SOU 2002:121

Skollag för kvalitet och likvärdighet

Till statsrådet och chefen för Utbildningsdepartementet Thomas Östros

Genom beslut den 25 februari 1999 bemyndigades dåvarande statsrådet Ingegerd Wärnersson att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av skollagstiftningen. Kommitténs direktiv (dir. 1999:15) och tilläggsdirektiv (dir. 2002:9) har bifogats betänkandet.

Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. den 15 mars 1999 dåvarande generaldirektören numera professorn Ulf P. Lundgren att vara ordförande i kommittén. Ledamöter och sakkunniga förordnades fr.o.m. den 1 juni 1999.

Den 10 oktober 2000 entledigades Ulf P. Lundgren från sitt uppdrag och förordnades f.d. skoldirektören Sven-Åke Johansson som ny ordförande i kommittén.

Kommittén har antagit namnet 1999 års skollagskommitté. Härmed överlämnas kommitténs betänkande Skollag för kvalitet och likvärdighet. Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Uppdraget är härigenom avslutat.

Stockholm i december 2002.

Sven-Åke Johansson

Jan Björklund Torgny Danielsson

Sigbrit Franke Patrik Hansson

Eva Johansson Solveig Lindström

Christina Ottosson Mats Pertoft

Christer Romilson Margit Viklund

Per Wadman Henrik Westman

Ingmari Åberg

/Ingegärd Hilborn Monica Sylvan

Förteckning över ledamöter, sakkunniga och experter

Ledamöter

Dåvarande generaldirektören numera professorn Ulf P. Lundgren, ordförande t.o.m. 2000-10-09

F.d. skoldirektören Sven-Åke Johansson, ordförande fr.o.m 2000-10-10

Borgarrådet Jan Björklund (fp)

Dåvarande riksdagsledamoten Torgny Danielsson (s)

Universitetskanslern Sigbrit Franke

Ordföranden i barn- och ungdomsnämnden Patrik Hansson (s)

Dåvarande riksdagsledamoten Eva Johansson (s)

Dåvarande förbundsordföranden Tomas Johansson t.o.m. 2000-07-23

Kommunalrådet Solveig Lindström (s)

Undervisningsrådet Christina Ottosson (kd)

Ekonomen Mats Pertoft (mp)

Förre förbundsordföranden Christer Romilson

Dåvarande oppositionsrådet Margit Viklund (c)

Förste vice förbundsordföranden Per Wadman fr.o.m. 2000-07-24

Riksdagsledamoten Henrik Westman (m)

Jämställdhetshandläggaren Ingmari Åberg (v)

Sakkunniga

Skolrådet Ragnar Eliasson, Skolverket

Sektionschefen Louise Fernstedt, Svenska Kommunförbundet

Departementssekreteraren Johan Höök, Justitiedepartementet, fr.o.m. 2000-05-08

Ansvariga juristen Charlotte Lenman, Barnombudsmannen, fr.o.m. 2000-03-27

Kammarrättsassessorn Annica Lindblom, Utbildningsdepartementet, t.o.m. 2002-01-13

Departementssekreteraren Eva Nelfelt, Utbildningsdepartementet fr.o.m. 1999-10-04

Ombudsmannen Annika Nyström Karlsson, Handikappförbundens Samarbetsorgan

Kanslirådet Barbro Rosensvärd, Justitiedepartementet, t.o.m. 2000-05-07

Departementssekreteraren Anna Westerholm, Utbildningsdepartementet, t.o.m. 1999-10-03

Juristen Helen Westlund, Barnombudsmannen t.o.m. 2000-03-26

Ämnesrådet Annika Åkerlind, Utbildningsdepartementet fr.o.m. 2002-03-12

Experter

Kanslirådet Ewa Durhán, Utbildningsdepartementet, fr.o.m. 2001-09-10

Undervisningsrådet Anneli Eriksson, Skolverket, fr.o.m. 2000-11-13

Förbundsjuristen Ingegärd Hilborn, Svenska Kommunförbundet, 2000-12-12–2001-05-31

Dåvarande undervisningsrådet Karl-Ivar Hultcrantz, Skolverket fr.o.m. 2000-11-13

Kanslirådet Ingrid Lindskog, Utbildningsdepartementet, fr.o.m. 2001-09-10

Ämnesrådet Barbara Martin Korpi, Utbildningsdepartementet, fr.o.m. 2001-09-10

Dåvarande chefsjuristen Frank Nordberg, Högskoleverket, 2000-11-13–2002-05-01

Sekretariat

Kammarrättsrådet Carl Norström, huvudsekreterare (avliden), 1999-05-20–2001-10-17

Undervisningsrådet Claes-Göran Aggebo, sekreterare, 1999-08-01–2000-04-16

Förbundsjuristen Ingegärd Hilborn, sekreterare fr.o.m. 2001-06-01

Kanslirådet Sonja Hjorth, sekreterare, 1999-09-13–2000-05-21

Kammarrättsassessorn Monica Sylvan, sekreterare fr.o.m. 1999-07-05

F.d. hovrättsassessorn Lars Werner, sekreterare, 2000-09-01–2002-09-30

Undervisningsrådet Östen Fredriksson, expert fr.o.m. 2000-04-01

Undervisningsrådet Jan Lindberg, expert fr.o.m. 2000-04-01

Anna Florell, assistent, 1999-08-01–2002-08-18

Malin William-Olsson, assistent fr.o.m. 2002-08-19

Kanslirådet Eva Hjortendal-Hellman, Utbildningsdepartementet, har tagit fram de kostnadsberäkningar som redovisas i bilaga 1 och 2.

Sammanfattning

Inledning (avsnitt 1)

Det lagförslag som kommittén här lämnar består i huvudsak av två delar, dels kapitel som avses gälla alla de skolformer som omfattas av lagen, dels särskilda kapitel för varje skolform. Under arbetets gång har olika utredningar tillsatts som medfört att kommittén inte har kunnat lämna ett fullständigt förslag beträffande vissa skolformer. Detta innebär att kommittén inte behandlar de delar av skollagen som särskilt avser gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Det har inte heller varit möjligt att lämna förslag avseende de kapitel i skollagen som särskilt rör vuxenutbildningen.

Utvecklingen på skolområdet (avsnitt 2)

Nuvarande skollag

Den nuvarande skollagen trädde i kraft den 1 juli 1986. Den har under åren ändrats ett 70-tal gånger för att anpassas till det nya styrsystemet. Omfattande förändringar har under tiden också gjorts i skolformsförordningarna.

I och med införandet av skollagen överfördes regleringen av särskolan från omsorgslagen till skollagen. 1991 upphävdes vuxenutbildningslagen och vuxenutbildningen (komvux, särvux och sfi) inordnades i skollagen.

Den 1 januari 1998 fördes reglerna om förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen så gott som oförändrade över från socialtjänstlagen till skollagen. Från läsåret 1998/99 tillkom förskoleklassen.

Den ändrade ansvarsfördelningen

Under 1980- och 90-talet har en mål- och resultatorienterad styrning successivt utvecklats. Statsbidragen till skolan har förändrats och kraven på lokal uppföljning och utvärdering har skärpts. Nya läroplaner har införts, också för förskolan. Nya kursplaner har tillkommit och nationella betygskriterier fastställts.

Den utveckling i riktning mot decentralisering, avreglering och en mera mål- och resultatorienterad styrning som inleddes omkring 1990 har lett till att ansvarsfördelningen successivt preciserats och olika ansvarsnivåer tydliggjorts: staten, kommunen och de professionella på skolenhetsnivån.

De senaste åren har regeringen framhållit vikten av att arbetet med att bedöma, värdera och utveckla kvaliteten i skolan stärks på alla nivåer och i högre grad inriktas mot en bedömning av skolverksamhetens kvalitet. Krav på skriftliga årliga kvalitetsredovisningar har tillkommit.

Integrationen mellan förskola, förskoleklass, grundskola och fritidshem

Mycket av det utvecklingsarbete som gjorts när det gäller integration mellan förskola, förskoleklass, skola och fritidshem har gjorts utan statliga regleringar. En ökad samordning och harmonisering av de regler som ändå finns för verksamheterna kan ytterligare bidra till att integrationen utvecklas.

Framväxt av fristående skolor

Fram till 1990-talets början var antalet fristående skolor litet och omfattade endast en halv procent av eleverna i Sverige. Skolornas ekonomi baserades huvudsakligen på elevavgifter och i vissa fall statsbidrag.

Under 1990-talets första år ökade föräldrarnas möjligheter att välja annan kommunal skola för sina barn. Därefter utvecklades också möjligheterna att välja en fristående skola. Bidragsbestämmelserna ändrades och elevens hemkommun blev skyldig att betala bidrag för en elev i fristående skola.

Läsåret 2001/2002 gick fem procent av grundskoleeleverna och fem procent av gymnasieeleverna i fristående skolor. Variationerna är stora mellan olika kommuner.

Utgångspunkter för en ny skollag (avsnitt 3)

Kommittén vill genom sina förslag främja utbildningens kvalitet och likvärdighet för olika åldersgrupper och olika huvudmän genom bestämmelser om

─

ett enhetligt och gemensamt skolväsende för alla skolformer,

─

kvalitetsarbetet i skolorna,

─

tydliga ansvarsförhållanden mellan huvudmän och profession,

─

delaktighet och rättssäkerhet för eleverna,

─

en god arbetsmiljö och trygghet i skolan,

─

fristående skolor som blir enskilda skolor inom skolväsendet samt

─

skärpt tillsyn och sanktioner.

Förstärkt målstyrning (avsnitt 4)

Målstyrningens gränser

Skolan har under de senaste decennierna genomgått betydande förändringar. Strävan har varit att i allt högre grad överlämna frågor om hur skolan skall organiseras till huvudmän och de professionella på varje skolenhet. En reformstrategi med avreglering och decentralisering hade börjat tillämpas inom den offentliga förvaltningen. Syftet var att effektivisera verksamheten genom minskad detaljreglering, ökad decentralisering, ökad målstyrning och ökad lokal frihet.

Enligt direktiven skall kommitténs arbete med översynen av skollagstiftningen bl.a. syfta till att åstadkomma en förstärkt målstyrning. En förstärkt målstyrning kan, anser kommittén, tolkas på två sätt. Å ena sidan kan det betyda att målstyrningen skall förtydligas på de punkter och i de avseenden den visat sig inte fungera tillfredsställande. Å andra sidan kan det betyda att målstyrningen skall renodlas och rester av den gamla regelstyrningen rensas ut.

Målstyrningen kan dock, enligt kommittén, aldrig drivas så långt att likvärdigheten urholkas och inte heller så att elevernas rättssäkerhet äventyras. Regeringen har angett som utgångspunkt för kommitténs arbete att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ligger fast. Detta sätter vissa gränser för hur omfattande utrensningen av regler kan bli.

Styrningen av utbildningen i framtiden

Den författningstekniska översynen av skollagen ger möjlighet till en minskning av författningsmassan i de olika skolformskapitlen och framförallt i skolformsförordningarna. Återstående regelsystem bör så långt möjligt gälla alla huvudmän för att garantera likvärdighet och rättssäkerhet för eleverna oavsett om de går i en offentlig eller enskild skola.

Ansvarsfördelningen inom utbildningen

Huvudmannen har ett övergripande ansvar för utbildningen. Ansvarsfördelningen mellan huvudmän och profession ligger fast och förtydligas. Professionens ansvar binds så långt möjligt till personal med föreskriven utbildning. Rektors åligganden preciseras.

Det lokala ansvaret för planering, uppföljning och utvärdering

Regleringen av skolplan och arbetsplan upphör. Detta innebär inte att huvudmän och skolor fritas från ansvaret att ha en planering av sin verksamhet. Kommittén föreslår i stället en allmän föreskrift om att varje skolhuvudman och skolenhet, offentlig såväl som enskild, skall systematiskt följa upp och utvärdera sin verksamhet och på basis härav årligen upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar. Ett sådant arbete förutsätter att huvudmannen och skolenheten planerar sina verksamheter.

Det skall finnas för elever och vårdnadshavare väl kända rutiner för hantering och utredning av klagomål. En tydlig information om vart de skall vända sig med klagomål och en intern ansvarsfördelning hos huvudmannen underlättar för huvudmannen att i ett tidigt skede utöva sin interna kontroll. Genom denna föreskrift kan dessutom elevers rättssäkerhet komma att öka.

Lagstiftningens struktur (avsnitt 5)

En ny skollag

Nuvarande skollag har blivit svåröverskådlig till följd av de stora förändringar som skett inom flera utbildningsområden.

Bestämmelserna i skollagen bör, enligt kommittén, så långt möjligt vara desamma för all offentligt finansierad skolverksamhet. Även detta ställer krav på en ändrad struktur på skollagen. Förändringen av skollagens uppbyggnad tydliggör även förskolans och fritidshemmens roll inom utbildningsväsendet.

Rättighets- och skyldighetslagstiftning

I lagtexten eftersträvas att uttrycket elevs rätt, rättighet eller motsvarande endast används då det föreligger möjlighet till förvaltningsbesvär.

Harmonisering av föreskrifter i skollag, skolformsförordningar och läroplaner

Terminologin görs enhetlig med utgångspunkt i de i skollagen fastlagda termerna.

Bestämmelser som bör vara gemensamma för alla skolformer har förts över till kapitlet om allmänna föreskrifter för utbildningen inom skolväsendet i den nya skollagen. Dit hör även bestämmelser av betydelse för elevernas rättssäkerhet. Vidare föreslås en avreglering av organisatoriska bestämmelser i förordningarna. En följd härav blir att cirka hälften av bestämmelserna i skolformsförordningarna kan slopas.

Vissa grundläggande principer (avsnitt 6)

I detta avsnitt redovisas inledningsvis ett antal internationella överenskommelser och konventioner vilka Sverige antagit.

Kommittén föreslår därefter att i skollagen införs en bestämmelse som föreskriver att när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Vidare föreslås dels att när en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt som möjligt

klarläggas, dels att hänsyn därvid skall tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad.

Bestämmelser om lika tillgång och likvärdig utbildning skall finnas även i en ny skollag. Vidare föreslås en definition av begreppet bosatt i landet.

Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet (avsnitt 7)

Kommittén har strävat efter att skapa ett skolväsende som omfattar alla offentligt finansierade skolor och där samma bestämmelser så långt möjligt skall gälla för skolorna oavsett om huvudmannen är kommunal, statlig eller enskild. Därigenom blir begreppet fristående skolor missvisande. Kommittén föreslår i stället beteckningen ”enskild skola”.

De enskilda skolorna skall följa de nationella läroplanerna och kursplanerna. I skollagen anges ämnen och den totaltid som skall erbjudas eleverna vid enskilda skolor, dvs. samma reglering som för de offentliga skolor som nu ingår i timplaneförsöket. Ett lokalt utrymme för egna ämnen föreslås för både offentliga och enskilda skolor.

Enskilda skolor skall följa det nationella betygssystemet. Bestämmelser införs som möjliggör för både offentliga och enskilda skolor att, i vissa fall, utfärda intyg istället för betyg.

Möjligheten för enskilda skolor att ha en konfessionell inriktning bibehålls.

Villkoren för godkännande och rätt till bidrag blir enhetliga för alla skolformer för barn och ungdom. En enskild huvudman som uppfyller kraven skall godkännas och därmed få rätt till bidrag. Skolverket prövar ansökan om godkännande utom när det gäller enskild förskola eller sådan enskild förskoleklass som inte anordnas vid enskild grundskola eller motsvarande. I dessa fall prövas ansökan av kommunen.

Den myndighet som beslutar om godkännande kan också efter tillsyn besluta om återkallande av godkännandet.

Skolans personal (avsnitt 8)

Rektors uppgifter förtydligas i skollagen. Rektorn skall leda och samordna det pedagogiska arbetet inom sitt verksamhetsområde och därvid besluta om enhetens inre organisation. Ett betydande antal detaljbestämmelser i skolförordningarna som i dag reglerar rektors uppgifter och beslutsfattande kan tas bort. Rektor skall även i framtiden ha en direkt i författning utpekad beslutanderätt i sådana frågor som rör enskilda elever och som ofta har karaktär av myndighetsutövning. Rektor får också möjlighet att delegera uppgifter och beslut inom lednings- och samordningsansvaret. Vid skolenheterna skall det finnas lärare som ansvarar för undervisningen. Endast lärare med föreskriven utbildning eller lärare med tillsvidareanställning bör ges ansvaret för betygsättning.

Förskollärare och fritidspedagoger som i lagen omfattas av begreppet lärare skall användas för undervisningen i förskola och fritidshem. Bestämmelserna om behörighet och villkor för anställning som lärare skall gälla även för förskola och fritidshem. Även personal med annan utbildning eller erfarenhet kan som i dag arbeta med undervisning och omsorg i förskolan och fritidshemmet.

Elevernas inflytande och rättssäkerhet (avsnitt 9)

Elevernas inflytande

Ökad målstyrning innebär i kommitténs förslag avreglering också vad gäller formerna för elevernas inflytande. Kommittén menar att elevinflytandet inte kan utvecklas genom nationella föreskrifter som reglerar elevinflytandet i organisatoriska termer. Bestämmelser av organisatorisk karaktär i nuvarande skolformsförordningar bör därför tas bort.

Bestämmelserna skall gälla alla skolformer som omfattas av skollagen, dvs. även för de yngsta eleverna, med erforderlig anpassning efter deras ålder och mognad. Kommittén är medveten om att de bestämmelser som föreslås inte till alla delar kan gälla fullt ut för de yngsta barnen. Det är ändå viktigt att redan små barn görs delaktiga och successivt skolas in i ett demokratiskt förhållningssätt.

Elevernas rätt att medverka i arbetet med skolenhetens planering och kvalitetsredovisning förstärks.

Elevernas företrädare skall vidare informeras inför för eleverna viktiga förändringar och ges tillfälle att lägga fram sina synpunkter innan beslut fattas i sådan frågor.

Information om elevens utveckling och bedömning av studieresultat

Enhetliga bestämmelser om utvecklingssamtal tas in i skollagen. Överenskommelser som görs vid samtalen skall på begäran av eleven eller elevens vårdnadshavare dokumenteras.

Rättssäkerheten vid betygsättning skall stärkas. Det sker bl.a. genom att bestämmelser om grunden för betygsättning och vem som sätter betyg tas in i skollagen. Eleverna ges möjlighet att begära omprövning av betyg på avslutat ämne, ämnesblock eller kurs. Begäran om omprövning skall göras hos rektor inom en vecka från det eleven fick del av betyget. Den genomförs av rektor och en annan lärare än den som satt betyget. Denna lärare skall komma från en annan skolenhet. Omprövningen skall grundas på det studieresultat som låg till grund för betyget. För att nytt betyg skall kunna sättas skall rektor och lärare vara eniga.

Rätt till överklagande

För att stärka elevernas rättssäkerhet införs ökade möjligheter till förvaltningsbesvär, t.ex. avseende beslut om skolskjuts och åtgärdsprogram.

Vårdnadshavares ansvar och underårig elevs rätt att föra sin egen talan

Elever som fyllt 16 år har rätt att själva föra sin talan i ärenden och överklaganden enligt skollagen. Denna rätt gäller även ansökan till gymnasieskolan och gymnasiesärskolan och överklaganden av sådana ärenden även om eleven inte uppnått 16 års ålder.

Skolans information till myndiga elevers föräldrar

I skollagen föreskrivs en skyldighet för skolan att informera en elevs föräldrar om eleven är frånvarande i sådan utsträckning att det kan påverka rätten till studiehjälp. Informationsskyldigheten gäller även om eleven fyllt 18 år.

Elevernas utveckling mot målen (avsnitt 10)

Lärande och personlig utveckling

Alla elever skall ges den ledning och stimulans som behövs i deras lärande och personliga utveckling för att de skall kunna utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål. Detta skall komma till uttryck i skollagen och gälla samtliga skolformer.

Ett nytt verksamhetsområde, elevhälsa, införs i skollagen. I elevhälsan ingår omvårdnad samt medicinska, psykologiska, sociala och specialpedagogiska insatser. För verksamheten skall finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevens behov kan tillgodoses.

Särskilt stöd

Skollagen skall – utöver en generell regel om lärande och personlig utveckling enligt ovan – också innehålla bestämmelser om särskilt stöd. Förslaget stärker elevens rätt och anger en arbetsprocess som rektor är skyldig att följa.

En utredningsskyldighet av elevens behov av särskilt stöd skrivs in i lagen. För en elev som då befinns ha rätt till stöd skall ett åtgärdsprogram utarbetas och fastställas av rektor eller den rektor utser.

Beslut om särskilt stöd skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär.

Elevhälsans medicinska insatser

De medicinska insatserna inom elevhälsan skall även i framtiden regleras i skollagen. I skollagen införs en hänvisning till socialtjänstlagens bestämmelse om anmälningsskyldighet av förhållande som

kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd.

Skolans arbetsmiljö (avsnitt 11)

Arbetsmiljön i skolan

I skollagens kapitel med allmänna föreskrifter införs en bestämmelse vari erinras om att i arbetsmiljölagen finns föreskrifter om krav på en god arbetsmiljö.

Det utvidgade utbildningsbegrepp som kommittén föreslår bör få till konsekvens att arbetsmiljölagen omfattar även elever i förskola och fritidshem. Vilka förändringar i arbetsmiljölagen som detta kan föranleda bör, enligt kommittén, dock övervägas inom ramen för den översyn som regeringen aviserat i syfte att förtydliga elevernas inflytande över sin arbetsmiljö.

Trygghet och arbetsro i skolan

I skollagen införs bestämmelser som ger rektor och lärare möjlighet att i akuta situationer vidta tillfälliga åtgärder för att tillförsäkra alla elever en trygg skolmiljö och studiero och för att komma tillrätta med elever som uppträder störande eller hotfullt. Föremål som är störande eller som utgör ett hot mot säkerheten skall kunna omhändertas. Förslaget ersätter nuvarande förordningsbestämmelser om disciplinära åtgärder.

Särskilda bestämmelser om avstängning från undervisningen och förvisning från utbildningen av elever i gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och i utbildningarna för vuxna skall finnas i skollagen i respektive kapitel för dessa skolformer.

Skolformer (avsnitt 12)

Förskolan blir en egen skolform inom skolväsendet och regleras i ett eget kapitel. Förslaget tydliggör förskolans roll som första steget i det livslånga lärandet. Bestämmelser i skollagen som gäller för skolväsendet blir tillämpliga också på förskolan.

Förskoleklassen behåller sin ställning som en egen skolform. Bestämmelser samordnas så långt möjligt med vad som gäller eller föreslås

för grundskolan och motsvarande skolformer. Förslaget skapar enhetliga regler och underlättar integrationen mellan förskoleklass, skola och fritidshem.

Fritidshemmet föreslås ingå i skolväsendet och utgör en frivillig utbildning som kompletterar förskoleklassen, grundskolan och motsvarande utbildningar. Fritidshemmet regleras i respektive skolformskapitel.

Nyheter som föreslås i grundskolan är bl.a. tydligare regler om elevernas möjlighet att välja skolenhet. Bestämmelserna samordnas med val av förskoleklass. Om det föreligger särskilda skäl öppnas en möjlighet att flytta en elev till en annan skolenhet. Sådana skäl kan föreligga t.ex. för att tillgodose andra elevers rätt till en trygg skolmiljö. Skolskjuts utformas som en överklagbar rätt för eleven och preciseras till att avse transport mellan bostaden – den adress där eleven är folkbokförd – och den plats där utbildningen bedrivs.

Rätten till utbildning i grundskolan och motsvarande skolformer där skolplikten kan fullgöras knyts mer än i dag till om eleven uppnått såväl kunskapsmålen i kursplanerna som läroplanens övergripande mål. Eleverna i grundskolan har rätt att gå ytterligare två läsår efter det att skolplikten upphörde, om de inte har nått upp till kunskapsmålen för skolformen.

Den obligatoriska särskolan skall benämnas grundsärskolan. Den skall ha två inriktningar, nämligen utbildning i ämnen och utbildning inom ämnesområden. Begreppet ”träningsskola” tas bort. Grundsärskolan föreslås omfatta nio årskurser med möjlighet att gå ytterligare två läsår efter det att skolplikten upphörde, oberoende av huruvida eleverna nått målen eller inte. Största möjliga enhetlighet och följsamhet gentemot vad som föreslås för grundskolan har i övrigt efterstävats. Elevernas rätt att välja skola utvidgas.

Bestämmelserna för specialskolan och sameskolan skall så långt möjligt överensstämma med bestämmelserna för övriga skolformer. Specialskolan skall dock även i framtiden omfatta tio årskurser. Möjlighet till enskild sameskola införs.

Särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet (avsnitt 13)

Skollagen bör, i likhet med den nu gällande, innehålla ett kapitel där bestämmelser samlas för verksamheter som i något avseende ersätter eller kompletterar sådana delar av skolväsendet som får sin

reglering i skollagen. I 17 kap. i kommitténs lagförslag finns bestämmelser om familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet, vissa verksamheter för barn på sjukhus, särskild undervisning (på sjukhus eller motsvarande), utbildning vid särskilda resurscenter, utbildning vid särskilda ungdomshem, annat sätt att fullgöra skolplikten (s.k. hemundervisning) samt slutligen bestämmelser om internationella skolor och fristående skolor som inte uppbär bidrag från det allmänna men där skolplikten kan fullgöras.

Utbildning på entreprenad (avsnitt 14)

Nuvarande regler om entreprenad förtydligas och sammanförs till ett kapitel i skollagen med så långt möjligt enhetliga bestämmelser. Dessa förs in i 16 kapitlet.

Möjlighet att lägga ut utbildning på entreprenad bör bli föremål för särskild utredning. Därvid bör också utredas om kommuner skall kunna lägga ut utbildning på entreprenad även till andra kommuner, landsting och statliga organ.

Tillsyn och sanktioner (avsnitt 15)

Skolverkets tillsynsansvar skall regleras i skollagen. Tillsynen omfattar efterlevnaden av skollagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och föreskrifter om utbildningen som kan finnas i andra författningar. Tillsynsansvaret för enskild verksamhet som godkänns av kommunen ligger dock kvar på kommunen.

Skolverket får vidare rätt att förelägga huvudman för verksamhet som står under verkets tillsyn att fullgöra sina åligganden. Föreläggandet skall kunna förenas med vite.

Skolväsendets överklagandenämnd (avsnitt 16)

Grundläggande föreskrifter om Skolväsendets överklagandenämnd tas in i skollagen. Detta görs för att säkerställa att en prövning vid nämnden uppfyller Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning.

Konsekvenser av förslagen (avsnitt 17)

Det har inte ingått i kommitténs uppdrag att föreslå kostnadsdrivande reformer. Kommittén har däremot ansett att förslagen om behörighet att sätta betyg, omprövning av betyg samt möjligheten att överklaga åtgärdsprogram är motiverade med hänsyn bl.a. till uppdraget att stärka elevernas rättssäkerhet.

Kommittén har också pekat på frågor där en förändring skulle vara angelägen. Sådana reformer skulle innebära ökade skyldigheter för kommunerna vilket medför kostnader som kommunerna skall kompenseras för. Kommittén har därför inte lämnat några förslag i dessa delar. Det gäller t.ex. skyldighet för kommunerna att erbjuda alla barn från ett års ålder förskola. En sådan reform skulle vara en logisk följd av att förskolan blir en skolform. Ett annat område gäller skyldigheten att erbjuda alla elever fritidshem. Det skulle också vara en följd av att fritidshemmet blir en utbildning som knyts till den huvudverksamhet där eleven går dvs. förskoleklass, grundskola eller motsvarande skolform.

Kommittén har också pekat på några situationer där rätt till skolskjuts ånyo bör övervägas.

I avsnittet behandlar kommittén även förslagets konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar.

Författningsförslag

Förslag till skollag ( 0000:0000 )

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om utbildning inom skolväsendet som anordnas av det allmänna eller av enskilda.

Skolväsendet omfattar följande skolformer – förskola – förskoleklass – grundskola – grundsärskola – specialskola – sameskola – gymnasieskola – gymnasiesärskola – kommunal vuxenutbildning – vuxenutbildning för utvecklingsstörda – svenskundervisning för invandrare I skolväsendet ingår också utbildning i fritidshem som komplement till förskoleklassen och de skolformer i vilka skolplikt kan fullgöras.

I 17 kap. finns bestämmelser om utbildning och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. För sådan verksamhet gäller bestämmelser i denna lag i den omfattning detta framgår av särskilda bestämmelser.

Definitioner

2 § I denna lag avses med

– elever: barn, ungdomar och vuxna som deltar i utbildning enligt denna lag, – undervisning: sådana målstyrda processer som under lärares ledning syftar till inhämtande av kunskaper och värden, – skolenhet: av skolhuvudman organiserad enhet omfattande verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i skolbyggnad, – enskild: bolag, förening, stiftelse, registrerat trossamfund och enskild individ.

Övergripande mål

3 § Utbildningen syftar till att ge kunskaper och färdigheter samt att främja en allsidig personlig utveckling och en livslång lust att lära.

Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och ungdomars harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar samt att ge vuxna möjlighet till en stärkt ställning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet.

Utbildningen skall vidare främja förståelsen för andra länder och för internationella förhållanden samt respekten för vår gemensamma miljö. Den skall också ge eleverna ett historiskt och ett etiskt perspektiv.

4 § All utbildning skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar såsom människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet människor emellan.

Var och en som verkar inom utbildningen skall främja aktning för varje människas egenvärde och aktivt motverka alla former av kränkande behandling.

5 § Utbildningen i en offentlig skola skall vara icke-konfessionell.

En enskild skola kan, inom ramen för vad som sägs i 3 och 4 §§, ha en konfessionell inriktning.

6 § När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver.

Barnets inställning skall så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.

Lika tillgång till utbildning

7 § Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i denna lag.

Likvärdig utbildning

8 § Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den anordnas i landet.

Läroplan m.m.

9 § För varje skolform och för fritidshemmet gäller en läroplan.

Regeringen fastställer läroplanen.

10 § Utbildningen skall vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet.

2 kap. Huvudmän och ansvarsfördelning

Skolhuvudmän

Kommuner

1 § Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare.

I varje kommun skall det finnas en eller flera nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter enligt denna lag.

Landsting

2 § … (Utformningen beror av Gymnasiekommitténs ställningstaganden.)

Staten

3 § Staten är huvudman för specialskola och sameskola samt fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola.

Enskilda

4 § Enskilda får godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Ett godkännande skall avse utbildning av bestämd omfattning vid en viss skolenhet.

Godkännande skall lämnas om

1. huvudmannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen, och

2. utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder för det offentliga skolväsendet.

Utbildning som avses i andra stycket innefattar även fritidshem som huvudmannen är skyldig att anordna enligt 6–10 kap.

5 § Ärenden om godkännande enligt 4 § prövas av Skolverket i fråga om grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Skolverket prövar också ärenden om förskoleklass som anordnas vid en skolenhet med grundskola, grundsärskola, specialskola eller sameskola.

Ärenden om förskola och om förskoleklass i andra fall än som avses i första stycket prövas av den kommun där verksamheten skall bedrivas.

Övergripande ansvar för utbildningen

6 § Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i annan författning.

Ledningen av utbildningen och ansvaret för undervisningen

7 § Vid skolenheterna skall det finnas rektorer. Det åligger rektorn särskilt att verka för att utbildningen utvecklas.

8 § Rektorn skall leda och samordna det pedagogiska arbetet inom sitt verksamhetsområde.

Rektorn beslutar därvid om enhetens inre organisation och fattar i övrigt de beslut som framgår av särskilda föreskrifter i denna lag eller annan författning.

En rektor får uppdra åt en sådan befattningshavare vid skolenheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och besluta i frågor som avses i andra stycket. Rektors beslutanderätt enligt särskilda föreskrifter får dock överlåtas till annan endast om det anges särskilt i dessa föreskrifter.

9 § Vid skolenheterna skall det finnas lärare som ansvarar för undervisningen.

10 § Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt.

11 § Huvudmannen är skyldig att för undervisningen använda lärare, som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva.

Undantag får göras endast om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna.

Uppgifter som avser betygsättning får endast utföras av lärare som uppfyller kraven enligt 13 eller 14 §.

12 § Huvudmannen skall sträva efter att för undervisning anställa lärare som har forskarutbildning.

13 § Behörig att anställas som lärare utan tidsbegränsning är den som har svensk lärarexamen, som regeringen med stöd av 1 kap. 11 § högskolelagen (1992:1434) har meddelat föreskrifter om, eller motsvarande äldre utbildning, med huvudsaklig inriktning på den undervisning anställningen avser, eller den som har utländsk lärar-

utbildning och för vilken Högskoleverket har utfärdat behörighetsbevis.

Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i första stycket för skolor med speciell pedagogisk inriktning.

14 § Den som inte är behörig enligt 13 § får ändå anställas som lärare utan tidsbegränsning om

1. det saknas sökande som uppfyller kraven på behörighet,

2. det finns särskilda skäl,

3. sökanden har motsvarande kompetens för den undervisning som anställningen avser och

4. det dessutom finns skäl att anta att sökanden är lämpad att sköta undervisningen.

15 § Den som inte uppfyller kraven enligt 13 eller 14 § får anställas för att utföra läraruppgifter för högst ett år i sänder.

Elevhälsan

16 § Elevhälsan är främst förebyggande. Den skall omfatta omvårdnad samt medicinska, psykologiska, sociala och specialpedagogiska insatser.

För elevhälsans verksamhet skall det finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov kan tillgodoses.

17 § Huvudmannen skall erbjuda varje elev i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan minst tre allmänna hälsokontroller. Dessa skall vara jämnt fördelade under skoltiden. Eleven skall dessutom mellan de allmänna hälsokontrollerna erbjudas kontroll av syn och hörsel och andra begränsade hälsokontroller. Varje elev i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan skall erbjudas minst en allmän hälsokontroll.

Elever som avses i första stycket får vid behov anlita elevhälsan för enkla sjukvårdsinsatser.

För medicinska insatser enligt första och andra stycket skall det finnas skolläkare.

Kompetensutveckling

18 § Huvudmannen skall se till att personalen ges möjligheter till kompetensutveckling.

Registerkontroll

19 § Den som erbjuds en anställning inom sådan verksamhet som regleras i 5–10 kap. skall till den som erbjuder anställningen lämna ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Utdraget skall vara högst ett år gammalt.

Regeringen meddelar föreskrifter om innehållet i ett sådant utdrag.

Den som inte har lämnat ett registerutdrag enligt första stycket får inte anställas.

20 § Trots bestämmelserna i 19 § får den som inom ett år erbjuds en förnyad anställning hos samma arbetsgivare anställas utan att han eller hon lämnat ett registerutdrag enligt 19 § första stycket.

21 § På begäran av den som lämnat ett registerutdrag skall detta återlämnas i original.

3 kap. Allmänna föreskrifter för utbildning inom skolväsendet

Kvalitetssäkring

1 § Varje huvudman skall systematiskt följa upp och utvärdera sin verksamhet och på basis härav årligen upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning. Denna redovisning skall innehålla dels en bedömning av i vilken utsträckning de nationella målen för utbildningen har förverkligats, dels en redogörelse för vilka åtgärder som kommer att vidtas för ökad måluppfyllelse.

Vad som föreskrivs i första stycket för varje huvudman gäller även för varje skolenhet.

Planering och kvalitetsredovisning vid skolenheten skall genomföras under medverkan av lärare, övrig personal och valda företrädare för elever och, för utbildning i vilken skolplikt kan fullgöras, även företrädare för elevernas vårdnadshavare. I förskolan och i förskoleklassen skall i stället för elever valda företrädare för elevernas vårdnadshavare ges möjlighet att medverka.

2 § Om huvudmannen vid sin uppföljning och utvärdering upptäcker brister i verksamheten skall denne se till att erforderliga åtgärder vidtas.

Huvudmannen skall också ha för elever och vårdnadshavare väl kända rutiner för att ta emot och utreda klagomål.

Arbetsmiljön

3 § I arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser om kraven på en god arbetsmiljö.

I vissa frågor som rör arbetsmiljön i skolan finns dessutom särskilda bestämmelser i denna lag.

4 § Rektorn får vidta de tillfälliga åtgärder som behövs för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma tillrätta med en elevs uppträdande i skolan.

5 § Lärare får under pågående undervisning vidta nödvändiga åtgärder för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma tillrätta med en elevs uppträdande.

6 § Rektor eller lärare får omhänderta föremål som är störande för skolverksamheten eller kan utgöra en fara för säkerheten i skolan.

Ett omhändertaget föremål skall återlämnas senast vid skoldagens slut om inte särskilda skäl föranleder något annat.

Lokaler och utrustning

7 § För utbildningen skall det finnas de lokaler och den utrustning som behövs för att syftet med utbildningen skall kunna uppfyllas.

Elevinflytande

8 § Varje elev skall ha inflytande över hur hans eller hennes utbildning utformas och stimuleras att ta aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen. Skolan skall ge tillfälle för eleverna att under skoltid behandla frågor av gemensamt intresse samt även i övrigt stödja och underlätta elevernas och deras sammanslutningars arbete med inflytandefrågor.

Elevernas inflytande skall anpassas efter deras ålder och mognad. Den närmare utformningen av elevernas inflytande skall anges i samband med den planering av verksamheten som föreskrivs i 1 § tredje stycket.

9 § Eleverna skall informeras om sin rätt till inflytande och om huvuddragen i de bestämmelser som reglerar utbildningen.

Eleverna skall fortlöpande hållas informerade i frågor som rör dem.

De elever som valts till företrädare för andra elever skall informeras inför för eleverna viktiga förändringar i utbildningen eller verksamheten i övrigt och ges tillfälle att lägga fram sina synpunkter innan beslut fattas i sådana frågor.

10 § Av 6 kap. 18 § arbetsmiljölagen (1977:1160) följer att en elev som utsetts till elevskyddsombud skall få den ledighet från skolarbetet som behövs för uppdraget. Även den elev som valts av andra elever för att företräda dem i frågor om utbildningen skall beviljas den ledighet från skolarbetet som uppdraget kräver.

Elevföreträdare skall, om de så önskar, ges särskilt stöd i skolarbetet för att de skall kunna fullgöra sitt uppdrag.

Elevernas utveckling mot målen

11 § Alla elever skall ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina behov och förutsättningar skall kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål.

Elevernas utveckling skall stödjas genom elevhälsan.

12 § Om det genom uppgifter från skolans personal, eleven, elevens vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de mål som minst skall uppnås, skall rektorn se till att elevens behov av stödåtgärder utreds.

Behov av särskilt stöd skall även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd skall han eller hon ges sådant stöd.

För elever i skolformer i vilka skolplikt kan fullgöras samt i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan skall särskilt stöd ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven skall ha

möjlighet att nå de mål som skall ha uppnåtts enligt läroplan och kursplaner.

För elever i de skolformer som riktar sig till vuxna gäller särskilda bestämmelser.

Åtgärdsprogram

13 § För en elev som enligt 12 § har rätt till särskilt stöd skall ett åtgärdsprogram utarbetas. Av programmet skall framgå hur behoven ser ut, hur de skall tillgodoses samt hur åtgärderna skall följas upp och utvärderas.

Eleven och elevens vårdnadshavare skall ges möjlighet att delta vid utarbetandet av programmet.

Rektorn eller den rektorn utser beslutar om åtgärdsprogrammet.

Former för särskilt stöd

14 § Särskilt stöd får ges istället för den undervisning eleven annars skulle ha deltagit i eller som komplement till denna och skall i första hand ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Om det finns särskilda skäl får stödet ges i en annan elevgrupp eller enskilt.

15 § Om åtgärder enligt 12–14 §§ för en skolpliktig elev inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar får rektorn besluta om avvikelser från de mål som annars gäller för utbildningen (anpassad studiegång).

Information om elevens utveckling och bedömning av studieresultat

Utvecklingssamtal

16 § Läraren skall i utvecklingssamtal informera eleven och elevens vårdnadshavare om elevens utveckling i förhållande till målen.

Överenskommelser som görs skall på begäran av eleven eller elevens vårdnadshavare dokumenteras skriftligt.

Betyg

17 § I grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda samt svenskundervisning för invandrare skall betyg sättas i den utsträckning och form som regeringen föreskriver.

18 § Betyg skall grundas på en bedömning av elevens kunskaper och färdigheter i förhållande till uppställda kunskapsmål i kursplaner och betygskriterier. Eleverna skall informeras om på vilka grunder betygen sätts.

19 § Av 2 kap. 11 § följer att betyg endast får sättas av lärare som uppfyller kraven enligt 13 eller 14 § samma kapitel. Om den som undervisar vid tidpunkten när betyg skall sättas inte uppfyller detta krav, skall en lärare utses för betygsättningen. Betyg skall sättas av denna lärare efter samråd med den som undervisat eleverna.

20 § Om ett betyg beror av två eller flera lärares bedömning och dessa inte kan enas, skall betyget sättas av rektorn.

21 § Betyg skall utfärdas skriftligt. Den som satt betyget skall på begäran upplysa eleven och elevens vårdnadshavare om skälen för betyget.

22 § Ett betyg som är uppenbart felaktigt till följd av skrivfel eller liknande förbiseende får rättas av rektorn. Innan rättelse sker skall rektorn ge eleven och elevens vårdnadshavare tillfälle att yttra sig om detta inte är obehövligt. Vid rättelse skall ett nytt skriftligt betyg utfärdas och den felaktiga betygshandlingen om möjligt förstöras.

Omprövning av betyg

23 § En elev som anser sig ha fått ett felaktigt betyg på ett avslutat ämne, ämnesblock eller en avslutad kurs kan begära omprövning av betyget. Rätt till omprövning föreligger även då eleven anser sig ha felaktigt vägrats betyg.

Begäran om omprövning skall göras hos rektorn inom en vecka från det att eleven har fått del av betyget eller beslutet om att betyg

inte sätts. Eleven skall ange skälen för sin begäran. Huvudmannen skall utse en lärare från en annan skolenhet som tillsammans med rektor genomför omprövningen.

Omprövningen skall grundas på tidigare studieresultat och skall handläggas skyndsamt. Rektorn och läraren skall vara eniga i sin bedömning för att ett nytt betyg skall kunna sättas. Omprövningen får inte resultera i ett lägre betyg.

4 kap. Skolplikt och motsvarande rätt till utbildning

Inledande bestämmelser

1 § Barn som är bosatta i landet har skolplikt enligt föreskrifterna i detta kapitel.

Skolplikt gäller dock inte i fråga om barn, som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skola.

Skolplikt gäller inte heller för barn som avses i 21 kap. 1 § andra stycket. Dessa barn har dock samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn.

2 § Av regeringsformen följer att skolplikten motsvaras av en rätt att få utbildning inom det offentliga skolväsendet. Av bestämmelserna i 7 och 9 §§ i detta kapitel följer även en viss rätt till utbildning som inte motsvarar skolplikten.

3 § Skolplikt kan fullgöras på något av följande sätt

1. Barn skall gå i grundskola om inte sådana förhållanden som avses i 2–4 föreligger.

2. Barn som bedöms inte kunna nå upp till grundskolans kunskapsmål därför att de har en utvecklingsstörning skall gå i grundsärskola.

3. Barn som inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan därför att de är döva, dövblinda eller har en hörselskada skall gå i specialskola.

4. Barn till samer får gå i sameskolan i stället för grundskolan. Detsamma gäller andra barn, om det finns särskilda skäl. Av 17 kap. framgår att skolplikten kan fullgöras på annat sätt än vad som anges i 1–4.

4 §

Frågan om det föreligger sådan förhållanden som avses i 3 § 2–

4 prövas av barnets hemkommun, Specialskolemyndigheten respektive Sameskolstyrelsen.

5 § Den som är elev i grundskolan, grundsärskolan eller specialskolan kan på försök under högst sex månader tas emot som elev i en annan av dessa skolformer, om de huvudmän som berörs är överens om detta och elevens vårdnadshavare lämnar sitt medgivande.

En elev i grundskolan kan få sin utbildning inom grundsärskolan (integrerad elev) om berörda skolhuvudmän är överens om detta och elevens vårdnadshavare medger det. En elev i grundsärskolan kan under samma förutsättningar få sin utbildning inom grundskolan eller sameskolan. Rektorn för den skolenhet där eleven får sin undervisning får göra de undantag från de för eleven gällande bestämmelser om utbildningens omfattning och innehåll som krävs med hänsyn till undervisningens uppläggning.

Skolpliktens inträde och skolstarten

6 § Skolplikten inträder höstterminen det kalenderår då barnet fyller sju år.

Om det finns särskilda skäl får barnet börja fullgöra sin skolplikt först höstterminen det kalenderår då barnet fyller åtta år.

Frågan om uppskjuten skolplikt prövas på begäran av barnets vårdnadshavare av hemkommunen.

7 § Om ett barns vårdnadshavare begär det, skall barnet redan höstterminen det kalenderår då barnet fyller sex år jämställas med skolpliktiga barn i fråga om rätten att börja skolan.

Skolpliktens upphörande och rätten att fullfölja skolgången

8 § Skolplikten upphör vid utgången av vårterminen det kalenderår då eleven fyller 16 år eller, om eleven går i specialskolan, 17 år.

Om eleven dessförinnan uppnår kunskapsmålen för den skolform där eleven fullgör sin skolplikt, upphör därmed denna.

Frågan om skolpliktens upphörande enligt andra stycket prövas av hemkommunen. För elever som går i specialskolan prövas dock frågan av Specialskolemyndigheten.

9 § En elev i grundskolan, grundsärskolan eller specialskolan har rätt att slutföra högsta årskursen, även om skolplikten upphör dessförinnan.

En elev i grundsärskolan har rätt att efter skolpliktens upphörande fullfölja utbildningen under ytterligare två år. Detsamma gäller en elev i grundskolan eller specialskolan om eleven inte har nått upp till kunskapsmålen för skolformen.

Frågan om rätt till fortsatt utbildning enligt andra stycket prövas av hemkommunen.

Deltagande i utbildning

10 § Varje elev som fullgör skolplikt skall delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli.

Den obligatoriska verksamheten får omfatta högst 190 dagar per läsår och åtta timmar eller, i de två lägsta årskurserna, sex timmar per dag. Sådan verksamhet får inte förläggas till lördagar, söndagar eller helgdagar.

11 § En skolpliktig elev får beviljas kortare ledighet för enskilda angelägenheter.

Rektorn, eller den rektorn bestämmer, beslutar om sådan ledighet.

12 § På begäran av elevens vårdnadshavare kan en elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan befrias från skyldighet att delta i annars obligatoriska inslag i verksamheten, om det med hänsyn till särskilda omständigheter inte är rimligt att kräva att eleven deltar.

Rektorn beslutar om sådan befrielse.

Tillsynen över att skolplikten fullgörs

13 § Kommunen skall se till att eleverna i dess grundskola och grundsärskola fullgör sin skolgång. Hemkommunen skall se till att skolpliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning.

Specialskolemyndigheten och Sameskolstyrelsen skall se till att elever i skolor under deras ledning fullgör sin skolgång.

14 § Om en elev som fullgör sin skolplikt i en enskild skola är frånvarande från obligatoriska inslag i stor utsträckning utan giltig orsak, skall huvudmannen anmäla detta till elevens hemkommun.

15 § Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn skall se till att barnet fullgör sin skolplikt.

16 § Om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång och detta beror på att elevens vårdnadshavare inte har gjort vad på denne ankommer för att så skall ske, får hemkommunen förelägga elevens vårdnadshavare att iaktta sina skyldigheter. För en elev i specialskolan eller i sameskolan ankommer det istället på Specialskolemyndigheten respektive Sameskolstyrelsen att förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter.

Ett föreläggande enligt första stycket får förenas med vite. Vitet får inte förvandlas till fängelse.

5 kap. Förskolan

Inledande bestämmelser

1 § Förskolan skall stimulera varje barns utveckling och lärande.

Den skall erbjuda barn undervisning och omsorg och förbereda dem för fortsatt utbildning.

Verksamheten skall utformas utifrån en helhetssyn på barn och barns behov och utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap eleverna emellan.

Förskolan skall bidra till att ge elever som har ett annat modersmål än svenska tillfälle att utveckla såväl det svenska språket som sitt modersmål.

2 § Kommunen skall informera vårdnadshavarna om förskolan och syftet med denna. Den skall även verka för att barn som har rätt till förskola deltar i denna.

3 § Barn som är bosatta i landet och som inte har börjat i förskoleklassen eller i någon utbildning för fullgörande av skolplikten skall erbjudas förskola enligt vad som anges i 4 och 5 § §. Förskola skall erbjudas under dagtid måndag–fredag.

4 § Före ett års ålder skall barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd för sin utveckling och som inte kan få behovet tillgodosett på något annat sätt erbjudas förskola i den omfattning som krävs för att täcka barnets behov.

5 § Från och med ett års ålder skall barn erbjudas förskola om barnet

– har ett eget behov av plats eller – behöver plats därför att vårdnadshavarna förvärvsarbetar, studerar eller av någon annan anledning inte kan ta hand om barnet.

Förskola skall erbjudas i den omfattning som behövs för att tillgodose behovet.

Barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga enligt föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av annat barn skall erbjudas förskola i en omfattning om minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan.

Oavsett vad som anges i första och andra stycket skall barn från och med höstterminen det år barnet fyller fyra år erbjudas avgiftsfri förskola under minst 525 timmar om året (allmän förskola).

Offentlig förskola

6 § Hemkommunen skall svara för att barn erbjuds förskola i den omfattning som de har rätt till.

Kommunen får komma överens med någon annan kommun att denna skall utföra kommunens uppgifter inom förskolan.

7 § En kommun är skyldig att, efter önskemål från vårdnadshavarna, ta emot ett barn från en annan kommun i sin förskola om det finns särskilda skäl med hänsyn till barnets förhållanden. I sådana fall har kommunen rätt till ersättning för sina kostnader från barnets hemkommun.

8 § När vårdnadshavaren har anmält önskemål om förskola skall kommunen erbjuda barnet en plats i sin förskola utan oskäligt dröjsmål.

9 §

Plats i förskola skall erbjudas vid en skolenhet så nära barnets

eget hem som möjligt. Skälig hänsyn skall tas till vårdnadshavarnas önskemål.

10 § Av 17 kap. 1 § framgår att kommunen skall sträva efter att i stället för förskola erbjuda ett barn familjedaghem, om vårdnadshavarna önskar det.

11 § För plats i förskola får en kommun ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer.

Från och med höstterminen det år barnet fyller fyra år får avgift tas ut bara för den del av verksamheten som överstiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året.

Enskild förskola

12 § En enskild förskola skall vara öppen för alla som enligt 3 § har rätt till förskola, om inte den kommun där skolan är belägen medger undantag med hänsyn till skolans särskilda karaktär eller annat följer av andra stycket.

Skolan är inte skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om det skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan.

13 § Om det inte finns plats för alla sökande till en enskild förskola, skall urvalet ske efter grunder som är godkända av den kommun där skolan är belägen.

14 § En enskild förskola får ta ut avgifter enligt samma grunder som barnets hemkommun tillämpar i sin förskola.

15 § För varje barn i en enskild förskola lämnas bidrag av hemkommunen. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och barnets behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna förskolorna. Bidraget minskas i förekommande fall med belopp som skolan får ta ut i avgift enligt 14 §.

Kommunens bidragsskyldighet gäller endast i den omfattning som barnet har rätt till förskola enligt 3 §. Har ett barn ett omfattande behov av särskilt stöd är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Kommunen har rätt till insyn i skolans verksamhet.

6 kap. Förskoleklassen

Inledande bestämmelser

1 § Utbildningen i förskoleklassen skall stimulera varje barns utveckling och lärande och förbereda dem för fortsatt utbildning.

Verksamheten skall utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap eleverna emellan.

Förskoleklassen skall bidra till att ge elever som har ett annat modersmål än svenska tillfälle att utveckla såväl det svenska språket som sitt modersmål.

2 § Utbildningen i förskoleklassen är avsedd för barn som ännu inte har börjat någon utbildning för fullgörande av skolplikten.

Hemkommunen skall informera vårdnadshavarna om verksamheten och syftet med denna samt verka för att barnen deltar i utbildningen.

3 § Barn som är bosatta i landet har rätt till utbildning i förskoleklass från och med höstterminen det år de fyller sex år. Barn får tas emot tidigare.

Utbildningen i förskoleklassen skall omfatta minst 525 timmar under ett läsår.

4 § Utbildningen i förskoleklassen skall vara avgiftsfri.

Offentlig förskoleklass

5 § Hemkommunen skall svara för att utbildning i förskoleklass kommer till stånd för alla barn i kommunen som önskar utnyttja sin rätt till sådan utbildning.

Denna skyldighet skall normalt fullgöras genom att hemkommunen anordnar förskoleklass i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för samtliga i kommunen som avses i första stycket.

Om det finns särskilda skäl får hemkommunen komma överens med någon annan kommun om att denna i sin förskoleklass skall ta emot barn vars utbildning hemkommunen har att svara för.

6 § Ett barn har rätt att bli mottaget i den offentliga förskoleklassen i en annan kommun än den som skall svara för barnets utbildning om, barnet med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens förskoleklass.

Efter önskemål av vårdnadshavare får en kommun även i annat fall i sin förskoleklass ta emot en elev från en annan kommun.

7 § En elev som har tagits emot i en kommuns förskoleklass ett visst läsår har rätt att gå kvar hela läsåret, även om de förhållanden som låg till grund för mottagandet ändras under läsårets gång.

8 § Ett barn har rätt att gå i den av kommunens skolenheter där vårdnadshavarna önskar att barnen skall gå. Kommunen får dock frångå vårdnadshavarnas önskemål och placera barnet vid en annan skolenhet om

1. den önskade placeringen skulle medföra att ett annat barns berättigade krav på placering i en skolenhet nära hemmet åsidosätts,

2. den önskade placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen, eller

3. det finns andra särskilda skäl.

9 § En kommun som i sin förskoleklass har en elev från en annan kommun skall ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av elevens hemkommun om elevens skolgång grundar sig på 6 § första stycket.

Även i situationer som avses i 6 § andra stycket har kommunen rätt till ersättning. Om inte de berörda kommunerna kommer överens om annat skall ersättningen bestämmas med hänsyn till kommunens åtagande och elevens behov efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna förskoleklasserna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är hemkommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Enskild förskoleklass

10 § En enskild förskoleklass skall vara öppen för alla som enligt 3 § har rätt till utbildning i förskoleklassen, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

En enskild förskoleklass får begränsa verksamheten till att avse barn som är i behov av särskilt stöd för sin utveckling.

En enskild förskoleklass är inte skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt ett barn, om det skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan.

11 § Om det inte finns plats för alla sökande till en enskild förskoleklass, skall urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolverket.

12 § För varje elev i en enskild förskoleklass lämnas bidrag av hemkommunen. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna förskoleklasserna.

Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Kommunen har rätt till insyn i skolans verksamhet. Om bidraget avser en asylsökande elev eller annan elev som vistas i Sverige under liknande omständigheter, skall kommunen betala det belopp som regeringen har föreskrivit särskilt.

Fritidshem

13 § Fritidshemmet kompletterar utbildningen i förskoleklassen och skall erbjuda eleverna en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen.

En elev skall erbjudas utbildning i fritidshem i den omfattning som behövs med hänsyn till elevens eget behov eller vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier. Fritidshem skall tillhandahållas eleverna den del av dagen då de inte går i förskoleklassen och under lov.

Plats i fritidshem skall erbjudas vid eller så nära elevens förskoleklass som möjligt. En elev har dock alltid rätt att gå i ett fritidshem som anordnas av hemkommunen.

14 § För plats i fritidshem får en kommun ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer.

En kommun som i sitt fritidshem har en elev från en annan kommun har rätt till ersättning på motsvarande sätt som anges i 9 §.

Ett enskilt fritidshem får ta ut avgifter enligt samma grunder som barnets hemkommun tillämpar i sina fritidshem. För varje elev i ett sådant fritidshem skall bidrag lämnas av hemkommunen enligt de grunder som anges i 12 §. Bidraget minskas i förekommande fall med det belopp som huvudmannen får ta ut i avgift.

15 § Bestämmelser om familjedaghem finns i 17 kap.

7 kap. Grundskolan

Inledande bestämmelser

1 § Utbildningen i grundskolan skall ge eleverna kunskaper och färdigheter och förbereda dem för aktiva livsval. Den skall också ligga till grund för fortsatt utbildning.

Skolgången skall utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap eleverna emellan och ger en god grund för ett aktivt deltagande i samhällslivet.

2 § Grundskolan skall ha nio årskurser. Utbildningen i varje årskurs skall bedrivas under ett läsår, vilket består av en hösttermin och en vårtermin.

3 § Undervisningen skall omfatta följande ämnen: bild, biologi, engelska, fysik, geografi, hem- och konsumentkunskap, historia, idrott och hälsa, kemi, matematik, musik, religionskunskap, samhällskunskap, slöjd, svenska eller svenska som andra språk och teknik. Härutöver skall det finnas språkval och elevens val. Undervisningstiden skall för varje elev vara minst 6 665 timmar. Därav utgör 600 timmar skolans val.

För den offentliga grundskolan gäller därutöver den timplan som framgår av bilaga 1.

I skolans val kan också ingå ämnen som huvudmannen bestämmer.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om undervisningens omfattning.

Därvid får för särskilda utbildningar avvikelse göras från den ämnesindelning som anges i första stycket.

4 § För varje ämne gäller en kursplan. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om kursplaner.

5 § Tester och prov får inte utgöra villkor för antagning eller urval till en skolenhet eller för fortsatt skolgång vid en skolenhet.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får dock meddela föreskrifter om färdighetsprov vid antagning till utbildning som kräver att sökanden har speciella färdigheter.

6 § Utbildningen i grundskolan skall vara avgiftsfri. Det får dock förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna.

Eleverna skall utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. Huvudmannen skall vidare erbjuda eleverna kostnadsfria skolmåltider.

Offentlig grundskola

7 § För var och en som enligt denna lag har rätt att gå i grundskolan, och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt, skall hemkommunen svara för att sådan utbildning kommer till stånd.

Denna skyldighet skall normalt fullgöras genom att hemkommunen anordnar grundskola i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för samtliga i kommunen som avses i första stycket.

Om det finns särskilda skäl får hemkommunen komma överens med någon annan kommun om att denna i sin grundskola skall ta emot elever vars grundskoleutbildning hemkommunen har att svara för.

8 § En elev har rätt att bli mottagen i den offentliga grundskolan i en annan kommun än den som skall svara för elevens utbildning, om eleven med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens grundskola.

Om en kommun enligt beslut av regeringen anordnar en särskild utbildning i sin grundskola, får regeringen föreskriva att elever från

hela landet har rätt att i mån av plats tas emot på utbildningen. I samband härmed får regeringen även föreskriva ytterligare behörighetsvillkor för utbildningen samt hur urval skall göras om det finns fler behöriga sökande än platser.

9 § Efter önskemål av vårdnadshavare får en kommun även i andra fall än som avses i 7 § tredje stycket och 8 § i sin grundskola ta emot en elev från en annan kommun.

10 § En elev som har tagits emot i en kommuns grundskola ett visst läsår har rätt att gå kvar hela läsåret, även om de förhållanden som låg till grund för mottagandet ändras under läsårets gång.

Om det för eleven endast återstår ytterligare en årskurs har eleven också rätt att gå kvar denna.

11 § Varje kommun är skyldig att vid utformningen av sin grundskola beakta vad som för eleverna är ändamålsenligt ur kommunikationssynpunkt.

Varje kommun skall vidare organisera sin grundskola så att ingen elev på grund av skolgången behöver bo utanför det egna hemmet. Avsteg härifrån får dock göras om förhållandena är så speciella att det framstår som orimligt att kommunen anordnar skolgång på sådant sätt att eleven kan bo kvar i hemmet under skolgången. Vid denna bedömning skall särskild vikt fästas vid elevens ålder.

En elev i den offentliga grundskolan som till följd av sin skolgång måste bo utanför det egna hemmet har rätt till tillfredsställande förhållanden. Hemkommunen skall svara för detta utan extra kostnader för eleven. Hemkommunens skyldighet omfattar dock inte elever som med stöd av 8, 9 eller10 § går i en annan kommuns grundskola eller elever som väljer att gå i en annan skolenhet än den där de annars skulle ha placerats.

12 § En elev har rätt att gå i den av kommunens skolenheter där vårdnadshavarna önskar att eleven skall gå. Kommunen får dock frångå vårdnadshavarnas önskemål och placera eleven vid en annan skolenhet inom sin grundskola om

1. den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering i en skolenhet nära hemmet åsidosätts,

2. den önskade placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen, eller

3. det finns andra särskilda skäl. Den som har blivit placerad på en viss skolenhet skall ha rätt att gå kvar där om inte något annat följer av första stycket 2 eller 3. Detsamma skall gälla den som tagits emot i en förskoleklass och som skall fortsätta sin utbildning i grundskolan.

13 § Elever i den offentliga grundskolan har rätt till kostnadsfri skolskjuts från den plats där eleven är bosatt till den plats där utbildningen bedrivs om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, funktionshinder hos eleven eller någon annan särskild omständighet. Denna rätt gäller dock inte elever som

1. väljer att gå i en annan skolenhet än den där kommunen annars skulle ha placerat dem, eller

2. går i en annan kommuns grundskola med stöd av 8, 9 eller 10 §.

Elevens hemkommun skall ombesörja att skolskjuts anordnas enligt första stycket.

En elev som med stöd av 8 § går i en annan kommuns grundskola och som på grund av skolgången måste övernatta i den kommunen har rätt till skolskjuts mellan den tillfälliga bostaden och den plats där utbildningen bedrivs under samma förutsättningar som gäller för elever som är hemmahörande i kommunen. Den kommun som anordnar utbildningen skall ombesörja att sådan skolskjuts kommer till stånd. Kommunens kostnader för detta skall ersättas av elevens hemkommun.

14 § En kommun som i sin grundskola har en elev från en annan kommun skall ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av elevens hemkommun om elevens skolgång i kommunen grundar sig på 8 eller 10 § andra stycket.

Även i situationer som avses i 9 § har kommunen rätt till ersättning. Om inte de berörda kommunerna kommer överens om annat skall ersättningen bestämmas med hänsyn till kommunens åtagande och elevens behov efter samma grunder som hemkommunen tilllämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är hemkommu-

nen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Enskild grundskola

15 § En enskild grundskola skall vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den offentliga grundskolan, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

En enskild grundskola får begränsa sin verksamhet till – vissa årskurser, – utbildning för elever som är i behov av särskilt stöd, – utbildning som är speciellt anpassad för vissa elever enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.

En enskild grundskola är inte skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan.

16 § Om det inte finns plats för alla sökande till en enskild grundskola, skall urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolverket.

17 § För varje elev vid en enskild grundskola lämnas bidrag av hemkommunen. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Kommunen har rätt till insyn i skolans verksamhet. Kommunens skyldighet enligt första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en utlandssvensk elevs utbildning. Om bidraget avser en asylsökande elev eller annan elev som vistas i Sverige under liknande omständigheter, skall kommunen betala det belopp som regeringen har föreskrivit särskilt.

Fritidshem

18 § Fritidshemmet kompletterar utbildningen i grundskolan och skall erbjuda eleverna en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen.

En elev skall erbjudas utbildning i fritidshem i den omfattning som behövs med hänsyn till elevens eget behov eller vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier. Fritidshem skall tillhandahållas eleverna den del av dagen då de inte går i grundskolan och under lov.

Fritidshem skall tillhandahållas till och med vårterminen det år eleven fyller 13 år. För elever från och med 10 års ålder kan öppen fritidsverksamhet erbjudas istället för fritidshem.

19 § Plats i fritidshem skall erbjudas vid eller så nära elevens grundskola som möjligt. En elev har dock alltid rätt att gå i ett fritidshem som anordnas av hemkommunen.

För plats i fritidshem får en kommun ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer.

En kommun som i sitt fritidshem har en elev från en annan kommun har rätt till ersättning på motsvarande sätt som anges i 14 §.

20 § Ett enskilt fritidshem får ta ut avgifter enligt samma grunder som elevens hemkommun tillämpar i sina fritidshem. För varje elev i ett sådant fritidshem skall bidrag lämnas av hemkommunen enligt samma grunder som anges i 17 §. Bidraget minskas i förekommande fall med det belopp som huvudmannen får ta ut i avgift.

21 § Bestämmelser om familjedaghem och öppen fritidsverksamhet finns i 17 kap.

8 kap. Grundsärskolan

Inledande bestämmelser

1 § Grundsärskolan skall ge elever med utvecklingsstörning en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan. Grundsärskolans utbildning skall också ligga till grund för fortsatt utbildning.

2 § Grundsärskolan skall ha nio årskurser. Utbildningen i varje årskurs skall bedrivas under ett läsår, vilket består av en hösttermin och en vårtermin.

Grundsärskolan omfattar utbildning i ämnen eller inom ämnesområden, eller en kombination av dessa. Utbildning inom ämnesområden är avsedd för elever som inte kan tillgodogöra sig hela eller delar av utbildningen i ämnen.

En elev i grundsärskolan skall ha en individuell studieplan för utbildningen. Denna skall utarbetas tillsammans med eleven och vårdnadshavaren och beslutas av rektorn. Av planen skall framgå den inriktning elevens utbildning skall ha. Planen skall omprövas minst en gång per läsår.

3 § Undervisningstiden skall för varje elev vara minst 6 665 timmar. Om inte annat följer av denna lag eller av föreskrifter som meddelas av regeringen, skall undervisning ges

1. i följande ämnen: bild, engelska, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, matematik, musik, natur- och samhällsorienterande ämnen, slöjd samt svenska eller

2. i följande ämnesområden: estetisk verksamhet, kommunikation, motorik, vardagsaktiviteter och verklighetsuppfattning.

För den offentliga särskolan gäller därutöver den timplan som regeringen fastställer.

För varje ämne och ämnesområde gäller en kursplan som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

4 § Utbildningen i grundsärskolan skall vara avgiftsfri. Det får dock förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna.

Eleverna skall utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. Huvudmannen skall vidare erbjuda eleverna kostnadsfria skolmåltider.

Offentlig grundsärskola

5 § För var och en som enligt denna lag har rätt att gå i grundsärskolan, och som inte fullgör sin skolplikt på annat sätt, skall hemkommunen svara för att sådan utbildning kommer till stånd.

Denna skyldighet skall normalt fullgöras genom att hemkommunen anordnar grundsärskola i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för samtliga i kommunen som avses i första stycket.

En kommun får komma överens med någon annan kommun om att denna i sin grundsärskola skall ta emot elever vars grundsärskoleutbildning hemkommunen har att svara för.

6 § En elev har rätt att bli mottagen i den offentliga grundsärskolan i en annan kommun än den som skall svara för elevens utbildning, om eleven med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens grundsärskola.

7 § Efter önskemål av vårdnadshavare får en kommun även i andra fall än som avses i 5 § tredje stycket och 6 § i sin grundsärskola ta emot en elev från en annan kommun.

8 § En elev som har tagits emot i en kommuns grundsärskola ett visst läsår har rätt att gå kvar hela läsåret, även om de förhållanden som låg till grund för mottagandet ändras under läsårets gång.

Om det för eleven endast återstår ytterligare en årskurs har eleven också rätt att gå kvar denna.

9 § Varje kommun är skyldig att vid utformningen av sin grundsärskola beakta vad som för eleverna är ändamålsenligt ur kommunikationssynpunkt.

Varje kommun som anordnar grundsärskola är skyldig att så långt det är möjligt organisera grundsärskolan så att ingen elev på grund av skolgången behöver bo utanför det egna hemmet.

I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade finns föreskrifter om stöd och service i form av boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet.

10 § En elev har rätt att gå i den av kommunens skolenheter där vårdnadshavarna önskar att eleven skall gå. Kommunen får dock frångå vårdnadshavarnas önskemål och placera eleven vid en annan skolenhet inom sin grundsärskola om

1. den önskade placeringen skulle medföra att annan elevs berättigade krav på placering i en skolenhet nära hemmet åsidosätts,

2. den önskade placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen, eller

3. det finns andra särskilda skäl.

11 § Elever i den offentliga grundsärskolan har rätt till kostnadsfri skolskjuts från den plats där eleven är bosatt till den plats där utbildningen bedrivs om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, funktionshinder hos eleven eller någon annan särskild omständighet. Denna rätt gäller dock inte elever som

1. väljer att gå i en annan skolenhet än den där kommunen annars skulle ha placerat dem i, eller

2. går i en annan kommuns grundsärskola med stöd av 6, 7 eller 8 §.

Elevens hemkommun skall ombesörja att skolskjuts anordnas enligt första stycket.

En elev som med stöd av 6 § går i en annan kommuns grundsärskola och som på grund av skolgången måste övernatta i den kommunen har rätt till skolskjuts mellan den tillfälliga bostaden och den plats där utbildningen bedrivs under samma förutsättningar som gäller för elever som är hemmahörande i kommunen. Den kommun som anordnar utbildningen skall ombesörja att sådan skolskjuts kommer till stånd. Kommunens kostnader för detta skall ersättas av elevens hemkommun.

12 § En kommun som i sin grundsärskola har en elev från en annan kommun skall ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av elevens hemkommun om elevens skolgång i kommunen grundar sig på 6 eller 8 § andra stycket.

Även i situationer som avses i 7 § har kommunen rätt till ersättning. Om inte de berörda kommunerna kommer överens om annat skall ersättningen bestämmas med hänsyn till kommunens åtagande och elevens behov efter samma grunder som hemkommunen tilllämpar vid fördelning av resurser till de egna grundsärskolorna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är hemkommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Enskild grundsärskola

13 § En enskild grundsärskola skall vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den offentliga grundsärskolan, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

En enskild grundsärskola får begränsa sin verksamhet till – vissa årskurser, – utbildning för elever som är i behov av särskilt stöd, – utbildning som är speciellt anpassad för vissa elever enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.

En enskild grundsärskola är inte skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan.

14 § Om det inte finns plats för alla sökande till en enskild grundsärskola, skall urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolverket.

15 § För varje elev vid en enskild grundsärskola lämnas bidrag av hemkommunen. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundsärskolorna.

Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Kommunen har rätt till insyn i skolans verksamhet. Kommunens skyldighet enligt första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en utlandssvensk elevs utbildning.

Fritidshem

16 § Fritidshemmet kompletterar utbildningen i grundsärskolan och skall erbjuda eleverna en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen.

En elev skall erbjudas utbildning i fritidshem i den omfattning som behövs med hänsyn till elevens eget behov eller vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier. Fritidshem skall tillhandahållas eleverna den del av dagen då de inte går i grundsärskolan och under lov.

Fritidshem skall tillhandahållas till och med vårterminen det år eleven fyller 13 år. För elever från och med 10 års ålder kan öppen fritidsverksamhet erbjudas istället för fritidshem.

17 § Plats i fritidshem skall erbjudas vid eller så nära elevens grundsärskola som möjligt. En elev har dock alltid rätt att gå i ett fritidshem som anordnas av hemkommunen.

För plats i fritidshem får en kommun ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer.

En kommun som i sitt fritidshem har en elev från en annan kommun har rätt till ersättning på motsvarande sätt som anges i 12 §.

18 § Ett enskilt fritidshem får ta ut avgifter enligt samma grunder som barnets hemkommun tillämpar i sina fritidshem. För varje elev i ett sådant fritidshem skall bidrag lämnas av hemkommunen enligt samma grunder som anges i 15 §. Bidraget minskas i förekommande fall med det belopp som huvudmannen får ta ut i avgift.

19 § Bestämmelser om familjedaghem och öppen fritidsverksamhet finns i 17 kap.

9 kap. Specialskolan

Inledande bestämmelser

1 § Specialskolan skall ge barn och ungdomar med dövhet, som är dövblindfödda eller som har en hörselskada en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges i grundskolan. Specialskolans utbildning skall ligga till grund för fortsatt utbildning. Specialskolan skall erbjuda en teckenspråkig miljö.

2 § Specialskolan skall ha tio årskurser. Utbildningen i varje årskurs skall bedrivas under ett läsår vilket består av en hösttermin och en vårtermin.

3 § Undervisningen skall omfatta följande ämnen: bild, biologi, engelska, fysik, geografi, hem- och konsumentkunskap, historia, idrott och hälsa, kemi, matematik, religionskunskap, rörelse och drama, samhällskunskap, slöjd, svenska, teckenspråk och teknik.

Härutöver skall det finnas språkval och elevens val. Undervisningstiden skall för varje elev vara minst 7 845 timmar. Därav utgör 600 timmar skolans val.

För den offentliga specialskolan gäller därutöver den timplan som regeringen fastställer.

I skolans val kan också ingå ämnen som huvudmannen bestämmer.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om undervisningens omfattning. Därvid får för särskilda utbildningar avvikelse göras från den ämnesindelning som anges i första stycket.

4 § För varje ämne gäller en kursplan. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om kursplaner.

5 § Utbildningen i specialskolan skall vara avgiftsfri. Det får dock förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleven.

Eleverna skall utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. Huvudmannen skall vidare erbjuda kostnadsfria skolmåltider.

6 § Hemkommunen skall betala ersättning till staten för vissa kostnader för den som är elev i specialskolan.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall meddela föreskrifter om ersättningens storlek.

Offentlig specialskola

7 § Staten skall svara för att eleverna i den offentliga specialskolan kostnadsfritt erhåller för utbildningen erforderliga resor.

En elev i den offentliga specialskolan som till följd av sin skolgång måste bo utanför det egna hemmet har rätt till tillfredsställande förhållanden. Staten skall svara för detta utan extra kostnader för eleven.

8 § Utbildningen i den offentliga specialskolan skall bedrivas vid flera särskilda enheter inom Specialskolemyndigheten. Regeringen meddelar föreskrifter om enheterna och deras upptagningsområden.

Enskild specialskola

9 § En enskild specialskola skall vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den offentliga specialskolan, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

En enskild specialskola får begränsa sin verksamhet till – vissa årskurser, – utbildning för elever som är i behov av särskilt stöd, – utbildning som är speciellt anpassad för vissa elever enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.

En enskild specialskola är inte skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan.

10 § Om det inte finns platser för alla sökande till en enskild specialskola, skall urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolverket.

11 § För varje elev som genomgår utbildning i en enskild specialskola lämnas bidrag av staten. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som staten tillämpar vid fördelning av resurser till de offentliga specialskolorna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är staten inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för staten.

Specialskolemyndigheten beslutar om bidrag enligt första stycket. Myndigheten har rätt till insyn i skolans verksamhet.

Fritidshem

12 § Fritidshemmet kompletterar utbildningen i specialskolan och skall erbjuda eleverna en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen.

En elev skall erbjudas utbildning i fritidshem i den omfattning som behövs med hänsyn till elevens eget behov, vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier. Fritidshem skall tillhandahållas den del av dagen då de inte går i specialskolan och under lov.

Fritidshem skall tillhandahållas till och med vårterminen det år eleven fyller 13 år. För elever från och med 10 års ålder kan öppen fritidsverksamhet erbjudas istället för fritidshem.

Kap. 10 Sameskolan

Inledande bestämmelser

1 § Utbildningen i sameskolan syftar till att ge en utbildning med samisk inriktning som i övrigt motsvarar utbildningen i årskurserna 1–6 i grundskolan.

2 § Undervisningen skall omfatta följande ämnen: biologi, bild, engelska, fysik, geografi, hemkunskap, historia, idrott och hälsa, kemi, matematik, musik, religionskunskap, samhällskunskap, samiska, slöjd, svenska samt teknik. Härutöver skall det finnas språkval och elevens val. Undervisningstiden skall för varje elev vara minst 4 200 timmar. Därav utgör 210 timmar skolans val.

För den offentliga sameskolan gäller därutöver den timplan som regeringen fastställer.

I skolans val kan också ingå ämnen som huvudmannen bestämmer.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om undervisningens omfattning. Därvid får för särskilda utbildningar avvikelse göras från den ämnesindelning som anges i första stycket.

3 § För varje ämne gäller en kursplan. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om kursplaner.

4 § Utbildningen i sameskolan skall vara avgiftsfri. Det får dock förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna.

Eleverna skall utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. Huvudmannen skall vidare erbjuda eleverna kostnadsfria skolmåltider.

5 § Hemkommunen skall betala ersättning till staten för vissa kostnader för den som är elev i sameskolan.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela föreskrifter om ersättningens storlek.

Offentlig sameskola

6 § Staten skall svara för att eleverna i den offentliga sameskolan kostnadsfritt erhåller för utbildningen erforderliga resor.

En elev i den offentliga sameskolan som till följd av skolgången måste bo utanför det egna hemmet har rätt till tillfredsställande förhållanden. Staten skall svara för detta utan extra kostnader för eleven.

Enskild sameskola

7 § En enskild sameskola skall vara öppen för alla barn som har rätt till utbildning i den offentliga sameskolan, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

En enskild sameskola får begränsa sin verksamhet till – vissa årskurser, – utbildning för elever som är i behov av särskilt stöd, – utbildning som är speciellt anpassad för vissa elever enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.

En enskild sameskola är inte skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan.

8 § Om det inte finns platser för alla sökande till en enskild sameskola skall urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolverket.

9 § För varje elev i en enskild sameskola lämnas bidrag av staten.

Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som staten tillämpar vid fördelning av resurser till de offentliga sameskolorna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är staten inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för staten

Sameskolstyrelsen beslutar om bidrag enligt första stycket. Styrelsen har rätt till insyn i skolans verksamhet.

Fritidshem

10 § Fritidshemmet kompletterar utbildningen i sameskolan och skall erbjuda eleverna en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen.

En elev skall erbjudas fritidshem i den omfattning som behövs med hänsyn till elevens eget behov, vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier. Fritidshem skall erbjudas eleverna den del av dagen då de inte går i sameskolan och under lov.

Fritidshem skall tillhandahållas till och med vårterminen det år eleverna fyller 13 år. För elever från och med 10 års ålder kan fritidshem även bedrivas i form av öppen fritidsverksamhet.

/– – –/

16 kap. Utbildning på entreprenad

1 § Kommuner eller landsting får enligt bestämmelserna i detta kapitel med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att utföra uppgifter inom utbildning enligt denna lag (entreprenad).

2 § Inom förskola, förskoleklass, fritidshem, kommunal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare får uppgifter inom utbildningen överlämnas på entreprenad.

3 § Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

4 § Om det finns särskilda skäl får regeringen på ansökan av en kommun eller ett landsting i andra fall än som anges i 2 och 3 §§ medge att kommunen eller landstinget får sluta avtal med någon annan om att bedriva undervisning inom skolväsendet för barn och ungdom.

5 § Om en kommun eller ett landsting överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad får också överlämnas den myndighetsutövning som hör till uppgiften.

6 § Den som är eller har varit verksam inom enskild verksamhet som bedrivs med stöd av 2–4 §§ får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid fått veta om enskildas personliga förhållanden.

7 § En kommun får såsom huvudman överlåta ansvaret för medicinska insatser som anges i 2 kap. 17 § till ett landsting, om kommunen och landstinget är överens om detta. På samma sätt får ett landsting överlåta ansvaret till en kommun.

Staten eller en enskild får såsom huvudman överlåta ansvaret för de medicinska insatser som anges i 2 kap. 17 § till en kommun eller ett landsting, om huvudmannen och kommunen eller landstinget är överens om detta.

17 kap. Särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk

verksamhet

Familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet

1 § Kommunen skall sträva efter att i stället för förskola eller fritidshem erbjuda ett barn familjedaghem, om vårdnadshavarna önskar det.

Familjedaghem skall genom pedagogisk verksamhet och omsorg stimulera barns utveckling och lärande. Verksamheten skall utgå från varje barns speciella behov.

2 § För plats i familjedaghem får skäliga avgifter tas ut på det sätt som anges i 5 kap. 11 § första stycket.

3 § En kommun kan även anordna pedagogisk verksamhet och omsorg i form av öppen förskola och öppen fritidsverksamhet.

En enskild huvudman får erbjuda öppen fritidsverksamhet till sina elever i grundskolan eller grundsärskolan från tio års ålder till och med vårterminen det år de fyller 13 år.

4 § För den som erbjuds anställning i sådan verksamhet som avses i 1 och 3 §§ skall bestämmelserna i 2 kap. 19–21 §§ tillämpas.

Lokalerna där verksamheterna skall bedrivas skall vara ändamålsenliga.

Vissa verksamheter för barn på sjukhus

5 § Om ett barn vårdas på sjukhus eller i någon annan institution, skall huvudmannen för institutionen svara för att barnet får tillfälle att delta i verksamhet som motsvarar den som erbjuds i förskola, förskoleklass eller fritidshem.

Särskild undervisning

6 § För sådana elever i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som på grund av sjukdom eller av liknande skäl under en längre tid inte kan delta i vanligt skolarbete skall särskild undervisning anordnas på ett sjukhus eller en motsvarande institution, i elevens hem eller på annan lämplig plats. Särskild undervisning anordnas av skolhuvudmannen, om inte något annat följer av andra stycket. Undervisningen skall så långt det är möjligt motsvara den undervisning som eleven inte kan delta i.

Särskild undervisning på ett sjukhus eller en motsvarande institution anordnas av den kommun där institutionen är belägen. Sådan undervisning skall stå öppen även för dem som fullgör skolplikt utanför skolväsendet. Om undervisningen avser en elev som inte är bosatt i kommunen har kommunen rätt till ersättning för sina kostnader från huvudmannen för den utbildning där eleven annars fullgör sin skolgång.

Särskild undervisning skall inte ges en elev om den läkare som ansvarar för elevens vård avråder från det. Undervisning får anordnas i elevens hem endast om elevens vårdnadshavare medger det.

Utbildning vid resurscenter

7 § Barn som är synskadade eller gravt språkstörda får fullgöra sin skolplikt i särskilda resurscenter. Utbildningen skall med nödvändiga avvikelser motsvara utbildningen i grundskolan respektive grundsärskolan.

Staten är huvudman för utbildning vid sådana resurscenter. Hemkommunen skall betala ersättning till staten för vissa kostnader för den som fullgör sin skolplikt vid ett särskilt resurscenter.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om verksamheten vid sådana resurscenter samt

meddela föreskrifter om undantag från bestämmelsen i tredje stycket och om ersättningens storlek.

Särskilda ungdomshem

8 § Under vistelse i ett sådant hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (särskilt ungdomshem) skall skolpliktiga barn, som inte lämpligen kan fullgöra sin skolplikt på annat sätt, fullgöra den genom att delta i utbildning vid hemmet. Sådan utbildning skall anordnas genom försorg av huvudmannen för hemmet. Den skall med nödvändiga avvikelser motsvara utbildningen i grundskolan eller i förekommande fall grundsärskolan eller specialskolan.

Den som inte längre är skolpliktig och vistas i ett hem som avses i första stycket och som inte lämpligen kan fullgöra skolgång på annat sätt skall genom huvudmannens försorg ges möjlighet att delta i kompletterande utbildning på grundskolenivå eller motsvarande eller i utbildning som motsvarar sådan utbildning som erbjuds i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om utbildningens närmare innehåll och dess organisation.

Annat sätt för att fullgöra skolplikten

9 § Ett skolpliktigt barn skall medges rätt att fullgöra skolplikten på annat sätt än som anges i denna lag, om det framstår som ett fullgott alternativ till den utbildning som annars står barnet till buds enligt föreskrifter i denna lag. Behov av insyn i verksamheten skall kunna tillgodoses.

Medgivande kan lämnas för upp till ett år i sänder. Under dess giltighetstid skall prövas hur verksamheten utfaller. Medgivandet skall återkallas med omedelbar verkan, om nödvändig insyn i verksamheten inte ges eller om det av annat skäl kan antas att det inte längre föreligger förutsättningar för ett medgivande.

Frågor enligt första stycket prövas av barnets hemkommun eller, om barnet har sådant funktionshinder som enligt 4 kap. 3 § 3 kan vara grund för att fullgöra skolplikten i specialskolan, Specialskolemyndigheten.

Fristående skolor

10 § Skolplikt får fullgöras i en enskild skola som anordnas vid sidan av skolväsendet (fristående skola), om skolan är godkänd av

Skolverket.

Om inte annat följer av tredje stycket får barn som avses i 4 kap. 3 § 1 fullgöra sin skolplikt i en fristående skola endast om skolan motsvarar grundskolan. Barn som avses i 4 kap. 3 § 2 och 3 får fullgöra sin skolplikt i en fristående skola endast om skolan motsvarar grundsärskolan respektive specialskolan.

Barn som endast för kortare tid är bosatta i landet eller som har andra skäl att få en utbildning med internationell inriktning får fullgöra sin skolplikt i en sådan fristående skola som avses i 11 § 2.

11 § Godkännande enligt 10 § skall lämnas om huvudmannen för skolan kan antas komma att uppfylla följande krav:

1. Skolan skall ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som grundskolan, grundsärskolan eller specialskolan skall förmedla.

2. Om skolan har en annan internationell inriktning än den som får finnas i grundskolan eller i en fristående skola som motsvarar grundskolan (internationell skola) krävs i stället för vad som anges i 1 att skolans utbildning som helhet betraktad skall vara likvärdig med grundskolans. Skolan skall förmedla kunskaper och färdigheter som underlättar fortsatt skolgång utomlands. Undervisning i svenska språket och om svenska förhållanden skall meddelas i den omfattning som eleverna behöver.

3. Föreskrifterna om övergripande mål m.m. i 1 kap. 3–6 §§, om registerkontroll i 2 kap. 19–21 §§ och om tystnadsplikt i 21 kap. 9 § första stycket skall tillämpas vid skolan.

18 kap. Tillsyn m.m.

1 § Skolverket svarar för nationell uppföljning och utvärdering av skolväsendet och sådan utbildning som regleras i 17 kap.

2 § Skolverket utövar tillsyn över efterlevnaden av denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och bestämmelser för utbildningen som kan finnas i annan författning. Skolverkets tillsyn omfattar dock inte sådan utbildning som anges i 5 §.

3 § Skolverket har rätt att inspektera sådan verksamhet som står under dess tillsyn och får inhämta upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Den vars verksamhet inspekteras är skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen.

4 § Har en huvudman åsidosatt sina skyldigheter som huvudman för verksamhet som står under Skolverkets tillsyn och avhjälps inte bristerna efter påpekande för huvudmannen får Skolverket, om missförhållandena kan leda till påtagliga negativa effekter för utbildningen eller för eleverna, förelägga huvudmannen att fullgöra sina åligganden. Föreläggandet får förenas med vite.

Ett föreläggande skall innehålla uppgifter om de åtgärder som Skolverket anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall avhjälpas.

5 § Kommunen utövar tillsyn över sådan verksamhet som kommunen godkänt enligt 2 kap. 5 § andra stycket. Kommunen har rätt att inspektera verksamheten och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

Om det förekommer missförhållande i verksamheten får kommunen förelägga huvudmannen att avhjälpa missförhållandet. Ett föreläggande skall innehålla uppgifter om de åtgärder som kommunen anser nödvändiga för att det påtalade missförhållandet skall kunna avhjälpas.

Om missförhållandet är allvarligt och kommunens föreläggande inte följs, får kommunen återkalla godkännandet. Detsamma gäller om huvudmannen utökar verksamheten utöver vad som anges i godkännandet.

6 § Socialstyrelsen har den centrala tillsynen över elevhemsboende vid

– Rh-anpassad utbildning, – specialskolor, – resurscenter och – viss annan utbildning för elever med utvecklingsstörning som bedrivs enligt avtal med staten.

Länsstyrelserna har tillsyn över verksamheten vid sådant elevhemsboende som avses i första stycket och får då inspektera verksamheten.

7 § Har en kommun grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, får regeringen meddela de föreskrifter för kommunen eller, på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen.

Har staten haft kostnader för en åtgärd som vidtagits med stöd av första stycket, får denna kostnad kvittas mot belopp som staten annars skulle ha betalt ut till kommunen.

8 § Om en huvudman för en enskild skola inte följer Skolverkets föreläggande enligt 4 § och missförhållandena är allvarliga, får Skolverket återkalla godkännandet. Detsamma gäller om huvudmannen för en enskild skola inom skolväsendet utökar verksamheten utöver vad som anges i godkännandet.

19 kap. Skolväsendets överklagandenämnd

1 § För prövning av överklaganden av vissa beslut på skolväsendets område skall det finnas en särskild överklagandenämnd, Skolväsendets överklagandenämnd.

Nämnden skall bestå av en ordförande och fem andra ledamöter, av vilka en skall vara ersättare för ordföranden. Ordföranden och ersättaren för ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Ledamöterna i nämnden utses av regeringen för en period om minst tre år.

2 § Skolväsendets överklagandenämnd skall hålla muntlig förhandling om klaganden begär det och det inte är obehövligt.

Muntliga förhandlingar enligt första stycket skall vara offentliga. Om det kan antas att det vid en förhandling kommer att lämnas någon uppgift för vilken gäller sekretess enligt sekretesslagen (1980:100) får ordföranden vid förhandlingen besluta att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar.

3 § En enskild part, som inställt sig till muntlig förhandling, får tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle, om nämnden finner att han skäligen bör ersättas för sin inställelse. Nämnden får bevilja förskott på ersättningen. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen

20 kap. Överklagande

Överklagande till allmän förvaltningsdomstol

1 § Ett beslut av Skolverket får överklagas till allmän förvaltningsdomstol om verket meddelat beslut i fråga om

1. godkännande som huvudman för en enskild skola enligt 2 kap. 5 § första stycket,

2. godkännande som huvudman för en fristående skola enligt 17 kap. 11 §,

3. föreläggande enligt 18 kap. 4 § eller

4. återkallande av godkännande som huvudman för enskild skola enligt 18 kap. 8 §.

Beslut i frågor som avses i första stycket 3 och 4 gäller omedelbart om inte annat beslutas.

2 § Ett beslut av kommunen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol om kommunen meddelat beslut i fråga om

1. godkännande som huvudman för enskild skola enligt 2 kap. 5 § andra stycket,

2. föreläggande för vårdnadshavare att iaktta sina skyldigheter enligt 4 kap. 16 §,

3. skolskjuts enligt 7 kap. 13 § första stycket eller 8 kap. 11 § första stycket,

4. medgivande och återkallande av medgivande enligt 17 kap. 9 § att fullgöra skolplikten på annat sätt,

5. föreläggande enligt 18 kap. 5 § eller

6. återkallande av godkännande som huvudman för enskild skola enligt 18 kap. 5 §.

Beslut i frågor som avses i första stycket 2, 4, 5 och 6 gäller omedelbart om inte annat beslutas.

3 § Ett beslut av Specialskolemyndigheten får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om myndigheten meddelat beslut i fråga om

1. kostnadsfria resor enligt 9 kap. 7 § första stycket,

2. föreläggande för vårdnadshavare att iaktta sina skyldigheter enligt 4 kap. 16 § eller

3. medgivande och återkallande av medgivande enligt 17 kap. 9 § att fullgöra skolplikt på annat sätt.

Beslut i frågor som avses i första stycket 2 och 3 gäller omedelbart om inte annat beslutas.

4 § Ett beslut av Sameskolstyrelsen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om styrelsen meddelat beslut i fråga om

1. kostnadsfria resor enligt 10 kap. 6 § första stycket eller

2. föreläggande för vårdnadshavare att iaktta sina skyldigheter enligt 4 kap. 16 §.

Beslut i frågor som avses i första stycket 2 gäller omedelbart om inte annat beslutas.

5 § Ett beslut av rektor får överklagas till allmän förvaltningsdomstol om rektor meddelat beslut i fråga om befrielse från skyldighet att delta i obligatoriska inslag i verksamheten enligt 4 kap. 12 §.

6 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av beslut enligt 1–5 §§.

Överklagande till Skolväsendets överklagandenämnd

7 § En beslut av kommunen får överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd om kommunen meddelat beslut i fråga om

1. ett barn skall gå i grundsärskolan enligt 4 kap. 3 § 2,

2. ett barn skall få börja fullgöra skolplikten först det kalenderår barnet fyller åtta år enligt 4 kap. 6 § andra stycket,

3. skolpliktens upphörande enligt 4 kap. 8 § andra stycket,

4. rätten enligt 4 kap. 9 § andra stycket att fullfölja utbildningen i grundskolan, grundsärskolan och specialskolan efter skolpliktens upphörande,

5. mottagande av en elev från en annan kommun enligt 6 kap. 6 § första stycket, 7 kap. 8 § första stycket eller 8 kap. 6 §,

6. åtgärder enligt 7 kap. 11 § tredje stycket för elever som inte bor hemma eller

7. placering på annan skolenhet än den vårdnadshavaren önskar på grund av särskilda skäl enligt 6 kap. 8 § 3, 7 kap. 12 § 3 eller 8 kap. 10 § 3.

Beslut som avses i 5 får överklagas endast av eleven eller elevens vårdnadshavare.

8 § Ett beslut av Specialskolemyndigheten får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd om myndigheten meddelat beslut i fråga om

1. ett barn skall gå i specialskolan enligt 4 kap. 3 § 3,

2. skolpliktens upphörande enligt 4 kap. 8 § andra stycket eller

3. åtgärder enligt 9 kap. 7 § andra stycket för elever som inte bor hemma.

Beslut som avses i 1 får överklagas endast av eleven eller elevens vårdnadshavare.

9 § Ett beslut av Sameskolstyrelsen får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd om styrelsen meddelat beslut i fråga om

1. ett barn får gå i sameskolan enligt 4 kap. 3 § 4 eller

2. åtgärder enligt 10 kap. 6 § andra stycket för elever som inte bor hemma.

Beslut som avses i 1 får överklagas endast av eleven eller elevens vårdnadshavare.

10 § Ett beslut av rektor i fråga om åtgärdsprogram enligt 3 kap. 13 § får överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. Vid prövning av ett överklagande skall nämnden antingen fastställa eller upphäva beslutet.

11 § Ett beslut av Skolväsendets överklagandenämnd med anledning av ett överklagande dit får inte överklagas.

21 kap. Övriga föreskrifter

Bosättning och hemkommun

1 § Med bosatt i landet avses i denna lag den som skall vara folkbokförd här enligt folkbokföringslagen (1991:481).

Med bosatt i landet likställs vid tillämpningen av denna lag barn och ungdomar som inte är folkbokförda här men som

1. avses i 1 § första stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.,

2. har rätt till utbildning, familjedaghem, öppen förskola eller öppen fritidsverksamhet till följd av EG-rätten, avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan, och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer eller

3. avses i 5 § folkbokföringslagen (1991:481).

2 § Med en persons hemkommun avses i denna lag den kommun där han eller hon är folkbokförd.

För den som är bosatt i landet utan att vara folkbokförd avses med hemkommun den kommun där han eller hon stadigvarande vistas eller, om han eller hon saknar stadigvarande vistelseort, den kommun där han eller hon för tillfället uppehåller sig. Detsamma gäller den som är kvarskriven i en kommun enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481).

3 § Det som i lagen sägs om utvecklingsstörda gäller även dem som har fått ett betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, samt personer med autism eller autismliknande tillstånd.

I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade finns bestämmelser om vissa andra särskilda insatser än utbildning.

Handläggning av ärenden

4 § I ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild enligt denna lag skall tillämpas följande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223)

– 14 § första stycket om parts rätt att meddela sig muntligen, – 15 § om anteckning av uppgifter, – 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter, – 20 § om motivering av beslut, – 21 § om underrättelse av beslut och – 26 § om rättelse av skrivfel eller liknande. Bestämmelserna i 16 och 17 §§förvaltningslagen gäller dock inte uppgifter som rör någon annan sökande i ett ärende om plats i förskola.

Vad som sägs i första stycket gäller inte vid betygsättning. I fråga om betyg gäller föreskrifterna i 3 kap. 21 och 22 §§ denna lag.

5 § I ärenden som överklagas enligt 20 kap. tillämpas utöver vad som följer av 4 § också 23–25 §§ och 30 §förvaltningslagen (1986:223).

Elevs talerätt

6 § Elever som har fyllt 16 år har rätt att själva föra sin talan i ärenden och överklaganden enligt denna lag.

Denna rätt gäller också ansökan till gymnasieskolan och gymnasiesärskolan och överklagande av en sådan ansökan även om eleven inte uppnått 16 års ålder.

Information om elevs frånvaro

7 § Om en elev är frånvarande från skolarbetet i sådan utsträckning att det kan påverka en elevs rätt till studiehjälp skall skolan underrätta elevens föräldrar. Informationsskyldigheten gäller även om eleven fyllt 18 år.

Anmälan till socialnämnden

8 § Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

Tystnadsplikt

9 § Den som är eller har varit verksam vid en enskild skola får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden.

För det allmännas verksamhet gäller bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100).

Bemyndiganden

/– – –/

10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen för en enskild skola att lämna ekonomisk redovisning över verksamheten samt sådan information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i denna.

Regeringen får vidare meddela föreskrifter om vite för den som inte följer bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i första eller andra stycket.

11 § Med utlandssvensk elev avses i denna lag en elev vars vårdnadshavare stadigvarande vistas i utlandet och av vilka minst en är svensk medborgare.

Regeringen får meddela föreskrifter om att också annan skall räknas som utlandssvensk elev.

Bilaga 1

Timplan för den offentliga grundskolan

Undervisningstid i timmar om 60 minuter för ämnen, ämnesgrupper och annan verksamhet Bild 230 Hem- och konsumentkunskap 118 Idrott och hälsa 500 Musik 230 Slöjd 330

Svenska/Svenska som andraspråk

1 490

Engelska 480 Matematik 900

Geografi 885 Historia Religionskunskap Samhällskunskap

Biologi 800 Fysik Kemi Teknik

Språkval 320 Elevens val 382

Totalt garanterat antal timmar

6 665

Därav skolans val

600

Vid skolans val får antalet timmar i timplanen för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas med högst 20 procent

1. Inledning

1.1. Kommitténs uppdrag

Regeringen beslutade i februari 1999 att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att göra en översyn av skollagstiftningen. Kommittén har antagit namnet 1999 års skollagskommitté.

Enligt kommitténs direktiv (Dir. 1999:15) består uppdraget främst av två delar. Den första är att se över lagstiftningens struktur för att åstadkomma logik i uppbyggnaden och föreslå hur den kan moderniseras genom att förenklas och förtydligas och bättre anpassas till ett målstyrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommun.

Den andra delen av uppdraget består i att utreda och föreslå hur målstyrningen kan förtydligas och förstärkas. Kommittén skall också föreslå hur skollagen bör utformas för att tydliggöra det kommunala ansvaret för utbildningens kvalitet och likvärdighet. En utgångspunkt för kommitténs arbete är enligt direktiven att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ligger fast.

Kommittén skall härutöver bl.a. utreda hur förskolan kan bilda det första steget i utbildningssystemet och om och hur förskolan kan bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet.

En viktig fråga för kommittén är även att utreda och föreslå hur en ökad rättssäkerhet för eleverna kan åstadkommas. Kommittén skall också göra en översyn och vid behov föreslå förändringar av gällande regler för att stärka barns, ungdomars och vuxnas säkerhet, skydd och trygghet i barnomsorgs- och skolverksamheten.

En ytterligare uppgift för kommittén är att utreda om statens sanktionsmöjligheter behöver stärkas.

Genom tilläggsdirektiv (Dir. 2002:9) i januari 2002 har kommittén erhållit ytterligare uppgifter. Kommittén skall enligt dessa dels samverka med den under år 2000 tillsatta Gymnasiekommittén så att de förslag till författningsändringar som Gymnasiekommittén lämnar stämmer överens med strukturen på det förslag som Skol-

lagskommittén lämnar, dels utreda och föreslå hur barn till utländska beskickningsmedlemmar kan ges lika rätt till förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och utbildning som övriga barn och ungdomar bosatta i Sverige.

Kommitténs direktiv finns i sin helhet i slutet av betänkandet.

1.2. Kommitténs arbete

Kommittén har tagit del av utredningar och rapporter på området men har också själv genomfört eller uppdragit åt andra att genomföra utredningar.

I inledningen av sitt arbete har kommittén hållit ett seminarium om mål- och resultatstyrning till vilket särskilt inbjudits Torbjörn Eliasson, områdesansvarig för Gråbo, Lerums kommun, professorn Albert Tuijnman och professorn Evert Vedung.

Under arbetet har också olika studiebesök gjorts. Bland annat har ordföranden och sekretariatet besökt Jönköping för att ta del av erfarenheter från den där bedrivna verksamheten med lokala styrelser i skolan. Vidare har sekretariatet besökt Strasbourg för att med företrädare för Europadomstolen diskutera skollagens bestämmelser i förhållande till bl.a. Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning. Kommitténs ordförande och delar av sekretariatet har också gjort studiebesök i Finland för att få närmare kunskap om och få ta del av erfarenheter från tillämpningen av det finska regelsystemet avseende omprövning och överklagande av betyg.

Kommittén har i sitt arbete haft kontakt med olika utredningar som haft relevans för kommitténs uppdrag; bl.a. har hållits ett gemensamt sammanträde med Expertgruppen kring skolledarfrågor. Vidare har representanter för olika utredningar presenterat respektive utrednings arbete för kommittén. Det gäller bl.a. Elevvårdsutredningen, Kunskapslyftskommittén, Expertgruppen kring skolledarfrågor, Expertgruppen för ökad måluppfyllelse och elever i behov av särskilt stöd och Utredningen om vägledningen i skolväsendet.

För kommittén har också redovisats erfarenheter från Skolverkets projekt Integration förskoleklass – grundskola – fritidshem respektive försöksverksamheterna med lokala styrelser i skolan. Vidare har Handikappombudsmannen redogjort för sina synpunkter bl.a. vad gäller frågan om elevers rättssäkerhet.

En hearing om specialskolan har hållits med representanter bl.a. från Specialskolemyndigheten och Specialpedagogiska institutet. Även företrädare för De Dövas Riksförbund har inför kommittén framfört sina synpunkter rörande specialskolan.

Vidare har kommitténs ordförande och/eller sekretariatet under arbetets gång sammanträffat med bl.a. myndigheter, intresseorganisationer och olika ansvariga inom skolverksamheten för att få information och få ta del av synpunkter på sådant som är av intresse för kommitténs arbete.

Kommittén har yttrat sig över fyra betänkanden: Från dubbla spår till Elevhälsa (SOU 2000:19), Kunskapsbygget 2000 – det livslånga lärandet (SOU 2000:28), karriärvägledning.se.nu (SOU 2001:45) samt Validering av vuxnas kunskap och kompetens (SOU 2001:78).

Elevorganisationernas medverkan i kommitténs arbete

Kommittén beslutade vid sammanträdet den 16 juni 2000 att Elevorganisationen i Sverige och Sveriges elevråd – SVEA skulle ges möjlighet att närvara vid kommitténs fortsatta sammanträden med var sin representant samt att dessa skulle få ta del av det material som tillställs kommitténs ledamöter och sakkunniga. Från och med hösten 2000 har således representanter för dessa elevorganisationer deltagit i kommitténs sammanträden.

1.3. Avgränsningar av uppdraget

Det lagförslag som Skollagskommittén här lämnar består i huvudsak av två olika slag, dels kapitel som avses gälla alla de skolformer som omfattas av lagen, dels särskilda kapitel för varje skolform.

Under arbetets gång har olika utredningar tillsatts som medfört att kommitténs förslag beträffande vissa skolformer inte är fullständigt.

I maj 2000 tillsattes en parlamentariskt sammansatt kommitté, Gymnasiekommittén (Dir. 2000:35), med uppdrag att utreda och lämna förslag till en framtida utformning av gymnasieskolans studievägsutbud. Detta har inneburit att Skollagskommittén inte behandlar de delar av skollagen som särskilt avser gymnasieskolan. Skollagskommitténs och Gymnasiekommitténs sekretariat har haft fortlöpande kontakter under utredningsarbetet.

I december 2001 tillsattes ytterligare en parlamentarisk kommitté för översyn av utbildningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning, Carlbeck-kommittén, (Dir. 2001:100). Denna kommitté arbetar med två parallella alternativ, nämligen att särskolan och särvux kvarstår alternativt upphör som egna skolformer. Uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 2004. Skollagskommittén lämnar endast förslag angående den obligatoriska särskolan, i förslaget benämnd ”grundsärskolan”. Det har inte varit möjligt att lämna förslag angående gymnasiesärskolan eftersom utformningen av sådana bestämmelser är beroende av Gymnasiekommitténs förslag till reglering av gymnasieskolan.

För en översyn av lagregleringen av det offentliga skolväsendet för vuxna tillsattes fr.o.m. den 1 april 2002 en arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet. Skollagskommitténs sekretariat har haft kontakt med arbetsgruppens sekretariat. Skollagskommittén lämnar med hänvisning till denna grupps arbete inga förslag avseende de kapitel i skollagen som särskilt rör vuxenutbildningen.

2. Utvecklingen på skolområdet efter nuvarande skollags tillkomst

2.1. Nuvarande skollag

Den skollag (1985:1100) som nu gäller trädde i kraft den 1 juli 1986. Den var resultatet av en huvudsakligen författningsteknisk och språklig översyn av den dåvarande skollagen från 1962. Det finns dock föga spår av den diskussion om decentralisering och avreglering som förts under 1970-talet och 1980-talets första hälft. Den har under åren ändrats ett 70-tal gånger för att anpassas till det nya styrsystemet. Omfattande förändringar har också gjorts i de olika skolformsförordningarna.

I och med införandet av skollagen överfördes regleringen av särskolan från omsorgslagen till skollagen. Huvudmannaskapet för särskolan flyttades sedan under 1990-talets första hälft över från landstingen till kommunerna. Övertagandet skedde vid olika tidpunkter i olika delar av landet och skulle vara helt genomfört före utgången av 1995. Den obligatoriska särskolan behandlas särskilt i avsnitt 12.8.

År 1991 upphävdes vuxenutbildningslagen och vuxenutbildningen (komvux, särvux och sfi) inordnades i skollagen. Samma år infördes en bestämmelse i skollagen som gjorde det möjligt för sexåringar om föräldrar så önskar att börja i grundskolan, s.k. flexibel skolstart.

Den lokala sexårsverksamhet som organiserats i många kommuner kan ses som föregångare till förskoleklassen som infördes i och med läsåret 1998/99. Den 1 januari 1998 fördes barnomsorgens regler så gott som oförändrade över från socialtjänstlagen till skollagen. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen respektive den nya förskoleklassen fick egna kapitel (2 a kap. respektive 2 b kap.) i skollagen. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen har under lång tid utvecklats huvudsakligen genom målstyrning och ramlagstiftning med kommunen som huvudman. I förarbetena har regeringen framhållit att förskoleverksamheten inte i första

hand skall anpassas till skolans perspektiv utan snarare bidra till skolans förnyelse och utveckling.

Sedan mitten av 1990-talet har flera utredningar (t.ex. Barnomsorg- och skolakommittén, Skolkommittén och Läs- och skrivkommittén) lagt förslag om ändringar i skollagen.

Genom regeringens proposition om maxtaxa och allmän förskola m.m. (prop. 1999/2000:129) införs från den 1 januari 2003 allmän avgiftsfri förskola om minst 525 timmar om året för fyra- och femåringar. Förskoleverksamheten för barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga skall omfatta minst tre timmar om dagen eller 15 timmar i veckan och gälla barn i åldern ett till och med fem år.

2.2. Den ändrade ansvarsfördelningen

Under den tid som skollagen nu varit i kraft har stora förändringar ägt rum i styrningen av hela den offentliga verksamheten. 1980talets debatt om decentralisering, avbyråkratisering, medborgerligt inflytande och effektivt resursutnyttjande har fortsatt och avsatt spår i styrningen av den offentliga sektorn. Ramlagstiftningen som princip har blivit tydligare både inom den kommunala sektorn i stort och på skolområdet.

De samhällsekonomiska förutsättningarna har också förändrats. De ökade kraven på den kommunala sektorns tjänster har inte kunnat tillgodoses genom att denna tillförts ökade resurser. I stället har krav ställts på omprövning, rationalisering och förbättrad effektivitet.

Genom beslutet om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18, den s.k. ansvarspropositionen) lades principerna för en mål- och resultatorienterad styrning av skolan fast.

Ett nytt system för statsbidrag infördes – ett generellt finansiellt stöd, sektorsbidrag, till verksamheten i skolan – liksom ett system för uppföljning och utvärdering i syfte att på varje nivå som en del av den dagliga verksamheten synliggöra resultat och ge underlag för förändringar.

Den 1 januari 1993 upphörde också de riktade statsbidragen, sektorsbidraget till skolan, och inordnades i det generella och samlade bidraget till kommunernas offentliga verksamhet. Därmed kunde varje kommun själv besluta om vilka resurser som skulle avsättas för skolan. Samtidigt infördes i skollagen bestämmelsen i 15 kap. 15 § att om en kommun grovt eller under en längre tid

åsidosätter sina skyldigheter kan staten på kommunens bekostnad vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen.

I mitten av 1990-talet infördes också nya läroplaner. Dessa är i första hand riktade till de professionella och återspeglar den decentralisering som skett i styrsystemet under decenniets första hälft. I februari 1994 fastställde regeringen de nya läroplanerna, 1994 års läroplan för det obligatoriska skolväsendet, Lpo 94, och 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna, Lpf 94. År 1998 utfärdades läroplan för förskolan, Lpfö 98, som ersatte förskolans pedagogiska program och har samma formella status, samma struktur och syn på utveckling och lärande som övriga läroplaner. Därmed fördes förskolan in som det första steget i det livslånga lärandet och samhällets samlade utbildningssystem för barn, ungdomar och vuxna. Samtidigt anpassades Lpo 94 för att kunna gälla också för förskoleklassen och tillämpas i fritidshemmet.

Under denna period har också nya kursplaner tillkommit och nationella betygskriterier fastsällts. Utvecklingen i samband med detta har gjort att lagen behöver förändras.

Den utveckling i riktning mot decentralisering, avreglering och en mera mål- och resultatorienterad styrning som inleddes omkring 1990 har lett till att ansvarsfördelningen successivt har preciserats och de olika ansvarsnivåerna tydliggjorts.

I grova drag kan styrmodellen beskrivas utifrån två principer. Den ena principen avser mål- och resultatstyrning, den andra en tydlig ansvarsfördelning. Grundtanken är att skolutveckling sker genom att uppföljning och utvärdering ger underlag för beslut om förändring. Detta skall gälla på alla nivåer.

Staten skall ange nationella mål och riktlinjer. Dessa skall garantera att utbildningen i landet blir likvärdig och av hög kvalitet.

Kommunerna skall svara för att genomföra verksamheten inom de ramar och riktlinjer som riksdagen och regeringen lägger fast.

Kommunerna skall ha stor frihet att organisera skolverksamheten och svara för att skolan får de resurser och övriga förutsättningar i övrigt som behövs.

Den tredje nivån i ansvarsfördelningen hänför sig till skolenheterna. Utifrån de nationella målen och riktlinjerna och med de redskap och förutsättningar som kommunen ger är det rektor och lärare som i samarbete med eleverna skall ge skolarbetet struktur och innehåll. De skall också precisera målen för undervisningen. Detta är det professionella ansvaret i skolan. De som arbetar i skolan har stor frihet att i samarbete med eleverna organisera och

lägga upp arbetet och att välja arbetssätt och arbetsformer. Även ansvaret att utveckla och förbättra undervisningen ligger på rektor och den enskilda skolan.

Riksdag och regeringen har ett övergripande nationellt ansvar för skolans resultat och skolans utveckling. Verksamheten i skolan måste kunna följas upp och utvärderas. Detta skall ske på alla nivåer i skolsystemet och skall ligga till grund för nya beslut om hur målen skall uppnås och vara en ständig källa till förnyelse och förbättringar.

Verksamheten skall ges tillräckliga resurser för att utbildningen skall kunna bedrivas i den omfattning som föreskrivs. Huvudmannen skall också ansvara för att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande författningsföreskrifter vad avser mål och riktlinjer för utbildningen. Det måste med andra ord finnas en lokal tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetsgranskning.

Styrning som en process förutsätter nämligen att resultat hela tiden bedöms och påverkar den fortsatta styrningen. Uppföljning och utvärdering har i detta perspektiv syftet att synliggöra resultat och ge underlag för förändringar. Att synliggöra resultat är inte bara en fråga om att kontrollera hur ansvaret fullföljs, det är också en fråga om hur arbetet skall drivas vidare. Uppföljning och utvärdering blir i detta perspektiv en del av den dagliga verksamheten, en del som behövs för att arbetet skall kunna utvecklas och ge resultat (ansvarspropositionen s. 102).

Skolhuvudmännen är skyldiga att lämna uppgifter om skolan och delta i utvärderingen av den. Det är Skolverkets uppgift att sammanställa uppgifterna och svara för rapporteringen av tillståndet i skolan till regeringen. Rapporterna bygger, förutom på skolhuvudmännens uppgifter, också på Skolverkets egna undersökningar.

Med bl.a. dessa rapporter som grund redovisar regeringen i skrivelser (utvecklingsplaner) till riksdagen under varje mandatperiod vilka frågor som regeringen anser det vara särskilt angeläget att arbeta med under de närmaste åren.

De senaste åren har regeringen framhållit vikten av att arbetet med att bedöma, värdera och utveckla kvaliteten i skolan stärks på alla nivåer och i högre grad inriktas mot en bedömning av skolverksamhetens kvalitet.

För att stärka kvalitetsarbetet infördes hösten 1997 en skyldighet för varje kommun och varje skola att årligen upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar som ett led i den kontinuerliga uppfölj-

ningen och utvärderingen av skolplanen respektive arbetsplanen (förordningen 1997:702 om kvalitetsredovisning inom skolväsendet).

I den senaste utvecklingsplanen Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 2001/2002:188) framhålls att nationell likvärdighet i ett decentraliserat system förutsätter att staten inte bara fastställer nationella mål utan också systematiskt följer upp och granskar att målen uppnås. Detta kräver ett stärkt kvalitetsarbete på alla nivåer – lokalt i verksamheten, i kommunen och på nationell nivå. Regeringen bedömer att varje förskola, skola och vuxenutbildning måste ta ett tydligare ansvar för det egna kvalitetsarbetet och för den egna utvecklingen.

2.3. Integrationen mellan förskola, förskoleklass, grundskola och fritidshem

Mycket av det utvecklingsarbete som gjorts när det gäller integration mellan förskola, förskoleklass, skola och fritidshem har gjorts utan statliga regleringar.

Genom den samordning av främst läroplanerna som skedde 1998 (se avsnitt 2.2) skapades förutsättningar för den integration som eftersträvats mellan dessa verksamheter. Andra omständigheter som underlättar integrationen är att verksamheterna numera regleras i samma lag, ligger under samma departement och centrala förvaltningsmyndighet och också under samma politiska nämnd i kommunerna.

Regeringen tog i propositionen om vissa skolfrågor (prop. 1995/96:206) bl.a. upp frågor om integration av förskoleverksamhet – skola – skolbarnsomsorg. Enligt regeringens uppfattning borde all pedagogisk verksamhet som rör barn och ungdom ses som en helhet. En integration av förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg väntades kunna leda till en utveckling som aktivt skulle bidra till en höjd kvalitet i samtliga tre verksamheter.

Ett viktigt syfte med integrationen är att arbetslag med olika kompetenser skall kunna utvecklas som arbetsform för att bättre möta barns olika behov av stöd och stimulans.

År 1997 lades proposition Förskoleklass och andra skollagsfrågor (prop. 1997/98:6). Där behandlas hur mötet mellan olika pedagogiska traditioner skall kunna vidareutvecklas.

Regeringen framhöll att förskolan och skolan har utvecklats ur skilda pedagogiska traditioner. Mötet mellan dessa kulturer är inte oproblematiskt och för att en verklig integration skall komma till stånd räcker det inte med att enkelt ta det bästa ur varje verksamhet. I detta möte spelar också fritidshemmen en viktig roll i att frigöra pedagogisk utvecklingskraft som förnyar alla de pedagogiska verksamheterna för barn och unga. Regeringen förutspår att det kommer att krävas både tid och medvetet arbete för att kunna genomföra en integration som tar tillvara kraften i de bägge traditionerna och också skapa något kvalitativt nytt. För en utveckling av samtliga pedagogiska verksamheter till en samverkande helhet räcker det inte med att man lokalt bara skapar lokalmässig utan också verksamhetsmässig integration.

Mötet mellan de olika kulturerna återfinns också i propositionen Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet m.m. (prop. 1997/98:94 s. 17). Där angav föredragande statsrådet ”Det som är naturliga inslag i förskolepedagogiken bl.a. lek, omsorg, skapande och barnets eget utforskande bör få genomslag i den övriga skolan”.

När Lpo 94 omarbetades 1998 för att kunna användas också i förskoleklassen och fritidshemmet gjordes ett antal kompletteringar och anpassningar i läroplanens innehåll. Ett syfte var att underlätta och stimulera en fortsatt verksamhetsmässig integration. Bl.a. förändrades läroplanen så att tyngdpunkten i skolans uppdrag försköts från att förmedla kunskaper till att främja elevernas lärande. Läroplanen tillfördes också begrepp som ingår i förskolans och fritidshemmets pedagogik, t.ex. lek, omsorg och skapande. Vidare betonades betydelsen av nyfikenhet och att lust att lära präglar skolans undervisning.

Skolverket har haft i uppdrag av regeringen att under tre år följa utvecklingen i kommunerna av integrationen mellan förskoleklassen, grundskolan och fritidshemmet. Uppdraget har redovisats i två delrapporter samt i en slutrapport i maj 2001 Att bygga en ny skolform för 6-åringar (rapport 201). Av dessa framgår bl.a. följande.

Åldersintegrering i åldersblandade grupper med elever i förskoleklassen och grundskolans årskurser 1–2 är vanligt förekommande.

Arbetslag bestående av förskollärare, grundskollärare och fritidspedagoger leder verksamheterna men ansvarsfördelningen i arbetslagen är dock övervägande ”traditionell”; förskollärare ansvarar för förskoleklassens verksamhet, grundskollärare för

grundskolans verksamhet och fritidspedagogerna för fritidshemmets.

De flesta kommuner har i någon mening beslutat om eller angivit en viljeinriktning för de integrerade verksamheterna. I huvudsak avser denna inriktning organisatorisk eller lokalmässig integration och endast undantagsvis verksamhetens pedagogiska innehåll.

Skolverket konstaterar i sin slutrapport att det finns mer kunskap och insikter om reformens intentioner, hinder och förutsättningar än tre år tidigare. Det intensiva utvecklingsarbete som pågår i reformens riktning bör stödjas. Från statligt håll kan detta bl.a. ske genom en harmonisering av lag och förordning.

2.4. Framväxt av fristående skolor

Fram till 1990-talets början var antalet fristående skolor litet och omfattade endast en halv procent av eleverna i Sverige. Skolornas ekonomi baserades huvudsakligen på elevavgifter och i vissa fall statsbidrag. Regeringen hade en restriktiv inställning till statsbidrag men kunde bevilja sådant om skolan en tid (minst tre år) dokumenterat sin egenart. För skolor med statsbidrag fanns en privatskoleförordning som upphörde i samband med att den statliga skoladministrationen förändrades och Skolverket bildades den 1 juli 1991.

I propositionen om skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:4, den s.k. styrningspropositionen) föreslogs att föräldrars och elevers möjligheter att välja skola generellt sett skulle öka. I ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) fastslogs närhetsprincipen, dvs. att platserna i en grundskola i första hand skulle reserveras för dem som bodde i dess närhet. Om föräldrar och elever föredrog en annan kommunal skola skulle sådana önskemål tillgodoses ”så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt”.

I propositionen om valfrihet och fristående skolor (prop. 1991/92:95) utvecklades dessa tankegångar. Den principiella utgångspunkten var att ge ”största möjliga frihet” för barn och föräldrar att välja skola. Denna frihet innebar, förutom möjlighet att välja inom det kommunala skolväsendet, också att kunna välja en fristående skola. Rätten att välja skola beskrevs också i propositionen som ett instrument för att vitalisera skolan och öka lyhördheten för elevers och föräldrars önskemål.

Lagbestämmelser för fristående skolor har tillkommit successivt under 1990-talet allteftersom behov uppstått av reglering av villkor för godkännande och för skolverksamheten.

Även bidragsbestämmelserna har ändrats. Från den 1 juli 1993 blev elevens hemkommun skyldig att betala bidrag för elev i fristående skola. Bestämmelserna för hur bidrag skall fördelas och vilka ekonomiska villkor som skall gälla har dock varit olika för olika skolformer. Efterhand har även villkoren för bidrag blivit mer omfattande. Vid det senaste riksdagsbeslutet våren 2002 beslöts att ingen fristående skola skall få ta ut elevavgifter. Även bidragsbestämmelserna blev mer likartade mellan skolformerna.

Antalet fristående skolor har ökat sedan de ekonomiska förhållandena för skolorna stabiliserats i början av 1990-talet då ungefär 0,5 procent av grundskolans elever gick i fristående skolor. Läsåret 2001/2002 gick t.ex. fem procent av grundskoleeleverna och fem procent av gymnasieeleverna i fristående skolor. Totalt går cirka 75 000 elever i fristående skolor idag. Variationerna är stora mellan olika kommuntyper.

Kommitténs förslag avseende fristående skolor behandlas i avsnitt 7. Där föreslås bl.a. att fristående skolor i stället skall benämnas enskilda skolor. Begreppet fristående skolor används i fortsättningen för en skola som inte är offentligt finansierad.

3. Utgångspunkter för en ny skollag

Kommittén vill genom sina förslag främja utbildningens kvalitet och likvärdighet för olika åldersgrupper och olika huvudmän genom bestämmelser om

ett enhetligt och gemensamt skolväsende för alla skolformer,

kvalitetsarbetet i skolorna,

tydliga ansvarsförhållanden mellan huvudmän och profession,

delaktighet och rättssäkerhet för eleverna,

en god arbetsmiljö och trygghet i skolan,

fristående skolor som blir enskilda skolor inom skolväsendet samt

skärpt tillsyn och sanktioner.

Ett enhetligt och gemensamt skolväsende för alla skolformer

Regleringen i skollagen uppvisar idag en splittrad bild. Sedan skollagen infördes 1985 har nya läroplaner fastställts både för de obligatoriska och frivilliga skolformerna. Vidare har förskolan fått en egen läroplan. Skolformsförordningarna har i vissa avseenden inte varit anpassade till läroplanerna utan har modifierats efterhand.

Bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg har relativt oförändrade tagits in i skollagen från socialtjänstlagen.

Särskolan har som skolform omfattat både särskola för skolpliktiga barn och frivillig särskola på gymnasienivå till skillnad från grundskola och gymnasieskola som bildat särskilda skolformer.

Fristående skolor har funnits vid sidan om det offentliga skolväsendet. Nya bestämmelser för fristående skolor har tillkommit successivt allteftersom krav framförts om bestämmelser i enskilda frågor som t.ex. betyg, modersmålsundervisning och skolhälsovård.

Kommittén har strävat efter att i övergripande frågor skapa likartade bestämmelser för all utbildning, från förskola till vuxenutbildning, oberoende av om huvudmannen är kommunal, landstingskommunal, statlig eller enskild.

De föreslagna allmänna föreskrifterna för utbildningen (3 kap.) gäller för alla skolformer inom skolväsendet. I övrigt har bestämmelser tagits bort, förenklats och koncentrerats i lagtexten där så varit möjligt för att öka överskådligheten och läsbarheten.

Förskolan föreslås bli en egen skolform inom skolväsendet. Bestämmelser för förskola och för fritidshem har förtydligats vad avser hemkommunens ansvar och mottaganderegler. Integrationen mellan förskoleklass, skola och fritidshem har skrivits fram i skollagen. Fritidshem ses som ett komplement till utbildning i förskoleklassen, grundskolan och motsvarande skolformer och regleras i anslutning till respektive skolform.

Kommitténs förslag till ny skollag innebär förändringar för fristående skolor. Kommittén har strävat efter att utveckla en så långt möjligt gemensam reglering för all offentligt finansierad skolverksamhet. ”Frihetsgraden” bör enligt kommittén inte vara beroende av vilken huvudman skolan har. För att bättre markera de faktiska förhållandena föreslås därför termen enskilda skolor som benämning på fristående skolor.

De gemensamma bestämmelserna innebär en betydande avreglering för kommunala skolor. Omkring hälften av de detaljerade bestämmelserna i skolformsförordningarna kan slopas som en följd av kommitténs förslag. Kommittén föreslår också bestämmelser som möjliggör att även kommunala skolor skall kunna ha egna ämnen med egna kursplaner motsvarande t.ex. utrymmet för skolans val enligt nuvarande timplan.

Kvalitetsarbetet i skolorna

I ett mål- och resultatstyrt styrningssystem finns tydliga och uttalade krav på uppföljning och utvärdering, både på lokal och nationell nivå. En förordning om kvalitetsredovisning har tillkommit för att understryka detta och gäller för både offentliga och fristående skolor samt riksinternatskolor.

Kommittén har strävat efter att skollagen skall ge så goda förutsättningar som möjligt för en ökad kvalitetssäkring på lokal och nationell nivå.

Bestämmelserna i förordningen om kvalitetsredovisning tas in i skollagen för att markera betydelsen av kvalitetsarbetet i skolorna och hos de offentliga och enskilda huvudmännen. Bestämmelserna om planering, uppföljning och utvärdering av utbildningen har skärpts och förtydligats. Bestämmelserna gäller alla skolformer inom skolväsendet.

Vissa detaljbestämmelser har slopats. Kommittén föreslår att det inte behöver finnas särskilda dokument som benämns lokala arbetsplaner och skolplaner. Huvudmannen och skolorna bestämmer själva vilka dokument som behövs för en effektiv planering, uppföljning och utvärdering.

Ansvarsfördelningen mellan huvudman och profession

Skollagskommittén har velat lyfta fram det professionella ansvaret som rektorer och lärare har i skolan. Ansvarsfördelningen mellan huvudman och profession tydliggörs därmed.

Ett betydande antal detaljbestämmelser i skolformsförordningarna som idag reglerar rektorns uppgifter och beslut bör tas bort. Kommittén föreslår en bestämmelse om att rektorn skall leda och samordna det pedagogiska arbetet inom sitt verksamhetsområde och därvid besluta om enhetens inre organisation. Besluten fattas därigenom på den nivå där samråd med elever och föräldrar möjliggörs.

Därutöver skall rektor även i framtiden ha en direkt i författning utpekad beslutanderätt i sådana frågor som rör enskilda elever och som ofta har karaktär av myndighetsutövning. Med hänsyn till vidden av ledningsuppgifter kan rektor, enligt kommittén, behöva dela sitt ledarskap med andra ledare i skolan. Rektor får därför möjlighet att delegera uppgifter och beslut inom lednings- och samordningsansvaret.

Det är otillfredsställande sett från kraven på likvärdighet, men också ur ett rättssäkerhetsperspektiv, att en person utan föreskriven lärarutbildning får sätta betyg. Kommittén föreslår därför att endast lärare med sådan utbildning eller lärare med tillsvidaranställning får sätta betyg.

Bestämmelserna om behörighet och villkor för anställning skall gälla även för förskollärare i förskola och fritidspedagoger i fritidshem.

De föreslagna bestämmelserna tydliggör ansvarsförhållandena mellan hemkommun, huvudman, rektor och lärare.

Delaktighet och rättssäkerhet för eleverna

Bestämmelserna om elevernas inflytande och delaktighet i skolans verksamhet har varit otydliga och funnits i såväl skollag som skolformsförordningar. De koncentreras enligt kommitténs förslag i skollagen. En nyhet som föreslås är att eleverna ges tillfälle att lägga fram sina synpunkter innan beslut fattas inför för dem viktiga förändringar i utbildningen eller verksamheten.

Förslag läggs om hur stöd för elever skall utformas och om möjligheter att ompröva betyg i syfte att öka rättssäkerheten för eleverna. Bestämmelserna i nuvarande skolformsförordningar om särskilt stöd för elever förtydligas och lyfts in i skollagen för att markera att rätten till stöd är betydelsefull. Genom förslaget stärks elevens rätt. Kommittén har även utarbetat bestämmelser för att kunna ompröva betyg.

När det gäller myndighetsutövande föreslås att fler beslut skall kunna överklagas till förvaltningsdomstol eller till Skolverkets överklagandenämnd. För elever i fristående skolor ökas rättssäkerheten generellt i förhållande till nuvarande reglering eftersom i princip alla bestämmelser i skollagen blir tillämpliga även för dessa elever.

Insatser från elevhälsan föreslås i fortsättningen gälla alla elever från förskolan till vuxenutbildningen. En bestämmelse om barnkonventionen tas in i skollagen.

En god arbetsmiljö och trygghet i skolan

Behovet av mer generella och tydliga bestämmelser för att kunna vidta disciplinära åtgärder har diskuteras i landets skolor och i skoldebatten under de senaste åren. Idag uppfattas åtgärdsmöjligheterna som få och otydliga för personal och rektor när det gäller att hjälpa enskilda elever och klasser att få arbetsro.

Kommittén föreslår att bestämmelser införs som ger rektor och lärare befogenheter att vidta tillfälliga åtgärder i akuta situationer i syfte att skapa trygghet i skolan. De ges också rätten att omhänderta föremål som är störande för skolverksamheten eller kan

utgöra fara för säkerheten. En hänvisning till arbetsmiljölagen föreslås även finnas i skollagen.

Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet

Fristående skolor kan idag bli godkända och få rätt till bidrag om de ger en utbildning som motsvarar den utbildning som ges i grundskola, särskola eller gymnasieskola inom skolväsendet. Skollagen som helhet gäller inte för fristående skolor och inte heller skolformsförordningarna. Vissa bestämmelser om bl.a. urval och om ledning av skolorna har tillkommit efterhand i en förordning för fristående skolor.

Kommittén har strävat efter, framför allt i syfte att öka utbildningens likvärdighet och elevernas rättssäkerhet, att utforma skollagen så att bestämmelserna gäller både för offentliga och enskilda skolor.

Villkoren för att en enskild skola eller en enskild förskola skall få ingå i skolväsendet och därmed ha rätt till bidrag är dels att huvudmannen bedöms ha förutsättningar att driva en skola enligt bestämmelserna, dels att skolans verksamhet inte innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen.

Skärpt tillsyn och sanktioner

I nuvarande skollag finns bestämmelser om statlig tillsyn enbart för fristående skolor. För skolväsendet i övrigt finns bestämmelser om statlig tillsyn endast i instruktionen för Skolverket och inte i skollagen. De sanktionsmöjligheter mot kommuner som finns i skollagen idag används inte.

Kommittén föreslår att en bestämmelse om den statliga tillsynen över skolväsendet skrivs in i skollagen för att markera betydelsen av denna. Därutöver föreslås att tillsynen skärps genom att införa en möjlighet för Skolverket att meddela förelägganden som kan förenas med vite. Skolverkets beslut skall kunna överklagas. Tillsynen över enskilda förskolor ligger kvar hos kommunen.

4. Förstärkt målstyrning

Enligt direktiven skall kommitténs arbete med översynen av skollagstiftningen syfta till att åstadkomma en förstärkt målstyrning. En förstärkt målstyrning kan, anser kommittén, tolkas på två sätt.

Å ena sidan kan det betyda att målstyrningen skall förtydligas på de punkter och i de avseenden den visat sig inte fungera tillfredsställande.

Å andra sidan kan det betyda att målstyrningen skall renodlas och rester av den gamla regelstyrningen rensas ut.

Målstyrningen kan dock aldrig drivas så långt att likvärdigheten urholkas och inte heller så att elevernas rättssäkerhet äventyras. Regeringen har angett som utgångspunkt för kommitténs arbete att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ligger fast. Detta sätter vissa gränser för hur omfattande utrensningen av regler kan bli.

4.1. Allmänt om målstyrning

4.1.1. Är målstyrning ett modernt påfund i skolan?

All pedagogisk verksamhet förutsätter mål. Hur målen uttrycks har naturligtvis varierat. Traditionellt har skolans styrning genom mål utgjorts av mål som rört undervisningens resultat. Målstyrning av skolan som system har däremot börjat diskuteras först under de senaste decennierna.

Termen målstyrning synes vara en översättning av ”management by objectives” (MbO), som avser en metod för decentraliserad styrning inom företag. Målen avser de resultat (t.ex. leveranstider, ökad avkastning på kapital, antal produkter) som skall uppnås inom givna resursramar. Hur dessa mål nås inom ramarna avgör de som

har att genomföra verksamheten. Målen kan uttryckas i form av nyckeltal, som sedan löpande följs upp. Svårigheterna med målstyrning har legat i värderingen av resultat; nämligen att uttrycka mål i mätbara enheter och nyckeltal.

Målstyrning får en något annan innebörd när det gäller styrning av skolsystem än den som gällt för styrning vid produktion av varor. Vid styrning av utbildning är det svårare att få en korrespondens mellan mål och vad som värderas vid uppföljning och utvärdering. Kunskaper av komplex natur låter sig inte enkelt uttryckas i mätbara termer.

Motsatsen till målstyrning är regelstyrning, dvs. en styrning genom en uppsättning regler för hur resultaten skall uppnås. Regelstyrningen innebär en central styrning och förutsätter att det centralt finns kunskap om samband mellan metod och resultat. Det är utifrån den kunskapen som reglerna för verksamheten kan formuleras. Regelstyrning och målstyrning utgör två modeller. I praktiken utformas styrning – åtminstone när det gäller politikområden såsom utbildning – av olika kombinationer av regelstyrning och målstyrning.

Komplexa verksamheter, där det inte centralt finns en generell kunskap om relationen mellan mål, medel och resultat, kräver att de som genomför verksamheten i större utsträckning får välja metoder och kan anpassa dem till olika förutsättningar. Sådana verksamheter kräver således att de som genomför verksamheten är professionella, dvs. har kunskap om hur medlen anpassas till olika mål och förutsättningar och om hur resultat värderas och används för en fortsatt utveckling.

Det finns således två villkor för en ökad grad av styrning genom mål och resultat. Det ena är decentralisering av beslut om verksamheten, vilket får som konsekvens en ökad målstyrning. Det andra är professionell kunskap vid verksamhetens genomförande.

4.1.2. Decentralisering och/eller ökad likvärdighet?

Utbyggnaden av den svenska skolan som ägde rum under decennierna efter andra världskriget hade haft enhetligheten som princip. Genom att alla förutsättningar, såsom undervisningens organisation, personalens utbildning och tjänstgöringsförhållanden, lokaler och utrustning m.m. reglerades, förväntades resultatet bli en likvärdig utbildning för alla. I mitten av 1970-talet började man inse be-

hovet av andra metoder än centrala bestämmelser för att få till stånd förändring av undervisningen och för att nå målet en likvärdig utbildning för alla.

SIA-utredningen (Skolans inre arbete) tillsattes 1970 med direktiv att påbörja en decentralisering av skolan. Två år senare påbörjades en ny utredning, SSK-utredningen (Skola–Stat–Kommun).

En ökad decentralisering var inte bara betingad av frågor och problem inom skolväsendet. På sjuttiotalet var den en del av tidsandan. En reformstrategi med avreglering och decentralisering började tillämpas inom den offentliga förvaltningen. Syftet var att effektivisera verksamheten genom minskad detaljreglering och ökad lokal frihet. I den nya regeringsformen 1974 finns en tydlig markering av kommunalt självstyre.

På våren 1979 antog riksdagen riktlinjer för en decentralisering av den offentliga verksamheten. Decentraliseringen blev både ett mål i sig och ett medel för att ge större utrymme för lokala behov och en effektivare förvaltning.

Förändringen mot en ökad decentralisering var inte unik för Sverige. Som Sharpe uttrycker det decentralisering är den stora resonansbotten för den nuvarande politiken.1 Dessa tendenser kan förstås som en väg att förnya den politiska styrningen och att klara av att styra alltmer omfattande utbildningssystem, men de kan också ses som politiska mål i sig. Decentralisering är dock bara en del av de tendenser vi kan se internationellt. En annan resonansbotten utgör diskussionerna kring ökad valfrihet.

Genom riksdagsbeslutet på grundval av propositionen Den statliga skoladministrationen m.m. (prop. 1980/81:107) lades principerna för ansvaret för skolan fast. Dessa innebar att riksdagen och regeringen hade ansvaret för den övergripande politiska styrningen. Den centrala skolmyndigheten – Skolöverstyrelsen – hade ansvar för planering och nationell utvärdering och de regionala skolmyndigheterna – länsskolnämnderna – ansvaret för stöd till lokal skolutveckling. Kommunerna hade ansvar för genomförande och utveckling av skolverksamheten. I många avseenden innebar detta en omfattande decentralisering. Inte minst gällde detta tillsättandet av tjänster.

1 Sharpe, L. J. (ed.): Decentralist Trends in Western Democracies. London: Sage. 1979. Sidan

1. (vår översättning). Jfr Weiler, H. N.: “Decentralisation in educational governance: an exercise in contradiction?” I Granheim, M, Kogan, K. & Lundgren, U. P. (eds.): Evaluation as Policy Making. London: Jessica Kingsley Publishers. 1990.

Decentralisering och likvärdighet i skolan behandlades också i inledningen till propositionen om en ny läroplan för grundskolan (prop. 1978/79:180). Där sägs följande under rubriken Decentralisering av ansvar och befogenheter (s. 14–15).

Riksdagens beslut om en reformering av skolans inre arbete m.m. innebar en långtgående decentralisering av skolorganisationens utformning… Det finns en viktig skillnad mellan begreppen likhet och likvärdighet. Det stoff som behandlas i en skola kan inom ganska vida ramar skilja sig från, vara olikt, det som behandlas i en annan skola. De båda utbildningarna kan trots detta framstå som likvärdiga, då det gäller elevernas orientering inför val till gymnasieskolan eller chanser att klara gymnasieskolestudier eller få arbete. Men det finns samtidigt en gräns, där olikheten mellan utbildningarna blir så stor att de inte längre blir likvärdiga... det är viktigt att ytterligare decentralisera många organisationsbeslut inom skolan. Men det måste ske en avvägning mot kraven på likvärdig utbildningsstandard i olika skolor.

Likvärdighetsbegreppet blev allt tydligare riktat mot att skolan skall kunna fördela resurser och sätta in åtgärder med hänsyn till den enskilda elevens behov. Detta innebär att varje skola också måste få möjligheter att disponera resurser. Det ställer i sin tur nya krav på lärares kompetens, som kan uttryckas i termer av professionaliseringskrav. Och detta leder i sin tur till ett behov av en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun å ena sidan och mellan politiker och professionella å den andra.

I budgetpropositionen 1986 presenteras riktlinjer och principer för en fortsatt decentralisering av skolväsendet (prop. 1985/86:100 Bilaga 10 s. 47–49). Ansvarsfördelningen måste göras tydligare liksom den politiska styrningen av skolan. En beredning av dessa frågor skulle äga rum.

Beredningen ledde fram till förslag i propositionerna om skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:4) och om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18). Genom riksdagsbesluten på grundval av dessa propositioner lades den ansvarsfördelning fast som nu gäller mellan dels stat och kommun, dels politiker och professionella.

Staten skall ange mål och riktlinjer.

I skollagen skall anges de grundläggande målen för utbildningen; grundläggande demokratiska värderingar, aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö.

Mål och riktlinjer skall anges i läroplaner för de olika skolformerna.

Läroplanerna skall primärt riktas till lärare och skolledare men också till huvudmannen.

Kommunerna skall ansvara för att verksamheten genomförs enligt de beslut riksdag och regering fattar.

Kommunerna skall ha stor frihet att organisera verksamheten och vara skyldiga att använda lärare utbildade för den undervisning de skall bedriva.

Kommunerna är skyldiga att ge lärare fortbildning.

Ett nytt statsbidragssystem föreslogs. Detta har senare ersatts av ett system för kommunal skatteutjämning.

Kommunerna skall erbjuda alla barn, ungdomar och vuxna en utbildning inom kommunen eller efter överenskommelse i en annan kommun.

Ett system för uppföljning och utvärdering skall tillskapas, som skall ge riksdag och regering en samlad bild av skolverksamheten.

Den statliga skoladministrationen förändras.

I grova drag kan styrmodellen beskrivas utifrån två principer. Den ena principen avser mål- och resultatstyrning, den andra en tydlig ansvarsfördelning. Grundtanken är att skolutveckling sker genom att uppföljning och utvärdering ger underlag för beslut om förändring. Detta skall gälla på alla nivåer.

På den nationella nivån skall riksdag och regering styra genom skollag och förordningar utifrån nationell uppföljning, utvärdering och tillsyn. Skolverket skall ansvara för den nationella uppföljningen och utvärderingen. En nationell utvecklingsplan för skolområdet tas fram och underställs riksdagen.

På kommunal nivå skall kommunen upprätta en skolplan. Verksamheten skall ges tillräckliga resurser för att utbildningen skall kunna bedrivas i den omfattning som föreskrivs. Huvudmannen skall också ansvara för att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande författningsföreskrifter vad avser mål och riktlinjer för utbildningen. Det måste med andra ord finnas en lokal tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetsgranskning.

Styrning som en process förutsätter nämligen att resultat hela tiden bedöms och påverkar den fortsatta styrningen. Uppföljning och utvärdering har i detta perspektiv syftet att synliggöra resultat och ge underlag för förändringar. Att synliggöra resultat är inte bara en fråga om att kontrollera hur ansvaret fullföljs, det är också en fråga om hur arbetet skall drivas vidare. Uppföljning och utvärdering blir i detta per-

spektiv en del av den dagliga verksamheten, en del som behövs för att arbetet skall kunna utvecklas och ge resultat (ansvarspropositionen s. 102).

Skolan skall upprätta en lokal arbetsplan och följa upp och utvärdera sin verksamhet. Det skall finnas rektorer, vars ansvarsområden inte får göras större än att rektor kan hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan.

Utgångspunkten för de ovan relaterade utredningarna och propositionerna var att genomförandet av skolverksamheten vilade på kommunerna. Genom senare beslut under 1990-talet har enskilda huvudmän fått möjlighet att verka bredvid de kommunala.

4.1.3. Ofullkomligheter i det nuvarande styrsystemet

Det har nu gått mera än tio år sedan det nuvarande systemet för styrning av skolan beslutades och infördes. Under denna tid har de olika skolformerna reformerats, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen förts över från socialtjänstlagen till skollagen, förskoleklassen tillkommit som en skolform och antalet fristående skolor ökat betydligt. Skollagen och skolformsförordningarna har förändrats dels på grund av skolreformerna, dels för att anpassas till det nya styrsystemet. Grundstrukturen har emellertid inte påverkats i någon högre grad.

Förutsättningar för att det statliga, alltmer målinriktade, styrsystemet skall fungera är att de statliga målen är tydligt formulerade och att huvudmän och profession lyckas konkretisera de mål som uttrycks i skollag, läroplaner och kursplaner. Genom denna lokala konkretisering vill man uppnå en ”deltagande målstyrning”.

Erfarenheterna av de dryga tio åren är blandade. Internationella undersökningar visar att svenska elever presterar jämförelsevis väl. Svenska studier visar också att det stora flertalet av eleverna trivs i skolan och är, liksom föräldrarna, nöjda med lärarna och undervisningen.

Enligt Skolverkets tillsyn och kvalitetsgranskning under 1990talet har inte alla kommuner förmått ta sin del av ansvaret för en fungerande mål- och resultatstyrning. En del kommuner har saknat den uppföljning, utvärdering och egenkontroll av sin skolverksamhet som styrmodellen förutsätter. Detsamma har gällt på skolnivå. Detta kan bl. a. också ha lett till att elever inte nått de mål som satts upp för utbildningen på grund av att de inte fått det stöd de

haft rätt till för att nå dessa. År 2001 var det t.ex. närmare 26 % av eleverna i grundskolans årskurs 9 som inte nådde målen i ett eller flera ämnen.

Undersökningar visar också att många elever känner sig otrygga och utsatta för kränkande behandling i skolan (se avsnitt 11 Skolans arbetsmiljö).

Det går förmodligen inte att finna endast en orsak till den bristande måluppfyllelsen eller bara en ofullkomlighet i tillämpningen av det system för styrningen av skolan som vi nu har. Det är inte heller så enkelt att man kan peka ut en enda instans som brister vid tillämpningen av systemet, dvs. om det är staten, kommunerna, de enskilda huvudmännen, rektorerna, lärarna eller någon annan aktör.

Exempel på frågor man kan ställa sig är följande. Är de nationella målen formulerade tydligt nog? Är de för högt ställda? Är målen tillräckligt kända?

Har de som skall arbeta mot målen tillräckliga kunskaper för att kunna göra det? Råder det brist på resurser och/eller fördelas dessa på fel sätt? Saknas andra förutsättningar och i så fall vilka?

Brister det i uppföljning och utvärdering av resultat, dvs. saknas det uppgifter om resultaten eller om orsakerna till de resultat man fått? Används kunskaperna från utvärderingen för att påverka det fortsatta arbetet?

När det gäller dessa frågor finns brister. Kommittén vill starkt betona vikten av forskning på dessa områden. Det empiriska underlag som idag finns för att belysa frågorna kan enligt kommittén dock sammanfattas så här:

Ett antal utredningar har visat att den länk i målutvecklingskedjan som brukar benämnas ”lokalt läroplansarbete” är svag. Den s.k. deltagande målstyrningen har alltså haft svårt att förverkligas. Av olika skäl, där lärare och rektorer oftast anger brist på tid, har inte det lokala arbetet med att diskutera de nationella målen och överföra dem till lokala undervisningsmål kommit till stånd i nödvändig utsträckning. På motsvarande sätt kan lokala bearbetningar av nationella betygskriterier ha fått stå tillbaka. Från elevsynpunkt har detta inte sällan lett till att målen och kraven framstått som otydliga.

En av flera förklaringar till det bristande lokala läroplansarbetet kan vara att de nationella målen inte är tillräckligt tydliga. I så fall behöver t.ex. kursplaner och betygskriterier preciseras. Det är en uppgift för staten att formulera dessa på ett sådant sätt att de kan

fylla sin roll att främja en likvärdig utbildning, liksom det är statens uppgift att utvärdera hur kursplaner och betygskriterier fungerar.

För det lokala läroplansarbetet och skolans resultat är tillgången på utbildade lärare av stor betydelse. Här har staten och huvudmännen ett gemensamt ansvar. Staten för att det utbildas tillräckligt många lärare, huvudmännen för att de behöriga lärarna används på ett rationellt sätt.

I olika sammanhang, främst av riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket, har Skolverkets roll granskats och befunnits mångtydig och splittrad. Verkets kontroll är, enligt granskarna, otillräcklig och bör mera koncentreras på uppföljning, utvärdering, kvalitetsgranskning och tillsyn. Det är mot denna bakgrund som regeringen i sin utvecklingsplan (skr. 2001/02:188) aviserat en uppdelning av Skolverkets nuvarande uppgifter på två myndigheter, där en av dessa främst skall ägna sig åt granskning och kvalitetsbedömning. Regeringen anser att staten tydligare bör ta sitt ansvar för en likvärdig utbildning med hög kvalitet i hela landet. Syftet med den föreslagna uppdelningen är att kontrollen av såväl de kommunala som de fristående skolornas måluppfyllelse skall förstärkas. Frågan är nu föremål för en särskild utredning (Dir. 2002:76). Utredningens uppdrag skall slutrapporteras maj 2003.

Det ankommer också på staten att uppmärksamma och bedöma konsekvenserna av den tidsstyrning som sker av grundskolan och gymnasieskolan till skillnad från förskolan, förskoleklassen och vuxenutbildningen. Även om de av staten formulerade målen inte är för högt satta generellt sett, kan de för många elever vara för höga i relation till den tid de får till sitt förfogande. Olika individer behöver olika lång tid för att kunna nå samma mål. I förskolan, förskoleklassen och vuxenutbildningen är detta i allmänhet möjligt att tillgodose. I grundskolan kan det ske endast med svårigheter. Det stora antal elever från grundskolan som skaffar sig den behövliga extra tiden genom att efter årskurs 9 gå ett individuellt program i gymnasieskolan eller – efter gymnasieskolan – komplettera på komvux kan vara ett tecken på en strukturell svaghet i skolsystemet.

Det finns således enligt kommitténs bedömning betydande svagheter inom det statliga ansvarsområdet. Det gäller lagstiftningens brist på tydlighet. Till otydligheter har också hört relationen mellan skolans läroplaner och kommunernas skolplaner. Nationella regleringar av organisationsfrågor, t.ex. tidsstyrningen, kan också i vissa fall hämma den lokala verksamhetsutvecklingen. Systemet

med nationella mål som skall preciseras på lokal nivå har också introducerats av staten vid en tidpunkt då kraftiga besparingar inom offentlig sektor skapat svårigheter att förverkliga intentionerna på kommunal nivå. Skolverket har inte i tillräcklig utsträckning kunnat utöva tillsyn över skolverksamheten. En annan svaghet är bristen på utbildade lärare och användningen av de utbildade lärarnas kompetens.

Kommittén lägger förslag till förändringar som berör dessa områden.

De brister i uppföljning och utvärdering som förekommer på kommun- och skolnivå kan ha en rad orsaker, främst brist på resurser och prioritering. Under de allra senaste åren har dock skett en förbättring i dessa avseenden. Med de förslag till tydligare nationella krav på de lokala kvalitetssystemen som kommittén lämnar bör denna positiva utveckling ytterligare förstärkas.

4.2. Styrning av utbildningen i framtiden

Kommittén utvecklar i det följande sina förslag beträffande styrningen av utbildningen i framtiden.

Den författningstekniska översynen av skollagen ger möjlighet till en minskning av författningsmassan i de olika kapitel som reglerar respektive skolform och framförallt i skolformsförordningarna. Kommittén föreslår även avreglering av organisatoriska föreskrifter samt föreskrifter som gäller åligganden för rektor. Återstående regelsystem bör så långt möjligt gälla alla huvudmän.

4.2.1. Allmän bakgrund

Författningsmassan

Skollagen består av 17 kapitel innehållande sammanlagt ca 250 paragrafer. Med stöd av bemyndigande i skollagarna har regeringen utfärdat kompletterande föreskrifter i förordningar för de olika skolformer som omfattas av skollagen, s.k. skolformsförordningar. Sammanlagt finns elva skolformsförordningar innehållande totalt

ca 750 paragrafer. Härtill kommer ett antal lagar och andra författningar som reglerar särskilda förhållanden inom skolområdet, t.ex. lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan och lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Härtill kommer läroplaner och kursplaner, vilka även de utgör författningar. Skolorna har dessutom att tillämpa ett stort antal allmänna författningar, exempelvis arbetsmiljölagen (1977:1160).

Direktiven

Enligt direktiven skall, som nämnts ovan, kommitténs arbete med översyn av skollagstiftningen syfta till att åstadkomma förstärkt målstyrning. Med förstärkt målstyrning följer ökad avreglering. Vidare skall utredas om det finns bestämmelser som är överflödiga och kan tas bort.

I sammanhanget framhålls att Avregleringsutredningens betänkande (SOU 1998:105) utgör ett värdefullt underlag för detta arbete.

Avregleringsutredningen

Avregleringsutredningen har gjort en inventering av bl.a. författningar på skolområdet. Utredningen konstaterar att regleringen inom området som helhet är omfattande och detaljrik.

Avregleringsutredningen redovisar den kritik som från kommunalt håll framförs mot nuvarande reglering på skolområdet samt vad som allmänt framhållits från den kommunala sektorn. Utredningen framhåller därvid att bland aktörerna inom den kommunala sektorn finns en större acceptans för reglering som direkt berör myndighetsutövningen än för reglering av olika frågor av organisatorisk art. Vidare framgår att kritiken mot den statliga regleringen är särskilt omfattande inom bl.a. skolområdet. Utredningen understryker i sina överväganden att i all reglering som berör kommuner och landsting bör hänsyn tas till den kommunala självstyrelsens grundläggande princip om rätten att kunna göra lokala avvägningar samt att regler som begränsar eller inskränker den kommunala självstyrelsen måste vara väl motiverade.

4.2.2. Lagteknisk översyn

I direktiven för Skollagskommittén framgår att en av huvuduppgifterna är att se över lagstiftningens struktur. Genom att skollag och andra skolförfattningar byggts ut och förändrats utan att det skett någon övergripande lagteknisk översyn innehåller dessa ett stort antal bestämmelser med identiskt innehåll, upprepningar, onödiga hänvisningar m.m. Sådana bestämmelser kan upphävas utan några följder vad gäller författningarnas sakliga innehåll.

Kommittén föreslår att i ett av skollagens inledande kapitel (3 kap.) skall anges allmänna föreskrifter för utbildningen inom skolväsendet. En följd härav blir att vissa bestämmelser som reglerar samma ämne kan utmönstras i de olika skolformskapitlen i skollagen och i de olika skolformsförordningarna utan att detta leder till några förändringar i sak.

Kommittén vill i sammanhanget understryka att den avreglering som blir en följd av kommitténs förslag i huvudsak inte kommer att återspeglas i själva lagen utan främst ger underlag för minskning av författningstexterna i respektive skolformsförordning. Kommittén återkommer till detta i avsnitt 12 om de olika skolformerna.

4.2.3. Avreglering som innebär materiella förändringar

Vad tidigare sagts gäller avreglering som inte får några följdverkningar i sak. I fråga om avreglering i övrigt blir detta en avvägning mellan å ena sidan intresset av förstärkt målstyrning och å andra sidan kraven på rättssäkerhet och en likvärdig utbildning. De olika bestämmelser som i stor mängd förekommer i skolformskapitel och skolformsförordning kan mycket grovt indelas i följande.

1. Bestämmelser som gäller timplaner och avvikelser från timplanebestämmelser.

2. Samverkansformer; t.ex. elevvårdskonferens, skolkonferens.

3. Administrativa bestämmelser angående beslut om klasser och grupper, schema m.m.

4. Rätt till viss undervisning och elevernas valmöjligheter; modersmålsundervisning, svenska som andra språk, språkval m.m.

5. Särskilda stödinsatser.

6. Bestämmelser rörande elever: t.ex. inskrivning, uppflyttning, disciplinära åtgärder m.m.

7. Föreskrifter om betyg och betygsättning.

4.2.4. Kommitténs överväganden

Kommittén föreslår en utmönstring av regler. Exempelvis bör inte lagen reglera hur planering skall gå till och redovisas genom skolplan och arbetsplan. I förordningarna bör i förekommande fall bestämmelser om elevvårdskonferens, elevinflytande, klassråd och skolkonferens tas bort med hänvisning till nya bestämmelser i kommitténs lagförslag. Vissa bestämmelser kan även i övrigt tas bort enligt kommitténs förslag i de kapitel som rör de skilda skolformerna.

Återstående regelsystem bör däremot så långt möjligt gälla alla huvudmän. Skillnader i regelsystemet, exempelvis olika frihetsgrader, bör inte automatiskt vara knutet till ett visst huvudmannaskap. Tidigare har krav på lärarbehörighet för tillsvidareanställning gällt inom det offentliga skolväsendet men inte inom det fristående. Numera (från den 1 juli 2002, SFS 2002:159) gäller samma krav även i fristående skolor. Tydligast framträder nuvarande – enligt kommittén omotiverade – skillnader inom grundskolan och gymnasieskolan på följande två områden:

Krav på att följa tim- och poängplanebestämmelser enligt skollagens bilagor i offentliga skolor men inte i fristående samt

krav på att följa läroplanen, olika kursplaner och programmålsbestämmelser i offentliga skolor men inte i fristående.

Här bör samma regelverk gälla oberoende av huvudman.

Kommittén vill dock påpeka att detta givetvis inte betyder att kommittén föreslår att det i framtiden skall vara just dagens bestämmelser som skall gälla på dessa områden. Statsmakternas beslut om eventuella ändringar bör dock gälla alla skolor, oberoende av huvudman.

Kommittén återkommer nedan med sina överväganden avseende timplaner.

I detta sammanhang är det viktigt att uppmärksamma att de nationella styrdokumenten för de kommunala skolorna ändrat karaktär och avreglerats under 1990-talet. Numera medger kursplaner och programmål stor frihet till utveckling, nya initiativ och idéer.

För enskild verksamhet är det oklart vilka begränsningar som gäller i möjligheten att lägga ut verksamhet på entreprenad. Kommittén föreslår i avsnitt 14 en särskild utredning om entreprenad inom skolverksamheten. Denna bör då också kunna ta upp entreprenadfrågan såvitt gäller enskilda huvudmän. I avvaktan på beslut efter denna utredning bör ingen regeländring dessförinnan införas för enskilda huvudmän.

Kommittén har funnit att det inte torde finnas något hinder mot att låta regleringen av rektors och lärares åligganden även omfatta enskilda skolor. Den professionella friheten för rektor och lärare garanteras därmed genom samma reglering i både offentliga och enskilda skolor. En analys av om en sådan reglering är förenlig med associationsrättslig lagstiftning och stiftelselagen finns i betänkandets bilagedel, bilaga 3, Rektor i enskilda skolor.

Kommittén tar i det följande upp de olika regelkomplex (p 1–7) som redovisats i slutet av föregående avsnitt (4.2.3).

Timplaner (p 1)

På timplaneområdet pågår t.o.m. 2005 en försöksverksamhet med utbildning utan timplan i grundskolan (SFS 1999:903). Kommittén föreslår att timplanen regleras i skollagen vad avser ämnen och totaltid som skall erbjudas under skoltiden med möjlighet att ha egna ämnen med egna kursplaner inom ett tidsutrymme motsvarande t.ex. skolans val enligt nuvarande timplan (se exempelvis 7 kap. 3 §). Riksdag och regering förväntas senare ta ställning till om timplaner i någon form skall finnas kvar. Detta ställningstagande bör då utformas så att samma bestämmelser gäller oberoende av huvudman. I avvaktan på ett sådant ställningstagande bör för offentliga skolor timplanen tillsvidare gälla.

Samverkansformer och andra administrativa föreskrifter (p 2 och 3)

En naturlig följd av en förstärkt målstyrning är att regler som gäller organisation och administration bör avskaffas om detta inte möter sakliga invändningar. Kommitténs förslag till avreglering redovisas i avsnitt 12.12.

Kommittén lägger i avsnitt 8.1 fram förslag som gäller åligganden för rektor. Som närmare framgår där föreslår kommittén en allmän regel om att rektor beslutar i de frågor om enhetens inre organisation som följer av den pedagogiska ledningen. Detta ger möjligheter att avreglera föreskrifter som närmare gäller det pedagogiska lednings- och samordningsansvaret. Dessutom bibehålls rektors beslutanderätt i ärenden som rör myndighetsutövning.

Övriga typer av bestämmelser (p 4–7)

Vad sedan gäller övriga typer av bestämmelser, dvs. utbildningens innehåll, rätt till viss utbildning, stödinsatser, betyg och bestämmelser som direkt rör elevernas rättigheter, måste intresset av förstärkt målstyrning vägas mot andra intressen, främst kravet på en likvärdig utbildning och elevernas rättssäkerhet. I sammanhanget bör framhållas att i direktiven även anges att kommittén skall utreda hur elevernas rättssäkerhet skall stärkas.

Ett avskaffande av detaljregleringen medför givetvis ett större handlingsutrymme för huvudmannen eller i förekommande fall för rektor. Frågan blir ytterst hur stora olikheter som kan godtas utan att kravet på en likvärdig utbildning äventyras och vilka regler som krävs för att garantera de nationella målen för utbildningen. Beträffande vissa typer av bestämmelser som direkt gäller enskilda elevers rättigheter, såsom t.ex. intagning, uppflyttning, betyg, talar rättssäkerhetsaspekten för att sådana bestämmelser måste finnas kvar.

Huruvida en regel skall finnas kvar eller inte måste givetvis bedömas i varje enskilt fall. Hur kommittén i det enskilda fallet bedömer behovet av reglering följer av kommitténs förslag för reglering av de olika sakområdena och i de allmänna föreskrifterna.

4.3. Ansvarsfördelningen inom utbildningen

Kommitténs förslag: Huvudmannen har ett övergripande ansvar

för utbildningen. Ansvarsfördelningen mellan huvudmän och profession ligger fast. Professionens ansvar binds så långt möjligt till personal med föreskriven utbildning. Rektors åligganden förtydligas. Elevs och vårdnadshavares rätt förstärks genom ökade möjligheter till förvaltningsbesvär samt att skolhuvudmannen skall ha kända rutiner för handläggning av klagomål.

4.3.1. Allmän bakgrund

Inom det offentliga skolväsendet råder ett delat ansvar där kommunen (eller i vissa fall landstinget eller staten) har det övergripande ansvaret för utbildningen samt svarar för att denna erhåller erforderliga resurser medan professionen, dvs. rektor och lärare, i statliga författningar har tilldelats ansvaret för utbildningens genomförande.

Inom enskild verksamhet ligger idag ansvaret i princip odelat på huvudmannen.

Ansvarsfördelningen mellan den kommunala huvudmannen och professionen har närmare behandlats i två vägledande propositioner.

I styrningspropositionen (prop. 1988/89:4) sägs bl.a. följande under rubriken Ökat kommunalt ansvar att skolstyrelsen inte skall gripa in i metodiska eller pedagogiska frågor av professionell karaktär men noga följa och låta utvärdera verksamhetens resultat och vid behov kräva förändringar och förbättringar.

Förhållandet huvudman – de professionella utvecklas sedan närmare i ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18). Där sägs bl.a. följande.

Kommunerna skall besluta om hur skolan skall organiseras och administreras samt hur resurserna skall fördelas och disponeras. … Lärare och skolledare är de som närmast skall ansvara för att verksamheten i skolan genomförs enligt läroplanerna och att utbildningen bedrivs i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. …

Det förhållandet att läroplanerna primärt riktar sig till lärarna innebär inte att lärarna skulle undantas från kommunernas ledning. Skolan skiljer sig i detta avseende inte från annan kommunal verksamhet. Om en lärare brister i sina åligganden enligt läroplanerna är det sålunda kommunens eller annan skolhuvudmans uppgift att, i första hand genom sin skolledning, inskrida för att åstadkomma rättelse.

I ansvarspropositionen framhålls också att det i skolverksamheten behöver fattas ett antal beslut som ofta berör enskilda elever och är av den karaktären att det inte alls bör ligga på en politisk instans eller i vart fall inte omedelbart bör ankomma på en sådan. Rättssäkerheten kräver här dels att beslutanderätten ligger på en rimlig nivå, dels att det är fullständigt klart vem som skall fatta beslut. Både för kvalitetens upprätthållande och för rättssäkerheten är det viktigt att det står klart vem som bär ansvaret för sådana avgöranden.

Rektors funktion behandlas i detta betänkande i avsnitt 8.1. Lärares åligganden framgår till största delen av läroplaner, programmål och kursplaner.

Målen i kursplaner och programmål riktar sig naturligen i första hand till eleverna men kraven på måluppfyllelse riktar sig givetvis även till dem som leder undervisningen, dvs. lärarna.

Liksom för rektor konkretiseras lärarnas åligganden enligt läroplanerna i form av de riktlinjer som särskilt gäller denna yrkeskategori.

I sammanhanget bör även framhållas att hälso- och sjukvårdspersonal, skolläkare, skolsköterska och legitimerad psykolog, som är verksamma i skolan, har att följa de föreskrifter som gäller för hälso- och sjukvårdspersonal. Det gäller framförallt föreskrifter i lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, patientjournallagen och föreskrifter som meddelas av Socialstyrelsen.

4.3.2. Kommitténs överväganden beträffande ansvarsfördelningen

Det nuvarande systemet för den politiska styrningen av skolan går tillbaka till riksdagsbeslut från slutet av 1980-talet och början av 1990-talet. Besluten om skolans utveckling och styrning samt om ansvaret för skolan innebar förutom övergången till en mål- och resultatbaserad styrning också en ny och tydligare fördelning av

ansvar mellan å ena sidan stat och kommun samt å den andra mellan politiker och professionella.

Inom skolans område var fördelningen av ansvar före styrreformen formellt sett relativt oklar. Mycket var uttryckt i termer av ”skolan skall”, vilket oftast tolkades som ”rektor skall” eller ”lärare skall”. När det gällde beslut var det rektor som avsågs. Å andra sidan innebar merparten av besluten att rektor tillämpade det regelverk som då fanns. Rektor – och tjänstemännen i kommunen – hade i realiteten ett väldigt stort beslutsansvar med hänsyn tagen till det nämnda regelverket. Däremot hade politikerna som representerade huvudmannen, dvs. politikerna i fullmäktige och i skolstyrelserna, mera begränsat beslutsutrymme.

Förändringen till ett mål- och resultatbaserat styrsystem innebar också såväl en decentralisering av ansvaret för genomförandet av skolverksamheten från staten till kommunerna som en uppdelning av ansvar mellan politiker och de professionella. Med hänsyn till principen om en likvärdig utbildning ”varhelst den anordnas i landet” förbehölls de professionella rätten att fatta beslut som fordrar pedagogiska insikter. Ett inslag i det nya styrsystemet är tydligheten i fråga om vem som har ansvar för vad. De läroplaner som idag gäller för grundskolan och gymnasieskolan är exempel på sådana tydligheter, såsom ”Alla som arbetar i skolan skall …” och ”Läraren skall …”. Därutöver anges att rektorn har ansvaret för skolans resultat och därvid, inom givna ramar, ett särskilt ansvar för vissa särskilt angivna områden.

Riksdagsbeslutet om ansvarsfördelningen 1991 hade sina rötter i bedömningen att de förändringar samhället och arbetslivet genomgick, med avseende på kunskapstillväxten och förändringarna av kunskapens organiserande och struktur, krävde ett flexibelt skolsystem. Det blev då nödvändigt att överge tanken att staten kan detaljstyra innehållet i undervisningen eller hur den lokala organisationen skall utformas. När ett helt nytt ansvarssystem skulle utformas ansågs det också nödvändigt att – på skolområdet som på andra områden – skapa en bra balans mellan förtroendevalda och professionella; en balans som bygger på respekt och tydliga ansvarsförhållanden. Det skulle bli tydligt vem som har ansvaret för vad.

Den grunden lades i ansvarspropositionen. Genom att ta bort statliga regler om organisation och resursanvändning ville man ge så stor lokal frihet som möjligt för huvudmännen att utforma verksamheten inom ramen för nationell likvärdighet. Lärarnas profes-

sionella yrkesutveckling och ansvarstagande skulle främjas. Detta skulle ske genom att man skulle ta bort statliga anvisningar om stoff och metoder i undervisningen och i stället ge lärarna ansvar för ett lokalt läroplansarbete, byggt på det professionella samtalet och erfarenhetsutbytet om hur de nationella målen skall förverkligas.

Kommittén anser – liksom riksdagen hittills gjort – att det är nödvändigt och riktigt att slå vakt om och ytterligare utveckla denna tydlighet i ansvarsfördelningen. En lärare beslutar, efter samråd med eleverna, om hur undervisningen skall läggas upp, om vilket stoff som skall behandlas ingående eller mer översiktligt eller hur en elev med svårigheter skall hjälpas. Det vore, enligt kommitténs bedömning, inte rimligt om sådana fattades på delegation från lokala politiker och således skulle kunna överprövas och ändras av dem.

Det delade ansvaret mellan kommun och profession är emellertid inte alltid problemfritt. Särskilt tydligt blir detta i de fall ett beslut i en pedagogisk fråga, t.ex. ytterligare stödinsatser för en elev, har ekonomiska följder. Beslut om stödinsatser för en elev fordrar helt klart en pedagogisk bedömning och är också en fråga om rättssäkerhet för en elev i behov av stöd. En elev får inte nekas stöd med hänvisning till att skolan saknar medel. Likväl är det kommunen – politikerna i kommunfullmäktige – som beslutar om kommunens budget. Inom skolan, skolstyrelsen eller kommunen blir det en fråga om resursfördelning och prioritering. Det som förefaller vara en inkonsekvens i systemet har således också sin rot i behovet att värna elevers rättssäkerhet.

Ansvarsfrågan ur ett rättsligt perspektiv

I det följande tar kommittén upp ansvarsfrågorna ur olika aspekter och analyserar frågor som har varit föremål för diskussion.

En målstyrd lagstiftning karaktäriseras av att lagstiftaren anger målen för verksamheten och ramarna för denna. Det ankommer sedan på den som är målstyrningens adressat att själv välja medlen och formerna för att nå målen. Trots den decentralisering av beslutsfunktionerna och den omfattande avreglering som skett, kan skolområdet inte definieras som utpräglat målstyrt. Tvärtom måste i skollag, läroplaner och skolförordningar enligt kommitténs

mening även i fortsättningen finnas regler om vem som skall svara för olika uppgifter.

Det föreligger idag viss oklarhet om vilka möjligheter som finns för statliga organ att ingripa i verksamheten och vilka möjligheter som föreligger för de enskilda intressenterna, dvs. elever och vårdnadshavare, att ta till vara sina rättigheter.

Av huvudmannaskapet för skolan följer ett övergripande ansvar för utbildningen. I detta ligger då även en rätt att meddela bestämmelser rörande målen för utbildningen med den begränsningen att dessa bestämmelser inte får strida mot de mål som anges i författningar, t.ex. i skollagen och läroplanerna. Som tidigare angetts är det målen i författningar som måste följas. Av 10 kap. 8 § 4 kommunallagen framgår att ett kommunalt beslut, som har överklagats, skall upphävas om beslutet strider mot lag eller annan författning. Till följd härav har i några fall kommunala beslut rörande skolplaner, vars innehåll kommit i konflikt med de mål som anges i skollagen och i läroplanerna, upphävts.

Någon annan möjlighet att i rättslig mening låta pröva kommunala beslut rörande målen för skolan finns inte eftersom det inte finns någon statlig myndighet som har befogenhet att förelägga den kommunala skolhuvudmannen att upphäva ett beslut som innehåller mål för utbildningen som strider mot de nationella styrdokumenten. Som tidigare sagts är det som regel en uppgift för rektor och/eller lärare att vidta de åtgärder som behövs för att målen skall nås. I sådana ytterst sällsynta fall där av kommunen angivna mål strider mot statliga författningar uppstår således en konflikt för dessa befattningshavare att å ena sidan följa arbetsgivarens instruktioner och å andra sidan efterleva gällande författningar.

Som framgår av avsnitt 15 föreslår kommittén i syfte att avhjälpa denna brist att tillsynsmyndigheten får möjlighet att meddela rättsligt bindande föreläggande mot huvudmän som inte följer nationella styrdokument och andra statliga författningar på skolområdet.

Någon möjlighet att i rättslig mening föra talan mot en kommun för att målen för utbildningen inte nås i erforderlig utsträckning finns inte. Här finns endast möjlighet för kommuninvånarna att utkräva politiskt ansvar vid allmänna val eller välja annan huvudman för sina barns skola. För huvudmannen för en enskild skola torde effekten av bristande måluppfyllelse i stället bli att dennas tjänster blir mindre efterfrågade eller ytterst att tillstånd eller bidrag dras in.

Då det gäller åsidosättande av föreskrifter rörande utbildningens bedrivande, dvs. hur målen för utbildningen skall nås, finns helt andra förutsättningar till rättsligt ingripande.

Även om kommunen har det övergripande ansvaret för utbildningen har professionen, dvs. rektor och lärare, i stort sett hela ansvaret för hur utbildningen skall bedrivas. Detta framgår av läroplaner och skolformsförordningar där rektor eller lärare utpekas som ansvariga. Härav följer att skolhuvudmannen inte kan ingripa i professionens åtgärder och inte heller meddela riktlinjer för hur verksamheten skall bedrivas så länge det rör sig om åtgärder för vilka rektor eller lärare utpekas som ansvarig i statliga författningar.

De argument som i citerade propositioner framförs för att behålla detta professionella ansvar är enligt kommitténs mening övertygande och kommitténs förslag innebär ingen ändring på denna punkt. I avsnitt 8.2 behandlar kommittén förslag som innebär att lärare med föreskriven utbildning eller lärare med tillsvidareanställning ges ett utökat ansvar.

Skolverket har i ett uppmärksammat tillsynsbeslut den 21 mars 2000 (dnr 1999:3598) som gällde tillämpning av gällande föreskrifter rörande betyg och utvecklingssamtal framhållit följande.

Skolverket vill i detta sammanhang notera att lagstiftaren valt att rikta de regler om vilka det är fråga till de professionella. Kommunen bör iaktta stor försiktighet vad gäller att ge sådana direktiv som kan innebära att lärarna tvingas välja mellan lagstiftarens regler och kommunens direktiv.

Den kommunala huvudmannen har dock både möjlighet och en skyldighet att vidta åtgärder om denne anser att en lärare bryter mot gällande bestämmelser. Huvudmannen skall då i första hand genom sin skolledning verka för att verksamheten förändras, så att den ligger inom ramarna för de nationella normerna. Fortfarande har visserligen de professionella sin frihet att avgöra hur förändringen skall genomföras, men är skyldiga att efterkomma uppmaningen om den grundas på ett sakligt underlag. Sker inte den begärda rättelsen får huvudmannen vidta andra åtgärder i egenskap av arbetsgivare, t.ex. utbildning, ändrade arbetsuppgifter eller omplacering.

Någon möjlighet att från statens sida ingripa finns för närvarande endast om det föreligger sådana omständigheter som anges i 15 kap. 15 § skollagen, vari stadgas följande.

Har en kommun grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, får regeringen meddela de föreskrifter för kommunen eller, på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. Har staten haft kostnader för en åtgärd som vidtagits med stöd av första stycket, får denna kostnad kvittas mot belopp som staten eljest skulle ha betalt ut till kommunen.

Denna bestämmelse har aldrig tillämpats.

Så länge det inte är fråga om myndighetsutövning har elever och föräldrar mycket små möjligheter att på rättslig väg påverka beslut av kommunala skolmyndigheter. Påverkan sker i stället genom de samrådsorgan som inrättas inom skolan.

Överklagande

Ansvarsfördelningen inom skolan får även betydelse för elevers och vårdnadshavares möjligheter att ta tillvara sina rättigheter. Beslut som fattas av den kommunala nämnden eller med stöd av kommunal delegation kan bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen om inte avvikande bestämmelser rörande överklagande har meddelats. Rätt att överklaga har dock endast den som är kommunmedlem och uppnått myndig ålder.

Såvitt gäller beslut som har meddelats av rektor eller lärare med stöd av statlig författning föreligger enligt nu gällande skolförfattningar med något undantag inte några möjligheter till förvaltningsbesvär. I syfte att förstärka de enskildas rättssäkerhet föreslår kommittén ökade möjligheter att anföra förvaltningsbesvär över beslut som fattats av rektor: beslut om åtgärdsprogram och befrielse från obligatoriska inslag. Kommittén föreslår även att möjligheter skapas för omprövning av betyg. Vidare föreslås att i skollagen tas in bestämmelser att skolhuvudmannen skall ha väl kända rutiner för att hantera klagomål mot skolan.

Tillsyn

Den enskilde har alltid möjlighet att anmäla missförhållanden till Skolverket. Verkets beslut är dock inte rättsligt bindande för skolhuvudmannen, även om de alltid efterlevs. Då fråga är om en fristående skola finns möjligheter att dra in bidragsrätten eller tillståndet

att driva verksamheten, om förhållandena är sådana att förutsättningar finns för ett sådant beslut.

Kommittén föreslår i avsnitt 15 möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela föreläggande som kan förenas med vite. Sådana förelägganden blir möjliga att överklaga för huvudmannen.

Skadeståndsansvar

Något som i sammanhanget har betydelse är även möjligheten att utkräva skadeståndsansvar av kommunen. I 3 kap. 1 § skadeståndslagen (1992:207) stadgas följande.

Den som har arbetstagare i sin tjänst skall ersätta person- eller sakskada som arbetstagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Motsvarande gäller i fall då arbetstagare i tjänsten vållar ren förmögenhetsskada genom brott. I fråga om skadeståndsansvar för staten eller kommun vid myndighetsutövning gäller vad nedan i detta kapitel sägs.

Här regleras således arbetsgivarens principalansvar för arbetstagares fel eller försummelse i tjänsten.

Då fråga är om myndighetsutövning har den enskilde betydligt större möjligheter att åstadkomma rättelse eller vidta rättsliga åtgärder mot skolmyndigheten. Förvaltningslagens bestämmelser rörande myndighetsutövning avser handläggning av ärenden.

Då det gäller skadestånd eller ansvar för brott har begreppet myndighetsutövning en annorlunda och vidare innebörd.

Med myndighetsutövning menas här beslut eller åtgärder som har rättsverkningar för den enskilde, vilka ytterst inträder i kraft av samhällets makt över medborgarna (prop. 1972:5 s. 498 f.). Bestämmelsen om ansvar vid myndighetsutövning får enligt förarbetena praktisk betydelse främst när det gäller skador som vållas genom sådana myndighetsbeslut i statlig eller kommunal verksamhet som grundar förpliktelser eller rättigheter för enskilda eller offentliga subjekt. Även underlåtenhet att fatta beslut eller vidta åtgärd omfattas av bestämmelsen. Som typfall inom skolväsendet då bestämmelsen kan tillämpas nämns i propositionen antagning av elever, beslut i övrigt rörande elevernas förhållanden vilka medför rättsverkningar för dem, däri inbegripet disciplinära åtgärder, samt tillämpning av ordningsföreskrifter. Omfattningen av bestämmelsen är inte begränsad till vad som direkt utgör myndighetsutövning utan det räcker att det skadevållande handlandet har visst samband

med myndighetsutövning för att skadan skall anses har uppkommit ”vid myndighetsutövning”. Det innebär att bestämmelsen inkluderar åtskilliga beslut eller åtgärder som ingår endast som ett led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde, liksom också vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen (jfr HD 2001-11-28, T 351-01).

I 3 kap. 2 § skadeståndslagen stadgas följande:

Staten eller kommun skall ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Vad som sägs i första stycket om kommun gäller också landsting och kommunalförbund.

Kommunen blir skadeståndsskyldig för fel eller försummelse vid myndighetsutövning som begåtts av en befattningshavare i skolan, t.ex. rektor eller lärare, även om befattningshavaren enligt statlig författning har ansvaret för beslutet eller åtgärden. Detta framgår även av uttalanden i propositionen 1972:5 med förslag till skadeståndslag m.m. Där framhålls bl.a. att kommunerna i stor utsträckning bedriver verksamhet inte bara i kommuninvånarnas intresse utan även i statens intresse, t.ex. i fråga om sjukvård och skola. Kommunen ansvarar likväl för skada som uppstår i verksamheten. Såsom även framgår av lagtexten är för skadeståndsskyldigheten avgörande vem som svarar för verksamhetens fullgörande.

I fråga om skadeståndsansvar för kommunen har under senare tid väckts ett antal mål som gäller bristande åtgärder för att motverka mobbning. Högsta domstolen har i ett fall prövat en kommuns skadeståndsskyldighet vid hantering av mobbning (HD 2001-11-28, T 351-01). I denna typ av skadeståndsmål blir frågan om myndighetsutövning aktuell eftersom det allmännas skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen här är utvidgat till att även omfatta förmögenhetsskada. Käranden har i det ovannämnda målet i sin stämning mot kommunen yrkat ersättning för förmögenhetsskada. Domstolarna har i målet konstaterat att bristande åtgärder för att motverka mobbning är av den karaktären att det kan göras gällande skadeståndsansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning.

Vad gäller huvudman för fristående skola föreligger skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen. Frågan om ansvar vid delegerad myndighetsutövning kan här bli mer svårbedömd.

Tjänstefel

I 20 kap. 1 § brottsbalken finns bestämmelser om ansvar för tjänstefel. Där stadgas i första stycket följande.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar.

Ansvar för tjänstefel kan komma i fråga såväl för förtroendevalda som för anställd personal. Om ledamöter i en kommunal nämnd vid beslutsfattande eller i annat sammanhang åsidosätter sina skyldigheter kan ansvar uppkomma för enskilda nämndledamöter. Detsamma gäller givetvis för rektor, lärare eller annan skolpersonal. I praktiken synes dock åtal för tjänstefel inom utbildningssektorn vara mycket sällsynt förekommande.

Förutom anmälan till Skolverket kan den enskilde få frågan om felaktig myndighetsutövning bedömd av JO och JK, vilka även har rätt att i sådant fall väcka åtal för tjänstefel.

4.3.3. Sammanfattning

I direktiven anges att en utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ligger fast. Som tidigare nämnts har kommittén under sitt arbete inte funnit anledning föreslå några förändringar i de principer som redovisas i den tidigare återgivna ansvarspropositionen. Kommittén har således inte funnit skäl för att föreslå ändring i den nuvarande lagstiftningen enligt vilken skolhuvudmannen har det övergripande ansvaret, medan professionens åligganden preciseras i nationella styrdokument och andra statliga författningar. I fråga om ansvarsfördelningen mellan skolhuvudman och rektor har kommittén funnit att behov föreligger att i skollagen närmare precisera rektors åligganden. Kommittén återkommer till detta i avsnitt 8.1.

4.4. Det lokala ansvaret för planering, uppföljning och utvärdering

Kommitténs förslag: Den nationella regleringen av skolplan

och arbetsplan upphör.

Bestämmelser om krav på att varje huvudman och skolenhet systematiskt skall följa upp och utvärdera utbildningen skärps och förtydligas i skollagen för att markera betydelsen av kvalitetsarbetet. Skriftlig kvalitetsredovisning skall upprättas årligen.

Elevernas rätt att medverka i arbetet med skolenhetens planering och kvalitetsredovisning förstärks.

Det skall finnas för elever och vårdnadshavare väl kända rutiner för hantering och utredning av klagomål.

4.4.1. Nuvarande reglering

På varje ansvarsnivå – verksamhetsnivån, huvudmannanivån och den nationella nivån – finns ett uppdrag att följa upp och utvärdera verksamheten utifrån de nationella målen. Att detta sker är nödvändigt för att styrningen av skolan skall fungera så att skolorna, skolhuvudmännen och staten får underlag för att förbättra och utveckla verksamheten.

Som en garanti för likvärdig utbildning av hög kvalitet har staten infört ett system som ålägger skolhuvudmännen och skolor att planera, följa upp och utvärdera sin verksamhet mot nationella och lokala mål och bestämmelser. Resultaten härav skall ge underlag för att bedöma om åtgärder behöver vidtas i olika avseenden.

Huvudmannanivån

Skollagen

Statens övergripande krav finns i 1 kap. 12 § skollagen.

Den som är huvudman för en del av det offentliga skolväsendet ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i denna lag och de bestämmelser som kan finnas i annan lag eller förordning.

I 2 kap. 8 § föreskrivs att det i alla kommuner skall finnas en av kommunfullmäktige antagen skolplan som visar hur kommunens skolväsende skall gestaltas och utvecklas. Av skolplanen skall särskilt framgå de åtgärder som kommunen avser att vidta för att uppnå de nationella mål som har satts upp för skolan. Kommunen skall kontinuerligt följa upp och utvärdera planen.

Av förarbetena till bestämmelsen om skolplan framgår att avsikten inte bara är en utvärdering av skolplanen som styrinstrument utan också en utvärdering av den verksamhet som behandlas i skolplanen. Eftersom skolplanen skall ange vilka åtgärder kommunen avser att vidta för att nå de nationella målen, är kravet således indirekt att utvärdera i vad mån kommunens skolväsende når nationella mål.

I prop. 1990/91:18 om ansvaret för skolan anges bl.a. följande om kommunal utvärdering.

Styrning som en process förutsätter ... att resultat hela tiden bedöms och påverkar den fortsatta styrningen. Uppföljning och utvärdering har i detta perspektiv syftet att synliggöra resultat och ge underlag för förändringar. Att synliggöra resultat är inte bara en fråga om att kontrollera hur ansvaret fullföljs, det är också en fråga om hur arbetet skall bedrivas vidare. Uppföljning och utvärdering blir i detta perspektiv en del av den dagliga verksamheten, en del som behövs för att arbetet skall kunna utvecklas och ge resultat. ... Resultaten och verksamheten i skolan skall sålunda utvärderas mot de mål som ställs upp på olika nivåer i skolsystemet ... På kommunal nivå skall de mål och prioriteringar som görs i skolplanen utvärderas och på skolnivå skall de mål som lagts fast för den enskilda skolans verksamhet och för undervisningen utvärderas (s. 102).

Bestämmelserna i 1 kap. 12 § om huvudmannens ansvar och 2 kap. 8 § skollagen om skolplan gäller inte enskilda huvudmän, bestämmelsen om skolplan inte heller för landsting och statliga huvudmän. Däremot är fristående skolor enligt 9 kap.11 och 13 §§skollagen skyldiga att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende. Kommunen förutsätts därvid ta hänsyn till den fristående skolans pedagogiska särart. Enligt samma paragrafer skall fristående skolor delta i den uppföljning och utvärdering som genomförs på nationell nivå.

Regering och riksdag bedömde efter hand att värdering och utveckling av kvaliteten i skolsystemet behövde förstärkas så att de

blir självklara inslag. Skolverkets tillsyn av kommuner från 1995 och framåt har visat på brister. Den huvudsakliga anledningen till kritik har varit att det i vissa kommuner helt saknades utvärderingar på kommunal nivå. I andra har kommunen angett att det genomförts utvärderingar men att det saknats dokumentation. I några kommuner hade utvärderingar genomförts men inte varit kopplade till kommunens skolplan. Skolplanerna har heller inte alltid varit möjliga att följa upp.

Den vanligaste bristen på skolnivå har bestått i att det också här helt saknades utvärderingar eller att de utvärderingsinsatser som genomförts inte var kopplade till vare sig nationella mål, mål i skolplanen eller den lokala arbetsplanen. I många fall saknades också dokumentation av det som genomförts. I andra fall saknades analyser och värderingar av de resultat som presenterats.

Förordningen om kvalitetsredovisning

Den 1 november 1997 trädde förordning (1997:702) om kvalitetsredovisning i kraft. I förordningen anges att huvudmän och skolor årligen skall upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av skolplanen respektive arbetsplanen. Redovisningen skall innehålla en bedömning av i vilken mån de nationella målen för utbildningen uppnåtts och en redogörelse för vilka åtgärder som behövs om målen inte uppnåtts.

Förordningen ligger väl i linje med vad som anförts i ansvarspropositionen även om kopplingen till skolplanen numera upphört (se nedan).

I regeringsskrivelsen (1996/97:112) som ger motiven till förordningen sägs bl.a.

Kvalitetsredovisningen är inte avsedd att ersätta utan bygga på olika andra lokala utvärderingar, egen tillsyn eller inspektion etc. inom områden som skolan eller kommunen själv anser särskilt viktiga ur kvalitetssynpunkt. Även om skolans eller huvudmannens personal har det primära ansvaret, bör i högre utsträckning än hittills också elever, föräldrar, arbetslivsföreträdare, forskare eller andra sakkunniga engageras, beroende på vad i verksamheten eller utbildningen som är föremål för utvärderingen (s. 102).

Förordningen gäller för både offentliga och enskilda huvudmän och skolor.

I sin lägesbedömning Barnomsorg och skola 2000 (oktober 2000) uppgav Skolverket att många kommuner utarbetat dokument som beskriver kommunernas kvalitetsarbete och hur arbetet med kvalitetsbedömningar ska bedrivas men att kommuner och skolor fortfarande har svårigheter att finna former för att följa upp och utvärdera sin verksamhet.

Hösten 2001 fick kvalitetsredovisningsförordningen en ny lydelse (SFS 2001:649) vilket medförde ett antal materiella förändringar.

1. Kvalitetsredovisningen är inte längre ett led i uppföljningen och utvärderingen av skolplanen respektive arbetsplanen, i stället av verksamheten.

2. Bedömningarna skall göras mot ”de nationella målen för utbildningen”. Tidigare skulle bedömningen ske mot ”målen för utbildningen” vilket skulle kunna innefatta även mål i skolplanen respektive arbetsplanen.

3. Kvalitetsredovisningen skall innehålla en redogörelse för vilka åtgärder skolan respektive skolhuvudmannen ”avser att vidta” om målen inte nåtts. Tidigare skulle redovisas vilka åtgärder som ”behövs”. Denna förändring var en viktig skärpning genom att på ett annat sätt än tidigare kräva att något görs om målen inte nås.

4. Huvudmannens kvalitetsredovisning skall vara upprättad vid visst datum, senast den 1 maj varje år.

5. Huvudmannens redovisning skall avse föregående kalenderår.

6. Huvudmannens kvalitetsredovisning skall bygga på skolornas kvalitetsredovisningar.

Förändringarna avseende 1 och 2 torde hänga samman med en växande insikt om att skolplaner och arbetsplaner haft begränsad effekt på verksamheterna.

Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen

Ovan redovisade bestämmelser om ansvaret på central kommunal nivå för planering, uppföljning, utvärdering och kontroll av det egna skolväsendet gäller inte för förskoleverksamheten och skol-

barnsomsorgen. Dessa omfattas således inte heller av kvalitetsförordningen. Däremot omfattar naturligtvis kommunallagens föreskrifter också dessa verksamheter.

Inte heller innan verksamheten överfördes till utbildningsområdet fanns någon sådan reglering t.ex. i socialtjänstlagen. I propositionen (prop.1993/94:11) om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet m.m. framhölls följande beträffande den kommunala uppföljningen och utvärderingen av dessa verksamheter.

En mål- och resultatstyrning av barnomsorgsområdet innebär att verksamheten inte behöver och inte heller skall styras genom detaljerade regler och föreskrifter. I stället skall de uppsatta målen styra verksamheten genom att de ligger till grund för de verksamhetsmål och riktlinjer som utformas lokalt i kommunen. Graden av måluppfyllelse kan sedan bestämmas genom de utvärderingsmetoder av olika slag som utvecklas nationellt och lokalt. Utvärderingen skall ge signaler tillbaka till beslutsfattarna om var något behöver förbättras och var resurser skall sättas in. Det är därför viktigt att ansvaret för uppföljning och utvärdering av barnomsorgsområdet tas såväl nationellt som lokalt och i den enskilda verksamheten. (s. 24).

Numera finns bestämmelser i 3 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). Där sägs att verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Likande bestämmelser finns i 31 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Dessa bestämmelser gäller både offentliga och enskilda (privata) verksamheter.

Även om förskolan och fritidshemmet idag inte omfattas av krav på kvalitetsredovisningar görs emellertid redan sådana ute i kommunerna. Kommittén föreslår att skyldighet att upprätta kvalitetsredovisningar även införs för förskolan och fritidshemmet (3 kap. 1 §).

Uppföljningsansvar för fristående skolor

Enligt 9 kap. skollagen är fristående skolor skyldiga att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende.

I utvecklingsplanen (skr. 2001/02:188 s. 23) anser regeringen att kommunerna bör ha ett övergripande ansvar för att lokalt följa upp och utvärdera all offentligt finansierad utbildning som ges i skolväsendet för barn och ungdom i kommunen inklusive fristående

skolor. Ett förslag med denna innebörd fanns i propositionen om fristående skolor men avslogs av riksdagen (prop. 2001/02:35).

Kommunallagen

Kommunallagen (1991:900) gäller för kommuner och landsting och reglerar mycket som gäller budget, utvärdering och internkontroll (se bilaga 3).

Verksamhetsnivån

Statens krav på verksamheternas planering, uppföljning och utvärdering kommer också till uttryck i läroplaner och skolformsförordningar. Detta gäller samtliga skolformer. Nedan ges en exemplifiering utifrån den reglering som finns för grundskolan.

2 kap. 23 § grundskoleförordningen

För genomförandet av de fastställda målen för utbildningen skall det finnas en arbetsplan. … Rektor beslutar om arbetsplanen. Arbetsplanen skall kontinuerligt följas upp och utvärderas.

Ytterligare precisering när det gäller uppföljningen och utvärderingen finns, som framgår av föregående avsnitt, i förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet.

Lpo 94, avsnitt 1 Skolans värdegrund och uppdrag, den enskilda skolans utveckling

Den dagliga pedagogiska ledningen av skolan och lärarnas professionella ansvar är förutsättningar för att skolan utvecklas kvalitativt. Detta kräver att undervisningsmålen ständigt prövas, resultaten följs upp och utvärderas och att nya metoder prövas och utvecklas. Ett sådant arbete måste ske i ett aktivt samspel mellan skolans personal och elever och i nära kontakt med såväl hemmen som det omgivande samhället.

Lpo 94, avsnitt 2.8 Rektors ansvar

Rektor ansvarar för att en lokal arbetsplan upprättas samt för att skolans resultat följs upp och utvärderas i förhållande till de nationella målen och till målen i skolplanen och den lokala arbetsplanen. Rektorn

har ansvaret för skolans resultat och har därvid, inom givna ramar ett särskilt ansvar för att ...

  • upprätta, genomföra, följa upp och utvärdera skolans handlingsprogram för att förebygga och motverka alla former av kränkande behandling, …

Enskilda huvudmän och skolor är enligt nuvarande reglering inte skyldiga att ha vare sig skolplaner eller lokal arbetsplaner. Enligt kvalitetsredovisningsförordningen skall också de emellertid upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar. Vid Skolverkets regelbundna tillsyn av de fristående skolorna visar det sig inte sällan att skolans styrelse, med kommunerna som förebild, antagit en skolplan och att skolan därefter upprättat en arbetsplan utgående från skolplanen. Utan planer anser man sig nämligen inte ha något att utvärdera mot.

4.4.2. Kommitténs överväganden

Inledning

För att alla barn, ungdomar och vuxna skall kunna nå målen för utbildningen måste kvaliteten i utbildningen öka. Ett systematiskt kvalitetsarbete syftar till att åstadkomma en sådan förbättring. Detta kan ske genom att alla nivåer utvärderar resultat och måluppfyllelse, identifierar brister, analyserar orsaker till dessa och vidtar de åtgärder som behövs.

Kommittén har naturligtvis ställt frågan om kommunallagens reglering, i en strävan efter att ytterligare förstärka målstyrningen, är till fyllest eller om den bör kompletteras med ytterligare föreskrifter i t.ex. skollagen.

Det kan då inledningsvis konstateras att kommunallagen inte gäller statliga och enskilda huvudmän och skolor. Redan härav följer att en särskild reglering erfordras. Sådana finns också, som tidigare redovisats, inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

Kommunallagen tar inte heller den särskilda hänsyn som kommittén anser nödvändig för att säkerställa elevernas eller deras företrädares inflytande vid planering och uppföljning av verksamheter. Kommunallagens bestämmelser avseende brukarinflytande (6 kap. 8 och 38 §§) och självförvaltningsorgan (7 kap. 18–22 §§) är inte tvingande. Enligt kommitténs bedömning är dessa regler inte

tillräckliga härvidlag, så inte heller just nu pågående försöksverksamheter med lokala styrelser.

Systematiskt kvalitetsarbete

Planering av verksamheten

Kommittén finner inte skäl för att bibehålla nuvarande nationella bestämmelser om skolplan och arbetsplan. Denna bedömning har också gjorts tidigare i olika sammanhang, senast av regeringen i utvecklingsplanen (skr. 2001/2002:188 s. 22–23).

Svenska Kommunförbundet anger i En ny skollag – några principiella utgångspunkter, 1997 (s. 34) att skolplanen har en diffus ställning mellan målen i skollagen och läroplanerna och de lokala arbetsplanerna.

En arbetsgrupp föreslår i betänkandet Samverkande styrning – om läroplanerna som styrinstrument (Ds 2001:48 s. 124) som ett led i pågående decentraliseringsprocess att de nationella kraven på skolplan och arbetsplan avvecklas. Skolplanens funktion täcks enligt arbetsgruppen av kommunallagens mer generella krav på redovisning av kommunal verksamhet medan arbetsplanen bör ses som en integrerad del av kvalitetsredovisningen. Arbetsgruppen understryker samtidigt kravet på att upprätta kvalitetsredovisningar står fast och att dessa utvecklas.

För att underlätta kvalitetsarbetet föreslår regeringen i sin utvecklingsplan att de nationella kraven på skolplan och arbetsplan tas bort. På så sätt koncentreras kvalitetsarbetet kring kvalitetsredovisningarna. Det tydliggör också ansvarsfördelningen mellan stat och kommun genom att uppföljningen av lokala mål främst blir en fråga för skola och kommun.

Ett borttagande av föreskrifterna om kommunal skolplan och arbetsplaner på skolenheter innebär, enligt kommittén, inte att härav berörda huvudmän och skolor fritas från ansvaret att ha en planering av sin verksamhet. Kommittén föreslår i stället en allmän föreskrift om att varje skolhuvudman och skolenhet, offentlig såväl som enskild, skall systematiskt följa upp och utvärdera sin verksamhet och på basis härav årligen upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar. Ett sådant arbete förutsätter att huvudmannen planerar sin verksamhet. För kommunala skolhuvudmän innebär förslaget i

princip inget ytterligare krav utöver vad som anges om plan för verksamheten i 8 kap. 5 § kommunallagen.

Vidare föreslår kommittén en bestämmelse (3 kap. 1 § tredje stycket) om att skolenhetens planering – och kvalitetsredovisning – skall genomföras under medverkan av lärare, övrig personal samt valda företrädare för elever och, på grundskolenivå, även elevernas vårdnadshavare. I förskolan och förskoleklassen skall i stället för elever valda företrädare för elevernas vårdnadshavare ges möjlighet att medverka. En sådan föreskrift stämmer väl överens med vad som i avsnitt 9.2 anförs om att eleverna skall kunna påverka sin utbildning och aktivt bidra till utbildningens utveckling. Elevernas medverkan skall anpassas efter deras ålder och mognad.

Uppföljning och utvärdering

I nuvarande skolförfattningar anges inte uttryckligen att verksamheten skall utvärderas. I skolhuvudmännens genomförandeansvar ingår emellertid att följa upp och utvärdera resultaten samt att rätta till fel och brister. Vare sig kommunallagstiftningen eller skolförfattningarna är heltäckande för alla de verksamheter som här föreslås omfattas av skollagen.

Kraven på likvärdighet, kvalitet och kraven på en heltäckande reglering som gäller alla verksamheter motiverar att ansvaret för uppföljning och utvärdering regleras i skollagen. Motsvarande bestämmelser finns på andra områden i lag, t.ex. beträffande socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

För att säkra dokumentationen föreslår kommittén att uppföljning och utvärdering skall innefatta skriftliga kvalitetsredovisningar enligt gällande förordning därom. Kravet på kvalitetsredovisningar tas in i skollagen (3 kap. 1 § första och andra styckena). Bestämmelserna avses gälla alla utbildningar inom skolväsendet samt såväl för offentliga som enskilda huvudmän.

Kvalitetsredovisningarna behövs dels som ett led i den nationella utvärderingen av skolan, dels också för huvudmännens möjligheter att göra en helhetsbedömning av kvaliteten i sina verksamheter.

Som tidigare nämnts föreslår kommittén att det av lagen skall framgå att skolenhetens planering och kvalitetsredovisning skall genomföras under medverkan av lärare, övrig personal samt valda företrädare för elever och/eller även elevernas vårdnadshavare.

Det är enligt kommitténs mening synnerligen angeläget att eleverna och deras företrädare, tillsammans med skolans personal, inte bara medverkar i analysen och bedömningen av utvärderingarnas resultat utan också bereds tillfälle att påverka vad som skall utvärderas. Elevinflytandet i vidare mening behandlas i avsnitt 9.2.

Skyldigheten att följa upp och utvärdera verksamheten och att upprätta kvalitetsredovisning omfattar även förskolan och fritidshemmet. Utbildningen vid fritidshemmet är ett komplement till förskoleklass, grundskola eller motsvarande utbildningar. Det är därför naturligt att fritidshemmet ingår i skolenhetens kvalitetsredovisningar för förskoleklassen, grundskolan eller motsvarande utbildningar.

Klagomålshantering

Den interna kontrollen kan naturligtvis ses som en del av uppföljningen och utvärderingen. Det är oftast genom uppföljning och utvärdering som det visar sig om det finns brister i verksamheten och det är huvudmannens ansvar att sådana rättas till. I kommunerna och landstingen prövar också revisorerna om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt sätt och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig (9 kap. 9 § kommunallagen).

På vissa områden finns reglerade möjligheter för enskilda som är missnöjda att vända sig till en annan instans med synpunkter och klagomål. T.ex. finns inom hälso- och sjukvården förtroendenämnder.

I några kommuner har man på skolområdet inrättat en instans dit elever och föräldrar kan vända sig med klagomål.

Att elever och föräldrar inte vänder sig till skolhuvudmannen när man är missnöjd med ett ärende för att redan där få ärendet utrett beror till stor del på att de inte vet att möjligheterna kanske finns och hur de skall gå till väga om de inte tycker att kontakterna på skolnivå räcker till. Det kan också bero på att elever och föräldrar inte uppfattar den politiska nämnden som en oberoende instans som objektivt skulle ta sig an deras klagomål utan mer som en del av myndigheten.

Vid Skolverkets granskning av inkommande anmälningar framkommer att i huvuddelen av fallen har skolhuvudmannen inte fått tillfälle att själv agera. Ofta har denne inte ens kännedom om ären-

det som nästan alltid rör förhållanden vid en särskild skolenhet. Skolverket hänskjuter i första hand dessa ärenden till skolhuvudmannen med hänvisning till dennes ansvar enligt nuvarande 1 kap. 12 § skollagen.

Kommittén föreslår en föreskrift om att huvudmannen skall ha för elever och vårdnadshavare väl kända rutiner för att ta emot och utreda klagomål. En tydlig information om vart de skall vända sig med klagomål och en intern ansvarsfördelning hos huvudmannen underlättar för huvudmannen att i ett tidigare skede utöva sin interna kontroll (3 kap. 2 §). Genom denna föreskrift kan elevers rättssäkerhet komma att öka. Något formkrav på huvudmannens hantering av klagomål erfordras inte.

4.5. Uppföljning, utvärdering och tillsyn på nationell nivå

Den nationella uppföljningen, utvärderingen och tillsynen utförs av Skolverket. På senare år har dessutom ett nytt instrument, kvalitetsgranskningar, tillkommit. Begreppens innebörd och kommitténs överväganden behandlas i avsnitt 15. Kommitténs lagförslag finns i kapitel 18 i den nya skollagen.

5. Lagstiftningens struktur

5.1. En ny skollag

Nuvarande skollag har blivit svåröverskådlig till följd av de stora förändringar som skett inom flera utbildningsområden. För att åstadkomma en lagtext som uppfyller krav på tydlighet och logisk uppbyggnad krävs en ny skollag.

Bestämmelserna i skollagen bör så långt möjligt vara desamma för all offentligt finansierad skolverksamhet. Även detta ställer krav på en ändrad struktur på skollagen.

Genom den föreslagna förändringen av skollagens uppbyggnad tydliggörs förskolans och fritidshemmets roll inom utbildningsväsendet.

5.1.1. Gällande regelsystem

De grundläggande bestämmelserna på skolans område finns i skollagen (1985:1100) som trädde i kraft den 1 juli 1986 och ersatte 1962 års skollag. Den kompletteras av skolformsförordningar för alla skolformer utom förskoleklassen. Det finns även en förordning för fristående skolor. Skollagen kompletteras av tre läroplaner som tillkom under 1990-talet; läroplanen för förskolan (Lpfö 98), läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) samt läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). Läroplanerna är formellt sett förordningar, men vissa delar har riksdagen anslutit sig till. Slutligen finns andra författningar som kungjorts i svensk författningssamling (SFS) och Statens skolverks författningssamling (SKOLFS).

Skollagen

Den nuvarande skollagen tillkom efter en genomgripande lagteknisk översyn av Skolförfattningsutredningen. Vid sin tillkomst innehöll den endast regler rörande de obligatoriska skolformerna (grundskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan) och gymnasieskolan. Förutom att det skett stora ändringar i bestämmelserna rörande dessa skolformer har även nya verksamheter såsom vuxenutbildningen, förskoleklassen, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen förts in under lagen.

År 1991 ändrades ansvarsfördelningen för skolan mellan staten och kommunerna. Ansvaret decentraliserades och den statliga detaljregleringen minskade. Många och omfattande förändringar har gjorts av skollagen för att regelsystemet skall anpassas till det nya styrsystemet. Sammanlagt har skollagen ändrats nästan 70 gånger och endast två av skollagens ursprungliga 142 paragrafer kvarstår oförändrade.

Den nu gällande skollagen antogs av riksdagen efter förslag i proposition 1985/86:10 Ny skollag m.m. Del A. Bland de propositioner till riksdagen som legat till grund för de mer omfattande förändringarna i skollagen kan särskilt nämnas följande.

Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. Här fastläggs ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Staten skall ange mål och riktlinjer, vilka skall anges i skollagen och i läroplaner för de olika skolformerna. Kommunerna skall svara för att verksamheten genomförs inom de ramar och riktlinjer som läggs fast av regering och riksdag. Kommunerna får stor frihet att organisera skolverksamheten. Statsbidrag utgår i form av generellt finansiellt stöd till kommunen. Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna avvecklas. I stället inrättas en central statlig myndighet, Statens skolverk, vars uppgifter huvudsakligen skall vara utveckling och utvärdering av skolverksamheten.

Prop. 1990/91:85Växa med kunskaper – om gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Där fastläggs reglerna om att alla ungdomar mellan 16 och 20 år skall erbjudas utbildning i gymnasieskolan. Vidare tas reglerna om vuxenutbildning in i skollagen.

Prop. 1990/91:115Vissa skollagsfrågor m.m. Där fullföljs tidigare principiella ställningstaganden genom ett stort antal ändringar och kompletteringar i skollagen.

Prop. 1991/92:95Om valfrihet och fristående skolor. Den principiella utgångspunkten var att ge största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola, även en fristående skola.

Prop. 1997/98:6Förskoleklass och andra skollagsfrågor. Härigenom överförs bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg från socialtjänstlagen till skollagen. Den sexårsverksamhet som tidigare bedrivits inom ramen för förskoleverksamheten bildar en egen skolform, förskoleklassen.

Skolformsförordningarna

1962 års skollag kompletterades av skolförordningen (1971:235) som innehöll, förutom allmänna bestämmelser och bestämmelser om personalen, de närmare bestämmelserna om utbildningen i grundskolan och gymnasieskolan. Motsvarande bestämmelser om specialskolan var intagen i en separat förordning. För särskolan, som reglerades i lagen angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda, fanns en till den lagen anknytande stadga. I privatskoleförordningen fanns bestämmelser för privatskoleverksamheten.

Den reformering som skett av skollagen har också inneburit att förordningarna för de olika skolformerna har gjorts om och anpassats. De nu gällande skolformsförordningarna har tillkommit under perioden 1992–1995. År 1996 tillkom förordningen om fristående skolor. Liksom skollagen har skolformsförordningarna varit föremål för omfattande tillägg och ändringar.

Läroplanerna

Sedan riksdagen 1993 anslutit sig till de i två propositioner presenterade grunderna för läroplanerna för de obligatioriska respektive de frivilliga skolformerna fastställde regeringen 1994 års läroplan för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) och 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). Dessa ersatte de tidigare gällande läroplanerna för grundskolan (Lgr 80), för gymnasieskolan (Lgy 70) och för kommunal och statlig vuxenutbildning (Lvux 82).

År 1998 utfärdades för första gången en läroplan för förskolan, Lpfö 98. Samma år reviderades Lpo 94 för att bli tillämplig också på

förskoleklassen och fritidshemmet. I övrigt har efter läroplanernas tillkomst endast enstaka ändringar gjorts i dessa.

5.1.2. Kommitténs överväganden

Sedan nuvarande skollag utfärdades 1985 har det skett omfattande förändringar, varigenom det stora flertalet av bestämmelserna i lagen har ändrats eller kompletterats. Trots detta har skollagen hittills inte varit föremål för någon lagteknisk översyn.

Som framhålls i direktiven har vissa delar av skollagstiftningen blivit svåröverskådliga och strukturen behöver ses över för att åstadkomma logik i uppbyggnaden. Kommittén har i sitt utredningsarbete inledningsvis haft anledning konstatera att en revidering med utgångspunkt från nuvarande lagtext skulle vara mycket komplicerad och sannolikt inte leda till en lagstiftningsprodukt som uppfyller rimliga krav på tydlighet och logisk uppbyggnad. Kommittén har av denna anledning valt att skriva en helt ny lagtext, varvid materiella ändringar begränsas till sådant som motiveras av kommitténs uppdrag enligt direktiven eller där nuvarande lagtext framstår som felaktig, missvisande, motsägelsefull eller otydlig.

En ny struktur på skollagen krävs också av andra skäl. Enligt gällande skollag står fristående skolor vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna och regleras i ett särskilt kapitel i skollagen. Detta var mot bakgrund av tidigare förhållanden naturligt. Som redovisats i avsnitt 2 var vid nuvarande skollags tillkomst antalet fristående skolor litet och omfattade fram till början av 1990-talet endast en halv procent av eleverna i Sverige. Skolornas ekonomi baserades främst på elevavgifter och statsbidrag beviljades endast skolor som byggde på en alternativ pedagogik som gjorde att skolan i något avseende skilde sig från de allmänna skolorna.

Synen på de fristående skolorna har emellertid successivt förändrats och genom ändrade regler för de fristående skolorna har dessa i dag möjlighet att verka på i stort sett samma villkor som de kommunala skolorna. Antalet fristående skolor har under 1990-talet ökat väsentligt och i dag går ca 75 000 elever i fristående skolor.

I praktiken är i dag i många fall skillnaden mellan kommunala skolor och fristående främst en skillnad i huvudmannaskap eftersom många fristående skolor följer de regler som gäller för det offentliga skolväsendet. Enligt kommitténs uppfattning, som närmare redovisas i avsnitt 7, bör mot bakgrund av den ställning fristående

skolor har i dag mål och övriga bestämmelser i skollagen så långt möjligt vara desamma för all offentligt finansierad skolverksamhet oavsett huvudmannaskap. En sådan reglering kräver en annan uppbyggnad av skollagen.

Inom förskolan och fritidshemmen har också som framgått av avsnitt 2 skett stora förändringar under senare år och deras roll inom utbildningsväsendet har förstärkts väsentligt. Enligt kommittén bör detta avspeglas i uppbyggnaden av den nya skollagen.

5.2. Den nya skollagens disposition

Kommitténs förslag: Den nya skollagen skall ha en disposition

som gör den tydlig och lättläst.

I tre inledande kapitel finns bestämmelser som anger grunderna för skolväsendet, bestämmelser om skolhuvudmän och personal samt allmänna föreskrifter för utbildningen inom skolväsendet. Dessa kapitel innehåller bestämmelser som är gemensamma för utbildningen inom skolväsendet oavsett skolform och oavsett vem som är huvudman för utbildningen.

Härefter följer ett kapitel om skolplikt och motsvarande rätt till utbildning. Den nuvarande indelningen i särskilda kapitel för varje skolform bibehålls. Förskolan bildar en egen skolform. Den nuvarande skolformen särskolan delas upp i två skilda skolformer, grundsärskolan och gymnasiesärskolan, och får på så sätt två kapitel. Fritidshemmet, som endast kan förekomma som komplement till andra skolformer, regleras i kapitlen för de skolformer som fritidshemmet avser att komplettera.

Fristående skolor med offentligt stöd skall inte längre stå vid sidan av skolformerna utan skall ingå i respektive skolform. Kommittén föreslår att uttrycket fristående skola ändras till enskild skola. Begreppet fristående skola används i fortsättningen för en skola som ligger utanför skolväsendet och som inte är offentligt finansierad.

Bestämmelser rörande utbildning på entreprenad har samlats i ett kapitel.

I ett särskilt kapitel finns liksom i dag bestämmelser om vissa särskilda utbildningar. Hit har också förts bestämmelserna om familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet.

Därefter följer ett kapitel med bestämmelser om tillsyn och ett med bestämmelser om Skolväsendets överklagandenämnd.

Föreskrifter om vilka beslut i skollagen som kan överklagas har samlats i ett eget kapitel.

Lagen avslutas med ett kapitel med rubriken Övriga bestämmelser vari föreskrifter rörande bl.a. bemyndigande för regeringen skall ingå.

Utgångspunkten för en ny disposition av skollagen är att denna skall ha en logisk uppbyggnad samt vara tydlig och lättläst.

I likhet med gällande skollag inleds den nya skollagen med ett kapitel som innehåller grundläggande föreskrifter. Kapitlet innehåller bestämmelser som anger lagens tillämpningsområde och definitioner av övergripande och grundläggande termer som återfinns i skollagen. Vidare anges vissa övergripande mål för utbildningen. I kapitlet har också tagits in bestämmelser som hör samman med införandet av reglerna i FN:s barnkonvention. Här finns även vissa föreskrifter om bl.a. likvärdig utbildning och lika tillgång till utbildning.

I andra kapitlet finns inledningsvis bestämmelser om vem som kan vara huvudman för olika skolformer samt om villkor för godkännande av enskilda huvudmän. I kapitlet finns också en bestämmelse om huvudmannens övergripande ansvar för genomförandet av utbildningen. Vidare finns här regler om rektor och lärare samt om kompetensutveckling. Här finns också bestämmelser som reglerar elevhälsan och dess verksamhet. Till kapitlet har slutligen förts bestämmelser om registerkontroll av personal inom förskola och grundskola eller motsvarande utbildning. Dessa bestämmelser finns i dag i lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg.

I tredje kapitlet med rubriken ”Allmänna föreskrifter för utbildning inom skolväsendet” ges övergripande regler för genomförandet av målen för utbildningen. Till kapitlet har bl.a. förts föreskrifter om kvalitetssäkring av skolverksamheterna. Vidare samlas här vissa regler vilka nu återfinns spridda i de olika skolformsförordningarna. Hit hör även vissa nya föreskrifter av övergripande karaktär såsom möjligheterna till omprövning av betyg och regler som tar sikte på arbetsmiljön i skolan. Genom att gemensamma och övergripande föreskrifter för utbildningen samlas i ett av skollagens inledande kapitel tydliggörs vikten av dessa föreskrifter och

de blir möjliga att överblicka på ett helt annat sätt än vad som nu är fallet.

Fjärde kapitlet innehåller bestämmelser om skolplikten och motsvarande rätt till utbildning.

I femte till femtonde kapitlen finns de bestämmelser som är specifika för de olika skolformerna. Det gäller således förskolan, förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, komvux, särvux och sfi. De enskilda skolorna står inte – såsom är fallet i dag – vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna utan ingår i respektive skolform. Kapitlen för de olika skolformerna disponeras så att de innehåller dels bestämmelser som är oberoende av huvudman, dels bestämmelser som enbart gäller kommunala eller i förekommande fall statliga huvudmän, dels bestämmelser som enbart gäller enskilda huvudmän. Fritidshemmet skiljer sig från skolformerna genom att utbildning i fritidshem endast kan förekomma som komplement till andra skolformer. Detta markeras genom att fritidshemmet inte behandlas i ett eget kapitel. Dess reglering finns i stället i kapitlen om de skolformer som fritidshemmet avser att komplettera, dvs. förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan.

I sextonde kapitlet finns gemensamma bestämmelser för utbildning på entreprenad, vilka nu dels finns i en särskild lag, dels återfinns i olika skolformskapitel och skolformsförordningar.

I sjuttonde kapitlet finns bestämmelser om vissa former av utbildning eller pedagogiska verksamheter som inte ingår i skolväsendet. Förutom bestämmelser om sådana särskilda utbildningsformer som i dag regleras i kapitel tio i skollagen återfinns här bestämmelser bl.a. om familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet.

I artonde kapitlet finns bestämmelser om tillsyn. Skolväsendets överklagandenämnd regleras i det nittonde kapitlet och i följande kapitel, kapitel tjugo, har samlats bestämmelser som gäller överklagande.

I tjugoförsta kapitlet med rubriken ”Övriga föreskrifter” skall finnas bestämmelser om bl.a. regeringens möjligheter att meddela föreskrifter med stöd av lagen. Här finns också bestämmelser som definierar begreppet hemkommun och som anger vem som skall anses bosatt i landet samt att med bosatt i landet skall likställas – utom så vitt gäller skolplikt – vissa kategorier barn och ungdomar vid tillämpning av skollagen. Vidare återfinns här vissa föreskrifter

om handläggning, om elevs talerätt, om information till hemmet rörande elevs frånvaro i visa fall, om anmälan till socialnämnden samt slutligen om tystnadsplikt.

5.3. Rättighets- och skyldighetslagstiftning

I lagtext skall eftersträvas att uttrycket elevs rätt, rättighet eller motsvarande endast används då det föreligger möjlighet till förvaltningsbesvär.

Nuvarande skollag innehåller såväl regler som anger kommunens skyldigheter som sådana regler som anger rättigheter för eleven. Flertalet regler handlar om skyldigheter. Skollagen har därför betraktats huvudsakligen som en skyldighetslag.

5.3.1. Innebörden av begreppen rättighets- och skyldighetslagstiftning

Det finns inte någon exakt definition av vad en rättighetslag eller en skyldighetslag är. Med rättighetslag förstås i allmänhet en lag som ger enskilda medborgare möjlighet att kräva ut en rättighet av något slag och med skyldighetslag en lag som anger en skyldighet för det allmänna utan att ge enskilda medborgare en individuell rätt att kräva fullgörelse.

Socialtjänstlagen (2001:453), och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, är exempel på rättighetslagar. Av dessa är socialtjänstlagen mer allmänt hållen medan LSS anger konkret de insatser som de enskilda som tillhör lagens personkrets skall ha rätt till. Som exempel på en mer renodlad skyldighetslag kan nämnas hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, som anger landstingens och kommunernas ansvar för hälso- och sjukvården. Lagen innehåller bestämmelser om de krav som kan ställas på sjukvårdsverksamheterna men innehåller inte någon legal rätt till sjukvård. Den enskilde kan inte genom domstolsprövning kräva rätt till sjukvård. Ingen lag torde emellertid vara enbart av det ena eller det andra slaget utan vad som avses är vanligen vissa inslag i olika lagar.

Föreskrifter i lagar och andra författningar kan ibland vara formulerade så att de från språklig synpunkt närmast framstår som ”skyldighetsregler”. Om de gäller enskilds rätt och beslut med anledning av föreskriften kan överklagas av den enskilde genom förvaltningsbesvär, blir föreskriften från juridisk synpunkt likväl att karaktärisera som en ”rättighetsregel”.

Tilläggas skall att beslut som fattats på grundval av skyldihetsreglering inom det kommunala området också vanligtvis kan överklagas. Här handlar det dock om överklagande i den för laglighetsprövning gällande ordningen. Härvid prövas endast lagligheten av beslutet. Något nytt beslut kan inte sättas i det överklagades ställe. Se vidare avsnitt 9.4.

Som framgår av redogörelsen i avsnitt 9.4 föreligger rätt till förvaltningsbesvär då fråga är om en rättighet som enligt Europakonventionen är att anse som en civil rättighet.

Begreppet rättighetslagstiftning har behandlats bl.a. av Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) i delbetänkandet Patienten har rätt (SOU 1997:154) vari sägs bl.a. följande.

Med en legal rättighet avses inom den svenska förvaltningsrätten normalt en förmån som är klart definierad i lag till såväl förutsättningar som innehåll och som därtill är utkrävbar genom att den enskilde har möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut för att på så sätt få ut sin rätt. Den laglighetsprövning av beslut som kan ske enligt 10 kap. kommunallagen – s.k. kommunalbesvär – är som regel otillräcklig i detta sammanhang eftersom ett framgångsrikt överklagande endast kan leda till att beslutet ifråga upphävs. För att den enskilde skall kunna kräva ut en förmån som den beslutande myndigheten vägrat henne eller honom måste avslagsbeslutet normalt kunna överklagas genom s.k. förvaltningsbesvär. Vid denna typ av besvär gör domstolen en allsidig prövning och har möjlighet att ersätta det överklagade beslutet med ett nytt, gynnande beslut.

Av visst intresse i detta sammanhang är vad Fredrik Sterzel i uppsatsen ”Rättighetslagar och skyldighetslagar”, 33 Rättsfondens skriftserie (1998); anför rörande en uppdelning i rättighetslagar och skyldighetslagar.

Sterzel menar att alla lagar och andra föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden på något sätt kan inordnas under begreppen rättighetslagar och skyldighetslagar. Enligt honom finns minst tre kategorier av rättighetslagstiftning varav två (biståndsbestämmelsen i socialtjänstlagen och LSS) kännetecknas av att de

kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Den tredje kategorin, till vilken hör den s.k. barnomsorgsgarantin (bestämmelser i dåvarande 13–14 §§socialtjänstlagen, vilka i dag återfinns i 2 a kap. i skollagen om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg) kan däremot endast överprövas enligt 10 kap. kommunallagen. Att den senare lagstiftningen bör hänföras till rätttighetslagstiftningen beror enligt Sterzel på att dessa lagbestämmelsers precisa och imperativa utformning ger underlag för en effektiv laglighetsprövning. Strerzel menar att det inte kan råda någon tvekan om att ett beslut i strid mot dessa bestämmelser löper samma risk att bli underkända av domstol som felaktiga beslut om socialt bistånd löper att ändras. En skillnad ligger i att domen i det ena fallet går ut på att beslutet upphävs som olagligt medan den i det senare fallet går ut på att beslutet ändras. En kommun kan möta en dom i ett biståndsmål med ”domstolstrots” likaväl som den kan strunta i en upphävande dom enligt 10 kap. kommunallagen dvs. underlåta att fatta ett nytt lagligt beslut. Det är dock enligt Sterzel naturligt och stämmer med gängse synsätt att anse barnomsorgsgarantin som rättighetslag vara svagare än de två förstnämnda eftersom överklagande genom förvaltningsbesvär alltid uppfattas som en förstärkning även om det inte alltid är så stor skillnad i praktiken.

En uppdelning på två kategorier – rättighetslagar och skyldighetslagar – innebär emellertid enligt Sterzel en stark förenkling. Istället bör man enligt honom tala om ett helt spektrum av kommunala skyldigheter där en ytterlighet är rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen eller LSS, rättigheter som kan krävas ut genom överklagande till domstol. En motsatt ytterlighet är den allmänt formulerade skyldigheten att utöva tillsyn enligt livsmedelslagen eller svara för folkbibliotek enligt bibliotekslagen, skyldigheter som i normala fall inte går att kräva ut, i vart fall inte genom talan av enskild. Sterzel menar att det ger en bättre bild att tala om en rättighetsstege med sex eller sju steg där man kan kliva upp från ett sämre skydd till ett starkare. Som en s.k. skyldighetslag med starkt skydd anger Sterzel bestämmelserna om skolskjuts i skollagen då dessa bestämmelser ger konkret underlag till domstolsprövning.

För att analysera en lagstiftnings rättighetskaraktär kan man såsom Anna Hollander redovisar i sin bok Rättighetslag i teori och praxis (1995) spjälka upp rättighetsbegreppet i följande fem komponenter.

1. Är förmånen formulerad som en individuell rättighet, eller är det frågan om en generell reglering?

2. Är förutsättningarna (kriterierna) för att erhålla förmånen angivna i lag?

3. Är förmånens innehåll angivet i lag?

4. Är förmånen beroende av budgetanslag?

5. Föreligger överklagningsrätt?

Dessa rättighetskomponenter kan som Hollander nämner kompletteras med ytterligare två komponenter. Den ena gäller förekomsten av statlig tillsyn och kontroll och den andra gäller i vilken mån lagstiftningen anger sanktionsmöjligheter gentemot verkställande myndigheter i samband med utkrävande av individuella rättigheter.

Syftet med rättighetslagstiftning är att garantera en viss samhällelig standard åt alla oavsett var de är bosatta. Det finns därför en inbyggd motsättning mellan rättighetslagstiftning och den kommunala självstyrelsen.

5.3.2. Rättighetslagstiftningen och den kommunala självstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen innebär att det skall finnas en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommuner och landsting.

Principen om den kommunala självstyrelsen kommer i dag till uttryck både i regeringsformen (RF) och i kommunallagen. I RF 1 kap. 1 § stadgas bl.a. att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt statsskick och genom kommunal självstyrelse och i 1 kap. 7 § föreskrivs att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar samt att kommunerna får ta ut skatt för sina uppgifter. I 1 kap. 1 § kommunallagen fastslås att kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen och i särskilda föreskrifter.

I förarbetena till 1991 års kommunallag förutsattes att den kommunala självstyrelsen aldrig kan bli total. Graden av självbestämmande avgörs ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. I sista hand är det riksdagen som bestämmer var gränsen går.

Bestämmande för den kommunala självstyrelsens faktiska innehåll är för det första vilka områden inom den offentliga förvaltningen som skall vara statliga respektive kommunala.

Härefter är avgörande för frågan om den faktiska självstyrelsens innehåll – hur pass långt den kommunala självstyrelsen skall tillåtas slå igenom inom det område som kommunerna respektive landstingen fått befogenhet eller ålagts att sköta.

Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd

1995 tillsattes en kommitté som hade till uppgift bl.a. att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen. Kommittén, som tog namnet Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, anförde i sitt betänkande Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) att kommunal självstyrelse var ett svårfångat begrepp, som används både för att beteckna en princip och som ett honnörsord. Kommittén formulerade följande sammanfattande beskrivning av den kommunala självstyrelsens innebörd.

Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själv skall styra dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är beskattningsrätten.

Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas.

Enligt Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd brukar statlig styrning motiveras av hänsyn till väsentliga allmänna intressen och de centrala politiska organens intresse av att kunna genomföra en fastställd politik för landet i dess helhet.

Således brukar anses att staten ansvarar för offentlig verksamhet som har en given anknytning till hela riket, t.ex. utrikespolitik, försvar samt skyddet för medborgarnas liv, hälsa och sociala trygg-

het samt att garantera rättssäkerheten. Ett annat skäl som motiverar statlig styrning anses vara statens ansvar för fördelningspolitiken. I dagens välfärdssamhälle har allmänhetens krav på en likvärdig och rättvis samhällsservice vuxit sig allt starkare. Ingripande för att garantera en viss samhällelig standard åt alla oavsett var de är bosatta har blivit ett av de viktigaste skälen för statlig styrning och därmed även ett avgörande skäl för en begränsning av den kommunala självstyrelsen. Slutligen brukar behovet av statlig styrning motiveras av statens övergripande ansvar för samhällsekonomin.

Vad gäller rättighetslagstiftning anförde nämnda kommitté att en förekommande kritik mot denna typ av lagstiftning är att den strider mot grunderna för den kommunala självstyrelsen på det sättet att de lokala förhållandena och de lokala politiska bedömningarna ställs åt sidan för nationella, standardiserade krav. Kritikerna menar vidare att rättighetslagstiftningen i sin förlängning medför att det i realiteten är staten och förvaltningsdomstolarna som bestämmer detaljerna i den välfärdspolitik vars genomförande kommunerna har ansvaret för.

5.3.3. Kommitténs överväganden

På skolans område finns ett starkt nationellt intresse att garantera likvärdighet, kvalitet och rättssäkerhet över hela landet. Staten har också ett folkrättsligt ansvar för att de åtaganden som Sverige gjort genom att tillträda olika konventioner fullföljs nationellt. För att tillgodose dessa krav anser kommittén att skollagen inte endast skall ange vad skolhuvudmannen skall tillhandahålla utan även – i högre grad än i vad som är fallet i dag – tillerkänna eleverna vissa rättigheter.

Av den tidigare redogörelsen om rättighetslagstiftning och skyldighetslagstiftning framgår att i juridisk mening rätt till viss prestation från det allmännas sida endast föreligger om den enskilde har möjlighet att utkräva sin rätt även om den beslutande myndigheten motsätter sig detta. Om det skall vara fråga om en rättighetsregel måste myndighetens beslut därför kunna överprövas av domstol eller besvärsmyndighet och överinstansen måste ha möjlighet att fatta ett för underinstansen bindande beslut i sakfrågan. Det skall således som regel vara fråga om rätt till förvaltningsbesvär.

Om sådan rätt inte föreligger är det fråga om en skyldighetsregel, vilket på förevarande område innebär att skolhuvudmannen

ensam bedömer om den enskilde har rätt till begärd prestation och den enskilde har ingen möjlighet att få till stånd rättelse om inte beslutet är i formell mening olagligt. Nuvarande skollagstiftning är långt ifrån konsekvent på detta område.

Enligt direktiven skall kommittén analysera hur termerna elevs rätt och kommuns skyldighet används i skollagen samt vid behov föreslå de förändringar som krävs för en ökad tydlighet av dessa termer.

Vid en översyn av skollagstiftningen måste eftersträvas att föreskrifter som anger att den enskilde har rätt till viss prestation endast skall förekomma om denne samtidigt har rätt att anföra förvaltningsbesvär. I andra fall får föreskrivas att skolhuvudmannen eller rektor skall tillhandahålla viss angiven utbildningsåtgärd. En lagstiftning som innehåller bestämmelser vari anges att den enskilde har rätt till viss prestation medan det i själva verket är myndigheten som ensam bestämmer om detta kan i många fall vara vilseledande för den enskilde.

En lagstiftning av rättighetskaraktär innebär ett visst ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Vid en avvägning mellan det nationella intresset att tillgodose kraven på likvärdighet, kvalitet och rättssäkerhet och kommunens självstyrelseintresse finner emellertid kommittén det nationella intresset i vissa fall väga tyngre.

5.4. Harmonisering av föreskrifter i skollag, skolformsförordningar och läroplaner

Terminologin görs enhetlig med utgångspunkt i de i skollagen fastlagda termerna.

Eftersom läroplanerna är de styrdokument som mest används i skolorna bör texter som är identiska eller överensstämmer med förslagen i den nya skollagen inte tas bort från läroplanerna. Däremot bör i läroplanerna anges när fråga är om text i läroplanerna som överensstämmer med lagtext i skollagen. Till följd av ändringar i skollagen kan det bli aktuellt att göra konsekvensändringar i läroplanerna.

Bestämmelser som är gemensamma för alla skolformer har förts över till kapitlet ”Allmänna föreskrifter för utbildningen inom skolväsendet” i den nya skollagen. Bestämmelser av betydelse för elevernas rättssäkerhet har även förts dit. Vidare föreslås en avreglering av organisatoriska bestämmelser i förord-

ningarna. I den nya skollagen tas vidare in en bestämmelse om rektors lednings- och samordningsansvar för det pedagogiska arbetet. Härigenom blir ett antal detaljföreskrifter som gäller rektors uppgifter överflödiga. En följd av dessa förslag blir att ett stort antal bestämmelser i förordningarna kan utgå och omfånget av dessa kan minskas.

5.4.1. Allmänna begrepp

Generella föreskrifter (normer) meddelas i författning. Sådana föreskrifter kännetecknas av att de är bindande för enskilda och myndigheter samtidigt som de är generellt tillämpliga. Med författning förstås lag eller annan föreskrift som avses i 8 kap. regeringsformen (RF). Följande terminologi gäller för författningar.

Lag är av riksdagen beslutade föreskrifter. Förordning är av regeringen beslutade föreskrifter. Föreskrifter är av myndighet beslutade föreskrifter. Allmänna råd är av central myndighet utfärdade råd. Dessa utgör inte bindande föreskrifter utan rekommendationer hur myndighet eller enskilda lämpligen kan handla men utesluter inte andra handlingssätt (se Ds 1998:43 samt JO 1993/94 s. 346).

I stället för uttrycket ”föreskrift”, som således är den i RF fastlagda termen, används ofta såväl i dagligt tal som i offentliga texter orden regler resp. bestämmelser som synonyma begrepp.

5.4.2. Läroplanerna

Läroplanerna är förordningar som regeringen utfärdat sedan grunderna för dessa presenterats i propositioner till riksdagen.

Till sitt innehåll och till sin struktur avviker läroplanerna från traditionella författningar. De utgörs inte av paragrafer utan av löpande text där principerna för skolans arbete läggs fast. Den inledande delen av läroplanerna utgörs av skolans/förskolans värdegrund och uppdrag. I läroplanen för de frivilliga skolformerna används uttrycket uppgifter istället för uppdrag. Härefter anges målen för verksamheten. För de obligatoriska skolformernas del finns mål att sträva mot respektive mål att uppnå. Mål att sträva mot anger inriktningen på skolans arbete. De anger därmed en önskad kvalitetsutveckling i skolan. Mål att uppnå uttrycker vad elever-

na minst skall ha uppnått när de lämnar skolan. Det är skolans och skolhuvudmannens ansvar att eleverna ges möjlighet att uppnå dessa mål. I förskolan finns endast mål att sträva mot.

Läroplanerna innehåller vidare riktlinjer för dem som arbetar i skolan. Läroplanerna utmärks av en klar ansvarsfördelning. Av läroplanerna Lpo 94 och Lpf 94 framgår tydligt vilka riktlinjer som gäller alla som arbetar i skolan och vilka riktlinjer som särskilt riktas till läraren. Vidare är rektors ansvar noga angivet. I läroplanen för förskolan adresseras riktlinjerna till arbetslaget istället för till läraren. Den saknar vidare avsnittet om rektors ansvar eftersom nuvarande skollag inte innehåller några bestämmelser om rektor när det gäller förskolan.

5.4.3. Skolformsförordningarna

Utformningen av skolformsförordningarna är helt annorlunda. De utgörs av detaljföreskrifter, som kompletterar skollagens bestämmelser.

Skolformsförordningarna är i huvudsak uppbyggda efter samma struktur. De innehåller alla ett kapitel med allmänna föreskrifter och ett om utbildningens innehåll; det senare upptar en stor del av respektive förordning. Vidare återfinns i varje skolformsförordning bestämmelser om samverkansformer, lärotider, särskilda stödinsatser, eleverna och betyg. Samtliga skolformsförordningar avslutas med bestämmelser rörande överklagande. Vissa skolformsförordningar innehåller härutöver vissa ytterligare kapitel.

5.4.4. Kommitténs överväganden

Enligt direktiven skall kommittén föreslå förändringar för att harmonisera skollag, läroplaner, andra förordningar och föreskrifter. Vidare anges att kommittén skall föreslå de förändringar som behövs för att åstadkomma en enhetlig och tydlig terminologi och struktur i skollag, läroplaner och skolformsförordningar, så att dessa bättre harmoniserar med varandra och speglar enheten i skolväsendet.

Terminologin i skollag, skolformsförordningar och läroplaner måste givetvis vara enhetlig. Som framgår av avsnitt 5.5 föreslår kommittén vissa förändringar i terminologin i skollagen. De

föreslagna förändringarna måste givetvis även styra terminologin i läroplaner och skolformsförordningar.

Eftersom skollagen är en författning av högre valör kommer föreskrifter i denna att äga företräde framför föreskrifter i läroplanerna om föreskrifter i skollag och i läroplaner till följd av föreslagna ändringar i skollagen skulle bli motstridiga eller motsägelsefulla. Till följd härav bör göras nödvändiga konsekvensändringar i läroplanerna.

Skollagskommitténs lagförslag kommer i vissa delar att beröra ämnen som nu regleras i läroplanerna. Detta gäller framförallt de övergripande målen för utbildningen. Vidare kommer enligt kommitténs förslag bestämmelser av stor betydelse för elevernas rättssäkerhet att finnas i skollagen. Det gäller bl.a. föreskrifter rörande elevinflytande och lärares skyldigheter vad gäller betygsättning. Dessa ämnen berörs i nuvarande läroplaner. En av Skollagskommittén gjord enkätundersökning visar att läroplanerna är de dokument som är mest kända och används mest ute i skolorna. Detta motsvarar även en allmän uppfattning att läroplanerna är det styrdokument som de flesta i skolan kommer i kontakt med. Det förefaller därför inte lämpligt att ta bort texter ur läroplanerna även om dessa kommer att återfinnas i skollagen.

Självfallet måste undvikas att skollag och läroplaner innehåller identiska texter utan angivande av att så är fallet. Redan i nuvarande läroplaner finns texter som överensstämmer med bestämmelser i skollagen. I sådana fall har i läroplanerna återgetts föreskrifter i skollagen med hänvisning till denna t.ex. ”skollagen slår fast”. Alternativt har skett en hänvisning till den aktuella paragrafen i skollagen. Det förefaller lämpligt att motsvarande metodik används i de fall det nu kan bli aktuellt med ytterligare texter i skollag och läroplaner, vilka har i huvudsak samma innehåll.

Kommitténs förslag ger förutsättningar till väsentliga begränsningar av textmassan i skolformsförordningarna och en bättre anpassning till skollagen. Föreskrifter som nu finns i samtliga skolformsförordningar och som således är av övergripande natur har i kommitténs förslag förts över från förordningarna till ett gemensamt kapitel i skollagen med rubriken ”Allmänna föreskrifter för utbildning inom skolväsendet”. Enligt kommitténs förslag skall vidare föreskrifter om samverkansformer och andra föreskrifter av organisatorisk karaktär bli föremål för avreglering. Genom att i skollagen fastslå rektors lednings- och samordningsansvar för det pedagogiska arbetet kommer det inte längre att finns behov av ett

antal detaljföreskrifter i förordningarna, vilka rör det pedagogiska ledningsansvaret. Vidare föreslår kommittén att föreskrifter som gäller särskilda stödinsatser för olika skolformer skall föras över till skollagen.

Skolformsförordningarna kommer härefter att till större delen bestå av bestämmelser rörande utbildningens innehåll och därigenom utgöra ett naturligt komplement till skollagen.

Den disposition av kapitlen i skollagen varigenom kommunal och enskild verksamhet regleras i samma kapitel får givetvis återverkningar på förordningstexterna.

5.5. Terminologi

För skollagstiftningen övergripande termer definieras i inledningen till skollagen.

5.5.1. Övergripande termer

Enligt direktiven skall kommittén föreslå de förändringar som behövs för att åstadkomma en enhetlig och tydlig terminologi. I första hand måste fastställas de termer som enligt direktiven för kommittén skall analyseras och definieras. Det gäller följande termer: skola, skolform, undervisning, pedagogisk verksamhet, elev. Vidare bör definieras termer som är specifika för skolområdet och är av övergripande natur.

I skollagstiftningen förekommer härutöver termer som är specifika för vissa skolformer. Sådana termer bör definieras i förordningstext om det bedöms föreligga behov av detta. Härvid kan erinras om att nuvarande skolformsförordningar inleds med definitioner av vissa termer.

Kommittén har gjort en noggrann genomgång av hur begreppen nedan hittills använts i skolförfattningarna och förarbetena till dessa. När det gäller begreppen utbildning, undervisning och pedagogisk verksamhet har också genomgåtts hur dessa begrepp använts i Europakonventionen, regeringsformen och barnkonventionen. Sistnämnda material redovisas i separat bilagedel till betänkandet.

5.5.2. Skola, skolenhet och skolväsendet

Begreppet skola förekommer med olika innebörd i olika sammanhang. Sålunda kan begreppet skola innebära skolan som institution, skolans verksamhet samt de befattningshavare som är verksamma i skolan. Även om begreppet skola således är långt ifrån entydigt förefaller det inte ge anledning till svårigheter eftersom uttrycket skola tolkas utifrån det sammanhang vari det förekommer. Den omständigheten att begreppet skola inte är entydigt kan rimligen inte utgöra skäl för att i en skollag avstå från detta begrepp. Inte heller förefaller det realistiskt att i konformitetens intresse enbart använda begreppet skola i någon viss bestämd innebörd. Uttrycket skola bör dock ersättas med något annat uttryck om det förekommer i sådant sammanhang att det kan ge anledning till missförstånd. Särskilt kan så bli fallet då det gäller åligganden och förpliktiganden för dem som arbetar i skolan. Där kan benämningen skola ibland vara alltför svävande. I sådana sammanhang bör vid behov anges den befattningshavare eller den kategori av befattningshavare som avses med uttrycket. Om uttrycket åsyftar ”alla som är verksamma i skolan” bör detta anges. Skola i betydelsen byggnad bör undvikas.

Genom kommitténs förslag kommer förskola och fritidshem att ingå i skolväsendet. I kommitténs förslag till ny skollag används därför begreppet skola i dessa verksamheter på samma sätt som det i dag används i de övriga verksamheterna inom skolväsendet.

Då det gäller en definition som motsvarar begreppet en lokalt begränsad skola bör termen skolenhet införas. Begreppet bör tydliggöras genom en definition i skollagen. Termen skolenhet har tidigare funnits med i förordningstexterna men togs fr.o.m. den 1 juli 1991 bort ur grundskoleförordningen och gymnasieförordningen i anslutning till att riksdagen beslutat om en mål- och resultatorienterad styrning av skolan.

Begreppet skolenhet skall stå för en av skolhuvudmannen bestämd organisationsenhet innefattande verksamheten i en skolbyggnad eller i flera närliggande skolbyggnader. Uttrycket skolenhet används enligt kommitténs förslag t.ex. i samband med elevens val av skola. All utbildning sker emellertid inte i skolbyggnader utan utbildningsverksamheten kan t.ex. vara förlagd till en arbetsplats. Vidare kan utbildning i vissa fall ske på distans. Även sådan utbildningsverksamhet hör organisatoriskt till en viss skolenhet. Att det till skolenheten kan vara knuten sådan verksamhet bör framgå av definitionen.

Uttrycket skolväsendet förekommer i dag som en sammanfattande benämning på vissa skolformer. Uttrycket är visserligen ålderdomligt men är praktiskt att använda framför allt som en sammanfattande beteckning. Uttrycket skolväsendet är inte otydligt och någon anledning att ersätta detta finns inte.

Vad som ingår i begreppet skolväsendet enligt kommitténs förslag klargörs genom den inledande paragrafen i den nya skollagen. Begreppet utvidgas jämfört med i dag till att omfatta även skolformen förskola liksom fritidshem. Vidare är begreppet inte längre förbehållet utbildning som ordnas av det allmänna utan i skolväsendet ingår även utbildning som anordnas av enskilda.

5.5.3. Utbildning, undervisning och pedagogisk verksamhet

Begreppet utbildning i nu gällande skollag är i första hand en samlingsbetckning för olika verksamhetsformer i skolan. Kommittén anser att det även i den nya skollagen finns behov av en övergripande term på den verksamhet som omfattas av de i skollagstiftningen angivna övergripande målen och att denna term bör vara utbildning. Begreppet utbildning bör enligt kommittén ges följande innebörd: den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål.

Begreppet utbildning kommer därmed att omfatta skolväsendet och vissa av de verksamheter som regleras i 17 kap. i förslaget.

Ordet utbildning behöver emellertid i lagtext i vissa fall kunna användas även i en annan betydelse. Det gäller t.ex. i bestämmelser som förekriver krav för att få anställas som rektor eller lärare. Skollagen bör därför inte innehålla någon uttrycklig definition av termen utbildning. Någon risk att oklarhet uppstår om i vilket avseende begreppet används föreligger inte enligt kommitténs mening.

Termen undervisning är ett centralt begrepp i de författningar som reglerar skolan.

Historiskt sett har den använts i alla läroplaner trots att dessa genomgått stora förändringar både till omfång och innehåll. Trots att både mål och arbetsmetoder förändrats har det varit naturligt att behålla undervisningsbegreppet som en sammanfattande beteckning för de läroplansstyrda processer under lärares ledning som syftar till fostran och inhämtande av kunskaper och värden.

Även om ordet undervisning ibland subjektivt uppfattats enbart som en form av s.k. katederundervisning, och inlärning som en

mekanisk process, finns ingen täckning för detta i dagens läroplaner för det obligatoriska skolväsendet och de frivilliga skolformerna. Med 1980 års läroplan för grundskolan breddades kunskapsbegreppet som i dag utgår från att människor är aktiva och kunskapsbyggande till sin natur och att skolarbetet därför skall organiseras så att det skapas möjligheter till ett aktivt kunskapsbyggande. Därmed betonas ett varierande arbetssätt med stort inslag av undersökande undervisningsmetodik, där eleverna med utgångspunkt i sina egna erfarenheter får möjlighet att utvidga och fördjupa sina tidigare erfarenheter.

Den gamla synen på undervisning som enbart förmedlande av kunskaper gäller inte längre. Begreppet täcker väl de processer där läraren ger information och fakta, men också vägleder eleverna så att de genom egen reflektion kan omvandla denna information till kunskap. Kommittén anser därför att termen undervisning även fortsättningsvis bör användas i skollagen och att den i dag innefattar den pedagogiska verksamhet som utvecklats de senaste decennierna.

Undervisningsbegreppet behandlades också i samband med att förskoleklassen infördes som en egen skolform. I regeringens proposition 1997/98:6 Förskoleklass och andra skollagsfrågor fastslogs att

verksamheten i förskoleklassen skall betraktas som undervisning i samma formella mening som den verksamhet som bedrivs i övriga skolformer inom det offentliga skolväsendet. Förskolans bredare syn på vad som anses vara pedagogisk verksamhet, där bl.a. leken, skapandet och barnets eget utforskande är viktiga beståndsdelar, bör inrymmas i undervisningsbegreppet.

Grundat på sitt ställningstagande i denna fråga gav regeringen BOSK (Barnomsorg och skolakommittén) i tilläggsdirektiv i uppdrag att se över undervisningsbegreppet i syfte att skapa förutsättningar för ett gemensamt synsätt på hur barn och unga lär och utvecklas.

BOSK anförde i sitt slutbetänkande Att erövra omvärlden (SOU 1997:157), mot bakgrund av kraven att förskolan och skolan nu skall mötas och berika varandra, följande.

Till det krävs ett gemensamt juridiskt regelverk och nya till varandra fogade måldokument. Att skapa möten som är berikande och möjliggör utveckling kräver ett gemensamt språkbruk; att begrepp ges enhetliga definitioner och betecknas med ord som gör begreppen användbara.

BOSK formulerade också i sitt betänkande en första approximativ definition av begreppet undervisning. Denna definition täckte in både den verksamhet som förutsattes i gällande läroplaner för skolan och i den av kommittén föreslagna läroplanen för förskolan. I den sistnämnda använde BOSK termen undervisning synonymt med pedagogiskt arbete, en term som länge nyttjats i förskolan.

Begreppet undervisning har utvecklats och breddats i alla skolformer. Det innefattar i dag bl.a. den syn på den pedagogiska verksamheten som formulerats i förskolan. Denna bygger på en helhetssyn på barnen och deras behov och utvecklingsmöjligheter. Leken, skapandet och barnets eget utforskande är grundstenar i förskolans undervisningsbegrepp och lusten och glädjen över nya rön är viktiga drivfjädrar. Verksamhetens former har ständigt utvecklats och varierats med hänsyn till barnens ålder och mognad. Till förskolans tradition hör också att personal med olika kompetenser, på ett framgångsrikt sätt, har bidragit i arbetet med att stödja och stimulera barnen i deras utveckling.

Mot bakgrund av detta och behovet av ett gemensamt språkbruk för alla skolformer anser kommittén att begreppet undervisning bör användas i skollagen också vad avser förskolan. En enhetlig terminologi underlättar samverkan mellan olika skolformer och ger lagtekniska fördelar men det innebär i sig inga krav på förändringar av arbetssätt eller metoder. Undervisningens former måste ständigt varieras bl.a. med hänsyn till elevernas ålder.

Användning av för förskolan delvis nya begrepp, som undervisning och elev, betyder inte att kommittén önskar att den tradition som utvecklats i förskolan skall brytas. Tvärtom är det önskvärt att den vinner ytterligare insteg också i andra skolformer. Det är de professionella som har ansvar för hur verksamheten utformas och utvecklas så att de uppställda målen kan nås. Det gäller varje skolform och det förutsätter professionell frihet att välja undervisningsmetod.

Kommittén föreslår att undervisning används genomgående från förskola till vuxenutbildning och definieras som sådana målbestämda processer som under lärares ledning syftar till inhämtande av kunskaper och värden.

5.5.4. Skolform

Sedan de riktade statsbidragen försvunnit har begreppet skolform inte någon materiell innebörd förutom att därav framgår att det rör sig om verksamhet som generellt omfattas av övergripande mål och regler i skollagstiftningen. Sin främsta betydelse har uttrycket såsom en definition av en i skollagstiftningen avgränsad och bestämd del av utbildningen, vilken beskrivs i ett särskilt kapitel i skollagen och som regel i en egen s.k. skolformsförordning.

Även om begreppet skolform inte har någon materiell innebörd är det dock från författningsteknisk synpunkt värdefullt att behålla en sådan typ av definition. Uttrycket skolform är välkänt och vedertaget. Skolform är också enligt kommittén en lämplig term för att markera att det är fråga om former av utbildning inom skolväsendet till skillnad från de särskilda utbildningsformer som enligt kommitténs förslag regleras i 17 kap.

5.5.5. Elev

Den utbildning som regleras i skollagen riktar sig till skilda ålderskategorier. Sålunda är förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet avsedda för barn. Grundskolan och motsvarande skolformer riktar sig till barn och ungdomar medan gymnasieskolan och gymnasiesärkolan är avsedda för ungdomar. Att vuxenutbildningen är avsedd för vuxna förstås av benämningen.

Som framgått tidigare skall enligt vad kommittén föreslår bestämmelser som är gemensamma för alla skolformer samlas i särskilda kapitel. Så har bl.a. allmänna föreskrifter om utbildning inom skolväsendet samlats i ett kapitel. I detta återfinns t.ex. bestämmelser om elevinflytande. Dessa regler gäller för samtliga skolformer. Ett annat exempel på en reglering som kommittén föreslår skall gälla samtliga skolformer är bestämmelserna om stöd för eleverna.

Enligt kommittén innebär det en stor författningsteknisk fördel om ett gemensamt begrepp kan användas för alla som deltar i utbildning enligt skollagen - oavsett skolform och individens ålder.

Uttrycket elev är redan allmänt vedertaget i förskoleklassen, grundskolan och motsvarande skolformer samt i gymnasie- och gymnasiesärskolan och används i dag inom vuxenutbildningen. Vad kommittén nu måste överväga är om uttrycket elev kan tillämpas även inom förskolan och fritidshemmet.

När det gäller fritidshemmet har ovan klargjorts att kommittén anser att denna verksamhet skall innefattas i begreppet utbildning och att undervisningsbegreppet är tillämpligt också på den verksamhet som bedrivs i fritidshemmet. Det är vidare fråga om samma barn som redan finns i förskoleklassen eller någon annan skolform som fritidshemmet kompletterar, dvs. barn som redan benämns elever. Kommittén anser det därför naturligt att använda begreppet elev även för barn i fritidshemmet.

När det sedan gäller förskolan innebär kommitténs förslag att förskolan utgör en skolform inom skolväsendet. En logisk konsekvens av detta ställningstagande är att barnen i denna skolform – på samma sätt som i dag gäller för barn, ungdomar och vuxna i övriga skolformer – i föreskrifter på skolområdet kan benämnas elev när behov av detta föreligger. Ett gemensamt begrepp ger som nämnts lagtekniska fördelar men innebär inte någon förändring i arbetssätt eller i synen på barnen i förskolan.

Vad gäller användandet av vissa termer i en specifik verksamhet kan nämnas att BOSK i sitt förslag till läroplan för barn och unga 6–16 år föreslog att begreppet elev i läroplanen på flera ställen skulle bytas ut mot barn och unga. Regeringen ansåg emellertid att begreppet elev skulle bibehållas och framhöll därvid att läroplanen reglerar en eller flera individers rättigheter och skyldigheter i förhållande till en specifik verksamhet, nämligen skolan, och att det av BOSK föreslagna begreppet barn och unga hade en mer allmän betydelse, då det gäller barn och unga även i förhållande till föräldrar eller till hälso- och sjukvård osv.

Det kan också konstateras att de avtalsslutande parterna på skolans område, Svenska Kommunförbundet och lärarorganisationerna, i gällande avtal använder begreppet elev också för förskolans område.

Kommittén föreslår mot bakgrund av vad som ovan anförts att det i skollagen uttryckligt anges att med elev avses barn, ungdomar och vuxna som deltar i utbildning enligt lagen.

5.5.6. Vårdnadshavare, förälder och hemmet

Skolförfattningsutredningen, som i Ds U 1981:4 presenterade förslag till ny skollag, skrev i nämnda betänkande följande om begreppen föräldrar och vårdnadshavare:

Man måste skilja mellan vårdnad och förmyndarskap. Vårdnaden är begränsad till omsorg om och bestämmanderätt över ett barns person, bl.a. att svara för barnets utbildning och uppfostran (6 kap. 2 § FB).

Förmynderskapet är skyldigheten att förvalta barnets egendom och att företräda barnet i förmögenhetsrättsliga avseenden (13 kap. 1 § FB). -

I detta sammanhang bör påpekas att de eller den som har vårdnaden om ett barn kan överlämna den dagliga omsorgen om barnet, den faktiska vårdnaden, till någon annan, t.ex. fosterföräldrar. Detta innebär emellertid ingen ändring i fråga om vårdnadshavarens rättsliga ställning i förhållande till barnet.

Föredragande statsrådet anförde i den efterföljande propositionen 1985/86: 10 Ny skollag m.m. bl.a.:

Vårdnadshavare har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter och skall därvid i takt med barnets ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Om barnet har två vårdnadshavare gäller detta dem tillsammans. – – – Skollagen innehåller inga bestämmelser beträffande dem som är föräldrar utan att vara vårdnadshavare eller som har hand om andras barn utan att i juridisk mening vara vårdnadshavare. Det kan dock nämnas att det i skollagen finns allmänt hållna bestämmelser om samarbete mellan hem och skola. Ordet ”hem” torde i detta sammanhang inbegripa även fall där någon utan att vara vårdnadshavare tar hand om barn för vård och fostran i sitt hem. – – – Det är barnets vårdnadshavare som enligt föräldrabalken har ansvaret för barnets utveckling. Därför är det ofrånkomligt att nästan alla bestämmelser i skolförfattningarna om skyldigheter och befogenheter i fråga om barnet gäller just vårdnadshavare, inte den som har den faktiska vården eller föräldrar oberoende av om de är vårdnadshavare eller inte. Vissa mindre ingripande beslut måste emellertid av praktiska skäl få fattas av den som har den faktiska vården. Och en förälder som inte är vårdnadshavare kan mycket väl ha del i skolans kontakter med hemmen.

Som framgått ovan är vårdnadshavare ett i lagstiftningen (föräldrabalken m.fl. lagar) fastlagt begrepp för att definiera den som har vårdnaden om en underårig. I vårdnadshavarens ansvar ligger rätten att bestämma om den underåriges utbildning. Vidare följer av vårdnadshavarens ansvar att vårdnadshavaren – med vissa begränsningar – har rätt till insyn i den underåriges angelägenheter även om det gäller sekretesskyddad information.

