RÅ 1998:15
Vid sammanträde i landstingsfullmäktige var ordinarie ordförande förhindrad att delta i visst ärende. Ordförandeskapet överlämnades till andre vice ordföranden därför att förste vice ordföranden avsåg att delta i debatten. Fråga om fullmäktiges beslut i ärendet tillkommit i laga ordning.
Kammarrätten i Göteborg
Landstingsfullmäktige i Malmöhus läns landsting fattade vid sammanträde den 16-17 maj 1994 beslut i frågan om ansvarsfrihet för och entledigande från uppdraget som ledamot och tillika ordförande i Trelleborgs sjukvårdsdistrikt. Vid sammanträdet överlämnades ordförandeskapet i bl.a. detta ärende till andre vice ordföranden. Förste vice ordföranden var närvarande och deltog i såväl överläggningen som beslutet.
Landstingsfullmäktiges beslut överklagades av A.J., som yrkade att beslutet skulle undanröjas. Hon anförde bl.a. följande. Ordföranden i landstingsfullmäktige lämnade fullmäktiges förhandlingar den 17 maj. I hans ställe inträdde förste vice ordföranden. Under behandlingen av frågan om ansvarsfrihet för direktionen i Trelleborgs sjukvårdsdistrikt inträdde den tjänstgörande ordföranden i debatten och överlämnade då klubban till andre vice ordföranden. Det felaktiga i hanterandet låg i att han lämnade över klubban till andre vice ordföranden för resterande handläggning av ärendet och samtidigt var kvar i lokalen och tjänstgjorde. Överlämnadet av klubban till andre vice ordföranden innebar att beslutet inte tillkom i laga ordning.
Malmöhus läns landsting ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. Den beskrivning av händelseförloppet, i samband med skiftet på ordförandeposten, som gavs av klaganden var felaktig. Av bandupptagningen från sammanträdet framgick att det var fullmäktiges ordförande som överlämnade klubban till andre vice ordföranden. Det inträffade stred inte mot kommunallagen eller fullmäktiges arbetsordning. I vart fall hade ärendets utgång inte påverkats av skiftet på ordförandeposten, eftersom det aldrig blev aktuellt med utslagsröst för ordföranden.
Domskäl
Kammarrätten i Göteborg (1995-01-16, Dryselius, Hansson, referent, Berg samt särskilda ledamöterna Lindberg och Losman) yttrade såvitt nu är ifråga: I 5 kap. 39 § kommunallagen (1991:900) föreskrivs bl.a. att ordföranden leder fullmäktiges sammanträden. - En ordförande i fullmäktige, som inte önskar delta i ett beslut, kan enligt praxis (RÅ 1930 s. 175) under ett ärendes behandling överlämna klubban till vice ordföranden. Regeringsrätten har emellertid i RÅ 1982 2:10 uttalat att det inte är förenligt med kommunallagens bestämmelser att en vice ordförande fungerar som ordförande samtidigt som en ordinarie ordförande deltar i överläggningar och beslut. Vice ordföranden får således inträda som ordförande endast om den ordinarie ordföranden inte kan närvara. - Enligt kammarrättens bedömning måste samma betraktelsesätt tillämpas såvitt gäller förste resp. andre vice ordförande. I målet föreligger motstridiga uppgifter om huruvida ordföranden eller förste vice ordföranden överlämnat klubban till andre vice ordföranden. Oavsett vilket som varit fallet, framgår av det ovan anförda att ordinarie ordförande vid frånvaro i första hand måste ersättas av förste vice ordförande, såvida denne är närvarande. Eftersom förste vice ordföranden i förevarande fall har deltagit i överläggningar och beslut i ärendet medan andre vice ordföranden fört ordet, har besluten inte tillkommit i laga ordning. - I 10 kap. 9 § kommunallagen stadgas att ett beslut inte behöver upphävas, om ett fel har saknat betydelse för ärendets utgång. - Av utredningen i målet framgår att förste vice ordföranden på ett mycket aktivt sätt deltagit i debatten som föregick ifrågavarande beslut. Det torde kunna hållas för visst att avsikten med att överlämna ordförandeskapet till andre vice ordföranden varit just att möjliggöra ett friare agerande för förste vice ordföranden. Även om röstetalen vid voteringarna inte varit lika och därmed ordförandens utslagsröst inte behövt tillgripas, kan enligt kammarrättens mening inte hävdas att dennes agerande saknat betydelse för ärendets utgång. Felet är därför av sådan beskaffenhet att besluten skall upphävas. - Kammarrätten upphäver landstingsfullmäktiges beslut.
