkategorier enligt min mening omfatta följande: ' mar/tjör allmänna platser. säsom gator. torg. vägar. parker och grön— omräden ltt'artt'rxnmr/c som bl.a. innefattar dels omräden för enskilt bebyggande och för allmänt ändamål. dels dagens specialområden utom vägmark och vattenomräden. t. ex. omräden förjärnvägs-. luft— och sjötrafik. idrotts- och fritidsanläggningar. begrt'tvningsplatser samt skydds- och säkerhets- omräden t'attcnmnrz'alc'n. t. ex. hamn, badplats. inom dessa tre huvudkategorier bör en ytterligare specificering av mark- användningen kunna göras med stöd av PBL. Jag äterkommer i specialmo- tiveringen till detta (5 kap. 3 å). För kvartersmarken bör dock gälla sotn ett minimikrav att användningssättet framgär.

Dagens" .t'ln'c'ialttmra'z/z'n bör utgå

Vad jag nu har förordat innebär attjag i stort anslttter mig till utredning- ens förslag att kategorierna byggnadskvarter och specialomräden skall sammanföras under beteckningen kvartersmark. Motiven till detta är dels att de skillnader som tidigare har funnits mellan dessa kategorier i stor utsträckning inte längre gäller. dels att medborgarinflytamlet gör sig lika starkt gällande för specialomrät'lena vars utformning därför bör redovisas tydligt. Eftersom förslaget ogillats av en del remissinstanser. villjag nägot kommentera detta.

En skillnad i dag mellan specialområden och byggnadskvarter i bygg— nadslagcn avser planens tlctaljurt'ngsgrad och bebyggelscreglcringen. Spe- cialomrädena är inte avsedda för bebyggelse och ges därför inte nägra byggnadsrcglerandc bestämmelser. Dagens traftkanläggningar rymmer emellertid en hel del byggnader för skilda ändamäl. Det gör också rekrea-

8 [)(-'tal/"plan m 'll omradet"— hm"tätning/sar 8.3.I

• Sida 156
•  Original

Prop. 1985/86: 1 lib

tion—_ och idrottsomraden. ] likhet med utredningen anserjag att special— omrädena i detta avseende nu bör jämställas med byggnadskvarter och kunna förses med bestämmelser som reglerar utformning och utförande av byggnader och andra anläggningar inom sädana omräden.

lin annan skillnad har tidigare gällt inlt'ixt'ri/rägun. Att ett speeialomräde anges för t. ex. tralikanläggning med annan huvudman än kommunen med— för inte skyldighet för kommunen att efter stadsplanens fastställelse losa in marken. Bestämmelsen hindrar byggnadsnämnden att ge lov till åtgärder som försvärar områdets an 'ändning för avsett ändamal. Vidare inträder en lösenrätt för att genomföra anlf-iggningen. Sådana trafikanläggningar som ligger i anslutning till bebyggelse och närmare behöver regleras i stadsplan brukar som regel utredas och diskuteras med sakägarna i annan ordning. innan stadsplan för området antas. Vanligen föreligger ocksa avtal om rätt till erforderliga markft'ärvärv. Ett vägföretag i statlig regi är ofta förberett genom säväl en lokaliseringsutredning som en arbetsplan enligt väglagen. (')mräden för hamn. järnvägstral'tk och flygfält är också sädana som utreds i annan ordning och där frägan om rätt till marklösen enligt stadsplan inte har någon större betydelse. Speeialomrädena skiljer sig alltså inte i detta avseende frän kvartersmark för allmänt ändamål. Nägon skillnad mellan kvartersmark och specialområde behöver inte heller av detta skäl upprätt— hällas.

Byggnadskvarter och speeialomräde utgör skilda fuxtig/ivis-rättsliga be- grepp. varvid byggnadskvarter förutsätts bli tomtindelat innan det byggs. [ praxis sker dock numera fastighetsbildningen inom byggnadskvarter näs- tan regelmässigt utan tomtindelning enligt byggnadslagcn. När det gäller fastighetsregistreringen finns emellertid vissa skillnader. Jag anser emel— lertid inte dessa vara av sädan art att det enbart av det skälet är befogat att behålla en åtskillnad mellan byggnadskvarter och specialområde.

Jag ansluter mig alltsä i stort till utredningens förslag i detta avseende. Pa en punkt vill jag dock föreslå ett förtydligande. och det gäller vägmark och friytor som sköts av staten eller enskild väghållare. Sädan mark bör i detaljplan redovisas som mark för allmän plats. Jag återkommer till detta när jag behandlar bestämmelserna om inlösen av tnark (avsnitt IOS). Det sagda innebär att andra trafikomräden. t.ex. hamnområden. järnvägsom— räden. terminaler och flygplatser. som omfattas av detaljplan. sa längt som möjligt bör redovisas med samma detaljeringsgrad som omräden för be— byggelse.

VuIlv/mmrådwt skull (Inget" .t'iirxÅih

I specialområden enligt byggnadslagcn ingar oeksä vattenomräden. Om ett område avsätts som vattenomrade i stads- eller byggnadsplan. innebär det att omrädet skall hehallas som vattenomräde. Vissa bestämmelser om tillåten utfyllnad och rätt att överbygga vattnet med bryggor m.m. kan

S Detaljplan och områdes- lietlf'inmu'lsvr 8.3.1

• Sida 157
•  Original

Prop. 1985/86: ! l57

ocksä meddelas. Verkan av ett sadant specialomräde i stadsplan äri stort sett att andra störande ingrepp i vattenontradet inte tilläts.

lnom vattenomrädena sker i dag ett starkt ökat utnyttjande som bl. a. tar sig uttryck i fasta anordningar i olika former för att nyttja marina produk- tionsresurser och täkter. s.k. vattenbruk. Jag har tidigare i allmänna ordalag berört vattenfragornäs behandling i PBL tavsnitt 5.4.2). Vattenom- rädena bör som jag nyss förordade utgöra en särskild omrt'ideskategori i detaljplaneomräden. Skälen är dels de tner komplicerade tillständsfrägorna som ofta kräver dttbbelprövning. dels den annorlunda fastighetsrättsliga status som vattenomrädena har och dels att detaljplanens effekter mäste bli annorlunda bl. a. i fräga om genomförandemedlen.

Jag kommer senare att föreslä att det skall införas skyldighet att söka bygglov för bl.a. idrotts- och fritidsanläggningar. bäthamnar. torn och vissa vindkraftverk. Detta ställer ocksä krav pä att sädana anläggningar skall kunna regleras i detaljplan. Det kan givetvis gälla säväl den fysiska utformningen som skyddsområden för sädana anläggningar belägna i vat— ten. Detaljplanen bör i dessa avseenden reglera vattenomrädets lämpliga användning och därmed hindra ätgärder som strider mot avsedd använd— ning. Vid tillständsprövning till olika ätgärder enligt vattenlagen bör själv'- fallet ytterligare krav och villkor kttntta ställas för åtgärder som i och för sig är förenliga med detaljplanen. Jag äterkommer senare till frågan om sädan dubbelprt'Wning (avsnitt Zl). Klart stär emellertid att vattenomräden av nyss angivna skäl bör redovisas särskilt i detaljplaner enligt PBL.

lfh'fuliplmtcr skall lm L'II bmm/nm('ls't' om gumutt/i'il'urtclcrid

Av min tidigare redogörelse för reformbehovet tavsnitt 3.3) framgick att principen om tidsbegränsad exploateringsrätt i detaljplan ingår bland de mest angelägna förslagen i PBL. De viktigaste skälen till utredningens förslag till principen med genomförandetid är i korthet följande (s. I9l. ZOI och 345 ff).

Planläggning av mark har skett sedan läng tid tillbaka pä grttndval av den lagstiftning som gällt vid skilda tider. Ett genomgäende drag i planerna har varit att precisera markägarnas rättigheter att utnyttja marken för bebyg- gelse m.m. Dessa rättigheter har representerat ekonomiska värden. vilkas utnyttjande i stor utsträckning har styrts av marknadsekonomiska förhäl- landen. Mänga rättigheter har utnyttjats. men det finns också mänga äldre planer som genom samhällsutveeklingen blivit otidsenliga eller där förut- sättningar att genomföra planen av andra skäl saknas. Pä detta sätt har det successivt tillkommit en mängd byggrätter. som nu i mänga fall är orealis— tiska eller i vart fall inte förenliga med en lämplig samhällsutveekling.

] omräden med bebyggelsetryek har sädana olämpliga planer t.o.m. utgjort ett hot mot samhällsutveeklingen och den befintliga miljön. Läng- variga byggnadsft'ärbud har da resulterat i förslumning och oklara förhällan— den för tastighetsi'tgarna. Pä detta sätt har planläggning för äldre tiders

8 Detaljplan och (>I)1l'(ll.l('.t'— waliintmc'ls'cr 8.3.1

• Sida 158
•  Original

Prop. l985/86: 1 till

behov kommit att blockera möjligheterna till ett föri'tnderligt och progres— sivt samhällsbyggande. Utredningens slutsats av sin analys är att rätten till ändrad markanvändning i detaljplan mäste vara kopplad till att det finns möjligheter att genomft'fn'a planen. Medgiven exploateringsrätt i plan bör sälcdes tidsbegränsas genom en bestämmelse om genomförandetid. Efter den tiden skall planen lortsätta att gälla men kunna omprövas förutsätt- ningslöst i sädana delar där den inte blivit genomförd. titan att detta skall grunda nagon rätt till ersättning för fastighetsägarna.

Förslaget om genomförandetid tillstyrks av llertalet remissinstanser. Nägra anser emellertid att förslaget är för svagt som pätryckningsmedel för plt'tngenomförandet. och andra efterlyser en starkare ställning för samhäl— let efter genomförandetidens slut. Ett fåtal remissinstanser avstyrker för- slaget bl. a. pä grund av befarade rättsförluster för lastighetsägarna.

Den kritik som riktats mot förslaget grundar sig till en del pa det förslag av utredningen som innebär att fastighetsägaren skall ha rätt att fortsätta och utveckla den pågående markanvändningen inom planomtädet. Somjag förut anförde (avsnitt 3.3.1) kan jag inte ansluta mig till utredningens förslag på denna punkt. Remisskritiken torde i allt väsentligt bli tillgodo— sedd med den lösningjag i stället har förordat. De rättsförluster som enligt vissa remissinstanser kan uppkomma är knutna till de villkor som skall uppfyllas för att fastighetsägaren skall kttnna fä genomförandetiden för- längd. Slutligen menar kritikerna att principen strider mot regeln om lika- behandling av fastighetsi'tgarna. Den invändningen har jag dock svärt att första. Alla fastighetsägare har enligt förslaget samma rättigheter under genomffnandetiden. nämligen att genomföra planen. Under genomföran— detiden bör planen ha stadga. Alla berörda mäste kttnna utgå frän att planen skall realiseras och kunna anpassa sin egen planering därefter. Däremot medför ju planen i sig olika rättigheter för skilda fastigheter. Den

....

som genomft'ftrt detaljplanen har fullgjort sin överenskommelse" med kommunen när planen antogs. Den som inte har gjort det får ta upp en förnyad diskussion med kommunen om möjligheten att bebygga sin fastig- het. Jag har svårt att betrakta detta som någon rättsförlust.

Jag ansluter mig i huvudsak till utredningens förslag. Det bör alltsä ligga i kommunens hand att bestämma inom vilken tid en ny plan skall vara genomförd. När en detaljplan upprättas skall kommunen i en särskild planbestämmelse ange den tid — genomförandetiden — inom vilken bygg- lov till de i planen medgivna ätgärt'lerna skall sökas för att_l'uxiig/tem'igurnu .t/x'ul/ ha en gul'mlliji'll' att planen skall fä genomfört-ts. Genomförandetiden skall alltsä bestämmas i samband med att planen antas. Under genomfö- randetiden bör planen endast i undantagsfall kunna ändras eller upphävas mot fastighetsägarens bestridande. Efter genomförandetiden skall kom- munen kunna besluta om ändring eller upphävande av planen utan att rättigheter som har uppkommit genom planen behöver beaktas. Ett skäl till att bestämma en genomförandetid är som jag nyss nämnde att detaljplanen

8 Dahll/plan (It'll man?:/('.t- lnat'tii”inre/scr (Skil

• Sida 159
•  Original

Prop. 1985/86: | (59

bör vara nära anknttten till det aktttella byggandet. Jag äterkommer snart till effekterna av bestämtnelsenom.genomförandetid (avsnitt 8.6).

("juniunlc'irantlt'titlt'n skall sättas" till lägst 5 och högt! IS är

I likhet med utredningen anserjag det lämpligt att föreskriva att genom- förandetiden skall bestämmas till lägst 5 och högst l5 är. Den bör kttnna varieras för olika omräden inom en och samma plan. Det bör ocksä vara möjligt att läta tiden börja löpa en viss tid efter den tidpunkt da planen har vunnit laga kraft. 'l'iden skall avvägas med hänsyn till förutsättningarna att genomföra planen och övriga omständigheter som är av betydelse för frägan. En plan för förnyelse av innerstadsfastigheter kan exempelvis kräva en förhällant'levis läng genomförandetid med hänsyn till de kompli- kationer i fraga om fastighetssamverkan. evakuering. finansiering. m.m. som vanligtvis uppstär i sädana situationer. Man bör sannolikt ocksä ofta sätta en ganska läng genomförandetid för industriomrz'tdcn och kanske även för fritidshusområden och villaomräden för enskilt bebyggande. Des- sa omräden är nämligen ofta avsedda att tas i ansprak i takt med en osäker cfterfrägan .

Jag aterkommer i specialmotiveringen (5 kap. 5 s") med ett mer utförligt resonemang om genomförandetid. varvidjag ocksä bemöter en del kritiska anmärkningar av lagrädet (yttrandet s. 55 ff).

Som jag strax äterkommer till bör det vara möjligt att i detaljplan bestämma att mark. som inte omedelbart behöver tas i anspräk för sitt avsedda ändamäl. tillfälligt fär användas till nägot annat. Sädan tillfällig markanvändning fär naturligtvis inte hindra att planen genomförs med sitt angivna slutliga ändamal. ] sädana planer där tillfällig markanvändning medges bör därför planen alltid reglera den tid under vilken den tillfälliga användningen far pägä.

lnom detaljplan .t'lt'aII kommunen anxrarajå'n' genom/Mun(lt-'t (Il' gulor (n'/1 andra allmänna planar mn inte anna! ÖVN/(JIHX iplam'n

En detaljplans genomförande är beroende av samverkan mellan mänga intressenter. Det är därför viktigt att genomft'irandefrägorna behandlas noggrant och pä ett samlat sätt. .Jag kommer senare (avsnitt 10.2) att redovisa mina förslag i detta avseende. Pä nägra punkter äterverkar dessa förslag pä detaljplanens obligatoriska innehäll. De viktigaste är följande.

En av skillnaderna mellan stadsplan och byggnadsplan är ansvaret för genomförande och underhäll av gator. vägar och andra allmänna platser. ] stadsplan vilar detta ansvar pä kommunen. [ byggnadsplan ankommer det pä fastighetsägarna. Valet av planform avgör därför denna uppgiftsfördel- ning. Utredningen har föreslagit att huvudmannaskapet för allmänna platser skall tas tipp som en obligatorisk bestämmelse i varje detaljplan. Det är som jag ser det en mer naturlig utgångspunkt att förutsätta att kommunen tar detta ansvar vid genomförandet av detaljplaner. Jag före-

ö' Dc'h'll/plan (Jt'll murat/(av- ln's(limma/sw 8.3.l

• Sida 160
•  Original

Prop. l985/86: ! lhl)

slär därför en bestämmelse sorti innebär att kommunen i detaljplaner mäste ange om kommunen inte avser att vara huvudman för gator och andra allmänna platser. 1 sädana fall bör det av den genomft'trandebeskrivning. som jag senare (avsnitt ll).2) kommer att ft'ftreslä skall fogas till planen. framgä vem som skall ha huvudmannaskapet.

Kostnaderna för att anlägga gator och andra allmänna platser skall i princip bäras av detn sotn har nytta av dessa. dvs. tastighetsägarna inom omrädet. Fastighetsägarna bör därför i samband med planutformningen fä klart för sig vilken tttformning och användning som gator och andra all- männa platser avses fä. Även detta bör alltsä vara en obligatorisk bestäm— melse i detaljplanen.

8.3.3 Frivilliga rrglcringsntr'ijlight'tt'r i detaljplan

! .fi-litt.fi'irslag: Detaljplanens tillämpningsomräde vidgas sä att även and- ra inslag i miljön än byggnader kan regleras. t.ex. idrotts— och rekrea— tionsanläggningar. parkeringar och anläggningar under mark. Skyldig— heten att söka lov kan ökas eller minskas genom planbestämmelser. För bebyggelse med särskilt bevarandevärde kan skyddsbestämmelscr meddelas. Även viktigare inslag i den offentliga miljön kan regleras. Ombyggnadsstandard kan varieras med hänsyn till byggnadernas eller omrädets förutsättningar.

Sly/(ligheten att söka bygglov. lhar/(lov eller rivningslov

l överensstämmelse med utredningsförslaget anser jag att skyldigheten att söka lov bör kunna begränsas eller vidgas genom bestämmelser i detaljplan. Det innebär t.ex. att bygglovsplikt skall kunna införas för underhällsatgärder pä byggnader inom kulturhistoriskt eller miljömässigt särskilt värdefulla omräden. Bestämmelser skall ocksä kunna meddelas om att vissa ätgärder inte behöver lov. t.ex. uppförande och ändring av enklare fritidshus och kolonistugor som följer detaljplanens bestämmelser. ändringar av befintliga indttstribyggnader. rivning av byggnader samt schaktning och fyllning.

R_vggrliltun och In'l>_t'ggul_t'uni/jöns" utformning

Detaljplanens bestämmelser bör kttnna preciseras i en rad olika avseen- den. En av de viktigaste är enligt min uppfattning byggrättens omfattning. Det räder ocksä stor enighet bland remissinstanserna pä den punkten. Aven tilläten byggrätt under mark maste kttnna regleras.

[ förhällande till gällande rätt finns det enligt min mening anledning att utöka rcgleringsmöjligheterna nägot. Stadsplancns bygg 'att har hittills va- rit en yttre ratn inom vilken fastighetsägaren kan utforma sitt projekt. Av olika skäl är det inte alltid lönsamtnast att utnyttja hela den medgivna

8 Detaljplan och området-- lu's'llimine/.vc)" 8,3 3

• Sida 161
•  Original

Prop. l985/86: ] lol

byggrätten. Det förekt'tmmer t.ex. att man bygger tvävänings radhus i mycket centrala tätortslägen där stadsplanen medger bäde tre och fyra väningar. Att utfärda tvingande bestämmelser är i gällande rätt möjligt bara i mycket speciella fall och då av estetiska skäl. Denna möjlighet bör enligt min mening nu vidgas.

lnom ramen för arbetet med stadsförnyelsen finns en rad olika motiv för att införa bestämmelser i det nu berörda avseendet. Ett viktigt skäl är behovet att hushälla med markresurserna. vilket leder till krav påatt man verkligen utnyttjar de omräden effektivt som har förutsättningar att ta emot n_v exploatering. Av bl.a. dessa skäl bör det vara möjligt att införa bestämmelser i detaljplan som angeri vilken minsta omfattning marken får bebyggas. Sädana bestämmelser bör kunna införas om det finns särskilda skäl med hänsyn till bostadslt'irsörjningen eller till miljön.

[ likhet med utredningen anserjag det viktigt att i detaljplan också skall kunna tas in bestämmelser om lämplig lägenhetssammansättning.

Pii samma sätt som kan ske i dag bör detaljplan enligt PBL vidare kunna innehålla de bestämmelser som behövs om byggnadernas läge. byggnads— sätt. utformning och utförande. Detta bör också gälla andra anläggningar än byggnader. PBL bör med andra ord innehållit bestämmelser av samma innebörd som delar av 12 och Näs" byggnadsstadgan. Den praxis som utbildat sig i de nu berörda avseendena fungerar i stort sett bra och bör med en del justeringar. som jag strax återkommer till. föras vidare i PBL.

.l-liljr'i- m'li energi/ragor mm! omh_vggnmlxs!(intlard

Till de tekniska bestämmelser om byggnader som det har blivit alltmer angeläget att kunna behandla på ett samlat sätt i detaljplan hör de som berör tillgängligheten. värmeft'irsörjningen och undermarkskonstruktio- nerna. Enligt min uppfattning är detta frägor som kräver ökad uppmärk— samhet vid planläggningen och som dessutom kan väntas ha aktualitet under en längre tid framöver. Av dessa skäl böri PBL tas in bestämmelser om att man i detaljplan kan behandla hur kravet på energiförsörjning skall tillgodoses och hur man skall förebygga risker för geotekniska och hydro- logiska olägenheter för omgivningen. Hur kravet på tillgänglighet skall uppfyllas med hänsyn till terrängförutsättningar och bebyggelsens art är också sädant som lämpligen kan behandlas i detaljplanen.

Stadsförnyelsearbetet kommer att beröra många olika typer av omrä— den. byggda med olika tiders sed i fråga om yttre miljö och byggnadsstan- dard. Somjag skall redovisa senare (avsnitt ll.2. l) bör det vara möjligt att i vissa avseenden anpassa de krav som skall ställas pä ombyggnader till de berörda byggnadernas förutsättningar och till egenskaperna hos andra liknande byggnader inom omrädet. [ likhet med vadjag senare kommer att föreslä beträffande omrädesbestämmelserna (avsnitt 8.8.2) bör ombygg- nadsstandarden i sädana fall kunna regleras i detaljplan.

() Riksdagen ”85/86. I sum/. Nr I

8 [)(-'laliplun och (inträdes- l?e.vlt'imnu'lser 8.3.2

• Sida 162
•  Original

Prop. 1985/86: 1 m:

livstil/nmels't'rji'ir att bevara bebyggt'l.$'ciiiilj/iw'

Utredningen har föreslagit bestämmelser (5 kap. l—"ls'l som avser att ge kommunerna möjlighet att genom planbeslut införa skyddsbestämmelser för historiskt. kulturhistoriskt. miljömässigt eller frän konstnärlig s_vn- punkt värdefulla byggnader eller bebyggelsemiljöer. AVsikten med försla- get är att kommunerna skall kunna skydda "lokala byggnadsminnen" pä likartade grunder som staten kan göra enligt lagen om byggnadsminnen. Förslaget i denna del innebär vidare att fastighetsägare under vissa förut- sättningar skall ha rätt till ersättning för skada till följd av sädana skydds- bestämmelser.

Remissinstanserna har i stort sett godtagit syftet med utredningens för- slag. Jag äterkommer med förslag angående särskilt värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer (avsnitt 11.2.2 och 3 kap. 12 å).

Många kommtmer har med stöd av bebyggelseinventeringar. s. k. kultur- minncsvärdsprogram och fastighetsekonomiska utredningar. engagerat sig i bevarandeträgor. Utredningarna bedrivs i former som väl ansluter till förfarandet vid planläggning. Pa detta sätt har man i nära kontakt med fastighetsägare och andra berörda konkretiserat tillämpningen av 38.5 byggnadsstadgan. Enligt min uppfattning är det angeläget att dessa strä- vanden kan föras vidare med stöd av PBL:s bestämmelser.

1 första hand bör frågorna kunna behandlas i översiktsplanen. En detalj- plan bör bl. a. kunna reglera bebyggelsens utformning och underhåll. och innehålla bestämmelser om skyldighet att söka lov för åtgärder som rör byggnaders yttre och deras anpassning till miljön. Det bör emellertid också vara möjligt att utfärda bindande bestämmelser i detaljplan för särskilt värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer (3 kap. lZ s"). Skyddsbestäm— melser av detta slag bör utformas efter förebild av beslut om byggnads— minnesförklaring. Ett rivningsförbud bör alltså automatiskt följa av skyddsbestämmelserna och dessutom bör dessa kunna innehålla bestäm- melser om byggnaders utformning och underhåll. De ersättningsbestäm— melser som bör knytas till skyddsbestämmelser av detta slag äterkommer jag till (avsnitt 18.2.2).

De allmänna agenskapskraven giiller också mark för allmän plats

Som jag närmare skall utveckla senare (specialmotiveringen till 3kap. l8 ä) ft'fircslärjag att vissa krav skall gälla i fråga om mark för allmän plats. Bland dessa krav kanjag här nämna hänsynen till stads- eller landskapsbil- den och till natur- och kulturvärdena pä platsen. Ett annat krav är tillgäng- lighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmäga.

På den här punkten ansluterjag mig till de remissinstanser som anser det vara en brist i utredningsförslaget att den kollektiva miljön lämnas i stort sett utan krav på utformning m.m. Jag föreslår alltsä att den fysiska utformningen av det offentliga rummet skall kunna regleras genom bestäm- melser i detaljplan. varvid de nyss berörda kraven skall läggas till grund för

8 Detaljplan och områdes- lnarliinz/nclxar 8 ..? .2

• Sida 163
•  Original

Prop. [%$/%: 1 163

bestämmelserna. Däremot anserjag inte. som en del remissinstanser tycks förorda. att efterlevnaden av bestämmelserna behöver kontrolleras genom tillståndsprövning. Oftast är det ju kommunen själv som är huvudman för allmänna platser. Jag anser inte heller att denna typ av reglering skall bli något ordinarie inslag i detaljplanerna. Regleringsbehov torde uppkomma främst i centrala stadsområden som trafiksaneras och där det sker en omfattande omvandling av marken för allmänna platser. Även i bevaran- deomräden kan det finnas behov att uppställa vissa krav pä allmänna platser. Jag föreslär alltså att bestämmelser skall kunna meddelas i detalj- plan om utformning. utförande och användningssätt i fräga om gator. parker och andra allmänna platser.

Parkeringsplamer orlr vegetation

Parkering utgör regelmässigt ett viktigt inslag i planarbetet. Biluppställ- ningsplatser är ytkrävande och har betydelse för tillgänglighet. säkerhet och miljön i bebyggelseområdena. [ stadsförnyelsearbetet utgör parke- ringsfrågorna ett viktigt inslag. För att dessa frågor skall kunna behandlas planmässigt kommerjag senare att föreslå bygglovsplikt för att ta i anspråk mark för parkeringsplatser (avsnitt l2. l .3) samt möjligheter att ställa krav på fastighetsägarna när det gäller parkeringsmöjligheterna i den befintliga bebyggelsen. Detaljplanen bör behandla bebyggelsemiljön som helhet och på ett integrerat sätt. Därför anser jag att bestämmelser i detaljplan skall kunna behandla utformningen av den yttre miljön även när det gäller parkeringsplatser.

I likhet med utredningen anser jag också att det skall vara möjligt att meddela bestämmelser om schaktning. fyllning, trädfällning och skogs- plantering. Det bör då också vara möjligt att bl. a. utfärda bestämmelser som avser att skydda viss värdefull vegetation.

Till/äl/r'g markanvändning kan tillåtas [ plan

Vid planläggning kan akttraliteten variera för planens genomförande i olika delar. Mycket vanligt är att ett område utgör ett reservat för någon framtida trafikanläggning eller något annat allmänt ändamål. Sådana delar av samhällets struktur mäste planläggas så långt i förväg. att det kan ta bäde lO och 20 år innan verkställigheten aktualiseras. Under mellantiden måste marken användas på något meningsfullt sätt. Det kan t.ex. vara lämpligt att anlägga en bollplan eller uppföra en mindre byggnad. Dagens provisoriska byggnadslov kan lämnas bara för tre är, varefter de förlängs mer eller mindre rutinmässigt. Utredningen har föreslagit att i detaljplan skall ktrnna tas in bestämmelser om tillfällig markanvändning i dessa fall. Jag ställer mig —— i likhet med flera remissinstanser - bakom förslaget att en sädan regleringsmöjlighet öppnas i PBL.

8 l..)etaljphm at'lr murades- hrnvn'inrmelse/' 8.3.2

• Sida 164
•  Original

Prop. 1985/86: 1 lÖ-l

Skydd)":nnra'clun (a'/t tangit'ning.-;lrygit'tt

De omgivningshygieniska frågorna har pä senare är trätt i förgrunden ocksä i den praktiska planeringen. Det hänger bl.a. samman med ökande störningar frän olika verksamheter och en generellt sett ökad belastning pa miljön i olika avseenden. Den medicinska kunskapen om dessa förhällan- dens effekter pä människan ökar ocksä. Det är givetvis angeläget att samhällets styrmedel för att hindra och motverka störningar i miljön ut— vecklas för att dessa problem skall ktrnna bemästras. Lagstiftningen som reglerar miljöskydd. produktkontroll. arbetarskydd och övriga driftsför- hällanden i vid mening har ocksä utvecklats pä senare är.

Den fysiska miljöns utformning kan enligt min mening verksamt bidra till att förebygga att omgivningshygieniska problem uppstär. Genom bygglov binds markens användning för stycket läng tid. Lovet prövas med hänsyn till de omständigheter som vid tillfället räder och kan förutses pä den aktuella platsen. Det är rimligt att ett meddelat lov kan resultera i en miljö som har viss varaktighet. Bestämmelserna i PBL om allmänna intressen bör med andra ord tillämpas med beaktande av ett fortvarighetstillständ. Vid valet av placering för vissa störningskänsliga verksamheter bör det därför vara möjligt att säkerställa viktiga miljöegenskaper i omrädet för framtiden.

Enligt min mening bör PBL ge utrymme för att i detaljplan meddela bestämmelser i detta syfte. När det gäller att tillgodose kraven på brand- skydd eller säkerhet i grannskapet till försvars- och atomenergianläggning- ar samt tralikanläggningar innehaller byggnadslagcn bestämmelser som bör överföras till PBL. Dessa är till föratt skapa skydd och säkerhet bl. a. vid verksamheter som kan vara störande för omgivningen.

Vid planläggningen tar detta sig uttryck dels i skydds- och säkerhetsom- räden runt anläggningarna. dels ; form av skyddsanordningar eller plante— ringar. Skydds- och säkerhetsomrädena fyller sin uppgift främst genom att i bestämmelser för omr'ädena kan regleras tillätlighet och teknisk utform— ning av bebyggelse och andra anli'tggningar. En sadan reglering anser jag skall vara möjlig att åstadkomma genom detaljplan. Likasä bör det vara möjligt att reservera mark för erforderliga skyddsanordningar och att reg- lera utformningen av dessa. I de nu berörda avseendena bör alltså de möjligheter till reglering som finns redan i dag föras vidare i PBL.

Jag anser det emellertid befogat att nu vidga dessa regleringsmöjligheter till att omfatta störningar även frän andra typer av verksamheter som kan komma att rikta sig mot ett visst omräde. En detaljplan skall med andra ord kunna trygga en lämplig miljö i framtiden för den markanvändning som planen tilläter. Det bör således vara möjligt att genom bestämmelse i detaljplan förena viss angiven markanvändning med bestämmelse om högsta tillätna värden för sädana störningar genom luftförorening. bttller. skakning. ljus eller annat som prövas enligt miljöskyddslagen ( l%(l:387). ! planer bör då ocksä övervägas behovet av bestämmelser för att reglera

8 Detaljplan (!("ll mnrt'itlt's- bes—tilnmrvls't't' 8.3 ..?

• Sida 165
•  Original

Prop. 1985/86: 1 165

erforderligt skyddsomrade. byggnadstekniskt utförande eller skyddsan- ordningar. '

Effekten av en sädan bestämmelse bör vara dels att byggnadsnämnden har att beakta den vid sin prövning av lov i grannskapet. dels att konces- sion m.m. inte fär meddelas i strid mot bestämmelsen.

Som förutsättning för att bestämmelser av detta slag skall fä tas in i en detaljplan anser jag att det skall finnas särskilda skäl till regleringen. Sädana skäl kan vara att detaljplanen avser särskilt störningskänslig verk- samhet eller att detaljplaneomrädets lokalisering talar för att man pä detta sätt bör ange en gränsnivä för den framtida miljöbelastning som i ett visst avseende kan tillätas för planomrädet. Det bör emellertid inte komma i fräga att för bostadsbebyggelse eller för värd- och undervisningslokaler genom detaljplan meddela längre gående krav vad gäller vägtrafikbuller och flygtrafikbuller än de riktlinjer som riksdagen godkänt (prop. 1980/81: lOO bil. 9. 'fU 23. rskr 257 och prop. 1981/82: 98. 'fU 28. rskr 339). Jag förutsätter ocksä att kommunen genom riktlinjer i översiktsplanen beaktar behovet av utvecklingsmöiligheter för trafikanläggningar. säsom vägar. flygplatser och järnvägsomräden. Det ligger i sakens natur att sädana samhällsinvesteringar bör nyttjas pä ett långsiktigt sätt.

Bi'.s'rantntels't'r om vissa t'illkorji'ir bygg/ut'

Enligt gällande bestämmelser kan som villkor för byggnadslov under vissa förutsättningar föreskrivas att en viss byggnad skall rivas. byggas om eller ändras (Såå lmom. BS). Dessa möjligheter att villkora ett lov bör i PBL utökas till att omfatta även möjligheten att i detaljplan kräva att en viss byggnad skall ges en ändrad användning.

Bestämmelserna i uns byggnadslagcn om byggnadsförbud i avvaktan pä att vägar. vatten och avlopp har ordnats i ett planomräde har ocksä karaktär av villkor för att lov skall fä lämnas. Utredningen har föreslagit att bestämmelser med sädana villkor för lov skall kunna meddelas i detaljplan. Jag ansluter mig till utredningens förslag och anser således att PBL bör erbjuda denna möjlighet.

Med tanke på att gemensamma anläggningar av olika slag sannolikt kommer att bli en viktig del av den kollektiva försörjningen i bebyggelse- miljöerna. bör det i detaljplan ocksä kunna bestämmas att ett villkor för lov skall vara att sädana anläggningar har kommit till stånd. Även vissa andra villkor bör kunna föreskrivas. Jag äterkommer till detta i det följande (specialmotiveringen till 5 kap. 8 5).

8.3.3 Utformning av plan/taltdlingarna lillinji'irslag: Planhandlingarna skall utformas sä tydligt att alla under samrädet och utställningen fär en klar uppfattning om vilken reglering av bebyggelsemiljön som planen medför. Kravet pä tydlighet skall inte hindra att llexibel detaljplan i vissa fall kan användas.

X Detaljplan (n'/l (utträdes- lunvrämmelsur 8.3.2—83.)

• Sida 166
•  Original

Prop. 1985/86: 1 lbo

Å'ft-YH'H)l'gtll'flljl)'f(llld(' ställer krav på tydlig/ter

Allmänhetens intresse för och möjligheter till delaktighet i planärendena är i stor utsträckning beroende av handlingarnas utförande och informatio- nens innehåll. Jtt högre preeiseringsgrad planerna får.ju mer begripliga blir konsekvenserna och desto närmare den enskilde kommer de. i samma grad ökar benägenheten att delta i planeringsdebatten. För den enskilde är planläggningen närmast före byggandet det skede där intresset att medver- ka vanligen är starkast. Detaljplanen måste därför utformas på ett sädant sätt att medborgarinllytandet verkligen kan få en reell innebörd. dvs. kan göra sig gällande innan förutsättningarna för bebyggelseutformningen i praktiken är lästa.

Bestämmelser som på detta sätt lägger grunden för medborgarinflytan- det bör alltsä som utredningen föreslär tas in i PBL. Bestämmelserna har ett pedagogiskt värde och bör syfta till att de handlingar som skall ligga till grund för den offentliga behandlingen. nämligen samrädet och utställning- en. blir lättillgängliga och begripliga för mottagaren. En del remissinstan- ' ser anser att sädana bestämmelser kan skapa förvirring. är subjektiva och i vissa fall orealistiska eller t. o. m. olämpliga för exempelvis militära anlägg- ningar. Man befarar också att bestämmelserna kan medföra mänga över- klaganden.

Remisskritiken anserjag vara överdriven. Trots att gällande bestämmel- ser inte innehåller några krav i detta avseende uppfylls redan i dag i betydande utsträckning de krav som jag nu föreslär. Det är emellertid angeläget att genom uttryckliga bestämmelser markera vikten av att ambi- tionsnivån i detta avseende inte sjunker. Bestämmelserna bör innehålla ett krav på att planhandlingarna. dvs. plankartan och planbestämmelserna. utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön. Ytterligare bestämmelser som verkar i samma riktning bör ta upp krav på planbeskriv- ning och illustrationsmaterial.

Flexibel detaljplan får ant-'ärtdt'is restriktivt

Utredningen har föreslagit att de krav på tydlighet. fattbarhet och åskäd— lighet som bör ställas på planerna medför att miljöns utformning skall anges relativt entydigt och klart i detaljplanen. Jag ansluter mig i princip till utredningens förslag. Ett flertal remissinstanser har dock påtalat behovet av att man vid större nyexploateringar kan behålla systemet med en mer schematisk (flexibel) plan som följs av en entreprenadtävling där den närmare miljöutformningen ingår som ett viktigt tävlingsmoment. Jag har förståelse för dessa synpunkter. Tävlingar av detta slag gynnar kreativitet. produktutveckling och priskonkurrens. Jag anser därför att möjligheten till flexibel plan i vissa avseenden bör finnas kvar.

En flexibel detaljplan anger omrädesgränser och användningen för varje område samt en maximal exploateringsrätl. som emellertid skall vara identifierbar för varje enskild fastighet inom området. Planen anger ofta

8 Detaljplan och områdes- bestänzmelxcr 8 .3 .3

• Sida 167
•  Original

Prop. 1985/86: 1 167

högsta tillåtna väningsantal och om det skall vara sammanbyggda eller fristäende hus. En flexibel detaljplan .sotn på detta sätt anger ramar för byggrätten behöver enligt min mening inte vara detaljerad i fräga om utformningen av bebyggelsen för att ett meningsfullt deltagande från all- mänheten ända skall kunna ske. 1 ett flertal fall bör det därför vara möjligt att. utan att kravet pä tydlighet äsidosätts. använda flexibel plan även framdeles. En förutsättning bör därvid 'ara att bebyggelsens avsedda karaktär framgår av planen. ] specialmotiveringen (5 kap. 9.5) skall jag nägot utveckla detta.

Behovet av inflytande för sakägare och andra intressenter är delvis beroende av hur det aktuella omrädet ligger i förhällande till befintlig bebyggelse. Flexibel detaljplan för ett omräde som gränsar till redan be- byggda omräden måste i gränszonen redovisas med sådan tydlighet att grannarna kan bedöma planens konsekvenser. Graden av omgivningspä- verkan avgör hur bred en sådan gränszon bör vara i de enskilda fallen. För tyngre exploatering bör zonen vara något hundratal meter för att garantera att grannar får en rimlig insyn i utformningen. Det gäller också för störande idrotts- och fritidsanläggningar m.m. En flexibel detaljplan med erforderlig tydlighet i gränszonen mot berörda grannar bör ge god trygghet för bygg— herrens projektering.

Med det sagda har jag gjort klart att en flexibel detaljplan inte bör användas i det enda syftet att säkerställa en god planberedskap för mark- användning som saknar aktualitet. Det är enligt min uppfattning också olämpligt att använda flexibel detaljplan i samband med stadsförnyelse. Miljöförändringar berör här så många intressenter att detaljplanen sä tyd- ligt som möjligt bör återspegla och illustrera de aktuella förtätningsprojek- ten. Även för något större. samlade projekt på områden som är helt kringgärdade av äldre bebyggelse torde flexibel detaljplan sällan vara lämplig. Möjligheten att i vissa fall redovisa byggrätten i detaljplan sche- matiskt bör alltså användas restriktivt och endast då förhällandena i det enskilda fallet medger att så sker med hänsyn till sakägarnas och övriga intressenters intressen.

8.4 Avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen

i Min färs/ag: Vid planläggning skall skälig hänsyn tas till befintliga

förhållanden inom och i anslutning till planomrädet. llänsynen skall avse säväl befintlig bebyggelse som rådande äganderätts- och fastig- hetsförhällanden.

S.J.! Gäl/unde rätt Vid sin tillsyn av den kommunala planläggningen har staten hittills kontrollerat att såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen beaktats.

8 Detaljplan och områdes- hr'slr'irnmr'lscr SRJ—8.4.1

• Sida 168
•  Original

Prop. 1985/86: 1 168

Statens kontroll sker i dag under samrädet och slutligen vid fastställelse- prövningcn. Ett inslag i denna är alltsä bevakningen av att planernas bestämmelser inte på ett oacceptabelt sätt inkräktar pä enskilda intressen. Genom den statliga fastställelsen fär alltsä ytterligare en instans möjlighet att göra avvägningar mellan det allmännas behov och den enskildes önske- mäl. när dessa gär i olika riktning.

Det utökade krav som PBL ställer pä kommunerna att självständigt ansvara för planläggningen innefattar givetvis ocksä ett mer slutligt ansvar för av 'ägningen mellan allmänna och enskilda intressen. Det aktualiserar frägan om rättssäkerhetsaspekten vid planläggning.

8.4.2 Bevakningen av enskilda in.'re..t'.ven sker genom besvär

Mitt förslag innebär somjag tidigare nämnt (avsnitt 3.4.3) att den obliga— toriska fastställelseprövningcn slopas. Den prövning som länsstyrelsen i vissa fall självmant skall företa och som i någon män ersätter fastställelsen skall i huvudsak avse enbart frågan om en viss plan frän statens synpunkt kan godtas eller inte. Prövningen ger inte något utrymme för länsstyrelsen att beakta de enskilda intressena annat än när det gäller väsentliga hälso- och säkerhetsaspekter. Detta innebär att de enskilda själva måste bevaka de avvägningar mellan olika intressen som kommunen beslutar om i pla- nerna och att de vid missnöje har att överklaga besluten. Huruvida detta är en godtagbar lösning bör bedömas bl.a. mot bakgrund av de verkningar för enskilda som detaljplanen avses fä.

8.4.3 If)elulj/.7lunen.v rr'irrsverkningar blir [ .s'lorr sel! desamma som studs- planens"

1 stor utsträckning avses detaljplanen fä samtna rättsverkningar som stadsplanen har i dagens system. En del av de föreslagna bestämmelserna i PBL kan dock sägas ge utökade rättsverkningar. Till en början kan konsta— teras att PBL:s tillämpningsomräde utvidgar den fysiska planeringens upp- gifter en del. Detta medför emellertid inga principiellt annorlunda rätts- verkningar än vad stadsplanen redan har. Däremot kan flera ätgärder än f.n. träffas av planbestämmelser. t.ex. idrotts- och fritidsanläggningar. undermarksbyggande och utformningen av mark för allmän plats. Vidare kan detaljplan med bestämmelser om bevarande och undcrhäll av värde— fulla byggnader medföra skyldighet för ägarna att vid underhåll tillämpa en kostnadskrävande teknik eller använda dyra material. För sädana och liknande fall finns dock kompensationsreglcr.

Frän rättssäkerhetssynpunkt är det emellertid detaljplanens föreslagna expropriativa effekter som kräver särskild uppmärksamhet. De fall där en detaljplan äberopas som grund för expropriation enligt expropriationslagen ( l97217l9) behöver inte närmare kommenteras här. eftersom jag inte avser att föreslä nägon ändring av expropriationsgrunderna. Däremot skall de- taljplaner — somjag senare redogör för (avsnitt lt).5. l) —- medföra dels rätt

8 Detaljplan och unw'ides- besla'mmelxer 8.4. I —ö'.4.3

• Sida 169
•  Original

Prop. 1985/86: [ !()9

att lösa mark för gator och andra allmänna platser. dels rätt att efter genomförandetiden lösa mark som inte har bebyggts i huvudsaklig över- ensstämmelse med detaljplanen.. Den sist nämnda lösningsrätten saknar en direkt motsvarighet i dagens lagstiftning.

Ett annat nytt inslag som bör beaktas i detta sammanhang är de effekter som följer av det förslag till lag om exploateringssamverkan. som jag senare återkommer till. Detaljplaner som skall genomföras i exploaterings- samverkan fär nämligen expropriativa effekter för fastighetsägare som inte skall delta i samverkansföretaget. Deltagande i samverkan är visserligen frivilligt. men de fastighetsägare inom planområdet som avböjer deltagan- de kan bli utsatta för inlösen från de deltagande fastighetsägarnas sida. lnlösen kan t.ex. avse mark som enligt planen får användas för enskilt bebyggande. men när löseskillingen för marken bestäms skall hänsyn inte tas till den inverkan som planen kan ha haft på markens värde.

Dessa förhållanden ställer naturligtvis krav på att kommunen utformar detaljplanen så att minsta möjliga olägenheter uppkommer för fastighets- ägare som inte skall delta i samverkan. Det ställer också krav påatt dessa fastighetsägare blir uppmärksammade på de konsekvenser planen kan ha för dem. Jag återkommer till detta i specialmotiveringen t6kap. l ä). Av- vägningar av detta slag är emellertid inte något principiellt nytt för kommu- nerna. eftersom dagens detaljplaner också har vissa expropriativa effekter.

'l'iIl bilden hör också att PBL skall innehålla ett flertal bestämmelser som har till syfte att fördjupa kontakterna under planarbetet och medverka till att eventuella olägenheter av planen blir så små som möjligt och till att planförslagets avsedda reglering och effekter i olika avseenden blir tydliga. Jag tänker främst på bestämmelserna om samråd. planhandlingarnas tyd- lighet och att det skall finnas en särskild genomförandebeskrivning som bl.a. bör belysa frågor om marklösen. Som lagrådet har föreslagit (yttran- det s. 520 bör det dessutom i lagen föreskrivas att planen i de delar som den medför inlöseneffektcr skall utformas så att de fördelar som kan vinnas med planen överväger de olägenheter som den äsamkar enskilda.

