RÅ 1997:66
Kommuns beslut att ta ut planavgift enligt taxa utan att beakta att byggherren haft egna kostnader för detaljplanläggning har ansetts strida mot likställighetsprincipen.
Byggnadsnämnden i Linköpings kommun debiterade enligt delegationsbeslut den 22 januari 1990 Fastighetsbolaget Duvkullen HB (tidigare HB Paesellet) (bolaget) en planavgift om 55 267 kr.
Bolaget yrkade i överklagande att länsstyrelsen skulle undanröja det överklagade beslutet eller i vart fall jämka det med 75 procent. Som grund härför åberopade bolaget i huvudsak följande. Bolaget hade bekostat allt arbete för framtagning av planen. Andra entreprenörer hade under samma tid fått sina planförslag upprättade av stadsbyggnadskontorets planavdelning och bara betalt planavgiften. Bolaget hade fått betala dubbelt, utöver planavgiften 55 267 kr även en extra administrationskostnad om 50 000 kr samt 148 310 kr till en av bolaget anlitad fristående konsult. Bolaget hänvisade till departementschefens uttalande i PBL-propositionen 1985/86:1, s. 797: "En grundläggande förutsättning för att kommunen skall få ta ut avgift för den nya planen - nyupprättad eller ändrad - är naturligtvis att kommunen haft kostnader för planen. I fråga om sådana planer som annan än kommunen har bekostat, t.ex. på grund av exploateringsavtal, kan någon planavgift således inte tas ut." Bolaget hänvisade vidare till kommunallagarnas likställighetsprincip.
Kommunen motsatte sig ändring i planavgiften och åberopade i sammanfattning bl.a. följande. Planavgiften avsåg att täcka kostnaderna för den formella hanteringen av planärendet hos byggnadsnämnden fram till att planen blev antagen. I kostnaderna ingick administration, personal, lokaler, samråd, utställning, annonser m.m. Planavgiften hade beräknats i enlighet med en av kommunfullmäktige fastställd taxa, som vunnit laga kraft. Skäl för nedsättning hade inte bedömts föreligga. Ärendet hade snarare krävt större insatser från stadsbyggnadskontoret än jämförbara detaljplaner. Avgifterna får enligt 11 kap. 5 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, tas ut med belopp högst motsvarande kommunens genomsnittliga kostnad. I enlighet härmed hade taxan generell karaktär och debiteringen skedde inte med hänsyn till specifika kostnader för varje enskilt objekt. På grund av höga aktiviteter inom byggsektorn hade Linköping liksom många andra kommuner inte haft tillräckliga resurser för att omedelbart klara all efterfrågad planläggning. Sökanden av planläggning hade upplysts om möjligheten att på egen bekostnad upprätta förslag till detaljplaner eller planändringar för att på det sättet till viss del kunna påskynda processen. En del hade valt att påta sig kostnader för den del av planarbetet de själva genom konsult kunde svara för framför att vänta tills kommunen kunnat utföra arbetet. Kostnaden var enligt kommunens uppfattning det pris som en fastighetsägare/exploatör var beredd att betala för att snabbare nå fram till genomförande av ett byggnadsprojekt. Taxeutformningen följde i allt väsentligt Kommunförbundets modell, en modell som var försiktigt utformad när det gällde nivån och inte beräknats täcka mer än 25-30 procent av kostnaderna för en plan. Några detaljerade självkostnadsberäkningar hade inte gjorts. En enkel sammanställning visade att kostnader för bygglovsverksamheten till 75-80 procent täcktes av avgifter medan motsvarande siffra för planverksamheten var cirka 10 procent. I underlaget för beräkningen gällande planverksamheten ingick dock kostnader för översiktplaneavdelningen vars direkta medverkan i detaljplanearbetet i normalfallet inte hade någon stor omfattning.
