RÅ 2007:4
Fråga om Riksskatteverkets föreskrifter om prisutvecklingsområden och omräkningstal strider mot lag. Fastighetstaxering 1997 genom omräkning.
Länsrätten i Stockholms län
För år 1997 bestämde Skattemyndigheten i Stockholm genom omräkning taxeringsvärdet för fastigheten Skutan 37 i Stockholms kommun till 32 760 000 kr. Myndigheten tillämpade bl.a. Riksskatteverkets (RSV) föreskrifter om indelning i prisutvecklingsområden och omräkningstal vid 1997 års omräkning (RSFS 1996:28), varvid det för hyreshusenheter inom prisutvecklingsområde 01 angivna omräkningstalet 1,17 användes.
Fastighetsägarna Stockholm, tidigare Stockholms Fastighetsägareförening (föreningen), överklagade beslutet hos länsrätten och yrkade att fastighetens taxeringsvärde för taxeringsåret 1997 med tillämpning av 11 kap. 14 § regeringsformen, RF, skulle fastställas till samma belopp som för taxeringsåret 1996 eller till 23 520 000 kr. Föreningen anförde bl.a. följande. RSV har genom att besluta föreskrifterna RSFS 1996:28 överskridit sina befogenheter enligt 8 kap. 13 § RF mot bakgrund av dels att de fastställda prisutvecklingsområdena strider mot principen om högst fem procents prisvariation, dels att områdesindelningen strider mot principen om lägst 200 köp inom ett område och dels att omräkningstalen fastställts trots att man på verket bedömt att underlagen för beslutet var otillräckliga och trots att verket inte var tvunget att fatta ett sådant beslut. Föreskrifterna får inte tillämpas. Vid omräkningen borde i stället vad som stadgas i 16 A kap. 5 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152), FTL, ha tillämpats, dvs. att föregående års omräkningstal skulle gälla om omräkningstal inte kunde bestämmas. Genom att överskrida sina befogenheter har RSV efter fritt skön fastställt skatteuttaget vad gäller fastighetsskatt i stället för att konkretisera FTL:s bestämmelser på det sätt som lagstiftaren avsett. - Indelning i prisutvecklingsområden skall ske så att prisutvecklingen har varit likartad för den kategori fastigheter som skall ingå i prisutvecklingsområdet. Med likartad prisutveckling menas att skillnaden mellan olika delar av området inte är för stor. Av prop. 1994/95:53 framgår att ambitionen bör vara att det inom ett och samma prisutvecklingsområde inte skall finnas större variationer i prisutvecklingen än fem procentenheter och att antalet förvärv skall vara minst 200. Ett prisutvecklingsområde kan således endast fastställas om man i området har minst 200 representativa överlåtelser och man kan se att prisutvecklingen varit likartad, dvs. inte avviker med mer än fem procent. - För det aktuella området 01 fastställdes omräkningstalet till 1,17 för både hyreshus med bostäder och hyreshus med lokaler. Området omfattade större delen av Stockholms kommun och vissa angränsande kommuner. Till område 05 fördes alla småkommuner, t.ex. Haparanda, Bjuv och Vimmerby. Till område 05 fördes de undantagna områdena i Stockholms kommun och övriga kommuner i Stockholms län, bl.a. Täby, Nacka och Sollentuna. Omräkningstalet fastställdes till 0,85 för hyreshus med bostäder och 0,86 för hyreshus med lokaler. Även övriga tre prisutvecklingsområden fick skilda omräkningstal för hyreshus med bostäder och hyreshus med lokaler. Resultatet av RSV:s indelning i prisutvecklingsområden blev att variationerna inom dessa blev avsevärt större än fem procent. - Effekten av indelningen i prisutvecklingsområden inom Stockholms län har resulterat i stora svårmotiverade skillnader i taxeringsvärden vid kommungränser, såsom mellan Sollentuna och Danderyd. RSV har samma uppfattning. I en skrivelse till Finansdepartementet anger RSV att skillnaden i omräkningstal mellan Täby som tillhör prisutvecklingsområde 05 och Danderyd i prisutvecklingsområde 01 utgör 32 procentenheter och att denna skillnad inte kan anses vara värderingstekniskt motiverad. - RSV har alltså ansett sig ha en handlingsfrihet som innebär att t.ex. fastighetsägare i Täby skulle kunna få ett ca 32 procent högre taxeringsvärde och motsvarande högre fastighetsskatt om område 01 givits en sådan omfattning. På motsvarande sätt skulle t.ex. en fastighetsägare i Danderyd kunnat få ett ca 32 procent lägre taxeringsvärde och motsvarande lägre fastighetsskatt om RSV efter fritt skön valt ett sådant alternativ och bestämt område 01 med hänsyn till detta. RSV har alltså i praktiken bestämt skatteuttaget för fastighetsskatt. - RSV:s beslut byggde på endast 194 köp, vilket var ett alltför litet material. Det betyder alltså att gränsen om 200 köp inte har kunnat upprätthållas. Av dessa köp var endast ca hälften fastigheter med huvudsakligen bostäder vilket försvagar underlaget ytterligare. Prisutvecklingen för lokalfastigheter var under perioden betydligt svagare än för bostadsfastigheter. Av köpen avsåg endast 14 hyreshus med enbart lokaler. Detta innebär att omräkningstal för lokalhyreshus påverkas kraftigt av prisutvecklingen för hus med bostäder. Om enbart de försålda lokalhyreshusen skulle lagts till grund för ett speciellt omräkningstal för lokaler skulle detta blivit ca 1,12. Osäkerheten om materialet borde ha lett till att RSV dragit slutsatsen att nya omräkningstal inte kunde bestämmas. Att en sådan osäkerhet skulle kunna uppkomma har ju för övrigt förutsetts av lagstiftaren. - RSV:s beslut om indelning i prisutvecklingsområden antogs med flera skiljaktiga meningar. Av elva ledamöter som deltog i beslutet var