Redan i första instans. dvs. i den kommunala handläggningen. skall det således precis som i dag ske en nyanserad avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Man kommer naturligtvis aldrig ifrån att kommunen har den besvärliga dubbla rollen av beslutsfattare och intressent. Min uppfatt- ning är ändå att kommunerna numera är kompetenta att pröva frågor av detta slag sa att den enskilde kan få sin sak omsorgsfullt behandlad redan från början. ' '

Frågan bör till sist också ses i belysning av att rättstillämpningen har utvecklats på det sättet att länsstyrelserna enligt dagens system praktiskt taget aldrig självmant går in på sådana avvägningsproblem som det här gäller. Med andra ord krävs det regelmässigt att den sakägare som anser sina intressen kränkta anmärker mot planförslaget. Yrkanden av det slaget kan väckas både under den kommunala behandlingen och i anslutning till

ö' Detaljplan och området— [nasta/nmelse/' 8.4.3

• Sida 170
•  Original

Prop. 1985/86: [ [70

fastställclseprövningen. .lag vill med detta framhälla att det i verkligheten redan nu beror pä den enskildes aktivitet. om hans sak skall prövas av högre instans. även om det naturligtvis formellt är fråga om en s.k. officialprövning. F.ö. är det sä att länsstyrelsen eller regeringen ganska sällan finner anledning att ändra kommunala beslut om planer pä den här grunden. Detta tyder på att kommunerna i regel visar stor förstäelse för synpunkter från sakägarna.

Mot denna bakgrund kan det knappast uppfattas som någon försämring frän rättssäkerhetssynpunkt att nu ta steget fullt ut och även formellt anpassa systemet efter principen om att den enskildes intressen skall bevakas pä talan av den som anser sig negativt berörd av beslutet. Snarare villjag se det så att den enskildes anspråk blir bättre fokuserade. om de pä detta sätt förs fram besvärsvägen Detta blir en tydligare modell än den nuvarande där prövningen av sakägarnas anmärkningar ligger mer eller mindre dold i fastställelseförfarandet. [ dag är det f.ö. inte alltid sä att länsstyrelsens beslut uttryckligen anger vilken vikt som länsstyrelsen i sitt avgörande har lagt vid framställningar frän sakägarhäll.

8.5 Kommunens antagande av detaljplan (_

Mit/ji'irxlug: Detaljplan skall antas av kommunfullmäktige som dock fär uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.

8.5.1 Utredningens_liörslug och remisskriliken

Utredningen har föreslagit att gällande rätt i stort sett skall behållas när det gäller kompetensfördelningen inom kommunen. Den innebär att det är kommunfullmäktige som beslutar om antagande av detaljplaner men att fullmäktige kan uppdra åt byggnadsnämnden att anta detaljplaner av visst slag eller inom visst område. Därtill har utredningen föreslagit att kom- munstyrelsen får vissa befogenheter som är knutna till det ekonomiska och samordnande ansvar som styrelsen har.

Rcmissinstanserna konstaterar nästan genomgående att utredningens förslag väl kodifierar den praxis som har utvecklats. Det finns emellertid ocksä kritiska remissvar. däribland frän kommunförbundet samt från Falu. Helsingborgs. Malmö och Stockholms kommuner. Dessa instanser av- styrker förslaget och föreslär att kommunen skall ha större frihet att lägga upp den politiska och administrativa organisationen. Frågan gäller om planläggning till sitt huvudsakliga innehåll skall betraktas som politik eller myndighetsutövning.

8 Detaljplan ueh områdes"- ln-'..rfii/nme/xw' SÅÅ—8.5.1

• Sida 171
•  Original

Prop. l985/86:1 l7l

8.5.2 Antagande at" (lt-'taljplan bör kunna delegeras L'llhtll'f till largemuls- alan/alen eller kamman.styrvlsäti

De skilda åsikterna hos remissinstanserna torde ha sin utgångspunkt i att man värderar och bedömer vikten av skilda inslag i planläggningsproces- sen pä olika sätt. Det ena synsättet bygger på att det övergripande politiska och ekonomiska ansvaret skall läggas hos kommunstyrelsen. medan det samlade ansvaret för verkställighetsbeslut sotn rör den fysiska miljön och myndighetsutövningen i anslutning till detta skall anförtros en specialreg- lerad nämnd. nämligen byggnadsnämnden. Det andra synsättet jämställer detaljplaneringcn med annan kommunalpolitisk program- och utrednings- verksamhet och hänför pä sin höjd prövningen av lov och tillsynen till myndighetsverksamhet. Man betonar då de ekonomiska och funktionella fördelar som finns i möjligheterna till en fritt organiserad verksamhet.

Jag har nyss redovisat de effekter detaljplanen fär mot enskilda. Utan tvivel är verkningarna av sådan art att antagandet av detaljplan har starka inslag av myndighetsutövning. Samtliga kommunala nämnder utom bygg- nadsnämnden samt miljö- och hälsoskyddsnämnden kan i någon form sägas ha ett partsintresse eller företräda kommunens sakägar- och ekono- miska intressen. Om man medger en valfri delegation till sådana organ kan tilltron till det beslutande organets opartiskhet lätt sättas i fråga. Det skulle också komma att innebära en mycket olikartad situation kommunerna emellan. vilket skulle försvåra för allmänheten att veta vilket organ som sköter kontakter och service i snarlika ärendetyper. Jag anser det därför uteslutet med en fri delegation på det sätt som vissa remissinstanser efterlyser.

Utan tvekan finns det starka kommunaldemokratiska och organisatoris- ka skäl att överväga när man skall bedöma om remisskritiken bör föranleda någon ändring av dagens system. Jag har för egen del kommit fram till att prövningen av lov och tillsynsverksamheten i samband därmed alltid bör skötas av byggnadsnämnden. Detta äterkommer jag till senare (avsnitt l4.l). ! likhet med utredningen anserjag vidare att befogenheten att anta detaljplan i första hand bör tillkomma fullmäktige. Vid delegation av denna befogenhet bör fullmäktige kunna välja mellan byggnadsnämnden och kommunstyrelsen.

KomntttnStyrv/Sän har redan i dag stort ansvar iplant'irt'mlwt

När det gäller möjligheten att delegera beslutanderätten till kommun- styrelsen vill jag erinra om att styrelsen i flera avseenden får ett betydande inllytande pä planläggningen. Styrelsens ansvar för översiktsplaneringen innebär redan det en betydande uppgift vad gäller initiativ till och inrikt- ning av detaljplanelz'iggningen. Genom beslut om program för detaljplaner kan styrelsen päverka deras utformning. Det ekonomiska ansvaret ger också stort inflytande pä vilka åtaganden som kommunen skall vara be- redd att ta pä sig inom planområdet. Vidare har styrelsen alltid en samord-

X Detaljplan ot'lt områdes- busrt't'tnmc'lscr 8.5 .2

• Sida 172
•  Original

Prop. 1985/86: 1 I?”

nande funktion i planprocessen. l'lanärenden som beslutas av kommunfull- mäktige bereds ocksä av styrelsen. Med detta vill jag belysa att kommun- styrelsen redan i dagens system har sä stor delaktighet i detaljplanelägg- ningen att jag ser det som helt följdriktigt att också uppgiften att anta detaljplaner kan handhas av styrelsen.

Man kan inte bortse ifrån att kommunstyrelsen häde formellt och — åtminstone i de mindre kommunerna — rcellt fär en dubbelroll med det förslag som jag nu lägger fram. Som jag nämnde har emellertid kommun— styrelsen redan i dag ett avgörande inflytande pä detaljplaneläggningen. Det förekommer i en del kommuner att man organisatoriskt och praktiskt lagt ansvaret för denna planläggning pä styrelsen, och Iäter byggnads- nämnden fatta de beslut som byggnadslagen kräver. Erfarenheterna av kommunstyrelsens engagemang på olika sätt i planverksamheten talar enligt min mening för att kommunstyrelsen är väl skickad att handha antagandet av detaljplaner.

När det gäller byggnadsnämndens kompetens att anta detaljplan behö- ver jag inte utveckla skälen närmare. Jag vill endast understryka detalj- planens nära samband med prövningen av lov. Därtill anserjag att utred- ningens förslag att hos byggnadsnämnden samla ett ansvar för bebyggelse- miljön kan ha stora praktiska fördelar. Ett sådant samlat ansvar kan vara en bra utgångspunkt för att nå goda helhetslösningar. Det ankommer emellertid inte på regeringen att ta upp frågor som rör fördelningen av de frivilliga uppgifterna inom kommunen på olika nämnder. En bestämmelse behövs däremot som ger kommunfullmäktige rätt att delegera antagandet av detaljplaner till byggnadsnämnden eller kommunstyrelsen.

Jag återkommer i specialmotiveringen (5 kap. 29 så) till frägan hur delega- tionen till byggnadsnämnden eller kommunstyrelsen rent praktiskt kan ordnas.

Lokalt organ kan utses till byggnadsnämnd

Av lagen ( 1979: 408) om lokala organ i kommunerna följer att fullmäktige vid beslut att inrätta ett sådant organ bl.a. kan uppdra åt detta att vara byggnadsnämnd inom sitt område. Flera kommuner har engagerat sig i en försöksverksamhet med lokala organ. ! regeringskansliet pägär arbete med att utöka och permanenta den hittills bedrivna försöksverksamheten. Be- handlingen av den lokala miljön i olika delar av kommunen tillhör de frågor som enligt min mening väl lämpar sig för de lokala organen att handha. De— taljplanering rymmer en mängd samräd och kontakter och förutsätter en omfattande medverkan från sakägare. övriga intressenter och allmänhet. En fördjupad demokrati förutsätter att förtroendemänncn deltar i kontak- terna med allmänheten. Det är ocksä en stor fördel om det beslutande organet är väl insatt i förutsättningar och förhållanden inom det omräde som detaljplanen avser. Prövningen av lov ger ofta den kontakt med aktuella bebyggelsefrägor som är nödvändig för detaljplaneläggningen.

8 [Jalal/plan :M'll (att."ädcw— ln'xtr'imtnu/st'r 8.5.2

• Sida 173
•  Original

Prop. 1985/86: 1 17?»

Någon särskild bestämmelse i PBL behövs inte för att ett lokalt organ skall kunna utses till byggnadsnämndinom sitt omräde.

Mitt förslag innebär alltsä en betydligt större organisationsfrihet än dagens ordning medger. Vidare innebär mitt förslag att mänga av dagens bestämmelser som rör den inomkommunala behandlingen av olika ärenden upphör.

8 I.)('Illfi]7[(lllt>t'/1 (Wirth/('s'- bestämnte/ser 8.5.2—8.o.l

• Sida 174
•  Original

Prop. 1985/86: 1 174

8.6.3 Planen gäller ("iren efter genom/Firandetiden men han då ändras ('I/cr upphävas utan ersättning tillfärrighctsägart'n

Enligt utredning.?lifirslaget skall detaljplanen fortsätta att gälla även efter genomförandetidens utgäng. En ansökan om att få genomföra de ätgärder som omfattas av planen skall inte kunna vägras såvida inte planen först upphävs eller ändras. Finner byggnadsnämnden att planen inte bör genom- föras. skall enligt utredningens förslag ansökningen kunna vilandeförklaras under högst två är i avvaktan på att kommunen överväger om planen skall ändras eller upphävas. Till skillnad från vad som gäller i dag när stadsplan upphävs. skall efter genomförandetidens utgång ingen avvägning göras mot den enskildes intresse av att planen skall fortsätta att gälla. Enligt förslaget är förutsättningen för att ändra eller upphäva planen uppfylld. om kommunen kan påvisa att det föreligger ett godtagbart allmänt intresse av att markanvändningen blir en annan än den som planen medger. Beslut att ändra eller upphäva en plan efter genomförandetiden medför enligt försla- get ingen ersättningsskyldighet för kommunen gentemot fastighetsägarna.

En hel del renzissinstmzser har haft invändningar mot förslaget. Somliga anser det nödvändigt att stärka fastighetsägarnas ställning efter genomfö- randetiden. Andra menar att utredningens förslag är för svagt för att principen med genomförandetid skall fungera som något verkningsfullt påtryckningsmedel för plangenomförandet. I realiteten tvingas ju kom— munen att upphäva eller ändra planen för att bryta fastighetsägarens rätt att få bygga enligt denna. Samhället måste därför ges en starkare ställning efter genomförandetiden. Andra remissinstanser menar att detaljplanen automatiskt bör upphöra att gälla vartefter den tas i anspråk och genom- förs eller senast när genomförandetiden har gått ut.

Till en början vill jag göra klart att jag ställer mig bakom utredningens förslag. En detaljplan kan reglera mycket mer än exploateringsrättcn. Den utgör ocksä resultatet av ett omfattande samråd. Jag anser det därför självklart att nedlagt arbete skall få så stor nytta som möjligt både för kommunen och för fastighetsägarna. Principen att planen fortsätter att gälla tills den ändras eller upphävs anser jag därför bör införas i PBL.

De farhågor som uttalats av en del remissinstanser att erforderliga plan— ändringar skulle ta en stor del av planeringsresurserna i anspråk anser jag överdrivna. Detaljplanerna torde vanligen komma att avse aktuella projekt eller en ganska säker flerärig produktion av t.ex. bostäder. Det finns därför anledning att tro att de allra flesta detaljplanerna verkligen kommer att genomföras.

8.6.3 Efter gt'nonzjifirum'lcria'ens utgängfår planen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas

När det gäller förutsättningarna för kommunen att kunna ändra en plan efter genomförandetidens utgång. innebär utredningens förslag ett krav pä att det kan visas att marken från allmän synpunkt lämpligen bör användas

8 Detaljplan och omräde-'s- henvtämma/scr 8.6.2—8.6.3

• Sida 175
•  Original

Prop. 1985/86: 1 175

eller bebyggas på ett annat sätt än planen anger t9kap. 31%). innebörden av förslaget torde vara att det skall finnas behov av en annan användning av marken än den som gällande detaljplan anger. för att kommunen skall kunna ändra eller upphäva planen. Detta nya ändamål maste sannolikt vara relativt aktuellt i tiden för att det skall kunna preciseras i ett förslag till ändrad detaljplan. En sådan ordning skulle emellertid kunna leda till att detaljplaner i praktiken inte skulle kunna upphävas utan endast ersättas med ny plan.

Pii den här punkten anserjag att samhällets rädighet över markanvänd— ningen måste fä ett tydligare genomslag. Det ligger i hela principen med tidsbegränsad byggrätt. Jag kan tänka mig mänga situationer där kom- munen antar en detaljplan för något aktuellt projekt som emellertid av olika skäl inte kommer till utförande. Några andra riktlinjer för markens lämpliga användning än den som faktiskt pågar finns inte. I sådana fall måste kommunen — som en bekräftelse på att projektet saknar all aktuali- tet — kunna upphäva planen utan att anta någon ny detaljplan.

Mänga remissinstanser har anfört synpunkter pä problem som skulle uppstå om kommunen upphäver en delvis genomförd detaljplan. Enligt min mening mäste kommunen i en sådan situation givetvis överväga om planen i de icke genomförda delarna bör finnas kvar och kanske ändras i vissa avseenden för att den skall vara lämpligt utformad. Kommunen bör emellertid vara oförhindrad att — om detta bedöms vara den lämpligaste lösningen — upphäva planen utan att den ersätts med nägon ny. Detalj- planen representerar här inga ekonomiska värden för fastighetsägarna. En annan sak är att detaljplanekravet sannolikt gäller och att alltså grannarnas intresse av att förhållandena i området är reglerade måste beaktas när kommunen tar ställning till om planen skall upphävas eller ändras.

Jag anser således att det i PBL skall tas in bestämmelser om att detalj- plan efter genomförandetidens utgång fär upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. Vid min redovisning av genomfö- randefrägorna (avsnitt 10.5. 11 kommerjag att föreslå en annan bestämmel- se med anknytning till genomförandetiden som innebär att kommunen får rätt att efter genomförandetidens utgäng lösa den mark som inte är be- byggd i huvudsaklig överensstämmelse med planen. Med dessa bestäm- melser — rätten att upphäva planen eller lösa marken för att genomföra planen — anser jag att kommunens befogenheter är tillräckliga för att principen med genomförandetid skall få avsedd verkan. Därmed anserjag att remisskritiken på den punkten är tillgodosedd.

Av vad jag tidigare anförde följer att kommunen inte skall behöva fatta något nytt beslut om planen. om den fortfarande är aktuell efter genomfö- randetidens utgång. Planen anger i sådana fall den reglering av bebyggel- sen i omrädet som kommunen avser att tillämpa när någon söker lov. Planen bör då fungera för fastighetsägarna som ett principiellt tillstånd utan tidsbegränsning. Sakägare. som är berörda av en åtgärd som kräver

8 Detaljplan at'h winrar/('.t— haxtfitnnu'lscr 8.6.3

• Sida 176
•  Original

Prop. 1985/86: 1 176

lov. behöver inte lämnas tillfälle till yttrande innan lovet behandlas i byggnadsnämnden. eftersom de grannerättsliga aspekterna är beaktade i planen.

8.6.4 (it'nmn/i'irana't'tidt'n .vka/l_I'i'irliingas omfastie/tetsägaren_li'irxiikt gu- num/i'ira planen under garanti/firande/iden men har hindrats" av amxtiin— digheter som kommunen råder över

Jag föreslär att kommunen vid behov skall kunna förlänga genomföran- detiden. I likhet med utredningen anserjag att det bör kunna ske med högst fem år i sänder. För detaljplaner som reglerar långsamma förändringar kan ett sådant förfarande bli regel, särskilt om kommunen inte utnyttjar den maximala genomförandetiden när planen antas.

Vid ställningstagande till en av fastighetsägaren aktualiserad förlängning av genomförandetiden bör kommunen beakta samtliga förhållanden som har betydelse för frågan. En första förutsättning är naturligtvis att planen alltjämt uppfyller kommunens övergripande mål för planeringen. Den bör heller inte strida mot program eller planer för annan verksamhet i kom— munen. t. ex. bostadsförsörjningsprogrammet. Den skall också på ett lämpligt sätt reglera de förhållanden som det är viktigt att samhället har inflytande över inom planområdet. Mot allmänna intressen av detta slag skall kommunen väga fastighetsägarens intresse av att få förlängd tid på sig under vilken han kan räkna med att få genomföra planen.

Enligt utra/ningsfi'irslaget skall kommunen vara skyldig att förlänga genomft'irz-tndetiden. om fastighetsägaren kan visa att han har avsett att genomföra planen men att han hindrats att göra detta av någon beaktans- värd omständighet. över vilken han inte har kunnat räda (9 kap. 17ä). Utredningens motiveringar (5.345 f) anger att t.ex. kreditsvärigheter eller byggnadstekniska problem inte skall föranleda skyldighet att förlänga ti- den. För rätt till f("ftrlängning krävs att det finns brister i kommunens genomförandeätgärder eller administrativa och rättsliga hinder. t. ex. vid fastighetsbildningen.

De remissinxumser som uttalat sig om förslaget har funnit de angivna motiven svårtolkade och oklara. Med de starka effekter som är knutna till förslaget om genomförandetid anser flera instanser att bestämmelserna bör vara entydiga i detta avseende.

En förutsättning för att fastighetsägaren skall ha rätt att få genomföran- detiden förlängd bör enligt min mening vara att han har försökt genomföra planen under genomförandetiden. men att han har blivit hindrad att göra detta på grund av omständigheter över vilka kommunen räder. Under genomförandetiden mäste fastighetsägaren alltså ha varit aktiv genom att ansöka om lov. Skyldighet för kommunen att förlänga genomförandetiden bör föreligga endast om lov har vägrats av skäl som har sin grund i att kommunen inte har fullgjort vad som ankommer på kommunen för att planen skall kunna genomföras. ] sådana fall bör kommunen vara skyldig att förlänga genomförandetiden i skälig omfattning så att fastighetsägaren

8 Detaljplan ut'h omrädet"- bt'stiimma/scr 863—864

• Sida 177
•  Original

Prop. 1985/86: 1 l x.! *xl

fär en förnyad möjlighet att genomföra planen. En bestämmelse av denna innebörd bör alltsa tas in i PBL.

8 Detaljplan ot'h omrädet- bestämmelser RJJ—8.7.3

• Sida 179
•  Original

Prop. l985/86: ] 179

anmärkningar mot förslaget innan det antas. Utställningen fyller med and- ra ord samma syften som en kommunicering enligt förvaltningslagen ( l97l : 290).

Det finns skäl att särskilt uppmärksamma länsstyrelsens roll under tit— ställningstiden. Länsstyrelsen kan med sin breda sakkunskap ha syn- punkter pä planförslagets utformning under samrädet. Jag föreställer mig att kommunerna. liksom fallet är i dag. i hög grad kommer att tillgodogöra sig dessa synpunkter i planarbetet. Länsstyrelsens samrädsyttrande bör emellertid komma till allmänhetens kännedom genom att det i oavkortat skick tas in i den samrådsredogörelse som jag föreslår skall bifogas plan— förslaget vid utställningen. Givetvis har länsstyrelsen under utställningsti- den möjlighet att åter framföra kvarstående anmärkningar. men de bör då i huvudsak utgå från de grunder på vilka staten självmant katt pröva planen och somjag tar upp senare (avsnitt l6.2).

Utöver vad jag anförde i lagrådsremissen (s. BO) finns det skäl att här något beröra även länsstyrelsens roll som besvärsprövande myndighet (se avsnitt 17.6). I denna sin egenskap kan länsstyrelsen kotnma att ställas inför avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen i sädana bebyg- gelsemiljöfrågor. som länsstyrelsen under samrädet redan har uttalat sin uppfattning om. För att detta system skall fungera måste man utgå ifrån att länsstyrelsen som besvärsinstans inte ser sig bunden av vad man i sam— rådsyttrandet har tagit tipp i rådgivande syfte. Detta får naturligtvis inte leda till att länsstyrelsen vid samrådet håller tillbaka sin breda sakkunskap av rädsla för att samrådsyttrandet kan uppfattas som bindande vid en blivande bcsvärsprövning där enskilda intressen aktualiseras.

Jag anser att utställningstiden även enligt PBL bör vara minst tre veck- or. Under scmestertid och om det gäller särskilt viktiga planer bör utställ- ningstiden vara längre. om förhållandena medger det. Platsen för utställ- ningen bör också väljas så att berörda har lätt att ta del av handlingarna. När det gäller underrättelser till sakägare och andra berörda intressenter. behandling av inkomna synpunkter och den kommunala behandlingsord- ningen föreslår jag att dagens ordning i allt väsentligt skall bibehållas i PBL.

Jag kan emellertid ansluta mig till den remisskritik som går ut på att dagens ordning i vissa fall bör förenklas. Ett sådant fall är när ett stort antal personer skall underrättas om utställning av ett planförslag. Om det i sådant fall skulle innebära större kostnad och besvär än som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med underrättelsen att sända den till var och en av intressenterna anser jag att en kungörelse i ortstidning är tillräcklig. l lagrådsremissen (s. 130) föreslog jag att bestämmelserna om kungörelse- delgivning i delgivningslagen (1970:428) skall kunna tillämpas i nyss nämnda fall. Pä förslag av lagrådet (yttrandet s.63 ff) har jag nu alltså stannat för en lösning som innebär ett ännu enklare förfarande.

Ett annat fall är förfarandet när det gäller samräd och utställning av

8 Detaljplan oeh områdes- hc.ttiimmelser

8. 7 ..?

• Sida 180
•  Original

Prop. 1985/86: ] löt)

planer med begränsad betydelse och tttan intresse för allmänheten. Utred— ningen har föreslagit att ändring av en plan i sådant fall skall ske genom ett enkelt förfarande. Jag föreslär att ett enkelt planförfarande skall kunna användas inte bara vid ändring av detaljplan utan också vid upprättande av nya sädana planer av begränsad allmän betydelse. De avvikelser som bör finnas i förhållande till vad som gäller i dag. äterkommerjag till i special— motiveringen.

8.7.4 Fr'itj/arant'lt't m't'r platt .r/(al/ tt/>/.t/n'it'a.s här regleras

Upphävande av detaljplaner är sällsynt i praxis. Utredningen har inte heller närmare gått in på den frägan. Med det plansystem jag förordar blir upphävande sannolikt en vanligare företeelse än i dag. Förfarandet behö- ver därför regleras och bör göras sä enkelt som det är möjligt med hänsyn till sakägarnas intressen. Jag äterkommer till detta i specialmotiveringen (5 kap. 32 s).

8.8 ()mrådcshestämmelser

8.8.1 Behovet av rt'itts't't'l'kandc be.t'tr't'ntrnt'ls'cr knutna till fit'ersikts'plant'n

,'l-Iittförs/ag: För begränsade områden och i vissa bestämda avseenden kan översiktsplanens syfte elle.r riksintresse enligt NRL säkerställas pä ett bindande sätt i form av områdesbestämmclser. Bestämmelserna får inte avse områden med detaljplan.

Några utgångspunkter

Enligt gällande rätt kan generalplan tilläggas rättsverkningar genom att den fastställs. Fastställd generalplan kan innehålla regler om markens användning för olika ändamål eller om cxploateringsgradcn eller andra byggnadsreglerande bestämmelser. Av förarbetena till byggnadslagcn framgår att generalplan kan göras ganska detaljerad. varvid gränsen mot stadsplanens regleringsmöjligheter är flytande. Till fastställd generalplan knyts inlösen- och ersättningsregler.

Utredningen har föreslagit markförordnande som ett särskilt planinstru- ment när kommunen med bindande verkan vill styra markanvändningen utanför detaljplan. Förslaget om markförordnande har i huvudsak mötts positivt av remissinstanserna. Man kan dock konstatera att remissinstan- serna har uppfattat möjligheterna att använda marklörordnandet på olika sätt. Några instanser — planverket. länsstyrelsen i Gävleborgs län och ett par kommuner —- anser att flera av de bestämmelser som kan utfärdas genom ett markförordnande i stället bör utgöra direkta effekter av mark- översiktens riktlinjer. Frän annat håll kritiseras att inte den reglering som

8 Detaljplan ut'/I områdes— hestfitn/ncls:'t' RJJ—SÄ,]

• Sida 181
•  Original

Prop. 1985/86: 1 181

markförordnandet ger möjlighet till ocksä kan användas för omräden med detaljplan. Vissa remissinstanser" "påpekar att markförordnan'det som det är utformat av utredningen kan få en mycket vidsträckt användning. och nägra befarar att det kan leda till att de omfattande byggnadsförhudcn uppstått" i rty form. Kritik har ocksä riktats mot att förfarandet är betungan- de.

Som jag uppfattat det grundar sig utredningens förslag till markförord— nande dels pä att marköversikten har en ringa genomslagskraft vid till— ständsprövningen. dels pä ambitionen att ge kommunerna ett instrument med vilket mark för friluftslivets behov kan säkerställas. Som jag har anfört tidigare (aVsnitt 5.4.3) föreslär jag den lösningen när det gäller kommunernas engagemang i naturva'trdsfrägor att kommunen skall få möj— lighet att besluta om bl.a. naturreservat med stöd av naturvårdslagen. Kvar står då behovet av att enligt utredningsförslaget med bindande ver— kan mot enskilda kunna införa bestämmelser i vissa avseenden om mar- kens användning och om bebyggelsen med stöd av bestämmelserna i 2 och 3 kap.

Jag ställer mig helt bakom tttredningens förslag att en sådan reglerings- form behövs. men vill ge den en något annorlunda inriktning än vad utredningen föreslagit.

Genom den uppbyggnad av lagens prövningssystem som jag förordar bör översiktsplanens riktlinjer och PBL:s bestämmelser i många fall vara tillräckliga för att de allmänna intressena skall kunna hävdas tillräckligt starkt vid tillständsprövningen. Detta bör enligt min mening minska på omfattningen av de situationer när rättsverkande bestämmelser skall behö- va tillgripas för att säkerställa en från allmän synpunkt lämplig utveckling av markens användning eller bebyggelsemiljön. Kvar stär emellertid att det finns behov av att i vissa situationer kunna ge översiktsplanens rikt- linjer bindande verkan genom bestämmelser som tillståndsmyndigheterna och enskilda har att följa. Jag föreslår därför. som jag tidigare har nämnt. att översiktsplanens intentioner för begränsade omräden skall kunna sä- kerställas genom omrädesbestämmelser.

Det kan också nägon gäng uppstä fall där länsstyrelsen anser att över- siktsplanens riktlinjer skulle äventyra ett riksintresse enligt NRL. om de fullföljdes av kommunen. Staten bör därför som en sista utväg kunna förelägga kommunen att genom områdesbestämmclser säkerställa ett hotat riksintresse av detta slag. Jag återkommer senare till detta (avsnitt 16.4).

Genom valet av namn harjag velat markera att bestämmelserna endast får komma till användning för begränsade omräden i en kommun. Huvud- syftet med bestämmelserna ar att de skall komplettera översiktsplanen. Beslut om områdesbestämmelser bör också kunna ersätta utredningens förslag om s.k. underställningsavskärande effekt (s. 307ff). om kommunen anser sig behöva sädan trygghet för efterföljande beslut.

8 Detaljplan och (utträdes- hasn'tmine/ser 8.8.1

• Sida 182
•  Original

Prop. 1985/86: 1 182

R.H.] ()mråtlt's'besIt't'mmelxcrnt!.s' inne/tall

8 Detaljplan ()(/r anträdet-- bestälntnt'lscr 8 Å..”

• Sida 184
•  Original

Prop. 1985/86: 1 nu

gänget" angeläget att den resurs som välbelägna. enkla fritidshusomraden utgör behålls för nuvarande ändamål.

Omvandlingen sker i allmänhet genom tekniska förbättringar, tillbygg- nader etc. För att reglera sädana frågor kan kommunen alltid använda detaljplan. Det vore emellertid ändamålsenligt att kunna reglera denna bebyggelse på enklare sätt. eftersom bebyggelsen redan finns och någon ändring i markens användning inte är aktuell. Jag har tidigare framhällit att PBL bör bygga bl.a. på den principen att den enskilde skall ha principiell rätt att få lov till kompletteringsätgärder — t.ex. tillbyggnader — utanför detaljplan. Men det ärjust tillbyggnaderna som i den här beskrivna situa- tionen framstår som olämpliga. Jag anser därför att byggnads— och bruks- arean för fritidshus och storleken på tomter för sådana hus bör kunna regleras genom områdesbestämmelser.

Vad jag nu har anfört innebär en viss begränsning i förhållande till mitt förslag i lagrådsremissen ts.9l). Där avsåg regleringsmöjligheten bygg- nadsarean och storleken på tomter i hela områden avsedda för fritidsända- mål. Den begränsning som jag har funnit påkallad vid mina ytterligare överväganden i frågan är att inom s. k. blandade omräden enbart de bygg- nader som utgör fritidshus bör kunna träffas av regleringen. Däremot finns det ingen anledning att utanför detaljplan låta kommunerna införa bygg- nadsreglerande bestämmelser och bestämmelser om tomtstorlek beträffan— de fastigheter för permantboende. Det avgörande momentet bör vara vil- ket ändamål som har angetts i lovet för varje byggnad. Kan inte detta klarläggas får i andra hand byggnadens standard och det faktiska använd- ningssättet beaktas vid bedömningen av om det är ett fritidshus eller inte.

lnnebörden av detta är att kommunen på planmässiga grunder till en början måste avgöra inom vilka områden som denna reglering behövs. Därefter mäste kommunen undersöka vilka byggnader inom området som är att anse som fritidshus och ange dem i beslutet. Prövning av lov kan sedan göras med stöd av områdesbestämmelserna som i detta fall träffar även s. k. kompletteringsätgärder.

Placering. utformning och utförande av byggnader sam! bevarande

Översiktsplanen kan innehålla riktlinjer som berör bebyggelsens place- ring. utformning eller utförande i något speciellt hänseende. Det kan gälla t.ex. utformningen av nya byggnader med hänsyn till kraven på hushäll- ning med naturresurser. Det är inte heller ovanligt med s. k. glesbygdspro- gram där man på olika sätt vill stimulera landsbygden och bl.a. genom viss ny bebyggelse skapa bättre förhållanden. Villkoren för sådana nyetable- ringar kan behöva regleras så att en lämplig bebyggelsestruktur åstad- kommes och sa att inte störningar sker på t. ex. jordbruksdrift.

Det kan också röra sig om att reglera utförandet av byggnader i ett visst område där speciella förutsättningar räder. För omräden utan detaljplan där byggnaderna skall bli föremål för reparation. ombyggnad och tillbygg-

8 [kval/plan ut'/t (»nrådt-nr- btnm")nzntc/.wr 8.8.2

• Sida 185
•  Original

Prop. l985/86: 1 [85

nad villjag särskilt peka pä att möjligheter bör finnas att ange ombyggnads- standarden. Jag äterkommer till det senare (avsnitt ll.2. l ).

lnom skydds- och säkerhetsomräden av olika slag är det många gånger inte nödvändigt att reglera markens användning men däremot tillkomst. placering och utförande av bebyggelse. anläggningar m.m. Genom om— rädesbestämmelser anser jag att en sädan reglering bör vara möjlig. På samma sätt bör det vara möjligt att föreskriva visst tekniskt utförande av bebyggelse med hänsyn till störningar från omgivningen. t.ex. buller. brandfara eller skredrisker.

Bevarandeomräden kan avse dels större bebyggelseomräden. dels mind- re byggnadsgrupper eller enstaka byggnader i kulturlandskapet. Kommu- nens tillsyn kan behöva vidgas genom utökad bygglovsplikt och kanske införande av krav pä rivningslov. ] sådana områden kan både förnyelseåt— gärder och underhällsätgärder fä stor inverkan på det miljömässiga och kulturhistoriska värdet. Jag förslär alltså att i PBL skall tas in bestämmel- ser som ger möjlighet att reglera ombyggnadskraven samt placering. ut— formning och utförande av byggnader och andra anläggningar genom om- rådesbestämmelser. Även bevarande och underhåll av särskilt värdefulla byggnader eller bebyggelsemiljöer bör kunna regleras. Sådana skyddsbe- stitmmelser som automatiskt medför ett rivningslörbud bör emellertid kun- na föranleda rätt till ersättning till fastighetsägare. vilket jag avser att utveckla senare (avsnitt 18.2.2).

Mark för allmän plats — den offentliga miljön

Framför allt i bevarandeomräden utgör vägar. platsbildningar och ge- mensamma trafik- och friytor väsentliga inslag i miljön. Somjag tidigare framhällit bör det i 3kap. finnas bestämmelser om den offentliga miljön. Genom områdesbestämmelser bör det vara möjligt att även reglera an- vändningen och utformningen av mark för allmänna platSer. Detta är också ett exempel på att översiktsplanen kan ange en övergripande avsikt om bevarandeambitioner som sedan ges rättsverkan i områdesbestämmel-

serna.

8 Detaljplan (n'/t ()!)Il'tldt'x- bestämmelser 8.8 .2

• Sida 186
•  Original

Prop. 1985/86: [ IXö

m.a.o. vilka fastigheter som skall kunna inga i samverkansföretaget. Av- gränsningcn LW sumverkansomrädet skall bestämmas utifrån planmässiga principer. dvs. efter vad som är lämpligt att planlägga i ett sammanhang. På de skäl som jag närmare utvecklar i det följande (avsnitt l().3) bör kommunens beslut att avgränsa samverkanson'trftdet meddelas i form av antingen omrädesbestämmelser eller bestämmelser i en detaljplan.

På grund av det nu anförda bör det i PBL föreskrivas att genom om- rådesbestämmelser kan beslutas att exploateringssamverkan får ske inom ett visst omräde.

8.83 ()mråtlcslws—tl'imma/scr antas av kr)/mn[Intill/mäktige. sont/"(ir dcle— .L'l'l'll denna lJintguan'l till byggt)uzlsniin'tttdt'tt eller kommunstyrelsen

___—___—

.lflittji'jrslagz Omrädesbestämmclser skall antas av kommunfullmäktige som dock fär uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att ' anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.

Av samma skäl somjag anförde beträffande översiktsplan bör områdes- bestämmelser i princip antas av kommunfullmäktige. ] översiktsplanen finns emellertid alltid fullmäktiges mål angivna. Omrädeshestämmelserna kan därför ofta ses som ett sätt att i vissa avseenden förverkliga kommu- nens principbeslut i översiktsplanen. Därför anser jag att det i PBl. bör finnas möjligheter för fullmäktige att besluta att omrädesbestämmelser som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt skall antas av byggnadsnämnden eller kommunstyrelsen. Jag har i anslutning till förslagen beträffande detaljplan närmare utvecklat skälen till valet avjust dessa nämnder (avsnitt 8.5.2).

Förfarandereglerna anserjag i allt väsentligt bör vara desamma som bör gälla för detaljplan. Jag återkommer till detta i specialmotiveringen.

Omrädasbestämmelser ()(-Iz detaljplan kan inte gälla .s'amtidigtjifir sannna markområde

I stort sett erbjuder områdesbestämmelserna och detaljplanen likartade regleringsmöjligheter. Någon fix gräns bör inte heller bestämmas i detta avseende. Enligt min mening bör det nämligen finnas en valfrith mellan dessa två regleringsformer. Kraven på en detaljplan är större i flera av— seenden. Men sädant som regleras i omrädesbestämmelser bör alltid också kunna regleras i detaljplan. Dessa planformer bör alltsä utesluta varandra. I PBL bör därför tas in en bestämmelse som innebär att omrädesbestäm- melser inte får avse områden med detaljplan. [ områden som har områdes- bestämmelser. bör dessa upphöra att gälla när detaljplan antas.

l korthet kan de viktigaste skillnaderna beskrivas så att omrädesbestäm- melser

X Dt'tuliplan (It'll mnrtidvs- lukt"tz'ittttnt'lst'r 8.8.2-8.8.3

• Sida 187
•  Original

Prop. 1985/86: [ 187

'.'. inte behöver ange markens användning för olika ändamål 8 I.")vtaljplan (;(-h " inte kan ge byggrätt mnrätles— inte ger kommunen någon rätt att lösa mark Zzg'tgtntnelsw " kan inskränka rätten till kompletteringsätgärder endast för fritidshus och kulturhistoriskt eller miljömässigt intressanta byggnader. Jag äterkommer till dessa frågor i specialmotiveringen.

• Sida 188
•  Original

l'rop. 1985/86: 1 1248

9 Ragilinplant'rittg 9—9.I

• Sida 189
•  Original

Prop. 1985/86: ] 189

markanvändningsbehov. lokalisera regionala anläggningar och besluta om reservat för vägutbyggnad. kommunikationssystem och ledningar.

Sädana behov av samverkan kan tippkoiiima på olika häll men föreligger i särskilt hög grad i storstadsoniräden och andra tätbebyggda omräden som omfattar flera kommuner. Där lever en stor del av invånarna sitt dagliga liv i flera kommuner. Man bor i en kommun. arbetar i en annan och använder sin fritid i en tredje. Bebyggelsen är inte lokaliserad med hänsyn till kommungränser och betjänas av stora sammanhängande system av kom- munikationsleder och ledningar för olika ändamål. Särskilt i sådana omrä- den kan det vara nödvändigt att längsiktigt planera för olika verksamheter på en regional nivä. Det kan gälla anordningar för kollektivtrafik. samarbe- te pä undervisnings- och värdomrädet. ordnandet av vattenförst'irjning och avlopp samt hanteringen av avfall. Som andra exempel på regionala frågor kan nämnas lokalisering och dimensionering av stormarknader. transport- terminaler och anläggningar för energiproduktion.

9 R:'gi'unplancring 9. I —9.2./

• Sida 190
•  Original

Prop. 1985/86: 1 191)

kommunernas behov av under?-ag för deras lokala planering. Staten har också därvid kunnat bevaka att kommunerna beaktar viktiga nationella intressen inom olika områden.

Som utredningen har funnit. vilket också bestyrks av remissinstanserna. har kommunerna hittills kunnat lösa mänga mellankommunala problem utan att tillgripa byggnadslagens regler om regionplanering. som på kom— munalt håll brukar uppfattas som präglade av alltför stort statligt inflytan- de.

Jag delar utredningens åsikt. som stöds av en enig remissopinion. att mellankommunal samverkan i fråga om fysisk planläggning normalt bör skötas av kommunerna själva utan lagreglering och utan annan medverkan av staten än den samordning som länsstyrelserna skall verka för.

0.2.2 Behov (ll' en lag/fist regionplanering

Aflil/jörr/ug: PBL skall erbjuda ett lagfäst system för regionplanering

som ett alternativ till plansamverkan mellan kommuner i andra former.

Utredningen har föreslagit att PBL skall erbjuda ett system för region— planering i lagreglerade former som ett alternativ till andra sätt att lösa samarbetsfrågorna.

Bland remissinstanserna har framförts skilda uppfattningar i frågan. Flertalet av dem som har yttrat sig delar utredningens åsikt att samarbete i fria former kommer att vara det: normala men att det kan vara lämpligt att PBL innehåller regler om ett lagfäst men frivilligt system för regionplane- ring att tillgripa då kommunerna själva önskar det och då det behövs föratt ge stadga åt deras samverkan i översiktliga planfrågor, särskilt i storstads- regioner. Andra avstyrker förslaget såsom överflödigt och menar att sam- ordning av markanvändningen inte kräver statligt ingripande utöver det ansvar som tilläggs länsstyrelserna.

Som jag nyss framhöll bör staten inte engagera sig i det mellankommu- nala plansamarbetet i normala fall. då kommunerna kan komma överens om samverkansformer och riktlinjer för att lösa gemensamma problem. Trots detta anserjag. i likhet med utredningen och ett stort antal remissin- stanser. att det kan vara värdefullt att PBL innehåller regler som kan garantera att samverkan kommer till stånd även i konfliktsituationer och då det föreligger kommunal enighet om att arbeta i fasta former med möjlighet att sammanställa resultaten i en plan som ger stadga åt mellan— kommunala plankontakter på längre sikt.

De områden där detta främst kan bli aktuellt är sådana där frågor av regional karaktär är ofta förekommande och utgör ett viktigt inslag i planeringsförutsättningarna. Regionplanering under enhetlig ledning och medborgerlig insyn bör i dessa fall kunna bli ett naturligt och värdefullt inslag i det kommunala planarbetet. Jag tänker då särskilt på storstadsom-

9 Regionp/uncring 9.3.1—9.2.2

• Sida 191
•  Original

Prop. 1985/86: I 19]

räden och andra tätbebyggda områden. En lagreglering av verksamheten kan ge större fasthet att arbetet och bättre möjligheter att avgränsa verk- samhetsomrädet pä ett rationellt sätt med mindre risker för att uppkom- mande meningsmotsättningar leder till att samarbetet upphör.

Lagreglerade former kan också fylla en uppgift i sädana fall dä de berörda kommunerna är överens om att söka det stöd för sin samverkan som ett statligt förordnande kan ge.

Jag föreslår således att PBL skall innehålla bestämmelser om region— planering som ett alternativ till andra metoder för kommunal samverkan i planfrågor.

9.3.3 Initiativet och ('n kommuns rät! un utträda

.l-Ii/lllifirxlag: Regionplaneorgan skall inte utses. om de berörda kommu- nerna mera allmänt motsätter sig det. Utträde ur den gemenskap som tillkommit för regionplaneändamål skall förutsätta regeringsbeslut.

l utredningsförslaget är frägan om initiativet och rätten att utträda inte särskilt behandlad. Utredningen föreslär endast att regeringen skall lämna berörda parter tillfälle att yttra sig och se till att ingen överlappning sker mellan olika regionplaneomräden samt att inte heller nägra kommuner som bör vara med lämnas utanför.

Bland remissinstanserna råder delade meningar i saken. Medan vissa inte motsätter sig ett statligt initiativ över vilket yttranden inhämtas. anser andra att initiativet bör komma från kommunalt håll. Några går längre och menar att kommunerna ensamma skall ha befogenhet att väcka frågan om regionplanering för att de inte skall riskera att bli tvingade in i en plane- ringsgemenskap som de inte önskar. ] yttranden från bl.a. kommunförbun- det har man ingen erinran mot att staten tar initiativet men kräver att ett förordnande om regionplanering bygger pä en överenskommelse mellan staten och berörda kommuner.

För egen del finner jag det angeläget att ett regeringsbeslut om region- planering kan bygga på att berörda kommuner mera allmänt har visat ett aktivt intresse för att inga i 'en sådan plangemenskap. Ett initiativ bör enligt min mening kunna tas säväl från statligt som från kommunalt håll. menjag finner det angeläget att ett förslag om statligt förordnande omfattas av ett brett intresse från de kommuner som kommer i fråga som medlemmar. Skulle det vid remissbehandling av en framställning i saken visa sig att det föreligger ett utbrett motstånd mot ett statligt förordnande om regionplane- ring bör beslut härom inte kunna meddelas.

Jag delar inte den uppfattningen som förts fram från vissa remissinstan- ser att det måste föreligga en formlig överenskommelse mellan staten och berörda kommuner. Inte heller bör det krävas ett formellt godkännande frän samtliga berörda komtnuner. En kommun bör inte tillerkännas veto—

9 Region/tfnnering 9.2.3—9 7 ?

• Sida 192
•  Original

Prop. 1985/86: ] l92

rätt och därmed kunna förhindra att regionplanearbetet ges en lämplig geografisk omfattning. Det kan t.ex. inträffa att just den fronderande kommunens deltagande är en förutsättning för att man i fall av motsätt- ningar skall kunna komma fram till lösningar som ser till hela regionens bästa.

