RÅ 2004 not 52
Ledamöter och föredragande: Se nedan
Uppslagsord: Prövningstillstånd - kammarrätt borde ha meddelat prövningstillstånd i mål då fråga var om - jordbruksstöd (omfattningen av länsrättens prövning oklar, ändringsskäl); EG-rätt - kammarrätt borde ha meddelat prövningstillstånd i mål om jordbruksstöd (omfattningen av länsrättens prövning oklar, ändringsskäl); Djurbidrag - kammarrätt borde ha meddelat prövningstillstånd i mål om jordbruksstöd (omfattningen av länsrättens prövning oklar, ändringsskäl)
Lagrum:
Artikel 5 a i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem; 34 a § andra stycket 2 förvaltningsprocesslagen (1971:291); 29 § förordningen (1994:1715) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter; 45 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1995:21) om arealersättning till jordbrukare som odlar ersättningsberättigande grödor och om foderareal
Not 52. Överklagande av B.C. ang. prövningstillstånd i kammarrätt i mål om jordbruksstöd. - B.C., som var nötköttsproducent, ansökte hos Länsstyrelsen i Södermanlands län om am- och dikobidrag för 16 amkor för år 1996 enligt rådets förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött. Detta bidrag är ett arealbaserat stöd om antalet djur för vilket bidrag söks överstiger 15. Den som söker sådant stöd måste därför anmäla foderareal, dvs. sådan areal som en producent har tillgänglig för uppfödning av kreatur. Storleken på foderarealen skall stå i viss relation till antalet kreatur för vilka stöd söks. - B.C. ägde själv mark men han hade också enligt avtal med en annan markägare under flera år haft djur på ett av denne ägt område benämnt Mågla strandängar. Han anmälde såväl sin egen mark som Mågla strandängar som foderareal. Sammanlagt anmälde B.C. 56 hektar som foderareal varav Mågla strandängar omfattade 34 hektar. - Vid den administrativa kontroll av anmälningar och ansökningar som skedde hos länsstyrelsen framkom att ägaren av Mågla strandängar ansökt om stöd för biologisk mångfald för strandängarna enligt rådets förordning (EEG) nr 2078/92 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven. Länsstyrelsen angav i skrivelser till B.C. och markägaren att en viss areal kan utnyttjas endast av en företagare som underlag för att söka något EU-stöd och anmodade dem att skriftligen ange vem av dem som hade bruknings-/dispositionsrätten till området. Med anledning härav återkallade B.C. sin anmälan av Mågla strandängar som foderareal. Länsstyrelsen beslutade den 20 november 1996 att fastställa B.C:s foderareal till 0,0 hektar. Beslutet grundades på artikel 9 i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem enligt vilken bestämmelse inget arealbaserat stöd beviljas om skillnaden mellan anmäld och fastställd foderareal överstiger 20 procent av den fastställda arealen. Detta fick till följd att länsstyrelsen i beslut den 14 januari 1997 avslog B.C:s ansökan om am- och dikobidrag för år 1996, eftersom han enligt länsstyrelsens tidigare beslut saknade foderareal. - Med anledning av att vissa nötkreatur i Europa drabbades av sjukdomen bovin spongiform encefalopati - den s.k. galna kosjukan - utbetalades under år 1996 ett särskilt bidrag på 38,4 ecu per am- och dikobidrag för kalenderåret 1995 (BSE-bidrag). Detta bidrag utgick i förskott och beräknades med ledning av antalet bidragsberättigande djur som en producent hade under år 1995. En förutsättning för att den som tagit emot bidrag skulle få behålla hela bidraget var att antalet bidragsberättigande djur under 1996 inte understeg antalet för 1995. - B.C. fick förskottsvis BSE-bidrag med 5 679 kr för 16 amkor, dvs. samma antal kor som han sökte am- och dikobidrag för under år 1996. - Som en konsekvens av att B.C:s foderareal fastställdes till 0,0 