Prop. 1973:90
Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.; given Stockholms slott den 16 mars 1973
Nr 90
Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.; given Stockholm s slott den 16 mars 1973.
Kungl. Maj:t vill härm ed, u nder åberopande av bilagda utdrag av sta tsrådsprotokollet över justitieären d en , fö r prövning i grundlagsenlig ordning förelägga riksdagen de förslag om vars avlåtande till riksdagen föredragande departem entschefen hem ställt.
GUSTAF ADOLF
LENNART G EIJER
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen läggs fram förslag till ny regeringsform och ny riks dagsordning samt till ändringar i successionsordningen och try ck frih ets förordningen. Förslagen bygger på det betänkande med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning som förra året lades fram av grundlagberedningen.
Enligt förslaget skall den nya regeringsform en (R F ) sam t successions ordningen (SO) och try ckfrihetsförordningen (T F ) utgöra rikets grund lagar. Den nya riksdagsordningen (R O ), som innehåller regler om riksda gens arbetsform er och inre organisation, har ej grundlagskaraktär m en in tar en m ellanställning mellan grundlag och vanlig lag. Reglerna i RO är uppdelade i huvudbestäm m elser och tilläggsbestämmelser. H uvudbestäm melserna kan ändras antingen genom e tt beslut med kvalificerad m ajori tet eller i samma ordning som gäller för grundlagsändring. Tilläggsbestäm m elserna, som innehåller regler av m indre betydelse om riksdagsarbetet, skall kunna ändras på samma sätt som vanlig lag.
Den föreslagna nya R F är uppdelad på 13 kapitel. 1 1 kap. anges statsskickets grunder. Här fastslås bl. a. a tt den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allm än och lika rö strä tt och förverk ligas genom e tt representativt och parlam entariskt statsskick och genom kom m unal självstyrelse. Det fastslås också a tt konungen är rikets stats chef. Vidare anges huvuduppgifterna fö r riksdagen, regeringen, dom sto-
1. R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *
larna och förvaltningsm yndigheterna. I 2 kap. har tagits in vissa bestäm
m elser om grundläggande fri- och rättig h eter. I detta kapitel, som saknar
m otsvarighet i grundlagberedningens förslag, ges vissa riktlinjer för sam
hällsverksam heten. Bl. a. slås fast a tt sam hället skall verka för rättvisa och
jäm likhet m ellan m edborgarna och a tt varje m edborgare bö r ha rä tt till
utbildning, arbete och social trygghet. 1 k apitlet behandlas också vissa för
m edborgarna väsentliga trygghetsfrågor, näm ligen skyddet för enskildas
egendom och rä tte n för den enskilde till trygghet i arbetsanställningen
och till inflytande över sina arbetsförhållanden. Vidare tillförsäkras i
k apitlet m edborgarna vissa fri- och rättig h ete r som har särskild betydelse
för politisk och liknande verksam het, såsom y ttra n d efrih e t, rä tt till
inform ation, m ötesfrihet, d em o n stratio n srä tt, föreningsfrihet och rörelse
frihet. Det närm are innehållet i dessa fri- och rättigheter kan enligt
förslaget i princip anges endast i lag.
I 3 och 4 kap. i förslaget till RF finns bestäm m elser om riksdagen och
om riksdagsarbetet. Vad som bestäm des vid 1 9 6 8 -1 9 6 9 års partiella
författningsreform om direkta val till hela riksdagen, om riksdagens
storlek, om treårig valperiod och om riksdagens riksproportionella sam
m ansättning står fast. Av tekniska skäl sätts dock ledam otsantalet ner
från 350 till 349. Det system med ersättare för riksdagsledam ot, som är
antaget som vilande, är in arb etat i den nya RF och RO. R östrättsåldern
sänks till 18 år och anknyts till åldern på valdagen. Enligt föreskrift i RO
skall ordinarie val till riksdagen liksom nu hållas i septem ber. I sin nya
sam m ansättning skall riksdagen samlas redan på fem tonde dagen efter
valdagen, d ock tidigast på fjärde dagen e fte r det att valets utgång har
kungjorts. Riksdagens arbetsår (lagtim a riksm öte) löper enligt förslaget
till RO från höst till vår. Riksdagsvalen överklagas hos en ny instans, en
av riksdagen utsedd valprövningsnäm nd. Talm an och vice talm an väljs
enligt förslaget för riksdagens hela valperiod.
Om statschefen finns föreskrifter i 5 kap. i förslaget till R F. S tats
chefen har enligt förslaget ställning som sym bol för riket och fullgör
representativa uppgifter. Dessa uppgifter fö ru tsätter att statschefen är
orienterad om sam hällets inre utveckling och om förhållandet till andra
stater. D ärför skall statsm inistern hålla statschefen u n derrättad om rikets
angelägenheter. Vidare skall, när det behövs, regeringen sam m anträda i
konselj u nder statschefens ordförandeskap. Statschefen skall fungera som
ordförande vid utrikesnäm ndens sam m anträden. Statschefen skall också
närvara vid riksm ötets öppnande och på hem ställan av talm annen förkla
ra d etta öppnat. Regeringsskifte äger rum vid en särskild konselj inför
statschefen.
Bestäm m elser om regeringen och om regeringsarbetet finns i 6 och 7
kap. i förslaget till RF. Vid regeringsbildning skall talm annen överlägga
med partiledarna och vice talm ännen och sedan föreslå riksdagen en
statsm inisterkandidat. Förslaget anses godkänt, om inte m er än hälften av
riksdagsledam öterna röstar därem ot. F örkastas förslaget, upprepas fö r
farandet. Har riksdagen fyra gånger förkastat talm annens förslag, skall
extra val till riksdagen hållas. Bifalls talm annens förslag, utser statsm inis
tern övriga statsråd. Nuvarande skyldighet för statsråd a tt avgå med
anledning av m isstroendeförklaring behålls. Beslut om entledigande fattas
av talm annen. Om statsm inistern entledigas eller avlider, skall talm annen
entlediga övriga statsråd. I övrigt enledigas statsm inistern av talm annen
och annat statsråd av statsm inistern. Enligt förslaget får endast den vara
statsråd som är svensk m edborgare sedan m inst tio år. Regeringsärendena
avgörs av regeringen vid regeringssam m anträde. U ndantag görs för de s. k.
kom m andom ålen, vilka under statsm inisterns överinseende kan avgöras
av chefen fö r det dep artem en t vartill ärendena hör.
I 8 kap. i förslaget till RF m eddelas bestäm m elser om lagar och andra
föreskrifter. Begreppet samfälld lag avskaffas och riksdagen blir ensam
lagstiftare. Riksdagen har rä tt a tt besluta lag i vad äm ne som helst. I fråga
om vissa äm nen är lagform en u ttryckligen föreskriven. F öreskrifter av
privaträttslig n atu r skall sålunda m eddelas genom lag. Detsamm a gäller
sådana föreskrifter om förhållandet m ellan enskilda*och det allmänna
som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas
personliga eller ekonom iska förhållande, däribland föreskrifter om skatt
till staten. Lagform en är också föreskriven för bl. a. bestäm m elser om
kom m unernas befogenheter och åligganden och vissa andra kom m unala
förhållanden. E fter bem yndigande i lag skall regeringen genom förord
ning kunna m eddela föreskrifter angående skydd för liv, personlig
säkerhet eller hälsa, näringsverksam het, trafik eller ordning på allmän
plats, undervisning och utbildning, m. m. Regeringen får dock i princip
inte begränsa någon av de politiska fri- och rättigheter som är särskilt
näm nda i 2 kap. D etta innebär bl. a. a tt regeringen inte får föreskriva
frihetsstraff. U nder tid då riksm öte ej pågår skall finans- och sk atte
u tsk o tten - efter bem yndigande i lag om annan skatt än skatt på inkom st,
förm ögenhet, arv eller gåva — på förslag av regeringen k unna bestäm m a
om skattesatsen eller besluta a tt sk att som avses med lagen skall börja
eller upphöra a tt utgå. B eslutet fattas genom lag, som regeringen skall
underställa riksdagen inom en m ånad från början av närm ast följande
riksm öte. U tan särskilt bem yndigande av riksdagen skall, med vissa
begränsningar, regeringen vara behörig a tt genom förordning besluta dels
föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som ej enligt
grundlag skall meddelas av riksdagen.
F inansm akten behandlas i 9 kap. i förslaget till RF. Här fastslås
grundsatsen a tt statens m edel inte får användas på annat sätt än riksdagen
har bestäm t. Om användningen av statsm edel för skilda behov skall
riksdagen i allm änhet bestäm m a genom budgetreglering. Riksdagen före
ta r budgetreglering för närm ast följande budgetår eller, om särskilda skäl
föranleder det, för annan budgetperiod. B udgetåret skall enligt förslaget
till RO fo rtfaran d e o m fatta tiden den 1 ju li—den 30 juni. I förevarande
kapitel i förslaget till RF m eddelas vidare bestäm m elser om tilläggsbudget
och om att riksdagen kan besluta riktlinjer för viss statsverksam het för
längre tid än anslag till verksam heten avser. I kapitlet fastslås också att
statens medel och dess övriga tillgångar i princip står till regeringens
disposition. Riksdagen skall fastställa grunder för den statliga förm ögen-
hetsdispositionen. Regeringen får inte utan riksdagens bem yndigande ta
upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonom isk förpliktelse.
I 10 kap. i förslaget till RF ges bestäm m elser om förhållandet till
andra stater. Reglerna är utfo rm ad e så a tt de i allt väsentligt stäm m er
överens med nuvarande ordning. Riksdagens inflytande över ingåendet av
internationella överenskom m elser och åtagandet i annan form av in tern a
tionella förpliktelser befästes dock och preciseras i vissa hänseenden,
bl. a. genom en regel om a tt rättskipnings- och förvaltningsuppgift skall
kunna överlåtas till icke svenskt organ endast om riksdagen m edger det.
Om rättskipning och förvaltning handlar 11 kap. i förslaget till RF.
Där anges högsta dom stolens och regeringsrättens ställning och vidare a tt
annan dom stol in rättas med stöd av lag. D om stol får dock inte inrättas
för redan begången gärning eller för visst mål. Det föreskrivs a tt vid
dom stol skall finnas ordinarie dom are samt a tt i högsta dom stolen och
regeringsrätten bara den får tjänstgöra som har u tn äm n ts till ordinarie
dom are i dom stolen. Det rättsskydd som ordinarie dom are åtn ju ter
fixeras. I kapitlet fastslås a tt det finns förvaltningsm yndigheter som lyder
under regeringen och förvaltningsm yndigheter under riksdagen samt att
förvaltningsuppgifter kan anförtros åt kom m un. Bestäm m elser m eddelas
vidare om tillsättning av tjänster. Vid tillsättning av statlig tjänst skall
avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklig
het. Den nya RF ger u ttry c k för grundsatsen a tt utlänning är likställd
med svensk m edborgare i fråga om m öjligheterna a tt erhålla tjänst eller
uppdrag hos stat eller kom m un. E tt antal undantag från principen görs
direkt i R F. I övrigt får krav på svenskt m edborgarskap uppställas bara i
lag eller enligt fö ru tsättningar som anges i lag.
I 12 kap. i förslaget till R F, som handlar om kontro llm ak ten , m edde
las bl. a. bestäm m elser om k o n stitu tio n su tsk o tte ts granskning av stats
rådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Nya regler
föreslås om statsrådens juridiska ansvar. Åtal för b ro tt i tjän steu tö v
ningen beslutas av k o n stitu tio n su tsk o tte t. B rott som inte är grovt föran
leder dock inte ansvar. Åtal prövas av högsta dom stolen. Förslaget
innebär a tt rik srätten avskaffas. Riksdagen kan enligt förslaget avge
m isstroendeförklaring m ot statsråd. Reglerna härom stäm m er i allt vä
sentligt överens med vad som gäller f. n. R iksdagsledam ot får, enligt
bestäm m elser i RO, fram ställa interpellation eller fråga till statsråd i
angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning. I kapitlet meddelas
vidare bestäm m elser om riksdagens om budsm än och riksdagens revisorer.
I k apitlet föreskrivs slutligen bl. a. a tt åtal för b ro tt i utövningen av tjänst
som ledam ot av högsta dom stolen eller regeringsrätten väcks i högsta
dom stolen.
I det avslutande 13 kap. i förslaget till RF har tagits in bestäm m elser
som skall gälla när riket befinner sig i krig eller krigsfara.
Den föreslagna nya R O är uppdelad på 9 kapitel. Bestäm m elserna i
RO in n e fa tta r i första hand en anpassning av riksdagens arbetsform er till
reglerna i den nya RF.
Reglerna om uppskov med ärenden från e tt riksm öte till nästa behålls
i den föreslagna RO och får utvidgad tilläm pning därigenom a tt ärende
skall kunna uppskjutas även över riksdagsval. I sam band därm ed klargörs
a tt regeringen kan återkalla p roposition intill dess a tt u tsk o tt har avgivit
sitt betänkande i ärendet.
I fråga om propositionstiderna föreslås inte några sakliga ändringar.
Också i fråga om m otionstiderna behålls nuvarande regler i huvudsak
oförändrade. M otion med anledning av händelse av större vikt får m edan
riksm öte pågår väckas av m inst tio ledam öter, om händelsen ej har
k u n n at förutses eller beaktas under den allm änna m otionstiden eller
ku n n at föranleda m o tio n srä tt enligt annan bestäm m else i RO.
I fråga om u tsk o tten s arbete föreslås bl. a. den ny h eten a tt, om m inst
en tredjedel av ledam öterna i e tt u tsk o tt vid behandlingen av e tt ärende
begär a tt upplysningar eller y ttra n d e skall inhäm tas från lagrådet eller
annan statlig m yndighet, u ts k o tte t skall föranstalta om det. M ajoriteten
kan dock avslå y rkandet om den finner a tt därm ed förenat dröjsm ål med
ärendets behandling skulle leda till avsevärt men.
M öjligheterna a tt införa tidsbegränsningar i kam m arens d e b a tte r vid
gas. Varje riksdagsledam ot skall dock alltid få y ttra sig minst sex m inuter,
vartill kom m er rä tte n till genm äle. Statsrådens fö reträd esrätt i debatterna
begränsas. S tatsråden skall fortfarande få b ryta talarordningen, m en bara
för kortare inlägg (högst tio m inuter) för a tt bem öta annan talare.
Interpellation bör enligt förslaget väckas bara i angelägenhet av större
allm änt intresse. Skyldighet införs för statsråd a tt inom fyra veckor svara
eller förklara varför svaret dröjer eller uteblir. Enkel fråga — enligt
förslagets term inologi ” fråga” — skall kunna vara försedd med kort
motivering.
De ändringar som föreslås i SO och T F har k araktären av följdänd
ringar. Följdändringar i övrigt till den nya RF och den nya RO avses att
läggas fram senare.
I
propositionen fö ru tsätts, liksom i grundlagberedningens förslag, att
den nya RF och nya RO efter riksdagsbeslut våren 1973 och våren 1974
skall börja tilläm pas den 1 januari 1975. Ä ndringarna i fråga om stats
chefens befogenheter träd er enligt de föreslagna övergångsbestäm m elser
na inte i kraft u nder den tid G ustaf VI A dolf är konung.
1 Förslag till
Regeringsform
1 kap. STATSSKICKETS GRUNDER
1 §
All offentlig m akt i Sverige utgår från folket.
Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allm än
och lika rö strä tt. Den förverkligas genom e tt representativt och parlam en
tariskt statsskick och genom kom m unal självstyrelse.
Den offentliga m akten utövas u nder lagarna. Regeringsform en, succes
sionsordningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grundlagar.
2
§
Riksdagen är folkets främ sta företrädare.
Riksdagen stiftar lag, beslutar om sk a tt till staten och bestäm m er hur
statens m edel skall användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och
förvaltning.
3 §
K onungen är rikets statschef.
4 §
Regeringen sty r riket. Den är ansvarig inför riksdagen.
5 §
I
riket finns prim ärkom m uner och sekundärkom m uner. B eslutanderät
ten i kom m unerna utövas av valda försam lingar.
K om m unerna får taga u t skatt fö r skötseln av sina uppgifter.
6
§
För rättskipningen finns dom stolar och för den offentliga förvaltning
en statliga och kom m unala förvaltningsm yndigheter.
7 §
D om stolar och förvaltningsm yndigheter skall i sin verksam het iakttaga
saklighet och o p artiskhet. De får ej utan rättsligt stöd särbehandla någon
på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro , åskådning, ras,
hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, sam hällsställning eller
förm ögenhet.
2 kap. GRUNDLÄGGANDE F R I-O C H RÄTTIGHETER
1 §
Sam hället skall verka för rättvisa och jäm likhet m ellan m edborgarna.
V aije m edborgare bör ha rä tt till utbildning, arbete och social
trygghet.
2 §
Arbetstagare bör genom lag eller avtal vara tillförsäkrad inflytande
över ledningen och fördelningen av arb etet och andra frågor som berör
honom nära i hans anställning. Han bö r genom lag vara skyddad m ot
uppsägning som är sakligt ogrundad.
3 §
Enskild bör vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäm m es
i lag för det fall a tt hans egendom tages i anspråk genom expropriation
eller annat sådant förfogande.
4 §
Varje m edborgare skall g entem ot det allm änna vara tillförsäkrad
1. yttran d e- och try ck frih et: frihet a tt i tal, skrift eller bild eller på
annat sätt m eddela u ppgifter och fram föra åsikter,
2. rä tt till inform ation: rä tt a tt inhäm ta och m ottaga uppgifter och
upplysningar,
3. m ötesfrihet: frihet a tt anordna och a tt deltaga i m öten,
4. d em o n stratio n srä tt: rätt a tt ensam eller i grupp fram föra åsikter på
allmän plats,
5. föreningsfrihet: frihet a tt sam m ansluta sig med andra till förening,
6. religionsfrihet: frihet a tt sam m ansluta sig med andra till trossam
fund och a tt utöva sin religion.
7. rörelsefrihet: frihet a tt röra sig inom riket och a tt läm na riket.
Vaije m edborgare skall skyddas m ot a tt m yndighet tvingar honom att
tillhöra förening eller trossam fund eller att ge sina åsikter till känna. Han
skall också skyddas m o t a tt m yndighet u tsä tte r honom fö r kroppsvisita
tion eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan, för
intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hem lig avlyss
ning.
Det närm are innehållet i de fri- och rättigheter och d et skydd i övrigt
som avses i första och andra styckena angives i den ordning som
föreskrives i 8 kap. B eträffande try ckfriheten och rätten a tt taga del av
allm än handling gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen.
3 kap. RIKSDAGEN
1 §
Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val.
Riksdagen består av en kam m are med trehu n d rafy rtio n io ledam öter.
För ledam öterna skall finnas ersättare.
2 §
R ö strätt vid val till riksdagen tillkom m er svensk m edborgare som är
bosatt i riket. Om rö strä tt för svensk m edborgare som ej är bosatt i riket
finns bestäm m elser i lag. Den som icke har u p p n ått ad erto n års ålder
senast på valdagen eller som är om yndigförklarad av dom stol h ar ej
rösträtt.
Frågan huruvida rö strätt enligt första stycket föreligger avgöres på
grundval av en före valet u p p rättad röstlängd.
3 §
Ordinarie val till riksdagen förrättas vart tredje år.
4 §
Regeringen får fö ro rd n a om extra val till riksdagen mellan ordinarie
val. Extra val hålles inom tre m ånader efte r föro rd n an d et.
E fter val till riksdagen får regeringen icke fö rordna om extra val förrän
tre m ånader har fö rflu tit från den nyvalda riksdagens första sam m an
träde. Ej heller får regeringen förordna om extra val u n d er tid då dess
ledam öter, efter det a tt samtliga har entledigats, uppehåller sina b e fa tt
ningar i avbidan på a tt ny regering skall tillträda.
Bestämmelser om ex tra val i visst fall finns i 6 kap. 3 §.
5 §
Nyvald riksdag samlas på fem tonde dagen efter valdagen, dock tidigast
på fjärde dagen efter d e t a tt valets utgång har kungjorts.
Vaije val gäller fö r tid en från d et a tt den nyvalda riksdagen har sam lats
till dess den närm ast d ärefter valda riksdagen samlas. Denna tid är
riksdagens valperiod.
6
§
F ö r val till riksdagen är riket indelat i valkretsar.
M andaten i riksdagen utgöres av treh u n d ratio fasta valkretsm andat
och tre ttio n io utjäm ningsm andat.
De fasta valkretsm andaten fördelas mellan valkretsarna på grundval av
Prop. 1973:90
9
en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje
valkrets och an talet röstberättigade i hela riket. Fördelningen fastställes
för tre år i sänder.
7 §
M andaten fördelas m ellan partier. Med p arti avses varje sam m anslut
ning eller grupp av väljare, som upp träd er i val u nder särskild beteckning.
E ndast parti som har få tt m inst fyra pro cen t av röstern a i hela riket är
berättigat att deltaga i fördelningen av m andaten. Parti som h ar fått färre
röster deltager dock i fördelningen av de fasta valkretsm andaten i
valkrets, där partiet har få tt m inst tolv pro cen t av rösterna.
8 §
De fasta valkretsm andaten fördelas för varje valkrets pro p o rtio n ellt
mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen.
U tjäm ningsm andaten fördelas mellan p artierna så, a tt fördelningen av
alla m andat i riksdagen, med undantag av de fasta valkretsm andat som
har tillfallit parti med m indre än fyra p rocent av rösterna, blir p ro p o rtio
nell m ot de i fördelningen deltagande partiernas röstetal i hela riket.
Har p arti vid fördelningen av de fasta valkretsm andaten erhållit flera
m andat än som m otsvarar den proportionella representationen i riks
dagen för p artiet, bortses vid fördelningen av utjäm ningsm andaten från
p artiet och de fasta valkretsm andat det har erhållit. Sedan utjäm nings
m andaten har fördelats m ellan partierna, tillföres de valkretsar.
Vid m andatfördelningen m ellan partierna användes uddatalsm etoden
med första divisorn jäm kad till 1,4.
9 §
F ö r vaije m andat som e tt p arti har erhållit utses en riksdagsledam ot
sam t ersättare för honom .
10 §
Endast den som u ppfyller villkoren för rö strätt och som är m yndig kan
vara ledam ot av riksdagen eller ersättare fö r ledam ot.
11 §
Val till riksdagen får överklagas hos en av riksdagen utsedd valpröv-
ningsnäm nd. Den som har valts till riksdagsledam ot utövar sitt uppdrag
utan hinder av a tt valet har överklagats. Ändras valet, intager ny ledam ot
sin plats så snart ändringen har kungjorts. Vad nu sagts om ledam ot äger
motsvarande tilläm pning på ersättare.
V alprövningsnäm nden består av ordförande, som skall vara eller ha
varit ordinarie dom are och som ej får tillhöra riksdagen, och sex andra
ledam öter. L edam öterna väljes efter varje ordinarie val, så snart valet har
vunnit laga kraft, för tid e n till dess n y tt val till näm nden har ägt rum .
O rdföranden väljes särskilt. N äm ndens beslut får ej överklagas.
12 §
Y tterligare bestäm m elser i de äm nen som angives i 2 - 1 1 §§ samt om
utseende av ersättare för riksdagsledam öterna meddelas i riksdagsordning
en eller annan lag.
4 kap. RIKSDAGSARBETET
1 §
Riksdagen sam m anträder till riksm öte årligen. Riksm öte hålles i
S tockholm , om icke riksdagen eller talm annen bestäm m er annat av
hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet.
2 §
Riksdagen utser inom sig för varje valperiod en talm an samt en förste,
en andre och en tredje vice talm an.
3 §
Regeringen och varje riksdagsledam ot får i enlighet med vad som
närm are angives i riksdagsordningen väcka förslag i fråga om allt som kan
kom m a u n d er riksdagens prövning, om ej annat är bestäm t i denna
regeringsform.
Riksdagen väljer inom sig u tsk o tt, däribland e tt k o n stitu tio n su tsk o tt,
ett fin ansutskott och e tt sk a tte u tsk o tt, enligt bestäm m elser i riksdagsord
ningen. Ärende som väckes av regeringen eller riksdagsledam ot beredes
före avgörandet av u tsk o tt, om ej annat är bestäm t i denna regeringsform.
4
§
När ärende skall avgöras i kam m aren, får varje riksdagsledam ot och
varje statsråd y ttra sig i enlighet med vad som närm are angives i
riksdagsordningen. Bestäm m elser om jäv finns i riksdagsordningen.
5 §
Vid om röstning i riksdagen gäller som riksdagens beslut den mening
varom m er än hälften av de röstande förenar sig, om ej annat särskilt
angives i denna regeringsform eller, beträffande frågor som hör till
förfarandet i riksdagen, i huvudbestäm m else i riksdagsordningen. Om
förfarandet vid lika röstetal finns bestäm m elser i riksdagsordningen.
6 §
Riksdagsledam ot och ersättare får fullgöra uppdrag som ledam ot u tan
hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger
honom .
7 §
Riksdagsledam ot eller ersättare får icke läm na sitt uppdrag utan
riksdagens medgivande.
När det finns anledning till det, skall valprövningsnäm nden självmant
pröva om ledam ot eller ersättare är behörig enligt 3 kap. 10 §. Den som
förklaras obehörig är därm ed skild från sitt uppdrag.
L edam ot eller ersättare får i annat fall än som avses i andra stycket
skiljas från uppdraget endast om han genom b ro tt har visat sig uppenbar
ligen olämplig för uppdraget. Beslut härom fattas av dom stol.
8 §
Ingen får väcka talan m ot den som utövar eller har u tö v a t uppdrag som
riksdagsledam ot eller beröva honom friheten eller hindra honom a tt resa
inom riket på grund av hans y ttra n d en eller gärningar u n d er utövandet av
uppdraget, u ta n a tt riksdagen har medgivit det genom beslut om vilket
minst fem sjättedelar av de röstande har förenat sig.
Misstänkes riksdagsledam ot för b ro tt i annat fall, skall bestäm m elser i
lag om gripande, anhållande eller häktning tilläm pas endast om han
erkänner b ro tte t eller har tagits på bar gärning eller fråga är om b ro tt för
vilket ej är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.
9 §
U nder tid då riksdagsledam ot är riksdagens talm an eller tillhör rege
ringen utövas hans uppdrag som riksdagsledam ot av ersättare. Riksdagen
kan i riksdagsordningen föreskriva att ersättare skall träd a i riksdagsleda
m ots ställe när denne är ledig.
Bestäm m elserna i 6 § och 8 § första sty ck et om skydd för utövandet
av uppdrag som riksdagsledam ot gäller även talm annen och hans uppdrag.
F ör ersättare som utövar uppdrag som riksdagsledam ot gäller bestäm
melserna om ledam ot.
10 §
Ytterligare bestäm m elser om riksdagsarbetet m eddelas i riksdagsord
ningen.
5 kap. STATSCHEFEN
1
§
S tatschefen hålles av statsm inistern u n d errättad om rikets angelägenhe
ter. När det behövs sam m anträder regeringen i konselj u n d er statschefens
ordförandeskap.
2
§
Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk m edborgare och
har fyllt tjugofem år. Han får icke sam tidigt vara statsråd eller utöva
uppdrag såsom talm an eller riksdagsledam ot.
S tatschefen skall sam råda med statsm inistern, innan han reser utrikes.
3 §
Är konungen av sjukdom , utrikes resa eller annan orsak hindrad att
fullgöra sina uppgifter, in träder enligt gällande tronföljd medlem av
konungahuset, som ej är h indrad, för att såsom tillfällig riksföreståndare
fullgöra statschefens uppgifter.
4 §
U tslocknar konungahuset, utser riksdagen en riksföreståndare a tt
fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riksdagen utser sam tidigt en
vice riksföreståndare.
D etsam m a gäller, om konungen dör eller avgår och tro nföljaren ännu
ej har fyllt tjugofem år.
5 §
Har konungen u nder sex m ånader utan avbrott varit hindrad att
fullgöra sina uppgifter eller u n d erlåtit a tt fullgöra dem , skall regeringen
anm äla det till riksdagen. Riksdagen bestäm m er, om konungen skall anses
ha avgått.
6
§
Riksdagen kan utse någon att efter regeringens förordnande tjänstgöra
som tillfällig riksföreståndare när ingen med behörighet enligt 3 eller 4 §
kan tjänstgöra.
Talm annen eller, vid förfall för honom , vice talm an tjänstgör efter
regeringens förordnande som tillfällig riksföreståndare, när ingen annan
behörig kan tjänstgöra.
7 §
Konungen kan ej åtalas för sina gärningar. Ej heller kan riksförestånda
re åtalas för sina gärningar som statschef.
6 kap. REGERINGEN
1 §
Regeringen består av statsm inistern och övriga statsråd.
S tatsm inistern utses i den ordning som angives i 2—4 §§. Statsm inistern
tillsätter övriga statsråd.
2 §
När statsm inister skall utses, kallar talm annen företrädare för vaije
partigrupp inom riksdagen till samråd. T alm annen överlägger med vice
talm ännen och avgiver sedan förslag till riksdagen.
Riksdagen skall senast på fjärde dagen härefter, utan beredning i
u tsk o tt, pröva förslaget genom om röstning. R östar m er än hälften av
riksdagens ledam öter m ot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det
godkänt.
3 §
Förkastar riksdagen talm annens förslag, förfares på n y tt enligt 2 §. Har
riksdagen fyra gånger förkastat talm annens förslag, skall förfarandet för
utseende av statsm inister avbrytas och återupptagas först sedan val till
riksdagen har hållits. Om ej ordinarie val ändå skall hållas inom tre
m ånader, skall ex tra val fö rrättas inom sam m a tid.
4 §
När riksdagen har godkänt förslag om ny statsm inister, anm äler denne
så snart det kan ske de av honom utsedda statsråden för riksdagen.
D ärefter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför statschefen
eller, vid förfall för denne, inför talm annen. Talm annen kallas alltid till
konseljen.
Talm annen u tfärd ar förordnande för statsm inistern på riksdagens
vägnar.
5 §
F örklarar riksdagen a tt statsm inistern eller annat statsråd icke å tn ju te r
riksdagens fö rtro en d e, skall talm annen entlediga statsrådet. Kan rege
ringen förordna om extra val till riksdagen, skall dock beslut om
entledigande ej m eddelas om regeringen inom en vecka från m isstroende
förklaringen fö ro rd n ar om ex tra val.
6
§
Statsråd skall entledigas, om han begär det. S tatm inistern entledigas av
talm annen och annat statsråd av statsm inistern. S tatsm inistern får även i
annat fall entlediga annat statsråd.
7 §
Om statsm inistern entledigas eller dör, skall talm annen entlediga
övriga statsråd.
8 §
Har regeringens samtliga ledam öter entledigats, uppehåller de sina
befattningar till dess ny regering har tillträ tt. Har annat statsråd än
statsm inistern entledigats på egen begäran, uppehåller han sin befattning
till dess efterträdare har tillträ tt, om statsm inistern begär det.
9 §
Endast den får vara statsråd som är svensk m edborgare sedan minst tio
år.
Statsråd får icke utöva allm än eller enskild tjänst. Han får ej
heller inneha uppdrag eller utöva verksam het som kan rubba förtro en d et
för honom .
10
§
Vid förfall för talm annen övertager vice talm an de uppgifter som enligt
d etta kapitel ankom m er på talm annen.
7 kap. R E G E R IN G S A R B E T E !
1 §
För beredning av regeringsärenden skall finnas e tt regeringskansli. I
detta ingår d ep artem en t för skilda verksam hetsgrenar. Regeringen förde
lar ärendena mellan dep artem en ten . Statsm inistern utser bland statsråden
chefer för departem enten.
2 §
Vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och
y ttra n d en inhäm tas från berörda m yndigheter. 1 den o m fattn in g som
behövs skall tillfälle läm nas sam m anslutningar och enskilda a tt y ttra sig.
3 §
Regeringsärenden avgöres av regeringen vid regeringssam m anträde.
Regeringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsm akten av fö r
fattningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, i den om fattning som
angives i lag, u nder statsm inisterns överinseende avgöras av chefen för det
d epartem ent till vilket ärendena hör.
4 §
S tatsm inistern kallar övriga statsråd till regeringssam m anträde och är
ordförande vid sam m anträdet. Minst fem statsråd skall deltaga i rege
ringssam m anträde.
5 §
D epartem entschef är vid regeringssam m anträde föredragande i ärende
som hö r till hans d epartem ent. S tatsm inistern kan dock förordna a tt
ärende eller grupp av ärenden, som hö r till visst departem ent, skall
föredragas av an n at statsråd än departem entschefen.
6
§
Vid regeringssam m anträde föres p rotokoll. Skiljaktig m ening skall
antecknas i p ro tokollet.
7 §
F ö rfattningar, förslag till riksdagen och andra expeditioner av regering
ens beslut skall för att bliva gällande skrivas under av statsm inistern eller
annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom
förordning föreskriva a tt tjänstem an i särskilda fall får skriva under
expedition.
8 §
S tatsm inistern kan utse ett av de övriga statsråden a tt i egenskap av
ställföreträdare vid förfall för statsm inistern fullgöra hans uppgifter. Har
statsm inistern ej u tse tt ställföreträdare eller har också denne förfall, över
tages statsm inisterns uppgifter i stället av d e t av de tjänstgörande
statsråden som har tillhört regeringen längst tid . Om två eller flera
statsråd har tillhört regeringen lika länge, har den äldste av dem
företräde.
8 kap. LAGAR OCH ANDRA F Ö R E SK R IFT E R
1 §
Lag eller annan föreskrift får ej innebära att svensk m edborgare skall
k unna landsförvisas eller a tt svensk m edborgare som är bosatt i riket skall
k unna berövas sitt m edborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt
blir m edborgare i annan stat.
Lag eller annan föreskrift får ej innebära a tt straff eller annan
b rottspåföljd skall k unna ådöm as för gärning som icke var belagd med
b rottsp åfö ljd , när den förövades, eller att svårare b rottspåföljd skall
kunna ådöm as för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts
om b rottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan
av b ro tt.
2 §
F öreskrifter om enskildas personliga ställning sam t om deras personliga
och ekonom iska förhållanden inbördes m eddelas genom lag.
Sådana föreskrifter är bland andra:
1. föreskrifter om svenskt m edborgarskap,
2. föreskrifter om rä tt till släktnam n, om äktenskap och föräldraskap,
om arv och testam ente sam t om fam iljeförhållanden i övrigt,
3. föreskrifter om rä tt till fast och lös egendom , om avtal sam t om
bolag, föreningar, sam fälligheter och stiftelser.
3 §
Föreskrifter om förhållandet m ellan enskilda och det allm änna, som
gäller åligganden fö r enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas
personliga eller ekonom iska förhållanden, meddelas genom lag.
Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter som begränsar de fri-
och rättig h eter och d et skydd i övrigt som enligt 2 kap. 4 § tillkom m er
svensk m edborgare, föreskrifter om b ro tt och rättsverkan av b ro tt,
föreskrifter om skatt till staten sam t föreskrifter om rekvisition och
annat sådant förfogande.
4 §
F öreskrifter om rådgivande folkom röstning i hela riket m eddelas
genom lag.
5 §
G runderna för ändringar i rikets indelning i kom m uner samt grunderna
för kom m unernas organisation och verksam hetsform er och för den
kom m unala beskattningen bestäm m es i lag. I lag m eddelas också före
skrifter om kom m unernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.