Länsstyrelsen i Östergötlands län (1993-03-29) yttrade: Tvisten i ärendet gäller om det exploateringsavtal som träffats mellan kommunen och bolaget medför att kommunen har skyldighet att helt eller delvis sätta ner den planavgift som kommunen normalt tar ut enligt 11 kap. 5 § PBL. Avgiften är ostridigt riktigt uträknad enligt de normala bestämmelserna i denna taxa. Om byggnadsnämnden finner att det finns skäl som motiverar en höjning eller minskning av avgiften, äger nämnden enligt 2 § i kommunens taxebestämmelser att besluta om en ändring i förhållande till den normala avgiften. - 11 kap. 5 § PBL ger de förvaltningsrättsliga förutsättningarna för kommunen att ta ut en avgift. Härav framgår, såvitt nu är aktuellt, att avgift får tas ut endast för att täcka kostnader för sådana åtgärder som behövs för att upprätta själva planförslaget eller förslaget till planändring. Hit hör kostnaderna för att föra fram förslagen till antagande, dvs. bl.a. administration, kartframställning, projektering, samråd och utställning. Däremot får inte täckas kostnader för det första skedet i planarbetet, innefattande bl.a. skissförslag. Avgiften är enligt den s.k. självkostnadsprincipen maximerad till ett belopp som motsvarar kommunens genomsnittskostnad för åtgärderna. Avgifterna vilar på den s.k. likställighetsprincipen. Även befrielse från avgift skall bestämmas efter en likformig och rättvis fördelningsprincip. (Jfr Didón m.fl. PBL, s. 594-597). - Den extra administrationskostnad om 50 000 kr som bolaget erlagt, får anses vara en extra kostnad som bolaget påtagit sig i ett frivilligt och civilrättsligt bindande avtal, av en karaktär som aldrig har varit avsedd att påverka storleken av planavgiften. Denna extrakostnad skall därför inte påverka länsstyrelsens vidare bedömning i ärendet. - Det motivuttalande som bolaget åberopar, får uppfattas så att kommunen inte får ta ut planavgift för att täcka sådana åtgärder som annan bekostat, t.ex. upprättande av planförslag. I den utsträckning som den debiterade planavgiften i detta fall i sin helhet avser annat än kostnader för det första skedet i planarbetet och kostnader för upprättande av själva planförslaget finns sålunda möjlighet för kommunen att ta ut kostnader enligt 10 kap. 5 § PBL under förutsättning dock att ovan angivna maximiregler iakttas. - I förevarande fall har kommunen, som ovan antecknats, särskilt angivit att avgiften avser att täcka kostnaderna för den formella hanteringen hos byggnadsnämnden. Detta måste anses innebära att avgiften inte avser att täcka kostnaderna för själva upprättandet av planförslaget. Något annat har i vart fall inte framkommit i ärendet. - Den omständigheten att exploatören bekostat något som inte omfattas av planavgiften innebär då att debiteringen inte kan anses stå i strid med angivna motivuttalande. Det innebär då självfallet också att planavgiften i sig inte står i strid med den s.k. likställighetsprincipen, en princip som innebär att kommunen inte får särbehandla vissa kommunmedlemmar på annat än objektiv grund. Redan till följd härav skall sålunda överklagandet avslås. - Om, trots vad kommunen anfört, planavgiften skulle visa sig vara avsedd att täcka också själva planupprättandet kan skäl finnas att komma till samma slutsats som länsstyrelsen nyss anfört. - Bolaget har lämnat obestridd kommunens uppgift att ärendet snarare krävt större insatser än jämförbara planer samt att taxans nivå är låg. Särskilt med hänsyn till denna låga nivå och trots att bolaget till följd av exploateringsavtalet stått för betydande kostnader synes det, även om planavgiften skulle visa sig vara avsedd att täcka någon del av själva planupprättandet, i vart fall sannolikt att kommunens debiteringsbara kostnader för ifrågavarande plan ligger över det belopp som nu överklagats. Något annat har i vart fall inte framkommit av utredningen i ärendet. Debiteringen kan alltså inte heller på denna grund anses stå i strid med ovan angivna motivuttalande. - Kommunen har uppenbarligen under nu ifrågavarande tid kunnat tillhandahålla detaljplaneförslag till andra exploatörer utan att dessa - utöver den normala planavgiften - behövt betala något extra för själva planupprättandet vare sig till kommunen eller till någon av dem själva anlitad planförfattare. Det exploateringsavtal som nu är aktuellt har inte utgjort något tvång utan har varit en sorts serviceåtgärd från kommunens sida. Kostnadskonsekvenserna i debiteringshänseende måste också ha stått klara för bolaget redan när avtalet träffades. Den tidsvinst som bolaget uppnått, måste också ha inneburit vissa ekonomiska fördelar för bolaget. Det har inte framkommit att det skulle ha förekommit något otillbörligt vid kommunens hantering av den kösituation som uppstått till följd av starkt efterfrågetryck vid tillfället. Det har i vart fall inte framkommit annat än att den hanteringen skett på ett objektivt riktigt sätt. Debiteringen kan alltså inte heller på denna grund anses komma i konflikt med likställighetsprincipen. - Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att det inte finns skäl att ändra den av kommunen bestämda avgiften. Överklagandet skall därför avslås.