Av detta följer även att en kommun som omfattas av ett beslut om regionplanering bör vara skyldig att stanna inom gemenskapen till dess regionplaneomrädets omfattning ändras genom ett regeringsbeslut. Det- samma bör gälla i fråga om utvidgning av gemenskapen. Det får ankomtna på kommuner som vill utträda eller inträda att göra framställning i saken till regeringen.

Jag föreslär således att kommunernas uppfattning skall tillmätas stor betydelse. men att regeringen måste ges möjlighet att förordna om en kommuns deltagande även mot dess vilja för att verksamhetsomrädet skall kunna bestämmas pä ett rationellt sätt. Alla ändringar av omradets omfatt- ning mäste därför kräva regeringsbeslut.

9.3 lnnebörden av beslut om regionplanering

Mirtjk'irslug: Regeringens beslut om regionplanering skall ha den inne- börden att ett rcgionplaneorgan utses att under viss tid eller tills vidare ha hand om regionplaneringen inom ett geografiskt bestämt omräde.

regionen.

Till skillnad från dagens ordning har utredningsförslaget utformats så att regeringens beslut om regionplanering skall innebära att ett regionplaneor— gan utses och inte att regionplan skall finnas för visst område. F.nligt utredningen är det nämligen inte alltid nödvändigt att arbetet utmynnar i en formell plan.

Sä gott som samtliga remissinstanser som har en positiv inställning till en lagreglerad regionplanering tillstyrker utredningens förslag.

Även jag anslute.r mig till utredningens förslag som jag i denna del finner välmotiverat. Som jag utvecklar längre fram är det väsentligare att en samordning sker av utrednings- och planeringsarbetet i regionen än att en formell regionplan upprättas.

9 Rt'gitutplmlcring 933—951

• Sida 193
•  Original

Prop. 1985/86: ] l93

Utredningen anser att det inte. finns behov av ett organ av den typ som byggnadslagcn anvisar och som utredningen karakteriserar som statskont— munalt. Utredningen föreslär i stället en möjlighet att välja mellan ett kommunalförbtmd och landstingskommuncn som huvudman för region- planering. Utredningen menar att landstingskommunen är att föredra men att båda möjligheterna bör finnas med hänsyn till att förhällandena är olikartade i skilda regioner. För de fall dä varken landstingskommunen eller ett befintligt kommunalförbund. bildat enligt lagen (!()57z281) om kommunalförbund, bedöms vara lämpligt som rcgionplaneorgan föreslås regeringen fä befogenhet att förordna att ett särskilt regionplaneförbund skall bildas. för vilket kommunalförbundslagen skall tillämpas.

Remisskritiken avser på denna punkt sä gott som uteslutande frägan om en landstingskommun är lämplig att vara huvudman för regionplanering. En del instanser har ingen erinran mot en sädan anordning om inte förhäl- landena talar för annat. t. ex. regionens uppdelning pä flera landstingsom— räden. Mänga menar dock att landstingskommunen av principiella skäl inte bör komma i fråga för ett sådant tlppdrag. Skälet är främst att landstings— kommunen därmed skulle kunna framstå som överordnad primärkommu- nerna. nägot som inte kan accepteras. Nägra anser att landstinget saknar administrativ och teknisk kapacitet för en sädan uppgift.

Jag finner kritiken berättigad och föreslär att som alternativ skall ställas upp antingen ett befintligt kommunalförbund som bildats för regionplane- uppgifter eller ett särskilt för ändamålet bildat regionplaneft'irbund. vars medlemmar utses genom ett regeringsbeslut och som beträffande organistt- tion och arbetssätt skall följa bestämmelserna i lagen (l957128ll om kom- munalförbund med de avvikelser som följer av PBL.

Utredningens förslag att uppställa landstingskommunen som ett huvud- alternativ vid valet av rcgionplaneorgan har sannolikt sin grund i erfaren- heterna frän Stockholms län. där hela länet utgör ett regionplaneomräde och landstingskommunen med stöd av en särskild lag. lagen (1968z598) angäende handläggning av frågor om regionplan för kommunerna i Stock— holms län. fungerar som huvudman.

Denna anordning har emellertid sin bakgrund i de speciella förhällan- dena i detta län. Efter en längre period av samverkan mellan kommunerna i Stockholmsomrädet i olika former både vad gäller fysisk planering och vissa verkställighetsuppgifter fick landstingskommunen i Stockholms län huvudmannaansvaret för båda dessa slag av uppgifter i samband med att Stockholms kommun ingick i landstingskommunen.Dessa törhällanden har inte nägon direkt motsvarighet i nägot annat län. Med hänsyn härtill och det starka motstånd som av principiella skäl riktats mot landstings- kommunen som huvudman för regionplanering i allmänhet linnerjag det mindre lämpligt att på denna punkt följa utredningsförslaget. PBL bör alltså inte uppta landstingskommunen som ett generellt alternativ som huvudman för regionplanering.

7 Riltxdulut'n IORSMY). I .mml. N" I

() R('_t'ionplunering 9.4

• Sida 194
•  Original

Prop. 1985/86: 1 194

Vad gäller Stockholms län tycks det däremot inte finnas nägon allmän önskan om förändring av nuvarande förhällanden rörande regionplanering— en i länet. bortsett från viss kritik mot samarbetet i regionala frägor mellan länsstyrelsen och landstinget. Såväl landstinget som länsstyrelsen. Stock— holms kommun och andra kommuner i länet tillstyrker att landstinget i detta län kvarstär som huvudman för regionala frägor.

Jag kommer därför att senare föreslå att den särskilda lagen om region- planeringen i Stockholms län upphävs och ersätts med en ny lag. som utformas sä att en anpassning sker till PBL:s regelsystem.

Utredningens andra alternativ i fråga om huvudmannaskapet för region- planering är ett kommunalförbund. Utredningen syftar tydligen på sådana kommunalförbund som bildats speciellt för regionala utrednings— och pla- neringsuppgifter i Göteborgsområdet och i Skåne.

Jag delar uppfattningen att sådana förbund efter egen framställning bör kunna förordnas att vara rcgionplaneorgan inom sina verksamhetsomrä- den. Ett förordnande av regeringen om att utse ett sådant redan existeran- de kommunalförbund att vara rcgionplaneorgan kan vara lämpligt ur flera synpunkter. Statliga myndigheter. främst länsstyrelsen. fär härigenom en officiellt sanktionerad motpart Vid samräd och överläggningar om planfrå- gor som angär hela regionen. och sammanhållningen mellan kommunerna bör bli starkare i och med att förbundet ges en auktoritativ ställning som talesman för alla medlemmarna i förbundet. Möjlighet öppnas också att från tid till annan sammanställa planeringsresultaten i en plan av lagstad— gad typ som kan tjäna till information och vägledning.

Utredningen har som en tredje möjlighet ställt upp ett särskilt bildat regionplaneförbund. liknande det slag av förbund som regleras i byggnads- lagen. Utredningens förslag till organisation skiljer sig frän byggnadslagens modell genom att de moment som är avsedda att garantera ett visst statligt inflytande är borttagna. Ordförande och ersättare för denne skall alltsä inte utses av regeringen. och länsstyrelsen skall inte vid oenighet mellan kom- munerna om förbundsordningen besluta om dess innehåll. lnga bestäm- melser ges heller om förskott och bidrag till kostnaderna och om kostnads- fördelningen. Beslutets innehåll skall enligt utredningsförslagct begränsas till att regeringen förordnar att vissa angivna kommuner skall bilda ett regionplaneförbund som skall ansvara för regionplaneringen inom kommu- nernas sammanlagda omräde. Förbundet skall sedan bildas och fungera enligt bestämmelserna i lagen tl957:28l) om kommunalförbund med de avvikelser som föreskrivs i PBL.

Jag finner detta förslag lämpligt. då det uppfyller krav från kommunalt häll om minskat statligt inflytande på ett sådant förbunds organisation och arbetssätt. Det kan möjligen ifrågasättas om inte nuvarande bestämmelser i byggnadslagcn om befogenhet för länsstyrelsen att vid fall av oenighet besluta om innehållet i förbundsordningen eller ändring i denna mäste få en motsvarighet i PBL. Jag förutsätter dock att. om regeringen väl angett

9 Regionplunering 9.4

• Sida 195
•  Original

Prop. 1985/86: ] l95

förbundets lämpliga omfattning. det skall gä att uppnä enighet bland de berörda kommunerna om förbund.soidningen. Skulle motsättningarna vara sä djupa att enighet inte kan uppnås föreligger sannolikt ett sådant fall då förbundet inte skulle kunna fungera effektivt och därför inte bör komma till stånd.

Beträffande detaljer om bestämmandet av ansvarsområde och andra avvikelser från lagen om kommunalförbund hänvisar jag till specialmoti- veringen.

Jag vill i detta sammanhang erinra om att en särskild utredning. kom— munalförbundsutredningen. har avgett ett betänkande (Ds C 1983:15) Kommunalförbund med vissa förslag som syftar till att anpassa kommunal— förbundslagen till den modernisering som nyligen skett av hela kommunal- lagstiftningen. Betänkandet innehåller vissa synpunkter på bildandet av regionplatteförlfruttd men utredningen lägger inte fram några förslag härom utan hänvisar till arbetet på en ny plan- och bygglag. Frågan om en ny lag om kommunalförbund har därefter behandlats av stat—kommunberedning- en i betänkandet (Ds C 1985: 4) Enklare former för interkontmunalt samar- bete. F.n. förbereds i regeringskansliet en proposition med förslag till ny lag om kommunalförbund.

Mitt förslag kan sammanfattas sålunda: Landstingskommunen bör i princip inte komma i fråga som rcgionplaneorgan. För regionplaneringen i Stockholms län bör dock nuvarande ordning kunna behållas. Befintliga kommunalförbund bör på egen begäran kunna ges uppdraget att fungera som rcgionplaneorgan. då deras arbete och ställning därmed kan crhälla större tyngd och möjlighet öppnas att upprätta en regionplan av lagreglerad typ. I övriga fall då ett rcgionplaneorgan behöver utses bör regeringen kunna förordna att ett för ändamålet lämpligt avgränsat förbund skall bildas som. frånsett själva det grundläggande förordnandet. skall fungera som ett kommunalt organ enligt lagen om kommunalförbund.

9 Reginupluucl'iltg 9.5.1

• Sida 197
•  Original

Prop. 1985/86: ] [97

9.5.2 R('_L'i()llpflll7

r—u '..

.fl-li'ttjörslag: Regionplaneorganet skall ha möjlighet men inte skyldighet att frän tid till annan sammanfatta sitta arbetsresttltat i en formell

regionplan.

Utredningen föreslär att regionplaneorganet skall kunna inom sitt an- svarsomri'ide anta en regionplan för hela regionen eller en del av den. Även om det i första hand gäller för regionplaneorganet att biträda kommuner. länsstyrelser och sektormyndigheter med regionala synpunkter på markan- vändning m.m.. kan det enligt utredningen vara lämpligt att dessa syn— punkter kan sammanställas till en formell regionplan. Utredningen anser att en sädan plan inte behöver vara heltäckande utan att den skall kunna begränsas till aktuella regionala problem och frägor.

Av remissinstanserna har endast ett fätal tagit upp frågan om PBl. bör innehålla regler om en formell regionplan. De som yttrat sig i saken anser liksom utredningen att det fortlöpande utredningsarbetet bör komma i första hand men att det bör finnas möjlighet att upprätta en formell plan.

Jag delar utredningens uppfattning att det kan finnas skäl att avstämma läget beträffande regionala frågor från tid till annan genom att sammanstäl- la en formell plan. som kan bli föremäl för samråd och offentlig debatt. Upprättandet av en sådan plan skall alltså vara frivilligt. Jag finner det värdefullt att det finns möjlighet att upprätta en formell plan för att därmed främja en öppen debatt om angelägna regionala frågor och ge anledning för de berörda kommunerna att ta ställning i sädana spörsmål. För planarbetet i de enskilda kommunerna katt det vara till nytta att ha tillgång till en antagen regionplan som underlag. För de statliga sektormyndigheterna och länsstyrelserna bör en sammanställning av ställningsta'ganden inom ramen för ett plandokument ge bättre överblick och därmed underlätta överlägg- ningar med kommunerna i översiktliga planfrägor.

.lag ansluter mig alltsä i denna fraga till utredningens förslag att region— planeorganet skall efter eget val kttnna upprätta en formell regionplan.

Upprättandet av en sädan plan skall vara frivilligt. I fråga om förfarandet när planen skall antas bör bestämmelserna om antagande av översikts- planer kunna i huvudsak tillämpas även pä regionplaner. Jag äterkommer till detta i specialmotiveringen (7 kap. 4—7äs').

5.3 Regi:mplunwts giltig/tet (N'/l rer/um 9.

F

I Mittförslag: Regionplanen skall antas av regionplaneorganets fullmäk- tige men beslutet skall kunna prövas av regeringen. Planen skall gälla

] under en tid av högst sex är. Den skall tjäna till ledning för beslut om | översiktsplaner. detaljplaner och omrädesbestämmelser. |_

9 Rvgionplunering OJJ—9.5.3

• Sida 198
•  Original

Prop. 1985/86: 1 198

Utredningen har föreslagit att en regionplan skall bli gällande genom att den antas av regionplaneorganets fullmäktige men att det skall finnas en möjlighet för regeringen att efter särskilt beslut pröva planen. Planen skall gälla under en tid av högst set-. är. Den skall dock kunna ändras eller upphävas före utgången av den bestämda tiden. Planen skall tjäna till ledning för fysiska planer och andra markanvändningsheslut.

Endast nägra fä remissinstanser tar upp dessa frågor. Ett par instanser framhåller att länsstyrelsen bör kunna underställa en regionplan regering- ens prövning för att stärka planens auktoritet.

Jag ansluter mig till utredningsförslaget om att en regionplan skall antas av organets fullmäktige för viss tid. Erfarenheten av hittills antagna och fastställda regionplaner visar att det är lämpligt att de har en tidsbegränsad giltighet. Sex är. dvs. två kommunala mandatperioder. ftnnerjag vara en väl avvägd tidrymd. Skulle planen efter utgången av denna tid befinnas alltjämt vara aktuell. bör den kunna bli föremål för nytt antagande. Jag anser det överflödigt att det särskilt föreskrivs att planen kan ändras eller upphävas före den bestämda tiden.

I fråga om regionplanens verkningar anser jag att den bör tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner. detaljplaner och omrädesbestäm- melser.

Vad slutligen gäller frågan om regeringsprövning anser jag att det bör vara tillräckligt att t. ex. länsstyrelsen och andra statliga myndigheter samt berörda kommuner kan hemställa hos regeringen om prövning av planen. Jag återkommer till den frägan i specialmotiveringen ( l2 kap. 5 S').

9 R('_g'iunplum'ring 9.5 .3

• Sida 199
•  Original

Prop. 1985/86: 1 - l99

10 Plangenam— förande [0.2.2— 10.3

• Sida 207
•  Original

Prop. 1985/86: 1 207

I!).3.I ("ir/imilitanta/nie vill/tur ,

De grundläggande villkoren för att exploateringssamverkan skall fä komma till ständ har utredningen tagit in i förslaget till PBL. Bestämmel- serna aterfinns i ll kap.. som avhandlar vissa frägor om plangenomförande || 1 kap. 22 s*).

Enligt utredningsförslaget är exploateringssamverkan avsedd att använ- das inom sädana omräden där det är angeläget att området bebyggs i ett sammanhang med hänsyn till den framtida utvecklingen av samlad bebyg- gelse eller för att ett planmässigt byggande skall främjas inotn ett omräde med samlad bebyggelse eller av någon annan jämförlig orsak. Dessutom förutsätts att omrädet är uppdelat mellan flera fastigheter på ett sådant sätt att ätgärder för områdets ändamålsenliga bebyggande härigenom försvä- ras. Förslaget. som är utformat i nära anslutning till expropriationsgrun- derna i Zkap. ls expropriationslagen. innebär således att området skall avgränsas pä planmässiga grunder.

Förslaget innebär vidare att det är kommunerna som i ett särskilt beslut — ett markförordnande — anger de närmare villkoren för exploaterings- samverkan. såsom syftet med den avsedda exploateringen och avgränsnin- gen av samverkansområdet.

Mitt förslag bygger på samma grundläggande tankar som utredningsför- slaget. nämligen att exploateringssamverkan skall användas. om det med hänsyn till bebyggelseutvecklingen är angeläget att i ett sammanhang ställa i ordning mark för bebyggelse och utföra anordningar för bebyggelsen.

Som jag tidigare har nämnt är det närmast omrädesbestämmelsernai nu föreliggande förslag som liknar ntarkförordnandet i utredningsförslaget. Genom omrädesbestämmelserna får man en möjlighet att på planmässiga grunder avgränsa ett samverkansomräde. Om samverkansområdet omfat- tar omräden som inte kommer att direkt beröras av bebyggelseexploate- ring ges också möjligheter att i omrädesbestämmelser ge riktlinjer för den framtida markanvändningen inom sädana områden. Det bör således i förs- ta hand vara i form av omrädesbestämmelser sotn kommunen medger exploateringssamverkan.

] vissa situationer torde det emellertid vara lämpligt att genomföra redan befintliga detaljplaner genom exploateringssamverkan. I sådana fall blir — vilket framgår av förslaget till lag om exploateringssamverkan — genom- förandemedlen inte lika effektiva. eftersom möjligheterna att lösa in mark samt möjligheterna till värdeutjämning väsentligt minskar. Trots detta kan det mänga gånger vara angeläget att ett flertal fastighetsägare genom exploateringssamverkan kan uppträda samfällt för att genomföra en plan.

Som jag tidigare (avsnitt 8.8.l) har nämnt bör det inte vara möjligt att läta omrädesbestämmelser omfatta områden med detaljplan. För att undvi— ka en ordning som skulle innebära att man först måste upphäva detalj- planen för att sedan besluta om exploateringssamverkan och därefter pä

[() P/ungt'nmn— jär/mdr 10.3. I

• Sida 208
•  Original

Prop. 1985/86: 1 208

nytt anta detaljplanen. föreslär jag att en möjlighet öppnas att även i detaljplanens form besluta om cxploateringssamverkan.

[0.3.3 Avgränsning ut' SUN?l'('I'Å'NII.W)I)II'å(/l'l l)). m.

Avgränsningen av det omräde inom vilket samverkan skall ske. är en viktig fräga när omrädesbestämmelserna eller detaljplanen beslutas. Gränsdragningen har direkt betydelse för vilka fastigheter som får möjlig- het att delta i exploateringen och som därmed kan fä del av företagets avkastning. Eftersom exploateringssamverkan i första hand bör ses som ett medel att genomföra kommunala planintentioner. bör gränserna för samverkansomrädet som jag nyss anförde bestämmas utifrån planmässiga principer. dvs. efter vad som är lämpligt att planlägga i ett sammanhang. Därvid bör också enskildas intressen tillbörligen beaktas. När samverkan skall avse ett område som skall detaljplaneläggas. vilket torde bli det vanligaste. är det nödvändigt att arbetet med planen har fortskridit sä längt att kommunen har en klar uppfattning i frägan om den planmässiga av- gränsningen av samverkansomrädet. Formellt bör det slutgiltiga beslutet om gränserna för samverkansomrädet meddelas av fastighetsbildnings- myndigheten i förrättningen. men kommunens ställningstagande bör vara bindande för fastighetsbildningsmyndighetens beslut i denna del. Kom— munen kan i sin prövning bl.a. väga in de kommunalekonomiska konse- kvenserna av en exploatering och därmed sammanhängande utbyggnad av kommunal service.

Som jag tidigare framhällit skall exploatcringssamverkan kunna utnytt- jas bl.a. för att underlätta genomförandet av befintliga detaljplaner där markägandet är splittrat. Samverkansomrädet bör därför även kunna om— fatta ett redan tidigare detaljplanelagt område. Det bör också kunna omfat- ta en del av ett sådant område. t. ex. ett kvarter. eller i övrigt en begränsad del av ett område med en gällande plan som av någon anledning inte har blivit genomförd.

Det torde ibland vara olämpligt att anta en detaljplan för hela det omräde som bör omfattas av exploateringssamverkan. Vid främst fritidsbebyggel- se torde sekundära grönområden. dvs. omräden som inte fordrar gemen- sam skötsel men ändä utgör en förutsättning för den tillkommande bebyg- gelsen. kunna lämnas utanför detaljplanen. Detta innebär att värdeutfallet av en detaljplan i vissa situationer kommer att fördelas mellan samtliga fastighetsägare inom ett samverkansomräde. trots att detaljplanen inte omfattar alla fastigheterna.

Som ocksä framhölls i den återkallade propositionen (Håll/82:22!) är det väsentligt att enskild exploateringssamverkan står i överensstämmelse med kommunens syn på exploateringens genomförande. Vid det ställ— ningstagande som kommunen gör i fråga om lämpligheten av att överlämna exploateringen till fastighetsägarna skall hänsyn tas till behovet av att bebyggelseätgärder och med bebyggelsen sammanhängande anordningar

IO Plungt'nrmi- förande

[0.3.1 — [0.3.2

• Sida 209
•  Original

Prop. 1985/86: 1 ' 209

utförs eller förbättras i ett sammanhang. Åtgärderna bör ocksä vara sädana att de med hänsyn till bl. a. omfattning. teknisk komplexitet och sakägar— nas kompetens är lämpliga för fastighetssamverkan. Det kan ocksä finnas skäl för kommunen att särskilt bedöma fastighetst'igarnas förutsättningar att genomföra den begärda exploateringen.

10 PIangenmn- jö'runu'z' lU.3.2—1().4.I

• Sida 210
•  Original

Prop. 1985/86: ] 210

vet av en särskild platt som behandlar genomförandefrägor inom detalj- planelagda omräden. Däremot anser jag att det inte finns nägot behov av en sådan plan i områden utan detaljplatt. I det följande skall jag närmare tttvcckla min ståndpunkt. Jag ansluter mig också till förslaget att planett bör benämnas fastighetsplan. Detta medför att uttrycket fastigltetsplan i 4kap. 25; fastighctsbildningslagen mäste ersättas med en annan benäm- ning för de utredningar som där åsyftas. Jag äterkommer i annat samman- hang med förslag till ändringar i fastighetsbildningslagen.

De nu angivna användningsomrädena för fastighetsplanen innebär att den mänga gänger kommer att upprättas vid en senare tidpunkt än detalj- planen. Även av rent praktiska skäl är det därför en fördel att dessa frågor kan behandlas i en separat handling.

Som jag nyss anförde delar jag inte utredningens uppfattning att fastig- hetsplanen skulle fylla en viktig funktion utanför områden med detaljplan. Jag anser nämligen att den fastighetsrättsliga lagstiftningen vid sidan av PBL är fttllt tillräcklig i de allra flesta fall. Övetföring av mark kan ske — i viss utsträckning även tvångsvis — genom fastighetsreglering enligt fas- tighetsbildningslagen. Gemensamhetsanläggningar kan komma till stånd utanför detaljplan efter prövning enligt bestämmelserna i anläggningsla- gen. Jag kommer senare att föreslå förändringar i anläggningslagen som kommer att innebära att förutsättningarna att inrätta gemensamhetsanlägg- ningar även utanför detaljplan kommer att förbättras.

Den nuvarande fastighetsrättsliga lagstiftningen. fastighetsbildningsla- gen. anläggningslagen och ledningsrättslagen. är utformad så att plange- nomförandet skall kunna gå smidigt. Byggnadsnämnderna har en vid— sträckt rätt att ta initiativ till fastighetsbildningsförrättningar och till för- rättningar för att inrätta gernensamhetsanläggningar. Även i övrigt har byggnadsnämnderna ett stort inflytande i förrättningarna. l genomförande- beskrivningen kommer bl.a. de rättsliga genomförandefrågorna att bli beaktade och redovisade på ett sådant sätt att det normalt skall vara möjligt att genomföra planen fastighetsrättsligt direkt genom att ansöka om nödvändiga förrättningar. Det samräd med fastighetsbildningsmyndighe- ten och med berörda fastighetsägare. som enligt vadjag nyss anförde skall ske vid beredningen av genomförandefrägorna. torde i de allra flesta fallen visa om det kan antas uppstä några sädana särskilda problem att genomfö- ra ändringar i fastighetsindelningen eller att inrätta gemensamhetsanlägg- ningar att en fastighetsplan behöver upprättas. Fastighetsplanen kan säle- des sägas vara ett medel att ge vissa delar av genomförandebeskrivningen rättsverkan. Detaljplanen i sig själv har således ingen bindande verkan beträffande fastighetsindclningen inom ett kvarter eller beträffande gemen- samhetsanläggningar.

!() Plangt'nmn- förande I 0.4.1

• Sida 211
•  Original

Prop. 1985/86: 1 - Ztl

[0.4.2 Rättsver/um

Som jag nyss föreslog skall det vara inöjligt att med fastighetsplanen läsa den framtida fastighetsindelningen. Vidare bör fastighetsplanen grunda inlösenrätt för kommunen och enskilda på samma sätt som dagens tomtin- delning. Jag äterkommer till detta senare ("avsnitt ltl.5.l. Fastighetsplanen bör också få återverkningar på bygglovsprövningen genom att bygglov inte får ges till åtgärder på en fastighet som inte stämmer överens med fastig- hetsplanen. Jag äterkommer till detta i specialmotiveringen (8 kap. Hå). ] det följande skall jag uppehålla mig vid fastighetsplanens rättsverkan be- träffande gemensamhetsanläggningar.

När en gemensamhetsanläggning i dag är förutsatt i en fastställd general- plan. stadsplan. tomtindelning eller byggnadsplan. skall anläggningen nor— malt kunna inrättas utan hinder av anläggningslagcns s.k. väsentlighets- villkor (5 55) och bätnadsvillkor (6 :$). Väsentlighetsvillkoret innebär att en gemensamhetsanläggning får inrättas endast för sådana fastigheter för vilka den är av väsentlig betydelse. Enligt bätnadsvillkoret fär anläggning- en inrättas endast om fördelarna överväger de kostnader och olägenheter som anläggningen medför. Båda dessa villkor förutsätts således i princip ha prövats i planärendet. Detta gäller däremot inte för det s. k. opinions- villkoret i 755 första stycket anläggningslagen som innebäratt det föreligger ett hinder mot att inrätta en gemensamhetsanläggning. om fastighetsägare och hyresgäster mera allmänt motsätter sig åtgärden. Enligt paragrafens andra stycke gäller dock inte opinionsvillkoret. om behovet av anläggning- en är synnerligen angeläget.

Det är i dag relativt vanligt att gemensamhetsanläggningar mer eller mindre uttryckligt förutsätts i detaljplaner. Är det fråga om anläggningar som ganska självklart kommer att uppfylla väsentlighets- och bätnadsvill- koren. fastställs planerna ofta titan några särskilda kommentarer angående gemensamhetsanläggningen. Är det däremot fråga om mycket komplicera- de eller från bätnadssynpunkt svårbedömda anläggningar. har i vissa fall länsstyrelsen i beslutet om fastställelse påpekat att något ställningstagande inte har gjorts till frågan om planförslaget uppfyller väsentlighetsvillkoret och/eller bätnadsvillkoret. Det ankommer då på fastighetsbildningsmyn- digheten att själv göra denna prövning.

Detta får till följd att fastighetsbildningsmyndigheten inte behöver göra någon väsentlighets- eller båtnadsprövning för de okomplicerade anlägg- ningarna. Däremot mäste en sådan prövning mänga gånger göras i de svårbedömda fallen. En sädan ordning kan knappast anses vara ändamäls- enlig. En annan fråga som kan vålla problem är vilken verkan en planfast- ställelse skall ha för gemensamhetsanläggningar som har redovisats endast summariskt i planhandlingarna. Bristande redovisning av gemensamhets- anläggningar och deras konsekvenser leder ocksä till svårigheter för berör- da fastighetsägare att bedöma vilka verkningar planfastställelsen får för dem. Problemen har uppmärksammats i vissa regeringsbeslut där regering-

10 Plangenum- förande [0.4.2

• Sida 212
•  Original

PrOp. 1985/86: ]

IJ (J

en har påpekat tlet olämpliga i att fastställelsemyndigheten inte har tagit ställning till föreslagna gemensamhetsanläggningar.

Frågor om fastighetssamverkan skall. som jag tidigare anft'örde. behand— las i genmnförandebeskrivningen. Därigenom klargörs frägorna bättre än i dag. vilket bör medföra att tillämpningsproblem av det slag som jag nyss nämnde i de flesta fall kommer at'-: undanröjas. ] vissa fall kan emellertid en gemensamhetsanläggning vara sä betydelsefull för att planomrädet skall kunna fungera att man pä ett tidigt stadium med bindande verkan vill försäkra sig om att anläggningen kan komma till stånd. Här villjag ansluta mig till utredningens förslag att man i fastighetsplanen med bindande verkan skall kunna bestämma vilka anläggningar som skall vara gemen— samhetsanläggningar. vilket utrymme som skall tas i anspråk för dessa samt vilka fastigheter som skall delta i anläggningen.

För att en gemensamhetsanläggning med denna verkan skall få tas in i en fastighetsplan bör väsentlighets- och bi'ttnadsvillkoren i anläggningslagen vara uppfyllda. Vid den efterföljande förrättningen enligt anläggningslagen bör det då inte få komma i fråga att villkoren prövas pä nytt. i vart fall inte så länge den bedömning som har gjorts i fastighetsplz'tnen kan anses aktn- ell. Jag föreslår därför att dessa villkor undantas från den prövning sotn skall ske vid förrättningen enligt anläggningslagen. om anläggningen har prövats i en fastighetsplan och förrättningen påkallas före utgängen av detaljplanens genomförandetid. Detta medför behov av ändringari anlägg- ningslagen. Jag återkommer i annat sammanhang till detta.

För sädana gemensamhetsanläggningar som i och för sig är lämpliga men inte helt nödvändiga för att intentionerna i detaljplanen skall kunna uppfyl- las. behöver inte någon fastighetsplan upprättas. I dessa fall är det tillräck— ligt att man i detaljplanens genomförandebeskrivning anger vilken eller vilka gemensamhctsanläggningar som kan behövas inom planområdet. Man har också möjlighet att meddela planbestämmelser som t. ex. anger hur gemensamhetsanläggningen skall utformas om den kommer till stånd. (_)m anläggningen senare inrättas får den inte strida mot detaljplanen.

l ledningsrättslagen finns ett s. k. bätnadsvillkor (bä) som mycket nära överensstämmer med det som finns i anläggningslagen. Av samma skäl som nyss angetts beträffande anlz'iggningslagen. bör också bätnadsvillkoret i ledningsrättslagen kunna prövas redan i en fastighetsplan. Jag kommer att i annat sammanhang föreslå att även ledningsrättslagen ändras så att detta villkor undantas från den prövning som skall ske vid förrättning enligt den lagen.

Wisenrlighet.vvillkorel

Enligt gällande rätt anses väsentlighetsvillkoret prövat i planärendet. varför den efterkommande prövningen enligt anläggningslagen inte skall omfatta detta villkor Ufr prop. 1973: 160 s. l52). Någon särskild bestäm- melse om att väsentlighetsvillkoret skall prövas i planärendet finns emel—

/() Plurtgwmm- _li'irundt' II).—1.3

• Sida 213
•  Original

Prop. 1985/86: 1 213

lertid inte. Utredningen föreslog inte heller nägon sädan bestämmelse. 1!) Plungwwm- Enligt min mening vinner man emellertid i klarhet om en uttrycklig bestäm— föra/1110

.. . . ) , ; melse harom tas in 1 PBL. ” "I"

Bålnmlsvillkoret

Utredningen har föreslagit att det bätnadsvillkor som skall gälla för gemensamhetsanläggningar som tas in i en fastighetsplan bör — jämfört med motsvarande villkor i anläggningslagen — ge ett större utrymme för att väga in miljömässiga och sociala fördelar som uppkommer för de berörda fastigheterna och för dem som brttkar dessa fastigheter. oavsett om dessa fördelar motsvaras av nägon värdehöjning eller inte.

Av förarbetena till anläggningslagen framgår att dagens bestämmelser om bätnadsvillkoret medger att även sociala fördelar beaktas (jfr prop. 1973: 160. s. 150). Det har emellertid ofta framhållits att de sociala förde- larna av en gemensamhetsanläggning väger alltför lätt i förhällande till de rent ekonomiska bedömningarna. Detta kan enligt min mening välla pro- blem vid det slag av anläggningar som kommer att bli allt vanligare i framtiden. Jag tänker då närmast pä gemensamhetsanläggningar som be- hövs vid förnyelse av bebyggelseomräden. t.ex. i samband med gårdssan- eringar. Jag ansluter mig därför till utredningsförslaget i denna del. Det bätnadsvillkor som skall gälla vid prövningen av fastighetsplanen bör således utformas sä att man får större möjligheter än i dag att väga in sociala fördelar vid bätnadsprövningen. [ likhet med flera remissinstanser anser jag emellertid att bätnadsprövningen bör ge samma resultat oavsett om prövningen sker i en fastighetsplan eller i en förrättning enligt anlägg- ningslagen. Jag kommer därför att i annat sammanhang föreslå att båtnads- villkoret i anläggningslagen utformas i enlighet härmed. Som jag nyss föreslog skall detta villkor prövas när en fastighetsplan enligt PBL antas.

Opinionsvil/koret

Enligt gällande bestämmelser behöver — som jag nyss nämnt — någon prövning av väsentlighets- och bätnadsvillkoret inte göras vid förrättning— en enligt anläggningslagen. om anläggningen är förutsatt i en fastställd plan. Anledningen till detta är i första hand att man redan när planen fastställs skall kunna få en garanti för att den också gär att genomföra med de gemensamhetsanläggningar som har förutsatts i planen. Däremot är inte opinionsvillkoret undantaget vid den kommande prövningen enligt anlägg- ningslagen. Som jag tidigare nämnde gäller dock — enligt 7ä andra stycket anläggningslagen — inte detta villkor. om behovet av anläggningen är synnerligen angeläget. Departementschefen framhöll (prop. 1973: 160. s. 194) att denna undantagsregel särskilt kan bli aktuell att tillämpa när anläggningen är förutsatt i plan. Även jag anslttter mig till det synsättet. Någon bestämmelse om att opinionsvillkoret skall prövas behövs därför inte i PBL. Analogt med vad jag har föreslagit beträffande batnads- och

• Sida 214
•  Original

Prop. 1985/86: 1 214

väsentlighetsvillkoren bör dock undantagsrcgeln i 7 .ö andra stycket anlägg- ningslagen tillämpas i första hand under detaljplanens genomförandetid.

II).-J..? Föra/sältningurför att anta en jkuti'g/wtsp/nn

Fastighetsplanen är ett medel att genomföra detaljplaner. 1—1n fastighets- plan bör därför inte få strida mot detaljplanen. ] praktiken är det dock inte möjligt att alltid upprätthålla så stränga krav. Byggnadsnämnden bör kun- na anta en fastighetsplan som innebär vissa avvikelser från detaljplanen. t. ex. när man kommer fram till att en omrädesgräns behöver flyttas. Som förutsättning för detta bör gälla att det är fråga om en mindre avvikelse som är förenlig med detaljplanens syfte. l detta ligger ett krav att avvikel- sen inte päverkar planutformnirigen. ] annat fall måste detaljplanen ändras. Många gånger torde en sådan ändring kunna genomföras i form av ett enkelt planförfarande som jag tidigare har berört (avsnitt 8.7.3).

Ett beslut av byggnadsnämnden att anta en fastighetsplan med en avvi- kelse frän detaljplanen inom ramen för detaljplanens syfte bör få till följd att detaljplanen automatiskt anses ändrad så att den stämmer överens med fastighetsplanen. Därigenom anpassas detaljplanen på ett smidigt sätt till den fastighetsindclning som kommer att genomföras. Jag ansluter mig således — i likhet med de remissinstanser som har yttrat sig i frägan — till utredningsförslaget i denna del.

Om detaljplanen ändras så att fastighetsplanen inte längre står i överens— stämmelse med detaljplanen. bör fastighetsplanen upphöra att gälla i de delar den strider mot detaljplanen. Denna verkan bör framgå av detalj- planen och redovisas särskilt i detaljplanens genomförandebeskrivning.

Fastighetsplanen behöver inte vara helt bunden till mark för enskilt bebyggande. även om detta torde bli det normala. Vid behov skall fastig- hetsplanen kunna omfatta t.ex. sädana gemensamma anläggningar på tnark för allmän plats. som kommunen enligt detaljplanen inte skall vara huvudman för.

För tomtindelning gäller i dag vissa villkor i 28—30 få byggnadslagcn och 33.5 byggnadsstadgan. l huvudsak innebär dessa villkor att ett byggnads- kvarter skall indelas i tomter pä ett ändamålsenligt sätt. I första hand bör indelningen göras i ett sammanhang för hela kvarteret. I likhet med utred- ningen anser jag att regler av i huvudsak motsvarande innebörd bör gälla även när en fastighetsplan upprättas.

Enligt dagens regler har fastighetsägare rätt att under vissa förutsätt- ningar fä en tomtindelning till stånd av mark som inte har varit föremål för sådan indelning (30% byggnadslagcn). Utredningen har föreslagit en mot- svarande rätt för fastighetsägaren att få en fastighetsplan upprättad. om han begär detta under detaljplanens genomförandetid. Jag ansluter mig till förslaget men anser att det bör modifieras så att en fastighetsplan i dessa fall skall upprättas. om det inte är uppenbart onödigt. Nägon begränsning till planens genomförandetid bör inte heller gälla.

10 Plant,-'emmz- jörandc [().—1.2— [0.4.3

• Sida 215
•  Original

Prop. 1985/86: 1 2 l 5

Under detaljplanens genomförandetid bör fastighetsägarna kunna räkna med att fastighetsplanen inte ändras. Det bör däiför — och av samma skäl somjag anfört beträffande ändring av detaljplaner — endast i undantagsfall vara möjligt att ändra en fastighetsplan innan genomförandetiden för de- taljplanen har gått ut. I första hand bör detta kunna ske om alla berörda sakägare godkänner ändringen. (')in synnerliga skäl föreligger. bör bygg— nadsnämnden kunna besluta om ändring av fastighetsplanen även om inte alla sakägare godkänner det. Eftersom ändringen inte får göras så att fastighetsplanen kommer att strida mot detaljplanen. kan det knappast uppkomma någon nämnvärd skada för ft'istighetsägaren. Det är därför inte nödvändigt med några ersättningsregler i dessa situationer.

Sedan genomft'irandetiden för detaljplanen har gått ut. bör det — av samma skäl som jag anfört beträffande ändring av detaljplaner — finnas större möjligheter att ändra fastighetsplanen även mot berörda sakägares vilja. Som förutsättning för detta bör endast krävas att det är påkallat från allmän synpunkt. Härutöver bör samma regler gälla som för upprättande av en ny fastighetsplan. Detta innebär en uppmjukning i förhållande till de restriktiva bestämmelser som i dag gäller för ändring av tomtindelningar. Härigenom förbättras möjligheterna att vid ändring av olämpliga fastig- hetsplaner nä bättre helhetslösningar inom kvarteren.

I ().4 .4 Vissa _f'öijfarundtjf'ragor

I vissa fall kommer fastighetsplanen att upprättas samtidigt med detalj- planen som ett resultat av beredningen av genomförandet. I sådana fall bör fastighetsplanen behandlas tillsammans med detaljplanen och i samma ordning som denna. Om kommunfullmäktige skall besluta om detaljplanen. skall således fullmäktige i en sådan situation besluta också om fastighets- planen. Upprättas en fastighetsplan utan samband med detaljplanen. bör den ställas ut och antas av byggnadsnämnden. Många gånger torde fastig- hetsplanen sakna intresse för allmänheten. I sådana fall bör utställning kunna undvaras och samråden förenklas på motsvarande sätt som jag har föreslagit för s.k. enkelt planförfarande (avsnitt 8.7.3).

Det kan ibland inträffa att fastighetsbildningsmyndighetcn vid en för- rättning finner att en fastighetsplan behövs för att underlätta en förrättning som avser genomförande av en åtgärd som kommunen har förutsatt i en detaljplan. [ sädana fall är det enligt min mening en stor fördel om även fastighetsbildningsmyndigheten kan ta initiativ till att upprätta en fastig- hetsplan. Många gånger är det nämligen nödvändigt för fastighetsbild- ningsmyndigheten att i en särskild plan studera hur fastighetsfrågorna lämpligen bör lösas. Om myndighetens arbete kan utnyttjas som ett led i arbetet att upprätta en slutlig fastighetsplan kan man enligt min mening få ett rationellt förfarande. Enligt utredningen är detta så betydelsefullt att fastighetsbildningsmyndighetens initiativmöjlighet bör markeras genom en särskild lagregel.

10 Plangt'imm- förande 1043—1044

• Sida 216
•  Original

Prop. 1985/86: ] 2l6

Utredningens förslag har emellertid utsatts för mycket stark kritik från kommunalt häll. Man har uppfattat förslaget som en överföring av en del av den kommunala planeringskompetensen till fastighetsbildningsmyn- digheten.

Enligt min mening är dessa farhägor väsentligt överdrivna. Emellertid anserjag — i motsats till utredningen — att denna initiativrätt inte behöver lagregleras.

10.5 Avstående av mark m.m.

ll'Iitr/E'irslug: För att underlätta genomförandet av detaljplaner föreslås regler om avstående av mark som i huvudsak stämmer överens med vad som gäller f. n.

Jag kommer nu att behandla frågor om sådant avstående av mark som direkt tar sikte på plangenomförandet. Det gäller främst regler om skyldig- het för fastighetsägare att inom detaljplaneområdcn avstå mark och upplå- ta rättigheter till kommunen. i första hand för gator eller andra allmänna platser men även för andra ändamål. Regler om rätt för fastighetsägare atti vissa fall begära inlösen behandlarjag senare (avsnitt 18).

[0.5.1 Kommunens rätt att ta ianspråk mark

En fastställd generalplan eller stadsplan innebär enligt gällande bestäm- melser att kommunen har rätt att lösa bl.a. mark som är avsedd för annat än enskilt bebyggande. Denna rätt är av stor betydelse för möjligheterna att genomföra planerna. Därför föreslår jag — i likhet med utredningen — att samma möjligheter bör finnas i PBL. Även flertalet remissinstanser har tillstyrkt utredningsförslaget i denna del. Jag återkommer till dessa frågor i specialmotiveringen.

I 70 och II?» åå byggnadslagcn finns bestämmelser om fastighetsägares skyldighet att efter förordnande av regeringen eller länsstyrelsen utan ersättning överlåta eller upplåta mark som erfordras för bl. a. gator inom . stadsplan resp. vägar inom byggnadsplan. Förutsättningarna för ett sådant förordnande är att marken är i en ägares hand och att det anses skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter.

[ PBL finns enbart en typ av detaljplan. Sannolikt kommer kommunen. i den mån den är huvudman för gator och andra allmänna platser. vanligen att vara ägare till mark som inte är avsedd för enskilt bebyggande. Om kommunen inte skall vara huvudman. kommer väghållningen vanligtvis att skötas av fastighetsägarna själva. genom exempelvis en anläggningssam- fällighet. Bestämmelserna i 70 och [Råå byggnadslagen fyller en viktig funktion i dag, antingen genom att de utnyttjas för att besluta om förord-

l() Plangvnmn- förande [().—1.4— [0.5.1

• Sida 217
•  Original

Prop. 1985/86: ] 2l7

nande eller genom att de utgör underlag för exploateringsavtal som träffas mellan kommun och exploatör.

En motsvarighet till 70 och Il3äs' byggnadslagcn bedömer jag som nödvändig och bör därför införas i PBL. Detta är dock inte problemfritt. F. n. är det regeringen som på ansökan av kommunen vid planens faststäl- lande beslutar om förordnande enligt 70å byggnadslagcn. Beträffande förordnande enligt llJä byggnadslagen är det länsstyrelsen som vid pla- nens fastställande besltttar om förordnande.

När detaljplanerna i fortsättningen skall bli gällande efter kommunernas antagandebeslut titan att länsstyrelsen behöver fastställa dem. kan platt- beslut och beslut om förordnande inte samordnas på samma sätt som i dag. Det kan enligt min mening inte komma i fråga att kommunen själv skulle få befogenhet att besluta om förordnande som innebär att fastighetsägare skall överläta eller upplåta mark utan ersättning. [ lagrådsremissen före- slogjag därför att länsstyrelsen. efter ansökan av kommunen. skulle beslu- ta om förordnande att avstä mark och att länsstyrelsens beslut skulle meddelas efter det att kommunen antagit detaljplanen. En annan ordning skulle nämligen innebära dels att den slutliga planutformningen inte är känd vid tidpunkten för förordnandet. dels att oklarheter skulle uppkomma beträffande förordnandets verkan om planen antogs med en annan utform- ning än som förutsattes när förordnandet beslutades.

Jag föreslog vidare i lagrådsremissen att bygglov enligt detaljplanen inte fär lämnas till ätgärder som innebär väsentlig ändring av markens använd- ning förrän ett beslut om förordnande av viss angiven utformning senare vinner laga kraft. Denna ordning liknar den jag tidigare har föreslagit beträffande t. ex. vissa för detaljplanen nödvändiga gemensamhetsanlägg- ningar.