6
§
U nder tid då riksm öte ej pågår kan finans- och sk a tte u tsk o tte n , efter
bem yndigande i lag om annan skatt än skatt på inkom st, förm ögenhet,
arv eller gåva, på förslag av regeringen bestäm m a om skattesatsen eller
besluta a tt skatt som avses i lagen skall börja eller upphöra a tt utgå.
Bem yndigande kan in n e fa tta rätt a tt göra skillnad mellan olika slag av
verksam het och olika delar av riket. Finans- och sk a tte u tsk o tte n utövar
sin b eslu tan d erätt vid gem ensam t sam m anträde. Beslut fattas på riks
dagens vägnar genom lag.
Lag som finans- och sk a tte u tsk o tte n har beslutat med stöd av första
stycket skall av regeringen underställas riksdagen inom en m ånad från
böljan av närm ast följande riksm öte. Riksdagen prövar lagen inom en
månad härefter.
7 §
Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bem yndigande i lag
genom förordning m eddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrif
terna avser något av följande äm nen:
1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,
2. utlännings vistelse i riket,
3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverk
ning, k o m m unikationer, kreditgivning eller näringsverksam het,
4. ja k t, fiske eller natur- och m iljövård,
5. trafik eller ordningen på allmän plats,
6. undervisning och utbildning.
U tan hinder av 3 § kan regeringen efter bem yndigande i lag genom
förordning m eddela föreskrifter om förbud a tt röja sådant som någon har
erfarit i allm än tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.
Bem yndigande som avses i denna paragraf m edför ej rä tt a tt m eddela
föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra stycket
begränsar någon av de fri- och rä ttig h ete r eller d e t skydd i övrigt som
enligt 2 kap. 4 § tillkom m er svensk m edborgare. Sådant bem yndigande
m edför ej heller rä tt a tt m eddela föreskrifter om annan rättsverkan av
b ro tt än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bem yndigande med
stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rättsverkan än b ö te r för
överträdelse av föreskrift som regeringen m eddelar med stöd av bem yndi
gandet.
8
§
U tan hinder av 2, 3 eller 5 § kan regeringen e fte r bem yndigande i lag
genom förordning m eddela föreskrifter om anstånd med a tt fullgöra
förpliktelse.
2 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *
9 §
U tan hinder av 3 § kan regeringen efter bem yndigande i lag genom
förordning meddela föreskrifter om tull på införsel av vara.
Regeringen eller kom m un kan e fte r riksdagens bem yndigande m eddela
sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 3 § annars skall
m eddelas av riksdagen.
10 §
Regeringen kan e fte r bem yndigande i lag i äm ne som angives i 7 §
första sty c k et eller 9 § genom förordning bestäm m a a tt föreskrift i lagen
skall börja eller u p phöra a tt tilläm pas. D etta gäller även om föreskriften
begränsar någon av de fri- och rättig h eter eller det skydd i övrigt som
enligt 2 kap. 4 § tillkom m er svensk m edborgare.
11 §
B em yndigar riksdagen enligt denna regeringsform regeringen a tt m ed
dela föreskrifter i visst äm ne, kan riksdagen därvid medgiva a tt regeringen
överlåter åt förvaltningsm yndighet eller kom m un a tt m eddela bestäm m el
ser i äm net. I fall som nu sagts kan riksdagen också uppdraga åt
förvaltningsm yndighet u nder riksdagen a tt meddela sådana bestäm m elser.
12 §
F öreskrifter som regeringen har m eddelat med stöd av bem yndigande
som avses i denna regeringsform skall underställas riksdagen för prövning,
om riksdagen bestäm m er det.
13 §
Regeringen får utöver vad som följer av 7 —10 §§ genom förordning
besluta
1. föreskrifter om verkställighet av lag,
2. föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen.
Regeringen får ej på grund av första stycket besluta föreskrifter som
avser riksdagen eller dess m yndigheter. Den får ej heller på grund av
bestäm m elsen i första sty ck et 2 besluta föreskrifter som avser den
kom m unala beskattningen.
Regeringen får i förordning som avses i första sty ck et överlåta åt
underordnad m yndighet a tt m eddela bestäm m elser i äm net.
14 §
Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst äm ne u tg ö r ej
hinder för riksdagen a tt genom lag m eddela föreskrifter i samma äm ne.
15 §
G rundlag stiftas genom två likalydande beslut. Det andra b eslutet får
ej fattas, förrän d e t efter det första b eslutet har hållits val till riksdagen i
hela riket och den nyvalda riksdagen har sam lats. Riksdagen får icke
såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag, som är
oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, u ta n a tt sam tidigt förkasta
d et först antagna förslaget.
16 §
R iksdagsordningen stiftas på samma sätt som grundlag. Den kan också
stiftas genom endast ett beslut, om m inst tre fjärdedelar av de röstande
och mer än hälften av riksdagens ledam öter förenar sig om beslutet.
Tilläggsbestäm melse i riksdagsordningen beslutas dock i samma ordning
som lag i allm änhet.
17 §
Lag får ej ändras eller upphävas annat än genom lag. I fråga om ändring
eller upphävande av grundlag eller av riksdagsordningen äger 15 och
16 §§ m otsvarande tilläm pning.
18 §
F ö r a tt avge y ttra n d e till regeringen över lagförslag skall finnas ett
lagråd, vari ingår dom are i högsta dom stolen och regeringsrätten. Även
riksdagsutskott får inhäm ta y ttra n d e från lagrådet enligt vad som närm a
re angives i riksdagsordningen. N ärm are bestäm m elser om lagrådet m ed
delas i lag.
19 §
Beslutad lag skall utfärdas av regeringen u ta n dröjsm ål. Lag med
sådana föreskrifter om riksdagen eller dess m yndigheter som ej skall
intagas i grundlag eller riksdagsordningen kan d ock utfärdas av riksdagen.
Lagar och förordningar skall kungöras så snart det kan ske.
9 kap. FINANSMAKTEN
1 §
Om riksdagens rä tt a tt besluta om sk atter och avgifter till sta te n finns
bestäm m elser i 8 kap.
Prop. 1973:90
2 §
S tatens m edel får icke användas på annat sätt än riksdagen har
bestäm t.
Om användningen av statsm edel för skilda behov bestäm m er riksdagen
genom budgetreglering enligt 3 - 5 §§. Riksdagen får d ock bestäm m a a tt
m edel tages i anspråk i annan ordning.
3 §
Riksdagen företager budgetreglering för närm ast följande budgetår
eller, om särskilda skäl föranleder d et, för annan budgetperiod. Riks
dagen bestäm m er därvid till vilka belopp statsinkom sterna skall beräknas
och anvisar anslag till angivna ändam ål. Besluten härom upptages i en
statsbudget.
Riksdagen kan besluta a tt särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå
för annan tid än budgetperioden.
Vid budgetreglering enligt denna paragraf skall riksdagen beakta
behovet under krig, krigsfara eller andra utom ordentliga förhållanden av
medel för rikets försvar.
4 §
Kan budgetreglering enligt 3 § icke avslutas före budgetperiodens
början, bestäm m er riksdagen eller, om riksm öte ej pågår, fin an su tsk o tte t
i den o m fattn in g som behövs om anslag för tiden till dess budgetregle
ringen för perioden slutföres.
5 §
F ör löpande budgetår kan riksdagen på tilläggsbudget göra ny b eräk
ning av statsinkom ster sam t ändra anslag och anvisa nya anslag.
6 §
Regeringen avgiver förslag till statsbudget till riksdagen.
7 §
Riksdagen kan i sam band med budgetreglering eller annars besluta
riktlinjer fö r viss statsverksam het för längre tid än anslag till verksam
heten avser.
8
§
S tatens m edel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposi
tion. Vad nu sagts gäller dock icke tillgångar som är avsedda för riksdagen
eller dess m yndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning.
Prop. 1973:90
9 §
Riksdagen fastställer i den om fattn in g som behövs grunder fö r förvalt
ningen av statens egendom och förfogandet över den. Riksdagen kan
därvid föreskriva att åtgärd av visst slag ej får vidtagas utan riksdagens
tillstånd.
10 §
Regeringen får icke utan riksdagens bem yndigande taga upp lån eller i
övrigt ikläda staten ekonom isk förpliktelse.
U nder riksdagen skall finnas m yndighet med uppgift a tt i enlighet med
riksdagens bem yndigande taga upp och förvalta lån till staten. Närmare
bestäm m elser härom m eddelas i lag.
11 §
En inom riksdagen utsedd lönedelegation överlägger i förhandlings-
frågor rörande anställningsvillkor, som skall gälla för statens arbetstagare
eller i övrigt tillhör riksdagens prövning, med statsråd som regeringen
bestäm m er. B eträffande arbetstagare hos riksdagen eller dess m yndig
heter överlägger lönedelegationen dock i stället med den som riksdagen
bestäm m er. L önedelegationen får på riksdagens vägnar godkänna avtal i
sådan fråga eller, om frågan har undantagits från avtal, förslag till
reglering av den. Vad nu sagts gäller ej om riksdagen för visst fall har
beslutat annat.
Närmare bestäm m elser om lönedelegationens sam m ansättning m ed
delas i riksdagsordningen.
12 §
R iksbanken är m yndighet u nder riksdagen.
Riksbanken förvaltas av sju fullm äktige. En av dessa och en suppleant
för honom förordnas av regeringen för tre år i sänder. Övriga sex väljes av
riksdagen. Den fullm äktig som regeringen har förordnat är ordförande.
Han får ej utöva annat uppdrag eller inneha tjänst inom riksbankens
ledning. Bestäm m elser om riksdagens val av fullm äktige, om riksbankens
ledning i övrigt sam t om dess verksam het meddelas i riksdagsordningen
och annan lag.
F ullm äktig som riksdagen vägrar ansvarsfrihet är därm ed skild från sitt
uppdrag. Regeringen kan återkalla fö rordnandet för o rdföranden eller för
dennes suppleant.
13 §
Endast riksbanken har rä tt a tt utgiva sedlar. Bestäm m elser om pen
ning- och betalningsväsendet m eddelas i övrigt genom lag.
10 kap. FÖR HÄLLANDET T ILL ANDRA STATER
1 §
Ö verenskom m else med annan stat eller med m ellanfolklig organisation
ingås av regeringen.
2
§
Regeringen får ej ingå för riket bindande internationell överenskom
melse u tan a tt riksdagen har godkänt denna, om överenskom m elsen
fö ru tsätter a tt lag ändras eller upphäves eller a tt ny lag stiftas eller om
den i övrigt gäller äm ne i vilket riksdagen skall besluta.
Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för d et
riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid godkän
nandet av överenskom m elsen.
Regeringen får ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå
för riket bindande internationell överenskom m else utan a tt riksdagen har
godkänt denna, om överenskom m elsen är av större vikt. Regeringen kan
dock und erlåta a tt inhäm ta riksdagens godkännande av överenskom m el
sen, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället
överlägga med utrikesnäm nden innan överenskom m elsen ingås.
3 §
Regeringen får uppdraga åt förvaltningsm yndighet a tt ingå in te rn atio
nell överenskom m else i fråga där överenskom m elsen ej kräver riksdagens
eller utrikesnäm ndens m edverkan.
4 §
Bestäm m elserna i 1—3 §§ äger m otsvarande tilläm pning på åtagande av
internationell förpliktelse för riket i annan form än överenskom m else
sam t på uppsägning av internationell överenskom m else eller förpliktelse.
5 §
B eslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkom m er riksdagen,
regeringen eller annat i regeringsform en angivet organ och ej avser fråga
om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag kan i begränsad
om fattn in g överlåtas till m ellanfolklig organisation för fredligt sam arbete,
till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till m ellanfolklig dom stol.
Om sådan överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven
för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas,
genom e tt beslut varom m inst fem sjättedelar av de röstande och minst
tre fjärdedelar av ledam öterna förenar sig.
R ättskipnings- eller förvaltningsuppgift kan, i annat fall än som avses i
första stycket, överlåtas till annan stat, till m ellanfolklig organisation
eller till utländsk eller in ternationell in rättning eller sam fällighet, om
riksdagen fö ro rd n ar om det genom e tt beslut, varom m inst tre fjärdedelar
av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för
stiftande av grundlag.
6 §
Regeringen skall fortlöpande hålla utrikesnäm nden u n d errättad om de
utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överläg
ga med näm nden om dessa så ofta det behövs. I alla utrikesärenden av
större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med näm nden, om
det kan ske.
7 §
U trikesnäm nden består av talm annen sam t nio andra ledam öter, som
riksdagen väljer inom sig. N ärm are bestäm m elser om utrikesnäm ndens
sam m ansättning meddelas i riksdagsordningen.
U trikesnäm nden sam m anträder på kallelse av regeringen. Regeringen är
skyldig a tt sam m ankalla näm nden om m inst fyra av näm ndens ledam öter
begär överläggning i viss fråga. O rdförande vid sam m anträde med näm n
den är statschefen eller, om han har förfall, statsm inistern.
L edam ot av utrikesnäm nden och den som i övrigt är k n u te n till
näm nden skall visa varsam het i fråga om m eddelanden till andra om vad
han har erfarit i denna egenskap. O rdföranden kan besluta om ovillkorlig
tystnadsplikt.
8 §
Chefen fö r det d ep artem en t till vilket utrikesärendena h ö r skall hållas
u n d erä ttad , när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat
eller till m ellanfolklig organisation u ppkom m er hos annan statlig m yndig
het.
9 §
Regeringen får insätta rikets försvarsm akt eller del därav i strid för a tt
m öta väpnat angrepp m ot riket. Svensk väpnad styrka får i övrigt insättas
i strid eller sändas till annat land endast om
1. riksdagen medgiver d et,
2. det är medgivet i lag som angiver fö rutsättningarna fö r åtgärden,
3. skyldighet a tt vidtaga åtgärden följer av internationell överenskom
melse eller förpliktelse som har godkänts av riksdagen.
F örklaring a tt riket är i krig får, uto m vid väpnat angrepp m ot riket,
icke givas utan riksdagens medgivande.
Regeringen får bem yndiga försvarsm akten a tt använda våld i enlighet
med internationell rä tt och sedvänja för a tt hindra kränkning av rikets
territo riu m i fred eller u n d er krig m ellan främ m ande stater.
11 kap. RÄTTSKIPNING OCH FÖR VA LTN IN G
1 §
Högsta dom stolen är högsta allm änna dom stol och regeringsrätten
högsta förvaltningsdom stol. R ä tte n a tt få mål prövat av högsta dom stolen
eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. I högsta dom stolen och
regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom ledam ot som har u t
näm nts till ordinarie dom are i dom stolen.
A nnan dom stol än högsta dom stolen eller regeringsrätten inrättas med
stö d av lag. D om stol får icke inrättas för redan begången gärning och ej
heller för viss tvist eller i övrigt fö r visst mål.
Vid dom stol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie dom are. I
fråga om dom stol som har in rättats för handläggning av en viss bestäm d
grupp eller vissa bestäm da grupper av mål får dock i lag göras undantag
härifrån.
2 §
Ingen m yndighet, ej heller riksdagen, får bestäm m a, h u r dom stol skall
döm a i d et enskilda fallet eller hur dom stol i övrigt skall tilläm pa
rättsregel i särskilt fall.
3 §
R ättstvist m ellan enskilda får icke utan stö d av lag avgöras av annan
m yndighet än dom stol.
H ar annan m yndighet än dom stol berövat någon friheten med anled
ning av b ro tt eller misstanke om b ro tt, skall den beslutet rör kunna få
saken prövad av dom stol u ta n oskäligt dröjsm ål. Detsamm a gäller om
svensk m edborgare av annan anledning än nu sagts har blivit om händer
tagen tvångsvis. Med prövning av dom stol likställes i sistnäm nda fall
prövning av näm nd, om näm ndens sam m ansättning är bestäm d i lag och
o rdföranden i näm nden skall vara eller ha varit ordinarie dom are.
4 §
Om dom stolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras
organisation o ch om rättegången föreskrives i lag.
5 §
Den som har utn äm n ts till ordinarie dom are får skiljas från tjänsten
endast
1. om han genom b ro tt eller grovt eller up p rep at åsidosättande av
tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen oläm plig att inneha tjänsten,
2. om han har u p p n å tt gällande pensionsålder eller annars enligt lag är
skyldig a tt avgå med pension.
Har ordinarie dom are skilts från tjänsten genom beslut av annan
m yndighet än dom stol, skall han k unna påkalla dom stols prövning av
beslutet. D etsam m a gäller beslut varigenom ordinarie dom are har av
stängts från utövning av sin tjänst eller ålagts att undergå läkarundersök
ning.
Om det påkallas av organisatoriska skäl, får den som har utn äm n ts till
ordinarie dom are fö rfly ttas till annan jäm ställd dom artjänst.
6
§
U nder regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala
äm betsverken och länsstyrelserna. A nnan statlig förvaltningsm yndighet
lyder u n d er regeringen, om m yndigheten ej enligt denna regeringsform
eller annan lag är m yndighet u nder riksdagen.
F örvaltningsuppgift kan an förtros åt kom m un.
F örvaltningsuppgift kan överläm nas till bolag, förening, sam fällighet
eller stiftelse. In n efattar uppgiften m yndighetsutövning, skall det ske
genom lag.
7 §
Ingen m yndighet, ej heller riksdagen eller kom m uns beslutande organ,
får bestäm m a, hur förvaltningsm yndighet skall i särskilt fall besluta i
ärende som rör m yndighetsutövning m ot enskild eller m ot kom m un eller
som rör tilläm pning av lag.
8 §
R ättskipnings- eller förvaltningsuppgift får ej fullgöras av riksdagen i
vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen.
9 §
Tjänst vid dom stol eller vid förvaltningsm yndighet som lyder u nder
regeringen tillsättes av regeringen eller av m yndighet som regeringen
bestäm m er.
Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga
grunder, såsom förtjänst och skicklighet.
E ndast den som är svensk m edborgare får inneha eller utöva dom ar
tjänst, äm bete som lyder om edelbart under regeringen, tjänst eller
uppdrag såsom chef för m yndighet som lyder om edelbart under riks
dagen eller regeringen eller såsom ledam ot av sådan m yndighet eller dess
styrelse, tjänst i regeringskansliet närm ast under statsråd eller tjänst
såsom svenskt sändebud. Även i annat fall får endast den som är svensk
m edborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget
tillsättes genom val av riksdagen. I övrigt får krav på svenskt m edborgar
skap för behörighet a tt inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten
eller kom m un uppställas endast i lag eller enligt fö ru tsättn in g ar som
angives i lag.
10
§
G rundläggande bestäm m elser om statstjänstem ännens rättsställning i
andra hänseenden än som beröres i denna regeringsform m eddelas i lag.
11 §
Resning i avgjort ärende sam t återställande av fö rsu tten tid beviljas av
regeringsrätten när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltnings
dom stol eller förvaltningsm yndighet är högsta instans samt i annat fall av
högsta dom stolen. Närmare bestäm m elser härom kan meddelas i lag.
12 §
Regeringen får medgiva undantag från föreskrift i förordning eller från
bestäm m else som har m eddelats med stöd av beslut av regeringen, om ej
annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag.
13 §
Regeringen får genom nåd eftergiva eller m ildra b rottspåföljd eller
annan sådan rättsverkan av b ro tt sam t eftergiva eller mildra annat liknan
de av m yndighet beslutat ingrepp avseende enskilds person eller egen
dom .
När synnerliga skäl föreligger, får regeringen förordna a tt vidare
åtgärd fö r a tt u tred a eller lagföra brottslig gärning ej skall äga rum .
12 kap. KONTROLLMAKTEN
1 §
K o n stitu tio n su tsk o tte t skall granska statsrådens tjänsteutövning och
regeringsärendenas handläggning. U tsk o ttet har rä tt a tt för d etta ändam ål
utfå p rotokollen över beslut i regeringsärenden o ch de handlingar som
hör till dessa ärenden. Varje annat u tsk o tt och varje riksdagsledam ot får
hos k o n stitu tio n su tsk o tte t skriftligen väcka fråga om statsråds tjä n ste u t
övning eller handläggningen av regeringsärende.
2 §
Det åligger k o n stitu tio n su tsk o tte t a tt när skäl föreligger till d et, dock
m inst en gång om året, m eddela riksdagen vad u tsk o tte t vid sin gransk
ning har funnit förtjäna uppm ärksam het. Riksdagen kan med anledning
därav göra fram ställning till regeringen.
3 §
Den sorn är eller har varit statsråd får fällas till ansvar för b ro tt i
utövningen av statsrådstjänsten endast om han därigenom grovt har
åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av k o n stitu tio n su tsk o tte t och
prövas av högsta dom stolen.
4 §
Riksdagen kan avgiva förklaring, a tt statsråd icke åtn ju ter riksdagens
förtro en d e. F ör sådan förklaring, m isstroendeförklaring, fordras a tt mer
än hälften av riksdagens ledam öter förenar sig därom .
Y rkande om m isstroendeförklaring upptages till prövning endast om
d et väckes av minst en tio n d el av riksdagens ledam öter. Det upptages icke
till prövning under tiden från det a tt ordinarie val har ägt rum eller beslut
om ex tra val har m eddelats till dess den genom valet utsedda riksdagen
samlas. Y rkande avseende statsråd som efte r att ha entledigats uppehåller
sin befattning enligt 6 kap. 8 § får ej i något fall upptagas till prövning.
Y rkande om m isstroendeförklaring skall icke beredas i u tsk o tt.
5 §
Riksdagsledam ot får, enligt bestäm m elser i riksdagsordningen, fram
ställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår
dennes tjänsteutövning.
6 §
Riksdagen väljer en eller flera om budsm än att i enlighet med instruk
tion som riksdagen beslutar utöva tillsyn över tilläm pningen i offentlig
verksam het av lagar och andra författningar. O m budsm an får föra talan
i de fall som angives i instruktionen.
O m budsm an får närvara vid dom stols eller förvaltningsm yndighets
överläggningar och har tillgång till m yndighetens protokoll och hand
lingar. D om stol och förvaltningsm yndighet sam t tjänstem an hos staten
eller kom m un skall tillhandagå om budsm an med de upplysningar och
yttra n d en han begär. Sådan skyldighet åligger även annan, om han står
u nder om budsm ans tillsyn. Allmän åklagare skall på begäran biträda
om budsm an.
N ärm are bestäm m elser om om budsm an finns i riksdagsordningen.
7 §
Riksdagen väljer inom sig revisorer a tt granska den statliga verksam
heten. Riksdagen kan besluta a tt revisorernas granskning skall o m fatta
också annan verksam het. Riksdagen fastställer in stru k tio n fö r reviso
rerna.
Revisorerna får enligt bestäm m elser i lag infordra handlingar, uppgifter
och y ttra n d e n som behövs för granskningen.
N ärm are bestäm m elser om revisorerna finns i riksdagsordningen.
8 §
Åtal för b ro tt i utövningen av tjänst som ledam ot av högsta dom stolen
eller regeringsrätten väckes i högsta dom stolen av riksdagens om budsm an
eller justitiekanslern.
Högsta dom stolen prövar också om ledam ot av högsta dom stolen eller
regeringsrätten enligt vad därom är föreskrivet skall skiljas eller avstängas
från sin tjänst eller vara skyldig a tt undergå läkarundersökning. Talan
väckes av riksdagens om budsm an eller justitiekanslern.
13 kap. KRIG OCH K RIGSFARA
1 §
K om m er riket i krig eller krigsfara och pågår icke riksm öte, skall
regeringen eller talm annen kalla till riksm öte. Den som utfärdar kallelsen
kan besluta a tt riksdagen skall sam m anträda på annan o rt än S tockholm .
Pågår riksm öte, kan riksdagen eller talm annen besluta om sam m anträ
desort.
2 §
Är riket i krig eller om edelbar krigsfara, skall en inom riksdagen utsedd
krigsdelegation träda i riksdagens ställe, om förhållandena kräver det.
Om riket är i krig, meddelas förordnande att krigsdelegationen skall
träda i riksdagens ställe av utrikesnäm ndens ledam öter enligt närm are
bestäm m elser i riksdagsordningen. Innan förordnande meddelas skall
samråd ske med statsm inistern, om det är m öjligt. Hindras näm ndens
ledam öter av krigsförhållandena a tt sam m anträda, meddelas fö ro rd n an
det av regeringen. Om riket är i om edelbar krigsfara, meddelas fö ro rd
nande som nu sagts av utrikesnäm ndens ledam öter i förening med
statsm inistern. F ör förordnande fordras därvid a tt statsm inistern och sex
av näm ndens ledam öter är ense.
K rigsdelegationen och regeringen kan i sam råd eller var för sig besluta
att riksdagen skall återtaga sina befogenheter.
Krigsdelegationens sam m ansättning bestäm m es i riksdagsordningen.
3 §
Medan krigsdelegationen är i riksdagens ställe utövar den de befogen
heter som annars tillkom m er riksdagen. Krigsdelegationen får dock ej
fatta beslut på ockuperat om råde. Den får ej heller fa tta beslut som avses
i 11 § första stycket första punkten eller andra eller fjärde stycket.
Krigsdelegationen beslutar själv om form erna för sin verksam het.
Prop. 1973:90
4 §
Ä r riket i krig och kan till följd därav regeringen icke fullgöra sina
uppgifter, kan riksdagen bestäm m a om bildande av regering och om
regeringens arbetsform er.
5 §
Är riket i krig och kan till följd därav varken riksdagen eller
krigsdelegationen fullgöra sina uppgifter, skall regeringen handha dessa i
den mån den finner det behövligt fö r a tt skydda riket och slutföra kriget.
Regeringen får ej på grund av första stycket stifta , ändra eller upphäva
grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.
6
§
Ä r riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utom ordentliga
förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har
befu n n it sig, kan regeringen med stöd av bem yndigande i lag genom
förordning m eddela sådana föreskrifter i visst äm ne som enligt grundlag
annars skall m eddelas genom lag. E rfordras det även i annat fall med
hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen med stöd av bem yndi
gande i lag genom förordning bestäm m a att i lag m eddelad föreskrift om
rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att
tilläm pas.
I
lag med bem yndigande som avses i första sty c k et skall noga angivas
under vilka föru tsättn in g ar bem yndigandet får u tn y ttjas. Bemyndigande
m edför ej rä tt a tt stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen
eller lag om val till riksdagen.
7 §
Ä r riket i krig eller om edelbar krigsfara, kan regeringen med stöd av
riksdagens bem yndigande besluta a tt uppgift, som enligt grundlag ankom
m er på regeringen, skall fullgöras av annan m yndighet. Sådant bem yn
digande får icke o m fatta befogenhet enligt 5 eller 6 § i d etta kapitel, om
ej fråga är endast om beslut a tt lag i visst äm ne skall börja tilläm pas.
U nder krig, krigsfara eller andra av krig föranledda utom ordentliga
förhållanden får med avseende på dom stol fö r avdelning av försvars
m akten göras undantag från föreskriften i 11 kap. 1 § a tt vid dom stol
skall finnas ordinarie dom are.
8 §
Regeringen får ingå överenskom m else om vapenstillestånd utan att
inhäm ta riksdagens godkännande och utan a tt rådgöra med utrikesnäm n
den, om uppskov med överenskom m elsen skulle innebära fara för riket.
9 §
På o ckuperat om råde får ej fattas beslut som innebär stiftande,
ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen, lag om val till
riksdagen eller lag om högm ålsbrott, b ro tt m ot rikets säkerhet, äm bets
b ro tt, b ro tt av krigsm än, sabotage, upplo p p , uppvigling eller samhällsfar-
lig ryktesspridning.
På ockuperat om råde får icke något offentligt organ m eddela beslut
eller vidtaga åtgärd som ålägger någon rikets m edborgare a tt lämna
o ck upationsm akten sådant bistånd som denna icke får kräva enligt
folkrättens regler.
In tet ärende får avgöras i riksdagens nam n på ockuperat om råde,
såvida icke m inst tre fjärdedelar av ledam öterna deltager i avgörandet.
10
§
Är riket i krig, b ö r statschefen följa regeringen. Befinner han sig på
annan o rt än regeringen, skall han anses hindrad a tt fullgöra sina
uppgifter som statschef.
11 §
Är riket i krig, får val till riksdagen hållas endast efter beslut av
riksdagen. Ä r riket i krigsfara, när ordinarie val skall hållas, kan riksdagen
besluta a tt uppskjuta valet. Sådant beslut skall om prövas inom e tt år och
därefter med högst e tt års m ellanrum . Beslut som avses i d e tta stycke blir
gällande endast om m inst tre fjärdedelar av riksdagens ledam öter förenar
sig om det.
Är riket till någon del o ck u p e rat, när val skall hållas, beslutar riksdagen
de jäm kningar av reglerna i 3 kap. som är påkallade. U ndantag får dock ej
göras från 3 kap. 1 § första stycket, 2 §, 6 § första sty ck et och 7 - 1 1 §§.
Vad som sägs i 3 kap. 6 § första stycket, 7 § andra sty ck et och 8 § andra
stycket om riket skall i stället gälla den del av riket fö r vilken val skall
hållas. Minst en tiondel av alla m andaten skall vara utjäm ningsm andat.
Ordinarie val, som till följd av första sty ck et icke hålles på föreskriven
tid , skall hållas så snart det kan ske sedan kriget eller krigsfaran har
upp h ö rt. Det åligger regeringen och talm annen att i sam råd eller var för
sig se till a tt de åtgärder som behövs härför blir vidtagna.
Har ordinarie val till följd av denna paragraf hållits på annan tid än när
d et annars skulle ha ägt rum , skall riksdagen bestäm m a tid en för därnäst
följande ordinarie val till den månad under tredje eller fjärde året
efter det först näm nda valet, då ordinarie val skall hållas enligt riksdags
ordningen.
ÖVERGÅNGSBESTÄMMELSER
1.
Genom denna regeringsform upphäves den äldre regeringsformen.
Den äldre regeringsform en skall dock med nedan angivna undantag
tilläm pas i stället för den nya regeringsformen till utgången av det år
u n d er vilket riksdagen slutligt antager denna sam t, i de fall sorn angives
nedan, även därefter.
2. De föreskrifter i den äldre regeringsform en angående konungens
ställning och befogenheter som angives under 4 skall, så länge G ustaf VI
A dolf är konung, tilläm pas i stället för m otsvarande föreskrifter i denna
regeringsform. U nder samma tid skall i övrigt vad i denna regeringsform
eller, om ej annat särskilt angives, i annan fö rfattn in g föreskrives om
regeringen i stället gälla K onungen i statsrådet o ch vad i denna regerings
form föreskrives om statschefen i stället gälla K onungen.
U tan hinder av bestäm m elsen i 3 kap. 1 § i denna regeringsform skall
riksdagen bestå av treh u n d rafem tio ledam öter intill utgången av löpande
valperiod. Bestäm m elserna om rö strä tt i 3 kap. 2 § i denna regeringsform
skall börja tilläm pas i sam band med a tt röstlängd u p p rättas året efter det
u n d er vilket riksdagen slutligt antager regeringsform en.
Skall n y tt val till riksdagen hållas före den tid p u n k t då denna
regeringsform enligt 1 skall bölja tilläm pas, skall bestäm m elserna i 3 kap.
om antalet ledam öter i riksdagen och om ersättare för dem , om tid för
e x tra val, om tiden fö r nyvald riksdags första sam m anträde, om den
nyvalda riksdagens valperiod, om fördelning av m andaten m ellan valkrets
ar och m ellan partier, om riksdagsledam ots behörighet och prövning
därav och om överklagande av val till riksdagen sam t m otsvarande be
stäm m elser i annan lag tilläm pas. E fter sådant val skall även bestäm m el
serna i 4 kap. 9 § om ersättare för riksdagsledam ot äga tilläm pning.
Riksdagen skall, så snart denna regeringsform har få tt kraft av
grundlag, välja ledam öter i valprövningsnäm nden sam t, enligt vad som
föreskrives därom i den nya riksdagsordningen, ersättare för dem.
Bestäm m elserna i 8 kap. 16 och 17 §§ i denna regeringsform skall
tilläm pas i fråga om den nya riksdagsordningen, så snart denna regerings
form har fått k raft av grundlag.
F ör dom stol i vilken endast en ordinarie tjänst som dom are finns
in rättad , då denna regeringsform träd er i tilläm pning, skall bestäm m elsen
i 11 kap. 1 § tredje sty ck et första punk ten tilläm pas först sedan pågående
ändringar i dom kretsindelningen har genom förts i vad de berör dom
stolen.
3. Ordinarie val till riksdagen enligt 3 kap. 3 § i denna regeringsform
skall äga rum på tid u n d er år 1976, som bestäm m es i riksdagsordningen.
Den valperiod fö r riksdagens ledam öter som pågår, när denna rege
ringsform får k raft av grundlag, upp h ö r n är den närm ast därefter valda
riksdagen har sam lats.
4. Bestämmelsen i 2 första stycket skall o m fa tta följande föreskrifter i
den äldre regeringsform en: 1 och 3 §§, bestäm m elsen i 4 § a tt Konungen
skall utnäm na e tt statsråd, 5 § tredje stycket första pu n k ten , bestäm m el
sen i 6 § första sty ck et a tt statsrådet skall bestå av cheferna för
d epartem enten sam t statsråd utan d ep artem en t, 6 § andra och tredje
styckena, 7 och 8 §§, 9 § första stycket första pu n k ten , 14, 15, 38, 39
och 40 §§, 42 § andra sty c k et, 43, 91 och 92 §§ samt bestäm m elsen i
108 § första sty ck et första punk ten om fö rordnande om n y tt val.
Bestäm m elsen i 2 första stycket skall vidare om fatta 9 § andra stycket
i den äldre regeringsform en, varvid hänvisningen till 106 och 107 §§ skall
gälla 12 kap. 3 och 4 §§ i denna regeringsform , samt 35 § i den äldre
regeringsform en, varvid hänvisningen till 107 § skall gälla i 12 kap. 4 § i
denna regeringsform .
5. U nder den i 2 första stycket angivna tiden kan finnas en av
Konungen utsedd ställföreträdare för statsm inistern med de uppgifter,
som angives i 7 kap. 8 § i denna regeringsform.
6. Äldre fö rfattn in g eller föreskrift äger fo rtsatt giltighet utan hinder
av a tt den icke har tillkom m it i den ordning som skulle ha iakttagits vid
tilläm pning av denna regeringsform. B em yndigande, som har beslutats av
Konungen och riksdagen gem ensam t eller av riksdagen ensam , får u tn y tt
jas även efter den u nder 1 angivna tid p u n k ten , tills riksdagen bestäm m er
annorlunda.
Bestäm m elserna i 8 kap. 17 § i denna regeringsform skall gälla i fråga
om äldre fö rfattn in g , som , vid tilläm pning av denna regeringsform, skulle
ha beslutats genom lag, eller som har tillkom m it genom beslut av
K onungen och riksdagen gem ensam t eller genom beslut av riksdagen
ensam.
7. Bestämmelser i äldre lag eller annan fö rfattn in g om Konungen eller
Kungl. Maj:t skall e fte r utgången av den i 2 första sty ck et angivna
tiden gälla regeringen, såvida det icke följer av fö rfattn in g eller i övrigt
framgår av om ständigheterna a tt konungen personligen, högsta dom
stolen, regeringsrätten eller k am m arrätt åsyftas.
F öreskrift som enligt äldre lag eller annan fö rfattn in g skall beslutas av
K onungen och riksdagen gem ensam t skall i stället beslutas genom lag.
8. F örekom m er i lag eller annan fö rfattn in g hänvisning till eller avses
där eljest föreskrift som har ersatts genom bestäm m else i denna regerings
form , tilläm pas i stället den nya bestäm m elsen.