Kammarrätten i Jönköping
Bolaget överklagade och yrkade att någon planavgift inte skulle uttas och anförde följande. Kommunen hade genom sin hantering åsidosatt likställighetsprincipen. Utöver det arbete bolaget hade utfört hade det inte funnits något arbete som kommunen kunnat debitera med stöd av 11 kap. 5 § PBL. Byggnadsnämnden ålade år 1988 bolaget att på egen bekostnad utföra planarbetet avseende ett område som i huvudsak bestod av kommunal mark. Kommunen hade under de aktuella åren 1988-1991 tillämpat olika tillvägagångssätt för planläggning. Vissa entreprenörer hade fått sina planer utarbetade av kommunen medan andra varit hänvisade till att anlita egen konsult. Trots detta hade man i båda fallen debiterat planavgifter på i stort sett samma nivåer. Bolagets kostnader för konsultplanerna var 148 310 kr. En anledning till att kostnaden blivit så betydande var det stora markområde, omfattande kommunal mark, som bolaget tvingades planlägga för att få byggrätt på den egna marken. Utöver planavgift hade bolaget enligt exploateringsavtalet fått betala en särskild administrationskostnad om 50 000 kr. Ingen annan entreprenör hade belastats med en dylik kostnad. Detta framgick av exploateringsavtal i övriga fall. I bedömningen av om planavgift i detta fall var berättigad borde hänsyn tas till denna extra administrationskostnad. Kommunens möjlighet att debitera planavgift regleras i 11 kap. 5 § PBL. I kommentaren till paragrafen sägs följande. "En grundläggande förutsättning för att kommunen skall få ta ut avgift för den nya planen - nyupprättad eller ändrad - är naturligtvis att kommunen har haft kostnader för planen. I fråga om sådana planer som annan än kommunen har bekostat, t.ex. på grund av ett exploateringsavtal, kan någon planavgift inte tas ut." Av andra meningen framgick klart att ingen planavgift över huvud taget skulle kunna debiteras i detta fall. Den första meningen lämnade emellertid möjlighet för någon form av debitering om kommunen hade haft någon som helst kostnad. Det sammanfattande intrycket blev att planavgift skulle utgå, men att den rimligen borde jämkas i de fall en sökande betalat konsultplaner. Kommunen hade haft kostnader för utställning. Både kommunen och bolaget hade haft kostnader för administration samt för personal och kontor. Bolaget hade utfört grundundersökning, mätning, kartframställning, annan projektering och samråd. Det var i förevarande fall rimligt att en reducerad planavgift om t.ex. 25 procent uttas. I länsstyrelsens motivering angavs att den extra administrationskostnaden skulle betraktas som frivillig. Det var felaktigt. Administrationskostnaden var reglerad i exploateringsavtalet. Det fanns en klar koppling mellan ett beslut om antagande av detaljplan samt träffande av exploateringsavtal. Byggnadsnämnden antog beslut om detaljplan endast om exploateringsavtal var träffat. Den erlagda administrationskostnaden borde betraktas som full betalning för de moment som kommunen hade utfört i planarbetet. Kommunens insats för denna plan var inte större än för jämförbara planer. Vad gällde taxan hade den vunnit laga kraft och var säkert riktigt utformad enligt självkostnadsprincipen. Rätten borde bortse från resonemanget om taxans låga nivå och endast se till om den lagakraftvunna taxan tillämpas lika gentemot olika exploatörer. Det ålåg kommunen att behandla alla exploatörer lika även i ett läge då starkt efterfrågetryck rådde.