Lagrådet (yttrandet s. 73 f) har invändningar mot mitt förslag i denna del och anför:

När kommunen ansöker om förordnande mäste den givetvis presentera ett planförslag. som kan läggas till grund för förordnandet. lnget hindrar att kommunen redovisar alternativa förslag i ansökningen. Länsstyrelsens förordnande kan självfallet avfattas så att det gäller endast under förutsätt- ning att planen utformas på ett visst sätt. Den i remissen föreslagna ordningen kan medföra att en markägare först sedan en plan antagits och beslutet därom vunnit laga kraft ställs inför kommunens anspråk att behö- va avstä mark. Visserligen rekommenderas i specialmotiveringen som ett lämpligt förfarande att förslag till förordnande upprättas samtidigt med planen och redovisas i genomft'irandebeskrivningen. Nägon lagregel om ett sädant fölfarandc har emellertid inte föreslagits. Fastighetsägaren vet vis- serligen att han behöver avstä mark men inte i vilken omfattning kom— munen kommer att kräva det av honom. Ett visst skydd ger honom bestämmelsen att han ej är skyldig att avstä mark med mindre det är skäligt med hänsyn till den nytta han kan förväntas få av planen och till övriga omständigheter. Detta i och för sig ganska bräckliga skydd kan urholkas

I!) [Vaage/mm- ..lfirmttlu

10.5, I

• Sida 218
•  Original

Prop. 1985/86: ! le

genom att kommunen med stöd av 5 kap. 9.54 vägrar bygglov till i och för sig planenliga åtgärder till dess att det föreligger ett förordnande att avstä mark. Detta kan medföra att markägaren ser sig tvingad att underkasta sig ett förordnande även i fall då han inte fär nägon nytta av planen.

En frän rättssäkerhetssynpunkt bättre ordning än den föreslagna är att låta anstä med planbeslutet till dess frågan om avstående av mark har avgjorts. Frän principiella synpunkter kan det hävdas att den domstols- prövning som är förutsatt kttnna ske i ärende om förordnande att avstä mark bör föregå den administrativa prövningen av planen. Olägenheten är att en sädan ordning kan medföra tidsutdräkt i planärendets avgörande. Men av de problem som följer av att nuvarande samordning inte kan bibehållas synes den nämnda olägenheten mindre än den försvagning av rättssäkerheten som departementsförslaget medför. Under hänvisning till det anförda föreslär lagrädet att länsstyrelsens förordnande skall avse mark som enligtförslag till detaljplan behöver tas i anspråk för de ändamål varom paragrafen handlar. Dessutom bör föreskrivas att med antagandet av planen skall anstå till dess att frågan om skyldighet att avstä mark blivit avgjord. Med den sälunda föreslagna ordningen fyller bestämmelsen i 5 kap. 9s4 ingen funktion.

Som lagrädet påpekar kan lagrådets förslag medföra tidsutdräkt genom att man i planärendet alltid måste vänta på att förordnandet vinner laga kraft. Tidpunkten för ansökan om förordnande torde emellertid kunna avpassas så att denna tidsutdräkt inte innebär nägra väsentliga nackdelar. Jag kan därför ansluta mig till lagrådets förslag.

Det är givetvis viktigt att alla berörda när planen ställs ut känner till vilken mark som omfattas av_ansökan om förordnande. Detta bör därför framgå av planens genomförandebeskrivning.

Enligt dagens bestämmelser är fastighetsägaren i de nu avsedda fallen skyldig att titan ersättning avstä mark eller upplåta mark i den män det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövas skäligt. Värdet av marken spelar självfallet en avgörande roll vid denna avvägning. Däremot blir det aldrig aktuellt att beakta byggnader. stängsel, växande skog m.m. som hör till fastigheten. Enligt 7l & andra stycket byggnadslagen är kommunen nämligen skyldig att betala ersättning för sädant. [ HN föreskrivs för byggnadsplanernas del att fastighetsägaren enbart är skyldig att upplåta obebyggd mark. Dessa bestämmelser har kommit till för att storleken av det omräde som skall omfattas av förordnz'tndet inte skall påverkas av om det finns byggnader eller andra anläggningar på marken.

Enligt min mening fyller inte bestämmelserna om ersättning för byggna- der nägon praktisk funktion. När fastighetsägarens skyldighet att avstå mark skall vägas mot den nytta han får av planen. mäste t. ex. värdet av bebyggd mark rimligen beräknas med beaktande av att det finns en rätt att bygga på marken — en byggrätt. Jag anser det vara en bättre och mer praktisk lösning att markens värde inklusive byggnader. växande skog

[() [*[zurut'nmn- _fi'irt'mclt' [0.5.1

• Sida 219
•  Original

Prop. 1985/86: [ 219

m.m. vägs mot den nytta fastighetsägaren har av planen. Därför föreslår jag inte någon motsvarighet till "H :$ andra stycket byggnadslagcn.

I vissa fall har kommunen enligt gällande bestämmelser ocksä möjlighet att lösa mark för enskilt bebyggande i en stadsplan. Bestämmelserna i 47? byggnadslagcn ger sålunda kommunen rätt att lösa tomtdelar. om fastig- hetsindclningen inte har bringats i överensstämmelse med tomtindelningen på grund av ansökan som gjorts senast ett är efter tomtindelningens fast- ställande. Denna möjlighet utnyttjas mycket sällan i dag. Trots detta är den enligt min mening ett mycket viktigt pätryckningsmedel för att få en plan genomförd.

Utredningen har föreslagit att denna möjlighet för kommunen att lösa tomtdelar skall inträda först efter genomförandetidens slut. Flera remissin- stanser har emellertid kritiserat utredningsförslaget. Länsstyrelsen i Gäv- leborgs län pekar på att det t.ex. vid trafiksaneringar kan vara angeläget för kommunen att den i en fastighetsplan bestämda indelningen av kvarter genomförs så snart som möjligt. Enligt min mening passar utredningsför- slaget väl med det föreslagna systemet med genomförandetid. Det är först efter denna tid som kommunen bör ha möjlighet att använda inlösen som ytterligare medel för att få planen genomförd. Jag ansluter mig därför till utredningsförslaget i denna del. Det ligger i linje med den princip jag tidigare har redovisat. nämligen att fastighetsägaren under genomförande- tiden skall kunna utgå från att han får genomföra planen.

Enligt min mening bör emellertid rätten att lösa mark för enskilt bebyg- gande gä längre. Jag anser att kommunen under en viss tid efter genomför- andetidens utgång bör ha rätt att lösa all mark som inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt bör dock inte föreligga så länge det finns ett bygglov som kan tas i anspråk.

[ detta avseende kan man alltså betrakta detaljplanen som ett slags expropriationstillständ som får utnyttjas först efter genomfiiirandetidens slut och endast beträffande kvartersmark som inte bebyggts. Ytterligare en förutsättning bör enligt min mening gälla. nämligen att det skall vara fråga om mark inom sådana planområden där kommunen är huvudman för gator och andra allmänna platser. I dessa fall bör kommunen liksom i dag vara skyldig att se till att t. ex. gator byggs ut så att inte markägarna hindras att - bygga enligt planen under genomförandetiden. Det förutsätter att kom- munen bygger ut hela eller stora delar av gatusystemet. Samtidigt kan detta till större eller mindre del bli onyttigt. om inte planen i sin helhet genomförs. Därför är det enligt min mening skäligt att kommunen fär lösa sådan mark för enskilt bebyggande där planen inte har blivit genomförd på det sättjag nyss anförde.

Med tanke på att giltighetstiden för bygglov bör vara densamma som i dag. dvs. två år. anser jag att det bör föreskrivas att talan om inlösen skall väckas inom tre år efter genomförandetidens utgång.

!() letgwwm- förande

[0.5.1

• Sida 220
•  Original

Prop. 1985/86: ] 220

_ ._ . ,_ ,_ . .. ) , _ HLR..” I—nst/ghelst/garva rull ull m 1 (mxpmÅ nmrk ”' ] ["Håll/""”

. . . . . , . lärande l Skap. 4s fastighetsbtldningslagen ges möjligheter för fastighetsägare ,'() 52—106 I

att tvångsvis förvärva mark för att man skall vinna överensstämmelse mellan fastighetsindclning och tomtindelning pä kvartersmark i en stads- plan. Dessa möjligheter bör finnas kvar. Bestämmelserna mäste emellertid ändras. eftersom dagens tomtindelning somjag tidigare har föreslagit skall ersättas av fastighetsplan. Jag återkommer till detta närjag tar upp frågan om ändringar i fastighetsbildningslagen.

[ 54 och l [2 st byggnadslagcn finns bestämmelser om rätt för fastighets- ägare att i vissa fall utnyttja obebyggd mark som är avsedd för vägända— mäl. Reglerna har betydelse framför allt innan kommunen har ställt i ordning gatorna inom en stadsplan eller innan en anläggningssamfällighet har bildats för vägar inom en byggnadsplan. Jag föreslår en motsvarighet till dessa bestämmelser i PBL.

ltl.5.3 Mede/för ut! (iver/'r'it'u r'tm'k m.m.

De medel som dagens lagstiftning erbjuder för att till kommunen över- föra mark eller rättigheter som kommunen får ta i anspråk utgörs av fastighetsbildning enligt fastighetsbildningslagen och inlösen enligt bygg- nadslagcn. Inlösen innebär att kommunen väcker talan mot fastighetsäga— ren och att fastighetsdomstoler. avgör saken.

När det gäller mark för allmän plats tillämpas oftast fastighetsreglering. Emellertid är fastighetsbildningslagen behäftad med vissa brister som gör att lagen inte är tillräckligt effektiv i plangenomförandesammanhang. Fas— tighetsbildningsutredningen (Ju 1979: | I) har e '.ellertid i ett delbetänkande (SOU 1983138) föreslagit åtgärder som bör Vidtas för att rätta till dessa brister. l avvaktan på ställningstaganden till utredningens förslag bör dock dagens ordning behållas.

10 Plungwtmn— _f'örumle [0.6.2—10]

• Sida 227
•  Original

Prop. 1985/86: 1 227

exploateringsavtal skall upprättas. Avtalets giltighet görs därvid beroende av att planen fastställs i huvudsaklig överensstämmelse" med det förslag som ligger till grund för avtalet.

Exploateringsavtal används för att komplettera bestämmelserna i den formella planen och bestämmelser i sådana författningar som berör genom- förandet. Avtalet utformas ibland som ett styrinstrument för hela genomfö- randet. frän detaljplanens antagande i kommunen till den planerade bebyg- gelsens färdigställande. Det kan också begränsas till att reglera vissa åtgärder. som behövs för att åstadkomma färdig tomtmark.

Några regler om exploateringsavtal finns inte i nu gällande lagstiftning. 1 två avseenden ger dock byggnadslagcn grund för upprättande av exploa- teringsavtal. lnom områden med stadsplan kan med stöd av de förut nämnda 70 och 73 åå byggnadslagcn förordnas att exploatören skall avstä mark. som behövs för gator eller andra allmänna platser eller allmänna byggnader. samt att han skall bekosta anläggande av gator och anordningar för vatten och avlopp.

Beträffande byggnadsplanelagd mark kan en exploatör med stöd av ll3ä byggnadslagcn förpliktas att utan ersättning upplåta obebyggd mark. som behövs för en väg eller någon annan allmän plats. Vidare kan nybyggnads- förbud beslutas att gälla intill dess att vägar. vattenförsörjning och avlopp för området har anordnats i erforderlig mån ("1105 andra stycket BL).

Bestämmelser som motsvarar reglerna i 73.5 byggnadslagen om gator. vatten och avlopp saknas vid exploatering inom en byggnadsplan. Det är emellertid trots detta ganska vanligt att en exploatör i ett exploateringsav- tal åtar sig att inom en byggnadsplan anlägga inte bara vägar utan också anordningar för vatten och avlopp.

Den gängse formen för ett exploateringsavtal är således att avtalet träffas mellan kommunen och en markexploatör. Exploatören är redan när avtalet träffas ägare till marken och behåller sädana delar av området som utgör kvartersmark för enskilt bebyggande. medan mark för gator. all- männa platser m. m. avstäs till kommunen eller till en blivande anlägg— ningssamfällighet. när marken har ställts i ordning för det avsedda ändamå- let.

Avtalen har från olika håll kritiserats. Det framhålls ibland att de inte är förenliga med gällande lagstiftning och att de innebär en byggnadsreglering vid sidan av byggnadslagstiftningen.

[ denna fråga anförde utredningen (s. 394 f) följande:

Avtal som kommer till stånd som medel i genomförandeprocessen berör många olika lagar och skiftande förhållanden. Behovet av att i denna form reglera praktiska frågor angående plangenomförandet är uppenbart. Som redan tidigare har framhållits ges av KL: s allmänna stadganden. bl.a. om likställighet. och av olika speciallagars regler. grundläggande bestämmel- ser för hur olika frågor skall behandlas. ] taxor kan frågor om avgifter m.m. vara närmare preciserade. Där tvingande lagregler finns. och inte

Ill Plungennm— .lö'ramlc [0.7

• Sida 228
•  Original

Prop. 1985/86: ] 228

annat särskilt framgår av berörda lagar. finns ingen rätt att i avtal träffa överenskommelser som avviker från vad som sålunda stadgats. Särskild lagreglering av detta uppenbara förhällande är inte erforderligt.

] PBL finns stadganden för hur längt detaljregleringen fär gä vid plan- läggning. Där finns också regler för samräd. utställning m.m. av detalj— plan. som har kommit till för att garantera medborgarinsyn och ge en bättre möjlighet att päverka utformningen av planerna. En faktisk bindning från kommunen i förväg är naturligtvis inte förenlig med lagstiftningens syfte. Inte heller i här berörda avseenden skulle emellertid en särskild lagregle- ring av ett så uppenbart förhällande tjäna nägot syfte.

Utredningen har således föreslagit att exploateringsavtalen inte skall lagregleras. Rcmissinstanserna har delade ttppfattningari denna fråga. Jag delar utredningens uppfattning. Syftet med en lagreglering skulle nämligen i första hand vara att skydda den enskilde som motpart till kommunen och att reglera exploateringszwtalets verkan mot tredje man. Med hänsyn till de skiftande förhållanden som kan förekomma i dessa sammanhang torde det vara mycket svårt att lagtekniskt utforma sadana föreskrifter. De skulle bli så allmänt hållna att de knappast skulle utgöra nägot effektivt skydd utöver det som redan nu följer av avtalsiagen. Jag anser inte att det finns skäl att lagreglera exploateringsavtalcn enbart för att markera avtalstypens bety- delse och förankra förfarandet med sådana avtal i lagstiftningen om plan- genomförandet.

l() ["/angela)":- förande I(). 7

• Sida 229
•  Original

Prop. 1985/86: 1 229

I/ Krav på

11 "rav " b nader m.m. k Pa ygg byggnader m.m.

12 Bygg/ut' 12.1.1

• Sida 253
•  Original

Prop. 1985/86: [ 251

Närmast tänker jag ta upp en diskussion i principfrågan om det är lämpligt att i PBL införa ett system där bygglovspliktens omfattning kan varieras dels genom bestämmelser i lagen. dels genom att det öppnas möjlighet för kommunen att i särskilda beslut öka eller minska bygglovs- plikten inom olika omräden.

[ bygglovsprövningen enligt PBL bör liksom f.n. ingå flera olika mo- ment. Samhället bör kunna pröva dels lokaliseringen i stort. bedömd frän plansynpunkt. dels detaljplaeeringen inom tomten samt utformningen m.fl. frågor av intresse främst för den närmaste omgivningen och dels byggnadens planlösning. tekniska utförande m.m. som framför allt berör de blivande brukarna.

Ibland kan det vara lämpligt att dela upp prövningen i flera led. Jag återkommer till detta i mitt resonemang om förhandsbesked (avsnitt l2.5). Mänga gånger är det dock naturligt att man gör hela prövningen i ett sammanhang. Framför allt gäller detta om sökanden lämnar in kompletta handlingar på en gång.

Behovet av förhandsgranskning och kontroll från dessa utgångspunkter varierar i förhållande till åtgärdens art och platsen där den skall utföras. En av skillnaderna i behandlingen har jag redan förut (avsnitt 3.3.2) berört. nämligen den att det som kan hänföras till kompletteringsåtgärder i princip inte behöver lämplighetsprövas från plansynpunkt. Utredningen har ansett det vara naturligt att man går ytterligare ett steg i riktning mot ett mer nyanserat prövningsförfarande än det som råder i dag. Det bör sålunda enligt utredningen vara möjligt att inom skilda delar av en kommun och i olika situationer lägga större eller mindre vikt vid en förhandskontroll av egenskapskraven i 3 kap. Om man till detta knyter en möjlighet att variera bygglovsplikten i motsvarande grad. kan kravet på bygglovsprövning alltid begränsas till att avse sädana frågor som verkligen behöver regleras i det enskilda fallet. I en del fall bör alltsä kommunerna kunna avsäga sig möjligheten till förhandskontroll. Utredningen ville därmed ge kommuner- na frihet att i viss utsträckning själva disponera över bygglovspliktens omfattning. dvs. ktinna både utöka och minska kretsen av bygglovspliktiga ätgärder. En klar majoritet av remissinstanserna anser det också vara fördelaktigt med lokala variationer.

Min inställning till frågan är i huvudsak denna. I lagen bör anges de åtgärder som normalt skall omfattas av bygglovsplikt. Vidare bör man behålla det nuvarande sambandet mellan detaljplan och bygglovsplikt. som innebär att bygglovsplikten är mer omfattande inom omräden med detalj- plan än inom andra områden. Härigenom får man direkt på grund av föreskrifter i lagen en grunduppsättning av bygglovskrävande åtgärder och en ytterligare grupp av åtgärder som alltid kräver lov inom detaljplane- lagda omräden. 'l'anken att detaljplaneläggning automatiskt medför viss. utökad bygglovsplikt finns inte med i utredningsförslaget. men jag ser ingen anledning att nu överge den.

12 Bygg/(n' [Z./.!

• Sida 254
•  Original

Prop. 1985/86: [ 254

Jag anser att man med den här lagstiftningsmetoden kan lägga grunden till ett så längt som möjligt enhetligt och lättfattligt system. som dessutom har stora likheter med dagens.

l2.I.2 Både ('i/(ning ut'/1 minskning av bygg/0i'spliklt'ns uni/iittning _l

rl-Iit/_/'örslag: Kommunerna skall kunna minska bygglovsplikten inom områden som kommunen bestämmer. I vissa omräden skall bygglovs- L plikten ä andra sidan kunna utvidgas.

Frågan blir därefter om kommunerna skall ha möjlighet att bäde öka och minska bygglovspliktens generellt föreskrivna omfattning på det sätt som utredningen har förespråkat. .lag delar utredningens uppfattning i denna del. Bland remissinstanserna bryter sig åsikterna i den frägan. En grupp instämmer i utredningens förslag att man skall kunna fatta beslut som gäri båda riktningarna. En ungefär lika stor grupp föreslår att enbart lättnader i bygglovsplikten skall vara möjliga. Ofta önskar dessa instanser att den krets av åtgärder som normalt skall kräva bygglov bör vara vidare än enligt förslaget.

Först vill jag då redovisa några omständigheter som måste beaktas när man överväger att låta kommunerna införa skärpningar av bygglovsplik- ten.

En utökning av den krets som skall kräva lov är uppenbarligen mera tveksam frän rättssäkerhetssynpunkt än en inskränkning. Det beror bl. a. på de påföljder som inträder när skyldigheten att söka lov åsidosätts. Detta problem kan man komma till rätta med. om man inför sädana förfarande— regler som garanterar att alla berörda sakägare verkligen underrättas om att lov krävs för vissa angivna åtgärder inom ett område. Det kan då invändas att en omfattande underränelseskyldighet blir tidsödande och kostsam för kommunen. Det gäller därför att skapa sädana former för underrättelserna som inte vållar onödig byråkrati men som ändå gör att rättssäkerhetens krav kan tillgodoses. Man måste också sträva efter att den krets av åtgärder som normalt skall omfattas av bygglovsplikten blir begränsad på så sätt att de åtgärder som kommunerna skall ha frihet att därutöver göra bygglovspliktiga blir av ganska speciell natur.

Ett system där bygglovsplikten kan ligga på mänga olika nivåer kan bli svärt att överblicka. lnte bara för allmänheten utan även för byggnadsföre— tag. vilkas verksamhet spänner över flera kommuner. kan stora lokala skillnader innebära komplikationer. Det blir över huvud taget svårt att skapa förståelse för regler som leder till att den totala bilden blir mycket splittrad. Risken för medvetna eller omedvetna överträdelser ökar.

Kommunerna kan sägas få en "impopulär" roll. Flera remissinstanser framhåller att tillständsregler som i grunden framstår som generösa mot

I.? Bygg/uv BJJ—[2.1.2

• Sida 255
•  Original

Prop. [985/86: l

IJ 'Jl 'Jl

den enskilde och som ofta mäste kompletteras med kommunala beslut innebär att det blir kommunerna som får stå för den ökade restriktiviteten och för de impopulära åtgärderna. Detta ställer kommunerna i en psykolo- giskt ogynnsam situation gentemot allmänheten. Jag vill inte utesluta att denna faktor kan verka avhållande på beslutsfattarnz't. så att en viss hand- lingsförlamning inträder med påföljd t.ex. att skyddsvärda objekt och miljöer inte får det skydd som behövs.

Överväganden av den här arten har fört mig till slutsatsen att kommu— nens möjligheter att besluta i skärpande riktning bör begränsas i förhållan- de till utredningsförslaget. Jag har emellertid inte funnit det möjligt eller lämpligt att helt slopa den möjligheten. Det är främst bevarandefrågorna som sktllle bli svår—lösta. om man skulle överge den tanken. Jag skall senare (avsnitt l2. 1.4) utveckla mina synpunkter ijust denna fråga.

När det härefter gäller möjligheterna för kommunerna att införa lätt- nader i bygglovsplikten anser jag att en viktig aspekt som kan begränsa dessa möjligheter bör vara omgivningens karaktär och den aktuella åtgär- dens påverkan pä omgivningen. Även lättnaderna i bygglovsplikten åter- kommerjag till (avsnitt 12. l .5).

[11,3 Byggloi'xpliktcns generelltföreskrivna omfattning

Mittförslag: Den generella bygglovsplikten för byggnader skall omfatta — uppförande av nya byggnader

— tillbyggnader

— vissa invändiga ändringar — inredning och ianspråktagande för väsentligen ändrat ändamål.

Dagens regler om frihet från bygglovsplikt för smärre åtgärder beträf- fande en- eller tvåbostadshus får fortsatt giltighet och dessutom införs ytterligare lättnader.

Ekonomibyggnader för jordbrukets m. fl. näringars behov skall nor- malt inte kräva bygglov. men kommunerna skall kunna besluta om bygglovsplikt inom vissa områden. om särskilda skäl föreligger.

Staten och landstingskommunerna blir skyldiga att söka bygglov. dock inte till inre åtgärder.

Vissa anläggningar som i dag inte kräver lov blir bygglovspliktiga. t.ex. anläggningar för idrotts- eller fritidsändamål. tunnlar. bergrum, master. torn och parkeringsplatser.

Innan jag går över till att ange de ramar som lämpligen bör gälla för kommunernas möjligheter att besluta om skärpningar och lättnader. är det nödvändigt att jag något redogör för mitt förslag om bygglovspliktens generellt föreskrivna omfattning.

13 Bygg/Ol' 12. I ...?

• Sida 257
•  Original

Prop. 1985/86: 1 357

likmmmibyggnatler kräver normalt inte lm-

l-Än. är jordbrukets och andra liknande näringars ekonomibyggnader inte underkastade byggnadslovsplikt utanför omräden med fastställd plan. Utredningen har föreslagit att ekonomibyggnaderna i princip skall vara fria men att kommunernai skall kunna besluta om bygglovsplikt inom särskilda områden. Remissutfallet är på den här punkten mycket splittrat. Mänga instanser resonerar dock ungefär på följande sätt. Det är angeläget att byggnadsnämnderna får möjlighet att inom vissa områden päverka främst byggnadernas yttre utformning och deras inplacering i landskapet. Granne- lagsfrågor kan aktualiseras ibland. I vissa fall är byggnaderna numera av närmast industriell karaktär. och på sina håll dominerar de landskapsbil- den. Nya fasad- och takmaterial gör att utseendefrägorna tilldrar sig allt större intresse. Även konstruktivt sett är mänga av jordbrukets produk- tionsbyggnader lika komplicerade som industribyggnader.

] lagrådsremisssen föreslog jag att ekonomibyggnaderna i princip skall kräva lov men att kommunerna skall ha frihet att medge undantag från bygglovsplikt för ekonomibyggnaderna inom vissa områden där de inte kan antas ha någon påtaglig påverkan på omgivningen. Jag har numera efter närmare övervägande av frågan kommit till en annan uppfattning. främst därför att det i lagrådsremissen föreslagna systemet skulle föranleda en i mänga fall onödig byråkrati. Efter samråd med jordbruksministern föreslär jag nu att ekonomibyggnadern normalt inte skall kräva lov annat än inom områden med detaljplan men att kommunerna genom områdes- bestämmelser skall kunna införa bygglovsplikt. om särskilda skäl förelig- ger.

Staten oelt landstingen skall söka [av

Jag instämmer vidare i utredningens förslag att staten och landstings- kommunerna inte längre bör vara befriade från skyldigheten att söka lov. Eftersom det i huvudsak är lokaliseringsfrägan. åtgärdens förenlighet med gällande plan och den yttre utformningen som det finns anledning att pröva. när staten och landstingen uppträder som byggherrar. föreslår jag dock att inre åtgärder i statens och landstingens byggnader inte skall kräva lov. Lagförslaget innebär lättnader i byggnadsnämndernas prövning t. ex. när det är fråga om statens och landstingens byggnader. (specialmotive- ringen till 8 kap. 29ä). '

Åtgärder med befintliga byggnader

En allmän utgångspunkt när det gäller den normala bygglovsplikten för befintliga byggnader är att PBL i allt väsentligt bör vila på de nu gällande principerna. På de skäl som utredningen har anfört (s. 432) anserjag att alla tillbyggnader normalt bör vara tillståndspliktiga. Jag delar också utred- ningens uppfattning att vissa inre åtgärder med byggnader liksom väsent- ligt ändrad användning bör ingå bland de bygglovspliktiga åtgärderna i huvudsak på samma sätt som f.n. 9 Riksdagen 1985/86. ] saml. Nr I

[LAH/ut'

• Sida 258
•  Original

Prop. 1985/86: 1 ”*8

Bygg/ut'jiör andra anläggningar

När det gäller anläggningar i övrigt kanjag i stort sett ställa mig bakom utredningens resonemang och förslag. Jag återkommer närmare till dessa frågori specialmotiveringen (8kap. 2 kl.

Särskilt värdefullt är det att en del typer av anläggningar. som f. n. inte undergår någon prövning vare sig enligt byggnadslagstiftningen eller någon speciallag. kan granskas av byggnadsnämnden. Jag tänker på anläggningar för idrotts- eller fritidsändamäl — t. ex. idrottsplatser. skidliftar. camping- platser. motorbanor och småbåtshamnar — samt parkeringsplatser. 1 ett avseende vill jag gå ifrån utredningsförslaget. Jag anser det nämligen inte påkallat med någon bygglovsprövning för krossverk. makadamverk. sten— huggeri. asfaltsverk. oljegrusverk eller bilprovningsbanor. Den prövning av sådana anläggningar som kan ske enligt miljöskyddslagen och arbets- miljölagen måste anses som fullt tillräcklig.

Utredningens förslag att skyltar. som nu regleras i både byggnadsstad- gan, naturvårdslagen och väglagen. skall tillståndsprövas enbart enligt PBL bör enligt min mening inte genomföras. l PBL bör således tas tipp bara de regler om skyltar och ljusanordningar som f. n. finns i byggnads- stadgan.

Jag kan nämna att det finns en rad förslag från remissinstanserna på ytterligare anläggningar — utöver dem som utredningen har tagit upp — som enligt instanserna skulle behöva förhandsprövas av byggnadsnämn- den. Som exempel kan nämnas broar. täkter. flygplatser. allmänna hamnar och sopdestruktionsanläggningar. Jag är emellertid inte övertygad om be— hovet att ta in någon av dessa anläggningar i PBL. Man bör inte belasta byggnadsnämnderna med ytterligare uppgifter som i viss mån är främman- de för deras hittillsvarande verksamhet. De flesta av dessa anläggningar skall f.ö. prövas enligt annan lagstiftning. varvid kommunen normalt har möjlighet att i vart fall påverka lokaliseringsfrägan. Jag vill alltså på den här punkten inte gå remissinstanserna till mötes.

[2.1.4 Utökad bygglovsplikt

Mittjörslag: Detaljplan medför automatiskt byggIOVSplikt för ekonomi- byggnader och för vissa yttre åtgärder med andra byggnader. Kommu— nerna fär möjlighet att genom områdesbestämmelser besluta om bygg— lovsplikt för yttre åtgärder även utanför områden med detaljplan. Bygg- lovsplikt för underhåll kan införas genom detaljplan eller områdesbe- stämmelser.

IZ Bygglov lZ.l.3——l2.l.4

• Sida 259
•  Original

Prop. 1985/86: ]. _ 259

Jag återgår nu till frägan om vilka möjligheter som kommunen bör ha att genom särskilda beslut vidga eller begränsa den krets av åtgärder som normalt skall kräva bygglov. '

Jag föreslär att det inom omräde med detaljplan automatiskt skall räda skyldighet att söka lov till omfärgning. utbyte av fasadbeklädnad eller ' taktäckningsmaterial och ändringar som avsevärt päverkar en byggnads yttre utseende. Ett undantag bör dock gälla för omfärgning av en- eller tväbostadshus. om åtgärden inte medför att byggnadens karaktär väsent- ligt ändras. Här bör dock skärpningar kunna beslutas av kommunen inom vissa områden. Vidare föreslårjag att det införs bestämmelser som gör det möjligt för kommunerna att för omräden utan detaljplan som utgör en värdefull miljö besluta om skyldighet att söka bygglov till omfärgning. utbyte av fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial och ändringar som avsevärt påverkar byggnadens yttre.

Bygglovsplikt för underhällsätgärder bör också kunna införas. men —— som jag framhöll i lagrådsremissen —— bara för byggnader som är av större värde från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i en samlad bebyggelse av denna karaktär.

Bakgrunden till mitt förslag är följande. F. n. krävs byggnadslov bl.a. för sådana ändringar av en byggnad som avsevärt påverkar byggnadens yttre utseende. lnom områden med stads- plan krävs vidare byggnadslov för omfärgning av fasader. som inte vetter mot en kringbyggd gärd eller någon annan sådan plats. samt för utbyte av taktäckningsmaterial. Beträffande en- eller tväbostadshus krävs dock inte byggnadslov för omfärgning av byggnadens fasad. om åtgärden inte med- för att byggnadens karaktär väsentligt förändras.

Utredningen har föreslagit att fasadändringar och liknande ätgärder skall kräva lov bara inom de områden som kommunen bestämmer. Bakom förslaget ligger uppfattningen att dessa ätgärder behöver kontrolleras i ett mycket begränsat antal fall.

På den här punkten har bl.a. riksantikvarieämbetet och Stockholms kommun fört fram hård kritik. Det blir enligt både ämbetet och kommunen en omöjlig uppgift att införa tilläggsbestämmelser i en mängd gällande stadsplaner för att man inom de områden där en kontroll av dessa åtgärder behövs skall komma upp till den nivå som gäller i dag.

Det är enligt min mening uppenbart att denna kritik bör föranleda att dagens ordning bör behållas. dvs. att åtgärderna hänförs till den grupp som automatiskt kräver lov inom detaljplan. Det undantag som f.n. gäller för en— eller tväbostadshusen. och som jag nyss redovisade. bör dock gälla även framdeles — även inom detaljplan.

Det jag hittills har anfört tillgodoser emellertid inte syftena med utred- ningsförslaget fullt ut. Enligt detta skall nämligen bygglovsplikt för fasad- ändringar och liknande åtgärder kunna införas även utanför områden med detaljplan för att tillgodose bevarandeintressen. t.ex. i fiskelägen. kyrk-

IZ Bygg/("w 12. 1.4

• Sida 260
•  Original

Prop. 1985/86: 1 260

byar, brukssamhällen och inom fäbodar. Genom markförordnanden skall man enligt utredningen kunna utfärda skyddsföreskrifter för bebyggelsen och dessutom förordna om bygglovsplikt för att kunna kontrollera att föreskrifterna iakttas vid fasadändringar o.d.

Jag delar utredningens uppfattning att det kan finnas behov av att i värdefulla miljöer kunna kontrollera httr fasadändringar och liknande at- gärder utförs. Därför bör det öppnas möjlighet för kommunen att genom särskilda beslut införa bygglovsplikt i fall av detta slag.

Jag konstaterade nyss att omfärgning av fasaden på en- eller tväbostads- husen inte bör kräva bygglov. Frän bevarandesynpunkt kan det dock vara angeläget att inom vissa omräden kunna införa bygglovsplikt även för omfärgning av dessa hus.

Ytterligare en sak som synes kräva en särreglering är underhållet. Enligt utredningsförslaget skall kommunerna kunna införa bygglovsplikt för un- derhällsätgärder beträffande särskilt värdefulla byggnader. de s. k. kultur- husen. Att man skall gå så långt i kontroll är naturligtvis tänkt för rena undantagsfall. Det ansågs tydligen ändå värdefttllt att med hänsyn till bevarandeintressena öppna den möjligheten.

Vissa ätgärder av dem som jag hittills har berört kan hänföras till underhällsätgärder. Jag tänker närmast på sådant som har att göra med byggnadens yttre utseende och på en del inre ändringar. Detta kommer att kräva lov enligt de förslag som jag nyss har fört fram. Vad jag nu syftar på med en särskild bygglovsplikt för underhällsätgärder är sädant som ligger utanför de hittills behandlade åtgärderna, t.ex. att man mälar ett hus i samma färg som förut. att man vid fasadarbeten vill ändra på olika ut- smyckningsdetaljer eller att man vid en invändig reparation vill göra något åt kakelugnar. takmålningar eller liknande. Även i detta avseende delarjag utredningens uppfattning. Det bör alltså vara möjligt för kommunen att genom särskilda beslut införa bygglovsplikt för den typ av underhållsåt- gärder som avses här. Jag vill emellertid stryka under att det av beslutet mäste framgå vilka preciserade åtgärder som skyldigheten att söka lov skall avse.

Den form som jag föreslår för beslut om skärpningar inom områden utan detaljplan är omrädesbestämmelser. Beträffande underhällsätgärder och omfärgning av fasaden på en- eller tväbostadshus inom område med detalj- plan bör beslut om bygglovsplikt kunna meddelas genom en ny planbe- stämmelse.

12 Bygg/m- 12.1.4

• Sida 261
•  Original

Prop. 1985/86: 1 261

[2.1.5 i'l-Ii/tskml hygt'luvsplikt

il-Iitt_/i')'rslag: Enklare fritidshus. kolonisttigor eller liknande byggnader inom omräden med detaljplan kan befrias från krav på bygglov genom ett särskilt beslut i planen. Utanför omräden med detaljplan kan kom- munen under vissa förutsättningar medge bygglovsfrihet för bl. a. kom- plementbyggnadcr och mindre tillbyggnader. Ändringar av befintliga industribyggnadcr kan befrias från bygglovsplikt under förutsättning bl. a. att yrkesinspektioncn har medgett det.

Jag antydde förut (avsnitt 12.l.2) att en viktig aspekt när det gäller att avgränsa de ätgärder som kommunerna bör kunna undanta frän bygglovs- plikt är omgivningens karaktär och den aktuella åtgärdens päverkan pä omgivningen. Jag anser att det som förutsättning för att kravet på bygglov skall kunna eftergcs. bör föreskrivas att åtgärdens placering. utformning och utförande saknar betydelse för omgivningen. ] linje med en sådan grundsats ligger tanken att det inte bör finnas några motiv för en ytterligare kontroll. om åtgärdens inpassning i miljön redan har prövats i ett tidigare skede. Detta i förening med min syn pä ett utökat ansvar men även större frihet för byggherren leder fram till att enklare fritidshus. kolonistugor och byggnader av liknande slag bör få uppföras eller byggas till och ändras på annat sätt utan lov inom områden som enligt detaljplan avses för sädana byggnader. I dessa fall har de bygglovsfria åtgärdena genom detaljplanen på förhand anpassats till den omgivande miljön.

En förutsättning bör därvid vara att detaljplanen anger dels den byggrätt som skall gälla för varje fastighet eller tomt och dels de krav som de enskilda byggnaderna skall uppfylla i fråga om placering och utformning. eventuellt även utförande. En annan förutsättning för bygglovsbcfrielse bör givetvis vara att den tilltänkta åtgärden stämmer överens med planen. Om det behöver ske en avvikelse av nägot slag frän planbestämmelserna. blir det alltså nödvändigt att söka lov.

Jag vill påpeka att nägot förslag med denna innebörd inte har förts fram av utredningen och att frägan därför inte har remissbehandlats. Detta anser jag emellertid inte behöver inge nägra farhågor. eftersom förslaget ligger väl i linje med prövningssystemet i stort.

Jag går nu över till de undantagsmöjligheter som bör finnas inom omrä- den iitan detaljplan. Enklare ätgärder bör även här kunna befrias från kravet på bygglov genom särskilda kommunala beslut. som gäller för avgränsade omräden. UndantagsmöjIigheterna bör främst ta sikte på kom- plementbyggnader. t.ex. garage. förråd. bastu m.m. Det bör alltsä inte vara nägot hinder för den kommun som så önskar att införa frihet från bygglovsplikt för fler än två komplementbyggnader. för komplementbygg— nader som är större än 10 in: eller för smärre byggnader pä andra fastighe-

l2 IJ_i'_t.'g/ui- 12. I .5

• Sida 262
•  Original

Prop. 1985/86: 1 262

ter an sådana som är avsedda för en- eller tväbostadshus. Mindre tillbygg- nader och inre ändringar av byggnader bör också kunna befrias.

Som jag förut har antytt ärjag dock inte beredd att låta undantagsmöj- ligheten gälla. om ätgärdernas placering. utformning och utförande har betydelse för omgivningen. Om det krävs en prövning för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen. bör således kommunen inte ha möjlighet att medge befrielse från bygglovsplikt.

Jag anser det befogat att [äta kommunerna själva få bestämma över bygglovspliktens omfattning även när det gäller andra anläggningar än byggnader. Här vill jag förorda ganska vida möjligheter att lokalt besluta om undantag. Jag föreslär därför att kommunen får möjlighet att inom bestämda områden utanför detaljplan införa lättnader i bygglovsplikten för alla de slag av anläggningar och anordningar som normalt ingår i den krets av ätgärder som kräver bygglov.

] dag finns det enligt 54.5 Ilmom. byggnadsstadgan en möjlighet för länsstyrelsen att undanta industriområden frän byggnadslovsplikt. l lag— rädsremissen (s. l93l uttalade jag — i likhet med PBL-utredningen (betän- kandet s. 43!) — att behovet av en tillständsprövning från bl. a. arbetsmil- jösynpunkt numera är sa framträdande att det i PBL inte bör tas in några särbestämmelser om byggandet inom sädana omräden.

Vidare innehåller det remitterade lagförslaget en bestämmelse (8 kap. 5 &) som hindrar kommunerna från att medge befrielse från bygglovsplikt beträffande åtgärder som avser arbetslokaler eller personalrum. Jag moti- verade detta påföljande sätt i lagrådsremissen (s. 198):

Efter samråd med chefen för arbetsmarknadsdepartementet harjag fun- nit det nödvändigt med en annan begränsning i möjligheten för kommuner- na att medge befrielse från bygglovsplikt. Enligt gällande ordning (56% 1 mom. andra stycket BS) har yrkesinspektioncn ett inflytande i byggnads- lovsärenden som gäller bl.a. arbetslokaler. Mitt förslag innebär (8 kap. 29 åt att motsvarande regler skall gälla även i det nya bygglovsförfarandet. [ likhet med utredningen anser jag att kommunerna inte skall få undanta från prövning byggnader med arbetslokaler eller personalrum. Det är vä- sentligt att arbetsmiljöaspekter beaktas redan vid bygglovsprövningen av sådana utrymmen.

Härefter har det från kommunalt håll och från Byggherreföreningen gjorts framställningar om att PBL bör innehålla en motsvarighet till dagens ordning när det gäller möjligheten att befria vissa åtgärder inom industri- omräden frän bygglovsplikt. Med anledning härav har jag nu övervägt denna fräga på nytt. och efter samråd med chefen för arbetsmarknadsde- partementet vill jag nu förorda en lösning som tillgodoser de framställda önskemålen.

På många håll i landet har det inom ramen för gällande system utvecklats former för ett samarbete mellan industriföretaget. byggnadsnämnden.

lZ Bygg/ut' 12. 1.5

• Sida 263
•  Original

Prop. 1985/86: 1 263

länsstyrelsen. yrkesinspektioncn. de fackliga organen och andra intressen- ter som har fungerat på ett tillfredsställande sätt. Det vore enligt min mening olyckligt att införa regler som försvårar denna informella samver— kan. som bygger på förtroende och på informationsutbyte i samband med ofta snabbt uppkommande behov av förändringar av industribyggnader. Det remitterade förslaget innebär en onödig komplikation av förfarandet i sådana fall där allmän enighet räder om ätgärdens utft'irande. Frän effekti— vitetssynpunkt skulle det vara fördelaktigt. om PBL gav möjlighet för kommunerna att medge befrielse från bygglovsplikt beträffande åtgärder med befintliga industribyggnader både inom och utom detaljplan.

Jag föreslär därför att kommunen i detaljplan eller omrädesbestäm— melser kan besluta att tillbyggnader samt inre och yttre ändringar av byggnader som är avsedda för industriändamäl får ske utan bygglov. Denna möjlighet bör alltsä inte omfatta uppförande av nya byggnader och inte heller inredning eller ianspråktagande för väsentligt annat ändamål. Här bör det alltid ske en prövning med hänsyn till stadsbildsfrägan. påver- kan pä omgivningen och liknande. En förutsättning för att befrielse skall ske bör dock vara att yrkesinspektioncn i ärendet om detaljplan eller omrädesbestämmelser har tillstyrkt att undantag från bygglovsplikten medges och att det av yrkesinspektionens yttrande framgår att även skyddsombud. skyddskommitté eller organisation som företräder arbetsta- garna har tillstyrkt befrielsen. På det sättet uppnås garantier för att bygg- lovsprövning kommer till stånd i de fall där de som har att bevaka arbets— miljön inte pä förhand vill avhända sig den möjlighet till inflytande som är inbyggd i bygglovsförfarandet.

12 Bygg/or 12.2.2—l2.21

• Sida 266
•  Original

Prop. 1985/86: 1 266

i lagtexten uttryckas så att ansökningar om bygglov skall bifallas om ätgärden uppfyller kraven i 2 kap.

Även om marken i och för sig skulle anses vara lämplig för bebyggelse. bör det finnas möjlighet för kommunen att ändä vägra lov. nämligen om ansökningen gäller ett omräde där detaljplaneläggning bör föregä fortsatt bebyggelseutveckling. l sädana fall — där alltså det s. k. detaljplanekravet gäller — är det rimligt att ett avslag fär grundas pä det enda skälet att detaljplaneläggning behövs. innan byggnadsnämnden kan pröva lämplighe— ten av lokaliseringen och ta definitiv ställning till frågan om bebyggelse kan tillätas eller ej. Vilka situationer jag nu syftar på berörde jag närmare vid min behandling av detaljplanekravet (avsnitt 8.2.2). Jag föreslär alltsä en kompletterande prövningsgrund som tar sikte på detta fall.

Givetvis bör det också föreskrivas att åtgärden inte får strida mot om- rådesbestämmclser och att den kan antas uppfylla kraven i Bkap. för att bygglov skall lämnas.

Enligt min mening ger de bestämmelser för bygglovsprövningen somjag nu i korthet har presenterat ett lika starkt samhällsinflytande som dagens bestämmelser vid prövningen av frågor om lov inom områden som inte omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser. Bestämmelserna i Zkap. får anses innehålla prövningsgrunder som är fullt tillräckliga för lokaliseringsprövning av ny bebyggelse. Meningen är att ansökningar om lov skall kunna avslås pä grundval av någon av dessa bestämmelser. om det bedöms att bebyggelsen inte är lämplig. Att man t.ex. skall kunna äberopa kommunalekonomiska skäl för avslag anserjag 'ara helt naturligt. och jag skall snart utveckla min syn på den frägan. Den egentliga föränd— ring som uppkommer i förhållande till dagens ordning ligger närmast i att vi övergår frän ett system med ett generellt ti'itbebyggelseförbud. som kan genombrytas efter ett dispensförfarande. till en ordning där ny bebyggelse skall lämplighetsprövas pä materiella grunder som anges i PBL.

Ett sådant förslag. som ligger i linje med den utveckling som har skett i praxis under de senaste åren. innebär en mer nyanserad prövning av tillåtlighetsfrägorna än den som sker vid det dispensförfarande som skall tillämpas i dag. Bakgrunden till mitt förslag är givetvis de översiktliga planernas ökade betydelse. Översiktsplanen får genom PBL en sådan förankring både hos kommunledningen. bland allmänheten och inom stat- liga organ att det faller sig naturligt att använda den som beslutsunderlag vid en allsidig bygglovsprövning i stället för att som utgångspunkt för prövningen ha ett allmänt förbud i lagen.

[2.2.4 Öt'ersikIsplanw'nus betydelse vid bygg/ut'spröi'ningen

Som jag nyss har slagit fast skall bygglovsprövningen grundas på be— stämmelserna i 2 kap.

I praktiken kommer det sannolikt att gå till så att byggnadsnämnden prövar ett bygglovsärende mot bakgrund av de uttalanden som kommun-

• Sida 267
•  Original

Prop. 1985/86: 1 267

fullmäktige i översiktsplanen kan ha gjort beträffande det aktuella omrä— det. Vid den översiktliga planläggningen harju lagens bestämmelser i fråga om lämpligheten av bebyggelse vanligtvis redan beaktats. lät vara i vari- erande utsträckning och med skiftande grad av precisering i olika omrä— den.