9. Om bud för svenska kyrkan sam m anträder till allm änt kyrkom öte
enligt vad som är särskilt föreskrivet.
Till prästerlig b efattning inom svenska kyrkan får ej annan utnäm nas
än den som bekänner kyrkans lära. M edför annan befattning skyldighet
a tt undervisa i kristendom eller teologisk vetenskap, skall tagas den
hänsyn till de sökandes trosåskådning som därav kan påkallas. B efatt
ningshavare, som ej tillhör svenska kyrkan, får icke deltaga i avgörande av
mål eller ärende, som angår kyrkans religionsvård eller religionsundervis
ning, utövning av prästäm b etet, befordring eller äm betsansvar inom
kyrkan. När sådant ärende avgöres av regeringen, skall dock hinder som
nu sagts icke gälla för annan än föredraganden.
Till ärkebiskop eller biskop u tnäm ner regeringen en av de tre som har
föreslagits i den ordning som kyrkolag föreskriver. Om tillsättning av
prästerliga tjänster i försam lingarna och den rä tt som därvid tillkom m er
regeringen och försam lingarna föreskrives i kyrkolag.
Utan hinder av vad denna regeringsform föreskriver om a tt lag stiftas,
ändras eller upphäves av riksdagen skall i fråga om kyrkolag gälla, att
sådan lag stiftas, ändras eller upphäves av regeringen gem ensam t med
riksdagen; dock a tt därvid erfordras sam tycke jämväl av allm änt kyrko m öte. Har av riksdagen antaget förslag angående kyrkolag ej utfärd ats som lag före närm ast följande lagtim a riksm ötes början, är förslaget förfallet.
Vad i denna regeringsform föreskrives om prim ärkom m uner skall, med undantag av 1 kap. 5 § första stycket andra p u n k te n , äga m otsvarande tilläm pning i fråga om kyrkliga kom m uner.
G enom denna regeringsform göres ej ändring i vad som hittills har gällt enligt 2 § i den äldre regeringsform en.
Det forna prästeståndets privilegier, förm åner, rättig h ete r och friheter skall fo rtfaran d e gälla, om de ej har ägt oskiljaktigt sam m anhang med den stån d et fö ru t tillkom m ande represen tatio n srätten och således u p phört med denna. Ä ndring eller upphävande av dessa privilegier, förm åner, rättigheter o ch frih eter får ej ske på annat sätt än genom regeringens och riksdagens sam m anstäm m ande beslut och med bifall av allm änt k y rk o m öte.
3. R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *
2 Förslag till
Riksdagsordning
1 kap. RIKSMÖTEN
1
§
Ordinarie val till riksdagen hålles i septem ber. Om tid för ex tra val är
föreskrivet i 3 kap. 4 § och 6 kap. 3 § regeringsformen.
2
§
Riksdagen samlas efte r riksdagsval till lagtim a riksm öte på tid som
angives i 3 kap. 5 § regeringsform en.
Riksdagen skall varje år, då ordinarie riksdagsval icke hålles, samlas till
lagtim a riksm öte på dag i septem ber eller o k to b er som riksdagen har
b estäm t vid närm ast föregående lagtima riksm öte. Har tillkännagivande
om extra val gjorts före den fastställda dagen och har icke riksdagen med
anledning av valet samlats till riksm öte senast i juli, skall dock riksm öte
enligt d etta stycke ej inledas.
Tilläggsb estä m m else
1.2.1
Talm anskonferensen avgiver förslag till riksdagen om dag då lagtim a
riksm öte skall börja u nder år när ordinarie riksdagsval icke hålles.
3 §
Riksdagen samlas till urtim a riksm öte, om regeringen eller talm annen
fö rordnar därom .
Talm annen är skyldig a tt utlysa urtim a riksm öte, om m inst e tth u n d ra
fem ton av riksdagens ledam öter begär det och anger skäl för begäran.
R iksm ötet inledes då inom tjugo dagar från d e t a tt begäran fram ställdes.
Kallelse till urtim a riksm öte skall kungöras i allmänna tidningarna
senast dagen före riksm ötets början.
4 §
Lagtim a riksm öte som har inletts under augusti, septem ber eller
o k to b e r skall avslutas senast den 3 1 maj följande år. Riksdagen kan om
synnerliga skäl föreligger förlänga riksm ötet, dock längst till och med den
15 ju n i. A nnat riksm öte pågår så länge riksdagen finner d et nödvändigt.
R iksm öte avslutas senast när nästa lagtima riksm öte skall bölja.
Har regeringen föro rd n at om extra val, kan den u nder återstoden av
valperioden besluta a tt avbryta riksm öte. R iksm ötet skall avslutas om e
delbart efter d et a tt beslutet har tillkännagivits vid sam m anträde med
kam m aren.
Tilläggsbestämmelse
1.4.1
Talm anskonferensen y ttra r sig till riksdagen över fråga om förlängning
till dag efter den 31 maj av riksm öte som har inletts under augusti,
septem ber eller o ktober.
5 §
Vid första sam m anträdet med kam m aren u n d er riksm öte föredrages
berättelse av riksdagens valprövningsnäm nd om granskning av bevis om
val av ledam öter och ersättare. Berättelse om granskning av bevis som
inkom m er under riksm öte föredrages så snart d e t kan ske.
Vid första sam m anträdet anställes u p p ro p . D ärefter väljes talm an och
vice talm än i fall som angives i 8 kap. 1 §.
Tilläggsbestämmelse
1.5.1
K am m arens första sam m anträde u nder ett riksm öte börjar klockan 11.
K am m arkansliet skall om m öjligt, skriftligen eller telegrafiskt, u nder
rä tta riksdagsledam öterna om tid p u n k ten för det första sam m anträdet.
6
§
Lagtima riksm öte öppnas vid e tt särskilt sam m anträde med kam m aren
senast på riksm ötets tredje dag. S tatschefen förklarar därvid på talm an
nens hem ställan riksm ötet öppnat. Vid förfall fö r statschefen förklarar
talm annen riksm ötet öppnat. Vid sam m anträdet avgiver statsm inistern
regeringsförklaring, om icke särskilda skäl föranleder annat. Talm annen
fastställer e fte r sam råd med vice talm ännen ordningen för detta sam m an
träde.
Tilläggsbestäm melse
1
.
6.1
S am m anträdet för riksm ötets ö ppnande äger rum klockan 14 den
första dagen under riksm ötet, om icke talm annen bestäm m er annan
tidpunkt.
7
§
Talm annen eller, i hans ställe, vice talm an leder riksdagens arbete.
T alm anskonferensen överlägger om åtgärder som kan främja planm äs
sighet i riksdagens arbete.
T alm anskonferensen består av talm annen, vice talm ännen, en fö re trä
dare för varje partigrupp i riksdagen som m otsvarar p arti med m inst fyra
p rocent av rösterna i hela riket vid senaste val till riksdagen, u tsk o tten s
o rdförande sam t vice ordföranden i riksdagens förvaltningsstyrelse. Parti
gruppernas företrädare tillsätts vid början av varje lagtim a riksm öte för
tiden till dess nästa lagtim a riksm öte börjar. De utses med m otsvarande
tilläm pning av det förfarande som angives i 7 kap. 12 § första stycket.
Tilläggsbestämmelser
1.7.1
^
Talm anskonferensen sam m anträder på kallelse av talm annen.
1.7.2
Vid förfall för o rdföranden i u ts k o tt inträder vice ord fö ran d en i hans
ställe. S uppleanter fö r partigruppernas företrädare behöver ej utses.
Talm anskonferensen sam m anträder inom stängda dörrar. Vill k onfe
rensen inhäm ta upplysningar av någon som ej tillh ö r konferensen, får
konferensen kalla honom till sam m anträde. K am m arsekreteraren och
direktören för förvaltningskontoret får deltaga i konferensens överlägg
ningar.
1.7.3
Vid konferensens sam m anträden föres p rotokoll. U nderrättelse om
konferensens beslut tillställes dem som besluten avser.
8 §
Riksdagsledam ot kan efter prövning erhålla ledighet från sitt uppdrag.
Beviljas ledam ot ledighet för en tid av m inst en m ånad, skall hans
uppdrag u nder den tid han är ledig utövas av ersättare.
Tilläggsbestämmelse
1.8.1
Ansökan om ledighet från uppdrag som riksdagsledam ot skall innehålla
de skäl varpå ansökan grundas. Ansökan skall avse ledighet u nder viss tid.
A nsökan prövas av talm annen, om den gäller ledighet u n d er k o rtare tid
än en m ånad, och av riksdagen om den gäller för längre tid.
9 §
När ersättare skall inträda på grund av föreskrift i regeringsform en eller
8 § i d etta kapitel, skall talm annen kalla ersättaren till tjänstgöring.
T alm annen skall därvid iakttaga den ordning mellan ersättarna som har
bestäm ts enligt lag om val till riksdagen. Om särskilda skäl föranleder det,
får dock talm annen frångå den sålunda bestäm da ordningen.
Tilläggsbestämmelse
1.9.1
E rsättare som skall utöva uppdrag som riksdagsledam ot skall erhålla
skriftligt bevis härom . Beviset skall angiva vilken ledam ot som ersättaren
träd e r i stället för och tiden för föro rd n an d ets bö ljan och slut. Bevis om
slutdagen kan utfärdas särskilt.
Talm annen skall för kam m aren tillkännagiva när ersättare träder i
ledam ots ställe och när ledam ot återtager sin plats.
2 kap. KAMMARSAMMANTRÄDEN
1
§
Talm annen leder kam m arens sam m anträden. Han får vid överläggning i
äm ne som är upptaget på föredragningslistan icke y ttra sig i sakfrågan.
2 §
Vid förfall för talm annen leder vice talm an sam m anträde. Har samtliga
vice talm än förhinder, ledes sam m anträdet av den av de närvarande
ledam öterna som längst tid har varit ledam ot av riksdagen. Om två eller
flera har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde.
D etsam m a skall gälla, innan talm an och vice talm än har valts.
Vad som enligt 1 § gäller om begränsning i talm annens y ttra n d e rä tt
skall tilläm pas också på annan som leder sam m anträde med kam m aren.
3 §
F ör varje ledam ot skall finnas särskild plats i plenisalen.
Tilläggsbestämmelse
2.3.1
L edam öterna tager plats i plenisalen valkretsvis. Särskilda platser skall
finnas för talm annen och vice talm ännen sam t för statsråden.
4 §
S am m anträde med kam m aren är offentligt. Dock kan sam m anträde
hållas inom stängda dörrar, om d e t påkallas av hänsyn till rikets säkerhet
eller i övrigt till förhållandet till främ m ande stat eller m ellanfolklig
organisation. Därom beslutar riksdagen. Skall regeringen vid sam m anträ
de läm na riksdagen m eddelande, kan även regeringen förordna om
stängda dörrar.
Ledam ot eller tjänstem an i riksdagen får ej obehörigen yppa vad som
har förekom m it vid sam m anträde inom stängda dörrar. Riksdagen kan
dock besluta a tt för särskilt fall helt eller delvis upphäva tystnadsplikten.
Tilläggsbestämmelse
2.4.1
I
plenisalen skall finnas särskilda platser för åhörare. Å hörare som
u p p träd e r störande kan genast utvisas. Om oordning uppstår bland
åhörare, kan talm annen utvisa samtliga åhörare.
5 §
Upptagning från offentligt kam m arsam m anträde för sändning i
radio eller television får äga rum efter överenskom m else med talm anskon
ferensen.
6 §
Kallelse till annat sam m anträde än som avses i 1 kap. 5 eller 6 §
utfärdas av talm annen. Kallelsen skall anslås i riksdagens lokaler senast
klockan 1 8 dagen före sam m anträdet och m inst fjo rto n tim m ar i förväg.
Om synnerliga skäl föreligger, får kallelsen dock anslås senare. 1 sådant
fall får sam m anträdet hållas endast om m er än hälften av riksdagens
ledam öter medgiver det.
Tilläggsbestämmelser
2 .6.1
Kallelse till sam m anträde bö r om möjligt införas i en eller flera
dagliga tidningar. Avses a tt sam m anträde skall fortsätta efte r klockan 19,
skall talm annen före klockan 16 sam m anträdesdagen u n d errätta kam m a
ren m untligen och genom anslag.
2
.
6.2
När val skall förrättas, angives d e tta särskilt i kallelsen.
7 §
Talm annen skall till varje sam m anträde låta u p p rätta föredragningslista
över alla på kam m arens bord vilande ärenden. U ndantag får göras för
ärende som antages bli behandlat inom stängda dörrar. Vid sam m anträdet
skall talm annen föredraga ärendena i den ordning vari de har tagits upp
på föredragningslistan. Med ärende jäm ställes val som skall fö rrättas vid
sam m anträdet.
Tilläggsbestämmelser
2.7.1
Förslag till ny statsm inister eller yrkande om m isstroendeförklaring
föres upp som första p u n k t på föredragningslistan. I övrigt tages ärendena
upp i följande ordning, om icke talm annen bestäm m er annat:
1. val,
2. prop o sitio n er sam t skrivelser från regeringen med redogörelse för
viss verksam het,
3. förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än u tsk o tt,
4. m otioner,
5. u tsk o ttsb etän k a n d en i den ordning u tsk o tte n angives i tilläggsbe
stäm m else 4.2.1.
2.7.2
F ör varje ärende göres anteckning om bordläggning. Har u tsk o tt
hem ställt a tt ärende skall avgöras efter endast en bordläggning, anm ärkés
det särskilt.
2.7.3
Om anteckning på föredragningslistan för särskilda fall föreskrives i
tilläggsbestäm m elserna 2.10.1, 2.14.1, 3.6.1, 6.1.1, 6.1.2 och 6.2.2.
2.7.4
Före vaije sam m anträde anslås föredragningslistan i plenisalen och på
de övriga platser som talm annen bestäm m er. Den skall dessutom delas u t
till ledam öterna och till u tsk o tten . Föredragningslistan och tillhörande
handlingar skall finnas tillgängliga i kam m arkansliet.
8 §
Beslut a tt sam m anträde skall avslutas eller a tt uppehåll skall göras i
pågående sam m anträde fattas av kam m aren utan föregående överlägg
ning.
9 §
Talm annen ställer proposition till beslut. F inner han yrkande strida
m ot grundlag eller m ot riksdagsordningen, skall han, med angivande av
skäl, vägra proposition. Begär kam m aren ändå proposition, skall talm an
nen hänvisa frågan till k o n stitu tio n su tsk o tte t för avgörande. P roposition
får ej vägras på vad u tsk o tte t har förklarat icke strida m o t grundlag eller
m ot denna riksdagsordning.
10 §
Vid sam m anträde får varje ledam ot och varje statsråd, med de
undantag denna riksdagsordning föreskriver, fritt y ttra sig i alla frågor
som är u n d er behandling och om lagligheten av allt som tilldrager sig vid
sam m anträdet.
Statschefen kan avgiva äm betsförklaring inför kam m aren.
Talm annen kan efter samråd med de av partigrupperna utsedda
ledam öterna i talm anskonferensen besluta a tt d eb att u ta n sam band med
annan handläggning får äga rum vid sam m anträde med kam m aren. Sådan
d eb a tt får begränsas till a tt avse särskilt äm ne eller delas in i avsnitt efter
äm ne.
Tilläggsbestämmelse
2
.
10.1
M eddelande om d eb a tt enligt 10 § tredje stycket skall tagas upp på
föredragningslistan till det sam m anträde då d eb a tte n skall äga rum .
11 §
Ingen får vid sam m anträde deltaga i behandlingen av ärende som rör
h onom eller någon h onom närstående personligen. S tatsråd får dock
deltaga i överläggningen i ärende angående hans tjänsteutövning.
12 §
Ingen får vid sam m anträde u tta la sig otillbörligt om annan eller
begagna personligen föroläm pande u ttry c k eller i övrigt i ord eller
handling up p träd a på sätt som strider m ot god ordning. Den som har
ord et skall begränsa sitt anförande till d et äm ne som behandlas.
B ryter någon m ot vad som föreskrives i första stycket och rättar han
sig ej efter talm annens erinran, får talm annen taga från h onom ord et för
pågående överläggning.
13 §
Talm annen skall samråda med de av partigrupperna u tse d d a ledam öter
na i talm anskonferensen om uppläggningen av kam m arens överläggningar.
14 §
Riksdagen kan i tilläggsbestämmelse till denna riksdagsordning föreskri
va begränsning av antalet anföranden som en talare får hålla u nder överlägg
ningen i en fråga och av tiden fö r varje anförande. Därvid får skillnad
göras mellan olika kategorier av talare, såsom statsråd och företrädare för
m ajoritet eller m inoritet i u tsk o tt eller för partigrupp, sam t m ellan talare
som har efterkom m it anm odan av talm annen om förhandsanm älan inför
en överläggning och talare som har u n d erlå tit det.
Begränsning i y ttra n d e rä tte n som sägs i första sty ck et kan på förslag av
talm annen beslutas också särskilt i sam band med överläggningen i viss
fråga. Beslutet fattas utan föregående överläggning.
Vid tilläm pningen av denna paragraf skall alltid iakttagas a tt envar som
vill y ttra sig i en fråga därvid får tala i sex m inuter. R ätt till bem ötande
och genm äle som avses i 15 § andra stycket föreligger oberoende av vad
som kan ha bestäm ts enligt denna paragraf.
Tilläggsbestämmelser
2.14.1
Den som önskar ordet vid överläggning i kam m aren b ö r såvitt möjligt
göra anm älan därom till kam m arkansliet senast dagen före d et sam m an
träde då överläggningen skall inledas.
Talm annen kan vid första bordläggningen av e tt u tsk o ttsb etän k a n d e
anm oda dem som önskar y ttra sig när ärendet skall avgöras a tt anm äla sig
enligt första stycket och därvid angiva den tid som de beräknar för sina
anföranden. Talm annens anm odan antecknas på föredragningslista,
som upptager b etänkandet. A nförande från den som har u n d erlåtit
förhandsanm älan får ej överstiga sex m inuter, om icke talm annen finner
skäl a tt medgiva längre tid.
2.14.2
A nförande i särskilt anordnad d e b a tt utan sam band med annan
handläggning får icke överstiga fem ton m inuter eller, b eträffan d e anfö
rande från statsråd eller en särskilt utsedd företrädare för varje parti
grupp, tre ttio m inuter.
Partigrupp skall till talm annen anm äla företrädare som sägs i första
stycket.
15 §
Talm annen bestäm m er ordningen mellan dem som före överläggningen
i en viss fråga har anm ält a tt de vill y ttra sig. De som begär o rd et under
överläggningen y ttra r sig i den ordning de har anm ält sig.
Statsråd får u tan hinder av vad som sägs i första sty ck et göra k ortare
inlägg för a tt bem öta annan talare. Med talm annens medgivande kan
ledam ot oberoende av talarordningen få o rd e t för genmäle till annan
talare.
Tilläggsbestämmelser
2.15.1
O beroende av talarordningen kan talm annen läm na ord et till ledam ot
för genmäle som innehåller upplysning eller rättelse med anledning av
föregående talares anförande eller b em ötande av angrepp från dennes
sida. Tiden för genm äle får ej överstiga tre m inuter, om ej talm annen av
särskilda skäl medgiver utsträckning till sex m inuter. Varje talare kan få
avgiva två genm älen på samma huvudanförande. Dock kan talm annen
medgiva e tt tredje genm äle om högst tre m inuter.
2.15.2
O beroende av talarordningen får ledam ot u nder överläggningen i en
fråga instäm m a med föregående talare utan a tt angiva skäl.
2.15.3
Särskilt inlägg från statsråd till b em ötande av annan talare får ej
överstiga tio m inuter. Har talm annen redan beviljat ledam ot rä tt till
genm äle, får denne y ttra sig före statsrådet.
2.15.4
Den som y ttra r sig skall tala från talarstolen eller från sin plats i
plenisalen.
16 §
Vid sam m anträde föres fullständigt proto k o ll. Ingen får tala u tanför
pro to k o llet. Vid justering av pro to k o ll får beslut ej ändras.
Kamm arens pro to k o ll sam t handlingar som inkom m er till eller utgår
från kam m aren skall utgivas av try ck e t, om de ej enligt vad som
föreskrives särskilt skall hållas hemliga.
Tilläggsbestämmelser
2.16.1
Y ttrande vid sam m anträde skall upptecknas och utan dröjsm ål göras
tillgängligt på kam m arkansliet. H ar talaren ej gjort anm ärkning m ot
uppteckningen senast klockan 12 den fem te vardagen efter sam m anträ
det, anses han ha godkänt den. Om talaren ju sterar uppteckningen, bör
han på den anteckna sitt nam n eller sin signatur.
2.16.2
P rotokoll justeras av kam m aren på sjunde vardagen efte r sam m anträ
det, om riksdagen sam m anträder då, och annars vid närm ast följande
sam m anträde. P rotokoll som ej har ju sterats vid slu tet av e tt riksm öte
justeras vid den tid p u n k t som talm annen bestäm m er. M eddelande om
tiden för sådan justering införes i den eller de tidningar i vilka kam m ar
sam m anträden gives till känna. P rotokollet justeras inför de ledam öter
som är närvarande.
Vid justeringssam m anträde kan ledam ot begära beriktigande av p ro to
kollet i fråga om y ttra n d e som annan ledam ot har godkänt enligt 2.16.1.
3 kap. ÄRENDENAS VÄCKANDE
1
§
Regeringen avgiver förslag till riksdagen genom proposition.
Proposition skall vara åtföljd av regeringens p ro to k o ll i ärendet, av
redogörelse för ärendets tidigare behandling, av m otivering och av
lagrådets y ttra n d e , då sådant föreligger.
Tilläggsbestämmelse
3.1.1
Proposition avlämnas genom att den gives in till kam m arkansliet. Den
anm äles av talm annen vid sam m anträde med kam m aren efte r det a tt den
har delats u t till riksdagens ledam öter.
2
§
B udgetåret börjar den 1 juli. Regeringen skall senast den 10 januari
eller, om h inder m öter till följd av nyligen in trä ffat regeringsskifte,
snarast m öjligt d ärefter avlämna proposition med förslag till statsbudget
(budgetproposition) för d e t närm ast följande budgetåret. P ropositionen
skall innehålla finansplan och nationalbudget. Regeringen skall avgiva
särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (kom pletteringspro-
position). Sådant förslag skall om hinder ej m öter avlämnas före utgången
av april månad.
Annan p roposition angående anslag för det närm ast följande budget
året skall avlämnas senast den 20 mars, såvida regeringen icke finner a tt
propositionens behandling kan uppskjutas till följande riksm öte.
Proposition med förslag om n y tt eller väsentligen höjt anslag bör
innehålla uppskattning av fram tida kostn ad er för d e t ändam ål som
förslaget avser. Om förslag till anslag grundar sig på plan fö r längre tid än
den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen
redovisas.
3 §
Annan p roposition än sådan som avses i 2 § skall avlämnas senast den
10 april, om regeringen anser a tt p ro p ositionen bö r behandlas under
pågående riksm öte.
4 §
Bestäm m elserna i 2 § andra sty ck et och 3 § om den tid då proposi
tion skall avlämnas gäller endast vid lagtima riksm öte som enligt 1 kap.
4 § skall avslutas senast den 31 maj.
Bestäm m elserna gäller ej
1. om budgetpropositionen med stöd av 2 § har avläm nats e fte r den
10 januari,
2. i fråga om proposition varigenom regeringen enligt lag för prövning
underställer riksdagen en utfärdad förordning,
3. om regeringen finner synnerliga skäl föreligga a tt avlämna proposi
tionen senare.
5 §
Regeringen b ö r avläm na sina propositioner på sådana tider a tt anhop
ning av arbete hos riksdagen om möjligt förebygges. Regeringen skall
sam råda med talm annen därom .
P roposition kan avlämnas även när riksm öte ej pågår.
6 §
Regeringen får läm na m eddelande till riksdagen genom skrivelse eller
också m untligen genom statsråd vid sam m anträde med kam m aren.
Tilläggsbestämmelser
3.6.1
Skall statsråd vid sam m anträde med kam m aren läm na m untligt m ed
delande till riksdagen, bör anteckning härom göras på föredragningslistan
till sam m anträdet.
3.6.2
Regeringen skall årligen sam tidigt med budgetpropositionen läm na
riksdagen redogörelse för verksam heten inom de kom m ittéer som har
tillsatts på grund av regeringens beslut.
Prop. 1973:90
45
7 §
U tsk o tt får väcka förslag hos riksdagen i äm ne som hö r till dess
handläggning.
8
§
A nnat organ som helt eller delvis utses av riksdagen får väcka förslag
hos riksdagen i fråga som rör organets kom petens, organisation, personal
eller verksam hetsform er. Riksdagen kan föreskriva a tt sådant organ även i
annat fall får väcka förslag hos riksdagen.
Om redogörelse till riksdagen från riksdagsorgan är särskilt föreskrivet.
Tilläggsbestäm melser
3.8.1
Förslag och redogörelse från riksdagsorgan, som avses i 8 §, ingives till
kam m arkansliet och anm äles av talm annen vid sam m anträde med kam
m aren efter d et a tt förslaget eller redogörelsen h a r delats u t till riksda
gens ledam öter.
3.8.2
Talm anskonferensen får väcka förslag hos riksdagen i fråga som gäller
riksdagsarbetets bedrivande. Talm anskonferensen kan vidare i annat fall
framlägga förslag för riksdagen i fråga som gäller riksdagen eller dess
organ, om förslaget grundar sig på utredning som talm anskonferensen har
tillsatt på riksdagens uppdrag.
Riksdagens förvaltningsstyrelse får väcka förslag hos riksdagen i fråga,
som rör förvaltningen inom riksdagen eller dess m yndigheter, om denna
faller u nder styrelsens handläggning.
3.8.3
Om förslagsrätt för fullm äktige i riksbanken, fullm äktige i riksgälds
k o n to ret, riksdagens om budsm än och riksdagens revisorer i annan fråga
än som avses i 8 § första stycket första p u n k te n föreskrives särskilt.
9 §
Riksdagsledam ot avgiver förslag till riksdagen genom m otion.
1 en och samma m otion får icke sam m anföras förslag i skilda äm nen.
Tilläggsbestämmelse
3.9.1
Motion avlämnas genom a tt den gives in till kam m arkansliet av m otionär
personligen eller, om m otionären eller m otionärerna har förfall, av annan
riksdagsledam ot. U nder uppehåll i riksdagsarbetet vid ju l eller påsk får
m otion dock insändas med posten. M otion bö r läm nas i fyra exem plar
och innehålla uppgift om det p arti som m otionären tillhör och om
m otionärens plats i plenisalen.
Talm annen anm äler m otion för kam m aren.
10 §
M otion får väckas inom fem ton dagar från den dag då budgetproposi
tionen anm äldes i kam m aren. Om riksm ötet u p p h ö r innan m otionstiden
har gått till ända, löper ny m otionstid om fem ton dagar från böljan av
nästa lagtim a riksm öte.
Fastställes i något fall statsbudget för annan tid än budgetåret,
bestäm m er riksdagen om m otionstidens förläggning.
11 §
U töver vad som följer av 10 § får m otion med anledning av proposi
tion avlämnas inom fem ton dagar från den dag då propositionen
anm äldes i kam m aren. I ärende som m åste avgöras skyndsam t kan
riksdagen, om den finner synnerliga skäl föreligga, på förslag av regering
en besluta om k ortare m otionstid.
M otion får i de fall som riksdagen föreskriver väckas med anledning av
skrivelse från regeringen med redogörelse för viss verksam het. Därvid
äger bestäm m elserna i första stycket m otsvarande tilläm pning.
Tilläggsbestämmelse
3.11.1
Motion får avlämnas med anledning av skrivelse från regeringen med
årlig redovisning för verksam heten inom S tatsföretag AB.
12 §
Har proposition u ppskjutits från e tt riksm öte till annat, får m otion
med anledning av propositionen väckas
1. vid första riksm ötet i valperiod inom sju dagar från dess början,
2. om propositionen har väckts så sent under riksm öte att den i 11 §
föreskrivna m otionstiden icke har löpt u t när riksm ötet upphör, senast på
andra dagen av nästa lagtim a riksm öte eller, om riksdagen dessförinnan
beslutar a tt behandla propositionen vid urtim a riksm öte, inom sju dagar
från beslutet.
Vid tilläm pningen av första stycket skall med proposition jäm ställas
skrivelse som avses i 11 § andra stycket.
13 §
Bestäm m elserna i 11 och 12 §§ äger m otsvarande tilläm pning på
m otion med anledning av förslag av sådant riksdagens organ som avses i
8 §. Riksdagen kan föreskriva a tt m otion får väckas också med anledning
av redogörelse till riksdagen från sådant organ.
Tilläggsbestämmelse
3.13.1
M otion får avlämnas med anledning av redogörelse från fullm äktige i
riksbanken, fullm äktige i riksgäldskontoret, styrelsen för riksdagsbiblio
te k et, riksdagens om budsm än eller riksdagens revisorer.
14 §
Har riksdagen kallats till urtim a riksm öte m ed stöd av begäran från
ledam öter i riksdagen, får m otion i fråga som har fö ra n lett kallelsen
avlämnas inom fyra dagar från riksm ötets början.
15 §
Motion med anledning av händelse av större vikt får m edan riksm öte
pågår väckas gem ensam t av m inst tio ledam öter, om händelsen ej har
kunnat förutses eller beaktas u nder m otio n stid som avses i 10 § eller
kunnat föranleda m o tio n srä tt enligt annan bestäm m else i d etta kapitel.
16 §
K o n stitu tio n su tsk o tte t skall till kam m aren för slutligt beslut anm äla
vilande beslut i ärende angående grundlag eller riksdagsordningen. Skall
efter vad som sägs i regeringsform en i annat fall tilläm pas den ordning
som gäller för grundlagsändring, skall vilande beslut i ärendet anmälas av
det u tsk o tt till vars handläggning frågan hör.
17 §
Yrkande om m isstroendeförklaring skall fram ställas vid sam m anträde
med kam m aren. Y rkandet skall avlämnas skriftligen till proto k o llet så
snart det har fram ställts.
18 §
Vill åklagare påkalla a tt riksdagen enligt 4 kap. 8 § första stycket
regeringsform en medgiver att talan väckes m ot riksdagsledam ot eller att
ingripande göres i dennes personliga frihet, skall han skriftligen ansöka
om det hos riksdagens talm an. Vad som har sagts nu om åklagare skall
gälla även annan sorn vill begära riksdagens medgivande a tt få föra talan
vid dom stol med anledning av riksdagsledam ots handlande.
Är ansökningshandlingen så ofullständig a tt den icke kan läggas till
grund för riksdagens prövning eller har sökanden icke gjort antagligt att
han är behörig a tt vidtaga eller hos m yndighet begära den åtgärd, varom
fråga är, skall talm annen avvisa ansökan. I an n at fall skall han anmäla den
vid sam m anträde med kam m aren.
Tilläggsbestämmelse
3.18.1
Sökande skall i ansökningshandlingen angiva de om ständigheter på
vilka ansökan grundas.
19 §
P roposition och m otion får återkallas till dess u tsk o tt har avgivit
betänkande i ärendet.
Återkallas proposition, förfaller m otion som har väckts med anledning
av propositionen.
Har proposition blivit återkallad, får m otion väckas m ed anledning
därav inom sju dagar från det a tt återkallelsen anm äldes i kam m aren.
Tilläggsbestämmelse
3.19.1
Å terkallelse skall göras i skrivelse, som ingives till kam m arkansliet.
Talm annen avskriver förslag som har återkallats eller förfallit på grund av
återkallelsen och gör anm älan härom i kam m aren. Om förslaget har
hänvisats till u tsk o tt, skall d etta underrättas om avskrivningen.
20 §
Vad som i allm änhet gäller om beräkning av lagstadgad tid skall
tilläm pas också på tid då åtgärd enligt bestäm m else i d e tta kapitel senast
skall vidtagas.
4 kap. ÄRENDENAS BEREDNING
1 §
Proposition, m otion sam t förslag och redogörelse från riksdagsorgan
som sägs i 3 kap. 8 § skall fö r beredning hänvisas till u tsk o tt. Detsamma
skall gälla ansökan som åsyftas i 3 kap. 18 § och som talm annen har
anm ält i kam m aren sam t skrivelse från regeringen med redogörelse för
viss verksam het.
Innan ärende hänvisas till u tsk o tt skall det bordläggas vid sam m anträde
med kam m aren, om kam m aren icke beslutar om edelbar hänvisning.
2
§
Riksdagen skall vid början av varje lagtim a riksm öte inom sig tillsätta
ett k o n stitu tio n su tsk o tt, e tt fin an su tsk o tt, e tt sk a tte u tsk o tt och m inst
tolv andra u tsk o tt. Valet gäller för tiden till dess nästa lagtima
riksm öte börjar.
Riksdagen kan under riksm öte tillsätta ytterligare u tsk o tt för längst
den tid som har angivits i första stycket.
Tilläggs b estäm m elser
4.2.1
Riksdagen skall inom en vecka från början av lagtim a riksm öte tillsätta
följande sexton u tsk o tt:
1. e tt k o n stitu tio n su tsk o tt (KU),
2. e tt fin an su tsk o tt (FiU ),
3. ett sk a tte u tsk o tt (SkU ),
4. e tt ju stitie u tsk o tt (JuU ),
5. e tt lagutskott (LU),
6. e tt u trik e su tsk o tt (UU),
7. ett försvarsutskott (F ö ll),
8. ett socialförsäkringsutskott (SfU),
9. e tt so cialutskott (SoU ),
10. e tt k u ltu ru tsk o tt (KrU),
11. e tt u tb ild n in g su tsk o tt (UbU),
12. e tt tra fik u tsk o tt (TU ),
13. ett jo rd b ru k su tsk o tt (JoU ),
14. e tt n äringsutskott (NU),
1 5. e tt in rik esu tsk o tt (InU ) och
16. e tt civilutskott (CU).
U tskotten väljes i den ordning de har tagits upp ovan.
4.2.2
T illsätter riksdagen ytterligare u tsk o tt, skall den angiva dess huvudsak
liga arbetsuppgifter.
3 §
Varje u tsk o tt skall bestå av udda antal ledam öter, lägst fem ton.
4 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *
Tilläggsbestämmelse
4.3.1
Varje u tsk o tt skall bestå av fem to n ledam öter.
4 §
K o n stitu tio n su tsk o tte t skall, utöver sin uppgift enligt 12 kap. 1 §
regeringsform en, bereda ärenden som rör grundlagarna och riksdagsord
ningen.
5 §
F in an su tsk o ttet skall, utöver sina uppgifter enligt 8 kap. 6 § och 9
kap. 4 § regeringsform en, bereda ärenden om allm änna riktlinjer för den
ekonom iska politiken och för budgetregleringen sam t ärenden som rör
riksbankens verksam het.
S k a tte u tsk o tte t skall, utöver sin uppgift enligt 8 kap. 6 § regerings
form en, bereda ärenden om statliga och kom m unala skatter.
6
§
Riksdagen föreskriver efter vilka grunder övriga ärenden skall fördelas
m ellan u tsk o tt. Därvid skall iakttagas a tt ärenden som hö r till ett
äm nesom råde hänföres till sam m a u tsk o tt. Dock får bestäm m as att ett
u tsk o tt skall finnas för beredning av ärenden om sådan lag som avses i 8
kap. 2 § regeringsform en, oberoende av äm nesom råde.
Riksdagen kan avvika från de grunder som sålunda har fastställts
liksom från 5 §, om det i särskilt fall är påkallat av hänsyn till sam bandet
m ellan olika ärenden, e tt ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsför
hållandena.