Byggnämnden avstyrkte bifall till överklagandet och anförde följande. Planen medgav att två bostadshus utmed Nya Tannerforsvägen fick rivas och ersättas med ett nytt. En tillbyggnad av befintligt bostadshus i korsningen Nya Tannerforsvägen/Ladugatan medgavs. Nettotillskottet av lägenheter uppgick till 53. Planen hade upprättats av byggherren genom anlitande av konsult. Kostnaden för detta hade inget samband med planavgiften. I exploateringsavtalet hade heller ingen planavgift uttagits. Planavgiften motsvarade kommunens kostnader för myndighetshanteringen av detaljplaner. Den togs ut i samband med att bygglov beviljades och beräknades enligt taxan. Planavgiften hade beräknats och tagits ut på ett korrekt sätt. Kostnaden för kommunen i det aktuella målet hade snarast varit högre än normalt.
Domskäl
Kammarrätten i Jönköping (1995-02-16, Ramberg, Fagerholm ,referent, Halldin) yttrade: Enligt 11 kap. 5 § andra och tredje styckena PBL får byggnadsnämnden efter det att bygganmälan som avser åtgärder som anges i 9 kap. 2 § första stycket 1 eller 2 samma lag inkommit avseende uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av en byggnad eller annan anläggning ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder som erfordras för att enligt lagen upprätta eller ändra detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. Planavgift får tas ut endast om fastighetsägaren har nytta av planen eller bestämmelserna. Avgifterna får tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Grunderna för beräkning av avgifterna skall anges i en taxa som beslutats av kommunfullmäktige. I förarbetena till 11 kap. 5 § PBL (prop. 1985/86:1 s. 797) anges bl.a. följande. En grundläggande förutsättning för att kommunen skall få ta ut avgift för den nya planen - nyupprättad eller ändrad - är naturligtvis att kommunen har haft kostnader för planen. I fråga om sådana planer som annan än kommunen har bekostat, t.ex. på grund av ett exploateringsavtal, kan någon planavgift således inte tas ut. - - - Det första skedet i ett planarbete består ofta av att man tar fram idéer eller skissförslag i form av planillustrationer eller program som politiskt skall förankras. Kostnaderna i detta skede skall alltså inte kunna tas ut med planavgiften. Den får avse enbart de kostnader som uppkommer i planarbetets andra skede, vilket består i att formella planhandlingar för bl.a. detaljplaner upprättas och att planförslagen förs fram till antagande. Hit hör t.ex. kostnader för administration, såsom personal- och kontorskostnader, och kostnader för grundundersökning, mätning, kartframställning, annan projektering, samråd och utställning. - Byggnadsnämnden i Linköpings kommun beslutade den 17 mars 1988, § 118, att medge planläggning i enlighet med framställning från bolaget och hänvisade bolaget till att på egen bekostnad och med anlitande av konsult, som kunde godkännas av stadsbyggnadskontoret, upprätta förslag till detaljplan samt föreskrev att planarbetet skulle ske i enlighet med stadsbyggnadskontorets anvisningar. - Förslag till detaljplan upprättades i juni 1988 av White Arkitekter AB. - Byggnadsnämnden beslutade den 1 september 1988, § 430, bl.a. att för utställning godkänna förslaget till detaljplan. Den 10 november 1988, § 554, beslutade byggnadsnämnden bl.a. att - efter godkännande av föreslagen revidering av planförslaget - anta det reviderade planförslaget. Bolaget meddelades i beslut den 7 december 1989 av Stadsbyggnadskontoret vid Linköpings kommun att bygglov beviljats. Enligt parternas samstämmiga uppgifter har ett