När man bestämmer vilken betydelse som översiktsplanen bör ha för lämplighetsprövningen i enskilda bygglovsärcnden. är det nägra frågor som jag anser viktiga att klargöra.

Översiktsplanen utgör en sammanvägning av olika allmänna intressen. Staten och kommunen har i de allra flesta fall i stora drag enats om riktlinjerna för den framtida markanvändningen. Även kommunmedbor— garna har haft tillfälle att påverka dessa grova riktlinjer. Naturligtvis kan samhällets organ inte förutse och överblicka utvecklingen i alla avseenden. Översiktsplanen kan alltså inte täcka alla uppkommande situationer.

När beslut fattas om planer eller när enskilda ärenden avgörs skall inte bara allmänna utan också enskilda intressen beaktas. [ översiktsplanen beaktas naturligtvis enskilda intressen i den mån de är kända vid planarbe- tet. Gäller det en ändring av översiktsplanen för ett begränsat område. där bebyggelse inom kort skall ske. är naturligtvis de enskilda intressena bättre kända och klarlagda än annars. För det mesta vet dock planerare och politiker inte mycket om vad alla fastighetsägare har för avsikter inom den närmaste framtiden. lnte heller kan översiktsplanen normalt tänkas ta en entydig ställning till detaljfrägor, t.ex. lämpligheten av alla enstaka nya byggnader. Det är alltså först när den enskilde ansöker om att t.ex. fä bygga ett hus som den förutsatta avvägningen mellan allmänna och enskil- da intressen kan göras på ett meningsfullt och slutligt sätt.”

Jag kan också uttrycka saken på följande sätt. De beslutande organen pä kommunal och statlig nivå skall se riktlinjerna i översiktsplanen som den allmänna sektorns samlade rekommendationer. som är grundade huvud- sakligen på de allmänna bestämmelserna i Zkap. Översiktsplanen är ett beslutsunderlag som kan ge förhandsupplysningar om vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om markanvänd- ningen. Ett bygglovsärende kan emellertid. som jag nyss påpekade. inte avgöras enbart mot bakgrund av översiktsplanens riktlinjer.

Om någon t. ex. vill bygga inom ett område där översiktsplanen anger att bebyggelse bör få tillkomma. medför inte denna angivelse i och för sig att bygglov skall meddelas. En närmare prövning mäste göras av den byg- gandes önskemål. främst om den plats där bebyggelsen avses ske — i sig och med hänsyn till omgivningen — är lämplig för detta ändamål. ()m översiktsplanen i stället anger, att ytterligare bebyggelse inte är lämplig inom området. måste pä motsvarande sätt gälla att bygglov inte kan vägras enbart genom en hänvisning till riktlinjen i översiktsplanen. Byggnads- nämnden måste i detta fall noggrant pröva förefintligheten och tyngden av det allmänna intresse som kommer till uttryck i översiktsplanen i den

[2 Bygg/ut' [2.2.4

• Sida 268
•  Original

Prop. 1985/86: 1 268

aktuella delen och om intresset verkligen skulle motverkas genom den sökta åtgärden. Kanske ligger byggnadsplatsen i utkanten av ett stort. nägot oklart avgränsat skydds- eller bevarandeonträde. Det är inte säkert att syftet med riktlinjen har samma tyngd inorn hela omrädet. Det kan också vara så att byggnader av ett visst slag eller för ett särskilt ändamål väl kan förenas med det angivna allmänna intresset.

Vilken betydelse som översiktsplanen fär som underlag för byggnads- nämndens beslut i enskilda ärenden blir därför ocksä i hög grad beroende av hur konkret och nyanserat planen är utformad.

När det gäller riktlinjer som innebär ett ställningstagande för restriktivi- tet mot ytterligare bebyggelse har naturligtvis riktlinjer av typen "ingen bebyggelse fär tillkomma" stor genomslagskraft. om det skyddsvärda intresset är starkt och väl dokumenterat. Vill emellertid kommunen åstad— komma ett förbud mot bebyggelse inom det avsedda omrädet. mäste detaljplan. omrädesbestämmelser eller förordnande enligt speciallagstift— ning tillgripas.

En speciell situation vill jag kort belysa. Det är det fallet att översikts- planen alldeles klart innebär motstridiga uppfattningar mellan länsstyrel- sen och kommunen om hur de allmänna intressena skall tas till vara pä platsen i fråga. Av länsstyrelsens granskningsyttrande skall det framgä om denna situation räder. Den enskilde och byggnadsnämnden får här ingen samlad vägledning om hur Zkap. skall tillämpas. Även här mäste. menar jag. byggnadsnämnden göra en helt självständig bedömning av det all- männa intressets vikt enligt 2 kap. Nämnden bör alltså inte vara bunden av länsstyrelsens tolkning lika litet som av kommunfullmäktiges. Det slutliga avgörandet torde ändä oftast falla på länsstyrelsen till följd av ett förord- nande om prövning enligt 12kap. av enskilda ärenden om lov inom det aktuella området.

Skulle ett Hertal ansökningar aktualiseras inom området. anser jag att nämnden bör ta initiativ till planläggning genom detaljplan eller omrädes- bestämmelser. Därigenom blir det på ett bindande sätt klargjort hur de allmänna intressena skall tillgodoses.

[ specialmotiveringen (8 kap. lZ'. sil återkommer jag med exempel som belyser vilken betydelse som översiktsplanen i olika situationer kan ha vid bygglovsprövningen. Jag vill här bara göra den kommentaren att översikts— planen givetvis skall ha samma betydelse. oavsett vilken instans som prövar ett bygglovsärende.

[2.2.5 Kommami/ekonom[ska morir vid bygg/m'.t-pn'irningwt

1 huvudsaklig överensstätnmelsc med utredningen föreslär jag en be- stämmelse i Zkap. om att bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för detta ändamål med hänsyn bl.a. till möjligheterna att ordna trafik. vattenförsörjning och avlopp samt annan samhällsservice.

En fråga som har tilldragit sig särskilt stor uppmärksamhet ttnder remiss-

12 Bygg/ut' [2.2.4——I2.2.5

• Sida 269
•  Original

Prop. 1985/86: 1 269

behandlingen är vilka korntnunalekonomiska synpunkter som i det enskil— da bygglovsärendet rimligen bör få läggas pä bebyggelseutvecklingen. Här finns det tvä tänkbara situationer. Det ena fallet är att översiktsplanen inte innehäller nägra särskilda riktlinjer som är grundade på kommunalekono- miska överväganden. l)et andra fallet är att kommunen har gjort uttalan- den i översiktsplanen av innebörd t. ex. att av kommunalekonomiska skäl ingen ytterligare bebyggelse är lämplig utanför redan detaljplanelagda om- räden. Mitt fortsatta resonemang avser bäda dessa situtioner.

Mänga remissintanser anser att kommunerna enligt utredningens förslag fär alltför begränsade möjligheter att hävda de kommunalekonomiska kon- sekvenserna. lnnan jag ger min syn pä saken vill jag äterge utredningens resonemang i frägan. Utredningen anförde bl.a. följande (5. 7l4):

Marken skall enligt 4 s' vara lämpad för bebyggelseändamäl med hänsyn till sundhet. grundförhällanden och möjligheterna att ta hand om avfall. förebygga vatten- och luftförorening samt bullerstörningar. Möjligheterna att ordna trafik—. energi-. service- och vattenförsörjning skall man också särskilt ta hänsyn till.

Till ledning för denna paragrafs tillämpning direkt i enskilda tillstånds— ärenden bör följande framhållas.

Den enskildes önskan att bo eller att etablera en verksamhet på en viss plats är i sig ett bevis på att platsen har viktiga kvaliteter för honom som samhället bör ta hänsyn till. Detta hänsynstagande fär emellertid inte leda till att man underlåter att beakta motstående allmänna intressen. Nägra sädana intressen finns upptagna i förevarande paragraf. Ett beaktande av något eller flera av dessa intressen kan leda till att den enskilde vägras tillstånd. Vid denna bedömning är det viktigt att ta hänsyn till bebyggel- sens karaktär.

Det finns anledning att nägot skilja på de samhällets krav som anges i paragrafen. Vissa anspråk hänför sig till i huvudsak fysiska faktorer. t. ex. sundhets- och grttndförhållandeaspekterna. medan andra anspråk också inrymmer samhällsekonomiska bedömanden. t. ex. kraven pä trafik-. ener- gi-. service— och vattenförsörjning.

Om de rent fysiska hindren för bebyggelse kan övervinnas genom ätgär- der som den sökande själv vidtar kan inte 4 s. i därav berörda hänseenden. läggas till grund för avslag pä en ansökan om tillstånd. Samma synsätt bör tillämpas beträffande sädana åtgärder som visserligen kommunen har att utföra. men där avgifter kan tas ut som är avsedda att täcka de kostnader som är förknippade med ätgärden.

Beträffande sädana prövningsgrunder som också innefattar samhälls- ekonomiska aspekter förtjänar nämnas. att detta begrepp är väsentligt vidare än ett kommunalekonomiskt synsätt när det senare inskränks till att omfatta sädana faktorer som kommer till uttryck som utgifter och inkoms— ter i en kommunal budget. ] det förra begreppet innefattas nämligen den sammantagna effekten av en viss ätgärd inom alla samhällssektorer och för den enskilde själv. Nägra utvärderingar av denna vidare art kan mycket sällan göras i ett enskilt tillständsärende. Inte heller i en översiktlig planc- ring kan sädana avvägningar göras med sädan precisering att resultatet därav kan. annat än i yttersta undantagsfall. ensamt ge vägledning om ett visst företag skall få komma till stånd eller inte. De begränsningar som

• Sida 270
•  Original

Prop. 1985/86: [ 270

finns när det gäller möjligheten att i praktiken göra en samhällsekonomisk bedömning av tillätlighetsfrågan beträffande ett ansökt företag måste själv- fallet i än högre grad gälla när kommunalekonomiska bedömningar åbero- pas som indikation på de saml'tällsekonomiska effekterna av en åtgärd. Däremot kan man inte bortse från att kommunalekonomiska förhållanden i vissa fall kan utgöra en beaktansvärd restriktion. Det bör emellertid då krävas att denna effekt är klart påtaglig och identifierbar i det enskilda tillståndsärendet. [ sammanhanget bör då också nämnas. att det generella servicekrav som anses följa mec. varje nybyggnad också finns i anslutning till en befintlig byggnad. Ett begränsat. kanske successivt. tillskott till befintlig bebyggelse kan då inte sägas medföra sådana konsekvenser i här berört avseende som är klart påtagliga och identifierbara i det enskilda tillståndsärendet.

[ resonemanget finns det alltså ett försök till definition av vad som är kommunalekonomiska konsekvenser. Genom uttalandet skapas också ett utrymme för att man i princip skall kunna beakta sådana omständigheter i bygglovsprövningen. Så långt ärjag helt ense med utredningen.

Vad det här är fråga om är de effekter som kommunens ställningstagan- den i markanvändningsfrägor i större eller mindre utsträckning får både på behovet av investeringar i kommunala anläggningar och för kommunens serviceskyldighet. N_v bebyggelse utanför tätorterna kan innebära ökade krav på teknisk service (vatten. avlopp. energi, brandskydd. renhållning m. m.). kommunikationer tvägar. kollektivtrafik) och social service (barn- tillsyn. äldrevård. skolor m.m.).

Utredningen har alltså föreslagit att kommunalekonomiska effekter skall få tillmätas vikt vid tillständsprövningen endast då dessa är klart påtagliga och identiferbara i det enskilda bygglovsärendet. Detta har utsatts för stark remisskritik från framför allt kommunalt håll. Man har hävdat att kommu- nerna får alltför små möjligheter att hävda kommunalekonomiska faktorer och att detta kommer att leda till en omfattande och icke önskvärd bebyg- gelse utanför planlagda omräden.

Enligt min mening skulle det bli mycket svårt — för att inte säga omöjligt — att generellt upprätthålla ett sådant krav som utredningen ville ställa. Orsaken till detta är helt enkelt svårigheten att i en kommunal budget särskilja kostnaderna för ett enstaka projekt. Beräkningar av kostnader för bebyggelse i glesbygden förutsätter kunskaper bl.a. om de s. k. tröskelef— fekterna av kommunala investeringar i olika verksamheter. Om investe- ringar i en viss verksamhet redan är till fttllo utnyttjade, medför varje ytterligare krav på verksamheten att nya investeringar måste göras. Pro- blemet är dock — vilket visas av praktiska undersökningar — att några exakta kunskaper om tröskeleffekterna är svåra att nå i de flesta fall.

Även för taxefmansierad sevice kan det vara svårt att få kostnadstäck- ning för varje enstaka projekt. Ta xorna består Ofta av en fast och en rörlig del. Den fasta avser att täcka kapitalkostnader för investeringar och den rörliga skall täcka förbrukningen eller den lämnade servicen. De faktiska

l.? Bygg/ut' D..-"' .5

• Sida 271
•  Original

Prop. 1985/86: 1 271

kostnaderna katt därför variera avsevärt för olika delar av kommunen. 12 Bygg/m- t. ex. mellan tätorter och landsbygd ”eller mellan olika landsbygdsdelar. Det 13-3-5—13-3J är däremot inte alltid möjligt — eller ens lämpligt — att differentiera taxorna så att kostnadstäckning näs i varje projekt.

Vad jag nu har anfört leder till att jag vill anlägga ett något annorlunda betraktelseätt i dessa frågor än utredningen.

[ vilken grad ett beslut i ett bygglovsärende kommer att påverka kommu- nens ekonomi beror givetvis på i vilken utsträckning bebyggelsen ställer krav på ökad kommunal service. lbland kan man räkna med att den kommunala service som blir aktuell kan tillgodoses med redan gjorda investeringar eller insatser. Enligt min mening bör en bygglovsansökan kunna avslås med hänvisning till att bebyggelsen är olämplig på grund av oacceptabla kommunalckonomiska effekter. om situationen är sådan att det står klart att redan ett begränsat tillskott till den befintliga bebyggelsen skulle framkalla krav på nya kommunala insatser som inte finns med iden kommunala planeringen. Ett exempel på detta kan vara att va-anordning- arna för en bebyggelsegrupp är maximalt belastade.

I övrigt harjag den uppfattningen att det bör råda stor frihet för kommu- nerna att utforma riktlinjer för bebyggelsen i glesbygd och att sådana riktlinjer bör kunna skifta karaktär allt efter kommunens inställning till de kommunalekonomiska frägorna. De kommunala bedömningarna av de ekonomiska effekterna bör alltså tillmätas stor betydelse vid bygglovs— prövning bäde inom områden där översiktsplanen innehåller uttalanden i detta avseende och i andra områden.

Jag vill alltså stryka under att kommunerna måste ges samma möjlighe- ter som idag att förhindra att sådan bebyggelse uppkommer som är ägnad att medföra påtagliga negativa konsekvenser för kommunens ekonomi. När den bedömningen görs. skall givetvis i första hand befintliga förhållan- den beaktas. men det måste också vara möjligt att ta hänsyn till en väntad bebyggelseutveckling inom området. Det är emellertid angeläget att kom- munen alltid motiverar ett eventuellt avslag genom att ange i vilket avseen— de bebyggelsen är olämplig i det speciella fallet. På det sättet får sökanden klart för sig kommunens sakskäl och kan därmed lättare bedöma vilka eventuella åtgärder som bör vidtas.

13 Bygg/ut' 13.3. I

• Sida 273
•  Original

Prop. 1985/86: 1 273

3.36). Begreppet gavs då främst funktionen att avgränsa det intrång av t. ex. en fastställd generalplan. som bör medföra rätt till ersättning eller inlösen.

Enligt PBL-utredningens förslag skall begreppet ha en mer vidsträckt betydelse. Det skall sålunda tillämpas inte bara vid avgörandet av ersätt- ningsfrägor titan även vid bygglovsprövningen. Begreppet skulle därmed i större utsträckning än förut komma att gälla även för byggnader och andra anläggningar.

Skillnaden mellan pågående och förändrad markanvändning visar sig alltså enligt utredningens förslag bl.a. vid byggltwsprövningen. Åtgärder som utgör en fortsättning av den pågående markanvändningen skall i princip uppfylla enbart kraven i de bestämmelser som anger hur en bygg- nad skall placeras. utformas och utföras inom en tomt. som har godtagits för bebyggelse. Åtgärder som utgör förändrad markanvändning däremot skall uppfylla både dessa krav och kravet på lämplighet från allmän syn- punkL

Skillnaden kan också mer förenklat uttryckas så att man vid förändrad markanvändning kan pröva både var och när en åtgärd skall få företas och hur den skall utföras. medan man vid pågående marktmvändnig kan pröva enbart hur den skall utföras.

En av tankarna bakom utredningsförslaget är i korthet att kommunens mer eller mindre osäkra planer på att marken skall användas till något helt annat än den användning som pågår och som fastighetsägaren vill fortsätta inte bör få hindra att en etablerad verksamhet fortsätter. Är planerna så fasta och realistiska att kommunen genast vill ha dem genomförda trots fastighetsägarens motstånd. får det visserligen ske. men endast om kom- munen är beredd att förvärva marken. ] enlighet härmed innehåller utred- ningsförslaget en bestämmelse som innebär att lov till en åtgärd som kan hänföras till pågående markanvändning fär vägras. om kommunen har fått tillstånd att expropriera den berörda marken.

Den grundsyn som ligger bakom utredningsförslaget ansluter jag mig som nämnts helt till.

Skälen till att begreppet pågående mar/(användning inte bör användas

Skälen till att begreppet pågående markanvändning enligt min mening inte bör användas i detta sammanhang är främst följande.

()m begreppet pågående markanvändning skall tas in i lagtexten. måste i motiven anges vilka åtgärder som skall falla Linder begreppet. Det är otillfredsställande att de tillämpande myndigheterna i stor utträckning hänvisas till motiven för att få vägledning när det gäller tolkningen av ett begrepp. vars innebörd kan skifta i olika situationer. En sådan lagstift— ningsteknik för dessutom med sig stora problem. om det i framtiden blir nödvändigt att begränsa eller vidga den krets av åtgärder som skall hänfö- ras under begreppet. Begreppet pågående markanvändning har sin plats också i en del andra lagar och har där en speciell innebörd. Att ge begrep-

12 R_i'gg/m' 12.3. I

• Sida 274
•  Original

Prop. 1985/86: 1 274

pet en särskild innebörd vid tillämpningen av PBL kan välla osäkerhet vid tillämpningen av dessa andra lagar.

/2._t'.2 Vad mm skall utgöra kanrplcttw'ingsätgiirdgr

t'l-tittjörslug: Kompletteringsätgärder kan avse en- eller tvåbostadshus som ligger utanför områden med detaljplan. 'l'ill kompletteringsätgärder hänförs

— uppförande av komplementbyggnader.

— mindre tillbyggnader. — yttre ätgärder (omfärgning. utbyte av fasadbeklädnad. taktäcknings- material och liknande).

— invändiga ändringar av byggnader. — bygglovspliktiga underhällsätgärder.

Beträffande yttre åtgärder och invändiga ändringar — bortsett från ändringar av användningssättet — gäller befrielsen från planmässiga bedömningar inte bara för en- eller tväbostadshus utan för alla bygg- nadstyper.

När det gäller att bestämma vilka åtgärder som bör anses vara komplet- teringar är det naturligt att grunda övervägandena på utredningens förslag.

Utredningens ji'irx/(lg

Enligt utredningen borde i huvudsak följande åtgärder hänföras till på- gående markanvändning.

l. Inre åtgärder. Ändring av bärande delar. uppvärmnings- eller ventila- tionsanordningar. inrättande eller väsentlig ändring av ledningar. invändig ändring av en byggnad som avsevärt påverkar dess planlösning samt underhällsätgärder i den mån dessa över huvud taget är bygglovspliktiga. Även om det inte sägs uttryckligen i betänkandet. torde man kunna utgå ifrån att även vissa _vuru ätgärder anses ingå i pågående markanvändning. t. ex. omfärgning. utbyte av fasadbeklädnad eller tacktäckningsmaterial.

2. S/m'irrc fifirxltjmningur i (lnt'äna'ningxsätta! beträffande byggnader. Det skall dock betraktas som förändrad markanvändning om det sker en övergång från den ena till den andra av någon av följande kategorier. nämligen bostad. handel. industri. kontor, samlingslokaler. garage. hotell. byggnader för allmänt ändamål och ekonomibyggnader.

3. Tillbyggnad. Ett eller två bostadsrum. utrymmen för sanitära ända- mål. förråd eller garage. veranda. balkong. uteplats med tak. Tillbyggnad av fritidshus så att det blir möjligt att utnyttjas som helärsbostad skall i vissa fall utgöra förändrad markanvändning. nämligen om tillbyggnaden har väsentlig inverkan på kommunens serviceskyldighet.

4. Uppförande av nya byggnader !" vissa/"all. Ekonomibyggnader. kom-

IZ Bygg/or [2.3.1— [2.3.2

• Sida 275
•  Original

Prop. 1985/86: 1 275

pletteringsbyggnader i form av t.ex. båthus. bastu. garage. förråd. gäst- stuga samt bostadsbyggnad päjordbruksfastigheter och i vissa fall även på andra rörelsefastigheter.

5. Åtz'rllppj'r'jramlc inom 5 år av en riven eller brands/radar! byggnad. Utredningen föreslog en särskild bestämmelse (13 kap. 34.5) om att åter- uppförande av en riven eller brandskadad byggnad skall hänföras till pågående markanvändning. Här kan man alltså se förskjutningcn från dagens begrepp nybyggnad till pågående markanvändning. Särskilt gäller det punkterna 3 och 4. som i dag betraktas som nybyggnad. Även under punkten 1 kan man utläsa en viss förskjutning. eftersom ombyggnad och andra genomgripande ändringar av en byggnad f.n. hänförs till nybyggnad. Utredningen föreslog också en s.k. undantagsregel. som innebär att även åtgärder som från den enskildes synpunkt är ganska obetydliga kan betraktas som förändrad markanvändning. nämligen om de är ägnade att väsentligt inverka på kommunens planer och program för olika verksam- heter. t. ex. beträffande va—utbyggnad eller annan samhällsservice. Under remissbehandlingen har det väckts stark kritik mot utredningens förslag vad gäller innebörden av begreppet pågående markanvändning. Man anser att begreppet måste preciseras bättre. och en del instanser framhåller att det måste snävas in. Undantagsregeln har också kritiserats. Jag har bl.a. övervägt om den uppräkning som jag gjorde nyss innehåller åtgärder som normalt får så genomgripande effekter för den kommunala ekonomin och planeringen som flera instanser hävdar. Mina överväganden har resulterat i attjag nu föreslår följande.

[Witt/'ijrslag till begränsningar

Jag anser till en början att utredningens undantagsregel är vansklig att tillämpa och att den lämnar för stort utrymme åt skiftande politiska bedöm- ningar. Om man vill ha en så entydig gräns som möjligt för de "planpröv- ningsfria” åtgärderna och strävar efter rättssäkerhet och förutsebarhet. kan en sådan regel inte införas. Detta påverkar i viss mån avgränsningen av de åtgärder som bör räknas som kompletteringar.

] stort finner jag emellertid inte anledning att förorda några väsentligt annorlunda bedömningar än dem som utredningen har gjort i avgränsnings- frågan. Jag föreslår sålunda att följande åtgärder skall betraktas som kom- pletteringsåtgärder:

!. Uppförande av komplementbyggnader.

2. Mindre tillbyggnader.

3. Yttre åtgärder på byggnader i form av utbyte av fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial och liknande.

4. lnre åtgärder i form av ändringar sotn berör de bärande delarna eller som påverkar planlösningen eller som innebär att eldstäder m.m.. hissar eller anordningar för ventilation m.m. installeras eller ändras väsentligt.

[2 Bygg/(n' [2.3.2

• Sida 276
•  Original

Prop. 1985/86: 1 276

5. Bygglovspliktiga underhållsåtgärder. När det gäller punkterna I och 2 om uppförande av komplementbygg- nader och tillbyggnader anserjag det vara befogat att göra vissa begräns- ningar i förhållande till utredningsförslaget. Jag menar nämligen att man starkt bör betona tillbygggnadens och den tillkommande byggnadens ka— raktär av komplement till den befintliga bebyggelsen på fastigheten. Till- skottct fär s_jävfallet inte vara så betydande att det kommer att dominera över det tidigare byggnadsbcständet på fastigheten. Beträffande den sär- skilda frågan om hur man skall betrakta successiva åtgärder med en bygg- nad återkommcr jag i specialmotiveringen (8 kap. l3 ä). En liten utvikning är motiverad när det gäller tillbyggnader i områden med fritidsbebyggelse som är attraktiva för bosättning året om. Följande tankegång ligger bakom utredningens förslag i denna del 1 ett visst område kan en tillbyggnad tänkas ske utan någon som helst inverkan på kommunens planer för service av olika slag. 1 ett annat område är förhållandena sådana att en i och för sig normal och naturlig tillbyggnad medför allvarliga konsekvenser för verksamhetsplaneringen. därför att tillbyggnaden kan medföra att huset används som helärsbostad. Därmed kan det uppstå krav på förbättring av vat-anordningarna och annan samhällsservice. ()m åtgärden -- sedd i belysning av tidigare gjorda till- byggnader i omgivningen — ger upphov till betydande problem i samhälls- planeringen. är det rimligt att kommunen vid prövningen inte bara ser till att byggnaden får en godtagbar utformning. Lika naturligt är det att man då kan göra en planmässig prövning och att det finns möjlighet att vägra tillbyggnaden därför att området inte är lämpat för ett mer intensivt utnytt- jande. Enligt utredningsförslaget kan tillbyggnaden i ett sådant fall vägras med hjälp av den förut nämnda undantagsregeln. Eftersom jag tidigare har avvisat tanken påatt införa en motsvarighet till undantagsregcln, måste en lösning av frågan sökas efter andra vägar. Jag har övervägt flera olika lösningar på denna komplicerade fräga. Den lämpligaste utvägen är enligt min mening att mindre tillbyggnader generellt räknas som kompletteringsätgärder. Om kommunen i det speciella fallet bedömer tillbyggnadens effekter som oacceptabla. t.ex. med hänsyn till serviccskyldigheten, bör det emellertid finnas möjlighet att. innan bygg- lovsärendet avgörs. anta en detaljplan eller områdesbestämmelser som begränsar den högsta tillåtna byggnads- eller bruksarean. Jag föreslår alltså att bestämmelser med denna innebörd införs. ] förtydligande syfte vill jag här tillägga — utöver vad jag anförde i lagrådsremissen (s.2]l) — att omrädesbestämmelser med sådan verkan kunna användas enbart beträf- fande fritidshus. Hur bedömningen bör göras av om ett hus är ett fritidshus eller inte harjag tidigare behandlat (avsnitt 8.8.2). Jag återkommer också i specialmotiveringen till den frågan (3 kap. 9 å). Enligt utredningens förslag skall till pågående markanvändning hänföras

[2 Bygg/or [3.3.2

• Sida 277
•  Original

Prop. 1985/86: 1 277

även i'tteruppförande av en riven eller brandskadad byggnad. om ansökan 13 B st:/OV lZ ?

v ges in senast fem är från den dag då rivningen påbörjades eller branden " "? inträffade. Förslaget har fält ett mycket blandat mottagande av remissin- stanserna.

För egen del anser jag att det. när en byggnad som har tjänat ut eller brunnit ner skall ersättas av en ny byggnad. bör finnas en möjlighet att göra en lämplighetsprövning av markens användning för den nya byggnaden. Denna möjlighet till en planmässig prövning vid äteruppförandet — som finns även enligt gällande rätt — skulle gä förlorad. om utredningens förslag genomförs. Därför bör äteruppförandet av en riven eller brandska- dad byggnad ske enligt vanliga regler. dvs. de gällande planerna skall läggas till grund för bygglov-'sprt'Wningen. Samtidigt anser jag det dock angeläget att bereda fastighetsägaren ett rimligt ekonomiskt skydd. om äteruppförande vägras och ägaren till följd härav drabbas av en förlust. Detta innebär en förstärkning av fastighetsägarens ställning. Jag äterkom- mer därför (avsnitt l8.2.2) med förslag till kompensationsregler i detta avseende.

Jag vill påstå att det inte alls är lika angeläget att införa lättnader i prövningen för flerfamiljshus. industribyggnader och liknande som det är för en- eller tväbostadshusen. Det är de sistnämnda som i dag oftast kommer i kläm genom nybyggnadsft'ärbudens verkningar. Till detta kom- mer att det är svårt att till fullo förutse vilka konsekvenser det skulle ta. om det för alla slags fastigheter införs en principiell rätt att utan planmässig prövning göra tillbyggnader och uppföra kotnplementbyggnader. Särskilt om någon motsvarighet till utredningens förut nämnda undantagsregel inte skall införas. kan kommunen med en sädan princip försättas i ett läge där lokaliseringen av en verksamhet inte får prövas. trots att en prövning skulle vara helt befogad med hänsyn till effekterna t. ex. på arbetsmarkna- den och för bostadsbyggandet i orten eller regionen.

Med hänsyn härtill föreslår jag att rätten att få kompletteringsätgärdcr prövade enligt den enklare modellen. dvs. utan prövning av ätgärdernas allmänna lämplighet. skall avse enbart en- eller tväbostadshuscn. Beträf- fande inre och yttre förbättringsåtgärder finns det emellertid skäl att utvid- ga rätten även till byggnader av annat slag. Jag återkommer snart till denna fråga.

Jag kommer nu in på frågan om rätten till kompletteringsätgärder bör gälla både inom och utanför områden med detaljplan.

Man kan tänka sig det ganska vanliga fallet att det finns en gammal bebyggelse i ett område som skall förnyas och där kommunen antar en detaljplan som anger en ändrad markanvändning. Om det i en sådan situation uppkommer behov av rationalisering av den verksamhet som pagär i området eller av andra förbättringsätgärder. kan dagens byggnads- lagstiftning lägga hinder mot detta. t. ex. genom förbudet mot nybyggnad i strid mot stadsplan enligt 34å byggnadslagcn.

• Sida 278
•  Original

Prop. l985/86: ] 278

Bl.a. för att man skall komma till rätta med dessa olägenheter har utredningen föreslagit att den pågående markam'ändningen i dessa situa— tioner bör fä fortsätta utan hinder av att bebyggelsen till följd av den nya planen har blivit planstridig. Den fastighetsägare som inte är villig att genomföra den nya planen skall tillåtas att göra vissa förbättringar och utvidgningar ända fram till den tidpunkt då samhället bestämmer sig för att den nya planen verkligen skall genomföras och därför förvärvar äganderät— ten till marken.

Jag delar i princip utredningens grundtanke att samhällets osäkerhet när det gäller tidpunkten för genomförandet av den nya planen inte alltför härt bör drabba den fastighetsägare som hellre vill fullfölja och komplettera den pägäende verksamheten.

En lösning i enlighet med utredningsförslaget gör det emellertid mycket svårt att förutse utvecklingen inom planområdet. Med hänsyn härtill anser jag att det inte bör föreligga någon rätt att inom områden med detaljplan fä kompletteringsåtgärder prövade enligt den enklare modellen. Här bör i stället gälla ett principiellt krav på att alla ätgärder skall stämma överens med planen. Jag återkommer snart (avsnitt 12.4.2) med några beydelsefulla undantag från den principen.

IZ.3.3 Lägre/(nisk lösning för pröt'ningsjörjitrandcl

Mitrjörslag: Begärs expropriationstillständ eller påbörjas planarbete som berör den aktuella byggnaden eller marken. får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att ärendet om expropriationstillständ avgjorts eller planarbetet avslutats. Om ett plan- arbete päbörjas. får byggnadsnämnden besluta om anstånd i högst två är med avgörandet om lov.

Prövningen av kompletteringsåtgärder blir som nämnts betydligt snä- vare än i andra fall och skall i princip avse enbart frågan om åtgärden uppfyller kraven på byggnader i 3kap. Ytterligare en avslagsgrund för kompletteringsätgärder skall dock diskuteras här.

I likhet med utredningen anserjag nämligen att en ansökan om lov skall kunna avslås. om expropriationstillständ har beviljats beträffande den byggnad eller mark som ansökningen avser. Det är rimligt att byggnads- nämnden bereds ett visst rädrum med avgörandet av lovärenden. om kommunen eller någon annan begär tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som avses med ansökningen. I denna situation bör således ärendet om lov kunna vila till dess att frågan om expropriationstillständ avgjorts. Om sadant tillstånd sedemera beviljas. bör nämnden kunna avslä ansökningen om lov. Det nu beskrivna förfarandet är avsett att tillämpas t.ex. om kommunen vill förhindra en bygglovspliktig åtgärd som annars

I.? Bygg/ut' [BJJ—[2.3.3

• Sida 279
•  Original

Prop. 1985/86: [ 279

skulle ha tillåtits enligt de föreslagna prövningsgrunderna för bygglov. dvs. i detta fall 3 kap. Systemet med anstånd bör utformas på 'ett något annor- lttnda sätt änjag förordade i lagrådsremissen (s. 2l3 f). Jag äterkommer till detta i specialmotiveringen ("8 kap. 23 s').

Skälen för att det bör finnas en möjlighet att vänta med avgörandet för att söka expropriationstillstand har angetts av utredningen. Jag instämmer här i utredningens resonemang — utom när det gäller användningen av begreppet pågående markanvändning — och anser det därför lämpligt att återge det i dess helhet (s. 456):

En ätgärd som uppfyller alla egenskapskrav i 5 kap. och som ligger inom ramen för pågående markanvändning skall alltså enligt det hittills förda resonemanget tillätas, även om kommunen har planer på att fastigheten skall tas i anspråk för annat ändamål. Även om någon mer pätaglig ökning av exploateringsgraden inte föreslås kunna inrymmas i begreppet pä- gäende markanvändning kan denna rätt till investeringar ibland tänkas höja fastighetsvärdet. Följden av att bygglov inte kan vägras blir därigenom ett högre ersättningsbelopp om och när fastigheten någon gäng i framtiden skall inlösas av kommunen för genomförand ' av det planerade ändamålet.

I en del situationer. främst när ändringen av ändamålet med markan- vändningen är nära förestående enligt de kommunala planerna. kan det dock leda till märkliga resultat om inte ytterligare något instrument för att avvärja en olämplig och kanske dyrbar investering kan erbjudas i lagen. Här måste man också beakta att det kan tänkas uppstä fall där en åtgärd inom ramen för pägäende markanvändning resulterar i att en byggnads- kropp blir mer beständig och därmed svårare att ta bort i framtiden. Man "bygger fast sig" på en olämplig plats. Även för den enskilde torde det vara enbart fördelaktigt. om man i omedelbar anslutning till den satsning som han stäri begrepp att göra kan få ett besked om hur kommunen ställer sig.

Det får dätför av flera skäl anses rimligt att som ytterligare en grttnd för att vägra lov till ätgärder inom ramen för pägäende markanvändning i lagen ange att kommunen har fått tillstånd att expropriera fastigheten eller den del av fastigheten som är berörd. Förslaget innebär alltså att kommunen i samband med en ansökan om lov måste ta ställning till aktualiteten av den markanvändning som anges i kommunens planer. Man kan välja mellan att tillåta den sökta åtgärden och då vara beredd att vid en eventuell framtida inlösen betala för den värdeökning som åtgärden kan medföra för fastighe- ten eller att direkt genomföra sina planer och därvid betala den löseskilling som bestäms med ledning av marknadsvärdet på fastigheten.

Det bör också finnas möjlighet att under viss tid vänta med att avgöra en ansökan. om kommunen vill anta. ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser för den aktuella byggnaden eller marken.

Päbörjas ett arbete med att upprätta. ändra eller upphäva detaljplan eller omrädesbestämmelscr bör det finnas en möjlighet för byggnadsnämnden att besluta om anstånd med avgörandet om bygglov. Har kommunen inte avgjort planärendet inom två är från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden. måste ansökningen avgöras utan dröjsmål. Rent lag-

12 Bygg/nr [2.3.3

• Sida 280
•  Original

Prop. 1985/86: 1 280

tekniskt är mitt förslag även i denna del något annorlunda konstruerat än i lagrådsremissen (s. 214). men i sak har det samma innehåll. Ändringarna. som enligt min mening innebär förenklingar i systemet. är föranledda av lagrådets förslag (yttrandet s. 87 ff).

Jag vill betona att de situationer som jag nu har beskrivit skall betraktas som undantagsfall. Det normala blir givetvis att ansökningar om lov be- handlas och avgörs skyndsamt. .I många fall torde det gå att avgöra ären- den inom en månad. men alla ärenden är inte lika och därför behövs ibland längre tider. Med tanke på de stora skillnader som finns kan det inte i lagen föreskrivas en generell. kortare tid för ärendenas avgörande. men huvud- regeln. som inte behöver lagfästas. bör alltså vara att avgörandet sker sä snart som möjligt.

[2.3.4 EI! ("z/lt'rnalirljöns/(tg

Det kan vara av intresse att här presentera en något annorlunda lagtek— nisk lösning. som har beskrivits i remissyttrandet frän institutionen för fastighetsteknik vid tekniska högskolan i Stockholm. institutionen anför:

Den lagtekniska konstruktionen som utredningen här valt är emellertid mindre tillfredsställande. Ur markägarens synpunkt innebär förfarandet ett långvarigt ovisshetstillständ. Kommunen kan dröja upp till tvä år med att inge ansökan om expropriationstillständ och till detta kommer den tid som åtgår innan belut i tillståndsärertdet föreligger. En lämpligare lösning är att byggnadsnämnden i den angivna situationen ges rätt att avslå ansökningen om bygglov. Ett avslagsbeslut på denna grund bör därefter ge markägaren rätt att inom viss tid påkalla inlösen av fastigheten. En sådan regel har också den fördelen att den ger markägaren valfrihet. Han kan i den tipp- komna situationen välja mellan att trots avslagsbeslutet behälla fastigheten eller att päkalla inlösen. Ett avslagsbeslut behöver alltså inte alltid leda till inlösen. vilket kan vara en fördel ur kommunens synpunkt. Ä andra sidan mäste kommunen alltid räkna med risken att markägaren påkallar inlösen. vilket garanterar att avslagsbeslut meddelas endast om kommunen har mycket starka skäl för det. Vill kommunen under alla förhållanden förvär- va fastigheten. återstär alltid möjligheten att på vanligt sätt ansöka om expropriationstillstånd. Det bör slutligen tilläggas att de nu skisserade reglerna torde vara ägnade att främja frivilliga överenskommelser mellan markägaren och kommunen. En förebild till den här förordade lagtekniska konstruktionen finns i 14åjordförvärvslagen.

Ett alternativ till de nu diskuterade inlösningsreglerna kan vara att ett avslagsbelut i den angivna situationen medför skyldighet för kommunen att utge ersättning till markägaren för den skada han lider genom beslutet. Lämpligheten och utformninger. av en sådan ersättningsrcgel bör närmare utredas.

Tanken med den alternativa lösningen synes vara att bygglovsprövning- en normalt skall ske på samma sätt som enligt utredningsförslaget men att det skall finnas en möjlighet att i undantagsfall avslä ansökningar som rör kompletteringsätgärder på samma vida grunder som för t. ex. nya byggna-

l2 Bygg/or [2.3.3— [2.3.4

• Sida 281
•  Original

Prop. 1985/86: 1 281

der. Detta kan ske t.ex. om ett plangenomtörande som innebär ändrad markanvändning är nära förestående. I dessa sistnämnda fall skulle det inträda en rätt för fastighetsägaren att päkalla inlösen.

Med detta förslag skulle alltså samhället alltid ha möjlighet att vägra även kompletteringsätgärder med hänvisning till planernas innehäll. även om det är tänkt som en undantagsregel. Vid bygglovsprövningen skulle. det med andra ord inte råda någon principiell skillnad mellan kompletteringar och ny bebyggelse. Fastighetsägaren måste vara aktiv för att i stället fä kompensation. En invändning mot denna lagtekniska lösning är att den inte är särskilt enkel och begriplig för allmänheten och knappast heller för beslutsfattarna.

Ett avgörande skäl mot institutionens alternativ är enligt min mening att skyddet för kompletteringsåtgärderna bör vara starkare än det som ligger i möjligheten att få kompensation i efterhand. Det bör alltså vara samhället som skall visa aktivitet. om man vill hindra en viss åtgärd.

Om institutionens förslag genomförs. kan man förmoda att kommunerna ibland räknar med att fastighetsägaren inte är benägen att inleda en process om ersättning eller inlösen. Följden blir att lov vägras och kompensation uteblir. Några garantier för den enskilde skapar man inte med en sådan modell.

Jag delar institutionens uppfattning att det alternativa förslaget kan inbjuda till frivilliga uppgörelser mellan kommunen och fastighetsägaren. Jag vill dock ifrågasätta om förhandlingskompromisser är något positivt i sig. om man vill skapa ett skydd för vissa rättigheter.

Naturligtvis kan det uppfattas som en märklig effekt av utredningens och mitt förslag att den enskilde genom att söka lov till en mindre ätgärd kan sätta igång ett förfarande som slutligen kan leda till inlösen av hans fastig- het. Jag anser dock att man inte behöver ha sa stora betänkligheter inför detta perspektiv. Min bedömning är att expropriationsförfarandet blir en utväg som kommunen bara i sällsynta fall anlitar för att vägra komplette- ringar. Det kan bli aktuellt om kommunens planer på att genomföra någon annan markanvändning i egen regi är så allvarliga och nära förestående att man ändå skulle ha inlett ett tvångsförfarande mot fastighetsägaren ganska snart.

Utan att här gå in på några detaljer vill jag kort anmärka att den lagtekniska lösning beträffande anståndsförfarandet somjag nu har stannat för leder till att nägra komplikationer som institutionen pekar pä faller bort. Mitt förslag innebär sålunda inte att kommunen kan dröja upp till två är med att ge in ansökan om expropriationstillstånd. Detta måste ske i anslutning till anstå-:tndsbeslutet. Huvudregeln i expropriationsfallet liksom i det tidigare berörda planändringsfallet är densamma - dvs. ärendet får vila till dess att ärendet om expropriationstillstånd avgjorts eller planarbetet avslutats. För det sist berörda fallet finns en yttersta tidsgräns om två är. Att sätta motsvarande tidsgräns i expropriationsfallet är däremot inte

I.? Bygg/m- /2_3_4

• Sida 282
•  Original

Prop. 1985/86: [ 282

lämpligt. eftersom kommunen. inte räder över expropriationsärendets handläggning.

13 Rivningslov och mark/(n' I3.I.I—l3.l.2

• Sida 289
•  Original

Prop. 1985/86: 1 289

söka rivningslov bör generellt föreligga inom detaljplanelagda omräden. Möjlighet bör dock finnas att genom bestämmelser i detaljplan undanta frän rivningslovsplikt en viss fastighet eller fastigheterna inom ett visst omräde av planen.

Det kan finnas behov av rivningsreglering även i omräden som inte ligger inom detaljplan och inte heller kommer att detaljplaneläggas. t.ex. inom fiskelägen. brukssamhällen. fäbodvallar och kyrkbyar. Även en enstaka byggnad i kulturlandskapet kan vara värd att skydda. t.ex. en gård, en kvarn eller någon annan nyttobyggnad eller ett industriminne. Kommuner- na bör därför få möjlighet att i omrädesbestämmelser besluta att rivnings- lovsplikt skall gälla inom vissa omräden eller för en viss fastighet.

] materiellt hänseende bör reglerna utformas så att kommunen får rätt att vägra rivning endast på vissa i lagen angivna grunder. Med ledning av dessa grunder kan kommunerna på ett tidigt stadium inventera den befint- liga bebyggelsen och upprätta program och planer för bevarandet. [ den män det behövs kan dessa i sin tur på sikt omformas till skyddsbestäm- melser i detaljplaner eller områdesbestämmelser. Härigenom bör kommu— nerna kunna skaffa sig en god beredskap inför framtida rivningsansökning- ar.

Det nuvarande provisoriska förbudssystemet kan på detta sätt avlösas av en mer definitiv ordning. Ett förslag som utformas med dessa utgångs- punkter — att rivning på vissa i lagen angivna grunder kan hindras inte bara temporärt utan även på lång sikt — förutsätter att fastighetsägaren i vissa fall får rätt till ersättning för den skada han orsakas. Jag återkommer senare till ersättningsfrägorna (avsnitt l8.2.2).

[3.1.3 Fröi'ning.v,r_:rlunlt7r vid rivning

Millji'irslag: Rivningslov kan vägras — för att kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse skall bevaras

—— med hänsyn till bostadsförsörjningsbehovet.

En prövningsgrund som i likhet med 35215 byggnadslagcn tar fasta på intresset att bevara en byggnad med hänsyn till dess värde från kulturhis- toriska eller miljömässiga synpunkter bör införas i PBL. Rivningsregle- ringen bör omfatta inte bara sädana byggnader som är särskilt värdefulla frän historisk. kulturhistorisk. miljömässig eller konstnärlig synpunkt och I som enligt vad jag tidigare har föreslagit (avsnitt ll.2.2) skall Specialreg- leras i 3kap. utan även byggnader som inte har detta kvalificerade värde från bevarandesynpunkt. Att göra nägot allmängiltigt uttalande om vad som är kulturhistoriskt värdefull bebyggelse är givetvis inte möjligt. l.o- kala överväganden bör här tillmätas den största betydelse. Det material ll) Riksdagen 1985/86. [ saml. Nr I

13 Rivningslm' ut'/z mur/(luv BJJ—[3.1.3

• Sida 290
•  Original

Prop. 1985/86: 1 290

som tas fram inom ramen för den fysiska riksplaneringen och i övrigt av de kulturminnesvärdande myndigheterna kan därvid tjäna till god ledning för kommunerna.