tre skiljaktiga och ytterligare en avgav särskilt yttrande. Vid samma tillfälle anförde RSV i en promemoria till Finansdepartementet följande. Exempelvis är det för område 01 svårt att hitta en korrekt begränsning mot landet i övrigt. Det är dessutom tekniskt omöjligt att avgränsa de inre delområdena inom prisutvecklingsområde 1-4 som omfattar "nya" hyreshus och det s.k. "miljonprogrammet". Om det inte går att göra en indelning i prisutvecklingsområden som uppfyller kravet på likartad prisutveckling och fastställa omräkningstal för dessa skall enligt lagen föregående års omräkningsstal användas. Alternativet att beräkna nya omräkningstal för hela landet som ett prisutvecklingsområde står inte till buds. - När skatteutskottet behandlade frågan (1996/97:SkU14) instämde utskottet i RSV:s uppfattning att omräkningen ger ett dåligt värderingsresultat för de nyproducerade hyreshusen. Riksdagen fattade senare beslut om en lag om omräkningstal för 1997 års taxeringsvärden enligt vilken de s.k. krisårgångarna undantogs från uppräkning av taxeringsvärden. Av allt att döma hade RSV alltså redan vid beslutstillfället försäkrat sig om att dess beslut skulle "rättas till" av riksdagen såvitt gäller vissa typer av hyreshusenheter. RSV:s tveksamhet till sitt eget beslut skulle knappast kunnat manifesteras på tydligare sätt. - Föreningen åberopade utlåtanden av professor Fredrik Sterzel.
I omprövningsbeslut vidhöll skattemyndigheten tidigare beslut.
RSV, som anmodats att yttra sig till länsrätten, anförde bl.a. följande. Enligt RSV:s bestämda uppfattning har myndigheten inte överskridit sina befogenheter enligt 8 kap. 13 § RF. Inte heller har stadgad ordning i väsentligt hänseende åsidosatts vid beslutets tillkomst. RSV tillbakavisar också påståendet att RSV efter fritt skön bestämmer skatteuttaget. Det föreligger således inte något skäl för en tillämpning av 11 kap. 14 § RF eller bestämmelsen i 16 A kap. 5 § FTL om omräkning med föregående års omräkningstal. - Enligt föreningen får spridningen inom området i fråga om de enskilda fastighetsköpen inte överstiga fem procent. Den för omräkningstalen och prisutvecklingsområdena nödvändiga basvärdenivån bestäms emellertid som ett aritmetiskt medelvärde av kvoterna B/K (basvärde genom köpeskilling) för de försålda fastigheterna utan beaktande av spridningen kring medeltalet. Precisionen i de basvärdenivåer som beräknas kan mätas genom olika typer av spridningsmått. Det vanligaste sättet att mäta spridning är genom att ange den standardavvikelse som föreligger. Standardavvikelsen uttrycker ett symmetriskt intervall omkring ett medelvärde (basvärdenivån). Som exempel kan nämnas att standardavvikelse i riket vid den allmänna fastighetstaxeringen av hyreshus år 2000 var 0,27. Detta innebär att den genomsnittliga avvikelsen från basvärdenivån 0,75 för enskilda köp var +/- 0,27. Motsvarande siffra för Stockholms län var 0,26. Vid omräkningen 1997 var spridningen i förhållande till den genomsnittliga basvärdenivån i Stockholmsområdet, prisutvecklingsområde 01 för hyreshusenheter, 0,144. Denna spridning är i sammanhanget mycket låg. - Föreningen hävdar att RSV brutit mot en "princip om 200 köp" vid indelningen i prisutvecklingsområden. Det är inte fråga om något uttryckligt krav från lagstiftarens sida som kommit till uttryck i förarbetena och som skulle innebära att minst 200 köp skall finnas för att ett prisutvecklingsområde skall få bildas. I förarbetena talas endast om att det ingångna antalet köp normalt bör vara 200 eller uppgå till storleksordningen 200 samt att ett mindre antal undantagsvis kan accepteras och att någon absolut nedre gräns är svår att ange. Hade lagstiftaren ansett att 200 köp utgjort en definitiv gräns skulle en uttrycklig lagregel därom funnits. - Departementschefens uttalande om vad som krävs för att prisutvecklingen inom ett område skall anses likartad innebär att skillnaden mellan olika delar av området inte skall vara för stor. Ambitionsnivån bör därvid vara att ett prisutvecklingsområde inte bör innehålla delområden som uppvisar större skillnad i basvärdenivå än fem procent. Så är t ex fallet om basvärdenivån för två olika områden bestäms till 0,65 (omräkningstal 1,15) och 0,70 (omräkningstal 1,07). Områdena bör därmed utgöra egna prisutvecklingsområden. Detta kräver dock som tidigare nämnts att det finns tillräckligt antal köp (ca 200) för att beräkna en basvärdenivå i vart och ett av delområdena. Det bör således finnas cirka 400 köp eller mer inom ett område för att det skall kunna delas upp på flera prisutvecklingsområden med särskilda basvärdenivåer. Med de 194 köp som förekommit i prisutvecklingsområde 01 är en sådan delning inte i överensstämmelse med regleringen och dess förarbeten. - Föreningens påstående att det föreligger stora skillnader i prisutvecklingen i materialet är ogrundat. Det faktum att enstaka köpeskillingar avviker från medelvärdet har överhuvudtaget ingen relevans i detta sammanhang. Föreningen verkar i denna del blanda ihop begreppet spridning med regeringens uttalande i prop. 1994/95:53 om att ambitionsnivån bör vara att inte urskilja prisutvecklingsområden med större variation än fem procent. Som redovisats tidigare är detta uttalande kopplat till frågeställningen om hur stora skillnader i beräknad basvärdenivå som krävs för att ett delområde, som innefattar så många försålda fastigheter att det kan utgöra ett prisutvecklingsområde, skall avskiljas.