Tilläggsbestäm m elser
4.6.1
K o n stitu tio n su tsk o tte t skall, utöver sina uppgifter enligt 4 §, bereda
ärenden om lagstiftning i k o n stitutionella och allm änt förvaltningsrätts-
liga äm nen, ärenden om press- eller partistöd, lagstiftning om radio,
television och film liksom andra ärenden som angår y ttran d efrih et,
opinionsbildning och religionsfrihet, övriga ärenden om riksdagen, riks
dagens om budsm an och riksdagens m yndigheter uto m riksbanken, riks
gäldskontoret och riksdagens revisorer, ärenden om medgivande från
riksdagen a tt väcka talan m ot riksdagsledam ot eller a tt ingripa i hans
personliga frihet sam t ärenden av allm än betydelse fö r den kom m unala
självstyrelsen.
4.6.2
F in an su tsk o tte t skall, utöver sina uppgifter enligt 5 § första stycket,
bereda ärenden om beräkning av statens inkom ster och andra ärenden
rörande statsbudgeten, som icke tillhör annat u tsk o tts beredning, allm änt
budgettekniska ärenden, ärenden om penning-, kredit- och valutapolitiken,
om riksgäldskontoret och riksdagens revisorer, om förvaltningsrevision,
statlig redovisning och rationalisering, om upphandling i allm änhet inom
statsförvaltningen, om statens egendom i allm änhet samt förvaltningseko-
nom iska ärenden i övrigt som icke rö r enbart visst äm nesom råde. Det
skall även sam m anställa statsbudgeten.
4.6.3
S k a tte u tsk o tte t skall, utöver sina uppgifter enligt 5 § andra stycket,
bereda ärenden om taxering, uppbörd och folkbokföring samt ärenden
om alkoholhaltiga varor.
4.6.4
Ju stitie u tsk o tte t skall bereda ärenden som rör dom stolarna, arrende
näm nderna och hyresnäm nderna, åklagarväsendet, polisväsendet och
krim inalvården sam t ärenden rörande bro ttsb alk en , rättegångsbalken och
lagar som ersätter eller har nära sam band med föreskrifter i dessa balkar.
4.6.5
L ag u tsk o ttet skall bereda ärenden rörande giftermåls-, föräldra-, ärv
da-, handels- eller jordabalken eller lagar som ersätter eller a n k n y ter till
föreskrifter i dessa balkar, i den mån ärendena icke tillhör annat u tsk o tts
beredning. Det skall även bereda ärenden som gäller lagstiftning om
försäkringsavtalsrätt, bolags- och föreningsrätt, växel- och ch eck rätt,
skadeståndsrätt, im m aterialrätt, utsökning, konkurs, in ternationell privat
rätt sam t lagstiftning i andra ärenden av allm änt privaträttslig beskaffen
het.
4.6.6
U trik esu tsk o tte t skall bereda ärenden om rikets förhållande till och
överenskom m elser m ed främ m ande stater och m ellanfolkliga organisatio
ner, Sveriges representation i utlan d et och bistånd till främ m ande lands
utveckling sam t ärenden i övrigt om utrikes handel och intern atio n ellt
ekonom iskt sam arbete, allt i den m ån ärendena icke tillhör annat
u tsk o tts beredning.
4.6.7
F örsvarsutskottet skall bereda ärenden om m ilitärt försvar, civilförsvar,
psykologiskt försvar, ekonom iskt försvar, vapenfri tjänst och värnplikti
gas ekonom iska förm åner.
4.6.8
Socialförsäkringsutskottet skall bereda ärenden om allmän försäkring
och yrkesskadeförsäkring sam t studiesociala ärenden.
4.6.9
S ocialu tsk o ttet skall bereda ärenden om barna- och ungdom ssvård,
åldringsvård, nykterhetsvård, socialhjälp, stöd åt barnfam iljer, arbetar
skydd, arbetstid, sem ester, hälso- och sjukvård, handikappvård och reha
bilitering sam t sociala ärenden i övrigt.
4.6.10
K u ltu ru tsk o tte t skall bereda ärenden som rör allm änna kultur- och
bildningsändam ål, ungdom sverksam het, intern atio n ellt k u lturellt samar
bete sam t idrotts- och friluftsverksam het. Det skall även bereda kyrkofrå
gor och ärenden om radio och television i den mån de icke tillhör
k o n stitu tio n su tsk o tte ts beredning.
4.6.11
U tb ildningsutskottet skall bereda ärenden om högre utbildning och
forskning, skolväsendet, lärarutbildning och vuxenutbildning.
4.6.12
T ra fik u tsk o ttet skall bereda ärenden om järnvägar, post, telegraf,
telefon, vägar, vägtrafik, sjöfart, lu ftfa rt och väderlekstjänst.
4.6.13
Jo rd b ru k su tsk o tte t skall bereda ärenden om jo rd b ru k , skogsbruk,
trädgårdsnäring, ja k t, fiske och v atten rätt. Det skall även bereda ärenden
om naturvård sam t ärenden om miljövård i övrigt som icke tillhör annat
u tsk o tts beredning.
4.6.14
N äringsutskottet skall bereda ärenden om allm änna riktlinjer för
näringspolitiken och därm ed sam m anhängande forskningsfrågor sam t
ärenden om industri och hantverk, handel, statlig företagsam het, kon
sum entfrågor, pris- och konkurrensförhållanden i näringslivet, kredit- och
fondväsendet och det affärsmässiga försäkringsväsendet.
4.6.15
In rik esu tsk o ttet skall bereda ärenden om arbetsm arknaden, regional
utveckling, lokaliseringsstöd, allmän tjänsteplikt, arbetsavtalsrätt, arbets
löshetsförsäkring, arbets- och anställningsförhållanden i allmän tjänst,
svenskt m edborgarskap och utlänningars ställning.
4.6.16
C ivilutskottet skall bereda ärenden om bostadspolitiken, hyresregle
ring, bebyggelseplanläggning, byggnadsväsende!, fysisk planering, ex p ro p
riation, fastighetsbildning, lantm äteriväsendet, länsförvaltningen m ed lo
kala sk attem yndigheter och exekutionsväsendet, statistik, brandväsendet
och rikets adm inistrativa indelning sam t sådana kom m unfrågor som icke
tillhör k o n stitu tio n su tsk o tte ts beredning.
7 §
A nnat ärende än budgetpropositionen får delas mellan två eller flera
u tsk o tt endast om särskilda skäl föranleder det.
8 §
U tsk o tt skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats till
u tsk o tte t och som ej har återkallats. U tsk o tt kan dock överflytta ärende
till annat u tsk o tt, om d etta sam tycker därtill, eller överenskom m a med
e tt eller flera u tsk o tt a tt de skall bereda ärendet gem ensam t genom
deputerade i sam m ansatt u tsk o tt. Sådant u tsk o tt avgiver betänkande till
riksdagen.
Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod
för riksdagen till nästa skall avgivas av u tsk o tt som har tillsatts av den
nyvalda riksdagen.
U tsk o tt kan till anm älan till kam m aren av vilande beslut som sägs i
3 kap. 16 § foga y ttra n d e i ärendet.
Tilläggsbestämmelse
4.8.1
Beslut av finans- och sk a tte u tsk o tte n i fråga som avses i 8 kap. 6 §
regeringsform en meddelas regeringen genom skrivelse.
9 §
Ä rende, i vilket u tsk o tt har avgivit betänkande, skall från kam m aren
återförvisas till u tsk o tte t för ytterligare beredning, om m inst en tredjedel
av de röstande ansluter sig till yrkande om det. Återförvisning enligt
denna paragraf får ej göras m er än en gång i sam m a ärende.
K am m aren kan även hänvisa ärendet till annat u tsk o tt för ytterligare
beredning. Föreligger sam tidigt yrkande härom och yrkande om återfö r
visning, skall sistnäm nda yrkande prövas först. Beslutas därvid återfö r
visning, förfaller yrkandet om hänvisning till annat u tsk o tt.
10
§
Statlig m yndighet skall läm na upplysningar och avgiva y ttra n d e , då
u tsk o tt begär det. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. M yndig
het som ej lyder under riksdagen kan hänskjuta begäran från u tsk o tt till
regeringens avgörande.
Begär m inst en tredjedel av ledam öterna i e tt u tsk o tt vid behandlingen
av ett ärende att upplysningar eller y ttra n d e skall inhäm tas från m yndig
het som avses i första stycket, skall u tsk o tte t föranstalta om d e tta , såvida
det icke finner att därm ed förenat dröjsm ål med ärendets behandling
skulle leda till avsevärt men.
11 §
U tsk o tt får sam m anträda också u nder tid då riksm öte icke pågår, om
dess u ppgifter kräver det.
Tilläggsbestämmelser
4.11.1
U tskott sam m anträder första gången på kallelse av talm annen inom
två dagar efter valet. D ärefter sam m anträder u tsk o tte t på kallelse av
ordföranden. F ör ändam ål som sägs i 9 kap. 4 § regeringsform en kan
fin an su tsk o ttet sammankallas också på begäran av regeringen. F ör ända
mål som sägs i 8 kap. 6 § regeringsform en sam m ankallas finans- och
sk a tte u tsk o tte n första gången på begäran av regeringen. Skall u tsk o tt
enligt vad nu sagts sam m ankallas på regeringens begäran, utfärdas kallel
sen av talm annen.
Personlig kallelse skall utgå till samtliga ledam öter och suppleanter.
Kallelse bör om möjligt anslås i riksdagens lokaler senast klockan 18
dagen före sam m anträdet och införas i en eller flera dagliga tidningar.
4.11.2
U tsk o tt får sam m anträda sam tidigt med kam m aren endast om för
handlingen i kam m aren avser annat än ärendes avgörande eller val och
u tsk o tte t i förväg har medgivit det genom enhälligt beslut.
4.11.3
Innan ordförande har valts, föres o rd et av den av de närvarande
ledam öterna som har varit ledam ot av riksdagen längst tid. Om två eller
flera har tillh ö rt riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde.
Vid gem ensam t sam m anträde m ed finans- och sk a tte u tsk o tte n enligt 8
kap. 6 § regeringsform en föres ordet av den av u tsk o ttso rd fö ran d en a som
har varit ledam ot av riksdagen längst tid. Om de har tillh ö rt riksdagen
lika länge, har den äldste av dem företräde.
4.11.4
Över sam m anträde med u ts k o tt föres protokoll.
12 §
U tskott skall sam m anträda inom stängda dörrar. Om särskilda skäl
föreligger, kan u tsk o tte t medgiva a tt även annan än ledam ot, suppleant
och tjänstem an i u tsk o tte t är närvarande.
13 §
I u tsk o tt får ingen närvara, när ärende som rö r honom eller någon
honom närstående personligen förekom m er till överläggning eller beslut.
14 §
O m röstning inom u tsk o tt skall göras öppet. Är rösterna lika delade,
gäller den m ening som o rdföranden biträder.
Ledam ot som har förlorat vid om röstning inom u tsk o tt kan till
u tsk o tte ts betänkande foga reservation med yrkande. B etänkandet får
dock icke fördröjas därigenom.
15 §
L edam ot, suppleant eller tjänstem an i u tsk o tt får ej obehörigen yppa
vad som enligt beslut av regeringen eller u tsk o tte t skall hållas hem ligt
m ed hänsyn till rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl, som
betingas av förhållandet till främ m ande stat eller m ellanfolklig organisa
tion.
5 kap. ÄRENDENAS AVGÖRANDE
1 §
U tskotts betänkande skall före ärendets avgörande bordläggas vid två
sam m anträden med kam m aren, om ej riksdagen på u tsk o tte ts förslag
beslutar a tt ärendet skall avgöras e fte r endast en bordläggning.
Tilläggsbestämmelser
5.1.1
U tskottsbetänkande får icke anm älas i kam m aren förrän det har delats
u t till riksdagens ledam öter.
5.1.2
Vill ledam ot in fö r avgörandet av e tt ärende fram ställa yrkande som ej
redovisas i u tsk o tte ts betänkande, skall han snarast möjligt underrätta
talm annen om yrkandet. Y rkandet bör sättas upp skriftligt och delas ut
till ledam öterna innan ärendet avgöres; m otiveringen skall därvid uteläm
nas.
2 §
Ä rende om m isstroendeförklaring skall ligga på kam m arens bord till
det andra sam m anträdet efter det då yrkandet fram ställdes och avgöras
senast vid det därpå följande sam m anträdet.
Vad sålunda har föreskrivits äger m otsvarande tilläm pning på
förslag av talm annen till ny statsm inister. Därvid skall iakttagas den i 6
kap. 2 § andra sty ck et regeringsform en föreskrivna fristen.
3 §
Ärende i vilket överläggning äger rum får ej upptagas till avgörande
förrän kam m aren på talm annens förslag har fu n n it överläggningen avslu
tad.
Ärende avgöres m ed acklam ation eller, om ledam ot yrkar det, genom
om röstning. F ordras för beslut anslutning från särskilt flertal, skall
ärendet alltid avgöras genom om röstning.
A vgörandet av ärende skall, om det behövs, delas upp på skilda beslut.
4 §
N är ärende avgöres med acklam ation, skall talm annen ställa proposi
tion på varje yrkande som har fram ställts under överläggningen. Proposi
tionen avfattas så a tt den kan besvaras med ja eller nej. Talm annen
tillkännagiver hur beslutet har u tfallit enligt hans up p fattn in g och
befäster det med klubbslag, om ej om röstning begäres.
5 §
När ärende avgöres genom om röstning, ställes m ot det yrkande, som
enligt talm annens u ppfattning har vunnit riksdagens bifall, eller, när
acklam ation ej har sk ett, m ot det yrkande, som talm annen bestäm m er,
annat yrkande som k ontraproposition. Föreligger flera än två yrkanden
som kan ställas m ot varandra, skall först med tilläm pning av 4 § beslutas
vilket yrkande som skall vara k o n traproposition.
O m röstning göres öppet. Talm annen tillkännagiver hur om röstningen
har utfallit och befäster beslutet m ed klubbslag.
Tilläggsbestäm m elser
5.5.1
Då om röstning skall äga rum , u p p rä tta r talm annen om röstningspropo-
sition. F ordras i visst fall för beslut anslutning från särskilt flertal, angives
det i om röstningspropositionen.
Sedan ledam öterna e fte r förvarning har intagit sina platser i plenisalen,
läses om röstningspropositionen upp och underställes kam m aren för
godkännande.
O m röstning kan fö rrättas m ed uppresning. Om talm annen e fte r om
röstning med uppresning finner tvekan råda om om röstningens resultat
eller ledam ot begär rösträkning, verkställes ny om röstning med om röst-
ningsapparat eller, när sådan icke kan användas, med nam nupprop.
5.5.2
Vid om röstning med uppresning uppm anar talm annen först de leda
m öter som vill rösta för ja-propositionen att resa sig och riktar därefter
sam m a uppm aning till de ledam öter som vill rösta fö r nej-propositionen.
Vid om röstning med om röstningsapparat fotograferas den tablå som
visar hur varje ledam ot har röstat.
Vid om röstning med n am nupprop anm odar talm annen två ledam öter
att taga plats vid talm ansbordet för a tt föra anteckningar över o m röst
ningen. Vice talm ännen ropas upp först och d ärefter övriga ledam öter
e fte r platsnum m er i plenisalen. Något av följande svar skall avgivas: ja,
nej, avstår.
6
§
U ppkom m er lika röstetal vid om röstning om vilket yrkande som skall
vara k o ntraproposition, avgöres utgången genom lottning.
Är rösterna lika delade i huvudom röstning ställer talm annen proposi
tion på förslag om återförvisning av ärendet till u tsk o tte t. Ä rendet skall
återförvisas om minst hälften av de röstande förenar sig härom . Beslutas
ej återförvisning, avgör lo tten vilken mening som skall vara riksdagens
beslut.
E fter återförvisning upptages ärendet på n y tt i sin helhet till avgörande
i kam m aren. U ppstår därvid åter lika röstetal vid huvudom röstning, skall
lo ttning äga rum genast.
7 §
Har avgörandet i lagärende delats upp på två eller flera beslut, får
riksdagen om edelbart e fte r det sista delbeslutet på förslag av talm annen
eller ledam ot besluta a tt ärendet skall för ytterligare beredning återfö r
visas till u tsk o tte t. Beslutar riksdagen återförvisning, har delbesluten
förfallit. Beslut enligt denna paragraf om återförvisning av ärende får ej
upprepas.
8 §
F ordras för beslut anslutning från särskilt flertal och föreligger m er än
ett förslag till sådant beslut, utväljer riksdagen först, med tilläm pning av
vad som »gäller i allm änhet, e tt av förslagen. D ärefter avgöres om d etta
förslag skall antagas eller förkastas.
Föreligger sam tidigt två eller flera yrkanden om m isstroendeförklaring
m ot sam m a statsråd, skall endast en om röstning äga rum.
9 §
L edam ot får om edelbart efter ärendes avgörande anm äla reservation
eller avgiva röstförklaring.
10 §
G enom särskilt beslut kan riksdagen till närm ast följande lagtim a
riksm öte uppskjuta behandlingen av ärende. Ärende som gäller sta tsb u d
geten för närm ast följande budgetår får dock uppskjutas endast om det
kan ske utan olägenhet för budgetregleringen. Beslut om uppskov kan
upprepas.
Avslutas riksm öte i fö rtid med anledning av ex tra val, skall ärende som
riksdagen icke har h u n n it avgöra anses utan särskilt beslut up p sk ju tet till
det första lagtim a riksm ötet efter valet.
. Ärende som ej har återkallats skall avgöras före utgången av kalender
året efte r det då ärendet väcktes eller, om hinder härem ot m öter till följd
av fö rordnande om ex tra val, snarast möjligt efter det a tt den nyvalda
riksdagen har sam m anträtt.
Tilläggsbestäm m else
5.10.1
Beslut a tt u ppskjuta ärende fattas på fram ställning av u tsk o tt, till vars
handläggning ärendet hör. U tsk o ttet skall inhäm ta y ttra n d e från talm ans
konferensen. K am m aren kan även utan sådan fram ställning besluta
uppskov i sam band med behandlingen av utsko ttsb etän k an d e.
11 §
Riksdagen kan vid u rtim a riksm öte besluta a tt till behandling upptaga
u p pskjutet ärende.
Tilläggsbestämmelse
5.11.1
Beslut a tt vid urtim a riksm öte upptaga up p sk ju tet ärende fattas på
förslag av u tsk o tt till vars handläggning ärendet hö r eller på förslag av
talm annen. T alm anskonferensen skall höras i frågan.
1 2 §
Slutligt beslut i ärende angående grundlag fattas vid första riksm ötet i
den valperiod som följer på riksdagsvalet närm ast efter det vilande
beslutet i ärendet, såvida ej avgörandet uppskjutes till annat riksm öte. I
fråga om uppskov äger bestäm m elserna i 10 § första och andra styckena
och i 11 § m otsvarande tilläm pning. Ä rendet skall avgöras slutligt före
nästa ordinarie val till riksdagen.
Tilläggsbestämmelse
5.12.1
Tilläggsbestäm melserna 5.10.1 och 5.11.1 äger m otsvarande tilläm p
ning i fråga om uppskov med slutligt beslut i ärende angående grundlag.
13 §
Riksdagens beslut i anledning av proposition sam t annat beslut,
varom regeringen skall u n derrättas, m eddelas regeringen genom skrivelse.
Tilläggsbestäm m else
5.13.1
Riksdagens beslut med anledning av proposition sam t annat beslut,
av talm annen.
U tskott som har b erett ärende skall få del av kam m arens beslut i
ärendet.
6 kap. INTERPELLATIO NER OCH FRÅGOR T ILL STATSRÅD
1 §
Interpellation skall ha bestäm t innehåll och vara försedd med motive
ring. Interpellation bör väckas endast i angelägenhet av större allm änt
intresse. Riksdagen beslutar om interpellationen får framställas. Beslutet
fattas utan föregående överläggning.
Statsråd, som icke besvarar interpellation inom fyra veckor från det att
riksdagen medgav a tt interpellationen fick fram ställas, skall före utgången
av denna tid m untligen m eddela riksdagen varför svar uteblir eller anstår.
Sådant m eddelande får ej följas av överläggning.
Interpellation förfaller om den ej har besvarats vid det riksm öte då den
väcktes.
Kartong: S. 59, tilläggsbestäm m else 5.13.1 första stycket första raden har
rättats.
Tilläggsbestämmelser
6
.
1.1
Interpellation ingives till kam m arkansliet och anm äles av talm annen
vid sam m anträde med kam m aren utan dröjsm ål efter det a tt interpellatio-
nen har delats u t till riksdagens ledam öter. Frågan huruvida interpellatio-
nen får fram ställas avgöres vid närm ast följande sam m anträde och tages
upp på föredragningslistan till d etta sam m anträde. Medgiver riksdagen att
interpellationen får fram ställas, låter talm annen skyndsam t statsrådet få
del av den.
Den som vid riksm öte, som enligt 1 kap. 4 § skall avslutas senast den
31 maj, ingiver in terpellation till kam m arkansliet efte r utgången av april
m ånad skall i in terpellationen angiva skälen till a tt denna icke har ingivits
tidigare.
6
.
1.2
När statsråd äm nar besvara in terpellation, bestäm m er talm annen efter
samråd m ed statsrådet vid vilket sam m anträde svaret skall lämnas.
M eddelande härom anslås senast klockan 11 dagen före sam m anträdet
och tages upp på föredragningslistan.
Svar på interpellation får delas u t till ledam öterna i förväg. Har så
skett, kan statsrådet begränsa sitt anförande till en sam m anfattning av
svaret.
2
§
Fråga skall ha bestäm t innehåll. Den får vara försedd med en kort
inledande förklaring. N är fråga besvaras, får endast den ledam ot som har
fram ställt frågan och det statsråd som läm nar svaret taga del i överlägg
ningen. Riksdagen kan föreskriva begränsning i y ttra n d e rä tte n för dessa
talare u töver vad som följer av 2 kap. 14 §.
Tilläggsbestäm m elser
6
.
2.1
Fråga ingives till kam m arkansliet. Den skall vara egenhändigt u nder
tecknad av den ledam ot som fram ställer frågan. Talm annen låter utan
dröjsmål statsrådet få del av frågan och anm äler den vid närm ast följande
sam m anträde.
6
.
2.2
Vad som föreskrives i 1 § tredje stycket och i tilläggsbestämmelse
6.1.2 första sty ck et skall tilläm pas också på fråga. Om icke särskilda skäl
föranleder annat, skall frågor besvaras vid en eller två frågestunder varje
vecka. Fråga bör besvaras vid den frågestund som infaller närm ast efter
sex dagar från det a tt frågan läm nades till kam m arkansliet.
När fråga besvaras, får det första anförandet från varje talare räcka
längst tre m inuter, det andra längst två m inuter och varje följande
anförande längst en m inut.
7 kap. GEMENSAMMA BESTÄMMELSER OM VAL INOM
RIKSDAGEN
1 §
Bestäm m elserna i 2 —12 §§ gäller val som ankom m er på kam m aren.
Bestäm m elserna i 2 § första stycket, 6 §, 8 - 1 0 §§ och 12 § andra
sty ck et skall tilläm pas endast i den mån riksdagen ej föreskriver annat.
Tilläggsbestämmelse
7.1.1
Utöver de val som kam m aren fö rrättar enligt regeringsform en och
riksdagsordningen skall den företaga val till
1. riksgäldsfullm äktige,
2. styrelsen för riksdagsbiblioteket,
3. Nordiska rådets svenska delegation,
4. E uroparådets svenska delegation,
5. styrelsen fö r Stiftelsen Riksbankens jubileum sfond.
Kam m aren skall också varje år utse ad e rto n ledam öter av riksdagen,
vilka får deltaga i bolagsstäm m or med S tatsföretag AB.
2
§
Val beredes av en inom riksdagen utsedd valberedning.
V alberedningen utses vid första sam m anträdet med kam m aren under
riksdagens valperiod för tiden till valperiodens slut. Varje partigrupp,
vilken m otsvarar parti som vid valet till riksdagen har få tt m inst fyra
procent av rösterna i hela riket, skall besätta en plats. D ärutöver fördelas
tio platser pro p o rtio n ellt mellan samma partigrupper. Ledam öterna
tillsättes med tilläm pning av det förfarande som angives i 12 § första
stycket.
Tilläggsbestäm m elser
7.2.1
Talm annen fastställer för varje partigrupp det antal ledam öter, som
partigruppen skall tillsätta i valberedningen. Därvid skall han vid den
proportionella fördelningen tilläm pa den beräkningsgrund som angives i
4 § andra stycket.
7.2.2
Valberedningen bereder alla val som förrättas av kam m aren uto m val
av riksföreståndare, vice riksföreståndare, person som skall inträda som
tillfällig riksföreståndare, talm an, vice talm än, kam m arsekreterare samt
riksdagens om budsm än och deras ställföreträdare. Om beredning av val av
om budsm än och ställföreträdare föreskrives i tilläggsbestäm m else 8.10.2.
7.2.3
V alberedningen håller på kallelse av talm annen sitt första sam m anträde
sam m a dag som den utses. D ärefter sam m anträder beredningen på
kallelse av ordföranden.
Bestäm m elserna i 4 kap. 12 § sam t tilläggsbestäm m elserna 4.11.1
andra stycket och 4 .1 1 .2 —4 äger m otsvarande tilläm pning på valbered
ningen.
3 §
Framlägges vid val som avser två eller flera personer en gemensam lista,
som upptager nam n på så många personer som valet avser, och har listan
godkänts av alla i valberedningens sam m anträde deltagande ledam öter
eller av alla u to m en, skall talm annen ställa proposition på godkännande
av listan och förklara de på denna upptagna personerna valda. Val med
slutna sedlar skall dock förrättas, om det begäres av m inst så niånga
riksdagsledam öter, som m otsvarar det tal vilket erhålles, om samtliga
röstberättigade ledam öters antal delas med an talet av de personer valet
avser, ökat med e tt. D etta val skall äga rum vid e tt följande sam m anträde.
Följer av särskild bestäm m else a tt innehavare av visst uppdrag skall
väljas för sig, skall valet fö rrättas med acklam ation. Om ledam ot begär
d et, skall valet dock fö rrättas med slutna sedlar. Föreligger enhälligt
förslag från valberedningen, skall i sådant fall valet äga rum först vid ett
följande sam m anträde.
4 §
Val förrättas med slutna sedlar, om ej annat följer av 3 § eller annan
huvudbestäm m else i riksdagsordningen. Skall två eller flera personer utses
genom val med slutna sedlar, fördelas platserna pro p o rtio n ellt mellan
partier. Med parti avses därvid varje grupp av riksdagsledam öter som vid
valet u p p träd e r u n d er särskild beteckning.
Platserna fördelas mellan partier genom a tt de en efter en tilldelas det
parti som för varje gång visar det största jäm förelsetalet. Jäm förelsetalet
är lika med partiets röstetal, så länge ingen plats har tilldelats p artiet, och
erhålles d ärefter genom a tt partiets röstetal delas med det tal som
m otsvarar an talet platser som redan har tilldelats p artiet, ök at med ett.
Vid lika jäm förelsetal skiljes genom lottning.
Tilläggs bestäm m elser
7.4.1
Valsedlarna skall vara lika till storlek, m aterial och färg. Valsedel skall
vara enkel, sluten och om ärkt. Den får innehålla uppgift om det val för
vilket den gäller.
Valsedel är ogiltig om den är försedd m ed kännetecken som upp en b ar
ligen har blivit anbragt på valsedeln med avsikt eller om den saknar giltigt
kandidatnam n. Har ledam ot i e tt val läm nat m er än en valsedel, är
valsedlarna ogiltiga. Har sedlarna sam m a innehåll, skall dock en valsedel
betraktas som giltig vid sam m anräkningen.
Namn på valsedel skall anses obefintligt om kandidaten ej är valbar,
nam net är överstruket eller det ej fram går klart vem som avses.
7.4.2
Vid p ro p o rtio n ellt val användes valsedlar, på vilka före nam nen har
satts ut p artibeteckning (partinam n eller annan beteckning i ord fö r viss
grupp av riksdagsledam öter eller för viss m eningsriktning). Namnen föres
upp i en följd u nder varandra.
Valsedel är ogiltig om den saknar p artibeteckning eller upptager mer
än en partibeteckning.
Namn på valsedel skall anses obefintligt, om ordningen mellan nam net
och annat nam n ej fram går klart.
De platser som har tilldelats e tt parti besattes så a tt partiets första
plats tillerkännes den vars nam n står främ st i ordningen inom p artiet,
partiets andra plats den som bär det andra nam net i ordningen och så
vidare enligt sam m a grund. När ordningen mellan nam n på e tt partis
valsedlar skall bestäm m as, äger 14 kap. 6 § vallagen (1 9 7 2 :6 2 0 ) m otsva
rande tilläm pning.
7.4.3
Vid val av en person med slutna sedlar får valsedel ej upptaga
partibeteckning. Innehåller valsedel två eller flera kandidatnam n, är den
ogiltig.
Vid lika röstetal skiljes genom lottning.
7.4.4
Vid val med slutna sedlar anm odar talm annen fem ledam öter a tt taga
plats vid talm ansbordet. Av dessa skall tre biträda när valsedlarna öppnas
och granskas och två föra anteckningar över valet.
Upprop verkställes i sam m a ordning som enligt tilläggsbestämmelse
5.5.2. När ledam ot ropas upp, skall han gå fram till talm ansbordet och
läm na sin valsedel till talm annen.
Sedan sam tliga godkända valsedlar har lästs upp av talm annen och
antecknats av kam m arsekreteraren och de två ledam öterna, jäm föres
anteckningarna över valet.
T alm annen m eddelar resu ltate t av valet, så snart d e tta har fastställts.
7.4.5
Skall två eller flera val med slutna sedlar fö rrättas, får talm annen,
såvida ledam ot icke yrkar annat, bestäm m a a tt valsedlarna skall avlämnas
i samtliga val, innan sam m anräkning företages i något av valen.
5 §
Val med slutna sedlar får överklagas hos riksdagens valprövnings-
näm nd. Valet skall gälla u tan hinder av a tt det har överklagats.
Tilläggsbestämmelser
7.5.1
Besvär över val som sägs i 5 § ställes till valprövningsnäm nden.
Besvärshandlingen skall ges in till kam m arkansliet inom fem dagar från
den dag då resu ltatet av valet m eddelades i kam m aren. Så snart besvärs-
tiden har gått u t, skall talm annen vid sam m anträde m ed kam m aren
tillkännagiva samtliga besvär som har anförts. Talm annen skall härvid
angiva viss k o rt tid inom vilken förklaring över besvären skall ha kom m it in
till valprövningsnäm nden. När förklaringstiden har gått u t skall talm annen
genast sända besvärshandlingarna till valprövningsnäm nden. Talm annen
bör därjäm te skyndsam t inkom m a till valprövningsnäm nden m ed y ttra n
de över besvären.
7.5.2
Har vid valet föreskrift i 4 § eller i tilläggsbestäm m elserna 7 .4 .1 —5
blivit åsidosatt och är det ej osannolikt a tt felet har inverkat på
valutgången, skall valprövningsnäm nden undanröja valet och fö ro rd n a om
omval. Kan felet avhjälpas genom förnyad sam m anräkning eller annan
sådan mindre ingripande åtgärd, skall valprövningsnäm nden d ock i stället
uppdraga åt talm annen a tt vidtaga erforderlig rättelse.
7.5.3
Valsedlar och annat valm aterial skall förvaras under betryggande
säkerhet till dess a tt valet har vunnit laga kraft.
6 §
Val, som enligt vad som är särskilt föreskrivet avser tid m otsvarande
riksdagens valperiod, skall förrättas snarast efter valperiodens början och
gälla till dess a tt riksdagen fö rrättar n y tt val u nder nästa valperiod.
7 §
H ar ny ledam ot tagit plats i riksdagen med anledning av a tt utgången
av val till riksdagen har blivit ändrad efter överklagande, skall val som
riksdagen har fö rrä tta t dessförinnan u nder valperioden göras om , såvida
det begäres av m inst tio riksdagsledam öter.
8
§
Skall två eller flera väljas, utses tillika suppleanter till m inst sam m a
antal som de ordinarie ledam öterna. Vad som är föreskrivet om dessa
äger m otsvarande tilläm pning i fråga om suppleanterna.
Tilläggsbestämmelse
7.8.1
Sedan riksdagen h ar fö rrä tta t val till organ och därvid u tse tt supplean
te r m ed stöd av 8 §, kan den besluta a tt öka antalet suppleanter i
organet. Suppleantval som föranledes härav skall fö rrättas så snart det
kan ske.
9 §
Är av riksdagen vald ledam ot i e tt organ frånvarande, intages hans
plats, om det kan ske, av suppleant som h ö r till samma partigrupp. I
övrigt gäller a tt suppleanterna har företräde i den ordning i vilken de har
valts eller, om valet har fö rrättats med gem ensam lista, i den ordning i
vilken de har förts upp på listan.
Tilläggsbestämmelse
7.9.1
L edam ot eller suppleant som har få tt plats från två eller flera grupper
anses vald fö r den grupp, från vilken plats först har tilldelats honom .
10 §
Är till e tt uppdrag endast den valbar som tillh ö r riksdagen och läm nar
den valde riksdagen eller utses han till riksdagens talm an eller till statsråd,
skall han avgå från uppdraget.
5 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *
11 §
Den som har u tse tts till uppdrag genom val av riksdagen får ej
undandraga sig uppdraget utan a tt riksdagen medgiver det.
12 §
Läm nar den som har valts till e tt organ sitt uppdrag i förtid och avsåg
det val genom vilket uppdraget tillsattes vid m andatperiodens början två
eller flera personer, skall den partigrupp eller de partigrupper, som han
var vald för, till talm annen anm äla en efterträdare. Talm annen förklarar
den anm älde vald. G öres ej sådan anm älan eller anm äles m er än en
person, utser talm annen efterträdare.
Är i annat fall än som avses i första stycket plats ledig i fö rtid , anställes
kom pletteringsval för den återstående tiden med tilläm pning av vad som
gäller i allm änhet.
13 §
Organ, vars ledam öter helt eller delvis utses av kam m aren, väljer inom
sig o rd förande och en eller flera vice ordförande, om ej annat är
föreskrivet.
14 §
Val inom organ, som sägs i 13 §, fö rrättas med acklam ation eller, om
ledam ot begär det, med slutna sedlar.
Tilläggsbestämmelse
7.14.1
Valsedlarna skall vara lika till storlek, m aterial och färg. Valsedel skall
vara enkel, sluten och om ärkt. Vid lika röstetal skiljes genom lottning.
8 kap. VISSA BEFATTNINGSHAVARE OCH ORGAN
1 §
Val av talm an sam t av förste, andre och tredje vice talm an fö rrättas vid
första sam m anträdet med kam m aren under riksdagens valperiod och
gäller till valperiodens slut. Talm ännen väljes var för sig i nu näm nd
ordning.
F ö rrättas valet med slutna sedlar, är den vald som får m er än hälften av
de avgivna rösterna. Uppnås icke sådan röstövervikt, förrättas n y tt val.
F år ej heller då någon m er än hälften av de avgivna rösterna, fö rrättas e tt
tredje val mellan de två som vid den andra om röstningen uppnådde de
högsta röstetalen. Vid tredje om röstningen är den vald sorn får de flesta
rösterna.
2 §
Riksdagen utser genom särskilt val en ersättare fö r ordföranden i
riksdagens valprövningsnäm nd. Vad som i 3 kap. 11 § regeringsform en
föreskrives om o rdföranden äger m otsvarande tilläm pning på ersättaren.