Med miljömässigt värdefull bebyggelse avses inte bara byggnader som i sig är värda att bevara. Miljön behöver inte vara resultatet av ett medvetet konstnärligt skapande för att vara skyddsvärd. Även i andra slags miljöer kan det bli aktuellt att tillämpa denna prövningsgrund. Det rivningshotade huset kan t.ex. ingå i en enhetlig grupp med tidstypiskt byggnadsskick eller ligga i en husrad eller vid ett torg av miljömässigt värde. där bortfallet av ett hus skulle medföra stor skada på stadsbilden. En skyddsvärd miljö kan också utgöras t.ex. av en stadsdel med väl sammanhållen och tillta- lande bebyggelse eller med andra påtagliga trevnadsvärden i den yttre miljön.

Jag anser vidare att rivning skall kunna hindras av hänsyn till bostadsför- sörjningen. Den prövningsgrunden kan i korthet sägas vara motiverad av följande skäl.

Tyngdpunkten i den kommunala bostadsförsörjningsplaneringen har på senare är förskjutits från nyproduktion till olika slags åtgärder för att anpassa hela bostadsbeståndet till de behov och önskemål som kan för- utses. Genom statsmakternas beslut är 1978 (prop. l977/78193. CU 28) skall de kommunala bostadsförsörjningsprogrammen ge uttryck för en samlad syn på behovet av nybyggnad. förnyelse och andra bostadsför- sörjningsätgärder. Lagen (l947: 523.) om kommunala åtgärder till bostads- försörjningens främjande mm. har ändrats år 1984 (prop. 1983/84:41 bil.9. BoU ll. rskr 63. SFS l984: 35). Ytterligare ändringar har nyligen föresla- gits av regeringen (prop. 1984/85: 142). Syftet med ändringarna är att precisera det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen och att anpas- sa planeringen till de lokala behoven.

Bostadsförsörjningsplaneringen är alltså en lagfäst skyldighet för kom— munerna. och planeringen skall bedrivas under öppna former så att den blir föremål för offentlig debatt i kommunerna. Planeringen har en god politisk förankring i kommunen till följd av föreskriften om att kommunfullmäktige skall ta ställning till bostadsförsli'srjningsprogrammet.

Bostadsförsörjningsprogrammet tar upp de långsiktiga målen för bo— stadsft'irsörjningen men utgör också ett underlag för produktionsförbere— dande beslut och åtgärder för de närmaste åren. Bostadslörsörjningsplanc- ringen utgör därvid ett underlag för annan kommunal sektorsplanering och för den kommunala ekonomiska längtidsplaneringen. Programmet är också ett viktigt instrument för samordning av en rad åtgärder som vidtas av olika huvudmän och intressenter och som syftar till en utveckling och förnyelse av befintliga omräden.

Bostadsförsörjningsprogrammets förslag till åtgärder bygger bl.a. på kunskaper om bostadsbeståndets tekniska egenskaper. standard och kvali- tet och inte sällan även på s.k. bostadssociala inventeringar. l proposition

I.? Rivningslov ut'/t marklov [3.1.3

• Sida 291
•  Original

Prop. 1985/86: 1 29!

l977/78: 93 om riktlinjer för ansvarsfördelningen inom bostadsförsörj- ningen m.m. släs bl.a. fast att arbetet med kommunala bostadsft'irsörj— ningsprogram bör bygga på analyser av förhållandena i olika bostadsområ- den.

En avveckling av lägenheterna i det befintliga beståndet bör enligt min mening inte ske slumpmässigt utan följa intentionerna i bostadsförsörj- ningsplaneringen. Det är också ett samhällsekonomiskt intresse att bevaka rivningsverksamhetcn och kunna hindra att godtagbara bostäder försvin- ner från bostadsmarknaden. Det är alltså angeläget att från bostadspolitisk synpunkt kunna på ett planmässigt sätt reglera inte bara nybyggnader utan även rivningar.

Även hänsynen till de boende ingår i bostadsförsörjningsskälen (prop. l973: 196. s. 26). Mot bakgrund av att det under de senaste åren allt oftare har diskuterats vilket inflytande som de boende bör ha bl. a. i rivningsären- den. anser jag det befogat att jag här i korthet beskriver hyresgästernas civilrättsliga ställning.

I 12 kap. jordabalken (hyreslagen) finns det bestämmelser om hyresgäs- tens ställning vid större ombyggnader och vid rivningar. Bestämmelserna innebär bl. a. att det s. k. besittningsskyddet för hyresgästen i sådana situationer ibland bryts. [ 465 hyreslagen räknas sålunda tipp flera fall då en bostadshyresgäst inte har rätt att få sitt hyresavtal förlängt. Enligt 46.5 första stycket 3 saknas besittningsskydd. om huset skall rivas och det inte är oskäligt mot hyresgästen att hyresförhällandet upphör. Vid större om- byggnader gäller enligt 465 första stycket 4 att någon rätt till förlängning inte heller föreligger. om det inte är uppenbart att hyresgästen kan sitta kvar i lägenheten utan nämnvärd olägenhet för ombyggnadens genomfö- rande och det inte är oskäligt mot hyresgästen att hyresförhällandet upp- hör.

Det finns vidare i 46.4" tredje stycket en bestämmelse. enligt vilken en hyresgäst. som avträder en lägenhet eller en del av den med anledning av att huset skall undergå större ombyggnad. om möjligt skall beredas tillfälle att efter ombyggnaden hyra en likvärdig lägenhet i huset. Någon liknande rätt till äterflyttning i rivningsfallet finns inte. .

Det ligger således i hög grad i hyresgästernas intresse att kunna påverka beslut i rivningsfrägor. Jag återkommer senare till hur starkt hyresgäster- nas inflytande bör vara.

Enligt min mening bör rivning kunna vägras med hänsyn till bostadsför- sörjningens behov. om byggnaden fyller — eller efter upprustning kan fylla — rimliga kvalitetsanspråk. Ytterligare en förutsättning bör vara att läget på bostadsmarknaden är sådant att lägenheterna i byggnaden kan väntas bli efterfrågade antingen omedelbart eller inom en snar framtid.

l.? Rivningslov och nmrklor [3.1.3

• Sida 292
•  Original

Prop. 1985/86: I 292

13.1.4 I'luncrs inverkan på pröt ningen av rivningslov

En särskild fräga som nägot bör belysas i detta sammanhang är vilken verkan som planbeslut av olika slag bör ha på rivningslovsprövningen.

Till en början kan där slås fast att de prövningsgrunder som jag nu har föreslagit givetvis inte är avsedda att tillämpas. om rivningen är föranledd av att en detaljplan för den berörda fastigheten medger en ändrad markan— vändning. Planen i sig kan då sägas utgöra en form av förhandsbesked om att rivning får ske. För att rivning då skall kunna vägras mäste planen först ändras eller upphävas. så att medgivandet i planen till ändrad markanvänd- ning förlorar sin verkan.

För att den prövningsgrund som avser bevarande av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse skall kunna åberopas. har utred- ningen ställt upp ett krav att byggnaden mäste omfattas av skyddsbestäm- melser i en detaljplan eller ett markförordnande.

På den här punkten har utredningsft'irslaget mött invändningar från många häll. Jag har förståelse för denna kritik och föreslår därför att det inte skall ställas krav på sådana skyddsbestämmelser i detaljplan eller omrädesbestämmelser för att rivningslov skall kunna vägras.

Anledningen till att jag här går ifrån utredningsförslaget är i korthet följande. De rivningsförbud som har utfärdats enligt byggnadslagen skall enligt det förslag till övergångsbestämmelser som jag senare lägger fram (avsnitt 19.4.2) upphöra att gälla vid PBL:s ikraftträdande. Därmed faller också skyddet för en mängd byggnader i Stockholm och på en hel del andra platser. Utredningens förslag innebär att kommunerna på kort tid — två är från det en ansökan om rivning ges in till byggnadsnämnden —- mäste komplettera gällande detaljplaner med särskilda planbestämmelser för att skyddet mot rivning skall ktlnna vidmakthållas. Enligt min mening skulle en sådan ordning kräva mycket stora planeringsinsatser — i all synnerhet under ett övergångsskcde som kan bli ganska långvarigt - utan att några motsvarande fördelar står att vinna. För den enskilde torde det många gånger vara bättre att få ett beslut om vägrat rivningslov direkt än att ett beslut om planändring först skall avvaktas. Bl. a. därför anser jag att byggnadsnämnden i varje enskilt ärende om rivningslov bör ha möjlighet att vägra rivning. om nämnden —— pa grundval av de inventeringar och det underlagsmaterial i övrigt som stär till förfogande — bedömer att byggna- den är värd att bevara för framtiden.

För tydlighetens skull vill jag tillägga att det naturligtvis inte bör finnas nägot hinder mot att kommunen pä ett mer definitivt sätt ändä klargör sina avsikter att bevara en viss särskilt värdefull bebyggelse genom att meddela skyddsbestämmelser i detaljplan eller genom omrädesbestämmelser. Mitt förslag innebär enbart att jag inte anser det befogat att alltid kräva sädana skyddsbestämmelser för att man skall kunna upprätthålla de ambitioner att bevara bebyggelse som ligger bakom dagens rivningsförbud.

Den rättsliga effekten av en plan med skyddsbestämmelser bör vara att

13 Rit'ningxhn' m'h mar/("Ior 13.1.4

• Sida 293
•  Original

Prop. 1985/86: 1 293

rivning inte kan medges för fastigheter som omfattas av bestämmelserna. Skyddsbestämmelserna medför alltså automatiskt ett rivningsförbud. En- dast om bestämmelserna först upphävs bör rivningslov alltså kunna läm- nas.

13.1.5 Samordning mel/un prövningen av rit'ningsiirem'len och beslut en- lig! annan lagstiftning

Mittförslag: I vissa fall skall rivningslov inte kunna lämnas. nämligen om

— upprustningsäläggande enligt bostadssaneringslagen har meddelats — skyddsbestämmelser har meddelats genom detaljplan eller områdes- bestämmelser.

Jag tar först upp en fräga därjag förordar en annan lösning än utredning- en. Det gäller sambandet mellan den föreslagna rivningsreglcringen i PBL och de ekonomiska förutsättningarna enligt bostadssaneringslagen för upp- rustning av en byggnad eller en bostadslägenhet.

Utredningens förslag innebär i huvudsak följande. Rivning bör inte få vägras med hänsyn till bostadsförsörjningen. om en byggnad eller lägenhet är i sådant skick att det måste ske en upprustning men det inte är ekono- miskt försvarligt att göra de nödvändiga upprustningsåtgärderna. Om det alltså inte finns fastighetsekonomiska förutsättningar att rusta upp en byggnad. bör endast kulturhistoriska och miljömässiga skäl kunna utgöra grund för att hindra rivning. I sådana fall bör ägaren vara berättigad till ekonomisk kompensation.

Beträffande kopplingen till bostadssaneringslagen förde utredningen föl- jande resonemang. Så snart fastighetsägaren i rivningsärendet påstår att det enligt hans uppfattning saknas förutsättningar för ett upprustningsåläg- gande enligt bostadssaneringslagen. skall kommunen vara förhindrad att utan vidare vägra rivning. Vill kommunen bevara byggnaden. mäste riv- ningsärendet vila till dess upprustningsfrägan har avgjorts på ansökan av kommunen. Om det vid den prövningen klarläggs att fastigheten inte är värd att rustas upp med hänsyn till de ekonomiska kraven i 5.5 bostadssa- ncringslagen. och kommunens ansökan om upprustningsäläggande därför avslås. skall rivning alltid få ske.

I vissa fall skall enligt utredningens förslag den ekonomiska bedömning- en i första instans utföras av byggnadsnämnden i själva rivningsärendet.

Enligt min mening finns det här anledning att förenkla förfarandet avse— värt. Det bör sälunda inte räda någon skillnad i förfarandet beroende på om byggnadsnämnden vill hindra rivning med hänsyn till bostadsförsörjningen eller till byggnadens kulturhistoriska eller miljömässiga värden. En enhet- lig prövningsordning är att föredra. Enligt min mening kan man utgå från att kommunen. innan en ansökan om rivning ogillas. gör en noggrann

13 Rivningslov och mark/or 13.1.4— [3.1.5

• Sida 294
•  Original

Prop. 1985/86: 1 294

utredning av de fastighetsekonomiska förutsättningarna för att behålla byggnaden i fråga. För detta talar inte minst den omständigheten att kommunen i vissa fall kan bli skyldig att ersätta fastighetsägaren för den skada han lider av att rivningslov vägras. Mot denna bakgrund finns det knappast någon anledning att. som utredningen har gjort. ställa krav på att kommunen skall ta initiativet till att de fastighetsekonomiska frägorna blir slutligt avgjorda innan rivningslov får vägras. Det bör i stället vara sökan- dens sak att begära ersättning av kommunen. om han anser sig behöva göra en alltför stor ekonomisk uppoffring för att byggnaden skall stå kvar. lirsättningsreglerna blir på det sättet identiska, oberoende av vilken av de båda avslagsgrunderna som byggnadsnämnden har åberopat. Detta serjag som en betydande förenkling av regelsystemet.

Jag vill tillägga att den nu föreslagna ordningen inte skall utgöra nägot hinder mot att kommunen i vissa fall ändå väljer att använda sig av förfarandet enligt utredningsförslaget. Det kan naturligtvis tänkas att kom- munen ibland hellre vill ha den ekonomiska bedömningen avklarad. innan man tar ställning i rivningsfrägan.

De hyresgäster som motsätter sig rivning bör enligt PBl. ha en ställning som i sina huvuddrag motsvarar den som de hari dag på grund av bestäm- melserna i bostadssaneringslagen. Här följerjag alltså tttredningsförslaget. som på den här punkten inte har mött någon kritik under remissbehand- lingen.

Jag föreslår således att rivningslov inte skall få lämnas så länge en ansökan — av kommunen eller en organisation av hyresgäster — om upprustningsåläggande enligt bostadssaneringslagen inte har slutligt av- gjorts.

F.n. gäller också hinder mot att meddela lov till rivning. om ett upprust- ningsåläggande har utfärdats och åläggandet inte har förfallit. En motsva- righet till denna regel bör tas in i PBl...

] syfte att ytterligare stärka hyresgästernas ställning i rivningsärenden har utredningen föreslagit en uttrycklig föreskrift om att byggnadsnämn- den skall ta skälig hänsyn till hyresgästernas önskemål. [ likhet med många remissinstanser ftnnerjag en sådan lagregel onödig. Jag anser det självklart att myndigheterna även utan en sådan föreskrift tar den hänsyn till sak- ägarnas synpunkter som i varje särskilt fall är möjlig.

13.1.0 Kommunen kan behöva lidför prövningen Det kan förutsättas att det i många kommttners översiktliga planering ingår som ett normalt inslag att inventera det befintliga byggnadsbeståndet och att i mån av behov upprätta bevarande- och saneringsprogram. Allt detta är givetvis ett komplicerat och tidsödande arbete. Ställningstaganden i bevarandefrägor kräver ingående tekniska analyser. ekonomiska kal- kyler. samråd i antikvariska frågor med regionala myndigheter. t. ex. läns- antikvarien och företrädare för länsmuseet samt förhandlingar med fastig-

13 Rit'ningvlm' och marklov 13.1.5—13.I.()

• Sida 295
•  Original

Prop. 1985/86: 1 295

hetsägarna. Beträffande vissa fastigheter kan det vara oklart om det finns förutsättningar att tillgripa byggnadsminnesförklaring eller'om bevarandet kan säkras genom upprustningsåläggande enligt bostadssaneringslagen. Det kan vidare behöva undersökas hur långt man kan komma med frivilliga uppgörelser med fastighetsägaren. Sannolikt tar det lång tid innan kom- munen överallt har lyckats att i form av riktlinjer i översiktsplanen eller skyddsbestämmelser i detaljplaner eller omrädesbestämmelser uttrycka de ställningstaganden. som efter hand växer fram i arbetet med bevarandetrå- gorna.

Med det systemjag har föreslagit och som innebär att ett vägrat rivnings- lov i vissa fall skall kttnna utlösa ersättningsrätt för fastighetsägaren kan det antas att kommunen ibland föredrar att förvärva fastigheten — i sista hand tvängsvis genom expropriation — framför att betala ersättning med ett belopp som i fall av tvist bestäms av domstol. Jag vill erinra om att expropriation kan ske bl.a. för att bevara historiskt eller kulturhistoriskt märklig bebyggelse (2 kap. 8.5 expropriationslagen).

Kommunen mäste räkna med att fastighetsägarna när som helst under planeringsarbetet kan aktualisera rivningsfrågan. Genom att ansöka om rivningslov kan en fastighetsägare tvinga kommunen till ett avgörande. trots att det kanske ännu finns brister i beslutsunderlaget. Det kan också vara så att alternativa vägar att lösa bevarandefrägan återstår att pröva vid den tidpunkt då ärendet väcks.

En annan situation som kräver särskilda överväganden är den att gällan- de detaljplan medger att ett bostadshus rivs och ersätts av en byggnad för något annat ändamål. t. ex. ett kontorshus. men att planens genomförande- tid har gått ut när rivningslov söks. Som jag tidigare (avsnitt 3.3.2) har föreslagit skall kommunen. när genomförandetiden har gått ut. kunna ändra planen utan att skyldighet därmed uppkommer att ersätta fastighets- ägaren för byggrätten enligt planen. Om kommunen när rivningen söks finner att det användningssätt som i planen medges för den aktuella fas- tigheten inte längre bör tillåtas. utan att bostäder är den även för framtiden lämpligaste markanvändningen för fastigheten. kan rivningen inte stoppas med mindre än att detaljplanen ändras så att ändamålsbestämningen an- passas till de faktiska förhållandena på fastigheten. Att ändra planen på detta sätt kan ta en viss tid. även om planarbetet kan begränsas till att gälla en enda fastighet. Reglerna i PBL bör utformas så att det blir möjligt för byggnadsnämnden att — på motsvarande sätt som jag har föreslagit beträf- fande ärenden om bygglov (avsnitt 12.3.3) — besluta om anstånd med avgörandet av ansökningar om rivningslov.

13 . l . 7 Föifarnn(leregler

Av vad jag nu har anfört framgår att förfarandereglerna bör utformas så att de medger en viss betänketid för kommunen i samband med beslut i rivningsfrägor. Kommunen kan behöva tid för att utreda om bevaran-

13 Rivningslov ()(-11 marklov 13.1.6—l_i.l.7

• Sida 296
•  Original

Prop. 1985/86: 1 296

deintresset kan tillgodoses gen-om tillämpning av byggnadsminneslagen eller bostadssaneringslagen. i form av ett avtal med fastighetsägaren eller genom köp eller expropriation. Det kan också ta en viss tid att bedöma frågan om ett avslag på ansökningen om rivningslov kan medföra skyldig— het att betala ersättning till fastighetsägaren. Slutligen behövs det en tids- frist för att kommunen skall hinna ändra gällande detaljplan. om det behövs för att ett rivningsönske mål skall kunna mötas med ett planbeslut som avspeglar kommunens aktuella avsikter med fastighetens användning. Fastighetsägaren har å sin sida i alla de berörda situationerna ett befogat krav att han inte skall hållas i ovisshet ttnder en obestämd eller oskäligt lång tid.

Mot bakgrund av det nu anförda föreslår jag en regel som ger möjlighet för byggnadsnämnden att under en viss tid vänta med att ta slutlig ställning till en ansökan om rivningslov. Förfarandet i denna del bör så nära som möjligt ansluta till vadjag tidigare (avsnitt l2.3.3) har föreslagit beträffande avgörande av ärenden om bygglov. Under tiden som ärendet vilar katt ytterligare utredningar göras och vissa initiativ tas både av kommunen och av andra intressenter för att lösa frågan om bevarandet av byggnaden i andra former än enligt PBL. Sålunda bör det kttnna ske ansökningar om byggnadsminnesförklaring. upprustningsåläggande eller expropriationstill- stånd. Ytterligare en åtgärd som kommunen bör kunna vidta för att möta anspråken på rivning är att anta eller ändra en detaljplan eller områdesbe- stämmelser. [ det sistnämnda faltet bör dock gälla att ärendet om rivnings- lov skall avgöras. om inte ett planbeslut har meddelats inom två år från den dag då ansökningen om rivningslov kom in.

Ett förslag i lagrådsremissen (s. 228) om att även en ansökan om bygg- nadsminnesförklaring skall kttnna föranleda anstånd med avgörandet om rivningslov vidhåller jag däremot inte. I likhet med lagrådet (yttrandet s_90) anser jag nämligen inte att en särskild föreskrift om obligatoriskt anstånd fyller någon funktion i detta fall.

13 Rivningslov och marklov BJJ—[3.2

• Sida 297
•  Original

Prop. 1985/86: 1 297

': Marklov får vägras om åtgärden — strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser ' — motverkar syftet med skydds- eller säkerhetsområden — förhindrar eller försvårar områdets användning för bebyggelse — medför störningar för omgivningen (s. 302).

13.1! (iii/lande besrt'intntt'lser

lnom områden som ingår i fastställd generalplan får schaktning, fyllning. trädfällning eller annan jämförlig ätgärd inte vidtas. om åtgärden kan väsentligt försvåra områdets'användning för det avsedda ändamålet. På ansökan av markägaren eller innehavare av särskild rätt till mark kan länsstyrelsen pröva om en viss åtgärd är av detta slag ( l7ä BL).

inom områden med stadsplan gäller motsvarande förbud med endast den skillnaden att förbudet här avser åtgärder som uppenbarligen kan väsent- ligt försvåra ett områdes användning för det avsedda ändamålet (405 BL). Den som vill utföra en åtgärd inom stadsplanelagt område har ingen möjlig- het att i förväg få prövat om åtgärden är tillåten eller inte. Däremot föreskrivs i 54%) lmom. byggnadsstadgan byggnadslovsplikt för schakt- ning. fyllning eller annan liknande åtgärd inom tomt. om åtgärden innebär avsevärd ändring av höjdläget för tomten eller en del av den.

Vid sidan av dessa legala förbud kan länsstyrelsen utfärda förbud mot åtgärder av det berörda slaget enligt både [7 och 40555 byggnadslagen. Sådana förbud kan meddelas dels när en fråga om planläggning eller planändring har aktualiserats. dels inom vissa områden där det råder nybyggnadsförbud.

Även för områden som ingår i byggnadsplan eller där förbud mot ny— byggnad har meddelats i avvaktan på byggnadsplan kan länsstyrelsen utfärda förbud mot schaktning. fyllning. trädfällning eller annan jämförlig åtgärd. Någon motsvarighet till det förhandsbesked som länsstyrelsen kan ge enligt I7å byggnadslagen finns inte här.

Slutligen skall nämnas att länsstyrelsen med stöd av 54.5 lmom. sista stycket byggnadsstadgan kan föreskriva skyldighet att söka byggnadslw för bl.a. schaktning och fyllning inom områden. som är belägna i närheten av befintliga eller tillämnade befästningar. statliga flygplatser. andra llyg- platser för allmänt bruk. atomreaktorcr eller andra atomenergianläggnin- gar.

Regler om ersättning och inlösen finns i 225 byggnadslagcn. men de gäller bara för det fall att en fastställd generalplan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller att det uppkommer synnerligt men vid användningen av en fastighet. På grund av en bestämmelse i paragrafens fjärde stycke kan frågan om ersättning eller inlösen inte avgö- ras. förrän länsstyrelsen vid förhandsprövning enligt 17.6 byggnadslagcn har funnit att den sökta åtgärden kan väsentligt försvåra områdets använd- ning för avsett ändamål.

13 Rivningslov ut'/t mark/ut' 13.2—13.2.I

• Sida 298
•  Original

Prop. 1985/86: 1 298

l3.2.2 Principia/la synpunkter-pt? be'/ww! ut' en n_v rug/ering

Det råder inte någon tvekan om att det i PBL mäste finnas bestämmelser som tjänar i huvudsak samma syften som det nuvarande regelkomplexet. Rcmissinstanserna har i huvudsak godtagit utredningens förslag.

Jag kommer att lägga fram förslag som nära ansluter till utredningens. Den nuvarande regleringen maste betecknas som sväröverskådlig. del- vis inkonsekvent och frän flera synpunkter ineffektiv. Reformbehovet i denna del är alltså påtagligt. Regleringen bör få en mera enhetlig prägel. och bestämmelserna bör samlas på ett ställe i lagen. Förbudssystemct bör — i linje med förslaget i övrigt — avlösas av ett system med tillståndspröv- ning som sker mot bakgrund av materiella prövningsgrunder i lagen. Till- ståndet bör kallas för marklov. Beslutanderättcn bör läggas på byggnads— nämnden. De tillständspliktiga åtgärderna bör på ett uttömmande sätt anges i lagtexten.

I enlighet med grundtankarna i övrigt bakom förslaget till PBL bör det i viss utsträckning ankomma på kommunerna att ange de geografiska omrä- den inom vilka marklovsplikt skall gälla.

[3.2.3 chlcringens ant/ätlning och syfte

] enlighet med utredningens förslag bör de marklovspliktiga åtgärderna utgöras av schaktning. fyllning. trädfällning och skogsplantering. Något behov av att ha en motsvarighet till dagens uttryck "eller annan därmed jämförlig åtgärd" torde dock inte finnas.

En del remissinstanser föreslår att de marklovspliktiga åtgärderna ut- ökas med t. ex. förändringar i markskiktet. dräneringsarbeten. beläggning med ogenomsläppliga ytskikt och borttagande av annan vegetation än enbart träd. jag anser dock inte behovet av en sådan utökning vara så framträdande att det motiverar den långtgående och samtidigt delvis oklara regleringsmöjlighet som den föreslagna utvidgningen av marklovsplikten skulle kräva.

Bland de åtgärder som enligt vad jag nyss anförde skall kunna underkas- tas marklovsplikt finns en del som ingår i ett normalt skogsbruk. nämligen trädfällning och skogsplantering. Givetvis kan det inte bli tal om att frågor om tillstånd till trädfällning m.m. överlag skall ligga inom det område där byggnadsnämnderna har beslutanderätten. Räckvidden av den föreslagna tillståndsprövningen i PBL måste alltså klart avgränsas. En lämplig ut- gångspunkt för gränsdragningen kan man få. om man klarlägger de syften som ligger bakom den nuvarande lagstiftningen. Dessa syften torde kunna sammanfattas på följande sätt.

Genomförandet av stadsplaner kan försvåras. om marken schaktas dju- pare eller fylls upp till en större höjd än som svarar mot den i planen fastställda. Särskilt om nedschaktning eller fyllning sker på mark som skall bli gata. kan olägenheter uppstå vid plangenomförandet. Beträffande mark som gränsar till blivande gatumark är det angeläget att det inte företas

I.? Rivningslov Ol'/'I marklov I3.2.2—I3.2.3

• Sida 299
•  Original

Prop. 1985/86: 1 299

schaktning eller fyllning som avsevärt försvårar att gatan läggs ut i fast— ställt höjdläge. Även i fråga om parkområden finns det skäl att kunna hindra schaktning och fyllning. Dessutom är det viktigt att i avvaktan på planens genomförande skydda skogsbeståndet inom parkområdena. Det är givetvis otillfredsställande om man avverkar skog som kanske just har föranlett att området i planen har upptagits som park.

Beträffande kvartersmark i stadsplan är förhällandena som regel sådana att fastighetsägarens befogenheter i här aktuella hänseenden inte bör be- gränsas. Det förekommer dock fall där markens naturförhållanden starkt inverkar på den stadsbild som avses med planen. lnom ett villaområde kan det sålunda vara synnerligen angeläget att skogen inte avverkas utan urskillning. Om ett byggnadskvarter i en plan läggs ut på en bergshöjd. kan det vara mycket olyckligt om bergshöjden sprängs ned före plangenomfö- randet.

När det gäller förbuden i generalplaner motiveras de med att markens användning för bebyggelse eller trafikleder kan avsevärt försvåras genom schaktning eller fyllning. Genom avverkning av ett skogsbestånd kan mar- kens användning som t. ex. park förhindras under lång tid.

Alla de synpunkter som nu har redovisats gör sig enligt min uppfattning gällande med oförminskad styrka även vid uppbyggnaden av ett nytt system. Regleringen i PBL bör alltså till att börja med täcka de beskrivna situationerna. Dessutom finns det skäl att här anknyta till de möjligheter som plansystemct i PBL erbjuder kommunerna att i tidiga skeden av planeringsprocessen meddela bestämmelser som kan garantera att en viss framtida markanvändning för t.ex. bebyggelse inte försvåras.

Särskilt betydelsefullt för kommunerna vid planeringen av nya bebyggel- seområden är att de redan på ett tidigt stadium får ett grepp över naturför- hållandena inom områden som skall bebyggas. Det bör framhållas att skogen inte bara har betydelse för ett bebyggelseområdes utseende utan även kan inverka på avrinnings- och grundvattenförhällanden. klimat. m.m. PBL bör därför ge kommunerna möjlighet att kontrollera sådana förändringar av skogen som kan rubba förutsättningarna för att åstadkom- ma en i vid bemärkelse god bebyggelsemiljö inom ett visst område.

()m bebyggelsen är tänkt att ske i ett skogsparti. kan det vara förödande för den slutliga miljöutformningen. om skogen helt avverkas. ] modern planering finns ju ofta en strävan att behålla träddungar och öppna natur- stråk i anslutning till eller mellan grupper av bebyggelse. Exakt vilka träd som får tas ned och vilka som bör stå kvar kan då inte avgöras förrän i ett sent skede i planläggningsprocessen. lntill dess måste handlingsfriheten i detta avseende kunna bevaras. dvs. det bör skapas möjlighet att hindra avverkning under planeringens gång. Om kommunen i sin översiktliga planering har kommit fram till att bebyggelsen bör läggas på öppen mark. finns det ett starkt samhällsintresse av att det inte planteras skog inom området. Detta bör alltså kunna hindras genom marklovsprövningen.

I.? Rit-'nings/m'och marklov 13.2 ..1'

• Sida 300
•  Original

Prop. l985/86: ] 300

Även fastighetsägaren bör vara betjänt av att skogsplantering kan hindras i tid i sådana fall.

När planläggningen är slutförd och bebyggelsen skall uppföras. är situa- tionen nägot annmlunda. [ förgrunden för det allmännas intresse står då kanske inte längre önskemålet att spara all vegetation inom planomrädet och att behålla markens höjdläge intakt överallt. I detta skede går det som regel att mer nyanserat skilja ut olika delar av planen där kontrollbehovet är mer eller mindre starkt. Det ligger i sakens natur att mark- och naturför— hällandena måste helt omgestaltas i vissa delar av planen. I andra delar kan det vara desto mer angeläget att slå vakt om dessa förhållanden. Det kan gälla t.ex. inom parkmark och på tomter som är obebyggda vid tiden då planen antas. [ vissa fall kan t.o.m. något enstaka träd på en bebyggd tomtplats utgöra ett karaktäristiskt och oersättligt inslagi närmiljön.

Ytterligare en faktor bör beaktas i sammanhanget. lnom bebyggelseom- råden med känsliga grundförhållanden är erfarenhetsmässigt vissa risker för sättningsskador förenade med även rätt måttlig schaktning och utfyll- nad. Det är angeläget att byggnadsnämnden kan utöva tillsyn över sådana arbetsföretag och meddela föreskrifter om hur de får utföras.

Också de bestämmelser som nu finns i 54% ] mom. sista stycket bygg- nadsstadgan och som syftar till att säkerhetsintresset skall tillgodoses i närheten av befästningar. flygplatser m.m. måste få en motsvarighet i PBL. Däremot anser jag det inte föreligga skäl att genom reglerna om marklov kunna påverka skogsavverkning och liknande inom friluftsområ- den. Jag hänvisar här till mitt tidigare principiella resonemang i den frågan (avsnitt 5.4.3).

[3.2.4 Mur/(lot'spliktens omfattning

Mitrförslag: lnom områden med detaljplan skall marklov normalt krä— vas för schaktning eller fyllning. som medför att höjdläget för en tomt eller mark för allmän plats ändras avsevärt. Kommunen skall i detaljplan kunna bestämma att trädfällning och skogsplantering inte får företas utan marklov inom planområdet. Kommunen skall genom områdesbestämmelser kunna besluta att det skall krävas marklov för schaktning. fyllning. trädfällning och skogs- plantering inom områden som är avsedda för bebyggelse och i skydds- områden intill försvarsanläggningar. flygplatser. kärnreaktorer och lik- nande.

Av vad jag nu har anfört framgår att det kan finnas behov av många variationsmöjligheter och att det ofta går att fortlöpande precisera kon- trollbehovet under planeringens gång. Vissa åtgärder som kommunen i ursprungsläget av en planeringsprocess kanske har ansett det nödvändigt

IJ Rii'ningxlur och mur/(lov [ilj—[3.2.4

• Sida 301
•  Original

Prop. 1985/86: 1 301

att hindra. t.ex. med stöd av områdesbestämmclser. kan kanske släppas helt fria när detaljplanen är färdig. Omvänt kan kommunen i samband med detaljplaneläggningen behöva ta ett fastare grepp om faktorer som i det inledande planskedet har varit mindre intressanta från samhällets syn- punkt. t. ex. förskjutningar av höjdläget på tomter. bevarande av träddung- ar eller enstaka träd m.m.

Mot bakgrund av det anförda föreslärjag följande uppbyggnad av syste- met.

PBL bör i två hänseenden ange de yttersta ramarna för regleringens räckvidd. För det första bör ätgärdstypcrna anges. nämligen schaktning. fyllning. trädfällning och skogsplantering. För det andra bör i lagen anges inom vilka slag av områden som reglerna kan tillämpas.

Den geografiska bestämningen i lagen bör lämpligen göras från några olika utgångspunkter.

Den första bör ta sikte på det planmässiga intresset att syftet med en tilltänkt användning av marken för bebyggelseändamål inte skall motver- kas. I denna del bör PBL ge möjlighet att införa marklovsplikt inom områden som avses för bebyggelse. Beslutet att marklovsplikt skall gälla bör i detta fall meddelas genom områdesbestämmelser. ] denna form bör också kunna beslutas materiellt hur marklovsprövningen skall ske. dvs. var och i vilken omfattning som olika åtgärder får eller inte får utföras. Jag återkommer till detta i specialmotiveringen (5 kap. 16 å).

Den andra utgångspunkten är att det enligt gällande rätt krävs byggnads- lov för sehaktning. fyllning eller annan liknande åtgärd inom en tomt. om åtgärden medför att höjdläget för tomten eller för en del av den ändras avsevärt. Dagens krav på byggnadslov har givetvis ett nära samband med den materiella bestämmelsen i 53ä 2mom. byggnadsstadgan att en be- byggd tomt skall beträffande lutning och höjdläge vara anordnad på lämp— ligt sätt med hänsyn särskilt till Ijustillförseln samt till stads- eller land— skapsbilden. Tomtens lutning och höjdläge har naturligtvis ofta även stor betydelse i relationen grannar emellan.

Dessa aspekter talar för att marklovsplikten enligt PBL bör vara generell i fråga om mer betydande schaktningar och fyllningar. åtminstone inom område med detaljplan. Marklovsplikten bör emellertid inte gälla bara tomtmark. Förändringar inom allmänna platser. t.ex. anordnande av en bullervall. kan vara väl så besvärande för grannarna som förändringar på en närliggande tomt. Jag föreslår därför en bestämmelse med innebörd att inom områden med detaljplan skall krävas marklov för schaktning eller fyllning. som medför att höjdläget för en tomt eller mark för allmän plats ändras avsevärt. Eftersom det kan finnas detaljplaner där en prövning av detta slag helt skulle sakna betydelse. bör kommunen i planen kunna bestämma att marklovsplikt inte skall gälla inom planområdet eller en del av detta. Som har framgått av mitt anförande kan det i vissa fall finnas

. behov av att kontrollera även trädfällning och skogsplantering inom områ-

13 Rivnings'lot'ut'/1 marklov 13.2.4

• Sida 302
•  Original

Prop. 1985/86: 1 302

de med detaljplan. Kommunerna bör därför genom en planbestämmelse kunna införa skyldighet att söka marklov för sådana åtgärder.

Ytterligare en aspekt är att det speciella säkerhetsintresse som är anknu- tet till försvarsanläggningar. flygplatser. kärnreaktorer och liknande an- läggningar bör kunna tillgodoses. I detta avseende bör lagen göra det möjligt för kommunerna att införa skyldighet att söka marklov inom den typ av områden som nu anges i 54% 1 mom. sista stycket byggnadsstadgan. Det finns enligt min mening skäl att kunna utvidga prövningen av mark- lovspliktiga ätgärder. så att ett skydds— eller säkerhetsområdc kan garante- ras även omkring några andra typer av anläggningar än de som i dag är skyddade. Jag tänker främst på vindkraftverk — där det är angeläget att kunna hälla skogen borta —- och på en del miljöfarliga anläggningar. där t.ex. schaktning och trädfällning kan ha menliga effekter. Även när det gäller skydds- och säkerhetsområdena bör besluten meddelas genom om- rådesbestämmelser. Likaså bör kommunerna kunna genom områdesbe- stämmelser besluta vilka av de aktuella åtgärderna som får eller inte får utföras inom de angivna områdena.

13 Rivningslov ut'/z mark/or 1334—1325

• Sida 303
•  Original

Prop. 1985/86: 1 303

gällande ordning — gör det möjligt att vägra marklov. om åtgärden kan väsentligt försvåra områdets användning för det avsedda ändamålet. Ett exempel på detta kan vara att marklov till schaktning kan behöva vägras inom ett blivande bebyggelseomräde utan att det finns ett direkt förbud mot schaktning i områdesbestämmelserna. Förutsättningen är dock givet- vis att kommunen har beslutat att marklovsplikt skall gälla.

En prövningsgrund bör ta direkt sikte på åtgärder inom skydds- och säkerhetsområden i närheten av försvarsanläggningar och liknande. Slutli- gen föreslår jag en prövningsgrund som gör det möjligt att avslå åtgärder som medför störningar för omgivningen. Jag skall i specialmotiveringen (8 kap. l8ä) närmare beskriva hur de föreslagna prövningsgrunderna kan användas i olika sammanhang.

13 Rit-'ningslm' och marklov 1 3.2.5

• Sida 304
•  Original

Prop. 1985/86: 1 304

14 Byggnads- nämnd. byggnads- arbete och tillsyn m.m. 14.1

• Sida 305
•  Original

Prop. 1985/86: 1 305

som sin viktigaste uppgift har byggnadsnämnden alltmer utvecklats till ett expertorgan. Nämnden skall samarbeta med övriga kommunala förvalt- ningar och med andra myndigheter. Plan— och byggnadsärendena är nume— ra ofta så komplicerade att bedöma att det fordras en specialiserad sakkun- skap på många områden. Att samla all sakkunskap hos byggnadsnämnden har ansetts orealistiskt.

[ utredningsförslaget har byggnadsnämndens ansvar koncentrerats till de tre områdena detaljplaneläggning. tillsyn av byggnader under uppföran- de eller omvandling — liksom även bebyggelsemiljöns omvandling — samt bevakning av kultur- och miljövärden i den befintliga bebyggelsen. I försla— get bibehålls byggnadsnämndens roll som organ för specialreglerad förvalt- ning med inriktningen att — förutom att vara myndighet — vara ett expert— organ. '

Utredningsförslaget innebär vidare att byggnadsnämndens uppgifter i samband med byggandet i stort sett skall stämma överens med dem som nämnden har i dag. Nämnden skall enligt utredningens förslag ägna sig främst åt —- rådgivning och service — prövning av frågor om bygglov. rivningslov och marklov — kart- och mätningstjänster. t.ex. att tillhandahålla nybyggnadskartor

och att utföra utstakning och lägeskontroll — tillsyn under produktionsskedet genom granskning av konstruktions-

handlingar och besiktningar på byggplatsen — arkiv- och registerhållning.

Remissinstanserna accepterar i stort utredningsförslaget såvitt avser uppgifter i samband med byggandet. Även jag kan i stort ansluta mig till detta. Byggnadsnämndens uppgifter inom byggandet blir emellertid i för- hållande till dagens ordning något förskjutna. Den utökade bygglovsplikten medför att nämnden får ta ställning till delvis nya typer av objekt och anläggningar. Som jag senare kommer att föreslå bör nämnden emellertid nu ges möjlighet att anpassa sin kontrollerande verksamhet med hänsyn till vad som är nödvändigt och praktiskt möjligt.

Enligt min uppfattning bör man vidare ge kommunerna största möjliga frihet när det gäller att organisera arbetet mellan olika nämnder. Genom tillkomsten av lagen ( 1979: 408) om vissa lokala organ i kommunerna finns det nu möjligheter att på kommundelsnivå sammanföra uppgifter som ankommer på olika nämnder. t.ex. byggnadsnämnd samt miljö- och häl- soskyddsnämnd. under förutsättning att uppgifterna har lokal anknytning. Under den försöksverksamhet med lokala organ som har pågått i vissa kommuner har tanken väckts att kommunerna allmänt sett bör ges en större frihet att organisera sin nämndförvaltning än vad som nu är möjligt. också när det gäller den specialreglerade nämndförvaltningen på det cen- trala planet i kommunen. Efter samråd med chefen för civildepartementet har jag kommit fram till att byggnadsnämndens obligatoriska uppgifter

[4 Byggnads- nämnd. byggnads- arbete och til/x_vn m.m. 14.1

• Sida 306
•  Original

Prop. 1985/86: 1 306

enligt PBL i princip enbart bör omfatta prövning av frågor om bygglov. rivningslov. marklov och förhandsbesked. Hur ansvaret för frågor som rör stads—. landSkaps- och bebyggelsemiljön i stort skall fördelas i den kommu- nala nämndorganisationen bör det ankomma på varje enskild kommun att Själv fatta beslut om.

Kuri— ()(-h mätningstiiilzstw' m. m.

De allra flesta kommuner har en enhet under byggnadsnämnden - stads- ingenjörskontor/mätningskontor — som handlägger ärenden som rör mät— ning. bcräkning och kartframställning (MBK-verksamhet) inom i första hand kommunens tätorter. MBK—verksamheten tar sikte på en grundläg- gande dokumentation av landskapsinformation och kommunaltekniska an- läggningar. lnom kommuner som saknar egen mätningsorganisation utförs MBK-verksamheten i flertalet fall av det statliga lantmäteriet.

1 dag har 42 av landets större kommuner uppgiften att vara huvudman för fastighetsbildningen. Inom 32 av dessa kommuner finns också en kommunal l'astighetsregistermyndighet. Myndighetsfunktionen regleras i lagen (1971: 133) om kommunal fastighetsbildningsmyndighet och fastig- hetsregistermyndighet. Övriga författningar som reglerar mätning. beräk- ning och kartframställning är lantmäteriinstruktionen (1.974: 336. omtryckt 1980: 753). mätningskungörelsen (1974: 339) och tillämpningsbestämmelser till kungörelsen (TFA, tekniska förklaringar och anvisningar).

Några remissinstanser anser att det bör uttryckas klart i PBL att bygg- nadsnämnden har ett ansvar för kart- och mätningsuppgifterna. Jag delar inte den uppfattningen. Även på detta område bör det i princip ankomma på varje enskild kommun att bestämma vilket organ som skall ha huvudan- svaret. Några bcstämmelscr härom bör således inte tas in i PBL.

Geoteknik- och grundvatten/rågm-

Några remissinstanser har påpekat att kunskaperna om de geotekniska förhällandena och grundvattenfrägorna i kommunen inte är samlade under något ansvarigt organ. De geotekniska frågorna. inklusive grundvattenför- hällandena. är av stor betydelse i framför allt kommunens tätorter. Det kan därför vara nödvändigt att ett enda organ har ansvaret att samla all doku— mentation om undermarksförhållandena i kommunen. I enlighet med vad jag nyss har förordat bör det emellertid ankomma på varje enskild kommun att avgöra denna fråga.

[4.1.1 Rådgivning och service

Mittf'ö'rslag: Byggnadsnämnden bör vara serviceinriktad genom att ge råd. upplysa om och förklara de regler som byggherren har att följa. Nämnden bör vidare tillämpa så. enkla rutiner som möjligt med hänsyn till de olika byggprojektens art.

14 Byggnads- nämnd. byggnad.!- arbete och tillsyn m.m. 14.1— [4.1.1

• Sida 307
•  Original

Prop. 1985/86: 1 307

En väl fungerande information om gällande regler för byggandet är en viktig förutsättning för att bestämmelserna följs i praktiken. En stor del av de brister och fel som uppstår i byggandet beror troligen på att de som direkt har haft ansvaret för utförandet inte har haft tillräcklig kännedom om gällande bestämmelser. Det är självklart mycket angeläget att risken för fel och brister förebyggs i så stor utsträckning som möjligt. inte minst med hänsyn till den som skall bruka den byggda miljön och till att rättelser i redan utförda arbeten som regel blir kostsamma och ofta också innebär ett sämre slutresultat än om arbetena görs rätt från början. Byggnadsnämn— den bör — vilket sker i de flesta fall redan i dag — i varje ärende göra en avvägning av omfattningen av den granskning som bör ske för att minimera risken för fel och brister. Avvägningen bör göras sä att krav inte ställs på ritningar eller andra handlingar i större omfattning än vad som behövs med hänsyn till ärendets art.