Ledamöterna Lindberg och Losman var av skiljaktig mening och anförde: Fullmäktige har befogenhet att i sin arbetsordning reglera formerna för hur ordförandeskapet skall bedrivas. Även om så inte har skett i förevarande fall framgår av utredningen att ingen fullmäktigeledamot protesterat mot förfarandet. Fullmäktige får därmed anses ha accepterat det. Mot bakgrund härav och de olika röstetalen vid voteringarna är vår uppfattning att det inte förekommit något sådant fel som haft betydelse för ärendenas utgång. Vi anser därför att någon omständighet som utgör grund för att upphäva de överklagade besluten inte föreligger. Vi vill således avslå överklagandet.
kammarrätten
B.H. överklagade och yrkade att kammarrättens dom skulle undanröjas.
Prövningstillstånd meddelades.
A.J. avstyrkte bifall till överklagandet.
Svenska kommunförbundet avgav yttrande och anförde bl.a. följande.
Enligt vår mening är det tveksamt om man med bestämmelsen i 2 kap. 8 § 1977 års kommunallag (1977:179) och vad som uttalas i anslutning till denna avsett att reglera frågan hur vice ordförandena skulle inträda vid ordinarie ordförandes förfall. Det av kammarrätten åberopade rättsfallet tar sikte på den situationen att vid lika röstetal vice ordförandens i stället för ordförandens utslagsröst avgjort utgången av voteringen. Enligt vår uppfattning avser rättsfallet således en annan situation och den av kammarrätten gjorda tolkningen leder därför för långt.
Som framgått ovan har man genom 1991 års kommunallag (1991:900) överlåtit till fullmäktige att själv bestämma över den närmare utformningen av arbetsformerna, bl.a. hur ordförandeskapet skall bedrivas och i vilken ordning vice ordförande skall inträda i ordförandes ställe. Saknar arbetsordningen sådana föreskrifter måste fullmäktige ha rätt att besluta om handläggningsformerna i varje enskilt ärende. Möjligheten till denna ökade flexibilitet är ett väsentligt inslag i den nya lagstiftningen och är av stor praktisk betydelse för fullmäktiges arbete.
Det sätt på vilket ordförandefrågan löstes i målet synes ändamålsenligt utifrån de funktioner som en tjänstgörande fullmäktigeordförande har. Enligt 26 § i arbetsordningen för landstingsfullmäktige (24 § i Kommunförbundets underlag) bestämmer ordföranden över talarordningen och vakar över ordningen vid sammanträdet. Om ordföranden av någon särskild anledning själv önskar delta i debatten kan han få svårt att leda sammanträdet och fullgöra de särskilda uppgifter som ankommer på ordföranden. Därför kan det vara lämpligt att vice ordföranden utövar ordförandeskapet när ordföranden deltar i debatten. I en situation som den i målet aktuella när ordföranden har förhinder och förste vice ordföranden vill delta i debatten måste alltså andre vice ordförande kunna tjänstgöra som ordförande.
I förevarande fall har ärendets handläggning särskilt diskuterats i presidiet och den valda lösningen presenterats för fullmäktiges ledamöter, som inte haft något att invända. Därmed får frågan om ordförandeskapet för detta enskilda fall anses ha reglerats.
Under hänvisning till 10 kap. 9 § kommunallagen anser vi även att det under alla förhållanden saknats anledning att upphäva beslutet.
Regeringsrätten (1998-01-05, Björne, Swartling, Holstad, Eliason) yttrade efter att ha lämnat den inledningsvis återgivna redogörelsen för bakgrunden. Skälen för Regeringsrättens avgörande. Målet gäller i första hand frågan om fullmäktiges beslut har tillkommit i laga ordning. Kammarrätten har besvarat frågan nekande. Av uttalanden i rättsfallet RÅ 1982 2:10 har kammarrätten nämligen dragit slutsatsen att den ordinarie ordföranden vid frånvaro skall ersättas av förste vice ordföranden såvida denne är närvarande.