Vid val med slutna sedlar av ordföranden eller hans ersättare tilläm pas
det förfarande som angives i 1 § andra stycket.
3 §
Vid val med slutna sedlar av riksföreståndare, vice riksföreståndare
eller person som skall kunna inträda som tillfällig riksföreståndare
tilläm pas det förfarande som angives i 1 § andra stycket. Valet gäller till
dess riksdagen beslutar annat.
4 §
Riksdagens lönedelegation består av sjutton ledam öter, vilka riksdagen
väljer för riksdagens valperiod.
5 §
Lönedelegationen sam m anträder inom stängda dörrar. Om särskilda
skäl föreligger, får delegationen medgiva a tt även annan är närvarande än
ledam ot, suppleant, tjänstem an hos delegationen och den med vilken
delegationen skall rådpläga i förhandlingsfrågor.
Vad som föreskrives i 4 kap. 11 § och 14 § första stycket äger
m otsvarande tilläm pning på delegationen. Ledam ot som har förklarat sig
ej instäm m a i delegationens beslut kan reservera sig.
Innan avtal i förhandlingsfråga har träffats eller förhandling annars har
slutförts eller förslag som avses i 9 kap. 11 § regeringsform en har
fram lagts för delegationen, får ledam ot, suppleant eller tjänstem an ej
utan delegationens tillstånd yppa vad som har förekom m it vid sakens
behandling i delegationen.
Tilläggsbestämmelser
8.5.1
I
förhandlingsfrågor rörande anställningsvillkor för arbetstagare hos
riksdagen och dess m yndigheter överlägger lönedelegationen med talm an
nen eller med annan ledam ot av riksdagens förvaltningsstyrelse som
styrelsen förordnar.
8.5.2
Tilläggsbestäm melserna 4 .1 1 .1 —4 äger m otsvarande tilläm pning på
lönedelegationen.
8.5.3
Lönedelegationen skall före den 15 januari varje år läm na riksdagen
redogörelse fö r sin verksam het under föregående år. Vid redogörelsen
fogas avtal och andra handlingar som har underställts delegationen för
godkännande.
8.5.4
L edam ot, suppleant eller tjänstem an skall första gången han är närva
rande vid sam m anträde med delegationen avgiva försäkran om a tt han
skall iakttaga tystnadsplikten.
8.5.5
Lönedelegationen fö ro rd n ar sekreterare åt sig.
6
§
Val av fullm äktige i riksbanken avser riksdagens valperiod.
Fullm äktige väljer inom sig en chef för riksbanken sam t inom eller
utom sig en vice chef för riksbanken. Är denne icke själv fullm äktig, skall
han vara särskild suppleant för riksbankschefen i fullm äktige och som
sådan ha fö reträd e till tjänstgöring fram fö r övriga suppleanter.
7 §
Val av ledam öter i utrikesnäm nden avser riksdagens valperiod.
För talm annen är vice talm an suppleant i utrikesnäm nden. A ntalet
valda suppleanter skall vara nio.
8
§
U trikesnäm nden sam m anträder inom stängda dörrar. Statsm inistern
får medgiva a tt även annan än ledam ot, suppleant, statsråd och tjänste
m an är närvarande.
Tilläggsbestämmelse
8
.
8.1
Tilläggsbestäm melserna 4.11.4 och 8.5.4 äger m otsvarande tilläm pning
på utrikesnäm nden. S ekreterare hos näm nden förordnas av regeringen.
Suppleant i utrikesnäm nden skall alltid underrättas om näm ndens
sam m anträden.
9 §
F ör ändam ål som avses i 13 kap. 2 § regeringsform en sam m anträder
utrikesnäm ndens ledam öter på kallelse av talm annen eller, vid förfall för
honom , vice talm an, ävensom på kallelse av två av näm ndens övriga
ledam öter. Förhandlingarna ledes av talm annen, av vice talm an eller, om
ingen av dem är tillstädes, av den av de närvarande ledam öterna som har
varit ledam ot av riksdagen längst tid. Om två eller flera har tillhört
riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde. Är vid om röstning
till beslut rösterna lika delade, gäller den mening som ordföranden
biträder.
10 §
Val av om budsm an gäller för tiden från valet till dess n y tt val har
fö rrättats u n d er fjärde året därefter. På hem ställan av det u tsk o tt som
granskar berättelse över om budsm ans verksam het kan riksdagen dock dess
förinnan entlediga om budsm an som ej åtn ju te r riksdagens förtroende.
Vid val med slutna sedlar av om budsm an tilläm pas förfarandet i 1 §
andra stycket.
Avgår om budsm an i fö rtid , skall riksdagen snarast välja efterträd are för
ny fyraårsperiod.
Riksdagen väljer en eller flera personer a tt tjänstgöra i om budsm ans
ställe. Bestäm m elserna i första och andra styckena om om budsm an äger
m otsvarande tilläm pning på ställföreträdare.
Tilläggsbestämmelser
8
.
10.1
K o n stitu tio n su tsk o tte t utser inom 20 dagar från det a tt u tsk o tte t har
blivit tillsatt en delegation, JO -delegationen, bestående av sex ledam öter i
u tsk o tte t, för a tt då riksdagens om budsm an påkallar d et sam råda med
om budsm an om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art.
8
.
10.2
Val av om budsm an och ställföreträdare beredes av JO -delegationen,
som därvid sam råder med de av partigrupperna utsedda ledam öterna i
talm anskonferensen.
11 §
Riksdagens revisorer skall vara tolv. De väljes fö r riksdagens valperiod.
Riksdagen väljer bland revisorerna en ordförande och en eller flera vice
ordförande. O rdföranden och varje vice o rd förande väljes för sig.
12 §
Riksdagens krigsdelegation består av talm annen som ordförande och av
fem tio andra ledam öter, vilka riksdagen väljer för riksdagens valperiod.
Riksdagsledam ot är behörig a tt vara ledam ot i krigsdelegationen utan
hinder av a tt han tillh ö r regeringen.
S uppleanter skall icke utses till krigsdelegationen.
F år ledam ot varaktigt förfall när delegationen har trä tt i riksdagens
ställe, utses annan riksdagsledam ot till ersättare i den ordning som är
angiven i 7 kap. 12 § första stycket.
Tilläggsbestäm melser
8 . 12.1
Det åligger krigsdelegationens ordförande och vice ordförande att
förbereda delegationens verksam het för den händelse delegationen skulle
träda i riksdagens ställe.
8
.
12.2
Bestäm m elserna i 4 kap. 12 § sam t tilläggsbestäm m elserna 4.11.1
andra stycket och 4.11.2 och 4 äger m otsvarande tilläm pning på
krigsdelegationen under tid då delegationen ej är i riksdagens ställe.
13 §
Riksdagen kan m eddela närm are bestäm m elser för riksdagens organ.
9 kap. BESTÄMMELSER OM PERSONAL OCH FÖRVALTNING
1 §
Kam m aren u tser en kam m arsekreterare. Val av kam m arsekreterare
äger rum vid början av riksm ötet närm ast e fte r ordinarie val till riksdagen
och gäller för tiden till dess n y tt val av kam m arsekreterare förrättas.
K am m arsekreteraren låter föra proto k o llet vid sam m anträde med
kam m aren. Han expedierar riksdagens beslut och biträder i övrigt
talm annen i riksdagsarbetet.
Tilläggsbestämmelser
9.1.1
Vid val m ed slutna sedlar av kam m arsekreterare tilläm pas det förfaran
de som angives i 8 kap. 1 § andra stycket.
9.1.2
K am m arsekreteraren förestår kam m arkansliet och är sekreterare i
krigsdelegationen. Han för p ro tokoll vid sam m anträde med talm anskon
ferensen.
2
§
U tsk o tten biträdes av sekreterare. H uvudsekreteraren hos u tsk o tt skall
vara svensk medborgare.
3 §
Riksdagens förvaltningskontor ledes av riksdagens förvaltningsstyrelse.
Styrelsen består av talm annen som ordförande och å tta andra ledam öter,
vilka riksdagen väljer inom sig för riksdagens valperiod.
4 §
Riksdagens förvaltningskontor skall, såvitt gäller riksdagen och riksda
gens m yndigheter, i den o m fattning riksdagen bestäm m er
1. handlägga frågor angående förhandlingar om anställnings- och
arbetsvillkor för arbetstagare sam t andra personalfrågor,
2. m eddela gem ensam m a förvaltningsbestäm m elser,
3. göra upp förslag till anslag på statsbudgeten.
F örvaltningskontoret handlägger i övrigt, enligt vad riksdagen närm are
föreskriver, frågor om förvaltningen inom riksdagen och frågor om
förvaltning av ekonom isk n atu r inom riksdagens m yndigheter, utom
riksbanken och särskild m yndighet som avses i 9 kap. 10 § andra stycket
regeringsformen.
5 §
Besvär över beslut av riksdagens organ i förvaltningsärende m ot vilket
talan får föras enligt vad som är föreskrivet därom , prövas av regerings
rätten i de fall som riksdagen särskilt bestäm m er och i övriga fall av
riksdagens besvärsnäm nd. Besvärsnämnden består av ordförande, som
skall inneha eller ha innehaft dom aräm bete och ej vara ledam ot av
riksdagen, och fyra andra ledam öter, valda inom riksdagen. O rdföranden
väljes särskilt. Val till besvärsnäm nden avser riksdagens valperiod.
För ordföranden skall finnas en ersättare. Vad som föreskrives om
ordföranden äger m otsvarande tilläm pning på ersättaren.
Tilläggsbestämmelse
9.5.1
Vid val med slutna sedlar av ordförande i besvärsnäm nden tilläm pas
det förfarande som angives i 8 kap. 1 § andra stycket.
6 §
Riksdagsledam ot skall av statsm edel åtn ju ta arvode för sitt uppdrag.
Bestämmelser härom , om andra ekonom iska förm åner i anledning av
uppdraget och om gottgörelse till ersättare för riksdagsledam ot meddelas
i lag.
7 §
Om tillgång för riksdagens ledam öter och organ till bibliotek och om
bistånd i övrigt åt dem med sakuppgifter för riksdagsarbetet sam t om
u tsk o tts och ledam öters studieresor finns särskilda föreskrifter.
Tilläggsbestämmelse
9.7.1
U tskott får besluta, a tt företrädare för u tsk o tte t skall företaga studie
resor för a tt in h äm ta upplysningar i äm ne inom dess beredningsom råde.
U tsk o tt skall sam råda med talm anskonferensen, innan det fa tta r beslut
om utrikes studieresa. Talm anskonferensen skall uttala sig om i vad mån
resan läm pligen bör genom föras. Därvid skall hänsyn tagas till riksdagens
internationella förbindelser, till kostnaderna och till om ständigheterna i
övrigt.
T alm anskonferensen kan m eddela närm are bestäm m elser om u tsk o t
tens studieresor. L edam ot av riksdagen kan erhålla stipendium för enskild
studieresa. Talm anskonferensen kan m eddela närm are bestäm m elser om
sådana resor.
8 §
Åtal m ot här angiven befattningshavare för b ro tt, begånget i u töv
ningen av hans uppdrag eller tjänst, får beslutas,
1. åtal m ot fullm äktig i riksbanken eller någon av riksdagens revisorer
endast av fin an su tsk o tte t,
2. åtal m ot ledam ot av riksdagens förvaltningsstyreise, av riksdagens
valprövningsnäm nd eller av riksdagens besvärsnäm nd eller m ot riksdagens
om budsm an eller kam m arsekreteraren endast av k o n stitu tio n su tsk o tte t.
Riksdagen kan föreskriva a tt vad i första sty ck et sägs om beslut om
åtal m ot fullm äktig i riksbanken ej skall tilläm pas i fråga om b ro tt,
begånget vid handläggningen av fråga angående in- eller utförsel av valuta.
Tilläggsbestämmelser
9.8.1
Vad i 8 § första sty c k et sägs om beslut om åtal m ot fullm äktig i
riksbanken skall ej tilläm pas i fråga om b ro tt, begånget i utövningen av
riksbankens b eslutanderätt enligt valutalagen (1 939:350).
9.8.2
Om behörighet a tt besluta om åtal m ot vissa andra befattningshavare
än de i 8 § näm nda finns särskilda föreskrifter.
ÖVERGÅNGSBESTÄM M ELSER
1. Genom denna riksdagsordning upphäves den äldre riksdagsord
ningen. Den äldre riksdagsordningen skall d ock med nedan angivna
undantag tilläm pas i stället för den nya riksdagsordningen till utgången av
det år under vilket riksdagen slutligt antager den nya regeringsformen
sam t, i de fall då så nedan angives, även därefter.
2. F öreskriften i 5 § första stycket andra p u n k te n i den äldre
riksdagsordningen sam t föreskrifterna i 34 § första sty ck et första och
andra punkterna och tredje stycket i samma riksdagsordning skall
tilläm pas i stället för m otsvarande föreskrifter i denna riksdagsordning så
länge G ustaf VI A dolf är konung, föreskrifterna i 34 § i fråga om lagtima
riksm öte.
Om tilläm pning av bestäm m elserna i 14 § i den äldre riksdagsordning
en om rö strä tt vid val till riksdagen gäller vad som följer av föreskriften i
2 andra stycket andra punkten övergångsbestäm m elserna till regeringsfor
men.
Om tilläm pning vid val till riksdagen, som äger rum före den tid p u n k t
då den äldre riksdagsordningen enligt 1 skall u p p h ö ra a tt tilläm pas, av
bestäm m elser i 3 kap. i den nya regeringsform en och i annan lag i stället
fö r m otsvarande föreskrifter i den äldre riksdagsordningen föreskrives i 2
tredje stycket övergångsbestäm m elserna till regeringsform en. I fråga om
sådant val skall ej heller bestäm m elserna i den äldre riksdagsordningen
om u tfärdande och om granskning av fullm akt tilläm pas. Vid riksdag som
med anledning av valet sam m anträder före nyss näm nda tid p u n k t skall
tilläm pas föreskrifterna i denna riksdagsordning i 1 kap. 5 § första
stycket, 8 och 9 §§ med tilläggsbestäm m elser sam t 8 kap. 12 § andra
sty ck et ävensom bestäm m elsen i första stycket sistnäm nda paragraf om
krigsdelegationens sam m ansättning. Bestämmelsen i 53 § andra stycket i
den äldre riksdagsordningen skall i fråga om sådan riksdag gälla varje
ledam ot av statsrådet.
Bestämmelsen i 5 kap. 8 § första stycket i denna riksdagsordning skall
gälla i fråga om sådant förslag till ändring i riksdagsordning som riksdagen
behandlar före den u nder 1 angivna tid p u n k ten .
3. Lagtima riksm öte skall under det år, då den nya riksdagsordningen
enligt 1 börjar tilläm pas, inledas den 10 januari eller den dag dessförinnan
som följer av bestäm m elserna i 3 kap. i den nya regeringsform en
om riksdagens första sam m anträde efte r extra val. Uppskov enligt
2 § sjätte sty ck et i den äldre riksdagsordningen med riksdagens avslutan
de till dag e fte r den 31 decem ber får ej beslutas. I fråga om lagtima
riksm öte som avses i första stycket skall tilläm pas vad i denna riksdags
ordning föreskrives om lagtim a riksm öte som har inletts i augusti,
septem ber eller oktober.
4. Val inom riksdagen, som enligt särskild föreskrift skall avse tid
m otsvarande riksdagens valperiod, fö rrättas vid början av det under 3
angivna riksm ötet för återstoden av valperioden. M otsvarande m andat
perioder som enligt äldre bestäm m elser skulle löpa efter årsskiftet upp h ö r
därm ed a tt gälla.
T alm annen och vice talm ännen vid den riksdag, som avslutas vid det
under 1 angivna årsskiftet, kvarstår i sina uppdrag till dess lagtim a
riksm öte enligt 3 inledes. Om val av ledam öter och ersättare i valpröv
ningsnäm nden är föreskrivet under 2 övergångsbestäm m elserna till rege
ringsform en.
5. Vid den riksdag, som avslutas vid det u nder 1 angivna årsskiftet, kan
ärende enligt 58 § tredje sty c k et i den äldre riksdagsordningen uppskjutas
till lagtim a riksm öte som sägs under 3. U ppskjutet ärende skall avgöras
inom den tid som föreskrives i 5 kap. 10 § i denna riksdagsordning.
Har avgörandet av vilande förslag till grundlag med stöd av 64 § i den
äldre riksdagsordningen uppskjutits över den under 1 angivna tidp u n k ten ,
skall ärendet upptagas vid det lagtim a riksm öte som sägs under 3. Om
ärendets fo rtsa tta handläggning gäller vad som föreskrives i 5 kap. 12 § i
denna riksdagsordning.
6. Befogenheten a tt åtala b ro tt av befattningshavare, som angives i 9
kap. 8 § i denna riksdagsordning, skall bedöm as efter äldre lag om, när
handlingen företogs, fö r åtal gällde fö ru tsättn in g som ej har upptagits i
denna riksdagsordning.
7. F örekom m er i lag eller annan författning bestäm m else som syftar
på riksdagssession eller i övrigt på sam m anträdesperiod med riksdagen,
skall bestäm m elsen i stället gälla riksm öte.
8. Andra stycket i övergångsbestäm m elserna till kungörelsen (197 1 :2)
om beslutade ändringar i regeringsform en och riksdagsordningen skall
alltjäm t äga tilläm pning.
3 Förslag till
ändring i successionsordningen1
Nuvarande lydelse
Skulle den olycka tima, a tt hela
konungahuset, inom vilket arvsrät
ten till riket räknas, antingen på
manliga sidan utginge, eller genom
uraktlåtande av vad denna suc
cessionsordning uttryckligen fö r e
skriver, fö rlo ra t successionsrätt,
vare tronen ledig till n y t t val, och
utkore då R iksen s Ständer e tt
n y tt konungahus.
Successionsordningen skall tilläm pas i sin nya lydelse från ingången av
året efter det u n d er vilket den nya regeringsform en har antagits slutligt.
'Successionsordningen omtryckt 1965:817.
Föreslagen lydelse
§
9
(D enna paragraf utgår.)
4
Förslag till
ändringar i tryckfrihetsförordningen1
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1 KAP.
1
§
I överensstäm m else med de i
regeringsformen fastställda grun
derna för en allm än try ckfrihet
och till säkerställande av e tt fritt
m eningsutbyte
och
en allsidig
upplysning skall det stå varje
svensk m edborgare fritt a tt, med
iakttagande av de bestäm m elser
som äro i denna förordning m ed
delade till skydd för enskild r ä tt
och allmän säkerhet, i try ck t
skrift y ttra sina tan k ar och åsik
te r, offentliggöra allm änna h an d
lingar sam t m eddela uppgifter och
underrättelser i vad äm ne som
M ed try ck frih e t förstås varje
svensk medborgares rätt att, utan
några av m yn d ig h et eller annat
allm änt organ i förväg lagda hin
der, utgiva skrifter, a tt sedermera
endast inför laglig d o m sto l kunna
tilltalas fö r deras innehåll, och a tt
icke i annat fa ll kunna straffas
därför, än om d etta innehåll stri
der m o t tydlig lag, given a tt beva
ra allm änt lugn, utan a tt återhålla
allmän upplysning.
I överensstäm m else med de i
första sty c k e t angivna grunderna
för en allmän try ck frih et och till
säkerställande av e tt fritt menings
u tb y te och en allsidig upplysning
skall det stå varje svensk m edbor
gare fritt a tt, med iakttagande av
de bestäm m elser som äro i denna
förordning m eddelade till skydd
för enskild rä tt och allm än säker
h et, i try c k t skrift y ttra sina ta n
kar och åsikter, offentliggöra all
m änna handlingar sam t meddela
uppgifter och u nderrättelser i vad
äm ne som helst.
helst.
Det skall ock stå envar fritt a tt, i alla de fall då ej annat är i denna
förordning föreskrivet, m eddela uppgifter och u nderrättelser i vad ämne
som helst för offentliggörande i try ck t skrift till dess fö rfattare eller
utgivare eller, om fö r skriften finnes särskild red ak tio n , till denna eller till
företag för yrkesmässig förm edling av n yheter till periodiska skrifter.
Privilegier å skrifters utgivande
må
icke
m eddelas; K onungen
1 Förordningen omtryckt 1971:273
Privilegier å skrifters utgivande
må
icke
m eddelas; regeringen
Nuvarande lydelse
dock obetaget a tt fö rn y a sådana
till allm änna inrättningars u nder
stöd redan fö rlän ta privilegier,
varje gång på högst tjugu år.
Föreslagen lydelse
dock obetaget a tt förnya sådana
till allm änna inrättningars u n d er
stöd redan förlänta privilegier,
varje gång på högst tjugu år.
Om den rä tt, som tillkom m er upphovsm an till litte rä rt eller k o n stn är
ligt verk eller fram ställare av fotografisk bild, och om förbud m ot a tt
återgiva litte rä rt eller konstnärligt verk på e tt sä tt, som kränker den
andliga odlingens intressen, gälle vad i lag är stadgat.
2 KAP.
1
§
Till främ jande av e tt fritt m eningsutbyte och en allsidig upplysning
skall, i den ordning nedan sägs, varje svensk m edborgare äga fri tillgång
till allm änna handlingar. I denna rä tt m å gälla allenast sådana inskränk
ningar som påkallas antingen av hänsyn till rikets säkerhet och dess
förhållande till främ m ande m akt eller i anledning av m yndighets verksam
het för inspektion, ko n tro ll och annan tillsyn eller för b ro tts fö rekom
m ande och beivrande eller till skydd för statens, m enigheters och
enskildas behöriga ekonom iska intresse eller av hänsyn till privatlivets
helgd, personlig säkerhet, anständighet och sedlighet.
I
särskild av K onungen och riks-
I särskild lag skola noga angivas
dagen sam fällt stifta d lag skola
de fall, då enligt nyssnäm nda
noga angivas de fall, då enligt
nyssnäm nda
grunder
allmänna
handlingar skola hållas hemliga.
grunder allm änna handlingar skola
hållas hemliga.
1 1
§
Ändring, som avses i 10 §, skall
sökas hos den m yndighet, som har
a tt upptaga klagan över beslut
eller åtgärd i det mål eller ärende,
till vilket handlingen hör, eller om
klagan ej är tillåten i sådant mål
eller ärende eller handlingen ej
tillhör mål eller ärende, som m yn
digheten har a tt handlägga, hos
den m yndighet, som i allm änhet
har a tt upptaga klagan över m yn
dighetens beslut eller åtgärder.
Vad nu sagts gälle ock angående
den ordning i vilken ändring skall
sökas. 1 stället för hos K onungen i
statsdepartem enten skall ändring
sökas hos regeringsrätten.
Ä ndring, som avses i 10 §, skall
sökas hos den m yndighet, som har
a tt upptaga klagan över beslut
eller åtgärd i d et mål eller ärende,
till vilket handlingen hör, eller om
klagan ej är tillåten i sådant mål
eller ärende eller handlingen ej
tillhör mål eller ärende, som m yn
digheten har a tt handlägga, hos
den m yndighet, som i allm änhet
har att upptaga klagan över m yn
dighetens beslut eller åtgärder.
Vad nu sagts gälle ock angående
den ordning i vilken ändring skall
sökas. I stället för hos regeringen
skall ändring sökas hos regerings
rätten .
Nuvarande lydelse
Finnes enligt vad ovan sagts ej
behörig m yndighet, skall ändring
sökas i fråga om beslut av kom m u
nalm yndighet
hos
länsstyrelse,
beträffande beslut av m yndighet,
som lyder under länsstyrelse, dom
kapitel, styrelse, äm betsverk eller
annan Konungen underställd m yn
dighet, hos den överordnade m y n
digheten sam t i andra fall hos
regeringsrätten. Angående beslut
av m yndighet, som tillhör eller
lyder under riksdagen, gälle dock
vad riksdagen bestäm m er.
Föreslagen lydelse
Finnes enligt vad ovan sagts ej
behörig m yndighet, skall ändring
sökas i fråga om beslut av kom m u
nalm yndighet
hos
länsstyrelse,
beträffande beslut av m yndighet,
som
lyder
under
länsstyrelse,
dom kapitel, styrelse, äm betsverk
eller annan regeringen underställd
m yndighet, hos den överordnade
m yndigheten sam t i andra fall hos
regeringsrätten. Angående beslut
av m yndighet, som tillhör eller
lyder u nder riksdagen, gälle dock
vad riksdagen bestäm m er.
14 §
F innes hos m yndighet allm än handling, som skall hållas hem lig, och
anser m yndigheten särskild åtgärd behöva vidtagas till beredande av
trygghet m ot obehörigt utläm nande, äger m yndigheten förse handlingen
med anteckning därom a tt den är hemlig. Sådan anteckning skall
innehålla uppgift å det lagrum , som åberopas för handlingens hem lighål
lande, dagen för anteckningen sam t den m yndighet, som låtit verkställa
anteckningen.
B eträffande särskilda slag av
handlingar, vilkas hem lighållande
för rikets säkerhet är av synnerlig
betydelse, äger K onungen fö ro rd
na a tt viss m yndighet skall pröva
fråga om utläm nande. Har sådant
förordnande m eddelats, skall å
handling som däri avses, jäm te de
uppgifter som angivas i första
sty c k et, antecknas den m yndig
h et, som sålunda är behörig a tt
pröva
fråga
om
utläm nande.
F ram ställning hos annan m yndig
het a tt utbekom m a handling, varå
dylik anteckning sk e tt, skall oför
dröjligen på sökandens begäran
hänskjutas till den behöriga m yn
digheten.
B eträffande särskilda slag av
handlingar, vilkas hem lighållande
för rikets säkerhet är av synnerlig
betydelse, äger regeringen fö ro rd
na att viss m yndighet skall pröva
fråga om utläm nande. Har sådant
förordnande m eddelats, skall å
handling som däri avses, jäm te de
uppgifter som angivas i första
stycket, antecknas den m yndig
h et, som sålunda är behörig att
pröva
fråga
om
utläm nande.
Fram ställning hos annan m yndig
het a tt utb ek o m m a handling, varå
dylik anteckning sk e tt, skall oför
dröjligen på sökandens begäran
hänskjutas till den behöriga m yn
digheten.
Ej må i annan ordning än i d e tta lagrum sägs handling förses med
anteckning därom att den är hemlig.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
3 KAP.
4 §
Bestäm m elserna i 1 och 2 §§
om fö rfattares an onym itet skola
äga
m otsvarande tilläm pning i
fråga om den som , u tan a tt vara
fö rfattare, på sätt i 1 kap. 1 §
andra stycket sägs läm nat m edde
lande för offentliggörande i tryckt
skrift, stadgandet i 2 § även be
träffande m eddelande, avsett för
try ck t skrift, som ej är periodisk.
Bestäm m elserna i 1 och 2 §§
om fö rfattares ano n y m itet skola
äga m otsvarande tilläm pning i
fråga om den som, u ta n a tt vara
fö rfattare, på sätt i 1 kap. 1 §
tredje sty ck et sägs läm nat m edde
lande för offentliggörande i try ck t
skrift, stadgandet i 2 § även be
träffande m eddelande, avsett för
try c k t skrift, som ej är periodisk.
Vad i 1 och 3 §§ är stadgat om fö rfattares an o n y m itet skall även avse
utgivare av try c k t skrift som ej är periodisk.
4 KAP.
7 §
Av varje try ck t skrift, som fram ställts vid b o k try ck eri h är i riket, skall
bok try ck aren , sam tidigt med skriftens utgivande, för granskning avlämna
e tt exem plar (granskningsexem plar), i S tockholm till chefen för ju stitie
dep artem en tet och å annan o rt till hans där förordnade om bud. E fter
medgivande av chefen för näm nda dep artem en t må dock med skriftens
avläm nande anstå till viss tid efter utgivandet.
G ranskningsexem plar skall vara fullständigt och felfritt sam t i övrigt i
sam m a skick som de för spridning avsedda exem plaren.
Vad i första stycket föreskrivits
Vad i första stycket föreskrivits
skall ej avse bild- eller tillfällig-
skall ej avse bild- eller tillfällig-
hetstry ck och ej heller m eddelan-
h etstry ck och ej heller m eddelan
den
från
offentlig m yndighet.
den
från
offentlig m yndighet.
K onungen äger ock i andra fall
Regeringen äger ock i andra fall
medgiva undantag från vad i första
medgiva undantag från vad i första
stycket föreskrivits.
sty ck et föreskrivits.
Angående skyldighet för boktry ck aren a tt avlämna för bibliotek
avsedda exem plar av try c k t skrift m eddelas bestäm m elser i lag.
7 KAP.
3 §
Har m eddelande, som enligt 1
kap. 1 § andra stycket avlämnats
för
offentliggörande
i
try ck t
skrift, icke blivit in fö rt i skriften
Har m eddelande, som enligt 1
kap. 1 § tredje sty ck et avläm nats
för
offentliggörande
i
try ck t
skrift, icke blivit in fö rt i skriften
Nuvarande lydelse
och in n e fa tta r det ärekränkning
m ot enskild person, gälle om an
svar fö r sådan ärekränkning vad i
lag är stadgat.
Föreslagen lydelse
och in n e fa tta r det ärekränkning
m ot enskild person, gälle om an
svar för sådan ärekränkning vad i
lag är stadgat.
Om någon genom a tt läm na m eddelande till annan förövar u p p ro r,
högförräderi, landsförräderi, landssvek, spioneri, grovt spioneri eller
försök, förberedelse eller stäm pling till sådant b r o tt, så ock om någon
som på grund av allm än b efattning eller i och för utövande av lagstadgad
tjänsteplikt erhållit kännedom om förhållande, varom han eljest enligt lag
har a tt iakttaga ty stn ad , uppenbarar vad han sålunda erfarit, m å, ehuru
m eddelandet skett för offentliggörande i tryckt skrift, gärningen åtalas
och ansvar därför ådöm as enligt vad därom är stadgat.
Om ansvar för utläm nande av allm än handling, som skall hållas hemlig,
stadgas i den särskilda lag, som avses i 2 kap. 1 §.
4 §
Med beaktande av det i 1 kap. angivna sy ftet med en allmän
try ck frih et skall såsom o tillåtet y ttra n d e i try ck t skrift anses sådan enligt
lag straffb ar fram ställning som in n efattar:
1. högförräderi, förövat med
uppsåt a tt riket eller del därav
skall m ed våldsam ma eller eljest
lagstridiga m edel eller m ed u t
ländskt bistånd läggas under främ
m ande m akt eller bringas i b ero
ende av sådan m akt eller a tt del av
riket skall sålunda lösryckas eller
a tt åtgärd eller beslut av K onung
en, riksdagen eller högsta dom ar
m akten skall med u tlä n d sk t bi
stånd fram tvingas eller hindras, så
fram t gärningen innebär fara för
uppsåtets förverkligande;
försök, förberedelse eller stäm p
ling till sådant högförräderi;
1.
högförräderi, förövat med
uppsåt a tt rik et eller del därav
skall med våldsam ma eller eljest
lagstridiga m edel eller med u t
ländskt bistånd läggas u nder främ
m ande m akt eller bringas i bero
ende av sådan m akt eller a tt del av
riket skall sålunda lösryckas eller
a tt åtgärd eller beslut av sta ts
chefen, regeringen, riksdagen eller
högsta dom arm akten skall med
utländskt bistånd fram tvingas eller
hindras, såfram t gärningen innebär
fara för upp såtets förverkligande;
försök, förberedelse eller stäm p
ling till sådant högförräderi;
2.
krigsanstiftan, såfram t fara fö r a tt riket skall invecklas i krig eller
andra fientligheter fram kallas med u tländskt bistånd;
3.
u p p ro r, förövat m ed uppsåt
a tt statsskicket skall m ed vapen
m akt eller eljest med våldsam ma
m edel o m stö rtas eller a tt åtgärd
eller beslut av K onungen, riks
dagen eller högsta dom arm akten
skall
sålunda framtvingas eller
hindras, såfram t gärningen innebär
fara för uppsåtets förverkligande;
3.
uppror, förövat med uppsåt
a tt statsskicket skall m ed vapen
m akt eller eljest med våldsam ma
medel om störtas eller a tt åtgärd
eller beslut av statschefen, rege
ringen,
riksdagen
eller högsta
dom arm akten skall sålunda fram
tvingas eller hindras, såfram t gär
ningen innebär fara för uppsåtets
förverkligande;
Nuvarande Ivdelse
Föreslagen lydelse
försök, förberedelse eller stam p-
försök, förberedelse eller stäm p
ling till sådant u p p ro r;
ling till sådant u ppror;
4. landsförräderi eller landssvek, i vad därigenom , då rik et är i krig
eller eljest i lag m eddelade bestäm m elser om sådant b ro tt äga tilläm pning,
någon förleder krigsfolk hörande till rikets eller med rik et förbunden
stats krigsm akt eller andra som äro verksam m a fö r försvaret av riket till
m yteri, trolöshet eller m odlöshet eller genom osann fram ställning sprider
m isströstan bland allm änheten eller begår annan dylik förrädisk gärning
som är till men fö r försvaret eller för folkförsörjningen eller, om riket är
helt eller delvis ockuperat av främ m ande m akt utan a tt m ilitärt m otstånd
förekom m er, för m otståndsverksam heten;
försök, förberedelse eller stäm pling till sådant landsförräderi eller
landssvek;
5. landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsam het
begår gärning som avses under 4;
6. ärekränkning m ot Konungen
eller annan m edlem av konunga
huset eller m ot regent som är satt
i K onungens ställe;
7. föroläm pning
m ot
någon
som innehar eller innehaft äm bete
eller annan befattning, varm ed
äm betsansvar är fö re n at, eller nå
gon som enligt K onungens fö ro rd
nande åtn ju ter skydd såsom äm
betsm an, om missfirmelsen sker i
eller för hans befattning;
8. (Punkten upphävd, se 1 9 7 1 :29)
9. uppvigling, varigenom någon söker förleda till brottslig gärning,
svikande av m edborgerlig skyldighet eller ohörsam het m ot m yndighet;
10. spridande av falskt ry k te eller annat osant påstående, som är ägnat
a tt fram kalla fara för rikets säkerhet, eller gärning innebärande a tt någon
till främ m ande m akt fram för eller låter fram kom m a sådant ry k te eller
påstående;
11. spridande av falskt ry k te eller annat osant påstående, som är ägnat
a tt fram kalla fara för folkförsörjningen eller för allmän ordning och
säkerhet eller a tt undergräva aktningen för m yndighet eller annat organ,
som äger besluta i allm änna angelägenheter;
12. h o t m ot eller m issaktning för folkgrupp av viss ras, med viss
hudfärg, av visst nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbe
kännelse; eller
13. (Punkten upphävd, se 1 9 7 1 :29)
14. (Punkten upphävd, se 1 9 7 1 :29)
15. ärekränkning m ot enskild person.
6. ärekränkning m ot Konungen
eller annan m edlem av konunga
huset eller m ot den som i egen
skap av riksföreståndare fullgör
statschefens uppgifter;
7. föroläm pning
m ot
någon
som innehar eller innehaft äm bete
eller annan befattning, varmed
äm betsansvar är förenat, eller nå
gon som enligt regeringens fö ro rd
nande åtnjuter skydd såsom äm
betsm an, om missfirmelsen sker i
eller för hans befattning;
6 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Med ärekränkning förstås i denna paragraf förtal och föroläm pning.