s.k. exploateringsavtal träffats mellan parterna. Avtalet innehåller en överenskommelse om att bolaget skall betala 50 000 kr till kommunen för dess administrativa kostnader. Vidare har bolaget haft kostnader på 148 310 kr för detaljplanarbete. - Det är i målet ostridigt att bolaget betalat 148 310 kr till en konsultfirma för detaljplanarbete och 50 000 kr till kommunen för administrationskostnader. Fråga i målet är därför främst om dessa kostnader avser det första eller det andra skedet av planarbetet. I det förstnämnda fallet kan planavgiften inte påverkas medan nedsättning skall ske om det sistnämnda förhållandet är för handen. Utredningen i målet ger inte någon entydig bild av hur det ligger till. Byggnadsnämnden beslutade den 17 mars 1988 att medge en planläggning i enlighet med framställning från bolaget. Detta hänvisades därvid till att på egen bekostnad och med anlitande av konsult, som kunde godkännas av stadsbyggnadskontoret, upprätta förslaget till detaljplan. Vidare föreskrevs det att planarbetet skulle ske i enlighet med stadsbyggnadskontorets anvisningar. Det är uppenbart att kommunen härigenom överlåtit arbete i det första skedet till bolaget. De kostnader som bolaget betalat för detta arbete kan inte medföra någon reducering av planavgiften. - Den 4 oktober 1988 underrättade fastighetskontorets planeringsavdelning fastighetsnämnden om bl.a. följande. Under tiden 3-24 oktober 1988 ställde stadsbyggnadskontoret ut detaljplan för kv. Kameleonten. Vidare skulle exploateringsavtal upprättas mellan exploatören och kommunen. Avtalet skulle innehålla bl.a. en bestämmelse om att bolaget skulle betala 50 000 kr för byggnadsnämndens administration. Det är uppenbart att kostnader som uppstått efter det att detaljplanförslaget ställts ut måste hänföras till planarbetets andra skede. För kommunens kostnader efter denna tidpunkt får kommunen således ta ut planavgift. Detta gäller dessutom otvivelaktigt för vissa kostnader dessförinnan. Utredningen i målet ger inte stöd för annat antagande än att kostnaderna i exploateringsavtalet avsett kostnader efter det att detaljplanförslaget utställts. Dessa 50 000 kr skall således beaktas vid bestämmande av planavgiften. Vad härefter gäller kostnaderna till konsultbolaget kan dessa till omkring 14 000 kr anses hänförliga till tiden efter utställandet av detaljplanen. Utredningen visar emellertid inte att det arbete som sålunda debiterats bolaget avser planarbete. Å andra sidan måste det antagas att i vart fall någon del av arbetet dessförinnan avsett planarbete i dess andra skede. Vid en samlad bedömning måste det därför antas att bolaget haft kostnader för arbete som normalt åvilar kommunen och som kan hänföras till planarbetets andra skede. Kommunen har visserligen påstått att den haft osedvanligt stora kostnader för det aktuella planarbetet. Om så är fallet kan detta vara en omständighet som talar mot en reducering av planavgiften. Byggnadsnämnden har dock inte visat att det förhåller sig så. Bolaget har emellertid vitsordat att kommunen haft kostnader för bl.a. planutställning och administration. Det får förutsättas att bolaget härmed åsyftat kostnader som inte ersatts av bolaget. I anslutning härtill har bolaget uttalat att det kan vara rimligt med en reducerad planavgift om t.ex. 25 procent. Utredningen visar inte annat än att kommunen måste ha haft vissa kostnader för planen. Dessa kan uppskattas så att planavgiften bör bestämmas till 25 procent av 55 267 kr. - Kammarrätten ändrar länsstyrelsens beslut på så sätt att planavgiften bestäms till 13 817 kr.