Då det gäller att bestämma om utbildningen för den underårige, andra viktigare frågor rörande dennes förhållanden samt då det

gäller utlämnande av sekretesskyddad information bör därför användas begreppet vårdnadshavare. För mer informella kontakter och utlämnande av information, som inte är sekretesskyddad, bör det generellt inte finnas något krav på att skolans företrädare alltid skall ha kontakter med vårdnadshavaren utan inte sällan kan det räcka med kontakter med någon vuxen som sammanbor med den underårige, t.ex. vårdnadshavarens sambo, ”inackorderingsföräldrar” m.fl. För sådana situationer föreslås begreppet hemmet. I fråga om förälder vilken inte är vårdnadshavare och ej heller sammanbor med barnet bör – om behov av sådan författningsföreskrift uppkommer – i förekommande fall användas uttrycket ”förälder”.

Vårdnadshavare är ett i föräldrabalken definierat begrepp. Begreppen ”förälder” respektive ”hemmet” är allmänt förekommande och inte specifika för skolområdet. Kommittén anser därför inte att dessa termer bör definieras i skollagen. Däremot är det angeläget att respektive term konsekvent används på det sätt som föreslagits i föregående stycke.

5.5.7. Styrelsen för utbildningen, skolhuvudman och hemkommun

Kommunen har frihet att själv bestämma om den kommunala nämndorganisationen. Härav följer att kommunen även skall kunna bestämma namnet på sina egna nämnder. I nuvarande skollag har därför inte föreskrivits något namn på den nämnd som svarar för utbildningen utan den vanligen förekommande nämndbeteckningen styrelsen för utbildningen används för att ange till vilket kommunalt organ en bestämmelse riktar sig. Användandet av denna beteckning är inte konsekvent i skollagen utan den används omväxlande med uttrycket kommunen.

När det gäller utbildning med statlig huvudman avses med uttrycket styrelsen för utbildningen den myndighet som regeringen bestämmer.

Av kommunallagen följer att det alltid skall finnas en ansvarig nämnd för verksamheten. Kommittén har inte funnit det nödvändigt att rikta vissa bestämmelser i lagen till en sådan nämnd, utan vilket organ som skall handha uppgifterna i fråga följer av de interna kompetensfördelningsreglerna i kommunallagen.

Kommittén har valt att rikta bestämmelserna, inte till styrelsen för utbildningen, utan till huvudmannen. Den mer fullständiga

beteckningen skolhuvudmannen har undvikits, utom i en rubrik i det föreslagna andra kapitlet – eftersom detta begrepp framstår som tungt vid upprepad användning.

Den föreslagna ordningen innebär en förenkling då termen huvudman kan användas genomgående oavsett om föreskriften riktar sig till offentlig eller enskild huvudman och oavsett om den offentliga huvudmannen är kommunal eller statlig. Om en föreskrift rör kommunens ansvar för barn/elever som är bosatta i kommunen används beteckningen hemkommun. Vilken kommun som avses härmed anges i en särskild bestämmelse i lagen (21 kap. 2 §).

6. Vissa grundläggande principer i den nya skollagen

6.1. Sveriges internationella åtaganden och EGrättsliga regler på skolområdet

Vissa grundläggande principer i den nya skollagen kan härledas till internationella åtaganden och EG-rättsliga regler på skolområdet. Avsnittet inleds därför med en översiktlig redogörelse för dessa. Översikten inte är uttömmande och vissa av de åtaganden som redovisas här kommer att beröras även i senare avsnitt i samband med att olika sakfrågor behandlas.

6.1.1. Deklarationer/konventioner upprättade av FN eller FN:s fackorgan

FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna tar sikte på att skydda dels individuella rättigheter såsom rätten för envar till liv, frihet och personlig säkerhet, dels offentliga fri- och rättigheter, t.ex. åsikts- och yttrandefrihet och dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Till de senare rättigheterna räknas bl.a. rätten till undervisning. Konventionen är inte juridiskt bindande utan får snarast ses som ett etiskt och moraliskt förpliktande dokument.

Trots dess icke-bindande karaktär har den haft stor betydelse och påverkat innehållet i den allmänna folkrätten.

Artikel 26 i deklarationen, som bl.a. slår fast rätten till undervisning för envar, att undervisning skall vara kostnadsfri åtminstone på de elementära och grundläggande stadierna samt att den elementära undervisningen skall vara obligatorisk, utgör bakgrunden till flera bestämmelser om rätt till undervisning i olika konventioner.

Som en del av FN:s system för skydd av och bistånd till flyktingar ingår konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (SÖ 1954:55). Artikel 22 i konventionen behandlar flyktings rätt

till offentlig undervisning. Enligt denna artikel förpliktas staten att tillerkänna en flykting samma behandling som statens egna medborgare i fråga om grundläggande undervisning. Vad gäller annan undervisning än grundläggande undervisning skall staten tillerkänna flyktingen en så förmånlig behandling som möjligt och i vart fall inte sämre än som under motsvarande förhållanden tillkommer utlänningar i allmänhet.

Inom UNESCO:s ram utarbetades konventionen mot diskriminering inom undervisningen (SÖ 1989:6, nytryck) som antogs 1960. Enligt artikel 3 i denna konvention förbinder sig staterna bl.a. att upphäva varje författningsbestämmelse eller förvaltningspraxis som innebär diskriminering inom undervisningen och att ge utländska medborgare bosatta inom deras territorium samma tillgång till undervisning som de egna medborgarna. I artikel 4 åtar sig staterna bl.a. att formulera, utveckla och tillämpa en nationell politik som, genom metoder avpassade efter omständigheterna och den nationella sedvänjan, syftar till att främja likhet med avseende på möjligheter och behandling i fråga om undervisning och särskilt att bl.a. göra den grundläggande skolundervisningen avgiftsfri och obligatorisk; göra undervisningen på gymnasienivå i dess olika former allmänt utbredd och tillgänglig för alla; göra högre undervisning lika tillgänglig för alla på grundval av individuell förmåga; tillse att den i lag föreskrivna skolplikten efterlevs av alla.

Den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (SÖ 1971:41) innehåller bestämmelser som är avsedda att garantera envar vissa minimirättigheter i ekonomiskt, socialt och kulturellt hänseende. Konventionen har karaktären av en målsättningskonvention. Staterna skall enligt artikel 2 till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att säkerställa att de i konventionen inskrivna rättigheterna gradvis förverkligas i sin helhet genom alla därtill ägnade medel. Detta skall i första hand ske genom åtgärder på lagstiftningens område. Artikel 13 behandlar utbildning. Enligt denna artikel åtar sig staterna bl.a. att grundskoleundervisning skall vara obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla, att den undervisning i olika former som följer efter grundskolan skall göras allmänt tillgänglig och åtkomlig för alla genom varje därtill ägnat medel och då i synnerhet genom det successiva införandet av kostnadsfri undervisning.

Vidare förpliktar sig staterna att respektera föräldrars rätt att för sina barn välja andra skolor än dem som inrättats av offentlig myndighet, såvida läroplanerna täcker det som från det allmännas sida

kan ha föreskrivits eller godkänts som minimistandard, ävensom deras frihet att tillförsäkra sina barn den religiösa och moraliska uppfostran som står i överensstämmelse med deras egen övertygelse.

Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (SÖ 1971:42) innehåller bestämmelser avsedda att bereda envar skydd för vissa grundläggande medborgerliga och politiska rättigheter. I konventionens artikel 18, som behandlar skyddet för religionsfriheten, stadgas bl.a. om föräldrars rätt att tillförsäkra sin barn den religiösa och moraliska uppfostran som överensstämmer med deras egen övertygelse.

Den av FN:s fackorgan ILO antagna konventionen (nr 142) om yrkesvägledning och yrkesutbildning vid utvecklingen av mänskliga resurser (SÖ 1976:61) innehåller bestämmelser rörande yrkesvägledning och yrkesutbildning. Genom konventionen förpliktas medlemsstaterna bl.a. att gradvis bygga ut sina system för yrkesvägledning och yrkesutbildning.

FN:s generalförsamling antog 1979 konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (SÖ 1980:8). I konventionens artikel 10, som tar sikte på utbildningsområdet, åläggs staterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor för att tillförsäkra dem samma rättigheter som män när det gäller utbildning. I artikeln uppräknas i ett antal punkter vissa förhållanden som därvid särskilt skall säkerställas.

FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) (SÖ 1990:20) antogs 1989 av FN:s generalförsamling. Barnkonventionens inledning speglar de principer om mänskliga rättigheter som formulerats i olika konventioner och deklarationer upprättade av

FN. I artikel 1 slås fast att med barn avses varje människa under 18 år om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet.

Konventionen innehåller fyra grundläggande principer som skall vara styrande för tolkningen av övriga artiklar i konventionen, men som också har en egen självständig betydelse. Dessa principer är förbud mot diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) och rätten att uttrycka sina åsikter (artikel 12).

Genom artikel 4 i konventionen förbinder sig staterna att vidta alla lämpliga åtgärder, bl.a. lagstiftningsåtgärder, för att genomföra de rättigheter som konventionen ger. Rättigheterna i barnkonventionen har delvis olika karaktär. Vissa är absoluta och skall förverk-

ligas omgående av alla stater oavsett utvecklingsnivå. Dit hör de rättigheter som kan hänföras till kategorin medborgerliga och politiska rättigheter. Förverkligandet av de rättigheter som räknas till de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna är däremot beroende av de enskilda staternas resurser. Sådana åtgärder skall staten vidta ”till det yttersta av sina tillgängliga resurser”. Till den senare kategorin rättigheter hör bl.a. rätten till barnomsorg (artikel 18.3) och utbildning (artiklarna 28 och 29). Likaså hör hit barnets rätt till kultur, till vila och fritid, lek och rekreation samt rätt att delta i det kulturella och konstnärliga livet (artikel 31). Barnkonventionen innehåller härutöver rättigheter som ger barnet särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande.

Av artikel 18 framgår bl.a. att konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg de är berättigade till. I artikel 28 erkänns till att börja med barnets rätt till utbildning. Vidare stadgas att i syfte att gradvis förverkliga denna rätt och på grundval av lika möjligheter skall konventionsstaterna särskilt

a) göra grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig

för alla,

b) uppmuntra olika former av undervisning som följer efter

grundutbildningen, innefattande såväl allmän utbildning som yrkesutbildning, göra dessa tillgängliga och åtkomliga för varje barn samt vidta lämpliga åtgärder såsom införande av kostnadsfri utbildning och ekonomiskt stöd vid behov,

c) göra högre utbildning tillgänglig för alla på grundval av förmåga

genom varje lämpligt medel,

d) göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och åt-

komlig för alla barn, samt

e) vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan

och minska antalet studieavbrott.

Vidare skall konventionsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med konventionen.

Artikel 29 anger att syftet med barnets utbildning är att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga; utveckla respekt för de mänskliga rättighe-

terna och grundläggande friheterna samt för de principer som uppställs i FN:s stadga; utveckla respekt för barnens föräldrar, för barnens egen kulturella identitet, eget språk och egna värden, för vistelselandets och för ursprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen; förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämställdhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör urbefolkningar; utveckla respekt för naturmiljön.

Artikeln innehåller också en bestämmelse om rätt för enskilda och organisationer att inrätta och driva utbildningsanstalter.

En parlamentarisk kommitté, Barnkommittén, har haft till uppgift att klarlägga hur barnkonventionens anda och innebörd kommer till uttryck i svensk lagstiftning och praxis. Kommittén har redovisat sitt uppdrag i betänkandet (SOU 1997:116) Barnets bästa i främsta rummet – FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i Sverige.

6.1.2. FN:s standardregler och Salamancadeklarationen

FN:s generalförsamling antog 1993 enhälligt FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionshinder inom samhällets alla områden. Reglerna är inte juridiskt bindande. För Sveriges del har standardreglerna varit utgångspunkten för den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. I standardreglerna (regel 6) fastslås att staterna skall erkänna principen om lika möjligheter till utbildning för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder och att den skall vara integrerad med ordinarie utbildning. Specialundervisning kan i vissa fall övervägas för att tillgodose behovet av utbildning, men målet är då att förbereda för en undervisning i det ordinarie skolsystemet.

Staterna skall enligt standardreglerna ha en klart uttalad policy och tillåta flexibilitet, utbyggnad och anpassning av läroplanen. Staterna skall se till att det finns undervisningsmaterial av god kvalitet och fortlöpande utbildning av lärare och specialpedagoger. Vidare skall centralt utformade handlingsprogram uppmuntra kommunerna att utnyttja och utveckla sina resurser så att undervisning kan ges nära hemmet.

I Salamancadeklarationen om principer, inriktning och praxis vid undervisning av elever i behov av särskilt stöd betonas att skolorna

skall ge plats för alla barn oavsett deras fysiska, intellektuella, sociala, emotionella, språkliga eller andra förutsättningar. Deklarationen antogs av den internationella konferensen om specialundervisning som 1994 arrangerades av Unesco och Spaniens utbildnings- och vetenskapsministerium. Den uttrycker uppfattningar hos deltagarna i konferensen men har ingen rättsligt tvingande innebörd. Elever i behov av särskilt stöd skall, enligt deklarationen, ha tillgång till ordinarie skolor som, inom en pedagogik som sätter barnet i centrum, tillgodoser deras behov. Vidare konstateras att skolor med denna integrationsinriktning är det effektivaste sättet att bekämpa diskriminerande attityder, att skapa en välkomnande närmiljö, att bygga ett integrerat samhälle och att åstadkomma skolundervisning för alla.

6.1.3. Konventioner upprättade av Europarådet

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) (SÖ 1952:35) antogs 1950. Konventionens materiella regler har utvidgats genom fyra tilläggsprotokoll. Sedan den 1 januari 1995 är konventionen och tilläggsprotokoll införlivade i den svenska nationella rätten (se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna).

Europakonventionen innehåller ett mer effektivt kontrollsystem för övervakning av konventionens efterlevnad än övriga internationella konventioner, bl.a. eftersom kränkningarna kan prövas vid en särskild domstol vars beslut blir bindande för berörd medlemsstat. Enligt den ordning som gällde fram till den 1 november 1998 skedde prövningar av påstådda kränkningar av den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna och av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Dessa båda kontrollorgan är numera ersatta med en domstol, europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

I detta sammanhang är främst två artiklar i Europakonventionen jämte tilläggsprotokoll av intresse, nämligen den som rör rätten till undervisning respektive den som gäller rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter.

Rätten till undervisning regleras i första tilläggsprotokollet till konventionen.

Artikel 2 – Rätt till undervisning

Ingen får förvägras rätten till undervisning. Vid utövandet av den verksamhet som staten kan ta på sig i fråga om utbildning och undervisning skall staten respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse.

I konventionens artikel 6 regleras rätten till domstolsprövning. Av denna artikel framgår att envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag.

Den europeiska sociala stadgan (SÖ 1962:57) innehåller bestämmelser som grovt kan indelas i kategorierna skydd avseende arbete, socialt skydd samt skydd rörande områden utanför arbetsmiljön (bl.a. rättigheter för barn och familjer). Vad gäller utbildning innehåller stadgan bestämmelser om yrkesvägledning och yrkesutbildning (artiklarna 9 och 10). Stadgans rättigheter har utvidgats genom tilläggsprotokoll. Under 1990-talet har vidare stadgan genomgått en revision. Vid revideringen har tillagts ytterligare rättigheter. Bl.a. förpliktar sig staterna att främja och möjliggöra undervisning för migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar i den mottagande statens nationella språk och att främja och så långt som möjligt underlätta undervisningen i den migrerande arbetstagarens modersmål. 1998 ratificerade Sverige den reviderade stadgan som trädde i kraft den 1 juli 1999.

Den europeiska konventionen om migrerande arbetares rättsställning (SÖ 1978:5) har till syfte att reglera utländska arbetstagares och deras familjemedlemmars rättigheter i en rad avseenden. I artikel 14 föreskrivs bl.a. att migrerande arbetare och medlemmar av deras familjer skall på samma grundval och villkor som inhemska arbetstagare vara berättigade till allmän undervisning, yrkesutbildning och omskolning och skall beviljas tillträde till högre undervisning enligt de allmänna bestämmelser som gäller för inträde i respektive institutioner i mottagarstaten. För att underlätta inträdet i allmänna skolor, yrkesskolor och yrkesutbildning skall mottagarstaten för migrerande arbetstagare och medlemmar av deras familjer underlätta undervisningen i landets språk.

En konvention som inte direkt berör utbildningsområdet men som ändock är av intresse är Europakonventionen om kommunal självstyrelse (SÖ 1989:34). Konventionen, som syftar till att stärka

och trygga den kommunala självstyrelsen i Europa, lägger fast vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. Med kommunal självstyrelse förstås enligt artikel 3 bl.a. kommunens rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. Konventionen behandlar bl.a. kommuners organisation, administrativ tillsyn över kommunerna, deras ekonomiska resurser och principer om rättsskydd för den kommunala självstyrelsen.

Konventionen om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen SÖ 2000:2) och europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkskonventionen SÖ 2000:3). Ramkonventionen är uppbyggd som en principdeklaration och omfattar bestämmelser om skydd för språk samt skydd och stöd för minoritetskulturer, traditioner, kulturarv och religion. Den innehåller inte någon definition på en nationell minoritet vilket medför att de ratificerande staterna själva kan avgöra vad som kännetecknar en nationell minoritet. De nationella minoriteter som

Sverige förklarat sig erkänna är samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar.

Av konventionens artiklar 12–14, vilka avser utbildningsområdet, följer att staterna bl.a. skall vidta åtgärder för att i utbildningen främja kunskap om de nationella minoriteternas kultur, historia, språk och religion. Staterna skall vidare främja lika möjligheter till utbildning på alla nivåer för personer som tillhör nationella minoriteter samt erkänna att personer som tillhör en nationell minoritet har rätt att inrätta och sköta sina egna privata utbildningsanstalter. Utövandet av sistnämnda rättighet skall inte medföra något finansiellt åtagande för parterna.

Minoritetsspråkskonventionen är uppbyggd så att de ratificerande staterna får en viss frihet att välja vilka av artiklarna i konventionen man vill anta samt vilken ambitionsnivå man vill ha.

Konventionen innehåller bestämmelser om vilka kriterier som ligger till grund för att ett språk skall behandlas som minoritetsspråk. De språk som för Sveriges vidkommande skall omfattas av konventionen är samiska (alla språkformer av samiska), finska, meänkieli (tornedalsfinska), romani chib (alla språkformer av romani chib) och jiddish. Av dessa uppfyller samiska, finska och meänkieli kravet på historisk geografisk bas.

Efter förslag i propositionen Nationella minoriteter i Sverige (prop. 1998/99:143) vari dessa konventioner behandlades har

införts en rätt för enskilda att använda samiska, finska, meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar i de geografiska områden där språken använts av hävd och fortfarande används i tillräcklig utsträckning genom lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar och lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Rätten gäller inom de områden som i nämnda lagar angivits som förvaltningsområde för respektive minoritetsspråk. I nämnda lagar stadgas även om en skyldighet för kommunerna i förvaltningsområdena för samiska, finska och mäenkieli att ge föräldrar möjlighet att placera sina barn i förskoleverksamhet där hela eller delar av verksamheten bedrivs på dessa språk.

6.1.4. EG-rätten

Sveriges medlemskap i EU innebär att Sverige är skyldig att följa de regler som gäller inom EU.

Av betydelse på skolområdet är rådets förordning (68/1612/EEG) om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Där föreskrivs bl.a. att barn till en medborgare i en medlemsstat som är eller varit anställd i en annan medlemsstat skall ha tillträde till denna stats allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser på samma villkor som medborgarna i denna stat, om barnen bor där. Medlemsstaterna skall vidare främja alla bemödanden att göra det möjligt för dessa barn att delta i utbildningen under bästa möjliga förhållanden.

Vidare har rådet utfärdat två generella direktiv om ömsesidigt erkännande av examens- och kompetensbevis för yrken som omfattar viss utbildning, direktiv (89/48EEG) och direktiv (92/51EEG). Enligt dessa direktiv får ett värdlands myndigheter med hänvisning till otillräckliga kvalifikationer inte vägra medborgare i annan medlemsstat tillstånd att utöva ett reglerat yrke på samma villkor som gäller för dess egna medborgare (artikel 3 i båda direktiven).

Ett annat direktiv som utfärdats för att garantera den fria rörligheten är rådets direktiv (77/486/EEG) om undervisning av barn till migrerande arbetstagare.

Direktivet gäller barn som är skolpliktiga enligt värdlandets lagar och för vilka arbetstagare som är medborgare i annan stat har för-

sörjningsplikt. Barnet skall vidare vara bosatt inom den medlemsstats territorium där denne medborgare har eller har haft anställning. Medlemsstaterna åläggs att, i enlighet med sina nationella förhållanden och rättssystem, vidta lämpliga åtgärder för att se till att det första mottagandet underlättas genom att erbjuda barnen fri introduktionsutbildning, däribland särskilt undervisning i det officiella språket i värdlandet. Värdlandet åläggs också att i samarbete med ursprungsländerna vidta lämpliga åtgärder för att främja undervisningen i hemspråket och i ursprungslandets kultur för barnen ifråga.

6.1.5. Vissa nordiska överenskommelser

För att främja utbyte av lärare mellan de olika länderna har bl.a. tre avtal om gemensam nordisk arbetsmarknad för vissa kategorier av lärare träffats mellan de nordiska länderna. – Överenskommelsen den 3 mars 1982 mellan Sverige, Danmark,

Finland, Island och Norge om gemensam nordisk arbetsmarknad för klasslärare i grundskolan (SÖ 1982:92). – Avtal den 29 september 1986 mellan Danmark, Finland, Island,

Norge och Sverige om gemensam nordisk arbetsmarknad för ämneslärare och lärare i praktisk-estetiska ämnen i gymnasieskolan ( SÖ1986:68). – Avtal den 29 september 1986 mellan Danmark, Finland, Island,

Norge och Sverige om gemensam nordisk arbetsmarknad för ämneslärare, lärare i praktisk-estetiska ämnen och speciallärare i grundskolan (SÖ 1986:67).

Härutöver finns ytterligare ett avtal av något mer generell karaktär för att främja rörelsefriheten i de nordiska länderna nämligen överenskommelsen den 24 oktober 1990 om gemensam nordisk arbetsmarknad för personer som genomgått en behörighetsgivande högre utbildning omfattande minst tre års studier (SÖ 1991:47).

Slutligen finns också överenskommelsen den 4 mars 1992 om nordisk utbildningsgemenskap på gymnasial nivå (SÖ 1993:8). Denna överenskommelse förpliktar Sverige bl.a. att ge personer med fast bosättning i ett annat nordiskt land tillgång till lagreglerad gymnasieundervisning på samma villkor som landets egna medbor-

gare. Betalning för skolplatserna kan inte krävas från elevens hemland.

6.2. Barnperspektivet i skollagen

Kommitténs förslag: I skollagen införs en bestämmelse som före-

skriver att när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver.

Vidare införs en bestämmelse som anger dels att när en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt som möjligt klarläggas, dels att hänsyn därvid skall tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad.

6.2.1. Inledning

I det svenska rättssystemet är barnets bästa utgångspunkten för all lagstiftning som rör barn. Denna princip har traditionellt kommit till uttryck framförallt i lagstiftningen på familjerättens område.

Principen om barnets bästa är också en av grundprinciperna i barnkonventionen och utgör, tillsammans med en annan av konventionens grundpelare, principen om barnets rätt att komma till tals, fundamenten i begreppet barnperspektivet.

Bestämmelsen om barnets bästa återfinns i artikel 3 i barnkonventionen. Där slås fast att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Principen gäller åtgärder som vidtas av offentliga organ liksom av privata organisationer. Den kan härledas ur två grundläggande tankar som båda har satt sina spår i konventionen: Att barn har fullt och lika människovärde och alltså inte är mindre värda än vuxna och att barn är sårbara och behöver särskilt stöd och skydd.

Barns rätt att komma till tals regleras i artikel 12, vari stadgas att alla barn skall ha rätt att uttrycka sin mening i alla frågor som rör barnet och att barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Sverige har ratificerat barnkonventionen 1990 utan att förbehåll gjorts på någon punkt. Anslutningen till konventionen innebär att Sverige åtagit sig att se till att konventionens rättigheter för barn verkligen genomförs.

I samband med att riksdagen 1995 avvisade ett förslag om inkorporering av barnkonventionen, dvs. att göra konventionen till svensk lag, uttalade riksdagen att det dock var nödvändigt med en fortlöpande kontroll och anpassning av svensk lagstiftning och tillämpning.

Under senare tid har lagändringar genomförts, bl.a. i reglerna om vårdnad i föräldrabalken, vilka medfört en starkare ställning för barnet. Vidare har utlänningslagen tillförts ett barnperspektiv i form av en portalbestämmelse med den lydelsen att hänsynen till barnets bästa särskilt skall beaktas i beslutsfattandet. Även nyligen genomförda ändringar i kriminallagstiftningen tydliggör hänsynen till barnets bästa. Uttryckliga bestämmelser om barns bästa och barns rätt att komma till tals har också införts i socialtjänstlagen.

I propositionen Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige (prop.1997/98:182) anges bl.a. följande.

Sverige står inför nya utmaningar i arbetet att ytterligare stärka barnets rättigheter som samhällsmedborgare och brukare. En förutsättning för detta arbete är att alla beslut som rör barn genomsyras av ett barnperspektiv. Barnkonventionens budskap kan sammanfattas i tre ord: Barn skall respekteras. Respekten för barnets fulla människovärde och integritet bildar utgångspunkten för det barnperspektiv som barnkonventionen ger uttryck för. Vuxna skall se barnet, sträva efter att förstå det och vidta åtgärder som bedöms vara till barnets bästa. Vuxna skall lyssna till barnet och respektera det som en individ med egna rättigheter och uppfattningar.

6.2.2. Principen om barnets bästa (artikel 3)

Under arbetet med utformningen av barnkonventionens bestämmelse om barnets bästa diskuterades olika formuleringar men man stannade för en bred och något vagare formulering framför en tydligare och snävare. Bestämmelsen formulerades som en portalparagraf och barnets bästa är därigenom ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till.

Den FN-kommitté som övervakar barnkonventionens efterlevnad har framhållit att en av de viktigaste dimensionerna av principen om barnets bästa är att det i varje beslut som berör ett eller flera barn måste göras en förhandsprövning. Konsekvenserna av olika beslutsalternativ för barnet eller barnen bör bedömas innan beslutet fattas.

Barnkommittén anger i sitt betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) att det faktum att barnets bästa alltid skall beaktas innebär att beslut på olika nivåer kan komma att innehålla två ställningstaganden, dels en bedömning av vad som faktiskt är barnets bästa, dels en avvägning mot andra intressen. I situationer där barnets bästa vägs mot andra intressen skall barnets bästa vara en tungt vägande faktor. I barnkonventionen ges dock ingen direkt vägledning för hur tungt barnets bästa skall väga. Barnets bästa kan komma i motsättning till ett mer övergripande samhällsintresse eller till andra gruppers behov och intressen.

I ovannämnda proposition Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige anförs att barnets bästa alltid skall beaktas i beslutsfattandet. Konventionen kräver inte att barnets bästa alltid skall vara utslagsgivande, men barnets bästa skall alltid ligga med och väga tungt i vågskålen. I de fall andra intressen tillåts väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning av relevanta intressen i det enskilda fallet har gjorts. Enligt propositionen bör därför beslutande myndigheter så långt som möjligt ha försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med i avvägningen och redovisats i beslutsprocessen. Besluten måste med andra ord innefatta ett barnperspektiv.

Frågan om vad som är barnets bästa diskuterades inte under utarbetandet av barnkonventionen. FN-kommittén har inte heller diskuterat kriterier för hur barnets bästa skall bedömas generellt. Däremot har FN-kommittén i skilda slutsatser lagt vikt vid att konventionen ses som en helhet och att vid bedömningen av barnets bästa skall särskilt hänsyn tas till icke-diskrimineringsprincipen (artikel 2), barnets rätt till utveckling (artikel 6) och barnets rätt att komma till tals (artikel 12). Genom att hänvisa till barnets rätt att komma till tals indikerar även FN-kommittén hur man kan gå till väga för att bedöma barnets bästa, nämligen att man kan tala med barnet.

Barnkommittén redovisar i sitt betänkande den engelske familjerättsexperten John Eekelaars uppfattning om hur man kan komma fram till vad som är barnets bästa. Enligt Eekelaar finns det två sätt att avgöra vad som är barnets bästa. Det ena är att beslutsfattare på olika nivåer gör bedömningar om vad som grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet. Det handlar om att skaffa sig kunskap om barn eller inhämta sådan från experter. Det andra sättet är att det berörda barnet tillåts ge uttryck för sin uppfattning om vad som är dess bästa. Detta förutsätter att barnet vistas i en trygg miljö där

det inte påverkas för mycket av någon enskild vuxen. Det bästa underlaget får man enligt Eekelaar genom att kombinera dessa två sätt.

Barnkommittén berör även den konflikt som kan uppkomma till följd av att artikel 3 innehåller två aspekter, en kollektiv och en individuell aspekt. Vid alla åtgärder som rör barn skall barnets bästa komma i främsta rummet. Denna konflikt torde inte vara ovanlig i skolans värld.

De två nivåer som omfattas av artikeln kan i vissa situationer vara ett dilemma t.ex. i frågor som rör kvantitet och kvalitet där barns bästa kan komma i konflikt med barnets bästa. Eller annorlunda uttryckt: Är det bättre för barn att en verksamhet omfattar samtliga barn än att verksamheten begränsas till ett mindre antal för att kunna hålla hög kvalitet? Skall barnets bästa avgöras av kvantiteten eller kvaliteten i verksamheten? Den egyptiska professorn Adel Azer beskriver i en artikel hur bristen på skolbyggnader och lärarresurser försatte den egyptiske regeringen i ett sådant dilemma. Frågan som kom att ställas var om det var bättre att hälften av eleverna fick undervisning på heltid eller om skolans resurser skulle användas i skift så att alla elever fick undervisning halva dagarna.

Principen om barnets bästa såsom den är formulerad ger inte direkt vägledning i sådana dilemman. Däremot kan konventionen som helhet, om artikel 3 ses i relation till andra artiklar, ge vägledning. … Tar man det egyptiska exemplet och utgår enbart från artikel 3 kan både ett beslut om att hälften av barnen skall få undervisning hela dagarna och ett beslut om att alla barn skall få undervisning halva dagarna legitimeras utifrån principen om barnets bästa. Tolkas artikel 3 tillsammans med artikel 2 om icke -diskriminering och artikel 28 ger konventionen däremot vägledning. I artikel 28 betonas på ett flertal ställen att utbildningen skall omfatta alla och att detta är överordnat. … Konventionen ger således tydligt besked om att undervisning skall göras tillgänglig för alla barn. I den mån resurser saknas för att ge barnen en fullvärdig utbildning skall denna rättighet förverkligas ”gradvis”.

6.2.3. Principen om barns rätt att komma till tals (artikel 12)

Enligt barnkonventionen är det barnets absoluta rättighet att få komma till tals i alla frågor som berör barnet. Konventionen ställer inte upp någon begränsning i förhållande till barnets ålder eller till nyttan av vad barnet säger.

Barnombudsmannen framhåller i en publikation, Ett steg framåt – en handbok om barnkonventionen för kommuner och landsting, att barnkonventionens artikel 3 om barnets bästa i främsta rummet

och artikel 12 om barnets rätt att säga sin mening är fundamenten i begreppet barnperspektiv. Dessa båda artiklar måste ses i samspel med varandra och först då kan barnets eget perspektiv bli tydliggjort. Att fatta beslut som skall vara till barns och ungdomars bästa är i princip ogörligt om de inte själva fått tillfälle att framföra sina åsikter.

I nyssnämnda proposition anfördes beträffande artikel 12 i barnkonventionen bl.a. följande.

Artikel 12 är barnkonventionens demokratiartikel. Barnet skall ses som en samhällsmedborgare, en individ med rätt att själv uttrycka sina åsikter. Det finns ingen nedre åldersgräns för när barnet skall ha rätt att delta och fritt uttrycka sina åsikter. Rätten skall tillförsäkras det barn ”som är i stånd att uttrycka sina egna åsikter”. Barnet skall inte bara ha rätt att uttrycka sina åsikter utan åsikterna skall också tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Rätten att bilda åsikter, uttrycka dessa och bli hört tillfaller alla barn utan diskriminering. Ett barns språk eller funktionshinder får inte hindra att barnet får sin rätt erkänd. Det centrala i yttrandefriheten är att kunna meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.

Regeringen uttalade vidare att förverkligandet av barnkonventionen är en ständigt pågående process som måste hållas levande. Arbetet med att förankra det synsätt som genomsyrar barnkonventionen är långsiktigt. Det handlar enligt regeringen om att ändra attityder, förhållningssätt och arbetssätt i olika verksamheter och på olika nivåer i samhället. Det krävs därför satsningar för att höja medvetenheten hos beslutsfattare och vuxna som arbetar med barn samt hos barn och ungdomar själva.

6.2.4. Barnombudsmannen

Barnombudsmannen (BO) har framfört till kommittén att barnkonventionens artikel 3 och artikel 12 bör föras in i skollagen.

6.2.5. Kommitténs överväganden

I Skollagskommitténs direktiv anges att barnkonventionen skall beaktas och att det arbete som Barnkommittén gjort skall tillvaratas.

Den svenska lagstiftningen på skolområdet torde redan i dag ha barnets/elevens bästa som utgångspunkt. Ett flertal regler i både

skollag och andra skolförfattningar innehåller bestämmelser som i olika avseenden tar sikte på barnets bästa. Skollagen innehåller också olika bestämmelser som syftar till att ge eleverna inflytande.

Principerna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals bör emellertid enligt kommittén komma till klart uttryck i skollagen. Att barnets bästa skall beaktas vid åtgärder som rör barn och att barnets inställning så långt möjligt klarläggs och beaktas bör därför framgå av uttryckliga bestämmelser i skollagens inledande kapitel.

Utöver den här föreslagna mer allmänna bestämmelsen om barnets rätt att komma till tals föreslås enligt vad som framgår av avsnitt 9.2 ytterligare två paragrafer om elevinflytande (3 kap. 8– 9 §§).

6.3. Lika tillgång till utbildning

Kommitténs förslag: Principen om lika tillgång skall även i fort-

sättningen slås fast i skollagen. Principen om lika tillgång gäller alla skolformer för barn och ungdomar om inte annat anges i lagen. Bestämmelsen tas in 1 kap. 7 § skollagen.

6.3.1. Nuvarande reglering

Den nuvarande regleringen finns i 1 kap. 2 § första stycket skollagen.

Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom.

Bestämmelsen infördes 1991 och omfattade då endast utbildning på grundskolenivå och gymnasienivå. När förskoleklassen bildades 1998 kom bl.a. bestämmelsen om lika tillgång att gälla även förskoleklassen. Däremot gäller bestämmelsen inte vuxenutbildningen.

Av förarbetena (prop. 1990/91:18 s. 27) framgår att allas lika tillgång till utbildning innebär mer än att alla skall ha samma formella möjligheter att få utbildning. Det ankommer på huvudmännen att utforma sitt skolväsende och sin utbildning så att inte något barn

eller någon ungdom i realiteten förhindras att få del av utbildning på grund av sitt kön, sin bostadsort eller sina sociala eller ekonomiska förhållanden. Det räcker således inte med formella möjligheter utan det skall också finnas praktiska möjligheter att få tillgång till utbildningen. Det kan enligt motiven innebära att elever som i något av dessa avseenden är missgynnade måste stödjas särskilt.

Skollagens bestämmelse har karaktär av ett diskrimineringsförbud men innebär också att huvudmännen skall utforma sitt skolväsende så att ingen hindras av de angivna skälen att ta del av utbildningen.

6.3.2. Kommitténs överväganden

Kommittén redovisar inledningsvis nuvarande bestämmelses tilllämpning.

Den allmänna förskolan för 4–5-åringar och kommunernas möjlighet att införa maxtaxa innebär att förskolan närmar sig principen att verksamheten skall vara avgiftsfri samt tillgänglig för alla. Ett av syftena med reformen var att barnomsorgen skall komma alla barn till del och att avgifterna blir så låga att ingen utestängs (prop. 1999/2000:129 s. 8). Kommittén föreslår i avsnitt 12 att förskolan blir en ny skolform. Plats i förskolan för 1–3 -åringar kommer alltjämt vara beroende av barnets behov och vårdnadshavarnas förhållanden.

Förekomsten av avgifter och avsaknad av skjuts kan i speciella fall försvåra för ett barn att delta. I undantagsfall kan det finnas en skyldighet att vid behov erbjuda ett barn skjuts för att barnet skall få faktiska möjligheter att delta (prop. 1993/94:11). Kommittén finner med vad här anförts om avgifter och skjuts det ändå angeläget att förskolan omfattas av den bestämmelse om lika tillgång som kommittén föreslår även om bestämmelsen i alla delar inte kan gälla fullt ut. Detta framgår också av paragrafens avslutning, ”om inte annat anges i denna lag”.

Som tidigare nämnts omfattas förskoleklassen redan i dag av bestämmelsen om lika tillgång. Då eleverna inte har rätt till skolskjuts kan emellertid inte heller för förskoleklassen alltid kravet på lika tillgång oberoende av geografisk hemvist helt uppfyllas.

Bestämmelsen om lika tillgång har däremot en klar innebörd för grundskolan och motsvarande utbildningar. De är enhetliga utbild-

ningar och barnen har skolplikt. Det finns enhetliga och heltäckande bestämmelser om avgiftsfrihet. Det finns för grundskolan och grundsärskolan också föreskrifter om lokalisering, närhetsprincip samt rätt till skolskjuts för att inte försvåra för någon att på grund av sin bostadsort i realiteten ta del av utbildningen.

För de elever i grundsärskolan som behöver bo utanför föräldrahemmet gäller särskilda bestämmelser i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Specialskolan finns på ett fåtal platser i landet. Staten svarar för erforderliga resor och för tillfredsställande förhållanden för de elever som inte kan bo i det egna hemmet. Motsvarande bestämmelser finns för sameskolan.

För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan med dessas differentierade utbud av utbildningar kan begreppet ”lika tillgång” te sig mera problematiskt. De är dessutom skolformer som inte alla kommuner anordnar. Alla huvudmän kan inte heller anordna alla de program och inriktningar som ryms inom utbildningen. För att ändå upprätthålla allas lika rätt till utbildning har ungdomar som saknar ett visst nationellt program i sin hemkommun rätt att på lika villkor med andra ungdomar söka sådan utbildning där den anordnas (prop. 1990:91/85 s. 62). För att kompensera svårigheter att nå utbildningen på grund av bostadsort finns bestämmelser om olika former av ekonomiskt stöd. Stödet avser boende, fördyrat uppehälle och resor.

Gymnasieskolans utbildningar mot olika yrken t.ex. hantverksprogrammet och naturbruksprogrammet vållar med nuvarande reglering problem i förhållande till begreppet ”lika tillgång”. En elev som t.ex. vill gå hantverksprogrammets frisörutbildning kan istället erbjudas utbildning till florist i hemkommunen och därmed inte få rätt att tas emot i annan kommun på frisörutbildningen. Liknande exempel finns inom naturbruksprogrammet, t.ex. när hemkommunen erbjuder lantbruksutbildning men eleven vill gå en fiskeutbildning.

För elever i gymnasiesärskolan finns inte någon rätt att tas emot i en annan kommun om den önskade utbildningen saknas i hemkommunen.

Av intresse i sammanhanget är att nuvarande bestämmelse om lika tillgång oberoende av kön har haft praktisk betydelse i rättstillämpningen. Skolverkets föreskrifter om könskvotering till riksidrottsgymnasium har ansetts strida mot skollagen och fick därför

inte tillämpas (beslut av Skolväsendets överklagandenämnd, 2000-02-10, nr A 5).

Gymnasieskolans struktur utreds f.n. av Gymnasiekommittén. Att vuxenutbildningen inte omfattas av nuvarande bestämmelse om lika tillgång har sin grund i att för vuxna finns inte samma ovillkorliga rätt till utbildning som för barn och ungdom. Vuxenutbildning skall främst erbjudas dem som erhållit minst utbildning i syfte att stärka deras ställning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet.

Vissa personer har rätt att delta i grundvux och sfi. Inom vuxenutbildningen saknas dock motsvarande bestämmelser om ersättning för resor och inackordering som finns för gymnasieskolan. Den geografiska hemvisten påverkar därmed tillgängligheten.

Självklart skall inte någon negativ särbehandling på grund av kön eller sociala och ekonomiska förhållanden accepteras vid antagningen av elever till det offentliga skolväsendet för vuxna. Formellt kan det dock finnas ett intresse av att ha öppningar i komvux för att av arbetsmarknadspolitiska skäl göra särskilda satsningar för visst kön. Dagens system möjliggör detta.

Frågan om huruvida vuxenutbildningen även i framtiden skall ligga utanför bestämmelsen om lika tillgång är beroende på vad departementets arbetsgrupp för vuxenutbildningen kommer fram till.

Som tidigare nämnts har bestämmelsen en karaktär av förbud mot diskriminering. Diskrimineringsfrågorna utreds f.n. i ett vidare sammanhang.

Sedan den 1 mars 2002 gäller lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. Lagen har till ändamål att på högskoleområdet främja lika rättigheter för studenter och sökande och att motverka diskriminering på grund av könstillhörighet, etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder (prop. (2001/02:27).

Diskrimineringsutredningen avlämnade i maj 2002 betänkandet

Ett utvidgat skydd mot diskriminering (SOU 2002:43). Utredningen utgår från förverkligandet av två EG-direktiv som syftar till att främja likabehandling och motverka diskriminering, dels direktivet om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung och dels direktivet om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet. Det föreslagna skyddet mot diskriminering inom utbildningsväsendet

gäller främst den grundläggande rätten att ta del av utbildning, dvs. rätten att få tillträde till utbildningen och också att få fullfölja den.

Skydd mot missgynnande av personer med funktionshinder på grund av bristande tillgänglighet på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan utreds av en i januari 2002 tillsatt parlamentarisk kommitté (En sammanhållen diskrimineringslagstiftning, Dir. 2002:11) och omfattas inte av diskrimineringsutredningens förslag.

I den nytillsatta parlamentariska kommitténs direktiv anges att en effektiv och heltäckande lagstiftning mot diskriminering är en nödvändig förutsättning för att handlingar och andra yttringar som direkt eller indirekt kränker principen om alla människors lika värde skall kunna bekämpas. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 december 2004.

Kommittén anser att principen om lika tillgång även i fortsättningen skall slås fast i skollagen (1 kap. 7 §). Föreslagen bestämmelse är ett mål och en viljeinriktning som så långt möjligt skall gälla berörda skolformer. Vissa begränsningar framgår av lagen, t.ex. för förskolan och förskoleklassen. Frågan om införandet av ett förbud mot diskriminering bör enligt kommittén anstå till dess att här redovisade utredningar slutbehandlats.

6.4. Likvärdig utbildning

Kommitténs förslag: Nuvarande bestämmelser om likvärdig utbild-

ning överförs till skollagen och tas in i 1 kap. 8 §.

6.4.1. Nuvarande reglering

I nuvarande skollagen 1 kap. 2 och 9 §§ anges att utbildningen inom varje skolform skall vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Paragraferna gäller för barn och ungdomar respektive för vuxna.

I och med riksdagens beslut med anledning av ansvarspropositionen 1990/91:18 kom ansvaret för skolans verksamhet att i väsentliga delar decentraliseras och kommunernas och andra huvudmäns ställning och beslutsbefogenheter stärktes. Jämfört med den dittills starka statliga detaljstyrningen var detta en mycket

stor förändring och en stark maktförskjutning. I det tidigare systemet med den starka centrala detaljstyrningen hade det funnits en garanti, eller snarare en förväntad garanti, för likvärdighet i själva styrsystemet. I det nya framstod det, vid en stark decentralisering av beslutsbefogenheterna, som nödvändigt att klart politiskt uttala att det offentliga skolväsendet även fortsättningsvis skulle vara likvärdigt över hela landet. Förändringen av styrningen fick inte innebära att innehållet i utbildningen blev så beroende av lokala beslut eller förhållanden att likvärdigheten skulle kunna ifrågasättas. Med detta ställningstagande, som gjordes i politisk enighet, behöll staten sina beslutsbefogenheter i fråga om utbildningarnas mål, de gemensamma och de utbildningsspecifika riktlinjerna samt den författningsreglerade styrningen.

6.4.2. Kommitténs överväganden

Ansvaret för en över hela landet likvärdig utbildning måste bäras gemensamt av stat och skolhuvudman. Föreskriften om likvärdig utbildning är själva grunden för ett nationellt reglerat utbildningsväsende och den bildar utgångspunkt även för en ny skollag. Den nationella likvärdigheten är också själva grunden och utgångspunkten för skolformsförordningarna, för läroplanerna, programmålen, kursplanerna och betygskriterierna och för regeringens nationella utvecklingsplaner. Principen om likvärdig utbildning varhelst den anordnas är också en central utgångspunkt för den statliga tillsynen.

En viktig aspekt av likvärdighetsprincipen är rättssäkerheten för elever och vårdnadshavare. Det är enligt kommitténs mening av stor betydelse att alla beslut av betydelse för den enskilde grundas på nationella bestämmelser och att det redan av dessa framgår av vem dessa beslut skall fattas. Kommittén ser rättssäkerheten som en av grunderna för att det statliga regelverket för skolväsendet tydligt skall utpeka var ansvar och beslutbefogenheter ligger. Rättssäkerheten som en aspekt av likvärdig utbildning kan på detta sätt värnas och stärkas genom möjligheter att i vissa fall få beslut överklagade genom förvaltningsbesvär.

De skäl som anfördes i propositionen 1990/91:18 för en lagreglering om likvärdig utbildning och den innebörd begreppet gavs delas av kommittén. Innebörden av en likvärdig utbildning behandlas numera också i läroplanerna för de obligatoriska och

frivilliga skolformerna under rubriken ”En likvärdig utbildning”. Normerna för likvärdigheten anges genom de mål som uttrycks i skollagen, läroplaner, kursplaner, programmål och betygskriterier samt genom bestämmelser om total undervisningstid, om ämnen, om krav på lärarbehörighet, om särskilt stöd och om överklagande. Bestämmelserna med krav på uppföljning och utvärdering samt kvalitetsredovisning bidrar också till att garantera likvärdigheten.

Kommittén vill dessutom framhålla att likvärdighet inte alls betyder likformig i betydelsen likadan. Som framhålls i läroplanerna innebär en likvärdig utbildning inte att undervisningen skall utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser skall fördelas lika. Hänsyn skall tas till elevernas olika förutsättningar och behov. Det finns också olika vägar att nå målen. Särskild uppmärksamhet måste ägnas de elever som av olika anledningar har svårighet att nå målen för utbildningen. Därför kan undervisningen aldrig göras lika för alla. Skolan har ett särskilt ansvar för elever med olika funktionshinder. Inom de ramar som statsmakterna ger måste finnas utrymme för anpassningar av undervisningen och av organisationen av utbildningen till behoven hos olika elever och vid olika skolor.

Kommittén föreslår att nuvarande bestämmelser 1 kap. 2 och 9 §§ om likvärdig utbildning överförs till den nya skollagen (1 kap. 8 §).

6.5. Rätt till utbildning för vissa barn och ungdomar som inte är folkbokförda i landet

Kommitténs förslag : I skollagen införs en bestämmelse vari före-

skrivs att vid tillämpning av lagen – utom såvitt gäller bestämmelser om skolplikt - skall med bosatta likställas vissa barn och ungdomar som inte är folkbokförda i landet. Det gäller dels asylsökande barn och ungdomar, dels barn och ungdomar som har rätt till utbildning eller familjedaghem till följd av EG-rätten eller EESavtalet eller avtalet mellan EG och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, dels barn och ungdomar som avses i 5 § folkbokföringslagen och som inte är folkbokförda här.

Enligt nu gällande bestämmelser i skollagen krävs för rätt till utbildning som huvudregel bosättning i landet. Samma krav gäller för rätt till förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.

Regeringen har emellertid givits möjlighet att meddela föreskrifter om att även andra än bosatta i landet skall få tillgång till utbildning (15 kap. 5 § skollagen). Efter en lagändring 2001, se vidare nedan, har regeringens bemyndigande utsträckts till att avse även förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.

6.5.1. Bosättningsbegreppet i skollagen

Begreppet bosatt är inte definierat i skollagen eller någon annan skolförfattning.

Enligt förarbetena (prop. 1985/86:10) till nuvarande skollag bör, liksom vid tillämpning av 1962 års skollag, som bosatt i riket räknas den som rätteligen skall vara kyrkobokförd (numera folkbokförd) här.

I specialmotiveringen till bestämmelsen om skolplikt i 1962 års skollag – vilken återges i förarbetena till nuvarande bestämmelse i skollagen – anfördes bl.a. följande.

Genom att skolplikten anknytes till bosättningen blir det möjligt att via folkbokföringen få upplysningar om barnen. Vid tolkningen av begreppet bosättning bör samma praxis följas som vid tillämpningen av folkbokföringsförordningen. Ofta torde skolplikt av rent praktiska skäl kunna utkrävas endast av barn som är kyrkobokförda i riket, men det bör om möjligt också tillses, att även barn som rätteligen skolat kyrkobokföras men som av någon anledning inte blivit det … fullgör sin skolplikt. Utlänningar tillhörande främmande makts härvarande beskickning eller lönade konsulat eller beskickningens eller konsulatets betjäning så ock deras utländska familjemedlemmar och utländska tjänare skall inte kyrkobokföras här i riket. Att skolplikt inte kan utkrävas av barn hänförliga till denna kategori, har inte ansetts behöva särskilt anges.

I förarbetena till bestämmelsen om bemyndigande för regeringen att utfärda föreskrifter i fråga om mottagande inom det offentliga skolväsendet av elever som inte räkas som bosatta i riket, dvs. 15 kap. 5 § skollagen (dåvarande 12 kap. 5 §), anfördes att de fall som främst åsyftades var mottagande i grundskolan av barn som visats i landet i avvaktan på beslut i ärende om uppehållstillstånd. Vidare angavs att även i vissa andra fall borde i bl.a. grundskolan

och gymnasieskolan kunna tas emot enstaka barn och ungdomar som inte räknas som bosatta här i landet.

6.5.2. Folkbokföringslagen

Enligt 3 § folkbokföringslagen (1991:481) skall den folkbokföras som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet minst ett år. Från denna huvudregel i finns dock vissa undantag.

En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd skall inte folkbokföras om sådant tillstånd saknas, om det inte finns synnerliga skäl för att han ändå skall folkbokföras (4 §). Vem som är skyldig att ha uppehållstillstånd framgår av utlänningslagen (1989:529). Där stadgas att en utlänning som visats i Sverige mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd. Krav på uppehållstillstånd gäller dock inte för nordiska medborgare.

Enligt 5 § folkbokföringslagen skall den som tillhör främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning eller som avses i 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, folkbokföras i Sverige endast om han är svensk medborgare eller om han var bosatt här när han kom att tillhöra beskickningen, konsulatet, organisationen eller betjäningen. Detta gäller även sådan persons familjemedlemmar eller tjänare.

I 4 § lagen om immunitet och privilegier i vissa fall anges att personer med anknytning till EU-organ och vissa andra internationella organ skall åtnjuta immunitet i Sverige.

6.5.3. Rätt till utbildning m.m. enligt förordningen (EEG) nr 1612/68

Från och med en den 1 januari 1995 är Sverige medlem i den Europeiska unionen (EU). Genom medlemskapet har EG-rätten blivit en del av den svenska rättsordningen.

EG:s olika grundfördrag (vari ingår bl.a. EG-fördraget) liksom dess förordningar har vad som kallas direkt tillämplighet. Med det menas att reglerna automatiskt blir en del av den nationella rättsordningen. EG-rättsliga regler kan också ha direkt effekt. Därmed åsyftas sådana direkt tillämpliga regler som också är utformade så

att de kan åberopas av enskilda till stöd för rättigheter som tillerkänts dem.

En förordning har allmän giltighet. Den är till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Så snart förordningen trätt i kraft blir den automatiskt en del av medlemsstatens nationella rättssystem och utesluter tillämpningen av nationell lagstiftning som inte är förenlig med den. En förordning har också direkt effekt.

Enligt artikel 12 i EG-fördraget är all diskriminering på grund av nationalitet förbjuden inom fördragets tillämpningsområde.

Av betydelse på skolområdet är rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Förordningen omfattar EU-medborgare men även medborgare i Norge, Island och Lichtenstein till följd av EES- avtalet.

Artikel 12 i förordningen har följande lydelse.

Barnen till en medborgare i en medlemsstat som är eller har varit anställd i en annan medlemsstat skall ha tillträde till denna stats allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser på samma villkor som medborgarna i denna stat om barnen bor där.

Medlemsstaterna skall främja alla bemödanden att göra det möjligt för dessa barn att delta i utbildningen under bästa möjliga förhållanden.

Begreppet ”bo” enligt denna artikel är inte definierat i förordningen. I en promemoria upprättad av Utrikesdepartementet rörande skolavgifter för diplomatbarn från andra EU-länder konstateras att begreppet bo inte har varit föremål för EG-domstolens tolkning. Enligt departementet torde emellertid viss ledning kunna hämtas från domstolens rättspraxis i fråga om en närliggande rättsakt, nämligen förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare, eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Enligt artikel 1 h den förordningen avses med bosättning stadigvarande bosättning.

EG-domstolen har tolkat artikeln i målet Swaddling och konstaterat att begreppet bosättning har en gemenskapsrättslig innebörd. För att bedöma om någon är bosatt i en annan medlemsstat skall enligt domstolen särskilt beaktas arbetstagarens familjesituation, anledningen till att han har flyttat, bosättningens längd och huruvida den är sammanhängande, huruvida han i förekommande fall har fast arbete samt arbetstagarens avsikter, såsom de framgår

av samtliga omständigheter. I domen har domstolen förtydligat att längden av bosättningen inte är ett avgörande kriterium för bedömning av begreppet bosättning.

Utrikesdepartementet drar i promemorian den slutsatsen beträffande den gemenskapsrättsliga innebörden av ”bo” i artikel 12 i förordningen EEG nr 1612/68 att frågan om någon är bosatt i ett land får avgöras efter en samlad bedömning av alla relevanta omständigheter. Vad gäller barn till diplomater anförs följande.

En naturlig utgångspunkt förefaller därvid vara att ett i Sverige bosatt barn till en EU-diplomat, som är stationerad i Sverige, som har bostad här mer än rent tillfälligt och som avser att stanna i sitt uppdrag här under en icke obetydlig tid får anses bo här i den mening som avses i artikel 12 i förordning 1612/68. Detsamma gäller för barn till andra beskickningsmedlemmar, som är unionsmedborgare och som bor här under liknande förhållanden som diplomater.

Av intresse i detta sammanhang är också EG-domstolens dom i målet Echternach och Moritz vari domstolen behandlade bl.a. frågan om en medlemsstat kunde kräva att en arbetstagare hade nationellt uppehållstillstånd för att komma i åtnjutande av de rättigheter som anges i artikel 12 i förordningen nr 1612/68. EG-domstolen konstaterade därvid att rättigheterna i fråga inte grundas på ett uppehållstillstånd utan på gemenskapsrätten, varför de inte kan påverkas av avsaknaden av ett sådant tillstånd.

I Utrikesdepartementets promemoria berörs inte rätten till förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg. I artikel 7.2 i samma förordning anges emellertid att en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat skall inom en annan medlemsstats territorium åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som värdlandets egna medborgare. Huruvida artikeln i begreppet sociala förmåner inbegriper rätt till förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg har såvitt känt inte prövats av EG-domstolen. Med hänsyn till syftet med förordningen och till att domstolen gjort en vid tolkning av begreppet sociala förmåner är det emellertid rimligt att anta att förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg omfattas av artikeln i fråga.

Kommitténs bedömning

Efter nu gällande skollags tillkomst har Sverige blivit medlem i EU och EG:s rättsregler har därmed blivit en del av vår nationella rättsordning. Likabehandlingsprincipen som kommit till uttryck bl.a. i

förordningen (EEG) nr 1612/68 innebär att ett krav på folkbokföring för rätt till förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och utbildning i allmänna skolor inte kan upprätthållas gentemot barn till arbetstagare som är unionsmedborgare eller medborgare i ett EESland. Med den tolkning av förordningen som redovisats ovan är regleringen i skollagen oförenlig med EG-förordningen. Då den senare har företräde före nationell rätt bör skollagens bestämmelser ändras så att överensstämmelse med förordningen uppnås beträffande denna kategori barn och ungdomar.

I skollagen bör därför uttryckligt föreskrivas att barn och ungdomar som inte är folkbokförda i landet men som har rätt till utbildning eller familjedaghem till följd av EG-rätten eller EES avtalet likställs med barn och ungdomar bosatta i landet.

Mellan EG och dess medlemsstater å ena sidan, och Schweiz å andra sidan, har träffats avtal bl.a. om fri rörlighet för personer. Barn och ungdomar som har rätt till utbildning eller familjedaghem till följd av detta avtal bör också likställas med i Sverige bosatta barn och ungdomar. Även detta bör framgå av skollagen.

De barn och ungdomar det här är fråga om skall inte vara underkastade skolplikt.

6.5.4. Rätt till utbildning för barn och ungdomar till beskickningsmedlemmar från länder utanför EU

Kommittén har i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda och föreslå hur barn till utländska beskickningsmedlemmar kan ges lika rätt till förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och utbildning som övriga barn och ungdomar i Sverige samt beräkna kostnaderna och föreslå finansieringsform för detta.

Rätt till utbildning i förskoleklass, grundskola och gymnasium

I direktiven konstateras att Statens skolverk i ett tillsynsbeslut (dnr 2000:2595) har konstaterat att barn till beskickningsmedlemmar från andra EU-länder har rätt till kostnadsfri skolgång i Sverige med stöd av EG-rättsliga bestämmelser. Kommunerna har däremot inte någon skyldighet att ta emot diplomatbarn (och motsvarande) som inte kan härleda en rätt till utbildning från EG-rätten eller

EES-avtalet. Kommunen får emellertid ta emot sådana barn i grundskolan och gymnasieskolan.

Enligt en förfrågan om förhållanden i andra EU/EES-länder vad gäller rätten till skolgång för barn till beskickningsmedlemmar, har i så gott som samtliga av de EU/EES-länder för vilka uppgifter erhållits, dessa barn rätt att gå i skola på samma villkor som de barn som är bosatta i landet.

Kommittén har låtit göra en beräkning bl.a. av den kostnad som det skulle innebära att ge barn till utländska beskickningsmedlemmar från länder utanför EU/EES, rätt till utbildning på samma sätt som gäller för barn som är bosatta i landet. När det nedan talas om beskickningsmedlemmar inkluderas även den kategori barn och ungdomar som avses i 4 § lagen om immunitet och privilegier i vissa fall, dvs. barn till personer med anknytning till EU-organ och vissa andra internationella organ som skall åtnjuta immunitet i Sverige. Dessa barn skall – liksom vad gäller barn till beskickningsmedlemmar m.fl. – inte folkbokföras här, se avsnitt 6.5.2.

Antalet barn till beskickningsmedlemmar från länder både inom och utom EU/EES som vid beräkningstidpunkten antas gå i förskoleklass beräknas till 24 st. Av kostnaden om 890 000 kronor för dessa barns skolgång uppskattas 780 000 kronor belöpa på barn från länder utanför EU/EES.

Antalet motsvarande barn i grundskoleåldern uppgick vid samma tidpunkt till 318. Av totalkostnaden 19 miljoner kronor beräknas 17 miljoner kronor avse barn från länder utanför EU/EES.

I gymnasieskolan beräknas antalet barn till beskickningsmedlemmar från länder såväl inom som utom EU/EES till 113. Kostnaden för samtliga dessa barn beräknas till 9 miljoner kronor, varav 7,5 miljoner kronor avser barn från länder utanför EU/EES.

Den beräknade sammanlagda kostnaden för den skolgång för barn från länder utom EU/EES som redovisats ovan uppgår således till drygt 25 miljoner kronor.

Rätt till förskola, fritidshem m.m.

Som nämnts ovan torde förordningen EEG nr 1612/68 medföra även en rätt till förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn till beskickningsmedlemmar från länder inom EU/EES. Någon rättslig prövning härav har dock såvitt känt aldrig gjorts.

I kommitténs direktiv anges att det finns anledning att även se över rätten till förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn till beskickningsmedlemmar från såväl EU-länder som från övriga länder.

Enligt de beräkningar som kommittén låtit göra uppgår kostnaderna för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn till beskickningsmedlemmar från länder såväl inom som utanför EU/EES till drygt 9 miljoner kronor varav ca 7 miljoner kronor avser kostnaden för förskola och familjedaghem till barn i åldern 1– 5 år och omkring 2 miljoner kronor kostnaden för fritidshem. Av totalkostnaden avser kostnaden för barn från länder utanför EU/EES drygt 8 miljoner kronor.

De kostnadsberäkningar som kommittén låtit göra redovisas mer utförligt i bilaga 1.

Kommitténs bedömning

I direktiven till kommittén anges att det är angeläget att även barn och ungdomar vars föräldrar arbetar på beskickningar som tillhör andra länder än EU-länder får rätt till kostnadsfri utbildning under vistelsen i Sverige.

Enligt en förfrågan som gjorts har i så gott som samtliga de EU/EES-länder från vilka uppgifter erhållits barn till beskickningsmedlemmar oavsett om de kommer från EU/EES-länder eller andra länder rätt till skolgång på samma villkor som barn bosatta i landet.

Kostnaderna för införandet av en rätt till kostnadsfri utbildning i förskoleklass, grundskolan och gymnasieskolan har beräknats till ca 25 miljoner kronor.

Mot bakgrund av vad som ovan angivits och då det rör sig om en inte allt för stor kostnad är det kommitténs uppfattning att det bör införas en rätt till utbildning för dessa barn på samma villkor som för barn bosatta i Sverige. Det kan också ifrågasättas om inte en annan ordning kan anses stå i strid med principen om barnets bästa enligt barnkonventionen. Någon skolplikt skall dock inte gälla för dessa barn. I skollagen bör således denna rätt till utbildning slås fast.

De flesta beskickningsmedlemmar bor inom ett område koncentrerat till ett fåtal kommuner. Någon kommunalskatt uppbär kommunen inte från dessa. Sveriges diplomatiska förbindelser är

framförallt en statlig angelägenhet. Med hänsyn främst härtill men även till att ett införande av denna rätt till utbildning skulle medföra kostnader som fördelade sig mycket ojämnt bland kommunerna anser kommittén att kostnaderna härför bör ligga på staten. Den kostnadsökning som blir följden av kommitténs förslag bör därför enligt kommittén finansieras genom statsbidrag till de kommuner som har kostnader för dessa barns utbildning.

Kommittén har också beräknat kostnaden för motsvarande skolgång för barn till beskickningsmedlemmar inom EU/EES. Dessa uppgår enligt kommittén till drygt 3,6 miljoner kronor. Kommittén anser att även om kommunerna redan idag p.g.a. förordningen (EEG) 1612/68 är skyldiga ett erbjuda utbildning till barn till beskickningsmedlemmar inom EU/EES är det resonemang som förts ovan beträffande kostnaderna för barn utom EU/EES relevant även för denna kategori. Kommittén föreslår därför att kommunerna bör ersättas genom statsbidrag även för kostnaderna för dessa barns skolgång.

Kommittén anser vidare att barn till beskickningsmedlemmar från länder såväl inom som utom EU/EES även bör omfattas av förskola, familjedaghem och fritidshem på samma villkor som barn bosatta i landet. Även detta bör framgå av en uttrycklig bestämmelse i skollagen.

Den kostnadsökning som detta förslag innebär har uppskattats till ca 9 miljoner kronor och bör av skäl som redovisats ovan bäras av staten. Staten bör således också i dessa fall genom statsbidrag ersätta berörda kommuner för deras kostnader.

6.5.5. Asylsökande barn m.fl.

Barnkommittén konstaterade i sitt betänkande att skollagens bestämmelser att grundutbildning skall vara kostnadsfri och tillgänglig för alla omfattar endast barn som är bosatta i landet. Därmed uteslöts asylsökande barn och barn som av annat skäl söker uppehållstillstånd. Barnkommittén framförde att asylsökande barn och ungdomar liksom de som söker uppehållstillstånd av andra skäl borde ha samma rätt till utbildning som barn bosatta i Sverige. Barnkommittén föreslog därför att bestämmelserna om rätt till utbildning för dessa barn och ungdomar ändras så att de i princip får samma rätt till utbildning som barn som är bosatta i Sverige.

När det gällde rätten till barnomsorg pekade Barnkommittén på att även asylsökande i vissa fall kan vara förvärvsarbetande och att barn till asylsökande därigenom borde erbjudas barnomsorg.

Regeringens proposition om asylsökande barns skolgång m.m. ( prop. 2000/01:115 )

Regeringen lade i april 2001 en proposition som innebar att asylsökande barn och barn som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 2 kap 4 a § utlänningslagen, liksom barn som av andra skäl ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och getts rätt att vistas här medan ansökan prövas, skulle få tillgång till utbildning inom det offentliga skolväsendet, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg på i huvudsak samma villkor som gäller för barn bosatta i Sverige. Rätten till utbildning inom grundskolan och motsvarande skolformer skulle dock enligt förslaget inte medföra någon skolplikt. Enligt propositionen borde barnet tas emot i skolväsendet så snart det är lämpligt med hänsyn till barnets personliga förhållanden – dock senast en månad efter barnets ankomst till Sverige. Rätten till gymnasieutbildning borde enligt förslaget gälla om studierna påbörjas före 18 års ålder. I propositionen angavs uttryckligen att rätten till utbildning enligt förslaget inte gäller barn som hålls gömda inför verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. I propositionen framhölls dock den möjlighet som en kommun har enligt gällande bestämmelser i såväl grundskolan som gymnasieskolan att ta emot en elev som inte räknas som bosatt i Sverige.

I propositionen föreslogs bl.a. den ändringen i skollagen att regeringen skulle få möjlighet att meddela föreskrifter även om mottagande i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Tidigare förelåg denna möjlighet endast beträffande utbildning inom det offentliga skolväsendet. Med stöd av detta bemyndigande avsåg regeringen meddela föreskrifter om asylsökande barns rätt till förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och utbildning inom det offentliga skolväsendet. Propositionen behandlade också frågan om den statliga ersättning som skall utgå. Asylsökande barns rätt förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och skolgång m.m. föreslogs bli reglerad i en förordning.

Riksdagen beslutade enligt regeringens förslag och regeringen har utfärdat förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl.

Kommitténs bedömning

Kommittén anser inte att det finns några egentliga skäl för att asylsökande barns rätt till utbildning och annan pedagogisk verksamhet skall regleras i förordning. Kommittén anser därför att denna reglering skall överföras till skollagen. I skollagen bör således föreskrivas att vid tillämpning av skollagens bestämmelser – utom såvitt gäller föreskrifter om skolplikt – skall dessa barn likställas med barn bosatta i landet. Kommitténs förslag innebär i princip inte någon saklig förändring i förhållande till nu gällande ordning. Förslaget innebär dock att den nu föreskrivna begränsningen, att endast ungdomar som inte fyllt 18 år har rätt att börja gymnasieutbildning, slopas.

Statlig ersättning för verksamheten skall även fortsättningsvis utgå.

7. Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet

Kommitténs förslag: Kommittén har strävat efter att skapa ett

skolväsende som omfattar offentligt finansierade skolor och där samma bestämmelser så långt möjligt skall gälla för skolorna oavsett om huvudmannen är kommunal, statlig eller enskild. En skola med enskild huvudman inom skolväsendet benämns enskild skola.

De enskilda skolorna skall följa de nationella läroplanerna och kursplanerna. I skollagen anges ämnen och den totaltid som skall erbjudas eleverna vid enskilda skolor, dvs. samma reglering som för de offentliga skolor som nu ingår i timplaneförsöket.

Ett lokalt utrymme för egna ämnen föreslås för både offentliga och enskilda skolor. För de offentliga skolor som inte deltar i timplaneförsöket föreslås nuvarande timplan gälla.

Enskilda skolor skall följa det nationella betygssystemet. Bestämmelser införs som möjliggör för både offentliga och enskilda skolor att, i vissa fall, utfärda intyg istället för betyg.

Övriga övergripande bestämmelser om värdegrund och allmänna mål, elevinflytande, stöd för elever, rektors beslutsfattande och kvalitetsredovisning gäller för både enskilda och offentliga skolor.

Villkoren för godkännande och rätt till bidrag blir enhetliga för alla skolformer. En enskild huvudman som uppfyller kraven skall godkännas och därmed få rätt till bidrag. Skolverket prövar ansökan om godkännande utom när det gäller enskild förskola eller sådan enskild förskoleklass som inte anordnas vid enskild grundskola eller motsvarande. I dessa fall prövas ansökan av kommunen.

I ansökan prövas huvudmannens rättskapacitet, stabilitet och förutsättningar att bedriva utbildningen i enlighet med de bestämmelser som gäller enligt skollagen och andra författningar samt konsekvenserna för det offentliga skolväsendet om

skolan startar. I tillsynen kontrolleras att skolan följer gällande bestämmelser.

Möjligheten för enskilda skolor att ha en konfessionell inriktning bibehålls och föreslås omfatta även enskilda förskolor.

Den myndighet som beslutar om godkännande kan också efter tillsyn besluta om återkallande av godkännandet.

7.1. De fristående skolornas framväxt

Från och med den 1 juli 1992 då fristående grundskolor fick möjlighet att erhålla kommunala bidrag har antalet elever som går i fristående grundskolor ökat från cirka 5 000 elever till cirka 51 000 elever läsåret 2001/02 eller från 0,5 procent till 5 procent av samtliga elever i Sverige. Det innebär att 95 procent av landets grundskoleelever går i en offentlig skola sett över landet som helhet.

Fördelningen av fristående skolor är emellertid mycket ojämn över landet. I storstadsregionerna och vissa Norrlandskommuner (Pajala, Övertorneå och Överkalix kommuner) uppgick andelen elever i fristående grundskolor till drygt 10 procent läsåret 2001/02. De kommuner som hade högst andel elever i fristående grundskolor i landet var Lidingö kommun och Täby kommun (20–22 procent).

De bestämmelser som nu reglerar de fristående skolorna går tillbaka till äldre bestämmelser. Folkskolestadgan (1921:604) i dess lydelse 1951, 9 kap. Enskilda skolor 62 § anger följande:

1. Önskar någon inrätta enskild skola för meddelande av undervisning åt barn … skall ansökan därom göras hos distriktets skolråd, vilket ej må vägra tillstånd till skolans upprättande, såframt sökande är medlem av svenska kyrkan och känd för hedrande vandel samt befinnes äga den skicklighet, som för undervisningens meddelande erfordras. Enskild skola … skall stå under skolrådets inseende. Finner skolrådet, att sådan enskild skola ej motsvarar det därmed avsedda ändamålet eller att undervisningen därstädes är anordnad i strid med de i denna stadga givna föreskrifter, äger skolrådet förbjuda fortsättande av skolans verksamhet.

Av stadgan framgår även att det ankom på föräldrarna att bestämma om de ville att skolplikten skulle fullgöras i enskild skola eller i hemmet, att den som önskade inrätta enskild skola inte fick vägras tillstånd om angivna förutsättningar var uppfyllda samt att

den lokala skolmyndigheten som hade ”inseende” över enskilda skolor utan bidrag från det allmänna inte fick ge undervisningsföreskrifter eller annat som stred ”emot stiftarens bestämda föreskrift”.

Mycket förenklat kan sägas att lagstiftningen kring enskilda skolor i början av 1900-talet mer var inriktad på att säkerställa att huvudmannen för skolan var ”av god vandel” än att reglera hur finansieringen av skolan skulle ske eller vilka elever som skulle kunna gå i den enskilda skolan.

1957 års skolberedning diskuterade i sitt betänkande Grundskolan de enskilda skolorna. Sammanfattningsvis framhåller skolberedningen att

man torde därför få komplettera hittillsvarande villkor för att få driva enskild skola… med krav på att skolan i fråga om undervisningens art, omfattning och allmänna inriktning liksom i fråga om lärarnas reella kompetens skall väsentligen motsvara grundskolan.

Dessa formuleringar kan jämföras med nuvarande reglering i 9 kap. 2 § skollagen.

En fristående skola, vars utbildning ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som grundskolan, särskolan respektive specialskolan skall förmedla, skall godkännas, om

1. skolan även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värdegrund

som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet.

I propositionen om grundskolan (prop. 1962:54) föreslogs att de lokala skolstyrelserna skulle godkänna enskilda skolor. Skolöverstyrelsen var tillsynsmyndighet. Regeringen beslutade om statsbidrag som kunde beviljas efter särskild prövning efter det att skolan en tid (praxis tre år) dokumenterat sin egenart. Hållningen till statsbidrag var restriktiv men det fanns en positiv inställning för statsbidrag till Waldorfskolor.

Trots den restriktiva hållningen till statsbidrag går, som en röd tråd genom olika offentliga uttalanden under 1900-talet, behovet av att ta tillvara olika pedagogiska inriktningar och sätt att undervisa i enskilda skolor. I prop. 1962:57 s. 765 uttalar departementschefen att

de krav man ställer på arbetet i en enskild skola får inte i författningarna ges en så statisk utformning eller tillämpas så snävt att det i realiteten blir omöjligt att driva sådan verksamhet. Jag vill därjämte understryka skolberedningens [1957 års skolberedning] uttalande, att det

med hänsyn till den pedagogiska utvecklingen är angeläget att det allmänna visar förståelse för och tillmötesgående mot dem som obundna av en konventionell pedagogisk uppfattning vill leta sig fram på andra vägar för att nå det mål man ställer för en god skola, oavsett arbetet bedrivs inom eller utom det allmänna skolväsendet.

I slutet av 1970-talet ansåg dock regeringen att det var nödvändigt att frågan rörande enskilda skolor fick en mer samlad behandling. En kommitté (SEH-kommittén) föreslogs som skulle behandla två huvudfrågor.

Den ena rörde samhällets grundläggande syn på skolor med annan huvudman än stat och kommun och den andra gällde i vilken utsträckning samhället skulle ge ekonomiskt stöd till enskilda skolor och hur detta stöd i så fall borde utformas. Som ett resultat av utredningen föreslogs att enskilda skolor skulle kallas fristående skolor.

En beskrivning av de fristående skolornas framväxt och reglering finns i bilagedelen, bilaga 2.

7.2. Nuvarande reglering och förhållanden

I första avsnittet nedan redovisas bestämmelser som är gemensamma för offentliga och fristående skolor. Därefter behandlas områden där regleringen skiljer sig åt.

7.2.1. Gemensamma bestämmelser för offentliga och fristående skolor

I skollagen och i förordningen (1996:1206) om fristående skolor finns bestämmelser som innebär en likartad reglering för offentliga och fristående skolor. Dessa bestämmelser har tillkommit efterhand som behov av reglering inom ett visst område uppkommit under 1990-talet. Nedan redovisas dessa bestämmelser i punktform.

Förskolan. Samma krav ställs på verksamheten utifrån nuvarande 2 a kap. 3 § skollagen. Det finns ingen förordning för vare sig den kommunala eller den enskilda förskolan.

Rektor. Det är samma krav på att det ska finnas en rektor för ledningen av utbildningen och på rektors utbildning och

erfarenhet – dock får, om det finns särskilda skäl med hänsyn till skolans pedagogiska inriktning, ledningen av utbildningen i en fristående skola utövas av flera personer.

Lärare. Sedan den 1 juli 2002 gäller samma krav på utbildade lärare. I förordningen om fristående skolor undantas

Waldorfskolor från kraven om behörighet och villkor för anställning.

Alla skolor är inte öppna för alla. Både kommunala och fristående skolor kan säga nej till att ta emot en elev vid en viss skola om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan. Kommunen har dock alltid det yttersta ansvaret för att en elev får en skolplacering om än inte alltid vid den skolenhet eleven och föräldrarna önskar. Den fristående skolan får ta hänsyn till sökandens färdigheter i dans och musik vid antagningen. En kommunal skola som fått särskilt tillstånd i förordningen (1999:250) om förberedande dansundervisning har samma möjligheter. Någon motsvarande förordning för kommunala skolor vid antagning av elever till klasser med musikinriktning finns inte.

Modersmålsundervisning. Modersmålsundervisning skall anordnas både i kommunala och fristående skolor.

Åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram skall upprättas.

Skolhälsovård och skolmåltider. Samma regler gäller för kommunala och fristående skolor.

Nationella prov. Både kommunala och fristående grundskolor är skyldiga att delta i nationella ämnesprov i årskurs 9.

Avgifter. Undervisningen skall vara i princip avgiftsfri. Endast obetydliga avgifter får tas ut av elever.

Kvalitetsredovisningar. Samma skyldighet gäller för offentliga och fristående skolor att upprätta årliga kvalitetsredovisningar.

Uppgiftsskyldighet till myndigheter. Förordningen om uppgiftsskyldighet till Skolverket och SCB gäller för både fristående och kommunala skolors huvudmän.

Tillsyn. Både kommunala och fristående skolor står under Skolverkets tillsyn.

Gemensamma bestämmelser för gymnasieskolor. För gymnasieskolor finns gemensamma bestämmelser om behörighet och urval till gymnasiestudier, om kärnämnen, om omfattningen av studierna samt om betyg. (Dock gäller att Waldorfskolor har rätt att utfärda intyg istället för betyg). Fristående gymnasieskolor kan ha egna kurser och egna betygskriterier på samma sätt som offentliga gymnasieskolor kan ha lokala kurser och lokala betygskriterier.

7.2.2. Allmänna mål och värdegrund

Fristående skolor skall svara mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för det offentliga skolväsendet. Bestämmelserna i detta avseende är dock endast indirekt utformade som villkor för godkännande och utan uttrycklig hänvisning till läroplan eller skollagens första kapitel.

7.2.3. Läroplaner och kursplaner

De flesta fristående skolorna följer, utan att behöva göra det, idag de nationella läroplanerna och kursplanerna utan någon speciell pedagogisk profil.

Andra fristående skolor undervisar utifrån en viss pedagogisk inriktning grundad på t.ex. Freinet, Montessori, Waldorf eller Reggio Emilia. En skola kan också arbeta mer eller mindre ämnesintegrerat och tematiskt, t.ex. för att förbättra integreringen mellan de praktisk-estetiska ämnena och de mer teoretiska. Skolan kan även ha t.ex. en miljöprofil, en idrottsprofil eller en IT-profil. Skolorna följer de nationella läroplanerna och kursplanerna inom ramen för de möjligheter som finns idag för de offentliga skolorna.

Vissa fristående skolor har dock använt sig av de möjligheter, det friutrymme som finns enligt nuvarande regler, att använda egna styrdokument eller ha egna anpassningar till nationella läroplaner och att ha egna kursplaner.

Det finns internationella skolor som använder tysk, fransk eller engelsk läroplan eller en internationell läroplan (Primary Years Programme, Middle Years Programme, International Baccalaureate).

7.2.4. Betyg

Inledning

Innan förordningen om fristående skolor kom i januari 1997, fanns under 1990-talet ingen reglering om betyg i enskilda skolor eller hur de betyg som sattes skulle värderas. Det innebar att betyg som sattes av lärare i en fristående skola inte hade någon egentlig rättsverkan.

I vissa kommuner kom intagningsnämnd och den enskilda fristående skolan överens om hur betygen från skolan skulle värderas. Om skolan kunde visa att principerna för betygsättningen följdes, kunde eleverna räknas in bland eleverna från kommunala skolor vid intagning till gymnasieskola.

Om kommunen och skolan inte kom överens, placerades eleverna från den fristående skolan i den kategori elever som kom ”från skolor vilkas betyg inte utan vidare kan jämföras med betygen från grundskolan”. Eleverna togs således in inom fri kvot enligt 6 kap. 3 § 2 gymnasieförordningen.

Först efter det att förordningen om fristående skolor trädde i kraft, kunde fristående skolor på grundskolenivå begära hos Skolverket att få sätta betyg i enlighet med 1 a kap. 7 § i den förordningen.

Statens skolverk får medge att en fristående skola anordnar prövning och utfärdar betyg enligt de bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom det offentliga skolväsendet.

En fristående skola som har fått medgivande enligt första stycket skall tillämpa bestämmelserna i 7 kap. grundskoleförordningen (1994:1194) respektive 7 kap. särskoleförordningen (1995:206).

Idag kan fristående grundskolor således, i samband med ansökan om godkännande, också ansöka om att också få sätta betyg. Det framgår således av beslutet om skolan får sätta betyg eller inte.

För skolor med rätt till bidrag på gymnasienivå följer av 2 kap. 9 § förordningen om fristående skolor att elever skall få betyg i enlighet med bestämmelserna i respektive skolformsförordning.

För kurser som inte motsvarar kurser inom det offentliga skolväsendet skall skolorna utforma egna betygskriterier (2 kap. 9 § andra stycket).

En Waldorfgymnasieskola får i stället för att ge betyg utfärda ett intyg över utbildningen (2 kap. 9 § tredje stycket).

Enskilda skolor som sätter nationella betyg

Knappt fem år efter det att förordningen om fristående skolor trätt i kraft sätter 77 procent (115 skolor) av alla fristående grundskolor (149 skolor) med elever i årskurs 9 betyg enligt bestämmelserna i grundskoleförordningen.

Enskilda skolor som har egna betygssystem

Det finns internationella skolor som sätter betyg efter en 7-gradig skala enligt det internationella IB-systemet. Därutöver finns det vissa fristående skolor som idag sätter betyg i andra årskurser än vad som sker i de offentliga skolorna. Det finns även fristående skolor som använder sig av ”betygsliknande omdömen” i lägre årskurser. Läsåret 2000/2001 var det två internationella skolor som inte satte mål- och kunskapsrelaterade betyg.

Elever som kommer från internationella skolor i Sverige eller från skolor utomlands placeras vid intagning till gymnasieskolan i den s.k. fria kvoten enligt 6 kap. 3 § 2 gymnasieförordningen.

De internationella skolorna behandlas allmänt i avsnitt 13.4.1 och regleras i kommitténs lagförslag i 17 kap. skollagen.

Enskilda skolor som inte sätter betyg

Uppgifter från Skolverkets statistikdatabas visar att läsåret 2000/2001 satte 32 fristående grundskolor med elever i årskurs 9 inte betyg. Av dessa var 27 Waldorfskolor och fem Montessoriskolor. De utgjorde 22 procent av de fristående skolorna med elever i årskurs 9.

Waldorfskolorna överlämnar varje läsår ett s.k. läsårsbrev till föräldrar och elever där barnets utveckling i sociala och kunskapsmässiga färdigheter beskrivs. I årskurs nio får eleverna ett skriftligt beskrivande slutdokument av vilket det även framgår om eleverna uppnått/inte uppnått målen i svenska, engelska och matematik. Denna information är nödvändig för att aktuell intagningsnämnd och mottagande gymnasieskola skall veta om eleven är behörig eller inte för gymnasiestudier.

På vissa orter kräver intagningsnämnderna att skolorna översätter dessa slutdokument till någon form av slutsumma, beräknad på samma sätt som för kommunala skolor. De allra flesta intag-

ningsnämnder har dock förståelse för Waldorfskolors önskemål och eleverna placeras vid intagningen i den s.k. fria kvoten enligt 6 kap. 3 § 2 gymnasieförordningen.

De flesta Montessoriskolor bedriver utbildning enbart t.o.m. årskurs fem eller sex. En anledning till detta är att Montessoriskolornas företrädare hittills haft svårigheter med att få gehör för sina önskemål om att inte behöva sätta betyg. Företrädare för Montessoripedagogiken framhåller att det är orimligt att behöva sätta betyg i ”den mest känsliga åldern” för eleverna. Eleverna får istället s.k. skriftliga omdömen i varje ämne med information bland annat om hur de arbetat och utvecklats under läsåret. I årskurs nio får eleverna ett s.k. slutomdöme i varje ämne samt ett sammanfattande beskrivande omdöme. Dessa Montessoriskolor använder sig av en kompromiss i och med att de lämnar en ”slutsiffra” i samband med ett personligt överlämnade av elevernas resultat till berörd intagningsnämnd.

7.2.5. Skolor med konfessionell inriktning

Religionsfrihet

I regeringsformens 2 kap. 1 § 6 fastslås att ”religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion” är något som varje medborgare är tillförsäkrad gentemot det allmänna. I 2 kap. 2 § återfinns denna frihet med omvänt förtecken: ”Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång att giva tillkänna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende”.

Fostran och påverkan

Utredningen om samhällets stöd till människor som av särskilda skäl befinner sig i psykiska kristillstånd har lämnat betänkandet I god tro – samhället och nyandligheten (SOU 1998:113). Enligt utredningen är det viktigt att det finns en tydlighet från både föräldrars och skolans sida när det gäller normer, värderingar och livsåskådningar för att ungdomarna så småningom skall kunna pröva sig fram till egna ställningstaganden. Det som skyddas i kraft av religionsfriheten är trosuppfattningen som sådan, men utövandet

av religionen får inte kränka andra människors fri- eller rättigheter eller den personliga integriteten.

Grundläggande värden

Enligt 9 kap. 2 § skollagen får en fristående skola ha en konfessionell inriktning inom ramen för ”de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet”. Någon uttrycklig hänvisning till skollagen eller till läroplanerna finns inte.

I propositionerna 1982/83:1, 1991/92:95 och 1995/96:200 förs resonemang om vikten av att den fristående skolans verksamhet präglas av de mål och riktlinjer som finns i läroplanen och i 1 kap. 2 § andra och tredje styckena i den nuvarande skollagen.

Ställningstaganden om en skola skall få ha en konfessionell inriktning eller inte är på sitt sätt svårare än om en skola skall få använda en alternativ läroplan, en internationell läroplan eller ett annat lands läroplan. En läroplan, oberoende av om den är nationell, alternativ eller internationell, är väl dokumenterad och därigenom möjlig att ta ställning till.

Vad en skolas konfessionella inriktning består av är däremot synnerligen oklart. Rätten för en elev att få undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska inställning är beskriven i allmänna ordalag i internationella konventioner.

De texter som finns i form av förarbeten, läroplaner och skollag är motsägelsefulla och i vissa fall oförenliga.

Å ena sidan skall alla skolor inklusive fristående skolor svara mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet enligt de nationella läroplanerna. I detta ingår att ”undervisningen i skolan skall vara icke-konfessionell”, i varje fall i de skolformer som följer läroplanerna Lpo 94 och Lpf 94. Individens fostran till rättskänsla, generositet, tolerans och ansvarstagande sker ”i överensstämmelse med den etik som förvaltats av kristen tradition och västerländsk humanism”.

Å andra sidan får, enligt 9 kap. 2 § skollagen, en fristående skola ha en konfessionell inriktning inom ramen för läroplanernas allmänna mål och värdegrund. Detta innebär således att en fristående skola, inom ramen för bestämmelser som innefattar ett krav på att

undervisningen i skolan skall vara icke-konfessionell, kan ha en konfessionell inriktning.

I det inledande avsnittet Grundläggande värden anges i såväl Lpo 94 som Lpf 94 att ”Undervisningen i skolan skall vara icke-konfessionell”.

I Lpfö 98, som alltså är skriven några år senare, finns inga texter om icke-konfessionell undervisning. Där framhålls bl.a. ”Att hävda grundläggande värden kräver att värderingar tydliggörs i den dagliga verksamheten.”

I alla tre läroplanerna fastslås att det är en viktig uppgift för skolan att förmedla och hos eleverna förankra de grundläggande värden som vårt samhällsliv vilar på.

Människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet med svaga och utsatta är de värden som skolan skall gestalta och förmedla.

Ovanstående är de grundläggande och oförytterliga demokratiska värderingar som utgör skolans värdegrund. Dessa värderingar måste även konfessionella skolor i enlighet med skollagen omfatta utan inskränkningar. Det framgår även av nuvarande 9 kap. där kraven för den fristående skolan att följa det offentliga skolväsendets allmänna mål och värdegrund är bundna till godkännandet respektive den statliga tillsynen och inte till rätten till bidrag.

Saklighet och allsidighet i undervisningen

All offentlig förvaltning skall enligt regeringsformen vara saklig och opartisk. I Lpo 94 står:

Undervisningen skall vara saklig och allsidig. Alla föräldrar skall med samma förtroende kunna skicka sina barn till skolan, förvissade om att barnen inte blir ensidigt påverkade till förmån för den ena eller andra

åskådningen.

Motsvarande i Lpf 94 lyder:

Undervisningen skall vara saklig och allsidig. Då värderingar redovisas,

skall det alltid framgå vem det är som står för dem.

I propositionen om fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) sägs bl.a. att i en fristående skola med konfessionell inriktning

måste undervisningen i religionskunskap, men även utbildningen i övrigt, bedrivas under iakttagande av läroplanens krav på saklighet och allsidighet, öppenhet för skilda uppfattningar, tolerans samt möjligheter till personliga ställningstaganden. Undervisningen får inte i något ämne vara indoktrinerande eller tendensiös. Elevens rätt till en saklig och allsidig undervisning kan aldrig underordnas föräldrarnas rätt att välja en undervisning som överensstämmer med deras religiösa eller filosofiska övertygelse.

I riksdagen har utbildningsministern våren 2002 uttalat att det är viktigt att huvudmannen i en konfessionell skola skiljer på skolans verksamhet och en församlings verksamhet.

Rätten att gå i en skola med enskild huvudman

I SOU 1981:34Fristående skolor för skolpliktiga elever kan man utläsa att rätten att gå i en skola med konfessionell inriktning är nära förbunden med den principiella rätten att överhuvudtaget gå i en skola med enskild huvudman.

I Europarådets konvention den 4 november 1950 står att ingen får förvägras rätten till undervisning samt att staten skall respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse (art. 2 i första tilläggsprotokollet).

Från svensk sida gjordes förbehåll om att befrielse från kristendomsundervisningen i de allmänna skolorna endast kunde medges för barn som har annan trosbekännelse än svenska kyrkans och för vilka tillfredställande religionsundervisning är anordnad. Däremot innebar inte reservationen någon inskränkning i föräldrarnas rätt att välja skola med enskild huvudman för sina barn.

I Unescos konvention från den 16 december 1960 artikel 5 förklarar sig konventionsstaterna vara ense om bl.a. att respektera föräldrars frihet, för det första, att välja andra läroanstalter för sina barn än dem som upprätthålls av de offentliga myndigheterna men som motsvarar de minimikrav för undervisningen som må ha fastställts eller godkänts av vederbörande myndigheter och för det andra, att på ett sätt som överensstämmer med formerna för landets rättstillämpning tillförsäkra barnen en religiös och moralisk uppfostran i enlighet med föräldrarnas övertygelse.

I konventionen framhålls även att det är väsentligt att tillerkänna medlemmar av nationella minoriteter rätt att bedriva egen undervisningsverksamhet, innefattande upprätthållande av skolor samt beroende på varje stats undervisningspolitik, användning av eller undervisning i deras eget språk, under förutsättning bl.a. att undervisningens

nivå inte är lägre än den allmänna nivå som fastställts eller godkänts av

vederbörande myndigheter.

I betänkandet påpekas vidare att många konventionsbestämmelser är allmänt hållna, delvis med tanke på att anslutningen till konventionen skall kunna bli så stor som möjligt. Juridiska tolkningar görs sedan efterhand. Så har t.ex. konstaterats att staten självfallet inte kan vara skyldig att i sitt skolsystem tillfredställa varje krav på undervisning i överensstämmelse med vilken religion eller livsåskådning som helst. Däremot skall det råda frihet att organisera undervisning som är baserad på en annan grundsyn än den statens skolor utgår från så länge undervisningen motsvarar den standard som annars gäller. En privat skola som är baserad på t.ex. en icke kristen livssyn får godtas. Om staten sträcker sig längre och själv driver eller ger ekonomiskt stöd till skolor av sådant slag är det ett lovvärt utslag av respekt för tankefriheten. Men någon folkrättslig förpliktelse till detta kan inte härledas ur konventionen.

Det kan konstateras att det, under förutsättning att vissa krav på standarden på undervisningen är uppfyllda, finns en rätt för en enskild huvudman att bedriva undervisning ”baserad på en annan grundsyn än den statens skolor utgår från” i enlighet med dessa konventioner. Däremot finns det ingen rätt att få ekonomiskt stöd av staten för att bedriva sådan undervisning.

Denna uppfattning avspeglas även i propositionen om skolor med enskild huvudman m.m. (prop. 1982/83:1). Där definieras skolor med konfessionell inriktning som skolor med arbetsmiljö med konfessionell prägel:

Kännetecknande för dessa skolor är dels att de har en religionsundervisning som till skillnad från grundskolans inte är neutral utan utgår från en viss bestämd konfession, dels att de också söker skapa arbetsformer och en arbetsmiljö som är genomsyrade av en bestämd livshållning som hänger samman med konfessionen (s.38).

I prop.1995/96:200 s. 32 fastslås följande:

Sedan den 1 januari 1995 gäller den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som lag i Sverige. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får inte lag eller annan föreskrift meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. Ett krav på att undervisningen vid en fristående skola skall vara icke-konfessionell torde inte vara förenligt med Sveriges internationella åtaganden.

Undervisningen i den egna konfessionen får dock inte ersätta den undervisning som ges inom det offentliga skolväsendet inom ämnet religionskunskap. Målen i kursplanerna i religionskunskap skall nås

även vid en fristående skola.

7.2.6. Beslut om godkännande

Tillstånd för enskild förskola eller enskilt fritidshem

För att yrkesmässigt få bedriva en enskild förskola eller ett enskilt fritidshem behövs tillstånd enligt 2 a kap. 13 § skollagen. Det är kommunen där verksamheten bedrivs som beviljar detta. Tillstånd beviljas bara om verksamheten uppfyller krav på god kvalitet och säkerhet. Om verksamheten förändras helt eller till väsentlig del eller flyttas skall nytt tillstånd sökas. Den som bedriver verksamhet utan tillstånd kan dömas till böter.

Kommunen kan men behöver inte lämna bidrag till enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg. Verksamheten måste uppfylla de krav som finns i 2 a kap. 3 § skollagen.

Godkännande för förskoleklass

Bestämmelserna om godkännande av en enskild förskoleklass är olika utformade beroende på om förskoleklassen anordnas vid en fristående skola eller inte. Utbildningen skall dock i båda fallen stimulera varje barns utveckling och lärande och ligga till grund för fortsatt skolgång och följa de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet (2 b kap. 7 § skollagen).

Om huvudmannen för en fristående grundskola eller särskola vill bedriva en fristående förskoleklass beslutar Skolverket om godkännande och rätt till bidrag. Om en enskild huvudman i annat fall vill anordna en förskoleklass prövas ärendet av kommunen. Kommunen kan men behöver inte lämna bidrag till verksamheten. Den som bedriver utbildning utan godkännande döms till böter.

För en fristående grundskola och fristående särskola som bedriver förskoleklass skall bidrag utgå för varje elev som deltar i utbildningen. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna förskoleklassen.

Om verksamheten innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller om skolan tar ut avgifter i strid med bestämmelserna skall Skolverket inte lämna någon rätt till bidrag.

För enskild förskoleklass och fristående förskoleklass gäller att elevavgifter får tas ut för verksamhet som överstiger 525 timmar om året och för elever som tas emot före höstterminen det år eleven fyller sex år.

Entreprenadavtal

Ovanstående bestämmelser för enskild förskola, enskild förskoleklass och enskilt fritidshem skall inte förväxlas med att kommunen enligt 2 a kap. 5 § och 2 b kap. 2 §skollagen genom entreprenadavtal kan överlåta till en enskild att utföra kommunens uppgifter beträffande förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg resp. förskoleklassen. I detta avtal får dock inte uppgifter som innefattar myndighetsutövning överlämnas till enskild att utföra.

Godkännande för fristående grundskola och fristående särskola

Skolverket beslutar om godkännande och rätt till bidrag. För att skolan skall godkännas skall vissa villkor vara uppfyllda enligt 9 kap. 2 §. Utbildningen skall ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet skall förmedla. Skolan skall svara mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet. Skolan kan ha en konfessionell inriktning, dock inom ramen för de allmänna mål och den värdegrund som i övrigt gäller för det offentliga skolväsendet. Skolan skall ha minst 20 elever, om det inte finns särskilda skäl för ett lägre elevantal. Godkännandet kan avse vissa årskurser.

För en fristående grundskola och fristående särskola skall bidrag utgå för varje elev som deltar i utbildningen på samma sätt som för en fristående förskoleklass.

Om verksamheten innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller om skolan tar ut

avgifter i strid med bestämmelserna skall Skolverket inte medge rätt till bidrag.

Godkännande av fristående specialskola

Ärenden om godkännande av fristående skolor som motsvarar specialskolan prövas från och med den 1 juli 2000 av Specialskolemyndigheten. Samma villkor skall vara uppfyllda som gäller för fristående grundskola och särskola enligt 9 kap. 2 § skollagen. Rätten till bidrag är inte reglerad för fristående specialskolor.

Statlig tillsyn och rätt till bidrag för fristående gymnasieskola och fristående gymnasiesärskola

Rätten att starta och driva en fristående skola över grundskolenivå betraktas som en del av den allmänna näringsfriheten i Sverige. En fristående gymnasieskola eller fristående gymnasiesärskola kan dock ställas under statlig tillsyn och förklaras berättigad till bidrag enligt bestämmelserna i 9 kap.8–8 c §§skollagen.

Skolan skall förklaras berättigad till bidrag om utbildningen ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som gymnasieskolan skall förmedla på nationella eller specialutformade program respektive som gymnasiesärskolan skall förmedla. Skolan skall svara mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet. Skolan kan ha en konfessionell inriktning.

Bidrag skall utgå för varje elev som deltar i utbildningen och som hemkommunen är skyldig att erbjuda gymnasieutbildning.

Om verksamheten innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller i näraliggande kommuner skall Skolverket inte förklara skolan berättigad till bidrag.

Godkännande av en internationell grundskola

En internationell grundskola skall godkännas av Skolverket enligt 9 kap. 5 §. Internationella skolor kan anordnas för sådana elever i grundskolan som endast för en kortare tid är bosatta i landet eller för elever som har andra skäl att få utbildning i en internationell

skola. Regeringen får medge att en internationell skola tar emot även andra barn. En internationell skola kan inte motsvara en särskola eller specialskola.

Ansökan om statsbidrag för en internationell grundskola och gymnasieskola

I förordningen (1996:1398) om statsbidrag till internationella skolor finns bestämmelser om såväl internationella grundskolor som internationella gymnasieskolor. En internationell gymnasieskola definieras som en fristående skola med gymnasial utbildning som har en annan internationell inriktning än den som får finnas i gymnasieskolan eller vid en fristående gymnasieskola. Ansökan om statsbidrag för en internationell grundskola och en internationell gymnasieskola skall lämnas till Skolverket för bedömning och yttrande. Ansökan skall vara ställd till regeringen.

En internationell grundskola som får statsbidrag skall vara öppen för alla som får fullgöra sin skolplikt vid en sådan skola. Om det inte finns plats för alla behöriga sökande skall urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolverket.

7.2.7. Tillsyn och återkallande av godkännande

Enskilda förskolor och fritidshem

Kommunen har tillsyn över denna verksamhet och har rätt att inspektera verksamheten, inhämta upplysningar och ta del av handlingar som behövs för tillsynen. Om det föreligger missförhållanden i verksamheten får kommunen förelägga den som ansvarar för denna att avhjälpa missförhållandet.

Kommunen kan återkalla tillståndet om missförhållandet är allvarligt och om kommunens föreläggande inte följs. Kommunens beslut om tillstånd och om föreläggande eller återkallande av tillstånd kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Enskild och fristående förskoleklass

Kommunen har tillsyn över den enskilda förskoleklassen och har rätt att inspektera verksamheten, inhämta upplysningar och ta del av handlingar som behövs för tillsynen.

Fristående förskoleklass som bedrivs av fristående skolor står under tillsyn av Skolverket. Skolan är skyldig att delta i Skolverkets uppföljning och utvärdering. Kommunen där den skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten och skolan är skyldig att delta i kommunens uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten i den utsträckning kommunen bestämmer.

Om utbildningen inte längre uppfyller kraven för godkännande och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen kan kommunen respektive Skolverket återkalla godkännandet.

Både kommunens beslut och Skolverkets beslut om godkännande eller återkallande av godkännande kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet gäller omedelbart.

Fristående grundskolor, särskolor, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor

Fristående grundskolor och fristående särskolor står under tillsyn av Skolverket. Skolorna är skyldiga att delta i Skolverkets uppföljning och utvärdering. Skolorna skall årligen upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar. Kommunen där skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten och skolan är skyldig att delta i kommunens uppföljning och utvärdering i den utsträckning kommunen bestämmer.

Om utbildningen inte längre uppfyller kraven för godkännande och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen skall Skolverket återkalla godkännandet och rätten till bidrag.

En skolas rätt till bidrag skall återkallas om verksamheten vid skolan förändrats i en sådan utsträckning att det innebär påtagliga negativa följder för kommunen där skolan är belägen eller i näraliggande kommuner (gäller gymnasieskolor).

Skolverkets beslut om godkännande och rätt till bidrag samt om återkallande av godkännande och av rätt till bidrag kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Skolverkets beslut om rätt till bidrag kan överklagas.

7.3. Kommitténs överväganden

7.3.1. Utgångspunkter

Kommittén skall föreslå hur skollagen kan moderniseras genom att förenklas och förtydligas. Av ovanstående redovisning av nuvarande reglering av de fristående skolorna framgår att denna i många avseenden skiljer sig från den som gäller för de offentliga skolorna.

Den frihet från författningar som idag präglar fristående skolor härstammar från den tid då flertalet av dessa skolor var privatfinansierade. För att få offentligt stöd i form av statsbidrag förutsattes att skolorna tillämpade friare undervisningsformer eller alternativa pedagogiska inriktningar.

I propositionen om fristående skolor m.m. (prop.1995/96:200 s. 30) finns uttalanden som stödjer uppfattningen att de övergripande regelsystemen bör vara likartade.

Den frihet som sedan tidigare har funnits för fristående skolor finns nu även inom det offentliga skolväsendet. Hela skolområdet har avreglerats kraftigt jämfört med tidigare. För att skapa förutsättningar för likvärdig utbildning, öppen för variation och mångfald, på lika villkor bör de övergripande regelsystemen för offentliga och fristående skolor vara likartade, dvs. så generella som möjligt.

Samarbetet mellan de fristående skolorna och kommunerna kan fördjupas och stärkas. Samarbete är ett sätt att bättre utnyttja de gemensamma resurserna, vilket i sin tur bör kunna gagna såväl fristående som kommunala skolor.

I propositionen Fristående skolor (prop. 2001/02:35 s. 29) betonas detta ytterligare:

De fristående skolorna är en del av det totala utbildningsutbudet och därmed en del av den nationella skolpolitiken. Tillsammans utgör

offentliga och fristående skolor skolväsendet för barn och ungdom.

Uttalandena i dessa propositioner har inte följts upp i nuvarande skollag. Idag har fristående skolor genom politiska beslut i början av 1990-talet successivt fått rätt till kommunala bidrag. Kommunerna är idag skyldiga att lämna bidrag till varje elev som går på en fristående skola om skolan av Skolverket har förklarats berättigad till bidrag. Det är numera heller inte tillåtet att ta ut elevavgifter för sådana skolor.

Anledningen till att fristående skolor fått rätt till offentliga bidrag är en allmän uppfattning att skolgången för alla elever i

Sverige skall vara likvärdig varhelst utbildningen anordnas i landet och oberoende av om huvudmannen är kommunal, landstingskommunal, statlig eller enskild.

Detta synsätt, att alla elever oberoende av om de går i en offentlig eller enskild skola får sin utbildning bekostad av det allmänna och inte behöver betala elevavgifter, medför att det inte längre kan anses självklart med samma frihet från skollag och andra författningar som under tidigare förhållanden.

Andelen elever i fristående skolor utgör i vissa delar av landet 10–20 procent av eleverna i kommunen. Därmed blir skillnaderna i reglering svår att motivera, speciellt när flertalet fristående skolor är av allmän karaktär, det vill säga arbetar efter samma styrdokument som de kommunala skolorna i kommunen. Man kan inte heller tala om att fristående skolor i en sådan kommun utgör en ”marginell” företeelse.

Denna snabba framväxt av fristående grundskolor i vissa regioner – utvecklingen är likartad även för fristående gymnasieskolor och särskolor – understyrker, enligt kommittén, också behovet av en reglering som så långt möjligt är gemensam för både offentliga och fristående skolor. Kommitténs förslag i det följande är ett försök att utveckla ett system som innebär ett fullföljande av de principer som uttrycks i ovan redovisade propositioner. Detta ligger också i kommitténs uppdrag att se över lagstrukturen.

Ur elevperspektiv är det, enligt kommitténs mening, inte heller rimligt att eleverna vid de fristående skolorna ska stå ”vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna” enligt 1 kap. 3 § nuvarande skollag. Samhället har ett ansvar för alla elevers rättssäkerhet varför även dessa elever bör omfattas av de allmänna föreskrifterna (3 kap.) och vissa av de bestämmelser som kommittén föreslår om överklagande (20 kap.).

Med hänvisning till vad som anförts ovan om ett gemensamt regelsystem är det enligt kommitténs mening inte lämpligt att skolor som anordnas av enskilda huvudmän inom skolväsendet betecknas som fristående skolor.

Kommittén föreslår att dessa i stället skall benämnas enskilda skolor.

I kommitténs arbete med att åstadkomma en gemensam reglering har nedanstående modell använts i det följande vid bedömning av hur författningsbestämmelser skulle kunna utformas:

Enskilda skolor ansluter sig till den författningsbestämmelse eller det styrdokument som idag gäller för offentliga skolor.

Det friutrymme som de fristående skolorna använder sig av idag inom ett visst område ”öppnas” generellt genom författningsändringar även för offentliga skolor.

För både offentliga och enskilda skolor tillåts, efter prövning av regeringen eller av den myndighet som regeringen utser, i varje enskilt fall avvikelser från gällande bestämmelser.

Särregler för enskilda skolor skrivs in i skollag/skolförordning där det befinns lämpligt att enbart en enskild skola skall kunna tillämpa en viss reglering.

Sammantaget kommer kommitténs förslag att innebära förändringar i villkoren för både offentliga och enskilda skolor i syfte att uppnå likvärdiga förhållanden för alla elever.

Det skall även i fortsättningen vara möjligt att fullgöra sin skolplikt i skolor med enskild huvudman utanför skolväsendet, bl.a. utifrån Sveriges internationella åtaganden. Kommittén föreslår att sådana skolor, skall ha en reglering som i princip motsvarar den som finns för fristående skolor i 9 kap. skollagen. Någon rätt till offentligt stöd föreslås inte för sådana skolor. Dessa skolor benämns fristående skolor i kommitténs förslag och regleras i 17 kap.

7.3.2. Läroplan

De nationella styrdokumenten för de offentliga skolorna har ändrat karaktär och en betydande avreglering har skett sedan skollagens tillkomst 1985. Nuvarande nationella läroplaner och kursplaner ger stort utrymme för en offentlig skola att utforma utbildningens innehåll efter lokala förutsättningar t.ex. genom skolans val och med hänsyn även till olika elevers individuella önskemål t.ex. genom elevens val.

Som tidigare nämnts följer de flesta fristående skolor idag de nationella läroplanerna, de nationella kursplanerna och sätter betyg precis som de offentliga skolorna. Några fristående skolor har dock använt sig av möjligheterna att använda egna styrdokument eller ha egna anpassningar till nationella läroplaner.

Skolor med egna styrdokument

Det mest uttalade och kända exemplet på ett eget utarbetat styrdokument är Waldorfskolefederationens och Riksföreningen Waldorfförskolornas samråds läroplan ”En väg till frihet – åldern 1–19 år”. Den har dock successivt anpassats till de nationella läroplanerna. I den version som utkom i november 2001 (tryckår 2002) uttrycks att Waldorfskolornas läroplan skall utgå från de nationella läroplanerna och mera kan betraktas som en konkretisering och pedagogisk vägledning för waldorflärarna än en väsensskild egen läroplan.

Under förutsättning att betygsfrågorna i en sådan skola kan lösas på annat sätt, skulle den läroplanen, så som den är utformad idag, inte utgöra något hinder för samreglering. I skollagens mening skulle den läroplan som dessa skolor tillämpar inte skilja sig från de nationella läroplanerna, förutom texterna om betygsättning i avsnitt 2.7 i Lpo 94 och i avsnitt 2.5 i Lpf 94.

Tidigare har texterna i läroplanen om rektors ansvar och ställning varit en stötesten för generella bestämmelser om nationella läroplaner för dessa skolor.

Kommittén föreslår att det i alla enskilda skolor, och således också i en Waldorfskola, skall finnas en utpekad person med rektors befogenheter som skall leda och samordna det pedagogiska arbetet och besluta om den inre organisationen samt besluta i vissa angivna frågor som rör enskilda elever. Rektor har också möjlighet att delegera delar av den pedagogiska ledningen (se avsnitt 8).

Skolor med egna anpassningar av de nationella läroplanerna

Den andra kategorin fristående skolor utgörs av skolor som lagt till några extra läroplansmål. Det som är viktigt är att ytterligare läroplansmål inte strider mot innehållet i de nationella läroplanerna utan är fördjupningar eller förtydliganden av de nationella läroplanerna. Idag kontrollerar Skolverket i samband med godkännande/rätt till bidrag att eventuella anpassningar inte strider mot innehållet i de nationella läroplanerna.

Sådana möjligheter finns enligt nuvarande skollag inte för offentliga skolor. Däremot finns lokala mål som oftast kommer till uttryck i kommunernas skolplaner eller de lokala arbetsplaner som upprättas på de enskilda skolorna. I dessa lokala bearbetningar av

de nationella målen görs t.ex. anpassningar till en viss kommunal skolas profileringar.

Kommittén föreslår att de nationella läroplanerna ska gälla även för enskilda skolor inom skolväsendet, se 1 kap. 9 §. Detta utesluter inte att enskilda såväl som offentliga skolor kan använda och i framtiden utveckla egna styrdokument inom ramen för de nationella läroplanerna.

Internationella skolors läroplaner

Andra enskilda skolor med egna läroplaner är de statsbidragsunderstödda internationella skolorna som i sin undervisning använder tysk, fransk eller engelsk läroplan eller läroplaner som bygger på en internationell läroplan. Dessa internationella skolor följer en särskild förordning (1996:1398) om statsbidrag till internationella skolor.

I Sverige finns fem internationella skolor (Tyska skolan, Lycée Francais Saint Louis, British Primary School, International School of Stockholm och Internationella Skolan i Göteborgsregionen) som använder sig av andra länders läroplaner eller en internationell läroplan. För dessa skolor finns idag inte krav på att de skall följa svenska nationella läroplaners allmänna mål och värdegrund. Skolorna är också speciella i den meningen att de riktar sig till elever som vistas en begränsad tid i Sverige. Skolorna får, förutom statsbidrag från svenska staten, även bidrag från hemlandet i form av bidrag till rektor och lärare samt för tillsyn och även till examinationsförfaranden för de två gymnasieskolorna Tyska skolan och Lycée Francais Saint Louis.

Det förefaller, enligt kommittén, inte rimligt att elever vars utbildning i Sverige skall syfta till att underlätta deras skolgång utomlands följer de svenska nationella läroplanerna och kursplanerna. Däremot skulle det vara en fördel om kraven på att följa de nationella läroplanernas allmänna mål och värdegrund skrivs in i skollagen med tanke på elevernas rättssäkerhet under vistelsen i Sverige.

I Skolverkets tillsynsverksamhet har problem med att sådana bestämmelser saknats i nuvarande skollag uppmärksammats.

Behovet av att även offentliga skolor i Sverige skulle kunna anordna en sådan speciell internationell skola förefaller obetydligt. Dessa internationella skolor utgör närmast motsvarigheten till de

30-tal svenska utlandsskolor som finns runt om i världen. En skillnad är dock att de länder där de svenska utlandsskolorna är belägna inte ger statsbidrag till de svenska utlandsskolorna. I stället står den svenska staten för finansieringen av utbildningen.

Kommittén föreslår att internationella skolor regleras i kapitlet om särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet (17 kap. 10–11 §§.) En bestämmelse införs (17 kap. 11 §) om att de nationella läroplanernas allmänna mål och värdegrund skall efterlevas oavsett om skolan använder ett annat lands eller en internationell läroplan.

7.3.3. Kursplaner

De flesta fristående skolor använder de nationella kursplanerna både på grundskole- och gymnasienivå.

En offentlig skola kan, likaväl som en fristående skola, ha klasser med en viss pedagogisk inriktning grundad på t.ex. Freinet, Montessori, Waldorf eller Reggio Emilia. En skola kan också arbeta mer eller mindre ämnesintegrerat och tematiskt, t.ex. för att förbättra integreringen mellan de praktisk-estetiska ämnena och de mer teoretiska. Skolan kan även ha t.ex. en miljöprofil eller en idrottsprofil inom ramen för Skolans val. Därtill pågår en försöksverksamhet i 900 kommunala skolor att genomföra utbildning utan timplan utifrån de nationella kursplanemålen.

Många fristående skolor har dock generellt sett ett mera ”fritt” förhållande till de nationella kursplanerna. Det finns också fristående skolor som har ett eller flera ”egna” ämnen, som utöver moderna språk som språkval även har t.ex. latin som språkval. Konfessionella skolor kan t.ex. ha kristendom eller islam som ett eget ämne. Waldorfskolornas kursplaner har bedömts som likvärdiga med de nationella kursplanerna men har också egna ämnen, t.ex. eurytmi.

Ett generellt krav på att enskilda skolor på grundskolenivå skall använda nationella kursplaner skulle innebära en förändring och ”insnävning” av friutrymmet för vissa av de enskilda skolorna. Vissa kursplaner skulle t.ex. behöva omarbetas.

Idag finns förordningar för kommunala grundskolor som i vissa särskilda fall ger en viss ”frihet” från nationella kursplaner. Ett exempel är förordningen (SKOLFS 2002:8) om judiska studier i grundskolan i Stockholms kommun. I den föreskrivs att styrelsen

för utbildningen skall fastställa kursplan för ämnet och betygskriterier. Förordningen är tidsbegränsad.

För elever som går förberedande dansutbildning i grundskolan skall Skolverket fastställa kursplaner för utbildningen och meddela föreskrifter om mål för undervisningen i dans. Dans är inte ett ämne som kan förekomma i andra skolor/utbildningar än dem som omfattas av förordningen. Betyg behöver inte sättas i ämnena bild, slöjd och teknik. Skolverket får meddela avvikelser från timplanen.

Fristående skolor på gymnasienivå skall ha kärnämnen motsvarande dem som finns i offentliga gymnasieskolors nationella program. Därutöver kan den fristående gymnasieskolan ha egna kurser, kursplanemål och betygskriterier.

Idag kan styrelsen för utbildningen i offentliga gymnasieskolor i begränsad omfattning besluta om lokala inriktningar och därvid även fastställa ytterligare mål för utbildningen utöver dem som gäller för det nationella programmet. Styrelsen för utbildningen kan även besluta om att inrätta lokalt valbara kurser och kursplaner enligt bestämmelser i 5 kap. 1 § gymnasieförordningen.

En möjlighet att skapa lokala ämnen inom ett visst begränsat tidsutrymme bör, enligt kommittén, både offentliga och enskilda skolor ha. För offentliga skolor har denna möjlighet inte funnits tidigare. Vissa fristående skolor har i enlighet med nuvarande bestämmelser använt sig av denna möjlighet men i begränsad omfattning, oftast endast för ett enstaka ämne.

Kommittén föreslår att offentliga och enskilda skolor får ha egna ämnen med egna kursplaner och egna betygskriterier inom ett tidsutrymme motsvarande skolans val enligt nuvarande timplan.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter om kursplaner, se t.ex. 7 kap. 4 §.

7.3.4. Betyg

Av avsnitt 7.2.4 framgår att flertalet fristående skolor (77 procent på grundskolenivå) sätter nationella betyg. Vissa skolor med alternativ pedagogik lämnar istället för betyg slutomdöme eller intyg efter avslutad skolgång i årskurs 9.

Kommittén föreslår att huvudregeln bör vara att enskilda skolor sätter nationella betyg enligt samma regler som de offentliga skolorna.

För flertalet fristående skolor, de som redan idag sätter betyg enligt samma regler som de offentliga skolorna, innebär förslaget att de kan göra detta utan att behöva begära särskilt tillstånd om det hos Skolverket eller annan myndighet.

Enskilda såväl som offentliga skolor som tillämpar en alternativ pedagogik bör dock enligt föreskrifter av regeringen kunna medges att tillämpa ett annat bedömningssystem (3 kap. 17 §).

7.3.5. Skolor med konfessionell inriktning

Enligt kommitténs uppfattning finns det en grundläggande skillnad mellan att gå i en kommunal skola och att välja en enskild skola med konfessionell inriktning.

I en offentlig skola skall undervisningen vara icke-konfessionell. Till en kommunal skola skall alla föräldrar kunna skicka sitt barn i den trygga förvissningen om att barnet inte kommer att bli ensidigt påverkat i olika trosfrågor. Detta är rimligt eftersom kommunen har ett övergripande ansvar att ge alla barn och ungdomar en utbildning. En kommunal skola kan dock inom ramen för elevens val meddela undervisning i islam, judiska studier, kristendom etc. under förutsättning att eleven valt detta ämne.

Sedan den 1 januari 1995 gäller den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som lag i Sverige. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får inte lag eller annan föreskrift meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. Ett krav på att undervisningen vid en fristående skola skall vara icke-konfessionell torde inte vara förenligt med Sveriges internationella åtaganden.

Att välja en enskild skola med konfessionell inriktning är frivilligt. Föräldrarna gör ett medvetet val för att tillförsäkra sitt barn en utbildning och en fostran på religiös grund. Föräldrarna har förtroende för att den konfessionella skolan skall präglas av de religiösa värderingarna.

Det är rimligt att den egna religionen får ett visst utrymme under skoldagen, t.ex. i form av morgonbön eller andaktsstunder. Det bör heller inte möta något hinder att en skola med konfessionell inriktning präglas i sin fysiska miljö av den egna religionen t.ex. i form av religiösa bilder eller utsmyckningar i lokalerna.

Liksom i andra skolor bör dock undervisningen i de olika ämnena utmärkas av ett kritiskt undersökande förhållningssätt och

vara öppen för skilda uppfattningar och, med bibehållen respekt för andra religioner och värderingar, redovisa eventuella skilda ställningstaganden i trosfrågor.

Det är viktigt att även undervisningen i ämnet religionskunskap sker i enlighet med de nationella kursplanemålen. Fördjupade studier kan dock ske inom den egna religionen.

Skolverket framhåller i yttrande till betänkandet Likvärdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109) att det i tillsynsmyndighetens roll knappast går att i trosfrågor skilja mellan en värdeneutral kunskap å ena sidan och en i religionen förankrad etisk vägledning eller religiösa uttryck å den andra. Utgångspunkten skall istället vara att den konfessionella inriktningen av utbildningen skall vara förenlig med de grundläggande demokratiska värderingarna.

Kommittén föreslår att enskilda förskolor och skolor inom skolväsendet skall kunna ha en konfessionell inriktning. Med hänsyn till frågans betydelse bör en bestämmelse om detta finnas i skollagen (1 kap. 5 §). Det bör framgå att inriktningen skall vara förenlig med skolväsendets allmänna mål och värdegrund samt barnets rätt till undervisning.

Texterna i läroplanerna Lpo 94 och Lpf 94 om konfessionsfri undervisning bör kompletteras med att enskilda skolor kan ha en konfessionell inriktning.

7.3.6. Beslut om godkännande

Av redovisning i avsnitt 7.2.6 framgår vilken myndighet som fattar beslut om tillstånd och godkännande idag och hur rätten till bidrag är reglerad.

Kommittén föreslår följande:

Kommunen prövar godkännande för enskilda förskolor och för enskild förskoleklass som inte hör till en enskild grundskola, särskola, specialskola eller sameskola.

Skolverket prövar godkännande för enskilda grundskolor, enskilda särskolor, enskilda specialskolor och enskilda sameskolor samt enskilda förskoleklasser som anordnas vid en sådan skola.

Ett godkännande som avser förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola eller sameskola innefattar också fritidshem.

Skolverket prövar godkännande för enskilda gymnasieskolor och enskilda gymnasiesärskolor.

Kommittén föreslår vidare att

huvudman som uppfyller villkoren för godkännande inom skolväsendet också får rätt till bidrag efter prövning av att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder för det offentliga skolväsendet.

Förslaget innebär att beslut som tidigare fattats av kommunen även i fortsättningen kommer att fattas av kommunen. Nytt är att prövningen sker på samma sätt som de beslut Skolverket fattar. Principerna för godkännande blir desamma oavsett om det är kommunen eller Skolverket som fattar besluten. Tidigare har kommunen kunnat tidsbegränsa tillståndet och kommunen har inte heller varit tvungen att lämna bidrag - även om så skett i praktiken.

För de enskilda förskolorna innebär förslaget en större rättssäkerhet. Friskolornas riksförbund har i skrivelse till skollagskommittén den 17 maj 2000 framfört önskemål om att Skolverket skulle pröva godkännande och rätt till bidrag för enskilda förskolor, förskoleklass och skolbarnsomsorg och att detta skulle övervägas i Skollagskommittén.

Nytt är även att den enskilde huvudmannen är skyldig att anordna fritidshem för den skola som godkännandet omfattar. Något särskilt godkännande för att anordna fritidshem är därför inte nödvändigt. Tidigare har kommunen fattat alla beslut som rört skolbarnsomsorg.

För de statliga skolorna specialskolan och sameskolan har en motsvarande reglering införts. Tidigare fattade Specialskolemyndigheten beslut i ärenden om enskild specialskola. Nu föreslås istället att Specialskolemyndigheten yttrar sig över ansökan på samma sätt som kommunerna yttrar sig i motsvarande fall.

Sameskolan för elever i årskurs 1 till 6 är den enda skolform för barn och ungdom som inte får anordnas av en enskild huvudman. Kommittén föreslår i avsnitt 12.10.1 att enskild sameskola kan få anordnas.

En ytterligare förenkling med kommitténs förslag är att endast ett beslut fattas – om skolan efter prövning blir godkänd för skolverksamhet inom skolväsendet, erhålls också bidrag.

7.3.7. Prövning av ansökan

Prövning av ansökan sker i enlighet med 2 kap. 4 och 5 §§ i skollagsförslaget. En skola blir godkänd om huvudmannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildning inom skolväsendet och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder för det offentliga skolväsendet. Godkännandet gäller för utbildning i en viss bestämd omfattning vid en skolenhet.

Med det offentliga skolväsendet avses lägeskommunen i de fall ansökan avser en enskild förskoleklass, enskild grundskola eller enskild särskola, samverkansområdet när det gäller en enskild gymnasieskola eller gymnasiesärskola, Specialskolemyndigheten när det gäller en ansökan om enskild specialskola och Sameskolstyrelsen när det gäller en enskild sameskola.

Vad som avses med påtagliga negativa följder har beskrivits i prop. Fristående skolor m.m. 1995/96:200 s. 45 och s. 52 samt i betänkandena Resurser på lika villkor (SOU 1998:112) och Likvärdiga villkor (SOU 1999:98).

Idag sker från Skolverkets sida en prövning av om omfattningen av antalet elever vid den tänkta skolan kan komma att innebära påtagliga negativa följder för berörd kommun. Det finns även en bestämmelse om att om verksamheten väsentligen förändras så kan Skolverket återkalla rätten till bidrag om påtagliga negativa följder uppstår för berörd kommun.

För en huvudman för ny enskild skola kan det vara en fördel att redan vid godkännande veta vad som är en ”tillåten” omfattning när skolan planeras vara fullt utbyggd. Därför föreslås en bestämmelse om att godkännandet skall avse en verksamhet av en bestämd omfattning vid en viss skolenhet.

Att kommuner och inte Skolverket föreslås som besluts- och tillsynsmyndighet vad gäller enskilda förskolor m.fl. har ingen principiell betydelse. Uppgiftsfördelningen mellan Skolverket och kommunen har praktiska skäl. Förekomsten av många och små föräldrakooperativ på förskolenivå gör att det rimligen är betydligt enklare för en ansökande huvudman att ta kontakt med kommunen än med Skolverket.

Kommittén föreslår att tidpunkten för när ansökan skall lämnas in för prövning regleras i förordning på samma sätt som för internationella skolor och kompletterande skolor.

Kommittén föreslår att rätten till bidrag för enskilda specialskolor och sameskolor utformas så att hemkommunen betalar ersättning

för en elev i en enskild skola till Specialskolemyndigheten respektive Sameskolstyrelsen efter samma principer som hemkommunen betalar för en elev i en statlig specialskola eller sameskola. Specialskolemydigheten respektive Sameskolstyrelsen fördelar därefter resurser till både statliga och enskilda specialskolor och sameskolor.

Kommittén föreslår att övergångsbestämmelser införs för de enskilda förskolor och skolor som idag är godkända och har rätt till bidrag. Anpassningen till de nya bestämmelserna föreslås ske successivt.

För enskilda förskolor som har tillstånd enligt 2 a kap. 13 § skollagen kan övergångsbestämmelser utformas efter samma principer som när rätt till bidrag för fristående förskoleklasser fastställdes den 1 juli 1999. Om tillstånd för en enskild förskola meddelats före ikraftträdandet av den nya skollagen kan detta motsvara ett godkännande enligt 2 kap. 4 § i skollagsförslaget.

7.3.8. Villkor för godkännande

Att driva en enskild skola enligt bestämmelser som gäller för skolväsendet

Enligt det nya skollagsförslaget kommer ingen särskild bedömning av om utbildningen ger ”motsvarande kunskaper och färdigheter” att behöva ske eftersom samma utbildningskrav ska tillämpas på enskilda skolor (med tillhörande förskoleklasser) som på offentliga skolor. Däremot kvarstår prövningen av huvudmannens rättskapacitet och förmåga att driva skolan enligt de bestämmelser som gäller för skolväsendet samt om utbildningen innebär påtagliga negativa följder för det offentliga skolväsendet.

Det är rimligt att de bestämmelser som kommer att finnas i skolformsförordningar gäller både offentliga och enskilda skolor. Detta innebär för de enskilda skolornas del att det t.ex. skulle bli möjligt att inrikta sin utbildning på elever som enligt nuvarande bestämmelser i grundskoleförordningen får delta i tvåspråkig undervisning och engelskspråklig undervisning.

Det är också, enligt kommittén, rimligt att samma villkor för färdighetsprov skall gälla oavsett huvudman.

Kommittén föreslår att de bestämmelser om skolväsendet som kommer att finnas på förordningsnivå i huvudsak skall vara gemensamma för offentliga och enskilda skolor.

Antal elever i en enskild skola

I nuvarande reglering finns föreskrifter om lägsta antal elever i en fristående skola. En fristående grundskola och en fristående särskola skall enligt 9 kap. skollagen ha minst 20 elever om inte Skolverket bedömer att det finns särskilda skäl för ett lägre elevantal. Den bestämmelsen tillkom eftersom några fristående grundskolor i början av 1990-talet endast omfattade tre till fyra elever. Efter prövning och beslut i kammarrätten den 2 juni 1995 (mål nr 965-1995) kom man dock fram till att en sådan liten skola inte kunde anses uppfylla läroplanens krav på bl.a. möjligheter till samarbete, social fostran och utveckling och därför skulle godkännandena återkallas.

I prop. 1985/86:10 s. 29 anförs följande:

I själva ordet skola ligger att det är fråga om en verksamhet för undervisning av elever i grupp, inställd på en viss varaktighet och får inte vara av bara tillfällig karaktär. Undervisning enbart för barn som står under hans eller hennes [vårdnadshavarens] vårdnad kan inte räknas som skola.

Under 1990-talet har denna bestämmelse förorsakat problem för berörda skolor och för Skolverket vid godkännande och tillsyn. Ett behandlingshem eller ett skoldaghem är av naturliga skäl varken i kommunal eller enskild regi vanligtvis större än mellan fem och femton elever.

Även en särskola är ofta en liten enhet oavsett om det är en kommunal skola eller en fristående skola. En genomgång av SCB:s elevstatistik för läsåret 2001/2002 visar att 78 procent av de fristående särskolorna består av färre än 20 elever, liksom 68 procent av de kommunala särskolorna. Det bör härvid erinras om att både offentliga särskolor och fristående särskolor ofta är lokalintegrerade med en grundskola. Eleverna har alltså i praktiken tillgång till fler jämnåriga kamrater. En bestämmelse om antal elever i sådana skolor saknar i dessa fall betydelse. Skolverket har också regelmässigt godtagit särskilda skäl för fristående särskolor att ha färre elever än 20 om huvudmannen anhållit om det.

Fyra procent (203 skolor) av de offentliga grundskolorna har under 20 elever liksom 14 procent (65 skolor) av de fristående grundskolorna enligt samma statistikkälla.

Några bestämmelser om hur många elever det skall finnas i en enskild förskola, ett enskilt fritidshem och en enskild förskoleklass saknas. Fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor omfattas inte heller av sådana bestämmelser.

Skolverket återkallade i augusti 2002 godkännandet av en fristående grundskola då denna endast hade 17 elever. Skolverket hade inga anmärkningar på skolans utbildning i övrigt utan återkallandet var grundat på bestämmelsen i skollagen.

Kommittén föreslår att kravet på minst 20 elever för enskilda grundskolor, särskolor och specialskolor i nuvarande 9 kap. tas bort, dvs. kommittén förordar en återgång till tidigare praxis. Skolverket kan fortfarande avslå en ansökan och återkalla ett godkännande om skolan anses för liten för att utgöra en skola i läroplanens bemärkelse.

Öppen för alla

Det är en viktig huvudprincip att den fristående skolan är öppen för alla d.v.s. att skolan i mån av plats skall ta emot alla barn som söker sig dit oberoende av kön, etnicitet och religionstillhörighet. I kravet på öppenhet ligger också att skolan, om det finns fler sökande än platser, tillämpar urvalsgrunder som bibehåller öppenheten t.ex. anmälningsdatum, geografisk närhet och syskonförtur (prop. 1995/96:200).

Bestämmelsen är dock svår att tillämpa när det t.ex. gäller placering på skoldaghem eller annan skola inriktad på elever med mycket särskilda behov. En sådan placering fordrar att kommunen och den enskilda skolans huvudman är överens om behovet av placeringen och kostnaden för eleven. Kommunen kan anse att en likvärdig skolplacering kan anordnas inom kommunen.

För den enskilde föräldern och eleven är valfriheten i dessa fall begränsad. Det går inte att hävda att eleverna på en sådan fristående skola skall tas in i ”turordning” efter anmälningsdatum eller liknande utan, liksom i kommunala skolor, är det behovet som måste få avgöra. Skolverket har accepterat att t.ex. skoldaghem endast tar emot elever i behov av detta. Något annat förfarande vore orimligt.

I en kommunal skola

kan elever för längre eller kortare period hänvisas till behandlingshem eller till skoldaghem,

kan klasser inrättas för elever med särskilda behov, t.ex. för elever med dyslexi, autism eller hörselnedsättning.

Det är, enligt kommittén, rimligt att även en enskild skola har möjlighet att inrätta sådana klasser.

Kommittén föreslår bestämmelser som innebär att en enskild skola får inrikta sin verksamhet på utbildning för elever i behov av särskilt stöd enligt ovan eller på utbildning som är speciellt anpassad för vissa elever enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.

Kommittén föreslår också att en enskild skola, liksom idag, får begränsa sin verksamhet till vissa årskurser.

I skollagen finns bestämmelser i 9 kap. 6 § skollagen för fristående skolor och i 4 kap. 6 § skollagen för kommunala skolor att en viss skola inte är skyldig att ta emot en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen.

Det är viktigt att slå fast att huvudprincipen skall vara att särskilda stödinsatser skall ges där eleven går i skola. Tillgängligheten till en skola skall även gälla t.ex. en elev med funktionshinder. I undantagsfall och efter samråd med föräldrarna kan dock en annan placering än närhetsprincipen, om det gäller en kommunal skola, behöva övervägas men svårigheterna måste då vara betydande. Om föräldrarna sökt en enskild skola och kommunen är beredd att betala för de extra ordinära insatserna, är den enskilda skolan skyldig att ta emot eleven.

Kommittén föreslår att dessa bestämmelser överförs till den nya skollagen.

En liten enskild skola kan få ekonomiska svårigheter att ge fortsatt utbildning åt en elev som under skoltiden får stora problem. Elevens rätt till en god utbildning kan äventyras. Även i dessa fall skall huvudprincipen vara att hjälp skall ges i den skola eleven går. I undantagsfall och om kommunen inte är beredd att betala utan t.ex. anser att en likvärdig skolplacering kan erhållas i kommunen föreslås att den enskilda skolan inte är skyldig att behålla eleven.

Kommittén föreslår att dessa bestämmelser införs i den nya skollagen.

Principerna för öppenhet i de enskilda förskolorna behandlas i avsnitt 12.

7.3.9. Tillsyn och återkallande av godkännande

I den föreslagna modellen, dvs. att enskilda förskolor och vissa enskilda förskoleklasser och fritidshem prövas av kommunen och enskilda skolor med tillhörande förskoleklasser och fritidshem av Skolverket, uppstår problem när det gäller vilka myndigheter som har tillsyn och vilka myndigheter som återkallar godkännanden.

Om skollagen skall bidra till enhetlighet mellan skolformer och mellan offentliga och enskilda huvudmän är det rimligt att det finnas en övergripande tillsynsmyndighet för hela skolväsendet utifrån att samma skollagsbestämmelser och samma läroplaner och kursplaner skall gälla för alla skolor.

Det är å andra sidan också rimligt att den myndighet som prövar godkännande och rätt till bidrag också har tillsyn och kan återkalla godkännandet vid behov.

Kommittén föreslår att kommunen efter tillsyn av enskilda förskolor och sådana förskoleklasser som godkänns av kommunen kan förelägga och återkalla godkännande.

Skolverket kan efter tillsyn av övriga enskilda skolor förelägga och återkalla godkännande.

Skolverket respektive kommunerna har tillsyn över de enskilda skolor som de har godkänt. Skolverket har dessutom tillsyn över hur kommunerna utövar denna tillsyn.

För övriga enskilda skolor har kommunen rätt till insyn som tidigare, framför allt för att få underlag till hur bidraget till den enskilda skolan skall bestämmas. Kommunen kan också, om den enskilda skolan uppvisar brister som är så allvarliga att kommunen befarar att godkännandet måste återkallas, påpeka bristerna för Skolverket.

8. Skolans personal

Kommitténs förslag: Rektors uppgifter förtydligas i skollagen.

Vid skolenheterna skall det finnas rektorer. Rektorn skall leda och samordna det pedagogiska arbetet inom sitt verksamhetsområde och därvid besluta om enhetens inre organisation. Ett betydande antal detaljbestämmelser i skolförordningarna som i dag reglerar rektors uppgifter och beslut kan tas bort. Rektor skall även i framtiden ha en direkt i författning utpekad beslutanderätt i sådana frågor som rör enskilda elever och som ofta har karaktär av myndighetsutövning. Rektor får också möjlighet att delegera uppgifter och beslut inom lednings- och samordningsansvaret.

Vid skolenheterna skall det finnas lärare som ansvarar för undervisningen. Endast lärare som har föreskriven utbildning eller lärare med tillsvidareanställning enligt 2 kap. 14 § bör ges ansvaret för betygsättning.

Bestämmelserna om behörighet och villkor för anställning skall också gälla förskollärare och fritidspedagoger i förskola och fritidshem. Även för denna lärarkategori skall det krävas att de har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. På samma sätt som i dag kan även personal med annan utbildning eller erfarenhet arbeta i förskola och fritidshem.

I skolväsendet arbetar personal med starkt skiftande uppgifter och utbildning: rektorer, lärare, psykologer, kuratorer, bibliotekarier, studie- och yrkesvägledare, kontorspersonal, elevassistenter, skolvärdar, skolläkare, skolsköterskor, skolmåltidspersonal, barnskötare, lokalvårdare, vaktmästare m.fl. Den offentliga eller enskilda huvudmannen beslutar om personalens sammansättning, dimensionering och uppgifter.

Staten reglerar i dag genom skollagen behörighet för rektor och lärare samt studie- och yrkesvägledare och genom hälso- och sjukvårdslagen motsvarande för skolläkare, skolsköterska och psykologer. Staten reglerar också genom skollagstiftningen vissa ansvarsområden för rektor och lärare. I den utsträckning bestämmelser i skollagstiftningen anger en uppgift för ”den/var och en som verkar inom skolan” berör den dock all personal.

I det följande behandlar kommittén regleringen av rektor och lärare.

8.1. Rektors ansvar

8.1.1. Nuvarande reglering

Kommunala skolor

Inledning

Rektors uppgifter beskrivs ofta som dels att vara ledare för den pedagogiska verksamheten, dels att vara administrativ chef. I skollagen, skolformsförordningar och läroplaner regleras rektors ansvar och arbetsuppgifter på ett sätt som sammantaget är unikt för en chefstjänsteman i den kommunala verksamheten. Reglerna är omfattande till antal och innehåller en blandning av faktiskt handlande, administrativa verkställighetsbeslut och myndighetsutövning mot eleverna. Till skillnad mot vad som normalt gäller för andra kommunala befattningshavare förekommer också i regelverket bestämmelser som innebär att rektor har självständig beslutanderätt i förhållande till den kommunala nämnden.

Arbetsuppgifterna för rektor omfattar normalt också åligganden som inte gäller sådant som är reglerat i skolförfattningarna. På detta område som främst rör administration, personal och ekonomisk förvaltning är rektor liksom andra kommunalt anställda underställda den ansvariga nämnden.

Kommunallagen

Enligt 3 kap. 13 § kommunallagen beslutar nämnderna i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning skall handha. Med förvaltning avses här både frivillig verk-

samhet enligt kommunallagen, t.ex. fritids- och kulturverksamhet och obligatorisk verksamhet enligt speciallag (t.ex. skollagen).

Nämnderna kan delegera sin beslutanderätt till den som är anställd i kommunen. Kommunallagen ger stora möjligheter att flytta ansvaret för olika frågor till verksamhetsansvariga. Möjligheten att delegera ärenden som rör myndighetsutövning är dock begränsad. En mycket stor del av den kommunala förvaltningen räknas emellertid som ren verkställighet och ankommer normalt på de anställda utan stöd av delegering. Rätten för de anställda att vidta sådana åtgärder följer av den arbetsfördelning mellan förtroendevalda och anställda som måste finnas för att den kommunala verksamheten skall fungera.

Oavsett om de anställdas handlande grundas på delegering eller är att anse som ren verkställighet har nämnden det fulla ansvaret för verksamheten. Från kommunalrättslig synpunkt är de anställda – även förvaltningschefen – att betrakta som biträden eller rådgivare till nämnden. Någon självständig beslutanderätt för de anställda förekommer således inte enligt kommunallagen.

I speciallagstiftning om kommunal verksamhet (obligatorisk verksamhet) finns för vissa områden särskilda bestämmelser om personalen, t.ex. verksamhetschef i hälso- och sjukvårdslagen (HSL). Sådana bestämmelser kan innebära avvikelser från vad som gäller enligt kommunallagen. Inom t.ex. utbildningsområdet finns som nämnts inledningsvis särskilda bestämmelser om rektor i skollagen, läroplaner och skolformsförordningar. I det följande beskrivs kort innebörden av dessa bestämmelser med hänsyn till kommunallagen.

Skollagen

Den grundläggande bestämmelsen om rektor inom det offentliga skolväsendet finns i 2 kap. 2 § skollagen, vari föreskrivs följande.

För ledningen av utbildningen i skolorna skall det finnas rektorer. Rektorn skall hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. Det åligger rektorn att särskilt verka för att utbildningen utvecklas.

Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt.

Av bestämmelsens lydelse följer inte någon självständig beslutanderätt för rektorerna i förhållande till nämnden. Tvärtom betonas i

förarbetena att ledningen ”självfallet” skall utövas ”under det ansvariga politiska organet” (prop. 1990/91:18 s. 35).

Bestämmelsen infördes i skollagen i samband med att den statliga löneregleringen av rektorstjänsterna avskaffades 1990. Samtidigt upphävdes den detaljreglering av rektorstjänsterna som fanns i den dåvarande skolförordningen. Istället blev det kommunen som i formell mening bestämmer innehållet i anställningen. En viss reglering behölls för att tillgodose kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet.

Denna bestämmelse om rektor i skollagen är närmast att jämföra med vad som föreskrivs i 29 § HSL om att det skall finnas en verksamhetschef. Inte heller denne intar en självständig ställning i förhållande till en kommunal nämnd. Bestämmelsen innebär emellertid ett krav på huvudmannen att utrusta verksamhetschefen med uppgifter och erforderlig beslutskompetens. Att märka är att bestämmelsen gäller såväl offentlig som privat hälso- och sjukvård.

Det är oklart om rektor kan grunda någon beslutanderätt på den allmänna bestämmelsen i skollagen om ledningen av utbildningen (2 kap. 2 §). En tolkning som ligger närmast till hands är att bestämmelsen inte på ett avgörande sätt ger rektor någon självständig ställning i förhållande till andra kommunala tjänstemän. Den garanterar att det finns en rektor med ett ansvarsområde som inte får göras så stort att denne inte kan hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan (prop. 1990/91:18 s. 37).

Skolformsförordningarna

I de olika skolformsförordningarna finns bestämmelser som uttryckligen anger att rektor har att fatta beslut i vissa angivna ärenden. Ofta är det fråga om beslut som rör enskilda elever. Rättssäkerheten kräver i dessa fall att besluten läggs på en rimlig nivå och att det är fullständigt klart vem som skall fatta besluten och därmed ansvara för dem (prop. 1990/91:18). För denna typ av beslut gäller inte det tidigare återgivna uttalandet om att rektor utövar ledningen under det ansvariga politiska organet. De bestämmelser som det här är fråga om innebär tvärtom att rektor tillagts en självständig beslutanderätt.

Bestämmelserna innebär samtidigt en begränsning av nämndens kompetens enligt kommunallagen. Nämnden kan inte ta över beslutanderätten och kan inte heller ge några direktiv om hur den

skall utövas. Rektor har inom det statligt reglerade området att följa reglerna i författningar om beslutskompetens och ansvar. Styrelsen kan dock indirekt påverka självständigheten eftersom den förfogar över de ekonomiska resurserna och har det övergripande ansvaret.

Rektors beslut med stöd av författningar får med något undantag inte överklagas. Beslut som rektor fattar efter delegering kan överklagas genom laglighetsprövning om det inte finns föreskrivet om överklagande på annat sätt.

Läroplanerna

Nya läroplaner infördes 1994 för det obligatoriska skolväsendet och för de frivilliga skolformerna. I läroplanerna finns ett särskilt avsnitt om rektor som innehåller en detaljerad katalog över olika arbetsuppgifter som ankommer på rektor som pedagogisk ledare (Lpo 94 avsnitt 2.8 samt Lpf 94 avsnitt 2.6). Katalogen infördes utan närmare analys av de ställningstaganden som gjordes mot detaljreglering av rektorstjänsten i samband med att den statliga regleringen av tjänsterna avvecklades 1990.

Mot bakgrund av vad som nyss sagts om skollagens allmänna bestämmelse om rektors ledarskap kan emellertid läroplanernas katalog inte anses innefatta någon självständig beslutanderätt. Katalogen är att betrakta som en utfyllnad av skollagsbestämmelsen och har närmast karaktär av befattningsbeskrivning inom området för ”ren verkställighet”. Av bestämmelserna om beslutsordning i 2 kap. 10 § specialskoleförordningen framgår att regeringen såvitt gäller rektorer i specialskolan uppfattat läroplanens katalog på detta sätt. Denna tolkning vinner stöd av inledningen till katalogen där det sägs ”Rektor har ansvaret för skolans resultat och har därvid inom givna ramar, ett särskilt ansvar för att…”

Förskolans och fritidshemmets ledning

Inom den nuvarande förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen finns ingen motsvarande detaljreglering av ansvarig ledning eller vem som fattar beslut. Dessa verksamheter har utvecklats inom socialjänstlagen och där finns ingen reglering av chefens uppgifter. På dessa områden gäller kommunallagens regler.

BOSK föreslog en reglering av förskolans ledning på samma sätt som för den kommunala skolan. Motivet för en reglering var att garantera den samordning som enligt BOSK var nödvändig för en integration och helhetssyn på barns växande och lärande.

Vid tillkomsten av de nya läroplanerna infördes dock ingen särskild reglering av förskolans ledning (prop. 1997/98:93). I läroplanen för förskolan finns i dag således inte något särskilt avsnitt som behandlar rektorns/förskolechefens ansvar.

Fristående skolor

I förordningen (1996:1206) om fristående skolor föreskrivs att för ledningen av utbildningen skall det finnas en rektor. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till skolans pedagogiska inriktning, får ledningen av utbildningen utövas av flera personer. I förarbetena betonas att det även i en fristående skola fattas vissa beslut som är ingripande för den enskilda eleven. Därför bör det finnas en person med ett formellt ansvar (prop. 1995/96:200 s. 37).

Från år 2001 ställs samma krav på rektors bakgrund i fristående skolor som i offentliga skolor.

I fristående skolor finns inte motsvarande regelsystem om rektors uppgifter och beslutanderätt eftersom en fristående skola verkar inom ramen för fri företagsverksamhet eller fri föreningsverksamhet. I en fristående skola är rektor underställd styrelsen. För rektor i fristående skolor gäller inte katalogen i läroplanerna. Utvecklingen sedan mitten av 1990- talet har dock inneburit att regeringen beslutat om vissa regler om rektors beslutanderätt även för fristående skolor. Numera gäller samma bestämmelse om åtgärdsprogram som i de offentliga skolorna. Även i de fristående skolorna regleras rektors ansvar för att se till att åtgärdsprogram upprättas.

Rektor i fristående skolor har samma uppgifter i samband med betygsättning som rektor i offentliga skolor, dvs. när lärare inte kan enas, rättelse av betyg och utfärdande av betygsdokument.

8.1.2. Kommitténs överväganden

Utgångspunkter

Regleringen av rektors roll och uppgifter i kommunala skolor är i dag oklar på en rad punkter. Skolledarnas arbetssituation och förändrade arbetsuppgifter har dessutom under lång tid varit föremål för uppmärksamhet från olika håll. Flera rapporter från Skolverket och från kommunal revision visar att skolsystemets organisation och beslutsvägar ofta präglas av oklarhet. I Skolverkets granskningsrapport, Skolverkets kvalitetsgranskning 1998, konstateras bl.a. att ledningsorganisation ofta inte är tillräckligt anpassad till antalet medarbetare på skolorna. Den administrativa bördan på skolnivå är för stor, enligt rapporten, på bekostnad av ledningen av det pedagogiska arbetet. Problemet har också behandlats av Expertgruppen kring skolledarfrågor i rapporten Lärande ledare, Utbildningsdepartementets skriftserie 2001, rapport 4.

I fristående skolor är bilden en annan. Av betänkandet Fristående skolor – hot eller tillgång (SOU 2001:12) framgår att på fristående gymnasieskolor finns ofta en ledningsstruktur med en mycket tydlig ansvarsfördelning mellan styrelsen och rektor.

Behovet av en väl fungerande skolledning är odiskutabelt och har alltid framhållits. I ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) framhöll regeringen skolledningens betydelse för en gemensam pedagogisk grundsyn i frågor om t.ex. skolans och lärarens uppgifter och ansvar samt på den arbetsmiljö som skolan erbjuder såväl personal som elever, på skolans kontakter med andra såsom föräldrar, arbetsliv, kulturliv m.m. samt hur kopplingen mellan synsättet i de generella frågorna och den direkta undervisningen skall göras. Skolledningen har också ett särskilt ansvar för att skapa goda förutsättningar för utvecklingen av verksamheten i skolan.

Expertgruppen kring skolledarfrågor framhåller att ”ledarskapet förutsätter en rektor med tydliga ramar, ansvar och handlingsutrymme i en verksamhet som utgår från rektors, medarbetares och elevers lärande och förståelse av skolans uppdrag”. Gruppen betonar vikten av att ansvarsvägar och delegationsordningar tydliggörs för att undvika en oklar ansvarsfördelning. Dessutom behöver rektors ansvarsområde dimensioneras på ett sådant sätt att rektor har rimlig möjlighet att fungera som en demokratisk, lärande och kommunikativ ledare. Rektor har ibland för stort och splittrat ansvarsområde samt alltför många medarbetare och elever för att kunna

följa dessa. Målsättningen bör vara att rektor har god kontakt med verksamheten samt god kännedom om de människor som finns i denna.

Det finns, enligt kommittén, tre skäl som talar för någon form av rättslig reglering av rektors uppgifter även i framtiden. Frågor av pedagogisk karaktär skall vara förbehållet professionen. Beslut inom detta område skall grundas på professionell bedömning. För att tillgodose kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet skall det också vara tydligt vem som fattar beslut som rör enskilda elever och därmed ansvarar för sådana beslut. Detta kan inte tillåtas växla mellan olika kommuner eller stadsdelar. Det tredje skälet är att säkerställa den redan i ansvarspropositionen förutsatta decentraliseringen av beslutsfattande till skolenheten (prop. 1990/91:18 s. 22).

Generellt kan också anföras att behovet av en identifierbar rektor påtagligt ökat genom den ansvarsfördelning som läroplanerna förutsätter. Rektor har ansvar för att elevernas intresse tillvaratas när det gäller val av kurser, behov av stöd i undervisningen, elevvård, arbetsmiljö m.m. Det är därför viktigt att de beslut som är ingripande för den enskilda eleven fattas av en identifierbar ansvarig person.

Även i förhållande till lärare och föräldrar skall, enligt kommitténs uppfattning, finnas en person med formellt ledningsansvar, oavsett huvudman och pedagogisk inriktning. Man kan invända att det inte inneburit någon ökad rättssäkerhet för eleverna att rektor fattar beslut med stöd av författningar, eftersom besluten inte gått att överklaga. Kommittén föreslår därför att vissa beslut som rektor fattar skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär vilket framgår av föreskrifter i 20 kap. i lagförslaget.

Utgångspunkten för kommittén har varit att det måste finnas en tydlig ledning och klar ansvarsfördelning mellan styrelsen och rektor. Det förutsätter klara regler om vem som utövar ledningen av skolan och vem som fattar nödvändiga beslut. Viss del av rektors beslutanderätt bör därför alltjämt formuleras i skolförfattningarna. Det gäller beslut som rör enskilda elever, ofta myndighetsutövning, och den pedagogiska ledningen och de beslut om den inre organisationen som följer därav.

Redan i ansvarspropositionen framhålls vikten av tydlighet avseende rektors ansvar och skyldigheter. Statens ansvar för utbildningens kvalitet och likvärdighet och för att tillgodose rättssäkerheten gör det viktigt att det står klart vem som bär ansvaret för vissa avgöranden. Ett system med någon form av kollektivt ansvar

är inte tillräckligt för att garantera dessa statliga intressen. Ansvaret skall läggas på en bestämd tjänsteman.

Det får således inte råda någon osäkerhet om vem som har ansvaret för ledningen och samordningen av det pedagogiska arbetet och skolenhetens organisation samt skolans myndighetsutövning. De nya läroplanerna för grundskolan och gymnasieskolan markerar än tydligare just rektors ansvar men även för förskolan är detta en viktig fråga.

Kommittén vill betona vikten av denna tydlighet. Elever och föräldrar får inte vara osäkra på vem som är rektor för den elevgrupp eleven tillhör. Detta är särskilt viktig om det vid en större enhet, t.ex. en stor gymnasie- eller komvuxenhet, finns flera rektorer.

Kommittén föreslår att det för ledningen av verksamheten vid skolenheterna skall finnas rektorer. Rektor skall särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Särskilt bör utvecklingen av det pedagogiska arbetet uppmärksammas (2 kap. 7 §).

Huvudmannen avgör hur ledningsorganisationen skall utformas. Omfattningen av den verksamhet som rektor skall leda bestäms inte i lagen utan blir beroende av skolhuvudmannens beslut. Rektors verksamhetsområde kan bestå av en eller flera skolenheter eller del av en skolenhet, en eller flera skolformer. Kravet på att rektor skall ha pedagogisk insikt är av sådan grundläggande natur att det bör anges i lagen även i framtiden. Rektors åligganden och beslutanderätt skall framgå av skollagen. Avsikten är att bestämmelserna skall gälla oavsett huvudman.

Även förskolan och fritidshemmet bör omfattas av rektors ledning och ansvar. Alternativet hade varit att låta förskolan som enda skolform sakna reglering av ledningsfunktionen. Genom förslaget uppnås enhetliga regler och utvecklingen av den pedagogiska och innehållsmässiga integreringen mellan förskola, skola och fritidshem kan underlättas. Rektors verksamhetsområde kan omfatta en skolenhet med enbart förskola där rektor kan benämnas t.ex. förskolechef.

Kommittén behandlar i det följande rektor ur följande perspektiv.

─

Rektors ledning och samordning av det pedagogiska arbetet

─

Rektor som beslutsfattare

─

Rektor vid enskilda skolor

Rektors ledning och samordning av det pedagogiska arbetet

Kommittén föreslår en bestämmelse med lydelsen att rektor skall leda och samordna det pedagogiska arbetet inom sitt verksamhetsområde. Lärarna väljer tillsammans med eleverna arbetssätt och beslutar om undervisningens innehåll inom de ramar läroplanen och kursplaner ger. Att leda och samordna arbetet avser generella frågor som t.ex. den övergripande organisationen av det pedagogiska arbetet, skolans kontakter med andra bl.a. med föräldrar och det lokala samhället. Rektor ansvarar under styrelsen för enhetens resultat och skall inom givna ramar ge förutsättningar för eleverna att nå målen.

Ordet ”leda” markerar också att rektor är chef för lärarna och övrig personal. Om lärare eller annan personal brister i sina åligganden enligt läroplanen är det i första hand rektors uppgift att vidta åtgärder för att åstadkomma rättelse.

I rektors sammanhållande ledarskap ingår ansvar för verksamhetens utveckling, samarbetsklimat, arbetsformer och kompetensutveckling. Frågor som har med samordning av skolenheter att göra faller utanför och bör ligga hos nämnden. Beslut i sådana frågor kan nämnden delegera till t.ex. skolchef.

Andra uppgifter som hör till rektors ledning och samordning är t.ex. skolans systematiska kvalitetsarbete, formerna för samarbete mellan skolan och hemmen, stödåtgärder samt ansvaret för att se till att åtgärdsprogram upprättas. Rektor har också ansvaret för arbetet med att förebygga, upptäcka och åtgärda alla former av kränkande behandling samt att rutiner finns för hur detta arbete ska dokumenteras.

I den pedagogiska ledningen ingår också ansvaret för skolans fostrande roll både i undervisningen, under raster och skolmåltider samt tillsynen över eleverna. Dit hör också att utarbeta gemensamma normer och regler tillsammans med personal, elever och vårdnadshavare.

Rektor som beslutsfattare

Huvuddelen av rektors uppgifter inom den pedagogiska ledningen och samordningen innebär faktiskt handlande eller administrativa verkställighetsbeslut. Med ledning och samordning av det pedagogiska arbetet följer också beslutsfattande i rättslig mening.

Kommittén föreslår att en generell bestämmelse införs i skollagen om att rektor inom sin ledning och samordning av det pedagogiska arbetet därvid också beslutar om enhetens inre organisation och i övrigt fattar de beslut som framgår av särskilda föreskrifter i skollag eller annan författning.

Beslut om enhetens inre organisation

Beslut om den inre organisationen är en del av den pedagogiska ledningen och samordningen. Sådana beslut finns i dagens skolformsförordningar. Vissa av dessa regler speglar ett föråldrat synsätt. Gruppindelningar, schemaläggning och utvärdering sköts ofta av arbetslagen på ett flexibelt sätt. Som en följd av ökad målstyrning och därav följande avreglering anser kommittén att en stor del av de bestämmelser som i dag reglerar dessa områden inte längre behövs utan ersätts av förslaget om rektors beslutanderätt avseende den inre organisationen. Hit räknas beslut som avser bl.a. personalens olika ansvarsområden, övergripande tidsplanering, elevernas fördelning på klasser eller grupper.

En annan konsekvens av förslaget är att avsnittet i läroplanerna om rektors uppgifter måste ses över. Katalogen över rektors arbetsuppgifter fyller också en annan funktion, som bl.a. framgår av propositionen om en ny läroplan (prop. 1992/93:220). Rektor har ett ansvar för att eleverna får kunskaper i frågor, som är av ämnesövergripande karaktär. Exempel på sådana ämnesområden är trafik, sex och samlevnad samt alkohol, tobak och narkotika. Ett annat område är de internationella överenskommelser, som Sverige har förbundit sig att bevaka i utbildningen. I vissa fall är katalogen det enda ställe i styrdokumenten, där dessa frågor omnämns och detta måste beaktas när läroplanerna ses över.

Beslut som rör enskilda elever

I skolförfattningarna i dag riktas en skyldighet direkt för rektor att fatta beslut i olika frågor som ligger inom den pedagogiska ledningen men också gäller enskilda elevers rättigheter och skyldigheter. Det är då som regel fråga om beslut som har karaktär av myndighetsutövning som förutsätter pedagogisk insikt och erfarenhet. Beslut om särskilda stödinsatser är ett exempel på sådana

beslut. Andra exempel avser ledighet för enskilda angelägenheter och arbete som elevskyddsombud, uppflyttning till högre årskurs, beslut att ej flytta en elev till högre årskurs, medgivande för en elev att gå om, åtgärder som rör enskild elev för skapande av en trygg miljö, rektors medverkan vid betygsättning.

För de beslut det här är fråga om har rektor en självständig beslutanderätt. Den ansvariga styrelsen kan inte bestämma hur rektor i ett särskilt fall skall besluta utom i de fall nämnden anger vissa ramar för besluten genom sitt ansvar att fördela resurser.

Kommittén föreslår att rektor även i framtiden skall ha en direkt i författning utpekad beslutanderätt i sådana frågor som rör en elevs skyldigheter och rättigheter inom rektors verksamhetsområde.

I vissa fall flyttas genom kommitténs förslag ansvaret för vissa beslut från styrelsen för utbildningen till rektor. Ett sådant exempel är att bestämmelser om särskild undervisningsgrupp försvinner och alla beslut om stödinsatser ankommer på rektor.

Rektors möjlighet att delegera

Flera utredningar har framhållit behovet av att rektor får möjlighet att delegera uppgifter till någon person i ledningsgrupp, till lärare eller arbetslag (bl.a. Skolkommittén, SOU 1997:121). På många skolor är det så att rektor, utöver att leda skolans utveckling av elevernas lärande, har ett stort ansvar för ekonomi, byggnader, lokaler, utrustning m.m.

Expertgruppen kring skolledarfrågor framhåller bl.a. att med den utveckling som sker mot arbetslag bör det vara naturligt och intressant för andra än rektorer och övriga skolledare att ta ett särskilt ansvar för vissa uppgifter. Rektor kan behöva dela sitt ledarskap med andra ledare i skolan, i ledarlag eller motsvarande eller fördela uppgifter direkt till lärare eller lärarlag.

Kommittén föreslår att det skall finnas möjlighet för rektor att delegera uppgifter inom lednings- och samordningsansvaret. I detta ansvar ingår också beslutanderätt. Därigenom skapas bättre förutsättningar för rektor att leda och utveckla skolans verksamhet.

Möjligheten att delegera till lärare är också en förutsättning för att eleverna skall få reellt inflytande i viktiga beslut som rör skolans dagliga verksamhet. Beslutanderätt kan inte delegeras till en grupp av befattningshavare utan enbart till en eller flera av rektor särskilt angivna personer. Förslaget utesluter självfallet inte de arbetsformer

som i dag utvecklas inom skolområdet. Uppgifter som läggs till arbetslaget faller oftast inom verkställighet.

Eftersom den förslagna delegationsrätten gäller åligganden för rektor som grundas på skollagen krävs givetvis ingen kommunal delegation.

Rektors möjligheter att delegera beslutanderätt i sådana frågor där rektors beslutanderätt särskilt angetts i skollagen eller annan författning framgår av respektive bestämmelse, t.ex. bestämmelsen om fastställande av åtgärdsprogram och beslut om ledighet för enskilda angelägenheter.

Kommittén vill också framhålla att det blir möjligt för en rektor att delegera vissa uppgifter rörande t.ex. förskolan eller någon annan definierad del av verksamheten till någon som är lämpad att leda just denna verksamhet.

Av förslagets formulering ”enskilda ledningsuppgifter” följer att rektor inte kan avhända sig allt ansvar utan att det rör sig om delegering av begränsade delar av detta.

Styrelsebeslut

I likhet med andra kommunala chefer beslutar i regel rektorer i kommunala skolor med stöd av kommunallagen på delegation från nämnden i en rad ärenden som inte direkt berör själva den pedagogiska verksamheten och dess utformning. Hit hör t.ex. anställning av personal, ekonomi- och lokalfrågor.

I gällande skolförfattningar finns också föreskrifter som anger att det ankommer på huvudmannen eller hemkommunen att fatta beslut. Sådana beslut kan nämnden delegera med stöd av kommunallagens regler.

I dag finns också en ordning som innebär att vissa frågor kan på begäran av vårdnadshavare föras till styrelsen. Detta slopas enligt kommitténs förslag och besluten föreslås ankomma på rektor, t.ex. befrielse från obligatoriska inslag, se avsnitt 9.

Ett tydligare ansvar

Huvudmannen har det övergripande ansvaret för utbildningen. Genom kommitténs förslag får rektor ett tydligt ansvar för skolans utveckling och inre organisation. Samtidigt är ansvaret i

kommunen delat mellan nämnden och rektorn. Nämnden har ansvaret för skolplanering och för att tillskjuta och fördela resurser och anställa personal. Genomförandeansvaret vilar på rektor som tillsammans med personalen skall utveckla skolan. Som framgår av avsnitt 4 föreslår kommittén en skyldighet för huvudmannen att följa upp och utvärdera sin skolverksamhet. Kommittén föreslår också en bestämmelse som tydliggör det övergripande ansvar som kommunen redan i dag har för att vidta åtgärder där den finner sådana påkallade (3 kap. 2 §). Nämnden kan naturligtvis inte förhålla sig passiv om den genom uppföljning och utvärdering upptäcker brister även i den pedagogiska verksamheten.

Rektor vid enskilda skolor

Rektors ansvar och befogenheter i offentliga och enskilda skolor skiljer sig åt. Framför allt är det läroplanernas skrivningar och regleringen i skolformsförordningarna om vad rektor ansvarar för som inte gäller i dag för en enskild skola eftersom denna inte behöver följa läroplanerna eller skolformsförordningarna.

Rektor i en offentlig skola har egna befogenheter i sin myndighetsutövande roll med stöd av skolförfattningarna. En rektor i en enskild skola som inte omfattas av skolförfattningarna saknar detta lagstöd.

I förordningen om fristående skolor ges, om det finns särskilda pedagogiska skäl, möjlighet att dela på ledningsansvaret. Detta prövas av Skolverket i samband med godkännandet eller i samband med att Skolverket lämnar förklaring om rätt till bidrag.

I PM Rektor i enskilda skolor 2002-01-17 menar Meyer-Riberdahl att det som är att anse som myndighetsutövning i den offentliga skolan rimligen också bör anses som myndighetsutövning i den enskilda skolan under förutsättning att verksamheten grundas på samma eller likartade författningsbestämmelser (bilagedelen, bilaga 3).

En reglering av rektors pedagogiska ansvar i den enskilda skolan av den typ och omfattning som finns i dag i läroplan och skolförfattningarna är möjlig inom den associationsrättsliga lagstiftningen och stiftelselagen utan särreglering. Den kan dock påverka den faktiska ansvarsfördelningen inom den enskilda skolan. En analys av frågan redovisas i ovan nämnda bilaga.

Kommittén föreslår att regleringen av rektorer i enskilda skolor skall vara densamma som för rektorer i en offentlig skola. Ledningsansvaret får inte delas av flera. Genom förslaget om att rektor får delegera enskilda ledningsuppgifter och beslutanderätt i vissa frågor får även enskilda skolor möjlighet att delegera den dagliga pedagogiska ledningen och samordningen.

8.2. Lärare

8.2.1. Nuvarande reglering

Enligt 2 kap. 3 § skollagen är varje kommun och landsting skyldiga att för undervisningen använda lärare, förskollärare eller fritidspedagoger som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Undantag får göras endast om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna.

Bestämmelsen, som innebär att kravet på behörighet inte enbart knyts till anställningstillfället, infördes i skollagen den 1 januari 1991. Den avsåg då lärare. Som skäl till bestämmelsen angavs att lärarnas kompetens är av avgörande betydelse för utbildningens kvalitet. Lagstiftning sågs som ett sätt att skapa en garanti för att kompetenta lärare verkligen används i skolan.

Vilka lärare som får användas i undervisningen är knutet till den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Överensstämmelse mellan lärarens uppgifter och kompetens skall iakttas under lärarens hela tjänstgöringstid, inte bara vid anställningstillfället. En total överensstämmelse mellan lärarens utbildning och samtliga undervisningsuppgifter har dock inte ansetts kunna krävas (prop. 1990/91:18).

När förskoleklassen infördes som skolform i skollagen 1998 innebar det att verksamheten betraktas som undervisning i samma formella mening som verksamheten i grundskolan. Bestämmelsen om krav på ”en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva” kom därmed också att omfatta förskollärare och fritidspedagoger i förskoleklassen, liksom bestämmelserna om behörighet och villkor för anställning. I det sammanhanget behandlade regeringen också annan personal i förskoleklassen, t.ex. barnskötarna. I propositionen framhöll regeringen att barnskötarna utgör en viktig resurs för barns trygghet, omvårdnad och omsorg. Det

var enligt regeringen lämpligt att barnskötare, fritidsledare och elevassistenter ingår i arbetslagen kring barn i förskoleklass, skolan och skolbarnsomsorgen. Dessa personalkategorier är emellertid inte ”behöriga” att bedriva undervisning i skollagens mening och regleras därför inte i 2 kap.

I 2 kap. 4 § nuvarande skollag regleras kraven för att få anställas som lärare, förskollärare och fritidspedagog. Där anges att behörig att anställas i det offentliga skolväsendet utan tidsbegränsning är den som har svensk lärarexamen, respektive barn- och ungdomspedagogisk examen som regeringen med stöd av 1 kap. 11 § högskolelagen (1992:1434) har meddelat föreskrifter om, eller motsvarande äldre utbildning, med huvudsaklig inriktning på den undervisning anställningen avser. Detsamma gäller den som av Högskoleverket har fått ett behörighetsbevis enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 4 a och 4 b §§. Den som inte är behörig får ändå anställas utan tidsbegränsning, om det saknas behöriga sökande och om det finns särskilda skäl samt om den sökande har motsvarande kompetens för den undervisning som anställningen avser och det dessutom finns skäl att anta att den sökande är lämpad att sköta undervisningen.

Den som inte uppfyller kraven enligt 2 kap. 4 § får anställas som lärare, förskollärare eller fritidspedagog för högst ett år i sänder (2 kap. 5 §). Bestämmelsen medger undantag från lagen om anställningsskydd om att anställning normalt skall gälla tills vidare och gör det möjligt att senare anställa behöriga lärare då tillgång på sådana blir bättre.

Motsvarande bestämmelser har införts även för fristående skolor fr.o.m. den 1 juli 2002.

Bestämmelserna i 2 kap. om behörighet och anställningsvillkor gäller inte förskola eller fritidshem. För förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen anges i 2 a kap. 3 § att det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses.

8.2.2. Kommitténs övervägande

Lärarna är skolans viktigaste resurs för att erbjuda eleverna goda möjligheter att nå målen. Lärarens kunskap och pedagogiska kompetens utgör själva grunden för skolans utveckling. Tillgång till välutbildade lärare i alla skolor är en viktig faktor för likvärdighet

och utbildningens kvalitet. En av kommitténs viktigaste uppgifter är att förstärka målstyrningen och förtydliga ansvarsförhållandena. Detta gäller också det professionella ansvaret. Skolverkets nyligen publicerade stora kunskapsöversikt om sambanden mellan strukturella faktorer och utbildningskvalitet anger lärarkompetensen som den enskilt viktigaste förklaringsgrunden.

Utbildning av lärare och kravet på att använda behöriga lärare är ett av statens styrmedel. Statens ansvar för kvalitet och likvärdighet i utbildningen innebär att det är nödvändigt att på ett mer kraftfullt sätt än i dag säkra den kvalificerade lärarkompetensens inflytande på all undervisning, också när man tvingas använda icke lärarutbildad personal.

I direktiven till kommittén anger regeringen också att kommittén skall analysera och definiera de termer som används i skollagen, t.ex. skola/skolform, undervisning och pedagogisk verksamhet.

Ytterligare sådana termer, som används i dagligt tal med hänvisning till skollagen, är begreppen lärarbehörighet, behöriga lärare och obehöriga lärare. Som nämnts ovan används i skollagen uttrycken ”behörig att anställas som lärare, förskollärare eller fritidspedagog” (2 kap. 4 §) eller ”för undervisningen använda lärare, förskollärare eller fritidspedagoger som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva” (2 kap. 3 §).

Kommittén föreslår att i lagen används det gemensamma begreppet lärare. Detta är en naturlig följd av de förändringar som gjorts i högskoleförordningen (1993:100) som innebär att lärarexamen omfattar även förskollärare och fritidspedagoger.

Anställning med tillsvidareförordnande får enligt huvudregeln i nuvarande skollag bara ske om läraren har föreskriven utbildning.

Användning av andra än utbildade lärare får bara ske om utbildade inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna. För närvarande utförs närmare 20 procent av lärararbetet av dem som inte har utbildning för uppgiften i grundskolan eller gymnasieskolan.

Regleringen i skollagen är alltså den motsatta till det som är det normala i arbetslivet, där regleringen främst avser vilken kompetens som erfordras för att någon skall få användas för att utföra en uppgift. Det må gälla domare eller läkare eller specialiserade yrkesområden som elektriker, sjuksköterska eller polis. Inom dessa andra yrkesområden kan brist på utbildad personal mötas med köbildning till verksamheten.

På skolområdet kan köbildning eller inställd undervisning rimligen inte tillåtas ske. Detta är en avgörande skillnad. Därav följer dock inte att nuvarande lagstiftning bör bestå.

Även om många skolor har en väl fungerande strategi för hur man tar till vara den kompetens som finns i personalgruppen händer det att personal utan lärarutbildning används för att utan någon begränsning ansvara för hela lärararbetet i skolan. Detta försvårar rimligen elevernas möjlighet att nå målen för utbildningen. Betygsättning är myndighetsutövning och det kan därför ifrågasättas om en person utan föreskriven lärarutbildning bör sätta betyg. För läraryrkets attraktionskraft är det givetvis också negativt att det anses lika väl och till alla delar kunna utföras av den som saknar föreskriven utbildning.

Nuvarande situation är otillfredsställande sett från kraven på likvärdighet men också från ett rättssäkerhetsperspektiv för eleverna. Utgångspunkten för det förslag som kommittén lägger fram för att komma tillrätta med problemet är följande.

Lärararbete omfattar i huvudsak fem områden: planering, genomförande, kontaktarbete, utvärdering och utveckling.

I utvärdering ingår bedömning av undervisningen som helhet samt bedömning av varje elevs kunskapsmässiga och sociala utveckling. I grundskolans högre årskurser, i utbildningar på gymnasienivå och i vuxenutbildningen skall kunskapsbedömningen utmynna i betygsättning, som är en form av myndighetsutövning.

Kommittén har föreslagit att det vid skolenheterna skall finnas rektorer. Rektorn skall leda och samordna det pedagogiska arbetet inom sitt verksamhetsområde. Lärarna har utifrån läroplaner och kursplaner ansvaret för att organisera och genomföra arbetet så att eleverna utvecklas efter sina förutsättningar. Kommittén föreslår därför att lärarnas ansvar kommer till uttryck i lagen genom en bestämmelse om att det vid skolenheterna skall finnas lärare som ansvarar för undervisningen. I det ingår bland annat att tillse att undervisningen planeras så att läroplanens och kursplanernas mål tillgodoses. Endast lärare som har föreskriven utbildning eller har tillsvidareanställning enligt 2 kap. 14 § (i det följande i detta avsnitt används för dessa begreppet behöriga lärare) bör ges ett sådant ansvar och därmed också ansvaret för den bedömning som formaliseras i betygsättning.

Kommittén har vägt frågan om likvärdighet och rättssäkerhet mot problem som kan uppstå vid tillämpningen. Finns inte tillräckligt antal behöriga lärare tillgängliga får liksom nu och för högst ett

år i sänder icke lärarutbildad personal anställas för läraruppgifter. De kan arbeta inom samtliga ovan nämnda områden utifrån den av rektor bedömda kompetensen. Kompetensen hos de obehöriga och därmed visstidsanställda skiftar dock kraftigt, allt från grundskolekompetens till mycket goda ämneskunskaper. Den insats som behövs från den behörige läraren vad gäller planering och betygsättningen måste därför också bli varierande. Kommittén skall inte föreskriva hur skolan löser detta organisatoriskt utan det sker bäst lokalt på skolenheten under rektors ledning. Vid organisation av undervisning i arbetslag kan t.ex. de behöriga lärarna ges ansvaret för betygsättning inom hela arbetsenheten. Betygsättningen sker på grundval av det som skett i undervisningen och därmed självklart efter nära samråd med den som undervisat eleven.

Det underlag som presenteras av den undervisande är grunden för det betyg som sätts på den enskilde eleven. Det är också viktigt att samma dokumentationskrav som ställs på lärare ställs på den obehörige för att underlätta arbetet. Det som eleverna presterat, när den obehörige har undervisat, skall naturligtvis väga tungt i bedömningen men den behörige läraren och de övriga lärarna i arbetslaget kvalitetssäkrar bedömningen genom sin större kompetens och erfarenhet. Om den obehörige är väl meriterad i ämnet krävs kanske bara ett enkelt samråd vid några tillfällen i samband med ämnes- eller arbetslagsplanering.

Om det inte finns behöriga lärare att tillgå inom ett ämnesområde vid skolenheten ankommer det på rektor att efter samråd med den undervisande svara för betygsättningen. Endast i detta sällsynta fall kommer det således att inträffa att betyg sätts av någon som inte deltar i undervisningen.

Staten och huvudmännen satsar betydande resurser på att utbilda obehöriga till lärare. Kommittén förutsätter att dessa insatser inte minskar utan snarast intensifieras. Det kan ändå uppstå problem speciellt i vissa kurser på gymnasieskolan där lärarutbildning saknas. Även där kan dock huvudmannen erbjuda sådan utbildning att den obehörige når sådan kompetens att personen kan anställas med stöd av 2 kap. 14 § och användas i undervisningen enligt huvudregeln i 2 kap. 11 § och därmed själv sätta betyg. När särskilda skäl gäller i sammanhanget kan också den obehörige sägas fylla kraven enligt 14 § och därför tillsvidareanställas under förutsättning att de tre övriga förutsättningar som anges i bestämmelsen samtidigt är uppfyllda. Det förutsätts att personen kan uppvisa motsvarande ämneskunskaper som en lärarutbildad och en väl vitsordad tjänst-

göring. Med väl vitsordad innefattas främst att personen uppvisar god förmåga pedagogiskt och metodiskt samt kunskap om och insikt i måldokumenten.

Det är ett rimligt antagande att den betoning av lärarutbildningens värde som kommitténs förslag innebär, vid sidan av andra åtgärder som kommittén också föreslår, kan locka tillbaka i tjänst en del av dem som nu lämnat yrket. Förslaget ligger också i linje med vad som sägs i budgetpropositionen. Där framhåller regeringen behovet av att ytterligare främja möjligheterna till karriärutveckling för lärare. Vidare sägs att lärarnas betydelse för att ge barn, unga och vuxna studerande en god undervisning knappast kan överskattas (prop. 2002/03:1 utg.omr.16 avsnitt 5). Att utbildade lärare används på det sätt kommittén föreslår innebär också att man kommer att tillämpa ett mentorsskap inom skolorna, vilket betyder mycket för intern fortbildning och kvalitetshöjning.

Kommittén har också i samband med behörighetsreglerna behandlat den närliggande frågan om behovet av legitimationsregler eller annan form av auktorisation för lärare. Det har dock inte varit möjligt att närmare utreda härmed sammanhängande frågor. Kommittén har i stället valt den lösning som redovisats ovan. Kommittén anser att dessa frågor bör utredas i annat sammanhang.

Personal i förskola och fritidshem

Kommitténs förslag innebär att verksamheten i förskola och fritidshem skall betraktas som undervisning i samma formella mening som den verksamhet som bedrivs i övriga skolformer. En naturlig följd av förslaget är att bestämmelserna om kravet på lärarutbildning samt bestämmelserna om behörighet och villkor för anställning också skall gälla förskollärare och fritidspedagoger i förskola och fritidshem.

Detta innebär att kravet på lärarutbildning som huvudregel gäller även i förskolan. Det skall finnas lärare som ansvarar för undervisningen. Kravet som i dag finns inom skolan att huvudmannen är skyldig att för undervisningen använda lärare som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva bör också gälla inom förskolan. I förskolan har dock utifrån en helhetssyn på barnen och deras behov en verksamhet formats där undervisning och omsorg integreras. I arbetslaget arbetar förskollärare och barnskötare tillsammans med undervisning och omsorg. Med hänvis-

ning till de särskilda förhållanden som gäller inom förskolan bör även personal med annan utbildning eller erfarenhet kunna arbeta i arbetslaget med undervisning och omsorg utan begränsning av behörighetsreglerna för anställning som förskollärare. Förutsättningarna för arbetet i arbetslag förändras därmed inte. Hur arbetet närmare skall fördelas avgörs av rektor som har det pedagogiska ledningsansvaret.

Fritidshemmet är – enligt kommitténs förslag – ett komplement till förskoleklass, grundskola och motsvarande skolformer. På samma sätt som i förskolan kan även annan personal än lärare/ fritidspedagoger anställas för att i arbetslaget arbeta med undervisning och andra aktiviteter i fritidshemmet. Det krävs dock alltid en behörig lärare som ansvarar för undervisningen.

Övrig personal

Den personal som regleras i kommitténs förslag är rektor, lärare och skolläkare. Skälen för en sådan reglering har behandlats tidigare i detta avsnitt och såvitt gäller skolläkaren i avsnitt 10. Som också framgår av avsnitt 10 föreslår kommittén att elevhälsa införs som ett verksamhetsområde. För elevhälsans verksamhet föreslås en föreskrift att det skall finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevens behov kan tillgodoses. För övrig personal föreslås ingen reglering utan huvudmannen bestämmer själv vilken personal och kompetens som behövs för att målen och de föreskrifter som gäller för verksamheten skall kunna uppfyllas. Detta överensstämmer med kommitténs direktiv att anpassa skollagstiftningen till ett målstyrt skolväsende.

9. Elevernas inflytande och rättssäkerhet

9.1. Inledning

Om rättssäkerhet

Enligt kommitténs direktiv skall kommittén utreda och föreslå hur en ökad rättssäkerhet för eleverna kan åstadkommas. Inledningsvis skall därför begreppet rättssäkerhet något beröras.

Begreppet diskuteras inom den juridiska vetenskapen främst i ämnet allmän rättslära. Åke Frändberg, professor vid Uppsala universitet behandlar frågan i Juridisk Tidskrift (2000-01, nr 2 s. 269– 280) och menar att betydelsen av begreppet rättssäkerhet bör vara ”förutsebarhet i rättsliga angelägenheter” och anför härvid bl.a. följande.

Med rättssäkerhet i denna mening avses grovt uttryckt, att rättssystemet skall tillhandahålla klara, tydliga och pålitliga svar på frågor av rättslig karaktär. Jag befinner mig i en viss situation: Vad gäller rättsligt för mig i denna? Jag önskar utföra en viss handling: Är denna tilllåten, förbjuden eller påbjuden?… I ju högre grad rättssystemet ger klara svar på dylika frågor, desto högre grad av rättssäkerhet har man i samhället i fråga.

För att rättssäkerhet skall råda, måste tre villkor vara uppfyllda. För det första krävs att rättssystemet har ett klart och adekvat svar på den ställda frågan, dvs. att det finns klara och adekvata regler. Men detta villkor är inte tillräckligt. Reglerna kan vara hur klara som helst, men det råder ingen rättssäkerhet, om man inte också har tillgång till dessa regler dvs. att de är publicerade. Så det andra nödvändiga villkoret är att svaret är lätt tillgängligt för den frågande. Men inte heller dessa båda villkor är tillsammans tillräckligt för att rättssäkerhet skall råda. Hur klara och hur lättillgängliga reglerna än är, är de otjänliga som grund för förutsägelser om det sedan inte blir så som reglerna utsäger. För om de rättstillämpande organen inte lojalt och korrekt tillämpar reglerna, kan man inte förlita sig på dessa regler. Det tredje nödvändiga villkoret avser just detta att man kan lita på innehållet i reglerna.

Socialtjänstutredningen, som diskuterar begreppet rättssäkerhet i sitt slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97), anför bl.a. att det är svårt att finna en definition av begreppet men de försök som gjorts utgår från principer som gäller i samhällen där rättssäkerhet anses råda. Dessa principer är legalitetsprincipen, objektivitetsprincipen, rätten till domstolsprövning, avgörande inom rimlig tid och offentlighetsprincipen. Utifrån dessa principer kan enligt utredningen två rättssäkerhetsbegrepp ställas upp. Dels det formella rättssäkerhetsbegreppet som betonar krav på förutsägbarhet och likhet i lagstiftning och rättstillämpning, dels det materiella begreppet som belyser vikten av innehållet i beslutet och att det skall vara etiskt tillfredsställande.

Inom skolan framstår rättssäkerheten i ett speciellt perspektiv eftersom eleverna befinner sig där under lång tid. Till följd av skolplikten är närvaron i skolan dessutom obligatorisk. Beroendeförhållandet till lärare, skolledning och annan personal är stort och präglar en stor del av elevernas dagliga tillvaro.

De materiella bestämmelsernas utformning har som framgått av ovanstående en avgörande betydelse för den enskildes rättssäkerhet liksom bestämmelsernas tillgänglighet dvs. att de är lätta att såväl finna som förstå av både den enskilde och av den som skall tillämpa bestämmelserna. Det sistnämnda torde vara av särskilt stor betydelse på skolans område där flertalet av dem som skall tillämpa lagen saknar juridisk utbildning.

Även andra faktorer har emellertid en stor betydelse för rättssäkerheten. Ett av de viktigaste medlen för att upprätthålla rättssäkerheten är möjligheten att överklaga ett beslut. Överklagande behandlas närmare i avsnitt 9.4.

Rättssäkerheten för den enskilde tillvaratas också genom bestämmelser om allmänna handlingar och sekretessbestämmelser liksom statliga myndigheters kontroller och tillsyn.

Ett annat sätt att stärka rättssäkerheten i begreppets vidare bemärkelse är också att ge den enskilde rätt att få information om och möjlighet att medverka i den process som leder fram till olika beslut.

9.2. Elevinflytande

Kommitténs förslag: Ökad målstyrning innebär avreglering

också vad gäller formerna för elevernas inflytande.

Elevinflytandet kan inte utvecklas genom nationella föreskrifter som reglerar elevinflytandet i organisatoriska termer. Bestämmelser av organisatorisk karaktär i nuvarande skolformsförordningar bör därför tas bort.

Här föreslagna bestämmelser skall gälla alla skolformer som omfattas av skollagen, dvs. även för de yngsta eleverna, med erforderlig anpassning efter deras ålder och mognad.

Eleverna skall kunna påverka sin utbildning och aktivt bidra till utbildningens utveckling.

Elevers och elevsammanslutningars arbete med inflytandefrågor skall stödjas och underlättas.

Elevföreträdare skall informeras inför för eleverna viktiga förändringar och ges tillfälle att lägga fram sina synpunkter innan beslut fattas i sådan frågor.

9.2.1. Nuvarande reglering

Med bestämmelser, av varierande detaljeringsgrad under olika perioder, har staten försökt att tillgodose och förstärka elevernas inflytande. Under 1990-talet har en viss avreglering skett samtidigt som nya organisationsformer för elevinflytandet införts, skolkonferensen och lokala styrelser, de senare som tidsbegränsade försöksverksamheter.

1 kap. 2 § (”portalparagrafen”) i nuvarande skollagen föreskriver att verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. För de olika skolformerna finns sedan ganska likalydande bestämmelser i skollagens respektive skolformskapitel och i respektive skolformsförordning. Vi finner här således exempel på besvärande dubbelregelringar.

För grundskolan och motsvarande skolformer anges i skollagen att eleverna skall ha inflytande över hur deras utbildning utformas och att omfattningen av elevernas inflytande skall anpassas efter deras ålder och mognad och, för den obligatoriska särskolan, efter deras förutsättningar i övrigt. I respektive förordning preciseras ytterligare att eleverna skall i varje klass eller undervisningsgrupp

ges tillfälle att tillsammans med läraren behandla frågor som är av gemensamt intresse för eleverna och att den närmare utformningen skall anges i arbetsplanen.

För gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunala vuxenutbildningen, vuxenutbildningen för utvecklingsstörda och svenskundervisningen för invandrare anges i skollagen likaledes att eleverna skall ha inflytande över hur deras utbildning skall utformas. I förordningarna för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan föreskrivs vidare att det för varje klass skall finnas klassråd som skall behandla frågor som är av gemensamt intresse för klassens elever och att den närmare utformningen av elevinflytandet skall anges i arbetsplanen. Mål och riktlinjer för elevernas ansvar och inflytande finns i läroplanerna.

Sedan 1996 pågår försöksverksamhet med lokala styrelser i grundskolan, obligatoriska särskolan, gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Försöksverksamheten skulle ursprungligen ha avslutats den 30 juni 2001 men har förlängts till och med utgången av juni 2003 (SFS 2001:175 och 176). I budgetproposition för 2003 uttalar regeringen att försöksverksamheten är ”viktig för att visa att elever vill och kan ta ansvar, men också för att utveckla nya former för elev- och föräldrainflytande. Därför bör försöksverksamheten bli reguljär. Det bör dock råda en stor öppenhet att kunna välja andra alternativ för elev- och föräldrainflytande i skolorna” (prop. 2002/03:1 utg.omr. 16).

I sammanhanget vill kommittén också peka på de nya bestämmelserna i kommunallagen om ökade beslutsbefogenheter för självförvaltningsorgan som trädde i kraft den 1 juli 2002. Dessa bestämmelser har dock inte gjorts tillämpliga på försöksverksamheten inom grund- och gymnasieskolan eftersom försöket givits delvis andra befogenheter än vad som följer av kommunallagens bestämmelser. Regeringen uttalade dock i propositionen om demokrati för det nya seklet att den avsåg att senare återkomma till frågan om brukarinflytandet inom skolan (prop. 2001/02:80).

9.2.2. Tidigare överväganden och förslag

Elevinflytandet har varit ett viktigt utvecklingsområde i skolans förändring. Redan 1946 års skolkommission framhöll skolans ansvar för elevernas demokratiska fostran och personliga och sociala utveckling.

Under de senaste 25 åren har elevers inflytande behandlats vid åtskilliga tillfällen. Förslag har lagts fram som helt eller delvis legat till grund för nationella bestämmelser på området i Skolans arbetsmiljö – Utredning om skolans inre arbete (SIA) (SOU 1974:53),

Medinflytande i skolan (DsU 1977:20), Skola för delaktighet (SOU 1985:30) och i propositionen om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop. 1986/87:91).

I propositionen om vissa skollagsfrågor m.m. (1990/91:115) uttrycks, som en anpassning till den nya ansvarsfördelningen, övertygelsen att detaljregleringen av skolans samverkansformer bör upphöra och att utvecklingen av elevinflytandet måste ske på lokal nivå för att bli framgångsrik. ”En central reglering av elevinflytandet med centralt givna instruktioner kan ge en bild av att demokratins former är givna en gång för alla.” Enligt respektive skolformsförordning skall den närmare utformningen av elevinflytandet nu anges i skolans arbetsplan.

Barnkonventionen skall genomsyra allt beslutsfattande som rör barn (prop. 1997/98:182). I anslutning till barnkonventionens artikel 12 om barns rätt att komma till tals anför Barnkommittén i betänkandet Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) bl.a. följande:

Skolan är basen i arbetet med att öka inflytandet för barn och ungdomar. FN-kommittén har också betonat skolans betydelse som en ”demokratisk frizon” för barn. Det finns ingen valfrihet för svenska skolor vad gäller elevers inflytande. Det är inget ”projekt” som kan sättas igång och avbrytas och kan heller inte vara någon försöksverksamhet som skolan kan driva under någon period. Varje skola har, mot bakgrund av Barnkonventionen och det svenska regelsystemet för skolan, ett uppdrag att se till att alla elever, oavsett kön, social och kulturell bakgrund får ett verkligt inflytande på arbetssätt, arbetsformer och innehåll i undervisningen. …

För att åstadkomma ett verkligt inflytande för elever krävs att det i skolan finns en positiv anda, goda relationer mellan lärare och elever samt en gemensam värdegrund för lärare och elever att utgå ifrån.

Trots stora insatser visar forskning och olika undersökningar att eleverna fortfarande anser att de har ganska lite att säga till om i skolan och att ambitioner och mål inte uppfylls. Propositioner och betänkanden under hela 1990-talet uttrycker otillfredsställelse med dessa förhållanden och att förändringar måste ske.

Många undersökningar, t.ex. attitydundersökningarna Vem tror på skolan? (Skolverket 1998) och Attityder till skolan 2000 (Skol-

verket 2001), visar att elever anser att de har ganska lite att säga till om i skolan.

9.2.3. Skolkommittén

Hur ser det ut?

Skolkommittén gör i sitt delbetänkande Inflytande på riktigt (SOU 1996:22) en grundlig genomgång av hur barn och ungdomar i det offentliga skolväsendet upplever ”sitt inflytande, eller snarare brist på inflytande.”

Sammanfattningsvis anför skolkommittén följande:

Om man kort ska sammanfatta den bild som forskningen ger av elevinflytande, kan man konstatera att varken i grundskolan eller gymnasieskolan har eleverna något egentligt inflytande på undervisningen. De kan inte påverka undervisningens uppläggning eller innehåll i någon högre grad, är inte med och väljer läromedel och kan inte påverka prov eller hemuppgifter. Undersökning efter undersökning från sextiotalet och framåt visar samma bild (Inflytande på riktigt, SOU 1996:22, s. 46).

Skolkommittén konstaterar att den formella demokratin är etablerad på de flesta skolor. Kommittén finner dock att det finns problem när det gäller inflytandet på själva undervisningen och på skolarbetets uppläggning. Kommittén framhåller i detta sammanhang följande:

Det är i klassrumssituationen, i den dagliga kontakten mellan elever och lärare, i elevernas delaktighet och ansvar för läroprocesserna i skolan, som bristerna i elevernas möjlighet till inflytande framstår som tydligast. Samtidigt är det just elevernas inflytande över det dagliga lärandet som, enligt vår uppfattning, är det viktigaste (SOU 1996:22, s. 208–209).

Varför är elevinflytande viktigt?

Skolkommittén anger i huvudsak tre skäl till varför elever ska ha inflytande.

1 Elevinflytande är en mänsklig rättighet

Elevinflytande är viktigt i sig. … att skolan inte bara är en förberedelse för livet. Skolan är livet självt för barn och ungdomar som går där varje dag i tolv år. De kan inte betrakta allt de gör som en förberedelse för något annat som kan komma sen. Livet pågår nu. Elever ser också på inflytande i ett här och nu-perspektiv. I rätten att få inflytande och vara delaktig ingår att vara sedd och bli respekterad. Den rätten betyder något för sin egen skull, alldeles oavsett om elever därmed har lättare att tillägna sig skolans nyttigheter eller får övning i demokrati (Inflytande på riktigt, s. 21).

2 Elevinflytande är en del i en demokratisk fostran för skapandet av aktiva och ansvarskännande samhällsmedborgare

Skolan ska fostra eleverna till demokratiska medborgare. Det betyder bl.a. att eleverna i skolan ska kunna utveckla sina möjligheter att byta perspektiv, att visa social förståelse för andras situation, att visa tolerans och empati. … En sådan målsättning ställer krav på hela miljön i skolan och på att elever får konkreta erfarenheter av hur det är att ta ansvar och utöva inflytande i ett samarbete som bygger på demokratiska principer. …

En demokratisk fostran har betydelse både i det offentliga och i det privata livet. Eleverna ska med självförtroende och lyhördhet kunna delta i den demokratiska processen i politiska och fackliga församlingar, i arbetslag, i byalag och idrottsföreningar, styrelser och studiecirklar osv. Men demokratiska hållningar påverkar också människors privata relationer i äktenskap och vänskap, i förhållande till företag och myndigheter, vid läkarbesök och i köpcentrat (Inflytande på riktigt, s. 22–23).

3 Elevinflytande bidrar till ökat ansvar i skolarbetet, ökad motivation och effektivare inlärning

Elevers lärande är beroende av att de har inflytande över sin egen kunskapsprocess. Om det eleverna arbetar med i skolan ska kunna införlivas som verklig kunskap med deras tidigare erfarenheter och kunskaper, då krävs att de är djupt delaktiga. Kunskapsarbete är en skapande process, och den som skapar måste vara närvarande och del-

aktig i vad som sker. Det kan man inte vara om det är någon annan som tar hela ansvaret för vad och hur man lär sig, och om man själv känner sig utanför (Inflytande på riktigtSOU 1996:22 s. 24).

Vad behöver utvecklas?

I sitt slutbetänkande, Skolfrågor – om skola i en ny tid (SOU 1997:121 s. 103 ff.) konstaterar Skolkommittén bl.a. att det inte räcker med att eleverna aktivt deltar i beslutsfattandet, t.ex. i styrelser, klassråd och arbetsgrupper.

Eleverna måste kunna påverka det dagliga arbetet och ha makt över sitt eget lärande. … Ett ökat inflytande för eleverna är beroende av att det sker förändringar i den pedagogiska praktiken. … [Elevernas delaktighet] handlar först och främst om hur undervisningen bedrivs, och vilken kontroll över det egna lärandet som eleverna har. Det innebär att det inte finns någon enkel lösning, som i ett slag skulle vända ett litet inflytande för eleverna till ett stort inflytande. Elevernas möjligheter till delaktighet och ansvar är i stället beroende av den pedagogiska utvecklingen som sker på lång sikt, och som i huvudsak initieras och drivs av lärare och skolledare. …

Att konstatera att förändringar av grundmönstren i undervisningen tar lång tid, innebär inte en kritik av lärarna. Skolan i ett samhälle som det svenska har många olika funktioner, varav en del kan vara svåra att tillgodose samtidigt. Det är ett komplext system som innehåller flera grundläggande målkonflikter. För lärarna gäller det att balansera olika intressen, och inte minst att se till att det finns en viss stadga och kontinuitet i verksamheten. Det är en krävande uppgift att klara av en sådan balansgång och samtidigt se till att den dagliga undervisningen av ett 30-tal barn eller ungdomar fungerar.

Lärarnas situation i dagens skola påverkas i hög grad av de snabba samhällsförändringarna, som bl.a. innebär att ungdomarnas socialisation går till på ett annat sätt än för bara några decennier sedan. …

I elevernas ögon har lärarna stor makt; eleverna ser att lärarens beslut och sätt att bedriva undervisningen har stor betydelse för hur det är på lektionerna. Det finns samtidigt många lärare som bestämt anser att de nästan inte har någon makt alls. De blir inte tillfrågade på allvar när skolledningen fattar beslut, de pressas av kommunens ekonomiska nedskärningar, de kämpar för att alla elever ska klara kursplanernas uppnåendemål osv. Lärarna måste vara delaktiga i skolans hela verksamhet, och känna att de verkligen kan vara med och påverka vad som sker, för att de ska vara beredda att släppa in eleverna i planeringen av undervisningen. Tillspetsat kan man säga att det flerstämmiga klassrummet förutsätter ett flerstämmigt personalrum.

9.2.4. Kommitténs överväganden

Minskad detaljreglering

En ökad målstyrning innebär att detaljreglering så långt möjligt bör undvikas. Bestämmelser om elevinflytande bör därför anges i form av allmänna föreskrifter. Den närmare utformningen av elevernas inflytande bör avgöras på skolenheten. Av intresse i sammanhanget är även vad som sägs beträffande inflytande och delaktighet för barn och ungdomar som brukare i proposition Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige (prop. 1997/98:182). Där uttalas bl.a. följande:

Förverkligandet av barnkonventionen är en process och i många avseenden är det processen som är betydelsefull. Frågan är om processen kan påskyndas genom enbart lagstiftning eller om även andra åtgärder måste till. Det har visat sig på skolans område att attityder till inflytandefrågor inte förändras nämnvärt genom lagstiftning. Det finns också en risk för att ytterligare lagstiftningsåtgärder endast skapar en skendemokratisk struktur.

Kommittén delar dessa bedömningar och menar att det som främst medverkar till ett gott elevinflytande är en positiv inställning, kunskap och engagemang och ett demokratiskt ledarskap som omfattar alla på skolan – elever och personal. Därutöver vill kommittén betona vikten av lokala mål som utvärderas och följs upp och att eleverna är med i detta arbete.

Bestämmelser i skolformsförordningarna om organisatoriska anordningar som klassråd, elevråd och gymnasieskolans skolkonferens föreslås försvinna. Med hänvisning till den roll- och ansvarsfördelning som råder ankommer det, enligt kommitténs mening, på skolenheten att inom ramen för föreslagna allmänna föreskrifter och i samråd med eleverna, och yngre elevers vårdnadshavare, närmare avgöra hur elevernas inflytande skall utformas för att de nationella målen skall nås.

Gemensamma föreskrifter för alla skolformer

Nu föreslagna bestämmelser förslås gälla för alla skolformer som omfattas av skollagen, således även för de yngsta eleverna. Detta ställningstagande stämmer väl överens med de grundläggande värden som anges i Lpfö 98:

Verksamheten skall bedrivas i demokratiska former och därigenom lägga grunden till ett växande ansvar och intresse hos barnen för att de på sikt skall delta i samhällslivet. …

Förskolan skall sträva efter att varje barn … utvecklar sin förmåga att förstå och att handla efter demokratiska principer genom att få delta i olika former av samarbete och beslutsfattande.

Det överensstämmer också med Barnkonventionens synsätt att det inte finns någon nedre åldersgräns för när barnet skall ha rätt att delta och fritt uttrycka sina åsikter. Enligt Barnkonventionen skall rätten tillförsäkras ”det barn som är i stånd att utrycka sina egna åsikter”.

En gemensam reglering för alla skolformer, som berör elever i så olika åldrar och med så varierande förutsättningar som det här är fråga om, förutsätter att inflytandet anpassas efter elevens ålder och mognad. Kommittén är medveten om att de bestämmelser som föreslås inte till alla delar kan gälla fullt ut för de yngsta barnen. Det är ändå viktigt att redan små barn görs delaktiga och successivt skolas in i ett demokratiskt förhållningssätt. Personalen vid varje skolenhet, tillsammans med elever och i vissa fall vårdnadshavare, bör noga tänka igenom och närmare dokumentera hur inflytandet skall utformas för att på bästa sätt förverkliga de mål som anges i läroplanerna. Utgångspunkter för detta arbete bör vara respektive läroplans avsnitt om grundläggande värden och elevernas ansvar och inflytande.

Under det senaste decenniet har, bortsett från den pågående försöksverksamheten med lokala styrelser, fokus för elevinflytandet förskjutits från det formella och kollektiva genom klass- och elevråd m.m. till det informella och individuella över det egna lärandet i dialog med lärare och föräldrar. Genom de föreskrifter som nu föreslås ges ökat utrymme för en sådan utveckling. Kommittén anser att inflytandet över hur utbildningen utformas, för den enskilde eleven och för gruppen, behöver utvecklas. Samtidigt som även den formella strukturen vidareutvecklas för att bättre anpassas till elevernas behov och mognad.

Inflytande över utbildningens utformning

Kommittén föreslår att till skollagen överförs från skolformsförordningarna att varje elev skall ha inflytande över hur hans eller hennes utbildning utformas. Samtidigt görs ett tillägg om att varje elev

också skall stimuleras att ta aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen (3 kap. 8 § första stycket). Få torde som eleverna själva kunna bidra till denna utveckling.

Att underlätta elevernas arbete med inflytandet

För att bestämmelserna om elevinflytande skall få verkligt genomslag måste skolan ge eleverna tillfälle att under skoltid behandla frågor av gemensamt intresse och även i övrigt stödja och underlätta elevernas och deras sammanslutningars arbete med inflytandefrågor. Den allmänna föreskriften om elevinflytande har därför kompletterats med en bestämmelse med sådant innehåll (3 kap. 8 § första stycket).

Hur dessa krav på skolan skall tillgodoses lämpar sig inte för författningsreglering. Hit kan ändå t.ex. höra åtgärder som avser att skolan regelbundet avsätter tid för att såväl alla elever i lämpliga grupperingar som deras sammanslutningar kan träffas under skoltid, att skolan tillhandahåller lokaler och utrustning för elevsammanslutningars arbete, ekonomiskt stöd m.m. Även här är det viktigt att skolans företrädare och eleverna tillsammans försöker utveckla formerna för hur elevernas arbete med inflytandefrågor kan underlättas.

En viktig fråga rör att i planeringen av undervisningen ta särskilda hänsyn som möjliggör för eleverna att tidsmässigt aktivt delta i olika samverkansorgan. Skolverket framhåller i sin lägesbedömning 2001 om Barnomsorg Skola Vuxenutbildning följande.

Att avsätta tid och att anpassa kraven på inlärningen så att demokratiska processer får utrymme och ”status” kräver tydliga signaler från skolornas ledare och från lärare i deras arbete att leda eleverna.

Kommittén delar denna uppfattning. Företrädare för eleverna måste ges tidsmässiga och organisatoriska förutsättningar att samla in synpunkter från dem som valt dem samt samordna, förankra och återföra förslag och beslut.

Av kommitténs förslag i 3 kap. 10 § framgår att elevföreträdare, om de så önskar, skall ges särskilt stöd i skolarbetet för att de skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Sådant stöd är inte kopplat till huruvida eleven riskerar att inte nå målen eller uppvisar andra svårigheter i skolarbetet. Utgångspunkten är i stället att, med hänsyn till den tid ett sådant uppdrag tar från det vanliga skolarbetet, skapa

förutsättningar för eleven att kunna fullgöra sitt skolarbete på samma sätt som eleven skulle ha gjort om hon eller han inte haft sitt uppdrag.

Nödvändiga kunskaper för eleverna

I läroplanerna sägs att elevernas möjlighet att utöva inflytande på undervisningen och att ta ansvar för sina studieresultat förutsätter att skolan klargör utbildningens mål, innehåll och arbetsformer, liksom vilka rättigheter och skyldigheter eleverna har. (Jfr Lpf 94, avsnitt 1 Skolans värdegrund och uppgifter, Rättigheter och skyldigheter.)

Eleverna saknar i många fall kunskaper inom dessa områden. För att eleverna skall ges förutsättningar för att kunna hävda sin rätt till inflytande, ta ansvar för sin utbildning och delta i utvecklingen av utbildningen har de rätt till skolans stöd för att få de nödvändiga kunskaper som behövs. Det gäller alla elever, men särskilt dem med förtroendeuppdrag. Kommittén föreslår en föreskrift om att eleverna skall informeras om sin rätt till inflytande och om huvuddragen i de bestämmelser som gäller för utbildningen (3 kap. 9 § första stycket). Härmed avses att de skall få kunskap i skollagen, läroplanen, kursplaner, betygskriterier och föreningskunskap.

Skolans skyldighet att informera

Skolans skyldighet att informera eleverna framgår redan av nu gällande föreskrifter i läroplanerna. För att elevinflytandet skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt krävs att eleverna fortlöpande hålls informerade i frågor som berör dem. Kommittén föreslår att en sådan bestämmelse tas in i skollagen (3 kap. 9 § andra stycket).

Att få komma till tals

Barnkonventionens artikel 12 omfattar även rätten att bli hörd och att barnets åsikter skall tillmätas betydelse. Konventionen anger här ingen nedre åldersgräns, utan endast att detta skall göras i förhållande till ålder och mognad. Konventionsstaterna är också skyldiga att involvera barn i alla frågor som rör dem.

Kommundemokratikommittén framhåller i detta sammanhang bl.a. följande i betänkandet Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48).

Rätten till inflytande och delaktighet har ingen nedre åldersgräns, men ålder och mognad spelar självklart stor roll för inflytandets former och innehåll. I juridisk mening är alla barn upp till 19 år. I fysiologisk, psykologisk och historisk–sociologisk mening skiljer sig dock ungdom från barndom. Barn kan i stor utsträckning sägas vara beroende av vuxenvärldens skydd, medan ungdomar snarare efterlyser stöd i sin egen utveckling … (s. 287).

Barns och ungdomars verkliga inflytande och delaktighet beror framför allt på vilja och kunskaper hos kommunalt förtroendevalda och tjänstemän (s. 288).

Kommittén föreslår att det i skollagen införs en bestämmelse om att de elever som valts till företrädare för andra elever skall informeras inför för eleverna viktiga förändringar i utbildningen eller verksamheten i övrigt och ges tillfälle att lägga fram sina synpunkter innan beslut fattas i sådana frågor (3 kap. 9 § tredje stycket). Det kan röra sig om förändringar som berör utbildningens inriktning, organisation och lokalisering, skolans lokaler eller andra frågor som är viktiga för eleverna. Informationen måste givetvis anpassas till elevernas ålder och mognad. Den närmare innebörden av ”för eleverna viktiga förändringar” måste klarläggas utifrån lokala förhållanden och bör utgå från diskussioner på skolan mellan rektor, lärare och elever och komma till uttryck i samband med den utformning av elevinflytande som föreskrivs om i 3 kap. 8 § andra stycket.

Till vem eller vilket organ elevernas företrädare skall framlägga sina synpunkter får också bestämmas lokalt. Det kan bli fråga om sammanträffande med företrädare för styrelsen för utbildningen, rektorn eller annan lämplig person.

Kommittén vill här betona att nu föreslagna bestämmelser gäller elevernas och deras valda representanters rätt att komma till tals med företrädare för skolan. Detta inskränker givetvis inte omfattningen av de kontakter som alltid skall finnas mellan skolan och elevernas vårdnadshavare.

Det är viktigt att skolenhetens planering för att förverkliga skollagens föreskrifter om elevinflytande dokumenteras och tydliggörs skriftligt. En erinran om detta har därför tagits in i lagtexten. Det är också viktigt att elevinflytandet följs upp och utvärderas i samband med det systematiska kvalitetsarbetet vid skolenheten.

De här förslagna två paragraferna, som innebär en tydlig förstärkning av elevernas ställning, avses ersätta ett tjugotal paragrafer i nuvarande skollag och skolformsförordningar.

Härtill kommer att valda företrädare för eleverna, och i vissa fall vårdnadshavarna, enligt 3 kap. 1 § tredje stycket skall medverka i den planering och kvalitetsredovisning som skall ske vid varje skolenhet.

Självförvaltningsorgan

Som framhållits ovan har regeringen i budgetpropositionen gett uttryck för att försöksverksamheten med lokala styrelser inom grund- och gymnasieskolan bör permanentas. Detta förutsätter en översyn av förordningarna om försöksverksamhet med lokala styrelser inom grundskolan och den obligatoriska särskolan (1996:605) samt inom gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen (1997:642). Kommittén anser vidare att det inte finns något skäl att behålla nuvarande begränsningar i 2 kap. 1 § andra stycket skollagen för att tillämpa kommunallagens bestämmelser om självförvaltningsorgan på skolområdet. Kommittén föreslår därför att denna begränsning tas bort. Detta innebär att de nya reglerna i kommunallagen om möjligheterna att ge brukarorgan ökade beslutsbefogenheter också kan tillämpas på skolområdet.

9.3. Information om elevens utveckling och bedömning av studieresultat

Kommitténs förslag: Enhetliga bestämmelser om utvecklings-

samtal tas in i skollagen. Överenskommelser eller åtaganden som görs vid samtalen skall på begäran av eleven eller elevens vårdnadshavare dokumenteras.

Rättssäkerheten vid betygsättning stärks. Bestämmelser om grunden för betygsättning och vem som sätter betyg tas in i skollagen. Endast lärare med föreskriven utbildning eller lärare med tillsvidareanställning enligt 2 kap. 14 § får sätta betyg.

Eleverna ges möjlighet att begära omprövning av betyg på avslutat ämne, ämnesblock eller kurs. Begäran om omprövning skall göras hos rektor inom en vecka från det eleven fick del av betyget. Den genomförs av rektor och en annan lärare än den

som satt betyget och skall grundas på det studieresultat som låg till grund för betyget. För att nytt betyg skall kunna sättas skall rektor och lärare vara eniga. Omprövning skall inte kunna resultera i att betyget sänks.

Bestämmelser om utvecklingssamtal och betyg införs i 3 kap. 16–23 §§.

9.3.1. Inledning

Skolan har ett tydligt ansvar för att alla elever får en individuellt anpassad undervisning och att alla barns och ungdomars studier planeras och noga följs genom hela skoltiden. Särskilt viktigt är det vid olika övergångar i utbildningssystemet. I skolans ansvar ingår också att identifiera de elever som behöver stöd i sitt skolarbete för att nå målen och ta ställning till hur detta stöd skall utformas. Informationsutbyte och samtal om elevens studiesituation och sociala utveckling mellan lärare, elev och hem är en väsentlig del av arbetet med att främja elevens lärande.

Frågan om hur en elevs kunskap kan och bör bedömas har varit föremål för omfattande diskussioner och utredningar i många decennier. Utbyte av information om elevens kunskapsmässiga och sociala utveckling sker i dag genom en kombination av utvecklingssamtal och betyg. Utvecklingen har gått mot en begränsning av betygsättningen i de obligatoriska skolformerna. Betyg sätts i grundskolan endast i de högsta årskurserna. Utvecklingssamtal har samtidigt blivit ett obligatoriskt inslag i grundskolan, obligatoriska särskolan, specialskolan och sameskolan. Numera skall även utvecklingssamtal genomföras i gymnasieskolan. De båda sätten att utbyta information kompletterar varandra och tjänar olika behov.

Gymnasiekommittén har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att ”utreda och föreslå om och hur ett ämnesbetyg kan införas i gymnasieskolan och gymnasial vuxenutbildning.” Skollagskommittén har erfarit att Gymnasiekommittén tolkar sitt uppdrag så att ett förslag om den framtida gymnasieskolans struktur och därmed sammanhängande frågor också innefattar ett för den kommande gymnasieskolan passande betygssystem. Gymnasiekommitténs direktiv anger vidare att kommittén därvid skall ”utforma ett förslag som, med bibehållande av nuvarande antal betygssteg, minskar betygsstressen i den gymnasiala utbildningen och skapar förutsättningar för en bättre helhetssyn på elevernas kunskapsutveckling”.

I direktiven för Skollagskommittén ingår inte att göra någon allmän översyn av betygssystemet. Däremot anges i direktiven att kommittén skall se över regelsystemet i syfte att stärka elevernas rättssäkerhet.

9.3.2. Utvecklingssamtal och olika slag av skriftlig information

Utvecklingssamtal

I förskolans läroplan under rubriken Förskola och hem sägs att arbetslaget skall föra fortlöpande samtal med barnens föräldrar om barnets trivsel, utveckling och lärande både i och utanför förskolan samt genomföra utvecklingssamtal.

Bestämmelser om utvecklingssamtal finns i skolformsförordningarna för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan samt i Lpo 94. De har (med undantag för sameskolan) placerats i respektive förordnings kapitel om betyg. För förskoleklassen gäller enbart reglerna i läroplanen. Den 1 juli 2000 infördes också bestämmelser om utvecklingssamtal för gymnasieskolan i gymnasieförordningen.

Bestämmelserna är till sin karaktär utformade som skyldighetsregler. För fristående grundskolor och särskolor (omfattande obligatoriska särskolan) vilka fått medgivande att sätta betyg följer av förordningen om fristående skolor att de skall tillämpa bestämmelserna om utvecklingssamtal. Däremot finns inget krav på utvecklingssamtal i fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor.

För grundskolan har bestämmelsen i 7 kap. 2 § grundskoleförordningen följande lydelse.

Läraren skall fortlöpande informera eleven och elevens vårdnadshavare om elevens skolgång. Minst en gång varje termin skall läraren, eleven och elevens vårdnadshavare samtala om hur elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling bäst kan stödjas (utvecklingssamtal).

På begäran av en elevs vårdnadshavare skall läraren som ett komplement till utvecklingssamtalet lämna skriftlig information om elevens skolgång. Sådan information får dock inte ha karaktären av betyg.

Utvecklingssamtal skall i vissa fall resultera i ett sådant åtgärdsprogram som avses i 5 kap. 1 § .

Paragrafen har samma lydelse för övriga obligatoriska skolformer med undantag att någon motsvarighet till tredje stycket inte finns för den obligatoriska särskolan.

I läroplanen Lpo 94 under rubriken Bedömning och betyg sägs att läraren skall genom utvecklingssamtal främja elevernas kunskapsmässiga och sociala utveckling. Vidare skall läraren utifrån kursplanernas krav allsidigt utvärdera varje elevs kunskapsutveckling, muntligt och skriftligt redovisa detta för eleven och hemmen samt informera rektorn. Dessutom sägs att läraren skall med utgångspunkt i föräldrarnas önskemål fortlöpande informera elever och hem om studieresultat och utvecklingsbehov.

Det direkta ansvaret för utvecklingssamtalet har läraren. Rektor har ett övergripande ansvar. Enligt läroplanen har rektor ett särskilt ansvar för att formerna för samarbetet med skolan och hemmen utvecklas och att föräldrarna får information om skolans mål och sätt att arbeta och om olika valalternativ.

I Utbildningsutskottets behandling (bet. 1994/95:UbU6) av propositionen om betyg i det obligatoriska skolväsendet (prop. 1994/95:85) görs följande uttalande om regeringens förslag beträffande utvecklingssamtal:

Utvecklingssamtalen skall ha sin utgångspunkt i skolans ansvar för elevens utveckling. Alla elever har rätt att få det stöd de behöver för att uppnå kravnivån som finns angiven i kursplanerna. Detta kräver inte bara ett engagemang från skolans sida, det kräver också ett ökat föräldraengagemang. Erfarenheterna visar att ett utvecklat samarbete mellan skolans personal och elevernas vårdnadshavare är viktigt både vad gäller elevens studieresultat och sociala utveckling.

I propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14) framhålls att utvecklingssamtalen är ett trepartssamtal om elevens utveckling som helhet – värden, trivsel, relationer, kunskaper etc. – och om vad skolan, eleven och föräldrarna tillsammans kan göra för att främja elevens utveckling. Utvecklingssamtalet syftar till öppna relationer och står genom att vara såväl ömsesidigt utvärderande som framtidsinriktat för en värdefull kontinuitet. Elevens och föräldrarnas syn på skolarbetet är en viktig utgångspunkt vid samtalen. De som deltar i samtalet skall ha möjlighet att överblicka elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling. Samtalen skall utgå från det förra samtalet och blicka framåt mot nästa.

Om en elev riskerar att inte bli godkänd i ett eller flera ämnen, när betyg skall sättas fr.o.m. höstterminen i årskurs 8, skall elev och

föräldrar få reda på detta så tidigt som möjligt. Utvecklingssamtalet är ett sätt att stödja elevens utveckling och kan bidra till att på ett tidigt stadium upptäcka elever som behöver särskilt stöd för att nå målen.

För gymnasieskolan har bestämmelsen följande lydelse (7 kap. 19 § gymnasieförordningen).

Minst en gång per termin skall rektorn se till att eleven ges en samlad information om elevens kunskapsutveckling och studiesituation (utvecklingssamtal). Utvecklingssamtalet skall genomföras med den individuella studieplanen som grund.

I fråga om elever som inte fyllt 18 år och inte heller ingått äktenskap skall även vårdnadshavarna få sådan information som avses i första stycket.

I proposition (prop.1997/98:169) Gymnasieskola i utveckling – kvalitet och likvärdighet, redovisas utvecklingssamtalets betydelse i kontakterna mellan skolan, eleven och hemmet.

En särskild problematik – som tagits upp i propositionen 2001/02:14 – finns där föräldrarna inte behärskar svenska. Det gäller också föräldrar som har en omfattande hörsel- eller talskada. Av 8 § förvaltningslagen framgår att när en myndighet har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad bör myndigheten vid behov anlita tolk. I propositionen framhålls att om det finns möjlighet bör en utomstående tolk finnas med vid utvecklingssamtalet i dessa fall.

Dokumentation av utvecklingssamtal

Av 7 kap. 2 § grundskoleförordningen framgår att vårdnadshavaren har rätt att på begäran få skriftlig information som ett komplement till utvecklingssamtalet, men att sådan information inte får ha karaktären av betyg.

Skriftlig information är en möjlighet skolan erbjuder de föräldrar som vill ha väsentliga delar av den information som ges i utvecklingssamtalet fäst på papper. I Skolverkets kommentarmaterial om dessa bestämmelser till skolor och föräldrar sägs att om en lärare blir ombedd att ge skriftlig information skall denna beskriva både elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling. Läraren skall inte ge en sådan skriftlig information utan en överenskommelse i det enskilda fallet.

Utvecklingssamtalet kan ibland innebära att man kommer överens om olika åtaganden för eleven, läraren eller föräldern som skall uppfyllas inom viss tid. Det är inte ovanligt att sådana överenskommelser fästs på papper. Även sådana överenskommelser sker i samverkan mellan lärare, elev och föräldrar.

Den skriftliga informationen som läraren lämnar som komplement till utvecklingssamtalet blir vid offentliga skolor, men inte vid fristående, en allmän handling. Den kan innehålla uppgifter om elevens studieresultat som är offentliga men också uppgifter om elevens sociala förmågor som omfattas av sekretess.

Elevvårdsutredningen (SOU 2000:19) föreslår att alla samtal som skolan för med föräldrar kring elevernas skolgång skall kallas utvecklingssamtal och att en kortfattad dokumentation av dessa samtal alltid skall ske.

Regeringen anser i propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14) att det i vissa fall kan vara värdefullt att de eventuella överenskommelser som görs vid utvecklingssamtalet dokumenteras skriftligt. Det är naturligt att sådana överenskommelser görs på föräldrarnas initiativ som ett komplement till utvecklingssamtalet utifrån ett individuellt perspektiv. Regeringen påpekar att överenskommelserna inte bör vara standardiserade eller betygsliknade eller kunna användas i jämförande syfte. Rutiner för detta bör dock utformas lokalt och inte regleras i någon författning. Samverkan med föräldrar och elever i utformningen av en eventuell skriftlig dokumentation är mycket viktig.

Individuell studieplan

För gymnasieskolan finns bestämmelser om att för varje elev skall det upprättas en individuell studieplan som skall innehålla uppgifter om elevens studieväg och om de val av kurser eleven har gjort (1 kap. 12 § gymnasieförordningen). I läroplanen för det frivilliga skolväsendet (Lpf 94) anges att rektorn har ett särskilt ansvar för att ”varje elev i dialog med skolan gör upp en individuell studieplan och reviderar den vid olika tillfällen under utbildningen”.

Som nämnts ovan skall utvecklingssamtalet i gymnasieskolan genomföras med den individuella studieplanen som grund.

I Rh-anpassad utbildning finns också krav på individuell studieplan (10 kap. 8 § gymnasieförordningen).

Individuella utvecklingsplaner

Expertgruppen för ökad måluppfyllelse och elever i behov av särskilt stöd har bl.a. diskuterat frågan om hur elevernas utveckling kan stödjas. Expertgruppen föreslår i sin rapport Elevens framgång -

Skolans ansvar (Ds 2001:19) att alla elever skall ha rätt till en individuell utvecklingsplan. Ett syfte med en sådan plan är bättre förutsättningar för kommunikation och samarbete mellan skola och hem och en bättre struktur och förberedelse för utvecklingssamtalen. Väl förberedda och underbyggda utvecklingssamtal är enligt expertgruppen en förutsättning för att kommunikation såväl inom skolan som mellan skolan och hemmet skall kunna fungera tillfredsställande.

Expertgruppen anser att en individuell utvecklingsplan är ett viktigt stöd vid övergångar, bl.a. för att risken att förlora värdefull information om den enskilda eleven minskar. Expertgruppen betonar dock att den skriftliga informationen aldrig kan ersätta dialogen mellan personalen och dialogen mellan skola och hem.

Regeringen anser i propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14) att arbetet med elevens individuella planering behöver utvecklas och stödjas. Formerna för denna bör utarbetas på det lokala planet. Regeringen aviserar en översyn av sekretessen i skolan. I det arbetet bör frågor om sekretess i samband med dokumentation av individuell planering uppmärksammas och ingå.

I regeringens utvecklingsplan (skr. 2001/02:188) gör regeringen följande bedömning.

Skolan bör ges en tydligare skyldighet att informera föräldrar och elever om elevens studieutveckling kontinuerligt under hela grundskoletiden. Utvecklingssamtalen har här en viktig roll och kompetensutvecklingsinsatser bör genomföras för att förbättra informationen. Informationen bör grunda sig på en utvärdering av elevernas utveckling i relation till målen i läroplanen och i kursplanerna för år 5 och 9. Detta bör regelmässigt leda fram till en framåtsyftande individuell utvecklingsplan. Planen bör visa vilka ytterligare insatser eleven behöver för att nå målen för utbildningen och vilka överenskommelser som lärare, elev och föräldrar ingått. Formerna för hur de individuella utvecklingsplanerna bör regleras bör dock av integritets- och rättssäkerhetsskäl bestämmas först när sekretessfrågorna är klargjorda.

Även i budgetpropositionen betonas utvecklingssamtal och individuella utvecklingsplaner som instrument för att stödja elevernas kunskapsutveckling. De kan också vara ett stöd för att elever och föräldrar under hela tiden i grundskolan skall vara väl förtrogna

med elevens utveckling mot målen (prop. 2002/03:1 utg.omr.16 avsnitt 5).

Det kan i dag råda oklarheter bland skolans personal om hur olika former av dokumentation skall hanteras. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna i sekretesslagen om sekretess i skolan. Utredaren skall bl.a. kartlägga och analysera den dokumentation som i dag förekommer i anslutning till den enskilda eleven och lämna förslag till ändringar i sekretesslagen (Dir 2002:130).

Skriftligt omdöme

Skriftligt omdöme innebär något helt annat än skriftlig information. Elever som lämnar grundskolan utan betyg i ett eller flera ämnen har ändå rätt att få ett skriftligt omdöme, om eleven eller vårdnadshavare begär ett sådant. Det skriftliga omdömet kan innehålla uppgifter om vilka kunskaper eleven har i ämnet och förklara varför läraren inte kunnat ge godkänt. Av omdömet kan också framgå de stödåtgärder som har vidtagits (7 kap. 9 § grundskoleförordningen). Motsvarande bestämmelser finns för specialskolan.

I utvecklingsplanen (skr. 2001/02:188) uttalar regeringen:

En skyldighet bör införas för skolan att utfärda skriftliga omdömen för alla elever som inte når målen i ett eller flera ämnen eller ämnesblock i grundskolans år 9 och specialskolans år 10, och inte som i dag endast på en elevs eller vårdnadshavares begäran. Ett sådant dokument styrker den arbetsinsats eleven har gjort och de kunskaper eleven har och det är en viktig information till den mottagande gymnasieskolans lärare.

Skyldigheten att utfärda skriftligt omdöme bör även tillämpas när en elev avbryter ett språkval så att betyg inte kan sättas enligt kursplanen.

Kommitténs överväganden

Utvecklingssamtal

Utvecklingssamtalet återkommer regelbundet under hela skoltiden och skall till sin karaktär vara framåtsyftande. Samtidigt förs naturligtvis hela tiden andra mer informella samtal mellan skolan och hemmet. Ibland använder skolan sig av en ”loggbok” för att konti-

nuerligt informera föräldrarna om vad eleven arbetar med i olika ämnen eller kunskapsområden och det är vanligt att föräldrarna får skriva under att de läst meddelandena i loggboken. Föräldrarna kan i sin tur använda loggboken för att kommunicera tillbaka till skolan.

Avsikten med utvecklingssamtalet är att elev, lärare och föräldrar på ett strukturerat sätt skall föra en dialog om elevens kunskapsmässiga och sociala utveckling samt om skolsituationen i övrigt. Samtalen skall inte bestå av ”envägskommunikation” från läraren utan vara ett samtal mellan jämbördiga parter. Som ovan nämnts kan i vissa fall tolk behöva anlitas. Utgångspunkten för samtalen är elevens utveckling i förhållande till målen i läroplanen och kursplanerna. Även värden, trivsel och kamratrelationer kan tas upp. I utvecklingssamtalen diskuterar man vad skolan, eleven och föräldrarna tillsammans och var för sig kan göra för att främja elevens utveckling. Om dessa överenskommelser skrivs ner kan de lättare följas upp vid nästa samtal.

Kommittén vill också framhålla att utvecklingssamtalet har betydelse för att eleverna skall kunna ta tillvara sin rätt till inflytande över hur utbildningen utformas. För de äldre eleverna har utvecklingssamtalet även koppling till betygsättningen. Betyget skall inte komma som en överraskning för elev och vårdnadshavare. När en elev riskerar att inte nå målen är utvecklingssamtalet ett särskilt viktigt forum för diskussionen om upprättandet av ett eventuellt åtgärdsprogram och andra insatser som behöver göras.

Kommittén föreslår att en bestämmelse om utvecklingssamtal tas in i skollagen i kapitlet om allmänna föreskrifter (3 kap. 16 §).

Bestämmelsen föreslås gälla alla skolformer i skolor med såväl offentlig som enskild huvudman. Även elever i vuxenutbildningen bör få klara besked om studieresultat i relation till målen. Bestämmelsen bör därför även gälla vuxenutbildningen. Det förutsätts att tillämpningen anpassas till förutsättningarna för såväl gymnasieskolan som vuxenutbildningen.

Redan i dag finns krav i läroplanen på att arbetslaget skall genomföra utvecklingssamtal i förskolan. Bestämmelsen kommer därför också att gälla förskolan och förskoleklassen. I förskolan måste självfallet utvecklingssamtal utformas efter de förutsättningar som anges i läroplanen för förskolan. Utvecklingssamtalet är ett komplement till de löpande samtalen med föräldrar som förekommer naturligt varje dag, t.ex. när föräldrarna lämnar och hämtar sina

barn. Utgångspunkten för utvecklingssamtalen är barnets allmänna utveckling och relationer till kamrater i gruppen.

För fritidshemmet förutsätts samarbete med den skolform som fritidshemmet kompletterar. Ett utvecklingssamtal för t.ex. en grundskoleelev bör behandla även förhållandena på fritidshemmet. Inget hindrar i och för sig att utvecklingssamtal genomförs på fritidshemmet.

Dokumentation av utvecklingssamtal

Kommittén anser vidare att de gemensamma överenskommelser eller åtaganden som görs vid utvecklingssamtalet bör dokumenteras. Dokumentationen är värdefull för både eleven och läraren. Den ger stadga och struktur åt samtalet och gör det lättare att vid nästa tillfälle följa upp och utvärdera resultatet av vad som förekommit vid det förra samtalet. I avvaktan på vad sekretessutredningen på skolområdet kan komma att föreslå anser kommittén emellertid att kravet i lagen bör begränsas till att gälla dokumentation av överenskommelser på begäran av eleven eller elevens vårdnadshavare. Rutinerna för hur dokumentationen skall utformas bör ske i samverkan med elever och föräldrar.

Övriga kontakter – muntliga eller skriftliga – bör, liksom i dag, regleras i läroplanerna.

Individuella utvecklingsplaner

Arbetet med individuell utvecklingsplan för varje elev är en process, där eleven själv, föräldrar och lärare skall vara delaktiga och samarbeta. En individuell utvecklingsplan kan se olika ut och den förändras ständigt. Arbetet med sådan dokumentation bör i första hand utvecklas och stödjas på andra sätt än genom lagstiftning. Krav på ett formaliserat dokument skulle dessutom kunna upplevas som en byråkratisering av skolan. Formerna för en reglering bör avvakta bl.a. regeringens aviserade försök vid ett 20-tal skolor med att utveckla former för individuell planering och dokumentation. Vidare måste sekretessfrågorna på området vara klargjorda.

Kommitténs förslag i avsnitt 10 om särskilt stöd tydliggör ansvaret för elevernas individuella planering. Förslaget om särskilt stöd

innefattar också ett formaliserat krav i skollagen på utredning av en elevs behov av särskilt stöd och upprättande av åtgärdsprogram.

Skriftligt omdöme

Kommittén har samma uppfattning som regeringen avseende förslaget i utvecklingsplanen att skolan skall vara skyldig att utfärda skriftliga omdömen för alla elever som inte når målen i ett eller flera ämnen eller ämnesblock i grundskolans årskurs 9 eller specialskolans årskurs 10. Denna fråga bör regleras i förordning och liksom förslaget om utvecklingssamtal gälla både offentliga och enskilda skolor.

9.3.3. Betyg

Nuvarande reglering

I dag finns bestämmelser om formerna för betyg spridda i skolformsförordningar och i läroplaner men de är i princip likalydande vad gäller innehållet för samtliga skolformer där betyg sätts.

Betyg skall sättas av läraren och innehåller bedömningar av kunskaper och färdigheter hos dem som betygen avser. Om ett betyg är beroende av två eller flera lärares bedömning och lärarna inte kan enas, skall betyg sättas av rektorn. Betyg inom det offentliga skolväsendet är allmänna offentliga handlingar, så inte vid fristående skolor.

I grundskolan skall ett betyg visa hur väl en elev nått kunskapsmålen i ett ämne eller ämnesblock i förhållande till ämnets mål och betygskriterier. Betygen ges i slutet av varje termin i årskurs 8 och i slutet av höstterminen i årskurs 9 i ämnen och ämnesblock som inte har avslutats och när ämne eller ämnesblock avslutats. Slutbetyg skall utfärdas när skolplikten upphör.

Elever i obligatoriska särskolan får intyg och studieomdöme. Om föräldrarna begär det skall elever i grundsärskolan få betyg från och med höstterminen i årskurs åtta, samt slutbetyg.

Sameskolan omfattar årskurserna ett till och med sex, efter det går eleverna i grundskola. När en elev lämnar sameskolan skall skolan utfärda ett intyg.

Eftersom specialskolan är tioårig sätts terminsbetyg första gången vid slutet av höstterminen i årskurs nio. Slutbetyg sätts när

eleven har slutfört årskurs tio. För övrigt gäller samma bestämmelser för specialskolan som för grundskolan.

Skollagen innehåller i dag två bestämmelser om betyg. Båda finns i kapitlet om gymnasieskolan. Den ena belyser förhållandet mellan betygen och kursplanen. I 5 kap. 4 c § tredje stycket föreskrivs att efter varje kurs har eleven rätt att få betyg. Den andra speglar grundskolebetygens betydelse för behörighet. I 5 kap. 5 § första stycket anges som ett av behörighetskraven till utbildning på de nationella programmen ”godkända betyg i svenska alternativt svenska som andraspråk, engelska och matematik”.

Inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan sätts betyg på avslutad kurs enligt bestämmelser i respektive skolformsförordning.

Möjligheten för enskilda att anordna prövning och utfärda betyg finns i 15 kap. 8 § skollagen. Där sägs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge enskilda att anordna prövning och utfärda betyg enligt de bestämmelser som gäller för det offentliga skolväsendet. För fristående skolor regleras frågan i förordningen om fristående skolor. Av 1 a kap. 7 § framgår att en fristående grundskola eller särskola som vill förrätta prövning och utfärda betyg enligt de bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom det offentliga skolväsendet kan ansöka om tillstånd från Skolverket. Det är knappt 80 % av fristående skolor som sätter betyg (se avsnitt 7).

Eleverna i fristående gymnasieskola och gymnasiesärskola skall enligt samma förordning få betyg enligt bestämmelserna i 7 kap. 1– 12 §§ gymnasieförordningen respektive 7 kap. förordningen om gymnasiesärskolan. En Waldorfskola får istället för att ge betyg utfärda ett intyg över utbildningen.

Kommitténs överväganden

Betygsättning innebär att myndigheten (läraren) ensidigt gör en värdering av elevens studieresultat. Betygsättning innebär, med hänsyn till sina rättsverkningar, myndighetsutövning. Detta framgår för övrigt direkt av förvaltningslagen. Beslut som innefattar myndighetsutövning kräver stöd av lag eller annan författning.

Det finns flera skäl som talar för att ta in bestämmelser om betyg i skollagen. Kommitténs förslag att enskilda skolor skall följa det nationella betygssystemet förutsätter lagstöd. Redan i dag framgår av skollagen att det i grundskolan och i gymnasieskolan skall sättas

betyg. Betyget kan bli avgörande för elevens möjlighet att komma in på annan utbildning och för inträde till arbetslivet. Det är därför angeläget att det finns regler som garanterar att man lever upp till elementära rättssäkerhetskrav och motverkar godtycke vid betygsättningen. Det är viktigt att klargöra principer som ligger till grund för betygsättning. Dessa kommer i dag till uttryck i skolformsförordningarna men är i princip gemensamma för samtliga skolformer där betyg sätts. Ett annat skäl till att ta in grunderna för betygsättning i skollagen är att dessa har underställts riksdagen för godkännande även om bestämmelserna utfärdats av regeringen.

Kommittén föreslår i det följande att bestämmelser om omprövning av betyg införs i skollagen. Detta förutsätter att grunderna för betygsättning också regleras i lagen. Bestämmelser om betyg i skollagen skulle också tydliggöra sambandet mellan utvecklingssamtal och betyg i skollagen.

Kommittén gör i det följande en genomgång av vad som bör regleras i skollagen om betyg.

Grunden för betygsättning

Det bör tas in en bestämmelse i skollagen som kodifierar principen att sätta nationellt fastställda betyg.

Grunden för betygsättning anges i dag i respektive skolformsförordning och i läroplanerna på lite olika sätt. I t.ex. 7 kap. 8 § första stycket grundskoleförordningen anges att betyget skall bestämmas med hjälp av de mål som eleverna enligt kursplanerna skall ha uppnått i grundskolan och de betygskriterier som har fastställts för ämnen och ämnesområden. För gymnasieskolan anges i Lpf 94 ”Betyget uttrycker i vad mån den enskilda eleven har uppnått de kunskapsmål som uttrycks i kursplanen för respektive kurs och som definieras i betygskriterier”. Enligt 7 kap. 4 § gymnasieförordningen skall läraren som stöd vid betygsättning använda de betygskriterier som har fastställts.

I princip innebär bestämmelserna att betyg skall grundas på en bedömning av elevens kunskaper och färdigheter i förhållande till uppställda mål i kursplaner och betygskriterier. Kommittén föreslår i sitt lagförslag (3 kap. 18 §) att en motsvarande enhetlig princip införs i skollagen.

Även i framtiden bör antalet betygssteg eller när betyg skall ges finnas i förordning. Det skall vidare finnas möjligheter för rege-

ringen att i vissa fall medge såväl offentliga som enskilda skolor att utfärda intyg istället för betyg.

Vem sätter betyg?

En annan princip som bör komma till utryck i lagen är vem som sätter betyg.

Kommittén har i avsnitt 8 föreslagit att endast lärare med föreskriven utbildning enligt 2 kap. 13 § eller lärare med tillsvidareanställning enligt 2 kap. 14 § får sätta betyg. Förslaget motiveras av kravet på likvärdighet och rättssäkerhet för eleverna. Förslaget har närmare utvecklats i avsnitt 8.2. Om den undervisande inte uppfyller kraven för betygsättning skall betyg sättas av lärare som uppfyller kraven ovan efter samråd med den undervisande. Rektor ansvarar för att en lärare utses som ansvarar för betygsättningen. Hur detta löses organisatoriskt avgörs på skolenheten under rektors ledning. Om arbetet sker i arbetslag kan lärare som avses i 2 kap. 13 och 14 §§ ges ansvaret för planering och betygsättning inom hela arbetsenheten. Den ansvarige läraren har att se över planering så att alla moment finns med, att jämförelser av resultat mot målen gjorts m.m. Det underlag som den undervisande läraren presenterar är grunden för det betyg som sätts på eleven.

I de undantagsfall då det inte finns någon lärare för betygsättning att tillgå vid skolenheten ankommer det på rektor att efter samråd med den undervisande läraren sätta betyget.

I 11 kap. 7 § regeringsformen fastläggs beslutsmyndighetens självständighet när fråga är om myndighetsutövning. Där framgår att ingen får i ett särskilt fall bestämma hur en förvaltningsmyndighet beslutar i ärende som gäller myndighetsutövning. Detta innebär att läraren, vilken i förekommande fall är myndigheten, ensam beslutar om betygsättning. I sådana fall där flera lärare gemensamt skall sätta betyg och dessa inte kan enas om detta skall betyg sättas av rektor.

De extra kostnader som uppstår utifrån förslaget har beräknats uppgå till 125 miljoner kronor, se bilaga 1. Eftersom förslaget motiveras av ökad rättssäkerhet för eleverna men också har strategisk betydelse för handledning och fortbildning av obehöriga lärare anser kommittén kostnadsökningen berättigad.

Dokumentation

I Lpf 94 under Bedömning och betyg anges att läraren skall redovisa för eleverna på vilka grunder betygsättning sker.

Av 15 § förvaltningslagen framgår att skyldighet föreligger att dokumentera uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Av 16 § framgår att den enskilde, som part, har rätt att ta del av alla uppgifter som tillförts ärendet. Såvitt gäller skolans verksamhet kan man hävda att det redan i dag följer av förvaltningslagen att alla uppgifter som skall ligga till grund för betygsättning såsom resultatet av prov eller andra uppgifter som läggs till grund för betygsättningen skall finnas samlade på sådant sätt att såväl eleven som dennes vårdnadshavare har möjlighet att ta del av detta material.

Bestämmelserna i förvaltningslagen är emellertid inte särskilt anpassade till betygsbeslut. Betyg grundas inte enbart på det som är dokumenterat. Läraren skall utnyttja all tillgänglig information – muntlig eller skriftlig – om elevens kunskaper i förhållande till kraven i kursplanen och göra en allsidig bedömning av dessa kunskaper (jfr läroplanen).

Att betyg inte passar in i förvaltningslagen visar de undantag som redan finns beträffande betyg. Såvitt gäller reglerna om skyldighet att kommunicera utredning som ligger till grund för beslut samt skyldighet att motivera beslut har undantag gjorts i vissa typer av ärenden där tillräckliga skäl för sådant förfarande inte ansetts föreligga. Det gäller bl.a. betyg. Av förvaltningslagen framgår dock att myndigheten i sådana fall där skälen för beslut utelämnats är skyldig att i efterhand på begäran ange skälen för beslutet om detta är möjligt. Enligt förvaltningslagen föreligger dock inte någon generell skyldighet att lämna skriftligt beslut.

Kommittén har övervägt att från rättssäkerhetssynpunkt ta in en bestämmelse i skollagen som fastslår en skyldighet för läraren att dokumentera det material som skall ligga till grund för betygsättningen. Elevens och dennes vårdnadshavares rätt att ta del av detta material och lämna muntliga upplysningar innan betyget sätts skulle också regleras i skollagen. Detta skulle dock kunna medföra en starkt ökad byråkrati och arbetsbörda i skolorna, tid som då tas från undervisningen, samt praktiska problem, t.ex. var gränsen går mellan formella anteckningar och lärarnas minnesanteckningar. Å

andra sidan förutsätter kommitténs förslag i det följande om omprövning av betyg erforderlig dokumentation av studieresultat.

I ett fungerande utvecklingssamtal skall eleven och dennes vårdnadshavare få besked om elevens studieutveckling. De skall också vid samtalen kunna framföra sina synpunkter inför betygsättning. Kommittén har därför stannat för en enklare lösning som innebär att i skollagen tas in bestämmelser om att den som satt betyget skall på begäran upplysa eleven och dennes vårdnadshavare om skälen för betygsättning. Indirekt ställer detta krav på att läraren för anteckningar om elevens studieresultat och utveckling. Vidare anges också att betyg skall vara skriftligt. De nu föreslagna bestämmelserna i skollagen skall tillämpas i stället för 15 och 16 §§förvaltningslagen.

Även i framtiden bör bestämmelser om betygskatalog finnas i förordning.

Enskilda skolor

Förvaltningslagen gäller enbart offentliga skolor och är således inte tillämplig på skolor med enskild huvudman.

Enskilda skolor föreslås sätta betyg efter samma principer och på samma villkor som offentliga skolor och utan att behöva begära särskilt tillstånd om det hos Skolverket eller annan myndighet. De nu föreslagna bestämmelserna i skollagen om grunden för betygsättning och kravet på handläggning skall även gälla enskilda skolor.

Allmänhetens insyn i fristående skolor

Offentliga skolor, dvs. skolor som har kommuner, landsting eller staten som huvudman, omfattas av offentlighetsprincipen. En viktig del i denna princip är handlingsoffentligheten vilken regleras i tryckfrihetsförordningen. De skall också tillämpa sekretesslagen och arkivlagen. En väsentlig skillnad mellan offentliga skolor och enskilda skolor är att enskilda skolor inte omfattas av offentlighetsprincipen eller skyldigheten att arkivera handlingar enligt arkivlagen.

Eleverna i enskilda skolor har ett intresse av att betygshandlingar bevaras. Eleverna bör ha samma möjligheter som elever i offentliga skolor att i efterhand kunna begära ut uppgifter om genomförd

skolgång. I dag finns inga bevarandekrav för dessa handlingar vilket innebär att eleverna inte kan vara säkra på att betygshandlingar finns kvar om originalbetyget går förlorat. Det finns även andra exempel på handlingar som det vore viktigt att enskilda skolor bevarade t.ex. nationella prov, provresultat samt åtgärdsprogram. Detta är av betydelse dels med tanke på elevernas rättssäkerhet, men även med tanke på tillsyn, uppföljning och utvärdering av verksamheten. Dessutom kan det vara önskvärt med tanke på allmänhetens intresse av insyn i offentligt finansierad verksamhet samt forskningens behov. I sammanhanget kan nämnas att Skolverket och Riksarkivet har påtalat behovet av arkivregler för vissa handlingar i fristående skolor bl.a. betygshandlingar, åtgärdsprogram samt beslut i elevvårdsärenden (skrivelse till Utbildningsdepartementet 2000-10-04).

Kommittén har strävat efter att utveckla en så långt möjligt gemensam reglering för offentliga och enskilda skolor. Samma slags dokument kommer att finnas i skolorna oavsett vem som är huvudman för skolan. Kommittén anser att det behövs en reglering av enskilda skolors arkivvård. Det finns flera modeller för att åstadkomma detta.

En modell innebär att vissa handlingar hos enskilda skolor jämställs med handlingar hos kommunala myndigheter. Därigenom skulle handlingarna bli allmänna och de kommunala arkivmyndigheterna skulle få tillsyn över dem. Regleringen sker genom att vissa angivna handlingar i enskilda skolor omfattas av tryckfrihetsförordningens, sekretesslagens och arkivlagens bestämmelser. Tekniskt genomförs detta genom en ändring i sekretesslagen (bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen). Fördelen med modellen är bl.a. att den löser den rättssäkerhetsproblematik som beskrivits ovan samtidigt som den tillförsäkrar allmänheten insyn i verksamheten. Lösningen är lagstiftningstekniskt enkel då det endast handlar om att utöka tillämpligheten av ett redan färdigt system för handlingsoffentlighet, sekretess och arkiveringsskyldighet. Å andra sidan skulle den innebära stora förändringar för enskilda skolor med ett helt nytt system och ökad administration. Skolverket och Riksarkivet har förordat en sådan lösning i ovan nämnda skrivelse. Liknade system finns för högskolor som drivs i privaträttslig form.

En annan lösning skulle vara att huvudmannen för en enskild skola skall kunna bli skyldig att också lämna in handlingar till Skolverket eller kommunen där skolan är belägen för att allmänheten skall tillförsäkras insyn i den enskilda skolan. Detta föreslogs i

propositionen om demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80 s. 106–108). Förslaget antogs dock inte av riksdagen. I propositionen nämndes som exempel på handlingar som skulle ges in till Skolverket betyg, handlingar om skolans lokaler, verksamhetsberättelser, timplaner, scheman och klassorganisation.

I princip bör handlingsoffentlighet gälla när offentlig förvaltning anförtros enskilda skolor i vart fall i ärenden som har karaktär av myndighetsutövning. Kommittén är emellertid inte beredd att nu föreslå en sådan lösning.

Kommittén föreslår i stället att den modell som föreslogs i demokratipropositionen fullföljs. Tekniskt löses detta på sätt som föreslagits i propositionen nämligen genom att närmare föreskrifter om vilken information som skall ges in meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Särskilt om personuppgiftslagen

Användning av dokumentation som rör enskilda elever har ökat i skolan. Det finns därför anledning att peka på personuppgiftslagen (1998:204) och kravet att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlats in. Genom ändringar i 8 § personuppgiftsförordningen (1998:1191) har man öppnat upp för viss hantering av känsliga uppgifter i statliga och kommunala myndigheters verksamhet. För skolans del innebär detta att det numera finns författningsstöd för att behandla känsliga uppgifter i ärenden om upprättande av åtgärdsprogram, handläggning av ärenden om stödåtgärder eller ärenden om skolskjuts. Men när det gäller verksamhet som inte kan ses som ärendehandläggning t.ex. lärarens minnesanteckningar, uppgifter i mobbningssituationer, register för skolskjuts, skolkurators anteckningar, register för specialkost, administrativa elevregister m.m. så finns inget författningsstöd för att behandla känsliga personuppgifter. Det som står till buds är samtycke från eleven eller att uppgifterna behandlas manuellt.

Frågan om offentliga förskolor eller skolor skall få behandla känsliga personuppgifter eller inte utöver undantaget som givits i 8 § personuppgiftsförordningen bör tas upp i utredningen om offentlighet och sekretess i skolan. I det sammanhanget bör också förhållandena i enskilda skolor uppmärksammas eftersom enskilda

skolor inte omfattas av undantaget i 8 § personuppgiftsförordningen.

9.3.4. Omprövning av betyg

Nuvarande ordning

I Sverige saknas möjlighet till överprövning av betyg vare sig genom överklagande hos domstol eller annan myndighet. Däremot finns möjligheter att efteråt komplettera betygen genom prövning.

Prövning

Genom prövning kan en elev som i efterhand förbättrat sina kunskaper skaffa sig ett nytt betyg. Det är då en fråga om en helt ny prövning. Rätten till prövning i det offentliga skolväsendet är ofta förenad med skyldighet att erlägga avgift enligt förordningen (1991:1124) om avgifter för prövning inom det offentliga skolväsendet. Av denna följer i korthet att avgift normalt får tas ut för prövning med högst 500 kr. Avgift får dock inte tas ut i vissa fall, bl.a. när f.d. grundskoleelev eller sfi-elev som inte nått upp till Godkänd vill pröva och när gymnasie- eller komvuxelev som fått betyget Icke Godkänd vill pröva. Se vidare 1 § i förordningen.

Möjligheterna för den som är elev eller varit elev att gå igenom prövning för högre betyg ser kortfattat ut så här:

─

Grundskolan; rätt att pröva såväl som elev i grundskolan som därefter (7 kap. 16 § grundskoleförordningen).

─

Särskolan; prövningsinstitutet finns inte.

─

Specialskolan; samma möjligheter som i grundskolan (8 kap. 16 § specialskoleförordningen).

─

Sameskolan; betyg förekommer inte.

─

Gymnasieskolan; elever har rätt att gå igenom prövning i alla kurser som ingår i elevens studieplan om eleven inte tidigare har fått betyg eller om eleven inte blivit godkänd. Den som inte är elev har rätt att pröva i alla kurser som finns på ett nationellt program. Det som här sagts om kurser gäller också projektarbete (7 kap. 14 § gymnasieförordningen).

─

Gymnasiesärskolan; prövningsinstitutet finns inte.

─

Komvux; alla får pröva utom gymnasieelever som redan blivit godkända (4 kap. 15 § förordningen om kommunal vuxenutbildning).

─

Särvux; prövningsinstitutet finns inte.

─

Sfi; prövning möjlig för den som inte (längre) är elev (17 a § förordningen om svenskundervisning för invandrare).

För fristående grundskolor och särskolor kan Skolverket medge att en fristående skola anordnar prövning enligt de bestämmelser som gäller för grundskolan respektive särskolan. För fristående gymnasieskolor gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 § första stycket gymnasieförordningen. Skolan får dock endast anordna prövning för den som varit elev vid skolan och endast i sådana kurser som anordnas vid skolan.

Fall då betyg inte sätts

För grundskolan, särskolan, specialskolan och sfi finns inte några underkända betyg. Där skall läraren i stället låta bli att sätta betyg om eleven inte når upp till kraven för Godkänd. Om betyg har satts eller inte kan avgöra om eleven är behörig till annan utbildning. Även här finns det ett intresse att få ett sådant beslut att inte sätta betyg överprövat.

Slutligen kompliceras läget av att lärare inte skall sätta betyg i gymnasieskolan om de saknar underlag för att bedöma eleven p.g.a. dennes frånvaro (7 kap. 3 § andra stycket gymnasieförordningen). Att inte få betyg (i stället för betyget Icke godkänd) får direkt rättsliga konsekvenser för eleven. Denne kan inte få ut sitt slutbetyg. Även möjligheten att gå om kurser kan påverkas. Vidare blir prövning inte avgiftsfri som den skulle blivit vid Icke godkänd. Det kan därför finnas lika starka rättssäkerhetsskäl att överväga möjligheter att få ett sådant beslut överprövat som ett beslut om visst betyg.

Rättelse av betyg till följd av skrivfel

I praxis har ansetts att en lärare inte har rätt att på grundval av en ny bedömning ändra ett expedierat betyg även om det skulle vara till fördel för eleven. Ett betyg får emellertid rättas enligt 26 § förvaltningslagen. Ett beslut som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende får rättas av den myndighet som har meddelat beslutet. En erinran om denna möjlighet finns i skolformsförordningarna. Där föreskrivs också att det är rektor som beslutar om sådan rättelse. Någon skyldighet att rätta felaktigheten finns dock inte. Fel av annan karaktär som t.ex. felaktig bedömning kan dock inte rättas på detta sätt. Möjligheten att rätta betyg torde också gälla i fristående skolor.

Omprövning av beslut enligt 27 § förvaltningslagen

I 27 § förvaltningslagen finns vidare en föreskrift om omprövning av beslut. En myndighet, som har meddelat ett beslut i första instans, skall ändra beslutet om den finner att detta är uppenbart felaktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning. Som förutsättning härför gäller vidare att ändring av beslutet kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. En myndighets skyldighet att ändra beslut efter omprövning gäller dock inte om det finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. I sammanhanget bör framhållas att en avvikande bestämmelse i annan lag eller i förordning har företräde framför en bestämmelse i förvaltningslagen.

Betyg har ansetts vara av den karaktären att det inte skall kunna ändras i efterhand annat än vid rättelse av felskrivning eller motsvarande. Sedan i 27 § förvaltningslagen införts en möjlighet att ompröva beslut kan denna fråga inte längre anses helt självklar. Likväl torde förutsättningarna för tillämpning av denna paragraf vara ytterligt begränsad med hänsyn till att ett betyg är av den karaktären att det inte skall kunna ändras. Det är då fråga om beslut som i den juridiska doktrinen karaktäriseras så att det åtnjuter negativ rättskraft. Som exempel på detta brukar nämnas lagakraftvunnet beslut om folkbokföring. Eftersom det rör sig om beslut i massärenden och ändringar i efterhand skulle kunna medföra oreda vid antagning till högre studier torde övervägande skäl tala för att det är fråga om beslut med s.k. negativ rättskraft.

I den juridiska doktrinen har dock framförts olika meningar huruvida betyg kan ändras efter omprövning. Diskussionen har visserligen gällt högskolebetyg men får anses vara av intresse även då det gäller skolbetyg. I en artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift 1990 s. 107 har framförts den uppfattningen att sådan ändring inte är möjlig. I en senare artikel i samma tidning 1993 s. 227 har en motsatt uppfattning framförts av numera professorn Wiweka Warnling-Nerep. Där framförs den meningen att övervägande skäl talar för stor restriktivitet vad avser rättelse av betyg men att betygssättaren inte skall vara förhindrad att ändra betyget om det finns sådana skäl som anges i 26 eller 27 § förvaltningslagen. Tilläggas kan att det inte torde finnas några domstolsavgöranden som belyser denna frågeställning.

På uppdrag av Högskoleverket har Wiweka Warnling-Nerep utrett frågan om särskilda regler för rättelse av betyg på högskoleområdet. Hon vidhåller sin tidigare uppfattning i frågan men pekar på problemet att rättelsemöjligheterna enligt förvaltningslagen framstår som alltför snäva och inte heller dessa regler är särskilt anpassade till betygsbeslut. Hennes utredning redovisas i Högskoleverkets rapport 20 åtgärder för att stärka studenternas rättssäkerhet (2001:27 R). I rapporten föreslås bl.a. att betyg skall kunna omprövas med stöd av 27 § förvaltningslagen. En regel med denna innebörd föreslås i högskoleförordningen.

Bestämmelsen om omprövning av beslut i förvaltningslagen är inte tillämplig på fristående skolor eftersom förvaltningslagen inte gäller fristående skolor.

Vissa rapporter m.m.

Betygsättningen har mer eller mindre kontinuerligt diskuterats under senare delen av föregående sekel och diskussionen fortsätter under 2000-talet. Det har gällt vilka kriterier som skall ligga till grund för betygsättningen, på vilka nivåer i utbildningen betyg skall ges, hur betygsskalan skall utformas m.m.