hektar ansågs han inte inneha någon am- eller diko som berättigade till bidrag under år 1996. Till följd av detta beslutade länsstyrelsen den 18 augusti 1997 att återkräva det BSE-bidrag som betalats ut till honom. - B.C. överklagade länsstyrelsens beslut om foderareal, am- och dikobidrag samt återkravet av BSE-bidraget hos Jordbruksverket men verket avslog överklagandena. B.C. fullföljde sin talan i vart fall såvitt avsåg foderarealen och BSE-bidraget hos Länsrätten i Södermanlands län, som i domar den 19 maj 1998 lämnade hans talan utan bifall. Kammarrätten i Stockholm meddelade i beslut den 26 augusti 1999 inte prövningstillstånd. - B.C. fullföljde sin talan hos Regeringsrätten och anförde bl.a. följande. När ett statligt verk som Jordbruksverket utfärdar anvisningar och föreskrifter för hur jordbruksverksamhet skall bedrivas måste dessa vara utformade på sådant sätt att missförstånd inte kan uppstå. I Jordbruksverkets broschyr till ledning för ifyllande av blanketten för arealersättning och foderareal angavs bl.a. att olika producenter inte fick anmäla samma skifte som foderareal. Eftersom markägaren sökte miljöbidrag och han själv bidrag för nötkreatur ansåg han att han inte lämnat någon felaktig uppgift i sin anmälan. Det var därför oacceptabelt att han skulle drabbas av en så ingripande åtgärd som nu blivit fallet när han på grund av den förment felaktiga anmälan av foderareal blivit av med samtliga bidrag för år 1996. I nästföljande års upplaga av broschyren hade Jordbruksverket ändrat texten så att det nu framgick att en producent inte fick anmäla ett skifte som foderareal samtidigt som en annan producent anmälde samma skifte som foderareal eller sökte något stöd för skiftet. Även länsstyrelsen hade funnit texten i broschyren bristfällig och ansett att Jordbruksverket med anledning av detta borde mildra den påföljd som han råkat ut för. - Länsstyrelsen i Södermanlands län anförde bl.a. följande. Länsstyrelsen hade att genomföra föreskrivna administrativa kontroller enligt ett regelverk som i detta fall hade gett ett entydigt resultat. Endast Jordbruksverket kunde lämna dispenser från detta regelverk. Länsstyrelsen hade i yttrande till Jordbruksverket agerat för att B.C. skulle få dispens från de sanktioner som normalt inträdde vid avvikelser mellan anmäld och godkänd foderareal som var större än 20 procent. Anledningen till länsstyrelsens agerande var att informationen om hur blanketterna skulle fyllas i var otydlig då miljöstöden infördes år 1996. - Jordbruksverket avgav yttrande i målet och anförde bl.a. följande. Det finns olika typer av stöd till jordbruket som finansieras av EU. De s.k. direktstöden (bl.a. arealstöd och djurbidrag) syftar till att uppnå de mål som anges i artikel 33 i Romfördraget genom att närma gemenskapens priser för vissa jordbruksgrödor till världsmarknadspriserna och att kompensera för det inkomstbortfall som följer av sänkningen av de institutionella priserna. Stöden finansieras helt av EU och betalas ut till jordbrukare per producerad enhet (hektar jordbruksmark eller antal djurenheter). De stöd som är del av den stödordning som regleras av förordning (EEG) nr 2078/92 har ett annat syfte än direktstöden. Dessa stöd syftar till att minska de negativa effekter som jordbruksproduktionen för med sig för miljön. - - - Dessa stöd är medfinansierade av EU och betalas ut för att kompensera jordbrukarna för inkomstbortfall på grund av produktionsminskningar eller ökade kostnader och för den roll de spelar i förbättringen av miljön. Av artikel 10.1 i kommissionens förordning (EG) nr 746/96 om tillämpningsföreskrifter till förordning (EEG) nr 2078/92 framgår att utbetalning inte får ske samtidigt för samma åtagande enligt förordning (EEG) nr 2078/92 och enligt