Regeringsrätten
Linköpings kommuns byggnämnd (tidigare Byggnadsnämnden i Linköpings kommun) överklagade och yrkade att Regeringsrätten med ändring av kammarrättens dom skulle fastställa länsstyrelsens beslut. Till stöd för sin talan anförde byggnämnden följande. Bolaget begärde år 1988 planläggning av kv. Kameleonten i Linköping. Byggnämnden medgav begäran och beräknade efter den fastställda och lagakraftvunna taxan en planavgift om 55 267 kr. Denna planavgift var till sin storlek ostridig mellan parterna. Vad som skiljde var att bolaget påstod att avgiften skulle reduceras mot bakgrund av att bolaget i ett exploateringsavtal förbundit sig att bl.a. betala en administrationsavgift om 50 000 kr. Kammarrätten hade i sin dom godtagit bolagets argumentering och satt ned planavgiften till 25 procent av beloppet 55 267 kr. Beloppet 50 000 kr hade av bolaget betalats till kommunens fastighetsnämnd för denna nämnds kostnader enligt exploateringsavtalet. Vad byggnämnden debiterat var kostnaden för den myndighetshantering som helt hade ombesörjts av byggnämnden. Bolaget hade inte kunnat svara för denna hantering och hade ej heller haft några kostnader därför.
Bolaget bestred bifall till överklagandet och anförde till stöd härför bl.a. följande. Kommunen hade genom sin hantering åsidosatt likställighetsprincipen. Det var inte rimligt att kommunen tillämpade samma generella taxa när vissa byggherrar fick detaljplanen framställd av kommunen medan andra fick ta fram planen i egen regi och på egen bekostnad.
Prövningstillstånd meddelades.
Boverket och Svenska Kommunförbundet avgav yttranden i målet.
Boverket anförde följande. Exploateringsavtalet är inte lagreglerat men vilar på de allmänna rättsliga utgångspunkter som PBL ger (se Didón m.fl., Plan- och bygglagen, s. 6:1 f.). Med exploateringsavtal kan förhållanden som har betydelse för genomförandet regleras utan direkt tillämpning av bestämmelserna i PBL. Exploateringsavtalets funktion är vanligtvis att på frivillig grund och i förväg lösa frågor som har betydelse för plangenomförandet. Frågor om ansvar för utförande av anläggningar, markberedningar och kostnadsfördelning för olika åtgärder, men också frågor om avstående av mark, frågor om ansvar för gatubyggnad m.m. kan regleras i exploateringsavtal. Det finns heller ingenting som hindrar att exploateringsavtalet innehåller bestämmelser om att exploatören skall bidra till kommunens kostnader för "det andra ledet" av planprocessen, dvs. för rena myndighetsuppgifter. I den mån exploatören har bidragit till kommunens kostnader i den delen skall planavgift inte tas ut för kostnader som han själv har betalat. - Exploateringsavtalet bör, trots dess beroende av bestämmelserna i PBL, betraktas som ett civilrättsligt avtal mellan, i det här fallet, kommunen som fastighetsägare genom fastighetskontoret och bolaget. Av 1 § i avtalet framgår att dess giltighet är beroende av att det planförslag, som upprättats av den av bolaget anlitade konsulten, blir antaget och vinner laga kraft. Av detta drar Boverket slutsatsen att avtalet endast reglerar förhållanden som rör genomförandet. Det förekommer att exploatören i avtal förbinder sig att bidra också till kostnader för rena myndighetsuppgifter. När så sker brukar detta framgå explicit av avtalet. Så är inte fallet här. Det mesta talar således enligt Boverkets bedömning för, att kommunens avsikt enligt avtalet har varit att de 50 000 kr skulle täcka kostnader som uppkommer först i samband med genomförandet, men inte kostnader uppkomna dessförinnan. Om bolaget har haft grundad anledning att anta annat undandrar sig Boverkets bedömning.