Skolverkets kvalitetsgranskningsnämnd har i en rapport till regeringen den 31 augusti 2000 (U 1999/2379/S) kommit med förslag angående betygsättningen. Här föreslås bl.a. att regeringen skall utforma bestämmelser för överklagande av betyg i gymnasieskolan och se över hur prövningsrätten inom gymnasieskolan skall kunna

användas så att betygtaktiskt agerande motverkas och att de studerandes agerande att fördjupa sina kunskaper stimuleras.

En vid Utbildningsdepartementet tillsatt grupp Arbetsgruppen för översyn av betygssystemet i gymnasieskolan behandlar i rapporten Ämnesbetyg i en kursutformad gymnasieskola (2001) bl.a. frågan om ett mer delat ansvar för betygsättningen genom medbedömare. I rapporten anförs bl.a. följande.

Det finns olika verktyg för att ge en rättvis och likvärdig bedömning. Arbetsgruppens förslag om införande av bedömningskriterier är ett nytt verktyg som ersätter betygskriterier för kurser. För att ytterligare säkra betygsättningen vill arbetsgruppen lyfta fram frågan om huruvida ansvaret för bedömning i gymnasieskolan i framtiden skall vara ett individuellt eller ett delat ansvar. Ett system med medbedömare skulle sannolikt minska den känsla av utsatthet som många elever upplever i bedömningssituationen.

Ansvaret för bedömning av betygsättning har sedan lång tid legat som ett personligt ansvar på den enskilde läraren. Att sätta betyg är en form av myndighetsutövning som åligger en lärare. I de flesta andra länder är läraren inte ensam om ansvaret för betygsättningen. I gymnasieskolan har fr.o.m. hösten 2000 införts projektarbete, som är ett större arbete som eleverna genomför inom ramen för programmålen. Enligt uttalanden i propositionen Gymnasieskola i utveckling – kvalitet och likvärdighet (prop. 1997/98:169) bör lärarna ha stöd av medbedömare vid betygsättning av projektarbetet. Sådana bestämmelser utformas för närvarande på departementet.

Arbetsgruppen vill lyfta fram frågan om bedömning och betygsättning även i framtiden bör vara ett individuellt ansvar eller om det bör vara ett ansvar som läraren delar med andra. I många länder har eleverna rätt till omprövning av ett betyg. Ett system med omprövning kan utformas på flera olika sätt. Den grundläggande idén är dock att eleven skall kunna begära att ett betyg omprövas utan att eleven behöver prestera något ytterligare bedömningsunderlag i form av ett prov eller en arbetsuppgift.

Arbetsgruppen anser att en utveckling i riktning mot ett mer delat ansvar vid betygsättning kan ha en positiv effekt på likvärdigheten i bedömningen. Det bör, enligt arbetsgruppens bedömning, utredas vidare om ett generellt krav på medbedömare bör införas i gymnasieskolan och gymnasial vuxenutbildning.

En bestämmelse om att betyg på projektarbete skall sättas av läraren i samråd med en medbedömare har numera införts i 7 kap. 3 § gymnasieförordningen. Om läraren och medbedömaren inte kan enas skall betyg sättas av rektorn.

Jämförelse med andra länder

Någon form av överprövning finns i flera europeiska länder, bl.a. Danmark, Finland och Norge. Av särskilt intresse är den finska lagstiftningen om överprövning av betyg och erfarenheterna av systemet, se bilagedelen bilaga 5.

Kommitténs överväganden

Betygsättning är formellt sett myndighetsutövning, i vart fall när det gäller slutbetyg, och i den bemärkelsen en rättssäkerhetsfråga. Under senare år har denna fråga uppmärksammats. Möjligheten att överklaga betyg utreddes i betänkandet Betygen i skolan (SOU 1977:9) men ledde inte till något förslag. Frågan var även uppe i början på 1990-talet men avfärdades med hänvisning till att förfarandet skulle bli komplicerat och kräva en besvärlig handläggning. Inte minst möjligheten att förete bevisning har bedömts som närmast obefintlig (Betygens effekt i undervisningen, Ds 1990:60).

Betyget är för de flesta elever av stor betydelse. Att samma person, dvs. läraren, är ansvarig både för undervisning och betygsättning av eleven är ett exempel på elevens beroendeförhållande. Från elevorganisationernas sida har framhållits att eleverna ofta känner sig orättvist bedömda. De upplever en rättsosäkerhet och till och med rättslöshet på grund av att lärarens betygsättning inte kan överprövas. De har därför föreslagit att möjligheter skapas för ”överklagande” av lärarens betyg. Vad som därmed åsyftas är att en elev skall kunna begära att någon annan än betygssättande lärare skall granska betygsättningen och kunna ändra ett betyg som han eller hon bedömer som felaktigt. Motsvarande skall gälla om betyg vägrats.

Kommittén har föreslagit att betyg endast skall sättas av behöriga lärare. Ett myndighetsbeslut bör i princip kunna överklagas. I dag finns inga möjligheter att överklaga betyg. Så länge betyg har satts har det också funnits elever som känner sig orättvist behandlade. Enligt kommitténs mening är det av största vikt att leva upp till rättssäkerhetskrav vid betygsättning. Samtidigt innebär betygsättning ingen total objektiv mätning av elevernas kunskaper. Det kan finnas flera orsaker till felaktigheter och feltolkningar i betygsättning. Betygsskalans gränser kan vara svåra att synliggöra eller så

kan målformuleringarna eller betygskriterierna framstå som otydliga.

Mot bakgrund av vetskapen om att elever upplever betygen felaktiga gör kommittén dock bedömningen att en möjlighet att överpröva betyg bör övervägas.

Som framgår av redogörelsen ovan finns någon form av överprövning av betyg i flera europeiska länder bl.a. i de nordiska länderna.

Utgående från vad som här redovisats föreslår kommittén följande.

Betyg skall kunna omprövas

Kommittén föreslår att bestämmelser om omprövning av betyg införs i skollagen. De skall gälla både offentliga skolor och enskilda skolor. En viktig förutsättning är ett enkelt och snabbt förfarande, varigenom någon annan än den betygsättande läraren ges möjlighet att granska betygsättningen i de avseenden eleven begär och även ändra betyget om han eller hon finner att betyget av någon anledning är felaktigt. Kommittén anser att överprövningen bör ske på lokal nivå. Av praktiska skäl är detta nödvändigt eftersom det skulle ta för lång tid med en prövning i annan instans, t.ex. Skolväsendets överklagandenämnd eller domstol.

Benämningen

Vad det föreslagna nya ändringsinstitutet skall benämnas kan givetvis diskuteras. Beteckningen överklagande är förbehållet överprövning i domstol eller högre administrativ myndighet. Begreppet ny prövning för tankarna till redan existerande möjligheter att komplettera betyg. Mer adekvat förefaller uttrycket omprövning vara. Detta uttryck förekommer redan tidigare i olika betydelser. Inom socialförsäkringslagstiftningen innebär omprövning en ny materiell prövning av högre befattningshavare inom försäkringskassan. Enligt förvaltningslagen innebär uttrycket omprövning att myndigheten själv ändrar sitt beslut om den finner att detta är uppenbart oriktigt och om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Uttrycket omprövning har således redan flera olika betydelser varför det inte bör fin-

nas någon principiell invändning mot att även använda uttrycket i detta speciella sammanhang.

Ingen ny prövning

Kommitténs förslag innebär att eleven ges möjlighet att få till stånd en omprövning av betyget på grundval av sina tidigare studieresultat. Här är inte avsikten att ge eleven möjlighet att höja sina betyg genom en ny examination. I stället är det fråga om att någon annan på grundval av de uppgifter som finns om elevens tidigare resultat gör en ny bedömning av betyget. Den nya bedömningen skall grundas på elevens synpunkter, tidigare redovisade studieresultat i form av prov och andra dokumenterade insatser samt muntliga eller skriftliga uppgifter från den lärare som satt betyget om motiven för bedömningen t.ex. i fråga om praktiska färdigheter.

Det kan finnas flera orsaker till att en elev är missnöjd med betyget och känner sig orättvist bedömd. Ibland kan det handla om betyget i sig, eleven anser det för lågt. Eleven menar att han eller hon inte fått visa sina kunskaper eller att läraren inte gjort en rättvis bedömning av underlaget. Ibland kan missnöjet handla om procedurfrågor, skall betyg sättas och sätts det vid rätt tillfälle? Någon begränsning av omprövningen föreslås inte. Den skall kunna gälla om betygsättningen formellt gått rätt till, dvs. om läraren gjort en allsidig bedömning och satt betyg när betyg skall sättas. Men även betyget i sig skall kunna prövas.

Som en jämförelse kan nämnas att i det finska systemet finns ingen begränsning i den omprövning av betyg som eleven kan begära hos rektor och som görs av rektor och elevens lärare.

Vem skall göra omprövningen?

För att göra en omprövning krävs en person som besitter erforderliga förutsättningar, dvs. en person med professionell kompetens. Kommittén har övervägt flera alternativ rörande vem eller vilka som skall göra omprövningen. Kommittén har därvid stannat för en lösning som innebär att omprövningen görs av rektor och annan lärare än den som har satt betyget. Ändring av betyget kan endast ske om rektor och läraren är eniga.

Huvudmannen utser i förväg flera lärare som rektorerna kan anlita som bedömare vid omprövningen. Dessa lärare skall ha föreskriven utbildning enligt 2 kap. 13 § eller tillsvidaranställning enligt 2 kap. 14 §. Kommittén vill samtidigt framhålla att det inte kan vara ett absolut krav att läraren har samma utbildning som den betygsättande läraren om sådan kompetens inte finns att tillgå. En utbildad lärare i tyska, engelska och spanska kan vara kompetent som bedömare vid omprövning av ett betyg i franska eftersom han kan förutsättas ha den kompetens som krävs för att sätta betyg i språk. En svårighet kan dock vara att hitta lämpliga lärare som bedömare i gymnasieskolan med dess stora utbud av kurser. I många gymnasieskolor finns bara en lärare som undervisar på kursen. Såvida frågan blir aktuell får det ankomma på nämnden att ordna samverkan mellan olika skolor.

Samma modell föreslås gälla för såväl offentliga som enskilda skolor. Om inte lämplig lärare finns för omprövningen i den enskilda skolan bör rektorn kunna anlita lärare från någon annan enskild eller offentlig skola.

Omprövning skall göras av lärare från annan skolenhet. Detta har sin grund i att jävsfrågor måste uppmärksammas. I rättspraxis har bl.a. ansetts att nära arbetsgemenskap kan utgöra jävsgrund. Till följd härav får lärare som har nära samarbete i skolan inte ompröva varandras betyg.

Dokumentation

Kommittén har tidigare framhållit att omprövning skall grundas på de studieresultat som eleven presterat före betygsättningen. Kommittén har också föreslagit att läraren som satt betyget skall vara skyldig att redovisa skälen för betyget.

Rektorn och den lärare som skall göra bedömningen måste givetvis höra den betygssättande läraren om motiven för dennes bedömning samt även eleven angående dennes skäl för uppfattningen att betyget inte är riktigt. Vidare skall de ta del av dokumenterade studieresultat och andra elevarbeten. Omprövning förutsätter erforderlig dokumentation av studieresultat. Denna skall då inte endast avse skriftliga prov utan även dokumentation av andra studieresultat som muntlig framställningsförmåga, praktiska färdigheter m.m. Det sistnämnda har särskild betydelse i fråga om yrkesinriktade och konstnärliga utbildningar.

Kommittén är medveten om att det finns en viss risk för att undervisningen fixeras till skriftliga prov eller skriftliga arbeten vilket skulle kunna försvåra helhetssynen på elevernas kunskaper när betyg sätts. Att bedöma och dokumentera skriftliga prestationer är lättare än att dokumentera muntliga. Å andra sidan anser kommittén att skälen för att införa omprövning överväger dessa risker.

För att ett nytt betyg skall kunna sättas skall rektor och läraren vara eniga, i annat fall kvarstår det tidigare satta betyget. Omprövningen skall inte kunna resultera i att ett betyg sänks.

Tidsfrist

Betygsättningen har ofta betydelse för antagningen till högre studier därför krävs att omprövningen kan komma till stånd mer eller mindre omedelbart. Det är ju av praktiska skäl inte möjligt att hålla betygsfrågan svävande under längre tid. Det finns därför anledning att ställa krav på att eleven redogör för sina invändningar mot betyget i nära anslutning till att betyget meddelades. Kommittén föreslår därför att begäran om omprövning skall framställas hos rektor inom en vecka från den dag eleven fick del av betyget. En annan fråga är hur lång tid omprövningen skall få ta. För att omprövning skall få önskad effekt förutsätts ett enkelt och snabbt förfarande så att elevernas möjligheter att fortsätta sina studier inte äventyras. Samtidigt förutsätts att rektor, den lärare som skall delta i omprövningen och den lärare som satt betyget får viss tid för förberedelser innan omprövningen kan ske.

Man kan i lagtexten antingen välja en viss tidsfrist från det begäran gjorts eller ange ett generellt krav på skyndsam handläggning. Ett annat alternativ är att nöja sig med att i motivtexten hänvisa till att av 7 § förvaltningslagen följer krav på snabb handläggning utan att säkerheten eftersätts. Kommittén anser det mest praktiskt att i lagtext skriva in att omprövningen skall göras skyndsamt.

Begäran om omprövning

Syftet med förslaget är att stärka rättssäkerheten för eleverna. Det är därför eleven – ingen annan – som skall kunna begära omprövning. Kommittén föreslår att begäran om omprövning skall göras hos rektorn. Det ligger i linje med kravet på enkel och snabb hand-

läggning och att omprövningen skall ske av rektorn och lärare gemensamt. Det är vidare rektor som bestämmer vilken lärare som skall delta bland dem som huvudmannen utsett i förväg.

En elev har rätt att själv begära omprövning av betyget. Detta gäller även om eleven är underårig. Av föräldrabalken följer att vårdnadshavare har ansvaret för barnets utbildning. Eftersom vårdnadshavaren är legal ställföreträdare för en omyndig elev behöver vårdnadshavarens rätt att begära omprövning för elevens räkning inte anges särskilt i lagen.

Begäran om omprövning skall vara skriftlig. Det förutsätts att eleven i sin begäran anger skälen till varför han eller hon anser betyget felaktigt. När eleven redovisat sina skäl till varför betyget är felaktigt är rektorn skyldig göra omprövningen.

Kommittén vill också framhålla vikten av att rektor informerar eleverna och vårdnadshavarna om möjligheten att begära omprövning.

Omprövning skall inte kunna överklagas

Kommittén anser inte att resultatet av omprövningen skall kunna överklagas. De besvärsinstanser som i så fall skulle kunna komma i fråga är förvaltningsdomstol, Skolväsendets överklagandenämnd eller Skolverket. Det är tveksamt om någon av dessa skulle kunna göra en bättre prövning av betyg än vad som kan göras ute på skolorna.

Vilka betyg skall omfattas?

Möjlighet att begära omprövning bör begränsas till att avse sådana betyg som i dag får rättsverkan dvs. betyg som ingår i slutbetyget ifrån grundskolan, gymnasieskolan, grundsärskolan, gymnasiesärskolan, specialskolan och komvux.

Möjligheten att begära omprövning av ett betyg bör då avse sådana som i dag regleras i:

─

För grundskolan, särskolan och specialskolan: Betyg som sätts efter det att ett ämne eller ämnesblock har avslutats (7 kap. 8 § grundskoleförordningen, 7 kap. 3 § särskoleförordningen och 8 kap. 4 § specialskoleförordningen) samt beslut att inte sätta

betyg enligt 7 kap. 9 § grundskoleförordningen, 7 kap. 6 § särskoleförordningen och 8 kap. 9 § specialskoleförordningen.

─

För gymnasieskolan: Betyg på varje avslutad kurs och på projektarbetet samt beslut att inte sätta betyg enligt 7 kap. 3 § tredje stycket gymnasieförordningen.

─

För gymnasiesärskolan: Betyg på varje avslutad kurs som det skall sättas betyg på enligt 7 kap. 1 § gymnasiesärskoleförordningen.

─

För komvux: Betyg på varje kurs som det skall sättas betyg på enligt 4 kap. 1 § förordningen om kommunal vuxenutbildning.

─

För särvux: Betyg på varje avslutad kurs som det skall sättas betyg på enligt 4 kap. 1 § första stycket förordningen om vuxenutbildning för utvecklingsstörda.

─

För sfi: Betyg på avslutad kurs enligt 15 § samt beslut att inte sätta betyg enligt 16 § tredje stycket förordningen om svenskundervisning för invandrare.

Vilka betyg som i framtiden skall kunna omprövas blir också beroende av det betygssystem som Gymnasiekommittén kommer att föreslå.

Konsekvenser

Omfattningen av antalet omprövningar och arbetsbelastningen är svår att förutsäga. Skolan har ansvar för att alla elever får en individuellt anpassad undervisning och att utvecklingen för alla barn och ungdomar planeras och noga följs genom hela skoltiden. I väl fungerande utvecklingssamtal får elev och föräldrar klara besked om elevens kunskapsutveckling och studieresultat i förhållande till läroplaner och kursplaner. Betyget skall därmed inte komma som en överraskning. Kommitténs förslag rörande omprövning kan också positivt bidra till informationsutbyte och samtal om elevens studiesituation mellan lärare och elev. Risken för oriktiga betyg bör därmed vara mycket liten.

Elevorganisationerna har framhållit att möjligheten till omprövning av betyg i första hand skulle ha ett symbolvärde och främja balansen mellan elever och lärare i klassrummet. De anser också att farhågorna för att många elever skulle begära omprövning är över-

drivna. Som en jämförelse kan också nämnas att i Finland har hittills endast ett fåtal yrkanden om rättelse av uppenbart felaktiga betyg inkommit till länsstyrelsen.

Omfattningen av antalet omprövningar och arbetsbelastningen för de inblandade är således svår att förutsäga. När det gäller omprövning av grundskolebetyg minskar betygets betydelse i takt med att allt fler elever kommer in på sitt förstahandsval. Man kan tänka sig att det är just de elever som inte kommer in på sitt förstahandsval som vill få sina betyg omprövade. Även om de flesta kommuner försöker tillgodose elevernas förstahandsval kan det vara svårt att tillgodose allas önskemål när många elever söker till särskilt attraktiva program eller fristående gymnasieskolor. Det finns också exempel på kommuner som infört intagning enbart på betyg. Detta kan eventuellt få betydelse för intresset för omprövning hos grundskoleelever. Frågan om eleverna skall komma in på gymnasieutbildning på sitt förstahandsval övervägs av gymnasiekommittén.

Kommitténs bedömningar av de ekonomiska konsekvenserna av förslaget om omprövning redovisas i bilaga 1. Med sannolikhet är kostnaderna högre den första tiden innan elever, lärare och rektorer fått erfarenhet av att hantera omprövningar. De sammanlagda kostnader (exklusive rektorsinsatser) för förslaget om omprövning har beräknats till totalt 22 mnkr, varav gymnasieskolan 10 mnkr, grundskolan 6 mnkr, komvux 6 mnkr. Införandet av omprövning rör en viktig rättssäkerhetsfråga kommittén anser därför kostnaden berättigad.

Omprövning enligt 27 § förvaltningslagen

Bestämmelsen i 27 § förvaltningslagen gäller ändring p.g.a. att en myndighet finner att ett beslut är uppenbart oriktigt. Omprövning görs normalt av den som fattat beslutet. Tillämpat på betyg innebär det att läraren som satt betyget bör göra omprövningen enligt förvaltningslagen. Kommitténs förslag innebär att rektor är skyldig att ändra betyget om han och den lärare som deltar i omprövningen delar elevens uppfattning att betyget är oriktigt. Det är inte nödvändigt att betyget är uppenbart oriktigt för att ändring skall göras, vilket är förutsättningen för att ändra ett beslut med stöd av 27 § förvaltningslagen.

Efter tillkomsten av omprövningsbestämmelsen i 27 § förvaltningslagen finns det behov av att klarlägga om bestämmelsen skall

tillämpas i offentliga skolor vid betygsättning eller inte. En lösning är att bestämmelsen inte skall vara tillämplig eftersom kommittén föreslår särskilda regler om omprövning av betyg.

Om man anser att omprövning även skall kunna ske med stöd av 27 § förvaltningslagen bör bestämmelsen anpassas till förhållandena i skolan och tas in i skollagen. Tilläggas kan att på högskoleområdet föreslås en särskild bestämmelse i högskoleförordningen med denna innebörd (i ovan nämnda rapport från Högskoleverket).

Kommittén anser att en särskild regel i skollagen om omprövning av betyg enligt förslaget är tillräckligt och omprövning av betyg enligt 27 § förvaltningslagen behövs inte. Kommitténs förslag gäller således och inte förvaltningslagens bestämmelse om omprövning.

9.4. Rätt till överklagande

Kommitténs förslag: För att stärka elevens rättssäkerhet skall

möjlighet till förvaltningsbesvär ökas. Kommittén föreslår att en sådan möjlighet införs såvitt gäller beslut t.ex. i fråga om skolskjuts och om åtgärdsprogram.

Inom förvaltningsrätten skiljer man sedan länge på två huvudtyper av besvär, förvaltningsbesvär och laglighetsprövning enligt kommunallagen s.k. kommunalbesvär.

9.4.1. Laglighetsprövning enligt kommunallagen

Bestämmelser om laglighetsprövning finns i 10 kap. kommunallagen. Varje medlem av en kommun eller ett landsting har rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövat genom överklagande till länsrätt. Rätten till överklagande tillkommer således endast kommunmedlem. Om eleven eller dennes vårdnadshavare inte är medlem i kommunen kan han eller hon inte överklaga nämndens beslut.

Rätten till överklagande gäller beslut av fullmäktige och beslut av en nämnd eller ett partssammansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art.

Delegeringsbeslut är rättsligt sett att betrakta som beslut på nämndens vägnar och är därför överklagbara. Överklagbarheten förutsätter att det är fråga om ett beslut som protokollförts och justerats.

Ett överklagat beslut skall upphävas om det inte har tillkommit i laga ordning eller beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, eller om det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet strider mot någon författning. Domstolen får inte sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe utan den kan endast avslå eller avvisa överklagandet eller undanröja det överklagade beslutet. Det är således inte fråga om någon fullständig prövning.

Vid prövningen av överklagandet får inte beaktas andra omständigheter än sådana som klaganden hänvisat till före klagotidens utgång. Domstolen kan inte på egen hand tillföra något utredningsmaterial.

Föreskrifterna om laglighetsprövning i kommunallagen gäller inte om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande. Inom det specialreglerade området för kommunal verksamhet förekommer att besluten enligt lag eller förordning skall överklagas i annan ordning eller att beslutet inte går att överklaga. Detta är särskilt påtagligt på skolområdet.

9.4.2. Förvaltningsbesvär

Allmänna bestämmelser om överklagande genom förvaltningsbesvär finns i förvaltningslagen. Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas.

Förvaltningslagen innehåller inte några bestämmelser om vilka beslut som kan överklagas. Detta anges i den lagstiftning som reglerar respektive sakområde. I de flesta fall sker överklagande till förvaltningsdomstol. I andra fall skall beslutet överklagas till administrativ myndighet. På skolområdet gäller i detta hänseende att vissa beslut kan överklagas till länsrätten medan det stora flertalet beslut kan överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. I andra fall kan rätten till överklagande vara avskuren genom bestämmelse i lag eller annan författning. Så är som regel fallet med beslut som meddelas av rektor enligt skolförfattningarna.

En första förutsättning för rätten att klaga är att beslutet angår den som vill överklaga. Denne skall ha ställning som part. Partsbegreppet är inte definierat i förvaltningslagen. Med part avses den som får anses ha ett sådant intresse av beslutet att han skall tillerkännas rätt att överklaga. Som regel är endast den mot vilken beslutet riktas att anse som part.

Rätt att överklaga har även partens legale ställföreträdare. Inom förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg samt inom skolväsendet för barn och ungdom är det som regel vårdnadshavarna som har ställning som legal ställföreträdare. Ett beslut kan även överklagas av befullmäktigat ombud. Som regel kan endast slutliga beslut överklagas. Vidare kan endast skriftliga beslut överklagas. Häri ligger att en myndighet är skyldig meddela ett skriftligt beslut då beslutet kan överklagas.

Förvaltningslagens regler om handläggning av ärenden som gäller myndighetsutövning innehåller bestämmelser som avser beslutsfattande och överklagande.

Innan överklagandet översänds till länsrätten eller besvärsmyndigheten skall som regel beslutsmyndigheten ompröva sitt beslut. Bestämmelser rörande omprövning finns i 27 § förvaltningslagen, se avsnitt 9.3.

För förvaltningsdomstolarnas handläggning av överklagade beslut gäller bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291). För administrativ besvärsmyndighet gäller bestämmelserna i förvaltningslagen om inte avvikande bestämmelser har meddelats.

Om besvärsinstansen, dvs. förvaltningsdomstolen eller besvärsmyndigheten, tar upp överklagandet till sakprövning och bifaller överklagandet, leder detta till att denna sätter ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe eller upphäver det överklagade beslutet och eventuellt återförvisar ärendet till beslutsmyndigheten för ny prövning. I sistnämnda fall anger besvärsinstansen vad den anser att ett nytt beslut skall innehålla. Ett sådant beslut är i princip bindande för beslutsmyndighetens nya prövning av ärendet.

Genom olika reformer under 1900-talets senare hälft har det skett en överflyttning av rätten till överklagande av förvaltningsmyndigheternas beslut från prövning i administrativ ordning till domstolsprövning.

Vid domstolsprövning sker överklagande normalt till länsrätt. Vid överklagande av länsrättens dom eller beslut till kammarrätt krävs som regel prövningstillstånd (ändringsdispens eller prejudikats-

dispens). Överklagande till Regeringsrätten tas endast upp till prövning om målet anses vara av intresse från prejudikatsynpunkt.

I princip gäller ett tvåpartsförhållande där beslutsmyndigheten vid överklagande inträder som den enskildes motpart. Vidare har beslutsmyndigheten rätt att överklaga länsrättens och i förekommande fall kammarrättens dom eller beslut. I sådant fall inträder den enskilde som myndighetens motpart.

Vad ovan sagts angående förfarandet vid överklagande samt formerna för ändring av det överklagade beslutet gäller såväl då förvaltningsbesvär anförts till administrativ myndighet som till förvaltningsdomstol.

Genom en nyligen genomförd ändring i förvaltningslagen har en huvudregel om överklagande till allmän förvaltningsdomstol införts i 22 a § förvaltningslagen. Den nya bestämmelsen är inte tillämplig i de fall kommunalt beslut skall bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen.

Förvaltningslagen är subsidiär. Det innebär att då avvikande bestämmelser meddelas i lag eller förordning har sådan bestämmelse företräde framför förvaltningslagens allmänna bestämmelser. Det föreligger således inget hinder mot att i annan lag begränsa möjligheten till överklagande, meddela bestämmelser om överklagande till administrativ myndighet eller såvitt gäller kommunala myndigheter begränsa överklagandet till laglighetsprövning enligt kommunallagen. Om det är ett ämne där rätt till domstolsprövning föreligger enligt Europakonventionen så blir bestämmelsen i 22 a § förvaltningslagen gällande även om rätten till överklagande skulle vara begränsad enligt den lagstiftning som gäller.

9.4.3. Rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen

Som framgått tidigare gäller Europakonventionen från och med den 1 januari 1995 som svensk lag. I artikel 6 i konventionen stadgas att envar skall, när det gäller hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Vid Sveriges anslutning till konventionen förutsattes att uttrycket civila rättigheter och skyldigheter syftade på sådant som traditionellt brukar räknas till civilrätten och bestämmelserna i artikel 6 om rättegångsgarantier ansågs i full utsträckning täckta av rätte-

gångsbalken (prop. 1951:165 s. 12). I början av 1970-talet slog emellertid Europadomstolen fast att artikel 6 kan vara tillämplig även ifråga om förvaltningsbeslut. Innebörden av begreppet civila rättigheter och skyldigheter har därefter utvecklats kontinuerligt genom den praxisbildning som sker i Europadomstolen och med tiden har innebörden kommit att bli vidsträckt.

I Sverige har sedan gammalt förvaltningsbeslut i stor utsträckning överprövats i administrativ ordning. Den rättsutveckling som skett när det gäller innebörden av begreppet civila rättigheter och skyldigheter har därför vållat bekymmer för Sveriges del. Europadomstolen har i flera fall funnit att Sverige kränkt artikel 6 på den grunden att klaganden inte haft möjlighet att få sitt ärende prövat av domstol.

En fråga av intresse i detta sammanhang är om en prövning som är begränsad till en ren laglighetsprövning är tillräckligt omfattande för att uppfylla kraven i artikel 6. I Hans Danelius bok Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997, uttalas att något generellt svar på denna fråga knappast kan lämnas. Saken måste bedömas med ledning av grunderna för överklagandet i det enskilda fallet och det sätt på vilket överprövningen faktiskt utförts. Är det fråga om ett förvaltningsbeslut som angrips på rent rättsliga grunder, kan en laglighetsprövning vara tillfyllest i det enskilda fallet, medan saken ställer sig annorlunda om det görs gällande att förvaltningsmyndigheten grundat sitt avgörande på oriktiga fakta eller på en oriktig skönsmässig värdering.

Tvister om civila rättigheter och skyldigheter

Europadomstolen har när det gäller tvister om civila rättigheter och skyldigheter fastslagit att artikel 6.1 är tillämplig under förutsättning 1) att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild

person och en annan person eller en myndighet, 2) att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella

rätten, och 3) att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet.

Enligt den praxis som fastställts måste begreppet civila rättigheter och skyldigheter ges en självständig tolkning av konventions-

organen. Det avgörande är inte hur rättigheten klassificeras i den nationella rättsordningen. Den nationella rätten saknar dock inte helt betydelse i sammanhanget, men det är rättighetens materiella innehåll i den nationella rätten snarare än dess klassificering som är av vikt.

I Justitiedepartementets promemoria Fortsatt översyn av förvaltningsprocessen (Ds 1997:29) sammanfattades dittillsvarande praxis rörande begreppet civila rättigheter och skyldigheter enligt följande.

Äganderätten är att hänföra till civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6, liksom rätten att förfoga över den egna egendomen (Fredinmålet). Till civila rättigheter kan också hänföras frågor om tillstånd att bedriva viss privat näringsverksamhet (Pudasmålet). Sociala rättigheter anses falla under begreppet ”civila rättigheter” oavsett om rättigheterna har en offentligrättslig eller privaträttslig bakgrund. För rätt till domstolsprövning av tvister om sociala rättigheter krävs dock att den enskilde har en författningsenlig rätt att under angivna förutsättningar få del av rättigheten eller förmånen (fallen Salesi och Schuler-Zgraggen). Familjerättsliga rättigheter, t.ex. rätten till umgänge med barn, faller också in under begreppet. Däremot omfattar begreppet inte tvister som härrör från uttalat offentligrättsliga regleringar. Skattetvister, rätt till undervisning m.m. medför således inte någon rätt till domstolsprövning enligt konventionen.

Särskilt om rätten till sociala förmåner

När det gäller rätten till sociala förmåner har Europadomstolen i tidigare avgöranden ansett det vara avgörande huruvida de offentligrättsliga eller de privaträttsliga elementen i det aktuella sociala förmånssystemet övervägde. Förmåner som utges från det allmänna utan att den enskilde lämnat bidrag annat än i form av skatt skulle då falla utanför tillämpningsområdet, medan förmåner som utgår på försäkringsliknande grund i relation till individuella avgifter skulle falla innanför.

Genom domstolens ställningstagande i rättsfallen Salesi och Schuler-Zgraggen förefaller emellertid domstolen ha utvidgat tillämpningsområdet för artikel 6 till områden som saknar privaträttsliga inslag. Det avgörande synes enligt dessa avgöranden istället vara huruvida det enligt gällande lag finns en verklig rättighet för individen att under vissa förutsättningar komma i åtnjutande av den aktuella förmånen. Sålunda ansåg domstolen i fallet Salesi att rätten till socialhjälp utan varje anknytning till ett försäkringssystem var

en civil rättighet, eftersom det var fråga om individuell ekonomisk rättighet som regleras i lag. Med en liknande motivering fann domstolen i fallet Schuler-Zgraggen att art. 6 var tillämplig på en lagreglerad rätt till invalidpension.

Civila rättigheter och skyldigheter på skolområdet

Rättsfall från Strasbourgorganen som belyser tillämpligheten av artikel 6 i fråga om rättigheter och skyldigheter på skolområdet är sparsamt förkommande.

I målet Golder mot Storbritannien från 1975 uttalade Europadomstolen att alla rättigheter i konventionens artiklar inte är av civil karaktär. Som exempel nämndes rätten till undervisning i artikel 2 i första tilläggsprotokollet. Nämnda rättighet anses således höra till sådana renodlat offentligrättsliga förhållanden mellan en enskild och staten som undantas från artikelns tillämpningsområde.

I Europakommissionens mål Simpson mot Storbritannien från 1989 gjorde klaganden – en elev i grundläggande utbildning som led av dyslexi – gällande bl.a. att artikel 6 kränkts vid ett förfarande varigenom hans behov av och tillgång till särskilt undervisningsstöd prövats. Kommissionen konstaterade inledningsvis att de engelska skolförfattningarna ålade de lokala skolmyndigheterna att ge alla barn inom deras område lämplig undervisning och att föräldrar som var missnöjda med den undervisning som erbjöds kunde få beslutet härom överprövat i viss ordning. Härigenom hade i den inhemska lagstiftningen skapats en rättighet som återspeglade den rätt som garanteras enligt artikel 2 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen – barns rätt att inte förvägras undervisning anpassad till deras behov och förmåga. Kommissionen fann emellertid att varken rättigheten enligt den aktuella inhemska lagstiftningen eller den enligt artikel 2 i första tilläggsprotokollet till konventionen var av civil natur. Kommissionen anförde härvid att fastän begreppet civil rättighet är oberoende av hur begreppet definieras i inhemsk lagstiftning, så bedömde kommissionen, med hänsyn till syftet med den nu aktuella inhemska lagstiftningen och med konventionsbestämmelsen, att rätten att inte förvägras grundläggande utbildning helt och hållet får anses falla inom den offentligrättsliga regleringens område, eftersom rättigheten vare sig har någon motsvarighet inom civilrätten eller har återverkningar när det gäller den enskildes civila rättigheter och skyldigheter.

I målet Dahlberg m.fl. mot Sverige från 1991 gjorde klagandena, ett föräldrapar och deras son, hos Europakommissionen gällande bl. a. att det förelåg brott mot artikel 6 då de saknade möjlighet att få ett beslut, vari sonen vägrats en plats i en viss skola, prövat av domstol. Beslutet hade överklagats till Skolöverstyrelsen och regeringen men avslagits av båda instanserna. Kommissionen fastslog, med hänvisning till ovannämnda mål, att rätten till grundläggande utbildning inte är någon civil rättighet i det avseende som avses i artikel 6.

Att man i Sverige bedömt att vissa frågor på skolans område gäller civila rättigheter och skyldigheter framgår bl.a. av utformningen av de nu gällande överklagandereglerna på skolområdet. I samband med omorganisationen av det statliga skolväsendet 1991 inrättades Skolväsendets överklagandenämnd för överprövning av vissa beslut på skolområdet. Av det propositionsuttalande som gjordes vid övervägandet av lämplig instans för överprövning framgår vad som då bedömdes vara hänförligt till civila rättigheter och skyldigheter (prop.1990/91:115). Uttalandet återges i avsnitt 9.4.4.

I sammanhanget kan vidare nämnas att Regeringsrätten i mål RÅ 1995 not 184 bedömt att rätten att få fullgöra skolplikt i hemmet var en fråga om enskilds civila rättigheter.

Som framgår av den tidigare redogörelsen begränsas de fall från Strasbourgorganen som rör tillämpligheten av artikel 6 när det gäller rätten till undervisning till ett fåtal avgöranden varav det senaste är från 1991. Härefter har skett en vidareutveckling av domstolens praxis så till vida att även sociala förmåner i form av ekonomisk rättighet ansetts som civil rättighet. Mot bakgrund härav kan möjligen ifrågasättas i vilken utsträckning äldre avgöranden som rör undervisning fortfarande kan anses ge vägledning.

9.4.4. Kommitténs överväganden

Enligt direktiven skall översynen av skollagstiftningen bl.a. syfta till att stärka elevernas rättssäkerhet. Av central betydelse är givetvis möjligheterna att överklaga beslut. Därvid bör understrykas att rätten till överklagande inte endast stärker den enskildes rättssäkerhet utan även i många fall utgör en garanti för den i skollagen grundläggande principen om rätten till likvärdig utbildning.

Beslut som fattas av den ansvariga nämnden eller av rektor med stöd av kommunal delegation kan, om ej annat är föreskrivet, över-

klagas till förvaltningsdomstol enligt kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning. Utöver laglighetsprövning saknar domstolen behörighet till överprövning. Domstolens kompetens är vidare begränsad till att i förekommande fall undanröja det överklagade beslutet och dessutom saknas möjlighet att meddela ett för kommunen bindande beslut i sakfrågan. Härtill kommer att endast kommuninvånare kan begära laglighetsprövning hos domstol. Följaktligen saknar en elev eller vårdnadshavare denna möjlighet om han eller hon inte är bosatt i kommunen oavsett vilken anknytning som finns till själva sakfrågan. Sammanfattningsvis kan sägas att laglighetsprövning utgör en i många avseenden begränsad möjlighet till rättelse för den som anser sig drabbad av ett felaktigt beslut.

Noteras bör också att möjlighet till laglighetsprövning inte står till buds när fråga är om beslut av statlig eller enskild skolhuvudman.

Om man vill stärka den enskildes rättssäkerhet måste man i stället genom lagstiftning tillskapa rätt till förvaltningsbesvär, vilket möjliggör en allsidig och fullständig överprövning.

I sammanhanget bör nämnas att riksdagen för några år sedan beslöt om en omfattande reform på socialtjänstområdet, som bl.a. innebar att möjligheterna till förvaltningsbesvär enligt socialtjänstlagen i huvudsak avskaffades och ersattes med rätt till laglighetsprövning enligt kommunallagen. Efter utvärdering av denna reform har riksdagen efter regeringens proposition Ny socialtjänstlag m.m. (prop. 2000/01:80) beslutat om en återgång till det tidigare systemet med rätt till förvaltningsbesvär. Motiven för detta var att avskaffandet av förvaltningsbesvär i betydande utsträckning medfört att socialtjänstens klienter fått högst olika behandling i olika kommuner. Härav framgår således den stora betydelsen av förvaltningsbesvär som en garant för likvärdighet.

I den nyssnämnda propositionen Ny socialtjänstlag m.m. anförde regeringen följande.

Som en följd av att regeringen föreslår att biståndsbestämmelserna i socialtjänstlagen skall utformas som en rättighetsbestämmelse avseende alla former av socialt bistånd, bör också överklagandebestämmelserna ändras. För att kunna förverkliga en rättighet måste det finnas ett sätt för den enskilde som är missnöjd med ett myndighetsbeslut att kunna få det prövat på rättslig väg.

Laglighetsprövning innebär enbart en kontroll av att beslut har fattats i laga ordning och kan inte i materiell mening gynna den som överklagar. I inget fall har ett överklagande bifallits. Detta visar dels kommunernas svårigheter att informera om möjligheterna till laglig-

hetsprövning på ett sådant sätt att det inte skapar felaktiga förväntningar hos dem som söker bistånd, dels på ett onödigt merarbete för förvaltningsdomstolarna.

Huruvida en föreskrift skall utformas som en rättighetsregel måste bedömas i varje särskilt fall. En generell utgångspunkt bör dock vara att det rör sig om myndighetsutövning.

Av den i bilaga 4, bilagedelen, redovisade förteckningen av beslut som enligt gällande skolförfattningar kan överklagas genom förvaltningsbesvär framgår att rektors beslut endast i undantagsfall kan angripas på detta sätt. Tilläggas bör även att laglighetsprövning endast kan bli aktuell om rektor fattat beslut med stöd av kommunal delegation.

Som framgår av andra stycket i den föreslagna 2 kap. 8 § om rektors beslutanderätt skall rektor kunna fatta beslut med stöd av föreskrifter i skollag eller skolformsförordning. Generellt får anses att sådana beslut av rektor bör i större utsträckning än vad nu är fallet kunna överklagas då en sådan rätt till överklagande bedöms angelägen från rättssäkerhetssynpunkt. Härav följer då att den materiella bestämmelsen i förekommande fall skall formuleras som en rättighetsregel.

Vad gäller beslut som rektor enligt samma lagrum fattar om skolenhetens inre organisation till följd av sitt ledningsansvar för det pedagogiska arbetet rör det sig i princip inte om beslut som innefattar myndighetsutövning. En följd av den avreglering av föreskrifter som förutsätts ske i de nuvarande skolformsförordningarna bör vara att det kommer att saknas föreskrifter om innehållet i sådana beslut. Följaktligen kommer det inte heller bli aktuellt med överklagande.

I proposition (1990/91:115) om vissa skolfrågor m.m. anfördes, som tidigare nämnts, följande beträffande överklagande till förvaltningsdomstol.

En samlad genomgång av de beslut där överklagandemöjligheter bör finnas – eller i vissa fall måste finnas – ger vid handen att överprövningen bör delas upp på två skilda håll.

Vissa överklaganden bör prövas av domstol. Det gäller sådana fall där beslutet kan anses vara sådant att det angår någons civila rättigheter, i den mening detta begrepp har enligt europakonventionen. Det gäller också beslut som ligger nära beslut av nyss nämnt slag. Vidare gäller det beslut som är av utpräglat judiciell karaktär.

I enlighet med detta ställningstagande bör till domstol föras överklaganden av beslut som gäller

─

godkännande av en fristående skola och återkallelse av sådant godkännande,

─

medgivande till enskild undervisning och motsvarande,

─

åläggande att en elev i en fristående skola fortsättningsvis skall fullgöra sin skolplikt inom det offentliga skolväsendet,

─

vitesföreläggande mot vårdnadshavare för att de skall se till att barn under deras vårdnad fullgör skolplikten samt

─

befrielse från viss undervisning (annat än kortare ledigheter).

Överklaganden genom förvaltningsbesvär fördes i övrigt till den då nyinrättade Skolväsendets överklagandenämnd. Som framgår av propositionen motiverades fördelningen av ärenden mellan domstol och överklagandenämnden av de krav som enligt Europakonventionen ställs om rätt till domstolsprövning av civila rättigheter.

Kommittén anser att den nuvarande ordningen med en uppdelning av överprövningen på två olika håll bör bibehållas. Likaså bör principen för fördelningen av ärendena på domstolen respektive nämnden vara densamma som när denna ordning infördes. Liksom vad som gäller i dag bör beslut av nämnden i anledning av ett överklagande dit inte kunna överklagas.

De ärenden som i dag överklagas genom förvaltningsbesvär till förvaltningsdomstol och Skolväsendets överklagandenämnd föreslås således ligga kvar på respektive instans. Vad härefter gäller de ärenden där kommittén föreslår att en möjlighet till överklagande skall införas, bör dessa ärenden föras till Skolväsendets överklagandenämnd. Härigenom kan tillgodoses det krav på särskilda kunskaper på skolområdet som dessa ärenden i allmänhet kräver. Ärendena ifråga är dessutom ofta av den karaktären att de bör handläggas skyndsamt. Även detta krav kan bättre tillgodoses i nämnden.

I två fall anser emellertid kommittén att beslut, där en ny möjlighet till överklagande föreslås, skall överklagas till domstol och inte till Skolverkets överklagandenämnd. Det gäller till att börja med beslut rörande skolskjuts. Skälet till kommitténs bedömning i detta fall är att överklaganden genom laglighetsprövning av sådana beslut redan varit föremål för prövning i samtliga instanser. Eftersom nämndens beslut enligt kommitténs förslag inte skall kunna överklagas skulle det innebära en försämring vad gäller rättssäkerheten i förhållande till vad som gäller i dag om dessa ärenden endast skulle kunna prövas i en instans. Frågor om skolskjuts är vidare ofta av stor principiell betydelse för kommunen. Det är därför viktigt med en möjlighet till prejudicerande avgöranden från Regeringsrätten.

Vidare bör beslut i fråga om förelägganden enligt 18 kap. skollagen överklagas till domstol.

Med hänsyn till den rättsutveckling som sker genom Europadomstolens praxis är det svårt att förutsäga vilka rättigheter och skyldigheter som framdeles kommer att anses falla in under detta begrepp med därav följande rätt till domstolsprövning. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna rörande Skolväsendet överklagandenämnd skall ändras så att nämnden uppfyller de krav som Europakonventionen ställer på en domstol (se vidare avsnitt 16).

9.5. Vårdnadshavares ansvar och underårig elevs rätt att föra sin egen talan

Elever som fyllt 16 år har rätt att själva föra sin talan i ärenden och överklaganden enligt skollagen. Denna rätt gäller också ansökan till gymnasieskolan och gymnasiesärskolan och överklaganden av sådana ärenden även om eleven inte uppnått 16 års ålder.

9.5.1. Vårdnadshavares ansvar

Enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken (FB) har barn rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Av 11 § samma lag framgår vidare att vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren skall därvid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål.

I förarbetena till sistnämnda paragraf (prop. 1981/82:168) uttalade departementschefen bl.a. följande.

För egen del anser jag att det är en självklar utgångspunkt att vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Jag delar utredningens uppfattning att detta bör slås fast genom en uttrycklig bestämmelse i föräldrabalken. En sådan regel markerar klart vårdnadshavarens ansvar och ger också – mot bakgrund av vad som tidigare har sagts om vårdnadshavarens ansvar för att barnets behov tillgodoses – vårdnadshavaren stöd för att hävda barnets intressen.

Samtidigt som vårdnadshavarens principiella bestämmanderätt slås fast är det naturligtvis viktigt att också barnet ges möjlighet att självt komma till tals i frågor som rör dess person. Genom att uppmuntra barnet till att uttrycka en egen åsikt tränas barnet, som utredningen

har uttryckt det, till att bli en självständig och ansvarskännande männi-

ska. Jag anser därför att den nyss förordade

regeln om vårdnadshava-

rens bestämmanderätt bör kompletteras med en bestämmelse som anger att vårdnadshavaren skall ta hänsyn till barnets egna önskemål och synpunkter. En sådan skyldighet får emellertid inte utformas så att vårdnadshavaren skulle vara förhindrad att sätta sig över barnets vilja i de fall då barnets bästa kräver det. Barnets behov av att med tiden alltmera frigöra sig från sina föräldrar får naturligtvis inte medföra överdrivna hänsynstaganden till barnets önskemål.

Såväl angelägenhetens beskaffenhet som varje enskilt barns individuella förutsättningar varierar så starkt att det knappast är möjligt att i lagtexten annat än i mycket allmänna ordalag ge uttryck för det ökade hänsynstagande till barnets synpunkter och önskemål som bör följa med barnets personliga utveckling. Jag anser därför att bestämmelsen bör ges det innehållet att en vårdnadshavare skall i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål.

I vissa fall kan den fråga det gäller vara av sådan art att det ter sig naturligt att barnet får bestämma självt, utan att vårdnadshavaren lägger sig i saken. Det gäller framför allt i enkla och vardagliga frågor som rör barnets personliga förhållanden. Den bestämmelse som jag nyss har förordat innebär också att vårdnadshavaren bör låta barnet bestämma självt i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans beskaffenhet och barnets mognad. Någon uttrycklig föreskrift om barnets bestämmanderätt behövs därför inte. I sammanhanget bör

dock understrykas att den möjlighet som

vårdnadshavaren sålunda har

att ge barnet rätt att självt bestämma inte bör få leda till att vårdnadshavaren övervältrar sitt ansvar som beslutsfattare på barnet. För barnets trygghet är det väsentligt att barnet inte tvingas att självt fatta beslut som barnet inte känner sig moget för.

Oaktat vårdnadshavaren i princip bestämmer över barnets personliga angelägenheter tillerkänns detta dock viss självständighet i takt med stigande ålder. I kommentaren till föräldrabalken Wallin, Föräldrabalken s. 174, sägs beträffande vårdnadshavarens bestämmanderätt enligt 6 kap. 11 § FB bl.a. följande.

Bestämmelsen om bestämmanderätten skjuter nog över målet eftersom barnet otvivelaktigt har rätt att själv handla i åtskilliga personliga angelägenheter. Det har inte sagts något om att ändring skulle ha skett i dessa hänseenden. I vissa fall finns för övrigt uttryckliga bestämmelser, så t.ex. redan i nästföljande 12 § som handlar om arbetsavtal. I andra fall anses barnet kunna bl.a. föra talan om det har tillräckligt omdöme, utan att någon bestämmelse därom finns.

I mål och ärenden som gäller barnets personliga förhållanden företräds barnet regelmässigt av vårdnadshavaren i egenskap av legal ställföreträdare. Barnets talerätt utförs då av vårdnadshavaren då barnet inte självt har processbehörighet.

I FN:s barnkonvention finns artiklar om barns rätt att komma till tals och barns rätt att bli hörda. Till följd härav har i svensk lagstiftning införts bestämmelser härom på skilda områden, bl.a. i lagstiftning som rör familjerätt och sociala ärenden. Bestämmelser med sådant innehåll föreslås intagna i det inledande kapitlet i skollagen.

Vidare bör nämnas att barn, som har fyllt 12 år, inom vissa områden i praktiken har vetorätt. Detta gäller bl.a. beslut om adoption samt verkställighet av vårdnad eller umgänge.

9.5.2. Underårigs partsbehörighet och talerätt

I sammanhanget måste man skilja på begreppen rätten att komma till tals, partsbehörighet och talerätt.

Rätten att komma till tals är inte knuten till partsbehörigheten utan är beroende av bestämmelser i den lagstiftning som gäller på det aktuella området. Sedan Sverige anslutit sig till FN:s barnkonvention har bestämmelser om barns rätt att komma till tals tagits in i ett flertal lagar som gäller barns personliga förhållanden.

Med partsbehörighet avses rätten att över huvud taget kunna vara part i mål eller ärende. Alla fysiska och juridiska personer, även barn, är partsbehöriga om de har sådan anknytning till målet eller ärendet att de av rättsordningen tillerkänns ställning som part. Partsbehörigheten innefattar normalt framför allt en rätt att initiera ett mål eller ärende och att under handläggningen härav behandlas som part samt en rätt att överklaga myndighetens eller domstolens beslut.

En annan term av betydelse i sammanhanget är processbehörighet. Med det uttrycket avses behörigheten att för egen räkning väcka talan och vidta andra processuella åtgärder. Inte alla som har partsbehörighet, dvs. kan vara part i mål eller ärende, är processbehöriga. Om en part saknar processbehörighet, förs partens talan av en legal ställföreträdare. Vårdnadshavaren är ställföreträdare för underårig part om ej annat följer av särskild lagstiftning. Uttrycket processbehörighet används framför allt då det gäller möjligheten att själv föra sin talan vid domstol. Om man i sammanhanget även

talar om rätten att föra sin egen talan i ärenden hos myndigheter används i allmänhet uttrycket talerätt.

Såvitt gäller möjligheten att själv föra sin talan och överklaga beslut saknar en underårig som regel denna rättighet. Som exempel kan nämnas att en underårigs överklagande enligt kommunallagen inte tagits upp till prövning. Inom vissa områden föreligger dock sådan rätt. Inom socialtjänstområdet har sedan länge funnits en lagfäst rätt för den som fyllt 15 år att själv föra sin talan. Härvid gäller att även vårdnadshavaren har rätt att föra egen talan. Vidare kan nämnas att en underårig, som fyllt 16 år, har rätt att i viss utsträckning själv sluta arbetsavtal.

9.5.3. Talerättens utformning på skolområdet

Vid ansökningar om intagning till gymnasieutbildning använder kommunerna en blankett där såväl vårdnadshavare som elev undertecknar ansökan. Vid överklagande hos Skolväsendets överklagandenämnd godtar nämnden, enligt vad som har upplysts, att överklagandet endast har undertecknats av den underåriga eleven.

Då det gäller möjligheten att initiera ett ärende hos myndighet torde inte alltid föreligga en lika skarp gräns, även om det även här följer av föräldrabalkens bestämmelser att vårdnadshavaren för den underåriges talan. Sålunda har JO t.ex. ansett att en underårig som uppnått erforderlig ålder och mognad kan ha rätt att ta del av allmänna handlingar vilket också då innefattar rätt att initiera ett sådant ärende.

Skolförfattningarna är i detta hänseende långt ifrån entydiga. På grundskolenivå anges vanligen att det är vårdnadshavaren som gör ansökningar och har rätt att överklaga beslut. I vissa fall anges dock att det är eleven eller dennes ställföreträdare. Inte heller föreskrifterna som gäller gymnasieutbildningen är entydiga. Här talas bl.a. om ”den som söker utbildningen” och ”eleven eller dennes ställföreträdare”. Huruvida härmed avses att rätten att ansöka och överklaga tillkommer eleven ensam eller vårdnadshavaren i egenskap av legal ställföreträdare eller båda var för sig framstår som oklart.

9.5.4. Kommitténs överväganden

Enligt direktiven skall översynen av skollagsstiftningen bl.a. syfta till att stärka elevernas rättssäkerhet. En viktig fråga är i vilken utsträckning en underårig elev, som uppnått i sammanhanget erforderlig ålder, skall själv kunna föra sin talan i ärenden som regleras av skolförfattningar.

I fråga om utbildning upp till gymnasienivå är eleverna i allmänhet i den åldern att det får anses naturligt att de företräds av vårdnadshavaren. Såvitt gäller vuxenundervisningen har eleverna uppnått myndig ålder. Den nu aktuella frågeställningen gäller därför i praktiken huvudsakligen beslut rörande gymnasieutbildningen, där ansökan görs och överklagande sker med stöd av föreskrifter i skolförfattningarna. Vad i det följande sägs om gymnasieutbildning avser även gymnasiesärskolan.

Den som påbörjar gymnasieutbildning har uppnått en ålder som ligger nära myndighetsgränsen och då utbildningen avslutas har eleven regelmässigt uppnått denna åldersgräns. Det förefaller därför naturligt att eleven själv får föra sin talan beträffande ansökningar och överklaganden som gäller beslut rörande gymnasieutbildningen även om han eller hon inte har uppnått myndig ålder. Intet hindrar naturligtvis att eleven ber vårdnadshavaren att uppträda som ombud.

Om man inför en regel om underårig elevs talerätt är det onekligen från praktiska utgångspunkter enklast om denna knyts till gymnasieutbildningen. Den som handlägger ansökningar eller överklaganden behöver då inte kontrollera elevens ålder och alla elever behandlas lika. En sådan regel, som således endast gäller gymnasieutbildningen, kan då tas in i skollagens kapitel om sådan utbildning.

Den ovan skisserade lösningen har dock den nackdelen att den inte omfattar elever i motsvarande ålder, som väljer att efter skolpliktens upphörande fortsätta i grundskola, särskola, eller specialskola. Om en regel om underårigs talerätt även skall omfatta sådana elever är nödvändigt att i stället införa en åldersgräns. Denna kan då lämpligen knytas till 16-årsgränsen vilken utgör gränsen för skolpliktens upphörande och samtidigt kommer att i huvudsak överensstämma med en bestämmelse om underårigs talerätt i fråga om ansökningar och överklaganden som gäller gymnasieutbildningen.

Ett tredje alternativ, som tillfredsställer de synpunkter som anförts ovan, är att det i ett kapitel som inte är begränsat till en viss

skolform införs en regel om rätt för elever som fyllt 16 år att själva föra sin talan i ärenden och överklaganden enligt skollagen. Denna rätt ges också elever, oavsett om de uppnått 16 års ålder eller ej, när fråga är om ansökan till gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan och överklagande av sådana ärenden. Vid en avvägning av olika alternativ har kommittén funnit att detta är den mest tillfredsställande lösningen.

En annan fråga som behöver övervägas är om vårdnadshavaren skall ha rätt att överklaga skolmyndighetens beslut om han eller hon har en mot eleven stridande uppfattning. I sammanhanget kan nämnas en sådan talerätt tillerkänns vårdnadshavaren i mål och ärenden som regleras i socialtjänstlagen. Kommittén anser att vårdnadshavaren bör ha en sådan möjlighet till överklagande.

Kommittén vill vidare framhålla att det är angeläget att det av författningarna klart framgår vem som har rätt att överklaga skolmyndighetens beslut så att det inte uppstår någon tveksamhet till följd av att terminologin inte är enhetlig eller konsekvent.

9.6. Skolans information till myndiga elevers föräldrar

Kommitténs förslag: I skollagen föreskrivs en skyldighet för

skolan att informera en elevs föräldrar om eleven är frånvarande i sådan utsträckning att det kan påverka rätten till studiehjälp. Informationsskyldigheten gäller även om eleven fyllt 18 år.

Bakgrund

Enligt Skollagskommitténs direktiv skall kommittén utreda behovet av en skyldighet för skolan att i vissa sammanhang informera myndiga elevers föräldrar, utan att lämna ut sekretesskyddade uppgifter, t.ex. då eleven utan giltig orsak är frånvarande i sådan omfattning att detta kan komma att påverka rätten till studiebidrag.

Frågan om att reglera en rätt att underrätta föräldrar till myndiga elever om problem i skolan har aktualiserats i motioner varvid bl.a. framhållits att det är bekymmersamt att föräldrarna har försörjningsansvaret för elever till och med 20 års ålder men inte en självklar rätt till information om elevernas uppförande i skolan.

Föräldrabalken

Föräldrars underhållsskyldighet

Enligt 7 kap. 1 § FB skall föräldrar svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Underhållsskyldigheten upphör när barnet fyller 18 år. Går barnet i skolan efter denna tidpunkt är föräldrarna underhållsskyldiga under den tid som skolgången pågår, dock längst intill dess barnet fyller 21 år. Till skolgång räknas studier i grundskolan eller gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning.

Vårdnadshavares rätt till insyn

Enligt 6 kap. 2 § FB har vårdnadshavaren ansvar för barnets personliga förhållanden och har i enlighet därmed enligt 6 kap. 11 § samma balk rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnet. De förpliktelser som innefattas i vårdnadsskyldigheten förutsätter att vårdnadshavaren har insyn i barnets personliga angelägenheter.

Vårdnaden om barnet består till dess att barnet fyllt 18 år eller dessförinnan ingått äktenskap. Vårdnadshavaren skall emellertid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Den uttunnade vårdnadsrätten innebär att det inte alltid kan göras gällande en rätt för vårdnadshavare att ta del av sekretesskyddade uppgifter rörande barnet då detta uppnått en sådan ålder att det kan anses ha ett berättigat intresse av integritet gentemot föräldrarna.

När barnet uppnår myndig ålder upphör, som nämnts, vårdnadshavarens ansvar och därmed även dennes speciella rätt till insyn.

Skolförfattningarna

Samverkan med hemmen

I skollag och läroplaner förutsätts en samverkan mellan skola och hem när det gäller barn och ungdom.

I Lpf 94 föreskrivs bl.a. att läraren i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan skall samverka med hemmen och informera om

elevernas skolsituation och kunskapsutveckling. Vidare har rektor ett särskilt ansvar för att föräldrarna får insyn i elevernas skolgång.

Enligt 7 kap. 19 § gymnasieförordningen skall rektor se till att eleven minst en gång per termin ges samlad information om elevens kunskapsutveckling och studiesituation (utvecklingssamtal). I fråga om elever som inte fyllt 18 år och inte heller ingått äktenskap skall även vårdnadshavarna få sådan information.

I samband med att frågan om obligatoriska utvecklingssamtal i gymnasieskolan behandlades i propositionen Gymnasieskola i utveckling (prop.1997/98:169) uttalade Utbildningsutskottet bl.a. följande.

I gymnasieskolan finns både myndiga och omyndiga elever. Det bör inte vara något hinder för skolan att informera myndiga elever i gymnasieskolan om vikten av och möjligheten för deras föräldrar att delta i utvecklingssamtalen. Detta bör kunna göras utan att respekten för den myndige elevens integritet åsidosätts. (bet.1998/99:UbU 3)

Elevers närvaro i gymnasieskolan

Gymnasieskolan är en frivillig skolform. Några uttryckliga bestämmelser om skyldighet att närvara i skolan finns inte i skollagen eller gymnasieförordningen. Att närvaro i skolan förutsätts framgår emellertid av bestämmelserna i gymnasieförordningen om skyldighet att anmäla hinder att delta i skolarbetet och genom bestämmelserna om möjlighet att bevilja ledighet från skolarbetet för enskilda angelägenheter eller befrielse från undervisning i vissa undervisningspass eller annat skolarbete. Av detta följer att man kan tala om giltig och ogiltig frånvaro i gymnasieskolan.

Uppgifter om närvaro och frånvaro från skolan samt studieresultat omfattas inte av sekretess om det inte ingår i en utredning i ett disciplinärende. Det föreligger därför inte något hinder från sekretessynpunkt att lämna ut sådana uppgifter till föräldrar även om eleven är myndig.

JO-uttalanden om myndiga elever

Enligt JO-uttalanden skall myndiga elever inte i något sammanhang behandlas som om de vore omyndiga. JO har också framhållit vikten av att lärare och skolledning vid gymnasieskolor, där en mycket stor del av eleverna torde uppnå myndighetsåldern under studie-

tiden, är uppmärksamma på frågan om eleverna är myndiga eller ännu står under någons vårdnad. (JO beslut den 22 april 1994, dnr 4436-1993 och den 14 januari 1993, dnr 3647-1992).

Till belysande av en myndig elevs integritetsskydd kan återges följande uttalande av JO (JO beslut den 28 augusti 1997, dnr 4877-1996).

Sedan en person fyllt 18 år, är han myndig och har att själv bestämma om sina personliga förhållanden. Något undantag för förhållanden som rör skolan finns i detta avseende inte. Eleven är beträffande sin skolgång således självständig gentemot sina föräldrar. En följd av detta är att normal sekretess råder för skolans uppgifter om eleven även i förhållande till föräldrarna.

Det finns mot bakgrund av det nu anförda inte längre något skäl för skolan att sedan en elev uppnått myndighetsåldern, kontakta elevens föräldrar i frågor som rör elevens förhållanden i skolan. Däremot är skolan skyldig att på en förälders begäran lämna ut uppgifter som inte omfattas av sekretess i den mån uppgifterna finns noterade i allmän handling. Uppgifter om frånvaro omfattas i normalfallet inte av sekretess.

JO har uttalat att om det är fråga om nödsituation kan föräldrar underrättas oaktat eleven är myndig (JO-beslut-1994-04-22 dnr 4436-1993).

Bestämmelser om studiehjälp och skolornas handläggning

Studiehjälp är ett statligt studiestöd som lämnas till studerande i gymnasial utbildning t.o.m. vårterminen det år den studerande fyller 20 år. Studiehjälpen handhas av Centrala studiestödsnämnden (CSN). Bestämmelser om studiehjälp finns i studiestödslagen (1999:1395) och studiestödsförordningen (2000:655) och föreskrifter som meddelats av CSN.

Studiehjälp består av studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg och lämnas för de delar av ett läsår då den studerande bedriver studier. Förhinder att delta i utbildningen p.g.a. sjukdom påverkar inte rätten till studiehjälp. Studiehjälp beviljas för varje halv månad man studerar och betalas ut månadsvis, i allmänhet i efterskott. Utbetalningen sker till den studerandes föräldrar eller annan vårdnadshavare enligt samma grunder som tillämpas vid utbetalning av allmänt barnbidrag. Är den studerande myndig skall dock studiehjälpen betalas ut direkt till honom eller henne själv (2 kap. 33 § studiestödsförordningen).

Som huvudregel lämnas studiehjälp bara vid heltidsstudier. Skolorna har därför ålagts att kontinuerligt under året lämna rapporter till CSN om situationen i skolan. Varje månad skall skolan lämna rapporter med uppgifter bl.a. om elever som avbrutit sina studier, ändrat studieomfattning (t.ex. vid omfattande korttidsfrånvaro) eller som är frånvarande mer än 14 dagar av annan orsak än sjukdom.

Skolans rapport om lägre studieomfattning än heltid leder till att CSN stoppar vidare utbetalningar av studiehjälp. CSN underrättar betalningsmottagaren, dvs. som regel elevens förälder eller, om eleven är myndig, eleven själv, om skolans rapportering och fattar beslut om indragning. Ett beslut om indragen studiehjälp kan överklagas hos Överklagandenämnden för studiestöd.

När ett beslut om indragen studiehjälp fattats meddelar CSN även försäkringskassan om beslutet. Detta kan leda till att kassan omprövar eventuellt tidigare beslut om förlängt underhållsstöd eller barnpension eller att eleven inte räknas med i underlaget för antalet barn i familjen vid beräkning av bostadsbidrag och flerbarnstillägg.

De ekonomiska konsekvenserna av stoppad studiehjälp kan således bli betydande för eleven och dennes familj. Av statistik från CSN framgår att läsåret 1999/2000 fick 5 177 elever (1,6 %) av samtliga elever med studiehjälp denna indragen en eller flera månader på grund av skolornas rapporter om studier på mindre omfattning än heltid. Läsåret 2000/2001 hade antalet ökat till 5 905 elever (1,9 %). För läsåret 2001/2002 hade fram t.o.m. februari 5 138 elever (1,5 %) fått bidraget indraget av denna orsak. Av statistiken kan inte utläsas hur många av dessa som är myndiga.

Kommuner och skolor

Sekretariatet har efterhört hur fem kommuner hanterar rapporteringen till CSN och informationen till föräldrar. Undersökningen visar att skillnaderna är stora såväl mellan kommuner som mellan skolor i samma kommun. På vissa håll finns skriftliga dokument som skall underlätta/garantera viss enhetlighet (hur lång frånvaro som accepteras innan anmälan till CSN aktualiseras), på andra är handläggning och bedömning i hög grad beroende på förhållningssätt hos skolledning, lärare och kuratorer. Olika inställning skapar osäkerhet om vad som är en riktig bedömning.

I syfte att underlätta kommunikationen mellan skolan och myndiga elevers hem förekommer det att eleverna bereds möjlighet att skriva på en förbindelse som ger skolan rätt att i olika sammanhang ta kontakt med hemmet.

Alla skolor har samtal med eleven och föräldrar till omyndig elev innan skolan aktualiserar indragen studiehjälp hos CSN. För myndig elev gäller viss försiktighet i kontakterna med hemmet såvida man inte har en särskild överenskommelse.

Kommitténs överväganden

Kommittén konstaterar att föräldrar mot bakgrund av sin underhållsskyldighet har ett berättigat intresse att få information om förhållanden som påverkar denna skyldighet. Den samlade ekonomiska effekten på familjens ekonomi kan bli betydande om studiehjälpen dras in.

Vid övervägande av om det behövs en reglering för att föräldrar skall kunna få denna information kan framhållas följande.

Såvitt gäller omyndiga elever torde inte föreligga något hinder för skolan att på eget initiativ ge föräldrar information om frånvaro från skolarbetet. Tvärtom följer en sådan skyldighet av bestämmelserna i läroplanen om samverkan med hemmet och om rektors ansvar för att föräldrarna får insyn i elevernas skolgång. Vårdnadshavare till elever som inte fyllt 18 år har vidare rätt att delta i de utvecklingssamtal som skall hållas minst en gång per termin. Av utredningen avseende vissa kommuner som sekretariatet gjort framgår också att skolor utarbetat rutiner för information till elevernas föräldrar när frånvaro börjar bli av sådan omfattning att rapportering till CSN kan bli aktuell. Ytterligare reglering torde inte behövas för att möjliggöra för skolan att på eget initiativ kontakta föräldrarna till en omyndig elev. Genom en reglering kan emellertid skolans informationsskyldighet i nu aktuellt hänseende klargöras.

När det gäller myndiga elever är förhållandena annorlunda. Sedan en person fyllt 18 år är han myndig och bestämmer själv om sina personliga förhållanden. Något undantag på skolans område finns inte. Nuvarande bestämmelser i läroplanen och gymnasieförordningen om samverkan med hemmen och utvecklingssamtal ger inget uttryckligt stöd för skolan att kontakta föräldrar till myndiga elever. Kommitténs förslag till bestämmelser om utvecklingssamtal öppnar inte heller möjlighet för skolan att på eget initiativ

informera föräldrar till myndig elev om t.ex. dennes frånvaro från skolan. För att skolan på eget initiativ skall kunna lämna sådan information torde en reglering erfordras.

Med hänsyn till föräldrarnas underhållsskyldighet och till att de ekonomiska konsekvenserna av indragen studiehjälp kan bli betydande föreslår kommittén att det i skollagen föreskrivs en skyldighet för skolan att informera föräldrar i de fall en elev är frånvarande i sådan utsträckning att det kan påverka rätten till studiehjälp. Då föräldrarnas underhållsskyldighet kvarstår så länge skolgången pågår bör denna informationsskyldighet gälla även om eleven fyllt 18 år.

10. Elevernas utveckling mot målen

10.1. Lärande och personlig utveckling

Kommitténs förslag: Alla elever skall ges den ledning och

stimulans som behövs i deras lärande och personliga utveckling för att de skall kunna utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål. Detta skall komma till uttryck i skollagen och gälla samtliga skolformer. Bestämmelsen tas in i 3 kap. 11 §.

Ett nytt verksamhetsområde, elevhälsa, införs i skollagen. I elevhälsan ingår omvårdnad samt medicinska, psykologiska, sociala och specialpedagogiska insatser. För verksamheten skall finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevens behov kan tillgodoses. Bestämmelserna tas in i 2 kap. 16 §.

10.1.1. Inledning

Alla elever behöver stöd och stimulans i sin utveckling mot utbildningens mål. Skolans insatser består i att främst tillhandahålla en utvecklande och trygg pedagogisk verksamhet. Till denna bidrar en kunnig och engagerad personal men också andra faktorer som påverkar studiemiljön i form av t.ex. ändamålsenliga lokaler och en god psykosocial miljö.

Varje elev kan någon gång under sin skoltid komma i en sådan situation att han eller hon är beroende av särskild uppmärksamhet för att komma vidare i sitt lärande och sin personliga utveckling.

Elevers behov av stöd ser olika ut och orsakerna till deras stödbehov varierar. Svårigheterna kan ligga inom eller utanför undervisningen. Behovet av stöd kan vara allt ifrån en liten extra insats vid ett visst tillfälle till mycket omfattande stöd under hela skoltiden. Insatserna kan också variera allt ifrån sådana som berör

skolans pedagogiska verksamhet till kurativa eller hälsoförebyggande insatser.

De flesta eleverna mår bra. Undersökningar som bl.a. Folkhälsoinstitutet och Skolverket har genomfört visar att en stor majoritet av barn och ungdomar i Sverige känner sig friska, är nöjda med sina liv och trivs i skolan. Skoltrivseln minskar dock med stigande ålder och flickor är mindre nöjda med sina liv än pojkar. Det som oroar när det gäller barns och ungdomars hälsa är framför allt den ökade förekomsten av psykiska, sociala och psykosomatiska problem.

Hälsobegreppet kännetecknas av ett helhetstänkande som innebär mer än bara frånvaro av sjukdom. Hälsa definieras som ett tillstånd av fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande (Världshälsoorganisationen 1948).

Tidigare dominerades skolans hälsovårdsarbete i huvudsak av fysiska problem. Efter hand som de fysiska hälsoproblemen kunnat hanteras, har bilden av de psykosociala hälsoproblemen framträtt tydligare. Man har insett att den psykosociala miljön har oerhört stor betydelse för elevernas lärande. I skolorna finns allvarliga problem i form av mobbning, våld och sexuella trakasserier.

10.1.2. Internationella överenskommelser

Barns rätt till utbildning har kommit till uttryck i olika internationella dokument som Sverige förbundit sig att följa (avsnitt 6.1). I det följande redovisas några av dessa som har intresse för regleringen av särskilt stöd.

Barnkonventionen

Barnkonventionen ger barnet självt rätt till utbildning. Barnkonventionen framhåller att utbildning skall ges på grundval av lika möjligheter. I detta innefattas bl.a. en rätt till individuellt anpassad undervisning för barn med särskilda behov.

Barnkonventionen innehåller också en särskild bestämmelse som ålägger staten att ”vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott” (artikel 28 e).

I artikel 24 erkänns ”barnets rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa och rätt till sjukvård och rehabilitering. Konventionsstaterna

skall sträva efter att säkerställa att inget barn är berövat sin rätt till att ha tillgång till sådan hälso- och sjukvård.” Sverige ratificerade konventionen i juni 1990. Härigenom har Sverige åtagit sig att garantera barn och ungdomar i Sverige de rättigheter som anges i barnkonventionen. Detta får betydelse för skolans elevvårdande och hälsofrämjande arbete.

Salamancadeklarationen

I Salamancadeklarationen om principer, inriktning och praxis vid undervisning av elever i behov av särskilt stöd betonas att skolorna skall ge plats för alla barn oavsett deras fysiska, intellektuella, sociala, emotionella, språkliga eller andra förutsättningar. Deklarationen antogs av den internationella konferensen om specialundervisning som 1994 arrangerades av Unesco och Spaniens utbildnings- och vetenskapsministerium. Elever i behov av särskilt stöd skall, enligt deklarationen, ha tillgång till ordinarie skolor som, inom en pedagogik som sätter barnet i centrum, tillgodoser deras behov. Vidare konstateras att skolor med denna integrationsinriktning är det effektivaste sättet att bekämpa diskriminerande attityder, att skapa en välkomnande närmiljö, att bygga ett integrerat samhälle och att åstadkomma skolundervisning för alla.

FN:s standardregler

Salamancadeklarationen bygger bl.a. på andra dokument utarbetade inom FN. Ett av dessa är FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. I dessa (regel 6) fastslås att staterna skall erkänna principen om lika möjligheter till utbildning för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder och att den skall vara integrerad med ordinarie utbildning. Specialundervisning kan i vissa fall övervägas för att tillgodose behovet av utbildning, men målet är då att förbereda för en undervisning i det ordinarie skolsystemet. Undantag från denna princip görs när det gäller elever som är döva eller dövblinda, då standardreglerna framhåller att deras utbildning bättre kan tillgodoses i speciella enheter i vanliga skolor, specialskolor eller specialklasser.

Staterna skall enligt standardreglerna ha en klart uttalad policy och tillåta flexibilitet, utbyggnad och anpassning av läroplanen. Staterna skall se till att det finns undervisningsmaterial av god kvalitet och fortlöpande utbildning av lärare och specialpedagoger. Vidare skall centralt utformade handlingsprogram uppmuntra kommunerna att utnyttja och utveckla sina resurser så att undervisning kan ges nära hemmet.

10.1.3. Elevhälsa – ett nytt verksamhetsområde

Nuvarande reglering om elevvård behandlas under avsnitt 10.3.

I propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14 s. 26) uttalar regeringen följande.

Utvecklingen i arbetslivet går generellt mot arbetssätt och arbetsformer som innebär ökad samverkan och gemensamt ansvarstagande för att utnyttja resurser optimalt och klara de uppgifter och nå de mål som verksamheterna har. Den elevvårdande verksamheten tillsammans med specialpedagogiska insatser och skolhälsovårdens verksamhet bör inom ramen för ett gemensamt verksamhetsområde, en elevhälsa, som arbetar nära den pedagogiska professionen skapa de bästa förutsättningarna att arbeta med skolans hela lärandemiljö.

I elevhälsan föreslås skolhälsovård, elevvård och specialpedagogiska insatser ingå. Arbetet med elevhälsa bör, enligt propositionen, ses som en del av skolans lärandeuppdrag och det samlade arbetet för en god hälsa. Det förebyggande arbetet bör betonas. Att förebygga svårigheter i skolan genom att planera för och ge särskilt stöd är en fråga för hela skolan och elevhälsan kan bidra med sin speciella kompetens.

Propositionen betonar att ”elevhälsa handlar om att främja hälsa hos alla elever men ha fokus på elever som är i behov av stöd och hjälp för sitt lärande.” Av särskild betydelse är här skolans specialpedagogiska kompetens som omfattar särskilda kunskaper om barns och ungdomars lärande utifrån olika forskningsfält.

I det individuellt inriktade arbetet bör elevhälsan ha ett särskilt ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling. De mer generellt inriktade uppgifterna handlar om frågor som elevernas arbetsmiljö, elevernas övergångar mellan olika enheter samt skolans arbete med ämnesövergripande teman inom demokrati och värdegrundsområdet som t.ex. arbetet mot mobbning och kränkande behandling, undervisning om droger och övrig

livsstilsrelaterad ohälsa, jämställdhet samt sex- och samlevnadsundervisning. Det är också elevhälsans uppgift att bidra i arbetet med att utveckla lokala mål och pedagogiska strategier för att möta barn som har svårigheter med koncentrationen i skolan.

Den specialpedagogiska verksamheten bör bedrivas i interaktion med den övriga pedagogiska verksamheten. Det specialpedagogiska perspektivet kan bidra till bättre analys av skolans organisation, resursfördelning m.m. I propositionen (s. 33) anförs om specialpedagogens roll:

Specialpedagogen bör förutom undervisande uppgifter även ha kompetens att arbeta med handledning, rådgivning, uppföljning/utvärdering och skolutveckling. Det övergripande specialpedagogiska arbetet bör ha fokus på att undanröja hinder för och orsaker till svårigheter i undervisnings- och lärandemiljöerna. Den specialpedagogiska kompetensen skall med andra ord utgöra en viktig komponent i skolornas lokala förändrings- och utvecklingsarbete och bidra till att höja kvaliteten i lärandemiljöerna.

10.1.4. Kommitténs överväganden

Alla elever behöver stöd i skolan för sin utveckling och sitt lärande. Av kravet på att utbildningen skall vara likvärdig följer att undervisningen inte skall utformas på samma sätt för alla och överallt utan med hänsyn till elevernas olika förutsättningar, behov och kunskapsnivå. Likvärdigheten skall ses ur elevernas perspektiv. Utgångspunkten är därför att alla elever skall ges den ledning och stimulans, som utifrån vars och ens personliga behov och förutsättningar, behövs för att de skall kunna utvecklas i enlighet med utbildningens mål. Här ryms såväl nationella mål att sträva mot och mål att uppnå som de mål skolan själv ställer upp inom ramen för de nationella målen. Varje elev skall få det stöd som eleven behöver i skolsituationen för att utvecklas utifrån sin förmåga och inte enbart nå en minsta nivå. Detta gäller såväl offentliga som enskilda skolor. En del elever behöver mer tid och stöd för att nå målen, andra elever går mycket snabbare fram i sin inlärning. Alla elever har rätt att få ledning och stimulans för maximal kunskapsutveckling.

Regeringen refererar i utvecklingsplanen (skr. 2001/02:188 s. 47) exempel på hur lärare i förskolan, förskoleklassen, fritidshemmen och grundskolans första år samarbetar och låter eleverna gå framåt utifrån individuella förutsättningar även över skolformsgränserna.

På samma sätt borde det, enligt regeringen, bli vanligare att grundskolan låter elever läsa vissa kurser på gymnasienivå och att gymnasieelever bör få möjlighet att studera på högskolan i ämnen där de redan nått kunskapsmålen, samtidigt som de fullföljer sin gymnasieutbildning.

Eftersom skolan inte enbart skall ge kunskaper i enskilda ämnen utan även stimulera till individens utveckling, samarbetsförmåga och sociala kompetens, är det enligt regeringen väsentligt att värna elevernas rätt att fullfölja sin gymnasieutbildning. Eleverna skall inom ramen för den gemensamma skolan och socialt sammansatta klasser stimuleras till ständig utveckling utifrån individens behov och förutsättningar.

Kommittén föreslår att en generell bestämmelse om elevernas utveckling mot målen införs i skollagen och placeras i 3 kap. Allmänna föreskrifter för utbildning inom skolväsendet. Den gäller därmed all utbildning inom skolväsendet.

Att skapa en arbetsmiljö som främjar lärande hos alla elever sammanfattar det breddade uppdrag som elevhälsoarbetet i skolan skall ha. Det innebär att elevhälsans personal tillsammans med övrig skolpersonal samverkar kring all den komplexitet som finns i arbetsmiljön och som skolor har att hantera. Begreppet elevhälsa myntades av Elevvårdsutredningen (SOU 2000:19) och används i propositionen som ett nytt verksamhetsområde där skolhälsovården ingår. Kommunerna använder redan begreppet och utvecklar arbetssättet enligt intentionerna i propositionen. Riksdagen ställde sig vid behandlingen av propositionen bakom regeringens bedömning (bet. 2001/02:UbU6).

Med hänvisning till bredden i skolans elevhälsoarbete, regeringens bedömningar i propositionen Hälsa, lärande och trygghet, samt riksdagens behandling av nämnda proposition, föreslår kommittén att skollagen bör ha en särskild reglering rörande elevhälsa som sträcker sig utöver reglering av skolhälsovård. I elevhälsan ingår omvårdnad samt medicinska, psykologiska, sociala och specialpedagogiska insatser (2 kap. 16 §).

Genom specialpedagogens övergripande roll i arbetet med elever i behov av stöd kan alla sådana stödinsatser som görs även av annan personal (än specialpedagogen) ses som nära kopplade till elevhälsans övriga delar med det gemensamma syftet att skapa bästa förutsättningar för varje elevs lärande och utveckling. Kommittén föreslår att det för elevhälsans verksamhet skall finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevens behov kan tillgodoses.

Detta kan ske genom att huvudmannen själv anställer denna personal eller ordnar detta på annat sätt.

Införandet av elevhälsa i skollagen förutsätter förändringar i sekretesslagen. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av bestämmelserna i sekretesslagen om sekretess i skolan. I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga, analysera och lämna förslag på ändringar i sekretesslagen som kan behövas med anledning av Skollagskommitténs överväganden om elevhälsan (Dir 2002:130).

10.2. Särskilt stöd

Kommitténs förslag:Skollagen skall – utöver en generell regel

om lärande och personlig utveckling enligt ovan – också innehålla bestämmelser om särskilt stöd. Förslaget stärker elevens rätt och anger en arbetsprocess som rektor är skyldig att följa. Processen kan sammanfattas i följande steg: att uppmärksamma elever i behov av särskilt stöd, att utreda, att dokumentera, att åtgärda samt att följa upp och utvärdera.

En utredningsskyldighet av elevens behov av särskilt stöd skrivs in i lagen. För en elev som då befinns ha rätt till stöd skall ett åtgärdsprogram utarbetas och fastställas av rektor eller den rektor utser.

Av åtgärdsprogrammet skall framgå hur behoven ser ut, vilka åtgärder som skall vidtas samt hur åtgärderna skall följas upp och utvärderas. Eleven och vårdnadshavarna skall ges en aktiv roll vid utarbetandet av programmet. Bestämmelserna tas in i 3 kap.12–15 §§.

Beslut om särskilt stöd skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär.

10.2.1. Nuvarande reglering

Särskilda stödinsatser

Skolans ansvar för att elever får det stöd och den hjälp som de behöver i skolan framgår av bestämmelser spridda i skollagen, skolformsförordningar och läroplanerna. Enligt 1 kap. 2 § och 4 kap. 1 §skollagen skall i utbildningen hänsyn tas till elever i

behov av särskilt stöd. I 2 b kap. 1 § skollagen anges att särskilt stöd skall ges till de barn i förskoleklassen som behöver det.

För grundskolan finns i 5 kap. grundskoleförordningen mer konkreta bestämmelser om olika former av stödinsatser. Det är främst olika organisatoriska lösningar och pedagogiska insatser som anvisas. Hit räknas: studiehandledning på modersmålet, stödundervisning, specialpedagogiska insatser inom elevens klass, specialpedagogiska insatser i särskild undervisningsgrupp och anpassad studiegång. Enligt 5 kap. 4 § skall en elev ges stödundervisning om det kan befaras att eleven inte kommer att nå de mål som minst skall ha uppnåtts vid slutet av det femte och det nionde skolåret eller om eleven av andra skäl behöver särskilt stöd.

Placering av elev i särskild undervisningsgrupp och anpassad studiegång beslutas av styrelsen för utbildningen. Beslut i det första ärendet får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd, det andra kan däremot inte överklagas annat än genom laglighetsprövning. Övriga beslut om stöd som fattas av rektor får inte överklagas. Det innebär att få beslut om särskilt stöd kan överklagas.

I vissa fall skall elevvårdskonferensen höras men den fattar inga formella beslut.

Bestämmelserna om särskilda stödinsatser i specialskolan överensstämmer i huvudsak med vad som gäller för grundskolan. För sameskolan gäller bestämmelserna om särskilda stödinsatser i grundskoleförordningen i tillämpliga delar.

I 5 kap. särskoleförordningen finns bestämmelser om särskilda stödinsatser i den obligatoriska särskolan. Där regleras studiehandledning på modersmålet och stödundervisning till elever med behov av specialpedagogiska insatser.

För gymnasieskolan finns bestämmelser i gymnasieförordningen 8 kap. om särskilda stödinsatser. Där talas om stödundervisning och specialundervisning, om särskild undervisning, om specialklasser och om studiehandledning på modersmålet. Bestämmelserna har skärpts och förtydligats fr.o.m. den 1 juli 2000. Dessa innebär att eleven skall få stödundervisning om det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapsmål som anges i kursplanerna eller om eleven av andra skäl behöver särskilt stöd. Syftet med ändringen var att uppnå en bättre överensstämmelse mellan regleringen för grundskolan och för gymnasieskolan när det gäller rätten till stöd. Stödbehovet på gymnasieskolan mäts utifrån kunskapsmålen och inom grundskolan, som nämnts ovan, utifrån uppnåendemålen för utbildningen vid slutet av det femte eller nionde skolåret.

För gymnasiesärskolan finns i 8 kap. gymnasiesärskoleförordningen bestämmelser om stödundervisning under en begränsad tid.

För fristående skolor finns inga bestämmelser om särskilt stöd, däremot ett krav på åtgärdsprogram, se nedan.

För komvux anges i 2 kap. 12 § förordningen om kommunal vuxenutbildning att elever som inte når ett godtagbart studieresultat bör ges möjlighet till utökad studievägledning och till stödundervisning under en begränsad tid.

I läroplanerna förtydligas kraven på rektor, lärare och i vissa fall all personal. Läroplanerna betonar att skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen. Undervisningen kan därför aldrig utformas lika för alla. Alla som arbetar i skolan skall uppmärksamma och hjälpa elever i behov av särskilt stöd. Läraren skall stimulera, handleda och ge särskilt stöd till elever som har svårigheter. För rektor anges att denne inom givna ramar har ett särskilt ansvar bl.a. för att undervisningen och elevvårdsverksamheten utformas så att eleverna får det särskilda stöd och den hjälp de behöver.

För förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen finns idag bestämmelser om stöd i 2 a kap. 3 § tredje stycket skollagen. Verksamheten skall utgå från varje barns behov. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver. Enligt 2 a kap. 9 § gäller vidare att ”barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola eller fritidshem, om inte barnens behov tillgodoses på något annat sätt”. Någon åldersgräns nedåt finns inte. Det kan därför bli aktuellt att anvisa plats redan före ett års ålder. För sådana platser i förskola får avgift tas ut för den del verksamheten överstiger 15 timmar per vecka eller 525 timmar per år (2 a kap. 10 §). Härutöver finns inga närmare föreskrifter om innehållet i eller formen för det särskilda stödet inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen.

Som nämnts ovan anges i 2 b kap. 1 § andra stycket att särskilt stöd skall ges till barn i förskoleklassen som behöver det.

Inom förskoleverksamheten och förskoleklassen finns ingen i skollagen utpekad beslutsfattare utan nämnden har formellt ansvar för besluten om stödåtgärder. Beslutanderätten kan delegeras med stöd av kommunallagens delegeringsbestämmelser till t.ex. en anställd vid förskolan. Besluten kan överklagas genom laglighetsprövning.

Det finns i skollagen ingen definition av begreppet särskilt stöd. Synen på begreppet har dock förändrats genom åren. I förarbeten till socialtjänstlagen har inom barnomsorgen barn med särskilda behov angetts som ”barn vars svårigheter kan ha sin grund i fysisk, psykisk, social eller emotionell skada eller kan ha uppstått genom en bristsituation i uppväxtmiljön” (prop. 1993/94:11 s. 25).

I skollagen och läroplanen ersattes formuleringen ”elever med särskilda behov” med begreppet elever i behov av särskilt stöd. Denna förändring infördes i skollagen den 1 juli 2000 efter förslag i propositionen Elever med funktionshinder (prop.1998/99:105). Med den nya lydelsen betonas skolmiljöns betydelse för elevens svårigheter. Det markeras tydligare att det snarare kan vara i elevens omgivning som åtgärder behöver vidtas än hos eleven själv.

I propositionen (s. 19 f.) sägs följande om denna förändring.

Den föreslagna ändringen i skollagen till elever i behov av särskilt stöd görs för att markera en fokusförskjutning som innebär att svårigheter för en elev i skolan inte bör ses som individens problem. I stället för att se eleven som problembärare handlar det om att se elevens möjligheter till utveckling och att anpassa verksamheten utifrån varje elevs förutsättningar.

I samband med den anpassning av Lpo 94 som genomfördes inför läsåret 1998/99 infördes dessutom en bestämmelse om att alla som arbetar i skolan skall uppmärksamma och hjälpa elever i behov av särskilt stöd (prop. 1997/98:94, bet. 1997/98:UbU18, rskr. 1997/98:272)

Åtgärdsprogram

SIA-utredningen, som använde begreppet åtgärdsprogram första gången, lämnade i sitt slutbetänkande Skolans inre arbete (SOU 1974:53) en utförlig redogörelse för vad ett åtgärdsprogram skulle innehålla och hur det skulle arbetas fram. SIA-utredningen menade att stödet till eleven skulle ta sin utgångspunkt i ett helhetsperspektiv.

För grundskolan infördes bestämmelser om åtgärdsprogram i läroplanen Lgr 80. Där föreskrevs bl.a.

Av programmet som bör utarbetas av skola, elev och föräldrar tillsammans och utgå från elevens behov, skall framgå vad det är man vill söka åstadkomma, exempelvis bättre läsfärdighet, ökad närvaro, större motivation, bättre samarbetsförmåga. Av programmet bör dessutom

framgå med vilka medel och metoder man vill arbeta. Det är viktigt att söka stärka elevens självuppfattning och självtillit genom att utgå från elevens starka sidor.

I grundskoleförordningen infördes bestämmelser om åtgärdsprogram 1995.

Under senare år har begreppet åtgärdsprogram lyfts fram i ett antal offentliga utredningar inom skolområdet. Ett genomgående synsätt som då framförts har varit att syftet med åtgärdsprogrammet är att påverka förutsättningarna för elevens aktiva deltagande i gruppens ordinarie arbete oavsett vilket särskilt stöd eleven därutöver behöver.

Bestämmelserna har därefter förstärkts och i princip likalydande regler gäller fr.o.m. den 1 januari 2001 i alla skolformer inom den obligatoriska skolan samt i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Motsvarande bestämmelse finns även för fristående skolor. För förskolan, fritidshemmet och förskoleklassen finns inga krav på åtgärdsprogram.

Den nya bestämmelsen om åtgärdsprogram i 5 kap. 1 § tredje stycket grundskoleförordningen m.fl. förordningar har följande lydelse:

Om det genom uppgifter från skolans personal, en elev, dennes vårdnadshavare eller på annat sätt har framkommit att eleven behöver särskilda stödåtgärder, skall rektorn se till att ett åtgärdsprogram utarbetas. Eleven och elevens vårdnadshavare skall ges möjlighet att delta vid utarbetandet av programmet.

För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan gäller som nämnts motsvarande bestämmelse.

De nya bestämmelserna tydliggör ansvaret för att tidigt upptäcka elever i behov av särskilt stöd. Rektor har ansvaret för att åtgärdsprogram upprättas, så snart det framkommit att eleven behöver särskilt stöd. Eleverna och, för elever som inte är myndiga, elevernas vårdnadshavare har fått en stärkt ställning genom att deras rätt att ta initiativ till arbetet med åtgärdsprogram förtydligats. Elevernas och vårdnadshavarnas stärkta ställning innebär inte att skola, elev och vårdnadshavare måste vara överens. Rektor har alltid det yttersta ansvaret för att ett åtgärdsprogram fastställs och vad det innehåller. Bestämmelsen ställer krav på att det finns rutiner för hur personalen skall rapportera till rektor när det blir aktuellt att bedöma om en elev är i behov av särskilt stöd.

Utvecklingssamtal är ofta en start till ett åtgärdsprogram. I 7 kap. 2 § grundskoleförordningen sägs att utvecklingssamtal i vissa fall skall resultera i ett åtgärdsprogram.

Av förarbeten framgår att eleven skall ha en aktiv roll i såväl utredningen som i analysen och utarbetande av programmet. I propositionen Elever med funktionshinder (prop. 1998/99:105) sägs bl.a. följande:

Avsikten med en bestämmelse om åtgärdsprogram är att stödja en medveten planering och utvärdering av de särskilda stödåtgärderna som bör utgå från elevens behov och ges en både långsiktig och kortsiktig karaktär. Programmet skall omfatta elevens hela skolsituation och innebär därigenom att hela organisationen av skolverksamheten berörs. Av åtgärdsprogrammet bör framgå vad man vill söka åstadkomma samt med vilka medel och metoder man vill arbeta. Arbetet med åtgärdsprogram bör vara en process i vilken eleven själv ges en aktiv roll vid analysen av skolsvårigheterna samt vid utformningen och genomförandet av programmet. Elevens självuppfattning och självtillit kan stärkas genom att elevens starka sidor bildar utgångspunkt i det fortsatta arbetet.

I förarbeten betonas också att vid utarbetandet av programmet kan det i vissa fall finnas skäl att involvera personal från andra verksamheter, t.ex. inom kommunen eller från landstingets barn- och utbildningshabilitering, den pedagogiska hörselvården eller barn- och ungdomspsykiatrin. I sammanhanget kan också nämnas de individuella planer som upprättas med stöd av 10 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i samband med insatser för skolbarn enligt LSS.

Ett åtgärdsprogram skall alltså vara ett levande dokument, som används som underlag för samtal om elevens framsteg och behov av stöd.

I förskolan upprättas ofta individuella handlingsplaner för barn i behov av särskilt stöd. Detta är dock inte reglerat. Funkisutredningen ansåg att även förskolan borde omfattas av kravet på åtgärdsprogram (SOU 1998:66).

Skolverket har i skriften Att arbeta med särskilt stöd med hjälp av åtgärdsprogram (2001) behandlat frågor om skolornas arbete med särskilt stöd utgående från åtgärdsprogram.

Expertgruppen för ökad måluppfyllelse och elever i behov av särskilt stöd framhåller i rapporten Elevens framgång – skolans ansvar (Ds 2001:19) att en viktig utgångspunkt för arbetet med åtgärds-

program är att problematiken ses i relation till den miljö som eleven befinner sig i.

Elever med funktionshinder

En förutsättning för att elever med funktionshinder skall kunna delta i studierna är att utbildningen görs tillgänglig för dem.

Bestämmelserna i grundskolan, särskolan eller specialskolan utgår från att inga elever får utestängas. Huvudmannen är skyldig att ta emot alla elever som har rätt att gå i skolformen. Kommunen är också skyldig att bedriva verksamheten så att den blir tillgänglig för alla elever som tillhör målgruppen för skolformen oavsett funktionshinder.

Även inom gymnasieskolan är kommunen i princip skyldig att se till att utbildningen blir tillgänglig för funktionshindrade elever som tagits in i gymnasieskolan och att erbjuda särskilda stödåtgärder.

Inom vuxenutbildningen är rättsläget inte lika klart. I 1 kap. 2 § skollagen andra stycket, som gäller utbildning för barn och ungdom, föreskrivs att hänsyn skall tas till elever i behov av särskilt stöd. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i skollagen när det gäller utbildning för vuxna.

Enligt 3 kap. 4 § förordningen om kommunal vuxenutbildning kan en skolhuvudman vägra ta emot en elev i gymnasial vuxenutbildning eller påbyggnadsutbildning om eleven inte har förutsättningar för att följa undervisningen. Av 11 kap. 7 a § skollagen följer att samma grund kan åberopas för att avbryta elevens utbildning, även vad gäller grundläggande vuxenutbildning. För vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi) finns motsvarande bestämmelser i 12 kap. 12 § respektive 13 kap. 11 §.

Det är således oklart vilken skyldighet skolhuvudmannen har att ge stöd till personer med funktionshinder inom vuxenutbildningen. Döva och hörselskadade kan behöva tillgång till teckenspråkstolk och synskadade kan behöva särskilda läsapparater. Om skyldigheten saknas kan skolhuvudmannen vägra att ta emot funktionshindrade elever i gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning med motiveringen att de inte kan följa utbildningen. I fråga om grundläggande vuxenutbildning finns visserligen en rätt att bli mottagen som elev oberoende av funktionshinder, men den rätten

är inte mycket värd om det inte finns en motsvarande rätt till stöd. Skolhuvudmannen kan i sådant fall skilja eleven från utbildningen på grund av bristande förutsättningar.

I propositionen om vuxnas lärande (prop. 2000/01:72) uttalar regeringen följande.

En av grundprinciperna i den offentliga handikappolitiken är ansvars- och finansieringsprincipen. Den innebär att varje sektor i samhället skall utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare. Behövs anpassning skall detta finansieras inom ramen för den befintliga verksamheten. För offentligt finansierad verksamhet innebär detta att medlen skall finansiera de åtgärder som behövs för att verksamheten skall vara tillgänglig för alla. Denna allmänt formulerade princip har emellertid inte omsatts i tvingande lagstiftning. De lagar och förordningar som reglerar den nuvarande vuxenutbildningen utgår från att anordnarna skall kunna ta emot alla vuxna som tillhör målgruppen för utbildningen, oavsett funktionshinder.

Propositionen innehöll inga förslag till förtydligande i skollagen när det gäller studerande med funktionshinder.

Riksdagen delar regeringens bedömning och framhåller att ansvaret för stöd till funktionshindrade vid vuxenutbildning ligger hos huvudmannen (bet. 2000/01:UbU15).

10.2.2. Brister i regelverket

Även om bestämmelserna om åtgärdsprogram är nya, är övriga regler om särskilda stödåtgärder en kvarleva från tidigare detaljreglering och kopplingar till särskilda statsbidragsregler. De är inte anpassade till de nya läroplanerna.

I Skolverkets nationella kvalitetsgranskning 1998 av undervisningen av elever i behov av särskilt stöd konstaterades att stödinsatserna bör få ett starkare genomslag än hittills. I granskningsrapporten fastslås också att åtgärdsprogram används sällan som ett kvalificerat pedagogiskt instrument för samarbete mellan lärare, elev och föräldrar. I rapporten påtalades också brister när det gällde genomtänkta pedagogiska strategier, medveten styrning, ledning, uppföljning och utvärdering av de pedagogiska strategierna och aktiviteterna.

Expertgruppen för ökad måluppfyllelse (Ds 2001:19) konstaterar att förekomsten av åtgärdsprogram i skolorna har ökat men kvaliteten på programmen varierar. Gruppen anför:

Ofta uppfattas och beskrivs den enskilda elevens svårigheter som individbundna. Åtgärder som föreslås handlar ofta om särskilda insatser fokuserade just på svårigheterna. Det är ofta specialpedagogen eller specialläraren som ansvarar för att initiera, upprätta och följa upp åtgärdsprogrammet. I många fall lyckas skolan reducera elevens problem men den lyckas sällan komma till rätta med faktorer i elevens lärandemiljö som kan ha bidragit och bidrar till elevens svårigheter.

Skolverket har i en skrivelse till regeringen (99-05-28, Dnr 99:1747) överlämnat promemorian Författningsregleringen kring elevers rätt till stöd. Skolverket föreslår att bestämmelserna om särskilt stöd i grundskoleförordningen omarbetas på ett sätt som innebär att regelverket inte anvisar organisatoriska lösningar utan istället beskriver skolans ansvar genom en föreskriven arbetsprocess som tar sin utgångspunkt i elevens rätt till stöd. Vidare föreslås att regelverket skall markera elevens och vårdnadshavarens rätt till inflytande, visa på ett starkt samband mellan utvecklingssamtal och åtgärdsprogram. Det föreslås också att reglerna skall anvisa en beslutsordning samt göra det möjlighet för såväl elev som vårdnadshavare att överklaga beslut om åtgärder som kan leda till en ofullständig skolgång.

Skolverkets förslag kring arbetsprocessen kan sammanfattas i följande viktiga steg, nämligen att uppmärksamma, att utreda, att dokumentera, att åtgärda och att följa upp och utvärdera.

Elevvårdsutredningen ansluter sig i sitt slutbetänkande Från dubbla spår till Elevhälsa (SOU 2000:19) till detta synsätt och framhåller att regelverket bör ses över för att uppnå överensstämmelse med uppdraget i läroplanen att skapa en lärande miljö för alla barn.

Handikappombudsmannen (HO) har i årsrapporten till regeringen för år 2000 överlämnat rapporten Stärk elevens rättigheter – en jämförande studie om rätten till stöd i skolan. HO konstaterar att det finns tydliga brister i rättssäkerheten för elever i behov av särskilt stöd i skolan. HO anser att ansvarsfördelningen för beslut avseende utredning och åtgärder för elever i behov av särskilt stöd bör utpekas i lagen. Gränserna för vad som är myndighetsutövning skulle därmed kodifieras. En elev måste ha en laglig rätt att få sina behov utredda och tillgodosedda.

Barnkommittén underströk i sitt betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) vikten av att situationen för barn i behov av särskilt stöd förbättras.

Utredningen om Funktionshindrade elever i skolan (SOU 1998:66 s. 126) övervägde att föreslå att regleringen av särskilda undervisningsgrupper skall tas bort då denna enligt utredningen permanentar ett traditionellt tänkande om skolans organisation och arbetssätt.

Kommittén mot barnmisshandel anser att gruppen barn i behov av särskilt stöd också kan innefatta barn som är misshandlade eller utsatta för andra övergrepp. Vidare föreslår kommittén att det bör tydliggöras att rektors ansvar också omfattar dessa barn. Kommittén föreslår också att skollagen kompletteras med en bestämmelse om samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen skall i sådana frågor samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs (SOU 2001:72). Remissbehandling har skett och proposition beräknas till december 2002.

10.2.3. Kommitténs överväganden

Utgångspunkten för att alla elever skall få förutsättningar att nå målen för utbildningen är att särskilt stöd ges till de elever som av olika anledningar har svårt att nå målen för utbildningen. Många elever kan någon gång möta sådana svårigheter i skolarbetet att de behöver särskilda stödåtgärder. Stödbehoven kan då vara tillfälliga och övergående. Andra elever behöver särskilt stöd under en stor del av sin skoltid. Sådant behov kan uppstå t.ex. till följd av sociala problem i hemmiljön, funktionshinder, sjukdom eller svårigheter att tillgodogöra sig undervisningen på samma sätt som övriga elever. Skollagen måste vara så formulerad att den täcker in även behoven hos de elever som behöver ett sådant mer omfattande särskilt stöd. Kommitténs uppfattning är att den generella regel om lärande och personlig utveckling, som föreslagits i avsnitt 10.1, inte är tillräcklig för att garantera rätten till stöd hos dessa elever. För detta behövs bestämmelser om särskilt stöd i lagen.

Kommittén kan, utifrån vad som redovisats under 10.2.2, konstatera att elevernas rätt till stöd idag formuleras på olika sätt. Reglerna om vem som fattar beslut om särskilda stödåtgärder är inte heller enhetliga och uppfattas ofta som otydliga.

Utgångspunkten är att stödet bör bedömas efter en analys av elevens behov och inte vara beroende av en medicinsk diagnos. Uppfattningen skiftar om vad som krävs för att en elev skall anses

vara i behov av särskilt stöd. Detta kan delvis förklaras med att det inte finns någon definition av begreppet. Varken Elevvårdsutredningen eller expertgruppen föreslår några närmare definitioner av de elever som är i behov av särskilt stöd. Vissa elevgrupper är dock som utredningarna också framhåller mer utsatta än andra. Kommittén delar dessa bedömningar.

Det gäller elever med inlärningssvårigheter av olika slag, elever med funktionsnedsättningar och elever från socialt och på andra sätt utsatta miljöer, elever som utsätts för misshandel eller andra övergrepp, liksom elever som är utagerande och aggressiva eller tysta och passiva samt elever med neuropsykiatriska tillstånd. Även elever som skolkar kan vara i behov av särskilt stöd eller elever som har svårigheter att anpassa sig till formerna för undervisningen.

Att i lagtext närmare definiera vilka förutsättningar som skall föreligga för rätt till särskilt stöd är knappast möjligt. Kommittén anser mot denna bakgrund att en regel om särskilt stöd med nödvändighet måste bli allmänt hållen och knytas till en skyldighet för skolan att utreda elevens stödbehov. Om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd för att kunna nå målen har eleven rätt till sådant stöd. Av rättssäkerhetsskäl måste en sådan bestämmelse förbindas med överprövningsrätt.

Kommittén föreslår att bestämmelser om särskilt stöd tas in i 3 kap. Allmänna föreskrifter för utbildning inom skolväsendet.

Förslaget stärker elevernas rätt och innebär enhetliga och tydligare regler. Samtidigt beskriver det en arbetsprocess som rektor är skyldig att följa. Processen kan sammanfattas i följande steg: att uppmärksamma, att utreda, att dokumentera, att åtgärda samt att följa upp och utvärdera.

Kommittén förutsätter att den specialpedagogiska kompetensen blir väl företrädd i den process kommittén föreslår för att elevers behov av särskilt stöd skall kunna tillgodoses på bästa möjliga sätt.

Bestämmelserna om särskilt stöd gäller i skolor med såväl offentlig som enskild huvudman. De bör vidare gälla alla skolformer som riktar sig till barn och ungdomar samt för fritidshem. Detta innebär således att bestämmelserna omfattar förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasiesärskola samt den RHanpassade utbildningen i gymnasieskolan.

Om kommitténs förslag skulle omfatta även vuxenutbildningen skulle det innebära stora skillnader jämfört med nuvarande reglering och ökade kostnader för huvudmannen. Kommittén kan därför

inte lägga något förslag om särskilt stöd till elever inom vuxenutbildningen. Frågan kommer att behandlas av Arbetsgruppen för översyn av lagregleringen av det offentliga skolväsendet för vuxna.

Att samla bestämmelserna om särskilt stöd i lagen innebär att nuvarande bestämmelser i respektive skolformskapitel och anslutande förordningar med detaljerade organisatoriska och administrativa regler kan tas bort. Förslaget överensstämmer med kommitténs direktiv om ökad målstyrning.

Kommittén redovisar i det följande sin syn på den process (i fem steg) som bör prägla arbetet med elever i behov av särskilt stöd. Processen återspeglas i kommitténs förslag till lagtext. Den närmare utformningen bör behandlas i allmänna råd.

Att uppmärksamma behov

Skolverket framhöll i sin ovan redovisade skrivelse, Författningsregleringen kring elevers rätt till särskilt stöd, bl.a. att det klart måste framgå att det är en skyldighet för skolan att fortlöpande och från skolgångens start vara uppmärksam på att kunna identifiera och hitta de elever som av olika anledningar behöver särskilt stöd.

De nuvarande bestämmelserna om åtgärdsprogram (se avsnitt 10.2.1) tydliggör att det inte bara är skolans personal, utan också eleven själv och dennes vårdnadshavare som har en möjlighet, och också ett ansvar, för att en elevs svårigheter uppmärksammas.

Kommittén anser att det är viktigt att skolans personal är uppmärksam på att kunna identifiera och hitta de elever som behöver stödåtgärder. Det finns elever som uppvisar problem och svårigheter men som inte i ett första steg signalerar att de inte når målen. Först senare kanske dessa behov av stöd leder till minskad måluppfyllelse. Alla tecken på behov av stöd måste därför uppmärksammas vilket alla på skolan har ansvar för.

Behovet av stödåtgärder kan vidare komma fram vid utvecklingssamtalet mellan elev, vårdnadshavare och lärare. Uppgifter om elevens behov kan också komma från personal inom elevhälsan eller från verksamheter utanför skolan t.ex. socialtjänsten. När fråga om en elevs behov av särskilt stöd uppmärksammats skall personalen också informera rektor om situationen. Det ställer krav på rutiner för att rapportera till rektor eller annan personal som ansvarar för utredningen. Informationen till rektor är också viktig för rektorns ”helhetsbild” av förhållandena på skolan.

Även eleven eller dennes vårdnadshavare har rätt att ta initiativ till att frågan om elevens behov av särskilt stöd tas upp och behandlas inom skolan. En sådan initiativrätt fritar dock inte rektor från det grundläggande ansvaret att se till att stödbehovet utreds och att bedöma om stödåtgärder skall sättas in. En förutsättning för att elever eller vårdnadshavare skall kunna ta upp frågan om särskilt stöd är att de får information om vilka mål som gäller för eleven.

Det bör framgå av lagen hur fråga om särskilt stöd initieras. Kommitténs förslag har utformats med nuvarande bestämmelser om åtgärdsprogram som förebild (3 kap. 12 § första stycket).

Att utreda behov

Av förarbetena till nuvarande bestämmelser framgår att åtgärdsprogrammet skall föregås av en utredning med en analys av elevens behov. Utredningen skall utgå från en helhetssyn på eleven (prop. 1997/98:94).

Barnpsykiatrikommittén föreslog i betänkandet Det gäller livet (SOU 1998:31) att bestämmelser om utredningsskyldighet av enskilda elevers skolsvårigheter skulle föras in i grundskoleförordningen och gymnasieförordningen.

HO föreslår i rapporten Stärk elevens rättigheter en förstärkning av rätten till utredning och stöd i lagstiftningen. HO anser att lagstiftningen tydligare skall ange elevens rätt att få sina behov utredda och att få dem tillgodosedda. De utstakade rättigheterna för elever i behov av stöd bör därför införlivas i en skyldighet för skolhuvudmännen att tillhandahålla en process för att utreda behov och åtgärda dessa. HO anför vidare:

Det bör i lagen ställas krav på hur denna utredning ska genomföras och vem som ska göra den. Att såväl skolan som en förälder eller en elev kan ta initiativ till att en utredning görs bör framgå av lagen. Lagstiftningen bör fortsättningsvis vara generell och kopplas till barnets behov av stöd, och inte till om ett barn har funktionshinder. Utredningen syftar till att avgöra dels om eleven behöver stöd för att få utbildning enligt principen om lika möjligheter, dels vad för slags stöd eleven i sådana fall behöver. Det räcker inte att i lagstiftningen endast tala om elever i behov av stöd. Det krävs också en anvisning med en definition av vilka som behöver stöd. Denna bör inte inskränkas till elevens möjlighet att nå kunskapsmålen, utan även avse elevens möjlighet att nå de ämnesövergripande målen.

Kommitténs förslag innebär att en utredning skall inledas så snart det finns grundad anledning befara att eleven kan behöva särskilt stöd utöver det generella stödet som normalt ges till alla elever inom klassen eller gruppen (3 kap. 12 § första stycket). Svårigheter i skolarbetet skall inte primärt ses som individuella problem. Det innebär att organisationen och lärandemiljön också måste bli föremål för granskning och eventuella åtgärder för att lösa eller i möjligaste mån reducera elevens skolsvårigheter. Målet skall i första hand vara att man löser elevens svårigheter inom ramen för den ledning och stimulans som alla elever har rätt till.

Rektor avgör om en utredning skall påbörjas och är ytterst ansvarig för att den genomförs. Eleven och vårdnadshavarna skall ges möjlighet att medverka. I vissa fall kan utredningen göras enkelt medan det i andra fall behövs en mer omfattande utredning. Det är också viktigt att skolan, om så behövs, samarbetar med andra verksamheter, t.ex. socialtjänsten, landstingets barn- och ungdomshabilitering, den pedagogiska hörselvården, barn- och ungdomspsykiatrin, BUP eller Specialpedagogiska institutet.

I sammanhanget kan också nämnas de individuella planer som upprättas med stöd av 10 § LSS i samband med insatser för skolbarn. LSS skall garantera personer med omfattande och varaktiga funktionshinder stöd som kan undanröja svårigheter i vardagen. I samband med att insatser beviljas enligt LSS kan den enskilde begära att en individuell plan upprättas. Planen är till för att klargöra den enskildes behov av insatser samt underlätta samordning mellan de olika organ den enskilde får stöd av. En individuell plan består av två delar, dels av planeringsmöten där man tillsammans med andra diskuterar och planerar vad och på vilket sätt man kan förändra sin situation, och dels av det dokument som blir resultatet (Ur Individuell plan – LSS – Ett sätt för dig att påverka din situation, Socialstyrelsen 2002).

När eleverna också vistas på fritidshem förutsätts samarbete mellan grundskolan, eller motsvarande utbildning och fritidshemmet när särskilt stöd utreds så att förhållandena på fritidshemmet också beaktas vid utredningen.

Rektor eller den rektor bestämmer gör bedömningen av om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd. Om så är fallet har eleven rätt till särskilt stöd (om beslutsfattande, se nedan).

Förvaltningslagens regler om handläggning av ärenden rörande myndighetsutövning bör gälla. Det innebär bl.a. att sakuppgifter i sådana ärenden skall dokumenteras.

Utredningen och åtgärdsprogrammet har ett nära samband. Därför skall man se utredningen som ett underlag för vad åtgärdsprogrammet skall innehålla. De behov som utredningen visar på skall dokumenteras i åtgärdsprogrammet, se vidare nedan.

Att dokumentera och besluta

Utarbetandet av åtgärdsprogrammet

Syftet med att upprätta ett åtgärdsprogram är att stödja en planering och utvärdering av elevens utbildning så att förutsättningarna för elevens fortsatta lärande blir de bästa.

Kommittén anser att för elever i behov av särskilt stöd är åtgärdsprogrammet ett nödvändigt pedagogiskt instrument för planering, samarbetet mellan lärare, elev och vårdnadshavare samt för uppföljning och utvärdering av stödåtgärderna. Det skall vara ett redskap och hjälpmedel för att planera och utveckla hela den pedagogiska verksamheten kring den enskilda eleven. Arbetet med åtgärdsprogrammet skall självfallet utgå från elevens behov, elevens styrkor och svårigheter och vilka hinder och möjligheter som finns i elevens omgivning. Elevens och vårdnadshavarens syn på skolsituationen skall också vägas in. Programmet skall omfatta elevens hela skolsituation. Om eleven vistas på fritidshem, kan även den vistelsen behöva ingå i programmet.

Åtgärderna skall vara av både kortsiktig och långsiktig karaktär. De skall relatera till målen i läroplaner och kursplaner och vara möjliga att följa upp och utvärdera. Åtgärdsprogrammet skall innehålla vad man vill uppnå och vilka medel och metoder man skall arbeta med. Programmet skall också innehålla tidsplan för genomförandet och när och hur uppföljning och utvärdering av stödet skall ske. Det bör också framgå vem som är ansvarig för att stödinsatserna genomförs, följs upp och utvärderas. Kommittén vill framhålla att åtgärdsprogram skall vara ett dokument som används som underlag för samtal om elevens framsteg och behov av stöd.

Skolverkets tillsynsutredningar visar ofta på att dokumentationen av stödinsatser är bristfällig. Kommittén föreslår att krav på åtgärdsprogram regleras i skollagen. Rättssäkerheten ställer särskilda krav på åtgärdsprogrammet och därför bör de grundläggande kraven på programmet anges i lagen.

Eleven och elevens vårdnadshavare skall ges en aktiv roll vid utarbetandet av programmet. Detta bör också komma till utryck i bestämmelsen.

I förskolan upprättas idag ofta individuella handlingsplaner för barn i behov av särkilt stöd även om detta inte är reglerat. Eftersom förskolan blir en skolform är det naturligt att bestämmelserna om särskit stöd även omfattar förskolan. Införandet av den allmänna förskolan för 4–5-åringar talar också för en sådan lösning. Förslaget kan möjligen uppfattas som en byråkratisering men å andra sidan innebär det att barnens rätt till stöd förstärks även i förskolan. Alternativet skulle vara att förskolan inte omfattas av bestämmelserna och möjligheten att överklaga åtgärdsprogram. Samtidigt skiljer sig förskolan från andra skolformer genom att det är en frivillig verksamhet och även ett komplement till föräldrarnas omsorg och fostran. Ett åtgärdsprogram måste därför upprättas i mycket nära samarbete mellan vårdnadshavarna och förskolans personal.

Flera utredningar har under senare tid diskuterat frågor om hur elevernas utveckling kan stödjas. Den tidigare nämnda expertgruppen har bl.a. förslagit att alla elever skall ha en rätt till en individuell utvecklingsplan. Kommittén har behandlat dessa frågor i avsnitt 9. Som där redovisas bör bl.a. avvaktas Skolverkets kartläggning omfattande ett tjugotal skolor som skall redovisa sin planering och dokumentation. Kommittén är inte beredd att nu föreslå bestämmelser om individuella utvecklingsplaner.

Vem beslutar om åtgärdsprogrammet?

Kommittén finner att ansvaret för att se till att elevernas stödbehov utreds och att åtgärdsprogram upprättas och genomförs är en viktig uppgift inom ramen för rektors pedagogiska ledarskap. Det är frågor som förutsätter pedagogisk insikt och erfarenheter. Det förutsätts också att programmet kan upprättas utan onödig byråkratisk ordning.

Även om den enskilda läraren i flertalet fall är den som initierar behovet av åtgärder bör det enligt kommitténs mening vara rektor som ytterst tar ansvar för beslut om åtgärdsprogram vari ingår vilka stödinsatser och andra åtgärder som skall sättas in eller vidtas. Inget hindrar att andra skolledare, lärare eller övrig personal arbetar med planering, förberedelse eller genomförande av beslut som fattas av rektor. Arbetet med elever i behov av särskilt stöd är dock

en viktig strategisk fråga som rör hela den pedagogiska verksamhetens utformning som rektor ytterst är ansvarig för. Samtidigt rör det elevens rättigheter och kan medföra inskränkningar och förändringar för eleven. Det talar för att fastställandet av åtgärdsprogram definieras.

Kommittén föreslår därför en föreskrift i skollagen om att rektor beslutar om innehållet i åtgärdsprogrammet.

Det kan finnas behov av att kunna delegera beslut om åtgärdsprogram. Vissa för eleverna mindre ingripande insatser bör kunna beslutas av någon i arbetslaget. Det innebär inte att rektor avhänder sig ansvaret för att eleverna får det särskilda stöd och den hjälp de behöver. Även om rektor delegerat beslutanderätten är rektor ytterst ansvarig för arbetet med elever i behov av särskilt stöd och att åtgärdsprogram upprättas. Genom att införa en möjlighet att delegera beslutsfattandet kan skolan bäst ta tillvara resurser, kompetens och organisation i verksamheten kring särskilt stöd.

Rektor, eller den rektor delegerat beslutanderätten till, bör samråda med berörd personal innan beslut fattas. På varje skolenhet förutsätts dokumenterade rutiner för sådant samråd. Detta samråd behöver dock inte till sin form regleras i lagen. Beslutsfattandet i frågor som har karaktär av myndighetsutövning lämpar sig inte i t.ex. en konferens. En sådan kan i stället ha en viktig funktion i att förse beslutsfattaren med ett allsidigt underlag inför beslutet (se avsnitt 10.3.2 under rubriken Elevvårdskonferensen).

Offentlighet och sekretess

I offentliga skolor är åtgärdsprogram vanligtvis en allmän handling. I vissa fall kan uppgifter i programmet omfattas av sekretess. I direktiven till utredningen om offentlighet och sekretess i skolan ingår också att analysera i vilken utsträckning dokumentation som rör den enskilda eleven, t.ex. åtgärdsprogram och beslut i elevvårdsärenden, utgör allmänna handlingar och om uppgifter som ingår i dessa handlingar är offentliga eller om de kan omfattas av sekretess. Utredaren skall bl.a. ta ställning till om det finns behov av förändringar i sekretessregleringen och om så bedöms vara fallet föreslå ändringar (Dir. 2002:130).

De enskilda skolorna omfattas däremot inte av offentlighetsprincipen och sekretesslagen. Förslaget om gemensamma regler om särskilt stöd och åtgärdsprogram förutsätter ökad insyn i enskilda

skolor liksom krav på bevarande av vissa handlingar. För detta erfordras lagstiftning. Kommittén har behandlat dessa frågor i anslutning till förslagen om information om elevens studieutveckling och bedömning av studieresultat i avsnitt 9.3.

Att åtgärda

I propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14) uttalas att det särskilda stödet bör utformas så att hela skolan som lärandemiljö blir en del av stödstrukturen och att stödet inte endast överförs till ”specialister”. Självklart skall individuell hjälp kunna ges till en enskild elev men åtgärderna måste även ses som en del i en helhet. Skolans synsätt bör utgå från inställningen att en god pedagogisk verksamhet främjar hälsa och kan hindra att problem uppstår. Det är viktigt att utveckla strategier för att möta barn som har svårigheter i skolan.

Skolan har i dag en friare organisation, eleverna har fått ökade valmöjligheter, lärarna arbetar i arbetslag och lärandemiljöns betydelse framhålls. De stödåtgärder som sätts in för en elev bör ses som en del i elevens hela utbildning. Formerna och innehållet i stödet måste bedömas vid skolan med elevens situation, förutsättningar och behov som utgångspunkt.

Orsaken till elevers svårigheter i skolarbetet varierar och kan finnas hos eleven själv, hos läraren, i gruppen, i elevens omgivning eller i skolans organisation. Ofta är det en kombination av flera orsaker. Insatserna kan också variera allt ifrån det som berör skolans pedagogiska verksamhet eller kurativa insatser till insatser utanför själva undervisningen t.ex. måltider. Skolans personal bör i första hand pröva möjligheten att anpassa verksamheten till elevens förutsättningar. Det kan innebära att skolan kan lösa elevens situation genom generella åtgärder i den vanliga skolmiljön inom den grupp eller den gemenskap som eleven tillhör.

Beträffande åtgärder för elever med funktionshinder framhåller regeringen i propositionen Elever med funktionshinder (prop. 1998/99:105) följande.

Det är skolans uppgift att möta elevens svårigheter med pedagogiska insatser, åtgärder i organisationen och miljön etc. Det s.k. miljörelaterade handikappbegreppet som ersatt det absoluta handikappbegreppet innebär att det handikapp som kan uppstå till följd av ett funktionshinder skall minimeras genom åtgärder i den omgivande miljön och genom åtgärder i övrigt.

Kommittén vill understryka att särskilt stöd skall ges till elever som har svårigheter i skolarbetet därför att det generella stödet inte är tillräckligt. Svårigheterna skall i första hand inte ses som individuella problem utan skolan bör börja med att anpassa verksamheten till elevernas förutsättningar och möjligheter till utveckling. I vissa fall behöver emellertid eleven särskilt stöd. Som framhållits tidigare är en närmare precisering i lagen av dessa åtgärder inte möjlig.

Omfattning av särskilt stöd kan variera beroende på skolform.

Förskolan

Barn i förskolan som behöver särskilt stöd för sin utveckling skall ges en god omsorg och deras utveckling och lärande skall främjas. Förskolan är en viktig resurs för barn som tillfälligt eller varaktigt behöver särskilt stöd. En generellt god kvalitet i förskolan kan vara den viktigaste insatsen. Vissa barn behöver därutöver andra stödinsatser. Lpf 98 förutsätter att stimulans och särskilt stöd ges till barn som befinner sig i svårigheter av olika slag. Genom tidiga insatser för barn i behov av särskilt stöd tydliggörs förskolans roll i utbildningssystemet.

De obligatoriska skolformerna

För grundskolan innebär förslaget att eleven skall ges särskilt stöd på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven skall ha möjlighet att nå de mål som minst skall ha uppnåtts enligt läroplan och kursplaner. Detta överensstämmer med förarbetena till den nuvarande regleringen (prop. 1994/95:85). Grundskolans mål gäller även för sameskolan och specialskolan. För särskolan gäller att de individuella målen för den enskilda eleven minst skall ha uppnåtts.

Barn som bedöms inte kunna nå upp till grundskolans kunskapsmål därför att de är utvecklingsstörda skall tas emot i grundsärskolan. Enligt lagen om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång måste vårdnadshavarna ge sitt medgivande till att barnet tas emot i särskolan. Vårdnadshavarna har således rätt att låta barnet gå i grundskolan. För dessa elever kan förutsättningarna vara sådana att grundskolans kravnivå inte kan gälla fullt ut. Kommittén utgår från

att hithörande frågor kommer att behandlas av Carlbeck-kommittén (Dir. 2001:100).

Det särskilda stödet utgör ett obligatoriskt inslag i utbildningen som eleven är skyldig att delta i. Stödinsatsen skall i första hand ges i den gemenskap eller gruppering där eleven vanligtvis ingår. Stödet skall dock liksom i dag kunna ges i en annan elevgrupp, enskilt, vid en annan skola eller skolenhet eller vid ett ”skoldaghem” där förutsättningar finns för att ge eleven det särskilda stödet. Möjligheten till anpassad studiegång bör också finnas kvar. Däremot tas begreppet särskild undervisningsgrupp bort.

Kommittén har i sitt förslag slopat föreskriften om gemensam studiegång. Fördelning på klasser och grupper skall inte heller regleras i framtiden. Rektor fördelar eleverna på klasser och grupper. Det omfattas av rektors beslut om den inre organisationen. Fördelningen på grupper kan vara för längre eller kortare tid. Att markera den särskilda undervisningsgruppen i ett system med flexibla grupperingar är inte möjligt.

Gymnasieskolan

För gymnasieskolan innebär förslaget att en elev skall ges särskilt stöd om det befaras att eleven inte kommer att kunna nå de kunskapsmål som anges i kursplanerna eller om eleven av andra skäl behöver stöd. Det innebär att även i gymnasieskolan skall särskilt stöd ges med elevens situation, förutsättningar och behov som utgångspunkt. Samtidigt finns idag bestämmelser i gymnasieförordningen som innebär att om en elev har uppenbara svårigheter att följa undervisningen på sitt studieprogram skall rektor vidta de åtgärder som behövs för att eleven skall kunna fortsätta studierna i gymnasieskolan. Det skall då övervägas om eleven skall gå om en eller flera kurser, övergå till ett reducerat program eller ett annat nationellt program eller ett individuellt program (6 kap. 14 § gymnasieförordningen). Därmed aktualiseras frågan om skolan skall vara skyldig att sätta in särskilt stöd på den ordinarie studievägen i samma omfattning som i grundskolan eller om begränsningar bör införas för gymnasieskolan. En sådan begränsning förutsätter en särskild regel för gymnasieskolan. En elev har alltid idag rätt att fullfölja den utbildning som denne påbörjat. Skollagskommittén har erfarit att Gymnasiekommittén utvecklar dessa frågeställningar.

Ansvaret för stöd till elever med funktionshinder

Av den tidigare redovisade propositionen om vuxnas lärande (prop. 2000/01:72) kan man dra slutsatsen att redan idag följer av skollagen att vuxenutbildningen skall var tillgänglig för alla vuxna som tillhör målgruppen för utbildningen oavsett funktionshinder.

Principen att utbildningen skall vara tillgänglig är en förutsättning för att elever med funktionshinder skall kunna delta i studierna. Sverige har ställt sig bakom de standardregler som FN har ställt upp för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. De offentliga skolhuvudmännen, dvs. kommunerna, landstingen och staten, skall kunna ta emot alla elever som tillhör målgruppen för skolformen oavsett funktionshinder. Frågan om tillgänglighet behandlas i samband med principen om lika tillgång i avsnitt 6.

Enskilda skolor

En enskild skola skall stå öppen för alla barn respektive ungdomar på samma sätt som enligt skollagen elever har rätt till utbildning inom motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet. Enskilda skolor skall på samma sätt som offentliga skolor ge stöd åt elever med svårigheter i skolan. En enskild skola kan dock när det gäller elever med omfattande stödbehov ha svårt att ta emot sådana elever. För att skolan skall få neka en elev tillträde måste dock svårigheterna vara betydande. Om kommunen är beredd att betala för det särskilda stödet, får inte skolan åberopa ekonomiska svårigheter som skäl för att vägra ta emot en elev. En kommun kan också neka till att betala stora kostnader för stöd ”om betydande ekonomiska svårigheter uppstår”.

Det finns anledning att peka på att regleringen inte rubbar elevens rätt att få det särskilda stöd eleven behöver inom skolformen.

Att följa upp och utvärdera

En mycket viktig del i arbetet med åtgärdsprogram är att beslutade och insatta stödåtgärder följs upp och utvärderas. Hur, när och hur ofta detta skall ske bör framgå av åtgärdsprogrammet och är bero-

ende på de insatta stödåtgärdernas art och hur långt de enligt åtgärdsprogrammet skall sträcka sig i tid.

Uppföljningen leder till nytt åtgärdsprogram, justering av det gamla eller att stödåtgärderna upphör, allt beroende på vad en analys av uppföljningens resultat visar.

Överklagande

Som tidigare nämnts är det enbart beslut om särskild undervisningsgrupp som kan överklagas i dag. I skriften Stärk elevens rättigheter anser HO att beslut om vilka åtgärder som fastställts efter en utredning bör kunna bli föremål för någon form av överprövning av en oberoende instans. HO anför vidare följande.

Prövningsramen skulle då utgöras av åtgärdsprogrammet. I vad mån eleven verkligen får de insatser han eller hon har rätt till enligt åtgärdsprogrammet borde likväl kunna bli föremål för denna prövning. I vad mån skolan inte tycker det är nödvändigt att utreda en elevs behov, dvs. om skolan inte anser att det finns risk för att eleven inte kommer att nå målen med utbildningen, bör elevens förälder kunna få ett sådant besked överprövat i en oberoende instans.

HO anser att om de nationella bestämmelserna utformades med krav på att varje barn som kan antas ha behov av särskilt stöd utreds på ett lagstadgat sätt och sedan får de behov som utredningen utvisar tillgodosedda skulle Skolverkets tillsyn troligen bli mer kvalitetsinriktad. HO fortsätter:

En prövning i det enskilda fallet av om en huvudman följt lagen skulle därmed avse om barnet utretts på det sätt som lagen föreskriver och i vad mån insatta åtgärder överensstämmer med utredningens resultat. Möjligen skulle en sådan tillsyn vara tillräcklig ur rättssäkerhetssynpunkt och göra ett överprövningsförfarande obehövligt. En förutsättning för detta vore dock att det infördes möjligheter till sanktioner mot skolhuvudmän som inte följt de krav som staten ställt upp i lagstiftningen. En kompletterande reform skulle kunna bestå i den typ av oberoende medling som erbjuds föräldrar i USA och England.

Skollagskommittén behandlar rätten till överklagande i avsnitt 9.4. Där understryks att rätten till överklagande inte endast stärker den enskildes rättssäkerhet utan även i många fall utgör en garant för den i skollagen grundläggande principen om rätten till likvärdig utbildning.

Kommittén eftersträvar att föreskrifter som anger att den enskilde har rätt till något endast skall förekomma om denne samtidigt har rätt att anföra förvaltningsbesvär. I andra fall får föreskrivas att skolhuvudmannen eller rektor skall tillhandahålla viss angiven utbildningsåtgärd.

Vissa beslut inom skolan har ansetts så betydande för eleven att de är överklagbara. Kommittén anser att beslut om särskilt stöd kan vara ett sådant viktigt beslut som i princip bör vara överklagbart.

Frågan är dock inte enkel. Det är inte helt adekvat att tala om en rättighet när det gäller särskilt stöd eftersom det också är en skyldighet för eleverna att delta i de stödåtgärder som sätts in.

Om det skall finnas möjligheter att överklaga beslut om särskilt stöd, krävs att rätten till stöd är definierad i lagen. Det är som nämnts knappast möjligt att i lagtext närmare definiera vilka förutsättningar som skall finnas för rätt till stöd och i vilka former stöd skall ges. Eleverna har olika behov och behovet varierar över tiden beroende på bemötande, ämnen och situationer i skolmiljön.

För att beslut skall vara överklagbara skall det normalt röra sig om myndighetsutövning. Undervisning och pedagogisk verksamhet anses inte utgöra myndighetsutövning. Det är oklart huruvida ett ärende om särskilt stöd kan betraktas som myndighetsutövning eller inte. Svaret är delvis beroende på stödets utformning. Om ett beslut om särskilt stöd innebär att elevens studiegång blir ofullständig i förhållande till garanterad utbildning enligt timplan och kursplaner rör det sig sannolikt om myndighetsutövning. Ett sådant beslut påverkar elevens rätt till fortsatt utbildning. Andra exempel kan vara placering i ”skoldaghem”, anpassad studiegång eller placering vid en annan skolenhet.

En lösning som kommittén diskuterat har varit att begränsa rätten till förvaltningsbesvär till den sistnämnda typen av beslut samt när en bedömning görs att stödinsatser inte behövs.

Kommitténs förslag utgår från ett processinriktat förfarande i fem steg. Det innebär en skyldighet för rektorn att tillhandahålla en process för att utreda elevens behov av särskilt stöd samt, om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd, ge eleven detta. Rektor bestämmer i åtgärdsprogrammet hur stödinsatserna skall utformas. Kommittén anser att rektors beslut om åtgärdsprogram skall kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. En viktig del i nämndens överprövningen avser utredningens kvalitet, dvs. om rektor utrett eleven på det sätt som kommitténs lagförslag

kräver samt även i övrigt följt den handläggningsprocess som förslaget föreskriver. Om det finns brister i utredningen eller i förfarandet skall nämnden upphäva åtgärdsprogrammet och återförvisa ärendet till rektor.

När det gäller överprövningen i sak, dvs. omfattningen eller formen för särskilt stöd kan hävdas att innehållet i det särskilda stödet inte lämpar sig för en prövning i högre instans. Särskilt stöd går inte att precisera i lagtext, det handlar om pedagogiska bedömningar samt många svårbedömda omständigheter kring eleven. Andra faktorer som försvårar en överprövning är tidsaspekten, t.ex. kan terminen ha passerats innan överklagandet prövats i sak. Det kan också vara svårt att veta vilken stödinsats som är den riktiga vid en viss tidpunkt eftersom behoven är beroende av lärandemiljön och varierar över tiden. Gränsen mellan stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd kan också vara svår att dra. Å andra sidan visar erfarenheter från Skolverkets tillsyn att ärendena oftast handlar om att eleven skall få mer stöd än vad eleven erhållit.

Kommittén har därför valt att föreslå en lösning som innebär att om Skolväsendets överklagandenämnd finner att utredningen visar att eleven skall ges särskilt stöd i större omfattning eller stöd i annan form bör åtgärdsprogrammet upphävas och ärendet återförvisas till rektor som har att besluta om ett nytt åtgärdsprogram.

Sammanfattningsvis innebär således förslaget att beslut som rektor meddelat ifråga om åtgärdsprogram skall kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. Nämnden skall vid sin prövning antingen fastställa eller upphäva beslutet. Om nämnden upphäver beslutet skall ärendet återförvisas för ny prövning i sak. Kommittén anser vidare att Skolväsendets överklagandenämnd är den lämpligaste instansen för denna typ av överklagande eftersom kunskaper på skolområdet finns i nämnden.

Kommittén vill vidare framhålla att en ökad rättssäkerhet för eleverna inte åstadkoms enbart genom möjligheter att överklaga beslut. Utformningen av förslaget om särskilt stöd stärker elevens rätt till stöd jämfört med idag. Det ökade elev- och föräldramedverkan som kommittén föreslår i processen är också ett sätt att stärka rättssäkerheten. Kommittén har dessutom i avsnitt 4.4. föreslagit att huvudmannen skall ha rutiner för att hantera klagomål från elever och vårdnadshavare mot skolan.

Beslut om åtgärdsprogram för en elev i en enskild skola skall kunna överklagas i samma omfattning som beslut för en elev i en

offentlig skola. Förvaltningslagens bestämmelser om handläggning av ärenden skall tillämpas även i en enskild skola vid handläggning av ett ärende om särskilt stöd.

Att låta beslut om åtgärdsprogram bli överklagbara även hos enskilda skolor kan innebära ökad administrativ arbetsbörda för enskilda skolor. Å andra sidan handlar det om elevernas rättssäkerhet och en kontroll av att handläggningsprocessen följs vilket torde vara lika viktigt i enskilda som i offentliga skolor.

De ekonomiska konsekvenserna av förslaget redovisas i bilaga 1. Här kan sägas att det är svårt att ange antalet överklagande. Men en uppskattning kan vara att antalet ärenden per år ligger i intervall 200–400. Mot den bakgrunden antas kostnaden ligga mellan 0,8–1,6 miljoner kronor. Eftersom förslaget rör en viktig rättssäkerhetsfråga anser kommittén kostnaden berättigad.

10.3. Elevhälsans medicinska insatser

Kommitténs förslag: De medicinska insatserna inom elevhälsan

skall även i framtiden regleras i skollagen. Bestämmelserna tas in i 2 kap. i anslutning till reglerna om elevhälsan. Bestämmelsen om kravet på skolläkare förs över från nuvarande skollag.

Lagens nuvarande bestämmelser om tvångsvisa hälsokontroller inom skolhälsovården i vissa fall och särskilda undersökningar föranledda av elevers funktionshinder tas bort.

Nuvarande bestämmelser i skolformsförordningarna om elevvårdskonferensen bör upphävas.

I skollagen införs en hänvisning till socialtjänstlagens bestämmelse om anmälningsskyldighet av förhållande som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd.

10.3.1. Nuvarande reglering

Elevvård

Elevvård är ett mycket ofta använt begrepp i dagens skola och täcker en rad insatser på olika områden i syfte att stödja elevernas utveckling. Utifrån lokala förhållanden får begreppet också lokal innebörd.

Begreppet ”elevvård” är inte närmare definierat i dagens bestämmelser. Läroplan för grundskolan 1969 (Lgr 69) har en definition som fortfarande torde kunna beskriva vad många i dagens skola lägger i begreppet.

Allmänt innebär elevvård att skolan skall söka hjälpa varje elev att lära känna sig själv, att på egen hand bilda sig en uppfattning om de uppgifter, som skola och samhälle ställer, att komma till rätta med personliga problem och så långt möjligt utveckla sina olika egenskaper. I denna mening är elevvård alltså inte enbart särskilda anordningar eller åtgärder som skolan kan tillgripa när svårigheter av skilda slag uppträder. Det är snarare fråga om den anda och de arbetsformer, som allmänt bör prägla det dagliga arbetet i skolan. I mer avgränsad mening innefattar elevvården skolans strävanden att förebygga uppkomsten av skolsvårigheter och andra personliga problem för den enskilde. I de fall sådana situationer ändå uppstår, omfattar den därjämte mera speciella åtgärder i avsikt att komma tillrätta med skolsvårigheterna.

I de nuvarande läroplanerna berörs elevvårdsverksamheten i avsnitten om rektors ansvar. Lpo 94 anges att rektor har ett särskilt ansvar för att undervisningen och elevvårdsverksamheten utformas så att eleverna får det särskilda stöd och den särskilda hjälp de behöver. I Lpf 94 lyder motsvarande i stället så att rektor bl.a. har ett särskilt ansvar för att undervisning, elevvårds- och syoverksamhet utformas så att elever som behöver särskilt stöd och hjälp får detta.

I skolformsförordningar föreskrivs att det för behandling av elevvårdsfrågor skall finnas en elevvårdskonferens.

Flera av elevvårdens beståndsdelar är inte reglerade. Detta gäller för de omvårdande, sociala och psykologiska insatser som kuratorer, skolpsykologer och andra elevvårdare, med olika förekommande befattningsbeteckningar, utför.

Skolhälsovård

Skolhälsovården är en gren dels inom den allmänna hälso- och sjukvården, dels inom skolväsendet och omfattas därför av två regelsystem.

Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763 HSL) med tillhörande författningssystem av allmän karaktär som gäller för all hälso- och sjukvård. Här finns föreskrifter om t.ex. utförande, doku-

mentation och kvalitetsarbete. Dessutom finns Socialstyrelsens allmänna råd.

I 14 kap. nuvarande skollag föreskrivs vilka som omfattas av skolhälsovården, dennas uppgift m.m. I skolformsförordningarna finns kompletterande reglering om möjligheter för skolhuvudmannen att överlåta skolhälsovården på annan. Fristående skolor, förutom de internationella, har enligt 14 kap. 7 a § nuvarande skollag samma skyldighet att erbjuda skolhälsovård som de offentliga skolorna. Eftersom skolhälsovården är en del av skolväsendet omfattas den därmed också av det regelsystem som finns för skolans ledning.

Skolhälsovården står under Socialstyrelsens tillsyn enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Socialstyrelsen har därmed befogenhet att meddela föreskrifter och allmänna råd rörande skolhälsovården.

För skolhälsovården gäller den allmänna hälso- och sjukvårdssekretessen enligt sekretesslagen. Från sekretessynpunkt är skolhälsovården en självständig verksamhet i förhållande till övrig verksamhet i skolan och utgör enligt sekretesslagen en egen verksamhetsgren.

Skolhälsovården är den medicinska delen av skolans elevvård och en integrerad del av denna. Propositionen 1990/91:115 s. 57 definierar skolhälsovården på följande sätt.

Skolhälsovården bör enligt min uppfattning ses som elevernas företagshälsovård och ges i nära anslutning till deras arbetsplats och av personal med kännedom om den aktuella arbetsmiljön, dvs. såväl skolans innehåll och verksamhet som den aktuella skolans miljö och inre arbete.

10.3.2. Kommitténs överväganden

Behov av särskild reglering i skollagen

Kommittén föreslår i avsnitt 10.1 att bestämmelser om ett nytt brett verksamhetsområde, elevhälsa, införs i skollagen. Förslaget överensstämmer med utvecklingen i riktning mot ökad målstyrning och kommitténs överväganden att söka undvika reglering av organisatoriska frågor. Elevhälsan skall omfatta omvårdnad, medicinska, psykologiska, sociala och specialpedagogiska insatser.

Kommittén vidgar begreppet ”skolhälsovård” och låter det ersättas av vad som kan anses ingå i elevhälsans medicinska insatser enligt intentionerna i propositionen om elevhälsan. Alla elever omfattas inte av skolhälsovård idag utan den är förbehållen vissa skolformer. Så bör det förbli även i framtiden när det gäller medicinska insatser inom elevhälsan. Övriga insatser inom elevhälsan skall däremot stödja och främja alla elever.

Skolhälsovården regleras som tidigare angivits i HSL som gäller all hälso- och sjukvård i landet och således även skolhälsovården. Utvecklingen av lagstiftningen inom hälso- och sjukvården har syftat till att samla alla författningar i hälso- och sjukvård på ett ställe. Lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område är ett sådant exempel. HSL är av ramlagskaraktär med bestämmelser om övergripande mål för hälso- och sjukvård i allmänhet men innehåller inte regler om tvång eller genomförande. Den gäller för såväl offentliga som privata vårdgivare.

En fråga som i detta sammanhang ställs är naturligtvis den om elevhälsans medicinska insatser bör regleras enbart i HSL med tillhörande författningssystem eller om, liksom nu, kompletterande föreskrifter bör finnas i skollagen.

Vad som talar för en reglering enbart i HSL kan vara ett önskemål om en enhetlig reglering av all hälso- och sjukvård samt att bestämmelserna om elevhälsans medicinska insatser finns samlade i lagstiftningen för hälso- och sjukvårdsområdet. En sådan lösning skulle innebära att HSL kan behöva kompletteras med vissa detaljföreskrifter om elevhälsans medicinska insatser.

För behov av särskilda kompletterande föreskrifter i skollagen kan följande anföras.

Elevhälsans medicinska insatser är en integrerad del av skolans verksamhet och övrig elevhälsa.

Elevhälsans medicinska insatser har delvis andra syften än övrig hälso- och sjukvård.

Kommunerna får enligt nuvarande HSL inte tillhandahålla läkare inom kommunal hälso- och sjukvård.

Ett fåtal samlade paragrafer i skollagen tydliggör för huvudman, skolledning, personal, elever och föräldrar elevernas rätt till medicinska insatser på ett annat sätt än om regleringen skulle finnas enbart i HSL, även om denna skulle göras mera precis än vad den är idag.

Med hänvisning till de medicinska insatsernas integrering i elevhälsan och skolans övriga verksamhet, samt dess särskilda syften, passar elevhälsans medicinska insatser inte lagtekniskt in i HSL.

Kommittén finner att övervägande skäl talar för att elevhälsans medicinska insatser även fortsättningsvis bör regleras i skollagen (i förslagets 2 kap. 17 §). De medicinska insatserna som eleverna har rätt till skall som i dag vara kostnadsfria för dem.

Skolhuvudmannens ansvar som vårdgivare

Lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område anger i 1 kap. 3 § att med vårdgivare avses fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt bedriver hälso- och sjukvård.

Huvudmannen för skolan anordnar, och bedriver, i de flesta fall skolhälsovården.

Med stöd av gällande skolformsförordningar får en kommun såsom skolhuvudman emellertid också överlåta ansvaret för skolhälsovården till ett landsting, om kommunen och landstinget är överens om detta. På samma sätt får ett landsting överlåta ansvaret till en kommun. Därmed överlåtes också ansvaret som vårdgivare.

I de fall skolhuvudmannen köper skolsköterske-/skolläkartjänster från andra vårdgivare förändrar detta inte skolhuvudmannens ansvar som vårdgivare för sin skolhälsovård.

Sammanfattningsvis gäller således att skolhuvudmannen är vårdgivare för sin skolhälsovård om denna inte med stöd i författning överlämnats till annan.

Att märka är att enligt 3 § tredje stycket och 18 § femte stycket HSL får ett landsting och en kommun sluta avtal med någon annan (t.ex. privat vårdgivare) om att utföra de uppgifter som landstinget och kommunen ansvarar för enligt lagen. En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av dessa bestämmelser överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.

Eftersom kommittén i det följande föreslår att nuvarande bestämmelser om tvångsvisa undersökningar tas bort från skollagen, finns inte längre några inslag av myndighetsutövning kvar inom vad som föreslås ingå i elevhälsans medicinska insatser. Detta möjliggör ett vidgande av överlåtelsemöjligheterna till att även omfatta entreprenadförhållanden. I propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14 s. 21) pekas på möjligheten för en

enskild skola att köpa tjänsten skolhälsovård från en närbelägen skola.

Kommittén föreslår (16 kap. 7 § i lagförslaget):

1. att skolformsförordningarnas nuvarande bestämmelser om över-

låtelse av ansvaret för skolhälsovården/de medicinska insatserna mellan kommuner och landsting förs över till skollagen, samt

2. att en enskild skolhuvudman och staten får möjlighet att över-

låta ansvaret till en kommun eller ett landsting.

Ledningen av elevhälsans medicinska insatser

Enligt HSL, som ju gäller också för skolhälsovården, skall det för verksamheten finnas en verksamhetschef. Denne skall då leda skolhälsovården så att kraven på säkerhet och kvalitet uppfylls. Enligt 30 § får denne uppdra åt sådana befattningshavare inom verksamheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter.

Socialstyrelsen har gett ut allmänna råd om verksamhetschef inom hälso- och sjukvård (SOSFS 1997:8). Av dessa framgår att ett av de syften som låg till grund för införandet den 1 januari 1997 av bestämmelserna om verksamhetschef är att det för patienter, anhöriga och personal liksom för tillsynsmyndigheten skall finnas en bestämd person att vända sig till rörande frågor kring verksamheten.

Av Socialstyrelsens allmänna råd framgår vidare avseende verksamhetschefens kompetens m.m. bland annat följande.

Saknar verksamhetschefen denna kompetens [medicinsk sakkunskap inom aktuellt område], bör ansvaret att leda verksamheten i denna del överlåtas på befattningshavare med sådan kompetens. … Verksamhetschefen har det samlade ledningsansvaret och detta kan inte överlåtas till annan befattningshavare. … Den befattningshavare som med stöd av 30 § HSL tilldelats en viss ledningsuppgift bär själv ansvaret för att det med uppgiften förenade syftet uppnås. Verksamhetschefen har dock ansvar för sitt beslut att uppdra åt annan att fullgöra viss ledningsuppgift och skall dessutom bevaka att denna uppgift fullgörs på ett tillfredsställande sätt.

Kommittén föreslår (avsnitt 8.1) att det för ledningen av verksamheten vid skolenheterna skall finnas rektorer. I förslaget ingår

också att rektorn får uppdra åt sådan befattningshavare vid skolenheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter. Kommittén vill här framhålla att för de medicinska insatserna inom elevhälsan skall det finnas en verksamhetschef enligt de ovan beskrivna bestämmelserna i HSL.

Både för hälso- och sjukvården och för skolverksamheten finns krav på kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling. Kommittén föreslår att bestämmelser om skriftliga kvalitetsredovisningar införs i skollagen vilka även bör omfatta elevhälsan (avsnitt 4.4.). Inom hälso- och sjukvården gäller bestämmelser i HSL om att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall säkras och utvecklas.

Personal

I 14 kap. 2 § nuvarande skollag anges att det för skolhälsovården skall finnas skolläkare och skolsköterska. Skolläkare och skolsköterska intar en särställning bland skolans personal då deras verksamhet i flera avseenden regleras på annat sätt och i andra författningar än de som i övrigt gäller i skolan.

Skolhälsovården och dess personal står under Socialstyrelsens tillsyn enligt lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (6 kap. 1 §). Av samma lag följer att skolläkaren och skolsköterskan skall uppfylla särskilda behörighetskrav och har ett särskilt yrkesansvar, dvs. de bär själva ansvaret för hur de fullgör sina arbetsuppgifter. Enligt denna lag och Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2002:4) har de också rapporteringsskyldighet om avvikelser (Lex Maria). Genom HSL och Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd ”Kvalitetssystem i hälso- och sjukvården” (SOSFS 1996:24) omfattas skolhälsovården också av ett särskilt kvalitetssäkringssystem under vårdgivarens (oftast skolhuvudmannens) och dennes verksamhetschefs ansvar.

Enligt 18 § HSL skall varje kommun erbjuda hälso- och sjukvård inom i lagen angivna särskilda områden (inom vissa boendeformer och i hemsjukvården). Kommunens ansvar och befogenhet omfattar emellertid inte sådan hälso- och sjukvård som meddelas av läkare. Bestämmelsen om skolläkare i skollagen kan därför ses som ett undantag från HSL:s regler att kommunerna inte kan tillhandahålla läkarinsatser.

Hur stor arbetsinsats skolsköterska och skolläkare skall utföra bestäms av skolhuvudmannen. Det finns inga officiella rekommendationer avseende resursstorlek i förhållande till elevunderlag.

Skolverket (Nära och gratis, Skolverket 1994) utvärderade 1994 skolhälsovårdens förutsättningar och funktion i 77 kommuner och fann stora skillnader mellan kommunerna avseende dimensioneringen av antalet elever per skolläkare och skolsköterska.

Socialstyrelsen har våren 2002 i samverkan med Svenska skolläkareföreningen och Svenska skolsköterskeföreningen påbörjat ett arbete i syfte att ta fram ett basprogram för skolhälsovården (förslag härom i Skolhälsovården 1998, SoS-rapport 1998:10 s. 128).

Kommittén anser inte att de medicinska insatsernas dimensionering skall regleras genom nationella föreskrifter. Att det skall finnas skolläkare för de medicinska insatserna borde enligt kommitténs mening regleras av HSL på samma sätt som för övrig hälso- och sjukvård. Därmed skulle lagstiftningen bli mer enhetlig och tydlig. Kommittén är emellertid inte beredd att föreslå sådana förändringar utan en närmare analys av problemen kring kommunernas möjlighet att tillhandahålla läkarinsatsen enligt HSL. Kommittén föreslår därför att det nuvarande kravet på att det för verksamheten skall finnas skolläkare förs över till den nya skollagen. För elevhälsan, där de medicinska insatserna ingår, föreslås i 2 kap. 16 § andra stycket att det skall finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevens behov kan tillgodoses. Häri ingår också den särskilda kompetens som skolsköterskan företräder.

Kommittén vill understryka vad regeringen i sin proposition Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14 s. 31 ff.) påpekat om vikten av att kommuner och andra skolhuvudmän förfogar över de kompetenser som erfordras för elevhälsans delar men att huvudmännen själva i framtiden liksom nu förutsätts avgöra omfattning och inriktning på elevhälsans sammansättning och kompetens. I sammanhanget vill kommittén erinra om att skolläkare och skolsköterska har ett särkilt yrkesansvar enligt hälso- och sjukvårdslagstiftningen. I den mån legitimerade psykologer i sin yrkesutövning undersöker vårdar och behandlar elever i skolan omfattas de av samma yrkesansvar (prop. 1997/98:109).

Enkla sjukvårdsinsatser

Enligt 14 kap. 2 § nuvarande skollag skall skolhälsovården främst vara förebyggande och omfatta hälsokontroller och enkla sjukvårdsinsatser. I samband med tidigare lagöversyner har återkommande framhållits att den förebyggande vården skall vara det primära och att sjukvårdsinsatser inte får bli av sådan omfattning eller inriktning att de inkräktar på resurserna för den förebyggande vården. Med ”enkla sjukvårdsinsatser” har under decennier avsetts insatser vid t.ex. olycksfall och akuta insjuknanden (prop. 1977/78:85 s. 97–98).

Kommittén föreslår att bestämmelsen om enkla sjukvårdsinsatser förs över till den nya lagen med de justeringar som elevhälsans införande medför.

Särskilda undersökningar på förekommen anledning

Skolhälsovårdens hälsokontroller är numera i princip frivilliga för de flesta elever, sedan 1986 för gymnasieeleverna och sedan 1992 för elever i de obligatoriska skolformerna. I ett fall kan tvångsvis undersökning ske. I nuvarande 14 kap. 3 § andra stycket anges att om skolläkaren på förekommen anledning anser att en viss elev i grundskolan eller sameskolan behöver undersökas särskilt, skall eleven genomgå sådan undersökning.

Genom hänvisning i paragrafens tredje stycke omfattas också elever i särskolan och specialskolan.

Bestämmelsen kommenteras i propositionen Vissa ändringar i skollagen (1993/94:242) på följande sätt.

Orsaken till att en sådan möjlighet bör finnas kvar är att grundskolan är obligatorisk och att det därför av hänsyn till andra elever måste finnas en möjlighet att t.ex. hindra spridning av smittsamma sjukdomar.

Från flera instanser har under senare år framhållits att denna bestämmelse torde kunna tas bort då föreskrifter i smittskyddslagen (1988:1472) väl täcker detta behov. Vid smitta eller misstanke om smitta av en samhällsfarlig sjukdom har den enskilde ålagts vissa skyldigheter. Den som har anledning misstänka att han eller hon smittats av en samhällsfarlig sjukdom är skyldig att utan dröjsmål söka läkare. Den smittade eller misstänkt smittade är vidare vid läkarbesöket skyldig att låta läkaren göra de undersökningar och ta

de prover som behövs (13 § smittskyddslagen). Dessutom kan smittskyddsläkaren besluta om tvångsundersökning om undersökning inte sker på frivillig väg.

Det skulle kunna hävdas att även om bestämmelsen om tvångsundersökning i skollagen inte är erforderlig ur smittskyddssynpunkt kan den ändå ha en betydelse i andra sammanhang.

Från skolläkarhåll uppges emellertid att bestämmelsen om tvångsundersökning mycket sällan eller aldrig tillämpas och att den utan olägenhet torde kunna tas bort i skollagen. Kommittén delar denna uppfattning.

Andra särskilda undersökningar

Enligt 14 kap. 2 § andra stycket nuvarande skollag skall för elever i särskolan och specialskolan i skolhälsovården också ingå särskilda undersökningar som föranleds av deras funktionshinder.

I kapitlets 3 § tredje stycke anges att i huvudsak samma elevgrupp skall när det behövs erbjudas att genomgå särskilda undersökningar som föranleds av deras funktionshinder.

Några särskilda program för undersökningar av det här slaget finns inte. Vid underhandskontakter har FUB (Föreningen För Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna) uttalat att regleringarna är onödiga.

Kommittén föreslår med detta att nuvarande bestämmelser om tvångsvisa och andra särskilda undersökningar i 14 kap. 2 och 3 §§ inte bör föras över till den nya skollagen.

Elevvårdskonferensen

I nuvarande skolformsförordningar föreskrivs att det för behandling av elevvårdfrågor skall finnas en elevvårdskonferens. Där anges vilka som skall ingå som ledamöter och att andra än ledamöter kan få vara närvarande och yttra sig vid sammanträdena. Vidare regleras vad som krävs för att konferensen skall vara beslutsför och att protokoll skall föras. I vilka ärenden konferensen fattar beslut preciseras inte här.

För de obligatoriska offentliga skolformernas del (förutom för sameskolan) anges på andra ställen i författningarna endast två fall där elevvårdskonferensen skall fatta beslut/höras.

Styrelsen får besluta om anpassad studiegång för elev efter att ha hört elevvårdskonferensen (5 kap. 10 § grundskoleförordningen. Dessa beslut är i de allra flesta kommuner delegerade till rektorn).

Om en elev, efter vissa vidtagna åtgärder, fortsätter att uppträda olämpligt skall saken dels anmälas för rektorn, dels hänskjutas till elevvårdskonferensen. Om elevvårdskonferensens åtgärder inte hjälper skall konferensen anmäla förhållandet till styrelsen för övervägande om lämplig åtgärd (6 kap.10 §grundskoleförordningen).

För gymnasie- och gymnasiesärskolan saknas motsvarande eller liknande detaljbestämmelser avseende elevvårdskonferensen. Inte ens i samband med de reglerade åtgärderna för elevers tillrättaförande nämns elevvårdskonferensen. När det gäller gymnasieskolan kan dock vid behov företrädare för elevvården medverka vid utredningen.

I alla skolformerna fungerar elevvårdskonferensen, ofta med olika lokala benämningar, huvudsakligen som ett forum där olika befattningshavare, elev och, för omyndig elev, dennes föräldrar diskuterar elevens skolgång och kommer fram till gemensamma lösningar. Nuvarande reglering av elevvårdskonferensen är inte till alla delar klar vilket leder till olika lokala tolkningar och anpassningar.

Elevvårdsutredningen föreslår en ny benämning på elevvårdskonferensen (beslutskonferens rörande enskild elevs skolgång), hur beslut skall fattas i den, vilka som skall ingå i konferensen och vem som skall vara ordförande.

I propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14) konstateras att elevvårdskonferensens beslutsområde tolkas olika. ”Vilka beslut som fattats har därför upplevts som otydligt och oklart på många skolor.” Regeringen bedömer att skäl talar för att det bör finnas ett forum i skolan där beslut fattas avseende enskilda elever men att hur detta forum skall organiseras bör avgöras på lokal nivå.

Kommittén anser att en ytterligare reglering av elevvårdskonferensen strider mot den ökade målstyrning som eftersträvas.

Kommittén finner att en konferens med olika företrädare och kompetenser – inom och utom elevhälsan – har en viktig funktion i att allsidigt belysa en elevs skolsituation och därigenom förse en

beslutsfattare, oftast rektorn, med erforderligt underlag inför beslutet. Rektorn har det pedagogiska ledningsansvaret för hela skolverksamheten inom sitt område och förfogar också över skolans samlade resurser, personella och ekonomiska. Rektorns ansvar för stöd till elever har behandlats ovan i avsnitt 10.2.3.

Kommittén anser med hänvisning till den ökade målstyrningen att det saknas skäl för att i skollagen och förordningarna reglera en organisatorisk fråga som nuvarande elevvårdskonferensen utgör.

Avsaknaden av nationell reglering av det samråd och den samverkan som är nödvändig inför beslut rörande elever, och också i många andra ärenden, fritar inte huvudmannen och den enskilda skolenheten från ett ansvar för att för elever och vårdnadshavare tydliggöra vilka handläggningsrutiner som finns avseende olika typer av ärenden. Av förvaltningslagen framgår att elever och vårdnadshavare har rätt att yttra sig och ta del av uppgifter när det gäller myndighetsutövning vilket det ofta är fråga om i här aktuella elevärenden.

Kommittén anser att beslutanderätt inte ska ligga på en konferens. Stödåtgärder skall enligt kommitténs förslag anges i åtgärdsprogram som beslutas av rektor. Kommittén har framhållit att det skall finnas rutiner för hur samråd i dessa frågor skall ske men kommittén föreslår ingen lagstiftning härom (avsnitt 10.2.3).

Mot bakgrund härav bör överlåtas till huvudmännen att organisera samråd, konferenser eller liknade. Nuvarande reglering av elevvårdskonferensen i förordningarna kan därmed tas bort.

Anmälan till socialnämnden

Kommittén har i samband med behandlingen av elevhälsan också tagit upp behovet av en hänvisning i skollagen till socialtjänstlagen om anmälningsskyldighet av förhållande som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd.

I såväl den äldre socialtjänstlagen (1980:620, 71 §) som den nya (2001:453, 14 kap. 1 §) finns föreskrift om skyldighet att till socialnämnden anmäla förhållande som kan innebära att nämnden behöver ingripa till en underårigs skydd.

14 kap. 1 § i den nya socialtjänstlagen har följande lydelse och är tillämplig på både offentliga och enskilda huvudmän och skolor.

1 § Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd bör anmäla detta till nämnden.

Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Sådan anmälningsskyldighet gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och ungdom eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. För familjerådgivning gäller i stället vad som sägs i tredje stycket.

De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att ett barn utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hemmet.

Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i andra stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd.

Om anmälan från Barnombudsmannen gäller bestämmelserna i 3 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.

Barnpsykiatrikommittén framhåller i sitt slutbetänkande Insatser mot psykiska problem hos barn och ungdomar (SOU 1998:31 s. 306) att anmälningsskyldigheten efterlevs dåligt inom skola, barnomsorg och barnhälsovård och att skälet härtill bl.a. anses bero på otillräckliga kunskaper om anmälningsskyldigheten. Kommittén föreslog därför att en hänvisning till socialtjänstlagen skulle tas in i skollagen. Detsamma gör kommittén mot barnmisshandel i sitt slutbetänkande Barnmisshandel – att förebygga och åtgärda (SOU 2001:72). Remissbehandling har skett och proposition beräknas till december 2002.

Kommittén föreslår att en sådan hänvisning införs i skollagen (21 kap. 8 §).

Samverkan

Skollagen innehåller idag inga bestämmelser om samverkan med andra verksamheter.

Kommittén mot barnmisshandel föreslår att nya paragrafer om samverkan införs i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i skollagen. Socialtjänsten, hälso- och sjukvården samt förskolan,

skolan och skolbarnsomsorgen skall samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Socialtjänsten skall ha ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd (SOU 2001:72 s. 135). Som nämnts ovan bereds frågan i Socialdepartementet.

Dessa förändringar bör, enligt Skollagskommitténs mening, genomföras i ett sammanhang. Kommittén finner det därför inte lämpligt att kommittén föreslår en sådan bestämmelse som enbart tar sikte på skolan.

11. Skolans arbetsmiljö

11.1. Arbetsmiljön i skolan

Kommitténs förslag: I skollagens kapitel med allmänna föreskrifter införs en bestämmelse vari erinras om att i arbetsmiljölagen finns föreskrifter om krav på en god arbetsmiljö.

Det utvidgade utbildningsbegrepp som kommittén föreslår bör få till konsekvens att arbetsmiljölagen omfattar även elever i förskola och fritidshem. Vilka förändringar i arbetsmiljölagen som detta kan föranleda bör, enligt kommittén, dock övervägas inom ramen för den översyn som regeringen aviserat i syfte att förtydliga elevernas inflytande över sin arbetsmiljö. I det sammanhanget bör också frågan om utökade rättigheter för elevskyddsombuden behandlas.

11.1.1. Inledning

Avsnitt 11 kommer att behandla tre huvudområden, nämligen arbetsmiljön i skolan generellt, kränkande behandling samt trygghet och arbetsro i skolan.

De övergripande bestämmelserna om arbetsmiljön i skolan finns i arbetsmiljölagen (1977:1160). I arbetsmiljölagens mening utgör skolan en arbetsplats i likhet med andra. Arbetsmiljölagen och anslutande författningar gäller därför arbetstagarna i skolan. Som framgår nedan likställs den som genomgår utbildning med arbetstagare och omfattas härigenom av arbetsmiljölagens bestämmelser utom såvitt gäller reglerna om skyddsombud, skyddskommittéer och åldersgränser. En genomgång av arbetsmiljölagstiftningen på skolområdet finns i betänkandets bilagedel, bilaga 7.

Även i skolförfattningarna finns vissa bestämmelser som tar sikte på arbetsmiljön i skolan. Det gäller bl.a. föreskrifter som

syftar till att motverka kränkande behandling. Genom dessa bestämmelser i skolförfattningarna, som gäller parallellt med annan lagstiftning, markeras att skolan har ett särskilt ansvar i dessa hänseenden.

11.1.2. Arbetsmiljölagen

Arbetsmiljölagen är en ramlag. Den innehåller grundläggande regler rörande arbetsmiljöns beskaffenhet. Till arbetsmiljölagen ansluter arbetsmiljöförordningen (1977:1166) som bl.a. innehåller bemyndiganden för Arbetsmiljöverket (tidigare Arbetarskyddsstyrelsen) att meddela föreskrifter om de närmare krav som skall uppfyllas i arbetsmiljöhänseende. För närvarande finns cirka 130 gällande föreskrifter och allmänna råd som utfärdats med stöd av sådana bemyndiganden.

I arbetsmiljölagens första kapitel anges lagens ändamål och tillämpningsområde. Den är tillämplig på samma sätt för offentlig verksamhet som för enskilda företag. I 1 kap. 1 § anges lagens grundläggande inriktning att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. Då även mänskliga behov i vid bemärkelse förutsätts bli beaktade i arbetsmiljösammanhang anges i bestämmelsen också att lagens ändamål är att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Av kapitlet framgår vidare att elever i utbildning omfattas av huvuddelen av lagens bestämmelser.

Andra kapitlet innehåller allmänna föreskrifter om arbetsmiljöns beskaffenhet. I 1 § föreskrivs bl.a. att arbetsmiljön skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen, att arbetsförhållanden skall anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende och att arbetstagaren skall ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör hans arbete.

I tredje kapitlet preciseras vilka som har ansvar för arbetsmiljön. I 1 a § anges att arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö. I 2 § uttrycks principen att huvudansvaret för arbetsmiljön åvilar arbetsgivaren. Enligt denna bestämmelse skall arbetsgivaren vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. Lokaler samt maskiner, redskap, skyddsutrustning och andra tekniska anordningar skall underhållas väl.

I 2 a § finns bestämmelser om arbetsgivarens ansvar för systematiskt arbetsmiljöarbete, om vissa krav på dokumentation av arbetsmiljön och arbetet med denna. Vidare skall enligt en nyinförd bestämmelse finnas tillgång till den företagshälsovård som arbetsförhållandena kräver (2 b §).

I femte kapitlet finns särskilda bestämmelser om minderåriga. Endast 1 § (vari anges att med minderårig avses den som inte fyllt 18 år) och 3 § gäller elever. Enligt den sistnämnda bestämmelsen får en minderårig inte anlitas till eller utföra arbete på sätt som medför risk för olycksfall eller för överansträngning eller annan skadlig inverkan. Med stöd av bemyndigande i bestämmelsens andra stycke har dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen utfärdat föreskriften Minderåriga (AFS 1996:1 ändrad genom AFS 2000:31).

Regler om organiserad samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare finns i sjätte kapitlet.

Bland de föreskrifter som här är av intresse kan nämnas föreskrifterna av Arbetarskyddsstyrelsen om kränkande särbehandling i arbetslivet (AFS 1993:17) och om våld och hot i arbetsmiljön (AFS 1993:2) samt Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1).

11.1.3. Konsekvenser på arbetsmiljöområdet av ett utvidgat utbildningsbegrepp

Kommittén har utvidgat begreppet utbildning till att omfatta även verksamheten i förskolan och fritidshemmet. Kommittén har också föreslagit att förskolan skall vara egen skolform och att fritidshemmet är en utbildning som kompletterar förskoleklassen, grundskolan och motsvarande skolformer.

Enligt 1 kap. 3 § arbetsmiljölagen likställs den som genomgår utbildning med arbetstagare vid tillämpning av lagen utom när det gäller regler om skyddsombud, skyddskommittéer och åldersgränser. Ursprungligen gällde arbetsmiljölagen inte för elever i lägre årskurser än årskurs sju i grundskolan. Genom en lagändring 1990 togs denna begränsning bort. Detta innebar att arbetsmiljölagen kom att omfatta elever från och med grundskolans årskurs 1.

I samband med att förskoleklassen infördes som en skolform inom det offentliga skolväsendet 1998, uttalades i förarbetena att barn i förskoleklass får anses genomgå utbildning varför de torde omfattas av arbetsmiljölagen och därmed likställas med arbets-

tagare i många avseenden när det gäller arbetsmiljön (prop. 1997/98:6 s. 81).

Varken i texten i arbetsmiljölagen eller i motiven till lagen framgår klart vad som skall utgöra utbildning. Barn i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg anses dock falla utanför lagens tillämpningsområde.

Det utvidgade utbildningsbegrepp som kommittén föreslår kan få till konsekvens att arbetsmiljölagen anses omfatta barnen i förskolan och fritidshem i samma utsträckning som den i dag anses gälla för elever i förskoleklassen.

Barnombudsmannen (BO) har vid olika tillfällen framfört som sin ståndpunkt att även förskolebarn och barn i fritidshem bör omfattas av arbetsmiljölagstiftningen. Enligt BO ger läroplanen för förskolan tydligt uttryck för en tilltro till förskolebarns möjligheter att delta i miljöarbetet.

I Lpfö 98 anges under rubriken 2.3 Barns inflytande bl.a. följande.

I förskolan läggs grunden för att barn skall förstå vad demokrati är. Barnens sociala utveckling förutsätter att de alltefter förmåga får ta ansvar för sina egna handlingar och för miljön i förskolan. De behov och intressen som barnen på olika sätt ger uttryck för bör ligga till grund för utformningen av miljön och planeringen av den pedagogiska verksamheten.

Även dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen har framhållit att det är önskvärt att det skydd som följer av arbetsmiljölagen utvidgas till att omfatta även barnen i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. I sin skrivelse till regeringen den 30 mars 2000 med förslag till vissa ändringar i arbetsmiljölagen anger styrelsen att den ställer sig positiv till en lagändring som innebär att arbetsmiljölagen utvidgas till att omfatta även barnen inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i motsvarande grad som den nu gäller för eleverna i skolan. Enligt styrelsen har samhället med tiden kommit att lägga allt större vikt vid det pedagogiska inslaget i verksamheten. Det framstår därför som omotiverat att barnen i denna verksamhet har ett sämre skydd mot olycksfall och ohälsa än barnen i skolan och i sexårsverksamheten.

Kommittén anser att det utvidgade utbildningsbegreppet bör få till konsekvens att arbetsmiljölagen omfattar även barn i förskolan och fritidshemmet. Mot bakgrund bl.a. av den integration mellan dessa verksamheter och förskoleklassen samt grundskolan som

redan föreligger och som ytterligare förstärks genom de förslag som kommittén lägger fram, framstår det som önskvärt och rimligt att barnen i förskolan och fritidshemmen omfattas av samma skydd. Här kan noteras att fritidshemmen ofta är lokalintegrerade med grundskolan. En ordning som innebär att olika regler skulle gälla i arbetsmiljöhänseende beroende på om barnet vid den aktuella tidpunkten deltar i fritidshemmets eller grundskolans verksamhet måste anses otillfredsställande.

Kommittén ser emellertid vissa svårigheter med att fullt ut tillämpa t.ex. de nu gällande bestämmelserna om samverkan i kap. 6 i arbetsmiljölagen när det gäller de yngsta barnen. I sammanhanget kan framhållas att BO också föreslagit att skyddsorganisationen inom förskolan, fritidshemmet och skolans årskurs 0–6 ska kompletteras med vuxna barnskyddsombud som representerar barnen.

Regeringen har i propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14) aviserat en översyn ur elevperspektiv av arbetsmiljölagen i syfte att förtydliga elevernas inflytande över arbetsmiljön. I skälen för regeringens bedömning att göra denna översyn redovisas bl.a. BO:s förslag att bestämmelserna i arbetsmiljölagen bör utvidgas till att också gälla barnen i förskola och fritidshem.

Kommittén anser att de förändringar i arbetsmiljölagen som kan föranledas av det utvidgade utbildningsbegrepp som kommittén föreslår bör behandlas inom ramen för den av regeringen aviserade översynen.

11.1.4. Behov av särskilda föreskrifter om arbetsmiljön i skollagen

Den genomgång som gjorts av arbetsmiljölagstiftningen visar allmänt att det finns en omfattande arbetsmiljöreglering som är tillämplig på förhållandena i skolan.

Brister i arbetsmiljöarbetet i skolorna har emellertid uppmärksammats vid upprepade tillfällen. Dessa brister kan till viss del tillskrivas okunnighet om bestämmelserna i arbetsmiljölagen och deras tillämplighet på skolområdet.

I en rapport av dåvarande Arbetarskyddsverket till regeringen den 14 januari 2000 med anledning av ett uppdrag att bl.a. redovisa verkets samlade kunskaper beträffande hot och våld i skolans arbetsmiljö anges att enligt verkets uppfattning har skolornas

samlade kunskap om arbetsmiljölagstiftningen ökat under den senaste tioårsperioden.

Enligt rapporten finns en medvetenhet om att arbetsmiljölagen och Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter gäller i skolan för såväl elever som personal, men tillämpningen bedöms inte fungera fullt ut. Handlingsplaner för miljöarbetet finns för flertalet skolor. Dokumenten är emellertid i stor utsträckning inaktuella och inte anpassade till gällande organisation. Personal och elever känner ofta inte till dokumenten eller deras innehåll.

Verket framhåller vidare i rapporten att det är angeläget att stärka kunskapen om arbetsmiljölagstiftningens intentioner bland skolans personal och elever för att det skall bli möjligt att integrera dessa i arbetet med att uppnå läroplanens mål. Gemensamma informationsinsatser med Skolverket kan stödja integrationen av regelverken i skolan.

Enligt kommitténs mening finns i arbetsmiljölagen och anslutande föreskrifter erforderliga bestämmelser för att såväl elevernas som personalens krav på en god och trygg arbetsmiljö skall kunna tillgodoses. Som framgått ovan är emellertid kunskapen om arbetsmiljölagstiftningen och dess tillämplighet i skolan fortfarande bristfällig på många håll även om medvetenheten om lagstiftningen tycks ha ökat.

För att tydliggöra att arbetsmiljölagen gäller på skolområdet föreslår kommittén att i det föreslagna kapitlet med allmänna föreskrifter för utbildning inom skolväsendet bör intas en bestämmelse vari erinras om att i arbetsmiljölagen finns föreskrifter om krav på en god arbetsmiljö.

I vissa fall kan det emellertid finnas skäl att även i skollagen ha en bestämmelse som rör arbetsmiljön för att markera skolans särskilda ansvar för sådana fall där förhållanden i skolan skulle strida mot arbetsmiljölagstiftningens krav. Som exempel kan nämnas den allmänna föreskriften om kränkande behandling, se vidare avsnitt 11.2. I skollagen bör därför i anslutning till nyssnämnda bestämmelse anges att för vissa frågor rörande arbetsmiljön finns dessutom särskilda föreskrifter i skollagen.

11.1.5. Arbetsgivaransvaret och behovet av förtydligande av ansvarsfördelningen

Arbetsgivaransvaret enligt arbetsmiljölagen

Enligt arbetsmiljölagen ligger huvudansvaret för arbetsmiljön på arbetsgivaren. I 3 kap. 2 § föreskrivs att arbetsgivaren skall vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall.

I 2 a § åläggs vidare arbetsgivaren att systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller kraven i arbetsmiljölagen och anslutande föreskrifter. Arbetsgivaren skall fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta. Åtgärder som inte kan vidtas omedelbart skall tidsplaneras. Arbetsgivaren skall också i den utsträckning som verksamheten kräver dokumentera arbetsmiljön och arbetet med denna. Handlingsplaner skall därvid upprättas.

I de fall en anställning föreligger framgår naturligen av anställningsavtalet vem som är arbetsgivare. Arbetsmiljölagen och dess skyldigheter för arbetsgivaren gäller emellertid även i vissa situationer som inte kan klassas som ”anställning” såsom är fallet t.ex. beträffande den som genomgår utbildning. I sådana fall skall enligt 1 kap. 3 § arbetsmiljölagen vad som i lagen sägs om arbetsgivare gälla den som driver verksamheten, dvs. för skolans del skolhuvudmannen.

Inom det offentliga skolväsendet innebär detta i de flesta fall att ansvaret åvilar den eller de kommunala nämnder som ansvarar för skolverksamheten. Nämnden skall inom sitt område se till att verksamheten bedrivs enligt de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnden skall också se till att verksamheten i övrigt bedrivs på ett tillfredsställande sätt.

För de fristående skolorna kan huvudmannen vara t.ex. ett aktiebolag, en stiftelse eller en ideell förening

Skolhuvudmannen har i de flesta fall delegerat arbetsmiljöansvaret till rektor som i sin tur kan fördela det dagliga tillsynsansvaret.

I förarbetena till arbetsmiljölagen (prop. 1976/77:149) har understrukits vikten av att det vid delegering av arbetsmiljöansvaret klargörs vem som i olika avseenden bär ansvaret för att arbetsmiljölagens bestämmelser följs. Det skall således inte kunna

komma i fråga att arbetsmiljöansvar delegeras till någon som inte är medveten om att han eller hon har detta speciella ansvar och om vad det innebär.

För att ett uppdrag skall få betydelse i straffrättsligt hänseende förutsätts att med delegering av ansvar följer tillräckliga beslutsbefogenheter. Med befogenhet menas såväl ekonomisk befogenhet som befogenhet i arbetsledningshänseende. Arbetsmiljöansvaret är aldrig mer vidsträckt än ramen för de tilldelade befogenheterna. Det förutsätts också att den till vilken delegering sker har behövlig erfarenhet och kunnande för uppgiften.

Oklarheter i fråga om delegering faller alltid inom ledningens ansvar. Frågan om arbetsgivaransvarets placering får avgöras med hänsynstagande till situationen i varje särskilt fall med beaktande var det reella inflytande över beslut och åtgärder ligger

I Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) utvecklas och preciseras hur arbetsgivaren skall gå till väga för att uppfylla sitt ansvar enligt arbetsmiljölagen.

Enligt dessa föreskrifter skall arbetsgivaren fördela uppgifterna i verksamheten på ett sådant sätt att en eller flera chefer, arbetsledare eller andra arbetstagare får i uppgift att verka för att risker i arbetet förebyggs och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås. Arbetsgivaren skall vidare se till att de som får dessa uppgifter är tillräckligt många och har de befogenheter och resurser och den kompetens som behövs. Uppgiftsfördelningen skall dokumenteras om det finns minst 10 arbetstagare i verksamheten (6 §).

I kommentaren i de allmänna råden till 6 § sägs följande. Arbetsgivaren har alltid kvar sitt ansvar för miljön, även om olika arbetsuppgifter fördelas. I ett litet företag kan arbetsgivaren på ett enkelt sätt klargöra vem som skall göra vad i det systematiska arbetsmiljöarbetet. Arbetsgivaren kan också välja att göra uppgiften själv. I större företag gäller uppgiftsfördelningen i första hand chefer och arbetsledande personal. De bedriver arbetsmiljöarbetet som en del i sin dagliga verksamhet, t. ex. vid beslutsfattande och arbetsfördelning. De kan i sin tur ofta lägga ut uppgifter på andra arbetstagare.

Chefer och arbetsledande personal skall ha de särskilda kunskaper som de behöver för sina uppgifter i det systematiska arbetsmiljöarbetet (7 §).

Enligt föreskrifterna skall arbetsgivaren varje år göra en uppföljning av det systematiska arbetsmiljöarbetet. Om det inte fungerat bra skall det förbättras. Uppföljningen skall dokumenteras skriftligt om det finns minst tio arbetstagare i verksamheten (11 §).

På skolområdet betyder denna reglering att ansvaret för arbetsmiljön vilar på skolhuvudmannen. Skolhuvudmannen kan delegera ansvaret till t.ex. rektor vilket torde vara det normala. För att denna delegation skall uppfylla arbetsmiljölagstiftningens krav måste skolhuvudmannen se till att den till vilken arbetsmiljöansvaret delegeras har de resurser, de befogenheter och den kompetens som behövs. Skolhuvudmannen har emellertid alltid kvar sitt ansvar för arbetsmiljön även om arbetsmiljöuppgifterna delegerats.

Kommitténs övervägande

Kommittén anser att regleringen av arbetsmiljöansvaret enligt arbetsmiljöförfattningarna är tydlig. Några bestämmelser som innebär avvikelse från denna reglering bör enligt kommittén inte tas in i skollagen.

I olika sammanhang har uppmärksammats att det brustit vid delegation av ansvaret för arbetsmiljön och utrustandet av den till viken delegering skett med nödvändiga befogenheter för att denne skall kunna fullgöra ansvaret. Enligt kommittén torde dessa brister främst bero på okunnighet om gällande bestämmelser. En erinran om arbetsmiljölagens tillämplighet på skolområdet föreslås som framgått tidigare tas i skollagen.

11.1.6. Särskilt om elevskyddsombudens ställning

6 kap. arbetsmiljölagen innehåller regler om den lokala skyddsverksamheten i företag och förvaltningar. De bygger på principen om samverkan i organiserade former på jämställd bas mellan arbetsgivare och arbetstagare i arbetsmiljöfrågor. Bestämmelserna i kapitlet gäller inte för elever utom såvitt gäller reglerna om elevskyddsombud i kapitlets 17 och 18 §§.

Enligt 6 kap. 17 § skall de som genomgår utbildning av huvudmannen för utbildningen ges tillfälle att genom skyddsombud medverka i skyddsverksamheten på arbetsstället, om det är rimligt med hänsyn till utbildningens art och utbildningsperiodens längd.

Allmänt gäller att elevskyddsombuden skall beredas tillfälle att delta i skyddsarbetet i alla väsentliga avseenden. I detta ligger att delta i planeringen av nya eller ändrade lokaler, arbetsmetoder eller arbetsförhållanden i övrigt.

Reglerna om organiserad elevmedverkan gäller inte elever i lägre årskurser än årskurs 7 i grundskolan eller motsvarande ungdomsutbildning. I motiven betonas dock att de yngre eleverna bör i takt med sin mognad få möjlighet att delta i skolans miljöarbete i olika former vid sidan av det organiserade miljöarbetet.

Elevskyddsombuden utses av eleverna. Enligt 6 a § arbetsmiljöförordningen skall för varje årskurs på grundskolans högstadium och för varje linje eller specialkurs om minst ett år i gymnasieskolan två företrädare för eleverna utses som elevskyddsombud.

Huvudmannen för utbildningen skall se till att elevskyddsombuden får den utbildning och den ledighet som behövs för uppdraget (6 kap. 18 § arbetsmiljölagen).

Elevskyddsombud skall vara med vid skyddskommitténs sammanträden. Antalet ledamöter i skyddskommittén regleras i avtal mellan arbetsmarknadsparterna. Eftersom denna möjlighet inte står öppen för eleverna stadgas i 8 a § arbetsmiljöförordningen att två elevskyddsombud får närvara och yttra sig vid skyddskommittésammanträdena.

I förarbetena anfördes att bestämmelserna i arbetsmiljölagen med en i huvudsak arbetsrättslig grund inte kan överföras till elevområdet. Detta gällde i synnerhet bestämmelsen om stopprätt.

Elevorganisationerna har vid upprepade tillfällen gjort framställningar om att stärka elevskyddsombudens ställning och utöka deras rättigheter. De har därvid framhållit att elevskyddsombuden bör få samma ställning som skyddsombuden, dvs. att de skall ha rösträtt vid skyddskommittémötena, att de på samma villkor som personalens skyddsombud skall kunna stoppa verksamheten om så krävs för att garantera en säker arbetsplats och att de skall kunna tillkalla yrkesinspektionen.

BO har också föreslagit att elevskyddsombuden skall få en förstärkt roll bl.a. genom att de får förslags- och beslutanderätt i skolans skyddskommitté eller motsvarande, att arbetsmiljölagens kap. 6 om samverkan ses över så att det också omfattar eleverna och att elevskyddsombuden skall få en förstärkt roll.

Kommittén anser att frågan om att ge elevskyddsombuden en starkare ställning är mycket angelägen. Som ovan nämnts avser regeringen emellertid ta initiativ till en översyn av arbetsmiljölagen ur ett elevperspektiv i syfte att förtydliga elevernas inflytande över sin arbetsmiljö (prop. 2001/02:14). Enligt kommitténs mening bör frågan om elevskyddsombudens ställning prövas inom ramen för

ovannämnda översyn eftersom den, enligt vad som framgår av propositionen, tar sikte just på dessa frågor.

11.2. Kränkande behandling

Kommitténs förslag: Den nuvarande bestämmelsen i skollagen om skyldighet för alla som verkar i skolan att aktivt motverka alla former av kränkande behandling överförs med en mindre justering till det inledande kapitlet i skollagen. Till skillnad från vad som gäller idag framhålls inte vissa former av kränkande behandling i den föreslagna paragrafen.

11.2.1. Nuvarande reglering

Bestämmelser som reglerar skolans arbete mot kränkande behandling finns dels i skollagen, dels i arbetsmiljölagen. Härutöver finns kompletterande bestämmelser i Lpo 94 och Lpf 94 samt i föreskrifter utfärdade av Arbetsmiljöverket och dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen.

Skollagen

I skollagen stadgas i 1 kap. 2 § att verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Vidare föreskrivs att var och en som verkar inom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde. Enligt förarbetena till denna bestämmelse (prop.1990/91:18) måste aktningen för varje människas egenvärde räknas till skolans viktiga fostransmål. Skolan måste på alla sätt söka främja att människor av olika ursprung och bakgrund i vårt land innefattas i samhällsgemenskapen. Att kraftfullt motverka alla former av mobbning samt uttryck för rasism och främlingsfientlighet är enligt propositionen exempel på vad detta mål konkret innebär. Paragrafen gäller utbildning för barn och ungdom men motsvarande bestämmelse finns avseende utbildning för vuxna i 1 kap. 9 § skollagen.

Genom ett senare tillägg till dessa paragrafer markerades skyldigheten att inskrida mot kränkande behandling. Enligt detta tillägg skulle den som verkade i skolan särskilt bemöda sig om att

hindra varje försök från elever att utsätta andra för olika former av kränkande behandling. I förarbetena (prop. 1992/93:220) framhölls att de vuxna i skolan har ett stort ansvar för att uppmärksamma mobbning och för att gripa in om sådan märks. Vidare angavs att alla skolor borde ha ett åtgärdsprogram och därmed en handlingsberedskap om problem skulle uppstå. Ett klart uttalande i skollagen antogs bli ytterligare ett incitament för skolorna att utarbeta sådana åtgärdsprogram.

Regleringen har härefter ytterligare skärpts genom en lagändring som trädde i kraft 1998. Enligt den nya lydelsen skall den som verkar i skolan aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden. I den proposition som låg till grund för lagändringen (prop.1997/98:6) konstaterades att trots att problemen med mobbning länge uppmärksammats och att många åtgärder vidtagits, visade en rad olika undersökningar på brister i skolans arbetsmiljö och att mobbning alltjämt var allmänt förekommande. Ett skäl till att styrdokumenten inte efterlevdes kunde enligt regeringen vara att ansvarsfördelningen upplevdes som otydlig. Att ansvarsfördelningen var oklar i flera kommuner framgick bl.a. av Skolverkets tillsynsverksamhet.

Regeringen konstaterade vidare att mobbning inte bara förekom bland elever utan det var även alltför vanligt att elever kände sig kränkta av lärare. Kränkande behandling med rasistisk prägel uppgavs också ha blivit allt vanligare. Beteendet bedömdes som så allvarligt att en markering i portalparagrafen ansågs erforderlig. Den nya bestämmelsen avsåg också markera det förebyggande arbetets centrala betydelse. I anslutning till lagändringen gjordes även vissa ändringar i Lpo 94.

Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen omfattas inte av ovannämnda bestämmelser. Bestämmelserna gäller inte heller för fristående skolor men för dessa gäller som en av förutsättningarna för ett godkännande respektive bidrag att skolan svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildningen inom det offentliga skolväsendet.

Läroplanerna

I Lpo 94 och Lpf 94 stadgas att skolan skall främja förståelse för andra människor och förmåga till inlevelse. Vidare framhålls att ingen i skolan skall utsättas för mobbning. Tendenser till trakasse-

rier skall aktivt bekämpas. Främlingsfientlighet och intolerans måste mötas med kunskap, öppen diskussion och aktiva insatser.

För rektor anges ett särskilt ansvar för arbetet med mobbning och annan kränkande behandling bland elever och anställda. Detta ansvar preciseras till att upprätta, genomföra, följa upp och utvärdera skolans handlingsprogram för att förebygga och motverka alla former av kränkande behandling, såsom mobbning och rasistiska beteenden bland elever och anställda.

Enligt uttalanden i propositionen 1997/98:6 skall handlingsprogrammet omfatta rutiner för skolpersonal vid hantering av frågor som rör kränkande behandling, t.ex. mobbning. Rutinerna skall klargöra hur personal skall hantera problemen när de upptäcker mobbning samt hur kommunikationen mellan rektor, personalen, eleverna och föräldrarna skall skötas i dessa ärenden. Programmet skall omfatta såväl förebyggande som akuta åtgärder samt en strategi för hur och när uppföljning och utvärdering skall genomföras. Handlingsprogrammet skall utformas i samarbete med övrig skolpersonal och elever.

Lärarna har i läroplanerna getts ett uttryckligt ansvar för att uppmärksamma och i samråd med övrig skolpersonal vidta nödvändiga åtgärder för att förebygga och motverka alla former av kränkande behandling.

I Lpo 94 föreskrivs vidare att läraren skall samverka med och fortlöpande informera föräldrarna om elevens skolsituation och kunskapsutveckling samt att rektorn har ett särskilt ansvar för kontakten mellan skolan och hemmet om det uppstår problem och svårigheter för eleven i skolan.

I Lpfö 98 slås fast att förskolans verksamhet skall utformas i överensstämmelse med grundläggande värderingar och att var och en som verkar inom förskolan skall främja aktningen för varje människas egenvärde och vår gemensamma miljö.

Arbetsmiljölagen

Som framgått av föregående avsnitt är skolan i arbetsmiljölagens mening en arbetsplats i likhet med andra arbetsplatser och elever likställs med arbetstagare såvitt gäller väsentliga delar av arbetsmiljölagen och anslutande författningar. Barn i förskoleverksamhet och i skolbarnsomsorg anses däremot falla utanför lagens tillämpningsområde.

Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om kränkande särbehandling i arbetslivet (AFS 1993:17)

Arbetarskyddsstyrelsen har utfärdat föreskrifter om åtgärder mot kränkande behandling i arbetslivet och allmänna råd om tillämpning av dessa föreskrifter. Dessa gäller alltså också för skolan och omfattar såväl personal som elever.

Enligt 1 § i dessa föreskrifter avses med kränkande särbehandling återkommande klandervärda eller negativt präglade handlingar som riktas mot enskilda arbetstagare på ett kränkande sätt och kan leda till att dessa ställs utanför arbetsplatsens gemenskap.

I 2 § stadgas att arbetsgivaren skall planera och organisera arbetet så att kränkande särbehandlingar så långt som möjligt förebyggs. Arbetsgivaren skall vidare klargöra att kränkande särbehandling inte kan accepteras i verksamheten ( 3 §).

De följande bestämmelserna anger krav på rutiner och beredskap för att förebygga men också ta hand om missförhållanden, om sådana ändå skulle uppstå. Det skall finnas en beredskap att på ett tidigt stadium fånga upp signaler som visar på risker för kränkande särbehandling. Om det likväl inträffar kränkningar, skall det finnas beredskap att snarast vidta motverkande åtgärder samt följa upp att de verkligen får effekt. De som utsatts skall snabbt få hjälp och stöd. Det skall finnas utarbetade rutiner även för detta. Föreskrifterna om kränkande särbehandling i arbetslivet gäller alla former av kränkningar oberoende av anledningen till dessa kränkningar.

Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om åtgärder mot våld och hot i arbetsmiljön (AFS 1993:2)

Enligt Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om åtgärder mot våld och hot i arbetsmiljön skall arbetsgivaren utreda de risker för våld eller hot om våld som kan finnas i arbetet samt vidta de åtgärder som kan föranledas av utredningen. Arbetet skall ordnas så att risk för våld eller hot om våld så långt som möjligt förebyggs.

Det skall finnas rutiner och beredskap för att förebygga att arbetstagare utsätts för våld eller hot om våld. Rutinerna skall hållas aktuella, följas upp fortlöpande och vara kända av alla som kan bli berörda av riskerna. Detta gäller både för det hot och våld som kan ske inom arbetsplatsen och det som kan komma utifrån. Vidare skall det ges stöd för dem som riskerar att utsättas för våld och det

skall finnas möjlighet att snabbt tillkalla hjälp vid vålds- eller hotsituationer.

Arbetsgivaren skall utreda och dokumentera tillbud och händelser med våld eller hot om våld. Vid allvarliga händelser skall underrättelse ske till Arbetsmiljöverket enligt 2 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166).

Om anmälan om arbetsskada föreskrives även i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd.

Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1)

I Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt miljöarbete finns också bestämmelser om arbetsgivarens skyldighet att fånga upp signaler om samt åtgärda problem som kan orsaka kränkande behandling.

11.2.2. Tillsynen enligt skollagen och arbetsmiljölagen

Skolverket, som är den centrala myndighet som utövar tillsyn över skolväsendet, har inte hittills haft några sanktionsmöjligheter. Uttalad kritik av Skolverket förväntas dock leda till att skolhuvudmannen ändrar sin verksamhet så att den överensstämmer med gällande bestämmelser. Som framgår av avsnitt 15 föreslår kommittén att sanktionsmöjligheter införs.

Arbetsmiljöverket utövar den centrala tillsynen över att arbetsmiljölagen och anslutande författningar följs. Arbetsmiljöverket får meddela de förelägganden och förbud som behövs och även förena dem med vite samt också förordna om rättelse på den försumliges bekostnad.

På skolans område finns ytterligare en tillsynsmyndighet, nämligen Socialstyrelsen, som är den myndighet som har det centrala tillsynsansvaret över skolhälsovården.

11.2.3. Barnkonventionen

Enligt barnkonventionen skall barnet skyddas mot ”alla andra former av utnyttjande som kan skada barnet i något avseende” (artikel 36). Av Barnkommitténs betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) framgår att skälet till att denna artikel ingår i konventionen var en oro för att samhällsutvecklingen skulle medföra nya områden där barn behövde skydd som inte täcktes av de sakartiklar i konventionen som specificerar situationer och förhållanden som barnet särskilt skall skyddas mot.

I sitt betänkande understryker Barnkommittén att barnen har en ovillkorlig rätt till skydd mot övergrepp i skolan och framhåller att skolan och det omgivande samhället har en absolut skyldighet att skapa sådana miljöer som skyddar barn och ungdomar. Målet kan därför inte vara att minska mobbningen utan målet måste vara att inget barn eller ung människa någonsin utsätts för mobbning. Det får enligt Barnkommittén inte råda minsta tvivel om att barns och ungdomars trygghet och välbefinnande har högsta prioritet i offentliga verksamheter som skolan.

År 1997 lämnade Sverige sin andra rapport till den FN-kommitté som övervakar barnkonventionens efterlevnad. I sina kommenterande slutsatser med anledning av rapporten har FN-kommittén uppmärksammat mobbningsproblemen. FN-kommittén uppmanar Sverige att fortsätta arbetet att förebygga mobbning i skolorna, att samla information om omfattningen av detta fenomen och att skapa särskilda former som möjliggör barns medverkan att på ett lämpligt sätt möta och lösa dessa problem.

FN-kommittén uttrycker även att den ser med oro på den ökning av rasism och främlingsfientlighet som äger rum i Sverige och uppmanar Sverige att vidta alla tänkbara åtgärder för att garantera att barn skyddas mot alla former av diskriminering.

11.2.4. Vissa rapporter m.m. om mobbning och annan kränkande behandling

Barnombudsmannen

Barnombudsmannen (BO) har haft ett regeringsuppdrag att samordna de centrala myndigheternas insatser mot mobbning och att lyfta fram mobbningsfrågorna i den allmänna debatten. I sin rapport Blunda inte för mobbningen som överlämnades till reger-

ingen 1997 redovisade BO att 10 procent, eller ungefär 100 000 elever utsätts för mobbning. Enligt rapporten hade antalet inte ökat under senare år men inte heller minskat. Tendenser fanns också till att mobbningen blivit grövre, särskilt bland flickor.

Skolverkets Nationella kvalitetsgranskningar 1999

Under 1999 har Skolverket på regeringens uppdrag granskat kvaliteten i skolverksamheten hos några av landets kommuner och fristående skolhuvudmän med inriktning på läroplanernas värdegrund. Granskningen har bl.a. inriktats mot skolors arbete för att förebygga mobbning samt effekten av de skärpta bestämmelserna i skollagen och i Lpo 94. I uppdraget ingick inte att kartlägga förekomsten av kränkande behandling utan mera att granska skolornas arbete för att förebygga mobbning.

Skolverket fann att de öppna konflikterna var vanligast bland yngre elever. På denna nivå hade den ansvariga personalen i allmänhet god beredskap att både upptäcka och lösa konflikterna. I de högre åldrarna ändrades, enligt rapporten, kränkningarnas omfattning och karaktär och de riskerade att bli dolda och hårdare. Personalen syntes efter hand ägna allt mindre uppmärksamhet åt grupprocesser och sociala mål för utbildningen. Särskilt synliga var problemen när det gäller kränkande behandling i grundskolans senare år.

I övrigt konstateras i rapporten att det är stor skillnad mellan skolorna från mycket bra lösningar till avsaknad av handling när det gäller mobbning och kränkande behandling. Handlingsprogram mot mobbning finns i de allra flesta skolor men används inte överallt. När det gäller de äldre eleverna i grundskolan och gymnasieskolan saknas det förebyggande arbetet på många skolor. På skolor som arbetat framgångsrikt är ledningen tydlig, personalen har ett brett engagemang och eleverna är delaktiga i processen. Bristen på goda sociala relationer, trygghet, respekt för andras integritet, delaktighet och brister i den fysiska skolmiljön kan vara orsaker till att kränkande behandling uppstår.

Skolverkets ”Attityder till skolan 2000”

Skolverket genomförde år 2000 den tredje undersökningen av allmänhetens, skolbarnsföräldrars, lärares och elevers attityder till den svenska grund- och gymnasieskolan. Resultatet av undersökningen och jämförelser med resultat från de två tidigare genomförda undersökningarna 1993/94 och 1997 presenteras i Skolverkets rapport nr 197 ”Attityder till skolan 2000”.

I rapporten konstateras att det – i likhet med undersökningen 1997 – är en större andel elever som känner sig mobbade av sina lärare än de som känner sig mobbade av andra elever. I båda fallen har andelarna ökat med 2 procentenheter sedan 1997. I undersökning 2000 uppger 6 procent att de känner sig mobbade av sina lärare och 4 procent att de känner sig mobbade av andra elever. Andelen elever som uppger att de antingen känner sig mobbade av elever eller lärare uppgår till 8 procent. Sammantaget handlar det enligt undersökningen i faktiska tal om närmare 50 000 elever i år 7–9 och gymnasieskolan som känner sig mobbade.

Av rapporten framgår vidare att samtidigt som en större andel av eleverna jämfört med undersökningen 1993/94 uppger att mobbning är ett stort problem på skolan (14 procent av eleverna) så är det en större andel elever (6 av 10 ) som tycker att skolan gör mycket att förhindra mobbning och annan kränkande behandling. Här kan vidare noteras att det är dubbelt så många elever på grundskolan som anser att mobbning är ett stort problem, jämfört med eleverna i gymnasieskolan. Undersökningen visar också skillnader mellan grundskoleelever och gymnasieelever när det gäller uppfattningen rörande skolans insatser. Enligt rapporten anser 7 av 10 grundskoleelever att skolan gör mycket för att förhindra mobbning och annan kränkande behandling. På gymnasienivå är motsvarande siffror 5 av 10.

Bland elever och lärare anser 2 av 10 att våld och rasism förekommer på skolan. Vidare uppger många lärare (nästan 2 av 10) att de under det senaste året blivit utsatta för hot och trakasserier, såväl av elever som av kollegor.

I rapporten anges att undersökningsresultaten på det här området pekar på att det är i grundskolans år 7–9 som det sociala klimatet tycks vara som mest problematiskt. Vidare tycks en ökad uppmärksamhet av kränkande behandling och mobbning ha skett och toleransen när det gäller mobbning förefaller ha minskat. Resultaten pekar dock enligt rapporten på att det fortfarande finns behov

av förbättringar av den sociala miljön, bemötande mellan elever men också bemötande mellan elever och lärare.

”En nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering”

I regeringens skrivelse till riksdagen 2000/01:59 ”En nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering” redovisas bl.a. de åtgärder som regeringen vidtagit mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering på grund av etnisk tillhörighet och sexuell läggning samt för gällande lagstiftning på området.

Regeringen uttrycker i skrivelsen att de senaste årens utveckling med ökad propagandaspridning och ett växande och allt grövre våld med rasistiska, främlingsfientliga eller homofobiska förtecken liksom diskriminering av olika slag är djupt oroande. Denna utveckling måste enligt regeringen brytas. Regeringen formulerar därför en nationell handlingsplan mot dessa företeelser i syfte att effektivisera de samlade insatserna på området.

Handlingsplanen innebär för skolans del bl.a. att Skolverket fått i uppdrag att vidta åtgärder och göra riktade insatser för att komma till rätta med eventuella missförhållanden i skolan när det gäller främlingsfientlighet, rasism, homofobi samt etniskt och sexuellt relaterad mobbning. Frågorna skall ges särskild uppmärksamhet vid kompetensutveckling av rektorer.

Skolverket har vidare fått i uppdrag att, i samråd med berörda myndigheter och organisationer, kartlägga förekomsten av rasism, etnisk diskriminering, sexuella trakasserier, homofobi och könsrelaterad mobbning i skolan samt analysera och till regeringen redovisa vilka ytterligare insatser på området som kan behövas.

Offentlig utfrågning om mobbning

Riksdagens utbildningsutskott höll i mars 2001 en offentlig utfrågning om mobbning. Vid utfrågningen medverkade bl.a. olika forskare på området och chefen för Skolverkets tillsynsenhet samt representanter för olika departement, myndigheter, lärarfackliga organisationer, elevorganisationer, Barnombudsmannen och Svenska Kommunförbundet.

Vid redovisningen av Skolverkets tillsynsarbete framkom bl.a. att andelen anmälningar till Skolverket avseende kränkande behandling år 2000 utgjorde ca 35 procent, en tioprocentig ökning jämfört med de två närmast föregående åren. Ett problem som framkommit vid tillsynen var att skolorna fokuserade på mobbning och därför inte uppmärksammade andra former av kränkande beteenden. Ett generellt problem var också att skolorna ofta saknade system för att följa upp och utvärdera sitt arbete, såväl när det gällde enskilda fall som när det gällde det långsiktiga arbetet.

Skolverkets systematiska kommuntillsyner visade att det finns ett stort antal skolor som hanterar frågor rörande kränkande behandling på ett mycket bra sätt men att det även förekommer skolor som har problem i detta avseende.

Vid den offentliga utfrågningen berördes avslutningsvis frågan om eventuella brister i den nuvarande lagregleringen. Det framkom därvid att det var snarare andra insatser än skärpt lagstiftning som behövdes för att komma till rätta med problemen med kränkande behandling.

11.2.5. Kommitténs överväganden

Enligt kommitténs direktiv skall kommittén göra en översyn och vid behov föreslå förändringar av gällande regler för att stärka barns, ungdomars och vuxnas säkerhet, skydd och trygghet i barnomsorgs- och skolverksamheten, särskilt avseende arbetsmiljö- samt hälso- och sjukvårdslagstiftningen. Kränkande behandling utpekas särskilt i direktiven.

Som framgår av redogörelsen ovan har det författningsreglerade ansvaret för skolan vad gäller kränkande behandling förtydligats och skärpts genom olika ändringar i skolförfattningarna sedan den nu gällande skollagens tillkomst.

Numera omfattas också elever fr.o.m. förskoleklass av de flesta av arbetsmiljölagens bestämmelser och de till den lagen anslutande författningarna. Enligt kommitténs förslag bör med det utvidgade utbildningsbegreppet även barn i förskola och fritidshem komma att omfattas. Även i denna lagstiftning finns tydliga föreskrifter om ansvar och åtgärder för att förebygga och motverka kränkande behandling.

Trots olika vidtagna åtgärder är mobbning alltjämt ett stort problem inom skolan. En ökning av främlingsfientlighet har också

kunnat märkas. Även andra allvarliga former av kränkande behandling förekommer. Till exempel har framkommit genom rapporter från Skolverket och framhållits av elevorganisationerna att sexuella trakasserier utgör ett problem i skolan.

Enligt kommittén är det en självklar rättighet att slippa bli utsatt för t.ex. mobbning, rasistiska beteenden eller sexuella trakasserier. Varje form av kränkande behandling såväl mellan elever som mellan elever och vuxna strider mot gällande lag och mot skolans grundläggande värden. Det får därför inte råda någon tvekan om att skolan har ansvar för att både förebygga och ingripa mot sådana beteenden.

En bestämmelse som klart fastlägger skolans ansvar för att både förebygga, upptäcka och ingripa mot kränkande behandling i alla dess former måste därför finnas.

Den fråga som här inställer sig är om en bestämmelse av detta slag behövs i skollagen när motsvarande reglering - som dessutom i vissa avseenden även sträcker sig längre än skolförfattningarnas bestämmelser – redan finns i arbetsmiljölagstiftningen.

Kommitténs uppfattning i denna fråga är att eftersom skollagstiftningen är den centrala lagstiftningen på området kan en bestämmelse av detta slag inte undvaras i skollagen. Kommittén föreslår därför att nuvarande bestämmelser om skolans skyldighet att motverka kränkande behandling överförs till den nya skollagen och p.g.a. sin nära koppling till skollagens bestämmelser om grundläggande värden placeras i anslutning till dessa. Någon saklig förändring i föreskriftens innehåll jämfört med nuvarande 1 kap. 2 och 9 §§ föreslås inte.

Kommittén har emellertid övervägt lämpligheten av att vissa former av kränkande behandling särskilt framhålls i bestämmelsen, på sätt som sker idag beträffande mobbning och rasistiska beteenden.

De exempel som nu anges i skollagen infördes sedan bl.a. olika rapporter visat en ökande förekomst av dessa kränkningar och det framstod som angeläget att markera att ytterligare insatser från skolan var nödvändiga för att man skulle komma tillrätta med dessa problem. När även andra former av kränkningar visar sig utgöra allvarliga problem i skolan uppstår krav på att utöka denna uppräkning. Här kan nämnas att framställningar gjorts om att sexuella trakasserier bör uttryckligen anges i lagen liksom homofobi och kränkande särbehandling på grund av sexuell läggning.

Som ytterligare exempel på former av kränkande beteenden som skulle kunna ingå i uppräkningen kan nämnas kränkningar som har sin grund i de beteenden som beskrivs i regeringens tidigare nämnda handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering.

Enligt kommittén innebär ett förfaringssätt där vissa beteenden särskilt anges en risk att andra former av kränkande beteenden kan uppfattas såsom mindre allvarliga och därmed mindre otillåtna. Denna risk torde öka ju fler beteenden som räknas upp. Kommittén har därför funnit att man bör avstå från att särskilt ange vissa former av kränkningar i bestämmelsen.

Kommittén inser att det förhållandet att mobbning och rasistiska beteenden inte längre omnämns särskilt kan ge sken av att dessa problem har minskat i omfattning eller i betydelse. Som framgått av redogörelsen ovan är detta inte alls fallet. Kommittén bedömer emellertid att den medvetenhet som numera finns om det allvarliga problem som mobbning och rasistiska beteenden utgör och den intensifiering av arbetet på skolorna för att komma tillrätta med dessa problem inte kommer att påverkas negativt av att dessa beteenden inte särskilt anges i skollagen.

11.3. Trygghet och arbetsro i skolan

Kommitténs förslag: I skollagen införs bestämmelser som ger rektor och lärare möjlighet att i akuta situationer vidta tillfälliga åtgärder för att tillförsäkra alla elever en trygg skolmiljö och studiero och för att komma tillrätta med elever som uppträder störande eller hotfullt. Föremål som är störande eller som utgör ett hot mot säkerheten skall kunna omhändertas.

Förslaget ersätter nuvarande förordningsbestämmelser om disciplinära åtgärder. Bestämmelserna tas in i 3 kap. Allmänna föreskrifter för utbildning inom skolväsendet.

Särskilda bestämmelser om avstängning från undervisningen och förvisning från utbildningen av elever i gymnasieskolan och i utbildningarna för vuxna skall finnas i skollagen i respektive kapitel för dessa skolformer.

11.3.1. Nuvarande reglering

Skollagen

I nu gällande skollag ges inte några materiella bestämmelser om åtgärder mot elever som uppträder störande eller missköter sig på andra sätt. I tredje kapitlet som handlar om skolplikt och motsvarande rätt till utbildning nämns disciplinär åtgärd i 11 § andra stycket. Här framgår att ”Disciplinär åtgärd mot en skolpliktig elev får avse elevens närvaro i skolan, dock endast i ringa omfattning”. Denna lydelse av paragrafen har funnits med sedan lagen trädde ikraft den 1 juli 1986.

Regeringen angav i prop. 1985/86:10 följande beträffande disciplinära åtgärder mot elever i grundskolan och förslaget att ta bort möjligheten till avstängning av en elev:

Från vissa håll har kritik riktats mot bestämmelserna om disciplinära åtgärder. Kritiken går ut på att bestämmelserna är uttryck för ett föråldrat synsätt och att avstängning rimmar illa med skolplikten.

Jag vill framhålla att problem som hänger samman med brister i en elevs uppförande i regel kan lösas av skolans personal genom samtal med eleven och andra metoder som inte har karaktär av disciplinära åtgärder.

I enstaka fall kan emellertid en sådan åtgärd som utvisning ur lärorummet för återstoden av lektionen behöva tillgripas. En elev får inte genom störande uppträdande hindra undervisningen. Det måste därför – inte minst för andra elevers skull – finnas en möjlighet att tillgripa utvisning för att lektionen skall kunna genomföras. Att den utvisade eleven går miste om viss undervisning som han annars på grund av skolplikten skulle vara skyldig att delta i gör ingen skillnad därvidlag. Över huvud taget måste skolpersonalen få lösa akuta problem på det sätt omständigheterna kräver.

Med nuvarande regler kan utvisning från lärorummet som reaktion mot något eleven sagt eller gjort under lektionen tillgripas också i rent bestraffningssyfte, alltså även om den fortsatta undervisningen under lektionen inte är hotad. Enligt min mening bör utvisning i rent bestraffningssyfte undvikas. Det kan emellertid i praktiken vara svårt att skilja mellan fall där den fortsatta undervisningen är hotad och andra fall. Härtill kommer att utvisning är en för eleven lindrig reaktion. Episoder med olämpligt uppträdande och åtföljande utvisning bör inte förstoras upp genom diskussioner i efterhand rörande grunden för utvisningen. Jag är alltså inte beredd att föreslå att nuvarande möjligheter till utvisning avskaffas eller inskränks.

Kvarhållande upp till en timme efter skoldagens slut är en åtgärd som knappast kan lösa akuta problem. Däremot kan den – inte minst genom sin avhållande effekt – vara ett icke overksamt disciplinärt medel. Kvarhållande ökar den tid som eleven på grund av skolplikten

måste vistas i skolan, låt vara att utökningen är endast marginell. Å andra sidan kan eleven under kvarhållandet få den undervisning som han kanske gått miste om under skoldagen genom egen förskyllan. Kvarhållande har då en funktion som ligger i linje med grunden för skolplikten. Kvarhållande är ett lindrigt reaktionsmedel. Jag är inte beredd att föreslå att det tas bort.

Avstängning är en mer ingripande åtgärd. Det är inte något medel för akuta situationer utan har funktionen som sista steget i en räcka åtgärder mot en elev med svårartade uppförandeproblem. Risken för avstängning lär inte avskräcka en sådan elev från fortsatt dåligt uppförande. Inte heller lär eleven förändra sitt uppträdande därför att han varit föremål för en sådan åtgärd. Genom avstängning kan skolan s.a.s. slippa ifrån en störande elev. Men detta gäller bara en tvåveckorsperiod. Avstängning kan alltså knappast ha någon praktisk funktion att fylla ur vare sig elevens eller skolans synvinkel. Problem av den art som ligger bakom tänkbara avstängningsfall måste angripas på annat sätt, om någon varaktig lösning skall åstadkommas. Jag anser därför att möjligheten till avstängning bör tas bort.

Vad jag här anfört beträffande grundskolan gäller i tillämpliga delar även andra motsvarande skolformer inom det offentliga skolväsendet.

Möjligheten att avstänga en skolpliktig elev under två veckor slopades i och med beslutet om 1985 års skollag och den togs därmed bort ur skolförordningen (dåvarande 6 kap. 30 §).

En annan disciplinär åtgärd som också togs bort ur skolförordningen var rektors möjlighet att tilldela en elev i grundskolan varning (dåvarande 6 kap. 29 §). Detta får ses som en konsekvens av att avstängning från undervisningen som sista åtgärd togs bort och det fanns därmed inte längre något att varna för.

Några ytterligare bestämmelser om disciplinära åtgärder än 3 kap. 11 § finns således inte i skollagen. Sådana finns istället i skolformsförordningarna.

Skolformsförordningarna

Grundskole- och gymnasieskolnivåerna

Bestämmelserna om disciplinära åtgärder kan beskrivas som uppbyggda i ett antal steg. Det första steget innebär att om en elev uppträder olämpligt eller gör sig skyldig till en mindre förseelse skall läraren uppmana eleven att ändra sitt uppförande. Detta första steg är gemensamt för grundskole- och gymnasieskolnivåerna även om de olika förordningstexterna uppvisar vissa språkliga olikheter.

Det andra steget för grundskolenivån innebär att om lärarens uppmaning enligt första steget inte hjälper skall läraren kontakta elevens vårdnadshavare. På gymnasieskolnivå innebär det andra steget att läraren skall försöka utreda orsaken till elevens beteende. Här föreskrivs inte någon kontakt med vårdnadshavare i detta steg.

För grundskolenivån med undantag för den obligatoriska särskolan finns också en möjlighet för läraren att visa ut eleven från undervisningslokalen för högst återstoden av pågående undervisningspass eller att låta eleven stanna i skolan högst en timme efter skoldagens slut (kvarstannande). Också för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan finns möjligheten att visa ut eleven för återstoden av undervisningspasset men där saknas möjligheten till kvarstannande.

Om en elev på grundskolenivå fortsätter att uppträda olämpligt eller gör sig skyldig till upprepade förseelser skall, i ett tredje steg, saken dels anmälas till rektorn, dels hänskjutas till elevvårdkonferensen. Om en elev gör sig skyldig till en allvarligare förseelse kan tredje steget användas redan som ett första steg. Elevvårdskonferensen skall kontakta elevens vårdnadshavare och försöka få eleven att bättra sig. Konferensens åtgärder skall anpassas efter elevens individuella förhållanden. Det senare torde innebära att konferensen inte kan tillgripa i förväg utformade generella påföljder.

Det tredje steget för gymnasieskolan innebär att rektorn skall försöka utreda orsaken till elevens beteende. Vid behov skall skolläkare eller annan företrädare för elevvården medverka vid utredningen och med ledning av vad som framkommer skall rektorn försöka få eleven att bättra sig. Rektorn får i detta läge tilldela eleven en skriftlig varning. För gymnasieskolan finns inte samma krav på att kontakta vårdnadshavare i utredningsskedet, men beträffande omyndiga elever skall vårdnadshavarna snarast underrättas om åtgärd som rektor vidtar med ledning av den utredning som gjorts.

Det beskrivna tredje steget för gymnasieskolan kan också vara det första steget om eleven har gjort sig skyldig till en allvarligare förseelse.

För grundskolenivån finns ett fjärde steg som det sista reglerade steget bland disciplinära åtgärder. Om de åtgärder som elevvårdskonferensen satt in inte hjälper skall konferensen anmäla förhållandet till styrelsen som har att överväga lämplig åtgärd. Vilka åtgärder som styrelsen förfogar över anges inte i författningarna, men den i inledningen nämnda bestämmelsen i 3 kap. 11 § andra stycket

skollagen medför att de åtgärder styrelsen vidtar inte får avse elevens närvaro i skolan annat än i ringa omfattning. Därav följer att avstängning från utbildningen inte är möjlig beträffande skolpliktiga elever.

För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan däremot anvisas som ett fjärde steg att eleven får stängas av från undervisningen helt eller delvis under högst två veckor av terminen om syftet med de åtgärder rektor vidtagit inte uppnås eller om elevens uppförande kan antas inverka skadligt på andra elever eller det finns andra särskilda skäl. Eleven kan också förvisas från kommunens eller landstingets gymnasieskola för en viss tid, högst tre terminer utöver den termin när beslutet meddelades.

Fråga om avstängning och förvisning skall avgöras av styrelsen för utbildningen och i ärendet skall finnas en utredning som allsidigt klarlägger de omständigheter som är av betydelse för ärendets bedömning. Beslut om avstängning och förvisning kan överklagas genom förvaltningsbesvär.

Vuxenutbildningar

För komvux och för särvux gäller bestämmelser som delvis skiljer sig från vad som gäller inom utbildningen för barn och ungdom.

3 kap. 21 § vuxenutbildningsförordningen inleder de bestämmelser som rubriceras som disciplinära åtgärder. Av paragrafen följer att om en elev inte kan anpassa sig till de arbetsformer som undervisningen bedrivs i får eleven skiljas från utbildningen. Detsamma gäller i fall där arbetsplatsförlagd utbildning eller praktik ingår i utbildningen och eleven visar sig uppenbart olämplig i den praktiska tjänstgöringen. De situationer som avses i denna paragraf hänger inte nödvändigtvis samman med dåligt uppträdande eller förseelser. Bestämmelserna tar snarare sikte på situationer där eleven enligt skolan visar sig inte passa för den utbildning och den praktik eleven valt.

För utbildningen av vuxna finns inte någon reglering som motsvarar de ovan beskrivna tre första stegen bland disciplinära åtgärder mot barn och ungdom. För vuxna elever som gör sig skyldiga till upprepade förseelser, olämpligt uppträdande vid upprepade tillfällen, en allvarligare förseelse eller vars uppförande på annat sätt kan inverka skadligt på andra elever får avstängning i högst två veckor eller förvisning från huvudmannens vuxenutbild-

ning tillgripas. Förvisning skall ske för viss tid, högst ett och ett halvt år. Såväl beslut om skiljande från utbildningen, beslut om avstängning och om förvisning skall fattas av styrelsen för utbildningen. Kraven på allsidig utredning, på elevens möjlighet att muntligen yttra sig inför styrelsen m.fl. formella krav är desamma som de som gäller vid motsvarande beslut mot en elev i gymnasieskolan. Också här kan beslut om avstängning och förvisning överklagas genom förvaltningsbesvär.

För skolformen svenskundervisning för invandrare (sfi) saknas bestämmelser på det här området.

11.3.2. Rättspraxis

Allmänna förvaltningsdomstolar, JO och Skolverket har prövat ett antal anmälningar som rör disciplinära åtgärder mot skolpliktiga elever. Ett genomgående kännetecken i dessa prövningar är starka uttalanden om att skolplikten enligt 3 kap. 1 § skollagen motsvaras av en rätt till utbildning. Någon på författning grundad rätt att avstänga en skolpliktig elev finns inte.

När en elev av skolan försätts i en situation där han inte får delta i den vanliga undervisningen har skolan oftast gjort dels ett disciplinärt ingripande, dels en åtgärd för att ge eleven någon form av särskilt stöd.

Avstängning av elev i grundskolan

I JO:s ämbetsberättelse 1991/92 s. 373 återges ett fall som JO lät utreda efter uppgifter som förekommit i massmedia. En åttaårig elev, ”Erik”, i grundskolan (en elev i årskurs 2) skulle ha varit avstängd från skolan under större delen av läsåret 1989/90 genom beslut av rektorn. JO:s utredning visade bl.a. att skolstyrelsens yttrande inte visade vilka beslut rektorn fattat rörande den påstådda avstängningen. I den akt som tillställts JO fanns dock ett delegationsbeslut av rektor om anpassad studiegång. Denna studiegång skulle innebära att eleven skulle tillbringa tre skoldagar/vecka med läraren och assistenten i aktiviteter förlagda utanför skollokalerna och två dagar/vecka i hemmet, där personalen skulle initiera arbetet med läxor och där föräldrarna skulle ha tillsyn. Rektors beslut på delegation hade fattats när skolan insett att någon samförstånds-

lösning med hemmet inte var möjlig att uppnå. Eleven hade svårt att umgås med jämnåriga och vuxna p.g.a. stor aggressivitet. Han genomgick därför en utredning inom BUP och denna utredning drog ut på tiden. Någon regelrätt undervisning kunde enligt skolan inte bedrivas på grund av störningar mellan eleven och andra elever och vuxna. Den största bidragande orsaken var dock att skolans resurser var uttömda.

I sin bedömning av ärendet anförde JO bl.a. följande:

[Rektors] beslut den 28 september 1989 var enligt rubriken ett delegationsbeslut om anpassad studiegång för ”Erik”. … Beslutet innebar, att tidigare påbörjad anpassad studiegång för ”Erik” skulle fortsätta till den 16 oktober, för att socialkontoret skulle få möjlighet att slutföra sin utredning. Skolstyrelsen har rätt i sin bedömning, att detta ingalunda var något formellt beslut om avstängning. … Beslutet innebar i realiteten, att den anpassade studiegången upphörde för avsevärd tid, och att skolan inte ersatte den med någon annan typ av organiserad undervisning. Samtidigt var ”Erik” uppenbarligen förbjuden att följa utbildningen i sin klass. Effekten av beslutet i kombination med skolledningens tidigare vidtagna åtgärder var alltså i princip densamma som av ett beslut om avstängning, även om det i formell mening var fråga om ett beslut om tidsbegränsad anpassad studiegång. …

Jag vill i sammanhanget betona, att en pågående socialutredning rörande elevs förhållande inte fritar skolstyrelsen från dess ansvar för att skolpliktiga barn får adekvat utbildning.

JO:s bedömningar i detta ärende visar tydligt att ett från skolan ensidigt beslut om åtgärder, som i praktiken medför att en skolpliktig elev inte får/kan delta i undervisning, saknar författningsstöd och därför strider mot den gentemot skolplikten svarande rätten att få utbildning. Det är effekten av det ensidiga beslutet som är avgörande, inte hur beslutet rubricerats.

I ett ärende som Skolverket granskade (beslut den 27 september 1996, dnr 96:507) rörande en elev som enligt anmälan varit avstängd en tid för omplacering till annan skola anförde verket följande:

Av utredningen framgår att M varit avstängd från skolan under sex dagar. Det är inte tillåtet att utestänga en elev från utbildning under tiden eventuella åtgärder förbereds, i detta fall byte av skola. Om det bedöms inte vara möjligt att eleven följer ordinarie undervisning måste undervisning ordnas på annat sätt.

Detta fall visar att även en kortvarig avstängning inte är förenlig med gällande rätt.

Arbetsmiljöskäl för avstängning, grundskolan

I ett fall som återges i JO:s ämbetsberättelse 1996/97 s. 378 beskrivs en situation där en elev avstängts under en vecka från undervisning i grundskolan under hänvisning till arbetsmiljölagen. Som skäl för avstängningen av eleven i fråga hade åberopats arbetsmiljölagen (1977:1160) och en lagkonkurrens mellan å ena sidan skollagens bestämmelser om skolplikt och om motsvarande rätt till utbildning och å andra sidan arbetsmiljölagens bestämmelser om arbetsgivarens (skolhuvudmannens) skyldighet att förebygga att elever och lärare utsätts för ohälsa och olycksfall.

JO anförde följande efter en redogörelse för hur JO bl.a. resonerat i ett tidigare fall:

Min uppfattning är därför att arbetsmiljöskäl och reglerna i arbetsmiljölagen inte kan åberopas som rättslig grund för att avstänga en elev från undervisningen. Visserligen måste skolledningen uppfylla arbetsmiljölagens krav på en god arbetsmiljö för såväl elever som lärare och annan personal. I detta syfte får skolledningen emellertid självfallet inte bryta mot andra regler.

JO:s och Skolverkets uttalanden visar tydligt att det i dagsläget inte finns någon rättslig grund för att skolan ensidigt skall kunna avstänga en skolpliktig elev från undervisning.

Formella brister, gymnasieskolan

Många av de disciplinära fall inom de frivilliga skolformerna som granskats av JO eller av Skolverket har handlat om avstängning eller förvisning. I flera fall påtalas brister i den formella handläggningen.

I ett fall som granskades av Skolverket 1998 (dnr 98:1173) hade rektor vid en gymnasieskola meddelat en elev tre på varandra följande beslut om interimistisk avstängning, vardera omfattande en period om två veckor, trots att författningen inte medger mer än högst två veckor av terminen. Orsaken till de upprepade besluten skall enligt utredningen i ärendet ha varit att den händelse som låg till grund för de disciplinära åtgärderna skulle utredas och att den utredningen blev klar först två månader efter händelsen.

Enligt gällande bestämmelser skall beslut om avstängning och förvisning fattas av styrelsen för utbildningen. Inför ett sådant beslut skall i ärendet finnas en allsidig utredning. Beträffande

omyndig elev skall styrelsen ha samrått med den kommunala nämnd som har hand om sociala frågor. Dessutom skall eleven, och i förekommande fall elevens vårdnadshavare, få tillfälle att muntligen yttra sig inför styrelsen.

Skolverket riktade kritik mot kommunen för handläggningen av detta ärende. Den omständigheten att utredningen ifråga inte blivit klar förrän efter två månader grundar inte någon rätt att avstänga eleven under längre tid än högst två veckor av terminen.

Beslut om avstängning och beslut om förvisning från huvudmannens gymnasieskola är för eleven en ingripande myndighetsutövning som ställer krav på en korrekt formell hantering. Att dessa beslut skall betraktas som principiellt viktiga framgår indirekt av ett ärende som granskats av JO (beslut den 29 september 2000, dnr 240-1999). Ärendet handlade om en rektors beslut, på delegation enligt kommunallagen från styrelsen, att förvisa en elev från gymnasieskolan. Beslutet hade överklagats till länsrätten som upphävde beslutet på formell grund. I sin dom anförde läsrätten att ett slutligt beslut om förvisning av en elev är ett sådant beslut av större vikt som inte får delegeras.

I det nu nämnda ärendet hos JO behandlade JO för egen del även en annan fråga, nämligen den om förvisningsbeslutets räckvidd i tiden. I sina uttalanden anförde JO bl.a. följande:

Ett beslut om förvisning av en elev från kommunens gymnasieskola är en tidbegränsad åtgärd för elevens tillrättaförande. I förevarande fall avsåg beslutet om förvisning två terminer. L (eleven i fråga) var således alltjämt att anse som elev vid Västergårdsgymnasiet.

JO gjorde detta uttalande med anledning av att den förvisade eleven, som under förvisningstiden varit elev vid en annan kommuns gymnasieskola, önskade komma tillbaka till sin gamla skola men anmält detta önskemål så sent att där inte fanns plats för henne. JO ansåg att skolan som förvisat eleven skulle ha varit mer aktiv och JO anförde:

Enligt min mening har skolan i detta avseende varit alltför passiv i förhållande till L. I samband med planeringen inför höstterminen 1998 har det ålegat skolan att på eget initiativ kontakta L. för att efterhöra hennes inställning till fortsatta studier vid skolan.

”De disciplinära stegen”, gymnasieskolan

Ovan har disciplinbestämmelserna beskrivits som uppbyggda i ett antal ”steg”. I fråga om en allvarligare förseelse har sagts att det som i en kronologisk ordning är ”tredje steget” i vissa fall kan användas som ett ”första steg”. Ett sådant fall har behandlats av Kammarrätten i Stockholm i dom den 21 juni 2000 (mål nr 2766-2000).

Ärendet handlade om förvisning av en elev p.g.a. misshandel och hot. J. hade slagit sin flickvän och därefter stängt in sig med henne på skolans toalett. Utbildningsnämnden i kommunen beslutade att, direkt som en första åtgärd, förvisa J. från undervisningen vid kommunens gymnasieskola. Beslutet överklagades hos länsrätten som fann att utbildningsnämnden inte utnyttjat alla de möjligheter som gymnasieförordningen ger och att fog inte fanns för beslut att förvisa eleven. Även detta beslut överklagades och Kammarrätten i Stockholm prövade ärendet och anförde i sina domskäl bl.a. följande:

I målet har ingenting framkommit som ger kammarrätten anledning att betvivla de uppgifter som lämnats av personalen vid skolan. Det får således med hänsyn till dessa uppgifter samt mot bakgrund av vad som i övrigt förevarit i målet anses tillräckligt utrett att J. misshandlat en elev samt hotat en annan elev och skolans rektor på sätt som utbildningsnämnden gör gällande. Ett uppförande av sådan art måste uppenbart kunna antas inverka skadligt på andra elever. Förutsättningarna för att med stöd av 6 kap. 29 § gymnasieförordningen förvisa J. från skolan har således varit uppfyllda.

Kammarrätten upphävde länsrättens dom och fastställde utbildningsnämndens beslut om förvisning. Kammarrättens dom visar ett exempel när elevens uppförande varit sådant att det kan antas inverka skadligt på andra elever och då avstängning eller förvisning kan tillgripas. Självfallet skall ett sådant beslut grundas på en allsidig utredning och eleven skall få tillfälle att muntligen yttra sig inför styrelsen.

11.3.3. Kommitténs överväganden

Trygghet och arbetsro i skolan

De bestämmelser som nu föreslås placeras i 3 kap. och skall gälla alla skolformer. De flesta problemen har dock hittills funnits i grundskolan. Kommitténs överväganden i det följande tar därför

främst sikte på de skolformer där skolplikten kan fullgöras. Kommittén ser ingen anledning att formellt undanta förskolan från bestämmelserna, som är avsedda att ge alla trygghet och arbetsro. Åtgärderna måste självfallet anpassas efter elevens ålder. Det kan t.ex. aldrig komma ifråga att flytta yngre barn.

Genomgången av gällande bestämmelser och av ett antal rättsfall visar att bestämmelserna om disciplinära åtgärder kan medföra problem för många skolor. Lärarens befogenheter att vidta disciplinära åtgärder, utvisning och kvarsittning, regleras visserligen uttryckligen i grundskoleförordningen men i övrigt finns inga anvisningar för vare sig rektor, elevvårdskonferensen eller styrelsen om vilka åtgärder som kan sättas in. Förarbetena ger dock viss vägledning. Där framgår att skolpersonalen måste få lösa akuta problem på det sätt omständigheterna kräver. Det finns också uttalanden i förarbetena om att utvisning i rent bestraffningssyfte bör undvikas.

Samtidigt sätter bestämmelserna och rättspraxis tydliga gränser i vissa avseenden:

En skolpliktig elev får inte avstängas från undervisningen. Att avstängning tillkommit i pressade situationer har inte påverkat JO:s bedömning av sådana fall.

Slutligt beslut om avstängning och förvisning från gymnasieskolan och vuxenutbildningen måste föregås av en allsidig utredning och eleven skall få möjlighet att muntligen yttra sig inför styrelsen.

Förflyttning av en elev till en annan skolenhet i rent bestraffningssyfte får inte ske.

Bland annat förflyttning av elever på grundskolenivå har på senare tid lyfts fram som ett sätt att lösa upp svåra situationer med störande och mobbande elever. Som ren bestraffning är detta alltså inte tillåtet i dag.

Utbildningsutskottet har i sitt betänkande Hälsa, lärande och trygghet (bet. 2001/02:UbU6) behandlat frågor som i vissa avseenden ligger de disciplinära frågorna nära. Utskottet tar bl.a. upp frågan om att flytta elever som mobbar andra elever (s. 24) och anför därvid:

Regler om disciplinära åtgärder för elevers tillrättaförande finns i grundskoleförordningen (6 kap. 9 och 10 §§) respektive gymnasieförordningen (6 kap. 21–25 §§). Bestämmelser om avstängning av elev från undervisningen finns endast vad gäller gymnasieskolans elever. En

gymnasieelev får stängas av från undervisningen under högst tre terminer utöver den när beslutet meddelas. Avstängning får användas vid upprepade förseelser eller vid en allvarlig förseelse om eleven inte har bättrat sig eller om elevens uppförande kan antas inverka skadligt på andra elever eller om det finns andra särskilda skäl. För en elev i grundskolan som gjort sig skyldig till upprepade förseelser eller en allvarlig förseelse skall saken dels anmälas för rektorn, dels hänskjutas till elevvårdskonferensen. Konferensen skall efter kontakt med elevens vårdnadshavare försöka få eleven att bättra sig genom åtgärder som är avpassade till elevens individuella förhållanden. Om detta inte hjälper skall elevvårdskonferensen anmäla förhållandet till styrelsen för övervägande om lämplig åtgärd. Utskottet anser att det är viktigt att avstängning som en ren repressiv åtgärd mot en elev som inte bättrat sig genom de åtgärder som elevvårdskonferensen beslutat inte bör få förekomma. En eventuell flyttning av en elev skall vara en del i en väl genomtänkt plan för att få eleven att bättra sig och inte utsätta kamrater eller lärare för mobbning, övergrepp eller fara. Socialtjänstlagens stadgande om anmälningsplikt skall beaktas.

I ett stort antal disciplinärenden, som granskats och beskrivits i utredningar och rättsfall, framkommer att den elev som är föremål för disciplinära åtgärder i någon form redan tidigare uppvisat problem i sin skolgång. Det kan gälla skolk, mobbning, aggressivt uppträdande mot andra elever och personal eller andra former av dåligt uppförande. Det är dock inte alltid som dessa tidiga signaler lett fram till bedömningen att eleven har sådana svårigheter i skolarbetet att behov av en utredning om särskilt stöd föreligger. Kommittén menar att jämfört med att endast tillämpa bestämmelser om disciplinära åtgärder torde ett förhållningssätt, som går ut på att arbeta med elever med oacceptabelt uppförande utifrån målsättningen att stödja elevens sociala utveckling, öka möjligheterna att lyckas i avsikten att eleven tillägnar sig och värderar ett gott uppförande.

En trygg miljö i skolan är en viktig förutsättning för att eleverna skall kunna tillgodogöra sig kunskaper och utvecklas mot målen. I arbetsmiljölagen finns bestämmelser om krav på en god och trygg arbetsmiljö för såväl eleverna som personalen. Kommittén föreslår att det i skollagen tas in en erinran i 3 kap. 3 § om arbetsmiljölagens bestämmelser.

Enligt kommitténs mening skall det också i samband därmed finnas en bestämmelse i skollagen som rör arbetsmiljön för att markera skolans särskilda ansvar för sådana fall där verksamheten i skolan skulle strida mot arbetsmiljölagens krav.

Från och med förskoleklassen omfattas också eleverna av arbetsmiljölagens krav. Även eleverna har skyldigheter att främja trivsel och iaktta god ordning i skolan. Detta kan de göra utifrån skolans gemensamma normer och ordningsregler. Varje form av kränkande behandling är otillåten och i strid med de grundläggande värden som gäller för skolan. Skolans arbete skall präglas av nolltolerans mot mobbning. Detta gäller mellan elever, mellan vuxna och mellan vuxna och elever. Tydliga föreskrifter om mobbning och annan kränkande behandling finns, som nämnts ovan, i skollagen och läroplanerna.

Huvudmannen, eller rektor efter delegation, har ansvaret för arbetsmiljön. Rektor har enligt läroplanerna ett särkilt ansvar för skolans arbete mot alla former av kränkande behandling såsom mobbning. Det är då också rimligt att rektor, för att skapa trygghet och arbetsro för alla, ges möjlighet att ingripa mot elever som mobbar, uppträder störande eller är våldsamma. Om det skulle finnas behov av att ingripa mot lärare eller annan personal som uppträder stötande eller begår tjänstefel kan detta ske med stöd av bestämmelser i annan lagstiftning.

För att kunna göra akuta insatser behövs ett lagstöd. Det bör därför framgå av skollagen att rektor har befogenheter att vidta tillfälliga åtgärder för att trygga skolmiljön och komma tillrätta med problem med elever som uppträder hotfullt eller störande. Däremot kan det av lagen inte framgå vilka åtgärder som skall kunna vidtas i en viss akut situation men rektor måste få tillfälligt och snabbt lösa uppkomna problem på det sätt omständigheterna kräver. Rektor måste kunna ta beslut om en elevs skolgång i avvaktan på en i skollagen föreskriven utredning om en mer permanent lösning.

Enligt direktiven har kommittén i uppdrag att göra en översyn och, vid behov, föreslå förändringar av gällande regler för att stärka barns, ungdomars och vuxnas säkerhet, skydd och trygghet i barnomsorgs- och skolverksamheten, särskilt avseende arbetsmiljölagstiftningen.

Kommittén finner det naturligt, mot bakgrund av vad som redovisats ovan, att överge konstruktionen med disciplinära åtgärder som sätts in i bl.a. bestraffningssyfte och istället i lagen förtydliga rektors och lärares skyldighet att skapa en trygg skolmiljö och arbetsro för alla elever och att ge de elever som behöver ett särskilt stöd i sin sociala utveckling ett sådant stöd. Rektor måste därför få möjlighet att i akuta situationer, men inom författningarna, vidta

olika tillfälliga åtgärder som rör eleverna eller en elevs hotande eller störande uppträdande. Det kan gälla att flytta eleven till en annan elevgrupp, göra omgrupperingar av elever, att göra en annan disposition av en elevs lektionstid eller skoldag.

Kommittén föreslår vidare att nuvarande förordningsbestämmelser om disciplinära åtgärder ersätts med bestämmelser i 3 kap. i en ny skollag, bestämmelser som möjliggör för rektor och lärare att tillfälligt lösa akuta problem på det sätt omständigheterna kräver. I övrigt skall behovet av tillrättaförande åtgärder tillgodoses genom lärarnas och skolpersonalens åligganden enligt läroplanerna och deras värdegrund och ytterst genom tillämpning av bestämmelserna i 3 kap. om särskilt stöd, i dessa fall stöd i den sociala utvecklingen.

I avsnitt 12 föreslår kommittén bestämmelser som tydliggör möjligheten att flytta en elev till en annan skolenhet för att bl.a. ge övriga elever en acceptabel skolmiljö. En sådan åtgärd kräver tid för utredning och överväganden och kan inte sättas in snabbt.

De åtgärder som, efter pedagogiska överväganden, vidtas med stöd av de bestämmelser som kommittén nu föreslår kan gälla hur och var utbildningen/lektionstiden tillfälligt skall anordnas och förläggas för en elev i avvaktan på utredning om hur en situation skall lösas. Det kan också handla om att temporärt lägga om undervisningen så att personal och elever får möjlighet att diskutera en uppkommen situation, speglad mot skolans värdegrund och utifrån gemensamma normer och ordningsregler som rektor, skolans personal, elever och vårdnadshavare gemensamt kommit överens om. Kommittén anser att det är av stort värde att det på den lokala skolan finns sådana i demokratisk ordning utarbetade ordnings- och trivselregler så att det för alla är känt vad som accepteras och inte.

I 3 kap. 5 § i kommitténs förslag finns en motsvarande bestämmelse om lärares befogenheter att agera. Lärarens möjlighet att vidta åtgärder med stöd av denna bestämmelse begränsas till de egna undervisningstillfällena eller motsvarande tider när eleverna står under lärarens direkta ledning.

Självfallet kan också finnas behov av tillfälliga åtgärder även vid andra tider än undervisningstid exempelvis under raster och skolmåltider. Kommittén utgår från att den personal som då har i uppdrag att vakta eller på annat sätt ansvara för ordningen ges instruktioner om hur de skall agera. Kommittén begränsar sina förslag till rektors och lärares möjlighet att vidta tillfälliga åtgärder för att upprätthålla en god ordning.

De åtgärder som vidtas av rektor och lärare förutsätter och kräver ett gott omdöme särskilt som det kan krävas att beslut fattas snabbt. Insatserna skall vara grundade på pedagogiska överväganden. Kollektiva åtgärder och bestraffningar är inte tillåtna. Avser åtgärder flera elever, skall åtgärderna bedömas var för sig.

Det skall särskilt framhållas att många av de åtgärder som idag anges i förordningarna som disciplinära åtgärder självfallet kan vidtas även fortsättningsvis utan att detta anges i lag eller förordning. Kommittén syftar här på åtgärder som lärarens uppmaning till elev att ändra sitt uppförande, kontakt med elevens vårdnadshavare och information till rektorn. Att sådana åtgärder skall vidtas följer redan av läroplanerna och av utbildningens värdegrund.

Däremot kan avstängning från undervisningen och förvisning från utbildningen inte tillgripas utan författningsstöd.

Särskilda bestämmelser för gymnasieskolan och vuxenutbildningen

Kommittén anser att avstängning från undervisningen och förvisning från utbildningen endast skall få förekomma inom gymnasieskolan och vuxenutbildningen och en reglering av detta skall finnas i skollagen. En sådan reglering kan göras i lagens kapitel rörande just dessa utbildningar.

Samråd har skett med Gymnasiekommittén och med Utbildningsdepartementets arbetsgrupp för översyn av lagregleringen av det offentliga skolväsendet för vuxna och närmare förslag lämnas av dessa utredningar.

Omhändertagande av vissa föremål

I ökande grad tar elever idag med sig till skolan diverse oönskade föremål. Det kan vara sådana föremål som är störande för verksamheten i skolan och sådana som kan utgöra en fara för säkerheten och andra elevers behov av trygghet.

Det har under åren handlat om diverse föremål som störande leksaker, pipande klockor och just nu mobiltelefoner. Mobiltelefonen är inte bara störande utan kan också lätt bli ett otillåtet

hjälpmedel genom möjligheten att koppla upp sig mot Internet och att sända och ta emot textmeddelanden.

Vad gäller föremål som kan utgöra ett hot mot säkerheten, knivar m.fl. vapen, finns lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, knivlagen, som bl.a. förbjuder att knivar och andra farliga föremål innehas inom skolområde där grundskole- och gymnasieundervisning bedrivs. Föremål som innehas i strid med dessa bestämmelser skall förklaras förverkade. Detta förfaringssätt förfogar inte skolans personal över. För tillämpning av knivlagen måste skolan tillkalla polis.

I brottsbalken finns regler om nödvärn men de situationer som uppstår på skolor är vanligtvis inte så hotande att nödvärnsbestämmelserna kan tillämpas.

JO har granskat en skolas omhändertagande av egendom tillhörande en elev. Skolan hade omhändertagit en elevs laserpenna och den återlämnades inte förrän efter nästan ett och ett halvt år (JO 2001/02 s. 380). JO framhåller i sin bedömning att skolan kan anta egna ordningsregler som slår fast vilka typer av föremål som från ordnings- och säkerhetssynpunkt inte är tillåtna att inneha eller att använda inom skolans område. Sådana ordningsregler får självfallet inte vara utformade så att de strider mot lag eller annan författning. JO konstaterar att någon författningsbestämmelse som uttryckligen ger skolan rätt att omhänderta elevers egendom av ordnings- eller säkerhetsskäl inte finns. Frågeställningen i ärendet föranledde JO till bl.a. följande kommentar.

Det kan inte vara ovanligt att det i skolan uppkommer situationer där det blir nödvändigt för personalen att ingripa mot en elev för att denne innehar föremål som antingen stör undervisningen eller utgör en fara för säkerheten. Med stöd av brottsbalkens nödregler kan föremål omhändertas för att avvärja omedelbar fara. I de fall det rör sig om föremål som är förbjudna att inneha enligt lag kan skolpersonalen vända sig till polisen som har rätt att ta föremålet i beslag. När det gäller möjligheten att ingripa mot andra typer av föremål och i situationer som inte är så allvarliga att de kan bedömas som nödsituationer synes rättsläget oklart. Om (de ovan angivna) föreskrifterna angående disciplinära åtgärder anses uttömda, eller inte användbara, kan det tyckas att skolpersonalen – som en absolut sista åtgärd – borde ha möjlighet att omhänderta ett föremål under den tid som är nödvändig för att komma till rätta med problemet.

Kommittén föreslår att en ny bestämmelse tas in i skollagen för att ge lärare och rektor en sådan möjlighet att ingripa som JO berör i

sitt beslut. Bestämmelsen återfinns i 3 kap. 6 § och skall gälla all verksamhet inom skolväsendet.

Med den lagbestämmelse som kommittén föreslår får rektor och lärare rätt att omhänderta sådana föremål som antingen är störande för undervisningen eller annan verksamhet i skolan eller som utgör ett hot mot säkerheten. Kommittén utgår från att det i ordningsregler som rektor, skolans personal, elever och vårdnadshavare utarbetar tillsammans behandlas vilka föremål och annat som kan anses störande eller utgör hot mot säkerheten. Därmed blir det känt för alla i skolan vilka slags föremål som det kan bli fråga om att omhänderta.

Omhändertagandet innebär att elevens besittning av föremålet rubbas och att skolan har laglig rätt att ha föremålet i sin besittning. Omhändertagandet syftar till att förhindra störning i verksamhet eller fara för säkerheten. När omhändertagandet inte längre kan motiveras med dessa syften skall föremålen återlämnas. Omhändertagande i rent bestraffningssyfte får således inte förkomma.

En längre tids omhändertagande av föremålet kan därför inte bli aktuellt enligt detta lagrum. Omhändertagna föremål bör återlämnas senast vid skoldagens slut, om inte särskilda skäl föranleder annat. Särskilda skäl kan t.ex. föreligga om det är fråga om ett föremål som bör överlämnas till polisen, vid upprepade förseelser eller när vårdnadshavare behöver kontaktas innan föremålet återlämnas.

12. Skolformer

Kommitténs förslag: Förskolan blir en egen skolform inom skolväsendet och regleras i ett eget kapitel. Förslaget tydliggör förskolans roll som första steget i det livslånga lärandet.

Bestämmelser i skollagen som gäller för skolväsendet blir tillämpliga också på förskolan. Det gäller t.ex. övergripande mål, kvalitetssäkring, ledningen av utbildningen, kravet på personal, lokaler samt särskilt stöd.

Förskoleklassen behåller sin ställning som en egen skolform.

Bestämmelser samordnas så långt möjligt med vad som gäller eller föreslås för grundskolan och motsvarande skolformer. Förslaget skapar enhetliga regler och underlättar integrationen mellan förskoleklass, skola och fritidshem. Det gäller t.ex. ansvaret för att tillhandahålla förskoleklass som faller på barnets hemkommun, val av skolenhet samt möjligheten att gå i en annan kommuns förskoleklass.

Fritidshemmet föreslås ingå i skolväsendet och utgör en frivillig utbildning som kompletterar förskoleklassen, grundskolan och motsvarande utbildningar. Fritidshemmet regleras i respektive kapitel för skolformerna.

Nyheter som föreslås i grundskolan är bl.a. tydligare regler om elevernas möjlighet att välja skolenhet. Bestämmelserna samordnas med val av förskoleklass. Om det föreligger särskilda skäl öppnas en möjlighet att flytta en elev till en annan skolenhet. Sådana skäl kan föreligga t.ex. för att tillgodose andra elevers rätt till en trygg skolmiljö. Skolskjuts utformas som en överklagbar rätt för eleven och preciseras till att avse transport mellan bostaden – den adress där eleven är folkbokförd och den plats där utbildningen bedrivs.

Rätten till utbildning i grundskolan och motsvarande skolformer där skolplikten kan fullgöras knyts mer än i dag till om eleven uppnått såväl kunskapsmålen i kursplanerna som

läroplanens övergripande mål. Eleverna i grundskolan har rätt att gå ytterligare två läsår efter det att skolplikten upphörde, om de inte har nått upp till kunskapsmålen för skolformen.

Den obligatoriska särskolan skall benämnas grundsärskolan. Den skall ha två inriktningar, nämligen utbildning i ämnen och utbildning inom ämnesområden. Begreppet ”träningsskola” tas bort. Grundsärskolan föreslås omfatta nio årskurser med möjlighet att gå ytterligare två läsår efter det att skolplikten upphörde, oberoende av huruvida eleverna nått målen eller inte. Största möjliga enhetlighet och följsamhet gentemot vad som föreslås för grundskolan har i övrigt efterstävats. Elevernas rätt att välja skola utvidgas.

Bestämmelserna för specialskolan och sameskolan skall så långt möjligt överensstämma med bestämmelserna för övriga skolformer. Möjlighet till enskild sameskola införs.

12.1. Inledning

Kommittén har strävat efter att skapa en enhetlig och gemensam reglering av skolväsendet. Samtidigt är de formella förutsättningarna för de berörda utbildningarna inte identiska. De utbildningar där skolplikten fullgörs är obligatoriska till skillnad mot förskolan, förskoleklass och fritidshem. Möjligheten för kommunen att ta ut avgift skiljer också. Andra sådana skillnader gäller t.ex. rätten till skolskjuts. Det är ofrånkomligt att olikheter av detta slag påverkar utformningen av skollagens bestämmelser om respektive skolform, särskilt med beaktande av att skollagen främst reglerar de formella förutsättningarna för verksamheten såsom de enskildas rättigheter och skolhuvudmännens skyldigheter. Även när det gäller dessa formella förutsättningar finns det anledning att söka att – så långt det är möjligt – samordna bestämmelserna. Detta kan ske genom att använda gemensamma termer och att använda samma principer för att reglera vissa frågor. Det är mot denna bakgrund förslagen nedan skall ses.

12.2. Val av skolenhet inom kommunen

12.2.1. Nuvarande reglering

Plats i förskoleklass skall enligt 2 b kap. 3 § skollagen anvisas så nära barnets eget hem som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resurser. Skälig hänsyn skall tas till vårdnadshavarnas önskemål.

I grundskolan och särskolan är formuleringen en annan. I 4 kap. 6 § tredje stycket sägs att vid fördelningen av elever på olika skolor skall kommunen beakta vårdnadshavares önskemål om att deras barn skall tas emot vid en viss skola så långt det är möjligt utan att andra elevers berättigade krav på placering i en skola nära hemmet åsidosätts eller att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Motsvarande bestämmelse finns för särskolan i 6 kap. 6 §. Där sägs dock att barnen skall tas emot vid en viss skola så långt det är möjligt utan att andra elevers berättigade krav på en så kort skolväg som möjligt åsidosätts eller att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Det finns således två principer för fördelningen, nämligen närhetsprincipen och valfrihetsprincipen. I propositionen Valfrihet i skolan (prop. 1992/93:230 s. 73) utvecklas hur principerna förhåller sig till varandra. Vårdnadshavarnas val skall vara utgångspunkten men detta får inte gå ut över andra elevers berättigade krav på placering i en skola nära hemmet.

Bestämmelsen anses med stöd av uttalanden i förarbetena vara tillämplig under hela skoltiden inte bara när eleven skall börja skolan (prop. 1990/91:115).

För specialskolan och sameskolan gäller särskilda förhållanden eftersom de är inriktade på speciella målgrupper.

12.2.2. Kommitténs överväganden

Kommittén anser att principer för fördelning av elever på skolenheter i förskoleklassen och grundskolan bör vara enhetliga.

Kommittén föreslår att det för förskoleklassen skall finnas samma möjlighet som idag finns inom grundskolan för barnets vårdnadshavare att genom egna önskemål styra valet av skolenhet inom kommunen. Sett ur elevens synvinkel måste redan risken att få byta skola vid övergången från förskoleklassen till grundskolan på grund av olikheter i regelsystemet ses som en brist på integrering av verk-

samheterna. Det kan samtidigt konstateras att utvecklingen medfört att kommunerna ofta organiserar verksamheterna så att förskoleklassen finns på samma skolenhet som grundskolan.

Skolverket påpekar i en rapport till regeringen i maj 2001, Att bygga en ny skolform för 6-åringarna, att valet inte bara uppfattas som ett val till förskoleklassen utan också som ett val till grundskolan. I detta avseende uppmärksammas den kollision som kan uppstå mellan intagningen till förskoleklassen och bestämmelserna i skollagen om intagning i grundskolan.

I praktiken blir valet av förskoleklass också ett val av grundskola. En del i intentionerna med förskoleklass är att gruppen hålls samman i samband med skolstarten. Detta framstår särskilt tydligt i de fall förskoleklassens barn ingår i åldersblandade grupper tillsammans med barn i grundskolan.

Kommittén har begrundat de eventuella problem som skulle följa av om elever intagna i en förskoleklass också skulle garanteras fortsatt skolgång i den grundskoleenhet till vilken förskoleklassen kan vara knuten. Förskoleklassen är en för eleverna frivillig skolform medan grundskolan är obligatorisk. Några barn inom en grundskolenhets närområde kan tänkas välja att inte alls gå i förskoleklass, några andra väljer förskoleklass i ett annat område. Kommunen måste ha en beredskap att ta emot båda dessa grupper som enligt närhetsprincipen är berättigade att placeras vid grundskoleenheten ifråga. Att elever även från annat område efter deras eget val kan ha tagits in i förskoleklassen vid skolenheten påverkar inte denna rätt för eleverna inom närområdet.

Denna rätt är oomtvistlig. För att undvika problem senare måste kommunen planera intagningen av elever i förskoleklassen med hänsyn till att ytterligare elever kan tillkomma vid övergången till grundskolan. Det är också kommunen själv som bestämmer storleken på sina enheter och därmed när plats finns eller inte i en enhet. Om man skulle ha gjort en mindre felbedömning i prognosen om kommande elevantal har detta ingen annan konsekvens för intagningen av tillkommande elever än att elevantalet eventuellt utökas med någon elev.

Även om problem normalt inte uppstår fordrar givetvis en smidig och konfliktfri hantering att kommunen noga följer elevantalsutvecklingen och eventuella inflyttningstendenser i en skolas närområde. Detta sker också rutinmässigt. Så långt kommittén kunnat finna genom många kontakter med skolchefer i olika kommuner betraktas det redan som självklart inom skolväsendet

att elever intagna i en förskoleklass utan någon ny prövning skall kunna fortsätta sin grundskoleutbildning i samma enhet.

