RÅ 2007 not 7

Not 7. Överklagande av P.D. och M.B. ang. laglighetsprövning enligt kommunallagen. - Barn- och utbildningsnämnden i Strängnäs kommun beslutade den 11 februari 2004 att kvälls-, helg- och nattplacering inom barnomsorgen inte längre skulle erbjudas i kommunen och att aktuella placeringar skulle sägas upp med två månaders uppsägningstid. Beslut om uppsägning skickades den 20 februari 2004 till berörda vårdnadshavare. - P.D. överklagade Barn- och utbildningsnämndens beslut och yrkade att kvälls-, helg- och nattillsyn även fortsättningsvis skulle erbjudas av kommunen då annan kommunal barnomsorg saknades under denna tid. Till stöd för överklagandet anförde hon i huvudsak följande. Hon är ensamstående förälder och arbetar oregelbundna arbetstider. I hennes tjänst som vårdbiträde åligger det henne att enligt schema tjänstgöra varannan helg. Hon saknar för närvarande möjlighet att på egen hand lösa barnomsorgsfrågan under sina arbetshelger vid sidan av kommunens hittills erbjudna kvälls-, helg- och nattillsyn. Konsekvenserna av kommunens uppsägningsbesked är att hon riskerar att inte kunna fullgöra sina anställningsskyldigheter och antingen tvingas säga upp sig eller bli uppsagd. - Även M.B. överklagade Barn- och utbildningsnämndens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. Till stöd för överklagandet anförde hon i huvudsak följande. Hon är helt beroende av barnomsorgen för att kunna behålla sitt arbete. Kommunen har fattat ett beslut utan att bry sig om konsekvenserna för de som är berörda. Vilken förälder inser inte risken och otryggheten att lämna en åttaåring med kvällsproceduren, att sova ensam hemma, vakna ensam på morgonen och att rusta sig för att komma i tid till skolan. Hon ansåg dessutom att två månader är för kort varseltid. - Barn- och utbildningsnämnden vidhöll sitt beslut och anförde bl.a. följande. Den 20 februari 2004 skickades nämndens beslut samt ett besked om uppsägning till berörda vårdnadshavare. Platserna sades upp i och med april månads utgång. Besvärshänvisning bifogades. Den 5 april 2004 omprövades uppsägningstiden och uppsägningen flyttades fram till att gälla fr.o.m. den 12 juni 2004 för att underlätta för berörda barn och vårdnadshavare. Därmed skickades ett nytt beslut till familjerna med det nya datumet för uppsägningen. Indragningen av kvälls-, helg- och nattplaceringen inom barnomsorgen är gjord med anledning av kommunens dåliga ekonomiska situation. Tilldelade ekonomiska resurser läggs i första hand på den lagstadgade verksamheten, som bl.a. omfattar många barn och ungdomar i stort behov av extra stöd. Riksdagen har inte främjat verksamhet inom kvälls-, helg- och nattomsorg. Man har avslagit en motion om rätt till barnomsorg på obekväm arbetstid och några medel för denna typ av verksamhet har inte tilldelats kommunerna. -Länsrätten i Södermanlands län (2004-06-04, Svensson, ordf. samt nämndemännen Langö och Samuelsson): Enligt 10 kap. 8 § första stycket kommunallagen (1991:900), KL, skall ett överklagat beslut upphävas, om 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. Något annat beslut får enligt tredje stycket av nämnda paragraf inte sättas i det överklagade beslutets ställe. - Enligt 2 a kap. 6 § skollagen (1985:1100) skall förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. - I förarbetena till nämnda stadgande, tidigare 14 a § socialtjänstlagen (1980:620), anförs följande. Det är givetvis önskvärt att verksamheten om möjligt även erbjuds till barn vars föräldrar har obekväma arbetstider eller t.o.m. nattarbetar. Det skulle dock leda för långt att uppställa ett generellt krav på att verksamhet skall kunna erbjudas även på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid på dagtid under vardagar (prop. 1993/94:11 s. 33). - Länsrätten gör följande bedömning. - Det föreligger inte någon generell skyldighet för kommuner att tillhandahålla barnomsorg på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid på dagtid under vardagar. Vad de klagande anfört i målet innefattar inte någon omständighet som kan medföra att det överklagade beslutet skall upphävas med stöd av någon av de grunder som anges i 10 kap. 8 § KL. - Länsrätten avslår överklagandena. - M.B. och P.D. överklagade länsrättens dom. M.B. anförde i huvudsak följande. Enligt 2 a kap. 6 § skollagen skall förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Hon är ensamstående och kan inte lämna sin nioårige son ensam på