RÅ 2005:54

Ladbrokes Worldwide Betting (bolaget), med säte i Storbritannien, ansökte hos regeringen om tillstånd enligt 45 § lotterilagen (1994:1000) att bedriva spelverksamhet i Sverige dels on-line över företagets Internetportal över mobila terminaler och digital-TV, dels genom att etablera spelbutiker och spelombud här. Ansökan avsåg spelverksamhet inom följande områden: - vadhållning på sport, - vadhållning på hästar och hundar, - vadhållning kring särskilda händelser, t.ex. riksdagsvalet, Oscarsutdelning, dokusåpor, etc. och - slumpvalsgenererade nummerspel med användande av fasta odds, såsom Balls, Golden, Guineas, Hot Shots och Trio Hi-Lo. Bolaget ansökte om tillstånd för en period om sju år. Tillståndet skulle gälla bolagets i Sverige registrerade dotterbolag Ladbrokes AB. Till stöd för sin ansökan åberopade bolaget bl.a. EG-domstolens avgörande i det s.k. Gambelli- målet.

Regeringen avslog ansökan i beslut den 18 mars 2004 och yttrade: Den svenska spel- och lotterimarknaden är i allt väsentligt förbehållen staten, folkrörelserna och hästsporten. Inkomsterna från spel skall komma allmänna eller allmännyttiga ändamål till godo. - Regeringen har enligt 45 § lotterilagen möjlighet att med vissa undantag lämna tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som i övrigt anges i lotterilagen. Regeringen anser dock, även med beaktande av det av bolaget åberopade avgörandet, att det inte finns skäl att frångå hittills tillämpade principer för tillståndsgivningen.

Bolaget ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och återförvisa ärendet till regeringen för förnyad prövning. Bolaget anförde bl.a. följande. Regeringens beslut att avslå bolagets ansökan om svenskt speltillstånd har grundats på att inkomsterna från spel skall komma allmänna eller allmännyttiga ändamål till godo. Det framgår av fast rättspraxis från EG-domstolen att minskning av skatteintäkter eller liknande ekonomiska grunder inte omfattas av något av de undantag som finns i artikel 46 i EG-fördraget och inte heller utgör tvingande hänsyn av allmänintresse som kan åberopas för att berättiga inskränkningar i etableringsfriheten. Beslutet strider därmed mot reglerna om etableringsfrihet i artikel 43 i EG-fördraget och är följaktligen inte lagligen grundat. - Staten har i andra sammanhang som motiv för det svenska spelmonopolet även åberopat en önskan att minimera riskerna för överdrivet spelande och spelberoende och att undvika bedrägerier. Dessa motiv kan i och för sig beaktas vid en prövning enligt artikel 46 i EG-fördraget men för att de skall vara berättigade på grund av tvingande hänsyn av allmänintresse krävs att de bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt. Det är uppenbart att statens agerande på spelområdet i första hand inte styrs av syftet att minimera riskerna för överdrivet spelande och spelberoende och att undvika bedrägerier utan av att uppbära intäkter till statskassan. Spelbolagens omfattande marknadsföring och det faktum att staten använder endast 0,9 promille av sina spelvinster för att motverka och behandla spelberoende står i tydlig strid med de av staten åberopade motiven. Dessa motiv kan därför inte rättfärdiga ett avsteg från de grundläggande principerna om etableringsfrihet i artiklarna 43 och 49 och fri rörlighet för tjänster i artiklarna 49 och 55 i EG-fördraget. - Det EG-rättsliga kravet på proportionalitet och förbudet mot diskriminering medför också att det saknas grund för att utestänga utländska aktörer från rätten att kunna erhålla speltillstånd i Sverige. Det torde vara uppenbart att det inte finns en särskild koppling mellan spelmissbruk och deltagande i just utländska aktörers spel. Efter EG-domstolens domar i målen C-243/01, Gambelli, REG 2003 s. I-13031, och C-42/02, Lindman, REG 2003 s. I-13519, är det inget tvivel om att det svenska spelmonopolet, i form av dess absoluta begränsning av utländska aktörers rätt att bedriva spelverksamhet i Sverige, står i strid med EG-rätten.

Regeringsrätten (2005-06-20, Lavin, Ersson, Dexe, Nord, Stävberg), som den 2 juni 2005 hållit muntlig förhandling i målet, yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234).