Mot denna bakgrund föreslår kommittén en bestämmelse om att en elev som mottagits i en förskoleklass vid en viss enhet i kommunen skall ha rätt att fortsätta i grundskolan som ges vid enheten såvida inte dess organisation ändras.

När det gäller grundsärskoleelevernas valfrihet vill kommittén framhålla följande. I de ovan nämnda förarbetena till bestämmelserna angavs (prop. 1992/93:230 s. 64) bl.a.

Jag är väl medveten om att mina förslag vad gäller rätten att välja särskola [här och i det följande torde avses enbart obligatoriska särskolan, anmärkning] endast kommer ett begränsat antal elever tillgodo. Det finns flera anledningar härtill. Bl. a. finns särskola i knappt hälften av landets kommuner. Dessutom anordnar många små kommuner särskoleundervisning vid endast en skola. Vidare vänder sig många särskolor till en begränsad elevgrupp, dvs. elever med likartade funktionshinder. En särskola som specialiserat sig på en viss elevgrupp, t.ex. grundsärskolans elever, bör därför enligt min mening inte vara skyldig att ta emot en elev som – enligt skolans uppfattning – inte kan tillgodogöra sig den undervisningen. Många elever kommer således inte att få någon reell möjlighet att välja särskola.

Anm: läsåret 2000/01 fanns obligatorisk särskola i 273 kommuner, gymnasiesärskola i 175.

De i propositionen uttalade farhågorna har i viss mån besannats. FUB (Föreningen Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna) har framhållit att bestämmelsen om val av skola är inte tillämpbar då eleven av skolhuvudmannen anses tillhöra en viss särskolegrupp för att där finns plats eller för att den gruppen bedöms bäst kunna tillgodose elevens behov. FUB anser att, i de fall där delade meningar rått om lämplig placering, har det varit svårt för vårdnadshavarna att använda skollagen som stöd.

Det har också ibland varit svårt för vårdnadshavarna att hävda rätten till den närmast hemmet belägna särskolegruppen då denna av skolhuvudmannen inte bedömts ”passa”. Om vårdnadshavarna då inte är nöjda med en placering längre bort från hemmet återstår för dem att låta barnet gå i grundskolan, ett alternativ som kanske inte är det bästa för eleven och vad vårdnadshavarna främst eftersträvat, eller att välja en fristående skola.

Även HO har i sin rapport Stärk elevens rättigheter anfört att konsekvenserna av ifrågavarande bestämmelse blir ”en skenbar valfrihet för barn med funktionshinder”.

Särskoleelevers val inom den offentliga grundsärskolan begränsas ytterligare genom bestämmelserna om rätt till skolskjuts. En elev som väljer att gå i en annan särskola än den som kommunen annars skulle ha placerat eleven i om något önskemål om en viss skola inte framställts har ingen rätt till skolskjuts. Skolskjutsfrågor behandlas i avsnitt 12.4.

I det här sammanhanget vill kommittén peka på regeringens proposition 1999/2000:79 Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken. I propositionen föreslår regeringen nationella mål och inriktning för handikappolitiken. Regeringen bedömer att insatserna under de närmaste åren bör koncentreras till företrädesvis tre huvudområden: – att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhälls-

sektorer, – att skapa ett tillgängligt samhälle, samt – att förbättra bemötandet.

Kommittén vill sammanfattningsvis framhålla vikten av att grundsärskoleelevs valfrihet inte onödigt begränsas på det ena eller andra sättet. Detta gäller också andra elever med funktionshinder. Sådana faktorer som t.ex. elevens kamratrelationer utanför skoltid bör särskilt beaktas vid sidan av de organisatoriska och pedagogiska bedömningar som görs.

Kommitténs förslag avseende elevs rätt att få gå i den av kommunens skolenheter där vårdnadshavarna önskar att eleven skall gå finns för grundskolans del i 7 kap. 12 § första stycket. Där föreslås också (punkt 3) att det skall finnas en möjlighet att frångå vårdnadshavarens önskemål om ”det finns andra särskilda skäl”. Sådana skäl kan vara att en elev allvarligt stör sina kamraters studiero eller utsätter sina kamrater och lärare för mobbning och trakasserier, övergrepp eller annan fara. Att på detta sätt flytta en elev mot dennes vilja till en annan skolenhet skall inte ses som en bestraffning av denne. Det rör sig om en åtgärd som är nödvändig för att ge andra elever de förhållanden de har rätt att kräva i skolan. Att en sådan förflyttning inte utgör en disciplinär åtgärd medför också att det inte går att säga att vissa typer av misskötsamhet alltid skall leda till förflyttning. Det är inte främst graden av misskötsamhet som styr om en förflyttning är motiverad. Avgörande måste i stället vara att det inte finns några andra sätt att ge övriga elever en acceptabel skolmiljö. För att avgöra detta krävs en samlad

bedömning av relevanta omständigheter i det enskilda fallet varvid särskilt måste beaktas möjligheten att genom andra, för den berörda eleven, mindre ingripande åtgärder nå det eftersträvade resultatet. Förslaget kommenteras vidare i specialmotiveringarna till 7 kap. 12 §.

I avsnitt 11.3.3 har kommittén föreslagit bestämmelser som möjliggör för rektor att vidta tillfälliga åtgärder i akuta situationer.

12.3. Val av skolenhet i annan kommun

12.3.1. Av hänsyn till personliga skäl

Nuvarande reglering

En kommun skall enligt nuvarande skollag 4 kap. 8 § i sin grundskola även ta emot en elev för vars grundskoleutbildning kommunen inte är skyldig att sörja, om eleven med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens grundskola.

Kommitténs överväganden

Denna bestämmelse har ingen motsvarighet när det gäller förskola, förskoleklass eller särskolan. Kommittén föreslår att denna bestämmelse också skall gälla förskoleklassen (6 kap. 6 § första stycket) och grundsärskolan (8 kap. 6 §) och utformas som en överklagbar rättighet.

12.3.2. Utan angivande av skäl

Nuvarande reglering

Enligt 4 kap. 8 a § har en kommun rätt att i sin grundskola efter önskemål av vårdnadshavare ta emot en elev från en annan kommun utan att några skäl anförs. Motsvarande bestämmelse finns för särskolan i 6 kap. 6 a §. I sådana fall har kommunen rätt till ersättning för elevens utbildning från elevens hemkommun.

Bestämmelsen innebär ingen rätt för eleven till mottagande i en annan kommun. Den öppnar bara en möjlighet för andra kommuner att ta emot.

Kommitténs överväganden

Kommittén föreslår att denna möjlighet för en kommun att ta emot elever från andra kommuner också bör gälla förskoleklassen (6 kap. 6 §). Därmed skapas enhetlighet i regelsystemet och övergången från förskoleklassen till grundskolan underlättas.

12.4. Skolskjuts

12.4.1. Nuvarande reglering

Enligt huvudprincipen i nuvarande skollag 4 kap. 7 § är hemkommunen skyldig att sörja för att det för eleverna i grundskolan anordnas kostnadsfri skolskjuts, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, funktionshinder hos en elev eller någon annan särskild omständighet.

Hemkommunens skyldighet omfattar inte sådana elever som väljer att gå i en annan grundskola än den som kommunen annars skulle ha placerat dem i om något önskemål om en viss skola inte framställts, eller elever som på eget initiativ går i annan kommuns grundskola. Inte heller vid val av skola med enskild huvudman är kommunen skyldig att ordna eller betala för skolskjuts.

En i huvudsak likartad reglering finns för särskolan. För förskoleverksamheten och förskoleklassen finns inga bestämmelser om skolskjuts.

12.4.2. Kommitténs överväganden

Skolskjuts utformas som en rätt för eleverna under förutsättning att de i bestämmelsen angivna villkoren är uppfyllda. För att göra bestämmelsen tydligare har preciserats att rätten till skolskjuts avser transporter mellan bostaden och den plats där utbildningen bedrivs. För elever som är folkbokförda i kommunen avses med bostad den adress där de är folkbokförda. Mer än en bostadsadress skall således inte kunna ligga till grund för bedömningen av rätten till skolskjuts. Liksom idag har kommunen självfallet möjlighet att organisera sin skolskjutsverksamhet med gemensamma uppsamlingsplatser.

De bestämmelser som föreslås för grundskolan föreslås också gälla för grundsärskolan.

Idag kan skolskjuts överklagas genom laglighetsprövning. Som nämnts ovan föreslås att bestämmelsen utformas som en rättighet för eleven som kan överklagas genom förvaltningsbesvär.

Vid val av instansordning, dvs. om överklagande skall ske till Skolväsendets överklagandenämnd eller till allmän förvaltningsdomstol, kan konstateras att redan nu har ärenden om skolskjuts prövats i allmän förvaltningsdomstol i tre instanser. Att föra dessa ärenden till överklagandenämnden, vars beslut inte avses kunna överklagas, skulle innebära en försämring när det gäller rättssäkerheten i förhållande till vad som gäller idag. Något krav på särskild skolkunskap, något som skulle tala för en prövning av överklagandenämnden, föreligger inte heller.

Rättigheten kan vidare anses ligga nära vad som räknas till civila rättigheter och skyldigheter enligt Europakonventionen. Enligt nuvarande ordning har överklagande av beslut i sådana ämnen förts till allmän förvaltningsdomstol (se avsnitt 9.4.4).

Även elever i sameskolan och specialskolan har rätt att kostnadsfritt erhålla för utbildningen erforderliga resor. Även denna rättighet görs överklagbar.

I avsnitt 17 redovisar kommittén några situationer där det är angeläget att pröva möjligheten att utvidga rätten till skolskjuts. Sådana reformer skulle medföra ökade kostnader och det har inte ingått i kommitténs uppdrag att föreslå sådana reformer beträffande skolskjuts.

Frågor om utökad rätt till skolskjuts vid val av skola har under åren tagits upp i riksdagen vid flera tillfällen. HO har påtalat att barn med funktionshinder inte har samma valfrihet som andra barn har, eftersom rätt till skolskjuts inte finns för de barn som väljer en annan skola än den kommunen annars placerar eleven i.

Kommittén vill framhålla att det är principiellt viktigt att sträva efter samma möjligheter för elever med funktionshinder att välja skolenhet oavsett om eleven går i grundskolan eller grundsärskolan. Elever med olika funktionshinder kan ha svårare än andra elever att förflytta sig mellan skolan och hemmet. Det är viktigt att kommunen beaktar detta i sina bedömningar. De flesta av de elever som här avses har redan skolskjuts varför några extra kostnader i enskilda fall kanske aldrig uppkommer.

Det är kommunens skyldighet att se till att eleven får det särskilda stöd som eleven har rätt till för att ha förutsättningar att nå målen. Kommitténs förslag om särskilt stöd (avsnitt 10.2) innebär att eleven och vårdnadshavarna skall medverka vid planeringen

och utformningen av stödinsatser. Då skola och hem i sådana fall kommer överens om att eleven kan ges de bästa förutsättningarna vid en annan skolenhet än den som ligger närmast hemmet, och kanske inte ens inom kommunen, har eleven självfallet rätt till skolskjuts. Tekniskt får detta ses som en grundplacering som kommunen gör för elevens bästa i en skolenhet längre bort. En sådan placering omfattas av rätten till skolskjuts.

Ingenting hindrar att kommunen erbjuder kostnadsfri skolskjuts när eleven valt en skola som ligger på jämförbart avstånd med den skolenhet som kommunen annars skulle placerat eleven i och detta erbjudande inte skulle medföra betydande merkostnader för kommunen. Sådana lösningar skulle självfallet underlätta elevens val av annan skolenhet.

12.5. Förskolan

12.5.1. Egen skolform

BOSK föreslog i sitt betänkande Att erövra omvärlden (SOU 1997:157) att förskolan bildar en egen skolform och att förskolans verksamhet i lagen skall benämnas utbildning. Kommitténs motivering för sitt förslag var följande.

För att ett gemensamt och integrerat utbildningssystem skall kunna uppnås är det nödvändigt att de olika pedagogiska verksamheterna för barn och ungdom har samma utgångspunkt och grundläggande värderingar. Detta skall avspeglas i lagen, måldokument och i den lokala utformningen av verksamheten. Härav följer att förskolan blir en del av utbildningssystemet.

Förskolan är viktig för barns utveckling och lärande. Det har många undersökningar visat. I flera olika sammanhang under 1990talet har behovet av en gemensam grundsyn på barns utveckling och lärande från förskola och uppåt poängterats.

År 1998 fick förskolan sin första läroplan. Genom läroplanen intar förskolan sin plats som det första steget i det samlade utbildningssystemet för barn, ungdomar och vuxna. Avsikten var att de olika läroplanerna skall länka i varandra utifrån en gemensam syn på kunskap, utveckling och lärande. Detta har inneburit att det pedagogiska perspektivet har förtydligats och att förskolan i första hand är till för barnets egen skull – dess omsorg, utveckling och lärande.

En ny lärarexamen har införts vari ingår den tidigare barn- och ungdomspedagogiska examen. I propositionen om en förnyad lärarutbildning (prop. 1999/2000:135) uttalades följande.

I förskolan går barn för att lära och utvecklas. Förskolan blir därmed det första steget i det livslånga lärandet. … Att förskolan nu utgör en del av samhällets samlade utbildningssystem innebär att personalen i förskolan skall arbeta i enlighet med läroplanen för förskolans mål och riktlinjer (Lpfö 98) vilket kommer att öka barnens elevernas möjligheter att nå målen i grundskolan.

Annat omfattande reformarbete har gjorts på förskolans område under senare år. Syftet med dessa reformer har varit att göra förskolan tillgänglig för alla barn från tidig ålder. Vid årsskiftet 2001/02 infördes maxtaxa i landets förskolor, familjedaghem och fritidshem. Samtidigt med maxtaxan infördes rätten till förskoleverksamhet för föräldraledigas barn, en rätt som barn till arbetslösa fått redan halvåret innan. Den 1 januari 2003 införs den allmänna avgiftsfria förskolan för alla barn i åldern fyra till fem år.

I den utveckling som pågår i kommunerna om samverkan och integration sker integration mellan förskola, förskoleklass och grundskola både pedagogiskt, verksamhetsmässigt och organisatoriskt. Förskolan ligger ofta under samma nämnd som förskoleklassen och grundskolan.

Syftet med att låta förskola bilda en egen skolform skulle framförallt vara att ytterligare betona förskolan som det första ledet i ett livslångt lärande och bekräfta önskemålet om en integration mellan förskola och skola i syfte att höja kvaliteten i båda verksamheterna.

Det framstår naturligt för kommittén att fullfölja reformarbetet genom att föreslå att förskolan bildar en egen skolform. Genom uppbyggnaden av den nya skollagen har de problem som BOSK uppmärksammade till stor del försvunnit.

12.5.2. Ansvaret för att erbjuda förskola

Nuvarande reglering

Enligt nu gällande bestämmelser är det den kommun där barnet vistas som skall se till att det erbjuds förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg (2 a kap. 1 § skollagen). Detsamma gäller idag förskoleklassen. För övriga verksamheter med kommunal huvudman i skollagen vilar det grundläggande ansvaret i stället på

hemkommunen. Nuvarande skollag definierar vad som avses med hemkommun i 1 kap. 15 § första stycket. I första hand är det folkbokföringen som avgör vilken kommun som skall vara hemkommun.

Bakgrunden till att förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen har en annan reglering är följande. Genom 1975 års lag om förskoleverksamhet infördes en allmän förskola för sexåringar samt skyldighet för kommunerna att vidta särskilda insatser för förskolebarn med olika funktionshinder. Kommunens skyldighet skulle omfatta de barn som var kyrkobokförda i kommunen eller som stadigvarande vistades där. År 1977 ersattes förskolelagen av lagen om barnomsorg. Även i denna lag avsåg kommunernas skyldigheter barn som var kyrkobokförda i kommunen eller som stadigvarande vistades där. Vid den gamla socialtjänstlagens tillkomst 1980 fogades barnomsorgslagens bestämmelser in i denna. Härvid föreskrevs att kommunernas ansvar skulle omfatta de barn som stadigvarande vistades i kommunen. Anknytningen till kyrkobokföringen föll således bort. Inget i förarbetena tyder på att någon saklig förändring åsyftades. Slutligen flyttades bestämmelserna 1998 i princip oförändrade över till skollagen.

Kommitténs överväganden

Kommittén föreslår att bestämmelserna ändras så att det blir hemkommunen som blir ansvarig för att erbjuda plats i förskola till alla barn som har rätt till sådan. Vad som avses med hemkommun definieras i kommitténs förslag i 21 kap. 2 §. Skälen till förslaget är följande.

Skillnaderna mellan att det är hemkommunen och den kommun där ett barn stadigvarande vistas som har ansvaret för ett barns utbildning blir märkbar främst för barn som stadigvarande vistas i en annan kommun än sin hemkommun. Dessa barn är antagligen inte så många. För barn som stadigvarande vistas i sin hemkommun saknar skillnaden betydelse. Kommittén anser trots detta att övervägande skäl talar för att frågan regleras likartat för alla skolformer i hela skollagen. Genom enhetliga regler ökar förutsättningarna för integrationen mellan de olika verksamheterna. En viktig integrationsaspekt – sett ur elevens perspektiv – är naturligtvis möjligheten att få gå i förskolan, förskoleklassen, grundskolan och fritidshemmet vid samma skolenhet. Denna möjlighet ökas om det för

varje barn alltid är samma kommun, dvs. hemkommunen, som svarar för alla verksamheterna.

När det gäller vilken modell som skall användas för att placera ansvaret – hemkommun eller vistelsekommun – anser kommittén att modellen med hemkommun bör väljas. Fördelen med att utgå från folkbokföringen är, enligt kommitténs uppfattning, betydande. Härigenom erhålls en ordning som är entydig och förutsägbar. Några tveksamheter om vilken kommun som bär ansvaret skall inte behöva uppstå. Med tillämpning av folkbokföringslagens bestämmelser fastställs genom myndighetsbeslut var en person skall vara folkbokförd. En kommun har att utgå från detta beslut när den tar ställning till vilket ansvar den har för att erbjuda utbildning.

Som redan har framhållits är det troligen relativt sällsynt att barn stadigvarande vistas i en annan kommun än sin hemkommun. Bland dem som ändå gör det finns säkerligen ett antal barn vars situation är sådan att de också måste ha rätt att få sin plats i förskola i den kommun där de vistas. Även för andra barn kan det i vissa fall vara motiverat att få bli mottagen i en annan kommun. För att uppnå detta föreslår kommittén att bestämmelserna om skyldighet att erbjuda förskola kompletteras med en regel av samma typ som den som redan finns för bl.a. grundskolan. Förslaget innebär att ett barn, efter önskemål från vårdnadshavarna, skall tas emot i en annan kommun än sin hemkommun om det finns särskilda skäl med hänsyn till barnets förhållanden.

I frågan om vad som skall utgöra särskilda skäl som nu åsyftas kan ledning hämtas från motsvarande regel för grundskolan och den praxis som utvecklats. Motivuttalanden till bestämmelsen finns främst i propositionen. 1985/86:10 s. 38–40 och 98–100. Där framhölls att bedömningen av om det föreligger särskilda skäl alltid måste göras med hänsyn till barnets förhållanden. För små barn som det blir fråga om i förskolan kan bedömningen av om det föreligger särskilda skäl bli något annorlunda än för elever i grundskolan. Barnets personliga förhållanden måste närmare knytas till vårdnadshavarnas situation. Eftersom det inte finns någon motsvarighet till skolskjuts kan sådana omständigheter som var vårdnadshavarna arbetar och deras färdväg till arbetet påverka bedömningen om det föreligger särskilda skäl för barnet.

En fråga som under åren vållat många frågor och osäkerhet gäller vilken rätt ett barn som vistas växelvis i två olika kommuner, t.ex. därför att föräldrarna har gemensam vårdnad, har att bli mottagen

även i den av föräldrarnas hemkommuner där barnet inte är folkbokfört. För grundskolans del anses att ett sådant barn normalt inte kan ha särskilda skäl för att gå i grundskolan i den kommun där barnet inte är folkbokfört (prop. 1985/89:10 s.100). I avsnittet om grundskolan föreslår kommittén ingen ändring i detta avseende. Avsikten är inte heller att öppna en möjlighet att gå växelvis i två olika kommuners förskolor. För barn som bor växelvis hos sina föräldrar i olika kommuner skall således inte finnas någon rätt att gå växelvis i de olika kommunernas förskolor. Hänsynen till barnens utveckling förutsätter att barnet ges möjlighet att knyta nära kontakter med ett mindre antal vuxna i personalen och en någorlunda stabil kamratkrets. Möjligheten att ge utbildning av god kvalitet minskar också för personalen om barnet är på dennas förskola bara varannan vecka.

I det följande föreslår kommittén att ansvaret för att erbjuda förskoleklass och fritidshem också överförs till hemkommunen. Likaså införs möjligheter att tas emot i en annan kommuns förskoleklass och fritidshem. På så sätt ökar förutsättningar för integrering av förskola, förskoleklass och skola.

En av konsekvenserna med att införa hemkommun i förskola och förskoleklass blir att även interkommunala ersättningar motsvarande dem som finns för grundskolan införs. Problem i tillämpningen får lösas på samma sätt som för övriga skolformer. Kommittén har erfarit att Svenska Kommunförbundet avser att föra samtal med kommunerna om hur de gemensamt kan lösa ersättningsfrågorna.

I dag finns i skollagen för övrigt en särskild bestämmelse om kostnadsansvaret i förskolan för barn som placerats i familjehem eller hem för vård och boende i en annan kommun enligt socialtjänstlagen. Enligt 2 a kap. 9 § tredje stycket ansvarar idag placeringskommunen för det individuellt behovsprövade stöd som barnet kan behöva i förskolan. När man frångår vistelsebegreppet i förskolan bör de inblandade kommunernas ansvar för kostnaderna i denna paragraf ses över. Det kan också var aktuellt med något motsvarande i övriga skolformer. Mot den bakgrunden har inte kommittén tagit med bestämmelsen i sitt lagförslag.

12.5.3. Rätten till förskola

De reformer som skett inom förskolan de senaste åren innebär en ökad tillgänglighet till förskolan. Reformerna och kommitténs förslag att förskolan bildar en skolform som ingår i utbildningssystemet väcker frågan om förskola skall vara en rätt även för alla barn i åldern 1–3 år. Kommitténs uppdrag att göra en lagteknisk översyn aktualiserar en del ändringar.

Nuvarande reglering

Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall idag tillhandahållas barn som fyllt ett år i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Reformen om maxtaxa och allmän förskola m.m. som behandlades av riksdagen i november 2000, syftar bland annat till att öka tillgängligheten till förskolan (prop. 1999/2000:129, bet. 2000/01:UbU5, rskr. 2000/01:46).

Reformen innebär att barn vars föräldrar är arbetslösa fr.o.m. den 1 juli 2001 omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla förskoleverksamhet. Vidare innebär reformen att barn vars föräldrar är föräldralediga fr.o.m. den 1 januari 2002 omfattas av samma kommunala skyldighet. Vid samma tidpunkt infördes maxtaxa inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Maxtaxan är frivillig för kommunerna att införa. De kommuner som tillämpar maxtaxa är berättigade till statsbidrag för att kompensera för inkomstbortfall. De är också berättigade till medel för kvalitetssäkring som kan användas för personalförstärkningar och kompetenshöjning av förskollärare, fritidspedagoger och barnskötare som arbetar inom verksamheten. Enligt budgetpropositionen (prop. 2002/03:1) har alla kommuner utom två infört maxtaxa den 1 januari i år och övriga har aviserat att de kommer att införa maxtaxa den 1 januari 2003.

Den 1 januari 2003 införs allmän förskolan för alla barn som fyllt fyra år. Den allmänna förskolan skall vara avgiftsfri minst 525 timmar om året. Kommunerna är skyldiga att informera föräldrar om verksamheten och avsikten med den. Den allmänna förskolan är obligatorisk för kommunerna men frivillig för barnen att delta i.

Kommitténs förslag

I kommitténs lagförslag försvinner begreppen förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Kommittén föreslår i princip ingen saklig förändring vad gäller förutsättningarna för barn att erhålla plats i förskola. Skillnaden mot nuvarande lagstiftning är dock att kommunen inte längre kan fullgöra sin skyldighet genom att erbjuda plats i familjedaghem i stället för förskola.

Förslaget innebär följande. Kommunerna är skyldiga att erbjuda barn fr.o.m. ett års ålder förskola om barnet har ett eget behov eller om barnet behöver plats därför att vårdnadshavarna förvärvsarbetar, studerar eller av någon annan anledning inte kan ta hand om barnet. Barnets eget behov sätts i centrum. Med barnets eget behov avses ett eget särskilt behov hos barnet. Om förutsättningarna är uppfyllda är kommunen således skyldig att erbjuda förskola – och inte någon annan form – i den omfattning som behövs för att tillgodose behovet. Kommunen är också skyldig att erbjuda förskola till barn vars vårdnadshavare är arbetslösa eller föräldralediga enligt föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av annat barn. Förskola skall i det senare fallet omfatta minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan.

För alla fyra- och femåringar gäller alltid en rätt till förskola från och med höstterminen det år barnet fyller fyra år. Den allmänna förskolan skall omfatta minst 525 timmar om året.

Kommittén har också övervägt att införa en generell skyldighet för kommunen att erbjuda alla barn från ett års ålder förskola. En möjlighet för alla barn att få plats i förskola skulle vara en logisk följd av att förskolan blir en skolform. Förskolan är i första hand till för barnets egen skull – dess omsorg, utveckling och lärande. Frågan behandlas närmare i avsnitt 17.1 Framtida överväganden.

Rent principiellt kan också ifrågasättas om ett barns tillträde till utbildning skall vara beroende av barnets behov eller familjens förhållanden. I Europakonventionen anges att ”Ingen får förvägras rätten till undervisning” (artikel 2 första tilläggsprotokollet). Rätten till undervisning innebär en rätt att få tillträde till undervisning som faktiskt existerar vid en viss tidpunkt. Hans Danelius anger i sin bok Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997, att ”rätten till tillträde till tillgänglig undervisning gäller enbart – eller i vart fall huvudsakligen – den lägre grundläggande undervisningen, den som förövrigt i europeiska länder utgör en obligatorisk grundutbildning för alla barn”.

Huruvida en rätt till förskola som grundar sig på en prövning av behovet kommer i konflikt med konventionen är inte klarlagt. Danelius uttalande kan dock tolkas som att ett sådant krav inte är oförenligt med konventionen.

Familjedaghem

Som nämnts ovan innebär kommitténs förslag att kommunerna skall vara skyldiga att erbjuda plats i förskola och inte i någon annan verksamhet. Förslaget innebär en förändring i förhållande till idag som också kan medföra ekonomiska konsekvenser. Kommittén föreslår därför att under en femårig övergångsperiod skall det också vara möjligt för en kommun att erbjuda familjedaghem om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen att bereda barnet plats i förskola. Utvecklingen på förskoleområdet i anledning av de nya reformerna om allmän förskola för 4–5-åringar och maxtaxa kan komma att innebära att barn som idag har familjedaghem kan antas vilja ha plats i förskola. Den 1 mars 2003 kommer uppföljningen av maxtaxan och de övriga reformerna att avrapporteras för första gången till regeringen.

Om vårdnadshavarna hellre önskar familjedaghem för sitt barn i stället för förskola skall kommunen se till att föräldrarnas önskemål tillgodoses om det inte finns praktiska hinder, t.ex. att det inte finns något familjedaghem att tillgå.

Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd för sin utveckling

Barn i behov av särskilt stöd har alltid oavsett familjeförhållanden varit ett särskilt ansvar för förskoleverksamheten. Kommittén föreslår därför att barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall redan före ett års ålder liksom hittills ha rätt till förskola, förutsatt att deras behov inte tillgodoses på något annat sätt.

I skollagen finns en bestämmelse om uppsökande verksamhet. I framtiden bör denna omfattas av den uppsökande verksamheten i socialtjänstlagen och således inte regleras skollagen. I sammanhanget kan också erinras om det i avsnitt 10.3 redovisade förslaget

från Kommittén mot barnmisshandel om att i bl.a. socialtjänstlagen och skollagen införa bestämmelser om samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa (SOU 2001:72).

Förskola på obekväm arbetstid

Idag innehåller bestämmelserna ingen begränsning när det gäller vilka dagar under veckan eller vilken tid på dygnet förskoleverksamhet skall erbjudas. Enligt 2 a kap. 6 § skall förskoleverksamhet tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov.

I samband med bestämmelsens tillkomst uttalade regeringen (prop. 1993/94:11) bl.a. att det givetvis vore önskvärt att verksamheten om möjligt även erbjuds till barn vars föräldrar har obekväma arbetstider eller till och med nattarbetar. Regeringen framhöll att det dock skulle leda för långt att uppställa ett generellt krav på att verksamheten skall kunna erbjudas även på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid på dagtid under vardagar.

Hösten 2001 fanns det 77 kommuner med förskolor med öppethållande på obekväma arbetstider. Därutöver tillhandahåller familjedaghem nattomsorg. Detta sker således utöver den skyldighet som har förutsatts i förarbetena.

I en motion 1999 begärdes ett tillkännagivande om rätt till barnomsorg för barn med föräldrar som har obekväma arbetstider (motion 1999/2000:Ub225). Motionen avslogs med motiveringen att behov av ytterligare reglering inte finns (2000/01:UbU5).

Skolverket har i ett tillsynsbeslut 2001-10-29 (dnr 2001:307) kritiserat en kommun som beslutat att avveckla sin kvälls- och helgomsorg. Verket fann att kommunen därefter inte tillhandahåller förskoleverksamhet i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete.

Kommittén föreslår att lagstiftningen förtydligas i överensstämmelse med vad som angetts i dagens förarbeten. Detta innebär en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla förskola under dagtid måndag-fredag. Förslaget skall ses mot bakgrund av att förskolan blir en del i utbildningssystemet och då är det naturligt att den i första hand drivs på dagtid och under normal arbetstid. Kommitténs förslag innebär ett minimikrav på kommunerna.

Om vårdnadshavare behöver omsorg utanför ordinarie arbetstid kan kommunen givetvis erbjuda förskola eller annan form av

omsorg, t.ex. familjedaghem under kvällstid, nattetid eller på helger. Detta är önskvärt av hänsyn till föräldrar som arbetar på obekväma arbetstider eller helger men inte själva kan ordna omsorg för sina barn. För kommunerna är det alltjämt en frivillig verksamhet där kommunen prövar behovet i det enskilda fallet och utformar verksamheten efter lokala förhållanden och förutsättningar. Något annat, dvs. en skyldighet för kommunerna, skulle medföra ökade kostnader. En sådan reform ligger inte inom kommitténs uppdrag.

Kommitténs förslag innebär ingen förändring i förhållande till vad som kommit till utryck i förarbetena till nuvarande lagstiftning.

Om det skulle uppstå fall då kommunen inte erbjuder nattomsorg eller omsorg på helger trots att föräldrar behöver det, finns en möjlighet att få nattomsorg enligt annan lagstiftning, t.ex. som bistånd efter särskild prövning enligt socialtjänstlagen.

Sekretessfrågor

Inom förskoleverksamheten råder sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men. Det innebär att sekretess är huvudregel. Bestämmelsen återfinns i en särskild paragraf i sekretesslagen, 7 kap. 38 § som infördes i sekretesslagen i samband med att ansvaret för förskoleverksamheten överfördes till skollagen

För förskoleklassen, grundskolan och motsvarande skolformer samt skolbarnsomsorg gäller i huvudsak samma sekretessbestämmelser men med en svagare styrka. Därmed har integrationen mellan verksamheterna underlättats liksom samarbetet mellan olika personalkategorier.

Kommitténs förslag att förskolan bildar en skolform väcker frågan om sekretessbestämmelserna för förskolan bör överensstämma med den som gäller för förskoleklass och grundskola. Frågan övervägdes i samband med att bestämmelserna om förskolklass och förskoleverksamhet infördes i skollagen. I förarbetena diskuterades om skolans sekretess skulle utgöra ett tillräckligt skydd för integritetskänsliga uppgifter inom förskoleverksamheten. Regeringen var dock inte beredd att föreslå en sådan förändring.

Kommitténs förslag förutsätter följdändringar i sekretesslagen bl.a. vad gäller terminologin. Detta bör tas upp i den utredning som

gör en översyn av sekretess i skolan (Dir 2002:130). I det sammanhanget bör också övervägas om den strängare sekretessen i förskolan bör behållas eller om bestämmelserna om sekretess i skolan också bör gälla förskolan. Kommittén anser för sin del att det alltjämt kan ifrågasättas om skolans sekretess utgör ett tillräckligt integritetsskydd i förskolan eftersom där finns barn i åldern 1-5 år, ibland yngre. Dessutom är skolans sekretess begränsad till att avse uppgifter i elevvården och i vissa disciplinära ärenden.

Enskilda skolor

Kommitténs förslag innebär att enskilda huvudmän som uppfyller kraven för godkännande får anordna förskolor inom skolväsendet med rätt till bidrag från barnens hemkommuner. Enskilda förskolor kommer därmed att behandlas på samma sätt som andra enskilda skolor när det gäller rätten till godkännande och bidrag.

Kravet på att utbildning som anordnas av en enskild huvudman skall vara öppen för alla som har rätt till motsvarande utbildning i en offentlig skola bör gälla även för enskilda förskolor. Denna princip har nära samband med de grundläggande demokratiska värderingar som gäller för skolväsendet.

En enskild förskola får inte neka att ta emot ett barn med funktionshinder eller särskilt stödbehövande barn. Liksom för andra enskilda skolor bör dock undantag göras för det fall att det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan att ta emot ett visst barn. Undantagen avser mycket speciella fall och motiveras av den begränsning av kommunens bidragsskyldighet som föreslås.

Det är rimligt att en enskild förskola som drivs av ett föräldrakooperativ eller ett företag får begränsa sin verksamhet till barn vilkas föräldrar är medlemmar i kooperativet eller anställda i företaget. En enskild förskola bör även ha möjlighet att inrikta sin verksamhet på barn som behöver särskilt stöd för sin utveckling. För dessa och likartade fall bör det finnas en bestämmelse som ger kommunen rätt att medge undantag från kravet på öppenhet för en enskild förskola, om det är motiverat med hänsyn till skolans särskilda karaktär.

12.6. Förskoleklassen

12.6.1. Nuvarande reglering

När socialtjänstlagens bestämmelser om barnomsorg flyttades över till skollagen bildade den s.k. sexårsverksamheten en ny skolform benämnd förskoleklass. Förskoleklassen fick ett eget kapitel, 2 b kap. i nuvarande skollag. De överväganden som då gjordes framgår av utredningsbetänkandet Samverkan för utveckling – om förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen (Ds 1997:10), propositionen Förskoleklass och andra skollagsfrågor (prop. 1997/98:6) samt utskottsbetänkandet Förskoleklass, grundskolans timplan, mobbning m.m. (bet. 1997/98:UbU5).

Förskoleklassens integrering med förskolan, grundskolan och fritidshemmet har behandlats i avsnitt 2.3.

Förskoleklassen och de obligatoriska skolformerna har sedan 1998 en gemensam läroplan, Lpo 94, som också skall tillämpas inom fritidshemmet.

Trots en uttalad ambition om samverkan och integration mellan olika verksamheter som rör barn skiljer sig den nuvarande regleringen av förskoleklassen på åtskilliga punkter från vad som gäller för grundskolan. Det beror bl.a. på att bestämmelserna i socialtjänstlagen om förskola för sexåringar i stort sett överfördes oförändrade till skollagen. Förskoleklassen har inte någon särskild reglering i förordning utom vad som anges om fristående förskoleklass i 1 kap. förordningen om fristående skolor.

I respektive skolformsförordning anges att specialskolan och sameskolan efter avtal med en kommun får fullgöra kommunens uppgifter inom förskoleklassen.

12.6.2. Förskoleklassens ställning

I den allmänna debatten och i kommittén har det förts diskussioner om det lämpliga i att förskoleklassen är en egen skolform eller om verksamheten i stället organisatoriskt borde hänföras till förskolan eller grundskolan. Denna fråga aktualiseras också med anledning av kommitténs förslag att förskolan blir en skolform.

Kommittén har närmare övervägt gränserna för sitt uppdrag och därvid kommit fram till att frågan om förskoleklassens ställning måste anses falla utanför uppdraget såsom detta utformats i direktiven. Kommittén har därför i sitt arbete utgått från att förskole-

klassen alltjämt skall behålla sin självständiga ställning som en egen skolform.

De förslag som kommittén behandlat ovan innebär att bestämmelser samordnas så långt möjligt med vad som gäller eller föreslås för grundskolan och motsvarande skolformer. Förslaget skapar enhetliga regler och underlättar integrationen mellan förskoleklass, skola och fritidshem. Det gäller t.ex. ansvaret för att tillhandahålla förskoleklass som faller på barnets hemkommun, val av skolenhet samt möjligheten att gå i en annan kommuns förskoleklass.

12.6.3. Modersmålsundervisning

Modersmålsundervisning regleras beträffande grundskolan och motsvarande skolformer i respektive skolformsförordning. Enligt Lpfö 98 skall förskolan bidra till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att både utveckla det svenska språket och sitt modersmål. I förskoleklassen finns ingen reglering av modersmålsundervisning. Kommittén anser att även barn i förskoleklass bör få möjlighet att utveckla sitt modersmål. Kommittén föreslår därför att det bör övervägas en skyldighet för huvudmännen att se till att eleverna i förskoleklassen får modersmålsstöd. En sådan bestämmelse tas in i lagen.

Kommitténs bedömning av kostnadskonsekvenserna redovisas i bilaga 1.

12.7. Grundskolan

12.7.1. Kunskapsmålens betydelse för rätt till utbildning

Nuvarande reglering

I nuvarande 4 kap. 10 § skollagen stadgas att om en elev inte tillfredsställande har slutfört årskurs 9 när skolplikten upphör, skall eleven – om denne bedöms ha förmåga att fullfölja utbildningen – beredas tillfälle att göra detta under högst två år efter det att skolplikten upphörde.

Kommitténs överväganden

Målstyrningen på skolans område har bl.a. inneburit att det har ställts upp mål för de olika utbildningarna: mål som skolan skall sträva mot och mål som eleverna skall uppnå under utbildningen. Till dessa senare mål och deras uppnående har också knutits rättsliga verkningar. Avgörandet av vilken typ av utbildning ett skolpliktigt barn skall få och vilka stödåtgärder en elev måste ha är exempel på när målen för de berörda utbildningarna direkt läggs till grund för bedömningen av vad en elev har rätt till. Även möjligheterna att läsa ett nationellt eller specialutformat program i gymnasieskolan är direkt knutna till uppfyllandet av vissa mål för utbildningen i grundskolan.

I avsnitt 10.2 har kommittén behandlat rätten till särskilt stöd. För grundskolan och motsvarande utbildningar för fullgörande av skolplikt innebär förslaget att eleven skall ges det särskilda stöd som behövs för att eleven utifrån sina behov och förutsättningar skall ha möjlighet att nå de mål som minst skall ha uppnåtts enligt läroplanen och kursplaner.

Kommittén anser att huvudmännen bör vara skyldiga att inom vissa ramar ge eleverna den tid de behöver för att nå skolans mål. Elever är olika och har olika förutsättningar. De har dock alla rätt till en fullgod utbildning. Det är därför, enligt kommitténs uppfattning, inte förenligt med ambitionen om en god skola för alla att rätten till utbildning är knuten enbart till elevens ålder. En sådan ordning stämmer även dåligt överens med det system eller den målstyrning som tillämpas inom skolan.

De regler som föreslås innebär dels att dessa görs mer enhetliga för alla tre skolformerna grundskola, grundsärskola och specialskola, dels att rätten att fullfölja utbildningen, grundsärskolan undantagen, knyts till kunskapsmålen för utbildningen.

Kommitténs förslag består av två delar. Den första innebär att alla elever skall ha rätt att gå i skolan så länge att de får gå högsta årskursen. Denna rätt skall gälla för alla elever oberoende av varför de inte har nått högsta årskursen innan skolplikten upphör. Orsakerna till detta kan vara många, men de är i princip utan intresse när det gäller elevens rätt att fullfölja utbildningen.

Den andra delen av förslaget innehåller, som idag, en rätt för elever i grundskolan att gå ytterligare två läsår efter det att skolplikten upphörde, om de inte har nått upp till kunskapsmålen för skolformen. Med kunskapsmål avses såväl kunskapsmålen i kurs-

planerna som de i läroplanen. Även denna rätt skall gälla för alla i den beskrivna situationen oberoende av varför de inte har nått kunskapsmålen. Motsvarande rätt föreslås för elever i grundsärskolan och specialskolan, se nedan. Genom förslagen ges alla elever en möjlighet att nå upptill kunskapsmålen. Bestämmelserna tas in i 4 kap. 9 §.

Kommittén behåller av rättssäkerhetsskäl begreppet ”årskurs”. Detta är nödvändigt för att på ett precist sätt reglera elevernas rättigheter och skyldigheter och ange den position i systemet där en elev befinner sig, t.ex. för att ange när betyg skall sättas eller nationella prov hållas. Eftersom det tar olika lång tid för olika elever att uppnå målen för grundskolan, kan dessa positioner inte knytas till hur länge eleven har gått i grundskolan. I stället används begreppet årskurs.

Det kan finnas anledning att även i detta sammanhang erinra om att begreppet årskurs sedan många år inte står för ett centralt fastställt undervisningsinnehåll. Vilken undervisning en viss årskurs skall innehålla ankommer på de professionella i skolorna att bestämma lokalt utifrån de kunskapsmål som eleven skall ha uppnått vid utbildningens slut och vad eleven redan har tillägnat sig.

12.7.2. Utbildningens omfattning och innehåll

Nuvarande reglering

Bestämmelser om timplaner finns i bilaga 3 till skollagen. I timplanen anges vilka ämnen som skall läsas i grundskolan samt det minsta antalet timmar lärarledd undervisning som varje elev är garanterad under grundskoletiden, dels totalt, dels för respektive ämne eller ämnesgrupp.

En försöksverksamhet med utbildning utan timplan i grundskolan pågår för närvarande fram till utgången av juni 2005.

Nuvarande kursplaner ger, eftersom kursplanerna är målbestämda, utrymme för en grundskola att utforma utbildningens innehåll efter lokala förutsättningar framför allt genom att använda friheten inom skolans val och elevens val.

Kommitténs övervägande

Kommittén föreslår att timplanen regleras i skollagen endast vad avser ämnen och totaltid som skall erbjudas under skoltiden, dvs. samma reglering som för de skolor som ingår i timplaneförsöket.

Detta förslag införs för enskilda skolor.

Timplaneförsöket bör fullföljas och utvärderas innan ställning definitivt tas till timplanens framtid. Därför bör för den kommunala skolans del nu gällande timplan tillsvidare fortsätta att gälla.

De nationella kursplanerna ger stor frihet till utveckling, nya initiativ och idéer. Redan idag finns möjligheter för kommunala skolor att arbeta med särskilda profiler och inriktningar inom skolans val och elevens val.

Som utvecklats i avsnitt 7 föreslår kommittén att en kommunal skola, liksom en enskild skola idag, också skall kunna ha ett eget ämne med en egen kursplan och egna betygskriterier inom ett tidsutrymme motsvarande skolans val enligt nuvarande timplan. Huvudmannen skall kunna fatta beslut om att en klass inrättas där undervisningen bedrivs med andra pedagogiska principer eller att en klass inrättas i enlighet med t.ex. Waldorfskolornas läroplan och kursplaner. Detta är att se som alternativ och en elev skall alltid kunna välja skola och kunna gå i en klass som enbart följer de nationella kursplanerna.

12.8. Grundsärskolan – en ny skolform

12.8.1. Utgångspunkter

Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över utbildningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning (Carlbeck-kommittén, Dir. 2001:100). Det övergripande uppdraget är att föreslå hur den framtida utbildningen bör utformas t.ex. i fråga om mål, innehåll, organisation och personalens kompetens. Kommittén skall arbeta med två parallella alternativ, nämligen att särskolan och särvux kvarstår alternativt upphör som egna skolformer samt ta ställning för ett av alternativen samt lämna författningsförslag beträffande båda alternativen. Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 oktober 2004.

Skollagskommittén har ett vidare uppdrag och skall se över skollagen utifrån bl.a. lagstiftningens struktur. Mot den bakgrunden vill kommittén redovisa följande beträffande särskolan.

12.8.2. Särskolans nuvarande reglering

År 1973 fick särskolan sin första läroplan, vilken gällde fram till år 1990. Då infördes den andra, Läroplan för den obligatoriska särskolan 1990 (Lsä 90) som i hög grad efterliknade Läroplan för grundskolan 1980 (Lgr 80). Både grundsärskolan och träningsskolan fick så småningom, genom bland annat lokalmässiga och individuella integreringar, allt större anknytning till grundskolan. I och med införandet av vår nuvarande skollag den 1 juli 1986 överfördes särskolan från omsorgslagen till skollagen. Genom införandet av Lpo 94 gäller nu samma läroplan för grundskolan och den obligatoriska särskolan.

Särskolan utgör för närvarande en egen skolform (1 kap. 1 § skollagen) och omfattar och är ett samlingsbegrepp för den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan (6 kap. 3 § skollagen).

Den obligatoriska särskolan är i sin tur uppdelad i grundsärskolan och träningsskolan och regleras förutom i 6 kap. skollagen också i särskoleförordningen (1995:206). De två delarna inom den obligatoriska särskolan kan ses som olika inriktningar eller verksamhetsgrenar.

I grundsärskolan går elever med lindrig utvecklingsstörning. Eleverna undervisas ungefär i samma ämnen som grundskolans elever. Kursplanerna är anpassade för elevgruppen och kan ytterligare anpassas individuellt efter varje elevs förutsättningar.

Eleverna i träningsskolan har funktionshinder som gör att de inte kan tillgodogöra sig undervisningen i grundsärskolan. Istället för enskilda ämnen rymmer kursplanen i träningsskolan fem ämnesområden som tillsammans skall ge individen förutsättningar för en god helhetsutveckling. De fem områdena är estetisk verksamhet, kommunikation, motorik, vardagsaktiviteter och verklighetsuppfattning.

Enligt 3 kap. 3 § skollagen skall barn som bedöms inte kunna nå upp till grundskolans kunskapsmål därför att de är utvecklingsstörda tas emot i särskolan. Genom lagen (1995:1249) om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång har emellertid föräldrarna fr.o.m. den januari 1996 getts möjlighet att bestämma att ett barn skall gå i grundskolan även om de annars skulle tillhöra särskolan. Lagen gäller, efter beslut om förlängning våren 2000, t.o.m. utgången av juni 2005.

Skolverket har på regeringens uppdrag följt upp och utvärderat lagen. Rapporten (Uppföljning och utvärdering av försöksverk-

samheten med ökat föräldrainflytande över val av skolform för utvecklingsstörda barn, 1999-06-30, dnr 96:565) visar bl.a. att många föräldrar inte anser sig få tillräcklig information om skolformerna och att av de elever som placerats i grundskola i stället för särskola är det nästan ingen som når upp till grundskolans kunskapsmål. Då barnet behöver mera stöd än vad grundskolan kan erbjuda känner sig föräldrar manade att byta skolform för barnet.

Särskolans innehåll och reglering kan illustreras av nedanstående tablå.

Särskolan 6 kap. skollagen

Förordning Bilagor till resp.förordning

Obligatoriska särskolan Särskoleförordningen Grundsärskolan (egen timplan, 7 400 h) Träningsskolan (egen timplan, 7 020 h) Gymnasiesärskolan Gymnasiesärskoleförordningen Nationella, specialutformade eller individuellt program, timplaner.

Huvudmannaskapet för särskolan flyttades under 1990-talets första hälft över från landstingen till kommunerna. Övertagandet skedde vid olika tidpunkter i olika delar av landet och skulle vara helt genomfört före utgången av 1995 (SFS 1992:598).

Antalet elever i den obligatoriska särskolan har enligt Skolverket (”Hur särskild får man vara? En analys av elevökningen i särskolan”, 2000-09-29, dnr 2000:2037) ökat från 8 200 läsåret 1992/93 till närmare 12 500 läsåret 1999/2000, vilket motsvarar en ökning med drygt 50 %. Det skall jämföras med ökningen i den vanliga grundskolan som under samma tid var ca 18 %.

Skolverket har i juni 2001 fastställt Allmänna råd med kommentarer om rutiner för utredning och beslut om mottagande i den obligatoriska särskolan.

I en rapport till regeringen (”Kvalitet i särskola – en fråga om värderingar”, 2001-10-04, dnr 2000:2037) framhåller Skolverket att kommunaliseringen av särskolan har medfört att allt fler rektorer och lärare, som inte tidigare kommit i kontakt med särskolan, nu ansvarar för undervisning av särskoleelever. Studien visar att brister i kunskap om särskolans nationella styrdokument riskerar att försämra undervisningen för eleverna. I rapporten framhålls vidare

de begränsade valmöjligheterna för elever i den obligatoriska särskolan, både i fråga om val av skola och tillgång till elevens val.

12.8.3. Kommitténs överväganden

Obligatoriska särskolan blir egen skolform med beteckningen grundsärskola

Särskolan är en av de skolformer som enligt 1 kap. 1 § nuvarande skollagen bildar det offentliga skolväsendet. Sjätte kapitlet i skollagen har rubriken ”Särskolan” och behandlar både den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan med olikartade regleringar och med skilda förordningar. Det framgår inte helt klart vilka bestämmelser som gäller för respektive ”skolform”. Även i 9 kap. skollagen (om fristående skolor) råder vissa oklarheter. Där används genomgående begreppet ”särskola” för den obligatoriska särskolan.

Den obligatoriska särskolan, i vilken skolplikt kan fullgöras, omfattar grundsärskola och träningsskola. Det finns flera skäl till att i det här sammanhanget ompröva begreppet ”obligatorisk”. Begreppet är missvisande dels i det avseendet att skolplikt kan fullgöras på flera andra sätt, dels att den obligatoriska särskolan innehåller en tionde frivillig årskurs.

Som jämförelse kan nämnas att den ”frivilliga särskolan” blev ”gymnasiesärskola” genom prop. 1992/93:250 om den nya läroplanen.

Kommittén föreslår med hänvisning till ovanstående att den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan skall betraktas som skilda skolformer och ges skilda kapitel i en ny skollag. I praktiken förhåller det sig delvis så redan idag då de har skilda förordningar, särskoleförordningen och gymnasiesärskoleförordningen.

I syfte att tydliggöra den ”obligatoriska särskolans” plats i systemet bör skolformen i stället benämnas ”grundsärskola”. Härigenom blir den en tydlig parallell till grundskolan. Grundskola och grundsärskola korresponderar väl mot gymnasieskola och gymnasiesärskola.

Träningsskolans innehåll blir en inriktning inom grundsärskolan

Genom att låta benämningen för en del av den obligatoriska särskolan, grundsärskola, omfatta hela skolformen uppstår frågan vad man skall ha för beteckning för denna del för att kunna särskilja den från träningsskola. Samtidigt är begreppet ”träningsskola” mindre lämpligt i det avseendet att det leder tanken till att det betecknar en särskild skolform.

Kommittén föreslår att denna fråga löses på så sätt att det i skollagen anges att det inom grundsärskolan finns två inriktningar.

Timplanerna för nuvarande grundsärskola och träningsskola anger utbildning i ämnen respektive ämnesområden. Kommittén föreslår med hänvisning härtill att den förra verksamheten benämns utbildning i ämnen, den senare utbildning inom ämnesområden (8 kap. 2 § andra stycket). Härmed tonas skillnaden mellan eleverna i nuvarande grundsärskola och träningsskola ner.

Eleverna i nuvarande grundsärskola och träningsskola utgör en mycket heterogen grupp där varje elev har sin speciella förutsättningar och behov. Kommittén föreslår därför att även en möjlighet ges för en elev att kombinera utbildning inom de båda inriktningarna vilket på ett flexibelt sätt kan möta individuella behov och dessutom skall kunna bidra till integration inom den nya skolformen. Förslaget innebär att en individuell studieplan blir nödvändig för varje elev inom grundsärskolan. Denna skall utarbetas tillsammans med eleven och vårdnadshavaren och fastställas av rektorn. Av planen skall bl.a. framgå den inriktning elevens utbildning skall ha. Kommittén föreslår också att planen skall omprövas minst en gång per läsår.

Förslaget om individuell studieplan ligger i linje med de ”individuella utvecklingsplaner” som många lärare redan idag upprättar för sina elever (”Kvalitet i särskola – en fråga om värderingar”. Regeringsuppdrag om särskolan. Skolverket 2001-10-04, dnr 2000:2037).

Grundsärskolan blir nioårig

Den obligatoriska särskolan skall enligt 6 kap. 3 § andra stycket skollagen ha tio årskurser. Eftersom skolplikten upphör vid utgången av vårterminen det kalenderåret då barnet fyller 16 år är

årskurs 10 frivillig. Kursplanerna anger sedan den 1 juli 2002 de mål som eleverna skall ha då skolgången avslutas.

Av Skolverkets rapport Kvalitet i särskolan (1999-06-30, dnr 1996:565) framgår att cirka hälften av eleverna i grundsärskolan och cirka 15 % av eleverna i träningsskolan avslutar skolgången efter årskurs 9. Timplanerna (bilagor till särskoleförordningen) omfattar årskurserna 1–10. Detta innebär att timplanernas funktion att garantera alla elever en viss undervisningstid blir ofullständig jämfört med vad som gäller för andra skolformer. De elever som avslutar sin skolgång efter årskurs 9 får inte sin i timplanen angivna garanterade undervisningstid.

Skolverket har till regeringen (2001-03-05, dnr 99:1634) redovisat en översyn av kursplaner för obligatoriska särskolan. I redovisningen anges bl.a. att grundsärskolans totala timantal i runda tal motsvarar den garanterade undervisningstiden i grundskolan med ett påslag om en niondedel. Skolverket menar, med hänvisning till att så få elever går den frivilliga årskurs 10, att den minsta totala undervisningstiden bör anges för nio skolår, men att denna bestämmelse kompletteras med en garanti för att eleven kan få ytterligare ett visst angivet antal timmar under ett tionde skolår. I redovisningen ingår en bilaga med förslag till hur en sådan timplan skulle kunna se ut. Här föreslås också att den totala tiden för träningsskolan höjs till den som gäller för grundsärskolan. Den ojämlikhet som tidigare rått mellan dessa inriktningar har under årens lopp ifrågasatts, inte minst från vårdnadshavare till barn i träningsskolan.

Som jämförelse kan framhållas att den minsta garanterade undervisningstiden i gymnasiesärskolan är densamma, 3 600 timmar, oavsett program.

Kommittén föreslår att grundsärskolan bör liksom grundskolan omfatta nio årskurser och ha samma totala undervisningstid som grundskolan. För att inte denna förändring skall leda till att grundsärskoleelevers rätt till utbildning försämras jämfört med vad som gäller idag bör eleverna ges en rätt motsvarande den som införs för eleverna i grundskolan dvs. att gå ytterligare två läsår efter det att skolplikten upphörde, om de inte har nått upp till kunskapsmålen för skolformen.

Grundsärskolans kursplaner har tidigare varit knutna till ”slutet av det nionde skolåret”. Sedan den 1 juli 2002 har de anpassats till vad som anges i läroplanen att uppnåendemålen skall avse vad eleverna, efter sina förutsättningar, skall ha uppnått ”när de lämnar

särskolan” (Lpo 94). I kursplanerna anges det numera ”då skolgången avslutas”.

Förbehållet ”efter sina förutsättningar” i både läroplan och kursplaner talar för att rätten till ytterligare två läsår efter skolpliktens upphörande inte bör knytas till huruvida eleverna nått målen eller inte. Syftet med utbildningen är att ge eleverna ”en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan” (6 kap. 1 § nuvarande skollag). För övrigt är den nuvarande rätten till årskurs 10 ovillkorlig och inte kopplad till huruvida eleven inte nått några uppsatta mål. Bestämmelserna tas in i 4 kap. 9 §.

Den här föreslagna förändringen bör förenas med en tydlig information till elever och vårdnadshavare.

Förslaget innebär ett steg i närmandet av grundsärskolan till grundskolan vilket också ligger i linje med nuvarande försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång. Det skall ses mot bakgrund av att kommittén har strävat efter så lång möjligt enhetliga principer för regleringen jämfört med grundskolan.

Som framgår av kostnadsberäkningarna kan förslaget komma att innebära ökade kostnader. Redan idag har skolhuvudmannen skyldighet att vidta olika åtgärder för att eleverna i den obligatoriska särskolan skall ha möjlighet att nå målen ”efter sina individuella förutsättningar”. Rektor kan t.ex. besluta att eleven inte skall flyttas till närmast högre årskurs om detta är lämpligast för eleven med hänsyn till elevens allmänna utveckling. Kommunen har också skyldighet att efter skolpliktens upphörande bereda dessa elever utbildning i gymnasiesärskolan eller eventuellt genom särskilt tillrättalagd utbildning inom ramen för individuella program. Det extra år som eleverna kan antas gå kan medföra att den totala skoltiden inte förändras i förhållande till idag. Kommittén ser inga skäl att särskilja eller särbehandla den obligatoriska särskolans elever i förhållande till grundskolans elever vad gäller rätten till fortsatt utbildning.

12.9. Specialskolan

12.9.1. Bakgrund

I betänkandet FUNKIS – funktionshindrade elever i skolan (SOU 1998:66). föreslogs att specialskolan skulle upphöra som egen skolform. Detta motiverades med att målen för och kraven på utbildningen skulle vara desamma som för det offentliga skolväsendet för barn och ungdom i övrigt. De principiella utgångspunkterna var att handikapp kan och skall minimeras genom förändringar och anpassningar av miljö och bemötande, att den enskildes behov och situation skall bedömas i ett helhetsperspektiv samt att insatserna ska vara icke-segregerande.

Utredningen föreslog att elever beroende av teckenspråkig miljö skulle få en utbildning vid fem teckenspråkiga grundskolor samt vid Åsbackaskolan. Huvudmannaskapet föreslogs bli kommunalt. Verksamheten skulle finansieras dels med ett statligt verksamhetsstöd, dels av de kommuner som hade elever vid skolorna.

I propositionen Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd (prop. 1998/99:105), föreslogs att specialskolan som skolform skulle behållas för döva och hörselskadade elever men upphöra för elever med synskada och språkstörning. Vissa övergångsbestämmelser för synskadade och språkstörda elever som påbörjat sin skolgång inom specialskolan föreslogs. Så beslutade också riksdagen.

I samband med detta beslut skrevs skollagen och specialskoleförordningen om. De nya bestämmelserna gäller fr.o.m. den 1 juli 2000. En ny myndighet inrättades kallad Specialskolemyndigheten (SPM).

12.9.2. Nuvarande reglering

Specialskolan utgör idag en egen skolform inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom och regleras i 7 kap. i nuvarande skollag. Syftet är att ge barn och ungdomar med dövhet eller hörselskada en utbildning som så långt möjligt motsvarar den som ges i grundskolan.

Godkännande av fristående specialskolor regleras i 9 kap. i nuvarande skollag. Specialskolemyndigheten godkänner sådana skolor. Däremot saknas bestämmelser om rätt till bidrag.

De kursplaner som regeringen fastställt för grundskolan skall också tillämpas i specialskolan. Det finns även särskilda kursplaner för specialskolan (Specialskolan – kursplaner och betygskriterier 2000/2002) i ämnena teckenspråk, svenska, modersmål, engelska, moderna språk samt rörelse och drama (motsvarar musik i grundskolan).

Enligt specialskoleförordningen kan även särskolans kursplaner tillämpas om eleven har en utvecklingsstörning. Specialskolan har tio årskurser.

Specialskola som egen skolform finns inte på gymnasienivå utan då hänvisas eleverna till gymnasieskola eller gymnasiesärskola. I 9 kap. gymnasieförordningen, Utbildning för döva och hörselskadade, finns bestämmelser om de riksrekryterande gymnasieutbildningar för dessa elever som Örebro kommun har i uppdrag att anordna.

Tidigare har även elever med synskada tagits emot i specialskolan. Så sker inte längre men elever som påbörjat sin utbildning före den 1 juli 2001 enligt övergångsbestämmelserna till 7 kap. skollagen (1999:886) har rätt att fullfölja sin utbildning inom specialskolan.

Även gravt språkstörda elever har tidigare tagits emot i specialskolan. De gravt språkstörda elever som före den 1 juli 2002 påbörjat sin utbildning i specialskolan får avsluta sin utbildning inom specialskolan enligt samma övergångsbestämmelser.

Staten är huvudman för specialskolan. Läsåret 2001/2002 går, enligt Specialskolemyndighetens årsredovisning, 640 elever i specialskolan. Av dem bor drygt 70 procent i sina föräldrahem. Övriga elever bor i elevhem i anslutning till skolan. 60 % av eleverna har en annan hemkommun än den där skolan ligger.

Det finns fem regionala skolor för döva eller hörselskadade elever, Birgittaskolan, Manillaskolan, Östervångsskolan, Vänerskolan, Kristinaskolan och en riksskola, Åsbackaskolan, samt en skola för synskadade elever med ytterligare funktionshinder vid Resurscenter syn i Örebro. En skola för elever med grav språkstörning finns vid Resurscenter tal och språk i Sigtuna.

Därutöver finns Nya Broskolan i Stockholms kommun som är en fristående grundskola med inriktning mot elever med hörselskada. Skolan erbjuder en teckenspråkig miljö. Hösten 2002 har Nya Broskolan enligt rektor 17 elever. Dessa elever får idag bidrag från sina resp. hemkommuner med belopp som fastställs i individu-

ella avtal för varje elev. I skolan finns elever som är döva, har cochlea-implantat eller en hörselnedsättning.

I Göteborgs kommun finns en kommunal grundskola, Kannebäcksskolan, med bl.a. döva och hörselskadade elever som också erbjuder en teckenspråkig miljö. Skolan får, utöver bidrag från kommunen, bidrag från staten för att kunna bedriva denna skola. Skolan läser efter grundskolans timplaner. Vid betygsättning tillämpas de undantagsbestämmelser som finns i grundskolan. Undervisningen sker på teckenspråk.

För förskoleklass och fritidshemsverksamhet får Specialskolemyndigheten upprätta avtal med en kommun för att fullgöra kommunens uppgifter för dessa verksamheter. Specialskolemyndigheten har samarbetsavtal och även entreprenadavtal med aktuella kommuner. Fritidshemsverksamheten anordnas vanligen i anslutning till respektive specialskola. Blivande elever i specialskolan är vanligen integrerade med andra barn i hemkommunen när de går i förskoleklassen.

12.9.3. Kommitténs överväganden

Kommitténs strävan har varit att bestämmelserna för specialskolan så långt möjligt skall överensstämma med bestämmelserna för övriga skolformer. Vissa bestämmelser om elevinflytande, rätt att fullfölja utbildningen, samt överklagandebestämmelser regleras i de gemensamma föreskrifterna för skolväsendet. Även vissa av bestämmelserna som idag finns i specialskoleförordningen återfinns där.

Portalparagrafen (1 §) om specialskolans utbildning har förtydligats på ett par punkter. Kommittén har ansett att det skall framgå av 1 § att specialskolan även omfattar elever som är dövblindfödda. Av paragrafen framgår även att specialskolan erbjuder en teckenspråkig miljö.

Utgångspunkten är att elever med dövhet eller hörselskada skall gå i specialskola om de inte kan gå i grundskola. Specialskolan är även öppen för elever med utvecklingsstörning och andra handikapp men det är hörselskada eller dövhet som är kriteriet för att gå i specialskola.

I ett avseende skiljer sig bestämmelserna åt för specialskolans elever och andra elever i skolpliktig ålder. Specialskolans elever har idag tioårig skolplikt. Skälen för detta är bl.a. att eleverna under

skoltiden utvecklar tvåspråkighet och att eleverna därför behöver ett extra år för att utveckla grundläggande kunskaper. Timplanen innehåller ytterligare ett ämne, Teckenspråk på 710 timmar, vilket i sig kan motivera ett tionde läsår. Målen i specialskolan skall ju vara desamma som i grundskolan.

Kommittén har diskuterat om det tionde året ska erbjudas som en rättighet dvs. vara frivilligt eller om det tionde året skall vara en skyldighet, en plikt. Fördelen med att alla elever är skyldiga att gå i skolan under tio år är att utbildningen fördelas under tio år och inte under nio år. Specialskolan är dessutom den enda skolform som har ytterligare ett ämne.

Kommittén har haft hearings med rektorer och lärare från specialskolan samt med Sveriges Dövas Riksförbund angående denna fråga.

I och med att en elev i specialskolan, liksom i grundskolan, har rätt att avsluta sin skolgång innan skolplikten upphör, under förutsättning att eleven uppnått målen, kan elevens rättighet att ha möjlighet att gå i skolan under 9 år i stället för 10 år anses vara tillgodosedd.

Kommittén har efter noggrant övervägande ansett att specialskolans elever även i fortsättningen skall ha rätt till en tioårig skolgång och ha en tioårig skolplikt trots att bestämmelserna i specialskolan härigenom skiljer sig från bestämmelserna om skolplikt för grundskolans och särskolans elever.

I syfte att harmonisera bestämmelserna om godkännande av enskilda skolor föreslås att Skolverket i stället för Specialskolemyndigheten, men efter hörande av Specialskolemyndigheten, godkänner en enskild specialskola. Kommittén föreslår vidare att en bestämmelse om rätt till bidrag för enskild specialskola införs eftersom en sådan bestämmelse saknats tidigare. Se vidare avsnitt 7.

Kommittén föreslår i avsnitt 12.11 att fritidshemmet skall ingå som en frivillig utbildning som ett komplement till förskoleklass, grundskola eller motsvarande utbildningar.

Utgångspunkten är att huvudmannen för skolan där eleven går skall erbjuda fritidshem. Det innebär att såväl offentliga som enskilda huvudmän, de senare efter vissa övergångsbestämmelser, blir skyldiga att erbjuda verksamheten. Integrationstanken talar för att eleven skall erbjudas plats vid eller i nära anslutning till den skolenhet där eleven får sin huvudsakliga utbildning. Om en elev går i en enskild skola skall eleven, enligt förslaget, ändå ha möjlig-

het att, om han så önskar, gå i ett kommunalt fritidshem. Detsamma bör gälla för elev i specialskolan.

För att markera fritidshemmets nära anknytning till skolverksamheten placeras regleringen av fritidshemmet i respektive skolformskapitel, således också i kapitlet om specialskolan.

Kommittén föreslår inga ändringar vad avser huvudmannaskap för förskoleklassen eftersom de statliga specialskolorna har ett regionalt upptagningsområde. I de fall en specialskola med statlig huvudman bedriver skolverksamhet på samma ort som förskoleklassen kan avtal träffas enligt 1 kap. 4 § specialskoleförordningen.

12.10. Sameskolan

12.10.1. Sameskolans årskurser 1–6

Nuvarande reglering

Sameskolan regleras i 8 kap. i nuvarande skollag. Staten är huvudman för sameskolan (1 kap. 7 §) och elevens hemkommun skall betala ersättning till staten (8 kap. 7 §).

I skollagen saknas bestämmelser om möjligheten att anordna fristående sameskola.

Utbildningen syftar till att ge samers barn en utbildning med samisk inriktning som i övrigt motsvarar utbildningen till och med årskurs 6 i grundskolan. Även andra än samers barn kan få fullgöra skolplikten i sameskolan om det finns särskilda skäl.

Det finns också en särskild sameskolförordning (1995:205) med ett innehåll som till stora delar motsvarar vad som finns i grundskoleförordningen

Enligt läroplanen Lpo 94 (avsnitt 2.2) skall sameskolan, utöver vad som gäller för grundskolan, ansvara för att varje elev efter genomgången sameskola är förtrogen med det samiska kulturarvet samt kan tala, läsa och skriva på samiska.

Samtalsspråket och undervisningsspråket i årskurserna 1–3 är samiska. Årskurserna 4–6 har i allmänhet svenska som undervisningsspråk. Vid behandling av samiskt stoff inom olika ämnen och vid projekt är det dock naturligt att till stor del använda samiska.

Sameskolan har samma kursplaner som grundskolan men med en samisk inriktning samt en särskild kursplan för samiska. Det diagnostiska material och de ämnesprov som är avsedda för grundskolan kan också användas i sameskolan.

Efter årskurs 6 får eleven ett intyg på genomgången utbildning i sameskolan.

Antalet elever vid sameskolan läsåret 2001/02 uppgick till 177 fördelade på sex skolor: Karesuando, Lannavaara, Kiruna, Gällivare, Jokkmokk och Tärnaby. 23 av eleverna gick i förskoleklass.

Integrerad samisk undervisning förekom läsåret 2000/01 med stöd av 8 kap. sameskolförordningen vid ytterligare 16 skolor i nio kommuner inom hela renskötselområdet för 181 elever. Sameskolstyrelsen fördelar medel för denna verksamhet och tecknar avtal med kommunerna. Eftersom kommunerna har skyldighet att anordna undervisning i modersmål för alla samiska elever som önskar sådan undervisning omfattar avtalen inte ersättning för modersmålsundervisningen.

Uppgifter i detta avsnitt om sameskolans aktuella situation har hämtats från Skolverkets redovisning 2001-02-20 (dnr:2000:3438) till regeringen avseende utvecklingen av modersmålsundervisning och tvåspråkig undervisning avseende de nationella minoritetsspråken.

Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag till reglering av sameskolan följer de huvudlinjer som för övrigt föreslagits för de obligatoriska skolformerna.

Kommittén har konstaterat att sameskolan är den enda skolform för barn och ungdomar som inte får anordnas av enskild huvudman. Kommittén anser att samma möjligheter till enskilt huvudmannaskap skall finnas för sameskolan som för övriga skolformer. Se vidare avsnitt 7.

12.10.2. Förskola, förskoleklass och fritidshem för samiska barn

Enligt 2 kap. 3 § sameskolförordningen får sameskolstyrelsen efter avtal med en kommun fullgöra kommunens uppgifter inom förskoleklassen, förskole- och fritidshemsverksamheten för samiska barn. Verksamheten anordnas i sådana fall i anslutning till respektive sameskola.

I lagen om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar (1999:1175) får samiska ett eget förvaltningsområde, nämligen kommunerna Arjeplog, Gällivare, Jokkmokk och

Kiruna. Av lagen (8 §) följer att när dessa kommuner erbjuder plats i förskoleverksamhet enligt 2 a kap.1 och 7 §§skollagen skall kommunen ge barn vars vårdnadshavare begär det möjlighet till plats i förskoleverksamhet där hela eller delar av verksamheten bedrivs på samiska.

Enligt propositionen om nationella minoriteter (prop. 1998/99:143) kan omfattningen av verksamheten variera beroende på antalet barn och tillgången på språkkunnig personal. Om det finns tillräckligt många barn och tillräckligt mycket personal som behärskar samiska kan verksamheten bedrivas mer organiserat i särskilda grupper eller på särskilda tvåspråkiga daghemsavdelningar eller helt tvåspråkiga daghem. Propositionen bygger på Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- och minoritetsspråk.

För elever i sameskolan (årskurs 1–6) betalar hemkommunen ersättning till staten enligt förordningen (SKOLFS 1995:50) om ersättning för elever i sameskolan. Beloppet är f.n. ca 52 000 kr/elev och år. Sameskolstyrelsen får sitt anslag från Utbildningsdepartementet. Anslaget påverkas inte av mindre fluktuationer i elevantalet.

För de elever i förskoleklassen och förskole- och fritidshemsverksamheten, för vilka Sameskolstyrelsen sluter avtal med en kommun, betalar hemkommunen det belopp man kommit överens om till Sameskolstyrelsen. Kommittén har erfarit att det varit problem att teckna avtal med några kommuner på en nivå som täcker Sameskolstyrelsens kostnader för dessa verksamheter. Vad gäller elever i förskoleklassen har svårigheterna dock efter hand lösts. När det gäller förskole- och fritidsverksamheten kvarstår däremot problemet och avtal har inte kunnat tecknas.

Ett skäl kan vara att ett redan lågt antal barn i verksamheten försvårar för kommunen att upprätthålla den egna organisationen om avtal skulle tecknas med Sameskolstyrelsen. Kommittén har erfarit att Sameskolstyrelsens framfört önskemål till Utbildningsdepartementet om att få anordna förskoleverksamhet, förskoleklass och fritidshemsverksamhet.

Kommittén föreslår i det följande avsnittet 12.11 att fritidshemmet skall ingå som en frivillig utbildning i skolväsendet som ett komplement till förskoleklass, grundskola eller motsvarande utbildningar. För att markera fritidshemmets nära anknytning till skolverksamheten placeras regleringen av fritidshemmet i respektive skolformskapitel, således också i kapitlet om sameskolan.

Förslaget innebär för sameskolans del att förordningen (SKOLFS 1995:50) om ersättning för elever i sameskolan bör anpassas till de nya förhållandena.

Såvitt kommittén erfarit finns idag avtal mellan Sameskolstyrelsen och elevernas hemkommuner om förskoleklass för samiska barn. Kommittén föreslår därför inte några förändringar avseende förskoleklassen och sameskolan.

Kommittén har i avsnitt 12.5. föreslagit att förskolan bildar en egen skolform inom skolväsendet. Ansvaret för att erbjuda förskola överförs till hemkommunen. När samers barn börjar i förskoleklassen är ofta språkskillnaderna stora. Språkfärdigheten i samiska varierar enligt Skolverket (rapport till regeringen 2001-02-20, dnr 2000:3438) mellan elever som förstår enstaka ord, förstår men inte talar samiska, talar och använder samiska på lektioner men inte gärna bland kamrater och ute i samhället eller är helt samisktalande.

Som nämnts ovan finns det exempel där vårdnadshavare önskar förskoleplacering för sina barn vid sameskolor men inte medges detta p.g.a. att avtal mellan hemkommunen och Sameskolstyrelsen inte har kunnat tecknas.

Kommittén finner med hänvisning till ovanstående att skäl talar för att låta Sameskolstyrelsen få anordna förskola. Då kommittén inte haft möjlighet att utreda konsekvenserna av ett sådant förslag nöjer sig kommittén med detta uttalande. Om regeringen under den senare beredningen finner att Sameskolstyrelsen bör få anordna förskola bör, för enhetlighetens skull, övervägas att låta styrelsen även anordna förskoleklass.

12.11. Fritidshemmet

12.11.1. Nuvarande reglering

Skollagen använder ordet ”skolbarnsomsorg” som en samlad beteckning på olika former av verksamhet som riktar sig till skolbarn i åldrarna till och med tolv år under den skolfria delen av dagen och under lov. Med skolbarn avses även barn i förskoleklass. Skolbarnsomsorgen bedrivs i form av fritidshem, familjedaghem och öppen fritidsverksamhet (2 a kap. 2 §). Skolbarnsomsorgens uppgift är att komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen (2 a kap. 3 §).

Lpo 94 skall tillämpas även inom fritidshemmet. Det innebär således att fritidshemmet är en läroplansstyrd utbildning.

I Skolverkets allmänna råd för fritidshem (1999:2) sägs följande.

Fritidshemmets uppgift att komplettera skolan bör ses både tids- och innehållsmässigt så att verksamheterna tillsammans bidrar till barnens allsidiga utveckling och lärande med fokus på att barnen upplever kontinuitet och sammanhang i tillvaron. Verksamheten i fritidshem pågår under den skolfria delen av dagen och året, dvs. under morgontimmar, eftermiddagar, lov och studiedagar. Men fritidshemmet kompletterar även skolan genom att delvis ge barnen andra erfarenheter och kunskaper än de normalt får i skolan. Fritidshemmet har möjlighet att erbjuda andra aktiviteter och tyngdpunkten i verksamheten är en annan. Skolan och fritidshemmet ger barnen delvis olika erfarenheter och kunskaper och kompletterar därmed varandra.

I respektive skolformsförordning anges att specialskolan och sameskolan får efter avtal med en kommun fullfölja kommunens uppgifter också inom fritidsverksamheten.

12.11.2. Kommitténs överväganden

Fritidshemmen har under senare år knutits allt närmare skolan och de båda verksamheterna har i stor omfattning samordnats organisatoriskt. I de flesta kommuner sorterar fritidshem och skola under samma nämnd. Allt oftare har verksamheterna lokalintegrerats och fått gemensam arbetsledning. Förändringarna har medfört att samverkan har utvecklats även på verksamhetsnivå. Graden av och formerna för samverkan varierar mellan och inom kommunerna.

Enligt en av Skolverket 1998 genomförd utvärdering omfattande tolv kommuner (Finns fritids?, rapport nr 186) har den lokalmässiga integrationen haft stort genomslag. Av de 200 fritidshem som fanns i kommunerna var det bara tre som inte var lokalintegrerade med skolan.

Av rapporten framgår att den verksamhetsmässiga integrationen varierar. Vid skolor där sådan integration förekommer bedrivs arbetet i arbetslag i vilka både lärare och fritidshemspersonal ingår. Det kan innebära att barn i en klass, också bildar ett fritidshem, eller en avdelning inom fritidshemmet. Klassen kan vara åldersblandad eller bestå av barn från endast en årskurs. Fritidspedagogen deltar i skolans undervisning under vanliga lektioner. I andra fall arbetar fritidspedagogen med teman i samarbete med läraren där

fritidspedagogerna står för ”den praktiska delen av undervisningen”. Det förekommer också att man organiserar skolarbetet så att fritidspedagogen arbetar med eleverna i halvklass för att läraren skall kunna arbeta med en mindre grupp elever, samt under lunchraster, utflykter osv.

Kommittén föreslår att fritidshemmet skall ingå som en frivillig utbildning i skolväsendet. Elever i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan skall erbjudas utbildning i fritidshemmet den del av dagen då de inte är i skolan och under lov. Plats i fritidshem skall erbjudas eleverna i den omfattning som behövs med hänsyn till barnets eget behov eller vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier.

Fritidshem skall erbjudas t.o.m. vårterminen det år eleverna fyller 13 år. För elever från tio års ålder kan fritidsverksamheten även bedrivas i form av öppen fritidsverksamhet, se avsnitt 13.

Förslaget innebär att fritidshemmet blir kvar som en verksamhet men bildar ingen egen skolform. Det ingår i skolväsendet som en läroplansstyrd utbildning där barnen vistas under den skolfria delen av dagen och under loven. Skillnaden mellan fritidshem och den fritidspedagogiska verksamhet som integreras under schemalagd tid med undervisning i grundskolan behålls. Den innebär att fritidshemmens personal deltar i grundskolans arbete; ett sätt för kommunerna att organisera arbetet i skolan. Formellt ligger sådana insatser av fritidspedagoger under grundskolan. Skolplikten omfattar inte enbart minsta garanterad undervisningstid enligt timplanen utan även den tid därutöver som kommunen beslutar. Sådan tid kan t.ex. omfatta insatser i skolarbete av fritidspedagoger. Detta måste självfallet rymmas inom vad som föreskrivs om skolplikten angående högsta antal dagar per läsår, högsta antal timmar per dag som eleverna är skyldiga att delta i.

Utgångspunkten är att huvudmannen för skolan där eleven går skall erbjuda fritidshem. Det innebär att såväl offentliga som enskilda huvudmän är skyldiga att erbjuda verksamheten. Skyldigheten föreslås emellertid inte gälla redan befintliga fristående skolor. Om en fristående skola som godkänts före ikraftträdandet av detta lagförslag ändå väljer att anordna fritidshem har eleven rätt att gå där.

Integrationstanken talar för att eleven skall erbjudas plats i fritidshemmet vid eller i nära anslutning till den skolenhet där eleven får sin huvudsakliga utbildning. Det kan dock föra för långt att kräva att kommunerna skall anordna fritidshem på varje skolenhet. När eleven valt skolenhet skall fritidshem erbjudas så nära

skolan som möjligt. Skälig hänsyn skall tas till vårdnadshavarnas önskemål. Det kan t.ex. vara så att en elev på grund av avståndet till sin nuvarande skola hellre skulle vilja ha sin fritidsverksamhet på en plats närmare hemmet och där han har de kamrater som han naturligt umgås med på sin fritid utanför skolan. Om en elev går i en enskild skola skall eleven ändå ha möjlighet att, om han så önskar, gå i ett kommunalt fritidshem.

I de fall en elev tas emot i en annan kommuns skola på grund av särskilda skäl eller i mån av plats är det naturligt att mottagandet även omfattar plats i fritidshem.

Som nämnts ovan behålls nuvarande krav att tillträde till fritidshem skall vara beroende av barnets behov eller familjens förhållande. Kommittén har också övervägt att införa en rätt för alla elever att få plats i fritidshem. Det skulle vara en logisk följd av att fritidshemmet blir en utbildning och knyts till den huvudverksamhet där eleverna går dvs. förskoleklass och grundskola eller motsvarande skolformer. Idag är det sällsynt att en elev som önskar plats i fritidshem nekas detta. En sådan reform skulle emellertid formellt innebära ökade skyldigheter för kommunerna vilket medför kostnader som kommunerna skall kompenseras för enligt finansieringsprincipen. Kommittén har därför avstått från att föreslå en sådan reform. Frågan behandlas i avsnitt 17.

Kommitténs förslag i 2 kap. skall även gälla fritidshem, dvs. bestämmelserna om kvalitetssäkring, ledning av utbildningen, behörig personal, kompetensutveckling, registerkontroll.

I fritidshemmet ingår också annan verksamhet än undervisande moment. Förslaget hindrar inte att annan personal än fritidspedagoger t.ex. barnskötare anställs vid fritidshemmet för denna del av verksamheten. Det är en fråga för huvudmannen att bedöma relationen mellan fritidspedagogerna och annan personal med hänsyn till verksamhetens art och innehåll.

De allmänna föreskrifterna i 3 kap. gäller för all utbildning inom skolväsendet och skall således omfatta även fritidshemmet, t.ex. föreskrifter om lokaler, elevinflytande och särskilt stöd. Det förutsätts samarbete mellan skolan och fritidshemmet när särskilt stöd utreds i skolan så att också förhållanden på fritidshemmet beaktas. När särskilt stöd sätts in i skolan kan åtgärder behövas även under den tid som eleven vistas på fritidshemmet. En elevs behov av särskilt stöd kan också uppmärksammas på fritidshemmet och initieras därifrån. I sammanhanget bör också noteras att läroplanen kan behöva anpassas till den föreslagna regleringen.

För att markera fritidshemmets nära anknytning till skolverksamheten placeras regleringen av fritidshemmet i respektive skolformskapitel.

Föräldrars och elevers önskemål om plats i familjedaghem i stället för fritidshem kan kommunerna tillgodose även i framtiden. Bestämmelser om öppen fritidsverksamhet finns i 17 kap., liksom regler om familjedaghem.

12.12. Regelförenklingar

Kommittén har i avsnitt 4 framhållit att den avreglering och regelförenkling som blir en följd av kommitténs förslag i huvudsak inte kommer att återspeglas i själva lagen utan främst ger underlag för minskning av författningstexterna i nuvarande skolformsförordningar. Avregleringen och regelförenklingarna återspeglas i kommitténs förslag på två sätt. Båda har sin grund i en strävan att förstärka målstyrningen, minska regel- och detaljstyrningen samt harmonisera bestämmelserna mellan de olika skolformerna.

Reglering tas bort

Det första sättet är att reglering i nuvarande skollag – och skolformsförordningar – helt enkelt tas bort. Kommitténs förslag innebär att från nuvarande skollag tas bort bl.a. bestämmelser om skolplan, om planering av personalens kompetensutveckling och om den undervisande personalens insikter i gällande föreskrifter. Bestämmelser om behörighetsbevis för lärare bör flyttas till högskolelagstiftningen.

Lagförslagets nya struktur har också medfört förenklingar i det avseendet att ett antal regler om huvudmän och övergripande mål samlats på ett ställe i lagförslaget.

Kommitténs förslag om kvalitetsarbetet innebär att bestämmelser om arbetsplan i skolformsförordningarna bör tas bort. Från skolformsförordningarna bör också rensas bort bestämmelser om lärotider, lov- och studiedagar och friluftsverksamhet samt samverkan mellan intressentgrupper.

För grundskolan, sameskolan och specialskolan preciseras i skolformsförordningarna krav på läromedel. Kravet innebär ingen skärpning av bestämmelsen i skollagen om fria läromedel utan

snarare tvärtom. Kommittén bedömer att bestämmelserna om läromedel i skolformsförordningarna kan tas bort.

Kommitténs förslag om att elevvårdskonferensen, eller något motsvarande samrådsorgan, inte regleras centralt innebär att 16 paragrafer i skolformsförordningarna också bör tas bort.

Samordning av reglering

Det andra sättet att åstadkomma avreglering eller förenkling är att sakfrågor som nu regleras både i skollag och skolformsförordning, eller i flera skolformsförordningar, har sammanförts i förslaget till ny skollag. I samband därmed blir det möjligt att ta bort ett stort antal detaljbestämmelser, som idag reglerar medel snarare än mål och organisation snarare än resultat eller i största allmänhet uttrycker regelstyrning. Den totala textmassan kan därmed minskas betydligt.

Detaljerade föreskrifter om rektor och rektors beslutsfattande ersätts med en regel om att rektor skall leda och samordna det pedagogiska arbetet och därvid också besluta om enhetens inre organisation. Härigenom blir ett stort antal bestämmelser av administrativ karaktär som riktar sig till rektor överflödiga t.ex. om schema, lästider, fördelning av elever på klasser och grupper, fördelning av timmar på ämnen, arbetsplatsförläggning av utbildning, etappläsning m.fl. Även avsnittet i läroplanerna om rektors uppgifter kan kortas ner betydligt.

Reglering av skolans insatser för elever i behov av stöd i olika former är spridd i skollagen och skolformsförordningarna. Bestämmelserna formuleras på olika sätt och reglerna om vem som fattar beslut om särskilda stödåtgärder är inte enhetliga och uppfattas ofta som otydliga. Oftast är det olika organisatoriska lösningar och pedagogiska insatser som anvisas. För de verksamheter som berör barn och ungdomar finns sex paragrafer i skollagen och ca 15 i skolformsförordningarna. Dessa paragrafer ersätts i förslaget av tre paragrafer som stärker elevens rätt till stöd. Samtidigt innebär förslaget att detaljerade organisatoriska och administrativa regler kan tas bort.

Elevinflytande regleras i nuvarande skollag och skolformsförordningar i ca 25 paragrafer. Kommittén föreslår att dessa ersätts med två som ger en helt annan tyngd åt elevinflytandet än nuvarande regler. Med dessa sammanhållna och långtgående bestämmelser i

skollagen stärks elevernas inflytande reellt medan ett antal bestämmelser om formerna och dubbelregleringar kan tas bort.

Elevhälsans medicinska insatser får i kommitténs förslag tre paragrafer och motsvaras i nuvarande skollag huvudsakligen av skolhälsovården, som omfattas av åtta paragrafer i skollagen och sex i skolformsförordningarna.

Bestämmelser som uttalar krav på att det för utbildningen skall finnas ändamålsenliga lokaler och utrustning för en tidsenlig utbildning finns i skolformsförordningarna för grundskolan och obligatoriska särskolan men saknas för förskoleklassen, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan samt för hela vuxenutbildningen. För förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen anges att lokalerna skall vara ändamålsenliga. Kommitténs förslag, som inte innebär någon materiell förändring i sak, omfattar en paragraf som gäller alla skolformerna.

Ett antal preciserade processföreskrifter i skolformsförordningarna rörande disciplinära åtgärder ersätts i kommitténs förslag av tre paragrafer under rubriken Arbetsmiljön i 3 kap.

Vissa grundläggande bestämmelser i skolformsförordningarna om betyg och betygsättning har samordnats och tagits in i den nya skollagen. Detta leder till färre bestämmelser och klarare regler. Detsamma gäller föreskrifterna om utvecklingssamtal och dokumentationen av överenskommelser vid utvecklingssamtalen.

Bestämmelser om skolpliktiga elevers ledighet för enskilda angelägenhet, vilka nu finns i såväl skollag som skolformsförordningar, sammanförs och förenklas genom en paragraf i skollagen. Förslaget ersätter bestämmelserna i skolformsförordningarna.

Kommitténs förslag förutsätter en översyn av skolformsförordningarna. Sammanfattningsvis innebär förslaget att drygt hälften av bestämmelserna i t.ex. grundskoleförordningen kan tas bort. Motsvarande utrensning av regler bör också ske i övriga förordningar.

Som kommittén tidigare har redovisat i bl.a. avsnitt 7 skall så långt möjligt det förenklade regelsystemet som kommittén föreslår gälla oberoende av huvudman. Genom förslaget uppnås ett enhetligt regelsystem och för elevernas skull skall samma rättssäkerhet gälla oavsett var eller hos vem eleven går i skolan. Förslaget innebär också att de bestämmelser som idag finns i 9 kap. skollagen och förordningen om fristående skolor tas bort och har inarbetats i de gemensamma bestämmelserna.

13. Särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet

Kommitténs förslag: Skollagen bör, i likhet med den nu gällande, innehålla ett kapitel där bestämmelser samlas för verksamheter som i något avseende ersätter eller kompletterar sådana delar av skolväsendet som får sin reglering i skollagen. I 17 kap. i kommitténs förslag till ny skollag finns sålunda bestämmelser om familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet, vissa verksamheter för barn på sjukhus, särskild undervisning (på sjukhus eller motsvarande), utbildning vid särskilda resurscenter, utbildning vid särskilda ungdomshem, annat sätt att fullgöra skolplikten (s.k. hemundervisning) samt slutligen bestämmelser om internationella skolor och fristående skolor som inte med stöd av skollagen uppbär bidrag från det allmänna men där skolplikten kan fullgöras.

13.1. Inledning

Kommitténs förslag innebär att skollagen kommer att innehålla ett särskilt kapitel, 17 kap., som behandlar sådana verksamheter som inte utgör egna skolformer men som ändå skall ges viss egen lagreglering.

Jämfört med dagens bestämmelser som finns i 10 kap. skollagen kommer vissa verksamheter att även fortsättningsvis få sin lagreglering i ett motsvarande kapitel. Vissa nya verksamheter kommer att föras dit samtidigt som regleringen för en av de nuvarande särskilda utbildningsformerna förs till andra kapitel i lagen. Den verksamhet som får sin reglering flyttad är riksinternatskolorna. Kvar i kapitlet blir bestämmelserna om undervisning vid särskilda ungdomshem, om särskild undervisning (på sjukhus eller motsvarande), om fullgörande av skolplikt i särskilda resurscenter och om fullgörande av skolplikt på annat sätt än som annars anges i skollagen.

Till 17 kap. förs inledningsvis nya bestämmelser om familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet. Hit förs vidare bestämmelser om verksamhet som motsvarar förskola, förskoleklass och fritidshem och som anordnas för barn som vårdas på sjukhus.

Slutligen ges förslag om bestämmelser för internationella skolor och för fristående skolor som inte med stöd av skollagen uppbär bidrag från det allmänna men där skolplikten kan fullgöras.

13.2. Nya bestämmelser och kommitténs överväganden om dessa

13.2.1. Familjedaghem

Familjedaghem är idag en verksamhetsform som ingår i samlingsbegreppen förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i 2 a kap. skollagen. Därmed berörs familjedaghemmen av alla bestämmelser som behandlar förskoleverksamhet respektive skolbarnsomsorg. Denna konstruktion togs oförändrad in i skollagen från socialtjänstlagen den 1 januari 1998. I Skollagskommitténs förslag används inte de nämnda samlingsbegreppen utan ingående verksamheter behandlas var för sig och förskola behandlas som en egen skolform. Familjedaghem som alternativ till förskola och till fritidshem föreslås inte ingå i skolväsendet.

Kommittén har i avsnitt 12.5 föreslagit att kommunerna skall vara skyldiga att erbjuda barn förskola eller fritidshem om förutsättningarna för detta är uppfyllda. Om vårdnadshavarna hellre önskar familjedaghem för sitt barn skall kommunen se till att önskemålet tillgodoses om det inte finns praktiska hinder, t.ex. att det inte finns något familjedaghem att tillgå. Lagförslaget har utformats på så sätt att en kommun skall sträva efter att i stället för förskola erbjuda ett barn familjedaghem, om vårdnadshavarna hellre önskar den omsorgsformen för sina barn.

Därutöver skall finnas möjlighet för kommunen under en femårig övergångsperiod att erbjuda familjedaghem istället för förskola om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen att bereda barnet plats i förskola.

Familjedaghemmens uppgift att genom pedagogisk verksamhet och omsorg stimulera barns utveckling och lärande skall framgå av

skollagen. Av lagen skall även framgå att verksamheten i familjedaghem skall utgå från varje barns speciella behov.

Genom att ta in grundläggande bestämmelser för familjedaghem i skollagen kan lagens bestämmelser om s.k. registerkontroll och om krav på lokaler göras tillämpliga på familjedaghemmen.

Lagbestämmelser för familjedaghem föreslås bli placerade i 17 kap.

Bestämmelserna bör liksom idag kompletteras med allmänna råd från Skolverket.

13.2.2. Öppen förskola och öppen fritidsverksamhet

Öppen förskola respektive öppen fritidsverksamhet är verksamheter som liksom familjedaghem ingår i samlingsbegreppen förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i 2 a kap. skollagen. De öppna verksamheterna berörs därmed av alla bestämmelser där samlingsbegreppen förekommer. I kommitténs förslag används inte samlingsbegreppen och de öppna verksamheterna föreslås inte utgöra eller ingå i skolformerna. Därmed behöver grundläggande bestämmelser för de öppna verksamhetsformerna redovisas i 17 kap.

Kommittén föreslår att en kommun liksom idag kan anordna pedagogisk verksamhet och omsorg i form av öppen förskola och öppen fritidsverksamhet. För dem som skall anställas för sådan öppen verksamhet skall bestämmelserna om registerkontroll tillämpas. Av skollagen skall framgå att lokalerna där verksamheterna skall bedrivas skall vara ändamålsenliga.

Av lagen skall även framgå att en huvudman för en enskild grundskola eller grundsärskola får erbjuda öppen fritidsverksamhet för sina elever från 10 års ålder till och med vårterminen det år eleven fyller 13 år.

Kommittén utgår från att det även fortsättningsvis skall finnas allmänna råd för verksamheterna.

13.3. Nuvarande bestämmelser och kommitténs överväganden utifrån dessa

13.3.1. Riksinternatskolor

Riksinternatskolor behandlas i nuvarande 10 kap.1–1 c §§skollagen. De kan anordnas av kommun eller enskilda och har till uppgift att ge utbildning som motsvarar grundskolan och gymnasieskolan, för i första hand utlandssvenska elever. I kommitténs förslag definieras inte skolformerna utifrån vem som är huvudman. Riksinternatskolorna blir därmed grundskolor respektive gymnasieskolor och inte som hittills utbildningar som ”motsvarar” dessa.

Kommittén föreslår att riksinternatskolorna ingår i grundskolan respektive gymnasieskolan. Riksinternatskolorna kommer därmed att tillhöra skolformerna och ingå i skolväsendet. Särskilda bestämmelser kan behövas avseende mottagande och urval till riksinternatskolor. Bemyndigande för regeringen att meddela sådana bestämmelser bör tas in i skollagen.

De speciella bestämmelserna om bidrag och villkor för statsbidrag till riksinternatskolor regleras som hittills i förordningen om riksinternatskolor.

13.3.2. Utbildning vid särskilda ungdomshem

Utbildning vid särskilda hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga torde i viss mån kunna sägas vara särskilda utbildningar. I den del sådan utbildningsverksamhet riktar sig till skolpliktiga skall den, visserligen med nödvändiga avvikelser, motsvara utbildningen i grundskolan. Det är således med nu gällande bestämmelser fråga om ett komplement till grundskolan och det är aldrig fråga om en hel nioårig egen utbildning. Bestämmelserna om utbildning för barn och ungdom vid särskilda ungdomshem är främst inriktad på skolpliktiga barn och hänvisar då till utbildningen i grundskolan.

Icke längre skolpliktiga som vistas vid särskilda ungdomshem skall genom huvudman försorg ges möjlighet att få ”sådan utbildning som de behöver och inte lämpligen kan få på annat sätt”.

Kommittén föreslår att bestämmelser om undervisning vid särskilda ungdomshem placeras i 17 kap.

För de barn vid särskilda ungdomshem som annars skulle ha deltagit i utbildning i grundsärskolan eller specialskolan bör

bestämmelserna om utbildningen vid ungdomshem hänvisa till dessa skolformer.

Icke längre skolpliktiga som vistas vid särskilda ungdomshem skall ges möjlighet att delta i kompletterande utbildning på grundskolenivå eller motsvarande eller i sådan utbildning som erbjuds i gymnasieskolan eller i gymnasiesärskolan.

13.3.3. Särskild undervisning

Grundskole- och gymnasieskolnivå

För sådana elever i grundskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan som på grund av sjukdom eller av liknande skäl under längre tid inte kan delta i vanligt skolarbete anordnas enligt 10 kap. 3 § skollagen särskild undervisning på sjukhus eller motsvarande, i elevens hem eller på annan lämplig plats. Sådan undervisning ingår inte i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Däremot behandlar skolformsförordningarna särskild undervisning som en del av det offentliga skolväsendet. Enligt de olika förordningarna är särskild undervisning en form av särskilt stöd inom respektive skolform. Lagtext och förordningstext överensstämmer därför inte i detta avseende, något som bör tillrättaläggas i en ny lagstiftning.

Särskild undervisning för skolpliktiga skall enligt 10 kap. 3 § skollagen anordnas av skolhuvudmannen, som får överlåta åt sjukvårdshuvudmannen eller någon annan att anordna sådan undervisning ”enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer”.

Motsvarande undervisning för elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan skall enligt respektive skolformsförordning anordnas, men förordningarna anger inte av vem. Möjlighet att överlåta åt sjukvårdshuvudman eller annan att anordna den särskilda undervisningen finns inte på gymnasienivå.

Kommittén föreslår att särskild undervisning alltjämt är ett alternativt sätt att temporärt anordna och erbjuda undervisning inom olika skolformer som eleverna redan tillhör. Bestämmelser för särskild undervisning kan utformas enhetligt för de olika skolformerna. Med tanke på bl.a. det särskilda anordnaransvar som nedan föreslås för den kommun där sjukhuset eller motsvarande institution är beläget föreslår kommittén att bestämmelserna placeras i 17 kap.

Kommitténs förslag innebär att nuvarande bestämmelser om särskild undervisning i skolformsförordningarna kan tas bort.

Ansvaret för att anordna särskild undervisning

En central fråga när det gäller särskild undervisning är frågan om anordnaransvaret. När nuvarande bestämmelser i 10 kap. 3 § skollagen lägger detta ansvar på ”skolhuvudmannen” avses skolhuvudmannen i det offentliga skolväsendet, närmare bestämt elevens skolhuvudman. Om samma begrepp skulle användas i en ny skollag skulle detta - med kommitténs förslag till reglering oavsett huvudman - innebära att anordnaransvaret för särskild undervisning på exempelvis ett större sjukhus skulle kunna komma att ligga på ett stort antal huvudmän, såväl offentliga som enskilda, allt beroende på var eleverna annars ”går i skolan”. En sådan ordning leder inte till en effektiv och överblickbar verksamhet.

Kommittén föreslår att anordnaransvaret för särskild undervisning på sjukhus eller annan institution läggs på den kommun där sjukhuset eller motsvarande institution är beläget. Sjukhuset behöver därmed bara en part att samverka med för att eleverna skall få den undervisning de har rätt till.

Kommunen, dvs. den kommun där sjukhuset ligger, skall få ersättning för sina kostnader från elevens skolhuvudman. Om den särskilda undervisningen skall ges i elevens hem ligger anordnaransvaret på elevens skolhuvudman.

Förskola, förskoleklass och fritidshem för elever på sjukhus

En motsvarighet till särskild undervisning finns i nuvarande 2 a kap. 4 § och 2 b kap. 4 §. I den först nämnda bestämmelsen föreskrivs att om ett barn vårdas på sjukhus eller i någon annan institution, skall huvudmannen för institutionen sörja för att barnet får tillfälle att delta i verksamhet som motsvarar den som erbjuds i förskola eller fritidshem. I den senare bestämmelsen ges en likalydande föreskrift, men där för verksamhet som motsvarar den som erbjuds i förskoleklassen.

Medan bestämmelserna om särskild undervisning för barn och ungdomar på grundskole- och gymnasieskolnivå omfattar dem som är ”elever” riktar sig bestämmelserna i 2 a och 2 b kap. inte enbart

till barn som deltar i förskola, fritidshem och förskoleklass utan till alla barn. Bestämmelserna i dessa kapitel omfattar således alla barn som vårdas på sjukhus eller i någon institution, alltså helt oberoende av om barnet i vanliga fall går i förskola eller förskoleklass eller är inskrivet vid ett fritidshem. Anordnaransvaret ligger på huvudmannen för institutionen och inte på skolhuvudmannen som fallet är vid särskild undervisning.

Kommittén föreslår att nuvarande bestämmelser i 2 a och 2 b kap. om verksamhet som närmast motsvarar särskild undervisning överförs till en ny skollag och placeras där i 17 kap. Motiven för att dessa verksamheter på sjukhus eller motsvarande inte föreslås få sin reglering i respektive kapitel för de olika skolformerna utan istället här i 17 kap. är följande:

Verksamheten anordnas av sjukvårdshuvudmannen eller motsvarande, alltså en huvudman som är ”främmande” som anordnare av förskola, fritidshem och förskoleklass. Det saknas anledning att ändra på sjukvårdshuvudmannens ansvar.

Verksamheten riktar sig till alla barn, alltså inte endast till dem som är inskrivna i förskola, förskoleklass eller fritidshem.

Verksamheten föreslås inte ingå i skolväsendet.

13.3.4. Utbildning vid särskilda resurscenter

Utbildning enligt 10 kap. 3 a § vid särskilda resurscenter riktar sig till barn som är synskadade eller gravt språkstörda. 10 kap. 3 a § första stycket har följande lydelse:

Barn som är synskadade eller gravt språkstörda får fullgöra sin skolplikt i särskilda resurscenter. Utbildningen skall med nödvändiga avvikelser motsvara utbildningen i grundskolan respektive särskolan.

Ur ett skollagsperspektiv är utbildning vid resurscenter en ny verksamhetsform fr.o.m. 2000-07-01. Tidigare ingick motsvarande undervisning i specialskolan. Staten är genom Specialpedagogiska institutet huvudman. Till nuvarande lagreglering finns kopplat övergångsbestämmelser.

Även här handlar det om att anordna utbildning som motsvarar i skollagen reglerade skolformer, i detta fall grundskolan respektive särskolan (grundsärskolan enligt kommitténs terminologi). Det är således inte fråga om ”särskilda utbildningar” i egentlig mening utan om särskilda eller alternativa sätt att dels anordna och erbjuda

undervisning inom skolformer som ingår i skolväsendet, dels sättet att fullgöra skolplikten. De elever som undervisas vid resurscenter är fortfarande elever i sina respektive hemkommuner.

Regeringen tillsatte i mars 2002 en särskild utredare med uppgift att vidareutveckla formerna för visstidsplaceringar vid resurscenter. I direktivens bakgrundsbeskrivning sägs bl.a.

En placering vid resurscentret avses ingå som ett led i det åtgärdsprogram som hemkommunens skola upprättat för eleven och bygger på att resurscentret, kommunen, eleven och dennes vårdnadshavare är överens om syftet med vistelsen. Vistelsens längd skall styras av de behov eleven har.

I november 2002 har utredningsuppdraget redovisats i betänkandet Visstidsutbildning vid statliga resurscenter (SOU 2002:106). I betänkandet lämnas förslag till vissa ändringar i 10 kap. 3 a § skollagen innebärande bl.a. att målgruppen vad gäller synskadade begränsas.

Kommittén föreslår, mot bakgrund av att betänkandet om utbildning vid resurscenter helt nyligen lämnats och för att inte föregripa den fortsatta beredningen av detta betänkande, att nuvarande övergripande bestämmelser om resurscenter överförs oförändrade till kommitténs förslag till ett nytt 17 kap.

13.3.5. Fullgörande av skolplikt på annat sätt än som annars anges i skollagen, ”hemundervisning”

En verksamhet som inte ingår i skolväsendet är den som regleras i nuvarande 10 kap. 4–6 §§, s.k. hemundervisning. Skolhuvudmannen i barnets hemkommun skall visserligen vara aktiv och involverad genom att lämna medgivande till verksamheten och utöva någon form av tillsyn men undervisningen anordnas inte av någon skolhuvudman i lagens bemärkelse.

Kommittén föreslår att ”hemundervisning” även fortsättningsvis regleras i skollagen i ett nytt 17 kap. på sätt som motsvarar nuvarande reglering.

13.4. Kommitténs överväganden om vissa skolor vid sidan av skolväsendet

13.4.1. Fristående skolor och internationella skolor

Fristående skolor som inte berättigar till bidrag från det allmänna

Enligt 9 kap. 6 § fjärde stycket skollagen kan en huvudman för en godkänd fristående skola skriftligen avstå från medelstilldelning. Huvudmannen har därmed rätt att ta ut elevavgifter för att täcka kostnaderna för utbildningen.

Någon sådan verksam fristående grundskola eller särskola finns inte idag, även om det finns ett par grundskolor som fått godkännande men inte fått rätt till bidrag eftersom verksamheten av Skolverket bedömts medföra påtagliga negativa följder för skolväsendet i berörd kommun.

Möjligheten att stå under statlig tillsyn men vara privatfinansierad, finns även på gymnasial nivå i enlighet med 3 kap. förordningen om fristående skolor.

Kommittén anser att skolplikt skall kunna fullgöras även i en enskild skola, kallad fristående skola, som anordnas vid sidan av skolväsendet. Dessa skolor skall inte berättiga till offentliga bidrag.

Skolan skall ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som motsvarande skolform inom skolväsendet skall förmedla. Dessa villkor överensstämmer med de krav som idag ställs på utbildningen för fristående skolor i 9 kap. 1 § skollagen. Bestämmelserna om att läroplanernas allmänna mål och värdegrund skall efterlevas skrivs in som villkor för godkännande. Se 17 kap. 11 § 1 och 3.

Internationella skolor

Internationella skolor regleras idag i 9 kap. 5 § skollagen vad gäller godkännande av skola för skolpliktiga barn. Internationella skolor på gymnasienivå regleras enbart i förordning (1996:1398) om statsbidrag till internationella skolor. Uppgifter om godkännande, urval, tillsyn, bidrag och omfattning se avsnitt 7 samt betänkandets bilagedel, bilaga 2.

Internationella skolor är i första hand avsedda för elever vars utbildning i Sverige skall syfta till att underlätta deras skolgång

utomlands. Även andra elever kan fullgöra sin skolplikt vid en internationell skola. Eleverna följer andra länders läroplaner eller internationella läroplaner och andra länders kursplaner. Skolorna utfärdar betyg i enlighet med dessa läroplaner och kursplaner.

För vissa elever som fortsätter sin utbildning i Sverige kan detta medföra problem. De två internationella gymnasieskolorna har av detta skäl, efter medgivande av regeringen, fått rätt att utfärda även svenska slutbetyg.

Kommittén anser att möjligheten att fullgöra skolplikten i en internationell grundskola skall regleras i 17 kap. 9 § tredje stycket i den nya skollagen. Internationella grundskolor och gymnasieskolor skall inte ingå i skolväsendet. Villkor för godkännande och rätt till statsbidrag regleras i 17 kap. 11 § 2 och 3 respektive i förordning. I förordningen kan även bestämmelser om mottagande och urval preciseras.

Bestämmelserna om att de svenska läroplanernas allmänna mål och värdegrund skall efterlevas, oavsett om skolan använder ett annat lands eller en internationell läroplan, skrivs in som villkor för godkännande.

14. Utbildning på entreprenad

Nuvarande regler om entreprenad förtydligas och sammanförs till ett kapitel i skollagen.

Möjlighet att lägga ut utbildning på entreprenad till att omfatta ytterligare skolformer bör bli föremål för särskild utredning. Därvid bör också utredas om kommuner skall kunna lägga ut utbildning på entreprenad även till andra kommuner, landsting och statliga organ.

14.1. Entreprenadens kännetecken

Entreprenad definieras enligt Svenska Akademins ordlista som ”ett arbets- eller leveransbeting av större omfattning”. Entreprenader förekommer i ett stort antal former. För olika verksamhetsområden kan entreprenadbegreppet preciseras och ges en snävare och mer distinkt definition.

I skollagen används inte ordet ”entreprenad”, utan förhållandet omskrivs på olika sätt som ”… kommuner får uppdra åt andra att anordna …”, ”… får sluta avtal med någon annan att utföra …”. Däremot finns ordet nämnt i den särskilda lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan, men enbart i titeln.

Den helt övervägande delen av det offentliga skolväsendet ligger under kommunalt huvudmannaskap och kommunerna har erfarenhet av entreprenadverksamhet inom ett stort antal verksamheter. Svenska Kommunförbundet har som stöd för kommunernas hantering av entreprenader utarbetat en handbok Kommunala driftentreprenader. I denna analyseras entreprenadbegreppet och ges för kommunal verksamhet följande allmänna definition.

En entreprenad föreligger när en kommun anlitar en extern producent vilken åtar sig att för kommunens räkning, varaktigt och självständigt, utföra en eller flera tjänster i en sammanhållen verksamhet. Entrepre-

nörens uppdrag är att driva en kommunal verksamhet med kommunen som huvudman. Kommunen behåller sitt ansvar gentemot de användare som omfattas av den entreprenaddrivna verksamheten. Kommunen beslutar om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet samt ansvarar för uppföljning, utvärdering och eventuella kompletterande insatser.

Det saknas i skollagen och andra skolförfattningar en definition av företeelsen ”entreprenad”. Vad som är kännetecknande för entreprenad av en viss verksamhet kan dock uttryckas i tre villkor.

Utförandet av en kommunal verksamhet överlåts helt eller delvis till någon annan att utföra.

Detta framgår uttryckligen av bestämmelser i skollagsstiftningen.

Kommunen eller landstinget behåller huvudmannaskapet och därmed ansvaret för verksamheten.

Detta står ej uttryckligen i lagtexterna men framgår tydligast av lagen om entreprenadförhållanden inom skolan (1993:802) som endast tillåter överlåtande av viss undervisning inom gymnasieskolan. I förarbetena (prop. 1992/93:230) anges vidare att rektors uppgifter inte bör läggas ut på entreprenad. ”… rektor skall alltid vara anställd hos kommunen … har det pedagogiska ansvaret”.

En upphandling och ett avtal mellan kommunen eller landstinget och entreprenören utgör grundvalen för en entreprenad.

Såvitt gäller kraven på avtal framgår detta i skollagen avseende t.ex. förskoleverksamheten och i entreprenadlagen.

Upphandling regleras i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.

14.2. Nuvarande reglering av entreprenader

14.2.1. Kommunallagen

Av 3 kap. 16 § kommunallagen framgår att uppgifter inom det specialreglerade kommunala området, dit det offentliga skolväsendet hör, inte får överlåtas till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk eller ideell förening, eller till en enskild individ (alla i det följande sammantaget benämnda enskild), om det i en författ-

ning angetts att ett visst kommunalt organ skall ha hand om uppgiften. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.

Kommunen ansvarar i egenskap av huvudman för verksamhetens innehåll. Enligt 3 kap. 19 § ansvarar kommunen för kontroll och uppföljning av att entreprenören verkligen fullföljer sina åtaganden enligt avtalsvillkoren. Den ansvariga nämnden skall enligt 6 kap. 7 § se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnden skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Kommunen skall vidare beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur entreprenören utför uppgiften (3 kap. 19 a §).

14.2.2. Skolförfattningarna

Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt förskoleklassen

Enligt 2 a kap. 5 § skollagen får kommunen sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Genom ett sådant avtal får en kommun också tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.

Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får inte med stöd av denna bestämmelse lämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Exempel på sådana uppgifter är beslut om avgifter och tilldelning av plats.

Bestämmelserna har sin grund och motsvarighet i socialtjänstlagen. I samband med att det i början på 1990-talet klarlades i socialtjänstlagen att entreprenad var tillåten i sådan verksamhet som inte innefattar myndighetsutövning uttalades följande

Även om det numera framgår tydligt av kommunallagen att kommuner och landsting kan lägga ut verksamhet som inte innebär myndighetsutövning på privaträttsliga subjekt, finns det en osäkerhet om hur långt möjligheterna sträcker sig. Det gäller särskilt i de fall där det har föreskrivits särskilt att kommunen eller landstinget skall svara för en viss verksamhet eller att en eller flera nämnder skall fullgöra de uppgifter som ankommer på kommunen eller landstinget enligt den särskilda lagstiftningen (prop. 1992/93:43).

För förskoleklassen stadgas i 2 b kap. 2 § tredje stycket att kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter beträffande förskoleklassen. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till enskilda.

Bestämmelserna om entreprenad är således idag likalydande för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt förskoleklassen.

De obligatoriska skolformerna samt gymnasiesärskolan

För grundskolan och motsvarande skolformer där skolplikt kan fullgöras samt för gymnasiesärskolan saknas möjligheter att lägga utbildning på entreprenad, se dock nedan, angående regeringens möjlighet att meddela undantag.

Här är huvudprincipen att kommunen skall driva verksamheten i egen regi. Undervisningen skall bedrivas med lärare som är kommunalt anställda (prop. 1990/91:18 s. 38).

Gymnasieskolan

Enligt lagen om entreprenadförhållanden inom skolan (i det följande kallad entreprenadlagen) får kommuner och landsting sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att denne skall bedriva viss undervisning inom gymnasieskolan. Avtalet får endast avse undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil. I propositionen ges också en bakgrund till och motivering av entreprenadlagen. Där framhåller föredragande statsrådet följande

Som jag redovisat finner jag det angeläget att öka möjligheterna till entreprenad inom det offentliga skolväsendet. Förutom vuxenutbildningen, där detta redan i dag är möjligt, anser jag att det största behovet av att anlita utomstående finns inom gymnasieskolan. Det område i gymnasieskolan som jag framförallt tänker på är yrkesutbildningsområdet. Inom detta område kan en del företag erbjuda mer kvalificerade och moderna resurser i form av teknisk utrustning och kompetens än skolan har möjlighet att göra. I en del fall kan skolan helt sakna

modern utrustning och också adekvat lärarkompetens.

Som framgår av propositionen bör en entreprenad också kunna ge en möjlighet till bättre utbildning även på andra områden än inom det område entreprenaden omfattar p.g.a. en mer aktiv samverkan mellan skolan och arbetslivet. Det kan också, enligt propositionen, vara mer ekonomiskt fördelaktigt för en kommun eller ett landsting att lägga ut viss undervisning på en entreprenör än att själv bedriva den.

I propositionen framhålls vidare följande.

Den undervisning som läggs ut på entreprenad skall ingå i det offentliga skolväsendet. Elevernas rättigheter och kommunernas och landstingens skyldigheter skall vara desamma som om undervisningen bedrivs av kommunen eller landstinget i egen regi.

Kommunen eller landstinget är fortfarande huvudman för utbildningen. Undervisningen bedrivs inom huvudmannens gymnasieskola. Skollagens bestämmelser om utbildning som anordnas inom det offentliga skolväsendet gäller för undervisningen liksom exempelvis gymnasieförordningen, läroplanen och gymnasieskolans kursplaner. Det görs dock undantag från skollagens krav på att använda behöriga lärare.

I en särskild bestämmelse i entreprenadlagen görs nämligen undantag från skollagens krav i 2 kap. 3 § på att lärare skall ha utbildning avsedd för den undervisning som de i huvudsak skall bedriva. I stället gäller att för undervisningen skall användas lärare som har kompetens för den undervisning de skall bedriva.

Av 3 § entreprenadlagen följer också att om en kommun eller ett landsting överlämnar uppgiften att bedriva undervisning till enskilda får också den myndighetsutövning som hör till uppgiften överlämnas. Här avses lärarnas myndighetsutövning, främst betygsättning.

Komvux, särvux och sfi

Skollagen ger här i närmast identiska formuleringar möjlighet för kommuner och landsting att lägga ut utbildning på entreprenad för

kommunal vuxenutbildning i 11 kap. 6 §,

vuxenutbildning för utvecklingsstörda i 12 kap. 9 §, och

svenskundervisning för invandrare i 13 kap. 9 §.

För sådan vuxenutbildning som anordnas av någon annan än en kommun eller ett landsting gäller inte bestämmelserna i 2 kap. 4– 7 §§ om behörighet för olika anställningsformer och vissa krav avseende kompetensutveckling för personalen.

Av respektive förordningar framgår att bestämmelserna i förordningen gäller även utbildning som anordnas av annan än kommun eller landsting. Vidare anges att bestämmelser om rektor alltid avser den rektor inom det offentliga skolväsendet som är ansvarig för ledningen av utbildningen (jfr t.ex. 2 kap. 8 § förordningen om kommunal vuxenutbildning).

Många kommuner har förlagt utbildning inom kunskapslyftet till externa anordnare, när möjligheterna har varit större att nå kvalitetsmålen på det sättet än med verksamhet i egen regi. I propositionen om vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72) påpekar regeringen vikten av mångfald av utbildningsanordnare för att skapa förutsättningar för ett individuellt anpassat stöd för lärandet.

Regeringens möjlighet att medge undantag från huvudregeln i entreprenadlagen

I entreprenadlagen ges en möjlighet för kommuner och landsting att för de olika skolformerna få dispens från skollagens bestämmelser. Där anges i 2 §.

Om det finns särskilda skäl får regeringen på ansökan av en kommun eller ett landsting i andra fall än som anges i 1§ medge att kommunen eller landstinget får sluta avtal med någon annan om att bedriva undervisning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom.

Regeringen kan således medge att entreprenad får användas även inom grundskolan och särskolan om det finns särskilda skäl. Som exempel anges i förarbetena önskemål från ett föräldrakooperativ att bedriva undervisning i ett hemspråk i egen regi eller andra sådana fall där någon har kompetens att bedriva en del av undervisningen bl.a. i grundskolan. Dispens kan också avse annan undervisning i gymnasieskolan än den som generellt medges i lagen. Som exempel anges att en entreprenör kan, utöver att undervisa i sådana ämnen som generellt får läggas ut på entreprenad, ha kompetens att bedriva viss undervisning i ett ämne som har nära anknytning till

ett yrkesämne. Dispensen kan även avse en annan kommun, ett landsting eller ett statligt organ.

Sju ansökningar om dispens har sedan lagens ikraftträdande den 1 januari 1994 inkommit till Utbildningsdepartementet. Regeringen har fattat avslagsbeslut i fem ärenden, medan ett ärende fortfarande handläggs på regeringskansliet. Två ansökningar har återkallats.

I det följande redovisas i korthet för de ärenden som inte återkallats.

Grundskola och entreprenad

Två kommuner har ansökt om medgivande att driva en grundskola i kommunen på entreprenad.

Som skäl för sin ansökan uppgav den ena kommunen bl.a att möjligheten att driva en grundskola på entreprenad skulle medföra en vitalisering av verksamheten, att ett breddat utbud av anordnare kan påskynda skolutvecklingen, att ett alternativ med ett ökat antal fristående skolor riskerar att skapa tomma skollokaler samt att fler aktörer ger högre kostnadseffektivitet.

Den andra kommunen uppgav bl.a. att möjligheten att driva en grundskola på entreprenad skulle skapa utrymme för nytänkande och kreativitet i syfte att förbättra skolans kvalitet, att erfarenheten av att driva förskolor och gymnasieskolans nationella program på entreprenad medfört positiv överspridning till annan kommunal verksamhet, att valfriheten genom inrättandet av profilklasser i skolor drivna på entreprenad skulle öka, att ett alternativ med ett ökat antal fristående skolor riskerar att öka kommunens kostnader samt att ett alternativ med entreprenad innebär stora möjligheter för huvudmannen att hålla de ekonomiska konsekvenserna under kontroll.

Enligt regeringens mening anförde inte någon av kommunerna sådana särskilda skäl att ett medgivande kunde lämnas. Mot denna bakgrund avslogs ansökningarna.

Fristående skolor och entreprenad

En kommun har ansökt om medgivande att få sluta avtal med fristående skolor om att bedriva undervisning för elever i behov av särskilt stöd i särskilda undervisningsgrupper.

Som skäl för sin ansökan uppgav kommun bl.a. att kommunövergripande undervisningsgrupper finns i flera kommunala grundskolor som blir fristående skolor fr.o.m. läsåret 2001/2002, att berörda rektorer önskar behålla nuvarande elever inom de särskilda undervisningsgrupperna även om skolan övergår till att bli en fristående skola samt att kommunen liksom tidigare avser att besluta om in- och utskrivning av elever i särskild undervisningsgrupp.

Enligt regeringens mening anförde inte kommunen sådana särskilda skäl att ett medgivande kunde lämnas. Ansökan avslogs därför.

Kommunalförbund

Ett kommunalförbund ansökte om medgivande att få sluta avtal med två kommuner om att bedriva undervisning i ämnet modersmål.

Som särskilda skäl anförde kommunalförbundet modersmålsundervisningens speciella karaktär och rekryteringsproblem, att en samverkanslösning som kräver att medlemskommunernas modersmålslärare måste anställas i förbundet är till nackdel för lärarna samt att den föreslagna entreprenaden endast till ringa del skiljer sig från villkoren i regeringens proposition 1990/91:18 om betygssättning som myndighetsutövning.

Regeringen avslog ansökan.

Gymnasieskola och entreprenad

Individuella programmet En kommun har ansökt om regeringens medgivande att sluta avtal med enskilda fysiska eller juridiska personer om undervisning i kärnämnen på entreprenad för elever på individuella program (IV).

Som skäl för sin ansökan har kommunen uppgett bl.a. att man vill ha en IV-organisation som kännetecknas av en varierad struktur och en individualiserad träning som beaktar elevens totala situation

och att man därför vill pröva att hos små externa utbildningsanordnare ge vissa IV-elever, som ej önskar gå i en vanlig gymnasieskola, möjlighet att få speciell undervisning. I dag har kommunen små möjligheter att erbjuda samma alternativ inom den egna organisationen.

Regeringen ansåg att kommunen inte anfört sådana särskilda skäl som innebar att medgivande om undantag kunde meddelas. Ansökan avslogs därför.

Lokal inriktning En kommun har anhållit om regeringens medgivande att lägga ut utbildning inom naturbruksprogrammet i sportfiske med inriktning turism på hel entreprenad under läsåren 2002–2004.

Regeringen ansåg inte att kommunen anfört sådana särskilda skäl som behövs för ett medgivande. Ansökan avslogs.

Kärnämnen m.m. En kommun har ansökt om generell dispens, alternativt en dispens för enbart vissa i ansökan angivna kurser, att få sluta avtal med vissa utbildningsföretag och offentliga institutioner om att dessa skall bedriva viss undervisning inom gymnasieskolan. Vidare har kommunen ansökt om att få sluta avtal med SSV om att bedriva undervisning på distans i gymnasieskolan i kärnämneskurserna svenska/svenska som andraspråk, engelska, matematik, idrott och hälsa, naturkunskap, samhällskunskap och religionskunskap. Slutligen har kommunen även ansökt om dispens att få sluta avtal med vissa offentliga institutioner om att bedriva undervisning i estetisk verksamhet.

Ärendet handläggs för närvarande på Utbildningsdepartementet.

Andra bemyndiganden

Enligt 15 kap. 2 § skollagen får regeringen meddela föreskrifter om möjlighet att låta enskilda och andra utomstående svara för enstaka inslag i verksamheten inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom.

14.3. Omfattningen av entreprenadverksamhet på skolområdet

Basen för Statistiska Centralbyråns (SCB) statistik över kommunernas utnyttjande av annan anordnare är kostnaderna. För varje kommun finns publicerat kostnaderna årsvis för varje skolform och hur stor del av det som används för köp av utbildning av annan anordnare än kommunernas egna skolor. I den posten ingår kostnaderna för entreprenadverksamhet. Där finns dock även kostnaderna för andra samverkansformer mellan kommuner som inte är entreprenad. Huvudmannaskapet behålls nämligen inte i dessa fall. Dessa samverkansformer finns för alla skolformer och är av betydande omfattning. För gymnasieskolan där det regleras av samverkansavtal tar det mer än en fjärdedel av kommunernas totalkostnader för gymnasieutbildning.

Statistiken för kostnaderna innehåller också kostnaderna för sådan entreprenad av stödfunktioner till utbildningen som fastighetsförvaltning, snöröjning, städning, skolskjutsar, elevmåltider och elevhälsovård.

1999 köpte de svenska kommunerna utbildning av andra till en kostnad som var 7,8 % av den totala utbildningskostnaden. För de olika skolformerna var kostnadsandelen för köp följande.

Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen

8,4 %

Förskoleklassen 3,5 % Grundskolan 5,7 % Särskolan 19,6 % Gymnasiesärskolan 41,3 % Gymnasieskolan 31,0 % Komvux totalt (varav kunskapslyftet

27,0 %

25,4 %)

Särvux 10,2 %

I två fall går det dock att få ett mått på omfattningen av entreprenadverksamhet som är mer preciserat.

Använder man uppgiften om köp av utbildning i gymnasieskolan från enskilda företag når man nära den entreprenad som avses i entreprenadlagen. Omfattningen är 3,3 % av totalkostnaden. I denna post ingår också kostnaderna för entreprenad av övriga stödfunktioner vilket leder till slutsatsen att entreprenad av under-

visning i gymnasieskolan är av mycket begränsad omfattning. Det rör sig högst om ett par procent.

För den gymnasiala vuxenutbildningen har Skolverket gjort en uppföljning våren 2000, ”Tre år med kunskapslyftet”. En specialundersökning visar att kommunerna våren 2000 upphandlade 25,4 % av gymnasial vuxenutbildning hos andra utbildningsanordnare än kommuner och landsting. Störst var andelen upphandlade kurser hos ”annan utbildningsanordnare”, 19,9 %. Folkhögskolor och studieförbund svarade för övriga 5,5%.

14.4. Andra samverkansformer än entreprenader

14.4.1. Samverkan mellan kommuner

Det är sällan möjligt för en kommunal huvudman att i egen regi erbjuda sina invånare alla olika utbildningsmöjligheter inom det offentliga skolväsendet. Därför har det alltid funnits samverkan mellan kommuner, mellan landsting, mellan kommuner och landsting samt mellan kommuner respektive landsting och enskilda. Behovet av samverkan är fortfarande i högsta grad aktuellt och samverkan mellan de inblandade parterna är mycket omfattande.

Dominerande samverkansformer inom den offentliga utbildningsverksamheten är de som regleras av bestämmelserna i skollagen. Samverkan bygger på överenskommelser mellan parterna. Sådana förekommer från förskolan till vuxenutbildningen, dock ej sfi. Vanligast är sådana som gäller gymnasieskolan där samverkan sker inom ramen för samverkansavtal (5 kap. 5 § skollagen).

Skollagens bestämmelser om samverkan mellan kommuner och landsting, när det gäller utbildningar inom det offentliga skolväsendet, består till en del av lagfäst rätt och skyldighet men baseras också på överenskommelser mellan kommunerna och landstingen. Gemensamt är dock att den anordnande kommunen har huvudmannaskapet för utbildningen vilket skiljer denna samverkan från entreprenad.

Distansundervisning i gymnasieskolan

Utvecklingen av etermedia och datateknik som grund för distansundervisning har förändrat förutsättningarna för en utbildnings knytning till en viss kommun. Distansundervisning går ju regel-

bundet över gränserna. I förordningen (2000:158) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan ges föreskrifter om en försöksverksamhet. Med distansundervisning i gymnasieskolan menas i förordningen att en elev, som är intagen i en kommuns skola skall kunna få undervisning med stöd av informations- och kommunikationsteknik i den egna gymnasieskolan av en lärare, som är anställd i en annan kommun eller i en fristående skola.

Gemensam nämnd och kommunalförbund

Det finns också andra former för kommunal samverkan inom utbildningssektorn, nämligen gemensam nämnd och kommunalförbund, som regleras i kommunallagen.

14.4.2. Samverkan med andra än kommuner

Arbetsplatsförlagd utbildning

En form av samverkan sker inom gymnasieskolan mellan kommuner/landsting och arbetslivet i form av APU (arbetsplatsförlagd utbildning). APU är en obligatorisk verksamhet för alla elever i gymnasieskolans yrkesförberedande program (5 kap. 15 § gymnasieförordningen). Den skall omfatta minst 15 veckor. Kommunen är huvudman men utbildningen bedrivs av arbetsplatsens instruktörer. Kommunen överlämnar ingen myndighetsutövning.

Om APU skall ses som entreprenad är oklart. Utbildningen uppfyller de tre kriterierna för entreprenad som tidigare nämnts. Den regleras närmare i gymnasieförordningen. Vidare var syftet med APU att arbetslivet skulle ställa platser till förfogande utan kostnad. Det är har istället blivit så att kommunerna vanligen köper platserna med tillhörande utbildningstjänster

Det pågår också en försöksverksamhet med lärande i arbetslivet inom gymnasieskolan enligt en särskild förordning (SFS 2000:690). Med lärande i arbetslivet avses enligt förordningen att en elev på ett nationellt eller specialutformat program som innehåller yrkesämnen får en utbildning under minst 30 veckor på en arbetsplats. Kommuner och landsting samt fristående gymnasieskolor som bedriver motsvarande utbildning kan delta i försöket. För varje utbildningsplats i försöket skall det upprättas ett utbildningskon-

trakt mellan skolan, en ansvarig företrädare för arbetsplatsen och eleven.

Lärlingsutbildning

Samverkan mellan skola och arbetsplats sker även i form av lärlingsutbildning (2 kap. 21 § gymnasieförordningen). Eleven är anställd i ett företag där utbildningen inom karaktärsämnena ges, medan skolan står för undervisningen inom kärnämnena. Styrelsen för utbildningen ansvarar för att utbildningen uppfyller de krav som finns på utbildningen

Vissa stödfunktioner

Det är inte ovanligt att kommuner och även enskilda huvudmän köper in olika tjänster som inte direkt berör den egentliga utbildningen. Till sådana tjänster kan räknas stödfunktioner som fastighetsskötsel, städning, bevakning, skolbespisning och skolskjutsar. Av tradition har dock dessa stödfunktioner ansetts kunna uppdras till andra att utföra utan att behöva ta hänsyn till skollagens bestämmelser om entreprenad. I ett rättsfall (RÅ 1989 ref. 89) har Regeringsrätten fastställt att stödfunktioner till kärnverksamheten som exempelvis städning alltid får läggas ut på entreprenad.

Kommittén har gjort den bedömningen att stödfunktionerna skolskjuts och skolmåltider inte faller inom utbildningen och utbildningsbegreppet. Eftersom all utbildning är avgiftsfri har därför i nuvarande skollag särskilt föreskrivits att elever i grundskolan och särskolan under vissa förutsättningar skall ha rätt till kostnadsfri skolskjuts. På samma sätt regleras kostnadsfria skolmåltider i både offentliga och enskilda skolor. Kommittén föreslår inga ändringar i dessa delar.

Kommittén bedömer att här behandlade stödfunktioner kan läggas ut på entreprenad utan särskild reglering i skollagen, men för kommunerna enligt kommunallagens bestämmelser.

Uppdragstagare

Begreppet entreprenad skall inte förväxlas med att skolhuvudmannen anlitar en enskild fysisk person, s.k. uppdragstagare, för att utföra uppgifter som annars utförs av någon anställd hos skolhuvudmannen.

JO har utförligt behandlat och klarlagt denna fråga i sitt beslut 2001-04-04, Dnr 2598-2000, 2617-2000 som avsåg möjligheten för socialnämnderna att uppdra åt privata företag och enskilda personer att utföra utredningar inom nämndernas verksamhetsområden. JO anför följande.

Vad som nu har sagts innebär att en kommun inte kan överlämna sådana utredningsuppdrag som är aktuella i detta ärende till ett bolag eller annat privat rättssubjekt. Detta gäller även om kommunen i och för sig behåller huvudansvaret för att uppgiften utförs. Kommunen har däremot möjlighet att anlita uppdragstagare som är fysiska personer och som knyts till myndigheten på ett sådant sätt att de kan anses delta i dess verksamhet. En sådan uppdragstagare förutsätts stå under myndighetens arbetsledning och utföra arbetsuppgifter som normalt ankommer på en anställd. Bestämmelserna i sekretesslagen blir därmed direkt tillämpliga på uppdragstagaren. Vidare gäller förvaltningslagens regelsystem för hans eller hennes arbete och de handlingar som uppdragstagaren upprättar anses ha tillkommit i myndighetens verksamhet och därmed vara allmänna. Även andra grundläggande regler, t. ex. bestämmelserna i brottsbalken om tjänstefelsansvar och i skadeståndslagen om det allmännas skadeståndsansvar blir direkt tillämpliga i förhållande till en sådan uppdragstagare eller någon som på annan liknande grund deltar i myndighetens verksamhet. Han står även under min tillsyn i den del han utför arbete åt socialnämnden.

En företeelse som tillkommit och ökar i omfattning under senare år är anlitandet av personal, främst lärare av olika slag, från bemanningsföretag i den direkta undervisningen.

Rättsläget är för närvarande oklart vad gäller möjligheten att i det offentliga skolväsendet använda lärare som inte är anställda hos kommunen. Skollagen innehåller idag inte något krav på att de lärare som kommunen använder också skall vara anställda hos kommunen. Av förarbetena framgår att regeringsformens regler torde innebära att någon annan ordning inte är möjlig.

I 11 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs:

Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag.

Sådant lagstöd finns inte på skolans område med undantag för entreprenadlagen.

Lärares arbetsuppgifter innebär myndighetsutövning t.ex. betygsättning (jfr avsnitt 9 om betyg). Detta talar för att möjligheten att använda inhyrda lärare från bemanningsföretag är mycket begränsat. Frågan har såvitt kommittén funnit inte prövats i domstol.

Å andra sidan har JO prövat frågan inom socialtjänsten genom det ovan återgivna JO-fallet. JO har där visat på möjligheten att använda sig av uppdragstagare oavsett om uppgiften innefattar myndighetsutövning eller inte. Det är då som nämnts ovan inte fråga om entreprenad. JO:s uttalande är av principiell innebörd och bör enligt kommitténs mening kunna vara vägledande även inom skolområdet.

Under begreppet uppdragstagare kan även inräknas t.ex. de enskilda läkare och skolpsykologer som anlitas av skolhuvudmän utan att de formellt är anställda.

Enskilda skolor

Redogörelsen och resonemangen ovan avser kommunernas möjligheter att använda uppdragstagare. De bör emellertid också ha betydelse för enskilda skolors möjlighet att använda lärare som inte är anställda hos den enskilda huvudmannen.

I samband med förslaget om skolhälsovård för förskoleklassen framgår av propositionen Hälsa, lärande, och trygghet (prop. 2001/01:14) att skolhälsovård kan anordnas genom att tjänsten köps t.ex. från en närbelägen skola.

De fristående skolorna har också möjlighet att träffa avtal med någon annan om modersmålsundervisning, 1a kap. 5 § förordningen om fristående skolor.

14.5. Kommitténs överväganden

14.5.1. En splittrad bild

Bestämmelser om entreprenad finns i dag i skollagen på fem olika ställen och dessutom i entreprenadlagen.

Bestämmelserna om entreprenad inom de skolformer, där sådan är tillåten, skiljer sig ofta formuleringsmässigt åt i viss utsträckning, men har sakmässigt likartat innehåll. Lagstiftningen har tillkommit

vid olika tidpunkter för de olika skolformerna och under olika politiska majoritetsförhållanden. Det kan vara en förklaring till de olikheter som präglar entreprenadbilden. En annan är naturligtvis de skillnader som finns mellan skolformerna i olika avseenden som obligatorium/frivillighet, snäv yrkesutbildning/bred allmänutbildning med starkt inslag av fostrande utveckling etc.

Som sammanfattning av bestämmelserna om entreprenad på skolområdet kan följande konstateras.

Det är tillåtet att sluta avtal om driften av förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet på entreprenad. Inom vuxenutbildningen är det tillåtet att lägga all utbildning på entreprenad.

Det är tillåtet att lägga ut undervisning på gymnasieskolan i ämnen med yrkesinriktad eller estetisk profil på entreprenad. För övriga ämnen finns en möjlighet för regeringen att medge undantag från huvudregeln. Något sådant medgivande har ännu inte lämnats.

Det är inte tillåtet att lägga utbildningen i grundskolan, särskolan och gymnasiesärskolan på entreprenad utom när regeringen efter ansökan finner att särskilda skäl föreligger att medge undantag.

Förskola, förskoleklass och fritidshem och utbildningar på vuxennivå får lämnas på entreprenad till andra utan inskränkningar. Undervisning inom gymnasieskolan med yrkesinriktad eller estetisk profil får ges i uppdrag enbart till enskild fysisk eller juridisk person. Kommunala, landstingskommunala eller statliga enheter utesluts därmed om inte regeringen efter ansökan medger undantag.

På förskolenivå får uppgifter som avser myndighetsutövning inte överlåtas till enskild etc. vid entreprenad. Enligt entreprenadlagen får myndighetsutövning som hör till undervisningen överlämnas.

För sådan vuxenutbildning som anordnas av någon annan än en kommun eller ett landsting gäller inte 2 kap. 4–7 §§ om behörighet och vissa krav på kompetensutveckling för personal t. ex. 11 kap. 7 §. Vid entreprenad inom gymnasieskolan regleras behörigheten på ett annat sätt. Enligt entreprenadlagen gäller inte bestämmelsen i 2 kap. 3 § skollagen. I stället gäller att för undervisningen skall användas lärare som har kompetens för

den undervisning de skall bedriva. I realiteten kan inte heller skollagens paragrafer om behörighet och villkor för anställning bli aktuella hos entreprenörer inom gymnasieskolan (prop. 1992/93:230 s. 90).

Tystnadsplikt finns föreskriven för lärare och annan personal vid entreprenad på gymnasienivån men saknas på förskole- och vuxennivån.

Regeringen har rätt att utfärda ytterligare föreskrifter om entreprenad när det gäller vuxenutbildning och gymnasieundervisning men inte när det gäller utbildning på förskolenivån.

Mot bakgrunden av uppdragets direktiv om att harmonisera, förenkla och förtydliga föreslår kommittén att bestämmelserna om entreprenad i skolan förtydligas och samlas i ett nytt kapitel i skollagen. Nuvarande bestämmelser bör så långt möjligt utformas i likalydande lagtext för de olika skolformerna.

14.5.2. Kommitténs lagförslag

Definition

Kommittén föreslår att begreppet entreprenad definieras i skollagen. En kommun eller ett landsting får med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med annan om att utföra uppgifter inom utbildningen. Begreppet skulle därmed få stadga i skollagstiftningen och tolkningssvårigheter undviks.

Bibehållit huvudmannaskap innebär att när en entreprenör ges i uppdrag att utföra uppgifter inom utbildningen är det fortfarande fråga om en kommunal verksamhet i förhållande till eleverna och vårdnadshavarna. Kommunen ansvarar i egenskap av huvudman för verksamhetens innehåll men låter någon annan sköta själva utförandet. Som tidigare nämnts ansvarar kommunen även enligt 3 kap. 19 § kommunallagen för kontroll och uppföljning av att entreprenören verkligen fullföljer sitt åtagande enligt avtalsvillkoren. Enligt 6 kap. 7 § kommunallagen skall den ansvariga nämnden se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter i övrigt som gäller för verksamheten. Nämnden skall också se till att verksamheten

bedrivs på ett i övrigt tillfredställande sätt. Den skall också se till att avtalet utformas så att medborgarna tillförsäkras insyn i hur entreprenören utför uppgiften.

De bestämmelser som finns för utbildningen skall även gälla vid entreprenad t.ex. 1–3 kap. skollagen, läroplaner och kursplaner samt andra författningar på skolområdet. Det innebär att t.ex. bestämmelserna om registerkontroll i 2 kap. 19–21 §§ i kommitténs förslag också skall tillämpas av en entreprenör. Rektors ledningsansvar skall som idag ligga kvar hos rektor vid skolenheten som är berörd av entreprenaden.

Entreprenad skall inte sammanblandas med bidragsfinansierad enskild verksamhet som föreligger när kommunen ger bidrag till enskilda juridiska eller fysiska personer som bedriver egen verksamhet utan något uppdrag från kommunen, t.ex. fristående skolor enligt 9 kap. i nuvarande skollag. I dessa fall är kommunen inte huvudman eftersom utbildningen inte bedrivs på uppdrag av kommunen.

Gränsen mellan förskola eller fritidshem på entreprenad, som bygger på ett avtal mellan kommunen och entreprenören, och enskild förskola eller fritidshem som bygger på ett ensidigt beslut av kommunen om bidrag enligt 2 a kap. 17 §, är idag oklar. Genom kommitténs förslag om godkännande av enskilda förskolor och fritidshem, skyldigheten för kommunen att ge bidrag till sådan verksamhet samt förslaget att samla bestämmelserna om entreprenad i ett eget kapitel blir gränsen tydligare på detta område. En definition av entreprenad i lagen tydliggör också skillnaden.

Myndighetsutövning

Förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning får endast överlämnas till enskilda juridiska eller fysiska personer om det finns lagstöd.

Styrelsen och rektor har ansvar för vissa beslut som gäller myndighetsutövning. Dessa befogenheter skall inte kunna överlämnas till en entreprenör. Detta bör framgå tydligt av lagstiftningen. Lärarnas myndighetsutövning, främst betygsättning, hör intimt samman med dennes undervisningsuppgifter. Det är därför naturligt att den får överlämnas. Utfärdande av betygsdokument är däremot rektors uppgift och stannar hos denne.

För vuxenutbildningen saknas idag bestämmelser om möjlighet att överlämna uppgift som innebär myndighetsutövning till entreprenör. Kommittén föreslår att enhetliga bestämmelser, dvs. att lärare vid entreprenad får utföra den myndighetsutövning som hör till lärarens åligganden, skall gälla även vuxenutbildningen. De lärare som är verksamma hos en entreprenör bör ha samma ansvarsområde som lärare anställda hos kommunen.

Behöriga lärare

Som beskrivits ovan gäller i dag olika krav för behörighet och kompetens för lärare hos entreprenörer som anlitas i olika skolformer. Kommittén föreslår att samma regler skall gälla för entreprenören som för huvudmannen. Det innebär att de föreslagna bestämmelserna i 2 kap.11–15 §§skollagen gäller även för undervisning som läggs ut på entreprenad. Även de föreslagna bestämmelserna om vem som får sätta betyg blir tillämpliga hos entreprenören.

14.5.3. Förslag om särskild utredning

Vid kommitténs översyn av lagstiftningen rörande entreprenadförhållanden i skolan har uppkommit fråga om rätt för kommuner och landsting att lägga ut utbildning på entreprenad i vidare utsträckning än vad nu är fallet. Kommittén har funnit att frågan är så komplicerad att den bör bli föremål för särskild utredning. Möjligheten att utöka kretsen av entreprenörer till att även omfatta annan kommun, landsting eller statliga organ bör också övervägas. Här kan konstateras att gymnasiekommittén skall utreda behovet av utökad möjlighet för kommuner att samverka om delar av utbildningen i gymnasieskolan.

I en sådan utredning bör också göras en samlad bedömning av huruvida det är möjligt att harmonisera de krav som gäller för behörighet och kompetens för lärare hos entreprenörer som anlitas i olika skolformer. Det gäller främst yrkesinriktade utbildningar inom gymnasieskolan men även inom vuxenutbildningen.

Även möjligheten för enskilda skolor att lägga ut verksamhet på entreprenad bör utredas.

15. Tillsyn och sanktioner

Kommitténs förslag: Skolverkets tillsynsansvar regleras i skollagen. Skolverkets tillsyn omfattar efterlevnaden av skollagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och föreskrifter om utbildningen som kan finnas i andra författningar. Tillsynsansvaret för enskild verksamhet som godkänns av kommunen ligger dock kvar på kommunen.

Skolverket får vidare rätt att förelägga huvudman för verksamhet som står under verkets tillsyn att fullgöra sina åligganden. Föreläggandet skall kunna förenas med vite.

15.1. Inledning

Statlig tillsyn har behandlats i olika utredningar och i andra sammanhang under senare år. Här kan nämnas bl.a. Riksdagens revisorers rapport om tillsynen som sådan (1994/95:RR9), Riksrevisionsverkets rapport Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10), Förvaltningspolitiska kommissionens slutbetänkande I medborgarnas tjänst – en samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) och Statskontorets rapport Statens tillsyn över verksamhet i landsting och kommuner (1998:8) som gjordes på uppdrag från Avregleringskommittén och Den parlamentariska regionkommittén (PARK).

Tillsynsverksamheten på skolområdet har vid olika tillfällen granskats av Riksrevisionsverket (RRV) och Riksdagens revisorer. De två senast genomförda granskningarna redovisas i Riksrevisionsverkets rapport Skolverkets tillsyn (RRV 2001:24) respektive Riksdagens revisorers rapport 2001/02:13 Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidragsförmedling.

Tillsynsutredningen

I september 2000 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontroll och genomförande av demokratiskt fattade beslut. Utredningen har tagit namnet Tillsynsutredningen.

Bakgrunden till utredningens uppdrag var att flera utredningar visat att tillsynen är svag på många områden. Detta anges kunna t.ex. vara en följd av att riksdag och regering inte gett verksamheten nödvändiga förutsättningar i form av tydligt författningsstöd. I många fall har myndigheterna brustit genom att inte ge tillsynen tillräckligt hög prioritet. Vidare anges att begreppet tillsyn är oklart och att det ger dålig vägledning om vad en tillsynsuppgift innebär, såväl för medborgaren som för den som har till uppgift att utföra tillsynen eller är föremål för den. Oklarheten uppges förstärkas av att tillsynsarbetet i praktiken utförs mycket olika inom olika områden samt att riksdag och regering inte använt enhetliga begrepp i sina försök att konkretisera dess innehåll. Dessa förhållanden kan enligt direktiven ha bidragit till att tillsynen är svag på många områden, vilket är allvarligt då den statliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter riksdag och regering beslutat. Den skall bidra till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati.

Tillsynsutredningen skall belysa bl.a. tillsynens syfte, inriktning och omfattning samt tillsynsbegreppets innebörd och tillsynens reglering. I ett delbetänkande Statlig tillsyn – granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) som lämnades i februari 2002 avrapporteras den första delen av arbetet som bestått bl.a. i en kartläggning av den statliga tillsynen samt de problem som förekommer. Några av utredningens slutsatser har betydelse för Skollagskommitténs överväganden och redovisas nedan i avsnitt 15.2.3. För den andra delen av arbetet avser regeringen lämna tilläggsdirektiv.

15.2. Tillsyn

15.2.1. Skolverkets uppdrag och möjligheter att påverka skolhuvudmän

Skolverket inrättades 1991 som en följd av riksdagsbeslutet om ansvaret för skolan, där styrprinciper och ansvarsförhållanden mellan stat, skolhuvudmän och professionella lades fast. Verkets övergripande uppdrag var att inom ramen för detta ansvarssystem verka för att nationella mål och riktlinjer för skolväsendet skulle förverkligas.

Det som styrde verkets uppbyggnad var bl.a. den s.k. ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) och dess behandling i utskottet, där väsentliga förändringar i förhållande till propositionen gjordes när det gällde verkets regionala organisation (bet. 1990/91:UbU4), samt Skolverksutredningen som förberedde själva inrättandet. Utifrån dessa riktlinjer och utifrån hur verket resonerade de första åren kan följande bild tecknas, när det gäller verkets styrande och påverkande roll.

En grundläggande uppgift som från början ålades verket har varit att beskriva och analysera skolan och dess resultat på nationell nivå, så att alla ansvariga och intresserade får tillgång till god och tillförlitlig kunskap om verksamheten. I den nationella uppföljningen redovisas regelbundet verksamhetens förutsättningar och resultat, dels nationellt, dels för varje huvudman i form av jämförelsetal. Genom nationella utvärderingar granskas mer ingående olika företeelser eller delar av utbildningssystemet. Utvärderingarna sker på nationell nivå.

Skolverkets nationella utvecklingsuppdrag angavs främst vara att dels implementera, följa och initiera utveckling av de nationella styrdokumenten, dels stödja kompetensutveckling och utvecklingsarbete inom nationellt prioriterade områden.

Vart tredje år skulle Skolverket i sin fördjupade anslagsframställning ge en samlad bild av sin sektor1. Bilden skulle ligga till grund för regeringens utvecklingsplan, som i väsentliga delar skulle underställas riksdagen. Utvecklingsplanen skulle vara statsmakternas policydokument och ge signaler till bl.a. skolhuvudmännen om angelägna utvecklingsområden.

Skolverkets kommunikativa påverkan på skolhuvudmännen, i enlighet med mål- och resultatstyrningens principer, betonades

1 Fördjupade treåriga anslagsframställningar förekommer inte längre.

starkt redan från början. Genom att aktivt återföra information och kunskap från nationell uppföljning och utvärdering skulle Skolverket ge huvudmännen inspiration, kunskapsunderlag, referenspunkter och metodstöd till sin egen uppföljning och utvärdering som underlag för beslut om förbättringsinsatser.

I nationell uppföljning och utvärdering ligger också en kontrollerande funktion t.ex. genom att avvikelser från nationella normer redovisas. Detta tillsammans med skolhuvudmännens och skolornas egen uppföljning och utvärdering bedömdes kunna säkerställa att brister skulle upptäckas och rättas till.

Som ett komplement till statens uppföljning och utvärdering behövdes dock, angavs det, en aktiv tillsyn, som skulle hävda statens krav och kontrollera att de uppfylldes och att de regler som måste finnas också i ett mål- och resultatstyrt system efterlevdes.

Skolverkets tillsyn skulle inriktas mot styrsystemets ”spelregler” – att den kommunala och lokala styrningen och egenkontrollen fungerade – och att enskilda elevers rätt respekterades. I tillsynen vänder sig Skolverket direkt till en viss bestämd huvudman. Eventuell kritik åtföljs av en begäran om besked om vilka åtgärder huvudmannen avser att vidta. Skolverket bedömer sedan om åtgärderna är tillräckliga och kontrollerar också att de genomförs.

Skolverket har i tillsynen hållit sig till vad skolförfattningarna uttrycker som miniminivå i statens krav, vad som är tillåtet respektive otillåtet osv. Uttalanden om lämplighet eller kvalitetsomdömen utöver om statens krav är uppfyllda eller inte har därför inte ansetts tillhöra tillsynens område, liksom inte heller råd, rekommendationer och stöd av olika slag. I arbetsfördelningen inom verket har detta i stället hört hemma i den nationella utvärderingen och – senare – i kvalitetsgranskningen samt i verkets arbete med stöd till skolutveckling.

Utvecklingen sedan 1997

I regeringens utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – Kvalitet och likvärdighet (skr. 1996/97:112) – ägnade regeringen stort utrymme åt styrningen av skolan. Under mitten av 1990-talet gjordes nedskärningar i resurserna till skolan och från många håll framfördes klagomål över och oro för de konsekvenser detta kunde få. Skolverkets tillsyn visade att den styrning kommunerna själva skulle utöva ofta inte vilade på någon djupare kunskap

från egen uppföljning och utvärdering. Mål- och resultatstyrningen fungerade inte som tänkt. Utvecklingsplanen angav därför skärpta krav på alla nivåer när det gällde kvalitetsarbete.

För kommuner och skolor infördes kravet på årliga kvalitetsredovisningar. Detta krav kan ses som ett förtydligande av de skyldigheter som redan åvilade kommun respektive skola när det gäller att följa upp och utvärdera verksamheten. Arbetet med kvalitetsredovisningar skulle sporra de ansvariga att utveckla sin styrning genom att fokusera på verksamhetsresultaten, värdera dessa utifrån uppsatta mål och finna vägar att nå högre måluppfyllelse.

Skolverket skulle utveckla ett nationellt kvalitetsindikatorsystem och stödja huvudmännen i arbetet med kvalitetsredovisningar.

Skolverket fick också ett nytt instrument, kvalitetsgranskning genom statliga utbildningsinspektörer, vilket kan ses som statlig utvärdering på skol- och kommunnivå. Detta hade dittills ansetts vara skolenhetens respektive huvudmannens ansvar och utbildningsutskottet hade bara ett par år tidigare avvisat förslag om regelbundna inspektioner från statens sida (bet. 1994/95:UbU1). Utbildningsinspektörerna rekryteras delvis från andra samhällsområden än skolan – näringsliv, forskning osv. – och från andra länder. Bedömningskriterierna skulle alltså inte enbart vara de nationella målen och riktlinjerna; även professionella kriterier skulle kunna användas för omdömen och rekommendationer från företrädare för en statlig myndighet. Kvalitetsgranskningen sker utifrån teman angivna av regeringen och har styrts av en särskild kvalitetsgranskningsnämnd inom Skolverket. Återrapportering sker på enhetsnivå, kommunnivå och nationell nivå.

I utvecklingsplanen 1997 anges en utvidgad – barnomsorgen fördes över från Socialstyrelsen – och förändrad roll för Skolverket. Regeringen ville se en mer aktiv myndighet som tydligt tog ställning till måluppfyllelse och kvalitet inom sin sektor. En stark statlig företrädare för skolan hade delvis saknats, angavs det.

Enligt RRV:s tidigare nämnda rapport Skolverkets tillsyn (RRV 2001:24) kan införandet av kvalitetsgranskningen, liksom andra inslag i utvecklingsplanen 1997, ses som uttryck för en önskan att påverka Skolverkets samlade kontrollverksamhet, i synnerhet uppföljning och utvärdering, för att i större utsträckning rikta in denna mot mål, resultat och kvalitet. Den statliga uppföljningen och utvärderingen hade inte fyllt den värderande funktion som de såsom kontrollinstrument hade förväntats göra. Detta kom i stället att falla på tillsynen, som ju dock i sina bedömningar stannade vid

vad författningsbestämmelserna angav som minimikrav från statens sida.

Regeringen har alltsedan regleringsbrevet för 1994/95 begärt att Skolverket skall prioritera tillsynen resursmässigt. Regeringens styrning av tillsynens inriktning har också ökat. Ett krav sedan senare hälften av 1990-talet har varit att en sjättedel av kommunerna skall bli föremål för en systematisk tillsyn varje år. Enligt RRV:s studie har dock denna styrning snarast minskat utrymmet för tillsynsinsatser inom områden där det kommer nya signaler om brister. Det kan noteras att antalet anmälningar sedan en längre tid tillbaka ökat, ökningen har varit särskilt markant under de senaste åren.

Skolverket har på olika sätt utvecklat sitt arbete för att motsvara utvecklingsplanens intentioner om en mer aktiv och synlig myndighet, starkt inriktad mot frågor om måluppfyllelse och kvalitet. Som exempel kan nämnas en informationstjänst på nätet med resultat- och kvalitetsinformation på såväl skolnivå, kommunnivå som nationell nivå, ett kvalitetsindikatorsystem för användning inom olika skolformer samt en årlig samlad bild och värdering av barnomsorg, skola med tonvikt på kvalitet och likvärdighet.

I utvecklingsplanen 1997 betonas att den kvalitetsutveckling som måste komma till stånd är ett gemensamt ansvar för staten och kommunerna. Skolverket skulle inta en aktivare och skarpare hållning och fick också sitt uppdrag breddat. Genom kvalitetsgranskningarna skulle verket, som nämnts, börja genomföra utvärderingar också på lokal nivå. En ytterligare breddning av uppdraget kan sägas ha skett genom det särskilda utvecklingsuppdrag om riktat stöd, som regeringen gav i slutet av år 2000. Skolverket skall fram till den 1 juli 2003 förändra sitt sätt att arbeta med stöd till skolutveckling. Stödet skall riktas mot kommuner och skolor som uppvisar bristande måluppfyllelse och utformas efter lokala behov, så som de framträder efter analyser som genomförts gemensamt mellan huvudman, lokal enhet och Skolverket. Ansvaret för genomförandet av insatserna ligger kvar hos huvudmännen och de professionella. Uppdraget syftar till att åstadkomma en varaktig omorientering av verksamhetsformerna för att stödja skolutveckling och skall utvärderas av bl.a. från Skolverket oberoende utvärderare. Det skall redovisas till regeringen den 1 oktober 2003. En delrapport har lämnats den 1 mars 2002.

Sammanfattningsvis har Skolverkets uppdrag under de gångna tio åren förtydligats men också breddats med avsikten att åstad-

komma en ökad statlig styrning och påverkan. En ökad statlig synlighet i verksamheten har eftersträvats. Tillsynen, som avser att kontrollera att skolhuvudmannen håller sig inom ramen för gällande föreskrifter, och den nationella utvärderingen, som bedömer standarden på nationell nivå, har kompletterats med kvalitetsbedömningar på lokal nivå. Parallellt med att den granskande och kontrollerande rollen skärpts har den stödjande funktionen också betonats starkare. Skolverket skall i dialog med huvudmän och enheter utforma ett riktat stöd där behovet av ökad måluppfyllelse är störst.

Denna ambitionshöjning av såväl kontroll som stöd ställer ökade krav på att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun upprätthålls och att myndighetsintegriteten i den kontrollerande funktionen inte äventyras. Skolverket har därför under senare år organiserat tillsynen i en särskild avdelning, dels för att effektivisera arbetet och höja kvaliteten men också för att minska risken för en sammanblandning av roller. Enligt RRV finns skäl för att hålla samman båda typerna av verksamhet inom samma myndighet. Också Tillsynsutredningen gör denna bedömning, under förutsättning av ett tydligt tillsynsbegrepp och att en myndighets olika deluppgifter liksom sambandet dem emellan tydliggörs.

Aviserade förändringar

I regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning Utbildning för kunskap och jämlikhet (skr. 2001/02:188) framhålls att Skolverkets uppgifter att dels följa upp, utvärdera, granska och utöva tillsyn, dels stödja kommunerna i deras utvecklingsarbete kan för kommuner och andra intressenter framstå som svåra att förena och att Skolverkets roll som en stark statlig tillsynsmyndighet riskerar att bli otydlig, när verket samtidigt arbetar med allt fler utvecklingsuppgifter.

Enligt regeringens uppfattning skall Skolverkets uppgifter koncentreras till kvalitetskontroll genom uppföljning, utvärdering, granskning och tillsyn och verkets nuvarande uppgifter när det gäller utvecklingsstöd skall överföras till en ny myndighet.

En huvuduppgift för Skolverket bör enligt regeringen vara att granska utbildningens kvalitet och resultat i kommuner och skolor samt utöva tillsyn över verksamheten. Verket skall därutöver genom uppföljning och utvärdering ge en god bild och bedömning

av verksamheten i förskola, skolbarnsomsorgen, skola och vuxenutbildningen på såväl nationell och lokal nivå. Skolverket skall också fortsättningsvis ha till uppgift att utveckla styrdokument såsom t.ex. kursplaner och betygskriterier samt svara för prövningen av ärenden av fristående skolor.

Den nuvarande tematiska kvalitetsgranskningen inom prioriterade områden bör enligt regeringen genomföras även i framtiden. Kvalitetsgranskningen bör emellertid stärkas och tillsammans med regelbundna granskningar av kommunens kvalitetsarbetet bli en central uppgift för Skolverket.

Vad gäller Skolverkets tillsyn anger regeringen att den skiljer sig från kvalitetsgranskningen bl.a. genom att dess fokus är att garantera rättssäkerheten för den enskilde. Regeringen förutsätter att den kompetens som behövs byggs ut för att tillsynen skall få en klar inriktning på enskilda elevers rätt samt på grundläggande förutsättningar för likvärdighet och på så sätt komplettera kvalitetsgranskningen.

I juni 2002 beslutade regeringen om direktiv till en särskild utredare som skulle förbereda för Skolverkets förändrade roll och bildandet av en ny skolutvecklingsmyndighet. Den nya myndigheten skall enligt direktiven kunna inrättas senast den 1 mars 2003. Utredarens uppdrag skall slutrapporteras den 1 maj samma år. Av de två delrapporter som utredaren lämnat under hösten 2002 framgår att Skolverket bör utveckla en utbildningsinspektion som regelbundet granskar alla skolhuvudmän och – i princip – alla skolor. Utbildningsinspektionen skall innefatta såväl tillsyn som kvalitetsgranskning och utgöra Skolverkets viktigaste funktion.

15.2.2. Författningsreglering av Skolverkets tillsyn

Skolverkets tillsynsmandat finns i verkets instruktion. Enligt 4 § i instruktionen skall Skolverket ha tillsyn över

1. det offentliga skolväsendet och barnomsorgen, (med barnom-

sorg avses här enligt definitionen i instruktionens 1 § den av det allmänna anordnade förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen),

2. kommunernas skyldighet att se till att skolpliktiga barn får

föreskriven utbildning,

3. utbildning vid sådana skolor med enskild huvudman (fristående

skolor) som avses i 9 kap. skollagen (1985:1100),

4. utbildning vid riksinternatskolor,

5. utbildning vid särskilda ungdomshem enligt lagen (1990:52)

med särskilda bestämmelser om vård av unga,

6. särskild undervisning enligt 10 kap. 3 § skollagen för skolplik-

tiga elever på sjukhus eller motsvarande,

7. kommunernas handläggning av frågor enligt 10 kap. 4 § skolla-

gen,

8. Nationellt centrum för flexibelt lärande, såvitt gäller utbildning som kompletterar den gymnasiala vuxenutbildningen, och

9. vissa andra statsunderstödda skolor och utbildningar för barn,

ungdomar och vuxna i den omfattning som följer av särskilda bestämmelser eller särskilda beslut.

Skolverkets tillsyn har idag inte stöd i lag med undantag av den del som avser tillsynen av fristående skolor som regleras i 2 b kap. 8 § och 9 kap. 11 § i nuvarande skollag.

Det finns inte någon fastlagd gräns för vilka lagar som tillsynen kan åberopa. De vanligaste författningsgrunderna som anges i tillsynsärenden är skollagen, skolformsförordningarna, läroplanerna och i förekommande fall förvaltningslagen och vissa delar av kommunallagen.

Skolverkets tillsyn riktar sig mot skolhuvudmännen. Enligt nuvarande 1 kap. 12 § första stycket skollagen ansvarar den som är huvudman för en del av det offentliga skolväsendet för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelser i denna lag och de bestämmelser som kan finnas i annan lag eller förordning. I tillsynsbesluten kritiseras aldrig rektor, men i förekommande fall kritiseras hans överordnade såsom varande ”ytterst” ansvarig.

Tillsynsbeslutens överklagbarhet

Om det inte finns särskilda föreskrifter i specialförfattning om överklagande eller överklagandeförbud kan ett beslut av Skolverket enligt 22 a § förvaltningslagen överklagas till allmän förvaltnings-

domstol om beslutet i övrigt uppfyller förutsättningarna för överklagbarhet.

För Skolverkets tillsynsbeslut saknas särskilda föreskrifter om överklagande. Emellertid krävs enligt allmänna grundsatser bl.a. att ett beslut är förenat med en inte alltför obetydlig verkan mot parten eller andra för att beslutet skall kunna överklagas. I ett avgörande från Kammarrätten i Stockholm (mål nr 5026-2000) fastslogs att ett beslut av Skolverket vari verket uttalat viss kritik mot en kommunal skolhuvudman inte kunde överklagas. Kammarrätten motiverade sitt avgörande med att underlåtenhet att följa Skolverkets anmodan kunde inte utlösa någon sanktion, att beslutet inte heller skulle läggas till grund för senare avgörande av någon myndighet och att det inte heller i övrigt hade framkommit något som visade att beslutet hade några rättsverkningar för kommunen.

15.2.3. Tillsynsbegreppet och tillsynens roll

Som antytts tidigare har innebörden i begreppet ”tillsyn” debatterats mycket i den förvaltningspolitiska diskussionen under 1990talet mot bakgrund av att olika myndigheter med tillsynsuppdrag givit det olika innebörd. Skolverkets begreppsbestämning har tidigare redovisats; tillsynen är en kontroll av att den verksamhet en huvudman bedriver sker inom ramen för statliga bestämmelser. Kvalitetsvärderingar därutöver eller råd och stöd ingår inte i tillsynen, däremot i andra delar av myndighetens uppdrag.

I betänkandet Statlig tillsyn – granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) görs en analys av hur den statliga tillsynen bör bestämmas som begrepp och vad gäller dess roll som medel i förvaltningspolitiken. Tillsyn är enligt utredningen ett samhällsstyrande instrument i situationer där staten garanterat medborgarna att en viss verksamhet skall nå upp till en viss standard. Enligt utredningen är tillsyn ett system som innefattar fyra element och tre relationer.

De fyra elementen är: – En medborgare som är berörd av en verksamhet vars egenska-

per skall uppfylla normer som är fastställda av staten. – Ett tillsynsobjekt, den verksamhet som är föremål för de av sta-

ten fastställda normerna.

– En objektsansvarig, den fysiska eller juridiska person som är

ansvarig för att tillsynsobjektet uppfyller statens krav. – Ett tillsynsorgan, som med statens mandat granskar huruvida

tillsynsobjektet uppfyller ställda krav och i direkt kommunikation med den objektsansvariga klargör om detta är fallet eller inte.

De tre relationerna är: – Den mellan tillsynsobjektet och den objektsansvarige, som har

ansvar för att objektet uppfyller kraven. – Den mellan medborgaren och tillsynsobjektet. Medborgaren

har förväntningar på att tillsynsobjektet skall uppfylla statens krav. – Den mellan tillsynsorganet och tillsynsobjektet/objekts-

ansvarig. Tillsynsorganet har ett mandat i förhållande till objektet/objektsansvarig som ytterst grundas på lag. Mandatet innebär att tillsynsorganet får granska tillsynsobjektet och på grundval av denna granskning fatta beslut, riktat till den objektsansvarige, som avser utformningen av tillsynsobjektet. Mandatet anger vilka tvångsmedel (sanktioner) som tillsynsorganet förfogar över i förhållande till tillsynsobjekt och objektsansvarig. Dessa tvångsmedel kan avse såväl möjligheten att granska tillsynsobjektet (tillträde till lokaler m.m.) som möjligheten att t.ex. stänga verksamhet eller vitesförelägga om ändring av förhållandena eller egenskaperna hos tillsynsobjektet. Enligt utredningen bör all form av tillsyn vara förknippad med någon form av möjlighet till sanktion. Kärnan i tillsynsrelationen är alltså enligt utredningen rätten för ett tillsynsorgan att granska ett tillsynsobjekt och att rikta krav mot den för tillsynsobjektet ansvarige. Relationen är offentlig och känd vad avser såväl mandatets utsträckning som de fastställda normernas innehåll. Den är kontinuerlig – inte ad hoc. Relationen gäller på samma sätt i förhållande till alla tillsynsobjekt inom området. Relationen kännetecknas också av att tillsynsmyndighetens ställningstagande har formen av ett myndighetsbeslut där ställning tas till om tillsynsobjektet uppfyller fastställda krav eller inte. Beslutet är i princip ”binärt” – ja eller nej. Att tillsynsrelationen grundas på lag kommer enligt utred-

ningen till uttryck på tre sätt. För det första är, som sagts, tillsynsorganets mandat givet i lag, men ofta också preciserat i andra bestämmelser. För det andra är inriktningen, dvs. valet av de aspekter som tillsynen avser och som ligger till grund för granskningen, angiven i lag och ofta i kompletterande bestämmelser. För det tredje kan de kriterier mot vilka tillsynsobjektet värderas härledas till lag. (Vanligen är dessa kriterier ett resultat av en process med utfyllande beslut, där mandatet för denna normering ges i lag.)

Enligt utredningen är det som redovisats ovan det som skall känneteckna begreppet statlig tillsyn. Det som idag benämns tillsyn men som inte motsvarar beskrivningen bör inte fortsättningsvis kallas tillsyn. Utredningen menar att ett uttryck för denna precisering kan vara en särskild lag, som ger en generell reglering av de yttre formerna för hur myndigheternas tillsynsverksamhet skall bedrivas och vilka medel som dessa har att tillgå.

15.2.4. Skollagskommitténs bedömning

Skollagskommittén finner Tillsynsutredningens ovan redovisade resonemang relevant för skolområdet. Ett statligt kontrollverktyg av detta slag är en nödvändig del av mål- och resultatstyrningen tillsammans med nationell uppföljning, utvärdering osv. De nationella kraven måste hävdas aktivt och staten måste fordra att åtgärder vidtas när kraven inte är uppfyllda.

På ett par punkter motsvarar inte Skolverkets tillsyn tillsynsutredningens beskrivning. För att så skall ske skulle, för det första, Skolverkets tillsyn över offentliga skolhuvudmän behöva regleras i lag, något som även RRV (RRV 2001:24), Riksdagens revisorer (2001/02:13), Tillsynsutredningen (SOU 2002:14) liksom Svenska Kommunförbundet (Kommunal självstyrelse Statlig tillsyn av kommunerna – delrapport, 1994) framfört. Även regeringen redovisar denna uppfattning i sin senaste utvecklingsplan (skr. 2001/02:188).

Idag är enbart tillsynen av fristående skolor lagreglerad medan tillsynsuppdraget i sin helhet anges i verkets instruktion. Kommittén föreslår därför att det i skollagen införs en bestämmelse som tydliggör Skolverkets mandat att utöva tillsyn. Bestämmelsen bör utformas så att tillsynen avser efterlevnaden av skollagen, före-

skrifter som meddelats med stöd av lagen samt bestämmelser om utbildningen som kan finnas i annan författning. (Från Skolverkets tillsynsområde undantas genom en uttrycklig bestämmelse i samma paragraf sådan utbildning som skall godkännas av kommunen, se vidare nedan.)

Kommittén anser att den föreslagna bestämmelsen inte innebär att Skolverket i sin tillsyn skall ta ställning till tvister mellan kommuner eller mellan kommuner och enskilda som gäller ekonomiska mellanhavanden. Detta anses idag falla utanför Skolverkets tillsynsområde och kommittén har inte avsett någon förändring härvidlag. Kommittén har vidare erfarit att Svenska Kommunförbundet avser att utarbeta riktlinjer för interkommunala ersättningar.

Kommittén föreslår också en bestämmelse som ger Skolverket rätt att få upplysningar, att få ta del av handlingar och annat material som behövs för tillsynen samt att inspektera verksamheten. Även om det inte framkommit att Skolverket stött på svårigheter i dessa hänseenden anser kommittén det rimligt att tydliggöra denna rätt genom en bestämmelse i skollagen.

Skolverkets tillsynsområde föreslås inte omfatta sådan verksamhet för vilken kommunen skall pröva frågan om godkännande, dvs. enskilda förskolor eller enskilda förskoleklasser som inte anordnas vid en skolenhet med grundskola eller motsvarande skolformer. Enligt nuvarande bestämmelser i skollagen utövas tillsyn över sådan verksamhet i stället av kommunerna. Enligt kommitténs mening saknas anledning att flytta tillsynsansvaret över dessa - oftast små och till antalet betydande – enheter från kommunen till Skolverket. Skolverket har dock att tillse att kommunen fullgör sin tillsynsskyldighet enligt lagen.

15.3. Sanktioner

15.3.1. Inledning

Möjligheterna att tillgripa sanktioner mot offentliga skolhuvudmän som inte fullgör sitt ansvar har diskuterats under flera år.

I samband med riksdagsbeslutet 1991 om det kommunala ansvaret och ett nytt statligt sektorsbidrag för skolan infördes en möjlighet för regeringen att för en kommun som åsidosatt sina skyldigheter hålla inne eller, om rättelse inte gjordes, dra av en del av

statsbidraget. (En liknande regel hade även funnits tidigare.) När sektorsbidraget avskaffades 1992 ersattes denna bestämmelse med nuvarande regel i 15 kap. 15 § skollagen enligt vilken regeringen har möjlighet att ålägga en kommun, som grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter, att vidta en viss åtgärd. Regeringen kan också besluta om åtgärder som skall vidtas på kommunens bekostnad.

Under 90-talet har gjorts framställningar från olika organisationer, t.ex. Elevorganisationen, Lärarförbundet och Föräldraföreningen Mot Mobbning om att Skolverket skulle förses med egna sanktionsinstrument mot offentliga skolhuvudmän. Frågan har också aktualiserats av Barnombudsmannen och Handikappombudsmannen.

Regeringen gav 1997 Skolverket i uppdrag att bl.a. utreda behovet av att vidta sanktioner. I sin redovisning hösten 1998 bedömde Skolverket att det fanns ett sådant behov och föreslog att verket skulle bemyndigas att utfärda vitesförelägganden mot offentliga skolhuvudmän. Verket föreslog också att frågan skulle beredas vidare inom den kommande skollagsöversynen, vilket även blev regeringens beslut. Direktiven till Skollagskommittén anger att kommittén ”skall utreda om statens sanktionsmöjligheter behöver stärkas”. Av sammanhanget framgår att det är sanktioner mot kommuner som avses. Några uttalanden i frågan därutöver, förutom en hänvisning till Skolverkets redovisning, finns inte i direktiven.

Skolhuvudmannen är, oavsett vilka sanktionsmöjligheter staten har, alltid skyldig att följa gällande bestämmelser. Syftet med sanktioner är att, om det behövs, framtvinga att bestämmelserna efterlevs.

Skollagskommittén har diskuterat behovet av sanktionsåtgärder mot s.k. domstolstrots inom skolområdet, bl.a. mot bakgrund av de utvidgade möjligheter till överklaganden, som kommittén föreslår. Domstolstrots inom skolområdet skulle innebära att en skolhuvudman inte rättar sig efter beslut av Skolväsendets överklagandenämnd eller förvaltningsdomstol. En nyligen genomförd kartläggning av förekomsten av domstolstrots inom bl.a. skolområdet har inte funnit något exempel på sådant (Ds 2000:53 s. 90). Kommittén anser inte att det finns skäl för att överväga sanktioner mot domstolstrots. Den situation som kommitténs följande diskussion avser är s.k. lagtrots, dvs. när en huvudman, trots påpekanden från tillsynsmyndigheten, inte uppfyller kraven i skolförfattningarna.

Statliga sanktionsmöjligheter gentemot huvudmän – även offentliga – i motsvarande situationer förekommer inom andra samhällssektorer. Socialstyrelsen får förelägga vårdgivare att avhjälpa missförhållanden och även helt eller delvis förbjuda verksamheten. Vite får sättas ut (6 kap. 13 § lagen [1998:531] om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område.) Länsstyrelsen får förelägga kommun att avhjälpa brister i hemtjänst eller meddela förbud, dock inte sätta ut vite (13 kap. 6 § socialtjänstlagen [2001:453]). Arbetsmiljöverket får gentemot den som har skyddsansvar meddela förelägganden eller förbud för att arbetsmiljölagen m.m. skall efterlevas. Vite får sättas ut (7 kap. 7 § arbetsmiljölagen [1977:1160]).

15.3.2. Nu gällande sanktionssystem

Sanktioner mot kommuner som skolhuvudmän

Enligt nu gällande skollag har som tidigare nämnts regeringen möjlighet att ålägga en kommun, som grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter, att vidta en viss åtgärd. Regeringen kan också besluta om åtgärder som skall vidtas på kommunens bekostnad. I förarbetena till bestämmelsen angavs, att regeringen utgick från att brister och försummelser skulle komma att avhjälpas genom att de uppmärksammades i samband med den kontroll och det kvalitetsarbete som bedrivs på olika ansvarsnivåer. Med det yttersta ansvar för skolväsendet som statsmakterna har fanns det likafullt ett behov av mer konkreta korrektionsåtgärder om huvudmannen trots allt inte vidtar någon rättelse. Inte minst skulle sådana möjligheter fylla en funktion som ett yttersta skydd för de svagaste grupperna.

Bestämmelsen har hittills aldrig tillämpats.

Sanktioner mot landsting och staten som skolhuvudmän

Nämnda bestämmelse avser bara kommuner. Följaktligen finns inga sanktionsmöjligheter gentemot landsting eller staten som skolhuvudman.

Sanktioner mot fristående skolor

En fristående skola som inte uppfyller de statliga krav som ställs och som efter påpekande inte rättat till bristerna drabbas av sanktioner. För fristående skolor som motsvarar grundskolan och särskolan och för internationella skolor kan godkännandet återkallas helt. En annan sanktion är att rätten till bidrag från elevernas hemkommuner (för internationella skolor statsbidraget) återkallas. Till sin följd torde sanktionerna vara likartade. För fristående eller internationella gymnasieskolor och gymnasiesärskolor är sanktionen förlorad bidragsrätt medan en s.k. kompletterande utbildning kan gå miste om den speciella form av statligt stöd den åtnjutit.

Det är att märka att samtliga sanktionsbefogenheter gentemot fristående skolor (med undantag av återkallande av statsbidrag till internationella skolor och riksinternatskolor) numera ligger på Skolverket, från att tidigare delvis ha legat på regeringen.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det råder stora olikheter mellan skolhuvudmän när det gäller de sanktioner de riskerar att utsättas för från staten. Särskilt stora framstår skillnaderna mellan offentliga och enskilda huvudmän.

15.3.3. Behov av utökade sanktionsmöjligheter

Vid en diskussion om eventuellt utökade sanktionsmöjligheter från statens sida kan man i och för sig överväga sådana både för regeringen och för Skolverket. Regeringens sanktionsrätt enligt nuvarande skollag har, som nämnts, hittills inte kommit till användning, av skäl som närmare kommer att beröras i det följande. Kommittén har inte funnit skäl att överväga några förändringar när det gäller regeringens befogenheter. Den fortsatta diskussionen gäller därför utökade sanktionsmöjligheter för Skolverket, i första hand genom införandet av sådana gentemot offentliga skolhuvudmän.

Skäl för utökade sanktionsmöjligheter

Behov av sanktionsmöjlighet för att uppnå rättelse

För att det skall finnas skäl att införa sanktionsmöjligheter när det gäller offentliga skolhuvudmän gäller som första förutsättning att det överhuvudtaget finns ett behov av sådana åtgärder.

Skolverkets uppföljningar av tillsynsbeslut som rör kommunala skolhuvudmän visar att besluten genomgående diskuteras på politisk nivå och att man därifrån begär förslag från ansvariga tjänstemän. De åtgärder som sedan vidtas har hittills som regel bedömts tillräckliga när Skolverket kontrollerat dem.

Det finns dock enligt Skolverket sedan ett par år tendenser till att kommuner inte alltid rättar till konstaterade brister så snabbt och målmedvetet som man har rätt att kräva. Som redovisats i avsnitt 4 finns också på senare tid exempel på kommunala direktiv som står i strid med lagstiftningen. Det förekommer vidare att samma typ av problem återkommer hos samma huvudman och skola.

RRV framhåller att det förhållandet att tillsynsuppdraget saknar lagstöd är unikt jämfört med andra områden. RRV konstaterar också att Skolverket i förhållande till kommunerna saknar sanktionsmöjlighet för att sätta tyngd bakom kritiken. Enligt RRV finns det dock inte några principiella hinder för att bedriva aktiv och angelägen tillsyn också med svagt lagstöd, men RRV framhåller samtidigt att sådant stöd är väsentligt för att stärka Skolverkets och tillsynens auktoritet och initiativkraft.

Även om det således inte för närvarande kan konstateras ett akut behov av sanktionsmöjligheter kan en utökad tillsyn medföra att sanktionsmöjligheter behövs för att ge sådan tyngd åt tillsynsbesluten att konstaterade brister som kräver åtgärder av mer omfattande och kostsamt slag rättas till.

Symbolvärde och preventiva syften

I Skolverkets tillsyn av den kommunala skolan påvisas ofta brister i förhållande till de nationella kraven. Av ärenden som utretts efter klagomål från framför allt föräldrar – ofta om bristande stöd eller mobbningsproblem – leder en övervägande del till kritik. Detsamma gäller även klagomål på fristående skolor. I Skolverkets planlagda tillsyn av kommunala skolhuvudmän granskas deras styrning

och egenkontroll liksom något tematiskt tillsynsområde, t.ex. elevers möjligheter att nå kunskapsmålen. Dessa utredningar leder nästan utan undantag till kritik. Däremot är det bara ca 10 % av de fristående skolorna som får kritik vid Skolverkets planlagda tillsyn. Det är omöjligt att veta vilken roll sanktionsinstrumentet mot fristående skolor spelar i detta sammanhang, men skillnaden är påfallande. Det skall dock påpekas att det rör sig om två olika slag av tillsynsutredningar som inte är helt jämförbara, bl.a. då antalet författningsbestämmelser är fler för de offentliga skolhuvudmännen än för de fristående.

Även om kritiken oftast leder till att bristerna åtgärdas, är det otillfredsställande att efterlevnaden av de nationella bestämmelserna inte är bättre. Enligt Skolverket är orsakerna inte i första hand resursbrister, även om sådana indirekt kan spela in. Inte sällan är orsakerna i stället bristande kunskaper om statens krav, andra kompetensbrister eller att man inte anser att det är så viktigt att följa bestämmelserna.

Existensen av sanktioner understryker vikten av att uppfylla statens krav och att staten ser allvarligt på om gällande bestämmelser inte följs. Införandet av sanktionsmöjligheter kan ses som en markering av utbildningsfrågornas tyngd. Det kan medföra att de ansvariga lägger större vikt vid att uppmärksamma och utveckla kompetensen, att vara vaksamma mot brister i verksamheten och att ta itu med dem redan innan de hunnit utvecklas till allvarliga problem. Detta ”signalvärde” gäller inte bara i förhållande till de ansvariga. Det är också ett besked till medborgarna. Som nämnts har flera organisationer samt statliga ombudsmän aktualiserat sanktionsfrågan på skolområdet och den finns ofta med i den offentliga debatten.

Beslut om sanktioner mot en huvudman kan förväntas väcka stor uppmärksamhet. Spridningseffekterna av Skolverkets ställningstaganden kan därmed bli större jämfört med idag.

Behov av komplement till befintliga instrument

Det skulle kunna vara påkallat med en sanktionsmöjlighet som ligger mellan ett kritiserande uttalande mot en kommun i ett tillsynsbeslut från Skolverket och ett tvångsingripande från regeringen. Det förra är formellt inte bindande, det senare kan uppfattas som

mycket dramatiskt. Spännvidden mellan dessa två åtgärdsalternativ är så stor att ett mellanting kan vara befogat.

Ett mer enhetligt kontrollsystem

Skollagskommittén har som en viktig utgångspunkt för sina förslag att nationella mål, krav och andra bestämmelser så långt möjligt bör vara desamma för offentliga och enskilda skolor och skolhuvudmän. Detta bör också gälla för den statliga kontrollen av verksamheten.

Skolverkets nationella uppföljning och resultatredovisning behandlar skolor och skolhuvudmän likvärdigt. I den statliga kvalitetsgranskningen av skolor, genom utbildningsinspektörer, ingår såväl kommunala som fristående skolor. Detsamma gäller nationella utvärderingsprojekt, t.ex. de nationella utvärderingarna av grundskolan.

Den statliga tillsynen av fristående skolor sker delvis på annat sätt än för offentliga. Skälet till detta är, att fristående skolor inte får starta sin verksamhet (grundskolor, särskolor) eller inte får rätt till bidrag (gymnasieskolor, gymnasiesärskolor) utan ett beslut från Skolverket. Sådana tillstånd ges utifrån en ansökan innan själva verksamheten har kommit igång. Det är därför angeläget att tidigt göra en kontroll av att skolan i praktiken verkligen lever upp till kraven. Efter denna första tillsyn, som sker under skolans andra verksamhetsår, behandlas fristående skolor på likvärdigt sätt med de offentliga. Det innebär att de ingår, tillsammans med kommunala skolor, i skolurvalet i den tillsyn av en sjättedel av kommunernas utbildningsväsende som Skolverket hittills genomfört varje år och som fortsättningsvis kommer att genomföras som en breddad utbildningsinspektion. Därutöver genomförs tillsyn om det finns signaler om brister, vilket också gäller för både offentliga och enskilda skolor.

Om tillsynen visar att en fristående skola inte uppfyller de statliga kraven och bristerna inte rättas till efter påpekanden, skall Skolverket återkalla godkännandet respektive rätten till bidrag. Detta är naturligtvis en mycket kraftig sanktionsmöjlighet. Hittills, efter tio år med huvudsakligen nuvarande bestämmelser och då omkring 600 nya fristående skolor tillkommit, har den kommit till användning ungefär tio gånger.

Att införa en ordning där även offentliga skolor måste godkännas för att få bedriva verksamhet och där staten kan stänga dem som sanktionsåtgärd, bedömer kommittén som helt orealistiskt. Förutom att det skulle strida mot ansvars- och kompetensfördelningen mellan stat och kommun skulle det äventyra elevernas rätt till utbildning inom det offentliga skolväsendet. På denna punkt kan alltså reglerna inte bli gemensamma. Däremot skulle ett införande av ett sanktionssystem gentemot offentliga skolhuvudmän, utformat efter deras förutsättningar, innebära en större enhetlighet i statens samlade kontrollsystem för offentligt respektive enskilt bedrivna skolor. Som tidigare nämnts har Tillsynsutredningen angivit att tillsynsrelationen bör gälla på samma sätt mellan tillsynsorganet och alla tillsynsobjekt.

Skäl emot utökade sanktionsmöjligheter

Kommittén är medveten om att det kan finnas samhällsfilosofiska och konstitutionella aspekter på frågan om statliga sanktioner mot offentliga organ. Hur rimligt är det att en del av det allmänna (staten) ingriper tvångsmässigt mot en annan del (kommunerna) eller att staten tillgriper sanktioner mot sig själv som skolhuvudman för t.ex. specialskolan eller sameskolan? Vilka restriktioner följer av principen om kommunal självstyrelse?

I sammanhanget skall noteras att två andra myndigheter som också bedriver tillsyn inom skolans område, Arbetsmiljöverket, som utövar tillsyn över arbetsmiljölagens efterlevnad och Socialstyrelsen, som har tillsynen över skolhälsovården, kan meddela föreläggande och förbud och förena dessa med vite. Någon åtskillnad när det gäller sanktionsinstrumenten mellan offentligt eller enskilt bedriven verksamhet görs inte i de lagar som styr deras tillsynsverksamhet.

Nedan redovisas de mer praktiska och skolpolitiska argument som kan anses tala emot ett införande av utökade sanktionsmöjligheter.

Inga akuta behov

Som ovan framhållits har skolhuvudmännen hitintills som regel rättat sig efter Skolverkets kritik, om än inte alltid så snabbt och målmedvetet som vore önskvärt. Något akut behov av sanktionsmöjligheter kan därför inte anses föreligga.

Befintlig sanktionsmöjlighet har aldrig utnyttjats

Ett argument som ligger nära det föregående kan vara att den möjlighet som skollagen erbjuder redan genom bestämmelsen i 15 kap. 15 § aldrig har kommit till användning. Det kan därför hävdas att det vore ologiskt att förstärka sanktionsmöjligheterna när de befintliga inte är prövade.

Försvagning av icke tvingande styrmedel

En negativ effekt av att utöka statens sanktionsmöjligheter skulle vara att de ”reguljära” kommunikativa styrmedlen – information, statlig uppföljning, utvärdering och kvalitetsgranskning med resultatåterföring osv. – försvagades. Även enbart kritiserande tillsynsbeslut kunde förlora i kraft. Huvudmännen skulle kunna välja att ta intryck först om Skolverket tog till sitt sanktionsinstrument. Detta kunde i sig leda till, att verket såg sig tvingat att tillgripa detta oftare än i rena undantagsfall, vilket bör vara utgångspunkten för nyttjandet av ett sanktionsinstrument. Det skulle innebära en oönskad förskjutning från kommunikativa till tvingande styrmedel. Man kan teoretiskt också tänka sig, att ett kalkylerande beteende utvecklas, där kommunen väger t.ex. en ekonomisk sanktion mot kostnaden för att rätta till en påtalad brist.

Ökat domstolsförfarande inom utbildningsområdet

Om Skolverket förses med sanktioner måste verkets beslut om sådana kunna överklagas. Detta innebär en risk för ökad belastning på förvaltningsdomstolarna och därmed ökade kostnader för domstolsväsendet.

Införandet av sanktionsmöjligheter utreds för närvarande

Tillsynsutredningen behandlar i sin utredning bl.a. frågan om viten och sanktionsavgifter som sanktionsmedel. Vite förekommer bl.a. inom miljö- och arbetsmiljöområdena och inom hälso- och sjukvården.

Rätt att förelägga vite förutsätter lagstöd. Närmare bestämmelser finns i lagen (1985:206) om viten. Av den framgår bl.a. att frågan om vite som regel prövas av länsrätten på ansökan av den myndighet som utfärdat vitesföreläggandet eller, om detta skett efter att föreläggandet överklagats, av den myndighet som prövat frågan i första instans. Ett system med vite innebär således i princip att varje enskilt fall kan komma att handläggas i två skilda förfaranden, ett som avser själva utfärdandet av ett vitesföreläggande och ett som rör utdömandet av vitet.

Enligt Tillsynsutredningen kan viteshotet vara verkningsfullt, men systemet uppges också ha vissa brister. Det anses tidsödande och tungrott att gå vidare med vite i de fall den berörda inte efterlever föreläggandet.

Systemet med sanktionsavgifter är ett relativt nytt inslag i den svenska rättsordningen. De förekommer bl.a. inom arbetsmiljölagens och miljöbalkens tillsynsområden. Denna ekonomiska sanktion utfaller vid rättsstridigt beteende. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. betalningsskyldighet åläggs när en regelöverträdelse objektivt sett konstaterats. Sanktionsavgiften har regelmässigt både ett repressivt och ett vinstbegränsande syfte. Här skall noteras att efter förslag i regeringens proposition Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) har den tidigare möjligheten till vitesföreläggande mot domstolstrots på LSS- och socialtjäntområdet ersatts med en sanktionsavgift. En fördel med sanktionsavgifter angavs vara att sanktionsavgiften kan få effekt som påtryckningsmedel på ett tidigare stadium och att den administrativa hanteringen sannolikt skulle bli enklare. Regeringen anförde att det kunde göras gällande att det av principiella skäl kunde te sig främmande att rikta vad som ligger mycket nära straff mot kommuner och landsting, men övervägande skäl talade för att sanktionsavgiften är en effektivare åtgärd mot domstolstrots.

Enligt Tillsynsutredningen uppfattas sanktionsavgifterna som en lämplig metod för att åstadkomma en effektiv reglering med stor preventiv verkan. Bland annat brukar påpekas att avgifterna kan

”skräddarsys” för ett särskilt rättsområde och möjliggöra punktinsatser mot vissa lagöverträdelser.

Enligt Tillsynsutredningen bör frågan om viten och sanktionsavgifter i tillsynssammanhang bli föremål för fortsatt utredning inom ramen för arbetet med en mer samlad lagstiftning om den statliga tillsynen. En ambition enligt utredningen bör vara att reducera de problem som är förknippade med fullföljande av vitesföreläggande.

Kommitténs bedömning

Kommittén anser att det finns giltiga skäl både för och emot ökade statliga sanktionsmöjligheter.

Bland skälen för anser kommittén att de preventiva syftena och symbolvärdet samt principen om att tillsynen över såväl offentliga och enskilda verksamheter bör omfattas av samma regelsystem väger tyngst.

Kommitténs förslag till ny skollag innebär en fortsatt avreglering. Kvarvarande krav och regler inriktas framför allt mot att tydliggöra ansvar och rättigheter samt att stärka målstyrningen. Att dessa nationella bestämmelser verkligen efterlevs är avgörande för att styrningen skall fungera och för medborgarnas tilltro till en samhällssektor, som har stor och växande betydelse för välfärd och individuella livsmål. Den primära kontrollen av detta måste utövas av huvudmännen själva. Staten måste emellertid, med sitt yttersta ansvar, själv kunna inskrida på ett effektivt sätt mot skolhuvudmän som allvarligt brister i sitt ansvarstagande. De metoder som staten skall kunna använda i detta sammanhang bör vara så likvärdigt utformade som möjligt för olika skolhuvudmän.

De starkaste skälen emot ökade sanktioner finner kommittén i riskerna för en förskjutning mot tvingande styrmedel och svårigheten att hitta ett effektivt och väl avvägt sanktionsmedel.

Kommittén är övertygad om att kvalitetsutveckling inom utbildningssystemet gynnas bäst av samtal och diskussion mellan alla berörda, där goda argument, baserade på fakta och gedigna analyser av verksamhet och resultat utifrån uppställda mål, kan tydliggöra vad som är nödvändigt, möjligt och önskvärt att åstadkomma. Reflektion, kritik och uppmuntran är självklara inslag i en sådan dialog. Tvångsmedel bör däremot bara komma ifråga i rena undantagsfall. En utveckling mot att sådana blir vanliga vore mycket negativ. Det skulle kunna försvaga den ”kunskapskomponent” som

är den starka inneboende kraften i mål- och resultatstyrningen av utbildningssystemet.

I en avvägning mellan skälen för och emot utökade sanktionsmöjligheter har kommittén sökt bedöma sannolikheten för de risker som diskuterats. Enligt Skolverket finns sedan ett par år en positiv tendens när det gäller huvudmäns och skolors förmåga att redovisa och bedöma sin utbildningsverksamhet och dess måluppfyllelse och att använda denna kunskap för utvecklingsåtgärder. Arbetet med kvalitetsredovisningar bedöms här ha haft stor betydelse. Det pågår alltså en förstärkning av kunskapsbasen för mål- och resultatstyrningen. Detta är en tendens som motverkar risken för en förskjutning mot tvingande styrmedel, om dessa skulle utökas. Den preventiva effekten av sanktioner kan bedömas ytterligare minska denna risk. Som tidigare berörts har de sanktionsmöjligheter som Skolverket förfogar över gentemot fristående skolor bara behövt tillgripas i mycket liten utsträckning. Kommittén bedömer att en sanktionsrätt för Skolverket gentemot offentliga skolhuvudmän kommer att behöva användas så sällan, att det samlade styrsystemet och dess logik inte hotar att snedvridas.

När det gäller det faktum att den sanktionsmöjlighet som regeringen redan har aldrig har utnyttjats kan konstateras, att det viktigaste skälet enligt Skolverket är, att skolhuvudmännen rättat sig efter verkets kritik. I vissa fall har dock Skolverket nödgats upprepa och skärpa kritiken eller begära ett sammanträffande med kommunens högsta ledning för att göra klart att bristerna måste rättas till. Sådana extra åtgärder gör att ärendet drar ut på tiden, vilket är allvarligt. Detta kan också bli fallet om ärendet förs upp till regeringen.

En begäran hos regeringen att besluta om åtgärder som en huvudman skall tvingas vidta kan vidare, som påpekats, uppfattas som en ganska dramatisk upptrappning. Den passar inte heller som lösning i alla situationer, t.ex. i brådskande fall eller när sådana tvångsåtgärder inte står i proportion till problemets omfattning. En ytterligare komplikation kan vara att ett regeringsbeslut om tvingande åtgärder gentemot en kommun med annan politisk majoritet än regeringen i vissa fall skulle kunna leda till en olycklig politisering av frågan. En sanktionsmöjlighet för Skolverket kan därför vara ett lämpligt komplement.

Slutligen finner kommittén att ytterligare argument för sanktioner mot offentliga skolhuvudmän tillkommer om Tillsynsutredningens analys av statlig tillsyn accepteras av statsmakterna. Enligt

utredningen bör, som nämnts, all statlig tillsyn innefatta sanktioner och tillsynsrelationen bör gälla på samma sätt i förhållande till alla tillsynsobjekt.

Att frågan om statliga sanktionsmöjligheter mot offentliga skolhuvudmän inte är enkel framhåller regeringen i sin utvecklingsplan (skr. 2001/02:188). Å ena sidan kan enligt regeringen hävdas att en tillsynsmyndighet bör ha möjlighet att använda sanktioner för att det skall bli kännbart om kommuner inte vidtar åtgärder efter tillsynsbeslut. Inte minst likvärdigheten och rättssäkerheten för elever som går i kommunala och fristående skolor talar för detta. Å andra sidan har kommunerna hittills i mycket hög grad rättat sig efter Skolverkets kritik i samband med tillsyn. Därtill måste ett sanktionssystem vara väl avvägt med avseende på effektivitet och proportionalitet och samtidigt inte mer än nödvändigt inverka på den kommunala självstyrelsen. Frågan kräver därför enligt regeringen noggranna överväganden.

Med hänsyn till de svårigheter som regeringen antytt ovan skulle man även kunna tänka sig en ordning där Skolverket ges möjlighet att utfärda föreläggande för en kommun att vidta åtgärder men där denna möjlighet inte förenas med en rätt att sätta ut vite. I skollagen skulle vidare uttryckligt anges att föreläggandet kan överklagas. Vad som kan vinnas härmed är att ett föreläggande av detta slag kan förväntas ge större tyngd åt Skolverkets kritik än enbart den form av uttalande som ges idag. Det förhållandet att Skolverkets föreläggande kan prövas rättsligt skulle också kunna bidra till detta.

Ett sådant instrument skulle ligga mellan kritikuttalanden och ett föreläggande som förenas med någon form av sanktion. Då en skolhuvudman oavsett utgången av en eventuell prövning i flera instanser ändå inte kan med tvång förmås rätta sig efter föreläggandet framstår emellertid detta instrument som tämligen uddlöst.

I sammanhanget kan också noteras att Riksdagens revisorer framhåller i sin rapport (2001/02:13) att en ordning med lagreglerad tillsyn, sanktionsmöjligheter och möjligheter att överklaga Skolverkets beslut innebär att ansvarsförhållandena mellan staten och kommunerna blir tydligare.

Kommittén finner vid en sammanvägning av skälen för och emot utökade sanktionsmöjligheter att skälen för väger tyngre. Kommittén föreslår därför att statens sanktionsmöjligheter mot offentliga skolhuvudmän utökas. Det bör ske genom att Skolverket förses med sådan sanktionsrätt.

15.3.4. Utformning av utökade sanktionsmöjligheter

Skollagskommitténs uppdrag är att utreda om statens sanktionsmöjligheter bör öka och kommittén har bedömt att så bör ske. Frågan är då hur det nya sanktionsinstrumentet bör konstrueras.

Skolverket bör ges rätt att meddela förelägganden som kan förenas med vite

Det behov som enligt Skollagskommittén föreligger är ett instrument gentemot offentliga skolhuvudmän, som ligger mellan Skolverkets kritik och ett regeringsingripande. Vid övervägandet av valet av sanktionsform, då närmast valet mellan vite och sanktionsavgifter, synes enligt kommittén föreskrifter om vite vara den lämpligaste sanktionsformen. Det är den vanligast förekommande sanktionen i tillsynssammanhang. Vite är också det sanktionsinstrument som Skolverket föreslog i redovisningen av sitt regeringsuppdrag rörande behovet av sanktioner. Även om sanktionsavgifter såsom nyss redovisat har vissa fördelar är kommittén inte beredd att för närvarande föreslå detta sanktionsmedel på skolområdet.

Kommittén föreslår därför att Skolverket får rätt att i vissa situationer förelägga en huvudman att fullgöra sina åligganden. Ett föreläggande kan också ha formen av ett förbud, t.ex. mot att ta ut otillåtna avgifter.

Ett föreläggande blir bindande för huvudmannen. Föreläggandet får förenas med vite, som utgör själva sanktionsmedlet. I vissa fall kan det vara aktuellt med förelägganden som inte är förenat med vite.

Genom detta förslag kompletteras Skolverkets och regeringens styrmedel och möjligheten för Skolverket att utifrån situationen i det enskilda fallet välja den lämpligaste åtgärden ökar. Proportionalitetsprincipen skall naturligtvis tillämpas, så att inte starkare åtgärder tillgrips än vad som är nödvändigt med hänsyn till frågans art och bristens omfattning. Problem som kommer till Skolverkets kännedom kan ofta lösas genom att verket uppmärksammar kommunen på problemet, ställer frågor osv. Vissa ärenden blir föremål för tillsynsutredningar som kan utmynna i kritik. Ofta blir bristerna åtgärdade redan under utredningens gång, annars som en följd av kritiken.

En regel om vite har i första hand till uppgift att vara förebyggande. Redan förekomsten av en sådan regel torde i de flesta fall vara ett tillräckligt påtryckningsmedel för att förmå den som omfattas av tillsynen att rätta till de missförhållanden som tillsynsmyndigheten funnit och begärt åtgärdade. Förelägganden med vitessanktioner torde därför behöva tillgripas endast i undantagsfall. I en extrem situation finns även en möjlighet för Skolverket att föreslå regeringen – om huvudmannen är en kommun - att ingripa med beslut om direkta åtgärder som skall vidtas inom huvudmannens ansvarsområde.

Möjligheten att tillgripa föreläggande som kan förenas med vite tar i första hand sikte på att säkerställa att huvudmannen fullgör sitt ansvar för utbildningen som helhet och eleverna som kollektiv. Avsikten är alltså inte att förelägganden skall tillämpas i elevärenden där lagstiftningen anvisat en särskild överklagandemöjlighet. (Skolverket tar idag inte heller i sin tillsyn upp ärenden som är under prövning av rättslig instans.) Om en skolhuvudman visar sig systematiskt brista när det gäller enskilda elevers rättigheter kan detta dock vara ett förhållande som skall granskas inom tillsynen och som skulle kunna leda till ett föreläggande.

Det är Skolverket som i sin tillsynsverksamhet bör fatta beslut om ett vitesföreläggande och – om föreläggandet inte följs av adressaten – besluta om framställan hos länsrätten om att vitet skall dömas ut, i enlighet med bestämmelserna i lagen (1985:206) om viten. Inom hälso- och sjukvården respektive arbetsmiljöområdet har Socialstyrelsen respektive Arbetsmiljöverket motsvarande beslutsrätt.

Överklagande

Av rättssäkerhetsskäl bör Skolverkets beslut om föreläggande kunna överklagas till förvaltningsdomstol.

Här skall noteras att om en tillsynsmyndighet har möjlighet att meddela vitesföreläggande men avstår i det aktuella fallet från att sätta ut vite, kan föreläggandet överklagas.

Ett föreläggande skall endast tillgripas om andra medel för att få huvudmannen att åtgärda bristerna har prövats eller bedöms som verkningslösa. Det är därför viktigt att ärendet inte fördröjs genom att föreläggandet överklagas. Ett föreläggande bör därför kunna

gälla omedelbart även om det överklagas. Så är fallet även inom hälso- och sjukvården samt arbetsmiljöområdet.

Adressat för föreläggandet bör vara skolhuvudmannen

Föreläggandet bör riktas mot skolhuvudmannen som varande ytterst ansvarig för utbildningen. Förelägganden bör däremot inte kunna riktas direkt till rektorn, trots de statligt reglerade beslutsbefogenheter denne har. Även om huvudmannen inte kan fatta beslut som åvilar rektorn, har huvudmannen rätt och skyldighet att kräva att fel, som rektorn gjort sig skyldig till rättas till.

Generell eller specificerad sanktionsrätt?

En viktig fråga gäller om sanktionsrätten skall vara generell och gälla alla de bestämmelser som Skolverket har tillsyn över eller om den skall vara begränsad till vissa särskilt angivna bestämmelser.

Praktiska skäl talar för att sanktionsrättsområdet skall vara detsamma som tillsynsområdet. Skollagskommittén lämnar inte några förslag till nya bestämmelser på förordningsnivå men bedömer att sådana måste kunna ingå bland de bestämmelser där vitesföreläggande skall kunna ske. En generell sanktionsrätt ger också en större flexibilitet i tillsynsmyndighetens repertoar av åtgärder.

Socialstyrelsens rätt till vitesföreläggande inom hälso- och sjukvården inträder om en vårdgivare inte uppfyller kraven på god vård och om missförhållandena är av betydelse för patientsäkerheten. Arbetsmiljöverkets motsvarande befogenheter gäller förelägganden eller förbud som behövs för att arbetsmiljölagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Dessa myndigheter har alltså generellt utformade sanktionsmöjligheter.

Det som kan komplicera en generell rätt till vitesföreläggande är reglerna om överklagande. Redan idag kan vissa för en enskild elev ingripande beslut överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd eller länsrätt och Skollagskommittén föreslår en utvidgning av överklagandemöjligheterna. Genom att ett föreläggande kan överklagas hos länsrätt skulle samma fråga kunna komma att prövas av två olika instanser eller kunna komma under prövning i samma instans genom två olika förfaranden. Som redan framhållits avses emellertid möjligheten till förelägganden inte tillämpas i enskilda

elevärenden, t.ex. när det gäller det stöd en viss elev har rätt till. Ett föreläggande när det gäller rätten till stöd skulle däremot kunna gälla om t.ex. en kommun ställt upp regler om att läkarintyg krävs för vissa stödinsatser och inte tagit bort regeln efter kritik.

I andra frågor råder överklagandeförbud, i dag kan t.ex. en kommuns beslut om intagning av en elev till gymnasieskolan inte överklagas. Inte heller sådana beslut skall kunna leda till något föreläggande från Skolverket. Däremot skulle ett föreläggande kunna utfärdas om t.ex. en kommun infört egna behörighetsregler eller urvalsbestämmelser till gymnasieskolan, som strider mot de nationellt fastställda och inte rättat sig efter kritik.

Skollagskommittén anser att de nu redovisade svårigheterna kring överklagandefrågorna kan lösas genom kommitténs förslag till lagbestämmelse tillsammans med tydliga motiv till bestämmelsen. Kommittén bedömer att en generell rätt till vitesföreläggande bör vara utgångspunkten.

Allmänt sett bör vitesförelägganden, i de undantagsfall de måste tillgripas, bli aktuella om skolhuvudmannen allvarligt åsidosatt sina skyldigheter så att påtagliga negativa effekter för utbildningsverksamheten eller för eleverna riskeras. De allvarliga företeelser det handlar om gäller om skolhuvudmannen brister i sitt ansvar att skapa förutsättningar för en likvärdig utbildning av godtagbar kvalitet, där problemen hänger samman med hur huvudmannen skapat villkoren och agerat.

Skolhuvudmannens ansvar i dessa delar kan sammanfattas i följande punkter där även exempel på viktiga tillsynsfrågor ges. Hur de nationella kraven bör formuleras har kommittén lämnat förslag om i kapitlet om allmänna föreskrifter för utbildning inom skolväsendet och i de olika kapitlen för respektive skolform i skollagen. De förekommer också på förordningsnivå. – Tillgång till utbildning

Erbjuds förskola i föreskriven omfattning? Tillser kommunen att skolpliktiga elever fullgör sin skolplikt? Tillgodoses rätten att välja skola? Informerar kommunen om de valmöjligheter i grundskolan eleven har rätt till och erbjuds dessa val, t.ex. språkval och elevens val? Erbjuds undervisning enligt författningarna i modersmål och svenska som andraspråk och ges studiehandledning till dem som behöver det? Respekteras reglerna om avgiftsförbud?

– Elevers möjligheter att nå kunskapsmålen

Tydliggörs kunskapsmål, genomförs och kommuniceras kunskapsbedömningar enligt bestämmelserna? Ges särskilt stöd till de elever som har rätt till det? – Ansvaret för att motverka kränkande behandling

Finns ett aktivt arbete för att motverka alla former av kränkande behandling? – Elevers och föräldrars inflytande och rättssäkerhet

Tillgodoses rätten till information och inflytande? Fattas beslut på ett rättssäkert sätt och lämnas upplysningar om möjlighet till överklagande? – Styrning och egenkontroll

Bedrivs uppföljning och utvärdering enligt statens krav? Upprättas kvalitetsredovisningar enligt bestämmelserna? Följs bestämmelserna om kompetenskrav för rektorer och lärare?

Regeringens sanktionsmöjlighet bör bibehållas

Några skäl till att förstärka regeringens sanktionsmöjligheter har inte framkommit. Kommittén anser inte heller att de bör tas bort. Det kan finnas behov av att i extrema situationer kunna föreskriva eller på kommunens bekostnad vidta åtgärder. Ett sådant förfarande närmar sig vad som kan kallas ”tvångsförvaltning” och bör förbehållas regeringen.

15.3.5. Utökade sanktionsmöjligheter mot fristående skolor

På samma sätt som spännvidden mellan ett kritiserande tillsynsbeslut och ett regeringsingripande mot en kommun framstår som stor är steget också långt mellan ett kritiserande beslut mot en fristående skola och ett beslut om återkallande av godkännande eller rätt till bidrag. Det kan därför hävdas att det finns behov av ytterligare, men i detta sammanhang ”mildare”, sanktioner också mot fristående skolor. Det kan nämnas att en kommun enligt nuvarande 2 a kap. 16 § skollagen kan förelägga den som ansvarar för enskilt bedriven förskola eller fritidshem att avhjälpa eventuella missförhållanden.

Skolverket kan meddela tillsynskritik mot en fristående skola utan att aktualisera frågan om återkallande av godkännande. Hittills har sådana beslut alltid hörsammats av skolhuvudmannen. Om så ändå inte skulle ske är verket hänvisat till ett förfarande som hotar skolans hela existens. Ett alternativt sanktionsinstrument som ligger nära till hands vore även här vitesföreläggande.

De symbolvärden och preventiva syften som utgör skäl för sanktionsmöjligheter mot offentliga skolhuvudmän har redan uppnåtts med nuvarande bestämmelser för fristående skolor. Skollagskommitténs direktiv innehåller inte något uppdrag att lämna förslag om nya sanktioner mot skolor med enskilda huvudmän. Kommittén anser likafullt att de skäl som redovisats ovan, liksom principen om samma regelsystem för offentliga och enskilda huvudmän, talar för att Skolverkets rätt till vitesföreläggande även skall gälla enskilda skolor.

16. Skolväsendets överklagandenämnd

Kommitténs förslag: För att säkerställa att en prövning vid

Skolväsendets överklagandenämnd uppfyller Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning bör grundläggande föreskrifter om nämnden tas in i skollagen.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen gäller att envar vid prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser mot honom för brott, är berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Konventionen gäller sedan den 1 januari 1995 som svensk lag.

16.1. Allmänt om Skolväsendets överklagandenämnd

Skolväsendets överklagandenämnd, som inrättades i samband med omorganisationen av den statliga skoladministrationen år 1991, har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut inom det offentliga skolväsendet, se även avsnitt 9.4.4.

Nämnden har under de senaste åren handlagt mellan 600 och 700 ärenden per år. Ärendena har fördelat sig mellan olika typer av frågor ungefär på följande sätt:

mottagande av elev i gymnasieskolan (55 % av nämndens ärenden),

mottagande av elev i komvux (35 %),

frågor om Sfi, mottagande av elev i grundskola i annan kommun, mottagande av elev i särskolan och mottagande av elev i specialskola (5%) samt

övriga frågor (5%).

16.1.1. Nuvarande reglering av nämnden

I skollagen stadgas att nämnden har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut på skolväsendets område, att nämndens ordförande skall vara jurist och ha erfarenhet som domare samt att nämndens beslut i anledning av ett överklagande dit inte får överklagas (1 kap. 14 §).

Vilka beslut som får överklagas till nämnden framgår huvudsakligen av skollagen men i vissa fall av anslutande skolförfattningar. Här skall noteras att det är endast den enskilde eleven eller företrädare för denne som kan överklaga beslut till nämnden, alltså inte kommunen eller annan skolhuvudman.

Den närmare regleringen av nämnden återfinns i förordningen (1991:1122) med instruktion för Skolväsendets överklagandenämnd. Där föreskrivs bl.a. följande. Nämnden skall bestå av en ordförande och fem andra ledamöter, av vilka en skall vara ersättare för ordföranden. Den ledamot som är ersättare för ordföranden skall uppfylla samma krav som ställs på ordföranden. Vidare får finnas högst två ersättare för tjänstgöring när annan ledamot än ordföranden har förhinder. Ledamöterna och ersättarna utses av regeringen för bestämd tid. Nämnden är beslutför när ordföranden och minst två andra ledamöter är närvarande. Nämnden får emellertid i arbetsordningen eller genom särskilda beslut lämna över till ordföranden att avgöra ärenden som inte är av det slaget att de skall prövas av nämnden.

Nämnden har sitt kansli hos Skolverket, som med sin personal ombesörjer kansligöromålen för nämnden i enlighet med vad nämndens ordförande begär. Ärendena avgörs efter föredragning. Denna utförs av personal vid Skolverket, som utsetts av verket efter samråd med nämndens ordförande.

För nämnden gäller vidare vissa bestämmelser i verksförordningen (1995:1322).

Förvaltningslagen (1986:223) reglerar handläggningen vid nämnden om inte annat föreskrivits i lag eller förordning.

16.2. Närmare om Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning och en rättssäker process

16.2.1. En oavhängig och opartisk domstol upprättad enligt lag

Att artikel 6.1 är tillämplig innebär bl.a. att den som gör gällande en civil rättighet eller skyldighet har rätt till en prövning av en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Begreppet domstol är inte klart definierat. Enligt avgöranden från Europadomstolen avses med domstol inte bara domstol av traditionellt slag som ingår i ett lands domstolsorganisation. Som domstol har också godtagits t.ex. en medicinsk besvärsnämnd bestående av läkare och jurister, en motsvarande nämnd för disciplinärenden mot advokater samt en nämnd för frågor om tillstånd till förvärv av fast egendom sammansatt av jurister, tjänstemän och lekmän.

I regeringens proposition Ändringar i brottsskadelagen (prop. 1998/99:41), vari bl.a. föreslogs vissa lagändringar för att säkerställa att en prövning vid Brottsoffermyndigheten står i överensstämmelse med Europakonventionen, gjordes en genomgång av de krav som uppställs i konventionen. Beträffande begreppet domstol anfördes därvid följande.

Av Europadomstolens praxis framgår att det för bedömningen av om ett organ är att betrakta som en domstol saknar betydelse hur det är klassificerat enligt den nationella lagen. Det avgörande är dess funktion. De krav som ställs för att ett organ skall betraktas som en domstol är att det har en i lag grundad befogenhet att avgöra ärenden inom sitt kompetensområde, att avgörandena är bindande för parterna och att förfarandet styrs av bestämda regler (se t.ex. Campbell och Fell mot

Storbritannien, dom 1984-06-26, Ser. A Vol. 80, § 76 och Sramek mot Österrike, dom 1984-10-22, Se. A Vol. 84, § 36).

I propositionen anfördes vidare beträffande kravet på oavhängighet följande.

Att domstolen skall vara oavhängig innebär att den skall vara självständig i förhållande till regering, myndigheter och parterna i målet. Det är inte tillräckligt att den nationella lagen föreskriver att den skall vara självständig. För att domstolen skall betraktas som självständig måste man också kunna konstatera att den faktiskt är självständig när den utövar sin funktion. Vid bedömningen av om en domstol är oavhängig beaktas hur ledamöterna utses och för hur lång tid, om det finns garantier mot påverkan utifrån samt om organet utåt ger intryck av att vara självständigt (se Campbell och Fell mot Storbritannien, § 78).

Vad gäller sättet för hur ledamöterna utses godtas utnämningar av regeringen, vilket förfaringssätt även torde vara det normala (DJ Harris m.fl., Law of the European Convention on Human Rights).

När det sedan gäller mandattiden har Europadomstolen t.ex. i fallet Campbell och Fell mot Storbritannien godtagit en period om tre år. I samma fall uttalade Europadomstolen att det inte krävdes någon lagbestämmelse om oavsättlighet under mandattiden utan det var tillräckligt att detta var erkänt i praktiken och att andra nödvändiga rättssäkerhetsgarantier förelåg.

Kravet på opartiskhet, som ofta sammanhänger med kravet på oavhängighet, innefattar dels ett subjektivt moment, dels ett objektivt moment som innebär att varje rimligt tvivel hos en objektiv iakttagare i fråga om domarens opartiskhet måste kunna uteslutas. Den subjektiva opartiskheten presumeras föreligga till dess att motsatsen visats. På denna punkt har hitintills konventionsbrott aldrig konstaterats. Vad gäller den objektiva opartiskheten innefattar prövningen om det med hänsyn till några särskilda omständigheter, objektivt sett, finns rimlig anledning att frukta att domaren inte är opartisk.

Frågan om domstols opartiskhet har uppkommit bl.a. i fall där det i domstolarna ingått ledamöter som har anknytning till särskilda myndigheter eller intressegrupper. Europadomstolen har inte ställt sig kritisk till systemet med intresseledamöter som sådant men har i enskilda fall bedömt att domstolen i det särskilda fallet varit att betrakta som partisk (Se målet Holm mot Sverige, dom 1993-11-25, Ser. A Vol. 279, §§ 30–33 och målet Langborger mot

Sverige, dom 1989-06-22, Ser. A No. 155).

Vad slutligen gäller kravet att domstolen skall ha upprättats enligt lag syftar detta till att ge skydd mot tillskapande av extraordinära domstolar för särskilda tvister eller i akuta krislägen. Detta innebär emellertid inte att alla detaljer i domstolssystemet måste regleras i lag, förutsatt att de grundläggande reglerna rörande organisation och befogenheter finns i lag.

16.2.2. En rättvis och offentlig förhandling

Förutom att konventionen uppställer vissa krav i fråga om själva organet för att detta skall kunna anses som domstol i konventionens bemärkelse ställs även vissa krav på själva förfarandet. I artikel 6.1 föreskrivs bl.a. att en prövning inför domstol skall äga rum vid en rättvis och offentlig förhandling.

Rätten till en rättvis förhandling innebär att en part måste få möjlighet att på ett uttömmande sätt lägga fram sin sak inför domstolen och att förfarandet måste uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet. I rätten till en rättvis förhandling ingår också ett krav på kontradiktoriskt förfarande och på parternas likställdhet i processen dvs. att den ene inte gynnas procedurmässigt på den andres bekostnad. Det kontradiktoriska förfarandet syftar till att garantera att båda parter får kännedom om allt material i processen och att de får tillfälle att framföra sina synpunkter på detta material samt att de har lika goda möjligheter att åberopa bevisning och utföra sin talan i processen (Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997).

Rätten till offentlig förhandling innefattar dels att parterna skall få framträda direkt inför en domstol för att muntligen få lägga fram sin sak, dels att rättegången skall vara tillgänglig för allmänheten.

Vad beträffar rätten att muntligen få lägga fram sin sak framgår av Europadomstolens hittillsvarande praxis att en part i princip har rätt till muntlig förhandling i åtminstone en instans. Om parten avstår från muntlig förhandling behöver dock inte någon sådan förhandling hållas.

Rätten till en offentlig förhandling innebär bl.a. att förhandlingen skall vara tillgänglig för allmänheten. Som undantag från denna regel föreskrivs i artikel 6.1 i Europakonventionen att pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen eller del därav av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle. Detsamma gäller då minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv kräver det eller, i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse.

Vidare skall enligt artikel 6.1 en dom avkunnas offentligt. Av Europadomstolens praxis framgår emellertid att det inte alltid är nödvändigt att den avkunnas muntligen av domstolen. Huvudsaken är att domen blir offentlig (Danelius).

16.3. Uppfyller Skolväsendets överklagandenämnd Europakonventionens krav?

Kommitténs bedömning: Det är inte uteslutet att Skolväsendets överklagandenämnd redan med nuvarande reglering skulle kunna anses uppfylla de krav som Europakonventionen ställer på organet i fråga för att rätten till domstolprövning enligt artikel 6.1 skall vara tillgodosedd. Att vissa grundläggande bestämmelser om domstolens organisation finns i förordning och inte i lag innebär dock en viss osäkerhet i fråga om överensstämmelse med konventionen.

När det gäller själva förfarandet vid Skolväsendets överklagandenämnd tillgodoser den i huvudsak konventionens krav. Vissa brister finns dock när det gäller kravet på offentlighet.

Befogenheten för Skolväsendets överklagandenämnd att pröva överklaganden av vissa beslut på skolområdet är fastlagd i skollagen. Nämndens avgöranden är vidare bindande för parterna och förfarandet i nämnden regleras – bortsett från vissa bestämmelser i nämndens instruktion och i verksförordningen – genom föreskrifterna i förvaltningslagen. Under förutsättning att vissa andra rättssäkerhetsgarantier enligt artikel 6.1 i Europakonventionen föreligger torde nämnden uppfylla de krav som konventionen ställer för att ett organ skall kunna betraktas som domstol.

Vad härefter gäller kravet på oavhängighet och opartiskhet kan konstateras följande. Skolväsendets överklagandenämnd består av sex ledamöter. Enligt skollagen skall ordföranden för Skolväsendets överklagandenämnd vara jurist med erfarenhet som domare. I förordningen med instruktion för nämnden stadgas om motsvarande krav för den ledamot som skall ersätta ordföranden. Den nuvarande sammansättningen av nämnden ser ut på följande sätt. Nämndens ordförande och vice ordförande liksom en av de övriga ledamöterna är eller har varit ordinarie domare. I övrigt består nämnden av en rektor, en skolöverläkare och en enhetschef vid dåvarande SIH (Statens Institut för Handikappfrågor i skolan). Vidare är de två ersättarna i nämnden jurister.

Nämnden är beslutför när ordföranden och minst två andra ledamöter är närvarande. Ledamöter och ersättare utses av regeringen för bestämd tid. Någon minsta mandattid är inte föreskriven. Förordnandena har emellertid som regel avsett en period om tre år.

Undantagsvis har förekommit förordnanden för kortare tid. Det har varit aktuellt t.ex. i samband med att en ledamot på egen begäran avgått i förtid. Förordnandet för dennes efterträdare har därvid kommit att gälla en kortare tid än tre år för att samtliga förordnanden skall ha samma slutpunkt.

Det finns inte någon regel som garanterar att ledamöter inte entledigas under förordnandetiden. Som angetts ovan är en lagbestämmelse härom dock inte nödvändig. Något entledigande annat än på begäran av den enskilde har inte förekommit och torde i praktiken aldrig heller komma i fråga.

Det förhållandet att Skolverket skall sörja för att kansligöromålen, föredragning av ärenden och därmed sammanhängande sysslor utförs åt nämnden kan knappast betraktas som ett hot mot ledamöternas självständighet. Motsvarande ordning finns stadgad bl.a. beträffande Högskoleverket och Högskolans överklagandenämnd.

Här skall också noteras att enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet och inte heller riksdagen bestämma hur nämnden skall besluta i ett särskilt fall. Vidare kan framhållas kravet enligt 1 kap. 9 § regeringsformen att beakta allas likhet inför lagen samt att iaktta saklighet och opartiskhet.

16.3.1. Kommitténs bedömning

Sammanfattningsvis gör kommittén den bedömningen att det inte är uteslutet att Skolväsendets överklagandenämnd uppfyller de krav som Europakonventionen ställer på organet i fråga för att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 skall vara uppfyllt. Att vissa grundläggande regler om nämndens organisation, såsom t.ex. bestämmelserna om dess sammansättning och hur ledamöterna utses finns i förordning och inte i lag innebär dock en viss osäkerhet i fråga om överensstämmelse med konventionens krav.

Vad härefter gäller frågan om Skolväsendets överklagandenämnd uppfyller de krav på förfarandet som uppställs i artikel 6.1 anser kommittén att såvitt gäller kravet på en rättvis förhandling får detta anses tillgodosett främst genom förvaltningslagens bestämmelser som garanterar klaganden en rätt att få ta del av alla handlingar i ärendet och eventuell utredning som nämnden härutöver inhämtat samt att klaganden får tillfälle att yttra sig över allt som tillförts ärendet av annan innan ett ärende avgörs.

Vad däremot gäller kravet på offentlig förhandling kan konstateras att förvaltningslagen inte ger klaganden rätt att kräva ett formligt sammanträde eller en muntlig förhandling. Bestämmelserna i förvaltningslagen kan således inte sägas garantera klaganden den rätt till muntlig förhandling som en part har enligt artikel 6.1.

Att Europakonventionen gäller som svensk lag från och med den 1 januari 1995 innebär emellertid att konventionen är direkt tilllämplig. Någon särskild bestämmelse om muntlig förhandling är därför i och för sig inte nödvändig för att konventionens krav skall anses uppfyllda.

Förhandlingarna vid Skolväsendets överklagandenämnd är inte tillgängliga för allmänheten. I detta hänseende står således förfarandet vid nämnden i strid mot konventionen. Nämndens avgöranden är däremot offentliga.

En prövning vid Skolväsendets överklagandenämnd torde således i huvudsak tillgodose konventionens krav på rätten till en rättvis och offentlig förhandling. Dock föreligger vissa brister när det gäller kravet på offentlighet.

16.4. Hur skall Europakonventionens krav tillgodoses?

Kommitténs förslag: För att säkerställa att en prövning vid

Skolväsendets överklagandenämnd uppfyller Europakonventionens krav bör grundläggande bestämmelser om nämnden finnas i skollagen. Den nuvarande regleringen av nämnden i skollagen bör därför kompletteras med vissa föreskrifter om nämndens sammansättning och hur den utses, om krav – inte bara på ordföranden såsom är fallet i dag – utan även på ersättaren för ordföranden och om minsta mandattid för nämndens ledamöter.

Vidare bör rätten till muntlig förhandlig förtydligas genom en föreskrift härom i skollagen. Även bestämmelser om offentlighet och sekretess bör tas in. Slutligen bör införas en bestämmelse om möjlighet att få ersättning för sin inställelse vid nämnden.

Som framgått av avsnitt 9.4 torde visserligen flertalet beslut på skolområdet gälla sådant som i dag inte anses hänförligt till civila rättigheter och skyldigheter i den mening detta begrepp har enligt Europakonventionen. Som också framgått innebär emellertid den

rättsutveckling som sker genom Europadomstolens praxis att det är svårt att säkert förutsäga vilka rättigheter och skyldigheter som framdeles kommer att anses falla in under detta begrepp med därav följande rätt till domstolsprövning. Mot bakgrund av denna osäkerhet bör därför eftersträvas att utforma regleringen av nämnden och förfarandet vid denna så att en prövning av överklaganden vid denna instans inte strider mot rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen.

Såsom tidigare redovisats har Europadomstolens avgöranden tolkats så att grundläggande bestämmelser om domstolens befogenhet och organisation bör anges i lag. I den nu gällande skollagen fastslås befogenheten för Skolväsendets överklagandenämnd att överpröva vissa beslut inom skolväsendets område samt anges det krav som ställs på nämndens ordförande. Bestämmelser varav detta framgår bör därför ingå i skollagen även i fortsättningen. Enligt kommittén bör emellertid, för att säkerställa överensstämmelse med Europakonventionen, även bestämmelsen som anger kravet på den som skall vara ersättare för ordföranden tas in i skollagen. Detsamma bör enligt kommitténs mening även gälla bestämmelsen om antalet ledamöter och om hur ledamöterna skall utses. De ytterligare regler som nu föreslås bli intagna i skollagen finns i dag i förordningen med nämndens instruktion. Någon egentlig ändring i sak av dessa bestämmelser föreslås således inte utan endast att dessa skall ges lagform. Kravet på nämndens ordförande och ersättaren för denne bör emellertid uttryckas så att dessa skall vara eller ha varit ordinarie domare. Detta innebär teoretiskt sett viss skärpning i förhållande till bestämmelsens nuvarande lydelse men överensstämmer å andra sidan med det förhållande som alltid rått i nämnden.

Kommittén anser härutöver att mot bakgrund av konventionens krav bör även lagregleras den kortaste period ett förordnande kan avse. I dag finns överhuvudtaget inte någon bestämmelse om kortast tillåtna mandattid för ledamöterna i Skolväsendets överklagandenämnd. Den tidsperiod som ett förordnande minst bör avse bör lämpligen vara tre år. En mandatperiod av sådan längd har godtagits i Europadomstolens praxis. Denna tidsperiod överensstämmer dessutom med den tid som förordnandena för nämndens ledamöter hitintills som regel avsett.

Även om det inte kan utläsas av Europadomstolens praxis att det är ett absolut krav att samtliga ovan föreslagna bestämmelser skall finnas i form av lag anser kommittén befogat att införa föreslagna

kompletterande regler för att undanröja eventuell osäkerhet på detta område.

Med hänsyn till den förstärkta roll Skolväsendets överklagandenämnd får genom kommitténs förslag vill kommittén understryka att det är av stor vikt att nämnden genom sin sammansättning tillförsäkras kunskap på alla berörda områden. Förutom jurister bör således liksom i dag i nämnden ingå ledamöter med särskild sakkunskap på skolområdet både vad gäller skolverksamheten och vad gäller elevers förhållanden och behov.

Vad härefter gäller reglerna för förfarandet vid Skolväsendets överklagandenämnd uppfyller som framgått ovan de nu gällande bestämmelserna i vissa avseenden inte Europakonventionens krav. Det gäller framförallt kravet på att förhandlingen skall vara tillgänglig för allmänheten. Vad beträffar rätten till muntlig förhandling bör rätten härtill tydliggöras.

Bestämmelser om muntlighet och offentlighet vid prövning hos Brottsoffermyndigheten infördes i brottsskadelagen efter förslag i proposition 1998/99:41 för att säkerställa att förfarandet vid myndigheten tillgodosåg Europakonventionens krav. I propositionen anfördes beträffande bestämmelsen om muntlig förhandling bl.a. följande.

Brottsskadelagen innehåller inte några särskilda bestämmelser om handläggningsform. De handläggningsregler som gäller för Brottsoffermyndighetens prövning i ärenden om brottsskadeersättning finns i förvaltningslagen. Enligt 14 § första stycket förvaltningslagen har sökanden rätt att lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Någon rätt till muntlig förhandling finns däremot inte enligt förvaltningslagen. Från och med den 1 januari 1995 gäller dock Europakonventionen som svensk lag, och den rätt som konventionen ger bl.a. till en offentlig förhandling gäller alltså oavsett om det finns några särskilda föreskrifter om detta för Brottsoffermyndigheten.

Som regeringen ser saken är det viktigt att det för brottsoffrens del görs helt klart vilka möjligheter det finns att få till stånd en muntlig förhandling. Därför bör rätten till muntlig förhandling i ärenden om brottsskadeersättning tas in i en särskild bestämmelse i brottsskadelagen.

Kommittén anser att även i skollagen bör införas en särskild bestämmelse som tydliggör den rätt klaganden har till muntlig förhandling vid en prövning inför Skolväsendets överklagandenämnd.

Eftersom förvaltningslagen inte innehåller några bestämmelser om offentlighet och sekretess vid förhandlingar bör skollagen även kompletteras med vissa sådana regler. Bestämmelserna bör utformas i enlighet med vad som gäller för förvaltningsprocessen.

För att möjligheten att utnyttja rätten till muntlig förhandling inte skall bli alltför begränsad bör – i likhet med vad som gäller för parts inställelse till en förhandling vid allmän förvaltningsdomstol – finnas vissa möjligheter att ersätta en enskild part för dennes kostnader för inställelsen. Det bör därför även införas en bestämmelse enligt vilken ersättning för inställelse kan utgå efter samma principer som i förvaltningsprocesslagen.

17. Konsekvenser av förslagen

Utgångspunkten för kommitténs arbete har varit att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ligger fast. Kommitténs förslag innebär ingen påverkan på den kommunala självstyrelsen utöver vad som redan gäller enligt nuvarande skollagstiftning. Det enda fallet som kan uppfattas som ett ingripande gentemot kommunerna är förslaget om vissa rättigheter för eleverna, t.ex. möjligheten att överklaga åtgärdsprogram. Förslaget motiveras av att kommittén enligt direktiven skall öka rättssäkerheten för eleverna. Samtidigt innebär kommitténs förslag att detaljregler kan rensas bort i skolformsförordningarna vilket ökar den lokala friheten.

17.1. Framtida överväganden

Det har inte ingått i kommitténs uppdrag att föreslå kostnadsdrivande reformer. Kommittén har däremot ansett att förslag om ökad rättssäkerhet för eleverna såsom omprövning av betyg och möjlighet att överklaga åtgärdsprogram kan vara motiverade med hänsyn till uppdraget att stärka elevernas rätt. Detsamma gäller modersmålsstöd i förskoleklassen eftersom det torde var ett förbiseende att förskoleklassen inte i dag omfattas av i vart falla samma krav på modersmålsstöd som förskolan. Kommittén har redovisat kostnadskonsekvenserna i bilaga 1.

Kommittén vill emellertid framhålla vissa frågor där en förändring i nuvarande reglering är angelägen men där kommittén inte kunnat lägga något förslag på grund av att förslagen skulle leda till ökade kostnader.

17.1.1. Rätt till förskola

Kommittén har övervägt att införa en generell skyldighet för kommunen att erbjuda alla barn från ett års ålder förskola. En möjlighet för alla barn att få plats i förskola skulle vara en logisk följd av att förskolan blir en skolform. Förskolan är i första hand till för barnets egen skull – dess omsorg, utveckling och lärande.

En lösning som innebär att förskolan görs tillgänglig för alla barn från ett års ålder, dvs. även för 1–3 åringar en viss tid, skulle också ge förutsättningar för en lagtekniskt enkel reglering.

En sådan reform skulle innebära utökade skyldigheter för kommunerna. Den utökade skyldigheten avser i och för sig en liten grupp barn som inte redan idag har plats inom förskoleverksamheten men som kan antas komma att efterfråga plats i förskola. Reformen innebär dock ekonomiska konsekvenser som har beräknats till ca 40 miljoner kronor (se bilaga 2). Enligt finansieringsprincipen skall kommunerna kompenseras för dessa kostnader.

Kommittén har därför valt att behålla nuvarande system med prövning av behovet av plats i förskola. Kommittén vill emellertid visa hur en bestämmelse som innebär att förskolan blir tillgänglig för alla barn skulle kunna se ut.

Från och med ett års ålder skall barn som är bosatta i landet erbjudas förskola under dagtid måndag-fredag. Erbjudandet skall ges den omfattning som behövs med hänsyn till barnets behov eller vårdnadshavarnas förhållanden. Oavsett behov skall erbjudandet alltid omfatta minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan.

Barn har från och med höstterminen det år barnet fyller fyra år rätt till avgiftsfri utbildning i förskola under minst 525 timmar om året (allmän förskola).

17.1.2. Rätt till fritidshem

Kommittén har också övervägt att införa en rätt för alla elever att få plats i fritidshem. Det skulle vara en logisk följd av att fritidshemmet enligt förslaget blir en utbildning och knyts till den huvudverksamhet där eleverna går dvs. förskoleklass och grundskola eller motsvarande skolformer. I dag är det sällsynt att en elev som önskar plats i fritidshem nekas detta. En sådan reform skulle emellertid formellt innebära ökade skyldigheter för kommunerna vilket även

här medför kostnader som kommunerna skall kompenseras för enligt finansieringsprincipen, se kostnadsberäkningar i bilaga 2.

17.1.3. Ökade möjligheter till skolskjuts

Elever i förskoleklass

Elever i förskoleklassen har inte rätt till skolskjuts i dag. Kommittén anser att skolskjuts i förskoleklassen är en förutsättning för att alla elever skall ha möjlighet att delta i utbildningen och för den integrering som eftersträvas mellan förskoleklass och grundskola.

Vid val av annan skolenhet

Frågor om utökad rätt till skolskjuts vid val av skolenhet har under åren tagits upp i riksdagen vid flera tillfällen. Utbildningsutskottet har anfört att det skulle föra mycket långt och kunna åsamka kommunerna stora kostnader, om skyldigheten att sörja för skolskjuts utvidgades till att gälla även elever som väljer annan skolenhet än den som kommunen annars skulle ha anvisat. Samtidigt har utskottet framhållit att ingenting självfallet hindrar en kommun från att åta sig att stå för skolskjuts till en elev i t.ex. en fristående grundskola, om kommunen finner det skäligt, t.ex. därför att den närmaste kommunala skolenheten är så belägen, att eleven, om han eller hon hade gått där, skulle varit berättigad till skolskjuts (bet. 2000/01:UbU 9).

Kommittén vill, trots att frågan om utvidgad rätt till skolskjuts för inte så länge sedan behandlats av riksdagen, peka på några situationer där rätt till skolskjuts ånyo bör prövas.

Situationer som kommittén i detta avseende vill lyfta fram är – när en elev med hänsyn till sina personliga förhållanden har sär-

skilda skäl att bli mottagen i en annan kommun än hemkommunen, – när en elev väljer att gå kvar i sin skolenhet sedan familjen flyt-

tat, samt – när en elev skulle haft rätt till skolskjuts till sin naturliga

skolenhet men aktivt valt en annan skolenhet i kommunen eller en enskild skola på jämförbart avstånd (ev. bidrag till sina

transportkostnader, motsvarande vad skolskjutsen till den första skolan skulle ha kostat).

När en elev med hänvisning till personliga skäl önskar och tas emot i annan kommun kan det finnas många särskilda och beaktansvärda motiveringar för önskemålet. Detsamma gäller också när en elev flyttar med sin familj men önskar gå kvar viss tid i sin gamla skola.

Kommittén har i avsnitt 12.2 framhållit vikten av att grundsärskoleelevers frihet att välja skolenhet inte onödigt begränsas och att detta också gäller för andra elever med funktionshinder. En viktig utgångspunkt är här att elever med olika funktionshinder kan ha svårare än andra elever att förflytta sig mellan skolan och hemmet. Det är angeläget att kommunen beaktar detta i sina bedömningar. I sammanhanget kan nämnas att de elever som här avses i de flesta fall redan har skolskjuts varför några extra kostnader i enskilda fall kanske aldrig uppkommer.

HO har i sin rapport Stärk elevens rättigheter påtalat att barn med funktionshinder inte har samma valfrihet som andra barn har, eftersom rätt till skolskjuts inte finns för de barn som väljer en annan skola än den kommunen annars placerar eleven vid.

Av de kostnadsberäkningar som kommittén låtit göra framgår att det är svårt att uppskatta de extra kostnaderna för reformer på skolskjutsområdet. Statistiska underlag saknas i många fall. Kostnaden påverkas också av om skjutsar får erbjudas med någon form av begränsning i t.ex. avstånd mellan hem och skola eller som enbart reseersättning eller terminskort. För funktionshindrade elevers rätt till skolskjuts vid val av annan skolenhet beräknas dock den ökade kostanden till ca 25 miljoner kronor (bilaga 2).

17.2. Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar

De flesta enskilda skolor kan i vissa avseenden jämföras med små företag. För läsåret 2001/2002 är t.ex. det genomsnittliga antalet elever i en fristående grundskola 109 elever (jämfört med 219 elever i en kommunal grundskola). Det genomsnittliga antalet elever i en fristående gymnasieskola är 303 elever (jämfört med 1 052 elever i en kommunal gymnasieskola).

I avsnitt 7 föreslås nya bestämmelser för skolor inom skolväsendet med enskild huvudman. Bakgrunden till detta, vilket beskrivs i

avsnitt 7, är framför allt att alla elever skall erbjudas en likvärdig utbildning och att samma regler för elevernas rättsäkerhet skall gälla oavsett om eleven går i en offentlig eller en enskild offentligt finansierad skola.

I avsnitt 9.3 har kommittén föreslagit att den som är huvudman för en enskild skola regelbundet skall lämna sådan information till Skolverket eller till den kommun där skolan är belägen som behövs för att ge allmänheten insyn i verksamheten. Kommittén har föreslagit att regeringen eller den myndighet som regeringen föreslår meddelar föreskrifter om vilken information och vilka handlingar som en fristående skola skall vara skyldig att lämna.

Enskilda skolor lämnar redan idag information till Skolverket i samband med Skolverkets uppföljning, utvärdering och tillsyn samt upprättar årligen en skriftlig kvalitetsredovisning. Visst nytt uppgiftslämnande kan dock komma att bli aktuellt för skolor med enskild huvudman.

Beroende på omfattningen av dessa föreskrifter kan sådana bestämmelser medföra en ökad administrativ arbetsbörda för de enskilda huvudmännen. Det är viktigt att regeringen, eller den myndighet som regeringen utser att meddela föreskrifter, uppmärksammar dessa eventuella konsekvenser.

I avsnitt 9.3 har kommittén föreslagit att endast lärare som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 och 14 §§ får sätta betyg samt ompröva betyg.

Eftersom dessa förslag är nya för alla skolor har kommittén beräknat kostnadskonsekvenserna av dessa förslag (se bilaga 1). Andelen obehöriga lärare är högre i fristående skolor1 än i kommunala skolor2 generellt sett. Bestämmelserna kan eventuellt medföra vissa administrativa och ekonomiska konsekvenser för små fristående skolor. Om sådana effekter uppstår bör det tas i beaktande då bidrag till enskilda skolor fastställs.

I avsnitt 10.2 föreslår kommittén att en skola skall vara skyldig att utreda en elevs behov av särskilt stöd. Ett skriftligt åtgärdsprogram skall utarbetas och fastställas av rektor eller den rektor utser. Vissa beslut skall även kunna överklagas.

Detta ställer krav på den enskilda skolan att upprätta handlingar, ha handlingar ordnade och tillgängliga för berörda vilket kan medföra en ökad administrativ arbetsbörda. Idag omfattas de enskilda

1 32 procent i fristående grundskolor och 44 procent i fristående gymnasieskolor. 2 Ca 18 procent i grundskolan och ca 21 procent i gymnasieskolan.

skolorna inte av bestämmelserna vare sig i tryckfrihetsförordningen (offentlighetsprincipen) eller i arkivlagen.

I samband med implementering av den nya skollagen är det viktigt att ovanstående konsekvenser beaktas särskilt när det gäller bestämmelser om utredningskrav då stödinsatser för elever planeras och genomförs, krav på lärarbehörighet vid betygsättning och omprövning av betyg. Samråd med berörda intresseorganisationer bör ske liksom särskilda informationsinsatser speciellt riktade till huvudmän för enskilda grundskolor och gymnasieskolor.

Eftersom kommitténs förslag innebär generella förändringar av vilka bestämmelser i skollagen som skolor med enskild huvudman skall följa, har kommittén föreslagit att övergångsbestämmelser skall införas för de skolor som är godkända idag efter äldre bestämmelser.

De enskilda skolornas efterlevnad av skollagen och effekterna av den nya skollagens bestämmelser för de enskilda skolornas villkor bör uppmärksammas och granskas i samband med Skolverkets tillsyn och kvalitetsgranskning av de enskilda skolorna.

Kommitténs bedömning är att förslagen i någon utsträckning och inom vissa ovan angivna områden kan påverka små enskilda skolors arbetsförutsättningar och villkor.

Författningskommentar

1 kap. Inledande bestämmelser

Tillämpningsområde

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om utbildning inom skolväsendet som anordnas av det allmänna eller av enskilda.

Skolväsendet omfattar följande skolformer: – förskola – förskoleklass – grundskola – grundsärskola – specialskola – sameskola – gymnasieskola – gymnasiesärskola – kommunal vuxenutbildning – vuxenutbildning för utvecklingsstörda – svenskundervisning för invandrare I skolväsendet ingår också utbildning i fritidshem som komplement till förskoleklassen och de skolformer i vilka skolplikt kan fullgöras.

I 17 kap. finns bestämmelser om utbildning och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. För sådan verksamhet gäller bestämmelser i denna lag i den omfattning detta framgår av särskilda bestämmelser.

I paragrafen som är ny anges lagens tillämpningsområde.

Första stycket markerar att utbildning inom skolväsendet kan anordnas både av det allmänna och av enskilda. Termen skolväsende blir det samlade begreppet för samtliga skolformer i skol-

lagen. Av bestämmelsen i tredje stycket framgår vidare att även utbildning i fritidshem ingår i skolväsendet.

I andra stycket räknas upp samtliga skolformer som ingår i skolväsendet. Förskola föreslås som ny skolform. Särskolan delas upp i två skolformer, nämligen grundsärskola och gymnasiesärskola.

Enligt nu gällande skollag är begreppet skolform reserverat för utbildning inom det offentliga skolväsendet. Såvitt gäller utbildning för vilken enskild huvudman svarar används i nuvarande lag t.ex. formuleringen ”skola vars utbildning ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som ges i respektive skolform inom det offentliga skolväsendet”.

Enligt kommitténs förslag gäller inte längre denna begränsning utan i princip skall samma regelsystem gälla såväl för utbildning som har offentlig huvudman som utbildning som har enskild huvudman. Utbildning i samtliga skolformer som riktar sig till barn och ungdom kan därför till skillnad från nuvarande ordning anordnas antingen av det allmänna eller av enskilda. Varje skolform regleras i ett särskilt kapitel i skollagen. Reglerna i ett sådant kapitel kompletteras med läroplaner för de olika skolformerna samt såvitt gäller flertalet skolformer av särskilda skolformsförordningar.

Som antytts ovan framgår av tredje stycket att fritidshem, som enligt gällande skollag omfattas av den särskilda regleringen för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, ingår i skolväsendet såsom komplement till förskoleklass och skolformer inom vilka skolplikt kan fullgöras.

I fjärde stycket anges att vissa bestämmelser i lagen också gäller sådan utbildning eller sådan pedagogisk verksamhet som bedrivs istället för utbildning inom skolväsendet. Det gäller verksamheter i form av familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet liksom sjukhusundervisning, utbildning vid resurscenter och vid fristående skolor samt undervisning vid särskilda ungdomshem och fullgörande av skolplikt på annat sätt. Med fristående skolor avses enligt kommitténs förslag skolor med enskild huvudman utanför skolväsendet och som inte är offentligt finansierade.

Dessa verksamheter regleras i 17 kap. Utöver bestämmelserna i 17 kap. gäller för dessa verksamheter också vissa andra föreskrifter i lagen. När så är fallet framgår direkt av bestämmelserna. Det gäller t.ex. vissa bestämmelser i kapitlet om tillsyn (18 kap.) och i kapitlet om överklagande (20 kap.).

Utanför regelsystemet faller högskoleutbildning och annan frivillig utbildning i olika former som inte regleras i skollagen.

Definitioner

2 §

I denna lag avses med

– elever: barn, ungdomar och vuxna som deltar i utbildning enligt denna lag,

– undervisning: sådana målstyrda processer som under lärares ledning syftar till inhämtande av kunskaper och värden,

– skolenhet: av skolhuvudman organiserad enhet omfattande verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i skolbyggnad,

– enskild: bolag, förening, stiftelse, registrerat trossamfund och enskild individ.

Paragrafen är ny och innehåller definitioner av vissa begrepp som används i skollagen. Begreppen har närmare behandlats i avsnitt 5.5.

Övergripande mål

3 §

Utbildningen syftar till att ge kunskaper och färdigheter samt att främja en allsidig personlig utveckling och en livslång lust att lära.

Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och ungdomars harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar samt att ge vuxna möjlighet till en stärkt ställning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet.

Utbildningen skall vidare främja förståelsen för andra länder och för internationella förhållanden samt respekten för vår gemensamma miljö. Den skall också ge eleverna ett historiskt och ett etiskt perspektiv.

I paragrafen fastslås vissa grundläggande mål för utbildningen som är av betydelse både för den enskilda individens utveckling och för samhällsutvecklingen. De mål som anges i första och tredje stycket gäller alla elever medan det andra stycket uttrycker mål som är specifika för utbildningen för barn och ungdom respektive vuxenutbildningen.

De mål som anges i paragrafen är liksom idag förhållandevis allmänt formulerade och vid sidan av deras symbolvärde avser de

främst att tjänstgöra som en grundval för tolkningen av andra mer konkret utformade bestämmelser.

I den föreslagna paragrafens första stycke anges bl.a. att utbildningen skall ge kunskaper och färdigheter och främja en allsidig personlig utveckling. Bestämmelsen, som delvis har sin motsvarighet i 1 kap. 2 § nuvarande skollag, avses gälla alla skolformer. Genom att i paragrafen lyfta fram både elevernas kunskapsutveckling och allsidiga personliga utveckling poängteras att dessa är varandras förutsättningar och lika viktiga i utbildningen av alla elever oberoende av ålder.

Uttrycket ”kunskaper och färdigheter” används i nuvarande skollag och förekommer också bl.a. i högskolelagen. Uttrycket har i den föreslagna bestämmelsen bibehållits trots den delvis annorlunda begreppsindelning som kommit till uttryck i läroplanerna. Där framhålls att kunskap kommer till uttryck i olika former: fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet, dvs. färdighet innefattas i begreppet kunskap. De fyra kunskapsformerna förutsätter och samspelar med varandra enligt läroplanerna och undervisningen får inte ensidigt betona den ena eller den andra kunskapsformen.

Det mål för utbildningen som anges i första ledet av andra stycket gäller endast utbildning för barn och ungdom. Bestämmelsen motsvarar del av 1 kap. 2 § andra stycket i den nu gällande skollagen. Det mål som läggs fast i bestämmelsen – att i samarbete med hemmen främja en harmonisk utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar – ger uttryck för den fostrande roll som skolan har tillsammans med elevens föräldrar och kan av förklarliga skäl inte gälla vuxna elever.

För vuxenutbildningen har istället behållits målet att utbildningen skall ge vuxna elever möjlighet till en stärkt ställning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet. Detta mål läggs fast i andra ledet av samma stycke. Bestämmelsen motsvarar delvis 1 kap. 9 § i nuvarande skollag. Det har inte ansetts påkallat att på sätt som idag särskilt i målbestämmelserna i det inledande kapitlet i skollagen ange att vuxna skall få tillfälle att i enlighet med sina individuella önskemål komplettera sin utbildning och att härigenom främst de som erhållit minst utbildning skall få möjlighet att stärka sin ställning. Dessa formuleringar har därför inte förts över till bestämmelserna om övergripande mål i skollagen.

I tredje stycket anges att utbildningen skall utgå från vissa övergripande perspektiv; ett internationellt perspektiv, ett miljöperspektiv, ett historiskt och ett etiskt perspektiv. Denna bestämmelse

är ny i skollagen men i läroplanerna Lpo 94 och Lpf 94 anges uttryckligen att det i all undervisning är angeläget att anlägga dessa övergripande perspektiv.

Genom att en bestämmelse av detta slag tas in i skollagen understryks att frågor t.ex. om internationell förståelse och solidaritet eller om miljön inte endast behandlas inom en kurs eller ett ämne eller utgör en lärares ansvar. Detta mål gäller undervisningen i alla ämnen och är därmed alla lärares ansvar i lika hög grad som de grundläggande värdena, se följande paragraf.

4 §

All utbildning skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar såsom människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet människor emellan.

Var och en som verkar inom utbildningen skall främja aktning för varje människas egenvärde och aktivt motverka alla former av kränkande behandling.

Liksom i nuvarande skollag fastslås i en av de inledande bestämmelserna vissa grundläggande föreskrifter för hur verksamheten skall utformas.

I första styckets första led läggs fast att verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Bestämmelsen har delvis sin motsvarighet i bl.a. nuvarande 1 kap. 2 § tredje stycket skollagen. I det andra ledet räknas därefter upp de grundläggande värden som utbildningen skall förmedla, gestalta och förankra hos eleverna. De värden som här anges utgör de centrala värdena i den värdegrund som vårt samhälle vilar på. De finns idag angivna i läroplanerna. Med hänsyn till att en av skolans viktigaste uppgifter är att förmedla och påverka eleverna att omfatta dessa värden har ansetts att de bör komma till klart uttryck även i skollagen.

Det har inte ansetts nödvändigt att i bestämmelsen på sätt som idag också framhålla att var och en som verkar i skolan skall främja respekten för vår gemensamma miljö och jämställdheten mellan könen. Av den föreslagna bestämmelsen i 3 § framgår att ett miljöperspektiv skall anläggas i utbildningen. Vidare upptas jämställdhet

mellan kvinnor och män i bestämmelsen om grundläggande värderingar i paragrafens första stycke.

Bestämmelsen i andra stycket, som också har sin motsvarighet i bl.a. 1 kap. 2 § tredje stycket befintlig skollag, har behandlats utförligt i avsnitt 11.2. Med uttrycket ”var och en som verkar inom utbildningen” avses liksom idag skolans personal, dvs. anställda och andra som har uppdrag inom skolan. Eleverna har självklart ett ansvar för att inte utsätta någon person för kränkande behandling. Den föreslagna bestämmelsen begränsas dock liksom idag till skolans personal, då ett så långt gående ansvar som lagen föreskriver, dvs. att både förebygga, upptäcka och motverka t.ex. mobbning, inte kan åläggas en elev.

Bestämmelser som anger mål för utbildning enligt skollagen finns förutom i förevarande paragraf också i de inledande bestämmelserna i skolformskapitlen samt i läroplaner, kursplaner och programmål.

5 §

Utbildningen i en offentlig skola skall vara icke-konfessionell.

En enskild skola kan, inom ramen för vad som sägs i 3 och 4 §§, ha en konfessionell inriktning.

Första stycket återfinns idag i läroplanerna. Alla föräldrar skall med samma förtroende kunna skicka sina barn till skolan, förvissade om att barnen inte blir ensidigt påverkade till förmån för den ena eller andra åskådningen. Då värderingar redovisas, skall det alltid framgå vem det är som står för dem. Den offentliga skolan skall vara konfessionsfri.

Andra stycket motsvarar 9 kap. 2 §, andra stycket nuvarande skollag.

I Europakonventionen anges att ingen får förvägras rätten till undervisning. Staten skall respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse (artikel 2 i första tilläggsprotokollet).

Sverige uppfyller sin del av denna konvention genom att tillåta enskilda skolor att ha en konfessionell inriktning. Det finns en grundläggande skillnad mellan att gå i en offentlig skola och att välja en enskild skola med konfessionell inriktning. Att välja en konfessio-

nell skola är frivilligt. Föräldrarna gör ett medvetet val för att tillförsäkra sitt barn en utbildning och en fostran på religiös grund.

De grundläggande och demokratiska värderingarna som utgör skolans värdegrund måste dock även enskilda skolor med konfessionell inriktning omfatta utan inskränkningar. Den konfessionella inriktningen av utbildningen skall vara förenlig med de grundläggande demokratiska värderingarna.

Nytt är att bestämmelsen även omfattar enskild förskola.

6 §

När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver.

Barnets inställning skall så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.

Bestämmelserna i denna paragraf är nya och tar sin utgångspunkt i artikel 3 och artikel 12 i barnkonventionen. Med begreppet barn avses här, liksom i barnkonventionen, personer under 18 år. Att i lagtexten uttryckligt ange denna åldersgräns har inte ansetts nödvändigt.