en annan gemensam stödordning. Enligt artikel 10.2 får de olika former av stöd som är knutna till de åtaganden som avses i artikel 2 i förordning (EEG) nr 2078/92 kombineras sinsemellan och med andra gemenskapsstöd, under förutsättning att villkoren för de olika åtagandena kompletterar varandra och är förenliga inbördes. Detta innebär att flera utbetalningar inte kan ske för exakt samma åtgärd, t.ex. odling av en viss gröda på visst sätt eller skötsel av en viss mark på angivet sätt, men att olika stöd och stödtyper får kombineras om stöden kompletterar varandra. Jordbruksverkets bedömning är att de olika stödordningarna har olika syften och att en kombination av stöden, även på samma mark, är avsedd och önskvärd för att uppnå de effekter med stöden som eftersträvas. -Regeringsrätten (2004-03-17, Nordborg, Eliason, Hulgaard, Wennerström, Kindlund): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 34 a § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) meddelas prövningstillstånd i kammarrätt bl.a. om anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit (punkt 2). - B.C. hävdar att, om det förekommit en felaktighet i hans anmälan om foderareal, denna beror på att han blivit vilseledd av den broschyr om arealersättning och foderareal som Jordbruksverket tillhandahållit honom i samband med att han fick ansökningsblanketten från verket. - För det fall en felaktighet förekommer i en ansökan finns olika bestämmelser som kan vara tillämpliga och som kan föranleda att det går att bortse från felaktigheten eller att verkningarna av denna mildras. Sålunda föreskrivs i artikel 5 a i förordning (EEG) nr 3887/92 bl.a. att en stödansökan alltid får ändras efter inlämnandet om det föreligger ett klart fel som den behöriga myndigheten godkänner. Vidare anges i 45 § i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 1995:21) om arealersättning till jordbrukare som odlar ersättningsberättigande grödor och om foderareal att verket får medge undantag från föreskrifterna om särskilda skäl föreligger. - Länsrätten har i sin dom i mål nr 104-98 tagit upp B.C:s överklagande av Jordbruksverkets beslut den 30 juni 1997 om fastställd foderareal. I domen anges att B.C. anfört att han genom olika beslut av Jordbruksverket blivit utan det djurbidrag han anser sig berättigad till, att han sökt bidrag för 16 amkor samt att hans ansökan om arealstöd avsåg totalt 56 hektar. I domskälen redovisar länsrätten inledningsvis vissa bestämmelser som är av betydelse för bestämmande av arealstöd, om ändring av ansökan om sådant stöd och om undantag från dessa bestämmelser och drar därefter slutsatsen att det av utredningen får anses framgå att beslutet att inte bevilja B.C. arealbaserat stöd är fattat i enlighet med gällande bestämmelser. Länsrätten uttalar sig som om prövningen åtminstone delvis avsett det av B.C. sökta am- och dikobidraget, dock utan att Jordbruksverkets beslut i denna fråga anges vara överklagat eller på sedvanligt sätt tagits med som bilaga till domen. Det framstår som i viss mån oklart vilken omfattningen är av den prövning länsrätten gjort i domen. Det kan t.ex. inte utläsas om länsrätten gjort någon prövning av vilka möjligheter det funnits att kombinera de aktuella stödformerna med varandra och, om så kunnat ske, vilken betydelse B.C:s, efter påpekande av länsstyrelsen, gjorda ändring av hans ansökan skall tillmätas. - Enligt Regeringsrättens mening är omständigheterna i målet i denna del sådana att det för kammarrätten borde ha framstått som osäkert om länsrättens slut varit riktigt. Kammarrätten borde därför ha meddelat prövningstillstånd med stöd av bestämmelsen i 34 a § andra stycket 2 förvaltningsprocesslagen. - B.C. har även överklagat den återbetalning av BSE-bidrag som ålagts honom (länsrättens mål nr 691-98). - Frågan om en sådan återbetalningsskyldighet föreligger beror av relationen mellan antalet bidragsberättigande am- och dikor under åren 1995 och 1996. Om antalet bidragsberättigande djur är lägre för år 1996 än motsvarande antal för år 1995 följer av artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 1357/96 om tilläggsbetalningar under 1996 av de bidrag som avses i förordning (EEG) nr 805/68 bl.a. att producenten skall återbetala de BSE-bidrag som han inte var berättigad till. I denna del blir utfallet således beroende av den bedömning som kan komma att göras av antalet bidragsberättigande djur som B.C. anses ha innehaft under år 1996. - Även om B.C. inte skulle anses berättigad till reduktion av återbetalningsbeloppet på nu angiven grund kan en prövning bli aktuell enligt 29 § förordningen (1994:1715) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter där det föreskrivs att belopp som stödmottagaren inte är berättigad till skall betalas tillbaka men att, om det kan anses oskäligt att återkräva hela beloppet, detta får sättas ned. - Med hänsyn till sambandet mellan de tidigare behandlade frågorna och frågan om återbetalningsskyldigheten för BSE-bidrag borde kammarrätten ha meddelat prövningstillstånd även i denna del. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten meddelar, med upphävande av kammarrättens beslut, B.C. prövningstillstånd för prövning i Kammarrätten i Stockholm av hans överklagande av Länsrättens i Södermanlands län domar den 19 maj 1998 i målen nr 104-98 och 691-98. - Handlingarna överlämnas till kammarrätten för fortsatt handläggning. - Regeringsrådet Wennerström var skiljaktig beträffande motiveringen och anförde att Skälen för Regeringsrättens avgörande, efter de inledande två styckena, enligt hans mening borde ha följande lydelse: - För det fall en felaktighet förekommer i en ansökan finns olika bestämmelser som kan vara tillämpliga och som kan föranleda att det går att bortse från felaktigheten eller att verkningarna av denna mildras. Sålunda föreskrivs i artikel 5 a i förordning (EEG) nr 3887/92 bl.a. att en stödansökan alltid får ändras efter inlämnandet om det föreligger ett klart fel som den behöriga myndigheten godkänner och i fråga om återbetalningsskyldighet för stödbelopp som stödmottagare befunnits inte vara berättigad till gäller enligt 29 § i förordningen (1994:1715) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter att återbetalningspliktigt belopp får sättas ned om det kan anses oskäligt att återkräva hela beloppet. Vidare anges i 45 § i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 1995:21) om arealersättning till jordbrukare som odlar ersättningsberättigande grödor och om foderareal att verket får medge undantag från dessa föreskrifter om särskilda skäl föreligger. - Det framstår som i viss mån oklart vilken omfattningen är av den prövning länsrätten gjort i sina domar. Det kan t.ex. inte utläsas om länsrätten gjort någon prövning av vilka möjligheter det funnits att kombinera de aktuella stödformerna med varandra och, om så kunnat ske, vilken betydelse B.C:s, efter påpekande av länsstyrelsen, gjorda ändring av hans ansökan skall tillmätas. Inte heller har länsrätten närmare redovisat vilka överväganden som gjorts med avseende på möjligheten att, i förekommande fall, jämka ålagd återbetalningsskyldighet för det BSE-bidrag som B.C. erhållit. - Enligt Regeringsrättens mening är omständigheterna i målen sådana att det för kammarrätten borde ha framstått som osäkert om länsrätten i sina avgöranden kommit till ett riktigt slut. Kammarrätten borde därför ha meddelat prövningstillstånd i målen med stöd av bestämmelsen i 34 a § andra stycket 2 förvaltningsprocesslagen. (fd I 2004-01-08, M. Larsson)