F örtal innebär, a tt någon u tp e k ar annan såsom brottslig eller klandervärd
i sitt levnadssätt eller eljest läm nar uppgift som är ägnad a tt u tsä tta denne
för andras m issaktning, dock ej om det med hänsyn till om ständigheterna
var försvarligt a tt läm na uppgift i saken och han visar a tt uppgiften var
sann eller a tt han hade skälig grund för den. F örtal av avliden in n e fa tta r
a tt gärningen är sårande för de efterlevande eller a tt den eljest kan anses
kränka den frid, som bör tillkom m a den avlidne. F öroläm pning innebär
a tt någon sm ädar annan genom kränkande tillm äle eller beskyllning eller
genom annat skym fligt beteende m ot honom .
12 KAP.
1
§
Tryckfrihetsm ål
upptages av
tingsrätt inom vars dom krets läns
styrelse har sitt säte. F örekom m er
anledning a tt även annan tingsrätt
inom
länet skall äga upptaga
tryckfrihetsm ål, äger K onungen
förordna därom .
Tryckfrihetsm ål
upptages av
tingsrätt inom vars dom krets läns
styrelse har sitt säte. F örekom m er
anledning a tt även annan tingsrätt
inom
länet skall äga upptaga
tryckfrihetsm ål, äger regeringen
fö ro rd n a därom .
Till tryckfrihetsm ål hänföras mål angående ansvar eller enskilt anspråk
på grund av try ck frih etsb ro tt så ock ansökningsm ål, som avses i 9 kap.
5 § .
15
§
N ärm are bestäm m elser om rä t
tegången i tryckfrihetsm ål m edde
las i särskild lag, stifta d i den
ordning
8 7 §
regeringsformen
föreskriver.
Äro inom sam m a län flera tings
rätter, vilka äga upptaga try ck fri
hetsm ål, skola de uppgifter, som
avses i 4, 6, 8 och 9 §§, fullgöras
av den tin g srätt K onungen be
stäm m er.
N ärm are bestäm m elser om rä t
tegången i tryckfrihetsm ål m edde
las i lag.
Äro inom samma län flera tings
rä tte r, vilka äga upptaga try ck fri
hetsm ål, skola de uppgifter, som
avses i 4, 6, 8 och 9 §§, fullgöras
av den tingsrätt regeringen be
stäm m er.
13 KAP.
5 §
Bestämmelsen i 1 kap. 1 § and
ra stycket angående m eddelande
av uppgifter och underrättelser för
offentliggörande i tryckt skrift
Bestäm m elsen i 1 kap. 1 § tred
je sty c k et angående m eddelande
av uppgifter och u nderrättelser för
offentliggörande i try c k t skrift
Nuvarande lydelse
skall gälla även m eddelande för
offentliggörande
i skrift, sorn
tryckes uto m riket, om ej m edde
landet avser förhållande, vars rö
jande skulle in n e fa tta b ro tt m ot
rikets säkerhet eller varom m edde
laren eljest enligt lag h aft a tt iak t
taga tystnad. Är m eddelandet i
sådant hänseende straffb art, gälle
vad därom är stadgat. Har m edde
landet icke blivit in fö rt i skriften
och in n e fa tta r det ärekränkning
m ot enskild person, gälle om an
svar för sådan ärekränkning vad i
lag är stadgat.
1 övrigt skall i fråga om skrift, som
i tilläm pliga delar gälla vad i 1 kap., ;
kap., 1 ,2 , 5 - 7 och 1 0 - 1 2 §§ sam t 9 -
Föreslagen lydelse
skall gälla även m eddelande för
offentliggörande
i
skrift, som
tryckes utom rik et, om ej m edde
landet avser förhållande, vars rö
jan d e skulle in n e fa tta b ro tt m ot
rikets säkerhet eller varom m edde
laren eljest enligt lag h aft a tt ia k t
taga tystnad. Är m eddelandet i
sådant hänseende straffb art, gälle
vad därom är stadgat. Har m edde
landet icke blivit in fö rt i skriften
och in n e fa tta r det ärekränkning
m ot enskild person, gälle om an
svar fö r sådan ärekränkning vad i
lag är stadgat.
try ck ts utom riket och här utgives,
I kap., 4 kap. 9 §, 6 kap., 7 kap., 8
-12 kap. är föreskrivet.
14 KAP.
6 §
M ed lag förstås i denna förord-
(Denna paragraf utgår).
ning stadgande, som, i den ord
ning fö r varje särskilt fa ll är fö r e
skriven, tillk o m m it genom sam
fä llt beslut av K onungen och riks
dagen.
Övergångsbestämmelser
T ryckfrihetsförordningen skall tilläm pas i sin nya lydelse från ingången
av året e fte r det under vilket den nya regeringsform en har antagits
slutligt. U nder den tid som sägs i 2 första stycket övergångsbestäm m el
serna till regeringsform en skall dock föreskrifterna i 1 kap. 8 § första
stycket, 2 kap. 11 § första och andra styckena och 14 § andra sty ck et, 4
kap. 7 § tredje stycket, 7 kap. 4 § första stycket, 1, 3, 6 och 7 sam t 12
kap. 1 § första stycket och 15 § andra stycket tilläm pas i sin äldre
lydelse.
Vid tilläm pningen av 7 kap. 3 § andra stycket och 13 kap. 5 § första
stycket skall, i fråga om fö rfattn in g ar som har u tfärd ats före den dag då
tryckfrihetsförordningen enligt första stycket skall börja tilläm pas i sin
nya lydelse, som lag anses endast fö rfattn in g som har tillkom m it genom
sam fällt beslut av Konungen och riksdagen.
Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans Maj:t
Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 16 mars 1973.
Närvarande: S tatsm inistern PALME, m inistern för utrikes ärendena
WICKMAN, statsråden STRÄNG, ANDERSSON, JOHANSSON, HOLM
QVIST, ASPLING, LUNDKVIST, G E IJE R , OD HN O FF, MOBERG,
BENGTSSON, N ORLING, LÖ FBERG, LIDBOM, CARLSSON.
Chefen fö r ju stitie d ep a rtem e n tet, statsrådet Geijer, anm äler efter gem en
sam beredning med statsrådets övriga ledam öter fråga om n y regerings
fo rm och n y riksdagsordning m. m. och anför.
1 I n le d n in g
V årt statsskick vilar form ellt ännu på den grund som lades 1809.
F örfattningsutvecklingen efter tillkom sten av 1809 års regeringsform
(R F ) har präglats av stark k o n tin u itet. Den har inneburit a tt statslivets
ty n g d p u n k t gradvis har förskjutits m ot riksdagen, sam tidigt som riks
dagens sam m ansättning har dem okratiserats. Den verkställande m akten
har successivt övergått från konungen till regeringen, som genom parla
m entarism ens fram växt fö r sin m aktutövning sam tidigt har gjorts beroen
de av riksdagens förtroende. Denna utveckling m ot politisk dem okrati
och e tt parlam entariskt styrelseskick har sk e tt dels genom författnings-
reform er inom ram en fö r 1809 års RF, dels genom fram växandet av en
ko n stitu tio n ell sedvanerätt vid sidan av RF. I fråga om riksdagens
ställning och sam m ansättning har utvecklingen m arkerats av tillkom sten
av 1866 års riksdagsordning (R O ), varigenom ståndsriksdagen avskaffa
des, sam t de 1909 och 1 9 1 8 -1 9 2 1 antagna bestäm m elserna om rö strätt
vilka tillsam m ans innebar a tt allm än och lika rö strä tt genom fördes.
E fter den politiska dem okratins och parlam entarism ens g enom brott
kan författn in g sd eb atten sägas i sto rt sett ha läm nat frågorna om de
bärande principerna för statsskicket. Den har i stället successivt kom m it
a tt inriktas på dem okratins verksam hetsform er. I debatten fördes sålunda
m ot bakgrunden av dem okratiseringsprocessen fram krav på en effektivi-
sering och m odernisering av de dem okratiska institutionerna. F ör a tt gå
sådana reform krav till m ötes tillkallades i augusti 1954 författningsutred-
ningen1 m ed uppgift att genom föra en samlad översyn av dem okratins
1
L edam öter riksdagsledam öterna Rickard Sandler, ordförande, Emil Ahlkvist,
Olle Dahlén, Harald Hallén, Elis H åstad, Ossian Sehlstedt och Sten Wahlund samt
chefredaktören Jo h n H artm an. Sedan H artm an och Håstad avlidit inträdde den 1
mars 1957 chefredaktören Per Wrigstad och den 26 maj 1959 riksdagsledamoten
Henrik M unktell som ledam öter i utredningen. Proffessor Jörgen Westerståhl
förordnades den 7 mars 1958 att vara ledam ot av utredningen.
funktionsproblem . U tredningens om fattande arbete u tm ynnade i slutbe
tä n k an d et (SOU 1963:16—19) Sveriges statsskick med förslag till ny RF
och ny RO.
F örfattningsutredningens förslag blev förem ål för en om fattande
rem issbehandling. Som fram går av de offentliggjorda sam m anställningarna
av rem issyttrandena (SOU 1964:38 sam t 1965:2, 3, 23 och 37) utsattes
förslaget fö r hård kritik. Bl. a. m ot den bakgrunden fram stod e tt vidare
utredningsarbete som nödvändigt.
I april 1966 tillkallades grundlagberedningen2 för a tt fo rtsätta och
slutföra det arbete på en to ta l författningsreform som inletts av författ-
ningsutredningen.
Den första etap p en i grundlagberedningens arbete avslutades i maj
1967, då beredningen lade fram b etänkandet (SOU 1967:26) Partiell
författningsreform . Förslaget lades till grund fö r prop. (19 6 8 :2 7 ) med
förslag till ändringar i bl. a. RF och RO som antogs av 1968 och 1969 års
riksdagar (KU 1968:20 och 1969:1, rskr 1969:56). G rundlagsändringar
na, som i si,n helhet träd d e i k raft den 1 januari 1971, innebar bl. a. att
tvåkam m arriksdagen ersattes med en enkam m arrriksdag bestående av 350
ledam öter, som skulle utses genom direkta val för en valperiod om tre år.
Frågan om e tt valtekniskt sam band m ellan riksdagsvalen och de kom m u
nala valen löstes genom a tt den ordningen infördes a tt dessa val skulle äga
rum sam tidigt. Den partiella författningsreform en innebar vidare att
parlam entarism en inskrevs i författningen på så sätt a tt riksdagen fick
m öjlighet a tt genom beslut om m isstroendeförklaring fram tvinga rege
ringens eller enskilt statsråds avgång.
1 mars 1972 avläm nade grundlagberedningen sitt slutbetänkande (SOU
1972:15) med förslag till en to ta l författningsreform . B etänkandet
innehåller förslag till en ny R F och till en ny RO. Vidare föreslås
ändringar i tryckfrihetsförordningen (T F ) och successionsordningen
(SO).
Beredningens slutbetänkande har rem issbehandlats. Y ttranden har
avgetts av högsta dom stolens och regeringsrättens ledam öter, justitiekans-
lern (JK ), riksåklagaren (R Å ), riksdagens om budsm än (JO ), riksmarskalks-
äm betet, Svea h ovrätt, h ovrätten över Skåne och Blekinge, kam m arrätten
i G öteborg, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, socialstyrelsen, kam
m arkollegiet, riksrevisionsverket, riksskatteverket, överstyrelsen för eko
nom iskt försvar, arbetsdom stolens ordförande, arbetsm arknadsstyrelsen,
statens invandrarverk, länsstyrelserna i S tockholm s, Uppsala, Ö stergöt
lands, Jönköpings, Kronobergs, Malmöhus, G öteborgs och Bohus, Hal
lands och N o rrbottens län, 1965 års valtekniska utredning, äm betsan-
2
Ledam öter landshövdingen V alter Åman, ordförande, dåvarande ledam öterna
av riksdagens andra kam m are, sederm era statsråden Ingem und Bengtsson och Ingvar
Carlsson, riksdagsledam oten Allan Hernelius, dåvarande ledam oten av första kam
m aren, redaktören Birger L undström , riksdagsledam oten Georg Pettersson samt
dåvarande ledam oten av andra kam m aren, f. d. professorn Sten Wahlund. Till nya
utredningsm än kallades i decem ber 1967 riksdagsledam oten Hilding Johansson som
efterträdare till herr Carlsson och i april 1969 riksdagsledam oten Arne Gadd som
efterträdare till herr Bengtsson.
svarskom m ittén, utredningen om författningspublicering, offentlighets-
och sekretesslagstiftningskom m ittén, m assm ediautredningen, 1967 års
rekvisitions- och förfogandeutredning, alkoholpolitiska utredningen, b u d
getutredningen, utredningen om kom m unernas ekonom i, 1968 års b ered
ning om stat och kyrka, kårobligatorieutredningen, länsberedningen, u t
redningen om den kom m unala dem okratin, fullm äktige i riksbanken,
fullm äktige i riksgäldskontoret, riksdagens förvaltningskontor, riksdagens
revisorer, Svenska kom m u n fö rb u n d et, Svenska landstingsförbundet, Sve
riges advokatsam fund, Lantbrukarnas riksförbund, T jänstem ännens cen
tralorganisation, S tatstjänstem ännens riksförbund, Sveriges akadem ikers
centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivare
föreningen, Sveriges in d ustriförbund och Svenska företagares riksför
bund. Länsstyrelserna har vid sina remisssvar fogat y ttra n d en från
vederbörande landstings förvaltningsutskott. Länsstyrelserna i S tock
holm s, G öteborgs och Bohus, Malmöhus och Jönköpings län har bifogat
yttran d en från kom m unfullm äktige i S tockholm , G öteborg, Malmö och
Jönköping. Riksåklagaren har överläm nat y ttran d en från överåklagarna i
Stockholm s, G öteborgs och Malmö åklagardistrikt sam t från cheferna för
länsåklagarm yndigheterna i Uppsala, Hallands och K opparbergs län.
Överbefälhavaren har vid sitt y ttran d e fogat y ttra n d e n från chefen för
arm én, chefen för försvarshögskolan, försvarets m aterielverk, fortifika-
tionsförvaltningen och försvarets civilförvaltning. D essutom har en skrift
m ed sy n p u n k te r på delar av förslaget kom m it in från Fredrika Bremer-
förbundet.
Jag anhåller nu a tt få ta upp frågan om en to ta l författningsreform på
grundval av grundlagberedningens slutbetänkande och rem issyttrandena
över detta.
I det följande avser jag a tt läm na en utförlig redogörelse för huvud
linjerna i beredningens förslag och beredningens överväganden i skilda
frågor av principiell betydelse. Jag avser också a tt redogöra fö r bered
ningens förslag till ny R F och vad beredningen har an fö rt i anslutning till
detta. Den närm are behandlingen av förslaget till ny RO anser jag
em ellertid lämpligen böra ske med utgångspunkt i beredningens i be
tän k an d et läm nade m otivering (bet. s. 2 3 0 —321). Denna torde d ärför få
fogas till proto k o llet som bilaga 1. Beredningens författningsförslag torde
vidare få fogas till p ro to k o llet som bilaga 2.
Av vad jag nyss näm nde om rem issbehandlingen av beredningens
betänkande fram går a tt det varit o m fattande. Många rem issinstanser har
gjort betän k an d et och de framlagda förslagen till förem ål för en ingående
behandling. Med hänsyn härtill torde den sam m anställning av y ttra n d en a
som har u ta rb e tats inom ju stitied ep artem en tet b öra föras till d etta
protokoll som bilaga 3.
Jag vill slutligen i d etta sam m anhang erinra om a tt beredningen i
b etänkandet (SOU 1972:16) i anslutning till förslagen till ny RF och ny
RO lagt fram förslag till följdförfattningar. Dessa avser jag em ellertid inte
a tt behandla i d e tta sam m anhang.
2 Grundlagsarbetet
2.1 F örfattningsutredningen
Som näm ndes inledningsvis lade författningsutredningen år 1963 fram
förslag till en to ta l författningsreform . Enligt d e tta skulle 1809 års RF
och 1866 års RO ersättas med en ny regeringsform och en ny riksdags
ordning, av vilka endast den förra skulle vara grundlag.
Den föreslagna RO, som endast innehöll regler om riksdagens arbets
form er och inre organisation, skulle visserligen vara svårare a tt ändra än
vanlig lag men ej ha grundlagskaraktär. Mindre betydelsefulla föreskrifter
om riksdagsarbetet fogades till RO i form av tilläggsbestämmelser, vilka
skulle kunna ändras i sam m a ordning som vanlig lag.
U tredningens förslag till RF utgick från folksuveränitetens princip och
gav u ttry c k fö r en strävan a tt låta det rådande parlam entariska statsskic
ket kom m a till u ttry c k i författningen. Förslaget byggde i sto r utsträck
ning på k o n stitu tio n ell praxis men innehöll också flera betydelsefulla
nyheter.
Till n yheterna hörde förslaget att riksdagen skulle bestå av en
kam m are m ed 290 ledam öter, vilka skulle väljas dels genom personval i
valkretsar, dels genom listval i regioner. En m inoritet inom utredningen
föreslog dock a tt ordningen med två kam m are skulle behållas. Parlam en
tarism ens krav på a tt regeringen måste åtm instone tolereras av majori
te ten inom folkrepresentationen kom till u ttry c k i förslaget till RO
genom en regel a tt riksdagen skulle kunna fram tvinga regeringens eller
enskild regeringsledam ots avgång genom beslut om m isstroendeförkla
ring. Riksdagens centrala ställning i det k o n stitutionella system et m arke
rades vidare av a tt inte bara beskattningen och den statliga utgiftsregle-
ringen utan även de centrala delarna av norm givningen skulle ligga hos
riksdagen ensam.
I fråga om riksdagsarbetet, vilket som näm nts huvudsakligen reglera
des i RO, innebar förslaget bl. a. a tt valperioden efter lagtim a val, vilket
alltjäm t skulle hållas i septem ber, började redan den 15 oktober, att
lagtim a riksm öte årligen började den 15 o k to b e r och norm alt pågick
längst till och med den 15 maj, a tt riksm öte inleddes med en allmän
m otionstid sam t a tt budgetpropositionen avlämnades redan i m itten av
decem ber.
Enligt utredningens förslag skulle den m onarkiska statsform en bestå.
K onungen föreslogs ha vissa uppgifter inom det k o n stitutionella syste
m et. Bland dessa m ärktes främ st a tt konungen, liksom tidigare, skulle
utse statsm inister. A tt m inistärbildningen skedde i överensstäm m else med
parlam entarism ens principer skulle säkerställas genom en bestäm melse att
konungen, innan han utnäm nde statsm inister, måste rådgöra med riksda
gens talm an och med företrädare fö r partigrupper inom riksdagen.
Konungen skulle enligt förslaget också utn äm n a övriga statsråd. Även
befogenheten a tt entlediga statsråd skulle ligga hos konungen. Till
konungens u ppgifter föreslogs vidare höra a tt på hem ställan av statsm inis
tern besluta om urtim a val. Konungen skulle slutligen i viss utsträckning
medverka vid regeringsärendenas avgörande.
Rikets styrelse skulle enligt utredningens förslag tillkom m a regeringen.
S tatsm inistern erhöll genom olika stadganden en stark ställning inom
denna. Sålunda skulle konungen vid utnäm nandet av övriga statsråd vara
bunden av statsm inisterns förslag. Konungen skulle vidare vara skyldig a tt
på statsm inistern begäran entlediga statsråd. Avgick statsm inistern, skulle
konungen entlediga även övriga statsråd. I fråga om regeringsarbete!
föreslog utredningen a tt beslut i regeringsärenden skulle kunna fattas i tre
olika förm er, av enskilt statsråd, i m inisterråd och i konselj. Den första
beslutsform en var avsedd fö r den stora m ängden ru tin b e to n ad e ärenden.
De viktigare regeringsärendena skulle behandlas i m inisterråd under
statsm inisterns ordförandeskap. Beslut i m inisterråd skulle fattas enligt
sedvanliga regler för kollegialt beslutsfattande. Beslut i vissa av de
ärenden som föll under m inisterrådet, bl. a. propositioner och vissa
utnäm ningar, skulle fattas i konselj under ordförandeskap av konungen.
Beslut skulle härvid kom m a till stånd genom a tt konungen biträdde
m inisterrådets förslag.
K om petensen a tt stifta lag, med vilken term utredningen förstod
generella rättsregler av mera väsentlig innebörd, föreslogs tillkom m a
riksdagen ensam. Norm givningsm akten i övrigt skulle ligga hos rege
ringen, vilken dock skulle kunna hänskjuta ärenden till riksdagens
avgörande. Den form ella lagkraftens princip föreslogs kom m a till öppet
u ttry c k i grundlagstexten. Det egentliga lagom rådet avgränsades genom
dels e tt generellt stadgande, dels spridda regler som för normgivning inom
skilda äm nesom råden föreskrev lagform. Särskilt betydelsefulla inom
sistnäm nda kategori var de regler om grundäggande fri- och rättigheter
som hade sam m anförts i e tt särskilt kapitel i regeringsform en. Dessa
regler hade en dubbel fu n k tio n genom a tt de dels utgjorde en del av
regleringen av hur norm givningskom petensen skulle fördelas mellan
riksdagen och regeringen, dels i viss utsträckning gav direktiv om
lagstiftningens innehåll. Här kan särskilt näm nas stadganden om opinions-
friheten i dess olika form er, om den personliga friheten och om
tryggheten till egendom sam t regler om rätten till undervisning och
utbildning, arbete och social hjälp. U tredningen föreslog i d etta sam m an
hang också e tt förbud m ot retroaktiv strafflagstiftning sam t föreskrifter
om rä tt dom stol. Enligt e tt m otivuttalande skulle utredningens förslag
innebära a tt dom stolarna tillerkändes s. k. lagprövningsrätt. Någon u t
trycklig författningsregel av denna innebörd fanns dock ej.
I fråga om finansm akten innebar utredningens förslag en anpassning
till gällande praxis. Inte heller i fråga om dom stolarnas och förvaltnings
m yndigheternas ställning innebar förslaget någon ändring i förhållande
till det rådande rättsläget.
I e tt särskilt kapitel i förslaget till RF hade utredningen samlat vissa
bestäm m elser fö r krig och andra utom ordentliga förhållanden. Bland
dessa m ärktes särskilt e tt stadgande som gav riksdagen m öjlighet att för
sådana förhållanden genom s. k. ramlagar utvidga regeringens normgiv-
ningskom petens. Vidare föreslogs a tt riksdagen, om den på grund av
krigsförhållanden inte kunde sam m anträda i sin ordinarie sam m ansätt
ning, skulle företrädas av en inom riksdagen vald krigsdelegation.
F örfattningsutredningens förslag blev — som fö ru t har näm nts —
förem ål fö r en o m fattan d e rem issbehandling. Det av utredningen före
slagna valsystem et u tsa tte s fö r m ycket hård rem isskritik. Vidare anm ärk
tes både u n d er rem issbehandlingen och i den offentliga deb atten att
förslaget bl. a. i fråga om regeringsbildningen, avgörandet av de viktigaste
regeringsärendena och handhavandet av upplösningsinstitutet stod i
m indre god överensstäm m else med parlam entarism ens principer. Kritik
riktades också m ot förslaget till reglering av de medborgerliga rättig h eter
na, vilka ansågs ha erhållit e tt alltför svagt och opreciserat skydd. Även i
fråga om regleringen av norm givningskom petensen fick förslaget uppbära
kritik. Flera rem issinstanser uttalade sam m anfattningsvis a tt utredningens
förslag inte var av beskaffenhet a tt kunna läggas till grund för lagstift
ning.
2.2 Författningsfrågans vidare behandling
Medan rem issbehandlingen av författningsutredningens förslag fo rt
farande pågick, lade Kungl. Majit fram förslag till grundlagsändringar
(prop. 1964:140) beträffande vissa begränsade frågor som hade behand
lats av bl. a. författningsutredningen. Förslagen antogs i allt väsentligt av
1964 och 1965 års riksdagar (KU 1964:19 och 1965:1 m. fl., rskr
1965:64 m. fl.). G rundlagsändringarna avsåg bl. a. in rä tta n d e t av en
riksdagens lönedelegation och av en krigsdelegation, vilken i krigstid
skulle kunna träd a i riksdagens ställe. Vidare tillkom en m öjlighet a tt i
begränsad om fattn in g överlåta ko n stitu tio n ell b eslutanderätt, som ej
avsåg stiftan d e, ändring eller upphävande av grundlag, på m ellanfolklig
organisation fö r fredligt sam arbete. G enom en annan ändring överfördes
de grundläggande bestäm m elserna om statstjänstem ännens rättsliga ställ
ning, uto m såvitt gällde dom are, från regeringsform en till vanlig lag.
Den offentliga d ebatten om författningsutredningens förslag rörde sig
bl. a. om frågan om behovet av e tt valtekniskt sam band mellan riksdags
val och kom m unalval. Denna fråga kom i riksdagen a tt sam m ankopplas
med frågan om utvidgad dem okrati på länsplanet. Sedan riksdagen begärt
a tt båda dessa frågor skulle utredas, tillsattes vid årsskiftet 1964/65
länsdem okratiutredningen, vilken i sitt betänkande (SOU 1965:54) För-
fattningsfrågan och det kom m unala sam bandet u ttalade sig för någon
form av valtekniskt sam band mellan riksdagsval och kom m unalval. I
början av år 1965 fick en ny utredning, 1965 års valtekniska utredning, i
uppdrag a tt undersöka bl. a. frågan om de valtekniska förutsättningarna
för a tt hålla riksdagsval och kom m unalval på sam m a dag. I betänkandet
(SOU 1965:74) Gem ensam valdag förklarade utredningen a tt sådana
föru tsättn in g ar förelåg.
Parallellt m ed rem issbehandlingen av författningsutredningens förslag
och det nyss näm nda utredningsarbetet pågick överläggningar i författ-
ningsfrågan mellan företrädare för de fyra stora partierna. Man kom härvid
överens om a tt en to ta l författningsreform borde ske m en a tt fö rfa tt
ningsutredningens förslag inte i föreliggande skick kunde läggas till grund
fö r revisionen. Enighet förelåg em ellertid om vissa grundläggande prin
ciper fö r det fo rtsa tta grundlagsarbetet, bl. a. a tt en fram tida författning
borde vila på folksuveränitetens grund och a tt parlam entarism en borde
inskrivas i författningen. Man kom vidare överens om att riksdagen borde
bestå av en kam m are och a tt riksdagsledam öterna skulle utses i direkta
och proportionella val.
Som fram går av vad som näm ndes inledningsvis ledde den första
etappen i den år 1966 tillsatta grundlagberedningens arbete till e tt förslag
till partiell författningsreform . Förslagen lades till grund för proposition
som i allt väsentligt antogs av 1968 och 1969 års riksdagar. Den partiella
författningsreform en innebar bl. a. a tt tvåkam m arriksdagen ersattes med
enkam m arriksdagen. Val till enkam m arriksdagen hölls första gången i
septem ber 1970.
Sedan grundlagberedningen vid sitt fo rtsatta arbete fu n n it d et fördel
aktigt a tt en reform av riksdagens utskottsorganisation och budget
behandling genom fördes redan u nder enkam m arriksdagens första val
period, 1971 — 1973, lade den vid årsskiftet 1969/70 fram delbetänkandet
U JU 1969:62) Ny utskottsorganisation. På grundval av förslagen i
betänkandet beslutades grundlagsändringar (prop. 1970:40, KU 1970:27
och 1971:1, rskr 1 9 7 1 :1) av innebörd att den dittillsvarande indelningen
av u tsk o tt e fte r statsrättslig fun k tio n ersattes med en indelning efter
äm ne.
I mars 1970 avläm nade beredningen betänkandet (SOU 1970:17)
E rsättare fö r riksdagsledam öterna. På grundval av d etta lade Kungl. Maj:t
fram förslag till ändringar i bl. a. regeringsform en och riksdagsordningen
(prop. 1972:66), vilka av 1972 års riksdag antagits såsom vilande (KU
1972:30). Förslagen går u t på a tt ersättare skall finnas för riksdagsleda
m ot som är riksdagens talm an eller som tillhör statsrådet liksom för
ledam ot som är ledig.
3 Huvuddragen i grundlagberedningens slutbetänkande
Det av grundlagberedningen i mars 1972 framlagda slutbetänkandet
innehåller, som fö ru t har näm nts, förslag till ny R F och ny RO.
Beredningen föreslår a tt den nya RF samt TF och SO skall vara rikets
grundlagar. F ör grundlagsändring skall som hittills krävas två beslut av
riksdagen med mellanliggande val. Den nya RO skall därem ot inte vara
grundlag utan få en m ellanställning mellan grundlag och vanlig lag. RO
föreslås innehålla regler endast om riksdagens arbetsform er och inre
organisation. Bestäm m elserna är uppdelade i huvudbestäm m elser, vilka
kan ändras endast genom e tt riksdagsbeslut med kvalificerad m ajoritet
eller i den ordning som gäller för grundlagsstiftning, och i tilläggsbestäm
melser, vilka kan ändras som vanlig lag.
Beredningen u tta la r a tt grundlagarna i första hand m åste fastslå att
den politiska m akten skall ligga förankrad hos m edborgarna och på
grundval härav anvisa form er för den samhälleliga verksam heten för de
beslutande organens tillkom st, sam m ansättning och arbete sam t för
fattande och verkställande av beslut i grundläggande frågor. Nära fö rk n ip
pade med form erna för den politiska verksam heten är enligt beredningen
reglerna om y ttra n d e frih e t och besläktade friheter som förenings- och
försam lingsfrihet. Beredningen finner TF:s ställning som grundlag väl
förenlig med de angivna utgångspunkterna. Den erinrar om a tt frågan om
en enhetlig reglering i grundlag av y ttra n d efrih e te n i olika m assm edier
utreds av m assm ediautredningen. Beredningens eget förslag sägs innebära
en viss precisering och förstärkning av skyddet för andra form er av
y ttra n d efrih e t än try ck frih eten och fö r vissa närstående friheter.
H uvuduppgifterna för en regeringsform anger beredningen vara a tt ge
grunderna fö r det representativa och parlam entariska system et och för
fördelningen av offentliga fu n k tio n e r mellan riksdagen, regeringen, övriga
förvaltningsm yndigheter, dom stolarna och kom m unerna. H ärutöver har
bara e tt fåtal förhållanden reglerats i den föreslagna nya RF. Hit hör vissa
regler om medborgerliga fri- och rättigheter, särskilt viktiga procedur
regler för riksdagen och regeringen sam t bestäm m elser om statschefens
ställning och befogenheter. Vissa specialregler för krig, krigsfara och
andra utom o rd en tlig a förhållanden har också få tt ingå i RF.
Förslaget a tt det skall vara svårare a tt ändra huvudbestäm m else i RO
än bestäm m else i vanlig lag m otiverar beredningen med behovet av skydd
fö r m in o riteter m ot beslut som till deras nackdel ändrar proceduren i
riksdagen. D etta behov sägs inte göra sig gällande beträffande RO:s
tilläggsbestäm m elser, vilka i huvudsak svarar m ot den nuvarande riksdags-
stadgan.
Beredningen bygger sitt förslag på folksuveränitetens, det representa
tiva system ets och parlam entarism ens grundvalar. Den nya grundlagen
b ry ter helt m ed det m aktdelningssystem , som från början präglade 1809
års RF. Riksdagen framhävs som det centrala statsorganet. Regeringen
skall grunda sin ställning på riksdagens sam m ansättning och ansvara inför
riksdagen. Statschefen, som enligt förslaget alltjäm t skall vara en m onark,
skall inte ha någon politisk m akt. Regeringen b ör enligt beredningen få
de befogenheter som krävs för a tt den skall kunna agera med den kraft
och snabbhet som fordras i e tt utvecklat samhälle som vårt. Riksdagens
dom inerande ställning bör em ellertid kom m a till u ttry c k i grundlagen
inte bara i fråga om regeringsbildningen och den parlam entariska k o n tro l
len utan också beträffande fu nktionen a tt fatta grundläggande beslut
genom lag eller budgetreglering.
Beredningen förklarar a tt de politiska partierna utgör ett bärande
elem ent i vår dem okrati. Den instäm m er i u tta la n d en av författnings-
utredningen om a tt man bör avstå från a tt ingripa med lagstiftning
rörande partiernas organisation och verksam het. Beredningen fram håller
a tt det m era preciserade skydd åt y ttran d e- och föreningsfriheterna som
förslaget fö r med sig kom m er också den politiska verksam heten och de
politiska partierna till godo.
Beredningen stry k er u nder även organisationernas betydelse för folk
styret. Organisationsväsendet är enligt beredningen bl. a. e tt m edel för
grupper med särskilda intressen a tt ge u ttry c k för sina åsikter. Det är
nödvändigt a tt visa sto r varsam het i fråga om lagregleringen av organisa
tionernas inre verksam het, eftersom en sådan reglering skulle kunna
försäm ra fö rutsättningarna för en fri åsiktsbildning. 1 likhet med författ-
ningsutredningen finner grundlagberedningen em ellertid särskilt viktigt
a tt in te organisationerna som sådana blir representerade i riksdagen eller
de andra beslutande organen. En utveckling i riktning m ot ett korporativt
system är enligt beredningens m ening inte förenlig med den grundläggan
de principen a tt de beslutande organen skall sam m ansättas genom val
med allm än och lika rö strätt.
Som framgår av den redogörelse som hittills har läm nats sy ftar inte
beredningens förslag till några genom gripande förändringar av vårt gällan
de statsskick. 1 sto r utsträckning har beredningens ansträngningar gått ut
på a tt i den skrivna författningen ge e tt riktigt u ttry c k för den levande
k o n stitu tio n e n så som denna har utbildats under 1900-talet. D etta hind
rar em ellertid inte a tt beredningens förslag innehåller flera praktiskt
betydelsefulla nyheter. I d etta avsnitt skall i d et följande läm nas en
sam m anfattning av beredningens förslag i olika hänseenden. En utförliga
re redogörelse för förslagets innebörd i särskilda huvudfrågor ges i sam
band med a tt de senare tas upp till närm are behandling.
Riksdagen och dess sammansättning
Vad som beslöts vid den partiella reform en 1968/69 om k am m ar-och
valsystem står enligt beredningens slutbetän k an d e fast. I syfte a tt hindra
a tt lika röstetal uppkom m er vid viktigare voteringar föreslår beredningen
dock a tt antalet ledam öter i riksdagen bestäms till 349. Beredningen för
på n y tt fram sitt förslag om ersättare för riksdagsledam öterna.
Det föreslås a tt rösträttsåldern skall sänkas till 18 år och att åldern på
valdagen skall vara avgörande, inte som nu åldern vid närm ast föregående
årsskifte. Beredningen ger sitt förord åt a tt också m yndighetsåldern sänks
till 18 år. V albarhetsåldern skall enligt förslaget följa m yndighetsåldern.
Beredningen avstyrker tanken på en lagreglering av partiernas nom ine-
ringsförfarande. Den anser a tt förslag till e tt valsystem som ökar
m öjligheten för väljarna a tt vid valförrättningen påverka personvalet
måste föregås av en särskild utredning.
Riksdagsval och kom m unalval skall enligt förslaget överklagas hos en
ny instans, valprövningsnäm nden. Denna utses av riksdagen och består av
ordförande och sex andra ledam öter. Riksdagsval prövas av den valpröv-
ningsnäm nd som utsågs av den föregående riksdagen.
Valgenomslaget, riksdagsarbetet m. m.