kvällar, helger och nätter när hon arbetar. Även ministern Lena Hallengren, Skolverket och utbildningsdepartementet ger beskedet att barnomsorg inte enbart skall erbjudas under dagtid. - P.D. anförde i huvudsak följande. Hon är ensamstående och saknar för närvarande möjlighet att på egen hand lösa barnomsorgsfrågan under sina arbetshelger. - Barn- och utbildningsnämnden bestred bifall till överklagandena och anförde i huvudsak att nämnden instämde i länsrättens bedömning att det inte föreligger någon generell skyldighet för kommuner att tillhandahålla barnomsorg på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid på dagtid under vardagar. - Kammarrätten i Stockholm (2005-04-07, Lindgren, Svensson och särskilda ledamoten Johansson): Enligt kammarrättens mening får P.D. och M.B. till länsrätten anses ha överklagat Barn- och utbildningsnämndens beslut av den 11 februari 2004, BUN § 2, genom vilket nämnden beslutade att kvälls-, helg- och nattplacering inte längre skulle erbjudas i kommunen samt att nuvarande placeringar skulle sägas upp med två månaders uppsägningstid och att inga nyplaceringar skulle ske efter nämndens beslut. - Enligt 2 a kap. 6 § första stycket skollagen skall förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Enligt andra stycket i samma bestämmelse skall förskoleverksamhet tillhandahållas barn som har fyllt ett år. Barn som inte har fyllt ett år skall tillhandahållas förskola om barnet omfattas av 9 §. - Enligt kammarrättens mening kan rekvisitet behövs i bestämmelsens första stycke tolkas på flera sätt. Ledning för tolkning av bestämmelsen får därför hämtas från förarbetena. Bestämmelsen infördes i skollagen den 1 januari 1998 och samtidigt upphävdes motsvarande bestämmelse i 14 a § socialtjänstlagen. I förarbetena till 14 a § socialtjänstlagen anges bl.a. att det skulle leda för långt att uppställa ett generellt krav på att verksamhet skall erbjudas även på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid på dagtid under vardagar (prop. 1993/94:11 s. 33). Mot bakgrund av detta förarbetsuttalande finner kammarrätten att 2 a kap. 6 § första stycket skollagen inte innebär någon skyldighet för en kommun att tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid på dagtid under vardagar. Någon sådan skyldighet finns inte heller enligt andra stycket i bestämmelsen. - Kammarrätten avslår överklagandena. - Kammarrättsrådet Eke och särskilda ledamoten Bergengren var är skiljaktiga och anförde följande. Av lagtexten i 2 a kap. 6 § skollagen framgår att förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. - Genom att kommunen i det överklagade nämndbeslutet beslutat att kvälls-, helg- och nattplacering inte längre skulle erbjudas i kommunen trots att behov därav förelåg med hänsyn till föräldrars förvärvsarbete strider beslutet mot 2 a kap. 6 § skollagen. Kommunens beslut skall därför enligt vår mening upphävas med stöd av 10 kap. 8 § första stycket 4 KL. - P.D. överklagade kammarrättens dom och yrkade att domen skulle upphävas och att Barn- och utbildningsnämnden skulle åläggas att även framledes erbjuda barnomsorg på obekväm arbetstid. Hon anförde bl.a. följande. Kammarrättens dom kan inte tolkas på annat sätt än att inga ensamstående vårdnadshavare skall kunna vara yrkesverksamma på obekväm arbetstid. Hennes fyraårige sons behov har inte kommit i främsta rummet när kommunen fattade sitt beslut. Kommunen har därför genom sitt tillvägagångssätt grovt åsidosatt sin skyldighet att vid tillämpningen av skollagen och KL beakta FN:s barnkonvention. - Även M.B. överklagade domen med samma yrkanden som P.D. Hon åberopade artiklarna 2, 3 och 18 i FN:s barnkonvention och anförde att Barn- och utbildningsnämndens beslut att säga upp hennes sons skolbarnsomsorg stred mot dessa konventionsbestämmelser. - Strängnäs kommun bestred bifall till P.D:s och M.B:s talan och anförde bl.a. följande. Kommunen har beslutat att kvälls-, helg- och nattplacering inom barnomsorgen inte längre skall erbjudas. Tidigare placeringar av detta slag har sagts upp. Beslutet rörde sex placerade barn och deras vårdnadshavare. Det föreligger inte någon generell skyldighet för kommuner att tillhandahålla barnomsorg på andra tider än vad som kan anses utgöra normal arbetstid. - Sveriges Kommuner och Landsting anförde i yttrande till Regeringsrätten bl.a. följande. Bestämmelsen i 2 a kap. 6 § första stycket skollagen måste tolkas mot bakgrund av förarbetsuttalandena. Ordalydelsen "i den omfattning det behövs" ger utrymme för bedömningar och avvägningar. Bestämmelsen innebär att det inte finns någon skyldighet för kommunerna att tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg på helger, kvällar eller nätter. Ytterligare stöd för denna tolkning utgör det faktum att kommunerna inte fått betalt av staten för annat än heldagsomsorg. Lagen måste alltså uppfattas så att den inte ålägger kommunerna en skyldighet men att den däremot ger kommunerna en befogenhet att frivilligt erbjuda omsorg även på andra tider än normal arbetstid. Om kommunen på frivillig väg erbjudit omsorg på obekväma arbetstider har kommunen också möjlighet att avveckla en sådan verksamhet på grund av ändrade ekonomiska förutsättningar. Skollagen måste tolkas med beaktande av att förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg är pedagogiska verksamheter. Förskolan är det första steget i samhällets samlade utbildningssystem för barn och ungdom och den skall bl.a. lägga grunden för ett livslångt lärande. När det gäller frågan om förskola på obekväm arbetstid föreslog Skollagskommittén (SOU 2002:121) att lagstiftningen skulle förtydligas i överensstämmelse med dagens förarbeten, dvs. en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla förskola under dagtid måndag-fredag. Förslaget skall ses mot bakgrund av att förskolan uttryckligen föreslogs bli en del av utbildningssystemet och att det då är naturligt att den i första hand drivs på dagtid och under normal arbetstid. En skyldighet att erbjuda omsorg på obekväma arbetstider kan svårligen förenas med verksamhetens pedagogiska uppdrag och de krav som i dag ställs på innehållet i verksamheterna. Det är därför varken rimligt eller möjligt att kommunerna skall ha en ovillkorlig skyldighet att tillhandahålla verksamhet dygnet runt. Dagens lagstiftning kan inte tolkas så att kommunerna skulle ha ett ansvar för att tillhandahålla omsorg under tid då förskola eller skolbarnsomsorg inte erbjuds, även om en förälder i ett individuellt fall visar att det finns ett reellt behov av sådan omsorg. Individuella behov kan inte styra omfattningen av kommunens utbud. Självklart skulle det vara bra med barnomsorg också på nätter och helger, men detta kräver i så fall en uttrycklig lagreglering. - Svensk lagstiftning kring barnomsorg får anses vara förenlig med FN:s konvention om barnets rättigheter och dess anda att en stat skall sträva efter att tillgodose alla barns rättigheter fullt ut. Att en tolkning av skollagen utifrån begreppet barnets bästa skulle leda till att förskoleverksamhet m.m. måste tillhandahållas dygnet runt är alltför långtgående. - Skolverket anförde i yttrande till Regeringsrätten bl.a. följande. Under år 2003 genomförde Skolverket en studie av barnomsorg på obekväm arbetstid och fann att drygt varannan kommun anordnade omsorg till barn som hade föräldrar som arbetar på obekväm arbetstid. Den vanligaste formen var nattöppna förskolor. Totalt hade ca 3 000 barn nattomsorg medan det totala antalet barn i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg var ca 730 000. Av de 140 kommuner som inte anordnade nattomsorg angav 104 att det inte fanns någon efterfrågan. I uppskattningsvis ett sextiotal kommuner fanns efterfrågan som inte var tillgodosedd. Enligt Sveriges officiella statistik utnyttjade drygt 3 000 barn barnomsorg på obekväm arbetstid under år 2005 vilket är ungefär lika många som i Skolverkets studie år 2003. Förvärvsarbete på obekväma eller oregelbundna arbetstider har, enligt Jämställdhetspolitiska utredningen, ökat kraftigt sedan början av 1980-talet. I samband med tillkomsten av den bestämmelse som i dag finns i 2 a kap. 6 § skollagen uttalade regeringen bl.a. att det givetvis vore önskvärt att verksamheten om möjligt även erbjuds barn vars föräldrar har obekväma arbetstider men det framhölls även att det skulle leda för långt att uppställa ett generellt krav på att verksamhet skall kunna erbjudas även på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid. Det finns en diskrepans mellan förarbetsuttalandet och utformningen av bestämmelsen i 2 a kap. 6 § första stycket skollagen. Frågan om hur omfattande kommunernas skyldighet är avseende förskoleverksamhet m.m. på obekväm arbetstid har länge varit omdiskuterad. När det gäller förskoleverksamhet har Skolverket i tillsynsbeslut år 2004 mot bakgrund av det tydliga förarbetsuttalandet bedömt att man inte med nuvarande lagstiftning