Det av kammarrätten åberopade rättsfallet gällde tillämpning av 1977 års kommunallag. Den lagen innehöll i 2 kap. bestämmelser om kommunfullmäktiges organisation och arbetsformer m.m. I 2 kap. 8 § första stycket föreskrevs att fullmäktige, för den tid som fullmäktige bestämde, bland sina ledamöter valde en ordförande och en eller två vice ordförande. Enligt andra stycket i samma paragraf skulle fullmäktige, om varken ordföranden eller vice ordförande kunde närvara vid sammanträde, utse annan ledamot att för tillfället föra ordet. I 2 kap. 21 § föreskrevs bl.a. att ordföranden skulle leda fullmäktiges sammanträden och föredra ärendena, medan det av 22 § framgick att ordföranden hade utslagsröst (utom i ärenden om val och tillsättning av tjänst). Vid lagens tillkomst hade Konstitutionsutskottet (KU 1976/77:25 s. 52) uttalat att om två vice ordförande utsågs, fullmäktige självfallet borde bestämma den inbördes ordningen mellan dessa, dvs. ange vem som skulle vara förste respektive andre vice ordförande.
I nämnda rättsfall fann Regeringsrätten att det av 2 kap. 8 § i 1977 års lag följde att vice ordföranden fick föra ordet när ordföranden inte kunde närvara. Vidare uttalade domstolen att det inte var förenligt med bestämmelserna i 2 kap. 8 och 21 §§ att vice ordföranden fungerade som ordförande och därmed tillades utslagsröst samtidigt som den ordinarie ordföranden deltog i överläggningar och beslut.
De grundläggande reglerna om fullmäktiges organisation och arbetsformer finns numera i 5 kap.kommunallagen. Motsvarigheter till den äldre lagens bestämmelser om utseende av ordförande och vice ordförande samt om ordförandens uppgift att leda sammanträdena och om hans utslagsröst finns sålunda i 5 kap.6, 39 och 44 §§kommunallagen. Utmärkande för kommunallagen är dock att dess bestämmelser i hithörande frågor är mindre detaljerade än i den äldre lagen. Ett uttalat syfte har varit att lämna ett större utrymme för kommunerna att själva besluta om bl.a. formerna för fullmäktiges och nämndernas arbete (prop. 1990/91:117 s. 19). Ett exempel är just att andra stycket i den i rättsfallet åberopade 2 kap. 8 § i 1977 års kommunallag - bestämmelsen om utseende av ordförande när varken ordföranden eller vice ordförande kan närvara vid sammanträdet - inte har förts över till kommunallagen. I förarbetena till kommunallagen uttalas att de regler som behövs om hur ordförandeskapet skall utövas i olika situationer kan tas in arbetsordningen för fullmäktige (a. prop. s. 176).
Arbetsordningen för landstingsfullmäktige i dåvarande Malmöhus län innehåller också sådana regler. Av 2 § framgår att fullmäktige bland ledamöterna väljer en ordförande samt en förste och en andre vice ordförande (presidium). I 4 § andra stycket finns en motsvarighet till 2 kap. 8 § andra stycket i 1977 års kommunallag. En skillnad bör dock noteras. Medan 1977 års lag reglerade det fallet att varken ordföranden eller vice ordförande "kan närvara vid sammanträde", talar arbetsordningen om att samtliga i presidiet är "hindrade att fullgöra uppdraget".
Mot bakgrund av det anförda gör Regeringsrätten följande bedömning av den i målet aktuella frågan.
Kommunallagen innehåller lika litet som 1977 års kommunallag några uttryckliga regler om turordningen mellan ordförande och vice ordförande respektive mellan förste och andre vice ordförande. Medan frågan under den äldre lagens giltighetstid var att bedöma med utgångspunkt i den lagens relativt detaljerade regelsystem är det nu i första hand den av kommunfullmäktige fastställda arbetsordningen som bör vara utgångspunkt för bedömningen. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de nyss berörda skillnaderna i regleringen kan de principer som angavs i RÅ 1982 2:10 inte utan vidare läggas till grund för den prövning som skall göras i målet.
Den gängse innebörden av beteckningarna "förste" respektive "andre" vice ordförande torde vara att de anger en turordning mellan vice ordförandena (jfr Konstitutionsutskottets ovan återgivna uttalande i samband med tillkomsten av 1977 års kommunallag). Det saknas anledning att tillägga beteckningarna annan betydelse i den nu aktuella arbetsordningen. Turordningen innebär att det är förste vice ordföranden som i första hand skall träda in vid förfall för ordföranden.
Förekomsten av en sådan turordning innebär att andre vice ordföranden normalt får anledning att utöva ordförandeskapet endast i de fall då varken ordföranden eller förste vice ordföranden kan närvara vid sammanträdet. Det kan emellertid tänkas uppkomma situationer där ordföranden har förfall och förste vice ordföranden visserligen är närvarande men på grund av någon särskild omständighet ändå är - som det uttrycks i 4 § arbetsordningen - hindrad att fullgöra uppdraget. I en sådan situation bör andre vice ordföranden, trots att förste vice ordföranden är närvarande, kunna träda in som ordförande.