I första stycket kommer en av barnkonventionens grundläggande principer, principen om barnets bästa (artikel 3) till uttryck. I artikeln stadgas att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Varken förevarande bestämmelse eller barnkonventionen ger någon direkt vägledning om vad barnets bästa innebär.

Frågan om vad som är barnets bästa diskuterades inte under utarbetandet av barnkonventionen. Inte heller FN:s barnkommitté, den kommitté som övervakar efterlevnaden av barnkonventionen, har diskuterat kriterier för hur barnets bästa skall bedömas generellt. Däremot har FN:s barnkommitté i sina uttalanden lagt vikt vid att konventionen skall ses som en helhet och att vid bedömningen av barnets bästa skall särskilt hänsyn tas till icke-diskrimineringsprincipen (artikel 2), barnets rätt till utveckling (artikel 6) och barnets rätt att komma till tals (artikel 12). Enligt Barnkommittén, den kommitté som gjort en översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till bestämmelserna i barnkonventionen, är en av de viktigaste dimensionerna av principen om barnets bästa att det i varje beslut som berör ett eller flera barn måste göras

en förhandsprövning, dvs. konsekvenserna av olika beslutsalternativ för barnet eller barnen bör bedömas innan beslutet fattas.

Den nu föreslagna bestämmelsen markerar att ett barnperspektiv måste anläggas inför alla beslut och åtgärder som rör barn. Barnets bästa behöver inte alltid vara utslagsgivande men – såsom framhålls i regeringens proposition Strategi för att förverkliga Barnkonventionen (prop. 1997/98:182) skall en bedömning av barnets bästa ”alltid ligga med och väga tungt i vågskålen. I de fall andra intressen tillåts väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att sammanvägning av relevanta intressen i det enskilda fallet gjorts”.

Bestämmelserna i andra stycket motsvarar i huvudsak artikel 12 i barnkonventionen. Enligt denna är det barnets absoluta rättighet att få komma till tals i alla frågor som berör barnet. Konventionen ställer inte upp någon begränsning i förhållande till barnets ålder eller till nyttan av vad barnet säger. Artikel 12 är tillsammans med artikel 3 om barnets bästa i främsta rummet fundamenten i begreppet barnperspektiv. Att fatta beslut som skall vara till barns och ungdomars bästa är i princip ogörligt om de inte själva fått tillfälle att framföra sina åsikter.

Avsikten med den föreslagna bestämmelsen är att barnet skall få uttrycka en åsikt i de frågor som rör barnet. Av andra meningen framgår att hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.

Utöver den här föreslagna mer allmänna bestämmelsen om barnets rätt att komma till tals föreslås ytterligare två paragrafer om elevinflytande i kapitlet om allmänna föreskrifter för utbildning inom skolväsendet (se 3 kap. 8–9 §§).

Lika tillgång till utbildning

7 §

Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i denna lag.

Bestämmelsen har sin motsvarighet i nuvarande 1 kap. 2 § första meningen. Den innebär en förändring i senare ledet så till vida att där uttrycks en begränsning.

Kommitténs överväganden avseende lika tillgång till utbildning har behandlats i avsnitt 6.3. Bestämmelsen är ett mål och en viljeinriktning som så långt möjligt skall gälla berörda utbildningar inom skolväsendet. Lika tillgång innebär en rätt till utbildning inom skolformen t.ex. grundskola men ingen rätt att få gå i en viss skolenhet.

Paragrafen omfattar också förskolan och fritidshem. Eftersom plats i förskola (1–3-åringar) och fritidshem alltjämt enligt kommitténs förslag skall vara beroende av barnets behov och vårdnadshavarnas förhållanden kan inte bestämmelsen i alla delar gälla fullt ut för förskola och fritidshem. Dessutom kan förekomsten av avgifter, även om dessa skall vara skäliga, i speciella fall försvåra för ett barn att delta i verksamheten. Begränsningarna framgår av uttrycket ”om inte annat följer av särskilda bestämmelser i denna lag”.

Likvärdig utbildning

8 §

Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den anordnas i landet.

Paragrafen motsvarar nuvarande 1 kap. 2 § första stycket andra meningen samt 9 § första stycket sista meningen. Kommitténs överväganden avseende likvärdig utbildning återfinns i avsnitt 6.4.

Läroplan m.m.

9 §

För varje skolform och för fritidshemmet gäller en läroplan. Regeringen fastställer läroplanen.

Genom paragrafen som är ny slås i skollagen fast att det för varje skolform gäller en läroplan. Detsamma gäller för utbildning i fritidshem. I dag gäller en läroplan för förskolan (Lpfö 98), en läroplan för det obligatoriska skolväsendet och förskoleklassen (Lpo 94) samt en läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). Vidare skall Lpo 94 tillämpas även inom fritidshemmet. Den nuvarande regleringen innebär att det är endast offentlig verksamhet som omfattas av läroplaner. Genom den föreslagna regleringen skall för all utbildning inom skol-

väsendet gälla en läroplan oavsett om huvudmannen för utbildningen är offentlig eller enskild. I bestämmelsens andra mening anges att läroplanen skall fastställas av regeringen.

10 §

Utbildningen skall vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet.

Bestämmelsen är ny. Den har en motsvarighet i högskolelagen (1992:1434). Angående motivuttalanden till bestämmelsen i högskolelagen, se prop.1992/93:1 s.79.

Vad gäller innebörden av bestämmelsen om den vetenskapliga grunden kan sägas följande. De krav som ställs på skolan att förmedla kunskaper och hjälpa eleverna att erövra kunskaper blir alltmer omfattande. Kunskapsmassans volym har ökat och dess struktur har förändrats. Genom de biologiska vetenskaperna har kunskapen om hur generna styr utvecklingen inneburit en förändrad bild av samband mellan arv och miljö och öppnat för tekniker att styra livsutveckling. Kunskaperna om hur miljön påverkas och förändras har ökat. Dessa båda exempel handlar om nya kunskaper som kräver etiska ställningstaganden. Den indelning som finns i skolämnen speglar ett visst sätt att klassificera och ordna kunskaper. Förändringar i hur den vetenskapligt vunna kunskapen ordnas måste påverka även hur innehållet i skolämnen organiseras för lärande. Värdefrågor, att ta ställning till etiska frågeställningar är nödvändigt inom alla kunskapsområden.

Samhälls- och kulturlivet förändras i en allt snabbare takt. Barn och unga växer upp i en värld som blir alltmer osynlig. Osynlig i bemärkelsen att tekniska, sociala, ekonomiska och kulturella processer blir alltmer abstrakta. Att ta ställning i politiska och moraliska frågor kräver en god kunskapsgrund. De nationella styrdokumenten ger utrymme för lärare att välja innehåll för att nå målen. Att göra detta kräver ett vetenskapligt förhållningssätt i bemärkelsen att kritiskt granska, att pröva och sätta enskilda kunskaper i större sammanhang.

Informationsteknikens utveckling innebär att tillgången till information ständigt ökar. Skolan tillkom i ett informationsfattigt samhälle. Det samhälle skolan nu verkar i ställer starka krav på att omvandla information till kunskap. Det kräver kritiskt granskande

och bra modeller för hur kunskap struktureras. Att utbildningen skall vila på vetenskaplig grund innebär att val av innehåll skall ske genom kritisk granskning, att den kunskap som skolan arbetar med skall ha en objektiv grund. Skolan kan inte vara värdeneutral utan skall utgå från det demokratiska samhällets värdegrund. Skolan kan inte ge barn och unga alla de kunskaper samhället kräver. De kunskaper som skolan ger och arbetar med skall dock utgå från en vetenskaplig grund och ge eleverna inte bara en kunskapsgrund utan också metoder för att kritiskt kunna granska information och kunskap och modeller för att förstå sammanhang.

Arbetet i skolan att välja innehåll och metod och att värdera resultatet skall också präglas av ett vetenskapligt förhållningssätt och de kunskaper som kommer från relevant forskning och av beprövad erfarenhet.

2 kap. Huvudmän och ansvarsfördelning

I kapitlet finns bestämmelser om såväl offentliga som enskilda huvudmän. Kapitlet inleds med bestämmelser om vem som kan vara huvudman, dvs. utbildningsanordnare för de olika utbildningarna i skolväsendet. Därefter följer bestämmelser om godkännande av enskilda skolor och förskolor.

Bestämmelser om övergripande ansvar för utbildningen och föreskrifter om ledningen av utbildningen och rektors uppgifter tas också in i detta kapitel. Därefter kommer bestämmelser om lärare och övrig personal vilka också är gemensamma för alla skolhuvudmän. Bestämmelserna i lagen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg förs också in i kapitlet. Bestämmelser om krav på personalen samlas därmed på ett ställe i lagen.

Bestämmelserna i nuvarande 2 kap. 4 a–4 d §§ som gäller utfärdande av behörighetsbevis och vilka riktar sig till Högskoleverket har tagits bort då de inte ansetts höra hemma i skollagen. Bestämmelser med motsvarande innehåll förutsätts bli intagna i högskolelagstiftningen.

Skolhuvudmän

Kommuner

1 §

Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare.

I varje kommun skall det finnas en eller flera nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter enligt denna lag.

Landsting

2 § … (Utformningen beror av Gymnasiekommitténs ställningstaganden)

Staten

3 §

Staten är huvudman för specialskola och sameskola samt fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola.

I paragraferna anges vilka som är huvudmän för utbildning inom skolväsendet som anordnas av det allmänna. I 1 § räknas de skolformer upp som kommunen är huvudman för. Kommunerna är också huvudmän för utbildning i fritidshem som utgör komplement till förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Paragrafen innebär ingen förändring i sak i förhållande till nuvarande bestämmelser om huvudmannaskap.

Utformningen av bestämmelsen i 2 § om för vilka utbildningar landstingen är huvudmän är beroende av Gymnasiekommitténs förslag.

Enskilda

4 §

Enskilda får godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, fritidshem,

gymnasieskola och gymnasiesärskola. Ett godkännande skall avse utbildning av bestämd omfattning vid en viss skolenhet.

Godkännande skall lämnas om

1. huvudmannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen, och

2. utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder för det offentliga skolväsendet.

Utbildning som avses i andra stycket innefattar även fritidshem som huvudmannen är skyldig att anordna enligt 6–10 kap.

Första stycket innebär att enskilda, enligt definition i 1 kap. 2 §, kan godkännas som huvudmän för i bestämmelsen uppräknade utbildningar. Att bli godkänd som huvudman för en enskild skola inom skolväsendet ger med automatik rätt till bidrag enligt bestämmelser i skolformskapitlen. Nytt är att ett godkännande kan avse en enskild sameskola.

I lagen begränsas ett godkännande till att avse en skola av en viss bestämd omfattning vid en skolenhet. En enskild skola kan inte upprätta en ”filialskola” på samma godkännande eller utöka skolan utöver vad som anges i godkännandet. Med en bestämd omfattning avses omfattningen när skolan är fullt utbyggd.

Bestämmelsen i andra stycket punkt 1 är ny. En fristående skola enligt 9 kap. 2 § nuvarande skollag skall ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå motsvarar den utbildning som grundskolan etc. skall förmedla. I förslaget ställs samma utbildningskrav på enskilda skolor som på kommunala skolor varför någon bedömning av huruvida utbildningen motsvarar en grundskolas etc. är irrelevant. Det som prövas är om huvudmannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildning inom skolväsendet.

Andra stycket, punkt 2, motsvarar 9 kap. 6 §, 6 a §, 8 § samt 8 b § nuvarande skollag. Med det offentliga skolväsendet avses lägeskommunen i de fall ansökan avser en enskild förskoleklass, enskild grundskola eller enskild grundsärskola, samverkansområdet när ansökan avser en enskild gymnasieskola eller en enskild gymnasiesärskola, Specialskolemyndigheten när ansökan avser en enskild specialskola och Sameskolstyrelsen när ansökan avser en enskild sameskola.

Tredje stycket är nytt. Godkännandet innefattar även en prövning av förutsättningar att bedriva fritidshem eftersom en enskild som godkänns som huvudman för förskoleklass och för skola där skolplikt råder även är skyldig att anordna fritidshem för eleverna.

5 §

Ärenden om godkännande enligt 4 § prövas av Skolverket i fråga om grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Skolverket prövar också ärenden om förskoleklass som anordnas vid en skolenhet med grundskola, grundsärskola, specialskola eller sameskola.

Ärenden om förskola och om förskoleklass i andra fall än som avses i första stycket prövas av den kommun där verksamheten skall bedrivas.

Första stycket reglerar vilka ärenden om godkännande som Skolverket prövar. Nytt är att Skolverket föreslås pröva ärenden om enskild specialskola, som Specialskolemyndigheten nu prövar, samt att Skolverket prövar ärenden om godkännande för enskild sameskola samt fritidshem. Bestämmelsen om förskoleklass som hör till en skolenhet där skolplikt kan fullgöras, motsvarar 2 b kap. 7 § nuvarande skollag.

Andra stycket reglerar vilka ärenden om godkännande som kommunen prövar. Kommunen prövar ärenden om enskild förskola och sådana förskoleklasser som inte förekommer tillsammans med en enskild grundskola eller motsvarande. Innehållet i paragrafen motsvarar 2 a kap. 13 § samt 2 b kap. 6 § nuvarande skollag.

Nytt är att enskilda huvudmän som uppfyller kraven för godkännande får anordna förskolor inom skolväsendet med rätt till bidrag från barnens hemkommuner. Enskilda förskolor kommer därmed att behandlas på samma sätt som andra enskilda skolor när det gäller rätten till godkännande och bidrag.

Ytterligare bestämmelser om ansökan och ansökningstid regleras i förordning (jämför förordning om statsbidrag till internationella skolor).

Övergripande ansvar för utbildningen

6 §

Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i annan författning.

Paragrafen har sin motsvarighet i 1 kap. 12 § nuvarande skollag vilken bestämmelse gäller huvudman för en del av det offentliga skolväsendet. Den nu föreslagna bestämmelsen har utvidgats till att gälla alla huvudmän inom skolväsendet oavsett om de är offentliga eller enskilda.

Ledningen av utbildningen och ansvaret för undervisningen

7 §

Vid skolenheterna skall det finnas rektorer. Det åligger rektorn särskilt att verka för att utbildningen utvecklas.

Paragrafen har sin motsvarighet i nuvarande 2 kap. 2 § första stycket med den skillnaden att ledningen av verksamheten flyttats till 8 § samt att kravet på att rektor skall hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan tagits bort.

I förslaget fastslås att vid skolenheterna skall finnas rektorer. Huvudmännen avgör hur organisationen av ledningen vid skolenheterna skall utformas och hur många rektorer som skall finnas. Rektors ansvarsområde kan bestå av en eller flera skolenheter eller del av en skolenhet, en eller flera skolformer eller delar av en skolform. Vem som är rektor för den elevgrupp eleven tillhör skall vara tydligt för elever och föräldrar. Det vilar på huvudmannen att se till att rektors ansvarsområde inte görs större än att rektor ges möjlighet att leda och samordna arbetet vid enheten enligt vad som följer av nästa paragraf och därmed kan ansvara för helheten och genomförandet. Rektorsuppgiften kan inte tas över av skolchefsnivån i kommunerna.

Vidare anges rektors ansvar för att utbildningen utvecklas. Det innebär ett ansvar för att utbildningen utvecklas i enlighet med de krav som skollagen, läroplanerna och andra författningar ställer på skolan. Här ingår också utvecklingen av det pedagogiska arbetet vid enheten, något som bör uppmärksammas vid det kvalitetsarbete som skall ske enligt bestämmelserna i 3 kap. 1 §.

8 §

Rektorn skall leda och samordna det pedagogiska arbetet inom sitt verksamhetsområde.

Rektorn beslutar därvid om enhetens inre organisation och fattar i övrigt de beslut som framgår av särskilda föreskrifter i denna lag eller annan författning.

En rektor får uppdra åt en sådan befattningshavare vid skolenheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och besluta i frågor som avses i andra stycket. Rektors beslutanderätt enligt särskilda föreskrifter får dock överlåtas till annan endast om det anges särskilt i dessa föreskrifter.

Paragrafen är helt ny och behandlas i avsnitt 8.1. Den ersätter nuvarande bestämmelser i skolformsförordningarna och läroplanerna om rektors uppgifter och beslutanderätt. Genom bestämmelserna i 7 och 8 §§ anges rektors ansvar för skolans utveckling och elevernas resultat tydligare än vad som framgår av lagstiftningen idag.

I första stycket anges rektors ledningsansvar. Att leda och samordna det pedagogiska arbetet avser generella frågor såsom övergripande organisation av det pedagogiska arbetet, arbetet med elever i behov av särskilt stöd, skolans kontakter med andra t.ex. det lokala näringslivet, formerna för samarbete mellan skolan och hemmen samt kompetensutveckling av personalen. I ledning och samordning ingår också ansvaret för skolans fostrande roll i undervisningen, under raster och skolmåltider samt för tillsynen över eleverna. Hit hör vidare det systematiska kvalitetsarbetet vid enheten och formerna för elevinflytande och föräldramedverkan. Andra frågor gäller att utarbeta gemensamma normer och regler tillsammans med personal, elever och vårdnadshavare.

Det lokala genomförandeansvaret vilar på rektorn som tillsammans med personalen skall utveckla skolan till en verksamhet som uppfyller de krav som ställs i lagen, läroplaner och andra författningar.

I andra stycket anges rektors beslutanderätt. Genom ordet därvid knyts beslutanderätten till frågor som rör enhetens inre organisation. Det gäller t.ex. beslut avseende personalens olika ansvarsområden, övergripande tidsplanering, de samlade timmarnas fördelning på ämnen och årskurser samt valbara inslag.

Vidare anges i samma stycke att rektor i övrigt fattar de beslut som framgår av föreskrifter i lagen eller annan författning. Oftast gäller det enskilda elevers rättigheter eller skyldigheter, t.ex. beslut avseende särskilt stöd, ledighet för enskilda angelägenheter, befrielse från att delta i annars obligatoriska inslag i grundskolan eller

motsvarande skolformer, åtgärder för enskilda elever för att skapa en trygg miljö och studiero samt omprövning av betyg.

I tredje stycket öppnas en ny och tidigare inte reglerad möjlighet för rektor att delegera vissa uppgifter och rätten att besluta i vissa frågor. Det bör dock påpekas att sådan delegation inte är tillåten när det i författning anges att rektor skall fatta beslut och det inte särskilt anges att beslutet får delegeras. Exempel på sådant beslut som rektor får delegera enligt förslaget är beslut om åtgärdsprogram för en elev som behöver särskilt stöd enligt 3 kap. 13 § eller beslut om ledighet enligt 4 kap. 11 §. Trots möjligheten att delegera är det fortfarande rektorn ensam som har ansvaret. Ledningsansvaret får inte delas av flera.

9 §

Vid skolenheterna skall det finnas lärare som ansvarar för undervisningen.

Paragrafen är ny. Enligt 7 § skall det finnas rektorer vid skolenheterna. Av 8 § följer att rektor har det övergripande ansvaret för att verksamheten som helhet inriktas mot målen för utbildningen. Syftet med denna bestämmelse är att klargöra att lärare skall finnas vid skolenheterna och vilket deras ansvar är. Lärarna ansvarar i sin tur för att undervisningen överensstämmer med målen för utbildningen och möter elevernas specifika behov utifrån detta. Ansvarsområdet omfattar lärares arbete med planering, genomförande, utvärdering och utveckling samt kontaktarbete.

10 §

Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt.

Paragrafen motsvarar nuvarande 2 kap. 2 § andra stycket. Kravet på att rektor skall ha pedagogisk insikt är av sådan grundläggande natur att det bör framgå av lagen. Övriga kvalifikationer som behövs för rektorsrollen måste bestämmas lokalt av huvudmannen.

11 §

Huvudmannen är skyldig att för undervisningen använda lärare, som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva.

Undantag får göras endast om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna.

Uppgifter som avser betygsättning får endast utföras av lärare som uppfyller kraven enligt 13 eller 14 §.

De två första styckena har sin motsvarighet i 2 kap. 3 § i nuvarande skollag vilken bestämmelse idag gäller för det offentliga skolväsendet. Motsvarande bestämmelser har efter förslag i regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35) införts även för fristående skolor (2 b kap.7 § andra stycket 2 samt 9 kap. 8 § 4 och 8 b § 4), vilka bestämmelser trädde i kraft den 1 juli 2002.

Bestämmelserna har utvidgats till att gälla även för förskolan och fritidshemmen.

Riksdagen fattade hösten 2000 beslut om en ny lärarutbildning (prop. 1999/2000:135). Mot bakgrund härav har ändringar gjorts i högskoleförordningen (1993:100) rörande bestämmelser om lärarexamen som innebär att denna examen omfattar även dem som i nuvarande skollag betecknas som förskollärare och fritidspedagoger. Det saknas därför anledning att bibehålla den nuvarande uppräkningen ”lärare, förskollärare eller fritidspedagog ” i paragrafens första stycke. I stället har valts det gemensamma begreppet lärare.

I förskolan har utifrån en helhetssyn på barn och deras behov en verksamhet formats där undervisning och omsorg integreras. Förskolan har lång erfarenhet av arbete i arbetslag med olika yrkesgrupper. Förutom lärare arbetar barnskötare i arbetslagen med undervisning. Kommitténs förslag innebär inte att arbetet i arbetslag ändras. Enligt 9 § krävs det att en lärare ansvarar för undervisningen. Hur arbetsfördelningen i övrigt sker på förskolorna är en fråga som avgörs i första hand av rektor såsom den som har det pedagogiska ledningsansvaret. Som följer av den föreslagna 2 kap. 8 § skall även för förskolor finnas en rektor.

Kravet på lärarutbildning gäller endast den som i ett arbetslag har ansvaret för undervisning och får alltså inte tolkas så att skolhu-

vudmannen inte skulle få anställa annan personal i förskolorna. Barnskötare är viktiga i förskolan och tillför den ett stort värde.

I tredje stycket anges att uppgifter som avser betygsättning får endast utföras av lärare som uppfyller kraven för tillsvidareanställning i 13 eller 14 §. Bakgrunden till bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.2.

12 §

Huvudmannen skall sträva efter att för undervisning anställa lärare som har forskarutbildning.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 3 § tredje stycket nuvarande skollag med den skillnaden att den inte längre är begränsad till vissa skolformer och vissa huvudmän.

13 §

Behörig att anställas som lärare utan tidsbegränsning är den som har svensk lärarexamen, som regeringen med stöd av 1 kap. 11 § högskolelagen (1992:1434) har meddelat föreskrifter om, eller motsvarande äldre utbildning, med huvudsaklig inriktning på den undervisning anställningen avser, eller den som har utländsk lärarutbildning och för vilken Högskoleverket har utfärdat behörighetsbevis.

Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i första stycket för skolor med speciell pedagogisk inriktning.

Paragrafen motsvarar till sitt innehåll 2 kap. 4 § första stycket 1 och 2 i nuvarande skollag. Behörighetsbestämmelser motsvarande 2 kap. 4 § nuvarande skollag gäller även för godkända eller bidragsberättigade fristående skolor vid anställning av personal efter det att en lagändring trätt i kraft den 1 juli 2002.

Omnämnandet av barn- och ungdomspedagogisk examen har tagits bort eftersom det numera endast skall finnas en gemensam lärarexamen. Hänvisning till motsvarande äldre utbildning kommer då även att omfatta dem som enligt äldre examensregler erhållit behörighet som förskollärare eller fritidspedagog.

Bestämmelserna i 2 kap. 4 a–4 d §§ nuvarande skollag som gäller utfärdande av behörighetsbevis och vilka riktar sig till Högskole-

verket har tagits bort då de inte ansetts höra hemma i skollagen. Bestämmelser med motsvarande innehåll förutsätts bli intagna i högskolelagstiftningen.

Det bör understrykas att av 11 § följer att behörigheten är inte kopplad enbart till anställningstillfället utan gäller hela tiden under anställningen. Det innebär att rektor ansvarar för att planera verksamheten så att 13 § kan uppfyllas såväl vid anställningstillfället som senare.

Sista stycket motsvarar bestämmelsen i 9 kap. 16 b § nuvarande skollag. Bestämmelsen föreslås gälla även för offentliga skolor.

14 §

Den som inte är behörig enligt 13 § får ändå anställas som lärare utan tidsbegränsning om

1. det saknas sökande som uppfyller kraven på behörighet,

2. det finns särskilda skäl,

3. sökanden har motsvarande kompetens för den undervisning som anställningen avser och

4. det dessutom finns skäl att anta att sökanden är lämpad att sköta undervisningen.

Lärarutbildningen är ett av statens viktigaste medel för kvalitet och likvärdighet i skolan. Bestämmelserna i denna paragraf har därför överförts. Motsvarande bestämmelser har också införts för fristående skolor; jfr kommentaren till paragrafen ovan.

Av redaktionella skäl har bestämmelserna tagits upp i en särskild paragraf. Någon saklig förändring av bestämmelsernas innebörd är inte avsedd.

Genom paragrafens utformning avses att förtydliga de fyra förutsättningar som samtidigt måste föreligga för att huvudmannen skall kunna göra undantag från de behörighetskrav som uppställs i 13 § vid tillsvidareanställning av lärare.

Med särskilda skäl avses att det i några fall kan vara befogat att, för att kunna vinna en god kraft till undervisningen, bortse från bristen på formella meriter. Med motsvarande kompetens avses ämneskunskaper på samma nivå som inom reguljär lärarutbildning. Skäl att anta att personen i fråga är lämpad att sköta undervisningen föreligger om sökanden har fullgjort väl vitsordad tjänstgöring,

visat god förmåga pedagogiskt och metodiskt samt har kunskap om måldokumenten.

15 §

Den som inte uppfyller kraven enligt 13 eller 14 § får anställas för att utföra läraruppgifter för högst ett år i sänder.

Paragrafen motsvarar nuvarande 2 kap. 5 §. I paragrafen tydliggörs att den avser anställning för läraruppgifter.

Syftet med bestämmelsen är att garantera kvalitet och möjliggöra avsteg från anställningsskydd just för att kunna höja kvaliteten då det är god tillgång på lärare.

Skälen till att bestämmelser med denna innebörd intogs i nuvarande skollag var att en rätt att anställa någon för begränsad tid strider mot reglerna i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) och att avsteg från dessa regler kräver uttryckligt stöd i lag.

Elevhälsan

16 §

Elevhälsan är främst förebyggande. Den skall omfatta omvårdnad samt medicinska, psykologiska, sociala och specialpedagogiska insatser.

För elevhälsans verksamhet skall det finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov kan tillgodoses.

Bestämmelsen om elevhälsan som ett verksamhetsområde är ny. I första stycket anges elevhälsans syfte och de i elevhälsan ingående insatserna. Förslaget har redovisats i avsnitt 10 och bygger på förslagen i propositionen om hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14). Elevhälsan är främst förebyggande och har till syfte att bidra till skapandet av miljöer som främjar elevernas lärande, utveckling och hälsa.

Det nuvarande begreppet skolhälsovård ersätts av vad som ingår i elevhälsans medicinska insatser enligt intentionerna i propositionen. Liksom skolhälsovården har de medicinska insatserna till uppgift att följa elevernas utveckling, bevara och förbättra deras själsliga och kroppsliga hälsa samt verka för sunda levnadsvanor hos dem. Skolhälsovården omfattar idag grundskolan, gymnasie-

skolan, särskolan, specialskolan och sameskolan. Skolhälsovård får också anordnas för eleverna i förskoleklassen. Fr.o.m. den 1 juli 2003 skall eleverna i förskoleklassen erbjudas skolhälsovård. Även i framtiden kommer de medicinska insatser inom elevhälsan enligt förslaget nedan i 17 § att omfatta nu nämnda skolformer. Övriga insatser inom elevhälsan skall däremot stödja och främja alla elever.

Andra stycket föreskriver att det för elevhälsans verksamhet skall finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov kan tillgodoses. Det är huvudmannen eller skolan som själv avgör omfattning och inriktning på personalens sammansättning och kompetens utifrån lokala behov och förutsättningar vilka kan variera över tiden. Huvudmannen kan själv anställa denna personal eller ordna detta på annat sätt.

17 §

Huvudmannen skall erbjuda varje elev i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan minst tre allmänna hälsokontroller. Dessa skall vara jämnt fördelade under skoltiden. Eleven skall dessutom mellan de allmänna hälsokontrollerna erbjudas kontroll av syn och hörsel och andra begränsade hälsokontroller. Varje elev i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan skall erbjudas minst en allmän hälsokontroll.

Elever som avses i första stycket får vid behov anlita elevhälsan för enkla sjukvårdsinsatser.

För medicinska insatser enligt första och andra stycket skall det finnas skolläkare.

Bestämmelsen har sin motsvarighet i bestämmelserna om skolhälsovård i 14 kap. 2–5 §§ i den nuvarande skollagen. Skolhälsovård skall efter förslag i propositionen 2001/02:14 även anordnas för förskoleklassen, vilket träder i kraft den 1 juli 2003, (SFS 2002:158).

De medicinska insatserna i första stycket avser hälsokontroller i förskoleklassen, grundskolan och motsvarande skolformer där skolplikten kan fullgöras.

I skollagens lydelse från 1986 angavs att eleverna skulle genomgå allmänna hälsokontroller, en gång per stadium. Efter att stadieindelningen tagits bort och förskoleklassen fr.o.m. den 1 juli 2003 också omfattas av skolhälsovården anges att hälsokontrollerna, tre

till antalet, skall vara jämt fördelade under hela skoltiden. Den första kontrollen skall äga rum under första läsåret. För de elever som deltar i utbildningen i förskoleklassen skall den första allmänna hälsokontrollen äga rum under året i förskoleklassen.

Styckets tredje mening är utan någon förändring hämtad från nuvarande 14 kap. 3 § första stycket sista meningen.

Styckets sista mening motsvarar nuvarande 14 kap. 4 § skollagen med den justeringen att bestämmelsen där om att eleverna i gymnasiesärskolan skall också erbjudas särskilda undersökningar som föranleds av deras funktionshinder tagits bort. Se vidare avsnitt 10.3.2.

Andra stycket om enkla sjukvårdsinsatser motsvarar nuvarande 14 kap. 5 § skollagen. Hur långt dessa medicinska insatser sträcker sig är en fråga för skolhuvudmannen utifrån avsatta resurser och andra lokala förhållanden. Det förebyggande arbetet skall vara det primära och sjukvårdsinsatser får inte bli av sådan omfattning att de inkräktar på detta.

Tredje stycket har delvis sin motsvarighet i nuvarande 14 kap. 2 § tredje stycket. Kommitténs överväganden återfinns i avsnitt 10.3.2.

Kompetensutveckling

18 §

Huvudmannen skall se till att personalen ges möjligheter till kompetensutveckling.

I bestämmelsen läggs fast huvudmannens ansvar för att se till att de anställda ges möjlighet till kompetensutveckling. Bestämmelsen har i viss mån sin motsvarighet i nuvarande 2 kap. 7 § första meningen i skollagen vari föreskrivs att varje kommun och landsting skall se till att kompetensutveckling anordnas för den personal som har hand om utbildningen. Bestämmelsen har emellertid omformulerats för att bättre spegla den ordning som råder idag och som kommer till uttryck både i den reglering av kompetensutveckling som finns inom ramen för nuvarande avtal på lärarområdet och i regeringens proposition om en förnyad lärarutbildning. Bestämmelsen avser att tydliggöra att skolhuvudmannen skall ge förutsättningar, bl.a. ekonomiskt och tidsmässigt, för kompetensutveckling. Det närmare innehållet i

kompetensutvecklingen är emellertid främst en fråga för de professionella i skolan att besluta om.

Registerkontroll

19 §

Den som erbjuds en anställning inom sådan verksamhet som regleras i 5–10 kap. skall till den som erbjuder anställningen lämna ett utdrag ur det register som förs enligt lagen ( 1998:620 ) om belastningsregister. Utdraget skall vara högst ett år gammalt. Regeringen meddelar föreskrifter om innehållet i ett sådant utdrag.

Den som inte har lämnat ett registerutdrag enligt första stycket får inte anställas.

20 §

Trots bestämmelserna i 19 § får den som inom ett år erbjuds en förnyad anställning hos samma arbetsgivare anställas utan att han eller hon lämnat ett registerutdrag enligt 19 § första stycket.

21 §

På begäran av den som lämnat ett registerutdrag skall detta återlämnas i original.

Genom de tre föreslagna bestämmelserna om registerkontroll förs det sakliga innehållet i lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg (registerkontrollagen) över till den nya skollagen. Någon saklig förändring i förhållande till vad som gäller idag är inte avsedd.

Bestämmelserna i den föreslagna 19 § motsvarar 1 och 2 §§ registerkontrollagen. Den lagen gäller inte för personal inom gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, komvux, särvux, och sfi. Den nu föreslagna bestämmelsen innebär inte någon förändring i detta avseende. De verksamheter inom vilka det enligt 19 § gäller ett krav på registerkontroll när personal erbjuds anställning är således förskolan, förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och fritidshem.

Registerkontrollagen omfattar förutom de ovan uppräknade verksamheterna även familjedaghem, öppen förskola, öppen fritidsverksamhet och fristående skolor. Inte heller i detta hänseende är någon faktisk ändring i förhållande till vad som gäller idag avsedd. Bestämmelser om vad som skall gälla för dessa verksamheter - vilka inte ingår i skolväsendet och på vilka bestämmelserna i det föreslagna 2 kap. därför inte är direkt tillämpliga - har i kommitténs förslag till skollag samlats i ett särskilt kapitel, 17 kap. Av bestämmelser i 17 kap. framgår att föreskrifterna om registerkontroll är tillämpliga även när personal erbjuds anställning inom familjedaghemsverksamhet eller i öppen förskola eller öppen fritidsverksamhet (17 kap. 4 §). Detsamma gäller för personal vid fristående skola (17 kap. 11 §).

Bestämmelserna i 20 och 21 §§ motsvarar 3 § respektive 4 § lagen om registerkontroll.

3 kap. Allmänna föreskrifter för utbildning inom

skolväsendet

Kvalitetssäkring

1 §

Varje huvudman skall systematiskt följa upp och utvärdera sin verksamhet och på basis härav årligen upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning. Denna redovisning skall innehålla dels en bedömning av i vilken utsträckning de nationella målen för utbildningen har förverkligats, dels en redogörelse för vilka åtgärder som kommer att vidtas för ökad måluppfyllelse.

Vad som föreskrivs i första stycket för varje huvudman gäller även för varje skolenhet.

Planering och kvalitetsredovisning vid skolenheten skall genomföras under medverkan av lärare, övrig personal och valda företrädare för elever och, för utbildning i vilken skolplikt kan fullgöras, även företrädare för elevernas vårdnadshavare. I förskolan och i förskoleklassen skall i stället för elever valda företrädare för elevernas vårdnadshavare ges möjlighet att medverka.

I paragrafen fastslås i första stycket till att börja med en skyldighet för skolhuvudmannen att systematiskt följa upp och utvärdera sin verksamhet. Bestämmelsen har i viss mån en motsvarighet i 2 kap.

8 § andra stycket. Som framgått av allmänmotiveringen, avsnitt 4.4, anser kommittén att några särskilda föreskrifter om skolplan inte längre behövs i skollagen. För kommunala och landstingskommunala skolhuvudmän följer av bestämmelserna i kommunallagen 8 kap. 5 § ett krav på planering av verksamheten.

I första stycket regleras också skyldigheten för varje skolhuvudman att på basis av sin uppföljning och utvärdering årligen upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning.

Bestämmelser om kvalitetsredovisning finns idag i förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet. För att understryka vikten av kvalitetsarbetet har bestämmelser om att kvalitetsredovisning skall upprättas varje år och om innehållet i denna redovisning tagits in i lagen. De mer detaljbetonade bestämmelserna i förordningen har inte förts över till skollagen.

Med lydelsen ”vilka åtgärder som kommer att vidtas för ökad måluppfyllelse” avses uttrycka en högre ambitionsnivå än den som är formulerad i den befintliga kvalitetsförordningen ”om målen inte har uppnåtts”.

Genom föreskriften i andra stycket slås fast att den skyldighet som åläggs varje huvudman enligt första stycket också åvilar varje skolenhet.

Av tredje stycket följer att det vid varje skolenhet skall ske en planering och att i arbetet med denna planering och med skolenhetens kvalitetsredovisning skall lärare och övrig personal medverka. Även företrädare för eleverna skall medverka i detta arbete. De yngsta elevkategorierna dvs. eleverna i förskolan och förskoleklassen, tillförsäkras delaktighet genom att företrädare för dessa elevers vårdnadshavare ges möjlighet att medverka. Övriga elevkategorier medverkar genom valda elevrepresentanter. Genom den föreslagna bestämmelsen tillförsäkras vidare vårdnadshavare till eleverna i grundskolan eller motsvarande skolformer delaktighet i arbetet med planering och kvalitetsredovisning.

2 §

Om huvudmannen vid sin uppföljning och utvärdering upptäcker brister i verksamheten skall denne se till att erforderliga åtgärder vidtas.

Huvudmannen skall också ha för elever och vårdnadshavare väl kända rutiner för att ta emot och utreda klagomål.

Föreskriften i första stycket avser att förtydliga den skyldighet som följer av huvudmannens övergripande ansvar att vidta åtgärder om denne vid sin uppföljning och utvärdering upptäcker brister i verksamheten.

Skyldigheten gäller på alla områden inom huvudmannens skolverksamhet och har framhållits bl. a i olika förarbetsuttalanden. I propositionen om skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:4) angavs beträffande skolstyrelsen bl.a. att den får t.ex. inte förhålla sig passiv om den genom uppföljning eller utvärdering upptäcker missförhållanden. Ansvaret gäller enligt förarbetsuttalandet således också den pedagogiska verksamheten. Vidare uttalades i propositionen 1990/91:18 om ansvaret för skolan att det förhållandet att läroplanerna primärt riktar sig till lärarna inte innebär att lärarna skall undantas från kommunernas ledning. Om en lärare brister i sina åligganden enligt läroplanerna är det sålunda kommunens eller annan skolhuvudmans uppgift att, i första hand genom sin skolledning, inskrida för att åstadkomma rättelse.

I andra stycket föreskrivs att huvudmannen skall ha för elever och vårdnadshavare kända rutiner för att ta emot och utreda klagomål.

Vad som innefattas i detta krav har behandlats i avsnitt 4.4.2.

Arbetsmiljön

3 §

I arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser om kraven på en god arbetsmiljö.

I vissa frågor som rör arbetsmiljön i skolan finns dessutom särskilda bestämmelser i denna lag.

Första stycket är en erinran om att arbetsmiljölagen, med tillhörande föreskrifter, till väsentliga delar också gäller på skolområdet.

Andra stycket anger att det på andra ställen i denna lag finns bestämmelser som rör skolans arbetsmiljö. Hit hör t.ex. 4 och 5 §§ om elevernas trygghet och studiero, 6 § om omhändertagande av vissa föremål och bestämmelsen i 1 kap. 4 § rörande kränkande behandling.

4 §

Rektorn får vidta de tillfälliga åtgärder som behövs för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma tillrätta med en elevs uppträdande i skolan.

Paragrafen är ny. Den möjliggör för rektor att vidta tillfälliga insatser som dels kan ta sikte på alla elevers rätt till trygghet och studiero i skolan, dels kan röra en elev som uppträder störande eller hotfullt.

Bestämmelsen öppnar för att akut vidta åtgärder som annars fordrar särskild beredning. Rektor kan sålunda med stöd av denna bestämmelse besluta om tillfälliga åtgärder kring en enskild elevs skolgång utan att en utredning om problem och behov har hunnit genomföras.

Den föreslagna bestämmelsen är allmänt hållen men den ger därmed naturligtvis inte rektor rätt att vidta åtgärder som i sig inte är tillåtna. Beslut om åtgärder skall vara sakligt grundade och de insatser som görs skall stå i proportion till de problem som skall hanteras. Kollektiva åtgärder för tillrättaförande av elever får inte förekomma. Paragrafen medger inte avstängning av en elev. De tillfälliga åtgärder som rektor vidtar med stöd av bestämmelsen bör inte utan särskilda skäl få sträcka sig längre i tiden än två till tre veckor.

5 §

Lärare får under pågående undervisning vidta nödvändiga åtgärder för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma tillrätta med en elevs uppträdande.

Bestämmelsen ger lärare möjlighet att vidta åtgärder under pågående undervisning, eller vid andra tillfällen när eleverna står under direkt ledning av läraren, för att tillförsäkra eleverna trygghet och arbetsro. Paragrafen öppnar inte för åtgärder som syftar till bestraffning. Avser lärarens åtgärder flera elever skall åtgärderna bedömas var för sig. Kollektiva åtgärder eller bestraffningar är inte tillåtna.

6 §

Rektor eller lärare får omhänderta föremål som är störande för skolverksamheten eller kan utgöra en fara för säkerheten i skolan.

Ett omhändertaget föremål skall återlämnas senast vid skoldagens slut om inte särskilda skäl föranleder något annat.

Paragrafen är ny. Ett omhändertagande av ett föremål innebär att elevens besittning av föremålet rubbas och att skolan har laglig rätt att ha föremålet i sin besittning under den tid omständigheterna så kräver. Omhändertagandet syftar till att förhindra störning i verksamhet eller fara för säkerheten. När omhändertagandet inte längre kan motiveras med dessa syften skall föremålen återlämnas. Ett omhändertaget föremål skall återlämnas senast vid skoldagens slut om inte särskilda skäl motiverar en längre tids omhändertagande. Det kan t.ex. vara nödvändigt att kontakta hemmet för samråd innan föremålet återlämnas. Omhändertagande i rent bestraffningssyfte får inte förkomma.

Lokaler och utrustning

7 §

För utbildningen skall det finnas de lokaler och den utrustning som behövs för att syftet med utbildningen skall kunna uppfyllas.

Genom den föreslagna paragrafen införs ett för alla skolformer generellt krav att det skall finnas de lokaler och den utrustning som behövs för att syftet med utbildningen skall kunna uppfyllas.

Föreskrifter om krav på lokaler och utrustning finns också i arbetsmiljölagstiftningen som också gäller för skolan. Dessa krav tar emellertid inte sikte på målen för verksamheten utan syftar i första hand till att förebygga olycksfall och ohälsa samt att i övrigt skapa en god arbetsmiljö. Arbetsmiljölagen anses idag inte heller gälla elever i förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg.

Paragrafen ersätter bestämmelser i skolformsförordningarna rörande krav på ändamålsenliga lokaler och utrustning för en tidsenlig utbildning som idag finns för vissa – men inte alla – skolformer, liksom kravet i nuvarande bestämmelse i 2 a kap. 3 § skollagen på ändamålsenliga lokaler för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen.

Bestämmelserna i denna paragraf är liksom övriga bestämmelser i detta kapitel tillämpliga också på enskilda huvudmän. Enskilda skolor måste således också, senast när utbildningen påbörjas, ha skaffat de lokaler och den utrustning som behövs för en god utbildning.

Elevinflytande

8 §

Varje elev skall ha inflytande över hur hans eller hennes utbildning utformas och stimuleras att ta aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen. Skolan skall ge tillfälle för eleverna att under skoltid behandla frågor av gemensamt intresse samt även i övrigt stödja och underlätta elevernas och deras sammanslutningars arbete med inflytandefrågor.

Elevernas inflytande skall anpassas efter deras ålder och mognad. Den närmare utformningen av elevernas inflytande skall anges i samband med den planering av verksamheten som föreskrivs i 1 § tredje stycket.

Elevernas inflytande behandlas i avsnitt 9.2.

Bestämmelsen i första stycket innebär att det i skollagen införs en för alla skolformer gemensam föreskrift att varje elev skall ha inflytande över hur hans eller hennes utbildning utformas. Bestämmelser med motsvarande innebörd finns i nuvarande skollag i de olika skolformskapitlen.

Vidare föreskrivs att eleverna skall stimuleras att ta aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen. Med sina kunskaper om skolans krav och med egna erfarenheter av olika inlärningssituationer kan eleverna bidra till att hela utbildningen successivt utvecklas. Genom den föreslagna bestämmelsen betonas att skolan inte bara skall ge möjlighet till utan även stimulera till ett sådant arbete. Bestämmelsen är ny på skolområdet men en föreskrift av motsvarande slag finns idag i på högskoleområdet.

Bestämmelsen ersätter nuvarande detaljregleringar i skolformsförordningarna om elevinflytandets koppling till klass eller undervisningsgrupp. Detta innebär inte att skolan kan underlåta att i sin verksamhet avsätta tid och resurser för elevernas arbete med inflytandefrågor på olika nivåer. Genom bestämmelsen slås fast att

eleverna skall ges tillfälle att under skoltid behandla frågor av gemensamt intresse. Med skoltid avses här tid då eleverna enligt skolans tidsplanering är samlade. I avsnitt 9.2.4 framhåller kommittén vikten av att i planeringen av undervisningen särskilda hänsyn tas som gör det möjligt för eleverna att tidsmässigt aktivt delta i olika samverkansorgan, och för elevföreträdarna, att samla in synpunkter från dem som valt dem och att samordna, förankra och återföra förslag och beslut.

I bestämmelsen anges också att skolan även i övrigt skall stödja och underlätta elevernas och deras sammanslutningars arbete med inflytandefrågor. Som framgått av allmänmotiveringen kan hit höra åtgärder som avser tillhandahållande av lokaler och utrustning för elevsammanslutningarnas arbete, ekonomiskt stöd m.m.

Med ”skolan” avses här ytterst den som utövar den pedagogiska ledningen av utbildningen, dvs. rektor, eller vad som annars framgår av den lokala planeringen. Enligt läroplanerna har alla som arbetar i skolan ett ansvar för att elevernas inflytande utvecklas.

Andra stycket anger att elevernas inflytande skall anpassas efter deras ålder och mognad. Det är viktigt att redan små barn görs delaktiga och successivt skolas in i ett demokratiskt förhållningssätt. Anpassningen till elevernas ålder och mognad förutsätter att personal, elever och i vissa fall vårdnadshavare tillsammans, utifrån läroplanens avsnitt om grundläggande värden och elevernas ansvar och inflytande, tänker igenom, dokumenterar och skriftlig tydliggör hur elevinflytandet skall utövas och utformas på bästa sätt. Att den närmare utformningen av elevernas inflytande skall anges i samband med den planering som skall ske enligt bestämmelserna i 1 § föreskrivs uttryckligen i bestämmelsen.

9 §

Eleverna skall informeras om sin rätt till inflytande och om huvuddragen i de bestämmelser som reglerar utbildningen.

Eleverna skall fortlöpande hållas informerade i frågor som rör dem. De elever som valts till företrädare för andra elever skall informeras inför för eleverna viktiga förändringar i utbildningen eller verksamheten i övrigt och ges tillfälle att lägga fram sina synpunkter innan beslut fattas i sådana frågor.

I första stycket behandlas viktiga förutsättningar för elevernas inflytande. För att kunna hävda sin rätt till inflytande, för att kunna ta ansvar för sin egen utbildning och för att kunna delta i utvecklingen av utbildningen behöver varje elev informeras om huvuddragen i de bestämmelser som reglerar denna. Hit hör i första hand skollagen, läroplanen, kursplaner och betygskriterier.

Elevernas möjlighet att utöva inflytande på undervisningen och att ta ansvar för sina studieresultat förutsätter att skolan klargör utbildningens mål, innehåll och arbetsformer, liksom vilka rättigheter och skyldigheter eleverna har. (Jfr Lpf 94, avsnitt 1 Skolans värdegrund och uppgifter, Rättigheter och skyldigheter.)

Även om inte detta anges uttryckligt måste innehållet i informationen och informationens omfattning självfallet anpassas till den elevkategori det är fråga om.

I andra stycket anges skolans allmänna informationsskyldighet. Innebörden av tredje styckets ”för eleverna viktiga förändringar” måste klarläggas utifrån lokala förhållanden och bör utgå från diskussioner på skolan mellan rektor, lärare och elever och komma till uttryck i samband med den utformning av elevinflytandet som föreskrivs i 1 § tredje stycket.

I bestämmelsen regleras också att elevföreträdarna skall få information i ett sådant stadium av beslutsprocessen att deras synpunkter kan beaktas innan beslut fattas. Vem som informerar eller till vem elevföreträdarna skall beredas framföra sina synpunkter bestäms lokalt.

10 §

Av 6 kap. 18 § arbetsmiljölagen (1977:1160) följer att en elev som utsetts till elevskyddsombud skall få den ledighet från skolarbetet som behövs för uppdraget. Även den elev som valts av andra elever för att företräda dem i frågor om utbildningen skall beviljas den ledighet från skolarbetet som uppdraget kräver.

Elevföreträdare skall, om de så önskar, ges särskilt stöd i skolarbetet för att de skall kunna fullgöra sitt uppdrag.

I första stycket erinras om att det av arbetsmiljölagen följer att elevskyddsombud skall få den ledighet från skolarbetet som uppdraget kräver. Motsvarande hänvisning finns för närvarande i de skol-

formsförordningar som avser utbildning för barn och ungdom. Däremot finns den inte i friskoleförordningen.

Samma rätt till ledighet skall enligt sista meningen i första stycket gälla även för elever som utsetts till elevföreträdare. Detta är en nyhet som motiveras av den vikt som skollagstiftningen lägger vid demokratiska arbetssätt i skolan. En förutsättning för sådana är att eleverna kan utöva inflytande genom företrädare som de själva utser. Dessa elever bör, liksom elevskyddsombuden, ha lagstadgad rätt till den ledighet från skolarbetet som uppdraget som elevföreträdare kräver.

För att en elevföreträdare skall kunna fullgöra sitt uppdrag kan han eller hon behöva särskilt stöd i skolarbetet. I andra stycket regleras att den elevföreträdare som önskar sådant stöd skall få detta. Detta stöd skiljer sig från det särskilda stöd som regleras i 12-14 §§ eftersom det inte som förutsättning härför uppställs krav på att eleven befaras inte nå målen eller att eleven uppvisar andra svårigheter i sitt skolarbete. Det stöd som regleras i denna paragraf tar främst sikte på att ersätta vad en elev gått miste om till följd av sitt uppdrag.

Elevernas utveckling mot målen

11 §

Alla elever skall ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina behov och förutsättningar skall kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål.

Elevernas utveckling skall stödjas genom elevhälsan.

Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 10.1.

Alla elever behöver stöd i skolan för sin utveckling och sitt lärande. Första stycket anger den övergripande målsättning som skall utmärka verksamheten inom alla skolformer. Bestämmelsen ligger som grund för vad som närmare föreskrivs i läroplanerna om undervisningens individualisering. Att undervisningen inte skall utformas på samma sätt för alla och överallt utan med hänsyn till elevernas olika förutsättningar, behov och kunskapsnivå följer av kravet på att utbildningen skall vara likvärdig. Likvärdig sett ur elevens perspektiv. Formuleringen ”utbildningens mål” motiveras

av att det är ett begrepp som kan tillämpas på all utbildning inom skolväsendet. Här ryms såväl nationella mål att sträva mot och mål att uppnå som de mål skolan själv ställer upp. Utgångspunkten är även i framtiden en målkonstruktion som innebär att de nationella målen både innehåller en ”visionär” komponent vad utbildningen ytterst riktar in sig mot, och mål som det utifrån likvärdighetskravet är viktigt att skolan ger möjlighet för alla att minst nå upp till.

Enligt förskolans läroplan skall förskolan stimulera barns utveckling och lärande. Denna anger också mål att sträva mot när det gäller barnets utveckling och lärande i förskolan. Det är därför viktigt att bestämmelsen också omfattar förskolan. Detta ligger i linje med förslaget att stärka förskolans ställning som det första steget i det livslånga lärandet.

Av andra stycket följer att elevhälsan skall stödja elevernas utveckling.

12 §

Om det genom uppgifter från skolans personal, eleven, elevens vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de mål som minst skall uppnås, skall rektorn se till att elevens behov av stödåtgärder utreds. Behov av särskilt stöd skall även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd skall han eller hon ges sådant stöd.

För elever i skolformer i vilka skolplikt kan fullgöras samt i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan skall särskilt stöd ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven skall ha möjlighet att nå de mål som skall ha uppnåtts enligt läroplan och kursplaner.

För elever i de skolformer som riktar sig till vuxna gäller särskilda bestämmelser.

Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 10.2.3.

I första hand skall en elevs svårigheter lösas inom ramen för den allmänna bestämmelsen om lärande och personlig utveckling i 11 §.

Första stycket reglerar den situation att en elev kan behöva ytterligare eller annat stöd än det som kan ges enligt 11 §. Bestämmelsen har sin förebild i dagens regler om åtgärdsprogram i skolformsförordningarna. Redan i dag förutsätts att åtgärdsprogram föregås av

en utredning. I bestämmelsen föreskrivs en utredningsskyldighet. Utredning skall inledas så snart det finns grundad anledning befara att eleven kan behöva särskilt stöd utöver det generella stödet som normalt ges inom klassen eller gruppen.

Alla som arbetar i skolan har ett ansvar för att de elever som behöver stödåtgärder uppmärksammas. Frågan kan tas upp av lärare, personal inom elevhälsan eller annan personal. Behovet kan komma fram vid utvecklingssamtal mellan elev, föräldrar och lärare. Uppgifter kan också komma från andra utanför skolan t.ex. socialtjänsten. Även eleven eller elevens vårdnadshavare har rätt att väcka frågan om att elevens behov av stöd skall utredas.

Det finns barn som kan behöva särskilt stöd även utifrån andra bedömningar än om eleverna kan befaras inte nå målen. Elever kan ha problem och svårigheter av andra slag. Först senare kan deras svårigheter leda till minskad måluppfyllelse om inte behovet utreds och möts av insatser. Alla tecken på behov av stöd måste uppmärksammas. Uttrycket ”andra svårigheter i skolsituationen” avser att täcka sådana situationer. Även förhållandena i förskolan och förskoleklassen täcks in av bestämmelsen.

Rektorn ansvarar för att utredning genomförs. Elev och, för underåriga elever, vårdnadshavare skall ges möjlighet att medverka i utredningen. I vissa fall kan enkelt göras en utredning i andra fall behövs en mer omfattande utredning. Personalen inom elevhälsan skall bidra med sin speciella kompetens. Skolans samarbete med andra verksamheter, t.ex. socialtjänsten, LSS-verksamheten är också viktigt. Det är rektorn som gör den samlade bedömningen av om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd och beslutar om vilka åtgärder som skall sättas in.

För elever som också går i fritidshem förutsätts samarbete med fritidshemmets personal så att även förhållandena där beaktas vid utredningen.

I andra stycket anges en minsta omfattning av särskilt stöd för skolpliktiga elever och elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Det innebär att särskilt stöd skall ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven skall ha möjlighet att nå de mål som minst skall ha uppnåtts enligt läroplanerna och kursplanerna. Detta överensstämmer i princip med förarbetena till den nuvarande regleringen i grundskolan (prop. 1994/95:85) samt vad som numera gäller för gymnasieskolan.

Uttrycket ”på det sätt och i den omfattning” markerar att det inte bara gäller att ge stöd i en viss omfattning utan att man även bör överväga på vilket sätt stödet bäst kan ges.

Åtgärdsprogram

13 §

För en elev som enligt 12 § har rätt till särskilt stöd skall ett åtgärdsprogram utarbetas. Av programmet skall framgå hur behoven ser ut, hur de skall tillgodoses samt hur åtgärderna skall följas upp och utvärderas.

Eleven och elevens vårdnadshavare skall ges möjlighet att delta vid utarbetandet av programmet.

Rektorn eller den rektorn utser beslutar om åtgärdsprogrammet.

I paragrafen finns föreskrifter om åtgärdsprogram. Tillsammans med 12 § anger bestämmelsen den process som skolan skall följa i sitt arbete med de elever som behöver ett särskilt stöd för sin utveckling mot utbildningens mål. Denna process behandlas i avsnitt 10.2.3.

Av första stycket följer att när rektor bedömt att en elev har rätt till särskilt stöd enligt 12 § har eleven också rätt att få ett åtgärdsprogram. Av programmet skall framgå hur behoven ser ut, vilka stödinsatser eleven skall ha samt hur åtgärderna skall följas upp och utvärderas. Programmet skall vara ett verktyg för eleven och ett hjälpmedel för skolans personal att planera och utveckla hela den pedagogiska verksamheten för eleven. Arbetet med åtgärdsprogram skall självfallet utgå från elevens behov, elevens styrkor och svårigheter samt vilka hinder och möjligheter som finns i elevens omgivning. Det skall omfatta hela elevens skolsituation. För en elev i en skolform där skolplikten fullgörs och för elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan skall eleven genom åtgärdsprogrammet ges möjlighet att nå utbildningens mål. Resultatet av åtgärderna skall följas upp och utvärderas. Programmet blir då ett levande dokument som används som underlag för samtal om elevens framsteg och behov av stöd.

Elevens och vårdnadshavarens syn på skolsituationen skall också vägas in. I andra stycket anges att eleven och elevens vårdnadshavare skall ges möjlighet att delta vid utarbetandet av programmet.

Vikten av detta inflytande har närmare behandlats i avsnitt 10.2.3. Det innebär inte att skola, elev och vårdnadshavare måste vara överens. Skolan har alltid det yttersta ansvaret för att ett åtgärdsprogram fastställs. Liksom vid utredningen kan det i vissa fall finnas skäl att involvera personal från andra verksamheter t.ex. socialtjänsten, LSS-handläggare, landstingets barn- och utbildningshabilitering, den pedagogiska hörselvården eller barn- och ungdomspsykiatrin i de fall de redan har kontakt med eleven.

Även i förskolan är det av värde att då det behövs kunna arbeta med åtgärdsprogram i mycket nära samarbete med vårdnadshavarna för att få bättre förutsättningar för barnet att utvecklas mot läroplanens mål.

Tredje stycket anger att rektorn, eller den rektor utser, beslutar om åtgärdsprogrammet. Åtgärdsprogrammet bör dateras och skrivas under. Skälet härtill är att det för alla berörda måste råda full klarhet om vilket åtgärdsprogram som gäller och att åtgärdsprogrammet inte längre är ett utkast eller arbetsmaterial.

Rektor får delegera beslut om åtgärdsprogram. Det innebär att rektor kan uppdra åt t.ex. en lärare i arbetslaget att svara för att åtgärdsprogram utarbetas, fastställs och genomförs. Lärarens befogenhet begränsas av de resurser som står till arbetslagets förfogande och rektor har alltid det yttersta ansvaret för skolans skyldighet att ge särskilt stöd. Vid utarbetandet av programmet förutsätts att samråd sker med berörd personal, t.ex. personal i arbetslaget och elevhälsan. Det bör finnas dokumenterade rutiner för sådant samråd.

Ett beslut av rektor i fråga om åtgärdsprogram får enligt 20 kap. 10 § överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. Med beslut avseende åtgärdsprogram avses också beslut att inte sätta in särskilt stöd. Frågan om överklagande av åtgärdsprogram har behandlats i avsnitt 10.2.3

Former för särskilt stöd

14 §

Särskilt stöd får ges istället för den undervisning eleven annars skulle ha deltagit i eller som komplement till denna och skall i första hand ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Om det finns särskilda skäl får stödet ges i en annan elevgrupp eller enskilt.

Bestämmelsen anger ramarna för hur särskilt stöd får organiseras. Eleven skall i första hand få det särskilda stödet i den gemenskap och gruppering där eleven vanligtvis ingår. Stödet kan också ges på annat sätt allt utifrån elevens behov och vad stödinsatserna i sig kräver. Det särskilda stödet kan ersätta annan undervisning eller vara ett komplement. Under en period kan t.ex. ett ämne tas bort helt eller delvis för att öka undervisningen i ett annat ämne. Gränsen för vad skolpliktiga elever är skyldiga att delta i följer av reglerna om skolplikt i 4 kap. 10 §.

Paragrafen ger också möjlighet till att ge stödet i en annan elevgrupp eller enskilt. Den ersätter bl.a. nuvarande bestämmelse i 5 kap. 5 § grundskoleförordningen om placering av elev i särskild undervisningsgrupp. Formen för särskilt stöd anges i åtgärdsprogrammet. Eftersom rektor beslutar om åtgärdsprogram, omfattar rektors beslut även särskilt stöd i en annan elevgrupp eller enskilt. Detta innebär en förändring i förhållande till nuvarande bestämmelser där det anges att styrelsen för utbildningen beslutar om stöd i särskild undervisningsgrupp. Möjligheten att överklaga rektors beslut till Skolväsendets överklagandenämnd följer av 20 kap. 10 §.

Stödet kan också ges vid en annan skolenhet, t.ex. ett skoldaghem eller vid en annan skola där förutsättningar finns för att ge stödet, enligt vad som för elever i grundskolan anges i t.ex. 7 kap. 12 § 2. Motsvarande bestämmelse finns för andra skolformer.

15 §

Om åtgärder enligt 12–14 §§ för en skolpliktig elev inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar får rektorn besluta om avvikelser från de mål som annars gäller för utbildningen (anpassad studiegång).

Paragrafen har sin motsvarighet i 5 kap. 10 § grundskoleförordningen och motsvarande bestämmelser för obligatoriska särskolan, specialskolan och sameskolan. Den ger möjlighet att ytterligare anpassa undervisningen för vissa elever genom nödvändiga avvikelser från de mål som annars gäller för utbildningen. Bestämmelsen avser situationer när andra stödåtgärder inte gett resultat, t.ex. avseende skoltrötta elever eller elever som av andra skäl inte är tillgängliga för undervisning. För elever i de högre årskurserna får

utbildningen delvis förläggas till en arbetsplats utanför skolan. Eleven skall dock alltid få en utbildning som så långt möjligt är likvärdig med övrig utbildning på skolan. Rektor beslutar om innehållet i anpassad studiegång som skall anges i ett åtgärdsprogram.

Eftersom anpassad studiegång skall anges i åtgärdsprogrammet öppnas möjlighet att överklaga till Skolväsendets överklagandenämnd enligt 20 kap. 10 §.

Föreskriften att utbildningen kan förläggas till en arbetsplats utanför skolan bör som idag finnas i förordning.

Information om elevens utveckling och bedömning av studieresultat

Utvecklingssamtal

16 §

Läraren skall i utvecklingssamtal informera eleven och elevens vårdnadshavare om elevens utveckling i förhållande till målen. Överenskommelser som görs skall på begäran av eleven eller elevens vårdnadshavare dokumenteras skriftligt.

Bestämmelserna om utvecklingssamtal i skolformsförordningarna har förts in i lagen för att markera betydelsen av att elever och föräldrar under skoltiden får information om elevernas utveckling mot målen.

Paragrafen är allmänt hållen för att kunna gälla alla skolformer. Det innebär att tillämpningen av bestämmelsen måste anpassas till förutsättningarna för respektive skolform. Genom bestämmelsen markeras att återkommande samtal mellan lärare, elev och vårdnadshavare under hela skoltiden är viktiga. Genom samtalen kan lärare, elever och vårdnadshavare som jämställda parter gemensamt analysera och positivt bidra till barns och ungdoms kunskapsutveckling och sociala utveckling. Även för elever i vuxenutbildningen är det viktigt att få klara besked om studieresultat i relation till målen. Till sin karaktär skall utvecklingssamtal vara framåtsyftande.

Vilken lärare som skall delta i och informera vid samtalen och hur samtalen skall gå till avgörs på skolan. Rektor har ansvaret för att utvecklingssamtal genomförs.

Om föräldrar inte behärskar svenska eller har omfattande hörsel- eller talskada bör det finnas möjlighet att få hjälp av tolk vid utvecklingssamtalet.

På begäran av en elev eller, om eleven är under 18 år, elevens vårdnadshavare skall överenskommelser som gjorts vid utvecklingssamtalet dokumenteras. Det är naturligt att sådana överenskommelser görs på föräldrarnas initiativ som ett komplement till utvecklingssamtalet utifrån ett individuellt perspektiv. Rutiner för detta bör utformas lokalt. Samverkan med eleven och föräldrarna i utformningen av en skriftlig dokumentation är mycket viktig. Sekretessfrågorna bör uppmärksammas vid utformningen.

Betyg

17 §

I grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda samt svenskundervisning för invandrare skall betyg sättas i den utsträckning och form som regeringen föreskriver.

Av bestämmelsen följer att regeringen kan medge undantag för skolor med alternativ pedagogik (speciell pedagogisk inriktning) att utfärda intyg över utbildningen i stället för betyg. Jämför 2 kap. 9 § nuvarande förordning om fristående skolor.

18 §

Betyg skall grundas på en bedömning av elevens kunskaper och färdigheter i förhållande till uppställda kunskapsmål i kursplaner och betygskriterier. Eleverna skall informeras om på vilka grunder betygen sätts.

Bestämmelser om grunden för betygsättning finns i dag både i skolformsförordningar och i läroplaner. För samtliga skolformer där betyg sätts gäller t.ex. att betygen skall grundas på mål i kursplaner och betygskriterier och detta har därför skrivits in i bestämmelsen. Information om grunderna för betygsättningen syftar således på de grunder som gäller alla elever. I 21 § regleras att

den som satt betyget på begäran skall upplysa eleven och vårdnadshavaren om skälen till de betyg som just den eleven fått.

19 §

Av 2 kap. 11 § följer att betyg endast får sättas av lärare som uppfyller kraven enligt 13 eller 14 § samma kapitel. Om den som undervisar vid tidpunkten när betyg skall sättas inte uppfyller detta krav, skall en lärare utses för betygsättningen. Betyg skall sättas av denna lärare efter samråd med den som undervisat eleverna.

Bestämmelsen är ny och har behandlats i avsnitt 8.

Betyg sätts av lärare. Kommittén har i 2 kap. 11 § föreslagit att endast lärare som har föreskriven lärarutbildning enligt 13 § eller lärare med tillsvidaranställning enligt 14 § får sätta betyg. Om den som undervisar är obehörig skall rektor utse en lärare som uppfyller kraven ovan för betygsättningen. Det ankommer på rektor att i sin planering av personalens ansvarsområden utse sådan lärare. Av paragrafen följer uttryckligen att det är denna lärare som ansvarar för betyget men samråd skall ske med den som undervisat eleven.

20 §

Om ett betyg beror av två eller flera lärares bedömning och dessa inte kan enas, skall betyget sättas av rektorn.

Av paragrafen framgår att när betyg beror av två eller flera lärares bedömning och dessa inte kan enas skall betyget sättas av rektor. Motsvarande bestämmelse finns i dag i skolformsförordningarna, t.ex. för grundskolan i 7 kap. 5 § grundskoleförordningen. Bestämmelsen innebär ingen förändring i sak.

21 §

Betyg skall utfärdas skriftligt. Den som satt betyget skall på begäran upplysa eleven och elevens vårdnadshavare om skälen för betyget.

Bestämmelsen är ny och har behandlats i avsnitt 9.3. Av paragrafen framgår att betyg skall utfärdas skriftligt samt en skyldighet för

den som satt betyget att på begäran av eleven eller vårdnadshavare upplysa om skälen till de betyg som eleven fått.

22 §

Ett betyg som är uppenbart felaktigt till följd av skrivfel eller liknande förbiseende får rättas av rektorn. Innan rättelse sker skall rektorn ge eleven och elevens vårdnadshavare tillfälle att yttra sig om detta inte är obehövligt. Vid rättelse skall ett nytt skriftligt betyg utfärdas och den felaktiga betygshandlingen om möjligt förstöras.

I paragrafen har tagits in bestämmelser om möjligheten för rektor att själv rätta skrivfel eller liknade i betyg. Den har sin motsvarighet i skolformsförordningarna som i sin tur motsvarar bestämmelserna om rättelse av skrivfel i 26 § förvaltningslagen.

Bestämmelsen om rättelse av betyg gäller också enskilda skolor. Fel av annan karaktär som t.ex. felaktig bedömning kan inte rättas med stöd av denna bestämmelse. Betyg har ansetts vara av den karaktären att det inte skall kunna ändras i efterhand annat än vid rättelse av felskrivning eller motsvarande. Genom kommitténs förslag nedan i 23 § införs en möjlighet för eleven att begära omprövning av ett betyg som eleven anser vara felaktigt.

Omprövning av betyg

23 §

En elev som anser sig ha fått ett felaktigt betyg på ett avslutat ämne, ämnesblock eller en avslutad kurs kan begära omprövning av betyget. Rätt till omprövning föreligger även då eleven anser sig ha felaktigt vägrats betyg.

Begäran om omprövning skall göras hos rektorn inom en vecka från det att eleven har fått del av betyget eller beslutet om att betyg inte sätts. Eleven skall ange skälen för sin begäran. Huvudmannen skall utse en lärare från en annan skolenhet som tillsammans med rektor genomför omprövningen.

Omprövningen skall grundas på tidigare studieresultat och skall handläggas skyndsamt. Rektorn och läraren skall vara eniga i sin bedömning för att ett nytt betyg skall kunna sättas. Omprövningen får inte resultera i ett lägre betyg.

Bestämmelserna i denna paragraf är nya och gäller såväl offentliga som enskilda skolor. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.3.4.

Första stycket innebär möjlighet för en elev att begära omprövning av ett betyg som eleven anser felaktigt. Syftet med förslaget är att komma till rätta med att elever ibland kan uppleva att ett betyg är orättvist. Uttrycket omprövning markerar att det är fråga om en ny bedömning av betyget på grundval av de uppgifter som finns om elevens tidigare studieresultat. Paragrafen rymmer ingen möjlighet att skaffa sig ett nytt betyg genom en helt ny prövning eller examination. I sådana fall finns möjligheten till prövning enligt skolformsförordningarna.

Kommittén har föreslagit att en elev som fyllt 16 år får själv föra sin talan (21 kap. 6 §). Omprövning av betyg kan en elev dock själv begära även om eleven inte fyllt 16 år. Eftersom vårdnadshavaren är legal ställföreträdare för en omyndig elev behöver vårdnadshavarens rätt att begära omprövning för elevens räkning inte anges särskilt.

Möjligheten att begära omprövning avser betyg på avslutat ämne, ämnesblock eller kurs. Förslaget omfattar således endast betyg som får rättsverkan genom att de utgör förutsättning för tillträde till högre studier. Rätt till omprövning föreligger också då eleven anser sig ha felaktigt vägrats betyg.

Begäran om omprövning skall vara skriftlig. Omprövning förutsätter att eleven sakligt motiverar sina skäl för uppfattningen att betyget inte är riktigt.

I andra stycket anges att begäran om omprövning skall lämnas till rektorn. Några längre tidsfrister är inte möjliga. Hänsyn måste tas till de tider som gäller för ansökan till högre utbildning. Därför föreslås en tidsgräns på en vecka inom vilken elevens framställan skall ha kommit in till rektor. Därefter kan eleven inte begära någon omprövning. Tiden för elevens begäran räknas från den dag eleven fått del av betyget. När eleven lämnat in en begäran om omprövning är rektor skyldig att göra en omprövning i enlighet med vad som föreskrivs i bestämmelsen.

Rektor tillsammans med en annan lärare än den som satt betyget genomför omprövningen. Härigenom ges möjlighet att granska betygsättningen och även ändra betyget om det framkommer att betyget av någon anledning är felaktigt. Resultatet av omprövningen kan inte överklagas.

Flera lärare skall utses i förväg som rektorerna kan anlita vid omprövningar. Genom uttrycket huvudman är det i kommunerna

styrelsen för utbildningen som utser dessa lärare. Sådana beslut kan delegeras enligt kommunallagen till t.ex. skolchef.

Lärare som har nära samarbete i skolan bör inte delta i omprövning av varandras betygssättning. Läraren skall därför utses från en annan skolenhet.

Av tredje stycket följer att omprövningen skall grundas på samma studieresultat som legat till grund för det satta betyget och handläggas skyndsamt. Om omprövningen skall vara meningsfull måste rektorn och läraren ha tillgång till underlag för att kunna sätta sig in i förhållandena. De måste som regel höra den betygssättande läraren om motiven för dennes bedömning samt eleven om dennes skäl för uppfattningen att betyget inte är riktigt. Vidare förutsätts att de tar del av dokumenterade studieresultat och andra elevarbeten.

Dokumentationen skall då inte endast avse skriftliga prov utan även andra studieresultat som muntlig framställningsförmåga, praktiska färdigheter m.m. Det sistnämnda har särskild betydelse i fråga om yrkesinriktade och konstnärliga utbildningar.

Modellen förutsätter snabb och enkel handläggning utan att säkerheten eftersätts. För att ett nytt betyg skall kunna sättas skall rektor och medbedömare vara eniga i sin bedömning. Om de inte blir eniga kvarstår det tidigare satta betyget. Vidare anges att omprövning inte får resultera i ett lägre betyg.

I avsnitt 9.3.4 har kommittén framhållit vikten av att skolan informerar eleverna och vårdnadshavare om möjligheten att begära omprövning.

4 kap. Skolplikt och motsvarande rätt till utbildning

Inledande bestämmelser

1 §

Barn som är bosatta i landet har skolplikt enligt föreskrifterna i detta kapitel.

Skolplikt gäller dock inte i fråga om barn, som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skola.

Skolplikt gäller inte heller för barn som avses i 21 kap. 1 § andra stycket. Dessa barn har dock samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn.

Paragrafens första och andra stycke motsvarar helt dagens bestämmelse i 3 kap. 1 § första stycket. Någon ändring av nuvarande tilllämpning åsyftas således inte.

Vad skolplikten innebär när det gäller skyldighet att underkasta sig utbildning följer av 3 §. Definitionen av ”bosatt i landet” finns i 21 kap. 1 §.

I bestämmelsen i tredje stycket, som är ny, slås fast att de kategorier barn och ungdomar som utan att vara folkbokförda i landet har rätt till utbildning enligt 21 kap. 1 § 1–3 inte omfattas av skolplikt.

2 §

Av regeringsformen följer att skolplikten motsvaras av en rätt att få utbildning inom det offentliga skolväsendet. Av bestämmelserna i 7 och 9 §§ i detta kapitel följer även en viss rätt till utbildning som inte motsvarar skolplikten.

Av 2 kap. 21 § regeringsformen följer att alla barn som omfattas av skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Paragrafens första mening hänvisar till denna bestämmelse. Innehållet motsvarar närmast 3 kap. 1 § andra stycket i nuvarande skollag. Med det offentliga skolväsendet avses här sådan grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola som anordnas av en offentlig huvudman. Någon rätt till utbildning i enskild regi kan lagstiftaren inte garantera. Däremot kan skolplikten fullgöras även i annan utbildning. Detta regleras i följande paragraf.

Rätten till utbildning i de nämnda skolformerna sträcker sig dock i vissa fall längre än vad som följer av regeringsformen. Att även de som inte är skolpliktiga kan ha rätt till utbildning följer av 7 och 9 §§. Andra meningen i paragrafen erinrar om detta. Skolmåltider och skolskjutsning ingår inte i vad skollagen benämner utbildning. Någon rätt till sådant följer därför inte av denna paragraf. I stället finns uttryckliga bestämmelser om rätt till kostnadsfria skolmåltider och skolskjutsar i kapitlen om de olika skolformerna.

3 §

Skolplikt kan fullgöras på något av följande sätt

1. Barn skall gå i grundskola om inte sådana förhållanden som avses i 2–4 föreligger.

2. Barn som bedöms inte kunna nå upp till grundskolans kunskapsmål därför att de har en utvecklingsstörning skall gå i grundsärskola.

3. Barn som inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan därför att de är döva, dövblinda eller har en hörselskada skall gå i specialskola.

4. Barn till samer får gå i sameskolan i stället för grundskolan. Detsamma gäller andra barn, om det finns särskilda skäl. Av 17 kap. framgår att skolplikten kan fullgöras på annat sätt än vad som anges i 1–4.

I 1–3 punkten i paragrafen regleras i vilken skolform skolpliktiga barn skall gå. Till sitt materiella innehåll motsvarar dessa den nuvarande 3 kap. 2 och 3 §§.

Enligt huvudregeln skall skolplikten fullgöras i någon av de skolformer som anges. Det saknar i detta avseende betydelse om skolan har en offentlig eller enskild huvudman.

Förutsättningarna för att ett barn skall fullgöra skolplikten i grundsärskolan eller specialskolan i stället för i grundskolan är desamma som enligt nuvarande bestämmelser.

Vid utformningen av denna och följande paragrafer har inte beaktats den pågående försöksverksamheten med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång. Med den föreslagna bestämmelsen avses således inte någon förändring i förhållande till dagens skollag när det gäller vilka barn som skall vara skyldiga respektive ha rätt att fullgöra sin skolplikt i t.ex. särskolans obligatoriska del.

Paragrafen blir tillämplig även när någon som inte är skolpliktig ges utbildning i de aktuella skolformerna. Detta följer av att de bestämmelser som ger dessa rätt till utbildning medför att de skall jämställas med skolpliktiga. För att t.ex. ett barn, på vårdnadshavarnas begäran, skall kunna börja i grundsärskolan ett år innan skolplikten inträder, måste barnet således uppfylla kriterierna för skolgång i grundsärskolan enligt denna paragraf.

Punkten 4 motsvarar 8 kap. 3 § gällande skollag. Vilka andra barn som åsyftas belyses i propositionen 1985/86:10 Del A, som ligger till grund för nuvarande skollag.

Såsom redovisas i propositionen (1979/80:82) om ledning och administration av sameskolorna m.m. skall enligt riksdagsbeslut från år 1962 nomadskolan, som numera kallas sameskolan, vara öppen för barn till alla som uppger sig vara samer.

Vid riksdagsbehandlingen av den nämnda propositionen uttalade utbildningsutskottet (UbU 1979/80:25) att det i vissa fall kan vara motiverat att också icke-samiska barn har möjlighet att gå i sameskolan. Som exempel nämnde utskottet ett icke-samiskt barn från en ort med sameskola men utan kommunal grundskola som tvingades att åka till annan ort med kommunal grundskola. Det kunde också enligt utskottet vara mer praktiskt för ett barn från en extrem glesbygd att gå i sameskola och bo inackorderad på sameskolans elevhem än att gå i en kommunal grundskola. Utskottet betonade att det måste röra sig om ett fåtal fall, så att sameskolans inriktning och målsättning inte skulle påverkas. En överenskommelse mellan berörd kommun och sameskolstyrelsen borde enligt utskottet ligga till grund för en sådan anordning. Riksdagen gav regeringen som sin mening till känna vad utskottet anfört.

Genom det uttryckliga undantaget i bestämmelsens andra stycke kan skolplikten dock också under vissa förutsättningar fullgöras genom sådana särskilda utbildningsformer som regleras i 17 kap. Där regleras bl.a. om särskilda ungdomshem, särskilda resurscenter samt om särskild undervisning på sjukhus, i elevens hem, fristående skolor m.m. Någon förändring i nu gällande materiella regler är inte avsedd.

4 §

Frågan om det föreligger sådan förhållanden som avses i 3 § 2–4 prövas av barnets hemkommun, Specialskolemyndigheten respektive Sameskolstyrelsen.

I paragrafen regleras vem som skall avgöra om förutsättningarna enligt föregående paragraf för skolgång i de olika skolformerna är uppfyllda eller inte. Bestämmelsen ersätter del av 3 kap. 4 § och 8 kap. 6 § nuvarande skollag. Den nu föreslagna paragrafen syftar till att tydligare klargöra vem som har ansvaret för att avgöra hur ett skolpliktigt barn skall fullgöra sin skolplikt.

Bestämmelsen gäller såväl när barn första gången skall börja fullgöra sin skolplikt som när byte av utbildning övervägs för någon som redan har börjat att fullgöra sin skolplikt. Genom bestämmelsen i 7 § gäller samma ordning för bestämmande av utbildning för barn som redan ett år innan skolplikten inträder önskar börja sin skolgång på det sätt som gäller för skolpliktiga.

Föreskriften avser således många olika situationer. Beslutet innebär myndighetsutövning och förvaltningslagens bestämmelser om ärendehantering är tillämpliga. Det måste därför alltid föregås av en ordentlig utredning. All den information som krävs för att kunna göra ett korrekt ställningstagande måste hämtas in och sammanställas. När beslutet gäller den som redan är elev i en skolform är det extra viktigt att den skolans erfarenheter av eleven vägs in i den bedömning som skall göras.

Det beslut som skall fattas enligt denna paragraf avser inte vid vilken skolenhet barnet skall tas emot, det avser bara i vilken skolform som barnet skall fullgöra sin skolplikt. Hur mottagandet till en särskild skolenhet skall gå till och vem som beslutar om detta finns det bestämmelser om tillsammans med övriga föreskrifter för just den skolformen. Att t.ex. hemkommunen finner att ett barn uppfyller rekvisiten för att fullgöra sin skolplikt i grundsärskolan innebär inte med nödvändighet att barnet också skall tas emot i grundsärskolan i hemkommunen. I kapitlet om grundsärskolan finns bestämmelser om mottagande i en offentlig grundsärskola i en annan kommun än hemkommunen, antingen därför att eleven önskar det eller därför att elevens hemkommun har kommit överens med en annan kommun om att denna i sin grundsärskola skall ta emot eleven. Vidare finns möjligheten att fullgöra skolplikten i en enskild grundsärskola. Den som prövar om ett barn skall tas emot i en viss skolenhet har att vid denna prövning utgå från hemkommunens beslut om till vilken skolform eleven hör.

Från lydelsen i den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 4 § har avlägsnats föreskrifter om vem som, i olika situationer, får väcka fråga om prövning av i vilken skolform ett barn skall tas emot. Dessa är delvis en kvarleva från den tid när grundskolan och särskolan hade olika huvudmän. När det inte finns någon uttrycklig reglering av vem som kan ta detta initiativ torde denna fråga i stället få avgöras enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer. Den föreslagna ändringen innebär således inte någon inskränkning i vårdnadshavarnas möjligheter att ta initiativ till en prövning av i vilken skolform deras barn skall gå.

En bestämmelse om att det är Sameskolstyrelsen som prövar förhållanden som avses i 3 § 4 finns idag i 8 kap. 6 § skollagen. Bestämmelsen har med redaktionella förändringar förts till skolpliktskapitlet.

Beslut enligt denna paragraf får överklagas. Detta följer av 20 kap. 7 § 1, 8 § 1och 9 § 1.

5 §

Den som är elev i grundskolan, grundsärskolan eller specialskolan kan på försök under högst sex månader tas emot som elev i en annan av dessa skolformer, om de huvudmän som berörs är överens om detta och elevens vårdnadshavare lämnar sitt medgivande.

En elev i grundskolan kan få sin utbildning inom grundsärskolan (integrerad elev) om berörda skolhuvudmän är överens om detta och elevens vårdnadshavare medger det. En elev i grundsärskolan kan under samma förutsättningar få sin utbildning inom grundskolan eller sameskolan. Rektorn för den skolenhet där eleven får sin undervisning får göra de undantag från de för eleven gällande bestämmelser om utbildningens omfattning och innehåll som krävs med hänsyn till undervisningens uppläggning.

Paragrafens första stycke motsvarar nuvarande 3 kap. 6 §. De ändringar som har gjorts innebär enbart anpassningar till den nya benämningen grundsärskola och skolform. Vidare medför utvidgningen av de olika skolformerna att bestämmelsen även omfattar skolor med enskild huvudman.

Andra stycket saknar motsvarighet i nuvarande skollag. Möjligheten till undervisning som integrerad elev i en annan skolform finns i dag reglerad i 4 kap. 4 § grundskoleförordningen och 6 kap. 1 § särskoleförordningen när det gäller skolor med offentlig huvudman. Någon ändring av den materiella innebörden är inte avsedd förutom att den även skall gälla för skolor med enskild huvudman. Däremot har de båda bestämmelserna arbetats samman.

En integrerad elev enligt andra stycket är alltjämt elev i den ursprungliga skolformen och i princip underkastad de bestämmelser som gäller för denna, bl.a. om utbildningens omfattning och innehåll. Därför är det nödvändigt att särskilt föreskriva att rektor på den skola där undervisningen ges får göra undantag från de

bestämmelser som annars gäller för eleven eftersom undervisningen i den klass där eleven är integrerad bedrivs efter andra regler.

Skolpliktens inträde och skolstarten

6 §

Skolplikten inträder höstterminen det kalenderår då barnet fyller sju år.

Om det finns särskilda skäl får barnet börja fullgöra sin skolplikt först höstterminen det kalenderår då barnet fyller åtta år.

Frågan om uppskjuten skolplikt prövas på begäran av barnets vårdnadshavare av hemkommunen.

Jämfört med motsvarande bestämmelse i dagens skollag (3 kap. 7 §) innehåller denna paragraf vissa förändringar. Ingen av dessa syftar till ändrade materiella regler utan är av förtydligande och redaktionell karaktär.

En förändring är att det har preciserats att det är hemkommunen som har att fatta beslut om att fullgörandet av skolplikten skall skjutas upp. Vidare har föreskriften om överklagande av ett sådant beslut flyttats till 20 kap. 7 § 2.

7 §

Om ett barns vårdnadshavare begär det, skall barnet redan höstterminen det kalenderår då barnet fyller sex år jämställas med skolpliktiga barn i fråga om rätten att börja skolan.

Paragrafen motsvarar helt nuvarande 3 kap. 8 §.

Skolpliktens upphörande och rätten att fullfölja skolgången

8 §

Skolplikten upphör vid utgången av vårterminen det kalenderår då eleven fyller 16 år eller, om eleven går i specialskolan, 17 år.

Om eleven dessförinnan uppnår kunskapsmålen för den skolform där eleven fullgör sin skolplikt, upphör därmed denna.

Frågan om skolpliktens upphörande enligt andra stycket prövas av hemkommunen. För elever som går i specialskolan prövas dock frågan av Specialskolemyndigheten.

Paragrafen motsvarar delvis nuvarande 3 kap. 10 §. De förändringar som föreslås innebär bl.a. att skolpliktens upphörande i förtid knyts till att eleven har uppnått de kunskapsmål som finns fastställda för utbildningen. Denna fråga utvecklas i avsnitt 12.

I tredje stycket anges att det är hemkommunen som har att pröva frågor om att skolplikten skall upphöra tidigare än den tidpunkt som anges i första stycket.

Till skillnad från vad som gäller enligt nuvarande skollag skall samtliga beslut enligt paragrafens andra stycke utom såvitt gäller elever i specialskolan prövas av hemkommunen.

Att beslut i fråga om skolpliktens upphörande får överklagas framgår av 20 kap. 7 § 3 och 8 § 2.

9 §

En elev i grundskolan, grundsärskolan eller specialskolan har rätt att slutföra högsta årskursen, även om skolplikten upphör dessförinnan.

En elev i grundsärskolan har rätt att efter skolpliktens upphörande fullfölja utbildningen under ytterligare två år. Detsamma gäller en elev i grundskolan eller specialskolan om eleven inte har nått upp till kunskapsmålen för skolformen.

Frågan om rätt till fortsatt utbildning enligt andra stycket prövas av hemkommunen.

Paragrafen saknar motsvarighet i det nuvarande skolpliktskapitlet. Däremot finns bestämmelser i de skilda kapitlen om grundskolan, särskolan och specialskolan om rätten att fullfölja utbildningen efter skolpliktens upphörande. Dessa, vilka är olika utformade för de olika skolformerna, ersätts med föreskriften i andra stycket. Den nu föreslagna bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.

I första stycket föreskrivs att alla elever skall har rätt att slutföra högsta årskursen även om skolplikten upphör dessförinnan. Detta blir aktuellt för barn som fått sin skolstart uppskjuten eller som har behövt fler år än normalt för att ta sig igenom utbildningen.

Andra stycket innebär en rätt att gå högsta årskursen under ytterligare två läsår efter det att skolplikten upphört. För grundskolan

och specialskolan uppställs som villkor härför att eleven inte har nått upp till kunskapsmålen för skolformen. Något motsvarande krav finns inte för grundsärskolan.

I tredje stycket regleras att det är hemkommunen som skall pröva frågor om rätten till fortsatt utbildning.

Att besluten kan överklagas framgår av 20 kap. 7 § 4.

Deltagande i utbildning

10 §

Varje elev som fullgör skolplikt skall delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli.

Den obligatoriska verksamheten får omfatta högst 190 dagar per läsår och åtta timmar eller, i de två lägsta årskurserna, sex timmar per dag. Sådan verksamhet får inte förläggas till lördagar, söndagar eller helgdagar.

Paragrafen motsvarar till stora delar vad som gäller enligt nuvarande 3 kap. 11 §.

Bestämmelsen i den nuvarande paragrafens andra stycke om disciplinära åtgärder har ersatts med bestämmelser i 3 kap. som tar sikte på att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero och bestämmelsen om ledighet för enskilda angelägenheter har flyttats till nästföljande paragraf.

I första stycket har det gjorts en redaktionell förändring som inte avser att påverka det materiella innehållet i bestämmelsen. Eftersom skolmåltider och skolskjutsning inte ingår i vad skollagen kallar utbildning, behövs ingen särskild föreskrift om att sådana inslag inte är obligatoriska för skolpliktiga.

I andra stycket finns den yttersta gränsen för skolplikten angiven. Regleringen om maximalt antal skoldagar per år och högsta möjliga timantal per dag är densamma som redan gäller enligt skollagen. När det gäller föreskriften att undervisningen skall ske på vardagar finns denna i dag, för de offentliga skolornas del, i respektive skolformsförordning. Någon motsvarande reglering om till vilka dagar undervisningen skall förläggas finns inte för fristående skolor. För enskilda skolhuvudmän och deras elever innebär förslaget därför en ny reglering.

11 §

En skolpliktig elev får beviljas kortare ledighet för enskilda angelägenheter.

Rektorn, eller den rektorn bestämmer, beslutar om sådan ledighet.

Bestämmelsen i första stycket motsvarar 3 kap. 11 § andra stycket första meningen.

Den anger bl.a. att en skolpliktig elev får beviljas ledighet på grund av enskilda angelägenheter. Härav följer att det alltid måste fattas ett beslut om ledighet för att eleven skall få utebli av sådana orsaker. Beslutet måste grundas på en samlad bedömning av elevens situation. Bland de omständigheter som normalt skall beaktas märks frånvarons längd, elevens studiesituation, möjligheterna att på olika sätt kompensera för den förlorade undervisningen samt hur angelägen ledigheten är för eleven.

De bestämmelser som för närvarande finns i skolformsförordningarna är uppdelade så att kortare ledighet får beslutas av rektorn eller den rektorn bestämmer. För längre ledighet än tio dagar per läsår krävs synnerliga skäl och det är styrelsen för utbildningen som beslutar. Den föreslagna bestämmelsen innebär att samma regler skall gälla oberoende av hur lång ledighet det rör sig om.

I andra stycket klargörs att det är rektorn som beslutar om ledigheten.

Av praktiska skäl kan det i vissa fall vara befogat att rektorn uppdrar åt någon annan befattningshavare vid den aktuella skolan att fatta besluten om ledighet. Ett bemyndigande att göra detta finns intaget i andra stycket. Bestämmelsen gäller även i enskilda skolor.

12 §

På begäran av elevens vårdnadshavare kan en elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan befrias från skyldighet att delta i annars obligatoriska inslag i verksamheten, om det med hänsyn till särskilda omständigheter inte är rimligt att kräva att eleven deltar.

Rektorn beslutar om sådan befrielse.

Bestämmelser om denna befrielse finns i dag i 3 kap. 12 § skollagen för skolpliktiga elever och i 15 kap. 13 § skollagen för elever som fullföljer utbildningen efter skolpliktens upphörande. Den nu föreslagna bestämmelsen omfattar alla elever i de uppräknade skolformerna, oberoende av om huvudmännen är enskilda eller offentliga eller om eleverna fullgör skolplikt eller inte.

Villkoren för befrielse i första stycket är desamma som gäller enligt nuvarande bestämmelser. Någon förändring i sak är således inte avsedd när det gäller vilka situationer som skall kunna leda fram till ett beslut om befrielse. Bestämmelsen tar sikte på dels den situationen då en elev redan mer än väl behärskar det som skall läras ut, dels den situationen att det ”kan upplevas som utmanande mot bakgrund av elevens speciella inställning och hemmiljö” (prop. 1985/86:10 Del A,). Vid tillämpning av bestämmelsen är det väsentligt att även beakta att den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken numera utgör svensk lag, sätter barns rätt till en god utbildning före föräldrars anspråk på respekt för sin filosofiska eller religiösa övertygelse.

Eftersom all undervisning i religionskunskap skall vara ickekonfessionell saknas anledning att befria från denna på grund av att eleverna tillhör vissa trossamfund.

I andra stycket fastslås att det är rektorn som beslutar om befrielse från annars obligatoriska inslag. Beslutet kan enligt 20 kap. 5 § överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Tillsynen över att skolplikten fullgörs

13 §

Kommunen skall se till att eleverna i dess grundskola och grundsärskola fullgör sin skolgång. Hemkommunen skall se till att skolpliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning.

Specialskolemyndigheten och Sameskolstyrelsen skall se till att elever i skolor under deras ledning fullgör sin skolgång.

Paragrafen motsvarar nuvarande 3 kap. 13 §. Några språkliga förändringar har gjorts i båda styckena.

I andra stycket har vidare två ändringar gjorts. Sameskolan har förts in parallellt med den andra statliga skolformen i vilken skolplikt kan fullgöras, specialskolan. Vidare fastslås att Specialskolemyndigheten respektive Sameskolstyrelsen pekas ut som det ansvariga organet för att se till att elever i skolor under deras ledning, dvs. den offentliga specialskolan och den offentliga sameskolan, fullgör sin skolgång.

14 §

Om en elev som fullgör sin skolplikt i en enskild skola är frånvarande från obligatoriska inslag i stor utsträckning utan giltig orsak, skall huvudmannen anmäla detta till elevens hemkommun.

Paragrafen har sin motsvarighet i 3 kap. 14 §. Någon materiell ändring är inte åsyftad. Det har dock preciserats att det bara är frånvaro från obligatoriska inslag som måste anmälas på detta sätt. Som har framhållits i samband med tidigare paragrafer i detta kapitel omfattar begreppet utbildning i skollagen inte skolmåltider och skolskjuts. Dessa utgör därmed inte sådana obligatoriska inslag som denna paragraf avser.

15 §

Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn skall se till att barnet fullgör sin skolplikt.

Paragrafen motsvarar helt nuvarande 3 kap. 15 §.

16 §

Om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång och detta beror på att elevens vårdnadshavare inte har gjort vad på denne ankommer för att så skall ske, får hemkommunen förelägga elevens vårdnadshavare att iaktta sina skyldigheter. För en elev i specialskolan eller i sameskolan ankommer det istället på Specialskolemyndigheten respektive Sameskolstyrelsen att förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter.

Ett föreläggande enligt första stycket får förenas med vite. Vitet får inte förvandlas till fängelse.

Bestämmelsen motsvarar delvis nu gällande 3 kap. 16 § men har utsträckts till att avse även skolpliktiga elever som fullgör sin skolgång i enskilda skolor. Genom bestämmelsen kan del av nuvarande 3 kap. 14 § tas bort.

Enligt gällande bestämmelser får ett föreläggande enligt 3 kap. 16 § inte tillgripas om eleven går i en fristående skola. För sådana elever får kommunen istället ålägga barnet skolgång i kommunens grundskola eller särskola eller, om skäl föreligger, överlämna ärendet till huvudmannen för specialskolan som skall pröva om barnet skall åläggas skolgång där (3 kap. 14 §).

Den nu föreslagna regleringen innebär att hemkommunen till skillnad från idag får möjlighet att vitesförelägga även vårdnadshavare till skolpliktiga elever i en enskild skola att iaktta sina skyldigheter utan att eleven i fråga först åläggs skolgång i en kommunal skola.

Ett sådant föreläggande bör utformas så att vårdnadshavaren ges alternativa möjligheter att fullgöra sina skyldigheter antingen genom att senast vid en viss tidpunkt visa att barnet fullgör sin skolgång i en enskild skola eller att barnet senast vid samma tidpunkt inställer sig vid den kommunala skola som anges i föreläggandet.

Liksom vad som gäller idag får föreläggandet förenas med vite. Bestämmelser om viten finns i lagen (1985:206) om viten.

Det är viktigt att ett vitesföreläggande tydligt anger vad vårdnadshavarna har att vidta för åtgärder. Vid tillämpningen av lagen om viten har Regeringsrätten bl.a. uttalat att för att ett vite skall kunna dömas ut måste föreläggandet vara utformat så att adressaten får helt klart för sig vad som fordras av honom för att han skall undgå att erlägga det fastställda vitesbeloppet. Om föreläggandet innebär en skyldighet att vidta en viss åtgärd skall det vidare av föreläggandet framgå vid vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist åtgärden skall vidtas. Ett allmänt hållet föreläggande med innebörd att adressaten skall efterleva vissa bestämmelser har inte ansetts tillräckligt preciserat för att vite skall kunna dömas ut (jfr RÅ 1994 Ref 29).

Att åtgärder enligt denna paragraf endast får rikta sig mot den som är vårdnadshavare i föräldrabalkens mening och aldrig mot den som faktiskt har vård om ett barn utan att vara barnets vårdnadshavare framgår av motiven till nuvarande bestämmelse. Av dessa motiv framgår vidare att det är viktigt att vitesföreläggande inte utfärdas förrän alla tänkbara ansträngningar gjorts att på frivillig

väg åstadkomma en lösning. Vidare får vitesföreläggandet givetvis inte utfärdas om barnet vägrar gå i skolan trots att vårdnadshavaren gjort vad som på honom ankommer i detta sammanhang.

I den förslagna bestämmelsen i andra meningen i första stycket har tydliggjorts att såvitt gäller barn som enligt 4 § 3 skall gå i specialskolan eller barn som valt att gå i sameskolan ankommer det istället på Specialskolemyndigheten respektive Sameskolestyerelsen att förelägga vårdnadshavarna att fullgöra sina skyldigheter.

Bestämmelser om överklagande finns i 20 kap. 2 § 2, 3 § 2 och 4 § 2.

5 kap. Förskolan

Inledande bestämmelser

1 §

Förskolan skall stimulera varje barns utveckling och lärande. Den skall erbjuda barn undervisning och omsorg och förbereda dem för fortsatt utbildning.

Verksamheten skall utformas utifrån en helhetssyn på barn och barns behov och utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap eleverna emellan.

Förskolan skall bidra till att ge elever som har ett annat modersmål än svenska tillfälle att utveckla såväl det svenska språket som sitt modersmål.

Paragrafen har sin motsvarighet i övriga skolformskapitel. Den anger förskolans huvudsakliga syfte och de mest grundläggande kraven på hur denna utformas. Utgångspunkten är att förskolan är till för barnets egen skull - dess omsorg, utveckling och lärande.

I första stycket och andra stycket anges syftet med förskolan och krav på verksamhetens utformning. Begreppet undervisning innefattar den syn på pedagogisk verksamhet som formulerats i förskolan. Denna bygger på en helhetssyn på barnen och deras behov och utvecklingsmöjligheter. Leken, skapandet och barnets eget utforskande är grundstenar i förskolans undervisningsbegrepp. Förskolan har också ett syfte att ge föräldrar möjlighet att förena föräldraskap med förvärvsarbete. I högre grad än i andra skolformer är förskolan ett viktigt komplement till föräldrarnas omsorg

och fostran. Utifrån en helhetssyn på barnen och deras behov integreras undervisning och omsorg i förskolan.

Barn är olika och har olika behov. Därför måste barnen mötas på olika sätt och verksamheten måste således anpassas efter varje barns förutsättningar. Detta är angeläget för att alla skall ges de bästa förutsättningarna att utvecklas. Denna anpassning får dock inte göras på ett sådant sätt att den leder till att barnens möjligheter att knyta allsidiga kontakter inskränks. Inte heller barnens grundläggande rätt att tillhöra en fast grupp, en social gemenskap, får inskränkas annat än om starka skäl motiverar det. Det är ett stort värde mot bakgrund av förskolans fostrande uppgift att barn med olika bakgrund och skilda förutsättningar får utvecklas tillsammans.

I tredje stycket tas in en bestämmelse om skyldighet för huvudmännen att bidra till att barnen i förskolan får möjlighet att utveckla sitt modersmål. Bestämmelsen motsvarar vad som idag anges i läroplanen för förskolan.

2 §

Kommunen skall informera vårdnadshavarna om förskolan och syftet med denna. Den skall även verka för att barn som har rätt till förskola deltar i denna.

Kommunerna skall informera de småbarnsföräldrar som bor i kommunen om förskolans verksamhet och att verka för att barnen utnyttjar sin rätt till utbildning. Bestämmelsen är utformad efter förebild av dels vad som gäller för förskoleklassen, dels den regel som träder i kraft i januari 2003 när det gäller den del av förskolan som brukar kallas den allmänna förskolan.

3 §

Barn som är bosatta i landet och som inte har börjat i förskoleklassen eller i någon utbildning för fullgörande av skolplikten skall erbjudas förskola enligt vad som anges i 4 och 5 §§. Förskola skall erbjudas under dagtid måndag–fredag.

Paragrafen avgränsar den grupp barn som har rätt till förskola. Det krav som ställs upp är att barnet skall vara bosatt i Sverige. I 21 kap.

1 § finns föreskrifter om att vissa barn som inte är bosatta i landet skall jämställas med här bosatta när det gäller rätten till utbildning. Där preciseras också vad som närmare avses med begreppet att vara bosatt i landet.

Barnets rätt till förskola upphör när barnet börjar i förskoleklassen eller någon utbildning för fullgörande av skolplikten. Med det sistnämnda uttrycket avses dels de skolformer inom vilka skolplikten kan fullgöras, dvs. grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan, dels sådan verksamhet för fullgörande av skolplikten som regleras i 17 kapitlet.

Förskola skall erbjudas under dagtid måndag–fredag. Med uttrycket dagtid avses ordinarie arbetstid. Det går inte att i lagen precisera vad som avses med ordinarie arbetstid. Det får avgöras utifrån den aktuella situationen, vilka förhållanden som gäller på orten osv. Vidare måste rimlig hänsyn tas till vårdnadshavarnas restid till och från arbetsplatsen. Bestämmelsen lägger ett minimikrav på kommunerna. Det är givetvis även i fortsättningen möjligt för kommunerna att erbjuda förskola eller på annat sätt erbjuda omsorg på obekväma arbetstider. Detta har behandlats i avsnitt 12.5.

4 §

Före ett års ålder skall barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd för sin utveckling och som inte kan få behovet tillgodosett på något annat sätt erbjudas förskola i den omfattning som krävs för att täcka barnets behov.

5 §

Från och med ett års ålder skall barn erbjudas förskola om barnet

har ett eget behov av plats eller

behöver plats därför att vårdnadshavarna förvärvsarbetar, studerar eller av någon annan anledning inte kan ta hand om barnet. Förskola skall erbjudas i den omfattning som behövs för att tillgodose behovet.

Barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga enligt föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av annat barn skall erbjudas

förskola i en omfattning om minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan.

Oavsett vad som anges i första och andra stycket skall barn från och med höstterminen det år barnet fyller fyra år erbjudas avgiftsfri förskola under minst 525 timmar om året (allmän förskola).

Bestämmelserna i 4 och 5 §§ har sin motsvarighet i nuvarande 2 a kap. 6 § och 6 a–b §§ samt 8 a § och 9 § första stycket. Paragraferna anger vilka barn som avses och villkoren för att barn skall ha rätt till förskola samt omfattningen. På samma sätt som idag skall barn erbjudas förskola från och med ett års ålder.

Någon saklig förändring jämfört med nuvarande bestämmelse är inte avsedd vad gäller förutsättningarna för att erhålla plats i förskola. Det skall finnas ett behov som har antingen sin grund i barnets egen situation eller i vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier. Barnets eget behov sätts i fokus. Om förutsättningarna är uppfyllda är kommunen alltid skyldig att erbjuda barnet plats i förskola och inte någon annan verksamhet.

Liksom i dag skall barn, som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd för sin utveckling och som inte kan få behovet tillgodosett på något annat sätt, redan före ett års ålder erbjudas förskola oavsett vårdnadshavarnas förhållanden.

Från och med ett års ålder skall barn erbjudas förskola om barnet har ett eget behov av plats i förskola eller som behöver plats därför att vårdnadshavarna arbetar eller studerar eller av någon annan anledning inte kan ta hand om barnet. Med barnets eget behov avses ett eget särskilt behov hos barnet för att stödja barnets utveckling. Det kan gälla barn som behöver extra träning i sin sociala utveckling, träning i sin språkutveckling, motoriska utveckling eller behöver stöd i sin utveckling på grund av handikapp. Av 4 § framgår att barn som av psykiska, fysiska eller andra skäl behöver särskilt stöd för sin utveckling och som inte kan få behovet tillgodosett på något annat sätt skall före ett års ålder erbjudas plats i förskola. Möjligheten att enligt första stycket få en plats på grund av barnets eget behov innefattar också sådana behov som avses i 4 § för de barn som är ett år eller äldre.

Att bestämmelsen utgår från vårdnadshavarnas förhållanden, och inte som tidigare bestämmelser från den situation som föräldern befinner sig, i beror på att det är de förhållanden som gäller för den eller de personer som har den faktiska vårdnaden om barnet som måste vara styrande när det avgörs om barnet skall ha rätt till

förskola därför att föräldrarna inte kan ta hand om barnet. På motsvarande sätt som idag är det förhållandet att vårdnadshavarna förvärvsarbetar eller studerar som utgör förutsättning för att plats skall erbjudas barnet. Det kan också finnas andra skäl till att vårdnadshavarna inte kan ta hand om barnet, t.ex. en av föräldrarna fullgör värnpliktstjänstgöring, är inlagd på sjukhus, är intagen på behandlingshem eller liknade. Sist nämnda förhållanden har tydliggjorts i paragrafen.

Andra stycket innebär att förskola även skall erbjudas barn vars vårdnadshavare är arbetslösa eller föräldralediga enligt föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av annat barn. Det innebär att barn till arbetslösa eller föräldralediga skall erbjudas plats i förskola i enlighet med vårdnadshavarnas önskemål. Barn som redan har en plats i förskola skall om vårdnadshavarna så önskar få behålla sin plats i den förskola där barnet är inskrivet om en vårdnadshavare blir arbetslös eller har föräldraledigt. Den tidsmässiga omfattningen för dessa barn skall liksom i dag vara minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan. När vårdnadshavaren återgår i förvärvsarbete skall vistelsetiden bedömas efter första stycket. Inte heller här föreslås någon ändring i sak.

Tredje stycket följer riksdagens beslut om den s.k. allmänna förskolan, vilken träder i kraft den 1 januari 2003 (prop. 1999/2000:129). En redaktionell ändring har gjorts genom att det anges att den allmänna förskolan är avgiftsfri.

Kommunen är således skyldig att erbjuda alla barn, oavsett behov, plats i förskola från och med höstterminen det år de fyller fyra år. Det skall vara obligatoriskt för kommunerna att anordna allmän förskola minst 525 timmar om året, men alltjämt frivilligt för barnen att delta i verksamheten. I den allmänna förskolan har barn rätt att delta till dess att barnet börjar i förskoleklassen. Ett barn som avstår från att börja i förskoleklass har således rätt att gå kvar i förskolan till dess barnet börjar grundskolan.

De flesta barn i åldern 4–5 år behöver en längre vistelsetid för att föräldrar skall kunna sköta sina arbeten eller studier. Barnens rätt till längre vistelsetid prövas enligt de villkor som anges i första stycket dvs. antingen på grund av barnets eget särskilda behov eller på grund av vårdnadshavarnas förhållanden eller familjens behov och förutsättningar i övrigt.

Offentlig förskola

6 §

Hemkommunen skall svara för att barn erbjuds förskola i den omfattning som de har rätt till.

Kommunen får komma överens med någon annan kommun att denna skall utföra kommunens uppgifter inom förskolan.

Första stycket är en nyhet för förskolan. Bestämmelsen anger att hemkommunen har det grundläggande ansvaret för att barnet får sin rätt till förskola tillgodosedd. Vad som avses med hemkommun följer av 21 kap. 2 §. Bakgrunden till att ansvaret för förskolan på detta sätt flyttas över från den kommun där barnet vistas till barnets hemkommun har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 12.5.2. Hemkommunens grundläggande ansvar för förskolan innebär bl.a. att det är kommunen som skall finansiera och informera om verksamheten. Hemkommunen har också ansvaret för att barn faktiskt erbjuds förskola vilket framgår av 8 §. Ett barn kan också få sin rätt till förskola tillgodosedd genom att vårdnadshavarna väljer en enskild förskola för barnet.

Andra stycket reglerar en möjlighet för en kommun att samverka med en annan kommun om förskolan eller en del av denna.

Bestämmelsen har sin motsvarighet i nuvarande 2 a kap. 5 § andra stycket. Den kan avse situationer där t.ex. de geografiska förhållandena medför att en förskola i en grannkommun är lättare tillgänglig för elever och vårdnadshavare i en viss del av kommunen än en förskola i hemkommunen. Det kan också gälla fall där vårdnadshavare som utan att särskilda skäl föreligger enligt 7 § önskar att barnet skall gå i en annan kommuns förskola.

Kommunens möjlighet att sluta avtal med enskilda om att utföra kommunens uppgifter inom förskolan regleras i 16 kap. 2 §.

7 §

En kommun är skyldig att, efter önskemål från vårdnadshavarna, ta emot ett barn från en annan kommun i sin förskola om det finns särskilda skäl med hänsyn till barnets förhållanden. I sådana fall har kommunen rätt till ersättning för sina kostnader från barnets hemkommun.

Bestämmelsen är också en nyhet för förskolan. Den hänger samman med att det i 6 § första stycket föreskrivs att det är varje barns hemkommun som skall ha det grundläggande ansvaret för att barn får utbildning i förskolan. På samma sätt som nu gäller för t.ex. grundskolan föreslås en möjlighet för barnet att i stället bli mottaget i en annan kommun.

En kommun är alltså skyldig att i sin förskola ta emot ett barn från en annan kommun om det finns särskilda skäl med hänsyn till barnets förhållanden. Vad som mer exakt skall krävas för att det skall anses föreligga särskilda skäl får utvecklas i rättstillämpningen på samma sätt som har skett för bl.a. grundskolan. Skälen bör av princip vara av samma art och styrka som nu krävs för mottagande i en annan kommuns grundskola. Bedömningen måste självfallet dock anpassas till dels att det för förskolans del rör sig om yngre barn, dels att rätt till skolskjuts inte finns för förskoleelever. Bedömningen av särskilda skäl skall göras med hänsyn till barnets förhållanden och avgörs av den mottagande kommunen.

Bestämmelsen om mottagande i en annan kommuns förskola avser ett mottagande för all den tid barnet har rätt att gå i förskolan. Om förhållandena sedermera ändras, får även kommunens beslut att ta emot barnet omprövas. Däremot är inte avsikten att öppna en möjlighet att gå växelvis i två olika kommuners förskolor. För barn som bor växelvis hos sina föräldrar i olika kommuner medför bestämmelsen således inte någon rätt att på motsvarande sätt gå växelvis i de olika kommunernas förskolor.

Frågan om beslut om mottagande i en annan kommuns förskola behandlas i avsnitt 12.5.2.

8 §

När vårdnadshavaren har anmält önskemål om förskola skall kommunen erbjuda barnet en plats i sin förskola utan oskäligt dröjsmål.

Bestämmelsen motsvarar vad som i dag gäller för en kommuns skyldighet att erbjuda förskoleverksamhet enligt 2 a kap. 7 § första stycket skollagen. I propositionen om utvidgad reglering på barnomsorgsområdet (prop. 1993/94:11) framhöll regeringen att väntetiden normalt inte bör vara längre än tre till fyra månader. Detta har konfirmerats i ett flertal tillsynsbeslut. För barn som

behöver särskilt stöd för sin utveckling är det dock inte rimligt att acceptera så lång väntetid, utan i sådana fall måste kommunerna erbjuda plats väsentligt snabbare.

Med uttrycket ”plats i sin förskola” avses att kommunen alltid är skyldig att tillhandahålla förskola om vårdnadshavarna önskar plats i en offentlig förskola. Härutöver finns möjlighet att välja enskild förskola för de föräldrar som så önskar. Kommunen är vidare skyldig att erbjuda en plats vilket innebär att barn som bor växelvis hos sina föräldrar har inte någon rätt att gå växelvis i två förskolor.

9 §

Plats i förskola skall erbjudas vid en skolenhet så nära barnets eget hem som möjligt. Skälig hänsyn skall tas till vårdnadshavarnas önskemål.

Paragrafen behandlar vilken förskola ett barn skall erbjudas. Den motsvarar nuvarande 2 a kap. 8 § och understryker att närhetsprincipen skall vara vägledande för erbjudandet av plats. Skolenhet definieras i 1 kap. 2 §. Den kan utgöras av enbart förskola. Men förskolan kan också ingå i en större enhet tillsammans med förskoleklass och grundskola. Kommunen bestämmer själv sin organisation. Ingenting hindrar att kommunen – liksom enskilda förskolor – inriktar en förskola för t.ex. barn som behöver särskilt stöd för sin utveckling eller inrättar förskola i närheten av en stor arbetsplats, t.ex. ett sjukhus för barn till föräldrar som arbetar där.

Vårdnadshavares önskemål om en annan enhet med förskola än den kommunen erbjuder kan ha sin grund i att det för vårdnadshavarens möjligheter att skjutsa barnet är lämpligare, eller kanske t.o.m. nödvändigt för att kunna nyttja erbjudandet, med en plats i en annan förskola. I sådana fall bör vårdnadshavarnas önskemål naturligtvis beaktas så långt detta är möjligt.

10 §

Av 17 kap. 1 § framgår att kommunen skall sträva efter att i stället för förskola erbjuda ett barn familjedaghem, om vårdnadshavarna önskar det.

Av 3 § framgår att barn skall erbjudas förskola. Familjedaghem skall dock kunna erbjudas istället för förskola till de barn vars föräldrar hellre önskar den omsorgsformen för sina barn. Kommittén utgår från att kommunerna så långt möjligt tillmötesgår vårdnadshavarnas önskemål. Endast när det inte finns något familjedaghem att tillgå, kan kommunen, trots vårdnadshavarnas önskemål hänvisa barnet till förskola.

Bestämmelser om familjedaghem finns i 17 kap.

11 §

För plats i förskola får en kommun ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer.

Från och med höstterminen det år barnet fyller fyra år får avgift tas ut bara för den del av verksamheten som överstiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året.

Paragrafen reglerar en kommuns möjlighet att ta ut avgifter av vårdnadshavarna för de barn som går i kommunens förskola. Frågor om avgifter i enskilda förskolor behandlas i 14 §.

Första stycket motsvarar nuvarande 2 a kap. 10 § skollagen. Andra stycket följer riksdagens beslut om avgiftsfrihet för den allmänna förskolan, vilket träder i kraft den 1 januari 2003.

I första stycket anges att kommunen får ta ut skäliga avgifter. Detta innebär att en avgift som visserligen inte är högre än kommunens egna kostnader ändå är otillåten om den inte är skälig. Att avgiften inte får överstiga kommunens självkostnader följer av kommunallagen och behöver inte regleras i skollagen. I denna del utgör regleringen ingen förändring av gällande rätt, utan tillämpningen av den nya bestämmelsen blir densamma som tidigare.

I andra stycket föreskrivs att 525 timmars förskola om året som en elev får från och med augusti månad det år denne fyller fyra år alltid skall vara avgiftsfri. Motiven bakom denna avgiftsbefrielse framgår av propositionen om maxtaxa och allmän förskola (prop. 1999/2000:129 s. 21).

Nuvarande avgiftsbefrielse för barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl anvisats plats i förskola har tagits bort. Kommunerna kan givetvis i sin taxa medge avgiftsbefrielse i det enskilda fallet.

Enskild förskola

12 §

En enskild förskola skall vara öppen för alla som enligt 3 § har rätt till förskola, om inte den kommun där skolan är belägen medger undantag med hänsyn till skolans särskilda karaktär eller annat följer av andra stycket.

Skolan är inte skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om det skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan.

Av första stycket framgår kravet på att utbildning som anordnas av en enskild huvudman skall vara öppen för alla som har rätt till motsvarande utbildning i en offentlig förskola. Denna princip bör gälla även för en enskild förskola. Principen har nära samband med de grundläggande demokratiska värderingar som gäller för skolväsendet. En enskild förskola får t.ex. inte neka att ta emot ett barn med funktionshinder eller särskilt stödbehövande barn.

Bestämmelsen ger dock kommunen möjlighet att medge undantag från kravet på öppenhet för en enskild förskola, om det är motiverat med hänsyn till skolans särskilda karaktär, t.ex. att en enskild förskola önskar begränsa sin verksamhet till barn som behöver särskilt stöd för sin utveckling. Det kan även vara rimligt att en enskild förskola, liksom idag, får begränsa sin verksamhet till barn vilkas föräldrar är medlemmar i ett föräldrakooperativ eller till anställdas barn i ett företag.

Av andra stycket framgår att en enskild förskola, liksom andra enskilda skolor, inte är skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning till ett visst barn om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan. Undantagen avser mycket speciella fall och motiveras av den begränsning av kommunens bidragsskyldighet som föreslås gälla för vissa särskilt stödbehövande barn enligt 15 § andra stycket. Dessa bestämmelser finns idag för både offentliga och enskilda skolor.

13 §

Om det inte finns plats för alla sökande till en enskild förskola, skall urvalet ske efter grunder som är godkända av den kommun där skolan är belägen.

Bestämmelsen är ny för förskolan och motsvaras av en liknande bestämmelse för övriga skolformer där urvalet föreslås ske efter grunder som är godkända av Skolverket. En skillnad är dock att kommunen, i motsats till Skolverket, kan medge undantag från öppenheten vad avser inträdesvillkor i enlighet med 12 §.

14 §

En enskild förskola får ta ut avgifter enligt samma grunder som barnets hemkommun tillämpar i sin förskola.

Bestämmelsen är ny för enskild förskola.

15 §

För varje barn i en enskild förskola lämnas bidrag av hemkommunen. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och barnets behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna förskolorna. Bidraget minskas i förekommande fall med belopp som skolan får ta ut i avgift enligt 14 §.

Kommunens bidragsskyldighet gäller endast i den omfattning som barnet har rätt till förskola enligt 3 §. Har ett barn ett omfattande behov av särskilt stöd är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Kommunen har rätt till insyn i skolans verksamhet.

Bestämmelsen är ny för enskild förskola och överensstämmer med de bestämmelser som gäller för övriga skolformer, se 7 kap. 17 § och vad som gäller för mottagande till förskola enligt bestämmelserna i 3, 4 och 5 §§ i detta kapitel.

6 kap. Förskoleklassen

Inledande bestämmelser

1 §

Utbildningen i förskoleklassen skall stimulera varje barns utveckling och lärande och förbereda dem för fortsatt utbildning. Verksamheten skall utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap eleverna emellan.

Förskoleklassen skall bidra till att ge elever som har ett annat modersmål än svenska tillfälle att utveckla såväl det svenska språket som sitt modersmål.

I första styckets första mening anges syftet med utbildningen i förskoleklassen. Regleringen är hämtad från nuvarande 2 b kap. 1 § första stycket skollagen.

I första styckets andra mening anges att verksamheten skall utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap eleverna emellan. Det görs utifrån utgångspunkten att barn är olika, har olika behov och har alla rätt till en likvärdig utbildning. Därför måste barnen mötas på olika sätt och verksamheten måste således anpassas efter varje elevs förutsättningar. Detta är angeläget för att alla skall ges de bästa förutsättningarna att utvecklas. Denna anpassning får dock inte göras på ett sådant sätt att den leder till att elevernas möjligheter att knyta allsidiga kontakter inskränks. Inte heller elevernas grundläggande rätt att tillhöra en fast grupp, en social gemenskap, får inskränkas annat än om mycket starka skäl motiverar det. Det är ett stort värde mot bakgrund av utbildningens fostrande uppgift att elever med olika bakgrund och skilda förutsättningar inte skiljs åt.

Andra stycket innehåller förskoleklassens bestämmelse om modersmålsundervisning. En sådan bestämmelse saknas i nuvarande regleringar. (Jfr kommentaren till motsvarande bestämmelse för förskolan 5 kap. 1 §).

2 §

Utbildningen i förskoleklassen är avsedd för barn som ännu inte har börjat någon utbildning för fullgörande av skolplikten.

Hemkommunen skall informera vårdnadshavarna om verksamheten och syftet med denna samt verka för att barnen deltar i utbildningen.

Första stycket motsvarar delvis nuvarande 2 b kap. 2 § första stycket skollagen och anger för vilka verksamheten i förskoleklassen är avsedd. I bestämmelse finns ingen avgränsning nedåt i ålder. Detta hänger samman med att förskoleklassen visserligen normalt förutsetts starta höstterminen det år barnet fyller sex år, men möjlighet finns att börja tidigare.

Däremot anges i detta stycke en absolut gräns uppåt för när ett barn kan gå i förskoleklassen. När ett barn börjar en skolform där skolplikten kan fullgöras upphör möjligheten att delta i förskoleklassen. Eftersom förskoleklassen står öppen för alla barn oberoende av hur de senare skall fortsätta sin skolgång är det av största vikt att undervisningen för varje barn anpassas efter det barnets förutsättningar.

Vid tillämpningen av bestämmelsen är det oväsentligt hur det förhåller sig med barnets skolplikt. Genom denna utformning av bestämmelsen uppnås att barn, som visserligen är skolpliktiga men som har medgivits att börja fullgöra skolplikten ett år senare än den inträdde, faller inom den grupp av barn som förskoleklassen vänder sig till. Samtidigt utesluts barn som visserligen ännu inte har blivit skolpliktiga, men trots detta har börjat i någon av skolformerna för fullgörande av skolplikten.

Att ett barn inte samtidigt kan kombinera förskola och förskoleklass följer av bestämmelserna om förskolan där det sägs att denna står öppen enbart för barn som ännu inte har börjat i förskoleklassen. Väsentligt att framhålla är att det är barnets vårdnadshavare som väljer om barnet skall gå i förskola, förskoleklass eller i grundskola eller motsvarande skolform under höstterminen det år barnet fyller sex år och vårterminen påföljande år.

Andra stycket behandlar den informationsskyldighet som varje kommun har gentemot sina invånare angående förskoleklassen.

Bestämmelsen motsvarar vad som för närvarande föreskrivs i 2 b kap. 3 § andra stycket skollagen.

Informationsskyldigheten läggs på barnets hemkommun. Detta hänger samman med att ansvaret för att se till att de barn som har rätt till utbildning i förskoleklass föreslås bli kopplad till barnets hemkommun.

3 §

Barn som är bosatta i landet har rätt till utbildning i förskoleklass från och med höstterminen det år de fyller sex år. Barn får tas emot tidigare.

Utbildningen i förskoleklassen skall omfatta minst 525 timmar under ett läsår.

Paragrafen, som innehåller delar av det som nu behandlas i 2 b kap. 2 § första och andra styckena skollagen, reglerar rätten till förskoleklass samt förskoleklassens omfattning.

Inledningsvis slås fast från vilken tidpunkt alla barn som är bosatta i landet har rätt till plats i förskoleklassen. Rätten till förskoleklass gäller för alla barn i den aktuella åldern, oberoende av hur de senare skall fullgöra sin skolplikt. Det spelar således ingen roll om barnet senare skall börja i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan eller delta i någon sådan utbildning som regleras i 17 kap. i vilken skolplikten också kan fullgöras. Vem som bär ansvaret för att barnet får sin rätt till förskoleklass tillgodosedd behandlas i 5 §.

Det är bara barn som är bosatta i landet som med direkt stöd av denna bestämmelse har rätt till förskoleklass. Att vissa andra grupper vid tillämpningen av bestämmelsen skall jämställas med personer som är bosatta i landet framgår av särskilda bestämmelser 21 kap. 1 §.

Ett barn skall även fortsättningsvis kunna tas in i förskoleklassen vid en tidigare tidpunkt än när barnets rätt till sådan utbildning inträder. Här rör det sig alltså inte längre om en rätt för barnet utan om en möjlighet till en tidigare start i förskoleklassen om barnets vårdnadshavare önskar det.

Paragrafen anger slutligen den minsta omfattning som verksamheten i förskoleklassen skall ha. Motsvarande föreskrift finns i 2 b kap. 2 § första stycket nuvarande skollag. Den gäller för såväl sådana barn som har rätt till förskoleklass som andra barn som har tagits emot tidigare i förskoleklass. Någon ändring i sak är inte

avsedd. Bestämmelsen reglerar inte hur utbildningen skall fördelas eller struktureras. Detta är en sak för huvudmannen att ta ställning till.

4 §

Utbildningen i förskoleklassen skall vara avgiftsfri.

Förskoleklassen är genom förslaget alltid avgiftsfri. Detta gäller till skillnad från idag även om den omfattar mer än 525 timmar.

Offentlig förskoleklass

5 §

Hemkommunen skall svara för att utbildning i förskoleklass kommer till stånd för alla barn i kommunen som önskar utnyttja sin rätt till sådan utbildning.

Denna skyldighet skall normalt fullgöras genom att hemkommunen anordnar förskoleklass i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för samtliga i kommunen som avses i första stycket.

Om det finns särskilda skäl får hemkommunen komma överens med någon annan kommun om att denna i sin förskoleklass skall ta emot barn vars utbildning hemkommunen har att svara för.

I första och andra stycket behandlas hemkommunens ansvar för förskoleklassen. Enligt nuvarande regler i 2 b kap. 2 § första stycket skollagen faller ansvaret att se till att de barn som har rätt till förskoleklass också får sådan utbildning på den kommun där barnet vistas. Kommittén föreslår att detta ansvar för förskoleklassen, liksom för förskolan, flyttas över på barnets hemkommun. Vad som avses med begreppet hemkommun framgår av 21 kap. 2 §.

Eftersom det i enstaka fall kan förekomma situationer med barn som mer eller mindre varaktigt vistas i en annan kommun än hemkommunen är det nödvändigt att komplettera hemkommunens primära ansvar att tillhandahålla plats i förskoleklass med en möjlighet för barnet att i stället bli mottaget i en annan kommuns förskoleklass. Förslag till en sådan bestämmelse ges i 6 §.

Liksom för grundskolan innebär bestämmelserna att en kommun inte kan neka att i sin offentliga förskolklass ta emot alla barn i

kommunen som är berättigade till utbildning i förskoleklass. Kommunen kan således inte hänvisa till enskilda förskoleklasser. Det skall alltid finnas möjlighet att välja en offentlig förskoleklass.

Tredje stycket avser att täcka in situationer där de geografiska förhållandena medför att utbildning i en annan kommun leder till betydligt kortare resvägar för eleverna. Det innebär att hemkommunen avtalar med en annan kommun om att denna i stället för hemkommunen skall svara för de berörda elevernas utbildning.

Det rör sig inte om ett entreprenadförhållande eftersom dessa fullt ut blir elever i den andra kommunens offentliga förskola. Om möjligheten att lägga ut förskoleklass på entreprenad finns bestämmelser i 16 kap. 2 §.

6 §

Ett barn har rätt att bli mottaget i den offentliga förskoleklassen i en annan kommun än den som skall svara för barnets utbildning om, barnet med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens förskoleklass.

Efter önskemål av vårdnadshavare får en kommun även i annat fall i sin förskoleklass ta emot en elev från en annan kommun.

Bestämmelsen i första stycket är ny för förskoleklassen och är hämtad från vad som idag gäller för grundskolan med den förändringen att bestämmelsen ändrats från en skyldighet för kommunen att ta emot till en överklagbar rättighet för ett barn att bli mottaget.

En omständighet som talar för en likartad reglering är att utbildningen i förskoleklass är viktig för barnets utveckling och därför skall alla ha möjlighet att gå i förskoleklass. Ett annat skäl är strävan att integrera förskoleklassen och grundskolan.

Erfarenheten från grundskolan visar att det kan uppstå situationer där ett barn rent faktiskt vistas längre eller kortare tid i en annan kommun än hemkommunen. För att ett sådant barn inte skall ställas utan praktiska förutsättningar att utnyttja sin rätt till utbildning måste det finnas en möjlighet att i stället få bli mottaget i en annan kommuns skolväsende. Ett sådant behov kan också uppstå när barnet inte vistas i en annan kommun än hemkommunen men familjen kanske bor så till att det är betydligt enklare att ta sig till förskoleklassen i en annan kommun än i hemkommunen.

Även föräldrarnas möjligheter att skjutsa barnet till förskoleklassen måste beaktas särskilt, eftersom deltagande i förskoleklass inte ger någon lagenlig rätt till skolskjuts.

När det gäller den närmare innebörden av motsvarande bestämmelse för grundskolan finns dels motivuttalanden från dess tillkomst, dels praxis från Skolväsendets överklagandenämnd. Det finns också tillsynsbeslut som har tagit upp frågan. I propositionen Ny skollag m.m. (1985/86:10 del A s. 99) framhölls att bedömningen av om det föreligger särskilda skäl alltid måste göras med hänsyn till barnets förhållanden.

Bedömningen av huruvida det föreligger särskilda skäl eller inte kan i vissa fall bli något annorlunda för förskoleklassen än för grundskolan. Utöver avsaknaden av rätt till skolskjuts kan barnens lägre ålder och mognad tänkas påverka bedömningen. Möjligheterna för vårdnadshavarna att ombesörja transporten måste därför vägas in på ett annat sätt än vad som gäller för grundskolan.

Den nu föreslagna bestämmelsen reglerar således rätten för ett barn att bli mottaget i en annan kommuns förskoleklass.

När det gäller inplaceringen på olika skolenheter i den andra kommunen tillämpas 8 §. Detta innebär också att när prövningen görs om det föreligger särskilda skäl eller inte för mottagande i en annan kommun än hemkommunen måste även i vissa situationer möjligheterna till placering på en viss skolenhet beaktas. Ett barn kanske skulle få en mycket enklare resväg till en viss skolenhet i grannkommunen än till någon i hemkommunen. För att det i ett sådant fall skall föreligga särskilda skäl för mottagande i den kommunens förskoleklass måste det också vara sannolikt att barnet kan komma att placeras på den aktuella skolenheten. I denna bedömningen måste också barnets fortsatta skolgång i grundskolan vägas in.

Innan en kommun fattar beslut om att i sin förskoleklass ta emot ett barn från en annan kommun bör kommunen normalt inhämta ett yttrande från barnets hemkommun. I motsvarande bestämmelse för grundskolan finns i nuvarande reglering en föreskrift om att ett sådant yttrande skall inhämtas. Eftersom det alltid ankommer på kommunen att se till att den har ett fullgott underlag för de beslut som den fattar, behövs dock inte en utrycklig lagbestämmelse om skyldighet att inhämta yttrande.

Yttrandet från hemkommunen har inte karaktären av om kommunen godkänner mottagandet eller inte. Det ankommer alltid på den kommun dit vårdnadshavarna har vänt sig och begärt att

deras barn skall tas emot att självständigt pröva om det föreligger särskilda skäl eller inte. Yttrandets syfte är i stället att ge den kommunen ett så bra beslutsunderlag som möjligt inför beslutet. Vidare kan det naturligtvis också tjäna som en information till hemkommunen om att ett barn från den kommunen kan komma att gå i förskoleklass i en annan kommun. Yttrande behövs inte till exempel när det redan finns ett yttrande avseende barnets deltagande i förskolan eller där en kommun har en viss inställning för alla som bor i en viss del av kommunen.

Andra stycket är också en harmonisering till vad som nu gäller i grundskolan.

7 §

En elev som har tagits emot i en kommuns förskoleklass ett visst läsår har rätt att gå kvar hela läsåret, även om de förhållanden som låg till grund för mottagandet ändras under läsårets gång.

Också denna bestämmelse är en nyhet för förskoleklassen. Där föreskrivs att en elev inte skall behöva byta till förskoleklass i en annan kommun under pågående läsår. Bestämmelsen, som siktar in sig på situationer där elevens folkbokföring ändras efter det att barnet togs emot i förskoleklassen, har i dag en direkt motsvarighet när det gäller grundskolan. Rätten att gå kvar läsåret ut kan också bli tillämplig på en elev som tagits emot utanför den egna hemkommunen enligt den föreslagna 6 §.

8 §

Ett barn har rätt att gå i den av kommunens skolenheter där vårdnadshavarna önskar att barnen skall gå. Kommunen får dock frångå vårdnadshavarnas önskemål och placera barnet vid en annan skolenhet om

1. den önskade placeringen skulle medföra att ett annat barns berättigade krav på placering i en skolenhet nära hemmet åsidosätts,

2. den önskade placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen, eller

3. det finns andra särskilda skäl.

Den här föreslagna paragrafen behandlar hur barn skall placeras på olika skolenheter när de skall gå i förskoleklassen. Den är utformad med motsvarande bestämmelse för grundskolan som förebild.

Punkt 3 kan vara tillämpbar t.ex. för elev med speciella svårigheter där möjligheterna att hantera dessa kanske finns endast på någon enhet i form av särskilda resurser. En bestämmelse motsvarande punkten 3 har också införts på grundskolan. Se vidare kommentaren till 7 kap. 12 §.

Integrationen mellan förskoleklassen och grundskolan förutsätter likartade regler även vid placering på viss enhet. Sett ur elevens synvinkel måste redan risken att få byta skola vid övergången från förskoleklassen till grundskolan på grund av olikheter i regelsystem ses som en obegriplig brist på integrering av verksamheterna.

Förslaget innebär att vårdnadshavarna normalt ges frihet att välja skolenhet inom hemkommunen även då det gäller förskoleklassen. Vårdnadshavarnas vilja får bara frångås om ett tillmötesgående skulle gå ut över andra barns berättigade krav på viss placering eller det skulle uppstå organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Sistnämnda svårigheter måste i så fall vara betydande. I fråga om grundskolan har det i tidigare propositioner framhållits att staten inte genom detaljreglering bör försöka precisera hur dessa svårigheter skall vara beskaffade för att få beaktas utan att det i stället bör ankomma på kommunerna att pröva detta från fall till fall (prop. 1990/91:115 s. 59 och 1992/93:230 s. 58).

Vad som här föreslås för förskoleklassen om val av skolenhet gäller redan för grundskolan. I samband med att motsvarande bestämmelse infördes för grundskolan redovisades övervägandena för detta i propositionen om valfrihet i skolan (1992/93:230). Rätten och möjligheten att välja skola är ett viktigt instrument att vitalisera skolan. Ett sådant val kan stimulera ett engagemang för skolan hos eleverna och deras familjer samt bidra till en större lyhördhet för deras önskemål hos skolor och kommuner. För att underlätta integration föreslås i 7 kap. 12 § andra stycket att elevens val av förskoleklass samordnas med valet av grundskola.

9 §

En kommun som i sin förskoleklass har en elev från en annan kommun skall ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av

elevens hemkommun om elevens skolgång grundar sig på 6 § första stycket.

Även i situationer som avses i 6 § andra stycket har kommunen rätt till ersättning. Om inte de berörda kommunerna kommer överens om annat skall ersättningen bestämmas med hänsyn till kommunens åtagande och elevens behov efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna förskoleklasserna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är hemkommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Se specialmotiveringarna till 7 kap. 14 §.

Enskild förskoleklass

10 §

En enskild förskoleklass skall vara öppen för alla som enligt 3 § har rätt till utbildning i förskoleklassen, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

En enskild förskoleklass får begränsa verksamheten till att avse barn som är i behov av särskilt stöd för sin utveckling.

En enskild förskoleklass är inte skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt ett barn, om det skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan.

Bestämmelserna är nya och är anpassade i tillämpliga delar efter de bestämmelser som gäller för övriga skolformer. Se 7 kap. 15 §.

11 §

Om det inte finns plats för alla sökande till en enskild förskoleklass, skall urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolverket.

Bestämmelsen är ny och är anpassad efter de bestämmelser som gäller för övriga skolformer. Se 7 kap. 16 §.

12 §

För varje elev i en enskild förskoleklass lämnas bidrag av hemkommunen. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna förskoleklasserna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Kommunen har rätt till insyn i skolans verksamhet. Om bidraget avser en asylsökande elev eller annan elev som vistas i Sverige under liknande omständigheter, skall kommunen betala det belopp som regeringen har föreskrivit särskilt.

Bestämmelsen motsvarar 2 b kap. 10 b § och 9 kap. 11 § andra stycketskollagen. Bestämmelsen är utformad på samma sätt som för övriga skolformer, se 7 kap. 17 §.

Fritidshem

13 §

Fritidshemmet kompletterar utbildningen i förskoleklassen och skall erbjuda eleverna en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen.

En elev skall erbjudas utbildning i fritidshem i den omfattning som behövs med hänsyn till elevens eget behov eller vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier. Fritidshem skall tillhandahållas eleverna den del av dagen då de inte går i förskoleklassen och under lov.

Plats i fritidshem skall erbjudas vid eller så nära elevens förskoleklass som möjligt. En elev har dock alltid rätt att gå i ett fritidshem som anordnas av hemkommunen.

14 §

För plats i fritidshem får en kommun ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer.

En kommun som i sitt fritidshem har en elev från en annan kommun har rätt till ersättning på motsvarande sätt som anges i 9 §.

Ett enskilt fritidshem får ta ut avgifter enligt samma grunder som barnets hemkommun tillämpar i sina fritidshem. För varje elev i ett

sådant fritidshem skall bidrag lämnas av hemkommunen enligt de grunder som anges i 12 §. Bidraget minskas i förekommande fall med det belopp som huvudmannen får ta ut i avgift.

15 §

Bestämmelser om familjedaghem finns i 17 kap.

Se specialmotiveringarna till bestämmelserna i 7 kap. 18–21 §§ i tillämpliga delar.

7 kap. Grundskolan

Inledande bestämmelser

1 §

Utbildningen i grundskolan skall ge eleverna kunskaper och färdigheter och förbereda dem för aktiva livsval. Den skall också ligga till grund för fortsatt utbildning.

Skolgången skall utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap eleverna emellan och ger en god grund för ett aktivt deltagande i samhällslivet.

I paragrafens första stycke – som har en motsvarighet för övriga skolformer – anges syftet med utbildningen i grundskolan. Mer övergripande mål för utbildningen finns i 1 kap. samt i läroplanen. För undervisningen i de olika ämnena gäller mer preciserade mål, vilka framgår av kursplanerna. Detta följer av 4 §.

Jämfört med motsvarande bestämmelse i nuvarande skollag, 4 kap. 1 § första stycket, föreslås betydande förändringar. Dels lyfts fram att syftet med utbildningen i grundskolan – utöver att förmedla kunskaper och färdigheter – är att även på andra sätt ge eleverna så goda förutsättningar som möjligt för ett fullvärdigt liv.

Vidare slås det fast att utbildningen i grundskolan alltid skall ligga till grund för fortsatt utbildning, inte bara att den skall kunna ligga till grund för gymnasieutbildning. Denna ändring motiveras av insikten att allt fler – antingen omedelbart efter avslutad grundskola eller senare i livet – kommer att behöva någon form av ytter-

ligare utbildning. Denna skall då kunna utgå från den grund som grundskolan lagt.

I andra stycket finns en föreskrift om utformningen av utbildningen i grundskolan. Föreskriften måste närmast ses som ett mål som skolan ständigt skall sträva mot, ett mål som har bedömts som så centralt för grundskolan att det bör tas in i skollagen.

Bakgrunden till bestämmelsen är denna. Barn är olika och har olika behov. De har alla rätt till en likvärdig grundskoleutbildning. Därför är skolan skyldig att möta barnen på olika sätt. Skolgången måste således anpassas efter varje elevs förutsättningar. Detta är angeläget för att alla skall ges de bästa förutsättningarna att utvecklas. Denna anpassning får dock inte göras på ett sådant sätt att den leder till att barnens möjligheter att knyta allsidiga kontakter inskränks. Inte heller elevernas grundläggande rätt att tillhöra en fast grupp, en social gemenskap, får inskränkas annat än om mycket starka skäl motiverar det. Det är ett stort värde mot bakgrund av grundskolans fostrande uppgift att barn med olika bakgrund och skilda förutsättningar inte skiljs åt i skolan.

Bestämmelsen ersätter den föreskrift om gemensam studiegång som finns i nuvarande 4 kap. 3 § tredje stycket.

2 §

Grundskolan skall ha nio årskurser. Utbildningen i varje årskurs skall bedrivas under ett läsår, vilket består av en hösttermin och en vårtermin.

Paragrafen motsvaras till stora delar av 4 kap. 3 § i nuvarande skollag såvitt gäller den offentliga grundskolan. För skolor med enskild huvudman har tidigare inte funnits någon motsvarande författningsreglering.

I paragrafen regleras några grundläggande organisatoriska frågor för grundskolan; hur många årskurser utbildningen består av och att läsåret skall delas upp i en höst- och en vårtermin. När det gäller innebörden av begreppen avses ingen förändring.

3 §

Undervisningen skall omfatta följande ämnen: bild, biologi, engelska, fysik, geografi, hem- och konsumentkunskap, historia, idrott och hälsa, kemi, matematik, musik, religionskunskap, samhällskunskap, slöjd, svenska eller svenska som andra språk och teknik. Härutöver skall det finnas språkval och elevens val. Undervisningstiden skall för varje elev vara minst 6 665 timmar. Därav utgör 600 timmar skolans val.

För den offentliga grundskolan gäller därutöver den timplan som framgår av bilaga 1.

I skolans val kan också ingå ämnen som huvudmannen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om undervisningens omfattning. Därvid får för särskilda utbildningar avvikelse göras från den ämnesindelning som anges i första stycket.

I första stycket anges de ämnen som alla elever skall få undervisning i, oberoende av om de går i en enskild skola eller en kommunal skola.

För enskilda skolor gäller inte bestämmelser om antal timmar per ämne utan enbart den totala tid under grundskoletiden som undervisningen skall omfatta.

Av andra stycket framgår att därutöver gäller nuvarande timplan med tider för varje ämne och ämnesgrupper för den offentliga grundskolan som idag, för att inte föregripa den pågående försöksverksamheten med utbildning utan timplan i grundskolan.

I tredje stycket har införts en ny bestämmelse att i skolans val också kan ingå ämnen som beslutas lokalt av kommunen eller den enskilda huvudmannen.

I fjärde stycket framgår att regeringen kan meddela ytterligare föreskrifter om t.ex. modersmålsundervisning och språkval. Sista meningen avser regeringens möjligheter att utfärda förordningar om t.ex. dansutbildning (jämför nuvarande skollag 4 kap. 3 a § angående avvikelser från timplanen).

4 §

För varje ämne gäller en kursplan. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om kursplaner.

I 2 kap. 6 § grundskoleförordningen anges att kursplanerna fastställs av regeringen. Förslaget innebär att även lokalt beslutade kursplaner skall kunna finnas för valbara ämnen. Regeringen får meddela vilka krav som skall ställas på en kursplan och vem som skall fastställa vilka kursplaner.

5 §

Tester och prov får inte utgöra villkor för antagning eller urval till en skolenhet eller för fortsatt skolgång vid en skolenhet. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får dock meddela föreskrifter om färdighetsprov vid antagning till utbildning som kräver att sökanden har speciella färdigheter.

Bestämmelsen är ny och slår fast att inträdesprov generellt inte får förekomma till grundskolan. Vidare tydliggörs möjligheten att tilllåta färdighetstest för utbildning som kräver att sökanden har speciella färdigheter.

6 §

Utbildningen i grundskolan skall vara avgiftsfri. Det får dock förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna.

Eleverna skall utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. Huvudmannen skall vidare erbjuda eleverna kostnadsfria skolmåltider.

Bestämmelsen motsvarar för den offentliga grundskolans del helt vad som för närvarande följer av 4 kap.4 och 4 a §§skollagen. För sådana enskilda skolor som är berättigade till och tar emot kommunala bidrag finns motsvarande regler i 9 kap. 7 § nuvarande skollag.

I första stycket första meningen har uttrycket ”för eleverna” tagits bort. Härmed avses att förtydliga att avgift aldrig kan tas ut för utbildningen, vare sig av eleverna eller av någon annan.

Offentlig grundskola

7 §

För var och en som enligt denna lag har rätt att gå i grundskolan, och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt, skall hemkommunen svara för att sådan utbildning kommer till stånd.

Denna skyldighet skall normalt fullgöras genom att hemkommunen anordnar grundskola i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för samtliga i kommunen som avses i första stycket.

Om det finns särskilda skäl får hemkommunen komma överens med någon annan kommun om att denna i sin grundskola skall ta emot elever vars grundskoleutbildning hemkommunen har att svara för.

Till sitt sakliga innehåll motsvarar paragrafen 4 kap. 5 § i nuvarande skollag. Första stycket har dock förtydligats genom att det uttryckligen sägs att hemkommunens skyldighet att svara för utbildning inte avser barn som valt att fullgöra sin skolgång på annat sätt än att gå i kommunens grundskola.

Begränsningen i första och andra stycket, att hemkommunens skyldighet inte omfattar dem som fullgör sin skolgång på annat sätt, innebär följande. Kommunen måste alltid vara beredd att i sin offentliga grundskola bereda utbildning åt alla som är berättigade till sådan utbildning. Visar det sig att vissa av dessa i stället väljer att gå i andra kommuners offentliga grundskolor, i enskilda grundskolor eller att fullgöra skolplikten på annat sätt, är hemkommunen inte skyldig att anordna utbildning för dem. Men om de av någon anledning inte längre avser att fortsätta skolgången utanför hemkommunens offentliga grundskola, skall de omedelbart tas emot i denna.

Bestämmelserna innebär att en kommun inte kan neka att i sin offentliga grundskola ta emot alla i kommunen som är berättigade till grundskoleutbildning. Kommunen kan således inte hänvisa till enskilda grundskolor i eller utanför kommunen. Den enda situa-

tion när en kommun inte är skyldig att ta emot i sin egen offentliga grundskola följer av tredje stycket.

Tredje stycket är främst avsett för situationer där de geografiska förhållandena medför att skolgång i en annan kommun leder till betydligt kortare skolväg eller enklare skolskjuts för eleverna. Det innebär att hemkommunen avtalar med en annan kommun om att denna i stället för hemkommunen skall svara för de berörda elevernas utbildning. Det rör sig inte om ett entreprenadförhållande eftersom dessa fullt ut blir elever i den andra kommunens grundskola.

8 §

En elev har rätt att bli mottagen i den offentliga grundskolan i en annan kommun än den som skall svara för elevens utbildning, om eleven med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens grundskola.

Om en kommun enligt beslut av regeringen anordnar en särskild utbildning i sin grundskola, får regeringen föreskriva att elever från hela landet har rätt att i mån av plats tas emot på utbildningen. I samband härmed får regeringen även föreskriva ytterligare behörighetsvillkor för utbildningen samt hur urval skall göras om det finns fler behöriga sökande än platser.

Paragrafen behandlar rätten att i vissa situationer bli mottagen i en annan kommuns offentliga grundskola.

Bestämmelsen i första stycket har sin motsvarighet i nuvarande 4 kap. 8 § första stycket skollagen. Någon ändring i sak är inte avsedd. Lydelsen har dock ändrats, dels på grund av uppdelningen av grundskolan i en offentlig och en enskild del, dels i syfte att markera att det rör sig om en överklagbar rätt för eleven. Ett beslut av den kommun i vars grundskola en elev från en annan kommun har begärt att få bli mottagen i kan liksom idag överklagas av eleven eller elevens vårdnadshavare. Detta framgår av den föreslagna bestämmelsen i 20 kap 7 § 5.

Frågor om ersättning från elevens hemkommun behandlas nedan i en särskild paragraf. Ett skäl till denna uppdelning är att speciellt markera att den prövning som en kommun gör om den skall ta emot en elev från en annan kommun på grund av att denne har särskilda skäl inte har något att göra med den ersättning som hem-

kommunen skall betala. Här rör det sig enbart om att pröva om de i paragrafen uppställda villkoren för mottagande är uppfyllda eller inte. Beslutet avser myndighetsutövning beträffande enskilds rättigheter enligt lag och denna bedömning får inte påverkas av om kommunerna är ense eller inte om den ersättning som skall utgå.

I nuvarande 4 kap. 8 § andra stycket föreskrivs att yttrande normalt skall inhämtas från hemkommunen innan det fattas beslut om mottagande. Denna föreskrift har inte förts över till den nu föreslagna paragrafen. Av förvaltningsrättsliga regler följer redan att innan en myndighet fattar beslut i en fråga som rör myndighetsutövning mot en enskild, skall den se till att ha nödvändigt underlag för sitt beslut. Skulle en kommun bedöma att den behöver uppgifter från hemkommunen för att bedöma om det föreligger särskilda skäl eller inte, är den således ändå skyldig att begära ett yttrande från denna. Som redan har påpekats är hemkommunens inställning i ersättningsfrågan utan betydelse i detta sammanhang och skall därför inte föranleda något yttrande.

Inom grundskolan kan finnas behov av utbildningar som syftar till att tillgodose mycket smala utbildningsbehov som närmast måste sägas vara av nationellt intresse. I nuvarande skollag finns en föreskrift i 4 kap. 8 § tredje stycket som behandlar rätten till ersättning om en kommun tar emot en elev från en annan kommun till en sådan utbildning. Däremot saknas ett uttryckligt lagstöd för att elever från andra kommuner än de som anordnar utbildningarna skall tas emot.

Exempel på en sådan utbildning som avses är den särskilda förberedande dansutbildning som med stöd av regeringsföreskrifter anordnas inom grundskolan på några orter i landet. Med den utformning som föreslås av 3 § ovan ges regeringen där möjlighet att besluta att utbildningen skall ske i andra ämnen än som där föreskrivs. Genom det nu föreslagna andra stycket i denna paragraf får regeringen också föreskriva riksrekrytering för nu aktuella utbildningar som anordnas inom den offentliga grundskolan. För utbildningar inom den enskilda grundskolan behövs ingen särskild föreskrift om riksrekrytering. Vidare ges regeringen laglig möjlighet att för denna typ av utbildning sätta upp särskilda behörighetsvillkor och även föreskriva hur urvalet bland behöriga skall göras om det finns fler intresserade som är behöriga än det finns platser.

I samband med bestämmelserna om interkommunal ersättning i 14 § framhålls att hänsyn till utgående statsbidrag måste tas när skolkommunens kostnader för en elevs utbildning beräknas.

Genom konstruktionen av bestämmelserna om skolskjuts i 13 § får en elev som inom den offentliga grundskolan går på en sådan utbildning som avses i detta stycke i en annan kommun än hemkommunen rätt till skolskjuts bara om sådan behövs mellan en eventuell tillfällig bostad i skolkommunen och skolan.

9 §

Efter önskemål av vårdnadshavare får en kommun även i andra fall än som avses i 7 § tredje stycket och 8 § i sin grundskola ta emot en elev från en annan kommun.

Bestämmelsen motsvarar delvis 4 kap 8 a § i nuvarande skollag. Vissa språkliga ändringar har gjorts utan att någon saklig ändring varit avsedd. Föreskrifterna i nuvarande paragraf om vad som skall gälla i fråga om ersättning från elevens hemkommun har emellertid flyttats till 14 §.

10 §

En elev som har tagits emot i en kommuns grundskola ett visst läsår har rätt att gå kvar hela läsåret, även om de förhållanden som låg till grund för mottagandet ändras under läsårets gång.

Om det för eleven endast återstår ytterligare en årskurs har eleven också rätt att gå kvar denna.

Paragrafen motsvarar nuvarande 4 kap. 9 §. Några justeringar av språklig karaktär har gjorts för att öka tydligheten. Någon förändring i sak avses inte.

Föreskrifter om interkommunal ersättning för den situation som avses i andra stycket finns i 14 §.

11 §

Varje kommun är skyldig att vid utformningen av sin grundskola beakta vad som för eleverna är ändamålsenligt ur kommunikationssynpunkt.

Varje kommun skall vidare organisera sin grundskola så att ingen elev på grund av skolgången behöver bo utanför det egna hemmet.

Avsteg härifrån får dock göras om förhållandena är så speciella att det framstår som orimligt att kommunen anordnar skolgång på sådant sätt att eleven kan bo kvar i hemmet under skolgången. Vid denna bedömning skall särskild vikt fästas vid elevens ålder.

En elev i den offentliga grundskolan som till följd av sin skolgång måste bo utanför det egna hemmet har rätt till tillfredsställande förhållanden. Hemkommunen skall svara för detta utan extra kostnader för eleven. Hemkommunens skyldighet omfattar dock inte elever som med stöd av 8, 9 eller10 § går i en annan kommuns grundskola eller elever som väljer att gå i en annan skolenhet än den där de annars skulle ha placerats.

Paragrafen motsvarar till sitt sakliga innehåll bestämmelser som finns i den nuvarande skollagen.

Första och andra stycket har, med smärre språkliga justeringar, samma lydelse som nuvarande 4 kap. 6 § första och andra stycket.

Någon förändring i sak är inte heller avsedd när det gäller tredje stycket. Det hämtar sitt innehåll från nuvarande 4 kap. 7 § andra och tredje stycket. Lydelsen har dock ändrats i syfte att tydligare markera att det här rör sig om en rättighet för den enskilde som denne ytterst har möjlighet att utkräva genom förvaltningsbesvär. Rätten att överklaga framgår av 20 kap. 7 § 6.

12 §

En elev har rätt att gå i den av kommunens skolenheter där vårdnadshavarna önskar att eleven skall gå. Kommunen får dock frångå vårdnadshavarnas önskemål och placera eleven vid en annan skolenhet inom sin grundskola om

1. den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering i en skolenhet nära hemmet åsidosätts,

2. den önskade placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen, eller

3. det finns andra särskilda skäl. Den som har blivit placerad på en viss skolenhet skall ha rätt att gå kvar där om inte något annat följer av första stycket 2 eller 3. Detsamma skall gälla den som tagits emot i en förskoleklass och som skall fortsätta sin utbildning i grundskolan.

Paragrafen motsvarar till sitt sakliga innehåll till stor del nuvarande 4 kap. 6 § tredje stycket. Redaktionellt har bestämmelsen getts en annan utformning. Vidare har begreppet skolenhet införts och definierats i 1 kap. 2 §.

För att det tydligare skall framgå att bestämmelsen om placering vid en viss skolenhet är tillämplig under hela skoltiden och inte bara när eleven skall börja skolan, talas om en rätt att gå i och inte om att tas emot vid en viss enhet.

Materiellt ny i utformningen av bestämmelsen är punkt 3 och andra stycket.

Av punkt 3 följer uttryckligen att kommunen under vissa andra omständigheter än de under punkterna 1 och 2 nämnda får frångå vårdnadshavarnas önskemål om skolenhet för sitt barn. Särskilt intresse har frågan om möjligheten att mot dennes vilja flytta en elev som misskött sig till en annan skolenhet.

Utgångspunkten måste alltid vara att det stöd som en elev behöver skall ges på den skolenhet där eleven går. Likaså får man förutsätta att elevernas rätt till en fullgod skolmiljö normalt alltid skall kunna lösas utan att någon annan elev tvingas bort från skolan. Dock måste det i undantagsfall kunna inträffa situationer när denna utgångspunkt kan behöva frångås. En elev som under skolgången får behov av så omfattande stödinsatser att dessa inte kan ges på elevens skola utan att det uppstår betydande ekonomiska svårigheter för kommunen får flyttas till en skola i kommunen där detta stöd i stället kan ges. Detta kan ske även om vårdnadshavarna motsätter sig en flyttning. Eleven har nämligen, oberoende av vårdnadshavarnas inställning, rätt att få behövligt stöd.

Denna elev kan då med stöd av punkten 2 flyttas till en annan skolenhet. Som alltid när det gäller att utforma stödinsatser är det väsentligt att behovet noga analyseras samt att resultatet av denna analys och de närmare övervägandena av stödets syfte och utformning noga dokumenteras i ett åtgärdsprogram. Att åtgärderna på detta sätt dokumenteras är väsentligt inte bara för att det skall vara möjligt att överpröva om beslutet är korrekt, utan än mer för att åtgärderna alltid måste följas upp. Stödaspekter kan säkerligen ibland även anläggas på en elev som misskött sig. Denne är sannolikt i behov av någon form av stöd och det är inte alltid säkert att detta kan ges på elevens ursprungliga skolenhet. Frågor om stödinsatser och åtgärdsprogram har behandlats i avsnitt 10.2.

Det kan sannolikt också finnas situationer då en elev som misskött sig visserligen skulle kunna få erforderligt stöd på skolen-

heten, men hänsynen till övriga elevers rätt till en trygg skolmiljö tvingar skolan att flytta eleven till en annan skolenhet. Detta kan då ske med stöd av punkten 3. Avgörande måste vara att det inte finns några andra sätt att ge övriga elever en acceptabel skolmiljö. För att avgöra detta krävs en samlad bedömning av alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet varvid särskilt måste beaktas möjligheten att genom andra, för den berörda eleven, mindre ingripande åtgärder nå det eftersträvade resultatet.

Att tvångsvis flytta ett barn från den skola där det går är en ingripande åtgärd. Det är därför angeläget att framhålla att tvångsvis flyttning av en elev till en annan skolenhet därför att denne missköter sig bara får tillgripas när andra insatser har prövats. Om inte dessa förutsättningar är uppfyllda, kan särskilda skäl inte föreligga. Föreskrifter om att beslut enligt punkten 3 kan överklagas finns i 20 kap. 7 § 7.

Vid fråga om tillfälliga åtgärder finns föreskrifter i 3 kap. 4 § som ger rektor möjlighet att vidta sådana åtgärder för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero och för att komma till rätta med en elevs uppträdande i skolan.

Bestämmelsen i andra stycket första ledet anger att den som blivit placerad på en viss skolenhet har som huvudregel rätt att få gå kvar där. Bestämmelsen i andra stycket andra meningen innebär att om en elev tagits emot av en kommun i en förskoleklass vid en viss skolenhet skall denna elev också få gå i skolenhetens grundskola eller – om grundskola inte finns vid skolenheten – den grundskola till vilken förskoleklassen är knuten. Denna princip gäller parallellt med närhetsprincipen som kommer till uttryck i paragrafens första stycke 1. Närhetsprincipen innebär att elever, oavsett om önskemål härom framställts eller ej, har rätt att bli placerade i en skola nära hemmet.

Kommunen skall redan vid fördelningen av elever till förskoleklassen planera så att förskoleelevens föreskrivna rätt till plats i aktuell grundskola kan tillgodoses utan att annan elevs berättigade krav på en plats nära hemmet åsidosätts.

13 §

Elever i den offentliga grundskolan har rätt till kostnadsfri skolskjuts från den plats där eleven är bosatt till den plats där utbildningen bedrivs om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd,

trafikförhållandena, funktionshinder hos eleven eller någon annan särskild omständighet. Denna rätt gäller dock inte elever som

1. väljer att gå i en annan skolenhet än den där kommunen annars skulle ha placerat dem, eller

2. går i en annan kommuns grundskola med stöd av 8, 9 eller 10 §. Elevens hemkommun skall ombesörja att skolskjuts anordnas enligt första stycket.

En elev som med stöd av 8 § går i en annan kommuns grundskola och som på grund av skolgången måste övernatta i den kommunen har rätt till skolskjuts mellan den tillfälliga bostaden och den plats där utbildningen bedrivs under samma förutsättningar som gäller för elever som är hemmahörande i kommunen. Den kommun som anordnar utbildningen skall ombesörja att sådan skolskjuts kommer till stånd. Kommunens kostnader för detta skall ersättas av elevens hemkommun.

I nuvarande skollag finns bestämmelserna om skolskjuts i 4 kap. 7 § första, tredje och fjärde styckena. Lydelsen i den nu föreslagna paragrafen skiljer sig från dessa föreskrifter i flera avseenden.

För att göra bestämmelsen tydligare har preciserats att rätten till skolskjuts avser transport från den plats där eleven är bosatt och den plats där utbildningen bedrivs.

Mer än en bostadsadress kan inte ligga till grund för bedömningen av rätten till skolskjuts. Elever som är folkbokförda i kommunen skall anses bosatta på den adress där de är folkbokförda. Frågan om var ett barn skall folkbokföras behandlas utförligt i kommentaren till 21 kap. 2 §.

Inte heller medför bestämmelsen en rätt att få skolskjuts från en kommun till en annan annat än i situationer som avses i 7 § tredje stycket. Föreskriften innebär inte heller en rätt för alla skolskjutsberättigade att bli upphämtade och avsatta omedelbart utanför bostaden. Kommunen har möjlighet att organisera sin skolskjutsverksamhet med gemensamma uppsamlingsplatser. Vid utformningen av detta system skall hänsyn tas till de i paragrafen nämnda omständigheterna. Till exempel trafikförhållanden och eventuella funktionshinder måste beaktas så att ingen skolskjutsberättigad får oacceptabla förhållanden när det gäller att ta sig till hållplatsen. Om huvudmannen förlägger delar av utbildningen till annan plats än den skolenhet där eleven är mottagen skall bedömningen av om rätt till skolskjuts föreligger göras utifrån elevernas möjligheter att ta sig till denna plats.

Vidare har utformningen anpassats till att skolskjuts skall vara en rättighet för den enskilde eleven som denne skall kunna driva igenom, ytterst genom förvaltningsbesvär. Beslut i fråga om skolskjuts kan enligt den föreslagna bestämmelsen i 20 kap. 2 § 3 överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

I andra stycket punkten 2 har slutligen har gjorts tydligt att en elev som går kvar i sin gamla hemkommuns grundskola med stöd av bestämmelsen i 10 § inte heller har rätt till skolskjuts.

Föreskriften i tredje stycket innebär inte några materiella förändringar i förhållande till nuvarande bestämmelser. Lydelsen har ändrats i syfte att göra innebörden lättare att förstå. Eftersom skolskjuts inte ingår i de utbildningskostnader som ersätts enligt 14 § har här tagits in ett särskilt stadgande om hemkommunens ersättningsskyldighet.

14 §

En kommun som i sin grundskola har en elev från en annan kommun skall ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av elevens hemkommun om elevens skolgång i kommunen grundar sig på 8 eller 10 § andra stycket.

Även i situationer som avses i 9 § har kommunen rätt till ersättning. Om inte de berörda kommunerna kommer överens om annat skall ersättningen bestämmas med hänsyn till kommunens åtagande och elevens behov efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är hemkommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Bestämmelser om interkommunal ersättning finns för närvarande på flera ställen i skollagens grundskolekapitel. Här har de sammanförts i en paragraf. Till sitt sakliga innehåll motsvarar den nu föreslagna bestämmelsen vad som redan gäller beträffande mottagande på grund av personliga skäl och rätten att gå kvar även årskurs 9 om man flyttar från kommunen i årskurs 8. Även skyldigheten att betala för de särskilda utbildningarna är överförd från den nuvarande regleringen.

En kommun är normalt skyldig att i sin grundskola ta emot de barn i kommunen som har rätt till grundskoleutbildning. På grund

av bestämmelserna i detta kapitel kan dock även andra elever än dessa ha rätt att gå i en kommuns grundskola. För vissa av dessa föreskrivs i denna paragraf en skyldighet för deras hemkommun att utge ersättning för utbildningskostnaderna till skolkommunen.

Ersättningen skall beräknas enligt självkostnaden och skall motsvara den mottagande kommunens faktiska kostnader för elevens utbildning. Det är en viktig princip att det inte skall kosta kommunens innevånare något för att kommunen är skyldig att i sin grundskola ta emot elever från andra kommuner. Av det sagda följer att för sådana särskilda utbildningar som avses i 8 § andra stycket måste utgående statsbidrag beaktas när skolkommunens kostnader för utbildningen beräknas.

Bestämmelsen i första stycket föreskriver att det är den mottagande kommunens kostnader som skall ersättas. Eftersom situationerna kan variera mycket är det inte möjligt att i författningstext precisera hur beräkningen av denna skall gå till. Självfallet är det bästa att berörda kommuner kan komma överens om hur ersättningen skall beräknas. För de fall där detta inte är möjligt borde det vara en angelägen uppgift för alla kommuner att gemensamt finna en metod att lösa sådana tvister utan att behöva låta allmän domstol avgöra det berättigade i anordnarkommunens krav. Som framhållits i avsnitt 12 har kommittén erfarit att Svenska Kommunförbundet avser att föra samtal med kommunerna om hur de gemensamt kan lösa ersättningsfrågorna.

Föreskriften i andra stycket avser ersättning för elever som en kommun har tagit emot i sin grundskola enligt bestämmelsen i 9 §. Föreskriften motsvara helt vad som anges i det senare ledet av nuvarande 4 kap. 8 a §.

Enskild grundskola

15 §

En enskild grundskola skall vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den offentliga grundskolan, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

En enskild grundskola får begränsa sin verksamhet till – vissa årskurser, – utbildning för elever som är i behov av särskilt stöd,

– utbildning som är speciellt anpassad för vissa elever enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.

En enskild grundskola är inte skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan.

Grunderna i 15 § finns i 9 kap. nuvarande skollag. En fristående skola skall vara öppen för alla, godkännandet kan omfatta enbart vissa årskurser och skolan behöver inte ta emot elever som medför betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan. I första stycket anges att en enskild skola skall vara öppen för alla. I propositionen 1995/96:200 s. 70 slås fast att ”Med att vara öppen för alla menas att skolan i mån av plats skall ta emot alla som söker dit. Det får inte finnas något krav på t.ex. etniskt ursprung eller församlingstillhörighet för att få komma ifråga som elev vid en skola. I kravet på öppenhet ligger också att skolan vid fler sökande än det finns platser tillämpar sådana urvalsregler som inte sätter öppenheten åt sidan. Exempel på urvalsregler som kan accepteras är anmälningsdatum och geografisk närhet.”

Av andra stycket framgår att verksamheten kan begränsas till vissa årskurser vilket motsvarar nuvarande bestämmelse i 9 kap. 2 § tredje stycket skollagen.

I övrigt är bestämmelserna i andra stycket nya. Avsikten är att en enskild skola skall kunna specialisera sin verksamhet till elever i behov av särskilt stöd eller, enligt föreskrifter som meddelats av regeringen, till en särskild elevgrupp som kräver en särskilt anpassad utbildning eller organisation. Exempel på sådana anpassningar i en kommunal skola är:

att hänvisa elever till behandlingshem eller skoldaghem (nuvarande 5 kap. 5 § grundskoleförordningen) för längre eller kortare period,

att inrätta klasser för elever med särskilda behov. t.ex. för elever med dyslexi, autism, hörselnedsättning (nuvarande 5 kap. 5 § grundskoleförordningen),

justeringar i timplanen för att möjliggöra tvåspråkig undervisning eller undervisning på engelska (nuvarande 2 kap.7 och 8 §§grundskoleförordningen).

Redan idag kan en fristående skola ta hänsyn till färdighetsprov i musik eller dans vid antagning till en fristående skola (1 a kap. 3 § förordningen om fristående skolor).

Tredje stycket innebär ett undantag från huvudprincipen att en elev som behöver särskilt stöd i första hand skall få detta vid den skola, kommunal eller fristående, som han eller hon vill gå i (1996/97: UbU4 s. 7).

Under de förutsättningar som anges i bestämmelsen kan en enskild skola, likaväl som en kommunal skolenhet, neka att ta emot en elev. För att skolan skall kunna göra detta måste dock svårigheterna vara betydande. Om kommunen är beredd att betala kan en enskild skola inte åberopa ekonomiska svårigheter.

Bestämmelsen har förtydligats i förhållande till nu gällande bestämmelse genom att det uttryckligen anges att ovanstående även gäller en elev som under sin fortsatta skolgång får betydande svårigheter och kommunen får betydande ekonomiska kostnader.

16 §

Om det inte finns plats för alla sökande till en enskild grundskola, skall urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolverket.

Bestämmelsen har ingen direkt motsvarighet i nuvarande reglering. I praktiken prövas urvalsprinciperna av Skolverket redan idag i anslutning till ansökan om godkännande eftersom en fristående skola skall vara öppen för alla enligt 9 kap. 2 § nuvarande skollag.

17 §

För varje elev vid en enskild grundskola lämnas bidrag av hemkommunen. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Kommunen har rätt till insyn i skolans verksamhet. Kommunens skyldighet enligt första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en utlandssvensk elevs utbildning. Om bidraget

avser en asylsökande elev eller annan elev som vistas i Sverige under liknande omständigheter, skall kommunen betala det belopp som regeringen har föreskrivit särskilt.

Första stycket är oförändrat i förhållande till nuvarande bestämmelser i 9 kap. skollagen.

Andra stycket reglerar kommunens rätt till insyn som är nära förbunden med bidragsbestämmelserna. Enligt propositionen 1995/96: 200 s. 58 är kommunens rätt till insyn en förutsättning för att kommunen skall kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov grundat på skolans åtagande och elevernas behov. Insynen är också en garanti för att kommunens medel för utbildning används för avsedda ändamål.

Tredje stycket motsvarar nuvarande bestämmelser i 9 kap. om rätt till bidrag för dessa elever.

Fritidshem

18 §

Fritidshemmet kompletterar utbildningen i grundskolan och skall erbjuda eleverna en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen.

En elev skall erbjudas utbildning i fritidshem i den omfattning som behövs med hänsyn till elevens eget behov eller vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier. Fritidshem skall tillhandahållas eleverna den del av dagen då de inte går i grundskolan och under lov.

Fritidshem skall tillhandahållas till och med vårterminen det år eleven fyller 13 år. För elever från och med 10 års ålder kan öppen fritidsverksamhet erbjudas istället för fritidshem.

Första stycket anger att fritidshemmet kompletterar utbildningen i den skolform eleven går i. Detta gör fritidshemmet dels genom att stödja det arbete eleverna bedriver i skolan, dels genom att ge eleverna andra erfarenheter och kunskaper än de normalt får i skolan.

Andra stycket motsvarar nuvarande bestämmelser i 2 a kap. 6 § första stycket och 2 § andra stycket sista meningen. Det innebär att tillträde till fritidshem är beroende av barnets behov eller familjens förhållande. Fritidshem skall tillhandahållas den del av dagen då eleverna inte går i grundskolan och under lov.

Tredje stycket om åldersgränsen uppåt för rätt till fritidshem finns i 2 a kap. 1 § tredje stycket nuvarande skollag. Kommitténs förslag har anpassats till den praxis som utvecklats innebärande att eleverna inte successivt skall behöva lämna fritidshemmet allteftersom de fyller 13 år. Förslaget om att fritidshem skall tillhandahållas till och med vårterminen det år eleven fyller 13 år understryker också den verksamhetsmässiga integration mellan skolan och fritidshemmet som eftersträvas. Genom den föreslagna regleringen hålls elevgrupperna samman med den trygghet detta innebär.

Bestämmelsen om öppen fritidsverksamhet för elever från tio års ålder finns i 2 a kap. 2 § andra stycket nuvarande skollag och har överförts oförändrad. Den öppna fritidsverksamheten och möjlighet till familjedaghem i stället för fritidshem regleras i 17 kap.

19 §

Plats i fritidshem skall erbjudas vid eller så nära elevens grundskola som möjligt. En elev har dock alltid rätt att gå i ett fritidshem som anordnas av hemkommunen.

För plats i fritidshem får en kommun ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer.

En kommun som i sitt fritidshem har en elev från en annan kommun har rätt till ersättning på motsvarande sätt som anges i 14 §.

Utgångspunkten är att huvudmannen för skolan där eleven går skall erbjuda fritidshem vilket innebär att både offentliga och enskilda huvudmän är skyldiga att erbjuda verksamheten. För redan befintliga fristående skolor är åtagandet frivilligt. Detta anges i övergångsbestämmelser.

I första stycket anges att fritidshem skall erbjudas vid eller så nära elevens skola som möjligt. Detta är en grundförutsättning för den eftersträvade verksamhetsmässiga integrationen.

Det kan dock finnas situationer, t.ex. på grund av avstånd och möjligheter till skjuts eller kamratrelationer på övrig fritid, då det för eleven själv och dennes vårdnadshavare är lämpligare, eller kanske t.o.m. nödvändigt för att kunna nyttja erbjudandet, med en plats i ett annat fritidshem som kanske ligger närmare hemmet eller på annat sätt bättre till. I sådana fall bör vårdnadshavarnas önskemål naturligtvis beaktas så långt detta är möjligt.

I andra stycket anges att kommunen får ta ut skäliga avgifter för plats i fritidshem.

Tredje stycket tar sikte på situationer när elever går i en annan kommuns grundskola och i fritidshem anknutet till den grundskolan. Av bestämmelsen framgår att hemkommunen på samma sätt som enligt 14 § är skyldig att betala ersättning för en elevs plats i en annan kommuns fritidshem.

20 §

Ett enskilt fritidshem får ta ut avgifter enligt samma grunder som elevens hemkommun tillämpar i sina fritidshem. För varje elev i ett sådant fritidshem skall bidrag lämnas av hemkommunen enligt samma grunder som anges i 17 §. Bidraget minskas i förekommande fall med det belopp som huvudmannen får ta ut i avgift.

Bestämmelsen är ny för enskilda fritidshem och överensstämmer med vad som gäller för förskolan, se 5 kap. 15 §.

21 §

Bestämmelser om familjedaghem och öppen fritidsverksamhet finns i 17 kap.

8 kap. Grundsärskolan

Inledande bestämmelser

1 §

Grundsärskolan skall ge elever med utvecklingsstörning en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan. Grundsärskolans utbildning skall också ligga till grund för fortsatt utbildning.

Här anges grundsärskolans särskilda syfte. Paragrafens första led motsvarar 6 kap. 1 § nuvarande skollag med den ändring som den nya skolformen ”grundsärskolan” föranleder. Övergripande mål finns i 1 kap. och i läroplanen. För undervisningen i olika ämnen

och ämnesområden gäller målen i kursplanerna. Detta framgår av 3 §.

I paragrafens andra led framhålls att grundsärskolan också ligger till grund för fortsatt utbildning.

2 §

Grundsärskolan skall ha nio årskurser. Utbildningen i varje årskurs skall bedrivas under ett läsår, vilket består av en hösttermin och en vårtermin.

Grundsärskolan omfattar utbildning i ämnen eller inom ämnesområden, eller en kombination av dessa. Utbildning inom ämnesområden är avsedd för elever som inte kan tillgodogöra sig hela eller delar av utbildningen i ämnen.

En elev i grundsärskolan skall ha en individuell studieplan för utbildningen. Denna skall utarbetas tillsammans med eleven och vårdnadshavaren och beslutas av rektorn. Av planen skall framgå den inriktning elevens utbildning skall ha. Planen skall omprövas minst en gång per läsår.

Första styckets första mening motsvarar delvis 6 kap. 3 § i nuvarande skollag. Antalet årskurser anpassas till vad som gäller för grundskolan med de möjligheter till extra läsår som anges i skolpliktskapitlet.

Begreppet ”årskurs” är nödvändigt bl.a. för att kunna ange den position i systemet där en elev befinner sig, t.ex. för att ange när betyg (eventuellt) skall sättas eller när rätt till fortsatt skolgång under vissa förutsättningar skall prövas. Eftersom det tar olika lång tid för olika elever att uppnå målen, kan dessa positioner inte knytas till hur länge eleven har gått i grundsärskolan. I stället används begreppet årskurs. Det ankommer på de professionella i skolorna att lokalt fastställa vad som skall läras ut under en viss årskurs. Detta begrepp står således inte för något nationellt fastställt innehåll i utbildningen.

Andra stycket anger den nya grundsärskolans innehåll. Den nuvarande obligatoriska särskolans uppdelning i grundsärskola och träningsskola ersätts på så sätt att ”grundsärskola” föreslås täcka hela det nuvarande begreppet ”obligatoriska särskolan” och att det inom den nya grundsärskolan skall finnas två inriktningar: utbildning i ämnen och utbildning inom ämnesområden. Det skall vara

möjligt för en elev att på ett flexibelt sätt kombinera de olika inriktningarna allt efter elevens förutsättningar och behov. Denna möjlighet kan också bidra till integration inom den nya skolformen.

Beslut om inriktningen av en elevs utbildning inom den föreslagna grundsärskolan skall enligt tredje stycket dokumenteras i en individuell studieplan som skall omprövas minst en gång per läsår. Planen skall grunda sig på i huvudsak pedagogiska bedömningar. Därför föreslås här att den skall beslutas av rektor.

3 §

Undervisningstiden skall för varje elev vara minst 6 665 timmar. Om inte annat följer av denna lag eller av föreskrifter som meddelas av regeringen, skall undervisning ges

1. i följande ämnen: bild, engelska, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, matematik, musik, natur- och samhällsorienterande ämnen, slöjd samt svenska eller

2. i följande ämnesområden: estetisk verksamhet, kommunikation, motorik, vardagsaktiviteter och verklighetsuppfattning.

För den offentliga särskolan gäller därutöver den timplan som regeringen fastställer.

För varje ämne och ämnesområde gäller en kursplan som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Första stycket anger den totala undervisningstiden för grundsärskolan och motsvarar vad som gäller för grundskolan (se 7 kap. 3 §). Vidare anges de ämnen och ämnesområden, som idag anges i bilaga till särskoleförordningen.

Av andra stycket framgår att för den offentliga särskolan gäller därutöver att en timplan fastställs i förordning.

Av tredje stycket följer att de fastställda kursplanerna skall gälla för alla grundsärskolor oberoende av huvudman.

4 §

Utbildningen i grundsärskolan skall vara avgiftsfri. Det får dock förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna.

Eleverna skall utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. Huvudmannen skall vidare erbjuda eleverna kostnadsfria skolmåltider.

För den offentliga grundsärskolan finns motsvarande bestämmelser i nuvarande 6 kap.4 och 4 a §§skollagen. För enskilda grundsärskolor som har rätt till kommunala bidrag finns motsvarande bestämmelser i 9 kap. 7 § skollagen. Bestämmelserna har anpassats till vad som gäller och föreslås för grundskolan (7 kap. 6 §).

Offentlig grundsärskola

5 §

För var och en som enligt denna lag har rätt att gå i grundsärskolan, och som inte fullgör sin skolplikt på annat sätt, skall hemkommunen svara för att sådan utbildning kommer till stånd.

Denna skyldighet skall normalt fullgöras genom att hemkommunen anordnar grundsärskola i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för samtliga i kommunen som avses i första stycket.

En kommun får komma överens med någon annan kommun om att denna i sin grundsärskola skall ta emot elever vars grundsärskoleutbildning hemkommunen har att svara för.

Paragrafen motsvarar till innehållet nuvarande 6 kap. 5 § skollagen.

6 §

En elev har rätt att bli mottagen i den offentliga grundsärskolan i en annan kommun än den som skall svara för elevens utbildning, om eleven med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens grundsärskola.

Elever i den obligatoriska särskolan har enligt nuvarande bestämmelser inte den rätt som elever i grundskolan och gymnasieskolan har att bli mottagna i en skola utanför hemkommunen med hänvisning till ”personliga förhållanden”. För elever i grundskolan och i gymnasieskolan gäller enligt nuvarande skollag att en kommun skall ta emot elever från annan kommun i sådana fall. Om en elev

nekas mottagande kan beslutet överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd. Detta framgår av 20 kap. 7 § 5.

Då det inte finns några sakliga skäl för att särskilja grundsärskoleelevers rättigheter i detta avseende föreslås att bestämmelserna harmoniseras med vad som gäller och föreslås för grundskolan (7 kap. 8 § första stycket).

Fråga om ersättning från elevens hemkommun regleras i 12 §.

7 §

Efter önskemål av vårdnadshavare får en kommun även i andra fall än som avses i 5 § tredje stycket och 6 § i sin grundsärskola ta emot en elev från en annan kommun.

Motsvarar 6 kap. 6 a § i nuvarande skollag med den justering som krävs genom införandet av bestämmelsen i 6 §. Bestämmelsen i 7 § medför ingen rätt för en elev att bli mottagen i en annan kommun men ger en möjlighet för detta.

8 §

En elev som har tagits emot i en kommuns grundsärskola ett visst läsår har rätt att gå kvar hela läsåret, även om de förhållanden som låg till grund för mottagandet ändras under läsårets gång.

Om det för eleven endast återstår ytterligare en årskurs har eleven också rätt att gå kvar denna.

Enligt 4 kap. 9 § nuvarande skollag har en elev i grundskolan rätt att gå kvar i en kommuns grundskola viss tid även om de förhållanden som låg till grund för placeringen ändrats. Motsvarande bestämmelse finns för gymnasieskolan (nuvarande 5 kap. 16 § skollagen) men inte för nuvarande särskolan.

Genom här givna förslag får elev i grundsärskolan samma rätt som elev i grundskolan.

Interkommunal ersättning för den situation som avses i andra stycket behandlas i 12 §.

9 §

Varje kommun är skyldig att vid utformningen av sin grundsärskola beakta vad som för eleverna är ändamålsenligt ur kommunikationssynpunkt.

Varje kommun som anordnar grundsärskola är skyldig att så långt det är möjligt organisera grundsärskolan så att ingen elev på grund av skolgången behöver bo utanför det egna hemmet.

I lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade finns föreskrifter om stöd och service i form av boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet.

Första och andra stycket motsvarar innehållsligt 6 kap. 6 § första stycket i nuvarande skollag.

Tredje stycket motsvarar 6 kap. 6 § fjärde stycket i nuvarande skollag.

10 §

En elev har rätt att gå i den av kommunens skolenheter där vårdnadshavarna önskar att eleven skall gå. Kommunen får dock frångå vårdnadshavarnas önskemål och placera eleven vid en annan skolenhet inom sin grundsärskola om

1. den önskade placeringen skulle medföra att annan elevs berättigade krav på placering i en skolenhet nära hemmet åsidosätts,

2. den önskade placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen, eller

3. det finns andra särskilda skäl.

Paragrafen utgår till sitt innehåll från nuvarande 6 kap. 6 § andra stycket men har hämtat sin utformning från vad som nu föreslås för grundskolan (7 kap. 12 §). Vad där sägs i motiveringen gäller i tillämpliga delar också här. Föreskrifter om att beslut enligt punkt 3 kan överklagas finns i 20 kap. 7 § 7.

11 §

Elever i den offentliga grundsärskolan har rätt till kostnadsfri skolskjuts från den plats där eleven är bosatt till den plats där utbildningen bedrivs om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, funktionshinder hos eleven eller någon annan särskild omständighet. Denna rätt gäller dock inte elever som

1. väljer att gå i en annan skolenhet än den där kommunen annars skulle ha placerat dem i, eller

2. går i en annan kommuns grundsärskola med stöd av 6, 7 eller 8 §. Elevens hemkommun skall ombesörja att skolskjuts anordnas enligt första stycket.

En elev som med stöd av 6 § går i en annan kommuns grundsärskola och som på grund av skolgången måste övernatta i den kommunen har rätt till skolskjuts mellan den tillfälliga bostaden och den plats där utbildningen bedrivs under samma förutsättningar som gäller för elever som är hemmahörande i kommunen. Den kommun som anordnar utbildningen skall ombesörja att sådan skolskjuts kommer till stånd. Kommunens kostnader för detta skall ersättas av elevens hemkommun.

Paragrafen motsvarar till sitt huvudsakliga innehåll 6 kap. 6 § tredje stycket i nuvarande skollag. Se specialmotiveringarna till 7 kap. 13 § i tillämpliga delar. Att beslut om skolskjuts kan överklagas framgår av 20 kap. 2 § 3.

12 §

En kommun som i sin grundsärskola har en elev från en annan kommun skall ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av elevens hemkommun om elevens skolgång i kommunen grundar sig på 6 eller 8 § andra stycket.

Även i situationer som avses i 7 § har kommunen rätt till ersättning. Om inte de berörda kommunerna kommer överens om annat skall ersättningen bestämmas med hänsyn till kommunens åtagande och elevens behov efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundsärskolorna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är hemkommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Se specialmotiveringarna till 7 kap. 14 § i tillämpliga delar.

Enskild grundsärskola

13 §

En enskild grundsärskola skall vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den offentliga grundsärskolan, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

En enskild grundsärskola får begränsa sin verksamhet till – vissa årskurser, – utbildning för elever som är i behov av särskilt stöd, – utbildning som är speciellt anpassad för vissa elever enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.

En enskild grundsärskola är inte skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan.

Se motsvarande bestämmelse i 7 kap. 15 §.

14 §

Om det inte finns plats för alla sökande till en enskild grundsärskola, skall urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolverket.

Bestämmelsen har ingen direkt motsvarighet i nuvarande reglering. I praktiken prövas urvalsprinciperna av Skolverket redan idag i anslutning till ansökan om godkännande eftersom en fristående skola skall vara öppen för alla enligt 9 kap. 2 § skollagen.

15 §

För varje elev vid en enskild grundsärskola lämnas bidrag av hemkommunen. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundsärskolorna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Kommunen har rätt till insyn i skolans verksamhet. Kommunens skyldighet enligt första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en utlandssvensk elevs utbildning.

Se motsvarande bestämmelse i 7 kap. 17 §.

Fritidshem

16 §

Fritidshemmet kompletterar utbildningen i grundsärskolan och skall erbjuda eleverna en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen.

En elev skall erbjudas utbildning i fritidshem i den omfattning som behövs med hänsyn till elevens eget behov eller vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier. Fritidshem skall tillhandahållas eleverna den del av dagen då de inte går i grundsärskolan och under lov.

Fritidshem skall tillhandahållas till och med vårterminen det år eleven fyller 13 år. För elever från och med 10 års ålder kan öppen fritidsverksamhet erbjudas istället för fritidshem.

17 §

Plats i fritidshem skall erbjudas vid eller så nära elevens grundsärskola som möjligt. En elev har dock alltid rätt att gå i ett fritidshem som anordnas av hemkommunen.

För plats i fritidshem får en kommun ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer.

En kommun som i sitt fritidshem har en elev från en annan kommun har rätt till ersättning på motsvarande sätt som anges i 12 §.

18 §

Ett enskilt fritidshem får ta ut avgifter enligt samma grunder som barnets hemkommun tillämpar i sina fritidshem. För varje elev i ett sådant fritidshem skall bidrag lämnas av hemkommunen enligt samma grunder som anges i 15 §. Bidraget minskas i förekommande fall med det belopp som huvudmannen får ta ut i avgift.

19 §

Bestämmelser om familjedaghem och öppen fritidsverksamhet finns i 17 kap.

Se specialmotiveringarna till motsvarande bestämmelser i 7 kap. 18–20 §§.

9 kap. Specialskolan

Inledande bestämmelser

1 §

Specialskolan skall ge barn och ungdomar med dövhet, som är dövblindfödda eller som har en hörselskada en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges i grundskolan. Specialskolans utbildning skall ligga till grund för fortsatt utbildning. Specialskolan skall erbjuda en teckenspråkig miljö.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 7 kap. 1 § skollagen med tillägget att specialskolan även avser dövblindfödda elever.

2 §

Specialskolan skall ha tio årskurser. Utbildningen i varje årskurs skall bedrivas under ett läsår vilket består av en hösttermin och en vårtermin.

Denna bestämmelse har sin motsvarighet i övriga skolformer. Vad som skiljer är att specialskolans elever har tio obligatoriska årskurser och inte nio. Skälen till detta är att eleverna under skoltiden utvecklar tvåspråkighet och att eleverna bör ha ett extra år för att utveckla grundläggande kunskaper. Timplanen innehåller ett ytterligare ämne, teckenspråk på 710 timmar, vilket i sig motiverar ett tionde läsår. Utbildningsmålen i de övriga ämnena i specialskolan skall ju så långt möjligt vara desamma som i grundskolan. Ämnena bör då rimligen erbjudas i minst samma omfattning i tid som i grundskolan.

3 §

Undervisningen skall omfatta följande ämnen: bild, biologi, engelska, fysik, geografi, hem- och konsumentkunskap, historia, idrott och hälsa, kemi, matematik, religionskunskap, rörelse och drama, samhällskunskap, slöjd, svenska, teckenspråk och teknik. Härutöver skall det finnas språkval och elevens val. Undervisningstiden skall för varje elev vara minst 7 845 timmar. Därav utgör 600 timmar skolans val.

För den offentliga specialskolan gäller därutöver den timplan som regeringen fastställer.

I skolans val kan också ingå ämnen som huvudmannen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om undervisningens omfattning. Därvid får för särskilda utbildningar avvikelse göras från den ämnesindelning som anges i första stycket.

4 §

För varje ämne gäller en kursplan. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om kursplaner.

Bestämmelserna har sin motsvarighet i vad som föreslås för grundskolan i 7 kap. 3 och 4 §§. Timplanen för specialskolan finns idag i förordning.

5 §

Utbildningen i specialskolan skall vara avgiftsfri. Det får dock förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleven.

Eleverna skall utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. Huvudmannen skall vidare erbjuda kostnadsfria skolmåltider.

Bestämmelsen överensstämmer till sitt sakliga innehåll med 7 kap. 4 § första och andra stycket nuvarande skollag. Vissa redaktionella ändringar har dock gjorts så att bestämmelsen överensstämmer med motsvarande bestämmelse i övriga skolformer.

6 §

Hemkommunen skall betala ersättning till staten för vissa kostnader för den som är elev i specialskolan.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall meddela föreskrifter om ersättningens storlek.

Bestämmelsen överensstämmer med 7 kap. 7 § nuvarande skollag.

Offentlig specialskola

7 §

Staten skall svara för att eleverna i den offentliga specialskolan kostnadsfritt erhåller för utbildningen erforderliga resor.

En elev i den offentliga specialskolan som till följd av sin skolgång måste bo utanför det egna hemmet har rätt till tillfredsställande förhållanden. Staten skall svara för detta utan extra kostnader för eleven.

Bestämmelsen överensstämmer med 7 kap. 4 §, tredje och fjärde stycket nuvarande skollag. Bestämmelsen har dock förtydligats för att markera att det rör sig om en rättighet för den enskilde. Bestämmelsen gäller endast elever i offentlig specialskola. Se motsvarande bestämmelser som föreslås för grundskolan och grundsärskolan (7 kap. 11 § tredje stycket och 8 kap. 11 §).

8 §

Utbildningen i den offentliga specialskolan skall bedrivas vid flera särskilda enheter inom Specialskolemyndigheten. Regeringen meddelar föreskrifter om enheterna och deras upptagningsområden.

Bestämmelsen motsvarar i princip 7 kap. 5 § nuvarande skollag.

Enskild specialskola

9 §

En enskild specialskola skall vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den offentliga specialskolan, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

En enskild specialskola får begränsa sin verksamhet till – vissa årskurser, – utbildning för elever som är i behov av särskilt stöd, – utbildning som är speciellt anpassad för vissa elever enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.

En enskild specialskola är inte skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan.

Se förslaget till motsvarande bestämmelse för grundskolan (7 kap. 15 §).

10 §

Om det inte finns platser för alla sökande till en enskild specialskola, skall urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolverket.

Se förslaget till bestämmelse i 7 kap. 16 §.

11 §

För varje elev som genomgår utbildning i en enskild specialskola lämnas bidrag av staten. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som staten tillämpar vid fördelning av resurser till de offentliga specialskolorna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är staten inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för staten.

Specialskolemyndigheten beslutar om bidrag enligt första stycket. Myndigheten har rätt till insyn i skolans verksamhet.

Bestämmelsen är ny. Idag finns inga bestämmelser om rätt till bidrag för en elev som går i en fristående specialskola. Det finns inte heller några fristående specialskolor. Då principen är att harmonisera skollagen och att i möjligaste mån ha likartade bestämmelser för olika skolformer och oberoende av om huvudmannen är kommunal, statlig eller enskild, kan dessa bidragsregler tillämpas. Se motsvarande förslag till bestämmelse för grundskolan, 7 kap. 17 § första stycket.

Förslaget innebär att hemkommunen enligt 6 § betalar till staten oberoende av om eleven går i en statlig eller enskild specialskola och att staten via Specialskolemyndigheten fördelar resurser till enskilda specialskolor. Specialskolemyndigheten har också erfarenhet och kompetens att bedöma behovet av eventuella särskilda resurser till enskilda elever.

Myndigheten har rätt till insyn i skolans verksamhet. Se motsvarande bestämmelse för grundskolan, 7 kap. 17 § andra stycket.

Fritidshem

12 §

Fritidshemmet kompletterar utbildningen i specialskolan och skall erbjuda eleverna en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen.

En elev skall erbjudas utbildning i fritidshem i den omfattning som behövs med hänsyn till elevens eget behov, vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier. Fritidshem skall tillhandahållas den del av dagen då de inte går i specialskolan och under lov.

Fritidshem skall tillhandahållas till och med vårterminen det år eleven fyller 13 år. För elever från och med 10 års ålder kan öppen fritidsverksamhet erbjudas istället för fritidshem.

Se specialmotiveringen till förslaget till motsvarande bestämmelser i 7 kap.18 §.

Frågan om avgifter för fritidshem och bidrag till fritidshem vid en enskild specialskola kräver ytterligare överväganden och därför lämnar kommittén inget förslag i denna del.

Kap. 10 Sameskolan

Inledande bestämmelser

1 §

Utbildningen i sameskolan syftar till att ge en utbildning med samisk inriktning som i övrigt motsvarar utbildningen i årskurserna 1–6 i grundskolan.

Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 8 kap. 1 § första stycket i nuvarande skollag.

2 §

Undervisningen skall omfatta följande ämnen: biologi, bild, engelska, fysik, geografi, hemkunskap, historia, idrott och hälsa, kemi, matematik, musik, religionskunskap, samhällskunskap, samiska, slöjd, svenska samt teknik. Härutöver skall det finnas språkval och elevens val. Undervisningstiden skall för varje elev vara minst 4 200 timmar. Därav utgör 210 timmar skolans val.

För den offentliga sameskolan gäller därutöver den timplan som regeringen fastställer.

I skolans val kan också ingå ämnen som huvudmannen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om undervisningens omfattning. Därvid får för särskilda utbildningar avvikelse göras från den ämnesindelning som anges i första stycket.

Se specialmotiveringarna till förslagen i 7 kap. 3 §. Timplanen finns idag i bilaga till sameskolförordningen.

3 §

För varje ämne gäller en kursplan. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om kursplaner.

Bestämmelserna motsvarar förslaget i 7 kap. 4 § grundskolan.

4 §

Utbildningen i sameskolan skall vara avgiftsfri. Det får dock förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna.

Eleverna skall utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. Huvudmannen skall vidare erbjuda eleverna kostnadsfria skolmåltider.

Bestämmelsen motsvarar 8 kap. 4-4 a §§ i nuvarande skollag.

5 §

Hemkommunen skall betala ersättning till staten för vissa kostnader för den som är elev i sameskolan.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela föreskrifter om ersättningens storlek.

Bestämmelsen motsvarar 8 kap. 7 § nuvarande skollag. Bestämmelser som åsyftas i andra stycket finns i förordningen om ersättning för elever i sameskolan (SKOLFS 1995:50).

Offentlig sameskola

6 §

Staten skall svara för att eleverna i den offentliga sameskolan kostnadsfritt erhåller för utbildningen erforderliga resor.

En elev i den offentliga sameskolan som till följd av skolgången måste bo utanför det egna hemmet har rätt till tillfredsställande förhållanden. Staten skall svara för detta utan extra kostnader för eleven.

Bestämmelsen motsvarar till innehållet 8 kap. 5 § i nuvarande skollag.

Överklagandebestämmelser finns i förslaget till 20 kap.

Enskild sameskola

7 §

En enskild sameskola skall vara öppen för alla barn som har rätt till utbildning i den offentliga sameskolan, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

En enskild sameskola får begränsa sin verksamhet till – vissa årskurser, – utbildning för elever som är i behov av särskilt stöd, – utbildning som är speciellt anpassad för vissa elever enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.

En enskild sameskola är inte skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan.

Se förslaget till motsvarande bestämmelser för grundskolan i 7 kap. 15 §.

8 §

Om det inte finns platser för alla sökande till en enskild sameskola skall urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolverket.

Se förslaget till motsvarande bestämmelse för grundskolan i 7 kap. 16 §.

9 §

För varje elev i en enskild sameskola lämnas bidrag av staten. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som staten tillämpar vid fördelning av resurser till de offentliga sameskolorna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är staten inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande ekonomiska svårigheter uppstår för staten

Sameskolstyrelsen beslutar om bidrag enligt första stycket. Styrelsen har rätt till insyn i skolans verksamhet.

Bestämmelsen är ny. Det finns inga bestämmelser om enskild sameskola idag.

Om principen att harmonisera skollagen och att i möjligaste mån ha likartade bestämmelser för olika skolformer och oberoende av om huvudmannen är kommunal, statlig eller enskild, kan dessa bidragsregler tillämpas. Se motsvarande bestämmelse för grundskolan 7 kap. 17 § första stycket.

Förslaget innebär att hemkommunen enligt 5 § betalar till staten oberoende av om eleven går i en statlig eller enskild sameskola och att staten via Sameskolstyrelsen fördelar resurser till enskilda sameskolor. Sameskolstyrelsen har också erfarenhet och kompetens att bedöma behovet av eventuella särskilda resurser till enskilda elever.

Myndigheten har rätt till insyn i skolans verksamhet. Se motsvarande bestämmelse för grundskolan 7 kap. 17 § andra stycket.

Fritidshem

10 §

Fritidshemmet kompletterar utbildningen i sameskolan och skall erbjuda eleverna en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen.

En elev skall erbjudas fritidshem i den omfattning som behövs med hänsyn till elevens eget behov, vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier. Fritidshem skall erbjudas eleverna den del av dagen då de inte går i sameskolan och under lov.

Fritidshem skall tillhandahållas till och med vårterminen det år eleverna fyller 13 år. För elever från och med 10 års ålder kan fritidshem även bedrivas i form av öppen fritidsverksamhet.

Se specialmotiveringen till förslag till motsvarande bestämmelse i 7 kap. 18 §.

Frågan om avgifter för fritidshem och bidrag till fritidshem vid en enskild sameskola kräver ytterligare överväganden och därför lämnar kommittén inget förslag i denna del.

/– – –/

16 kap. Utbildning på entreprenad

1 §

Kommuner eller landsting får enligt bestämmelserna i detta kapitel med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att utföra uppgifter inom utbildning enligt denna lag (entreprenad).

I paragrafen definieras begreppet entreprenad. Syftet är att begreppet entreprenad skall få tillräcklig stadga i skollagstiftningen och att undvika tolkningssvårigheter. Undervisning som läggs ut på entreprenad skall ingå i skolväsendet. Av orden ”bibehållet huvudmannaskap” följer att kommunen eller landstinget alltjämt är huvudman för utbildning som läggs ut på entreprenad. Elevernas rättigheter och kommunernas skyldigheter skall vara desamma som om undervisningen bedrivs av kommunen i egen regi.

Bestämmelser som finns för utbildningen, skollagen och andra författningar på skolområdet, exempelvis läroplaner och kursplaner gäller även vid entreprenad. Det innebär att bestämmelserna i 1–3 kap. gäller även för entreprenaden. Bestämmelserna om krav på lärare i 2 kap. 11–15 §§ samt om registerkontroll i 2 kap. 19–21 §§ i skollagen kommer därmed också att gälla vid entreprenad.

Möjligheten för enskilda skolor att lägga ut verksamhet på entreprenad bör övervägas i den utredning om entreprenad som kommittén har föreslagit i avsnitt 14.

2 §

Inom förskola, förskoleklass, fritidshem, kommunal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare får uppgifter inom utbildningen överlämnas på entreprenad.

Inom de uppräknade skolformerna finns för närvarande inga begränsningar i fråga om möjlighet att lägga ut utbildning på entreprenad så när som vad gäller myndighetsutövning inom förskola och fritidshem. Någon förändring föreslås inte i sak. För komvux, särvux och sfi föreslås att den myndighetsutövning som hör till lärares åliggande får överlämnas till entreprenörer, jfr 5 §.

3 §

Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

Paragrafen motsvarar 1 § lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden i skolan. Inga förändringar jämfört med vad som nu gäller enligt entreprenadlagen föreslås för gymnasieskolans utbildningar. Bestämmelsens slutliga utformning måste avvakta Gymnasiekommitténs förslag.

4 §

Om det finns särskilda skäl får regeringen på ansökan av en kommun eller ett landsting i andra fall än som anges i 2 och 3 §§ medge att kommunen eller landstinget får sluta avtal med någon annan om att bedriva undervisning inom skolväsendet för barn och ungdom.

Av paragrafen framgår att regeringens nuvarande möjlighet enligt 2 § entreprenadlagen att medge undantag från huvudregeln bibehålls. Undantaget kan som idag avse vilken undervisning som får läggas ut, men den kan också avse att annan än enskild fysisk eller juridisk person får anlitas som entreprenör, t.ex. en kommun. I fråga om undervisning kan regeringen medge att entreprenad får prövas även inom andra ämnen i gymnasieskolan än som anges i 3 § samt inom grundskolan. Ordet ”offentliga skolväsendet” har ersatts med ”skolväsendet”. Någon saklig förändring av bestämmelsens innebörd är inte avsedd.

5 §

Om en kommun eller ett landsting överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad får också överlämnas den myndighetsutövning som hör till uppgiften.

För att överlämna myndighetsutövning till en enskild krävs lagstöd. Bestämmelsen innebär att ingen annan myndighetsutövning än den som hör till lärares undervisningsuppgifter får överlämnas vid entreprenad. Uppgifter som kan komma att övrelämnas är

främst betygsättning. Det bör framhållas att skollagens bestämmelser om vem som får sätta betyg skall också gälla hos entreprenören.

6 §

Den som är eller har varit verksam inom enskild verksamhet som bedrivs med stöd av 2–4 §§ får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid fått veta om enskildas personliga förhållanden.

Paragrafen motsvarar till innehållet 5 § i entreprenadlagen men utvidgas till att gälla i all entreprenadverksamhet enligt detta kapitel.

7 §

En kommun får såsom huvudman överlåta ansvaret för medicinska insatser som anges i 2 kap. 17 § till ett landsting, om kommunen och landstinget är överens om detta. På samma sätt får ett landsting överlåta ansvaret till en kommun.

Staten eller en enskild får såsom huvudman överlåta ansvaret för de medicinska insatser som anges i 2 kap. 17 § till en kommun eller ett landsting, om huvudmannen och kommunen eller landstinget är överens om detta.

Elevhälsans medicinska insatser har samma huvudmannen som utbildningen, dvs. en kommun, ett landsting, staten eller en enskild huvudman.

Skolhuvudmannen är beträffande elevhälsans medicinska insatser enligt 2 kap. 17 § vårdgivare. Denne skall enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) utse en verksamhetschef som skall leda verksamheten så att kraven på säkerhet och kvalitet uppfylls. Socialstyrelsen har gett ut allmänna råd om verksamhetschef inom hälso- och sjukvård (SOSFS 1997:8).

Paragrafen ersätter nuvarande bestämmelser om skolhuvudmannens skyldighet avseende skolhälsovården i skollagen och sådana i skolformsförordningarna som ger möjlighet för skolhuvudmannen att låta någon annan fullgöra dessa uppgifter. Den överlåtelse som sker är inte att betrakta som entreprenad då huvudmannaskapet och ansvaret för verksamheten vid överlåtelsen följer med. Trots

det föreslår kommittén att bestämmelserna som i dag är spridda i skolformsförordningarna sammanförs i detta kapitel.

Första stycket motsvarar nuvarande bestämmelser avseende skolhälsovården i 1 kap. 5 § grundskoleförordningen, 1 kap. 5 § särskoleförordningen, 1 kap. 14 § gymnasieförordningen samt 1 kap. 12 § gymnasiesärskoleförordningen.

Andra stycket motsvarar nuvarande bestämmelser i 1 kap. 12 § specialskoleförordningen och 1 kap. 6 § sameskolförordningen.

Samtidigt föreslås här att en enskild skolhuvudman ges möjlighet att överlåta ansvaret för de medicinska insatserna till en kommun eller ett landsting.

17 kap. Särskilda utbildningsformer och annan

pedagogisk verksamhet

Familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet

1 §

Kommunen skall sträva efter att i stället för förskola eller fritidshem erbjuda ett barn familjedaghem, om vårdnadshavarna önskar det.

Familjedaghem skall genom pedagogisk verksamhet och omsorg stimulera barns utveckling och lärande. Verksamheten skall utgå från varje barns speciella behov.

I nuvarande skollag finns en gemensam reglering för förskola, fritidshem och familjedaghem under begreppen förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. I kommitténs förslag till skollag ingår familjedaghemmet inte i skolväsendet och någon gemensam reglering finns inte. Familjedaghemmets funktion som alternativ eller komplement till en kommuns förskola eller fritidshem anges därför i förevarande paragraf i 17 kap.

Kommun skall sträva efter att erbjuda plats i familjedaghem om vårdnadshavarna hellre önskar denna omsorgsform för sitt barn. Endast när det inte finns något familjedaghem att tillgå kan kommunen trots vårdnadshavarnas önskemål hänvisa barnet till förskola. Se specialmotiveringen till 5 kap. 10 §.

Andra stycket anger att familjedaghem skall genom pedagogisk verksamhet och omsorg stimulera barns utveckling och lärande.

Det framgår också att barn skall ges det stöd som barnets speciella behov kräver.

Bestämmelsen kan liksom idag kompletteras med allmänna råd från Skolverket (1999:3).

2 §

För plats i familjedaghem får skäliga avgifter tas ut på det sätt som anges i 5 kap. 11 § första stycket.

Bestämmelsen ersätter vad som idag gäller enligt 2 a kap. 10 § skollagen. Den ändrade lydelsen innebär ingen ändring i sak.

3 §

En kommun kan även anordna pedagogisk verksamhet och omsorg i form av öppen förskola och öppen fritidsverksamhet.

En enskild huvudman får erbjuda öppen fritidsverksamhet till sina elever i grundskolan eller grundsärskolan från tio års ålder till och med vårterminen det år de fyller 13 år.

Bestämmelsen möjliggör för en kommun att anordna öppen förskola där barnen inte är inskrivna.

Öppen fritidsverksamhet kan erbjudas elever i grundskolan eller motsvarande skolformer istället för fritidshem från 10 års ålder till och med vårterminen det år eleven fyller 13 år (jfr 7 kap. 18 § tredje stycket). Även en enskild huvudman kan erbjuda öppen fritidsverksamhet till sina elever i den aktuella åldersgruppen.

För såväl öppen förskola som öppen fritidsverksamhet finns idag allmänna råd utgivna av Skolverket (2000:1 respektive 2000:2).

4 §

För den som erbjuds anställning i sådan verksamhet som avses i 1 och 3 §§ skall bestämmelserna i 2 kap. 19–21 §§ tillämpas.

Lokalerna där verksamheterna skall bedrivas skall vara ändamålsenliga.

Bestämmelsen i första stycket innebär att den som erbjuds en anställning för verksamhet vid familjedaghem, öppen förskola eller öppen fritidsverksamhet skall lämna ett utdrag ur det register som

förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Den som inte har lämnat registerutdrag får inte anställas.

Vissa verksamheter för barn på sjukhus

5 §

Om ett barn vårdas på sjukhus eller i någon annan institution, skall huvudmannen för institutionen svara för att barnet får tillfälle att delta i verksamhet som motsvarar den som erbjuds i förskola, förskoleklass eller fritidshem.

I denna paragraf återges de bestämmelser som i dag finns i 2 a kap. 4 § och 2 b kap. 4 §. Som redovisats i den allmänna kommentaren i avsnitt 13 omfattar bestämmelsen alla barn som vårdas på sjukhus eller motsvarande oavsett om de annars deltar i förskola, fritidshem eller förskoleklass. Till skillnad från vad som gäller för särskild undervisning ligger anordnaransvaret på sjukvårdshuvudmannen och inte på skolhuvudmannen.

Särskild undervisning

6 §

För sådana elever i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som på grund av sjukdom eller av liknande skäl under en längre tid inte kan delta i vanligt skolarbete skall särskild undervisning anordnas på ett sjukhus eller en motsvarande institution, i elevens hem eller på annan lämplig plats. Särskild undervisning anordnas av skolhuvudmannen, om inte något annat följer av andra stycket. Undervisningen skall så långt det är möjligt motsvara den undervisning som eleven inte kan delta i.

Särskild undervisning på ett sjukhus eller en motsvarande institution anordnas av den kommun där institutionen är belägen. Sådan undervisning skall stå öppen även för dem som fullgör skolplikt utanför skolväsendet. Om undervisningen avser en elev som inte är bosatt i kommunen har kommunen rätt till ersättning för sina kostnader från huvudmannen för den utbildning där eleven annars fullgör sin skolgång.

Särskild undervisning skall inte ges en elev om den läkare som ansvarar för elevens vård avråder från det. Undervisning får anordnas i elevens hem endast om elevens vårdnadshavare medger det.

Bestämmelsen är avsedd att täcka vad som i dagens lagbestämmelser regleras i 10 kap. 3 § skollagen samt i bestämmelserna om särskild undervisning i skolformsförordningarna. Förslaget innebär en enhetlig reglering för elever i grundskolan och motsvarande skolformer samt i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Ansvaret för särskild undervisning på sjukhus eller motsvarande flyttas till kommunen där sjukhuset eller motsvarande är beläget. Av andra stycket framgår att kommunen har rätt till ersättning för sina kostnader för utbildningen från elevernas skolhuvudmän.

Utbildning vid resurscenter

7 §

Barn som är synskadade eller gravt språkstörda får fullgöra sin skolplikt i särskilda resurscenter. Utbildningen skall med nödvändiga avvikelser motsvara utbildningen i grundskolan respektive grundsärskolan.

Staten är huvudman för utbildning vid sådana resurscenter. Hemkommunen skall betala ersättning till staten för vissa kostnader för den som fullgör sin skolplikt vid ett särskilt resurscenter.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om verksamheten vid sådana resurscenter samt meddela föreskrifter om undantag från bestämmelsen i tredje stycket och om ersättningens storlek.

Paragrafen motsvarar nuvarande 10 kap. 3 a §. Bestämmelsen infördes i skollagen efter regeringens förslag i prop. 1998/99:105 Elever med funktionshinder. Nuvarande bestämmelse har gällt sedan den 1 juli 2000.

I föreliggande förslag görs ett förtydligande i ett nytt andra stycke som anger att staten är huvudman för utbildning vid särskilda resurscenter.

I övrigt är paragrafen oförändrad för att inte föregripa den fortsatta beredningen av betänkandet Visstidsutbildning vid statliga resurscenter (SOU 2002:106).

Särskilda ungdomshem

8 §

Under vistelse i ett sådant hem som avses i 12 § lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga (särskilt ungdomshem) skall skolpliktiga barn, som inte lämpligen kan fullgöra sin skolplikt på annat sätt, fullgöra den genom att delta i utbildning vid hemmet. Sådan utbildning skall anordnas genom försorg av huvudmannen för hemmet. Den skall med nödvändiga avvikelser motsvara utbildningen i grundskolan eller i förekommande fall grundsärskolan eller specialskolan.

Den som inte längre är skolpliktig och vistas i ett hem som avses i första stycket och som inte lämpligen kan fullgöra skolgång på annat sätt skall genom huvudmannens försorg ges möjlighet att delta i kompletterande utbildning på grundskolenivå eller motsvarande eller i utbildning som motsvarar sådan utbildning som erbjuds i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om utbildningens närmare innehåll och dess organisation.

Paragrafen motsvarar väsentligen vad som föreskrivs i nuvarande 10 kap. 2 §. Förslaget innebär dock sådana ändringar i sak att skolpliktiga barn på ungdomshem i förekommande fall skall ges möjlighet till utbildning som motsvarar grundsärskolan eller specialskolan och icke skolpliktiga ungdomar skall ges möjlighet till utbildning motsvarande gymnasieskolan.

En närmare reglering finns kopplad till dessa bestämmelser i förordningen (1983:28) om undervisning av barn och ungdomar som vistas vid särskilda ungdomshem. Den nu föreslagna lagtexten bygger på att en närmare reglering även i fortsättningen görs i förordning. Den nuvarande förordningen behöver dock omarbetas som en konsekvens av de ändringar som föreslås här och andra förändringar som kommittén föreslår i skollagen. Hit hör bl.a. hänvisningar som görs till andra förordningstexter, texter som kommittén föreslår skall flyttas till skollagen.

Annat sätt för att fullgöra skolplikten

9 §

Ett skolpliktigt barn skall medges rätt att fullgöra skolplikten på annat sätt än som anges i denna lag, om det framstår som ett fullgott alternativ till den utbildning som annars står barnet till buds enligt föreskrifter i denna lag. Behov av insyn i verksamheten skall kunna tillgodoses.

Medgivande kan lämnas för upp till ett år i sänder. Under dess giltighetstid skall prövas hur verksamheten utfaller. Medgivandet skall återkallas med omedelbar verkan, om nödvändig insyn i verksamheten inte ges eller om det av annat skäl kan antas att det inte längre föreligger förutsättningar för ett medgivande.

Frågor enligt första stycket prövas av barnets hemkommun eller, om barnet har sådant funktionshinder som enligt 4 kap. 3 § 3 kan vara grund för att fullgöra skolplikten i specialskolan, av Specialskolemyndigheten.

Nuvarande bestämmelser om möjligheten att fullgöra skolplikten på annat sätt än vad som föreskrivs i skollagen är oförändrade sedan skollagens ikraftträdande den 1 januari 1986. Det ligger i detta förslag en uppfattning att samma möjlighet att fullgöra skolplikten utanför det offentligt reglerade skolväsendet bör finnas kvar oförändrad i en ny skollag.

En ändring som gjorts i tredje stycket är ett förtydligande av vem som skall besluta om medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt. I förslaget anges att beslutet skall fattas av barnets hemkommun. Därmed utesluts att en styrelse för en skola med enskild huvudman kan pröva frågan om medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt.

I nuvarande bestämmelse i 10 kap. 5 § finns följande föreskrift i paragrafens andra mening:

Om barnet har sådant funktionshinder som enligt 3 kap. 3 § kan vara grund för mottagande i särskolan eller specialskolan, skall styrelsen höra Socialstyrelsen innan ett medgivande lämnas eller återkallas.

I kommitténs förslag slopas skyldigheten att höra Socialstyrelsen när fråga är om barn som kan tas emot i särskolan. För barn som kan tas emot i specialskolan skall enligt förslaget beslut fattas av Specialskolemyndigheten.

Fristående skolor

10 §

Skolplikt får fullgöras i en enskild skola som anordnas vid sidan av skolväsendet (fristående skola), om skolan är godkänd av Skolverket.

Om inte annat följer av tredje stycket får barn som avses i 4 kap. 3 § 1 fullgöra sin skolplikt i en fristående skola endast om skolan motsvarar grundskolan. Barn som avses i 4 kap. 3 § 2 och 3 får fullgöra sin skolplikt i en fristående skola endast om skolan motsvarar grundsärskolan respektive specialskolan.

Barn som endast för kortare tid är bosatta i landet eller som har andra skäl att få en utbildning med internationell inriktning får fullgöra sin skolplikt i en sådan fristående skola som avses i 11 § 2.

Bestämmelsen reglerar att skolplikt även kan fullgöras i en fristående skola och i en internationell skola enligt 11 § 2.

11 §

Godkännande enligt 10 § skall lämnas om huvudmannen för skolan kan antas komma att uppfylla följande krav:

1. Skolan skall ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som grundskolan, grundsärskolan eller specialskolan skall förmedla.

2. Om skolan har en annan internationell inriktning än den som får finnas i grundskolan eller i en fristående skola som motsvarar grundskolan (internationell skola) krävs i stället för vad som anges i 1 att skolans utbildning som helhet betraktad skall vara likvärdig med grundskolans. Skolan skall förmedla kunskaper och färdigheter som underlättar fortsatt skolgång utomlands. Undervisning i svenska språket och om svenska förhållanden skall meddelas i den omfattning som eleverna behöver.

3. Föreskrifterna om övergripande mål m.m. i 1 kap. 3–6 §§, om registerkontroll i 2 kap. 19–21 §§ och om tystnadsplikt i 21 kap. 9 § första stycket skall tillämpas vid skolan.

Det skall vara möjligt att fullgöra sin skolplikt i skolor med enskild huvudman även utanför skolväsendet, bl.a. utifrån Sveriges internationella åtaganden. Sådana skolor, här kallade fristående skolor, föreslås få en reglering som i princip motsvarar den som finns för

fristående skolor i nuvarande 9 kap. skollagen. Någon rätt till offentligt stöd föreslås inte för sådana skolor.

Första punkten motsvarar bestämmelsen om motsvarande kunskaper och färdigheter som finns i nuvarande 9 kap. 2 § första stycket i skollagen.

Andra punkten reglerar kraven för internationella skolor och motsvarar bestämmelserna i 9 kap. 5 § skollagen. Närmare bestämmelser för dessa skolor regleras i förordning.

Tredje punkten anger att vissa bestämmelser som gäller för skolväsendet skall tillämpas även av godkända fristående skolor.

18 kap. Tillsyn m.m.

1 §

Skolverket svarar för nationell uppföljning och utvärdering av skolväsendet och sådan utbildning som regleras i 17 kap.

I paragrafen slås fast att Skolverket, som är det namn som föreslås ersätta Statens skolverk, skall bedriva nationell uppföljning och utvärdering av skolväsendet. Vad skolväsendet omfattar framgår av föreslagna 1 kap 1 § i den nya skollagen. I skolväsendet inbegrips samtliga skolformer samt utbildning i fritidshem oavsett om huvudmannaskapet är offentligt eller enskilt. Bestämmelsen motsvaras delvis av 3 § 1 i förordningen (1991:1121) med instruktion för Statens skolverk men har utsträckts till att omfatta även enskilda förskolor och enskilda fritidshem. Av bestämmelsen följer också att uppföljningen och utvärderingen även omfattar den utbildning som regleras i 17 kap.

2 §

Skolverket utövar tillsyn över efterlevnaden av denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och bestämmelser för utbildningen som kan finnas i annan författning. Skolverkets tillsyn omfattar dock inte sådan utbildning som anges i 5 §.

Bestämmelsen innebär att Skolverkets mandat att utöva tillsyn har getts lagstöd. Idag anges Skolverkets tillsynsuppdrag genom preciseringar i nio punkter i Skolverkets instruktion.

Genom bestämmelsen i första meningen preciseras området för den tillsyn det här är fråga om. Tillsynsansvaret omfattar till att börja med efterlevnaden av skollagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av denna. Bestämmelser om utbildning som regleras i skollagen kan också finnas i andra författningar. I Skolverkets tillsynsuppdrag enligt denna paragraf ingår även att se till att dessa författningar efterlevs.

Från Skolverkets tillsynsområde har enligt föreskriften i andra meningen undantagits tillsynen över sådan verksamhet som kommunen godkänt enligt bestämmelserna i 2 kap. 5 §. Av 5 § nedan följer att den tillsynen liksom vad som gäller idag skall utövas av kommunen. Skolverkets tillsynsansvar enligt första meningen innebär emellertid att Skolverket skall se till att kommunen fullgör sin skyldighet att utöva tillsyn över de aktuella verksamheterna.

3 §

Skolverket har rätt att inspektera sådan verksamhet som står under dess tillsyn och får inhämta upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Den vars verksamhet inspekteras är skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen.

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om de tillsynsinstrument som Skolverket har.

4 §

Har en huvudman åsidosatt sina skyldigheter som huvudman för verksamhet som står under Skolverkets tillsyn och avhjälps inte bristerna efter påpekande för huvudmannen får Skolverket, om missförhållandena kan leda till påtagliga negativa effekter för utbildningen eller för eleverna, förelägga huvudmannen att fullgöra sina åligganden. Föreläggandet får förenas med vite.

Ett föreläggande skall innehålla uppgifter om de åtgärder som Skolverket anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall avhjälpas.

I paragrafen som är ny ges Skolverket genom bestämmelsen i första stycket möjlighet att meddela föreläggande för att komma till rätta med missförhållanden som kan leda till påtagliga negativa effekter för utbildningen eller för eleverna. Förutsättningarna för att meddela sådant föreläggande har behandlats i avsnitt 18. I föreläggandet får vite utsättas.

I andra stycket anges att ett föreläggande skall innehålla uppgift om de åtgärder som Skolverket anser nödvändiga för att missförhållandena skall avhjälpas. Att Skolverkets beslut om föreläggande kan överklagas framgår av 20 kap. 1 § 3.

5 §

Kommunen utövar tillsyn över sådan verksamhet som kommunen godkänt enligt 2 kap. 5 § andra stycket. Kommunen har rätt att inspektera verksamheten och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

Om det förekommer missförhållande i verksamheten får kommunen förelägga huvudmannen att avhjälpa missförhållandet. Ett föreläggande skall innehålla uppgifter om de åtgärder som kommunen anser nödvändiga för att det påtalade missförhållandet skall kunna avhjälpas.

Om missförhållandet är allvarligt och kommunens föreläggande inte följs, får kommunen återkalla godkännandet. Detsamma gäller om huvudmannen utökar verksamheten utöver vad som anges i godkännandet.

Av första stycket följer att kommunen har tillsyn över enskilda förskolor och sådana enskilda förskoleklasser som inte är anknutna till en enskild huvudmans skola. Föreskriften har sin motsvarighet i bestämmelserna i 2 a kap. 15 § och 2 b kap 8 § första stycket nuvarande skollag. Nytt i andra stycket i förhållande till de bestämmelser som gäller idag är att kommunen även har rätt att ta del även av annat material som behövs för tillsynen.

Föreskrifterna i andra och tredje stycket motsvarar såvitt gäller enskild förskola bestämmelserna i 2 a kap. 16 § första och andra stycket. För förskoleklassen saknar kommunen idag möjlighet att utfärda föreläggande och bestämmelsen innebär således en nyhet i detta avseende. Möjlighet för kommunen att återkalla ett godkän-

nande av utbildning som motsvarar förskoleklassen finns dock redan idag ( 2 b kap. 9 §).

Beslut om föreläggande enligt denna paragraf får överklagas enligt 20 kap. 2 § 5.

6 §

Socialstyrelsen har den centrala tillsynen över elevhemsboende vid

– Rh-anpassad utbildning, – specialskolor, – resurscenter och – viss annan utbildning för elever med utvecklingsstörning som bedrivs enligt avtal med staten.

Länsstyrelserna har tillsyn över verksamheten vid sådant elevhemsboende som avses i första stycket och får då inspektera verksamheten.

Bestämmelsen motsvarar 15 kap 7 § nuvarande skollag. För att bestämmelsen skall bli mer lättläst har en redaktionell ändring gjorts.

7 §

Har en kommun grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, får regeringen meddela de föreskrifter för kommunen eller, på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen.

Har staten haft kostnader för en åtgärd som vidtagits med stöd av första stycket, får denna kostnad kvittas mot belopp som staten annars skulle ha betalt ut till kommunen.

Paragrafen motsvarar 15 kap. 15 § gällande skollag.

8 §

Om en huvudman för en enskild skola inte följer Skolverkets föreläggande enligt 4 § och missförhållandena är allvarliga, får Skolverket återkalla godkännandet. Detsamma gäller om huvudmannen för en

enskild skola inom skolväsendet utökar verksamheten utöver vad som anges i godkännandet.

Paragrafen motsvarar delvis nuvarande 9 kap. 12 § och 14 §skollagen. Detaljbestämmelserna har slopats eftersom den enskilda skolan är skyldig att följa bestämmelserna i skollagen. Beslut enligt denna bestämmelse kan överklagas enligt 20 kap. 1 § 4.

19 kap. Skolväsendets överklagandenämnd

I kapitlet regleras vissa frågor rörande Skolväsendets överklagandenämnd och handläggningen vid nämnden. Skolväsendets överklagandenämnd har utförligt behandlats i avsnitt 16.

1 §

För prövning av överklaganden av vissa beslut på skolväsendets område skall det finnas en särskild överklagandenämnd, Skolväsendets överklagandenämnd.

Nämnden skall bestå av en ordförande och fem andra ledamöter, av vilka en skall vara ersättare för ordföranden. Ordföranden och ersättaren för ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Ledamöterna i nämnden utses av regeringen för en period om minst tre år.

Paragrafens första stycke har sin motsvarighet i nu gällande bestämmelse i 1 kap. 14 § skollagen.

Bestämmelsen i andra stycket motsvarar i huvudsak nu gällande regler i dels 1 kap. 14 § andra stycket skollagen (krav på ordföranden) dels 2 § första stycket i förordningen (1991:1122) med instruktion för Skolväsendets överklagandenämnd (nämndens sammansättning och krav på ersättare för ordföranden).

Bestämmelsen i tredje stycket, som till viss del motsvarar 3 § i förordningen med instruktion för Skolväsendets överklagandenämnd har införts i skollagen mot bakgrund av Europakonventionens krav.

2 §

Skolväsendets överklagandenämnd skall hålla muntlig förhandling om klaganden begär det och det inte är obehövligt.

Muntliga förhandlingar enligt första stycket skall vara offentliga. Om det kan antas att det vid en förhandling kommer att lämnas någon uppgift för vilken gäller sekretess enligt sekretesslagen (1980:100) får ordföranden vid förhandlingen besluta att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar.

Paragrafen är ny och behandlar bl.a. rätten till muntlig förhandling i ärenden som handläggs inför Skolväsendets överklagandenämnd.

I första stycket föreskrivs att muntlig förhandling skall hållas hos nämnden om klaganden begär det och det inte är obehövligt att förhandling hålls. Frågan huruvida en muntlig förhandling är obehövlig eller inte får avgöras bl.a. mot bakgrund av artikel 6 i Europakonventionen.

I paragrafens andra stycke anges att muntliga förhandlingar hos Skolväsendets överklagandenämnd är offentliga.

I tredje stycket föreskrivs att nämnden dock kan förordna att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att läggas fram en uppgift för vilken det gäller sekretess enligt någon bestämmelse i sekretesslagen.

Beslut i fråga om stängda dörrar fattas av ordföranden vid förhandlingen.

3 §

En enskild part, som inställt sig till muntlig förhandling, får tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle, om nämnden finner att han skäligen bör ersättas för sin inställelse. Nämnden får bevilja förskott på ersättningen. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen.

Bestämmelsen har utformats efter förebild av 15 § förvaltningsprocesslagen.

20 kap. Överklagande

Bestämmelserna om överklagande har i den nya skollagen samlats i ett kapitel vilket avser uttömmande reglera vilka beslut enligt skollagen som kan överklagas i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Paragraferna 1–6 gäller beslut som skall överklagas till länsrätt som första instans medan 7–11 §§ gäller beslut som överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. I kapitlet redovisas endast de överklagandebestämmelser som rör sådana kapitel i skollagen som Skollagskommittén behandlat. Avsikten är emellertid att kapitlet om överklagande i det fortsatta beredningsarbetet skall med bibehållen struktur kompletteras med de ytterligare bestämmelser om överklagande som föranleds av de förslag som Gymnasiekommittén och arbetsgruppen för översynen av lagregleringen av det offentliga skolväsendet för vuxna lämnar.

Överklagande till allmän förvaltningsdomstol

1 §

Ett beslut av Skolverket får överklagas till allmän förvaltningsdomstol om verket meddelat beslut i fråga om

1. godkännande som huvudman för en enskild skola enligt 2 kap. 5 § första stycket,

2. godkännande som huvudman för en fristående skola enligt 17 kap. 11 §,

3. föreläggande enligt 18 kap. 4 § eller

4. återkallande av godkännande som huvudman för enskild skola enligt 18 kap. 8 §.

Beslut i frågor som avses i första stycket 3 och 4 gäller omedelbart om inte annat beslutas.

I första paragrafen behandlas de beslut av Skolverket som får överklagas till länsrätten som första instans.

Punkten 1 avser beslut i fråga om godkännande av grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola samt sådan förskoleklass som anordnas vid skolenhet med grundskola, grundsärskola, specialskola eller sameskola. Bestämmelsen har delvis sin motsvarighet i 2 b kap. 12 § och 9 kap. 17 § gällande skollag.

Bestämmelsen i punkten 2 gäller beslut i fråga om godkännande som huvudman för fristående skola, dvs. en skola som ligger utanför skolväsendet och som regleras i 17 kap. 11 § den nya skollagen.

I punkten 3 anges att Skolverkets beslut om föreläggande får överklagas. Möjligheten för Skolverket att meddela föreläggande och att till detta knyta vite är ny. Överklagandemöjligheten gäller oavsett om vite i det enskilda fallet utsatts eller ej.

Bestämmelsen i punkten 4 rör beslut om återkallande av godkännande som huvudman för en enskild skola enligt 18 kap. 8 §. En motsvarighet till bestämmelsen finns i nuvarande 2 b kap. 12 § och 9 kap. 17 §skollagen.

I andra stycket slås fast att beslut i fråga om föreläggande och om återkallanden gäller omedelbart även om de överklagas såvida inte annat beslutas.

2 §

Ett beslut av kommunen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol om kommunen meddelat beslut i fråga om

1. godkännande som huvudman för enskild skola enligt 2 kap. 5 § andra stycket,

2. föreläggande för vårdnadshavare att iaktta sina skyldigheter enligt 4 kap. 16 §,

3. skolskjuts enligt 7 kap. 13 § första stycket eller 8 kap. 11 § första stycket,

4. medgivande och återkallande av medgivande enligt 17 kap. 9 § att fullgöra skolplikten på annat sätt,

5. föreläggande enligt 18 kap. 5 § eller

6. återkallande av godkännande som huvudman för enskild skola enligt 18 kap. 5 §.

Beslut i frågor som avses i första stycket 2, 4, 5 och 6 gäller omedelbart om inte annat beslutas.

I paragrafen anges i vilka fall beslut som kommunen fattar enligt denna lag kan överklagas till länsrätten i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen.

Detta gäller enligt punkten 1 beslut om godkännande av enskild huvudman för en enskild förskola och sådana förskoleklasser som inte förkommer tillsammans med en enskild grundskola eller motsvarande skola. Bestämmelsen har en motsvarighet i nuvarande

skollagen i 2 a kap. 19 § första stycket och 2 b kap. 12 § första stycket.

Av punkten 2 följer att kommunens beslut att med stöd av 4 kap. 16 § förelägga vårdnadshavare att se till att ett skolpliktigt barn fullgör sin skolplikt kan överklagas. Bestämmelsen har delvis sin motsvarighet i 3 kap 16 § nuvarande skollag. Den bestämmelsen tar emellertid enbart sikte på vårdnadshavare till skolpliktiga barn i det offentliga skolväsendet. För barn utanför det offentliga skolväsendet får hemkommunen enligt nu gällande ordning istället ålägga barnet att gå över till det offentliga skolväsendet. Eftersom det enligt kommitténs förslag skall vara möjligt att förelägga även vårdnadshavare till barn i enskilda skolor att fullgöra sina skyldigheter omfattar överklagandebestämmelsen även dessa.

Ett föreläggande kan enligt den föreslagna 4 kap. 16 § liksom i dag förenas med vite. Överklagandemöjligheten föreligger oavsett om vite utsatts i föreläggandet eller ej.

Genom punkten 3 införs förvaltningsbesvär vad gäller en kommuns beslut om skolskjuts för elever i grundskola och grundsärskolan. Idag kan sådana beslut endast överklagas genom laglighetsprövning. Frågan har behandlats i avsnitt 9 och 12.

Beslut som avses under punkten 4, medgivande och återkallande av medgivande enligt 17 kap. 9 § att fullgöra skolplikten på annat sätt än som anges i denna lag, kan liksom idag överklagas med förvaltningsbesvär. Bestämmelsen motsvarar nuvarande 10 kap. 6 § skollag.

Överklagandemöjligheten som regleras i punkten 5 gäller en kommuns beslut om förelägganden enligt 18 kap. 5 §. Som framgår av de föreslagna bestämmelserna i 18 kap. om tillsyn har kommunen liksom idag tillsyn över sådan verksamhet som godkänns av kommunen; dvs. enskild förskola och sådana förskoleklasser som inte förkommer tillsammans med en enskild grundskola eller motsvarande skola. Bestämmelsen har såvitt gäller enskild förskola en motsvarighet i 2 a kap. 19 § men är ny vad gäller förskoleklassen.

I punkten 6 upptas beslut i fråga om återkallande av ett godkännande enligt 18 kap. 5 §. Bestämmelsen har sin motsvarighet i nuvarande 2 a kap. 19 § och 2 b kap. 12 §.

I andra stycket anges att vissa beslut gäller omedelbart om inte annat beslutas.

3 §

Ett beslut av Specialskolemyndigheten får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om myndigheten meddelat beslut i fråga om

1. kostnadsfria resor enligt 9 kap. 7 § första stycket,

2. föreläggande för vårdnadshavare att iaktta sina skyldigheter enligt 4 kap. 16 § eller

3. medgivande och återkallande av medgivande enligt 17 kap. 9 § att fullgöra skolplikt på annat sätt.

Beslut i frågor som avses i första stycket 2 och 3 gäller omedelbart om inte annat beslutas.

I paragrafen anges de beslut av Specialskolemyndigheten som kan överklagas genom förvaltningsbesvär.

Punkten 1 upptar beslut i fråga om resor. Bestämmelsen saknar motsvarighet i nuvarande reglering. Enligt den föreslagna bestämmelsen i 9 kap. 7 § första stycket specialskolan skall staten svara för att eleverna i den offentliga specialskolan kostnadsfritt erhåller för utbildningen erforderliga resor. Liksom vad som föreslås för övriga skolformer skall beslut om resor kunna överklagas.

Av punkten 2 följer att Specialskolemyndighetens beslut att med stöd av 4 kap. 16 § förelägga vårdnadshavare att se till att ett skolpliktigt barn fullgör sin skolplikt kan överklagas.

Punkten 3 behandlar beslut i fråga om medgivande och återkallande av medgivande för barn, som har ett sådant funktionshinder som kan vara grund för mottagande till specialskolan, att fullgöra skolplikten på annat sätt än vad som anges i skollagen. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 10 kap 6 § i nuvarande skollag.

I andra stycket anges att vissa beslut gäller omedelbart om inte annat beslutas.

4 §

Ett beslut av Sameskolstyrelsen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om styrelsen meddelat beslut i fråga om

1. kostnadsfria resor enligt 10 kap. 6 § första stycket eller

2. föreläggande för vårdnadshavare att iaktta sina skyldigheter enligt 4 kap. 16 §.

Beslut i frågor som avses i första stycket 2 gäller omedelbart om inte annat beslutas.

Bestämmelsen är ny.

Punkten 1 upptar beslut i fråga om kostnadsfria resor .På samma sätt som föreslås gälla för grundskolan, grundsärskolan och specialskolan skall beslut om resor kunna överklagas genom förvaltningsbesvär.

I punkten 2 anges att Sameskolstyrelsens beslut att med stöd av 4 kap. 16 § förelägga vårdnadshavare att se till att ett skolpliktigt barn fullgör sin skolplikt kan överklagas.

Enligt andra stycket gäller ett sådan beslut omedelbart om inte annat beslutas.

5 §

Ett beslut av rektor får överklagas till allmän förvaltningsdomstol om rektor meddelat beslut i fråga om befrielse från skyldighet att delta i obligatoriska inslag i verksamheten enligt 4 kap. 12 §.

Av paragrafen följer att ett beslut i denna fråga kan överklagas.

Bestämmelsen har en viss motsvarighet i 3 kap. 12 § nuvarande skollag. Enligt den bestämmelsen kan ett beslut som styrelsen för utbildningen meddelat om befrielse från obligatoriska inslag överklagas. Enligt den nu föreslagna ordningen är det rektor som fattar dessa beslut och rektors beslut kan överklagas till länsrätten. Överklagandemöjligheten gäller oavsett om huvudmannen för utbildningen är offentlig eller enskild.

6 §

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av beslut enligt 1–5 §§.

I bestämmelsen fastställs att det krävs prövningstillstånd vid överklagande av beslut till kammarrätten. Prövningstillstånd krävs redan idag enligt skollagen vid överklagande av beslut till kammarrätten.

Prövningstillstånd meddelas om

det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt,

anledning förekommer till ändring i det beslut vartill länsrätten kommit eller

det annars finns synnerliga skäl att pröva ett överklagande (34 a § förvaltningsprocesslagen [1971:291]).

Överklagande till Skolväsendets överklagandenämnd

7 §

En beslut av kommunen får överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd om kommunen meddelat beslut i fråga om

1. ett barn skall gå i grundsärskolan enligt 4 kap. 3 § 2,

2. ett barn skall få börja fullgöra skolplikten först det kalenderår barnet fyller åtta år enligt 4 kap. 6 § andra stycket,

3. skolpliktens upphörande enligt 4 kap. 8 § andra stycket,

4. rätten enligt 4 kap. 9 § andra stycket att fullfölja utbildningen i grundskolan, grundsärskolan och specialskolan efter skolpliktens upphörande,

5. mottagande av en elev från en annan kommun enligt 6 kap. 6 § första stycket, 7 kap. 8 § första stycket eller 8 kap. 6 §,

6. åtgärder enligt 7 kap. 11 § tredje stycket för elever som inte bor hemma eller

7. placering på annan skolenhet än den vårdnadshavaren önskar på grund av särskilda skäl enligt 6 kap. 8 § 3, 7 kap. 12 § 3 eller 8 kap. 10 § 3.

Beslut som avses i 5 får överklagas endast av eleven eller elevens vårdnadshavare.

I paragrafens första stycke regleras vilka beslut av en kommun som kan överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd.

Punkten 1 avser beslut i fråga om mottagande i grundsärskolan och motsvarar del av 3 kap. 5 § nuvarande skollag.

Av punkten 2 följer att beslut om uppskjuten skolplikt får överklagas. Bestämmelsen motsvarar idag 3 kap. 7 § tredje stycket skollagen.

I punkten 3 upptas möjligheten att överklaga beslut rörande skolpliktens upphörande. Bestämmelsen har sin motsvarighet 3 kap. 10 § gällande skollag.

Punkten 4 avser beslut att fullgöra utbildning efter skolpliktens upphörande.

Överklagandemöjlighet föreligger idag såvitt gäller grundskolan enligt 4 kap. 11 § och specialskolan enligt 7 kap. 8 §. För grundsär-

skolans del är överklagandemöjligheten ny. Av den föreslagna bestämmelsen i 4 kap. 9 § tredje stycket framgår att beslut i fråga om fullgörande av utbildning fattas av hemkommunen.

Beslut i fråga om mottagande av en elev på grund av särskilda skäl i en annan kommun fattas av den kommun i vars skola barnet önskar bli mottaget. Bestämmelsen gäller idag för grundskolan. Genom kommitténs förslag införs motsvarande bestämmelse för förskoleklassen och grundsärskolan. Av 5 punkten följer att beslut om mottagande på grund av särskilda skäl kan överklagas. Bestämmelsen har i dag såvitt gäller grundskolan sin motsvarighet i 4 kap. 11 § skollagen.

I punkten 6 slås fast att beslut i frågor enligt 7 kap. 11 § tredje stycket om åtgärder för elever i den offentliga grundskolan som inte bor hemma kan överklagas. Bestämmelsen motsvarar del av 4 kap. 11 § nuvarande skollagen.

Under punkten 7 upptas möjligheten att överklaga beslut om placering av elever på grund av särskilda skäl på annan skolenhet än den vårdnadshavaren önskar. Bestämmelsen är ny. Vad som avses med särskilda skäl har behandlats i författningskommentaren till den föreslagna bestämmelsen i 7 kap. 12 § Den överklagandemöjlighet som införs gäller förutom grundskolan även förskoleklassen och grundsärskolan.

I andra stycket anges en begränsning i förhållande till förvaltningslagens allmänna regler om vem som får överklaga ett beslut. Enligt 22 § i förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Förvaltningslagens bestämmelser gäller om inte annat särskilt anges.

Genom bestämmelsen slås fast att såvitt gäller beslut i fråga om mottagande av en elev i en annan kommun på grund av särskilda skäl har endast eleven eller elevens vårdnadshavare rätt att överklaga. Ett sådant beslut kan således inte överklagas av t.ex. hemkommunen. Den föreslagna bestämmelsen innebär inte någon förändring i sak i förhållande till vad som gäller idag för grundskolan enligt 4 kap. 11 §.

Som framgår av bestämmelsen i 21 kap. 6 § föreslås en bestämmelse som klargör att en elev som fyllt 16 år har rätt att överklaga beslut enligt skollagen. Denna rätt tillkommer eleven parallellt med den rätt som vårdnadshavaren har.

8 §

Ett beslut av Specialskolemyndigheten får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd om myndigheten meddelat beslut i fråga om

1. ett barn skall gå i specialskolan enligt 4 kap. 3 § 3,

2. skolpliktens upphörande enligt 4 kap. 8 § andra stycket eller

3. åtgärder enligt 9 kap.7 § andra stycket för elever som inte bor hemma.

Beslut som avses i 1 får överklagas endast av eleven eller elevens vårdnadshavare.

I första stycket fastslås vilka beslut av Specialskolemyndigheten som kan överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. Det gäller beslut dels om mottagande i specialskolan, dels i frågor om skolpliktens upphörande i förtid och åtgärder för elever i den offentliga specialskolan som inte bor hemma. Motsvarande bestämmelser om möjlighet att överklaga finns i dag i 3 kap.5 och 10 §§ och 7 kap. 8 §skollagen.

I andra stycket slås fast att beslut i fråga om ett barn får gå i specialskolan endast får överklagas av eleven eller elevens vårdnadshavare och således inte av t.ex. hemkommunen. En motsvarighet till bestämmelsen finns i 3 kap. 5 § andra stycket befintlig skollag.

9 §

Ett beslut av Sameskolstyrelsen får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd om styrelsen meddelat beslut i fråga om

1. ett barn får gå i sameskolan enligt 4 kap. 3 § 4 eller

2. åtgärder enligt 10 kap. 6 § andra stycket för elever som inte bor hemma.

Beslut som avses i 1 får överklagas endast av eleven eller elevens vårdnadshavare.

I paragrafens första stycke anges vilka beslut av Sameskolestyrelsen som får överklagas. Punkt 1 avser beslut om ett barn får gå i sameskolan. En motsvarighet finns i dagens skollag i 8 kap 6 §. Av punkten 2 följer att beslut i fråga om åtgärder för elever i den offentliga sameskolan som inte bor hemma får överklagas. Motsva-

rande bestämmelser om överklagande finns idag för elever i grundskolan och specialskolan men saknas för sameskolans del.

I bestämmelsen i andra stycket slås fast att beslut i fråga om ett barn får gå i sameskolan får överklagas endast av eleven eller vårdnadshavare och således inte av t.ex. hemkommunen. Bestämmelsen motsvarar i sak 8 kap. 6 § andra stycket.

10 §

Ett beslut av rektor i fråga om åtgärdsprogram enligt 3 kap. 13 § får överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. Vid prövning av ett överklagande skall nämnden antingen fastställa eller upphäva beslutet.

Av den föreslagna bestämmelsen i 3 kap. 13 § tredje stycket följer att rektor skall besluta om åtgärdsprogram. Enligt första stycket samma paragraf skall åtgärdsprogram utarbetas om det efter föreskriven utredning visar sig att eleven behöver särskilt stöd. Av åtgärdsprogrammet skall enligt samma paragraf framgå hur behoven ser ut, hur de skall tillgodoses samt hur åtgärderna skall följas upp och utvärderas.

Paragrafen innebär att en rätt till förvaltningsbesvär införs beträffande rektors beslut om åtgärdsprogram. Nämnden har dock inte möjlighet att sätta ett annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Om nämnden anser att beslutet är felaktigt har nämnden således att upphäva beslutet och återförvisa ärendet till rektor vid skolenheten för ny handläggning.

Bestämmelsen är ny och möjligheten att överklaga gäller för beslut fattade vid såväl offentliga som enskilda skolor.

11 §

Ett beslut av Skolväsendets överklagandenämnd med anledning av ett överklagande dit får inte överklagas.

Bestämmelsen motsvarar helt 1 kap. 14 § tredje stycket gällande skollag.

21 kap. Övriga föreskrifter

Bosättning och hemkommun

1 §

Med bosatt i landet avses i denna lag den som skall vara folkbokförd här enligt folkbokföringslagen (1991:481) .

Med bosatt i landet likställs vid tillämpningen av denna lag barn och ungdomar som inte är folkbokförda här men som

1. avses i 1 § första stycket lagen ( 1994:137 ) om mottagande av asylsökande m.fl.

2. har rätt till utbildning eller familjedaghem, öppen förskola eller öppen fritidsverksamhet till följd av EG-rätten, avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan, och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer eller

3. avses i 5 § folkbokföringslagen (1991:481) .

Idag avses med bosatt enligt förarbetsuttalanden den som rätteligen skall vara folkbokförd i landet. Genom bestämmelsen i första stycket lagfästs denna princip.

I andra stycket räknas upp vissa kategorier som vid tillämpning skollagen skall likställas med bosatta. Detta har behandlats i avsnitt 6.5. Att skolplikt inte gäller för dessa barn och ungdomar framgår av den föreslagna bestämmelsen i 4 kap. 1 § tredje stycket.

I punkten 1 anges barn och ungdomar avses i 1 § lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Det är sådana barn och ungdomar som

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 3 kap. 2 eller

3 § utlänningslagen (1989:529; asylsökande),

2. har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av

bestämmelserna i 2 kap. 4 a § utlänningslagen eller

3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl

medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.

Personkretsen enligt första punkten är densamma som enligt förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. ges rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Genom bestämmelserna i denna paragraf skall denna personkrets likställas med bosatta i

landet vid tillämpning av denna lag utom såvitt skyldigheten att fullgöra skolplikt.

Regleringen av denna personkrets rätt till utbildning m.m. i skollagen medför att förordningen kan tas bort. Överföringen av regleringen till skollagen avses i princip inte innebära någon förändring i sak. Den i förordningen uppställda begränsningen att rätten till utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärkolan endast gäller den som påbörjar utbildningen ifråga före 18 års ålder har inte överförts. Inte heller har bestämmelserna i förordningen att de barn och ungdomar som det här är fråga om skall tas emot så snart det är lämpligt med hänsyn till deras personliga förhållanden men senast den månad efter ankomsten, och att undervisningen skall bedrivas med hänsyn till den enskilda elevens behov och förutsättningar förts över till skollagen.

Andra punkten avser sådana barn och ungdomar som inte är folkbokförda i landet men som kan härleda sin rätt till utbildning och familjedaghem, öppen förskola eller öppen fritidsverksamhet från EG-rätten, avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer.

Tredje punkten avser barn och ungdomar som avses i 5 § folkbokföringslagen och som inte är folkbokförda här.

2 §

Med en persons hemkommun avses i denna lag den kommun där han eller hon är folkbokförd.

För den som är bosatt i landet utan att vara folkbokförd avses med hemkommun den kommun där han eller hon stadigvarande vistas eller, om han eller hon saknar stadigvarande vistelseort, den kommun där han eller hon för tillfället uppehåller sig. Detsamma gäller den som är kvarskriven i en kommun enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) .

För tillämpningen av ett stort antal bestämmelser är det inte tillräckligt att konstatera att en person är bosatt i Sverige. Det är även nödvändigt att fastställa var i landet en person skall anses höra hemma.

I paragrafen klarläggs till vilken kommun en i landet bosatt person skall anses höra. Bestämmelsen, som innehåller en defini-

tion av begreppet hemkommun, motsvarar nuvarande 1 kap. 15 § första stycket skollagen.

Kommitténs förslag till ny skollag innebär som framgår av avsnitt 12 bl.a. den ändringen att det är hemkommunen och inte vistelsekommunen som har det yttersta ansvaret även när det gäller förskoleklassen, förskolan, familjedaghemmet och fritidshemmet. Att bestämmelserna som rör dessa verksamheter idag knyter an till ett vistelsebegrepp och inte ett begrepp som bygger på folkbokföringen hänger samman med att verksamheterna ifråga tidigare reglerades i socialtjänstlagen. Enligt sistnämnda lag är det ”vistelsekommunen” som har det yttersta ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp han behöver.

För en person bosatt i Sverige avses med hemkommun enligt bestämmelsen i första stycket den kommun där vederbörande är folkbokförd. Är personen inte folkbokförd i landet avses med hemkommun den kommun i vilken vederbörande stadigvarande vistas.

Det sistnämnda gäller även för en person som är kvarskriven i en kommun enligt 16 § folkbokföringslagen. Det rör sig här om fall då någon p.g.a. risk för allvarlig upprepad brottslighet, förföljelse eller trakasserier trots flyttning från en ort till en annan får behålla sin folkbokföring. Kvarskrivning kan också avse medföljande familjemedlemmar.

Bestämmelsen reglerar slutligen det fall då en person även saknar stadigvarande vistelseort. I sådant fall skall med hemkommun avses den kommun där han eller hon för tillfället uppehåller sig. I förarbetena till nu gällande bestämmelse framhölls att fall då någon inte ens har en stadigvarande vistelseort var exceptionella och att det var svårt att få till stånd en meningsfull skolgång i ett sådant fall. Skolplikten och rätten till utbildning ansågs emellertid medföra att dessa personer inte kunde ställas utanför systemet.

Särskilt angående barns folkbokföring

Folkbokföringslagen innehåller inte några särskilda bestämmelser som tar sikte på barns bosättning. Vilken kommun som i olika sammanhang skall anses vara ett barns hemkommun har i vissa fall vållat tolkningsproblem.

När det gäller frågan var ett barn skall folkbokföras är det alltid de faktiska omständigheterna som är avgörande. Ett av socialnämnden godkänt avtal eller domstols beslut om barnets boende saknar i princip betydelse för bedömningen. Skattemyndigheten

kan efter utredning av de faktiska förhållandena göra den bedömningen att barnet skall anses bosatt på annan plats än där det enligt föräldrarnas avtal skall bo. Avgörande för bedömningen är var barnet regelmässigt vistas. Ett barns folkbokföring kan således inte heller ändras enbart på den grunden att vårdnadshavarna gemensamt önskar det.

För ett barn som står under gemensam vårdnad gäller rätten och skyldigheten att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter vårdnadshavarna gemensamt. Det ankommer på barns vårdnadshavare att anmäla flyttning för barn under 18 år till skattemyndigheten (30 § folkbokföringslagen och 6 kap. 11 § föräldrabalken). Har föräldrarna gemensam vårdnad skall de i princip göra flyttningsanmälan gemensamt (6 kap. 13 § föräldrabalken). Om vårdnadshavarna samstämmigt uppger att barnets faktiska boendeförhållanden ändrats torde detta kunna godtas om det inte föreligger andra omständigheter som talar mot att uppgiften är riktig. Skattemyndighetens bedömning om var barnet skall vara folkbokfört bör således normalt grunda sig på föräldrarnas uppgifter om barnets boende.

Enligt 30 § folkbokföringslagen har den som fyllt 16 år rätt att själv anmäla flyttning. Det innebär att för ett barn som fyllt 16 år finns det två sätt att anmäla flyttning. Antingen kan barnets vårdnadshavare anmäla flyttning eller också anmäler barnet själv sin flyttning. I båda fallen föreligger en formellt riktig anmälan. Det är således inte nödvändigt att barnets vårdnadshavare skriver under en flyttningsanmälan som lämnas av barnet själv. Om ett barn som fyllt 16 år flyttar tillsammans med den ena vårdnadshavaren och dessa båda har skrivit under flyttningsanmälan bör skattekontoret se det så att barnet skriver under sin egen flyttning och vårdnadshavaren sin. Någon komplettering av flyttningsanmälan med den andre vårdnadshavarens underskrift behövs inte.

Har skattekontoret en formellt riktig flyttningsanmälan i enlighet med som har sagts nu är det inte nödvändigt att utreda om barnet verkligen skall folkbokföras i enlighet med anmälan. Om skattekontoret misstänker att ett barn mellan 16 och 18 endast flyttar p.g.a. skolgång kan det vara anledning att utreda flyttningen, se 11 § folkbokföringslagen.

Skattemyndigheten kan självmant ta upp frågan om folkbokföring. Kan vårdnadshavarna inte komma överens får vardera vårdnadshavaren förse skattemyndigheten med den information som från hans eller hennes synpunkt kan vara relevant för bedöm-

ningen. Skattemyndighetens beslut i fråga om folkbokföring får överklagas till länsrätten som första instans. Beslutet får överklagas endast av vårdnadshavarna gemensamt.

Växelvis boende

Att ett barn bor växelvis hos båda föräldrarna blir alltmer vanligt. Om föräldrarna inte kan komma överens om var barnet skall bo har domstol numera möjlighet att besluta om att barnet skall bo växelvis hos var och en av föräldrarna. Även om ett barn bor växelvis i två olika kommuner bör endast en anses som hemkommun med ett övergripande ansvar för barnets utbildning. Vilken kommun som skall vara barnets hemkommun följer av den nu föreslagna bestämmelsen, som i sin tur bygger på reglerna i folkbokföringslagen.

3 §

Det som i lagen sägs om utvecklingsstörda gäller även dem som har fått ett betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, samt personer med autism eller autismliknande tillstånd.

I lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade finns bestämmelser om vissa andra särskilda insatser än utbildning.

Paragrafen har överförts oförändrad. För att ett barn med utvecklingsstörning skall tas emot i grundsärskolan krävs enligt 4 kap. 3 § att barnet inte kan nå upp till grundskolans kunskapsmål. Detta villkor gäller också för barn som avses i förevarande paragraf. Det har rått tveksamheter i tillämpningen av bestämmelsen i fråga om personer med autism eller autismliknade förhållanden. Denna fråga bör övervägas av Carlbeck-kommittén.

Handläggning av ärenden

4 §

I ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild enligt denna lag skall tillämpas följande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223)

– 14 § första stycket om parts rätt att meddela sig muntligen, – 15 § om anteckning av uppgifter, – 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter, – 20 § om motivering av beslut, – 21 § om underrättelse av beslut och – 26 § om rättelse av skrivfel eller liknande. Bestämmelserna i 16 och 17 §§ förvaltningslagen gäller dock inte uppgifter som rör någon annan sökande i ett ärende om plats i förskola.

Vad som sägs i första stycket gäller inte vid betygsättning. I fråga om betyg gäller föreskrifterna i 3 kap. 21 och 22 §§ denna lag.

Förvaltningslagens regler om handläggning av ärenden gäller i begränsad omfattning i skolan. Det beror på att verksamheten till en mindre del avser handläggning av ärenden. Vidare blir reglerna inte tillämpliga i ärenden där beslutet överklagas med laglighetsprövning. Förvaltningslagen är subsidiär gentemot annan lagstiftning. Det innebär att det finns inget hinder mot att i skollagen föreskriva att vissa regler i förvaltningslagen likväl skall gälla på skolområdet. Så är bl.a. förhållandet i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen idag t.ex. i ett ärende om plats i förskola (2 a kap. 11 §).