Svenska Kommunförbundet anförde bl.a. följande. Det faktum att bolaget, helt i enlighet med exploateringsavtalet, svarat för planläggningskostnader uppgående till drygt 140 000 kr kan naturligtvis inte tas till intäkt för att kommunen inte skulle vara berättigad att ta ut planavgift i ärendet. Planavgiften är ju avsedd att täcka den myndighetshantering hos kommunen som blir följden av att bolaget lagt fram ett planförslag vilket bl.a. kräver insatser från kommunen i form av samråd, utställning, sammanställning av synpunkter efter utställning, upprättande av yttrande och övrig behandling av planförslaget fram till antagandet. Denna hantering måste, enligt förbundets mening, klart skiljas från de uppgifter av helt annan karaktär som faller på andra delar av den kommunala verksamheten t.ex. fastighetsnämnden. Härmed avses exempelvis arbete med ändrad fastighetsindelning, ledningsdragningar och utbyggnad av övriga kommunaltekniska anordningar vilka är en följd av planläggningsarbetet och de i exploateringsavtalet gjorda överenskommelserna. Med hänsyn till omfattningen av exploateringsavtalet, särskilt mot bakgrund av den av bolaget betalade planläggningskostnaden, kan inte det belopp kommunen uttagit för administration i fastighetsnämnden anses som oskäligt. - Bolaget har med kommunen träffat avtal i civilrättslig ordning. I avtalsförutsättningarna ingår att bolaget till kommunen skall erlägga det tvistiga beloppet om 50 000 kr och det kan inte, enligt förbundets mening, vara avsikten att administrativ domstol skall kunna gå in och i efterhand ändra mellan parterna träffade överenskommelser vilka saknar samband med den offentligrättsliga lagstiftningen.
Regeringsrätten (1997-12-08, Brink, Werner, Sjöberg, Lindstam, Sandström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 11 kap. 5 § andra stycket PBL följer att kommunen genom planavgifter kan täcka kostnader för att enligt PBL bl.a. upprätta eller ändra detaljplaner. Endast kostnaden för sådana åtgärder som behövs för att upprätta själva planförslaget eller förslaget till planändring och kostnaderna för att föra fram förslagen till antagande får täckas med planavgiften. Hit hör t.ex. kostnader för administration, såsom personal- och kontorskostnader, och kostnader för grundundersökning, mätning, kartframställning, annan projektering, samråd och utställning. En förutsättning för att kommunen skall få ta ut planavgift är att kommunen har haft kostnader för den ifrågavarande planen. Om någon annan än kommunen har burit kostnaderna, t.ex. på grund av ett exploateringsavtal, kan det inte bli fråga om att ta ut planavgift (jfr prop. 1985/86:1 s. 795 ff.). Planavgift får enligt 11 kap. 5 § tredje stycket PBL tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Kostnadsuttaget skall grundas på självkostnadsprincipen, som innebär att avgift för verksamheten inte får tas ut med högre belopp än som svarar mot kommunens självkostnad. Lagtexten lämnar dock ingen vägledning i frågan hur långt uppdelningen på olika åtgärdstyper bör drivas när de genomsnittliga kostnaderna skall beräknas. Avgiftsbestämmelserna vilar på den s.k. likställighetsprincipen. I förevarande sammanhang innebär detta att kommunen skall fördela avgifterna mellan berörda bygglovssökande efter objektiva grunder - för lika fall skall samma avgift betalas. Även befrielse från avgift skall bestämmas efter en likformig och rättvis princip (jfr Didón m.fl., Plan- och bygglagen, 1997, s. 11:29).
Frågan i målet är om byggnämnden genom att ta ut planavgift enligt taxa utan att beakta de kostnader bolaget haft för planläggning handlat i strid med likställighetsprincipen, eftersom andra byggherrar enligt vad som framkommit enbart behövt betala den taxebestämda planavgiften trots att planläggningen helt bekostats av kommunen.
Trots begäran från länsstyrelsen om specifikation av kommunens kostnader för detaljplaneärendet med uppgift om i vad mån bolaget kan ha avlastat kommunen kostnad genom att själv påta sig kostnad har byggnämnden inte kunnat lämna någon sådan uppgift. Byggnämnden har därvid hänvisat till att taxan har generell karaktär och att det inte går att specificera kostnaderna på grund av det sätt på vilket redovisningen sker.
Regeringsrätten konstaterar att det är klarlagt att bolaget svarat för kostnader om drygt 140 000 kr för utarbetandet av detaljplaneförslaget och ändå fått betala en lika stor planavgift som andra byggherrar i motsvarande situation, vilka inte själva behövt stå för några kostnader. Detta strider mot den likställighetsprincip som skall ligga till grund för tillämpningen av den taxa enligt vilken planavgift skall tas ut.
Regeringsrätten finner således att grund föreligger för en reducering av den taxeenliga planavgiften i detta fall. Byggnämndens överklagande skall därför inte bifallas.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.