E tt snabbare valgenomslag för riksdagsvalen föreslås. Val skall som
hittills hållas i septem ber. Riksdagen skall i sin nya sam m ansättning
sam m anträda på to lfte dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen
efter det a tt valresultatet har kungjorts. Riksdagens arbetsår, kallat
lagtim a riksm öte, löper som regel från någon dag i o k to b e r till utgången
av maj. Sessionsindelningen slopas. B udgetpropositionen läggs som nu
fram i början av januari. Inte heller i fråga om den allm änna m otionstiden
gör förslaget någon ändring. Den kom m er alltså a tt infalla i januari.
Beredningen föreslår en viss förk o rtn in g av propositionstiderna på
våren. D essutom införs e tt krav för de flesta fall på riksdagens tillstånd
fö r a tt propositionen, som avses bli behandlad u nder våren, skall få
avlämnas e fte r de stipulerade tiderna.
M öjligheterna a tt begränsa riksdagsdebatterna vidgas. Varje ledam ot
skall dock alltid få y ttra sig i en fråga. R egeringsledam öternas fö re träd esrä tt
i d eb a tte rn a begränsas. Beredningen föreslår i övrigt ändringar i förhållan
de till gällande rätt i fråga om bl. a. m otions- och spörsm ålsinstituten.
Statschefen
K onungen är enligt förslaget rikets statschef. Han tilldelas i förslaget
till RF in te någon politisk m akt m ed behåller sin ställning som sym bol
för rik et och sina representativa uppgifter. Inte heller utövar han befälet
över försvarsm akten. Statschefen d eltar inte i regeringens beslutssam m an
träden. Term en konselj förbehålls fö r sam m anträden av inform ations
karaktär mellan statschefen och regeringen. Statsm inistern skall fo rt
löpande hålla statschefen u n d errättad om rikets angelägenheter. Stats
chefen kvarstår som ordförande i utrikesnäm nden. Vid riksm ötets öpp
nande, som enligt förslaget skall försiggå i riksdagens plenisal, är stats
chefen närvarande och förklarar på talm annens hem ställan riksm ötet
ö ppnat. Statschefens roll vid regeringsbildning övertas närm ast av talm an
nen.
Beredningen föreslår att konungens rättsliga im m unitet skall u p p
hävas.
Beredningen föreslår inte någon ändring av tronföljdsreglerna i succes
sionsordningen.
Regeringsbildningen
Beredningens förslag innebär a tt regeringsbildningen förankras hos
riksdagen. När ny statsm inister skall utses, överlägger talm annen med
partiföreträdarna och med vice talm ännen. Han föreslår d ärefter riks
dagen en statsm inisterkandidat. D enne m åste godkännas av riksdagen.
Något positivt bifall krävs em ellertid inte. F ör godkännande räcker att
inte m er än hälften av riksdagens alla ledam öter röstar em ot förslaget.
Skulle talm annens förslag till ny statsm inister underkännas av riksdagen,
upprepas proceduren med överläggningar och om röstning. E fter fyra
m isslyckade försök upplöses riksdagen au tom atiskt.
Det ankom m er enligt förslaget på statsm inistern a tt utse övriga
m inistrar i regeringen (term en statsråd används in te i förslaget). Stats
m inistern kan närhelst han finner det läm pligt entlediga en minister.
Reglerna om m isstroendeförklaring har i förslaget u tform ats på i
huvudsak sam m a sätt som de gällande.
Regeringsarbetet
B eslutanderätten i regeringsärenden tillkom m er uteslutande m inistä
ren. S tatschefen m edverkar inte vid avgörandet av ärendena.
Inom regeringen ligger b eslutanderätten hos m inistrarna kollektivt.
U ndantag görs endast för ärenden angående befälet över försvarsm akten,
” k om m andom ålen” , som kan avgöras av försvarsm inistern ensam u nder
statsm inisterns överinseende.
Är m eningarna bland m inistrarna delade i ett ärende, träffas avgöran
det genom m ajoritetsbeslut. Vid lika röstetal har statsm inistern utslags-
röst.
Protokoll skall föras vid regeringssam m anträde. Det skall bekräftas av
föredraganden och godkännas av statsm inistern. Bekräftelse och godkän
nande är föru tsättn in g ar fö r expediering och verkställande. Bekräftelse
och godkännande skall vägras om beslutet anses strida m ot grundlag men
får in te vägras i annat fall.
Folkomröstning. Kommunernas ställning.
B efogenheten a tt fatta politiska beslut på riksplanet ligger enligt
förslaget hos riksdagen och hos regeringen. K om petensfördelningen dem
emellan görs i första hand i regeringsform ens kapitel om lagar och
lagstiftning, om finansm akten och om förhållandet till andra stater.
Beredningen ställer sig avvisande till beslutande folkom röstningar som
inslag i vårt statsskick. D ärem ot skall som hittills rådgivande fo lk o m rö st
ning k unna äga rum , om riksdagen fa tta r beslut härom med vanlig
m ajoritet.
Beredningen ger u ttry c k för a tt den kom m unala självstyrelsen b ör
betrak tas som en av statsskickets grunder. Förslaget innebär i övrigt a tt
kom m unernas uppgifter och verksam hetsform er samt deras beskattnings
rä tt skall utform as genom lag.
Normgivningsmakten
Befogenhet a tt besluta om norm er, dvs. om rättsligt bindande före
skrifter, skall enligt förslaget tillkom m a både riksdagen och regeringen.
F ör föreskrifter, som beslutas av riksdagen, använder beredningen b eteck
ningen lag och för föreskrifter, som beslutas av regeringen, term en
förordning. N orm er av särskild betydelse för m edborgarna eller för
samhällslivet i övrigt bör beslutas genom lag. L agstiftningsm akten skall
sålunda ligga hos riksdagen. Härvidlag skiljer sig förslaget principiellt från
nuvarande RF, enligt vilken lagstiftningsm akten tillkom m er konungen
och riksdagen gem ensam t.
RF b ö r enligt beredningen ange e tt lagom råde, dvs. äm nen i vilka
föreskrifter endast eller i varje fall i första hand skall m eddelas i lag. Men
y tte rst kan riksdagen enligt förslaget lagstifta i vilken fråga som helst,
alltså även i en fråga som faller inom regeringens förordningsom råde.
Gränsen kring lagom rådet dras i förslaget så a tt den i sto rt sett
stäm m er överens m ed praxis. All civillag, dvs. lag om enskildas ställning
och inbördes förhållanden, skall således stiftas av riksdagen. Detsamma
gäller strafflag och andra föreskrifter om förhållandet mellan enskilda
och det allm änna, däribland alla föreskrifter som kan sägas bestäm m a
eller begränsa enskilds andliga frihet, hans fysiska frihet och hans rä tt till
egendom . H ärutöver föreskrivs lagform en i vissa särskilda bestäm m elser i
grundlagen.
I vissa äm nen inom lagom rådet skall riksdagen kunna överlåta,
delegera, sin norm givningsbefogenhet till regeringen. Det gäller främ st
näringsrätten. Delegation får i princip dock inte avse föreskrifter som
begränsar någon av de fri- och rättigheter som beskrivs särskilt i
lagstiftningskapitlet. Direkt på grund av bestäm m elser i regeringsform en
får regeringen besluta förordning om verkställighet av lag och om sådant
som in te enligt grundlag skall regleras i lag.
Regeringen kan som hittills förelägga riksdagen förslag till lagar inte
bara inom det egentliga lagom rådet u tan också i äm ne där regeringen själv
får u tfä rd a förordning. Riksdagen skall em ellertid även utan förslag från
regeringen kunna lagstifta inom regeringens förordningsom råde. En fö ru t
sättning är dock a tt en fram ställning i saken från riksdagen in te har
efterkom m its av regeringen inom skälig tid. Beredningen håller fast vid
1970 och 1971 års beslut a tt lagrådsgranskningen inte skall vara obligato
risk. Beredningen tä n k er sig a tt också riksdagens u tsk o tt skall få rä tt att
höra lagrådet.
Medborgerliga fri- och rättigheter, m. m.
Beredningen föreslår a tt i regeringsform en intages vissa regler till
m edborgarnas skydd, vilka inte skall k unna genom brytas annat än
genom grundlagsändring. Hit h ö r ett förbud m ot in rättan d e av dom stol
för prövning av redan begången gärning eller eljest för visst mål, ett
förbud m ot retroaktiv straffrättskipning sam t e tt förbud m ot landsförvis
ning av svensk m edborgare. Till samma kategori kan vidare hänföras
rätten fö r den som har blivit döm d till straff eller om händertagen m ot sin
vilja a tt få sin sak prövad av dom stol eller, i vissa fall, av dom stolsliknan-
de organ.
Beredningen förslår vidare a tt vissa rättig h eter som kan anses vara av
särskild betydelse för den politiska verksam heten beskrivs tämligen
utförligt i grundlagen sam t att det i denna slås fast a tt dessa rättigheter
inte kan inskränkas på annat sätt än genom lag. Hit h änför beredningen
y ttra n d efrih e te n , rätten till inform ation, m ötesfriheten, dem onstrations-
rä tte n , föreningsfriheten, religionsfriheten och rörelsefriheten sam t rätten
till skydd m ot vissa m yndighetsingripanden, såsom påtvingade kroppsliga
ingrepp, husrannsakan och intrång i post- eller telehem ligheten. Besläktad
med dessa regler är en föreskrift av innebörd a tt vid expropriation eller
annat sådant förfogande ersättning skall utgå enligt i lag angivna grunder.
Beredningen fö ru tsätter a tt gällande praxis i fråga om de rättstilläm -
pande m yndigheternas behörighet och skyldighet a tt pröva överensstäm
melsen mellan grundlag och annan lag eller författning skall bestå.
Finansmakten
S katt skall enligt förslaget beslutas genom lag. B eskattningsm akten
ligger alltså kvar hos riksdagen. Enligt vad beredningen föreslår skall dock
riksdagen i skattelag kunna överlåta åt regeringen a tt i fråga om indirekt
sk att höja eller sänka eller eljest bestäm m a skattesats eller besluta att
lagen i fråga skall börja eller upphöra a tt gälla, allt enligt de närm are
riktlinjer som anges i lagen. En av regeringen beslutad skatteförordning
skall alltid underställas riksdagen u n d er riksm öte inom tid som är angiven
i riksdagens bem yndigande, högst två m ånader. Det fö ru tsätts a tt riks
dagen utan dröjsm ål tar ställning till regeringens skattebeslut.
Hela avgiftsm akten lägger beredningen prim ärt hos riksdagen, men
förslaget bygger på förutsättningen a tt riksdagen genom vidsträckta
bem yndiganden kan delegera sin b eslutanderätt till regeringen.
Riksdagen behåller enligt beredningen sitt principiellt obegränsade
in flytande över statsutgifterna och vidare över statens tillgångar och
statens skuldsättning. Liksom hittills fö ru tsätts dock a tt riksdagen ger
m er eller m indre vidsträckta bem yndiganden åt regeringen. Utgiftsregle-
ringens anknytning till budgetåret behålls. Regeringsformen m edger
em ellertid ö p p et dels a tt riksdagen beslutar a tt särskilt anslag skall utgå
fö r annan tid än budgetåret, dels a tt riksdagen fattar principbeslut för tid
utöver det närm ast följande budgetåret. B udgetbestäm m elsem a i försla
get är så allm änt hållna a tt de m edger även e tt system med utbyggd
program budgetering.
Förhållandet till andra stater
Reglerna om förhållandet till andra sta te r har i beredningens förslag
utfo rm ats så a tt de i allt väsentligt stäm m er överens med rådande
ordning. Riksdagens in flytande över utrikespolitiken befästs och precise
ras i vissa hänseenden. Bl. a. föreslås en regel om att rättskipnings- och
förvaltningsuppgifter skall kunna överlåtas till icke svenskt organ endast
om riksdagen medger det. Beslut härom skall fattas med kvalificerad
m ajoritet. Den 1 9 6 4 -1 9 6 5 införda regeln om överlåtande till mellanfolk-
lig organisation av befogenhet a tt besluta om lagar, sk a tte r osv. har tagits
in i förslaget.
Beredningen föreslår bestäm m elser om b eslutanderätten i fråga om
krig, fred och vapenstillestånd. Den läggs i princip hos riksdagen, dock
med vidsträckta m öjligheter för regeringen a tt handla till rikets försvar
m. m.
Rättskipning och förvaltning
Beredningen fastslår i sitt förslag till regeringsform rättskipningens och
förvaltningens norm m ässighet sam t dom stolarnas och förvaltningsm yndig
heternas självständighet i sin rättstilläm pande verksam het.
Beredningen föreslår a tt utlänning i princip skall vara likställd med
svensk m edborgare i fråga om tillträde till offentlig tjänst. Vissa undantag
från denna regel uppställs em ellertid i förslaget till regeringsform och
ytterligare undantag tänkes bli införda i annan lag eller författning.
Kontrollmakten
Beredningens förslag m edför inte några ändringar i sak såvitt
gäller k o n stitu tio n su tsk o tte ts granskning av regeringens arbete, misstro-
endeförklaringsinstitutet sam t riksdagens revisors- och om budsm anna-
in stitu tio n er. D ärem ot föreslår beredningen nya regler om det juridiska
ansvaret fö r m inistrarna sam t för ledam öterna i högsta dom stolen och
regeringsrätten och för justitiekanslern och riksdagens om budsm än. Åtal
fö r b ro tt, som h ö r till själva äm betsutövningen, skall i samtliga fall prövas
av riksrätten. Denna dom stol skall enligt förslaget bestå av tre överrätts-
presidenter och av tre lekm än, valda av riksdagen u ta n fö r kretsen av
riksdagsledam öter. Åtal m ot m inister för b ro tt i äm betsutövningen får
beslutas endast av k o n stitu tio n su tsk o tte t. — Den nuvarande opinions-
näm nden föreslås bli avskaffad.
Den konstitutionella beredskapen
Beredningen har byggt vidare på det regelsystem, avseende krig och
andra utom ordentliga förhållanden, som tillkom genom 1964/1965 års
grundlagsreform och som i något m odifierat skick har intagits i bered
ningens förslag till regeringsform . Genom e tt särskilt stadgande ger
beredningen konstitutionell grund åt vissa bestäm m elser i de s. k. bered-
skapslagarna, som inte rym s inom de delegationsregler som enligt försla
get skall gälla redan i fredstid. Beredningen föreslår vidare vissa spärrar
m ot lagstiftning under ockupation.
Ikraftträdande
Enligt beredningens förslag skal! den nya RF och den nya RO i princip
träd a i tilläm pning den 1 januari 1975. Ä ndringarna i fråga om stats
chefens befogenheter skall dock inte träda i kraft så länge G ustaf VI
A dolf är konung. U nder denna tid tilläm pas enligt beredningen i stället
m otsvarande regler i 1809 års RF och 1866 års RO.
Reservationer m. m.
I beredningens betänkande upplyses a tt fortlöpande k o n ta k t u nder
utredningsarbetet har hållits med de politiska partierna genom deras
representanter i beredningen. Av betänkandet kan utläsas att bered
ningens ledam öter i flera sam m anhang har sökt sam m anjäm ka m otstridi-
7 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *
ga stå n d p u n k te r och finna lösningar som kan godtas av skilda politiska
m eningsriktningar. Beredningen har också på de flesta punkterna n ått
fram till enighet i grundläggande frågor. Flera reservationer och särskilda
y ttra n d en har em ellertid fogats till betän k an d et. Herrar Hernelius, Lund
ström och Wahlund har sålunda reserverat sig till förm ån för införandet
av kvinnlig tronföljd. Herr Hernelius påyrkar straffrättslig im m unitet för
konungen. Herrar Hernelius, L undström och Wahlund har reserverat sig
för en ordning med beslutande folkom röstning i grundlagsfrågor. Herrar
Hernelius och L undström påkallar i var sin reservation en minskning av
antalet riksdagsledam öter. H errar Hernelius och Wahlund förordar in
förandet av ett personvalssystem . H errar Hernelius, Lundström och
Wahlund u tta la r sig till förm ån för en flyttning av de allm änna valen till
våren och en omläggning av budgetåret till kalenderår. Herrar Hernelius,
L undström och Wahlund har reserverat sig till förm ån för ökade möjlig
heter för riksdagen a tt överta norm givningskom petens från regeringen.
Herrar Hernelius och L undström tar avstånd från förslaget angående
skattefullm akter. Herr Hernelius förordar a tt kollektivanslutning till
politiskt parti förbjuds genom en bestäm m else i RF. Herrar Hernelius och
L undström har reserverat sig till förm ån för återinförande av obligatorisk
remiss till lagrådet. H errar Hernelius och L undström påyrkar offentliga
utfrågningar i u tsk o tte n . Herrar Hernelius, L undström och Wahlund har
reserverat sig till förm ån för en rä tt a tt väcka m otion med anledning av
särskild händelse. Herr Lundström förordar en annan utform ning av
spörsm ålsinstitutet än den av beredningen föreslagna. Herrar Hernelius,
L undström och Wahlund har reserverat sig till förm ån för en förlängd
följdm otionstid i vissa fall. H err L undström påyrkar att seriem etoden
skall användas vid voteringar inom riksdagen. Herrar Hernelius, Lund
ström och Wahlund m o tsätter sig förslaget a tt u tsk o tt skall kunna
sam m anträda sam tidigt med kam m aren. Herr Hernelius har vidare utan
anknytning till någon bestäm m else i författningsförslagen reserverat sig
angående ordensväsendet. Såväl herr L undström som herrar Hernelius
och Wahlund har avgett särskilda y ttra n d e n angående gemensam
valdag. H err L undström har avgett särskilt y ttra n d e angående personval.
Herr H ernelius har avgett e tt särskilt y ttra n d e med allm änna sy npunkter
på grundlagberedningens arbete.
4 Särskilda huvudfrågor
4.1 Riksdagen och dess sammansättning
4.1.1 Gällande ordning
På grundval av e tt förslag från grundlagberedningen (SOU 1967:26)
fattad e statsm akterna 1968 och 1969 beslut om nytt kam m ar- och
valsystem (prop. 1968:27, KU 1968:20 och 1969:1, rskr 1969:56).
Beslutet innebar a tt tvåkam m arriksdagen fr. o. m. 1971 ersattes med en
enkam m arriksdag bestående av 350 ledam öter. Samtliga led am ö ter utses
num era på en gång i direkta val. Den ordinarie valperioden för riksdagen
är tre år, och treåriga m andatperioder gäller också fö r landsting och
kom m unfullm äktige. Riksdags- och kom m unalvalen äger rum på samma
dag (gemensam valdag). F ö r valen till riksdagen gäller e tt valsätt som är så
k on stru erat att partiernas representation i riksdagen blir p ro portionell
m ot deras respektive röstsiffror i hela landet. Av de 350 m andaten i
riksdagen fördelas 310 inom valkretsarna på grundval av valresultatet i
varje valkrets, m edan återstående 40 m andat används för a tt u tjäm na de
avvikelser i rik sproportionaliteten som kan uppstå vid fördelningen inom
valkretsarna. Dessa utjäm ningsm andat tillförs sedan valkretsar. F ö r a tt
m otverka långtgående p artisplittring i riksdagen har valsystem et försetts
med vissa spärrar m ot sm åpartier. Huvudregeln är a tt endast parti som
har få tt m inst 4 % av röstern a i hela rik et får delta i m andatfördelningen.
P arti med färre röster får dock delta i m andatfördelningen i valkrets där
partiet har fått 12 % av rösterna. — Alla m andat i riksdagen fö ru tsä tts bli
besatta med kandidater som har nom inerats lokalt i valkretsarna, men
något bostadsband finns inte.
Bestäm m elser om fördelningen inom e tt parti av m andat som har
tillfallit partiet i en valkrets ges i vallagen (1972:620). Reglerna bygger på
principen a tt det är ordningsföljden på valsedeln som bestäm m er rangord
ningen mellan kandidaterna. Proceduren för nom inering inom partierna
av kan d id ater till valet är em ellertid helt oreglerad. Med viss begränsning
till skydd m ot m issbruk kan väljarna vid valförrättningen fritt föra fram
nam n u nder en partibeteckning. Särgrupper inom e tt parti kan alltså
fram träda med egna listor, s. k. spränglistor. V äljarna kan vidare stryka
eller lägga till nam n på de valsedlar som partierna står bakom . Krav på
officiell k andidatur föreligger med andra ord inte. Det nuvarande val
system et verkar em ellertid ändå så a tt partiernas kandidatnom inering i
stor u tsträckning blir utslagsgivande i fråga om fördelningen på person av
riksdagsm andaten.
E fter en ändring år 1969 i 14 § RO gäller num era a tt rö strä tt vid val
till riksdagen tillkom m er svensk m edborgare som har u p p n ått 19 års ålder
senast u nder kalenderåret närm ast före valet. Den som på grund av
dom stols förklaring är eller efte r uppnådd m yndighetsålder skall förbli
om yndig har dock inte rö strätt. F ör rä tt a tt rösta vid kom m unala val
uppställs enligt kom m unallagarna sam m a villkor i fråga om m edborgar
skap, ålder och m yndighet som b eträffande riksdagsval.
G enom en lagändring 1969 sänktes den civilrättsliga m yndighetsåldern
från 21 till 20 år. Sam tidigt vidgades den civilrättsliga behörigheten för
ungdom ar i åldern 18—20 år. Som en konsekvens av den sänkta
m yndighetsåldern vidtogs också ändringar av e tt flertal 21-årsgränser
inom vitt skilda rättsom råden. Här kan också näm nas a tt en 1 8-årsgräns
gäller för bl. a. ingående av äktenskap, för skyldighet a tt fullgöra
värnplikt och för rä tt a tt sluta arbetsavtal.
Enligt 26 § RO kan endast den som är m yndig och upptagen i
röstlängd som röstberättigad vara ledam ot av riksdagen.
4.1.2 Vilande grundlagsförslag
Med utgångspunkt i förslag i grundlagberedningens betänkande
(SOU 1970:17) E rsättare för riksdagsledam öterna har 1972 års riksdag
som vilande antagit förslag till ändringar i R F och RO som in n eb är a tt e tt
system med ersättare för riksdagsledam öterna införs (prop. 1972:66, KU
1972:30). Riksdagen har därjäm te antagit en särskild lag om ersä tta re för
riksdagsledam öter (rskr 1972:204). R eform en innebär a tt det skall finnas
ersättare för riksdagsledam ot som är riksdagens talm an eller som tillhör
statsrådet liksom för ledam ot som är ledig. U nder den tid som led am o t är
talm an eller statsråd skall hans m andat innehas av ersättare. Beviljas
ledam ot ledighet för minst en m ånad skall ersättare kallas in för att
tjänstgöra i ledam otens ställe. E rsättare skall enligt vad som föreskrivs i
vallagen utses från sam m a parti, i sam m a valkrets och från sam m a listtyp
som ledam oten. Avsikten är a tt de erforderliga grundlagsändringarna skall
antas slutligt av 1974 års riksdag och ersättarna finnas tillgängliga för
tjänstgöring om edelbart därefter.
4.1.3 Författningsutredningen
F örfattningsutredningen lät göra en o m fattan d e undersökning av
kandidatnom ineringen inom partierna inför andrakam m arval (SOU
1958:6). V arken den svenska undersökningen eller erfaren h etern a från
utlan d et ansågs m otivera någon reglering i lag av partiernas nom inerings-
förfarande. U tredningen pekade på a tt det enligt erfarenheten var
partiernas ” inre cirklar” som visade sig särskilt intressserade av a tt göra
kandidatlistorna mera representativa för valm anskåren i sto rt, m edan den
större kretsen av aktiva partim edlem m ar tenderade a tt i fö rsta hand
nom inera personer u r sin egen krets.
F örfattningsutredningen ansåg em ellertid a tt det proportionella val
system et borde kom pletteras med en anordning som möjliggjorde för
väljarna a tt vid valet påverka inte bara m andatfördelningen mellan
partierna u tan också personvalet inom partierna. Enligt utredningens
mening b orde härvid tre riktlinjer vara vägledande. F ör det första borde
system et konstrueras så a tt väljarna verkligen stim ulerades a tt vid sidan
av partivalet också intressera sig för personvalet. F ö r det andra gällde det
att se till a tt utgången av personvalet inte blev slum partad. P artierna
borde d ärför behålla e tt väsentligt inflytande över personvalet. F ör det
tredje hävdade utredningen att det inte var lyckligt om personliga
valkam panjer fick en tillspetsning som skapade olust inom partiorganisa
tionerna. U tredningens överväganden u tm ynnade i förslag om obligato
riskt personval vid valkretsvalen, om partirekom m endation av vissa
k andidater och om m indre valkretsar som ram för väljarkontakt och
personpropaganda. Den föreslagna ordningen krävde officiell kand id atu r,
dvs. endast på visst sätt i förväg anm älda k andidater kunde kom m a i fråga
vid valet. Till skillnad från valkretsvalen skulle av utredningen föreslagna
regionval vara utpräglade listval.
F lertalet av de rem issinstanser som uttalad e sig om utredningens
personvalssystem ställde sig kritiska till detta.
F örfattningsutredningens förslag i de övriga frågor, som jag har
behandlat i det föregående, saknar num era i allt väsentligt ak tu a lite t och
kan förbigås här.
4.1.4 Grundlagberedningens slutbetänkande
Beredningen anser a tt besluten i sam band m ed enkam m arreform en om
riksdagens storlek, valsystem et och den gem ensam m a valdagen inte bö r
om prövas. Den m odifikationen föreslås dock a tt ledam otsantalet skall
sänkas till 349 så a tt man så långt möjligt kan undvika lika rö stetal vid
om röstning.
Beredningens allm änna u ttalande angående 1967 års författningsupp-
görelse har em ellertid föranlett två reservationer och två särskilda
y ttra n d en inom beredningen. H err Hernelius fullföljer två tidigare reser
vationer inom beredningen (se SOU 1967:26 s. 240 och 1970:17 s. 74)
och förordar att ledam otsantalet sänks till 299. Även herr L undström
anser a tt riksdagen b ö r reduceras med om kring 50 platser. Båda åberopar
a tt det höga ledam otsantalet har skapat arbetsproblem för riksdagen och
a tt införandet av e tt ersättarsystem kan m otverka den försvagning av
kam m arens representativitet som annars skulle u ppstå vid en minskning
av ledam otsantalet. — H err L undström fö rordar i e tt särskilt y ttra n d e en
översyn av principen om gem ensam valdag. Han m enar a tt erfarenheterna
från 1970 års val visar a tt de kom m unala frågorna på e tt olyckligt sätt
kom i skym undan. Även herrar Hernelius och Wahlund u tta la r skepsis
m ot den gem ensam m a valdagen men förklarar sig vara b u n d n a av
kom prom issen om enkam m arreform en.
Beredningen har i förslaget till ny R F och ny RO fö rt in bestäm m elser
om ersättare fö r riksdagsledam öterna vilka i sak stäm m er överens med
dem som beredningen föreslog i sitt föregående betänkande. Bered
ningens förslag om ersättare skiljer sig från det av riksdagen prelim inärt
godkända på e tt par p u n k ter. Sålunda skall enligt beredningen ersättare
för frånvarande ledam ot obligatoriskt kallas in vid en ledighetsperiod om
redan 15 dagar. Vid k ortare ledighet skall ersättare tjänstgöra om m inst
tio av riksdagens ledam öter begär det.
Beredningen har ko m p le tte ra t författningsutredningens utrednings
material rörande partiernas kandidatnom inering med en undersökning av
nom ineringsförfarande inför riksdagsvalet 1970 (SOU 1972:17). U nder
sökningen visar enligt beredningen a tt partierna vid 1970 års val snarast
gjorde större ansträngningar än vad som fram gick av den tidigare
undersökningen för a tt låta m edlem m arna kom m a till tals på e tt tidigt
stadium . Beredningen instäm m er för sin del i författningsutredningens
uttalanden m ot lagreglering av nom ineringsförfarandet. Beredningen
tillägger a tt den k ontroll av förfarandet inom partierna som en formalise-
ring kräver skulle m edföra intrång i föreningsfriheten och k u n n a inverka
menligt på partiernas verksam het.
Beredningen har u n d er sitt arbete ägnat åtskillig uppm ärksam het åt
frågan om man skulle kunna göra det lättare för väljarna att vid själva
valförrättningen träffa e tt verkligt personval. En utgångspunkt för bered
ningen har varit a tt m an inte nu bö r gå ifrån den överenskom m else om
valsystem et som låg till grund för enkam m arreform en. Beredningen
förklarar vidare a tt valsystem et så långt det är möjligt bör lägga i väljarnas
hand a tt påverka riksdagens sam m ansättning. Beredningen fram håller i
anslutning härtill a tt det ligger i partiernas eget intresse a tt beakta
väljaropinionen vid kandidatnom ineringen. Det poängteras a tt möjlig
heten för särgrupper inom e tt parti a tt föra fram spränglistor är ägnad a tt
påverka partiinstanserna a tt skänka gehör åt särgruppernas önskem ål
under det ordinära nom ineringsförfarandet.
Beredningen anger vissa krav som bör ställas på m etoder som kan
kom m a i fråga för a tt stärka väljarnas inflytande över riksdagens
personsam m ansättning. Små grupper får inte styra personvalet på b ekost
nad av den stora mängden väljare som kanske helst överlåter valet av
personer på partiinstanserna. S tora ekonom iska insatser eller andra
ovidkom m ande om ständigheter får inte bli avgörande för personvalet.
Proceduren får inte bli för kom plicerad. Den nuvarande m öjligheten att
föra fram k andidater som inte är nom inerade av parti bör behållas.
Beredningen anför avslutningsvis a tt den inte har haft möjlighet a tt göra
de o m fattan d e och tidsödande undersökningar som problem en kräver.
Förslag till e tt n y tt personvalssystem måste enligt beredningen föregås av
en särskild utredning.
Herrar H ernelius och W ahlund har i en reservation gett u ttry c k för
uppfattningen a tt det arbete som har u tfö rts inom beredningen ger
tillräckligt underlag för e tt kon k ret förslag till ök at inslag av personval.
Reservanterna fö rordar e tt personvalssystem inom det riksproportionella
system et med obligatorisk personröstning och officiell k an d id atu r och till
stor del påm innande om det system som tilläm pas i Finland. Väljaren bö r
enligt förslaget själv utm ärka vilka av partiets k andidater han vill se valda.
E tt partis m andat fördelas mellan dess kand id ater efter högsta personliga
röstetal. — I e tt särskilt y ttra n d e fram håller herr L undström a tt det enligt
hans m ening är viktigt a tt en separat utredning angående personval
snarast kom m er till stånd.
En sänkning av rösträttsåldern skulle enligt beredningens up p fattn in g
vidga dem okratin genom a tt dels öka andelen röstberättigade m edbor
gare, dels stim ulera ungdom ens politiska intresse. Med tanke på den
fö rbättrade skolundervisningen i sam hällskunskap, massmediernas infor
m ationsverksam het och föreningsverksam heten b ör enligt beredningen
flertalet ungdom ar efte r hand få b ättre föru tsättn in g ar a tt ta ställning i
politiska frågor redan innan de u ppnår den nu gällande rösträttsåldern.
Beredningen föreslår d ärför a tt rösträttsåldern sänks till 18 år. Bered
ningen har vid valet av åldersgräns b ea k ta t den betydelse som 18-årsgrän-
sen redan har för in trä d an d et av medborgerliga rättig h eter och skyldig
heter. Beredningen förklarar a tt den em ellertid inte syftar till en
åtskillnad mellan rö strättsålder och m yndighetsålder. Med tanke på det
sätt på vilket beredningens uppdrag har avgränsats har den em ellertid inte
ku n n at lägga fram något form ligt förslag om sänkning av m yndighets
åldern. — Beredningen behåller i förslaget sam m ankopplingen mellan
m yndighetsålder och ålder fö r valbarhet till riksdagen.
Beredningen utta la r att d et är önskvärt a tt rö strättsåld ern , liksom
andra till viss ålder k n u tn a rättigheter, i princip in träd er sam m a dag som
en berörd person u ppnår angiven ålder. Beredningen fö rordar en reform
med denna innebörd och förklarar a tt de tekniska förutsättningarna för
a tt u p p rätta röstlängderna på grundval av m edborgarnas ålder på valdagen
num era föreligger.
Beredningen har särskilt prövat frågan huruvida nuvarande regel om att
om yndighetsförklaring alltid skall m edföra fö rlu st av rösträtten o fö rän d
rad bör föras över till den nya författningen och har stannat för att inte
förorda någon ändring. Enligt beredningens m ening är alternativet när
mast a tt tillerkänna alla m edborgare som har u p p n ått rösträttsålder
rö strätt utan hänsyn till om de är om yndigförklarade eller inte. Bered
ningen m enar em ellertid a tt många om yndigförklarade, särskilt sådana
som lider av svåra psykiska störningar, lättare än andra skulle kunna bli
offer för otillbörlig påverkan och a tt d etta skulle leda till stötande
konsekvenser. Uppslaget a tt endast de som på grund ju st av sinnessjuk
dom eller annan psykisk rubbning är om yndigförklarade skulle förlora
rö strätten avvisar beredningen, likaså tan k en a tt införa e tt fristående
kriterium som skulle skilja ut de personer som på grund av sin sinnes
beskaffenhet inte bö r få ha rösträtt. Mot det förra alternativet gör
beredningen den invändningen a tt det skulle bli möjligt för den sjuke
eller dennes anhöriga a tt disponera över rö strä tte n genom a tt välja någon
annan tilläm plig grund för om yndighetsförklaringen. Mot den senare
tanken åberopar beredningen a tt det skulle bli svårt a tt bestäm m a och
klart ange vilken grad av själslig ab norm itet som bö r krävas för a tt en
person skall förklaras förlustig rö strätten . Man skulle enligt beredningen
även i övrigt stö ta på svårlösta problem när det gällde a tt utform a
reglerna för det tän k ta in stitu te t.
G rundlagberedningen har vid sitt arbete med rösträttsfrågorna också
haft a tt överväga om man b ör tillerkänna i riket b o satta utländska
medborgare rätt a tt delta i val av ko m m u n fu llm ä k tig e och landstingsmän
(jfr KU 1968:10, rskr 1968:96). Beredningens överväganden m ynnar u t i
a tt någon sådan rö strä tt inte bö r införas. Mot den kom m unala rö strätten
talar enligt beredningen delvis samma principiella skäl som lägger hinder i
vägen för utlänningars rä tt a tt rösta vid riksdagsval. Någon klar gräns
mellan statliga och kom m unala angelägenheter anser beredningen inte
föreligga. H ärutöver finner beredningen praktiska skäl kunna åberopas
m ot förslaget. Beredningen pekar på m öjligheten a tt i stället förkorta
tiden för erhållandet av svenskt m edborgarskap och därm ed av fullstän
diga politiska rättigheter.
4.2 Valgenomslaget, riksdagsarbetet m. m.
4.2.1 Gällande ordning
Ordinarie val till riskdagen förrättas nu den tredje söndagen i septem
ber vart tredje år, sam tidigt med valen till landstingen och kom m unfull
m äktige. V alperioden löper både fö r riksdagen och för kom m unerna från
b öljan av det följande året (i S tockholm inleds dock valperioden redan
den 15 o k to b e r u nder valåret). U nder höstsessionen e fte r valet sam m an
träder alltså riksdagen fortfarande i den äldre sam m ansättningen. För
kom m unernas vidkom m ande (b o rtsett från Stockholm ) leder den nuva
rande ordningen till a tt budgeten för valperiodens första år förbereds av
den gamla styrelsen och fastställs av fullm äktigförsam lingen i dess gamla
sam m ansättning.
