RÅ 2003:14

V.H. och A.B. fullföljde sin talan.

Kammarrätten i Göteborg (2000-12-05, Åberg, Hansson, referent) beslutade att inte meddela prövningstillstånd.

I överklagande vidhöll V.H. och A.B. sin talan och yrkade att arvodesberedningens beslut skulle prövas. De anförde bl.a. att de kunde se ett mönster där sådana arvodesfrågor, beträffande vilka det fanns risk att beslutet skulle komma att strida mot kommunallagen eller av andra skäl skulle komma att överklagas, överlåts för slutligt beslut till arvodesberedningen just för att beslutet inte skulle kunna överklagas.

Västra Götalandsregionen bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Arvodesberedningens uppgift är att ta fram förslag till bestämmelser rörande olika ekonomiska förmåner till förtroendevalda i Västra Götalandsregionen såsom arvoden, kostnadsersättningar, pension samt ersättning för förlorad arbetsinkomst. Beslut om dessa förmåner fattas därefter av regionfullmäktige, sedan regionstyrelsen fått tillfälle att yttra sig. Arvodesberedningen skall också i de fall så erfordras tolka de av regionfullmäktige fastställda bestämmelserna (31 § i fullmäktiges arbetsordning). Vidare ankommer det enligt de av regionfullmäktige antagna arvodesbestämmelserna för förtroendevalda i Västra Götalandsregionen på arvodesberedningen att svara för tolkning av och tillämpningsanvisningar avseende dessa bestämmelser. Nyssnämnda funktioner innebär inte att beredningen anförtrotts förvaltningsuppgifter. Det innebär endast att den kan göra tolkningar till ledning för förvaltningens tillämpning av arvodesreglerna. Även i vissa andra särskilt definierade frågor har fullmäktige uppdragit åt arvodesberedningen att fatta beslut. Det kan gälla t.ex. frågan om en enskild förtroendevalds pension med tillämpning av de av fullmäktige antagna bestämmelserna. Arvodesberedningen är en fullmäktigeberedning i kommunallagens mening och inte en nämnd, även om den fått sig tilldelad vissa beslutande funktioner.

Prövningstillstånd meddelades.

I ett senare yttrande tillfogade Västra Götalandsregionen bl.a. följande. Ett antal tillämpningsfrågor gällande arvodesbestämmelserna har avgjorts av arvodesberedningen. Fram till dess att länsrätten gjorde bedömningen att arvodesberedningens beslut inte kunde överklagas, anslogs arvodesberedningens beslut på regionens anslagstavla. Det har aldrig varit regionens avsikt att undanhålla beslut från laglighetsprövning.

Regeringsrätten (2003-03-24, Ragnemalm, Lavin, Ersson, Dexe, Nord) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Överklagande av länsrätts beslut rörande laglighetsprövning får enligt 10 kap. 13 § KL prövas av kammarrätt endast om kammarrätten har meddelat prövningstillstånd. Enligt 34 a § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall prövningstillstånd meddelas om 1. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, 2. anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit eller 3. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet.

Målet i Regeringsrätten gäller huruvida kammarrätten bort meddela tillstånd för prövning av V.H:s och A.B:s överklagande av länsrättens avvisningsbeslut. Bedömningen förutsätter en granskning av detta beslut.

Länsrätten har i sitt beslut angett att arvodesberedningen, enligt vad som inhämtats från Västra Götalandsregionen, "är en fullmäktigeberedning som av praktiska skäl fått tillämpningsuppgifter vad gäller arvodesreglementet". På denna uppgift har länsrätten baserat sin slutsats att överklagandet skall avvisas, eftersom arvodesberedningen är en beredning i KL:s mening och beslut av sådant organ inte kan överklagas.

Enligt 3 kap. 7 § KL får fullmäktige inrätta fullmäktigeberedningar för beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, som skall avgöras av fullmäktige. Då ett sådant organ endast har beredande uppgifter i förhållande till fullmäktige, som exklusivt förbehålls rätten att avgöra de sålunda beredda ärendena, är det följdenligt att fullmäktigeberedning inte omfattas av uppräkningen i 10 kap. 2 § KL av de organ vilkas beslut kan överklagas.

Till skillnad från sådana beredningsorgan kan de nämnder som fullmäktige enligt 3 kap. 3 § KL skall eller kan tillsätta för att fullgöra kommunens eller landstingets uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt vara utrustade med egen, självständig beslutanderätt. De kan emellertid också uppträda som beredande organ vid handläggningen av ärenden, som skall avgöras av fullmäktige. Deras beslut är därför enligt 10 kap. 2 § 2 KL överklagbara endast under förutsättning att beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art.

Då det står fullmäktige fritt att bestämma namnet på organ som fullmäktige väljer att inrätta, kan man inte av själva benämningen omedelbart dra slutsatser om organets karaktär. Inte heller den omständigheten att fullmäktige hävdar, att ett visst organ "är" en fullmäktigeberedning, kan - som länsrätten tycks anse - utan vidare föranleda en sådan konklusion. Vore så fallet, kunde fullmäktige realiter disponera över frågan om överklagbarhetens omfattning och därmed sätta gränserna för den medborgarkontroll över kommunalförvaltningen som lagstiftaren lagt fast i 10 kap. KL.

För att avgöra om ett kommunalt organs beslut kan bli föremål för laglighetsprövning enligt bestämmelserna i KL måste man undersöka vilken funktion organet har i beslutsprocessen. Kan det fastställas, att ett som fullmäktigeberedning benämnt organ har som enda uppgift att bereda ärenden som skall avgöras av fullmäktige, kan man utgå från att det rör sig om en enligt 3 kap. 7 § KL inrättad fullmäktigeberedning och att dess beslut generellt faller utanför tillämpningsområdet för 10 kap. KL. Om organet däremot i vissa typer av ärenden självt kan fatta beslut, utan att det tillkommer fullmäktige att slutligt avgöra ärendet, intar organet närmast ställning av sådan kommunal nämnd vars beslut i princip kan överklagas; endast om det konkreta beslutet kan konstateras vara av rent förberedande eller rent verkställande art utesluts laglighetsprövning enligt KL.

Av utredningen i målet - särskilt Västra Götalandsregionens egna uppgifter - framgår att arvodesberedningen uppträder i olika skepnader. När den förser regionfullmäktige med förslag angående arvodes- och ersättningsregler kan den sägas fungera som en fullmäktigeberedning. Så är emellertid inte fallet då arvodesberedningen självständigt utfärdar "tillämpningsanvisningar" avseende dessa bestämmelser eller avgör "tillämpningsfrågor" som "frågor om en enskild förtroendevalds pension". I dylika fall utövar man beslutsfunktioner, som sträcker sig längre än vad som är möjligt för en fullmäktigeberedning i KL:s mening. Arvodesberedningen är i denna verksamhet närmast att betrakta som en kommunal nämnd med följden att dess beslut enligt 10 kap. 2 § 2 KL kan överklagas - med den angivna begränsningen vad gäller beslut av rent förberedande eller rent verkställande art.

Av det sagda framgår att den i målet aktualiserade överklagbarhetsfrågan inte kan lösas enbart på basis av uppfattningen att arvodesberedningen i sig "är" en fullmäktigeberedning utan att svaret förutsätter en analys av beslutets reella innebörd. Det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att detta förhållande klargörs av högre rätt. Regeringsrätten finner därför att kammarrätten borde ha meddelat prövningstillstånd med anledning av V.H:s och A.B:s överklagande av länsrättens beslut.