Förvaltningslagen gäller inte enskilda huvudmän. För att stärka elevernas rättssäkerhet har den nuvarande bestämmelsen för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg utvidgats till gälla alla ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda enligt skollagen. Bestämmelsen gäller även i enskilda skolor i ärenden om t.ex. särskilt stöd, befrielse från obligatoriska inslag, mottagande av elev.

Av tredje stycket följer att för betygssättning finns särskilda regler i 3 kap. Frågan har behandlats i avsnitt 9.3.

5 §

I ärenden som överklagas enligt 20 kap. tillämpas utöver vad som följer av 4 § också 23 – 25 §§ och 30 § förvaltningslagen (1986:223) .

Paragrafen är ny. Den syftar i första hand på att reglera förfarandet när beslut som fattas av rektor i enskilda skolor kan överklagas. För beslut av rektor i offentliga skolor gäller redan förvaltningslagen men bestämmelsen har getts en allmän utformning och gäller i alla ärenden som kan överklagas med förvaltningsbesvär.

Elevs talerätt

6 §

Elever som har fyllt 16 år har rätt att själva föra sin talan i ärenden och överklaganden enligt denna lag.

Denna rätt gäller också ansökan till gymnasieskolan och gymnasiesärskolan och överklagande av en sådan ansökan även om eleven inte uppnått 16 års ålder.

Av bestämmelsen i första stycket framgår att underårig elev som fyllt 16 år har rätt att själv föra sin talan. Innan eleven uppnått den åldern är det vårdnadshavaren som för talan.

Enligt förvaltningsprocessuella regler företräder föräldern/vårdnadshavaren barnet som ställföreträdare med stöd av föräldrabalkens bestämmelser. Detta gäller enligt huvudregeln så länge barnet är omyndigt, dvs. till dess barnet fyller 18 år. Med den nu föreslagna bestämmelsen har den ålder till vilken föräldrarna ensamma företräder barnet sänkts till 16 år. Barnet har således rätt att från 16 års ålder själv föra talan i ärenden och överklaganden enligt denna lag. Om den underårige fyllt 16 men inte 18 år kommer i allmänhet både vårdnadshavaren och den underårige att ha ställning som part.

För vissa fall har åldern för när talerätt föreligger sänkts ytterligare. I andra stycket stadgas att denna rätt föreligger vid ansökan till gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan och vid överklagande av sådana ärenden oavsett om den underårige uppnått 16 års ålder eller ej.

Information om elevs frånvaro

7 §

Om en elev är frånvarande från skolarbetet i sådan utsträckning att det kan påverka en elevs rätt till studiehjälp skall skolan underrätta elevens föräldrar. Informationsskyldigheten gäller även om eleven fyllt 18 år.

Bestämmelsen tar sikte på elever i gymnasieskolan. Frågan har behandlats utförligt i avsnitt 9.6.

Anmälan till socialnämnden

8 §

Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .

Paragrafen är ny och innehåller en hänvisning till socialtjänstlagens bestämmelser om anmälningsskyldighet. Bestämmelsen överensstämmer med förslaget från kommittén mot barnmisshandel (SOU 2001:72). Syftet är att öka kunskapen om anmälningsskyldighet inom verksamheter som rör barn och ungdom enligt skollagen.

Tystnadsplikt

9 §

Den som är eller har varit verksam vid en enskild skola får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden.

För det allmännas verksamhet gäller bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) .

I nuvarande skollag finns följande bestämmelser om tystnadsplikt för personal i enskild verksamhet:

2 a kap. 18 § (förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg)

2 b kap. 11 § (förskoleklassen)

9 kap. 16 a § (fristående skolor)

Bestämmelserna om tystnadsplikt för personal i enskilda skolor ersätter tidigare bestämmelser enligt ovan.

Bemyndiganden

Bemyndiganden finns i dag antingen i anslutning till den materiella bestämmelsen eller samlade i 15 kap. Kommittén har behandlat bemyndiganden endast om de finnas i anslutning till den materiella bestämmelsen. I övrigt har kommittén inte gått in på frågan om

vilka bemyndiganden i nuvarande 15 kap. som skall föras över till den nya lagen.

Bemyndiganden som idag finns i 15 kap. måste således anpassas till kommitténs förslag och tas in i 21 kap. Dessutom kan kapitlet behöva kompletteras med bemyndiganden i anledning av förslag från Gymnasiekommittén och Arbetsgruppen för vuxenutbildningen. I det följande redovisas dock en föreskrift om bemyndigande i anledning av kommitténs förslag om ökad insyn i enskilda skolor som bör placeras i detta kapitel.

10 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen för en enskild skola att lämna ekonomisk redovisning över verksamheten samt sådan information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i denna.

Regeringen får vidare meddela föreskrifter om vite för den som inte följer bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i första eller andra stycket.

Bestämmelsen motsvarar 15 kap. 11 §. Första stycket har överförts oförändrat med den redaktionella ändringen att ordet skolhuvudman har ersatts med huvudman.

Ändringen i andra stycket innebär att huvudmannen för en enskild skola skall kunna bli skyldig att lämna in sådan information om verksamheten som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i denna. Närmare föreskrifter om vart informationen skall lämnas och vilken information som skall ges in får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Frågan om insyn i enskilda skolor har behandlats i avsnitt 9.3. Föreskriften har utformats efter förebild av förslaget i propositionen om demokrati för det nya seklet (prop.2001/02:80).

11 §

Med utlandssvensk elev avses i denna lag en elev vars vårdnadshavare stadigvarande vistas i utlandet och av vilka minst en är svensk medborgare.

Regeringen får meddela föreskrifter om att också annan skall räknas som utlandssvensk elev.

Bestämmelsen motsvarar 1 kap. 17 § nuvarande skollag.

Reservationer och särskilda yttranden

Reservationer

Reservation av Eva Johansson (s), Solveig Lindström (s), Torgny Danielsson (s), Patrik Hansson (s) och Ingmari Åberg (v)

Reservation 2 kap. Skolväsendets organisation 4–5 §§, Godkännande av förskola

Skollagskommitten föreslår förändrade regler för godkännande av enskilda förskolor. I det förslag som nu läggs föreslås i 2 kap. Skolväsendets organisation 4–5 §§, att ett godkännande skall ges av kommunen där utbildningen skall bedrivas, om huvudmannen för den ansökande förskolan har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Dessutom ges en enskild förskola möjlighet till överklagande av kommunens beslut. Bedöms förskolan uppfylla de övergripande och allmänna förutsättningarna skall den godkännas som enskild förskola och därmed med automatik få rätt till bidrag enligt dessa bestämmelser i skolformskapitlet. Hittills har kommunerna själva bedömt på vilket sätt de enskilda förskolorna bäst ska kunna utnyttjas för att bidra till kommunens samlade förskoleverksamhet och vilka förutsättningar de enskilda förskolorna har att nå målen. Utifrån en sådan samlad bedömning har kommunen beslutat om bidrag. Detta system har enligt vår bedömning fungerat på ett bra sätt hittills och inte mötts av några avgörande invändningar vare sig från kommunerna eller de enskilda förskolorna. Kommunerna har under många år beviljat bidrag till enskilda förskolor utan att det uppstått några större konflikter. Många kommuner har ett stort antal enskilda förskolor, ofta i form av kooperativ och kommunen ger ett bidrag som motsvarar kostnaden per barn i den egna verksamheten. Vi befarar att den ändring som nu föreslås av kommittén kommer att bryta ett väl fungerade samarbete mellan kommunerna och de enskilda förskolorna. Dess-

utom är risken uppenbar att det i praktiken kan komma att innebära en fri etableringsrätt för enskilda förskolor vilket riskerar att avsevärt försvåra kommunernas möjligheter att planera och finansiera sin förskoleverksamhet.

Vi anser därför att det inte finns skäl att ändra det system som hittills tillämpats för godkännande av bidrag till fristående förskolor. Mot den bakgrunden reserverar vi oss mot kommitténs förslag vad gäller 4–5 §§ Godkännande av förskolor.

Reservation av Eva Johansson (s), Solveig Lindström (s), Patrik Hansson (s) och Mats Pertoft (mp)

Vi står helt bakom det utredningen anför i motivtexten till kap. 2, § 11 och betänkandet i avsnitt 8, om förskolans personal. Det innebär bl.a. att behörighetsreglerna för anställning som förskollärare och fritidspedagog gäller i förskolan och fritidshemmen, men att också andra personalgrupper kan användas för undervisning.

För att lagen ska bli entydig och uttrycka det som står i dessa texter anser vi att en ny paragraf bör införas i lagen med följande lydelse:

Trots vad som anges i § 11 får huvudmannen, utöver lärare, använda annan personal med lämplig utbildning eller erfarenhet för undervisning i förskola och fritidshem.

Reservation av Mats Pertoft (mp) och Ingmari Åberg (v)

Ang. 3:e kap. arbetsmiljö 4 § och 5 §

Skollagskommittén har i sina funderingar kring disciplinära åtgärder i skolan kommit fram till en bra utgångspunkt. Istället för att man nu ser elever som några störande element som ska straffas, så ser man istället till att arbetsro och trygghet är det viktigaste – för alla. Istället för att prata disciplin pratar vi nu om trygghet och studiero. Istället för att prata om straff pratar vi nu om stöd. Akut kan lärare och rektorer vidta tillfälliga åtgärder men man ska också se till att ge särskilt stöd till de elever som kan ha problem med att koncentrera sig på undervisningen.

Man har dock inte vågat gå hela vägen i lagtexten, fortfarande finns rester kvar från en syn som ser elever som någonting att tukta. Vi anser inte att text som , ”för att komma tillrätta med elevs uppträdande” har en plats i en tidsenlig skollag och kan inte ställa oss bakom en sådan formulering. Risken finns att denna formulering öppnar upp för kraftfulla åtgärder även mot beteenden som inte direkt kan antas leda till försämrad trygghet och studiero.

Den föreslagna texten lyder som följande (den delen av texten som vi reserverar oss mot är kursiverad och understruken):

4 § Rektorn får vidta de tillfälliga åtgärder som behövs för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs uppträdande i skolan.

5 § Lärare får under pågående undervisning vidta nödvändiga åtgärder för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs uppträdande.

Vi anser att den föreslagna skrivningen: ”Rektorn/läraren får vidta de tillfälliga åtgärder som behövs för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero” fullt ut tillgodoser möjligheterna att vidta nödvändiga åtgärder för att upprätthålla trygghet och studiero i skolan.

Att uttalat peka ut en enskild elev i lagtexten är både onödigt och en inblandning på en detaljnivå som kommittén borde undvika.

Reservation Mats Pertoft (mp)

Avsnitt 8 Skolans personal/8.2.2 Lärare/Kommitténs bedömning

I kommitténs betänkande föreslås att i framtiden endast behöriga lärare skall få sätta betyg i skolan. I de fall där undervisning sker med hjälp av icke behöriga lärare skall betygsättning ske av annan lärare med behörig utbildning i samråd med den undervisande icke behörige läraren.

Det är av största vikt att öka andelen behöriga lärare i den svenska skolan. Dels genom olika sorters åtgärder som att fortsätta öka antalet studieplatser på lärarhögskolan, men också genom att ytterligare förstärka möjligheterna för obehöriga lärare att bli behöriga.

Jag reserverar mig mot skrivningen att endast behöriga lärare skall kunna sätta betyg. En dylik bestämmelse skulle alltför starkt öka arbetsbelastningen hos de behöriga lärarna samtidigt som detta kollektivt diskrediterar 20 % av de personer som arbetar som lärare i våra skolor i Sverige, de icke behöriga lärarna. Många av dessa personer är mycket duktiga och erfarna lärare, trots att dom saknar behörighet. Jag är även medveten om att det finns många oerfarna personer som saknar erfarenhet och kompetens som arbetar som lärare i våra skolorna. Det sistnämnda är ytterst otillfredsställande.

Ett alternativ till kommitténs förslag som jag förordar är att lägga ansvaret för att betygen sätts på ett korrekt sätt på rektorerna, som utifrån de lokala förutsättningarna delegerar detta ansvar till de lokalt arbetande enskilda lärarna och/eller lärarlagen. Rektorn besitter den erfarenhet om den lokala kompetensen hos de enskilda lärarna och kan därmed ta hänsyn till t.ex. erfarenhets- och utbildningsnivån hos såväl obehöriga som behöriga lärare. Inte alltför sällan rör det sig hos de obehöriga lärarna om väl utbildad personal som endast saknar några högskolepoäng för att bli räknad som behöriga. Det är även utifrån ett elevperspektiv mycket viktigt att det är den lärare som har undervisat eleven som sätter betygen.

Till detta ansvar vill jag även ytterligare förstärka rektorns ansvar att ordna handledning och mentorskap för personal som anställs som obehöriga lärare. Även nyutbildade och/eller nyanställda behöriga lärare är ofta i behov av denna handledning och mentorskap på en ny skola. Detta ansvar kan med fördel delegeras till arbetslaget.

Reservation av Henrik Westman (m), Christina Ottosson (kd), Jan Björklund (fp) och Margit Viklund (c)

Den parlamentariska skollagskommittén tillsattes av regeringen den 25 februari 1999 med syftet att föreslå hur skollagen skulle kunna ”moderniseras genom att förenklas och förtydligas samt bättre anpassas till ett målstyrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommun.” Vi stod bakom denna målsättning eftersom vi anser att en förnyelse av skollagen är nödvändig. Det förslag som kommittén nu presenterar har på många områden nått fram till målsättningen. Samtidigt finns brister som vi anser oss vara tvungna att reservera oss mot.

Föräldrars rättigheter och ansvar

Föräldrar och vårdnadshavare har en grundläggande skyldighet att engagera sig i och stödja sitt barn. De har också rätt att få information från skolan om elevens situation och resultat. Detta gäller även när en elev missköter sin skolgång. I det föreliggande lagförslaget sägs att en gymnasieelevs vårdnadshavare ska informeras om att eleven har ogiltig frånvaro från undervisningen innan studiestödet är i fara. Detta är aldeles för vagt. Det måste vara en självklarhet att en elevs vårdnadshavare informeras om att en elev är ogiltigt frånvarande från sina lektioner även i gymnasieskolan långt innnan stödet är i fara.

Fristående skolor

De fristående skolorna bidrar med pedagogisk förnyelse och mångfald inom det svenska skolväsendet. För varje år ökar antalet barn och ungdomar som väljer att gå i en fristående skola. Kommittén föreslår nu att byta begreppet fristående till enskilda skolor, vilket vi motsätter oss. Eftersom begreppet ”fristående skolor” nu är inarbetat kommer förändringen enbart att leda till missförstånd. Dessutom anser vi att begreppet fristående bättre överensstämmer med internationella motsvarigheter som till exempel engelskans ”independent schools”. En översättning av enskild riskerar istället att bli ”private” vilket kan misstolkas.

Skollagskommitténs arbete syftade till att få till stånd en förenkling och ett förtydligande av skollagen för att anpassa den till målstyrningen av skolan. Detaljreglering inom skolområdet skulle ifrågasättas. De fristående skolornas större friheter skulle i möjligaste mån överföras till det offentliga skolväsendet och regleringar som bara finns inom det offentliga skolväsendet skulle endast överföras till friskolorna om det fanns fog därtill.

Nu när utredningen ligger färdig kan vi konstatera att den inte nått ända fram. Resultatet har blivivt fler regleringar snarare än avregleringar. De offentligt drivna skolorna har enbart i begränsad omfattning fått ta del av de fristående skolornas frihet och de fristående skolorna har delvis fått sin hittillsvarande frihet beskuren. Många förändringarna motiveras med vikten av likvärdighet inom utbildningen och i vissa fall är förändringarna befogade som till exempel när det gäller frågan om sekretess. I andra fall kan dock inskränkningen ifrågasättas. Det är därför av stor vikt att de fristående skolornas remisssvar tillmäts stor betydelse inför eventuella förändringar i enlighet med kommitténs förslag.

Uppföljning och kvalitetsgranskning

Idag varierar kvaliteten på utbildningen kraftigt mellan olika kommuner och huvudmän. För att säkerställa kvaliteten på utbildningen anser vi att en fristående myndighet som uteslutande ansvarar för utvärdering och tillsyn av skolorna bör införas. För att möjliggöra detta bör det i lagtexten 18 kapitlet 1§ inte stå att det är Skolverket som har ansvaret för uppföljning och utvärdering utan ”den myndighet som regeringen utser”.

Betyg

Betygen är en viktig del i elevens arbete för att nå skolans mål. De ger tydlig information till elev och föräldrar om hur långt eleven har nått på väg mot målen.Tillsammans med utvecklingssamtalen är de ett stöd för elevens fortsatta utveckling. Dessutom tvingar de skolorna till utvärdering av hur väl de lyckats stödja eleverna i deras kunskapsutveckling. Vi reserverar oss mot utredningsmajoritetens förslag beträffande betyg. Vi anser att det i grundskoleförordningen bör framkomma att betyg ska sättas från årskurs sex och

ges i sex steg. Skolorna skall med vårdnadshavarens samtycke dessutom kunna ge skriftlig information redan från årskurs ett om elevens kunskaper och utveckling och om vilka åtgärder som kan vidtas för att stödja eleven. Föräldrar som har gemensam vårdnad, har båda rätt till samma information om elevens skolgång.

Reservation av Henrik Westman (m), Christina Ottosson (kd) och Margit Viklund (c)

Barnomsorg

Under de senaste åren har svensk barnomsorg förändrats. Det är en utveckling som lett till att barnomsorgen i allt högre grad har integrerats i skolväsendet. Den 1 juli 1996 överfördes ansvaret för barnomsorgen från Socialdepartementet till Utbildningsdepartementet. År 1998 fick daghemmen en egen läroplan och blev förskolor. Under 2003 kommer en allmän förskola för alla 4–5åringar att införas. Det finns många positiva aspekter av en sådan utveckling, bland annat en helhetssyn på barnet, men det finns också en risk att barnets rätt till omsorg och fri lek kommer i bakgrunden för ökade krav på kunskap och pedagogisk utveckling. Förskolan är på väg att bli en skola för de allra minsta.

Eftersom vi är kritiska till denna utveckling kan vi inte acceptera det nu liggande lagförslaget i de delar som innebär en ytterligare integrering av förskolan i den vanliga skolan. Enligt skollagens första kapitel 1§ ska förskolan betraktas som en skolform och ingå i skolväsendet. Enligt 2§ ska barnen i förskolan benämnas elever och den verksamhet som bedrivs kallas undervisning. Detta reserverar vi oss emot.

Familjens betydelse för barnets utveckling är central och kan aldrig ersättas av professionell personal. Det är också föräldrarna som känner sitt barn bäst. Därför ska de avgöra vilken omsorgsform som är bäst för deras barn och i vilken omfattning den ska utnyttjas. Förskolan är en utmärkt omsorgsform för många barn men inte för alla barn. Det är därför viktigt att det finns en mångfald av barnomsorgsformer. Familjedaghem och öppna förskolor har en självklar plats i barnomsorgen även i framtiden. Vi reserverar oss därför mot skrivningen i femte kapitlets 2§ som säger att kommunerna ska vara skyldiga att ”verka för” att barnen deltar i förskolan. Kommunerna ska ha en informationsskyldighet gentemot familjerna men det är familjerna som ska avgöra om barnen ska deltaga eller inte. Detta gäller även förskoleklassen i sjätte kapitlets 2§. Dessutom anser vi att det bör tydliggöras att kommunernas skyldighet att ordna barnomsorgsplats ska gälla såväl förskola som familjedaghem och inte enbart förskola.

För att garantera en mångfald av omsorgsformer menar vi att de fristående alternativen till de kommunala förskolorna bör värnas. De kan bidra med alternativa pedagogiska modeller och nytänkande inom barnomsorgen som är mycket värdefull. Eftersom de fristående förskolorna innebär konkurrerande verksamhet till kommunens egna förskolor anser vi inte att det är kommunerna som ska vara tillståndsgivare för fristående förskolor. Det bör istället, liksom när det gäller grund- och gymnasieskolor, hanteras av Skolverket. Kommunen ska vara skyldig att ge ekonomiskt stöd till en förskola som godkänts av Skolverket. Därför reserverar vi oss mot skrivningen i 2 kapitlets 5§.

Lärarcertifikat

Idag råder en stor lärarbrist. En brist som kommer att förvärras under de kommande åren. Det krävs många olika insatser för att minska de negativa effekterna av denna utveckling. Dessutom behöver skolan bli mer öppen för människor som tidigare haft andra yrken. En person som varit ute i samhället och yrkesarbetat med annat än skolfrågor kan säkert vara väl så skickad att leda undervisning inom sitt område som en nyutbildad lärare från lärarhögskolan. För att ändå uppehålla och säkerställa kvaliteten hos de som arbetar som lärare bör en certifiering eller en slags kvalitetsstämpel av lärare införas. Efter en validering av de kunskaper en person besitter samt eventuellt en kortare kompletterande pedagogisk utbildning ska han/hon även utan fullständig lärarutbildning kunna få ett lärarcertifikat och därigenom bli behörig att arbeta som lärare. Kommitténs majoritet har valt att inte behandla frågan om lärarcertifikat utan i stället hänvisas till att detta bör bli föremål för en kommande utredning. Vi anser att kommittén redan nu borde tagit ställning i frågan och reserverar oss därför mot detta.

Disciplinära åtgärder

Det har under senare år debatterats om skolans möjlighet att komma till rätta med elever som stör ordningen eller som utgör ett hot mot andra elever eller lärare. Flera uppmärksammade mobbningsfall har varit en av orsakerna till den uppkomna debatten. Kommittén har därför sett ett behov av att i lagtexten tydliggöra

rektors möjligheter att sätta in tillfälliga åtgärder för att garantera arbetsro i skolan. Intentionen har varit att inte detaljreglera vilka åtgärder som kan vidtas utan att ge rektorn möjlighet att sätta in de åtgärder som han/hon anser vara nödvändiga. Skrivningarna är dock fortfarande inte tillräckligt klara och specialmotiveringarna bör förtydligas ytterligare för att ingen tvekan ska råda när en situation uppstår som kräver åtgärder. Det föreslagna borttagandet av nuvarande detaljregleringar i skollag och förordningar ska inte innebära en inskränkningar av möjligheten att sätta in disciplinära åtgärder. Tvärt om ska det innebära en öppning för rektorn att utifrån den uppkomna situationen ta beslut om åtgärder för att komma till rätta med problemen. Med det föreliggande förslaget ska därmed möjligheterna att vidta lämpliga åtgärder garanteras varvid alla elevers trygghet och lärande kan säkerställas.

Varken rubriken ”Disciplinära åtgärder” eller ”Arbetsmiljö” är särskilt rättvisande utan vi hade hellre velat se ”Respekt för varandra samt ordning och reda i skolan”.

Reservation av Henrik Westman (m) och Margit Viklund (c)

Styrningen av skolan

Då det gäller den övergripande styrningen av skolan så gäller fortfarande att ansvaret läggs på skolhuvudmannen men direktiv och befogenheter läggs på både huvudmannen och professionen. Det tidigare dubbelkommandot från staten är således kvar. Det är viktigt att värna om professionalitet för att säkerställa kvalitén i undervisningen, men det är inte lyckligt att dela på ansvar och befogenheter. Antingen skall staten ha ansvaret eller också skall kommunerna i egenskap av skolhuvudmän respektive de fristående skolhuvudmännen ha ansvaret. Det blir oklart och olyckligt med en uppdelning, vilket inte minst inskränker de kommunala skolornas utvecklingspotential som fria och konkurrenskraftiga möjligheter. Ett alternativ är en nationell skolpeng. Vi föreslår att ansvaret läggs på skolhuvudmannen, med skyldighet att delegera till professionen. Lärare och rektorer skall ges större frihet och ett utökat ansvar för hur målen skall nås.

Tillsyn och sanktioner

Kommittén föreslår att det skall införas sanktionsmöjligheter dvs. möjlighet att förelägga vite för Skolverket. Då det gäller fristående skolor har motivet varit att få ett mer flexibelt system än nuvarande enda möjligheten att ta till nämligen att dra in tillståndet. Då det gäller offentligt drivna skolor är motivet att lagstiftningen skall vara lika för de offentligt drivna skolorna och de fristående skolorna.

Vi är mycket negativa till att införa att en statlig myndighet skall kunna utdöma en folkvald kommun vite. Det är svårt att förstå vilka skäl som motiverar detta. Det finns hittills inte ett exempel på att en kommun trotsat ett tillsynsbeslut från Skolverket.

Vår slutsats av detta är att det varken bör införas vite för offentligt drivna skolor eller för fristående skolor.

Utbildning på entreprenad

Utredningen har inte kommit fram med några bra förslag då det gäller entreprenadfrågan. Detta trots att det föreligger ett behov av att öppna för möjligheterna med entreprenadverksamhet inom skolområdet. Vi anser därför att kommittén borde ha tagit ställning i frågan och inte enbart hänvisat den för vidare utredning.

Reservation av Jan Björklund (fp)

Utöver de synpunkter som framförs i en gemensam borgerlig fyrpartireservation vill jag anföra följande;

1. Det statligt-kommunala dubbelkommandot över skolväsendet

Kommunaliseringen av skolväsendet har misslyckats. Avsikten var att den makt som decentraliserades till lokal nivå skulle hamna på de lokala skolenheterna. I stället har makten stannat i kommunalhusen.

Idag råder ett statligt-kommunalt dubbelkommando över skolan som är mycket otydligt och frustrerande för de som är verksamma i skolan.

Enligt folkpartiets uppfattning bör en nationell skolpeng införas. Staten skall ha ansvaret för likvärdigheten i det nationella skolväsendet. Den makt som decentraliserats skall föras ut till skolenheterna. Kommunernas makt över skolan kommer därmed att minska.

2. Lärarnas professionella roll och läraryrkets status

Läraryrket är landets viktigaste yrke. Lagstiftningen skall tydligt markera lärarens professionella ansvar. Dagens behörighetsregler bör på sikt ersättas av en lärarlegitimation. En legitimation skall, liksom för läkarna, vara en statlig angelägenhet. Den skall utfärdas och kunna dras in av en statlig skolinspektion. En legitimation som däremot utformas som ett fackligt institut riskerar att bli ett skråväsende.

3. Bibehåll olika yrkesgruppers identitet

Kommittén föreslår att även fritidspedagoger och förskollärare skall kallas ”lärare” i fortsättningen. Bakom förändringen finns fackliga intressen av att jämna ut upplevda status- och löneskillnader mellan olika yrkesgrupper.

Enligt min mening behövs det olika kompetenser i skolväsendet. Olika yrkesgrupper har olika professionell kompetens. Dessa

professionella olikheter bör upprätthållas. Att olika yrkesgrupper benämns med samma yrkestitel skapar oklarheter och otydligheter.

4. Skolplikt och individualisering

Kommittén har enligt min mening en gammaldags syn på skolplikten. Skolplikten måste i ökad utsträckning utformas så att den gäller till dess att elever uppnått läroplanens kunskapsmål, vilket betyder att den kan variera i tidsutsträckning för olika elever. Liksom i hittillsvarande skollag förelås att en elev som uppnått grundskolans slutmål i årskurs åtta kan få sitt slutbetyg då och hoppa över nian. Enligt min mening borde även skolplikten kunna förlängas med upp till ett år för elever som t ex gått ett extra år på lågstadiet för att eleven skall vara skolpliktig intill dess att eleven fullföljt årskurs nio.

En sådan bestämmelse skulle kunna utformas så att elevens skolplikt varar tills dess att eleven uppfyllt läroplanens kunskapsmål, dock längst i tio år.

Många bestämmelser i skollagen tar fasta på elevers rätt att få stöd och extra hjälp i olika situationer. Dessa regler avser undantagslöst elever med stora svårigheter i skolarbetet.

Enligt min mening bör även skollagen innehålla en bestämmelse om rätt för studiebegåvade och högpresterande elever att få stöd att utvecklas i den takt de klarar av.

Vid särskilda profilskolor och profilklasser som vänder sig mot elever med speciella talanger, t.ex. Adolf Fredriks musikklasser eller matematikklasser för särskilt begåvade elever bör intagningsprov kunna ersätta närhetsprincipen som urvalsinstrument, när antalet sökande elever är fler än antalet platser.

5. Betyg och skriftlig information

Betyg skall ges tidigare än idag, helt i enlighet med den borgerliga fyrpartireservationen.

Kommittén öppnar upp för att offentliga skolor i vissa fall ska kunna utfärda intyg i stället för betyg. Enligt min mening är detta ett felaktigt synsätt. I det offentliga skolväsendet skall råda en skyldighet att sätta betyg.

Kommittén föreslår ett avskaffande av rätten för föräldrar att begära skriftliga omdömen. Detta är ett allvarligt steg bakåt, enligt min mening. Skriftliga omdömen bör finnas kvar. Föräldrar har rätt till information om hur det går för eleverna i skolan.

Kommittén föreslår att elever skall kunna överklaga betyg. Enligt min mening finns det en risk att detta leder till att endast sparade skriftliga prov och uppgifter ligger till grund för betygsättningen. Kommittén borde i stället ha föreslagit ett i tiden avgränsat försök med möjligheten att överklaga, för att statsmakterna sedan skulle kunna utvärdera effekterna av en sådan förändring.

6. Arbetsro och studiedisciplin

Svensk skola har stora problem med att upprätthålla arbetsro och studiedisciplin. I internationella undersökningar återfinns Sverige ofta bland de sämsta i dessa avseenden. Detta är särskilt allvarligt för de elever som har svårt att hänga med i skolarbetet. Det är framför allt de svagaste eleverna som tjänar mest på att det råder lugn och ro i skolan.

Kommitténs förslag vad avser arbetsro och studiedisciplin är tyvärr ytterligare ett steg på en lång väg att helt undergräva lärarnas auktoritet i skolan. Kommittén föreslår att begreppet ”Disciplinära befogenheter” i dagens förordningstext ersätts med begreppet ”Arbetsmiljö”. Dessutom skall den mest kraftfulla åtgärd en enskild lärare idag kan vidta, nämligen kvarsittning, utgå.

Enligt min mening måste de disciplinära befogenheterna i skolan i stället ökas. Kvarsittning bör finnas kvar. Vid 1985 års skollagsreform avskaffades skriftlig varning respektive tillfällig avstängning (upp till max två veckor) som tillåtna åtgärder. Enligt min mening bör dessa återinföras.

Det har rått oklarheter om en skolhuvudman får flytta en elev från en skolenhet till en annan, mot dennes vilja, av disciplinära skäl. Kommitténs förslag är i princip lika luddigt som dagens lagstiftning på denna punkt. Denna befogenhet är viktig, bla för kunna splittra en gängbildning eller att kunna skilja mobbare och mobbingoffer.

7. Förskolans utveckling och terminologi

Förskolan blir nu en del av skolväsendet. Förskolan integreras fullt ut i skollagstiftningen. Detta är bra. Från folkpartiets sida bejakar vi förskolans utveckling i denna riktning.

Kommittén har dock valt att överföra grundskolans terminologi till förskolan. Att kalla ettåringar för ”elever”, att kalla verksamheten i förskolan för ”undervisning” och att förskolechefer skall kallas ”rektorer” är enligt min mening att ändra på invanda begrepp utan att det finns bärande motiv. Dessa förändringar kommer att sakna folklig förankring. Att kalla den verksamhet som bedrivs med ettåringar för ”undervisning” är dessutom att vattna ur begreppet. Beskrivningar om ”elevinflytande” osv blir ju dessutom fullständigt devalverade till sitt innehåll när samma lagparagraf skall gälla ettåringar och nittonåringar.

8. Utbildning på entreprenad

Det mesta av offentlig verksamhet får läggas ut på entreprenad utom just skolverksamhet. Enlit min mening finns inget skäl att förbjuda utbildning på entreprenad.

Reservation av Christina Ottosson (kd)

Sedan den nuvarande skollagen fastställdes 1985 har det svenska skolväsendet genomgått stora förändringar. Kommunernas respektive statens ansvar för skolväsendet har förändrats. Styrningen av skolan har gått från detaljstyrning till målstyrning. Som en följd av dessa förändringar har den nuvarande skollagen blivit allt mer lik ett lapptäcke där helheten inte längre utgår från skolväsendets verklighet. En omskrivning är därför nödvändig. Jag stöder också till största delen det nu föreliggande förslaget. På vissa områden anser jag dock att resultatet har brister och jag reserverar mig därför på några punkter. Jag kommer att förklara och motivera mitt ställningstagande i denna reservation samt i en reservation tillsammans med Moderaterna och Centerpartiet och i en reservation tillsammans med Moderaterna, Folkpartiet och Centerpartiet.

Skolans värdegrund

All skolans verksamhet ska bygga på de värden som ligger till grund för vårt samhälle. Det är skolans uppgift att förmedla och förankra dessa värden hos eleverna. Värden som alla människors lika värde, människolivets okränkbarhet och solidaritet med de svaga, har varit en del av vår tradition under tusen år. Detta är i överensstämmelse med den etik som förvaltats av judisk-kristna traditionen och den västerländska humanismen. Vi anser att det är viktigt att det i skollagen tydliggörs var dessa värden har sitt ursprung. Etik måste alltid relateras till en religion, filosofi eller livsåskådning för att bli begriplig. En sådan hänvisning bidrar dessutom till konsekvens mellan skolans olika styrdokument. En koppling till den kristna traditionen och västerländska humanismen finns redan inskriven i läroplanen för de obligatoriska och frivilliga skolformerna. Motsvarande skrivning bör därför enligt min mening finnas i det nu liggande lagförslagets första kapitel 4§.

Läromedel

I skollagens tredje kapitel 7§ stadgas att de lokaler och den utrustning som är nödvändig för att uppnå utbildningens mål ska finnas tillgängliga. Jag anser att tillägget läromedel bör göras för att tydliggöra att även dessa omfattas. Detta är särskilt viktigt efter-

som bristen på läromedel är ett omfattande problem på många skolor.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Ingmari Åberg (v)

Drygt tre års intensivt arbete i skollagskommittén mynnar nu ut i ett förslag som till största delen är bra men det är några punkter som jag vill kommentera.

Förskola och fritidshem

Förskolan förs nu in som en egen skolform i lagen, det är bra. Att förskolan, enligt lagen, endast omfattar dagtid, måndag-fredag är däremot en svaghet. Tolkningen av detta kan medföra att kommunerna inte ger föräldrar med arbete på s.k. obekväm tid samma rätt till god omsorg för deras barn i förskolan.

Vårt samhälle är i det närmaste ”dygnet runt”-öppet. T.ex. behövs det personal inom vården under hela dygnet, många butiker samt andra delar i samhället har anställda som, kanske är föräldrar och har ett behov av omsorg för sina barn när de arbetar s.k. obekväm tid. Förhoppningsvis inser kommunerna detta och bistår föräldrar med s.k. ”nattis” som även måste innefatta barn i fritidshem.

Möjligheten för alla barn att få tillgång till förskolan, oavsett om deras föräldrar arbetar eller studerar finns inte heller i detta lagförslag. Kommittén har diskuterat detta men p.g.a. kostnader ej föreslagit en förskola öppen för alla barn. Detsamma gäller rätt för elever till plats i fritidshem. Fortfarande är det föräldrarnas arbete eller studier som ger rätt till plats där. Kommunerna bör verka för att eleverna utnyttjar platser i fritidshemmen och dessutom erbjuda t.ex. ”öppen verksamhet”.

Elevgruppernas storlek är ingenting som kommittén berört men det finns anledning att uppmärksamma de utredningar som visar att dagens grupper inom hela utbildningsväsendet tenderar att vara alltför stora. För att eleverna ska kunna tillgodogöra sig undervisning på ett bra sätt och för att skapa en trygghet och studiero som kommittén beskriver i utredningen, krävs bl. a att gruppstorlekarna minskas.

Elevinflytande

Det har, i detta lagförslag, blivit en förstärkning vad gäller elevernas möjligheter att delta i den demokratiska processen inom all utbildning. Det är dock viktigt att framhålla att eleverna är de som bäst kan tolka innebörden i ”elevinflytande”. Eleverna och de vuxna inom utbildningen ska komma överens om på vilket sätt elevernas kompetens bäst kan tillvaratas. Respekt för varandras synpunkter uppnås bäst om parterna lyssnar på varandra.

Övrigt

Anmäler dessutom två reservationer som jag delar med andra ledamöter.

Särskilt yttrande av Christina Ottosson (kd)

Skolans uppgift är att ge alla elever nödvändiga baskunskaper för ett liv som aktiva samhällsmedborgare. Det handlar om teoretiska och praktiska kunskaper men också om förståelse för de värden som ligger till grund för vårt samhälle. Varje elev är unik med särskilda förmågor och behov. Skolan måste därför möta varje elev där eleven befinner sig och utifrån det stödja henne i utvecklingen mot skolans mål. Alla elever kan inte och ska inte styras in i samma mall men alla elever har rätt att efter sina unika förutsättningar få utvecklas till toppen av sin förmåga.

Elever, föräldrar, lärare, övrig personal, skolledning, kommuner, andra huvudmän och stat har alla del i skapandet av en bra skola. Alla parter måste ta sitt ansvar och samarbetet mellan dem måste fungera för att vi ska uppnå en positiv utveckling för skolan. Samarbetet mellan lärare, elever och föräldrar samt mellan de olika skolformerna har här en särskild betydelse.

För att samarbetet mellan staten och de lokala huvudmännen ska fungera krävs att varje parts ansvar och rättigheter är tydligt föreskrivna i lagtexter och förordningar. Idag finns en otydlighet när det gäller förhållandet mellan rektor, kommun och stat. Staten riktar uppdrag, befogenheter och skyldigheter direkt till rektor samtidigt som rektor är beroende av resurser från huvudmannen, oftast kommunen, för att uppfylla dem. Detta innebär en otydlighet i ansvarsfrågan mellan kommun och rektor. Jag anser att kommittén borde fått i uppdrag att se över dessa otydligheter. Eftersom så inte är fallet anser jag att denna fråga snarast bör tas upp i en ny utredning.

Elevhälsa

Kommittén inför verksamhetsområdet elevhälsa i skollagen. Denna omfattar skolans omvårdande, medicinska, psykologiska, sociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsans arbete är av mycket stor betydelse för elevernas utveckling. I det föreliggande lagförslaget har kommittén, i enlighet med den rådande målstyrningen av skolan, försökt minska antalet detaljregleringar i skollagen. Därför omnämns inte vilka yrkeskategorier som, utöver läkare, ska ingå i elevhälsans arbete. Det är i stället upp till skolans rektor att tillse

att det finns personal med sådan kompetens att elevernas behov kan tillgodoses oavsett hur behoven ser ut.

Flera undersökningar visar att svenska barn är fysiskt friska men att de samtidigt mår psykiskt allt sämre. Det har också konstaterats att det på många skolor finns stora brister inom elevhälsans verksamhetsområde framför allt vad rör tillgängligheten till psykologer och kuratorer. Därför vill jag understryka att till exempel skolsköterska, kurator och skolpykolog är minst lika avgörande som läkaren för elevernas hälsa även om dessa professioner inte finns explicit omnämnda i lagtexten. Jag tar för givet att skolorna kommer att ge elevhälsans breda verksamhetsområde och betydelse ökad uppmärksamhet och bättre förutsättningar i och med den nya lagen.

Särskilt yttrande av ledamöterna Christer Romilson, Per Wadman och Sigbrit Franke samt sakkunnige Ragnar Eliasson

Skollagskommitténs förslag innehåller gemensamma bestämmelser om krav på utbildade lärare för undervisningen i skolväsendet. Genom att förskolan blir egen skolform kommer kravet att gälla även där. Vi anser att dessa förslag är riktiga och viktiga. En av Skolverket nyligen publicerad kunskapsöversikt1 visar att lärarkompetens genom utbildning och erfarenhet är den enskilda resurs som har störst betydelse för elevernas resultat. Staten har ett ansvar att förse skolsektorn med utbildade lärare och det finns empirisk grund för att upprätthålla behörighetskraven.

I nuvarande skollag finns även en bestämmelse som gäller studie- och yrkesvägledare. För att få tillsvidareanställning för ”studie- och yrkesorientering i det offentliga skolväsendet skall den sökande ha en utbildning avsedd för sådan verksamhet” (2 kap. 6 § skollagen). I skollagskommitténs förslag har denna bestämmelse tagits bort, trots att det rör sig om en läroplansstyrd verksamhet.

Den utbildning som svarar mot skollagens krav är den studie- och yrkesvägledarutbildning som ges vid vissa högskolor. Utbildningen som omfattar 120 poäng leder till en yrkesexamen i studie- och yrkesvägledning.

Betydelsen av en väl fungerande och professionell vägledning finns belagd i forskning och utredningar, bl.a. i Skolverkets utvärderingar och kvalitetsgranskningar. Den senaste undersökning som visar på studie- och yrkesvägledningens betydelse för elevernas val är en av Greysells Comminication AB genomförd studie våren 2002. Två tusen elever i årskurs nio har intervjuats efter att de gjort sitt val till gymnasieskolan. Resultaten visar att den viktigaste enskilda faktorn som påverkat elevernas val är skolans vägledare. Undersökningen visar också att elever med invandrarbakgrund tillmäter vägledarna särskilt stor betydelse när det gäller valet till gymnasieskolan. Att skolans studie- och yrkesvägledning håller hög kvalitet är alltså av stor betydelse för eleverna och för deras likvärdiga möjligheter att göra väl underbyggda val.

Utbildningen till studie- och yrkesvägledare har relativt nyligen varit föremål för två statliga utredningar, Att lära och leda (SOU 1999:63) och Karriärvägledning.se.nu (SOU:2001:45).

1 Gustafsson, Myrberg: Ekonomiska resursers betydelse för pedagogiska resultat. Skolverket 2002.

Båda utredningarna kommer fram till att det behövs en specifik och professionell utbildning för skolväsendets studie- och yrkesvägledare. Båda utredningarna föreslår därför att det även fortsättningsvis skall finnas en yrkesexamen för studie- och yrkesvägledare, att den skall utökas till att omfatta 140 poäng samt att den skall utgöra ett krav för tillsvidareanställning som vägledare i skolväsendet. Skollagskommitténs förslag strider alltså mot dessa utredningars bedömningar. Även tidigare statliga utredningar har pekat på behovet av specialistutbildade vägledare i alla skolformer.

Det finns flera faktorer som bidrar till betydelsen av kompetenta studie- och yrkesvägledare i skolorna. – Utbildningsväsendet ökar i omfång och komplexitet. Nya

utbildningar tillkommer ständigt. Reformer av utbildningssystem och studiemedelssystem sker oftare än tidigare. – Näringsliv, arbetsmarknad och arbetsliv förändras och utveck-

las allt snabbare och mer oförutsägbart än tidigare. – Innehållet i individualyrken och yrkesgrupper blir allt svårare

att se och förstå på grund av allt komplexare arbetsinnehåll och ökad föränderlighet.

Utvecklingen innebär att det, främst för yngre människor med begränsad egen erfarenhet av utbildning och arbete, blir allt svårare att hålla sig ajour och förstå utvecklingen av utbildningsväsendet och arbetsmarknaden. Även för vuxna personer är det en svår uppgift att följa med i den utveckling och de förändringar som sker.

Till detta kan läggas de krav som den ökande internationaliseringen och inte minst EU-medlemskapet medför. Ambitionerna att öppna utbildningssystemen och befrämja mobilitet och utbyte för ungdomar och vuxna, liksom de ökade kraven på validering av kompetens, förutsätter tillgång till synnerligen kompetent vägledning, något som också uppmärksammats i EU:s utbildningssatsningar. Detta i sig motiverar en stärkt snarare än försvagad vägledarroll, där utbildningskravet på vägledarna utgör en viktig markering.

Utbildade studie- och yrkesvägledare ger skolan nödvändig kompetens att informera och vägleda eleverna i deras val av studier och yrke. Såväl information som vägledning är kvalificerade uppgifter. Att svara för information om utbildning och arbetsliv ställer,

som framgått, stora krav på insikter och överblick. Vägledning innebär att stödja individen i att själv utforska, formulera och utveckla sina intressen och resurser och därigenom komma fram till de individuella och väl underbyggda val som föreskrivs i skolans läroplaner. För att ge vägledarna nödvändig kompetens krävs, som de refererade utredningarna kommit fram till, en utbildning med både djup och bredd. Vi anser att en sådan utbildning skall utgöra krav för tillsvidareanställning som studie- och yrkesvägledare i skolan.

Särskilt yttrande från sakkunnige Louise Fernstedt

Kommitténs förslag andas en djup misstro mot den kommunala huvudmannen. Lagförslaget är i allt väsentligt en kommunikation riktad från staten direkt till professionen förbi huvudmannen. Kommittén föreslår också införandet av sanktioner och ny statlig reglering av förskolan. I dessa delar tar jag avstånd från kommitténs förslag. Skälen för detta är följande.

Adressaten för lagstiftningen

Gällande lagstiftning ålägger den politiska nivån i kommunen det samlade ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med lagens bestämmelser. Det är också till kommunen kritik riktas och av kommunen som ansvar utkrävs när brister i verksamheten uppdagas. Merparten av de beslutsbefogenheter som behövs för fullgörandet av uppdraget riktas emellertid direkt till rektor. I dessa beslut är rektor suverän.

En lagstiftning som riktar sig direkt till professionen förbi den demokratiska nivån är en för skolan unik och mycket svårförståelig konstruktion och är dessutom ett anmärkningsvärt avsteg från de demokratiska principer som råder i vårt land. Kommittén har i sitt förslag valt att bibehålla denna ordning. Jag anser att detta får ett antal allvarliga följder, främst följande.

Otydliga ansvarsförhållanden

Enligt förslaget ska kommunerna också fortsättningsvis ha det samlade ansvaret för att utbildningen bedrivs i enlighet med bestämmelserna medan merparten av beslutsbefogenheterna också framledes ska riktas direkt till rektorerna. Samtidigt som staten riktar uppdraget direkt till rektor är rektor för fullgörandet av uppdraget också fortsättningsvis beroende av resurser från den kommunala huvudmannen. Lagstiftaren förser därmed både huvudmän och rektorer med ett mycket otydligt mandat.

Medan rektor i den kommunala skolan på detta sätt får sitt uppdrag från två håll går idag hela uppdraget för de fristående skolorna till huvudmannen. I kommitténs betänkande konstateras att ledningsstrukturen idag är tydlig och fungerar väl på fristående skolor medan rektors roll i den kommunala skolan

bedöms vara problematisk. Det är anmärkningsvärt att kommittén, i stället för att ta intryck av de positiva erfarenheterna av ledningsorganisationen på de fristående skolorna, föreslår att den otydliga ansvarsreglering som gäller för kommunala skolor nu ska införas även på de fristående skolorna.

Att både huvudmän och anställda har en oklar roll i styrsystemet främjar varken en god arbetsmiljö eller en god utveckling i övrigt av skolan. Oklara, odemokratiska och rättsosäkra system skapar snarare otrygghet för alla berörda. Redan dagens ”dubbelkommando” rymmer stor osäkerhet och frustration och bidrar sannolikt på sina håll också till konflikter mellan politik och profession.

Kommittén föreslår nu att direktstyrningen från staten till rektor ska ytterligare förstärkas.

Svag rättssäkerhet

Otydliga ansvarsgränser i samhällsarbetet medför ofta att rättssäkerheten för den enskilde försvagas. Utöver otydliga ansvarsgränser rymmer det föreliggande lagförslaget ytterligare brister när det gäller elevernas rättssäkerhet. De beslutsbefogenheter som enligt kommitténs förslag också fortsättningsvis ska gå direkt från staten till rektor kommer inte att kunna omprövas i demokratisk ordning och kan därmed heller inte bli föremål för laglighetsprövning. Rektors beslut är suveränt. I en verksamhet som inte bara är en rättighet utan också ett tvång för eleven är det särskilt allvarligt om beslut som fattas inte kan ifrågasättas och omprövas. Att kommittén på vissa punkter föreslår vidgade möjligheter att överklaga beslut hos domstol förändrar inte denna, i själva systemet inbyggda, rättsosäkerhet. Rättssäkerhet är något som ska fungera i vardagen.

Ibland anförs just rättssäkerhetsskäl för att man vill direktadressera visst beslutsfattande till rektor. Från juridisk synpunkt saknar ett sådant resonemang fog. Det är dessutom att gravt underkänna vårt demokratiska system där en av de viktigaste uppgifterna just är att värna individens rättssäkerhet mot eventuella förvaltnings- och myndighetsövergrepp.

Mot bl.a. denna bakgrund har jag hävdat att en framtida lagstiftning bör förändras så att uppdraget i sin helhet riktas till den

kommunalpolitiska nivån på samma sätt som gäller för all övrig lagstiftning på det kommunala området. Jag menar att detta är en förutsättning för både rättssäkerhet, likvärdighet och rektorers rättmätiga krav på en god arbetsmiljö. Det är också en förutsättning för att de kommunala beslutsfattarna ska kunna ha kontroll över den verksamhet de är satta att ta ansvar för.

Med en sådan ordning skulle ansvar, befogenheter och ekonomi gå hand i hand, något som idag ter sig självklart i de flesta organisationer. Det skulle givetvis inte innebära att de beslut som lagstiftaren idag riktar direkt till rektor skulle fattas av någon annan än just rektor. På samma sätt som inom andra kommunala verksamheter skulle uppdraget att genomföra verksamheten självfallet åvila rektor via delegation. Men det skulle bli på kommunens uppdrag, i ett system där kommunen hade det övergripande ansvaret också för de beslut som rektor fattar. Jag ser detta som en grundläggande förutsättning för en trygg och god arbetsmiljö för rektor. Med en sådan ordning skulle beslut också kontinuerligt återredovisas till den politiska nämnden och skulle också kunna bli föremål för laglighetsprövning. Jag ser detta som en grundläggande förutsättning också för elevernas rättssäkerhet i vardagen.

Ny reglering inom förskolan

Kommittén har haft i uppdrag att pröva om onödiga regler kan undvaras och på vissa punkter föreslår man avreglering. Påtaglig är emellertid den nya reglering som föreslås tillkomma, inte minst på förskoleområdet. Förskolan är den verksamhet som får bäst omdömen i en rad undersökningar. Det är anmärkningsvärt att kommittén, i stället för att dra lärdom av de positiva erfarenheter som utvecklingen av förskolan givit, föreslår att förskolan nu i stället ska pressas in i det system som gäller för grundskolan, med allt vad det innebär av otidsenliga regler, terminologi och synsätt. Utöver att övertygande argument för detta saknas i betänkandet finns det också skäl att känna oro inför vad detta leder till för den svenska förskolan som just i sin nuvarande utformning röner stor erkänsla, såväl i Sverige som internationellt.

Kommittén föreslår att bestämmelserna om etablering av enskilda förskolor i huvudsak ska följa samma regelsystem som idag gäller för fristående skolor. Jag bedömer att detta kan få betydande negativa konsekvenser för både kommuner och deras

förskolebarn. Jag vill framhålla att Kommunförbundet inte har några principiella invändningar emot att också andra än kommunen bedriver förskoleverksamhet. Regelsystemen måste dock utformas så att det blir möjligt för kommunen att planera och ha kontroll över hur kommunmedborgarnas skattemedel används, något som bl a entreprenadlösningar möjliggör. Idag är sådana lösningar möjliga inom barnomsorgen.

Även om dagens bidragssystem på friskoleområdet förvisso rymmer en hel del problem för kommunerna är det ändå så att man på skolans område vid varje tidpunkt vet exakt hur många elever som kommer att delta i verksamheten och vad detta sammanlagt kostar. Systemet med fristående skolor kan därför i det här avseendet ses som främst en omfördelning av elever och resurser mellan fristående och kommunala huvudmän. På förskolans område finns inte motsvarande ”volymtak”. Då vistelsetiderna i förskolan varierar för olika barn finns det heller inga förutsebara uppgifter om vad varje barn kostar. Kommitténs förslag bidrar till att ytterligare försvåra kommunernas planeringsförutsättningar och kan därför komma att innebära både kostnadsökningar och icke önskvärda flyttningar av barn.

Tillsyn och sanktioner

Kommittén föreslår att det ska införas sanktionsmöjligheter för Skolverket. Det är svårt att förstå vilka rättssäkerhetsskäl eller andra argument som motiverar detta, särskilt då kommittén själv konstaterar att det hittills inte finns några exempel på att kommuner trotsat tillsynsbeslut från Skolverket. Jag tar starkt avstånd från ett lagförslag som ytterst måste ses som i huvudsak repressivt mot huvudmannen. Med hänsyn till att det just nu pågår en omfattande översyn för hela det statliga tillsynsområdet anser jag att man i första hand bör avvakta resultaten av denna innan beslut fattas på skolans område.

Ekonomiska konsekvenser

Kommittén lämnar ett antal förslag som leder till ökade kostnader. De ekonomiska konsekvenserna av dessa förslag är dock i nuläget svårbedömda. Jag förutsätter därför att ett införande av kommit-

téns förslag föregås av noggranna överläggningar mellan staten och kommunerna utifrån finansieringsprincipen.

Sammanfattande bedömning

Kommitténs förslag andas en djup misstro mot den kommunala huvudmannen och enligt min uppfattning därmed indirekt också mot hela den kommunala demokratin. Kommitténs förslag till ny skollag är i huvudsak riktad från staten direkt till professionen. Huvudmannens roll blir att tilldela resurser, stå till svars för brister och felaktigt agerande och dessutom i vissa fall betala viten och skadestånd – dock utan att kunna påverka verksamheten på annat sätt än genom att säga upp anställda eller att innehålla resurser

Den kommunala självstyrelsen förutsätter att det finns ett politiskt handlingsutrymme för den valda politiska församlingen och deras medborgare. Då kommitténs förslag inte rymmer något sådant handlingsutrymme vill jag ifrågasätta att skolan med den konstruktion som kommittén föreslår alls kan betecknas som kommunal.

Detta, tillsammans med de ytterligare repressiva skärpningar som föreslås i form av sanktioner, rättighetslagstiftning och tillkommande statlig reglering, kan också få den allvarliga följden att de lokalt förtroendevaldas intresse för skolan minskar och att förtroendeklyftan mellan kommunala beslutsfattare och anställda ytterligare ökar.

Särskilt yttrande av sakkunniga Annika Nyström Karlsson och Charlotte Lenman

Vi instämmer i huvudsak i skollagskommitténs förslag till ny skollag. Vi vill dock yttra oss över vissa uteblivna förslag till förändringar samt delar av de förslag kommittén lämnat.

Om en skola för alla

Rätten till utbildning har en central plats i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Barn och unga i Sverige har dessutom skolplikt. En viktig del av skolans arbete är att fostra barn och unga till ett liv i ett demokratiskt samhälle. Barn och unga har rätt att bli bemötta med respekt, att få sina åsikter hörda och att få känna trygghet i sin uppväxt. En grundtanke i barnkonventionen är att barn har fullt och lika människovärde. Artikel 2 i barnkonventionen anger att konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag t.ex. funktionshinder. Denna princip som i Sverige borde vara en självklarhet, måste enligt vår uppfattning bli synlig i en ny skollag.

En skola för alla betyder en skola där alla elever blir sedda och bemötta, där elevers erfarenheter får utrymme och där alla elever får en undervisning som tillgodoser deras behov och krav. I en skola för alla undervisas elever med olika bakgrund tillsammans.2

Även i ”FUNKIS propositionen” 3 slås fast att det är viktigt att skolan även i fortsättningen har som mål att vara en skola för alla. En utbildning av elever med funktionshinder inom det ordinarie skolsystemet kan betecknas som en ”båda vinner-strategi”, eftersom den skola som inkluderar alla barn generellt sätt får en bättre kompetens att möta skilda behov.

Regeringen har i den nationella handlingsplanen för handikapppolitiken4 fastlagt att det handikappolitiska arbetet ska inriktas särskilt på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder samt att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder.

2 Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet, 1996/97:112. 3 Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd 1998/99:105. 4 Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, regeringens proposition 1999/2000:79.

Skollagen har självklart stor betydelse för förverkligandet av intentionerna i barnkonventionen, de handikappolitiska målen och en ”skola för alla”. Trots detta har 1999 års skollagskommitté valt att inte föreslå de förändringar som vi anser skulle undanröja hinder samt föra utvecklingen framåt.

Kommittén föreslår en förstärkning av elevens rätt och möjlighet att överklaga beslut om särskilt stöd. Det är mycket bra, men individperspektivet måste enligt vår uppfattning kompletteras med miljöperspektivet vilket grundar sig på synen att handikapp skapas i mötet med en miljö som inte är anpassad med hänsyn till människor med funktionshinder. Denna definition av handikapp antogs av Världshälsoorganisationen (WHO) 1980 och skiljer alltså mellan funktionshinder och det handikapp som uppstår i mötet med miljön. En motsvarande definition finns i FN:s standardregler.5

Lika tillgång till utbildning

Skollagen har idag en reglering om lika tillgång till utbildning. Kommittén föreslår ingen förändring i denna. Vi hävdar att elever med funktionshinder dagligen diskrimineras i skolan. Det visar också Barnombudsmannens årsrapport från 2002, Många syns inte men finns ändå. Där framkommer det att många barn med funktionshinder är utestängda från vissa lektioner som till exempel idrott, samhälls- och naturorienterande ämnen, slöjd och hemkunskap. Barnens kommentarer visar att de inte kan eller får vara med i all undervisning som sker i skolan. Barnombudsmannen befarar att skolorna har bedömt att barnen inte har möjlighet att tillgodogöra sig undervisningen, eller så har skolorna inte ansträngt sig för att anpassa undervisningen så att alla barn kan vara med.

Vi anser att kommitténs förslag till författning avseende 1 kap 7 §, ”Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom”, ska förstärkas genom att också omfatta funktionshinder .

5 FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättningar delaktighet och jämlikhet antogs 1993 av en enhällig generalförsamling. Reglerna anger hur världens länder ska ge funktionshindrade samma rättigheter som alla andra medborgare.

Tillgänglighet

Bristande tillgänglighet är en av orsakerna till svårigheten att förverkliga ”en skola för alla”.

En tillgänglig skola innebär både fysisk och social tillgänglighet men också att en elev får tillgång till de anpassade läromedel, material och hjälpmedel som krävs för att ta del av utbildningen. Utgångspunkten måste vara rätten att nå såväl läroplanens som kursplanernas mål. Att skapa en tillgänglig skola är att minimera handikappet för elever med funktionshinder. Att kunna orientera sig i skolmiljön om man har en synskada, att få möjlighet att kommunicera om man har en hörselskada eller språkstörning, att få ett anpassat schema om man har diabetes eller att få allmän skolinformation på lättläst svenska är exempel på hur tillgänglighet kan skapas i syfte att erbjuda alla elever en likvärdig utbildning.

Vi anser därför att förslag till 3 kap 7 § skollagen om lokaler och utrustning också ska innehålla kravet på tillgänglighet för elever med funktionshinder. En elev med funktionshinder som får en tillrättalagd skolmiljö behöver i bästa fall inte vara handikappad. Att skapa en tillgänglig skola utifrån denna kunskap skulle i vissa fall minska behovet av särskilda stödåtgärder.

”Betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter”

Kommittén föreslår att om en elev blir för ”dyr” ska möjligheten att välja skola även i fortsättningen begränsas.

Det är då möjligt att hänvisa till att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår. Detta skäl har enligt vår uppfattning använts alltför ofta och gjort att möjligheten för en elev med funktionshinder att välja skola är mycket liten. Denna begränsning föreslås nu även för förskolan och förskoleklassen. Med tillgängliga skolor skulle antalet ”dyra” elever minska betydligt. Att installera t.ex. en hiss i en skola ska inte ses som en kostnad skolan har p.g.a. en enskild elev utan som en investering som möjliggör den mångfald som måste finnas för att förverkliga Läroplanens mål och främja värdegrunden.

Enskilda skolor

Skollagskommittén föreslår vidare att en enskild förskola, förskoleklass, grundskola och grundsärskola inte heller ska vara skyldig att ”ge fortsatt utbildning” åt en elev om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan. Denna reglering fanns inte tidigare utan är en nyhet. Det är anmärkningsvärt att en skada eller sjukdom som ger upphov till en svårighet kan vara skäl för att flytta elever. Om målen för handikappolitiken ska nås måste den principiella utgångspunkten, att kunna välja skola, och känna sig trygg där, gälla också för elever med funktionshinder.

Vi anser därför att ”betydande organisatoriska och ekonomiska svårigheter” inte får vara skäl för att avvisa elever med funktionshinder. Begränsningen är oförenlig med artikel 2 i barnkonventionen och bör inte finnas i en ny skollag.

Skolskjuts

Att införa rätten för elever med funktionshinder att behålla sin skolskjuts även vid val av annan skola skulle enligt kommitténs beräkningar kosta 25–50 miljoner. Den totala kostnaden för alla elever skolskjuts uppgår till 1,7 miljarder. Det är anmärkningsvärt att även denna begränsning för valfriheten kvarstår. En elev med funktionshinder som väljer annan skola än den av kommunen anvisade, kan i praktiken bli en besparing för kommunen eftersom kommunen då inte behöver tillhandahålla skolskjuts. Elever som bor växelvis hos sina föräldrar kan heller inte få skjuts från mer än en adress. Även detta förslag drabbar barn med funktionshinder särskilt.

Vi anser att rätt till skolskjuts ska vara kopplat till elevens funktionshinder och inte beroende av vilken skola eleven går i och att denna princip ska tydliggöras i skollagen. En elev som p.g.a. funktionshinder har rätt till skolskjuts måste ha rätt att behålla sin skjuts även vid val av annan skola eller vid växelvis boende.

Skolplikten i specialskolan

I ”en skola för alla” ska alla elever ha samma rättigheter. En nioårig skolplikt som grund med rätt till ytterligare undervisning om eleven behöver. Motivet för att behålla den 10-åriga skolplikten i specialskolan är elevernas tvåspråkighet. Givetvis ska alla elever ges det stöd och den undervisning deras tvåspråkighet kräver, men att det skulle innebära 10-årig skolplikt kan inte motiveras.

Vi anser således att 9-årig skolplikt ska införas även för specialskolan.

Gymnasiesärskolan

Gymnasiesärskolan har inte behandlats av vare sig Gymnasiekommittén eller Skollagskommittén. Det är vår förhoppning att Carlbeck-kommittén6 ges möjlighet att föreslå förändringar för gymnasiesärskolan så att de kan bli en del av en ny skollag.

Möjligheten för kommunen att flytta mobbare

Det är barns och ungas rätt att inte utsättas för mobbning. Samhället måste därför iaktta nolltolerans mot mobbning. Att flytta den som mobbar är enligt vår mening ingen lösning.

Vi anser att bestämmelserna i kommitténs författningsförslag angående kommunens möjligheter att av ”andra särskilda skäl” placera en elev i en annan skolenhet än den där vårdnadshavarna önskar är för generellt formulerade. Av motiveringarna till författningsförslagen framgår att tanken är att möjliggöra tvångsflyttning av en elev som har misskött sig. Med andra ord är det bland annat fråga om att flytta mobbare.Vi anser att flyttning av en mobbande elev inte är en lösning utan ett tecken på att de ansvariga vuxna har kapitulerat. Tvångsförflyttning är en ytterst ingripande åtgärd. Om man överhuvudtaget tillåter tvångsflyttning är det därför av största vikt att denna åtgärd begränsas till de grövsta fallen av mobbning och sådana handlingar som idag är klassade som brottsliga. Författningsförslaget ger, enligt vår mening, i sin nuvarande ordalydelse alldeles för stort utrymme för godtycke. Förslaget är därför oacceptabelt med tanke på elevernas rättssäkerhet.

6 Kommittén för översyn av utbildningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning, U 2002:01.

Möjligheten att flytta mobbare riskerar att bli ett alternativ till det mera arbetskrävande förebyggande arbetet. Vi menar att förebyggande åtgärder, nolltolerans mot mobbning, arbete med värdegrunden, insatser i ett tidigt skede med hjälp av åtgärdsprogram för enskilda elever samt ett noggrant genomförande av handlingsplaner mot mobbning i samarbete med eleverna är grundläggande i arbetet för att motverka mobbning.

Elevhälsan

Kommittén har lämnat förslag på hur elevhälsan författningsmässigt bör regleras. Vår uppfattning är att kommitténs intentioner varit goda men att vissa problem kvarstår att lösa.

Eftersom allt fler indikationer visar på att barns och ungas psykiska och fysiska hälsa har försämrats beslöt Barnombudsmannen tillsammans med Vårdförbundet, Akademikerförbundet SSR och Sveriges Psykologförbund att genomföra en enkätundersökning till ett slumpmässigt urval av skolsköterskor, skolpsykologer och skolkuratorer.7 I undersökningen ger skolhälsovårdspersonalen en samstämmig bild. Mer än 90 procent av de tillfrågade anser att elevernas hälsotillstånd är sämre nu än för tio år sedan.

Barnombudsmannen ställde även frågor till skolhälsovården och elevvården där 60 procent av eleverna önskade att skolsyster skulle finnas oftare i skolan. Av eleverna svarade 25 procent att de inte hade skolkurator på skolan och 30 procent hade ingen skolpsykolog. Dessutom önskade 72 procent av eleverna att politikerna absolut ska arbeta med att det ska finnas speciallärare och annat stöd till elever som behöver extra hjälp och 57 procent att elevhälsopersonal ska finnas på plats varje dag i skolan.8 Vidare varierar elevvårdens resurser, organisation och innehåll från kommun till kommun.

En liknande bild ger Socialstyrelsen i en granskning av skolhälsovården i tio kommuner i södra sjukvårdregionen.9

Läget är alarmerande varför vi anser att det är av största vikt att elevhälsans insatser ska finnas tillgängliga utifrån elevernas behov. I förslaget till ny skollag framgår det inte hur dessa insatser ska göras

7 Elevhälsa – rapport från enkätundersökning bland skolsköterskor, skolpsykologer och skolkuratorer. Akademikerförbundet SSR, Vårdförbundet, Sveriges Psykologförbund och Barnombudsmannen, 2002. 8 Från Barnombudsmannens frågor till kontaktklasser, vårterminen 2002. 9 Skolhälsovården i tio kommuner i Sydsverige, Socialstyrelsen, 2002.

tillgängliga för eleverna. Detta leder enligt vår mening till att principen om lika villkor går förlorad för vissa elever. Att på eget initiativ uppsöka t.ex. skolkurator eller skolpsykolog kan ibland vara det enda alternativet som eleven finner acceptabelt. Finns då inte de speciella insatserna tillgängliga vid skolenheten ökar risken att eleven väljer att avstå samt att problem och svårigheter växer.

Förskola under obekväm arbetstid

Slutligen vill vi kommentera kommitténs förslag till reglering av förskolan. Kommittén har valt att införa ett förslag till bestämmelse om att kommunerna ska tillhandahålla förskola under dagtid måndag–fredag. Detta med hänvisning till att det ska ses mot bakgrund av att förskolan blir en del i utbildningssystemet då den i första hand drivs på dagtid och under normal arbetstid. Vår förhoppning är att den pedagogiska verksamhet som bedrivs på helger och obekväm arbetstid inte p.g.a. föreslagen reglering blir lidande. Det finns förskola som bedrivs både på dag- och nattetid, att här göra en åtskillnad mellan verksamheterna kan, enligt vår mening, inte vara önskvärt ur ett föräldra- och barnperspektiv, inte heller ur ett organisatoriskt perspektiv.

Yttrande av Lina Winkler, Elevorganisationen och Linus Ofofsson, Sveriges elevråd – SVEA

Yttrande kring skollagskommitténs förslag

Elevorganisationen och Sveriges elevråd – SVEA har suttit adjungerade på skollagskommitténs möten och vill här lyfta fram de synpunkter vi har på skollagskommitténs betänkande ur engagerade och organiserade elevers perspektiv.

Generellt sett är vi glada över att kommittén har lyssnat på många av våra krav på bättre rättssäkerhet och starkare stöd för vårt inflytandearbete. Några av förslagen innebär stora förbättringar jämfört med dagens lagstiftning, men en del återstår att önska. Framför allt ser vi betydande risker med förslaget kring möjligheter för skolan att vidta åtgärder mot olämpligt uppträdande i syfte att komma tillrätta med arbetsmiljöproblem.

Inflytande och rättssäkerhet från vårt perspektiv

Utgångspunkten för vårt arbete har varit att skollagstiftningen är viktig för oss elever. Den utgör den rättsliga grunden för vår möjlighet att påverka vår utbildning. Det finns inga särskilda lagar om medbestämmande eller fackliga rättigheter som motsvarar de som finns för vuxna löntagare.

Elevers rättsliga ställning är mycket svag i dagens skollag. Lagen är konstruerad så att flertalet beslut inte går att överklaga och att vår möjlighet att få ut vår rätt i många fall är helt beroende av skolpersonalens goda vilja. Detta gäller även elevinflytandet. Rektor har i de flesta fall att avgöra när elevers inflytande är tillräckligt.

Elevorganisationen och Sveriges elevråd – SVEA delar uppfattningen att det främst krävs andra åtgärder än lagstiftning för att vi elever ska lyssnas på. På vilket sätt och över vilka frågor eleverna ska ha inflytande bör man bestämma på varje skola. Det är när rektor, lärare och elever arbetar tillsammans för en mer demokratisk skola som den kan bli verklig.

Vi måste dock nationellt slå fast vissa grundläggande förutsättningar för elevers rätt. Det rör sig om självklara saker i en demokrati – elever som organiserar sig måste få skäliga arbetsvillkor, rektorer och politiker måste lyssna på de unga innan de avgör viktiga frågor och beslut som utgör myndighetsutövning måste ske på ett rättssäkert sätt.

På de håll som dialogen mellan politiker, rektorer, lärare och elever fungerar är detta naturligtvis inga problem. Men vår erfarenhet är att det ibland glöms bort när frågor ska avgöras snabbt och i tider av ekonomiska prioriteringar. En tydlig lagstiftning som ger oss elever likvärdiga möjligheter att arbeta demokratiskt i alla delar av landet har därför varit en given målsättning för vårt arbete.

Förutsättningar för elevföreträdande arbete

Elevorganisationen och Sveriges elevråd – SVEA har arbetat hårt i kommittén för att förbättra förutsättningarna för elevråden och elevkårerna att arbeta för att föra fram elevernas åsikter och ta ansvar för skolan. Vi är mycket nöjda med att skollagskommittén har lyssnat på våra åsikter i dessa frågor. Dessa saker är självklara för vuxna arbetstagare och borde vara det även för oss elever. Dessutom anser vi att elevers praktiska rättssäkerhet till stor del beror på i vilken grad deras företrädare har bra möjligheter att verka.

För det första välkomnar vi att elever ska få information dels om innehållet i styrdokumenten, dels löpande i viktiga frågor. Rätten till information ges redan idag i läroplanerna, men vi är glada att den nu föreslås få lagstöd. Möjligheten att använda lagstiftningen är självfallet direkt beroende av att man har kunskaper om vad som står i lagen. På samma sätt kan man inte vara delaktig i en demokratisk process om man inte får information om vad som är på gång.

För det andra handlar det om den tidsmässiga möjligheten för elever att ta ansvar för skolan och arbeta med inflytandefrågor. Just detta är särskilt viktigt; elevernas möjlighet att diskutera viktiga frågor samlat under skoltid får inte äventyras av att man tar bort organisatoriska bestämmelser såsom klassråd.

Den tredje och kanske viktigaste förutsättningen som vi fått gehör för är rätten till ledighet för elevföreträdare och att elevföreträdare ges möjlighet att få stöd som kompensation för missad undervisning. Detta är i praktiken avgörande för om man som elev ska välja att engagera sig för att förbättra utbildningen eller företräda sina kompisar. Att elever tar sitt demokratiska ansvar ska stödjas och uppmuntras av samhället, inte medföra en bestraffning i praktiken.

Möjligheten att lägga fram elevernas åsikt innan beslut

Att man som ung får möjlighet att presentera sina åsikter innan de vuxna avgör viktiga frågor kan tyckas som en självklar princip, bland annat med tanke på Sveriges åtaganden vid ratificeringen av FN:s barnkonvention. Att vi elever som unga inte heller är representerade i den kommunala demokratin är ytterligare ett skäl till att våra åsikter om vår skolvardag ska tas på särskilt allvar.

Av den anledningen välkomnar vi att denna princip nu slås fast i lagstiftning. Detta kommer naturligtvis inte innebära några större förändringar i kommuner och på skolor som tar sitt demokratiska ansvar. Men i de fall då politiker och rektorer, ur vårt perspektiv, förbigår barnkonventionen och inte lyssnar på oss elever inför förändringar, så kommer det spela roll.

Vi är dock inte nöjda med den ordning kommittén föreslagit kring hur det ska fastställas vilka beslut eleverna ska få påverka. Grundläggande för oss är att vi elever ges rätt att bestämma vilka frågor vi ska få inflytande över. Det betyder inte att vi ska ha den avgörande makten över de faktiska frågornas utgång, men det betyder att vi inte ska behöva kompromissa kring vilka frågor som är viktiga för oss. Det är dock självklart bra att man har en dialog kring detta på varje skola, för att skapa förankring och förståelse hos alla inblandade.

Förstärkning av rättssäkerheten inom viktiga områden

Elevorganisationen och Sveriges elevråd – SVEA har arbetat hårt för att förbättra rättssäkerheten inom viktiga områden som stöd och betygsättning. Vi är särskilt glada över att kommittén ställt sig bakom vårt förslag om att elever ska ha möjlighet att ompröva betygsättning som innebär rättsverkningar för en elev. Vi vet att betygen idag utgör ett hinder mot en öppen och konstruktiv dialog mellan lärare och elever om hur undervisningen kan utvecklas. Skolan ska präglas av öppenhet, av respekt och av ett jämlikt förhållande mellan lärare och elever. Skollagskommitténs förslag innebär, utifrån dagens betygssystem, indirekt en förstärkning av möjligheten till delaktighet i undervisningen och därmed även bättre kvalitet på denna.

Vi vet även att betygsättningen många gånger är långt ifrån så baserad på kunskapskriterier som lagstiftaren avsåg när betygs-

systemet omarbetades. Kommitténs förslag till betygsreglering är positivt även ur denna aspekt. Vi anser att möjligheten till omprövning innebär att läroplanernas riktlinjer kring betygsättning kommer att tas på större allvar. Om förslaget går igenom kommer det inte längre vara möjligt att sätta betyg med enbart skriftliga prov som grund.

Elevorganisationen och Sveriges elevråd – SVEA har även framfört krav på att Skolverkets tillsyn måste skärpas så att den i högre grad får möjlighet att bevaka elevens rätt i frågor som inte kan överklagas via förvaltningsbesvär eller liknande. Vi är nöjda med kommitténs avvägning i denna fråga.

Vidare ställer vi oss bakom att skollagstiftningen föreslås omfatta dagens fristående skolor. Valet av skolhuvudman får inte innebära ett spel med så viktiga saker som rätten till inflytande och rättssäkerhet.

Synpunkt på arbetsmiljöregleringen

Elevorganisationen och Sveriges elevråd – SVEA anser att en god arbetsmiljö för elever och lärare är ytterst viktig samt av grundläggande betydelse för elevernas möjlighet att nå målen. Det är positivt att tillrättavisanden av elever knyts till stödåtgärder och att reliker som kvarsittning utfasas ur lagstiftningen.

Vi menar dock att lagstiftningen är alltför otydlig på vissa områden, vilket vi fört fram utan respons. Förslagen är utformade på ett så öppet sätt att vi menar att elevers rättssäkerhet väsentligen åsidosatts.

För det första borde man fastslå på ett tydligare sätt att de förhållningssätt som ska råda kring ordningsfrågor ska bestämmas tillsammans av rektor, elever och lärare. För oss är det uppenbart att benägenheten att följa regler ökar om man fått vara delaktig i utformningen av dessa.

För det andra borde lagen bara åsyfta sådana åtgärder som syftar till trygghet och studiero för lärare och elever. Vi anser inte att text som ”för att komma tillrätta med en elevs uppträdande” har sin plats i en tidsenlig skollag. Enligt vårt synsätt öppnar paragrafen upp för kraftfulla åtgärder även mot beteenden som inte direkt kan antas föranleda försämrad trygghet och studiero, vilket vi inte tycker är förenligt med kommitténs uppdrag att stärka elevers rättssäkerhet.

Kommittédirektiv

Översyn av skollagen m.m. Dir. 1999:15

Beslut vid regeringssammanträde den 25 februari 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för att göra en översyn av skollagstiftningen.

Kommittén skall föreslå hur skollagen kan moderniseras genom att förenklas och förtydligas samt bättre anpassas till ett målstyrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommun. Kommittén skall vidare överväga hur skollagen bör utformas för att tydliggöra det kommunala ansvaret för utbildningens kvalitet och likvärdighet.

Kommittén skall – föreslå förändringar för att harmonisera skollag, läroplaner,

andra förordningar och föreskrifter, – analysera och definiera de termer som används i skollagen, t.ex.

skola/skolform, undervisning och pedagogisk verksamhet, – utreda om och i så fall föreslå hur förskolan kan bilda en egen

skolform inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, – lämna förslag till hur integrationen mellan förskoleklass, skola

och fritidshem skall regleras i skollagen, – utreda och föreslå hur en ökad rättssäkerhet för eleverna kan

åstadkommas, – utreda behovet av en skyldighet för skolan att i vissa fall infor-

mera föräldrar till en myndig elev om elevens frånvaro, – göra en översyn, och vid behov föreslå förändringar, av andra

regler för att stärka barns, ungdomars och vuxnas säkerhet, skydd och trygghet i barnomsorgs- och skolverksamheten, sär-

skilt avseende arbetsmiljö- samt hälso- och sjukvårdslagstiftningen, – utreda om och i så fall hur ansvarsfördelningen mellan stat och

kommun behöver förtydligas, – utreda och föreslå hur målstyrningen samt det kommunala

ansvaret för kvalitet och likvärdighet kan förtydligas och stärkas, – utreda om statens sanktionsmöjligheter behöver stärkas, – utreda hur lagstiftningen kan anpassas till utvecklingen av verk-

samheterna i kommunerna, – föreslå de författningsändringar som föranleds av kommitténs

ställningstaganden.

Bakgrund

Skollagen (1985:1100) trädde i kraft den 1 juli 1986. Sedan dess har flertalet paragrafer i lagen ändrats. Dessutom har bestämmelserna om barnomsorg förts över från socialtjänstlagen till skollagen. Sammantaget har skollagen ändrats cirka 50 gånger. Omfattande förändringar har också gjorts i de olika skolformsförordningarna.

År 1991 ändrades ansvarsfördelningen för skolan mellan staten och kommunerna. Kommunerna, i vissa fall landstingen och senare även de fristående skolorna, fick det fulla ansvaret för skolans och vuxenutbildningens drift och verksamhet. Ansvaret decentraliserades och den statliga detaljregleringen minskade. Den tidigare resursstyrningen ersattes av ett statsbidrag som fördelas på generella grunder. Samtidigt har det pågått och pågår det en övergång från regelstyrning till en mål- och resultatorienterad styrning.

Skollagen och andra författningar

Under 1990-talet har genomgripande reformer genomförts inom såväl förskolan som grundskolan, gymnasieskolan och det offentliga skolväsendet för vuxna. Reformeringen har gått fram stegvis med bl.a. förändringar av läroplaner, kursplaner och betygssystem, vilket innebär att reformerna först nu är helt genomförda. Dess-

utom har skolväsendet, främst gymnasieskolan och vuxenutbildningen, reformerats fortlöpande.

Skollagen (1985:1100 (omtryckt senast 1997:1212)) trädde i kraft den 1 juli 1986 och ersatte 1962 års skollag. Bestämmelser om vuxenutbildningen infördes i skollagen 1991 och ersatte vuxenutbildningslagen från 1984. Skollagen kompletteras av

förordningar för de skilda skolformerna,

läroplanen för förskolan (Lpfö 98),

läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94),

läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94),

andra förordningar som kungjorts i Svensk författningssamling (SFS) och Statens skolverks författningssamling (SKOLFS).

Under den tid som skollagen varit i kraft, drygt tolv år, har hela styrsystemet för det offentliga skolväsendet förändrats genomgripande. En översyn av skollagen ger också anledning till en genomgång av de olika skolformsförordningarna.

Staten anger ramarna för utbildningen i skollagen och mer detaljerade bestämmelser i förordningar för de olika skolformerna. Utbildningens mål anges genom läro- och kursplaner samt för gymnasieskolan och vuxenutbildningen även genom programmål. Läroplanerna, som förtydligar skollagens mål, innehåller nationellt övergripande mål och den värdegrund som skolans verksamhet skall vila på.

När ansvaret för barnomsorgen den 1 juli 1996 flyttades till Utbildningsdepartementet överfördes bestämmelserna om förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen så gott som oförändrade från socialtjänstlagen (1980:620) till ett nytt kapitel (2 a kap.) i skollagen. Samtidigt infördes förskoleklassen som en egen skolform inom det offentliga skolväsendet. Bestämmelser om förskoleklass finns i 2 b kap. skollagen. Barnomsorgslagstiftningen har infört ett nytt perspektiv i skollagen. Detta bygger på att förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen under lång tid har utvecklats huvudsakligen genom målstyrning och ramlagstiftning och med kommunen som huvudman.

Vid utformningen av skollagen och skolförfattningarna lades stor vikt vid att tydligt ange vilka kvalitativa och kvantitativa mål som skall uppnås i skolan. Syftet är dock inte att reglera hur verk-

samheten skall genomföras. Sådana föreskrifter begränsas till det som är betingat av statens ansvar för kvalitet, nationell likvärdighet och den enskildes rättssäkerhet.

Integrationen mellan förskoleklass, skola och fritidshem

Mycket av det utvecklingsarbete som gjorts när det gäller integrationen mellan förskoleklassen, skolan och fritidshemmet har gjorts utan statliga regleringar. Förskoleklassen är en frivilig skolform, som i jämförelse med förskolan är mer reglerad, dock utan att ha samma grad av reglering som det obligatoriska skolväsendet. Fritidshemmet har i allt högre utsträckning blivit en med skolan integrerad verksamhet.

Elevens rättssäkerhet

Beslut av skolhuvudmän som bedömts särskilt ingripande för enskilda har av statsmakterna gjorts möjliga att överklaga hos förvaltningsdomstol eller Skolväsendets överklagandenämnd. Cirka 25 olika typer av beslut kan i dag överklagas av enskilda till nämnden. Därtill kommer möjligheten för kommuninvånare att hos förvaltningsdomstol begära laglighetsprövning av kommunala beslut.

Det finns i dag ingen skyldighet för skolan att, sedan en elev uppnått myndighetsåldern, kontakta elevens föräldrar i frågor som rör elevens förhållanden i skolan. Föräldrarnas underhållsskyldighet upphör när barnet fyller 18 år. Om eleven före 19 års ålder påbörjat gymnasieutbildning är föräldrarna dock underhållsskyldiga intill dess eleven fyllt 21 år eller så länge som skolgången pågår. En elevs ogiltiga frånvaro kan få konsekvenser för familjens ekonomi genom att Centrala studiestödsnämnden fattar beslut om att dra in studiebidraget.

Statens skolverk har på uppdrag av regeringen gjort en bedömning av ändamålsenligheten i det nuvarande åtgärdssystemet och behovet av sanktioner (dnr U1998/3354/S). Skolverket konstaterar att det finns ett behov av ett instrument att använda i situationer då den informativa styrningen inte fungerar och bedömer härvid att den mest ändamålsenliga sanktionsformen i dessa sammanhang är vitesföreläggande.

Handikappombudsmannen har i olika sammanhang framfört ståndpunkten att rättssäkerheten för elever i behov av särskilt stöd i skolan är för svag. Handikappombudsmannen pekar bl.a. på det faktum att det å ena sidan är kommunens oavvisliga skyldighet att ge särskilt stöd till alla elever i den omfattning de behöver, men att det å andra sidan är få beslut som går att överklaga. Handikappombudsmannen ställer också frågan om det ur rättssäkerhetssynpunkt kan vara bättre att låta en kommunal nämnd vara formellt ansvarig för beslut om elever i behov av särskilt stöd. Skolverket har i sin redovisning (dnr 98:2232) av ett regeringsuppdrag att effektivisera sitt samarbete med Arbetarskyddsverket i frågor som gäller skolornas fysiska och psykosociala arbetsmiljö bedömt att det finns anledning att göra en genomgång av gällande lagstiftning. Det gäller exempelvis frågor kring kränkande behandling.

Ansvarsfördelningen

Ansvarsfördelningen innebär att de statliga reglerna främst anger målen för verksamheten, medan frihet finns för skolhuvudmännen att bestämma hur man skall nå de nationella målen.

Riksdag och regering har det övergripande ansvaret för den offentligt finansierade utbildningen. Staten formulerar mål, följer upp, utvärderar och har tillsyn över verksamheten på nationell nivå. Kommunen (skolhuvudmannen) ansvarar för verksamhetens kvalitet, organisation och resurser, bestämmer lokala mål samt svarar för lokal uppföljning och utvärdering. Ansvaret gäller också verksamhetens innehåll och resultat i förhållande till de nationella målen. Kommunen såsom skolhuvudman har en avgörande roll när det gäller hur den nationella skolpolitiken förverkligas på det lokala planet, men ansvaret för genomförandet vilar på rektorer och lärare. Rektor har ett särskilt ansvar för att förverkliga innehållet i läro- och kursplaner på skolnivå.

Målstyrning

Målstyrning förutsätter dels en styrning av verksamheten i förväg genom mål och planering, dels en uppföljning och utvärdering av resultat och effekter. Staten har lagt fast vissa regler för hur delar av målstyrningen skall fungera. Varje kommun skall ha en av kom-

munfullmäktige antagen skolplan, som visar hur kommunens skolväsende skall utformas och utvecklas.

Planen skall ange de åtgärder som kommunen avser att vidta för att uppnå de nationella målen för skolan. Kommunen skall kontinuerligt följa upp och utvärdera skolplanen. Skolplanen skall tillsammans med de statliga styrdokumenten fungera som planeringsunderlag för verksamheten i skolorna. Skolplanen anger de kommunala villkoren, prioriteringarna och förutsättningarna för verksamheten.

Enligt respektive skolformsförordning skall det vid varje skola finnas en arbetsplan, som beskriver hur man skall nå de nationella målen och målen i kommunens skolplan. I arbetsplanen konkretiseras sådana frågor som inte har lagts fast i de nationella styrdokumenten, t.ex. undervisningens innehåll, organisation och arbetssätt. Arbetsplanen skall ha konkreta mål, som bygger på de nationella målen och skolplanen. Arbetsplanens undervisningsmål skall vara så tydliga att man lokalt kan utvärdera om målen uppnås.

Rektor ansvarar för att arbetsplanen upprättas. Den skall utarbetas under medverkan av lärare, övrig personal och företrädare för eleverna samt i den obligatoriska skolan även för elevernas vårdnadshavare.

Arbetsplanen skall kontinuerligt följas upp och utvärderas.

Kvalitetsredovisning

Varje kommun och varje skola skall årligen göra en skriftlig kvalitetsredovisning som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av skolplanen respektive arbetsplanen. Syftet med kvalitetsredovisningen är främst att tillgodose behoven i det lokala arbetet med kvalitetsutveckling. Huvudinnehållet skall vara en redovisning av verksamheten, dess förutsättningar, resurser och resultat samt bedömningar av i vilken mån man uppnått målen för utbildningen. Redovisningen skall också innehålla en bedömning av vilka åtgärder som behövs om målen inte har uppnåtts. På kommunal nivå är redovisningarna viktiga utgångspunkter t.ex. för bedömning av resursbehov, kompetensutveckling och organisatoriska förändringar samt för revidering av skolplanen.

Kvalitet och likvärdighet

Enligt skollagens portalparagraf (1 kap. 2 §) skall alla barn och ungdomar ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Vuxna skall (1 kap. 9 §) ges tillfälle att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning i det offentliga skolväsendet för vuxna. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Skolan skall genom stöd och stimulans ge varje elev möjlighet att nå målen. För skolans verksamhet finns det såväl kunskapsmål som andra centrala och övergripande mål. Vad och hur eleverna lär sig, vilka sociala förmågor de tillägnar sig och hur skolan bidrar till deras värderingar, är kärnfrågor i skolpolitiken. Inlärning och utbildning är en process där varje del måste ha hög kvalitet för att slutresultatet skall hålla hög kvalitet. Enligt portalparagrafen skall dessutom hänsyn tas i utbildningen till elever med särskilda behov, vilket innebär att de elever som riskerar att inte nå de nationella målen skall ges stöd så att dessa mål kan nås.

Uppdraget

Kommittén skall som övergripande utgångspunkt för sitt arbete ha de förändringar som har gjorts såväl inom barnomsorg, skola, vuxenutbildning som i arbetsliv och samhälle i övrigt. Uppdraget består främst av två delar: 1. Lagstiftningens struktur 2. Förstärkt målstyrning

Många och omfattande förändringar har gjorts av skollagen och de olika skolformsförordningarna för att anpassa dem till det nya styrsystemet. Vissa delar har blivit svåröverskådliga. Strukturen behöver ses över för att åstadkomma logik i uppbyggnaden. Kommittén skall föreslå de förändringar som behövs för att åstadkomma en enhetlig och tydlig terminologi och struktur i skollag, läroplaner och skolformsförordningar, så att dessa bättre harmonierar med varandra och speglar helheten i skolväsendet. Kommittén skall även utreda om det finns bestämmelser som är överflödiga och kan tas bort. I detta arbete utgör Avregleringsutredningens betänkande (SOU 1998:105) ett värdefullt underlag. Kommittén skall även

utreda hur lagstiftningen kan anpassas till utvecklingen i kommunerna.

Kommittén skall vid sin översyn av förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen i skollagen utreda hur struktur och bestämmelser kan utformas för att spegla synen på förskolan som det första steget i utbildningssystemet. Kommittén skall därvid bl.a. utreda om och föreslå hur förskolan kan bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Viktiga frågor i detta sammanhang är att definiera termer som skola och skolform, undervisning, pedagogisk verksamhet, elev m.m. Kommittén skall beakta det inledande arbete på dessa områden som BOSK-kommittén presenterat i betänkandet Att erövra omvärlden (SOU 1997:157).

Elevens rättssäkerhet

Elevens rätt till stöd formuleras på olika sätt i grundskole- respektive gymnasieförordningen och förordningen om kommunal vuxenutbildning.

Kommittén skall i sammanhanget analysera hur termerna elevs rätt respektive kommuns skyldighet används i skollagen samt vid behov föreslå de förändringar som krävs för en ökad tydlighet av termernas innebörd.

Vidare skall kommittén utreda behovet av en skyldighet för skolan att i vissa sammanhang informera myndiga elevers föräldrar, utan att lämna ut sekretes–skyddade uppgifter, t.ex. då eleven utan giltig orsak är frånvarande i sådan omfattning att detta kan komma att påverka rätten till studiebidrag. Kommittén skall göra en översyn, och vid behov föreslå förändringar, av gällande regler för att stärka barns, ungdomars och vuxnas säkerhet, skydd och trygghet i barnomsorgs- och skolverksamheten, särskilt avseende arbetsmiljö- samt hälso- och sjukvårdslagstiftningen. Undersökningen skall även omfatta frågor kring kränkande behandling.

Kommittén skall utreda om nuvarande lagstiftning ger de förutsättningar som integrationen mellan förskoleklass, skola och fritidshem kräver eller om ytterligare harmoniseringar behövs.

Målstyrning och ansvarsfördelning

Kommittén skall utreda och föreslå hur målstyrningen kan förtydligas och stärkas. I perspektivet av en stärkt målstyrning skall kommittén föreslå hur ansvaret på lokal nivå för kvalitet och likvärdighet kan tydliggöras.

En utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ligger fast. I skolformsförordningarna pekas rektor ut som ansvarig för en mängd frågor. Kommittén skall utreda om denna ansvarsfördelning behöver förtydligas samt i vilken utsträckning och för vilka frågor rektor skall utpekas som ansvarig eller om ansvaret skall flyttas till t.ex. skolhuvudmannen.

Kommunens eget ansvar för styrning, uppföljning och utvärdering skall lyftas fram. Om en kommun grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna, får regeringen enligt 15 kap. 15 § skollagen meddela föreskrifter eller, på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. Kommittén skall utreda om statens sanktionsmöjligheter behöver stärkas.

Arbetets bedrivande

Kommittén skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsuppdrag.

Kommittén skall i sitt arbete beakta FN:s konvention om barnets rättigheter samt ta till vara det arbete som gjorts i Barnkommittén (SOU 1997:116).

I arbetet skall kommittén samråda med Kunskapslyftskommittén (U95:09).

Kommittén skall lägga fram förslag till de författningsförändringar som föranleds av dess ställningstaganden.

Ekonomiska konsekvenser av förslagen för såväl staten som kommunerna skall beräknas. Om förslagen leder till ökade kostnader eller minskade intäkter skall kommittén visa hur dessa kan finansieras genom förslag till effektiviseringar eller omprövningar av statens och kommunernas åtagande. Om de förslag som lämnas

har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i detta avseende särskilt redovisas.

Kommittén skall redovisa uppdraget senast den 1 maj 2001.

(Utbildningsdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till 1999 års skollagskommitté (U 1999:01)

Dir. 2002:9

Beslut vid regeringssammanträde den 31 januari 2002.

Sammanfattning av uppdraget

1999 års skollagskommitté (U 1999:01) får genom detta tilläggsdirektiv ytterligare uppgifter samt förlängd tid med att redovisa sitt uppdrag till den 16 december 2002.

Kommittén skall samverka med Gymnasiekommittén 2000 så att de förslag till författningsändringar som Gymnasiekommittén 2000 lämnar stämmer överens med strukturen på det förslag till ny skollag som 1999 års skollagskommitté lämnar.

Kommittén skall utreda och föreslå hur barn till utländska beskickningsmedlemmar kan ges lika rätt till förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och utbildning som övriga barn och ungdomar i Sverige samt beräkna kostnaderna och föreslå finansieringsform för detta.

Bakgrund

1999 års skollagskommitté

1999 års skollagskommitté tillkallades enligt regeringsbeslut den 25 februari 1999 med uppgift att göra en översyn av skollagstiftningen. Kommittén skall bl.a. föreslå hur skollagen (1985:1100) kan moderniseras genom att förenklas och förtydligas samt bättre anpassas till ett målstyrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommun (dir. 1999:15).

Kommittén har fått förlängning till den 31 december 2001 med att redovisa sitt uppdrag.

Gymnasiekommittén 2000

Gymnasiekommittén 2000 tillkallades enligt regeringsbeslut den 4 maj 2000 med uppdrag att bl.a. utreda och lämna förslag till en framtida utformning av gymnasieskolans studievägsutbud (dir. 2000:35).

Kommittén fick genom regeringsbeslut den 1 februari 2001 i tilläggsdirektiv (dir. 2001:8) att föreslå bl.a. hur samverkan mellan skola och arbetsliv kan utvecklas samt hur ett ökat inslag av lärande i arbetslivet i gymnasieskolan bör utformas.

Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 2002.

Samordning av de två kommittéerna

1999 års skollagskommitté och Gymnasiekommittén 2000 arbetar båda med frågor som rör gymnasieskolan, men de har utifrån sina direktiv olika utgångspunkter.

1999 års skollagskommitté arbetar i första hand med skolformsövergripande frågor, t.ex. hur en ökad rättssäkerhet för elever kan åstadkommas, analys och definition av termer som används i skollagen och förenkling och förtydligande av lagstiftningen. 1999 års skollagskommittés förslag till ny skollag kommer att innehålla förslag som rör samtliga verksamhets- och skolformer.

Uppdraget för Gymnasiekommittén 2000 omfattar enbart gymnasieskolan. De förslag som Gymnasiekommittén 2000 lägger fram kommer sannolikt att kräva omfattande förändringar i nuvarande kapitel om gymnasieskolan i skollagen. Det gäller såväl gymnasieskolans inre struktur som terminologi och begrepp kopplade till denna, men kan enligt direktiven även beröra mottagande och intagning av sökande m.m.

För att få kommittéernas två kommande betänkanden att harmoniera med varandra finns det skäl att samordna kommittéernas arbete. Kommittén skall därför samverka med Gymnasiekommittén 2000 så att de förslag till författningsändringar som Gymnasiekommittén 2000 lämnar stämmer överens med strukturen på det förslag till ny skollag som 1999 års skollagskommitté lämnar.

Rätt till förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och utbildning för barn till utländska beskickningsmedlemmar

Som huvudregel gäller enligt skollagen (1985:1100) att ett barn skall räknas som bosatt i Sverige för att tas emot i såväl förskoleklass, grundskola som gymnasieskola (och motsvarande skolformer). Vid tillkomsten av 1985 års skollag anfördes i motiven att som bosatt i landet borde, liksom vid tillämpningen av den då gällande skollagen, räknas den som rätteligen skulle vara kyrkobokförd – numera folkbokförd – här (prop. 1985/86:10 s. 81). Diplomater – och vissa andra personer knutna till en utländsk beskickning – folkbokförs normalt inte i Sverige.

Statens skolverk har i ett tillsynsbeslut (dnr 2000:2595) konstaterat att barn till beskickningsmedlemmar från andra EUländer har rätt till kostnadsfri skolgång i Sverige med stöd av EGrättsliga bestämmelser. Kommunerna har däremot inte någon skyldighet att ta emot diplomatbarn (och motsvarande) som inte kan härleda en rätt till utbildning från EG-rätten eller EES-avtalet. Kommunen får emellertid ta emot sådana barn i grundskolan och gymnasieskolan.

Det är angeläget att även barn och ungdomar vars föräldrar arbetar på beskickningar som tillhör andra länder än EU-länder får rätt till kostnadsfri utbildning under vistelsen i Sverige. Frågan om vilka kostnader detta skulle innebära samt hur det bör finansieras bör därför utredas.

Det finns anledning att i detta sammanhang även se över rätten till förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn till beskickningsmedlemmar från såväl EU-länder som från övriga länder. Frågan om vilka kostnader detta skulle innebära samt hur det skall finansieras bör därför utredas även beträffande denna grupp.

Ett utökat uppdrag

Kommittén skall samverka med Gymnasiekommittén 2000 så att de förslag till författningsändringar som Gymnasiekommittén 2000 lämnar stämmer överens med strukturen på det förslag till ny skollag som 1999 års skollagskommitté lämnar.

Kommittén skall utreda och föreslå hur barn till utländska beskickningsmedlemmar kan ges lika rätt till förskoleverksamhet,

skolbarnsomsorg och utbildning som övriga barn och ungdomar i Sverige samt beräkna kostnaderna och föreslå finansieringsform för detta.

Kommittén skall lägga fram förslag till de författningsändringar som föranleds av dess ställningstaganden.

Arbetet skall redovisas i sin helhet senast den 16 december 2002.

(Utbildningsdepartementet)

Kostnadskonsekvenser med anledning av Skollagskommitténs förslag

För samtliga förslag gäller att den s.k. finansieringsprincipen skall beaktas.

Finansieringprincipen

Den s.k. finansieringsprincipen mellan staten och kommunsektorn som tillämpas sedan 1993 innebär att statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten skall kompenseras.

Enligt finansieringsprincipen skall, i de fall en uppgift som tidigare varit frivillig görs obligatorisk, utgångspunkten vara att hela regleringen skall ske ”från botten”, dvs. regleringen bör avse hela kostnaden, således även den del av verksamheten som tidigare har tillhandahållits av kommunerna på frivillig basis. En bedömning kan emellertid göras från fall till fall om kommunernas befintliga kostnader helt eller delvis skall avräknas kompensationen från staten. Slutligen är detta emellertid en förhandlingsfråga mellan staten och företrädare för kommunerna respektive landstingen.

Kostnaderna har beräknats till följande.

Förslag (löne- och prisnivå 2001) Kostnad Sida

Kostnadskonsekvenser med anledning av regleringen av modersmålsstöd i förskoleklassen:

735

15 – 65 miljoner kronor

I nivå med undervisningen i förskolan, frivilliga stödet 15 miljoner kronor

I nivå med grsk, inkl. frivilliga stödet 65 miljoner kronor

Kostnadskonsekvenser av en förlängning av den obligatoriska särskolan (grundsärskolan):

737

0 – 90 miljoner kronor

Extraår 90 miljoner kronor Extraår m. besparingar inom gymn.skolan 0 miljoner kronor

Kostnadskonsekvenser med anledning av betygsregleringen:

740

ca 150 miljoner kronor

Lärare för betygsättning 125 miljoner kronor Omprövning av betyg 22 miljoner kronor

Kostnadskonsekvenser av rätt till överklagande av särskilt stöd:

746

Skolverkets överklagandenämnd 0,8 – 1,6 miljoner kronor

Kostnadskonsekvenser med anledning av rätt för barn till beskickningsmedlemmar att delta i skola och barnomsorg:

747

35 – 40 miljoner kronor

Samtliga länder 40 miljoner kronor Exklusive EU/EES-länder 35 miljoner kronor

Kostnadskonsekvenser med anledning av skyldighet för kommunerna att erbjuda förskola/fritidshem i stället för familjedaghem:

750

100 – 175 miljoner kronor

1–3 år 25 miljoner kronor 4–5 år 75 – 150 miljoner kronor 6–9 år 0,3 miljoner kronor 10–12 år 0,1 miljoner kronor

Kostnadskonsekvenser med anledning av regleringen av modersmålsstöd i förskoleklassen

Skollagskommittén föreslår att modersmålsstödet skall ha samma omfattning i förskoleklassen som i förskolan.

Förskoleklassen (friv. åtagande) 15 miljoner kronor ( -”- i nivå med grundskolan, 65 miljoner kronor inkl. frivilligt åtagande)

Bakgrund

Elevernas möjligheter att få stöd/undervisning i och på sitt modersmål i förskoleklassen finns inte reglerad i lag.

Skolverkets rapport

Regeringen beslutade den 28 juni 2001 att uppdra åt Skolverket att bl.a. kartlägga frågor kring modersmålsstöd och modersmålsundervisning.

Skolverket redovisade uppdraget den 15 maj 2002 i sin rapport Flera språk – fler möjligheter – utveckling av modersmålsstödet och modersmålsundervisningen 2002. Rapporten behandlar i första hand situationen i förskolan, grundskolan och gymnasieskolan, men även förskoleklassens förhållanden ingår i studien.

Som underlag för rapporten genomfördes en enkätundersökning i februari 2002 riktad till landets samtliga kommuner om modersmålsstöd och modersmålsundervisning. Undersökningen visade att ca 40 % av de ”berättigade eleverna” (elever med annat modersmål än svenska) deltar i modersmålsstöd. Undersökningen visade också att drygt 40 % av kommunerna erbjuder modersmålsstöd i förskoleklassen.

I de allra flesta kommuner som anordnar modersmålsstöd i förskoleklass (cirka 80 %) finns undervisningen i samma organisation och med samma bestämmelser som i grundskolan. I grundskolan är det 52 % av de berättigade eleverna som deltar i modersmålsundervisning (läsåret 2000/01).

Finansierinsgprincipen mellan staten och kommunsektorn

Om undervisningen görs obligatorisk för kommunerna skall verksamheten, eftersom den inte i dag är reglerad, finansieras av staten. Även det frivilliga stödet kan komma att inkluderas i finansieringsdiskussionerna.

Antaganden och beräkningar

Antalet lärare i grund- och gymnasieskolan (inklusive förskoleklass, fritidshem och särskola) uppgick enligt rapporten om modersmål till 2 584 (år 2000). Det frivilliga stödet i förskoleklassen kan med hjälp av Skolverkets uppgifter om antalet lärare uppskattas till ca 50 miljoner kronor.

Hösten 2001 fick, enligt Skolverkets rapport, 13 % av barnen med annat modersmål än svenska modersmålsstöd i förskolan. Eftersom den frivilliga delen i förskoleklassen uppskattas till ca 50 miljoner kronor vid 2001-års nivå på 40 % deltagande, bör ersättningen för den frivilliga delen i förskoleklassen ge kompensation upp till förskolenivån, dvs. upp till en nivå som motsvarar stöd för 13 % av de berättigade barnen. Ersättningen till kommunerna begränsas därmed till ca 15 miljoner kronor.

Som ett alternativ kan beräkningarna grunda sig på samma nivå i förskoleklassen som i grundskolan. Skillnaden mellan grundskolans andel elever som har modersmålsundervisning (52 %) och förskoleklassens nuvarande andel elever med modersmålsstöd (40 %) uppskattas till ca 15 miljoner kronor. Därtill kommer ersättning för den frivilliga delen, 50 miljoner kronor (se ovan). Den totala kostnaden enligt finansieringsprincipen blir därmed 65 miljoner kronor.

Slutsats

Kostnaderna enligt Skollagskommitténs förslag uppskattas till ca 15 miljoner kronor. Enligt finansieringsprincipen bör kommunerna kompenseras om en verksamhet görs obligatorisk. Kommunerna skulle därmed vara berättigade till ersättning trots att kommunerna i dag ger många fler barn möjlighet att delta i modersmålsstöd än vad den föreslagna nivån anger.

Om Skollagskommittén hade föreslagit samma nivå för modersmålsstödet som gäller för modersmålsundervisningen i

grundskolan hade ersättningen uppgått till 65 miljoner kronor, varav den frivilliga delen utgjort ca 50 miljoner kronor.

Modersmålsstöd i förskolan

Lagregleringen innebär inga kostnader.

Bakgrund

I läroplanen för förskolan sägs att förskolan skall bidra till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att både utveckla det svenska språket och sitt modersmål.

Skolverkets rapport

Eftersom modersmålet inte är lika tvingande i förskolan som i grundskolan får det till följd att kommunerna inte anordnar modersmålsstöd i samma utsträckning i förskolan som i grundskolan. I rapporten anges att cirka 80 % av landets kommuner inte erbjuder något modersmålsstöd alls i förskolan.

Slutsats

Innebörden i skollagen föreslås bli densamma som i läroplanen. Lagregleringen medför därför inga kostnadsförändringar.

Kostnadskonsekvenser av en förlängning av den obligatoriska särskolan (grundsärskolan)

Kommittén föreslår en förändring av skollagen så att det finns möjlighet att gå ytterligare ett år i grundsärskolan i förhållande till vad som nu gäller. Kostnadsökningen kan därmed uppskattas till följande.

Möjlighet till ytterligare 1 år 0–90 miljoner kronor

Bakgrund

Enligt gällande skollag skall grundsärskolan och träningsskolan ha tio årskurser. Vidare har enligt lagen de elever som slutfört årskurs 9 i särskolan rätt att få utbildning i årskurs 10 i den obligatoriska särskolan.

Kommittén överväger att ändra bestämmelserna så att grundsärskolan (inklusive nuvarande träningsskola) omfattar nio årskurser. Elever som slutfört årskurs 9 skall ha möjlighet att få sin utbildning i grundsärskolan under ytterligare två år därefter. Förslaget kan innebära en förlängning av elevens skolgång i grundsärskolan med ytterligare ett år.

Det fanns hösten 2001, enligt Skolverkets rapport1, 14 261 elever i den obligatoriska särskolan. I antalet ingår även integrerade elever. Antalet elever i grundsärskolan uppgick till 9 918 och eleverna i träningsskolan till 4 343. I årskurs 10 fanns 738 elever, varav grundsärskolans elever uppgick till 440. Andelen elever som utnyttjar det tionde året är högre i träningsskolan än i grundsärskolan. Förklaringen är att grundsärskolans elever efter årskurs 9 i större utsträckning går till gymnasiesärskolan än vad träningsskolans elever gör.

Antaganden och beräkningar

Kostnaderna för den obligatoriska särskolan var 2001, inklusive skolskjuts, nära tre miljarder kronor. Kostnaden per elev var exklusive skolskjuts 228 900 kronor. Därtill kommer skolskjutskostnaden, 28 600 kronor per elev (folkbokförd i kommunen). Träningsskoleeleverna är troligen mer resurskrävande än grundsärskoleeleverna, vilket dock inte kan utläsas ur Skolverkets statistik.

Det kan antas att om det finns möjlighet att gå ytterligare ett år, kan denna möjlighet komma att utnyttjas av hälften av de elever som i dag fullföljer ett tionde år, dvs. ca 350 elever. Merkostnaden för dessa elever blir, om kostnaden per elev är 258 000 kronor, ca 90 miljoner kronor.

1 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning i siffror, del 2

Kostnadskonsekvenser med anledning av angelägna framtida reformer

Kostnadskonsekvenser med anledning av utökad rätt till förskola

Om samtliga barn i åldern 1–3 år får tillgång till förskola ökar kostnaderna med ca 40 miljoner kronor.

1–3 år

Hemmabarn 40 miljoner kronor

Kommittén har övervägt att låta alla barn i åldern 1–3 år få tillgång till avgiftsbelagd förskola motsvarande 3 timmar per dag eller 15 timmar per vecka.

Beräkningarna bygger på uppgifter från Skolverkets föräldraundersökning1. Rapporten visar resultaten från Skolverkets föräldraenkät som genomfördes hösten 1999 (en ny föräldraundersökning genomförs under innevarande höst och skall presenteras efter nyår). Uppgifterna anger barn i åldrarna 1–5 år respektive 6–12 år. Det finns inga tabeller i rapporten som särskilt visar åldersgruppen 1–3 år.

Enligt tabell 2, i ovan nämnda rapport, kan man utläsa att totalt 7 700 barn har föräldrar som är hemarbetande. Det finns dessutom 15 600 barn till föräldrar som inte anser sig vara hemma, förvärvsarbeta/studera, vara arbetslösa eller föräldralediga. Av den förstnämnda gruppen är det 21 % och i den andra gruppen 68 % som redan har förskola eller familjedaghem. Det återstår därmed ca 6 000 i den första gruppen och ca 5 000 i den andra gruppen, som inte har sådan omsorg, sammanlagt ca 11 000 barn.

1 Barns omsorg, tillgång och efterfrågan på barnomsorg för barn 1–12 år med olika social bakgrund.

Kostnaden per plats, för 3 timmar per dag eller 15 timmar per vecka, beräknas enligt samma principer som den allmänna förskolan och arbetslösas och föräldraledigas barn (prop. 1999/2000:129 Maxtaxa och allmän förskola m.m.). I denna proposition beräknades barnen kosta 30 000 kronor per plats. Eftersom de nu aktuella barnen är yngre och därmed mer vårdkrävande uppskattas kostnaderna till 40 000 kronor per år och plats.

Det är enligt föräldraundersökningen endast ett mindre antal barn till de hemarbetande föräldrarna som efterfrågar plats i förskoleverksamheten. I beräkningarna antas att högst 15 % av de ca 11 000 barn som inte redan har plats, dvs. 1 650 barn vill ha det. Kostnaderna för dessa barn blir ca 65 miljoner kronor.

Avgifterna per barn beräknas enligt propositionen Maxtaxa och allmän förskola m.m. I förskoleverksamheten skall avgifterna vara högst 3 % av hushållens avgiftsgrundande inkomst för det första barnet, 2 % för det andra barnet och 1 % för det tredje barnet i familjen. Avgifterna får dock inte överstiga 1 140 kronor i månaden för det första barnet, 760 kronor i månaden för det andra och 380 kronor i månaden för det tredje barnet. Det fjärde barnet är avgiftsfritt. Kommunerna kan själva besluta om lägre avgifter än propositionen föreskriver.

Den beräknade månadsavgiften för dessa barn blir i genomsnitt ca 700 kronor (uppskattning enligt uppgifter från Finansdepartementet). Antalet avgiftsmånader uppskattas till 10 månader per år och ger därmed totalt för 1 650 barn nära 12 miljoner kronor. Nettokostnaderna blir ca 55 miljoner kronor.

Slutsats

Eftersom kostnaderna enligt ovanstående uppgifter, hämtade från föräldraundersökningen, inkluderar även en del 4–5-åringar, kan kostnaderna för endast 1–3 åringar uppskattas till netto ca 40 miljoner kronor.

Vill kommunerna minska föräldraavgifterna för dessa barn, eftersom de inte förväntas kunna kräva heltidsomsorg, är det upp till kommunerna själva. Därmed får de också finansiera denna del utan statlig ersättning.

Som jämförelse kan nämnas att Svenska Kommunförbundet i en promemoria, daterad den 11 juni 2001, har beräknat att det finns 6 000 barn i åldern 1–3 år som inte har rätt till förskola och inte

heller har förskoleplats. Källan anges vara Skolverket, 1999. Enligt uppgift har bland de 6 000 barn som saknar plats ca 1 000 sagt sig vilja ha en barnomsorgsplats. Kommunförbundet antar att eftersom frågan är ställd om barnomsorgsplats överhuvudtaget, kan det vara fler som är intresserade av 3 timmars förskola om detta blir möjligt. De har därför antagit att hälften, dvs. 3 000 barn är intresserade av en förskoleplats. Kommunförbundet antar vidare att det i gruppen arbetslösa finns 1 000 som inte är aktivt arbetssökande, men vill ha plats om möjligheter finns. Den totala nettokostnaden för 4 000 barn uppgår enligt Kommunförbundet till 147 miljoner kronor. Avgifterna är beräknade till 8 000 kronor per år och plats.

Kommunförbundet visar också alternativa beräkningar. Kostnaden för 2 000 barn beräknas till 66 miljoner kronor. Avgifterna bedöms då till 8 000 kronor per plats. Kostnaden för 6 000 barn beräknas till 239 miljoner kronor. Avgifterna har då uppskattats till 1 000 kronor per år och plats.

I samtliga alternativ är platskostnaden beräknad till 40 800 kronor per år.

Kostnadskonsekvenser med anledning av utökad rätt till fritidshem

Kommittén har övervägt att ge samtliga barn i åldern 9–12 år tillgång till fritidshemsverksamhet. Om kommitténs överväganden resulterar i förslag om skyldighet för kommunerna att tillhandahålla denna form av verksamhet kan de ökade kostnaderna för kommunsektorn beräknas till nära 800 miljoner kronor enligt följande fördelning.

6–9 år

Hemmabarn 320 miljoner kronor (se kommentarer i texten)

10–12 år

Hemmabarn 460 miljoner kronor (-’’-) Barn i öppen fritidsverksamhet 16 miljoner kronor

6–9 år

Hemmabarn

Hösten 2001 var, enligt Skolverkets rapport Barnomsorg, skola och vuxenutbildning i siffror 2002, del 2, 316 129 barn, dvs. 68,6 % av samtliga barn i åldersgruppen 6–9 år inskrivna i någon form av barnomsorg.

Enligt föräldraundersökningen, som redovisas i Skolverkets rapport 2032, var det hösten 1999, 3 % av alla barn i åldersgruppen 6–9 år som inte hade men ville ha en plats (tabell 21). Det motsvarar hösten 2001 13 825 barn, vari ingår även de barn som inte har plats p.g.a. att deras föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga3.

Kostnaden i fritidshem var 20014 (senast kända kostnaden) 28 600 kronor per inskrivet barn. Den årliga bruttokostnaden för kommunsektorn beräknas, om de hemmavarande barnen erbjuds fritidshem, till ca 400 miljoner kronor.

Fritidshemsverksamheten är avgiftsbelagd. Enligt bestämmelserna om maxtaxa skall man betala högst 2 % av hushållets avgiftsgrundande inkomst för det första barnet och 1 % av inkomsten för det andra respektive tredje barnet. Avgifterna får dock inte överstiga 760 kronor i månaden för det första barnet och 380 kronor i månaden för det andra respektive tredje barnet. Från och med det fjärde barnet betalas ingen avgift. Enligt beräkningar (underlag från Finansdepartementet) blir avgiften i genomsnitt per månad för dessa barn 570 kronor. Som utgångspunkt kan det antas att avgift betalas för 10 månader, dvs. 5 700 kronor per plats och år. Avgifterna för 13 825 barn blir därmed ca 80 miljoner kronor.

Slutsats

Den ökade kostnaden, för att låta alla barn få tillgång till fritidshemsverksamhet, uppgår därmed till netto ca 320 miljoner kronor.

Kommentar: Föräldraundersökningen genomfördes före maxtaxereformen. En ny undersökning genomförs i höst, men resultatet presenteras inte förrän efter årsskiftet. Genom att mer noggrant

2 Barns omsorg, tillgång och efterfrågan på barnomsorg för barn 1–12 år med olika social bakgrund. 3 I propositionen Maxtaxa och allmän förskola inkluderas inte skolbarnsomsorgen i reformen om rätt till omsorg när föräldrar är föräldralediga eller arbetslösa. 4 Kostnader för barnomsorg, skola och vuxenutbildning, budgetåret 2001.

studera de svar som erhölls i den föräldraundersökning som genomfördes 1999 finner man att ca 7 000 barn avstår från fritidshem/ fam.daghem därför att det är för dyrt eller på grund av kommunens regler. Vad dessa barn har för omsorg i dag framgår inte (de kan t.ex. delta i öppen fritidsverksamhet). Ett par tusen barn anges dessutom av samma skäl inte ha öppen fritidsverksamhet fast de så önskar. För övrigt anges platsbrist, inte möjligt eller annat som skäl till att barnen inte har den verksamhet som efterfrågas. Om begränsningen görs så att bara hänsyn tas till de fall där föräldrarna anger att verksamheten är för dyr eller att det beror på kommunens regler skulle nettokostnaderna kunna reduceras med 35 %, dvs. med drygt 100 miljoner kronor.

10–12 år

Hemmabarn

Hösten 2001 var 8,5 % av barn i åldern 10–12 år inskrivna i någon form av barnomsorg, dvs. 32 206 barn. Enligt föräldraundersökningen 1999 (tabell 21) var det 7 % av det totala antalet barn i denna åldersgrupp, som inte hade, men ville ha barnomsorg. Det motsvarar drygt 26 500 barn hösten 2001. En fritidshemsplats kostade hösten 2001, 28 600 kronor. Eftersom denna åldersgrupp, enligt uppgifter från Skolverket, (se rapport 203) hade lägre genomsnittlig närvaro än barnen 6–9 år, uppskattas kostnaden för 10–12 åringar till ca 80 % av den genomsnittliga platskostnaden, dvs. knappt 23 000 kronor. Den totala kostnaden blir därmed drygt 600 miljoner kronor.

Avgifterna (enligt uppgifter från Finansdepartementet) uppskattas till 550 kronor per månad. Antalet avgiftsmånader beräknas till 10 per år. De totala avgiftsintäkterna kan därmed uppskattas till 140 miljoner kronor.

Slutsats

Nettokostnaden för hemmabarnen blir således ca 460 miljoner kronor.

Kommentar: Föräldraundersökningen har genomförts före maxtaxereformen. Genom att mer noggrant studera de svar som erhölls i

den föräldraundersökning som genomfördes 1999 finner man att ca 4 000 barn avstår från fritidshem/fam.daghem därför att det är för dyrt eller på grund av kommunens regler. Vad dessa barn har för omsorg i dag framgår inte (de kan t.ex. delta i öppen fritidshemsverksamhet). Cirka 9 000 anges dessutom av samma skäl inte ha öppen fritidsverksamhet fast de så önskar. För övrigt anges platsbrist, inte möjligt eller annat som skäl till att barnen inte har den verksamhet som efterfrågas. Om begränsningen görs så att bara hänsyn tas till de fall där föräldrarna anger att verksamheten är för dyr eller att det beror på kommunens regler skulle kostnaderna kunna reduceras med ca 50 %, dvs. med ca 230 miljoner kronor.

Barn i öppen fritidsverksamhet

Det är enligt föräldraundersökningen 1999 ca 5 % av det totala antalet barn i denna åldersgrupp som deltar i öppen fritidsverksamhet. Det motsvarade hösten 2001 nära 19 000 barn. Vidare enligt föräldraundersökningen tycks 91 % av föräldrarna till dessa barn vara nöjda med omsorgsformen. Om de som inte är nöjda, 9 %, ca 1 700 barn, vill byta till fritidshem ökar kostnaderna med ca 25 miljoner kronor. Fritidshemsplatsen har enligt ovan beräknats kosta knappt 23 000 kronor. Den öppna fritidshemsplatsen är beräknad utifrån att totalkostnaden 2001, ca 150 miljoner, kronor fördelats på 19 000 barn, vilket innebär nära 8 000 kronor per barn.

Barn i den öppna fritidshemsverksamheten brukar bara betala för merkostnader i form av eventuella måltider och gemensamma utflykter. Om dessa barn skrivs in i fritidshem, tas en avgift ut som motsvarar 550 kronor per månad (uppskattning enligt uppgifter från Finansdepartementet). Antalet avgiftsmånader uppskattas till 10 och ger därmed 8,5 miljoner kronor i intäkter.

Slutsats

Nettokostnaden för att låta alla de barn, som enligt föräldraundersökningen inte är nöjda med sin omsorgsform få byta från öppen fritidshemsplats till fritidshemsplats blir således närmare 16 miljoner kronor per år.

Skolskjutsar

Kostnadskonsekvenser med anledning av utökad rätt till skolskjuts

Grundskolan 100–450 miljoner kronor – elever i fristående skolor och elever i annan kommunal skola

Obligatoriska särskolan 20–30 miljoner kronor – elever i fristående skolor och elever i annan kommunal skola

Funktionshindrade 25 miljoner kronor – elever i fristående skolor och elever i annan kommunal skola

Förskoleklassen 150–165 miljoner kronor

Fritidshemmen drygt 200 miljoner kronor

Som framgår av beloppen ovan är det mycket svårt att uppskatta de exakta kostnaderna för eventuella reformer. Statiska underlag saknas i många fall. Kostnaderna påverkas också av om skjutsar får erbjudas med någon form av begränsning i t.ex. avstånd mellan hem och skola eller som enbart reseersättning eller terminskort.

Utfallet av reformerna kan också vara mycket varierande för de enskilda kommunerna. Kommunerna påverkas i olika hög grad beroende på antalet elever i verksamheterna samt geografiska och organisatoriska förutsättningar. Ersättningen till de enskilda kommunerna bör därför ta hänsyn till de olika förutsättningar som gäller för att så långt som möjligt kompensera för kommunens verkliga kostnader.

Grundskolan vid val av annan skola än den kommunen anvisat

Bakgrund

Om det behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, funktionshinder för en elev eller någon annan särskild omständighet är eleverna i dag berättigade till skolskjuts. Hemkommunens skyldighet omfattar dock inte sådana elever som väljer att gå i en annan skola än den som kommunen anvisat.

Kommittén har övervägt att på olika sätt utvidga rätten till skolskjuts. Situationer som har lyfts fram är bl.a. att samtliga elever skulle vara berättigade till skolskjuts, vare sig de går i den skola som kommunen anvisat, en fristående skola eller i en annan skola.

Antaganden och beräkningar

Eftersom exakt statistik om skolskjutsar saknas, måste vissa antaganden göras. Olika antaganden och beräkningssätt kan visa olika kostnadsresultat som kan bedömas spegla verkligheten i högre eller mindre grad.

Här följer några exempel på beräkningar som visar kostnaden för utökad möjlighet att få skolskjuts. De olika beräkningarna indikerar kostnader för reformen i storleksordningen 100–450 miljoner kronor.

Antalet elever och genomsnittskostnaden för skolskjuts per kommun

Skolskjutskostnaderna för eleverna5 i fristående skolor kan antas motsvara skolskjutskostnaderna per elev i den kommunala grundskolan6 i den kommun där eleverna är folkbokförda.

Eftersom flertalet fristående skolor ligger i större kommuner är den genomsnittliga skolskjutskostnaden per elev i dessa kommuner relativt låg. Merkostnaden för elever i fristående skolor blir därmed ca 50 miljoner kronor per år.

5 Uppgiften om antalet elever per kommun är hämtad från Jämförelsetal för huvudmän, Del 1 2002 (Skolverket). 6 Kostnaden per elev för skolskjuts som redovisas i rapporten Kostnader för barnomsorg, skola och vuxenutbildning 2001 (Skolverket) visar kommunens totalkostnad för skolskjutsar fördelat på antalet folkbokförda elever i kommunen.

Uppgifter om antalet elever som går i annan kommunal skola än den som anvisats av hemkommunen, kan inte utläsas ur den officiella statistiken. Inom kort kommer dock en rapport från Skolverket där man kommer att kunna utläsa hur vanligt det är att man väljer annan kommunal skola.

Andelen elever i annan kommuns skolor var, hösten 2001, 0,9 %. Elever som går i en annan skola än den kommunen anvisat antas medföra kostnader som uppgår till minst samma belopp som eleverna i de fristående skolorna. Den totala kostnaden för reformen kan därmed uppskattas till sammanlagt 100–150 miljoner kronor.

Antaganden med hjälp av exempel från Helsingborg

Helsingborg genomförde våren 2002 en studie av sina skolskjutskostnader. Studien redovisades i skriften Ekonomiska konsekvenser av nytt regelverk för grundskoleelevers resor mellan hem och skola i Helsingborgs stad.

Den totala kostnaden för Helsingborgs grundskoletransporter uppgår enligt de regler som gällde våren 2002, där skolskjutsarna inte gällde för elever som valt annan skola än närområdesskolan, till 7,2 miljoner kronor. Skolskjutsarna kostade i genomsnitt ca 5 100 kronor per elev och läsår. Transporterna utförs antingen genom traditionell skolskjuts eller med hjälp av linjetrafiken. Eleverna i år 1–3 skall ha minst 2 km, eleverna i år 4-6 minst 2,5 km och eleverna i år 7–9 minst 3 km mellan hemmet och skolan för att vara berättigade till skolskjuts.

Enligt det förslag som behandlas i studien skall de elever som går i sin närområdesskola få skolskjuts. Övriga får färdbevis alternativt resebidrag på f.n. 3 000 kronor per läsår. De sistnämnda, dvs. elever som skulle bli berättigade enligt förslaget, medför 5,5 miljoner kronor i extra kostnader.

Helsingborg anger att 991 elever valt att gå i fristående grundskola (år 1–9). Av dessa kommer 586, eller ca 60 %, att få rätt till skolskjuts om rätten även omfattar elever vid fristående grundskolor.

Hösten 2001 fanns det ca 51 081 elever i landets fristående skolor. Om samma andel berättigade elever i fristående skolor antas gälla i hela riket som i Helsingborg, 60 procent, och kostnaden per elev antas vara 5 100 kronor, kan den totala kostnaden för skolskjuts till

fristående skolor uppskattas till ca 150 miljoner kronor per år. Här har förutsatts att eleverna i fristående skolor har samma rätt till traditionell skolskjuts som övriga elever. I Helsingborg skulle dessa elever få färdbevis eller resebidrag.

De elever, som valt en annan kommunal skola, och tillkommer som skolskjutsberättigade enligt exemplet Helsingborg, är nära dubbelt så många (1 142) som de berättigade eleverna i de fristående skolorna. Det är svårt att dra generella slutsatser med underlag från enbart en kommun. Förhållandena kan dock bedömas vara likartade i övriga kommuner. Den totala kostnaden för reformen kan därmed beräknas uppgå till 450 miljoner kronor.

Reseersättning utifrån antagande om skolkort för samtliga elever

Det borde vara möjligt att i större städer och i förortskommuner lösa skolskjutsproblemet genom att låta eleverna åka med den reguljära kollektivtrafiken och ge dem terminskort eller motsvarande. Enligt Skolverkets statistik från hösten 2001 ligger 65 % av de fristående grundskolorna i storstadslänen (Stockholm, Skåne och Västra Götaland). Av de fristående skolornas totalt 51 081 elever hösten 2001 återfinns ca 40 000 elever i storstad, förortskommun eller större stad.

En förändring för eleverna i fristående skolor ger, med hjälp av uppskattade belopp för terminskort eller motsvarande i de aktuella kommunerna, en kostnadsökning med ca 90 miljoner kronor per år.

Om de elever som valt annan kommunal skola också berättigas till fri skolskjuts tillkommer, mot bakgrund av förhållandena i Helsingborgsexemplet, 175 miljoner kronor. Totalt ger detta ca 265 miljoner kronor i extra kostnader.

I beräkningarna förutsätts att samtliga elever får terminskort. Det är inte troligt att alla elever blir berättigade till skolskjuts eller reseersättning. Kostnaderna kan därmed antas bli lägre. Å andra sidan är det inte heller sannolikt att alla berättigade elever kan åka med den ordinarie kollektivtrafiken, utan kan behöva särskild skolskjuts som ger en högre kostnad per elev än ett terminskort.

Slutsats

Kostnaderna, som beräknas vara inom intervallet 100–450 miljoner kronor, kan delvis motsvara en tidigare besparing för kommunerna. Eleverna kan ha mist sin rätt till skolskjuts när de valt en annan skola än den skola som kommunen anvisat. Helsingborg anger i sitt exempel att 2,8 miljoner kronor av det tillskott som behövs, 5,5 miljoner kronor, utgörs av tidigare besparingar p.g.a. att eleverna valt annan skola än närområdesskolan. Den statliga ersättningen kan därför eventuellt reduceras i förhållande till det angivna beloppsintervallet. Å andra sidan kan kostnaderna komma att stiga än mer än beräknat. Erhålls skolskjuts lockar det säkert fler elever att välja annan skola.

Som framgår ovan är den faktiska merkostnaden för kommunkollektivet svår att exakt ange. Det är än mer osäkert att förutsäga den enskilda kommunens kostnader. Har inte kommunen tillgång till en organisation som möjliggör skolskjuts för en större grupp elever, än den som får skjuts i dag, kan större investeringar behöva göras. Skjutsarna för de nya elevgrupperna kan också vara svåra att samordna i den utsträckning som är möjligt för de elever som i dag får skjuts. Dessa nya elevgrupper kan också behöva längre och mer tidskrävande resor. Sammantaget kan det för en del kommuner innebära mycket höga kostnader, särskilt i initialskedet.

Som framgår ovan, kan kostnaderna också vara beroende av om det är möjligt att utnyttja kollektivtrafiken eller om särskilda skolskjutsar måste upphandlas i kommunerna. I de fall kollektivtrafik används kan det finnas kostnader inom trafikbolagen som inte redovisats i den statistik som legat till grund för beräkningarna.

Obligatoriska särskolan (grundsärskolan) vid val av annan skola än den kommunen har anvisat

Bakgrund

Hösten 2001 gick 14 261 elever i den obligatoriska särskolan, varav 414 fullföljde skolgången i en fristående skola. Kostnaden, för skolskjuts per elev folkbokförd i kommunen var, 2001, 28 600 kronor.

Om även elever i den obligatoriska särskolan blir berättigade till skolskjuts, vare sig de går i den skola som kommunen anvisat, en fristående skola eller i en annan skola medför det ökade kostnader för kommunsektorn.

Antaganden och beräkningar

Vissa elever som går i fristående skolor kan ha kostnadsfri skolskjuts redan i dag. Kommunen kan, på grund av elevens speciella behov, bedöma det angeläget att eleven får skolgång i just den skola som eleven går i. Här antas dock att samtliga elever som går i fristående skolor inte har tillgång till kostnadsfri skjuts. Kostnaderna beräknas i enlighet med dessa antaganden uppgå till ca 12 miljoner kronor.

I vilken omfattning eleverna väljer andra kommunala skolor är inte möjligt att få fram ur den offentliga statistiken. Uppskattningsvis kan kostnaderna för dessa elever vara av samma omfattning som för elever i fristående skolor, dvs. ca 12 miljoner kronor.

Slutsats

Kostnadsökningen, för elever i den obligatoriska särskolan om eleverna får utvidgad rätt till skolskjuts, blir 20–30 miljoner kronor.

Som framgår ovan grundar sig beräkningarna på genomsnittliga skjutskostnader per folkbokförd elev. Den verkliga kostnaden, om eleverna får skjuts, när de själva väljer skola, är svår att exakt ange. Det kan i dessa fall bli fråga om längre transporter än vad eleverna har enligt gällande regler. Kostnaderna kan då bedömas bli högre. I gengäld går säkert en del elever redan i dag i en annan skola än den närmast belägna och får ändå tillgång till kostnadsfri skolskjuts av hemkommunen på grund av de specifika behov eleven har. Denna merkostnad inryms då redan i kommunernas befintliga budgetram.

Skolskjuts för funktionshindrade vid val av annan skola än den kommunen anvisat

Om samtliga funktionshindrade skall få rätt till skolskjuts, även i de fall där kommunen inte anvisat den skola där eleven går, kan kostnaderna öka enligt följande.

Ökade kostnader för funktions- hindrades resor 25 miljoner kronor

Bakgrund

Enligt uppgifter om antalet elever, som bland annat kan avläsas i Skolverkets rapport7, finns det ca 2 500 rörelsehindrade, 1 000 synskadade samt 4 000 utvecklingsstörda i träningsskolan, dvs. nära 8 000 elever som troligen utnyttjar skolskjuts för att ta sig till och från skolan.

Antaganden och beräkningar

Grundsärskoleeleverna hade 2001 en genomsnittlig skolskjutskostnad på 28 600 kronor8. Träningsskoleeleverna utgör ca 30 % av elevantalet i den obligatoriska särskolan. Den totala kostnaden är ca 390 miljoner kronor. Om det kan antas att det i huvudsak är träningsskoleelever som har skolskjuts blir kostnaden per skjutsad elev ca 90 000 kronor.

Om kostnaderna för övriga funktionshindrade antas vara lägre t.ex. 50 000 kronor per elev kan den sammanlagda kostnaden för funktionshindrades resor motsvara 565 miljoner kronor.

Slutsats

Om vi antar att fritt val av skola för funktionshindrade ger ökade reskostnader motsvarande 5 %, blir merkostnaden ca 25 miljoner kronor.

Förskoleklassen

Bakgrund

Eleverna i förskoleklass har i dag ingen rätt till skolskjuts. Om eleverna i förskoleklassen ges rätt till skolskjuts på samma villkor som eleverna i grundskolan får skolskjuts, innebär det kostnadsökningar för kommunsektorn.

7 Beskrivande data om barnomsorg och skola (uppgifterna avser läsåret 1998/99, vilket är senast kända statistik avseende funktionshindrade i grundskolan). 8 Kostnader för barnomsorg, skola och vuxenutbildning, budgetåret 2001. Kostnaderna visar kommunernas totalkostnad för skolskjutsar fördelat på antalet folkbokförda elever i kommunen.

Antaganden och beräkningar

Kostnaderna kan bedömas i förhållande till kostnaderna för grundskoleelevernas skolskjuts 2001, enligt Skolverkets rapport (Dnr 2002:1716). Dessa uppgifter redovisar dock bara den genomsnittliga kostnaden för en grundskoleelev, 1 650 kronor per elev, utan hänsyn tagen till ålder eller form av skolskjuts.

Kostnaderna för skolskjuts för elever i förskoleklass uppgår enligt ovan nämnda antaganden till ca 165 miljoner kronor. Beloppet gäller för 99 615 elever, dvs. det antal barn som gick i förskoleklass höstterminen 2001 enligt Skolverkets rapport9. Om hänsyn tas till enbart de som går i kommunala förskoleklasser blir kostnaden ca 10 miljoner kronor mindre. Om även de elever som valt annan kommunal förskoleklass än den som kommunen anvisat, exkluderas ur materialet kan kostnaderna antas bli ytterligare några miljoner kronor lägre än de ovan redovisade kostnaderna anger.

Slutsats

Kostnaderna om eleverna i förskoleklassen berättigas till skolskjuts på samma villkor som eleverna i grundskolan uppskattas till 150– 165 miljoner kronor. Det lägre beloppet förutsätter att bara elever som går i den av kommunen anvisade förskoleklassen får rätt till skolskjuts.

Ju yngre eleverna är desto svårare kan det vara att klara den aktuella trafiksituationen som fotgängare eller cyklist. Det kan också vara svårt att utnyttja den reguljära kollektivtrafiken, vilket innebär att särskilda skolskjutsar kan behöva anlitas. Kostnaden per elev kan därmed tänkas bli högre än vad den genomsnittliga kostnaden för en grundskoleelev är. Å andra sidan kan det tänkas att färre elever i förskoleklassen har en resväg som kräver transport, jämfört med äldre elever.

De enskilda eleverna som kan behöva skolskjuts kan komma att kosta alltifrån 0 kronor upp till en avsevärt högre summa än den som angivits som genomsnittskostnaden för grundskoleelever. I de enskilda fallen måste hänsyn tas till den befintliga organisationen för skolskjutsar i kommunen samt tillgången på kollektivtrafik och/eller tillgängliga skolskjutsfordon och chaufförer.

9 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning i siffror 2002, del 2.

Fritidshemmen

Bakgrund

Eleverna har i dag ingen rätt till skolskjuts till eller från fritidshemmet.

Antaganden och beräkningar

Det är även här svårt att exakt beräkna kostnaderna för kommunerna om fritidshemsbarnen skall få rätt till skolskjuts till och från fritidshemmet. Kostnaderna bedöms utifrån den genomsnittliga skolskjutskostnaden för en grundskoleelev. Det fanns hösten 2002 totalt 336 508 inskrivna barn i fritidshemsverksamheten (även förskoleklassbarn). Om kostnaderna per barn i fritidshemsverksamheten beräknas kosta i genomsnitt samma per elev som i grundskolan år 2001, 1 650 kronor, blir den totala kostnaden för fritidshemsbarnen drygt 550 miljoner kronor per år.

En del av dessa kostnader svarar säkert kommunerna för redan i dag. Barnen kan ha fått busskort av kommunen eller har möjlighet att använda särskild skolskjuts till skolan från hemmet på morgonen. Här bör också noteras att innan utbyggnaden av fritidshemsverksamheten tillhandahöll kommunerna skolskjuts för en större andel barn i den aktuella åldern än vad de gör i dag.

Om kommunernas skyldighet kommer att omfatta även fritidshemsbarnen kan därför den statliga kostnaden uppskattas stanna vid ett lägre belopp, kanske ca 200 miljoner kronor per år.

Om hänsyn tas till även familjedaghemsbarnen i åldern 6–12 år blir det ytterligare ca 10 000 barn som blir berättigade till skolskjuts. Dessa barn medför en kostnad motsvarande drygt 16 miljoner kronor. Eftersom även dessa barn, redan i dag, delvis kan ha tillgång till skjuts bekostad av kommunen, bör merkostnaden stanna på en lägre kostnad. Här kan det dock bli frågan om tre skjutsar per dag, vilket kan öka beloppet. Uppskattningsvis kan kostnaden beräknas till ca 15 miljoner kronor årligen.

Vid en utökad rätt till fritidshemsplats, beräknas antalet elever öka med drygt 40 000. Denna utökning kan ge merkostnader motsvarande ca 70 miljoner kronor. Dessa elever har troligen redan skolskjuts och ger därmed inga extra kostnader, om inga särskilda turer måste ordnas just för denna grupp nya barn.

Slutsats

Den totala kostnaden för skolskjuts till fritidshemsbarn uppskattas till drygt 200 miljoner kronor. Kostnadsuppgiften utgår från skolskjutskostnaden per elev i grundskolan reducerad med en uppskattad volym av de skjutsar som kommunerna redan i dag tillhandahåller de aktuella åldersgrupperna, i form av skjutsar till och från fritidshemmet.

De beräknade kostnaderna påverkas i hög grad av hur många olika turer kommunerna kommer att bli skyldiga att anordna för att barnen skall få sin rätt tillgodosedd och hur effektiv skjutsorganisation den enskilda kommunen kan ordna. Initialt kan kostnaderna vara högre än vad som antagits ovan på grund av att befintlig organisation inte klarar det ökade behovet av skolskjutsar.

Slutsats

Kostnaden bygger på en genomsnittskostnad i den obligatoriska särskolan. De flesta elever som väljer att gå ytterligare ett år kan antas vara träningsskoleelever, vilka är mer resurskrävande än grundsärskoleelever. På grund av att just dessa elever sannolikt har behov av hjälp även utanför skolan kan kostnadsreduceringar till en del ske inom annan kommunal verksamhet och därmed kompensera de högre kostnaderna för denna elevgrupp.

Trots att kostnaderna, enligt ovan, kan förväntas öka för eleverna i grundsärskolan kan kostnaderna antas bli oförändrade för särskolan i sin helhet. Det extra år som eleverna kan antas gå i grundsärskolan om möjlighet ges, kan medföra att elevernas benägenhet att gå i gymnasiesärskolan minskar. Därmed förändras inte den totala skoltiden i förhållande till vad som nu är fallet.

Kostnadskonsekvenser med anledning av utökad timplan för elever i utbildning inom ämnesområden (träningsskoleelever)

Dessa elever skall i likhet med övriga elever ha en utbildning som omfattar minst 6 665 timmar.

Den totala kostnadsökningen i kommunerna är av mycket begränsad omfattning.

Antaganden och beräkningar

Skolverket har genomfört en undersökning av de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Undersökningen omfattar 20 skolor/rektorer. En majoritet av rektorerna (11 st) uppger att den föreslagna ändringen inte kommer att medföra några ökade kostnader för lärare och assistenter.

I de fall kostnader uppstår för lärarlöner kan den ökade tiden i skolan innebära att eleverna tillbringar mindre tid i fritidsverksamheten och eventuellt på elevhem. Kommunernas kostnader för skolbarnsomsorg, korttidstillsyn enligt LSS och ”elevboende” minskar således när eleverna får fler timmar i skolan.

Den föreslagna ökningen av undervisningstiden i grundsärskolan kommer enbart att innebära marginella nettokostnadsökningar för kommunerna. Kostnadsökningen (ca tre miljoner kronor) beräknas därför kunna rymmas inom befintliga budgetramar).

Kostnadskonsekvenser med anledning av betygsregleringen

Kommittén föreslår att enbart lärare med föreskriven utbildning eller lärare med tillsvidareanställning skall få sätta betyg samt rätt till omprövning av betyg. Förslagen bedöms öka kommunernas kostnader med ca 150 miljoner kronor.

Lärare för betygsättning 125 miljoner kronor

Omprövning av betyg (exkl. rektorsinsatser) 22 miljoner kronor

Lärare för betygsättning

Bakgrund

Betyg beslutas av läraren. Enligt förslaget skall skollagen kompletteras med krav på särskilda lärare för betygsättning när läraren inte är behörig. Även den som inte har föreskriven utbildning, men ändå anställts utan tidsbegränsning enligt 2 kap. 14 §, har enligt förslaget rätt att sätta betyg.

Uppgifterna i nedanstående tabell är hämtade från Skolverkets rapport Pedagogisk personal i barnomsorg, skola och vuxenutbildning – bedömning av behov och tillgång. Materialet bygger på statistik från hösten 2001. Uppgifterna inkluderar även lärare vid fristående skolor.

Tabell: Personal, omräknat till heltidstjänster, som saknar pedagogisk högskoleutbildning

Ped.

personal

omr. till

heltid

Andel som

saknar

högskoleutb.

Antal som

saknar

högskoleutb.

%

Gymnasieskola

25 271

20,8

5 256

Grundskola

82 330

18,2

14 984

Komvux

6 765

25,2

1 705

Av ovanstående heltidstjänster utan pedagogisk högskoleutbildning har 2 811 inom gymnasieskolan, 5 408 inom grundskolan och 754 inom komvux tillsvidareanställningar.

Antaganden och beräkningar

Om de obehöriga lärarna antas ha lärare för betygsättning 2 veckor per år (en vecka per termin) kan kostnaderna motsvara ca 6 % av en lärares heltidslön (2 veckor av 34 veckors undervisning per år).

Grundskolan och gymnasieskolan

Om samtliga lärare i gymnasieskolan och 20 % av lärarna i grundskolan utan pedagogisk högskoleutbildning eller tillsvidareanställning antas sätta betyg och dessa under 2 veckor har betygsättande lärare till sin hjälp, blir det en merkostnad, som uppgår till 105 miljoner kronor per år2. Grundskolans andel av beloppet utgör 40 miljoner kronor.

Komvux

Om samtliga lärare inom komvux utan pedagogisk högskoleutbildning eller tillsvidareanställning antas ha lärare för betygsättning under två veckor per år, får kommunerna en merkostnad, som uppgår till 17 miljoner kronor årligen.

Övriga skolformer

Totalt finns ca 700 obehöriga lärare i särskolan, särvux och den statliga specialskolan. Om behov av lärare för betygsättning bara beräknas uppstå i gymnasiesärskolan och särvux kan kostnadsökningen uppskattas till 2,5 miljoner kronor.

2 Enligt löneuppgifter från Svenska Kommunförbundet, avs. nov. 2001

Övrigt

Det kan noteras att kommunerna i dag har en reducerad kostnad för icke behöriga lärare som kan uppskattas till nära 1,5 miljard kronor.

Beräkningen grundar sig på uppgifterna om antalet lärare som saknar pedagogisk högskoleutbildning (enligt ovan) och lönedifferensen mellan dem och tillsvidareanställda lärare.

Omprövning av betyg

Bakgrund

En bestämmelse om omprövning av betyg föreslås i skollagen. För att omprövningen skall få önskad effekt och inte hindra elevens möjligheter till fortsatta studier förutsätts ett enkelt och snabbt förfarande i samband med omprövningen. Omprövningen antas ske på lokal nivå. Med lokal nivå menas här att omprövningen görs av rektor och annan lärare än den som har satt betyget. Huvudmannen utser lärare från en annan skolenhet. Den medbedömande läraren skall ha föreskriven lärarutbildning eller vara lärare med tillsvidareanställning. Samma modell föreslås gälla för såväl offentliga skolor som för enskilda. Resultatet av omprövningen skall inte kunna överklagas.

Omprövningen skall begränsas till sådana betyg som får rättsverkan genom att de t.ex. utgör förutsättning för högre studier. Betyg som det här kan bli frågan om är slutbetyg från grundskolans årskurs 9 och slutbetyg ifrån gymnasieskolan, särskolan, gymnasiesärskolan, specialskolan och komvux.

Omfattningen av antalet omprövningar är ytterst svår att förutsäga. Med sannolikhet är kostnaderna högre den första tiden innan elever, lärare och skolledning fått erfarenhet av att hantera de nya förutsättningarna. Elever lär sig när det är lönt att diskutera sina betyg efter att tidigare elever prövat sina möjligheter att få betygen justerade. Personalen lär sig med tiden att hitta rutiner och möjligheter till effektivitetsvinster för att klara elevernas begäran om omprövning. I detta sammanhang kan nämnas att Skolverket i år haft i uppdrag att genomföra kompetensutveckling av lärare i grundskolan, gymnasieskolan och gymnasial vuxenutbildning om kunskapsbedömning och betygssättning.

Gymnasieskolan

Kostnaderna för gymnasieskolan kan beräknas enligt följande.

Vid varje gymnasieenhet antas en rektor vara sysselsatt en vecka per år med omprövningar. För den medbedömande lärarens del beräknas tidsåtgången vara längre. Naturligtvis är det inte bara en lärare som är inblandad. Flera ämnen kräver flera lärare. Den sammanlagda tiden för de anlitade lärarna antas vara två veckor.

Kostnaden för en rektor under en vecka, beräknas till ca 12 000 kronor, inklusive arbetsgivaravgifter (månadslön 33 000 kr). Hösten 2001 fanns det 654 gymnasieskolor. Kostnaderna för skolledarnas arbete för omprövning av betyg i gymnasieskolan kan därmed uppskattas till nära 8 miljoner kronor per år. Lärarlönen för två veckors arbete per år kan på motsvarande sätt beräknas till ca 16 000 kronor inklusive arbetsgivaravgifter (månadslön 23 000 kr). Om samtliga gymnasieskolor i genomsnitt kan behöva avlöna en eller flera lärare per år till en kostnad av 16 000 kronor, blir den sammanlagda kostnaden för kommunerna ca 10 miljoner kronor. Kostnaderna för omprövning av gymnasiebetyg kan alltså beräknas till sammanlagt 18 miljoner kronor per år för både bedömare och rektor.

Grundskolan

När det gäller omprövning av grundskolebetyg är det om möjligt ännu svårare att uppskatta den kostnad som förslaget kan medföra. För närvarande lämnar drygt 100 000 elever grundskolan varje år. Av de elever som lämnade grundskolan 2001 gick 97 % vidare till gymnasieskolan. Allt fler elever har kommit in på de program som de vill gå på. Läsåret 2001/02 kom 83 % av de sökande in på sitt förstahandsval. I storstäderna var det i genomsnitt åtta av tio. Glesbygdskommunerna hade högst andel sökande som kom in, 86 %.

Vid en möjlighet till omprövning kan det bedömas vara just de elever som inte kan komma in på sitt förstahandsval som vill få sina betyg omprövade. De elever som vill ha omprövning kan därmed bedömas finnas bland dessa, ca 18 000 elever, som motsvarar den andel som inte kommit in på sitt förstahandsval.

Allt fler elever kan tänkas komma in på de program och skolor de önskar, genom att kommunerna själva har en viss möjlighet att

organisera verksamheten så att allt fler elever får sina förstahandsval tillgodosedda. I de fall många elever söker till specifikt attraktiva kommunala skolor eller program eller fristående gymnasieskolor kan det dock vara svårt att tillgodose allas önskemål. Även om de flesta kommuner försöker tillgodose elevernas förstahandsval, och betygens betydelse därmed minskar, kan nämnas att t.ex. Stockholm infört intagning enbart på betyg. Detta kan eventuellt få betydelse för intresset för omprövning av grundskolebetyg.

Det fanns totalt 5 075 grundskolor läsåret 2001/02. Cirka 1 500 av dessa skolor hade elever i årskurs 9 och kan därmed komma att påverkas av förslaget till omprövning av betyg. Mot bakgrund av det ovan angivna antalet elever som kan beröras, är det i genomsnitt 12 elever per skola som skulle kunna vara intresserade av att få sina betyg i ett eller flera ämnen omprövade. Sannolikt kommer inte samtliga dessa elever att kräva någon justering av betygen och flertalet av de elever som begär omprövning kommer att göra det i enbart ett eller ett par ämnen.

Under ovan nämnda förutsättningar skulle omprövningen inom grundskolan uppskattningsvis kunna komma att belasta en rektor och en lärare per skola en halv vecka vardera, varje år. Kostnaderna per år och skola uppgår därmed till 5 000 kr för rektor inklusive arbetsgivaravgifter (månadslön 30 000 kr) och 4 000 kronor för lärare (månadslön 24 000 kronor). Den totala kostnaden för samtliga skolor med elever i årskurs 7-9 blir enligt denna beräkningsmetod ca 13,5 miljoner kronor, varav personalkostnader för rektorer utgör 7,5 miljoner kronor.

Komvux

Hösten 2001 fanns det 317 206 elever i komvux. Omräknat till heltidsstuderande var det 194 951 elever. Även dessa elever skall enligt förslaget ha rätt till omprövning av betyg. Hur många komvuxelever som kommer att vara missnöjda med sina betyg och begära omprövning är naturligtvis i likhet med benägenheten till omprövning i övriga skolformer svårt att förutsäga.

Som antagande förutsätts att kostnaderna för omprövning i komvux förhåller sig som till kostnaderna i gymnasieskolan på samma sätt som antalet heltidsstuderande i komvux förhåller sig till antalet gymnasieelever. Om komvuxeleverna kommer att använda

sig av omprövningsrätten i högre grad kan ju den beräknade kostnaden som utgår ifrån gymnasieskolan antas vara för låg. Men det kan också vara så att omprövningarna blir färre p.g.a. att vuxna elever har lättare att förutse sina möjligheter att höja betyg efter omprövning och därför bara begär detta i de fall de känner sig säkra på att nå ett positivt resultat.

De heltidsstuderande komvuxeleverna var hösten 2001 ca 60 % av antalet elever i gymnasieskolan. Kostnaderna för omprövning i komvux beräknas därför uppgå till ca 60 % av kostnaderna för gymnasieskolan, dvs. 11 miljoner kronor, varav rektorsinsatsen beräknas uppgå till 5 miljoner kronor.

Grundsärskolan och gymnasiesärskolan

Kostnaderna i särskolan kan bedömas som ytterst marginella. I grundsärskolan ges bara betyg i de fall eleven eller elevens vårdnadshavare begär det. Inte heller i gymnasiesärskolan kan det antas bli så vanligt förekommande att det kan komma att belasta rektor och lärare i någon nämnvärd omfattning.

Specialskolan

Specialskolorna finansieras av staten. Kommunerna betalar bara en mindre del i avgift för de elever som tas emot i skolan.

Kostnaderna kan antas vara marginella. Hösten 2001 fanns det 68 elever i årskurs 9 och 85 elever i årskurs 10.

Ledningsfunktionen

Många förslag har lagts från statens sida som påverkat skolledningen. Medel för merarbetet i de föreslagna åtgärderna har sällan diskuterats. Här kan t.ex. nämnas kravet på kvalitetsredovisning samt lämplighetsprövning av personal. I det sistnämnda exemplet krävs t.ex. ett mer noggrant rekryteringsförfarande än före lagstiftningen.

I regeringens utvecklingsplan Utbildning för kunskap och jämlikhet (skr. 2001/02:188) behandlas ledarskapet. Regeringen menar att en samlad bild av utvecklingen och skillnader mellan olika kommuner saknas när det gäller rektors förutsättningar för ett

modernt ledarskap. Särskilt gäller detta hur ledningsorganisation och arbetsorganisation för stöd för rektors ledarskap utvecklas. Regeringen avser därför, enligt utvecklingsplanen, att ta initiativ till att skolans ledningsstruktur kartläggs och utvärderas. Frågan har också belysts i budgetpropositionen för 2003. Det är därför tveksamt om rektorsinsatsen för omprövningen skall redovisas och ersättas som en särskild kostnad i detta sammanhang.

Kostnadskonsekvenser av rätt till överklagande av särskilt stöd

Kommitténs förslag ger möjlighet till överklagande av beslut om elevers rätt till särskilt stöd. Därmed beräknas kostnaderna öka för Skolväsendets överklagandenämnd.

Merkostnader 0,8 – 1,6 miljoner kronor

Bakgrund

I dag kan beslut om särskild undervisningsgrupp överklagas genom förvaltningsbesvär. Det rör sig om ca 5 ärenden per år.

För närvarande handlägger Skolväsendets överklagandenämnd drygt 600 ärenden per år. Överklagandenämndens totala kostnader inklusive lokaler och inventarier är ca 2,5 miljoner kronor. Varje ärende kan därför uppskattas kosta ca 4 000 kronor.

Framtida överklaganden

För att få en uppskattning om antalet ärenden som kan komma att överklagas har ansvariga för Skolverkets anmälningar i stödärenden tillfrågats. De säger sig ha mycket svårt att ange hur många de kan tänkas bli, men menar dock att som en mycket grov uppskattning bör antalet ärenden per år ligga i intervallet 200–400. Mot denna bakgrund antas kostnaderna ligga mellan 0,8 och 1,6 miljoner kronor.

Skolverkets tillsyn

Det är mycket vanskligt att i förväg bedöma i vad mån Skolverkets tillsyn kan komma att beröras av förslaget.

Skolverkets enhet för tillsyn behandlar särskilt stöd i skolan även i de fall det inte finns beslut fattade om åtgärdsprogram. Överklagandenämnden kommer bara att ta ställning till de beslut som har fattats av rektor som rör åtgärdsprogrammen för stöd. En del överklaganden kommer förmodligen, beroende på ärendets karaktär, att behöva behandlas som tillsynsärenden även om beslut i fråga om stöd finns. En del ärenden kommer endast att behöva behandlas i Överklagandenämnden och andra kan komma att kräva behandling både som tillsynsärende och i Överklagandenämnden. Kostnaderna för Skolverkets tillsyn i ärenden för särskilt stöd bedöms därför inte kunna reduceras.

Slutsats

Merkostnaderna för möjlighet till överklagande i Överklagandenämnden av åtgärdsprogrammen för stöd bedöms ligga i storleksordningen 0,8–1,6 miljoner kronor per år.

Kostnadskonsekvenser med anledning av rätt för barn till beskickningsmedlemmar att delta i skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Förslaget innebär ökade kostnader för kommunerna

Barn från länder inom och utom EU/EES ca 40 miljoner kronor (Barn från länder utanför EU/EES ca 35 miljoner kronor)

Underlag

Kostnadsberäkningarna är baserade på kommunernas bokslut för år 2001 enligt Skolverkets rapport (dnr. 2002:1716). Uppgifter om antalet barn har hämtats från regeringskansliets statistik avseende barn till beskickningsmedlemmar. Uppgifterna visar inte ett genomsnitt av antalet barn som vistas i Sverige under en viss tids-

period, utan speglar enbart bilden av hur det ser ut vid ett visst tillfälle under 2002.

Förskoleklassen

Det finns 24 st. 6-åringar som kan antas gå i förskoleklass. Kostnaderna för dessa barn har beräknats uppgå till 890 000 kronor. Om ingen ersättning ges för barn som kommer från EU/EES uppgår statens kostnad till 780 000 kronor.

Grundskolan

Antalet elever i grundskoleåldern (7-15 år) är för närvarande 318. Kostnaderna beräknas uppgå till ca 19 miljoner kronor. Tas ingen hänsyn till barn som kommer från EU/EES uppgår kostnaden till ca 17 miljoner kronor.

Gymnasieskolan

Med den genomsnittliga programkostnaden som grund och under förutsättning att nästan samtliga barn i denna åldersgrupp (97,5 %) går i gymnasieskolan beräknas dessa elevers (113) skolgång till ca 9 miljoner kronor. Om ingen hänsyn tas till elever inom EU/EES blir kostnaden 7,5 miljoner kronor. Det kan dock vara troligt att eleverna föredrar ett studieförberedande program, vars kostnader är lägre än genomsnittskostnaden. Å andra sidan kan eleverna tänkas få extra resurser i form av svenska som andraspråk och i det egna modersmålet, vilket kan fördyra deras skolgång.

Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Barn i förskoleåldern 1–5 år antas delta i barnomsorg i samma utsträckning som de svenska barnen gör. Beräkningarna utgår ifrån att de deltar i förskolan och inte är i familjedaghem. Barnen i förskoleklassen och skolan antas delta i skolbarnsomsorg i samma omfattning som övriga barn i Sverige gör. Beräkningarna utgår ifrån kostnaden för en fritidshemsplats.

Det har inte varit möjligt att få information om inkomsterna för familjerna som har barn. Det har inte heller varit möjligt att få uppgift om antalet barn per familj och barnens ålder. Avgifterna grundar sig därför inte på statistiska underlag utan är skattade efter en rimlighetsbedömning.

I genomsnitt antas det finnas två barn per familj. De två barnen i familjen antas tillhöra samma åldersgrupp. I åldersgruppen 4–5 år har allmänna förskolan beräknats få till följd att kommunerna nedsätter maxtaxeavgiften motsvarande tre timmar av en heltidsplats (3/8). Föräldrarna förväntas ha en sammanlagd lön som ger avgifter enligt maxtaxetaket. Avgifterna har beräknats under 10 månader per år.

Kostnaderna för en fritidshemsplats för en 10–12-åring har beräknats motsvara 80 % av genomsnittskostnaden för en plats.

I åldern 1–5 år beräknas 88 barn vilja delta i förskoleverksamhet. Nettokostnaden uppgår, enligt ovan nämnda antaganden, till ca 7 miljoner kronor. Om inte kostnaderna för barnen från länder inom EU/EES skall ersättas uppgår antalet barn till 80 och kostnaderna kan reduceras med ca 0,5 miljoner kronor.

Totalt 93 barn antas vara på fritidshem i åldersgruppen 6-12 år och ger enligt ovan nämnda beräkningsgrunder en nettokostnad runt 2 miljoner kronor. Om inte barnen som kommer från länder inom EU/EES skall ingå, minskar antalet barn till 80 och kostnaderna med ca 300 000 kronor.

Det är bara ett fåtal barn i Sverige i åldern 10–12 år som deltar i skolbarnsomsorgen (8,5 %). Det finns dock även öppen fritidsverksamhet för denna åldersgrupp. Skolverket har i rapporten Barnomsorg – tillgång och efterfrågan på barnomsorg för barn 10– 12 år med olika social bakgrund angivit att 5 % av 10–12 åringarna deltar i denna form av verksamhet. Det finns ingen kostnadsstatistik per deltagare för den öppna fritidsverksamheten. Med hjälp av den information som finns att tillgå, uppskattas denna form av verksamhet ge ytterligare kostnader motsvarande ca 50 000 kronor.

Internationella organisationer

Kostnader för skola och barnomsorg för barn till anställda i internationella organisationer ingår i ovanstående beräkningar. Kostnaderna för dessa barn/elever kan uppskattas till ca 2 miljoner kronor.

Kostnadskonsekvenser med anledning av skyldighet för kommunerna att erbjuda förskola/fritidshem i stället för familjedaghem

Kommitténs förslag att låta alla barn som vill välja förskola/fritidshem i stället för familjedaghem inom en 5-årsperiod kan påverka kommunernas budget med 100–175 miljoner kronor enligt följande. 1–3 år 25 miljoner kronor 4–5 år 75 – 150 miljoner kronor 6–9 år 0,3 miljoner kronor 10–12 år 0,1 miljoner kronor

1–3 år

Hösten 2001 fanns 22 7233 barn, som var tre år eller yngre, inskrivna i familjedaghem. Föräldraundersökningen från 19994 visar att 90 % av föräldrarna med barn 1–5-år var nöjda med familjedaghem som omsorgsform. Av dem som inte är nöjda vill ca hälften välja annan omsorgsform (kommunal eller enskild förskola).

Kostnadsskillnaden per inskrivet barn i omsorg i förskola i förhållande till familjedaghem var enligt Skolverkets rapport5 ca 25 000 kronor. Om hälften av dem som inte är nöjda med familjedaghem som omsorgsform, dvs. ca 1 000 barn, väljer att vara i förskola hela dagen, blir merkostnaden i förhållande till familjedaghem ca 25 miljoner kronor.

Avgifterna påverkas inte eftersom föräldrarna betalar samma avgift i familjedaghem som i förskola. Finns det några skillnader i avgiftsuttag är det ett kommunalt beslut som inte inverkar på dessa beräkningar.

4–5 år

I propositionen Maxtaxa och allmän förskola m.m. (prop. 1999/2000:129) antogs 60 % av familjedaghemsbarnen välja att gå del av dagen i allmän förskola.

3 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning i siffror 2002, del 2 4 Barns omsorg, tillgång och efterfrågan på barnomsorg för barn 1-12 år med olika social bakgrund5 Kostnader för barnomsorg, skola och vuxenutbildning, budgetåret 2001

Kostnadsskillnaden mellan familjedaghemsbarn och förskola uppgår till ca 25 000 kronor per barn (se ovan). Det fanns ca 17 000 barn i familjedaghem hösten 2001 i åldern 4–5 år6. Om samtliga 60 %, motsvarande ca 10 000 barn hösten 2001, vill gå i förskola hela omsorgstiden, ger det kostnadsökningar motsvarande 250 miljoner kronor. Föräldraavgifterna påverkas inte, eftersom det normalt är samma avgift i förskola som familjedaghem.

Enligt propositionen Maxtaxa och allmän förskola ersätts kommunerna fr.o.m. införandet av allmän förskola med 10 000 kronor per plats för de kostnader familjedaghemsbarnens dubbla verksamheter förorsakar. Denna ersättning motsvarar 100 miljoner kronor för det antal barn som antagits enligt ovan.

Under förutsättning av att samtliga de barn som i propositionen Maxtaxa och allmän förskola m.m. antogs vilja gå del av dagen i allmän förskola nu vill ha heldagsomsorg i förskola, kan kommitténs överväganden uppskattas ge merkostnader motsvarande 150 miljoner kronor.

Om bara hälften av de barn som antogs vilja gå del av dagen i allmän förskola enligt propositionen om Maxtaxa och allmän förskola m.m. kommer att vilja gå hela dagen i förskola uppgår merkostnaden till 75 miljoner kronor.

6–9 år

Hösten 2001 fanns det 8 887 barn i åldersgruppen 6–9 år som var placerade i familjedaghem. Enligt föräldraundersökningen (tabell 17)7, var 96 % av föräldrarna, till de barn som hösten 1999 var placerade i familjedaghem, nöjda med omsorgsformen. Det kan därmed antas att 4 % vill byta omsorgsform. Det motsvarade, hösten 2001, 355 barn.

År 2001 kostade ett inskrivet barn i familjedaghem 65 600 kronor. De flesta barn i familjedaghem är i förskoleåldern och har längre vistelsetid än skolbarnen. De kräver dessutom vanligtvis mindre omsorg den tid de tillbringar i verksamheten än yngre barn. Kostnaderna kan därför uppskattas till ca 28 000 kronor per barn. Det är ca 800 kronor lägre än för en plats i fritidshem8. Vill 355 barn som nu är i familjedaghem börja i fritidshem ger det ökade

6 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning i siffror 2002, del 2 7 Barns omsorg, tillgång och efterfrågan på barnomsorg för barn 1-12 år med olika social bakgrund8 Kostnader för barnomsorg, skola och vuxenutbildning, budgetåret 2001

kostnader för kommunsektorn motsvarande knappt 300 000 kronor.

Avgifterna påverkas inte eftersom barnen troligen har samma avgift oavsett omsorgsform. Maxtaxereformen gör ingen skillnad mellan dessa former av skolbarnsomsorg.

10–12 år

Enligt uppgifter från Skolverket befinner sig mindre än 0,5 % av barnen i denna åldersgrupp i familjedaghem. Hösten 2001 var det 954 barn9. Enligt föräldraundersökningen (tabell 17 )10 var 91 % av föräldrarna med 10–12-åringar nöjda med familjedaghem som omsorgsform. Om de som inte är nöjda, 9 % av barnen (85 barn), antas önska plats i fritidshem i stället för familjedaghem, kan kostnaderna beräknas öka med ca 55 000 kronor per år.

Beräkningarna grundar sig på mellanskillnaden mellan kostnaden för en plats i familjedaghem för 10–12 åringar, 22 200 kronor, och en plats i fritidshem, knappt 23 000 kronor (80 % av platskostnaden för barn 6–12 år)11. Avgifterna påverkas normalt inte vid byte från familjedaghem till fritidshem.

Kostnadskonsekvenser med anledning av elevföreträdares rätt till särskilt stöd

Elevföreträdare skall, enligt förslaget, om de så önskar, ges särskilt stöd i skolarbetet för att de skall kunna fullgöra sitt uppdrag.

Lagregleringen innebär mycket begränsade kostnadsökningar.

Antaganden och beräkningar

Läsåret 2001/02 fanns det 5 075 grundskolor och 654 gymnasieskolor, dvs. sammanlagt ca 5 700 skolor. Om det vid varje skola beräknas finnas ca 20 elevföreträdare ger det sammanlagt ca 115 000 elevföreträdare i landets skolor. Om 5 % eller ca 5 000 av dessa elevrepresentanter behöver extraundervisning i genomsnitt 2

9 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning i siffror 2002, del 2 10 Barns omsorg, tillgång och efterfrågan på barnomsorg för barn 1-12 år med olika social bakgrund11 Kostnader för barnomsorg skola och vuxenutbildning, budgetåret 2001

timmar per år behövs 10 000 lärartimmar för att täcka behovet, vilket kan antas kräva 6 lärartjänster. Ingen förberedelsetid kan antas vara nödvändig i dessa fall. Kostnaderna för dessa 6 lärartjänster uppgår till ca 2,5 miljoner kronor inklusive arbetsgivaravgifter (månadslön 23 000 kronor).

Även komvux kan antas ha elevrepresentanter som kan behöva extra undervisning för att de skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Kostnaderna för skyldigheten inom komvux påverkar inte nämnvärt ovan angivna belopp.

Slutsats

Kostnaderna är av en sådan begränsad omfattning att de kan anses vara försumbara för kommunsektorn och den enskilda skolan. Organisatoriskt bör det vara möjligt att följa bestämmelserna utan att det nämnvärt påverkar skolornas och kommunernas ekonomiska ramar.

Kommunallagens bestämmelser om planering, uppföljning och internkontroll

I kommunallagen (1991:900) används inte uttryckligen begreppen uppföljning och utvärdering. Istället beskrivs de kommunala organens uppgifter i termer av att se till, föra räkenskaper över, redovisa, redogöra för och ha uppsikt över.

Översiktligt bygger den kommunala regleringen på tre funktioner: budget (planeringen), (års)redovisning (uppföljning och utvärdering) och intern kontroll, även om den senare inte alltid benämns så.

Budget – planering

I 8 kap. 5 § kommunallagen föreskrivs att budgeten skall innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. Genom kravet på verksamhetsplan ”markeras att det är fullmäktige som ytterst avgör de politiska prioriteringarna mellan olika verksamhetsgrenar och därvid ytterst hur de ekonomiska resurser skall fördelas. … En sådan plan torde vara nödvändig i ett system med målstyrning” (prop. 1990/91:117Ny kommunallag s. 118 och 212). Ingenting sägs vare sig i lagen eller förarbetena om vad planen för verksamheten skall innehålla.

Årsredovisning – uppföljning och utvärdering

I 3 kap. 9 § kommunallagen anges att fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget. Ett av de ärenden som anges är årsredovisningen. Denna skall enligt 8 kap. 17 § senast den 15 april året efter det år som redovisningen avser lämnas över till fullmäktige och revisorerna och hållas tillgänglig för allmänheten (19 §).

Årsredovisningen skall enligt 3 kap. 1 § lagen (1997:614) om kommunal redovisning redogöra för utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid räkenskapsårets slut och enligt 2 § samma lag bl.a. innehålla en förvaltningsberättelse.

Förvaltningsberättelsen skall sedan i sin tur enligt 4 kap. 1 § innehålla en översikt över utvecklingen av kommunens eller landstingets verksamhet. Upplysningar skall även lämnas om bl.a. sådana händelser av väsentlig betydelse som har inträffat under räkenskapsåret eller efter dess slut och andra förhållanden som är av betydelse för styrningen och uppföljningen av den kommunala verksamheten.

Intern kontroll

Styrelsen (dvs. kommunstyrelsen eller landstingsstyrelsen) skall enligt 6 kap. 1 § kommunallagen leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet.

Nämnderna skall var och en inom sitt område enligt 6 kap. 7 § se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.

Detta gäller också när vården av en kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap. 16 § har lämnats över till någon annan. Innan detta sker skall fullmäktige enlig 3 kap. 19 § se till att kommunen eller landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten

Revisorerna granskar inte bara de ekonomiska förhållandena utan prövar också om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt sätt och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig (9 kap. 9 §).

Begreppet ”intern kontroll” är inte definierat i kommunallagen. Propositionen En förstärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66), som bl.a. ledde till vissa förtydliganden i 6 kap. 7 § kommunallagen om nämndernas ansvar för den interna kontrollen inom sina respektive verksamheter, anger emellertid på s. 59 följande.

Med intern kontroll avses dock i administrativa sammanhang dels nämndens bestämmelser om bl.a. fördelning av ansvar och befogenheter, dels systematiskt ordnade interna kontroller av organisation, redovisningssystem och administrativa rutiner. I propositionen Ny kommunallag (prop. 1990/91:117 s. 197) sägs att nämnderna själv får bestämma hur de konkret skall se till att de får den information de behöver för att kunna kontrollera verksamheten.

Syftet med den interna kontrollen är att säkra en effektiv förvaltning och att undvika att det begås allvarliga fel. En god intern kontroll skall således bidra till att ändamålsenligheten i verksamheten stärks och att den bedrivs effektivt och säkert med medborgarnas bästa för ögonen.

Innehåll Innehåll Innehåll Innehåll

Bilaga 1: Begreppen utbildning och undervisning................. 5

Bilaga 2: Fristående skolor............................................... 17

Anneli Eriksson

Bilaga 3: Rektor i enskilda skolor ................................... 113

Curt Riberdahl och Lars Meyer

Bilaga 4: Överklagande enligt nuvarande skollagstiftning .. 133

Bilaga 5: Överklagande av betyg i andra länder ................ 141

Bilaga 6: Växelvis boende – konsekvenser med avseende

på barnomsorg, grundskola och skolskjuts ......... 157

Anders Thunved

Bilaga 7: Skolan och arbetsmiljölagstiftningen................. 203

Kerstin Rosenqvist Hedler

Bilaga 8: Skolans samarbete med andra huvudmän då det

gäller elever i behov av särskilda stödåtgärder. Särskilda skäl för personlig assistans i skolan........ 293

Olle Fellenius

Bilaga 1 Bilaga 1 Bilaga 1 Bilaga 1

Begreppen utbildning och Begreppen utbildning och Begreppen utbildning och Begreppen utbildning och

undervisning undervisning undervisning undervisning

Innehåll Innehåll Innehåll Innehåll

Europakonventionen och regeringsformen............................... 9

Barnkonventionen .............................................................. 12

Skolförfattningar och förarbeten .......................................... 13

I denna bilaga lämnas en redogörelse för hur utbildnings- och undervisningsbegreppet används i olika konventioner och författningar.

Europakonventionen och regeringsformen

I tilläggsprotokoll till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna stadgas i artikel 2 följande.

Ingen får förvägras rätten till undervisning. Vid utövandet av den verksamhet som staten kan ta på sig i fråga om utbildning och undervisning skall staten respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse.

Den engelska lydelsen är följande.

No person shall be denied the right to education. In the exercise of any functions which it assumes in relation to education and to teaching, the State shall respect the right of parents to ensure such education and teaching in conformity with their own religious and philosophical convictions.

Från boken Theory and Practice of the European Convention on

Human Rights av P. van Dijk och G.J.H. van Hoof kan återges följande.

Education and Teaching

In its Campbell and Cosans judgment the Court has also given a definition of the words “education” and “teaching”: the education of children is the whole process whereby, in any society, adults endeavour to transmit their beliefs, culture and other values to

the young, whereas teaching or instruction refers in particular to the transmission of knowledge and to intellectual development.1

I Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) Del B Inkorporering av Europakonventionen sägs följande. (Här skall uppmärksammas att betänkandet utgår från den då föreliggande översättningen av konventionen. Härefter gjordes en nyöversättning varvid bl.a. uttrycket ”uppfostran” byttes ut mot ”utbildning”.)

I artikelns första mening stadgas att ingen må förvägras rätten till undervisning. Enligt andra meningen skall staten, när den påtager sig verksamhet ifråga om uppfostran och undervisning, respektera föräldrarnas rätt att ge barnen en uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse. – – – Då konventionstexten utformades synes man ha utgått från att det i alla berörda stater redan fanns ett skolsystem som kunde erbjuda tillfredsställande grundläggande undervisning till hela befolkningen. Syftet med artikeln är således inte att ålägga staterna att inrätta skolor utan att se till att de skolor som finns skall vara tillgängliga för alla.

På grundval av Fri- och rättighetskommitténs förslag framlades proposition 1993/94:117 om inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor. Detta föranledde vidare förslag i propositionen om tillägg till regeringsformens kapitel 2 om Grundläggande fri- och rättigheter. Där infördes en ny bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande utbildning i allmän skola. I samma bestämmelse anges också att det allmänna skall svara för att det finns högre utbildning. Paragrafen (2 kap. 21 §) har följande lydelse.

Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Det allmänna skall svara också för att högre utbildning finns.

1 Dom den 25 februari 1982, A.48, p.14.

I den allmänna motiveringen (prop. 1993/94:117 s. 27) anfördes bl.a. följande.

Genom den föreslagna rätten till utbildning skall det allmänna åläggas att hålla ett offentligt skolväsende där själva undervisningen garanteras. Däremot garanteras inte den enskilde rätt till fritt skolmaterial, fria skolmåltider eller skolskjutsar. Av dessa förmåner är för närvarande rätten till skolmaterial och skolskjutsen reglerad i skollagen och är beträffande skolskjutsar inte undantagslös. Såvitt gäller den åsyftade omfattningen av regleringen har remissinstanserna inte framfört några synpunkter. Inte heller regeringen har här någon annan uppfattning än kommittén. Att rätten till den i bestämmelsen åsyftade utbildningen skall vara kostnadsfri skall dock inte hindra att det i sådan utbildning kan förekomma enstaka inslag som kan föranleda kostnader för eleverna såsom t.ex. särskilda gymnastikkläder och entréavgifter vid museibesök (jfr prop. 1985/86:10 del A s. 101).

I specialmotiveringen anfördes i samma proposition (s. 52) bl.a. följande.

I den nya paragrafens första mening slås fast att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Vilken personkrets som omfattas av den allmänna skolplikten framgår för närvarande av 3 kap. skollagen. Undantagna från skolplikten och den där angivna motsvarande rätten till utbildning är barn, som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skolan. I grundlagsbestämmelsen anges den berörda personkretsen på ett klart och kortfattat sätt. Härav följer att det endast är personer som befinner sig inom skolpliktig ålder som skall garanteras rätt till fri grundläggande utbildning. Den utbildning som det allmänna genom bestämmelsen åläggs att svara för kostnadsfritt omfattar utbildning som sker i allmänna skolor. Härmed kommer stadgandet även att omfatta rätt till grundläggande undervisning i särskola eller specialskola för de barn som har behov av det. För klarhetens skull skall anmärkas att det endast är rätten till själva undervisningen som garanteras. Som framgått … faller utanför tillämpningsområdet rätten att kostnadsfritt erhålla undervisningsmaterial, skolmåltider och skolskjuts eller andra liknande förmåner, liksom även sådana enstaka inslag i utbildningen som kan föranleda kostnader för eleverna.

Barnkonventionen

I artikel 29 i Barnkonventionen stadgas följande:

1. Konventionsstaterna är överens om att barnets utbildning skall syfta till att

a) utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, an-

lag och fysisk och psykisk förmåga;

b) utveckla respekt för de mänskliga rättigheterna och grund-

läggande friheterna samt för de principer som uppställts i Förenta nationernas stadga;

c) utveckla respekt för barnets föräldrar, för barnets egen kultu-

rella identitet, eget språk och egna värden, för vistelselandets och för ursprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen;

d) förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en

anda av förståelse, fred, tolerans, jämställdhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör urbefolkningar;

e) utveckla respekt för naturmiljön.

2. Ingenting i denna artikel eller i artikel 28 får tolkas så att det medför inskränkningar i den enskildes och organisationers rätt att inrätta och driva utbildningsanstalter, dock alltid under förutsättning att de i punkt 1 i denna artikel uppställda principerna iakttas och att kraven uppfylls på att undervisningen vid dessa anstalter skall stå i överensstämmelse med vad som från statens sida angivits som minimistandard.

Barnkommittén anför i sitt betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) följande.

Rätten till utbildning innehåller inte enbart en rätt att få delta i undervisning utan också en rätt till kunskap och personlig utveckling. I de internationella konventionerna som tar upp rätten till utbildning görs en åtskillnad mellan begreppen skolundervisning (schooling, droit a l’instruction) och utbildning (education, droit a l’education). Med utbildning avses den process genom vilken samhället överför inte bara kunskaper och färdigheter utan också kultur, etik och andra värden. Skolundervisning är ett snävare begrepp som innefattar överföring av kunskaper och färdigheter. I Barnkonventionen ses utbildning som en process genom vilken barnet ges möjligheter att utveckla sin personlighet, sina anlag och sin fysiska och psykiska förmåga, vilket formuleras i artikel 29.

Skolförfattningar och förarbeten

Förarbetena till 1985 års skollag behandlar särskilt begreppen ”undervisning” och ”utbildning” som uttryck för skolans verksamhet. I delbetänkandet Skollagen (Ds U 1981:4) skriver skolförfattningsutredningen (s. 67 f.):

Ordet ”undervisning” används i skollagen utan att innebörden anges närmare. I andra författningar på skolområdet används ”undervisning” med varierande och ibland osäker betydelse. ”Undervisning” leder säkert för de flesta tankarna till den lärarledda lektionsundervisningen. Emellertid omfattar skollagens undervisningsbegrepp utan tvekan många andra verksamhetsformer. /…/ Enligt skolförfattningsutredningens mening är skollagens undervisningsbegrepp närmast att uppfatta som en samlingsbeteckning för all verksamhet som skolan bedriver i syfte att uppnå målsättningen enligt 1 § skollagen.

Utredningen skriver vidare:

Det är främmande för det allmänna språkbruket att benämna många av de verksamhetsformer som nu omfattas av undervisningsbegreppet såsom undervisning. – – – Enligt utredningens mening är ordet ”utbildning” den lämpligaste samlingsbeteckningen. ”Utbildning” uppfattas allmänt som ett mera vidsträckt begrepp än ”undervisning”.

I sitt förslag till ny skollag använde utredningen genomgående ordet ”utbildning”. I propositionen 1985/86:10 Ny skollag m.m. Del A (s. 30) anslöt sig föredragande statsrådet till utredningens uppfattning att ”undervisning” kan vara missvisande och att i stället ”utbildning” bör användas. Föredraganden anförde dock vidare:

Det bör emellertid uppmärksammas att ”utbildning” används även i betydelser som inte syftar på själva verksamheten. Med ”utbildning” åsyftas ofta resultatet från elevens synpunkt. Man talar också ofta om en viss utbildning till skillnad från en annan, som t.ex. inte har samma lärokurs (t.ex. olika linjer i gymnasieskolan) eller samma organisatoriska form. Ordet ”utbildning” måste även i lagtext kunna användas i olika betydelser som anknyter till det allmänna språkbruket.

I skollagens nuvarande lydelse används ordet ”utbildningen” som samlingsbeteckning på vad som sker i skolan. Men lagen använder även uttrycken ”verksamheten i skolan” och ”skolarbetet”.

Ordet ”undervisning” används i skollagen främst i betydelsen den verksamhet som lärare, förskollärare och fritidspedagoger bedriver

(2 kap. 3 §). Men i t.ex. 11 kap. om kommunal vuxenutbildning används ”undervisning” omväxlande med ”utbildning” i samma betydelse. Motsvarande bruk av orden ”undervisning” och ”utbildning” finns i 12 kap. som reglerar särvux. Även i 13 kap. som behandlar svenskundervisning för invandrare (sfi) används ”undervisning” omväxlande med ”utbildning”. Att språkbruket i just dessa kapitel avviker från övriga delar av skollagen kan ha sin förklaring i att dessa kapitel har tillkommit vid en senare tidpunkt. Före den 1 juli 1991 innehöll inte skollagen bestämmelser om komvux, särvux och sfi. Dessa utbildningsformer reglerades tidigare i vuxenutbildningslagen (1984:1118) och i lagen (1986:159) om grundläggande svenskundervisning för invandrare.

Det kan särskilt nämnas att ”utbildning” är det begrepp som skollagen använder för att benämna verksamheten i förskoleklassen. I 2 a kap. skollagen används begreppet ”utbildning” genomgående för att benämna förskoleklassens i skollagen reglerade verksamhet.

Senare tiders lagstiftningsarbete

Ett omfattande utrednings- och lagstiftningsarbete har under senare delen av 1990-talet pågått för att sammanlänka förskola och skola och för att ge förskola och förskoleklass läroplaner. I regeringens proposition 1997/98:6 Förskoleklass och andra skollagsfrågor (s. 51 f) behandlas undervisningsbegreppet under punkt 8.2.

Undervisningsbegreppet har av tradition varit förbehållet skolan, medan man i förskola och fritidshem använt begreppet verksamhet eller pedagogisk verksamhet. Med ett synsätt som utgår från att barns utveckling och inlärning pågår ständigt och i nära samspel med omgivningen och att barn upptäcker och söker nya kunskaper genom erfarenheter och upplevelser, inte bara i arrangerade inlärningssituationer, blir undervisningsbegreppet så som det traditionellt används i skolsammanhang problematiskt.

Regeringen anför vidare att den anser att:

verksamheten i förskoleklassen skall betraktas som undervisning i samma formella mening som den verksamhet som bedrivs i övriga skolformer inom det offentliga skolväsendet. Förskolans bredare syn på vad som anses vara pedagogisk verksamhet, där bl.a. leken, skapandet och barnets eget utforskande är viktiga beståndsdelar, bör in-

rymmas i undervisningsbegreppet. BOSK har därför i tilläggsdirektiv (dir. 1997:30) fått i uppdrag att se över undervisningsbegreppet i syfte att skapa förutsättningar för ett gemensamt synsätt på hur barn och unga utvecklas och lär.

I sitt förslag till läroplan för förskolan, SOU 1997:157, behandlar Barnomsorg och skolkommittén, BOSK, i kapitel 6 sin uppgift att göra en översyn av skollagen utifrån de krav integrationen av förskola, skola och skolbarnsomsorg ställer och utifrån förslagen till nya måldokument för verksamheterna. I förslagen diskuteras begreppen skola/skolform, utbildning, undervisning och pedagogisk verksamhet. Kommittén föreslog att förskolan bildar en egen skolform och kommittén använder i förslaget till läroplan begreppet undervisning synonymt med pedagogiskt arbete.

Förordningstexter

I de olika skolformsförordningarna används både begreppet ”utbildning” och ”undervisning”. Grundskoleförordningens sätt att använda begreppen visar hur de dels har olika betydelser, dels är överlappande.

Grundskoleförordningen använder genomgående begreppet ”undervisning” som beteckning på den verksamhet som inryms i, och utgör, grundskolan. Men förordningen har också en definition av undervisningsbegreppet. I 1 kap. 2 § definieras, bland flera, begreppet undervisningstid sålunda: ”arbete som planerats av lärare och elever tillsammans och som eleverna genomför under lärares ledning”.

I gymnasieförordningen används begreppen ”undervisningen” och ”utbildningen” mycket frekvent. Av sammanhangen framgår ofta om det är helheten eller viss undervisningsverksamhet som avses men det kan för läsaren lätt framstå som om de båda begreppen kan användas synonymt.

Även i övriga skolformsförordningar förekommer ”utbildningen” och ”undervisningen” rikligt. De uppvisar samma mönster som grundskoleförordningen och gymnasieförordningen.

Läroplanstexter

Läroplanerna för det obligatoriska skolväsendet och förskoleklassen och för de frivilliga skolformerna är av sent datum. Begreppet ”utbildning” förekommer sparsamt och när det används syftar det på hela den samlade verksamheten. Så sker främst i läroplanernas inledande delar under rubrikerna En likvärdig utbildning och Rättigheter och skyldigheter.

Begreppet ”undervisning” förekommer mer frekvent och är då, rimligen, främst att förstå som en benämning på verksamheten i skolan, och i en snävare bemärkelse den undervisande personalens verksamhet, själva ”lärprocessen”. Men läroplanerna talar också om ”skolans verksamhet” och om ”skolans arbete”.

I förarbetena till läroplanerna för det obligatoriska skolväsendet och för de frivilliga skolformerna (SOU 1992:94, prop.1992/93:220 och 250, betänkandena 1993/94 UbU:1 och UbU:2) finns inte några närmare förklaringar till hur olika, här aktuella, uttryck och begrepp används.

En jämförelse med förordningen (SKOLFS 1998:16) om läroplan för förskolan visar att i denna läroplan förekommer inte begreppen ”utbildning” och ”undervisning” och inga särskilda begrepp för att benämna förskolans verksamhet. Där talas enbart om ”verksamheten” och om ”förskolan”.

I ett sammanhang finns dock en avvikande formulering. Denna finns under rubriken Förskolans uppdrag, där det i det tredje styckets inledning finns begreppet ”Den pedagogiska verksamheten”. Vad som skiljer just detta verksamhetsbegrepp från andra begrepp och uttryckssätt som används i förskolans läroplan framgår inte av läroplanstexten men i Barnomsorg och skolakommitténs, BOSK, förslag till läroplan för förskolan (SOU 1997:157), används begreppet undervisning synonymt med pedagogiskt arbete.

Slutligen kan nämnas vad som anförts i regeringens proposition 1999/2000:135 s. 18, En förnyad lärarutbildning:

Konsten att undervisa inrymmer allt det som lärare gör för att skapa så goda betingelser som möjligt för att främja barns och elevers möjligheter att tillägna sig kunskaper.

Bilaga 2 Bilaga 2 Bilaga 2 Bilaga 2

Fristående skolor Fristående skolor Fristående skolor Fristående skolor

av Anneli Eriksson

undervisningsråd

Innehåll Innehåll Innehåll Innehåll

Inledning .......................................................................... 21

1 Historik..................................................................... 22

1.1 Skolor från 1600-talet och framåt........................................... 22 1.2 Folkskolestadgan ..................................................................... 23 1.3 Utredningar och ställningstaganden om fristående skolor under 1900-talet............................................................ 24 1.4 Bestämmelser under 1990-talet............................................... 28 1.5 Förr och nu i sammandrag....................................................... 31 1.6 Aktuella utredningar och forskningsresultat om fristående skolor....................................................................... 32

2 Villkor för och omfattning av fristående skolor ............... 36

2.1 Inledning................................................................................... 36 2.2 Enskild förskola och enskilt fritidshem.................................. 38 2.3 Enskild förskoleklass och fristående förskoleklass................ 40 2.4 Fristående skolor för årskurserna 1 till 9................................ 42 2.5 Fristående gymnasieskola och fristående gymnasiesärskola...................................................................... 46 2.6 Internationella skolor .............................................................. 50 2.7 Riksinternatskolor ................................................................... 51 2.8 Skolor med kompletterande utbildningar .............................. 53 2.9 Översikt.................................................................................... 55 2.10 Kommentarer ........................................................................... 58

3 Jämförelser mellan fristående skolor och det offentliga skolväsendet................................................59

3.1 Skolans värdegrund – mål och riktlinjer i läroplaner och skollag .......................................................................................59 3.2 Konfessionell inriktning ..........................................................64 3.3 Kunskaper och färdigheter – kursplaner och timplaner .......66 3.4 Rektor och lärare......................................................................70 3.5 Skolhälsovård och sekretess ....................................................72 3.6 Antagningsvillkor och urvalsgrunder......................................73 3.7 Nationella prov, betyg och prövning ......................................76 3.8 Huvudman för skolan ..............................................................78

4 Skolverkets arbete med fristående skolor.......................82

4.1 Antalet ansökningar per år.......................................................83 4.2 Remiss till kommunen .............................................................84 4.3 Negativa följder för kommunens skolväsende .......................85 4.4 Vägledande domslut.................................................................87 4.5 Villkor för godkännande och rätt till bidrag...........................88 4.6 Tillsyn av fristående skolor......................................................97

5 Sammanfattning.........................................................99

Appendix

1 Lagrum för fristående skolor.................................................103 2 Jämförelser mellan offentliga skolväsendet och fristående skolor.....................................................................105 3 Litteraturförteckning .............................................................109

Inledning

Skollagskommittén skall bl.a. föreslå hur skollagen kan moderniseras genom att förenklas och förtydligas samt föreslå förändringar för att harmonisera skollag, läroplaner, andra förordningar och föreskrifter. Hur fristående skolor skall hanteras i detta sammanhang har kommittén inte fått några uttryckliga direktiv om. Kommittén har därför utgått ifrån att skollagsöversynen även gäller fristående skolor.

För att få ett underlag till ställningstaganden om hur de fristående skolorna skall regleras i samband med detta arbete har denna PM tagits fram. Syftet har varit att redovisa de aktuella förhållanden som gäller för fristående skolor i dag.

I denna PM definieras fristående skolor som skolor som har enskild huvudman dvs. inte har kommun, stat eller landsting till huvudman. Det finns olika slag av fristående skolor. I denna redovisning benämns de:

enskild förskola,

enskild förskoleklass,

enskilt fritidshem,

fristående förskoleklass,

fristående grundskola (eg. fristående skola som motsvarar grundskola osv.),

fristående särskola,

fristående specialskola,

fristående gymnasieskola,

fristående gymnasiesärskola,

internationella skolor (finns på både grundskolenivå och gymnasienivå),

riksinternatskolor (med undervisning i årskurserna 7 till 9 och på gymnasienivå)

samt skolor med kompletterande utbildningar (vanligen utbildningar på eftergymnasial nivå).

I föreliggande PM redovisas något om den historiska bakgrunden till fristående skolor, aktuell lagstiftning, villkor för godkännande och rätt till bidrag för olika fristående skolor samt hur många fristående skolor som finns i dag inom de olika skolformerna.

Ett önskemål från kommittén har varit att få en jämförelse av vilka regler som gäller för det offentliga skolväsendet och för de fristående skolorna. Vissa av skillnaderna mellan det offentliga skolväsendet och fristående skolor för olika skolformer redovisas i PM samt i översiktlig form i appendix 2.

Slutligen redovisas enligt uppdraget Skolverkets arbete med fristående skolor vad avser godkännande, rätt till bidrag samt tillsyn.

1 Historik

1.1 Skolor från 1600-talet och framåt

Det har alltid funnits fristående skolor i Sverige

Tidigare kallades dessa skolor privatskolor eller enskilda skolor. I propositionen 1982/83:1 Skolor med enskild huvudman m.m. ändrades beteckningen till fristående vilket ansågs vara mera värdeneutralt och entydigt än privatskola och enskild skola.

Av de många privatskolor som inrättades under 1700- och 1800talen är endast ett fåtal verksamma i dag. Här kan nämnas S:t Eriks Katolska skola (från 1795) och Franska skolan (1862), båda i Stockholm, Bladins skola (1868) i Malmö, Carlssons Skola i Stockholm (1871), Drottning Astrids skola (numera Katolska Skolan av Notre Dame) i Göteborg (1873) och Maria Elementarskola i Stockholm (1885).

Tyska skolan i Stockholm räknar sina anor från tidigt 1600-tal. 1612 fick St. Gertruds församling i Stockholm privilegium av konung Gustav II Adolf med tillstånd att ”holla een tydsk Skoola”. Den nuvarande internationella skolan Tyska skolan öppnades 1953.

Motiven för att inrätta eller välja en fristående skola i äldre tid har varit flera. Här skall endast ges några exempel. De äldsta fristående eller enskilda skolorna hade sannolikt en substitutionsfunktion det vill säga de kom till därför att offentlig undervisning saknades eller var otillräcklig.

Ett typiskt exempel på detta är flickskolorna. För flickor fanns under 1700-talet och en bit in på 1800-talet bara privata pensioner och fattigskolor. I mitten av 1800-talet inrättades dock ett antal högre flickskolor. Efterhand kom praktiskt taget varje stad att ha en flickskola. Några årtionden in på 1900-talet var fortfarande enskilda skolor i stort sett den enda möjligheten för flickor att förbereda sig för inträde till de statliga läroverken. Först 1905 fick flickor tillträde till realskolan och 1927 till gymnasiet. Några av ledarna för dessa flickskolor har även kommit att spela en central roll i den pedagogiska utvecklingen t.ex. Sigrid Rudebeck. År 1929 fanns 19 595 flickor i enskilda flickskolor.

Ett annat motiv för att inrätta en enskild skola, är att en person, en grupp lärare eller föräldrar velat utveckla en viss pedagogisk metod och t.ex. startat Waldorf-, Montessori-, Reggio Emilia- eller Freinetskolor. Den första Montessoriskolan, Lilla Samskolan inrättades 1935 i Göteborg och den första Waldorfskolan, Mikaelsgården kom 1936 i Järna.

Även den grupp fristående skolor som vi i dag kallar skolor med konfessionell inriktning har sedan lång tid tillbaka haft föregångare. Redan på 1600-talet fanns t.ex. i Uppland fem s.k. magnatskolor dvs. folkskolor som inrättats av enskilda personer och var avsedda för barn till grundarens underlydande. Som exempel kan nämnas valloner som arbetade vid bruken och var kalvinister. De ville att barnen skulle undervisas i sina föräldrars trosuppfattning. De första lärarna vid dessa magnatskolor var sannolikt kalvinistiska präster.

1.2 Folkskolestadgan

De bestämmelser som nu reglerar de fristående skolorna går tillbaka till äldre bestämmelser. Folkskolestadgan (1921:604) i dess lydelse 1951, 9 kap. Enskilda skolor 62 § anger följande:

1. Önskar någon inrätta enskild skola för meddelande av undervisning åt barn,… skall ansökan därom göras hos distriktets skolråd, vilket ej må vägra tillstånd till skolans upprättande, såframt sökande är medlem av svenska kyrkan och känd för hedrande vandel samt befinnes äga den skicklighet, som för undervisningens meddelande erfordras. Enskild skola…, skall stå under skolrådets inseende. Finner skolrådet, att sådan enskild skola ej motsvarar det därmed avsedda ändamålet eller att undervisningen därstädes är anordnad i strid med de i denna stadga givna föreskrifter, äger skolrådet förbjuda fortsättande av skolans verksamhet.

Av stadgan framgår även att det ankom på föräldrarna att bestämma om de ville att skolplikten skulle fullgöras i enskild skola eller i hemmet, att den som önskade inrätta enskild skola inte fick vägras tillstånd om angivna förutsättningar var uppfyllda samt att den lokala skolmyndigheten som hade ”inseende” över enskilda skolor utan bidrag från det allmänna inte fick ge undervisningsföreskrifter eller annat som stred ”emot stiftarens bestämda föreskrift”.

1.3 Utredningar och ställningstaganden om fristående skolor under 1900-talet

1949 gjordes en utredning (SOU 1949:55) om privata skolor för yrkesutbildning i syfte att lagstifta inom området. Utredningen omfattade ”sådana privata skolor som tagit till uppgift att utbilda arbetskraft för den allmänna marknaden och som upptar avgift av eleverna”. Med privat skola menades i detta fall en skola som varken åtnjöt statsunderstöd eller stod under inspektion av statlig myndighet. Antal skolor uppskattades uppgå till cirka 160 skolor med minst 13 000 elever. Därutöver fanns även skolor för målning, musik och dans. De äldsta av dessa privata skolor grundades omkring 1900.

Utredningen kom fram till, efter en genomgång av de olika skolorna, att det fanns vissa ”olägenheter” med skolorna som brister i lärarnas kompetens, brister i lokaler och utrustning, otillfredsställande eller helt obefintliga kursplaner, svårigheter att bedöma värdet av de betyg som skolorna utfärdade, dryga studiekostnaderna för eleverna samt en konflikt mellan det privata vinstintresset och elevernas berättigade krav på fullgod valuta för inbetalda avgifter.

Utredningen föreslog bl.a. att överstyrelsen för yrkesutbildning skulle vara registreringsmyndighet och tillsynsmyndighet för samtliga privata skolor för yrkesutbildning. Som tillsynsmyndighet skulle det ankomma på myndigheten att granska och godkänna undervisningsplaner, godkänna lärare, fastställa betygsformulär samt inspektera skolorna.

Dessa skolor regleras i dag i förordningen (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar.

1957 års skolberedning diskuterade i sitt betänkande Grundskolan de enskilda skolorna. Sammanfattningsvis framhåller skolberedningen att

…man torde därför få komplettera hittillsvarande villkor för att få driva enskild skola… med krav på att skolan i fråga om undervisningens art, omfattning och allmänna inriktning liksom i fråga om lärarnas reella kompetens skall väsentligen motsvara grundskolan.

Dessa formuleringar kan jämföras med nuvarande reglering i 9 kap 2 § skollagen

…en fristående skola, vars utbildning ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som grundskolan, särskolan respektive specialskolan skall förmedla, skall godkännas, om 1. skolan även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det

offentliga skolväsendet…

I propositionen 1962:54 om grundskolan föreslogs att de lokala skolstyrelserna skulle godkänna enskilda skolor. Skolöverstyrelsen var tillsynsmyndighet. Regeringen beslutade om statsbidrag som kunde beviljas efter särskild prövning efter det att skolan en tid (praxis tre år) dokumenterat sin egenart. Hållningen till statsbidrag var restriktiv men det fanns en positiv inställning till statsbidrag till Waldorfskolor.

Trots den restriktiva hållningen till statsbidrag går behovet av att ta tillvara olika pedagogiska inriktningar och sätt att undervisa i enskilda skolor som en röd tråd i olika offentliga uttalanden under 1900-talet. I propositionen 1962:54 s. 365 uttalar departementschefen att

de krav man ställer på arbetet i en enskild skola får inte i författningarna ges en så statisk utformning eller tillämpas så snävt att det i realiteten blir omöjligt att driva sådan verksamhet. Jag vill därjämte understryka skolberedningens (1957 års skolberedning) uttalande, att det med hänsyn till den pedagogiska utvecklingen är angeläget att det allmänna visar förståelse för och tillmötesgående mot dem som obundna av en konventionell pedagogisk uppfattning vill leta sig fram på andra vägar för att nå det mål man ställer för en god skola, oavsett arbetet bedrivs inom eller utom det allmänna skolväsendet

Att antalet enskilda skolor var lågt framgår indirekt av bl.a. Sixten Marklunds bokserie Skolsverige 1950–1975, del 6, Rullande reform, 1989, där det i sakregistret varken finns ”enskild skola” eller ”privat skola”.

Detta speglar det förhållande som European Journal of Education, 1985, uppmärksammat i en artikel om ”non-state sector in Education in Europe” att Sverige uppfattades som ett undantag i

Europa eftersom det endast fanns en knappt synlig icke-statlig sektor inom utbildningsväsendet.

I slutet av 1970-talet ansåg dock regeringen att det var nödvändigt att frågan rörande enskilda skolor fick en mer samlad behanding. En kommitté föreslogs som skulle behandla två huvudfrågor. Den ena rörde samhällets grundläggande syn på skolor med annan huvudman än stat och kommun och den andra gällde i vilken utsträckning samhället skulle ge ekonomiskt stöd till enskilda skolor och hur detta stöd i så fall borde utformas.

Kommittén angående skolor med enskild huvudman (SEHkommittén) arbetade mellan åren 1979–1983. Detta arbete resulterade i två delbetänkanden, ett om enskild undervisning, dvs. undervisning som anordnas av föräldrar för egna barn (Ds U1980:3), ett om fristående skolor för skolpliktiga elever (SOU 1981:34) och ett slutbetänkande om fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever (SOU 1983:1). Kommitténs arbete har lagt grunden för den lagstiftning som finns i dag för fristående skolor.

I kommittén betonades att statsbidrag skulle kunna utgå till skolor vilkas verksamhet byggde på en alternativ pedagogik eller liknande. En fristående skola skulle enligt kommittén ha en prägel som gjorde att skolan i något avseende skiljde sig från grundskolans. Det kunde vara en särskild pedagogisk helhetssyn eller en timplanemässigt eller kursplanemässigt annorlunda upplagd verksamhet.

Detta synsätt präglade även betänkandet om fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever där statsbidrag föreslogs utgå till skolor som kompletterade utbildningar i gymnasieskolan genom sitt sakinnehåll eller sin pedagogik.

Sixten Marklund utvärderade 1986 på regeringens uppdrag ett antal fristående grundskolor och konstaterade bl.a. att de fristående skolorna inte skiljde sig särskilt mycket från de kommunala skolorna. Förordningen om statsbidrag till fristående skolor för skolpliktiga elever ändrades därför till att statsbidrag skulle utgå ”om regeringen finner det lämpligt mot bakgrund av det allmänna intresset av att ny pedagogik och nya erfarenhetsformer prövas inom skolväsendet”.

En förändring i synsättet sker i samband med styrpropositionen (1988/89:4) där idéer och förslag lades fram som syftade till att öka föräldrars och elevers valfrihet.

I ansvarspropositionen (1990/91:18) slogs närhetsprincipen fast dvs. platserna i en grundskola skulle i första hand reserveras för

dem som bodde i dess närhet – men om elever och föräldrar föredrog en annan skola skulle dessa önskemål ”så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt” tillgodoses.

I propositionen 1991/92:95 Om valfrihet och fristående skolor utvecklades dessa tankar. Den principiella utgångspunkten var att ge ”största möjliga frihet” för barn och föräldrar att välja skola. Denna frihet innebar, förutom möjlighet att välja skola inom det kommunala skolväsendet, att även kunna välja en fristående skola.

I propositionen betonas att rätten att välja skola kan bli ett viktigt instrument för att vitalisera skolan och öka lyhördheten för elevers och föräldrars önskemål hos skolor och kommuner. En tävlan mellan olika skolor med olika inriktning och olika ägandeformer kan i sin tur bidra till att höja kvaliteten inom hela skolväsendet. På sikt förutspås i propositionen att en mer effektiv resursanvändning kan bli följden av att ”nya och effektivare arbetsmetoder” kan prövas och vinna spridning.

Liknande tankar uttrycks i boken The Multicultural Park:

One particular reason for continuing to have independent schools as an alternative form of school education is that they can function as a means of pressurising state comprehensive schools.

I boken Det blommar i Skolsverige, som utkom år 2000, presenteras 30 fristående skolor med olika profil och inriktning. Författaren menar att Sverige fått en ny folkrörelse ”friskolerörelsen” och att de fristående skolor som finns i dag tillkommit i tre ”vågor”.

Den första utgörs av uthärdarna ”de som alltid kämpat vidare oavsett hur regelverket sett ut”. Den andra friskolevågen utgörs av idealisterna, de som drivs av en stark idé eller övertygelse. De startade t.ex. Waldorf- och Montessoriskolor eller etniska och konfessionella skolor. Den tredje vågen av fristående skolor utgörs av företagarna vars mål är att utveckla ett koncept som kan användas av många skolor. Hit hör t.ex. Vittra Förskolor AB, Kunskapsskolan i Sverige AB och Pysslingen Förskolor och Skolor AB.

Birgit Rodhe skriver i en rapport 1986 (se Nilsson, Ingrid red. 1987 Skilda lärohus. Privat och offentlig undervisning växelverkan, alternativ, förnyelseinsatser) om vilka funktioner fristående skolor fyller i relation till det offentliga skolväsendet.

Hon använder P. M. Roeders taxonomi enligt vilken privata skolor kan inrättas för olika syften, nämligen

substitution för undervisning som inte finns tillgänglig inom det offentliga skolväsendet

statusreproduktion eller statusförvärv

bevarandet av kulturell eller nationell identitet

förverkligandet av en viss bestämd pedagogik

ökad valfrihet för föräldrar, elever och lärare

Samtliga dessa syften har under 1900-talet, och även tidigare, varit aktuella som skäl för enskilda att starta en fristående skola och även utgjort grund för utredningar och officiella ställningstaganden om dessa skolor.

1.4 Bestämmelser under 1990-talet

Innan Skolverket övertog beslut om godkännande för fristående skolor fanns i Sverige 74 fristående skolor för skolpliktiga elever enligt SOU 1992:38 samt 44 skolor med statsbidrag för inte längre skolpliktiga elever enligt SOU 1983:1. Där ingår såväl riksinternatskolor, internationella skolor, vanliga fristående skolor som vad vi i dag kallar skolor med kompletterande utbildningar.

Under perioden 1991–2002 har bestämmelserna för bidrag till och godkännande av fristående skolor ändrats ett flertal gånger och vid olika tidpunkter för olika typer av fristående skolor:

1 juli 1991 Skolverket övertar ansvaret för godkännande av fristående grundskolor och särskolor från länsskolnämnderna. Alla skolor får vid godkännandet ett bidrag om 13 000 per elev och år (se 1991 års budgetproposition). För särskolor utgår som tidigare statsbidrag vars storlek bestäms av regeringen. Skolverket utövar tillsyn och kan även återkalla ett godkännande. Skolverket skall även godkänna internationella grundskolor.

För fristående gymnasieskolor yttrar sig länsstyrelsen för den kommun där den fristående gymnasieskolan avser att etablera sig. Därefter yttrar sig Skolverket. Regeringen fattar sedan beslut om statlig tillsyn och om statsbidrag skall utgå.

1 juli 1992 Alla elever skall ingå i sektorsbidraget för skolan. Kommunen, där den fristående skolan är belägen, skall lämna minst 85 % av genomsnittskostnaden per elev i grundskolan till den fristående skolan. 1 juli 1993 I stället för lägeskommunen är det hemkommunen som blir skyldig att betala bidrag för elev i en fristående skola. Bidraget skall beräknas per stadium. Bestämmelserna för elevavgifter skärps. 1 juli 1994 Fristående gymnasieskolor som ställts under statlig tillsyn av regeringen får rätt till bidrag från elevernas hemkommuner i stället för statsbidrag. 1 juli 1995 Storleken på bidragen till den fristående skolan ändras till att vara minst 75 % av genomsnittskostnaden per årskurs i den kommunala skolan. 1 juli 1997 Skolverket skall fatta beslut om godkännande och rätt till bidrag både för fristående grundskolor och fristående särskolor. Hemkommunen skall lämna bidrag.

”Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna”.

För fristående särskolor gäller att ”Om den fristående skolan inte kommer överens om annat med elevernas hemkommuner, skall dessa erlägga det belopp som regeringen beslutat”.

För både fristående grundskola och fristående särskola gäller att förklaring om rätt till bidrag ”skall dock inte lämnas, om skolans verksamhet skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen” enligt 9 kap. 6 § och 6 a §skollagen.

Utbildningen vid en fristående grundskola skall vara avgiftsfri. Detta gäller inte fristående särskolor som har rätt att ta ut en skälig elevavgift.

Om den fristående grundskolan tar ut avgifter eller elevavgifter eller inte erbjuder kostnadsfria skolmåltider skall rätt till bidrag inte lämnas av Skolverket.

Skolverket skall fatta beslut om statlig tillsyn och rätt till bidrag för både fristående gymnasieskolor och fristående gymnasiesärskolor.

Bidrag skall lämnas med det belopp ”som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämt har föreskrivit” om inte den fristående skolan kommer överens om annat med elevernas hemkommuner. I förordningen (1996:1206) om fristående skolor preciseras beloppen för fristående gymnasieskolor per elev/år/program i en bilaga.

För fristående gymnasiesärskolor gäller att ”om den fristående skolan inte kommer överens om annat med elevernas hemkommuner, skall dessa betala det belopp som regeringen beslutat”.

Förklaring om rätt till bidrag ”skall inte lämnas i fråga om utbildning som skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller i närliggande kommuner” enligt 9 kap. 8 § och 8 b §skollagen.

Skolorna har rätt att ta ut en skälig elevavgift.

1 juli 1999 Skolverket skall fatta beslut om godkännande och rätt till bidrag till sådana fristående grundskolor och särskolor som har fått godkännande att anordna utbildning som motsvarar förskoleklassen. Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna förskoleklassen. Även här gäller att förklaring om rätt till bidrag inte skall lämnas ”om verksamheten skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen…” 2 b kap. 10 a § skollagen. 1 juli 2000 Skolverket skall fatta beslut om statligt stöd för kompletterande utbildningar. 1 juli 2002 Om utbildningen i en fristående gymnasieskola i bidragshänseende har hänförts till ett sådant nationellt program som elevens hemkommun anordnar, skall bidraget bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning

av resurser till det programmet i de egna gymnasieskolorna.

I andra hand, om inte elevens hemkommun anordnar programmet, skall bidraget bestämmas efter samma grunder som lägeskommunen (den kommun där den fristående skolan är belägen) tillämpar vid fördelning av resurser till det programmet i lägeskommunens gymnasieskolor.

I tredje hand skall elevens hemkommun betala det belopp som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämt har föreskrivet. Regeringen har i förordning beslutat att Skolverket skall fastställa belopp per elev och program.

Utbildning i fristående särskola, fristående gymnasiesärskola och fristående gymnasieskola skall i likhet med utbildning i fristående grundskola vara avgiftsfri.

Rätten till bidrag för en fristående särskola skall ske efter samma principer som för en fristående grundskola.

En bestämmelse om huvudmannens ”förutsättningar att driva skola” skrivs in i lagen som villkor för godkännande/rätt till bidrag.

Bestämmelserna i 2 kap.4 och 5 §§skollagen om behörighet och anställningsvillkor för lärare, förskollärare och fritidspedagoger gäller även för fristående skolor. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från dessa bestämmelser.

1.5 Förr och nu i sammandrag

Förr Nu år 2002

Privat finansiering Kommunala bidrag Statsbidrag (efter viss tid) Statsbidrag (vissa) Elevavgifter Inga elevavgifter Öppen för alla – ej krav Öppen för alla – villkor Godkännande – lokalt Godkännande – centralt och lokalt Tillsyn lokalt och centralt Tillsyn centralt och lokalt

Mycket förenklat kan sägas att lagstiftningen kring fristående skolor i början av 1900-talet var mer inriktad på att huvudmannen för skolan var av god vandel än över hur finansieringen skulle ske eller vilka elever som skulle kunna gå i den privata skolan. I slutet av 1900-talet blir öppenhetskravet viktigt liksom att de ekonomiska förutsättningarna skall vara likvärdiga för skolorna oavsett huvudman men att intresset i skollagen för huvudmannens ”vandel” varit begränsat.

1.6 Aktuella utredningar och forskningsresultat om fristående skolor

I en FoU-rapport 1995:6 från Stockholms socialtjänsts Forsknings- och Utvecklingsbyrå redovisas en undersökning om föräldrasamverkan i förskolan, trivsel i förskolan och hur huvudmannaskapet påverkar föräldrars val av barnomsorg.

Sammanfattningsvis kom utredarna fram till att föräldrarnas situation i förskolan inte påverkades av om det var en kommunal eller ”privat förskola” utan snarare av vem som styrde förskolan, föräldrar eller personal. Kommunala förskolor och Pysslingen förskolor AB (där personalen driver förskolan) liknade varandra i alla avseenden medan föräldrakooperativen skiljde sig från de övriga.

Föräldrakooperativen medverkade i förskolans skötsel och drift eftersom de var arbetsgivare och ansvariga för förskolan. I de föräldradrivna förskolorna var det föräldrarna som valde den personal som skulle arbeta i förskolan vilket medförde att samstämmigheten i pedagogiska metoder mellan föräldrar och personal blev högre i den föräldradrivna förskolan än i den kommunala och den personalledda enskilda förskolan.

Skolverket har genomfört en studie om samhällsekonomiska effekter av ökad valfrihet inom skolsektorn 1998. I analysen framhålls att välja skola är ett sätt för föräldrar att försöka påverka skolsituation för sitt barn. Att föräldrar kanske skulle vara mindre intresserade av möjligheten att välja skola om de upplevde att de hade ett stort och reellt inflytande över verksamheten i den kommunala skola barnet placerats i enligt närhetsprincipen.

Om antalet fristående skolor kommer att öka eller minska beror bl.a. på ”om de institutionella förhållandena som styr de fristående skolornas verksamhet kommer att vara stabila under lång tid eller inte” enligt slutsatserna i studien.

I en redovisning av ett forskningsprojekt om offentlig skola och fristående undervisning i Danmark, England och Sverige under rubriken Skilda lärohus framförs hypotesen att ”själva existensen av skilda lärohus utgör en förutsättning för förändring och förnyelse” (s. 153).

Elisabet Gerle skriver i boken Mångkulturalism – för vem? att ”möjligheten att starta särskilda skolor för muslimska barn har utlöst en intensiv debatt i Sverige”. Debatten har kommit att handla om integration och segregation i det svenska samhället men också om vad som menas med begreppen religion, kultur och tradition.

Hon försöker i boken att göra värdekonflikter tydliga och använder debatten om konfessionella friskolor för att resonera kring grundläggande demokratiska värden och mänskliga rättigheter.

Hon skriver att de ganska abstrakta målformuleringarna i läroplanen om allsidighet, saklighet, självständighet och kritiskt tänkande ibland tycks uppfattas som en sorts brist på värden, en värdeneutralitet av både lärare och elever. Om det tolkas så är det inte förvånande om människor ”med stark skepsis” mot den sekulariserade västvärlden söker upprätthålla miljöer med tydliga värderingar enligt Gerle (se även Krut 2/99).

I oktober 1998 lämnade Skolverket en redovisning till regeringen om hur fristående grundskolor tillgodoser behoven hos särskilt stödkrävande elever. I utredningen konstateras att stödet till elever i behov av särskilt stöd i huvudsak ges enligt samma principer som vid kommunala skolor. Som en fördel pekar utredningen på att de fristående skolorna är små, i genomsnitt 90 elever per skola. En nackdel är att skolan ofta inte har förutsättningar att ha egna specialister med så få elever och lärare utan blir beroende av att bygga upp kontaktnät med andra institutioner.

I Fristkommitténs slutbetänkande SOU 1999:98Likvärdiga villkor? redovisas uppdraget att följa och utvärdera kommunernas tilllämpning av de nya resursfördelningsreglerna för fristående grundskolor under läsåren 1997/98 och 1998/99.

Av utredningen framgår att kommunernas resursfördelningssystem varierar från kommun till kommun och dessutom inte alltid är lätta att förstå. Speciellt har lokalkostnader som uppfyller kraven på bidrag ”efter samma grunder” varit svåra att beräkna för kommunerna. Momsbidraget redovisas inte heller alltid separat. Informationen till de fristående skolorna om hur bidragen beräknats har varit bristfällig.

Utredningen föreslår vidare att begreppen ”insyn”, ”skolans åtagande” och ”efter samma grunder” förtydligas för att undvika missförstånd.

Trots vissa brister visar utredningen att praktiskt taget alla kommuner och fristående skolor anser att de nya reglerna är att föredra mot tidigare regler.

I Fristkommitténs slutbetänkande SOU 2001:12Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång? utreddes de ekonomiska förutsättningarna för de ”snabbt växande” fristående gymnasieskolorna. Förslag till olika bidragsmodeller togs fram vilka senare legat till grund för propositionen 2001/02:35 Fristående skolor och för riksdagsbeslut våren 2002.

I en undersökning hösten 1999 som omfattade samtliga grundskoleelever och ett urval av föräldrar med barn i Göteborgs grundskolor har föräldrar och elever i en postenkät fått ge sin syn på olika faktorer (skolämnen, pedagogiskt stöd, trygghet, trivsel, läromedel, bemötande, förtroende, lokaler, medbestämmande, regler och skolmaten) som bedömts som viktiga för kvaliteten i sin skola.

Resultaten visar att föräldrar och elever gör ganska likartade bedömningar av barnens skola och att det totala kvalitetsindexet blir relativt högt. De fristående skolorna får ett högre kvalitetsindex av föräldrarna, 78 i snitt (av 100), jämfört med föräldrarna i de kommunala skolorna, där kvalitetsindex ligger på 62. Det finns en allmän tendens att äldre elever och deras föräldrar är mindre nöjda med sin skola än yngre elever och deras föräldrar. Detta gäller även för fristående skolor men i långt mindre utsträckning än för de kommunala skolorna.

I en fallstudie från 1998 av Institutionen för pedagogik, Göteborgs universitet, av Katolska skolan i Göteborg undersöktes bl.a. skolans mångkulturella miljö och skolans kristna värdegrund. Rapporten är nr 1 i en serie för Kunskapsutveckling om den mångkulturella skolan.

Resultaten visar att skolan i årskurserna 1–9 har 300 elever från 40 olika länder i fem världsdelar. Cirka hälften av lärarna är själva invandrare med annat modersmål än svenska. Skolans kristna profil har varit ett skäl för många, men inte alla, att söka sig till Katolska skolan.

Eleverna upplever lärarna som engagerade och understryker att lärarna ”bryr sig mer” än i andra skolor man gått i. Eleverna känner sig kulturellt accepterade och känner sig trygga. Många elever framhåller det positiva i att det är en liten skola, att klasserna är små och

att det finns hemklassrum. Andra positiva särdrag är skolans återkommande samtal om livsfrågor och etik, förhållningssätt till konflikter eleverna emellan samt en strävan att dra nytta av varje elevs hemkultur. Lärarna tycker dock att det är svårt att jämka samman olika föräldrakrav och upplever att skolan tar mycket av lärarnas fritid.

Skolverket har i september 2000 lämnat en redovisning till regeringen (dnr 2000:686) om vilka elever som går i fristående skolor som motsvarar grundskolan och gymnasieskolan. Andelen elever med invandrarbakgrund i årskurs 9 är något högre i fristående skolor (21 procent) än i kommunala skolor men följer i princip andelen invandrarelever (20 procent) i de kommunala skolorna i de aktuella kommunerna. Andel högutbildade föräldrar med barn i årskurs 9 är högre i fristående skolor än i kommunala skolor. Detta förhållande gäller både svenska föräldrar och invandrarföräldrar.

Skolverket har gjort en uppföljning av tidigare studier om valfrihet, val och valmöjligheter i ett likvärdighetsperspektiv. I denna studie (dnr 2000:245) har enkäter skickats till samtliga kommuner för att få en uppfattning om, inte bara hur föräldrar, lärare och rektorer ser på dessa frågor, utan även hur kommunerna ser på förutsättningar, omfattning och effekter av val i ett likvärdighetsperspektiv. Utifrån resultaten på enkäterna har fallstudier genomförts i fem kommuner. Studien kommer att redovisas i en rapport som publiceras våren 2003.

Jan Damgren har våren 2002 i Malmö presenterat en avhandling kallad Föräldrars val av fristående skolor. Fyra kommuner och fyra skolor studerades. Föräldrarnas ekonomiska situation och utbildning skiljde sig marginellt från föräldrarna i de kommunala skolorna. Däremot återspeglades föräldrarnas politiska och ideologiska uppfattning mycket tydligt i valet av skola. Föräldrarna ansåg även att de hade lättare att påverka förhållandena i den fristående skolan jämfört med den kommunala skolan. Damgren påpekar att det är viktigt att den fortsatta debatten om fristående skolor förs utifrån ett empiriskt underlag och att det är angeläget med forskning inom området.

Skolverket har studerat betygsättningen i ett antal kommunala skolor och i 18 fristående skolor i nationella kvalitetsgranskningar som genomfördes år 2000 och 2001. Själva betygssättningen visade inga större skillnader i förhållande till den kommunala skolan. Däremot var variationen större bland de fristående skolorna när det

gällde synen på lärande, tolkning av styrdokumenten samt sätten att leda och organisera undervisningen. I rapporten betonas vikten av samverkan mellan lärare i fristående och kommunal skolor i syfte att få en likvärdig och rättvis betygssättning.

I publikationen Fristående skolor – internationell forskning 1985– 2000, som initierats av Skolverket, redovisas valfrihetsproblematiken i olika länder framför allt i USA, Canada, Nederländerna, Danmark och England. Oberoende av hur stor andel av skolväsendet som är statligt/kommunalt i förhållande till privata alternativ önskar föräldrar mer valfrihet och möjlighet att påverka sina barns skolgång. I rapporten redovisas även att det i USA vuxit fram en hemskolerörelse där föräldrarna själva undervisar sina barn och där olika grupper av föräldrar och barn har kontakt med varandra genom datornätverk.

Även Ingrid Nilsson, professor i pedagogik vid Umeå universitet, författare till ovanstående publikation, betonar vikten av forskning inom området och ger även exempel på angelägna områden att studera.

2 Villkor för och omfattning av fristående skolor

2.1 Inledning

De flesta regler i skolförfattningarna gäller bara för det offentliga skolväsendet, dvs. skolor som drivs av kommuner samt i vissa fall av landsting eller av staten. Fristående skolor däremot verkar inom ramen för fri företagsverksamhet eller fri föreningsverksamhet. De är inte en del av den offentliga sektorn i samhället och är därför inte heller automatiskt bundna av offentligrättsliga regler, regler i arkivlagen eller sekretesslagen. Däremot kan riksdagen och i vissa fall regeringen besluta att samma regler som gäller för det offentliga skolväsendet skall gälla för fristående skolor. Riksdag och regering kan också besluta att speciella regler skall gälla för fristående skolor.

I 1 kap. 3 § skollagen definieras fristående skolor som

Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer…

Markeringen ”vid sidan av” kännetecknar även det sätt på vilket fristående skolor regleras i skolförfattningarna. De regler som gäller för de fristående skolorna finns huvudsakligen i 2 b kap. och 9 kap.skollagen.

Fristående skolor skall följa de allmänna mål och den värdegrund som gäller för det offentliga skolväsendet. Skolorna får inom denna ram ha en konfessionell inriktning. Det är dock inget krav att i övrigt följa de nationella läroplanerna, de nationella kursplanerna eller timplanerna så länge utbildningen ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som ges i det offentliga skolväsendet.

I praktiken följer dock de flesta fristående skolor både de nationella läroplanerna och de nationella kursplanerna. Men det finns skolor som har en egen läroplan (t.ex. Waldorfskolor) eller egna ämnen vilket är tillåtet så länge utbildningen inte strider mot skollagens och läroplanernas allmänna mål och värdegrund.

Vid sidan av läro-, kurs- och timplaner finns åtskilliga andra bestämmelser som gäller för det offentliga skolväsendet men inte för fristående skolor. Så gäller t.ex. inte de skolformsvisa förordningarna grundskoleförordningen, särskoleförordningen, gymnasieförordningen, gymnasiesärskoleförordningen samt specialskoleförordningen för fristående skolor annat än där så särskilt anges.

Istället finns ett begränsat antal bestämmelser samlade i en särskild förordning om fristående skolor. Den är indelad i olika kapitel för respektive förskoleklassen, grundskolan och särskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan samt för skolor med enbart statlig tillsyn.

Internationella skolor och riksinternatskolor regleras huvudsakligen i särskilda förordningar. Kompletterande utbildningar regleras enbart i en särskild förordning.

I förordningen om fristående skolor finns vissa bestämmelser men inte så många eller så detaljerade som för det offentliga skolväsendet. För vissa, för elevernas rättsäkerhet viktiga frågor, finns hänvisningar till de skolformsvisa förordningar som gäller för det offentliga skolväsendet.

Det gäller bl.a. antagningsvillkor till gymnasieskolan och betygsbestämmelser för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Just dessa särskilt utpekade bestämmelser gäller således för både offentliga och fristående skolor.

Nedan redovisas villkoren för tillstånd, godkännande, statlig tillsyn och rätt till bidrag för olika typer av fristående skolor samt hur många elever och skolor som finns läsåret 2001/2002.

2.2 Enskild förskola och enskilt fritidshem

Tillstånd

För att yrkesmässigt få bedriva enskild förskola eller enskilt fritidshem behövs tillstånd. Det är kommunen där verksamheten bedrivs som beviljar detta. Tillstånd beviljas bara om verksamheten uppfyller krav på god kvalitet och säkerhet. Om verksamheten förändras helt eller till väsentlig del eller flyttas skall nytt tillstånd sökas. Den som bedriver verksamhet utan tillstånd kan dömas till böter.

Entreprenadavtal

Tillstånd behövs inte om kommunen sluter avtal (entreprenadavtal) med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. I ett sådant avtal får dock inte uppgifter som innefattar myndighetsutövning överlämnas till enskild att utföra.

Tillsyn

Kommunen har tillsyn över denna verksamhet och har rätt att inspektera verksamheten, inhämta upplysningar och ta del av handlingar som behövs för tillsynen. Om det föreligger missförhållanden i verksamheten får kommunen förelägga den som ansvarar för denna att avhjälpa missförhållandet.

Kommunen kan återkalla tillståndet om missförhållandet är allvarligt och om kommunens föreläggande inte följs. Kommunens beslut om tillstånd och om föreläggande eller återkallande av tillstånd kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Bidrag

Kommunen kan lämna bidrag till enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg. Verksamheten måste uppfylla de krav som finns i 2 a kap. 3 § skollagen. Av denna paragraf framgår vilken uppgift förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen har.

Dessutom framgår det vilka krav som kan ställas på verksamheterna. Det skall finnas ”personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek. Lokalerna skall vara ändamålsenliga”.

Verksamheterna skall utgå från varje barns behov. Barn som behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver.

Övrigt

Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg ”får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid fått veta om enskildas personliga förhållanden”.

Bestämmelser om enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg finns i 2 a kap. 13 till 20 §§ i skollagen. Bestämmelser om entreprenadavtal finns i 2 a kap. 5 § .

Omfattning

Av det totala antalet barn i förskola var 17 procent1 av barnen inskrivna i förskolor som drevs i enskild regi. Med enskild regi avses enligt definitionen i SCB:s statistik förskola som kommunen har ett övergripande ansvar för men som drivs av annan huvudman än kommunen (dvs. i statistiken skiljer man inte på enskild skola med tillstånd enligt 2 a kap. 13 § och enskild skola med entreprenadavtal enligt 2 a kap. 5 §).

I nedanstående kommuner i Sverige gick mer än 30 procent av de inskrivna barnen i förskolor i enskild regi: Bjurholm, Bräcke,

1 De statistiska uppgifterna i detta kapitel avser förhållanden den 15 oktober 2001. Källor: Barnomsorg, skola och vuxenutbildning, Jämförelsetal för huvudmän, Del 1, 2002. Skolverkets rapport nr 215; Barnomsorg, skola och vuxenutbildning i siffror 2002, Del 2, Skolverkets rapport nr 214.

Danderyd, Höganäs, Lidingö, Nacka, Ragunda, Salem, Sollentuna, Tanum, Tomelilla, Torsby, Täby, Uppsala, Vellinge, Öckerö.

Täby kommun har den största andelen elever (99 procent) i förskolor i enskild regi. Av dessa är 22 procent enskilda skolor med entreprenadavtal enligt uppgifter från kommunen hösten 2002.

Av totala antalet barn i fritidshem var 7 procent av barnen inskrivna i fritidshem som drevs i enskild regi. Vilhelmina kommun (34 %) är den enda kommun som har mer än 30 procent i enskild regi: Bräcke, Karlsborg, Lidingö, Simrishamn, Sollentuna, Söderköping, Torsby, Vadstena, Vilhelmina och Åre kommuner har mellan 20–30 procent av de inskrivna barnen i fritidshem i enskild regi.

2.3 Enskild förskoleklass och fristående förskoleklass

Godkännande

Lagstiftningen skiljer på enskild förskoleklass och fristående förskoleklass och bestämmelserna är olika utformade.

Om huvudmannen för en enskild förskola önskar bedriva enskild förskoleklass prövas ärendet av kommunen.

Om huvudmannen för en fristående grundskola eller särskola vill bedriva en fristående förskoleklass beslutar Skolverket om godkännande och rätt till bidrag. Om verksamheten innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller om skolan tar ut oskäliga avgifter skall Skolverket inte lämna någon rätt till bidrag.

För bägge verksamheterna gäller för godkännande att utbildningen skall stimulera varje barns utveckling och lärande och ligga till grund för fortsatt skolgång och följa de allmänna mål och den värdegrund som gäller för det offentliga skolväsendet. Den som bedriver utbildning utan godkännande döms till böter.

För de fristående förskoleklasser som hör till en fristående skola gäller även att den är öppen för alla barn som har rätt till utbildning inom förskoleklassen med undantag för ”sådana barn vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan”. Skolan får vid antagningen ta hänsyn till färdighetsprov i musik eller dans. Förskoleklassen skall ledas av rektorn för den fristående skolan.

Entreprenadavtal

Ovanstående bestämmelser skall inte förväxlas med att kommunen även för förskoleklass genom entreprenadavtal kan överlåta till en enskild att utföra kommunens uppgifter inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. I detta avtal får dock inte uppgifter som innefattar myndighetsutövning överlämnas till enskild att utföra. Kommunen är fortfarande huvudman för verksamheten.

Tillsyn

Kommunen har tillsyn över den enskilda förskoleklassen och har rätt att inspektera verksamheten, inhämta upplysningar och ta del av handlingar som behövs för tillsynen.

Fristående förskoleklass som bedrivs av fristående skolor står under tillsyn av Skolverket. Skolan är skyldig att delta i Skolverkets uppföljning och utvärdering. Kommunen där den skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten och skolan är skyldig att delta i kommunens uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten i den utsträckning kommunen bestämmer.

Om utbildningen inte längre uppfyller kraven för godkännande och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen kan kommunen resp. Skolverket återkalla godkännandet.

Både kommunens beslut och Skolverkets beslut om godkännande eller återkallande av godkännande kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet gäller omedelbart.

Bidrag

För enskild förskoleklass kan bidrag utgå om inte avgifterna är oskäligt höga, men kommunen är inte skyldig att lämna bidrag.

För en fristående grundskola och fristående särskola som bedriver förskoleklass skall bidrag utgå för varje elev som deltar i utbildningen.

Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna förskoleklassen. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

För enskild förskoleklass och fristående förskoleklass gäller att elevavgifter får tas ut för verksamhet som överstiger 525 timmar om året och för elever som tas emot före höstterminen det år eleven fyller sex år.

Övrigt

Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven verksamhet som motsvarar förskoleklassen ”får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid fått veta om enskildas personliga förhållanden”.

Bestämmelser om enskild förskoleklass och fristående förskoleklass finns i 2 b kap. 6–13 §§ i skollagen samt i förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Bestämmelser om entreprenadavtal finns i 2 b kap. 2 § tredje stycket.

Omfattning

Andel elever som gick i enskild och fristående förskoleklass var 5 procent. Hörby, Lidingö, Vaxholm och Värmdö kommuner hade mellan 21–26 procent av barnen i enskild och fristående förskoleklass. I 90 procent av kommunerna gick högst 8 procent av barnen i enskild eller fristående förskoleklass.

338 fristående grundskolor hade även utbildning i förskoleklass liksom tre fristående särskolor. Detta innebär att drygt 70 procent av de fristående grundskolorna har förskoleklass. Däremot har bara fem förskoleklasser en enskild förskola som huvudman.

2.4 Fristående skolor för årskurserna 1 till 9

Fristående grundskola och fristående särskola

Godkännande

Skolverket beslutar om godkännande och rätt till bidrag. Om verksamheten innebär påtagliga negativa följder av bestående karaktär för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller om skolan tar ut avgifter i strid med 9 kap. 7 § (se nedan) skall Skolverket inte medge rätt till bidrag.

För att skolan skall godkännas skall vissa villkor vara uppfyllda. Utbildningen skall ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet skall förmedla. Skolan skall svara mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet.

Skolan kan ha en konfessionell inriktning, dock inom ramen för de allmänna mål och den värdegrund som i övrigt gäller för det offentliga skolväsendet. Det innebär bl.a. att en allsidig och saklig undervisning om olika religioner skall ges. Den enskilda elevens integritet skall respekteras.

Skolan skall vara öppen för alla barn som har rätt till utbildning inom motsvarande skolform med undantag för ”sådana barn vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan”.

Skolan får vid antagningen till skolan ta hänsyn till färdighetsprov i musik och dans.

Skolan skall ha minst 20 elever, om det inte finns särskilda skäl för ett lägre elevantal. Godkännandet kan avse vissa årskurser.

Det skall finnas en rektor vid skolan. Ledningen för utbildningen kan dock utövas av flera personer om det finns särskilda skäl med hänsyn till skolans pedagogiska inriktning (t.ex. Waldorfskolor). Skolhälsovård och modersmålsundervisning skall erbjudas. Den fristående skolan är skyldig att anmäla till elevens hemkommun om en skolpliktig elev är frånvarande i stor utsträckning utan giltig orsak.

Skolan skall också erbjuda kostnadsfria skolmåltider och elevavgifter får inte tas ut. Utbildningen skall således vara avgiftsfri (9 kap. 7 § skollagen) på samma sätt som en kommunal skola.

Den fristående grundskolan är skyldig att anordna nationella ämnesprov i årskurs 9.

För elever i en fristående särskola skall skolan även bereda eleverna de omsorger som behövs.

Tillsyn

Fristående grundskolor och fristående särskolor står under tillsyn av Skolverket. Skolorna är skyldiga att delta i Skolverkets uppföljning och utvärdering. Skolorna skall årligen upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar. Kommunen där skolan är belägen har rätt

till insyn i verksamheten och skolan är skyldig att delta i kommunens uppföljning och utvärdering i den utsträckning kommunen bestämmer.

Skolorna är även skyldiga att delta i riksomfattande prov om Skolverket eller regeringen föreskriver detta och att informera eleverna och deras vårdnadshavare om elevernas resultat vid sådana prov.

Om utbildningen inte längre uppfyller kraven för godkännande och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen skall Skolverket återkalla godkännandet och rätten till bidrag.

En skolas rätt till bidrag skall återkallas om verksamheten vid skolan förändrats i en sådan utsträckning att det innebär påtagliga negativa följder för kommunen där skolan är belägen.

Rätten till bidrag skall även återkallas om skolan inte deltar i Skolverkets uppföljning och utvärdering eller i riksomfattande prov eller underlåter att lämna information om proven.

Rätten till bidrag skall därutöver återkallas om skolan tar ut avgifter i strid med 9 kap. 7 §.

Skolverkets beslut om godkännande och rätt till bidrag, om återkallande av godkännande och rätt till bidrag kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Skolverkets beslut om godkännande och rätt till bidrag kan överklagas även av den kommun där skolan är belägen.

Bidrag

För en fristående grundskola och fristående särskola skall bidrag utgå för varje elev som deltar i utbildningen.

Bidraget skall, både när det gäller en fristående särskola och en fristående grundskola, bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna kommunala skolorna. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Övrigt

Den som är eller har varit verksam i en fristående skola får inte obehörigen röja ”vad han eller hon därvid fått veta om enskildas personliga förhållanden” eller röja ”uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier”.

Bestämmelser om fristående grundskola och fristående särskola finns i 3 kap. 14 §, 9 kap. samt 14 kap. 7 a §skollagen. Ytterligare bestämmelser finns i förordningen (1996:1206) om fristående skolor.

Omfattning

51 081 fristående grundskoleelever var verksamhetsåret 2001/2002 fördelade på 475 fristående skolor. 1 006 173 elever var fördelade på 4 584 kommunala skolor. Antal elever per fristående skola var i genomsnitt 108 jämfört med antal elever i den kommunala skolan som var 219.

Andelen elever i fristående grundskolor var 4,9 procent. I storstadskommunerna uppgick andel elever i fristående skolor till 11 procent.

Andelen elever som är berättigade till modersmålsundervisning uppgår till 18 procent i fristående grundskolor och 12 procent i kommunala grundskolor.

414 elever går i en fristående särskola. De utgör 2,9 procent av samtliga 14 261 elever som går i särskola. 229 elever, varav 59 är individintegrerade i den fristående grundskolan, går i grundsärskola och 185 elever går i träningsskola. De är fördelade på 30 kommuner i landet. 13 av de 30 kommunerna ligger i Stockholms län. Antalet skolor är 29. Antalet elever per skola är i genomsnitt 15.

För att en fristående grundskola skall kunna ta emot en särskoleelev måste skolan ha ett godkännande även som fristående särskola.

Fristående specialskola

Godkännande

Ärenden om godkännande av fristående skolor som motsvarar specialskolan prövas från och med den 1 juli 2000 av styrelsen för specialskolan (Specialskolemyndigheten). Samma villkor skall vara uppfyllda som gäller för fristående grundskola.

Huruvida en fristående specialskola har rätt att ta ut elevavgifter är inte reglerat, inte heller om kostnadsfria läromedel eller skolmåltider skall erbjudas.

Tillsyn och rätt till bidrag

För tillsyn gäller samma regler som för fristående särskola vad avser godkännande och återkallande av godkännande. Rätten till bidrag är inte reglerad för fristående specialskolor varför bestämmelserna om återkallande av bidrag inte torde vara tillämpliga.

Omfattning

Det finns inga fristående specialskolor i landet.

2.5 Fristående gymnasieskola och fristående gymnasiesärskola

Statlig tillsyn

Rätten att starta och driva en fristående skola över grundskolenivå är en del av den allmänna näringsfriheten i Sverige. En fristående gymnasieskola eller fristående gymnasiesärskola behöver därför inte ”godkännas” av någon myndighet men kan ställas under statlig tillsyn och förklaras berättigad till bidrag om vissa villkor är uppfyllda.

Om verksamheten innebär påtagliga negativa följder av bestående karaktär för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller i näraliggande kommuner skall Skolverket inte förklara skolan berättigad till bidrag.

Skolan skall förklaras berättigad till bidrag om utbildningen ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar

mot de kunskaper och färdigheter som gymnasieskolan skall förmedla på nationella eller specialutformade program resp. som gymnasiesärskolan skall förmedla. Skolan skall svara mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet. Skolan kan ha en konfessionell inriktning, dock inom ramen för de allmänna mål och den värdegrund som gäller för det offentliga skolväsendet. En fristående gymnasieskola kan inte anordna ett individuellt program.

Skolan skall stå öppen för alla ungdomar som har rätt till utbildning inom motsvarande skolform med undantag för ”sådana ungdomar vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan”.

Det finns inte reglerat hur många elever skolan måste ha för att bli berättigad till bidrag.

Det skall finnas en rektor vid skolan, det skall finnas kurs- och timplaner och skolhälsovård skall erbjudas. För elever i behov av särskilt stöd skall rektor se till att ett åtgärdsprogram utarbetas (från den 1 januari 2001).

Bestämmelserna i skolformsförordningarna inom det offentliga skolväsendet om urval av elever till utbildningen, kärnämnen, undervisningstid, modersmålsundervisning och betyg gäller även för fristående skolor.

Ledningen för utbildningen kan utövas av flera personer om det finns särskilda skäl med hänsyn till skolans pedagogiska inriktning (gäller framför allt för Waldorfskolor)

I stället för betyg kan en Waldorfskola utfärda intyg över utbildningen.

Från och med kalenderåret 2003 får elevavgifter inte tas ut. Tidigare fick skäliga elevavgifter tas ut.

Den fristående gymnasieskolan är skyldig att delta i nationella kursprov i den utsträckning Skolverket föreskriver. Det finns bestämmelser om när en elev skall anses ha slutfört ett fullständigt program och vilka motsvarande bestämmelser som gäller avseende prövning vid den fristående gymnasieskolan.

Tillsyn

Fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor står under Skolverkets tillsyn och är skyldiga att delta i Skolverkets uppföljning och utvärdering. Skolorna skall årligen upprätta skriftliga kvalitets-

redovisningar. Kommunen där skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten och skolan är skyldig att delta i kommunens uppföljning och utvärdering i den utsträckning kommunen bestämmer.

Skolorna är även skyldiga att delta i riksomfattande prov om Skolverket eller regeringen så föreskriver.

Om utbildningen inte längre uppfyller kraven för att få bidrag och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen skall förklaring om rätt till bidrag återkallas. En skolas rätt till bidrag skall också återkallas om verksamheten vid skolan förändrats i en sådan utsträckning att det innebär påtagliga negativa följder för kommunen där skolan är belägen eller i näraliggande kommuner.

Rätten till bidrag skall även återkallas om skolan inte deltar i Skolverkets uppföljning och utvärdering eller om skolan tar ut avgifter i strid med 9 kap. 10 §.

Skolverkets beslut om rätt till bidrag samt om återkallande av rätt till bidrag kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Skolverkets beslut om rätt till bidrag kan överklagas även av den kommun där skolan är belägen eller av näraliggande kommuner.

Bidrag

Bidrag skall utgå för varje elev som deltar i utbildningen och som hemkommunen är skyldig att erbjuda gymnasieutbildning.

Om utbildningen i en fristående gymnasieskola i bidragshänseende har hänförts till ett sådant nationellt program som elevens hemkommun anordnar, skall bidraget bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till det programmet i de egna gymnasieskolorna.

I andra hand, om inte elevens hemkommun anordnar programmet, skall bidraget bestämmas efter samma grunder som lägeskommunen (den kommun där den fristående skolan är belägen) tilllämpar vid fördelning av resurser till det programmet i lägeskommunens gymnasieskolor.

I tredje hand skall elevens hemkommun betala det belopp som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämt har föreskrivet. Regeringen har i förordning beslutat att Skolverket skall fastställa belopp per elev och program. Dessa belopp, som är olika för olika program, medföljer som bilaga till förordningen (1996:1206) för fristående skolor och revideras varje år.

För en fristående gymnasiesärskola skall kommunerna betala det belopp som regeringen beslutat om inte skolan kommer överens om annat med elevernas hemkommuner. Hittills har regeringen inte behövt besluta om något sådant belopp.

Övrigt

Den som är eller har varit verksam i en fristående skola får inte obehörigen röja ”vad han eller hon därvid fått veta om enskildas personliga förhållanden” och ”uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier”.

Bestämmelser om fristående gymnasieskola och fristående gymnasiesärskola finns i 9 kap. samt 14 kap. 7 a §skollagen. Ytterligare bestämmelser finns i förordningen (1996:1206) om fristående skolor samt i SKOLFS 2000:142 (om förarutbildning i gymnasieskola och fristående gymnasieskola).

Omfattning

17 887 elever går i 142 fristående gymnasieskolor, 805 elever går i tre riksinternatskolor och 292 256 elever går i 506 kommunala eller landstingsägda gymnasieskolor. Antalet elever per skola i de fristående gymnasieskolorna är 126 elever och i de kommunala skolorna 608 elever. 116 av de fristående gymnasieskolorna har färre än 200 elever.

Andelen elever folkbokförda i kommunen som går i fristående gymnasieskolor och riksinternatskolor uppgår till 6 procent. I storstäderna och i förortskommunerna uppgår andelen elever i fristående gymnasieskolor till 12 resp. 14 procent. I Danderyd och Solna går 32 resp. 28 procent av eleverna i fristående gymnasieskolor.

Ett fyrtiotal kommuner har mellan 10 och 20 procent elever i fristående gymnasieskolor.

I kommunala skolor är 21 procent av eleverna bosatta i annan kommun än där skolan ligger. För fristående gymnasieskolor är motsvarande siffra 54 procent. Andelen elever med utländsk bakgrund är 16 procent i den kommunala gymnasieskolan, och 15 procent i de fristående gymnasieskolorna.

Det finns 19 gymnasiesärskolor i landet fördelade på 11 kommuner. 11 av skolorna ligger i Stockholms län. Antalet elever är 288, jämnt fördelade på yrkesutbildning, yrkesträning och verksamhetsträning. De utgör 5 procent av samtliga 5 534 gymnasiesärskoleelever i landet.

2.6 Internationella skolor

Godkännande

En internationell grundskola skall godkännas av Skolverket. Internationella skolor kan anordnas för sådana elever i grundskola som endast för en kortare tid är bosatta i landet eller för elever som har andra skäl att få utbildning i en internationell skola. Regeringen får medge att en internationell skola tar emot även andra barn. En internationell skola kan inte anordna en internationell särskola eller specialskola.

En internationell grundskola skall vara öppen för alla som får fullgöra sin skolplikt vid en sådan skola. Om det inte finns plats för alla behöriga sökande skall urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolverket. Någon motsvarande bestämmelse om internationella gymnasieskolor finns inte.

En internationell gymnasieskola definieras som en fristående skola med gymnasial utbildning som har en annan internationell inriktning än den som får finnas i gymnasieskolan eller vid en fristående gymnasieskola. Däremot anges inte vilka elever den är tänkt för.

Ansökan om statsbidrag för en internationell grundskola och en internationell gymnasieskola skall lämnas till Skolverket för bedömning och yttrande. Ansökan skall vara ställd till regeringen.

En internationell skola skall ha läroplaner och kursplaner som är godkända av Skolverket. Det finns internationella skolor i Sverige som har tysk, engelsk eller fransk läroplan eller läser efter läroplaner (Primary Years Programme, PYP, Middle Years Programme, MYP, International Baccalaureate, IB) utarbetade av International Baccalaureate Office i Geneve.

En internationell skola får ha skäliga elevavgifter.

Tillsyn

Internationella skolor står under tillsyn av Skolverket. Skolan skall på begäran lämna Riksrevisionsverket och Skolverket de uppgifter som behövs för att myndigheterna skall kunna kontrollera att bidraget används till avsett ändamål och att de särskilda villkoren för bidraget efterlevs. Om en huvudman åsidosätter sina skyldigheter får regeringen, efter anmälan av Skolverket, besluta att del av bidraget hålls inne i avvaktan på rättelse. Om rättelse inte sker får regeringen besluta att detta belopp dras av från statsbidraget.

Bidrag

En internationell skola kan efter beslut av regeringen erhålla statsbidrag.

Bestämmelser om godkännande för internationella grundskolor finns 9 kap. 5 § skollagen. För internationella skolor gäller bestämmelser i förordningen (1996:1398) om statsbidrag till internationella skolor. Övriga bestämmelser i skollag eller skolformsförordningar gäller inte internationella skolor.

Omfattning

Det finns sju internationella skolor i Sverige med statsbidrag. Tyska skolan, Lycée Francais Saint Louis och International School of Stockholm i Stockholm har både grundskola och gymnasieskola. Bladins skola i Malmö, The British Primary School, The Tanto school i Stockholm samt Internationella Skolan i Göteborgsregionen har grundskola. Antal elever på gymnasieskolorna är 173 och på grundskolorna 1 468.

2.7 Riksinternatskolor

Godkännande

Rikinternatskolor har till uppgift att anordna utbildning för i första hand utlandssvenska elever. Det är regeringen som beslutar om en skola skall ges ställning av riksinternatskola. Kommuner och enskilda huvudmän kan vara huvudmän för riksinternatskolor.

Tillsyn

Skolverket utövar tillsyn över riksinternatskolorna. Riksinternatskolor skall följa ”den läroplan och timplan samt de kursplaner som gäller för grundskolan” samt de bestämmelser i grundskoleförordningen som föreskrivs i förordningen om riksinternatskolor. Bestämmelserna avser bl.a. betyg och prövning.

För gymnasieutbildningen skall skolorna följa Lpf94, den poängplan och de kursplaner som gäller för det offentliga skolväsendet. Skolorna skall även följa de bestämmelser i gymnasieförordningen som föreskrivs i förordningen om riksinternatskolor. Bestämmelserna avser bl.a. betyg och prövning.

Bestämmelserna för rektor och lärare för riksinternatskolorna motsvarar vad som gäller för det offentliga skolväsendet. Även bestämmelserna för skolhälsovård motsvarar vad som gäller för det offentliga skolväsendet. Därutöver skall det vid en riksinternatskola finnas elevhemsföreståndare, fritidsledare samt skolkurator eller motsvarande.

Skolan är skyldig att lämna de uppgifter för uppföljning och utvärdering om sin skolverksamhet som Skolverket föreskriver. Skolan skall på begäran lämna Riksrevisionsverket och Skolverket de uppgifter som behövs för denna granskning.

Om en huvudman inte fullgör sina skyldigheter enligt lag eller andra författningar i fråga om skolan, får regeringen efter anmälan av Skolverket besluta att en del av statsbidraget hålls inne i avvaktan på rättelse. Om rättelse inte sker får regeringen besluta att detta belopp dras av från statsbidraget.

Bidrag

Statsbidrag lämnas för undervisning av utlandssvenska elever på grundskolenivå och gymnasienivå samt till anordnande av utbildning till International Baccalaureate. Bidrag lämnas även till skolverksamheten, internatverksamheten och för skolhälsovård baserat på antal elever.

För grundskoleelever som inte är utlandssvenska elever skall bidrag utgå enligt bestämmelserna i 9 kap. 6 § skollagen ”efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna”.

För gymnasieelever som inte är utlandssvenska elever gäller att bidrag skall utgå enligt bestämmelserna i 9 kap. 8 a § skollagen.

De kostnader som inte täcks av statsbidrag eller av ersättning från kommuner får täckas genom att huvudmannen för skolan tar ut elevavgifter eller på annat sätt.

För riksinternatskolor finns grundläggande bestämmelser i 10 kap. skollagen. Övriga bestämmelser finns i förordningen (1991:1080) om riksinternatskolor. I denna förordning finns hänvisningar till vissa paragrafer i 9 kap. skollagen samt till vissa kapitel och paragrafer i grundskoleförordning och gymnasieförordning.

Omfattning

Det finns tre riksinternatskolor i Sverige: Sigtunaskolan Humanistiska Läroverket (SSHL), Grennaskolan samt Lundsbergs skola. SSHL och Lundsbergs skola drivs av stiftelser medan Grennaskolan ägs av ett kommunalt bolag i Jönköpings kommun. Skolorna tar emot elever i grundskolan i årskurserna 7 till 9 samt på gymnasienivå. Samtliga skolor har även utbildningar som leder till International Bacclaureate (IB).

Av gymnasieeleverna på Lundsbergs skola är cirka 90 procent internatelever, på Grennaskolan är cirka 50 procent internatelever och på SSHL är cirka 65 procent internatelever. Det totala antalet elever på grundskolenivå är 247 och på gymnasienivå 805.

2.8 Skolor med kompletterande utbildningar

Statligt stöd

En kompletterande utbildning är en utbildning som anordnas av en enskild fysisk eller juridisk person och antingen utgör ett komplement till gymnasieskolan eller motsvarande utbildningar eller har lägst genomgången gymnasieskola, gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning eller viss yrkeserfarenhet som antagningskrav men som inte kan anses vara jämförbar med en högskoleutbildning enligt högskolelagen.

Exempel på sådana kompletterande utbildningar är konstutbildningar, hantverksutbildningar, dansutbildningar, utbildningar inom reklam och mode, utbildningar inom handel och ekonomi, teknikutbildningar, utbildningar inom kost och hälsa etc.

Kompletterande utbildningar kan ställas under statlig tillsyn, förklaras berättiga eleverna till studiestöd om utbildningen är värdefull från nationell synpunkt och även få statsbidrag om utbildningarna är särskilt värdefulla från nationell synpunkt. Skolverket skall besluta om statlig tillsyn och om statsbidrag. Skolverket beslutar för vilka utbildningar eleverna kan få studiestöd enligt studiestödsförordningen.

Förutsättningar för att få statligt stöd är att utbildningen är utformad i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Utbildningen skall vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund eller på beprövad erfarenhet.

Utbildningen skall ha en viss omfattning, en plan över utbildningens innehåll och mål, godtagbara inträdesvillkor och urvalsgrunder, kompetenta lärare och handledare och en ansvarig person som leder utbildningen. Eleverna skall få betyg eller intyg efter utbildningens slut. Endast skäliga elevavgifter får tas ut.

Om en utbildning skall förklaras berättiga eleverna till studiestöd skall huvudmannen ha en styrelse eller ledningsgrupp för utbildningen, ha godtagbara kursplaner samt en plan för kompetensutveckling och för hur uppföljning och utvärdering av verksamheten skall ske.

Tillsyn

Skolor med kompletterande utbildningar står under tillsyn av Skolverket. Skolverket får besluta att statligt stöd skall upphöra om utbildningen inte längre uppfyller kraven eller huvudmannen inte iakttar sina skyldigheter enligt förordningen. Ett återkallande kan endast ske om bristerna inte avhjälpts efter påpekande för huvudmannen.

Statligt stöd och bidrag

Det finns tre nivåer för det statliga stödet till skolor med kompletterande utbildningar. Kompletterande utbildningar kan ställas under statlig tillsyn, vilket bl.a. medför att huvudmannen kan söka momsbefrielse hos skattemyndigheten. Om utbildningarna bedöms vara av nationellt värde kan eleverna bli studiestödsberättigade och om utbildningarna bedöms ha särskilt

nationellt värde kan utbildningarna få statsbidrag inom ramen för tillgängliga medel.

För kompletterande utbildningar finns samtliga bestämmelser i den nya förordningen (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar. Den gäller från och med den 1 juli 2000. I 7 § i denna förordning finns även bestämmelserna i 1 kap. 2 § tredje stycket skollagen om värdegrunden inskrivna.