Information och service till dem som skall bygga bör också ses mot bakgrund av den kritik som riktas mot lokala och centrala myndigheter för byråkrati och '"byggkrångel". Byggandet bedrivs av många människor i samhället. Till de yrkesverksamma i byggbranschen. vilka svarar för mer- parten av byggandet. meddelas information i olika sakfrågor. procedurer m.m. av centrala organ genom relativt väletablerade informationskanaler. Många människor kommer emellertid endast någon gång i sitt liv i kontakt med byggnormsystemet och byggmyndigheterna. t. ex. i samband med att de vill utföra någon begränsad byggnadsåtgärd på sin Villafastighet eller sitt fritidshus. Åtgärden kanske dock överskrider den gräns där de samhälleli- ga intressena blir så starka att bygglovsprövning anses nödvändig. Det är väsentligt att byggnadsnämnden vid sin myndighetsutövning tar särskild hänsyn till att den byggande många gånger har bristande erfarenhet av hur byggnadsärenden prövas och av byggbestämmelsesystemet. Enligt min mening bör en av byggnadsnämndens viktigaste uppgifter vara att fungera som ett serviceorgan för denna kategori bygglovssökande. Nämnden bör ge råd samt upplysa om och förklara de regler som den byggande måste följa. Dessutom bör byggnadsnämnden tillämpa sådana administrativa ru- tiner och ha en sådan personalbemanning som gynnar en snabb och enkel behandling av detta slag av ärenden.

Byggnadsnämndens information och rådgivning till allmänheten bör dock inte gå så långt att den kan jämställas med projektering eller att nämnden upprättar färdiga tekniska förslag. En så långt gående hjälp är knappast förenlig med byggnadsnämndens ställning som opartisk myndig- het och kan även — om det vill sig illa — ställa byggnadsnämnden i en besvärlig ansvarssituation.

14 Byggnads- mimmi. byggnads- arbete och lil/syn

m.m. 14.I.I

• Sida 308
•  Original

Prop. 1985/86: 1 308

l4. 1.2 Byggnad.vnämndwix personal

A-lirrfi'irs/ug: Byggnadsnämnden skall till sitt biträde ha minst en person med arkitektutbildning och i övrigt ha tillgång till personal i den omfatt- ning och med den kompetens som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter pä ett tillfredsställande sätt.

l 4s' byggnadsstadgan ställs krav på att byggnadsnämnden skall ha tillgång till personal i den omfattning som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett behörigt sätt. Krav pä att nämnden så vitt möjligt skall ha en stadsarkitekt — med viss utbildning och erfarenhet - gäller för kommtmer som har en planläggnings- och byggnadsverksam— het av större omfattning eller som har en bebyggelse av den art som kräver sädan kompetens vid bedömningen av byggnadsärenden. I samma paragraf

ställs även krav på att byggnadsnämnden —— under samma betingelser — skall ha en person med särskild utbildning och praktisk erfarenhet i kon- struktionsfrägor — en byggnadsinspektör. Bestämmelser med krav på kompetens för personal som har hand om kommunens mätnings- och kartläggningsverksamhet finns i 13.5 mätningskungörelsen (1974: 339).

Utredningen hari 14 kap. Sä föreslagit en skärpning av gällande bestäm- melser om krav på stadsarkitekt och byggnadsinspektör genom att kraven ovillkorligt skall gälla för alla kommuner i landet. Motivet är att kommu- nerna genom PBL kommer att få utvidgade beslutsbefogenheter. vilket i sin tur medför ökade krav på byggnadsnämndernas kompetens.

Remisskritiken över utredningens förslag är splittrad. Behovet av sär- skild kompetens hos byggnadsnämndens tjänstemän betonas av flera re- missinstanser. Några för även fram ytterligare krav på särskild kompetens. Liknande krav på personalen hos länsstyrelsen framförs också. Från fram- för allt kommunalt häll riktas å andra sidan kritik mot förslaget att särskilt lagstifta om två yrkeskategorier. Tjänstcbenämningar och tjänsteinnehåll för de kommunala befattningshavarna bör ses som en förhandlingsfräga. menar kommunförbundet. som uppfattar förslaget som ett intrång i för- handlingsfriheten.

För egen del anserjag att byggnadsnämnden bör ha tillgång till personal med sådan kompetens och utbildning att den kan verka för att byggandet sker enligt de kvalitetskrav som samhället ställer upp och enligt de lokala värderingar som finns på orten.

Det är självfallet nödvändigt att byggnadsnämndens personal har sär- skild sakkunskap om de frågor för vilka nämnden har ett fortlöpande ansvar. Förutom sakkunskap om plan- och byggnadslagstiftningen över huvud taget fordrar nämndens uppgifter att det finns kompetens i fråga om t.ex. byggnadsgestaltning och byggnadsfunktion samt bygg- och installa- tionsteknik. Nämnden bör givetvis även ha tillgång till personal som har en

/4 Byggnudx- nämnd. byggnads- urhulc och tillsyn m.m. I4.l.-2

• Sida 309
•  Original

Prop. 1985/86: 1 309

god orientering i arkitekturhistoria och mer ingående kunskaper både stilmässigt och i tekniskt avseende om de byggnader som måste byggas om för att fylla dagens funktionskrav. Kunskap mäste också finnas så att frågor som angår arbetsmiljön för olika grupper och handikappades likvär- diga möjligheter i samhället kan bevakas.

"Ett ytterligare skäl att kräva stort fackkunnande är önskemålet att nämn- dens verksamhet inriktas mer på förebyggande information och rådgivning än på övervakning.

Samrådsförfarz'tnde. information om den fysiska miljöns förändringar och om skydd av värdefull bebyggelse ställer liksom i dag krav på förmåga att förmedla information på ett sätt som gör att den blir tillgänglig för lekmannen.

Den pågående utvecklingen mot mer funktionsinriktade byggnormer. i stället för normer som beskriver vissa tekniska lösningar, innebär också att kraven ökar på byggnads- och vvs—inspektörernas förmåga att ta ställning i komplicerade tekniska frågor och på att de har tillräcklig teknisk kompe- tens. l kompetensen bör också ingå kunskaper om principerna för hur de regelsystem som styr byggandet är uppbyggda men också reglernas bak- grund och tolkningsmöjligheter så att personalen som företrädare för bygg- nadsnämnden eller som förmedlare mellan den och brukare kan förklara normer och regler.

Nämndens tjänstemän måste kunna anlägga en sådan helhetssyn att olika slags krav av bl.a. funktionell. social. teknisk och ekonomisk art tillgodoses. Samtidigt skall de se till att byggnader m.m. får en estetiskt tilltalande utformning. En sådan helhetssyn måste bl. a. prägla arbetet med att ta hand om och förnya det byggnadsbestånd vi har.

Jag anser det sålunda angeläget att det ställs krav på särskild teknisk kompetens hos de personer åt vilka byggnadsnämnden anförtror ärende- handläggning m.m. Inte annat än i ett avseende ärjag dock beredd att följa utredningens förslag att det i PBL skall finnas bestämmelser med krav på tjänstemän med viss utbildning. De befogenheter och det ansvar som nu läggs på kommunerna motiverar enligt min mening att det i lagen före- skrivs att byggnadsnämnden skall ha tillgång till minst en person med arkitektutbildning. Häri ligger en avvikelse från lagrådsremissen. som inte innehöll något förslag om detta. I enlighet med vadjag tidigare har förordat i fråga om bl. a. organisationen av nämndförvaltningen i kommunerna bör det i övrigt ankomma på varje kommun att bestämma vilken personal som skall anställas. Jag anser att det är tillräckligt med en allmän föreskrift om att byggnadsnämnden skall ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Det ligger i kommunens eget intresse att hålla en hög standard i detta avseende.

Byggnadsnämnden kan få hjälp med att fullgöra sina uppgifter på i princip tre olika sätt. nämligen genom att ha anställd personal i eget kansli.

I4 [img/rads- nämnd. byggnads- arbete och tillsyn m.m. [4.1.2

• Sida 310
•  Original

Prop. [985/86: ] 310

genom att anlita personal från någon annan förvaltning inom kommunen eller genom att anlita personal utanför kommunft'irvaltningen. t.ex. kon— sulter. Jag bortser här från den service kommunen skall kunna påräkna från statliga myndigheter. främst länsstyrelsen. Det bör stå den enskilda kommunen fritt att själv välja lämplig form för att skaffa tillräckliga re— surser för byggnadsnämndens arbete. Med externt anlitad personal måste givetvis'frägan om jäv särskilt uppmärksammas.

14 Byggnads— nämnd. byggnads- arbctc och tillsyn m.m. 14.1.2—14.2.1

• Sida 311
•  Original

Prop. 1985/86: ] ' 31 |

För olika delar eller anordningar i byggnader eller på tomter finns dessutom krav på en särskild kontroll som främst tar sikte på säkerhetsas- pekter. Det gäller t.ex. fråga om hissar. oljecisterner och maskindrivna portar.

För byggnadsarbeten som helt eller delvis finansieras med statliga bo- stadslån skall kommunens organ för låneförmedling kontrollera att arbe- tena utförs enligt de handlingar som ligger till grund för länebeslutet. l-"t'irmedlingsorganets kontroll samordnas i många kommuner med bygg- nadsnämndens tillsyn enligt byggnadsstadgan. Länsbostadsnämnden. som prövar frågor om bostadslån. kan också föreskriva fortlöpande kontroll i fråga om gruppbyggda småhus och större llerbostadshusprojekt. Även länsbostadsnämnden fär utöva kontroll och besiktning.

Byggherren låter ofta utföra kontroll av byggnadsarbetena. när han själv inte samtidigt är producent. Denna kontroll regleras oftast genom avtal mellan byggherren och entreprenörerna eller leverantörerna. När en entre- prenör har slutfört de arbeten som har avtalats. slutregleras byggherrens och entreprenörens avtalsförhållande preliminärt genom en slutbesiktning av en särskilt utsedd besiktningsman. Vid garantitidcns utgång sker en garantibesiktning.

De redovisade formerna av godkännande och kontroll förekommer ofta jämsides med varandra och skall fylla olika uppgifter och tillgodose olika parters intressen. även om kontrollen rent tekniskt i stora stycken kan avse samma arbetsmoment och funktioner.

Kontrollverksamhet kan under vissa förutsättningar hänföras till myn- dighetsutövning i skadeståndslagens mening. Om skador orsakas genom fel eller försummelse av byggnadsnämnden eller dess tjänstemän. kan således kommunen komma att bli ersättningsskyldig.

I syfte att ytterligare klargöra min inställning i ansvarsfrågan vill jag återge vad lagrädet uttalar därom. Lagrådet anför (yttrandet s. l9):

Det bör för undvikande av missförstånd göras klart att det skadestånds- rättsliga ansvaret vid byggande inte regleras i PBL. Lagrådet utgår från att departementschefens uttalanden om ansvarsfördelningen mellan byggher- re och byggnadsnämnd inte innebär något ställningstagande i fråga om vem som har det skadeståndsrättsliga ansvaret för fel eller försummelse i sam- band med byggande. Det ansvar som PBL ålägger byggherre och bygg- nadsnämnd är ansvaret gentemot det allmänna för att byggnadsarbeten blir riktigt utförda och kontrollerade. lnnebörden av detta ansvar bestäms av PBL:s regler om kvalitet och kontroll och av lagens bestämmelser om påföljder och ingripanden i händelse reglerna åsidosätts. Längre sträcker sig inte ansvarsregleringen i PBL. En annan sak är att denna reglering kan jämte en mängd andra förhållanden få betydelse när fråga uppkommer om skadeståndsskyldighet för oriktigt byggande. se t. ex. NJA 1984 s. 340.

Jag kan alltså helt ansluta mig till detta uttalande. De ekonomiska ansvarsförhållandena mellan uppdragsgivare. köpare.

l—1 Byggnads- nämnd. byggnads- urbelt' och tillsyn m.m. l4.2.!

• Sida 312
•  Original

Prop. 1985/86: 1

'.;J |.)

projektörer. matcrialleverantörer och entreprenörer regleras i allmänhet genom bestämmelser i avtal mellan parterna. Bestämmelserna ansluter ofta till normalbestämmelser som utarbetats branschvis. För statligt belä- nade grupphus gäller normalkontrakt och normalbestämmelscr. Det finns i dag en rad olika ansvars- och sanktionsregler i byggandet. vilket ibland har bidragit till oklarheter och missförstånd om olika parters ansvar i bygg— processen.

l4.2.2 Bygg/m(Isar/)men_ tillsyn och kontroll i PBL

Vilka prestationer bör byggherren och allmänheten ha rätt att förvänta sig av byggnadsnämnden i byggandet och vilket ansvar bör nämnden ha för sina åtgärder och beslut? Dessa frågor berörs av många remissinstanser. som stryker under att det nuvarande oklara ansvarsläget för byggnads- nämnden inte bör få bestå i en ny lag. Även byggherrens och den ansvarige arbetsledarens ansvar bör klargöras bättre. anser remissinstanserna.

Det är som jag tidigare framhöll angeläget. närmast en självklarhet. att byggnader som uppförs eller byggs om utförs med god kvalitet och verkli- gen har de funktioner som krävs i gällande bestämmelser. Vid husbyg- gande skall väl utprovade material och produkter användas i ändamålsenli- ga kombinationer så att byggnaderna. när de tas i anspråk av brukarna. har alla de funktioner som föreskrivs. Varje byggnad skall dessutom vara utförd på ett sådant sätt att den med en rimlig och förutsebar insats i form av drift och skötsel i bruksskedet fyller sina funktioner under en lång tid. En sådan grundläggande syn på byggnaders kvalitet är motiverad utifrån säväl samhällets anspråk på en god resurshushällning som varje enskild brttkares berättigade krav att få ta i anspråk en byggnad som fungerar väl redan från början.

Under de senaste åren har det: från samhällets sida ställts ökade krav i fråga om energihushällning. inomhusklimat och material. Dessutom har noggrannare och mer preciserade beräknings- och provningsregler introdu- cerats. vilket har gett möjlighet till ett bättre utnyttjande av byggnadsma- terialen. Utvecklingen mot ett mer ekonomiskt material- och markutnytt- jande har starkt påskyndats av kostnadstttvecklingen i övrigt inom byggan- det. Detta har även inneburit att anspråken ökat på teknisk kunskap. samordningsinsatser. kvalitetsstyrning och kontroll. Denna tendens kom- mer enligt min uppfattning att bli ännu mer påtaglig i framtiden. Erfarenhe- terna från de senaste decenniernas byggande tyder dessutom på att en ökad kvalitetsstyrning är nödvändig i byggandet. Detta är bl.a. en konse- kvens av övergången från ett hantverksmässigt till ett mera industrialiserat byggande.

Ansvaret för att en byggnad produceras på ett sådant sätt att den får goda kvaliteter bör enligt min uppfattning i första hand vila på den som för egen räkning utför eller låter utföra arbeten som regleras i PBL. byggher- ren. ] detta huvudansvar bör ingå att välja projektörer och byggprodu-

[4 Byggnads- nämnd. h_vlt'gnudx- arbete och til/x_vn m.m. l4.2.l—14.2.2

• Sida 313
•  Original

Prop. [985/86: 1 313

center som har tillräckliga medel för att åstadkomma de önskade kvalite- terna och även att kontrollera att kvaliteterna verkligen uppnås. Den ökade samordning. kvalitetsstyrning och kontroll inom byggandet somjag anser nödvändig bör tillgodoses genom att byggherrar. projektörer och producenter effektiviserar och även ökar sina insatser och sina egna kon- troller i dessa avseenden. Det bör vara ett gemensamt ansvar för bygg- branschen att utveckla metoder med vilkas hjälp ett byggande med jämn och hög kvalitet kan åstadkommas och att verka för att metoderna också används. Det är däremot inte rimligt att samhället — byggnadsnämnderna — generellt sett skall behöva öka kontrollen.

Byggnadsnämndens huvuduppgift i samband med bygglovsprövningen bör vara att se till att vissa grundläggande förutsättningar för ett projekt är uppfyllda. Det bör i princip därefter vara tillfyllest att byggnadsnämnden gör en rationell men begränsad kontroll av att byggherren har tagit sitt ansvar. Sedan byggnaden har färdigställts bör dock nämnden kontrollera att byggnaden har nödvändiga funktioner då den skall tas i bruk och att det även finns förutsättningar för att funktionerna skall kunna bibehållas under byggnadens uppskattade brukstid.

En sådan syn. att ett klart och uttalat huvudansvar ligger på byggherren och att de byggande parterna förutsätts förbättra sina kontroller. bör styra utformningen av bl. a. reglerna om byggnadsarbeten. tillsyn och kontroll i PBL.

Bj'ggnudtarlwtenas utförande

Ansvaret för byggherren att följa gällande bestämmelser i PBL och att bygga på ett riktigt sätt bör alltså läggas fast i lagen. Utredningen har föreslagit att detta skall ske genom en föreskrift om att arbetena skall utföras enligt gällande bestämmelser och enligt de föreskrifter i övrigt som byggnadsnämnden besltttar ( l4 kap. (» ä).

Flera remissinstanser har invändningar mot den senare satsen i detta förslag. Jag delar denna kritik. Uttrycket "de föreskrifter i övrigt som byggnadsnämnden beslutar" antyder ett regelmässigt ansvar för byggnads- nämnden att meddela föreskrifter för det enskilda byggnadsobjektet eller att utfärda lokala bestämmelser.

Ansvaret för byggherren bör i stället utformas så att han åläggs att genomföra arbeten som avser uppförande. ombyggnad. tillbyggnad eller rivning av byggnader och anläggningar samt markarbeten enligt bestäm- melserna i PBL och enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. ] lagrådsremissen (s.247) använde jag en något för vidsträckt formulering i detta sammanhang. vilket har påtalats av lagrädet (yttrandet 5.100). I det nu valda uttryckssättet innefattas en skyldighet att följa de ritningar m.m. som har fastställts i samband med prövningen av frågan om lov. Detta ligger nämligen i "beslut som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser". Formuleringen innebär

[4 Byggnads- nämnd. byggnads- (U'/?!!”! och tillsyn m.m.

14 .2.2

• Sida 314
•  Original

Prop. 1985/86: 1 314

dessutom att material och arbetsmetoder som nyttjas i arbetena skall vara ändamålsenliga och betryggande. l ansvaret att se till att arbetena följer gällande bestämmelser ingår också vid alla projekt av icke obetydlig om- fattning att särskilda detaljhandlingar upprättas. såsom arbets— eller kon— struktionsritningar. vilka anger hur arbetet skall utföras på platsen. Med byggnadsarbete avses inte enbart byggnadstekniska åtgärder utan även installationsarbeten och markarbeten som har ett direkt samband med byggandet — t. ex. åtgärder i marken som kan ingripa i grundvattenlörhäl- landena såsom spontning. packning. pålning och andra liknande arbeten.

Prövningen av att en arbetsmetod är så utformad att den inte förorsakar skada eller obehag för arbetstagare. närboende. förbipasserande m.fl. kan ofta inte göras i förväg av byggnadsnämnden. Sådana metoder kan nämli- gen bestämmas först i ett sent skede när entreprenörer har utsetts. ] 6055 andra och tredje styckena byggnadsstadgan finns bestämmelser om vad som skall iakttas i detta avseende. Bestämmelserna samverkari viss män med arbetsmiljölagen (1977: 1160). Utredningen har föreslagit mer generel- la bestämmelser men med samma inriktning som de nu gällande.

Jag delar utredningens uppfattning att det i PBL — liksom i dag - bör finnas bestämmelser som anger hur arbeten skall utföras på byggnadsplat- sen. Huvudansvaret för att arbetena planeras och utförs enligt dessa be- stämmelser bör vila på byggherren. som bör anlita projektörer och entre— prenörer med tillräcklig kompetens och erforderliga resurser samt kunniga arbetsledare. Den ansvarige arbetsledaren bör liksom i dag ha ett ansvar för genomförandet pä byggnadsplatsen. men han skall därvid som regel kttnna förlita sig på att de konstruktionshandlingar m.m. som byggherren tillhandahåller är riktiga. Jag återkommer senare till ansvarige arbetsleda- rens uppgifter och ansvar. Byggnadsnämnden bör inte ha någon skyldighet att i förväg pröva eller vid besiktning godkänna arbetena från säkerhets- synpunkt men bör givetvis ha en allmän överblick över arbetsplatsen och arbetena. påpeka eller beivra uppenbara riskmoment och stödja den ansva- rige arbetsledaren.

Byggharrens kontroll och ansvarig arbetsledare

1 byggnadslagstiftningens kontrollsystem har den ansvarige arbetsle- daren en viktig roll. Han skall ha särskild kompetens för de arbeten han leder. Han är dessutom älagd ett ansvar för att de handlingar och bestäm- melser som gäller för de aktuella arbetena följs. Flera ansvariga arbetsle- dare kan finnas på en och samma arbetsplats. var och en med sitt kompe— tens— och ansvarsområde. Den ansvarige arbetsledaren är byggnadsnämn- dens kontaktman på byggnadsplatsen. Han är skyldig att svara för att nämnden aviseras om lämpliga tillfällen för besiktning och att delta vid nämndens besiktningar. Bestämmelser om detta finns i bl & byggnadsstad- gan. Utredningen har föreslagit att dessa bestämmelser i huvudsak förs över till PBL.

[4 Byggnads— nämnd. byggnads- arbete och tillsyn m.m. 14 .2.2

• Sida 315
•  Original

Prop. 1985/86: 1 315

Jag har tidigare pekat på behovet av ökad kvalitetsstyrning och kontroll [4 Byggnads— inom byggandet och föreslagit att ansvaret för att dessa mer målmedvetna 'lä'nm'lv h_Vs'H'WdS— arbete och tillsyn m.m. l4.2.2—[4.2.3 insatser kommer till stånd främst måste ligga hos de byggande parterna — byggherrarna. projektörerna och producenterna av byggprodukter och byggnader. Den kvalitetsstyrning och kontroll som byggherren bedriver på byggplatsen i samband med att en byggnad uppförs har därvid en stor betydelse. Det är mest rationellt att de kontrollrestlrser som behövs främst sätts in i det skede och där den mest ändamålsenliga påverkan och de mer omedelbara resultaten kan uppnås. dvs. en förebyggande kontroll. Detta sker bäst genom en förbättad kontroll på byggnadsplatsen. Det förutsätter goda kunskaper hos de personer som leder och utför arbetena på platsen. Dessa bör stödjas såväl med utbildning som med en systematisk erfaren— hctsäterföring.

1 likhet med de flesta remissinstanserna anserjag att det även enligt PBL bör ställas krav påatt det skall finnas en ansvarig arbetsledare vid arbeten av någon omfattning. Arbetsledarens uppgift bör vara att leda arbetena och låta genomföra kontrollen på byggplatsen så att ritningar. kontrollplaner och övriga handlingar för byggnadsprojektet följs samt att arbetena i övrigt blir utförda enligt en god byggnads- eller installationsteknik. Han skall även göra beslutade anmälningar till byggnadsnämnden och delta i nämn— dens besök oeh besiktningar på byggnadsplatsen.

Ingen remissinstans har gett något förslag till en annan ordning som fyller de nu angivna kraven. Några remissinstanser har föreslagit att den ansvarige arbetsledaren skall ersättas med "ansvarigt företag" eller lik- nande. Jag kan inte finna att en sådan ordning skulle leda till färre ansvars- problem eller en bättre förebyggande kontroll. Jag är dock medveten om att den ansvarige arbetsledarens ställning många gånger kan vara konflikt— fylld och oklar och att den i vissa avseenden bör preciseras och stärkas. Jag återkommer i specialmotiveringen till hur kontrollen närmare bör utformas.

[4.2.3 Byggnmlsnämndens granskning (Il' ritningar och övriga handlingar

Mitt förslag: Byggnadsnämnden skall kunna anpassa kontrollen av konstruktionshandlingar m.m. till projektets art och omfattning samt till byggherrens erfarenhet och kontroll.

vad jag har föreslagit om byggnadsnämndens granskningsskyldighet i lagrådsremissen (s. 249—251. 570—573. 599. 601 och 605—614) har i flera avseenden ifrågasatts av lagrådet (yttrandet s. 18ff). Lagrädet är av den uppfattningen att bestämmelserna om byggnadsnämndens gransknings- skyldighet inte tttan omarbetning bör föreläggas riksdagen. Jag är inte beredd att frångå huvuddragen i mitt förslag, som i sin uppbyggnad kan

• Sida 316
•  Original

Prop. 1985/86: 1 316

sägas stämma överens med den ordning som i praktiken redan används. Jag tänker då främst på granskningens uppdelning i två skeden. Förslaget bör dock jämkas pä en del punkter. Även vissa förtydliganden av och tillägg till lagtexten anserjag befogade. Allt detta gör att vad jag anför i det följande blir utförligt och delvis upplagt på ett annat sätt än i lagrådsremis— sen.

Den av mig föreslagna ordningen syftar alltså till att skapa klarare regler än dagens ifråga om vad byggherren har att iaktta och vad byggnadsnämn- den skall kontrollera. Vad som i praktiken verkligen kontrolleras mäste. f.n. beaktas som oklart. något som också remissutfallet ger belägg för. Formellt sett är byggnadsnämnden enligt byggnadsstadgan i princip skyl- dig att ta ställning till de förslag den byggnadslovssökande lägger fram i form av ritningar. konstruktionsbeskrivningar och andra handlingar. Nämnden skall antingen godkänna eller underkänna förslagen. Ett godkän- nande sker vanligen i den formen att nämnden. antingen när den beslutar om byggnadslov eller därefter under pågående arbete. förser handlingarna med påskrift om fastställande. Nämnden meddelar också de föreskrifter som behövs om arbetets utförande. Tillsyn över att arbetena utförs enligt de fastställda handlingarna och de givna föreskrifterna sker vid besiktning- ar som nämnden kan företa. [ vissa fall är besiktning obligatorisk. Bl.a. skall inom stadsplan. om inte särskilda förhållanden föranleder annat. en byggnad besiktas säväl vid bestämda tillfällen under uppförandet som vid arbetets avslutande. s.k. slutbesiktning.

] praktiken prövas emellertid. som jag nyss nämnde. redan i dag ansök- ningar om byggnadslov ofta i flera skeden. varvid prövningen i det första skedet kan vara tämligen begränsad. Utmärkande för dagens ordning är vidare att i ett senare skede av ärendet — sedan byggnadslov har lämnats — en mängd detaljritningar och andra handlingar ges in till nämnden och rutinmässigt fastställs av denna utan att någon egentlig granskning sker. beroende på bristande tid eller begränsade resurser. Granskningen sker därvid närmast i form av stickprov. Uppenbart är att byggherren och entreprenören tillsammans många gånger förfogar över väl sä god sakkun- skap som nämnden i t.ex. byggnadstekniska detaljfrägor. Ett problem i sammanhanget är alltså vilken verkan som mot denna bakgrund bör tillmä— tas byggnadsnämndens fastställande av handlingar. om det senare visar sig att byggnaden inte uppfyller alla krav i lagstiftningen. En omständighet av särskild betydelse är därvid om det är nämnden eller byggherren som faktiskt ligger närmast till för att kontrollera om ett visst krav är uppfyllt eller inte. I vissa avseenden är nämndens kontrollmöjligheter vanligtvis större — t. ex. beträffande grundförhällandena — medan byggherren i praktiken har lättare att genom den dagliga kontrollen på arbetsplatsen se till att det byggnadstekniska utförandet blir fullgott.

Jag har nu beskrivit några av de svårigheter som är förknippade med dagens system och som har vållat problem i rättstillämpningen. För att

[4 Byggnads— nämnd. byggnads- arbete och tillsyn m.m. [4.2.3

• Sida 317
•  Original

Prop. 1985/86: 1 3 W

ytterligare belysa dessa problem vill jag återge delar av domskälen i tre domar som högsta domstolen nyligen har meddelat i mål om skadestånds- talan mot kommuner på grund av fel och försummelse vid byggnadsnämn- dens myndighetsutövning. lalla tre målen rörde det sig om brister på grund av dåliga mark- och grundförhållanden. Utgången i målen blev något olika — kommunen ålades skadeståndsskyldighet i två fall men inte i det tredje — men gemensamt i alla domarna är följande principiella resonemang (NJA 1984 s. 340):

Kontrollen av mark- och grundförhällandena har med tiden kommit att tillmätas allt större betydelse; den får särskild vikt genom att dålig grund- läggning kan leda till förödande skador på en byggnad. vilka dessutom kan vara svåra att komma till rätta med sedan väl byggnadsarbetet är avslutat. Vid prövning av ansökningar om byggnadslov och vid senare tillsyn av byggnadsarbetet — liksom för övrigt redan i samband med planering — har man från byggnadsnämndens sida att speciellt uppmärksamma de angivna förhållandena.

Man måste emellertid se realistiskt pä nämndens möjligheter att ingripa mot skaderisker av olika slag. Dess resurser är begränsade. och vilka av dess mångskiftande uppgifter som bör ha företräde har framstått som i viss mån tveksamt. Här får också beaktas att avsikten med skadeståndsansva- ret vid bristande byggnadskontroll inte kan vara att man på kommunen skall överflytta den skyldighet att se till att arbetet utförs med omdöme och sakkunskap som enligt byggnadsförfattningarna åvilar den byggande. Det är byggherren som -— tillsammans med bl. a. ansvarige arbetsledaren. när en särskild arbetsledare utses — i första hand svarar för att arbetet utförs på ett fackmässigt sätt. som inte kan ge upphov till skador på byggnaden ens på sikt. Naturligtvis har även senare ägare av fastigheten ett ansvar för tillsyn och underhåll av denna. Liksom vid vanlig vållandebedömning måste det få betydelse för kommunens ansvar, om man hos byggnads- nämnden sålunda med fog kan räkna med att någon annan med större möjlighet att påverka förhållandena vidtar åtgärder mot skaderisker.

Med hänsyn till det anförda bör ett skadeståndsansvar för fel eller försummelse från byggnadsnämndens sida i sammanhang varom nu är fråga bli aktuellt främst i sådana avseenden där man hos kommunen. till följd av sin speciella kännedom om förhållandena på platsen eller sina speciella resurser. har klart bättre möjlighet än den byggande att inse skaderiskerna och bedöma vilka åtgärder som lämpligen bör vidtas. Detta får betydelse just när det gäller skador pågrund av markens beskaffenhet. bl.a. eftersom byggnadsnämndens personal ofta kan bättre överskåda förhållandena i stort på grundval av tillgängligt material eller de erfarenhe— ter som man vunnit under tidigare verksamhet. Viss hänsyn får också tas till den byggandes kvalifikationer: utförs arbetet av ett välrenommerat byggnadsföretag. behöver nämnden inte på samma sätt som annars räkna med att förbiseenden och misstag kan förekomma.

Helt kan emellertid inte byggnadsnämnden lita ens på den kompetens som finns hos erfarna byggherrar eller entreprenörer. Bl.a. när ett bygge är förbundet med påtagliga risker för framtida sättningsskador av betydel- se. får nämnden anses skyldig att se till att skadeförebyggande åtgärder blir vidtagna: man begär t. ex. att grundundersökning utförs innan byggnadslov meddelas. eller man ger speciella föreskrifter angående byggnadens utfö-

14 Byggnads- nr'i/nna'. hyggnudx- arbete och tillsyn m.m. [4.2.3

• Sida 318
•  Original

Prop. 1985/86: 1 318

rande med tanke på riskerna i fråga. I sådana fall kan alltså en kommun inte frita sig från ansvar genom att hänvisa till att den byggande rimligen borde ha kunnat förhindra eventuella skador.

Vad som närmare fordras i olika situationer för att kommunen skall åläggas skadeståndsskyldighet får bedömas med hänsyn till omständighe- terna i det enskilda fallet. Ett "förhållande som får betydelse är hur pass viktig kontrollen framstår enligt byggnadsförfattningarna. bl.a. om den är obligatorisk eller bara behöver vidtas stickprovsvis eller när särskild an- ledning förekommer. Att märka är vidare att enligt 3kap. 2 och Såå skadeståndslagen även en rad smärre fel och försummelser från myndighe- ternas sida kan. om de medverkat till skadan. tillsammantagna innebära att verksamheten inte håller den standard som skäligen får begäras i det aktuella avseendet (jfr prop. 197215 s. 324 f. 496 f).

Det torde med fog kunna påstås att det är först genom högsta domstolens domar som några klara riktlinjer har skapats i fråga om det skadestånds- rättsliga ansvaret enligt gällande rätt. Uppmärksammas bör dock att alla målen avsåg brister i mark- och grundförhållanden och att det fortfarande kan råda osäkerhet i fråga om kontrollen av andra slags brister i ett byggnadsprojekt. Helt nyligen har högsta domstolen meddelat ytterligare en dom i ett liknande mål (mål nr'I' 234/83. dom den 10 april 1985, D'l' 19). Genom denna dom ogillades en talan om skadestånd för en kommun på grund av en påstådd försummelse av byggnadsinspekören i fråga om be- siktning. Frågan gällde bristande dränering kring en villabyggnad. En omständighet som högsta domstolen beaktade var att den ansvarige arbets- ledaren i första hand hade att svara för att arbetet utfördes på ett fackmäs- sigt sätt och att denne inte i ett så väsentligt avseende som beträffande dräneringen borde ha avvikit från den tekniska beskrivning som låg till grund för byggnadslovet utan att anmäla detta. Vid bedömandet av bygg- nadsinspektörens tillsyn tog högsta domstolen även hänsyn till att dräne- ringsledningar normalt läggs ned efter grundbottenbesiktningen och att arbetet med nedläggningen och återfyllnaden av ledningsgraven utförs snabbt.

Jag kan inte hålla med lagrådet i dess tolkning (yttrandet s. 19) att byggnadsstadgan ger relativt goda garantier för att föreskrifter om byggna- ders och byggnadsarbetens utförande iakttas och att den byggherre som följer ett lämnat lov kan utgå från att han inte skall drabbas av påföljder enligt byggnadslagstiftningen för fel och brister som kunnat upptäckas vid nämndens kontroll men inte blivit påtalade. Denna beskrivning av det nuvarande rättsläget kan enligt min mening ifrågasättas. Jag återkommer snart till frågan om byggherrens skydd mot påföljder och ingripanden från byggnadsnämnden. När det gäller fördelningen av ansvaret gentemot det allmänna — något som regleras i byggnadslagstiftningen — måste det enligt min mening finnas utrymme för ett realistiskt präglat synsätt.

Den ståndpunkt som högsta domstolen har intagit i fråga om det skade- ståndsrättsliga ansvaret ligger i själva verket väl i linje med mina inten-

I4 Byggnads- nämnd. byggnads- arbetc och tillsyn m.m. [4.2.3

• Sida 319
•  Original

Prop. 1985/86: 1 319

tioner i lagrådsremissen beträffande ansvaret gentemot det allmänna och jag anser att den grundsynen bör styra en modern lagstiftning om bygglovs- prövning. kontroll av byggnadsarbeten och ansvaret för fel och brister i byggandet.

Jag vill här bemöta en annan av lagrådets invändningar. nämligen att det inte framstår som självklart att samhällets krav på bättre kvalitet i byggan- det skall medföra minskade insatser av de organ. främst byggnadsnämn- derna. som har att bevaka samhällsintressena (yttrandet s.2()). Jag vill framhålla att det inte är fråga om att försämra kvaliteten i byggnadsnämn- dens insatser. Detta är en missuppfattning som jag anser bör rättas till. Mitt förslag går ut på att inrikta nämndens granskning på sådana projekt och sådana moment i ett projekt där nämndens insatser kan göra den största nyttan. Nämnden blir därmed i fortsättningen inte tvungen att tränga in i alla sådana detaljer som den ändå saknar reell möjlighet att pröva med hänsyn till bl.a. tidspressen samt till att byggherren och entre- prenören ofta har tillgång till väl så god sakkunskap som nämnden i vissa frågor. En sådan bättre disposition av tillgängliga samhällsresurser i för- ening med en skärpning av byggherrens s.k. egenkontroll är enligt min mening naturliga inslag i en pågående utveckling mot en totalt sett bättre kvalitet i byggandet.

Den av mig föreslagna ordningen innebär en anpassning till praxis när det gäller förfarandet vid bygglovsprövning. dvs. att byggnadsnämndens grasnkning av riktningar och övriga handlingar kan ske i två led.

De ritningar. beskrivningar. beräkningar etc. som behövs som underlag för bygglovsbeslut bör tillräckligt utförligt och tydligt utvisa att vissa grundläggande villkor eller förutsättningar för byggandet kan uppfyllas. Härvid tänkerjag inte enbart på förutsättningar som rör överensstämmelse med plan och på utformningen av projektet. utan även på vissa övergri- pande säkerhets- och hälsoskyddsaspekter m.m.. samt kontrollförutsätt- ningar. Vad som bör redovisas är t. ex. grundläggningssättet. möjligheten att få tillfredsställande avbördning av avlopps-. dränerings- och ytvatten samt förutsättningar för att få tillfredsställande brandskydd. energihushåll— ning. ventilation. tillgänglighet och skydd mot buller och luftförorening. Vid större arbeten bör också redovisas omfattningen och kvaliteten på den kontroll av arbetena som byggherren avser att utföra.

[ lagtexten bör emellertid inte dessa grundläggande aspekter närmare preciseras. eftersom de egentligen omspänner de flesta av föreskrifterna i 3 kap. Meningen är att byggnadsnämnden själv kunna bestämma hur ingåen— de prövningen behöver göras ur dessa aspekter. innan bygglov lämnas. Avgörande härvidlag bör vara nämndens kännedom om den sökandes kvalifikationer och ansvarskänsla samt projektets art och omfattning. Kompetenta byggherrar med lång erfarenhet och dokumenterat ansvar för sin produktion skall inte behöva underkastas någon detaljkontroll. Huvud- saken är att nämnden beaktar att det finns förutsättningar för att byggher-

14 Byggnads- nämml. byggnads- arbete och tillsyn

m. m. [4.2.3

• Sida 320
•  Original

Prop. 1985/86: | 320

ren kan komma att uppfylla samtliga krav under arbetets gång. Omfatt- ningen av den kontroll som byggaerrcn själv kommer att utföra bör få stor betydelse vid denna bedömning. l lagrådsremissen (s. 573) använde jag en mindre bra formulering, nämligen "större byggherrar" för att karaktärise- ra den grupp av byggherrar som kan antas följa kraven utan någon detalje— rad kontroll. Lagrådet (yttrandet 5.le har haft flera invändningar mot detta. Först vill jag säga att det naturligtvis inte är meningen att en byggherre skall utsättas för en onödig detaljkontroll enbart därför att han inte tillhör de "större". Det finns därför anledning att slå fast att det är enbart kompetensen i förhållande till projektets art och omfattning som bör vara avgörande. Lagrådets tveksamhet på denna punkt i den mån den grundas på principerna om likhet inför lagen och konkurrensneutralitet i näringslivet synes mig dock obefogad. Med mitt uttalande avses inte annat än vad som liggeri sakens natur —— och som f.ö. även högsta domstolen i de nyss berörda domarna synes ställa sig bakom — nämligen att byggherrar som är kända av nämnden för kompetens och ansvarskänsla vanligtvis inte skall behöva kontrolleras lika ingående som andra.

En annan anmärkning av lagrädet finner jag emellertid värd att ta fasta på. Lagrådet anför (yttrandet s.?l):

Men bortsett härifrån vill det synas som om med "byggherre" i detta sammanhang avses inte endast den som bygger för egen räkning. jämför 9 kap. 3 &. utan också entreprenörer. Det skulle annars ställas olika krav på egenkontroll hos ett och samma företag beroende på om det bygger för egen produktion eller på uppdrag av annan.

Jag medger att mina uttalanden i lagrådsremissen blev så oprecisa att de lätt kan misstolkas. Vad jag vill ha sagt är naturligtvis att inte bara bygg- herrens utan även entreprenörens kompetens bör bedömas. när det är känt vem som skall utföra byggnadsarbetena. Det bör med andra ord bli fråga om en helhetssyn så att även byggherrar som inte har egen kompetens men har anlitat sakkunniga projektörer och även avser att anlita goda byggpro- ducenter kan komma i åtnjutande av en minskad detaljkontroll från bygg- nadsnämndens sida. Jag anser att byggherrens val av projektör och entre- prenör ligger inom ramen för bedömningen av byggherrens kompetens. Att även sådana förhållanden kan beaktas får därför anses givet utan att det särskilt anges i lagtexten.

Sedan byggnadsnämnden genom beslutet om bygglov har lagt fast förut- sättningarna för de sökta åtgärderna så som de efter cventuellajusteringar har redovisats i ansökningshandlingarna för bygglovet. ankommer det på byggherren att ansvara för att genomförandet sker i enlighet med beslutet och gällande tekniska bestämmelser. För sådana projekt som fordrar en mer omfattande projektering behövs en stor mängd handlingar i form av konstruktionshandlingar. beskrivningar. datablad m. m.. och byggherren måste därför som regel anlita sakkunniga projektörer för dessa arbeten. Av

I4 Byggnads- m'imnd. byggnads- (”'/7le och tillsyn m.m. l4.3.3

• Sida 321
•  Original

Prop. 1985/86: 1 321

resurs— och tidsskäl kan dessa handlingar inte alltid i sin helhet granskas av byggnadsnämndens tjänstemän. Enligt min mening bör byggnadsnämnden i beslutet kunna bestämma att vissa handlingar skall ges in till nämnden en viss tid innan arbetena påbörjas. så att tjänstemännen hos nämnden när så behövs kan kontrollera att projekteringen har följt de fastlagda förutsätt— ningarna och gällande bestämmelser. l)e handlingar det då främst är fråga om är sådana. vilka enligt nämndens bedömning innehäller viktiga tekniska uppgifter. som det —— i det enskilda fallet — är särskilt meningsfullt att kontrollera. För mindre arbeten bör emellertid byggnadsnämndens gransk— ning av byggherrens redovisning av tekniska detaljer. avsedda kontroller m.m. normalt ske innan bygglovsbeslutet meddelas.

Det remitterade förslaget kan tolkas på det sättet att byggnadsnämnden är förhindrad att även efter det att bygglovet lämnats bestämma att kon- struktionshandlingar och andra handlingar skall ges in för granskning. innan ett arbetsmoment påbörjas. Här anserjag det dock motiverat att ge större utrymme för nämnden att begära in sådana kompletteringar. Några situationer där detta kan visa sig behövligt är när fastigheten säljs under pågående byggnadsarbete — en ny och kanske inte lika kompetent bygg- herre kommer alltså in i bilden — eller när det sker ett byte av entreprenör under byggnadstiden. Jag föreslår alltså att lagtexten utformas så att det blir möjligt för nämnden att efter bygglovet utöka sin kontroll.

Den granskning av handlingar som utförs efter tillståndsbeslutet bör lämpligen resultera i ett utlåtande från byggnadsnämnden. Utlåtandet bör redovisa de avvikelser från gällande bestämmelser som byggnadsnämnden har upptäckt vid sin granskning. Det skall däremot inte anses innefatta ett uttryckligt godkännande av de granskade handlingarna och deras innehåll i de delar som inte har berörts i utlåtandet.

Lugi-ädel (yttrandet s. Zl) har ansett det särskilt anmärkningsvärt att en byggande som företer av nämnden infordrade handlingar inte kan påräkna besked från nämnden om den godkänner eller underkänner föreslagna detaljlösningar. Lagrådet uttalar även att byggherrens intresse av att hans förslag blir sakkunnigt och noggrant prövade av byggnadsnämnden och att han genom bygglovet får ett visst skydd mot efterräkningar har fått komma i bakgrunden.

Jag vill då först erinra om att de ritningar och övriga handlingar som är nödvändiga för prövningen av om frågan om lov över huvud taget kan lämnas skall både granskas och fastställas av byggnadsnämnden. ()m lov lämnas gäller att de handlingar som byggnadsnämnden därefter finner anledning att kräva in skall granskas av nämnden (se Skap. 29? andra stycket). Vidare skall — som jag nyss anförde — byggherren underrättas om resultatet av granskningen. Detta sker inte i form av ett uttryckligt fastställande utan genom ett besked som anger vad nämnden har iakttagit vid granskningen av de infordrade handlingarna. Det ligger i sakens natur

ll Riksdagen 1985/86. ] saml. Nr I

[4 B't'yglmdx- Miint/td. bygg/mil.s- arbete ut'/I til/.ryn m.m. [4.2.3

• Sida 322
•  Original

Prop. 1985/86: 1 33:

att nämnden därvid särskilt uppmärksammar byggherren på sådant som är oklart eller tveksamt.

Att föreslagna detaljlösningar inte skall formellt godkännas beror på följande omständigheter. För er:. myndighet som skall kontrollera en enda funktion hos en anläggning. t.ex. att ett uppställt gränsvärde för en emis— sion iakttas. är uttrycket godkännande entydigt och klart. Godkännande innebär att se till att gränsvärdet. vid mätning med angiven provningsme- tod och vid givna bedömningsregler. inte överskrids. En byggnad eller byggnadsdel däremot kan oftast inte jämställas med ett sådant fall. Här finns det inte en eller ett fåtal enkelt mätbara funktioner. framför allt inte på ritningsstadiet. Ett stort antal funktioner "döljs" i en byggnadsdel. Huruvida en byggnadsdel är "godkänd" vet man med säkerhet först sedan den fungerat i sin rätta miljö under en längre tid. Granskningar av byggna— der pä ritningar innebär enbart mer eller mindre säkra bedömningar. ()m bedömningen skall vara så säker att risken för att byggnadsdelen inte uppfyller alla krav blir försumbar. fordras omfattande dokumentation i form av ritnings-. beskrivnings- och beräkningsunderlag samt provning av den utförda byggnadsdelen. Att byggnadsnämnden skall ha rätt och möjlig- het att ställa sa höga krav på bedötningsunderlaget är givetvis otänkbart. Det ter sig också orimligt att en så omfattande kontrollinsats skulle behö— vas av myndigheten. Man måste kunna utgå från att byggherren från början strävar efter att utforma konstruktionen så riktigt som möjligt. Ett godkännande som skulle kunna tolkas som ett fullständigt skydd för byggherren mot ytterligare ingripanden av nämnden passar givetvis inte in i en sådan syn.