Domskäl
Länsrätten i Stockholms län (2001-11-09, ordförande Fellenius) yttrade: - - - Länsrätten gör följande bedömning. - I prop. 1994/95:53 (s. 61) sägs följande. Med likartad prisutveckling menas att skillnaden mellan olika delar av området inte är för stor. Ambitionsnivån bör därvid vara att inte urskilja prisutvecklingsområden med större variationer i prisutvecklingen än fem procent. - RSV har bemött föreningens påstående att spridningen inom området i fråga om de enskilda fastighetsköpen inte får överstiga fem procent med att ovan nämnda stycke i propositionen tar sikte på det system som utvecklats för bedömning av prisutvecklingen inom fastighetstaxeringsförfarandet och som fanns innan verkställighetsföreskrifter om prisutvecklingsområden och omräkningstal beslutats. - Länsrätten delar RSV:s uppfattning som kommit i uttryck i RSV:s remissvar. Länsrätten konstaterar att verket även visat följsamhet mot motivuttalanden då verkställighetsföreskrifter utfärdades med avseende på likartad prisutveckling. - Av förarbetena framgår att det inte är fråga om något krav från lagstiftarens sida att det skall finnas minst 200 köp för att ett prisutvecklingsområde skall få bildas. - Länsrätten delar RSV:s uppfattning att 194 köp inte kan medföra att RSV överskridit sina befogenheter genom sina föreskrifter. - I målet har anförts att myndighetens sammanjämkning av prisutvecklingsområden innebär ett skönsmässigt uttag av skatt. - Vid fastighetstaxering är en betydande del av förarbetet just att bestämma de olika riktvärdeområdena (t.ex. vid småhustaxering) och som i förevarande fall prisutvecklingsområdena vid omräkning. - Vid nu beslutade föreskrifter som tar sikte på 200 köp i ett område medför indelningen självklart svårigheter i frågor om avgränsning av områden. - Vid allmän fastighetstaxering kan ett mindre antal köp godtas på grund av att värdenivån mäts mer ingående t.ex. på grund av för fastigheterna specifika värdefaktorer. Vid prisutvecklingsområden som endast skall bygga på prisfaktorn vilket är en förenkling i förhållande till allmän fastighetstaxering medför det större antalet köp 200 i stället svårigheter att avgränsa prisutvecklingsområden. Men som svar på föreningens propå om skatteuttag kan följande svar ges. Det är regelverket som bestämmer prisutvecklingsområdet, inte RSV:s godtycke. - Det förhållandet att RSV då man fastställde prisutvecklingsområden och omräkningstal tog kontakt med riksdagens skatteutskott som beslutade att ta initiativ till en i sak viktig ändring av systemet och de påpekanden som framfördes om skillnad i omräkningstal mellan Täby och Danderyd som utgjorde 32 procentenheter vilket inte ansågs motiverat kan inte medföra att RSV skulle använt samma omräkningstal som året innan. - Länsrätten anser inte visat att RSV överskridit sina befogenheter enligt 8 kap. 13 § RF genom att bestämma prisutvecklingsområden och omräkningstal vid 1997 års taxering. - RSV har i remissvar redogjort för varför man bestämde samma omräkningstal för bostadshyreshus som lokalhyreshus. Länsrätten delar myndighetens bedömning. Överklagandet i denna del kan därför inte bifallas. - Vad som anförts i målet i övrigt medför inte heller att RSV överskridit sina befogenheter enligt 8 kap. 13 § RF genom att bestämma prisutvecklingsområden och omräkningstal vid 1997 års taxering. - Överklagandet lämnas utan bifall.
Föreningen överklagande domen hos kammarrätten och anförde bl.a. följande. Föreningen står fast vid uppfattningen att RSV:s tolkning av vad lagstiftaren avsett med femprocentsprincipen inte står i överensstämmelse med lagtext och förarbeten. I förarbetena talas endast om "variationer i prisutvecklingen", inte om skillnader i basvärdenivåer. Det är också av största vikt att notera att det uttryckligen uttalas i propositionen att det är skillnaden mellan olika delar av ett område som inte får vara för stor. Detta kan knappast missförstås. Trots det anger RSV som grundläggande för omräkningen att en basvärdenivå måste kunna bestämmas för ett område med förväntad likartad prisutveckling. Denna basvärdenivå skall sedan jämföras med den basvärdenivå för området som förelegat vid den föregående taxeringen. RSV utgår med andra ord från området i sin helhet när basvärdenivån bestäms, och jämför sedan denna med den tidigare basvärdenivån för hela området. Eventuella skillnader mellan olika delar av området beaktas överhuvudtaget inte av RSV. På detta sätt frångår RSV i praktiken femprocentsprincipen och ger den i stället en innebörd som möjliggör för RSV att komma runt de för rättssäkerheten så väsentliga krav som lagstiftaren faktiskt ger uttryck för i förarbetena. Det material som föreningen fått del av visar tydligt att variationerna i prisutveckling inom de olika områdena vida överstiger fem procentenheter. RSV har således överskridit sina befogenheter när verket trots detta fastställde de aktuella prisområdena och omräkningstalen. I stället för nya omräkningstal skulle enligt 16 A kap. 5 § tredje stycket FTL 1996 års omräkningstal ha använts. - RSV synes mena att om inte ca 400 köp finns kan någon uppdelning inte ske på flera prisutvecklingsområden. Det skall då, enligt RSV, bildas ett prisutvecklingsområde oavsett hur stora variationerna är i prisutvecklingen mellan olika delar av området. Föreningen menar att det i ett sådant läge klart framgår av såväl lagtext som förarbeten att föregående års omräkningstal skall tillämpas. - I målet är fråga om i hur stor utsträckning en myndighet genom verkställighetsföreskrifter materiellt kan och bör fylla ut lagtext och förarbeten. I förevarande fall är det uppenbart att en mycket långt gående, enligt föreningen helt oacceptabel, materiell utfyllnad skett genom RSV:s verkställighetsföreskrifter. Om detta accepteras är innebörden i princip att gällande rätt genom föreskrifterna ges en ny innebörd. Sådana förändringar av gällande rätt måste ske genom ändrad lagstiftning och inte som i detta fall genom verkställighetsföreskrifter. RSV:s uppgift är endast att verkställa vad lagstiftaren bestämt genom lag och förarbeten, inte att på egen hand agera lagstiftare genom att fylla ut den materiella rätten med sina föreskrifter.
Skattemyndigheten bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. I förarbetena till RF (prop. 1973:90 s. 211) anges att med verkställighetsföreskrifter förstås i första hand tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. Vidare anges dock att det torde vara ofrånkomligt att låta regeringen med stöd av sin behörighet besluta att verkställighetsföreskrifter i materiellt hänseende "fyller ut" en lag även om lagen skulle befinna sig inom det obligatoriska lagområdet. En förutsättning för detta anges härvid vara att lagbestämmelsen som skall kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt. Enligt departementschefen skulle således i denna form inte få beslutas om något som kan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Detta synsätt har även tjänat som vägledning vid bedömning enligt 11 kap. 14 § RF (jfr RÅ85 1:5 m.fl.). Härvid kan även hänvisas till konstitutionsutskottets betänkande (1980/81:25 s. 126 ff.) avseende verkställighetsföreskrifter inom fastighetstaxeringsområdet samt Lagrådets uttalande om den aktuella regeln i 16 kap. 7 a § FTL (prop. 1994/95:53 s. 154). Sammanfattningsvis kan således, beträffande RSV:s behörighet till "lagutfyllnad" genom verkställighetsföreskrifter, sägas att det är riksdagen som främst genom skattesatser och säkerhetsmarginaler bestämmer skatteuttaget (jfr 1 kap. 4 § RF). RSV:s uppgift är att tillhandahålla underlag för uttag av fastighetsskatt, vilket utgörs av taxeringsvärden som bl.a. bestäms genom omräkning. Denna "gräns" för RSV:s möjligheter att meddela verkställighetsföreskrifter är därmed ingen rättsfigur vilken förändrats över tiden utan har klart beskrivits av lagstiftaren redan vid tillkomsten av de aktuella bestämmelserna. Frågan i målet är hur den i förarbetena (prop. 1994/95: 53 s. 61) angivna femprocentsprincipen skall tolkas. Föreningen hävdar att uttalandet i förarbetena skall tolkas som att ambitionsnivån i omräkningen skall motsvara en spridning (genomsnittlig avvikelse kring ett medelvärde) inom ett prisutvecklingsområde som inte får överstiga fem procent. Den tolkning som föreningen gör är fullständigt orimlig. Hade departementschefen avsett att uttrycka ambitionsnivån genom ett spridningsmått hade siffran varit en helt annan. - Skattemyndigheten åberopar ett expertutlåtande från Lantmäteriverket, där frågan om vad som kan anses vara normal spridning utvecklas. - En tolkning av uttalandet i nämnda proposition på det sätt som föreningen gör tyder på okunskap om praktisk fastighetsvärdering med åtföljande statistiska analysresultat avseende köpeskillingsstatistik. Uttalandet skall i stället tolkas så, precis som det står, att det inte får vara större skillnad inom ett prisutvecklingsområde än fem procent. Kombineras femprocentsprincipen med kravet på 200 köp innebär detta enkelt uttryckt att det krävs 400 köp inom ett prisutvecklingsområde för att dela detta i två områden. En uppdelning skall göras om skillnaden i prisutveckling mellan de två nya områdena är större än fem procentenheter. Femprocentsprincipen skall därför ses som en begränsning av möjligheterna att indela riket i alltför få prisutvecklingsområden. Principen kan därmed sägas ålägga RSV att undersöka den bästa möjliga indelningen i prisutvecklingsområden med beaktande av kravet att ett sådant område som regel skall omfatta minst ca 200 fastighetsköp.
Kammarrätten i Stockholm (2003-09-12, Nylund, Strandberg, Wijkman, referent, särskilda ledamöterna Jacobsson och Åsbrink) yttrade: Kammarrätten antecknar att Lantmäteriverket i det av skattemyndigheten åberopade yttrandet anför bl.a. följande.
De spridningar som finns redovisade för 1997 års omräkning rörande hyreshusenheter varierar från 0,144 till 0,386 för de olika prisutvecklingsområdena. För det nu aktuella området 01 som har den lägsta spridningen går det naturligtvis att hitta flera köp som har extremt höga B/K-tal liksom extremt låga B/K-tal vilket är förväntat med hänsyn till att det alltid finns en naturlig spridning kring den genomsnittliga basvärdenivån.
Enligt 16 A kap. 4 § första stycket FTL skall för beräkning av omräkningstal riket indelas i prisutvecklingsområden för de olika typerna av taxeringsenheter som är föremål för omräkning. Enligt lagrummets andra stycke skall indelningen i prisutvecklingsområden ske så att prisförändringen för den typ av egendom för vilken indelning i prisutvecklingsområden sker enligt första stycket och som ingår i området kan antas ha varit likartade. Ett prisutvecklingsområde skall omfatta ett eller flera värdeområden enligt 7 kap. 2 § FTL och behöver inte vara geografiskt sammanhängande. Enligt 16 A kap. 2 § FTL skall omräkningstalen bestämmas så att det genomsnittliga förhållandet mellan taxeringvärdena och marknadsvärdena blir 0,75 inom ett prisutvecklingsområde. - I prop. 1994/95:53 anges att det finns skäl anknyta prisutvecklingsområden till värdeområdesindelningen. Vidare sägs (s. 61 f.) följande.
Grundförutsättningen bör dock vara att indelningen sker med hänsyn till att prisutvecklingen är likartad för den fastighetskategori som skall ingå i prisutvecklingsområdet. Med likartad prisutveckling menas att skillnaden mellan olika delar av området inte är för stor. Ambitionsnivån bör därvid vara att inte urskilja prisutvecklingsområden med större variationer i prisutvecklingen än fem procent (s. 61). I de fall större variationer i prisutvecklingen inte föreligger bör en av Fastighetstaxeringskommittén redovisad ståndpunkt därvid kunna tas som utgångspunkt, nämligen att de i kommitténs förslag angivna prisbildningsområdena normalt skall vara så stora att antalet köp av berörda fastighetstyper uppgår till minst 200 stycken (s. 62).
Fastighetstaxeringskommittén (SOU 1984:38) yttrade i sin specialmotivering till sina författningsförslag (s. 55) bl.a. följande.
Beträffande kravet på 200 köp per år synes det i vissa fall svårt att upprätthålla. Någon absolut nedre gräns är svår att ange. - - - Ju färre köp som föreligger inom ett område och ju mindre samstämmiga köpen är beträffande beräknad taxeringsvärdenivå, desto mer måste den beräknade genomsnittliga taxeringsvärdenivån avvika från vad som framkommit inom andra delområden för att man skall särskilja delområdet i fråga.
Kammarrätten gör följande bedömning. - Frågan i målet är huruvida taxeringsvärdet för föreningens fastighet som är belägen i Stockholms kommun borde ha räknats om vid 1997 års taxering eller om föregående års omräkningstal borde ha använts, dvs. huruvida taxeringsvärdet borde ha varit oförändrat. RSV:s beslut om omräkningstal får i sig inte överklagas men föreningen gör gällande att föreskrifterna inte skall tillämpas på deras fastighet eftersom RSV överskridit sin befogenhet när verket fastställde omräkningstalet. - Av föreliggande kontrollvärdering omfattande 194 köp framgår att T/K-värdet skiljer sig i betydande grad inom området. Så som Lantmäteriverket redogjort för i sitt av skattemyndigheten åberopade utlåtande leder inte denna omständighet till slutsatsen att prisutvecklingen inom området uppvisar stora variationer eftersom det finns en naturlig spridning kring det pris som en fastighet sannolikt betingar vid en försäljning. - De föreliggande uppgifterna visar att det genomsnittliga T/K-talet efter omräkning med 1,17 ligger mycket nära 0,75. Eftersom även det genomsnittliga B/K-talet låg nära 0,75 då basvärdet fastställdes tyder detta på att en genomsnittlig prisutveckling skett i området med 1,17. Någon absolut säkerhet om prisutvecklingen för enstaka fastigheter är det inte möjligt att uppnå eftersom det inte är upprepade försäljningar av samma fastigheter som ligger till grund för provvärderingarna. Det framstår dock som troligt att den fastighet som vid ett tillfälle säljs för avsevärt mer eller mindre än normalpriset inom området också är den som skulle betinga ett avvikande pris vid nästa försäljning och att själva prisutvecklingen inte avviker mycket från den för området genomsnittliga. Utifrån provvärderingen inför 1997 års omräkning har Lantmäteriverket räknat fram det genomsnittliga spridningstalet 0,144, vilket är relativt lågt i förhållande till vad som räknats fram för andra prisutvecklingsområden för hyreshus. Kammarrätten finner att materialet inte talar för att det förekommer alltför stor variation i prisutvecklingen inom prisutvecklingsområde 01. Att endast 194 försäljningar och inte det rekommenderade antalet, 200, har förekommit inom området föranleder ingen annan bedömning. Vid dessa förhållanden måste det anses ankomma på klaganden att visa att RSV överskridit sin befogenhet genom att bilda ett prisutvecklingsområde inom vilket det förekommer alltför stor variation i prisutvecklingen. Kammarrätten finner inte att föreningen lyckats med detta. - Såvitt gäller övriga av föreningen åberopade grunder för att RSV skulle ha överskridit sin befogenhet gör kammarrätten samma bedömning som länsrätten. Föreskrifterna skall således tillämpas vid bestämmande av taxeringsvärdet för fastigheten Skutan 37 i Stockholms kommun. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Regeringsrätten
Föreningen överklagade kammarrättens dom hos Regeringsrätten och yrkade att fastighetens taxeringsvärde för taxeringsåret 1997 i enlighet med 16 A kap. 5 § FTL skulle fastställas till samma belopp som för taxeringsåret 1996. Föreningen anförde bl.a. följande. RSV har genom sina föreskrifter om prisutvecklingsområden och omräkningstal vid 1997 års omräkning fyllt ut FTL materiellt på ett otillåtet långtgående sätt. Föreskrifterna strider mot bestämmelserna i 16 A kap. 4 och 5 §§ FTL. RSV har därigenom överskridit sina befogenheter enligt 8 kap. 13 § RF. Indelningen i prisutvecklingsområden anknyter till den värdeområdesindelning som görs av RSV inför varje allmän fastighetstaxering. Ett prisutvecklingsområde skall enligt 16 A kap. 4 § FTL omfatta ett eller flera värdeområden och behöver inte vara geografiskt sammanhängande. Det fanns år 1997 ca 1 500 värdeområden för hyreshus. Under år 1996 såldes mycket få hyreshusfastigheter beroende på fastighetskrisen några år tidigare. Det var därför besvärligt att få fram ett underlag som kunde utgöra grund för schabloniserade omräkningar av taxeringsvärdena för år 1997. Det aktuella prisutvecklingsområdet omfattade ett mycket stort antal värdeområden för såväl bostäder som lokaler. Lagstiftaren ställer upp två mycket viktiga förutsättningar för att ett prisutvecklingsområde skall kunna bildas, nämligen dels att variationen i prisutvecklingen mellan olika delar av ett prisutvecklingsområde inte skall överstiga fem procent, dels att minst 200 köp skall ha skett inom ett prisutvecklingsområde. Kravet på fem procent innebär att det är prisutvecklingen på de individuella fastigheterna som skall beaktas. I vart fall är det klart uttalat att skillnaden i prisutvecklingen inom ett prisutvecklingsområde inte får variera mer än fem procent mellan de olika värdeområden som tillsammans bildar prisutvecklingsområdet. Att prisutvecklingen för de individuella fastigheterna i prisutvecklingsområdet varierar med mer än fem procent torde vara ostridigt. Även prisvariationen mellan de olika värdeområdena i prisutvecklingsområdet överstiger fem procent. Det är mycket viktigt att kravet på 200 köp upprätthålls eftersom fråga är om en skyddsregel för rättssäkerheten. I förevarande fall ligger endast 194 köp till grund för bildandet av prisutvecklingsområdet. Det rör sig vidare om ett sammansatt underlag. Antalet köp av hyreshus med enbart lokaler och lokaldominerade hus i prisutvecklingsområdet uppgår exempelvis till endast 14. Föreningens fastighet är en sådan lokalfastighet. Detta innebär att merparten av de värdeområden som sammanslagits till prisutvecklingsområdet helt saknar denna kategori av köp. Om underlaget är sådant att det inte med beaktande av de krav som lagstiftaren uppställt går att bestämma prisutvecklingsområden och omräkningstal ankommer det på RSV att tillämpa den regel som lagstiftaren beslutat för denna situation, dvs. regeln i 16 A kap. 5 § FTL att föregående års omräkningstal skall användas. RSV skall inte och har inte bemyndigande att i stället genom sina föreskrifter fylla ut den materiella rätten på sätt som skett. - Föreningen åberopade utlåtanden av professor Fredrik Sterzel.
Skatteverket bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Skatteverkets uppgift i det aktuella sammanhanget är att tillhandahålla underlag för uttag av fastighetsskatt och detta underlag utgörs av taxeringsvärden som vid aktuell tidpunkt bestämdes genom ett årligt omräkningsförfarande. Befogenheten har klart beskrivits av lagstiftaren vid tillkomsten av den aktuella lagstiftningen. Vid omräkningen var denna befogenhet dessutom begränsad till att endast avse beslut om indelningen i prisutvecklingsområden och omräkningstal. Besluten grundar sig på bearbetning av statistiskt material i form av köpeskillingsstatistik. Av (numera upphävda) 16 A kap. 4 § andra stycket FTL framgår att indelningen i prisutvecklingsområden skall ske så att prisförändringarna, för den typ av egendom för vilken indelning i prisutvecklingsområden sker enligt lagrummets första stycke och som ingår i området, kan antas ha varit likartade. Av departementschefens uttalande (prop. 1994/95:53 s. 61 ff.) framgår att olika delar av ett område inte får ha en skillnad på mer än fem procent. Med område skall i detta sammanhang förstås ett område som skulle ha kunnat utgöra ett eget prisutvecklingsområde. Någon annan prisutveckling, t.ex. för en enskild fastighet eller för ett värdeområde, kan inte ha avsetts. Denna slutsats stöds dessutom av hur prisvariationer för fastigheter i praktiken ser ut. Klagandens tolkning av den s.k. femprocentsprincipen är därför helt orimlig och skulle leda till att omräkning aldrig skulle ha kunnat genomföras, vare sig i teorin eller praktiken. I det aktuella fallet uppgår antalet köp till 194. Mot bakgrund av departementschefens uttalande om att prisutvecklingsområdena ”normalt” skall vara så stora att antalet köp uppgår till 200 torde detta inte utgöra ett krav på en absolut gräns.
Regeringsrätten (2007-02-09, Sandström, Dexe, Hamberg, Knutsson) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. För den i målet aktuella fastigheten i Stockholms kommun bestämde skattemyndigheten taxeringsvärdet för år 1997 genom omräkning med utgångspunkt i de då tillämpliga bestämmelserna i 16 A kap. FTL. Av bestämmelserna framgår bl.a. följande. Vid omräkning bestäms taxeringsvärdet genom att det för fastigheten gällande basvärdet, som fastställts vid allmän eller särskild fastighetstaxering, omräknas. Omräkningen sker genom att basvärdet multipliceras med fastställt omräkningstal (1 §). Omräkningstalen skall bestämmas så att det genomsnittliga förhållandet mellan taxeringsvärdena och marknadsvärdena blir 0,75 inom ett prisutvecklingsområde (2 §). För beräkningen av omräkningstal skall riket delas in i prisutvecklingsområden för de olika typerna av taxeringsenheter som är föremål för omräkning. Indelningen skall ske så att prisförändringarna för den typ av egendom för vilken indelning i prisutvecklingsområden sker och som ingår i området kan antas ha varit likartade. Ett prisutvecklingsområde skall omfatta ett eller flera värdeområden enligt 7 kap. 2 § och behöver inte vara geografiskt sammanhängande (4 §). Omräkningstal skall bestämmas för varje prisutvecklingsområde. Omräkningstalen skall bestämmas särskilt för den egendom för vilken indelning i prisutvecklingsområden sker enligt 4 §. Efter en allmän fastighetstaxering skall omräkningstalet 1,00 bestämmas till dess prisutvecklingen leder till ett omräkningstal som är mindre än 0,99 eller större än 1,01. Övriga taxeringsår under den löpande taxeringsperioden skall omräkning ske med det föregående årets omräkningstal om prisutvecklingen inte leder till ett omräkningstal som skiljer sig från det föregående årets omräkningstal med mer än 0,01. Detsamma gäller om omräkningstal inte kan bestämmas (5 §).
Enligt 16 A kap. 7 § FTL skall regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer besluta närmare föreskrifter om indelningen i prisutvecklingsområden och om omräkningstal. Vad gäller förfarandet m.m. vid omräkning skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt 34 kap. 1 § dessutom besluta föreskrifter för förberedelsearbetet. Enligt 15 kap. 1 § jämförd med 6 kap. 1 § fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199) skall RSV meddela de ytterligare verkställighetsföreskrifter som behövs till bestämmelserna om omräkning i FTL.
Bemyndigandena till RSV grundas på 8 kap. 13 § första stycket 1 och tredje stycket RF. Med stöd av bemyndigandena har verket beslutat dels föreskrifter om förberedelsearbetet inför omräkningen vid 1997 års fastighetstaxering (RSFS 1996:7), dels föreskrifter om indelningen i prisutvecklingsområden och omräkningstal vid 1997 års omräkning (RSFS 1996:28).
I RSFS 1996:7 anges bl.a. följande. Om antalet köp inom ett värdeområde inte är tillräckligt för att området skall utgöra ett prisutvecklingsområde, skall värdeområdet vid indelningen i prisutvecklingsområden sammanföras med ett eller flera andra värdeområden inom vilka prisbildningen kan antas vara likartad. I ett prisutvecklingsområde skall normalt endast ingå värdeområden eller grupper av värdeområden med basvärdenivåer vilka avviker inbördes med högst fem procent (6 §). Vid omräkning skall antalet köp av en taxeringsenhetstyp inom ett prisutvecklingsområde som regel uppgå till minst 200 under nivåperioden för att det skall anses möjligt att med tillfredsställande noggrannhet bestämma en basvärdenivå inom området för egendomen i fråga (12 §).
I 2 § RSFS 1996:28 och i bilaga 2 till föreskrifterna finns bestämmelser om hyreshusenheter. I fråga om sådana enheter delas riket in i fem prisutvecklingsområden. Det första området består av Stockholm (utom Tensta, Rinkeby, Akalla, Hässelby, Vällingby, Skärholmen, Sätra C och Vårberg), Solna, Sundbyberg (utom Hallonbergen), Danderyd och Lidingö. För området gäller omräkningstalet 1,17. I andra - fjärde områdena ingår sammanlagt ett trettiotal kommuner. Det femte området betecknas Riket i övrigt. För vart och ett av de fyra sistnämnda områdena gäller två separata omräkningstal, ett för bostäder och ett för lokaler.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Föreningen hävdar i målet att det inom prisutvecklingsområdet inte varit fråga om en sådan likartad prisförändring som lagstiftaren avsett och inte heller funnits ett tillräckligt antal fastighetsköp för de gjorda beräkningarna. Föreningens inställning är att föreskrifterna i RSFS 1996:28 strider mot bestämmelserna i 16 A kap. 4 och 5 §§ FTL och att RSV därigenom har överskridit sina befogenheter att meddela verkställighetsföreskrifter.
Som redovisats framgår av lagregleringen att ett prisutvecklingsområde skall bestämmas så att prisförändringarna för fastigheterna inom området kan antas ha varit likartade och att ett prisutvecklingsområde kan omfatta ett eller flera värdeområden som inte behöver vara geografiskt sammanhängande. Vägledning för tillämpningen av bestämmelserna har getts genom främst följande uttalanden i förarbetena (prop. 1994/95:53 s. 61 ff.). Med likartad prisutveckling menas att skillnaden mellan olika delar av området inte är för stor, varvid ambitionsnivån bör vara att inte urskilja prisutvecklingsområden med större variationer i prisutvecklingen än fem procent. För att prisutvecklingen skall kunna fastställas med tillfredsställande grad av säkerhet fordras att ett tillräckligt antal köp finns att tillgå inom ett prisutvecklingsområde. Samtidigt bör eftersträvas att endast större och entydiga prisnivåförändringar beaktas. I de fall större variationer i prisutvecklingen inte föreligger bör utgångspunkten kunna vara att prisutvecklingsområdena normalt skall vara så stora att antalet köp uppgår till minst 200. Skulle prisutvecklingen trots allt inte kunna fastställas ett år skall samma omräkningstal som det föregående årets bestämmas.
Det aktuella prisutvecklingsområdet omfattar - med vissa inskränkningar - fem geografiskt sammanhängande kommuner och motsvarar ca 80 värdeområden avseende hyreshus enligt den indelning som gjordes vid 1994 års allmänna fastighetstaxering med stöd av 7 kap. 2 § FTL. Beräkningen av omräkningstalet för prisutvecklingsområdet grundas på 194 fastighetsköp.
När det gäller enskilda fastighetsförvärv framgår av handlingarna i och för sig att förhållandet mellan köpeskilling och taxeringsvärde i betydande grad kan avvika från det som fås efter en genomsnittsberäkning byggd på samtliga köp. Den spridning kring den genomsnittliga nivån som förekommer framstår enligt Regeringsrättens mening som naturlig och den är enligt vad Lantmäteriverket framhållit i målet inte ett direkt mått på att det finns en variation i prisutvecklingen. Lagförarbetena ger också stöd för att bedömningen av huruvida det inom ett område kan antas föreligga ej godtagbara skillnader i prisutvecklingen skall baseras på jämförelser där ett stort antal köp bildar underlag. Det har i målet inte framkommit att det mellan olika delar av prisutvecklingsområdet skulle finnas några entydiga sådana skillnader i prisutvecklingen.
Vad gäller invändningen att RSV grundat sin beräkning på endast 194 köp konstaterar Regeringsrätten att det i lagförarbetena sägs att ett prisutvecklingsområde normalt bör omfatta ett område där minst 200 köp gjorts. Att det antal köp som redovisats i detta fall något understiger vad en beräkning i regel skall bygga på innebär enligt Regeringsrättens mening inte att RSV inte följt det som avsetts vid lagstiftningen.
Regeringsrätten finner att det inte framkommit att RSV varit hänvisad till att tillämpa bestämmelsen i 16 A kap. 5 § FTL om oförändrat omräkningstal eller att verkets bestämmande av det nya omräkningstalet på annat sätt strider mot lag. Överklagandet skall därför avslås.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.