kan ställa något generellt krav på kommunen att tillhandahålla förskoleverksamhet på obekväm arbetstid. Denna bedömning vidhålls. Det är således inte en rättighet för vårdnadshavarna att erhålla sådan omsorg. Det är dock inte förenligt med skollagen att kommunen fattar ett generellt beslut om att inte erbjuda någon form av förskoleverksamhet på obekväm arbetstid. Kommunen måste göra en prövning i varje enskilt fall och utifrån lokala förhållanden och förutsättningar så långt möjligt lösa situationen. - Barnkonventionen behandlar i artikel 18 skyldigheten att tillhandahålla barnomsorg. Bestämmelserna i skollagen måste anses uppfylla de krav på barnperspektiv som konventionen ställer. - Regeringsrätten (2007-02-05, Nordborg, Hamberg, Knutsson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Klagandena har till stöd för sina yrkanden att kommunens ifrågavarande beslut skall upphävas anfört att beslutet strider mot dels skollagen, dels Barnkonventionen. Konventionen är inte någon författning som är formellt tillämplig i Sverige. Det saknas därför anledning att med tillämpning av 10 kap. 8 § första stycket 4 KL pröva om kommunens beslut strider mot konventionen. Regeringsrättens prövning kommer således i det följande att avse enbart frågan om beslutet kan anses strida mot skollagen. - Enligt 2 a kap. 1 § första stycket skollagen svarar varje kommun för att barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande vistas i kommunen erbjuds förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Förskoleverksamheten avser barn som inte går i skolan, medan skolbarnsomsorgen avser barn t.o.m. tolv års ålder som går i skolan (andra och tredje styckena). Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov (6 § första stycket). Skolbarnsomsorgen skall ta emot barn under den del av dagen då de inte vistas i skolan och under lov (2 § andra stycket). - I förarbetena till bestämmelserna uttalas bl.a. följande (prop. 1993/94:11 s. 26 och 33). Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skall ha ett öppethållande under dagen och i övrigt bedrivas kontinuerligt under året så att föräldrarna kan sköta sitt arbete eller sina studier. Öppethållandet bör i möjligaste mån anpassas till föräldrarnas arbetstider. Det är önskvärt att verksamheten om möjligt även erbjuds barn vars föräldrar har obekväma arbetstider eller t.o.m. nattarbetar. Det skulle dock leda för långt att uppställa ett generellt krav på att verksamhet skall kunna erbjudas även på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid på dagtid under vardagar. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Den skyldighet att anordna förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som enligt 2 a kap. 6 § skollagen åligger Strängnäs kommun får anses innebära att kommunen skall tillhandahålla sådan verksamhet i den omfattning som behövs för att även småbarnsföräldrar skall kunna förvärvsarbeta på heltid. Kommunen bör därvid förlägga verksamheten, som enligt skollagen skall vara av pedagogisk natur, till sådana tider som passar de flesta förvärvsarbetande föräldrar. Någon skyldighet att tidsmässigt anpassa verksamheten till enskilda föräldrars önskemål föreligger däremot inte. Detta betyder att Strängnäs kommun inte är skyldig att tillhandahålla P.D:s eller M.B:s barn förskoleplats eller skolbarnsomsorg nattetid eller under veckoslut. Barn- och utbildningsnämndens i Strängnäs kommun beslut strider därmed inte mot skollagen och överklagandena skall därför avslås. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandena. - Regeringsråden Lavin och Nord var skiljaktiga och anförde: Enligt vår mening bör Regeringsrätten göra följande bedömning. - Enligt 2 a kap. 6 § första stycket skollagen skall förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Bestämmelsens ordalydelse medför att en individuell bedömning av enskilds behov av förskoleplats eller skolbarnsomsorg skall göras i varje särskilt fall. Strängnäs kommun har utan att fästa något avseende vid de berördas eventuella fortsatta behov av förskoleplats eller skolbarnsomsorg beslutat att kvälls-, helg- och nattplacering inte längre skall erbjudas i kommunen och att nuvarande placeringar sägs upp med två månaders uppsägningstid. Beslutet kommer med hänsyn till att enskilds behov av förskoleplats eller skolbarnsomsorg lämnats obeaktat att stå i strid med bestämmelsen i 2 a kap. 6 § skollagen och bör därför upphävas. (fd I 2006-11-15, Nilsson)