Frågan är då om det förhållandet att den som skall tjänstgöra som ordförande har för avsikt att delta i debatten kan anses utgöra ett sådant hinder. Det finns inte någon uttrycklig regel inom kommunalrätten som förbjuder en ordförande att delta i överläggningarna. Kravet på objektivitet sätter dock ändå gränser (jfr bl.a. Paulsson m.fl., Den nya kommunallagen, s. 214). Det förhållandet att en ordförande i en viss situation känner sig föranlåten att göra ett inlägg behöver inte innebära att han är förhindrad att fungera som ordförande. Ett mer omfattande och aktivt deltagande kan däremot vara svårt att förena med objektivitetskravet. I det fall som är aktuellt i målet avsåg förste vice ordföranden att som huvudföreträdare för en åsiktsriktning delta i debatten av en kontroversiell och principiellt viktig fråga. Enligt Regeringsrättens mening har det därmed funnits tillräckliga skäl för att anse honom förhindrad att fullgöra uppdraget som ordförande. Att ordförandeskapet under överläggningen lämnades över till andre vice ordföranden skall vid sådant förhållande inte medföra att fullmäktiges beslut i ärendet inte anses ha tillkommit i laga ordning.
Vid detta ställningstagande finns anledning att beröra frågan om vad som gäller vid omröstningen i föreliggande situation. Enligt 5 kap. 44 § kommunallagen har ordföranden utslagsröst, vilket tillämpat på det aktuella fallet skulle innebära att andre vice ordföranden skulle få utslagsröst trots att förste vice ordföranden deltog i omröstningen. En sådan ordning kan synas mindre lämplig. Frågan hade kunnat lösas genom att förste vice ordföranden hade återtagit klubban efter överläggningen. Så har inte skett men med hänsyn till vad som upplysts om utfallet av omröstningen har underlåtenheten saknat betydelse för ärendets utgång.
På grund av det sagda finner Regeringsrätten att det som förekommit vid sammanträdet inte skall föranleda att fullmäktiges beslut upphävs.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom.
Regeringsrådet Hulgaard hade skiljaktig mening i fråga om motiveringen och anförde: Jag instämmer med majoriteten fram till de sista tre styckena under Skälen för Regeringsrättens avgörande.
Det finns inte någon uttrycklig regel inom kommunalrätten som förbjuder en ordförande att delta i överläggningarna. Det anses dock med hänsyn till kravet på objektivitet i ärendehandläggningen att ordföranden bör undvika att göra debattinlägg (se bl.a. Paulsson m.fl. Den nya kommunallagen s. 214). Enligt min mening kan det förhållandet att den som skall tjänstgöra som ordförande avser att delta i debatten inte medföra att han skall anses förhindrad att tjänstgöra som ordförande. Det skulle också enligt min mening vara svårt att ha en sådan ordning eftersom graden av deltagande rimligen skulle behöva tillmätas betydelse. Det förhållandet att en ordförande i en viss situation skulle känna sig föranlåten att göra ett inlägg som han kanske i förväg inte hade planerat skulle knappast kunna medföra att han skulle anses bli hindrad att fullgöra uppdraget som ordförande. Besvärliga gränsdragningsfrågor skulle uppkomma rörande frågan när deltagandet i debatten varit så omfattande att hinder förelegat. Det kan tilläggas att om den som deltar i debatten skulle anses vara förhindrad att tjänstgöra som ordförande så skulle detta innebära inte bara en rätt att avstå från ordförandeskapet utan också en skyldighet att göra detta.
Även om arbetsordningen inte innehåller några bestämmelser om avvikelser från turordningen mellan ordförandena, måste det finnas ett utrymme för landstingsfullmäktige att genom ett uttryckligt beslut göra en sådan avvikelse i ett särskilt fall, exempelvis i ett sådant som det förevarande. Ett uttryckligt beslut kan dock inte anses ha fattats i detta fall.
Att andre vice ordföranden ledde förhandlingarna vid landstingsfullmäktiges sammanträde, trots att förste vice ordföranden var närvarande och utan att något uttryckligt beslut om avvikelse från turordningen fattades, innebär således att beslutet inte tillkommit i laga ordning. Med hänsyn till omständigheterna får felet anses ha saknat betydelse för ärendets utgång och beslutet behöver då enligt 10 kap. 9 § kommunallagen inte upphävas.