Regeringen avslog i det klandrade beslutet bolagets ansökan om tillstånd enligt 45 § lotterilagen att bedriva olika former av spelverksamhet i Sverige. Huvudfrågan i målet är om regeringens beslut och lotterilagstiftningen kan anses stå i överensstämmelse med EG-rätten.

Lotterilagen reglerar i princip alla former av lotterier och spel som anordnas för allmänheten. Enligt huvudregeln i 15 § första stycket lotterilagen får tillstånd att anordna ett egentligt lotteri lämnas till en svensk juridisk person som är en ideell förening och som uppfyller i bestämmelsen närmare föreskrivna villkor. Enligt paragrafens andra stycke får tillstånd lämnas också till en annan juridisk person än en ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det. Av 45 § lotterilagen framgår vidare att regeringen under vissa förutsättningar får meddela tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lagen.

Regeringsrätten har i en dom den 26 oktober 2004 (RÅ 2004 ref. 95) funnit att den svenska lotterilagstiftningen och dess tillämpning får anses motsvara EG-domstolens krav. Prövningen aktualiserades i samband med att ett bolag överklagade Lotteriinspektionens föreläggande enligt 38 § lotterilagen om att upphöra med förmedling av spel till ett engelskt spelbolag. Regeringsrätten konstaterade att nämnda bestämmelse och även den svenska lotterilagstiftningen i stort var oförenlig med EG- fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster och att etablera sig på annan medlemsstats territorium. Huvudfrågan var därför att avgöra om inskränkningen i dessa friheter av särskilda skäl ändå kunde godtas. Regeringsrätten konstaterade att långtgående undantag medgetts just på spelområdet och hänvisade till fyra domar från EG- domstolen (målen C-275/92, Schindler, REG 1994 s. I-1039, C-124/97, Läärä, REG 1999 s. I-6067, C-67/98, Zenatti, REG 1999 s. I-7289 och C-243/01, Gambelli, REG 2003 s. I-13031). Av dessa domar framgick att medlemsstaterna i syfte att skydda spelarna, förhindra brott och bevara ordningen i samhället getts stor frihet att välja medlen och att åtgärder såsom att införa totalförbud av spelverksamhet eller tillskapa monopol i princip hade accepterats. Regeringsrätten fann mot denna bakgrund att huvudsyftena med den svenska lotterilagstiftningen, som kräver tillstånd för i princip all spelverksamhet, är sådana som EG- domstolen accepterar, dvs. att skydda den enskilde och samhället samt att styra överskottet till det allmänna och allmännyttiga ändamål. Regeringsrättens prövning inriktades därför främst på om den faktiska tillämpningen av regelsystemet verkligen var ägnad att skydda den enskilde och samhället eller om målet uteslutande var att berika staten. Även om myndigheternas överseende med spelbolagens stundom aggressiva marknadsföring och brister i den statliga kontrollen kunde anses så tvivel om det egentliga syftet med lotterilagstiftningen fann Regeringsrätten sammanfattningsvis att lagstiftningen och dess tillämpning totalt sett fick anses motsvara EG-domstolens krav på de villkor för begränsningar i de fördragsgrundade friheterna som EG- domstolen ställt upp. Anledning saknades därför att av gemenskapsrättsliga skäl vägra tillämpning av lotterilagens bestämmelser.

Det saknas skäl att i nu aktuellt mål göra en annan bedömning av lotterilagstiftningens förenlighet med EG-rätten än den ovan anförda.

Bolaget har ifrågasatt lagligheten av regeringens beslut med hänvisning till den motivering som lämnats för beslutet. Denna motivering kan enligt Regeringsrättens mening sägas vara missvisande och ofullständig mot bakgrund av de syften som ligger till grund för lotterilagstiftningen och den prövning som Regeringsrätten gjort i ovan nämnda dom. I så måtto kan regeringens beslut anses felaktigt. Utgången i beslutet strider emellertid varken mot lotterilagstiftningen eller mot EG-rätten såsom denna hittills utvecklats i EG-domstolens praxis. Regeringens beslut skall därför inte upphävas på den grunden att motiveringen inte är adekvat.

Regeringsrätten finner sammanfattningsvis att regeringens beslut inte strider mot någon rättsregel på det sätt bolaget angett. Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att regeringens beslut på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast.