Prop. 1973:90

Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.; given Stockholms slott den 16 mars 1973

Nr 90

Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.; given Stockholm s slott den 16 mars 1973.

Kungl. Maj:t vill härm ed, u nder åberopande av bilagda utdrag av sta tsrådsprotokollet över justitieären d en , fö r prövning i grundlagsenlig ordning förelägga riksdagen de förslag om vars avlåtande till riksdagen föredragande departem entschefen hem ställt.

GUSTAF ADOLF

LENNART G EIJER

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till ny regeringsform och ny riks­ dagsordning samt till ändringar i successionsordningen och try ck frih ets­ förordningen. Förslagen bygger på det betänkande med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning som förra året lades fram av grundlagberedningen.

Enligt förslaget skall den nya regeringsform en (R F ) sam t successions­ ordningen (SO) och try ckfrihetsförordningen (T F ) utgöra rikets grund­ lagar. Den nya riksdagsordningen (R O ), som innehåller regler om riksda­ gens arbetsform er och inre organisation, har ej grundlagskaraktär m en in tar en m ellanställning mellan grundlag och vanlig lag. Reglerna i RO är uppdelade i huvudbestäm m elser och tilläggsbestämmelser. H uvudbestäm ­ melserna kan ändras antingen genom e tt beslut med kvalificerad m ajori­ tet eller i samma ordning som gäller för grundlagsändring. Tilläggsbestäm­ m elserna, som innehåller regler av m indre betydelse om riksdagsarbetet, skall kunna ändras på samma sätt som vanlig lag.

Den föreslagna nya R F är uppdelad på 13 kapitel. 1 1 kap. anges statsskickets grunder. Här fastslås bl. a. a tt den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allm än och lika rö strä tt och förverk­ ligas genom e tt representativt och parlam entariskt statsskick och genom kom m unal självstyrelse. Det fastslås också a tt konungen är rikets stats­ chef. Vidare anges huvuduppgifterna fö r riksdagen, regeringen, dom sto-

1. R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

larna och förvaltningsm yndigheterna. I 2 kap. har tagits in vissa bestäm ­

m elser om grundläggande fri- och rättig h eter. I detta kapitel, som saknar

m otsvarighet i grundlagberedningens förslag, ges vissa riktlinjer för sam­

hällsverksam heten. Bl. a. slås fast a tt sam hället skall verka för rättvisa och

jäm likhet m ellan m edborgarna och a tt varje m edborgare bö r ha rä tt till

utbildning, arbete och social trygghet. 1 k apitlet behandlas också vissa för

m edborgarna väsentliga trygghetsfrågor, näm ligen skyddet för enskildas

egendom och rä tte n för den enskilde till trygghet i arbetsanställningen

och till inflytande över sina arbetsförhållanden. Vidare tillförsäkras i

k apitlet m edborgarna vissa fri- och rättig h ete r som har särskild betydelse

för politisk och liknande verksam het, såsom y ttra n d efrih e t, rä tt till

inform ation, m ötesfrihet, d em o n stratio n srä tt, föreningsfrihet och rörelse­

frihet. Det närm are innehållet i dessa fri- och rättigheter kan enligt

förslaget i princip anges endast i lag.

I 3 och 4 kap. i förslaget till RF finns bestäm m elser om riksdagen och

om riksdagsarbetet. Vad som bestäm des vid 1 9 6 8 -1 9 6 9 års partiella

författningsreform om direkta val till hela riksdagen, om riksdagens

storlek, om treårig valperiod och om riksdagens riksproportionella sam­

m ansättning står fast. Av tekniska skäl sätts dock ledam otsantalet ner

från 350 till 349. Det system med ersättare för riksdagsledam ot, som är

antaget som vilande, är in arb etat i den nya RF och RO. R östrättsåldern

sänks till 18 år och anknyts till åldern på valdagen. Enligt föreskrift i RO

skall ordinarie val till riksdagen liksom nu hållas i septem ber. I sin nya

sam m ansättning skall riksdagen samlas redan på fem tonde dagen efter

valdagen, d ock tidigast på fjärde dagen e fte r det att valets utgång har

kungjorts. Riksdagens arbetsår (lagtim a riksm öte) löper enligt förslaget

till RO från höst till vår. Riksdagsvalen överklagas hos en ny instans, en

av riksdagen utsedd valprövningsnäm nd. Talm an och vice talm an väljs

enligt förslaget för riksdagens hela valperiod.

Om statschefen finns föreskrifter i 5 kap. i förslaget till R F. S tats­

chefen har enligt förslaget ställning som sym bol för riket och fullgör

representativa uppgifter. Dessa uppgifter fö ru tsätter att statschefen är

orienterad om sam hällets inre utveckling och om förhållandet till andra

stater. D ärför skall statsm inistern hålla statschefen u n derrättad om rikets

angelägenheter. Vidare skall, när det behövs, regeringen sam m anträda i

konselj u nder statschefens ordförandeskap. Statschefen skall fungera som

ordförande vid utrikesnäm ndens sam m anträden. Statschefen skall också

närvara vid riksm ötets öppnande och på hem ställan av talm annen förkla­

ra d etta öppnat. Regeringsskifte äger rum vid en särskild konselj inför

statschefen.

Bestäm m elser om regeringen och om regeringsarbetet finns i 6 och 7

kap. i förslaget till RF. Vid regeringsbildning skall talm annen överlägga

med partiledarna och vice talm ännen och sedan föreslå riksdagen en

statsm inisterkandidat. Förslaget anses godkänt, om inte m er än hälften av

riksdagsledam öterna röstar därem ot. F örkastas förslaget, upprepas fö r­

farandet. Har riksdagen fyra gånger förkastat talm annens förslag, skall

extra val till riksdagen hållas. Bifalls talm annens förslag, utser statsm inis­

tern övriga statsråd. Nuvarande skyldighet för statsråd a tt avgå med

anledning av m isstroendeförklaring behålls. Beslut om entledigande fattas

av talm annen. Om statsm inistern entledigas eller avlider, skall talm annen

entlediga övriga statsråd. I övrigt enledigas statsm inistern av talm annen

och annat statsråd av statsm inistern. Enligt förslaget får endast den vara

statsråd som är svensk m edborgare sedan m inst tio år. Regeringsärendena

avgörs av regeringen vid regeringssam m anträde. U ndantag görs för de s. k.

kom m andom ålen, vilka under statsm inisterns överinseende kan avgöras

av chefen fö r det dep artem en t vartill ärendena hör.

I 8 kap. i förslaget till RF m eddelas bestäm m elser om lagar och andra

föreskrifter. Begreppet samfälld lag avskaffas och riksdagen blir ensam

lagstiftare. Riksdagen har rä tt a tt besluta lag i vad äm ne som helst. I fråga

om vissa äm nen är lagform en u ttryckligen föreskriven. F öreskrifter av

privaträttslig n atu r skall sålunda m eddelas genom lag. Detsamm a gäller

sådana föreskrifter om förhållandet m ellan enskilda*och det allmänna

som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas

personliga eller ekonom iska förhållande, däribland föreskrifter om skatt

till staten. Lagform en är också föreskriven för bl. a. bestäm m elser om

kom m unernas befogenheter och åligganden och vissa andra kom m unala

förhållanden. E fter bem yndigande i lag skall regeringen genom förord­

ning kunna m eddela föreskrifter angående skydd för liv, personlig

säkerhet eller hälsa, näringsverksam het, trafik eller ordning på allmän

plats, undervisning och utbildning, m. m. Regeringen får dock i princip

inte begränsa någon av de politiska fri- och rättigheter som är särskilt

näm nda i 2 kap. D etta innebär bl. a. a tt regeringen inte får föreskriva

frihetsstraff. U nder tid då riksm öte ej pågår skall finans- och sk atte­

u tsk o tten - efter bem yndigande i lag om annan skatt än skatt på inkom st,

förm ögenhet, arv eller gåva — på förslag av regeringen k unna bestäm m a

om skattesatsen eller besluta a tt sk att som avses med lagen skall börja

eller upphöra a tt utgå. B eslutet fattas genom lag, som regeringen skall

underställa riksdagen inom en m ånad från början av närm ast följande

riksm öte. U tan särskilt bem yndigande av riksdagen skall, med vissa

begränsningar, regeringen vara behörig a tt genom förordning besluta dels

föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som ej enligt

grundlag skall meddelas av riksdagen.

F inansm akten behandlas i 9 kap. i förslaget till RF. Här fastslås

grundsatsen a tt statens m edel inte får användas på annat sätt än riksdagen

har bestäm t. Om användningen av statsm edel för skilda behov skall

riksdagen i allm änhet bestäm m a genom budgetreglering. Riksdagen före­

ta r budgetreglering för närm ast följande budgetår eller, om särskilda skäl

föranleder det, för annan budgetperiod. B udgetåret skall enligt förslaget

till RO fo rtfaran d e o m fatta tiden den 1 ju li—den 30 juni. I förevarande

kapitel i förslaget till RF m eddelas vidare bestäm m elser om tilläggsbudget

och om att riksdagen kan besluta riktlinjer för viss statsverksam het för

längre tid än anslag till verksam heten avser. I kapitlet fastslås också att

statens medel och dess övriga tillgångar i princip står till regeringens

disposition. Riksdagen skall fastställa grunder för den statliga förm ögen-

hetsdispositionen. Regeringen får inte utan riksdagens bem yndigande ta

upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonom isk förpliktelse.

I 10 kap. i förslaget till RF ges bestäm m elser om förhållandet till

andra stater. Reglerna är utfo rm ad e så a tt de i allt väsentligt stäm m er

överens med nuvarande ordning. Riksdagens inflytande över ingåendet av

internationella överenskom m elser och åtagandet i annan form av in tern a­

tionella förpliktelser befästes dock och preciseras i vissa hänseenden,

bl. a. genom en regel om a tt rättskipnings- och förvaltningsuppgift skall

kunna överlåtas till icke svenskt organ endast om riksdagen m edger det.

Om rättskipning och förvaltning handlar 11 kap. i förslaget till RF.

Där anges högsta dom stolens och regeringsrättens ställning och vidare a tt

annan dom stol in rättas med stöd av lag. D om stol får dock inte inrättas

för redan begången gärning eller för visst mål. Det föreskrivs a tt vid

dom stol skall finnas ordinarie dom are samt a tt i högsta dom stolen och

regeringsrätten bara den får tjänstgöra som har u tn äm n ts till ordinarie

dom are i dom stolen. Det rättsskydd som ordinarie dom are åtn ju ter

fixeras. I kapitlet fastslås a tt det finns förvaltningsm yndigheter som lyder

under regeringen och förvaltningsm yndigheter under riksdagen samt att

förvaltningsuppgifter kan anförtros åt kom m un. Bestäm m elser m eddelas

vidare om tillsättning av tjänster. Vid tillsättning av statlig tjänst skall

avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklig­

het. Den nya RF ger u ttry c k för grundsatsen a tt utlänning är likställd

med svensk m edborgare i fråga om m öjligheterna a tt erhålla tjänst eller

uppdrag hos stat eller kom m un. E tt antal undantag från principen görs

direkt i R F. I övrigt får krav på svenskt m edborgarskap uppställas bara i

lag eller enligt fö ru tsättningar som anges i lag.

I 12 kap. i förslaget till R F, som handlar om kontro llm ak ten , m edde­

las bl. a. bestäm m elser om k o n stitu tio n su tsk o tte ts granskning av stats­

rådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Nya regler

föreslås om statsrådens juridiska ansvar. Åtal för b ro tt i tjän steu tö v ­

ningen beslutas av k o n stitu tio n su tsk o tte t. B rott som inte är grovt föran­

leder dock inte ansvar. Åtal prövas av högsta dom stolen. Förslaget

innebär a tt rik srätten avskaffas. Riksdagen kan enligt förslaget avge

m isstroendeförklaring m ot statsråd. Reglerna härom stäm m er i allt vä­

sentligt överens med vad som gäller f. n. R iksdagsledam ot får, enligt

bestäm m elser i RO, fram ställa interpellation eller fråga till statsråd i

angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning. I kapitlet meddelas

vidare bestäm m elser om riksdagens om budsm än och riksdagens revisorer.

I k apitlet föreskrivs slutligen bl. a. a tt åtal för b ro tt i utövningen av tjänst

som ledam ot av högsta dom stolen eller regeringsrätten väcks i högsta

dom stolen.

I det avslutande 13 kap. i förslaget till RF har tagits in bestäm m elser

som skall gälla när riket befinner sig i krig eller krigsfara.

Den föreslagna nya R O är uppdelad på 9 kapitel. Bestäm m elserna i

RO in n e fa tta r i första hand en anpassning av riksdagens arbetsform er till

reglerna i den nya RF.

Reglerna om uppskov med ärenden från e tt riksm öte till nästa behålls

i den föreslagna RO och får utvidgad tilläm pning därigenom a tt ärende

skall kunna uppskjutas även över riksdagsval. I sam band därm ed klargörs

a tt regeringen kan återkalla p roposition intill dess a tt u tsk o tt har avgivit

sitt betänkande i ärendet.

I fråga om propositionstiderna föreslås inte några sakliga ändringar.

Också i fråga om m otionstiderna behålls nuvarande regler i huvudsak

oförändrade. M otion med anledning av händelse av större vikt får m edan

riksm öte pågår väckas av m inst tio ledam öter, om händelsen ej har

k u n n at förutses eller beaktas under den allm änna m otionstiden eller

ku n n at föranleda m o tio n srä tt enligt annan bestäm m else i RO.

I fråga om u tsk o tten s arbete föreslås bl. a. den ny h eten a tt, om m inst

en tredjedel av ledam öterna i e tt u tsk o tt vid behandlingen av e tt ärende

begär a tt upplysningar eller y ttra n d e skall inhäm tas från lagrådet eller

annan statlig m yndighet, u ts k o tte t skall föranstalta om det. M ajoriteten

kan dock avslå y rkandet om den finner a tt därm ed förenat dröjsm ål med

ärendets behandling skulle leda till avsevärt men.

M öjligheterna a tt införa tidsbegränsningar i kam m arens d e b a tte r vid­

gas. Varje riksdagsledam ot skall dock alltid få y ttra sig minst sex m inuter,

vartill kom m er rä tte n till genm äle. Statsrådens fö reträd esrätt i debatterna

begränsas. S tatsråden skall fortfarande få b ryta talarordningen, m en bara

för kortare inlägg (högst tio m inuter) för a tt bem öta annan talare.

Interpellation bör enligt förslaget väckas bara i angelägenhet av större

allm änt intresse. Skyldighet införs för statsråd a tt inom fyra veckor svara

eller förklara varför svaret dröjer eller uteblir. Enkel fråga — enligt

förslagets term inologi ” fråga” — skall kunna vara försedd med kort

motivering.

De ändringar som föreslås i SO och T F har k araktären av följdänd­

ringar. Följdändringar i övrigt till den nya RF och den nya RO avses att

läggas fram senare.

I

propositionen fö ru tsätts, liksom i grundlagberedningens förslag, att

den nya RF och nya RO efter riksdagsbeslut våren 1973 och våren 1974

skall börja tilläm pas den 1 januari 1975. Ä ndringarna i fråga om stats­

chefens befogenheter träd er enligt de föreslagna övergångsbestäm m elser­

na inte i kraft u nder den tid G ustaf VI A dolf är konung.

1 Förslag till

Regeringsform

1 kap. STATSSKICKETS GRUNDER

1 §

All offentlig m akt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allm än

och lika rö strä tt. Den förverkligas genom e tt representativt och parlam en­

tariskt statsskick och genom kom m unal självstyrelse.

Den offentliga m akten utövas u nder lagarna. Regeringsform en, succes­

sionsordningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grundlagar.

2

§

Riksdagen är folkets främ sta företrädare.

Riksdagen stiftar lag, beslutar om sk a tt till staten och bestäm m er hur

statens m edel skall användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och

förvaltning.

3 §

K onungen är rikets statschef.

4 §

Regeringen sty r riket. Den är ansvarig inför riksdagen.

5 §

I

riket finns prim ärkom m uner och sekundärkom m uner. B eslutanderät­

ten i kom m unerna utövas av valda försam lingar.

K om m unerna får taga u t skatt fö r skötseln av sina uppgifter.

6

§

För rättskipningen finns dom stolar och för den offentliga förvaltning­

en statliga och kom m unala förvaltningsm yndigheter.

7 §

D om stolar och förvaltningsm yndigheter skall i sin verksam het iakttaga

saklighet och o p artiskhet. De får ej utan rättsligt stöd särbehandla någon

på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro , åskådning, ras,

hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, sam hällsställning eller

förm ögenhet.

2 kap. GRUNDLÄGGANDE F R I-O C H RÄTTIGHETER

1 §

Sam hället skall verka för rättvisa och jäm likhet m ellan m edborgarna.

V aije m edborgare bör ha rä tt till utbildning, arbete och social

trygghet.

2 §

Arbetstagare bör genom lag eller avtal vara tillförsäkrad inflytande

över ledningen och fördelningen av arb etet och andra frågor som berör

honom nära i hans anställning. Han bö r genom lag vara skyddad m ot

uppsägning som är sakligt ogrundad.

3 §

Enskild bör vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäm m es

i lag för det fall a tt hans egendom tages i anspråk genom expropriation

eller annat sådant förfogande.

4 §

Varje m edborgare skall g entem ot det allm änna vara tillförsäkrad

1. yttran d e- och try ck frih et: frihet a tt i tal, skrift eller bild eller på

annat sätt m eddela u ppgifter och fram föra åsikter,

2. rä tt till inform ation: rä tt a tt inhäm ta och m ottaga uppgifter och

upplysningar,

3. m ötesfrihet: frihet a tt anordna och a tt deltaga i m öten,

4. d em o n stratio n srä tt: rätt a tt ensam eller i grupp fram föra åsikter på

allmän plats,

5. föreningsfrihet: frihet a tt sam m ansluta sig med andra till förening,

6. religionsfrihet: frihet a tt sam m ansluta sig med andra till trossam ­

fund och a tt utöva sin religion.

7. rörelsefrihet: frihet a tt röra sig inom riket och a tt läm na riket.

Vaije m edborgare skall skyddas m ot a tt m yndighet tvingar honom att

tillhöra förening eller trossam fund eller att ge sina åsikter till känna. Han

skall också skyddas m o t a tt m yndighet u tsä tte r honom fö r kroppsvisita­

tion eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan, för

intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hem lig avlyss­

ning.

Det närm are innehållet i de fri- och rättigheter och d et skydd i övrigt

som avses i första och andra styckena angives i den ordning som

föreskrives i 8 kap. B eträffande try ckfriheten och rätten a tt taga del av

allm än handling gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen.

3 kap. RIKSDAGEN

1 §

Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val.

Riksdagen består av en kam m are med trehu n d rafy rtio n io ledam öter.

För ledam öterna skall finnas ersättare.

2 §

R ö strätt vid val till riksdagen tillkom m er svensk m edborgare som är

bosatt i riket. Om rö strä tt för svensk m edborgare som ej är bosatt i riket

finns bestäm m elser i lag. Den som icke har u p p n ått ad erto n års ålder

senast på valdagen eller som är om yndigförklarad av dom stol h ar ej

rösträtt.

Frågan huruvida rö strätt enligt första stycket föreligger avgöres på

grundval av en före valet u p p rättad röstlängd.

3 §

Ordinarie val till riksdagen förrättas vart tredje år.

4 §

Regeringen får fö ro rd n a om extra val till riksdagen mellan ordinarie

val. Extra val hålles inom tre m ånader efte r föro rd n an d et.

E fter val till riksdagen får regeringen icke fö rordna om extra val förrän

tre m ånader har fö rflu tit från den nyvalda riksdagens första sam m an­

träde. Ej heller får regeringen förordna om extra val u n d er tid då dess

ledam öter, efter det a tt samtliga har entledigats, uppehåller sina b e fa tt­

ningar i avbidan på a tt ny regering skall tillträda.

Bestämmelser om ex tra val i visst fall finns i 6 kap. 3 §.

5 §

Nyvald riksdag samlas på fem tonde dagen efter valdagen, dock tidigast

på fjärde dagen efter d e t a tt valets utgång har kungjorts.

Vaije val gäller fö r tid en från d et a tt den nyvalda riksdagen har sam lats

till dess den närm ast d ärefter valda riksdagen samlas. Denna tid är

riksdagens valperiod.

6

§

F ö r val till riksdagen är riket indelat i valkretsar.

M andaten i riksdagen utgöres av treh u n d ratio fasta valkretsm andat

och tre ttio n io utjäm ningsm andat.

De fasta valkretsm andaten fördelas mellan valkretsarna på grundval av

Prop. 1973:90

9

en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje

valkrets och an talet röstberättigade i hela riket. Fördelningen fastställes

för tre år i sänder.

7 §

M andaten fördelas m ellan partier. Med p arti avses varje sam m anslut­

ning eller grupp av väljare, som upp träd er i val u nder särskild beteckning.

E ndast parti som har få tt m inst fyra pro cen t av röstern a i hela riket är

berättigat att deltaga i fördelningen av m andaten. Parti som h ar fått färre

röster deltager dock i fördelningen av de fasta valkretsm andaten i

valkrets, där partiet har få tt m inst tolv pro cen t av rösterna.

8 §

De fasta valkretsm andaten fördelas för varje valkrets pro p o rtio n ellt

mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen.

U tjäm ningsm andaten fördelas mellan p artierna så, a tt fördelningen av

alla m andat i riksdagen, med undantag av de fasta valkretsm andat som

har tillfallit parti med m indre än fyra p rocent av rösterna, blir p ro p o rtio ­

nell m ot de i fördelningen deltagande partiernas röstetal i hela riket.

Har p arti vid fördelningen av de fasta valkretsm andaten erhållit flera

m andat än som m otsvarar den proportionella representationen i riks­

dagen för p artiet, bortses vid fördelningen av utjäm ningsm andaten från

p artiet och de fasta valkretsm andat det har erhållit. Sedan utjäm nings­

m andaten har fördelats m ellan partierna, tillföres de valkretsar.

Vid m andatfördelningen m ellan partierna användes uddatalsm etoden

med första divisorn jäm kad till 1,4.

9 §

F ö r vaije m andat som e tt p arti har erhållit utses en riksdagsledam ot

sam t ersättare för honom .

10 §

Endast den som u ppfyller villkoren för rö strätt och som är m yndig kan

vara ledam ot av riksdagen eller ersättare fö r ledam ot.

11 §

Val till riksdagen får överklagas hos en av riksdagen utsedd valpröv-

ningsnäm nd. Den som har valts till riksdagsledam ot utövar sitt uppdrag

utan hinder av a tt valet har överklagats. Ändras valet, intager ny ledam ot

sin plats så snart ändringen har kungjorts. Vad nu sagts om ledam ot äger

motsvarande tilläm pning på ersättare.

V alprövningsnäm nden består av ordförande, som skall vara eller ha

varit ordinarie dom are och som ej får tillhöra riksdagen, och sex andra

ledam öter. L edam öterna väljes efter varje ordinarie val, så snart valet har

vunnit laga kraft, för tid e n till dess n y tt val till näm nden har ägt rum .

O rdföranden väljes särskilt. N äm ndens beslut får ej överklagas.

12 §

Y tterligare bestäm m elser i de äm nen som angives i 2 - 1 1 §§ samt om

utseende av ersättare för riksdagsledam öterna meddelas i riksdagsordning­

en eller annan lag.

4 kap. RIKSDAGSARBETET

1 §

Riksdagen sam m anträder till riksm öte årligen. Riksm öte hålles i

S tockholm , om icke riksdagen eller talm annen bestäm m er annat av

hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet.

2 §

Riksdagen utser inom sig för varje valperiod en talm an samt en förste,

en andre och en tredje vice talm an.

3 §

Regeringen och varje riksdagsledam ot får i enlighet med vad som

närm are angives i riksdagsordningen väcka förslag i fråga om allt som kan

kom m a u n d er riksdagens prövning, om ej annat är bestäm t i denna

regeringsform.

Riksdagen väljer inom sig u tsk o tt, däribland e tt k o n stitu tio n su tsk o tt,

ett fin ansutskott och e tt sk a tte u tsk o tt, enligt bestäm m elser i riksdagsord­

ningen. Ärende som väckes av regeringen eller riksdagsledam ot beredes

före avgörandet av u tsk o tt, om ej annat är bestäm t i denna regeringsform.

4

§

När ärende skall avgöras i kam m aren, får varje riksdagsledam ot och

varje statsråd y ttra sig i enlighet med vad som närm are angives i

riksdagsordningen. Bestäm m elser om jäv finns i riksdagsordningen.

5 §

Vid om röstning i riksdagen gäller som riksdagens beslut den mening

varom m er än hälften av de röstande förenar sig, om ej annat särskilt

angives i denna regeringsform eller, beträffande frågor som hör till

förfarandet i riksdagen, i huvudbestäm m else i riksdagsordningen. Om

förfarandet vid lika röstetal finns bestäm m elser i riksdagsordningen.

6 §

Riksdagsledam ot och ersättare får fullgöra uppdrag som ledam ot u tan

hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger

honom .

7 §

Riksdagsledam ot eller ersättare får icke läm na sitt uppdrag utan

riksdagens medgivande.

När det finns anledning till det, skall valprövningsnäm nden självmant

pröva om ledam ot eller ersättare är behörig enligt 3 kap. 10 §. Den som

förklaras obehörig är därm ed skild från sitt uppdrag.

L edam ot eller ersättare får i annat fall än som avses i andra stycket

skiljas från uppdraget endast om han genom b ro tt har visat sig uppenbar­

ligen olämplig för uppdraget. Beslut härom fattas av dom stol.

8 §

Ingen får väcka talan m ot den som utövar eller har u tö v a t uppdrag som

riksdagsledam ot eller beröva honom friheten eller hindra honom a tt resa

inom riket på grund av hans y ttra n d en eller gärningar u n d er utövandet av

uppdraget, u ta n a tt riksdagen har medgivit det genom beslut om vilket

minst fem sjättedelar av de röstande har förenat sig.

Misstänkes riksdagsledam ot för b ro tt i annat fall, skall bestäm m elser i

lag om gripande, anhållande eller häktning tilläm pas endast om han

erkänner b ro tte t eller har tagits på bar gärning eller fråga är om b ro tt för

vilket ej är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

9 §

U nder tid då riksdagsledam ot är riksdagens talm an eller tillhör rege­

ringen utövas hans uppdrag som riksdagsledam ot av ersättare. Riksdagen

kan i riksdagsordningen föreskriva att ersättare skall träd a i riksdagsleda­

m ots ställe när denne är ledig.

Bestäm m elserna i 6 § och 8 § första sty ck et om skydd för utövandet

av uppdrag som riksdagsledam ot gäller även talm annen och hans uppdrag.

F ör ersättare som utövar uppdrag som riksdagsledam ot gäller bestäm ­

melserna om ledam ot.

10 §

Ytterligare bestäm m elser om riksdagsarbetet m eddelas i riksdagsord­

ningen.

5 kap. STATSCHEFEN

1

§

S tatschefen hålles av statsm inistern u n d errättad om rikets angelägenhe­

ter. När det behövs sam m anträder regeringen i konselj u n d er statschefens

ordförandeskap.

2

§

Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk m edborgare och

har fyllt tjugofem år. Han får icke sam tidigt vara statsråd eller utöva

uppdrag såsom talm an eller riksdagsledam ot.

S tatschefen skall sam råda med statsm inistern, innan han reser utrikes.

3 §

Är konungen av sjukdom , utrikes resa eller annan orsak hindrad att

fullgöra sina uppgifter, in träder enligt gällande tronföljd medlem av

konungahuset, som ej är h indrad, för att såsom tillfällig riksföreståndare

fullgöra statschefens uppgifter.

4 §

U tslocknar konungahuset, utser riksdagen en riksföreståndare a tt

fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riksdagen utser sam tidigt en

vice riksföreståndare.

D etsam m a gäller, om konungen dör eller avgår och tro nföljaren ännu

ej har fyllt tjugofem år.

5 §

Har konungen u nder sex m ånader utan avbrott varit hindrad att

fullgöra sina uppgifter eller u n d erlåtit a tt fullgöra dem , skall regeringen

anm äla det till riksdagen. Riksdagen bestäm m er, om konungen skall anses

ha avgått.

6

§

Riksdagen kan utse någon att efter regeringens förordnande tjänstgöra

som tillfällig riksföreståndare när ingen med behörighet enligt 3 eller 4 §

kan tjänstgöra.

Talm annen eller, vid förfall för honom , vice talm an tjänstgör efter

regeringens förordnande som tillfällig riksföreståndare, när ingen annan

behörig kan tjänstgöra.

7 §

Konungen kan ej åtalas för sina gärningar. Ej heller kan riksförestånda­

re åtalas för sina gärningar som statschef.

6 kap. REGERINGEN

1 §

Regeringen består av statsm inistern och övriga statsråd.

S tatsm inistern utses i den ordning som angives i 2—4 §§. Statsm inistern

tillsätter övriga statsråd.

2 §

När statsm inister skall utses, kallar talm annen företrädare för vaije

partigrupp inom riksdagen till samråd. T alm annen överlägger med vice

talm ännen och avgiver sedan förslag till riksdagen.

Riksdagen skall senast på fjärde dagen härefter, utan beredning i

u tsk o tt, pröva förslaget genom om röstning. R östar m er än hälften av

riksdagens ledam öter m ot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det

godkänt.

3 §

Förkastar riksdagen talm annens förslag, förfares på n y tt enligt 2 §. Har

riksdagen fyra gånger förkastat talm annens förslag, skall förfarandet för

utseende av statsm inister avbrytas och återupptagas först sedan val till

riksdagen har hållits. Om ej ordinarie val ändå skall hållas inom tre

m ånader, skall ex tra val fö rrättas inom sam m a tid.

4 §

När riksdagen har godkänt förslag om ny statsm inister, anm äler denne

så snart det kan ske de av honom utsedda statsråden för riksdagen.

D ärefter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför statschefen

eller, vid förfall för denne, inför talm annen. Talm annen kallas alltid till

konseljen.

Talm annen u tfärd ar förordnande för statsm inistern på riksdagens

vägnar.

5 §

F örklarar riksdagen a tt statsm inistern eller annat statsråd icke å tn ju te r

riksdagens fö rtro en d e, skall talm annen entlediga statsrådet. Kan rege­

ringen förordna om extra val till riksdagen, skall dock beslut om

entledigande ej m eddelas om regeringen inom en vecka från m isstroende­

förklaringen fö ro rd n ar om ex tra val.

6

§

Statsråd skall entledigas, om han begär det. S tatm inistern entledigas av

talm annen och annat statsråd av statsm inistern. S tatsm inistern får även i

annat fall entlediga annat statsråd.

7 §

Om statsm inistern entledigas eller dör, skall talm annen entlediga

övriga statsråd.

8 §

Har regeringens samtliga ledam öter entledigats, uppehåller de sina

befattningar till dess ny regering har tillträ tt. Har annat statsråd än

statsm inistern entledigats på egen begäran, uppehåller han sin befattning

till dess efterträdare har tillträ tt, om statsm inistern begär det.

9 §

Endast den får vara statsråd som är svensk m edborgare sedan minst tio

år.

Statsråd får icke utöva allm än eller enskild tjänst. Han får ej

heller inneha uppdrag eller utöva verksam het som kan rubba förtro en d et

för honom .

10

§

Vid förfall för talm annen övertager vice talm an de uppgifter som enligt

d etta kapitel ankom m er på talm annen.

7 kap. R E G E R IN G S A R B E T E !

1 §

För beredning av regeringsärenden skall finnas e tt regeringskansli. I

detta ingår d ep artem en t för skilda verksam hetsgrenar. Regeringen förde­

lar ärendena mellan dep artem en ten . Statsm inistern utser bland statsråden

chefer för departem enten.

2 §

Vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och

y ttra n d en inhäm tas från berörda m yndigheter. 1 den o m fattn in g som

behövs skall tillfälle läm nas sam m anslutningar och enskilda a tt y ttra sig.

3 §

Regeringsärenden avgöres av regeringen vid regeringssam m anträde.

Regeringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsm akten av fö r­

fattningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, i den om fattning som

angives i lag, u nder statsm inisterns överinseende avgöras av chefen för det

d epartem ent till vilket ärendena hör.

4 §

S tatsm inistern kallar övriga statsråd till regeringssam m anträde och är

ordförande vid sam m anträdet. Minst fem statsråd skall deltaga i rege­

ringssam m anträde.

5 §

D epartem entschef är vid regeringssam m anträde föredragande i ärende

som hö r till hans d epartem ent. S tatsm inistern kan dock förordna a tt

ärende eller grupp av ärenden, som hö r till visst departem ent, skall

föredragas av an n at statsråd än departem entschefen.

6

§

Vid regeringssam m anträde föres p rotokoll. Skiljaktig m ening skall

antecknas i p ro tokollet.

7 §

F ö rfattningar, förslag till riksdagen och andra expeditioner av regering­

ens beslut skall för att bliva gällande skrivas under av statsm inistern eller

annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom

förordning föreskriva a tt tjänstem an i särskilda fall får skriva under

expedition.

8 §

S tatsm inistern kan utse ett av de övriga statsråden a tt i egenskap av

ställföreträdare vid förfall för statsm inistern fullgöra hans uppgifter. Har

statsm inistern ej u tse tt ställföreträdare eller har också denne förfall, över­

tages statsm inisterns uppgifter i stället av d e t av de tjänstgörande

statsråden som har tillhört regeringen längst tid . Om två eller flera

statsråd har tillhört regeringen lika länge, har den äldste av dem

företräde.

8 kap. LAGAR OCH ANDRA F Ö R E SK R IFT E R

1 §

Lag eller annan föreskrift får ej innebära att svensk m edborgare skall

k unna landsförvisas eller a tt svensk m edborgare som är bosatt i riket skall

k unna berövas sitt m edborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt

blir m edborgare i annan stat.

Lag eller annan föreskrift får ej innebära a tt straff eller annan

b rottspåföljd skall k unna ådöm as för gärning som icke var belagd med

b rottsp åfö ljd , när den förövades, eller att svårare b rottspåföljd skall

kunna ådöm as för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts

om b rottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan

av b ro tt.

2 §

F öreskrifter om enskildas personliga ställning sam t om deras personliga

och ekonom iska förhållanden inbördes m eddelas genom lag.

Sådana föreskrifter är bland andra:

1. föreskrifter om svenskt m edborgarskap,

2. föreskrifter om rä tt till släktnam n, om äktenskap och föräldraskap,

om arv och testam ente sam t om fam iljeförhållanden i övrigt,

3. föreskrifter om rä tt till fast och lös egendom , om avtal sam t om

bolag, föreningar, sam fälligheter och stiftelser.

3 §

Föreskrifter om förhållandet m ellan enskilda och det allm änna, som

gäller åligganden fö r enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas

personliga eller ekonom iska förhållanden, meddelas genom lag.

Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter som begränsar de fri-

och rättig h eter och d et skydd i övrigt som enligt 2 kap. 4 § tillkom m er

svensk m edborgare, föreskrifter om b ro tt och rättsverkan av b ro tt,

föreskrifter om skatt till staten sam t föreskrifter om rekvisition och

annat sådant förfogande.

4 §

F öreskrifter om rådgivande folkom röstning i hela riket m eddelas

genom lag.

5 §

G runderna för ändringar i rikets indelning i kom m uner samt grunderna

för kom m unernas organisation och verksam hetsform er och för den

kom m unala beskattningen bestäm m es i lag. I lag m eddelas också före­

skrifter om kom m unernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

6

§

U nder tid då riksm öte ej pågår kan finans- och sk a tte u tsk o tte n , efter

bem yndigande i lag om annan skatt än skatt på inkom st, förm ögenhet,

arv eller gåva, på förslag av regeringen bestäm m a om skattesatsen eller

besluta a tt skatt som avses i lagen skall börja eller upphöra a tt utgå.

Bem yndigande kan in n e fa tta rätt a tt göra skillnad mellan olika slag av

verksam het och olika delar av riket. Finans- och sk a tte u tsk o tte n utövar

sin b eslu tan d erätt vid gem ensam t sam m anträde. Beslut fattas på riks­

dagens vägnar genom lag.

Lag som finans- och sk a tte u tsk o tte n har beslutat med stöd av första

stycket skall av regeringen underställas riksdagen inom en m ånad från

böljan av närm ast följande riksm öte. Riksdagen prövar lagen inom en

månad härefter.

7 §

Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bem yndigande i lag

genom förordning m eddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrif­

terna avser något av följande äm nen:

1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

2. utlännings vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverk­

ning, k o m m unikationer, kreditgivning eller näringsverksam het,

4. ja k t, fiske eller natur- och m iljövård,

5. trafik eller ordningen på allmän plats,

6. undervisning och utbildning.

U tan hinder av 3 § kan regeringen efter bem yndigande i lag genom

förordning m eddela föreskrifter om förbud a tt röja sådant som någon har

erfarit i allm än tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Bem yndigande som avses i denna paragraf m edför ej rä tt a tt m eddela

föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra stycket

begränsar någon av de fri- och rä ttig h ete r eller d e t skydd i övrigt som

enligt 2 kap. 4 § tillkom m er svensk m edborgare. Sådant bem yndigande

m edför ej heller rä tt a tt m eddela föreskrifter om annan rättsverkan av

b ro tt än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bem yndigande med

stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rättsverkan än b ö te r för

överträdelse av föreskrift som regeringen m eddelar med stöd av bem yndi­

gandet.

8

§

U tan hinder av 2, 3 eller 5 § kan regeringen e fte r bem yndigande i lag

genom förordning m eddela föreskrifter om anstånd med a tt fullgöra

förpliktelse.

2 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

9 §

U tan hinder av 3 § kan regeringen efter bem yndigande i lag genom

förordning meddela föreskrifter om tull på införsel av vara.

Regeringen eller kom m un kan e fte r riksdagens bem yndigande m eddela

sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 3 § annars skall

m eddelas av riksdagen.

10 §

Regeringen kan e fte r bem yndigande i lag i äm ne som angives i 7 §

första sty c k et eller 9 § genom förordning bestäm m a a tt föreskrift i lagen

skall börja eller u p phöra a tt tilläm pas. D etta gäller även om föreskriften

begränsar någon av de fri- och rättig h eter eller det skydd i övrigt som

enligt 2 kap. 4 § tillkom m er svensk m edborgare.

11 §

B em yndigar riksdagen enligt denna regeringsform regeringen a tt m ed­

dela föreskrifter i visst äm ne, kan riksdagen därvid medgiva a tt regeringen

överlåter åt förvaltningsm yndighet eller kom m un a tt m eddela bestäm m el­

ser i äm net. I fall som nu sagts kan riksdagen också uppdraga åt

förvaltningsm yndighet u nder riksdagen a tt meddela sådana bestäm m elser.

12 §

F öreskrifter som regeringen har m eddelat med stöd av bem yndigande

som avses i denna regeringsform skall underställas riksdagen för prövning,

om riksdagen bestäm m er det.

13 §

Regeringen får utöver vad som följer av 7 —10 §§ genom förordning

besluta

1. föreskrifter om verkställighet av lag,

2. föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen.

Regeringen får ej på grund av första stycket besluta föreskrifter som

avser riksdagen eller dess m yndigheter. Den får ej heller på grund av

bestäm m elsen i första sty ck et 2 besluta föreskrifter som avser den

kom m unala beskattningen.

Regeringen får i förordning som avses i första sty ck et överlåta åt

underordnad m yndighet a tt m eddela bestäm m elser i äm net.

14 §

Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst äm ne u tg ö r ej

hinder för riksdagen a tt genom lag m eddela föreskrifter i samma äm ne.

15 §

G rundlag stiftas genom två likalydande beslut. Det andra b eslutet får

ej fattas, förrän d e t efter det första b eslutet har hållits val till riksdagen i

hela riket och den nyvalda riksdagen har sam lats. Riksdagen får icke

såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag, som är

oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, u ta n a tt sam tidigt förkasta

d et först antagna förslaget.

16 §

R iksdagsordningen stiftas på samma sätt som grundlag. Den kan också

stiftas genom endast ett beslut, om m inst tre fjärdedelar av de röstande

och mer än hälften av riksdagens ledam öter förenar sig om beslutet.

Tilläggsbestäm melse i riksdagsordningen beslutas dock i samma ordning

som lag i allm änhet.

17 §

Lag får ej ändras eller upphävas annat än genom lag. I fråga om ändring

eller upphävande av grundlag eller av riksdagsordningen äger 15 och

16 §§ m otsvarande tilläm pning.

18 §

F ö r a tt avge y ttra n d e till regeringen över lagförslag skall finnas ett

lagråd, vari ingår dom are i högsta dom stolen och regeringsrätten. Även

riksdagsutskott får inhäm ta y ttra n d e från lagrådet enligt vad som närm a­

re angives i riksdagsordningen. N ärm are bestäm m elser om lagrådet m ed­

delas i lag.

19 §

Beslutad lag skall utfärdas av regeringen u ta n dröjsm ål. Lag med

sådana föreskrifter om riksdagen eller dess m yndigheter som ej skall

intagas i grundlag eller riksdagsordningen kan d ock utfärdas av riksdagen.

Lagar och förordningar skall kungöras så snart det kan ske.

9 kap. FINANSMAKTEN

1 §

Om riksdagens rä tt a tt besluta om sk atter och avgifter till sta te n finns

bestäm m elser i 8 kap.

Prop. 1973:90

2 §

S tatens m edel får icke användas på annat sätt än riksdagen har

bestäm t.

Om användningen av statsm edel för skilda behov bestäm m er riksdagen

genom budgetreglering enligt 3 - 5 §§. Riksdagen får d ock bestäm m a a tt

m edel tages i anspråk i annan ordning.

3 §

Riksdagen företager budgetreglering för närm ast följande budgetår

eller, om särskilda skäl föranleder d et, för annan budgetperiod. Riks­

dagen bestäm m er därvid till vilka belopp statsinkom sterna skall beräknas

och anvisar anslag till angivna ändam ål. Besluten härom upptages i en

statsbudget.

Riksdagen kan besluta a tt särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå

för annan tid än budgetperioden.

Vid budgetreglering enligt denna paragraf skall riksdagen beakta

behovet under krig, krigsfara eller andra utom ordentliga förhållanden av

medel för rikets försvar.

4 §

Kan budgetreglering enligt 3 § icke avslutas före budgetperiodens

början, bestäm m er riksdagen eller, om riksm öte ej pågår, fin an su tsk o tte t

i den o m fattn in g som behövs om anslag för tiden till dess budgetregle­

ringen för perioden slutföres.

5 §

F ör löpande budgetår kan riksdagen på tilläggsbudget göra ny b eräk­

ning av statsinkom ster sam t ändra anslag och anvisa nya anslag.

6 §

Regeringen avgiver förslag till statsbudget till riksdagen.

7 §

Riksdagen kan i sam band med budgetreglering eller annars besluta

riktlinjer fö r viss statsverksam het för längre tid än anslag till verksam ­

heten avser.

8

§

S tatens m edel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposi­

tion. Vad nu sagts gäller dock icke tillgångar som är avsedda för riksdagen

eller dess m yndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning.

Prop. 1973:90

9 §

Riksdagen fastställer i den om fattn in g som behövs grunder fö r förvalt­

ningen av statens egendom och förfogandet över den. Riksdagen kan

därvid föreskriva att åtgärd av visst slag ej får vidtagas utan riksdagens

tillstånd.

10 §

Regeringen får icke utan riksdagens bem yndigande taga upp lån eller i

övrigt ikläda staten ekonom isk förpliktelse.

U nder riksdagen skall finnas m yndighet med uppgift a tt i enlighet med

riksdagens bem yndigande taga upp och förvalta lån till staten. Närmare

bestäm m elser härom m eddelas i lag.

11 §

En inom riksdagen utsedd lönedelegation överlägger i förhandlings-

frågor rörande anställningsvillkor, som skall gälla för statens arbetstagare

eller i övrigt tillhör riksdagens prövning, med statsråd som regeringen

bestäm m er. B eträffande arbetstagare hos riksdagen eller dess m yndig­

heter överlägger lönedelegationen dock i stället med den som riksdagen

bestäm m er. L önedelegationen får på riksdagens vägnar godkänna avtal i

sådan fråga eller, om frågan har undantagits från avtal, förslag till

reglering av den. Vad nu sagts gäller ej om riksdagen för visst fall har

beslutat annat.

Närmare bestäm m elser om lönedelegationens sam m ansättning m ed­

delas i riksdagsordningen.

12 §

R iksbanken är m yndighet u nder riksdagen.

Riksbanken förvaltas av sju fullm äktige. En av dessa och en suppleant

för honom förordnas av regeringen för tre år i sänder. Övriga sex väljes av

riksdagen. Den fullm äktig som regeringen har förordnat är ordförande.

Han får ej utöva annat uppdrag eller inneha tjänst inom riksbankens

ledning. Bestäm m elser om riksdagens val av fullm äktige, om riksbankens

ledning i övrigt sam t om dess verksam het meddelas i riksdagsordningen

och annan lag.

F ullm äktig som riksdagen vägrar ansvarsfrihet är därm ed skild från sitt

uppdrag. Regeringen kan återkalla fö rordnandet för o rdföranden eller för

dennes suppleant.

13 §

Endast riksbanken har rä tt a tt utgiva sedlar. Bestäm m elser om pen­

ning- och betalningsväsendet m eddelas i övrigt genom lag.

10 kap. FÖR HÄLLANDET T ILL ANDRA STATER

1 §

Ö verenskom m else med annan stat eller med m ellanfolklig organisation

ingås av regeringen.

2

§

Regeringen får ej ingå för riket bindande internationell överenskom ­

melse u tan a tt riksdagen har godkänt denna, om överenskom m elsen

fö ru tsätter a tt lag ändras eller upphäves eller a tt ny lag stiftas eller om

den i övrigt gäller äm ne i vilket riksdagen skall besluta.

Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för d et

riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid godkän­

nandet av överenskom m elsen.

Regeringen får ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå

för riket bindande internationell överenskom m else utan a tt riksdagen har

godkänt denna, om överenskom m elsen är av större vikt. Regeringen kan

dock und erlåta a tt inhäm ta riksdagens godkännande av överenskom m el­

sen, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället

överlägga med utrikesnäm nden innan överenskom m elsen ingås.

3 §

Regeringen får uppdraga åt förvaltningsm yndighet a tt ingå in te rn atio ­

nell överenskom m else i fråga där överenskom m elsen ej kräver riksdagens

eller utrikesnäm ndens m edverkan.

4 §

Bestäm m elserna i 1—3 §§ äger m otsvarande tilläm pning på åtagande av

internationell förpliktelse för riket i annan form än överenskom m else

sam t på uppsägning av internationell överenskom m else eller förpliktelse.

5 §

B eslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkom m er riksdagen,

regeringen eller annat i regeringsform en angivet organ och ej avser fråga

om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag kan i begränsad

om fattn in g överlåtas till m ellanfolklig organisation för fredligt sam arbete,

till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till m ellanfolklig dom stol.

Om sådan överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven

för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas,

genom e tt beslut varom m inst fem sjättedelar av de röstande och minst

tre fjärdedelar av ledam öterna förenar sig.

R ättskipnings- eller förvaltningsuppgift kan, i annat fall än som avses i

första stycket, överlåtas till annan stat, till m ellanfolklig organisation

eller till utländsk eller in ternationell in rättning eller sam fällighet, om

riksdagen fö ro rd n ar om det genom e tt beslut, varom m inst tre fjärdedelar

av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för

stiftande av grundlag.

6 §

Regeringen skall fortlöpande hålla utrikesnäm nden u n d errättad om de

utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överläg­

ga med näm nden om dessa så ofta det behövs. I alla utrikesärenden av

större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med näm nden, om

det kan ske.

7 §

U trikesnäm nden består av talm annen sam t nio andra ledam öter, som

riksdagen väljer inom sig. N ärm are bestäm m elser om utrikesnäm ndens

sam m ansättning meddelas i riksdagsordningen.

U trikesnäm nden sam m anträder på kallelse av regeringen. Regeringen är

skyldig a tt sam m ankalla näm nden om m inst fyra av näm ndens ledam öter

begär överläggning i viss fråga. O rdförande vid sam m anträde med näm n­

den är statschefen eller, om han har förfall, statsm inistern.

L edam ot av utrikesnäm nden och den som i övrigt är k n u te n till

näm nden skall visa varsam het i fråga om m eddelanden till andra om vad

han har erfarit i denna egenskap. O rdföranden kan besluta om ovillkorlig

tystnadsplikt.

8 §

Chefen fö r det d ep artem en t till vilket utrikesärendena h ö r skall hållas

u n d erä ttad , när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat

eller till m ellanfolklig organisation u ppkom m er hos annan statlig m yndig­

het.

9 §

Regeringen får insätta rikets försvarsm akt eller del därav i strid för a tt

m öta väpnat angrepp m ot riket. Svensk väpnad styrka får i övrigt insättas

i strid eller sändas till annat land endast om

1. riksdagen medgiver d et,

2. det är medgivet i lag som angiver fö rutsättningarna fö r åtgärden,

3. skyldighet a tt vidtaga åtgärden följer av internationell överenskom ­

melse eller förpliktelse som har godkänts av riksdagen.

F örklaring a tt riket är i krig får, uto m vid väpnat angrepp m ot riket,

icke givas utan riksdagens medgivande.

Regeringen får bem yndiga försvarsm akten a tt använda våld i enlighet

med internationell rä tt och sedvänja för a tt hindra kränkning av rikets

territo riu m i fred eller u n d er krig m ellan främ m ande stater.

11 kap. RÄTTSKIPNING OCH FÖR VA LTN IN G

1 §

Högsta dom stolen är högsta allm änna dom stol och regeringsrätten

högsta förvaltningsdom stol. R ä tte n a tt få mål prövat av högsta dom stolen

eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. I högsta dom stolen och

regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom ledam ot som har u t­

näm nts till ordinarie dom are i dom stolen.

A nnan dom stol än högsta dom stolen eller regeringsrätten inrättas med

stö d av lag. D om stol får icke inrättas för redan begången gärning och ej

heller för viss tvist eller i övrigt fö r visst mål.

Vid dom stol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie dom are. I

fråga om dom stol som har in rättats för handläggning av en viss bestäm d

grupp eller vissa bestäm da grupper av mål får dock i lag göras undantag

härifrån.

2 §

Ingen m yndighet, ej heller riksdagen, får bestäm m a, h u r dom stol skall

döm a i d et enskilda fallet eller hur dom stol i övrigt skall tilläm pa

rättsregel i särskilt fall.

3 §

R ättstvist m ellan enskilda får icke utan stö d av lag avgöras av annan

m yndighet än dom stol.

H ar annan m yndighet än dom stol berövat någon friheten med anled­

ning av b ro tt eller misstanke om b ro tt, skall den beslutet rör kunna få

saken prövad av dom stol u ta n oskäligt dröjsm ål. Detsamm a gäller om

svensk m edborgare av annan anledning än nu sagts har blivit om händer­

tagen tvångsvis. Med prövning av dom stol likställes i sistnäm nda fall

prövning av näm nd, om näm ndens sam m ansättning är bestäm d i lag och

o rdföranden i näm nden skall vara eller ha varit ordinarie dom are.

4 §

Om dom stolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras

organisation o ch om rättegången föreskrives i lag.

5 §

Den som har utn äm n ts till ordinarie dom are får skiljas från tjänsten

endast

1. om han genom b ro tt eller grovt eller up p rep at åsidosättande av

tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen oläm plig att inneha tjänsten,

2. om han har u p p n å tt gällande pensionsålder eller annars enligt lag är

skyldig a tt avgå med pension.

Har ordinarie dom are skilts från tjänsten genom beslut av annan

m yndighet än dom stol, skall han k unna påkalla dom stols prövning av

beslutet. D etsam m a gäller beslut varigenom ordinarie dom are har av­

stängts från utövning av sin tjänst eller ålagts att undergå läkarundersök­

ning.

Om det påkallas av organisatoriska skäl, får den som har utn äm n ts till

ordinarie dom are fö rfly ttas till annan jäm ställd dom artjänst.

6

§

U nder regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala

äm betsverken och länsstyrelserna. A nnan statlig förvaltningsm yndighet

lyder u n d er regeringen, om m yndigheten ej enligt denna regeringsform

eller annan lag är m yndighet u nder riksdagen.

F örvaltningsuppgift kan an förtros åt kom m un.

F örvaltningsuppgift kan överläm nas till bolag, förening, sam fällighet

eller stiftelse. In n efattar uppgiften m yndighetsutövning, skall det ske

genom lag.

7 §

Ingen m yndighet, ej heller riksdagen eller kom m uns beslutande organ,

får bestäm m a, hur förvaltningsm yndighet skall i särskilt fall besluta i

ärende som rör m yndighetsutövning m ot enskild eller m ot kom m un eller

som rör tilläm pning av lag.

8 §

R ättskipnings- eller förvaltningsuppgift får ej fullgöras av riksdagen i

vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen.

9 §

Tjänst vid dom stol eller vid förvaltningsm yndighet som lyder u nder

regeringen tillsättes av regeringen eller av m yndighet som regeringen

bestäm m er.

Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga

grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

E ndast den som är svensk m edborgare får inneha eller utöva dom ar­

tjänst, äm bete som lyder om edelbart under regeringen, tjänst eller

uppdrag såsom chef för m yndighet som lyder om edelbart under riks­

dagen eller regeringen eller såsom ledam ot av sådan m yndighet eller dess

styrelse, tjänst i regeringskansliet närm ast under statsråd eller tjänst

såsom svenskt sändebud. Även i annat fall får endast den som är svensk

m edborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget

tillsättes genom val av riksdagen. I övrigt får krav på svenskt m edborgar­

skap för behörighet a tt inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten

eller kom m un uppställas endast i lag eller enligt fö ru tsättn in g ar som

angives i lag.

10

§

G rundläggande bestäm m elser om statstjänstem ännens rättsställning i

andra hänseenden än som beröres i denna regeringsform m eddelas i lag.

11 §

Resning i avgjort ärende sam t återställande av fö rsu tten tid beviljas av

regeringsrätten när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltnings­

dom stol eller förvaltningsm yndighet är högsta instans samt i annat fall av

högsta dom stolen. Närmare bestäm m elser härom kan meddelas i lag.

12 §

Regeringen får medgiva undantag från föreskrift i förordning eller från

bestäm m else som har m eddelats med stöd av beslut av regeringen, om ej

annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag.

13 §

Regeringen får genom nåd eftergiva eller m ildra b rottspåföljd eller

annan sådan rättsverkan av b ro tt sam t eftergiva eller mildra annat liknan­

de av m yndighet beslutat ingrepp avseende enskilds person eller egen­

dom .

När synnerliga skäl föreligger, får regeringen förordna a tt vidare

åtgärd fö r a tt u tred a eller lagföra brottslig gärning ej skall äga rum .

12 kap. KONTROLLMAKTEN

1 §

K o n stitu tio n su tsk o tte t skall granska statsrådens tjänsteutövning och

regeringsärendenas handläggning. U tsk o ttet har rä tt a tt för d etta ändam ål

utfå p rotokollen över beslut i regeringsärenden o ch de handlingar som

hör till dessa ärenden. Varje annat u tsk o tt och varje riksdagsledam ot får

hos k o n stitu tio n su tsk o tte t skriftligen väcka fråga om statsråds tjä n ste u t­

övning eller handläggningen av regeringsärende.

2 §

Det åligger k o n stitu tio n su tsk o tte t a tt när skäl föreligger till d et, dock

m inst en gång om året, m eddela riksdagen vad u tsk o tte t vid sin gransk­

ning har funnit förtjäna uppm ärksam het. Riksdagen kan med anledning

därav göra fram ställning till regeringen.

3 §

Den sorn är eller har varit statsråd får fällas till ansvar för b ro tt i

utövningen av statsrådstjänsten endast om han därigenom grovt har

åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av k o n stitu tio n su tsk o tte t och

prövas av högsta dom stolen.

4 §

Riksdagen kan avgiva förklaring, a tt statsråd icke åtn ju ter riksdagens

förtro en d e. F ör sådan förklaring, m isstroendeförklaring, fordras a tt mer

än hälften av riksdagens ledam öter förenar sig därom .

Y rkande om m isstroendeförklaring upptages till prövning endast om

d et väckes av minst en tio n d el av riksdagens ledam öter. Det upptages icke

till prövning under tiden från det a tt ordinarie val har ägt rum eller beslut

om ex tra val har m eddelats till dess den genom valet utsedda riksdagen

samlas. Y rkande avseende statsråd som efte r att ha entledigats uppehåller

sin befattning enligt 6 kap. 8 § får ej i något fall upptagas till prövning.

Y rkande om m isstroendeförklaring skall icke beredas i u tsk o tt.

5 §

Riksdagsledam ot får, enligt bestäm m elser i riksdagsordningen, fram ­

ställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår

dennes tjänsteutövning.

6 §

Riksdagen väljer en eller flera om budsm än att i enlighet med instruk­

tion som riksdagen beslutar utöva tillsyn över tilläm pningen i offentlig

verksam het av lagar och andra författningar. O m budsm an får föra talan

i de fall som angives i instruktionen.

O m budsm an får närvara vid dom stols eller förvaltningsm yndighets

överläggningar och har tillgång till m yndighetens protokoll och hand­

lingar. D om stol och förvaltningsm yndighet sam t tjänstem an hos staten

eller kom m un skall tillhandagå om budsm an med de upplysningar och

yttra n d en han begär. Sådan skyldighet åligger även annan, om han står

u nder om budsm ans tillsyn. Allmän åklagare skall på begäran biträda

om budsm an.

N ärm are bestäm m elser om om budsm an finns i riksdagsordningen.

7 §

Riksdagen väljer inom sig revisorer a tt granska den statliga verksam­

heten. Riksdagen kan besluta a tt revisorernas granskning skall o m fatta

också annan verksam het. Riksdagen fastställer in stru k tio n fö r reviso­

rerna.

Revisorerna får enligt bestäm m elser i lag infordra handlingar, uppgifter

och y ttra n d e n som behövs för granskningen.

N ärm are bestäm m elser om revisorerna finns i riksdagsordningen.

8 §

Åtal för b ro tt i utövningen av tjänst som ledam ot av högsta dom stolen

eller regeringsrätten väckes i högsta dom stolen av riksdagens om budsm an

eller justitiekanslern.

Högsta dom stolen prövar också om ledam ot av högsta dom stolen eller

regeringsrätten enligt vad därom är föreskrivet skall skiljas eller avstängas

från sin tjänst eller vara skyldig a tt undergå läkarundersökning. Talan

väckes av riksdagens om budsm an eller justitiekanslern.

13 kap. KRIG OCH K RIGSFARA

1 §

K om m er riket i krig eller krigsfara och pågår icke riksm öte, skall

regeringen eller talm annen kalla till riksm öte. Den som utfärdar kallelsen

kan besluta a tt riksdagen skall sam m anträda på annan o rt än S tockholm .

Pågår riksm öte, kan riksdagen eller talm annen besluta om sam m anträ­

desort.

2 §

Är riket i krig eller om edelbar krigsfara, skall en inom riksdagen utsedd

krigsdelegation träda i riksdagens ställe, om förhållandena kräver det.

Om riket är i krig, meddelas förordnande att krigsdelegationen skall

träda i riksdagens ställe av utrikesnäm ndens ledam öter enligt närm are

bestäm m elser i riksdagsordningen. Innan förordnande meddelas skall

samråd ske med statsm inistern, om det är m öjligt. Hindras näm ndens

ledam öter av krigsförhållandena a tt sam m anträda, meddelas fö ro rd n an ­

det av regeringen. Om riket är i om edelbar krigsfara, meddelas fö ro rd ­

nande som nu sagts av utrikesnäm ndens ledam öter i förening med

statsm inistern. F ör förordnande fordras därvid a tt statsm inistern och sex

av näm ndens ledam öter är ense.

K rigsdelegationen och regeringen kan i sam råd eller var för sig besluta

att riksdagen skall återtaga sina befogenheter.

Krigsdelegationens sam m ansättning bestäm m es i riksdagsordningen.

3 §

Medan krigsdelegationen är i riksdagens ställe utövar den de befogen­

heter som annars tillkom m er riksdagen. Krigsdelegationen får dock ej

fatta beslut på ockuperat om råde. Den får ej heller fa tta beslut som avses

i 11 § första stycket första punkten eller andra eller fjärde stycket.

Krigsdelegationen beslutar själv om form erna för sin verksam het.

Prop. 1973:90

4 §

Ä r riket i krig och kan till följd därav regeringen icke fullgöra sina

uppgifter, kan riksdagen bestäm m a om bildande av regering och om

regeringens arbetsform er.

5 §

Är riket i krig och kan till följd därav varken riksdagen eller

krigsdelegationen fullgöra sina uppgifter, skall regeringen handha dessa i

den mån den finner det behövligt fö r a tt skydda riket och slutföra kriget.

Regeringen får ej på grund av första stycket stifta , ändra eller upphäva

grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.

6

§

Ä r riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utom ordentliga

förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har

befu n n it sig, kan regeringen med stöd av bem yndigande i lag genom

förordning m eddela sådana föreskrifter i visst äm ne som enligt grundlag

annars skall m eddelas genom lag. E rfordras det även i annat fall med

hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen med stöd av bem yndi­

gande i lag genom förordning bestäm m a att i lag m eddelad föreskrift om

rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att

tilläm pas.

I

lag med bem yndigande som avses i första sty c k et skall noga angivas

under vilka föru tsättn in g ar bem yndigandet får u tn y ttjas. Bemyndigande

m edför ej rä tt a tt stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen

eller lag om val till riksdagen.

7 §

Ä r riket i krig eller om edelbar krigsfara, kan regeringen med stöd av

riksdagens bem yndigande besluta a tt uppgift, som enligt grundlag ankom ­

m er på regeringen, skall fullgöras av annan m yndighet. Sådant bem yn­

digande får icke o m fatta befogenhet enligt 5 eller 6 § i d etta kapitel, om

ej fråga är endast om beslut a tt lag i visst äm ne skall börja tilläm pas.

U nder krig, krigsfara eller andra av krig föranledda utom ordentliga

förhållanden får med avseende på dom stol fö r avdelning av försvars­

m akten göras undantag från föreskriften i 11 kap. 1 § a tt vid dom stol

skall finnas ordinarie dom are.

8 §

Regeringen får ingå överenskom m else om vapenstillestånd utan att

inhäm ta riksdagens godkännande och utan a tt rådgöra med utrikesnäm n­

den, om uppskov med överenskom m elsen skulle innebära fara för riket.

9 §

På o ckuperat om råde får ej fattas beslut som innebär stiftande,

ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen, lag om val till

riksdagen eller lag om högm ålsbrott, b ro tt m ot rikets säkerhet, äm bets­

b ro tt, b ro tt av krigsm än, sabotage, upplo p p , uppvigling eller samhällsfar-

lig ryktesspridning.

På ockuperat om råde får icke något offentligt organ m eddela beslut

eller vidtaga åtgärd som ålägger någon rikets m edborgare a tt lämna

o ck upationsm akten sådant bistånd som denna icke får kräva enligt

folkrättens regler.

In tet ärende får avgöras i riksdagens nam n på ockuperat om råde,

såvida icke m inst tre fjärdedelar av ledam öterna deltager i avgörandet.

10

§

Är riket i krig, b ö r statschefen följa regeringen. Befinner han sig på

annan o rt än regeringen, skall han anses hindrad a tt fullgöra sina

uppgifter som statschef.

11 §

Är riket i krig, får val till riksdagen hållas endast efter beslut av

riksdagen. Ä r riket i krigsfara, när ordinarie val skall hållas, kan riksdagen

besluta a tt uppskjuta valet. Sådant beslut skall om prövas inom e tt år och

därefter med högst e tt års m ellanrum . Beslut som avses i d e tta stycke blir

gällande endast om m inst tre fjärdedelar av riksdagens ledam öter förenar

sig om det.

Är riket till någon del o ck u p e rat, när val skall hållas, beslutar riksdagen

de jäm kningar av reglerna i 3 kap. som är påkallade. U ndantag får dock ej

göras från 3 kap. 1 § första stycket, 2 §, 6 § första sty ck et och 7 - 1 1 §§.

Vad som sägs i 3 kap. 6 § första stycket, 7 § andra sty ck et och 8 § andra

stycket om riket skall i stället gälla den del av riket fö r vilken val skall

hållas. Minst en tiondel av alla m andaten skall vara utjäm ningsm andat.

Ordinarie val, som till följd av första sty ck et icke hålles på föreskriven

tid , skall hållas så snart det kan ske sedan kriget eller krigsfaran har

upp h ö rt. Det åligger regeringen och talm annen att i sam råd eller var för

sig se till a tt de åtgärder som behövs härför blir vidtagna.

Har ordinarie val till följd av denna paragraf hållits på annan tid än när

d et annars skulle ha ägt rum , skall riksdagen bestäm m a tid en för därnäst

följande ordinarie val till den månad under tredje eller fjärde året

efter det först näm nda valet, då ordinarie val skall hållas enligt riksdags­

ordningen.

ÖVERGÅNGSBESTÄMMELSER

1.

Genom denna regeringsform upphäves den äldre regeringsformen.

Den äldre regeringsform en skall dock med nedan angivna undantag

tilläm pas i stället för den nya regeringsformen till utgången av det år

u n d er vilket riksdagen slutligt antager denna sam t, i de fall sorn angives

nedan, även därefter.

2. De föreskrifter i den äldre regeringsform en angående konungens

ställning och befogenheter som angives under 4 skall, så länge G ustaf VI

A dolf är konung, tilläm pas i stället för m otsvarande föreskrifter i denna

regeringsform. U nder samma tid skall i övrigt vad i denna regeringsform

eller, om ej annat särskilt angives, i annan fö rfattn in g föreskrives om

regeringen i stället gälla K onungen i statsrådet o ch vad i denna regerings­

form föreskrives om statschefen i stället gälla K onungen.

U tan hinder av bestäm m elsen i 3 kap. 1 § i denna regeringsform skall

riksdagen bestå av treh u n d rafem tio ledam öter intill utgången av löpande

valperiod. Bestäm m elserna om rö strä tt i 3 kap. 2 § i denna regeringsform

skall börja tilläm pas i sam band med a tt röstlängd u p p rättas året efter det

u n d er vilket riksdagen slutligt antager regeringsform en.

Skall n y tt val till riksdagen hållas före den tid p u n k t då denna

regeringsform enligt 1 skall bölja tilläm pas, skall bestäm m elserna i 3 kap.

om antalet ledam öter i riksdagen och om ersättare för dem , om tid för

e x tra val, om tiden fö r nyvald riksdags första sam m anträde, om den

nyvalda riksdagens valperiod, om fördelning av m andaten m ellan valkrets­

ar och m ellan partier, om riksdagsledam ots behörighet och prövning

därav och om överklagande av val till riksdagen sam t m otsvarande be­

stäm m elser i annan lag tilläm pas. E fter sådant val skall även bestäm m el­

serna i 4 kap. 9 § om ersättare för riksdagsledam ot äga tilläm pning.

Riksdagen skall, så snart denna regeringsform har få tt kraft av

grundlag, välja ledam öter i valprövningsnäm nden sam t, enligt vad som

föreskrives därom i den nya riksdagsordningen, ersättare för dem.

Bestäm m elserna i 8 kap. 16 och 17 §§ i denna regeringsform skall

tilläm pas i fråga om den nya riksdagsordningen, så snart denna regerings­

form har fått k raft av grundlag.

F ör dom stol i vilken endast en ordinarie tjänst som dom are finns

in rättad , då denna regeringsform träd er i tilläm pning, skall bestäm m elsen

i 11 kap. 1 § tredje sty ck et första punk ten tilläm pas först sedan pågående

ändringar i dom kretsindelningen har genom förts i vad de berör dom ­

stolen.

3. Ordinarie val till riksdagen enligt 3 kap. 3 § i denna regeringsform

skall äga rum på tid u n d er år 1976, som bestäm m es i riksdagsordningen.

Den valperiod fö r riksdagens ledam öter som pågår, när denna rege­

ringsform får k raft av grundlag, upp h ö r n är den närm ast därefter valda

riksdagen har sam lats.

4. Bestämmelsen i 2 första stycket skall o m fa tta följande föreskrifter i

den äldre regeringsform en: 1 och 3 §§, bestäm m elsen i 4 § a tt Konungen

skall utnäm na e tt statsråd, 5 § tredje stycket första pu n k ten , bestäm m el­

sen i 6 § första sty ck et a tt statsrådet skall bestå av cheferna för

d epartem enten sam t statsråd utan d ep artem en t, 6 § andra och tredje

styckena, 7 och 8 §§, 9 § första stycket första pu n k ten , 14, 15, 38, 39

och 40 §§, 42 § andra sty c k et, 43, 91 och 92 §§ samt bestäm m elsen i

108 § första sty ck et första punk ten om fö rordnande om n y tt val.

Bestäm m elsen i 2 första stycket skall vidare om fatta 9 § andra stycket

i den äldre regeringsform en, varvid hänvisningen till 106 och 107 §§ skall

gälla 12 kap. 3 och 4 §§ i denna regeringsform , samt 35 § i den äldre

regeringsform en, varvid hänvisningen till 107 § skall gälla i 12 kap. 4 § i

denna regeringsform .

5. U nder den i 2 första stycket angivna tiden kan finnas en av

Konungen utsedd ställföreträdare för statsm inistern med de uppgifter,

som angives i 7 kap. 8 § i denna regeringsform.

6. Äldre fö rfattn in g eller föreskrift äger fo rtsatt giltighet utan hinder

av a tt den icke har tillkom m it i den ordning som skulle ha iakttagits vid

tilläm pning av denna regeringsform. B em yndigande, som har beslutats av

Konungen och riksdagen gem ensam t eller av riksdagen ensam , får u tn y tt­

jas även efter den u nder 1 angivna tid p u n k ten , tills riksdagen bestäm m er

annorlunda.

Bestäm m elserna i 8 kap. 17 § i denna regeringsform skall gälla i fråga

om äldre fö rfattn in g , som , vid tilläm pning av denna regeringsform, skulle

ha beslutats genom lag, eller som har tillkom m it genom beslut av

K onungen och riksdagen gem ensam t eller genom beslut av riksdagen

ensam.

7. Bestämmelser i äldre lag eller annan fö rfattn in g om Konungen eller

Kungl. Maj:t skall e fte r utgången av den i 2 första sty ck et angivna

tiden gälla regeringen, såvida det icke följer av fö rfattn in g eller i övrigt

framgår av om ständigheterna a tt konungen personligen, högsta dom ­

stolen, regeringsrätten eller k am m arrätt åsyftas.

F öreskrift som enligt äldre lag eller annan fö rfattn in g skall beslutas av

K onungen och riksdagen gem ensam t skall i stället beslutas genom lag.

8. F örekom m er i lag eller annan fö rfattn in g hänvisning till eller avses

där eljest föreskrift som har ersatts genom bestäm m else i denna regerings­

form , tilläm pas i stället den nya bestäm m elsen.

9. Om bud för svenska kyrkan sam m anträder till allm änt kyrkom öte

enligt vad som är särskilt föreskrivet.

Till prästerlig b efattning inom svenska kyrkan får ej annan utnäm nas

än den som bekänner kyrkans lära. M edför annan befattning skyldighet

a tt undervisa i kristendom eller teologisk vetenskap, skall tagas den

hänsyn till de sökandes trosåskådning som därav kan påkallas. B efatt­

ningshavare, som ej tillhör svenska kyrkan, får icke deltaga i avgörande av

mål eller ärende, som angår kyrkans religionsvård eller religionsundervis­

ning, utövning av prästäm b etet, befordring eller äm betsansvar inom

kyrkan. När sådant ärende avgöres av regeringen, skall dock hinder som

nu sagts icke gälla för annan än föredraganden.

Till ärkebiskop eller biskop u tnäm ner regeringen en av de tre som har

föreslagits i den ordning som kyrkolag föreskriver. Om tillsättning av

prästerliga tjänster i försam lingarna och den rä tt som därvid tillkom m er

regeringen och försam lingarna föreskrives i kyrkolag.

Utan hinder av vad denna regeringsform föreskriver om a tt lag stiftas,

ändras eller upphäves av riksdagen skall i fråga om kyrkolag gälla, att

sådan lag stiftas, ändras eller upphäves av regeringen gem ensam t med

riksdagen; dock a tt därvid erfordras sam tycke jämväl av allm änt kyrko­ m öte. Har av riksdagen antaget förslag angående kyrkolag ej utfärd ats som lag före närm ast följande lagtim a riksm ötes början, är förslaget förfallet.

Vad i denna regeringsform föreskrives om prim ärkom m uner skall, med undantag av 1 kap. 5 § första stycket andra p u n k te n , äga m otsvarande tilläm pning i fråga om kyrkliga kom m uner.

G enom denna regeringsform göres ej ändring i vad som hittills har gällt enligt 2 § i den äldre regeringsform en.

Det forna prästeståndets privilegier, förm åner, rättig h ete r och friheter skall fo rtfaran d e gälla, om de ej har ägt oskiljaktigt sam m anhang med den stån d et fö ru t tillkom m ande represen tatio n srätten och således u p phört med denna. Ä ndring eller upphävande av dessa privilegier, förm åner, rättigheter o ch frih eter får ej ske på annat sätt än genom regeringens och riksdagens sam m anstäm m ande beslut och med bifall av allm änt k y rk o ­ m öte.

3. R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

2 Förslag till

Riksdagsordning

1 kap. RIKSMÖTEN

1

§

Ordinarie val till riksdagen hålles i septem ber. Om tid för ex tra val är

föreskrivet i 3 kap. 4 § och 6 kap. 3 § regeringsformen.

2

§

Riksdagen samlas efte r riksdagsval till lagtim a riksm öte på tid som

angives i 3 kap. 5 § regeringsform en.

Riksdagen skall varje år, då ordinarie riksdagsval icke hålles, samlas till

lagtim a riksm öte på dag i septem ber eller o k to b er som riksdagen har

b estäm t vid närm ast föregående lagtima riksm öte. Har tillkännagivande

om extra val gjorts före den fastställda dagen och har icke riksdagen med

anledning av valet samlats till riksm öte senast i juli, skall dock riksm öte

enligt d etta stycke ej inledas.

Tilläggsb estä m m else

1.2.1

Talm anskonferensen avgiver förslag till riksdagen om dag då lagtim a

riksm öte skall börja u nder år när ordinarie riksdagsval icke hålles.

3 §

Riksdagen samlas till urtim a riksm öte, om regeringen eller talm annen

fö rordnar därom .

Talm annen är skyldig a tt utlysa urtim a riksm öte, om m inst e tth u n d ra ­

fem ton av riksdagens ledam öter begär det och anger skäl för begäran.

R iksm ötet inledes då inom tjugo dagar från d e t a tt begäran fram ställdes.

Kallelse till urtim a riksm öte skall kungöras i allmänna tidningarna

senast dagen före riksm ötets början.

4 §

Lagtim a riksm öte som har inletts under augusti, septem ber eller

o k to b e r skall avslutas senast den 3 1 maj följande år. Riksdagen kan om

synnerliga skäl föreligger förlänga riksm ötet, dock längst till och med den

15 ju n i. A nnat riksm öte pågår så länge riksdagen finner d et nödvändigt.

R iksm öte avslutas senast när nästa lagtima riksm öte skall bölja.

Har regeringen föro rd n at om extra val, kan den u nder återstoden av

valperioden besluta a tt avbryta riksm öte. R iksm ötet skall avslutas om e­

delbart efter d et a tt beslutet har tillkännagivits vid sam m anträde med

kam m aren.

Tilläggsbestämmelse

1.4.1

Talm anskonferensen y ttra r sig till riksdagen över fråga om förlängning

till dag efter den 31 maj av riksm öte som har inletts under augusti,

septem ber eller o ktober.

5 §

Vid första sam m anträdet med kam m aren u n d er riksm öte föredrages

berättelse av riksdagens valprövningsnäm nd om granskning av bevis om

val av ledam öter och ersättare. Berättelse om granskning av bevis som

inkom m er under riksm öte föredrages så snart d e t kan ske.

Vid första sam m anträdet anställes u p p ro p . D ärefter väljes talm an och

vice talm än i fall som angives i 8 kap. 1 §.

Tilläggsbestämmelse

1.5.1

K am m arens första sam m anträde u nder ett riksm öte börjar klockan 11.

K am m arkansliet skall om m öjligt, skriftligen eller telegrafiskt, u nder­

rä tta riksdagsledam öterna om tid p u n k ten för det första sam m anträdet.

6

§

Lagtima riksm öte öppnas vid e tt särskilt sam m anträde med kam m aren

senast på riksm ötets tredje dag. S tatschefen förklarar därvid på talm an­

nens hem ställan riksm ötet öppnat. Vid förfall fö r statschefen förklarar

talm annen riksm ötet öppnat. Vid sam m anträdet avgiver statsm inistern

regeringsförklaring, om icke särskilda skäl föranleder annat. Talm annen

fastställer e fte r sam råd med vice talm ännen ordningen för detta sam m an­

träde.

Tilläggsbestäm melse

1

.

6.1

S am m anträdet för riksm ötets ö ppnande äger rum klockan 14 den

första dagen under riksm ötet, om icke talm annen bestäm m er annan

tidpunkt.

7

§

Talm annen eller, i hans ställe, vice talm an leder riksdagens arbete.

T alm anskonferensen överlägger om åtgärder som kan främja planm äs­

sighet i riksdagens arbete.

T alm anskonferensen består av talm annen, vice talm ännen, en fö re trä­

dare för varje partigrupp i riksdagen som m otsvarar p arti med m inst fyra

p rocent av rösterna i hela riket vid senaste val till riksdagen, u tsk o tten s

o rdförande sam t vice ordföranden i riksdagens förvaltningsstyrelse. Parti­

gruppernas företrädare tillsätts vid början av varje lagtim a riksm öte för

tiden till dess nästa lagtim a riksm öte börjar. De utses med m otsvarande

tilläm pning av det förfarande som angives i 7 kap. 12 § första stycket.

Tilläggsbestämmelser

1.7.1

^

Talm anskonferensen sam m anträder på kallelse av talm annen.

1.7.2

Vid förfall för o rdföranden i u ts k o tt inträder vice ord fö ran d en i hans

ställe. S uppleanter fö r partigruppernas företrädare behöver ej utses.

Talm anskonferensen sam m anträder inom stängda dörrar. Vill k onfe­

rensen inhäm ta upplysningar av någon som ej tillh ö r konferensen, får

konferensen kalla honom till sam m anträde. K am m arsekreteraren och

direktören för förvaltningskontoret får deltaga i konferensens överlägg­

ningar.

1.7.3

Vid konferensens sam m anträden föres p rotokoll. U nderrättelse om

konferensens beslut tillställes dem som besluten avser.

8 §

Riksdagsledam ot kan efter prövning erhålla ledighet från sitt uppdrag.

Beviljas ledam ot ledighet för en tid av m inst en m ånad, skall hans

uppdrag u nder den tid han är ledig utövas av ersättare.

Tilläggsbestämmelse

1.8.1

Ansökan om ledighet från uppdrag som riksdagsledam ot skall innehålla

de skäl varpå ansökan grundas. Ansökan skall avse ledighet u nder viss tid.

A nsökan prövas av talm annen, om den gäller ledighet u n d er k o rtare tid

än en m ånad, och av riksdagen om den gäller för längre tid.

9 §

När ersättare skall inträda på grund av föreskrift i regeringsform en eller

8 § i d etta kapitel, skall talm annen kalla ersättaren till tjänstgöring.

T alm annen skall därvid iakttaga den ordning mellan ersättarna som har

bestäm ts enligt lag om val till riksdagen. Om särskilda skäl föranleder det,

får dock talm annen frångå den sålunda bestäm da ordningen.

Tilläggsbestämmelse

1.9.1

E rsättare som skall utöva uppdrag som riksdagsledam ot skall erhålla

skriftligt bevis härom . Beviset skall angiva vilken ledam ot som ersättaren

träd e r i stället för och tiden för föro rd n an d ets bö ljan och slut. Bevis om

slutdagen kan utfärdas särskilt.

Talm annen skall för kam m aren tillkännagiva när ersättare träder i

ledam ots ställe och när ledam ot återtager sin plats.

2 kap. KAMMARSAMMANTRÄDEN

1

§

Talm annen leder kam m arens sam m anträden. Han får vid överläggning i

äm ne som är upptaget på föredragningslistan icke y ttra sig i sakfrågan.

2 §

Vid förfall för talm annen leder vice talm an sam m anträde. Har samtliga

vice talm än förhinder, ledes sam m anträdet av den av de närvarande

ledam öterna som längst tid har varit ledam ot av riksdagen. Om två eller

flera har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde.

D etsam m a skall gälla, innan talm an och vice talm än har valts.

Vad som enligt 1 § gäller om begränsning i talm annens y ttra n d e rä tt

skall tilläm pas också på annan som leder sam m anträde med kam m aren.

3 §

F ör varje ledam ot skall finnas särskild plats i plenisalen.

Tilläggsbestämmelse

2.3.1

L edam öterna tager plats i plenisalen valkretsvis. Särskilda platser skall

finnas för talm annen och vice talm ännen sam t för statsråden.

4 §

S am m anträde med kam m aren är offentligt. Dock kan sam m anträde

hållas inom stängda dörrar, om d e t påkallas av hänsyn till rikets säkerhet

eller i övrigt till förhållandet till främ m ande stat eller m ellanfolklig

organisation. Därom beslutar riksdagen. Skall regeringen vid sam m anträ­

de läm na riksdagen m eddelande, kan även regeringen förordna om

stängda dörrar.

Ledam ot eller tjänstem an i riksdagen får ej obehörigen yppa vad som

har förekom m it vid sam m anträde inom stängda dörrar. Riksdagen kan

dock besluta a tt för särskilt fall helt eller delvis upphäva tystnadsplikten.

Tilläggsbestämmelse

2.4.1

I

plenisalen skall finnas särskilda platser för åhörare. Å hörare som

u p p träd e r störande kan genast utvisas. Om oordning uppstår bland

åhörare, kan talm annen utvisa samtliga åhörare.

5 §

Upptagning från offentligt kam m arsam m anträde för sändning i

radio eller television får äga rum efter överenskom m else med talm anskon­

ferensen.

6 §

Kallelse till annat sam m anträde än som avses i 1 kap. 5 eller 6 §

utfärdas av talm annen. Kallelsen skall anslås i riksdagens lokaler senast

klockan 1 8 dagen före sam m anträdet och m inst fjo rto n tim m ar i förväg.

Om synnerliga skäl föreligger, får kallelsen dock anslås senare. 1 sådant

fall får sam m anträdet hållas endast om m er än hälften av riksdagens

ledam öter medgiver det.

Tilläggsbestämmelser

2 .6.1

Kallelse till sam m anträde bö r om möjligt införas i en eller flera

dagliga tidningar. Avses a tt sam m anträde skall fortsätta efte r klockan 19,

skall talm annen före klockan 16 sam m anträdesdagen u n d errätta kam m a­

ren m untligen och genom anslag.

2

.

6.2

När val skall förrättas, angives d e tta särskilt i kallelsen.

7 §

Talm annen skall till varje sam m anträde låta u p p rätta föredragningslista

över alla på kam m arens bord vilande ärenden. U ndantag får göras för

ärende som antages bli behandlat inom stängda dörrar. Vid sam m anträdet

skall talm annen föredraga ärendena i den ordning vari de har tagits upp

på föredragningslistan. Med ärende jäm ställes val som skall fö rrättas vid

sam m anträdet.

Tilläggsbestämmelser

2.7.1

Förslag till ny statsm inister eller yrkande om m isstroendeförklaring

föres upp som första p u n k t på föredragningslistan. I övrigt tages ärendena

upp i följande ordning, om icke talm annen bestäm m er annat:

1. val,

2. prop o sitio n er sam t skrivelser från regeringen med redogörelse för

viss verksam het,

3. förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än u tsk o tt,

4. m otioner,

5. u tsk o ttsb etän k a n d en i den ordning u tsk o tte n angives i tilläggsbe­

stäm m else 4.2.1.

2.7.2

F ör varje ärende göres anteckning om bordläggning. Har u tsk o tt

hem ställt a tt ärende skall avgöras efter endast en bordläggning, anm ärkés

det särskilt.

2.7.3

Om anteckning på föredragningslistan för särskilda fall föreskrives i

tilläggsbestäm m elserna 2.10.1, 2.14.1, 3.6.1, 6.1.1, 6.1.2 och 6.2.2.

2.7.4

Före vaije sam m anträde anslås föredragningslistan i plenisalen och på

de övriga platser som talm annen bestäm m er. Den skall dessutom delas u t

till ledam öterna och till u tsk o tten . Föredragningslistan och tillhörande

handlingar skall finnas tillgängliga i kam m arkansliet.

8 §

Beslut a tt sam m anträde skall avslutas eller a tt uppehåll skall göras i

pågående sam m anträde fattas av kam m aren utan föregående överlägg­

ning.

9 §

Talm annen ställer proposition till beslut. F inner han yrkande strida

m ot grundlag eller m ot riksdagsordningen, skall han, med angivande av

skäl, vägra proposition. Begär kam m aren ändå proposition, skall talm an­

nen hänvisa frågan till k o n stitu tio n su tsk o tte t för avgörande. P roposition

får ej vägras på vad u tsk o tte t har förklarat icke strida m o t grundlag eller

m ot denna riksdagsordning.

10 §

Vid sam m anträde får varje ledam ot och varje statsråd, med de

undantag denna riksdagsordning föreskriver, fritt y ttra sig i alla frågor

som är u n d er behandling och om lagligheten av allt som tilldrager sig vid

sam m anträdet.

Statschefen kan avgiva äm betsförklaring inför kam m aren.

Talm annen kan efter samråd med de av partigrupperna utsedda

ledam öterna i talm anskonferensen besluta a tt d eb att u ta n sam band med

annan handläggning får äga rum vid sam m anträde med kam m aren. Sådan

d eb a tt får begränsas till a tt avse särskilt äm ne eller delas in i avsnitt efter

äm ne.

Tilläggsbestämmelse

2

.

10.1

M eddelande om d eb a tt enligt 10 § tredje stycket skall tagas upp på

föredragningslistan till det sam m anträde då d eb a tte n skall äga rum .

11 §

Ingen får vid sam m anträde deltaga i behandlingen av ärende som rör

h onom eller någon h onom närstående personligen. S tatsråd får dock

deltaga i överläggningen i ärende angående hans tjänsteutövning.

12 §

Ingen får vid sam m anträde u tta la sig otillbörligt om annan eller

begagna personligen föroläm pande u ttry c k eller i övrigt i ord eller

handling up p träd a på sätt som strider m ot god ordning. Den som har

ord et skall begränsa sitt anförande till d et äm ne som behandlas.

B ryter någon m ot vad som föreskrives i första stycket och rättar han

sig ej efter talm annens erinran, får talm annen taga från h onom ord et för

pågående överläggning.

13 §

Talm annen skall samråda med de av partigrupperna u tse d d a ledam öter­

na i talm anskonferensen om uppläggningen av kam m arens överläggningar.

14 §

Riksdagen kan i tilläggsbestämmelse till denna riksdagsordning föreskri­

va begränsning av antalet anföranden som en talare får hålla u nder överlägg­

ningen i en fråga och av tiden fö r varje anförande. Därvid får skillnad

göras mellan olika kategorier av talare, såsom statsråd och företrädare för

m ajoritet eller m inoritet i u tsk o tt eller för partigrupp, sam t m ellan talare

som har efterkom m it anm odan av talm annen om förhandsanm älan inför

en överläggning och talare som har u n d erlå tit det.

Begränsning i y ttra n d e rä tte n som sägs i första sty ck et kan på förslag av

talm annen beslutas också särskilt i sam band med överläggningen i viss

fråga. Beslutet fattas utan föregående överläggning.

Vid tilläm pningen av denna paragraf skall alltid iakttagas a tt envar som

vill y ttra sig i en fråga därvid får tala i sex m inuter. R ätt till bem ötande

och genm äle som avses i 15 § andra stycket föreligger oberoende av vad

som kan ha bestäm ts enligt denna paragraf.

Tilläggsbestämmelser

2.14.1

Den som önskar ordet vid överläggning i kam m aren b ö r såvitt möjligt

göra anm älan därom till kam m arkansliet senast dagen före d et sam m an­

träde då överläggningen skall inledas.

Talm annen kan vid första bordläggningen av e tt u tsk o ttsb etän k a n d e

anm oda dem som önskar y ttra sig när ärendet skall avgöras a tt anm äla sig

enligt första stycket och därvid angiva den tid som de beräknar för sina

anföranden. Talm annens anm odan antecknas på föredragningslista,

som upptager b etänkandet. A nförande från den som har u n d erlåtit

förhandsanm älan får ej överstiga sex m inuter, om icke talm annen finner

skäl a tt medgiva längre tid.

2.14.2

A nförande i särskilt anordnad d e b a tt utan sam band med annan

handläggning får icke överstiga fem ton m inuter eller, b eträffan d e anfö­

rande från statsråd eller en särskilt utsedd företrädare för varje parti­

grupp, tre ttio m inuter.

Partigrupp skall till talm annen anm äla företrädare som sägs i första

stycket.

15 §

Talm annen bestäm m er ordningen mellan dem som före överläggningen

i en viss fråga har anm ält a tt de vill y ttra sig. De som begär o rd et under

överläggningen y ttra r sig i den ordning de har anm ält sig.

Statsråd får u tan hinder av vad som sägs i första sty ck et göra k ortare

inlägg för a tt bem öta annan talare. Med talm annens medgivande kan

ledam ot oberoende av talarordningen få o rd e t för genmäle till annan

talare.

Tilläggsbestämmelser

2.15.1

O beroende av talarordningen kan talm annen läm na ord et till ledam ot

för genmäle som innehåller upplysning eller rättelse med anledning av

föregående talares anförande eller b em ötande av angrepp från dennes

sida. Tiden för genm äle får ej överstiga tre m inuter, om ej talm annen av

särskilda skäl medgiver utsträckning till sex m inuter. Varje talare kan få

avgiva två genm älen på samma huvudanförande. Dock kan talm annen

medgiva e tt tredje genm äle om högst tre m inuter.

2.15.2

O beroende av talarordningen får ledam ot u nder överläggningen i en

fråga instäm m a med föregående talare utan a tt angiva skäl.

2.15.3

Särskilt inlägg från statsråd till b em ötande av annan talare får ej

överstiga tio m inuter. Har talm annen redan beviljat ledam ot rä tt till

genm äle, får denne y ttra sig före statsrådet.

2.15.4

Den som y ttra r sig skall tala från talarstolen eller från sin plats i

plenisalen.

16 §

Vid sam m anträde föres fullständigt proto k o ll. Ingen får tala u tanför

pro to k o llet. Vid justering av pro to k o ll får beslut ej ändras.

Kamm arens pro to k o ll sam t handlingar som inkom m er till eller utgår

från kam m aren skall utgivas av try ck e t, om de ej enligt vad som

föreskrives särskilt skall hållas hemliga.

Tilläggsbestämmelser

2.16.1

Y ttrande vid sam m anträde skall upptecknas och utan dröjsm ål göras

tillgängligt på kam m arkansliet. H ar talaren ej gjort anm ärkning m ot

uppteckningen senast klockan 12 den fem te vardagen efter sam m anträ­

det, anses han ha godkänt den. Om talaren ju sterar uppteckningen, bör

han på den anteckna sitt nam n eller sin signatur.

2.16.2

P rotokoll justeras av kam m aren på sjunde vardagen efte r sam m anträ­

det, om riksdagen sam m anträder då, och annars vid närm ast följande

sam m anträde. P rotokoll som ej har ju sterats vid slu tet av e tt riksm öte

justeras vid den tid p u n k t som talm annen bestäm m er. M eddelande om

tiden för sådan justering införes i den eller de tidningar i vilka kam m ar­

sam m anträden gives till känna. P rotokollet justeras inför de ledam öter

som är närvarande.

Vid justeringssam m anträde kan ledam ot begära beriktigande av p ro to ­

kollet i fråga om y ttra n d e som annan ledam ot har godkänt enligt 2.16.1.

3 kap. ÄRENDENAS VÄCKANDE

1

§

Regeringen avgiver förslag till riksdagen genom proposition.

Proposition skall vara åtföljd av regeringens p ro to k o ll i ärendet, av

redogörelse för ärendets tidigare behandling, av m otivering och av

lagrådets y ttra n d e , då sådant föreligger.

Tilläggsbestämmelse

3.1.1

Proposition avlämnas genom att den gives in till kam m arkansliet. Den

anm äles av talm annen vid sam m anträde med kam m aren efte r det a tt den

har delats u t till riksdagens ledam öter.

2

§

B udgetåret börjar den 1 juli. Regeringen skall senast den 10 januari

eller, om h inder m öter till följd av nyligen in trä ffat regeringsskifte,

snarast m öjligt d ärefter avlämna proposition med förslag till statsbudget

(budgetproposition) för d e t närm ast följande budgetåret. P ropositionen

skall innehålla finansplan och nationalbudget. Regeringen skall avgiva

särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (kom pletteringspro-

position). Sådant förslag skall om hinder ej m öter avlämnas före utgången

av april månad.

Annan p roposition angående anslag för det närm ast följande budget­

året skall avlämnas senast den 20 mars, såvida regeringen icke finner a tt

propositionens behandling kan uppskjutas till följande riksm öte.

Proposition med förslag om n y tt eller väsentligen höjt anslag bör

innehålla uppskattning av fram tida kostn ad er för d e t ändam ål som

förslaget avser. Om förslag till anslag grundar sig på plan fö r längre tid än

den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen

redovisas.

3 §

Annan p roposition än sådan som avses i 2 § skall avlämnas senast den

10 april, om regeringen anser a tt p ro p ositionen bö r behandlas under

pågående riksm öte.

4 §

Bestäm m elserna i 2 § andra sty ck et och 3 § om den tid då proposi­

tion skall avlämnas gäller endast vid lagtima riksm öte som enligt 1 kap.

4 § skall avslutas senast den 31 maj.

Bestäm m elserna gäller ej

1. om budgetpropositionen med stöd av 2 § har avläm nats e fte r den

10 januari,

2. i fråga om proposition varigenom regeringen enligt lag för prövning

underställer riksdagen en utfärdad förordning,

3. om regeringen finner synnerliga skäl föreligga a tt avlämna proposi­

tionen senare.

5 §

Regeringen b ö r avläm na sina propositioner på sådana tider a tt anhop­

ning av arbete hos riksdagen om möjligt förebygges. Regeringen skall

sam råda med talm annen därom .

P roposition kan avlämnas även när riksm öte ej pågår.

6 §

Regeringen får läm na m eddelande till riksdagen genom skrivelse eller

också m untligen genom statsråd vid sam m anträde med kam m aren.

Tilläggsbestämmelser

3.6.1

Skall statsråd vid sam m anträde med kam m aren läm na m untligt m ed­

delande till riksdagen, bör anteckning härom göras på föredragningslistan

till sam m anträdet.

3.6.2

Regeringen skall årligen sam tidigt med budgetpropositionen läm na

riksdagen redogörelse för verksam heten inom de kom m ittéer som har

tillsatts på grund av regeringens beslut.

Prop. 1973:90

45

7 §

U tsk o tt får väcka förslag hos riksdagen i äm ne som hö r till dess

handläggning.

8

§

A nnat organ som helt eller delvis utses av riksdagen får väcka förslag

hos riksdagen i fråga som rör organets kom petens, organisation, personal

eller verksam hetsform er. Riksdagen kan föreskriva a tt sådant organ även i

annat fall får väcka förslag hos riksdagen.

Om redogörelse till riksdagen från riksdagsorgan är särskilt föreskrivet.

Tilläggsbestäm melser

3.8.1

Förslag och redogörelse från riksdagsorgan, som avses i 8 §, ingives till

kam m arkansliet och anm äles av talm annen vid sam m anträde med kam ­

m aren efter d et a tt förslaget eller redogörelsen h a r delats u t till riksda­

gens ledam öter.

3.8.2

Talm anskonferensen får väcka förslag hos riksdagen i fråga som gäller

riksdagsarbetets bedrivande. Talm anskonferensen kan vidare i annat fall

framlägga förslag för riksdagen i fråga som gäller riksdagen eller dess

organ, om förslaget grundar sig på utredning som talm anskonferensen har

tillsatt på riksdagens uppdrag.

Riksdagens förvaltningsstyrelse får väcka förslag hos riksdagen i fråga,

som rör förvaltningen inom riksdagen eller dess m yndigheter, om denna

faller u nder styrelsens handläggning.

3.8.3

Om förslagsrätt för fullm äktige i riksbanken, fullm äktige i riksgälds­

k o n to ret, riksdagens om budsm än och riksdagens revisorer i annan fråga

än som avses i 8 § första stycket första p u n k te n föreskrives särskilt.

9 §

Riksdagsledam ot avgiver förslag till riksdagen genom m otion.

1 en och samma m otion får icke sam m anföras förslag i skilda äm nen.

Tilläggsbestämmelse

3.9.1

Motion avlämnas genom a tt den gives in till kam m arkansliet av m otionär

personligen eller, om m otionären eller m otionärerna har förfall, av annan

riksdagsledam ot. U nder uppehåll i riksdagsarbetet vid ju l eller påsk får

m otion dock insändas med posten. M otion bö r läm nas i fyra exem plar

och innehålla uppgift om det p arti som m otionären tillhör och om

m otionärens plats i plenisalen.

Talm annen anm äler m otion för kam m aren.

10 §

M otion får väckas inom fem ton dagar från den dag då budgetproposi­

tionen anm äldes i kam m aren. Om riksm ötet u p p h ö r innan m otionstiden

har gått till ända, löper ny m otionstid om fem ton dagar från böljan av

nästa lagtim a riksm öte.

Fastställes i något fall statsbudget för annan tid än budgetåret,

bestäm m er riksdagen om m otionstidens förläggning.

11 §

U töver vad som följer av 10 § får m otion med anledning av proposi­

tion avlämnas inom fem ton dagar från den dag då propositionen

anm äldes i kam m aren. I ärende som m åste avgöras skyndsam t kan

riksdagen, om den finner synnerliga skäl föreligga, på förslag av regering­

en besluta om k ortare m otionstid.

M otion får i de fall som riksdagen föreskriver väckas med anledning av

skrivelse från regeringen med redogörelse för viss verksam het. Därvid

äger bestäm m elserna i första stycket m otsvarande tilläm pning.

Tilläggsbestämmelse

3.11.1

Motion får avlämnas med anledning av skrivelse från regeringen med

årlig redovisning för verksam heten inom S tatsföretag AB.

12 §

Har proposition u ppskjutits från e tt riksm öte till annat, får m otion

med anledning av propositionen väckas

1. vid första riksm ötet i valperiod inom sju dagar från dess början,

2. om propositionen har väckts så sent under riksm öte att den i 11 §

föreskrivna m otionstiden icke har löpt u t när riksm ötet upphör, senast på

andra dagen av nästa lagtim a riksm öte eller, om riksdagen dessförinnan

beslutar a tt behandla propositionen vid urtim a riksm öte, inom sju dagar

från beslutet.

Vid tilläm pningen av första stycket skall med proposition jäm ställas

skrivelse som avses i 11 § andra stycket.

13 §

Bestäm m elserna i 11 och 12 §§ äger m otsvarande tilläm pning på

m otion med anledning av förslag av sådant riksdagens organ som avses i

8 §. Riksdagen kan föreskriva a tt m otion får väckas också med anledning

av redogörelse till riksdagen från sådant organ.

Tilläggsbestämmelse

3.13.1

M otion får avlämnas med anledning av redogörelse från fullm äktige i

riksbanken, fullm äktige i riksgäldskontoret, styrelsen för riksdagsbiblio­

te k et, riksdagens om budsm än eller riksdagens revisorer.

14 §

Har riksdagen kallats till urtim a riksm öte m ed stöd av begäran från

ledam öter i riksdagen, får m otion i fråga som har fö ra n lett kallelsen

avlämnas inom fyra dagar från riksm ötets början.

15 §

Motion med anledning av händelse av större vikt får m edan riksm öte

pågår väckas gem ensam t av m inst tio ledam öter, om händelsen ej har

kunnat förutses eller beaktas u nder m otio n stid som avses i 10 § eller

kunnat föranleda m o tio n srä tt enligt annan bestäm m else i d etta kapitel.

16 §

K o n stitu tio n su tsk o tte t skall till kam m aren för slutligt beslut anm äla

vilande beslut i ärende angående grundlag eller riksdagsordningen. Skall

efter vad som sägs i regeringsform en i annat fall tilläm pas den ordning

som gäller för grundlagsändring, skall vilande beslut i ärendet anmälas av

det u tsk o tt till vars handläggning frågan hör.

17 §

Yrkande om m isstroendeförklaring skall fram ställas vid sam m anträde

med kam m aren. Y rkandet skall avlämnas skriftligen till proto k o llet så

snart det har fram ställts.

18 §

Vill åklagare påkalla a tt riksdagen enligt 4 kap. 8 § första stycket

regeringsform en medgiver att talan väckes m ot riksdagsledam ot eller att

ingripande göres i dennes personliga frihet, skall han skriftligen ansöka

om det hos riksdagens talm an. Vad som har sagts nu om åklagare skall

gälla även annan sorn vill begära riksdagens medgivande a tt få föra talan

vid dom stol med anledning av riksdagsledam ots handlande.

Är ansökningshandlingen så ofullständig a tt den icke kan läggas till

grund för riksdagens prövning eller har sökanden icke gjort antagligt att

han är behörig a tt vidtaga eller hos m yndighet begära den åtgärd, varom

fråga är, skall talm annen avvisa ansökan. I an n at fall skall han anmäla den

vid sam m anträde med kam m aren.

Tilläggsbestämmelse

3.18.1

Sökande skall i ansökningshandlingen angiva de om ständigheter på

vilka ansökan grundas.

19 §

P roposition och m otion får återkallas till dess u tsk o tt har avgivit

betänkande i ärendet.

Återkallas proposition, förfaller m otion som har väckts med anledning

av propositionen.

Har proposition blivit återkallad, får m otion väckas m ed anledning

därav inom sju dagar från det a tt återkallelsen anm äldes i kam m aren.

Tilläggsbestämmelse

3.19.1

Å terkallelse skall göras i skrivelse, som ingives till kam m arkansliet.

Talm annen avskriver förslag som har återkallats eller förfallit på grund av

återkallelsen och gör anm älan härom i kam m aren. Om förslaget har

hänvisats till u tsk o tt, skall d etta underrättas om avskrivningen.

20 §

Vad som i allm änhet gäller om beräkning av lagstadgad tid skall

tilläm pas också på tid då åtgärd enligt bestäm m else i d e tta kapitel senast

skall vidtagas.

4 kap. ÄRENDENAS BEREDNING

1 §

Proposition, m otion sam t förslag och redogörelse från riksdagsorgan

som sägs i 3 kap. 8 § skall fö r beredning hänvisas till u tsk o tt. Detsamma

skall gälla ansökan som åsyftas i 3 kap. 18 § och som talm annen har

anm ält i kam m aren sam t skrivelse från regeringen med redogörelse för

viss verksam het.

Innan ärende hänvisas till u tsk o tt skall det bordläggas vid sam m anträde

med kam m aren, om kam m aren icke beslutar om edelbar hänvisning.

2

§

Riksdagen skall vid början av varje lagtim a riksm öte inom sig tillsätta

ett k o n stitu tio n su tsk o tt, e tt fin an su tsk o tt, e tt sk a tte u tsk o tt och m inst

tolv andra u tsk o tt. Valet gäller för tiden till dess nästa lagtima

riksm öte börjar.

Riksdagen kan under riksm öte tillsätta ytterligare u tsk o tt för längst

den tid som har angivits i första stycket.

Tilläggs b estäm m elser

4.2.1

Riksdagen skall inom en vecka från början av lagtim a riksm öte tillsätta

följande sexton u tsk o tt:

1. e tt k o n stitu tio n su tsk o tt (KU),

2. e tt fin an su tsk o tt (FiU ),

3. ett sk a tte u tsk o tt (SkU ),

4. e tt ju stitie u tsk o tt (JuU ),

5. e tt lagutskott (LU),

6. e tt u trik e su tsk o tt (UU),

7. ett försvarsutskott (F ö ll),

8. ett socialförsäkringsutskott (SfU),

9. e tt so cialutskott (SoU ),

10. e tt k u ltu ru tsk o tt (KrU),

11. e tt u tb ild n in g su tsk o tt (UbU),

12. e tt tra fik u tsk o tt (TU ),

13. ett jo rd b ru k su tsk o tt (JoU ),

14. e tt n äringsutskott (NU),

1 5. e tt in rik esu tsk o tt (InU ) och

16. e tt civilutskott (CU).

U tskotten väljes i den ordning de har tagits upp ovan.

4.2.2

T illsätter riksdagen ytterligare u tsk o tt, skall den angiva dess huvudsak­

liga arbetsuppgifter.

3 §

Varje u tsk o tt skall bestå av udda antal ledam öter, lägst fem ton.

4 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

Tilläggsbestämmelse

4.3.1

Varje u tsk o tt skall bestå av fem to n ledam öter.

4 §

K o n stitu tio n su tsk o tte t skall, utöver sin uppgift enligt 12 kap. 1 §

regeringsform en, bereda ärenden som rör grundlagarna och riksdagsord­

ningen.

5 §

F in an su tsk o ttet skall, utöver sina uppgifter enligt 8 kap. 6 § och 9

kap. 4 § regeringsform en, bereda ärenden om allm änna riktlinjer för den

ekonom iska politiken och för budgetregleringen sam t ärenden som rör

riksbankens verksam het.

S k a tte u tsk o tte t skall, utöver sin uppgift enligt 8 kap. 6 § regerings­

form en, bereda ärenden om statliga och kom m unala skatter.

6

§

Riksdagen föreskriver efter vilka grunder övriga ärenden skall fördelas

m ellan u tsk o tt. Därvid skall iakttagas a tt ärenden som hö r till ett

äm nesom råde hänföres till sam m a u tsk o tt. Dock får bestäm m as att ett

u tsk o tt skall finnas för beredning av ärenden om sådan lag som avses i 8

kap. 2 § regeringsform en, oberoende av äm nesom råde.

Riksdagen kan avvika från de grunder som sålunda har fastställts

liksom från 5 §, om det i särskilt fall är påkallat av hänsyn till sam bandet

m ellan olika ärenden, e tt ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsför­

hållandena.

Tilläggsbestäm m elser

4.6.1

K o n stitu tio n su tsk o tte t skall, utöver sina uppgifter enligt 4 §, bereda

ärenden om lagstiftning i k o n stitutionella och allm änt förvaltningsrätts-

liga äm nen, ärenden om press- eller partistöd, lagstiftning om radio,

television och film liksom andra ärenden som angår y ttran d efrih et,

opinionsbildning och religionsfrihet, övriga ärenden om riksdagen, riks­

dagens om budsm an och riksdagens m yndigheter uto m riksbanken, riks­

gäldskontoret och riksdagens revisorer, ärenden om medgivande från

riksdagen a tt väcka talan m ot riksdagsledam ot eller a tt ingripa i hans

personliga frihet sam t ärenden av allm än betydelse fö r den kom m unala

självstyrelsen.

4.6.2

F in an su tsk o tte t skall, utöver sina uppgifter enligt 5 § första stycket,

bereda ärenden om beräkning av statens inkom ster och andra ärenden

rörande statsbudgeten, som icke tillhör annat u tsk o tts beredning, allm änt

budgettekniska ärenden, ärenden om penning-, kredit- och valutapolitiken,

om riksgäldskontoret och riksdagens revisorer, om förvaltningsrevision,

statlig redovisning och rationalisering, om upphandling i allm änhet inom

statsförvaltningen, om statens egendom i allm änhet samt förvaltningseko-

nom iska ärenden i övrigt som icke rö r enbart visst äm nesom råde. Det

skall även sam m anställa statsbudgeten.

4.6.3

S k a tte u tsk o tte t skall, utöver sina uppgifter enligt 5 § andra stycket,

bereda ärenden om taxering, uppbörd och folkbokföring samt ärenden

om alkoholhaltiga varor.

4.6.4

Ju stitie u tsk o tte t skall bereda ärenden som rör dom stolarna, arrende­

näm nderna och hyresnäm nderna, åklagarväsendet, polisväsendet och

krim inalvården sam t ärenden rörande bro ttsb alk en , rättegångsbalken och

lagar som ersätter eller har nära sam band med föreskrifter i dessa balkar.

4.6.5

L ag u tsk o ttet skall bereda ärenden rörande giftermåls-, föräldra-, ärv­

da-, handels- eller jordabalken eller lagar som ersätter eller a n k n y ter till

föreskrifter i dessa balkar, i den mån ärendena icke tillhör annat u tsk o tts

beredning. Det skall även bereda ärenden som gäller lagstiftning om

försäkringsavtalsrätt, bolags- och föreningsrätt, växel- och ch eck rätt,

skadeståndsrätt, im m aterialrätt, utsökning, konkurs, in ternationell privat­

rätt sam t lagstiftning i andra ärenden av allm änt privaträttslig beskaffen­

het.

4.6.6

U trik esu tsk o tte t skall bereda ärenden om rikets förhållande till och

överenskom m elser m ed främ m ande stater och m ellanfolkliga organisatio­

ner, Sveriges representation i utlan d et och bistånd till främ m ande lands

utveckling sam t ärenden i övrigt om utrikes handel och intern atio n ellt

ekonom iskt sam arbete, allt i den m ån ärendena icke tillhör annat

u tsk o tts beredning.

4.6.7

F örsvarsutskottet skall bereda ärenden om m ilitärt försvar, civilförsvar,

psykologiskt försvar, ekonom iskt försvar, vapenfri tjänst och värnplikti­

gas ekonom iska förm åner.

4.6.8

Socialförsäkringsutskottet skall bereda ärenden om allmän försäkring

och yrkesskadeförsäkring sam t studiesociala ärenden.

4.6.9

S ocialu tsk o ttet skall bereda ärenden om barna- och ungdom ssvård,

åldringsvård, nykterhetsvård, socialhjälp, stöd åt barnfam iljer, arbetar­

skydd, arbetstid, sem ester, hälso- och sjukvård, handikappvård och reha­

bilitering sam t sociala ärenden i övrigt.

4.6.10

K u ltu ru tsk o tte t skall bereda ärenden som rör allm änna kultur- och

bildningsändam ål, ungdom sverksam het, intern atio n ellt k u lturellt samar­

bete sam t idrotts- och friluftsverksam het. Det skall även bereda kyrkofrå­

gor och ärenden om radio och television i den mån de icke tillhör

k o n stitu tio n su tsk o tte ts beredning.

4.6.11

U tb ildningsutskottet skall bereda ärenden om högre utbildning och

forskning, skolväsendet, lärarutbildning och vuxenutbildning.

4.6.12

T ra fik u tsk o ttet skall bereda ärenden om järnvägar, post, telegraf,

telefon, vägar, vägtrafik, sjöfart, lu ftfa rt och väderlekstjänst.

4.6.13

Jo rd b ru k su tsk o tte t skall bereda ärenden om jo rd b ru k , skogsbruk,

trädgårdsnäring, ja k t, fiske och v atten rätt. Det skall även bereda ärenden

om naturvård sam t ärenden om miljövård i övrigt som icke tillhör annat

u tsk o tts beredning.

4.6.14

N äringsutskottet skall bereda ärenden om allm änna riktlinjer för

näringspolitiken och därm ed sam m anhängande forskningsfrågor sam t

ärenden om industri och hantverk, handel, statlig företagsam het, kon­

sum entfrågor, pris- och konkurrensförhållanden i näringslivet, kredit- och

fondväsendet och det affärsmässiga försäkringsväsendet.

4.6.15

In rik esu tsk o ttet skall bereda ärenden om arbetsm arknaden, regional

utveckling, lokaliseringsstöd, allmän tjänsteplikt, arbetsavtalsrätt, arbets­

löshetsförsäkring, arbets- och anställningsförhållanden i allmän tjänst,

svenskt m edborgarskap och utlänningars ställning.

4.6.16

C ivilutskottet skall bereda ärenden om bostadspolitiken, hyresregle­

ring, bebyggelseplanläggning, byggnadsväsende!, fysisk planering, ex p ro p ­

riation, fastighetsbildning, lantm äteriväsendet, länsförvaltningen m ed lo­

kala sk attem yndigheter och exekutionsväsendet, statistik, brandväsendet

och rikets adm inistrativa indelning sam t sådana kom m unfrågor som icke

tillhör k o n stitu tio n su tsk o tte ts beredning.

7 §

A nnat ärende än budgetpropositionen får delas mellan två eller flera

u tsk o tt endast om särskilda skäl föranleder det.

8 §

U tsk o tt skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats till

u tsk o tte t och som ej har återkallats. U tsk o tt kan dock överflytta ärende

till annat u tsk o tt, om d etta sam tycker därtill, eller överenskom m a med

e tt eller flera u tsk o tt a tt de skall bereda ärendet gem ensam t genom

deputerade i sam m ansatt u tsk o tt. Sådant u tsk o tt avgiver betänkande till

riksdagen.

Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod

för riksdagen till nästa skall avgivas av u tsk o tt som har tillsatts av den

nyvalda riksdagen.

U tsk o tt kan till anm älan till kam m aren av vilande beslut som sägs i

3 kap. 16 § foga y ttra n d e i ärendet.

Tilläggsbestämmelse

4.8.1

Beslut av finans- och sk a tte u tsk o tte n i fråga som avses i 8 kap. 6 §

regeringsform en meddelas regeringen genom skrivelse.

9 §

Ä rende, i vilket u tsk o tt har avgivit betänkande, skall från kam m aren

återförvisas till u tsk o tte t för ytterligare beredning, om m inst en tredjedel

av de röstande ansluter sig till yrkande om det. Återförvisning enligt

denna paragraf får ej göras m er än en gång i sam m a ärende.

K am m aren kan även hänvisa ärendet till annat u tsk o tt för ytterligare

beredning. Föreligger sam tidigt yrkande härom och yrkande om återfö r­

visning, skall sistnäm nda yrkande prövas först. Beslutas därvid återfö r­

visning, förfaller yrkandet om hänvisning till annat u tsk o tt.

10

§

Statlig m yndighet skall läm na upplysningar och avgiva y ttra n d e , då

u tsk o tt begär det. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. M yndig­

het som ej lyder under riksdagen kan hänskjuta begäran från u tsk o tt till

regeringens avgörande.

Begär m inst en tredjedel av ledam öterna i e tt u tsk o tt vid behandlingen

av ett ärende att upplysningar eller y ttra n d e skall inhäm tas från m yndig­

het som avses i första stycket, skall u tsk o tte t föranstalta om d e tta , såvida

det icke finner att därm ed förenat dröjsm ål med ärendets behandling

skulle leda till avsevärt men.

11 §

U tsk o tt får sam m anträda också u nder tid då riksm öte icke pågår, om

dess u ppgifter kräver det.

Tilläggsbestämmelser

4.11.1

U tskott sam m anträder första gången på kallelse av talm annen inom

två dagar efter valet. D ärefter sam m anträder u tsk o tte t på kallelse av

ordföranden. F ör ändam ål som sägs i 9 kap. 4 § regeringsform en kan

fin an su tsk o ttet sammankallas också på begäran av regeringen. F ör ända­

mål som sägs i 8 kap. 6 § regeringsform en sam m ankallas finans- och

sk a tte u tsk o tte n första gången på begäran av regeringen. Skall u tsk o tt

enligt vad nu sagts sam m ankallas på regeringens begäran, utfärdas kallel­

sen av talm annen.

Personlig kallelse skall utgå till samtliga ledam öter och suppleanter.

Kallelse bör om möjligt anslås i riksdagens lokaler senast klockan 18

dagen före sam m anträdet och införas i en eller flera dagliga tidningar.

4.11.2

U tsk o tt får sam m anträda sam tidigt med kam m aren endast om för­

handlingen i kam m aren avser annat än ärendes avgörande eller val och

u tsk o tte t i förväg har medgivit det genom enhälligt beslut.

4.11.3

Innan ordförande har valts, föres o rd et av den av de närvarande

ledam öterna som har varit ledam ot av riksdagen längst tid. Om två eller

flera har tillh ö rt riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde.

Vid gem ensam t sam m anträde m ed finans- och sk a tte u tsk o tte n enligt 8

kap. 6 § regeringsform en föres ordet av den av u tsk o ttso rd fö ran d en a som

har varit ledam ot av riksdagen längst tid. Om de har tillh ö rt riksdagen

lika länge, har den äldste av dem företräde.

4.11.4

Över sam m anträde med u ts k o tt föres protokoll.

12 §

U tskott skall sam m anträda inom stängda dörrar. Om särskilda skäl

föreligger, kan u tsk o tte t medgiva a tt även annan än ledam ot, suppleant

och tjänstem an i u tsk o tte t är närvarande.

13 §

I u tsk o tt får ingen närvara, när ärende som rö r honom eller någon

honom närstående personligen förekom m er till överläggning eller beslut.

14 §

O m röstning inom u tsk o tt skall göras öppet. Är rösterna lika delade,

gäller den m ening som o rdföranden biträder.

Ledam ot som har förlorat vid om röstning inom u tsk o tt kan till

u tsk o tte ts betänkande foga reservation med yrkande. B etänkandet får

dock icke fördröjas därigenom.

15 §

L edam ot, suppleant eller tjänstem an i u tsk o tt får ej obehörigen yppa

vad som enligt beslut av regeringen eller u tsk o tte t skall hållas hem ligt

m ed hänsyn till rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl, som

betingas av förhållandet till främ m ande stat eller m ellanfolklig organisa­

tion.

5 kap. ÄRENDENAS AVGÖRANDE

1 §

U tskotts betänkande skall före ärendets avgörande bordläggas vid två

sam m anträden med kam m aren, om ej riksdagen på u tsk o tte ts förslag

beslutar a tt ärendet skall avgöras e fte r endast en bordläggning.

Tilläggsbestämmelser

5.1.1

U tskottsbetänkande får icke anm älas i kam m aren förrän det har delats

u t till riksdagens ledam öter.

5.1.2

Vill ledam ot in fö r avgörandet av e tt ärende fram ställa yrkande som ej

redovisas i u tsk o tte ts betänkande, skall han snarast möjligt underrätta

talm annen om yrkandet. Y rkandet bör sättas upp skriftligt och delas ut

till ledam öterna innan ärendet avgöres; m otiveringen skall därvid uteläm ­

nas.

2 §

Ä rende om m isstroendeförklaring skall ligga på kam m arens bord till

det andra sam m anträdet efter det då yrkandet fram ställdes och avgöras

senast vid det därpå följande sam m anträdet.

Vad sålunda har föreskrivits äger m otsvarande tilläm pning på

förslag av talm annen till ny statsm inister. Därvid skall iakttagas den i 6

kap. 2 § andra sty ck et regeringsform en föreskrivna fristen.

3 §

Ärende i vilket överläggning äger rum får ej upptagas till avgörande

förrän kam m aren på talm annens förslag har fu n n it överläggningen avslu­

tad.

Ärende avgöres m ed acklam ation eller, om ledam ot yrkar det, genom

om röstning. F ordras för beslut anslutning från särskilt flertal, skall

ärendet alltid avgöras genom om röstning.

A vgörandet av ärende skall, om det behövs, delas upp på skilda beslut.

4 §

N är ärende avgöres med acklam ation, skall talm annen ställa proposi­

tion på varje yrkande som har fram ställts under överläggningen. Proposi­

tionen avfattas så a tt den kan besvaras med ja eller nej. Talm annen

tillkännagiver hur beslutet har u tfallit enligt hans up p fattn in g och

befäster det med klubbslag, om ej om röstning begäres.

5 §

När ärende avgöres genom om röstning, ställes m ot det yrkande, som

enligt talm annens u ppfattning har vunnit riksdagens bifall, eller, när

acklam ation ej har sk ett, m ot det yrkande, som talm annen bestäm m er,

annat yrkande som k ontraproposition. Föreligger flera än två yrkanden

som kan ställas m ot varandra, skall först med tilläm pning av 4 § beslutas

vilket yrkande som skall vara k o n traproposition.

O m röstning göres öppet. Talm annen tillkännagiver hur om röstningen

har utfallit och befäster beslutet m ed klubbslag.

Tilläggsbestäm m elser

5.5.1

Då om röstning skall äga rum , u p p rä tta r talm annen om röstningspropo-

sition. F ordras i visst fall för beslut anslutning från särskilt flertal, angives

det i om röstningspropositionen.

Sedan ledam öterna e fte r förvarning har intagit sina platser i plenisalen,

läses om röstningspropositionen upp och underställes kam m aren för

godkännande.

O m röstning kan fö rrättas m ed uppresning. Om talm annen e fte r om ­

röstning med uppresning finner tvekan råda om om röstningens resultat

eller ledam ot begär rösträkning, verkställes ny om röstning med om röst-

ningsapparat eller, när sådan icke kan användas, med nam nupprop.

5.5.2

Vid om röstning med uppresning uppm anar talm annen först de leda­

m öter som vill rösta för ja-propositionen att resa sig och riktar därefter

sam m a uppm aning till de ledam öter som vill rösta fö r nej-propositionen.

Vid om röstning med om röstningsapparat fotograferas den tablå som

visar hur varje ledam ot har röstat.

Vid om röstning med n am nupprop anm odar talm annen två ledam öter

att taga plats vid talm ansbordet för a tt föra anteckningar över o m röst­

ningen. Vice talm ännen ropas upp först och d ärefter övriga ledam öter

e fte r platsnum m er i plenisalen. Något av följande svar skall avgivas: ja,

nej, avstår.

6

§

U ppkom m er lika röstetal vid om röstning om vilket yrkande som skall

vara k o ntraproposition, avgöres utgången genom lottning.

Är rösterna lika delade i huvudom röstning ställer talm annen proposi­

tion på förslag om återförvisning av ärendet till u tsk o tte t. Ä rendet skall

återförvisas om minst hälften av de röstande förenar sig härom . Beslutas

ej återförvisning, avgör lo tten vilken mening som skall vara riksdagens

beslut.

E fter återförvisning upptages ärendet på n y tt i sin helhet till avgörande

i kam m aren. U ppstår därvid åter lika röstetal vid huvudom röstning, skall

lo ttning äga rum genast.

7 §

Har avgörandet i lagärende delats upp på två eller flera beslut, får

riksdagen om edelbart e fte r det sista delbeslutet på förslag av talm annen

eller ledam ot besluta a tt ärendet skall för ytterligare beredning återfö r­

visas till u tsk o tte t. Beslutar riksdagen återförvisning, har delbesluten

förfallit. Beslut enligt denna paragraf om återförvisning av ärende får ej

upprepas.

8 §

F ordras för beslut anslutning från särskilt flertal och föreligger m er än

ett förslag till sådant beslut, utväljer riksdagen först, med tilläm pning av

vad som »gäller i allm änhet, e tt av förslagen. D ärefter avgöres om d etta

förslag skall antagas eller förkastas.

Föreligger sam tidigt två eller flera yrkanden om m isstroendeförklaring

m ot sam m a statsråd, skall endast en om röstning äga rum.

9 §

L edam ot får om edelbart efter ärendes avgörande anm äla reservation

eller avgiva röstförklaring.

10 §

G enom särskilt beslut kan riksdagen till närm ast följande lagtim a

riksm öte uppskjuta behandlingen av ärende. Ärende som gäller sta tsb u d ­

geten för närm ast följande budgetår får dock uppskjutas endast om det

kan ske utan olägenhet för budgetregleringen. Beslut om uppskov kan

upprepas.

Avslutas riksm öte i fö rtid med anledning av ex tra val, skall ärende som

riksdagen icke har h u n n it avgöra anses utan särskilt beslut up p sk ju tet till

det första lagtim a riksm ötet efter valet.

. Ärende som ej har återkallats skall avgöras före utgången av kalender­

året efte r det då ärendet väcktes eller, om hinder härem ot m öter till följd

av fö rordnande om ex tra val, snarast möjligt efter det a tt den nyvalda

riksdagen har sam m anträtt.

Tilläggsbestäm m else

5.10.1

Beslut a tt u ppskjuta ärende fattas på fram ställning av u tsk o tt, till vars

handläggning ärendet hör. U tsk o ttet skall inhäm ta y ttra n d e från talm ans­

konferensen. K am m aren kan även utan sådan fram ställning besluta

uppskov i sam band med behandlingen av utsko ttsb etän k an d e.

11 §

Riksdagen kan vid u rtim a riksm öte besluta a tt till behandling upptaga

u p pskjutet ärende.

Tilläggsbestämmelse

5.11.1

Beslut a tt vid urtim a riksm öte upptaga up p sk ju tet ärende fattas på

förslag av u tsk o tt till vars handläggning ärendet hö r eller på förslag av

talm annen. T alm anskonferensen skall höras i frågan.

1 2 §

Slutligt beslut i ärende angående grundlag fattas vid första riksm ötet i

den valperiod som följer på riksdagsvalet närm ast efter det vilande

beslutet i ärendet, såvida ej avgörandet uppskjutes till annat riksm öte. I

fråga om uppskov äger bestäm m elserna i 10 § första och andra styckena

och i 11 § m otsvarande tilläm pning. Ä rendet skall avgöras slutligt före

nästa ordinarie val till riksdagen.

Tilläggsbestämmelse

5.12.1

Tilläggsbestäm melserna 5.10.1 och 5.11.1 äger m otsvarande tilläm p­

ning i fråga om uppskov med slutligt beslut i ärende angående grundlag.

13 §

Riksdagens beslut i anledning av proposition sam t annat beslut,

varom regeringen skall u n derrättas, m eddelas regeringen genom skrivelse.

Tilläggsbestäm m else

5.13.1

Riksdagens beslut med anledning av proposition sam t annat beslut,

av talm annen.

U tskott som har b erett ärende skall få del av kam m arens beslut i

ärendet.

6 kap. INTERPELLATIO NER OCH FRÅGOR T ILL STATSRÅD

1 §

Interpellation skall ha bestäm t innehåll och vara försedd med motive­

ring. Interpellation bör väckas endast i angelägenhet av större allm änt

intresse. Riksdagen beslutar om interpellationen får framställas. Beslutet

fattas utan föregående överläggning.

Statsråd, som icke besvarar interpellation inom fyra veckor från det att

riksdagen medgav a tt interpellationen fick fram ställas, skall före utgången

av denna tid m untligen m eddela riksdagen varför svar uteblir eller anstår.

Sådant m eddelande får ej följas av överläggning.

Interpellation förfaller om den ej har besvarats vid det riksm öte då den

väcktes.

Kartong: S. 59, tilläggsbestäm m else 5.13.1 första stycket första raden har

rättats.

Tilläggsbestämmelser

6

.

1.1

Interpellation ingives till kam m arkansliet och anm äles av talm annen

vid sam m anträde med kam m aren utan dröjsm ål efter det a tt interpellatio-

nen har delats u t till riksdagens ledam öter. Frågan huruvida interpellatio-

nen får fram ställas avgöres vid närm ast följande sam m anträde och tages

upp på föredragningslistan till d etta sam m anträde. Medgiver riksdagen att

interpellationen får fram ställas, låter talm annen skyndsam t statsrådet få

del av den.

Den som vid riksm öte, som enligt 1 kap. 4 § skall avslutas senast den

31 maj, ingiver in terpellation till kam m arkansliet efte r utgången av april

m ånad skall i in terpellationen angiva skälen till a tt denna icke har ingivits

tidigare.

6

.

1.2

När statsråd äm nar besvara in terpellation, bestäm m er talm annen efter

samråd m ed statsrådet vid vilket sam m anträde svaret skall lämnas.

M eddelande härom anslås senast klockan 11 dagen före sam m anträdet

och tages upp på föredragningslistan.

Svar på interpellation får delas u t till ledam öterna i förväg. Har så

skett, kan statsrådet begränsa sitt anförande till en sam m anfattning av

svaret.

2

§

Fråga skall ha bestäm t innehåll. Den får vara försedd med en kort

inledande förklaring. N är fråga besvaras, får endast den ledam ot som har

fram ställt frågan och det statsråd som läm nar svaret taga del i överlägg­

ningen. Riksdagen kan föreskriva begränsning i y ttra n d e rä tte n för dessa

talare u töver vad som följer av 2 kap. 14 §.

Tilläggsbestäm m elser

6

.

2.1

Fråga ingives till kam m arkansliet. Den skall vara egenhändigt u nder­

tecknad av den ledam ot som fram ställer frågan. Talm annen låter utan

dröjsmål statsrådet få del av frågan och anm äler den vid närm ast följande

sam m anträde.

6

.

2.2

Vad som föreskrives i 1 § tredje stycket och i tilläggsbestämmelse

6.1.2 första sty ck et skall tilläm pas också på fråga. Om icke särskilda skäl

föranleder annat, skall frågor besvaras vid en eller två frågestunder varje

vecka. Fråga bör besvaras vid den frågestund som infaller närm ast efter

sex dagar från det a tt frågan läm nades till kam m arkansliet.

När fråga besvaras, får det första anförandet från varje talare räcka

längst tre m inuter, det andra längst två m inuter och varje följande

anförande längst en m inut.

7 kap. GEMENSAMMA BESTÄMMELSER OM VAL INOM

RIKSDAGEN

1 §

Bestäm m elserna i 2 —12 §§ gäller val som ankom m er på kam m aren.

Bestäm m elserna i 2 § första stycket, 6 §, 8 - 1 0 §§ och 12 § andra

sty ck et skall tilläm pas endast i den mån riksdagen ej föreskriver annat.

Tilläggsbestämmelse

7.1.1

Utöver de val som kam m aren fö rrättar enligt regeringsform en och

riksdagsordningen skall den företaga val till

1. riksgäldsfullm äktige,

2. styrelsen för riksdagsbiblioteket,

3. Nordiska rådets svenska delegation,

4. E uroparådets svenska delegation,

5. styrelsen fö r Stiftelsen Riksbankens jubileum sfond.

Kam m aren skall också varje år utse ad e rto n ledam öter av riksdagen,

vilka får deltaga i bolagsstäm m or med S tatsföretag AB.

2

§

Val beredes av en inom riksdagen utsedd valberedning.

V alberedningen utses vid första sam m anträdet med kam m aren under

riksdagens valperiod för tiden till valperiodens slut. Varje partigrupp,

vilken m otsvarar parti som vid valet till riksdagen har få tt m inst fyra

procent av rösterna i hela riket, skall besätta en plats. D ärutöver fördelas

tio platser pro p o rtio n ellt mellan samma partigrupper. Ledam öterna

tillsättes med tilläm pning av det förfarande som angives i 12 § första

stycket.

Tilläggsbestäm m elser

7.2.1

Talm annen fastställer för varje partigrupp det antal ledam öter, som

partigruppen skall tillsätta i valberedningen. Därvid skall han vid den

proportionella fördelningen tilläm pa den beräkningsgrund som angives i

4 § andra stycket.

7.2.2

Valberedningen bereder alla val som förrättas av kam m aren uto m val

av riksföreståndare, vice riksföreståndare, person som skall inträda som

tillfällig riksföreståndare, talm an, vice talm än, kam m arsekreterare samt

riksdagens om budsm än och deras ställföreträdare. Om beredning av val av

om budsm än och ställföreträdare föreskrives i tilläggsbestäm m else 8.10.2.

7.2.3

V alberedningen håller på kallelse av talm annen sitt första sam m anträde

sam m a dag som den utses. D ärefter sam m anträder beredningen på

kallelse av ordföranden.

Bestäm m elserna i 4 kap. 12 § sam t tilläggsbestäm m elserna 4.11.1

andra stycket och 4 .1 1 .2 —4 äger m otsvarande tilläm pning på valbered­

ningen.

3 §

Framlägges vid val som avser två eller flera personer en gemensam lista,

som upptager nam n på så många personer som valet avser, och har listan

godkänts av alla i valberedningens sam m anträde deltagande ledam öter

eller av alla u to m en, skall talm annen ställa proposition på godkännande

av listan och förklara de på denna upptagna personerna valda. Val med

slutna sedlar skall dock förrättas, om det begäres av m inst så niånga

riksdagsledam öter, som m otsvarar det tal vilket erhålles, om samtliga

röstberättigade ledam öters antal delas med an talet av de personer valet

avser, ökat med e tt. D etta val skall äga rum vid e tt följande sam m anträde.

Följer av särskild bestäm m else a tt innehavare av visst uppdrag skall

väljas för sig, skall valet fö rrättas med acklam ation. Om ledam ot begär

d et, skall valet dock fö rrättas med slutna sedlar. Föreligger enhälligt

förslag från valberedningen, skall i sådant fall valet äga rum först vid ett

följande sam m anträde.

4 §

Val förrättas med slutna sedlar, om ej annat följer av 3 § eller annan

huvudbestäm m else i riksdagsordningen. Skall två eller flera personer utses

genom val med slutna sedlar, fördelas platserna pro p o rtio n ellt mellan

partier. Med parti avses därvid varje grupp av riksdagsledam öter som vid

valet u p p träd e r u n d er särskild beteckning.

Platserna fördelas mellan partier genom a tt de en efter en tilldelas det

parti som för varje gång visar det största jäm förelsetalet. Jäm förelsetalet

är lika med partiets röstetal, så länge ingen plats har tilldelats p artiet, och

erhålles d ärefter genom a tt partiets röstetal delas med det tal som

m otsvarar an talet platser som redan har tilldelats p artiet, ök at med ett.

Vid lika jäm förelsetal skiljes genom lottning.

Tilläggs bestäm m elser

7.4.1

Valsedlarna skall vara lika till storlek, m aterial och färg. Valsedel skall

vara enkel, sluten och om ärkt. Den får innehålla uppgift om det val för

vilket den gäller.

Valsedel är ogiltig om den är försedd m ed kännetecken som upp en b ar­

ligen har blivit anbragt på valsedeln med avsikt eller om den saknar giltigt

kandidatnam n. Har ledam ot i e tt val läm nat m er än en valsedel, är

valsedlarna ogiltiga. Har sedlarna sam m a innehåll, skall dock en valsedel

betraktas som giltig vid sam m anräkningen.

Namn på valsedel skall anses obefintligt om kandidaten ej är valbar,

nam net är överstruket eller det ej fram går klart vem som avses.

7.4.2

Vid p ro p o rtio n ellt val användes valsedlar, på vilka före nam nen har

satts ut p artibeteckning (partinam n eller annan beteckning i ord fö r viss

grupp av riksdagsledam öter eller för viss m eningsriktning). Namnen föres

upp i en följd u nder varandra.

Valsedel är ogiltig om den saknar p artibeteckning eller upptager mer

än en partibeteckning.

Namn på valsedel skall anses obefintligt, om ordningen mellan nam net

och annat nam n ej fram går klart.

De platser som har tilldelats e tt parti besattes så a tt partiets första

plats tillerkännes den vars nam n står främ st i ordningen inom p artiet,

partiets andra plats den som bär det andra nam net i ordningen och så

vidare enligt sam m a grund. När ordningen mellan nam n på e tt partis

valsedlar skall bestäm m as, äger 14 kap. 6 § vallagen (1 9 7 2 :6 2 0 ) m otsva­

rande tilläm pning.

7.4.3

Vid val av en person med slutna sedlar får valsedel ej upptaga

partibeteckning. Innehåller valsedel två eller flera kandidatnam n, är den

ogiltig.

Vid lika röstetal skiljes genom lottning.

7.4.4

Vid val med slutna sedlar anm odar talm annen fem ledam öter a tt taga

plats vid talm ansbordet. Av dessa skall tre biträda när valsedlarna öppnas

och granskas och två föra anteckningar över valet.

Upprop verkställes i sam m a ordning som enligt tilläggsbestämmelse

5.5.2. När ledam ot ropas upp, skall han gå fram till talm ansbordet och

läm na sin valsedel till talm annen.

Sedan sam tliga godkända valsedlar har lästs upp av talm annen och

antecknats av kam m arsekreteraren och de två ledam öterna, jäm föres

anteckningarna över valet.

T alm annen m eddelar resu ltate t av valet, så snart d e tta har fastställts.

7.4.5

Skall två eller flera val med slutna sedlar fö rrättas, får talm annen,

såvida ledam ot icke yrkar annat, bestäm m a a tt valsedlarna skall avlämnas

i samtliga val, innan sam m anräkning företages i något av valen.

5 §

Val med slutna sedlar får överklagas hos riksdagens valprövnings-

näm nd. Valet skall gälla u tan hinder av a tt det har överklagats.

Tilläggsbestämmelser

7.5.1

Besvär över val som sägs i 5 § ställes till valprövningsnäm nden.

Besvärshandlingen skall ges in till kam m arkansliet inom fem dagar från

den dag då resu ltatet av valet m eddelades i kam m aren. Så snart besvärs-

tiden har gått u t, skall talm annen vid sam m anträde m ed kam m aren

tillkännagiva samtliga besvär som har anförts. Talm annen skall härvid

angiva viss k o rt tid inom vilken förklaring över besvären skall ha kom m it in

till valprövningsnäm nden. När förklaringstiden har gått u t skall talm annen

genast sända besvärshandlingarna till valprövningsnäm nden. Talm annen

bör därjäm te skyndsam t inkom m a till valprövningsnäm nden m ed y ttra n ­

de över besvären.

7.5.2

Har vid valet föreskrift i 4 § eller i tilläggsbestäm m elserna 7 .4 .1 —5

blivit åsidosatt och är det ej osannolikt a tt felet har inverkat på

valutgången, skall valprövningsnäm nden undanröja valet och fö ro rd n a om

omval. Kan felet avhjälpas genom förnyad sam m anräkning eller annan

sådan mindre ingripande åtgärd, skall valprövningsnäm nden d ock i stället

uppdraga åt talm annen a tt vidtaga erforderlig rättelse.

7.5.3

Valsedlar och annat valm aterial skall förvaras under betryggande

säkerhet till dess a tt valet har vunnit laga kraft.

6 §

Val, som enligt vad som är särskilt föreskrivet avser tid m otsvarande

riksdagens valperiod, skall förrättas snarast efter valperiodens början och

gälla till dess a tt riksdagen fö rrättar n y tt val u nder nästa valperiod.

7 §

H ar ny ledam ot tagit plats i riksdagen med anledning av a tt utgången

av val till riksdagen har blivit ändrad efter överklagande, skall val som

riksdagen har fö rrä tta t dessförinnan u nder valperioden göras om , såvida

det begäres av m inst tio riksdagsledam öter.

8

§

Skall två eller flera väljas, utses tillika suppleanter till m inst sam m a

antal som de ordinarie ledam öterna. Vad som är föreskrivet om dessa

äger m otsvarande tilläm pning i fråga om suppleanterna.

Tilläggsbestämmelse

7.8.1

Sedan riksdagen h ar fö rrä tta t val till organ och därvid u tse tt supplean­

te r m ed stöd av 8 §, kan den besluta a tt öka antalet suppleanter i

organet. Suppleantval som föranledes härav skall fö rrättas så snart det

kan ske.

9 §

Är av riksdagen vald ledam ot i e tt organ frånvarande, intages hans

plats, om det kan ske, av suppleant som h ö r till samma partigrupp. I

övrigt gäller a tt suppleanterna har företräde i den ordning i vilken de har

valts eller, om valet har fö rrättats med gem ensam lista, i den ordning i

vilken de har förts upp på listan.

Tilläggsbestämmelse

7.9.1

L edam ot eller suppleant som har få tt plats från två eller flera grupper

anses vald fö r den grupp, från vilken plats först har tilldelats honom .

10 §

Är till e tt uppdrag endast den valbar som tillh ö r riksdagen och läm nar

den valde riksdagen eller utses han till riksdagens talm an eller till statsråd,

skall han avgå från uppdraget.

5 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

11 §

Den som har u tse tts till uppdrag genom val av riksdagen får ej

undandraga sig uppdraget utan a tt riksdagen medgiver det.

12 §

Läm nar den som har valts till e tt organ sitt uppdrag i förtid och avsåg

det val genom vilket uppdraget tillsattes vid m andatperiodens början två

eller flera personer, skall den partigrupp eller de partigrupper, som han

var vald för, till talm annen anm äla en efterträdare. Talm annen förklarar

den anm älde vald. G öres ej sådan anm älan eller anm äles m er än en

person, utser talm annen efterträdare.

Är i annat fall än som avses i första stycket plats ledig i fö rtid , anställes

kom pletteringsval för den återstående tiden med tilläm pning av vad som

gäller i allm änhet.

13 §

Organ, vars ledam öter helt eller delvis utses av kam m aren, väljer inom

sig o rd förande och en eller flera vice ordförande, om ej annat är

föreskrivet.

14 §

Val inom organ, som sägs i 13 §, fö rrättas med acklam ation eller, om

ledam ot begär det, med slutna sedlar.

Tilläggsbestämmelse

7.14.1

Valsedlarna skall vara lika till storlek, m aterial och färg. Valsedel skall

vara enkel, sluten och om ärkt. Vid lika röstetal skiljes genom lottning.

8 kap. VISSA BEFATTNINGSHAVARE OCH ORGAN

1 §

Val av talm an sam t av förste, andre och tredje vice talm an fö rrättas vid

första sam m anträdet med kam m aren under riksdagens valperiod och

gäller till valperiodens slut. Talm ännen väljes var för sig i nu näm nd

ordning.

F ö rrättas valet med slutna sedlar, är den vald som får m er än hälften av

de avgivna rösterna. Uppnås icke sådan röstövervikt, förrättas n y tt val.

F år ej heller då någon m er än hälften av de avgivna rösterna, fö rrättas e tt

tredje val mellan de två som vid den andra om röstningen uppnådde de

högsta röstetalen. Vid tredje om röstningen är den vald sorn får de flesta

rösterna.

2 §

Riksdagen utser genom särskilt val en ersättare fö r ordföranden i

riksdagens valprövningsnäm nd. Vad som i 3 kap. 11 § regeringsform en

föreskrives om o rdföranden äger m otsvarande tilläm pning på ersättaren.

Vid val med slutna sedlar av ordföranden eller hans ersättare tilläm pas

det förfarande som angives i 1 § andra stycket.

3 §

Vid val med slutna sedlar av riksföreståndare, vice riksföreståndare

eller person som skall kunna inträda som tillfällig riksföreståndare

tilläm pas det förfarande som angives i 1 § andra stycket. Valet gäller till

dess riksdagen beslutar annat.

4 §

Riksdagens lönedelegation består av sjutton ledam öter, vilka riksdagen

väljer för riksdagens valperiod.

5 §

Lönedelegationen sam m anträder inom stängda dörrar. Om särskilda

skäl föreligger, får delegationen medgiva a tt även annan är närvarande än

ledam ot, suppleant, tjänstem an hos delegationen och den med vilken

delegationen skall rådpläga i förhandlingsfrågor.

Vad som föreskrives i 4 kap. 11 § och 14 § första stycket äger

m otsvarande tilläm pning på delegationen. Ledam ot som har förklarat sig

ej instäm m a i delegationens beslut kan reservera sig.

Innan avtal i förhandlingsfråga har träffats eller förhandling annars har

slutförts eller förslag som avses i 9 kap. 11 § regeringsform en har

fram lagts för delegationen, får ledam ot, suppleant eller tjänstem an ej

utan delegationens tillstånd yppa vad som har förekom m it vid sakens

behandling i delegationen.

Tilläggsbestämmelser

8.5.1

I

förhandlingsfrågor rörande anställningsvillkor för arbetstagare hos

riksdagen och dess m yndigheter överlägger lönedelegationen med talm an­

nen eller med annan ledam ot av riksdagens förvaltningsstyrelse som

styrelsen förordnar.

8.5.2

Tilläggsbestäm melserna 4 .1 1 .1 —4 äger m otsvarande tilläm pning på

lönedelegationen.

8.5.3

Lönedelegationen skall före den 15 januari varje år läm na riksdagen

redogörelse fö r sin verksam het under föregående år. Vid redogörelsen

fogas avtal och andra handlingar som har underställts delegationen för

godkännande.

8.5.4

L edam ot, suppleant eller tjänstem an skall första gången han är närva­

rande vid sam m anträde med delegationen avgiva försäkran om a tt han

skall iakttaga tystnadsplikten.

8.5.5

Lönedelegationen fö ro rd n ar sekreterare åt sig.

6

§

Val av fullm äktige i riksbanken avser riksdagens valperiod.

Fullm äktige väljer inom sig en chef för riksbanken sam t inom eller

utom sig en vice chef för riksbanken. Är denne icke själv fullm äktig, skall

han vara särskild suppleant för riksbankschefen i fullm äktige och som

sådan ha fö reträd e till tjänstgöring fram fö r övriga suppleanter.

7 §

Val av ledam öter i utrikesnäm nden avser riksdagens valperiod.

För talm annen är vice talm an suppleant i utrikesnäm nden. A ntalet

valda suppleanter skall vara nio.

8

§

U trikesnäm nden sam m anträder inom stängda dörrar. Statsm inistern

får medgiva a tt även annan än ledam ot, suppleant, statsråd och tjänste­

m an är närvarande.

Tilläggsbestämmelse

8

.

8.1

Tilläggsbestäm melserna 4.11.4 och 8.5.4 äger m otsvarande tilläm pning

på utrikesnäm nden. S ekreterare hos näm nden förordnas av regeringen.

Suppleant i utrikesnäm nden skall alltid underrättas om näm ndens

sam m anträden.

9 §

F ör ändam ål som avses i 13 kap. 2 § regeringsform en sam m anträder

utrikesnäm ndens ledam öter på kallelse av talm annen eller, vid förfall för

honom , vice talm an, ävensom på kallelse av två av näm ndens övriga

ledam öter. Förhandlingarna ledes av talm annen, av vice talm an eller, om

ingen av dem är tillstädes, av den av de närvarande ledam öterna som har

varit ledam ot av riksdagen längst tid. Om två eller flera har tillhört

riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde. Är vid om röstning

till beslut rösterna lika delade, gäller den mening som ordföranden

biträder.

10 §

Val av om budsm an gäller för tiden från valet till dess n y tt val har

fö rrättats u n d er fjärde året därefter. På hem ställan av det u tsk o tt som

granskar berättelse över om budsm ans verksam het kan riksdagen dock dess­

förinnan entlediga om budsm an som ej åtn ju te r riksdagens förtroende.

Vid val med slutna sedlar av om budsm an tilläm pas förfarandet i 1 §

andra stycket.

Avgår om budsm an i fö rtid , skall riksdagen snarast välja efterträd are för

ny fyraårsperiod.

Riksdagen väljer en eller flera personer a tt tjänstgöra i om budsm ans

ställe. Bestäm m elserna i första och andra styckena om om budsm an äger

m otsvarande tilläm pning på ställföreträdare.

Tilläggsbestämmelser

8

.

10.1

K o n stitu tio n su tsk o tte t utser inom 20 dagar från det a tt u tsk o tte t har

blivit tillsatt en delegation, JO -delegationen, bestående av sex ledam öter i

u tsk o tte t, för a tt då riksdagens om budsm an påkallar d et sam råda med

om budsm an om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art.

8

.

10.2

Val av om budsm an och ställföreträdare beredes av JO -delegationen,

som därvid sam råder med de av partigrupperna utsedda ledam öterna i

talm anskonferensen.

11 §

Riksdagens revisorer skall vara tolv. De väljes fö r riksdagens valperiod.

Riksdagen väljer bland revisorerna en ordförande och en eller flera vice

ordförande. O rdföranden och varje vice o rd förande väljes för sig.

12 §

Riksdagens krigsdelegation består av talm annen som ordförande och av

fem tio andra ledam öter, vilka riksdagen väljer för riksdagens valperiod.

Riksdagsledam ot är behörig a tt vara ledam ot i krigsdelegationen utan

hinder av a tt han tillh ö r regeringen.

S uppleanter skall icke utses till krigsdelegationen.

F år ledam ot varaktigt förfall när delegationen har trä tt i riksdagens

ställe, utses annan riksdagsledam ot till ersättare i den ordning som är

angiven i 7 kap. 12 § första stycket.

Tilläggsbestäm melser

8 . 12.1

Det åligger krigsdelegationens ordförande och vice ordförande att

förbereda delegationens verksam het för den händelse delegationen skulle

träda i riksdagens ställe.

8

.

12.2

Bestäm m elserna i 4 kap. 12 § sam t tilläggsbestäm m elserna 4.11.1

andra stycket och 4.11.2 och 4 äger m otsvarande tilläm pning på

krigsdelegationen under tid då delegationen ej är i riksdagens ställe.

13 §

Riksdagen kan m eddela närm are bestäm m elser för riksdagens organ.

9 kap. BESTÄMMELSER OM PERSONAL OCH FÖRVALTNING

1 §

Kam m aren u tser en kam m arsekreterare. Val av kam m arsekreterare

äger rum vid början av riksm ötet närm ast e fte r ordinarie val till riksdagen

och gäller för tiden till dess n y tt val av kam m arsekreterare förrättas.

K am m arsekreteraren låter föra proto k o llet vid sam m anträde med

kam m aren. Han expedierar riksdagens beslut och biträder i övrigt

talm annen i riksdagsarbetet.

Tilläggsbestämmelser

9.1.1

Vid val m ed slutna sedlar av kam m arsekreterare tilläm pas det förfaran­

de som angives i 8 kap. 1 § andra stycket.

9.1.2

K am m arsekreteraren förestår kam m arkansliet och är sekreterare i

krigsdelegationen. Han för p ro tokoll vid sam m anträde med talm anskon­

ferensen.

2

§

U tsk o tten biträdes av sekreterare. H uvudsekreteraren hos u tsk o tt skall

vara svensk medborgare.

3 §

Riksdagens förvaltningskontor ledes av riksdagens förvaltningsstyrelse.

Styrelsen består av talm annen som ordförande och å tta andra ledam öter,

vilka riksdagen väljer inom sig för riksdagens valperiod.

4 §

Riksdagens förvaltningskontor skall, såvitt gäller riksdagen och riksda­

gens m yndigheter, i den o m fattning riksdagen bestäm m er

1. handlägga frågor angående förhandlingar om anställnings- och

arbetsvillkor för arbetstagare sam t andra personalfrågor,

2. m eddela gem ensam m a förvaltningsbestäm m elser,

3. göra upp förslag till anslag på statsbudgeten.

F örvaltningskontoret handlägger i övrigt, enligt vad riksdagen närm are

föreskriver, frågor om förvaltningen inom riksdagen och frågor om

förvaltning av ekonom isk n atu r inom riksdagens m yndigheter, utom

riksbanken och särskild m yndighet som avses i 9 kap. 10 § andra stycket

regeringsformen.

5 §

Besvär över beslut av riksdagens organ i förvaltningsärende m ot vilket

talan får föras enligt vad som är föreskrivet därom , prövas av regerings­

rätten i de fall som riksdagen särskilt bestäm m er och i övriga fall av

riksdagens besvärsnäm nd. Besvärsnämnden består av ordförande, som

skall inneha eller ha innehaft dom aräm bete och ej vara ledam ot av

riksdagen, och fyra andra ledam öter, valda inom riksdagen. O rdföranden

väljes särskilt. Val till besvärsnäm nden avser riksdagens valperiod.

För ordföranden skall finnas en ersättare. Vad som föreskrives om

ordföranden äger m otsvarande tilläm pning på ersättaren.

Tilläggsbestämmelse

9.5.1

Vid val med slutna sedlar av ordförande i besvärsnäm nden tilläm pas

det förfarande som angives i 8 kap. 1 § andra stycket.

6 §

Riksdagsledam ot skall av statsm edel åtn ju ta arvode för sitt uppdrag.

Bestämmelser härom , om andra ekonom iska förm åner i anledning av

uppdraget och om gottgörelse till ersättare för riksdagsledam ot meddelas

i lag.

7 §

Om tillgång för riksdagens ledam öter och organ till bibliotek och om

bistånd i övrigt åt dem med sakuppgifter för riksdagsarbetet sam t om

u tsk o tts och ledam öters studieresor finns särskilda föreskrifter.

Tilläggsbestämmelse

9.7.1

U tskott får besluta, a tt företrädare för u tsk o tte t skall företaga studie­

resor för a tt in h äm ta upplysningar i äm ne inom dess beredningsom råde.

U tsk o tt skall sam råda med talm anskonferensen, innan det fa tta r beslut

om utrikes studieresa. Talm anskonferensen skall uttala sig om i vad mån

resan läm pligen bör genom föras. Därvid skall hänsyn tagas till riksdagens

internationella förbindelser, till kostnaderna och till om ständigheterna i

övrigt.

T alm anskonferensen kan m eddela närm are bestäm m elser om u tsk o t­

tens studieresor. L edam ot av riksdagen kan erhålla stipendium för enskild

studieresa. Talm anskonferensen kan m eddela närm are bestäm m elser om

sådana resor.

8 §

Åtal m ot här angiven befattningshavare för b ro tt, begånget i u töv­

ningen av hans uppdrag eller tjänst, får beslutas,

1. åtal m ot fullm äktig i riksbanken eller någon av riksdagens revisorer

endast av fin an su tsk o tte t,

2. åtal m ot ledam ot av riksdagens förvaltningsstyreise, av riksdagens

valprövningsnäm nd eller av riksdagens besvärsnäm nd eller m ot riksdagens

om budsm an eller kam m arsekreteraren endast av k o n stitu tio n su tsk o tte t.

Riksdagen kan föreskriva a tt vad i första sty ck et sägs om beslut om

åtal m ot fullm äktig i riksbanken ej skall tilläm pas i fråga om b ro tt,

begånget vid handläggningen av fråga angående in- eller utförsel av valuta.

Tilläggsbestämmelser

9.8.1

Vad i 8 § första sty c k et sägs om beslut om åtal m ot fullm äktig i

riksbanken skall ej tilläm pas i fråga om b ro tt, begånget i utövningen av

riksbankens b eslutanderätt enligt valutalagen (1 939:350).

9.8.2

Om behörighet a tt besluta om åtal m ot vissa andra befattningshavare

än de i 8 § näm nda finns särskilda föreskrifter.

ÖVERGÅNGSBESTÄM M ELSER

1. Genom denna riksdagsordning upphäves den äldre riksdagsord­

ningen. Den äldre riksdagsordningen skall d ock med nedan angivna

undantag tilläm pas i stället för den nya riksdagsordningen till utgången av

det år under vilket riksdagen slutligt antager den nya regeringsformen

sam t, i de fall då så nedan angives, även därefter.

2. F öreskriften i 5 § första stycket andra p u n k te n i den äldre

riksdagsordningen sam t föreskrifterna i 34 § första sty ck et första och

andra punkterna och tredje stycket i samma riksdagsordning skall

tilläm pas i stället för m otsvarande föreskrifter i denna riksdagsordning så

länge G ustaf VI A dolf är konung, föreskrifterna i 34 § i fråga om lagtima

riksm öte.

Om tilläm pning av bestäm m elserna i 14 § i den äldre riksdagsordning­

en om rö strä tt vid val till riksdagen gäller vad som följer av föreskriften i

2 andra stycket andra punkten övergångsbestäm m elserna till regeringsfor­

men.

Om tilläm pning vid val till riksdagen, som äger rum före den tid p u n k t

då den äldre riksdagsordningen enligt 1 skall u p p h ö ra a tt tilläm pas, av

bestäm m elser i 3 kap. i den nya regeringsform en och i annan lag i stället

fö r m otsvarande föreskrifter i den äldre riksdagsordningen föreskrives i 2

tredje stycket övergångsbestäm m elserna till regeringsform en. I fråga om

sådant val skall ej heller bestäm m elserna i den äldre riksdagsordningen

om u tfärdande och om granskning av fullm akt tilläm pas. Vid riksdag som

med anledning av valet sam m anträder före nyss näm nda tid p u n k t skall

tilläm pas föreskrifterna i denna riksdagsordning i 1 kap. 5 § första

stycket, 8 och 9 §§ med tilläggsbestäm m elser sam t 8 kap. 12 § andra

sty ck et ävensom bestäm m elsen i första stycket sistnäm nda paragraf om

krigsdelegationens sam m ansättning. Bestämmelsen i 53 § andra stycket i

den äldre riksdagsordningen skall i fråga om sådan riksdag gälla varje

ledam ot av statsrådet.

Bestämmelsen i 5 kap. 8 § första stycket i denna riksdagsordning skall

gälla i fråga om sådant förslag till ändring i riksdagsordning som riksdagen

behandlar före den u nder 1 angivna tid p u n k ten .

3. Lagtima riksm öte skall under det år, då den nya riksdagsordningen

enligt 1 börjar tilläm pas, inledas den 10 januari eller den dag dessförinnan

som följer av bestäm m elserna i 3 kap. i den nya regeringsform en

om riksdagens första sam m anträde efte r extra val. Uppskov enligt

2 § sjätte sty ck et i den äldre riksdagsordningen med riksdagens avslutan­

de till dag e fte r den 31 decem ber får ej beslutas. I fråga om lagtima

riksm öte som avses i första stycket skall tilläm pas vad i denna riksdags­

ordning föreskrives om lagtim a riksm öte som har inletts i augusti,

septem ber eller oktober.

4. Val inom riksdagen, som enligt särskild föreskrift skall avse tid

m otsvarande riksdagens valperiod, fö rrättas vid början av det under 3

angivna riksm ötet för återstoden av valperioden. M otsvarande m andat­

perioder som enligt äldre bestäm m elser skulle löpa efter årsskiftet upp h ö r

därm ed a tt gälla.

T alm annen och vice talm ännen vid den riksdag, som avslutas vid det

under 1 angivna årsskiftet, kvarstår i sina uppdrag till dess lagtim a

riksm öte enligt 3 inledes. Om val av ledam öter och ersättare i valpröv­

ningsnäm nden är föreskrivet under 2 övergångsbestäm m elserna till rege­

ringsform en.

5. Vid den riksdag, som avslutas vid det u nder 1 angivna årsskiftet, kan

ärende enligt 58 § tredje sty c k et i den äldre riksdagsordningen uppskjutas

till lagtim a riksm öte som sägs under 3. U ppskjutet ärende skall avgöras

inom den tid som föreskrives i 5 kap. 10 § i denna riksdagsordning.

Har avgörandet av vilande förslag till grundlag med stöd av 64 § i den

äldre riksdagsordningen uppskjutits över den under 1 angivna tidp u n k ten ,

skall ärendet upptagas vid det lagtim a riksm öte som sägs under 3. Om

ärendets fo rtsa tta handläggning gäller vad som föreskrives i 5 kap. 12 § i

denna riksdagsordning.

6. Befogenheten a tt åtala b ro tt av befattningshavare, som angives i 9

kap. 8 § i denna riksdagsordning, skall bedöm as efter äldre lag om, när

handlingen företogs, fö r åtal gällde fö ru tsättn in g som ej har upptagits i

denna riksdagsordning.

7. F örekom m er i lag eller annan författning bestäm m else som syftar

på riksdagssession eller i övrigt på sam m anträdesperiod med riksdagen,

skall bestäm m elsen i stället gälla riksm öte.

8. Andra stycket i övergångsbestäm m elserna till kungörelsen (197 1 :2)

om beslutade ändringar i regeringsform en och riksdagsordningen skall

alltjäm t äga tilläm pning.

3 Förslag till

ändring i successionsordningen1

Nuvarande lydelse

Skulle den olycka tima, a tt hela

konungahuset, inom vilket arvsrät­

ten till riket räknas, antingen på

manliga sidan utginge, eller genom

uraktlåtande av vad denna suc­

cessionsordning uttryckligen fö r e ­

skriver, fö rlo ra t successionsrätt,

vare tronen ledig till n y t t val, och

utkore då R iksen s Ständer e tt

n y tt konungahus.

Successionsordningen skall tilläm pas i sin nya lydelse från ingången av

året efter det u n d er vilket den nya regeringsform en har antagits slutligt.

'Successionsordningen omtryckt 1965:817.

Föreslagen lydelse

§

9

(D enna paragraf utgår.)

4

Förslag till

ändringar i tryckfrihetsförordningen1

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 KAP.

1

§

I överensstäm m else med de i

regeringsformen fastställda grun­

derna för en allm än try ckfrihet

och till säkerställande av e tt fritt

m eningsutbyte

och

en allsidig

upplysning skall det stå varje

svensk m edborgare fritt a tt, med

iakttagande av de bestäm m elser

som äro i denna förordning m ed­

delade till skydd för enskild r ä tt

och allmän säkerhet, i try ck t

skrift y ttra sina tan k ar och åsik­

te r, offentliggöra allm änna h an d ­

lingar sam t m eddela uppgifter och

underrättelser i vad äm ne som

M ed try ck frih e t förstås varje

svensk medborgares rätt att, utan

några av m yn d ig h et eller annat

allm änt organ i förväg lagda hin­

der, utgiva skrifter, a tt sedermera

endast inför laglig d o m sto l kunna

tilltalas fö r deras innehåll, och a tt

icke i annat fa ll kunna straffas

därför, än om d etta innehåll stri­

der m o t tydlig lag, given a tt beva­

ra allm änt lugn, utan a tt återhålla

allmän upplysning.

I överensstäm m else med de i

första sty c k e t angivna grunderna

för en allmän try ck frih et och till

säkerställande av e tt fritt menings­

u tb y te och en allsidig upplysning

skall det stå varje svensk m edbor­

gare fritt a tt, med iakttagande av

de bestäm m elser som äro i denna

förordning m eddelade till skydd

för enskild rä tt och allm än säker­

h et, i try c k t skrift y ttra sina ta n ­

kar och åsikter, offentliggöra all­

m änna handlingar sam t meddela

uppgifter och u nderrättelser i vad

äm ne som helst.

helst.

Det skall ock stå envar fritt a tt, i alla de fall då ej annat är i denna

förordning föreskrivet, m eddela uppgifter och u nderrättelser i vad ämne

som helst för offentliggörande i try ck t skrift till dess fö rfattare eller

utgivare eller, om fö r skriften finnes särskild red ak tio n , till denna eller till

företag för yrkesmässig förm edling av n yheter till periodiska skrifter.

Privilegier å skrifters utgivande

icke

m eddelas; K onungen

1 Förordningen omtryckt 1971:273

Privilegier å skrifters utgivande

icke

m eddelas; regeringen

Nuvarande lydelse

dock obetaget a tt fö rn y a sådana

till allm änna inrättningars u nder­

stöd redan fö rlän ta privilegier,

varje gång på högst tjugu år.

Föreslagen lydelse

dock obetaget a tt förnya sådana

till allm änna inrättningars u n d er­

stöd redan förlänta privilegier,

varje gång på högst tjugu år.

Om den rä tt, som tillkom m er upphovsm an till litte rä rt eller k o n stn är­

ligt verk eller fram ställare av fotografisk bild, och om förbud m ot a tt

återgiva litte rä rt eller konstnärligt verk på e tt sä tt, som kränker den

andliga odlingens intressen, gälle vad i lag är stadgat.

2 KAP.

1

§

Till främ jande av e tt fritt m eningsutbyte och en allsidig upplysning

skall, i den ordning nedan sägs, varje svensk m edborgare äga fri tillgång

till allm änna handlingar. I denna rä tt m å gälla allenast sådana inskränk­

ningar som påkallas antingen av hänsyn till rikets säkerhet och dess

förhållande till främ m ande m akt eller i anledning av m yndighets verksam ­

het för inspektion, ko n tro ll och annan tillsyn eller för b ro tts fö rekom ­

m ande och beivrande eller till skydd för statens, m enigheters och

enskildas behöriga ekonom iska intresse eller av hänsyn till privatlivets

helgd, personlig säkerhet, anständighet och sedlighet.

I

särskild av K onungen och riks-

I särskild lag skola noga angivas

dagen sam fällt stifta d lag skola

de fall, då enligt nyssnäm nda

noga angivas de fall, då enligt

nyssnäm nda

grunder

allmänna

handlingar skola hållas hemliga.

grunder allm änna handlingar skola

hållas hemliga.

1 1

§

Ändring, som avses i 10 §, skall

sökas hos den m yndighet, som har

a tt upptaga klagan över beslut

eller åtgärd i det mål eller ärende,

till vilket handlingen hör, eller om

klagan ej är tillåten i sådant mål

eller ärende eller handlingen ej

tillhör mål eller ärende, som m yn­

digheten har a tt handlägga, hos

den m yndighet, som i allm änhet

har a tt upptaga klagan över m yn­

dighetens beslut eller åtgärder.

Vad nu sagts gälle ock angående

den ordning i vilken ändring skall

sökas. 1 stället för hos K onungen i

statsdepartem enten skall ändring

sökas hos regeringsrätten.

Ä ndring, som avses i 10 §, skall

sökas hos den m yndighet, som har

a tt upptaga klagan över beslut

eller åtgärd i d et mål eller ärende,

till vilket handlingen hör, eller om

klagan ej är tillåten i sådant mål

eller ärende eller handlingen ej

tillhör mål eller ärende, som m yn­

digheten har a tt handlägga, hos

den m yndighet, som i allm änhet

har att upptaga klagan över m yn­

dighetens beslut eller åtgärder.

Vad nu sagts gälle ock angående

den ordning i vilken ändring skall

sökas. I stället för hos regeringen

skall ändring sökas hos regerings­

rätten .

Nuvarande lydelse

Finnes enligt vad ovan sagts ej

behörig m yndighet, skall ändring

sökas i fråga om beslut av kom m u­

nalm yndighet

hos

länsstyrelse,

beträffande beslut av m yndighet,

som lyder under länsstyrelse, dom ­

kapitel, styrelse, äm betsverk eller

annan Konungen underställd m yn­

dighet, hos den överordnade m y n ­

digheten sam t i andra fall hos

regeringsrätten. Angående beslut

av m yndighet, som tillhör eller

lyder under riksdagen, gälle dock

vad riksdagen bestäm m er.

Föreslagen lydelse

Finnes enligt vad ovan sagts ej

behörig m yndighet, skall ändring

sökas i fråga om beslut av kom m u­

nalm yndighet

hos

länsstyrelse,

beträffande beslut av m yndighet,

som

lyder

under

länsstyrelse,

dom kapitel, styrelse, äm betsverk

eller annan regeringen underställd

m yndighet, hos den överordnade

m yndigheten sam t i andra fall hos

regeringsrätten. Angående beslut

av m yndighet, som tillhör eller

lyder u nder riksdagen, gälle dock

vad riksdagen bestäm m er.

14 §

F innes hos m yndighet allm än handling, som skall hållas hem lig, och

anser m yndigheten särskild åtgärd behöva vidtagas till beredande av

trygghet m ot obehörigt utläm nande, äger m yndigheten förse handlingen

med anteckning därom a tt den är hemlig. Sådan anteckning skall

innehålla uppgift å det lagrum , som åberopas för handlingens hem lighål­

lande, dagen för anteckningen sam t den m yndighet, som låtit verkställa

anteckningen.

B eträffande särskilda slag av

handlingar, vilkas hem lighållande

för rikets säkerhet är av synnerlig

betydelse, äger K onungen fö ro rd ­

na a tt viss m yndighet skall pröva

fråga om utläm nande. Har sådant

förordnande m eddelats, skall å

handling som däri avses, jäm te de

uppgifter som angivas i första

sty c k et, antecknas den m yndig­

h et, som sålunda är behörig a tt

pröva

fråga

om

utläm nande.

F ram ställning hos annan m yndig­

het a tt utbekom m a handling, varå

dylik anteckning sk e tt, skall oför­

dröjligen på sökandens begäran

hänskjutas till den behöriga m yn­

digheten.

B eträffande särskilda slag av

handlingar, vilkas hem lighållande

för rikets säkerhet är av synnerlig

betydelse, äger regeringen fö ro rd ­

na att viss m yndighet skall pröva

fråga om utläm nande. Har sådant

förordnande m eddelats, skall å

handling som däri avses, jäm te de

uppgifter som angivas i första

stycket, antecknas den m yndig­

h et, som sålunda är behörig att

pröva

fråga

om

utläm nande.

Fram ställning hos annan m yndig­

het a tt utb ek o m m a handling, varå

dylik anteckning sk e tt, skall oför­

dröjligen på sökandens begäran

hänskjutas till den behöriga m yn­

digheten.

Ej må i annan ordning än i d e tta lagrum sägs handling förses med

anteckning därom att den är hemlig.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 KAP.

4 §

Bestäm m elserna i 1 och 2 §§

om fö rfattares an onym itet skola

äga

m otsvarande tilläm pning i

fråga om den som , u tan a tt vara

fö rfattare, på sätt i 1 kap. 1 §

andra stycket sägs läm nat m edde­

lande för offentliggörande i tryckt

skrift, stadgandet i 2 § även be­

träffande m eddelande, avsett för

try ck t skrift, som ej är periodisk.

Bestäm m elserna i 1 och 2 §§

om fö rfattares ano n y m itet skola

äga m otsvarande tilläm pning i

fråga om den som, u ta n a tt vara

fö rfattare, på sätt i 1 kap. 1 §

tredje sty ck et sägs läm nat m edde­

lande för offentliggörande i try ck t

skrift, stadgandet i 2 § även be­

träffande m eddelande, avsett för

try c k t skrift, som ej är periodisk.

Vad i 1 och 3 §§ är stadgat om fö rfattares an o n y m itet skall även avse

utgivare av try c k t skrift som ej är periodisk.

4 KAP.

7 §

Av varje try ck t skrift, som fram ställts vid b o k try ck eri h är i riket, skall

bok try ck aren , sam tidigt med skriftens utgivande, för granskning avlämna

e tt exem plar (granskningsexem plar), i S tockholm till chefen för ju stitie­

dep artem en tet och å annan o rt till hans där förordnade om bud. E fter

medgivande av chefen för näm nda dep artem en t må dock med skriftens

avläm nande anstå till viss tid efter utgivandet.

G ranskningsexem plar skall vara fullständigt och felfritt sam t i övrigt i

sam m a skick som de för spridning avsedda exem plaren.

Vad i första stycket föreskrivits

Vad i första stycket föreskrivits

skall ej avse bild- eller tillfällig-

skall ej avse bild- eller tillfällig-

hetstry ck och ej heller m eddelan-

h etstry ck och ej heller m eddelan­

den

från

offentlig m yndighet.

den

från

offentlig m yndighet.

K onungen äger ock i andra fall

Regeringen äger ock i andra fall

medgiva undantag från vad i första

medgiva undantag från vad i första

stycket föreskrivits.

sty ck et föreskrivits.

Angående skyldighet för boktry ck aren a tt avlämna för bibliotek

avsedda exem plar av try c k t skrift m eddelas bestäm m elser i lag.

7 KAP.

3 §

Har m eddelande, som enligt 1

kap. 1 § andra stycket avlämnats

för

offentliggörande

i

try ck t

skrift, icke blivit in fö rt i skriften

Har m eddelande, som enligt 1

kap. 1 § tredje sty ck et avläm nats

för

offentliggörande

i

try ck t

skrift, icke blivit in fö rt i skriften

Nuvarande lydelse

och in n e fa tta r det ärekränkning

m ot enskild person, gälle om an­

svar fö r sådan ärekränkning vad i

lag är stadgat.

Föreslagen lydelse

och in n e fa tta r det ärekränkning

m ot enskild person, gälle om an­

svar för sådan ärekränkning vad i

lag är stadgat.

Om någon genom a tt läm na m eddelande till annan förövar u p p ro r,

högförräderi, landsförräderi, landssvek, spioneri, grovt spioneri eller

försök, förberedelse eller stäm pling till sådant b r o tt, så ock om någon

som på grund av allm än b efattning eller i och för utövande av lagstadgad

tjänsteplikt erhållit kännedom om förhållande, varom han eljest enligt lag

har a tt iakttaga ty stn ad , uppenbarar vad han sålunda erfarit, m å, ehuru

m eddelandet skett för offentliggörande i tryckt skrift, gärningen åtalas

och ansvar därför ådöm as enligt vad därom är stadgat.

Om ansvar för utläm nande av allm än handling, som skall hållas hemlig,

stadgas i den särskilda lag, som avses i 2 kap. 1 §.

4 §

Med beaktande av det i 1 kap. angivna sy ftet med en allmän

try ck frih et skall såsom o tillåtet y ttra n d e i try ck t skrift anses sådan enligt

lag straffb ar fram ställning som in n efattar:

1. högförräderi, förövat med

uppsåt a tt riket eller del därav

skall m ed våldsam ma eller eljest

lagstridiga m edel eller m ed u t­

ländskt bistånd läggas under främ ­

m ande m akt eller bringas i b ero­

ende av sådan m akt eller a tt del av

riket skall sålunda lösryckas eller

a tt åtgärd eller beslut av K onung­

en, riksdagen eller högsta dom ar­

m akten skall med u tlä n d sk t bi­

stånd fram tvingas eller hindras, så­

fram t gärningen innebär fara för

uppsåtets förverkligande;

försök, förberedelse eller stäm p­

ling till sådant högförräderi;

1.

högförräderi, förövat med

uppsåt a tt rik et eller del därav

skall med våldsam ma eller eljest

lagstridiga m edel eller med u t­

ländskt bistånd läggas u nder främ ­

m ande m akt eller bringas i bero­

ende av sådan m akt eller a tt del av

riket skall sålunda lösryckas eller

a tt åtgärd eller beslut av sta ts­

chefen, regeringen, riksdagen eller

högsta dom arm akten skall med

utländskt bistånd fram tvingas eller

hindras, såfram t gärningen innebär

fara för upp såtets förverkligande;

försök, förberedelse eller stäm p­

ling till sådant högförräderi;

2.

krigsanstiftan, såfram t fara fö r a tt riket skall invecklas i krig eller

andra fientligheter fram kallas med u tländskt bistånd;

3.

u p p ro r, förövat m ed uppsåt

a tt statsskicket skall m ed vapen­

m akt eller eljest med våldsam ma

m edel o m stö rtas eller a tt åtgärd

eller beslut av K onungen, riks­

dagen eller högsta dom arm akten

skall

sålunda framtvingas eller

hindras, såfram t gärningen innebär

fara för uppsåtets förverkligande;

3.

uppror, förövat med uppsåt

a tt statsskicket skall m ed vapen­

m akt eller eljest med våldsam ma

medel om störtas eller a tt åtgärd

eller beslut av statschefen, rege­

ringen,

riksdagen

eller högsta

dom arm akten skall sålunda fram ­

tvingas eller hindras, såfram t gär­

ningen innebär fara för uppsåtets

förverkligande;

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lydelse

försök, förberedelse eller stam p-

försök, förberedelse eller stäm p­

ling till sådant u p p ro r;

ling till sådant u ppror;

4. landsförräderi eller landssvek, i vad därigenom , då rik et är i krig

eller eljest i lag m eddelade bestäm m elser om sådant b ro tt äga tilläm pning,

någon förleder krigsfolk hörande till rikets eller med rik et förbunden

stats krigsm akt eller andra som äro verksam m a fö r försvaret av riket till

m yteri, trolöshet eller m odlöshet eller genom osann fram ställning sprider

m isströstan bland allm änheten eller begår annan dylik förrädisk gärning

som är till men fö r försvaret eller för folkförsörjningen eller, om riket är

helt eller delvis ockuperat av främ m ande m akt utan a tt m ilitärt m otstånd

förekom m er, för m otståndsverksam heten;

försök, förberedelse eller stäm pling till sådant landsförräderi eller

landssvek;

5. landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsam het

begår gärning som avses under 4;

6. ärekränkning m ot Konungen

eller annan m edlem av konunga­

huset eller m ot regent som är satt

i K onungens ställe;

7. föroläm pning

m ot

någon

som innehar eller innehaft äm bete

eller annan befattning, varm ed

äm betsansvar är fö re n at, eller nå­

gon som enligt K onungens fö ro rd ­

nande åtn ju ter skydd såsom äm ­

betsm an, om missfirmelsen sker i

eller för hans befattning;

8. (Punkten upphävd, se 1 9 7 1 :29)

9. uppvigling, varigenom någon söker förleda till brottslig gärning,

svikande av m edborgerlig skyldighet eller ohörsam het m ot m yndighet;

10. spridande av falskt ry k te eller annat osant påstående, som är ägnat

a tt fram kalla fara för rikets säkerhet, eller gärning innebärande a tt någon

till främ m ande m akt fram för eller låter fram kom m a sådant ry k te eller

påstående;

11. spridande av falskt ry k te eller annat osant påstående, som är ägnat

a tt fram kalla fara för folkförsörjningen eller för allmän ordning och

säkerhet eller a tt undergräva aktningen för m yndighet eller annat organ,

som äger besluta i allm änna angelägenheter;

12. h o t m ot eller m issaktning för folkgrupp av viss ras, med viss

hudfärg, av visst nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbe­

kännelse; eller

13. (Punkten upphävd, se 1 9 7 1 :29)

14. (Punkten upphävd, se 1 9 7 1 :29)

15. ärekränkning m ot enskild person.

6. ärekränkning m ot Konungen

eller annan m edlem av konunga­

huset eller m ot den som i egen­

skap av riksföreståndare fullgör

statschefens uppgifter;

7. föroläm pning

m ot

någon

som innehar eller innehaft äm bete

eller annan befattning, varmed

äm betsansvar är förenat, eller nå­

gon som enligt regeringens fö ro rd ­

nande åtnjuter skydd såsom äm ­

betsm an, om missfirmelsen sker i

eller för hans befattning;

6 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Med ärekränkning förstås i denna paragraf förtal och föroläm pning.

F örtal innebär, a tt någon u tp e k ar annan såsom brottslig eller klandervärd

i sitt levnadssätt eller eljest läm nar uppgift som är ägnad a tt u tsä tta denne

för andras m issaktning, dock ej om det med hänsyn till om ständigheterna

var försvarligt a tt läm na uppgift i saken och han visar a tt uppgiften var

sann eller a tt han hade skälig grund för den. F örtal av avliden in n e fa tta r

a tt gärningen är sårande för de efterlevande eller a tt den eljest kan anses

kränka den frid, som bör tillkom m a den avlidne. F öroläm pning innebär

a tt någon sm ädar annan genom kränkande tillm äle eller beskyllning eller

genom annat skym fligt beteende m ot honom .

12 KAP.

1

§

Tryckfrihetsm ål

upptages av

tingsrätt inom vars dom krets läns­

styrelse har sitt säte. F örekom m er

anledning a tt även annan tingsrätt

inom

länet skall äga upptaga

tryckfrihetsm ål, äger K onungen

förordna därom .

Tryckfrihetsm ål

upptages av

tingsrätt inom vars dom krets läns­

styrelse har sitt säte. F örekom m er

anledning a tt även annan tingsrätt

inom

länet skall äga upptaga

tryckfrihetsm ål, äger regeringen

fö ro rd n a därom .

Till tryckfrihetsm ål hänföras mål angående ansvar eller enskilt anspråk

på grund av try ck frih etsb ro tt så ock ansökningsm ål, som avses i 9 kap.

5 § .

15

§

N ärm are bestäm m elser om rä t­

tegången i tryckfrihetsm ål m edde­

las i särskild lag, stifta d i den

ordning

8 7 §

regeringsformen

föreskriver.

Äro inom sam m a län flera tings­

rätter, vilka äga upptaga try ck fri­

hetsm ål, skola de uppgifter, som

avses i 4, 6, 8 och 9 §§, fullgöras

av den tin g srätt K onungen be­

stäm m er.

N ärm are bestäm m elser om rä t­

tegången i tryckfrihetsm ål m edde­

las i lag.

Äro inom samma län flera tings­

rä tte r, vilka äga upptaga try ck fri­

hetsm ål, skola de uppgifter, som

avses i 4, 6, 8 och 9 §§, fullgöras

av den tingsrätt regeringen be­

stäm m er.

13 KAP.

5 §

Bestämmelsen i 1 kap. 1 § and­

ra stycket angående m eddelande

av uppgifter och underrättelser för

offentliggörande i tryckt skrift

Bestäm m elsen i 1 kap. 1 § tred­

je sty c k et angående m eddelande

av uppgifter och u nderrättelser för

offentliggörande i try c k t skrift

Nuvarande lydelse

skall gälla även m eddelande för

offentliggörande

i skrift, sorn

tryckes uto m riket, om ej m edde­

landet avser förhållande, vars rö ­

jande skulle in n e fa tta b ro tt m ot

rikets säkerhet eller varom m edde­

laren eljest enligt lag h aft a tt iak t­

taga tystnad. Är m eddelandet i

sådant hänseende straffb art, gälle

vad därom är stadgat. Har m edde­

landet icke blivit in fö rt i skriften

och in n e fa tta r det ärekränkning

m ot enskild person, gälle om an­

svar för sådan ärekränkning vad i

lag är stadgat.

1 övrigt skall i fråga om skrift, som

i tilläm pliga delar gälla vad i 1 kap., ;

kap., 1 ,2 , 5 - 7 och 1 0 - 1 2 §§ sam t 9 -

Föreslagen lydelse

skall gälla även m eddelande för

offentliggörande

i

skrift, som

tryckes utom rik et, om ej m edde­

landet avser förhållande, vars rö ­

jan d e skulle in n e fa tta b ro tt m ot

rikets säkerhet eller varom m edde­

laren eljest enligt lag h aft a tt ia k t­

taga tystnad. Är m eddelandet i

sådant hänseende straffb art, gälle

vad därom är stadgat. Har m edde­

landet icke blivit in fö rt i skriften

och in n e fa tta r det ärekränkning

m ot enskild person, gälle om an­

svar fö r sådan ärekränkning vad i

lag är stadgat.

try ck ts utom riket och här utgives,

I kap., 4 kap. 9 §, 6 kap., 7 kap., 8

-12 kap. är föreskrivet.

14 KAP.

6 §

M ed lag förstås i denna förord-

(Denna paragraf utgår).

ning stadgande, som, i den ord­

ning fö r varje särskilt fa ll är fö r e ­

skriven, tillk o m m it genom sam ­

fä llt beslut av K onungen och riks­

dagen.

Övergångsbestämmelser

T ryckfrihetsförordningen skall tilläm pas i sin nya lydelse från ingången

av året e fte r det under vilket den nya regeringsform en har antagits

slutligt. U nder den tid som sägs i 2 första stycket övergångsbestäm m el­

serna till regeringsform en skall dock föreskrifterna i 1 kap. 8 § första

stycket, 2 kap. 11 § första och andra styckena och 14 § andra sty ck et, 4

kap. 7 § tredje stycket, 7 kap. 4 § första stycket, 1, 3, 6 och 7 sam t 12

kap. 1 § första stycket och 15 § andra stycket tilläm pas i sin äldre

lydelse.

Vid tilläm pningen av 7 kap. 3 § andra stycket och 13 kap. 5 § första

stycket skall, i fråga om fö rfattn in g ar som har u tfärd ats före den dag då

tryckfrihetsförordningen enligt första stycket skall börja tilläm pas i sin

nya lydelse, som lag anses endast fö rfattn in g som har tillkom m it genom

sam fällt beslut av Konungen och riksdagen.

Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans Maj:t

Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 16 mars 1973.

Närvarande: S tatsm inistern PALME, m inistern för utrikes ärendena

WICKMAN, statsråden STRÄNG, ANDERSSON, JOHANSSON, HOLM­

QVIST, ASPLING, LUNDKVIST, G E IJE R , OD HN O FF, MOBERG,

BENGTSSON, N ORLING, LÖ FBERG, LIDBOM, CARLSSON.

Chefen fö r ju stitie d ep a rtem e n tet, statsrådet Geijer, anm äler efter gem en­

sam beredning med statsrådets övriga ledam öter fråga om n y regerings­

fo rm och n y riksdagsordning m. m. och anför.

1 I n le d n in g

V årt statsskick vilar form ellt ännu på den grund som lades 1809.

F örfattningsutvecklingen efter tillkom sten av 1809 års regeringsform

(R F ) har präglats av stark k o n tin u itet. Den har inneburit a tt statslivets

ty n g d p u n k t gradvis har förskjutits m ot riksdagen, sam tidigt som riks­

dagens sam m ansättning har dem okratiserats. Den verkställande m akten

har successivt övergått från konungen till regeringen, som genom parla­

m entarism ens fram växt fö r sin m aktutövning sam tidigt har gjorts beroen­

de av riksdagens förtroende. Denna utveckling m ot politisk dem okrati

och e tt parlam entariskt styrelseskick har sk e tt dels genom författnings-

reform er inom ram en fö r 1809 års RF, dels genom fram växandet av en

ko n stitu tio n ell sedvanerätt vid sidan av RF. I fråga om riksdagens

ställning och sam m ansättning har utvecklingen m arkerats av tillkom sten

av 1866 års riksdagsordning (R O ), varigenom ståndsriksdagen avskaffa­

des, sam t de 1909 och 1 9 1 8 -1 9 2 1 antagna bestäm m elserna om rö strätt

vilka tillsam m ans innebar a tt allm än och lika rö strä tt genom fördes.

E fter den politiska dem okratins och parlam entarism ens g enom brott

kan författn in g sd eb atten sägas i sto rt sett ha läm nat frågorna om de

bärande principerna för statsskicket. Den har i stället successivt kom m it

a tt inriktas på dem okratins verksam hetsform er. I debatten fördes sålunda

m ot bakgrunden av dem okratiseringsprocessen fram krav på en effektivi-

sering och m odernisering av de dem okratiska institutionerna. F ör a tt gå

sådana reform krav till m ötes tillkallades i augusti 1954 författningsutred-

ningen1 m ed uppgift att genom föra en samlad översyn av dem okratins

1

L edam öter riksdagsledam öterna Rickard Sandler, ordförande, Emil Ahlkvist,

Olle Dahlén, Harald Hallén, Elis H åstad, Ossian Sehlstedt och Sten Wahlund samt

chefredaktören Jo h n H artm an. Sedan H artm an och Håstad avlidit inträdde den 1

mars 1957 chefredaktören Per Wrigstad och den 26 maj 1959 riksdagsledamoten

Henrik M unktell som ledam öter i utredningen. Proffessor Jörgen Westerståhl

förordnades den 7 mars 1958 att vara ledam ot av utredningen.

funktionsproblem . U tredningens om fattande arbete u tm ynnade i slutbe­

tä n k an d et (SOU 1963:16—19) Sveriges statsskick med förslag till ny RF

och ny RO.

F örfattningsutredningens förslag blev förem ål för en om fattande

rem issbehandling. Som fram går av de offentliggjorda sam m anställningarna

av rem issyttrandena (SOU 1964:38 sam t 1965:2, 3, 23 och 37) utsattes

förslaget fö r hård kritik. Bl. a. m ot den bakgrunden fram stod e tt vidare

utredningsarbete som nödvändigt.

I april 1966 tillkallades grundlagberedningen2 för a tt fo rtsätta och

slutföra det arbete på en to ta l författningsreform som inletts av författ-

ningsutredningen.

Den första etap p en i grundlagberedningens arbete avslutades i maj

1967, då beredningen lade fram b etänkandet (SOU 1967:26) Partiell

författningsreform . Förslaget lades till grund fö r prop. (19 6 8 :2 7 ) med

förslag till ändringar i bl. a. RF och RO som antogs av 1968 och 1969 års

riksdagar (KU 1968:20 och 1969:1, rskr 1969:56). G rundlagsändringar­

na, som i si,n helhet träd d e i k raft den 1 januari 1971, innebar bl. a. att

tvåkam m arriksdagen ersattes med en enkam m arrriksdag bestående av 350

ledam öter, som skulle utses genom direkta val för en valperiod om tre år.

Frågan om e tt valtekniskt sam band m ellan riksdagsvalen och de kom m u­

nala valen löstes genom a tt den ordningen infördes a tt dessa val skulle äga

rum sam tidigt. Den partiella författningsreform en innebar vidare att

parlam entarism en inskrevs i författningen på så sätt a tt riksdagen fick

m öjlighet a tt genom beslut om m isstroendeförklaring fram tvinga rege­

ringens eller enskilt statsråds avgång.

1 mars 1972 avläm nade grundlagberedningen sitt slutbetänkande (SOU

1972:15) med förslag till en to ta l författningsreform . B etänkandet

innehåller förslag till en ny R F och till en ny RO. Vidare föreslås

ändringar i tryckfrihetsförordningen (T F ) och successionsordningen

(SO).

Beredningens slutbetänkande har rem issbehandlats. Y ttranden har

avgetts av högsta dom stolens och regeringsrättens ledam öter, justitiekans-

lern (JK ), riksåklagaren (R Å ), riksdagens om budsm än (JO ), riksmarskalks-

äm betet, Svea h ovrätt, h ovrätten över Skåne och Blekinge, kam m arrätten

i G öteborg, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, socialstyrelsen, kam ­

m arkollegiet, riksrevisionsverket, riksskatteverket, överstyrelsen för eko­

nom iskt försvar, arbetsdom stolens ordförande, arbetsm arknadsstyrelsen,

statens invandrarverk, länsstyrelserna i S tockholm s, Uppsala, Ö stergöt­

lands, Jönköpings, Kronobergs, Malmöhus, G öteborgs och Bohus, Hal­

lands och N o rrbottens län, 1965 års valtekniska utredning, äm betsan-

2

Ledam öter landshövdingen V alter Åman, ordförande, dåvarande ledam öterna

av riksdagens andra kam m are, sederm era statsråden Ingem und Bengtsson och Ingvar

Carlsson, riksdagsledam oten Allan Hernelius, dåvarande ledam oten av första kam ­

m aren, redaktören Birger L undström , riksdagsledam oten Georg Pettersson samt

dåvarande ledam oten av andra kam m aren, f. d. professorn Sten Wahlund. Till nya

utredningsm än kallades i decem ber 1967 riksdagsledam oten Hilding Johansson som

efterträdare till herr Carlsson och i april 1969 riksdagsledam oten Arne Gadd som

efterträdare till herr Bengtsson.

svarskom m ittén, utredningen om författningspublicering, offentlighets-

och sekretesslagstiftningskom m ittén, m assm ediautredningen, 1967 års

rekvisitions- och förfogandeutredning, alkoholpolitiska utredningen, b u d ­

getutredningen, utredningen om kom m unernas ekonom i, 1968 års b ered­

ning om stat och kyrka, kårobligatorieutredningen, länsberedningen, u t­

redningen om den kom m unala dem okratin, fullm äktige i riksbanken,

fullm äktige i riksgäldskontoret, riksdagens förvaltningskontor, riksdagens

revisorer, Svenska kom m u n fö rb u n d et, Svenska landstingsförbundet, Sve­

riges advokatsam fund, Lantbrukarnas riksförbund, T jänstem ännens cen­

tralorganisation, S tatstjänstem ännens riksförbund, Sveriges akadem ikers

centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivare­

föreningen, Sveriges in d ustriförbund och Svenska företagares riksför­

bund. Länsstyrelserna har vid sina remisssvar fogat y ttra n d en från

vederbörande landstings förvaltningsutskott. Länsstyrelserna i S tock­

holm s, G öteborgs och Bohus, Malmöhus och Jönköpings län har bifogat

yttran d en från kom m unfullm äktige i S tockholm , G öteborg, Malmö och

Jönköping. Riksåklagaren har överläm nat y ttran d en från överåklagarna i

Stockholm s, G öteborgs och Malmö åklagardistrikt sam t från cheferna för

länsåklagarm yndigheterna i Uppsala, Hallands och K opparbergs län.

Överbefälhavaren har vid sitt y ttran d e fogat y ttra n d e n från chefen för

arm én, chefen för försvarshögskolan, försvarets m aterielverk, fortifika-

tionsförvaltningen och försvarets civilförvaltning. D essutom har en skrift

m ed sy n p u n k te r på delar av förslaget kom m it in från Fredrika Bremer-

förbundet.

Jag anhåller nu a tt få ta upp frågan om en to ta l författningsreform på

grundval av grundlagberedningens slutbetänkande och rem issyttrandena

över detta.

I det följande avser jag a tt läm na en utförlig redogörelse för huvud­

linjerna i beredningens förslag och beredningens överväganden i skilda

frågor av principiell betydelse. Jag avser också a tt redogöra fö r bered­

ningens förslag till ny R F och vad beredningen har an fö rt i anslutning till

detta. Den närm are behandlingen av förslaget till ny RO anser jag

em ellertid lämpligen böra ske med utgångspunkt i beredningens i be­

tän k an d et läm nade m otivering (bet. s. 2 3 0 —321). Denna torde d ärför få

fogas till proto k o llet som bilaga 1. Beredningens författningsförslag torde

vidare få fogas till p ro to k o llet som bilaga 2.

Av vad jag nyss näm nde om rem issbehandlingen av beredningens

betänkande fram går a tt det varit o m fattande. Många rem issinstanser har

gjort betän k an d et och de framlagda förslagen till förem ål för en ingående

behandling. Med hänsyn härtill torde den sam m anställning av y ttra n d en a

som har u ta rb e tats inom ju stitied ep artem en tet b öra föras till d etta

protokoll som bilaga 3.

Jag vill slutligen i d etta sam m anhang erinra om a tt beredningen i

b etänkandet (SOU 1972:16) i anslutning till förslagen till ny RF och ny

RO lagt fram förslag till följdförfattningar. Dessa avser jag em ellertid inte

a tt behandla i d e tta sam m anhang.

2 Grundlagsarbetet

2.1 F örfattningsutredningen

Som näm ndes inledningsvis lade författningsutredningen år 1963 fram

förslag till en to ta l författningsreform . Enligt d e tta skulle 1809 års RF

och 1866 års RO ersättas med en ny regeringsform och en ny riksdags­

ordning, av vilka endast den förra skulle vara grundlag.

Den föreslagna RO, som endast innehöll regler om riksdagens arbets­

form er och inre organisation, skulle visserligen vara svårare a tt ändra än

vanlig lag men ej ha grundlagskaraktär. Mindre betydelsefulla föreskrifter

om riksdagsarbetet fogades till RO i form av tilläggsbestämmelser, vilka

skulle kunna ändras i sam m a ordning som vanlig lag.

U tredningens förslag till RF utgick från folksuveränitetens princip och

gav u ttry c k fö r en strävan a tt låta det rådande parlam entariska statsskic­

ket kom m a till u ttry c k i författningen. Förslaget byggde i sto r utsträck­

ning på k o n stitu tio n ell praxis men innehöll också flera betydelsefulla

nyheter.

Till n yheterna hörde förslaget att riksdagen skulle bestå av en

kam m are m ed 290 ledam öter, vilka skulle väljas dels genom personval i

valkretsar, dels genom listval i regioner. En m inoritet inom utredningen

föreslog dock a tt ordningen med två kam m are skulle behållas. Parlam en­

tarism ens krav på a tt regeringen måste åtm instone tolereras av majori­

te ten inom folkrepresentationen kom till u ttry c k i förslaget till RO

genom en regel a tt riksdagen skulle kunna fram tvinga regeringens eller

enskild regeringsledam ots avgång genom beslut om m isstroendeförkla­

ring. Riksdagens centrala ställning i det k o n stitutionella system et m arke­

rades vidare av a tt inte bara beskattningen och den statliga utgiftsregle-

ringen utan även de centrala delarna av norm givningen skulle ligga hos

riksdagen ensam.

I fråga om riksdagsarbetet, vilket som näm nts huvudsakligen reglera­

des i RO, innebar förslaget bl. a. a tt valperioden efter lagtim a val, vilket

alltjäm t skulle hållas i septem ber, började redan den 15 oktober, att

lagtim a riksm öte årligen började den 15 o k to b e r och norm alt pågick

längst till och med den 15 maj, a tt riksm öte inleddes med en allmän

m otionstid sam t a tt budgetpropositionen avlämnades redan i m itten av

decem ber.

Enligt utredningens förslag skulle den m onarkiska statsform en bestå.

K onungen föreslogs ha vissa uppgifter inom det k o n stitutionella syste­

m et. Bland dessa m ärktes främ st a tt konungen, liksom tidigare, skulle

utse statsm inister. A tt m inistärbildningen skedde i överensstäm m else med

parlam entarism ens principer skulle säkerställas genom en bestäm melse att

konungen, innan han utnäm nde statsm inister, måste rådgöra med riksda­

gens talm an och med företrädare fö r partigrupper inom riksdagen.

Konungen skulle enligt förslaget också utn äm n a övriga statsråd. Även

befogenheten a tt entlediga statsråd skulle ligga hos konungen. Till

konungens u ppgifter föreslogs vidare höra a tt på hem ställan av statsm inis­

tern besluta om urtim a val. Konungen skulle slutligen i viss utsträckning

medverka vid regeringsärendenas avgörande.

Rikets styrelse skulle enligt utredningens förslag tillkom m a regeringen.

S tatsm inistern erhöll genom olika stadganden en stark ställning inom

denna. Sålunda skulle konungen vid utnäm nandet av övriga statsråd vara

bunden av statsm inisterns förslag. Konungen skulle vidare vara skyldig a tt

på statsm inistern begäran entlediga statsråd. Avgick statsm inistern, skulle

konungen entlediga även övriga statsråd. I fråga om regeringsarbete!

föreslog utredningen a tt beslut i regeringsärenden skulle kunna fattas i tre

olika förm er, av enskilt statsråd, i m inisterråd och i konselj. Den första

beslutsform en var avsedd fö r den stora m ängden ru tin b e to n ad e ärenden.

De viktigare regeringsärendena skulle behandlas i m inisterråd under

statsm inisterns ordförandeskap. Beslut i m inisterråd skulle fattas enligt

sedvanliga regler för kollegialt beslutsfattande. Beslut i vissa av de

ärenden som föll under m inisterrådet, bl. a. propositioner och vissa

utnäm ningar, skulle fattas i konselj under ordförandeskap av konungen.

Beslut skulle härvid kom m a till stånd genom a tt konungen biträdde

m inisterrådets förslag.

K om petensen a tt stifta lag, med vilken term utredningen förstod

generella rättsregler av mera väsentlig innebörd, föreslogs tillkom m a

riksdagen ensam. Norm givningsm akten i övrigt skulle ligga hos rege­

ringen, vilken dock skulle kunna hänskjuta ärenden till riksdagens

avgörande. Den form ella lagkraftens princip föreslogs kom m a till öppet

u ttry c k i grundlagstexten. Det egentliga lagom rådet avgränsades genom

dels e tt generellt stadgande, dels spridda regler som för normgivning inom

skilda äm nesom råden föreskrev lagform. Särskilt betydelsefulla inom

sistnäm nda kategori var de regler om grundäggande fri- och rättigheter

som hade sam m anförts i e tt särskilt kapitel i regeringsform en. Dessa

regler hade en dubbel fu n k tio n genom a tt de dels utgjorde en del av

regleringen av hur norm givningskom petensen skulle fördelas mellan

riksdagen och regeringen, dels i viss utsträckning gav direktiv om

lagstiftningens innehåll. Här kan särskilt näm nas stadganden om opinions-

friheten i dess olika form er, om den personliga friheten och om

tryggheten till egendom sam t regler om rätten till undervisning och

utbildning, arbete och social hjälp. U tredningen föreslog i d etta sam m an­

hang också e tt förbud m ot retroaktiv strafflagstiftning sam t föreskrifter

om rä tt dom stol. Enligt e tt m otivuttalande skulle utredningens förslag

innebära a tt dom stolarna tillerkändes s. k. lagprövningsrätt. Någon u t­

trycklig författningsregel av denna innebörd fanns dock ej.

I fråga om finansm akten innebar utredningens förslag en anpassning

till gällande praxis. Inte heller i fråga om dom stolarnas och förvaltnings­

m yndigheternas ställning innebar förslaget någon ändring i förhållande

till det rådande rättsläget.

I e tt särskilt kapitel i förslaget till RF hade utredningen samlat vissa

bestäm m elser fö r krig och andra utom ordentliga förhållanden. Bland

dessa m ärktes särskilt e tt stadgande som gav riksdagen m öjlighet att för

sådana förhållanden genom s. k. ramlagar utvidga regeringens normgiv-

ningskom petens. Vidare föreslogs a tt riksdagen, om den på grund av

krigsförhållanden inte kunde sam m anträda i sin ordinarie sam m ansätt­

ning, skulle företrädas av en inom riksdagen vald krigsdelegation.

F örfattningsutredningens förslag blev — som fö ru t har näm nts —

förem ål fö r en o m fattan d e rem issbehandling. Det av utredningen före­

slagna valsystem et u tsa tte s fö r m ycket hård rem isskritik. Vidare anm ärk­

tes både u n d er rem issbehandlingen och i den offentliga deb atten att

förslaget bl. a. i fråga om regeringsbildningen, avgörandet av de viktigaste

regeringsärendena och handhavandet av upplösningsinstitutet stod i

m indre god överensstäm m else med parlam entarism ens principer. Kritik

riktades också m ot förslaget till reglering av de medborgerliga rättig h eter­

na, vilka ansågs ha erhållit e tt alltför svagt och opreciserat skydd. Även i

fråga om regleringen av norm givningskom petensen fick förslaget uppbära

kritik. Flera rem issinstanser uttalade sam m anfattningsvis a tt utredningens

förslag inte var av beskaffenhet a tt kunna läggas till grund för lagstift­

ning.

2.2 Författningsfrågans vidare behandling

Medan rem issbehandlingen av författningsutredningens förslag fo rt­

farande pågick, lade Kungl. Majit fram förslag till grundlagsändringar

(prop. 1964:140) beträffande vissa begränsade frågor som hade behand­

lats av bl. a. författningsutredningen. Förslagen antogs i allt väsentligt av

1964 och 1965 års riksdagar (KU 1964:19 och 1965:1 m. fl., rskr

1965:64 m. fl.). G rundlagsändringarna avsåg bl. a. in rä tta n d e t av en

riksdagens lönedelegation och av en krigsdelegation, vilken i krigstid

skulle kunna träd a i riksdagens ställe. Vidare tillkom en m öjlighet a tt i

begränsad om fattn in g överlåta ko n stitu tio n ell b eslutanderätt, som ej

avsåg stiftan d e, ändring eller upphävande av grundlag, på m ellanfolklig

organisation fö r fredligt sam arbete. G enom en annan ändring överfördes

de grundläggande bestäm m elserna om statstjänstem ännens rättsliga ställ­

ning, uto m såvitt gällde dom are, från regeringsform en till vanlig lag.

Den offentliga d ebatten om författningsutredningens förslag rörde sig

bl. a. om frågan om behovet av e tt valtekniskt sam band mellan riksdags­

val och kom m unalval. Denna fråga kom i riksdagen a tt sam m ankopplas

med frågan om utvidgad dem okrati på länsplanet. Sedan riksdagen begärt

a tt båda dessa frågor skulle utredas, tillsattes vid årsskiftet 1964/65

länsdem okratiutredningen, vilken i sitt betänkande (SOU 1965:54) För-

fattningsfrågan och det kom m unala sam bandet u ttalade sig för någon

form av valtekniskt sam band mellan riksdagsval och kom m unalval. I

början av år 1965 fick en ny utredning, 1965 års valtekniska utredning, i

uppdrag a tt undersöka bl. a. frågan om de valtekniska förutsättningarna

för a tt hålla riksdagsval och kom m unalval på sam m a dag. I betänkandet

(SOU 1965:74) Gem ensam valdag förklarade utredningen a tt sådana

föru tsättn in g ar förelåg.

Parallellt m ed rem issbehandlingen av författningsutredningens förslag

och det nyss näm nda utredningsarbetet pågick överläggningar i författ-

ningsfrågan mellan företrädare för de fyra stora partierna. Man kom härvid

överens om a tt en to ta l författningsreform borde ske m en a tt fö rfa tt­

ningsutredningens förslag inte i föreliggande skick kunde läggas till grund

fö r revisionen. Enighet förelåg em ellertid om vissa grundläggande prin­

ciper fö r det fo rtsa tta grundlagsarbetet, bl. a. a tt en fram tida författning

borde vila på folksuveränitetens grund och a tt parlam entarism en borde

inskrivas i författningen. Man kom vidare överens om att riksdagen borde

bestå av en kam m are och a tt riksdagsledam öterna skulle utses i direkta

och proportionella val.

Som fram går av vad som näm ndes inledningsvis ledde den första

etappen i den år 1966 tillsatta grundlagberedningens arbete till e tt förslag

till partiell författningsreform . Förslagen lades till grund för proposition

som i allt väsentligt antogs av 1968 och 1969 års riksdagar. Den partiella

författningsreform en innebar bl. a. a tt tvåkam m arriksdagen ersattes med

enkam m arriksdagen. Val till enkam m arriksdagen hölls första gången i

septem ber 1970.

Sedan grundlagberedningen vid sitt fo rtsatta arbete fu n n it d et fördel­

aktigt a tt en reform av riksdagens utskottsorganisation och budget­

behandling genom fördes redan u nder enkam m arriksdagens första val­

period, 1971 — 1973, lade den vid årsskiftet 1969/70 fram delbetänkandet

U JU 1969:62) Ny utskottsorganisation. På grundval av förslagen i

betänkandet beslutades grundlagsändringar (prop. 1970:40, KU 1970:27

och 1971:1, rskr 1 9 7 1 :1) av innebörd att den dittillsvarande indelningen

av u tsk o tt e fte r statsrättslig fun k tio n ersattes med en indelning efter

äm ne.

I mars 1970 avläm nade beredningen betänkandet (SOU 1970:17)

E rsättare fö r riksdagsledam öterna. På grundval av d etta lade Kungl. Maj:t

fram förslag till ändringar i bl. a. regeringsform en och riksdagsordningen

(prop. 1972:66), vilka av 1972 års riksdag antagits såsom vilande (KU

1972:30). Förslagen går u t på a tt ersättare skall finnas för riksdagsleda­

m ot som är riksdagens talm an eller som tillhör statsrådet liksom för

ledam ot som är ledig.

3 Huvuddragen i grundlagberedningens slutbetänkande

Det av grundlagberedningen i mars 1972 framlagda slutbetänkandet

innehåller, som fö ru t har näm nts, förslag till ny R F och ny RO.

Beredningen föreslår a tt den nya RF samt TF och SO skall vara rikets

grundlagar. F ör grundlagsändring skall som hittills krävas två beslut av

riksdagen med mellanliggande val. Den nya RO skall därem ot inte vara

grundlag utan få en m ellanställning mellan grundlag och vanlig lag. RO

föreslås innehålla regler endast om riksdagens arbetsform er och inre

organisation. Bestäm m elserna är uppdelade i huvudbestäm m elser, vilka

kan ändras endast genom e tt riksdagsbeslut med kvalificerad m ajoritet

eller i den ordning som gäller för grundlagsstiftning, och i tilläggsbestäm­

melser, vilka kan ändras som vanlig lag.

Beredningen u tta la r a tt grundlagarna i första hand m åste fastslå att

den politiska m akten skall ligga förankrad hos m edborgarna och på

grundval härav anvisa form er för den samhälleliga verksam heten för de

beslutande organens tillkom st, sam m ansättning och arbete sam t för

fattande och verkställande av beslut i grundläggande frågor. Nära fö rk n ip ­

pade med form erna för den politiska verksam heten är enligt beredningen

reglerna om y ttra n d e frih e t och besläktade friheter som förenings- och

försam lingsfrihet. Beredningen finner TF:s ställning som grundlag väl

förenlig med de angivna utgångspunkterna. Den erinrar om a tt frågan om

en enhetlig reglering i grundlag av y ttra n d efrih e te n i olika m assm edier

utreds av m assm ediautredningen. Beredningens eget förslag sägs innebära

en viss precisering och förstärkning av skyddet för andra form er av

y ttra n d efrih e t än try ck frih eten och fö r vissa närstående friheter.

H uvuduppgifterna för en regeringsform anger beredningen vara a tt ge

grunderna fö r det representativa och parlam entariska system et och för

fördelningen av offentliga fu n k tio n e r mellan riksdagen, regeringen, övriga

förvaltningsm yndigheter, dom stolarna och kom m unerna. H ärutöver har

bara e tt fåtal förhållanden reglerats i den föreslagna nya RF. Hit hör vissa

regler om medborgerliga fri- och rättigheter, särskilt viktiga procedur­

regler för riksdagen och regeringen sam t bestäm m elser om statschefens

ställning och befogenheter. Vissa specialregler för krig, krigsfara och

andra utom o rd en tlig a förhållanden har också få tt ingå i RF.

Förslaget a tt det skall vara svårare a tt ändra huvudbestäm m else i RO

än bestäm m else i vanlig lag m otiverar beredningen med behovet av skydd

fö r m in o riteter m ot beslut som till deras nackdel ändrar proceduren i

riksdagen. D etta behov sägs inte göra sig gällande beträffande RO:s

tilläggsbestäm m elser, vilka i huvudsak svarar m ot den nuvarande riksdags-

stadgan.

Beredningen bygger sitt förslag på folksuveränitetens, det representa­

tiva system ets och parlam entarism ens grundvalar. Den nya grundlagen

b ry ter helt m ed det m aktdelningssystem , som från början präglade 1809

års RF. Riksdagen framhävs som det centrala statsorganet. Regeringen

skall grunda sin ställning på riksdagens sam m ansättning och ansvara inför

riksdagen. Statschefen, som enligt förslaget alltjäm t skall vara en m onark,

skall inte ha någon politisk m akt. Regeringen b ör enligt beredningen få

de befogenheter som krävs för a tt den skall kunna agera med den kraft

och snabbhet som fordras i e tt utvecklat samhälle som vårt. Riksdagens

dom inerande ställning bör em ellertid kom m a till u ttry c k i grundlagen

inte bara i fråga om regeringsbildningen och den parlam entariska k o n tro l­

len utan också beträffande fu nktionen a tt fatta grundläggande beslut

genom lag eller budgetreglering.

Beredningen förklarar a tt de politiska partierna utgör ett bärande

elem ent i vår dem okrati. Den instäm m er i u tta la n d en av författnings-

utredningen om a tt man bör avstå från a tt ingripa med lagstiftning

rörande partiernas organisation och verksam het. Beredningen fram håller

a tt det m era preciserade skydd åt y ttran d e- och föreningsfriheterna som

förslaget fö r med sig kom m er också den politiska verksam heten och de

politiska partierna till godo.

Beredningen stry k er u nder även organisationernas betydelse för folk­

styret. Organisationsväsendet är enligt beredningen bl. a. e tt m edel för

grupper med särskilda intressen a tt ge u ttry c k för sina åsikter. Det är

nödvändigt a tt visa sto r varsam het i fråga om lagregleringen av organisa­

tionernas inre verksam het, eftersom en sådan reglering skulle kunna

försäm ra fö rutsättningarna för en fri åsiktsbildning. 1 likhet med författ-

ningsutredningen finner grundlagberedningen em ellertid särskilt viktigt

a tt in te organisationerna som sådana blir representerade i riksdagen eller

de andra beslutande organen. En utveckling i riktning m ot ett korporativt

system är enligt beredningens m ening inte förenlig med den grundläggan­

de principen a tt de beslutande organen skall sam m ansättas genom val

med allm än och lika rö strätt.

Som framgår av den redogörelse som hittills har läm nats sy ftar inte

beredningens förslag till några genom gripande förändringar av vårt gällan­

de statsskick. 1 sto r utsträckning har beredningens ansträngningar gått ut

på a tt i den skrivna författningen ge e tt riktigt u ttry c k för den levande

k o n stitu tio n e n så som denna har utbildats under 1900-talet. D etta hind­

rar em ellertid inte a tt beredningens förslag innehåller flera praktiskt

betydelsefulla nyheter. I d etta avsnitt skall i d et följande läm nas en

sam m anfattning av beredningens förslag i olika hänseenden. En utförliga­

re redogörelse för förslagets innebörd i särskilda huvudfrågor ges i sam­

band med a tt de senare tas upp till närm are behandling.

Riksdagen och dess sammansättning

Vad som beslöts vid den partiella reform en 1968/69 om k am m ar-och

valsystem står enligt beredningens slutbetän k an d e fast. I syfte a tt hindra

a tt lika röstetal uppkom m er vid viktigare voteringar föreslår beredningen

dock a tt antalet ledam öter i riksdagen bestäms till 349. Beredningen för

på n y tt fram sitt förslag om ersättare för riksdagsledam öterna.

Det föreslås a tt rösträttsåldern skall sänkas till 18 år och att åldern på

valdagen skall vara avgörande, inte som nu åldern vid närm ast föregående

årsskifte. Beredningen ger sitt förord åt a tt också m yndighetsåldern sänks

till 18 år. V albarhetsåldern skall enligt förslaget följa m yndighetsåldern.

Beredningen avstyrker tanken på en lagreglering av partiernas nom ine-

ringsförfarande. Den anser a tt förslag till e tt valsystem som ökar

m öjligheten för väljarna a tt vid valförrättningen påverka personvalet

måste föregås av en särskild utredning.

Riksdagsval och kom m unalval skall enligt förslaget överklagas hos en

ny instans, valprövningsnäm nden. Denna utses av riksdagen och består av

ordförande och sex andra ledam öter. Riksdagsval prövas av den valpröv-

ningsnäm nd som utsågs av den föregående riksdagen.

Valgenomslaget, riksdagsarbetet m. m.

E tt snabbare valgenomslag för riksdagsvalen föreslås. Val skall som

hittills hållas i septem ber. Riksdagen skall i sin nya sam m ansättning

sam m anträda på to lfte dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen

efter det a tt valresultatet har kungjorts. Riksdagens arbetsår, kallat

lagtim a riksm öte, löper som regel från någon dag i o k to b e r till utgången

av maj. Sessionsindelningen slopas. B udgetpropositionen läggs som nu

fram i början av januari. Inte heller i fråga om den allm änna m otionstiden

gör förslaget någon ändring. Den kom m er alltså a tt infalla i januari.

Beredningen föreslår en viss förk o rtn in g av propositionstiderna på

våren. D essutom införs e tt krav för de flesta fall på riksdagens tillstånd

fö r a tt propositionen, som avses bli behandlad u nder våren, skall få

avlämnas e fte r de stipulerade tiderna.

M öjligheterna a tt begränsa riksdagsdebatterna vidgas. Varje ledam ot

skall dock alltid få y ttra sig i en fråga. R egeringsledam öternas fö re träd esrä tt

i d eb a tte rn a begränsas. Beredningen föreslår i övrigt ändringar i förhållan­

de till gällande rätt i fråga om bl. a. m otions- och spörsm ålsinstituten.

Statschefen

K onungen är enligt förslaget rikets statschef. Han tilldelas i förslaget

till RF in te någon politisk m akt m ed behåller sin ställning som sym bol

för rik et och sina representativa uppgifter. Inte heller utövar han befälet

över försvarsm akten. Statschefen d eltar inte i regeringens beslutssam m an­

träden. Term en konselj förbehålls fö r sam m anträden av inform ations­

karaktär mellan statschefen och regeringen. Statsm inistern skall fo rt­

löpande hålla statschefen u n d errättad om rikets angelägenheter. Stats­

chefen kvarstår som ordförande i utrikesnäm nden. Vid riksm ötets öpp­

nande, som enligt förslaget skall försiggå i riksdagens plenisal, är stats­

chefen närvarande och förklarar på talm annens hem ställan riksm ötet

ö ppnat. Statschefens roll vid regeringsbildning övertas närm ast av talm an­

nen.

Beredningen föreslår att konungens rättsliga im m unitet skall u p p ­

hävas.

Beredningen föreslår inte någon ändring av tronföljdsreglerna i succes­

sionsordningen.

Regeringsbildningen

Beredningens förslag innebär a tt regeringsbildningen förankras hos

riksdagen. När ny statsm inister skall utses, överlägger talm annen med

partiföreträdarna och med vice talm ännen. Han föreslår d ärefter riks­

dagen en statsm inisterkandidat. D enne m åste godkännas av riksdagen.

Något positivt bifall krävs em ellertid inte. F ör godkännande räcker att

inte m er än hälften av riksdagens alla ledam öter röstar em ot förslaget.

Skulle talm annens förslag till ny statsm inister underkännas av riksdagen,

upprepas proceduren med överläggningar och om röstning. E fter fyra

m isslyckade försök upplöses riksdagen au tom atiskt.

Det ankom m er enligt förslaget på statsm inistern a tt utse övriga

m inistrar i regeringen (term en statsråd används in te i förslaget). Stats­

m inistern kan närhelst han finner det läm pligt entlediga en minister.

Reglerna om m isstroendeförklaring har i förslaget u tform ats på i

huvudsak sam m a sätt som de gällande.

Regeringsarbetet

B eslutanderätten i regeringsärenden tillkom m er uteslutande m inistä­

ren. S tatschefen m edverkar inte vid avgörandet av ärendena.

Inom regeringen ligger b eslutanderätten hos m inistrarna kollektivt.

U ndantag görs endast för ärenden angående befälet över försvarsm akten,

” k om m andom ålen” , som kan avgöras av försvarsm inistern ensam u nder

statsm inisterns överinseende.

Är m eningarna bland m inistrarna delade i ett ärende, träffas avgöran­

det genom m ajoritetsbeslut. Vid lika röstetal har statsm inistern utslags-

röst.

Protokoll skall föras vid regeringssam m anträde. Det skall bekräftas av

föredraganden och godkännas av statsm inistern. Bekräftelse och godkän­

nande är föru tsättn in g ar fö r expediering och verkställande. Bekräftelse

och godkännande skall vägras om beslutet anses strida m ot grundlag men

får in te vägras i annat fall.

Folkomröstning. Kommunernas ställning.

B efogenheten a tt fatta politiska beslut på riksplanet ligger enligt

förslaget hos riksdagen och hos regeringen. K om petensfördelningen dem

emellan görs i första hand i regeringsform ens kapitel om lagar och

lagstiftning, om finansm akten och om förhållandet till andra stater.

Beredningen ställer sig avvisande till beslutande folkom röstningar som

inslag i vårt statsskick. D ärem ot skall som hittills rådgivande fo lk o m rö st­

ning k unna äga rum , om riksdagen fa tta r beslut härom med vanlig

m ajoritet.

Beredningen ger u ttry c k för a tt den kom m unala självstyrelsen b ör

betrak tas som en av statsskickets grunder. Förslaget innebär i övrigt a tt

kom m unernas uppgifter och verksam hetsform er samt deras beskattnings­

rä tt skall utform as genom lag.

Normgivningsmakten

Befogenhet a tt besluta om norm er, dvs. om rättsligt bindande före­

skrifter, skall enligt förslaget tillkom m a både riksdagen och regeringen.

F ör föreskrifter, som beslutas av riksdagen, använder beredningen b eteck ­

ningen lag och för föreskrifter, som beslutas av regeringen, term en

förordning. N orm er av särskild betydelse för m edborgarna eller för

samhällslivet i övrigt bör beslutas genom lag. L agstiftningsm akten skall

sålunda ligga hos riksdagen. Härvidlag skiljer sig förslaget principiellt från

nuvarande RF, enligt vilken lagstiftningsm akten tillkom m er konungen

och riksdagen gem ensam t.

RF b ö r enligt beredningen ange e tt lagom råde, dvs. äm nen i vilka

föreskrifter endast eller i varje fall i första hand skall m eddelas i lag. Men

y tte rst kan riksdagen enligt förslaget lagstifta i vilken fråga som helst,

alltså även i en fråga som faller inom regeringens förordningsom råde.

Gränsen kring lagom rådet dras i förslaget så a tt den i sto rt sett

stäm m er överens m ed praxis. All civillag, dvs. lag om enskildas ställning

och inbördes förhållanden, skall således stiftas av riksdagen. Detsamma

gäller strafflag och andra föreskrifter om förhållandet mellan enskilda

och det allm änna, däribland alla föreskrifter som kan sägas bestäm m a

eller begränsa enskilds andliga frihet, hans fysiska frihet och hans rä tt till

egendom . H ärutöver föreskrivs lagform en i vissa särskilda bestäm m elser i

grundlagen.

I vissa äm nen inom lagom rådet skall riksdagen kunna överlåta,

delegera, sin norm givningsbefogenhet till regeringen. Det gäller främ st

näringsrätten. Delegation får i princip dock inte avse föreskrifter som

begränsar någon av de fri- och rättigheter som beskrivs särskilt i

lagstiftningskapitlet. Direkt på grund av bestäm m elser i regeringsform en

får regeringen besluta förordning om verkställighet av lag och om sådant

som in te enligt grundlag skall regleras i lag.

Regeringen kan som hittills förelägga riksdagen förslag till lagar inte

bara inom det egentliga lagom rådet u tan också i äm ne där regeringen själv

får u tfä rd a förordning. Riksdagen skall em ellertid även utan förslag från

regeringen kunna lagstifta inom regeringens förordningsom råde. En fö ru t­

sättning är dock a tt en fram ställning i saken från riksdagen in te har

efterkom m its av regeringen inom skälig tid. Beredningen håller fast vid

1970 och 1971 års beslut a tt lagrådsgranskningen inte skall vara obligato­

risk. Beredningen tä n k er sig a tt också riksdagens u tsk o tt skall få rä tt att

höra lagrådet.

Medborgerliga fri- och rättigheter, m. m.

Beredningen föreslår a tt i regeringsform en intages vissa regler till

m edborgarnas skydd, vilka inte skall k unna genom brytas annat än

genom grundlagsändring. Hit h ö r ett förbud m ot in rättan d e av dom stol

för prövning av redan begången gärning eller eljest för visst mål, ett

förbud m ot retroaktiv straffrättskipning sam t e tt förbud m ot landsförvis­

ning av svensk m edborgare. Till samma kategori kan vidare hänföras

rätten fö r den som har blivit döm d till straff eller om händertagen m ot sin

vilja a tt få sin sak prövad av dom stol eller, i vissa fall, av dom stolsliknan-

de organ.

Beredningen förslår vidare a tt vissa rättig h eter som kan anses vara av

särskild betydelse för den politiska verksam heten beskrivs tämligen

utförligt i grundlagen sam t att det i denna slås fast a tt dessa rättigheter

inte kan inskränkas på annat sätt än genom lag. Hit h änför beredningen

y ttra n d efrih e te n , rätten till inform ation, m ötesfriheten, dem onstrations-

rä tte n , föreningsfriheten, religionsfriheten och rörelsefriheten sam t rätten

till skydd m ot vissa m yndighetsingripanden, såsom påtvingade kroppsliga

ingrepp, husrannsakan och intrång i post- eller telehem ligheten. Besläktad

med dessa regler är en föreskrift av innebörd a tt vid expropriation eller

annat sådant förfogande ersättning skall utgå enligt i lag angivna grunder.

Beredningen fö ru tsätter a tt gällande praxis i fråga om de rättstilläm -

pande m yndigheternas behörighet och skyldighet a tt pröva överensstäm ­

melsen mellan grundlag och annan lag eller författning skall bestå.

Finansmakten

S katt skall enligt förslaget beslutas genom lag. B eskattningsm akten

ligger alltså kvar hos riksdagen. Enligt vad beredningen föreslår skall dock

riksdagen i skattelag kunna överlåta åt regeringen a tt i fråga om indirekt

sk att höja eller sänka eller eljest bestäm m a skattesats eller besluta att

lagen i fråga skall börja eller upphöra a tt gälla, allt enligt de närm are

riktlinjer som anges i lagen. En av regeringen beslutad skatteförordning

skall alltid underställas riksdagen u n d er riksm öte inom tid som är angiven

i riksdagens bem yndigande, högst två m ånader. Det fö ru tsätts a tt riks­

dagen utan dröjsm ål tar ställning till regeringens skattebeslut.

Hela avgiftsm akten lägger beredningen prim ärt hos riksdagen, men

förslaget bygger på förutsättningen a tt riksdagen genom vidsträckta

bem yndiganden kan delegera sin b eslutanderätt till regeringen.

Riksdagen behåller enligt beredningen sitt principiellt obegränsade

in flytande över statsutgifterna och vidare över statens tillgångar och

statens skuldsättning. Liksom hittills fö ru tsätts dock a tt riksdagen ger

m er eller m indre vidsträckta bem yndiganden åt regeringen. Utgiftsregle-

ringens anknytning till budgetåret behålls. Regeringsformen m edger

em ellertid ö p p et dels a tt riksdagen beslutar a tt särskilt anslag skall utgå

fö r annan tid än budgetåret, dels a tt riksdagen fattar principbeslut för tid

utöver det närm ast följande budgetåret. B udgetbestäm m elsem a i försla­

get är så allm änt hållna a tt de m edger även e tt system med utbyggd

program budgetering.

Förhållandet till andra stater

Reglerna om förhållandet till andra sta te r har i beredningens förslag

utfo rm ats så a tt de i allt väsentligt stäm m er överens med rådande

ordning. Riksdagens in flytande över utrikespolitiken befästs och precise­

ras i vissa hänseenden. Bl. a. föreslås en regel om att rättskipnings- och

förvaltningsuppgifter skall kunna överlåtas till icke svenskt organ endast

om riksdagen medger det. Beslut härom skall fattas med kvalificerad

m ajoritet. Den 1 9 6 4 -1 9 6 5 införda regeln om överlåtande till mellanfolk-

lig organisation av befogenhet a tt besluta om lagar, sk a tte r osv. har tagits

in i förslaget.

Beredningen föreslår bestäm m elser om b eslutanderätten i fråga om

krig, fred och vapenstillestånd. Den läggs i princip hos riksdagen, dock

med vidsträckta m öjligheter för regeringen a tt handla till rikets försvar

m. m.

Rättskipning och förvaltning

Beredningen fastslår i sitt förslag till regeringsform rättskipningens och

förvaltningens norm m ässighet sam t dom stolarnas och förvaltningsm yndig­

heternas självständighet i sin rättstilläm pande verksam het.

Beredningen föreslår a tt utlänning i princip skall vara likställd med

svensk m edborgare i fråga om tillträde till offentlig tjänst. Vissa undantag

från denna regel uppställs em ellertid i förslaget till regeringsform och

ytterligare undantag tänkes bli införda i annan lag eller författning.

Kontrollmakten

Beredningens förslag m edför inte några ändringar i sak såvitt

gäller k o n stitu tio n su tsk o tte ts granskning av regeringens arbete, misstro-

endeförklaringsinstitutet sam t riksdagens revisors- och om budsm anna-

in stitu tio n er. D ärem ot föreslår beredningen nya regler om det juridiska

ansvaret fö r m inistrarna sam t för ledam öterna i högsta dom stolen och

regeringsrätten och för justitiekanslern och riksdagens om budsm än. Åtal

fö r b ro tt, som h ö r till själva äm betsutövningen, skall i samtliga fall prövas

av riksrätten. Denna dom stol skall enligt förslaget bestå av tre överrätts-

presidenter och av tre lekm än, valda av riksdagen u ta n fö r kretsen av

riksdagsledam öter. Åtal m ot m inister för b ro tt i äm betsutövningen får

beslutas endast av k o n stitu tio n su tsk o tte t. — Den nuvarande opinions-

näm nden föreslås bli avskaffad.

Den konstitutionella beredskapen

Beredningen har byggt vidare på det regelsystem, avseende krig och

andra utom ordentliga förhållanden, som tillkom genom 1964/1965 års

grundlagsreform och som i något m odifierat skick har intagits i bered­

ningens förslag till regeringsform . Genom e tt särskilt stadgande ger

beredningen konstitutionell grund åt vissa bestäm m elser i de s. k. bered-

skapslagarna, som inte rym s inom de delegationsregler som enligt försla­

get skall gälla redan i fredstid. Beredningen föreslår vidare vissa spärrar

m ot lagstiftning under ockupation.

Ikraftträdande

Enligt beredningens förslag skal! den nya RF och den nya RO i princip

träd a i tilläm pning den 1 januari 1975. Ä ndringarna i fråga om stats­

chefens befogenheter skall dock inte träda i kraft så länge G ustaf VI

A dolf är konung. U nder denna tid tilläm pas enligt beredningen i stället

m otsvarande regler i 1809 års RF och 1866 års RO.

Reservationer m. m.

I beredningens betänkande upplyses a tt fortlöpande k o n ta k t u nder

utredningsarbetet har hållits med de politiska partierna genom deras

representanter i beredningen. Av betänkandet kan utläsas att bered­

ningens ledam öter i flera sam m anhang har sökt sam m anjäm ka m otstridi-

7 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

ga stå n d p u n k te r och finna lösningar som kan godtas av skilda politiska

m eningsriktningar. Beredningen har också på de flesta punkterna n ått

fram till enighet i grundläggande frågor. Flera reservationer och särskilda

y ttra n d en har em ellertid fogats till betän k an d et. Herrar Hernelius, Lund­

ström och Wahlund har sålunda reserverat sig till förm ån för införandet

av kvinnlig tronföljd. Herr Hernelius påyrkar straffrättslig im m unitet för

konungen. Herrar Hernelius, L undström och Wahlund har reserverat sig

för en ordning med beslutande folkom röstning i grundlagsfrågor. Herrar

Hernelius och L undström påkallar i var sin reservation en minskning av

antalet riksdagsledam öter. H errar Hernelius och Wahlund förordar in­

förandet av ett personvalssystem . H errar Hernelius, Lundström och

Wahlund u tta la r sig till förm ån för en flyttning av de allm änna valen till

våren och en omläggning av budgetåret till kalenderår. Herrar Hernelius,

L undström och Wahlund har reserverat sig till förm ån för ökade möjlig­

heter för riksdagen a tt överta norm givningskom petens från regeringen.

Herrar Hernelius och L undström tar avstånd från förslaget angående

skattefullm akter. Herr Hernelius förordar a tt kollektivanslutning till

politiskt parti förbjuds genom en bestäm m else i RF. Herrar Hernelius och

L undström har reserverat sig till förm ån för återinförande av obligatorisk

remiss till lagrådet. H errar Hernelius och L undström påyrkar offentliga

utfrågningar i u tsk o tte n . Herrar Hernelius, L undström och Wahlund har

reserverat sig till förm ån för en rä tt a tt väcka m otion med anledning av

särskild händelse. Herr Lundström förordar en annan utform ning av

spörsm ålsinstitutet än den av beredningen föreslagna. Herrar Hernelius,

L undström och Wahlund har reserverat sig till förm ån för en förlängd

följdm otionstid i vissa fall. H err L undström påyrkar att seriem etoden

skall användas vid voteringar inom riksdagen. Herrar Hernelius, Lund­

ström och Wahlund m o tsätter sig förslaget a tt u tsk o tt skall kunna

sam m anträda sam tidigt med kam m aren. Herr Hernelius har vidare utan

anknytning till någon bestäm m else i författningsförslagen reserverat sig

angående ordensväsendet. Såväl herr L undström som herrar Hernelius

och Wahlund har avgett särskilda y ttra n d e n angående gemensam

valdag. H err L undström har avgett särskilt y ttra n d e angående personval.

Herr H ernelius har avgett e tt särskilt y ttra n d e med allm änna sy npunkter

på grundlagberedningens arbete.

4 Särskilda huvudfrågor

4.1 Riksdagen och dess sammansättning

4.1.1 Gällande ordning

På grundval av e tt förslag från grundlagberedningen (SOU 1967:26)

fattad e statsm akterna 1968 och 1969 beslut om nytt kam m ar- och

valsystem (prop. 1968:27, KU 1968:20 och 1969:1, rskr 1969:56).

Beslutet innebar a tt tvåkam m arriksdagen fr. o. m. 1971 ersattes med en

enkam m arriksdag bestående av 350 ledam öter. Samtliga led am ö ter utses

num era på en gång i direkta val. Den ordinarie valperioden för riksdagen

är tre år, och treåriga m andatperioder gäller också fö r landsting och

kom m unfullm äktige. Riksdags- och kom m unalvalen äger rum på samma

dag (gemensam valdag). F ö r valen till riksdagen gäller e tt valsätt som är så

k on stru erat att partiernas representation i riksdagen blir p ro portionell

m ot deras respektive röstsiffror i hela landet. Av de 350 m andaten i

riksdagen fördelas 310 inom valkretsarna på grundval av valresultatet i

varje valkrets, m edan återstående 40 m andat används för a tt u tjäm na de

avvikelser i rik sproportionaliteten som kan uppstå vid fördelningen inom

valkretsarna. Dessa utjäm ningsm andat tillförs sedan valkretsar. F ö r a tt

m otverka långtgående p artisplittring i riksdagen har valsystem et försetts

med vissa spärrar m ot sm åpartier. Huvudregeln är a tt endast parti som

har få tt m inst 4 % av röstern a i hela rik et får delta i m andatfördelningen.

P arti med färre röster får dock delta i m andatfördelningen i valkrets där

partiet har fått 12 % av rösterna. — Alla m andat i riksdagen fö ru tsä tts bli

besatta med kandidater som har nom inerats lokalt i valkretsarna, men

något bostadsband finns inte.

Bestäm m elser om fördelningen inom e tt parti av m andat som har

tillfallit partiet i en valkrets ges i vallagen (1972:620). Reglerna bygger på

principen a tt det är ordningsföljden på valsedeln som bestäm m er rangord­

ningen mellan kandidaterna. Proceduren för nom inering inom partierna

av kan d id ater till valet är em ellertid helt oreglerad. Med viss begränsning

till skydd m ot m issbruk kan väljarna vid valförrättningen fritt föra fram

nam n u nder en partibeteckning. Särgrupper inom e tt parti kan alltså

fram träda med egna listor, s. k. spränglistor. V äljarna kan vidare stryka

eller lägga till nam n på de valsedlar som partierna står bakom . Krav på

officiell k andidatur föreligger med andra ord inte. Det nuvarande val­

system et verkar em ellertid ändå så a tt partiernas kandidatnom inering i

stor u tsträckning blir utslagsgivande i fråga om fördelningen på person av

riksdagsm andaten.

E fter en ändring år 1969 i 14 § RO gäller num era a tt rö strä tt vid val

till riksdagen tillkom m er svensk m edborgare som har u p p n ått 19 års ålder

senast u nder kalenderåret närm ast före valet. Den som på grund av

dom stols förklaring är eller efte r uppnådd m yndighetsålder skall förbli

om yndig har dock inte rö strätt. F ör rä tt a tt rösta vid kom m unala val

uppställs enligt kom m unallagarna sam m a villkor i fråga om m edborgar­

skap, ålder och m yndighet som b eträffande riksdagsval.

G enom en lagändring 1969 sänktes den civilrättsliga m yndighetsåldern

från 21 till 20 år. Sam tidigt vidgades den civilrättsliga behörigheten för

ungdom ar i åldern 18—20 år. Som en konsekvens av den sänkta

m yndighetsåldern vidtogs också ändringar av e tt flertal 21-årsgränser

inom vitt skilda rättsom råden. Här kan också näm nas a tt en 1 8-årsgräns

gäller för bl. a. ingående av äktenskap, för skyldighet a tt fullgöra

värnplikt och för rä tt a tt sluta arbetsavtal.

Enligt 26 § RO kan endast den som är m yndig och upptagen i

röstlängd som röstberättigad vara ledam ot av riksdagen.

4.1.2 Vilande grundlagsförslag

Med utgångspunkt i förslag i grundlagberedningens betänkande

(SOU 1970:17) E rsättare för riksdagsledam öterna har 1972 års riksdag

som vilande antagit förslag till ändringar i R F och RO som in n eb är a tt e tt

system med ersättare för riksdagsledam öterna införs (prop. 1972:66, KU

1972:30). Riksdagen har därjäm te antagit en särskild lag om ersä tta re för

riksdagsledam öter (rskr 1972:204). R eform en innebär a tt det skall finnas

ersättare för riksdagsledam ot som är riksdagens talm an eller som tillhör

statsrådet liksom för ledam ot som är ledig. U nder den tid som led am o t är

talm an eller statsråd skall hans m andat innehas av ersättare. Beviljas

ledam ot ledighet för minst en m ånad skall ersättare kallas in för att

tjänstgöra i ledam otens ställe. E rsättare skall enligt vad som föreskrivs i

vallagen utses från sam m a parti, i sam m a valkrets och från sam m a listtyp

som ledam oten. Avsikten är a tt de erforderliga grundlagsändringarna skall

antas slutligt av 1974 års riksdag och ersättarna finnas tillgängliga för

tjänstgöring om edelbart därefter.

4.1.3 Författningsutredningen

F örfattningsutredningen lät göra en o m fattan d e undersökning av

kandidatnom ineringen inom partierna inför andrakam m arval (SOU

1958:6). V arken den svenska undersökningen eller erfaren h etern a från

utlan d et ansågs m otivera någon reglering i lag av partiernas nom inerings-

förfarande. U tredningen pekade på a tt det enligt erfarenheten var

partiernas ” inre cirklar” som visade sig särskilt intressserade av a tt göra

kandidatlistorna mera representativa för valm anskåren i sto rt, m edan den

större kretsen av aktiva partim edlem m ar tenderade a tt i fö rsta hand

nom inera personer u r sin egen krets.

F örfattningsutredningen ansåg em ellertid a tt det proportionella val­

system et borde kom pletteras med en anordning som möjliggjorde för

väljarna a tt vid valet påverka inte bara m andatfördelningen mellan

partierna u tan också personvalet inom partierna. Enligt utredningens

mening b orde härvid tre riktlinjer vara vägledande. F ör det första borde

system et konstrueras så a tt väljarna verkligen stim ulerades a tt vid sidan

av partivalet också intressera sig för personvalet. F ö r det andra gällde det

att se till a tt utgången av personvalet inte blev slum partad. P artierna

borde d ärför behålla e tt väsentligt inflytande över personvalet. F ör det

tredje hävdade utredningen att det inte var lyckligt om personliga

valkam panjer fick en tillspetsning som skapade olust inom partiorganisa­

tionerna. U tredningens överväganden u tm ynnade i förslag om obligato­

riskt personval vid valkretsvalen, om partirekom m endation av vissa

k andidater och om m indre valkretsar som ram för väljarkontakt och

personpropaganda. Den föreslagna ordningen krävde officiell kand id atu r,

dvs. endast på visst sätt i förväg anm älda k andidater kunde kom m a i fråga

vid valet. Till skillnad från valkretsvalen skulle av utredningen föreslagna

regionval vara utpräglade listval.

F lertalet av de rem issinstanser som uttalad e sig om utredningens

personvalssystem ställde sig kritiska till detta.

F örfattningsutredningens förslag i de övriga frågor, som jag har

behandlat i det föregående, saknar num era i allt väsentligt ak tu a lite t och

kan förbigås här.

4.1.4 Grundlagberedningens slutbetänkande

Beredningen anser a tt besluten i sam band m ed enkam m arreform en om

riksdagens storlek, valsystem et och den gem ensam m a valdagen inte bö r

om prövas. Den m odifikationen föreslås dock a tt ledam otsantalet skall

sänkas till 349 så a tt man så långt möjligt kan undvika lika rö stetal vid

om röstning.

Beredningens allm änna u ttalande angående 1967 års författningsupp-

görelse har em ellertid föranlett två reservationer och två särskilda

y ttra n d en inom beredningen. H err Hernelius fullföljer två tidigare reser­

vationer inom beredningen (se SOU 1967:26 s. 240 och 1970:17 s. 74)

och förordar att ledam otsantalet sänks till 299. Även herr L undström

anser a tt riksdagen b ö r reduceras med om kring 50 platser. Båda åberopar

a tt det höga ledam otsantalet har skapat arbetsproblem för riksdagen och

a tt införandet av e tt ersättarsystem kan m otverka den försvagning av

kam m arens representativitet som annars skulle u ppstå vid en minskning

av ledam otsantalet. — H err L undström fö rordar i e tt särskilt y ttra n d e en

översyn av principen om gem ensam valdag. Han m enar a tt erfarenheterna

från 1970 års val visar a tt de kom m unala frågorna på e tt olyckligt sätt

kom i skym undan. Även herrar Hernelius och Wahlund u tta la r skepsis

m ot den gem ensam m a valdagen men förklarar sig vara b u n d n a av

kom prom issen om enkam m arreform en.

Beredningen har i förslaget till ny R F och ny RO fö rt in bestäm m elser

om ersättare fö r riksdagsledam öterna vilka i sak stäm m er överens med

dem som beredningen föreslog i sitt föregående betänkande. Bered­

ningens förslag om ersättare skiljer sig från det av riksdagen prelim inärt

godkända på e tt par p u n k ter. Sålunda skall enligt beredningen ersättare

för frånvarande ledam ot obligatoriskt kallas in vid en ledighetsperiod om

redan 15 dagar. Vid k ortare ledighet skall ersättare tjänstgöra om m inst

tio av riksdagens ledam öter begär det.

Beredningen har ko m p le tte ra t författningsutredningens utrednings­

material rörande partiernas kandidatnom inering med en undersökning av

nom ineringsförfarande inför riksdagsvalet 1970 (SOU 1972:17). U nder­

sökningen visar enligt beredningen a tt partierna vid 1970 års val snarast

gjorde större ansträngningar än vad som fram gick av den tidigare

undersökningen för a tt låta m edlem m arna kom m a till tals på e tt tidigt

stadium . Beredningen instäm m er för sin del i författningsutredningens

uttalanden m ot lagreglering av nom ineringsförfarandet. Beredningen

tillägger a tt den k ontroll av förfarandet inom partierna som en formalise-

ring kräver skulle m edföra intrång i föreningsfriheten och k u n n a inverka

menligt på partiernas verksam het.

Beredningen har u n d er sitt arbete ägnat åtskillig uppm ärksam het åt

frågan om man skulle kunna göra det lättare för väljarna att vid själva

valförrättningen träffa e tt verkligt personval. En utgångspunkt för bered­

ningen har varit a tt m an inte nu bö r gå ifrån den överenskom m else om

valsystem et som låg till grund för enkam m arreform en. Beredningen

förklarar vidare a tt valsystem et så långt det är möjligt bör lägga i väljarnas

hand a tt påverka riksdagens sam m ansättning. Beredningen fram håller i

anslutning härtill a tt det ligger i partiernas eget intresse a tt beakta

väljaropinionen vid kandidatnom ineringen. Det poängteras a tt möjlig­

heten för särgrupper inom e tt parti a tt föra fram spränglistor är ägnad a tt

påverka partiinstanserna a tt skänka gehör åt särgruppernas önskem ål

under det ordinära nom ineringsförfarandet.

Beredningen anger vissa krav som bör ställas på m etoder som kan

kom m a i fråga för a tt stärka väljarnas inflytande över riksdagens

personsam m ansättning. Små grupper får inte styra personvalet på b ekost­

nad av den stora mängden väljare som kanske helst överlåter valet av

personer på partiinstanserna. S tora ekonom iska insatser eller andra

ovidkom m ande om ständigheter får inte bli avgörande för personvalet.

Proceduren får inte bli för kom plicerad. Den nuvarande m öjligheten att

föra fram k andidater som inte är nom inerade av parti bör behållas.

Beredningen anför avslutningsvis a tt den inte har haft möjlighet a tt göra

de o m fattan d e och tidsödande undersökningar som problem en kräver.

Förslag till e tt n y tt personvalssystem måste enligt beredningen föregås av

en särskild utredning.

Herrar H ernelius och W ahlund har i en reservation gett u ttry c k för

uppfattningen a tt det arbete som har u tfö rts inom beredningen ger

tillräckligt underlag för e tt kon k ret förslag till ök at inslag av personval.

Reservanterna fö rordar e tt personvalssystem inom det riksproportionella

system et med obligatorisk personröstning och officiell k an d id atu r och till

stor del påm innande om det system som tilläm pas i Finland. Väljaren bö r

enligt förslaget själv utm ärka vilka av partiets k andidater han vill se valda.

E tt partis m andat fördelas mellan dess kand id ater efter högsta personliga

röstetal. — I e tt särskilt y ttra n d e fram håller herr L undström a tt det enligt

hans m ening är viktigt a tt en separat utredning angående personval

snarast kom m er till stånd.

En sänkning av rösträttsåldern skulle enligt beredningens up p fattn in g

vidga dem okratin genom a tt dels öka andelen röstberättigade m edbor­

gare, dels stim ulera ungdom ens politiska intresse. Med tanke på den

fö rbättrade skolundervisningen i sam hällskunskap, massmediernas infor­

m ationsverksam het och föreningsverksam heten b ör enligt beredningen

flertalet ungdom ar efte r hand få b ättre föru tsättn in g ar a tt ta ställning i

politiska frågor redan innan de u ppnår den nu gällande rösträttsåldern.

Beredningen föreslår d ärför a tt rösträttsåldern sänks till 18 år. Bered­

ningen har vid valet av åldersgräns b ea k ta t den betydelse som 18-årsgrän-

sen redan har för in trä d an d et av medborgerliga rättig h eter och skyldig­

heter. Beredningen förklarar a tt den em ellertid inte syftar till en

åtskillnad mellan rö strättsålder och m yndighetsålder. Med tanke på det

sätt på vilket beredningens uppdrag har avgränsats har den em ellertid inte

ku n n at lägga fram något form ligt förslag om sänkning av m yndighets­

åldern. — Beredningen behåller i förslaget sam m ankopplingen mellan

m yndighetsålder och ålder fö r valbarhet till riksdagen.

Beredningen utta la r att d et är önskvärt a tt rö strättsåld ern , liksom

andra till viss ålder k n u tn a rättigheter, i princip in träd er sam m a dag som

en berörd person u ppnår angiven ålder. Beredningen fö rordar en reform

med denna innebörd och förklarar a tt de tekniska förutsättningarna för

a tt u p p rätta röstlängderna på grundval av m edborgarnas ålder på valdagen

num era föreligger.

Beredningen har särskilt prövat frågan huruvida nuvarande regel om att

om yndighetsförklaring alltid skall m edföra fö rlu st av rösträtten o fö rän d ­

rad bör föras över till den nya författningen och har stannat för att inte

förorda någon ändring. Enligt beredningens m ening är alternativet när­

mast a tt tillerkänna alla m edborgare som har u p p n ått rösträttsålder

rö strätt utan hänsyn till om de är om yndigförklarade eller inte. Bered­

ningen m enar em ellertid a tt många om yndigförklarade, särskilt sådana

som lider av svåra psykiska störningar, lättare än andra skulle kunna bli

offer för otillbörlig påverkan och a tt d etta skulle leda till stötande

konsekvenser. Uppslaget a tt endast de som på grund ju st av sinnessjuk­

dom eller annan psykisk rubbning är om yndigförklarade skulle förlora

rö strätten avvisar beredningen, likaså tan k en a tt införa e tt fristående

kriterium som skulle skilja ut de personer som på grund av sin sinnes­

beskaffenhet inte bö r få ha rösträtt. Mot det förra alternativet gör

beredningen den invändningen a tt det skulle bli möjligt för den sjuke

eller dennes anhöriga a tt disponera över rö strä tte n genom a tt välja någon

annan tilläm plig grund för om yndighetsförklaringen. Mot den senare

tanken åberopar beredningen a tt det skulle bli svårt a tt bestäm m a och

klart ange vilken grad av själslig ab norm itet som bö r krävas för a tt en

person skall förklaras förlustig rö strätten . Man skulle enligt beredningen

även i övrigt stö ta på svårlösta problem när det gällde a tt utform a

reglerna för det tän k ta in stitu te t.

G rundlagberedningen har vid sitt arbete med rösträttsfrågorna också

haft a tt överväga om man b ör tillerkänna i riket b o satta utländska

medborgare rätt a tt delta i val av ko m m u n fu llm ä k tig e och landstingsmän

(jfr KU 1968:10, rskr 1968:96). Beredningens överväganden m ynnar u t i

a tt någon sådan rö strä tt inte bö r införas. Mot den kom m unala rö strätten

talar enligt beredningen delvis samma principiella skäl som lägger hinder i

vägen för utlänningars rä tt a tt rösta vid riksdagsval. Någon klar gräns

mellan statliga och kom m unala angelägenheter anser beredningen inte

föreligga. H ärutöver finner beredningen praktiska skäl kunna åberopas

m ot förslaget. Beredningen pekar på m öjligheten a tt i stället förkorta

tiden för erhållandet av svenskt m edborgarskap och därm ed av fullstän­

diga politiska rättigheter.

4.2 Valgenomslaget, riksdagsarbetet m. m.

4.2.1 Gällande ordning

Ordinarie val till riskdagen förrättas nu den tredje söndagen i septem ­

ber vart tredje år, sam tidigt med valen till landstingen och kom m unfull­

m äktige. V alperioden löper både fö r riksdagen och för kom m unerna från

b öljan av det följande året (i S tockholm inleds dock valperioden redan

den 15 o k to b e r u nder valåret). U nder höstsessionen e fte r valet sam m an­

träder alltså riksdagen fortfarande i den äldre sam m ansättningen. För

kom m unernas vidkom m ande (b o rtsett från Stockholm ) leder den nuva­

rande ordningen till a tt budgeten för valperiodens första år förbereds av

den gamla styrelsen och fastställs av fullm äktigförsam lingen i dess gamla

sam m ansättning.

Riksdagen sam m ankom m er varje år som regel den 10 januari och är

därefter i princip k onstituerad till årets slut. Riksdagens arbete är indelat

i arbetsperioder, sessioner, nämligen vårsession, höstsession och ex tra

session. Endast vårsessionen är obligatorisk, men också höstsessionen

hålls varje år. Vårsessionen skall avslutas den 31 maj men kan undantags­

vis förlängas, längst t. o. m. den 15 juni. Höstsessionen börjar i o k to b er

och slutar i allm änhet i m itten av decem ber. U nder tid då vårsession eller

höstsession inte pågår, kan riksdagen kallas till extra session.

Det statliga budgetåret löper fr. o. m. den 1 juli t. o. m. den 30 juni

nästföljande kalenderår. B udgetpropositionen avlämnas till riksdagen i

sam band med riksdagens öppnande. E fter budgetpropositionens avläm­

nande löper en allm än m otionstid om 15 dagar. A ndra propositioner som

avser statens inkom ster och utgifter för nästkom m ande budgetår skall

f. n. i princip avlämnas till riksdagen inom 70 dagar. Spärregeln gäller

dock inte den s. k. kom pletteringspropositionen. För övriga propositio­

ner som enligt regeringens mening bör behandlas u n d er vårsessionen

gäller en m otsvarande tidsgräns om 90 dagar. G ränserna kan efter

regeringens bedöm ande överskridas om vissa i RO angivna skäl föreligger.

Riksdagen kan uppskjuta behandlingen av ärende som inte berör

riksstaten till annan session eller till nästföljande riksdag. F örnyat

uppskov kan beslutas. Ä rendet skall dock avgöras senast u n d er nästföljan­

de riksdag. U ppskov till följande riksdag får inte beslutas u nder år då

ordinarie val till riksdagen förrättas. Meddelas fö rordnande om nyval,

förfaller uppskovsbeslut.

En väsentlig del av riksdagsarbetet är förlagt till kam m aren. D eb atträt­

ten i kam m aren för riksdagsledam öter och statsråd kan i princip sägas

vara fri. Sedan 1971 har em ellertid riksdagen möjlighet a tt på förslag av

talm annen genom särskilt beslut begränsa tiden för anförande i viss fråga.

Speciella inskränkningar i y ttra n d e rä tte n gäller vid svar på enkla frågor.

4.2.2 Författningsutredningen

Enligt författningsutredningen skulle valen till riksdagen alltjäm t äga

rum i slutet av septem ber. U tredningen önskade em ellertid e tt snabbare

genomslag av valet och föreslog a tt valperioden skulle inledas redan den

15 oktober. Också riksdagens arbetsår skulle börja denna dag. ” Riks­

m ö te t” skulle utan uppdelning i sessioner pågå till den 1 5 maj året därpå,

med m öjlighet till förlängning. F örfattningsutredningen uttalade vissa

sym patier för e tt statligt budgetår som sam m anfaller med kalenderåret. I

brist på närm are utredning föreslog fö rfattningsutredningen dock ingen

ändring i fråga om budgetårets förläggning. B udgetpropositionen skulle

enligt förslaget läggas fram den 15 decem ber. A n n a n proposition angående

statens inkom ster eller utg ifter för det närm ast kom m ande budgetåret,

kom pletteringspropositionen undantagen, skulle enligt utredningen i

allm änhet avlämnas senast den 1 mars. Någon tidsgräns för avlämnande

av propositioner som rör annat än budgeten för det kom m ande året

ansågs inte behövlig. Den allm änna m otionstiden förläde författnings­

utredningen till riksm ötets två första veckor.

F örfattningsutredningens förslag innebar alltså a tt b u d getpropositio­

nen skulle läggas fram inem ot en månad tidigare än nu och två m ånader

efter riksm ötets början. Förslaget har kritiserats med tanke på båda dessa

konsekvenser.

4.2.3 Grundlagberedningens promemoria om vårval

Beredningen diskuterade i prom em orian (SOU 1970:27) Allmänna val

våren frågorna om tid för val, m andatperioder, sessionstider och

budgetår. Beredningen angav i prom em orian vissa önskem ål som kan ställas

en lösning av problem kom plexet. E tt krav som uppställdes var a tt

valgenomslaget bör vara snabbt. Beredningen diskuterade härefter i vad

mån olika lösningar svarar m ot de uppställda önskem ålen. En m o­

dell

med valen

förlagda

till våren

ty c k tes

beredningen

vara

den fördelaktigaste. Denna lösning innebar a tt riksdags- och kom m unal­

valen skulle hållas under senare delen av maj m ånad. Riksdagens valpe­

riod

skulle börja

den 10 juni, dess arbetsår norm alt först den 1

septem ber. B udgetpropositionen skulle läggas fram i början av septem ber

och budgetåret läggas om till kalenderår. Riksdagens arbete u nder hösten

koncentreras till budgetbehandlingen. D et årliga rik sm ö tet skulle pågå till

inem ot den 15 april och sakna sessionindelning.

Över diskussionsprom em orian har y ttra n d e inhäm tats från de i riks­

dagen företrädda partierna, kom m unförbunden och vissa m yndigheter.

Beredningen har vidare sam rått med utredningen om den kom m unala

dem okratin och med budgetutredningen, i vars uppdrag (Fi 1970:64)

ingår a tt i sam råd med beredningen pröva frågan huruvida budgetåret bör

läggas om.

Den ledande tanken i prom em orian — a tt låta riksdagens valperiod

börja k o rt tid e fte r valet — har allm änt godtagits. De flesta av dem som

har y ttra t sig har också stö tt förslagen om a tt valen skall hållas på våren

och att statens budgetår skall bringas a tt sam m anfalla med kalenderåret.

Betänkligheter har dock u ttry c k ts i de två senare hänseendena.

4.2.4 Grundlagberedningens slutbetänkande

Beredningen fram håller inledningsvis a tt det är principiellt otillfreds­

ställande a tt e tt valutslag får effek t på riksdagens sam m ansättning först

efte r några m ånaders förlopp. Beredningen pekar vidare på de svårigheter

som kan uppstå om valet leder till m ajoritetsskifte. Skall beredningens

förslag om regeringsbildningen genom föras, blir det enligt beredningen

alldeles nödvändigt att riksdagen kan fungera i sin nya sam m ansättning

k o rt tid efter valet. Beredningen föreslår näm ligen a tt en ny statsm inister

inte skall kunna tillträda förrän han har godtagits av riksdagen vid en

om röstning.

Beredningen påpekar vidare a tt en omläggning av riksdagens valperiod

aktualiserar e tt helt kom plex av frågor som m åste lösas. Dit hör problem

som rör riksdagens sessionstider, tiderna för väckande av förslag i

riksdagen, budgetårets förläggning, arbetsgången hos statsdepartem enten

o ch m yndigheterna, sam verkan mellan staten och kom m unerna i budget­

angelägenheter sam t sam arbetet med andra länder angående den ekono­

miska politiken.

E fter att ha redogjort för den av beredningen tidigare skisserade

vårvalsmodellen och y ttra n d en a över denna k o n staterar beredningen att

frågan om en omläggning av budgetåret ännu in te är m ogen a tt lösas.

Beredningen hänvisar till a tt budgetutredningen ännu inte har redovisat

sitt material och sina ställningstaganden. I d e tta läge har beredningen inte

funnit någon annan möjlighet än a tt utarb eta e tt förslag som avhjälper

den största bristen i gällande bestäm m elser, näm ligen att riksdagen efter

val sam m anträder till höstsession i sin gamla sam m ansättning. Bered­

ningen tillägger a tt dess författningsförslag em ellertid har u tfo rm ats så att

ställningstagandet i frågorna om tiden för val m. m. inte behöver inverka

på grundlagstexten. Det kan därfö r bli möjligt a tt senare genom föra en

reform i dessa hänseenden u ta n någon lång tid su td rä k t. — Herrar

H ernelius, L undström och Wahlund har i denna del en från m ajoriteten

avvikande åsikt. De förklarar i en reservation a tt beredningen borde ha

föreslagit inte bara e tt snabbt valgenomslag u ta n också en flyttning av

valen till våren, en omläggning av statens budgetår så a tt d et kom m er att

sam m anfalla med kalenderåret och vidare en m otsvarande omläggning av

riksdagens arbetsår, av tiderna för väckande av förslag m. m., allt i

enlighet med den skiss som beredningen beskrev i sin prom em oria om

vårval. Reservanterna fö rordar i andra hand a tt riksdagen i sam band med

behandlingen av förslaget till R F fattar e tt principbeslut om omläggning

snarast möjligt.

Beredningens m ajoritet bygger alltså sitt nu fram lagda förslag på

förutsättningen a tt budgetåret och tiden för budgetpropositionens fram ­

läggande sam t valdagen är fixerade på samma sä tt som f. n. Förslaget har

' I

Prop. 1973:90

i övrigt följande innebörd. Nyvald riksdag skall sam m anträda på to lfte

dagen e fte r valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efte r det a tt valets

utgång har lfungjorts. Därmed inleds såväl den nyvalda riksdagens

valperiod som e tt n y tt ” riksm öte” . År då ordinarie val fö rrättas kom m er

alltså det årliga riksm ötet som regel a tt börja om kring m ånadsskiftet

septem ber—o k to b e r. De mellanliggande åren börjar riksm ötet på den dag

under septem ber eller o k to b e r som riksdagen bestäm m er under det

närm aste föregående riksm ötet. R iksm ötet pågår, utan form ell indelning i

sessioner, i regel till maj månads utgång men skall kunna förlängas, om

synnerliga skäl föreligger, längst t. o. m. den 15 juni. E xtra riksm öten kan

inkallas vid behov. Ä renden skall kunna uppskjutas från e tt riksm öte till

nästa. Det nuvarande fö rbudet a tt uppskjuta riksdagsärende från en

riksdag till behandling av en nyvald riksdag upphävs. Om e tt val m edför

regeringsskifte, har den nya regeringen m öjlighet a tt återkalla sådana

uppskjutna propositioner från den gamla regeringen som den inte vill

ställa sig bakom .

Även fö r kom m unernas del bör man enligt beredningen sträva efte r e tt

snabbare valgenomslag så a tt de nyvalda fullm äktige och den av dem

valda styrelsen kan ta ansvaret för nästa års budget.

En fö ru tsättn in g för den föreslagna ordningen är enligt beredningen a tt

den som har valts till riksdagsledam ot kan utöva m andatet provisoriskt i

avbidan på a tt besvär över valet prövas. Beredningen lägger fram förslag

som syftar till a tt göra valprövningsproceduren snabbare och a tt hålla

nere an talet förordnanden om omval. Det föreslås sålunda a tt valbesvärs-

prövningen skall an förtros åt e tt särskilt organ, riksdagens valprövnings-

näm nd, och a tt e tt stadgande om grunderna fö r prövningen av valbesvär

skall införas i vallagen.

Beredningen diskuterar utförligt hur riksdagsarbetet bö r gestaltas inom

den uppdragna ram en. Den finner a tt arbetsförhållandena i enkam m ar­

riksdagen u n d er dess första arbetsår har varit otillfredsställande. Arbets-

forceringen i slutet av vårsessionen kritiseras. Som en särskild nackdel

framhålls a tt riksdagsarbetet tenderar a tt ta ledam öternas hela tid i

anspråk med bristande k o n ta k te r med y ttervärlden som följd.

Beredningen överväger härefter hur man för fram tiden skall kom m a till

rätta med arbetssvårigheterna. Beredningens förslag i fråga om riksdagens

kom petens och rätten a tt där väcka initiativ sägs inte innebära något som

kan antas leda till m inskad arbetstillström ning till riksdagen. Inte heller

eljest anser beredningen a tt man har skäl att vänta sig a tt riksdagens

arbetsbörda skall lätta. Beredningen erinrar efter d e tta k onstaterande om

att enligt dess förslag möjlighet öppnas för riksdagen a tt under icke-valår

inleda det årliga riksdagsarbetet redan i septem ber. Avsikten är em ellertid

inte a tt åstadkom m a någon perm anent förlängning av den årliga arbets­

perioden. R ik tp u n k te n b ö r vara att arb e tet skall hinnas med inom loppet

av 7 1/2 till 8 m ånader. Slutsatsen blir a tt m edlet a tt skapa ändam ålsen­

liga arbetsförhållanden i riksdagen är — i vidsträckt mening — arbetspla-

nering. D enna in n e fa tta r frågor om d et årliga riksm ötets uppläggning, om

/

dispositionen av riksdagens arbetsvecka och arbetsdag och om ordningen

för kam m ardebatterna.

Beredningen stryker först under vikten av a tt regeringens propositioner

till riksdagen så långt sig göra låter avlämnas kontinuerligt u nder hela

året och enligt planer som har u p p rättats i sam råd med riksdagens

arbetsledande organ. Särskilda regler bör enligt beredningen gälla i syfte

a tt förekom m a att vårens propositioner avlämnas så sent a tt arb etet i

riksdagen under maj månad måste forceras starkt. Dels föreslås a tt de

nuvarande propositionsfristerna om 90 resp. 70 dagar förkortas med

ungefär 10 dagar. Dels föreslås a tt dessa frister skall få större betydelse på

så sätt a tt det skall ankom m a på riksdagen att avgöra om propositionsfris­

terna av särskilda skäl skall få överskridas. Riksdagens tillstånd skall

enligt förslaget lämnas i förväg, innan propositionen väcks. Endast i de

m ycket sällsynta fall då regeringen finner a tt sto r skyndsam het är av

nöden och att det skulle vara till avsevärd olägenhet att avvakta den

förlängning av riksdagsbehandlingen som förhandsprövningen fö r med sig

b ö r kravet på medgivande frånfallas, A tt propositionstiderna fö rkortas på

våren to rd e enligt beredningen få till följd en ökning av andelen

propositioner som väcks under hösten eller som väcks tidigare men

behandlas först under hösten. En sådan utveckling sägs stäm m a väl med

beredningens allm änna m ålsättning i fråga om riksdagsarbetets upplägg­

ning.

Beredningen behandlar h ärefter frågan om till vilken tid p u n k t en

allm än m otionstid i riksdagen bör förläggas. Tanken a tt förlägga en sådan

m otionstid till de första veckorna av det un d et hösten påbörjade

riksm ötet avvisas. Beredningen finner det u to m ordentligt svårt a tt lösgöra

en allm än m otionstid från rätten a tt väcka följdm otioner med anledning

till b u dgetpropositionen, som ju enligt förslaget skall avlämnas i januari.

En dubblering av m otionstiden b ö r enligt beredningen inte kom m a i

fråga. Den allm änna m otionstiden föreslås alltså som hittills infalla under

tiden närm ast efter det a tt budgetpropositionen har lagts fram och endast

då.

Beredningen drar den slutsatsen av vad den föreslår i fråga om

propositions- och m otionstider m. m . a tt riksdagsarbetet liksom hittills

kom m er a tt ha sin ty n g d p u n k t på våren. En utjäm ning av arbetsbördan

mellan vår och höst — bl. a. med hjälp av uppskovsinstitutet — är

em ellertid enligt beredningen angelägen. Det årliga riksm ötet sägs med

förslaget bli en m ycket öppen enhet i fråga om ärendenas behandling.

Inte heller riksdagens valperiod skall bilda någon sluten enhet för

handläggningen av ärendena. D ärem ot anser beredningen a tt det alltjäm t

bör iak ttas a tt ärendena i allm änhet skall ha blivit avgjorda om kring e tt år

efter d e t att de väcktes. D ärjäm te måste uppställas en y tte rsta tidsgräns

inom vilken e tt ärende skall vara slutbehandlat. Denna har beredningen

dragit vid utgången av kalenderåret e fte r det då ärendet väcktes.

Beredningen anser a tt det årliga riksm ötet skall inledas med en

öppningshögtidlighet. Vid denna bö r statsm inistern i allm änhet avge en

regeringsförklaring i vilken regeringens politik skisseras. Denna förklaring

\

bö r enligt beredningens m ening bilda utgångspunkten för en allm änpoli­

tisk d eb a tt kort efter det a tt riksm ötet har öppnats. D ärem ot anser

beredningen a tt den nuvarande allm änpolitiska d eb a tte n i januari, ” re­

m issdebatten” , b ö r utgå. F inansdebatten med anledning av fin an su tsk o t­

tets u tlå ta n d e över finansplanen fö ru tsätts finnas kvar.

E fter a tt ha d iskuterat några ändringar i syfte a tt fö rb ä ttra riksdagens

detaljplanering k o n sta te ra r beredningen a tt de nyss näm nda åtgärderna

för a tt m inska pressen i riksdagsarbetet u n d er vissa perioder inte to rd e

visa sig tillräckliga. Beredningen finner för sin del att man mera

m ålm edvetet än hittills måste sträva e fte r a tt hålla talartiden i kam m aren

inom vissa gränser. Beredningen förklarar a tt en m edveten avvägning bör

kom m a till stånd m ellan önskem ålet om obeskuren y ttra n d e rä tt i

kam m aren och andra intressen. Särskilt fram hålls a tt en obegränsad frihet

för ledam öterna a tt föra fram sy n p u n k te r och argum ent i kam m aren kan

kom m a a tt binda ledam öterna vid riksdagsarbetet i sådan grad a tt den

hindrar u tb y te av åsikter m ellan dem och väljarna. En styrning av

riksdagsdebatterna sägs dessutom många gånger kunna vara till gagn för

själva m en in g su tb y tet och de syften som bär upp principen om y ttra n d e ­

frihet u nder kam m aröverläggningarna. Så kan t. ex. ko rtare och mera

k oncen trerad e d eb a tte r öka intresset hos allm änheten för kam m aröver­

läggningarna.

I första hand b ör det enligt beredningen ankom m a på partigrupperna

a tt i sam råd med talm annen på frivillig väg kom m a till rä tta med

d ebattproblem en. Talm annen b ö r spela en aktiv roll för a tt hålla

kam m ardebatterna inom rimliga gränser. Men också m öjligheterna a tt i

form ell ordning begränsa k am m ardebatterha b ö r vidgas. RO:s huvud­

bestäm m elser b ö r ställa till riksdagens förfogande verksamma m edel att

styra och begränsa k am m ardebatterna. De närm are bestäm m elserna bör

ges i tilläggsbestäm m elserna. Det finns em ellertid en gräns för inskränk­

ningar, som inte får överskridas: varje talare skall alltid få hålla e tt

huvudanförande om sex m inuter i varje fråga som kan bli förem ål för

överläggning, vartill kom m er replikrätten.

Från de angivna utgångspunkterna föreslår beredningen följande såvitt

gäller d e b a tte r i allm änhet. Riksdagen bem yndigas i RO a tt u tfärda

fö reskrifter som begränsar antalet anföranden som en talare får hålla i en

fråga och längden av varje anförande. På förslag av talm annen skall

riksdagen vidare i anslutning till en viss deb a tt kunna besluta om

restriktioner för denna av samma slag. En talare skall dock alltid ha rä tt

till e tt huvudanförande om sex m inuter i en fråga, vartill kom m er

replikrätten. — De föreslagna bestäm m elserna kom m er enligt beredningen

bl. a. a tt göra det möjligt a tt så disponera en d eb a tt a tt den kan bringas

till sitt slut ungefärligen inom en i förväg bestäm d tid . Beredningen anser

det inte behövligt a tt med RO införliva en föreskrift som tillåter

kam m aren a tt genom särskilt beslut avbryta en pågående d eb a tt i syfte

a tt förekom m a o b struktionstalande.

Beredningen m enar a tt man t. v. i sto rt sett kan avstå från a tt u tn y ttja

en i RO:s huvudbestäm m elser nedlagd befogenhet a tt i tilläggsbestäm m el­

ser föreskriva debattbegränsningar. Beredningen fö rordar dock a tt man

försöksvis stipulerar begränsningar i två hänseenden. Beredningens förslag

i denna del framgår av bilaga 1. Beredningens förslag angående regle­

ringen av talarordningen återkom m er jag till i specialm otiveringen till

RO.

4.3 Statschefen

4.3.1 Gällande ordning

Enligt RF är konungen och riksdagen de högsta statsorganen.

Konungen står form ellt i spetsen för regeringsm akten och för domstols-

organisationen. Det är em ellertid endast vid riksstyrelsens utövande som

han m edverkar personligen. K onungens ställning härvidlag är i verklig­

heten en annan än den som fö ru tsätts i RF. Genom ko n stitu tio n ell praxis

har parlam entarism en vunnit insteg i gällande rä tt och givit denna en

innebörd som väsentligt avviker från RF:s b etraktelsesätt. Parlam enta­

rismens principer kom dock till u ttry c k i R F genom grundlags­

ändringarna vid den partiella författningsreform en 1968—69. Härigenom

blev också i RF:s text de grundsatser på vilka R F ursprungligen vilade

genom brutna. Vid samma tillfälle vidtogs en del justeringar i RF:s lydelse

som syftade till a tt m ildra m otsättningarna mellan R F och den k o n stitu ­

tionella praxis som utvecklats.

K onungen utövar i princip sina offentliga fu n k tio n e r endast i stats­

rådet. Statsrådets ledam öter utses enligt RF av konungen. Dennes uppgift

är em ellertid i praktiken begränsad till a tt utse en regeringsbildare, dvs.

en statsm inister. De övriga ledam öterna av statsrådet tillsätts i enlighet

med statsm inisterns förslag. Vid valet av statsm inisterkandidat ia k tta r

konungen num era i praxis parlam entarism ens principer, dvs. han beaktar

a tt den blivande regeringen måste ha stöd av en m ajoritet i riksdagen eller

i vart fall tolereras av denna. I fråga om statsrådens entledigande är

konungen sedan 1971 form ellt b unden av regler i R F (jfr 35 §). Enligt

dessa skall han entlediga statsråd antingen e fte r m isstroendeförklaring

från riksdagens sida eller på statsm inisterns begäran. Avgår statsm inistern,

skall övriga statsråd entledigas. Frågorna om utnäm ning och entledigande

av regeringsledam öter behandlas närm are i e tt följande avsnitt.

Regeringsärendena föredras i statsrådet och avgörs av konungen.

Form ellt fungerar statsråden sålunda endast som rådgivare. Enligt fast

k o nstitutionell praxis utövar em ellertid konungen num era inte någon

personlig beslutanderätt. Hans beslut överensstäm m er alltså alltid med

regeringens förslag. Sedan 1971 föreskriver RF att konungen i e tt par

frågor är skyldig a tt besluta i enlighet med förslag av statsm inistern. Det

gäller beslut om entledigande av statsråd sam t om nyvalsförordnande och

avbrytande av riksdagssession (jfr 35 och 108 §§ RF).

E tt förenklat beslutsförfarande tilläm pas för s. k. kom m andom ål.

Dessa avgörs av konungen i närvaro av endast föredraganden (jfr 15 §

RF).

Enligt 38 § RF krävs konungens underskrift på vissa viktigare expedi­

tio n e r av regeringsbeslut. Konungens nam nunderskrift skall vara kontra-

signerad av föredragande statsrådet. Andra expeditioner underskrivs av

föredragande statsråd et. U nderskrift och kontrasignation är fö ru ts ä tt­

ningar för expeditions giltighet. E fter grundlagsändring 1968—1969

föreligger inte längre någon skyldighet för föredragande statsråd att

kontrasignera respektive underteckna expeditionen.

K onungen äger utöva vissa fu n k tio n e r u ta n statsrådets m edverkan.

Enligt 14 § RF för han sålunda personligen befälet över krigsm akten.

V idare står hovet enligt 48 § RF u nder konungens enskilda styrelse. Som

överhuvud för det kungliga huset har konungen vissa befogenheter, t. ex.

a tt läm na sam tycke till prinsessors gifterm ål. Konungen beslutar om

utdelande av o rdnar i det s. k. ordenskapitlet.

Vissa särskilda bestäm m elser i grundlagarna fö ru tsä tte r konungens

m edverkan. Han har sålunda a tt årligen förklara riksdagen öppnad (jfr

34 § RO). Han är vidare ordförande vid sam m anträde med u trikesnäm n­

den (jfr 49 § RO).

K onungen kan enligt 3 § R F inte göras ju rid isk t ansvarig för sina

handlingar, vare sig i sin egenskap av statsch ef eller privatperson. Det har

gjorts gällande a tt inte heller i fråga om privaträttsliga angelägenheter

statligt tvång kan utövas m ot konungen personligen.

Den svenska kronan går i arv. T ronföljden är fastställd i 1810 års

successionsordning. Kronan ärvs enligt denna endast av män och genom

m än. Skulle kungaätten utslockna, skall riksdagen enligt RF utkora e tt

n y tt konungahus.

4 .3.2 Författningsutredningen

I författningsutredningens förslag behölls det ärftliga kungadöm et.

Konungen betecknades i förslaget som ” rikets s ta ts c h e f’. Ordet

” K onungen” användes därem ot inte för a tt beteckna regeringsm akten.

Inte heller skulle de högsta dom stolarna döm a i konungens nam n.

Konungen skulle enligt utredningen ha dels vissa representativa och

cerem oniella uppgifter, dels befogenheter som direkt hängde samman

med parlam entarism ens tilläm pning. D ärjäm te skulle han i viss u tsträ ck ­

ning medverka vid regeringsärendenas avgörande.

Det skulle sålunda enligt utredningens förslag ankom m a på konungen

a tt — med iakttagande av parlam entarism ens principer — utse och

entlediga statsråd. Också extra val skulle beslutas av konungen. Beslut

härom fick konungen dock fa tta endast på begäran av statsm inistern. Han

var därem ot inte rättsligt skyldig a tt efterkom m a statsm inisterns begäran.

Enligt förslaget tillkom rikets styrelse ” regeringen” . Regeringens beslut

skulle fattas av konung och statsråd i konselj, av statsråden i m inisterråd

eller av enskilt statsråd. I konselj skulle mera betydelsefulla regeringsären­

den avgöras. Beslut i konselj kom enligt vad utredningen tä n k te sig till

stånd genom att konungen godkände e tt förslag som hade u p p rättats av

m inisterrådet. Det betonades a tt statsråden med utredningens förslag inte

längre fram stod som statschefens rådgivare.

F ö r det fall a tt konungahuset utslocknar föreslog utredningen en

bestäm m else som gav riksdagen frihet a tt välja mellan en m onarkisk och

en republikansk statsform .

I den offentliga d eb a tte n och u n d er rem issbehandlingen av u tre d ­

ningens förslag anm ärktes a tt förslaget på flera centrala punkter, t. ex. i

fråga om regeringsbildningen, de viktigare regeringsärendenas avgörande

och upplösningsinstitutets handhavande, innehöll avvikelser från folk­

suveränitetens princip. Det hävdades också a tt förslaget på en del av dessa

p u n k te r innefattad e e tt steg tillbaka i förhållande till vad som vid

förslagets framläggande var k o n stitu tio n e ll sedvanerätt.

4.3.3 Grundlagberedningen

Beredningen föreslår ingen ändring i fråga om statsform en. Denna är

alltså enligt förslaget alltjäm t m onarkisk.

Beredningen förklarar a tt de av statschefens fu n k tio n e r som har sin

grund i konungens traditionella ställning som innehavare av regeringsm ak­

ten inte kan förenas med e tt parlam entariskt system . S tatschefen bö r

därför inte ha någon politisk m akt. I enlighet härm ed förs hans roll vid

regeringsbildningen över till riksdagen och dess organ. Inte heller skall det

ankom m a på statschefen a tt entlediga regeringsledam öter, ” m inistrar”

eller a tt besluta om extra val. Regeringen består enligt förslaget enbart av

m inistrarna, och statschefen deltar inte i regeringens beslutssam m anträ­

den, ” regeringssam m anträden” . Han skall inte underteckna expeditioner

av regeringsbeslut. Statsstyrelsen utövas enligt förslaget inte i konungens

nam n. D etsam m a gäller i fråga om den högsta dom arm akten.

S tatschefen behåller därem ot enligt beredningens förslag sin ställning

som sym bol för riket och sina representativa uppgifter. Dessa uppgifter

fö ru tsätter enligt beredningen a tt statschefen är orienterad om sam hällets

inre utveckling och om rikets förhållande till andra stater. Med hänsyn

härtill föreslås att statschefen och regeringen skall sam m anträda till

konselj minst en gång vaije kvartal under statschefens ordförandeskap

och a tt regeringen då skall redogöra för aktuella beslut, åtgärder och

planer. Beredningen utgår vidare från a tt statschefen inform ellt skall få

inform ation från regeringen som hittills.

Beredningen förordar a tt statschefen alltjäm t som regel skall presidera

i utrikesnäm nden, när denna sam m anträder för att rådslå med regeringen.

Det föreslås vidare att statschefen skall närvara vid riksdagens, ” riks­

m ö tets” , öppnande och på hem ställan av talm annen förklara riksm ötet

ö p p n at. Regeringsskifte äger rum vid en särskild konselj inför statschefen.

Enligt beredningens förslag är statschefen inte längre högste befäl­

havare för försvarsm akten. Försvarsm akten sorterar liksom andra grenar

av statsförvaltningen under regeringen.

Beredningen gör vissa u ttalanden angående det sätt på vilket statsche­

fen bör utöva sina representativa uppgifter. Det sägs a tt den bild av

statschefen som form as genom hans agerande inte får bli sådan att den

ger intry ck av kon flik t eller spänning m ellan statschefen o ch regeringen.

Det b ö r vara en uppgift för regeringen a tt dra up p riktlinjerna för

statschefens handlande sorn rikets främ ste representant. Sam stäm m ighet

mellan statschefens handlande och regeringens politik är enligt bered­

ningen av särskild vikt i fråga om statschefens utlandsförbindelser. Såvitt

gäller hans representation inom landet fram håller beredningen a tt han

bö r undvika bl. a. sådant som kan u p pfattas som ståndspunktstagande i

om stridda sam hällsproblem .

Beredningen diskuterar särskilt statschefens m edverkan vid u tdelandet

av ordnar. E fter a tt ha återgivit e tt förslag enligt vilket statsm yndigheter­

nas b efa ttn in g med alla ordensutm ärkelser till svenska m edborgare skall

upphöra, förklarar beredningen a tt det m åste anses u te slu te t a tt stats­

chefen, om förslaget genom förs, kom m er a tt befatta sig med utdelning av

ordnar som belöning för insatser i offentlig tjänst. En konsekvens blir

enligt beredningen vidare a tt han inte b ö r m edverka vid utdelande av

o rdnar som belöning för insatser i det svenska sam hället i andra fall. I den

mån o rdensutdelandet skall fo rtsätta d ärefter — t. ex. b eträffande u tlä n d ­

ska m edborgare — fö ru tsä tte r beredningen a tt principerna fö r statsche­

fens handlande utform as u n d er sam råd mellan statschefen och rege­

ringen. — Beredningens u tta la n d e om ordensväsendet har fö ra n lett en

reservation av herr Hernelius.

Enligt e tt u ttalande av beredningen bö r hovet stå u ta n fö r den statliga

förvaltningsorganisationen.

U tifrån e tt n u tid a betrak telsesätt finner beredningen a tt svensk lag bör

äga tilläm pning för konungen i sam m a utsträckning som för andra

medborgare. D etta bö r gälla civillag lika väl som strafflag. Allm än lag bö r

vara tilläm plig både på konungens handlande i äm betet och på hans

handlande som privatperson. H err H ernelius har reserverat sig också på

denna p u n k t. Han fö rordar fö r sin del, i nära anslutning till vad

författningsutredningen föreslog, e tt stadgande om att konungen inte kan

åtalas för sina gärningar.

Beredningen har ansett a tt det saknas skäl a tt överväga ändring i

reglerna om tronföljden och har därför i det väsentliga läm nat succes­

sionsordningen u ta n fö r författningsreform en. Herrar H ernelius, L und­

ström och W ahlund har anm ält reservation och förordar a tt full jäm ställd­

het mellan könen skall råda i fråga om tronföljden. N uvarande tro n fö lja­

res rä tt b ö r dock enligt reservanterna inte rubbas.

Beredningen anser a tt RF bö r ge riksdagen handlingsfrihet för det fall

att konungahuset utslocknar. I avvaktan på e tt beslut om den fram tida

statsform en skall riksdagen enligt förslaget i denna situation utse en

riksföreståndare a tt fullgöra statschefens uppgifter tills vidare.

Beredningens förslag angående den tid p u n k t vid vilken de nya reglerna

om statschefens ställning b ö r träda i tilläm pning behandlas i e tt senare

avsnitt.

8 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

4.4 Regeringsbildningen

4.4.1 Gällande ordning

Bestäm m elserna i nu gällande RF om utnäm ning och entledigande av

ledam öter av statsrådet sam t om regeringens ställning i förhållande till

riksdagen har tillkom m it eller få tt sin nuvarande avfattning genom

1968—69 års partiella författningsreform .

Enligt RF skall konungen utnäm na e tt statsråd (4 §). I d e tta ingår som

ledam öter en statsm inister, departem entschefer sam t statsråd utan depar­

te m en t (f> §). Regeringsbildningen har i praxis gått till så a tt konungen

efter samråd med riksdagens talm än och företrädare för partigrupper i

riksdagen har u tn ä m n t statsm inister på grundval av partiställningen i

denna. Övriga ledam öter av statsrådet utses av konungen i enlighet med

statsm inisterns förslag. Av en undersökning som har u tfö rts på grundlag­

beredningens uppdrag (SOU 1970:16) fram går att någon fast praxis i

fråga om förfarandet vid de överläggningar som föregår utnäm ningen av

statsm inister inte kan anses ha u tb ild at sig.

I fråga om entledigande av ledam ot av statsrådet föreskrivs num era i

RF a tt konungen skall entlediga statsm inistern eller annan ledam ot av

statsrådet, om statsm inistern begär det (35 § andra sty ck et). Avgår

statsm inistern, skall konungen entlediga även övriga ledam öter av stats­

rådet (35 § tredje stycket).

Särskilda regler gäller för entledigande av ledam ot av statsrådet som

har blivit förem ål för m isstroendeförklaring från riksdagens sida (35 §

första stycket). G enom reglerna om d etta in stitu t, som tillkom vid

1968—69 års partiella författningsreform , har parlam entarism en kom m it

till öppet u ttry c k i grundlagstexten. Bestäm m elserna om m isstroendeför­

klaring (107 §) bygger på betrak telsesättet a tt regeringen bö r förutsättas

ha riksdagens fö rtroende så länge denna inte har uttalat m isstroende m ot

regeringen (negativt parlam entariskt ansvar). M isstroendeförklaring kan

beslutas på yrkande av minst en tiondel av riksdagens ledam öter och

måste om fattas av mer än hälften av riksdagens ledam öter. M isstroende­

förklaring kan riktas både m ot statsm inistern och m ot annan ledam ot av

statsrådet. Konungen är skyldig a tt entlediga den som har blivit förem ål

för sådan förklaring, såvida förordnande om nyval inte meddelas inom en

vecka efte r det förklaringen gavs. Om förklaringen har rik tats m ot

statsm inistern, skall hela statsrådet entledigas.

E tt beslut om m isstroendeförklaring kan, som framgår av det nyss

sagda, m ötas med e tt förordnande om nyval (1 0 8 §). Sådant förordnande

m eddelas av konungen om statsm inistern begär det. Har nyvalsförordnan­

de m eddelats, kan pågående riksdagssession avbrytas genom beslut av

konungen m eddelat på begäran av statsm inistern. E fter nyval får fö ro rd ­

nande om sådant val inte på n y tt meddelas förrän fem m ånader har

fö rflu tit från den nyvalda riksdagens första sam m anträde.

4.4.2 F örfattningsutredningen

Som har näm nts i det föregående skulle det enligt författningsutred-

ningens förslag ankom m a på konungen a tt — med iakttagande av

parlam entarism ens principer —utnäm na och entlediga statsråd. U tnäm ­

ningen av andra statsråd än statsm inistern föreslogs skola ske på sta ts­

m inisterns förslag. Enligt e tt särskilt stadgande skulle konungen, innan

han utnäm nde statsm inister, rådgöra med riksdagens talm an och med

företrädare för partigrupper inom riksdagen. Konungen var enligt u tre d ­

ningens förslag form ellt behörig a tt entlediga statsråd u ta n föregående

hem ställan eller godkännande av statsm inistern. Enligt e tt m otivuttalande

skulle entledigande av enskilt statsråd em ellertid inte k unna ske u tan att

statsm inistern var un d errättad . Om statsm inistern hem ställde a tt statsråd

skulle entledigas, fick entledigande in te vägras. Avgick statsm inistern,

skulle samtliga statsråd entledigas.

U tredningen lade vidare fram förslag om införande av e tt m isstroende-

förklaringsinstitut. U tredningens förslag i d etta hänseende har i allt

väsentligt införlivats med nu gällande RF genom 1968—69 års författ-

ningsreform .

4.4.3 G rundlagberedningen

G rundlagberedningen anm ärker inledningsvis a tt frågorna om rege­

ringens avgångsskyldighet och om upplösningsrätten har reglerats i

sam band med enkam m arreform en. Beredningen har in te funnit anledning

till mera djupgående förnyade överväganden i dessa frågor utan föreslår

endast vissa detaljändringar som bö r ses som en anpassning till ändringar i

andra hänseenden. Bland de ändringar som föreslås av beredningen märks

a tt statsm inistern entledigar annan m inister, när avgången inte är föran­

ledd av m isstroendeförklaring, a tt beslut om entledigande i an n at fall

fattas av riksdagens talm an, a tt förordnande om extra val skall meddelas

av regeringen samt a tt sådant fö rordnande inte får meddelas efter vare sig

ordinarie eller extra val till riksdagen förrän tre m ånader har fö rflu tit från

den nyvalda riksdagens första sam m anträde.

Beredningen behandlar d ärefter frågan om regeringsbildningen och tar

till en början upp spörsm ålet huruvida det är möjligt a tt i grundlagen eller

dess m otiv fastlägga handlingsm önster för hur den som utser m inistär­

ledare b ö r gå till väga i olika ty p situ atio n er för a tt hans val skall kom m a

a tt falla på den som vid varje tillfälle kan påräkna det bredaste

parlam entariska underlaget. Enligt beredningen är det knappast möjligt

att utarb eta något generellt tilläm pligt handlingsm önster. I vissa lägen,

främ st när e tt enda parti har m ajoritet i riksdagen, är enligt beredningen

uppgiften enkel och något fastlagt handlingsm önster in te behövligt. Det

kan em ellertid enligt beredningen finnas lägen, där man över huvud taget

inte kan tala om en viss lösning såsom den riktiga. V ar och en av flera

lösningar kan vara tänkbar, och valet m ellan dem kan vara e tt val mellan

olika politiska program . Det enda k riteriet på e tt val av m inistärledare är

enligt beredningen, om den utsedde m inistärledaren och hans m inistrar

kan fungera.

Beredningen fö ro rd ar a tt statm inistern skall utse de övriga m edlem ­

m arna av regeringen. Det viktigaste k o nstitutionella problem et är enligt

beredningen h ur statsm inister skall utses.

Vad gäller form erna för utseende av statsm inister har beredningen som

utgångspunkt haft a tt uppgiften a tt utse m inistärledare bör handhas av

organ eller person med m er eller m indre direkt m andat från folket.

Beredningen tar till en början avstånd från tanken att statsm inistern

skulle väljas av riksdagen. Det är knappast möjligt a tt utform a e tt i alla

hänseende tillfredsställande system för att utse statsm inister genom val

inom riksdagen. E tt väsentligt påpekande i sam band med tanken på val är

enligt beredningen a tt valet knappast skulle kunna förrättas utan någon

förberedelse och a tt därm ed de känsligaste problem en i sam band med

utseende av m inistärledare ändå skulle återstå a tt lösa. Beredningen tar

härefter upp frågan om uppgiften a tt utse statsm inister kan läggas på

talm annen. Beredningen kom m er fram till a tt talm annen är den som

fram för andra b ö r kom m a i fråga som initiativtagare till och ledare av

regeringsförhandlingar och att han också är den som bör ha a tt summ era

förhandlingarna och föreslå statsm inisterkandidat. Som skäl för a tt på

d etta sätt föra fram riksdagens talm an anför beredningen bl. a. att

talm annen får antas ha en täm ligen lång erfarenhet av politiskt arbete, att

han är riksdagens främ ste fö reträdare och till följd härav har en

p artipolitiskt m indre u tsa tt position sam t a tt han är vald av riksdagen och

kan sägas ha en form av politiskt ansvar som kan utkrävas därigenom att

han inte blir omvald till riksdagsledam ot eller till talm an.

Beredningen påpekar em ellertid a tt det har hävdats att talm annen,

särskilt i vissa situ atio n er, inte skulle kunna befria sig från politiska

bindningar. Beredningen har på grund härav fu n n it det önskvärt a tt man

får e tt korrektiv m ot e tt från parlam entarisk sy n p u n k t oriktigt val av

statsm inister. Härtill kom m er enligt beredningen a tt det även av andra

skäl är naturligt a tt riksdagen får det sista o rd et. Beredningen diskuterar

h ärefter om m isstroendeförklaringsinstitutet skulle kunna fungera i

önskat hänseende. Som skäl fö r a tt lita till d e tta in stitut anför bered ­

ningen a tt man därm ed inte inför något m om ent i proceduren som kan

försvåra regeringsbildningen. H ärem ot anför beredningen em ellertid att

ett från parlam entarisk synpunkt ” o rik tig t” val av statsm inister kan

kom m a a tt stå sig till följd av a tt de personer som inte stödjer regeringen

dröjer med a tt väcka yrkande om m isstroendeförklaring. Beredningen

tillägger a tt en eventuell motvilja m ot a tt väcka yrkande om m isstroende­

förklaring kan förstärkas av a tt den som en gång har u tse tts till

statsm inister därm ed, med undantag för tiden närm ast efter e tt riksdags­

val, har möjlighet a tt m öta en sådan förklaring med förordnande om

extra val.

Beredningen k om m er fram till a tt man m åste ställa det kravet på

proceduren för regeringsbildning a tt den föreslagne kandidaten skall i

någon form godkännas av riksdagen innan han förordnas och därm ed

förfogar över upplösningsvapnet. Kravet a tt in te i onödan försvåra

regeringsbildning leder em ellertid enligt beredningen till a tt man inte bör

kräva a tt statsm inisterkandidaten får uttryckligt stö d av en m ajoritet

bland ledam öterna.

Enligt beredningen skulle de krav som kan ställas på proceduren för

regeringsbildningen uppfyllas genom följande ordning. Talm annen får till

uppgift a tt ta initiativ till regeringsbildningen. Han skall vara den som tar

em o t och prövar den avgående regeringens avskedsansökan och det skall

också vara han som k o n staterar avgångsskyldighet på grund av m isstroen­

deförklaring m ot statsm inistern. Det blir enligt beredningens förslag en

skyldighet för talm annen a tt inleda förhandlingar med företrädare för

partigrupper i riksdagen. I sam band med förhandlingarna skall talm annen

överlägga med vice talm ännen. Han skall d ärefter lägga fram förslag till

statsm inister för riksdagen. Denna skall senast på fjärde dagen efter det

a tt den har m ottagit förslaget rösta om detta. Förslaget skall anses

g odkänt, om inte m er än hälften av riksdagens alla ledam öter rö star em ot

d et. F örkastar riksdagen förslaget, skall talm annen inleda en ny serie

förhandlingar och d ärefter på n y tt avge förslag till riksdagen, vilket

behandlas enligt sam m a regler. Om riksdagen ännu efte r fyra förslag inte

har gett sitt godkännande, skall försöken avbrytas och ex tra val till

riksdagen autom atiskt äga rum . Beredningens förslag innebär inte a tt det

uppställs något krav på a tt statsm inistern skall presentera en m inisterlista

före om röstningen i riksdagen. E fter godkännandet skall han em ellertid

så snart som möjligt anm äla de övriga m inistrarna för riksdagen. Den nya

regeringen skall d ärefter enligt förslaget tillträda i och med en särskild

konselj inför statschefen.

Enligt beredningen bö r regeringsförhandlingar som föranleds av u t­

gången i e tt riksdagsval ledas av den nya riksdagens talm an. E ftersom i

d etta fall den gamla regeringens avskedsansökan kan kom m a redan innan

den nyvalda riksdagen har hunnit sam m anträda, bör em ellertid fö r tids

vinnande det beslut som innebär a tt statsm inistern entledigas och att

regeringen sitter kvar som expeditionsm inistär m eddelas av den gamla

riksdagens talm an. Den gamla riksdagens talm an bö r enligt beredningen

inte göras obehörig genom grundlag a tt inleda förhandlingarna med

p artiföreträdare.

Beredningens förslag innebär vidare a tt det inflytande över regeringens

sam m ansättning som statsm inistern uttrycklingen har tillagts genom

1968—69 års författningsreform ytterligare befästes genom a tt stats­

m inistern även form ellt blir den som utser och entledigar övriga m inist­

rar. D et är enligt beredningen helt klart, a tt en statsm inister, när han

väljer u t sina m inistrar, inte kan bortse från önskem ålen inom de partier

eller det parti som u tgör regeringsunderlag. Beredningen m enar em ellertid

a tt det inte kan kom m a i fråga a tt binda statsm inistern vid valet av

m edarbetare i regeringen.

4.5 Regeringsarbetet

4.S.1 Gällande ordning

Enligt 5 § i nuvarande RF skall för särskilda grenar av rikets styrelse

finnas statsd ep artem en t. F ör vaije dep artem en t u tser konungen bland

statsrådets ledam öter en chef och föredragande. K onungen kan dock

förordna annan ledam ot av statsrådet a tt i fråga om särskilda ärenden

vara föredragande i departem entschefens ställe. S tatsrådet består av

departem entscheferna sam t statsråd utan d epartem ent. Konungen u tn ä m ­

ner en av statsrådets ledam öter till statsm inister.

D epartem entens antal bestäm s i lag. D epartem entens benäm ningar och

fördelningen av ärenden mellan d epartem enten bestäm s av konungen

genom en särskild stadga. Också an talet statsråd u ta n d ep artem ent skall

vara b estäm t i lag. Det skall enligt 6 § RF dock vara lägst tre. Lagen

(1 9 68:744) om antalet statsdepartem ent och statsråd u ta n d ep artem ent

föreskriver a tt an talet departem ent skall vara tolv o ch a tt statsråd utan

departem ent skall finnas till ett antal av lägst tre och högst sju. Enligt 6 §

RF bör bland statsråden u tan d ep artem ent m inst två ha förvaltat civil

beställning, dvs. tidigare ha innehaft civil statstjänst.

Regeringsärendena bereds i statsdepartem enten. Vid beredningen full­

görs vissa sam ordnande uppgifter av statsrådsberedningen. Denna bildar

tillsam m ans med d epartem enten kärnan i Kungl. Maj:ts kansli. S tatsråds­

beredningen utgörs av statsm inisterns kansli sam t de två statsråd som

enligt RF skall ha innehaft statstjänst ( ”ju ristk o n su lte rn a” ) och deras

kansli.

Som fö ru t har näm nts skall enligt 7 § RF sam tliga regeringsärenden

uto m de s. k. kom m andom ålen avgöras av konungen i sam band med

föredragning i statsrådet. K om m andom ål — dvs. sådana regeringsärenden

som har sam band med konungens ställning som högste befälhavare över

krigsm akten — avgörs av konungen efter anm älan av chefen för försvars­

d epartem entet. Konungen är enligt 8 § RF förhindrad a tt fatta beslut i

regeringsärenden över vilka statsrådet skall höras, om inte m inst tre

ledam öter är närvarande utöver föredraganden. Vid avgörandet av ären­

den av ” synnerlig vikt och om fattn in g ” skall samtliga ledam öter av

statsrådet, som inte har laga förfall, vara närvarande. Över alla regerings­

ärenden som avgöres i statsrådet skall enligt 9 § RF föras protokoll.

Av det sagda fram går a tt ordningen med s. k. m inisterstyrelse, som

innebär a tt departem entscheferna har form ell b eslutanderätt i vissa

grupper av regeringsärenden, är okänd för 1809 års RF. D etta hin d rar

inte a tt d epartem entscheferna genom olika författningsbestäm m elser har

erhållit beslu tan d erätt i ärenden som rör exempelvis frågor om arb etsfö r­

delningen inom d ep a rtem e n te t eller tillsättande av vissa tjänster. I d e tta

sam m anhang kan vidare näm nas a tt utrikesm inistern är chef för samtliga

svenska beskickningar och konsulat sam t a tt justitiem in istern har vissa

uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen.

Ledam öterna av statsrådet är enligt nuvarande RF form ellt konungens

rådgivare och därför i princip ansvariga endast för sina råd till konungen,

därem ot inte för dennes beslut. F ö r a tt en statsrådsledam ot skall undgå

ansvar för konungens beslut krävs em ellertid enligt 9 § RF a tt han

u ttryckligen anför reservation till pro to k o llet. Statsrådsledam öternas

ansvar är dels politiskt, dels ju ridiskt. Vad gäller utkrävandet av det

politiska ansvaret kan hänvisas till vad som tidigare h ar sagts om

m isstroendeförklaringsinstitutet. Frågan om u tk rävandet av d et juridiska

ansvaret behandlas i specialm otiveringen.

Som fram hållits i det föregående utövar konungen enligt k o n stitu tio ­

nell praxis inte längre någon personlig b eslu tan d erätt u tan fattar sina

beslut i överensstäm m else med statsrådets förslag. Några regler om hur

konungen skall förfara om m eningsskiljaktligheter föreligger mellan

statsrådets ledam öter finns em ellertid inte. I d e tta sam m anhang bör

fram hållas att föredragandens kontrasignation eller underskrift av expedi­

tion av beslut i e tt regeringsärende enligt 38 § RF är en förutsättning för

a tt d e tta skall bli gällande. Vid konseljen är det num era i själva verket

endast fråga om e tt form ellt bekräftande av de beslut som i realiteten har

fattats under ärendenas beredning. F lertalet ru tinärenden avgörs reellt vid

s. k. departem entsberedning, som utgöres av en föredragning inför depar­

tem entschefen. I frågor som b erör m er än e tt dep artem en t förekom m er

gem ensam beredning genom a tt departem entscheferna rådgör med var­

andra. Frågor av större räckvidd slutligen avgörs reellt vid sam m anträde

med samtliga statsråd u nder statsm inisterns ordförandeskap, s. k. allmän

beredning.

Provisoriskt kan enligt RF alla resp. e tt antal statsråd utöva riksstyrel­

sen i interim sregering och i tillförordnad regering. Grundlagsreglerna om

interim sregering fö ru tsä tte r att om röstning äger rum bland statsråden (jfr

42 § andra stycket RF). F ör tillförordnad regering finns inga m otsvaran­

de regler i RF.

4.5.2 Författningsutredningen

F örfattningsutredningen föreslog a tt det vid sidan av departem enten

skulle inrättas e tt regeringskansli med främ sta syfte a tt tillgodose sam ord­

nings- och gransk ningsuppgifter inom regeringen. Kansliet föreslogs stå

under statsm inisterns ledning. B eträffande an talet statsråd upptog för­

fattningsutredningen i förslaget till RF endast en föreskrift a tt det skulle

finnas statsråd av två slag, d epartem entschefer och statsråd i regerings­

kansliet, och a tt minst två statsråd skulle ingå i regeringskansliet. Något

grundlagskrav på a tt antalet statsråd eller d ep artem en t skulle anges i lag

uppställdes inte.

Vad gäller form erna för regeringsärendenas avgörande angav u tred­

ningen som en utgångspunkt för sitt förslag a tt form och realitet borde

bringas i b ättre överensstäm m else med varandra. D etta sades b ety d a bl. a.

a tt i fråga om ärenden som i realiteten avgjordes och lämpligen borde

avgöras av enskilt statsråd även den form ella beslu tan d erätten liksom det

k o n stitutionella ansvaret skulle ligga hos denne. På m otsvarande sätt

borde enligt utredningen regeringsärenden som var av mera politisk n atu r

eller i övrigt av större vikt avgöras av m inistären i dess helhet genom e tt

kollektivt beslut för vilket också e tt kollektivt ansvar borde kom m a

ifråga. U tredningen föreslog i enlighet härm ed a tt statsråden samlade till

ministerråd skulle utgöra den centrala gem ensam m a instansen i rege­

ringens verksam het och a tt i denna krets beslut borde fattas i alla ärenden

av större vikt. Övriga regeringsärenden skulle enligt förslaget delegeras till

avgörande genom enskilt statsråd.

Enligt utredningen gjorde statschefens ställning som företrädare för

riket och riksstyrelsen det naturligt och läm pligt a tt statschefen medver­

kade vid tillkom sten av vissa regeringsbeslut. Såsom form för denna

medverkan föreslogs i anslutning till gällande ordning behandling i

konselj av ifrågavarande regeringsärenden. Till de ärenden som skulle

avgöras i konselj hänförde utredningen bl. a. p ro positioner och andra

skriftliga m eddelanden till riksdagen, författn in g ar rörande regeringsarbe­

te! och vissa tjänstetillsättningar. Alla regeringsärenden som upptogs i

konselj skulle enligt förslaget dessförinnan ha behandlats i m inisterråd.

Beslut i e tt konseljärende föreslogs kom m a till stånd genom a tt konungen

biträdde m inisterrådets förslag. Statsrådens uppgift i konseljen skulle inte

såsom enligt 1809 års RF vara a tt råda statschefen u tan a tt lägga fram de

förslag till beslut som de u nder k o n stitu tio n e llt ansvar hade u p p rättat i

m inisterrådet.

Över beslut i regeringsärende skulle enligt förslaget föras protokoll.

F ör det fall a tt skiljaktiga meningar förelåg i m inisterrådet uttalade

utredningen a tt om röstning måste anordnas och a tt därvid samma regler

syntes böra iakttagas som vid kollegialt beslu tsfattan d e i allm änhet.

Reservationer m ot beslut i m inisterrådet skulle enligt förslaget antecknas

i p ro tokollet. Vid konseljbeslut kunde därem ot med den av utredningen

föreslagna ordningen reservationer inte förekom m a.

4.S.3 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag

U tredningens förslag om inrättande av e tt regeringskansli m ötte i

allm änhet inte några erinringar från rem issinstanserna (jfr SOU 1965:3 s.

25 o.f.).

Den av utredningen fö rordade uppdelningen i tre olika beslutsform er

för regeringsärendenas avgörande föranledde skilda bedöm anden. Å ena

sidan fram fördes den u p p fattningen a tt den föreslagna ordningen var m er

ändamålsenlig än den gällande. Å andra sidan hävdades a tt e tt genom ­

förande av förslaget skulle — utan a tt något i sak vanns — försvåra

regeringsarbetet med onödiga form aliteter. F rån kritikernas sida fram för­

des också den synpunkten a tt m inisterrådet lika litet som fö r närvarande

konseljen skulle kunna bli e tt forum för en realbehandling av regerings-

ärendena och a tt man d ärfö r endast skulle ersätta en fik tio n med en

annan. Vidare ifrågasattes i några y ttra n d en läm pligheten av a tt ha två

olika form er för kollegiala beslut i regeringsärenden. Även förslaget om

införande av form ell m inisterstyrelse kritiserades. I denna del hävdades

bl. a. a tt en form ell m inisterstyrelse skulle innebära a tt äm betsm ännen

kom a tt erhålla en annan och svagare k o n stitu tio n ell ställning än tidigare.

Kritik riktades också m ot det föreslagna stadgandet a tt konselj ärende­

na skulle avgöras genom a tt konungen godkände m inisterrådets förslag.

Det fram hölls bl. a. a tt d e tta stadgande inrym de en veto rätt för

konungen.

I fråga om form erna för om röstning i m inisterrådet fram hölls från

olika håll a tt reglerna härom var så betydelsefulla a tt de borde ha intagits

i förslaget till regeringsform.

4 .5.4 Grundlagberedningen

Enligt beredningens förslag består regeringen av statsm inistern och

övriga m inistrar. Någon föreskrift om an talet m inistrar är inte upptagen i

förslaget, inte heller någon bestäm m else om a tt an talet skall anges i lag.

Det kan dock näm nas a tt beredningen föreslår en regel om a tt minst fem

m inistrar skall delta i regeringssam m anträde. Beredningen förklarar a tt

ingenting hindrar e tt m er eller mindre fast organiserat samråd inom

sm ärre grupper av m inistrar, grupper som kan tänkas växla e fte r frågornas

beskaffenhet.

Beredningen anser a tt det finns e tt behov av en ersättare som i

statsm inisterns frånvaro kan fylla de viktiga beslu tsfu n k tio n er som enligt

förslaget är lagda på honom . Beredningen fö ro rd ar därfö r a tt det skall

finnas en ställföreträdare för statsm inistern. Till ställföreträdare utser

statsm inistern någon av de andra m inistrarna. Har också statsm inisterns

ställföreträdare förfall, in träder enligt förslaget annan m inister enligt

åldersordning.

Enligt förslaget skall det för beredningen av regeringsärenden finnas e tt

regeringskansli, i vilket skall ingå d ep artem ent för skilda verksam hets­

grenar. Den nuvarande statsrådsberedningen är tä n k t a tt ingå i regerings­

kansliet. S tatsm inistern utser bland m inistrarna chefer för departem en­

ten. Beredningen förklarar a tt antalet dep artem en t inte behöver vara

bestäm t i lag. Riksdagen får ändå ta ställning till an talet i sam band med

budgetbehandlingen. Någon föreskrift om a tt i regeringen måste ingå

m inistrar som inte tillika är departem entschefer finns inte i förslaget, inte

heller någon bestäm m else som för en eller flera m inistrar uppställer

juridisk utbildning eller föregående innehav av statstjänst som kom pe­

tensvillkor.

Som tidigare har näm nts innebär beredningens förslag a tt konungen

inte längre skall ta någon b efattning med avgörandet av regeringsärenden.

På beslutsform erna i regeringen bör enligt beredningen i första hand

ställas det kravet a tt de skall ge säkerhet för a tt ärendena blir omsorgs­

fullt beredda och riktigt avgjorda. Beredningen u tta la r a tt det är svårt a tt

härvidlag generellt ge företräde åt vare sig e tt system med ensam beslut

eller e tt system med sam fällda beslut. Det är em ellertid o m vittnat a tt de

nuvarande handläggningsform erna har utgjort underlag fö r e tt o m fattan ­

de gem ensam t samråd inom större eller mindre grupper av regeringsmed­

lem m ar och tjänstem än. Det är enligt beredningen inte osannolikt att det

form ellt enskilda ansvaret vid beslutsform en ” ensam m inister” skulle

k unna leda till a tt sam arbetet över departem entsgränsem a avtog. I vaije

fall kan behovet av om sorgsfull beredning och prövning inte åberopas

som stöd för a tt beslutsform en ” ensam m inister” skulle vara överlägsen.

E tt andra syfte hos beslutsform erna kan enligt beredningen sägas vara

a tt de skall ge underlag för utkrävande av ansvar, både i politiskt och i

ju rid isk t hänseende. Allm änt sett torde form en ” sam fällda beslut”

beträffande det politiska ansvaret snarast vara mera ändam ålsenlig än

ensam beslut, eftersom det är e tt intresse att regeringsarbetet så långt

möjligt präglas av enhetliga värderingar. Härtill kom m er, a tt den samfäll­

da beslutsform en b ättre än ensam beslut kan fånga upp alla de varierande

beredningsform er som har utvecklats i praxis. Vad gäller det juridiska

ansvaret to rd e d et enligt beredningen vara likgiltigt, om man väljer den

ena eller den andra beslutsform en.

Beredningen diskuterar vidare vilken verkan beslutsform en kan ha i

fråga om regeringens sam m anhållning. Det kan vara angeläget att rege­

ringen, särskilt om den består av företrädare fö r skilda partier, arbetar i

form er som stim ulerar till sam m anhållning mellan m inistrarna. E tt

sam fällt ansvar gentem ot riksdagen och allm änheten to rd e skärpa kravet

på sam m anhållning. Beredningen fram för vidare den synpu n k ten att

regeringens sam m anhållning bör kom m a till u ttry c k även m ot underord­

nade m yndigheter. Det finns en risk a tt en m inister som ensam stod för

vissa beslut i högre grad än nu skulle se sig oförhindrad att ge

underhandsdirektiv till sådana m yndigheter.

Beredningen fram håller slutligen att en fördel med a tt alla regerings­

ärenden avgörs i en och samma form är att man i annat fall kan befara att

det väcks krav på överprövning hos regeringen i dess helhet av beslut som

h ar fattats i enklare form .

Beredningen har på grundval av dessa överväganden kom m it fram till

a tt avstå från a tt förorda en uppdelning av regeringsärendena i enmans-

ärenden och kollektivärenden. Enligt beredningens förslag skall beslutan­

d erä tten i regeringsärenden tillkom m a m inistären och utövas vid rege­

ringssam m anträden. U ndantag härifrån görs dock i fråga om regerings­

ärenden som angår befälet över försvarsm akten. Sådana ärenden skall

enligt förslaget kunna avgöras under statsm inisterns överinseende av

chefen för det dep artem en t till vilket ärendena hör. Vid regeringssam­

m anträde är norm alt d ep artem entschef föredragande i de ärenden som

h ö r till d epartem entet.

Enligt beredningen torde det gem ensam m a politiska ansvaret m ot

riksdagen och väljarna medverka till att regeringen som regel u ppträder

u tå t som en en h et och i det längsta undviker a tt m arkera särm eningar

även i frågor där m eningsm otsättningar kan ha förekom m it under de

interna överläggningarna. Beredningen föreslår em ellertid en bestäm m else

för de, enligt beredningen, teo retisk t tänkbara fall då regeringsbesluten

inte blir enhälliga. Beredningen har vid sina överväganden i denna fråga

huvudsakligen haft sin uppm ärksam het inriktad på två beslutsform er: 1/

kollegial om röstning med utslagsröst för statsm inistern och 2/ beslutan­

derätten lagd hos statsm inistern ensam. Till förm ån för den kollegiala

beslutsform en talar enligt beredningen a tt denna tilläm pas i de statliga

och kom m unala m yndigheternas styrelser, i de kollegiala dom stolarna

och i andra offentliga organ och a tt den d ärför med säkerhet u p pfattas som

naturlig bland allm änheten. F ör beslutsform en n r 2 sägs å andra sidan

tala vissa praktiska skäl. Lägsta antalet närvarande m inistrar kan sättas

lågt och ingående regler om kallelseförfarande m. m. kan undvaras.

Denna beslutsform harm onierar också enligt beredningen väl med regler­

na om att statsm inistern bestäm m er över regeringens sam m ansättning och

a tt en m isstroendeförklaring m ot statsm inistern skall föranleda att hela

regeringen avgår.

Beredningen har vid sina överväganden fu n n it skälen för den kollegiala

beslutsform en väga tyngst och föreslår d ärför e tt stadgande a tt som

beslut vid regeringssam m anträde skall, om om röstning begärs, den me­

ning gälla varom flertalet av de närvarande m inistrarna förenar sig eller,

vid lika röstetal, den mening som statsm inistern biträder.

En följd av valet av den kollegiala beslutsform en blir enligt bered­

ningen a tt grundlagen måste innehålla vissa garantier m ot beslut bakom

vilka står m ycket få ledam öter. R egeringssam m anträde skall sålunda

enligt förslaget kunna hållas endast om m inst fem m inistrar är närvaran­

de. F ö r det fall a tt det i något ärende skulle föreligga olika m eningar

föreslås därjäm te a tt ärendet inte får avgöras, såvida inte m er än hälften

av regeringens ledam öter är närvarande.

Vid regeringssam m anträde skall enligt beredningens förslag föras pro ­

tokoll. En m inister skall vidare liksom för närvarande, ha inte bara rätt

utan principiellt också skyldighet a tt anföra avvikande mening till

pro tokollet. G ör han inte d et, får han dela ansvaret för beslutet.

4.6 Folkom röstning

4.6.1 Gällande ordning

Bestämmelser om folkom röstning finns i 49 § 2 m om . RF och i 1 §

2 mom. RO. Enligt det förstnäm nda lagrum m et kan Kungl. Maj:t och

riksdagen genom sam fällt stiftad lag förordna a tt allm än folkom röstning

skall anställas, om d et med hänsyn till något ärendes särskilda vikt och

beskaffenhet prövas nödigt a tt folkets mening inhäm tas innan ärendet

avgörs. I lagen skall bestäm m as vilken eller vilka frågor som skall besvaras

genom om röstningen sam t tiden och sä tte t för denna. R ätt a tt delta i

om röstningen tillkom m er var och en som är röstberättigad vid riksdags­

val. E fter om röstningen skall ärendet behandlas i grundlagsenlig ordning.

Det svenska fo lkom röstningsinstitutet är rådgivande och fakultativt. In­

stitu te t beslutande folkom röstning är inte känt i svensk statsrätt. Inte

heller förekom m er någon form av obligatorisk folkom röstning.

4.6 2 Författningsutredningen

F örfattningsutredningen förklarade a tt den svenska folkstyrelsen vä­

sentligen var representativ och borde så förbli. E tt folkom röstningsinsti-

tu t, som skulle utgöra e tt m era norm alt återkom m ande inslag i det

politiska beslu tsfattan d et, måste d ärfö r enligt utredningen avvisas. D etta

synsätt sades inte utesluta e tt folkom röstningsinstitut som skulle kunna

tjäna som en y tte rsta garanti för folkstyrelsen i vissa särskilda fall och

som d ärför kunde beräknas kom m a till användning jäm förelsevis sällan.

U tredningen ansåg att den rådgivande folkom röstningen liksom dittills

borde kunna användas vid behandlingen av någon viss fråga, om riksdagen

skulle finna det påkallat. H ärför krävdes em ellertid enligt utredningen

inga särskilda bestäm m elser i grundlag, eftersom en rådgivande om röst­

ning inte berör den statsrättsliga kom petensfördelningen mellan de olika

statsorganen. U tredningen förklarade sig utgå från a tt rådgivande folkom ­

röstning skulle k unna kom m a till stånd endast efter särskilt beslut av

riksdagen. Den fann em ellertid den i 49 § RF föreskrivna lagformen

m indre lämplig, eftersom denna form enligt utredningens m ening inte

borde användas för beslut avseende k onkreta fall.

Utredningen föreslog a tt beslutande folkom röstning skulle kunna

förekom m a i en särskild situation. Enligt utredningen skulle e tt vilande

beslut i e tt grundlagsärende underställas folkom röstning i sam band med

närm ast följande riksdagsval, om minst en tredjedel av riksdagens ledam ö­

ter gjorde fram ställning om det inom tre veckor e fte r beslutet eller om

regeringen beslutade om det inom samma tid. Det vilande grundlagsbeslu-

tet skulle förfalla, om m ajoriteten av de deltagande i folkom röstningen

röstade m ot det och denna m ajoritet svarade m ot m er än hälften av

antalet godkända röster vid det sam tidigt förrättad e riksdagsvalet.

4.6.3 Grundlagberedningen

Grundlagberedningen utta la r inledningsvis, a tt det representativa syste­

met är nödvändigt i fråga om handläggningen av rikets gem ensamma

angelägenheter. D etta system kan em ellertid enligt beredningen kom plet­

teras med folkom röstning i frågor och sam m anhang där d et är lämpligt.

Beredningen behandlar d ärefter det av författningsutredningen fram ­

lagda förslaget om beslutande folkom röstning i sam band med grundlags­

ändring. Beredningen finner att de nu gällande reglerna om grundlagsänd­

ring — med e tt riksdagsval mellan de två besluten — är tillräckliga för att

ge säkerhet m ot förhastade ändringar av grundlag. En folkom röstning

som bihang till e tt riksdagsval sägs överhuvudtaget vara mindre tillfreds­

ställande, särskilt med hänsyn till a tt kom m unalvalen fö rrättas samtidigt.

Skulle det å andra sidan föreskrivas a tt folkom röstning om e tt vilande

grundlagsförslag skulle förrättas separat, riskerar man a tt deltagandet i

folkom röstningen blir lågt och utslaget i denna därfö r m indre representa­

tivt för väljaropinionen än utslaget i e tt riksdagsval.

Tre ledam öter av beredningen (herrar Hernelius, L undström och

W ahlund) h ar reserverat sig till förm ån för en ordning med beslutande

folkom röstning i grundlagsfrågor i huvudsaklig överensstäm m else med

författningsutredningens förslag. Reservanterna har som grund fö r sitt

ställningstagande anfört a tt det är av särskild vikt a tt de lagar som

reglerar grunderna för det dem okratiska styrelseskicket om gärdas med

det ex tra skydd som en m öjlighet till folkom röstning innebär. Reservan­

terna hävdar bl. a. a tt grundlagsfrågor lä tt kom m er i skym undan för den

mångfald andra frågor som förekom m er i en valstrid.

Beredningen diskuterar också m öjligheterna a tt utvidga folkom röst-

ningsinstitutet beträffande andra frågor än grundlagsfrågor. Den avvisar

till en början tanken på rätt för en m in o ritet inom riksdagen a tt få

folkom röstning till stånd och fram håller därvid a tt det m andat som ett

riksdagsparti har få tt av sina väljare vilar på e tt program som o m fa tta r en

mångfald frågor och a tt program m ets förverkligande fö ru tsä tte r en

mängd beslut med m er eller m indre nödvändigt sam band inbördes. En

rä tt för en m inoritet i riksdagen a tt påkalla folkom röstning skulle enligt

beredningen kunna begagnas i propagandistiskt syfte genom a tt m in o rite­

ten begärde folkom röstning i någon enstaka fråga som därigenom bröts

ut u r sitt naturliga sam m anhang. Beredningen påpekar a tt de nu näm nda

olägenheterna är särskilt kännbara i fall då folkom röstningen följer efter

riksdagsbehandlingen. Den fram håller em ellertid a tt även en fo lk o m rö st­

ning som föregår behandlingen i riksdagen är behäftad med svagheter.

Beredningen hävdar a tt det från principiell synpunkt knappast är till­

fredsställande, om m ajoriteten skall fastställa form uleringen av den fråga

som ställs till väljarna på m inoritetens begäran. Det kan em ellertid enligt

beredningen inte heller godtagas a tt m in o ritete n själv får form ulera

frågan och därm ed kanske m arkera det propagandistiska draget i o m rö st­

ningen. E ftersom det således liksom f. n. bör krävas m ajoritetsbeslut i

riksdagen för a tt folkom röstning skall få hållas, skulle enligt beredningens

u ppfattning en m öjlighet a tt anordna beslutande folkom röstning knap­

past få någon större praktisk betydelse. D ärem ot kan d et enligt bered­

ningen vara av värde både för m ajoritet och för m inoritet, a tt det finns en

möjlighet a tt anordna rådgivande folkom röstning.

Enligt beredningen bö r grundlagen även i fortsättningen uppställa krav

på a tt folkom röstning beslutas genom lag. Härigenom får man bl. a. en

garanti för a tt form uleringen av den fråga som skall ställas till väljarna

kom m er u nder prövning av riksdagen. Beredningen föreslår dessutom att

det skall finnas vissa perm anenta lagbestäm m elser om folkom röstning

avseende exempelvis rö strä tt och fö rfaran d et vid röstning och röstsam ­

m anräkning.

4.7 Kommunernas ställning i grundlagen

4.7.1 Gällande ordning

1 nu gällande grundlagar finns bara en bestäm m else av central betydel­

se för kom m unernas del. 1 57 § R F faststlås att kom m unernas rätt att

utkräva sk atter av m edborgarna skall regleras i kom m unallagarna, vilka

stiftas gem ensam t av riksdag och regering. Intill 1971 fram hävdes vidare

den kom m unala självstyrelsens betydelse för sam hällsskicket genom

föreskriften i 6 § RO om landstingen och stadsfullm äktige i de landstings-

fria städerna som valkorporationer till riksdagens första kam mare.

4.7.2 Författningsutredningen

I utredningens förslag till RF fick kom m unerna en plats redan i

portalparagrafen. 1 1 kap. 1 § i förslaget h ette det sålunda a tt den svenska

folkstyrelsen ” förverkligas genom parlam entariskt statsskick och kom ­

munal självstyrelse” . 1 fo rtsättningen innehöll em ellertid förslaget inte

m ycket m er om kom m unerna än nuvarande RF. I 7 kap. 2 § i förslaget

föreskrevs att bestäm m elser om åligganden för kom m unerna skall ges i

lag om det inte är fråga om endast mindre ingripande föreskrifter. I

samma lagrum föreslogs vidare a tt bestäm m elser om grunderna för den

kom m unala organisationen och verksam heten skall ges i lag. B eträffande

den kom m unala beskattningsm akten togs i 8 kap. 1 § i förslaget upp

bestäm m elsen a tt sk a tt inte får beslutas annorledes än genom lag eller,

såvitt angår skatt för a tt täcka kom m uns m edelsbehov, med stöd av lag.

4.7.3 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag

U nder rem issbehandlingen av författningsutredningens slutbetänkan-

den fram kom flera och delvis m otstridiga synpunkter på frågan huruvida

och på vilket sätt den kom m unala självstyrelsen b orde förankras i RF.

Enligt en m ening borde en regeringsform b efa tta sig endast med stats­

sk ickets grunder, och det fanns enligt anhängarna av denna åsikt över

huvud taget inte någon anledning a tt näm na kom m unerna i grundlagarna.

A ndra ansåg, att det av regeringsform en borde framgå a tt den k om m una­

la självstyrelsen är en med det parlam entariska statsskicket likvärdig del

av folkstyrelsen. Från något håll efterlystes en definition av begreppet

kom m unal självstyrelse. E tt par rem issinstanser önskade utförligare be­

stäm m elser i regeringsform en än förslagets om kom m unernas kom petens

och om den kom m unala beskattningsm akten.

4.7.4 Länsdemokratiutredningen

Den år 1964 tillkallade länsdem okratiutredningen hade bl. a. i uppgift

att överväga i vilken utsträckning principerna för de regionala och lokala

organens ställning bör regleras i grundlag i stället för genom vanlig lag

eller praxis. U tredningen redovisade sin stån d p u n k t i denna fråga i

b etän k a n d et (SOU 1965:54) Författningsfrågan och det kom m unala

sam bandet. U tredningen ansåg (s. 98) att den kom m unala självstyrelsen

och den kom m unala d em okratin h ar en given plats i en m odern

författning. Det borde enligt utredningen vara m öjligt a tt tydligare än

som hade sk e tt i författningsutredningens förslag ge u ttry c k åt tan k en att

den representativa dem okratin vilar inte bara på en nationell folkrepre­

sentation u ta n också på folkvalda regionala och lokala organ. Den

principen fann utredningen em ellertid böra iakttas a tt i RF inte tas in

andra regler om den kom m unala självstyrelsen än sådana som in n e fa tta r

väsentliga grundsatser, vilka enligt en allm änt o m fattad m ening inte bör

kunna ändras annat än med anlitande av de kvalificerade regler som gäller

för grundlagsändring. En tilläm pning av denna princip ledde enligt

utredningen till a tt det inte bö r kom m a i fråga a tt i R F ta in regler om

den kom m unala kom petensen. U tredningen fram höll a tt arbetsfördel­

ningen m ellan stat och kom m un in te följer några fasta principer som

skulle k unna fångas i en lagtext och a tt den också ständigt ändras i ta k t

med sam hällsutvecklingen. Em ellertid ansåg utredningen a tt d et vore en

tillgång om den kom m unala rörelsefriheten på skatteom rådet kunde

garanteras genom e tt grundlagsstadgande. D ärjäm te förordade u tre d ­

ningen a tt e tt tekniskt sam band mellan riksdagsval och kom m unalval

om gärdades med grundlagsskydd.

4.7.5 Pågående utredningsarbete angående kommunerna

Den kom m unala självstyrelsen i Sverige har under de senaste årtio n d e­

na varit förem ål för en djupgående om vandling. Denna process är ännu

inte avslutad. Flera utredningar sysslar med frågor av väsentlig betydelse

för kom m unerna. Av störst intresse är länsberedningen (C 1970:28) och

utredningen (C 1970:29) om den kom m unala dem okratin, båda tillkalla­

de år 1970, sam t kom m unalekonom iska utredningen (Fi 1 9 7 1 :8), tillkal­

lad 1971.

Länsberedningen har i uppgift a tt bereda frågor om den regionala

sam hällsförvaltningens uppgifter och organisation. I direktiven fram hålls

a tt de utredningar om länsproblem atiken som från skilda utgångspunkter

har verkställts bör sam m anfattas och k om pletteras innan de slutligen

prövas av statsm akterna. Den p arlam entariskt sam m ansatta beredningen

föreslås arbeta från två utgångspunkter näm ligen dels a tt p rim ärkom ­

m unerna även fram deles bör svara för betydelsefulla sam hällsuppgifter

och dels a tt statsm akterna har e tt självklart ansvar för bl. a. den regionala

utvecklingen. E tt fortlöpande samspel måste dock fö ru tsättas ske mellan

statsm akternas åtgärder och den kom m unala verksam heten. Beredningen

skall behandla frågan om sam hällsuppgifternas fördelning i sto rt mellan

stat och kom m un sam t vidare frågan om uppgiftsfördelningen inom den

kom m unala sektorn mellan prim är- och sekundärkom m uner. Därvid bör

enligt direktiven bl. a. form er fö r interkom m unal samverkan övervägas

liksom åtgärder för a tt nå bästa möjliga sam ordning av kom m unal

verksam het, som har olika huvudm än, och av verksam hetens finansiering.

En tredje huvudfråga som ankom m er på beredningen avser uppgiftsför­

delningen inom den statliga sektorn mellan centrala och regionala organ.

I direktiven fö r den ko m m u n a le ko n o m isk a utredningen uttalas att

ta k ten i den kom m unala utgiftsexpansionen m åste nedbringas till en nivå

som står i b ättre överensstäm m else med tillväxten i landets to ta la

inkom ster och p ro d uktionskapacitet. En allsidig utredning om kom m u­

nernas ekonom iska situation anses m otiverad och b ö r avse såväl den

prim ärkom m unala som den landstingskom m unala verksam heten. 1 up p ­

draget ingår en bedöm ning av den fram tida kom m unala finansieringssi-

tuationen. B eträffande skattefinansieringen uttalas a tt det i dag fram står

som helt klart att u try m m e t för fo rts a tt stegring av den kom m unala

utdebiteringen är y tte rst begränsat. K om m ittén bör m ot denna bakgrund

redovisa konsekvenserna fö r de kom m unala utgiftsprogram m en av en i

fram tiden i huvudsak oförändrad genom snittlig utdebiteringsnivå. Det

fram hålls också att kom m ittén alternativt bö r pröva frågan om en

begränsning av den kom m unala beskattningsrätten liksom olika form er av

begränsningar av den kom m unala expansionen genom fysiska regleringar

eller en kvantitativ reglering av lånefinansieringen. I direktiven berörs

också m öjligheten att sam ordna den prim är- och sekundärkom m unala

utdebiteringen.

U tredningen om den kom m unala d em okratin har som sin h uvudupp­

gift att undersöka m öjligheterna till e tt vidgat och fördjupat m edborger­

ligt engagemang i den kom m unala verksam heten. En av utredningens

utgångspunkter är a tt den skall söka skapa b ättre föru tsättn in g ar fö r det

representativa system ets fu n k tio n i kom m unerna.

4.7.6 Grundlagberedningen

Beredningens förslag innebär i fråga om kom m unerna inga näm nvärda

sakliga ändringar. Den främ sta anledningen härtill är enligt beredningen

att de frågor som har sam band med den kom m unala självstyrelsen och

med fördelningen av uppgifter m ellan stat och kom m un är förem ål för

särskilda utredningar. Beredningen har i d etta läge u tfo rm at sitt förslag så

att det är förenligt med rådande förhållanden och om möjligt inte heller

hindrar sådana förändringar som kan tänkas bli en följd av de pågående

utredningarna.

A tt den kom m unala självstyrelsen är en av statsskickets grunder

kom m er i beredningens förslag till u ttry c k i 1 kap. 5 § R F där det sägs

a tt riket skall vara indelat i kom m uner och att m edborgarna i dessa skall

företrädas av valda om bud som beslutar självständigt under lagarna.

B estäm m elsen gäller bäde landstingskom m uner och prim ärkom m uner. 1

fråga om den kom m unala beskattningsrätten har beredningen u nder

hänvisning till det pågående u tredningsarbetet begränsat sig till a tt i RF

(7 kap. 4 §) ta in e tt stadgande att varje kom m un äger a tt ta u t skatt från

kom m unens m edlem m ar för skötseln av kom m unernas uppgifter enligt

grunder som bestäm m es i lag. Enligt beredningen kan den kom m unala

förvaltningen betraktas som en form av utövning av offentlig m akt,

y tte rst delegerad av riksdagen. E tt stadgande som återspeglar denna

up p fattn in g finns i 1 kap. 7 § i beredningens förslag till RF. 1 övrigt

föreslås beträffande kom m unerna a tt regler om grunderna för ändringar i

kom m unindelningen (1 kap. 5 §) sam t om kom m unernas uppgifter och

om grunderna för deras organisation och verksam het (7 kap. 4 §) skall få

ges endast i lag.

Beredningens förslag angående kom m unernas ställning är i och för sig

enhälligt. H err Hernelius förklarar em ellertid i e tt särskilt y ttra n d e att

förslaget har kom m it a tt ge en alltför undanskym d plats åt den kom m u­

nala självstyrelsen.

4.8 Medborgerliga fri- och rättigheter

4.8.1 Gällande ordning

Sverige har ratificerat E uroparådets konvention angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna jä m te vissa

tilläggsprotokoll (jfr- prop. 1951:165, 1953:32 och 1964:87) samt de två

F N -konventionem a om medborgerliga och politiska samt om ekonom is­

ka, sociala och kulturella rättig h eter (jfr. prop. 1 9 7 1 :125; konventioner­

na h ar ännu inte tr ä tt i kraft). D etta innebär i och för sig inte a tt

konventionernas bestäm m elser har införlivats med den svenska rä ttso rd ­

ningen. De grundsatser som fastslås i dessa har em ellertid sedan länge

kom m it till u ttry c k i den svenska lagstiftningen. Vad gäller de svenska

grundlagarna innehåller dessa dock endast i begränsad om fattn in g stad-

ganden m otsvarande de rättighetsförklaringar som återfinnes i många

andra staters författningar.

I Sverige har grundlagsregleringen på ifrågavarande om råde i huvudsak

tagit sikte på tryckfriheten. G enom 1949 års tryckfrihetsförordning

tillerkänns sålunda m edborgarna en vidsträckt rä tt a tt i try c k t skrift y ttra

tankar och åsikter, offentliggöra allm änna handlingar sam t m eddela

uppgifter och underrättelser.

R ättighetsförklaringarna i andra staters fö rfattningar m otsvaras i

svensk grundlag närm ast av stadgandena i 16 § RF. 1 d etta lagrum , som

har sitt ursprung i den m edeltida konungaeden införd i konungabalken i

Magnus Erikssons landslag, uttalas a tt ” K onungen b ör rä tt och sanning

styrka och befordra, vrångvisa och o rä tt hindra och förbjuda, ingen

fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, u tan

han lagligen förvunnen och döm d är, och ingen avhända eller avhända

låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom , i den ordning,

Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller

störa låta; ingen från o rt till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller

tvinga låta, u tan skydda var och en vid en fri utövning av sin religion, så

vitt han därigenom icke störer sam hällets lugn eller allm än förargelse

åstadkom m er” . 1 16 § RF stadgas vidare a tt Konungen skall låta en var

bliva döm d av den dom stol, varunder han rätteligen hö r och lyder.

I 16 § RF saknas således bestäm m elser om åtskilliga rättig h eter som

b rukar återfinnas i de utländska m otsvarigheterna, såsom åsikts- och

y ttra n d efrih e t, förenings- och försam lingsfrihet, skydd fö r brev-, telefon-

och telegrafhem lighet, förbud m ot retroaktiv strafflagstiftning m. m.

9 Riksdagen 1973. 1 sa m i N r 90 * *

Vidare är innebörden av stadgandena i 16 § RF oklar och om tvistad.

Enligt den u ppfattning till vilken författningsutredningen och grundlag­

beredningen har anslutit sig och som num era synes vara den förhärskande

skulle lagrum m et em ellertid i första hand ge u ttry c k för principen om

norm m ässighet i de verkställande organens m aktutövning.

4.8.2 Författningsutredningen

F örfattningsutredningen u ttalade a tt det i 16 § RF uppställda kravet

på norm m ässighet och på en rättvis och likform ig behandling av m ed­

borgarna borde kom m a till u ttry c k även i en ny grundlag. U tredningen

föreslog d ärför a tt 16 § i dess helhet skulle överföras till den föreslagna

regeringsform en med den ändringen a tt stadgandet skulle riktas till

” rikets alla m yndigheter” .

Enligt utredningen borde em ellertid därutöver i ett särskilt kapitel i

den nya regeringsform en sam m anföras bestäm m elser om vissa grundläg­

gande m edborgerliga fri- och rättigheter.

I e tt inledande stadgande i 2 kap. i sitt förslag till RF upptog

utredningen opinionsfriheten i dess olika form er: åsiktsfrihet, y ttra n d e fri­

het, try ck frih et, religionsfrihet, försam lingsfrihet och föreningsfrihet. I

stadgandet fastslogs a tt m edborgarna ägde, enligt vad i grundlag och

annan lag närm are stadgades, fritt u ttry c k a tankar och åsikter, fritt

m eddela och m ottaga uppgifter och underrättelser, fritt bekänna och

utöva sin religion sam t fritt sam m ankom m a och fritt sam m ansluta sig för

allm änna eller enskilda syften. F öreskriften a tt ifrågavarande friheter

skulle utövas enligt vad som närm are stadgades i lag skulle enligt

utredningen tolkas så a tt det inte skulle vara möjligt att genom lagstift­

ning göra sådana inskränkningar i ifrågavarande friheter a tt de inte längre

kunde anses råda.

En andra grupp av friheter avsåg den personliga friheten samt rä tte n

att fritt välja vistelseort inom landet eller lämna riket, hem frid och

friheten a tt o fö rk rän k t sända m eddelanden. Dessa friheter skulle enligt

förslaget ej k unna inskränkas annorledes än genom lag eller med stöd av

lag.

En tredje grundsats avsåg tryggheten till egendom. E xpropriation och

annat d ylikt förfogande över egendom skulle få ske endast under

föru tsättn in g ar som angavs i lag.

Till en särskild grupp hade utredningen samlat bestäm m elser om rä tt

till undervisning och utbildning, om rä tt till näringsfrihet och om rä tt till

arbete och social hjälp. Vidare fastslogs i förslaget svensk m edborgares

rätt och plikt a tt deltaga i landets försvar. Om alla de senast angivna

rättigheterna gällde a tt de skulle närm are utform as genom lag eller i vissa

fall genom andra författningar.

Förslaget innehöll vidare föreskrifter om rä tt dom stol och om förbud

m ot retroaktiv strafflagstiftning.

U tredningen skrev i k apitlet även in asylrättens princip sam t en

föreskrift om a tt utlänning här i riket skulle åtn ju ta fri- och rättig h eter i

likhet med svensk m edborgare, såvitt ej annat var särskilt stadgat.

F örfattningsutredningen berörde i m otiven till förslaget till regerings­

form en fråga som har nära sam band med frågan om en grundlagsregle­

ring av medborgerliga fri- och rättig h eter, nämligen den s. k. lagprövnings­

rätten . U tredningen u ttalade bl. a. som sin u p p fattn in g a tt dom stolarna

enligt gällande rä tt kunde pröva en författnings grundlagsenlighet samt

förklarade a tt det fram lagda förslaget innebar a tt en dylik lagprövnings­

rä tt skulle finnas även i fortsättningen. Enligt utredningen kunde en

sådan rätt utgöra en värdefull garanti för grundlagens efterlevnad.

Eftersom endast några få av de föreslagna rättighetsreglerna var om edel­

bart bindande för lagstiftaren, skulle em ellertid enligt utredningen en

lagprövningsrätt som utgick från dessa regler bli aktuell närm ast i den

form en att d et ifrågasattes om en av regeringen beslutad fö rfattn in g var

av sådan n atu r a tt den i stället hade b o rt beslutas av riksdagen som lag.

4.8.3 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag

Många rem issinstanser underströk värdet i och för sig av e tt kapitel om

grundläggande rättigheter. De flesta av de rem issinstanser som y ttra d e sig

över förslaget i denna del ställde sig em ellertid kritiska till dess u tfo rm ­

ning. Så gott som genom gående anm ärktes att grundlagsskyddet för fri-

och rättigheterna var alltför svagt eller opreciserat. Det fram hölls bl. a.

a tt förslaget öppnade stora m öjligheter till inskränkningar i skyddet för

de fri- och rättig h eter varom var fråga. U tredningens u tta la n d en i fråga

om vissa rättig h eter att dessa ej fick inskränkas i så hög grad att de inte

längre kunde anses råda ansågs ge föga ledning vid rättstilläm pningen. Det

anm ärktes vidare att principförklaringarna om bl. a. rä tt till undervisning

och utbildning och till arbete inte i och för sig gav den enskilde något

rättsligt skydd. En återkom m ande invändning var a tt sam ordningen

mellan reglerna i utredningens förslag till R F om de m edborgerliga fri-

och rättigheterna och reglerna i 7 kap. i förslaget om lag och lagstiftning

var otillfredsställande. Från några håll hävdades vidare a tt urvalet av fri-

och rättig h eter borde göras något annorlunda.

F lertalet av de rem issinstanser som y ttra d e sig angående lagprövnings­

rätten hävdade a tt en viss sådan rätt fick anses föreligga enligt gällande

rätt. G enom gående hävdades em ellertid a tt frågan om lagprövningsrättens

innebörd och om fattning blivit otillräckligt utredd i förslaget. Flera

rem issinstanser gav u ttry c k för den u p p fattningen a tt en viss lagpröv­

ningsrätt borde finnas även i fortsättningen.

4.8.4 Grundlagberedningen

Beredningen förklarar sig i likhet med författningsutredningen vara av

den åsikten att den nya R F bö r ge u ttry c k för grundsatsen om

norm m ässighet i all m yndighetsutövning. Denna grundsats b ör enligt

beredningen expressivt slås fast i RF:s inledande kapitel genom a tt man

där inför e tt stadgande med anknytning till 16 § nuvarande RF a tt rikets

m yndigheter skall styrka rätt och sanning, hindra vrångvisa och o rätt

sam t skydda envar till liv, ära, personlig frihet och välfärd.

I frågan om grundlagarna skall reglera innehållet i sam hällsorganens

beslut har enligt beredningen olika m eningar yppats inom denna. Vissa

av ledam öterna har ansett det angeläget a tt den nya regeringsform en

kom m er att innehålla sådana bestäm m elser om m edborgarnas fri- och

rättigheter som inte kan sättas åt sidan genom vanlig lag. Dessa ledam öter

har därvid främ st pekat på behovet av e tt skydd fö r de fri- och rättigheter

som är av särskilt intresse för politisk verksam het, såsom y ttra n d e- och

inform ationsfriheten, förenings-, församlings- och dem onstrationsfrihe-

ten, religionsfriheten samt den personliga friheten. Andra ledam öter har

fram hållit a tt en ny regeringsform skulle ge en felaktig bild av sam hällets

strävanden, om den uppehöll sig enbart vid m edborgarnas skydd m ot

övergrepp och inte dessutom fick innehålla en program förklaring angåen­

de välfärdsstatens strävanden för ekonom isk, social och kulturell utveck­

ling och utjäm ning.

Det sägs vidare a tt de ledam öter som har önskat a tt grundlagen skall

innehålla bindande rättighetsregler bl. a. har övervägt en regel a tt lag, som

begränsar de åsyftade rättigheterna, på yrkande av en m inoritet i

riksdagen skulle underställas folkom röstning. Samma ledam öter har

också övervägt e tt krav på a tt en sådan lag skulle kunna antagas endast

genom beslut med kvalificerad m ajoritet. Mot båda dessa lösningar har

gjorts invändningar inom beredningen. De allm änna sy n p u n k te r på

fo lk o m röstningsinstitutet som har fram förts inom denna har sålunda

gjort sig gällande även i d etta sam m anhang. Mot lösningen a tt inskränk­

ningar i fri- och rättigheterna skulle kunna beslutas endast med kvalifice­

rad m ajoritet h ar rik tats en kritik som väsentligen hänger sam m an med

frågan om den rättsliga prövningen av riksdagens lagbeslut. Skulle

giltigheten av e tt sådant beslut prövas av de rättstilläm pande m yndighe­

terna, kunde det nämligen enligt kritikerna tänkas inträffa a tt e tt av

riksdagen fa tta t beslut underkändes därför a tt en m yndighet ansåg att

b eslutet innefattad e en sådan begränsning som enligt grundlagen skulle

kräva kvalificerad m ajoritet. D etta skulle k unna föranleda osäkerhet om

innebörden av gällande rä tt och indirekt k u n n a få till följd a tt de

rättstilläm pande organen drogs in i politiska strider.

De ledam öter inom beredningen som har önskat a tt grundlagen skall

innehålla en program förklaring har hävdat a tt en sådan förklaring i första

hand borde ge u ttry c k för allas rä tt till arbete, fö r deras rätt till trygghet i

ekonom iskt och socialt hänseende och för deras rätt till utbildning.

Förklaringen borde enligt samma ledam öter vidare i klara ordalag ge

u ttry c k för de högsta statsorganens skyldighet a tt verka fö r ekonom isk,

social och k ulturell utveckling och utjäm ning. Mot bakgrund av u p p fa tt­

ningen a tt en grundlag bö r innehålla endast sådan regler som kan

åberopas i en rättslig procedur inför en tilläm pande m yndighet eller som i

varje fall har en påvisbar innebörd har andra ledam öter fram hållit a tt så

allm änt form ulerade krav inte har sin plats i grundlag.

Beredningens samtliga ledam öter har em ellertid fu n n it det angeläget

a tt kunna lägga fram e tt så långt möjligt enhälligt förslag i de centrala

frågorna om m edborgarnas rättig h eter gentem ot sam hället. De har d ärför

enats om en lösning som innebär a tt m an på ömse sidor har f å tt efterge

vissa av sina önskem ål.

Enligt beredningens förslag skall den nya grundlagen tydligare än den

gällande ge u ttry c k för innehållet i m edborgarnas rättig h eter till opinions­

bildning och klarare än denna beskriva deras personliga rörelsefrihet. I

förslaget fastslås sålunda a tt svensk m edborgare skall ha frihet a tt i tal,

skrift eller bild eller på annat sätt m eddela uppgifter och fram föra

åsikter, rä tt att inhäm ta och m ottaga uppgifter och upplysningar, frihet

a tt anordna och att deltaga i m öten, rä tt a tt ensam eller i grupp fram föra

krav och åsikter på allm än plats, frihet a tt sam m ansluta sig med andra

enskilda till förening, frih et a tt sam m ansluta sig med andra enskilda till

trossam fund eller a tt ge sina åsikter till känna eller u tsä tte r honom för

och a tt läm na riket. I förslaget sägs vidare a tt svensk m edborgare skall

skyddas m ot a tt m yndighet tvingar honom att tillhöra förening eller

trossam fund eller a tt ge sina åsikter till känna, eller u tsä tte r h onom för

kroppsvisitation eller an n at påtvingat kroppsligt ingrepp, fö r husrannsa­

kan i bostaden, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller

för hemlig avlyssning. De nu angivna fri- och rättig h etern a skall em eller­

tid samtliga kunna begränsas genom lag antagen m ed vanligt m ajoritetsbe­

slut. G rundlagen skall enligt beredningens förslag inte innehålla någon

program förklaring om välfärdsstatens mål.

Beredningen näm ner a tt en grupp ledam öter, då regler om kvalificerad

m ajoritet inte längre har påyrkats av m otsidan, har avstått från a tt kräva

ett förbud i grundlag för rättstilläm pande m yndigheter a tt pröva om en

av riksdagen beslutad lag är grundlagsenlig med avseende på tillkom st

eller innehåll.

Enligt beredningens förslag skall den nya grundlagen i vissa särskilda

hänseenden slå fast klara regler om skydd för medborgerliga rättigheter.

Sålunda föreslås e tt ovillkorligt förbud m ot in rättan d e av dom stol för

prövning av redan begången gärning eller eljest fö r visst mål. Vidare

innehåller förslaget e tt ovillkorligt förbud m ot retroaktiva straffdom ar.

E tt förbud för regeringen a tt m eddela föreskrifter om frihetsstraff ingår

också i detta. Beredningen föreslår e tt ovillkorligt förbud m ot förvisning

av svensk m edborgare och därtill e tt förbud m ot a tt beröva en svensk

m edborgare hans m edborgarskap. Till kategorin av regler om absoluta

rättigheter räknar beredningen vidare en regel om rä tt för den som av

annan m yndighet än dom stol har blivit döm d till straff eller blivit

om händertagen m ot sin vilja a tt få sin sak prövad av dom stol eller, i vissa

fall, av dom stolsliknande organ.

R ättighetskaraktär har vidare en föreskrift a tt, om egendom som

någon har förvärvat tages från honom genom ex p ro p riatio n eller annat

sådant förfogande, skall ersättning utgå enligt grunder som bestäm s i lag.

4.9 Normgivningsmakten

4.9.1 Gällande ordning

De m aktdelningsprinciper som avspeglas i 1809 års R F har i

fråga om norm givningsm akten tagit sig u ttry c k i a tt denna på olika sätt

har fördelats mellan konung och riksdag. H uvuddelen av den centrala

normgivningen skall ske genom beslut av konungen och riksdagen i

förening (samfälld lagstiftning). Vissa fö rfattningar - bl. a. den s. k.

ekonom iska och adm inistrativa lagstiftningen — kan beslutas av konung­

en ensam , m edan andra — bl. a. angående skatt till staten — skall beslutas

av riksdagen ensam.

På skilda ställen i RF — liksom i tryckfrihetsförordningen - återfinnes

bestäm m elser som anger att vissa äm nen skall regleras i den samfällda

lagstiftningens form . Här kan näm nas stadgandena om stiftande av

grundlag (81 §) — varvid krävs två riksdagsbeslut med mellanliggande

riksdagsval

kyrkolag (87 § 2 m om .) — varvid krävs sam tycke av

k y rk o m ö te t — sam t kom m unallag (57 §). Hit hö r även stadgandena om

beslutande av vissa föreskrifter rörande högsta dom stolen och regerings­

rätten (17, 18 och 22 §§), om beslutande av föreskrifter om val till

riksdagen (49 §), grunderna för förvärv av svenskt m edborgarskap (33 §)

och statstjänstem ännens rättsställning sam t det centrala stadgandet om

stiftande av ” allmän civil- och krim inallag” (87 § 1 m om .) Beteckningen

lag används num era endast för de sam fällt beslutade författningarna. För

sådana fö rfattningar som beslutas av riksdagen ensam brukar användas

beteckningen förordning.

Vid utövandet av den sam fällda lagstiftningsm akten är konung och

riksdag till alla delar likställda. Båda har initiativ rätt och sam m anstäm ­

m ande beslut erfordras för a tt en lag skall kom m a till stånd. N um era

läggs em ellertid endast undantagsvis lagförslag fram i riksdagen på annat

sätt än genom proposition. Vidare ger Kungl. Maj:t alltid sitt sam tycke

till e tt av riksdagen antaget lagförslag, även om d e tta skulle avvika från

vad Kungl. Maj:t har föreslagit. En beslutad lag utfärdas av Kungl. Majit.

Av 89 § RF kan utläsas a tt befogenheten a tt u tfärd a föreskrifter ” sorn

rikets allm änna hushållning röra” eller som gäller ” grunderna för

allmänna in rättningar av alla slag” (den ekonom iska och adm inistrativa

lagstiftningen) prim ärt ligger hos konungen. 1 näm nda stadgande öppnas

em ellertid en m öjlighet för denne a tt ” åt riksdagen överläm na a tt

gem ensam t med H onom något avgöra, som rikets allmänna styrelse

rörer” . Med e tt sålunda överläm nat ärende skall förfaras ” på det sätt som

angående lagfrågor är i 87 § 1 m om . stadgat” . U tan e tt sådant initiativ

från konungens sida får riksdagen inskränka sig till a tt besluta ” föreställ­

ningar och önskningar, a tt hos K onungen anm älas” . I praxis har vidare den

ordningen utbildat sig att i vissa fall riksdagens y ttra n d e inhäm tas över

en författn in g som form ellt beslutas av Kungl. Majit ensam . F örfattningar

som har beslutats av Kungl. Majit ensam har beroende på sitt innehåll

rubricerats kungörelse, stadga, reglem ente eller instruktion.

Flertalet av de regler i gällande RF som gäller fördelningen av

norm givningskom petens vållar inte några större tilläm pningsproblem . Det

centrala stadgandet i äm net — den i 87 § 1 m om . RF intagna

bestäm m elsen a tt allmän civil- och krim inallag skall beslutas i den

sam fällda lagstiftningens form — har em ellertid gett upphov till svårighe­

ter vad gäller gränsdragningen m ellan de fö rfattningar som avses i d etta

stadgande och de författn in g ar som åsyftas i 89 §. Denna gränsdragning

vållade bekym m er redan 1809 och försök har d ärefter vid flera tillfällen

gjorts a tt på grundval av principiella överväganden dra en gräns m ellan de

två kategorierna, u ta n a tt man har lyckats uppnå några påtagliga resultat.

Helt allm änt kan sägas a tt den praxis som med tiden har stabiliserat sig

h änför bestäm m elser som innebär väsentliga ingrepp i m edborgarnas

frihet och egendom överhuvudtaget, vare sig dessa bestäm m elser varit att

anse som civil- och krim inallag i gängse mening eller ej, till den samfällda

lagstiftningens om råde. Tvekan kan em ellertid råda om i vilken u tsträ ck ­

ning denna praxis grundas på en extensiv tolkning av 87 § 1 m om . RF

och i vad mån den är e tt resultat av a tt Kungl. Maj:t använt sin i 89 §

angivna befogenhet a tt överflytta e tt ämne från sitt eget om råde till den

sam fällda lagstiftningens.

Det anses gälla att en samfälld stiftad lag — oavsett vad som är den

statsrättsliga grunden för det ursprungliga valet av lagform en — kan

ändras eller upphävas endast genom lagstiftning i sam m a ordning som den

i vilken den ändrade eller upphävda lagen tillkom . Den princip, som här

kom m er till u ttry c k , b ru k ar kallas den form ella lagkraftens princip.

Till spörsm ålet om fördelningen av norm givningsm akten hör även

frågan huruvida norm givningsbefogenhet, som grundlagen har tillerkänt

e tt visst statsorgan, av d etta kan överlåtas (delegeras) till e tt annat. Som

redan har näm nts gör 89 § RF det möjligt för konungen a tt åt riksdagen

överläm na att gem ensam t med honom i den sam fällda lagstiftningens

form avgöra frågor som rör rikets allmänna styrelse. På grund av den

form ella lagkraftens princip kom m er frågor som efter e tt sådant

överläm nande har avgjorts genom samfälld lagstiftning a tt, så länge de

alltjäm t är reglerade genom lag, vara undandragna Kungl. Maj:ts

norm givningskom petens.

1 övrigt saknas regler om överlåtelse av norm givningskom petens i 1809

års RF. Härav har dragits den slutsatsen a tt sådan överlåtelse inte är

tillåten i andra fall än som avses i 89 §. De fullm aktslagar som tillkom

u nder och i anslutning till de två världskrigen torde em ellertid i viss

utsträckning ha in neburit a tt riksdagen delegerat lagstiftningskom petens

till Kungl. Maj:t. De ofta återkom m ande föreskrifterna i sam fällt stiftad

lag varigenom uppdras åt konungen att u tfärda närm are bestäm m elser om

lagens tilläm pning eller i någon särskild genom lagen reglerad fråga anses

därem ot inte u ttry c k a någon delegation av lagstiftningskom petens utan

endast utgöra e tt k onstaterande av en befogenhet, som tillkom m er

Kungl. Maj:t såsom innehavare av den styrande m akten.

4.9.2 Författningsutredningen

F örfattningsutredningen föreslog att term en lag endast skulle avse

generella rättsregler och uteslutande användas för a tt beteckna fö rfa tt­

ningar som innehöll så väsentliga rättsregler, a tt de fö r sin tillkom st

krävde riksdagsbeslut. Lag skulle enligt förslaget stiftas av riksdagen

ensam. Till lagom rådet hänförde utredningen bl. a. grundlag — som för

sin tillkom st krävde två riksdagsbeslut med mellanliggande riksdagsval —,

kom m unallag och skattelag. U ttrycket ” allmän civil- och krim inallag”

återfanns inte i förslaget u ta n ersattes med en uppräkning av äm nen i

fråga om vilka reglering skulle få ske endast genom lag. I 7 kap. 2 § första

stycket i förslaget till R F föreskrevs sålunda a tt bestäm m elser om svenskt

m edborgarskap, om enskildas egendom och inbördes förhållande, om

b ro tt och påföljd för b ro tt, om rättegångsförfarandet, om värnplikt och

annan tjänsteplikt och om åligganden i övrigt för kom m uner eller

enskilda skulle få ges endast genom lag. En n y h et i förhållande till

gällande RF var också den del av kom petensregleringen som anknöt till

de i utredningens förslag till RF samlade reglerna om m edborgerliga fri-

och rättigheter. Som tidigare näm nts föreskrevs i fråga om en del av dessa

fri- och rättig h eter a tt de skulle utövas enligt vad som närm are stadgades i

lag och i fråga om andra a tt de fick inskränkas endast genom lag eller —

några fall — med stöd av lag.

Av riksdagen beslutad lag skulle enligt utredningens förslag överlämnas

till regeringen för utfärdande. Regeringen kunde em ellertid inom tre

veckor efter överläm nandet, om anledning därtill förelåg, is tä lle t för a tt

u tfärda lagen återsända den till riksdagen för ny behandling. Denna

möjlighet var avsedd a tt användas när e tt tekniskt fel hade u ppkom m it i

en beslutad lag eller de förutsättningar som hade legat till grund för

lagbeslutet u nder tiden före utfärd an d et hade rubbats på e tt avgörande

sätt.

I den styrande fu n k tio n en , vilken som tidigare har näm nts skulle

tillkom m a regeringen, föreslogs ingå viss norm givningskom petens o m fat­

tande fö rfattningar för ” rikets styrelse och förvaltning” . Härtill kom a tt i

de äm nen som angavs i 7 kap. 2 § första stycket i förslaget till RF mindre

ingripande bestäm m elser skulle få beslutas av regeringen eller - i vissa fall

— annan m yndighet. Regeringen skulle kunna för y ttra n d e eller antagan­

de som lag förelägga riksdagen förslag till fö rfattn in g som regeringen ägde

besluta för rikets styrelse och förvaltning.

Den form ella lagkraftens princip föreslogs kom m a till öp p et u ttry c k i

regeringsform en genom en föreskrift a tt lag inte fick ändras eller

upphävas på annat sätt än genom lag stiftad i sam m a ordning som den

ändrade eller upphävda lagen.

B eträffande frågan om delegation av norm givningskom petens u ttalad e

utredningen att någon egentlig delegation av lagstiftningsbefogenhet inte

borde kunna medges u ta n stöd i grundlag. Den av grundlagen angivna

kom petensregleringen borde ligga fast o ch inte k unna kringgås på en

bakväg genom delegation. U tredningen fann det vara väl förenligt med

denna stån d p u n k t a tt tilläm pningsbestäm m elser av adm inistrativ n atu r

till lag kunde utfärdas av regeringen och a tt erinran om denna befogenhet

kunde inrym m as i lagen i fråga. U tredningen ansåg em ellertid a tt det i

vissa lägen var oundgängligen nödvändigt a tt k unna genom fullm aktslagar

överskrida grundlagens för norm ala förhållanden givna kom petensregle­

ring. I överensstäm m else härm ed föreslog utredningen a tt det i RF skulle

intas en bestäm m else av innehåll, att riksdagen kunde genom s. k. ramlag

bem yndiga regeringen a tt, då riket var i krig eller krigsfara eller då andra

utom ordentliga förhållanden rådde, i visst äm ne m eddela föreskrifter som

annars skulle ges i lag eller med stöd av lag. I d etta sam m anhang bör

vidare erinras om a tt utredningen b eträffande vissa av de i 2 kap.

förslaget till RF angivna rättigheterna föreskrev a tt dessa, fö ru to m genom

lag, skulle kunna inskränkas även med stöd av lag.

4.9.3 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag

Mot författningsutredningens förslag till reglering av normgivningsm ak-

ten riktades u n d er rem issbehandlingen åtskillig k ritik. Denna tog i första

hand sikte på huvudstadgandet i 7 kap. 2 § första stycket i förslaget till

R F. Huvuddelen av de rem issinstanser som y ttra d e sig om d etta

stadgande fram höll att såväl uppräkningen av de till lagom rådet hörande

äm nena som undantagsregeln hade få tt en så vag utform ning att det var

förenat med stora svårigheter a tt fastslå vad stadgandet egentligen

innebar. Några rem issinstanser fram höll därjäm te a tt sam ordningen

m ellan huvudstadgandet i 7 kap. 2 § första sty ck et och reglerna i 2 kap.

var bristfällig. En rem issinstans påpekade sålunda a tt bestäm m elserna i 2

kap. 1 och 2 §§, vilka avhandlar opinionsfriheten och den personliga

friheten, å ena, och 7 kap. 2 § första sty ck et å andra sidan, delvis täcker

varandra utan a tt förhållandet mellan de båda kapitlen har klargjorts.

4.9.4 Grundlagberedningen

Beredningen fastslår inledningsvis att i en ny grundlag uppbyggd enligt

den representativa och parlam entariska dem okratins principer lagstift­

ningsm akten bö r ligga hos riksdagen ensam . Det sägs vidare a tt en följd

härav blir a tt lagform en bö r kunna begagnas även för beslut om skatt.

Lag skall enligt förslaget norm alt stiftas genom e tt beslut med enkel

m ajoritet. U ndantag härifrån görs em ellertid dels i fråga om grundlag,

dels i fråga om riksdagsordningen. F ör stiftande av grundlag skall, liksom

för närvarande, krävas två likalydande riksdagsbeslut. Före det andra

beslutet skall val i hela riket till riksdagen hållas, och d etta beslut skall

fattas sedan den nyvalda riksdagen har samlats. H errar Hernelius,

L undström och Wahlund har inom beredningen reserverat sig till förm ån

för en ordning m ed beslutande folkom röstning i sam band med grundlags-

stiftning. Riksdagsordningen kan enligt förslaget stiftas antingen i samma

ordning som grundlag eller genom endast e tt beslut, om minst tre

fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledam öter

förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen skall

dock beslutas enligt reglerna om stiftande av lag i allm änhet. Lag skall

enligt beredningens förslag u tfärdas av regeringen. Denna skall inte kunna

vägra a tt u tfärda en beslutad lag.

Riksdagen skall enligt beredningen kunna stifta lag i vilket ämne som

helst. Om riksdagen finner det ändam ålsenligt a tt ge lagens form åt en

föreskrift, så skall denna form stå öppen. Riksdagen föreslås å andra

sidan få frihet a tt välja en annan form för sina beslut i de fall då inte

grundlagen av särskilda skäl föreskriver lagform en. En lag är enligt

beredningen till sin typ en föreskrift med generell giltighet. Grundlagen

skall dock inte hindra a tt lagform en, liksom hittills, begagnas för en

föreskrift som reellt syftar till att lösa något enstaka k o n k ret problem ,

när riksdagen undantagsvis finner d etta nödvändigt. Riksdagen torde i

sådana fall enligt beredningen, i enlighet med praxis hittills, välja att ge

lapen en generell form .

Enligt beredningen bör de centrala delarna av norm givningsom rådet

ligga under riksdagen ensam och inte genom delegation k unna öppnas för

regeringen. Som skäl härför anför beredningen i första hand behovet av

offentlig d ebatt kring planerade lagar och önskem ålet om växelverkan

mellan m edborgarna och deras valda fö reträdare sam t kravet på en viss

stabilitet i befogenhetsfördelningen. Beredningen anför em ellertid y tte rli­

gare skäl som pekar i sam m a riktning: oppositionen bö r vara så

mångsidigt orienterad som m öjligt om viktiga avgöranden för att kunna

ta på sig regeringsansvaret vid en om kastning av m ajoritetsförhållandena;

riksdagen återspeglar fler opinioner och en behandling där ger därför

större säkerhet fö r ” representativa” avgöranden; lagarna blir mer genom ­

arbetade, tekniskt bättre, tack vare tvånget till offentlig redovisning; en

riksdag som hade avhänt sig m akten a tt stifta lag skulle minska i

betydelse och politiken skulle kunna råka i vanrykte.

Beredningen fram håller det betydelsefulla i a tt man drar en tydlig

gräns kring de äm nen och förhållanden som inte skall kunna regleras på

annat sätt än genom lag. Till grund för beredningens överväganden i

denna del ligger den principen att inskränkningar i m edborgarnas

personliga frihet och rätt till egendom inte skall kunna företagas annat än

med stöd av lag, den s. k. legalitetsprincipen. De centrala bestäm m elserna

i förslaget om lagstiftningsm aktens fördelning anger med utgångspunkt

häri att föreskrifter i vissa angivna äm nen skall meddelas genom lag.

Dessa äm nen är m edborgarnas rättsliga ställning, deras egendom , deras

förhållanden inbördes, deras rättigheter och skyldigheter m ot det

allm änna och förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna.

Beredningen förklarar a tt regleringen har en särskild klarhet i vissa

hänseenden, som rör förhållandet mellan enskilda och det allm änna, och

hänvisar härvid till att vissa friheter av särskild betydelse för samhälls­

skicket — bland dem y ttrande-, förenings-, församlings- och dem onstra-

tionsfriheterna — beskrivs i grundlagstexten. Beredningen påpekar att

detsam m a gäller skyddet för den personliga integriteten i vissa hänseen­

den — skydd m ot påtvingade kroppsliga ingrepp, m ot husrannsakan och

m ot intrång i korrespondens m. m. Beredningen föreslår vidare a tt

föreskrifter om frihetsstraff och konfiskation alltid skall beslutas genom

lag.

Liksom gällande RF innehåller beredningens förslag dessutom åtskilliga

spridda bestäm m elser som hänvisar till eller fö ru tsä tte r närm are reglering

i lag. D etta gäller sålunda i fråga om bestäm m elser om valen till

riksdagen, riksdagsarbetet, kom m unernas organisation och arbetsform er,

kom m unernas beskattningsrätt, rättegångsförfarandet m. fl. äm nen.

I fråga om regeringens norm givningskom petens innebär beredningens

förslag först och främ st a tt regeringens behörighet a tt förordna om

tilläm pningen eller verkställigheten av lag uttryckligen förankras i

grundlagen. Förslaget i denna del hindrar enligt beredningen inte a tt man

vid gränsdragningen m ellan lag och tilläm pningsföreskrifter handlar i

enlighet med rådande praxis. Grundlagsförslaget sägs vidare i anslutning

till gällande RF slå fast a tt ” restkom petensen” tillkom m er regeringen. I

fall då ingenting särskilt sägs i grundlag om a tt norm er skall ha form en av

lag skall med andra ord regeringen kunna ge föreskrifter. Liksom nu skall

dock regeringen kunna hänskjuta en fråga som den anser viktig till

riksdagen för beslut genom lag och vidare skall regeringen, liksom nu,

kunna begära riksdagens y ttra n d e över e tt förslag som den anser falla

inom regeringens kom petens. Riksdagen skall också enligt förslaget

kunna ingripa på regeringens om råde med e tt eget initiativ. D etta

fö ru tsätter dock a tt en fram ställning i äm net från riksdagen till

regeringen inte har efterkom m its inom skälig tid. H errar Hernelius,

L undström och Wahlund har i en reservation u tta la t sig m ot denna

begränsning av riksdagens initiativrätt.

Den norm givningskom petens som regeringen tillerkänts enligt det nu

sagda finner beredningen i sto rt sett svara m ot den nuvarande adm inistra­

tiva lagstiftningsm akten.

I fråga om vad som nu b rukar kallas den ekonom iska lagstiftningsm ak­

ten säger beredningen inledningsvis att denna i sto rt sett får anses röra

förhållandet mellan enskilda och det allm änna. Den tillhör alltså det

om råde som enligt legalitetsprincipen kan regleras bara genom lag och

som således tillhör lagom rådet i beredningens förslag. Beredningen

förklarar a tt den har funnit det svårt a tt i klara bestäm m elser fånga den

gräns som i praxis har dragits mellan om rådena för den sam fällda och för

den s. k. ekonom iska lagstiftningen. I stället har beredningen valt att

föreslå a tt hela kom plexet prim ärt flyttas till lagom rådet och a tt det

sedan läggs i riksdagens hand a tt pröva i vad mån regeringen skall

bem yndigas att besluta norm er. Samma m öjlighet till delegering skall

enligt förslaget finnas i fråga om föreskrifter angående trafiken och

ordningen på allm änna platser. Riksdagens m öjligheter a tt delegera

norm givningskom petens till regeringen begränsas em ellertid av en före­

skrift att sådan delegering inte får avse föreskrift som begränsar någon av

de fri- och rättig h eter eller det skydd i övrigt som anges i förslaget.

Vad gäller de s. k. fullm aktslagarna föreskrivs i beredningens förslag till

R F a tt riksdagen eller krigsdelegationen äger bem yndiga regeringen att,

då riket är i krig eller krigsfara eller sådana utom ordentliga förhållanden

råder som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har b efunnit sig,

m eddela sådana föreskrifter som eljest skulle ha givits genom lag.

Regeringen kan dock inte bem yndigas att stifta, ändra eller upphäva

grundlag, riksdagsordningen eller lag som reglerar val till riksdagen.

1 fråga om fördelningen mellan riksdagen och regeringen av normgiv-

ningskom petens på beskattningsom rådet kan här hänvisas till den

följande redogörelsen för beredningens förslag i fråga om finansm akten.

F öreskrifter som beslutas av regeringen skall enligt förslaget benäm nas

förordning.

I likhet med författningsutredningen föreslår beredningen att den

form ella lagkraftens princip skall kom m a till u ttry c k i grundlagen. Vad

som en gång har bestäm ts som lag skall alltså inte kunna ändras eller

upphävas på annat sätt än genom ny lag. Det skall därem ot stå riksdagen

fritt a tt i sam band med upphävandet av en lag överläm na äm net till

regeringen för reglering i annan ordning under föru tsättn in g a tt grundla­

gen inte fö ru tsätter reglering i lag. Det föreslagna stadgandet hindrar

enligt beredningen inte a tt förordning ändras eller upphävs genom lag.

4.10 Finansmakten

4.10.1 Gällande ordning

G rundtanken i gällande RF:s regler om finansm akten är a tt bestäm ­

m anderätten över statens inkom ster, utgifter och förm ögenhet tillkom ­

m er riksdagen ensam.

RF:s reglering om finansm akten är i huvudsak oförändrad sedan 1809

och återgår på en äldre tids stathushållningssystem , vilket både till

principer och teknik var e tt annat än våra dagars. Praxis har delvis

utvecklat sig i klar strid med grundlagen, och åtskilliga bestäm m elser

tilläm pas inte eller kan inte tilläm pas.

O ffentliga in kom ster b rukar num era indelas i dels skatter, dels avgifter

och priser. S ka tter kan i princip karakteriseras som tvångsbidrag utan

d irekt m otprestation från det allm änna, medan avgifter och priser erläggs

som ersättning för direkta m o tprestationer av det allm änna. Gränsen

mellan skatter och avgifter är em ellertid flytande. Från priser bortses i

d et följande.

Enligt 57 § RF utövas ” svenska folkets urgamla rätt a tt sig beskatta av

riksdagen allena” . Föreskriften kom pletteras av e tt par andra bestäm m el­

ser i RF med liknande innebörd. Enligt 60 § får inga allm änna avgifter,

u to m tullen på inkom m ande och utgående spannm ål, höjas utan

riksdagens sam tycke. I 73 § föreskrivs bl. a. a tt inga nya pålagor får

påbjudas utan riksdagens godkännande.

Av grundläggande betydelse i R F är skillnaden mellan ordinarie

inkom ster och bevillningar (jfr 59 §.) En bevillning kan vara speciell eller

allm än. RF:s indelning av statsinkom sterna har i och för sig inte något att

göra med den m oderna indelningen av de offentliga inkom sterna i sk a tte r

samt avgifter och priser. Det torde em ellertid kunna sägas a tt num era alla

statliga sk a tte r är bevillningar och a tt alla bevillningar är skatter. Till de

viktigaste skatterna h ö r f. n. inkom st- och förm ögenhetsskatterna,

m ervärdesskatten, de s. k. p u n k tsk a tte rn a , den allm änna arbetsgivareav­

giften, im port- och ex p o rttu llarn a, arvs- och gåvoskatten, stäm pelskatter­

na sam t autom obilskatten.

U tm ärkande för bevillningarna är enligt R F att beslut om dem skall

fattas av riksdagen varje år för det följande budgetåret. Besluten måste

alltså upprepas varje år om bevillningarna skall fo rtsätta. G rundtanken i

RF är a tt det sam m anlagda bevillningsbeloppet skall avpassas så a tt det

täcker skillnaden m ellan beslutade utg ifter och påräknade ordinarie

inkom ster.

Numera åtar sig em ellertid riksdagen bevillningar inte genom årliga

beslut i sam band med budgetregleringen u tan genom särskilda beslut om

skatteförordningar, vilka norm alt gäller fö r en obestäm d fram tid. Som en

rest av det äldre betrak telsesättet är a tt b etra k ta att riksdagen årligen

fattar beslut om det procenttal av grundbeloppet varm ed inkom stskatten

skall utgå. Beslutet har em ellertid inte den verkan som R F avser i fråga

om bevillningsbeslut.

Riksdagens beslut om sk atter utfärdas num era som förordningar av

regeringen ” i överensstäm m else med riksdagens beslut” . S kattefö ro rd ­

ningarna kan ändras och upphävas av riksdagen ensam , u tan att

regeringens form ella sam tycke, såsom i fråga om lagstiftning, måste

tillkom m a. Någon gång har em ellertid också lagform en begagnats för

skattebeslut.

S katt får givetvis inte tas u t till högre belopp än riksdagen har bestäm t.

Som jag nyss har näm nt uppställer em ellertid RF härvidlag e tt u ndantag i

fråga om spannm ålstullen. Vanligen anses a tt riksdagen i princip inte äger

delegera till regeringen a tt höja sk a tt eller besluta om ny skatt. På

tullom rådet har em ellertid förekom m it enstaka bem yndiganden av d etta

slag.

Det har gjorts gällande att riksdagens bevillningsbeslut in n e fa tta r

endast e tt åt regeringen givet bem yndigande som regeringen kan begagna

eller avböja, helt eller delvis. I praxis har stu n d o m tullsänkningar

beslutats av regeringen u tan att särskilt riksdagsbem yndigande har

förelegat. 1 sto rt sett saknar em ellertid frågan om regeringens rä tt a tt

avstå från en erbjuden bevillning praktisk betydelse. Inte sällan har

riksdagen delegerat sänkningsrätt till regeringen, särskilt på tullom rådet.

Vad d ärefter gäller avgifter som inte är a tt räkna som skatter får

utgångspunkten anses vara a tt regeringen på egen hand äger bestäm m a

storleken av avgifter där staten läm nar särskilt vederlag. I vissa fall har

riksdagen m edverkat vid bestäm m andet av grunderna för avgifterna.

Praxis har d ock gått i den riktningen a tt m edel som i statsverksproposi­

tionen redovisas u nder rubriken U ppbördsm edel i statens verksam het

utgår enligt ta x o r som bestäm s av regeringen eller av m yndighet enligt

grunder som har fastställts av regeringen.

Jag har tidigare näm n t a tt gränsen mellan sk a tte r och avgifter är

flytande. Är den enskilde tvingad att anlita den prestation fö r vilken

avgiften tas ut, fö ru tsätts i princip riksdagens bem yndigande. Detsamma

gäller avgift för vilken ingen m o tprestation u tgår eller som avsevärt

överstiger statens kostnad för m o tprestationen. Härifrån har dock gjorts

flera undantag. Regeringen har t. ex. på egen hand ansetts kunna

förordna om avgifter i rent näringsreglerande syfte. Tilläggas b ör att

praxis i fråga om b estäm m anderätten angående avgifter inte är entydig.

K om m unernas beskattningsrätt erkänns genom en föreskrift i 57 § RF

att det genom kom m unallagarna bestäm s ” huruledes särskilda m enigheter

m å för egna behov sig b esk atta” .

Budgetregleringen angår den sida av statsverksam heten som avser

förfogandet över statens tillgångar. Den b etecknar närm are bestäm t den

verksam het som går u t på a tt fastställa innehållet i statens budget.

Budgetregleringen in n e fa tta r i praktiken två m om ent: beräkning av

inkom sternas storlek och bestäm m ande av utgifterna.

Enligt 62 § RF ankom m er det på riksdagen a tt sedan statsverkets

behov har blivit prövade åtaga sig en därem ot svarande bevillning sam t att

tillika fastställa hur särskilda sum m or därav skall användas till särskilda

ändam ål och a tt anslå dessa sum m or u nder bestäm da h u vudtitlar i

riksstaten. De av riksdagen anvisade m edlen ställs till regeringens

förfogande för de angivna ändam ålen (64 §). RF:s budgetregleringsbe-

stäm m elser anses num era ha den innebörden a tt riksdagen äger, om den

så önskar, fastställa anslagen i detalj sam t sätta villkor av olika slag för

anslagen.

R iksstaten, dvs. statsbudgeten, fastställs för budgetår. Till grund för

riksdagens ställningstagande ligger e tt budgetförslag av regeringen, den

s. k. statsverkspropositionen. Om budgetbehandlingen i riksdagen finns

regler i RO. Av väsentlig betydelse är a tt initiativrätten i budgetärenden

inte, som i åtskilliga andra länder, är uteslutande förbehållen regeringen.

Riksdagen kan alltså besluta högre u tgifter än regeringen har yrkat.

Riksdagens budgetbehandling har i vissa hänseenden reform erats i

sam band med att ny utskottsorganisation infördes år 1971.

Det statshushållningssystem som RF bygger på utgår från e tt statiskt

betraktelsesätt. D etta synsätt är sedan länge övergivet. Statsbudgeten har

i e tt ekonom iskt utvecklat samhälle som vårt få tt andra u ppgifter vid

sidan av den gamla att vara en hushållsplan. Den tjänstgör även som ett

medel för inkom stutjäm ning och som e tt instrum ent för den ekonom iska

politiken. B udgetteori och budgetpraxis har anpassat sig härefter. Vid

sidan om och delvis m ot grundlagen har sålunda u tb ild ats vissa principer

för budgettekniken. Av de principer som nu tilläm pas skall här bara

näm nas dem som innebär att statsbudgeten bö r o m fatta alla inkom ster

och u tgifter inom den statliga sektorn och att både inkom ster och

utgifter bö r redovisas i budgeten var för sig med sina b ru tto b elo p p .

Budgetpraxis har kom m it att avvika från RF:s bestäm m elser som

budget regleringen på flera punkter. 1 det följande skall beröras några av

de problem som härigenom har aktualiserats.

Bevillningarna har enligt RF e tt organiskt sam band med budgetregle­

ringen. D etta har em ellertid i praktiken upplösts. Som har näm nts

tidigare kan det inte anses att riksdagen i sam band med budgetregleringen

fa tta r något beslut om a tt åtaga sig bevillning. En beräkning av

statsinkom sterna fastställs därem ot då riksdagen fattar beslut om

riksstaten.

I sam band med budgetregleringen eller i annat sam m anhang fattar

riksdagen en rad beslut som får ekonom iska konsekvenser inte bara för

det närm ast följande budgetåret u tan för en längre, ofta obestäm d tid.

Ibland b erö r besluten över huvud taget inte det närmast följande

b udgetåret. Riksdagen medger t. ex. a tt vissa tjän ster får in rättas, den

beslutar a tt e tt n y tt äm betsverk skall inrättas, den beslutar om

principreform er och den godkänner fö rfattn in g ar om statsbidrag. Viss

osäkerhet råder om den rättsliga karaktären av en del sådana beslut.

Då RF föreskriver a tt bevillningen skall ha rollen av en budgetfyllnads-

summ a utgår den från att varje budget skall vara balanserad. Kravet på

balansering har em ellertid sedan ganska lång tid tillbaka frångåtts, såväl i

fråga om totalb u d g eten som d riftbudgeten. D etta sam m anhänger med

budgetens nutida uppgift att tjäna som instrum ent för att uppnå

stabilitet i sam hällsekonom in.

R F synes fö ru tsätta a tt regeringens budgetproposition är fullständig.

RO räknar därem ot med a tt propositioner i budgetärenden läggs fram

efter det a tt statsverkspropositionen har avläm nats Gfr 54 § RO). Sådana

förekom m er också i b etydande utsträckning. Av särskild betydelse är

propositionen

angående

” riksstatens slutliga reglering” , den s. k.

k om pletteringspropositionen.

RF fö ru tsä tte r att budgetregleringen för e tt b udgetår är avslutad i och

med a tt riksstaten antages av riksdagen. Sedan länge tilläm pas em ellertid

e tt system med tilläggsbudgeter, varigenom riksdagen u nder löpande

budgetår anvisar ytterligare medel.

G rundlagsstiftaren torde ha u tg å tt från a tt budgeten skall regleras i e tt

beslut. Fastställd budgetreglering utgör också alltjäm t förutsättning för

regeringens dispositionsrätt till statsm edlen. Sedan länge fattas och

expedieras em ellertid riksdagens anslagsbeslut successivt, innan riksstaten

är fastställd. På grundval härav vidtar regeringen och m yndigheterna

förberedande åtgärder för verksam heten u nder det nya budgetåret. I

praktiken betraktas riksdagens e fte r hand fattad e anslagsbeslut som

definitiva. Beslutet om riksstatens fastställande har få tt karaktären av en

expeditionsåtgärd, varigenom anslagsbesluten och övriga budgetbeslut

sammanställs.

M akten över utgifterna ligger alltså hos regeringen. Reellt är em ellertid

riksdagens frihet vid utgiftsprövningen i viss mån begränsad. Riksdagen

måste sålunda se till att statsutgifter, sorn är garanterade i lag, kan utgå.

Den har också i övrigt a tt sörja för att medel anvisas så att statens

förpliktelser av olika slag kan infrias. För a tt på visst om råde trygga

största möjliga verkliga inflytande från riksdagens sida inrättades efter

grundlagsändring år 1965 riksdagens lönedelegation. Denna är i princip

behörig att på riksdagens vägnar godkänna avtal och annan reglering i

förhandlingsfråga rörande anställningsvillkor som skall gälla för statens

arbetstagare eller eljest tillhör riksdagens prövning.

R örande frågan om dispositionen över statens tillgångar gäller, som

redan har an ty tts, först och främ st att de m edel som in fly ter till

statskassan står under regeringens disposition. Härvid bortses från medel

som förvaltas av riksdagens egna organ. Regeringen får använda statsm ed­

len endast på det sätt som riksdagen har bestäm t genom budgetreglering­

en eller i annan ordning (65 § R F). Enligt en num era gängse åsikt har

em ellertid riksdagens utgiftsbeslut karaktären av erbjudanden som det i

princip stå r regeringen fritt a tt u tn y ttja eller avböja. Denna frihet är dock

i flera hänseenden begränsad och har i övrigt föga praktisk betydelse.

Begagnar sig regeringen av e tt utgiftsbem yndigande, kan den inom ram en

för riksdagens anslagsvillkor fastställa ytterligare villkor och anvisningar

till de utano rd n an d e m yndigheterna.

I fråga om regeringens och underlydande m yndigheters förvaltning av

och förfogande över andra statstillgångar än penningm edel finns grund-

lagsregler endast såvitt gäller fast egendom . Kronans fasta egendom skall

enligt 77 § RF förvaltas efter de grunder som riksdagens föreskriver och

får inte avhändas kronan u tan riksdagens sam tycke. Beträffande lös

egendom har man enligt praxis a tt i första hand hålla sig till det

anslagsbeslut, till vilket den ifrågavarande egendom en kan föras tillbaka.

Den grundsatsen har vidare vunnit erkännande att statens fordringar inte

kan efterskänkas utan bem yndigande.

Regeringen kan enligt 76 § RF inte utan riksdagens sam tycke ta .u p p

lån. Också andra utfästelser, som kan nödvändiggöra anslag från

riksdagens sida, anses böra i allm änhet underställas riksdagen.

Enligt 72 § RO, som fick sin nuvarande lydelse 1969, skall riksdagen

utse tolv revisorer a tt enligt särskild instruktion granska statsverkets

tillstånd, styrelse och förvaltning. I praxis har hinder inte ansetts

föreligga att utsträcka revisorernas granskningsom råde härutöver. Vissa

delreform er beträffande revisorernas organisation och arbete har genom ­

förts enligt beslut av riksdagen åren 1967 och 1969.

4.10.2 Vissa äldre utredningar

A tt RF:s bestäm m elser om finansm akten behöver revideras har

uppm ärksam m ats sedan länge. F ör a tt skapa ett säkert underlag fö r en

revision tillsattes 1948 års budgetutredning, som 1952 avgav betän k an d et

(SOU 1952:45) Bestäm m elser och praxis rörande statens budget.

U ppgiften a tt se över RF:s bestäm m elser anförtroddes åt 1950 års

bud g eträttsk o m m itté. Denna avgav b etänkandet (SOU 1954:40) G rundla­

garnas bestäm m elser om budgeten m. m. Förslaget gick u t på a tt bringa

RF:s bestäm m elser om finansm akten i överensstäm m else med praxis med

så få ändringar i grundlagstexten som möjligt. Förslaget ledde inte till

lagstiftning. De båda utredningarnas arbetsresultat kom em ellertid att

u tn y ttjas av författningsutredningen. H är kan också näm nas a tt den 1957

tillsatta bud g etk o m m ittén år 1959 avlämnade betänkandet (SOU

1959:16) Riksdagens budgetarbete.

4.10.3 Författningsutredningen

F örfattningsutredningens förslag innebar a tt nuvarande grundlagsbe­

stäm m elser om finansm akten skulle ersättas av andra, vilka i huvudsak

anslöt sig till gällande praxis. Grundlagsregleringen var ganska k o rtfa tta d i

förslaget.

F örfattningsutredningen lade de n utida skatte- och avgiftsbegreppen

till grund för RF:s reglering av de statliga inkom sterna.

U trednjngen fann det självklart a tt endast riksdagen skulle kunna

besluta ålägga m edborgarna att erlägga sk a tt till staten och att kom m una­

la sk atter skulle kunna beslutas endast med stöd av riksdagens beslut.

U tredningen ansåg a tt lagform en borde användas också för skattebeslu­

ten. S kattebesluten skulle på så sätt inte vara bundna till visst budgetår.

En konsekvens av a tt lagform en valdes var enligt utredningen a tt den

befogenhet som enligt gällande rä tt kunde tillkom m a regeringen a tt sänka

eller vägra m o tta en bevillning och a tt, för visst fall, höja bevillning,

skulle kom m a att sakna m otsvarighet. En begränsad rätt fö r regeringen

a tt jäm ka tullsatser borde dock enligt utredningen kunna grundas på

tullförfattning.

Enligt författningsutredningen skulle avgiftsm akten i princip tillk o m ­

ma riksdagen men kunna delegeras till regeringen eller förvaltningsm yn­

dighet. Det skulle sålunda bli riksdagens sak a tt bestäm m a fördelningen

av beslu tan d erätten från fall till fall.

Budgetregleringen borde enligt författningsutredningen, liksom hittills,

inte b etrak tas som en art av lagstiftning. E ftersom riksdagen skulle ha det

centrala ansvaret för statsfinanserna borde det enligt utredningen också

vara den som beslutade om budgetregleringen. Av RF borde klart framgå

a tt befogenheten o m fattad e såväl beräkningen av statsinkom sterna som

anvisande av anslag. H ärutöver föreslog utredningen en bestäm m else som

ålade regeringen a tt lägga fram förslag till årlig statsbudget och en

föreskrift som uttryckligen erkände förfarandet med tilläggsbudgeter

under löpande budgetår.

B ortsett från principen om budgetperiodens begränsning till bestäm d

tid var i utredningens förslag till R F inte upptagen någon av de nutida

principerna för budgetreglering. Enligt utredningens mening borde de

närm are bestäm m elserna om de grunder enligt vilka statsbudgeten skall

uppställas upptagas i en budgetlag. Något förslag till sådan lag presentera­

de utredningen inte.

U tredningen u ttalade i m otiven a tt principen om budgetregleringens

begränsning till e tt år inte hindrade a tt riksdagen fattade beslut som

faktiskt avsåg eller kunde avse längre tid än det närm ast följande

budgetåret.

Av riksdagens m aktställning över utgifterna följde enligt författnings-

10 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

utredningen att de anslagsbeslut som riksdagen har fa tta t skulle verkstäl­

las. E tt visst handlingsutrym m e fö r regeringen förelåg dock enligt

utredningen. Rådande ordning i fråga om förfogande över statens

tillgångar på annat sätt än genom budgetreglering och i fråga om

förvaltning av statsegendom var enligt utredningen ändam ålsenlig och

borde bibehållas.

F örfattningsutredningen föreslog a tt riksdagens revisorsinstitution

borde bestå. Revisorernas uppgift borde karakteriseras som granskning av

användningen av statens medel. U tredningen fann det angeläget att

revisorerna bedrev sin verksam het så a tt de fungerade som e tt betydelse­

fullt aktivt organ för riksdagens ko n tro llm ak t. Revisorerna kunde tjäna

inte bara som ett värdefullt kom plem ent till den u n d er regeringen

sorterande revisionsverksam heten. G enom revisorernas verksam het kunde

riksdagen även erhålla direkt och viktig inform ation om förhållandena

inom statsförvaltningen.

4.10.4 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag

Från flera håll anm ärktes under rem issbehandlingen m ot författnings­

utredningens förslag a tt det inte beredde grundlagsskydd för den

kom m unala beskattningsrätten. I övrigt godtog rem issinstanserna i sto rt

sett vad utredningen föreslog i fråga om ska tter och avgifter.

E tt par rem issinstanser påpekade a tt det var svårt a tt bedöm a

fördelningen av budgetföreskrifterna mellan grundlag och särskild bu d ­

getlag i avsaknad av förslag till sådan lag. En rem issinstans förordade att

principer som gällde flerårsbalansering av budgeten o ch utgiftsreglering

på längre sikt skulle kom m a till u ttry c k i RF. Också den viktiga

utgiftsreglering som kom m er till stånd vid sidan av budgeten borde enligt

sam m a rem issinstans behandlas i grundlag.

Den av författningsutredningen förordade ordningen rörande disposi­

tionen över de statliga tillgångarna m ö tte ingen invändning i sak under

rem issbehandlingen. Inte heller bibehållandet av riksdagens revisorer som

e tt riksdagens kontrollorgan föranledde kritik.

4.10.5 Aktuellt utredningsarbete m. m.

Den tidigare näm nda budgetutredningen tillkallades 1969 och har i

uppgift (Fi 1970:64) a tt företa en bred översyn över det statliga

budgetsystem et. U tredningens huvuduppgift har angetts vara a tt pröva

vilka förändringar som b ö r vidtas i det statliga budgetsystem et för a tt det

skall bli e tt så effektivt instrum ent som möjligt för a tt styra användning­

en av de ekonom iska resurserna och fö r stabiliseringspolitiken. Genom

direktiven till utredningen har frågan om andra bestäm m elser om

statsbudgeten än dem som bör fogas in i grundlag undantagits från

grundlagberedningens arbete. U tredningen och grundlagberedningen har

anm odats a tt sam råda i flera frågor.

U nder senare år har en o m fattan d e utrednings- och försöksverksam het

bedrivits rörande nya budgeterings- och planeringssystem för den

offentliga ekonom in. P rogram budgetering har alltm er kom m it a tt använ­

das som en sam m anfattande benäm ning på en rad olika åtgärder och

reform er som b erö r planering, budgetering, granskning m. m. Dessa syftar

gem ensam t till a tt skapa fö ru tsättningar för a tt träffa mer m edvetna val,

öka ratio n aliteten i b eslu tsfattan d e t och därm ed främ ja en b ä ttre

hushållning med knappa resurser.

Inom försvarssektorn har u tfo rm ats e tt program budget- och plane­

ringssystem avsett a tt tillgodose även statsm akternas behov. System et har

b örjat

genom föras fr. o. m. budgetåret

1972/73 (prop.

1970:97,

SU 1970:203, rskr 1970:420). Kungl. Maj:t har genom proposition till

1972 års riksdag (1972:103) b e re tt riksdagen tillfälle a tt y ttra sig över

vad chefen för försvarsdepartem entet har u tta la t angående åtgärder i

syfte a tt ge riksdagen ökad insyn i försvarets långsiktiga planeringspro­

cess. Riksdagen förklarade sig inte ha något a tt erinra m ot u ttalan d en a

(FöU 1972:73, rskr 1972:309).

Inom den civila sektorn har försöksverksam heten med program budge­

tering hittills främ st sy ftat till a tt ge erfaren h eter från tilläm pningen på

m yndighetsnivå. Till grund för arbetet ligger betän k an d en (SOU

1967:11 — 13) av program budgetutredningen. En redogörelse fö r försöks­

verksam heten och erfarenheterna av denna har senast läm nats i 1973 års

statsverksproposition (bil. 2 G em ensam m a frågor, s. 9).

Frågan om m öjligheterna a tt använda program budgetering för stats­

budgeten undersöks av budgetutredningen. D enna har 1972 u tg e tt en

rapport med prelim inära förslag vad gäller program budgetering på

statsm aktsnivå och utform ningen av budgetsystem et. Som huvudkom po­

nen ter i e tt program budgetsystem för statsm akterna tä n k er sig u tredning­

en en ökad användning av analyser av mål o ch medel, en klarare

rollfördelning mellan statsm akterna och m yndigheterna, en ändam ålsin-

delning av statsbudgeten, en u tökad planeringsverksam het sam t krav på

prestations- och kostnadsredovisning.

En u tredning inom riksdagen har haft i uppdrag a tt göra en allmän

översyn av riksdagsrevisionens konstitu tio n ella ställning och uppgifter

m. m. U tredningen har redovisat sitt arbete i e tt den 17 februari 1971

dagtecknat betänkande. B etänkandet överläm nades i sin huvuddel till

grundlagberedningen för övervägande (KU 1 9 7 1 :37).

4.10.6 G rundlagberedningen

I frågan om befogenheten a tt besluta om sk a tte r och avgifter erinrar

beredningen inledningsvis om a tt lagstiftaren nu har a tt utgå från e tt

parlam entariskt system . Å ena sidan bö r sk a tte r i princip beslutas av

riksdagen. Å andra sidan väcker det i e tt sådant system m indre

betänkligheter a tt ge regeringen en viss b estäm m anderätt när effektivi­

tetsskäl påkallar det. Sådana skäl sägs med styrka tala m ot riksdagsmed-

verkan när det gäller mängden av sm ärre avgifter, om än andra faktorer

kan spela in och påverka bedöm ningen i annan riktning. På gränsom rådet

mellan sk atter och avgifter behövs

enligt beredningen inte sällan

aktionsm öjligheter för regeringen. Men också i fråga om rena sk a tte r gör

sig effektivitetsskäl gällande. K onjunkturpolitiska, alkoholpolitiska och

handelspolitiska skäl talar för att regeringen får viss beslu tan d erätt på

skatteom rådet.

Regeringen bö r enligt beredningen inte ha någon direkt på RF grundad

beskattningsm akt. Inte heller bö r den befogenhet a tt avböja eller sänka

av riksdagen beslutad skatt som nu kan tillkom m a regeringen kvarstå.

Regler om sk att bör beslutas genom lag. Skall möjlighet öppnas för

riksdagen a tt delegera beslu tan d erätt till regeringen, bör m öjligheten

enligt beredningen i lika mån ta sikte på en rätt a tt höja som a tt sänka

sk att.

Från de angivna utgångspunkterna diskuterar beredningen h ärefter

spörsm ålet om sk attefullm akter för regeringen. Det främ sta m otivet för

sådana fullm akter finner beredningen, som härvidlag har sam rått med

budgetutredningen, vara en önskan a tt kunna använda indirekta skatter,

såsom m ervärdesskatten och vissa p u n k tsk atter, som medel inom

ko n ju n k tu rp o litik en . F ö r a tt d etta fullt u t skall vara möjligt krävs dels att

sk a tte rn a kan varieras när som helst på året, dels a tt beslut härom kan

sättas i verket m ycket snabbt så a tt man undviker ham string o ch andra

sådana effek ter som m otverkar ändam ålet med åtgärden. Beredningen

prövar först alternativa utvägar a tt tillgodose önskem ålen. En m ycket

snabb handläggning av skattefrågan i riksdagen är enligt beredningen inte

utan vidare a tt föredra fram för en riksdagsprövning i lugn och ro efter

underställning i efterhand. I vilket fall som helst är man u nder riksdagens

ferier inte hjälpt med enbart tillgången till en snabb procedur. Då måste

riksdagen först kallas till e tt särskilt riksm öte, en extraordinär åtgärd,

som kan fö rta det eftersträvade överraskningsm om entet. Beredningen

avvisar tanken på att e tt särskilt organ inom riksdagen skulle få överta

riksdagens rä tt att medge sk atteåtgärder i de fall som det nu är fråga om .

Sådana riksdagsdelegationer bör inrättas endast när m ycket speciella skäl

föreligger. Det stäm m er enligt beredningen b ättre med parlam entariska

principer att regeringen ensam ta r sitt ansvar inför riksdagen i dess helhet.

E fter a tt ha k o nstaterat a tt e tt fullm aktssystem kan utform as så att

riksdagens ställning knappast skulle behöva påverkas kom m er beredning­

en till slutsatsen att RF bör medge a tt riksdagen i viss utsträckning ger

regeringen fullm akter a tt besluta i fråga om indirekta skatter. Förslaget

har följande innebörd.

Riksdagen skall i fråga om andra sk atter än sk a tt på inkom st,

förm ögenhet, arv eller gåva i skattelag kunna överlåta åt regeringen a tt

höja eller sänka eller eljest bestäm m a skattesats eller besluta a tt lagen i

fråga skall börja eller u p phöra a tt gälla, allt enligt de närm are riktlinjer

som anges i lagen. En av regeringen beslutad skatteförordning skall alltid

underställas riksdagen, inom tid som är angiven i riksdagens bem yndigan­

de. Denna frist får inte överstiga två m ånader. Är riksdagen inte samlad,

m åste den kallas till e tt särskilt riksm öte. Det fö ru tsätts a tt riksdagen

utan dröjsm ål ta r ställning till regeringens skattebeslut.

Beredningen b eto n ar a tt riksdagen i fullm aktsbestäm m elserna kan

ställa upp snävare begränsningar för a tt fullm akten skall få begagnas än

som krävs av RF.

H errar Hernelius och L undström m o tsätter sig i en reservation

förslaget om skattefullm akter. De befarar att riksdagen genom e tt

sk attebeslut av regeringen i realiteten ställs inför fullbordat faktum . De

hänvisar också till m öjligheterna a tt behandla riksdagsärende skyndsam t

och a tt kalla in extra riksm öte.

Det kan tilläggas a tt beredningens förslag, liksom författningsutred-

ningens, innebär a tt sk attebesluten i enlighet med praxis frikopplas från

den årliga budgetprocessen.

Beredningen ansluter sig till författningsutredningens förslag i fråga om

regleringen av avgiftsm akten. Avgifter till staten skall alltså enligt

förslaget beslutas av riksdagen eller, e fte r dess bem yndigande, av

regeringen eller förvaltningsm yndighet. Beredningen utgår från att

delegering sker i vid o m fattn in g och i enkla form er. Regeringens

kom petens fö ru tsätts i praktiken — efter delegation — bli densam m a som

nu. A tt gränsen mellan vad som är skatt och vad som är avgift är oskarp

anses vara acceptabelt med tanke på a tt det ankom m er på riksdagen a tt

göra gränsdragningen. Någon förskjutning av gränsen i förhållande till

gällande rä tt är in te åsyftad.

Beredningen förklarar a tt den kom m unala beskattningsrätten är e tt

oum bärligt elem ent i den kom m unala självstyrelsen. Som tidigare har

näm nts nöjer sig em ellertid beredningen — med hänvisning till pågående

utredningsarbete angående kom m unernas ekonom i — med a tt föreslå e tt

stadgande av innehåll a tt varje kom m un äger ta ut skatt från kom m unens

m edlem m ar för skötseln av kom m unens uppgifter enligt grunder som

bestäm s i lag.

Budgetregleringen skall enligt beredningens förslag alltjäm t ligga i

riksdagens händer. Beredningen teck n ar vid sin översiktliga genom gång av

äm net först en allm än bakgrund till sitt förslag. Det heter att beredning­

ens uppdrag har begränsats genom direktiven till budgetutredningen.

Beredningen har efter denna utrednings tillkom st u p p fattat sin uppgift så

a tt den skall utfo rm a grundlagsbestäm m elser om budgetregleringen som i

sto rt sett m otsvarar vad författningsutredningen föreslog. Endast sådana

regler om statens budget som har direkt sam band med riksdagens och

regeringens befogenheter b ör tas in i grundlag. Dock bö r utöver de frågor

som författningsutredningen behandlade i R F ytterligare e tt par regleras

där. B udgettekniska frågor som inte har hem ort i RF har fallit utan fö r

grundlagberedningens arbetsom råde.

Beredningen har sett sin uppgift så a tt den inte bara skall anpassa de

nya grundlagsbestäm m elserna till rådande praxis. Det har ansetts angelä­

get a tt överblicka aktuella utvecklingstendenser och se om några

slutsatser kan dras av dessa för grundlagsregleringens vidkom m ande. Som

den viktigaste faktorn som har tillkom m it efte r det a tt fö rfattn in g su tred ­

ningen lade fram sitt förslag beteck n ar beredningen program budgetering-

en. E fter a tt ha redogjort för pågående utredningsarbete i äm net

anm ärker beredningen a tt gällande RF inte reser något hinder m ot att

program budgetering införs.

Statsbudgeten är enligt beredningen i främ sta rum m et e tt instrum ent

för riksdagen a tt styra de samhälleliga resurserna till skilda ändam ål. De

politiska värderingarna blir härvid avgörande. H ur de tillgängliga medlen

skall användas för att uppställda mål skall nås bör d ärem ot enligt

beredningen i sto r utsträckning kunna avgöras på m yndighetsnivå.

Avsikten med den nya program budgeteringen är att m yndigheterna skall

få b ättre m öjligheter a tt rationellt realisera de av statsm akterna uppställ­

da m ålen. Beredningen säger sig inte ha något a tt invända m ot en ny

b udgettek n ik som har till syfte a tt ge regeringen och riksdagen e tt b ättre

beslutsunderlag. P rogram budgettekniken sy ftar, beto n ar beredningen,

inte till någon förskjutning i nuvarande befogenhetsfördelning mellan

riksdag och regering å ena sidan och m yndigheterna å den andra. I

sam m anhanget stryker beredningen u n d er intresset av a tt den enskilde

riksdagsledam otens aktionsm öjligheter på utgiftsregleringens om råde

bevaras. Beredningen avvisar b estäm t varje tanke på en begränsning av

m öjligheterna a tt från riksdagens sida få till stånd andra eller högre anslag

än regeringen har föreslagit. B udgetbestäm m elserna i beredningens förslag

sägs vara så allm änt hållna a tt de möjliggör även e tt system med utbyggd

program budgetering.

Beredningen fram håller vidare a tt statsbudgeten är e tt instrum ent för

konjunkturstabilisering. Härav följer a tt något krav på balansering av

budgeten inte kan uppställas i grundlagen.

Beredningen uppehåller sig härefter vid frågor om ekonom iska

avgöranden på flerårssikt. Den u tta la r a tt det bör skapas grundlagsstöd

för en befogenhet för riksdagen a tt fatta beslut med budgetkonsekvenser

för längre tid än det närm ast följande budgetåret. Beredningen vill

sålunda göra det möjligt a tt besluta särskilt anslag för annan tid än

budgetår. Den vill vidare uttryckligen tillåta s. k. princip- eller organisa-

tionsbeslut med räckvidd utöver det närm ast följande budgetåret. Frågan

sägs em ellertid närm ast vara den om man bö r gå e tt steg längre och i RF

ställa up p krav på riksdagsbeslut inom det ekonom iska om rådet för

längre perioder.

Någon generell förlängning av den nuvarande ettåriga budgetperioden

sägs inte b ö la kom m a i fråga. D ärem ot betonas intresset av a tt riksdagen

m edverkar vid den långsiktiga ekonom iska planeringen. Riksdagen kan

annars lä tt bli fak tisk t bunden av den flerårsplanering som handhas av

regering och m yndigheter. Det kan hävdas a tt spörsm ålet får skärpt

ak tu alitet allteftersom system atisk långtidsplanering och system atiska

långtidsstudier blir vanligare på regerings- och m yndighetsnivå. Emeller­

tid, fram håller beredningen, måste riksdagen, om den skulle fatta

form liga flerårsbeslut, vara rättsligt o förhindrad a tt sederm era ändra

sådana beslut. Så få hinder som möjligt bö r föreligga m ot politiska

kursförändringar. Beredningen redogör i det följande för det läge i vilket

utredningarna om statliga flerårsplaneringssystem på den m ilitära respek­

tive den civila sektorn befinner sig. Beredningen anser a tt man har att

avvakta att planerings- och analyssystem en, särskilt de inom den civila

sektorn, utform as närm are. Slutsatsen av resonem anget blir a tt den nya

grundlagen inte b ö r kräva flerårsbudgetering eller studier eller analyser på

flerårssikt. Beredningen har dock genom e tt par bestäm m elser i RO velat

ge u ttry c k fö r riksdagens deltagande i de långsiktigare, reellt styrande

besluten. En bestäm m else innebär a tt även fram tida kostn ad er för e tt

föreslaget projekt bör redovisas för riksdagen av regeringen, när anslag

begärs. En annan bestäm m else sy ftar till a tt regeringen fö r riksdagen skall

redovisa flerårsplaner och flerårsstudier som ligger till grund för

anslagsyrkanden för det närm ast följande budgetåret.

Beredningen övergår i det följande till a tt diskutera vad som bör gälla

för ettårsbudgetens del. Beredningen säger sig, bl. a. m ot bakgrund av det

pågående program budgetarbetet, ha övervägt om man bö r söka i RF

uppställa några gränser fö r riksdagens befattn in g med budgetregleringen.

Man kunde tän k a sig dels spärr m ot alltfö r vidsträckta bem yndiganden

till regeringen, dels spärr m ot överdrivna detaljingripanden från riksda­

gens sida. Beredningen har em ellertid kom m it till resu ltatet a tt det

knappast är m öjligt eller läm pligt a tt dra sådana gränser. Grundlagen bör

medge sto r flexibilitet på utgiftsregleringens om råde. Enligt beredningens

förslag kom m er grundlagen in te heller i fo rtsättningen a tt lägga några

band på utvecklingen av den statliga budgettekniken.

Beredningen säger sig, u töver vad som fram går av den hittills läm nade

redogörelsen, vara överens med författningsutredningen angående budget­

regleringens anpassning till nuvarande praxis. B udgetfrågor bö r sålunda

k unna tagas upp i s. k. särpropositioner, som avlämnas till riksdagen efter

budgetpropositionen. En kom pletteringsproposition bör som nu läggas

fram senare på våren. R F bö r innehålla stöd för tilläggsbudgeter under

löpande budgetår. Enligt grundlagberedningens mening är det ofrån k o m ­

ligt a tt riksdagen även i fram tid en fa tta r och expedierar sina beslut i

anslagsfrågor successivt. Någon system atisk totalom prövning av budgeten

i sam band med dess fastställande kan inte kom m a i fråga. Den möjlighet

som riksdagen redan nu har a tt behandla sam m a fråga m er än en gång

under en session bör em ellertid enligt beredningen någon gång kunna

u tn y ttja s till om prövning av e tt redan fa tta t anslagsbeslut.

F ör närvarande förekom m er dels a tt statsinkom ster uppbärs och

används helt vid sidan om statsbudgeten, dels a tt bara överskott

respektive u n derskott av viss verksam het redovisas i budgeten. F ör dessa

form er av s. k. specialdestination föreslår beredningen grundlagsstöd.

Sådan specialdestination skall kräva riksdagens godkännande.

I princip bö r enligt beredningen all disposition över statens m edel bero

av riksdagen. De medel som riksdagen anvisar för andra behov än

riksdagens och dess m yndigheters bö r ställas till regeringens disposition.

Det kan enligt vad beredningen u tta la r knappast kom m a i fråga att

regeringen vägrar a tt verkställa e tt anslagsbeslut. Den rörelsefrihet som

regeringen behöver kan uppnås genom anslagssy ste m ets k o n stru k tio n .

Om inte annat framgår av riksdagens anslagsbeslut, to rd e man få utgå

från a tt regeringen får underskrida anslaget, om det föranleds av att

förutsättningarna för utgiftsbeslutet klart har förändrats, t. ex. vid

konjunkturom svängningar. Beredningen påpekar a tt e tt anslagsbeslut om

sådant aldrig kan ligga till grund för civilrättsliga anspråk m ot staten.

Regeringen ställer i sin tu r anslagen till m yndigheternas förfogande.

Därvid bör regeringen enligt beredningen få ge ytterligare föreskrifter

som är förenliga med riksdagens beslut. De u nder regeringen lydande

m yndigheternas u tgifter skall alltså ha också e tt regeringsbeslut till grund.

Beredningen finner det naturligt att det är en sak för regeringen och

andra m yndigheter a tt också i övrigt förvalta och förfoga över statens

egendom . I sto r utsträckning följer av anslagsbeslut med stöd varav

tillgången har anskaffats hur tillgångarna får disponeras. Riksdagen skall

givetvis kunna ändra sådana regler. Den skall också i övrigt kunna ge

regler för förvaltningen av och förfoganden över statens egendom . I ett

par avseenden bö r enligt beredningens mening ges direkta bestäm m elser i

R F. I enlighet med vad som redan nu gäller föreslår beredningen sålunda

dels e tt förbud a tt avhända staten fast egendom utan riksdagens

bem yndigande, dels e tt förbud a tt utan sådant bem yndigande efterge

statens fordringar. Bem yndigandena kan, tillägger beredningen, ges i

generell form .

Beredningen föreslår i anslutning till gällande praxis en bestäm m else i

R F a tt regeringen eller annan statlig m yndighet inte får ta u p p lån eller

annars ikläda staten ekonom isk förpliktelse u ta n riksdagens bem yndigan­

de.

U nder rubriken revision u tta la r beredningen a tt det är angeläget att

man inom riksdagen system atiskt intresserar sig för hur fattade beslut har

utfallit i verkligheten och lägger u tfallet till grund för nya ställningstagan­

den. Denna löpande återkoppling bö r ha sin tyng d p u n k t i u tsk o tten . Den

nya utskottsorganisationen bör här kom m a väl till pass. En mera

system atisk resultatkontroll från u tsk o tten s sida skulle stärka riksdagens

k o ntrollm akt. Denna bö r man enligt beredningen med bestäm dhet värna

om . U tskottens granskning skulle kunna präglas av större k o n tin u itet än

den p u n k tk o n tro ll som riksdagens revisorer kan göra. Em ellertid saknas

det enligt beredningen för närvarande m öjlighet a tt bedöm a i vad mån

u tsk o tten s granskningsverksam het kom m er a tt inverka på revisorernas

nuvarande uppgifter. Beredningen avstår d ärför från att i fråga om

revisorerna föreslå några ändringar av större betydelse.

I fråga om beredningens förslag b eträffande riksdagens revisorer

återkom m er jag i specialm otiveringen. Där behandlas också beredningens

förslag rörande riksbanken, penningväsendet o ch riksgäldskontoret. Här

bör em ellertid näm nas a tt beredningen i dessa hänseenden inte föreslår

några m era avsevärda avvikelser i förhållande till rådande ordning.

5 Departementschefen

S .l Allmänna synpunkter

Av våra fyra grundlagar — 1809 års regeringsform , 1866 års riksdags­

ordning, 1810 års successionsordning och 1949 års try c k frih etsfö ro rd ­

ning — är regeringsform en den centrala. I denna ges de grundläggande

reglerna om form erna för sam hällsorganens verksam het och om hur

besluten i sam hällsfrågorna skall tillkom m a och förverkligas.

Vid tillkom sten av 1809 års RF tedde det sig naturligt a tt konungen

tillädes e tt betydande p o litisk t inflytande. K onungen ansågs ensam böra

inneha den styrande m akten. Em ellertid fram stod d et sam tidigt som en

angelägen uppgift att bestäm m a gränserna för konungens m aktutövning.

Lag skulle stiftas av konungen och riksdagen gem ensam t. Härigenom och

genom a tt rätten a tt besluta om sk att sam t att pröva utgiftsbehov och

fastställa utgiftsanslag lades på riksdagen fick denna e tt b etydande infly­

tande över statsverksam heten. I 1809 års RF kom sålunda en m aktdelnings­

princip till u ttryck.

Utvecklingen under tid e n e fte r tillkom sten av 1809 års R F har visat

sto r k o n tin u itet. T y n gdpunkten i statslivet har gradvis förskjutits m ot

riksdagen, sam tidigt som dess sam m ansättning har dem okratiserats. Den

verkställande m akten har förts över till en regering vars ställning genom

parlam entarism ens fram växt gjorts beroende av riksdagens förtroende.

Den politiska dem okratin och parlam entarism en utgör sålunda num era de

bärande principerna i vår författning.

Den fortlöpande om daning som sam hällsordningen har genom gått har

självfallet sa tt spår också i den skrivna författningen. Trots a tt de idéer

och värderingar som sam hällssystem et nu bygger på är helt andra än de

som präglade 1809 års fö rfattningsarbete h ar em ellertid den då tillkom na

RF behållits som en y ttre ram fö r den levande k o n stitu tio n e n . Även

författningsreform er som har inneburit en om prövning av grundvalarna

för statsskicket, såsom 1866 års representationsreform genom vilken vår

nuvarande RO tillkom och rö strättsre fo rm e m a i början av d e tta sekel, har

ansetts kunna genom föras med bibehållande av grunddragen i 1809 års RF.

Det förhållandet a tt utvecklingen har kunnat fortgå u tan någon

genom gripande och to ta l förändring av 1809 års R F har till stor

del sin förklaring i a tt det varit möjligt a tt vid sidan av den skrivna

fö rfattningen bygga up p en k o n stitu tio n ell sedvanerätt som inte bara har

utgjort e tt kom plem ent till den skrivna fö rfattningen u tan också m edfört

a tt åtskilliga form ellt o rubbade bestäm m elser successivt har förlorat sitt

innehåll eller fått en annan innebörd. U tvecklingen av en k o n stitu tio n ell

sedvanerätt av denna om fattn in g har givetvis inte k u n n at ske utan a tt en

b etydande spänning har u p p stå tt mellan vår skrivna fö rfattn in g och det

faktiska statsskicket. Den skrivna författningen, i första hand R F, har,

tro ts åtskilliga ändringar, blivit inte bara ofullständig u tan också i

åtskilliga stycken missvisande.

A lltsedan den parlam entariska dem okratin blivit fast förankrad i vårt

land har fö rfattn in g sd eb atten k o ncentrerats m era till dem okratins arbets­

sätt och verksam hetsform er än till dess principiella frågeställningar. Till

d etta har givetvis också i hög grad bidragit a tt den parlam entariska

dem okratin i vårt land sedan lång tid tillbaka har kunnat uppvisa en

b etydande stabilitet och arbetsduglighet. Det m otsatsförhållande som

u p p stå tt m ellan de form ellt kvarstående grundprinciperna i RF och det

faktiska statsskicket har em ellertid också fö ra n lett krav på en to ta l

översyn av vår författning. Det är m ot denna bakgrund naturligt a tt det

arbete på en författningsrevision som inleddes när författningsutredning-

en tillsattes år 1954 utm ynnande i förslag till en helt ny RF och en helt

ny RO. F örfattningsutredningens förslag kom som bekant inte till

genom förande. På grundlagberedningen har det ankom m it a tt m ot

bakgrund av det m aterial som författningsutredningen lagt fram fo rtsätta

arb etet på en revision av vår författning med sikte på en to ta l

fö-fattningsreform .

E tt första betydelsefullt led i grundlagberedningens arbete slutfördes

år 1967 i och med a tt beredningen i enlighet med sitt uppdrag lade fram

förslag till en partiell författningsreform . Förslagen som i allt väsentligt

antogs av 1968 — 1969 års riksdagar innefattad e bl. a. införandet av

enkam m arriksdagen sam t av m isstroendeförklaringsinstitutet varigenom

parlam entarism en kom till u ttry c k även i den skrivna författningen.

Även om 1968 — 1969 års författningsreform innebar a tt vår skrivna

författning i betydelsefulla delar anpassades till de krav som man kan

ställa på en m odern k o n stitu tio n , kvarstår behovet av en genom gripande

om arbetning av författningen. Den nuvarande R F ger fortfarande u ttry c k

för grundprinciper som står i direkt strid med den parlam entariska

dem okratin och ger därm ed en felaktig bild av det faktiska statsskicket.

G rundlagberedningens om fattande arbete i återstående delar avslutades

genom a tt förslag till ny RF och ny RO lades fram under våren 1972.

Liksom vid u ta rb e tan d e t av de förslag som låg till grund för 1968—1969 års

partiella reform har beredningen strävat efter a tt nå fram till lösningar som

kan vinna en bred anslutning hos de dem okratiska partierna. I vissa delar

utgör förslagen nu som då en kom prom iss mellan olika ståndpunkter. Ock­

så enligt min m ening är det angeläget a tt en författningsreform kan genom ­

föras med en bred anslutning i grundläggande frågor. V ärdefullt i det avse­

endet är a tt beredningen har k n u tit an till vår o m fattan d e k o nstitutionella

praxis. Därigenom kan förslagen i en inte obetydlig utsträckning ses som ett

lagfästande av d et nuvarande k o n stitutionella system et. De praktiska er­

farenheterna av d e tta , vilka obestridligen i allt väsentligt är goda, har också

kunnat tillvaratas i förslagen. Dessa har därigenom i väsentliga delar kom ­

mit a tt fram stå som e tt fullföljande av en sedan lång tid tillbaka pågående

konstitu tio n ell utveckling.

G rundlagberedningens förslag till ny R F och RO har, liksom tidigare

författningsutredningens m otsvarande förslag, gjorts till förem ål för en

om fattande rem issbehandling. Under rem issbehandlingen har de grund­

läggande värderingar som förslagen ger u ttry c k för allm änt godtagits. Vissa rem issinstanser har visserligen varit kritiska m o t utform ningen av förslagen. Det är em ellertid enligt m in mening inte ägnat a tt förvåna a tt så är fallet. Det är här fråga om en o m fattande, kom plicerad och för samhället i dess helhet betydelsefull lagstiftningsprodukt, om vars närm are innehåll och utform ning delade m eningar m åste råda. Den kritik som förts fram får em ellertid inte undanskym m a d et förhållandet a tt förslagen i allm änhet ansetts väl ägnade a tt läggas till grund för en författningsreform .

Som m in fö reträdare fram höll i anslutning till den partiella författ- ningsreform en (prop. 1968:27 s. 188) är det givet a tt höga krav måste ställas på en författningsreform . En ny fö rfattn in g med dess centrala ställning i rättssystem et m åste bäras upp av inre sam m anhållning och konsekvens. Enligt m in mening uppfyller grundlagberedningens förslag dessa krav. Den sakliga och lagtekniska bearbetningen av den om fattan d e m aterian har skett på e tt sätt som förtjänar erkännande. De stora linjerna i statsskicket har dragits upp på e tt enkelt och överskådligt sätt. I system atiskt och språkligt hänseende finner jag också förslagen ändam åls­ enliga. En författningsreform b ö r nu kunna genom föras på grundval av beredningens förslag.

G rundlagberedningen har som allmän bakgrund till de framlagda förslagen förklarat a tt grundlag bö r innehålla bestäm m elser som anvisar form erna fö r sam hällsorganens verksam het och som reglerar hu r besluten i sam hällsfrågor skall tillkom m a och förverkligas. Jag delar denna uppfattning. Jag anser alltså a tt utgångspunkten bör vara att de bestäm m elser som skall tillerkännas den särskilda dignitet och det särskilda skydd som förankring i grundlag m edför endast bö r dra upp ram arna för den politiska ak tiviteten och sam hällsverksam heten.

I princip bö r följaktligen gälla a tt politikens inriktning och innehåll inte slås fast i grundlag. Härvidlag finner jag em ellertid avsteg i e tt visst avseende vara påkallat. Självfallet anser jag, liksom beredningen, a tt i grundlag skall beredas skydd för vissa i e tt d em okratiskt styrelseskick av vår ty p grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter. Det är em ellertid naturligt a tt, när vår författning nu reform eras, också sam hällsverksam hetens inriktning i vissa särskilt viktiga hänseenden kom m er till u ttry c k . Det är förenat med vissa fördelar a tt i en ny grundlag slå fast sådana i en m odern d em okrati naturliga mål för politiken som a tt sam hället skall verka för rättvisa och jäm likhet mellan m edborgarna och a tt varje m edborgare bö r ha rä tt till arbete, utbildning och social trygghet. Även föreskrifter som skyddar anställningstrygghe­ ten och äganderätten har en naturlig plats i en sådan program förklaring. Jag avser a tt återkom m a till dessa frågor när jag i d et följande tar upp bestäm m elserna i grundlag om medborgerliga fri- och rättig h eter till närm are behandling.

När det gäller innehållet i en ny RF är jag också, liksom beredningen, av uppfattningen a tt det b ör kom m a till klart u ttry c k a tt den politiska m akten skall ligga förankrad hos m edborgarna. Som givna beståndsdelar bö r sålunda ingå regler om allm än och lika rö strä tt, om hemliga val, om

ett representativt system och om e tt parlam entariskt styrelsesätt. A tt

folksuveränitetens princip, såsom den vuxit fram i vår konstitutionella

praxis, konsekvent kom m er till u ttry c k i vår skrivna författning och att

den i nu gällande R F ännu form ellt kvarstående m aktdelningsprincipen

därm ed försvinner ser jag som en b ety d an d e vinning och ett väsentligt

inslag i reform en. Jag vill i det sam m anhanget liksom beredningen stryka

under den betydelsefulla verksam het som bedrivs inom våra politiska

partier och vårt o m fattan d e organisationsväsende. De politiska partierna

utgör, som beredningen fram håller, e tt bärande elem ent i vår dem okrati.

Någon lagreglering av partiernas verksam het finner jag lika litet som

beredningen vara önskvärd. Naturligt är em ellertid a tt denna verksam het

får e tt mera preciserat skydd genom regler om y ttrande- och föreningsfrihet

i grundlag.

U töver vad jag nu har näm nt ser jag som naturliga elem ent i en ny

grundlag regler om h u r de högsta statsorganen skall bildas och i vilken

ordning de skall verka. Till grundlagsom rådet får sålunda föras de

viktigaste reglerna om riksdagens bildande, såsom regler om riksdagens

storlek, huvuddragen av proceduren i riksdagen och grunderna för val till

riksdagen. 1 grundlag bör vidare, m ed utgångspunkt i e tt parlam entariskt

b etraktelsesätt, behandlas regeringsbildningen och form erna för regerings­

arbete!. Bestäm m elserna om statschefens ställning och befogenheter har

också sin givna plats i grundlag. På grundlagen ankom m er därjäm te a tt i

grova drag fördela de offentliga funktionerna. F olksuveränitetens princip

bör därvid, som beredningen har fram hållit, kom m a till u ttry c k genom att

riksdagen klart ges ställningen som det centrala statsorganet. På riksdagen

bör sålunda ligga a tt fa tta grundläggande beslut genom lag och budget­

reglering, m edan det bö r ankom m a på andra organ — regeringen, dom stolar

och förvaltningsm yndigheter - att tilläm pa lagarna och verkställa besluten.

Den kom m unala självstyrelsen, som utgör e tt för vårt statsskick u tm är­

kande drag, bö r självfallet också kom m a till u ttry c k i grundlag.

Jag har i det föregående redogjort för beredningens förslag i de

avseenden jag nu har angett. Jag avser a tt i fortsättn in g en återkom m a till

förslagen i skilda hänseenden. I d etta sam m anhang finner jag em ellertid

anledning a tt beröra det särskilda spörsm ålet om författningsstoffets

fördelning m ellan en ny R F och en ny RO.

F. n. har, som jag fö ru t har näm nt, såväl RF som RO karaktär av

grundlagar. D etta fram står som naturligt m ot bakgrunden av a tt båda

innehåller sådana grundläggande bestäm m elser om vårt statsskick som

bör om fattas av det särskilda skydd som förankringen i grundlag m edför.

Genom a tt såväl RF som RO nu är grundlagar kan de bestäm m elser som

ingår i dem ändras eller upphävas endast om riksdagen fa tta t beslut med

samma innehåll två gånger och val till riksdagen fö rrä tta ts mellan de två

besluten.

G rundlagberedningen anser a tt de nuvarande form kraven för ändring

eller upphävande av grundlag inte bö r mjukas upp. Beredningen har

em ellertid funnit a tt m an, genom a tt dela upp fö rfattn in g ssto ffet på så

sätt a tt de bestäm m elser som är av grundläggande ko n stitu tio n ell

betydelse förs till R F och de regler som u tan a tt ha sådan betydelse

endast avser riksdagsarbetet samlas i RO, kan reducera det krav på

tid su td rä k t som ligger i de nuvarande form kraven för ändring och

upphävande av grundlag till a tt enbart gälla R F. Beredningen föreslår

dock sam tidigt a tt också RO skall bli svårare a tt ändra än lagar i

allm änhet. Förslaget in n e fa tta r sålunda a tt kvalificerad m ajoritet — tre

fjärdedelar av de röstande och m er än hälften av riksdagens ledam öter —

krävs för beslut om ändring av RO. Uppnås inte den föreskrivna

m ajoriteten, skall RO kunna ändras i samma ordning som grundlag.

De särskilda form krav som nu ställs upp för ändring eller upphävande

av bestäm m elser i grundlag fyller en viktig fu n k tio n . De utgör, som

beredningen har u n d erstru k it, en garanti för a tt avgörande ändringar av

statsskicket kan genom föras bara om en stabil m ajo ritet bland väljarna

godtar dem . G enom den tid su td rä k t de m edför kan också förhastade

ändringar förhindras. Behovet av skydd är naturligtvis särskilt fram trä­

dande i fråga om bestäm m elser som är väsentliga för vårt statsskick.

Liksom beredningen finner jag a tt det, när det gäller sådana bestäm m elser,

inte kan kom m a i fråga a tt m juka upp de gällande form kraven för

ändring eller upphävande.

N är fråga är om bestäm m elser om riksdagens inre organisation och

verksam hetsform er är behovet av skydd m ot förhastade beslut m indre

fram trädande. Som beredningen har fram hållit är det i fråga om dem i

stället behovet a tt skydda m in o riteter m ot beslut som till deras nackdel

ändrar proceduren i riksdagen som träd er i förgrunden. F rån denna

synpunkt sett b ö r det alltså vara möjligt a tt när det gäller regler som

enbart rö r riksdagsarbetet medge a tt ändring också kan ske genom ett

beslut och fylla skyddsbehovet med krav på särskild m ajo ritet för beslut

om ändring.

Enligt min m ening är det naturligt a tt, som beredningen också har

gjort, sam m anföra de grundläggande författningsreglerna i RF och göra

RO till en fö rfattn in g om riksdagsarbetet. 1 en sådan uppdelning, som

inte har fö ran lett någon kritik under rem issbehandlingen, ligger a tt en ny

RO kom m er a tt innehålla enbart bestäm m elser om riksdagens arbetsfor­

m er och organ m en — till skillnad från nuvarande RO — in te de för

statsskicket väsentliga reglerna om riksdagens bildande. V idare innebär

fördelningen a tt vissa andra konstitu tio n ellt viktiga bestäm m elser om

riksdagsarbetet förs till RF.

Med den nu angivna fördelningen av författningsstoffet mellan R F och

RO öppnas m öjlighet a tt, i enlighet med vad jag nyss an ty d d e, låta kravet

på tid su td rä k t fö r ändringar falla såvitt avser RO. Behovet av särskilt

m inoritetsskydd kan fyllas genom a tt, som beredningen föreslår, krav på

särskild m ajoritet för ändringar i RO genom e tt beslut ställs upp.

Härigenom når man fördelen a tt förslag om sådana ändringar i riksdagens

arbetsform er som godtas av det stora flertalet riksdagsledam öter kan

genom föras u ta n dröjsm ål. Om i något fall föreskriven m ajoritet inte

uppnås, bö r fortfarande de form krav gälla för ändring som uppställs i

fråga om grundlag.

F. n. finns sådana bestäm m elser om riksdagens inre organisation och

arbetsform er som inte har speciell betydelse för m in o riteten s arbetsm öj­

ligheter i riksdagsstadgan. Denna kan ändras genom vanligt m ajoritetsbe­

slut. Beredningen föreslår a tt m otsvarande bestäm m elser förs in i nya RO

i form av särskilda tilläggsbestäm m elser, som skall k unna ändras enligt de

regler som gäller om ändring av lag i allm änhet. En ordning som den

föreslagna är enligt min m ening förenad med påtagliga fördelar. Den

innebär a tt till sam m a lagverk kan föras såväl viktigare grundläggande

bestäm m elser som m er detaljbetonade. Härigenom underlättas över­

blicken över bestäm m elserna. Jag fö rordar alltså a tt förslaget också i den

delen följs. Jag vill tillägga a tt jag liksom beredningen räknar med a tt

åtskilliga bestäm m elser om riksdagsorgan också i fortsättn in g en kom m er

a tt ha sin plats i fristående instruktioner och reglem enten.

U töver de förslag till ny R F och ny RO som i enlighet med vad jag nu

har sagt har u ta rb e tats inom ju stitie d ep a rtem e n tet läggs också fram förslag

till ändringar i successionsordningen och try ckfrihetsförordningen (TF).

Till dessa ändringar som också u ta rb e tats på grundval av förslag från

beredningens sida och som h a r karaktären av följdändringar återkom m er

jag i det följande. Som fö ru t har näm nts tas frågan om följdändringar i

annan lagstiftning inte upp i d etta sammanhang.

Liksom grundlagberedningen utgår jag från a tt de förslag som nu läggs

fram skall kunna behandlas av riksdagen u nder vårsessionen 1973 och

vårsessionen 1974. De förslag till bestäm m elser om ik raftträd an d e som

ingår i departem entsförslagen innebär i överensstäm m else m ed beredning­

ens m otsvarande förslag a tt den nya R F och den nya RO skall börja

tilläm pas den 1 januari 1975.

5.2 Riksdagen och dess sammansättning

F ö r en d em okrati av den ty p som har vuxit fram i Sverige är frågor

som rör förhållandet m ellan folket och den beslutande folkrepresenta­

tionen av grundläggande betydelse. Det var, i vid bem ärkelse, sådana

frågor som stod i centrum vid 1968 och 1969 års grundlagsreform . Den

lösning som valdes innebar a tt tvåkam m arriksdagen ersattes av en riksdag

med en kam m are bestående av 350 ledam öter, a tt direkta val till hela

riksdagen vart tredje år sam tidigt med kom m unalvalen infördes samt att

e tt riksproportionellt valsystem med spärrar m ot sm åpartier genom fördes.

Val till den nya riksdagen ägde rum första gången 1970 och enkam m ar-

reform en trädde i sin helhet i kraft vid ingången av år 1971.

G rundlagberedningen har i sitt slutbetänkande inte föreslagit någon

annan ändring i 1 9 6 8 -1 9 6 9 års beslut om k am m ar-o ch valsystem än en

tekniskt betingad justering av antalet ledam öter i riksdagen till 349.

Beredningen är em ellertid inte enig. Två led am ö ter fö rordar en sänkning

av riksdagens platsantal till om kring 300. En ledam ot vill a tt principen

om gemensam valdag för riksdags- och kom m unalval skall om prövas.

Flertalet rem issinstanser to rd e ha u tg å tt från a tt de beslut som fattades

som led i enkam m arreform en skall läm nas o rubbade. Från några håll har

dock förts fram kritik som rör frågorna om an talet ledam öter i riksdagen

och den gem ensam m a valdagen.

Förslagen om m inskning av riksdagens storlek har m otiverats med a tt

det nuvarande ledam otsantalet har skapat arbetsproblem fö r riksdagen

och a tt dessa problem blir ännu mera kännbara om riksdagen tillförs

ersättare fö r riksdagsledam öterna utan a tt ledam otsantalet reduceras. Det

har vidare åberopats a tt en sänkning av ledam otsantalet inte behöver leda

till någon näm nvärd m inskning av kam m arens representativitet.

Frågan om an talet led am ö ter i riksdagen berördes i sam band med a tt

förslag om ersättare fö r ledam öterna förelädes riksdagen (prop. 1972:66).

Föredragande d ep artem entschefen uttalad e i det sam m anhanget (s. 37)

a tt det inte finns anledning a tt koppla sam m an ersättarfrågan med frågan

om lämpligt antal riksdagsledam öter. E rsättarsystem et i den utform ning

som förordas i p ro p ositionen kan knappast väntas få någon m ärkbar

negativ effekt på arbetsförhållandena i riksdagen. Frågan om lämpligt

antal riksdagsledam öter varken kan eller b ö r bedöm as u teslutande eller

ens huvudsakligen under hänsynstagande till arbetsförhållandena i riks­

dagen. Andra fak to rer, t. ex. hänsynen till m öjligheterna att bereda olika

landsdelar allsidig representation i riksdagen, väger tungt i e tt sådant

sam m anhang. Riksdagen anslöt sig (KU 1972:30 s. 8) till dessa u tta la n ­

den angående an talet ledam öter i riksdagen.

De överväganden i frågan om antalet riksdagsledam öter som gjordes i

sam band med behandlingen av ersättarfrågan rubbas enligt min mening

inte av några nytillkom na faktorer. Jag vill em ellertid tillägga följande.

Beskärs antalet m andat i riksdagen, kan — med det ersättarsystem som

riksdagen har beslutat — den opinion i en valkrets, som till följd av

m inskningen blir helt u ta n ordinarie företräd are i riksdagen, inte heller

förm edlas av någon ersättare. En större red u k tio n av ledam otsantalet

leder på grund av denna och andra om ständigheter otvivelaktigt till en

försäm ring av riksdagens representativitet tro ts tillgången på ersättare.

Vidare vill jag fästa uppm ärksam heten på beredningens förslag a tt på

annat sätt än genom a tt m inska ledam otsantalet fö rb ä ttra riksdagens

arbetsförhållanden. På denna väg torde en hel del stå a tt vinna. Jag

återkom m er i det följande till vissa av dessa förslag. — Jag finner alltså

inte skäl a tt föreslå någon annan m inskning av riksdagens ledam otsantal

än den som beredningen av rent tekniska skäl förordar, näm ligen till 349

platser.

Som fram går av vad jag har näm nt i det föregående går kritiken m ot

den gem ensam m a valdagen u t på a tt de kom m unala frågorna kom m er

alltför m ycket i skym undan i valrörelsen. Det har fram hållits att

m edborgarnas intresse för och kunskap om kom m unala frågor minskar, om

de kom m unala valen hålls sam tidigt med riksdagsvalen.

Frågan om valtekniskt sam band mellan riksdagsval och kom m unalval

blev inför författningsuppgörelsen 1967 förem ål för livlig diskussion. Jag

ser inte någon anledning a tt nu upprepa de fram förda argum enten.

Jag vill bara erinra om a tt den lösning som valdes, sam ordning genom

gem ensam valdag, växte fram under hänsynstagande till flera olika

synpunkter. A tt nu - när erfarenheter av den nya ordningen föreligger

från endast ett val — överväga a tt riva upp den lösning som träffades

finner jag inte befogat. Jag vill i sam m anhanget erinra om a tt utredningen

om den kom m unala dem okratin, som tillkallades 1970, i enlighet med

sitt uppdrag kan väntas kom m a a tt lägga fram förslag som syftar till att

stim ulera m edborgarnas intresse för kom m unalpolitiken och hålla den

kom m unala dem okratin levande.

Min slutsats blir således a tt besluten om kam m ar- och valsystem

1 9 6 8 -1 9 6 9 u ta n ändring i sak bö r läggas till grund för den nu aktuella

författningsreform en.

Av vad jag redan har sagt fram går a tt riksdagen u n d er 1972 har

fa tta t vilande beslut om a tt införa e tt system med ersättare fö r

riksdagsledamöterna. Beslutet innebär a tt riksdagsledam ot under den tid

han är riksdagens talm an eller tillhör regeringen skall ha ersättare.

D ärjäm te skall ersättare tjänstgöra för ledam ot som beviljas ledighet för

en månad eller längre tid. E rsättarna utses från samma p arti sam t samma

valkrets och lista som ledam oten. Avsikten är att system et skall börja

tilläm pas i början av 1974 sedan riksdagen slutligt har antagit behövliga

ändringar i gällande RF och RO.

Riksdagens beslut i ersättarfrågan bygger på e tt separat förslag från

grundlagberedningen. I de delar beredningen i slu tb etä n k an d e t har haft

anledning a tt beröra frågan om ersättare har den u tg å tt från sitt tidigare

förslag i äm net. D etta förslag avviker från vad riksdagen prelim inärt har

beslutat, främ st i fråga om förutsättn in g arn a för ersättares inträde vid

ledighet för ordinarie ledam ot. Jag fö rordar a tt regler om ersättare för

riksdagsledam öterna tas up p i den nya fö rfattningen i överensstämmelse

med riksdagens beslut i frågan 1972.

Vad jag hittills har sagt innebär a tt regleringen i den nya författningen

av riksdagens bildande och sam m ansättning till m ycket sto r del kom m er

a tt följa beslut som statsm akterna ganska nyligen har fa tta t. De sakliga

n y h eter som kan kom m a i fråga är därför få. Av frågor som beredningen

har tagit upp skall jag här först beröra problem et om p erso n m o m en tet i

valet.

Det to rd e vara en i vårt land allm änt om fattad åsikt a tt val till

riksdagen b ö r ha karaktär av val m ellan partier. P artierna är bärare av

program för det politiska handlandet. G enom a tt ge sin anslutning till det

ena eller det andra partiet kan väljaren påverka sam hällsutvecklingen i

önskad riktning. Vad jag har sagt nu hindrar in te a tt det är ett

dem okratiskt önskem ål att väljarna inom ram en för e tt partival får ett

direkt infly tan d e på vem som väljs. Det är också angeläget a tt skapa

närm are k o n ta k te r m ellan väljare och valda. På två vägar kan m an söka

stärka m edborgarnas infly tan d e över riksdagens personsam m ansättning:

via kandidatnom ineringen inom partierna och via själva valhandlingen.

Proceduren för nom inering av kand id ater inom partierna är i vårt land

helt oreglerad. Beredningen har m ot bakgrund av en undersökning av

nom ineringsförfarandet inför riksdagsvalet 1970 kom m it till slutsatsen

a tt någon sådan reglering inte heller b ö r kom m a till stånd. Av samma

u ppfattn in g var författningsutredningen. Beredningen k o n staterar för sin

del a tt den u tfö rd a undersökningen ger vid handen a tt de partiinstanser

som har det slutliga ansvaret för k an didatlistorna h ar strävat efter a tt

göra listorna representativa för valm anskåren.

Ingen rem issinstans har förespråkat någon lagreglering av nom inerings­

förfarandet. Också jag anser a tt det skulle vara opåkallat och oläm pligt

att slå in på denna väg. Som beredningen påpekar skulle en form alisering

av nom ineringsförfarandet kräva en statlig kon tro ll över förfarandet inom

partierna, något som kunde bli menligt för deras verksam het.

Nu gällande regler om vem som skall besätta m andat som inom en

valkrets har tillfallit e tt visst parti bygger på principen a tt det är

ordningsföljden på valsedeln som bestäm m er rangordningen mellan

kandidaterna. F astän valsystem et ger väljarna en vidsträckt frihet a tt föra

fram nam n u nder en partibeteckning, förhåller det sig onekligen så a tt

partiernas kandidatnom inering blir utslagsgivande fö r valet av person

inom ett parti.

Beredningen anser a tt valsystem et så långt d et är m öjligt bö r lägga i

väljarens hand a tt påverka riksdagens personsam m ansättning. Beredning­

en säger sig em ellertid inte ha haft m öjlighet a tt göra de undersökningar

som skulle behövas för ett förslag till ett n y tt personvalssystem . E tt

förslag i frågan måste enligt beredningen föregås av en särskild utredning.

Två led am ö ter i beredningen presenterar em ellertid i en reservation e tt

konkret förslag till personvalssystem inom ram en för det riksproportio-

nella valsättet. Förslaget innebär att rangordningen mellan kandidaterna

på en valsedel bestäm s av väljarna genom m arkeringar på valsedeln.

O m arkerad valsedel blir i princip ogiltig. M andat som har tillfallit ett

parti fördelas m ellan partiets kandidater efte r högsta personliga röstetal.

System et fö ru ts ä tte r officiell kandidatur.

U nder rem issbehandlingen har endast en rem issinstans öppet anslutit

sig till det i reservationen förordade personvalssystem et. Tre länsstyrelser

förordar a tt en särskild utredning angående personval kom m er till stånd.

Beredningens m ajoritet anger vissa krav som b ö r ställas på m etoder för

personval. Små grupper b ö r inte få styra personurvalet på bekostnad av

den stora mängden av väljare, som kanske helst överlåter valet av

personer till partiinstanserna. Stora ekonom iska insatser eller andra

ovidkom m ande om ständigheter får inte bli utslagsgivande för person­

valet. M etoden får inte bli så kom plicerad a tt den är svår a tt förstå för de

11 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 # *

röstande eller näm nvärt fö rd rö jer fastställande av valresultatet. Vad

beredningen sålunda har an fö rt förtjänar enligt m in m ening instäm m an­

de. E tt annat önskem ål som anges av beredningen och som är värt stort

beaktande går u t på a tt den nuvarande m öjligheten a tt föra fram

kandidater som inte är nom inerade av parti b ör behållas.

Det av reservanterna föreslagna personvalssy sterne t, som har det

finländska valsättet till förebild, strider på flera p u n k te r m er eller m indre

u tta la t m ot de krav man enligt vad jag nyss näm nde bö r k u n n a ställa på

en m etod för personval. Förslaget b ör enligt min mening därfö r inte tas

upp till närm are övervägande i d e tta sam m anhang. Jag anser em ellertid

a tt önskem ålen om större m öjligheter för m edborgarna a tt vid själva valet

påverka riksdagens personsam m ansättning och om starkare band mellan

väljarna och deras företrädare b ö r beaktas i så m å tto a tt särskilda

sakkunniga tillkallas för a tt undersöka hur personm om entet vid valen kan

stärkas. Åt en sådan k o m m itté b ö r kunna an fö rtro s också frågan om

valkretsindelningen. Jag återkom m er till d etta spörsmål i e tt senare

sam m anhang. Även vissa andra utredningsuppgifter som gäller de

allm änna valen skulle kunna tas upp av k om m ittén. Jag avser a tt senare

anm äla frågan om tillkallande av sakkunniga för utredning av dessa

spörsmål.

Beredningen har aktualiserat flera frågor som gäller den allmänna

rö strätten . Bl. a. har beredningen b erö rt rösträttsåldern.

Så sent som 1969 fattad e riksdagen slutligt beslut om sänkning av

rösträttsåld ern så a tt rö strä tt kom a tt tillfalla den som senast under

valåret uppnår 20 års ålder. R eform en hade sin bakgrund i den samma år

beslutade sänkningen av den civilrättsliga m yndighetsåldern från 21 till

20 år. E fter 1969 har frågan om sänkning av såväl rösträttsåld ern som

m yndighetsåldern vid flera tillfällen aktualiserats i riksdagen.

Beredningen föreslår nu enhälligt att rösträttsåldern skall sänkas till 18

år. Beredningen åberopar a tt sänkningen skulle vidga dem okratin genom

att öka andelen röstberättigade m edborgare och genom a tt stim ulera

ungdom ens politiska intresse. Beredningen anser a tt flertalet ungdom ar

genom bl. a. fö rb ä ttrad skolundervisning i sam hällskunskap, m assm edier­

nas inform ationsverksam het och föreningsverksam heten efter hand bör få

b ättre förutsättningar att i yngre år ta ställning i politiska frågor.

Beredningen m otiverar valet av 18-årsgränsen med den betydelse som

denna gräns i andra sam m anhang har för in trädandet av medborgerliga

rättig h ete r och skyldigheter. Beredningen fö ru tsä tte r a tt det traditionella

sam bandet mellan rö strättsåld er och m yndighetsålder skall bevaras också

för fram tiden. Frågan om sänkning av m yndighetsåldern fö ru tsätts

kom m a a tt behandlas i annat sam m anhang.

Samtliga rem issinstanser som har u ttalat sig i frågan tillstyrker den

föreslagna sänkningen av rösträttsåldern. Också jag anser det värdefullt

om rösträttsåld ern kan sänkas till 18 år. Sam hällsutvecklingen har

onekligen fört med sig a tt ungdom en num era i allm änhet har större

insikter i sociala, politiska och ekonom iska frågor. En sänkning av

rösträttsåld ern b ö r k unna m edverka till a tt rik ta ungdom ens intresse i

sam hällsfrågor till den politiska ak tiv itet som har den representativa

dem okratin och dess olika organ som bas.

I likhet med grundlagberedningen anser jag det värdefullt om m an kan

bevara sam bandet mellan rö strättsåld ern och m yndighetsåldern. Frågan

om sänkning av m yndighetsåldern påkallar em ellertid särskilda k o m p let­

terande överväganden. Inom ju stitie d ep a rtem e n tet förbereds en prom e­

moria i äm n et, och efter rem issbehandling beräknas proposition kunna

läggas fram i början av år 1974. R ö strättsåldern vid kom m unala val b ör

självfallet vara densam m a som vid riksdagsval.

R ö strätten s inträde är f. n. inte k n u te n till m edborgarens ålder på

valdagen utan till hans ålder vid kalenderårsskiftet närm ast före valet.

Denna ordning har röstlängdstekniska orsaker. Den för med sig den

konsekvensen a tt åldern för rö strä tte n s inträde varierar m ellan olika

individer med upp till e tt år, beroende på när på året födelsedagen

infaller. Beredningen föreslår a tt rö strä tte n — liksom andra rättigheter,

som är an k n u tn a till viss ålder — skall in träd a på födelsedagen. Enligt

beredningen föreligger num era inte några tekniska hinder m ot att

u p p rätta röstlängden på grundval av m edborgarnas ålder på valdagen.

R ö strätt skulle alltså, om beredningens förslag förverkligas, tillkom m a

den som senast på valdagen uppnår 18 års ålder.

Beredningens förslag a tt rö strätten skall k nytas till födelsedagen har

inte m ö tt någon kritik u nder rem issbehandlingen. R iksskatteverket, som

enligt gällande föreskrift är central valm yndighet, har förklarat sig inte ha

något a tt invända m ot förslaget från valteknisk synpynkt. Också jag

ansluter mig till förslaget.

Beredningen har särskilt prövat frågan huruvida nuvarande regel att

om yndighetsförklaring alltid skall föranleda fö rlu st av rösträtten bö r

oförändrad föras över till den nya författningen. Beredningen diskuterar

några alternativa lösningar.

En m öjlighet skulle vara a tt endast den som har förklarats om yndig på

sådan grund som anges i 10 kap. 1 § första sty ck et 1 föräldrabalken är

utesluten från rö strätt. Den åsyftade grunden gäller sådan oförm åga att

handha personliga eller ekonom iska angelägenheter som är föranledd av

sinnessjukdom , sinnesslöhet eller annan rubbning av själsverksamheten.

Denna lösning skulle em ellertid ö ppna m öjlighet för den sjuke eller

dennes anhöriga a tt disponera över rö strä tte n genom att välja annan

möjlig grund för om yndighetsförklaringen. En annan lösning går u t på att

man uppställer e tt fristående k riterium varigenom personer med viss

angiven sinnesbeskaffenhet diskvalificeras från rö strä tt. En sådan regle­

ring te r sig dock av olika skäl m ycket svår a tt genom föra. E tt tredje

alternativ innebär a tt om yndighetsförklaring inte i något fall leder till

förlust av rö strätten . H ärem ot kan invändas a tt stötande konsekvenser

kunde bli följden, särskilt när fråga är om personer med grava psykiska

störningar. Risken fö r otillbörlig påverkan på dessa personer och för

m isstankar om sådan påverkan kan inte negligeras.

B eredningen har funnit a tt nackdelarna med de diskuterade alternativ­

lösningarna är så b etydande a tt den anser nuvarande ordning vara a tt före­

dra. Någon kritik har inte rik tats m o t denna bedöm ning u nder rem issbe­

handlingen. Vid mina överväganden av frågan h ar jag inte kom m it till annan

slutsats än beredningen.

Beredningen har under sitt arbete med rösträttsfrågorna även övervägt

om m an bö r tillerkänna i riket b o sa tta utländska medborgare rätt a tt

delta i val av ko m m u n fu llm ä k tig e och landstingsmän. Beredningen vill för

sin del inte förorda någon form av kom m unal rö strä tt för utlänningar.

Beredningen pekar på m öjligheten a tt i stället fö rk o rta tid en för

erhållande av svenskt m edborgarskap och därm ed av fullständiga politiska

rättigheter. F lertalet rem issinstanser som tar upp frågan ger sin anslutning

till beredningens m ening. Bl. a. statens invandrarverk har, å andra sidan,

en positiv inställning till kom m unal rö strä tt för utlänningar.

De närm are villkoren för kom m unal rö strä tt bö r enligt min mening inte

tas in i grundlag utan som hittills anges enbart i kom m unallagarna. Jag ser

därför inte någon anledning a tt i d etta sam m anhang ta ställning till frågan

om kom m unal rö strätt för utländska m edborgare.

Beredningen har i sitt förslag behållit den nuvarande överensstäm m el­

sen m ellan m yndighetsålder och ålder fö r valbarhet till riksdagen. En

sänkning av m yndighetsåldern till 18 år bö r enligt beredningen leda till

att även valbarhetsåldern blir 18 år. Jag har, liksom rem issinstanserna,

inte någon erinran m ot beredningens ställningstagande i denna del.

5.3 Valgenomslaget, riksdagsarbetet m. m.

O rdinarie riksdagsval äger enligt gällande rä tt rum i septem ber vart

tredje år. V alperioden löper från början av det följande kalenderåret.

Riksdagen samlas varje år som regel den 10 jan u ari och är d ärefter i

princip konstituerad till årets slut. A rbetsåret är indelat i en vårsession

och en höstsession.

En konsekvens av a tt valperioden för en nyvald riksdag börjar först vid

årsskiftet är a tt riksdagen under valåren samlas till höstsession i sin gamla

sam m ansättning. En sådan ordning inbjuder till k ritik. Vill man lägga om

riksdagens m andatperiod, aktualiseras em ellertid ett helt kom plex av

frågor. En fråga gäller förläggningen av riksdagens årliga arbetsperiod och

gången i sto rt av riksdagsarbetet. En annan avser tiden på året fö r de

allmänna valen. En tredje fråga är till vilken tid det statliga budgetåret

skall förläggas. D etta löper för närvarande fr. o. m. den 1 juli t. o. m. den

30 juni nästföljande kalenderår. En om läggning av budgetåret har i sin tu r

vitt förgrenade verkningar: för arbetsrytm en i statsd ep artem en ten och

hos m yndigheterna, för den ekonom iska samverkan mellan stat och

k om m un och för det internationella sam arbetet m. m.

I en 1970 publicerad prom em oria diskuterade grundlagberedningen

olika m odeller för lösning av det angivna problem kom plexet. En modell

med valen förlagda till våren var enligt beredningen den som bäst svarade

m ot de önskem ål man kunde ställa. D enna lösning innebär a tt valen hålls

under senare delen av maj, a tt riksdagens valperiod börjar den 10 ju n i och

dess arbetsår norm alt den 1 septem ber, sam t a tt budgetåret läggs om till

kalenderår. Det årliga riksm ötet pågår till om kring den 15 april och

saknar sessionsindelning.

I

y ttra n d en

över beredningens prom em oria

om vårval yppa­

des vissa betänkligheter m ot förslagen a tt fly tta valen till våren och

a tt lägga om budgetåret. I sitt slutbetän k an d e har beredningen funnit a tt

frågan om budgetåret inte var m ogen a tt lösas. Beredningen har därvid

hänvisat till a tt budgetutredningen — i vars uppdrag ingår a tt ta ställning

till frågan om budgetårets förläggning — ännu inte har redovisat sitt

m aterial och sin stån d p u n k t. I d e tta läge har beredningen stannat fö r att

m ed m insta möjliga ändringar i övrigt föreslå en omläggning av riksdagens

valperiod så a tt denna inleds k o rt e fte r valet. Beredningens förslag bygger

alltså på oförändrad tid för valdagen, för budgetårets förläggning och för

budgetspropositionens framläggande. Det innebär i övrigt a tt riksdagen

årligen är samlad till ett ” riksm öte” som i en följd sträcker sig från höst

till vår och som valår börjar sam tidigt med den nya valperioden. Ärende

skall enligt förslaget kunna skjutas från e tt riksm öte till nästa, oberoende

av om ärendet då kom m er a tt handläggas av en nyvald riksdag.

Tre ledam öter inom beredningen har em ellertid velat gå längre och har

ansett a tt beredningen borde ha föreslagit en omläggning helt i enlighet

med den vårvalsmodell som beredningen skisserade i prom em orian. I

andra hand har reservanterna u tta la t sig till förm ån för a tt riksdagen i

sam band med behandlingen av grundlagsfrågan fa tta r e tt principbeslut

om övergång till vårval, kalenderbudgetår m. m ., så a tt reform en kan

sättas i verket med full effekt fr. o. m. 1976.

Det är principiellt otillfredsställande a tt — som nu är fallet — folket,

efter a tt ha gett sin vilja till känna i val, u nder mer än tre m ånader

företräds av en representation som har sitt m andat från e tt äldre val.

Denna eftersläpning försvårar ett om edelbart regeringsskifte, grundat på

m ajoritetsskifte vid valet. Den hindrar vidare en ordning med form ell

m edverkan från riksdagens sida vid regeringsbytet. E tt snabbt valgenom ­

slag är d ärför en för dem okratins fu n k tio n angelägen och värdefull

reform . Den har också vunnit stöd från de rem issinstanser som har

uppehållit sig vid frågan.

Mera kom plicerad är frågan h u r hela det problem kom plex skall lösas

vari spörsm ålet om m andatperiodens förläggning ingår som en huvudkom ­

p o n en t. Olika frågor griper här in i varandra på ett sätt som lär göra det

om öjligt a tt finna en samlad lösning som är invändningsfri. Särskilt

intresse tilldrar sig frågorna om tiden för de allm änna valen och om

budgetårets förläggning.

U nder rem issbehandlingen av beredningens slutbetänkande har frågan

om tid en för de allm änna valen i allm änhet förbigåtts med tystnad.

F lertalet av dem som y ttrade sig över beredningens diskussionsprom em o­

ria var em ellertid positivt inställda till val på våren. F ör egen del finner

jag inte en övergång från höstval till vårval otvetydigt fördelaktig. Bl. a. är

att vänta a tt höstval ger större föru tsättn in g ar än vårval för politikerna

och partiorganisationerna a tt förbereda och genom föra en valrörelse på

ett sådant sätt a tt väljarna får den mest allsidiga inform ationen.

Av stor betydelse i frågan om tiden på året för riksdagsvalen är givetvis

sam bandet m ellan tiden för val och budgetårets förläggning. Val i maj, i

enlighet med beredningens m odell i diskussionsprom em orian, är sålunda

inte förenligt med e tt statligt budgetår sorn löper per den 1 juli. Den tid

som u nder valår skulle stå till riksdagens förfogande för b u dgetarbetet

skulle näm ligen då bli alltfö r k o rt. I än högre grad gäller d e tta

om valet läggs tidigare på våren. Vårval fö r alltså med sig krav på en

omläggning av budgetåret.

Några rem issinstanser har i y ttra n d e över beredningens slutbetänkande

förordat a tt det statliga budgetåret bringas a tt sam manfalla med

kalenderåret och därm ed också med det inom kom m unerna tilläm pade

budgetåret.

Enligt m in m ening bö r m an inte binda sig för en lösning med val på

våren och kalenderbudgetår innan budgetutredningens överväganden om

budgetårets förläggning är tillgängliga och har granskats och värderats.

U tredningen har i sitt y ttra n d e fram hållit a tt den har a tt överväga såväl

interna som internationella aspekter på budgetårets förläggning och a tt

den kom m er a tt presentera sina ställningstaganden i frågan i sitt slutbe­

tänkande, som kan väntas föreligga u nder år 1973. Jag vill b eto n a a tt de

svårigheter som m an har a tt uppm ärksam m a inför en ifrågasatt omlägg­

ning av b u dgetåret inte är av enbart teknisk och arbetsmässig art. En

flyttning av budgetåret kan t. ex. m edföra en förändring av beslutsunder­

laget fö r statens finanspolitik, sådan den kom m er till u ttry c k i bu d g et­

propositionen.

Den frågan återstår då a tt behandla om ett snabbare valgenomslag kan

förenas med nuvarande ordning beträffande budgetår och valdag.

Beredningens förslag visar enligt m in m ening a tt så är fallet. Förslaget

ansluter sig i fråga om riksdagsarbetets uppläggning m ycket nära till den

ordning som redan nu praktiseras. Omläggningen av riksdagens arbets­

period från e tt arbetsår, som börjar på våren och slutar på hösten, till ett

arbetsår, som sträcker sig från höst till vår, kan antas i realiteten b etyda

ganska litet för arbetsgången. Som beredningen påpekar kom m er

riksdagsarbetet liksom hittills a tt ha sin ty ngdpunkt på våren. A tt

sessionsuppdelningen försvinner får ses som fördel. Vissa k om plikationer

kan

om läggningen

visserligen

tänkas

kom m a

a tt

föra

med

sig för riksdagsarbetet under hösten efte r ordinarie riksdagsval. Bered­

ningen tä n k er sig att riksdagens arbetsm aterial under höstm ånaderna i

huvudsak skall utgöras av ärenden som har uppskjutits från den gamla

riksdagen. Från m in sida föranleder en sådan ordning inte någon erinran.

Om e tt val m edför regeringsskifte skall givetvis, som beredningen också

föreslår, den nya regeringen kunna återkalla sådana uppskjutna proposi­

tio n er från den tidigare regeringen som den inte vill ställa sig bakom .

Sam m anfattningsvis gäller sålunda a tt jag ansluter mig till beredningens

förslag a tt tid en mellan val till riksdagen och riksdagens nya valperiod

skall förkortas sam t till vad beredningen har u tta la t angående tiden fö r de

allm änna valen, budgetårets förläggning, tid p u n k ten för budgetproposi­

tionens fram läggande och grundschem at för riksdagsarbetet.

Beredningen har, som fö ru t har näm nts, u tfo rm at sina författningsför-

slag så a tt ställningstagandet i frågan om tiden för val, budgetårets

förläggning m. m. inte behöver inverka på grundlagstexten. Enligt

beredningens förslag ges reglerna i dessa avseenden sålunda i RO, vilket

innebär a tt en reform kan genom föras utan någon lång tid su td rä k t. Jag

finner en sådan ordning i nuvarande läge lämplig och fö rordar att

beredningens förslag i det hänseendet följs. Jag vill tillfoga a tt nya regler

om ett snabbt valgenomslag kan tilläm pas första gången i anslutning till

valen i septem ber 1976.

En förutsättning för en ordning med e tt snabbt valgenomslag är att

den som har valts till riksdagsledam ot kan utöva m andatet provisoriskt i

avbidan på a tt besvär över valet prövas. I syfte a tt göra valprövnings-

proceduren snabbare och a tt hålla nere an talet förordnanden om omval

föreslår beredningen att valbesvärsprövningen skall an fö rtro s åt ett

särskilt organ, riksdagens valprövningsnäm nd, och att e tt stadgande om

grunderna för prövningen av valbesvär skall införas i vallagen. Jag

återkom m er till dessa frågor i specialm otiveringen. Jag vill em ellertid

redan här fram hålla att jag i allt väsentligt in te har något att invända m ot

förslagen.

Frågan om e tt snabbare genom slag av valen har ak tu alitet också för

kom m unernas och landstingskom m unernas del, eftersom de kom m unala

valperioderna enligt nuvarande regler i allm änhet inleds först vid

årsskiftet efter valet. Den nuvarande ordningen leder till a tt budgeten för

valperiodens första år förbereds av den gam la styrelsen och fastställs av

fullm äktigeförsam lingen i dess gam la sam m ansättning. F ör Stockholm s

kom m un gäller em ellertid särskilda regler som innebär a tt valperioden

börjar redan den 15 o k to b e r u nder valåret.

Det är naturligtvis ett önskem ål a tt de kom m unala representationernas

m andatperioder kan börja i närm are anslutning till valet än för

närvarande och så att de nyvalda försam lingarna kan hinna realbehandla

staten fö r året efte r valåret. U ttalanden i denna riktning har gjorts bl. a.

under rem issbehandlingen av beredningens slutbetänkande. Frågan om de

kom m unala m andatperiodernas förläggning övervägs av utredningen om

den kom m unala dem okratin. I sitt rem issyttrande har utredningen för­

klarat a tt den har funnit det m otiverat a tt avvakta vidare behandling av

frågan tills erfarenheter föreligger av den nya teknik för sam m anräkning av

de allm änna valen som har införts genom den av 1972 års riksdag antagna

vallagen. I d e tta läge saknar jag anledning a tt ta ställning till frågan om en

omläggning av de kom m unala m andatperioderna. Denna fråga kan m ycket

väl avgöras fristående, efter det a tt beslut har fattats om e tt snabbt genom ­

slag av valresultatet fö r riksdagens del, låt vara a tt man så till vida får anses

bunden som valdagen är gemensam för riksdags- och kom m unalval.

Jag skall h ärefter gå närm are in på vad beredningen föreslår i fråga om

riksdagsarbetets uppläggning. Beredningens förslag har, utöver vad jag

redan har n äm nt, i k o rth e t följande innebörd. År då ordinarie val

förrättas börjar riksm ötet om kring m ånadsskiftet sep tem b er—oktober.

De mellanliggande åren inleds riksm ötet på den dag under septem ber eller

o k to b e r som riksdagen bestäm m er. R iksm ötet pågår till maj m ånads

utgång men kan, om synnerliga skäl föreligger, förlängas, längst t. o. m.

den 15 juni. Beredningen föreslår att de nuvarande propositionstiderna

om 90 respektive 70 dagar, räknat från den 10 januari, förkortas m ed

ungefär tio dagar. Beredningen tänker sig därjäm te a tt proposition, som

skall behandlas under våren, i regel inte får avlämnas efter utgången av

propositionstiden, om inte riksdagen genom särskilt beslut i förväg har

läm nat sitt medgivande. Den allm änna m otionstiden föreslås som hittills

infalla under tiden närm ast efter det a tt budgetpropositionen har lagts

fram , dvs. den 10 januari. Någon allmän m otionstid förläggs alltså inte till

början av riksm ötet under hösten. Det årliga riksm ötet inleds med en

öppningshögtidlighet. Vid denna skall statsm inistern i allm änhet avge en

regeringsförklaring i vilken regeringens p olitik presenteras. Regeringsför­

klaringen är avsedd a tt bilda utgångspunkt för en allm änpolitisk d ebatt i

inledningsskedet. Den nuvarande allm änpolitiska d eb a tte n i januari

slopas. Beredningen föreslår a tt riksdagen skall få ökade m öjligheter att

införa restriktioner för debatterna i kam m aren. Riksdagen skall sålunda

såväl genom generella föreskrifter som genom särskilt beslut för viss

debatt kunna begränsa an talet anföranden som en talare får hålla i en

fråga och längden av varje anförande. En talare skall dock alltid ha rä tt

till e tt huvudanförande om sex m inuter i en fråga, vartill kom m er

replikrätten.

Riksdagen har, särskilt efter övergången till enkam m arsystem et, haft

att b ro tta s med vissa arbetssvårigheter. Det har tidvis varit besvärligt att

få tid en a tt räcka till för u tsk o tts- och kam m ararbetet. Med hänsyn

härtill kunde övervägas att utsträcka riksdagens årliga arbetsperiod.

Fastän beredningen, som näm nts, föreslår a tt riksdagen skall få m öjlighet

a tt inleda höstens arbete tidigare än för närvarande, åsyftar den inte

någon perm anent förlängning av det årliga riksm ötet. Jag kan ansluta mig

till beredningens uppfattning i d etta hänseende. F ör en fungerande

representativ dem okrati är det synnerligen viktigt att ledam öterna i

folkrepresentationen har rimlig tid till k o n ta k t med väljarna och med var­

dagslivet u ta n fö r riksdagen. Den riksdagsfria tiden av året bör d ärför inte

krym pas u ta n m ycket starka skäl.

Mot denna bakgrund är det naturligt a tt beredningens överväganden

angående riksdagsarbetet präglas av en strävan a tt fö rb ä ttra arbetsplane-

ringen och på så sätt få till stånd en effektivare hushållning med den tid

som står till buds. De förslag till rationellare arbetsform er som

beredningen lägger fram gäller dels riksm ötets uppläggning i sto rt och den

långsiktigare arbetsplaneringen, dels riksdagens arbetsvecka och arbets­

dag, dels riksdagsdebatterna.

I fråga om riksdagsarbetets mera långsiktiga uppläggning har bered­

ningens mål varit att få till stånd en utjäm ning av arb etet över

riksdagsåret. Som särskilt angeläget har fra m stå tt önskem ålet att minska

arbetspressen under den senare delen av våren. I d e tta avseende har

beredningen fäst särskild vikt vid a tt sådana p ro positioner som skall

avgöras före riksm ötets slut på våren avlämnas i god tid och i ett jä m n t

flöde. Jag är i och för sig helt ense med beredningen om betydelsen

härav.

De förslag till åtgärder i fråga om propositionsavläm nandet som

beredningen lägger fram har jag därem ot svårt a tt följa. Förslaget om

förkortning av propositionstiderna beaktar enligt min mening inte

betingelserna för regeringens propositionsarbete. Redan f. n. förekom m er

u nder statsrådsberedningens ledning och i samråd med företrädare för

riksdagen en noggrann planering av den ordning i vilken vårens

p ropositioner skall avlämnas till riksdagen. Stora ansträngningar görs a tt

färdigställa propositionerna enligt den u p p rättad e planen. T rots d etta har

det inte kun n at undvikas a tt e tt antal p ro positioner m åst avlämnas efter

utgången av gällande propositionstider. Det har inte heller varit möjligt

att undvika en anhopning av p ro positioner till fristernas slut. F örkla­

ringarna till d e tta är flera. F örst och främ st m åste, som beredningen själv

påpekar, beaktas att många tjänstem än inom d epartem enten under

hösten är sysselsatta med arb e tet på budgetpropositionen och först sedan

d etta är avslutat kan ägna tid åt andra propositioner. Den höga

refo rm tak te n ställer vidare stora krav på departem entens personella

resurser. H ärtill kom m er naturligt nog a tt regeringsförslag kan ha sin

grund i förhållanden som inte har varit möjliga a tt förutse eller beakta

i tid. Ö nskem ålet a tt inte fördröja genom förandet av angelägna

reform er har lett till a tt utvägen a tt vänta med behandlingen av en

proposition till kom m ande höst i flera fall har fram stått som oacceptabel.

Av det sagda framgår a tt man inte kan lösa problem en som uppstår för

u tsk o tt och kam m are till följd av fördröjningar i propositionsavläm ­

nandet endast genom a tt fö rk o rta de i RO föreskrivna propositions­

tiderna. Beredningen har över huvud taget inte pekat på någon åtgärd

som skulle kunna u n d erlätta för d epartem enten att tidigarelägga proposi­

tionsavläm nandet. U nder sådana om ständigheter anser jag mig inte kunna

biträda förslaget om fö rkortning av propositionsfristerna. A nsträng­

ningarna bö r enligt min m ening i stället riktas in dels på a tt så långt

möjligt avlämna vårens propositioner före utgången av nu gällande

propositionstider, dels på a tt undvika en stark anhopning av nya

p ro positioner till fristernas slutperiod. D et bör vidare vara m öjligt a tt öka

andelen propositioner som behandlas u nder hösten. S to r uppm ärksam het

kom m er givetvis också i fo rtsättningen a tt ägnas dessa spörsm ål inom de­

p artem en ten och statsrådsberedningen.

Enligt m in mening är inte heller förslaget a tt riksdagen i förväg skall

pröva om en proposition får avlämnas efter propositionstidens utgång

ägnat att leda till några fö rb ättrin g ar i riksdagens arbetssituation. I

uppskovsinstitutet har riksdagen redan enligt gällande rä tt e tt m edel att

avböja behandling u nder våren av för sent avlämnade regeringsförslag.

Inget hindrar heller a tt frågan om uppskov aktualiseras av ledam ot

på e tt tidigt stadium , näm ligen vid remiss av propositionen till

u tsk o tte t, låt vara a tt uppskovsbeslut i allm änhet fö ru tsätter fram ställ­

ning av beredande u tsk o tt. Enligt min up p fattn in g föreligger snarare risk

för att den föreslagna, obligatoriska förprövningsproceduren skulle

m otverka sitt syfte genom a tt tillföra riksdagen e tt n y tt arbetsm om ent

utan m otsvarande vinst. Jag föreslår därför att det också i fortsättningen

får ankom m a på regeringen att avgöra om en proposition som avses bli

behandlad under våren skall få avlämnas efter propositionsfristens

utgång. Det b ö r som villkor härför föreskrivas a tt synnerliga skäl

föreligger. Vad jag nu har sagt ger vid handen att jag i likhet med

beredningen utgår från att m öjligheten för riksdagen att besluta om

uppskov med behandlingen av ärenden kvarstår.

Vad beredningen annars har föreslagit i syfte a tt fö rb ättra arbetsför­

hållandena i riksdagen ger inte anledning till några erinringar. Förslaget i

fråga om d eb a ttrestrik tio n e r torde vara läm pligt avvägt med tanke å ena

b*

n på önskem ålet a tt riksdagsdebatterna skall bli kortare och mera kon­

centrerade och å andra sidan på kravet a tt vaije ledam ot skall kunna föra

fram sin m ening i varje fråga och därjäm te ha möjlighet att bem öta annan

talare som har angripit honom .

Inte heller beredningens förslag i övrigt i fråga om riksdagsarbetets

uppläggning föranleder några uttalan d en från m in sida. Jag har alltså inte

något a tt erinra m ot förslagen i fråga om allmänna m otionstidens

förläggning, regeringsförklaring i sam band med riksm ötets öppnande på

hösten och förläggningen av de allm änna d ebatterna.

5.4 S tatschefen

1809 års RF byggde på tan k en a tt konungen personligen skulle utöva

en b etydande m akt. Dagens k o n stitutionella verklighet är en helt annan.

Utvecklingen kan kanske enklast beskrivas så a tt vårt statsskick från att

ha varit en k o n stitu tio n e ll m onarki har blivit e tt statsskick med konungen

som form ell statschef men med den offentliga m aktutövningen förankrad i

folksuveränitetens och parlam entarism ens principer. Övergången har ägt

rum stegvis och har skett jäm sides med a tt riksdagens m akt har förstärkts

och dem okratin har fördjupats. Den fortgående begränsningen av konung­

ens m akt har tagit sig uttry ck fra m fö ra llt på två sätt. Dels har m onarken vid

valet av m inistär blivit bunden av styrkeförhållandena i riksdagen och av de

råd han får beträffande regeringsbildningen av talm än och partiledare. Dels

har en ko n stitu tio n ell praxis u tb ild ats enligt vilken han alltid är skyldig att

följa m inistären vid regeringsärendenas avgörande.

Det dröjde länge innan den långtgående begränsning av m onarkens

m aktposition, som har skett i enlighet med parlam entarism ens principer,

satte spår i R F. Så skedde först med den partiella grundlagsreform en

1968 — 1969. G enom de då införda bestäm m elserna om m isstroende­

förklaring kom RF att erkänna regeringens beroende av riksdagens

fö rtro en d e. Sam tidigt ändrades grundlagstexten så a tt konungens i konselj

fattade beslut kan göras verkningslösa genom statsrådens vägran att

kontrasignera. Också på några andra p u n k ter jäm kades grundlagstexten i

syfte a tt m ildra m otsättningen m ellan denna och ko n stitu tio n ell praxis.

T rots d etta ger vår nuvarande R F en annan bild av konungens roll i

statslivet än den han verkligen utövar såsom parlam entarisk m onark.

Det har ankom m it på beredningen a tt ange statschefens ställning i en

m odern grundlag. E fter ingående överläggningar nådde beredningens

ledam öter fram till en gem ensam stån d p u n k t i de väsentliga frågorna

rörande statschefens ställning. I den allmänna d e b a tte n har denna

uppgörelse kom m it a tt kallas ” Torekovskom prom issen” . H uvudpunkterna

i uppgörelsen är följande. Den m onarkiska statsform en behålls. S tats­

chefen får em ellertid endast representativa och cerem oniella uppgifter.

Han kom m er a tt sakna all politisk m ak t, och riksstyrelsen förs inte

längre i hans nam n. S tatschefen sam m anträder med regeringen i

kvartalskonselj som har en rent inform ativ karaktär. Han är ordförande i

utrikesnäm nden. Han förklarar riksm ötet öppnat och deltar i konselj, vid

vilken regeringsskifte äger rum . Han är därem ot inte närvarande vid

regeringens beslutssam m anträden och u n dertecknar inte några expedi­

tio n er av regeringsbeslut. S tatschefens hittillsvarande uppgifter vid

regeringsbildning övertas närm ast av riksdagens talm an. S tatschefen

u tfärdar inte heller några expeditioner angående statsrådens tillsättande

och entledigande. Han har inte längre ställning som högste befälhavare

för krigsm akten.

Frågorna om statsform en och statschefens ställning har sedan bered­

ningens förslag lades fram väckt e tt b etydande intresse. K ritiska röster

m ot förslaget har inte saknats vare sig bland rem issinstanserna eller i den

allmänna d ebatten. En närm are granskning av inläggen från skilda håll

visar em ellertid att enigheten i statschefsfrågan egentligen sträcker sig

påfallande långt.

Enigheten gäller till en början det förhållandet a tt det skall finnas en

statschef. Landets högsta värdighet anses böra innehas av en enda person

och denne anses böra vara innehavare av e tt särskilt statschefsäm bete.

D ärem ot torde inte många i vårt land vara villiga att förorda e tt system

där statschefen, även om han är president, är centrum för en m aktsfär vid

sidan av och i viss konkurrens med den som har riksdagen som sin

m edelpunkt. Som jag har fram hållit tidigare är det en fast utgångspunkt

för en ny svensk k o n stitu tio n a tt den statliga m atken skall utgå från den

folkvalda representationen. S tatsskicket skall med andra ord vara

representativt och parlam entariskt. En särskild statschef, som fungerar

jäm sides med riksdagen och en parlam entarisk regering, får enligt sakens

natur m ycket begränsade uppgifter i statslivet. Frågan om statsform en får

m ot bakgrunden härav m indre betydelse än vad m an o fta vill tillm äta

den.

Många i vårt land anser att det ärftliga konungadöm et är ett

främ m ande inslag i det dem okratiska statsskicket. T anken är a tt

statschefsäm betet vinner sin fulla sym bolverkan endast om statschefen

har sitt uppdrag direkt eller indirekt från folket sam t a tt i en de­

m okrati, som utgår från alla m edborgares lika värde, ingen b ö r ärva en

offentlig befattning och vara oavsättlig från en sådan befattning. Å andra

sidan har m onarkin obestridligen stöd hos bety d an d e befolkningsgrupper.

Den har också visat sig kunna fungera på e tt från parlam entarisk

synpunkt oklanderligt sätt. Jag skall em ellertid inte gå närm are in på

argum enten för och em ot m onarki eller republik. Jag nöjer mig med att

konstatera att beredningens ledam öter har enats om a tt i den nya RF inte

frångå nuvarande statsform och att denna stå n d p u n k t har vunnit m ycket

stark anslutning vid rem issbehandlingen av beredningens förslag. Jag vill

också tillägga a tt konungadöm ets bevarande i dag är en given utgångs­

punkt vid utform ningen av en ny författning, om fö rfattningen skall få

önskvärt stöd i riksdagen och folkopinionen.

När det h ärefter gäller a tt närm are bestäm m a statschefens uppgifter

inom ram en fö r e tt parlam entariskt styrelseskick, finner man på n y tt att

enigheten är stor på en central p u n k t. S tatschefen bö r inte tilldelas någon

som helst befogenhet, som innebär att han kan utöva m akt. E tt par

rem issinstanser har visserligen så till vida avvikande up p fattn in g som de

förordar a tt uppgiften att leda proceduren vid regeringsbildning skall

ligga på statschefen i stället för, som beredningen har tä n k t sig, på

talm annen. F ör egen del anser jag det em ellertid o tän k b art a tt i en ny

författning tilldela konungen den uppgiften. I övrigt kan jag nöja mig

med a tt konstatera a tt den anpassning av den skrivna författn in g en till

k o nstitutionell praxis som ligger i a tt statschefen fråntas de form ella

m aktbefogenheter han nu har, allm änt ses som e tt naturligt led i arb e tet på

en ny författning.

Även med utgångspunkt i a tt en ny RF inte skall ge utrym m e för

m aktutövning från statschefens sida kan uppenbarligen skilda lösningar

tänkas i fråga om statschefens ställning och funktioner. F lertalet

rem issinstanser har förbigått dessa frågor med ty stn ad , många säkerligen

under in try c k av a tt beredningens förslag är grundat på en överens­

kom m else m ellan de fyra stora politiska partierna. Andra rem issinstanser

är em ellertid kritiska m ot beredningens förslag, bland dem regerings­

rättens ledam öter och Svea hovrätt. K ritiken går ut på att statschefen har

ställts u ta n fö r riksstyrelsen på e tt sätt som inte skänker tillräckligt

underlag åt den sym bolroll som han enligt beredningen bör spela. U tifrån

ett sådant resonem ang förs fram förslag om att statschefen skall

m edverka form ellt i vissa statshandlingar, t. ex. vid utnäm ning av

regering, vid prom ulgation av lagar och förordningar, vid ingående av

överenskom m elser med främ m ande m akter, vid m eddelande av nåd och i

utnäm ningsfrågor som ankom m er på regeringen. Förslagen fö ru tsä tte r a tt

beslutskonseljer med statschefen skall hållas.

Enligt m in m ening fullföljer beredningen på e tt förtjänstfullt sätt en

konsekvent linje i sitt förslag om statschefens uppgifter. S tatschefens

uppgifter blir av representativ och cerem oniell art. Hans person och hans

nam n k n y ts inte till beslut och åtgärder inom statslivet med politisk

innebörd. I d etta ser jag något positivt. Även en rent form ell m edverkan

från statschefens sida vid tillkom sten av politiska beslut kan i vissa lägen

tänkas bli en belastning fö r den sym bolställning som statschefen b ö r inta.

Vidare ligger det e tt d em okratiskt värde i a tt de y ttre form erna i den

politiska beslutsprocessen så nära som m öjligt avspeglar den verkliga

ansvarsfördelningen. Bestäm m elser om form ell m edverkan från stats­

chefens sida i e tt p o litiskt skeende, u ta n a tt denna m edverkan h ar något

faktiskt underlag, får ofrånkom ligen en fiktiv prägel som m åste anses

otillfredsställande från lagteknisk sy npunkt och leder till a tt fö rfa tt­

ningen blir bristfällig från inform ativ synpunkt. U nder rem issbehand­

lingen har en instans erinrat om nuvarande regler i R F om nyvalsförord­

nande och om entledigande av statsråd. Enligt dessa m eddelar konungen

vissa beslut, om statsm inistern begär det. En sådan lagteknisk utform ning

kunde godtas när det gällde a tt bringa nuvarande R F i överensstäm m else

med parlam entarism ens principer. A tt i en ny fö rfattn in g använda en

sådan innehållslös k o n stru k tio n är enligt min åsikt otillfredsställande.

Med hänsyn till det anförda g odtar jag beredningens förslag rörande

statschefens uppgifter.

Sam m anfattningsvis b iträd er jag i princip innehållet i den uppgörelse

angående statschefen och hans ställning i en ny författning som har

träffats inom grundlagberedningen. På enstaka p u n k te r kom m er jag

em ellertid — efter överläggningar mellan fö reträdare för de fyra stora

partierna i riksdagen — a tt föreslå jäm kningar i beredningens förslag. Jag

kom m er i det följande närm are in på vissa delfrågor som gäller

statschefens ställning och uppgifter.

S tatschefen får enligt grundlagberedningens förslag väsentligen repre­

sentativa uppgifter. I sin egenskap av samlande rep resen tan t och sym bol

för landet som helhet fullgör han en betydelsefull fu n k tio n som ställer

stora krav på hans person.

Det är självklart a tt statschefen i det egentliga statslivet b ör fylla en

sym bolfunktion i sam m anhang där det är läm pligt med hänsyn till hans

ställning. Beredningen föreslår bestäm m elser om att statschefen skall

delta i två cerem onier: vid ö p pnande av riksdagen och vid konselj i

sam band med regeringsskifte. Också jag finner det önskvärt a tt stats­

chefen genom sin m edverkan m arkerar vikten av dessa händelser.

I övrigt bestäm s statschefens representativa uppgifter till sto r del

genom sedvana. Av särskilt intresse är hans roll som rikets främ ste

företrädare i förhållande till andra länder. Som beredningen påpekar

utövar statschefen vissa fu n k tio n e r enligt gällande fo lk rä tt. Sålunda skall

främ m ande sändebud ackrediteras hos honom och tas em ot av honom .

De kreditbrev genom vilka svenska sändebud ackrediteras i främ m ande

stater undertecknas vidare av statschefen. Betydelsefulla för våra utlands­

förbindelser är också de statsbesök som statschefen enligt vad som är

brukligt avlägger i andra stater. O m vänt utövar statschefen värdskapet vid

utländska statsöverhuvudens besök i Sverige. Också i andra sam m anhang

har statschefen representationsplikter gentem ot utländska statsm än,

diplom ater och andra besökare.

Inom landet fullgör statschefen representationsuppgifter av m er eller

m indre officiell k arak tär på skilda om råden av samhällslivet. Någon

genom gång av dessa uppgifter anser jag inte behövlig här. En speciell

fråga, näm ligen statschefens b efattning med ordensväsendet, kom m er att

anm älas i särskild ordning.

Statschefens hela agerande inför offentligheten m åste präglas av hans

roll a tt fö re träd a nationen i dess helhet. Som beredningen utvecklar u tfö r­

ligt får hans sätt att utöva representation inom landet och iförhållande till

andra sta te r inte vara sådant att det ty d e r på m otsatsförhållande eller

spänning m ellan statschefen och de politiskt ansvariga organen.

Från flera sy n p u n k te r är det betydelsefullt a tt statschefen har nära

k o n ta k ter med de politiskt ansvariga organen, i första hand med

regeringen. F ör a tt statschefen skall kunna fullgöra sina representativa

uppgifter måste han sålunda vara väl orienterad om rikets in- och

utrikespolitiska angelägenheter.

Beredningens förslag om särskilda kvartalskonseljer för inform ation

från regeringen till statschefen har m ö tt kritik under rem issbehandlingen.

Inte heller jag finner det behövligt och ändam ålsenligt att föreskriva

regelbundet återkom m ande sam m anträden med cerem oniell karaktär för

inform ation till statschefen. En smidigare ordning är a tt föredra. Först

och främ st skall naturligtvis — som beredningen också har avsett —

statsm inistern fortlö p an d e hålla statschefen underrättad om rikets

angelägenheter. Det är självklart att önskem ål från statschefen om

upplysningar från statsm inistern och annat statsråd i regeringsangelägen-

heterna efterkom m es. S am m anträde av inform ationskaraktär, konselj,

bör kunna kom m a till stånd mellan statschefen och regeringen under

statschefens o rdförandeskap, när det behövs. A tt ange särskilda fall när

konseljer skall äga rum eller fasta tidsintervaller för konseljer är enligt

min m ening opåkallat. Konselj bö r kom m a till stånd när statschefen och

statsm inistern gem ensam t finner a tt behov av konselj föreligger. Som

ordförande vid konselj är statschefen form ellt sam m ankallande.

B eträffande särskilt in form ationen om utrikesärenden förordar bered­

ningen att statschefen liksom hittills som regel skall presidera i

utrikesnäm nden. Mot d etta förslag har jag inte något a tt invända.

Statschefens ställning i förhållande till försvarsm akten har up p m ärk ­

sammats av e tt par rem issinstanser. Beredningens förslag att försvars­

m akten skall sortera u nder regeringen och att statschefen alltså varken

reellt eller form ellt skall vara högste befälhavare har godtagits. Förslag

har em ellertid förts fram bl. a. om a tt statschefen i R F skall tillförsäkras

ställning som ” försvarets främ ste företräd are” .

Jag delar u p p fattningen a tt statschefen inte skall ha några formella

uppgifter i förhållande till försvarsm akten. Någon grundlagsbestäm m else

om att statschefen är försvarsm aktens främ ste företrädare behövs inte

enligt min åsikt. Det följer nämligen redan av a tt han är rikets främ ste

representant. F ö r att statschefen skall kunna fullgöra sina uppgifter som

en symbol också för rikets försvarskrafter bör han dock, som har

fram hållits av bl. a. överbefälhavaren, av regeringen titu lärt tilläggas

försvarets högsta m ilitära grad.

I två frågor avseende statschefen uppkom delade meningar inom

grundlagberedningen. Jag skall först ta upp frågan om im m unitet.

Beredningens m ajoritet har föreslagit att konungens nuvarande rättsliga

im m unitet skall upphävas. En ledam ot av beredningen vill därem ot att

statschefen alltjäm t skall vara fredad från åtal. Åtskilliga rem issinstanser,

bland dem högsta dom stolens och regeringsrättens ledam öter, hävdar a tt

konungens rättsliga im m unitet b ö r behållas.

F ö r närvarande gäller enligt 3 § R F a tt konungen inte kan åtalas, dvs.

göras juridiskt ansvarig, fö r sina handlingar vare sig i egenskap av

statschef eller privatperson. En sådan ordning är m ycket nära förbunden

med m onarkins begrepp. Den har sålunda sin m otsvarighet i andra

m onarkier, bl. a. i D anm ark och Norge. Det kan knappast vara förenat med

några p raktiskt betydelsefulla olägenheter a tt behålla en ordning som in­

nebär a tt konungen inte kan ställas till ansvar för b ro tt. Jag anser a tt man

bör kunna gå önskem ålen om e tt behållande av nuvarande ordning tillm ötes

genom a tt också i den nya fö rfattningen föreskriva a tt konungen inte kan

åtalas för bro tt.

E n regel som den näm nda innebär, liksom den nuvarande, att

konungen inte kan åtalas för sina gärningar vare sig som statschef eller

privatperson. D ärem ot innebär den inte a tt konungen åtn ju te r im m unitet

i civilrättsliga angelägenheter. I sistnäm nda hänseende in n e fa tta r regeln

en inskränkning i förhållande till vad som har antagits gälla nu.

Nuvarande R F innehåller inte några bestäm m elser om regents ansvar.

Enligt min m ening är det naturligt a tt den som i konungens ställe är

statschef lika litet som konungen skall kunna åtalas för sina handlingar i

egenskap av statschef. I d etta fall b ör em ellertid im m uniteten inte sträcka

sig längre än så. I andra avseenden bö r den som i konungens ställe är

statschef bära fullt rättsligt ansvar.

Beredningens m ajoritet har ansett a tt det saknas anledning a tt göra

ändring i nuvarande regler om tronföljden. Tre ledam öter förordar

därem ot att kvinnor i fråga om tronföljden jäm ställs med m än, dock utan

rubbning av nuvarande tronföljares rä tt. E tt par rem issinstanser har

instäm t i d etta önskem ål.

Som skäl för kvinnlig tro n fö ljd har åberopats principen om jäm ställd­

het mellan könen. L ikställdhet mellan prinsar och prinsessor beträffande

tronföljden kan em ellertid knappast anses ha något förn u ftig t sam band

med den dem okratiskt betydelsefulla frågan om jäm likhet mellan män

och kvinnor i arbetslivet och sam hället i övrigt. Jag finner alltså inte

någon anledning a tt föreslå någon ändring i tronföljdsreglerna.

Beredningen har föreslagit a tt riksdagen, för den händelse konunga­

h uset skulle utslockna, skall utse en riksföreståndare a tt tills vidare

fullgöra statschefens uppgifter. Tanken är a tt riksdagen skall få rådrum

a tt ta ställning till den fram tida statsform en. — Regeringsrättens

ledam öter har reagerat m ot a tt det lämnas ö p p et vad som skall hända

sedan riksföreståndare väl har u tse tts och m enar a tt statsform en

realiter kan kom m a a tt ändras utan grundlagsändring. F ör egen del

ansluter jag mig em ellertid till beredningens förslag. Jag kan näm na att

redan författningsutredningen föreslog en regel med i sak samma

innebörd. Det kan enligt min mening knappast kom m a i fråga a tt i RF ge

föreskrifter om val av e tt n y tt konungahus. Det to rd e för övrigt inte vara

väl förenligt med den föreslagna R F a tt frågan om den fram tida

statsform en lämnas öppen under någon längre period efter konunga­

husets utslocknande. Perm anentas u ta n grundlagsändring ordningen med

en riksföreståndare, synes man nämligen kom m a i viss m otsättning till

regeln i 1 kap. 3 § om a tt konungen är rikets statschef. Det får d ärför

fö rutsättas a tt frågan om statsform en snarast bringas till e tt avgörande

om konungahuset har utslocknat.

Slutligen vill jag näm na a tt jag liksom beredningen anser a tt hovet b ö r

stå u ta n fö r den statliga förvaltningsorganisationen. Någon ändring i

nuvarande ordning åsyftas inte. Någon grundlagsbestäm m else i äm net

behövs inte. Jag vill också fram hålla a tt förslaget till ny grundlag inte

berör konungens rä tt a tt som överhuvud fö r det kungliga huset fatta vissa

beslut. Inte heller i d e tta avseende åsyftas någon ändring i vad som nu

gäller.

5.5 Regeringsbildningen

Regeringens beroendeförhållande till riksdagen i e tt parlam entariskt

statsskick kan säkras på två vägar. Dels kan uppställas föreskrifter som

garanterar riksdagen e tt avgörande inflytande vid bildandet av en ny rege­

ring. Dels kan ges regler som gör det m öjligt för riksdagen a tt fram tvinga

avgång av en redan verksam regering som inte längre har riksdagens för­

troende eller ens tolereras av denna.

F örst genom den partiella reform en 1968—1969 kom parlam enta­

rismens princip till direkt u ttry c k i grundlag. N yheterna gällde regeringens

avgångsskyldighet. M isstroendeförklaring infördes som en form för a tt u t­

kräva ansvar av regeringen. Vidare reviderades bestäm m elserna om en tle­

digande av statsråd och om nyval till riksdagen. En m ajoritet av riksdagens

ledam öter kan avge m isstroendeförklaring m ot regeringen eller m ot enskilt

statsråd med verkan a tt den som drabbas av förklaringen m åste avgå om inte

nyval utlyses inom en vecka. I annat fall än då m isstroendeförklaring har

avgetts skall statsråd entledigas då statsm inistern begär det. Om statsm i­

nistern avgår eller avlider, skall övriga statsråd entledigas. Reglerna om

statsråds entledigande fram häver regeringens k araktär av e tt kollektiv, up p ­

byggt kring statsm inisterns person.

Den sida av parlam entarism en som gäller regeringsbildningen läm ­

nades åt sidan vid enkam m arreform en 1968 — 1969. De äldre reglerna om

tillsättande av statsråd kvarstår därför ännu i RF. Enligt RF är det

konungen som kallar och utnäm ner ledam öterna i statsrådet. Han utser

en av dem a tt vara statsm inister. K onungen ia k tta r enligt konstitu tio n ell

praxis parlam entarism ens principer vid regeringsbildningen. Denna praxis

innebär att konungen, innan han u tnäm ner statsm inister, sam råder

med riksdagens talm än och med företrädare för partigrupper i riksdagen.

Han u tnäm ner d ärefter med ledning av vad som har fram kom m it vid

sam rådet statsm inister på grundval av partiställningen i riksdagen. Till

övriga statsrådsposter u tn ä m n er konungen dem som statsm inistern har

föreslagit.

Beredningen har i sitt slutbetänkande föreslagit en ordning som syftar

till a tt göra riksdagen d irekt utslagsgivande även vid en ny regerings

tillkom st. Förslaget har följande innebörd.

Beredningen föreslår a tt det skall ankom m a på talm annen a tt ta

initiativ till och leda de förhandlingar mellan p artiföreträdarna, som är ett

led i proceduren vid regeringsbildningen, sam t a tt sam m anfatta resultatet

av förhandlingarna genom a tt för riksdagen framlägga förslag om

statsm inisterkandidat. Talm annen skall sam råda med vice talm ännen

innan han avger sitt förslag. Beredningen har in te ansett det m otiverat a tt

a tt i grundlag eller i m otiven till denna närm are fastlägga handlings­

m önster för hu r talm annen b ö r gå till väga i olika ty p situ atio n er fö r a tt

hans val skall falla på den som kan påräkna det bredaste parlam entariska

underlaget. Den statsm inisterkandidat som talm annen har föreslagit

måste godkännas av riksdagen vid om röstning innan han förordnas som

regeringschef. O m röstningsreglerna har — i överensstäm m else med regler­

na om om röstning vid m isstroendeförklaring — u tfo rm ats så att e tt

underkännande fö ru tsä tte r a tt en m ajoritet av riksdagens alla ledam öter

röstar em ot den föreslagne kandidaten. F örkastar riksdagen talm annens

förslag, skall denne e fte r ytterligare förhandlingar presentera riksdagen

n y tt förslag till statsm inister. Om riksdagen efter fyra förslag inte har gett

sitt godkännande, skall försöken avbrytas och extra val till riksdagen

autom atiskt äga rum .

Beredningens förslag om regeringsbildningen har tillkom m it efter

ingående överväganden. Bl. a. har beredningen låtit utfö ra en u nder­

sökning angående regeringsbildningen i vissa västeuropeiska länder (SOU

1970:16). Det fö rtjän ar a tt särskilt påpekas a tt beredningens förslag är

enhälligt. U nder rem issbehandlingen har förslaget i allm änhet läm nats

utan erinran. I flera rem issyttranden har dock fram förts kritik.

E tt par rem issinstanser fö ro rd ar a tt uppgiften a tt leda proceduren vid

regeringsbildning bör ligga kvar hos statschefen. Som skäl åberopas a tt

statschefen lättare än en politiskt vald talm an kan spela en neutral roll

vid överläggningarna med partierna.

F ör egen del vill jag peka på den unika ställning som talm annen in tar i

det politiska livet. Han utses från en k rets av personer med särskilda

personliga kvalifikationer och bety d an d e politisk erfarenhet. Grundlagen

tillerkänner honom vidare en särställning som garant fö r parlam entaris­

mens och det parlam entariska arbetets fu n k tio n ssätt. Dessa förhållanden

ger honom fö ru tsättn in g ar a tt handla u tan b u ndenhet av sin p artitill­

hörighet och borgar för a tt uppgiften a tt leda proceduren vid regerings­

bildningen u tfö rs opartisk t o ch objektivt i den utsträckning som d etta

över huvud taget är m öjligt. Jag delar alltså beredningens uppfattning att

det bö r vara talm annen som lägger fram förslag om regeringsbildare.

Svea h ovrätt behandlar i sitt rem issyttrande anordningen med en

särskild om röstning inom riksdagen angående den av talm annen utpekade

12 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 # *

regeringsbildaren. H ovrätten ställer sig kritisk till beredningens m otive­

ring för förslaget.

Mot beredningens om röstningskonstruktion skulle främ st kunna invän­

das a tt den i e tt läge där splittringen i riksdagen är stor skulle kunna försvåra

tillkom sten av en ny regering. Bl. a. med hänsyn härtill skulle man som ett"

alternativ till beredningens förslag kunna tänka sig en ordning där den

obligatoriska k o ntrollom röstningen är slopad och där m an förlitar sig på

det rem edium m o t en parlam entariskt felaktig utnäm ning av statsm inister

från talm annens sida som ligger i m öjligheten till beslut om m isstroende­

förklaring. De invändningar som kan göras m ot grundlagberedningens för­

slag är em ellertid enligt min m ening inte så starka a tt de bör anses avgöran­

de. Det ligger e tt b etydande värde i a tt förslaget har vunnit anslutning från

företrädare för samtliga i beredningen representerade partier. Jag föreslår

a tt förslaget godtas.

Inträffar en regeringskris efter ett riksdagsval, som har rubbat

partiernas inbördes styrkeförhållanden i riksdagen, föreligger vissa särskil­

da problem . G enom de regler om ett om edelbart valgenomslag m. m. som

jag har b erört i det föregående är det sörjt fö r a tt den nyvalda riksdagen

m ycket snart kan ta ställning i regeringsfrågan. Förslag till ny statsm i­

nister skall självfallet läggas fram av den talm an som den nyvalda

riksdagen har u tse tt. I allm änhet b ör det också vara denne som leder de

föregående sonderingarna m ellan partiernas företrädare. Liksom bered­

ningen anser jag em ellertid a tt det inte bö r vara uteslu tet a tt den gamla

riksdagens talm an för tids vinnande m edverkar i e tt inledande skede.

Ansökan om avsked kan inges till och prövas av den gamla riksdagens

talm an.

Beredningens förslag innebär, som fram går av vad jag nyss har sagt, att

en föreslagen regeringschef in te åläggs a tt före förtroendeom röstningen

presentera en m inisterlista. Det är em ellertid tydligt a tt riksdagens

ställningstagande realiter kom m er a tt gälla in te bara vem som skall bli

statsm inister u ta n också — och fram för allt — regeringens partimässiga

sam m ansättning och dess program i sto rt. Det to rd e därför kunna

förutses a tt talm annen i p rak tik en inte kom m er a tt lägga fram något

förslag till statsm inister fö r riksdagen förrän den tilltä n k te statsm inistern

kan ge besked angående sin regerings politiska karaktär. Avser två eller

flera partier a tt samverka i regeringsfrågan, kan m an vidare anta att de

sonderingar som föregår talm annens förslag har lett till överenskom m else

också om regeringens personsam m ansättning. A tt uppställa krav på

fullständig m inisterlista före kontrollom röstningen är em ellertid inte

lämpligt.

Man måste räkna med a tt det parlam entariska läget kan vara så låst att

upprepade försök a tt få till stånd en ny regering inte leder till framgång.

Grundlagsregleringen bör anvisa en väg u t u r e tt sådant parlam entariskt

dödläge. Beredningen har föreslagit att extra val till riksdagen autom atiskt

skall äga rum sedan e tt fjärde förslag från talm annen till ny statsm inister har

förkastats av riksdagen. Jag anser mig även i d etta avseende kunna godta

beredningens förslag. Liksom beredningen anser jag det rim ligt att räkna

med a tt h o te t om extra val kom m er a tt fram tvinga en lösning av regerings-

frågan senast i den fjärde omgången. I undantagsfall kan em ellertid e tt extra

val vara enda sä tte t att bry ta e tt parlam entariskt dödläge.

Sam m anfattningsvis anser jag alltså a tt beredningens förslag i fråga om

regeringsbildning bör godtas i dess helhet. Det innebär enligt min mening

en lösning som , utan a tt onödigtvis försvåra tillkom sten av en ny

regering, möjliggör en önskvärd anpassning till den m ångfald av situa­

tioner, delvis m ycket svåra att förutse, som kan vara aktuella vid en

regeringskris.

5.6 R egeringsarbetet

Enligt den parlam entariska praxis som vuxit fram i vårt land och som

nu föreslås bli grundlagsfäst ankom m er det på regeringen a tt under ansvar

inför riksdagen utöva vad som med en term häm tad från nuvarande RF

benäm ns riksstyrelsen. I parlam entarism en såsom den nu allm änt

u p pfattas och kom m er till u ttry c k i förslaget till R F ligger a tt regeringen

är ett kollektiv, uppbyggt kring statsm inisterns person, vilket får fö ru t­

sättas hållas sam m an av gem ensam m a politiska värderingar och m ålsätt­

ningar.

B estäm m andet i grundlag av regeringens arbetsform er m åste ses m ot

den nu an ty d d a bakgrunden. A rbetsform erna m åste vara anpassade till

regeringens funk tio n er och till dess karakteristiska uppbyggnad. De

bör inte göras till förem ål för en ingående grundlagsreglering som tynger

regeringsarbetet med fo rm aliteter och hin d rar anpassning av arbetet

till växlande förhållanden. En allmän utgångspunkt b ör vara att man visar

återhållsam het med a tt binda regeringens arbetsform er i grundlag.

I fråga om regeringsarbetet är det två huvudfrågor som påkallar

uppm ärksam het, nämligen regeringsarbetets organisation och form erna

för regeringsärendenas avgöranden. Dessa frågor avser jag a tt behandla i

det följande. Till andra frågor med anknytning till regeringsarbetet avser

jag a tt återkom m a i specialm otiveringen.

I det föregående har jag läm nat en översiktlig redogörelse för de

nuvarande organisatoriska form erna fö r regeringsarbetet. Av denna

redogörelse fram går sam m anfattningsvis följande. Den förvaltningsorgani­

sation som om edelbart biträd er regeringen vid u tövandet av riksstyrelsen

är och har sedan länge varit uppdelad på statsdepartem ent. I spetsen för

e tt d ep artem ent står e tt statsråd. Vissa regeringsledam öter är inte departe­

m entschefer. S tatsråden u tan departem ent, s. k. konsultativa statsråd,

skall enligt R F vara m inst tre. E tt eller två av dessa statsråd har till särskild

uppgift a tt granska de inom de olika d epartem enten u tarb etad e förslagen

från form ell och juridisk synpunkt. Av övriga konsultativa statsråd är re­

gelmässigt några knutna till d epartem ent, där de är föredragande i grupper

av ärenden. Enligt RF skall två av de konsultativa statsråden ha innehaft

civil statstjänst. Vissa sam ordnande uppgifter fullgörs av statsrådsbered­

ningen samt av d et eller de statsråd som h ar granskningsuppgifter. Depar­

tem enten som sådana fungerar i regel inte som m yndigheter, dvs. de har inte

några beslutande funktioner. A ntalet d ep artem ent och statsråd utan de­

partem en t bestäm s — enligt föreskrift i RF — i lag. D epartem entens be­

näm ningar och fördelningen av ärenden mellan d epartem enten fastställs i

en särskild stadga.

De bestäm m elser om regeringsarbetets organisation som finns i

beredningens förslag till RF an k n y ter nära till den nuvarande organisa­

tionen. Förslaget o m fattar till en början föreskriften att regeringen består

av statsm inistern och övriga statsråd (enligt beredningens term inologi

m inistrar). F ör beredningen av regeringsärenden skall vidare enligt

föreskrifter i förslaget finnas e tt regeringskansli i vilket ingår d ep artem ent

fö r olika verksam hetsgrenar. Statsm inistern utser bland statsråden chefer

fö r departem enten. Chefen fö r e tt departem ent är föredragande i de

ärenden som h ör till d ep artem en tet. Statsm inistern kan dock förordna

a tt ärenden som h ö r till e tt departem ent skall föredragas av annat

statsråd än departem entschefen. Statsm inistern skall utse e tt av stats­

råden a tt vara hans ställföreträdare.

Några rem issinstanser har anlagt kritiska sy npunkter på beredningens

förslag till organisatorisk reglering av regeringsarbete!. Den tanken har

fö rts fram a tt statsrådskretsen bö r vidgas väsentligt. F ö r a tt regeringen

likväl till fullo skall kunna fullgöra den politiska styrningen har i det

sam m anhanget hävdats att det inom statsrådskretsen b ö r bildas ett

särskilt inre kab in ett för politiska frågor. E tt par andra instanser anser a tt

beredningen har läm nat alltför stort spelrum åt statsm inistern och

regeringen a tt bestäm m a regeringens sam m ansättning. E tt önskem ål som

har fram förts är vidare att i grundlag eller lag skall anges ram ar för antalet

statsråd och antalet d ep a rtem e n t, ett annat att det i R F klart skall

utsägas a tt i regeringen skall ingå både departem entschefer och statsråd

u ta n departem ent. I e tt pär remissvar ställs krav på grundlagsbestäm ­

melse om juridisk kom petens för två av regeringens ledam öter som inte

är departem entschefer.

Mot bakgrund

av vad som har fram kom m it under rem issbehand­

lingen av beredningens förslag är det enligt min mening angeläget att

understryka det i och för sig självklara förhållandet a tt man vid

utform ningen av grundlagsreglerna om regeringsarbete! m åste räkna med

olika ty p e r av regeringar: enpartiregering, koalitionsregering m ellan två

eller flera partier och samlingsregering. De olika typerna av regering kan

kräva olika arbetsform er. V idare m åste beaktas a tt de sam hällsproblem

som står i förgrunden fö r regeringens verksam het kan växla och att

ty n g d p u n k ten i regeringsarbetet därför kan förskjutas från tid till annan.

Man kan enligt m in m ening inte heller helt bortse från a tt den rent

personliga uppfattningen hos regeringsledam öterna om det lämpligaste

sä tte t a tt organisera arbetet inom regeringen kan vara skiftande.

S ynpunkter sorn de näm nda talar enligt m in m ening stark t för att

statsm inistern och regeringen bö r ges den m ycket vidsträckta möjlighet

att bestäm m a regeringens sam m ansättning och form erna för fördelningen

av uppgifterna inom regeringskretsen som beredningens förslag medger.

U nder rem issbehandlingen har inte ifrågasatts annat än a tt departe-

m entssystem et med dess i huvudsak vertikala uppdelning av förvaltnings­

om rådena och en m otsvarande gruppering av de m yndigheter som

sorterar under regeringen bör behållas. D etta system bör också i

fortsättningen vara grundlagsfäst. Men med d etta b ör man i det väsentliga

göra halt när det gäller grundlagsreglering av regeringsarbetets organisa­

tion.

Om grundlagsregleringen av regeringsarbetet begränsas på det sätt jag

nu har fö ro rd at, öppnas m öjligheter a tt variera arbetsform erna alltefter

behov och m ålsättning. A rbetet kan m ycket väl bedrivas i form er som

överensstäm m er med de nuvarande. Man kan också tänka sig a tt e tt m er

eller m indre fast organiserat sam råd kom m er till stånd inom grupper av

statsråd, grupper som kan variera med hänsyn till frågornas beskaffenhet.

U teslutet är inte heller a tt genom organisatoriska åtgärder inom

grundlagens ram främ ja en omläggning i riktning m ot vad som kan kallas

e tt inre kabinett.

I likhet med beredningen finner jag det inte m otiverat a tt i R F eller

annan lag ange ram ar för an talet statsråd eller antalet departem ent.

Självklart är em ellertid a tt riksdagen skall vara tillförsäkrad ett inflytande

i dessa frågor. D etta uppnås enligt m in mening på e tt tillfredsställande

sätt genom reglerna om riksdagens anslagsm akt. Vidare bör det vara

regeringens ensak a tt under parlam entariskt ansvar bestäm m a på vilket

sätt man skall sörja för den behövliga rättsliga k ontrollen inom regeringen

av dess beslut och förslag.

I ett avseende är jag tveksam b eträffande vad beredningen har

föreslagit i fråga om de organisatoriska form erna för regeringsarbetet. Jag

syftar på förslaget a tt statsm inistern skall utse en ställföreträdare. Jag

känner mig inte övertygad om behovet av en sådan särskild ersättare. Det

är visserligen riktigt att R F bör ge en anvisning om vem som i

statsm inisterns frånvaro skall fullgöra de uppgifter som enligt skilda

bestäm m elser i R F åligger honom . F ör d etta ändam ål skulle det i och för

sig vara tillräckligt med en regel av innebörd a tt de övriga statsråden vid

förfall fö r statsm inistern träd er i hans ställe i tjänsteåldersordning. I linje

med vad jag föro rd at i det föregående ligger em ellertid a tt d et bö r öppnas

möjlighet fö r statsm inistern a tt, om han så önskar, utse en ställföreträdare.

Jag föreslår alltså en ordning som innebär a tt statsm inistern inte är skyldig

men kan utse en ställföreträdare som vid förfall för statsm inistern fullgör

hans funk tio n er. Om statsm inistern inte har u tse tt någon ställföreträdare,

bör vid förfall för statsm inistern övriga statsråd träda in i hans ställe i

åldersordning. En regel med denna innebörd behövs för övrigt också för det

undantagsfall att inte bara statsm inistern u ta n också en av honom utsedd

ställföreträdare har förfall.

I det föregående har jag använt o rd et regeringen för a tt b eteckna såväl

landets högsta styrande organ som den krets av personer, statsråden, som

faktiskt beslutar i d etta organ. F orm ellt har statsråden em ellertid för

närvarande endast ställning som konungens rådgivare. Riksstyrelsen förs i

konungens nam n, och besluten i regeringsärenden fattas form ellt av

konungen i statsrådet eller i s. k. kom m andokonselj. Viktigare expedi­

tio n er i regeringsärenden skrivs u n d er av konungen. Som jag tidigare har

näm nt följer beredningens förslag en annan linje. Förslaget innebär a tt i

regeringsorganet ingår endast de i parlam entarisk ordning utsedda

statsråden, därem ot inte statschefen. S tatschefen m edverkar således

enligt förslaget inte vid tillkom sten av regeringens beslut, och regerings­

m akten utövas inte i hans nam n. S tatschefen und erteck n ar inte heller

några expeditioner av regeringens beslut.

I sam band med a tt jag i e tt tidigare avsnitt berörde statschefens

ställning fram höll jag a tt det råder allm än enighet om a tt statschefen inte

bör tillförsäkras något inflytande vid regeringsärendenas avgörande.

D ärem ot har några rem issinstanser hävdat a tt statschefen rent form ellt

borde m edverka vid tillkom sten av vissa regeringsbeslut. Också i d etta

avseende delar jag em ellertid beredningens u ppfattning. Mina skäl härför

har jag angivit i avsnittet om statschefens ställning.

F orm ellt kännetecknas det nuvarande svenska system et för regerings­

ärendenas avgörande av a tt det alldeles övervägande antalet ärenden

behandlas i allmän konselj. F orm ell m inisterstyrelse är okänd för 1809

års RF. Reellt träffas em ellertid avgörandet före konseljen och då o fta av

vederbörande departem entschef ensam. I frågor som b erö r m er än ett

departem ent förekom m er olika form er av gemensam beredning mellan

departem enten. Politiskt särskilt betydelsefulla eller annars m ycket

viktiga frågor avgörs vid sam m anträde med samtliga statsråd, s. k.

allm än beredning.

F örfattningsutredningen tog fasta på nu näm nda förhållanden och

föreslog fo rm e r fö r regeringsärendenas avgörande som b ättre än de

nuvarande avsågs svara m ot realiteterna. Enligt utredningens förslag

skulle ärenden av mera ru tin b e to n ad karaktär inte avgöras av regeringen

som kollektiv utan av enskilt statsråd. Gränsen m ellan kollektivärenden

och statsrådsärenden skulle dras i en adm inistrativ författning.

Beredningen har därem ot avstått från att föreslå en uppdelning av

regeringsärendena i enm ansärenden och kollektivärenden. Enligt förslaget

skall b eslutanderätten i regeringsärenden tillkom m a m inistären som sådan

och utövas vid regeringssam m anträde. U ndantag härifrån görs dock i

fråga om regeringsärenden som gäller befälet över försvarsm akten. Sådana

ärenden skall under statsm inisterns överinseende k unna avgöras av chefen

fö r d et d ep artem ent till vilket ärendena hör. Beredningen ank n y ter

här till gällande ordning för handläggning av de s. k. kom m andom ålen.

B eredningen har utförligt m otiverat sitt ställningstagande. Den skär­

skådar de två beslutsform erna från skilda sy n p u n k ter. Den anser

det in te osannolikt a tt e tt form ellt enskilt ansvar vid beslutsform en

” ensam t sta tsråd ” skulle leda till a tt sam arbetet mellan d epartem enten

avtog och beredningen av ärendena blev m indre omsorgsfull. I fråga om

det politiska ansvaret finner beredningen a tt form en sam fällt beslut

skulle vara mera ändamålsenlig än ensam beslut, eftersom det är ett

intresse a tt regeringsarbete! så långt som möjligt präglas av enhetliga

värderingar. E tt sam fällt ansvar stim ulerar enligt beredningen vidare till

sam m anhållning m ellan statsråden, något som kan vara av särskilt värde

för regeringar med företrädare för skilda partier. Beredningen anser den

kollektiva beslutsform en också vara den som är bäst förenlig med vårt

system m ed självständiga äm betsverk.

De rem issinstanser som har u tta la t sig i frågan har allm änt tillsty rk t

den kollektiva beslutsform en. Kritiska sy n p u n k te r anförs endast av Svea

hovrätt. H ovrätten fö rordar en ordning med ensam beslut fö r statsråd och

anger som huvudskäl fö r d etta önskem ålet om nära överensstäm m else

mellan norm och realitet. Enligt h ovrätten har beredningen b o rtsett från

själva föru tsättn in g en fö r en ordning med ensam beslut, näm ligen a tt den

endast tilläm pas i fråga om ärenden som inte är av politisk n a tu r eller

annars av större vikt.

F ör egen del anser jag a tt i princip alla regeringsärenden skall avgöras

av regeringen som e tt kollektiv. Jag kan i det väsentliga instäm m a i

beredningens skäl härtill. Jag skall em ellertid — i nära anslutning till

beredningens argum entering — anlägga några sy n p u n k ter på frågan om

förhållandet m ellan form en för beslu tsfattan d et i regeringen och den

bakom liggande realiteten.

Enligt e tt parlam entariskt synsätt bör avgörandena i alla regerings­

ärenden färgas av eller åtm instone vara förenliga med värderingar,

gem ensam m a för hela regeringen. Det är m ed tanke på den stora

m ängden regeringsärenden — år 1971 i ru n t tal 26 000 — visserligen

ofrånkom ligt a tt e tt avsevärt antal ärenden m åste avgöras e fte r reellt

ställningstagande från endast en ledam ot i regeringen. Men avgörandet

bör i sådana fall vara e tt u ttry c k , inte enbart för det enskilda statsrådets

värderingar utan fö r hela regeringens. Med d etta b etraktelsesätt ligger det

en realitet i a tt alla regeringsärenden avgörs av regeringen genom

sam fällt beslut, fastän flertalet ärenden realbehandlas av endast e tt eller

e tt par statsråd.

När det i fråga om beslutsform erna hävdas a tt en överensstäm m else

mellan regel och verklighet bör eftersträvas torde m an syfta på a tt den

eller de som verkligen har sakbehandlat frågan, m en ingen annan, u tå t

skall stå bakom beslutet. En författningsm ässig uppdelning av regerings-

ärendena på enm ansbeslut och sam fällda beslut skulle em ellertid bara

bristfälligt kom m a a tt återspegla den verkliga beslutsprocessen inom

regeringen. I realiteten skulle säkerligen många ärenden som hänvisades

till den kollektiva beslutsform en kom m a a tt avgöras u tan a tt andra än

föredraganden närm are kände till frågan. Det är nämligen en om öjlighet

att i en författning dra en klar gräns kring de ärenden där e tt gem ensam t

bedöm ande verkligen behövs och äger rum . Vidare skulle beslutsform erna

inte fånga upp alla de m ellanform er av gemensam beredning inom

regeringen som förekom m er nu. Allt efter om ständigheterna kan e tt, två,

tre eller flera statsråd ge u ttry c k för sin mening i e tt ärende. N aturligt är

också a tt samråd äger rum på tjänstem annanivå m ellan departem enten.

Som särskilda nackdelar av en uppdelning av regeringsärendena på

samfällda beslut och statsrådsbeslut bör näm nas a tt man kan befara

kom petenstvister i efterh an d , huruvida e tt statsråd har varit behörigt att

fatta e tt visst beslut ensam , sam t krav på överprövning hos regeringen i

dess helhet av enm ansbeslut.

En föru tsättn in g för det resonem ang som jag har fört är att regeringens

arbete kan begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver

ställningstagande från regeringsorganet. En strävan u nder senare år har

varit a tt decentralisera beslu tan d erätten i olika ärendegrupper, främ st

sådana av m era löpande art från regeringen till underlydande m yndighe­

ter. En särskild utredning, departem entsutredningen, har sysslat med

dessa frågor. Det samlade resultatet av allt decentraliseringsarbete från

m itten av 1960-talet har blivit a tt det årliga antalet konseljärenden

minskat från ca 35 000 år 1964 till ca 26 000 år 1971. D epartem entsut­

redningen har nu avslutat sitt arbete. Vissa förslag från utredningen har

ännu inte prövats. Jag anser det angeläget att arbetsm ängden i regeringen

ytterligare reduceras genom decentralisering av ärendegrupper. A rbetet

med decentraliseringsfrågorna fo rtsätter också och bedrivs inom stats­

rådsberedningen.

Beredningens förslag a tt de s. k. kom m andom ålen, med avsteg från

huvudregeln, skall kunna avgöras av departem entschef har inte m ö tt

någon gensaga under rem issbehandlingen. Jag har efter samråd med

chefen för försvarsdepartem entet kom m it till samma u ppfattning som

beredningen. Flertalet av de ärenden som i dag handläggs som kom m an­

dom ål är i och för sig av den k araktär a tt de bö r vara regeringsärenden.

Det är främ st kravet på snabbhet som påkallar att kom m andom ålen bör

kunna avgöras i enklare form er än andra regeringsärenden. Betydelsen av

en snabb handläggning accentueras om riket skulle kom m a i en krissitua­

tion. Nuvarande avgränsning av ärenden som behandlas som kom m ando­

mål bör em ellertid ses över. Ö versynen får utföras som led i u ta rb e tan d e t

av följdförfattningarna.

Med det undantag som jag har behandlat nu skall alltså enligt förslaget

alla regeringsärenden avgöras av regeringen vid regeringssam m anträde.

Vad som är e tt regeringsärende får i första hand bestäm m as form ellt. Det

är em ellertid u p penbart a tt regeln om kollektiv beslutsform inte får

kringgås på så sätt a tt ärenden förklaras vara departem entschefsärenden.

Principen m åste vara a tt alla frågor som anses kräva e tt ställningstagande

från någon i regeringskretsen skall behandlas som regeringsärenden. De

särskilda bestäm m elserna om handläggning av kom m andom ål bygger på

denna tanke. I e tt fåtal speciella fall bör det dock liksom hittills vara

möjligt a tt i särskild författning förlägga den form ella beslutande­

rätten hos en departem entschef. En särställning i det avseendet in tar

beslut som h ör till beredningen av regeringsärenden och beslut som gäller

adm inistrationen inom ett d epartem ent. Jag vill också erinra om att

utrikesd ep artem en tet jäm te sedvanliga departem entala uppgifter har

m yndighetsfunktioner, nämligen med avseende på utrikesrepresenta-

tionen. Vidare kan näm nas a tt vissa frågor enligt try ck frih etsfö ro rd ­

ningen handläggs av chefen för ju stitie d ep a rtem e n tet. I det avseendet bör

em ellertid påpekas a tt den år 1971 tillsatta m assm edieutredningen har i

uppdrag att överväga om inte chefen för ju stitie d ep a rtem e n tet för

fram tiden kan befrias från de uppgifter som åligger honom enligt

tryckfrihetsförordningen.

I gällande rä tt saknas regler om hu r konungen skall förfara om

statsrådets ledam öter skulle redovisa skiljaktiga meningar i en fråga.

G rundlagsbestäm m elserna om s. k. interim sregering genom statsrådets

ledam öter fö ru tsä tte r a tt avgörandet i sådan regering kan träffas genom

om röstning.

Beredningen har tagit upp frågan vilken mening som skall bli

regeringens beslut, när åsikterna i e tt ärende är delade bland statsråden.

F ö r de te o re tisk t tänkbara fall då besluten inte blir enhälliga har

beredningen i huvudsak övervägt två beslutsregler, nämligen dels kollegial

om röstning med utslagsröst för statsm inistern, dels b eslutanderätten lagd

hos statsm inistern ensam . Beredningen fö rordar för sin del den kollegiala

beslutsform en, närm ast för a tt vinna anslutning till vanliga principer för

beslutsfattande i offentliga organ.

E tt par rem issinstanser har ställt sig kritiska till den föreslagna

beslutsregeln. H ovrätten över Skåne och Blekinge m otiverar utförligt sin

avvisande stå n d p u n k t. Enligt h o v rätten in tar statsm inistern en nyckel­

ställning inom regeringen. Bl. a. ligger det i hans hand att entlediga annat

statsråd när han finner det läm pligt. Det är enligt h ovrätten svårt a tt

tänka sig att något beslut skulle kunna fattas i regeringen, om

statsm inistern m o tsätter sig det. H ovrätten anser em ellertid a tt det vore

a tt gå för långt a tt i RF föreskriva a tt statsm inistern alltid har a tt träffa

avgörandet. H ovrätten m enar a tt e tt i viss m ån likartat resonem ang som i

fråga om statsm inistern kan anföras b eträffande andra ledam öter av

regeringen. Som e tt exem pel näm ner h ovrätten att finansm inistern i

fråga om åtgärder som påverkar budgeten in ta r en nyckelställning och har

e tt särskilt politiskt ansvar. Man kan vidare enligt hovrätten inte bortse

från a tt olika ledam öter i en regering på grund av erfarenhet och politisk

ställning kan kom m a a tt dom inera u nder det interna arb etet. Särskilda

k om plikationer och politiska problem kan med en om röstningsregel

uppstå, om regeringen är sam m ansatt av företrädare för flera p artier och

man därför har a tt ta hänsyn till överenskom m else som har träffats i

sam band med koalitionsbildningen. Resonem anget för h ovrätten till

slutsatsen a tt det knappast är möjligt a tt uppställa någon regel för

regeringens b eslutsfattande. Det b ö r enligt h ovrätten vara varje regerings

ensak a tt bestäm m a sina arbetsform er och kom m a överens om m etoderna

för beslu tsfattan d et. Den allm änna principen b ör vara a tt regeringens

m edlem m ar enas om besluten m en a tt det finns en möjlighet fö r enskilda

m edlem m ar a tt låta anteckna skiljaktig mening till protokollet.

F ör egen del anser jag a tt e tt grundlagfäst förfarande med en regelrätt

om röstning som utslagsgivande för regeringens ställningstagande är

främ m ande för en parlam entarisk regering. Den nuvarande grundlags­

bestäm m elsen om om röstning inom statsråd et, när d etta för riksstyrelsen

som interim sregering, bygger på en äldre tids syn på regeringsledam öterna

som äm betsm än och på regeringen som den högsta m yndigheten inom

byråkratin. Regler om om röstning inom regeringen saknas också i

flertalet jäm förliga utländska författningar. Jag vill fram hålla a tt en

ordning utan om röstningsbestäm m elser i R F inte m edför någon försvag­

ning av den k o n stitutionella kontrollen av regeringen. Enligt förslaget

skall e tt statsråd, liksom för närvarande, ha inte bara rä tt u tan också så

till vida en skyldighet a tt anföra avvikande mening till p ro to k o llet a tt

han, om han underlåter d et, får dela ansvaret för beslutet. Jag föreslår

alltså a tt någon bestäm m else om om röstning i regeringen inte tas in i RF.

5.7 Folkomröstning

Som fram går av det föregående delar jag den av såväl författnings-

utredningen som grundlagberedningen u ttalade g ru nduppfattningen a tt

den svenska folkstyrelsen skall förverkligas genom e tt representativt

system . I svensk rätt förekom m er för närvarande ingen annan form av

folkom röstning än den rådgivande.

Den d eb att som har fö rts om beslutande folkom röstning har huvud­

sakligen gällt frågan om införande av sådan om röstning i sam band med

grundlagsändring. F örfattningsutredningen föreslog a tt en tredjedel av

riksdagens ledam öter skulle k unna föra u t e tt vilande grundlagsförslag till

folkom röstning och samma stån d p u n k t intas av en m inoritet inom

grundlagberedningen. Beredningens m ajoritet avvisar därem ot tanken på

beslutande folkom röstning som ett inslag i grundlagsstiftningsför-

farandet.

F ö r egen del delar jag beredningens up p fattn in g a tt något väsentligt

inte skulle vara a tt vinna med beslutande folkom röstning i grundlags­

frågor. Som beredningen har fram hållit är en folkom röstning i sådan

fråga såsom bihang till e tt riksdagsval m indre tillfredsställande. En

ordning som innebär att särskild folkom röstning hålles i grundlagsfrågor

har den avgörande nackdelen a tt om röstningen kan befaras tilldra sig

ganska litet intresse och därm ed ge ett utslag som är m indre representa­

tivt fö r väljaropinionen än resu ltatet av e tt riksdagsval.

Jag delar beredningens up p fattn in g a tt det kan vara av värde a tt ha

möjlighet a tt efter m ajoritetsbeslut i riksdagen hålla rådgivande folkom ­

röstning, t. ex. i en fråga där partierna önskar få kännedom om

uppfattningen bland väljarna, innan de tar ställning för egen del.

D ärem ot är jag i likhet med beredningen bestäm d m otståndare till

tanken a tt tillägga en m in o ritet i riksdagen rätt a tt få till stånd en

folkom röstning. En sådan ordning skulle inte kunna undgå a tt minska

parlam entarism ens funktionsduglighet.

E tt folkom röstningsinstitut av rådgivande karaktär innebär inte a tt

avgörandet undandras statsorganen. Det finns därför inte något behov av

a tt i grundlag ha närm are regler om m öjligheterna a tt anordna sådan

folkom röstning. Det är tillräckligt att det i grundlag slås fast a tt

befogenheten a tt besluta om rådgivande folkom röstning i hela riket skall

ligga hos riksdagen. Som beredningen har föreslagit b ör riksdagen för

sådana beslut även i fortsättn in g en använda lagstiftningens form .

5.8 Kommunernas ställning i grundlagen

Den lokala folkliga självstyrelsen har gamla anor i vårt land. Dess

m oderna historia kan sägas ta sin början i m itten av 1800-talet. Sedan

dess har den kom m unala självstyrelsen fortgående ökat i betydelse och

om fattning. I våra dagar svarar kom m unerna, de lokala o ch de regionala, i

nära sam verkan m ed staten för en rad betydelsefulla sam hällsuppgifter

och m edverkar därigenom på e tt helt annat sätt än tidigare i samhälls-

byggandet.

Den om vandling som den folkliga självstyrelsen har undergått har få tt

sitt återsken i arten av den rättsliga regleringen. 1809 års RF räknade inte

från början med den lokala självstyrelsen som något m om ent i k o n stitu ­

tionen. Regleringen av den lokala självstyrelsen sågs i stället länge som ett

äm ne för konungens ekonom iska lagstiftningsm akt. 1862 års kom m un­

reform genom fördes sålunda genom av konungen ensam utfärdade

förordningar. Redan i sam band med representationsreform en 1866 fick

em ellertid den rättsliga regleringen av kom m unerna en högre dignitet. I

57 § R F fastslogs då a tt kom m unallagar skulle stiftas gem ensam t av

konungen o ch riksdagen, sam tidigt som den kom m unala beskattnings­

rätten fick e tt särskilt om näm nande. M otivet härtill var främ st den roll

som de kom m unala försam lingarna enligt RO fick vid val till första

kam m aren. Även om 1866 års grundlagsreform alltså stärk te ko m m u ­

nernas ställning kan deras plats i grundlagarna sägas vara blygsam i

förhållande till den betydelse de har få tt i vårt samhälle.

Både författningsutredningens och grundlagberedningens förslag till ny

RF ger u ttry c k åt den betydelsefulla ställning i samhällslivet som

kom m unerna har. De regler i förslagen som gäller kom m unerna är

visserligen inte många eller ingående. I båda förslagen ges em ellertid på

fram trädande plats u ttry c k för tanken a tt den kom m unala självstyrelsen

hör till statsskickets grunder. Beredningens förslag innehåller sålunda i

1 kap. R F, som behandlar statsskickets grunder, en bestäm m else som

förklarar a tt riket skall vara indelat i kom m uner och a tt m edborgarna i

dessa skall företrädas av valda om bud som beslutar självständigt enligt

lagarna. Beredningen använder därvid e tt kom m unbegrepp som in n e fa tta r

alla slag av kom m uner. I en annan paragraf i samma kapitel heter det

vidare a tt statliga och kom m unala förvaltningsm yndigheter verkställer de

beslutande organens föreskrifter. I anslutning till denna bestäm melse

u tta la r beredningen i m otiven a tt all kom m unal förvaltning kan betraktas

som en form av utövning av offentlig m akt, y tte rst delegerad av

riksdagen. I 7 kap. RF har beredningen vidare tagit in föreskriften a tt

varje kom m un äger ta ut sk att från kom m unens m edlem m ar för skötseln

av kom m unens uppgifter enligt grunder som bestäm s i lag. I andra

kom petensregler i 1 och 7 kap. i beredningens förslag till R F föreskrivs

att regler om grunderna för ändringar i kom m unindelningen, om

kom m unernas uppgifter och om grunderna för deras organisation och

verksam het skall kunna ges endast i lag.

Beredningen förklarar sin relativa återhållsam het i fråga om grundlags­

regleringen av kom m unernas ställning med hänvisning till a tt frågor som

har sam band med den kom m unala självstyrelsen och med fördelningen av

uppgifter m ellan staten och kom m unerna är förem ål för särskilda

utredningar. Beredningen syftar på det arbete som bedrivs inom

länsberedningen, utredningen om den kom m unala dem okratin och

utredningen om kom rriunernas ekonom i.

U nder rem issbehandlingen har bl. a. länsberedningen och den kom ­

m unalekonom iska utredningen intagit en positiv hållning till bered­

ningens förslag i sto rt till reglering av kom m unernas ställning. Svenska

ko m m u n fö rb u n d et har förklarat sig inte vilja m otsätta sig att bered­

ningens förslag om den kom m unala självstyrelsen läggs till grund för

lagstiftning.

Åtskilliga rem issinstanser är därem ot k ritiskt inställda till beredningens

förslag, bland dem Svenska landstingsförbundet och utredningen om den

kom m unala dem okratin. En återkom m ande synpunkt är a tt pågående

utredningar inte får tas till in täk t för e tt uppskov med en fastare

förankring i grundlag av den kom m unala självstyrelsen. R elationerna

mellan stat och kom m un har tilldragit sig särskild uppm ärksam het.

K om m unerna anses av flera rem issinstanser ha fått en alltför under­

o rdnad och av staten beroende ställning i beredningens förslag. Bered­

ningens u tta la n d e om den kom m unala förvaltningen såsom y tte rst en

delegerad statsm akt har m ött gensagor. Från flera håll fram förs önskem ål

om a tt den kom m unala b esk attningsrätten skall få ett starkare skydd än

enligt beredningens förslag. L andstingsförbundet och e tt par andra

rem issinstanser föreslår att både landstingskom m unerna och de prim ära

borgerliga kom m unerna bö r näm nas i grundlag.

F ör min del finner jag det till en början vara angeläget understryka den

stora betydelse som den kom m unala självstyrelsen har för den svenska

dem okratin. Genom den kan dem okratins idé om m änniskornas medin-

flytande på angelägenheter som b erör dem förverkligas i vid om fattning.

Viktiga sam hällsuppgifter kan decentraliseras till organ där de om besörjs

under hänsynstagande till skiftande lokala förhållanden. I det kom m u­

nala livet fostras m edborgarna till e tt intresse och ett ansvarstagande för

sam hällsfrågor som kom m er också riksstyrelsen till godo. Som jag redan

har näm nt har den kom m unala verksam heten i vårt land successivt

expanderat. K om m unerna har blivit instrum ent för den samhälleliga

reform politiken. T yngdpunkten i arbetsfördelningen inom den offentliga

sektorn m ellan stat och kom m un har också successivt förskjutits till

kom m unernas förm ån.

Var jag n u har sagt ger vid handen a tt jag liksom beredningen anser a tt

den ställning som k o m m unerna in ta r inom vårt dem okratiska samhälls­

system är sådan a tt den klart måste avspeglas i en ny grundlag. Enligt min

m ening bö r kom m unernas roll i den svenska dem okratin i vissa avseenden

kunna fram hävas starkare än som sk e tt i beredningens förslag.