Omfattning

Hösten 20012 fanns 94 skolor med sammanlagt 205 kompletterande utbildningar som har statligt stöd i någon form. Vid ett 10tal skolor finns det utbildningar med olika slag av statligt stöd.

61 utbildningar är enbart ställda under statlig tillsyn. Statsbidrag utgår till 83 utbildningar. 61 utbildningar berättigar eleverna till studiestöd.

Exempel på skolor som har utbildningar med statsbidrag är Capellagården, Handarbetets Vänner, Porslins- och Keramikindustriskolan i Lidköping, Tillskärarakademin i Göteborg, Balettakademierna i Stockholm och Göteborg.

Exempel på skolor som inte har statsbidrag men där det finns utbildningar som berättigar eleverna till studiestöd är Kulturama, Konstskolan Basis, Forsbergs skola, Göteborgs tekniska institut.

2.9 Översikt

Nedan redovisas översiktligt några av de skillnader som finns för olika fristående skolor när det gäller vilken myndighet som fattar besluten, hur ”godkännandet” benämns och vilken tillsynsmyndighet skolan har.

2 Beskrivande data om barnomsorg, skola och vuxenutbildning 2002. Skolverket, rapport nr 218.

Tabell 1. Besluts- och tillsynsmyndigheter samt godkännandeform för olika fristående skolor

Typ av fristående skola Beslutande ”Godkännandeform” Tillsyn

Enskild förskola

kommunen tillstånd

kommunen

Enskilt fritidshem

kommunen tillstånd

kommunen

Enskild förskoleklass

kommunen godkännande kommunen

Fristående förskoleklass Skolverket godkännande Skolverket Fristående grundskola Skolverket godkännande Skolverket Fristående särskola Skolverket godkännande Skolverket Fristående specialskola Specialskole- myndigheten godkännande Skolverket Fristående gymnasieskola Skolverket statlig tillsyn Skolverket Fristående gymnasiesärskola Skolverket statlig tillsyn Skolverket Riksinternatskola* Regeringen statlig tillsyn Skolverket Riksrevisionsverket Internationell skola (gr)* Skolverket godkännande Skolverket Riksrevisionsverket Internationell skola (gy)* Regeringen statlig tillsyn Skolverket Riksrevisionsverket Kompletterande utbildning Skolverket statligt stöd Skolverket *) Huvudmannen har uppgiftsskyldighet gentemot Riksrevisionsverket.

Som framgår av översikten är det olika beslutsinstanser för olika verksamheter. För förskoleklass är det t.o.m. olika beslutsinstanser för samma verksamhet beroende på om förskoleklassen tillhör en fristående skola eller en enskild förskola.

Inte heller beteckningarna är lika: kommunen ger tillstånd, Skolverket ger godkännande (utom för enskild förskoleklass där även kommunen ger godkännande).

Kommunerna ansvarar för besluten för de mest omfattande verksamheterna i enskild regi, enskild förskola och enskilt fritidshem, där verksamheterna omfattar i genomsnitt 17 procent respektive 7 procent av de inskrivna barnen i förskola respektive fritidshem.

För utbildning i åldrarna 6 till 19 år fattar Skolverket beslut om godkännande och rätt till bidrag utom för utbildning i fristående specialskola. För de internationella skolorna och för riksinternat-

skolorna som erhåller statsbidrag beslutar regeringen om rätt till bidrag.

Tillsynen utövas av Skolverket även för de skolor som erhåller statsbidrag. Riksrevisionsverket tar inte in uppgifter från riksinternatskolor och internationella skolor regelmässigt men har möjlighet att göra detta t.ex. i samband med revision.

Andelen elever i fristående skolor varierar mellan 2,9 procent (fristående särskolor) och 6,0 procent (fristående gymnasieskolor).

Tabell 2. Bidragsgrunder och elevavgifter för fristående skolor

Typ av fristående skola Bidragsgrund Elevavgifter

Enskild förskola bidrag kan utgå ja, skäliga elevavgifter Enskilt fritidshem bidrag kan utgå ja, skäliga elevavgifter Enskild förskoleklass bidrag kan utgå ja, skäliga elevavgifter Fristående förskoleklass på samma grunder nej Fristående grundskola på samma grunder nej Fristående särskola på samma grunder nej* Fristående specialskola ej reglerat ej reglerat Fristående gymnasieskola enligt 9 kap. 8 a § nej* Fristående gymnasiesärskola överenskommelser nej* Riksinternatskola (gr+gy) enligt 9 kap. + statsbidrag ja, för de kostnader som inte

täcks av statsbidrag eller ersättning från kommuner

Internationell skola (gr+gy) statsbidrag ja, skäliga elevavgifter Kompletterande utbildning statsbidrag kan utgå

ja, skäliga elevavgifter

* Efter den 31 december 2002 får inte elevavgifter tas ut.

För att garantera elevernas rätt till en likvärdig utbildning av hög kvalitet skall alla skolor, enligt propositionerna 1995/96:200 och 2001/02:35, oavsett huvudman, ha jämförbara ekonomiska villkor.

Som framgår av översikten om bidrag och elevavgifter varierar bestämmelserna och de ekonomiska villkoren beroende på vilken typ av fristående skola det är.

För enskild verksamhet som beslutas av kommunen kan bidrag utgå men kommunen är inte skyldig att lämna bidrag.

För fristående förskoleklass, fristående grundskola och fristående särskola sker fördelningen efter samma grunder som kommunen tillämpar för sina egna skolor.

För gymnasiesärskolor görs enskilda överenskommelser för varje elev.

För gymnasieskolor finns tre modeller i enlighet med 9 kap. 8 a §. Dessa modeller kan kommunerna använda även för elever som önskar gå i någon annan kommunal gymnasieskola än hemkommunens.

För riksinternatskolor och internationella skolor och ibland för kompletterande utbildningar utgår statsbidrag.

Fristående specialskola särbehandlas av skollagen. Godkännande skall lämnas av styrelsen för specialskolan (Specialskolemyndigheten) men någon författningstext om hur bidrag skall utgå eller om skolan får ta ut elevavgifter finns inte.

2.10 Kommentarer

Som framgår av detta kapitel omfattar begreppet ”fristående skolor” många olika utbildningsformer som sinsemellan är olika reglerade beroende på deras olika förutsättningar.

I vissa fall kan bestämmelserna för de enskilda huvudmännen vara förvirrande, vissa tillstånd skall sökas hos kommunen och andra hos Skolverket. För en enskild huvudman med t.ex. en integrerad verksamhet som omfattar förskoleklass, grundskola och fritidshem skall godkännande för förskoleklass och grundskola sökas hos Skolverket och tillstånd för fritidshem sökas hos kommunen.

Även bestämmelserna om beslutsinstans för enskild förskoleklass och fristående förskoleklass borde regleras på ett annat sätt.

Bestämmelserna för fristående förskoleklass skiljer sig från bestämmelserna för fristående skola på följande punkter:

─

bestämmelser om antal elever saknas för förskoleklassen

─

reglering saknas om konfessionell inriktning

─

beslut om återkallande gäller omedelbart

─

om någon bedriver utbildning utan godkännande döms huvudmannen till böter

─

bestämmelser om modersmålsundervisning saknas (i likhet med kommunala förskoleklasser).

Vad avser fristående specialskola skulle Skolverket kunna handlägga även dessa (mycket få) ärenden. Regleringen för dessa skolor bör tydliggöras.

Villkoren för fristående gymnasieskola och gymnasiesärskola är mer detaljerade och fler bestämmelser motsvarar de som finns i motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet jämfört med fristående grundskolor och särskolor.

För skolor med statsbidrag är det rimligt att skolorna får ta ut elevavgifter eftersom dessa bidrag som regel är betydligt lägre per elev än kommunala bidrag.

3 Jämförelser mellan fristående skolor och det offentliga skolväsendet

Läsanvisning

Eftersom regleringen av det offentliga skolväsendet och regleringen för fristående skolor är så olika uppbyggda redovisas först reglerna för det offentliga skolväsendet i tillämpliga delar och därefter beskrivs vilka regler som gäller för fristående skolor samt kommenteras skillnaderna. De områden som tas upp i detta avsnitt är:

─

Skolans värdegrund – mål och riktlinjer i läroplaner och skollag

─

Konfessionell inriktning

─

Kunskaper och färdigheter i kursplaner och timplaner

─

Antagningsvillkor och urvalsgrunder

─

Nationella prov, betyg och prövning

─

Rektor och lärare

─

Skolhälsovård och tystnadsplikt

─

Huvudman för skolan

3.1 Skolans värdegrund – mål och riktlinjer i läroplaner och skollag

Offentliga skolväsendet

För det offentliga skolväsendet gäller tre nationella läroplaner: 1998 års läroplan för förskolan (Lpfö98), 1994 års läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo94) samt 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf94). För verksamheterna fritidshem, öppen fritidsverksamhet, familjedaghem samt öppen förskola har allmänna råd med kommentarer utarbetats.

Utbildningens mål och värdegrunder redovisas i respektive läroplaner samt även i 1 kap. 2 § skollagen:

Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet.

Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. I utbildningen skall hänsyn tas till elever i behov av särskilt stöd.

Verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. Särskilt skall den som verkar inom skolan

1. främja jämställdhet mellan könen samt

2. aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden.

Fristående skolor

I prop. 1991/92:95 s. 11 anges att en förutsättning för godkännande av en fristående skola är att utbildningen håller fullgod kvalitet vad gäller kunskaper och färdigheter. Det innebär bl.a. att en fristående skola måste ha en godtagbar läroplan och kompetenta lärare.

I prop. 1995/96:200 s. 29 anges att den grundläggande utbildningen för alla barn och ungdomar skall vara likvärdig.

I samma prop. s. 30 slås fast att utbildningen för alla barn och ungdomar syftar till att ge en gemensam kunskapsbas och skall bygga på en gemensam värdegrund samt ha gemensamma mål.

I samma prop. s. 31 anges att den värdegrund som kommer till uttryck i skollagen och läroplanerna är så grundläggande för vårt samhälle att den också måste prägla utbildningen vid en fristående skola, oavsett vilken inriktning skolan har. Samma krav beträffande värdegrund och mål bör således gälla för fristående skolor och för skolor med offentligrättslig grund.

I 9 kap. 2 § skollagen redovisas kraven för att en fristående skola skall få bli godkänd (grunder för godkännande):

En fristående skola, vars utbildning ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som grundskolan, särskolan respektive specialskolan skall förmedla, skall godkännas, om

1. skolan även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet…

2. huvudmannen för skolan har förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med ovan angivna villkor (från 1 juli 2002)

3. skolan står öppen för alla barn som enligt denna lag har rätt till utbildning inom motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet, med undantag för sådana barn vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan,

4. skolan har minst 20 elever, om det inte finns särskilda skäl för ett lägre elevantal,

5. skolan, om den motsvarar särskolan eller specialskolan, bereder eleverna de omsorger som behövs, och

6. skolan för undervisningen använder lärare, förskollärare eller fritidspedagoger som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva och (från 1 juli 2002)

7. skolan uppfyller de ytterligare villkor som regeringen föreskriver i fråga om utbildningen vid fristående skolor och om antagningen till och ledningen av sådana skolor. En fristående skola som avses i denna paragraf får inom ramen för vad som sägs i första stycket 1 ha en konfessionell inriktning. Ett godkännande kan avse vissa årskurser. (2002:159)

I 9 kap. 8 § redovisas kraven för att en fristående gymnasieskola skall få rätt till bidrag:

om en fristående skola lämnar utbildning som ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som gymnasieskolan skall förmedla på nationella och specialutformade program, skall Statens skolverk förklara skolan berättigad till bidrag… Förklaring får dock lämnas endast om

1. skolan även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet…

Motsvarande skrivningar finns för gymnasiesärskolan.

För förskoleklassen gäller enligt 2 b kap. 7 § skollagen att

Utbildning som avses i 6 § skall godkännas, om

1. den stimulerar varje barns utveckling och lärande och kan ligga till grund för fortsatt skolgång, och

2. den även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet…

Varken i skollagen eller i förordningen för fristående skolor finns explicit uttryckt att fristående skolor att skyldiga att tillämpa natio-

nella läroplaner. Inte heller finns någon särskilt utarbetad läroplan för fristående skolor eller fristående förskoleklass.

Skolor med kompletterande utbildningar

För skolor med kompletterande utbildningar är bestämmelserna om värdegrunder enligt 1 kap. 2 § tredje stycket skollagen inskrivna i 7 § förordningen om statligt stöd till kompletterande utbildningar.

Kommentarer

I skollagen slås fast att samma allmänna mål och värdegrunder som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet skall gälla för fristående skolor. Det innebär indirekt att vad som står i de nationella läroplanerna om Skolans värdegrund och uppdrag samt under

Mål och riktlinjer – Normer och värden även gäller för en fristående skola.

Grundkraven för att utbildningen skall betraktas som likvärdig i de fristående skolorna är att skolorna ger en utbildning som ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som fristående skolor skall förmedla.

En fristående skola kan också lägga till ytterligare mål för sin utbildning.

Om en fristående skola avser att följa även egna måldokument utöver/i stället för Lpo94 eller Lpf94 görs en bedömning av Skolverket om måldokumenten strider mot de nationella läroplanerna eller ej när det gäller allmänna mål och värdegrunder.

För förskoleklassen är kravet att utbildningen stimulerar varje barns utveckling och lärande och kan ligga till grund för fortsatt skolgång.

I praktiken följer de flesta fristående skolor de nationella läroplanerna Lpo94 och Lpf94, i vissa fall med anpassning till egna måldokument (se vidare under avsnittet konfessionell inriktning samt under kursplaner). Fristående förskoleklasser anger ibland att de delvis följer Lpfö98 och delvis Lpo94.

Andra läroplaner

Waldorfskolor har en egen utarbetad läroplan, Waldorfskolans Läro- och kursplaner (WL) En väg till frihet, som avser åldrarna 1–19 år. Denna läroplan har granskats av Skolverket. Den motsvarar i dag för grundskoledelen och gymnasiedelen väsentligen Lpo94 och Lpf 94 efter en del revideringar som fortlöpande gjorts framför allt genom Waldorfskolefederationens försorg.

Skolverket har även granskat i vilken utsträckning verksamheten inom förskoleklassen vid Waldorfskolor kan sägas vara likvärdig utbildningen inom det offentliga skolväsendets förskoleklasser.

En speciell ställning intar utbildning på gymnasieskolan som leder till International Baccalaureate (IB). I skollagen uppmärksammas IB endast vad gäller ersättning. En elevs hemkommun är skyldig att betala ersättning för kostnader för elevens utbildning till anordnare av utbildning som leder fram till IB enligt 5 kap. 26 § skollagen.

I förordning (93:795) om statsbidrag till avgifter till International Baccalaureate Office (IBO) anges att en kommun som anordnar utbildning som leder fram till IB har rätt till statsbidrag för den särskilda avgiften till IBO i Geneve om utbildningen är godkänd av IBO och utbildningen anmälts till Skolverket innan den börjar. Detta gäller även en fristående skola med tillägget att utbildningen skall hållas skild från annan utbildning som åtnjuter offentligt bidrag. Skolverket skall ha tillsyn över utbildningen.

För närvarande finns IB-utbildning vid de tre riksinternatskolorna (reglerade i speciella avtal och i en särskild förordning för SSHL), en internationell skola samt vid 24 kommunala gymnasieskolor (reglerade i speciella förordningar för två av skolorna). Utbildningen är i övrigt inte reglerad i skollag eller förordning utan ligger vid sidan av gymnasieskolan.

Skolverket har redovisat bl. a. den rättsliga regleringen av IButbildningen i ett regeringsuppdrag Utbildning för International

Baccalaureate den 27 november 1998 dnr 98:78. Skolverket föreslår bl.a. att gällande lagregler ses över i syfte att få en enhetlig reglering av IB-utbildningen och att vissa av gymnasieförordningens regler görs tillämpliga för eleverna inom IB.

Det finns f.n. inga verksamma fristående gymnasieskolor som anordnar IB-utbildning men en skola har fått rätt till bidrag för att anordna sådan utbildning.

I anslutning till IB-utbildning finns det inom det offentliga skolväsendet ett ökat intresse för de utbildningar som föregår IB nämligen Middle Years Programme (MYP) för år 6 till år 10 samt för Primary Years Programme (PYP) för år 1 till år 5. Det är framför allt de kommunala skolor (Nacka och Helsingborg) som anordnar engelskspråkig undervisning enligt 2 kap. 8 § och 8 a §grundskoleförordningen som använder dessa program inom ramen för Lpo94 men även två av riksinternatskolorna.

Skolverket har bedömt att dessa program kan användas även av fristående skolor samt av internationella skolor godkända enligt 9 kap. 5 § skollagen (Bladins skola och International School of Stockholm).

3.2 Konfessionell inriktning

Offentliga skolväsendet

I Lpfö98, under punkt 1. Förskolans värdegrund och uppdrag, sägs inte uttryckligen att verksamheten i förskolan skall vara ickekonfessionell. Däremot framhålls att

Alla föräldrar skall med samma förtroende kunna skicka sina barn till förskolan, förvissade om att barnen inte blir ensidigt påverkade till förmån för den ena eller den andra åskådningen.

Enligt Lpo94, under punkt 1. Skolans värdegrund och uppdrag, skall undervisningen i skolan vara icke-konfessionell. Alla föräldrar skall med samma förtroende kunna skicka sina barn till skolan, förvissade om att barnen inte blir ensidigt påverkade till förmån för den ena eller den andra åskådningen.

Även enligt Lpf94, under punkt 1. Skolans värdegrund och uppgifter, skall undervisningen i skolan vara icke-konfessionell. Då värderingar redovisas, skall det alltid klart framgå vem det är som står för dem.

I skollagen står inte att undervisningen i skolan skall vara ickekonfessionell.

Fristående skolor

En fristående skola får ha en konfessionell inriktning inom ramen för de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet enligt 9 kap. 2 § skollagen. Detta förhållande förklaras i prop.1995/96:200 s. 32 på följande sätt:

Sedan den 1 januari 1995 gäller den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som lag i Sverige. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får inte lag eller annan föreskrift meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. Ett krav på att undervisningen vid en fristående skola skall vara icke-konfessionell torde inte vara förenligt med Sveriges internationella åtaganden.

Undervisningen i den egna konfessionen får dock inte ersätta den undervisning som ges inom det offentliga skolväsendet inom ämnet religionskunskap. Målen i kursplanerna i religionskunskap skall nås även vid en fristående skola.

En fristående skola skall oavsett profil vara öppen för skilda uppfattningar, hävda de grundläggande värden som anges i skollagen och läroplanerna samt ta avstånd från det som strider mot dessa värden. Undervisningen får inte i något ämne vara indoktrinerande eller tendentiös. Elevens rätt till en saklig och allsidig undervisning av god kvalitet kan aldrig underordnas föräldrarnas rätt att välja en undervisning som överensstämmer med föräldrarnas religiösa eller filosofiska övertygelse.

Ovanstående gäller samtliga typer av fristående skolor som avses i 9 kap., utom internationella skolor. För fristående förskoleklass och enskild förskola finns ingen reglering vad avser konfessionell inriktning.

Kommentarer

Denna skillnad mellan fristående skolor och det offentliga skolväsendet ger utrymme för fristående skolor med konfessionell inriktning. Det finns läsåret 2001/02 63 sådana verksamma grundskolor i Sverige. Flera av dem har funnits sedan lång tid tillbaka och är väl etablerade men många av skolorna har tillkommit under 1990-talet. Huvuddelen av de konfessionella fristående skolorna i Sverige vilar på kristen grund. Det totala elevantalet i dessa skolor med konfessionell inriktning uppgår till 5 883 elever eller 0,5 procent av det totala elevantalet inom grundskolan. Av alla elever i fristående grundskolor går drygt 10 procent i konfessionella skolor.

Dessa skolor följer den nationella läroplanen men vissa skolor utökar läroplanen med måldokument med ”anpassning till skolans speciella inriktning”. Denna anpassning får dock inte stå i strid med den nationella läroplanens allmänna mål och värdegrund. Att så är fallet skall framgå av de dokument den sökande lämnar i samband med en ansökan till Skolverket om godkännande av skolan. Vid tillsynen följs sedan tillämpningen av dessa måldokument upp inför ett fortsatt godkännande. Skolverket har bl.a. utformat riktlinjer för tillsyn av utbildningen vid fristående skolor med riktlinjer för fördjupad utredning av undervisningens saklighet och allsidighet.

Johannesskolan (1994) överklagade Skolverkets avslagsbeslut som motiverades med att skolans värderingar och undervisning stred mot grundskolans allmänna mål och värden. I domslutet pekar Kammarrätten på att en skolas speciella synsätt inte får ge eleverna en ensidig bild, att det skall råda tolerans och öppenhet och att undervisningen skall vara saklig och allsidig. Det måste säkerställas att eleverna inte går miste om något väsentligt.

3.3 Kunskaper och färdigheter – kursplaner och timplaner

Offentliga skolväsendet

I det offentliga skolväsendet finns föreskrifter om hur utbildningen skall anordnas i de olika skolformsförordningarna som grundskoleförordningen, gymnasieförordningen, särskoleförordningen, gymnasiesärskoleförordningen, specialskoleförordningen och sameskolförordningen.

Där finns bl. a. bestämmelser om

─

utbildningens innehåll (läroplan, timplan, programmål, kursplaner, val)

─

studievägar (för gymnasieskolan)

─

samverkansformer

─

lärotider

─

särskilda stödinsatser

─

elever

─

betyg.

I grundskolan finns föreskrifter om nationella kursplaner för grundskolan samt om betygskriterier för grundskolans ämnen.

För gymnasieskolan finns föreskrifter om kursplaner och betygskriterier för gymnasieskolans ämnen samt om vilka kurser som ingår i respektive ämne.

Även för särskolan och gymnasiesärskolan finns kursplaner och betygskriterier.

I bilaga 2 till skollagen finns en poängplan för nationella och specialutformade program i gymnasieskolan.

I bilaga 3 till skollagen anges utbildningens omfattning i grundskolan i timmar om 60 minuter för ämnen och ämnesgrupper samt totalt.

Som bilaga till särskoleförordningen finns motsvarande timplan för grundsärskolan samt för träningsskolan.

Som bilaga till sameskolförordningen finns en motsvarande timplan för sameskolan för årskurs 1 till 6.

Som bilaga till gymnasiesärskoleförordningen finns timplaner för undervisningstid i timmar om 60 minuter angivna för de fyraåriga nationella och specialutformade programmen och motsvarande för yrkesträning inom individuellt program.

Fristående skolor

Utbildningen skall ge ”kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot” den utbildning eleverna skulle ha erhållit i motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet enligt 9 kap. skollagen.

Skolformsförordningarna samt bestämmelserna om timplaner och kursplaner gäller inte för fristående skolor.

I förordningen för fristående skolor hänvisas till vissa bestämmelser i respektive skolformsförordning. Dessa är att

─

fristående skolor är skyldiga att anordna modersmålsundervisning enligt de bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom det offentliga skolväsendet

─

fristående skolor är skyldiga att delta i de nationella ämnesproven i svenska, engelska och matematik i slutet av årskurs 9

─

utbildningen vid fristående skolor på gymnasienivå skall innehålla kärnämnen i samma utsträckning som i det offentliga skolväsendet

─

eleverna skall få betyg enligt bestämmelserna i motsvarande skolformsförordning (gy/gysär). För kurser som inte motsvarar kurser inom det offentliga skolväsendet skall skolorna utforma egna betygskriterier. En Waldorfskola får istället för att ge betyg utfärda ett intyg över utbildningen.

─

prövning får ske i den fristående gymnasieskolan. Prövningen får anordnas endast för den som är eller varit elev på skolan och endast i sådana kurser som anordnas av skolan.

─

en elev vid en fristående gymnasieskola skall anses ha slutfört ett fullständigt program när eleven fått betyg på kurser i samma omfattning som krävs för motsvarande program i gymnasieskolan

─

för utbildning som påbörjas efter den 1 juli 2002 skall den fristående gymnasieskolan och den fristående gymnasiesärskolan erbjuda en undervisningstid som motsvarar den garanterade undervisningstiden i det offentliga skolväsendet.

Utöver dessa bestämmelser kan Skolverket

medge att en fristående skola (för skolpliktiga barn) anordnar prövning och utfärdar betyg enligt de bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom det offentliga skolväsendet.

föreskriva i vilken utsträckning en fristående gymnasieskola skall delta i nationella kursprov.

Kommentarer

Eftersom bestämmelserna i skollagen och skolformsförordningarna om kursplaner och timplaner inte gäller för fristående skolor kan vissa avvikelser accepteras vid ansökan och vid tillsyn. Dessa avvikelser skall dock ligga inom ramen för att utbildningen skall ge ”kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot” den utbildning eleverna skulle fått i motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet.

Grundskolan och särskolan

De bindande kraven när det gäller kursplaner och timplaner är få för dessa fristående skolor. Skolorna är skyldiga att anordna modersmålsundervisning. Alla skolor – även Waldorfskolor – är skyldiga att genomföra de nationella proven i årskurs 9.

I övrigt gäller bestämmelserna om motsvarande kunskaper och färdigheter. Trots detta följer de flesta fristående skolor de nationella kursplanerna och timplanerna.

Även exempelvis muslimska skolor, vilka kännetecknas av att fler timmar än enligt timplanen används till Arabiska och Islam, använder ofta de nationella kursplanerna för Modersmål samt Religionskunskap för dessa ämnen med viss anpassning. Ämnena läses som egna ämnen, Skolans val eller förläggs utanför timplanetid.

Vissa skolor har egna ämnen t.ex. Geometri (Montessoriskolor), Kristendom (utöver Religionskunskap), Dans, Data, Miljökunskap beroende på vilken profil skolorna har. I dessa fall skall kursplanemål lämnas in för bedömning och även betygskriterier om ansökan avser årskurs 8 och 9.

Valmöjligheterna kan tillåtas vara mer begränsade än inom det offentliga skolväsendet – att man väljer en fristående skola, med kanske en viss profil, är ett val i sig.

Den fristående skolan kan även ha egna ämnesbeteckningar. I de fall skolans godkännande endast omfattar t.ex. årskurserna 1–3 eller 1–5 är det viktigt att en redovisning sker av antal timmar per ämne för att Skolverket skall kunna göra en bedömning av om skolan kommer att kunna ge motsvarande kunskaper och färdigheter som grundskolan eller särskolan. Jämförelser kan göras i förhållande till hur de kommunala skolorna fördelar sina timmar. Detta är av betydelse för eleverna då de flyttar till en annan skola. Här kan dock uppstå bedömningsproblem.

Generellt sett kan en alltför rigorös bedömning i jämförelsen mellan den fristående skolans och grundskolans timplan försvåra den fristående skolans möjligheter att tillämpa en alternativ pedagogik sett över hela utbildningstiden (årskurserna 1 till 9).

I Waldorfskolor där man har sammanhållna klasser med timplaner som omfattar alla åren i skolan är det speciellt viktigt att granska timplanen. De teoretiska ämnena läses koncentrerat i perioder om tre till fem veckor. Vissa Waldorfskolor önskar skjuta upp vissa ämnesmål till årskurserna 10–12. Detta har Skolverket inte accepterat då även elever som lämnar en Waldorfskola skall ha fått

motsvarande kunskaper och färdigheter som andra elever i den obligatoriska skolan och ha samma möjligheter att klara studier i en gymnasieskola som andra elever.

I vissa ansökningar på grundskolenivå kan det vara viktigt att få sökandens uppgifter om i vilken utsträckning svenska kommer att användas som undervisningsspråk.

I prop.1982/83:1 s. 24 och 72 fastslås att den övervägande delen av en fristående skolas undervisning skall ske på svenska. Den färdighetsnivå som eleverna uppnår när det gäller att tala och skriva svenska är resultatet inte bara av lektionerna i ämnet svenska utan också av att undervisningen i andra ämnen bedrivs på svenska språket.

Det finns dock fristående skolor med språklig inriktning, t.ex. Sverigefinska skolor samt några engelskspråkiga skolor med internationell inriktning som inte uppnår kraven på att huvuddelen av undervisningen sker på svenska. Resultaten på nationella prov i svenska, engelska och matematik samt slutbetygen blir då viktiga i samband med tillsyn för bedömningen av om skolan uppnår motsvarande mål som i grundskolan.

Gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

För skolor på gymnasienivå är bestämmelserna mer utförliga och kraven tydligare uttryckta för vad som gäller i förhållande till det offentliga skolväsendet. Så gäller exempelvis att det för undervisningen ”skall finnas kurs- och timplaner”, samt att utbildningen vid skolorna skall innehålla kärnämnena.

3.4 Rektor och lärare

Offentliga skolväsendet

För ledningen av utbildningen skall det finnas en rektor. Rektor skall hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet och särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet förvärvat pedagogisk insikt enligt 2 kap. 2 § skollagen.

Kommuner och landsting är skyldiga att använda lärare, förskollärare eller fritidspedagoger som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Undantag får dock

göras. För gymnasial utbildning skall kommuner och landsting sträva efter att anställa lärare som har forskarutbildning enligt 2 kap. 3 § skollagen.

Närmare bestämmelser om vad som utmärker en lärare behörig att anställas utan tidsbegränsning anges i 4 § i samma kapitel. Läraren skall ha en svensk lärarexamen. Även hur en utländsk lärarexamen skall bedömas regleras i 4 a–d §§ i samma kapitel.

Fristående skolor

För ledningen av skolan skall det finnas en rektor. Det ställs samma krav på den rektor i en fristående skola som anställs efter den 1 januari 2001 som inom det offentliga skolväsendet. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till skolans pedagogiska inriktning, får ledningen av utbildningen utövas av flera personer enligt förordningen (1996:1206) för fristående skolor.

Enligt prop. 1995/96:200 anses att kravet på en ansvarig skolledare inte behöver innebära något hinder för Waldorfskolor att delegera den dagliga pedagogiska ledningen till ett begränsat antal personer.

Tidigare fanns i skollagen inga krav på en lärares kompetens eller utbildning i en fristående skola.

Skolverket återkallade godkännandet för en skola, Sunrise-skolan (dnr 92:66), bl.a. på grund av att lärarna inte kunde anses ha tillräcklig kompetens för den undervisning de bedrev. Ärendet överklagades till kammarrätten, som fastställde Skolverkets beslut. I sitt domslut slog kammarrätten fast att

Vid bedömningen om en fristående skola uppfyller förutsättningarna för att bedriva undervisning med komptenta lärare måste utgångspunkten vara vad som gäller för det offentliga skolväsendet.

Sedan 1 juli 2002 gäller att fristående skolor skall ha utbildade lärare på samma sätt som i offentliga skolor (9 kap. 2 § p 6 skollagen). Kravet gäller lärare i fristående skolor som godkänts efter detta datum. En Waldorfskola behöver dock inte tillämpa bestämmelserna om behörighet och anställningsvillkor för lärare enligt förordningen om fristående skolor.

Kommentarer

Författningsmässigt har det tidigare varit stora skillnader på kraven på lärarutbildning och rektorskompetens. För kommunala skolor finns det detaljerade bestämmelser medan det för fristående skolor saknats bestämmelser om rektors- och lärarkompetens.

I praktiken har dock skillnaderna varit små. De flesta fristående skolor har haft utbildade lärare och en utbildad rektor. Enligt uppgifter från Friskolornas Riksförbund i maj 2000 har fristående skolor inte haft svårt att få behöriga lärare.

Enligt uppgifter från SCB den 15 oktober 2001 är andelen lärare med pedagogisk utbildning lägre (68 %) i fristående grundskolor än i kommunala skolor (82 %).

Vid Skolverkets tillsyn uppmärksammas lärarkompetensen noga. En bedömning görs att den samlade lärarkompetensen vid skolan är tillräckligt hög för fortsatt godkännande. Utgångspunkten är för samtliga fristående skolor de kompetenskrav som gäller för det offentliga skolväsendet.

3.5 Skolhälsovård och sekretess

Offentliga skolväsendet

Bestämmelser om skolhälsovården finns i 14 kap. skollagen. Tystnadsplikten regleras för det offentliga skolväsendet i 7 kap. 1 §, 6 §, 9 § och 38 §sekretesslagen.

Sekretess gäller för alla skolformer samt för kommunal riksinternatskola inom ramen för elevvård för uppgift om enskild persons personliga förhållanden dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier.

Fristående skolor

För fristående skolor gäller bestämmelserna om skolhälsovård enligt 14 kap. 7 a § skollagen med undantag för internationella skolor. Motsvarande bestämmelser om skolhälsovård finns för riksinternatskolor i 30 § förordningen (1991:1080) om riksinternatskolor.

I 2 b kap. 11 § och i 9 kap. 16 a § skollagen finns bestämmelser om tystnadsplikt för personal vid fristående förskoleklass, fristående skolor och internationella skolor.

Kommentarer

Eftersom fristående skolor är privaträttsligt reglerade gäller inte offentlighetsprincipen. Förutom i skollagen finns dock i sekretesslagen särskilda regler för tystnadsplikt som är utformade för enskild verksamhet. För riksinternatskolor i enskild regi och kompletterande utbildningar finns inga motsvarande författningsregler om tystnadsplikt.

För internationella skolor finns inga författningsregler om skolhälsovård.

Skolverket och Riksarkivet har gjort en gemensam framställan till regeringen angående arkiveringsskyldighet för skolor med enskild huvudman.

3.6 Antagningsvillkor och urvalsgrunder

Offentliga skolväsendet

För elever inom det obligatoriska skolväsendet regleras mottagande och urvalsgrunder i 4 kap.1–11 §§skollagen. Hemkommunen har skyldighet att anordna grundskola i den omfattning som krävs för att bereda utbildning åt samtliga elever i kommunen som har rätt till utbildning.

Vid fördelning av elever på olika skolor skall kommunen beakta vårdnadshavares önskemål om att deras barn skall tas emot vid en viss skola så långt det är möjligt utan att andra elevers berättigade krav på placering i en skola nära hemmet åsidosätts eller att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

För elever som får förberedande dansutbildning i årskurserna 4– 9 skall de elever tas emot ”som har förutsättningar att utvecklas inom dansen. Antagningen skall göras av en särskild antagningsnämnd” enligt förordning (1999:250) om förberedande dansutbildning i grundskolan.

I prop 1995/96:200 sid. 35 gör regeringen den bedömningen att den verksamhet med dans och musik (min kursivering) som bl.a.

förekommer vid musikklasserna vid Adolf Fredriks skola ”får fortsätta som hittills”. Någon förordning som för dansutbildning finns dock inte.

För gymnasieelever gäller enligt 5 kap. 5 § skollagen att kommunen är skyldig att erbjuda utbildning på nationella program för samtliga ungdomar i kommunen under förutsättning att de har godkända betyg i svenska, alternativt svenska som andraspråk, matematik och engelska eller att de inte tidigare erhållit en motsvarande utbildning.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får bestämma att särskilda krav på förkunskaper skall gälla för vissa utbildningar.

Urvalet ska ske enligt 6 kap. 1–9 §§ gymnasieförordningen. Huvudprincipen är att platserna tilldelas de sökande med betygen som grund. Ett begränsat antal platser skall dock avsättas för dem som på grund av särskilda omständigheter bör ges företräde eller kommer från skolor vilkas betyg inte utan vidare kan jämföras med betygen från grundskolan (t.ex. Waldorfskolor). Antalet platser som ingår i den fria kvoten skall utökas om utlandssvenska elever söker till en utbildning.

Om en utbildning inom det estetiska området kräver att den sökande har speciella färdigheter i t.ex. musik kan hänsyn tas till ett färdighetsprov eller ett intyg om färdigheterna.

Fristående skolor

För samtliga fristående skolor gäller enligt 2 b kap. 7 § skollagen, 9 kap. 2 § skollagen samt 9 kap.8 och 8 b §§skollagen att skolan är öppen för alla med undantag för sådana barn vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan.

I prop. 1995/96:200 s. 34 uttrycks detta på så sätt att

En fristående skola får inte verka segregerande utan skall vara öppen för alla…. Som en följd av öppenhetsprincipen får endast sådana urvalsgrunder som inte sätter öppenhetsprincipen ur spel tillämpas, exempelvis anmälningsdatum, geografisk närhet och syskonförtur.

I prop. 1995/96:200 s. 35 står också att

Vi anser att en elev som behöver särskilt stöd i första hand skall få detta vid den skola som han eller hon vill gå i…. De elever som behöver särskilt stöd skall få det. Om behovet av stöd är av sådan omfattning att det skulle medföra betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för den fristående skolan, bör det i likhet med vad som gäller för grundskolan vara möjligt för den fristående skolan att inte ta emot eleven.

Enligt förordningen om fristående skolor 1 kap. 3 § och 1 a kap. 3 § gäller för fristående förskoleklass, fristående grundskola och särskola att

om utbildningen kräver att de sökande har speciella färdigheter i musik eller dans får hänsyn tas till färdighetsprov vid antagningen.

I övrigt får inte tester eller prov utgöra villkor för att bli antagen till en skola, utgöra grund för att göra urval när det finns fler sökande än det finns platser vid skolan eller utgöra villkor för att få fortsätta vid skolan.

För fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor gäller att bestämmelserna om urval enligt ovan i 6 kap. gymnasieförordningen resp. 6 kap. gymnasiesärskoleförordningen skall tillämpas.

Kommentarer

För det obligatoriska skolväsendet gäller i första hand närhetsprincipen samt att det finns möjlighet att ta hänsyn till antagningsprov inom dans (och musik) enligt prop.1995/96:200 s. 35.

Liksom för fristående skolor har elever som medför betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen alternativt den fristående skolan inte samma möjligheter att välja fristående skola eller åberopa närhetsprincipen i en kommunal skola.

Grundprincipen att den fristående skolan skall vara ”öppen för alla” har Skolverket haft anledning att ta ställning till både vid ansökningar och i samband med tillsyn.

En stor skillnad mellan antagning till en kommunal skola och en fristående skola är att fristående skolor är riksrekryterande i sig medan elever som söker till kommunala skolor visserligen har möjlighet att gå i skola i en annan kommun men eleven har inte någon självklar rätt att få gå i en sådan skola enligt 4 kap. 8 a § skollagen.

Urvalsprinciperna till gymnasieskolan ger t.ex. elever vid Waldorfskolor eller andra fristående skolor som inte sätter nationella betyg eller internationella skolor med andra betygssystem möjligheter att komma in på gymnasieskolan genom den fria kvoten. Behörighetskravet med godkända betyg i svenska/svenska som andraspråk, engelska och matematik gäller dock alla elever. Detta har Waldorfskolefederationen reagerat emot eftersom de anser att deras skola är en 12-årig skola och inte en 9 + 3 årig skola.

3.7 Nationella prov, betyg och prövning

Offentliga skolväsendet

Nationella ämnesprov skall anordnas i slutet av årskurs 9 för att bedöma grundskoleelevernas kunskapsutveckling och som stöd för betygssättning enligt 7 kap. 10 § grundskoleförordningen. I samma kapitel finns bestämmelser för hur betyg skall sättas i årskurs 8 och 9 samt hur prövning skall ske.

För särskoleelever finns bestämmelser i 7 kap. särskoleförordningen för hur intyg, studieomdöme och betygssättning skall utfärdas.

Motsvarande bestämmelser för gymnasieskolan om betygssättning och prövning finns i 7 kap. gymnasieförordningen. I 7 kap. 4 § i samma förordning anges att lärarna från och med höstterminen 2000 skall använda sig av nationellt fastställda prov i kärnämnena svenska, svenska som andraspråk, engelska och matematik. Lärarna skall även använda sådana prov i den avslutande gemensamma karaktärsämneskursen i engelska och matematik.

I 7 kap. gymnasiesärskoleförordningen finns bestämmelser om hur betygssättning skall ske i gymnasiesärskolan.

Fristående skolor

Fristående skolor i alla skolformer är enligt 9 kap. 11 § och 13 §skollagen skyldiga att delta i ”riksomfattande prov”. I förordningen om fristående skolor stadgas en skyldighet för fristående grundskolor att delta i de nationella ämnesprov i svenska, engelska och matematik som används inom det offentliga skolväsendet i slutet av årskurs 9.

Enligt samma förordning 7 § kan Skolverket medge att en fristående skola anordnar prövning och utfärdar betyg enligt de bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom det offentliga skolväsendet.

Enligt förordningen om fristående skolor 2 kap. 9 § om betyg framgår, med hänvisning till gymnasieförordningen, att elever i en fristående gymnasieskola från och med höstterminen 2000 skall delta i nationella kursprov i kärnämnen i samma utsträckning som eleverna i det offentliga skolväsendet.

Betyg skall eleverna få enligt bestämmelserna i 7 kap.1–12 §§gymnasieförordningen (1992:394) respektive 7 kap. förordningen (1994:741) om gymnasiesärskolan. För kurser som inte motsvarar kurser inom det offentliga skolväsendet skall skolorna utforma egna betygskriterier. En Waldorfskola får istället för att ge betyg utfärda ett intyg över utbildningen.

För prövning gäller för fristående gymnasieskolor bestämmelserna i 7 kap. 14 § första stycket gymnasieförordningen. Skolan får därutöver endast anordna prövning för den som varit elev vid skolan och avse sådana kurser som anordnas vid skolan.

Kommentarer

Fristående skolors bedömningssystem är inte reglerat. De system för bedömning av kunskaper som en fristående skola använder i tidigare årskurser har ingen rättsverkan utanför den fristående skolan. System för betyg i lägre årskurser varierar från skola till skola för de skolor som tillämpar någon form av skriftlig standardiserad bedömning.

Många fristående skolor har ansökt och fått tillstånd att sätta nationella betyg. De följer de bestämmelser i 7 kap. grundskoleförordningen som gäller betygssättning i årskurs 8 och 9.

Våren 2001 hade 115 av 149 fristående grundskolor med elever i årskurs 9 satt nationella betyg enligt uppgifter från SCB. Detta innebär att 77 procent av de fristående skolorna satte nationella betyg.

Innan förordningen om fristående skolor kom 1 januari 1997 har de betyg en fristående skola utfärdat inte ”räknats” vid antagning till den kommunala gymnasieskolan utan eleverna har hänvisats till den fria kvoten. I vissa kommuner gjordes därför överenskommelser mellan kommunen och den fristående skolan om att betygen i

den fristående skolan skulle ha samma ”värde” vid intagning till gymnasieskola som de nationella betygen under förutsättning att de nationella kursplanerna och betygen användes av den fristående skolan.

Waldorfskolor och de Montessoriskolor som har utbildning i årskurserna 8 och 9 sätter som regel inte betyg, även om de elever som begär det oftast kan få betyg om skolan begärt sådant medgivande av Skolverket. Eleverna söker på fri kvot dvs. ”kommer från skolor vilkas betyg inte utan vidare kan jämföras med betygen från grundskolan”.

Hänvisningarna till bestämmelser i det offentliga skolväsendet som skall gälla för de fristående gymnasieskolorna om betyg och prövning är tydligare än för fristående grundskolor. Även ”avvikelserna” är tydligt utformade.

3.8 Huvudman för skolan

Offentliga skolväsendet

Enligt 1 kap. 4 § skollagen är kommunerna huvudmän för förskoleklassen och grundskolan. Kommuner och landsting är huvudmän för gymnasieskolan.

Enligt 1 kap. 5 § är kommunerna huvudmän för särskolan. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting vara huvudman för en viss utbildning inom särskolan. För barn som på grund av dövhet eller hörselskada inte kan gå i grundskolan eller motsvarande del av särskolan finns specialskolan. Staten är huvudman för specialskolan enligt 1 kap. 6 §.

Som alternativ till grundskolan finns för årskurserna 1 till 6 sameskolan för vilken staten är huvudman enligt 1 kap. 7 §.

Fristående skolor

I 2 b kap. 6 § skollagen definieras fristående förskoleklass:

Utbildning som motsvarar förskoleklassen får bedrivas yrkesmässigt av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild person, om utbildningen är godkänd enligt 7 §.

Motsvarande definition finns i 2 a kap. 13 § för enskild förskola och skolbarnsomsorg.

I 1 kap. 3 § skollagen definieras fristående skolor:

Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer (fristående skolor).

För kompletterande utbildningar kan ”en utbildning som anordnas av en enskild fysisk eller juridisk person” få statligt stöd under vissa förutsättningar enligt förordningen (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar.

Riksinternatskolor är speciella eftersom både ”kommuner och enskilda” kan vara huvudmän enligt 10 kap. 1 §. Ställning som riksinternatskola ges genom beslut av regeringen.

I 9 kap. 2 § punkt 2 gäller från och med 1 juli 2002 att en skola skall godkännas om huvudmannen för skolan har förutsättningar att bedriva verksamheten enligt villkoren för godkännande.

Däremot finns inte något reglerat om hur Skolverket skall bedöma huvudmannens lämplighet att driva skola eller huvudmannens kreditvärdighet. I förarbetena finns dock stöd för att närmare undersöka en huvudmans förutsättningar att driva skola.

I prop. 1985/86:10 anges att verksamheten i en skola skall vara av en viss varaktighet och får inte vara av tillfällig karaktär.

I prop. 1992/93:230 s. 68 står

att en allsidig bedömning av kvalitetskrav såväl i fråga om undervisning som i fråga om sociala och andra aspekter på skolverksamheten bör utgöra grunderna för ett beslut om godkännande av en fristående skola.

I prop. 1995/96:200 s. 32 står i anledning av de krav som ställs när det gäller värdegrund:

I vissa fall kan det vara av betydelse för bedömningen att kontrollera om huvudmannen har anknytning till exempelvis någon rasistisk eller någon annan antidemokratisk organisation.

I prop. 1995/96:200 s. 39 står att

Kommunen kan i sitt yttrande redovisa den lokalt betingade kunskap som finns om huvudmannen och dennes förutsättningar att driva skola och på så sätt ge Skolverket ett bättre underlag vid prövningen.

I prop. 2001/02:35 s. 42 står att

…ett godkännande skall baseras på en bedömning av huvudmannens uttalade avsikter, förutsättningar och mål samt de eventuella erfarenheter Skolverket kan ha av huvudmannen eller har inhämtat om denne.

Kommentarer

En fristående skola kan enligt skollagen anordnas av enskilda fysiska och juridiska personer.

I början av 1990-talet var ideella föreningar den vanligaste huvudmannaformen (39 %) för fristående grundskolor. År 2000 var aktiebolag den vanligaste huvudmannaformen (30 %). För fristående gymnasieskolor var stiftelser den vanligaste huvudmannaformen (44 %) tätt följd av aktiebolag (40 %).

I samband med ansökan undersöker Skolverket huvudmannens rättskapacitet dvs. i vilken juridisk form verksamheten drivs, samt bedömer stadgarna och rimligheten i den budget varje sökande skall lämna.

Av stadgar, bevis från Patent- och registreringsverket etc. skall framgå att huvudmannen har för avsikt att driva skola. Stadgar om obligatoriskt medlemskap för föräldrar i t.ex. ekonomisk förening är inte tillåtet då det strider mot öppenhetskravet.

Av erfarenheterna under 1990-talet där skolor gått i konkurs har behov uppstått att kunna göra en mer noggrann prövning av om den tilltänkta huvudmannen är juridiskt och ekonomiskt trovärdig.

Upplysningar från UC (Upplysningscentralen), liksom i vissa fall från kronofogdemyndighet, lokal skattemyndighet, länsstyrelsen (angående stiftelser) tas därför numera på samtliga sökande. Bristande ekonomisk stabilitet hos sökanden i form av konkurser, stora betalningsanmärkningar, oreglerade skulder, restförda skatter är t. ex. grund för avslag med motivering bristande varaktighet och stabilitet.

Vid tillsyn kontrolleras huvudmannens rättskapacitet och stabilitet, om det t.ex. skett byte av huvudman, om det finns förändringar i stadgarna sedan godkännandet, om det finns en ekonomisk planering på såväl kort som lång sikt och om det finns oreglerade skulder.

Under handläggningstiden har i vissa fall sökanden intervjuats om uppgifter i ansökan visat på brister i kännedom om målen för utbildningen så som de är beskrivna i läroplaner och kursplaner.

Vägledande domslut

Skolverket avslog den 15 februari 1999 en ansökan från Medelhavet Förening för Utbildning & Kultur i Malmö (dnr 99:622) p.g.a. att föreningen inte visat att den varaktighet och stabilitet som krävs kunde säkerställas.

Länsrätten gjorde då den bedömningen att det

enligt förarbetena till skollagen krävs för godkännande av en fristående skola att det är fråga om en varaktig verksamhet. Verksamheten får alltså inte vara av tillfällig karaktär. Av detta anser länsrätten följer att det måste framgå att ledningen för den sökta skolan innehar den kunskap och den insikt i skolverksamhet som är nödvändig för skolans fortlevnad. Dessutom måste skolan kunna visa upp en tillfredställande ekonomisk planering.

Enligt Skolverkets uppfattning kan inte en fristående skola drivas av bolag som ägs av staten eller av kommunen i vart fall om kommunen eller staten har ett avgörande inflytande över skolan, i princip mer än 50 % av aktiemajoriteten.

Länsrätten i Stockholms län har 30 juni 1999 gjort en liknande bedömning i fråga om ett helägt kommunalt bolag Solna Kulturskola AB som ansökt om att få starta en fristående gymnasieskola (dnr 98:1129). Länsrätten anför bl.a. i sitt domslut att en fristående skola är en skola som inte anordnas av det allmänna och vars huvudman inte är staten, kommunen eller ett landsting. En fristående skola är tänkt att utgöra ett alternativ till skolformerna i det offentliga skolväsendet.

Lernia AB (tidigare AMU-gruppen AB) ansökte hos Skolverket om statlig tillsyn och rätt till bidrag för fyra fristående gymnasieskolor – Global College i Borås, Göteborg, Karlstads och Malmö kommuner. Skolverket avslog ansökningarna med hänvisning till att Lernia AB var ett helägt statligt bolag.

Länsrätten i Stockholms län avslog den 30 juni 2000 överklaganden från Lernia AB (dnr 99:3920) med hänvisning till 1 kap. 3 § skollagen, att det vid sidan av ”det allmänna” finns skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer. Lernia AB, ansågs av länsrätten tillhöra ”det allmänna”. Som skäl anförde länsrätten att begreppet ”det allmänna” i skollagen kommit att få en oklar och flertydig innebörd men ansluter sig till Skolverkets resonemang om ”skollagens systematik”.

Lernia AB fick prövningstillstånd hos Kammarrätten. Kammarrätten ansåg i dom den 31 maj 2001 (målnummer 5058-200) att

Lernia AB ostridigt är en enskild juridisk person och därmed ett privaträttsligt subjekt även om bolaget ägs av staten, varför Lernia AB kan vara huvudman för en fristående skola.

En skolas stabilitet och varaktighet har även bedömts på grundval av avsaknaden av skollokaler. Kunskapsskolan i Sverige AB angav uttryckligen i ansökan att de inte hade lokaler för två tilltänkta skolor vilket medförde att Skolverket avslog ansökan. Huvudmannen överklagade avslaget på ansökan till Länsrätten i Stockholms län. Länsrätten avslog överklagandet. Huvudmannen fick prövningstillstånd till Kammarrätten. Kammarrätten ansåg i dom den 21 oktober 2002 (mål nr 4216-2002 och 4218-2002) att en ansökan om att starta en fristående skola skall prövas i ett helhetsperspektiv. Att ha tillgång till ändamålsenliga skollokaler utgör en nödvändig förutsättning för att starta en skola. Huvudmannen skall i god tid före skolstart inkomma med underlag om lokaler. En kommun skall även för sin skolplanering få besked om en skola startar eller inte. Huvudmannen söker för närvarande prövningstillstånd hos Regeringsrätten.

En översiktlig jämförelse mellan reglerna i skolförfattningarna för fristående skolor och det offentliga skolväsendet finns i appendix 2.

4 Skolverkets arbete med fristående skolor

I detta avsnitt beskrivs Skolverkets arbete med fristående skolor som motsvarar grundskolan, särskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

För internationella skolor utgår Skolverket från de bestämmelser som finns i förordning (1996:1398) om statsbidrag till internationella skolor. Dessa bestämmelser överensstämmer delvis med bestämmelserna för övriga fristående skolor.

För kompletterande utbildningar utgår Skolverket från de bestämmelser som finns i förordning (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar. Skolverket har från och med 1 juli 2000 övertagit besluten om statligt stöd för dessa utbildningar.

4.1 Antalet ansökningar per år

Antalet grundskoleansökningar och särskoleansökningar som kommit in till Skolverket från 1991 framgår av nedanstående tabell.

Observera att regeringen beslutade om statsbidrag till fristående särskolor fram till den 1 juli 1997.

Tabell 3. Antal ansökningar för fristående grundskola och särskola sedan 1991

År Grundskola Särskola År Grundskola Särskola 1991 26 0 1997 122 4 1992 103 0 1998 153 4 1993 103 3 1999 188 5 1994 137 2 2000 213 15 1995 108 5 2001 251 18 1996 93 3 2002 131 10

Som framgår av tabellen ökar antalet ansökningar med cirka 30 per år under perioden 1996 till 2001. 2002 inträffade ett kraftigt trendbrott då antalet ansökningar minskade med 120 ansökningar till 131 ansökningar.

Cirka 10 procent av ansökningarna avser utökade godkännanden. Antalet ansökningar om särskola har tidigare varit lågt med 2 till 5 ansökningar per år. De tre sista åren har dock antal ansökningar ökat något.

Från och med den 1 september 1999 har Skolverket även handlagt ansökningar om att starta fristående förskoleklass. Drygt hälften av ansökningarna om fristående skola inbegriper även en ansökan om förskoleklass.

Fram till 1 juli 1997 beslutade regeringen om statlig tillsyn och rätt till bidrag för fristående gymnasieskola och fristående gymnasiesärskola. Under de fem år Skolverket fattat beslut om statlig tillsyn och rätt till bidrag till fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor har antal ansökningar fördelat sig på följande sätt:

Tabell 4. Antal ansökningar för fristående gymnasieskola och gymnasiesärskola från 1997

År Gymnasieskola Gymnasiesärskola 1997 19 1 1998 43 1 1999 91 1 2000 138 9 2001 190 9 2002 161 7

Här har antal ansökningar för att få starta fristående gymnasieskolor ökat med cirka 50 per år under åren 1998 till 2001. Även här blev det dock ett trendbrott år 2002 även om det inte är så uttalat som för grundskolan. Antalet ansökningar för fristående gymnasiesärskola har ökat något.

4.2 Remiss till kommunen

Skolverket är sedan 1 januari 1997 skyldig att bereda kommunerna tillfälle att yttra sig över ansökan enligt förordningen om fristående skolor. Så skedde även tidigare. Ansökningarna skickas under april– maj månad till respektive lägeskommun för den fristående skolan. Om ansökan avser en fristående gymnasieskola skickas remissen även till näraliggande kommuner dvs. i praktiken till upp emot 10 kommuner per ansökan.

Remisstiden är av Skolverket satt till den 15 september ansökningsåret, men kommunen kan få förlängd tid för yttrande.

För kommunens del innebär det att kommunen (om inte kontakt tagits tidigare) får kännedom om att en fristående skola avser att etablera sig i kommunen och kan planera sin skolbudget eftersom ett ev. godkännande och rätt till bidrag inte träder ikraft förrän läsåret därpå.

Att kommunen yttrar sig är värdefullt ur flera aspekter. Kommunen kan ”redovisa den lokalt betingade kunskap som finns om huvudmannen och dennes förutsättningar att driva skola” (prop. 1995/96:200 s. 39).

Kommunerna påtalar även ibland att ansökan har brister eller att sökanden varit otydlig i sin beskrivning av skolverksamheten.

Detta kan medföra att sökanden inkommer med kompletterande handlingar och förtydliganden både till Skolverket och till kommunen vilket i sin tur kan medföra att kompletterande handlingar kommuniceras med kommunen för ev. förnyat ställningstagande.

4.3 Negativa följder för kommunens skolväsende

Det ankommer på kommunen att – om kommunen anser det – påvisa att de negativa följderna har bestående karaktär och är så påtagliga att bidrag inte bör ges. Skolverket får härigenom underlag vid bedömningen av om rätt till bidrag skall utgå. Kommunen är dock inte skyldig att yttra sig.

För grundskolans och särskolans del skall Skolverket ta hänsyn till om t.ex. en landsorts- eller glesbygdskommun tvingas lägga ner en redan befintlig skola och detta medför att avståndet till närmaste skola avsevärt ökar för elever i någon del av kommunen. Valfriheten för vissa elever får inte inskränka andra elevers frihet att välja att gå i en skola nära hemmet. Para skola i Sollefteå kommun blev godkänd men erhöll ej rätt till bidrag av detta skäl (dnr 97:718). Detta medförde att Para skola inte startade någon skolverksamhet.

I små kommuner kan etablering av en fristående skola påverka kommunens skolorganisation och medföra betydande kostnader som är bestående. Dals-Eds friskola i Dals-Eds kommun blev godkänd men erhöll ej rätt till bidrag av detta skäl (dnr 97:7601).

Huvudregeln skall dock enligt prop. 1995/96:200 s. 45 vara att en skola som godkänts också skall förklaras ha rätt till bidrag.

För gymnasieskolans del är alla elevers rätt till valfrihet och till likvärdig utbildning av hög kvalitet utgångspunkten vid bedömningen.

Skolverket bör väga in såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter i bedömningen om rätt till bidrag skall ges för en fristående gymnasieskola samt därefter göra en helhetsbedömning. Ett skäl att inte ge rätt till bidrag kan vara om etablering av en fristående skola ”helt rycker undan förutsättningarna för den kommunala gymnasieskolan att fortsätta att erbjuda ett program”. Dock bör samverkan mellan den fristående gymnasieskolan och den kommunala gymnasieskolan kunna motverka att elevernas valmöjligheter i vissa enstaka ämnen begränsas.

Av vikt är också om den fristående gymnasieskolan tillför något till det samlade utbildningsutbudet t.ex. om den har ett utbildningsinnehåll som inte finns i den kommunala gymnasieskolan.

Kommunens storlek och storleken på kommunens gymnasieorganisation har också betydelse. De påtagliga negativa följderna skall avse förhållandena på lång sikt (prop. 1995/96:200 s. 52).

Falkenbergs kommun kunde påvisa i ett överklagande till Länsrätten angående en ansökan (dnr 99:666) om en fristående gymnasieskola, Falkenbergs Tekniska Gymnasium, att etablering av ytterligare en utbildning med Elprograminriktning kraftigt skulle reducera antalet sökande till kommunens gymnasieskola. Detta skulle kunna få till följd att ingen av skolorna från årskurs 2 skulle kunna erbjuda de tre nationella inriktningar som Elprogrammet har. Uppgifter hade inte lämnats av kommunen till Skolverket under handläggningstiden. Med dessa nya uppgifter tillstyrkte Skolverket bifall till överklagandet. Länsrätten biföll överklagandet och upphävde Skolverkets beslut.

Under handläggningen av de senaste ansökningsomgångarna har diskussion uppkommit internt inom Skolverket hur bedömningar av eventuella påtagliga negativa följder skall göras om flera ansökningar samtidigt kommer in om att starta flera (se exempel under 4.4.) och kanske mycket likartade gymnasieutbildningar i en och samma kommun. Det finns inte något uttalat lagstöd för att ta ställning till hur ett tänkt samlat utbud av fristående gymnasieskolor och kommunala gymnasieskolor skulle kunna påverka det kommunala skolväsendet.

Kommentar

En kommun har enligt 9 kap. skollagen tre möjligheter att anföra negativa följder mot en fristående skola: – yttra sig till Skolverket i samband med ansökan – överklaga Skolverkets beslut om godkännande och rätt till

bidrag – begära att Skolverket omprövar rätten till bidrag för skolan för

att den fristående skolans verksamhet förändrats i en sådan utsträckning att det innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i kommunen (t.ex. efter några års verksamhet ökat elevantalet långt utöver vad som beskrevs i ansökan).

I den uppföljning Skolverket gjorde 2001 av kommunernas yttranden över friskoleansökningar (dnr 49-2001:3238) i ansökningsomgången 2000 anförde 25 procent av kommunerna negativa konsekvenser om den tilltänkta fristående skolan skulle starta i kommunen. Av rapporten framgår att Skolverket avslog rätten till bidrag för nio skolor på grundval av kommunernas konsekvensbeskrivningar av påtagliga negativa följder för kommunens skolväsende.

Av samma rapport framgår att kommuner överklagat beslut i 17 ärenden till länsrätten under perioden augusti 2000 till maj 2001. I samtliga dessa domslut har dock Skolverket fått stöd av Länsrätten i Stockholms län. I rapporten framhålls betydelsen av att kommunernas konsekvensbeskrivningar är sakligt underbyggda, utförliga och avser förhållanden på länge sikt.

Ingen kommun har hittills begärt att Skolverket skall ompröva rätten till bidrag efter det att den fristående skolan varit verksam under en tid.

4.4 Vägledande domslut

Eftersom både kommuner och enskilda huvudmän har överklagat Skolverkets beslut om rätt till bidrag till länsrätten i Stockholm har preciseringar erhållits av vad ”påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen” innebär.

Större kommuner anses av länsrätten kunna bära en (eller flera) fristående skolor. I domslut den 21 juni 2000 för Jönköpings Praktiska Gymnasium (dnr 99:904) gör länsrätten följande bedömning:

Varje konkurrenssituation skall inte leda till avslag. Av förarbetena följer att vad som främst åsyftas är att underlaget för de kommunala utbildningarna blir så litet att vissa utbildningar hotas...

En kommun som Jönköping med 5 100 elever fördelade på fyra gymnasieskolor anses kunna bära en fristående skola med 60 elever fullt utbyggd.

Inte heller om det även beaktas att kommunen får konkurrens från ytterligare en fristående gymnasieskola (med 300 elever fullt utbyggd) kan det anses visat få så långtgående konsekvenser för det kommunala skolväsendet att bidrag skall nekas.

Kommuner (Älvkarleby dnr 99:2621, Hedemora dnr 99:1135) som hävdat att de p.g.a. den allmänt svåra ekonomin inte kan bära kostnader för en fristående förskoleklass eller grundskola har fått avslag på sina överklaganden med motiveringen att den allmänt svåra ekonomin inte är en effekt av den fristående förskoleklassens eller grundskolans verksamhet. Enligt länsrätten skall stor restriktivitet tillämpas i bedömningen eftersom följderna skall vara påtagliga och avse följder på lång sikt.

I juni 2002 kom en dom från länsrätten som upphävde Skolverkets beslut om rätt till bidrag till en fristående grundskola i Älvdalens kommun (målnr 3756-02). Eftersom Älvdalens kommun beskrivit hur de vidtagit åtgärder för att lägga ner skolor i syfte att kunna bedriva verksamheten kostnadseffektivt och med högre kapacitetsutnyttjande ansåg länsrätten att kommunen förmått visa att en etablering av en friskola i Evertsberg i Älvdalens kommun skulle medföra sådana påtagliga negativa följder för skolväsendet i kommunen att friskolan inte skall medges rätt till bidrag. Länsrätten anförde också att det rörde sig om en liten kommun – 7 800 invånare på en yta av ca 6 900 kvadratkilometer och med cirka 1 030 elever i aktuell ålder.

4.5 Villkor för godkännande och rätt till bidrag

Efter att remisserna från kommunerna kommit in skrivs ett beslutsunderlag och ett beslut. Ibland behövs skriftliga kompletteringar eller förtydliganden av ansökan från sökanden och ibland ombeds sökanden komma på personligt besök om tveksamhet föreligger vad avser t.ex. värdegrundsfrågor eller kunskaper om skolsystemet.

Om kommunen/kommunerna avstyrker ansökan bereds sökanden möjlighet att bemöta dessa yttranden. Detta förfarande fördröjer handläggningen speciellt om det gäller en gymnasieansökan och flera kommuner avstyrker.

För att bedöma om villkoren enligt 9 kap. 1 § skollagen och villkoren enligt förordningen om fristående skolor är uppfyllda kontrolleras:

huvudmannaskapet

Att handlingar som styrker huvudmannens rättskapacitet lämnas in är en förutsättning för godkännande eller för att stå under statlig tillsyn. Otydligheter t.ex. i stadgar granskas. Om sökanden är en

enskild fysisk person granskas personens ekonomiska förhållanden noga. Även byte av huvudman skall anmälas till Skolverket.

tidigare godkännande/tidigare tillsyn

Om skolan söker ett utvidgat godkännande, ett godkännande även som särskola eller söker för rätt till bidrag för fler gymnasieprogram används vid bedömningen av ansökan även den information och bedömning av skolan som finns i tillsynsrapporten från skolan (första tillsynen görs under den fristående skolans andra läsår).

Om skolan kommer att få tillsyn under handläggningstiden samordnas tillsyn och handläggning av ansökan för att få ett bättre underlag för bedömningen av ansökan avseende elevantal, ekonomisk stabilitet samt en bedömning av om skolan ger motsvarande kunskaper och färdigheter som grundskolan/gymnasieskolan.

skolans storlek och planerade omfattning tre år framåt

Huvudregeln är att skolan ska ha minst 20 elever för att få godkännande. Skolverket har dock möjlighet att efter särskilda skäl ge en skola godkännande även om skolan inte har 20 elever. I prop 1996/97:200 ges som exempel glesbygdsskolor och skolor av typen behandlingshem/terapiskola.

Ett annat särskilt skäl kan vara att en nystartad skola behöver en viss tid för uppbyggnad. Skolan startar med t.ex. en förskoleklass och en årskurs och bygger därefter ut skolan varje år ”underifrån”. För förskoleklassen finns inga krav på antal elever.

Om en sökande har godkännande för en fristående grundskola och även önskar ett godkännande för en fristående särskola för att kunna integrera i särskoleelever i skolan har Skolverket ansett att den fristående särskolan inte behöver omfatta 20 elever. Den fristående grund- och särskolans samtliga elever räknas in i elevunderlaget.

Underlag för bedömning av planerat elevantal är bl.a. elevprognoser baserade på sökandens marknadsundersökningar.

utbildningens profil och inriktning

Det finns inga författningskrav att skolan skall uppge vilken profil och inriktning den har för sin utbildning för att få ett godkännande. Allmänhet, massmedia och kommuner är dock mycket intresserade av att veta detta. På Skolverkets uppdrag tar Statistiska Centralbyrån varje år in uppgifter om detta. Uppgifterna bygger på sökan-

dens egna bedömningar. Nedanstående uppgifter avser fristående grundskolor innevarande läsår 2002/2003.

Det finns 177 verksamma fristående grundskolor med speciell pedagogik. Vanligast är Montessoriskolor, därefter Waldorfskolor. De senaste åren har även några skolor med andra pedagogiska inriktningar startat t.ex. Freinetskolor, Reggio-Emiliaskolor, Ur och Skur-skolor (som arbetar enligt Friluftsfrämjandets riktlinjer). Något om grundtankarna bakom dessa pedagogiska inriktningar beskrivs i boken Från Fröbels gåvor till Reggios regnbåge.

Det finns 25 språkligt/etniska skolor på grundskolenivå (t.ex. Sverigefinska skolor), 66 skolor med konfessionell inriktning och 28 skolor med inriktning mot speciella ämnen t.ex. musik eller dans.

En grupp fristående skolor bedriver skoldaghem eller skola i anslutning till behandlingshem eller är inriktade mot elever med speciella handikapp som dyslexi, DAMP och Aspergersyndrom. Det finns 28 sådana verksamma fristående skolor som motsvarar grundskola.

Fortfarande är dock fristående grundskolor med s.k. allmän inriktning de vanligaste och uppgår till 107 skolor.

Läroplaner, kursplaner och timplaner

För den fristående förskoleklassen skall sökanden lämna uppgift om förskoleklassens innehåll i en översiktlig verksamhetsplan. Förskoleklassen i det offentliga skolväsendet har inga egna kunskapsmål utan skall följa Lpo94 och grundskolans kursplaner.

De ansökningar som granskas extra noga är de som anger att de följer läroplanen med anpassning till skolans speciella inriktning och/eller önskar ha ett eget ämne i sin skola. Dessa ansökningar diskuteras på handläggarmöten och uppstår tveksamheter får sökanden förtydliga sin ansökan alternativt komma på besök för en diskussion kring ansökan.

Flera ansökningar har fått avslag p.g.a. att Skolverket inte funnit det säkerställt att skolan kommer att ge motsvarande kunskaper och färdigheter som i grundskolan (vanligast) eller att sökanden inte har tillräckliga kunskaper om svenskt skolväsende.

Ansökan bedöms även i relation till skolans allmänna mål och värdegrund. I ansökan liksom vid tillsyn uppkommer diskussioner om det finns värdekonflikter mellan ”att bevara, befrämja och förstärka det islamska och arabiska kulturarvet” och att skolan skall gestalta och förmedla den etik som förvaltas av kristen tradition och västerländsk humanism.

För att, så långt det är möjligt, säkerställa att skolans värdegrund och allmänna mål inte strider mot läroplanens, granskas de inlämnade dokumenten noga. Ibland kompletteras granskningen med t.ex. personliga intervjuer med sökanden eller genom att kontakt tas med experter inom området.

Studier och skrifter från Skolverkets och Utbildningsdepartementets värdegrundsprojekt är t.ex. användbara dokument för diskussion och ställningstaganden vid bedömningar i dessa frågor.

Vissa skolor önskar fördjupa kunskapsmålen i t.ex. ämnet Bild (Reggio-Emilia) vilket som regel inte är något problem så länge tillräckligt med tid ges för att uppnå målen inom övriga ämnesområden.

motsvarande nationellt program eller specialutformat program

En fristående gymnasieskola kan anordna en utbildning som motsvarar ett nationellt program eller ett specialutformat program (9 kap. 8 § skollagen). Frihetsgraderna är större för en fristående gymnasieskola, utbildningen kan t.ex. vara mer omfattande än ett nationellt program.

I samband med denna bedömning görs även en bedömning av till vilket program utbildningen skall hänföras i bidragshänseende.

I rapporten Fristående gymnasieskolor 1999 (Skolverket, dnr 1999:3248) konstaterades att samtliga motsvarande nationella program fanns representerade i de då verksamma 73 fristående gymnasieskolorna. Det vanligaste motsvarande programmet var Samhällsvetenskapsprogrammet (dit även Waldorfgymnasierna hänförs i bidragshänseende).

En fristående skola kan inte anordna det s.k. individuella programmet på gymnasieskolan. Detta program är kommunen skyldig att anordna för de elever som inte uppfyller behörighetsvillkoren för antagning till gymnasieskolan

Det finns ett Individuellt program inom gymnasiesärskolan som är tänkt för i första hand träningsskolans elever. Det programmet kan anordnas av en fristående gymnasiesärskola.

uppföljning av elevernas kunskaper och betyg/motsvarande

För att säkerställa att eleverna får motsvarande kunskaper och färdigheter som i grundskolan är det viktigt att skolan kan redovisa på vilka sätt elevernas kunskaper följs upp. Många fristående skolor önskar i samband med beslut om godkännande ett medgivande om att få sätta nationella betyg i årskurs 8 och 9. Om egna kursplaner

används skall även betygskriterier lämnas in för bedömning i samband med ansökan.

antagningsvillkor, behörighet och urvalsgrunder

En grundprincip för att få ett godkännande för en fristående skola är att den är öppen för alla.

Om platser inte finns till alla behöriga sökande skall urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolverket (prop.1991/92:95 s. 11).

I prop.1995/96:200 s. 34 preciseras vad detta innebär.

Som en följd av öppenhetsprincipen får endast sådana urvalsgrunder som inte sätter öppenheten ur spel tillämpas, exempelvis anmälningsdatum, geografisk närhet och syskonförtur.

I författningskommentarerna i prop.1995/96:200 kommenteras att

Med att vara öppen för alla menas att skolan i mån av plats skall ta emot alla barn som söker dit. Det får inte finnas något krav på t.ex. etniskt ursprung eller församlingstillhörighet för att komma ifråga som elev vid en skola.

I tidigare ansökningar från början av 1990-talet ställde sökanden upp begränsande regler t.ex. att föräldrarna måste tillhöra en viss förening (och betala medlemsavgifter), att skolpersonalens barn skulle få företräde, att det skulle råda jämn könsfördelning etc. Denna typ av regler har Skolverket inte godkänt.

I dag godkänner Skolverket följande förtursregler: syskonförtur, geografisk närhet, barn i huvudmannens förskola (t.ex. en kristen förskola) under förutsättning att det finns ett verksamhetsmässigt samband mellan förskolan/förskoleklassen och skolan, barn som gått i en förskola/förskoleklass med samma pedagogiska inriktning som skolan t.ex. Montessori, Waldorf, Reggio Emilia, Freinet, Ur och Skur.

Sociala skäl, t.ex. elever i behov av särskilt stöd p.g.a. mobbning eller speciella inlärningssvårigheter eller handikapp har accepterats som förtursgrund. Principer för intagning till skoldaghem samt till skola i anslutning till behandlingshem har bedömts från fall till fall. Sociala skäl som urvalsgrund föreslogs redan i betänkandet SOU 1992:38Fristående skolor, Bidrag och elevavgifter s. 118.

I övrigt gäller ansökningsdatum.

För fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor gäller samma urvalsprinciper som för motsvarande skolformer inom det offentliga skolväsendet.

skolledning

För fristående skolor skall det för ledningen av utbildningen finnas en rektor. Ledningen av utbildningen får, om det finns särskilda skäl med hänsyn till skolans pedagogiska inriktning, utövas av flera personer enligt förordningen om fristående skolor.

Vid godkännande och vid tillsyn har Skolverket krävt att det finns en identifierbar person även vid Waldorfskolor som är ytterst ansvarig att fatta bl.a. beslut för en enskild elev. Det kan vara ordföranden i styrelsen eller ordföranden i den pedagogiska ledningsgruppen.

antal lärare och lärarkompetens (utbildning och erfarenhet)

En ansökan om att få starta en fristående skola måste betraktas som en avsiktsförklaring där sökanden bl.a. beskriver antalet lärare och vilken utbildning dessa är tänkta att ha. I vilken utsträckning skolans lärare har erforderlig kompetens och utbildning prövas första gången vid den tillsyn som Skolverket gör under andra verksamhetsåret.

skolhälsovård

En fristående skola skall erbjuda skolhälsovård för sina skolelever. Det kan ske genom att skolan gör ett avtal med kommunen om att få anlita den skolsköterska och den skolläkare som finns för de kommunala skolorna eller på annat sätt. Skyldigheten gäller numera även förskoleklasseleverna.

modersmålsundervisning

Även för modersmålsundervisning är det vanligt att den fristående skolan köper tjänster från kommunen. Skyldigheten gäller inte för förskoleklasselever.

lokaler

Sökanden skall lämna uppgift om läge, kommun- eller stadsdel, planerad yta, planerade speciallokaler. Sökanden ska också redovisa vilka kontakter som tagits och vilka åtgärder som vidtagits för att säkerställa att den tilltänkta skolan har lokaler vid skolstarten.

Även miljö- och hälsovårdsmyndigheter skall ha godkänt lokalerna före tillträde.

Skolverket har skärpt kraven på lokaler bl.a. mot bakgrund av att endast 40 procent av de godkända skolorna i en ansökningsomgång startar. Det skäl som oftast anges är att huvudmannen inte funnit lämpliga lokaler för sin skolverksamhet.

skolans ekonomi

En realistisk budget måste presenteras. Detta förutsätter en kontakt med kommunen där skolan skall ligga för att höra hur resurserna till skolorna fördelas. Speciellt om elevantalet är litet måste budgetunderlaget granskas extra noga med tanke på att skolans varaktighet och stabilitet måste säkerställas.

kommunernas yttrande

I underlaget till beslut redovisas varje kommuns yttrande i kort sammandrag.

Skolverkets beslut

Skolverket gör en sammanfattande bedömning av om skolan uppfyller villkoren för godkännande/statlig tillsyn samt om skolan skall förklaras berättigad till bidrag med hänsyn till eventuella påtagliga negativa följder för kommunens skolväsende.

Under handläggningstiden återtar vissa sökanden sin ansökan. För ansökningar om att starta fristående grundskolor har de senaste åren varje ansökningsomgång från 10 upp till 25 procent av ärendena om godkännande och rätt till bidrag avskrivits under handläggningens gång.

Mellan 10 till 25 procent av ärendena har under de senaste åren avslagits främst p.g.a. att Skolverket inte funnit det säkerställt att skolan kommer att kunna ge en utbildning som motsvarar de kunskaper och färdigheter som en kommunal skola skall ge eller att sökanden t.ex. har bristande kunskaper om det svenska skolväsendet.

Antalet fristående skolor som kommer igång med skolverksamhet är betydligt färre än antalet positiva beslut om godkännande och statlig tillsyn för fristående skolor. Hösten 2002 startade 41 procent av de godkända fristående skolorna (alla skolformer) i beräknad tid. Så har det varit under flera år.

Av 261 godkända grund- och gymnasieskolor som var berättigade att starta läsåret 2002/2003 ansökte 43 procent (113 skolor) om att få skjuta upp starten till läsåret 2003/2004 enligt pressmeddelande från Skolverket den 21 november 2002. Det är en ökning från 1999 då 32 procent ansökte om att få skjuta upp starten.

Anledningar till att en skola inte kan starta som planerat uppges främst vara att skolan inte hittat lämpliga skollokaler eller på gymnasienivå att elevunderlaget inte bedömts som tillräckligt. Om skolan inte startar efter ett års uppskjuten start återkallas godkännandet av Skolverket. År 2002 återkallade Skolverkets godkännandeenhet t.ex. 97 godkännanden för fristående grundskolor eftersom skolorna aldrig startat.

Överklaganden

Sökanden har möjlighet att överklaga Skolverkets beslut om avslag av ansökan. Sedan den 1 januari 1997 har även kommuner rätt att överklaga beslut. Varje beslut från Skolverket kan således överklagas av två parter, nämligen den sökande och lägeskommunen. När det gäller gymnasieskolor kan även näraliggande kommuner överklaga.

Överklaganden skall ställas till Länsrätten i Stockholms län men lämnas till Skolverket för yttrande. Yttrande från Skolverket skall ske skyndsamt, inom högst en vecka, och i dessa ärenden har ett nära samarbete mellan den enhet som handlägger ärenden om fristående skolor och den juridiska enheten på Skolverket utvecklats.

I en C-uppsats vid juridiska institutionen vid Stockholms universitet har en genomgång gjorts av bl.a. överklaganden av Skolverkets beslut. Under perioden 1991–1999 har beslut som gällt cirka 60 huvudmän för fristående skolor varit föremål för överklaganden i domstol.

Fram till 1997 har mellan ett till åtta överklaganden per år prövats. Från 1998 har mellan 13 till 15 överklaganden per år prövats. I uppsatsen har särskilt granskats de 39 mål som handlagts av Länsrätten i Stockholm (dit överklaganden övergått från och med den 1 april 1995). Av dessa 39 ärenden har tre av målen återförvisats till Skolverket för ny prövning eller bifallits av Länsrätten medan övriga 36 mål har avslagits eller avvisats. Författaren skriver att

Orsakerna till detta kan vara många, men i stor utsträckning tror jag att den myndighet som handlägger godkännandeärenden, Skolverket, får ett gott betyg av domstolarna.

Rättspraxis

Vissa förarbetsuttalanden har, enligt ovanstående C-uppsats, fått stor genomslagskraft i Kammarrättens och Länsrättens domar och ”ger en förvånansvärt god överblick av villkoren för godkännande av fristående skolor och har bekräftats i rättspraxis”. De är:

I själva ordet skola ligger att det är fråga om en verksamhet för undervisning av elever i grupp, inställd på viss varaktighet och får inte vara av bara tillfällig karaktär. Undervisning enbart för barn som står under hans eller hennes vårdnad kan inte räknas som skola (prop. 1985/86:10 s. 29) En fristående skola skall icke godkännas om den inte är öppen för alla av skäl som inte kan accepteras i vårt demokratiska samhälle. För godkännande förutsätts att utbildningen håller fullgod kvalitet vad gäller kunskaper och färdigheter. Detta innebär bl.a. att en fristående skola måste ha en godtagbar läroplan och kompetenta lärare (prop. 1991/92:95 s. 11) En allsidig bedömning av kvalitetskrav såväl i fråga om undervisning som ifråga om sociala och andra aspekter på skolverksamheten bör utgöra grunderna för ett beslut om godkännande. Därtill kommer en bedömning av skolans varaktighet och förmåga att överleva på sikt. Vid en ansökan är det självklart att en ekonomisk plan redovisas (prop. 1992/93:230 s. 68) Huvudregeln är att en godkänd fristående skola skall ha rätt till bidrag. Skäl för att neka bidrag skall vara att etableringen av en ny bidragsberättigad skola medför påtagligt negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen (prop. 1995/96:200 s. 45).

Utvärdering av handläggningen av fristående skolor

Skolverket har under hösten 2002 gjort en utvärdering (dnr 2002:3432) av sökandens uppfattning om ansökningshandlingarna, handläggningen och kontakten med handläggare på godkännandeenheten.

Huvudmännen anser att det är relevant information de ska lämna till Skolverket och att kontakten med handläggarna i huvudsak

varit bra. De som fått avslag anser att de haft för lite kontakt med sin handläggare och velat ha mer stöd i ansökningsförfarandet.

Handläggningstiden anses av många som lång och tiden mellan beslut och skolstart för snäv. Skolverket uppmanar därför sökanden (på Skolverkets hemsida) att komma in med ansökan i god tid före den 1 april 2003 för att besluten skall kunna komma tidigare under hösten 2003.

4.6 Tillsyn av fristående skolor

Skolverkets tillsyn över fristående skolor syftar till att garantera föräldrar och elever som väljer en fristående skola att skolans utbildning motsvarar de kunskaper och färdigheter som ges i motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet samt att den fristående skoans allmänna mål och värdegrund överensstämmer med skollagen. Vid tillsynen görs även en bedömning av skolans varaktighet och stabilitet.

Tillsynen är en kontroll som skall utmynna i ett ja eller nej till fortsatt godkännande respektive rätt till bidrag. Tillsynen är däremot inte någon fullständig utvärdering av skolans kvalitet utöver bedömningen om grundkraven är uppfyllda eller inte. Det är den enskilda skolans ansvar att utvärdera sin verksamhet.

Tillsynen genomförs första gången under det andra verksamhetsåret och därefter har tillsynen, de senaste åren, främst skett på förekommen anledning, till exempel en anmälan till Skolverket. En sådan riktad tillsyn kan vara begränsad till en viss fråga eller omfatta hela skolans verksamhet.

Uppläggning av tillsynen

Tillsynen består av dokumentstudier, intervjuer och besök på skolan. Besöket omfattar en till två dagar och genomförs av minst två undervisningsråd på Skolverket. Lägeskommunen informeras om att tillsyn sker. Det material som skall skickas in till Skolverket före besöket är detsamma som vid ansökan men är vid tillsynstillfället inte längre avsiktsförklaringar eller planeringar utan faktiska redovisningar av verksamhetens innehåll och organisation.

Exempel på material som skall sändas in är verksamhetsberättelse, årsredovisning, kvalitetsredovisning enligt bestämmelserna i

förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet, beskrivning av lärares och rektors utbildning och yrkeserfarenhet, schema och klassorganisation, elevantal samt sammanställningar av resultat från nationella, kommunala eller andra prov samt ev. betygssammanställningar. Om förändringar skett efter att skolan godkänts skall även sådana dokument sändas in.

Vid tillsynen kontrolleras huvudmannens rättskapacitet och verksamhetens stabilitet liksom skolans antagningsvillkor och urvalsgrunder. För kompletterande utbildningar gäller att elevavgifterna skall vara skäliga i förhållande till utbildningens karaktär.

Vid besöket granskas även lokaler, utrustning och läromedel. Framför allt är det utbildningens resultat som granskas. Företrädare för skolans huvudman, skolledning, personal, föräldrar och elever intervjuas och lektionsbesök genomförs. Stor vikt läggs vid lärarnas kompetens.

En fördjupad utredning kan bli nödvändig om tillsynen inte gett tillräckligt beslutsunderlag t.ex. om tveksamhet uppstår huruvida skolans undervisning präglas av saklighet och allsidighet.

Riktlinjer har utarbetats för tillsyn av utbildningen vid fristående skolor för skolpliktiga och för fristående gymnasieskolor (dnr 97:2455) samt för fördjupad utredning av undervisningens saklighet och allsidighet (dnr 94:2163).

Riktlinjerna utgår från förarbeten om fristående skolor samt från gällande lagar och förordningar.

Skolverkets beslut

Efter besöket granskas de uppgifter som framkommit och bildar underlag för beslut. Huvudmannen får tillfälle att granska den rapport som skrivs i dess beskrivande delar. Därefter görs Skolverkets bedömning och beslut fattas.

Om skolan får föreläggande att rätta till brister får skolan en viss tid på sig att redovisa vilka åtgärder man avser att vidta med anledning av beslutet. Kopia av beslut och rapport skickas för kännedom till kommunen där skolan är belägen.

Under år 2002 granskades 77 skolor, många av dem riktade tillsyner. Av skolorna fick 47 skolor förelägganden om att rätta till brister i verksamheten. Föreläggandena har framför allt gällt kvalitetsredovisningarna men också lärarkompetens, elever med behov av stöd, skolans samverkan med hem och samhälle, skolans ekono-

mi, rektorsfunktionen, lokaler och utrustning samt saklighet och allsidighet i undervisningen. För fem grundskolor och en gymnasieskola har därefter godkännande och rätt till bidrag återkallats då bristerna inte åtgärdats.

Nedan redovisas det totala antalet fristående skolor som ingår i Skolverkets tillsynsverksamhet.

Tabell 5. Totalt antal verksamma fristående skolor (huvudmän) som omfattas av tillsyn 2001/2002

2001/2002

Grundskolor

475

– varav 338 även med förskoleklass

Särskolor

29

– varav tre även med förskoleklass – varav 10 även med gymnasiesärskola

Gymnasieskolor

142

Gymnasiesärskolor

9

Internationella skolor

7

– varav tre även med gymnasieskola

Riksinternatskolor

3

Summa

665

Kompletterande utbildningar1) 2)

205

1) Inkl. utbildningar med enbart statlig tillsyn. 2) Antal skolor med kompletterande utbildningar är 94.

Läsåret 2002/2003 har 53 fristående grundskolor, en fristående särskola, 54 fristående gymnasieskolor och två fristående gymnasiesärskolor totalt 110 nya fristående skolor startat enligt pressmeddelande från Skolverket den 21 november 2002. Totalt finns läsåret 2002/2003 således 775 verksamma fristående skolor i Sverige.

5 Sammanfattning

I statliga utredningar under 1900-talet, så som det kommer till uttryck i skolberedningar, betänkanden och propositioner, finns en förståelse för behovet av att ta tillvara olika pedagogiska inriktningar och sätt att undervisa i enskilda/fristående skolor – under förut-

sättning att skolorna når målen för en ”god skola” och att stat och kommun värnar om (säkerställer) att utbildning för alla elever i landet är likvärdig. På 1990-talet har själva rätten att välja skola tillkommit som argument för fristående skolor men också att den rätten i sin tur ses som ett av sätten att höja kvalitén och öka resurseffektiviteten inom skolväsendet.

I kapitel 1 i detta PM, redovisas översiktligt historik kring fristående skolor, aktuella utredningar samt de nya bestämmelser för fristående skolor som tillkommit under 1990-talet. Författningsbestämmelserna skiljer sig åt mellan olika typer av fristående skolor vilket redovisas i översikter i kapitlet.

De flesta reglerna i skolförfattningarna gäller bara för det offentliga skolväsendet. Fristående skolor däremot verkar inom ramen för fri företagsverksamhet eller fri föreningsverksamhet.

I 1 kap. 3 § skollagen definieras fristående skolor som ”Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer..”.

Markeringen ”vid sidan av” kännetecknar även det sätt på vilket fristående skolor regleras i skolförfattningarna. De regler som gäller för de fristående skolorna finns huvudsakligen i 2 a kap., 2 b kap. och 9 kap.skollagen.

För att garantera elevernas rätt till en likvärdig utbildning av hög kvalitet skall alla skolor, oavsett huvudman, ha jämförbara ekonomiska villkor.

Villkoren för ”tillstånd”, rätt till bidrag och tillsyn för de olika typerna av fristående skolor beskrivs i kapitel två. De skolor som beskrivs är enskild förskola och enskilt fritidshem, fristående förskoleklass, fristående grundskola och särskola, fristående gymnasieskola och gymnasiesärskola, internationella skolor, riksinternatskolor samt kompletterande utbildningar. Omfattningen av dessa skolor i landet i absoluta tal och i procent redovisas för läsåret 2001/2002.

Fristående skolor skall följa de allmänna mål och den värdegrund som gäller för det offentliga skolväsendet. Skolorna får inom denna ram ha en konfessionell inriktning. Det är dock inget krav att följa de nationella läroplanerna, de nationella kursplanerna eller timplanerna så länge utbildningen ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som ges i det offentliga skolväsendet.

I praktiken följer dock de flesta fristående skolor både de nationella läroplanerna och de nationella kursplanerna. Men det finns

skolor som har en egen läroplan (t.ex. Waldorfskolor) eller egna ämnen vilket är tillåtet så länge utbildningen inte strider mot skollagens och läroplanernas allmänna mål och värdegrund.

Vid sidan av läro-, kurs- och timplaner finns åtskilliga andra bestämmelser som gäller för det offentliga skolväsendet men inte för fristående skolor. Så gäller t.ex. inte de skolformsvisa förordningarna grundskoleförordningen, särskoleförordningen, gymnasieförordningen, gymnasiesärskoleförordningen eller specialskoleförordningen för fristående skolor annat än där så särskilt anges.

Istället finns ett begränsat antal bestämmelser samlade i en särskild förordning om fristående skolor. I denna förordning finns vissa bestämmelser men inte så många eller så detaljerade som för det offentliga skolväsendet. För vissa, för elevernas rättssäkerhet viktiga frågor finns hänvisningar till de skolformsvisa förordningar som gäller för det offentliga skolväsendet. Det gäller bl.a. antagningsvillkor till gymnasieskolan och betygsbestämmelser för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Just dessa särskilt utpekade bestämmelser gäller således för både offentliga och fristående skolor.

Internationella skolor, riksinternatskolor samt kompletterande skolor och utbildningar regleras huvudsakligen i särskilda förordningar.

I kapitel tre redovisas reglerna för det offentliga skolväsendet i tillämpliga delar och jämförs med regleringen för fristående skolor när det gäller skolans värdegrund och allmänna mål, konfessionell inriktning, kunskaper och färdigheter i kursplaner och timplaner, antagningsvillkor och urvalsgrunder, nationella prov, betyg och prövning, rektor och lärare, skolhälsovård och tystnadsplikt samt huvudman för skolan.

I kapitel fyra redovisas Skolverkets arbete med fristående skolor, hur många ansökningar som behandlas, hur remissförfarandet till kommunerna går till, kriterier för godkännande och/eller rätt till bidrag samt hur tillsynen går till.

Antalet ansökningar till Skolverket har under 1990-talet ökat med cirka 30 ansökningar per år för fristående grundskolor. Sedan 1997, då Skolverket övertog ansvaret för fristående gymnasieskolor, har antalet ansökningar ökat med cirka 50 ansökningar per år. Antal ansökningar till fristående särskolor och fristående gymnasiesärskolor har varit mycket lågt under 1990-talet, 1 till 5 ansökningar per år totalt. De senaste åren har dock ansökningarna blivit fler även för särskolor och gymnasiesärskolor.

År 2002 inträffade dock ett kraftigt trendbrott då antalet ansökningar för att starta fristående grundskola minskade från 251 ansökningar år 2001 till 131 ansökningar år 2002. Även antalet ansökningar för att starta fristående gymnasieskolor minskade, dock inte så kraftigt.

Totalt finns i Sverige under innevarande läsår 2002/2003 775 verksamma fristående skolor inom alla skolformer. Antal godkända skolor och gymnasieskolor med rätt till bidrag är högre. De senaste åren har endast omkring 40 procent av godkända skolor startat skolverksamhet i beräknad tid. Om skolan inte kommer igång ett läsår efter beslut om godkännande återkallar Skolverket godkännandet/rätten till bidrag.

Appendix 1

Lagrum för fristående skolor

Skollagen

1 kap. 3 § Allmänna föreskrifter – definition av fristående skolor. 2 a kap. 13–20 §§ Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg – enskild verksamhet. 2 b kap. 6–13 §§ Förskoleklassen – godkännande m.m. för enskilda att bedriva utbildning motsvarande förskoleklassen. 3 kap. Skolplikt och motsvarande rätt till utbildning – befrielse från utbildningsinslag och prövning 12 § och fristående skolas anmälningsskyldighet om att skolplikten fullgörs 14 §. 9 kap. Fristående skolor. 10 kap. 1–1 c §§ samt 3 § Särskilda utbildningsformer 14 kap. 7 a § Skolhälsovård - för fristående skolor.

Förordningar

Det finns en förordning (1996:1206) om fristående skolor som är uppdelad i fyra skolformskapitel: 1 kap. Fristående förskoleklass 1 a kap. Fristående grundskolor och fristående särskolor 2 kap. Fristående gymnasieskolor och fristående gymnasiesärskolor 3 kap. Skolor som enbart står under statlig tillsyn (används sällan) 4 kap. Kompletterande skolor (upphävd den 30 juni 2000)

De olika skolformsförordningarna, dvs. grundskoleförordningen, särskoleförordningen, gymnasieförordningen samt gymnasiesärskoleförordningen gäller inte för fristående skolor generellt sett. Vissa paragrafer gäller dock men hänvisningar finns då inskrivna i förordningen om fristående skolor.

För huvudmän för fristående skolor gäller förordning (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmän inom det offentliga skolväsendet m.m.

Förordning (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet gäller även för fristående skolor och riksinternatskolor (4 §).

För riksinternatskolor finns förordning (1991:1080) om riksinternatskolor. I denna förordning finns hänvisningar till skollagen kap. 9 Fristående skolor samt till grundskoleförordningen och gymnasieförordningen.

För kompletterande utbildningar finns samtliga bestämmelser i en förordning (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar. Den gäller från och med den 1 juli 2000. I 7 § i denna förordning är även bestämmelserna i 1 kap. 2 § tredje stycket skollagen om värdegrunder inskrivna.

För internationella skolor finns en förordning (1996:1398) om statsbidrag till internationella skolor.

Förordning (2000:523) om statsbidrag för att främja internationella kontakter inom skolans område gäller enligt 1 § sådana skolor och utbildningar som regleras i 9 kap. skollagen samt kompletterande utbildningar.

Appendix 2

Jämförelser mellan offentliga skolväsendet och fristående skolor (skolförfattningar)

Skolform:

Alla skolformer

Kommentarer fristående skolor

Grundläggande bestämmelser:

Allmänna mål och värdegrunder (skollag och läroplaner)

ja, indirekt

1)

Krav/hänvisning finns i 9 kap.

Icke-konfessionell undervisning

nej

Får ha konfessionell inriktning

Nationella läroplaner

nej Nationella läroplaner används vanligen Andra läroplaner kan finnas Ytterligare mål kan finnas Nationella kursplaner används vanligen

Nationella kursplaner o. betygskriterier

nej

Egna ämnen/kursplaner och betygskriterier får finnas

Nationella timplaner (försök pågår i 80 kommuner att arbeta utan timplaner i

grundskolan)

nej Nationella timplaner

används men annan fördelning av tiden är tillåten

Elever:

Öppen för alla elever i kommunen (riksrekryterande gymnasie-

utbildningar finns dock)

nej Öppen för alla elever i landet

Vårdnadshavares önskemål behöver inte beaktas om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår

ja

Modersmålsundervisning skall anordnas

ja

Tystnadsplikt och handlings-

sekretess gäller

nej Särskild reglering om tystnadsplikt

1) ja = författningarna överensstämmer. nej = författningarna överensstämmer inte.

Skolform:

Alla skolformer

Kommentarer fristående skolor

Personal:

Rektor skall finnas utbildning och erfarenhet erfordras

ja

1)

Ledningen av utbildningen får utövas av flera personer om det finns särskilda skäl

Lärarutbildning erfordras

ja

Skolhälsovård:

Skolhälsovård enligt 14 kap. skollagen

nej/ja Reglering av offentlig och

privat vård skiljer sig åt. En § finns dock inskriven i skollagens 14 kap. om ”motsvarande” skolhälsovård som offentliga skolväsendet

Förordningar:

Skolformsvisa förordningar

nej Förordning om fristående skolor

Förordning om kvalitetsredovisning ja Förordning om uppgiftsskyldighet ja

Huvudman:

Huvudman – offentligrättsligt reglerad

nej Huvudman – privaträttsligt reglerad

Tillsyn:

Tillsyn av Skolverket

ja

Skolverket kan rikta kritik

Skolverkets ställningstagande kan ej överklagas

ja Skolverket kan rikta kritik

Godkännande/rätt till bidrag kan återkallas

Skolverket saknar sanktionsrätt

nej

Överklaganderätt till förvaltningsdomstol

Regeringen får meddela föreskrifter och beslut

nej

1)

1) ja = författningarna överensstämmer. nej = författningarna överensstämmer inte.

Skolform:

Grundskolan/särskolan

Kommentarer fristående skolor

Bestämmelser om urval:

Närhetsprincipen gäller Öppen för alla

Förkunskapsprov för dans (och musik)

nej

Förkunskapsprov för dans och musik

Nationella prov och betyg:

Nationella prov i åk 9 skall anordnas (gr)

ja

Fristående skolors bedömningssystem är inte reglerat

Nationella betygsbestämmelser

nej

Skolan kan få medgivande att sätta nationella betyg varvid bestämmelserna blir tillämpliga

Elever:

Åtgärdsprogram skall utarbetas vid behov

ja

Särskoleelev får vara integrerad i grundskolan

nej Särskoleelev kan vara integrerad i fristående grundskola om skolan även är godkänd som en fristående särskola

Elevavgifter:

Inga elevavgifter

ja

1) ja = författningarna överensstämmer. nej = författningarna överensstämmer inte.

Skolform:

Gymnasieskolan/gymnasiesärskolan

Kommentarer fristående skolor

Bestämmelser om urval:

Bestämmelser om urval gäller

ja1)

Utbildningsinnehåll:

Programmål nej Gäller inte

Styrdokument:

Nationellt program

nej Utbildningen kan motsvara nationellt program (skall vara likvärdig med)

Specialutformat program

nej Utbildningen kan motsvara specialutformat program (skall vara likvärdig med)

Individuellt program skall anordnas nej Individuellt program får ej anordnas Kärnämnen skall finnas ja Nationella kurs- och timplaner skall finnas

nej Kurs- och timplaner skall

finnas

Åtgärdsprogram skall utarbetas vid behov (gy)

ja

Utbildningens totala omfattning (gy)

ja

Nationella prov och betyg:

Nationella kursprov (gy)

ja

Nationella betygsbestämmelser gäller

ja Waldorfskolor kan utfärda

intyg

Prövning (gy) ja/nej Enbart egna elever och

tidigare elever

Elevavgifter:

Inga elevavgifter

ja

1) ja = författningarna överensstämmer. nej = författningarna överensstämmer inte.

Appendix 3

Litteraturförteckning

1. Ds 2000:3 En ny eftergymnasial yrkesutbildning

2. Damgren, Jan: Föräldrars val av fristående skolor, Forskarutbildningen i pedagogik, Lärarutbildningen – Malmö Högskola, 2002

3. Eeg-Olofsson, Ann-Katrin: Katolska skolan i Göteborg, en fallstudie 1998, Rapport nr 1998:11, Institutionen för pedagogik, Göteborgs universitet, 1998

4. Francia, Guadalupe: Policy som text och som praktik, Pedagogiska institutionen, Stockholms universitet, 1999

5. Föreningen för svensk undervisningshistoria: Utbildningshistoria 1988 vol. 162, Uppsala 1988

6. Föreningen för svensk undervisningshistoria: Utbildningshistoria 1994 vol. 176, Uppsala 1994

7. Gerle, Elisabeth: Mångkulturalism – för vem? Om Sverige i förändring, Landskrona 1999

8. Gerle, Elisabeth: Mångkulturalismer och skola?, Från Utbildningsdepartementets Värdegrundsprojekt, Stockholm 2000

9. Gedin, Marika & Sjöblom Yvonne: Från Fröbels gåvor till Reggios regnbåge. Stockholm 1995 10. Hedin, Christer & Lahdenperä, Pirjo: Värdegrund och samhällsutveckling, Från Utbildningsdepartementets Värdegrundsprojekt, Stockholm 2000 11. Hellman, Jonas: Det blommar i Skolsverige, Stockholm 2000 12. Kritisk Utbildningstidskrift: Privata skolor. Inblick i en brokig bransch. 2/99, Solna 1999 13. Marklund, Sixten: Skolsverige 1950–1975, del 6, Rullande reform, Stockholm 1989 14. Nilsson Ingrid red.: Skilda lärohus – privat och offentlig undervisning – växelverkan, alternativ, förnyelseinsatser, Rapport från ett nordiskt symposium i Höllviken, Sverige 5–6 november 1987, Universitetsförlaget Dialogos AB, Lund.

15. Nilsson, Ingrid: Fristående skolor – internationell forskning 1985-2000, Forskning i fokus, nr 2, Skolverket, 2002 16. Prop. 1982/98:1 Om skolor med enskild huvudman m.m. 17. Prop. 1985/86:10 Om ny skollag m.m. 18. Prop. 1990/91:100 Bil. 10 Budgetpropositionen; Vissa skollagsfrågor. 19. Prop. 1991/92:95 Om valfrihet och fristående skolor. 20. Prop. 1992/93:230 Valfrihet i skolan. 21. Prop. 1995/96:200 Fristående skolor m.m. 22. Prop. 1997/98:6 Förskoleklass och andra skollagsfrågor 23. Prop. 1998/99:45 Fristående förskoleklass 24. Prop. 2001/02:35 Fristående skolor 25. Roth Hans Ingvar: The Multicultural Park, Skolverket, Stockholm 1999, Dnr 99:478 26. Skolverket: Godkännande av fristående skolor som motsvarar grundskolan – erfarenheter och synpunkter, Skolverkets rapport nr 108, 1996, Dnr 95:1899 27. Skolverket: Riktlinjer för tillsyn av utbildningen vid fristående skolor för skolpliktiga,1997-11-05, Dnr 97:2455 28. Skolverket: Riktlinjer för tillsyn av utbildningen vid fristående gymnasieskolor, 1997-12-01, Dnr 97:2455 29. Skolverket: Samhällsekonomiska effekter av ökad valfrihet inom skolsektorn, maj 1998, Dnr 97:1408 30. Skolverket: Utbildning för International Baccalaureate (IB) Dnr 98:78 31. Skolverket: Fristående grundskolor 1997, Dnr 98:3053 32. Skolverket: Hur fristående skolor tillgodoser behoven hos särskilt stödkrävande elever, 1998, Dnr 1998:2589 33. Skolverket: Fristående grundskolor 1998, Dnr 99:2085 34. Skolverket: Fristående gymnasieskolor, 1999, Dnr 99:3248 35. Skolverket: Kartläggning av elever i fristående skolor, 2000, Dnr 2000:686

36. Skolverket: Kommunernas yttrande över friskoleansökningar, Dnr 2001:3238, 2001 37. Skolverket: Barnomsorg, skola och vuxenutbildning i siffror 2002, del 2, rapport nr 214, 2002 38. Skolverket: Barnomsorg, skola och vuxenutbildning, Jämförelsetal för huvudmän, del 1, rapport nr 215, 2002 39. Skolverket: Beskrivande data om barnomsorg, skola och vuxenutbildning 2002, rapport nr 218, 2002 40. Skolverket: Betygsättningen i fristående skolor, Nationella kvalitetsgranskningar 2001-2002, 2002, Dnr 2001:337 41. Skolverket: Utvärdering av handläggningen av fristående skolor, Dnr 2002:3432, 2002 42. SOU 1949:55 Privata skolor för yrkesutbildning med förslag till bestämmelser om tillsyn avgiven av 1946 års skolkommission, 1949 43. SOU 1981:34 Fristående skolor för skolpliktiga elever: Delbetänkande av kommittén angående skolor med enskild huvudman, 1981 44. SOU 1983:1 Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever: Slutbetänkande av kommittén angående skolor med enskild huvudman, 1983 45. SOU 1992:38 Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter: Betänkande av särskild utredare, Sven-Åke Johansson 46. SOU 1998:11 Fristående utbildningar med statlig tillsyn inom olika områden. Betänkande av Utredningen om översyn av det statliga stödet till kompletterande skolor 47. SOU 1998:112 Resurser på lika villkor? Delbetänkande av Kommittén för uppföljning av resursfördelning till fristående grundskolor, 1998 48. SOU 1999:98 Likvärdiga villkor? Slutbetänkande av Kommittén för uppföljning av resursfördelning till fristående grundskolor, 1999 49. SOU 2000:19 Från dubbla spår till Elevhälsa. Slutrapport av elevvårdsutredningen, 2000

50. SOU 2001:12 Fristående gymnasieskolor- hot eller tillgång? Slutbetänkande av Kommittén för uppföljning av resursfördelning till fristående grundskolor, 2001 51. Ståhle, Ylva: Insyn eller medverkan? Hur huvudmannaskapet påverkar föräldrars val av barnomsorg, trivsel och föräldrasamverkan. Stockholms socialtjänsts Forsknings- och utvecklingsbyrå FoU-rapport 1995:6 52. Välfärdsbulletinen Nr 2 – 2000 53. Östman, Elizabeth: Fristående grundskolor – Förr – Nu – I framtiden?, Juridiska institutionen, Stockholms universitet 2000.

Bilaga 3 Bilaga 3 Bilaga 3 Bilaga 3

Rektor i enskilda skolor Rektor i enskilda skolor Rektor i enskilda skolor Rektor i enskilda skolor

av Curt Riberdahl

f.d. professor

och Lars Meyer

förbundsjurist

Januari 2002

Innehåll Innehåll Innehåll Innehåll

1 Bakgrund .......................................................................... 117

2 Nuvarande verksamhetsformer för enskilda skolor................. 118

3 Äldre offentligrättslig reglering av enskilda skolor. Offentlig förvaltning genom enskilda? .................................. 119

4 Grunderna för olika associationers inre organisation.............. 121

5 Stiftelsens inre organisation................................................ 124

6 Närmare om offentlig rätt och civilrätt ................................. 124

7 Aktiebolagets styrelse och rektorsrollen................................ 125

8 Rektorsrollen i förhållande till styrelsen eller motsvarande i de övriga juridiska personerna............................................. 126

9 Verkställande direktören och rektorsrollen............................ 126

10 Rektors rättshandlingsförmåga för bolagets räkning .............. 127

11 Juridiskt ansvar ................................................................. 127

12 Alternativa modeller för statlig styrning. Ägardirektiv eller offentligrättslig reglering .................................................... 128

13 Sanktioner i skollagstiftningen ............................................ 129

14 Eventuella begränsningar i verksamhetsformerna. Friskoleverksamhet bedriven av det allmänna? ..................... 129

15 Sammanfattande bedömning .............................................. 132

1 Bakgrund

I propositionen Fristående skolor (prop. 2001/02:35) framläggs åtskilliga förslag som syftar till att skapa lika förutsättningar och villkor för fristående och kommunala skolor. Detta förutsätter en offentligrättslig reglering.

Enligt direktiven till Skollagskommittén (Dir. 1999:15) skall kommittén bl.a. utreda om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun såvitt avser rektors ansvar behöver förtydligas samt i vilken utsträckning och för vilka frågor rektor skall utpekas som ansvarig eller om ansvaret skall flyttas till t.ex. skolhuvudmannen.

Vi har uppfattat vårt uppdrag så att det primärt avser frågan om en i huvudsak med den kommunala skolan likartad reglering av rektors ställning kan åstadkommas utan att detta strider mot associationsrättslig lagstiftning eller, i förekommande fall, mot stiftelselagen. Vår PM avser att utgöra ett underlag för kommitténs vidare arbete med denna fråga.

Utgångspunkten för vår bedömning är därför nu gällande reglering av rektors ställning i den kommunala skolan. Våra bedömningar, som väsentligen är principiella, bör dock kunna gälla också vid ändringar i regelsystemet.

Någon ingående redovisning för rektors ställning i kommunerna skall ej göras i detta sammanhang. Här kan hänvisas till kommitténs promemoria 2000-04-03 och därefter till promemoria 2001-10-30. Det bör räcka med att konstatera att rektor utöver den allmänna bestämmelsen i 2 kap. 2 § skollagen enligt skolförfattningarna getts en exklusiv beslutanderätt i vissa fall, där den kommunala nämnd som ansvarar för skolan inte kan ingripa. Ofta, men inte alltid, handlar det om myndighetsutövning mot enskild. Rektors s.k. pedagogiska ledningsansvar kommer främst till uttryck under 2.8. i läroplanen för det obligatoriska skolväsendet m.m. Bestämmelserna

i läroplanen avser dock inte någon exklusiv beslutanderätt för rektor utan har närmast karaktären av en av staten dikterad befattningsbeskrivning. Bestämmelserna torde dock kunna bli aktuella vid skolverkets tillsyn över skolväsendet. Utövning av det pedagogiska ledningsansvaret kan påverka resursbedömningen och därför ha ekonomiska konsekvenser för skolverksamheten.

Samtidigt vill vi framhålla att nuvarande regelsystem är oklart på många punkter. Kan rektor grunda någon beslutsrätt direkt på den allmänna bestämmelsen om det pedagogiska ledningsansvaret? Kan nämnden ingripa i sådana frågor och i så fall hur? Vad gäller när skolförfattningarna inte uttryckligen anger att beslutsrätten ankommer på rektor eller nämnden? Vi har inte anledning att gå in på dessa frågor, men anser för vår del att de bör analyseras i kommitténs fortsatta arbete. Om man ger den kommunala nämnden några befogenheter härvidlag är det rimligt att anta att motsvarande befogenheter bör ankomma på bolagsstyrelsen i friskolan.

2 Nuvarande verksamhetsformer för enskilda skolor

Enligt uppgift från sekretariatet fanns 614 godkända fristående grundskolor i juli 2001. Av dem var 34 % aktiebolag, 22 % ideell förening, 20 % ekonomisk förening, 16 % stiftelser, 6 % enskilda näringsidkare och 2 % handelsbolag.

I fråga om gymnasieskolan redovisas associationsformerna i betänkandet Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång? (SOU 2001:12 s. 107 f.). De två dominerande associationsformerna är aktiebolag och stiftelser, men också andra former förekommer. Antalet skolor med aktiebolag som huvudman har vuxit snabbast. Kommittén har gjort intervjuer bland skolornas representanter om deras syn på lämpligaste associationsform (bet. s. 108–109).

Vidare redovisas den faktiska arbetsfördelningen mellan styrelse och rektor. Styrelsen tar de viktiga strategiska och ekonomiska besluten men överlämnar till rektor att besluta i frågor som rör den dagliga verksamheten. Det ankommer på rektorn att inför styrelsen redovisa verksamheten och dess resultat samt lämna förslag på hur verksamheten skall utvecklas (bet. s. 84). Styrelsen har ofta en professionell sammansättning.

3 Äldre offentligrättslig reglering av enskilda skolor. Offentlig förvaltning genom enskilda?

För att bedöma om konflikter kan uppstå mellan en offentligrättslig reglering och associationsrätten bör av systematiska skäl i korthet redovisas hur frågan har lösts i äldre rätt och hur nyare doktrin ser på frågan om offentlig förvaltning genom enskilda.

Bakgrunden till en offentligrättslig reglering av enskilda skolor får sökas i det faktum att staten eller kommunerna i allt väsentligt finansierar de enskilda skolorna med offentliga medel och då genom olika former av regleringar vill se till att de skolpolitiska målen följs. Till detta kommer skolplikten.

Det är givetvis en politisk fråga vilken omfattning en sådan reglering bör ha.

En översiktlig genomgång av tidigare gällande privatskoleförordning (SFS 1967:270) visar enligt vår mening att det i realiteten handlade om en form av offentlig förvaltning genom enskilda. Regelsystemet för den offentliga skolan var förebild. Förordningen ger enligt vår mening exempel på flera konflikter med associationsrätten, främst lagen om aktiebolag. Som exempel kan nämnas att förordningen föreskrev att ledningen av en privatskola skulle utövas av en styrelse på minst fem ledamöter och rektor eller studierektor. Mellan reglementet för privatskolan (7 §) och bolagsordningen kunde säkerligen uppkomma konfliktpunkter. I varje privatskola skulle finnas ett kollegium och andra organ med viss beslutsrätt. Revision skulle verkställas av minst två revisorer, av vilka RRV utsåg en.

Också i fråga om enskilda yrkesskolor fanns särbestämmelser i 24 kap. dåvarande skolstadga.

Det nu sagda får inte uppfattas som ett hinder mot en långtgående offentligrättslig reglering av enskilda skolor som finansieras med offentliga medel. De exempel vi här angett handlar om de fall då regleringen kan antas strida mot associationsrättens regler om associationens inre organisation. Även i sådana fall bör emellertid särreglering kunna ske i form av undantagsregler i den associationsrättsliga lagstiftningen. Därmed löser lagstiftaren eventuella lagkonflikter.

Som framgår av det följande anser vi att de regler om rektors ställning som är aktuella i detta fall knappast behöver medföra några undantagsregler i den associationsrättsliga lagstiftningen.

Till bilden hör att bestämmelserna i 29 § hälso- och sjukvårdslagen om verksamhetschefens ansvar inom hälso- och sjukvård numera avser såväl offentlig som privat sjukvård utan att detta förhållande ansetts medföra behov av ändringar i den associationsrättsliga lagstiftningen (se Sahlin: Hälso- och sjukvårdslagen, 5:e uppl. s. 228 ff.).

Det finns emellertid anledning att allmänt sett analysera effekterna av att offentlig förvaltning anförtros enskilda från rättslig synpunkt. Vi nöjer oss i detta sammanhang endast med att peka på problemen. För en mer ingående framställning kan hänvisas till den rättsliga analys som skett i Lena Marcussons avhandling ”Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet”, Iustus 1989.

Betygssättning och disciplinärenden är några exempel på myndighetsutövning i den kommunala skolan. Det som är att anse som myndighetsutövning i den offentliga skolan bör rimligen också anses som myndighetsutövning i den enskilda skolan under förutsättning att verksamheten grundas på samma eller likartade författningsbestämmelser.

Av 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen följer att sådan myndighetsutövning kan överlämnas till enskild om det sker med stöd av lag. Det intressanta blir då bl.a. vilka rättsliga konsekvenser detta får för den enskilda skolan, dess rektor och övrig personal. För skolans huvudman kan det gälla olika kontrollformer som revision, statlig tillsyn och besvärsprövning. Vidare uppkommer frågan om den enskilde huvudmannens skadeståndsrättsliga ansvar för vårdslös myndighetsutövning. För rektor och annan personal i den enskilda skolan kan det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel och andra brott enligt 20 kap. brottsbalken aktualiseras. Enligt vår mening är det rimligt att utgå från att en rektor i en enskild skola som i grunden har samma författningsenliga befogenheter och skyldigheter som en rektor i en kommunal skola också bör ha samma juridiska ansvar i fråga om ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild.

Slutligen uppkommer frågan om de enskilda skolornas verksamhet skall kunna granskas av JO och i vilken omfattning offentlighetsprincipen bör gälla för dem. Bägge dessa frågor faller utanför ramen för vårt uppdrag.

4 Grunderna för olika associationers inre organisation

Som framgår av benämningen association är bolags- och föreningsformerna organisationsformer för samverkan. Aktiebolagsrätten har emellertid utvecklats så att det numera inte är något som hindrar att ett rättssubjekt ensamt bildar och äger ett aktiebolag. Stiftelsen är däremot inte en association då den är så att säga självägande.

Beträffande den inre organisationen för associationer kan man säga att den grundläggande konstruktionen är densamma för aktiebolaget och de två föreningsformerna. De har samtliga ett övergripande beslutande organ och underordnade förvaltande sådana. Handelsbolaget, med särregleringen kommanditbolaget, har en annan konstruktion med bolagsmän obegränsat ansvariga för bolagets förbindelser där var och en har såväl förvaltningsansvar som rättshandlingsförmåga för bolagets räkning.

a) Aktiebolaget

Aktiebolaget har bolagsstämman, bestående av aktieägarna, som beslutande organ utan möjlighet att direkt delta i bolagets förvaltning. Stämman kan däremot genom ägardirektiv lägga fast riktlinjer och anvisningar rörande förvaltningen. Dessa direktiv är bindande för de förvaltande organen så länge de ej strider mot tvingande aktiebolags- eller andra rättsliga regler.

De förvaltande organen är styrelse och i förekommande fall verkställande direktör. Styrelsen har det överordnade ansvaret för bolagets förvaltning och ansvarar också för bolagets organisation. Den verkställande direktören, som inte är obligatorisk i så kallade privata aktiebolag, har ansvar för bolagets löpande förvaltning vilket förenklat kan uttryckas som för den dagliga driften. Han har därvid att följa de direktiv styrelsen utfärdar. Den löpande förvaltningen omfattar, förutom rättshandlande, ledningsfunktion över alla i bolaget anställda och också organisation av verksamheten på lägre nivå än den som hanteras av styrelsen. Framförallt i det senare avseendet kan variationer förekomma beroende på bolagets storlek. Verkställande direktören bär på samma sätt som styrelseledamöterna ett eget direkt ansvar inför bolagsstämman för sin förvaltning.

Vad principiellt gäller förvaltningsansvaret är det aktiebolagsrättsligt entydigt att all verksamhet inom bolaget utan undantag skall utgå från styrelsens och verkställande direktörens intentioner.

Allt beslutsfattande under de förvaltande organen skall därför härledas från dessa genom delegation lämnad i någon form eller på grund av arbetsfördelning.

Förvaltningsansvaret är förenat med ekonomiskt ansvar för bolagets verksamhet i visst avseende. Här åsyftas inte skadeståndsansvar vid försumlig förvaltning utan det personliga ansvar styrelseledamöter har för bolagets förbindelser om en förluströrelse tillåts pågå så länge att risk föreligger för att borgenärernas säkerhet träds för nära. Regelverket kring en sådan situation är förknippat med begreppet tvångslikvidation. Det är alltså nödvändigt för styrelsen att hela tiden hålla sig väl informerad om bolagets ekonomiska situation. Detta kommer också numera till direkt uttryck i lagen.

Rättshandlingsförmåga för bolagets räkning följer samma mönster som råder för förvaltningen. Styrelsen förfogar över frågan om firmateckningsrätt för bolaget dvs. om vem som kan binda bolaget genom avtal upp till kompetensens yttersta gräns. Firmateckningsrätten är ett verkställighetsinstrument och förutsätter grundläggande behöriga beslut. Verkställande direktören har emellertid en egen, i lag given, mer begränsad firmateckningsrätt inom ramen för löpande förvaltning. Allt rättshandlande för bolaget i nivån under de förvaltande organen bygger på fullmakter. Dessa skall utgå från de förvaltande organen och framförallt då den verkställande direktören eftersom fråga är om verksamhet inom dennes revir. S.k. ställningsfullmakter förekommer också.

b) Den ekonomiska föreningen

Lagen om ekonomiska föreningar kan sägas ha aktiebolagslagen som förebild. Den inre organisationen är i grunden densamma med ett överordnat beslutande organ – föreningsstämman. De underordnade förvaltande organen är en obligatorisk styrelse och en verkställande direktör med eget kompetensområde i större föreningar och i övrigt som en frivillig möjlighet.

En skillnad råder emellertid i förhållande till vad som sagts ovan om aktiebolaget. För den ekonomiska föreningen saknas nämligen regler om tvångslikvidation när det egna kapitalet förbrukas. Den kritiska gränsen blir då istället när föreningens tillgångar endast täcker dess skulder och förlustverksamheten drivs vidare under förbrukande av avsevärda medel.

Förvaltningsansvaret är i övrigt detsamma som inom aktiebolagsrätten.

c) Den ideella föreningen

För den ideella föreningen saknas som bekant lagstiftning. Bilden av denna juridiska person är därför mer diffus än de ovan behandlade. Man måste dock utgå ifrån att en överordnad beslutsfunktion utövas av medlemmarna och att ett system finns för förvaltningsfunktionen. Avsaknaden av lag skapar en större organisatorisk frihet och det kan finnas möjligheter att konstruera förvaltningsdelen på annat sätt än enligt den mer traditionella associationsrättsliga modellen. Huvudregeln för förvaltningen torde dock vara densamma med ett överordnat organ.

Ansvar i civilrättslig bemärkelse åvilar deltagare i förvaltningen enligt reglerna om sysslomän i handelsbalken.

d) Handelsbolaget

Handelsbolaget som konstruktion bygger på avsevärd avtalsfrihet mellan bolagsmännen. Lagen i sig har inga krav på vare sig beslutande eller förvaltande organ utan verksamheten i bolaget utgår från bolagsmännen själva. Den inre organisationen kan regleras genom bolagsavtalet exempelvis med stämma och styrelse men ansvaret för bolagets förbindelser kommer att ligga kvar på bolagsmännen som också enligt lagens huvudregel var och en kan rättshandla för bolagets räkning och således också därigenom binda övriga bolagsmän.

Bolagsmännen, som genom bolagsavtalet konstituerar den inre organisationen, kan ses som motsvarande beslutande och förvaltande organ. Styrnings- och ansvarsmönster blir således detsamma som i de tidigare behandlade formerna.

Kommanditbolaget är en särart av handelsbolaget där vissa av bolagsmännen, dock ej alla, endast svarar för bolagets förbindelser med ett i bolagsavtalet angivet belopp.

5 Stiftelsens inre organisation

Stiftelsen är ingen association eftersom den saknar ägare. Som juridisk person brukar den benämnas en självägande förmögenhet som styrs av ett förvaltande organ enbart med utgångspunkt i stiftelselagen och stiftelseförordnandet eller stiftelsens stadgar som är det vanligaste uttrycket. Stiftelse med vad som kallas egen förvaltning har endast styrelsen som förvaltningsansvarig. Beslutsfattande och rättshandlande på nivån under styrelsen sker således genom delegation och fullmakt men i vissa avseenden också som en följd av arbetsfördelning. På samma sätt som gäller för de ovan behandlade associationerna förutsätts emellertid all verksamhet inom stiftelsen utgå från styrelsens intentioner.

6 Närmare om offentlig rätt och civilrätt

Att offentlig rätt i stor utsträckning påverkar associationer och stiftelser i deras verksamhet på olika sätt är en självklarhet. Lagstiftningen riktar sig då mot den juridiska personen som sådan och får då betydelse för förvaltningens utformning. En sådan reglering berör emellertid inte hierarkin inom den juridiska personen. Det övergripande förvaltningsansvaret kvarligger på de förvaltande organ den juridiska personen är utrustad med och någon lagkonflikt är inte för handen.

Situationen blir emellertid annorlunda om offentligrättslig lagstiftning medför att viss eller vissa personer anställda av den juridiska personen har en egen rätt att fatta beslut inom den löpande verksamheten. Dessa beslut utgår då inte från de förvaltande organen som enligt respektive rättssystem skall svara för förvaltningen och därför bär det juridiska ansvaret för den. Det senare i vart fall i ekonomisk bemärkelse. Här föreligger en principiell rättskonflikt, vilken dock kan undanröjas om man inför särlagstiftning. Om man bortser från det principiella och istället fokuserar på vilken saklig betydelse konflikten har blir det betydelsefulla hur det främmande beslutsfattandet påverkar det ansvar de förvaltande organen har enligt respektive rättssystem.

7 Aktiebolagets styrelse och rektorsrollen

Enligt aktiebolagslagen har styrelsen det övergripande förvaltningsansvaret för bolagets all verksamhet. I ett skolsammanhang måste detta innebära att styrelsen har att se till att förutsättningar är för handen för att nå de olika mål som gäller verksamheten. Uppgiften är vid och en mycket betydelsefull del är givetvis tillhandahållandet av erforderliga ekonomiska resurser. I den budget styrelsen tar fram för detta ändamål måste inrymmas såväl de kostnader som är hänförliga till bolagets verksamhet och som inte regleras av skolförfattningar som de särskilda kostnader som kan bli följden av rektors självständiga beslutanderätt med efterföljande verkställighetsåtgärder.

Rektors rättsliga ställning i nuvarande system i förhållande till skolstyrelsen framstår som något oklar även om den självständiga beslutanderätten i vissa frågor är odiskutabel. Vad man har anledning att fråga sig är nämligen om beslutanderätten inom den pedagogiska ledningen, som i allmänhet berör enskilda elever, och som kan vara kostnadskrävande, begränsas av de ekonomiska ramar som uppställts. Fråga är ju om offentlig rätt och en rättighetslagstiftning. Situationen blir annorlunda om rektors självständiga beslutsfattande leder till budgetöverskridanden och i förlängningen ett förbrukande av eget kapital. Som berörts i det föregående är en styrelse skyldig att vidta särskilda åtgärder för att undvika personligt betalningsansvar när en förluströrelse lett till att man har anledning att anta att halva bolagets registrerade aktiekapital förbrukats. Det är därför nödvändigt att extra noga följa den ekonomiska utvecklingen inom det verksamhetsområde som inte följer styrelsens riktlinjer och anvisningar utan skolförordningar. Som anställd har rektor givetvis också skyldighet att fortlöpande förse styrelsen med relevant information när så påfordras. Mot denna bakgrund kan påstås att en offentligrättslig reglering av aktuellt slag inte står i sådan konflikt med aktiebolagslagen att den inte går att införa. Styrelsen har nämligen alltid möjlighet att följa reglerna om tvångslikvidation och att inställa bolagets betalningar för det fall att ekonomin skulle spåra ur p.g.a. det offentligrättsliga inslaget. En rektor, som är medveten om ett sådant förhållande, kan rimligen inte utnyttja sin offentligrättsliga ställning för att åsamka bolaget ytterligare ekonomiska förpliktelser.

8 Rektorsrollen i förhållande till styrelsen eller motsvarande i de övriga juridiska personerna

Som framgått av vad som ovan redovisats rörande de aktuella juridiska personernas inre organisation återfinns alltid ett överordnat förvaltningsorgan med motsvarande funktion som aktiebolagsstyrelsen. Bilden är något annorlunda när det gäller handelsbolaget och dess särform kommanditbolaget men tydligt är ändå att förvaltningsansvaret där utgår ur bolagsmännen. Dessa kan därför i detta avseende jämföras med den styrelse som förekommer i de övriga juridiska personerna.

Eftersom förvaltningsfunktionerna i grunden är desamma oberoende av organisationsform kan man utgå ifrån att vad i det föregående sagts om aktiebolagets styrelse och rektorsrollen kan appliceras även på de övriga formerna även om ansvarsbilden inte är exakt densamma.

9 Verkställande direktören och rektorsrollen

Verkställande direktör kan finnas som förvaltningsorgan i aktiebolag och ekonomisk förening enligt lag. Förmodligen kan samma funktion etableras i ideell förening och handelsbolag där avtalsfriheten är vid. Däremot går inte detta enligt stiftelselagen där det framgår att allt förvaltningsansvar ligger på styrelsen. En motsvarande funktion får därför åstadkommas genom delegation och fullmakt men med primäransvaret kvar hos styrelsen.

Om man utgår från den lagreglerade funktionen beskrivs den som ett ansvar för löpande förvaltning. Förvaltningsåtgärder som är av ovanlig beskaffenhet eller av stor betydelse med hänsyn till omfattningen och arten av verksamheten ingår inte i löpande förvaltning utan är styrelseärenden. Styrelsen har tolkningsföreträde i gränsdragningsfrågorna och dessa förutsätts avgöras i instruktionen för verkställande direktören.

Vid en jämförelse mellan aktiebolagslagens ansvarsfördelning och den pedagogiska ledningen med till den knuten beslutanderätt som tillkommer rektor i det offentligrättsliga systemet synes allt vara sådant som skulle hänföras under begreppet löpande förvaltning i den aktiebolagsrättsliga nomenklaturen. Här skulle alltså den verkställande direktörens kompetensområde enligt aktiebolagslagen begränsas på ett påtagligt sätt med en offentligrättslig rektors-

funktion. Den s.k. pedagogiska ledningen och vad den inrymmer av beslutsfattande skulle helt ligga utanför hans förvaltning och påverkan. Kvar kommer att vara de förvaltningsdelar som inte regleras i skolförfattningar och bevakningen av den ekonomiska utvecklingen inom den pedagogiska funktionen. Genom den på detta sätt skapade nya gränslinjen inom förvaltningen uppstår ett behov av en tydlig legaldefinition av begreppet den pedagogiska ledningsfunktionen. Gränslinjen får inte samma betydelse om rektor tillika är verkställande direktör.

Begränsningen av verkställande direktörens kompetensområde utgör en principiell konflikt mellan de två rättssystemen men inte allvarligare än den som ovan beskrivits i relationen styrelse och rektor. Konflikten försvinner om inte någon verkställande direktör utses utan någon istället utrustas med delegation och fullmakt att hantera den förvaltning som ligger utanför skolförordningarna.

10 Rektors rättshandlingsförmåga för bolagets räkning

Om rektor fattar beslut direkt grundade på offentligrättslig reglering av den enskilda skolan, t.ex. olika beslut som avser myndighetsutövning binder rektor också på denna grund sin huvudman bolaget. I andra fall bör det sedvanliga civilrättsliga synsättet gälla, dvs. i detta fall den rättshandlingsförmåga som en bolagstjänsteman kan ha för bolagets räkning. Skall någon utan att ha ställning som förvaltande organ kunna ingå avtal för den juridiska personen bör detta i så fall ske p.g.a. fullmakt. S.k. ställningsfullmakt kan vara en möjlighet. Mer betydelsefullt rättshandlande inom en juridisk person bör dock inte vila på en sådan obestämd grund.

11 Juridiskt ansvar

Inom alla associationsrättsliga regelverk och även inom stiftelserätten finns ett skadeståndsansvar för ledamöter i förvaltande organ när den juridiska personen förorsakats skada antingen det skett uppsåtligen eller genom vårdslöshet eller försummelse vid förvaltningen. Detta ansvar, som kan utkrävas av den juridiska personen, måste begränsas för det fall att den ekonomiska skadan förorsakats av rektor inom ramen för den pedagogiska ledningen som ju inte kan påverkas genom det konventionella förvaltningssystemet. Frå-

gan beror ytterst på hur självständig rektors ställning blir i förhållande till styrelsen.

Skulle rektor i sin förvaltning förorsaka den juridiska personen ekonomisk skada genom fel eller försummelse skulle frågan om skadeståndsansvar vara att bedöma enligt reglerna för arbetstagares ansvar enligt skadeståndslagen. Detta torde gälla oberoende av om skadan förorsakats inom ramen för det offentligrättsliga ansvaret eller annars i tjänsten och likaså oberoende av om skadan drabbat den juridiska personen direkt eller som ett utifrån kommande skadestånd p.g.a. arbetsgivaransvar.

Vissa rektorsbeslut i ett offentligrättsligt regelverk utgör myndighetsutövning mot enskild. Sådant beslutsfattande sker under straffansvar enligt 20 kap. 1 § brottsbalken (tjänstefel).

12 Alternativa modeller för statlig styrning. Ägardirektiv eller offentligrättslig reglering

Det helägda kommunala bolaget utgör en god illustration av de två olika sätt på vilket offentligrättsliga regler kan appliceras på privaträttsliga juridiska personer. I 1991 års kommunallag ålades kommunerna att i egenskap av ensam ägare till aktiebolag och som någon slags huvudman för de verksamhetsstiftelser kommunen bildat ensam förbinda dessa juridiska personer till att tillämpa offentlighetsprincipen. Fråga blev således om ägardirektiv såvitt bolagen beträffade och, får förutsättas, stadgeändring i stiftelserna. Eftersom fråga blev om civilrättsliga åligganden för de juridiska personerna och inte offentligrättsliga kunde deras beslut om att inte utlämna en handling inte överklagas. Vad man på sin höjd kunde förvänta sig var att deras revisorer inom ramen för sin laglighetsgranskning kunde anmärka vid flagranta överträdelser vilken effekt detta nu kunde få.

Från och med 1995 ändrades emellertid detta på så sätt att i sekretesslagen intogs en bestämmelse innebärande att tryckfrihetsförordningens regler om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar också skulle gälla dessa juridiska personer. De skulle också jämställas med myndigheter vid tillämpning av sekretesslagen. Offentlig rätt blev därigenom direkt gällande och inte som tidigare i en slags civilrättsligt förmedlad form. Regelverket blev tydligt och inte beroende av olika formuleringar, beslut blev överklagbara och hanteringen kom direkt under det offentligrättsliga samhällets kontroll.

Skall likformighet mellan kommunala och enskilda skolor uppnås måste offentlig rätt gälla för båda kategorierna vilket utesluter den först behandlade modellen. Ett skäl är att garantier saknas för att bolagsstämmans direktiv stämmer överens med skollagstiftningen och man kan få olika praxis i olika friskolor.

Vi förordar därför att man använder sig av lagstiftning i stället för att gå vägen över ägardirektiv.

13 Sanktioner i skollagstiftningen

En sak är formerna för den statliga styrningen, en annan är vilka sanktioner som bristande efterlevnad av regelsystemet kan föranleda. Här finns redan nu statlig tillsyn liksom möjligheter att tillgripa sanktioner i form av återkallelse av tillstånd eller vägran att i fortsättningen utge bidrag till den enskilda skolan. Rent principiellt kan sådana sanktioner ha sin bakgrund i att rektor åsidosatt sina författningsreglerade åligganden. Sanktioner av detta slag drabbar emellertid primärt skolans huvudman och inte rektor. Samtidigt kan sådana sanktioner få den faktiska effekten att skolans ekonomiska svårigheter blir så stora att skolan måste läggas ned eller rekonstrueras. Relationen mellan rektor och skolans huvudman bygger på arbetsrättslig grund. Detta kan innebära att rektors underlåtenhet att uppfylla lagens krav med ekonomiska effekter för huvudmannen som följd kan leda till arbetsrättsliga disciplinpåföljder, uppsägning eller avsked. Sådana frågor avgörs av huvudmannen i sin egenskap av arbetsgivare inom ramen för det arbetsrättsliga systemet. I praktiken kan man anta att egenintresset talar för att en rektor söker leva upp till både det statliga regelsystemet och sin huvudmans intressen.

14 Eventuella begränsningar i verksamhetsformerna. Friskoleverksamhet bedriven av det allmänna?

Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att bedöma frågan om det finns anledning att genom lagstiftning begränsa de juridiska former i vilken en enskild skola får bedrivas. Frågan om verksamhet på s.k. non-profit-basis behandlas i annat sammanhang.

Däremot anser vi oss oförhindrade att redovisa vår syn från i första hand juridiska utgångspunkter på frågan huruvida staten eller

kommunerna får själva driva friskolor i privaträttsliga former. Man bör här skilja på det fall att man anser att bedriva det offentliga skolväsendet i annan verksamhetsform än skolförfattningarna föreskriver eller om man avser att driva en friskola som ett alternativ till det egna offentliga skolväsendet.

Staten

I kammarrättens i Stockholm dom 2001-05-31, mål nr 5060/2000, har den omständigheten att Lernia AB ägs av staten inte hindrat bolaget från att driva en friskola på gymnasienivå. Skolverket har avslagit bidrag bl.a. med motiveringen att det stred mot de grundläggande tankarna med friskolor som ett alternativ till de offentliga skolorna. Kammarrätten har däremot i olikhet mot länsrätten med en formalistisk tolkning av skollagen ansett att statligt ägande inte utgjorde något hinder för Lernia AB att driva friskola.

Enligt vår bedömning kan man med en ändamålstolkning av det slag som länsrätten gjort komma till en annan bedömning. Eftersom kammarrättens dom nu synes ha vunnit laga kraft får den anses återspegla gällande rätt. För en utomstående betraktare förefaller det dock som om staten inte utövat den ägarkontroll som behövts i fråga om Lernia AB. Det är enligt vår mening absurt att staten skall ge bidrag till sig själv och att staten skall konkurrera med det offentliga skolväsendet i detta fall i första hand de kommunala gymnasieskolorna. Mot bakgrunden av kammarrättens bedömning kan det enligt vår mening finnas anledning för kommittén att överväga frågan om ändrad lagstiftning närmast på så sätt att ett uttryckligt förbud för staten att bedriva enskilda skolor i konkurrens med den författningsreglerade obligatoriska skolan.

Kommunerna

Frågan om kommunal skolverksamhet i bolagsform har tidigare aktualiserats bl.a. i fråga om Osby samskola. Huvudmannen var där ett aktiebolag, där Osby kommun hade merparten av aktierna. Skolan har i motivuttalanden ansetts vara en fristående skola trots sin anknytning till en primärkommun enligt bestämmelsen om fristående skola i 3 a § skollagen (prop. 1982/83:1 s. 12 ff., 64 ff. och prop. 1983/84:118 s. 3).

Denna tolkning avser dock inte relationen till kommunallagens kompetensbestämmelser och hur man i övrigt skall se på möjligheten att driva den författningsreglerade kommunala skolan i bolagsform. Denna fråga har däremot diskuterats i Gunnar Bramstångs artikel ”Fråga huruvida stöd åt privatläroverk kan anses falla inom den primärkommunala kompetensen. Några synpunkter” i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1974 s. 191 ff. Bramstång går igenom möjligheterna till frivilliga insatser på undervisningens område såsom utbildningsstipendier, stöd till folkhögskolor etc., men behandlar inte relationen till specialförfattningarna närmare. Bramstång lämnar inte heller något bestämt svar i kompetensfrågan.

Rättsläget kan enligt vår mening dock ha ändrats på flera punkter sedan de här redovisade uttalandena gjordes.

Då gällande kommunallag från 1977 saknade bestämmelser om förutsättningarna för kommunal bolagsbildning. I 1991 års kommunallag regleras däremot förutsättningarna i 3 kap. 16 §. Enligt denna bestämmelse får kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av kommunal angelägenhet för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits här till bl.a. aktiebolag och vissa andra i lagen angivna associationsformer. Avser angelägenheten myndighetsutövning får överlämnande ske endast om det finns stöd för det i lag.

Av förarbetena framgår att begränsningar råder på de specialreglerade områdena, dit t.ex. sjukvården och skolan hör. En kommunal angelägenhet får i princip inte överlåtas till ett särskilt subjekt, om det i författning angivits att ett visst kommunalt organ skall handha denna.

Detta utesluter dock inte att vissa delar av en specialreglerad uppgift, t.ex. vissa driftfrågor, kan bedrivas i privaträttsliga former (prop. 1990/91:117 s. 51).

Bestämmelsen har i litteraturen tolkats så att bestämmelsen i 10 § hälso- och sjukvårdslagen om att ledningen av hälso- och sjukvården skall utövas av en eller flera nämnder i princip utesluter att uppgiften läggs ut på ett av landstinget helt eller delvis ägd juridisk person av associationsrättslig karaktär (Sahlin a.a. s. 164 ff.). Detta förekommer som bekant i praktiken men frågan har aldrig prövats rättsligt (a.a. s. 168).

Motsvarande och annan reglering i skolförfattningarna utgör enligt vår mening också ett hinder för bolagisering av det obligatoriska skolväsendet. Vidare förekommer myndighetsutövning i skolan som inte kan överföras på ett kommunalt bolag utan ut-

tryckligt lagstöd. Vad som återstår är bolagsbildning för t.ex. förvaltning av skolfastigheter, skolmåltidsverksamhet och annat som inte kräver att ett särskilt organ har hand om detta. Vidare bör det vara möjligt för kommunerna att på frivillig grund bedriva undervisningsverksamhet som ligger utanför skolförfattningarna. Ett exempel är att bedriva kommunala musikskolor i bolagsform. Här saknas författningsbestämmelser om verksamhetsformen.

Det nu sagda avser i första hand frågan om möjligheten att bolagisera den obligatoriska kommunala skolan. Därmed besvaras inte direkt frågan om kommunens möjlighet att själv driva friskola. Bestämmelsen i 3 kap. 16 § KL är i sådana fall ej tillämplig utan frågan får bedömas utifrån allmänna rättsgrundsatser. Läget kan dock knappast vara annorlunda här. En kommun kan knappast vara huvudman för en alternativ verksamhet som till väsentliga delar är identisk med den verksamhet som kommunen enligt lag är skyldig att bedriva. Då skulle man t.ex. ha ett frivilligt brandförsvar vid sidan av räddningstjänsten. Skulle kommunerna ges frihet på denna punkt får man ett system där kommunägda företag söker bidrag av den egna kommunen, kommunen i realiteten utövar tillsyn över sig själv och där verksamheten konkurrerar med eller på annat sätt påverkar kommunens möjlighet att fullgöra sina lagstadgade uppgifter. Vill man uppnå i det offentliga skolväsendet den ökade frihet som kan ligga inom ramen för friskoleverksamhet är det juridiskt enda försvarbara metoden att minska regleringen för det offentliga skolväsendet. Det kan också här finnas skäl för kommittén att överväga att utforma lagstiftningen så att det klart framgår att kommunen själv inte kan bedriva friskolverksamhet i någon form. Motsvarande klarläggande i lagstiftningen bör också avse landstingen.

15 Sammanfattande bedömning

En reglering av rektors pedagogiska ansvar av den typ och omfattning som finns i dag eller genom mer allmänna regler om ledningsansvaret av den typ som finns i hälso- och sjukvårdslagen för verksamhetschefen kräver inga ändringar i det associationsrättsliga regelsystemet, men kan få faktisk betydelse för olika i friskolan sysselsatta personer i fråga om utkrävande av juridiskt ansvar och påverka den faktiska ansvarsfördelningen. Skulle man däremot vilja införa regler om organisationen, t.ex. av den typ som fanns i äldre privatskoleförordning behövs särreglering.

Bilaga 4 Bilaga 4 Bilaga 4 Bilaga 4

Överklagande enligt nuvarande Överklagande enligt nuvarande Överklagande enligt nuvarande Överklagande enligt nuvarande

skollagstiftning skollagstiftning skollagstiftning skollagstiftning

I sammanställningen nedan redovisas beslut avseende förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, förskoleklass och de obligatoriska skolformerna samt motsvarande enskilda verksamheter som kan överklagas genom förvaltningsbesvär enligt nuvarande reglering.

De hänvisningar till lagrum som görs avser skollagen om inte annat anges. Vid överklagande av länsrätts beslut till kammarrätten krävs prövningstillstånd. Beslut av Skolväsendets överklagandenämnd med anledning av ett överklagande dit kan inte överklagas.

Beslut om Beslut enligt Får överklagas enligt Överklagas till

Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Kommunens beslut om tillstånd för enskild förskola eller enskilt fritidshem

2 a kap. 13 § 2 a kap. 19 § Länsrätten

Kommunens beslut om föreläggande eller återkallande av tillstånd för enskild förskola eller enskilt fritidshem

2 a kap. 16 § 2 a kap. 19 § Länsrätten

Beslut om Beslut enligt Får överklagas enligt Överklagas till

Förskoleklass (och motsvarande utbildning hos enskild huvudman)

Kommunens beslut om godkännande av enskild förskoleklass

2 b kap. 6 § 2 b kap. 12 § Länsrätten

Skolverkets beslut om godkännande av förskoleklass vid fristående skola

2 b kap. 6 § 2 b kap. 12 § Länsrätten

Kommunens beslut om återkallande av godkännande av enskild förskoleklass

2 b kap. 9 § 2 b kap. 12 § Länsrätten

Skolverkets beslut om återkallande av godkännande av förskoleklass vid fristående skola

2 b kap. 9 § 2 kap. 12 § Länsrätten

Skolverkets beslut om rätt till bidrag för förskoleklass vid fristående skola

2 b kap. 10 a § 2 b kap. 12 § Länsrätten

Skolverkets beslut om återkallande av rätt till bidrag för förskoleklass vid fristående skola

2 b kap. 10 e § 2 b kap. 12 § Länsrätten

Beslut om Beslut enligt Får överklagas enligt Överklagas till

De obligatoriska skolformerna (och motsvarande fristående skolor)

Mottagande i särskolan eller specialskolan

3 kap. 4 § 3 kap. 5 § Skolväsendets överklagande- nämnd

Uppskjuten skolplikt 3 kap. 7 § 3 kap. 7 § Skolväsendets överkl.nämnd

Skolpliktens upphörande 3 kap. 10 § 3 kap. 10 § Skolväsendets överkl.nämnd

Beslut av styrelsen för utbildningen i fråga om befrielse från obligatoriska inslag

3 kap. 12 § 3 kap. 12 § Länsrätten

Åläggande av skol- gång

3 kap. 14 § 3 kap. 14 § Länsrätten

Vitesföreläggande mot vårdnadshavare

3 kap. 16 § 3 kap. 16 § Länsrätten

Åtgärder för elever som inte bor hemma (grundskolan)

4 kap. 7 § 4 kap. 11 § Skolväsendets överkl.nämnd

Mottagande av elev från annan kommun (grundskolan)

4 kap. 8 § 4 kap. 11 § Skolväsendets överkl.nämnd

Fullföljande av utbildningen efter skolplikten (grundskolan)

4 kap. 10 § 4 kap. 11 § Skolväsendets överkl.nämnd

Beslut om Beslut enligt Får överklagas enligt Överklagas till

Åtgärder för elever som inte bor hemma (specialskolan)

7 kap. 4 § 7 kap. 8 § Skolväsendets överkl.nämnd

Fullföljande av utbildningen efter skolplikten (specialskolan)

7 kap. 6 § 7 kap. 8 § Skolväsendets överkl.nämnd

Intagning av elever i sameskolan

8 kap. 6 § 8 kap. 6 § Skolväsendets överkl.nämnd

Skolverkets beslut om godkännande av fristående grund- och särskola

9 kap. 1 § 9 kap. 17 § Länsrätten

Beslut av styrelsen för specialskolan om godkännande av fristående specialskola

9 kap. 1 § 9 kap. 17 § Länsrätten

Rätt att gå i fri- stående särskola

9 kap. 3 § 9 kap. 17 §

Skolv. överkl.nämnd

Rätt att gå i fri- stående specialskola

9 kap. 4 § 9 kap. 17 §

Skolv. överkl.nämnd

Skolverkets beslut om godkännande av fristående inter nationell skola

9 kap. 5 § 9 kap. 17 § Länsrätten

Skolverkets beslut om rätt till bidrag för fristående grundskola

9 kap. 6 § 9 kap 17 § Länsrätten

Skolverkets beslut om rätt till bidrag för fristående särskola

9 kap. 6 a § 9 kap. 17 Länsrätten

Beslut om Beslut enligt Får överklagas enligt Överklagas till

Skolverkets beslut om återkallande av godkännande eller rätt till bidrag för fristående grund- och särskola

9 kap. 12 § 9 kap. 17 § Länsrätten

Beslut av styrelsen för specialskolan att åter- kalla godkännande av fristående specialskola

9 kap. 12 § 9 kap. 17 § Länsrätten

Skolverkets beslut om fortsatt god- kännande vid övertagande av verksamhet vid fristående skola

9 kap. 16 c § 9 kap. 17 § Länsrätten

Beslut av styrelsen för specialskolan om fortsatt godkännande vid övertagande av verksamhet vid fristående specialskola

9 kap. 16 c § 9 kap. 17 § Länsrätten

Fullgörande av skolplikten påannat sätt

10 kap. 4 § 10 kap. 6 § Länsrätten

Särskild undervis- ningsgrupp (grundskolan)

5 kap. 5 §

grundskole- förordningen (Grf)

8 kap. 1 § Grf Skolverkets överkl.nämnd

Skolverkets beslut om att en fristående grund- eller särskola får anordna prövning och utfärda betyg

1 a kap. 7 § förordningen om fristående skolor (Fristf)

1 a kap. 10 § Fristf Regeringen

Beslut om Beslut enligt Får överklagas enligt Överklagas till

Skolverkets beslut att vid vite förelägga skolhuvudmannen att fullgöra sin uppgiftsskyldighet

2 § förordningen (1992:1083) om viss uppgifts- skyldighet för skolhuvudmännen inom det offent- liga skolväsendet m.m.

samma lagrum regeringen

Bilaga 5 Bilaga 5 Bilaga 5 Bilaga 5

Överklagande av betyg i andra länder Överklagande av betyg i andra länder Överklagande av betyg i andra länder Överklagande av betyg i andra länder

Innehåll Innehåll Innehåll Innehåll

1 Möjlighet att överklaga betyg m.m. i vissa europeiska länder ..................................................................... 145

1.1 Studentexamen eller betyg från gymnasieskolan ................. 145 1.1.1 Nationellt administrerade examina med

överklagandesystem.................................................... 145

1.1.2 Regionalt administrerade examina med överklagandesystem.................................................... 148 1.1.3 Nationellt administrerade examina utan överklagandesystem.................................................... 149 1.2 Betyg i grundskolan ............................................................... 149

2 Överprövning av betyg i grundskolan och gymnasiet i Finland ................................................................... 151

2.1 Den rättsliga regleringen ....................................................... 151 2.2 Närmare om det finska systemet .......................................... 153

1 Möjlighet att överklaga betyg m.m. i vissa europeiska länder

Nedan återges uppgifter från vissa europeiska länder om möjlighet att överklaga betyg m.m. på gymnasienivå och grundskolenivå. Informationen, som avser förhållandena hösten 2000, har erhållits genom Eurydice som är ett nätverk för information om utbildning i Europa.

1.1 Studentexamen eller betyg från gymnasieskolan

1.1.1 Nationellt administrerade examina med överklagandesystem

Finland

I Finland är en av utbildningsministeriet tillsatt studentexamensnämnd ansvarig för administrationen av studentexamen och för utarbetandet och bedömningen av denna.

Nämndens medlemmar har tillsatts efter förslag från bl.a. universitet, andra institutioner för högre utbildning och den finska utbildningsstyrelsen. En student som är missnöjd med bedömningen av examen kan begära omprövning hos studentexamensnämnden. Om nämnden finner att ett fel har begåtts vid bedömningen rättas felet till (beträffande överprövning av betyg, se avsnitt 2 nedan).

Estland

I Estland kan en student klaga hos utbildningsministeriet om han eller hon anser att examensresultatet inte är korrekt eller rättvist. En av utbildningsministern utsedd expertkommission har att pröva överklagandena.

Litauen

I Litauen kan en student eller skolan på studentens vägnar överklaga hos Nationella examinationscentret. En oberoende kontroll av examensskrivningen görs av en speciell kommission hos examinationscentret och en rapport rörande ändring av examensbetyget/betygen, om sådan blir aktuell, sänds till klaganden.

Nederländerna

I Nederländerna har man en nationell examen ”eindexamen”. Denna består av två delar, en intern (skolspecifik) examen ”schoolonderzoek” och en nationell examen ”centraal examen”.

Schoolonderzoek: Styrelsen för den enskilda skolan är skyldig att upprätta regler rörande administrationen av examinationen och grunderna för betygssättningen. Elever kan inte klaga hos någon nationell instans rörande betyg satta vid Schoolonderzoek, utan endast hos examinationsnämnden vid skolan.

Centraal examen: Den nationella examen i varje ämne på gymnasiet är densamma för alla skolor och avläggs vid en särskild tidpunkt som anges av regeringen.

Ministeriet utser en central examenskommitté. Kommittén är skyldig att utarbeta examen och ange allmänna grunder för betygssättningen. Rektorn sänder den avslutade examen till en ämnesexaminator som sätter betyg på arbetet. Examinatorn måste därvid använda instruktioner givna av den nationella examenskommittén och som kommit till uttryck i de allmänna grunderna för betygssättningen. Examinatorn återsänder det åsatta betyget till rektorn. Rektorn sänder i sin tur examen med det satta betyget till skolans examinationsnämnd som också gör en bedömning av studentens arbete.

Ämnesexaminatorn och examinationsnämnden sätter gemensamt ett betyg på den centrala examen. Studenten kan inte klaga på betyget på nationell nivå utan endast hos examinationsnämnden.

England

I England finns en nationell överklagandenämnd för skolor som vill klaga på det examensbetyg som getts till en student.

Som ett första åtgärd förväntas skolan på studentens vägnar utreda saken med betygsnämnden, ett förfarande som normalt inbegriper bl.a. möjlighet till nytt betyg.

Om studenten och skolan är missnöjda med resultatet av ovannämnda utredning kan de begära överprövning hos betygsnämnden inom två veckor från det att de fick del av utredningsresultatet. Om studenten och skolan fortfarande är missnöjda efter det beslut som fattats med anledning av begäran om överprövningen kan skolan överklaga till ”Examinations Appeals Board (EAB)” inom tre veckor från det att den fick del av betygsnämndens beslut.

Portugal

I Portugal ligger nationella examina under ett externt bedömningssystem som består av examina som utbildningsministeriet svarar för. Om en student anser att ett examensresultat inte är riktigt kan studenten, om han eller hon är över 18 år, eller föräldern eller handledaren klaga hos en nationell betygsnämnd (Juri Nacional de Exames).

En begäran om att få kontrollera ett prov, en begäran för varje prov, måste framställas inom två dagar från det att resultaten publicerades. Inom två dagar från det att begäran inkom måste skolan tillhandahålla skrivningen med bedömningen och grunderna för betygssättningen.

Efter en första kontroll av provet måste den som önskar klaga inkomma med en begäran om omprövning i vilken det exakt anges på vilka punkter en ny bedömning begärs. Provet bedöms på nytt av en ”relator” utsedd av den nationella betygsnämnden. ”Relatorn” kan höja eller sänka betyget eller låta det kvarstå. Betygssättningen måste godkännas av den nationella betygsnämnden varefter den måste anslås vid skolan.

En student eller dess förälder kan emellertid även härefter klaga på ett beslut av nämnden om det gäller ett ”scientific error” rörande betygssättningen. En sådan överklagan måste ställas till ordföranden för nämnden, som har att fatta beslut inom 30 dagar.

Malta

På Malta ansvarar ”MATSEC Examination Board ” för gymnasieexamen. Studenter som är missnöjda med examensresultat de fått vid en MATSEC-examination kan mot en stadgad avgift begära en ny bedömning av skrivningen.

1.1.2 Regionalt administrerade examina med överklagandesystem

Österrike

Österrike har inte något nationellt examinationssystem på gymnasienivå.

Examinationer hålls istället av de regionala skolnämnderna (det finns nio sådana nämnder i Österrike). Under examensdagarna närvarar en regional delegat och diskuterar betygen med den examinerande läraren och rektorn. Efter examinationen har en student rätt att klaga. Överklagandet skall ske till den regionala nämnden men ärendet handläggs av jurister och inte av de delegater som varit närvarande vid examinationen. Om nämnden finner svårigheter vid bedömningen av ett fall kan ärendet hänskjutas till en högre instans (ministeriet). Om några delar av examinationen har varit felaktiga måste examen göras om.

Tyskland

I Tyskland finns inte heller något nationellt examinationssystem. Regler finns emellertid som möjliggör överprövning. Om en elev eller förälder till elev som är under 18 år vill ifrågasätta examinationsresultaten skall de kontakta skolan eller skolstyrelsen. Eleven/föräldrarna har rätt att ta del av examensproven och rättningen av proven. Rektorn eller hans företrädare skall närvara när eleven/föräldrarna går igenom dokumenten. Eleven måste förklara

exakt och i en inlaga detaljerat ange på vilka punkter rättandet av hans examination är felaktigt enligt hans åsikt och varför han tycker att hans resultat inte är adekvata.

Om skolan och eleven är överens om problemet skall läraren som först rättat examen göra en ny rättning. På detta sätt försöker Tyskland hantera frågan inom skolan. I Tyskland finns också ett överklagandesystem. Eleven eller hans eller hennes föräldrar har rätt att överklaga examensresultaten. Endast om denna möjlighet uttömts kan föräldrarna föra talan hos domstol.

Vid sidan av den ovan beskrivna proceduren har utbildningsministeriet ett examinationssystem för att undvika missbruk och för att garantera en objektiv bedömning.

Examensfrågorna kontrolleras vid respektive kultur- och utbildningsministerium. De skall grunda sig på innehållet i de mål som satts upp för att garantera adekvata frågor i förhållande till ålder och mognad hos eleverna.

Varje examensprov måste rättas av minst två lärare. Om lärarnas bedömning skiljer sig åt för mycket måste en tredje lärare eller instans kallas in för att göra en tredje bedömning. Även de svar som krävs på respektive fråga har gåtts igenom av respektive ministerium. Detta innebär att läraren har givna riktlinjer för sin bedömning.

1.1.3 Nationellt administrerade examina utan överklagandesystem

I Polen, Italien och Grekland har man nationellt administrerade examina utan möjlighet till överprövning. Möjlighet föreligger dock att göra om examen nästa år.

1.2 Betyg i grundskolan

Frankrike

I primärskolan – de första fem åren – kan elever/föräldrar inte överklaga betyg, men däremot om eleven inte får flytta upp till nästa klass. Dessa överklaganden görs till en extern instans som fattar det slutliga beslutet. I sekundärskolan får eleven/föräldrarna begära uppflyttning eller att gå om årskursen. Detta diskuteras sedan inom skolan i särskilda former där lärare, syo, skolledning

m.fl. är inblandade. Om skolan och föräldrarna är oeniga kan föräldrarna vända sig till en extern instans som fattar ett slutligt beslut.

Irland

När betyg är satt av extern examinator (vilket också sker i slutet av den obligatoriska skolan) finns det ett väl reglerat system för hur överklaganden går till. Endast skolledningen får överklaga, inte elever, föräldrar eller enskilda lärare. Efter en överklagan sker bedömning av en erfaren examinator som inte var inblandad i den första bedömningen.

Italien

Det finns ett system för att överklaga betyg, men överklaganden gäller endast om formella fel har begåtts, det går inte att få en omprövning av meriterna.

Polen

På skolnivå bestäms huruvida det skall vara möjligt att överklaga betyg och hur ett överklagande i så fall ska gå till. Nationella regler härom saknas.

Portugal

I den obligatoriska skolan sätts betyg på skolnivå (med både lärare, skolledning, syo m.m. inblandade). Betygen kan inte överklagas.

Storbritannien

Externa prov hålls i slutet av den obligatoriska skolan. Det finns samma system för överklagande på denna nivå som det finns på gymnasienivån (se ovan).

Tyskland

Det finns samma möjligheter att överklaga beslut inom den obligatoriska skolan (på både lägre och högre nivåer) som på gymnasienivå (se ovan).

Österrike

I Österrike finns på grundskolenivå samma system för överklagande som på gymnasienivå (se ovan).

2 Överprövning av betyg i grundskolan och gymnasiet i Finland

2.1 Den rättsliga regleringen

Lagbestämmelserna rörande grundskolan finns i lagen om grundläggande utbildning. I denna stadgas bl.a. att syftet med elevbedömningen är att leda och sporra eleverna i deras studier och utveckla deras förutsättningar att bedöma sig själv. Vidare stadgas att elevernas inlärning, arbete och uppförande skall bedömas mångsidigt.

Närmare bestämmelser om bedömningen av studieprestationerna finns i förordningen om grundläggande utbildning. Enligt denna skall eleven och hans vårdnadshavare tillräckligt ofta få uppgifter om elevens framsteg i studierna. Vidare stadgas att vid varje läsårs slut skall eleven ges betyg. I betyget skall antecknas elevens studieprogram och ämnesvis eller ämnesgruppvis en bedömning av hur eleven uppnått de uppställda målen samt en bedömning av elevens uppförande. Bedömningen ges med siffror eller genom verbal bedömning. Vid bedömningen med siffror används skalan 4–10, där vitsordet 4 innebär underkänt och 10 det bästa vitsordet. Verbal bedömning kan, om inte annat bestäms av utbildningsstyrelsen, ges bl.a. vid bedömning i årskurs 1–7 och alltid vid sidan av bedömning med siffror. Siffror måste således alltid användas i årskurs 8 och 9. Elev som inhämtat den grundläggande utbildningens hela lärokurs erhåller avgångsbetyg.

Läraren beslutar om bedömningen av eleven. Om lärarna är flera beslutar de gemensamt. När det gäller kvarstannande i årskurs beslutar rektor och elevens lärare gemensamt.

Eleven och elevens vårdnadshavare har rätt att få uppgift om bedömningsgrunderna och hur de har tillämpats på eleven.

Gymnasieutbildningen regleras i gymnasielagen och gymnasieförordningen.

Bestämmelser rörande bedömningen av studerande överensstämmer i huvudsak med motsvarande regler för den grundläggande utbildningen. Dock stadgas när det gäller gymnasiet att rektor och den studerandes lärare bestämmer gemensamt om slutbedömningen. Vidare sker inte någon bedömning av elevens uppförande på gymnasiet.

Rättelse av bedömning

Den finska skollagstiftningen medger möjlighet till rättelse av bedömningen av en elevs studieprestation. Bestämmelserna härom återfinns i förordningen för respektive utbildning. När det gäller den grundläggande utbildningen är det elevens vårdnadshavare som kan begära rättelse. Enligt gymnasieförordningen tillkommer denna rätt den studerande själv. En elev som fyllt 15 år kan dock enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer själv begära omprövning.

Elevens vårdnadshavare/den studerande kan inom två månader efter det att han delgivits bedömning begära att ett beslut som gäller studieframstegen, kvarstannande i årskurs (endast såvitt gäller grundläggande utbildning) eller slutbedömningen omprövas. Begäran skall riktas till rektor. Om ny bedömning beslutar rektor och elevens/studerandens lärare gemensamt.

Om elevens vårdnadshavare/den studerande är missnöjd med den nya bedömningen som gjorts med anledning av en begäran om omprövning eller om begäran om ny bedömning har avslagits kan vårdnadshavaren/studeranden begära rättelse i bedömningen hos länsstyrelsen. När eller hur ett sådant rättelseyrkande skall göras är inte reglerat.

Om beslutet är uppenbart felaktigt kan länsstyrelsen ålägga läraren att företa en ny bedömning eller bestämma vilket vitsord eleven/studeranden skall få eller bestämma att beslutet om studieframstegen eller kvarstannande i årskurs (endast grundskolan) skall ändras.

Länsstyrelsens beslut med anledning av rättelseyrkandet kan inte överklagas.

2.2 Närmare om det finska systemet

Skollagskommitténs ordförande och delar av sekretariatet besökte i januari 2001 det finska undervisningsministeriet och Länsstyrelsen i Södra Finlands län i syfte att få närmare information om det finska regelsystemet när det gäller överprövning av betyg och de erfarenheter man har från den praktiska tillämpningen av dessa bestämmelser.

Från undervisningsministeriet erhölls följande information. När det gäller beslut på skolområdet förekommer i Finland möjlighet att söka rättelse genom kommunalbesvär eller förvaltningsbesvär. Vissa förvaltningsbesvär skall anföras hos länsrätten. Det gäller främst beslut om rättigheter av ekonomiskt slag och studiesociala förmåner.

Andra beslut av mer pedagogisk art skall istället överklagas genom förvaltningsbesvär hos länsstyrelsen som har särskild kunskap på skolområdet. Det gäller bl.a. beslut om antagning av elev, överföring av en elev till specialundervisning mot vårdnadshavarens vilja och speciella undervisningsarrangemang.

Härutöver finns en särskild ordning föreskriven som gäller rättelse i bedömningen av en elevs/studerandes studieprestation. Denna ordning gäller förutom slutbedömningen även studieframstegen, dvs. elevens rätt att gå vidare i studierna, och kvarstannande i årskurs.

I Finland har den som ansöker om inträde till gymnasium rätt att fritt söka till vilket gymnasium han önskar. Betygen har en avgörande betydelse för en elevs möjlighet att bli antagen till det gymnasium han eller hon önskar. Betygen har också stor betydelse för den studerandes valmöjligheter när det gäller fortsatta högre studier.

De betyg som kan överprövas är vitsord som ingår i den slutliga bedömningen. Emellertid kan även delbetyg, som i praktiken kommer att ingå i slutbedömningen, bli föremål för omprövning trots att själva slutbedömningen kommer att beslutas om först senare.

Omprövningen innebär inte att en ny prövning av eleven/den studerande sker utan omprövningen görs på grundval av vad eleven/studeranden redan presterat. Detta ställer vissa krav på dokumentation av tidigare prestationer. Några särskilda bestämmelser om lärares skyldighet att dokumentera provresultat och dylikt finns dock inte i utbildningslagstiftningen.

Rektor och elevens lärare beslutar gemensamt om en ny bedömning. Vad som gäller i fall då rektor och lärare inte är överens är inte reglerat. En ändring torde förutsätta att rektor och läraren är överens härom.

Om man är missnöjd med den nya bedömningen som gjorts med anledning av en begäran om omprövning eller om en sådan begäran avslagits kan man vända sig till länsstyrelsen som, om beslutet är uppenbart felaktigt, kan ålägga läraren att företa en ny bedömning eller bestämma vilket vitsord eleven/den studerande skall få.

Några kriterier för när ett beslut rörande bedömningen skall anses uppenbart felaktigt finns inte uppställda i lagstiftningen. För att ett givet vitsord skall bedömas som uppenbart felaktigt torde dock gälla att felet skall avse mer än ett betygssteg. På undervisningsministeriet framhöll man vidare att bestämmelsen är formulerad på så sätt att länsstyrelsen kan. Det är således inte fråga om någon absolut rättighet.

Enligt undervisningsministeriet är syftet med bestämmelsen att ge eleven/studeranden ett rättsmedel om han varit föremål för en klart orättvis behandling när det gäller bedömningen. Vare sig möjligheten att begära rättelse eller möjligheten att begära omprövning hade enligt ministeriets uppfattning använts i någon större omfattning utan bestämmelserna bedömdes främst ha en förebyggande effekt.

Vad gäller den tid inom vilken en omprövning eller en prövning av ett rättelseyrkande skall vara avslutad finns i lagstiftningen ett prioritetskrav som innebär att dessa ärenden skall behandlas ”i brådskande ordning ”.

För att få information om den praktiska tillämpningen besöktes som nämnts Länsstyrelsen för Södra Finlands län. De erfarenheter där redogjordes för avsåg i första hand förhållandena i Södra Finlands län som – med avseende på invånarantalet (drygt 2 milj.) – är det största av Finlands fem län. Antalet grundskoleelever var den 1 september 2000 knappt

222 000

(38 % av grundskoleeleverna i

Finland).

I Finland är länsstyrelsen, som framgått ovan, bl.a. besvärsmyndighet i vissa frågor som berör rättsskydd inom utbildningen. I länsstyrelsens uppgifter ingår också att ge råd och upplysningar till studerande och vårdnadshavare i rättsskyddsfrågor.

Bestämmelsen vari föreskrivs att man kan begära omprövning hos rektorn för skolan vid missnöje med t.ex. slutbedömningen infördes i utbildningslagstiftningen genom de författningar som

trädde i kraft den 1 januari 1999. Enligt länsstyrelsen förelåg en motsvarande möjlighet redan tidigare. Införandet innebar emellertid ett tydliggörande av denna möjlighet.

Möjligheten för länsstyrelsen att vid uppenbar felaktighet ålägga lärare att företa en ny bedömning eller att bestämma vilket vitsord eleven skall ha fanns dock intagen i utbildningslagstiftningen redan före år 1999.

Någon officiell statistik rörande i vilken omfattning omprövning av slutbedömning har begärts hos rektor finns inte. Här kan dock nämnas att under år 2000 fick Länsstyrelsen för Södra Finlands län 44 samtal rörande elevbedömning. Genom dessa samtal har t.ex. vårdnadshavare fått information om hur man skall gå tillväga om man är missnöjd med en slutbedömning, dvs. att begäran om omprövning först skall begäras hos skolans rektor. Även rektorer och lärare har ringt länsstyrelsen för att få rådgivning i en situation där elevens vårdnadshavare inte är nöjd med betygen.

Vad gäller regelrätta rättelseyrkanden inkommer endast ett fåtal sådana per år till länsstyrelsen. År 2000 inkom till Länsstyrelsen för Södra Finlands län fyra yrkanden om rättelse av studieprestation. Av dessa avsåg ett ärende grundskolan, ett yrkesutbildningen och två den yrkesinriktade vuxenutbildningen. Ett ärende har bifallits, ett har avslagits och två var den 15 januari 2001 ännu inte färdigbehandlade. Antalet telefonsamtal till länsstyrelsen av vilka det framgår att vårdnadshavare/studerande är missnöjda med bedömningen av studieprestationerna är som framgått ovan dock betydligt fler än antalet inkomna rättelseyrkanden.

En orsak till det låga antalet kan enligt länsstyrelsen vara att bestämmelserna om möjligheten att begära rättelse inte är tillräckligt kända. Bestämmelsen om omprövning på skolnivå som infördes år 1999 har inte inneburit någon ändring när det gäller antalet rättelseyrkanden hos länsstyrelsen.

Elever och vårdnadshavare är ofta upprörda över provvitsord, periodvitsord, terminsvitsord, dvs. sådana vitsord som inte kan bli föremål för överprövning. Enligt länsstyrelsen finns det tolkningssvårigheter när det gäller att fastställa vilka vitsord som berör studieframsteg och slutbedömning och vilka vitsord som berör annat och som därför inte kan bli föremål för överprövning.

En annan tendens man märkt är att ändringsyrkandena ofta går hand i hand med andra klagomål riktade mot läraren; såsom t.ex. dennes uppträdande i allmänhet eller underlåtenhet att ge tillräcklig information till hemmet och den studerande.

Enligt länsstyrelsen behöver den instans som bedömer behovet av rättelse inhämta utlåtande dels om bedömningens betydelse, dels om dess riktighet. Sådana utlåtanden inhämtas därför från t.ex. lärare, rektor och ibland skolnämnd.

Innehåll Innehåll Innehåll Innehåll

Bilaga 1: Begreppen utbildning och undervisning................. 5

Bilaga 2: Fristående skolor............................................... 17

Anneli Eriksson

Bilaga 3: Rektor i enskilda skolor ................................... 113

Curt Riberdahl och Lars Meyer

Bilaga 4: Överklagande enligt nuvarande skollagstiftning .. 133

Bilaga 5: Överklagande av betyg i andra länder ................ 141

Bilaga 6: Växelvis boende – konsekvenser med avseende

på barnomsorg, grundskola och skolskjuts ......... 157

Anders Thunved

Bilaga 7: Skolan och arbetsmiljölagstiftningen................. 203

Kerstin Rosenqvist Hedler

Bilaga 8: Skolans samarbete med andra huvudmän då det

gäller elever i behov av särskilda stödåtgärder. Särskilda skäl för personlig assistans i skolan........ 293

Olle Fellenius

Bilaga 6 Bilaga 6 Bilaga 6 Bilaga 6

Växelvis boende Växelvis boende Växelvis boende Växelvis boende –––– konsekvenser med konsekvenser med konsekvenser med konsekvenser med avseende på barnomsorg, grundskola avseende på barnomsorg, grundskola avseende på barnomsorg, grundskola avseende på barnomsorg, grundskola

och skolskjuts och skolskjuts och skolskjuts och skolskjuts

av Anders Thunved f.d. hovrättslagman

Maj 2001

Innehåll Innehåll Innehåll Innehåll

1 Inledning................................................................. 161

2 Familjerättsliga frågor............................................... 162

2.1 Föräldrabalkens regler om vårdnad....................................... 162 2.1.1 Föräldrarna är gifta vid barnets födelse..................... 162 2.1.2 Föräldrarna är inte gifta vid barnets födelse ............. 162 2.1.3 Ändring i vårdnaden ................................................... 163 2.2 Gemensam vårdnad – rättslig bakgrund ............................... 164 2.2.1 Rättsläget före 1976 års vårdnadsreform................... 164 2.2.2 Möjligheterna till gemensam vårdnad vidgas ............ 165 2.2.3 Gemensam vårdnad mot en förälders vilja................ 168 2.2.4 Avtal om vårdnad........................................................ 169 2.3 Barns boende.......................................................................... 170 2.3.1 Beslut av domstol........................................................ 170 2.3.2 Avtal om barns boende mellan föräldrar som har

gemensam vårdnad...................................................... 171

2.4 Rätten till umgänge................................................................ 172 2.5 Gränsdragningen mellan växelvis boende och umgänge ..... 173 2.6 Barnets bästa........................................................................... 174 2.7 Utövande av gemensam vårdnad........................................... 177

3 Folkbokföringsfrågor ................................................. 179

3.1 Folkbokföringslagen.............................................................. 179 3.1.1 Dygnsviloregeln.......................................................... 180 3.1.2 Dubbel bosättning ...................................................... 180 3.1.3 Folkbokföring för barn i familjehem m.m................ 180 3.1.4 Dubbel bosättning för barn........................................ 181

3.1.5 Folkbokföring vid gemensam vårdnad – några rättsfall .........................................................................184 3.1.6 Vårdnadshavaren disponerar inte över barnets folkbokföring ..............................................................187 3.1.7 Överklagande ..............................................................188

4 Konsekvenser av folkbokföringen................................188

4.1 Barnomsorgen ........................................................................188 4.2 Skolan......................................................................................191 4.2.1 Hemkommunen är skyldig att sörja för

grundskoleutbildningen..............................................191

4.2.2 Samarbetsavtal mellan kommuner .............................191 4.2.3 Val av skola i hemkommunen ....................................192 4.2.4 Val av skola i annan kommun.....................................193 4.3 Skolskjutsen............................................................................194 4.3.1 Rätten till skolskjuts för elev i en av kommunen

anvisad skola................................................................194

4.3.2 Vid val av annan skola än anvisad bortfaller rätten till skolskjuts ...............................................................195 4.3.3 Rätten till skolskjuts för elev som tagits emot i annan kommun än hemkommunen ...........................196

5 Avslutande synpunkter ..............................................196

5.1 Inledning.................................................................................196 5.2 Barnomsorgen – förskoleverksamhet, skolbarnomsorg och förskoleklass ....................................................................197 5.3 Grundskolan ...........................................................................198 5.4 Skolskjutsen............................................................................199

6 Sammanfattning.......................................................200

1 Inledning

Ett barn behöver nära och goda relationer till båda sina föräldrar även om föräldrarna inte bor tillsammans. Gemensam vårdnad har i sådant syfte kommit att bli ett viktigt inslag i den utveckling som har skett mot en starkare betoning av barnets intressen. Möjligheterna till gemensam vårdnad har successivt utvidgats. Målet är att föräldrarna har gemensam vårdnad i samtliga fall det är bäst för barnet.

Konflikter mellan föräldrarna om var barnet skall bo har i många fall visat sig utgöra hinder mot en gemensam vårdnad. Föräldrabalken har därför kompletterats med bestämmelser som ger domstol möjlighet att besluta om vem barnet skall bo tillsammans med i de fall föräldrarna har gemensam vårdnad. Föräldrarna kan också själva vid gemensam vårdnad träffa avtal om var barnet skall bo.

Det förekommer i betydande omfattning att barn till följd av domstols beslut eller föräldrarnas avtal har ett växelvis boende hos sina föräldrar.

Reglerna om barns boende har aktualiserat frågan om vilka konsekvenser domstols beslut eller föräldrars avtal får med avseende på barnets folkbokföring. Folkbokföringen har därvid i sin tur betydelse i för föräldrarna och barnen viktiga hänseenden, bl.a. för frågorna om var barnet skall få en daghemsplats, i vilken skola barnet skall tas emot och för frågan om barnets rätt till skolskjuts.

Den fråga som föreligger nu avser – med utgångspunkt i folkbokföringslagens bestämmelser – om gällande bestämmelser för barnomsorg, skola och skolskjuts är så utformade att de tillgodoser barnets behov då barnet bor växelvis hos sina föräldrar.

I den följande framställningen redovisas i ett första avsnitt föräldrabalkens bestämmelser om gemensam vårdnad och om barns boende. Därefter lämnas en beskrivning av folkbokföringen, särskilt vad avser frågan om var ett barn, som vid gemensam

vårdnad bor växelvis hos sina föräldrar, skall folkbokföras. I de tre följande avsnitten beskrivs reglerna om barnomsorg, grundskola och skolskjuts. I de avslutande avsnitten tas frågan upp om regelsystemet i nu angivna hänseenden är så utformat att det tillgodoser barnets behov vid växelvis boende.

2 Familjerättsliga frågor

2.1 Föräldrabalkens regler om vårdnad

De grundläggande reglerna om vårdnad finns i 6 kap. föräldrabalken. Utgångspunkten är därvid att man skiljer mellan barn vars föräldrar är gifta med varandra när barnet föds och barn vars föräldrar är ogifta när barnet föds.

2.1.1 Föräldrarna är gifta vid barnets födelse

Är föräldrarna gifta med varandra har de gemensam vårdnad från barnets födelse. Döms till äktenskapsskillnad mellan föräldrarna står barnet under föräldrarnas vårdnad även därefter, om inte den gemensamma vårdnaden upplöses (6 kap. 3 § FB).

2.1.2 Föräldrarna är inte gifta vid barnets födelse

Om föräldrarna inte är gifta med varandra är modern ensam vårdnadshavare. Ingår föräldrarna senare äktenskap med varandra får de automatiskt gemensam vårdnad om barnet, om inte domstolen dessförinnan anförtrott vårdnaden åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare (6 kap. 3 § första stycket FB).

En förutsättning för att en far skall kunna få vårdnad om sitt barn är att faderskapet är fastställt. Det sker antingen genom att fadern undertecknar en faderskapsbekräftelse eller genom dom (1 kap. 3 § FB).

2.1.3 Ändring i vårdnaden

Om en förälder är ensam vårdnadshavare och föräldrarna vill utöva vårdnaden gemensamt, kan de tillsammans ge in en ansökan till domstolen. Domstolen skall då besluta om gemensam vårdnad, om sådan vårdnad inte är uppenbart oförenlig med barnets bästa. Föräldrarna kan få gemensam vårdnad också genom registrering hos skattemyndigheten efter anmälan av dem båda, antingen till socialnämnden i samband med att nämnden skall godkänna faderskapsbekräftelsen, eller till skattemyndigheten under förutsättning att beslut om vårdnaden inte har meddelats tidigare och att föräldrarna och barnet är svenska medborgare (6 kap. 4 § FB).

Föräldrar kan också avtala att vårdnaden skall vara gemensam eller att en av dem skall ha ensam vårdnad om barnet. Avtalet skall för att gälla vara skriftligt och godkännas av socialnämnden (6 kap. 6 § FB). Ett sådant avtal kan verkställas på samma sätt som ett domstolsavgörande.

Står barnet under vårdnad av en av föräldrarna eller båda och vill någon av dem få ändring i vårdnaden, får föräldern ansöka hos domstol, som då skall besluta att vårdnaden skall vara gemensam eller anförtro vårdnaden åt en av föräldrarna efter vad som är bäst för barnet. Domstolen kan vägra att upplösa den gemensamma vårdnaden respektive besluta om gemensam vårdnad, även om en av föräldrarna motsätter sig det. Domstolen får emellertid inte besluta om gemensam vårdnad om båda föräldrarna motsätter sig det (6 kap. 5 § första och andra styckena FB).

I ett mål om äktenskapsskillnad får domstolen utan yrkande anförtro vårdnaden åt en av föräldrarna, om gemensam vårdnad är uppenbart oförenlig med barnets bästa (6 kap. 5 § tredje stycket FB).

Domstolen kan, om föräldrarna har gemensam vårdnad, besluta om vem av föräldrarna barnet skall bo hos och om umgänge med den förälder som barnet inte bor hos. Föräldrarna kan också träffa avtal, som kan verkställas, om dessa frågor (6 kap. 14 a § och 15 a § FB).

Om en förälder vid utövande av vårdnaden gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller brister i omsorgen om barnet på sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling, skall domstolen besluta att frånta den försumlige föräldern vårdnaden. Har föräldrarna gemensam vårdnad får den andre föräldern vårdnaden ensam. Brister också den föräldern i omsorgen om barnet, skall vårdnaden anförtros en eller två särskilt förordnade

vårdnadshavare. Har en förälder ensam vårdnad skall rätten flytta över vårdnaden till den andre föräldern eller, om det är lämpligast, till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare (6 kap. 7 § FB).

I händelse av den ene förälderns död gäller, för det fall föräldrarna hade gemensam vårdnad, att den efterlevande föräldern ensam skall ha vårdnaden. Om endast en av föräldrarna hade vårdnaden och denne dör, skall domstolen på ansökan av den andre föräldern eller på anmälan av socialnämnden anförtro vårdnaden åt den andre föräldern eller, om det är lämpligast, åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. Om båda föräldrarna dör skall rätten på anmälan av socialnämnden eller när förhållandet annars blir känt anförtro vårdnaden åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare (6 kap. 9 § FB).

2.2 Gemensam vårdnad – rättslig bakgrund

2.2.1 Rättsläget före 1976 års vårdnadsreform

Före 1976 års vårdnadsreform (prop. 1975/76:170) gällde den regeln att föräldrarna var gemensamma vårdnadshavare för barn i äktenskap. Regeln byggde på den förutsättningen att föräldrarna levde tillsammans. Om familjegemenskapen upplöstes ålåg det domstolen att bestämma vem av föräldrarna som skulle ha vårdnaden om barnen eller, om inte alla barnen skulle stå under den enes vårdnad, hur de skulle fördelas mellan föräldrarna. I samband med dom på äktenskapsskillnad skulle domstolen självmant förordna angående vårdnaden. Redan den omständigheten att föräldrarna levde åtskilda kunde utlösa ett sådant förordnande, men det krävdes i så fall ansökan av någon av föräldrarna.

I föräldrabalken gavs även vissa riktlinjer för domstolens avgörande av vårdnadsfrågan. Var föräldrarna ense skulle domstolen meddela beslut i överensstämmelse med deras önskan, om det inte var uppenbart stridande mot barnets bästa. Var föräldrarna inte överens skulle domstolen bestämma ”efter vad med hänsyn till barnens bästa finnes skäligt”.

2.2.2 Möjligheterna till gemensam vårdnad vidgas

Erfarenheterna hade emellertid allt tydligare visat att det oftast var till fördel för barnet om det efter skilsmässan kunde bevara nära och goda förhållanden till båda föräldrarna. Det kunde inte minst för äldre barn framstå som en trygghet att de rättsliga relationerna till båda föräldrarna kvarstod oförändrade och att barnet alltså inte behövde uppleva den ena föräldern som en mer eller mindre utanför stående person. För många föräldrar framstod det rent känslomässigt som viktigt för de inbördes relationerna att modern och fadern hade samma rättsliga ställning i förhållande till barnen. Den av föräldrarna som inte hade den rättsliga vårdnaden kunde uppfatta detta som orättvist, vilket kunde skapa onödiga motsättningar mellan föräldrarna. Det var vid många skilsmässor i första hand vårdnadsfrågan som vållade de allvarligaste motsättningarna mellan föräldrarna. Ett system som innebar att den ena maken alltid måste förlora föräldramyndigheten över sitt barn vid en skilsmässa förstärkte ofta konflikten mellan föräldrarna (prop. 1975/76:170).

Det var bl.a. mot den bakgrunden som det nu infördes bestämmelser om att frånskilda makar skulle kunna behålla den gemensamma vårdnaden om sina barn även efter skilsmässan. Som förutsättningar gällde därvid att föräldrarna var ense om denna vårdnadsform och att domstolen förordnade om sådan vårdnad.

Men även för ogifta föräldrar kunde det uppenbarligen ha en stor betydelse från psykologisk synpunkt att de delade det rättsliga vårdnadsanvaret. Skälen för gemensam vårdnad var särskilt starka när det gällde föräldrar som bodde tillsammans. Sådana föräldrar var många gånger att jämställa med gifta föräldrar. I båda fallen bildade föräldrarna och barnen en familj där det framstod som naturligt att vårdnadsansvaret var delat.

För föräldrar som inte ville eller hade möjlighet att bo tillsammans kunde det också vara av stort värde att kunna dela det rättsliga ansvaret för de gemensamma barnen. Härigenom skulle bättre förutsättningar ges för nära och goda kontakter mellan föräldrar och barn.

Möjlighet öppnades således nu för ogifta föräldrar att få gemensam vårdnad efter ansökan av dem båda vid domstol. Visade det sig senare att den gemensamma vårdnaden inte fungerade, kunde en förälder begära att vårdnaden inte längre skulle vara gemensam, en ordning som för övrigt alltjämt gäller.

Det ålåg domstolen att såväl i fråga om frånskilda som ogifta föräldrar vägra ett förordnande om gemensam vårdnad om ett sådant förordnande skulle vara uppenbart stridande mot barnets bästa.

Frågan om gemensam vårdnad togs upp till nya överväganden (prop. 1981/82:168). En utvärdering av 1976 års reform hade visat på ett i huvudsak positivt utfall. Det ifrågasattes emellertid nu om en äktenskapsskillnad automatiskt skulle medföra ett förordnande från domstolens sida angående vårdnaden om barnen. Den naturliga utgångspunkten borde förr vara att den gemensamma vårdnaden fortsatte även efter det att föräldrarna skilt sig och utan att domstolen behövde ta upp frågan. Den gemensamma vårdnaden skulle därmed upplösas endast om någon av föräldrarna begärde det.

Föräldrabalken ändrades i enlighet med detta så att den gemensamma vårdnaden automatiskt fortsatte efter en äktenskapsskillnad om inte föräldrarna eller någon av dem begärde annat. Domstolen tillades emellertid rätt att i samband med domen på äktenskapsskillnad upplösa den gemensamma vårdnaden, om det genom socialnämnden eller på annat sätt kommit till domstolens kännedom att någon av föräldrarna var så olämplig att han eller hon inte längre borde få stå kvar som vårdnadshavare för barnet eller om gemensam vårdnad av andra skäl var uppenbart oförenlig med barnets bästa.

Ogifta föräldrar skulle såsom tidigare har sagts kunna få gemensam vårdnad om sina barn endast efter ansökan av dem båda hos domstol. Det hade emellertid visat sig att de möjligheter som ogifta föräldrar hade att hos domstol ansöka om gemensam vårdnad utnyttjats i ganska liten utsträckning. En av orsakerna till detta var att många fann det både dyrt och besvärligt att hos domstol få bekräftat ett ansvar som de redan tagit på sig i praktiken. Den officiella registrering av en gemensam vårdnad som bedömdes nödvändig skulle enligt vad nu bestämdes kunna ske genom en anmälan till pastorsämbetet. I de aldra flesta fall då faderskapet till barnet fastställs genom ett faderskapserkännande torde föräldrarna med hjälp av den information som socialnämnden lämnade ha möjlighet att redan i samband med att faderskapet fastställs anmäla sitt önskemål om gemensam vårdnad.

Vad nu sagts skulle gälla ogifta föräldrar som var sammanboende. För ogifta särboende föräldrar bedömdes det emellertid inte lämpligt att helt utan prövning ge dessa föräldrar ett gemen-

samt rättsligt ansvar för sina barn. De skulle liksom tidigare vara hänvisade att göra en ansökan till domstol.

Frågor om gemensam vårdnad togs upp på nytt i samband med en översyn av reglerna i föräldrabalken (prop. 1990/91:8). Utrymmet för gemensam vårdnad utsträcktes nu ytterligare. Domstolen tillades rätten att i det fall en förälder begärde att få ensam vårdnad om barnet utreda om föräldern ändå kunde tänka sig att den gemensamma vårdnaden bestod. Om föräldern inte motsatte sig fortsatt gemensam vårdnad skulle det stå domstolen fritt att, efter vad som var bäst för barnet, upplösa den gemensamma vårdnaden och anförtro vårdnaden om barnet åt en förälder eller ogilla det framställda yrkandet i följd varav den gemensamma vårdnaden skulle bestå. Vidare öppnades möjlighet för domstolen att för det fall barnet stod under vårdnad av endast en av föräldrarna på begäran av förälder förordna om gemensam vårdnad, om den andre föräldern inte motsatte sig det.

Det framhölls vidare att när det gällde ogifta samboende föräldrar utgjorde gemensam vårdnad, liksom för gifta samboende föräldrar, det mest näraliggande alternativet. Även för ogifta föräldrar som inte bodde tillsammans skulle en regel om gemensam vårdnad som huvudprincip få ett särskilt värde för att markera det grundläggande gemensamma ansvar som föräldrar har för sina barn.

I föräldrabalken togs nu in en bestämmelse enligt vilken föräldrar kan anmäla till socialnämnden att de vill ha gemensam vårdnad (prop. 1990/91:8). Detta är fallet om faderskapet till ett barn skall fastställas genom ett faderskapserkännande. Föräldrarna kan då göra en anmälan till socialnämnden under faderskapsutredningen. Sedan nämnden godkänt faderskapsbekräftelsen sänds denna jämte anmälan om gemensam vårdnad till skattemyndigheten. Vill föräldrarna först därefter få gemensam vårdnad får de göra en ansökan till domstol eller göra en anmälan till skattemyndigheten. För det sistnämnda alternativet gäller dock som förutsättningar att förordnande om vårdnaden inte tidigare har meddelats och att föräldrarna och barnet är svenska medborgare,

I samband med 1998 års vårdnadsreform uttalades att det fanns goda skäl att överväga om det var möjligt att göra automatisk gemensam vårdnad till huvudprincip även när det gällde ogifta föräldrar. På uppdrag av Justitiedepartementet har därefter utarbetats promemorian Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar (Ds 1999:57). I promemorian förslås att föräldrar, som inte är gifta med varandra när barnet föds, skall få gemensam vårdnad när tre måna-

der har förflutit från det att faderskapet fastställts genom en bekräftelse som har godkänts av socialnämnden. En förutsättning skall dock vara att inte någon av föräldrarna inom denna tid till socialnämnden anmäler att han eller hon motsätter sig gemensam vårdnad. Gör någon av föräldrarna en sådan anmälan skall modern enligt promemorian fortsätta att vara ensam vårdnadshavare för barnet. Promemorian har remissbehandlats och bereds f.n. inom Regeringskansliet.

2.2.3 Gemensam vårdnad mot en förälders vilja

Det är för barnets skull viktigt att båda föräldrarna är delaktiga i barnets förhållanden och tar ansvar för barnet. Den grundprincipen kommer också till uttryck i barnkonventionen. Det sägs i artikel 18 bl.a. att konventionsstaterna skall göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Ett gemensamt rättsligt ansvar kan många gånger bidra till att främja goda förhållanden mellan barnet och båda föräldrarna. Det råder stor enighet om att gemensam vårdnad i de flesta fall är att föredra framför ensam vårdnad.

Det var bl.a. mot den bakgrunden som möjlighet öppnades för en domstol, som har att pröva fråga om vårdnad, att förordna om gemensam vårdnad även mot en förälders vilja (prop. 1997/98:7). Utgångspunkten är därvid att domstolen skall besluta efter vad som är bäst för barnet. Det innebär bl.a. att domstolen kan vägra att upplösa den gemensamma vårdnaden eller förordna om sådan vårdnad även om en av föräldrarna motsätter sig en sådan ordning.

Står barnet under vårdnad av båda föräldrarna och vill någon av föräldrarna att vårdnaden inte längre skall vara gemensam står det således domstolen fritt att, efter vad som är bäst för barnet, upplösa den gemensamma vårdnaden och anförtro vårdnaden åt en av föräldrarna eller att ogilla det framställda yrkandet och låta den gemensamma vårdnaden bestå. Skulle emellertid båda föräldrarna motsätta sig gemensam vårdnad står emellertid den möjligheten inte öppen.

Motsvarande gäller om båda föräldrarna var för sig begär att få ensam vårdnad om barnet. Om ingen av dem eller endast en av dem motsätter sig fortsatt gemensam vårdnad, kan alltså domstolen låta den gemensamma vårdnaden bestå, om det är bäst för barnet. Om

däremot båda föräldrarna motsätter sig gemensam vårdnad, är domstolen skyldig att upplösa den gemensamma vårdnaden och anförtro vårdnaden åt en av föräldrarna.

Står barnet under vårdnad av endast en av föräldrarna och begär den förälder som inte är vårdnadshavare gemensam vårdnad, kan domstolen förordna om gemensam vårdnad även om den andre föräldern motsätter sig det. Den förälder som är ensam vårdnadshavare kan också på eget initiativ få till stånd en gemensam vårdnad. Även här är det barnets bästa som är avgörande.

Bestämmelsen möjliggör således för domstolen att förordna en förälder som vårdnadshavare mot hans eller hennes vilja. Om en förälder uttryckligen förklarar att han eller hon inte vill ha del i vårdnaden om barnet, får dock som regel antas att en sådan lösning inte är förenlig med barnets bästa. Finner domstolen att det finns en risk för att barnet far illa vid gemensam vårdnad måste domstolen givetvis beakta detta. Så kan t.ex. den omständigheten att den ena föräldern utsatt barnet eller den andre föräldern för övergrepp göra gemensam vårdnad olämplig. Barnets möjligheter till en trygg uppväxtmiljö påverkas uppenbarligen av förhållandet mellan föräldrarna. Av betydelse kan också vara hur den förälder som barnet bor hos upplever sitt och barnets förhållande till den andre föräldern.

Om det alltså i vissa fall är olämpligt med gemensam vårdnad mot den ene förälderns vilja, kan det i andra fall vara bäst för barnet att den föräldern inte får sin vilja igenom. Så kan exempelvis vara fallet när modern har ensam vårdnad och fadern önskar gemensam vårdnad samt modern motsätter sig detta utan något godtagbart skäl. Ofta kommer det i dessa fall inte i fråga att föra över vårdnaden till fadern ensam, varför gemensam vårdnad är det enda sättet för honom att få del i vårdnaden. Ett sådant arrangemang kan då vara till barnets bästa, trots moderns motstånd.

2.2.4 Avtal om vårdnad

Genom en lagändring 1998 (prop.1997/98:7) öppnades även möjlighet för föräldrar som är överens att träffa avtal om vårdnad. Härigenom betonades ytterligare att samförståndslösningar i frågor om vårdnad bör eftersträvas. En förutsättning för att avtal skall kunna träffas är att åtminstone en av föräldrarna har vårdnaden om barnet. Föräldrarna kan således inte träffa avtal om vårdnaden sig

emellan när vårdnaden är anförtrodd en eller flera särskilt förordnade vårdnadshavare.

Bestämmelsen tar i första hand sikte på de fall då ändring skall ske i fråga om vårdnaden.

Avtal skall upprättas skriftligen och skall för att vara giltigt godkännas av socialnämnden.

Står barnet under vårdnad av endast en av föräldrarna och vill föräldrarna gemensamt utöva vårdnaden skall socialnämnden godkänna deras avtal om inte gemensam vårdnad är uppenbart oförenlig med barnets bästa (6 kap. 6 § FB).

Står barnet under båda föräldrarnas vårdnad och avtalar föräldrarna att en av dem skall ha vårdnaden om barnet ensam, skall nämnden godkänna avtalet om överenskommelsen är till barnets bästa. Den prövning som nämnden skall göra motsvarar även här den prövning som domstolen skall göra i de fall föräldrarna är överens (6 kap. 6 § andra stycket FB).

Socialnämnden skall antingen godkänna avtalet eller vägra godkännande. Någon möjlighet för nämnden att göra ändring i avtalets innehåll föreligger inte.

Föräldrarna väljer själva på vilket sätt de vill få frågor om vårdnad reglerade. Även om föräldrarna är ense har de alltså möjlighet att väcka talan i domstol i stället för att vända sig till nämnden för att få sitt avtal godkänt.

2.3 Barns boende

2.3.1 Beslut av domstol

Genom bestämmelserna i 6 kap. 14 a § FB har möjlighet öppnats för domstolen att i de fall barnet står under vårdnad av båda föräldrarna besluta vem barnet skall bo tillsammans med. Bestämmelsen tillkom i syfta att vidga möjligheterna till gemensam vårdnad. Utvidgningen av möjligheterna för domstol att vägra att upplösa resp. förordna om gemensam vårdnad hade skapat ett behov av en möjlighet till tvistlösning för vissa frågor som inryms i vårdnaden. En grundläggande sådan fråga som kan leda till konflikter mellan föräldrarna är var barnet skall bo (prop. 1997/98:7 s. 56).

Ett beslut om barns boende kan således bli aktuellt när föräldrar som har gemensam vårdnad om barnet inte kan enas om var barnet skall bo eller när föräldrarna vill få sin överenskommelse om

boende fastställt av domstol. Även i de fall domstolen mot föräldrarnas vilja finner att barnet skall stå under föräldrarnas gemensamma vårdnad kan det bli aktuellt att besluta om barnets boende. Det är inget som hindrar att domstolen därvid beslutar att barnet skall bo växelvis hos föräldrarna, om detta är bäst för barnet.

Avgörande för domstolens bedömning av boendefrågan skall vara vad som är bäst för barnet. Rätten skall särskilt fästa avseende vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.

För att rätten skall kunna göra en bedömning av vad som är barnets bästa måste domstolen som regel införskaffa utredning i någon form. Vad som är nödvändigt i fråga om utredning får avgöras från fall till fall. Givetvis behöver utredningen så gott som alltid vara mera omsorgsfull om föräldrarna är oense i boendefrågan än om de är ense. I domstolens officialprövningsplikt bör visserligen ligga att domstolen även vid enighet skall fatta sitt beslut efter vad som är bäst för barnet. När föräldrarna är överens har domstolen dock normalt inte anledning att ifrågasätta överenskommelsen. Är föräldrarna ense om hur boendefrågan skall lösas torde den lösning de valt i allmänhet kunna antas vara bäst för barnet.

Ett avgörande av domstol om vem barnet skall bo hos kan verkställas enligt bestämmelserna i 21 kap. FB.

2.3.2 Avtal om barns boende mellan föräldrar som har gemensam vårdnad

Är föräldrarna som har gemensam vårdnad överens kan de själva träffa avtal om barnets boende. För att ett sådant avtal skall gälla krävs att det är skriftligt och att det godkänts av socialnämnden. Sådant godkännande får lämnas endast om föräldrarnas överenskommelse är till barnets bästa. Den prövning som socialnämnden skall göra motsvarar alltså den prövning som domstolen har att göra. Skulle nämnden inte godkänna föräldrarnas överenskommelse är boendet oreglerat tills föräldrarna träffat ett annat avtal som godkänts av nämnden eller tills domstolen har avgjort tvisten (6 kap. 14 a § andra stycket FB).

Det finns i och för sig inga hinder mot att barnets boende lämnas oreglerat i ett avtal mellan parterna om vårdnaden. Det kan emellertid ibland finnas skäl för socialnämnden att som villkor för

att ett avtal mellan föräldrarna skall godkännas i barnets intresse kräva att även boendefrågan och umgängesfrågan regleras i avtalet (prop. 19897/98:7 s. 110).

2.4 Rätten till umgänge

Det är viktigt för barnet att kunna ha kontakt med båda sina föräldrar. I föräldrabalken anges uttryckligen att barnet skall ha rätt till umgänge med den förälder som barnet inte bor tillsammans med. Genom bestämmelsen tydliggörs att umgänget i första hand är till för barnet samt att det är barnets intressen och behov som skall vara avgörande. Bestämmelsen har karaktär av portalstadgande. Innehållet i den rätt till umgänge som barnet skall ha bestäms med hänsyn till barnets bästa. Föräldrarna har ett gemensamt ansvar för att barnets behov av umgänge med en förälder som det inte bor tillsammans med tillgodoses (6 kap. 15 § första stycket. FB).

Rätten får besluta om umgänge efter vad som är bäst för barnet. Talan om umgänge får föras av den förälder som vill umgås med sitt barn.

Umgänge kan fastställas även om föräldrarna har gemensam vårdnad. Normalt bör man kunna räkna med att föräldrar med gemensam vårdnad kan komma överens om umgänget och att det därför inte behövs något domstolsförordnande. Det har emellertid visat sig att det även vid gemensam vårdnad ibland finns ett behov av att låta domstolen besluta om umgänget. Ett sådant behov kan föreligga mot bakgrund av den möjlighet som domstolen har att besluta om gemensam vårdnad även mot en förälders vilja.

Domstolen får förordna om villkor för umgänget, exempelvis att umgänget endast får utövas i närvaro av en person utsedd av socialnämnden.

Föräldrarna kan såväl vid gemensam som delad vårdnad träffa avtal om umgänget. En förutsättning för att sådant avtal skall kunna träffas är således att åtminstone en av föräldrarna har vårdnaden om barnet. För att föräldrarnas avtal skall gälla krävs dock att det är skriftligt och att det har godkänts av socialnämnden. Även ett sådant avtal kan innehålla villkor för umgänget. Kravet på godkännande får anses gälla även sådana villkor. Har föräldrarna träffat avtal om fördelning av resekostnader vid umgängets

utövande omfattas det avtalet inte av kravet på godkännande (6 kap. 15 a § andra stycket FB).

2.5 Gränsdragningen mellan växelvis boende och umgänge

Med växelvis boende avses att barnet vistas ungefär lika mycket hos båda föräldrarna och således har ett varaktigt boende hos envar av dem. Barnet kan dock bara vara folkbokfört hos en förälder.

Högsta domstolen har behandlat frågan om gränsen mellan umgänge och växelvis boende (NJA 1998 s 267). Målet gällde fråga om skyldighet för förälder att utge underhållsbidrag. En förälder som inte är vårdnadshavare är således skyldig att fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet, om föräldern inte varaktigt bor tillsammans med barnet.

HD gjorde därvid den bedömningen att det normalt är fråga om umgänge, och inte om varaktigt boende, när barnet vistas hos den ene föräldern endast en tredjedel av tiden. Även om skillnaden mellan vistelsetiderna hos de båda föräldrarna är mindre, bör bedömningen ofta bli densamma, om det inte finns faktorer som klart pekar i en annan riktning. Detta gäller i särskilt hög grad när barnet till övervägande delen av tiden vistas hos en förälder som är ensam vårdnadshavare och därmed har hela ansvaret för barnets personliga förhållanden. Faktorer utöver vistelsetiden som kan få betydelse vid bedömningen var enligt HD var barnet är folkbokfört, hur barnets boende är ordnat, var barnet förvarar sina tillhörigheter och hur barnets försörjning har fördelats mellan föräldrarna.

Frågan om växelvis boende var uppe till bedömning i ett mål vid Svea hovrätt (dom den 1 februari 2000 i mål nr T 1647-99). Hovrätten hänvisade till bestämmelsen i 6 kap. 14 a § förta stycket föräldrabalken enligt vilken rätten, när barnet står under vårdnad av båda föräldrarna, får besluta vem av föräldrarna barnet skall bo med. Uttrycket ”vem av föräldrarna” avses även innefatta en möjlighet för domstolen att besluta att barnet skall bo hos båda föräldrarna, dvs. ett växelvis boende (prop. 1997/98:7 s. 112). Av 6 kap. 15 § första stycket föräldrabalken framgår att barnet har rätt till umgänge med en förälder som det inte bor tillsammans med. Ett förordnande om umgänge kan därmed enligt vad hovrätten uttalade inte avse en förälder som barnet bor tillsammans med så som är fallet vid växelvis boende, då barnet bor med båda sina

föräldrar. Hovrätten fann att förordnande endast skulle ges om barnets boende.

2.6 Barnets bästa

I 6 kap. 2 a § föräldrabalken har tagits in en övergripande bestämmelse om att barns bästa skall komma i främsta rummet när frågor om vårdnad, boende och umgänge avgörs. Det gäller alltså såväl för domar och beslut av domstol som för beslut av socialnämnden att godkänna avtal som föräldrarna träffar. Bestämmelsen ansluter till artikel 3 i barnkonventionen.

I lagen anges inte vad som närmare bestämt skall anses vara barnets bästa. Barnets bästa måste avgöras i varje enskilt fall utifrån en bedömning av de individuella förhållandena. I paragrafen anges några förhållanden som särskilt bör uppmärksammas. Det sägs att avseende särskilt skall fästas vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Risken för att barnet utsätts för övergrepp, olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa skall beaktas. Detta utgör självfallet inte någon uttömmanden uppräkning. Vid bedömningen måste hänsyn tas till allt som rör barnets fysiska och psykiska välbefinnande och utveckling. Så långt det är möjligt skall därvid såväl kortsiktiga som långsiktiga effekter för barnet beaktas. Det säger sig självt att det ofta är nära nog omöjligt att objektivt slå fast vad som är bäst för barnet. I sådana fall blir det till sist domstolens resp. socialnämndens uppfattning, antagande och bedömning som blir avgörande (prop. 1977/78:7 s. 104).

En särskild fråga är därvid vilka beaktanden som bör göras beträffande barns boende. Socialstyrelsen har på uppdrag av regeringen undersökt hur barn påverkas av växelvis boende. Socialstyrelsen har nu lämnat sin rapport Växelvis boende (Socialstyrelsen rapporterar 2001). I undersökningen ingår en teoretisk studie, där två experter i anknytningspsykologi redovisat aktuell forskning. I den teoretiska delen ingår även en genomgång av tidigare forskning samt en redovisning av aktuell debatt inom området. Studien har också en empirisk del. Denna är kvalitativ till sin karaktär. Datainsamlingen har skett i syfte att få en allsidig belysning av möjligheter och problem i det växelvisa boendet. Till rapporten har fogats

en bilaga Växelvis boende för små barn – utvecklingspsykologiska aspekter.

Med växelvis boende avses enligt rapporten att barnet vistas ungefär lika mycket, och har ett varaktigt boende, hos båda föräldrarna. Barnet kan dock bara vara folkbokfört hos en förälder. Gränsen mellan utökat umgänge och växelvis boende kan vara hårfin. Enligt det tidigare redovisade avgörandet av HD är det normalt fråga om umgänge och inte varaktigt boende när barnet vistas hos den ena föräldern endast en tredjedel av tiden. Det framhålls i rapporten att även om skillnaden i vistelsetider hos båda föräldrarna är mindre, bör bedömningen ofta bli densamma, om det inte finns faktorer som klart pekar i en annan riktning. Faktorer utöver vistelsetiden som kan få betydelse vid bedömningen är enligt rapporten var barnet är folkbokfört, hur barnets boende är ordnat, var barnet förvarar sina tillhörigheter och hur barnets försörjning fördelats mellan föräldrarna.

Under åren 1992–93 bodde fyra procent av separerade föräldrars barn i åldrarna 0–17 år växelvis. Växelvis boende var vanligare bland yngre barn än bland äldre och vanligare bland pojkar än flickor. Bland barn under ett år var växelvis boende ovanligt. Det växelvisa boendet har ökat till att år 1998 gälla sex procent av alla barn till separerade föräldrar vilket svarar mot 1,5 procent av alla barn eller närmare 30 000 barn.

Barnets bästa skall utgöra utgångspunkten vid ställningstagandet till en fråga om växelvis boende. Det framhålls i rapporten att daghem och skola är viktiga inslag i alla barns liv. Det anförs vidare:

Det är självklart att barn inte kan gå i två skolor. Barnen kan inte heller ha två daghem. Daghemsvistelsen är inte barnpassning, den är ett viktigt inslag i barnets uppväxtmiljö. Barn har svårare än vuxna att upprätthålla många relationer samtidigt. På daghemmet har barnet viktiga egna vuxen- och kamratkontakter. Gemensamma erfarenheter fördjupar kontakten, här som med föräldrarna. Att bara vara på plats varannan vecka, gör att man inte är riktigt med i det som händer på någondera stället.

Det framhålls i rapporten att det i dag fortfarande har betydelse var barnet blir folkbokfört. Föräldrarna kan inte helt styra detta själva. Ibland får folkbokföringen mycket stora konsekvenser, t.ex. i form av vilken skola barnet placeras i eller i form av vilka bidrag föräldrarna kan få. I rapporten framhålls vidare att de ekonomiska frågorna ofta spelar en stor roll. De bidrags- och avgiftssystem som vi har i dag behöver ses över. Det är önskvärt att ett bidragssystem

skapas som jämnar ut orättvisor och som möjliggör för föräldrar att få ekonomiskt stöd. Då kan andra aspekter än ekonomiska bli avgörande när besluten fattas.

Det sägs vidare i rapporten att det kan vara svårt att övergå från boende med en förälder till växelvis boende. Båda föräldrarna måste vara medvetna och tydliga när de diskuterar de ekonomiska konsekvenserna, hur man skall dela såväl bidrag som kostnader. Ekonomisk rådgivning kan behövas.

I rapporten anförs avslutningsvis följande:

Växelvis boende är ett sätt för föräldrar att gemensamt skapa en god uppväxtmiljö för barnet. Om goda förutsättningar finns är växelvis boende ett bra sätt att ge barnet möjlighet till en god och nära kontakt med båda sina föräldrar. Hur barnets boende skall lösas efter föräldrarnas separation är inte bara en praktisk fråga. Det handlar om barnets rätt och möjligheter att skapa sin egen tillvaro och egna relationer och om barnets rätt att finnas till för sin egen skull – inte bara utifrån föräldrarnas behov. Det kostar på för barn att bo växelvis, men under rätta förutsättningar kan det vara den bästa lösningen.

Överläkaren i barnpsykiatri Torgny Gustafsson har uttalat sig om bl.a. växelvis boende sett ur barnets perspektiv (Ds 1999:57 Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar). Torgny Gustafsson pekar på att det mycket lilla barnet, dvs. barn under tre års ålder, behöver ha en stabil situation vilket talar mot ett växelvis boende. Han uttalar vidare att barn under hela sin uppväxt är beroende av sin omgivning, av sina kamrater, sin igenkända miljö och sina invanda möjligheter. Växelvis boende bör förutsätta att föräldrarna anpassar sitt boende så att de bor nära varandra så att barnet kan behålla sin miljö. För skolbarn är det en förutsättning att barnet går i samma skola oberoende av om det bor hos mamma eller pappa. Han pekar vidare på att för tonåringen är kamratrelationerna av stor vikt. Ett växelvis boende som innebär byte av miljö är därför mer påfrestande för en tonåring.

De effekter ett växelvis boende kan få för barnet faller givetvis inom ramen för vad domstol respektive socialnämnd har att beakta då domstolen eller nämnden har att ta ställning till vad som är bäst för barnet.

2.7 Utövande av gemensam vårdnad

Grundläggande bestämmelser om vårdnadshavares ansvar finns i 6 kap. 2 § andra stycket föräldrabalken. Närmare regler om vårdnadens utövande finns i 6 kap.11–13 §§föräldrabalken. Barnets vårdnadshavare har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren skall därvid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål.

Har barnet två vårdnadshavare skall dessa utöva sina rättigheter och skyldigheter gentemot barnet tillsammans (6 kap. 13 § FB). Det krävs alltså normalt gemensamma beslut i frågor som rör vårdnaden. Bestämmanderätten utövas dock av den ene vårdnadshavaren ensam när den andre till följd av frånvaro, sjukdom eller annan orsak är förhindrad att ta del i vårdnaden och beslutet inte kan skjutas upp utan olägenhet. Beslut som är av ingripande betydelse för barnets framtid får dock inte fattas av den ene vårdnadshavaren ensam, om inte barnets bästa uppenbarligen kräver det.

Bestämmelserna i 6 kap. 13 § föräldrabalken skall inte tolkas så att båda föräldrarna, om ingen är direkt förhindrad, skulle behöva delta i alla de vardagliga avgöranden som måste träffas när det gäller vårdnaden om barnet. Det ligger i sakens natur att bestämmanderätten utövas av än den ene och än den andre föräldern, beroende på vilken av dem som för tillfället är till hands eller på hur föräldrarna har organiserat utövandet av vårdnaden.

Om inte föräldrarna bor tillsammans måste med nödvändighet den förälder som har barnet hos sig träffa de flesta vardagliga besluten. Det kan gälla frågor om bl.a. barnets mat, kläder, sovtider och hur barnet skall tillbringa sin fritid m.m. Man kan utgå från att föräldrarna i dessa fall vanligtvis är överens om hur vårdnaden skall utövas och vem som skall fatta de nödvändiga besluten. Beslut av mer ingripande betydelse för barnets framtid, t.ex. frågor som rör barnets skolgång och bosättning, fattas emellertid av vårdnadshavarna gemensamt (prop. 1975/76:170 s. 178). Vårdnadstvistutredningen (SOU 1995:79 s. 85 f.) föreslog att det skulle införas en uttrycklig bestämmelse om att den vårdnadshavare som barnet bor tillsammans med får besluta ensam i de frågor som gäller den dagliga omsorgen. Inför de ändringar i 6 kap. föräldrabalken, som trädde i kraft den 1 oktober 1998, berörde regeringen frågan om vad som hör till den dagliga omsorgen men ansåg inte att det fanns

skäl att föreslå någon lagreglering i detta hänseende (prop. 1997/98:7 s. 53 f.). I propositionen anfördes bl.a. följande:

Om föräldrarna inte sammanbor måste den som har barnet hos sig till stor del ensam fatta de vardagliga besluten i fråga om vårdnaden. Det har inte framkommit att dessa fall i praktiken skulle vålla några sådana konflikter mellan föräldrarna att det funnits behov av en lagregel.--- Inte heller bör det komma i fråga att i lagen försöka precisera vad som hör till den dagliga omsorgen. En sådan bestämmelse torde lika ofta komma att skapa eller förstärka tvister som att lösa dem. Det kommande arbetet angående gemensam vårdnad för ogifta föräldrar kan ge anledning för regeringen att på nytt ta upp de frågor som nu har behandlats. I det sammanhanget kan det också finnas anledning att överväga om beslutanderätten för den förälder som barnet bor hos bör vidgas.

I departementspromemorian Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar (Ds 1999:57) redovisades dock den slutsatsen att nuvarande bestämmelser om vårdnadshavarens beslutanderätt i frågor om utövande av vårdnaden inte bör ändras. Huvudregeln bör enligt promemorian fortfarande vara att också särlevande vårdnadshavare skall utöva sina rättigheter och skyldigheter avseende vårdnaden gemensamt.

JO har i ett ärende behandlat frågan och efterlyst ett klargörande i frågan om vad som skall anses höra till den dagliga omsorgen. JO gjorde i det ärendet den bedömningen att frågan om var barnet skall gå i förskola i normalfallet bör kunna hänföras till den dagliga omsorgen men konstaterade att rättsläget inte var klart (JO:s beslut den 2 oktober 1998, dnr 2680-1997 och 2581-1997).

Ett annat ärende hos JO gällde placering i grundskola av ett barn som föräldrarna hade gemensam vårdnad om. Barnet var inför skolstarten inskrivet vid en skola. Sedan fadern hos vilken barnet var mantalskriven tagit kontakt med en annan skola placerades barnet i den skolan. Modern vände sig till skolan och uppgav att skolplaceringen var mot hennes vilja. Hon upplystes då om att barnen i kommunen placerades i den skola som ligger närmast folkbokföringsadressen.

JO erinrade i sitt beslut om att kommunen, enligt 4 kap. 6 § skollagen, är skyldig att vid utformningen av sin grundskoleverksamhet beakta vad som för eleverna är ändamålsenligt ur kommunikationssynpunkt. Vid fördelningen av elever på olika skolor skall kommunen beakta vårdnadshavares önskemål om att deras barn skall tas emot i en viss skola så långt det är möjligt utan att andra

elevers berättigade krav på placering i en skola nära hemmet åsidosätts eller betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. JO framhöll att en skola alltid är skyldig att kontrollera vem som har vårdnaden om ett barn. Skolan måste också känna till och kunna belägga de förhållanden som motiverar att barnet skall tas emot i skolan. Det innebär bl.a. att skolan måste kontrollera uppgifterna i folkbokföringen om vem som är vårdnadshavare för barnet. (JO:s beslut den 15 februari 2001, dnr 3148-2000).

3 Folkbokföringsfrågor

De ändringar i föräldrabalken som successivt gjordes aktualiserade bl.a. frågan om hur en domstols beslut om barns boende skulle påverka barnets folkbokföring. Under remissförfarandet hade en remissinstans bl.a. pekat på de problem som skulle uppstå om folkbokföringsmyndigheterna inte godtog domstolens beslut eller föräldrarnas avtal om barnets boende. En annan remissinstans hade ifrågasatt om inte ett barn skulle kunna folkbokföras hos båda sina föräldrar (prop. 1997/98:7 s. 57).

3.1 Folkbokföringslagen

Bestämmelserna om folkbokföring finns i folkbokföringslagen (1991:481, FOL). Bestämmelserna utgår från att bosättningen skall bedömas på grundval av faktiska omständigheter. Exempelvis folkbokförs ett barn hos den förälder som barnet faktiskt bor tillsammans med, även om den andre föräldern är ensam vårdnadshavare. Ett beslut om boende eller ett av socialnämnden godkänt avtal om boende får därför inte någon avgörande betydelse vid beslut om barnets folkbokföring. Skattemyndigheten kan alltså, efter utredning av de faktiska förhållandena, göra den bedömningen att ett barn är bosatt på annan plats än där barnet enligt domstolens beslut eller föräldrarnas avtal skall bo (prop. 1997/98:7 s. 58).

Frågan om var en person skall vara folkbokförd bestäms enligt folkbokföringslagen utifrån följande omständigheter.

3.1.1 Dygnsviloregeln

En person skall folkbokföras på den fastighet och i den församling där han eller hon är att anse som bosatt (6 § folkbokförigslagen) En person anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon regelmässigt tillbringar sin dygnsvila eller, när byte av bostad har skett, kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. En person skall anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila på en fastighet, där han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång i veckan eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden (7 § folkbokföringslagen).

3.1.2 Dubbel bosättning

Svårigheter att bestämma en persons folkbokföring kan uppkomma bl.a. om personen i fråga regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på flera fastigheter (s.k. dubbel bosättning), något som är vanligen förekommande för barn som står under föräldrarnas gemensamma vårdnad. Den som på så sätt kan anses bosatt på fler än en fastighet anses bosatt där han eller hon sammanlever med sin familj eller med hänsyn till övriga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist (7 § FOL). Med familj avses här maka/make, sambo och hemmavarande barn, varvid med hemmavarande barn avses även barn över 18 år så länge de bor kvar hos föräldrar/förälder.

3.1.3 Folkbokföring för barn i familjehem m.m.

För barn som vårdas utom hemmet, exempelvis på grund av socialnämndens beslut om familjehemsplacering, uppkommer normalt inte dubbel bosättning. Även om barnet fortlöpande har kontakt med det egna hemmet torde dessa inte vara av sådan omfattning som krävs för dubbel bosättning. Vid folkbokföring av barn som vårdas enligt socialtjänstelagen (SoL) eller lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) aktualiseras i stället några andra undantag från dygnsviloregeln. Undantagen är reglerade i FOL och rör vistelser som är tillfälliga (8 §) eller äger rum på institution (10 § ).

Om en person under en tid av högst sex månader regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på annan fastighet än där personen har sitt egentliga hemvist, anses det inte leda till ändrad bosättning. Det

krävs dock att tiden är bestämd i förväg. Personen skall också ha för avsikt att återvända efter tidens utgång. En vistelse som är bestämd att vara längre tid än sex månader medför normalt att folkbokföringen skall ändras. Skäl att vägra folkbokföra ett barn i familjehem kan således med stöd av 8 § FOL föreligga om vistelsen i familjehemmet är avsedd att understiga sex månader och avsikten är att barnet därefter skall återvända till sitt hem. Är så inte fallet bör barnet enligt huvudreglerna i FOL folkbokföras i familjehemmet. Det torde i de flesta fall vara lämpligast att ett barn som kan antas komma att vistas en längre tid i familjehem är folkbokfört i den kommun där barnet skall gå i skolan (prop. 1997/98:9 s. 90, se även RSV:s Handbok i Folkbokföring kap. 17 Flyttning) .

En vistelse anses inte heller leda till ändrad bosättning om den föranleds enbart av vård vid en institution för vård av unga eller missbrukare (10 § första stycket 5 FOL). När det gäller folkbokföring av barn som på ett eller annat sätt är föremål för samhällets ingripande råder viss osäkerhet om vilka typer av hem som skall anses vara institutioner i folkbokföringslagens mening. Vistelse på hem för särskild tillsyn (s.k. § 12-hem) skall dock inte leda till ändrad bosättning. I praxis har också ansetts att andra former av hem för vård eller boende är institutioner.

3.1.4 Dubbel bosättning för barn

FOL innehåller inte några särskilda bestämmelser som tar sikte på bedömningen av barns bosättning. Avgörande för bedömningen är, liksom för vuxna, var barnet regelmässigt vistas. Ett barn som därigenom kan anses vara bosatt på fler än en fastighet skall således anses vara bosatt där han eller hon sammanlever med sin familj eller med hänsyn till övriga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist.

När ett barn får dubbel bosättning genom att en förälder flyttar från den gemensamma bostaden har det förhållandet att barnet tillbringar en natt mer i veckan hos den förälder som flyttat inte ansetts medföra att barnets folkbokföring skall ändras. När båda föräldrarna flyttat från den ursprungliga gemensamma bostaden bör barnet anses bosatt där det tillbringar flest dygnsvilor. Om barnet, när båda föräldrarna flyttat från den gemensamma bostaden, vistas i lika stor omfattning hos båda sina föräldrar – exempelvis udda veckor hos modern och jämna veckor hos fadern – anses

barnet ha sitt egentliga hemvist där det med beaktande av objektiva omständigheter såsom skola, daghem, vistelse dagtid och ansvar för den vardagliga omvårdnaden, praktiska angelägenheter och fritidssysslor m.m. har störst anknytning (RSV Handbok i Folkbokföring).

Rätts- och utvecklingsenheten vid Skattemyndigheten i Göteborg (RUT) har utfärdat rekommendationer angående handläggningen av barns folkbokföring. Av dessa framgår bl.a. följande.

Det finns inga särskilda bestämmelser i FOL om var barn skall folkbokföras. Avgörande för bedömningen av var ett barn skall vara folkbokfört är dygnsviloregeln enligt 7 § FOL. Ett barn som regelbundet tillbringar sin dygnsvila hos den ena av sina föräldrar har enkel bosättning och skall då vara bosatt hos den föräldern. Ett barn som tillbringar sin dygnsvila växelvis hos båda föräldrarna i sådan omfattning att de har dubbel bosättning, skall bokföras hos den förälder där barnet med hänsyn till öriga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist. Som exempel på sådana omständigheter anges

antalet dygnsvilor hos respektive förälder

var skola och daghem finns

var övriga syskon är folkbokförda

barnets vistelse dagtid

ansvar för praktiska angelägenheter

fritidssysselsättningar och

var kompisar finns.

I rekommendationerna anförs vidare: Sammantaget får anses gälla att ett barn som har dubbel bosättning har sitt egentliga hemvist där det tillbringar flest nätter. Så länge en förälder bor kvar på ursprungsfastigheten och barnet endast tillbringar en natt mer i veckan hos den förälder som flyttat från ursprungsfastigheten leder detta inte till ändrad bosättning för barnet. För att det skall vara fråga om ändrad bosättning måste det visas att en verklig förändring av de faktiska förhållandena har ägt rum. En helhetsbedömning av relevanta omständigheter bör göras vari ingår att bedöma om tyngdpunkten för barnets vistelse har övergått till den andre föräldern.

När båda föräldrarna flyttat från ursprungsfastigheten måste en ny bedömning av var barnet tillbringar flest nätter ske. Barnet skall då folkbokföras där det tillbringar flest nätter. Tillbringar barnet

lika många nätter hos vardera föräldern får en bedömning av övriga omständigheter visa var barnet har sitt egentliga hemvist och därmed var det skall vara folkbokfört. Går det vid en sådan bedömning inte att fastställa var barnet har sitt egentliga hemvist kan den s.k. tröghetsregeln tillämpas. Denna regel innebär att barnet folkbokförs hos den förälder som barnet senast har varit folkbokfört tillsammans med.

Följande exempel lämnas:

Ett barn skall efter föräldrarnas skilsmässa bo hos sin pappa och sova där alla nätter i månaden utom fyra då han sover hos mamman. Folkbokföring hos pappan.

Ett barn skall efter föräldrarnas separation bo lika många nätter hos vardera föräldern. Mamman bor kvar i ursprungsfastigheten. Barnet skall vara folkbokfört hos sin mamma.

Ett barn skall efter föräldrarnas separation tillbringa tre nätter i veckan hos sin pappa på ursprungsfastigheten och fyra nätter i veckan hos sin mamma på hennes nya fastighet. Barnet skall vara folkbokfört hos sin pappa.

Ett barn skall efter föräldrarnas skilsmässa tillbringa två nätter i veckan hos sin mamma på ursprungsfastigheten och fem nätter i veckan hos pappan på hans nya fastighet. Barnet skall vara folkbokfört hos sin pappa.

Ett barn skall efter föräldrarnas skilsmässa tillbringa elva nätter i månaden hos sin pappa på ursprungsfastigheten och nitton nätter i månaden hos sin mamma på hennes nya fastighet. Mamman har huvudansvaret för barnet och sköter alla kontakter med skolan och sjukvården. Det är nästan alltid hon som stannar hemma från arbetet när barnet är sjukt. Barnet skall vara folkbokfört hos sin mamma.

Ett barn skall efter föräldrarnas skilsmässa bo lika många nätter hos vardera föräldern. Ingen av föräldrarna bor kvar i ursprungsfastigheten. Barnet går i skola på den ort där pappan bor. Barnet har även sina flesta kompisar på denna ort. Barnet skall vara folkbokfört hos sin pappa.

Ett barn skall efter föräldrarnas separation bo lika många nätter hos vardera föräldern. Ingen av föräldrarna bor kvar i ursprungsfastigheten. Mamman flyttade sist från ursprungsfastigheten. Föräldrarna bor nära varandra och barnet har lika lång

väg till skolan från båda. Barnet har en syster som är folkbokförd hos pappan och en bror som är folkbokförd hos mamman. Barnet skall vara folkbokfört hos mamman.

3.1.5 Folkbokföring vid gemensam vårdnad – några rättsfall

1. Ett barns folkbokföring har inte ansetts böra ändras från moderns fastighet (ursprungsfastigheten) till faderns nya adress, oaktat barnet tillbringar en natt mer i veckan där (Kammarrättens i Stockholm dom den 12 februari 1996 i mål nr 7113-1995).

Föräldrar begärde i samförstånd att folkbokföringen för deras dotter skulle ändras. Bakgrunden var följande. Föräldrarna separerade och fadern flyttade från den gemensamma bostaden till en ny bostad, där dottern skulle bo fyra dagar i veckan. Fadern skulle ha det största praktiska ansvaret och föräldrarna ansåg det därför ändamålsenligt att dottern var folkbokförd hos honom. Hos modern var tre barn i tidigare äktenskap bosatta och hos fadern träffade dottern regelbundet faderns dotter i ett tidigare äktenskap.

Skattemyndigheten, vars beslut inte ändrades av länsrätten, fann att dotterns bosättning hos modern inte upphört och fann med stöd av 7 § folkbokföringslagen att dottern även fortsättningsvis skulle vara bosatt hos modern.

Kammarrätten avslog överklagandet under hänvisning till att vad som framkommit i målet inte visat att det förelåg tillräckliga skäl att ändra folkbokföringen.

2. Ett barn som tillbringade tio nätter i månaden hos fadern och resten hos modern har ansetts ha större anknytning till moderns fastighet än till faderns. Att barnet hade ett syskon som var folkbokfört hos fadern ändrade inte den bedömningen (Kammarrättens i Stockholm dom den 7 juni 1999 i mål nr 8649-1998).

Två makar, som levde åtskilda, hade gemensam vårdnad om dottern Sandra. Sandra var vid tiden för föräldrarnas separation folkbokförd på faderns adress. Sandra anmälde flyttning tillsammans med modern till moderns nya bostad. Sandra tillbringade tio dagar i månaden hos fadern och övrig tid hos modern. Sandras syster var bosatt hos fadern.

Skattemyndigheten fann att Sandra hade tillgång till bostad hos båda sina föräldrar. Sandra var tillsammans med sin far och syster

folkbokförd på faderns adress. Skattemyndigheten ansåg att den bostaden utgjorde hennes egentliga hemvist och ändrade inte folkbokföringen.

Länsrätten fann att Sandra i samband med att föräldrarna flyttade isär kommit att tillbringa dygnsvilan på sådant sätt att hon enligt 7 § andra stycket folkbokföringslagen kunde anses ha två bostäder (dubbel bosättning). Vid dubbel bosättning skall en person anses bosatt på den fastighet där han sammanlever med sin familj eller med hänsyn till övriga omständigheter anses ha sitt egentliga hemvist. Sandra sammanlevde med sin familj i båda bostäderna, varför frågan om var hon skall vara folkbokförd skulle besvaras med hänsyn till övriga omständigheter. Länsrätten beaktade därvid följande. Efter föräldrarnas separation tillbringade Sandra två tredjedelar av sin tid i moderns bostad. Denna omständighet talade för att hon skulle ha sitt egentliga hemvist hos modern, vilket även vårdnadshavarna ansåg. Häremot talade de omständigheterna att hon övrig tid vistades hos fadern tillsammans med sin syster, att syskonen hade gemensam barntillsyn och att de båda bostäderna låg nära varandra. Länsrätten fann att Sandra alltjämt fick anses ha sitt egentliga hemvist hos fadern.

Sandra överklagade. Skattemyndigheten bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. För hemmavarande barn, som bor växelvis hos sina föräldrar, är syskon att uppfatta som barnets familj vid bedömningen av det egentliga hemvistet. I vart fall måste syskon vara den omständighet som vid dubbel bosättning bör få väga tyngst. Efter en separation bör en syskonskara normalt vara folkbokförd tillsammans så länge som den dubbla bosättningen består. I det föreliggande ärendet hade de två syskonen alltid varit folkbokförda tillsammans. Detta förhållande skall inte upphöra till följd av att Sandra och eventuellt även systern efter moderns flyttning fått ytterligare en bosättning.

Kammarrätten konstaterade inledningsvis att Sandra med hänsyn till den tid hon vistades hos fadern fick anses ha dubbel bosättning. Vid detta förhållande skulle folkbokföring ske på den fastighet där Sandra med hänsyn till omständigheterna hade den största anknytningen. Med hänsyn till att Sandra tillbringade övervägande delen av sin tid hos modern fann kammarrätten att Sandra skulle anses ha större anknytning till moderns bostad än till faderns. Det förhållandet att Sandras syster var folkbokförd hos fadern ändrade inte den bedömningen. Sandra skulle således folkbokföras hos modern.

3. Föräldrarnas önskemål har inte ensamt ansetts utgöra skäl för ändring av barnets folkbokföring ( RÅ 1997 ref. 8 )

Frågan om folkbokföring vid gemensam vårdnad har prövats av Regeringsrätten. Omständigheterna var följande. Makar hade efter äktenskapsskillnad gemensam vårdnad om sonen Daniel. Daniel – och hans syster – vistades varannan vecka hos fadern och varannan vecka hos modern. Föräldrarna bodde på c:a tio minuters gångväg från varandra. Sonens skola låg mittemellan föräldrarnas hem. Föräldrarna anmälde till skattemyndigheten att Daniel viss dag skulle flytta från den fastighet där modern var bosatt till den fastighet där fadern var bosatt. Som skäl anfördes bl.a. att fadern, då han inte hade något barn som var folkbokfört hos honom gick han miste om bostadsbidrag. Vid rättslig prövning hade skäl för ändrad folkbokföring inte ansetts föreliga. Regeringsrätten tog upp målet till prövning.

Den fråga som förelåg i målet gällde således om Daniel i enlighet med föräldrarnas anmälan skulle folkbokföras på den fastighet där fadern var bosatt.

Regeringsrätten erinrade inledningsvis om folkbokföringens syfte och anförde bl.a. Folkbokföringen skall tillgodose samhällets behov av basuppgifter om en persons identitet, familj, bosättning m.m. och måste därför innehålla korrekta och aktuella uppgifter. Till folkbokföringen har knutits rättsverkningar i olika hänseenden, bl.a. såvitt gäller samhälleliga rättigheter och skyldigheter, vilket ställer krav på stabilitet och substans i systemet. I linje med det sagda ligger att folkbokföringen skall grundas på en officialprövning, vid vilken den enskildes uppfattning om var han skall anses bosatt visserligen kan beaktas som en omständighet bland flera men där hans egna önskemål inte har någon självständig eller avgörande betydelse.

Regeringsrätten konstaterade att Daniel tillbringade sin dygnsvila på sådant sätt att kravet på regelmässighet har varit uppfyllt beträffande båda de aktuella fastigheterna. Han har alltså haft dubbel bosättning. Daniel kunde inte anses ha större anknytning till den ena eller den andra fastigheten. Av handlingarna framgick vidare att vårdnadshavarnas anmälan om flyttning inte föranletts av någon inträffad eller nära förestående ändring i de förhållanden som var av intresse för bedömningen av anknytningsfrågan. Under angivna omständigheter fann Regeringsrätten att – oavsett vård-

nadshavarnas önskemål – någon ändring av Daniels bosättning inte skulle ske.

3.1.6 Vårdnadshavaren disponerar inte över barnets folkbokföring

Det är alltid de faktiska omständigheterna som är avgörande för var ett barn skall folkbokföras. Ett av socialnämnden godkänt avtal eller domstols beslut om barnets boende saknar i princip betydelse för bedömningen. Skattemyndigheten kan efter utredning av de faktiska förhållandena göra den bedömningen att barnet skall anses bosatt på annan plats än där det enligt föräldrarnas avtal skall bo. Avgörande för bedömningen är var barnet regelmässigt vistas. Ett barns folkbokföring kan således inte heller ändras enbart på den grunden att vårdnadshavarna gemensamt önskar det. Samtidigt är det viktigt att reglerna inte är så konstruerade eller tillämpas så att de förhindrar eller försvårar att barns boende ordnas på det sätt som är bäst för barnet. Folkbokföringen kan ju få betydelse i olika avseenden, bl.a. för frågan om vem av föräldrarna som vid gemensam vårdnad skall uppbära det särskilda bostadsbidraget och, i vissa kommuner, även för frågan om var barnet skall få daghemsplats.

För ett barn som står under gemensam vårdnad gäller rätten och skyldigheten att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter vårdnadshavarna gemensamt. Det ankommer på barns vårdnadshavare att anmäla flyttning för barn under 18 år till skattemyndigheten (30 § folkbokföringslagen och 6 kap. 11 § föräldrabalken). Har föräldrarna gemensam vårdnad skall de i princip göra flyttningsanmälan gemensamt (6 kap. 13 § föräldrabalken). Om vårdnadshavarna samstämmigt uppger att barnets faktiska boendeförhållanden ändrats torde detta kunna godtas om det inte föreligger andra omständigheter som talar mot att uppgiften är riktig. Skattemyndighetens bedömning om var barnet skall vara folkbokfört bör således normalt grunda sig på föräldrarnas uppgifter om barnets boende.

Enligt 30 § FOL har den som fyllt 16 år rätt att själv anmäla flyttning. Det innebär att för ett barn som fyllt 16 år finns det två sätt att anmäla flyttning. Antingen kan barnets vårdnadshavare anmäla flyttning eller också anmäler barnet själv sin flyttning. I båda fallen föreligger en formellt riktig anmälan. Det är således inte nödvändigt att barnets vårdnadshavare skriver under en flyttnings-

anmälan som lämnas av barnet själv. Om ett barn som fyllt 16 år flyttar tillsammans med den ena vårdnadshavaren och dessa båda har skrivit under flyttningsanmälan bör skattekontoret se det så att barnet skriver under sin egen flyttning och vårdnadshavaren sin. Någon komplettering av flyttningsanmälan med den andre vårdnadshavarens underskrift behövs inte.

Har skattekontoret en formellt riktig flyttningsanmälan i enlighet med som har sagts nu är det enligt RUT:s mening inte nödvändigt att utreda om barnet verkligen skall folkbokföras i enlighet med anmälan. Om skattekontoret misstänker att ett barn mellan 16 och 18 endast flyttar p.g.a. skolgång kan det vara anledning att utreda flyttningen, se 11 § FOL.

Skattemyndigheten kan självmant ta upp frågan om folkbokföring. Kan vårdnadshavarna inte komma överens får vardera föräldern förse skattemyndigheten med den information som från hans eller hennes synpunkt kan vara relevant för bedömningen

3.1.7 Överklagande

Talan mot skattemyndighetens beslut i fråga om folkbokföring får överklagas till länsrätten som första instans. Beslutet får överklagas endast av vårdnadshavarna gemensamt.

4 Konsekvenser av folkbokföringen

Folkbokföringen har betydelse i olika avseenden. Till folkbokföringen är knutna rättsverkningar bl.a. vad gäller vissa i lag för den enskilde fastlagda rättigheter. I den följande framställningen skall folkbokföringens betydelse för barnomsorg, skola och skolskjuts närmare beskrivas.

4.1 Barnomsorgen

Pedagogisk verksamhet och tillsyn för barn bedrevs i ett inledande skede i barnstugor. Med barnstugor avsågs enligt den då gällande barnavårdslagen (1969:97) barnavårdsanstalter vilka regelbundet tog emot barn för en begränsad del av dygnet, såsom lekstugor, daghem och fritidshem.

Genom lagen om förskoleverksamhet infördes en allmän förskola för alla sexåringar. Genom den lagen infördes även bestämmelser om särskilda insatser för förskolebarn med olika former av funktionshinder samt bestämmelser om utbyggnadsplanering för daghem. Begreppet förskola infördes som gemensam benämning på daghem och deltidsgrupp.

Skyldigheten att bedriva förskoleverksamhet ålåg dels kommunen och dels landstinget. Kommunens barnavård omfattade då liksom nu de barn som vistades i kommunen. Vistelsens längd saknade därvid i princip betydelse. När det gällde kommunens skyldighet att erbjuda förskoleverksamhet ställdes dock enligt lagen det kravet att vistelsen i kommunen inte var av rent tillfällig natur. Kommunens skyldighet skulle omfatta barn som var kyrkobokförda i kommunen eller som stadigvarande vistades där. Med uttrycket stadigvarande avsågs enligt förarbetena en vistelse som var avsedd att vara minst två månader (prop. 1973:136 s. 94). Viss betydelse borde även tillmätas avsikten med barnets vistelse. Var avsikten att barnet skulle stanna längre tid i kommunen skulle vistelsen redan från början anses stadigvarande. En jämförelse gjordes med reglerna 43 § i den då gällande skollagen (1962:319). Så detaljerade regler som angavs där ansågs emellertid inte behövliga. Enligt vad som angavs i propositionen ( a. prop.s. 94) kunde emellertid de angivna bestämmelserna, som huvudsakligen svarar mot dem som gäller i dag, ge kommunerna en viss vägledning.

I förarbetena till förskolelagen angavs vidare att undantagsvis kunde två kommuner vara skyldiga att erbjuda förskoleplats för samma barn. Regelmässigt torde dock barnet komma att utnyttja förskoleplatsen i vistelsekommunen. I enstaka fall torde föräldrar komma att begära att barnet bereds plats i förskola i annan kommun än den som omfattades av huvudregeln. Om särskilda skäl förelåg borde en sådan begäran bifallas (prop. 1973:136 s. 95).

År 1977 ersattes förskolelagen av lagen om barnomsorg. Barnomsorgen blev en lagfäst kommunal uppgift med skyldighet för kommunerna att svara för en planmässig utbyggnad. Barnomsorgen omfattade enligt lagen både barn i förskoleåldern och de yngre skolbarnen. Den skulle innefatta daghem, deltidsförskola, familjedaghem och fritidshem.

Kommunens skyldighet att bedriva förskole- och fritidshemsverksamhet skulle avse de barn som var kyrkobokförda i kommunen eller som stadigvarande vistades där. Några nya uttalanden om innebörden av kommunens ansvar gjordes inte (prop. 1975/76:92).

Vid socialtjänstlagens tillkomst ansågs det ändamålsenligt att mot bakgrund av den viktiga roll som förskole- och fritidsverksamheten hade inom den sociala sektorn foga in barnomsorgslagen i socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1, del A s. 532). De centrala bestämmelserna fördes med oförändrat innehåll och med i huvudsak oförändrad form över till 12–16 §§socialtjänstlagen medan de ytterligare föreskrifter om förskole- och fritidshemsverksamhetens organisation togs in i en särskild barnomsorgsförordning. Dock bestämdes nu kommunens ansvar så att det skulle omfatta de barn som stadigvarande vistades i kommunen. Anknytningen till folkbokföringen föll således bort. Någon saklig förändring mot vad tidigare gällt var inte åsyftad.

Med verkan från den 1 januari 1998 har bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnomsorg i socialtjänstlagen förts in under ett nytt kapitel, 2 a kap. i skollagen. Den sexårsverksamhet som enligt 15 § socialtjänstlagen bedrivits inom ramen för förskolan bildar en egen skolform inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom under benämningen förskoleklass. Bestämmelserna om förskoleklass fördes in under ett nytt kapitel, 2 b kap. skollagen.

Vad gäller kommunens ansvar för verksamhet som nu sagts skedde ingen ändring i sak, Enligt 2 a kap. 1 § skall varje kommun svara för att barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande vistas i kommunen erbjudas förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. Samma ansvar gäller för förskoleklass enligt 2 b kap. skollagen (prop. 1997/98:6).

Ett barns växelvisa boende aktualiserar emellertid allt oftare frågan om inte barnet, då föräldrarna bor i olika kommuner, skall ha rätt till barnomsorg i båda kommunerna. Som anmärkts ovan har den situationen förutsetts i förarbetena till lagstiftningen. Omständigheterna kan således vara följande. Den förälder som barnet är folkbokförd hos bor i A kommun. Barnet bor där varannan vecka. Den andre föräldern, hos vilken barnet vistas under övrig tid, bor i B kommun. Barnet har plats på förskola i A komun. Föräldern i B kommun saknar bil och kan inte lämna och hämta barnet de veckor barnet bor hos honom. Den enda möjligheten för den föräldern att ha barnet hos sig varannan vecka är att barnomsorg ordnas i hemområdet dessa veckor. Det kan i en sådan situation vara den för barnet bästa lösningen att barnomsorg ordnas i båda kommunerna. Samtidigt måste emellertid beaktas att byte av

daghemspersonal, kamrater och miljö varje vecka kan innebära en stor påfrestning för barnet.

4.2 Skolan

I föregående avsnitt har frågan om kommunens ansvar för grundskolan enligt den dåvarande skollagen (1962:319) berörts. År 1986 trädde en ny skollag i kraft. Den var resultatet av en huvudsakligen författningsteknisk och språklig översyn av den tidigare lagen. Översynen hade därjämte omfattat enstaka sakfrågor som hade aktualiserats genom utredningsförslag eller på annat sätt (prop. 1985/86:10). Skollagen har därefter ändrats i flera hänseenden.

4.2.1 Hemkommunen är skyldig att sörja för grundskoleutbildningen

Enligt 4 kap. 5 § första stycket slås fast den grundläggande skyldigheten att sörja för grundskoleutbildning för alla som enligt reglerna i 3 kap. 1 § har rätt till sådan. Denna skyldighet åvilar hemkommunen. Hemkommun är för den som är bosatt i landet den kommun i vilken han är folkbokförd. För den som inte är folkbokförd i landet avses med hemkommun den kommun i vilken han stadigvarande vistas eller, om han saknar stadigvarande vistelseort, den kommun i vilken han för tillfället uppehåller sig (1 kap. 15 § skollagen),

4.2.2 Samarbetsavtal mellan kommuner

Kommunerna är normalt skyldiga att själva anordna denna grundskoleutbildning. Om det föreligger särskilda skäl får emellertid en kommun besluta att någon eller några elever i stället skall tas emot i en annan kommuns grundskola. Ett sådant beslut förutsätter att kommunerna har träffat ett samarbetsavtal om saken. Så kan t.ex. det förhållandet att eleven i fråga får kortare skolresor utgöra ett sådant särskilt skäl som behövs för att ett undantag skall få göras från huvudregeln (prop. 1990/91:115 s. 72 f.).

4.2.3 Val av skola i hemkommunen

Enligt 4 kap. 5 § skollagen gäller att hemkommunen (folkbokföringskommunen) skall sörja för att utbildning kommer till stånd för var och en som enligt lagen har rätt att gå i grundskolan. Varje kommun är därvid skyldig att vid utformningen av sin grundskoleverksamhet beakta vad som för eleverna är ändamålsenligt ur kommunikationssynpunkt. När grundskoleleverna skall fördelas på olika skolor i hemkommunen skall utgångspunkten således vara att eleverna placeras så att de får så kort skolväg som möjligt. Huvudregeln för placeringen är att platserna i en grundskola skall förbehållas de elever för vilka skolan är den som ligger närmast deras hem. Skulle skolan inte räcka till för alla dem som har den som sin närmaste skola måste man finna den därefter bästa samlade lösningen med hänsyn till berörda elevers skolväg.

Även om de flesta vill gå i den skola som ger dem den kortaste skolvägen kan det finnas elever som vill gå i någon annan skola. Skälen för detta kan variera. Det kan t.ex. röra sig om att syskon eller kamrater går i en annan skola, att den ena eller båda föräldrarnas arbetsplats är så belägen att skolresorna kan ordnas bättre om barnet går i en viss skola, att möjligheterna att ordna en tillfredsställande omsorg efter skoldagens slut kan vara större, osv.

Sådana enskilda önskemål skall beaktas av kommunen när den fördelar barnen mellan olika skolor. Det får emellertid inte leda till att någon annan elev som annars enligt huvudprincipen skulle ha tagits emot i den skolan drabbas av en allvarlig försämring beträffande sin skolväg (4 kap. 6 § skollagen, prop. 1990/91:115 s. 59).

Kommunen kan vidare bortse från sådana önskemål som är förenade med väsentliga praktiska eller ekonomiska svårigheter. Någon precisering av hur dessa svårigheter skall vara beskaffade har inte gjorts. Det får ankomma på den berörda kommunen att pröva detta från situation till situation.

De elever som behöver särskilt stöd av något slag skall ges det stödet i den skola som de har närmast till. Skulle detta inte vara möjligt skall de placeras på den skola i kommunen som har sådana resurser och ligger närmast deras bostad. Det är viktigt att sådana beslut fattas i samförstånd med elevens vårdnadshavare. Eftersom det är kommunens skyldighet att ge särskilt stöd till alla elever som behöver det, måste kommunen ytterst ha möjlighet att även mot vårdnadshavarens vilja placera eleven i en skola där sådant stöd kan lämnas (prop. 1990/91:115 s. 60).

4.2.4 Val av skola i annan kommun

Särskilda skäl föreligger

En kommun är skyldig att i viss omfattning i sin grundskola ta emot även andra elever än de som hör hemma i kommunen. Det gäller elever som med hänsyn till sina personliga förhållanden kan ha särskilda skäl att få gå i en annan kommuns grundskola. Till sådana särskilda skäl räknas bl.a. mobbning och andra allvarliga konfliktsituationer. I förarbetena nämns särskilt den situationen att barnet vistas lika mycket i två kommuner. Föräldrarna kanske efter skilsmässa har gemensam vårdnad om barnet och låter barnet bo växelvis hos båda. Om barnet är folkbokfört i den ena kommunen kan det enligt vad som uttalades i förarbetena normalt inte ha ”särskilda skäl” att få gå i den andra kommunens grundskola (prop. 1985/86:10 s. 99 f.). Den mottagande kommunen avgör om det finns särskilda skäl eller inte. Ett beslut att inte ta emot elev får överklagas.

En kommun, som i enlighet med vad nu har sagts tar emot en elev, har rätt till ersättning för sina kostnader från elevens hemkommun (4 kap. 8 § skollagen).

Val av skola i annat fall

Men även elever som inte vill eller kan åberopa särskilda skäl har möjlighet att fullgöra skolgången i en annan kommun än hemkommunen. Det är ett begränsat antal elever som kommer i fråga för en andrahandsintagning som har sagts nu. De allra flesta fall, t.ex. när en elev bor nära kommungränsen, löses genom samverkan mellan kommunerna. Men rätten att välja kan vara viktig för de elever som t.ex. kommit på kant med sin lärare eller av något annat skäl önskar byta skola. Då grundskolan är en obligatorisk skolform har det ansetts rimligt att obligatoriet kopplas till en ökad frihet för elever och hem att välja skola (prop. 1992/93:230 s. 60).

Om vårdnadshavaren begär det får således annan kommun än hemkommunen ta emot eleven i sin grundskola. Någon skyldighet för kommunen att ta emot eleven finns inte. I fall som nu sagts har kommunen rätt till ersättning för elevens utbildning från elevens hemkommun (4 kap. 8 a § skollagen).

Slutligen bör nämnas att enligt 4 kap. 9 § skollagen har en elev som har tagits emot i en kommuns grundskola ett visst läsår rätt att

gå kvar hela läsåret, även om de förhållanden som låg till grund för beslutet ändras under läsårets gång. Om det för eleven endast återstår en årskurs har eleven enligt samma bestämmelse också rätt att gå kvar sista årskursen.

4.3 Skolskjutsen

4.3.1 Rätten till skolskjuts för elev i en av kommunen anvisad skola

Enligt 4 kap. 7 § skollagen är hemkommunen skyldig att sörja för att det för eleverna i grundskolan anordnas kostnadsfri skolskjuts, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, fysiskt handikapp hos en elev eller någon annan särskild omständighet. Huvudmannen har ett i princip fullständigt kostnadsansvar för elever i grundskolan. Eleverna skall inte vara skyldiga att betala för utbildning som de genom skolplikten är skyldiga att genomgå. Då skolskjutsen beror på skolgången skall någon avgift för denna inte tas ut. Vad nu sagts gäller i första hand skolskjuts till den skola som anvisas av kommunen.

Frågan om rätt till skolskjuts inom kommunen vid växelvis boende har prövats av Kammarrätten i Sundsvall (dom den 18 februari 2000 i mål nr 3451-1999). Omständigheterna var följande. Enligt de i målet aktuella reglerna för erhållande av skolskjuts i kommunen gällde som huvudregel att elev i grundskolans årskurs 1–3 erhöll skolskjuts om skolvägen var minst 2 km, varvid avståndsbedömningen skulle utgå från elevens folkbokföringsadress, något som skulle gälla även elever med dubbla bostadsadresser. Oberoende härav kunde emellertid skolskjuts medges efter prövning på grund av bl.a. medicinska skäl.

En elev J, som av medicinska skäl inte själv kunde åka buss, var folkbokförd hos sin mamma, men vistades varannan vecka hos sin far som bodde i samma kommun som modern. Skolstyrelsen hade avslagit en begäran om skolskjuts till faderns adress under hänvisning att J inte var folkbokförd där.

Den fråga som efter överklagande av beslutet således förelåg i kammarrätten avsåg om skolstyrelsens beslut att vägra J skolskjuts varannan vecka när han bodde hos sin far stred mot 4 kap. 7 § skollagen. Kammarrätten konstaterade att skollagen lämnade visst utrymme åt kommunen att bedöma när behov av skolskjuts skall

anses föreligga. Den av kommunen antagna huvudregeln om visst minsta avstånd från bostad till skola, därvid avståndsberäkningen utgår från elevens folkbokföringsadress, utgjorde i detta hänseende ett sätt att nå en allmän avgränsning, som kunde antas fånga in huvuddelen av alla de fall där det fanns ett behov av skolskjuts. Ett sådant behov kunde emellertid föreligga även av annan anledning än i enlighet med en bedömning utifrån nämnda huvudregel. Kammarrätten erinrade härvid om att enligt skollagen skall beaktas trafikförhållandena, fysiskt handikapp hos elev eller någon annan särskild omständighet. Lagens uppräkning visar att i det aktuella fallet får göras en individuell prövning av vilka möjligheter den enskilde elev som söker skolskjuts har att i annan ordning komma till skolan. Vid en sådan prövning borde enligt kammarrätten hänsyn tas till bl.a. elevens förutsättningar att färdas med allmänna färdmedel och hans situation över huvud taget när det gällde möjligheterna att komma till skolan. Vid denna individuella bedömning kunde inte i ett fall som det föreliggande – då eleven vistades varannan vecka hos fadern och varannan vecka hos modern och dessutom inte själv kunde åka buss eller annars i annan ordning komma till skolan – till grund för avslag på ansökan om skolskjuts läggas det förhållandet att eleven inte var folkbokförd även på faderns adress inom kommunen. Kammarrätten fann att skolstyrelsens beslut stred mot skollagen och upphävde beslutet.

Kammarrättens dom visar att en kommun inte kan begränsa rätten till skolskjuts till att endast gälla färd till och från elevens folkbokföringsadress. Bestämmelserna i skollagen förutsätter att det görs en bedömning från fall till fall, varvid de i 4 kap. 7 § skollagen redovisade förhållandena – färdvägens längd, trafikförhållandena etc. – skall styra bedömningen.

4.3.2 Vid val av annan skola än anvisad bortfaller rätten till skolskjuts

Som framgår av avsnitt 4.2.3 skall önskemål i fråga om vilken skola barnet skall gå i tillgodoses så långt det är möjligt (4 kap.6 § tredje stycket skollagen). Kommunen har därvid inte ansetts ha skyldighet att sörja för att kostnadsfri skolskjuts anordnas för en elev som har valt en annan skola än den som eleven normalt skulle ha placerats i (4 kap. 7 § tredje stycket 1 skollagen).

4.3.3 Rätten till skolskjuts för elev som tagits emot i annan kommun än hemkommunen

Enligt vad angetts ovan under 4.2.4 skall en kommun i sin grundskola även ta emot en elev som inte hör hemma i kommunen, om eleven har särskilda skäl att få gå i den kommunens grundskola. En kommun som på grund av denna skyldighet tar emot en elev har rätt till ersättning för sina kostnader för elevens utbildning från elevens hemkommun. Hemkommunens skyldigheter att anordna skolskjuts gäller inte för dessa elever (4 kap. 7 § tredje stycket 2 skollagen). För dessa elever skall den mottagande kommunen sörja för kostnadsfri skolskjuts inom den kommunen under samma förutsättningar som gäller för de elever som hör hemma i kommunen. Kostnaden härför ingår i de utbildningskostnader som den mottagande kommunen har rätt till från elevens hemkommun. Den begränsningen av kommunens skolskjutsskyldighet som enligt vad ovan anförts under 4.3.2 gäller gentemot de elever som hör hemma i kommunen, gäller även för de elever som har tagits emot med stöd av 4 kap. 8 § skollagen och som inom den kommunen fått välja skola (prop. 1992/93:14 s. 7).

Enligt 4 kap. 8 a § skollagen har en kommun rätt att efter önskemål av vårdnadshavare i andra fall än som avses i 5 § tredje stycket och 8 § i sin grundskola ta emot en elev från en annan kommun. För dessa elever har varken hemkommunen eller den anordnande kommunen någon skyldighet att anordna skolskjuts.

5 Avslutande synpunkter

5.1 Inledning

Insikten om hur viktigt det är för ett barn att ha en nära och god kontakt med båda sina föräldrar har, som redovisningen över den familjerättsliga lagstiftningen visat, lett till att förutsättningarna för gemensam vårdnad successivt vidgats. Därmed har det blivit allt vanligare att barnen bor växelvis hos sina föräldrar. Det ligger i sakens natur att annan lagstiftning, som berör föräldrars och barns förhållanden, måste anpassas så att de möjligheter till gemensam vårdnad med växelvis boende för barnen som föräldrabalken anvisar inte begränsas eller försvåras. En sådan anpassning pågår. Den 1 juli 2001 trädde ändringar i lagen om underhållsstöd i kraft. Genom dessa har envar av föräldrarna vid växelvis boende tillagts rätt till

halvt underhållsstöd per barn och månad (prop. 1999/2000:118). Riksförsäkringsverket har vidare i en rapport analyserat barnbidraget och konstaterat att synen på barnbidragen behöver moderniseras. I de fall barn bor växelvis hos sina föräldrar talar mycket för att huvudregeln bör vara att det månatliga bidraget delas (Riksförsäkringsverket analyserar 2000:3). På motsvarande sätt bör skollagens bestämmelser om barnomsorg, grundskola och skolskjuts utformas så att de svarar mot den syn på barnets bästa som kommer till uttryck i föräldrabalken.

5.2 Barnomsorgen – förskoleverksamhet, skolbarnomsorg och förskoleklass

Som framgår av redovisningen under avsnitt 4.1 ålåg det kommunen enligt den lydelse bestämmelsen hade enligt barnomsorgslagen att sörja för barnomsorgen för den som var folkbokförd i kommunen eller som stadigvarande vistades där. Då bestämmelserna om skolbarnomsorg fördes över till socialtjänstlagen bortföll kravet på folkbokföring. Någon saklig ändring var inte åsyftad. En återgång till bestämmelsen i dess tidigare lydelse bör ske i syfte att klart markera att det är folkbokföringen som i första hand utgör grund för kommunens skyldighet att anordna barnomsorg.

Genom att folkbokföringen på så sätt kommer att utgöra en förutsättning för kommunens skyldigheter nås en anslutning till bestämmelserna i skollagen.

Den nuvarande anknytningen till stadigvarande vistelse bör samtidigt bibehållas. Med stadigvarande vistelse skall därvid förstås såväl det fall då barnet vistas i kommunen i avvaktan på folkbokföring där som det fall då barnet annars, utan att vara folkbokfört i kommunen, har sin bosättning där (jfr vad ovan har sagts om dubbel bosättning under avsnitt 3.1.4).

Med en sådan bestämning kommer kommunens skyldighet att anordna barnomsorg inte bara att avse de barn som är folkbokförda i kommunen utan även de barn som, utan att vara folkbokförda där, vid växelvis boende vistas hos en förälder i kommunen.

Det anförda innebär att barn som vid växelvis boende vistas i olika kommuner skall kunna få barnomsorg i båda kommunerna. Starka invändningar kan i och för sig riktats mot att låta ett barn på så sätt omfattas av barnomsorg i två olika kommuner. Det kan emellertid inte bortses från att situationer kan uppkomma då

hänsynen till barnets bästa kräver en sådan lösning som den nu anvisade.

5.3 Grundskolan

Det råder en samstämmig uppfattning om att det inte kan anses vara förenligt med ett barns bästa att barnet vid växelvis boende får gå i tvåolika grundskolor. Barnets eller den unges behov av en fast anknytning till en skola och till lärarna och kamraterna där är så uttalat att skäl för att lagstiftningsvägen öppna eller annars anvisa möjlighet för eleven att gå i två olika skolor saknas.

Kommunen skall enligt 4 kap. 6 § skollagen anvisa den skola som från kommunikationssynpunkt är den som passar eleven bäst. Det åligger kommunen att beakta föräldrarnas önskemål så långt det är möjligt. Har föräldrarna gemensam vårdnad om barnet skall båda föräldrarnas uppfattning läggas till grund för kommunens beslut.

Kommunen utgår vid placeringen regelmässigt från den adress där barnet är folkbokfört. Vid växelvis boende för ett barn kan emellertid, när föräldrarna bor i samma kommun, det ofta bero på en tillfällighet var barnet blir folkbokfört. Utgångspunkt för bedömningen bör därför i sådana situationer vara den av föräldrarnas adresser som föräldrarna själva anger. Den skola bör anvisas som med utgångspunkt från den adressen är den från kommunikationssynpunkt lämpligaste. Är föräldrarna inte överens om vilken adress som skall utgöra bedömningsunderlag får placering ske med ledning av barnets folkbokföringsadress.

För en tillämpning i enlighet med vad nu sagts krävs ingen lagändring.

För det fall att föräldrarna till ett barn med växelvis boende är bosatta i olika kommuner kan olika situationer föreligga.

Om föräldrarna bor nära varandra men på olika sidor av kommungränsen torde frågan om barnets skolgång kunna lösas med en tillämpning av bestämmelserna i 4 kap. 5 § tredje stycket skollagen. Samarbetsavtal för den nu beskrivna situationen torde således regelmässigt kunna slutas.

Bor föräldrarna långt från varandra i olika kommuner kan i och för sig finnas utrymme för en tillämpning av 4 kap. 8 § skollagen. Något behov av en sådan tillämpning torde emellertid inte uppkomma. Den omständigheten att barnet i enlighet med föräldrarnas önskemål skall gå i grundskola i en av kommunerna medför regel-

mässigt en sådan anknytning till den kommunen att barnet bör folkbokföras där med de skyldigheter som då inträder för folkbokföringskommunen.

5.4 Skolskjutsen

För barn som bor växelvis hos sina föräldrar inom samma kommun har det ansetts föreligga en skyldighet för kommunen att erbjuda skolskjuts för eleven från den adress på vilken eleven är folkbokförd.

Såsom framgått av vad har sagts under avsnitt 5.3 bör det åligga en kommun att vid anvisning av plats i grundskola för en elev som har växelvis boende samråda med föräldrarna och därvid beakta föräldrarnas önskemål om vilken av föräldrarnas bostadsadresser som bör bli styrande för anvisningen. Såsom har framhållits där bör vid växelvis boende barnets folkbokföringsadress inte ensam bli avgörande för i vilken skola barnet skall gå.

I konsekvens härmed bör inte heller rätten till skolskjuts styras enbart av folkbokföringsadressen. Frågan om rätt till skolskjuts vid växelvis boende föreligger bör bedömas utifrån en individuell prövning av vilka möjligheter den enskilde eleven har att på annat sätt komma till skolan. De faktorer som vid den bedömningen kan bli avgörande är, som framgår av 4 kap. 7 § skollagen, färdvägens längd, trafikförhållandena, funktionshinder hos en elev eller någon annan särskild omständighet. Förhållandena kan därvid vara sådana att barnet skall anses ha rätt till skolskjuts till båda sina föräldrar. Den i många kommuner tillämpade ordningen att låta skolskjuts vid gemensam vårdnad endast utgå från barnets folkbokföringsadress saknar uttryckligt stöd i skollagen. Skollagen skulle därmed i den delen inte behöva ändras om tydliga uttalanden görs i förarbetena.

Väljer föräldrarna en annan skola i kommunen än den som eleven med de utgångspunkter som angetts under 5.3 skulle ha placerats i, bör rätt till skolskjuts inte föreligga.

Vad nu sagts har avsett de fall där föräldrarna bor i samma kommun. Bor föräldrarna i olika kommuner kan olika alternativ föreligga.

Bor föräldrarna nära varandra på olika sidor kommungränsen torde frågan om skolskjuts regelmässigt kunna avgöras genom samarbetsavtal mellan kommunerna.

Bor föräldrarna långt ifrån varandra i olika kommuner bör följande beaktas. Enligt huvudregeln är det den kommun där barnet är folkbokfört och där barnet går i skola som har ansvaret för skolskjutsen. Det ansvaret kan rimligen inte utsträckas till att avse skolskjuts till en förälder som bor i en annan kommun. Skäl att utifrån barnets bästa ålägga folkbokföringskommunen en sådan skyldighet föreligger inte. Det får anses utgöra ett ansvar för föräldrarna att i fall som nu sagts finna de lösningar som tillgodoser barnets behov.

De begränsningsregler som i övrigt anges i 4 kap. 7 § skollagen bör även fortsättningsvis gälla.

6 Sammanfattning

Gemensam vårdnad är ett viktigt inslag i den utveckling som har skett mot en betoning av barnets intressen. Syftet är att ge barnet nära och goda relationer med båda föräldrarna även när föräldrarna lever isär. Lagstiftningen om vårdnad förutsätter numera att föräldrar skall ha gemensam vårdnad i samtliga de fall då den vårdnadsformen är till barnets bästa.

Domstolen får i de fall barnet står under vårdnad av båda föräldrarna besluta vem barnet skall bo med. Bestämmelsen tillkom i syfte att vidga möjligheterna till gemensam vårdnad. Ett beslut om boende kan således bli aktuellt när föräldrar som har gemensam vårdnad inte kan enas om var barnet skall bo. Föräldrarna som har gemensam vårdnad om sitt barn kan även själva besluta om barnets boende.

Särlevande föräldrar har i dag i ökande utsträckning ett gemensamt föräldraskap där barnet bor växelvis hos sina föräldrar. Tillgänglig statistik visar att ca 30 000 barn bor växelvis hos föräldrarna.

Det är viktigt att annan lagstiftning, som berör föräldrars och barns förhållanden, anpassas så att de möjligheter till gemensam vårdnad med växelvis boende för barnen som föräldrabalken anvisar inte begränsas eller försvåras.

Det är mot den nu angivna bakgrunden som bestämmelserna om barnomsorg, grundskola och skolskjuts skall ses.

Kommunens ansvar för verksamheter som nu sagts har sin utgångspunkt i folkbokföringslagens bestämmelser. Av den lagen följer att barn som bor växelvis hos sina föräldrar anses ha s.k. dubbel bosättning. Barnet skall i sådant fall folkbokföras hos den

förälder, där barnet med hänsyn till öriga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist. Faktorer som därvid kan få betydelse är var skola och daghem finns, var barnet vistas dagtid, vem som har ansvaret för de praktiska angelägenheterna etc. Det kan ofta vara svårt för föräldrarna att vid en separation förutse var barnet skall folkbokföras.

I de bestämmelser om barnomsorg som gällde tidigare angavs uttryckligen att kommunens skyldighet att bedriva förskole- och fritidsverksamhet skulle avse de barn som var folkbokförda i kommunen eller som stadigvarande vistades där. Då bestämmelserna om barnomsorg överfördes till socialtjänstlagen och därefter till skollagen föll kravet på folkbokföring bort. Någon saklig förändring var emellertid inte åsyftad. Bestämmelserna bör nu tydliggöras så att det framgår att det är folkbokföringskommunen som har ansvaret. Den nuvarande anknytningen till stadigvarande vistelse bör samtidigt bibehållas. Med stadigvarande vistelse skall därvid förstås såväl de fall då barnet vistas i kommunen i avvaktan på att bli folkbokfört där som de fall då barnet annars, utan att vara folkbokfört i kommunen har sin bosättning där. På så sätt kommer kommunens skyldighet att anordna barnomsorg att avse inte bara de barn som är folkbokförda i kommunen utan även de barn som – utan att vara folkbokförda där vid växelvis boende vistas hos en förälder i kommunen. Det innebär att barn som vid växelvis boende vistas i olika kommuner skall kunna få barnomsorg i båda kommunerna. Det växelvisa boendet måste emellertid bestämmas med utgångspunkt från vad som är bäst för barnet. Man kan därvid inte bortse från att det för ett barn kan innebära allvarliga påfrestningar att delta i barnomsorg på två olika ställen.

Det åligger enligt skollagen hemkommunen att sörja för grundskoleutbildningen. Hemkommun är för den som är bosatt i landet den kommun i vilken han är folkbokförd. Kommunen skall enligt skollagen anvisa den grundskola som från kommunikationssynpunkt är den som passar eleven bäst. Kommunen utgår vid placeringen som regel från den adress där barnet är folkbokfört. Vid växelvis boende för barn kan emellertid, när föräldrarna är bosatta i samma kommun, det bero på en tillfällighet hos vem av föräldrarna barnet är folkbokfört. Utgångspunkten för bedömningen bör därför i sådana fall vara den adress som föräldrarna själva anvisar. Är föräldrarna inte överens bör folkbokföringsadressen bli styrande. För en tillämpning i enlighet med vad nu sagts krävs ingen lagändring. Inte heller i övrigt föranleder bestämmelserna i

föräldrabalken om gemensam vårdnad och växelvis boende en ändring av skollagens bestämmelser om grundskolan.

Hemkommunen är enligt skollagen skyldig att sörja för att det för eleverna i grundskolan anordnas kostnadsfri skolskjuts. För barn som bor växelvis hos sina föräldrar har det, när föräldrarna är bosatta i samma kommun, ansetts åligga kommunen att anordna skolskjuts från den adress på vilken eleven är folkbokförd. I konsekvens med vad tidigare har sagts om grundskolan bör vid växelvis boende för barn inte heller rätten till skolskjuts styras enbart av barnets folkbokföringsadress. Rätten till skolskjuts skall på sätt nu framgår av 4 kap. 7 § skollagen prövas utifrån de möjligheter den enskilde eleven har att ta sig till skolan. En sådan prövning kan visa att eleven har rätt till skolskjuts från båda sina föräldrar. Den i många kommuner tillämpade ordningen att låta skolskjuts vid gemensam vårdnad och växelvis boende endast utgå från barnets folkbokföringsadress saknar uttryckligt stöd i skollagen. Förtydligande uttalanden bör göras. Någon ändring av lagen är emellertid inte påkallad. Inte heller i övrigt är med utgångspunkt från barnets rätt till nära och goda kontakter med båda sina föräldrar en ändring av skollagen påkallad.

Bilaga 7 Bilaga 7 Bilaga 7 Bilaga 7

Skolan och arbetsmiljölagstiftningen Skolan och arbetsmiljölagstiftningen Skolan och arbetsmiljölagstiftningen Skolan och arbetsmiljölagstiftningen

av Kerstin Rosenqvist Hedler

konsult i arbetsmiljöfrågor, f.d. byrådirektör, Arbetsmiljöverket

1 Arbetsmiljölagen (SFS 1977:1160)

I det följande görs en översiktlig genomgång av arbetsmiljölagens innehåll med skol- och elevperspektivet för ögonen.

1.1 Kapitel 1. Lagens ändamål och tillämpningsområde

Arbetsmiljölagens första kapitel anger lagens ändamål och tillämpningsområde. Enligt 1 § är ändamålet att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Arbetsmiljölagen har således tillkommit för att den som har ansvaret för verksamheten skall se till att arbetet bedrivs på ett sådant sätt att olycksfall förebyggs; men inte bara olycksfall utan även ohälsa orsakad av arbetsmiljön. Därtill kommer skyldigheten att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö, och i detta ligger mycket mer än att enbart förhindra olycksfall och ohälsa. Strävan är att arbetsmiljön skall vara positiv i den bemärkelsen att den ger ett rikt

1 Arbetsmiljöverket bildades den 1 januari 2001 av förutvarande chefsmyndigheten Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) och de regionala Yrkesinspektionerna (YI). Arbetsmiljöverket (AV) utgör nu en enda myndighet med Arbetsmiljöinspektion (AI) i samma tio distrikt som de tidigare Yrkesinspektionerna.

arbetsinnehåll, arbetstillfredsställelse, gemenskap och möjlighet till personlig utveckling. Lagen har samma giltighet i privat och offentlig verksamhet.

1 kap. 3 § AML anges följande:

3 § Vid tillämpning av 2–4 och 7–9 kap. skall med arbetstagare

likställas

1. den som genomgår utbildning,

2. den som under vård i anstalt utför anvisat arbete,

3. den som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och annan som fullgör i lag föreskriven tjänstgöring eller som deltar i frivillig utbildning för verksamhet inom totalförsvaret.

Elever och vårdtagare som avses i första stycket 1 och 2 skall likställas med arbetstagare även vid tillämpning av 5 kap. 1 och 3 §§. I fråga om elever finns dessutom särskilda bestämmelser i 6 kap. 17 och 18 §§.

I fall som avses i första och andra styckena skall vad i lagen sägs om arbetsgivare gälla den som driver den verksamhet i vilken arbetet utförs.

Detta innebär att elever från och med första skolåret i allt väsentligt omfattas av arbetsmiljölagen, eftersom alla som genomgår utbildning likställs med arbetstagare. När lagen talar om arbetstagare betyder det att bestämmelserna också gäller elever i de delar av lagen som anges inledningsvis i 1 kap. 3 § AML. Lagen gäller för allt praktiskt och teoretiskt arbete som utförs under utbildning i såväl grundskola som gymnasieskola. När det gäller fritidsaktiviteter där det ingår moment av utbildning, avser lagen i första hand yrkesinriktade aktiviteter som har sin motsvarighet inom utbildningsområdet. Fritidsverksamhet av ren hobbykaraktär räknas inte hit. Barntillsyn faller utanför arbetsmiljölagen. Vid blandformer av barntillsyn och undervisning som förekommer i t.ex. sexårsverksamhet eller förskoleklass är det som avgör om arbetsmiljölagen skall gälla för barnen om det som betecknas som utbildning kan anses dominera över vad som är ren barntillsyn.

5 kap. Minderåriga samt 6 kap. 17 och 18 §§ AML om elevskyddsombud behandlas nedan under särskilda rubriker.

I den fortsatta genomgången av arbetsmiljölagen används begreppen arbetsgivare och arbetstagare. Arbetsgivarebegreppet utifrån skolans aspekt behandlas utförligare under särskild rubrik. Det som anges för arbetstagare gäller även för elever enligt 1 kap. 3 § 1 AML om inget annat anges.

1.2 Kapitel 2. Arbetsmiljöns beskaffenhet

2 kap. AML behandlar arbetsmiljöns beskaffenhet. I 1 § anges följande.

1 § Arbetsmiljön skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbe-

tets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället.

Arbetsförhållandena skall anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende.

Arbetstagaren skall ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör hans eget arbete.

Teknik, arbetsorganisation och arbetsinnehåll skall utformas så att arbetstagaren inte utsätts för fysiska eller psykiska belastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfall. Därvid skall även löneformer och förläggning av arbetstider beaktas. Starkt styrt eller bundet arbete skall undvikas eller begränsas.

Det skall eftersträvas att arbetet ger möjligheter till variation, social kontakt och samarbete samt sammanhang mellan enskilda arbetsuppgifter.

Det skall vidare eftersträvas att arbetsförhållandena ger möjligheter till personlig och yrkesmässig utveckling liksom till självbestämmande och yrkesmässigt ansvar.

2 kap. AML behandlar i fortsättningen kraven på arbetets planläggning, arbetslokalens utformning och inredning, luft-, ljud- och ljusförhållanden samt betryggande säkerhet med avseende på brand, explosion, elektrisk ström och liknande. Vidare anges krav på maskiner, redskap och andra tekniska anordningar, deras placering och användning. Farliga ämnen och personlig skyddsutrustning är andra faktorer i arbetsmiljön som är av stor vikt för säkerhet och hälsa. Personalutrymmen är en del av arbetsmiljön och skall anpassas till de behov som finns.

1.3 Kapitel 3. Allmänna skyldigheter

Vid tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel skall kraven på arbetsmiljöns beskaffenhet i 2 kap. AML beaktas.

Arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö (1 a §). Vidare skall arbetsgivaren vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa och olycksfall, de särskilda risker som kan vara en följd av

att arbetstagaren utför arbetet ensam skall beaktas. Lokaler samt maskiner, redskap skyddsutrustning och andra tekniska anordningar skall underhållas väl (2 §).

Arbetsgivaren skall systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten för att uppfylla kraven i arbetsmiljölagen och i föreskrifter som Arbetarskyddsverket meddelat med stöd av lagen. Han skall utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka risker i verksamheten samt vidta åtgärder som dessa kräver. Sådant som inte kan åtgärdas omedelbart skall tidsplaneras. Det finns också krav på dokumentation och handlingsplaner (2 a §).

Det skall finnas tillgång till den företagshälsovård som arbetsförhållandena kräver. Företagshälsovården skall vara en expertresurs då det gäller arbetsmiljö och rehabilitering och skall särskilt arbeta för att förebygga och undanröja hälsorisker på arbetsplatser samt ha kompetens att identifiera och beskriva sambanden mellan arbetsmiljö, organisation, produktivitet och hälsa (2 b §).

Arbetsgivaren har skyldighet att se till att arbetstagaren får kännedom om risker som finns i arbetet och hur de undviks. Hänsyn skall tas till att människors förutsättningar att utföra arbetsuppgifter är olika (3 §).

Arbetstagaren skall medverka i arbetsmiljöarbetet och i delta genomförandet av de åtgärder som behövs för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Han skall följa givna föreskrifter samt använda de skyddsanordningar och iaktta den försiktighet i övrigt som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall. Om arbetstagaren finner att arbetet innebär omedelbar fara för liv eller hälsa skall han snarast underrätta arbetsgivaren eller skyddsombud. Arbetstagaren är fri från ersättningsskyldighet för skada som uppstår till följd av att han underlåter att utföra arbetet i avvaktan på besked om det skall fortsättas. (4 §)

I övrigt behandlar 3 kap. AML arbete som arbetsgivaren själv utför som ensamföretagare, om skyldighet att samråda om två eller flera driver verksamhet på ett gemensamt arbetsställe, vad som gäller för den som råder över arbetsstället vid byggnads- och anläggningsarbete samt samordningsansvaret (5–7 §§).

Vidare behandlas vad som gäller för den som tillverkar, importerar, överlåter eller upplåter maskiner, redskap, skyddsutrustning eller annan teknisk anordning, ett ämne, en förpackad produkt etc. (8–10 §§).

Den som installerar en teknisk anordning har ett skyddsansvar liksom den som anlitar inhyrd arbetskraft eller upplåter lokal eller

utrymme under jord för arbete eller som personalutrymme (11– 13 §§).

Den som låter utföra byggnads- eller anläggningsarbete har som projektör ett ansvar liksom arkitekter, konstruktörer och andra som medverkar vid projekteringen (14 §).

1.4 Kapitel 4. Bemyndiganden

Detta kapitel behandlar i sin helhet de bemyndiganden som regeringen på riskdagens uppdrag givit Arbetsmiljöverket att utfärda föreskrifter om arbetsmiljön. Regeringen lämnar formellt dessa befogenheter i 18 § arbetsmiljöförordningen (AMF). För närvarande finns cirka 130 gällande föreskrifter och allmänna råd (AFS). I det följande behandlas några föreskrifter under egna rubriker.

1.5 Kapitel 5. Minderåriga

Detta kapitel avser i sin helhet minderåriga som arbetstagare men enligt skrivningen i 1 kap. 3 § skall 5 kap. 1 och 3 §§ tillämpas även beträffande elever i utbildning.

Inledningsvis definieras en minderårig som den som inte fyllt aderton år (1 §).

En minderårig får inte anlitas till eller utföra arbete på sätt som medför risk för olycksfall eller för överansträngning eller annan skadlig inverkan på den minderåriges hälsa eller utveckling.

Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Arbetsmiljöverket kan meddela föreskrifter om villkor för eller förbud mot att en minderårig anlitas till eller utför arbete som medför påtaglig risk för olycksfall eller för överansträngning eller annan skadlig inverkan på den minderåriges hälsa eller utveckling (3 §).

Arbetsmiljöverket har utfärdat föreskrifter, Minderåriga (AFS 1996:1), som behandlas under särskild rubrik.

1.6 Kapitel 6. Samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare m.m.

Samverkansregler enligt 6 kap. AML avser parternas organisation av arbetsmiljöverksamheten. Detta kapitel är därför undantaget från tillämpningsbestämmelserna enligt 1 kap. 3 § AML, där den som genomgår utbildning likställs med arbetstagare.

Vid den utvidgning av arbetsmiljölagen till att omfatta alla i utbildning som gäller från den 1 juli 1990 infördes även skrivningen om elevskyddsombud i 6 kap. 17 och 18 §§ AML. Endast dessa paragrafer i 6 kap. AML gäller elever i utbildning.

Elevskyddsombud behandlas under särskild rubrik.

1.7 Kapitel 7. Tillsyn

Här behandlas Arbetsmiljöverkets rätt att utöva tillsyn med stöd av arbetsmiljölagen och de föreskrifter som utfärdats med stöd av bemyndigande enligt 4 kap. AML samt AMF.

Arbetsmiljöverket har rätt att begära in upplysningar, handlingar och prov samt påkalla de undersökningar som behövs för att utöva tillsyn enligt arbetsmiljölagen. Lagen ger tillsynsmyndigheten tillträde till arbetsstället. Det finns bestämmelser om tillsynsmyndighetens rätt i särskilda fall.

Arbetsmiljöverket kan meddela förelägganden, ålägga arbetsgivaren att vidta särskilda åtgärder samt förena åläggandet med vite.

Skyddsombudens tystnadsplikt då det gäller yrkeshemlighet, arbetsförfarande, affärsförhållande, enskild persons förhållande eller förhållande av betydelse för landets försvar regleras. Hänvisning görs till 14 kap.7, 9 och 10 §§sekretesslagens (1980:100), då det gäller det allmännas verksamhet (13 §).

1.8 Kapitel 8. Påföljder

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreläggande eller förbud meddelade enlig 7 kap. 7–10 §§ AML kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Detta gäller inte om föreläggandet eller förbudet har förenats med vite (1 §).

Böter blir påföljden för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anlitar en minderårig i strid med vissa bestämmelser i 5 kap. AML eller föreskrifter som meddelats med stöd av dessa bestämmelser

(AFS 1996:1), liksom för den som lämnar oriktiga uppgifter, när tillsynsmyndigheten begärt sådana eller om skyddsanordningar avlägsnas eller sätts ur funktion (2 §)

När det gäller överträdelser av bestämmelser som rör tystnadsplikt eller sekretess hänvisas till 20 kap. 3 § brottsbalken.

Flera paragrafer i kapitlet rör förverkande samt sanktionsavgifter.

1.9 Kapitel 9. Överklagande

När Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen den 1 januari 2001 blev en enda myndighet under namnet Arbetsmiljöverket ändrades bestämmelserna om överklagande i 9 kap. AML, så att de flesta överklaganden över verkets beslut görs till regeringen oavsett var inom verket beslutet har fattats. I vissa fall överklagar man i stället till länsrätt. Någon mellaninstans mellan distrikten och regeringen eller länsrätten finns däremot inte längre.

2 Systematiskt arbetsmiljöarbete

Den 1 juli 2001 trädde Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) i kraft. De nya föreskrifterna utgör ändringar av föreskrifter om internkontroll av arbetsmiljön (AFS 1996:1), vilka de ersätter. Föreskrifter om internkontroll av arbetsmiljön utgör i sin tur ändringar av de föreskrifter med samma namn som trädde i kraft den 1 januari 1993. Föreskrifterna har alltsedan tillkomsten 1993 angett den grundläggande metodiken för det systematiska arbetsmiljöarbetet, och denna är oförändrad i den nya kungörelsen, vilken har fått ett namn som står i överensstämmelse med innehållet, Systematiskt arbetsmiljöarbete. Således har skolan alltsedan föreskrifternas tillkomst 1993 omfattats av de krav som ställs på arbetsmiljöarbetet.

I Arbetsmiljöverkets årsredovisning för 1999 beskrivs en bedömning som gjorts av företagens s.k. IK-status, dvs. nivån på arbetet med internkontroll av arbetsmiljön. Där konstateras bland annat följande:

Internkontroll av arbetsmiljön är känsligt för förändringar i verksamheten, som t.ex. omorganisationer eller ny personal på ledande befattningar. Neddragningar och platta organisationer med få chefer har inneburit att tiden på ledningsnivå ofta inte finns för att leda och

planera arbetsmiljöarbetet. Speciellt inom offentlig förvaltning har internkontrollarbetet inte utvecklats som förväntat.

Enligt 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen har arbetsgivaren huvudansvaret för arbetsmiljön i verksamheten. 3 kap. 2 a § beskriver övergripande hur ansvaret skall uppfyllas. Föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete utvecklar och preciserar hur arbetsgivaren skall gå tillväga för att uppfylla sitt ansvar. Andra föreskrifter från Arbetarskyddsstyrelsen och Arbetsmiljöverket kompletterar reglerna om arbetsmiljöarbetet, t.ex. när det gäller rutiner, kunskaper och riskbedömning.

Sveriges måste genom sitt medlemskap i EU överföra EG:s direktiv om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (89/391/EEG). Föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete överför delar av direktivet, bland annat genom kraven på arbetsmiljöpolicy, uppgiftsfördelning, sakkunnig hjälp utifrån och skriftliga riskbedömningar.

Genom en ny bestämmelse i arbetsmiljölagen har det införts en skyldighet för arbetsgivaren att svara för att den företagshälsovård finns att tillgå som arbetsförhållandena kräver (3 kap. 2 b §). De allmänt hållna bestämmelsernas förtydligas i tillämpningsföreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete.

2.1 Huvuddragen i föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete samt de viktigaste förändringarna

De nya föreskrifterna innebär förenklingar och förtydliganden på en del punkter, bland annat beträffande kraven på skriftlighet. Där gäller nu ett krav på skriftlig dokumentation i verksamheter med minst tio arbetstagare, vilket torde omfatta alla skolor. Kravet gäller arbetsmiljöpolicy, rutiner, uppgiftsfördelning samt uppföljning av det systematiska arbetsmiljöarbetet.

Utom ett nytt namn på föreskrifterna innebär den bindande föreskriftsdelen

ett vidgat tillämpningsområde till dem som hyr in arbetskraft,

upphävt krav på tillgång till arbetsmiljöföreskrifter

krav på att rutiner alltid skall finnas i stället för bedömningar av behovet av skriftlighet,

krav på att risker alltid skall dokumenteras skriftligt i stället för att bedöma behovet av skriftlighet,

krav på skriftlig dokumentation av arbetsmiljöpolicy, rutiner, uppgiftsfördelning och uppföljning av det systematiska arbetsmiljöarbetet i verksamhet med minst tio arbetstagare ersätter kravet att bedöma behovet av skriftlighet,

att bestämmelser om skriftlig dokumentation fördelas på de föreskrifter där de hör hemma,

nytt krav på fördelning av arbetsmiljöuppgifter till en eller flera arbetstagare,

krav på skriftliga instruktioner för arbetet där riskerna är allvarliga,

att åtgärdsplaner för det som inte kan genomföras omedelbart ersätter årliga handlingsplaner,

nytt krav på företagshälsovård som sakkunnig hjälp utifrån, när den egna kompetensen inte räcker,

två bilagor i anslutning till uppgiftsfördelning och företagshälsovård.

Kommentardelen har förändrats så att

textmängden har minskat till mindre än hälften av tidigare text,

checklistor och minneslistor borttagits för att ingå i en separat vägledning.

Om det i en personalstyrka ingår en stor del inhyrd arbetskraft, kan det innebära att inhyraren behöver bredda sitt arbetsmiljöarbete.

Det upphävda kravet på tillgång till arbetsmiljöföreskrifter har sin grund i att motsvarande krav finns i 5 § AMF. Kravet får också anses ingå i 7 § Systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1), där det anges att chefer och arbetsledande personal skall ha de särskilda kunskaper som de behöver för sina uppgifter i det systematiska arbetsmiljöarbetet.

Kravet på fördelning av uppgifter i arbetsmiljöarbetet för att förebygga risker i arbetet innebär att arbetsgivaren måste uppfylla kraven i bilaga 1 i föreskrifterna, dvs. att ge arbetstagarna avsedd kompetens och se till att de får tillgång till vissa handlingar och kunskaper samt att ge dem möjlighet att lämna synpunkter på olika förhållanden av betydelse i arbetsmiljöarbetet.

2.2 Systematiskt arbetsmiljöarbete i skolan

Bindande föreskrifter om internkontroll av arbetsmiljön, vilka anger systematiken i arbetsmiljöarbetet, har varit i kraft sedan 1993. Dessa föreskrifter gäller i skolan och utgör liksom andra föreskrifter från Arbetarskyddsstyrelsen/Arbetsmiljöverket förtydligande och utveckling av arbetsmiljölagens skrivningar. Arbetsmiljölagen är en ramlag. Föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete anger liksom sina föregångare systematiken eller om man så vill metodiken för arbetsmiljöarbetet och är därigenom ett slags paraplyföreskrifter eller övergripande föreskrifter, till vilken alla andra föreskrifter skall knytas.

Föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete gäller, liksom tidigare föreskrifter, alla arbetsgivare. Som arbetsgivare betraktas vid tillämpningen av dessa föreskrifter även den som hyr in arbetskraft. Skolan är i arbetsmiljölagens mening en arbetsplats i likhet med andra. Skolans arbetsgivare skall således tillämpa dessa föreskrifter. Skolans arbetsmiljö är gemensam för lärare, övrig personal och elever. Barn och vuxna kan ibland påverkas på olika sätt av brister i arbetsmiljön. Elever kan även vara utsatta för risker på annat sätt än lärare och övrig personal. Ett väl genomfört systematiskt arbetsmiljöarbete beaktar alla faktorer i arbetsmiljön samt hur dessa påverkar olika grupper.

2.2.1 Definition av systematiskt arbetsmiljöarbete

2 § Med systematiskt arbetsmiljöarbete menas i dessa föreskrifter

arbetsgivarens arbete med att undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås.

Begreppet systematiskt arbetsmiljöarbete

Det systematiska arbetsmiljöarbetet omfattar hela verksamheten, oavsett om den bedrivs på samma ställe hela tiden eller är spridd eller rörlig. För skolans del innebär det att sådana aktiviteter som förläggs t.ex. till idrottsplatser, simhallar eller till lokaler utanför skolans egentliga område skall ingå i det systematiska arbetsmiljöarbetet. Detsamma gäller för utflykter och liknande. Raster och pauser under skoldagen skall också omfattas. Eleverna omfattas

inte av arbetsmiljölagen och föreskrifterna vid färd till och från skolan vid skoldagens början och slut. Däremot bör det systematiska arbetsmiljöarbetet uppmärksamma faktorer som rör t.ex. elevernas väntan på skolskjuts inom skolans område.

Särskilt viktigt är det systematiska arbetsmiljöarbetet vid förändringar, t.ex. omorganisationer, om- och nybyggnader.

Det är lika viktigt att bedriva arbetsmiljöarbete som berör en liten grupp eller endast en person som att se till arbetsmiljöförhållandena för en större grupp. Bland eleverna kan det gälla enskilda elever med dolda eller synliga handikapp eller elever med särskilda behov av andra skäl.

Ohälsa, olycksfall och tillfredsställande arbetsmiljö

Ohälsa kan vara sjukdom i medicinsk mening enligt objektiva kriterier, men det kan också vara sådana fysiska och psykiska funktionsstörningar som inte är sjukdom i objektiv mening. Det kan t.ex. vara olika slags stressreaktioner som ger kroppsliga symptom. Här har skolhälsovården en roll när det gäller att fästa uppmärksamheten på sådant som kan ligga bakom elevers olika symptom.

Olycksfall kan vara fysisk eller psykisk skada till följd av en plötslig händelse. Ett olycksfall kan leda till såväl en lindrig skada som till dödsfall.

Med tillfredsställande arbetsmiljö menas t. ex. möjlighet till inflytande, handlingsfrihet och utveckling, till variation, samarbete och sociala kontakter. Denna definition låter sig väl förenas med läroplanens skrivningar såväl under rubriken värdegrund och uppdrag som under mål och riktlinjer.

2.2.2 Naturlig del i verksamheten, medverkan, arbetsmiljöpolicy och rutiner

3 § Det systematiska arbetsmiljöarbetet skall ingå som en naturlig del

i den dagliga verksamheten. Den skall omfatta alla fysiska, psykologiska och sociala förhållanden som har betydelse för arbetsmiljön.

2.2.3 Naturlig del i den dagliga verksamheten

Arbetsmiljöfrågorna behöver på samma sätt som ekonomi, kvalitet – och för skolans del även det pedagogiska och metodiska innehållet – hanteras i verksamheten och inte skilt från denna. Många av de beslut som fattas inom verksamheten berör arbetsförhållandena för eleverna både direkt och indirekt, eftersom beslut som påverkar lärare och annan personal också återverkar på elevernas arbetsmiljö.

Enligt arbetsmiljölagen är arbetsgivaren skyldig att ha en organisation för arbetsanpassning och rehabilitering. Denna bör samordnas med det systematiska arbetsmiljöarbetet. I föreskrifterna om arbetsanpassning och rehabilitering (AFS 1994:1) preciseras kraven på hur organisationen skall vara utformad samt de rutiner som skall finnas för anpassning av arbetssituationen för enskilda arbetstagare med funktionsnedsättning eller annan begränsning av arbetsförmågan. Det skall också finnas rutiner för arbetsanpassning och rehabilitering vid missbruk av alkohol eller andra berusningsmedel.

Förhållanden av betydelse för arbetsmiljön

Om arbetsgivaren också tillämpar frivilliga system för kvalitetssäkring och miljöledning, är det lämpligt att det sker en samordning med det systematiska arbetsmiljöarbetet. Med hänvisning till vad som tidigare anförts är det viktigt att arbetsmiljöfrågorna uppmärksammas tillräckligt vid en samordning. Det gäller t.ex. frågor som rör psykosociala förhållanden men också frågor om fysisk arbetsmiljö. Arbetsmiljöproblem som har sin grund i fysiska eller fysikaliska faktorer som buller, luftkvalitet, kemiska hälsorisker, farliga maskiner kan också ta sig uttryck i svårdefinierade ohälsoproblem, skadlig stress etc. I den totala arbetsmiljön ingår även organisatoriska faktorer som ledarskap, sociala kontakter, arbetstider, arbetsbelastning m.m. För att arbetsmiljön skall vara bra krävs inte bara frånvaron av sjukdom och olycksfall utan en positiv upplevelse av skolarbetet och skolans fysiska miljö.

4 § Arbetsgivaren skall ge arbetstagarna, skyddsombuden och elev-

skyddsombuden möjlighet att medverka i det systematiska arbetsmiljöarbetet.

Arbetstagare

Alla som är anställda i en verksamhet är arbetstagare. Det gäller chefer och arbetsledande personal, till exempel VD i ett aktiebolag och förvaltningschef i en kommun. Detta gäller även rektor/skolledare.

Praktikanter, lärlingar, vikarier, prov- och projektanställda är också arbetstagare. Elever, värnpliktiga och andra som tjänstgör inom totalförsvaret och personer på vårdinstitutioner som utför anvisat arbete likställs med arbetstagare.

Det systematiska arbetsmiljöarbetet förutsätter att enskilda arbetstagare deltar genom att t. ex. rapportera risker, att ge förslag på åtgärder och synpunkter på resultatet av genomförda åtgärder liksom att delta vid framtagning av arbetsmiljöpolicy och rutiner. Här kan alla elever få en viktig roll. Paragraftexten stärker dessutom arbetsgivarens skyldighet att ha med eleverna genom att särskilt betona elevskyddsombuden.

Medverkan

Skyddsombud och elevskyddsombud har sina givna roller i arbetsmiljöarbetet genom bestämmelser i arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen.

Det är väsentligt att arbetsgivaren, arbetstagarna, skyddsombuden och elevskyddsombuden tillsammans avgör, hur man skall samverka i det systematiska arbetsmiljöarbetet. De etablerade former för samverkan som redan finns kan det vara praktiskt att utveckla, t.ex. samverkansgrupper och skyddskommittémöten. Det kan även vara möten och konferenser av olika slag i verksamheten – möten med all personal, klasskonferenser, ämneskonferenser, arbetslagsmöten, klasstimmar, klassmöten där föräldrarna deltar osv. På dessa möten är det lämpligt att låta arbetsmiljöfrågorna vara en av punkterna på dagordningen. Det kan vara värdefullt att föra protokoll vid de sammankomster där detta är möjligt.

Det är viktigt att de som deltar i arbetsmiljöarbetet har tillräcklig tid för uppgifterna och får den information som behövs.

För att arbetsmiljöarbetet skall bli effektivt, är det nödvändigt att det bedrivs utifrån de risker för ohälsa och olycksfall som finns på den egna skolan. Olika arbetstagare och elever kan ha olika förutsättningar att hantera olika faktorer i arbetsmiljön. Därför bör

kunskaperna hos såväl personal som elever utnyttjas. Kvinnor och män, flickor och pojkar har i en del avseenden olika förutsättningar att hantera de risker de utsätts för, eftersom de kan påverkas på skilda sätt. Därför är det viktigt att båda könen kommer till tals i arbetsmiljöarbetet.

Samverkan är en förutsättning för effektivt arbetsmiljöarbete. Arbetsgivaren har dock alltid kvar sitt ansvar för arbetsmiljön.

5 § Det skall finnas en arbetsmiljöpolicy som beskriver hur arbets-

förhållandena i arbetsgivarens verksamhet skall vara för att ohälsa och olycksfall i arbetet skall förebyggas och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås.

Det skall finnas rutiner som beskriver hur det systematiska arbetsmiljöarbetet skall gå till.

Arbetsmiljöpolicyn och rutinerna skall dokumenteras skriftligt om det finns minst tio arbetstagare i verksamheten.

Arbetsmiljöpolicy

För att arbetsmiljöpolicyn skall bli så konkret att den kan följas upp, är det lämpligt att den tar sin utgångspunkt i de risker som finns i verksamheten. Inriktningen bör vara på konkreta åtgärder för att förebygga olycksfall, att förebygga våld och hot som kommer såväl inifrån som utifrån, förebygga kränkande särbehandling av vilket skäl det än sker, dämpa buller, stärka säkerheten i kemi- och slöjdundervisning, rutiner för olycksfalls och tillbudsrapportering, vem man kontaktar vid olika händelser, telefonnummer etc.

Rutiner

Genom att i förväg ta fram rutiner, dvs. bestämda tillvägagångssätt för hur man skall agera i en viss situation, kan felaktiga beslut förhindras.

Rutiner bör finnas som talar om hur och av vem olika moment i det systematiska arbetsmiljöarbetet skall genomföras och vilka som skall medverka samt vilken tidsram som gäller för arbetet.

Skriftlig dokumentation

Syftet med att dokumentationen skall vara skriftlig är att den skall vara hjälpmedel i arbetsmiljöarbetet för skolledningen och för personal och elever. Därför är det viktigt, att dessa tillsammans tar fram de dokument som behövs och ser till att de blir kända av alla. Kravet på skriftlig dokumentation är långtgående och gäller riskbedömning, sammanställningar av skador och tillbud samt åtgärdsplaner. Även arbetsmiljöpolicyn, rutiner, uppgiftsfördelning och uppföljning av det systematiska arbetsmiljöarbetet skall vara skriftlig i skolan.

Det är viktigt att dokumentationen är anpassad till verksamhetens förutsättningar och behov samt är tydlig och lätt att förstå. Dokumentationen skall hållas lättillgänglig för att alla skall kunna medverka i arbetsmiljöarbetet. Uppdatering för att hålla dokumentationen aktuell behöver ske kontinuerligt och med angivande av datum. Om det finns ett internt datanät på skolan, underlättas både tillgänglighet och uppdatering.

2.2.4 Uppgiftsfördelning och kunskaper

6 § Arbetsgivaren skall fördela uppgifterna i verksamheten på ett

sådant sätt att en eller flera chefer, arbetsledare eller andra arbetstagare får i uppgift att verka för att risker i arbetet förebyggs och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås.

Arbetsgivaren skall se till att de som får dessa uppgifter är tillräckligt många och har de befogenheter och resurser och den kompetens som behövs. Dessutom skall kraven i bilaga 1 uppfyllas.

Uppgiftsfördelningen skall dokumenteras skriftligt om det finns minst tio arbetstagare i verksamheten.

Uppgifter

Arbetsgivaren skall fördela arbetsuppgifterna i arbetsmiljöarbetet men har ändå alltid kvar sitt ansvar för arbetsmiljön.

Uppgiftsfördelningen gäller i första hand chefer och arbetsledande personal, som kan bedriva arbetsmiljöarbetet som en naturlig del i den dagliga verksamheten i samband med beslutsfattande och arbetsledning. Dessa kan i sin tur lägga ut uppgifter på andra arbetstagare. I skolsammanhang är som regel rektor/skolledare chef för

den enskilda skolan. I den kommunala skolan är även rektor tjänsteman och har fått sitt uppdrag av skolförvaltningen eller motsvarande organ med en förvaltningschef i spetsen. Utöver vad som står i skollagen om rektors uppdrag ges hon/han ofta även uppgiften att ta ansvar för arbetsmiljöarbetet. Rektor kan sedan fördela arbetsmiljöuppgifter bland personalen. Då kan det t.ex. vara lämpligt att en slöjdläraren i trä- och metallslöjd får uppdraget att se till den fysiska och organisatoriska arbetsmiljön för elever och andra slöjdlärare för att förebygga ohälsa och olycksfall. Det kan handla om att se till att få mätningar av förekomsten av trädamm, se över maskinsäkerheten, att upprätta rutiner och regler för elever och kollegor för att främja säkerheten. Detta skall givetvis ske i samverkan med dem som är berörda, dvs. elever, andra lärare och skolledning men också annan personal, t.ex. lokalvårdare, vaktmästare etc. På samma sätt kan någon kemilärare få uppgiften som rör kemisalen och kemiundervisningen, en idrottslärare arbetsmiljön i gymnastiksalen och på idrottsplatsen. Det handlar då inte bara om att se till redskapen, utan också vad som händer i omklädningsrummet, vid tacklingar inom lagidrotter, på väg till och från idrottsplatser, ishallar och simhallar. Hela tiden är det viktigt att lösa uppgifterna i samverkan med elever och övrig personal av olika kategorier. Skolsköterskan kan vara den som tar in uppgifter och sammanställer dem över olycksfall och tillbud. Här är eleverna till ovärderlig hjälp som informatörer.

Befogenheter och resurser

För att kunna utföra uppgifter som gäller arbetsmiljön måste den som fått en uppgift även ha befogenheten att fatta beslut och vidta åtgärder inom det område han/hon verkar inom. De befogenheter som följer med uppgiften bör vara väl kända av alla – elever och övrig personal.

Även resurser behövs för att kunna utföra uppgifter som gäller arbetsmiljön. Resurser är förutom ekonomiska medel även tillgång till personal eller hjälp av t.ex. kollegor, utrustning t.ex. för bullermätning, mätning av koldioxidhalt i luften osv. Till resurserna kan också höra en lämplig lokal eller arbetsplats för arbetet med frågorna. Den tid som behövs för uppgiften skall garanteras. Viktigt är kunskaper på arbetsmiljöområdet. Om den som får en uppgift inte anser sig ha tillräckliga kunskaper i arbetsmiljöfrågor, skall han/hon tala med sin chef, som kan se till att uppgiftstagaren

får utbildning i frågorna. Det kan också vara så att den som fått uppdraget frånsäger sig sin uppgift.

För att undvika oklarheter och missförstånd bör såväl uppgiftsfördelningen och innebörden av denna samt eventuell avsägelse ske skriftligt.

Uppgiftsfördelning och ansvar

Oavsett uppgiftsfördelningen har arbetsgivaren/den verksamhetsansvarige kvar sitt ansvar för arbetsmiljön, vilket gör det angeläget för henne/honom att ha klart för sig att uppgiftsfördelningen hela tiden fungerar bra och göra ändringar, när det behövs. En uppgiftstagare kan t.ex. ha fått ändrade förhållanden, vilket kan påverkar möjligheten att ägna tillräcklig tid åt uppdraget.

Eftersom rektor/skolledare får sitt uppdrag beträffande arbetsmiljöansvaret av förvaltningen, är det lämpligt att det tydligt framgår vad detta innebär samt vilka resurser och befogenheter som följer med uppdraget. Detta är också angeläget med avseende på de övriga förvaltningar som är involverade i skolan, t.ex. då det gäller fastigheter, lokalvård, skolmåltider, skolskjutsar etc.

Uppgiftsfördelningen innebär inte att den som fått uppgifter automatiskt blir straffad vid en arbetsolycka eller sjukdom i arbetet. Fördelningen innebär inte att arbetsgivaren kan bestämma vem som skall straffas om en olycka inträffar. Detta ansvar fastställs av domstol.

Om en olycka leder till åtal och domstolsbehandling, kan det vara av stor betydelse för bedömningen i domstolen om den åtalade haft tillräckliga kunskaper och tillräckliga befogenheter och resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter.

Bilaga 1 till 6 § anger vad som gäller för dem som arbetsgivaren givit uppgifter i arbetsmiljöarbetet. Uppgiftstagaren skall

  • få tillgång till sammanställningar enligt 9 § i föreskrifterna samt arbetsskadeanmälningar enligt lagen om arbetsskadeförsäkring (1976:380),
  • få tillgång till information om de förebyggande arbetsmiljöåtgärderna i verksamheten och om åtgärdskrav från Arbetsmiljöverket samt
  • få lämna synpunkter till arbetsgivaren på

valet av andra arbetstagare med uppgifter i arbetsmiljöarbetet,

valet av de arbetstagare som behövs för att genomföra första hjälpen, brandbekämpning och utrymning,

anlitande av företagshälsovård eller motsvarande sakkunnig hjälp utifrån,

uppläggningen av arbetsmiljöarbetet,

riskbedömning,

åtgärder för att förebygga ohälsa och olycksfall,

den personliga skyddsutrustning som kan behövas,

sammanställningar och arbetsskadeanmälningar,

vilken information de behöver få tillgång till om förebyggande arbetsmiljöåtgärder i verksamheten och om åtgärdskrav från Arbetsmiljöverket samt

hur informationen i dessa frågor skall utformas.

Eleverna omfattas inte av arbetsskadeförsäkringen men däremot av vad som anges i 9 § i föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete och har därför rätt att ta del av sammanställningar och sådan information som inte är belagd med sekretess eller där tystnadsplikt gäller.

I övrigt gäller bilagans punkter även elever. Givetvis måste fördelning av arbetsuppgifter på elever ske med avseende på mognad och utveckling och övriga förutsättningar för att ha uppgifter inom arbetsmiljöområdet. Elever i gymnasieskolan har därigenom helt andra förutsättningar att ta ansvar för sådana uppgifter. Det är en viktig pedagogisk uppgift att göra eleverna delaktiga i arbetsmiljöarbetet i nivå med vad som är rimligt med anledning av deras ålder och mognad.

När det gäller riskbedömningar torde det inte vara några problem att låta även de yngsta eleverna, dvs. förskoleklass och närmast följande årskurser, ge synpunkter på sådant som de uppfattar som risker i sin skolmiljö. Det kan särskilt gälla skolgården, skolmatsalen, toaletter och andra utrymmen av stor betydelse även för de yngsta eleverna. Elever har ofta ett annat perspektiv än personalen och observerar och tolkar på ett annat sätt. Detta kan vara av stor vikt, inte minst då det gäller att förebygga våld och kränkningar inom skolans område.

Föreskrifterna i 6 § och i bilaga 1 avser inte skyddsombuden.

7 § Arbetsgivaren skall se till att arbetstagarnas kunskaper om arbetet

och riskerna i arbetet är tillräckliga för att ohälsa och olycksfall skall förebyggas och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås. När riskerna i arbetet är allvarliga skall det finnas skriftliga instruktioner för arbetet.

Chefer och arbetsledande personal skall ha de särskilda kunskaper som de behöver för sina uppgifter i det systematiska arbetsmiljöarbetet.

Allmänt om kunskap

Kunskaper i arbetsmiljöfrågor kan arbetstagare och elever få genom att delta i särskild utbildning och genom att syssla med arbetsmiljöfrågor i arbetet. När det gäller de yngre eleverna, är det lämpligt att successivt slussa in dem i arbetsmiljöarbetet genom att låta dem upptäcka brister i sin egen skolmiljö. Så småningom kan de med ökad mognad även få en teoretisk kunskapsbas, som kan integreras till exempel i undervisningen i kemi, slöjd, biologi m. fl. ämnen.

Risker

Det är också viktigt att eleverna bibringas respekt för riskerna och använder personlig skyddsutrustning, när detta är påkallat i bland annat i slöjd- och kemiundervisningen samt i de olika karaktärsämnen på gymnasieskolan som kräver skyddsutrustning av olika slag. Det är viktigt att lärare och handledare är föredömen i dessa avseenden.

Introduktion

Kunskapen om risker i verksamheten måste hela tiden hållas aktuell hos personal och hos elever. Arbetsgivaren har skyldighet att se till att kunskapen hålls aktuell. Vid anlitande av vikarier är det viktigt, att arbetsgivaren försäkrar sig om att vikarien har kunskap om de risker som finns i verksamheten samt hur ohälsa och olycksfall förebyggs. Vikarier liksom nyanställda lärare bör få en introduktion, som ger en uppfattning om vilka risker som är förknippade med verksamheten för såväl elever som personal. Introduktionen bör beskriva det systematiska arbetsmiljöarbetet och information ges om vem man skall vända sig till, när det gäller arbetsmiljöfrågor.

Arbete på distans

Arbetsgivaren har ansvaret för arbetsmiljön och att förebygga risker som kan finnas i samband med distansarbete. Hit hör till exempel utbildning som är förlagd till en gemensam lokal utanför skolan på annan ort eller om elever arbetar på distans i hemmet, t.ex. vissa dagar i veckan. Exempel på utbildning som ryms inom ramen för vad som kan ses som en reguljär undervisning men förläggs till hemmet eller annan lokal är s.k. mobila gymnasier, ITgymnasier etc.

Instruktioner

Det skall finnas skriftliga instruktioner för vad som skall göras vid bland annat tillbud och olycksfall. Särskilda instruktioner för svårbemästrade situationer som till exempel våld och hot som sker inom skolan eller kommer utifrån, stölder, inbrott, drogmissbruk m.m. Det är angeläget, att instruktionerna är tillgängliga på skolan och lätta att förstå. Det är också viktigt, att de hålls aktuella och innehåller uppgift om när de är uppdaterade. Skriftliga instruktioner kan behöva kombineras med muntliga.

Chefer och arbetsledande personal

Arbetsgivaren – i skolan den som har fått ansvaret för arbetsmiljöfrågorna i verksamheten, oftast rektor/skolledare – bör när det gäller personalen anpassa introduktion och instruktioner i arbetsmiljöfrågor till ålder, erfarenhet, vana vid arbetsuppgifterna, språklig kompetens, kulturell bakgrund och eventuell funktionsnedsättning. Detsamma gäller för de lärare som fått uppgiften att introducera eleverna i arbetsmiljöns risker. I båda fallen bör den som förmedlar instruktionerna förvissa sig om att dessa uppfattats riktigt.

Skolledare och lärare behöver ha god kännedom om reglerna i arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen liksom om föreskrifterna från Arbetarskyddsstyrelsen/Arbetsmiljöverket. De behöver också ha klart för sig hur reglerna skall tillämpas i verksamheten.

Skolledningen, lärarna och den övriga personalen har en avgörande betydelse för att eleverna skall få tillfredsställande arbetsförhållanden i skolan och för att olycksfall och ohälsa hos eleverna

förebyggs. Bra kunskaper om hur olika faktorer i arbetsmiljön påverkar samt insikt hur reaktionerna kan bli i olika situationer är viktiga. Det kan till exempel gälla vid kränkande särbehandling, våld och hot, missbruk eller vid hög arbetsbelastning. Då kan eleverna lättare få det stöd de behöver.

2.2.5 Riskbedömning, åtgärder och uppföljning

8 § Arbetsgivaren skall regelbundet undersöka arbetsförhållandena

och bedöma riskerna för att någon kan komma att drabbas av ohälsa eller olycksfall i arbetet.

När ändringar i verksamheten planeras, skall arbetsgivaren bedöma om ändringarna medför risker för ohälsa eller olycksfall som kan behöva åtgärdas.

Riskbedömningen skall dokumenteras skriftligt. I riskbedömningen skall anges vilka risker som finns och om de är allvarliga eller inte.

Vad är en risk i arbetsmiljön?

Ordet risk innebär i föreskrifterna sannolikheten för att ohälsa eller olycksfall i arbetet skall uppstå och följderna av detta. Risker i arbetet kan leda till skador både på kort och lång sikt. Hur allvarlig risken är måste avgöras från fall till fall.

Uppmärksamhet i den dagliga verksamheten

Skolledning och den personal som har arbetsledande funktion – i skolan är det många lärare och övrig personal som har denna roll i relation till eleverna – behöver vara uppmärksamma på hur elever och annan personal mår i skolan. Stor korttidsfrånvaro, tecken på vantrivsel och problem i relationerna till kamrater eller mellan elever och lärare kan vara signaler på risker i arbetsmiljön.

Undersökning och riskbedömning

Undersökning och bedömning av risker i arbetet skall ske systematiskt genom daglig uppmärksamhet, genom tidsbestämda skyddsronder, arbetsmiljöronder eller andra probleminventeringar.

Skolledningen, lärare, och även huvudarbetsgivaren, dvs. förvaltningen, behöver ha klart för sig vilka risker som finns i skolmiljön, så att ohälsa och olycksfall kan förebyggas. Undersökningen och bedömningen som följer av denna bör alltid resultera i förslag till åtgärder för att få bort eller minska riskerna.

Vid kartläggning och bedömning kan Arbetarskyddsstyrelsens/Arbetsmiljöverkets regler ge stöd och viktig information. Om det saknas föreskrifter på något område, gäller arbetsmiljölagens allmänna krav.

Det är viktigt att det finns sammanställningar av ohälsa, olycksfall och tillbud och av anpassnings- och rehabiliteringsåtgärder, vilka kan tjäna som erfarenhetsbakgrund för bedömningar av risker. Det finns också forskning och allmän statistik som kan ge vägledning i det förebyggande arbetet.

Olika sätt att genomföra riskbedömningen

Olika mätningar kan ge besked om det finns risker i arbetsmiljön. Det kan till exempel gälla bullermätningar och akustiska mätningar, mätningar av koldioxidhalten i luften, av luftcirkulationen, av förekomsten av vissa dammpartiklar, ljusförhållanden etc.

En genomgång av olika institutioner för karaktärsämnen kan innebära att man kontrollerar att maskinskydd finns på plats, att nödstopp fungerar och att det finns tillgång till lämplig personlig skyddsutrustning i slöjdsalar och olika verkstäder. I kemisalar och laboratorier är det viktigt med fungerande nödduschar och dragskåp men också att det finns skyddsglasögon samt att hälsofarliga ämnen förvaras och märks på ett tillfredsställande sätt. I gymnastiksalar är det viktigt att redskapen får en kontinuerlig översyn, och i andra skollokaler kan det vara lampupphängningar och kartupphängning som behöver kontrolleras.

Datoriseringen har nu fått genomslag i de flesta skolor, och datorarbetsplatsernas ergonomi behöver undersökas. Stolar och bord bör kunna anpassas till elevers olika kroppsstorlek och räckvidd, belysning och ljusförhållanden får inte orsaka obehag genom bländning eller reflexer.

Regler som också gäller olika områden av skolans verksamhet finns i olika föreskrifter från Arbetarskyddsstyrelsen/Arbetsmiljöverket.

Den fysiska miljön kan observeras och mätas, vilket inte låter sig göra lika enkelt när det gäller den psykosociala arbetsmiljön. Enkäter och attitydundersökningar kan ge vissa indikationer. Förtroendefull samverkan mellan personal sinsemellan och mellan elever men också mellan personal och elever är en viktig förutsättning för att få en bild av var de psykiska och sociala riskerna finns i skolan. I verksamheter där många människor samspelar med varandra är det viktigt att vara uppmärksam på olika tecken som kan tyda på brister i arbetsmiljön. I skolan är man i hög grad varandras arbetsmiljö. Särskilt då det gäller kränkningar, våld och hot eller isolering av vissa individer är det angeläget att i tid sätta in åtgärder.

Större risk för vissa grupper

Elever är under större delen av sin skoltid minderåriga, dvs. under 18 år. Minderåriga är liksom den som språkligt, etniskt, kulturellt eller av annat skäl avviker från den vad som är den gängse normen i skolan samt den som i något avseende är funktionshindrad, dolt eller fullt uppenbart, exempel på individer eller grupper som av olika skäl kan vara utsatta för särskild risker. Exempel på funktionshinder som kan innebära risker är allergier och överkänslighet för vissa ämnen.

Ändringar i verksamheten

Vid omorganisationer kan personalen ibland uppleva sin situation som negativ. I skolan påverkar detta givetvis även eleverna, eftersom personal som inte är tillfreds med sin arbetssituation kanske inte är tillräckligt uppmärksam på hur eleverna mår. Vid en omställningsprocess är det därför viktigt, att i ett tidigt skede kartlägga vilka risker som kan uppstå för att i tid förebygga dem.

Skriftlig riskbedömning

De risker som kommer fram vid regelbundna undersökningar och i samband med planering för förändringar i verksamheten skall dokumenteras skriftligt. Detta kan samordnas med de skriftliga handlingsplaner för åtgärder som skall göras enligt 10 §. Även

risker som kan avhjälpas genast bör tas med i riskbedömningen, eftersom de utgör viktig information i det systematiska arbetsmiljöarbetet.

9 § Om någon arbetstagare råkar ut för ohälsa eller olycksfall i arbetet

och om något allvarligt tillbud inträffar i arbetet, skall arbetsgivaren utreda orsakerna så att risker för ohälsa och olycksfall kan förebyggas i fortsättningen. Arbetsgivaren skall varje år göra en skriftlig sammanställning av ohälsa, olycksfall och allvarliga tillbud som inträffat i arbetet.

Allvarliga tillbud

Ett tillbud är en oönskad händelse, som kunnat leda till ohälsa eller olycksfall. Allvarliga tillbud är händelser som i sig innebär stor fara för ohälsa eller olycksfall. Det behöver inte finnas någon fara för person i den aktuella situationen. Ett exempel är en explosion i en lokal där ingen vistas för tillfället.

En olyckshändelse föregås ibland av ett eller flera tillbud som inte tas på tillräckligt stort allvar, eftersom det inte uppstår någon personskada och den materiella skadan kanske är ringa. Tillbud i verksamheten är ofta en följd av brister i arbetsmiljöarbetet. Därför är det viktigt att även tillbuden uppmärksammas och dokumenteras.

Utredning

Skyldigheten att utreda det som inträffat gäller om det finns ett samband mellan händelsen och förhållandena i arbetet. Det är värdefullt för det systematiska arbetsmiljöarbetet, att även tillbud som inte är allvarliga utreds.

Ofta finns det en samverkan mellan organisatoriska förhållanden, ledning av verksamheten och mänskligt handlande, när det inträffar ett olycksfall. Om maskiner eller annan teknisk utrustning är inblandad i olyckan, kan det finnas tekniska orsaker. Därför är det viktigt att ta reda på alla bakomliggande orsaker till det inträffade. För att lyckas med detta krävs en grundlig och systematisk utredning, som kan innefatta iakttagelser, intervjuer med berörda personer samt granskning av den uppgiftsfördelning och de

instruktioner och rutiner som finns i arbetsmiljöpolicy eller handlingsplaner.

Det är viktigt att i första hand fokusera på händelsen och de förhållanden som lett fram till den för att förebygga att något liknande inträffar igen. Att uppehålla sig vid skuldfrågan leder inte till konstruktivt förebyggande arbete.

Frånvaro från skolan kan spegla brister i arbetsmiljön, och därför är det viktigt att ta reda på om frånvaron har något samband med förhållandena i skolan. Sammanställningar av den totala frånvaron för såväl elever som personal kan spegla arbetsmiljön i verksamheten och vara en viktig indikator på behov av förändringar och förebyggande arbete.

Årliga sammanställningar

Syftet med sammanställningarna är att underlätta bedömningen av risker i verksamheten, så att nya skador och tillbud kan förhindras.

När det gäller personal finns en blankett för anmälan av arbetsskada, vilken kan användas för anteckningar om ohälsa och olycksfall. Här kan även sådan ohälsa som inte anmäls som arbetsskada behöva antecknas, liksom allvarliga tillbud. När det gäller eleverna, vilka inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen, kan det vara lämpligt att tillsammans med skolhälsovården ta fram ett registreringssystem som är tillförlitligt. Det bör finnas rutiner och system som gäller både övrig personal och elever för hur tillbud, olycksfall och sjukfrånvaro skall rapporteras samt vem som har ansvaret för att sammanställningar blir gjorda. Dessa uppgifter är viktiga för att förebygga nya tillbud och olycksfall. Genom en noggrann dokumentation kan man till exempel få reda på var de platser på skolgården och i skolbyggnad, idrottshallar och omklädningsrum finns, där eleverna är mest utsatta för övergrepp och kränkningar etc.

Flickor och pojkar kan vara utsatta för olika risker. Därför är det viktigt att man redovisar flickor respektive pojkar separat.

10 § Arbetsgivaren skall omedelbart eller så snart det är praktiskt

möjligt genomföra de åtgärder som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. Arbetsgivaren skall också vidta de åtgärder som i övrigt behövs för att uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö.

Åtgärder som inte genomförs omedelbart skall föras in i en skriftlig handlingsplan. I planen skall anges när åtgärderna skall vara genomförda och vem som skall se till att de genomförs.

Genomförda åtgärder skall kontrolleras.

Åtgärder

Risker för ohälsa och olycksfall som kommit fram vid undersökningen skall ligga till grund för de åtgärder som skall vidtas. Om det rör sig om ett antal brister i arbetsmiljön, kan det vara nödvändigt att göra en prioritering, så att de största riskerna elimineras först. Det kan även vara bra att genast ta bort sådana risker som kan avlägsnas enkelt, utan att de behöver vara dessa som utgör den största risken.

Instruktioner, handledning, personlig skyddsutrustning är sådant som kan minska riskerna där de inte helt kan elimineras. Detta är särskilt viktigt i sådana ämnen där det sker användning av farliga maskiner, farliga ämnen eller där eleven löper en risk om det uppstår brister i organisationen.

När det gäller kränkande särbehandling, våld och hot är det viktigt att genast ge stöd åt den som utsätts och grundligt undersöka hur upprepningar kan förebyggas. Händelser av detta slag är ofta ett symptom på att det finns brister i det organisation, styrning och ledning.

Det är inte säkert, att man med en gång kommer fram till den bästa lösningen. Därför är det viktigt att kontinuerligt utvärdera de åtgärder som vidtas på olika plan, så att korrigeringar kan göras.

Handlingsplaner

De åtgärder som inte vidtas omedelbart, dvs. samma dag eller under någon av de närmast följande dagarna skall antecknas i en skriftlig handlingsplan eller föras in i en reviderad plan. Det är ofta praktiskt att beskriva riskerna i anslutning till åtgärderna.

Risker som inte åtgärdas kan vara tecken på att arbetsmiljöarbetet fungerar dåligt.

Kontroll av genomförda åtgärder

Så snart åtgärder har genomförts för att minska eller ta bort riskerna, bör skolledningen kontrollera resultatet för att förvissa sig om att åtgärderna är tillräckliga. Om så inte är fallet, kan de behöva kompletteras. Det kan också vara så att åtgärder som vidtas skapar risker, som man inte tidigare varit medveten om. Därför är det viktig med fortlöpande kontroller.

11 § Arbetsgivaren skall varje år göra en uppföljning av det syste-

matiska arbetsmiljöarbetet. Om det inte fungerat bra skall det förbättras.

Uppföljningen skall dokumenteras skriftligt om det finns minst tio arbetstagare i verksamheten.

Uppföljningsmetodik

Syftet med den årliga uppföljningen är att undersöka om arbetsmiljöarbetet bedrivs enligt föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete.

Om det har skett en omorganisation eller en olycka eller ett allvarligt tillbud, kan det behövas tätare uppföljningar än en gång om året.

Genom att jämföra det arbetsmiljöarbete som bedrivs med innehållet i föreskrifterna och råden om tillämpning kan en bedömning göras av hur arbetsmiljöarbetet fungerar. Genom intervjuer med olika personer i verksamheten – elever och personal – kan skolledningen ta reda på om t. ex. uppgiftsfördelningen fungerar bra.

2.2.6 Företagshälsovård

12 § När kompetens inom den egna verksamheten inte räcker för det

systematiska arbetsmiljöarbetet eller för arbetet med arbetsanpassning och rehabilitering, skall arbetsgivaren anlita företagshälsovård eller motsvarande sakkunnig hjälp utifrån.

När företagshälsovård eller motsvarande sakkunnig hjälp anlitas skall den vara av tillräcklig omfattning samt ha tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser för detta arbete. Dessutom skall kraven i bilaga 2 uppfyllas.

Innebörden av företagshälsovård

Hälsan kan påverkas av en rad olika, ibland samverkande, faktorer i arbetsmiljön. Även individuella faktorer har betydelse för hälsan. Arbetsmiljölagen avser med företagshälsovård en oberoende expertresurs inom områdena arbetsmiljö och rehabilitering. Den skall ha kompetens att identifiera och beskriva sambanden mellan arbetsmiljö, organisation, produktivitet och hälsa. Därför behöver det inom företagshälsovården finnas kunskaper i t.ex. arbetsorganisation, beteendevetenskap, ergonomi, medicin, rehabilitering och teknik.

Det är viktigt att företagshälsovården är partsneutral. Företagshälsovårdens expertkunskap kan ofta behövas, när det gäller att undersöka och bedöma de fysiska och psykiska riskerna och när det gäller att föreslå åtgärder och medverka vid genomförandet.

Det kan vara bra att anlita en företagshälsovård som har särskild branschkompetens. Det är viktigt att arbetsgivaren samverkar med företagshälsovården. Arbetsgivaren har dock alltid kvar sitt ansvar för arbetsmiljön.

Bilaga 2 som gäller i anslutning till 12 § anger beträffande företagshälsovården eller den hjälp som anlitas utifrån att arbetsgivaren skall se till att företagshälsovården

  • får information om de faktorer som påverkar eller misstänks påverka arbetstagarnas hälsa samt
  • har tillgång till information om

aktuella arbetsmiljörisker,

förebyggande åtgärder och

de åtgärder som vidtagits för att utse, utbilda och utrusta arbetstagare som behövs för att genomföra första hjälpen, brandbekämpning och utrymning.

Informationen skall gälla både verksamheten i stort och varje enskild arbetsplats eller varje enskilt arbete.

3 Arbetsgivarens ansvar

3.1 Arbetsgivarebegreppet

I regeringens proposition om arbetsmiljölag 1976/77:149 behandlas arbetsgivar- och arbetstagarbegreppen under 20.2.2, där bland annat följande finns att inhämta.

Lagstiftning om arbetsmiljön påkallas i första hand i anställningsförhållanden. – – – Innebörden av arbetsmiljölagens arbetsgivar- och arbetstagarbegrepp bör bestämmas med utgångspunkt i lagens grundläggande syfte att åstadkomma sådana förhållanden på arbetsplatsen att risker för ohälsa och olycksfall så långt som möjligt undanröjs. Man kan då aldrig bortse från vem som har de omedelbara möjligheterna att påverka skyddsförhållandena på arbetsplatsen och fatta beslut om verksamheten. Ett arbetsgivaransvar bör läggas på personer som typiskt sett med hänsyn till de organisatoriska och ekonomiska förutsättningarna har goda möjligheter att infria ansvaret. Enligt utredningen bör därmed alla, som utför arbete under sådana förhållanden att det är naturligt att den för vars räkning arbetet utförs fullgör en arbetsgivares uppgifter, i sin tur betraktas som arbetstagare vid tillämpningen av arbetsmiljölagen. – – – Avgörande vid placeringen av ansvaret för arbetsmiljön bör rimligen vara vem som organisatoriskt och ekonomiskt har de bästa förutsättningarna att bära detta ansvar.

Enligt 3 kap. 2 § AML skall arbetsgivaren vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. Arbetsgivarens huvudansvar för arbetsmiljön betonas och detta utvidgas i 2 a §, som ställer krav på att arbetsgivaren på ett systematiskt sätt skall planera leda och kontrollera verksamheten så att kraven i arbetsmiljölagen uppfylls.

I Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) utvecklas och preciseras arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön ytterligare. Skyldigheten att bedriva arbetsmiljöarbetet på ett systematiskt sätt förtydligas.

Med arbetsgivare menas en fysisk eller juridisk person med en eller flera arbetstagare. Kommuner och landsting är juridiska personer. Skolans huvudman är mestadels kommunen. När det gäller enskilda skolor kan arbetsgivaren vara en juridisk person,

t.ex. stiftelse, aktiebolag, ideell förening. Arbetsgivaren kan i andra fall vara en fysisk person, dvs. en enskild individ.

När arbetsgivaren är en juridisk person är alla som är anställda i verksamheten arbetstagare, även chefer och arbetsledande personal. Härigenom får de ofta en dubbel roll, eftersom de också företräder arbetsgivaren.

Enligt kommunallagen tillsätter kommunfullmäktige, som är den beslutande församlingen, de nämnder som behövs för att fullgöra de uppgifter som kommunen ansvarar för. Fullmäktige skall också utfärda reglementen med föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsformer.

Fullmäktige beslutar i principärenden, t.ex. mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor. Mestadels är det fråga om beslut där det politiska momentet är avgörande.

Nämnderna beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning skall hantera. Fullmäktige har inte rätt att ingripa i enskilda ärenden som rör driften av verksamheten. Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs enligt de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall se till att verksamheten också i övrigt bedrivs på ett tillfredsställande sätt.

I kommunallagen finns bestämmelser om de förtroendevalda politiker som sitter i kommunfullmäktige, kommunstyrelse och kommunala nämnder. I denna lag sägs ingenting om kommunens tjänstemän. Däremot kan det finnas bestämmelser om tjänstemän i olika speciallagar. I skollagen anges t.ex. att det för ledningen av utbildningen i skolan skall finnas en rektor. Detta uppdrag gäller bland annat synen på skolans roll, lärarens uppgifter samt övriga förutsättningar för personalens och elevernas arbete. Rektor har således givits ett specifikt ansvar med särskilda skyldigheter.

Ibland har olika nämnder hand om olika verksamheter i skolan. Så kan t.ex. skolfastigheterna sortera under fastighetsnämnden. Vissa nämnder kan fungera som ”utförarnämnder” åt vissa ”beställarnämnder”. I sådana fall är det skolstyrelsen som svarar för hela skolverksamheten. Om ett bolag sköter lokalvården, är kommunen fortfarande arbetsgivare för personal och elever i skolan, medan däremot städbolagets personal har bolaget som arbetsgivare.

Den eller de nämnder som driver skolverksamheten, exempelvis en central skolstyrelse, skall även se till att verksamhetens arbets-

miljöaspekter tillvaratas. Om vissa driftsfrågor lagts på en annan nämnd, är det viktigt att detta framgår uttryckligen t.ex. genom att frågorna undantas från skolstyrelsens verksamhetsområde.

Den centrala skolstyrelsen skall se till att skolans arbetsförhållanden är sådana att ohälsa och olycksfall bland personal och elever förebyggs samt även i övrigt främja en tillfredsställande arbetsmiljö. Brister i arbetsmiljön skall undanröjas så snart som möjligt. Oavsett ekonomiska faktorer ligger uppgiften att åstadkomma en tillfredsställande arbetsmiljö i skolan på skolstyrelsen. Den löpande förvaltningen av skolans verksamhet ligger som regel på förvaltningschef, rektor och annan personal inom förvaltningen. Hur uppgifterna fördelats framgår av befattningsbeskrivningar. Rektors principiella uppgifter framgår dessutom av skollagen.

Krav på att det systematiska arbetsmiljöarbetet skall vara inordnat i verksamheten och omfatta alla förhållanden som är av betydelse för arbetsmiljön innebär i praktiken mestadels att den som har det dagliga verksamhetsansvaret, dvs. rektor/skolledare, också är den som är skyldig att se till att arbetsmiljön uppfyller lagstiftningens krav samt bedriva detta arbete i enlighet med föreskrifternas systematik. Från skolstyrelse och förvaltning skall rektor tillförsäkras de resurser och befogenheter som behövs för att uppfylla kraven. Detta gäller också när rektor fördelar uppgifter inom arbetsmiljöarbetet på olika tjänstemän inom den egna skolan. Uppgiftsfördelningen innebär emellertid inte att ansvaret automatiskt ligger på den som fått uppgiften. Om en olycka inträffat i arbetet fastställs ansvaret av domstol i efterhand. Det kan i en domstolsbehandling ha stor betydelse för bedömningen om den åtalade haft tillräckliga kunskaper, befogenheter och resurser för arbetsuppgiften.

Det är viktigt att kommunens högsta ledning styr verksamheten genom en tydlig och meningsfull arbetsmiljöpolicy, en väl fungerande uppgiftsfördelning samt årlig uppföljning.

3.2 Ansvaret för arbetsmiljön enligt skollag och arbetsmiljölag

I skollagens 2 kap. Den kommunala organisationen för skolan anges i 2 § följande:

2 § För ledningen av utbildningen i skolorna skall det finnas

rektorer.

Rektor skall hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. Det åligger rektorn att särskilt verka för att utbildningen utvecklas.

Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt.

I kommentaren definieras ansvaret:

Av förarbetena till lagparagrafen framgår att ansvaret för utbildningen omfattar ansvar inte endast för den direkta undervisningen utan även för skolans fostrande roll, också under sådana moment som raster och skolmåltider ( prop. 1990/91:18 s. 35 ). Rektor har således ansvar för att vuxna finns till hands på raster för att ge eleverna trygghet och hindra mobbning. (97/98 UbU05)

I läroplanen Lpo 94 ges rektor ansvaret att som pedagogisk ledare och chef för lärarna och övrig personal i skolan ha det övergripande ansvaret för att verksamheten som helhet inriktas på att nå de nationella målen. Rektor ansvarar för att en lokal arbetsplan upprättas samt för att skolans resultat följs upp och utvärderas i förhållande till de nationella målen och till målen i skolplanen och den lokala arbetsplanen. Rektor har ansvaret för skolans resultat och har, inom givna ramar, ett särskilt ansvar för att

skolans arbetsformer utvecklas så att ett aktivt elevinflytande gynnas,

skolans arbetsmiljö utformas så att eleverna får tillgång till handledning, läromedel av god kvalitet och annat stöd för att själva kunna söka och utveckla kunskaper, t.ex. bibliotek, datorer och andra hjälpmedel, etc.

Som pedagogisk ledare och chef för lärarna och övrig personal med det övergripande ansvaret för verksamheten som helhet torde rektor som regel av nämnden tilldelas uppgiften att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete som främjar hälsa och säkerhet bland personalen. Som chef för skolans verksamhet bör denna skyldighet även gälla gentemot eleverna, som omfattas av arbetsmiljölagen.

Det arbetsmiljöbegrepp som används av läroplanen, när det gäller rektors skyldigheter, kan knappast anses stå i full överensstämmelse med det arbetsmiljöansvar som kan baseras på arbetsmiljölagen och föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete utan är närmast att ses som en innehållsförteckning över vad eleverna skall ha tillgång till i utbildningen.

I 3 kap. 2 § första stycket och 2 a § AML anges följande.

2 § Arbetsgivaren skall vidta alla åtgärder som behövs för att före-

bygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall.

– – –

2 a § Arbetsgivaren skall systematiskt planera, leda och kontrollera

verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller kraven i denna lag och i föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Han skall utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta. Åtgärder som inte kan vidtas omedelbart skall tidsplaneras.

Arbetsgivaren skall i den utsträckning verksamheten kräver dokumentera arbetsmiljön och arbeta med denna. Handlingsplaner skall därvid upprättas. Arbetsgivaren skall vidare se till att det i hans verksamhet finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av de uppgifter som enligt denna lag och enligt 22 kap. lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring vilar på honom.

De båda paragraferna utvecklas i föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1). I 3 § AFS 2001:1 anges följande:

3 § Det systematiska arbetsmiljöarbetet skall ingå som en naturlig

del i den dagliga verksamheten. Den skall omfatta alla fysiska, psykologiska och sociala förhållanden som har betydelse för arbetsmiljön.

I föregående avsnitt har framhållits att kommunen/arbetsgivaren är en juridisk person och att alla som är anställda i verksamheten är att betrakta som arbetstagare. Kommunfullmäktige skall se till att det finns olika nämnder och bestämma uppgiftsfördelningen mellan nämnderna. Varje nämnd beslutar sedan i frågor som rör förvaltningen inom det område som nämnden handhar. Nämnden eller styrelsen för kommunens skolor svarar således för driften och skall iaktta de föreskrifter som gäller för verksamheten. Det innefattar skollagen men också arbetsmiljölagen, om det inte finns fullmäktigebeslut om något annat. Ingen av dessa lagar står över den andra utan skall hanteras parallellt.

Den centrala skolstyrelsen/nämnden skall se till att skolans arbetsförhållanden är sådana att ohälsa och olycksfall för personal och elever förebyggs. Om arbetsmiljörisker skulle visa sig, är det skolstyrelsens sak att se till att dessa undanröjs så snart som möjligt. Detta kan inte göras beroende av ekonomiska eller andra resurser. Skolstyrelsens skyldighet att åstadkomma en tillfredsställande skolmiljö kvarstår.

Skolstyrelsen har normalt lagt ut samtliga arbetsuppgifter på tjänstemän i organisationen såsom förvaltningschef, rektor, lärare, personal inom skolhälsovården eller annan personal inom förvaltningen. Uppgiftsfördelningen bör framgå av befattningsbeskrivningar och andra förteckningar.

Skollagen anger att det skall finnas rektorer för skolorna. Läroplanen ger rektor det övergripande ansvaret för verksamheten som pedagogisk ledare och chef för lärare och övrig personal.

I de nya föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete anges att detta skall ingå som en naturlig del i den dagliga verksamheten. Eftersom rektor leder den dagliga verksamheten, är förutsättningen för att det systematiska arbetsmiljöarbetet skall fungera att det är rektors skyldighet att integrera detta i den dagliga verksamheten.

Arbetsgivaren skolstyrelsen/nämnden bör genom förvaltningschefen se till att uppgiftsfördelningen sker på ett sådant sätt att det klart och tydligt framgår att det är rektor som har arbetsmiljöansvaret. Rektor är visserligen verksamhetsansvarig för den enskilda skolan men har ett arbetstagareförhållande till förvaltningen. Det är emellertid inte tillräckligt att endast delegera ansvaret. För att delegationen skall uppfylla kraven i 6 § AFS 2001:1 skall den också omfatta befogenheter och resurser samt den kompetens som behövs för uppgiften. Uppdraget att ansvara för arbetsmiljöfrågorna samt de resurser och befogenheter och de kompetenskrav som krävs för detta skall dokumenteras skriftligt. Det är viktigt att den som får uppdraget bekräftar mottagande så att delegationen kan fungera.

Det kan vara lämpligt att ett delegationsbeslut också innehåller upplysningar om hur man lämnar tillbaka delegationen.

3.3 Rättsfall. Olycka med pelarborrmaskin

Betydelsen av en fungerande delegation framgår av ett rättsfall vid Hovrätten för Nedre Norrland (Referens nr 11644937, Mål nr B 336-97). Fallet rör en överklagad dom om rektors ansvar för arbetsmiljön i samband med en olycka vid en gymnasieskola, där en elev skadades allvarligt under en lektion i verkstadsteknik. Åtalet mot rektorn gällde arbetsmiljöbrott och underlåtenhet att anmäla arbetsskada till yrkesinspektionen enlig 2 § AMF. Åtalet mot yrkesläraren gällde arbetsmiljöbrott. Underrättens dom var fällande för såväl rektorn som läraren i verkstadsteknik.

Rektorn var vikarierande och hade fram till vikariatet på den vakanta rektorstjänsten varit en av fyra studierektorer som tillsamman med rektor utgjort ledningen för gymnasieskolan. När olyckan inträffade hade organisationen förändrats så att varje studierektor på 10–20 % av sin tjänst fungerade som rektor inom sitt kunskapsområde. Den tilltalade rektorns förordnande var 40 % av tjänsten. Resterande 60 % var han studierektor för sin sektor, vilket var verkstads- och industriprogrammet. Dessutom hade han en samordnande rektorsfunktion för hela gymnasieskolan. Enligt rektor hade det alltid tidigare varit ett läraransvar att se till att maskiner och utrustning har skyddsanordningar enligt gällande föreskrifter.

Den tilltalade rektorn arbetade främst med pedagogiska frågor och visste inte vem som hade ansvar för att arbetsmiljölagens föreskrifter om internkontroll genomfördes. Det fanns inga skriftliga instruktioner om hur arbetsmiljöarbetet skulle anordnas vid skolan. Han hade heller inte någon särskild befattningsbeskrivning för sin tjänst. Han trodde, att skolchefen efter omorganisationen hade det yttersta ansvaret. Skyddsarbetet sköttes av en annan studierektor.

Vid skyddsronder som hade gjorts på skolan under de två åren före olyckan, som inträffade i september 1995, hade inga brister i maskinsäkerheten i den aktuella salen påtalats, trots att den aktuella pelarborrmaskinen avvek från gällande föreskrifter, eftersom startspaken inte var säkrad mot oavsiktlig påverkan.

Tingrätten åberopade i sina domsskäl (Mål nr B 69/97) att förarbetena till 2 kap. 2 § skollagen anger att ledningen för utbildningen inte bara gäller t.ex. utformningen av enskilda lektioner, utan också synen på skolans roll och lärarens uppgifter och ansvar samt på den arbetsmiljö som skolan erbjuder såväl personal som elever. Tingsrätten ansåg att någon delegation av arbetsmiljöansvaret från utbildningsnämnden till den tilltalade rektorn således inte behövdes. Som rektor hade han handlat oaktsamt, när han inte sett till att maskinen överensstämde med gällande föreskrifter.

Den tilltalade yrkesläraren hade inte fått arbetsmiljöansvaret delegerat av skolledningen. Inte heller fanns det någon befattningsbeskrivning, som gav föreskrifter beträffande arbetsmiljöansvaret. Tingsrätten ansåg dock att det ligger i yrkeslärarens roll att ha ett särskilt ansvar för säkerheten, när elever i sin utbildning använder maskiner. Den aktuella borrmaskinen skulle av läraren ha försetts med säkerhetsinstruktioner, och han skulle ha försäkrat sig om att den inte kunde startas oavsiktligt så som det skedde. Han hade inte

heller haft någon särskild genomgång av säkerhetsfrågorna, innan eleverna fick göra ingrepp i borrmaskinen.

Hovrätten gjorde en helt annan bedömning än tingsrätten. Hovrätten anser att arbetsgivaren på det kommunala området är den enskilda kommunen. De förarbeten till skollagen som åberopas i tingsrätten innehåller inte några förslag i propositionen som uttryckligen tar sikte på arbetsmiljöansvaret på skolområdet. Lagförslaget, som man hänvisat till, är en proposition som reglerar ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna, när det gäller verksamheten inom bland annat grund- och gymnasieskolan. Inte heller 2 kap. 2 § skollagen ger tillräckligt underlag för att utkräva arbetsmiljöansvar av rektor i det aktuella fallet.

Hovrätten anser således att regleringen om arbetsmiljöansvar som följer av arbetsmiljölagen inte kan ersättas av skrivningar i skollagen och slår fast, att det är kommunen som arbetsgivare som har huvudansvaret i fråga om arbetsmiljön på skolområdet.

Det har inte förekommit någon delegering av arbetsgivaransvaret till den tilltalade rektorn och inte heller någon skriftlig instruktion om hur arbetsmiljöarbetet vid skolan skulle bedrivas. Inte heller fanns det någon befattningsbeskrivning för rektorstjänsten som innefattade ett särskilt ansvar i arbetsmiljöhänseende.

Rektor har i första hand ansvar för ledningen av utbildningen i skolan. Han skall också hålla sig väl förtrogen med det dagliga arbetet i skolan och har ett ansvar för att den arbetsmiljö som skolan erbjuder elever och lärare tillfredsställande. I detta ansvar får anses ligga en skyldighet att ingripa, om rektor får veta att en maskin som elever använder i undervisningen är bristfällig.

I samband med skyddsronderna upprättades skriftliga protokoll, som sändes till rektor för kännedom. Någon anmärkning om säkerheten för den aktuella maskinen framkom inte.

Eftersom bristerna inte anmälts i skyddsrondsprotokollet eller på annat sätt till rektor, kan denne inte anses ha åsidosatt sina skyldigheter att förebygga arbetsolycka.

Åtalet om arbetsmiljöbrott ogillades. Rektor hade inte fått någon uttrycklig delegering om skyldigheten att rapportera arbetsolyckor till yrkesinspektionen, varför dröjsmålet med detta inte kan anses som oaktsamhet. Även denna åtalspunkt ogillades.

Någon uppgift om att yrkesläraren överklagat sin dom föreligger inte. Förutom att betala avgift (300 kronor) till brottsofferfonden dömdes han till 50 dagsböter à 170 kronor samt att till staten åter-

betala kostnaden för sitt försvar och muntliga bevisning (9 994 kronor).

I fråga om rektors ansvar bygger hovrätten praktiskt taget hela sitt domsskäl på avsaknaden av delegation, befattningsbeskrivningar och annan skriftlig dokumentation, som uttryckligen ger rektor ansvaret för arbetsmiljöfrågorna i skolan.

3.4 Reflektioner och synpunkter

Bortsett från rättsinstansernas domar ger beskrivningen av bakgrunden till olyckan anledning till ett antal reflektioner, dels när det gäller kommunens organisation av skolledning, dels hur synen på säkerhet kan te sig på den enskilda skolan.

I det aktuella fallet var skolledningen uppdelad på fem personer som sinsemellan tycks ha gjort upp om hur det pedagogiska ansvaret skulle fördelas. En av studierektorerna skulle under rektor sköta skyddsronder, skyddskommittémöten m.m. Vid en omorganisation blev studierektorerna även rektorer delvis, och den tilltalade rektorn fick ett utökat rektorsansvar och tillika samordningsansvar. Vem som hade det yttersta ansvaret var uppenbarligen oklart, men han trodde det var skolchefen. Vem som hade ansvaret för att bedriva det systematiska arbetsmiljöarbetet enligt internkontrollföreskrifterna kände han inte till, skriftliga instruktioner saknades på detta område och inte heller fanns det någon befattningsbeskrivning för rektorstjänsten. Skyddsronderna sköttes fortfarande av en av de andra studierektorerna.

Förvaltningschefen uppger inför tingsrätten att det finns ett två och ett halvt år gammalt beslut om delegation av arbetsmiljöansvaret från utbildningsnämnden till förvaltningschefen med vidaredelegation till rektor inom hans ansvarsområde. Rektor har alltså arbetsmiljöansvaret inom sitt ansvarsområde, slog tingsrätten fast.

Delegationen av arbetsmiljöansvaret måste fungera hela vägen. Om förvaltningschefen mer än två år innan olyckshändelsen delegerat arbetsmiljöansvaret till dåvarande rektor och denne givit delegation vidare till studierektorerna eller gjort en uppgiftsfördelning i enlighet med kraven på systematiskt arbetsmiljöarbete, så omintetgjorde omorganisationen förmodligen grunden för den delegationen. Arbetsuppgifterna för studierektorerna förändrades, och den rektor som fått delegationen var uppenbarligen inte längre på samma tjänst, eftersom samordningsansvaret övergått till den

vikarierande rektorn. Om det eventuellt funnits befattningsbeskrivningar och andra dokument för uppdragen tidigare, gällde dessa inte längre de förhållanden som rådde. Oavsett omorganisationer är det viktigt att delegationer, befattningsbeskrivningar och andra liknande dokument blir föremål för en årlig översyn, då även små förändringar kan påverka ansvarsförhållandena.

Föreskrifter om interkontroll/systematiskt arbetsmiljöarbete har varit i kraft sedan den 1 januari 1993 och kraven på arbetsmiljöpolicy med uppgiftsfördelning har funnits med sedan dess. Kraven på att arbetsmiljöpolicy och uppgiftsfördelning skulle vara skriftlig är beroende av verksamhetens storlek. En gymnasieskola får dock anses vara tillräckligt stor, för att kravet på skriftlighet skall vara befogat. Såväl personal som elever har rätt att få del av besluten. I de nya föreskrifterna är kraven på skriftlig dokumentation absoluta.

Yrkesläraren hade många års erfarenhet i yrket. Den aktuella borrmaskinen hade funnit på skolan i 30 år. Vid olyckstillfället hade han under en lektion haft genomgång av 29 roterande maskiner med 15 elever i första årskursen på gymnasiet den 1 september, dvs. efter det att eleverna hade gått i gymnasieskolan i cirka en och en halv vecka. Någon genomgång av den aktuella borrmaskinen hade inte skett enligt den skadade eleven.

Efter en och en halv vecka kan man knappast förvänta sig att elever i 16-årsåldern skall kunna byta kugghjul i en borrmaskin och vara medvetna om säkerhetsaspekterna. Läraren säger sig inte ha gett direkta säkerhetsinstruktioner men sagt till eleverna att de inte fick starta maskinen förrän han kom tillbaka. Han gick för att instruera några andra elever. Han hade slagit av huvudströmbrytaren. Eleverna har inte uppfattat att de inte fick manipulera maskinen med huvudströmbrytaren på utan slog till denna. När en kamrat till den skadade eleven av misstag kom åt en vippströmbrytare, var olyckan ett faktum.

Det är ganska uppenbart att det på skolan finns brister i det systematiska arbetsmiljöarbetet. Olycksfallet med en minderårig elev visar också på att man åsidosatt kraven i 2 § minderårigföreskrifterna (AFS 1996:1). Denna paragraf gäller i alla situationer där en minderårig utför arbete eller genomgår utbildning.

2 § Arbetsuppgifter för minderåriga skall väljas med stor omsorg.

Särskild hänsyn skall tas till den minderåriges fysiska och psykiska förutsättningar för arbetet. Betryggande säkerhet skall ges mot olycksfall, belastningsskador, överansträngning, extrema klimatförhållanden,

skador från buller och vibrationer och andra förhållanden som kan medföra skadlig inverkan på den minderåriges hälsa eller utveckling i fysiskt, psykiskt eller social avseende.

Den minderårige skall ha genomgått den utbildning och ha tillgodogjort sig den instruktion och fått de upplysningar om det aktuella arbetet som behövs från skyddssynpunkt och med hänsyn till den minderåriges ålder och mognad.

Den som anlitar en minderårig skall se till att arbetet sker under ledning och tillsyn av lämplig person samt försäkra sig om att det finns tillfredsställande rutiner för hur minderåriga skall introduceras och handledas.

Föreskrifterna kräver betryggande säkerhet mot olycksfall. Det är rimligt, att en elev skall kunna gå igenom sin utbildning utan att skadas så allvarligt att det uppstår framtida men som kan påverka den minderårige också psykiskt och socialt och kanske även få konsekvenser genom att t.ex. begränsa yrkesval och ekonomisk utveckling. Det finns krav som innebär, att den som ger instruktioner också skall försäkra sig om att den minderårige förstått och tagit till sig vad han behöver veta från skyddssynpunkt. Informationen måste anpassas till den minderåriges ålder och mognad.

Det skall finnas tillfredsställande rutiner för hur den minderårige skall introduceras och handledas. Detta har uppenbarligen inte fungerat i det aktuella fallet.

Enligt domen har yrkesläraren anfört att det inte kan krävas att han skulle övervaka samtliga elever i slöjdsalen under lektionen. Vad som ligger i ”övervaka” framgår inte, men enligt kraven i 2 § måste organisationen vara sådan att det inte uppstår förhållanden som kan skada den minderåriges hälsa och utveckling i något avseende.

I minderårigföreskrifterna finns i anslutning till 5 § en Bilaga 1 med förteckning över vissa riskfyllda arbetsuppgifter som är förbjudna. Bland dessa riskfyllda arbetsuppgifter finns arbete med pelarborrmaskin. Denna paragraf skall tillämpas i utbildningen.

5 § En minderårig, som arbetar som arbetstagare, företagare eller

på annat sätt eller genomgår utbildning , får inte anlitas till eller utföra sådana arbetsuppgifter som anges i bilaga 1. Detta förbud gäller dock inte i följande fall.

1. Om arbetsuppgifterna ingår i lärarledd undervisning som är förlagd till skollokal eller annan plats som är anordnad särskilt för undervisning.

2. Om den minderårige har fullgjort sin skolplikt och fyller minst 16 år under kalenderåret samt antingen

a) arbetsuppgifterna ingår i yrkesutbildning och sker under direkt ledning av särskilt utsedd instruktör eller

b) den minderårige har fullgjort yrkesutbildning för den ifrågavarande arbetsuppgiften.

Undantagen i 1 och 2 gäller endast om innehållet i utbildningen är reglerat i kursplan som godkänts av utbildningsansvarig myndighet eller av arbetsgivarorganisation gemensamt med fackförbund eller jämförlig arbetstagarorganisation.

Där det anges i bilaga 1 gäller undantagen under 1 och 2 endast om läkare har bedömt att den minderårige kan anlitas till arbetet utan risk för överansträngning eller annan skadlig inverkan på hälsa eller utveckling.

I det aktuella fallet är det 5 § 2 a som är tillämplig – arbetsuppgiften ingår i yrkesutbildning och sker under direkt ledning av utsedd instruktör.

I 6 § minderårigföreskrifterna finns krav på den instruktör som utses.

6 § Den som utses till instruktör enligt 5 § 2 a skall ha god känne-

dom om arbetet och dess risker. Han skall fortlöpande se till att eleven arbetar på ett säkert sätt och har kunskap om riskerna i arbetet. Han skall ha tillräcklig tid avsatt för att fullgöra uppgiften som instruktör.

Det finns således möjlighet att kräva att riskfyllda arbetsuppgifter som ingår i utbildningen skall ske under ledning av särskilt utsedd instruktör eller lärare.

2 § är inte straffbelagd, vilket däremot är fallet med bestämmelserna i 5 § vilka är grundade på 5 kap. 3 § andra stycket AML.

Det förefaller angeläget att skolan inom ramen för läroplanens skrivningar om grundläggande värden i omsorg om den enskildes välbefinnande försöker förebygga ohälsa och olycksfall i utbildningen. Tillsammans med skrivningar om respeken för vår gemensamma miljö borde det även finnas en skrivning om respekt och kunskap för vad som gäller för arbetsmiljön, som är en angelägen faktor för eleven i det dagliga skolarbetet. En bra arbetsmiljö och kunskap om vad detta innebär torde också ingå i elevens rättigheter och skyldigheter. Det är dessutom ett sätt att förbereda eleven för att leva och verka i samhälle och arbetsliv och en övning i demokratiska arbetsformer. Det är också ett sätt att skapa de bästa samlade betingelserna för elevernas bildning, tänkande och kunskapsutveckling. Det ger en osökt anledning till aktivt samspel mellan

skolans personal och elever samt med vårdnadshavarna och det omgivande samhället.

3.5 Rättsfall. Drunkningsolycka vid badutflykt

Målet inför tingsrätten (Mål B 145-98) gällde åtal mot fyra lärare i ett arbetslag som hade ansvar för två klasser i årskurs 5. Någon vecka efter höstterminens början gjorde lärarna tillsammans med en assisten en badutflykt med 34 elever till en badstrand. Två flickor omkom under bad. Målsägare är dessa flickors föräldrar. Åklagaren åberopade 3 kap. 2 § AML som kräver att arbetsgivaren skall vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. Vidare åberopas 2 kap. 2 och 3 §§ AML som anger att arbete skall planläggas och anordnas så att det kan utföras i en sund och säker miljö samt att arbetslokal skall vara så utformad och inredd att den är lämplig från arbetsmiljösynpunkt. Åklagaren yrkar ansvar för de tilltalade för vållande till annans död och för att var och en av de tilltalade av oaktsamhet vållat de båda flickornas död.

Åklagaren anser att de tilltalade i egenskap av lärare för de omkomna eleverna haft skyldighet att genom förebyggande åtgärder undvika ohälsa eller olycksfall. Genom att låta eleverna bada i havet har de brustit i denna skyldighet eftersom

de känt till de omkomna flickornas bristande simkunnighet,

inte följt skolans plan för elevers och lärares skyldigheter utanför skolan,

inte fördelat ansvaret sinsemellan vid utflykten,

inte förvissat sig om platsens och vädrets lämplighet för bad samt

inte tillräckligt aktivt övervakat de badande.

15–20 barn var i vattnet samtidigt. Lärarna övervakade badet från stranden. Instruktioner hade givits till barnen var de fick bada. Vattnet gick där en bit upp på benen på barnen. Alla lärarna övervakade inte badet samtidigt, eftersom även de elever som befann sig på stranden behövde hjälp med olika saker. Plötsligt upptäckte två av lärarna att omkring ett halvt dussin elever förflyttat sig mot en del av hamnbassängen där de inte skulle vara, och en av lärarna simmade ut för att hämta tillbaka eleverna. Just då fördes några av eleverna ut mot havet mycket snabbt. Ytterligare två lärare gick i

vattnet och den lärare som var ledare för arbetslaget kallade upp alla eleverna ur vattnet. Två elever saknades då. Efter en stund påträffades den ena flickan. Återupplivningsförsök gav inget resultat. Inte heller sedan räddningstjänsten, som tillkallades från ett närbeläget hus, kommit till platsen. Den andra flickan påträffades först följande dags förmiddag i närhet av den plats där hon försvann.

En av lärarna brukade bada på denna plats med sina barn och någon olycka är inte känd på denna badplats. Fiskare som känner till platsen berättade om strömförhållanden som är bekanta endast för en begränsad krets av yrkesfiskare, sportfiskare och sportdykare.

Eftersom åtalet gäller vållande till annans död, prövar tingsrätten om de tilltalade brustit i omsorg vid planeringen och genomförandet av utflykten så att de kan göras ansvariga för de båda elevernas död. Vid en sådan prövning beaktas de direktiv de tilltalade haft att följa och vilka kunskaper de borde haft.

Försvaret har uttalat att ansvaret enligt den av åklagaren åberopade arbetsmiljölagen vilar på arbetsgivaren och att delegation av detta ansvar inte skett till de tilltalade.

Efter en dödsolycka i ett inomhusbad inom samma kommun på våren samma år utfärdade skolans rektor en PM för åtgärder vid utflykter (alt. lämnande av skolan). Det gick i korthet ut på att arbetslaget skulle komma överens om gemensamma regler vid utfärd. Beroende på resmål, färdväg och elevsammansättning skulle arbetslaget bedöma hur många pedagoger som skulle delta i utflykten. Eleverna skulle delas in två och två och ha ansvar för varandra. Minst två vuxna per klass skulle följa med vid bad. De skulle vistas uppe på bassängkanten för att ha uppsikt.

Arbetsfördelningen hade gjorts av arbetslagets ledare och de andra hade godtagit dessa bedömningar och åtgärder. Ingen hade klart för sig den olycksrisk som föreligger på den aktuella badplatsen, som är livligt frekventerad av badande.

Med tanke på brister i simkunnigheten hos åtta av eleverna gavs instruktioner och anvisningar på ett säkert badområde. Tingsrätten anser, att det då var viktigt att övervaka att eleverna verkligen följde anvisningarna.

Innehållet i rektors PM ansågs mycket magert som direktiv. Dock hade det inte följts, eftersom eleverna inte uppdelats i par. Rektors PM gällde som föreskrifter inom skolan. Inte heller bedömdes en uppdelning av eleverna två och två kunnat förhindra olyckan. Detta var närmast en åtgärd för att försäkra sig om att alla

elever skulle komma med vid transporter o.d. Rektors PM har tillkommit som direktiv vid inomhusbad och anger att två vuxna per klass skall vistas på bassängkanten. Då bästa uppsikten i det aktuella fallet skedde från stranden, är det inte rimligt att någon av lärarna istället skulle befinna sig på en pirarm i närheten av badplatsen.

Att inte lärarna fördelat ansvaret för tillsynen av de badande mellan sig anser inte tingsrätten som någon försummelse under förutsättning att den samfällda tillsynen var tillräcklig. Alla reagerade snabbt när eleverna drogs ut med strömmen, och tingsrätten finner inte någon försummelse styrkt.

Vid en samlad bedömning finner tingsrätten det inte styrkt att lärarna brustit i tillsyn så att de kan göras ansvariga för vållande till annans död. Åtalet lämnades utan bifall av tingsrätten.

Domen överklagades till hovrätten (Mål nr 292-99) som fastställde tingsrättens dom. Brottsrubriceringen var den samma.

De bestämmelser som åberopas i hovrätten är i huvudsak de samma som i tingsrätten. De skrivningar som finns i de åberopade paragraferna i arbetsmiljölagen innehåller inte några konkreta säkerhet- eller skyddsföreskrifter utan anger mera allmänt formulerade skyldigheter för arbetsgivaren att vidta alla åtgärder som erfordras för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. Dessa paragrafer är inte heller straffbelagda. De utgör inte någon ledning för att avgöra om det föreligger ett straffbart vållande.

Rektor har haft det primära arbetsgivaransvaret för arbetsmiljöfrågor inom den aktuella skolan. Det har också funnits möjlighet att delegera delar av detta ansvar vidare. Utredningen visar inte att rektor tagit initiativ till någon mer inträngande diskussion om vilka säkerhetsföreskrifter som bör iakttagas vid skolutflykter med bad, vilka är vanliga. Frågan om att skaffa mobiltelefon har inte tagits upp och inte heller om man skall ha med sig räddningsutrustning. Lärarna hade inte fått någon utbildning i frågorna. Promemorian kan inte anses som en delegation av arbetsgivaransvaret från rektor till lärarna.

Hovrätten hänvisar till förarbetena till arbetsmiljölagen, som understryker vikten av att det vid delegering av arbetsmiljöansvaret klargörs, vem som i olika avseenden bär ansvaret för att arbetsmiljölagens bestämmelser följs. Det skall inte kunna komma i fråga, att arbetsmiljöansvar delegeras till någon som inte är medveten om att han eller hon har detta speciella ansvar och om vad det innebär.

Hovrätten finner inte att någon av de tilltalade brustit i erforderlig tillsyn eller övervakning av barnen och lämnar överklagandet utan bifall.

3.6 Reflektioner och synpunkter

Valet av åtalspunkter, de lagrum som åtalet baseras på samt vilka som ställs till ansvar är av betydelse för rättens bedömning. Liksom det föregående rättsfallet blottar domarna brister i det systematiska arbetsmiljöarbetet, framför allt då det gäller en tydlig uppgiftsfördelning och en klar och en tydlig dokumentation. Med de arbetsmetoder som tillämpas i skolan, där ett arbetslag i stora delar tar ansvar för verksamheten för ett antal elever, ställs stora krav på att det klart och tydligt anges vilka arbetslagets uppgifter är, vilka befogenheter de har inom olika områden samt vilka resurser som står till deras disposition. Det gäller tid, pengar, material men framför allt kunskap på arbetsmiljöområdet. Delegationen måste fungera från förvaltningen och till rektor, och rektor bör i sin delegationsordning få klart för sig vilka uppgifter som i sin tur kan delegeras vidare.

Generellt gäller att endast uppgifterna med befogenheter och resurser kan delegeras. Ansvaret kan inte delegeras vidare. Ansvarsfrågan i det enskilda fallet avgörs av domstol. Det är som synes viktig att skolan tar det systematiska arbetsmiljöarbetet på allvar och upprättar sådana rutiner för detta att det inte blir avhängigt några personer som kanske arbetar isolerat med arbetsmiljöfrågorna. Rörligheten på arbetsmarknaden gör det viktigt att garantera kontinuitet i arbetsmiljöarbetet.

Liksom i det föregående rättsfallet har skolan brustit i tillämpningen av 2 § minderårigföreskrifterna. Betryggande säkerhet har inte tillförsäkrats eleverna. Man har inte försäkrat sig om att de förstått och tagit till sig instruktionerna. Minderårigföreskrifterna skall i likhet med andra föreskrifter som är relevanta för verksamheten följas inom ramen för det systematiska arbetsmiljöarbetet enligt föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete.

3.7 2 § i arbetsmiljöförordningen

Enligt 2 § AMF är arbetsgivaren skyldig att snarast kontakta Arbetsmiljöverket vid olycksfall eller allvarligt tillbud.

2 § Har olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbete föranlett

dödsfall eller svårare personskada eller samtidigt drabbat flera arbetstagare, skall arbetsgivaren utan dröjsmål underrätta Arbetsmiljöverket. Detsamma gäller vid tillbud som har inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa.

Om anmälan om arbetsskada föreskrives även i förordningen ( 1977:284 ) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd.

Denna skyldighet att underrätta Arbetsmiljöverket gäller olycksfall och tillbud hos såväl personal som elever oavsett eleven inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen.

4 Eleven i arbetsmiljölagstiftningen

4.1 1977 års arbetsmiljölag

I förarbetena till 1978 års arbetsmiljölag (Regeringens proposition 1976/77:149) finns under rubriken 4.1, Gällande bestämmelser, en redovisning av tillämpningen av den sedan den 1 januari gällande arbetarskyddslagen. Beträffande eleverna sägs följande (s. 37):

I viss utsträckning gäller arbetarskyddslagen också arbete som utförs av två eller flera personer för gemensam räkning, av elever vid vissa skolor, av värnpliktiga eller av dem som är intagna på vissa vårdanstalter (2 §). I kungörelsen (1963:662) om tillämpning av arbetarskyddslagen å arbete vid vissa undervisnings- och utbildningsanstalter (elevkungörelsen, ändrad 1971:55) finns en förteckning över de skolor som avses i lagens bestämmelse om elevarbete. Enligt kungörelsen omfattas endast visst praktiskt arbete. Arbetarskyddslagen är inte tilllämplig på sådant arbete som utförs av s.k. pryoelever (elever som utför praktisk yrkesorientering).

Arbetarskyddslagens bestämmelser om bland annat arbetstidens förläggning, samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare hade inte tillämpning på elever.

Med avseende på tillämpningen av arbetarskyddslagen på elevområdet lämnades följande synpunkter (s. 41):

Den avgränsning av personkretsen som elevskyddet har inom den nuvarande arbetarskyddslagstiftningen kan enligt utredningens uppfattning knappast anses ändamålsenlig. En åtskillnad görs mellan prak-

tiskt och teoretiskt arbete som inte står i samklang med arbetarskyddslagen i övrigt och som även leder till gränsdragningssvårigheter vid tillämpningen. Det har dessutom visat sig att förteckningen i elevkungörelsen efter en tid blir inaktuell genom att utbildningsanstalter upphör och utbildningslinjer och skolor, vilkas elever bör omfattas av arbetarskyddslagen, tillkommer. Utredningen anser därför att en mera generell lösning är att föredra.

Det påpekas vidare att det är angeläget från utbildningssynpunkt, att elevarbete sker under former som i skyddsfrågor så nära som möjligt ansluter sig till arbetslivet. Det finns också områden, särskilt för elever på högre nivåer, där dessa inte kan dra nytta av vad som görs för personalen på arbetarskyddsområdet.

Enligt utredningens åsikt talar alltså övervägande skäl för att i stor utsträckning föra in såväl praktiskt som teoretiskt elevarbete under arbetsmiljölagen. Enligt utredningsförslaget likställs elever fr.o.m. årskurs 7 i grundskolan med arbetstagare vid tillämpning av de föreskrifter i arbetsmiljölagen som behandlar arbetsmiljölagens beskaffenhet, allmänna skyldigheter för arbetsgivare m.fl., farligt arbete av minderårig, tillsyn, sanktioner och fullföljd av talan. Samtidigt understryks vikten av att arbetsmiljölagens regler om samverkan anpassade till elevområdets speciella villkor ges vidaste möjliga tillämpning på elevområdet. Detta anses särskilt viktigt inom området för vuxenutbildningen. (s. 42)

Förslaget innebär att även arbete som elev utför under praktisk yrkesorientering skall omfattas av arbetsmiljölagen. Arbetsgivaren som driver den verksamhet där eleven får sin yrkesorientering skall ha skyddsansvaret, men skolmyndigheten har kvar sitt ansvar som utbildningsmyndighet, när det gäller att välja lämpliga arbetsmiljöer för yrkesorientering.

Beträffande frågor som rör elevområdet i kapitlet 20.2.4, Arbetsmiljölagens tillämpningsområde, påpekar utredaren att skolmyndigheten har ett direktansvar för att skolarbetet bedrivs i sådana former och under sådana förhållanden att elevernas hälsa inte äventyras. Både dåvarande Skolöverstyrelsen och dåvarande Universitetskanslersämbetet tillstyrkte utredarens samtliga förslag på elevområdet. Bland annat Riksförbundet Hem och Skola tyckte, att man borde låta lagen omfatta även eleverna i de lägsta årskurserna. Utredarens skäl till att undanta dessa elever var att barn under 13 år normalt inte får anlitas till arbete. Bakgrunden till lagförslaget var bland annat att elevarbete i stor utsträckning bör likställas med annat arbete och att skyddsbestämmelserna då bör

vara desamma både i utbildningen och i näringslivet. God miljö är naturligtvis lika viktigt för de yngre som för de äldre eleverna. Utredaren erinrar om skolmyndighetens ansvar för skolmiljön för alla i skolan. Tillsyn av skolmiljön skedde redan enligt arbetarskyddslagstiftningen med avseende på de anställda.

Utredaren framhåller, att det är betydelsefullt som en förberedelse för arbetslivet att eleverna redan i skolan blir vana att medverka i skyddsarbetet, men att reglerna om skyddsombud och skyddskommitté inte utan vidare kan överföras till elevområdet. Man anser dock att den allmänna regeln (3 kap.1 §) som förordas i arbetsmiljölagen om att arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö också skall gälla för elever. När det gäller former för skyddsarbetet, går utredaren på Skolöverstyrelsens förslag om att eleverna bland sig utser skyddsassistenter som kan adjungeras skyddskommittén.

Utredaren finner det viktigt att hitta vägar som gör det möjligt att få in arbetet med arbetsmiljön som ett naturligt led i utbildningen.

På elevområdet antog riksdagen i allt väsentligt regerings förslag och arbetsmiljölagen trädde i kraft den 1 juli 1978.

4.2 1990 års arbetsmiljölag

1987 tillsatte arbetsmarknadsdepartementet på regeringens uppdrag en arbetsgrupp för att se över vissa bestämmelser i arbetsmiljölagen. Därefter utsågs en arbetsgrupp för att utreda frågan om elevernas deltagande i det lokala arbetsmiljöarbetet. Denna arbetsgrupp lade i ett betänkande (Ds 1989:5) fram förslag till lagreglering av elevmedverkan i arbetsmiljöarbetet. Samtidigt föreslog man en utvidgning av arbetsmiljölagen, när det gäller elever i grundskolans låg- och mellanstadier.

Skälet till en lagreglering av elevmedverkan i arbetsmiljöarbetet var att garantera eleverna rätt att delta i det organiserade arbetsmiljöarbetet och även skapa förutsättningar för ökad elevmedverkan. Elevinflytandet hade under de år som gått sedan arbetsmiljölagen trädde i kraft (1978) utvecklats så att cirka hälften av högstadieenheterna och två tredjedelar av gymnasieenheterna hade elevskyddsombud; allt enligt en enkät som arbetsgruppen genomfört.

Innebörden av förslaget var att elever från högstadiet (årskurs 7 i grundskolan) och uppåt skulle ges tillfälle att i alla väsentliga avse-

enden medverka i arbetsmiljöarbetet på arbetsstället genom egna representanter utsedda av eleverna. Två elevrepresentanter från varje skyddskommittéområde skulle få vara närvarande och yttra sig. De skulle också delta i skyddsronder. Utbildningsansvariga myndigheter skulle ha uppdraget att meddela närmare föreskrifter om ledighet och extraundervisning i anslutning till ledighet samt om arbetsmiljöutbildning. Den som driver verksamheten där arbetet utförs skulle enligt förslaget se till att elevrepresentanterna får den ledighet och den utbildning som behövs för uppdraget.

Elever på låg- och mellanstadiet (årskurs 1–6 i grundskolan) skulle endast omfattas av de samverkansregler som framgår av 3 kap. 1 § AML – inte den organiserade skyddsverksamheten i 6 kap. AML.

Arbetsgruppen förutsåg begränsade kostnader för arbetsmiljöutbildningen av elevrepresentanter samt för extra undervisning som ersättning för förlorad undervisningstid..

Förslaget genomfördes i allt väsentligt och trädde i kraft den förste juli 1990.

4.3 Regler för elevernas medverkan i arbetsmiljöarbetet

Elever likställs från första skolåret i allt väsentligt med arbetstagare. 6 kap. AML som rör samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare är dock undantaget och omfattar inte den som är i utbildning. Det finns emellertid i 6 kap. 17 och 18 §§ AML särskilda bestämmelser om elevskyddsombud.

17 § Den som genomgår utbildning skall av huvudmannen för

utbildningen ges tillfälle att genom elevskyddsombud medverka i skyddsverksamheten på arbetsstället, om det är rimligt med hänsyn till utbildningens längd.

Elevmedverkan gäller dock inte elever i lägre årskurs än årskurs 7 i grundskolan eller motsvarande ungdomsutbildning.

18 § Elevskyddsombuden utses av eleverna.

Huvudmannen för utbildningen skall se till att elevskyddsombuden får den utbildning och den ledighet som behövs för uppdraget.

Elevskyddsombuden har rätt till den information som behövs för uppdraget med undantag av information om uppgifter som är föremål för tystnadsplikt enligt 7 kap. 13 § första stycket. I fråga om uppgifter som är föremål för sekretess i det allmännas verksamhet gäller sekretesslagen (1980:100) .

Enligt 6 kap. 17 § AML skall de som genomgår utbildning av huvudmannen ges tillfälle att genom elevskyddsombud medverka i skyddsverksamheten på arbetsstället. Elevskyddsombuden bör verka i samarbete inte bara med företrädare för utbildningsanordnaren, t.ex. en skolledare eller lärare, utan också med arbetstagarnas skyddsombud. Elevskyddsombuden skall beredas tillfälle att delta i skyddsarbetet i alla väsentliga avseenden. I detta ligger även att delta i planeringen av nya eller ändrade lokaler, arbetsmetoder eller arbetsförhållanden i övrigt.

Elevskyddsombud är i arbetsmiljölagens mening inte likställda med skyddsombud. Enligt 6 kap. 2 AML skall skyddsombud utses av lokal arbetstagarorganisation som är bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren. Skyddsombudet är således en facklig förtroendeman. Bestämmelser i arbetsmiljölagen som har i huvudsak arbetsrättslig grund kan inte föras över till elevområdet. Det gäller i synnerhet bestämmelsen om stoppningsrätt i 6 kap. 7 § AML.

Stoppningsrättens betydelse när det gäller arbetstagare ligger i att upphörande med arbetet inte arbetsrättsligt kan betraktas som arbetsvägran, när ett skyddsombud har stoppat arbetet.

Benämningen elevskyddsombud har valts för att markera betydelsen av elevernas medverkan. Eleverna skall vara med i de diskussioner om skolans arbetsmiljö som förs i skyddskommittén. Antalet ledamöter i skyddskommittén regleras i avtal mellan arbetsmarknadsparterna, varför denna möjlighet inte finns beträffande elevskyddsombuden. I stället regleras detta i 8 a § AMF. Två av de elevskyddsombud som utsetts enligt 6 kap. 17 § AML får närvara och yttra sig vid skyddskommittésammanträden. Elevskyddsombuden inom varje skyddskommittéområde bestämmer själva vilken eller vilka som skall företräda dem vid sammanträdet.

Frågor som gäller beslutsfattande i skyddskommittén och kommitténs arbetsformer regleras inte närmare i arbetsmiljölagen. En skyddskommitté har därför inte skyldighet att föra protokoll vid ett sammanträde om inte detta reglerats i avtal mellan parterna. Enligt motiven bör emellertid även yttranden av elevskyddsombud antecknas vid de tillfällen det förs protokoll över vad som förevarit vid ett skyddskommittésammanträde.

Eleverna är att betrakta som adjungerade ledamöter i skyddskommittén och har därför inte förslagsrätt där i formell mening. Elevskyddsombuden har givetvis rätt att föra fram idéer och önskemål i skyddskommittén. Det ligger i rätten att yttra sig.

Elevskyddsombuden skall utses av eleverna och väljas bland eleverna. Hur valet skall gå till anges inte i arbetsmiljölagen. Enligt 6 a § AMF skall för varje årskurs på grundskolans högstadium och för varje linje och specialkurs om minst ett år i gymnasieskolan två företrädare för eleverna utses som elevskyddsombud. På utbildningsområdet i övrigt bestäms antalet elevskyddsombud med hänsyn till elevernas antal och arbetsförhållanden

För uppfyllande av kraven på ledighet enligt 6 kap. 18 § AML anges i 18 a § AMF att föreskrifter om ledighet för att fullgöra uppdraget som elevskyddsombud enligt 6 kap. 17 § AML finns i

6 kap. grundskoleförordningen (1994:1194)

6 kap. gymnasieförordningen (1992:394)

7 kap. specialskoleförordningen (1995:401)

6 kap. särskoleförordningen (1995:206)

6 kap. förordningen (1994:741) om gymnasiesärskola.

Huvudmannen för utbildningen skall se till att elevskyddsombuden får den utbildning som behövs för uppdraget. (6 kap. 18 § AML).

Elevskyddsombuden har rätt till den information som behövs för uppdraget och som inte omfattas av tystnadsplikt eller sekretessbestämmelser.

Den praktiska avgränsningen av bestämmelsen om elevskyddsombud skall göras i form av verkställighetsföreskrifter. I 18 b § AMF finns bemyndiganden för Statens skolverk samt styrelserna för universitet och högskolor att meddela sådana föreskrifter för sina verksamhetsområden. Skolverket har inte meddelat några sådana föreskrifter.

I 6 kap. 17 § AML anges att elevmedverkan genom elevskyddsombud inte gäller i lägre årskurs än årskurs 7 i grundskolan. Det finns emellertid inget hinder för att man lokalt kommer överens om att utse elevskyddsombud även i lägre klasser. Den som är i utbildning har emellertid oavsett elevskyddsombud rätt till samverkan och delaktighet i arbetsmiljöarbetet enligt 3 kap. 1 a och 4 §§ AML. Dessa paragrafer gäller alla elever i utbildning oberoende av utbildningens längd och omfattning.

1 a § Arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för att åstad-

komma en god arbetsmiljö.

4 § Arbetstagaren skall medverka i arbetsmiljöarbetet och delta i

genomförandet av de åtgärder som behövs för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Han skall följa givna föreskrifter samt använda de

skyddsanordningar och iaktta den försiktighet som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall.

Om arbetstagaren finner att arbetet innebär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa, skall han snarast underrätta arbetsgivaren eller skyddsombud. Arbetstagaren är fri från ersättningsskyldighet för skada som uppstår still följd av att han underlåter att utföra arbetet i avvaktan på besked om det skall fortsätta.

4.3.1 Rätten att avbryta arbetet

Skyddsombudens möjlighet att agera med stöd av arbetsmiljölagen om arbetsmiljön har sådana brister att det föreligger risk för olycksfall och ohälsa finns angiven i bland annat 6 a § och 7 § AML.

6 a § Om ett skyddsombud anser att åtgärder behöver vidtas för att

uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö, skall skyddsombudet vända sig till arbetsgivaren och begära sådana åtgärder. Skyddsombudet kan också begära att en viss undersökning skall göras för kontroll av förhållandena inom skyddsområdet. På framställning skall arbetsgivaren genast lämna skyddsombudet en skriftlig bekräftelse på att han mottagit dennes begäran. Arbetsgivaren skall utan dröjsmål lämna besked i frågan. Gör han inte det eller beaktas inte begäran inom skälig tid, skall Arbetsmiljöverket efter framställan av skyddsombudet pröva om föreläggande eller förbud enligt 7 kap. 7 § skall meddelas.

Där skyddskommitté finns, kan skyddsombud direkt påkalla kommitténs behandling av en arbetsmiljöfråga.

7 § Innebär visst arbete omedelbar och allvarlig fara för arbetsta-

gares liv eller hälsa och kan rättelse icke genast uppnås genom hänvändelse till arbetsgivaren kan skyddsombud bestämma att arbetet skall avbrytas i avvaktan på ställningstagande av Arbetsmiljöverket

Om det är påkallat från skyddssynpunkt och rättelse icke genast kan uppnås genom hänvändelse till arbetsgivaren, kan skyddsombud i avvaktan på Arbetsmiljöverkets ställningstagande avbryta arbete som arbetstagare utför ensam.

Överträdes tillsynsmyndighets förbud, som har vunnit laga kraft eller som på grund av förordnande enligt 9 kap. 5 § skall lända till efterrättelse omedelbart, kan skyddsombud avbryta arbete som avses med förbudet.

För skada till följd av åtgärd som avses i denna paragraf är skyddsombud fri från ersättningsskyldighet.

Det som anges i 6 a § och 7 § AML gäller inte för elevskyddsombud. Om ett arbete innebär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa, kan personalens skyddsombud i skolan avbryta arbetet (7 § första stycket). Detta kan ske i situationer då det är förenat med överhängande fara att låta arbetet fortsätta tills Arbetsmiljöverket hunnit ta ställning i frågan.

Skolan är i arbetsmiljölagens mening en arbetsplats för både personal och elever. Om det uppstår akuta situationer som innebär fara för elever torde det också innebära ett hot mot personalens liv och hälsa – fysiskt eller psykiskt. Skyddsombud och elevskyddsombud skall samverka liksom skolledning, personal och elever generellt för att åstadkomma en bra arbetsmiljö. Arbetet skall vara förebyggande, men när det trots allt uppstår situationer med ökade risker skall det finnas beredskap för att hantera detta.

4.3.2 Elevmedverkan i arbetsmiljöarbetet

Av föregående avsnitt framgår att 6 kap. arbetsmiljölagen reglerar samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare m.m. Detta reglerade samarbete har vuxit fram med stöd av såväl lagstiftning som överenskommelser mellan arbetsmarknadens huvudorganisationer. Regler för formerna i detta samarbete har funnits alltsedan 1912 års lag om arbetarskydd.

Reglerna i 1949 års arbetarskyddslag och arbetarskyddskungörelse om samverkan i det lokala arbetarskyddet utformades väsentligen på grundval av en partsöverenskommelse och erfarenheterna av denna. 1967 träffade SAF och LO nya överenskommelser om arbetarskyddsverksamheten och om företagshälsovården. På andra områden kom det till stånd liknande överenskommelser. Ändrade lagregler om bland annat skyddsombudens och skyddskommittéernas ställning kom i början av 1970-talet, och detta lade grunden för nya centrala avtal på arbetsmarknaden om samverkan i arbetsmiljöfrågor. Under 1980-talet gjordes ytterligare överenskommelser mellan parterna, vilket skedde med hänvisning till arbetsmiljölagstiftningen. Under 1990-talet har ett antal lokala samverkansavtal ersatt de stora centrala.

Arbetsmiljölagens regler i 6 kap. om samverkan avser således parternas organisation av arbetsmiljöverksamheten.

I samband med att arbetsmiljölagen 1990 ändrades så att alla som är i utbildning skall omfattas av arbetsmiljölagen i allt väsentligt

från första skolåret tillkom, som tidigare nämnts, också 6 kap. 17 och 18 §§ om elevskyddsombud, vilka i arbetsmiljölagens mening inte är likställda med skyddsombud. De är inte partsrepresentanter. I arbetsmiljölagens förarbeten talar man om elevrepresentanter och skyddsassistenter. Så småningom enades man om benämningen elevskyddsombud för att markera betydelsen av elevernas medverkan i skyddsarbetet. Det framhölls att det som en förberedelse för arbetslivet är betydelsefullt, att eleverna redan i skolan blir vana att medverka i skyddsarbetet. Det underströks som mycket angeläget, att den allmänna regeln (3 kap.1a § AML) om samverkan förs ut i praktisk tillämpning också på elevområdet. Reglerna om utseende av skyddsombud och skyddskommittéledamöter ansågs inte kunna utan vidare föras över till elevområdet, bland annat beroende på det partsförhållande som råder i dessa bestämmelser.

Bestämmelserna ger eleverna på det som tidigare betecknades som grundskolans högstadium, i gymnasieskolan och studerande på högre utbildningsnivåer och i vuxenutbildningen tillfälle att medverka i arbetsmiljöarbetet genom elevskyddsombud. Syftet är att dessa skall känna ett särskilt ansvar och vara aktiva, när det gäller att vara observanta och driva arbetsmiljöfrågor.

Allmänt gäller att elevskyddsombuden skall beredas tillfälle att delta i skyddsarbetet i alla väsentliga avseenden. I detta ligger även att delta i planering av nya eller ändrade lokaler, arbetsmetoder eller arbetsförhållanden i övrigt. Elevskyddsombuden bör verka i samarbete inte bara med företrädare för utbildningsanordnaren, t. ex. skolledare eller lärare, utan också med arbetstagarnas skyddsombud.

Bestämmelser i arbetsmiljölagen som har i huvudsak arbetsrättslig grund kan inte föras över till elevområdet. Det gäller i synnerhet bestämmelsen om rätt att stoppa arbetet i 6 kap. 7 § arbetsmiljölagen.

4.3.3 Avgränsning mot fritidsaktiviteter

I bestämmelserna om elevskyddsombud hänvisas till vad som är rimligt med hänsyn till utbildningens art och utbildningsperiodens längd. Därmed görs klart att bestämmelsen inte omfattar fritidsbetonade aktiviteter även om utbildningsmoment ingår.

När det gäller tidsfaktorn sägs i motiven att det i allmänhet inte kan vara rimligt att välja elevskyddsombud, när det gäller utbild-

ningar som är kortare än cirka en termin eller cirka fyra månader. Avsikten är dock att det skall finnas en betydande flexibilitet.

4.3.4 Grundskolans låg- och mellanstadier eller deras motsvarigheter

Reglerna om organiserad elevmedverkan gäller inte för elever i årskurserna 0–6 i grundskolan. I motiven betonas dock att de yngre eleverna takt med sin mognad bör få möjlighet att delta i skolans arbetsmiljöarbete i olika former vid sidan av det organiserade skyddsarbetet. Detta kan som tidigare nämnts ske med stöd av de allmänna samverkansreglerna (3 kap. 1 a § AML)

Vuxna som genom att delta i vuxenutbildning studerar på en nivå, som motsvarar årskurs 6 i grundskolan eller lägre, skall kunna medverka i skolans arbetsmiljöarbete på samma sätt som gäller för elever på högre utbildningsnivåer.

4.3.5 Val av elevskyddsombud

Sättet för hur elevskyddsombud väljs varierar. I ungdomsskolan och kommunal vuxenutbildning förekommer val genom elevråd, elevorganisationen eller på annat sätt. Inom högskolan, där det finns ett kårobligatorium, sker valen genom studentkårer eller elevkårer.

Den enda bestämmelse som finns i arbetsmiljölagen är att elevskyddsombuden skall väljas av eleverna (6 kap. 18 § AML). Direktval är alltid en möjlighet. Elevskyddsombuden skall självfallet väljas bland eleverna.

I 6 a § AMF regleras antalet elevskyddsombud på gymnasieskolan och grundskolans högstadium.

6 a § För varje årskurs i grundskolans högstadium och för varje

linje och specialkurs om minst ett år i gymnasieskolan skall två företrädare för eleverna utses att medverka i skolans skyddsverksamhet såsom elevskyddsombud enligt 6 kap. 17 § arbetsmiljölagen (1977:1160) . På utbildningsområdet i övrigt bestäms antalet elevskyddsombud med hänsyn till elevernas antal och arbetsförhållanden.

Med elevskyddsombud avses även de ombud i skyddsfrågor som representerar de studerande i högskola och vuxenutbildning.

Det finns när det gäller elevskyddsombud ingen motsvarighet till bestämmelsen att skyddsombud skall utses på arbetsställen med normalt minst fem arbetstagare. Det ligger emellertid i sakens natur att en förutsättning för att elevskyddsombud utses är att detta är meningsfullt med hänsyn till antalet elever.

4.3.6 Skolans skyddskommitté

Eleverna skall vara med i de diskussioner om skolans arbetsmiljö som förs i skyddskommittéerna. Antalet ledamöter i skyddskommittéerna regleras i avtal mellan arbetsmarknadsparterna. Den möjligheten finns inte, när det gäller elevskyddsombud. I stället föreskrivs i 8a § AMF att två elevskyddsombud får närvara och yttra sig vid skyddskommittésammanträdet. Elevskyddsombuden inom varje skyddskommittéområde bestämmer själva vilka som skall företräda dem vid sammanträdet.

8 a § En skyddskommitté bör sammanträda minst en gång var

tredje månad.

Vid skyddskommitténs sammanträden bör även företrädare för företagshälsovården vara närvarande.

Två av de elevskyddsombud, som har utsetts enligt 6 kap. 17 § arbetsmiljölagen (1977:1160) , får närvara och yttra sig vid skyddskommittésammanträden. Elevskyddsombuden inom varje skyddskommittéområde bestämmer själva vilken eller vilka som skall företräda dem vid sammanträdet.

Frågor som gäller beslutsfattande i skyddskommittén och kommitténs arbetsformer regleras inte närmare i arbetsmiljölagen. En skyddskommitté har därför inte skyldighet att föra protokoll vid ett sammanträde, om inte detta reglerats i avtal mellan parterna. Enligt motiven bör emellertid även yttranden av elevskyddsombud antecknas vid de tillfällen det förs protokoll över vad som förevarit vid ett skyddskommittésammanträde.

Elevskyddsombuden är att betrakta som adjungerade ledamöter i skyddskommittén och har därför inte förslagsrätt där i formell mening. Givetvis har elevskyddsombuden rätt att föra fram idéer och önskemål i skyddskommittén. Det ligger i rätten att yttra sig.

4.3.7 Rätt till ledighet och utbildning

Frågan om ledighet för elevskyddsombuden har en annan innebörd för elever än för arbetstagare med arbetsskyldighet och rätt till lön. När det gäller elever blir det i stället fråga om överväganden som utgår från bestämmelser om skolplikt eller om rätt till utbildningsbidrag.

Huvudmannen för utbildningen har ansvaret för att elevskyddsombuden får den ledighet som de behöver för uppdraget. För det offentliga skolväsendet finns, såsom förut nämnts, i skolförfattningarna föreskrifter om ledighet. En hänvisning till dessa finns i 18a § AMF.

18 a § Föreskrifter om ledighet för att fullgöra uppdraget som

elevskyddsombud enligt 6 kap. 17 § arbetsmiljölagen (1977:1160) finns i

– 6 kap. grundskoleförordningen (1994:1194) , – 6 kap. gymnasieförordningen (1992:394) – 7 kap. specialskoleförordningen (1995:401) , – 6 kap. särskoleförordningen (1995:206) samt – 6 kap. förordningen ( 1994:741 ) om gymnasiesärskola.

Huvudmannen svarar även för att de valda elevskyddsombuden får adekvat utbildning för uppdraget. När det gäller utbildningens längd nämns i motiven en dags utbildning som en riktlinje.

4.3.8 Rätt till information

Elevskyddsombuden har rätt till den information som behövs för uppdraget och som inte är hemlig. Hemlig information kan vara t.ex. personuppgifter i anpassningsärenden eller företagshemligheter.

4.3.9 Verkställighetsföreskrifter

Meningen med de praktiska avgränsningarna av bestämmelsen om elevskyddsombud skall göras i form av verkställighetsföreskrifter. I 18b § AMF finns bemyndiganden för Statens skolverks och styrelserna för universitet och högskolor att meddela sådana föreskrifter för sina verksamhetsområden. Sådana föreskrifter har inte meddelats.

18 b § Statens skolverk och styrelserna för universitet och högskolor

bemyndigas att för sina verksamhetsområden meddela föreskrifter för verkställighet av 6 kap. 17 § första stycket arbetsmiljölagen (1977:1160) .

Systematiskt arbetsmiljöarbete

I föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) utgör skrivningen i 4 § en konkret uppräkning av arbetstagarna företrädare.

4 § Arbetsgivaren skall ge arbetstagarna, skyddsombuden och

elevskyddsombuden möjlighet att medverka i det systematiska arbetsmiljöarbetet.

Elevskyddsombudens roll i skolans systematiska arbetsmiljöarbete har på detta sätt lyfts fram och gjorts konkret. Arbetsgivaren har skyldighet att ta med elevskyddsombuden i arbetsmiljöarbetet.

4.4 Utser skolorna elevskyddsombud?

Det finns ingen nationell statistik som talar om i vilken utsträckning elevskyddsombud utses på skolorna. Elevskyddsombuden finns inte representerade i det skyddsombudsregister som förs av Arbetsmiljöverket. Den organisation eller de arbetstagare som utsett skyddsombud skall snarast lämna en skriftlig uppgift om valet till Arbetsmiljöverket. Regler för tillsättande av skyddsombud som ansluter till författningsbestämmelserna finns i avtal mellan parterna. Eleverna är inte avtalsslutande part och inte skyddsombud i egentlig mening.

4.4.1 Skolans arbetsmiljö – jämförelsestudier 1992–1997

Arbetarskyddsstyrelsen/Arbetsmiljöverket gjorde vid tre tillfällen enkäter till alla rektorer i hela landet. Svarsfrekvensen var mycket hög. Frågorna som ställdes till rektorerna gällde vilka fysiska respektive psykosociala arbetsmiljöproblem som påtalats i skyddsrondsprotokoll. Rektorerna fick också ange de mest angelägna arbetsmiljöförbättringarna vad gäller såväl fysiska som psykosociala faktorer. Undersökningen genomfördes första gången 1992 i sam-

band med Skolans arbetsmiljöår, därefter 1993 och 1997. Vid de tre tillfällena gjordes också enkäter till yrkesinspektionsdistrikten som fick ge sin syn på skolans arbetsmiljö.

Det ställdes också frågor om prioriteringar, registrering och utredning av sjukdomar och olycksfall bland elever och personal m.m. Rektorerna fick i den sista enkäten 1997 även svara på frågor om elev- och föräldraengagemang i skolans arbetsmiljöarbete.

Resultatet av undersökningarna publicerades 1997 av Arbetarskyddsstyrelsen/Arbetsmiljöverket i Skolans arbetsmiljö – jämförelsestudier 1992–1997.

Av enkätsvaren som rör elevernas engagemang kan man utläsa att 49 % av rektorerna anger att elevskyddsombudet deltar i skolans organiserade arbetsmiljöarbete. 11 % svarar nej på samma fråga. 40 % uppger att elevskyddsombud saknas. Variationen är emellertid mycket stor mellan olika län. Som mest saknade 79 % av skolorna i ett län elevskyddsombud medan det län som var bäst uppgav att 22 % av skolorna saknade elevskyddsombud.

4.4.2 Elevskyddsombudens betydelse för skolans arbetsmiljö

Huvudskyddsombud för Lärarnas Riksförbund (LR) i Jönköpings län gjorde en undersökning av förekomsten av elevskyddsombud. Enkäter gick till rektorerna för grundskolor i F-län med årskurserna 7, 8 och 9. Länet har 13 kommuner med 39 högstadieskolor. Rapporten, Elevskyddsombudens betydelse för skolans arbetsmiljö, som presenterar resultatet utgjorde ett specialarbete vid en kurs för fackliga förtroendemän 1998/99 som anordnades av Arbetslivsinstitutet. Rapporten kan sökas på webbsidan www.skolliv.nu.

Syftet med undersökningen var att får svar på ett antal frågor, och genom att det skedde över ett större geografiskt område bedömdes resultatet vara överförbart till förhållandet i övriga landet. Svarsfrekvensen var cirka 85 % (33 skolor svarade). Djupintervjuer gjordes sedan vid fem skolor.

De frågeställningar som låg tillgrund för enkäten var följande:

Hur och i vilken omfattning följer skolan arbetsmiljölagens och arbetsmiljöförordningens skrivningar beträffande organiserandet av en (fungerande) elevskyddsombudsverksamhet?

Vilka exempel på en bra och väl fungerande elevskyddsombudsverksamhet går att finna?

Varför tycks elevskyddsombudsverksamheten fungera väl på vissa skolor?

Hur motiverar man eleverna (bäst) på att engagera sig i frågor som har med deras arbetsmiljö att göra?

Vilket inflytande och vilken delaktighet går att finna i samband med en organiserad elevskyddsombudsverksamhet?

Här redovisas endast några begränsade uppgifter från undersökningen.

På enkätfrågan I vilken omfattning finns det elevskyddsombud? gavs följande svar:

36 % av skolorna har 1–2 elevskyddsombud/klass åk 7–9,

33 % av skolorna har 1–2 elevskyddsombud/årskurs 7–9,

24 % av skolorna har 1–2 elevskyddsombud för hela skolenheten

7 % av skolenheterna saknar elevskyddsombud

Elevskyddsombuden väljs mestadels av eleverna i klassen. I några av skolorna utsågs elevskyddsombuden genom elevrådet och i några skolor hanterades elevskyddsombudsverksamheten av elevrådet. Endast i enstaka fall utsåg klassföreståndaren elevskyddsombuden i samråd med eleverna.

Utbildningen sköttes i de flesta fall antingen av lärarorganisationernas skyddsombud/huvudskyddsombud eller av Elevorganisationen. I tre fall hade ingen utbildning erbjudits över huvud taget.

I tre av fyra skolor deltog elevskyddsombuden i skyddsronderna och fick lämna synpunkter. I 59 % av skolorna var eleverna representerade i skolans miljögrupp/skyddskommitté/samverkansgrupp.

Samverkan med personalens skyddsombud sker i två skolor av tre.

I 40 % av skolorna får elevskyddsombuden fortlöpande information om olika aktiviteter på arbetsmiljöområdet.

4.5 Några synpunkter

Många grundskolor bedriver i en eller annan form verksamheten med elevskyddsombud. Antalet skyddsombud vid en skolenhet varierar kraftigt. I en del fall har man inga elevskyddsombud alls. Med hänsyn tagen till enkäten, svarsfrekvens samt djupintervjuer uppskattar författaren till rapporten om elevskyddsombuden, att i

en femtedel av skolorna som borde ha elevskyddsombud saknas sådana.

Med hänsyn till att det förflutit mer än tio år sedan de nuvarande reglerna om elevskyddsombud trädde i kraft, kan det tyckas anmärkningsvärt när skolan ändå negligerar bestämmelserna. Om skolan menar allvar med att undervisningen skall bedrivas i demokratiska arbetsformer och förbereda eleverna för att aktivt delta i samhällslivet, borde man ta frågan om elevskyddsombud på större allvar. Det är ett sätt för skolan att signalera att man respekterar beslut fattade i demokratisk ordning.

Samverkan skall ske mellan arbetsgivaren och arbetstagarna/eleverna kring arbetsmiljöfrågor. Hur man bäst främjar hälsa och säkerhet borde vara en utomordentligt viktig insikt att förmedla till eleverna i skolan. Det handlar dels om att tillförsäkra eleverna goda yttre förutsättningar för att utvecklas inom ramen för skolans pedagogiska och didaktiska roll men också att på det sätt som är bäst anpassat med avseende på ålder och mognad förbereda dem för det vuxna livet. De allra flesta individer i Sverige tillbringar stora delar av sin barndom och ungdom i den obligatorisk och den frivilliga skolan samt andra utbildningsinstitutioner. Skolan har lärare och annan pedagogiskt skolad personal som på rätt nivå kan förmedla kunskapen om hälsa och säkerhet i anslutning till arbetsmiljölagstiftningens krav. Elevskyddsombuden har helt andra förutsättningar än skolans personal att se sådana faktorer och företeelser i skolans arbetsmiljö som särskilt berör eleverna.

I ett brev till Arbetsmiljöverket i början av detta år utrycker författaren till rapporten om elevskyddsombuden oro över att så många skolor fortfarande saknar elevskyddsombud.

Arbetarskyddsstyrelsen/Arbetsmiljöverket har vid några tillfällen varit i kontakt med Skolverket beträffande bemyndigandet i 18b § att meddela föreskrifter till 6 kap. 17 § första stycket AML.

Bemyndigandet har ännu inte resulterat i några föreskrifter.

En förutsättning för att elevskyddsombuden skall få en fungerande roll är att arbetsgivaren/skolledningen i ord och handling visar att man anser elevskyddsombudens roll viktig. Det är också viktigt att uppmuntra samverkan mellan personalens skyddsombud och elevskyddsombuden. Utbildning av elevskyddsombuden kan till exempel i valda delar ske gemensamt med skyddsombuden.

För att arbetsgivare/skolledare och lärare skall kunna känna entusiasm inför en uppgift, krävs det som regel att själv ha kunskap på det aktuella området. Arbetsmiljöfrågorna har mycket begränsat

utrymme i skolledarutbildningen och har åtminstone hitintills varit obefintliga i lärarutbildningen. Ett pedagogiskt block som visar på hur man pedagogiskt löpande integrerar frågor om hälsa och säkerhet i undervisningen vore egentligen en självklarhet i lärarutbildningen, när man har med barn och ungdom att göra. I ett sådant sammanhang kan arbetsmiljöfrågorna komma in på ett naturligt sätt. Kränkningar, hot och våld är arbetsmiljöfrågor med ständig aktualitet i skolan, och det vore bra om ledning och personal kunde få mera övergripande kunskaper om arbetsmiljö för att kunna hantera dessa problem som en del av skolans hela arbetsmiljö.

För att stärka skolledningen och ge den större säkerhet i uppgiften att ta sig an uppbyggnaden av elevskyddsverksamheten, vore det bra om Skolverket utfärdade föreskrifter om elevskyddsombudens medverkan i skyddsverksamheten på skolan i enlighet med regeringens bemyndigande.

5 Arbetsmiljöverkets föreskrifter om minderåriga (AFS 1996:1)

Arbetsmiljöverket har i enlighet med regeringens bemyndigande utfärdat föreskrifter i anslutning till bestämmelserna i 5 kap. AML om minderåriga.

När barn och ungdomar som inte fyllt 18 år arbetar som arbetstagare, egna företagare eller på något annat sätt eller när de genomgår utbildning ställs särskilda krav på deras arbetsmiljö. Reglerna för detta finns i föreskrifterna om minderåriga och gäller även för elever. Föreskrifterna skall täcka både arbetsliv och skola och är inte i sin helhet tillämpliga i utbildningen.

5.1 ”Betryggande säkerhet...”

2 § i minderårigföreskrifterna (AFS 1996:1) gäller både skolan och arbetslivet och kräver att arbetsuppgifter för minderåriga, dvs. för dem som inte fyllt 18 år, skall väljas med stor omsorg och med särskild hänsyn till fysiska och psykiska förutsättningar för arbetet. Det skall ges betryggande säkerhet mot olycksfall, belastningsskador, överansträngning ... och andra förhållanden som kan medföra skadlig inverkan på den minderåriges hälsa i fysiskt psykiskt eller socialt avseende. Den minderårige skall ha fått alla de instruktioner som

behövs ur skyddssynpunkt. Arbetet skall ske under tillsyn och ledning av en lämplig person. Det är viktigt att försäkra sig om att den minderårige har förstått och tillgodogjort sig den information som behövs för att utföra arbetsuppgiften utan risk för hälsa och säkerhet.

2 § Arbetsuppgifterna för minderåriga skall väljas med stor omsorg.

Särskild hänsyn skall tas till den minderåriges fysiska och psykiska förutsättningar för arbetet. Betryggande säkerhet skall ges mot olycksfall, belastningsskador, överansträngning, extrema klimatförhållanden, skador från buller och vibrationer och andra förhållanden som kan medföra skadlig inverkan på den minderåriges hälsa eller utveckling i fysiskt, psykiskt eller socialt avseende.

Den minderårige skall ha genomgått den utbildning och ha tillgodogjort sig den instruktion och fått de upplysningar om det aktuella arbetet som behövs från skyddssynpunkt och med hänsyn till den minderåriges ålder och mognad.

Den som anlitar en minderårig skall se till att arbetet sker under ledning och tillsyn av lämplig person samt försäkra sig om att det finns tillfredsställande rutiner för hur minderåriga skall introduceras och handledas.

5.2 Förbjudna arbetsuppgifter

5 § AFS 1996:1 anger ett antal riskfyllda arbetsuppgifter som är förbjudna för minderåriga. Dessa finns förtecknade i Bilaga 1 som ingår i föreskrifterna. Brott mot dessa förbud är straffbelagda. Under varje rubrik anges ett antal arbetsuppgifter som omfattas av förbudet. Exempel på rubriker är Arbete med farliga ämnen, som upptar ett antal arbetsuppgifter med ämnen och produkter som inte får hanteras av minderåriga. Andra rubriker är Arbete med maskinellt drivna tekniska anordningar, verktyg m.m., Arbete på hög höjd etc. Sammanlagt finns 14 rubriker, och under var och en av dessa finns en uppräkning av arbetsuppgifter som är förbjudna för minderåriga. Olycksfallsstatistik och riskbedömningar ligger till grund för bilagans innehåll.

För att göra det möjligt att ge elever utbildning t.ex. till vissa yrken medger 5 § undantag från förbuden.

5 § En minderårig, som arbetar som arbetstagare, företagare eller

på annat sätt eller genomgår utbildning, får inte anlitas till eller utföra

sådana arbetsuppgifter som anges i bilaga 1. Detta förbud gäller dock inte i följande fall.

1. Om arbetsuppgifterna ingår i lärarledd undervisning som är förlagd till skollokal eller annan plats som är anordnad särskilt för undervisning.

2. Om den minderårige har fullgjort sin skolplikt och fyller minst 16 år under kalenderåret samt antingen

a) arbetsuppgiften ingår i yrkesutbildning och sker under direkt ledning av särskilt utsedd instruktör eller

b) den minderårige har fullgjort yrkesutbildning för den ifrågavarande arbetsuppgiften.

Undantagen i 1 och 2 gäller endast om innehållet i utbildningen är reglerat i kursplan som godkänts av utbildningsansvarig myndighet eller av arbetsgivarorganisation gemensamt med fackförbund eller jämförlig arbetstagarorganisation.

Där det anges i bilaga 1 gäller undantagen under 1 och 2 endast om läkare har bedömt att den minderårige kan anlitas till arbetet utan risk för överansträngning eller annan skadlig inverkan på hälsa eller utveckling.

I 6 § anges kraven på instruktion och handledning.

6 § Den som utses till instruktör enligt 5 § 2 a skall ha god känne-

dom om arbetet och dess risker. Han skall fortlöpande se till att eleven arbetar på ett säkert sätt och har kunskap om riskerna i arbetet. Han skall ha tillräcklig tid avsatt för att fullgöra uppgiften som instruktör.

Det finns också en Bilaga 2. Från de arbetsuppgifter som förbjuds där medges inga undantag över huvud taget för minderåriga (7 §).

En förteckning över arbetsuppgifter som erfarenhetsmässigt kan innebära påtagliga risker för ohälsa eller olycksfall kan aldrig göras fullständig. Det är viktigt att observera att reglerna om betryggande säkerhet i 2 § alltid tillämpas när arbetsuppgifter för minderåriga planeras. Arbetsmiljöverket kan vid inspektion alltid i det enskilda fallet förbjuda att en minderårig anlitas till arbete som bedöms vara farligt även om det inte finns angivet i bilaga 1.

Undantaget enligt 5 § första stycket 1 gäller elever i såväl grundskolan som gymnasieskolan och kan vara aktuella vid bland annat undervisning i slöjd och kemi. Undantaget i första stycket 2 a och b gäller endast på gymnasienivå eller motsvarande. 2 a avser den som genomgår t.ex. arbetsplatsförlagd utbildning (APU) medan 2 b avser det arbete som en minderårig utför efter att ha gått igenom yrkesutbildning för den aktuella arbetsuppgiften.

5.3 Arbetsplatsförlagd utbildning (APU)

2 § AFS 1996:1 gäller också vid APU, men då är utbildningen förlagd till en arbetsplats, och det är arbetsgivaren på denna arbetsplats som har skyldighet att se till att uppfylla arbetsmiljölagstiftningens krav. Givetvis har skolan ett ansvar att i kommunikation med den mottagande arbetsgivaren ge den information till arbetsgivaren som behövs för att arbetet skall kunna ske på ett säkert sätt. Det kan vara upplysningar om kursplaner och vilka kunskaper eleven har fått i den skolförlagda delen av utbildningen. Det kan också gälla annat som innebär att elevens hälsa och säkerhet kan utsättas för risker – allergier, överkänslighet, problem med syn, hörsel osv. I skolans uppdrag ligger naturligtvis att se till att valet av arbetsplats överensstämmer med elevens utbildningsgång men också med elevens utveckling i övrigt. Det är också viktigt att skolan och arbetsgivaren har en gemensam syn på hur skyddsfrågorna skall hanteras och att eleven har insikt i dessa.

Elever i gymnasiet, framför allt i de yrkesförberedande programmen, behöver ibland som ett led i yrkesutbildningen utföra arbetsuppgifter som är förbjudna enligt 5 § i minderårigföreskrifterna Bilaga 1. För att undantag skall medges i utbildningen krävs att den minderårige har fullgjort sin skolplikt och fyller minst 16 år under kalenderåret, att arbetsuppgifterna ingår i yrkesutbildningen samt att de sker under ledning av en särskilt utsedd instruktör, eller att den minderårige fullgjort sin utbildning för den aktuella arbetsuppgiften. Undantaget gäller bara om utbildningen är reglerad i kursplan som är godkänd av utbildningsansvarig myndighet eller av arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer gemensamt. För att undantag skall medges krävs för några av de riskfyllda arbetsuppgifterna ett läkarintyg för eleven.

Många utbildningar kräver personlig skyddsutrustning. Det är viktigt med fungerande rutiner och tydliga riktlinjer som anger vem som skall se till att eleverna förses med rätt utrustning.

Det kan vara bra om skolan försäkrar sig om att arbetsgivaren som tar emot eleven i APU är klar över sin roll som utbildare och känner till arbetsmiljölagstiftningen i sammanhanget. Detta gäller i hög grad kraven i 6 § AFS 1996:1 på att en instruktör fortlöpande skall se till att eleven arbetar på ett säkert sätt och har kunskap om riskerna i arbetet. Denna person skall också ha tillräcklig tid avsatt för att fullgöra uppgiften som instruktör. Detta gäller givetvis också i skolans undervisning, där läraren har denna roll. Att kraven

på handledning är uppfyllda utgör förutsättningen för att undantagen i 5 § AFS 1996:1 skall gälla i utbildningen. I skolans och arbetsplatsens gemensamma planering bör särskild vikt fästas vid valet av arbetsuppgifter och handledningens utformning.

De särskilda bestämmelser om bland annat arbetstider som finns i 8 § AFS 1996:1 gäller inte APU eller annan utbildning, utan endast då den minderårige anlitas till arbete som arbetstagare. Skolan och arbetsgivaren bör gemensamt komma fram till om det är lämpligt för eleven att följa arbetsställets arbetstider eller om särskilda arbetstider skall gälla.

Utöver de nämnda föreskrifterna gäller i varje yrkesutbildning arbetsmiljölagen och övriga föreskrifter och regler som är relevanta i det aktuella yrket. I den yrkesförberedande utbildningen är det viktigt att eleverna får goda kunskaper om arbetsmiljöfrågor inom sina respektive yrkesområden. I sin yrkesverksamhet kommer de sedan att fungera som arbetstagare, arbetsgivare, konstruktörer, projektörer, konsulter etc. Roller där de behöver kunna se arbetsmiljöfrågorna som en naturlig del av verksamheten.

5.4 Arbete under skollov – även sommarpraktik

Arbetstidsreglerna i 8 § AFS 1996:1 skall däremot tillämpas vid arbetet utanför utbildningssituationen. När en elev arbetar som arbetstagare, vilket ibland kan ske på samma arbetsplats till vilken APU varit förlagd, ingår detta inte i läroplanen och det finns ingen kursplan som reglerar verksamheten. I dessa fall gäller inte heller undantagen i 5 § från förbudet att utföra riskfyllda arbetsuppgifter enligt Bilaga 1. Kravet på att arbetet skall ske under ledning och tillsyn enligt 2 § gäller oförändrat i båda situationerna liksom att det skall ges betryggande säkerhet mot olycksfall m.m.

I 4 § AFS 1996:1 ställs krav på att skyddsombud skall underrättas om vilka arbetsuppgifter en minderårig skall utföra i verksamheten.

5.5 Studiebesök

Vid studiebesök på en arbetsplats som sker under lärares överinseende har givetvis skolan ett ansvar att se till att eleverna inte utsätts för risker för olycksfall eller ohälsa. Det kan ske genom att i förväg

informera eleverna och att med arbetsgivaren diskutera de eventuella risker som kan finnas samt att förebygga riskerna. Arbetsgivaren har ansvaret för arbetsmiljön på arbetsplatsen och skall se till att arbetsmiljön uppfyller lagens och föreskrifternas krav.

5.6 Praktisk arbetslivsorientering (prao)

Prao kan förekomma i grundskolans alla årskurser men är vanligast i årskurserna 8 och 9. Prao förekommer dock även tidigare, t.ex. i årskurser motsvarande mellanstadiet, mindre vanligt under de första skolåren.

Studievägledare, skolsköterskor och annan personal kan samordna verksamheten. Inte sällan ordnar eleven med föräldrarnas hjälp själv en praoplats t.ex. på någon av föräldrarnas arbetsplats.

Eftersom den som befinner sig i prao inte räknas som arbetstagare utan som elev gäller minderårigföreskrifterna endast delvis. Prao regleras inte i kursplan och därför gäller inte undantag från 5 § AFS 1996:1, vilket är fallet när arbetsuppgifterna ingår i lärarledd undervisning som är förlagd till skollokal eller annan plats som är anordnad särskilt för undervisning.

Det kan emellertid finnas arbetsuppgifter som är lika riskfyllda som de som finns upptagna i bilagorna, och därför är det arbetsgivarens skyldighet att göra en bedömning utifrån risker för hälsa och säkerhet enligt 2 § AFS 1996:1 innan en praoelev tilldelas en arbetsuppgift.

För s.k. yngre minderåriga, dvs. för dem under 15 år, är endast enkla och ofarliga arbetsuppgifter tillåtna. Exempel på sådana är kontorsarbete, t.ex. vid dator, sorterings-, plocknings- och arkiveringsarbete, sortering av post samt fotokopiering. Ett annat exempel är lättare biträdesarbete i detaljhandel, skyltning och prismärkning av varor. Hit hör däremot inte arbete i utgångskassor, där det bland annat kan finnas risker för rån liksom vid penning- och värdetransporter i och utanför butiken. När det gäller t.ex. målningsarbete, får detta endast ske med färg som inte är hälsofarlig och inte som sprutmålning. I de allmänna råden till 9 § AFS 1996:1 ges ytterligare exempel på enkelt ofarligt arbete.

Utöver reglerna om minderåriga gäller även övriga arbetsmiljöföreskrifter med anknytning till verksamheten samt arbetsmiljölagen.

Arbetstidsreglerna i minderårigföreskrifterna gäller arbetstagare och således inte elever i prao. Den som har verksamhetsansvar för

utbildningen bör emellertid vid valet av praoplats och i samråd med arbetsgivaren se till att eleven inte utan tungt vägande skäl utsätts för nattarbete eller onormalt långa arbetspass. 2 § AFS 1996:1 skall tillämpas med avseende på såväl fysiska som psykiska och social risker. När eleven befinner sig på en arbetsplats utanför skolan, har den som driver verksamheten där det direkta skyddsansvaret och skyldigheten att uppfylla arbetsmiljölagens och föreskrifternas krav.

Prao, dvs. praktisk arbetslivsorientering, innebär inte att eleven skall anlitas till att utföra regelrätt arbete. Naturligtvis skall han/hon under praon ha meningsfull sysselsättning som ger inblick i verksamhetens art, vilket praobegreppet anger. Den som har ansvaret för verksamheten skall se till att arbetsuppgifterna står i överensstämmelse med vad som är tillåtet.

Arbetsmiljölagens och föreskrifternas syfte är att förebygga olycksfall och ohälsa. De särskilda föreskrifter som gäller minderåriga har tillkommit för att skydda dem som på grund av ringa eller ingen erfarenhet av arbetslivet saknar de erfarenheter som behövs för att kunna bedöma vad som kan utgöra en risk på kort eller lång sikt. För att uppnå detta syfte är det viktigt att det finns bra samverkan mellan skolan och den arbetsgivare som skall ta emot eleverna för att ge dem praktisk arbetslivsorientering. Det är också viktigt att samverkan med föräldrarna fungerar; speciellt när det gäller elever som av olika anledningar måste uppmärksammas särskilt vid placering på praoplats. Det kan handla om att så långt möjligt skydda en elev med överkänslighetsreaktioner för vissa ämnen, allergier men också andra faktorer som är av betydelse för en elevs hälsa.

6 ”Mobbning” – kränkningar, våld och hot i skolans arbetsmiljö

Såväl föreskrifterna om kränkande särbehandling i arbetslivet (AFS 1993:17) som de om våld och hot i arbetsmiljön (AFS 1993:2) omfattar både personal och elever i skolan. Mobbning i skolan är inte sällan förenad med våld och hot mot den som utsätts.

Det är viktigt att vara medveten om att kränkande särbehandling, trakasserier eller mobbning – med eller utan våld och hot involverat – är ett symptom på att något i arbetsmiljön inte är bra. Grundorsaken bör sökas i organisationen, kanske i brist på samverkan och

delaktighet, otydlighet i normer och regler, inkonsekvens i uppföljning etc.

Föreskrifterna gäller alla i skolan, personal och elever, och all verksamhet där arbetstagare kan utsättas för kränkande särbehandling; ett begrepp som är mera väldefinierat än mobbningsbegreppet.

6.1 Kränkande särbehandling i arbetslivet

Med kränkande särbehandling avses återkommande klandervärda eller negativt präglade handlingar som riktats mot enskilda arbetstagare på ett kränkande sätt och kan leda till att dessa ställs utanför arbetsplatsens gemenskap. (1 §)

Detta innebär att alla negativa handlingar i avsikt att kränka en arbetstagare – eller elev – faller under bestämmelserna i AFS 1993:17, oavsett vad som är anledning till kränkningarna. Det kan vara kön, ras, religion, sexuell läggning eller annat skäl. Det är tydligheten i kränkningen och om den har skett vid upprepade tillfällen i medveten avsikt att visa brist på respekt som är av vikt för bedömningen. Har flera personer utsatts för samma sak kan det vara en indikation på brister i arbetsmiljön. Tillfälliga meningsmotsättningar, konflikter och problem i relationerna i allmänhet är att betrakta som normala företeelser och bygger på att de ömsesidiga förhållningssätten och handlingarna i samband med problemen inte syftar till att skada eller medvetet kränka någon person. Det är när personkonflikten förlorar sin ömsesidighet och respekt för människors rätt till personlig integritet och glider över till oetiska handlingar som man kan tala om kränkande särbehandling. Om kränkningarna sker medvetet i avsikt att skada den som utsätts och upplevs som grov respektlöshet som bryter mot allmänna moralbegrepp om hur människor bör bemötas, är det arbetsgivarens skyldighet att aktivt verka för att få en förändring till stånd. Kränkande särbehandling föreligger när konflikter förlorar sin prägel av ömsesidighet. Föreskrifterna exemplifierar i kommentardelen vad detta kan innebära.

2 och 3 §§ i föreskrifterna om kränkande särbehandling i arbetslivet anger tydligt var ansvaret ligger att markera att företeelsen inte får förekomma.

2 § Arbetsgivaren skall planera och organisera arbetet så att

kränkande särbehandling så långt som möjlig förebyggs.

3 § Arbetsgivaren skall klargöra att kränkande särbehandling inte

kan accepteras i verksamheten.

I det följande ställer föreskriften krav på rutiner och beredskap att förebygga men också att ta hand om händelser, när de trots allt inträffas. Dessa krav låter sig väl förenas med de krav som finns i föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete och bör behandlas inom ramen för detta arbete. Detta kan bidra till att skapa en helhetssyn på arbetsmiljön.

Det skall finnas en beredskap att på ett tidigt stadium fånga upp signaler som visar på risker för kränkande särbehandling. Om det likväl inträffar kränkningar, skall det finnas beredskap att snarast vidta motverkande åtgärder samt följa upp att de verkligen får effekt. Den som utsatts skall snabbt få hjälp och stöd. Det skall finnas beredskap även för detta.

Föreskrifterna om kränkande särbehandling i arbetslivet gäller alla former av kränkningar oberoende av anledning. Det är således inte bara rasistiska och sexuellt anknutna motiv som kan ligga bakom. Mera vardagliga företeelser i skolan är säkert avvikelser, när det gäller kläder och annan utrustning, Banala avvikelser från den outtalade normen kan gälla utseendet i allmänhet, frisyrer, glasögon etc. Ekonomisk och social bakgrund kan utgöra andra skäl för kränkningar. I skolor med många olika etniska grupper kan det finnas gamla motsättningar, som tar sig uttryck i kränkande särbehandling.

6.2 Våld och hot i arbetsmiljön

Arbetsgivaren skall även utreda de risker för våld eller hot om våld som kan finnas i arbetet samt vidta de åtgärder som kan föranledas av utredningen. I arbetslivet finns det enligt minderårigföreskrifterna (AFS 1996:1) bestämmelser om anlitande av minderåriga till arbete där våldsrisker kan förekomma.

Arbetet skall ordnas så att risk för våld eller hot om våld så långt som det är möjligt förebyggs. Det skall finnas rutiner och beredskap för att förebygga att arbetstagare – och elever – utsätts för våld eller hot om våld. Dessa rutiner skall hållas aktuella, följas upp fortlöpande och vara kända av alla som kan bli berörda av riskerna. Detta gäller både för det hot och våld som kan ske inom arbetsplatsen och det som kan komma utifrån.

Det skall ges stöd för dem som riskerar att utsättas för våld, och det skall finnas möjlighet att snabbt tillkalla hjälp vid vålds- och hotsituationer.

Arbetsgivaren skall utreda och dokumentera tillbud och händelser med våld eller hot om våld. Vid allvarliga händelser skall underrättelse ske till Arbetsmiljöverket enligt 2 § AMF.

I oktober 1999 genomförde Arbetsmiljöverket en tillsynskampanj om hot och våld i skola och omsorg. Resultatet från kampanjen visade för skolans del, att medvetenheten om riskerna för hot och våld i verksamheten var god. Ofta känner man till var riskerna finns. Däremot visade det sig också att beredskapen att möta eventuella händelser var ganska bristfällig på ett antal skolor.

Utförligare redovisning av kampanjens resultat för skolans del finns i den rapport som Arbetsmiljöverket på uppdrag överlämnade till regeringen vid årsskiftet 1999/2000. Myndigheten hade fått i uppdrag att redovisa verkets samlade kunskaper beträffande hot och våld i skolans arbetsmiljö. Förutom resultatet från kampanjen innehåller rapporten röster från en hearing med inbjudna myndigheter och organisationer med anknytning till skolan. Samtliga distrikt inom Arbetsmiljöverket lämnade underlag. Samverkan skedde med Skolverket. Rapporten finns på Arbetsmiljöverkets webbsida www.av.se.

Några av slutsatserna i rapporten är kunskapen om arbetsmiljölagstiftningen och dess intentioner behöver stärkas bland skolpersonal och elever. Härigenom skulle möjligheterna till integration med läroplanens mål öka. En nationell statistik över ohälsa och olycksfall bland elever skulle bidra till effektiviteten i det förebyggande arbetet. En ökad medvetenhet hos skolans arbetsmiljöansvariga om betydelsen av elevernas och elevskyddsombudens aktiva medverkan i arbetsmiljöarbetet skulle kunna bidra till ett framgångsrikt förebyggande arbete.

6.3 Skollagstiftningens skrivning om kränkande behandling

2 § tredje stycket i skollagen anger följande:

2 § – – –

Verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. Särskilt skall den som verkar inom

skolan

1. främja jämställdhet mellan könen samt

2. aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden. (SFS 1999:886)

Kommentaren betonar att den ändring som skett av punkt 2 innebär att det tydligare markerats att alla vuxna i skolan har en skyldighet att ingripa mot kränkande behandling såsom mobbning och rasistiskt beteende. Uttrycket ”motverka alla former” innebär inte bara en skyldighet att ingripa när handlingar inträffar utan också ett krav på förebyggande arbete i skolan. Skyldigheten att ingripa gäller även när andra personer i skolan än elever utför kränkande handlingar. Det betonas vidare att skolan aldrig får acceptera mobbning, våld och rasism. Sexuella trakasserier måste betraktas som en allvarlig form av kränkande behandling. Trakasserier på grund av sexuell identitet är oförenligt med respekt för andra människors värde.

Läroplanen Lpo 94 anger att verksamheten i skolan skall överensstämma med grundläggande demokratiska värderingar. Individens frihet och integritet betonas liksom solidaritet med svaga och utsatta. Individen skall fostras till rättskänsla, generositet, tolerans och ansvarstagande. Skolan skall främja omsorg om den enskildes välbefinnande och aktivt bekämpa tendenser till trakasserier.

Huvudmannen har ett ansvar för att den enskilda skolan utvecklas och svarar mot uppställda mål. Det är den dagliga pedagogiska ledningen av skolan som tillsammans med lärarnas professionella ansvar utgör förutsättningen för skolan kvalitativa utveckling. Denna bör också ske i nära samverkan med elever, målsmän och samhället i stort.

I målbeskrivningarna anges att skolan aktivt skall påverka och stimulera eleverna att omfatta samhällets gemensamma värderingar och uttrycka dem i praktisk vardaglig handling. Alla som arbetar i skolan skall aktivt motverka trakasserier och förtryck av individer eller grupper och visa respekt för den enskilde samt ha ett demokratiskt förhållningssätt.

Lärarna skall motverka alla former av kränkande behandling och klargöra skolans normer och regler i samarbete med hemmen.

Eleverna skall under sin tid i skolan uppnå kunskap om grunderna för samhällets lagar och normer samt känna till sina rättigheter och skyldigheter i skola och samhälle.

Rektor har ansvaret för den lokala arbetsplanen, och att denna står i överensstämmelse med målen i skolplanen och de nationella

målen. Rektors ansvar för arbetsmiljön beskrivs närmast som en katalog av hjälpmedel för eleverna i undervisningen. Det skall finnas tillgång till handledning, läromedel och annat stöd för att söka och utveckla kunskaper – bibliotek, datorer m.m.

Rektor skall emellertid också upprätta, genomföra, följa upp och utvärdera skolans handlingsprogram för att förebygga och motverka alla former av kränkande behandling, såsom mobbning och rasistiskt beteende bland elever och anställda.

6.4 Reflektioner och synpunkter

Skollagen talar om skolans skyldighet och ger inte uttryckligen ansvaret för att främja hälsa och säkerhet på området till någon. Alla i skolan skall motverka kränkande behandling, vilket i och för sig är bra och vällovligt, men det finns alltid svagheter i ansvar som skall delas av alla utan närmare preciseringar. Om det inte sker en tydlig uppgiftsfördelning med kontroll och uppföljning i de handlingsplaner mot mobbning som de flesta skolor gör, är risken stor att det förebyggande arbetet rinner ut i sanden och ingen tar tag i problemet när det dyker upp akut. Om det finns brister i det systematiska arbetsmiljöarbetet när det gäller uppgiftsfördelning, åtgärdsplaner och uppföljning, ökar risken för detta.

Det systematiska arbetsmiljöarbetet syftar till att bedriva förebyggande arbete över hela linjen, och att motverka kränkande särbehandling inordnas på ett naturligt sätt i detta arbete. Vem som har ansvaret görs då tydligt. Olika fördelningar av uppgifter i arbetsmiljöarbetet bör inte ligga på individer, utan på de funktioner de företräder. På så sätt säkras kontinuiteten, och det blir nödvändigt att följa upp med kunskapskontroll, resursfördelning och utdelande av befogenheter.

Skollagen gör ett utsnitt av ett symptom, kränkande behandling/mobbning, och genererar mycket engagemang för detta i skolorna. Det vore önskvärt att även bakomliggande brister i arbetsmiljöarbetet ägnas lika mycket uppmärksamhet.

Bristerna kan t.ex. vara den fysiska utformningen av skolgårdar, korridorer, placeringen av toaletter m.m., vilket gör det enklare att utsätta elever för kränkande särbehandling. Det kan också vara otydlighet i normer och regler. Den enskilda skolan bör i samverkan mellan elever, personal och hemmet försöker klargöra vad som är att betrakta som mobbning. Det är också viktigt att vara medve-

ten om att sådana definitioner inte kan vara heltäckande och att det dagliga observerandet av risker i verksamheten inte kan ersättas utan endast kompletteras. Här är det mycket viktigt att hemmen också involveras. Allt detta skall naturligtvis göras innan det inträffar oönskade händelser. Då är det fortfarande möjligt att rätta till bristerna med utgångspunkt i fysiska och organisatoriska faktorer. När en händelse inträffat, uppstår ofta en infekterad stämning där olika personer görs till syndabockar. Man hamnar i låsningar som det är praktiskt taget omöjligt att komma ur.

Om skrivningen om kränkande behandling i skollagens i 1 kap. 2 § tredje stycket 2. skall bibehållas kanske en annan lydelse vore att föredra, förslagsvis följande:

2. aktivt motverka alla former av kränkande behandling oavsett vilka skäl som kan tänkas utlösa kränkningen.

Det är anmärkningsvärt att arbetsmiljöbegreppet i läroplanen fått en tolkning som inte på långt när täcker in begreppets innebörd enligt arbetsmiljölagen. Det är också värt att notera att läroplanen betonar frågor om miljö och ekologiska frågor, vilka är mera perifera i skolans vardag, medan arbetsmiljöfrågor som är lagstadgade och skall främja elevernas säkerhet och hälsa i skolan och dessutom på ett pedagogiskt sätt kan skapa insikter att använda i vuxenlivet inte får särskilt stor uppmärksamhet. Att jämställdhetsfrågor betonas är viktigt och nödvändigt, men eleverna omfattas inte av jämställdhetslagen. Även dessa frågor kan i stor utsträckning hanteras inom ramen för de krav som finns i föreskrifterna om kränkande särbehandling i arbetslivet.

7 Motiven till elevernas plats i arbetsmiljölagstiftningen – utbildningsbegreppet m.m.

7.1 Förarbeten och propositioner

Redan arbetarskyddslagens allmänna skyddsföreskrifter samt bestämmelser om tillsyn, ansvar och fullföljd gällde arbete som utfördes av elever vid vissa skolor och utbildningslinjer, där utbildning ges i praktiska ämnen. Vilka dessa skolor var angavs närmare i en kungörelse som utfärdats om tillämpning av arbetarskyddslagen vid arbete vid vissa undervisnings- och utbildningslinjer.

I förteckningen hade man strävat efter att ta in skolor och utbildningslinjer, där utbildning gavs i praktiska ämnen och där

yrkesinspektionens speciella sakkunskap ansågs påkallad. Lagens regler om lokalt skyddsarbete gällde över huvud taget inte elever. (Ds 1989:5)

I Regeringens proposition 1976/77:149 med förslag till arbetsmiljölag kan följande inhämtas:

Arbetsmiljöutredningen har framhållit att den åtskillnad som nu görs mellan praktiskt och teoretiskt elevarbete inte står i samklang med arbetarskyddslagstiftningen i övrigt och dessutom leder till gränsdragningssvårigheter vid tillämpningen. Utredningen har vidare ansett angeläget att elevarbete sker under former som i skyddsfrågor så nära som möjligt ansluter sig till arbetslivets förhållanden. Utredningen har därför föreslagit att arbetsmiljölagens bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet, allmänna skyldigheter för arbetsgivare m.fl., farligt arbete av minderårig, tillsyn, sanktionssystem och fullföljd av talan blir generellt tillämpliga på allt elevarbete. Enligt utredningen bör samtidigt en gräns för arbetsmiljölagens tillämplighet dras vid de åldersgrupper där det kan vara aktuellt med förvärvsarbete. Utredningen har därför förordat att undantag föreskrivs för arbete som elev utför i lägre årskurser än årskurs 7 inom grundskolan eller motsvarande utbildningsform. Vad gäller myndighetsansvaret för elevernas arbetsmiljö har utredningen framhållit att skolmyndigheterna har ett direktansvar för att skolarbetet bedrivs i sådana former och under sådana förhållanden att elevernas hälsa inte äventyras. Särskild tillsyn från yrkesinspektionens sida över elevarbete bör enligt utredningen normalt bli aktuell bara i de fall där medverkan behövs av den särskilda sakkunskap som yrkesinspektionen representerar. (s. 199–200)

Statsministern/arbetsmarknadsministern avger efter samråd med chefen för utbildningsdepartementet följande:

Jag förordar alltså att arbetsmiljölagen (1 kap. 2 § första stycket 1 och andra stycket) i väsentliga delar skall vara tillämplig på utbildning som elev genomgår. Jag vill samtidigt understryka att arbetarskyddsmyndigheternas roll i sammanhanget är att med sin sakkunskap vara ett stöd när det gäller den yrkesinriktade delen av undervisningen vare sig denna siktar mot verksstadsarbete eller t.ex. kontorsarbete. Skolmyndigheterna måste självfallet ha kvar sitt fulla ansvar för skolmiljön. Bakgrunden till att elevarbete i stor utsträckning bör likställas med annat arbete är att likartade arbetsuppgifter bör omges av samma skyddsbestämmelser vare sig de utförs inom ramen för utbildning eller i förvärvslivet. Barn under 13 år bör normalt inte få anlitas till förvärvsarbete ens om det gäller lätt arbete. Jag återkommer till denna fråga i ett avsnitt om bestämmelser för minderåriga i arbetsmiljölagen. Dessa synpunkter får betydelse även när det gäller att avgöra vilka åldersgrupper av elever som bör omfattas av arbetsmiljölagen. Rent praktiskt kan också konstateras att anledning inte torde finnas att anlita yrkesinspektionens speciella sakkunskap för elevarbetet på

grundskolans låg- och mellanstadier. Jag vill samtidigt erinra om att skolmiljön är föremål för tillsyn enligt arbetarskyddslagstiftningen med hänsyn till de anställdas arbetsförhållanden. Mot denna bakgrund anser jag att det av utredningen föreslagna undantaget för nämnda stadier i grundskolan bör kunna godtas. Detta innebär ingen förändring i förhållande till vad som nu gäller. Självfallet är frågan om en god miljö lika viktig för de yngre eleverna som för elever i högre årskurser. Jag erinrar även i detta sammanhang om skolmyndigheternas ansvar för skolmiljön. (s.201)

Någon definition av utbildningsbegreppet ges inte men det framgår indirekt att man med utbildning menar det som i det allmänna medvetandet förknippas med begreppet, dvs. den kunskapsinhämtning av kärn- och karaktärsämnen som karakteriserar skolans arbete.

Motivet för att låta alla elever från och med årskurs 7 omfattas av arbetsmiljölagen var dels svårigheten att hålla listan på skolor som skulle omfattas aktuell, dels att arbete med den nya arbetsmiljölagen inte endast kom att omfatta det traditionella arbetarskyddet som i arbetarskyddslagen.

I regeringens proposition 1989/90:61 om elevmedverkan i arbetsmiljöarbetet föreslås arbetsmiljölagen göras tillämplig även för elever på grundskolans låg- och mellanstadier. Reglerna om elevmedverkan skall dock inte gälla i årskurs 1–6 i grundskolan eller motsvarande ungdomsutbildning (s. 16). Därefter utvecklas skälen till förslagen.

Ett motiv till att elever på grundskolans låg- och mellanstadier idag inte omfattas av arbetsmiljölagen är att det vid lagens tillkomst inte ansågs förekomma några moment på dessa stadier som kunde jämställas med yrkesarbete och där yrkesinspektionens speciella sakkunskap kunde komma till nytta. År 1978, då arbetsmiljölagen trädde i kraft, förekom inte praktisk arbetslivsorientering (PRAO) på låg- och mellanstadierna. Den nya läroplanen för grundskolan (Lgr 80) gjorde detta möjligt och PRAO förekommer nu i de lägre årskurserna i viss omfattning. Numera är det befogat att låta arbetsmiljölagen omfatta hela skolan. Särskilt med tanke på att skadorna på mellanstadiet enligt gjorda undersökningar är fler än på högstadiet, förefaller det rimligt att man vid genomgång av lokaler, belysning etc. skall ha stöd av arbetsmiljölagen även när det gäller de yngre eleverna. Härtill kommer det vidgade arbetsmiljöbegreppet, som medför att skyddsarbetet numera inte är lika bundet till mekaniska och kemiska risker och liknande som tidigare. Vidare kan en elevmedverkan i lämpliga former vara av värde även på nivåer som ligger under högstadiet.

Det är enligt min mening därför naturligt att utvidga arbetsmiljölagen till att gälla även för låg- och mellanstadierna i samma omfattning som lagen i dag gäller för utbildningsområdet i övrigt. Jag delar emellertid också den uppfattning som framförs i betänkandet att de nu föreslagna nya reglerna om organiserad elevmedverkan inte bör gälla för elever i årskurserna 1–6 i grundskolan. I likhet med styrelsen för samhällsvetenskap vid universitetet i Lund anser jag dock att även de yngre barnen utgör en resurs som det gäller att tillvarata. De yngre eleverna bör därför i takt med sin mognad få möjlighet att i olika former vid sidan av det organiserade skyddsarbetet få delta i skolans arbetsmiljöarbete. För tydlighetens skull bör framhållas att vuxna som studerar på en nivå som motsvarar högst årskurs 6 i grundskolan, genom att delta i grundutbildning för vuxna (Grundvux) naturligtvis skall kunna medverka i skolans arbetsmiljöarbete på samma sätt som gäller för elever och studerande på högre utbildningsnivåer. Avsikten med mitt förslag är som tidigare nämnts att eleverna skall medverka genom elevskyddsombud utsedda bland eleverna. Genom medverkan skall eleverna ha möjligheter att påverka sin arbetsmiljö samt som en förberedelse för arbetslivet lära sig att delta i det samspel mellan olika parter som förutsätts i arbetsmiljölagen. Även de yngre eleverna skall som tidigare anförts i olika former ta del av arbetsmiljöarbetet. Jag anser det därför inte nödvändigt eller lämpligt att såsom Riksförbundet Hem och Skola föreslagit införa en föreskrift om att föräldrar skall representera de yngre eleverna. (s. 16)

7.2 Reflektioner och synpunkter

Det framgår tydligt av propositionen att syftet med att låta alla elever från första skolåret omfattas av arbetsmiljölagen är att de skall samverka kring arbetsmiljöfrågorna allt efter ålder och mognad. Även här framstår uppfattningen av vad som är utbildning så att den sammanfaller med den gängse uppfattningen av begreppet.

Det finns också en nedre åldersgräns då samverkan kan ske. Redan då förskoleklassen kom att omfattas av utbildningsbegreppet fanns tveksamheter. Ett skäl till att acceptera förskoleklassens elever inom arbetsmiljölagen var att det funnits gränsdragningsproblem inom sexårsverksamheten. Bedömningen från tillsynsmyndigheten av vad som huvudsakligen var barntillsyn och vad som huvudsakligen var utbildning fick göras från fall till fall. I och med att förskoleklassen angavs som en form av utbildning blev gränsen mot barnomsorgen tydlig. Det bedömdes också att samverkan i arbetsmiljöfrågor anpassade till femåringars nivå skulle vara möjlig. Inte heller bedömdes det påverka Yrkesinspektionens

(nu Arbetsmiljöinspektionens) arbete i allt för stor omfattning. Den befintliga kompetensen ansågs tillräcklig. För många av eleverna i förskoleklass är inte steget till första klass så långt.

Om däremot även de barn som ingår i förskolans barnomsorg, dvs. 0–5 år, skulle omfattas av arbetsmiljölagen torde det inte finnas resurser för tillsyn i dagsläget. Kompetensen är inriktad på arbetslivet och skolan har ingen särställning där. Arbetsanknytningen som skäl för att låta alla elever omfattas av arbetsmiljölagen betonades kraftigt i den senare propositionen. Inte heller är det möjligt att samverka kring arbetsmiljöfrågor med dessa barn. Stora delar av den nuvarande arbetsmiljölagen skulle inte bli möjlig att tillämpa på dem. De barn som vistas hos dagbarnvårdare skulle knappast bli föremål för tillsyn annat än om det förelåg särskilda skäl.

Som det framgår av förarbetena torde det inte ha varit lagstiftarens syfte med bestämmelserna i arbetsmiljölagstiftningen att de skulle omfatta barn i förskola och fritidshem. Man kan inte utgå ifrån att en domstol vid en uttolkning av ordet utbildning utan vidare kan avlägsna sig så långt från vad lagstiftaren tänkt sig vid bestämmelsens tillkomst.

Att låta utbildningsbegreppet omfatta förskola och fritidshem innebär således inte med automatik att barnen i dessa verksamheter kommer att omfattas av arbetsmiljölagen. Man kan också tänka sig att det vid en av de återkommande översynerna av arbetsmiljölagen sker en utmönstring av utbildningsbegreppet om detta blir alltför luddigt och svårtolkat. Man kan då välja att ersätta det med annan skrivning för att täcka in det gamla utbildningsbegreppet.

Förskola och fritidshem är närmast av institutionell natur och har i det allmänna medvetandet inte så mycket gemensamt med utbildning i gängse bemärkelse. Om dessa grupper skulle komma att omfattas av arbetsmiljölagen kan det inte uteslutas att ändringar skulle ske som kanske skulle innebära en uttunning av arbetsmiljölagens egentliga syfte utan att det med säkerhet skulle gagna barnen.

Undervisningsbegreppet förefaller inte adekvat för den verksamhet som eleverna är engagerade i. Med undervisning förstås nog närmast en förmedling av kunskap medan eleverna ju ägnar sig åt inhämtande av kunskap. De utbildar (och bildar) sig.

Det har uppenbarligen inte inneburit några problem att föra in bestämmelser om kränkande behandling i skollagen, trots att det redan fanns arbetsmiljölagstiftning på detta område som gällde

också i skolan. Vore det då inte lika eller mera angeläget att ta in bestämmelser om förskolebarns och fritidshemsbarns säkerhet och hälsa i skollagen? Små barn mellan 0–5 år mår säkert bäst av att bli föremål för omsorg utan att behöva tyngas av det begynnande ansvarstagande som samverkan kring arbetsmiljöfrågor innebär. Skolmyndigheten har ett grundläggande ansvar för skolmiljön.

7.3 Raster, skolmåltider, elevvård m.m.

Raster och skolmåltider ingår som en integrerad del av skoldagen. Det förekommer även att man har s.k. pedagogisk lunch. Under denna tid i skolan omfattas eleverna av arbetsmiljölagen.

Elevvårdsverksamheten ingår på samma sätt i elevernas skoldag, där den ofta utgör en stödjande funktion i det vardagliga arbetet. Ibland är den nödvändig för att ge eleverna möjlighet att anpassa sig till skolarbetet. Därför gäller arbetsmiljölagen även i dessa situationer förutsatt att verksamheten äger rum integrerat med utbildningen i skolan.

Skolskjutsverksamheten ligger däremot utanför skolans utbildningsverksamhet. Det är dock kommunen som är huvudman även för skolskjutsarna och bör sätta upp de regler som skall gälla för att eleverna skall kunna åka säkert till och från skolan. I övrigt gäller trafiksäkerhetsbestämmelserna.

8 Skolledarnas kunskap på arbetsmiljöområdet

Frågor som rör skolans arbetsmiljö har fått allt större uppmärksamhet. Från att tidigare i huvudsak ha fokuserat den fysiska arbetsmiljön visar skyddsrondsprotokoll och enkäter till rektorer en tydlig ökning av de psykosociala faktorernas betydelse för hur såväl skolledare som lärare, annan personal och elever uppfattar sin arbetsmiljö. En del av problemen kan knytas till de förändringar som skolan, lärarrollen och skolledarrollen genomgår samt till att beredskapen för dessa förändringar varit otillräcklig.

Förändring är en fortgående process som ställer krav på den verksamhetsansvarige från ett arbetsmiljöperspektiv. Det skall finnas en systematik i arbetsmiljöarbetet. I den systematiken ingår att bedöma konsekvenserna för arbetsmiljön vid förändringar i verksamheten.

När det gäller den yttre miljön har Skolverket tagit fram föreskrifter, där ett avsnitt handlar om arbetsmiljö och hälsoarbete. För att uppfylla kriterierna för att kallas Miljöskola förutsätts en plan för pedagogisk verksamhet kring miljöfrågor samt att personalen har den pedagogiska/didaktiska kompetens som behövs inom miljöområdet. Under senare år har skolan utvecklat en större medvetenhet även då det gäller arbetsmiljön och har också blivit ganska bra på att upprätta handlingsplaner som rör denna. Skolledarnas utbildning i arbetsmiljöfrågor är begränsad eller obefintlig. För att känna säkerhet i rollen som ansvarig för arbetsmiljöfrågorna behöver skolledarna därför fördjupade kunskaper om hur handlingsplaner och teoretiska resonemang kring arbetsmiljön kan omsättas i konkreta åtgärder som ger påtagliga resultat.

För att på ett bra sätt kunna uppfylla lagstiftningens krav på arbetsmiljöområdet behöver skolledarna uppmärksammas på de risker som finns i skolans arbetsmiljö både ur fysisk och psykosocial aspekt. De behöver också få vetskap om de brister som kan utlösa riskerna och leda framtill ohälsa och olycksfall både för lärare och elever samt för skolledarna själva. Genom att i samverkan med personal och elever kunna identifiera riskerna i den egna arbetsmiljön på den egna skolan finns möjligheter att göra eventuella problem hanterbara. Att äga sitt problem kan öka tillförsikten, när det gäller att finna en egen lösning. Skolledaren som skall bedriva arbetsmiljöarbete kan givetvis inte utföra allting själv. Kunskap behövs för att kunna dela upp arbetsuppgifterna som rör arbetsmiljön på ett bra sätt samt för att kunna göra framställningar om stöd och hjälp från förvaltning, företags- och skolhälsovård.

I ett begränsat perspektiv är det viktigt att verksamheten kan bedrivas på ett sådant sätt att personal och elever i skolan har en arbetsmiljö som främjar hälsa och säkerhet. Detta främjar på sikt även verksamhetens resultat, t.ex. elevernas möjligheter till kunskapsinhämtning. I ett längre perspektiv grundläggs en insikt om vad som är bra arbetsmiljö och som eleverna kan ta med sig ut i vuxenliv och arbetsliv. Detta är en del av skolans fostrande roll. Genom denna medvetenhet ökar elevernas möjligheter att senare i livet aktivt medverka till att arbetsmiljön på arbetsplatsen skall gynna hälsa och säkerhet.

Hälsa och säkerhet är ur ett vidare perspektiv viktigt för individens möjligheter till ett bra socialt liv, utvecklingsmöjligheter och för den privata ekonomin. Ur samhällsekonomiskt perspektiv har arbetsmiljöns betydelse sedan länge uppmärksammats.

Arbetet med den yttre miljön går ofta ut på att genom insatser för den ekologiska utvecklingen bevara naturen, där människan ses som en närmast negativ faktor. Arbetsmiljölagen ställer individens säkerhet och hälsa i fokus. De fysiska och psykosociala faktorerna på arbetsplatsen/i skolan, där individen tillbringar stor del av sin tid, är av stor betydelse för att främja hälsa och säkerhet.

9 Lärarnas kunskap på arbetsmiljöområdet

Skolans uppgift är att i en sund och trygg skolmiljö tillförsäkra eleverna utbildning som är anpassad till deras omedelbara behov, till deras kontinuerliga utveckling och fostran till ett vuxenliv utanför skolan.

Tillsammans med annan lagstiftning spelar arbetsmiljölagstiftningen en betydande roll i detta arbete genom att betona hälsa och säkerhet i den aktuella skolmiljön. Detta är lika viktigt för alla i skolan. På lärarna vilar emellertid det dagliga arbetet med att i kraft av sin professionalitet förmedla detta synsätt till eleverna. Kunskapen om vad som är bra för hälsa och säkerhet kan anpassas till elevens behov i skolan och samtidigt lägga grunden för framtida kunskapsutveckling på området – ett livslångt lärande.

För att kunna leva upp till läroplanens krav på läraren behöver denne känna säkerhet i sin roll. Genom att redan i lärarutbildningen lägga en grund för hur frågor om hälsa bör hanteras i skolan skapas också en bas för fortsatt lärande i arbetet. Bland hälsofrågorna har arbetsmiljölagstiftningen och det förebyggande arbetsmiljöarbetet en självklar plats.

Kunskap om arbetsmiljölagstiftningen är viktig för läraren inte minst i rollen som förmedlare av kontakt med arbetslivet utanför skolan, t.ex. i samband med elevernas praktiska arbetslivsorientering (PRAO) eller vid arbetsplatsförlagd utbildning (APU). Att studie- och yrkesvägledare skall ha denna kunskap från sin utbildning är självskrivet. Arbetsmiljöfrågor berör alla elever i skolan, och utanför skolan kommer de allra flesta elever förr eller senare att i olika roller delta i arbetslivet. Detta gäller för elever i grundskolan, de som genomgår yrkesförberedande gymnasieprogram och för eleverna i de studieförberedande programmen. Därför bör också alla lärare, oavsett om undervisningen sker i kärnämnen eller karaktärsämnen, ha samma grunder ifråga om arbetsmiljökunskap.

Arbetsmiljöfrågorna är särskilt lämpade att integrera i annan verksamhet och kan passas in i de flesta ämnen på ett naturligt sätt. Eftersom det finns en bindande lagstiftning som tillkommit genom en demokratisk process, finns det skäl att lyfta fram denna i frågor om demokrati. Också i frågor som rör regler och normer har de psykologiska och sociala aspekterna av arbetsmiljön stor relevans. Fysisk miljö kan utan vidare speglas i ämnen som slöjd, teknik, fysik, kemi, biologi, idrott m.fl.

För eleverna är det viktigt att få med sig en integrerad kunskap om vad som är bra arbetsmiljö. Förändringar som arbetslivet genomgår kräver att den enskilde individen med blick för fysisk, psykiska, sociala och organisatoriska aspekter kan ställa krav på sin arbetsmiljö. Att långsiktigt främja hälsa och säkerhet är även viktigt från både samhällsekonomisk, företagsekonomisk och privatekonomisk synpunkt.

10 Arbetsmiljö-, miljö- och kvalitetssäkringsbegreppen

Det kan finnas skäl att kommentera några begrepp som tangerar varandra genom sin innebörd, men där det likväl finns behov av att skilja begreppen åt, t.ex. därför att en särskild lagstiftning gäller för respektive område. Det gäller skillnaden mellan miljö och arbetsmiljö. Skillnaderna betyder inte att det finns vattentäta skott mellan miljö och arbetsmiljö. De kan vara sammanflätade med varandra eller löpa parallellt.

Den generella skillnaden i innebörd hos begreppen miljö och arbetsmiljö är att miljötänkandet går ut på att människan skall anpassa sig, så att beteendet inte påverkar den omgivande miljön på ett negativt sätt – det gäller i synnerhet den yttre miljön. Lagar och regler för många av de företeelser som kan knytas till miljöbegreppet finns i miljöbalken.

Genom de regler som finns i arbetsmiljölagen och Arbetarskyddsstyrelsens/Arbetsmiljöverkets föreskrifter ställs däremot människan/arbetstagaren/eleven i centrum. I denna lagstiftning ställs krav på att faktorerna i arbetslivet/skolan i möjligaste mån skall anpassas till människorna. Det är viktigt att notera att arbetsmiljöarbetet inte i första hand tar sikte på individuell behandling utan syftar till att arbetsplatsen skall vara sådan att alla där mår bra, dvs. inte blir sjuka eller skadar sig. Det gäller både fysiskt, psykiskt och socialt. Det kan finnas behov av individuell anpassning i reha-

biliteringssyfte eller t.ex. på grund av fysiskt eller psykiskt handikapp. I sådana fall berörs mestadels också annan lagstiftning.

Allt fler skolor går idag in för kvalitetssäkring enligt något ISOsystem eller i anslutning till något kvalitetssäkringsinstitut. Detta innebär inte automatiskt att arbetsmiljölagstiftningens krav uppfylls. Kvalitetssäkring är mestadels inriktad på kunder/avnämaren. I skolsammanhang är dessa förhoppningsvis eleverna, men de kan också utgöras av föräldrar, framtida arbetsgivare eller andra intressenter.

Skolan är skyldig att följa lagar på områden som utgör en del av skolans verksamhet. Sådana lagar är bland annat arbetsmiljölagen och miljöbalken. På kvalitetssäkringsområdet finns ingen lag att följa. Däremot finns det regler och krav som skall uppfyllas för att certifiering enligt givna kriterier skall ske. Till skillnad från vad som gäller för lagar kan den som går in i ett kvalitetssäkringsprojekt ofta själv ange nivån som skall uppnås. Ofta finns också en kostnad vid anslutning till kvalitetssäkringsprojektet.

Det är bra att skolan arbetar med miljöfrågor och kvalitetssäkring, men det får inte utesluta arbetsmiljöarbete. Det är utmärkt om man kan låta arbetet med dessa olika frågor stödja varandra. Det som är bra för miljön kan vara bra för arbetsmiljön, men det har i olika sammanhang ibland visat sig att det som är bra för miljön dessvärre är mindre bra ur arbetsmiljösynpunkt. Ett bra kvalitetssäkringsarbete bör också omfatta arbetsmiljö för elever och personal. Inte minst utåt mot samhället är det viktigt att visa att elever och personal mår bra och trivs i sitt arbete. En mätare kan vara låg personalomsättning, låga sjuktal bland personalen och låg frånvaro bland eleverna. En effekt av detta är t.ex. minskade problem med vikarier och ersättare, bättre kontinuitet etc.

I detta arbete som ibland kan ske integrerat är det angeläget att vara medveten om att

kvalitetssäkring vanligtvis sätter kunden i centrum,

miljöarbetet syftar till anpassa människans livsstil till vad som är bra för till miljön,

arbetsmiljöarbetet skall verka för att arbetsmiljön anpassas till människan så att ohälsa och olycksfall förebyggs och så att individen även i övrigt mår bra.

11 Sammanfattande synpunkter

Skolan är inte ett samhälle i sig med helt egna lagar och regler utan en del av det övriga samhället och måste fungera i samverkan med detta. Skolans roll i samhället, oavsett om verksamheten sker i kommunala eller fristående skolor, är särskilt betydande därför att praktiskt taget alla tillbringar mycket av sin barn- och ungdomstid där. Betydelsefull genom de spår som skolan sätter i den vuxna människan.

Därför är det naturligt att ställa stora krav på skolan. Därför är det naturligt att skolans verksamhet styrs av lagar och regler. Det enda konkreta krav som ställs i skollagen på den person som skall leda skolans verksamhet, dvs. rektor, är att hon/han skall ha pedagogisk insikt.

Skolan är en komplex verksamhet som ställer stora krav på skolledarna inte minst genom de lagar, regler och föreskrifter de skall följa. De skall vara pedagogiska ledare, men de skall också vara personalchefer, ekonomiansvariga, ritningsgranskare för om- och nybyggnader, miljöansvariga, ledare av kvalitetsprojekt samt arbetsmiljöansvariga.

Det vore rimligt att skolledarna i sin roll fick hjälp med att förena och samordna de bestämmelser som det är möjligt låta samverka. Genom bra kunskaper i arbetsmiljöfrågor är det lätt att se hur väl arbetsmiljöfrågorna går att integrera med skollagens krav beträffande kränkande behandling men också med läroplanens mål och riktlinjer när det gäller normer, värdegrund, demokrati, hänsyn, empati, omsorg om andra osv.

Med kunskaper och stöd till skolledarna och fortbildning till befintliga lärare skulle kraven på systematiskt arbetsmiljöarbete kunna integreras i det dagliga skolarbetet till nytta för alla i skolan.

Litteratur och referenser

Arbetsmiljölagen (AML) (SFS 1977:1160) Arbetsmiljöförordningen (AMF) (1977:1166) Arbetsmiljöverkets författningar enligt hänvisningar i texten Regeringens proposition 1976/77:149 Kommun och landsting som arbetsgivare enligt arbetsmiljölagen (H 177) Arbetsmiljökvalitet i skolan (H 263) Skolans arbetsmiljö – jämförelsestudier 1992–1997 (H 303) Arbetsmiljöverkets rapport till regeringen om våld och hot i skolans arbetsmiljö www.av.se Våld och hot inom omsorg och skolan (ADI 522) Checklista för kartläggning av våld och hot (ADI 525) Datorn och skolan (ADI 498) För er som vill bli miljöskola (Skolverket) Elevers arbetsmiljö och skaderisker. Folkhälsoinstitutets rapport 1997:15 Elever, skador och skolmiljö. Folkhälsoinstitutets rapport 1998:6 Elevskyddsombudens betydelse för skolans arbetsmiljö. Rapport från Jönköpings län www.skolliv.nu Kemikalier i skolan (H 339) Att se, höra och andas i skolan (H255)

Bilaga 8 Bilaga 8 Bilaga 8 Bilaga 8

Skolans samarbete med andra Skolans samarbete med andra Skolans samarbete med andra Skolans samarbete med andra huvudmän då det gäller elever i behov huvudmän då det gäller elever i behov huvudmän då det gäller elever i behov huvudmän då det gäller elever i behov

av särskilda stödåtgärder av särskilda stödåtgärder av särskilda stödåtgärder av särskilda stödåtgärder

Särskilda skäl för personlig assistans i Särskilda skäl för personlig assistans i Särskilda skäl för personlig assistans i Särskilda skäl för personlig assistans i

skolan skolan skolan skolan

av Olle Fellenius f.d. kammarrättsråd

Sammanfattning

I denna promemoria redogörs för lagtext och förarbeten då det gäller åtgärdsprogram och individuella planer enligt LSS. Vidare redogörs för lagtext, förarbeten och rättspraxis då det gäller personlig assistans i skolan. Det framkommer att det inte finns någon enhetlig praxis i kammarrätterna om särskilda skäl för assistansersättning under tid i skolan.

Promemorian ger vissa synpunkter och exempel på hur arbetet med ett åtgärdsprogram kan utföras då eleven har insatser även av andra huvudmän.

Vidare diskuteras olika anledningar till att åtgärdsprogram inte utarbetas i den utsträckning som det är tänkt .

I ett avsnitt tas upp skillnaden mellan ansvarsområdet för en elevassistent och för en personlig assistent i skolan.

Slutligen lämnas dels ett förslag till tillägg till skolförordningen av innebörd att arbetet med att upprätta ett åtgärdsprogram ska påbörjas utan oskäligt dröjsmål och, om arbetet inte slutförts inom två månader från det att ärendet anhängiggjorts, detta förhållande ska anmälas till Skolverket, dels ett påpekande att Allmänna råd om assistans i skolan från Riksförsäkringsverket och från Socialstyrelsen som utarbetats i samverkan med Skolverket skulle kunna ge ett gott resultat.

1 Åtgärdsprogram

1.1 Lagtext

Grundskoleförordningen 5 kap 1 § tredje stycket lyder:

Om det genom uppgifter från skolans personal, en elev, dennes vårdnadshavare eller på annat sätt har framkommit att eleven behöver särskilda stödåtgärder, skall rektorn se till att ett åtgärdsprogram utarbetas. Eleven och elevens vårdnadshavare skall ges möjlighet att delta vid utarbetandet av programmet.

Senaste lydelsen av denna § tillkom genom SFS 2000:1108 varigenom ”uppgift från skolans personal en elev” osv. tillades. Tidigare gällde endast att ”det framkommit”.

Likalydande bestämmelse finns – numera – i de förordningar som gäller för andra skolformer.

1.2 Förarbeten

Utredningen om skolans inre arbete, SIA, lanserade ordet ”åtgärdsprogram” och gav i sitt slutbetänkande (SOU 1974:53) en utförlig redogörelse för vad utredningen ansåg att programmet skulle innehålla och hur det skulle arbetas fram.

I prop. 1975/76:39 föreslogs en genomgripande förändring av skolverksamheten som byggde på SIA:s betänkande. Propositionen behandlades av riksdagens utbildningsutskott i betänkandet UbU 1975/76:30.

Förslaget medförde att bestämmelser om åtgärdsprogram togs in i läroplanen Lgr 80:

Av programmet, som bör utarbetas av skola, elev och föräldrar tillsammans och utgå från elevens behov, skall framgå vad det är man vill söka åstadkomma, exempelvis bättre läsfärdighet, ökad närvaro, större motivation, bättre samarbetsförmåga. Av programmet bör dessutom framgå med vilka medel och metoder man vill arbeta. Det är viktigt att söka stärka elevens självuppfattning och självtillit genom att utgå från elevens starka sidor. (s. 54)

I prop. 1994/95:85 föreslog regeringen att riksdagen skulle godkänna ett nytt betygssystem. Förslaget innebar också att elev och föräldrar skulle informeras om elevens kunskapsutveckling. Detta skulle ske genom återkommande samtal mellan lärare, elev och

föräldrar, en kontaktform som borde utvecklas vidare mot utvecklingssamtal.

När propositionen behandlades av riksdagens utbildningsutskott anförde utskottet (bet 1994/95:UbU 06): I de fall det visar sig att en elev har problem av något slag bör utvecklingssamtalet mynna ut i ett åtgärdsprogram såsom det beskrivs i den tidigare läroplanen för grundskolan - - - Utskottet - - - anser att det kan vara naturligt att skriftligen ange vad åtgärdsprogrammet innehåller, såsom en bekräftelse på vad man är överens om ifråga om ömsesidiga åtaganden. Elev, föräldrar och lärare deltar som likvärdiga parter i samtalet. Var och en bör kunna utgå från att samtliga fullgör sina åtaganden. Målet för åtgärderna är att varje elev som inte har nått godkäntnivån i ett ämne eller löper risken att inte nå dit skall ges det stöd han eller hon behöver.

Riksdagen antog utskottets förslag. År 1995 införde regeringen bestämmelser i grundskoleskolförordningen om åtgärdsprogram.

Utredningen om funktionshindrade elever i skolan, Funkis (SOU1988:66), föreslog att kravet på åtgärdsprogram skulle gälla för samtliga skolformer inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom jämte motsvarande fristående skolor. Utredningen föreslog vidare att det av regleringen ska framgå att berörd personal ska utarbeta ett åtgärdsprogram för elev i behov av särskilt stöd, att åtgärdsprogrammet ska kunna initieras av eleven eller dennes vårdnadshavare samt att programmet skall utarbetas i samverkan med eleven och i samråd med elevens vårdnadshavare och övriga berörda.

I proposition 1998/99:105 anfördes att regeringen bedömde att åtgärdsprogram för elever i behov av särskilt stöd borde införas i alla skolformer i det offentliga skolväsendet och att eleverna själva och vårdnadshavarna borde ges möjlighet att ta initiativ till utarbetandet av programmet.

I prop. anfördes vidare: Avsikten med en bestämmelse om åtgärdsprogram är att stödja en medveten planering och utvärdering av de särskilda stödåtgärderna som bör utgå från elevens behov och ges en både långsiktig och kortsiktig karaktär. Programmet ska omfatta elevens hela skolsituation och innebär därigenom att hela organisationen av skolverksamheten berörs. Av åtgärdsprogrammet bör framgå vad man vill söka åstadkomma samt med vilka medel och metoder man vill arbeta. Arbetet med åtgärdsprogrammet bör vara en process i vilken eleven själv ges en aktiv roll vid analysen av skolsvårigheterna samt vid utformningen och genomförandet av pro-

grammet. Elevens självuppfattning och självtillit kan stärkas genom att elevens starka sidor bildar utgångspunkt i det fortsatta arbetet. Vid utformningen av bestämmelserna om åtgärdsprogram måste hänsyn tas till att förutsättningarna är olika för respektive skolform, bl.a. mellan frivilliga och obligatoriska skolformer. Särskolan riktar sig till elever med utvecklingsstörning. Det ingår därför i särskolans grundkompetens att möta behoven hos dessa elever. Utvecklingsstörning bör därför inte i sig ge upphov till en planering av åtgärder av den art som åtgärdsprogrammet avser. Åtgärdsprogram kan däremot bli aktuellt vid mer sammansatta behov, t.ex. på grund av att en elev har ytterligare funktionshinder. Det bör ankomma på regeringen att de meddela de ytterligare föreskrifter om åtgärdsprogram eller motsvarande inom de olika skolformerna.

Under rubriken Samarbete och samverkan stärks fortsatte propositionen: För att stärka elevernas och vårdnadshavarnas ställning bör de ges möjlighet att ta initiativ till arbetet med åtgärdsprogram. En sådan initiativrätt undandrar emellertid inte rektor det grundläggande ansvaret för åtgärdsprogrammet. Det är också rektor som beslutar om stödåtgärder. Regeringen delar kommitténs uppfattning att åtgärdsprogrammet bör utarbetas i samarbete med eleven och, för icke myndig elev, eftersamråd med elevens vårdnadshavare. Att utarbetandet av åtgärdsprogrammet bör ske i samarbete med eleven är avsett att stärka elevens roll jämfört med dagens situation, samtidigt som det inte innebär ett krav på att skola, elev och vårdnadshavare måste vara överens. Skolan har alltid det yttersta ansvaret för att ett åtgärdsprogram fastställs. Vid utarbetandet av åtgärdsprogrammet kan det i vissa fall finnas skäl att involvera personal från andra verksamheter, främst då skolans kompetens behöver kompletteras t.ex. med kompetens från andra verksamheter inom kommunen eller från landstingets barn- och ungdomshabilitering, den pedagogiska hörselvården eller barn- och ungdomspsykiatrin i de fall de redan har kontakt med eleven.

2 Andra huvudmäns än skolhuvudmannens insatser

2.1 Socialtjänstlagen , SoL

I propositionen 2000/01:80 lämnar regeringen ett förslag till ny socialtjänstlag. Förslaget har när detta skrives i maj år 2001 inte behandlats av riksdagen. Förslaget innebär i förhållande till nu gäl-

lande socialtjänstlag att den enskilde ges rätt till insatser i den betydelse att socialnämndens beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. Den enskilde ska för sin försörjning och livsföring i övrigt tillförsäkras en skälig levnadsnivå.

Av lagtext eller förarbeten kan inte utläsas i vad mån stödinsatser i skolan kan anses ingå i begreppet skälig levnadsnivå.

En kommun kan med tillämpning av SoL ge insats i form av ett personligt stöd i skolan. Ej sällan benämns detta ”personlig assistans”.

Varken nu gällande socialtjänstlag eller förslaget till ny lag innehåller någon regel om individuell plan.

2.2 Lag ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS och Lag ( 1993:389 ) om assistansersättning, LASS

LSS 10 §:

I samband med att insats enligt denna lag beviljas kan den enskilde begära att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom. I planen skall även redovisas åtgärder som vidtas av andra än kommunen eller landstinget. Planen skall fortlöpande och minst en gång om året omprövas.

Landstinget och kommunen skall underrätta varandra om upprättade planer.

LSS 14 § :

Kommunen skall verka för att insatser som tas upp i planer som avses i 10 § samordnas.

I propositionen 1992/93:159 sid. 97 anför departementschefen: Den enskilde skall ha rätt att få en individuell plan som beskriver beslutade och planerade insatser – – – Planen bör utgå från olika behov som kan utgå från flera kompetensområden. Jag anser vidare att planen bör utformas så att den ger möjlighet till uppföljning och förändringar och att den skall omprövas fortlöpande. En viktig fråga i samband med planeringen av de särskilda insatserna är den samverkan som kan komma ifråga mellan olika instanser och verksamheter – – – Planen bör också på begäran av den enskilde – – – kunna utväxlas mellan olika enheter som ger stöd för den enskilde.

Personlig assistans

Den som blivit beviljad personlig assistans enligt LSS kan välja att själv vara arbetsgivare åt sin assistent (får i ett sådant fall inte anställa en assistent med vilken han lever i hushållsgemenskap), att låta kommunen vara arbetsgivare eller låta ett fristående organ vara arbetsgivare.

Beträffande personlig assistans och assistansersättning för tid i skolan, se avsnitt 3.

2.3 Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) HSL

HSL 3 a § fjärde stycket:

Habilitering eller rehabilitering samt tillhandahållande av hjälpmedel skall planeras i samverkan med den enskilde. Av planen skall planerade och beslutade insatser framgå.

3 Särskilda skäl för assistansersättning under tid i skola

3.1 Lagtext

4 § LASS säger följande

Assistansersättning lämnas inte för tid då den funktionshindrade 1) vårdas på en institution som tillhör staten, en kommun eller ett landsting, – – – 4) vistas i eller deltar i barnomsorg, skola eller daglig verksamhet

enligt 9 § 10 LSS. Om särskilda skäl föreligger, kan assistansersättning lämnas även för tid då den funktionshindrade vårdas för kortare tid på sjukhus eller deltar i verksamhet enligt första stycket 4.

Sjukhus är en sådan institution som anges under 1).

3.2 Förarbeten

Bestämmelsen infördes 1996, men redan då LASS utfärdades 1993 framhölls det i förarbetena att det skulle föreligga speciella omständigheter för att assistansersättning skulle betalas för tid i barnomsorg och annan kommunal verksamhet.

Här nedan följer en redogörelse för förarbetena till bestämmelsen:

Prop. 1992/93:159 Rubrik Personlig assistans Avsikten är inte att den personlige assistenten skall ersätta personal som behövs för att bedriva en verksamhet, t.ex. barnomsorg skola eller daglig verksamhet. Jag vill i sammanhanget understryka att det är den enskildes personliga behov av stöd och hjälp som skall tillgodoses genom personlig assistans (s. 67). Rubrik Assistansersättning Likaså anser jag att assistansersättning skall kunna lämnas även under tid då den enskilde deltar i kommunalt anordnad daglig verksamhet. Assistansersättning skall dock inte ersätta den personal som skall finnas för att den enskilde skall kunna tillgodogöra sig verksamheten. Däremot bör ersättning kunna lämnas om den enskilde av andra skäl bedöms behöva hjälp av en bestämd person, t.ex. för att kommunicera med andra eller för att den enskilde behöver omfattande och tidskrävande hjälp i samband med t.ex. måltider och toalettbesök. Likaså bör assistansersättning kunna lämnas om en person kan antas att på grund av funktionshindret ofta behöva utebli från verksamheten och behöva personlig assistans både i anslutning till verksamheten och i hemmet, vid sjukhusbesök etc. (s. 70). Specialmotiveringen till 9 § LSS En personlig assistent ersätter inte den personal som behöver finnas för att bedriva en verksamhet, t.ex. inom barnomsorgen och skolan, på fritiden, en PRAO-period osv. (s. 174).

Prop. 1995/96:146 Propositionens huvudsakliga innehåll: I propositionen föreslås åtgärder som syftar till att uppnå en bättre kostnadskontroll och vissa besparingar inom statlig assistans-

ersättning. Huvuddelen av förslagen avser vissa förtydliganden i LSS och LASS. Förslagen innebär inte någon förändring i de grundläggande principerna för personlig assistans (s. 1). Föreslagen ny lagtext 4 § LASS Ovan angiven lagtext föreslogs (s. 6). Rubrik 6.2 Avgränsning mot viss kommunal verksamhet En annan grundtanke i assistansreformen har varit att personlig assistans inte skall ersätta den personal som behövs för att driva en kommunal verksamhet, t.ex. barnomsorg, skola eller daglig verksamhet. Det är den enskildes personliga behov av stöd och hjälp som skall tillgodoses genom personlig assistans. Detta framhölls i allmänmotiveringen till prop 1992/93: 159, men kom inte till klart uttryck i lagstiftningen (s. 14).

Avsikten är inte att i sådana situationer överföra ansvaret för personlig assistans till kommunerna. Däremot har kommunerna skyldighet enligt annan lagstiftning – socialtjänstlagen, skollagen, och LSS – att ge det stöd som behövs för att personerna ifråga skall kunna delta i verksamheterna. - - - Det är emellertid angeläget att det i speciella situationer kan lämnas personlig assistans med statlig assistansersättning även i samband med vistelse i barnomsorg, skola och daglig verksamhet. Detta kan gälla exempelvis i situationer där den enskildes funktionshinder skapar särskilda svårigheter att kommunicera med andra än sin eller sina personliga assistenter eller där det med hänsyn till den funktionshindrade personens hälsotillstånd är viktigt att den personliga assistenten finns till hands. Det kan också finnas situationer där funktionshindret gör det särskilt angeläget att den assistansberättigade har ett starkt begränsat antal personer knutna till sig. Om sådana särskilda skäl finns anser regeringen att assistansersättning skall kunna lämnas för tid inom de berörda verksamheterna (s. 15).

Socialutskottets betänkande 1995/96:SoU15 Rubrik Avgränsning mot viss kommunal verksamhet. Utskottets bedömning Personlig assistans skall således, enligt utskottets mening, inte ersätta den personal som behövs för att bedriva verksamheten. Det bör vara huvudmannens uppgift att se till att de resurser som krävs

med hänsyn till den funktionshindrades behov tillförs verksamheten, t.ex. genom höjd personaltäthet, specialpedagogiskt stöd eller elevassistans. Dock anser utskottet att statlig assistansersättning för personlig assistans bör utgå för den tid då den funktionshindrade personen vistas i barnomsorg, skola eller daglig verksamhet om funktionshindret är sådant eller kombinationen av funktionshinder sådan att den funktionshindrade behöver tillgång till någon person med ingående kunskap om den funktionshindrade och dennes hälsotillstånd. Utskottet vill dock understryka att kontinuiteten och tryggheten i det personliga stödet inte får urholkas. Det är därför särskilt angeläget att försäkringskassor och kommuner nära samverkar i dessa fall. Utskottet har uppmärksammats på att goda lösningar finns i vissa kommuner. Samma person bör t.ex. kunna vara personlig assistent åt ett barn med statlig ersättning och samtidigt elevassistent åt samma barn under lektionstid med ersättning från kommunen. På detta sätt uppehålls kontinuiteten i stödet till den funktionshindrade och kostnadsansvaret fördelas mellan huvudmännen på det sätt som avsågs i prop. 1992/93: 159 (s. 15).

Så långt förarbetena. Det kan vara skäl att särskilt peka på följande nyss citerade uttalande av departementschefen. ”Likaså bör assistansersättning kunna lämnas om en person kan antas att på grund av funktionshindret ofta behöva utebli från verksamheten och behöva personlig assistans både i anslutning till verksamheten och i hemmet, vid sjukhusbesök etc.”

Detta är en mycket vanlig situation för elever med funktionshinder.

3.3 Rättspraxis

3.3.1 Avgöranden av Regeringsrätten

Regeringsrätten har inte prövat frågan om rätt till assistansersättning under tid i skolan. Däremot har Regeringsrätten avgjort ett mål som gällde tid i barnomsorg och ett mål som gällde tid i daglig verksamhet. I viss mån kan dessa avgöranden ha betydelse även vid bedömning av särskilda skäl för assistansersättning under tid i skola.

RÅ 1997 ref 23 II

Målet gällde assistansersättning till M, 4–7 år, för tid i barnomsorg.

M var rullstolsburen på grund av en cp-skada. Hon behövde hjälp vid toalettbesök, vid av- och påklädning, vid vissa förflyttningar och i inlärningssituationer. Det är således ganska klart att det inte förelåg sådana speciella omständigheter som anges i prop. 1992/93:159 för att rätt till personlig assistans ska föreligga i kommunal verksamhet.

M ansökte om assistansersättning med 40 timmar i veckan, varav 30 timmar avsåg assistans i barnomsorgsverksamhet. Försäkringskassan avslog ansökan. Kassan motiverade sitt avslag med att M:s omvårdnadsbehov, utöver vad som var täckt av sedvanligt föräldraansvar, vårdbidrag, barnomsorg m.m. inte var av den storlek som krävdes för rätt till assistansersättning.

Länsrätten ansåg att M hade rätt till assistansersättning. Riksförsäkringsverket överklagade. Som grund för sin talan anförde verket att regelsystemet var mer begränsande för barn än för vuxna då det gällde personlig assistans och att M inte tillhörde den lilla mycket vårdkrävande grupp som nämns i lagens förarbeten. Verket åberopade således inte att det krävdes speciella omständigheter för att assistansersättning skulle medges i kommunal verksamhet.

Kammarrätten konstaterade att M:s behov av personlig assistans kunde bedömas uppgå till 40 timmar per vecka och att kommunen vitsordat att hennes behov inte tillgodosetts på annat sätt än enligt LSS. Kammarrätten synes ha tillämpat regeln i 7 § LSS att en person som behöver en insats enligt lagen har rätt till insatsen ”om den inte tillgodoses på annat sätt”. Riksförsäkringsverket överklagade.

Regeringsrätten avfärdade den grund som Riksförsäkringsverket åberopat med följande motivering. ”I målet är ostridigt att M har sådana funktionshinder att hon omfattas av 1 § LSS. Av 3 § LASS följer därmed att hon har rätt att för sin dagliga livsföring få assistansersättning förutsatt att hon har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan.”

Regeringsrätten påpekade härefter att det av 4 § LASS följde att en förutsättning för att M skulle vara berättigad till assistansersättning var att det förelåg särskilda skäl att låta den tid då hon deltog i barnomsorgsverksamheten ingå i timberäkningen. Regeringsrätten anförde vidare bl.a. att M i sin ansökan framhållit att lösningen med personlig assistent skulle ge större flexibilitet och att det väsentliga

var tryggheten och vetskapen att man kunde ställa krav på assistenten.

Slutligen gjorde Regeringsrätten – efter att ha citerat delar av förarbetena till kravet på särskilda skäl i 4 § LASS – följande bedömning. ”Av 4 § LASS följer att det normala är att det funktionshindrade barnet under tid då barnet deltar i barnomsorgsverksamhet skall anses få sina grundläggande behov tillgodosedda inom den verksamheten. Omständigheterna i det aktuella målet är inte sådana att huvudregeln bör frångås.”

Regeringsrätten gjorde således – i motsats till kammarrätten – inte någon bedömning av ifall kommunen faktiskt fullgjorde de skyldigheter som den hade att tillgodose M:s behov av insatser i barnomsorgen.

RÅ 2000 ref 11

Målet gällde assistansersättning under tid i daglig verksamhet till R, född år 1961. Regeringsrätten ansåg att det förelåg särskilda skäl för att medge assistansersättning under tid i den dagliga verksamheten.

Regeringsrätten konstaterade att R behövde hjälp med personlig hygien, måltider samt av- och påklädning. Vidare behövde han under sin vakna tid så gott som ständig tillsyn. Vidare hade han särskilda problem med att kunna kommunicera och att därmed upprätthålla sociala kontakter. Hans språkförmåga var begränsad till enstaka ord och korta fraser och han uttryckte sig främst genom signaler i beteende och ansiktsuttryck. Det var svårt för en utomstående att tolka dessa signaler.

Ifråga om särskilda skäl för assistansersättning under tid i den dagliga verksamheten anförde Regeringsrätten. Av 4 § LASS har ansetts följa att det normala är att en funktionshindrad under tid då han eller hon deltar i en verksamhet som omfattas av paragrafen skall anses få sina grundläggande behov tillgodosedda inom den verksamheten och att sådan tid därför skall beaktas när omfattningen av behovet av personlig assistans för grundläggande behov bestäms. Sedan Regeringsrätten angett vissa exempel på särskilda skäl ur prop. 1995/96:146 (s. 15) och ur Riksförsäkringsverkets Allmänna råd 1998:6 fortsatte Regeringsrätten. Utredningen i målet ger stöd för bedömningen att R har sådana särskilda svårigheter att kommunicera med andra och ett sådant behov av tillgång till en person med ingående kunskap om honom som nämns i exemplen.

Regeringsrätten gick således inte heller i detta mål in på hur kommunen faktiskt tillgodosåg R:s behov av personligt stöd.

3.4 Avgöranden av kammarrätterna

3.4.1 Kammarrätten har utrett hur skolan tillgodosett elevens behov

Det finns flera avgöranden där rätt till assistansersättning under tid i skolan prövats av kammarrätt och där kammarrätten utrett hur skolan faktiskt tillgodosett de insatser som eleven behöver. Här följer fyra referat som är exempel på detta.

Kammarrättens i Sundsvall dom 1999-03-05 i mål nr 875-98 angående assistansersättning till J, född 1987.

Kammarrätten anförde (här något förkortat): Till grund för J:s inställning att särskilda skäl föreligger för att assistansersättning skall beviljas honom för tid i skola har huvudsakligen framförts hans kommunikationssvårigheter och betydelsen av att stödet i detta avseende under dygnet ges av ett begränsat antal personer. I målet har framkommit att J går i träningsklass med fem elever som bistås av fem assistenter och att hans elevassistent även har fungerat som personlig assistent i hemmet. Enligt kammarrättens mening kan, inte minst med beaktande av vad som upplysts om hur skolverksamheten utformats för att motsvara J:s behov, utredningen inte anses utvisa att J till följd av sina funktionshinder och hälsotillstånd har behov av särskilt stöd som inte kan tillgodoses inom ramen för skolans verksamhet. Särskilda skäl enligt 4 § LASS kan därför inte anses föreligga.

Kammarrättens i Göteborg dom 1998-04-08 i mål nr 5711-99 angående assistansersättning till J, född 1989

J var utvecklingsstörd och döv. Han gick på sina föräldrars begäran i skola på sin hemort och inte i specialskolan Åsbacka. Riksförsäkringsverket, som bestred hans ansökan om assistansersättning för tid i skolan, anförde att personalen i skolan kunde lära sig teckenspråk likaväl som den personlige assistenten. Kammarrätten redovisade en omfattande utredning om skolans resurser och en detaljerad beskrivning om hur verksamheten bedrevs. Kammarrätten konstaterade att även om en helt teckenspråkig miljö vore det bästa alter-

nativet för J:s språkutveckling är en sådan med hänsyn till elevgruppens sammansättning inte möjlig att åstadkomma med personlig assistans. Kammarrätten anförde vidare: Utredningen i målet ger vid handen att omfattande åtgärder vidtagits i skolan för att tillgodose J:s behov för att utveckla sin förmåga att kommunicera med andra – – –. I förevarande fall måste skolan anses ha tillhandahållit de resurser som krävs med hänsyn till J:s funktionshinder. Särskilda skäl att utge assistansersättning för den tid J vistas i skolan föreligger därför inte.

Kammarrättens i Göteborg dom 1998-11-06 i mål nr 595-98 angående assistansersättning till S, född 1986

Kammarrätten höll muntlig förhandling och anförde som skäl för att rätt till assistansersättning inte ansågs föreligga: S går i en skola anpassad för barn som på grund av sitt handikapp har mycket stora behov av stöd och omsorg. Genom vittnesförhöret med skolans rektor har framkommit att lärarna har specialpedagogisk utbildning och att elevassistenterna är antingen fritidspedagoger och förskollärare med speciell pedagogisk utbildning eller barnskötare med grund- och påbyggnadsutbildning avseende arbete med psykiskt utvecklingsstörda personer. Vidare har upplysts att viss personal har kompetens i dövundervisning, undervisning i teckenspråk och talpedagogik. Omsättningen på lärare och annan personal har uppgetts vara mycket liten. Med hänsyn till vad som i målet är upplyst om den träningsskola där S går och den kompetens som lärare och annan personal besitter anser kammarrätten att huvudmannen för skolan uppfyllt kravet att se till att de resurser som krävs med avseende på hennes särskilda behov tillförs verksamheten. Utredningen ger visserligen vid handen att S har svåra funktionshinder. Mot bakgrund av träningsskolans samlade resurser finner kammarrätten emellertid att omständigheterna är sådana att det för att tillgodose hennes behov under skoltid inte är erforderligt att för sådan tid därutöver lämna personlig assistans.

Kammarrättens i Göteborg dom 1999-02-05 i mål nr 208-97 angående assistansersättning till L, född 1986

L hade en hjärnskada på grund av ryggmärgsbråck med bl.a. mental retardation, epilepsi och kommunikationsproblem. Hon gick i träningsskola (Norrängsskolan).

Länsrätten fann vid en samlad bedömning att det förelåg särskilda skäl för assistansersättning.

Kammarrätten anförde i huvudsak: L går i en skola anpassad även för barn med mycket stora behov. Skolan har specialutbildad personal och klassassistenter. Hon har under i vart fall fyra år haft samma lärare och klassassistent. Även om hon fram till juli 1997 också haft en personlig assistent som varit med henne i skolan har klassens ordinarie personal lärt känna henne under de fyra åren. Genom att en av klassassistenterna följt henne till fritidshemmet har detta medfört att hon haft endast tre personer till hjälp för att få sina grundläggande behov tillgodosedda och även tjänat som ”språkrör”. Det har inte framkommit annat än att dessa personer i hennes närmaste omgivning även hanterat henne på ett adekvat och respektfullt sätt i anslutning till katetisering, blöjbyte och annan intimhygien. Utredningen ger vid handen att huvudmannen för skolan uppfyllt kravet att se till att de resurser som krävs med avseende på L:s särskilda behov tillförts verksamheten. L har visserligen svåra funktionshinder men mot bakgrund av skolans samlade resurser finner kammarrätten emellertid att omständigheterna är sådana att det – för att tillgodose hennes behov under skoltid och fritidsverksamhet – inte är erforderligt att för sådan tid därutöver lämna personlig assistans. Särskilda skäl för assistansersättning föreligger således inte.

I nedan refererade tre mål från Kammarrätten i Göteborg med domar 1997-03-21 i mål nr 7004-96 angående assistansersättning till R, 1998-03-27 angående assistansersättning till S och 1998-06-08 i mål nr 788-98 angående assistansersättning till M har kammarrätten däremot inte gått in på vilka insatser som skolan gett eleven.

3.4.2 Särskilda skäl för personlig assistans i skolan ansågs föreligga

Kammarrättens i Göteborg dom 1997-03-21 i mål nr 7004-96 angående assistansersättning till R, född 1997

R var utvecklingsstörd samt även överaktiv med koncentrationsstörning. Han växlade ständigt aktivitet och krävde all uppmärksamhet av omgivningen han hade ett självdestruktivt beteende och även en kommunikationsstörning. Kammarrätten anförde i huvudsak följande. R:s behov av personligt stöd får anses vara mer omfattande än det stöd som skolan kan anses skyldig att tillhandahålla för att han skall kunna tillgodogöra sig undervisningen och verksamheten där. På grund av sin överaktivitet och sitt självdestruktiva beteende har han ett behov av ständig och skärpt uppmärksamhet som inte normalt ingår i begreppet tillsyn. R:s behov i detta hänseende medför därför, enligt bestämmelserna i 4 § andra stycket LASS och 9 a § andra stycket LSS, rätt till insats av personlig assistans även med hänsyn till de ändringar som vidtagits i LASS med giltighet från den 1 juli 1996.

Kammarrättens i Stockholm dom 1997-04-01 i mål nr 1900-95 angående assistansersättning till A, född 1984

A bodde i ett elevhem och gick i träningsskola. Hon var funktionshindrad på grund av sviter efter en trafikolycka. Hon var rullstolsburen, hade blöjor, måste matas med passerad kost eller sond och var beroende av tracheostomi. Hon hade kanyl som måste slemsugas. I målet åberopades från försäkringskassans och Riksförsäkringsverkets sida att A inte var berättigad till assistansersättning eftersom hon bodde i elevhem. Kammarrätten fann att A var berättigad till personlig assistans då hon vistades utanför elevhemmet, och således då hon var i skolan. Kammarrätten hänvisade till att det förelåg läkarintyg som visade hennes behov.

Kammarrättens i Sundsvall dom 1997-06-05 angående assistansersättning till L, född 1982

L hade diagnosen infantil autism med tillägget normalbegåvad (Aspergers syndrom). Hon var även hörsel- och synskadad. Hon behövde hjälp bl.a. vid personlig hygien, måltider och med att kommunicera samt vid inlärningssituationer. Hon hade en assistent i skolan som förmedlade och tolkade lärarnas anvisningar till henne. Assistenten följde henne hela dagen i skolan, samt efter skoldagens slut och under lov.

Försäkringskassan biföll en ansökan från L om assistansersättning även för tid i skolan. Riksförsäkringsverket överklagade och hävdade att L inte tillhörde den grupp mycket vårdkrävande barn som var berättigade till assistansersättning. Verket framförde inte som grund för sin talan att det i L:s fall inte skulle föreligga särskilda skäl för assistansersättning under tiden i skolan. Såväl länsrätten som kammarrätten förklarade att det inte fanns något lagligt stöd för tolkningen att det är en inskränkt personkrets då det gäller barn.

Kammarrätten anförde i huvudsak. Det är klarlagt att L i egentliga skolarbetet behöver hjälp av en person som känner henne väl och som är direkt knuten till henne för att hon ska förstå sin omgivning och så långt möjligt bli förstådd av denna. Det åligger visserligen huvudmannen för skolan att ansvara för även för åtgärder som inte kan betraktas som utbildningsinsatser om dessa behövs för att eleven ska kunna delta i undervisningen. Den hjälp som L behöver i skolan kan dock inte hänföras till sådana åtgärder eftersom hon behöver stöd för att fungera överhuvudtaget. Omständigheterna är i förevarande fall sådana att huvudregeln i 4 § LASS bör frångås.

Kammarrättens i Stockholm dom 1997-10-14 i mål nr 5840-97 angående assistansersättning till T, född 1982

T var cp-skadad och mycket gravt funktionshindrad. Hon ”behövde hjälp med allt”. Hon kunde inte kommunicera mer än att säga ja och nej. Hon hade en ”peg-knapp” inopererad i magen för näringsintag. Det var viktigt att hennes personliga stöd bl.a. förstod om knappen irriterade eller om det var något annat som inte var bra.

Hon var benskör och måste därför skyddas mot benbrott. Hon fick även träning av sina assistenter.

Försäkringskassan avslog ansökan om assistansersättning eftersom kassan ansåg att det inte fanns särskilda skäl enligt 4 § LASS. Länsrätten, vars bedömning kammarrätten instämde i, anförde. T synes ha ett stort behov av en och samma assistent som besitter en mycket god kunskap om hennes speciella problematik. Det föreligger därför sådana särskilda skäl som medför att hon får anses berättigad till assistansersättning även under tid då hon vistas i skola.

Kammarrättens i Göteborg dom 1998-03-27 i mål nr 7947-97 angående assistansersättning till S, född år 1985

S var hjärnskadad på grund av syrebrist vid förlossningen, vilket medförde ett omfattande multihandikapp. Av läkarintyg framgick i korthet följande. Hon behövde hjälp med all ADL-verksamhet. Hon var förlamad i både armar och ben. För att hon inte skulle stelna i sina leder krävdes att någon regelbundet arbetade passivt med hennes armar och ben. Hon hade en ögonskada och hörselnedsättning. Hon kunde ge uttryck för glädje och missnöje, men hade i övrigt inget annat kommunikationsmönster. En god kontinuitet när det gällde vårdande personer och detaljerad kunskap om hennes funktionssätt var nödvändigt för att optimera behandlingen och undvika framtida komplikationer och ge henne mesta möjliga psykiska och sociala stimulans. Hon gick i träningsskola (Norrängsskolan).

Länsrätten ansåg att utredningen visade att S behov blev tillgodosett genom skolans insatser.

Kammarrätten gjorde följande bedömning. (här förkortat) S kan endast kommunicera med omvärlden genom att ge uttryck för glädje och missnöje. Hennes handikapp skapar således särskilda svårigheter när det gäller kommunikationsförmågan. Med hänsyn främst härtill måste det i hennes fall anses vara fråga om en sådan situation där den personlige assistenten bör finnas till hands för henne även under den tid som hon vistas på skolan.

Kammarrättens i Göteborg dom 1998-06-08 i mål nr 788-98 angående assistansersättning till M, född år 1990.

Kammarrätten anförde följande. I målet är ostridigt att M är gravt flerhandikappad, bl.a. saknar hon tal- och rörelseförmåga. Hon kommunicerar endast genom reaktioner som gråt, skrik, skratt och visst kroppsspråk, som t. ex. att knyta handen eller vända bort huvudet. M:s funktionshinder medför således alldeles särskilda svårigheter när det gäller hennes kommunikationsförmåga och kontakter med omgivningen. Hon har dessutom svårigheter med kramper, smärta, vissa andningsproblem m.m. som med hänsyn till hennes hälsotillstånd gör henne särskilt beroende av hjälp av en person med ingående kunskap om hur hon fungerar. Främst mot bakgrund härav finner kammarrätten att det i detta fall är fråga om en sådan situation där den personliga assistenten bör finnas till hands för henne även under den tid då hon vistas i skolan och att det därför föreligger särskilda skäl att medge henne assistansersättning.

3.4.3 Särskilda skäl för personlig assistans i skolan ansågs inte föreligga

Kammarrättens i Jönköpings dom 1997-01-17 i mål nr 5429-95 angående assistansersättning till J, född år 1988.

Kammarrätten anförde i huvudsak följande. J har en utvecklingsstörning och dessutom en krampsjukdom. Hon är ett aktivt barn som behöver ständig tillsyn och stöd av en vuxen. Hon behöver hjälp med av- och påklädning och hygien samt vid toalettbesök och måltider. Av yttrande från kommunen framgår att de arbetsuppgifter som den personliga assistenten utför under skoltiden är övervägande pedagogiska. Enligt 4 § LASS lämnas inte assistansersättning för tid då den funktionshindrade vistas i skola. Utredningen visar inte att sådana speciella omständigheter skulle föreligga som kan medföra att assistansersättning ändå skulle utgå.

Kammarrättens i Sundsvall dom 1997-11-11 i mål nr 1412-1413-96 angående assistansersättning till L, född 1980.

L led av Aspergers syndrom och epilepsi. Hon hade en normal begåvningsprofil, finmotoriska svårigheter, bristande impulskontroll och beteendeavvikelser. Hon gick i vanlig skola. Kammarrätten anförde att omständigheterna inte var sådana att huvudregeln borde frångås.

Kammarrättens i Sundsvall dom 1998-12-14 i mål nr 2981-97 angende assistansersättning till E, född 1984.

E hade Downs syndrom och gick i en specialskola för barn med kommunikationssvårigheter. Försäkringskassan drog in den assistansersättning som tidigare beviljats med motiveringen att E:s omvårdnadsbehov inte var av den omfattningen att hjälpbehovet upptog en stor del av dygnet eller nästan hela dygnet. Såväl länsrätten som kammarrätten framhöll att det inte var en inskränkt personkrets då det gällde assistansersättning till barn. Länsrätten som i motsats till kammarrätten ansåg att det förelåg särskilda skäl, anförde: E är utvecklingsstörd och han har dessutom en hörselskada och saknar tal. Han behöver hjälp i matsituationer, med hygien och även viss hjälp med av- och påklädning. Det han främst behöver hjälp med är kommunikationen. Det krävs en personlig kännedom om honom för att förstå hans sätt att uttrycka sig. Med hänsyn till hans kommunikationsproblem får det emellertid anses föreligga särskilda skäl att lämna honom assistans även under den tid då han vistas i skolan. Kammarrätten gjorde följande bedömning: Av 4 § LASS följer att det normala är att assistansersättning inte lämnas för tid då det funktionshindrade barnet deltar i barnomsorg och skola med mindre särskilda skäl föreligger härtill. Omständigheterna i förevarande mål kan inte anses vara sådana att denna huvudregel bör frångås.

4 Ansvarsområdena för elevassistent och personlig assistent

4.1 Begrepp

Med elevassistent menas vanligen en resursperson som är anställd av skolan för att vara ett personligt stöd till elever som behöver detta. Elevassistenten kan, men behöver inte vara knuten till en viss elev.

Beslut om insatsen kan fattas av skolhuvudmannen. Insatsen kan också beviljas med stöd av SoL.

Med personlig assistent menas, då det gäller verksamhet i skolan, en resursperson som är knuten till en viss elev.

I ett beslut, fattat med stöd av SoL, att utse ett personligt stöd kan detta i beslutet kallas personlig assistans.

Personlig assistans kan beviljas av kommunen med stöd av LSS. För personlig assistans enligt LSS gäller i lagen angivna regler. Den personlige assistenten är alltid knuten till en viss person. Enligt LASS kan statlig assistansersättning beviljas för personlig assistans. Den personlige assistenten ska i alla avseenden vara elevens förlängda arm och stå under dennes arbetsledning.

Då det gäller personligt stöd enligt annan lagstiftning än LSS är arbetsuppgifterna inte på samma sätt lagreglerade. Även om det i ett beslut enligt SoL står att man beviljar personlig assistans kan det vara underförstått att assistenten inte är hänvisad endast till en viss elev. Men om det i beslutet står ”personlig assistent” eller ”personlig assistans” har den som påstår att stödpersonen är till för mer än en viss elev, eller står under skolans arbetsledning, bevisbördan

4.2 Problem och diskussion

Beslut om elevassistans fattas ofta med anledning av en viss elevs behov. Eleven uppfattar då beslutets innebörd vara att assistenten skall vara knuten enbart till honom eller henne. Skolan däremot anser att elevassistenten ska kunna åläggas även andra arbetsuppgifter.

Eftersom en personlig assistent står under elevens arbetsledning kan konflikter uppstå med annan personal i skolan. Särskilt gäller detta när assistenten är med i klassrummet.

Här finns två helt olika uppfattningar. En är att eftersom assitenten är elevens förlängda arm och står under elevens arbetsledning har eleven alltid rätt att ha sin assistent med sig. En annan upp-

fattning är att läraren är ansvarig för undervisningen och annan pedagogisk verksamhet och ska bestämma vem som skall vara närvarande i klassrummet.

Det är inte lämpligt att generellt välja en av dessa uppfattningar. Man måste ha stor förståelse för att en lärare vill bestämma över verksamheten i sitt klassrum. Å andra sidan kan en elev ha goda skäl för att ha sin assistent nära till hands. Assistansen kanske beviljats därför att eleven av något medicinskt skäl behöver en person som kan handla rationellt i akuta situationer t.ex. vid ett astmaanfall och som fått instruktioner om detta. Helt klart är emellertid att eleven inte bestämmer hur den pedagogiska verksamheten ska bedrivas eller kan låta sin assistenten ta över sådan verksamhet.

En personlig assistent enligt LSS kan knappast anlitas som vikarie för en frånvarande lärare, särskilt inte om assistansersättning utgår.

Det händer att det uppstår konflikter på grund av olika uppfattningar om vem som är arbetsledare för en personlig assistent även utanför klassrummet. Eftersom det är eleven som är arbetsledaren innebär regelsystemet att det är eleven som ska bestämma. Vill eleven skolka och åka till kafeterian ska en personlig assistent hjälpa eleven att komma dit. För en elev med funktionshinder gäller här samma regler som för andra elever.

Personlig assistans och assistansersättning kan ha beviljats på grund av att eleven behöver hjälp med att kommunicera, som då angetts som det enda särskilda skälet. Givetvis ska assistenten i ett sådant fall även hjälpa eleven med andra behov, t.ex vid måltider. Men besluten anger inte ramarna för assistansen och det blir lätt tvister om gränsen för assistentens uppgifter.

Konflikter som nu exemplifierats och andra låter sig inte lösas genom att uppställa några regler för olika situationer. Detta skulle istället leda till ytterligare tolkningstvister. Det gäller istället att så långt det är möjligt ange assistentens arbetsområde då beslutet om insatsen fattas. En framkomlig väg för att åstadkomma detta är att ta in sådana bedömningar i arbetet med åtgärdsprogram och i yttranden till försäkringskassan.

5 Diskussion

Det är allmänt vedertaget att åtgärdsprogram är ett bra medel att arbeta med för elever med behov av särskilt stöd. Från något håll har visserligen framförts att arbetet med ett åtgärdsprogram tvärt emot sitt klart uttalade syfte i viss utsträckning kan komma att fokuseras på brister hos eleven och för lite på miljön i skolan. Detta ger dock inte anledning att ifrågasätta användningen av åtgärdsprogram utan det rör snarare om hur arbetet med ett program ska utföras.

Åtgärdsprogram har ändå inte upprättats i ett stort antal fall där det hade varit till påtaglig nytta, inte minst då det gällt att samordna olika huvudmäns insatser. Man kan spekulera i anledningen till att det är så. Ett stort antal omständigheter kan i de enskilda fallen var för sig eller sammantagna ha betydelse. Här följer några exempel på sådana omständigheter.

Inte sällan har ett väl fungerande samarbete mellan alla berörda uppstått utan att detta skett genom ett formellt åtgärdsprogram.

Det är vanligt att det för att upprätta ett åtgärdsprogram krävs att befattningshavare utanför skolan medverkar. Dessa kanske inte samverkar i programarbetet.

Ett stort antal befattningshavare kan vara berörda. Den som upprättar programmet känner kanske inte till vart han ska vända sig, vilket rimligen inte heller kan krävas av honom. Han får kanske inte hjälp med att hitta ”rätt person”.

Arbetet med att upprätta ett åtgärdsprogram kan vara tidskrävande för den som ska upprätta det (även om det i framtiden kan spara tid för flera befattningshavare). Om en lärare som ges uppdrag att upprätta ett åtgärdsprogram inte får minskning av sin undervisningstid, medför det att hans arbete måste utföras på obetald övertid, vilket knappast ger motivation att åta sig ett sådant uppdrag.

Trots att mycket skrivits om åtgärdsprogram och individuell plan kan det inför ett verkligt fall vara svårt att få ett grepp om hur arbetet ska läggas upp.

Det kan kännas meningslöst att arbeta med ett åtgärdsprogram, då man vet vilka insatser som behövs men inte kan räkna med att det tillförs resurser för dem.

Osäkerhet kan råda om innebörden av sekretessreglerna, vilket kan hämma den som ska upprätta programmet eller en befattningshavare som ska samarbeta om det.

Osäkerhet kan råda om dokumentets formella betydelse. Man är osäker om ifall det innebär att ett formellt beslut om en insats fattats eller måste fattas om det i ett åtgärdsprogram står t.ex. att en viss insats planeras.

Så långt exemplen. Åtgärdsprogram omfattar elever som behöver särskilda stödåtgärder. Det rör sig alltså om en skala från en elev som behöver en mycket liten extrainsats till elever med mycket grava funktionshinder som kräver omfattande stöd.

Särskilda stödåtgärder kan vara insatser som helt rör skolans pedagogiska verksamhet. Det kan också röra insatser som behövs utanför klassrummet, t. ex hjälp vid måltider, men som beslutas endast av skolans ledning. Det kan ändå behövas ett ingående samråd med specialister utanför skolan. För vissa stödåtgärder krävs beslut av andra huvudmän.

Mycket vanligt är således att stödinsatser i skolan bör komma till stånd efter ett nära samarbete med andra huvudmän, särskilt socialförvaltningen. För elever som tillhör LSS personkrets finns regeln i 10 § LSS om individuell plan. I en sådan plan kan tas in planeringen i ett åtgärdsprogram. Däremot kan i arbetet med att utarbeta ett åtgärdsprogram inte tas med insatser utanför skolan. Det kan emellertid tas med hur samarbetet med t. ex en LSS-handläggare skall utföras från skolans sida. Inget hindrar heller att man i ett åtgärdsprogram nämner beviljade eller planerade insatser även utanför skolan.

Det finns hos många socialförvaltningar en ovilja att upprätta individuella planer. Detta får givetvis inte hindra att skolan i sitt arbete med ett åtgärdsprogram söker samarbete med berörda befattningshavare. 10 § LSS gäller vidare bara de elever som tillhör LSS:s personkrets.

Det är en ofantlig variationsrikedom mellan olika elevers behov. Detta gör att man inte kan ställa upp några generella regler för hur ett åtgärdsprogram skall se ut. Det som uttalats vid förarbetena vid reglernas tillkomst ger en bra vägledning. Många skolor har mallar eller formulär för åtgärdsprogram.

Ofta kan det vara en bra början i programarbetet att beskriva de stödinsatser som redan har beslutats, hur länge besluten gäller och vem som är handläggare och beslutsfattare. Särskilt när man därvid kommer in på andra huvudmäns områden kan en sådan inledning ta mycket tid i anspråk. Men redan ett dokument med dessa uppgifter kan vara värdefullt för både skolans personal och eleven.

Nästa steg kan vara att ange vad som fungerar bra eller dåligt och vad som behövs ytterligare. Både elevens och skolpersonalens synpunkter ska där komma fram. Därefter kan den som upprättar programmet ta fram vem som beslutar om ytterligare insatser som behövs eller efterfrågas och kontakta dessa. Det kan också finnas anledning att kontakta specialister av olika slag. Ofta uppkommer då anledning att sammanföra olika befattningshavare och/eller specialister för en gemensam diskussion. Eleven ska inte hållas utanför detta.

I programmet behöver eller bör inte anges att beslut ska fattas om att ge en viss insats. Syftet med eller målet för beslutade insatser bör framgå. och följas upp. Om en särskild resursperson står till elevens förfogande bör dennes arbetsuppgifter tydligt anges. Ofta är det lämpligt att göra planen ”rullande” och det kan t. ex. stå att till nästa uppföljning ska NN undersöka om visst hjälpmedel kan beviljas, föräldrarna ansöka om assistansersättning, NN och NN försöka enas om vem som ska svara för kostnaden för ledsagare i taxin till och från skolan.

Riksdagen har uttalat sig om att det kan vara lämpligt att samma person är anställd av skolan som elevassistent och av socialförvaltningen som personlig assistent. Det samarbete som i ett sådant fall är nödvändigt kan med fördel ske i form av ett åtgärdsprogram.

Då försäkringskassan handlägger en ansökan om assistansersättning skall kommunen höras. Om ansökan gäller assistansersättning under tid i skolan kan synpunkter från skolledningen framföras i kommunens yttrande. Därigenom kan osäkerhet om en personlig assistents arbetsuppgifter i skolan i viss mån förebyggas. Skolledningen kan antas ha bättre kännedom om vilken personal som behövs för att driva skolverksamhet än försäkringskassans handläggare.

6 Förslag

6.1 Åtgärdsprogram

Det är helt klart att det i dag råder påtagliga brister i samordningen av insatser beslutade av skolan och insatser beslutade av andra huvudmän. En del av dessa brister skulle undanröjas om individuell plan och åtgärdsprogram användes såsom det är föreskrivet.

Den senast införda lydelsen av grundskoleförordningen 5 kap 1 § tredje stycket innebär att ärenden angående åtgärdsprogram anhängiggöres hos rektorn. Behovet tydliggöres därmed på ett helt annat sätt än enligt den tidigare. texten. Detta får sannolikt den positiva verkan att åtgärdsprogram kommer att användas i större utsträckning än tidigare. Men det finns ändå anledning att befara att åtgärdsprogram inte kommer att upprättas i den omfattning som bör eftersträvas.

Olika lösningar för att tvinga fram att reglerna efterlevs kan diskuteras.

Det har framförts som en möjlighet att flytta beslutanderätten om att upprätta åtgärdsprogram från rektorn till en högre nivå. Bl.a. därför att arbetet med att upprätta åtgärdsprogram är så sammanvävt med skolans övriga verksamhet skulle det inte ge någon vinst med att flytta beslutanderätten då det gäller just åtgärdsprogram till en högre nivå.

Möjligheten att ge den enskilde rätt att överklaga beslut om åtgärdsprogram kommer ibland på tal. Utformningen av ett åtgärdsprogram är inte sådant att det lämpar sig för en domstolsprövning. Rätt att överklaga en rektors beslut i frågor om åtgärdsprogram är därför inte en framkomlig väg.

Skolverket kommer i sin tillsynsverksamhet i kontakt med missförhållanden som bottnar i brister i att upprätta åtgärdsprogram.

En lösning som skulle kunna medföra att åtgärdsprogram används i större utsträckning än hittills är att införa ett tillägg till 5 kap 1 § grundskoleförordningen av följande innebörd.

Upprättandet av åtgärdsprogram skall påbörjas utan oskäligt dröjsmål. Om ett program inte upprättats inom två månader från det behovet framkommit skall rektorn anmäla detta till skolverket med en redogörelse för hur arbetet bedrivits.

En sådan bestämmelse skulle utgöra ett tryck på skolhuvudmannen att ge rektorn behövliga resurser för att göra åtgärdsprogram. Skolverket skulle fortlöpande få en bild av när åtgärdsprogram inte upprättas och kunna ge vägledning och stöd där skolan inte lyckats.

De erfarenheter som Skolverket har skulle därigenom också snabbt komma till nytta ute i skolorna.

Tanken är således inte i första hand att pricka de skolor som inte kunnat upprätta ett åtgärdsprogram.

6.2 Personlig assistans och assistansersättning

Grunden för personlig assistans i skolan är att den personlige assistenten inte ska ersätta den personal som behövs för att driva verksamheten i skolan. Det skulle vara en stor vinst för alla parter om Riksförsäkringsverkets och Socialstyrelsens Allmänna råd mer utförligt tog upp frågan om assistansen i skolan. Avgörande är emellertid vad som kan anses tillhöra skolans verksamhet. En samverkan mellan Skolverket och nyssnämnda myndigheter om Allmänna råd skulle kunna ge ett gott resultat.

Tillägg

Denna PM är daterad 2001-05-02. Sekretariatet vill framhålla att Regeringsrätten därefter i dom 2001-12-20, målnr 5235-2000, prövat frågan om rektor för en särskola kan vägra en personlig assistent till en särskoleelev som förordnats enligt LSS att närvara vid undervisning av eleven. Regeringsrätten gjorde efter att ha åberopat RÅ 1990 ref 117 följande bedömning: Vad styrelsen och rektor mot bakgrund av bl.a. bestämmelserna i 1 kap. 12 § skollagen har att ansvara för är att det pedagogiska momentet i undervisningen uppfylls så långt som möjligt, med anlitande av t.ex. elevassistenter, och att därvid anpassa undervisningen till elevens särskilda förutsättningar och behov. Däremot kan denna bestämmelse inte läggas till grund för ett beslut om en elev med funktionshinder skall få använda personlig assistent som i annat sammanhang bedömts utgöra ett för eleven nödvändigt hjälpmedel under vistelsen i skolan. När som i förevarande fall försäkringskassan bedömt att behov av personlig assistent föreligger under skoltiden kan skolan därför inte med stöd av 1 kap. 12 § skollagen i något avseende ompröva detta ställningstagande genom att begränsa den personliga assistentens närvaro under undervisningstiden i skolan. Regeringsrätten fann att rektorn överskridit sina befogenheter och upphävde det överklagade beslutet.