Detta är alltså anledningen till att jag har velat undvikit det missvisande uttrycket "godkännande" när det gäller de detaljerade projekteringshand- lingarna. Däremot anser jag att byggnadsnämnden. i och med att den i samband med bygglovsprövningen fastställer de handlingar som ligger till grttnd för lovet. tar på sig ett ansvar för att byggherren vid projekteringen skall kunna utgå från dessa handlingar.

[ enlighet med det synsätt som jag nu har redovisat bör alltså byggnads- nämnden. när den prövar ett byggnadsobjekt före beslutet om lov. alltid pröva om vissa grundläggande förutsättningar är uppfyllda. Som lagrådet påpekar (yttrandet s. 21") uttryckte jag mig oklart i denna fråga i lagrådsre— missen (s. 251 och 570 ff). Jag vill beskriva förslaget i denna del på så sätt att det finns några grundläggande faktorer som alltid bör beaktas inför beslutet om bygglov men att det inte är rimligt att i detta första skede kräva att byggnadsnämnden i alla slag av ärenden gör en fullständig kontroll av om lagstiftningens krav är till fullo uppfyllda. Vilka handlingar som det kan bli aktuellt att granska kommer jag att beröra i specialmotiveringen (8 kap. 29 s*). Hur ingående bygglovsprövningen behöver göras blir beroen- de på bl.a. byggherrens och entreprenörens kompetens. De grundläggande

14 Byggnads— m'imnd. byggnads- arhetz' och tillsyn m.m.

14.2 .3

• Sida 323
•  Original

Prop. l985/86: ] 323

förutsättningar somjag menar att nämnden i princip alltid skall pröva i det första skedet är följande:

]. byggnadens eller anläggningens placering. funktion och utformning i förhållande till gällande plan eller omrädesbestämmelser.

2. byggnadens yttre utformning och placering med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till skyddet mot brandspridning mellan byggnader.

3. byggnadens tillgänglighet och planlösning med hänsyn till kraven på tillgänglighet. god funktion och brandutrymning.

4. grundkonstruktionens principiella utformning och grundläggningsdju- pet med hänsyn till mark- och grundvattenforhz'illandena enligt redovisad grundundersökning eller enligt vad som i övrigt kan anses vara väl känt om det berörda markområdet.

5. byggnadens och tomtens utformning med hänsyn till behovet att kunna avbörda avlopps- och dagvatten och att åstadkomma en tillfredsstäl- lande dränering av grund och tomtytor.

6. byggnadens brandsektionering.

7. den principiella utformningen av byggnaden och dess olika installa- tionssystem med hänsyn till kraven på god energihushållning och på att olägenheter inte skall äsamkas omgivningen i form av t.ex. buller och luftföroreningar samt

8. omfattningen och utformningen av den kontroll som byggherren skall ta ansvar för under produktionsskedet på byggplatsen.

Att alla dessa frågor inte är aktuella i samtliga lovärenden ligger i sakens natur.

Jag vill framhålla att den redogörelse som jag nyss har lämnat för vilka tekniska och andra faktorer som bör beaktas i det första skedet innebär att det klarare än f.n. framgår vilka förutsättningar som gäller för att bygglov skall kunna ges efter granskningen i det första skedet. Härigenom läggs en fastare grund för ett viktigt genomförande av detaljprojetcringen och ge- nomförandet av byggnadsarbetena.

Genom granskningen i det andra skedet kan byggnadsnämnden på vissa väsentliga punkter tillföra bygglovsärendet sin tekniska kunskap och även ibland kanske förbättra projektets kvalitet. Det är däremot inte avsikten att nämnden genom sin granskning skall ta över ansvaret från byggherren för att gällande bestämmelser iakttas.

Det är naturligtvis nädvändigt att nämnden i fråga om åtgärder som redan har utförts skall kunna kräva att fel och brister avhjälps och. om byggherren inte självmant vidtar rättelse. förelägga honom att göra det. Den ordning som jag nu har skisserat skiljer sig principiellt från dagens genom att ansvaret för detaljhandlingarna mer uttryckligt läggs på bygg- herren i och med att byggnadsarbetena inte längre skall förutsättas följa konstruktionshandlingar vilka efter det att lovet lämnats har fastställts av byggnadsnämnden. Nämnden bör givetvis också kunna företa uppföljande kontrollåtgärder. t. ex. besiktningar utöver de som har angetts i bygglovet.

14 Byggnads- nämnd. byggnads— III"/)t'fl' (n'/t tillsyn m.m. 14 2.3

• Sida 324
•  Original

Prop. l985/86: ! 334

Den bör ocksä kttnna ställa krav pä att tillräckligt utförliga handlingar finns tillgängliga pä byggplatsen och att alla konstruktionshandlingar av betydel— se skall lämnas in till byggnadsnämnden för arkivering i samband nted slutbesiktningen eller när arbetena eljest kan anses slutförda.

Lagrådws anmärkning (yttrandet s. 2 1) att den föreslagna lagtexten inte kan anses återspegla den nya grundsynen tarjag tipp i specialmotiveringen i samband med ett förslag till förtydligande av den aktuella lagtexten (se 8 kap. 29 å).

H..? .4 Byggnudxnämndanx besiktningar ,___________

!lflit/ji'irslug: Byggnadsnämnden skall kunna anpassa omfattningen av sina besiktningar till objektens storlek och svårighetsgrad samt till omfattningen och kvaliteten pä byggherrens kontroll.

Enligt 62 och 6495 byggnadsstadgan skall byggnadsnäntndcn vid olika tidpunkter utföra besiktningar av byggnadsarbeten. Besiktningarna utgör en viktig del av byggnadsnämndens tillsyn och anses i mänga kommuner t.o.m. vara den viktigaste delen.

Utredningen ltar föreslagit att besiktningsskyldigheten skall utvidgas dels till att mer generellt gälla de llesta byggnader utom fritidshus. dels till att gälla ytterligare ett bcsiktningstillfällc. nämligen fukt- och dränerings- besiktning ( l4kap. llå).

Mänga remissinstanser finner detta olyckligt. eftersom förslaget läser byggnadsnämnden i en bcsiktningsskyldighet som inte är anpassad efter de anspråk som ställs i verkligheten. Behovet av en besiktning av fuktskydds— och dräneringsi'ttgärderna ifrågasätts dock inte.

Jag delar remissinstansernas uppfattning på denna punkt och anser att tner generella regler om byggnadsnämndens besiktningar bör införas. Be- stämmelserna bör medge att byggnadsnämnden i samband med bygglovs- prövningen tar ställning till vilken omfattning besiktningarna bör ha i det enskilda fallet och meddelar detta i beslutet om lov. l-"aktorer som bör päverka besiktningens omfattning är bl. a. objektens storlek och komplexi- tet samt omfattningen och kvaliteten pä byggherrens kontroll. [ fräga om kompetenta byggherrar. vilka regelmässigt bygger för egen förvaltning och har en egen kontrollorganisation. bör byggnadsnämnden kunna avstä från att göra besiktningar. om inte byggherren själv eller nägon berörd myndig— het. t. ex. yrkesinspektioncn. begär det. Byggnader som innehäller bostä- der bör dock alltid besiktas.

Byggnadsnämnden bör även kunna anpassa sina besiktningar med hän— syn till omfattningen och utförandet av övriga kontroller och till den insyn som nämnden tillförsäkras i byggherrens kontroll genom t. ex. samräd med och rapportering till nämnden. I de fall då slutbesiktning skall äga rtttn bör den sä längt det är möjligt ske innan ellcri nära anslutning till att byggna- den eller anläggningen tas i brttk.

14 [flyg/turis— mint/irl. I.»_t'g_t__'mu/.v- urhclr' H('/I lill.t_t'n m.m.

I4.2.3-— [4.3.4

• Sida 325
•  Original

Prop. 1985/86: 1 175

15 Påföljder och ingripanden m. m.

15 Påföljder ()(/I ingripanden NI. m. 15.1

• Sida 326
•  Original

Prop. 1985/86: 1 326

stanser framhäller nämligen att de uppmjukningar som utredningen har 15 l'r'i/i'ilidurm-h föreslagit inte är tillräckliga. Jag tar upp dessa frägor i det följande. mg)-ipmulwt m.m. 15.1— 15.3

15 P(i/i'iljdur ovh ingripanden m. m. 15.3—15.3.l

• Sida 328
•  Original

Prop. 1985/86: [ 328

stycket kommunallagen och 3s andra stycket byggnadsstadgan kan bygg- nadsnämnden i dag ge bl.a. tjänstemän hos nämnden bemyndigande att på nämndens vägnar besluta i en viss grupp av ärenden. Mitt förslag innebär att motsvarande möjligheter skall finnas ocksåi PBL ( l l kap. 3 Ö). Bl. a. de åtgärder av mindre omfattning som jag nyss nämnde förefaller vara av den beskaffenheten att det normalt saknas anledning att lägga prövningen på nämnden. (.)m prövningen i stället anförtros stadsarkitekten eller någon annan lämplig tjänsteman. kan bygglovet lämnas så snart ansökningshand— lingarna är kompletta. Jag vill också erinra om de möjligheter som redan i dag finns att i enklare ärenden göra muntlig ansökan om lov. Jag föreslår att denna möjlighet bör finnas även i PBL (8kap. lgä).

Enligt min mening finns det alltså redan i dag möjligheter för byggnads- nämnden att räda bot på en del av det som uppfattas som krångligt och byråkratiskt. ] likhet med utredningen anser jag emellertid att det därut- över år nödvändigt att ändra bestämmelserna om byggnadsavgift så att olägenheter av det slag som utredningen har pekat på kan undanröjas. Ändringsmöjligheterna påverkas emellertid i viss utsträckning av att det. som jag tidigare nämnde. ankommer på byggnadsnämnden att besluta i frågor om byggnadsavgift.

Av förarbetena till påföljdslagen (prop. |975/76: l64 s. l64) framgår nämligen att en förutsättning för att beslutanderätten då skulle kunna läggas på byggnadsnämnderna var att det skulle vara enkelt både att konstatera om skyldighet att betala avgift föreligger och att bestämma avgiftens storlek i det enskilda fallet. Departementschefen framhöll bl.a. (s. 4l) att det inte borde anförtros en politiskt sammansatt nämnd att på skönsmässiga grunder ålägga enskilda att betala avgifter av så betydande storlek som det kan bli fråga om vid tillämpning av påföljdslagen. Av den anledningen lades prövningen av frågor om nedsättning och eftergift av byggnadsavgift på länsstyrelsen. Ett avsteg från den principen gjordes dock i och med att byggnadsnämnden fick möjlighet att avstå från att ta ut särskild avgift för överträdelser som kan anses som ringa.

Utredningsförslaget. som jag nyss redogjorde för. har mött kritik under remissbehandlingen. Flera remissinstanser framhåller att förslaget inte är tillräckligt för att undanröja de påtalade olägenheterna. De hävdar att undantagsbestämmelsen sällan kommer att bli tillämplig. eftersom bygg- nadsavgiften. som grundar sig på kommunens byggnadsltwstaxa. i vissa kommuner aldrig blir så låg som Stltlkr.

Inriktningen av de ändringar som nu bör göras skall enligt min mening vara att byggnadsnämnden får möjlighet att avstå från att ta ut byggnads- avgift för överträdelser som är bagatellartade eller kan jämställas med ordningsförseelser. Med en sådan inriktning passar det mindre väl att ändra bestämmelserna på det sätt som utredningen har föreslagit.

Det kan naturligtvis diskuteras om det av utredningen föreslagna belop- pet bör höjas från 500 till exempelvis l ()()0 kr. Byggnadsavgiftens storlek är

15 I)rl/Ä"iI_/(1('l' ut'/1 in_wipundwt m. m. 15 .3.1

• Sida 329
•  Original

Prop. 1985/86: 1 329

emellertid ofta ett dåligt mått på hur ursäktlig en överträdelse katt vara. Jag anser därför. i likhet ttted bl.a. hovrätten över Skärte och Blekinge. den lämpligaste lösningen vara att bestämmelserna ändras så att byggnads- nämnden — i överensstämmelse med vad som gäller för den särskilda avgiften — får en möjlighet att nedsätta byggnadsavgiften eller underlåta att påföra avgift. om överträdelsen är ringa.

.lag är medveten om att detta innebär ytterligare ett avsteg från den förut nämnda principen att byggnadsnämnden inte bör kunna göra skönsmässiga bedömningar i avgiftsärenden. Enligt min mening är emellertid den före- slagna ändringen nödvändig föratt påföljdssystemet inte skall leda till en byråkrati som i vissa situationer måste framstå som helt onödig. Jag kan inte heller se några risker från råttssäkerhetssynpunkt med mitt förslag. Som hovrätten framhåller måste en sådan ändring anses utgöra en förbätt- ring även från rättssäkerhetssynpunkt. eftersom orättvisa eller på annat sätt otillfredsställande avgiftsbeslut kan förhindras.

[5.3.2 Särskild uttal:/"I

Särskild avgift tas ut med minst 200 och högst 500kr. Några remissin- stanser har hävdat att den övre beloppsgränsen 500kr. år för låg. Jag delar den uppfattningen. Beloppsgränsen har varit oförändrad sedan lagen träd— de i kraft den ljanuari l977. Med hänsyn bl.a. till den förändring av penningvärdet som har ägt rum under tiden efter ikraftträdandct föreslår jag att gränsen höjs till l.000kr.

15.3.3 'Ii/läggsurgl/i

De förslag som jag har lagt fram i det föregående innebär. jämfört med gällande ordning. bl. a. att den krets av åtgärder som skall kräva bygglov vidgas till att normalt omfatta anläggningar för idrotts- eller fritidsändamäl. tunnlar. bergrum m.m. Under vissa förutsättningar skall dock kommunen genom omrädesbestämmelser kunna föreskriva att bl.a. sådana anlägg- ningar får utföras utan bygglov.

Den föreslagna skyldigheten att ansöka om lov medför bl.a. att den som utför en bygglovspliktig anläggning utan lov kan bli skyldig att betala byggnadsavgift. Utredningen har ifrågasatt om inte också tilläggsavgift bör kunna tas ut i sådana fall. åtminstone vid en del överträdelser. men funnit att det saknas tillräckliga skäl att föreslå en vidgad användning av tilläggs- avgiften. Jag ansluter mig till utredningens bedömning i detta avseende. Jag föreslår därför att de bestämmelser som anger vilka olovliga åtgärder som skall föranleda tilläggsavgift i sak oförändrade förs över till PBL.

Tilläggsavgiften är i dag 500 kr. för varje rn bruttoarea som den olovliga åtgärden har omfattat. Är bruttoarean inte större än ltlm. skall dock ingen avgift tas ut.

Utredningen har föreslagit att den avgiftsfria arean skall ökas från l0 till 20m. Flera remissinstanser kritiserar höjningen och anser att den kan

15 [lå/Fil/t/t'r ut'/t ingripanden m.m. lill—15.33

• Sida 330
•  Original

Prop. 1985/86: I 330

tänkas äventyra syftet med tilläggsavgiften. En del av dessa instanser påpekar att den avgiftsfria bruttoarean höjdes från 3 till l0m så sent som den ljanttari [980

För egen del gör jag samma bedömning som de kritiskt inställda remiss- instanserna. Jag anser således att det inte finns tillräckligt skäl för utred- ningens förslag och förordar därför att den avgiftsfria bruttoarean även enligt PBL skall vara Itlmz.

Frågan om tilläggsavgift i ett visst fall skall tas ut prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. I fråga om sådan talan skall bestäm- melserna i rättegångsbalken om åtal för brott. på vilket inte kan följa svårare straffän böter. tillämpas (tis LPI). Om det finns särskilda skäl. kan domstolen nedsätta eller efterge tilläggsavgiften (7.5 LPI).

Under den tid som lagen varit i kraft har det rätt en viss osäkerhet om vilka möjligheter åklagaren har att på egen hand pröva om talan skall väckas. Vid tillkomsten av påföljdslagen uttalade föredragande departe- mentschefen (prop. 1975/76: 164 s. 287) bl. a. att det i fråga om rättegången i mål om påförande av tilläggsavgift var lämpligt att anknyta till de regler som gällde för mål om utdömande av vite. Det är därför naturligt att även när det gäller åklagarens prövning anknyta till vad som gäller beträffande talan om utdömande av vite.

När en myndighet som har förelagt ett vite anser att det bör dömas ut måste myndigheten. om den inte själv kan utdöma vitet. göra framställning hos åklagare om utdömande av vitet. En förutsättning för att åklagaren skall kunna väcka talan är då att han har fått en sådan framställning. Det är alltså i första hand myndigheten som avgör om talan skall väckas. Åklaga- ren anses dock ha en viss självständig rätt att pröva om det finns förutsätt- ningar för att vitet skall kunna dömas ut.

Samma betraktelsesätt bör enligt min mening läggas på åklagarens roll i fråga om uttagande av tilläggsavgift. Inte minst processckonomiska skäl talar för detta. Jag vill dock betona att vad åklagaren i dessa fall skall pröva främst är om förutsättningarna enligt bestämmelserna om tilläggsavgift är uppfyllda för att avgift skall kunna tas ut. Lagrådet har (yttrandet s. 105) framfört invändningar mot ett uttalande i lagrådsremissen om att åklagare däremot inte bör göra någon eger.- bedömning av om det ftnns skäl att helt efterge avgiften.

Jag delar lagrådets uppfattning att det står i mindre god överensstäm- melse med åklagarens självständiga ställning i straffprocessen och kan leda till meningslösa rättegångar. om man fråntar åklagaren möjligheten att underlåta att väcka talan. Det bör vara tillräckligt att en byggnadsnämnd. som är missnöjd med att en åklagare ej väckt talan om utdömande av tilläggsavgift. kan påkalla prövning av överordnad åklagare.

Möjligheterna för domstolen att nedsätta eller efterge tilläggsavgiften hänför sig enligt 7.6 fjärde stycke": LPI i första hand till de fall då rättelse sker av den olovliga åtgärden. Nedsättning eller eftergift kan också ske om

15 Påföljder ut'/1 ingripanden m. m. [5.3.3

• Sida 331
•  Original

Prop. 1985/86: 1 331

det annars finns särskilda skäl. Enligt förarbetena till lagen (prop. l975f'761lb4 s. 33) framgår dock att denna möjlighet skall komma till användning främst i bagatellfall. Det har emellertid visat sig att undantags- bestämmelscn har utnyttjats mycket olika av domstolarna.

Bestämmelserna om tilläggsavgift rymmer åtgärder som kan skilja sig mycket åt sinsemellan. Ofta rör det sig om former av olovligt byggande som ur samhällets synpunkt är helt oacceptabla. och där det utförda därför bör undanröjas. ] andra fall kan det gälla åtgärder som vid en förhands- prövning inte skttlle ha godtagits men som av olika skäl. t.ex. hänsyn till samhällsekonomiska och sociala intressen. mäste accepteras i efterhand. Jag vill understryka att jämkning i dessa fall skall vara en undantagsföre- teelse. .lag har övervägt en ändring av bestämmelserna i syfte att ytterliga- re markera detta men vill f.n. inte förorda en sådan utväg. Jag avser att med uppmärksamhet följa utvecklingen änntt någon tid och. i den mån det visar sig nödvändigt. återkomma till regeringen med förslag.

I många fall innebär emellertid ("överträdelsen att den byggande inte söker bygglov till en i och för sig helt acceptabel byggnadsätgärd. Det kan t. ex. vara fråga om en åtgärd som är förutsatt eller medgiven i en plan e. d. En vanlig situation är också att den byggande ger in en ansökan om lov och att han. efter att ha fått besked från byggnadsnämnden att han kan påräkna lov. påbörjar åtgärden innan lovet har meddelats. ] fall av detta slag är den byggandes ttnderlätenhet att invänta att bygglov lämnas vanligtvis att betrakta som en ordningsförseelse. Den leder som regel till att byggnads- avgift tas ut. Om tilläggsavgift därutöver skall tas ut är en fråga som i rättspraxis i dag bedöms mycket olika. Detta är otillfredsställande. särskilt med tanke påatt tilläggsavgiften kan uppgå till avsevärda belopp.

För egen del finnerjag det rimligt att tilläggsavgiften allt efter omständig- heterna jämkas eller cfterges i fall som de nyss nämnda. dvs. i fråga om åtgärder som är att betrakta som ordningsförseelser. För att en sådan bedömning skall kunna göras av domstolen kan det vara lämpligt att byggnadsnämnden i sin framställning till åklagaren uttalar sig särskilt i den frågan. Att byggnadsavgiften har nedsatts kan givetvis vara ett skäl för domstolen att också nedsätta eller helt efterge tilläggsavgiften.

[5.4 Ingripanden för att åstadkomma rättelser

A-1iit_/'Ör.rlug: Påföljdslagens bestämmelser om handräckning föreläg-

ganden m.m. behålls i stort sett oförändrade.

Enligt B och IS ss påföljdslagcn kan byggnadsnämnden så snart olovligt byggande har förekommit antingen ansöka om handräckning hos tingsrät— ten så att rättelse sker eller förelägga ägaren av det byggda att ta bort eller på annat sätt rätta det.

15 Påli'ifjtl't'l' (N'/I ingripanden nt. m. I5.3.3—I5,4

• Sida 332
•  Original

Prop. 1985/86: ] 332

l ett föreläggande får enligt I7å påföljdslagen sättas ut vite eller ges föreskrift att. om föreläggandet inte blir fullgjort. den förelagda åtgärden kan utföras av byggnadsnämnden på den försumliges bekostnad (tvångsut- förande). Har föreläggande meddelats någon i hans egenskap av fastighets— ägare och övergår fastigheten till ny ägare. gäller föreläggandet i stället mot den nye ägaren. Detsamma gäller i fråga om förelägganden som meddelas någon i hans egenskap av tomträttshavare eller ägare av byggnad på s. k. ofri grund (l9s'). Har en föreskrift om tvångsutförande satts ut ] föreläg- gandet. gäller även den mot ny ägare eller tomträttshavare. Är det däremot fråga om ett vitesft'ireläggande. gäller enligt nuvarande regler inte vitesho- tet mot den nye ägaren eller innehavaren. I stället får byggnadsnämnden sätta ut vite för denne.

Efter det att lagrådsremissen beslutades har riksdagen på förslag i prop. Nil-1185: % antagit bl.a. en ny lag om viten i syfte att effektivisera vitesin- stitutet (JuLl 1984/85: 22. rserl l). Enligt lagen (19851206) om viten skall vite kunna föreläggas som s. k. löpande vite. Vitet utgår då i normala fall med ett bestämt belopp för varje tidsperiod av viss längd. under vilken föreläggandet inte har följts. I fråga om vitcn enligt bl.a. påföljdslagen innebär riksdagsbeslutet vidare den nyheten att. om vitet förelagts någon i hans egenskap av fastighetsägare eller tomträttshavare. det under vissa förutsz'ittningar skall övergå på ny ägare' eller innehavare. Den nya lagstift— ningen träderi kraft den ljuli l9ti5.

Den beslutade lagändringen hör givetvis beaktas vid utformningen av motsvarande regler i PBL. Att vitespåföljden kommer att bestå vid ägar— skifte är en reform som tillgodoser ett allmänt önskemål i lagstiftningsären- det.

Från kommunalt häll hari skilda sammanhang framhållits att föreläggan- den om rättelse kan bli mer eller mindre verkningslösa i fråga om åtgärder som är enkla att rätta och därefter åter utföra. Situationen kan t.ex. vara den att byggnadsnämnden vid vite förelägger någon att inom en viss tid ta bort ett upplag som har anordnats utan lov. Ofta uppfyller ägaren föreläg- gandet och tar bort upplaget. men omedelbart därefter anordnar han ett nytt upplag på samma plats. Föreläggandet blir därigenom helt utan verkan som påtryckningsmedel.

För att förhindra att sådana olovliga åtgärder upprepas föreslår jag att det införs en möjlighet för byggnadsnämnden att. i samband med föreläg- gande att rätta en åtgärd. meddela förbud för ägaren att i framtiden vidta samma åtgärd. Sådana förbud bör på samma sätt som föreläggandet kunna förenas med vite. Det medför att vitet kan dömas ut så snart det har konstaterats att t. ex. ett upplag åter har anordnats.

15 Påföljder och ingripa/nimi m. m. 15 .4

• Sida 333
•  Original

Prop. 1985/86: ]

'_N .__J .JJ

16 Slutlig kontroll beträffande områden av riksintresse Nl. m. 16.I.I—IÖ./.2

• Sida 335
•  Original

Prop. 1985/86zl 335

Detta innebär att länsstyrelsen bör ha en möjlighet att i det enskilda fallet inte bara granska kommunernas beslut utan även ingripa på olika sätt med anledning av dessa. Som utredningen har föreslagit. bör emellertid de kommunala besluten kunna prövas endast på vissa i lagen uppräknade grunder. I detta ligger den stora skillnaden mot dagens ordning. sotn ju innebär en fastställelseprövning pä grttnder som inte är på något sätt formellt begränsade.

Det finns ett inslag i utredningsförslaget som är av största vikt med tanke pli-kravet på snabbhet i planeringsprocessen. Det är principen att länssty- relsen mäste handla inom en viss tid för att inte kommunens beslut skall bli gällande. Den principen bör införlivas i lagförslaget. även om det nu måste ske i en något annorlunda lagteknisk utformning.

En viktig utgångspunkt när man utformar systemet för överprövning är enligt min mening att det efter kommunens antagandebeslttt sannolikt inte kommer att i det normala fallet kvarstå några konflikter mellan staten och kommunen eller mellan flera berörda kommuner. På goda grunder kan man utgå ifrån att de flesta problemen blir lösta genom ett fördjupat samräd. Erfarenheterna av samarbetet mellan staten och kommunerna i den fysiska riksplaneringen pekar entydigt åt detta håll. Jag anser att den kommunala självständigheten i detta sammanhang bör betonas kraftigare än i utred- ningsförslaget.

Det nu anförda leder fram till slutsatsen att planerna normalt bör vinna laga kraft viss tid efter kommunens antagandebeslut. om inte besvär an- förs. Nägon obligatorisk statlig godkännandeprövning bör alltså inte före— skrivas i lagen. [ första hand bör — som jag nyss sade — eventuella konflikter kunna lösas under samrådet. Samrådet mellan kommunen och länsstyrelsen bör avslutas med att länsstyrelsen lämnar in ett samrådsyt- trande. som innehåller länsstyrelsens ställningstagande till planförslaget. En samrådsredogörelse skall följa med planförslaget vid utställningen och även finnas tillgänglig för den kommunala instans som antar planen. Jag tar för givet att länsstyrelsens synpunkter i de fiesta fall kommer att beaktas — i vart fall på sådana punkter där maktmedel av olika slag kommer att stå länsstyrelsen till buds enligt vad jag snart kommer att föreslå. Vid utställ- ningen av översiktsplaner skall länsstyrelsen avge ett granskningsyttrande med särskild tonvikt på de aspekter som enligt mitt fortsatta resonemang bör ingå i den statliga kontrollen.

På en punkt är jag — i likhet med många remissinstanser — inte beredd att ansluta mig till utredningen. Det gäller förslaget att regeringen på eget initiativ eller efter framställning från statliga myndigheter eller kommuner skall kttnna förordna om regeringsprövning av kommunala beslut om både planer och lov.

Jag föreslår i stället att planer skall kunna komma ttnder regeringens prövning efter besvär över länsstyrelsens beslut att godkänna eller att upphäva dem. Besvärsrätt bör tillkomma kommunerna, både den kommun

!() Statlig kontroll beträffande områden ut' riksintresse tn. nl. [Ö.I ..?

• Sida 336
•  Original

Prop. 1985/86: ] 336

som har antagit planen och berörda grannkommuner. Även regionplaneor- ganct bör ha besvärsrätt. Däremot anserjag det inte befogat att låta vissa statliga myndigheter få rätt att överklaga länsstyrelsens beslut i dessa frågor till regeringen. Här hänvisar jag i stället till den möjlighet för regeringen att utfärda planföreläggande som jag snart skall återkomma till. De statliga sektorsmyndigheterna har alltid möjlighet att hos regeringen göra framställning om sådant föreläggande.

10 Slutlig kontroll lwtriilf'lkmde område/1 ut' riksintresse m. m. lÖ.3.l—l().2.2

• Sida 338
•  Original

Prop. 1985/86: 1 338

service — fär ibland effekter för hela regionen eller åtminstone för delar av den. Kommunerna är i dessa fall starkt beroende av varandra.. och det är angeläget att de satsningar som görs blir samstämda. Staten bör då ha en möjlighet att päverka hur bostäder och arbetsplatser förläggs och att se till att en rimlig framtida kollektivtrafikf'i'trsörjning kan upprätthållas. Enligt min mening bör den överprövningsgrund som avser bristande mellankom- munal samordning täcka sådana situationer. På det sättet kan länsstyrelsen jämföra kommunernas fysiska planer och samordna dem där de inte är förenliga med varandra.

När det gäller sambandet mellan länsplaneringen och den kommunala fysiska planläggningen medverkar kommunerna i dag pä olika sätt i läns- planeringsprocessen (se redogörelse i SOU 1978135. Bilaga 2). Det hand- lingsprogram för regionalpolitiken i länet sotn tas fram genom länsplane- ringen utgör givetvis ett betydelsefullt inslagi kommunernas planeringsför- utsättningar.

Flera remissinstanscr hävdar att man genom överprövning av planer enligt PBL bör åstadkomma en formell sammankoppling mellan länsplane- ringen och den fysiska planläggningen. En sådan sammankoppling är enligt min mening inte möjlig. Jag delar i detta avseende utredningens uppfatt- ning. Det är emellertid angeläget att de båda planeringsformcrna samord- nas sä att vad som läggs fast i länsplaneringen i fråga om arbete. service och miljö utgör underlag i arbetet med den fysiska planläggningen.

PBL-utredningens förslag innebär att rcgionplaneorganet. där det finns ett sådant. fär egen rätt att underställa kommunala beslut regeringens prövning. Ett sådant förordnande får enligt förslaget meddelas endast om beslutet rör en fräga som ligger inom regionplaneorganets ansvarsområde och om beslutet enligt regionplaneorganets mening

I. innebär att två eller flera kommuners intressen inte har samordnats på ett lämpligt sätt eller

2. motverkar syftet med en antagen regionplan. Ett system där de kommunala besluten underställs regeringens prövning kan lätt anordnas så att flera olika organ kan begära underställning. Pröv- ningen samordnas ändä hos regeringen. I det system med överprövning av länsstyrelsen som jag förordar mäste givetvis regionplaneorganet fä en nägot annorlunda roll.

Den lösning som jag har stannat för är att det bör ingå i länsstyrelsens prövning att bevakade mellankommunala frågorna. även om det finns ett regionplaneorgan. Också frågan om de kommunala planerna är förenliga med en eventuell regionplan bör bedömas av länsstyrelsen. Till skillnad mot utredningen anser jag inte att det behövs någon särskild prövnings— grund i lagen. som tar fasta på de kommunala bcslutens relationer till regionplan. Jag vill i stället se det så att en regionplan kan vara ett uttryck för vad som är en lämplig samordning av regleringen i markanvändnings-

Io Slutlig kontroll beträffande mnråtlen av riksintresse rn. m. 16.2.2

• Sida 339
•  Original

Prop. 1985/86: 1 339

frågor med mellankommunal räckvidd. Det är en självklar skyldighet för länsstyrelsen att bevaka följsamheten till en eventuell regionplan.

Självfallet bör det vara ett nära samarbete mellan länsstyrelsen och regionplaneorganet vid prövningen av planer som berör regionala frägor. Jag förutsätter att länsstyrelsen tar initiativ till sädant samräd även utan en uttrycklig lagregel. Regionplaneorganet bör få rätt att överklaga det beslut som länsstyrelsens prövning utmynnar i.

[6.2.3 Skyddar/ör människors hälsa ot'h säker/tet

Många instanser är negativa till utredningsförslaget att uppenbar avvi- kelse frän bestämmelserna i 2. 4 och Skap. skall kunna medföra statlig överprövning. En sådan svävande formulering minskar kommunernas möjligheter till självständiga beslut om planutformningen. heter det bl. a.

Det synsätt som torde ligga bakom utredningens förslag innebär att den kommunala bedömningen av miljöutformningen tillmäts en mycket stor tyngd. Det kan emellertid finnas brister i planförslag som är av sä allvarlig natur att man inte kan bortse från att staten har ett ansvar. Särskilt om det finns brister i fräga om säkerhet och hälsa aktualiseras det statliga ansva— ret. Exempel pä detta är bullerfrågor. trafiksäkerhet. rasrisker. sanitära olägenheter m.m. Även i fräga om mer utpräglade lämplighetsfrågor kan det enligt utredningen ibland vara motiverat att staten kan ingripa för att planer blir ändrade. Enligt utredningsförslaget skall dock ingripande ske enbart i undantagsfall. och motivet skall då vara att staten inte kan godta planbeslut som leder till en helt undermälig miljö.

Ett annat synsätt. som flera remissinstanser redovisar. innebär att över- prövning pä den nu berörda grunden inte bör vara möjlig. Eftersom det sannolikt blir fråga om ingripanden i ett mycket begränsat antal fall. måste man ifrågasätta om det är förnuftigt att ha en prövningsgrund som förutsät- ter en närmare kontroll av alla planer. Statens prövning tar tid och besluts- processen blir fördröjd alldeles i onödan. Det bör enligt detta synsätt räcka att länsstyrelsen får möjlighet att påpeka eventuella brister under samrådet och att man överlåter ät medborgarna att bevaka utformningen av den lokala miljön. Varje plan som ställs ut skallju vara åtföljd av en samrådsre- dogörelse. där bl. a. länsstyrelsens påpekanden givetvis skall tas upp och bemötas. Därigenom uppmärksammas medborgarna på eventuella brister. så att de kan väcka opinion inför kommunens ställningstagande. De som har rätt att överklaga planen kan genom att besvära sig se till att den blir prövad av länsstyrelsen. Samrådet med länsstyrelsen och sakägarnas be- svärsrätt ger enligt detta synsätt tillräckliga möjligheter till kontroll av att planernas kvalitet inte sjunker under en godtagbar nivå.

Enligt min uppfattning måste en lösning ha sin grund i båda dessa synsätt. Det finns nämligen en klar skillnad mellan olika typer av krav i lagen, och den skillnaden motiverar en statlig kontroll av vissa krav men inte av andra.

16 Slutlig kontroll lvt'ti't'ilj'ittidt' områden av riksintresse m. nt, 16.2.2—Io.2.3

• Sida 340
•  Original

Prop. 1985/86: I 340

Jag anser sålunda att de krav som avser hälsoskydd och säkerhet intar en särställning. De rör sä betydelsefulla aspekter på bebyggelsens place- ring och utförande att det inte enbart är fräga om ett kommunalt intresse. Staten bör därför ha till uppgift att bevaka att kraven verkligen uppfylls.

Behovet av en sädan statlig kontroll har att göra med önskemälet att frägorna om hälsoskydd och säkerhet helst bör vara slutligt avgjorda i samband med planläggningen. Därmed undgär man risken för att de stat— liga myndigheter. som har ansvaret för dessa frägor. ingriper och kräver ändringar i skilda avseenden. när omrädet är färdigbyggt och brukarna har flyttat in. Den samlade .intresseavvägning och kontroll pä den statliga sidan. som anförtros länsstyrelsen vid planläggningen. bör kunna medver- ka till att eliminera sädana ickc önskvärda ingripanden i efterhand frän tillsynsmyndigheter som bevakar kraven pä hälsoskydd och säkerhet i vid mening.

Av dessa skäl föreslärjag en statlig prövningsmöjlighct för de fall där kommunens beslut innebär att bebyggelse placeras eller utförs på ett sädant sätt att kraven pä skydd för människors hälsa och säkerhet inte uppfylls.

[ övrigt ansluterjag mig helt till det synsätt. som gär ut pä att frågor om miljöutformning. exploateringsgrad. tillgång till service och plankvaliteter i största allmänhet är interna kommunala angelägenheter. Nägon möjlighet för länsstyrelsen att ingripa i sädana avseenden bör därför inte finnas. Detta är en kärnpunkt i hela reformen.

[6.2.4 Uppenbar avvikelse från (letulip/ttnekruvet bör inte knnnu jöronle- du smt/ig prövning

Utredningen har även föreslagit att underställning skall kunna ske. om kommunen uppenbart åsidosätter kravet på att detaljplan skall upprättas. innan tillstånd lämnas till bebyggelse av en viss omfattning. En närmare analys av förslaget visar emellertid att det är svärgenomförbart i praktiken. Svårigheterna uppkommcri samband med avgränsningen av de beslut som skall kontrolleras av staten. dvs. beslut om bygglov som meddelas utan tillräckligt planunderlag. Enligt bäde utredningens och mitt förslag skall beslut om bygglov kunna prövas endast inom omräden som länsstyrelsen i förväg har bestämt. Att förutse var en kommun i framtiden kan komma att äsidosätta detaljplanekravet är naturligtvis i de flesta fall en omöjlig upp- gift.

Till detta kommer att en bestämmelse som medger statlig prövning i detta syfte knappast heller är sakligt motiverad. Jag utgår från att det ligger i kommunernas eget intresse att upprätta detaljplan när det verkligen behövs med tanke pä bebyggelsens art och omfattning. medborgarintresset och andra omständigheter. PBL bör därför inte innehålla nägon bestäm- melse om statlig prövning i detta avseende.

lö Statlig kontroll l74'tr't'illttrttlt' omräden ur riksintresse m. m. 1623—1624

• Sida 341
•  Original

Prop. 1985/86: [ 34|

[6.2.5 Att beslutet inte har kommit till i lugu ort/ning ln'ir ln'rukux genom ln'srlir

Förslaget i lagrådsremissen innebär att länsstyrelsens kontroll skall in- nefatta även frågan om beslutet har kommit till i laga ordning. Som motiv till förslaget anfördejag (lagrådsremissen s. 269 fl:

En väsentlig del av länsstyrelsens fastställelseprövning i dag består av en kontroll av att planerna är formellt riktigt upprättade och att de har handlagts i föreskriven ordning. t. ex. beträffande samräd. utställning m.m. Det finns ingen anledning att ändra på denna princip i en ny lag när det gäller planbeslut. som enligt mitt förslag (avsnitt 16.3) skall kunna prövas av länsstyrelsen. dvs. beslut om detaljplaner och omrädcsbestäm— melser. Bevakningen i formfrägor vid tillkomsten av översiktsplaner bör enligt min mening ske genom kotnmunalbesvär. eftersom länsstyrelsen enligt mitt förslag inte självmant skall kunna pröva dessa planer.

I dagens fastställelseprövning ingår det också en kontroll av att kommu— nens beslutande organ inte har överskridit sina befogenheter. Även denna kontroll bör enligt min mening finnas kvar och göras av länsstyrelsen beträffande detaljplaner och omrädesbestämmelser.

Genom att på detta sätt läta länsstyrelsens prövning innefatta de for- mella frägorna tillmötesgår jag en rad remissinstanser. som starkt har kritiserat utredningsförslaget. Detta förslag gick ut på att alla kommun- medlemmar skulle kunna överklaga de kommunala besluten pä formella grunder. Rcmissinstanserna har med fog hävdat att detta kan leda till en omfattande besvärsprövning och vidare att det innebär en egendomlig blandning av förvaltningsbesvär och kommunalbesvär.

Det är angeläget att precisera vilka handläggningsfel som skall kunna föranleda att ett planbeslut upphävs. Utredningsförslaget innehåller inga sädana preciseringar. vilket har framkallat stark remisskritik. Jag äterkom- mer till detta i specialmotiveringen (l2kap. ls"). Redan nu villjag dock ta upp en viktig fråga. Jag har tidigare föreslagit att det skall ställas krav på att planhandlingarna skall utformas så tydligt att allmänheten under samrä- det och utställningen kan få en klar uppfattning om planernas innebörd. Till skillnad mot utredningen anserjag dock att detta krav har den karaktä- ren att det inte annat än i undantagsfall är meningsfullt att lägga det till grund för kontroll i efterhand. Tillämpningen ger utrymme för så starkt subjektiva inslag att det i flertalet fall är ogörligt att konstatera om princi- pen har överträtts eller inte. Jag vill dock inte hålla för uteslutet att det kan förekomma fall där planhandlingarna har fått en så bristfällig utformning att syftet med samrådet och utställningen uppenbarligen inte har kunnat uppnås. [ dessa fall bör länsstyrelsen kunna underkänna beslutet på den grunden att det inte har kommit till i laga ordning.

Länsstyrelsens granskning i formellt hänseende bör i första hand avse sädana förhållanden som har pätalats i ärendet. antingen under den kom- munala handläggningen — vilket torde bli vanligast — eller direkt till länsstyrelsen. Det är emellertid angeläget att länsstyrelsen ocksä bevakar att alla som bör få komma till tals i ärendet verkligen har fått möjlighet att göra det. Detta får ses som en yttersta garanti för medborgar- och sakäga- reinflytande och för att kommunens beslutsunderlag blir så fullständigt som möjligt. För den skull är det emellertid inte nödvändigt att sakägarför- teckningarna i alla ärenden kontrolleras i minsta detalj.

l() Statlig lmntrull ln'Irii/ffanclc områden (ll' riksintresse m. m. lö.2.5

• Sida 342
•  Original

Prop. 1985/86: I 342

Även i övrigt bör gälla att länsstyrelsen inte tar på sig ett omfattande granskningsarbete pä sädana punkter där det sällan eller aldrig finns anled— ning för länsstyrelsen att göra något ingripande. Insatserna bör i stället koncentreras på sådana frågor som kan vara formellt komplicerade. För övrigt vill jag här framhälla som angeläget att länsstyrelsen redan under samrädet ger kommunen sådana räd som kan förebygga felaktigheter i det fortsatta förfarandet.

l anslutning till lZ kap. l & har lagrådet anfört (yttrandet s. l ll f):

Behovet av statlig kontroll av kommunala planbeslut gör sig givetvis gällande i sädana frägor av nationell och mellankommunal betydelse som anges i första stycket l—3. i dessa frägor kan det föreligga en konflikt mellan kommunala önskemål och ambitioner. å ena sidan. samt mera allmänna intressen, å den andra. Någon sådan konflikt kan däremot knap- past ligga bakom det i punkt 4 angivna fallet att ett formellt fel vidlåder kommunens beslut. Man bör kunna utgå från att kommunerna i eget intresse vinnlägger sig om att handlägga planärenden korrekt och att de har tillgång till kompetent personal. jfr llkap. 4.5. Självfallet kan det. som departementschefen framhåller i den allmänna motiveringen (5.269). inte hållas för uteslutet att det kan förekomma fall där planhandlingarna fått en sä bristfällig utformning att syftet med samrädet och utställningen inte har kunnat uppnås.

Fel och brister av detta slag kan emellertid påtalas genom förvalt- ningsbcsvär och det är svårt att inse varför inte detta rättsmedel erbjuder en tillräcklig kontroll. l punkt4 nämns också befogenhetsöverskridandcn säsom något som länsstyrelsen skall ingripa mot av eget initiativ. Vilken praktisk betydelse denna möjlighet att ingripa har är inte närmare belyst. Det förefaller snarast som om överprövningsgrunden "befogenhetsöver— skridande" fätt följa med av det rent formella skälet att man vill ästadkom- ma identitet mellan punkt 4 och 7kap. l få första stycket3 kommunallagen. Även beslut som innebär befogenhetsöverskridanden kan självfallet angri- pas genom förvaltningsbesvär.

I fråga om överprövningens karaktär och omfattning skiljer sig punkt4 likaledes från de tre övriga. [ dessa senare fall har länsstyrelsen Linder samri'tdsförfarandet fått sin uppmärksamhet inriktad på de förhällandcn som kan utlösa en överprövning. Länsstyrelsen kan anpassa sin gransk- ning därefter och denna behöver därför inte bli särskilt arbetskrävande. Överprövningen av den formella handläggningen däremot innebär en granskning av frågor som länsstyrelsen inte ttnder planärendets beredning hos kommunen haft anledning att befatta sig med. Det är en rad formföre- skrifteri PBL och kommunallagen som länsstyrelsen därvid har att beakta. Departementschefen framhåller (s. 269) såsom angeläget att länsstyrelsen bevakar att alla som bör få komma till tals i ärendet verkligen har fått möjlighet att göra det. En kontroll med sådant syfte torde innebära att länsstyrelsen skall granska sakägarförteckningama i detalj och tillse att alla sakägare beretts tillfälle till samråd och fått underrättelser om utställ- ning och i förekommandc fall om planbesluten. Pä s.273 berör departe- mentschefen de svårigheter som kan uppkomma för länsstyrelsen att inom treveckorsperioden hinna med att bedöma om ett ärende bör prövas eller inte. Sävitt gäller den formella granskningen enligt punkt4 synes departe- mentschefen underskatta dessa svårigheter. Kommer länsstyrelsen i tids—

[6 Slutlig kontroll beträffande mnråclun ar riksintresse m.m. [6.3.5

• Sida 343
•  Original

Prop. 1985/86: [ 343