En betydelsefull fråga är i vilka avseenden kom m unernas ställning bör

kom m a till u ttry c k i grundlag eller, med andra ord, vilka äm nen en

grundlagsreglering angående kom m unerna bö r avse och vilken o m fattning

den b ö r ha. Liksom på sin tid länsdem okratiutredningen anser jag att

man också beträffande kom m unerna b ö r hålla fast vid principen a tt i RF

inte skall tas in andra m ateriella bestäm m elser än sådana vilka in n e fa tta r

de väsentliga grundsatser, som in te bö r kunna ändras annat än med

anlitande av de kvalificerade regler som gäller för grundlagsstiftning. Det

är med denna utgångspunkt främ st i tre hänseenden som en grundlags­

reglering avseende kom m unerna kan övervägas, nämligen i fråga om den

kom m unala indelningens stru k tu r, innebörden i den kom m unala själv­

styrelsen och den därm ed förenade b esk attningsrätten sam t i fråga om

form erna för den kom m unala verksam heten.

Den borgerliga kom m unala verksam heten har alltsedan k o m m unrefor­

men 1862 varit förlagd till en lokal och en regional nivå, och har utövats

av vad m an b rukar kalla prim ärkom m uner och sekundärkom m uner. F ör

de lokala, prim ära kom m unerna används num era den enhetliga beteck­

ningen kom m un. Som sekundärkom m uner fungerar landstingskom m u­

nerna. D et kan enligt m in m ening med fog hävdas a tt den nu angivna

grundläggande strukturen i den kom m unala indelningen inte b ö r kunna

överges u tan sådana överväganden som föregår en grundlagsändring. Jag

föreslår därför a tt det i en grundlagsbestäm m else i inledningskapitlet bör

slås fast att det i riket skall finnas såväl prim ärkom m uner som

sekundärkom m uner. En bestäm m else med denna innebörd anser jag inte

föregripa resultatet av länsberedningens arbete.

Den föreslagna regeln skänker em ellertid endast vaga hållp u n k ter för

indelningen i kom m uner. Liksom beredningen anser jag därför a tt den

bö r k om pletteras m ed en bestäm m else, som tillförsäkrar riksdagen ett

avgörande inflytande på den kom m unala indelningen genom a tt slå fast

att grunderna för ändringar i rikets indelning i kom m uner skall

bestäm m as i lag. Med en sådan bestäm m else avses inte endast form ellt

betonade regler om kom m unala indelningsändringar (jfr lagen (1919:293)

om ändring i kom m unal och ecklesiastik indelning). I anslutning till

praxis bö r också de m ateriella principerna fö r sådana indelningsreform er

som den år 1952 avslutade storkom m unreform en o ch den nu pågående

sammanläggningen av kom m uner inom kom m unblock anges i lag. Liksom

hittills b ö r det ankom m a på regeringen a tt i de enskilda fallen förordna

om ändring i den kom m unala indelningen.

Det andra äm net för en eventuell grundlagsreglering gäller, som fö ru t

näm nts, innebörden av den kom m unala självstyrelsen och den därm ed

förenade beskattningsrätten. I vårt land präglas förhållandet m ellan

k om m unerna och statsm akterna och därm ed den kom m unala självstyrel­

sen av en helhetssyn. G enerellt sett gäller sålunda a tt sta te n och

k om m unerna sam verkar på skilda om råden och i olika form er för att

uppnå gem ensam m a samhälleliga mål. Utgår man från d etta sy n sätt, är

det varken läm pligt eller möjligt a tt en gång för alla dra orubbliga och

preciserade gränser i grundlag kring en kom m unal självstyrelsesektor.

Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kom m un m åste i

stället i ganska vid o m fattning kunna ändras i ta k t med sam hällsutveck­

lingen.

Vid en grundlagsreglering av h ithörande frågor måste beaktas att den

kom m unala självstyrelsen är förem ål för överväganden inom olika statliga

utredningar. U tredningsuppdragen b erör flera för kom m unerna b ety d el­

sefulla angelägenheter. Länsberedningen har sålunda att överväga up p ­

giftsfördelningen i stort mellan stat och kom m un samt frågan om

ansvarsfördelningen mellan prim är- och sekundärkom m uner. Den kom ­

m unalekonom iska utredningen har i uppdrag a tt pröva frågan om en

begränsning av den kom m unala beskattn in g srätten och m öjligheten att

sam ordna den prim är- och sekundärkom m unala utdebiteringen. Liksom

beredningen anser jag a tt resultatet av d e tta utredningsarbete in te bör

föregripas genom m era kategoriska grundlagsföreskrifter, i all synnerhet

som arb e tet rör frågor där grundlagsreglering för närvarande helt saknas

eller är knapphändig.

Vad jag hittills har fram hållit talar visserligen för att man ia k tta r

återhållsam het när det gäller a tt i grundlag ange den kom m unala

självstyrelsen. Det hindrar enligt min mening em ellertid inte a tt R F ger

tydligt u ttry c k för vissa fundam entala drag i fråga om kom m unernas

ställning i styrelseskicket.

Genom lagstiftningen har som näm nts kom m unerna få tt betydelsefulla

åligganden. Dessa uppgifter ger många gånger sto r handlingsfrihet åt

kom m unerna. Av grundläggande betydelse fö r kom m unernas kom petens

är em ellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom

vilken de kan om besörja egna angelägenheter. Inom d etta om råde finns

alltså utrym m e fö r en kom m unal initiativrätt. Denna in itiativrätt kan

sägas bilda en kärna i den kom m unala självbestäm m anderätten som bör

kom m a till klart u ttry c k i RF. Jag föreslår därfö r a tt det redan i RF:s

inledande paragraf tas in en bestäm m else med innehåll att den svenska

folkstyrelsen förverkligas fö ru to m genom e tt representativt och parla­

m entariskt statsskick också genom kum m unal självstyrelse. Det senare

u ttry c k e t är visserligen obestäm t, men det kan likväl anses belysande när

det gäller a tt ge u ttry c k åt principen om en självständig och inom vissa

ram ar fri bestäm m anderätt för kom m unerna.

Den kom m unala initiativrätten är starkt fö rb u n d en med den k o m m u ­

nala b eskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika k o m ­

m unala ändam ål och åtgärder fö ru tsä tte r en k o m bination av politiskt och

ekonom iskt ansvar. Liksom beredningen anser jag a tt principen om rä tt

för kom m unerna att utkräva sk a tt fö r a tt täcka m edelsbehovet skall

förankras i grundlag. Jag fö ro rd ar em ellertid a tt principen kom m er till

u ttry c k redan i 1 kap. R F om statsskickets grunder (5 §). De grunder

efter vilka kom m unalskatt får tagas u t skall naturligtvis bestäm m as i lag.

En bestäm m else om d e tta är i departem entsförslaget upptagen i 8 kap.

5 § RF.

Den närm are ansvarsfördelningen mellan stat och kom m un bö r m ot

bakgrund av vad jag nyss har sagt inte anges i grundlag. D ärem ot delar jag

beredningens u ppfattning a tt RF bö r anvisa på vilket sätt kom m unernas

uppgiftsom råde skall avgränsas. I princip bö r också här ställas kravet a tt

lagform en skall anlitas. G enom kravet på riksdagens m edverkan skapas en

garanti för att frågorna om de kom m unala arbetsuppgifterna blir förem ål

för den allm änna d eb att och därav följande genom lysning som deras vikt

fordrar. Jag föreslår en bestäm m else i äm net i 8 kap. 5 § RF. G enom att

välja form uleringen a tt kom m unernas befogenheter och åligganden skall

anges i lag har jag velat tydligt m arkera a tt kom m unerna också i

fo rtsättningen skall ha sig tilldelade e tt om råde där de själva mera fritt

bedöm er vilken verksam het som skall bedrivas.

Det förhållandet a tt statsm akterna i särskilda fö rfattn in g ar har ålagt

kom m unerna a tt sörja för b ety d an d e sam hällsuppgifter, vilka alltså blir

obligatoriska för kom m unerna, sätter sin särskilda prägel på svensk

offentlig förvaltning. Den o m fattan d e kom m unalisering av förvaltningen

som har ägt rum bör stadfästas i grundlag. I 1 kap. 6 § RF föreslår jag i

likhet med beredningen en bestäm m else som anger att det fö r den

offentliga förvaltningen finns fö ru to m statliga också kom m unala förvalt­

ningsm yndigheter. I 11 kap. R F , som handlar om rättskipning och

förvaltning, b ör em ellertid därutöver enligt min m ening tas in e tt i

förhållande till beredningens förslag n y tt stadgande som direkt utsäger

a tt förvaltningsuppgift kan an fö rtro s åt kom m un.

I fråga om form erna f ö r den kom m unala verksam heten ansluter jag

mig i sak till vad beredningen har föreslagit. Någon detaljerad grundlags­

reglering b ö r alltså inte kom m a i fråga. Tre grunddrag bö r em ellertid

stadfästas i RF. F ör det första skall det givetvis fram gå att också den

kom m unala självstyrelsen står på den allm änna och lika rö strätten s

grund. Om d etta ges bestäm m elser i 1 kap. 1 § R F. F ö r det andra bör

utsägas a tt även den kom m unala dem okratin är representativ. Jag föreslår

i d e tta avseende a tt i 1 kap. 5 § R F tas in en bestäm m else om att

b eslutanderätten i kom m unerna skall utövas av valda försam lingar. F ör

det tredje bö r i R F ges en anvisning om den rådande fu n ktionsfördel­

ningen inom kom m unerna m ellan beslutande organ å den ena sidan och

förvaltande och verkställande å den andra. Sådan anvisning ges genom

bestäm m elserna i 1 kap. 5 och 6 §§ R F. Till det nu sagda kom m er a tt RF

också i fråga om kom m unernas organisation och verksam hetsform er bör

skydda den kom m unala självstyrelsen genom a tt reglera vem som har

beslutanderätten. Principen b ö r vara a tt basreglerna — i den m ån de inte

kan utläsas u r grundlag — bestäm s av riksdagen i lag. Den åsyftade ord­

ningen fram går av de bestäm m elser som jag föreslår i 8 kap. 5 § RF.

5.9 Medborgerliga fri- och rättigheter

Den politiska utvecklingen i Sverige visar a tt en dem okrati kan växa

fram och befästas u tan a tt grundlagen innehåller några bindande regler

om lagstiftningens innehåll i form av en fri- och rättighetskatalog av det

slag som återfinnes i många utländska författningar. De fri- och

rättigheter som i dag te r sig självklara för varje svensk m edborgare, såsom

y ttrande- och inform ationsfrihet, religionsfrihet, föreningsfrihet och

dem onstrationsfrihet, har tagit form genom a tt statsm akterna har reglerat

och garanterat dem i vanlig lag. I e tt väsentligt hänseende - näm ligen i

fråga om try ck frih ete n och rätten a tt ta del av allmänna handlingar —

föreligger em ellertid grundlagsskydd genom tryckfrihetsförordningen.

Vår enda m otsvarighet till de i utländska grundlagar förekom m ande

rättighetskatalogerna, 16 § i nuvarande RF, är därem ot oklar till sin

innebörd och erbjuder knappast någon garanti i rättslig mening för

m edborgarnas fri- och rättigheter. Det nu sagda skall självfallet inte

up p fattas så a tt de medborgerliga fri- och rättigheterna skulle vara mera

oskyddade i vårt land än på andra håll. M edborgarnas främ sta skydd m ot

övergrepp ligger och m åste ligga i det dem okratiska system et som sådant

med fritt arbetande politiska partier som slår vakt om de grundläggande

politiska rättig h etern a, med fria val byggda på allmän och lika rö strä tt,

med behandling i riksdagen av lagförslag och m ed en vidsträckt allmän

d ebatt. Den y tte rsta garantin för fri- och rättig h eter är dem okratins

förankring i folkopinionen.

Som e tt naturligt led i författningsreform en ingår a tt i grundlag införa

bestäm m elser om de medborgerliga fri- och rättigheterna. Även om

sådana bestäm m elser har en självklar plats i en m odern grundlag, kan

em ellertid arten och o m fattningen av regleringen diskuteras.

En utgångspunkt för regleringen av de medborgerliga fri- och rättig­

heterna är dock given, nämligen att den fö r all politisk verksam het i en

dem okrati grundläggande tryckfriheten och rätten a tt ta del av allm änna

handlingar, vilken b ru k ar benäm nas offentlighetsprincipen, liksom hittills

skall vara skyddad på särskilt sätt i grundlag genom try ck frih etsfö ro rd ­

ningens utförliga bestäm m elser. Det är enligt min m ening viktigt att hålla

i m innet a tt de m eningsskiljaktigheter som kan råda angående regleringen

i grundlag av fri- och rättigheterna alltså ej till någon del gäller

tryckfriheten och offentlighetsprincipen. I d etta sam m anhang kan också

vara anledning att erinra om att förslag nyligen förelagts riksdagen (prop.

1973:33) om ändringar i tryckfrihetsförordningen som gäller offentlig­

hetsprincipens tilläm pning på bl. a. sådant inform ationsm aterial som

behandlas med au tom atisk d atateknik. Vidare b ör framhållas att frågan

om enhetlig reglering i grundlag av y ttra n d efrih e te n i massmedia f. n.

utreds av m assm edieutredningen.

Inom grundlagberedningen har frågan om regleringen i grundlag av

övriga medborgerliga fri- och rättigheter gett upphov till skilda meningar.

Bl. a. hävdades från vissa av beredningens ledam öter att de fri- och

rättig h eter som är av särskilt intresse för den politiska verksam heten

b o rd e skyddas på särskilt sätt. Sålunda övervägdes ett krav på a tt lag som

inskränker någon av dessa fri- och rättigheter skulle kunna beslutas

endast med kvalificerad m ajoritet i riksdagen. A ndra ledam öter fann att

svårigheter var förenade med denna lösning och pekade på att try c k ­

friheten redan åtn ju te r e tt m ycket stark t skydd i grundlag. Mot förslaget

anfördes främ st a tt innebörden och räckvidden av sådana bestäm m elser —

enligt vad grundlagberedningens undersökningar gav vid handen — var

svåra a tt överblicka. Vidare anfördes a tt bestäm m elserna skulle kunna få

till följd a tt de rättstilläm pande organen drogs in i politiska strider

eftersom det i vissa fall skulle kunna ifrågasättas att fö rfattn in g ar som

dom stolar och förvaltningsm yndigheter hade a tt tilläm pa ej tillkom m it i

grundlagsenlig ordning. Inom beredningen förelåg enighet om a tt e tt krav

på kvalificerad m ajoritet skulle innebära risker för tekniska kom plika­

tioner.

Av andra led am ö ter hävdades a tt en ny R F skulle ge en felaktig bild av

vårt samhälle, om den inte innehöll en program förklaring angående

välfärdsstatens strävanden m ot ekonom isk, social och k ulturell utveckling

och utjäm ning. H ärem ot invändes främ st att så allm änt form ulerade krav

in te har sin plats i grundlag u ta n snarare hör hem m a i politiska partiers

program .

Beredningens samtliga ledam öter har funnit det angeläget att kunna

lägga fram e tt så långt möjligt enhälligt förslag i de centrala frågorna om

m edborgarnas rättig h eter gentem ot sam hället. Mot denna bakgrund

enades ledam öterna om en lösning som bl. a. innebär a tt den nya

grundlagen skall innehålla beskrivningar av de politiska fri- och rättig­

heterna och av den personliga friheten men a tt den sam tidigt skall medge

a tt dessa fri- och rättig h eter begränsas genom lag antagen med vanligt

m ajoritetsbeslut. Beredningen fö r inte heller fram något förslag att

grundlagen skall innehålla krav på lagstiftningens innehåll i form av en

allmän program förklaring om den statliga verksam hetens mål. Den valda

lösningen innebär slutligen att grundlagen inte uppställer något förbud

för de rättstilläm pande organen a tt utöva den lagprövningsrätt som har

utvecklats i praxis.

B eträffande vissa särskilda frågor av rättig h etsk arak tär föreslår bered­

ningen em ellertid regler som är bindande för lagstiftaren. I förslaget till

R F återfinnes sålunda förbud m ot tillfälliga dom stolar, m ot retroaktiva

straffdom ar och m ot landsförvisning av svensk m edborgare samt ett

förbud a tt beröva en här i riket bosatt svensk m edborgare hans

m edborgarskap. Till denna kategori av föreskrifter räknar beredningen

också e tt stadgande om rä tt för den, som av annan m yndighet än dom stol

har blivit döm d till straff eller om händertagen m ot sin vilja, a tt få sin sak

prövad av dom stol eller, i vissa fall, av dom stolsliknande organ. Här kan

också näm nas en föreskrift som innebär a tt ersättning alltid skall utgå vid

expropriation och annat sådant förfogande.

R em isskritiken m ot beredningens förslag vad gäller reglering av de

medborgerliga fri- och rättigheterna följer i sto r utsträckning samma

1 3 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

linjer som den diskussion inom beredningen som ledde fram till förslaget.

Vissa rem issinstanser för sålunda fram krav på a tt grundlagen skall

innehålla en program förklaring om den statliga verksam hetens inriktning.

A ndra instanser efterlyser e tt starkare skydd fö r de politiska fri- och

rättigheterna än vad som ligger i kravet på lagform för inskränkningar i

dessa.

I det föregående har jag som min uppfattn in g u tta la t a tt grundlagens

huvuduppgift bör vara a tt bestäm m a form erna fö r den samhälleliga

verksam heten. Det är i en dem okrati av särskild betydelse a tt de politiska

spelreglerna inte kan m anipuleras. Det är därför i första hand dessa regler

som bö r o m fattas av grundlagsskydd. Jag har em ellertid sam tidigt

fram hållit som naturligt a tt vid en reform av vår fö rfattn in g också

samhällsverksam hetens inriktning i vissa särskilt viktiga hänseenden

kom m er till u ttry c k . Jag anser sålunda a tt i grundlagen bö r föras in vad

som kan kallas för en program förklaring för den samhälleliga verksam he­

ten. En sådan förklaring kan visserligen in te ges rättsligt bindande

karaktär. D etta hindrar em ellertid inte a tt den kan få betydelse för

samhällsutvecklingen genom a tt ställa upp mål för statsm akternas

handlande.

Den viktigaste grundsatsen bakom all samhällelig verksam het bör vara

att denna y tte rst skall vara inriktad på a tt åstadkom m a rättvisa och

jäm likhet mellan m edborgarna. D enna princip bör enligt m in mening slås

fast i grundlagen. I grundlagstexten bö r vidare till konkretisering av den

grundläggande principen anges vissa för m edborgarna särskilt viktiga

om råden där denna bör kom m a till u ttry c k . Jag tän k er här på rätten till

utbildning och arbete sam t på sam hällets strävan a tt bereda alla

medborgare social trygghet.

Enligt min mening är det inte onaturligt a tt åtm instone i vissa

väsentliga hänseenden närm are ange målen för sam hällets verksam het i

grundlag. Beredningen har föreslagit a tt grundlagen skall innehålla en

bestäm m else om skydd för enskildas egendom av innebörd, att egendom

som någon h ar förvärvat får tagas från honom genom expropriation eller

annat sådant förfogande endast om ersättning utgår enligt grunder som

bestäm m es i lag. Jag är in te främ m ande för beredningens tanke att R F

b ö r innehålla en bestäm m else om den enskildes egendom strygghet.

Regeln b ö r em ellertid ges en mer allm änt hållen utform ning än i

beredningens förslag för a tt b ättre svara m ot den sakliga innebörd som

beredningen to rd e ha avsett att bestäm m elsen skulle ha. Den kom m er

också härigenom a tt såsom närm are utvecklas i specialm otiveringen stå i

b ättre överensstäm m else med vissa föreskrifter i gällande rätt.

Enligt m in m ening skulle en grundlagsreglering, som gäller den

enskildes ekonom iska trygghet, vara ofullständig och missvisande, om

den inte också slog fast den enskildes rä tt till trygghet i arbetsanställ-

ningen och till inflytande över sina arbetsförhållanden. Jag förordar av

denna anledning a tt RF får innehålla e tt stadgande till skydd också för

denna rätt.

Till de nu näm nda stadgandena som ta r sikte på vissa väsentliga

trygghetsfrågor återkom m er jag i specialm otiveringen. Jag vill em ellertid redan här fram hålla a tt dessa stadganden, i likhet med den allmänna program förklaring som jag h ar behandlat i det föregående, inte är u tform ade som rättsligt bindande föreskrifter utan anger mål för sam hällets verksam het.

Några av de rem issinstanser som vill ha e tt starkare skydd för de politiska fri- och rättigheterna än det av beredningen föreslagna, anser att den om ständigheten att Sverige har anslutit sig till konventioner om mänskliga fri- och rättig h eter b ör slå igenom i en ny grundlag. Det har förordats a tt m an bör överväga e tt grundlagsstadgande om a tt bestäm m el­ serna i de k onventioner av d etta slag som Sverige har anslutit sig till skall tilläm pas n ationellt. F ör egen del anser jag a tt konventionernas främ sta värde för den enskilde ligger i själva konventionsinnehållet och i att Sverige genom a tt ansluta sig till konventionerna förp lik tat sig att respektera dessa. Vad särskilt gäller den europeiska konventionen om de mänskliga rättig h etern a (europarådskonventionen) finns dessutom ett speciellt kontrollsystem som Sverige har u n d erk astat sig. I d etta ingår bl. a. en rätt fö r en enskild person, som anser a tt en av sam hället vidtagen åtgärd inkräktar på hans rättig h eter enligt konventionen, att hos den europeiska kom m issionen fö r de mänskliga rättigheterna, som är e tt organ för utredning och förlikning, påkalla u tredning i frågan. En fråga om åsidosättande av konventionens bestäm m elser kan vidare under vissa fö ru tsättningar av kom m issionen eller av den berörda staten hänskjutas till den europeiska dom stolen för de mänskliga rättigheterna. I den mån en lag i u n d ertecknande stat befinns strida m ot konventionen är staten skyldig a tt ändra lagstiftningen.

A tt ta ytterligare e tt steg och införliva rättighetskonventionerna med svensk rä tt stö ter em ellertid på praktiska och tekniska svårigheter. Särskilt bö r pekas på den brist på enhetlig juridisk term inologi som ofta utm ärker k onventionstexterna. Härtill kom m er a tt den teknik som har använts vid k o n stru k tio n en av konventionerna i hög grad skiljer sig från svensk lagstiftningsteknik. K onventionerna läm par sig därför inte för en direkt tilläm pning i enskilda tvister inför svenska dom stolar och m yndig­ heter. Man m åste räkna med a tt e tt införlivande av konventionerna med svensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna m edföra ovisshet om vad som gäller i detalj på olika rättsom råden.

Enligt min u p p fattn in g b ö r man sträva e fte r a tt i grundlag på lämpligt sätt reglera e tt begränsat antal fri- och rättig h ete r som allm änt anses vara av särskild betydelse. Regleringen bö r självfallet inte ha sådant innehåll a tt den omöjliggör eller allvarligt försvårar lagstiftning till skydd för väsentliga samhälleliga eller enskilda intressen. Så t. ex. måste rätten att meddela uppgifter och upplysningar kunna begränsas av hänsyn till rikets säkerhet. Det måste vidare — för a tt ta e tt an n at exem pel — vara möjligt a tt göra de inskränkningar i den personliga friheten som erfordras för a tt man skall kunna förebygga och beivra b ro tt eller för a tt man i vissa fall skall kunna bereda personer erforderlig vård. Om jag skall ta e tt tredje

exem pel kan jag näm na dem onstrationsfriheten. Det är u p penbart att en

vidsträckt d em onstrationsfrihet är e tt stark t dem okratiskt intresse. Det är

em ellertid lika uppenbart a tt dem onstrationsfriheten i den praktiska

tilläm pningen måste kunna begränsas med hänsyn bl. a. till trafikför­

hållanden och allmän ordning.

Man kan från de utgångspunkter som jag nu har angett tän k a sig flera

sätt a tt utfo rm a en grundlagsreglering av medborgerliga fri- och rättighe­

ter. Den m etod som har valts av grundlagberedningen i fråga om den

personliga friheten och de politiska fri- och rättig h etern a går ut på att

man i allmänna ordalag beskriver dessa i grundlag och i övrigt begränsar

sig till att ange a tt inskränkningar i fri- och rättig h etern a får föreskrivas

endast i lagform. Regler av d e tta slag kom m er närm ast a tt fungera som en

kom petensreglering som drar upp gränsen m ellan regeringens och riks­

dagens norm givningsm akt. Som e tt särskilt m om ent tillkom m er em eller­

tid a tt grundlagen ger besked om vad som skall gälla i den mån

lagbestäm m elser saknas.

Om man vill ge fri- och rättigheterna e tt starkare skydd är flera

m öjligheter te o re tisk t tänkbara. E tt alternativ som ibland diskuteras

innebär a tt m an uppställer e tt krav på en särskild procedur - exempelvis

beslut med kvalificerad m ajoritet eller beslut i den ordning som gäller för

grundlagsändring — vid stifta n d et av lagar som inskränker de i grundlagen

angivna fri- och rättigheterna. Denna lösning har em ellertid avgörande

nackdelar. Om man låter e tt sådant skydd avse samtliga de fri- och

rättigheter som anges i beredningens förslag, kom m er som beredningen

har påvisat (jfr de.n vid b etän k an d et fogade bilagan 3) den särskilda

beslutsregeln a tt gälla i fråga om viktiga bestäm m elser i brottsbalken,

krim inalvårdslagstiftningen, socialvårdslagstiftningen, central lagstiftning

med anknytning till försvarsväsendet och betydelsefull lagstiftning av

polisiär natur. Bl. a. kom m er ingen straffbestäm m else med frihetsstraff i

skalan a tt k unna beslutas annat än i den särskilda ordningen. Detta

innebär i sin tu r att skyddet kom m er a tt sträcka sig långt u ta n fö r de

ty p isk t politiska rättigheterna och gälla också t. ex. näringsverksam het

och andra frågor av ekonom isk natur. Om man å andra sidan försöker

göra undantag från kravet på kvalificerad m ajoritet i fråga om vissa

frihetsberövanden, m öter man besvärliga gränsdragningsproblem . Som

exem pel härpå kan näm nas a tt skilda m eningar kan göra sig gällande i

frågan huruvida föreskrifter om sådana straffprocessuella frihetsberövan­

den som häktning och anhållande eller om sådana frihetsberövanden som

förekom m er i olika vårdlagar bö r om fattas av kravet på särskild besluts­

ordning eller ej. E tt annat om råde där m eningarna kan b ry ta sig gäller

frihetsinskränkningar av det slag som ligger i föreskrifterna om värnplikt,

civilförsvarsplikt o ch annan tjänsteplikt. En regel a tt sådana föreskrifter

får beslutas endast med kvalificerad m ajoritet skulle kunna innebära att

försvarspolitiken i viktiga hänseenden kom a tt bestäm m as av en m inoritet

inom riksdagen.

Det senast anförda exem plet leder över till en annan aspekt på den nu

behandlade frågan. Hur man än avgränsar det om råde, som skall om fattas

av e tt krav på särskild beslutsordning, kvarstår a tt räckvidden av d etta

krav inte kan till fullo överblickas. Det finns all anledning att befara att

det särskilda skyddet under alla om ständigheter kom m er att o m fatta

också föreskrifter i äm nen där skilda politiska uppfattn in g ar och sam­

hälleliga värderingar gör sig gällande utan a tt de aktuella spörsm ålen i

praktiken h ar något rimligt sam band med enskildas fri- och rättigheter. 1

sådana fall skulle en särskild beslutsregel på e tt otillbörligt sätt kom m a i

strid med den för den dem okratiska beslutsordningen grundläggande

m ajoritetsprincipen.

En reglering som uppställer krav på särskild beslutsordning för rättighets-

inskränkande norm givning m edför även andra svårigheter. Som ett

exem pel bland många på de lagtekniska problem man m öter när man

försöker a tt i grundlag u tform a en reglering av d etta slag kan näm nas de

fall där olika ty p e r av rättigheter b ry ter sig m ot varandra. Jag behöver i

d etta sam m anhang endast peka på straffstadgandet om störande av

förrättning eller allmän sam m ankom st i vilket y ttran d efrih eten står m ot

dem onstrationsrätten och m ötesfriheten. I sådana fall m edför kravet på

särskild beslutsordning för inskränkning av en rättighet svårigheter a tt

genom positiva lagbestäm m elser skydda en m otstående rättighet.

Om man uppställer e tt krav på kvalificerad m ajoritet eller på någon

annan särskild procedur vid stifta n d et av lagar som inskränker de

grundlagsfästa fri- och rättigheterna m åste man som jag redan har a n ty tt

räkna med a tt räckvidden av d etta krav kan kom m a att bli om stridd.

D etta kan i viss mån m otverkas genom a tt man i grundlagen preciserar

och begränsar varje rättighetsregels tilläm pningsom råde. Det ligger em el­

lertid i sakens n a tu r a tt en sådan reglering fö r a tt m edföra önskat resultat

måste bli m ycket utförlig. Jag vill i d e tta sam m anhang erinra om a tt det

för a tt åstadkom m a en effektivt skyddande o ch sam tidigt praktiskt

användbar reglering i fråga om endast två särskilda fri- och rättigheter —

try ck frih eten och rätten a tt ta del av allm änna handlingar — har krävts en

särskild grundlag - tryckfrihetsförordningen — innehållande mer än 100

paragrafer, en sekretesslag, innehållande närm are 50 paragrafer sam t en

rik flora särskilda sekretessbestäm m elser. Det är enligt min uppfattn in g

ute slu te t a tt i grundlagen undanröja alla oklarh eter i en rättighetsregle-

ring som spänner över så vida fält som d et här är fråga om . Det föreligger

d ärför en b ety d an d e risk för att en dom stol eller annan m yndighet intar

en annan stå n d p u n k t än riksdagen i frågan, huruvida en lag inskränker en

grundläggande rättighet, och till följd därav anser en lag som har antagits

enligt de vanliga reglerna för lagstiftning vara ogiltig. D etta kan i sin tu r

kom m a a tt m edföra att grundlagsenligheten i u tfärdade lagar ofta sätts i

fråga sam t m edföra k o n flikter mellan riksdagen och de rättstilläm pade

organen, ko n flik ter som på lång sikt kom m er a tt förringa allm änhetens

fö rtroende för lagar som har u tfärdats i behörig ordning.

Med d e tta sista är jag inne på den i själva verket tyngst vägande

invändningen m ot vaije system som bygger på a tt lagar i vissa icke

närm are preciserade äm nen skall beslutas med kvalificerad m ajoritet.

Varje system av d e tta slag skapar inte bara risker fö r olustiga procedur­

strider i riksdagen u ta n innebär också, och fram för allt, på sikt en

påtaglig risk för politisering av dom stolarna till nackdel både för

d em okratin och rättssäkerheten.

Av de skäl som jag nu har an fö rt anser jag mig inte kunna förorda att

det i en ny RF förs in en m era generellt utform ad rättighetsreglering som

ställer upp gränser för lagstiftarens handlingsfrihet. Jag ansluter mig i

stället till den av beredningen föreslagna lösningen, vilken inte är förenad

med de allvarliga olägenheter som följer med de andra lösningar jag har

redogjort för. G enom den av beredningen föreslagna regleringen säkerstäl­

les a tt alla inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna

kom m er a tt beslutas av folkets valda företrädare under den offentlighet

och den allm änna d eb att som följer med en riksdagsbehandling.

Som jag redan har n äm nt föreslår beredningen a tt R F beträffande vissa

särskilda frågor skall innehålla regler som begränsar lagstiftarens h and­

lingsfrihet. De flesta av dessa regler — bl. a. fö rbuden m ot retroaktiv

straffrättskipning och m ot landsförvisning av svensk m edborgare sam t

fö rb u d e t att beröva här i riket b o sa tt svensk m edborgare hans m edborgar­

skap — är em ellertid enligt beredningens förslag form ellt riktade till de

rättstilläm pande organen och innebär a tt dessa får en grundlagsfäst

skyldighet att sätta föreskrifter som kränker ifrågavarande förbud åt

sidan. Några rem issinstanser har föreslagit a tt de nu näm nda stadgandena

i stället skall riktas till de norm givande organen. Jag ansluter mig till

denna uppfattning. D et är enligt min åsikt m indre tilltalande a tt

grundlagen skall synas fö ru tsätta a tt statsm akterna kom m er a tt besluta

föreskrifter som m yndigheterna inte får följa. Som jag kom m er att

utveckla närm are i d et följande, fö ru tsätter jag att den lagprövningsrätt

som fö r närvarande får anses tillkom m a de rättstilläm pande organen skall

bestå även efter antagandet av en ny R F . Även med den av mig förordade

u tform ningen av bestäm m elserna kom m er alltså dom stol att kunna

åsidosätta lag eller annan författn in g , om lagen eller fö rfattningen står i

u pp en b ar strid med en grundlagsbestäm m else.

Beredningens förslag a tt i grundlag skriva in e tt förbud m ot retroaktiv

straffrättskipning har inte fö ran lett några invändningar under rem issbe­

handlingen. Detsam m a gäller i fråga om det föreslagna fö rb u d et m ot

tillfälliga dom stolar. Jag anser liksom beredningen a tt de för rättsstaten

u tm ärkande principer som ligger bakom förslaget i dessa delar bör

k om m a till u ttry c k i en ny R F. Som jag redan har näm nt bö r fö rbudet

m ot retroaktiv straffrättskipning em ellertid ersättas med e tt förbud m ot

retroaktiv normgivning på straffrätten s om råde.

Jag delar beredningens u p p fattn in g a tt den m edborgarna tillkom m ande

rä tte n a tt vistas i riket är av så väsentlig betydelse a tt den bör slås fast i

grundlag. Liksom beredningen anser jag vidare a tt en bestäm m else som

slår fast denna rä tt bö r k om pletteras med e tt förbud m ot a tt beröva en

här i riket bosatt svensk m edborgare hans m edborgarskap. I överensstäm ­

melse m ed vad jag tidigare har sagt bör ifrågavarande föreskrifter

utform as så a tt de riktas till de norm givande organen.

Det av beredningen föreslagna stadgandet om rä tt fö r den, som av

annan m yndighet än dom stol har blivit döm d till straff eller om h än d erta­

gen m ot sin vilja, a tt få sin sak prövad av dom stol eller, i vissa fall, av

dom stolsliknande organ har u tsa tts för kritik u nder rem issbehandlingen

av innebörd a tt stadgandet i sin föreslagna lydelse leder till en k onflikt

med nu gällande lagstiftning om strafföreläggande och ordningsbot.

Denna kritik är enligt min uppfattn in g befogad och har fö ran lett mig att

begränsa stadgandets tilläm pningsom råde till a tt avse enbart frihetsberö-

vanden. H ärm ed to rd e man bevara det från m edborgarnas synpunkt

väsentligaste av beredningens förslag i denna del.

I grundlagberedningens förslag har bestäm m elserna om de politiska fri-

och rättigheterna tagits in i 7 kap. om lagar och lagstiftning, m edan

föreskrifterna om förbud m ot retroaktiva straff, m ot landsförvisning av

svensk m edborgare och m ot berövande av svenskt m edborgarskap

återfinnes i 10 kap. om rättskipning och förvaltning. I samma kapitel har

beredningen tagit in den regel om skydd m ot expropriation utan

ersättning som jag har näm nt i det föregående sam t föreskriften om rätt

till dom stolsprövning av beslut om frihetsberövande m. m.

U nder rem issbehandlingen har från en del håll förordats a tt den nya

RF skulle innehålla e tt särskilt kapitel om grundläggande fri- och

rättigheter. Som jag redan har näm nt bör enligt min m ening de av

beredningen föreslagna reglerna av rättighetskaraktär utökas m ed en

allmän program förklaring om den samhälleliga verksam hetens inriktning

och med en regel om arbetstagares r ä tt till trygghet i sin anställning m. m.

Det blir då naturligt a tt samla de viktigaste rättighetsreglerna i e tt särskilt

kapitel, som bör följa närm ast efter det inledande kapitlet om stats­

skickets grunder. Enligt min m ening bör e tt sådant kapitel om grundläg­

gande fri- och rättig h eter (2 kap. i departem entsförslaget) inledas med

den allm änna program förklaringen. D ärefter bö r följa de bestäm m elser

som ta r sikte på den enskildes ekonom iska trygghet och hans m öjligheter

a tt påverka sina anställningsförhållanden. K apitlet bör avslutas med

föreskrifterna om de politiska fri- och rättigheterna. F öreskrifterna om

förbud m ot retro ak tiv strafflagstiftning, m ot landsförvisning av svensk

m edborgare och m ot berövande av svenskt m edborgarskap har så nära

sam band med reglerna om normgivningen a tt de b ö r föras in i det kapitel

som behandlar denna fråga (8 kap. i departem entsförslaget). F öreskriften

om rä tt till dom stolsprövning av beslut om frihetsberövande har enligt

min mening sin naturliga plats i det kapitel som behandlar rättskipning

och förvaltning (11 kap. i departem entsförslaget).

En särskild fråga är i vilken utsträckning m an bör göra grundlagens

regler om fri- och rättigheter tillämpliga även i fråga om här i riket

bosatta personer som inte är svenska medborgare.

F ö rfattningsutredningen hade i sitt förslag till RF tagit in e tt

stadgande enligt vilket utlänning här i riket skulle åtn ju ta fri- och

rättig h eter i likhet med svensk m edborgare, såvitt inte annat var särskilt

stadgat. I grundlagberedningens förslag avser reglerna om de politiska fri-

och rättigheterna sam t om den personliga friheten endast svenska

m edborgare. D etsam m a gäller i fråga om rä tte n för den som av annan

anledning än b ro tt har blivit om händertagen tvångsvis att få o m h än d erta­

gandet prövat av dom stol. Stadgandena om förbud m ot landsförvisning

o ch berövande av m edborgarskap kan självfallet inte ta sikte annat än på

svenska m edborgare. I övrigt är de av beredningen föreslagna reglerna

tilläm pliga även i fråga om andra än svenska m edborgare.

E tt par rem issinstanser h ar hävdat a tt grundlagen bör ge här b o satta

utlänningar e tt starkare skydd än vad beredningen har föreslagit. Enligt

dessa instanser bör i princip samma regler gälla för utlänningar som för

svenska m edborgare.

En här i riket bosatt utlännings rättsställning skiljer sig på ett

avgörande sätt från en svensk m edborgares genom att endast den svenska

m edborgaren har en ovillkorlig rätt a tt uppehålla sig i riket och a tt bereda

sig sin utk o m st här. Så länge denna grundläggande skillnad består,

kom m er e tt grundlagsskydd i andra hänseenden fö r här i riket b o satta

utlänningar a tt te sig synnerligen ofullkom ligt. E n rä tt a tt ge u ttry c k för

meningar eller att delta i allm änna sam m ankom ster är sålunda av

begränsat värde, om utlänningen inte har någon garanti för a tt få ett

kanske kortvarigt uppehållstillstånd förlängt. H ärtill kom m er a tt det

finns e tt legitim t behov av a tt i fråga om utlänningar i vissa hänseenden

kunna göra inskränkningar i den personliga friheten och i de politiska fri-

och rättigheterna i annan form än lagstiftningens. Som exem pel härpå

kan näm nas 14 § utlänningslagen som tillåter Kungl. Maj:t att inskränka

utlänningars rä tt a tt uppehålla sig inom visst om råde. Jag kan vidare

erinra om den befogenhet som 34 § utlänningslagen ger Kungl. Majit a tt

föreskriva inskränkningar och villkor för utlännings vistelse i riket. Vad

gäller frågan om rätten till dom stolsprövning av frihetsberövande åtgärd

vill jag påpeka att någon sådan m öjlighet inte föreligger vad gäller tagande

i förvar av utlänning enligt 35 § utlänningslagen.

Vad jag nu har sagt leder till den slutsatsen att d e t, såvitt gäller de

politiska rättigheterna och rörelsefriheten, inte torde vara möjligt a tt i

grundlag bereda här i riket b o satta personer som inte är svenska

m edborgare e tt starkare skydd än vad som gjordes i författningsutred-

ningens förslag. En sådan regel, som innebär a tt skyddet kan genom bry­

tas av föreskrifter av vilken k o n stitu tio n e ll valör som helst, saknar

em ellertid enligt min mening självständig rättslig betydelse. I fråga om

tryggande av utlänningarnas rättsställning b ö r man enligt m in m ening i

stället fo rtsätta på den väg som man h ittills har b e trä tt, nämligen att

efter överenskom m elser med andra länder genom vanlig lagstiftning till­

försäkra de här bosatta utlänningarna sam m a förm åner som svenska

m edborgare.

Som jag har näm nt i det föregående fö ru tsä tte r jag i likhet med

beredningen a tt den s. k. lagprövningsrätt som har utvecklats i rättspraxis

skall bestå även efter antagandet av den nya R F. D enna r ä tt har hittills i

huvudsak kom m it till u ttry c k genom dom stolsavgöranden. Den torde

em ellertid få anses tillkom m a samtliga organ som tilläm par rättsregler

under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning. Lagprövnings­

rätten som den har u tfo rm ats i rättspraxis, kan, k o rt u ttry c k t, sägas

innebära a tt en m yndighet har rä tt — och skyldighet — a tt i sin

rättstilläm pande verksam het sätta åt sidan en föreskrift sorn strider m ot

en bestäm m else i en författning av högre k o n stitu tio n e ll valör. Vanlig lag

får med andra ord vika för grundlag. H ärför krävs em ellertid a tt den

ifrågasatta lagen stå r i uppenbar strid m ed en klar bestäm m else i

grundlag.

Självfallet bö r d et också i fo rtsättningen vara så a tt e tt ak tsty ck e, som

utger sig för a tt vara en författning m en som över huvud taget inte härrör

från e tt organ som är behörigt a tt besluta författningar, inte skall

tilläm pas av m yndigheterna. Vad gäller frågan om k o n flik te r m ellan

fö rfattn in g ar på skilda konstitu tio n ella nivåer — ko n flik ter som kan bestå

i a tt en viktig form föreskrift i en högre författning har satts åt sidan vid

tillkom sten av en lägre, i att e tt organ har beslutat en viss fö rfattn in g i

klar strid med en kom petensföreskrift i en högre författning eller i a tt två

fö rfattningar av olika valör innehåller m ot varandra up p en b art stridande

m ateriella föreskrifter — är d et också naturligt a tt d et i enlighet med den

praxis som har utvecklat sig fo rtfaran d e gäller a tt en föreskrift i en

författning av högre valör skall äga företräde fram för en föreskrift av

lägre valör. D etta betraktelsesätt är uppenbarligen en föru tsättn in g för att

regler om e tt särskilt grundlagsstiftningsförfarande och grundlagsregler

om a tt vissa föreskrifter endast får beslutas genom lag skall ha någon

mening. D et kan därför sägas stå i överensstäm m else med in ten tio n ern a

bakom grundlagens regler i dessa hänseenden a tt man även i fo rts ä tt­

ningen tillåter en dom stol eller förvaltningsm yndighet a tt i e tt anhängigt

ärende beakta exempelvis e tt upp en b art frångående av grundlagens

kom petensfördelning m ellan riksdag och regering.

T ydligt är a tt en lagprövningsrätt med den o m fattning som jag nu har

angett liksom hittills får ringa eller ingen praktisk betydelse. A tt gröva

form fel eller andra uppenbara åsidosättanden av grundlagsregler skulle

förekom m a vid normgivningen fram står som i hög grad osannolikt, i all

synnerhet som de regler om fördelningen av norm givningskom petensen

som nu föreslås är så u tform ade a tt de m edger e tt visst spelrum för de

norm givande organen.

5.10 Normgivningsmakten

De centrala statsorganen i en parlam entarisk stat, folkrepresentationen

och regeringen, kan sägas ha till huvuduppgift a tt leda sam hällsutveck­

lingen och a tt bestäm m a den offentliga verksam hetens inriktning i sto rt. I

betydande utsträckning fullgör de denna uppgift genom normgivning,

dvs. genom a tt besluta föreskrifter som blir bestäm m ande för m yndig­

heters och enskildas handlande.

Det är en i vår k u ltu rk rets allm änt om fattad åsikt a tt normgivningen

inom de för m edborgarna viktigaste äm nesom rådena bö r utövas av

folkrepresentationen eller i varje fall under dess m edverkan. D etta synsätt

ligger bakom uppfattningen, a tt folket genom folkrepresentationen skall

ha del i besluten om de norm er som föreskriver inskränkningar i

m edborgarnas frihet eller rätt till egendom . Det har u nder infly tan d e av

e tt natu rrättslig t betraktelsesätt hävdats a tt i själva verket endast norm er

som har sådant innehåll skulle vara a tt b etra k ta som lagar. Lagbegreppet

skulle således vara m ateriellt bestäm t.

I 1809 års RF avspeglas e tt härifrån delvis avvikande sätt att se på

lagbegreppet. I d et beröm da m em orialet från 1809 års k o n stitu tio n su t­

skott talas visserligen bl. a. om ” lagar i deras egentliga bem ärkelse” och

om ” rikets civil- och krim inallagar samt det gällande rättegångssättet” .

Den grundläggande bestäm m elsen om dessa lagar, vilka för sin tillkom st

kräver riksdagens m edverkan, återfinns i 87 § 1 mom. R F . Men därutöver

används u ttry c k e t lag även för a tt beteckna vissa författningar som har

e tt vidare innehåll och som beslutas av konungen (89 § RF). Till om rådet

för den lagstiftning som skall äga rum under riksdagens m edverkan

hänförs enligt 87 § RF ” allm än civil- och kriminallag” . D etta begrepp

to rd e i huvudsak o m fatta de bestäm m elser som ingick eller ansågs böra

ingå i 1734 års lag. D äijäm te förs genom särskilda bestäm m elser i RF

föreskrifter i vissa speciella äm nen in u n d er riksdagens m edbestäm m ande.

I övrigt ligger norm givningsm akten hos konungen.

N um era reserveras beteckningen lag för författningar som har tillkom ­

m it genom sam fällt beslut av Kungl. Maj:t och riksdagen. I den m ån R F

uttryckligen föreskriver denna form för föreskrifter i vissa äm nen, kan

m an således säga a tt vårt nuvarande lagbegrepp är m ateriellt bestäm t.

Em ellertid öppnas genom 89 § R F en möjlighet fö r Kungl. Maj:t a tt

hänskjuta förslag till författn in g ar inom Kungl. Maj:ts beslutsfär till

riksdagen för prövning enligt reglerna om allmän civil- och kriminallag.

F ö rfattn in g ar som har tillkom m it på d e tta sätt kan sägas vara lagar inte i

kraft av sitt innehåll u tan på grund av den form i vilken de har

tillkom m it, nämligen genom sam fällt beslut av Kungl. Maj:t och

riksdagen.

I d etta sam m anhang bör näm nas a tt enligt vedertagen uppfattn in g en

samfällt stiftad lag — oavsett om den sam fällda lagstiftningens form i det

särskilda fallet är föreskriven i RF eller ej - kan ändras eller upphävas

endast genom sam fällt beslut av Kungl. Majit och riksdagen. Man brukar

för denna grundsats använda beteckningen den form ella lagkraftens

princip.

I författningsutredningens förslag används e tt lagbegrepp som ansluter

till den praxis som gäller nu. Lagbegreppet är alltså inte i förslaget

begränsat till a tt o m fatta föreskrifter i vissa särskilda äm nen. Enligt

utredningen skulle term en lag avse generella rättsregler och användas i

första hand för att b eteckna författningar, som innehöll så väsentliga

rättsregler, a tt de för sin tillkom st krävde riksdagsbeslut. Förslaget

innebar visserligen den avvikelsen från gällande rätt, att lag skulle stiftas

av riksdagen ensam. U tredningen bestäm de em ellertid lagom rådets

o m fattning på i princip sam m a sätt som om rådet för den sam fällda

lagstiftningen anges i 1809 års R F. I skilda bestäm m elser i förslaget

näm ndes sålunda olika äm nen som skulle regleras genom lag. 1 övrigt skulle

norm givningsm akten tillkom m a regeringen. Förslaget öppnade sam m a

möjlighet till utvidgning av lagom rådet som 1809 års R F . Regeringen

skulle alltså k unna förelägga riksdagen e tt författningsförslag i en fråga i

vilken regeringen var behörig att besluta, för a tt riksdagen skulle antaga

förslaget som lag. Den form ella lagkraftens princip grundlagsfästes genom

en särskild föreskrift.

G rundlagberedningens syn på lagbegreppet skiljer sig inte på något

avgörande sätt från den åskådning som ligger bakom fö rfattningsutred-

ningens förslag. Beredningen anser sålunda a tt en lag till sin ty p är en

föreskrift med generell giltighet. G rundlagen bö r em ellertid inte hindra

a tt lagform en i undantagsfall begagnas för en föreskrift som sy ftar till att

lösa något enstaka kon k ret problem . I likhet med författningsutredning-

en föreslår beredningen a tt lag skall stiftas av riksdagen ensam. Bered­

ningen ansluter sig till vedertagen teknik genom a tt i sitt förslag till RF

ange e tt antal äm nen som skall regleras genom lag. Den går em ellertid

längre än 1809 års RF och författningsutredningen när d e t gäller

m öjligheterna a tt utvidga lagom rådet u töver det i lagtexten särskilt an­

givna.

Enligt beredningen skall riksdagen sålunda i princip k unna av egen

k raft stifta lag i vilket äm ne som helst. E n i system et inbyggd spärr —

riksdagen skall k unna gå u ta n fö r det i RF beskrivna lagom rådet endast

om regeringen har underlåtit a tt inom skälig tid efterkom m a en av

riksdagen gjord fram ställning om viss normgivning - kan inte sägas rubba

den grundläggande principen bakom beredningens förslag att all normgiv­

ning y tte rst skall om fattas av riksdagens kom petens. I den m ån riksdagen

beslutar föreskrifter utan fö r det om råde inom vilket den m åste besluta

genom lagstiftning, skall d et enligt beredningen stå riksdagen fritt att

använda lagform en, om den anser d e tta ändam ålsenligt. Riksdagen skall

em ellertid i sådana fall också k u n n a välja en annan form för sina beslut.

Liksom författningsutredningen föreslår beredningen a tt den form ella

lagkraftens princip grundlagsfästes.

Jag delar i allt väsentligt beredningens syn på lagbegreppet. Enligt m in

m ening ligger i lagbegreppet först och främ st att d etta endast kan

o m fatta rättsregler. Sådana regler kännetecknas i princip av a tt de är

bindande för m yndigheter och enskilda. Av det för rättssta ten u tm ärk an ­

de kravet på normmässig behandling av m edborgarna följer vidare a tt en

rättsregel skall vara en generell föreskrift. Till dessa egenskaper som

u tm ärker rättsregler i allm änhet kom m er sedan det m om ent som

skiljer lagar från andra rättsregler, näm ligen a tt lag skall ha beslutats av

riksdagen. Jag delar författningsutredningens och beredningens u p p fa tt­

ning a tt rätten a tt besluta lag skall ligga hos riksdagen ensam. Jag föreslår

således a tt någon samfälld lagstiftning inte skall förekom m a i fram tiden.

Denna ordning utesluter givetvis inte att regeringen u ta rb e tar lagförslag

som den överläm nar till riksdagen för prövning. En m edverkan av

regeringen i denna form fram står som naturlig och ändamålsenlig och kan

fö ru tsättas bli e tt norm alt led i lagstiftningsproceduren också enligt den

nya regeringsform en.

Jag har i det föregående u tta la t a tt en lag liksom varje annan rättsregel

skall vara en generell föreskrift. Som beredningen har fram hållit kan

det

visserligen

undantagsvis

vara

nödvändigt

a tt

genom

lag

ge föreskrifter som blir tilläm pliga endast i fråga om ett enstaka fall.

Enligt min m ening måste lagen em ellertid även i en sådan situation vara

generellt utform ad. Jag kan således inte ansluta mig till den uppfattning

som kom m er till u ttry c k hos beredningen a tt det bör vara m öjligt för

riksdagen a tt genom lag fatta e tt beslut som uttryckligen anges avse

endast e tt visst kon k ret fall. Jag är m edveten om att det inte är helt lätt

a tt ange innebörden av kravet på generell tilläm pbarhet. Enligt min

mening får en lag anses uppfylla d etta krav om den exempelvis avser

situationer av e tt visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den

riktar sig till eller på annat sätt berör en i allm änna term er bestäm d k rets

av personer. En lag som anger tid p u n k ten för en folkom röstning eller

form uleringen av den fråga som skall ställas till folket får sålunda anses

vara generellt tilläm pbar, eftersom den gäller för alla som d eltar i

folkom röstningen. M otsvarande gäller enligt min up p fattn in g i fråga om

lag som avbryter en arbetskonflikt. Det blir därem ot med den u p p fa tt­

ning b eträffande lagbegreppet som jag nu har g ett u ttry c k fö r inte möjligt

för riksdagen a tt genom lag besluta i särskilt fall om angelägenhet i vilken

avgörandet enligt gällande rä tt ankom m er på regeringen, dom stol eller

annan m yndighet.

Av min tidigare redogörelse fram går a tt såväl 1809 års RF som

författningsutredningens förslag drar en y ttre gräns för riksdagens

kom petens, som riksdagen inte kan överskrida av egen kraft, m edan

grundlagberedningen därem ot ö ppnar hela norm givningsom rådet för

riksdagen.

Enligt min åsikt är det bäst förenligt med folksuveränitetens princip

att man inte uppställer några form ella hinder för riksdagens normgiv-

ningskom petens. D et är visserligen ofrånkom ligt a tt regeringen och

u nderordnade m yndigheter i praktiken har hand om en m ycket b ety d an ­

de del av normgivningen. Riksdagen bör em ellertid på n orm om rådet ha

en principiell frihet a tt ingripa med lagstiftning i vilket äm ne som helst.

Som har näm nts fö ru t in n e fa tta r grundlagberedningens förslag dock en

viss spärr för riksdagens m öjligheter a tt gå in på vissa delar av

norm givningsom rådet. Riksdagen skall sålunda inte kunna m eddela

föreskrifter u ta n fö r ramen för det egentliga lagom rådet annat än om

regeringen har u n d erlåtit a tt inom skälig tid efterkom m a en av riksdagen

gjord fram ställning om normgivning. U nder rem issbehandlingen har

påpekats att denna spärregel kan befaras m edföra vissa gränsdragnings-

problem . E ftersom föreskriften skulle begränsa riksdagens handlingsfrihet

även i fråga om äm nen där regeringens norm givningskom petens grundas

på riksdagsbem yndiganden, kunde talm annen exempelvis bli tvungen att

avgöra om en inom riksdagen väckt lagstiftningsfråga var i kon flik t med

e tt tidigare delegeringsbeslut eller ej. En liknande situation kunde vidare

tänkas uppkom m a på grund av svårigheterna a tt fastställa innebörden av

u ttry c k et ” inom skälig tid ” . F ö r egen del anser jag att m an inte kan

bortse från dessa invändningar. Med hänsyn härtill och då regeln under

alla förhållanden inte skulle få någon näm nvärd betydelse i det

parlam entariska system et bör den inte tas up p i den nya R F.

I likhet med författningsutredningen och grundlagberedningen anser

jag a tt den form ella lagkraftens princip bör kom m a till u ttry c k i

grundlagstexten.

U tifrån b etraktelsesättet a tt riksdagen b ö r ha en obegränsad rörelsefri­

het inom hela norm givningsom rådet ligger det nära till hands a tt också

hävda att riksdagen fritt bör kunna bestäm m a i vad m ån den själv skall

utöva sin b eslutanderätt eller överlämna den till andra organ. Man kan

vidare fram föra den u ppfattningen, a tt det med e tt parlam entariskt

styrelsesätt inte finns så sto r anledning a tt dra någon skarp gräns m ellan

folkrepresentationens och regeringens fu n k tio n er, eftersom regeringen

för sin existens är beroende av folkrepresentationens fö rtro en d e. Em eller­

tid är det en viktig sida av folksuveräniteten a tt de m est betydelsefulla

politiska besluten alltid skall fattas av det statsorgan som bäst avspeglar

de inom befolkningen föreliggande opinionerna, alltså av riksdagen.

Rikdagen skulle inte fylla sin uppgift, om den i någon m era betydande

om fattning överläm nade åt andra organ a tt fa tta dessa beslut. I enlighet

härm ed innebär grundlagberedningens förslag a tt de centrala delarna av

norm givningsm akten skall utövas av riksdagen ensam. U töver de skäl

h ärför som sam m anhänger med riksdagens principiella ställning som det

främ sta statsorganet åberopar beredningen bl. a. behovet av offentlig

d ebatt kring planerade lagar, önskem ålet om växelverkan m ellan m edbor­

garna och deras valda om bud sam t kravet på en viss stabilitet i

befogenhetsfördelningen. Beredningen p ek a r vidare på önskem ålet a tt

o ppositionen skall vara så mångsidigt orienterad som m öjligt om viktiga

avgöranden, så a tt den skall kunna ta på sig regeringsansvaret vid en

om kastning av m ajoritetsförhållandena. Beredningen u ttry c k e r också den

uppfattningen att tvånget till offentlig redovisning m edför a tt lagarna blir

mer genom arbetade. Jag ansluter mig till dessa skäl fö r att lägga den

centrala normgivningen hos riksdagen ensam . Slutsatsen av vad jag nu har

sagt blir a tt grundlagen bö r innehålla en reglering som fastslår ett

obligatoriskt lagområde — dvs. förbjuder riksdagen a tt i annan form än

grundlagsstiftningens avhända sig sin norm givningsm akt i vissa frågor.

Frågan h ur man skall avgränsa d e t obligatoriska lagom rådet och i

övrigt utfo rm a regleringen av kom petensfördelningen mellan riksdagen

och regeringen hö r till de tek n isk t m est kom plicerade i författningsarbe­

te t. Flera ty p e r av lösningar är te o re tisk t tänkbara.

F ö r a tt en reglering av norm givningskom petensens fördelning m ellan

statsorganen skall kunna ge dessa erforderlig ledning sam t förebygga

k o n stitu tio n ella tvister angående legaliteten i deras agerande, måste den

utform as på sådant sätt, a tt den blir klar till sin innebörd. Regleringen får

å andra sidan inte vara så utförlig, att man kom m er i k onflikt med kravet

på översiktlighet. Man b ö r vidare se till a tt den m etod som man använder

något så när klart ger u ttry c k för de bakom kom petensregleringen

liggande grundsatserna.

Som jag redan har näm nt återfinns på skilda ställen i 1809 års RF

föreskrifter a tt vissa angivna äm nen skall regleras i den samfällda

lagstiftningens form . Dessa föreskrifter — sam t vissa föreskrifter i T F från

vilka jag b ortser i fo rtsättningen — avgränsar tillsam m ans det obligato­

riska lagom rådet. Inom d etta kan i princip inte någon annan än Kungl.

Maj:t och riksdagen i förening besluta rättsregler.

Regleringen i 1809 års R F kan inte sägas uppfylla rimliga krav på

klarhet och lättilläm plighet. Den grundläggande bestäm m elsen i 87 § 1

m orn., a tt allm än civil- och krim inallag skall beslutas i den samfällda

lagstiftningens fo rm , har sålunda varit om tvistad i fråga om sin innebörd

ända sedan den kom till. Den gräns som i praxis har kom m it a tt dras

kring om rådet för den sam fällda lagstiftningen kan endast högst

ofullständigt härledas ur reglerna om det obligatoriska lagom rådet i 1809

års R F.

I författningsutredningens förslag till reglering av norm givningsm akten

används en teknik för att avgränsa det obligatoriska lagom rådet som i

någon mån avviker från lösningen i 1809 års R F . U tredningen ersatte

bestäm m elsen om allmän civil- och krim inallag med en betydligt mer

detaljerad föreskrift enligt vilken bestäm m elser om svenskt m edborgar­

skap, om enskildas egendom och inbördes förhållanden, om b ro tt och

påföljd för b ro tt, om rättegångsförfarandet, om värnplikt och annan

tjänsteplikt och om åligganden i övrigt fö r kom m uner och enskilda fick

beslutas endast genom lag. Som ytterligare e tt m om ent i gränsdragningen

kring det obligatoriska lagom rådet föreslog utredningen en föreskrift att

m indre ingripande bestäm m elser i de uppräknade äm nena skulle kunna

beslutas av regeringen eller i vissa fall av annan m yndighet. D et säger sig

självt att särskilt denna sista föreskrift m åste m edföra betydande

tolkningsproblem . Till tolkningssvårigheterna bidrog vidare ett antal i ett

särskilt kapitel samlade bestäm m elser om grundläggande fri- och rättighe­

ter, vilka i de flesta fall fick inskränkas endast genom lag eller som skulle

utform as närm are genom lag. Även i vissa andra sammanhang uppställdes

krav på lagform. Inte heller författningsutredningens lösning kan således

- såsom också fram hölls från många håll u nder rem issbehandlingen —

anses vara tillräckligt klar för att vara godtagbar.

G rundlagberedningen har vid utform ningen av sitt förslag till kom pe­

tensreglering valt e tt tillvägagångssätt som i flera hänseenden skiljer sig

från de lösningar som återfinns i 1809 års R F och hos författningsutred-

ningen. Beredningen beskriver genom en uppräkning av olika äm nen ett

om råde inom vilket norm givningskom petensen i första hand skall ligga

hos riksdagen och utövas genom lagstiftning. D etta om råde kan lämpligen

betecknas som det primära lagområdet. I fråga om vissa äm nen skall

riksdagen kunna delegera norm givningskom petens inom det prim ära

lagom rådet till regeringen. Sådan delegation skall em ellertid i princip

aldrig kunna avse föreskrifter som begränsar de i förslaget särskilt

näm nda fri- och rättigheterna. Den del av det primära lagom rådet

inom vilket delegation inte är möjlig utgör det obligatoriska lagområdet.

Det om råde som ligger u ta n fö r det prim ära lagom rådet kan betecknas

som regeringens primärområde, eftersom regeringen där har en d irekt på

RF grundad behörighet att besluta rättsnorm er. Härtill kom m er att

regeringen enligt förslaget skall ha en generell behörighet att besluta

föreskrifter om verkställighet av lag. F ö r det fall a tt riksdagen u tn y ttja r

sina m öjligheter a tt delegera norm givningskom petens till regeringen eller

att gå in på regeringens prim ärom råde, kom m er riksdagens och rege­

ringens fa k tisk a norm givningsom råden inte a tt sam m anfalla med de i

grundlag angivna prim ärom rådena.

Beredningen förklarar a tt den vid gränsdragningen kring det prim ära

lagom rådet har u tgått från grundsatsen att inskränkningar i m edborgarnas

personliga frihet och rä tt till egendom inte skall k u n n a företas annat än

med stöd av lag. Till d e t prim ära lagom rådet för beredningen först och

främ st föreskrifter om enskildas personliga ställning sam t om deras

personliga och ekonom iska förhållanden inbördes. I denna del sam m an­

faller det prim ära lagom rådet i allt väsentligt med d et obligatoriska. Till

d et prim ära lagom rådet räknas vidare föreskrifter om m edborgarnas

rättigheter och skyldigheter m ot det allm änna och om förhållandet i

övrigt mellan enskilda och d e t allm änna. Inom d e tta om råde, vars

utsträckning delvis preciseras med hjälp av beskrivningar av m edborgarna

tillkom m ande fri- och rättig h eter, återfinner man bl. a föreskrifter om skatt

till staten , de straffrättsliga föreskrifterna och huvuddelen av det

norm kom plex som b rukar kallas för den ekonom iska lagstiftningen och

som enligt nuvarande praxis till betydande del faller under Kungl. Maj:ts

kom petens. D et prim ära lagom rådet sägs vara b estäm t på sådant sätt att

den norm givningskom petens som ligger u ta n fö r d e tta och som således

utgör regeringens prim ärom råde i stort sett skall o m fatta den s. k.

adm inistrativa lagstiftning som nu ligger under Kungl. Maj:t.

Beredningen förklarar a tt den har bestäm t de äm nesom råden som kan

bli förem ål för delegation på sådant sätt att det i första hand skall bli

möjligt a tt till regeringen överlåta sådan ekonom isk normgivning som inte

f. n. sker i den samfällda lagstiftningens form . Bland de rättig h eter

beträffande vilka rätten a tt besluta inskränkande föreskrifter inte får

överlåtas till regeringen, m ärks yttrande-, inform ations-, m ötes-, dem ons­

trations-, förenings- och religionsfriheterna sam t den personliga friheten.

En konsekvens härav blir bl. a. a tt föreskrifter om frihetsstraff, till

skillnad från vad som gäller nu, enligt beredningens förslag inte kan

beslutas på annat sätt än genom lagstiftning.

Regeringsrättens ledam öter har hävdat att m an bö r överväga a tt

behålla den nuvarande form en fö r kom petensfördelning. De förklarar att

ifrågavarande gränsdragning mellan riksdagens och regeringens ko m p e­

tensom råden visserligen är m ycket vag form ellt sett men a tt den har den

fördelen a tt den genom en långvarig praxis ligger fast i p raktiken. Det

to rd e, hävdar ledam öterna vidare, inte erbjuda alltför stora svårigheter att

finna en adekvat form ulering av rådande praxis som är läm pad att införas

i grundlagstexten.

Jag delar i och för sig uppfattningen a tt den kom petensfördelning som

har u tb ild ats i praxis i sto rt sett är ändamålsenlig och därför i huvudsak

bör ligga till grund även för en fram tida fördelning av norm givningskom -

petensen mellan riksdag och regering. Såsom bl. a. författningsutred-

ningens förslag ger vid handen är det em ellertid inte möjligt a tt ge R F ett

sådant innehåll att den klart och tydligt lagfäster nuvarande praxis.

Härtill k om m er att praxis knappast är fullt entydig. En lösning enligt den

av regeringsrättens ledam öter förordade linjen skulle i själva verket

innebära att man till sto r del avstod från att lagfästa fördelningen av

norm givningskom petensen mellan riksdag och regering. Enligt min

u ppfattning är d et ofrånkom ligt a tt vid utform ningen av en ny R F ge

bestäm m elser om kom petensfördelningen som uppfyller högt ställda krav

på k larhet och konsekvens. Från denna utgångspunkt m åste den av

regeringsrättens ledam öter förordade lösningen avvisas.

E tt av de viktigaste leden i beredningens förslag och det m om ent i

d e tta som kanske är av allra störst intresse från principiell sy n p u n k t är

m öjligheten till delegation av norm givningskom petens från riksdagen till

regeringen. I den mån denna möjlighet u tn y ttja s innebär den a tt gränsen

m ellan de om råden inom vilka riksdagen och regeringen faktiskt utövar

norm givningsverksam het kom m er a tt dras i vanlig lag^ D etta grundläg­

gande elem ent i k o nstruktionen har i huvudsak läm nats utan ko m m en ­

tarer u n d er rem issbehandlingen. Särskilt Svea hovrätt har em ellertid

intagit en kritisk hållning. H ovrätten anser bl. a. a tt m öjligheten till

delegation skapar en onödigt stark m otsättning m ellan form och realitet.

Det om råde inom vilket norm givningsm akten utövas av riksdagen kom ­

m er i grundlagstexten att fram stå som större än vad det i själva verket är.

H ovrätten fram håller vidare som en brist från inform ativ sy n p u n k t att

man m åste söka på annat håll än i RF fö r a tt få en riktig bild av

m aktförhållandet mellan riksdag och regering. D ärjäm te pekar hovrätten

på de praktiska olägenheter som ligger i a tt en rad författningar, som i

dag beslutas av regeringen och som även fortsättningsvis bör höra till

regeringens kom petensom råde, först förs över till riksdagens om råde för

a tt d ärefter återdelegeras till regeringen. H ovrätten fram håller slutligen

att svensk rätt trad itio n ellt har intagit en m ycket restriktiv hållning när

det gäller delegation av lagstiftningsm akt.

Beredningen har, som jag ser saken, med sin k o n stru k tio n av

kom petensfördelningsregleringen velat uppnå två mål. F ö r det första har

den genom sin beskrivning av det prim ära lagom rådet velat på e tt

pregnant sätt ange det norm givningsom råde som i princip bö r ligga under

riksdagen. F ör det andra har den genom a tt överläm na en del av

kom petensregleringen åt den vanliga lagstiftningen velat undvika de

svårigheter som är fö rbundna med uppgiften a tt i R F göra en gränsdrag­

ning mellan riksdagens och regeringens faktiska norm givningsom råden

som uppfyller rimliga krav på att vara lättilläm pad och entydig. Enligt

min

m ening

har

beredningen

i

huvudsak

lyckats

u p p n å

de

uppsatta m ålen. Beskrivningen av det prim ära lagom rådet, vari b estäm ­

melserna om grundläggande fri- och rättigheter utgör ett viktigt elem ent,

avspeglar på ett klargörande sätt de grundläggande principerna bakom

kom petensfördelningen. K onstruktionen med delegation av lagstift-

ningskom petens möjliggör en klar och sam tidigt smidig kom petensregle­

ring. G enom a tt denna delvis tillåts ske i vanlig lag kan den göras

betydligt mer detaljerad än vad som är möjligt i fråga om en reglering i

grundlag. H ärtill kom m er att den i dessa delar lä tt kan anpassas till

förändrade synsätt och nya förhållanden, eftersom den kan ändras genom

ett enda riksdagsbeslut med vanig m ajoritet. G entem ot kritiken att den

föreslagna k o n stru k tio n e n har brister från inform atio n ssy n p u n k t kan

invändas a tt grundlagen dock ger besked om det om råde inom vilket

delegation får ske. Med hänsyn till a tt delegation i huvudsak skall kunna

avse endast sådana äm nen som nu ligger inom regeringens kom petens­

om råde direkt på grund av bestäm m elser i grundlag anser jag in te heller

att m an från principiella utgångspunkter kan rikta någon bärande

invändning m ot att kom petensregleringen såvitt gäller dessa äm nen i

fram tiden sker i vanlig lag.

Självfallet bör gränsen kring det prim ära lagom rådet inte dras på

sådant sätt a tt m an tvingas a tt i m ycket sto r utsträckning delegera

norm givningskom petens till regeringen för att åstadkom m a en i praktiken

lämplig uppgiftsfördelning m ellan riksdag och regering. D et har under

rem issbehandlingen och även i den allm änna d eb a tte n påpekats att

beredningen h ar gett det prim ära lagom rådet en alltför vidsträckt

om fattning. Enligt m in m ening är denna kritik befogad. Som närm are

utvecklas i det följande föreslår jag därför en viss begränsning av det

prim ära lagom rådet i förhållande till beredningens förslag.

Av vad jag nu har sagt torde framgå a tt jag anser a tt fördelarna med

beredningens k o n stru k tio n klart väger upp de nackdelar som kan anses

vara förenade med den. Jag föreslår därför a tt norm givningsm aktens

fördelning regleras på grundval av de av beredningen föreslagna principer­

na. Jag vill i d e tta sam m anhang understryka a tt delegation av normgiv­

ningskom petens självfallet inte skall vara tillåten i andra fall än de i RF

angivna.

En fråga som h ar uppm ärksam m ats u nder rem issbehandlingen gäller

hur riksdagen skall utfo rm a sina bem yndiganden till regeringen. Farhågor

har u ttry c k ts för a tt bem yndigandena skulle bli så allm änt hållna att de inte

m ycket skulle skilja sig från grundlagstextens beskrivningar av de äm nen i

fråga om vilka delegation är möjlig. Enligt m in mening skulle så

allm änt hållna bem yndiganden stå i uppenbar strid med de in te n tio n e r som

ligger bakom grundlagens regler. H ur detaljerade bem yndigandena skall

vara bör em ellertid få avgöras av riksdagen från fall till fall. Är det fråga

om från m edborgarnas synpunkt m indre ingripande föreskrifter b ör man

kunna ge täm ligen vidsträckta bem yndiganden. N är det gäller föreskrif­

ter, t. ex. på näringsrättens om råde, där mera väsentliga medborgar-

intressen kan kom m a a tt beröras av regleringen, bö r riksdagen därem ot

mera preciserat ange de ram ar inom vilka regeringen skall få röra sig.

Viss kritik har såväl under rem issbehandlingen som i den allmänna

deb atten riktats m ot den närmare utform ningen av d e t primära lagområ­

d et i beredningens förslag. Som jag har näm nt i det föregående föreslår

beredningen a tt den offentligrättsliga delen av det prim ära lagom rådet

skall o m fatta alla föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det

allmänna. Det h ar hävdats a tt denna beskrivning är alltfö r vidsträckt. Man

har därvid särskilt fram hållit a tt beredningens förslag innebär a tt det

prim ära lagom rådet kom m er att om fatta alla föreskrifter som på något

sätt rör förhållandet mellan enskilda och det allm änna, således även för

enskilda berättigande författningar, vilka nu i sto r utsträckning beslutas

14 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *

av Kungl. Maj:t i anslutning till riksdagens budget behandling. Om

beredningens förslag antas, skulle därfö r behovet av delegation bli

m ycket sto rt. Inte ens med e tt m axim alt u tn y ttja n d e av de m öjligheter

härtill som öppnas i beredningens förslag skulle det em ellertid bli möjligt

a tt i den utsträckning som synes önskvärd överföra norm givningsupp-

gifter till regeringen.

Jag har fö r egen del kom m it till den uppfattn in g en a tt den anförda

kritiken är befogad. Den offentligrättsliga delen av d et prim ära lagom rå­

det bör d ärför avgränsas på annat sätt än beredningen har gjort. Minsta

möjliga avsteg b ö r dock göras från principerna bakom beredningens

bestäm ning av lagom rådet. Med utgångspunkt i beredningens uttalande

a tt denna vid gränsdragningen kring det prim ära lagom rådet har u tgått

från grundsatsen a tt inskränkningar i m edborgarnas personliga frihet och

rä tt till egendom inte skall kunna företas annat än med stöd av lag,

föreslår jag a tt grundlagen skall till den offentligrättsliga delen av det

prim ära lagom rådet hänföra endast sådana föreskrifter om förhållandet

mellan enskilda och det allm änna som gäller åligganden för enskild eller i

övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonom iska förhållanden.

Om u ttry c k e t ingrepp kan visserligen sägas dels a tt det är ganska

obestäm t till sin innebörd, dels att det an ty d er a tt det skulle finnas vissa

från böljan givna rättigheter. Jag anser em ellertid inte att dessa invänd­

ningar väger särskilt tu n g t. Med ingrepp bö r enligt min mening förstås

sådana åtgärder från norm givarens sida som allm änt anses innebära

inskränkningar i enskildas dittillsvarande handlingsfrihet, möjligheter att

förfoga över egendom etc.

Med den beskrivning av det prim ära lagom rådet som jag föreslår

kom m er alla berättigande eller till m edborgarnas ställning ” neu trala”

offentligrättsliga föreskrifter att falla u ta n fö r det prim ära lagom rådet. En

sådan ordning ansluter väl till den praxis som nu råder. Den innebär

em ellertid a tt till regeringens prim ärom råde kom m er a tt hänföras vissa

äm nen som nu regleras i lagform. Jag kan som exem pel näm na

föreskrifterna om allm änna barnbidrag och bestäm m elserna om förvalt-

ningsförfarandet. Sådana äm nen kan em ellertid även i fortsättningen regle­

ras i lag i den u tsträckning som riksdagen anser lämpligt. Jag vill här stryka

under a tt riksdagen föreslås få full frihet att p å eget initiativ besluta

föreskrifter inom hela norm givningsom rådet. U tn y ttjar den sin möjlighet

a tt i en viss fråga gå in på regeringens kom petensom råde, kom m er till

följd av den form ella lagkraften denna fråga a tt vara undandragen

regeringens kom petens så länge lagregleringen består. Vad gäller sådana

förm åner av ekonom iskt slag som barnbidrag kan därjäm te framhållas, att

d e t här är fråga om äm nen över vilka riksdagen har det avgörande

inflytandet redan genom sitt innehav av finansm akten.

Beredningen föreslår a tt det delegeringsbara o m rådet skall om fatt