Riksdagen sam m ankom m er varje år som regel den 10 januari och är
därefter i princip k onstituerad till årets slut. Riksdagens arbete är indelat
i arbetsperioder, sessioner, nämligen vårsession, höstsession och ex tra
session. Endast vårsessionen är obligatorisk, men också höstsessionen
hålls varje år. Vårsessionen skall avslutas den 31 maj men kan undantags
vis förlängas, längst t. o. m. den 15 juni. Höstsessionen börjar i o k to b er
och slutar i allm änhet i m itten av decem ber. U nder tid då vårsession eller
höstsession inte pågår, kan riksdagen kallas till extra session.
Det statliga budgetåret löper fr. o. m. den 1 juli t. o. m. den 30 juni
nästföljande kalenderår. B udgetpropositionen avlämnas till riksdagen i
sam band med riksdagens öppnande. E fter budgetpropositionens avläm
nande löper en allm än m otionstid om 15 dagar. A ndra propositioner som
avser statens inkom ster och utgifter för nästkom m ande budgetår skall
f. n. i princip avlämnas till riksdagen inom 70 dagar. Spärregeln gäller
dock inte den s. k. kom pletteringspropositionen. För övriga propositio
ner som enligt regeringens mening bör behandlas u n d er vårsessionen
gäller en m otsvarande tidsgräns om 90 dagar. G ränserna kan efter
regeringens bedöm ande överskridas om vissa i RO angivna skäl föreligger.
Riksdagen kan uppskjuta behandlingen av ärende som inte berör
riksstaten till annan session eller till nästföljande riksdag. F örnyat
uppskov kan beslutas. Ä rendet skall dock avgöras senast u n d er nästföljan
de riksdag. U ppskov till följande riksdag får inte beslutas u nder år då
ordinarie val till riksdagen förrättas. Meddelas fö rordnande om nyval,
förfaller uppskovsbeslut.
En väsentlig del av riksdagsarbetet är förlagt till kam m aren. D eb atträt
ten i kam m aren för riksdagsledam öter och statsråd kan i princip sägas
vara fri. Sedan 1971 har em ellertid riksdagen möjlighet a tt på förslag av
talm annen genom särskilt beslut begränsa tiden för anförande i viss fråga.
Speciella inskränkningar i y ttra n d e rä tte n gäller vid svar på enkla frågor.
4.2.2 Författningsutredningen
Enligt författningsutredningen skulle valen till riksdagen alltjäm t äga
rum i slutet av septem ber. U tredningen önskade em ellertid e tt snabbare
genomslag av valet och föreslog a tt valperioden skulle inledas redan den
15 oktober. Också riksdagens arbetsår skulle börja denna dag. ” Riks
m ö te t” skulle utan uppdelning i sessioner pågå till den 1 5 maj året därpå,
med m öjlighet till förlängning. F örfattningsutredningen uttalade vissa
sym patier för e tt statligt budgetår som sam m anfaller med kalenderåret. I
brist på närm are utredning föreslog fö rfattningsutredningen dock ingen
ändring i fråga om budgetårets förläggning. B udgetpropositionen skulle
enligt förslaget läggas fram den 15 decem ber. A n n a n proposition angående
statens inkom ster eller utg ifter för det närm ast kom m ande budgetåret,
kom pletteringspropositionen undantagen, skulle enligt utredningen i
allm änhet avlämnas senast den 1 mars. Någon tidsgräns för avlämnande
av propositioner som rör annat än budgeten för det kom m ande året
ansågs inte behövlig. Den allm änna m otionstiden förläde författnings
utredningen till riksm ötets två första veckor.
F örfattningsutredningens förslag innebar alltså a tt b u d getpropositio
nen skulle läggas fram inem ot en månad tidigare än nu och två m ånader
efter riksm ötets början. Förslaget har kritiserats med tanke på båda dessa
konsekvenser.
4.2.3 Grundlagberedningens promemoria om vårval
Beredningen diskuterade i prom em orian (SOU 1970:27) Allmänna val
på våren frågorna om tid för val, m andatperioder, sessionstider och
budgetår. Beredningen angav i prom em orian vissa önskem ål som kan ställas
på en lösning av problem kom plexet. E tt krav som uppställdes var a tt
valgenomslaget bör vara snabbt. Beredningen diskuterade härefter i vad
mån olika lösningar svarar m ot de uppställda önskem ålen. En m o
dell
med valen
förlagda
till våren
ty c k tes
beredningen
vara
den fördelaktigaste. Denna lösning innebar a tt riksdags- och kom m unal
valen skulle hållas under senare delen av maj m ånad. Riksdagens valpe
riod
skulle börja
den 10 juni, dess arbetsår norm alt först den 1
septem ber. B udgetpropositionen skulle läggas fram i början av septem ber
och budgetåret läggas om till kalenderår. Riksdagens arbete u nder hösten
koncentreras till budgetbehandlingen. D et årliga rik sm ö tet skulle pågå till
inem ot den 15 april och sakna sessionindelning.
Över diskussionsprom em orian har y ttra n d e inhäm tats från de i riks
dagen företrädda partierna, kom m unförbunden och vissa m yndigheter.
Beredningen har vidare sam rått med utredningen om den kom m unala
dem okratin och med budgetutredningen, i vars uppdrag (Fi 1970:64)
ingår a tt i sam råd med beredningen pröva frågan huruvida budgetåret bör
läggas om.
Den ledande tanken i prom em orian — a tt låta riksdagens valperiod
börja k o rt tid e fte r valet — har allm änt godtagits. De flesta av dem som
har y ttra t sig har också stö tt förslagen om a tt valen skall hållas på våren
och att statens budgetår skall bringas a tt sam m anfalla med kalenderåret.
Betänkligheter har dock u ttry c k ts i de två senare hänseendena.
4.2.4 Grundlagberedningens slutbetänkande
Beredningen fram håller inledningsvis a tt det är principiellt otillfreds
ställande a tt e tt valutslag får effek t på riksdagens sam m ansättning först
efte r några m ånaders förlopp. Beredningen pekar vidare på de svårigheter
som kan uppstå om valet leder till m ajoritetsskifte. Skall beredningens
förslag om regeringsbildningen genom föras, blir det enligt beredningen
alldeles nödvändigt att riksdagen kan fungera i sin nya sam m ansättning
k o rt tid efter valet. Beredningen föreslår näm ligen a tt en ny statsm inister
inte skall kunna tillträda förrän han har godtagits av riksdagen vid en
om röstning.
Beredningen påpekar vidare a tt en omläggning av riksdagens valperiod
aktualiserar e tt helt kom plex av frågor som m åste lösas. Dit hör problem
som rör riksdagens sessionstider, tiderna för väckande av förslag i
riksdagen, budgetårets förläggning, arbetsgången hos statsdepartem enten
o ch m yndigheterna, sam verkan mellan staten och kom m unerna i budget
angelägenheter sam t sam arbetet med andra länder angående den ekono
miska politiken.
E fter att ha redogjort för den av beredningen tidigare skisserade
vårvalsmodellen och y ttra n d en a över denna k o n staterar beredningen att
frågan om en omläggning av budgetåret ännu in te är m ogen a tt lösas.
Beredningen hänvisar till a tt budgetutredningen ännu inte har redovisat
sitt material och sina ställningstaganden. I d e tta läge har beredningen inte
funnit någon annan möjlighet än a tt utarb eta e tt förslag som avhjälper
den största bristen i gällande bestäm m elser, näm ligen att riksdagen efter
val sam m anträder till höstsession i sin gamla sam m ansättning. Bered
ningen tillägger a tt dess författningsförslag em ellertid har u tfo rm ats så att
ställningstagandet i frågorna om tiden för val m. m. inte behöver inverka
på grundlagstexten. Det kan därfö r bli möjligt a tt senare genom föra en
reform i dessa hänseenden u ta n någon lång tid su td rä k t. — Herrar
H ernelius, L undström och Wahlund har i denna del en från m ajoriteten
avvikande åsikt. De förklarar i en reservation a tt beredningen borde ha
föreslagit inte bara e tt snabbt valgenomslag u ta n också en flyttning av
valen till våren, en omläggning av statens budgetår så a tt d et kom m er att
sam m anfalla med kalenderåret och vidare en m otsvarande omläggning av
riksdagens arbetsår, av tiderna för väckande av förslag m. m., allt i
enlighet med den skiss som beredningen beskrev i sin prom em oria om
vårval. Reservanterna fö rordar i andra hand a tt riksdagen i sam band med
behandlingen av förslaget till R F fattar e tt principbeslut om omläggning
snarast möjligt.
Beredningens m ajoritet bygger alltså sitt nu fram lagda förslag på
förutsättningen a tt budgetåret och tiden för budgetpropositionens fram
läggande sam t valdagen är fixerade på samma sä tt som f. n. Förslaget har
' I
Prop. 1973:90
i övrigt följande innebörd. Nyvald riksdag skall sam m anträda på to lfte
dagen e fte r valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efte r det a tt valets
utgång har lfungjorts. Därmed inleds såväl den nyvalda riksdagens
valperiod som e tt n y tt ” riksm öte” . År då ordinarie val fö rrättas kom m er
alltså det årliga riksm ötet som regel a tt börja om kring m ånadsskiftet
septem ber—o k to b e r. De mellanliggande åren börjar riksm ötet på den dag
under septem ber eller o k to b e r som riksdagen bestäm m er under det
närm aste föregående riksm ötet. R iksm ötet pågår, utan form ell indelning i
sessioner, i regel till maj månads utgång men skall kunna förlängas, om
synnerliga skäl föreligger, längst t. o. m. den 15 juni. E xtra riksm öten kan
inkallas vid behov. Ä renden skall kunna uppskjutas från e tt riksm öte till
nästa. Det nuvarande fö rbudet a tt uppskjuta riksdagsärende från en
riksdag till behandling av en nyvald riksdag upphävs. Om e tt val m edför
regeringsskifte, har den nya regeringen m öjlighet a tt återkalla sådana
uppskjutna propositioner från den gamla regeringen som den inte vill
ställa sig bakom .
Även fö r kom m unernas del bör man enligt beredningen sträva efte r e tt
snabbare valgenomslag så a tt de nyvalda fullm äktige och den av dem
valda styrelsen kan ta ansvaret för nästa års budget.
En fö ru tsättn in g för den föreslagna ordningen är enligt beredningen a tt
den som har valts till riksdagsledam ot kan utöva m andatet provisoriskt i
avbidan på a tt besvär över valet prövas. Beredningen lägger fram förslag
som syftar till a tt göra valprövningsproceduren snabbare och a tt hålla
nere an talet förordnanden om omval. Det föreslås sålunda a tt valbesvärs-
prövningen skall an förtros åt e tt särskilt organ, riksdagens valprövnings-
näm nd, och a tt e tt stadgande om grunderna fö r prövningen av valbesvär
skall införas i vallagen.
Beredningen diskuterar utförligt hur riksdagsarbetet bö r gestaltas inom
den uppdragna ram en. Den finner a tt arbetsförhållandena i enkam m ar
riksdagen u n d er dess första arbetsår har varit otillfredsställande. Arbets-
forceringen i slutet av vårsessionen kritiseras. Som en särskild nackdel
framhålls a tt riksdagsarbetet tenderar a tt ta ledam öternas hela tid i
anspråk med bristande k o n ta k te r med y ttervärlden som följd.
Beredningen överväger härefter hur man för fram tiden skall kom m a till
rätta med arbetssvårigheterna. Beredningens förslag i fråga om riksdagens
kom petens och rätten a tt där väcka initiativ sägs inte innebära något som
kan antas leda till m inskad arbetstillström ning till riksdagen. Inte heller
eljest anser beredningen a tt man har skäl att vänta sig a tt riksdagens
arbetsbörda skall lätta. Beredningen erinrar efter d e tta k onstaterande om
att enligt dess förslag möjlighet öppnas för riksdagen a tt under icke-valår
inleda det årliga riksdagsarbetet redan i septem ber. Avsikten är em ellertid
inte a tt åstadkom m a någon perm anent förlängning av den årliga arbets
perioden. R ik tp u n k te n b ö r vara att arb e tet skall hinnas med inom loppet
av 7 1/2 till 8 m ånader. Slutsatsen blir a tt m edlet a tt skapa ändam ålsen
liga arbetsförhållanden i riksdagen är — i vidsträckt mening — arbetspla-
nering. D enna in n e fa tta r frågor om d et årliga riksm ötets uppläggning, om
/
dispositionen av riksdagens arbetsvecka och arbetsdag och om ordningen
för kam m ardebatterna.
Beredningen stryker först under vikten av a tt regeringens propositioner
till riksdagen så långt sig göra låter avlämnas kontinuerligt u nder hela
året och enligt planer som har u p p rättats i sam råd med riksdagens
arbetsledande organ. Särskilda regler bör enligt beredningen gälla i syfte
a tt förekom m a att vårens propositioner avlämnas så sent a tt arb etet i
riksdagen under maj månad måste forceras starkt. Dels föreslås a tt de
nuvarande propositionsfristerna om 90 resp. 70 dagar förkortas med
ungefär 10 dagar. Dels föreslås a tt dessa frister skall få större betydelse på
så sätt a tt det skall ankom m a på riksdagen att avgöra om propositionsfris
terna av särskilda skäl skall få överskridas. Riksdagens tillstånd skall
enligt förslaget lämnas i förväg, innan propositionen väcks. Endast i de
m ycket sällsynta fall då regeringen finner a tt sto r skyndsam het är av
nöden och att det skulle vara till avsevärd olägenhet att avvakta den
förlängning av riksdagsbehandlingen som förhandsprövningen fö r med sig
b ö r kravet på medgivande frånfallas, A tt propositionstiderna fö rkortas på
våren to rd e enligt beredningen få till följd en ökning av andelen
propositioner som väcks under hösten eller som väcks tidigare men
behandlas först under hösten. En sådan utveckling sägs stäm m a väl med
beredningens allm änna m ålsättning i fråga om riksdagsarbetets upplägg
ning.
Beredningen behandlar h ärefter frågan om till vilken tid p u n k t en
allm än m otionstid i riksdagen bör förläggas. Tanken a tt förlägga en sådan
m otionstid till de första veckorna av det un d et hösten påbörjade
riksm ötet avvisas. Beredningen finner det u to m ordentligt svårt a tt lösgöra
en allm än m otionstid från rätten a tt väcka följdm otioner med anledning
till b u dgetpropositionen, som ju enligt förslaget skall avlämnas i januari.
En dubblering av m otionstiden b ö r enligt beredningen inte kom m a i
fråga. Den allm änna m otionstiden föreslås alltså som hittills infalla under
tiden närm ast efter det a tt budgetpropositionen har lagts fram och endast
då.
Beredningen drar den slutsatsen av vad den föreslår i fråga om
propositions- och m otionstider m. m . a tt riksdagsarbetet liksom hittills
kom m er a tt ha sin ty n g d p u n k t på våren. En utjäm ning av arbetsbördan
mellan vår och höst — bl. a. med hjälp av uppskovsinstitutet — är
em ellertid enligt beredningen angelägen. Det årliga riksm ötet sägs med
förslaget bli en m ycket öppen enhet i fråga om ärendenas behandling.
Inte heller riksdagens valperiod skall bilda någon sluten enhet för
handläggningen av ärendena. D ärem ot anser beredningen a tt det alltjäm t
bör iak ttas a tt ärendena i allm änhet skall ha blivit avgjorda om kring e tt år
efter d e t att de väcktes. D ärjäm te måste uppställas en y tte rsta tidsgräns
inom vilken e tt ärende skall vara slutbehandlat. Denna har beredningen
dragit vid utgången av kalenderåret e fte r det då ärendet väcktes.
Beredningen anser a tt det årliga riksm ötet skall inledas med en
öppningshögtidlighet. Vid denna bö r statsm inistern i allm änhet avge en
regeringsförklaring i vilken regeringens politik skisseras. Denna förklaring
\
bö r enligt beredningens m ening bilda utgångspunkten för en allm änpoli
tisk d eb a tt kort efter det a tt riksm ötet har öppnats. D ärem ot anser
beredningen a tt den nuvarande allm änpolitiska d eb a tte n i januari, ” re
m issdebatten” , b ö r utgå. F inansdebatten med anledning av fin an su tsk o t
tets u tlå ta n d e över finansplanen fö ru tsätts finnas kvar.
E fter a tt ha d iskuterat några ändringar i syfte a tt fö rb ä ttra riksdagens
detaljplanering k o n sta te ra r beredningen a tt de nyss näm nda åtgärderna
för a tt m inska pressen i riksdagsarbetet u n d er vissa perioder inte to rd e
visa sig tillräckliga. Beredningen finner för sin del att man mera
m ålm edvetet än hittills måste sträva e fte r a tt hålla talartiden i kam m aren
inom vissa gränser. Beredningen förklarar a tt en m edveten avvägning bör
kom m a till stånd m ellan önskem ålet om obeskuren y ttra n d e rä tt i
kam m aren och andra intressen. Särskilt fram hålls a tt en obegränsad frihet
för ledam öterna a tt föra fram sy n p u n k te r och argum ent i kam m aren kan
kom m a a tt binda ledam öterna vid riksdagsarbetet i sådan grad a tt den
hindrar u tb y te av åsikter m ellan dem och väljarna. En styrning av
riksdagsdebatterna sägs dessutom många gånger kunna vara till gagn för
själva m en in g su tb y tet och de syften som bär upp principen om y ttra n d e
frihet u nder kam m aröverläggningarna. Så kan t. ex. ko rtare och mera
k oncen trerad e d eb a tte r öka intresset hos allm änheten för kam m aröver
läggningarna.
I första hand b ör det enligt beredningen ankom m a på partigrupperna
a tt i sam råd med talm annen på frivillig väg kom m a till rä tta med
d ebattproblem en. Talm annen b ö r spela en aktiv roll för a tt hålla
kam m ardebatterna inom rimliga gränser. Men också m öjligheterna a tt i
form ell ordning begränsa k am m ardebatterha b ö r vidgas. RO:s huvud
bestäm m elser b ö r ställa till riksdagens förfogande verksamma m edel att
styra och begränsa k am m ardebatterna. De närm are bestäm m elserna bör
ges i tilläggsbestäm m elserna. Det finns em ellertid en gräns för inskränk
ningar, som inte får överskridas: varje talare skall alltid få hålla e tt
huvudanförande om sex m inuter i varje fråga som kan bli förem ål för
överläggning, vartill kom m er replikrätten.
Från de angivna utgångspunkterna föreslår beredningen följande såvitt
gäller d e b a tte r i allm änhet. Riksdagen bem yndigas i RO a tt u tfärda
fö reskrifter som begränsar antalet anföranden som en talare får hålla i en
fråga och längden av varje anförande. På förslag av talm annen skall
riksdagen vidare i anslutning till en viss deb a tt kunna besluta om
restriktioner för denna av samma slag. En talare skall dock alltid ha rä tt
till e tt huvudanförande om sex m inuter i en fråga, vartill kom m er
replikrätten. — De föreslagna bestäm m elserna kom m er enligt beredningen
bl. a. a tt göra det möjligt a tt så disponera en d eb a tt a tt den kan bringas
till sitt slut ungefärligen inom en i förväg bestäm d tid . Beredningen anser
det inte behövligt a tt med RO införliva en föreskrift som tillåter
kam m aren a tt genom särskilt beslut avbryta en pågående d eb a tt i syfte
a tt förekom m a o b struktionstalande.
Beredningen m enar a tt man t. v. i sto rt sett kan avstå från a tt u tn y ttja
en i RO:s huvudbestäm m elser nedlagd befogenhet a tt i tilläggsbestäm m el
ser föreskriva debattbegränsningar. Beredningen fö rordar dock a tt man
försöksvis stipulerar begränsningar i två hänseenden. Beredningens förslag
i denna del framgår av bilaga 1. Beredningens förslag angående regle
ringen av talarordningen återkom m er jag till i specialm otiveringen till
RO.
4.3 Statschefen
4.3.1 Gällande ordning
Enligt RF är konungen och riksdagen de högsta statsorganen.
Konungen står form ellt i spetsen för regeringsm akten och för domstols-
organisationen. Det är em ellertid endast vid riksstyrelsens utövande som
han m edverkar personligen. K onungens ställning härvidlag är i verklig
heten en annan än den som fö ru tsätts i RF. Genom ko n stitu tio n ell praxis
har parlam entarism en vunnit insteg i gällande rä tt och givit denna en
innebörd som väsentligt avviker från RF:s b etraktelsesätt. Parlam enta
rismens principer kom dock till u ttry c k i R F genom grundlags
ändringarna vid den partiella författningsreform en 1968—69. Härigenom
blev också i RF:s text de grundsatser på vilka R F ursprungligen vilade
genom brutna. Vid samma tillfälle vidtogs en del justeringar i RF:s lydelse
som syftade till a tt m ildra m otsättningarna mellan R F och den k o n stitu
tionella praxis som utvecklats.
K onungen utövar i princip sina offentliga fu n k tio n e r endast i stats
rådet. Statsrådets ledam öter utses enligt RF av konungen. Dennes uppgift
är em ellertid i praktiken begränsad till a tt utse en regeringsbildare, dvs.
en statsm inister. De övriga ledam öterna av statsrådet tillsätts i enlighet
med statsm inisterns förslag. Vid valet av statsm inisterkandidat ia k tta r
konungen num era i praxis parlam entarism ens principer, dvs. han beaktar
a tt den blivande regeringen måste ha stöd av en m ajoritet i riksdagen eller
i vart fall tolereras av denna. I fråga om statsrådens entledigande är
konungen sedan 1971 form ellt b unden av regler i R F (jfr 35 §). Enligt
dessa skall han entlediga statsråd antingen e fte r m isstroendeförklaring
från riksdagens sida eller på statsm inisterns begäran. Avgår statsm inistern,
skall övriga statsråd entledigas. Frågorna om utnäm ning och entledigande
av regeringsledam öter behandlas närm are i e tt följande avsnitt.
Regeringsärendena föredras i statsrådet och avgörs av konungen.
Form ellt fungerar statsråden sålunda endast som rådgivare. Enligt fast
k o nstitutionell praxis utövar em ellertid konungen num era inte någon
personlig beslutanderätt. Hans beslut överensstäm m er alltså alltid med
regeringens förslag. Sedan 1971 föreskriver RF att konungen i e tt par
frågor är skyldig a tt besluta i enlighet med förslag av statsm inistern. Det
gäller beslut om entledigande av statsråd sam t om nyvalsförordnande och
avbrytande av riksdagssession (jfr 35 och 108 §§ RF).
E tt förenklat beslutsförfarande tilläm pas för s. k. kom m andom ål.
Dessa avgörs av konungen i närvaro av endast föredraganden (jfr 15 §
RF).
Enligt 38 § RF krävs konungens underskrift på vissa viktigare expedi
tio n e r av regeringsbeslut. Konungens nam nunderskrift skall vara kontra-
signerad av föredragande statsrådet. Andra expeditioner underskrivs av
föredragande statsråd et. U nderskrift och kontrasignation är fö ru ts ä tt
ningar för expeditions giltighet. E fter grundlagsändring 1968—1969
föreligger inte längre någon skyldighet för föredragande statsråd att
kontrasignera respektive underteckna expeditionen.
K onungen äger utöva vissa fu n k tio n e r u ta n statsrådets m edverkan.
Enligt 14 § RF för han sålunda personligen befälet över krigsm akten.
V idare står hovet enligt 48 § RF u nder konungens enskilda styrelse. Som
överhuvud för det kungliga huset har konungen vissa befogenheter, t. ex.
a tt läm na sam tycke till prinsessors gifterm ål. Konungen beslutar om
utdelande av o rdnar i det s. k. ordenskapitlet.
Vissa särskilda bestäm m elser i grundlagarna fö ru tsä tte r konungens
m edverkan. Han har sålunda a tt årligen förklara riksdagen öppnad (jfr
34 § RO). Han är vidare ordförande vid sam m anträde med u trikesnäm n
den (jfr 49 § RO).
K onungen kan enligt 3 § R F inte göras ju rid isk t ansvarig för sina
handlingar, vare sig i sin egenskap av statsch ef eller privatperson. Det har
gjorts gällande a tt inte heller i fråga om privaträttsliga angelägenheter
statligt tvång kan utövas m ot konungen personligen.
Den svenska kronan går i arv. T ronföljden är fastställd i 1810 års
successionsordning. Kronan ärvs enligt denna endast av män och genom
m än. Skulle kungaätten utslockna, skall riksdagen enligt RF utkora e tt
n y tt konungahus.
4 .3.2 Författningsutredningen
I författningsutredningens förslag behölls det ärftliga kungadöm et.
Konungen betecknades i förslaget som ” rikets s ta ts c h e f’. Ordet
” K onungen” användes därem ot inte för a tt beteckna regeringsm akten.
Inte heller skulle de högsta dom stolarna döm a i konungens nam n.
Konungen skulle enligt utredningen ha dels vissa representativa och
cerem oniella uppgifter, dels befogenheter som direkt hängde samman
med parlam entarism ens tilläm pning. D ärjäm te skulle han i viss u tsträ ck
ning medverka vid regeringsärendenas avgörande.
Det skulle sålunda enligt utredningens förslag ankom m a på konungen
a tt — med iakttagande av parlam entarism ens principer — utse och
entlediga statsråd. Också extra val skulle beslutas av konungen. Beslut
härom fick konungen dock fa tta endast på begäran av statsm inistern. Han
var därem ot inte rättsligt skyldig a tt efterkom m a statsm inisterns begäran.
Enligt förslaget tillkom rikets styrelse ” regeringen” . Regeringens beslut
skulle fattas av konung och statsråd i konselj, av statsråden i m inisterråd
eller av enskilt statsråd. I konselj skulle mera betydelsefulla regeringsären
den avgöras. Beslut i konselj kom enligt vad utredningen tä n k te sig till
stånd genom att konungen godkände e tt förslag som hade u p p rättats av
m inisterrådet. Det betonades a tt statsråden med utredningens förslag inte
längre fram stod som statschefens rådgivare.
F ö r det fall a tt konungahuset utslocknar föreslog utredningen en
bestäm m else som gav riksdagen frihet a tt välja mellan en m onarkisk och
en republikansk statsform .
I den offentliga d eb a tte n och u n d er rem issbehandlingen av u tre d
ningens förslag anm ärktes a tt förslaget på flera centrala punkter, t. ex. i
fråga om regeringsbildningen, de viktigare regeringsärendenas avgörande
och upplösningsinstitutets handhavande, innehöll avvikelser från folk
suveränitetens princip. Det hävdades också a tt förslaget på en del av dessa
p u n k te r innefattad e e tt steg tillbaka i förhållande till vad som vid
förslagets framläggande var k o n stitu tio n e ll sedvanerätt.
4.3.3 Grundlagberedningen
Beredningen föreslår ingen ändring i fråga om statsform en. Denna är
alltså enligt förslaget alltjäm t m onarkisk.
Beredningen förklarar a tt de av statschefens fu n k tio n e r som har sin
grund i konungens traditionella ställning som innehavare av regeringsm ak
ten inte kan förenas med e tt parlam entariskt system . S tatschefen bö r
därför inte ha någon politisk m akt. I enlighet härm ed förs hans roll vid
regeringsbildningen över till riksdagen och dess organ. Inte heller skall det
ankom m a på statschefen a tt entlediga regeringsledam öter, ” m inistrar”
eller a tt besluta om extra val. Regeringen består enligt förslaget enbart av
m inistrarna, och statschefen deltar inte i regeringens beslutssam m anträ
den, ” regeringssam m anträden” . Han skall inte underteckna expeditioner
av regeringsbeslut. Statsstyrelsen utövas enligt förslaget inte i konungens
nam n. D etsam m a gäller i fråga om den högsta dom arm akten.
S tatschefen behåller därem ot enligt beredningens förslag sin ställning
som sym bol för riket och sina representativa uppgifter. Dessa uppgifter
fö ru tsätter enligt beredningen a tt statschefen är orienterad om sam hällets
inre utveckling och om rikets förhållande till andra stater. Med hänsyn
härtill föreslås att statschefen och regeringen skall sam m anträda till
konselj minst en gång vaije kvartal under statschefens ordförandeskap
och a tt regeringen då skall redogöra för aktuella beslut, åtgärder och
planer. Beredningen utgår vidare från a tt statschefen inform ellt skall få
inform ation från regeringen som hittills.
Beredningen förordar a tt statschefen alltjäm t som regel skall presidera
i utrikesnäm nden, när denna sam m anträder för att rådslå med regeringen.
Det föreslås vidare att statschefen skall närvara vid riksdagens, ” riks
m ö tets” , öppnande och på hem ställan av talm annen förklara riksm ötet
ö p p n at. Regeringsskifte äger rum vid en särskild konselj inför statschefen.
Enligt beredningens förslag är statschefen inte längre högste befäl
havare för försvarsm akten. Försvarsm akten sorterar liksom andra grenar
av statsförvaltningen under regeringen.
Beredningen gör vissa u ttalanden angående det sätt på vilket statsche
fen bör utöva sina representativa uppgifter. Det sägs a tt den bild av
statschefen som form as genom hans agerande inte får bli sådan att den
ger intry ck av kon flik t eller spänning m ellan statschefen o ch regeringen.
Det b ö r vara en uppgift för regeringen a tt dra up p riktlinjerna för
statschefens handlande sorn rikets främ ste representant. Sam stäm m ighet
mellan statschefens handlande och regeringens politik är enligt bered
ningen av särskild vikt i fråga om statschefens utlandsförbindelser. Såvitt
gäller hans representation inom landet fram håller beredningen a tt han
bö r undvika bl. a. sådant som kan u p pfattas som ståndspunktstagande i
om stridda sam hällsproblem .
Beredningen diskuterar särskilt statschefens m edverkan vid u tdelandet
av ordnar. E fter a tt ha återgivit e tt förslag enligt vilket statsm yndigheter
nas b efa ttn in g med alla ordensutm ärkelser till svenska m edborgare skall
upphöra, förklarar beredningen a tt det m åste anses u te slu te t a tt stats
chefen, om förslaget genom förs, kom m er a tt befatta sig med utdelning av
ordnar som belöning för insatser i offentlig tjänst. En konsekvens blir
enligt beredningen vidare a tt han inte b ö r m edverka vid utdelande av
o rdnar som belöning för insatser i det svenska sam hället i andra fall. I den
mån o rdensutdelandet skall fo rtsätta d ärefter — t. ex. b eträffande u tlä n d
ska m edborgare — fö ru tsä tte r beredningen a tt principerna fö r statsche
fens handlande utform as u n d er sam råd mellan statschefen och rege
ringen. — Beredningens u tta la n d e om ordensväsendet har fö ra n lett en
reservation av herr Hernelius.
Enligt e tt u ttalande av beredningen bö r hovet stå u ta n fö r den statliga
förvaltningsorganisationen.
U tifrån e tt n u tid a betrak telsesätt finner beredningen a tt svensk lag bör
äga tilläm pning för konungen i sam m a utsträckning som för andra
medborgare. D etta bö r gälla civillag lika väl som strafflag. Allm än lag bö r
vara tilläm plig både på konungens handlande i äm betet och på hans
handlande som privatperson. H err H ernelius har reserverat sig också på
denna p u n k t. Han fö rordar fö r sin del, i nära anslutning till vad
författningsutredningen föreslog, e tt stadgande om att konungen inte kan
åtalas för sina gärningar.
Beredningen har ansett a tt det saknas skäl a tt överväga ändring i
reglerna om tronföljden och har därför i det väsentliga läm nat succes
sionsordningen u ta n fö r författningsreform en. Herrar H ernelius, L und
ström och W ahlund har anm ält reservation och förordar a tt full jäm ställd
het mellan könen skall råda i fråga om tronföljden. N uvarande tro n fö lja
res rä tt b ö r dock enligt reservanterna inte rubbas.
Beredningen anser a tt RF bö r ge riksdagen handlingsfrihet för det fall
att konungahuset utslocknar. I avvaktan på e tt beslut om den fram tida
statsform en skall riksdagen enligt förslaget i denna situation utse en
riksföreståndare a tt fullgöra statschefens uppgifter tills vidare.
Beredningens förslag angående den tid p u n k t vid vilken de nya reglerna
om statschefens ställning b ö r träda i tilläm pning behandlas i e tt senare
avsnitt.
8 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *
4.4 Regeringsbildningen
4.4.1 Gällande ordning
Bestäm m elserna i nu gällande RF om utnäm ning och entledigande av
ledam öter av statsrådet sam t om regeringens ställning i förhållande till
riksdagen har tillkom m it eller få tt sin nuvarande avfattning genom
1968—69 års partiella författningsreform .
Enligt RF skall konungen utnäm na e tt statsråd (4 §). I d e tta ingår som
ledam öter en statsm inister, departem entschefer sam t statsråd utan depar
te m en t (f> §). Regeringsbildningen har i praxis gått till så a tt konungen
efter samråd med riksdagens talm än och företrädare för partigrupper i
riksdagen har u tn ä m n t statsm inister på grundval av partiställningen i
denna. Övriga ledam öter av statsrådet utses av konungen i enlighet med
statsm inisterns förslag. Av en undersökning som har u tfö rts på grundlag
beredningens uppdrag (SOU 1970:16) fram går att någon fast praxis i
fråga om förfarandet vid de överläggningar som föregår utnäm ningen av
statsm inister inte kan anses ha u tb ild at sig.
I fråga om entledigande av ledam ot av statsrådet föreskrivs num era i
RF a tt konungen skall entlediga statsm inistern eller annan ledam ot av
statsrådet, om statsm inistern begär det (35 § andra sty ck et). Avgår
statsm inistern, skall konungen entlediga även övriga ledam öter av stats
rådet (35 § tredje stycket).
Särskilda regler gäller för entledigande av ledam ot av statsrådet som
har blivit förem ål för m isstroendeförklaring från riksdagens sida (35 §
första stycket). G enom reglerna om d etta in stitu t, som tillkom vid
1968—69 års partiella författningsreform , har parlam entarism en kom m it
till öppet u ttry c k i grundlagstexten. Bestäm m elserna om m isstroendeför
klaring (107 §) bygger på betrak telsesättet a tt regeringen bö r förutsättas
ha riksdagens fö rtroende så länge denna inte har uttalat m isstroende m ot
regeringen (negativt parlam entariskt ansvar). M isstroendeförklaring kan
beslutas på yrkande av minst en tiondel av riksdagens ledam öter och
måste om fattas av mer än hälften av riksdagens ledam öter. M isstroende
förklaring kan riktas både m ot statsm inistern och m ot annan ledam ot av
statsrådet. Konungen är skyldig a tt entlediga den som har blivit förem ål
för sådan förklaring, såvida förordnande om nyval inte meddelas inom en
vecka efte r det förklaringen gavs. Om förklaringen har rik tats m ot
statsm inistern, skall hela statsrådet entledigas.
E tt beslut om m isstroendeförklaring kan, som framgår av det nyss
sagda, m ötas med e tt förordnande om nyval (1 0 8 §). Sådant förordnande
m eddelas av konungen om statsm inistern begär det. Har nyvalsförordnan
de m eddelats, kan pågående riksdagssession avbrytas genom beslut av
konungen m eddelat på begäran av statsm inistern. E fter nyval får fö ro rd
nande om sådant val inte på n y tt meddelas förrän fem m ånader har
fö rflu tit från den nyvalda riksdagens första sam m anträde.
4.4.2 F örfattningsutredningen
Som har näm nts i det föregående skulle det enligt författningsutred-
ningens förslag ankom m a på konungen a tt — med iakttagande av
parlam entarism ens principer —utnäm na och entlediga statsråd. U tnäm
ningen av andra statsråd än statsm inistern föreslogs skola ske på sta ts
m inisterns förslag. Enligt e tt särskilt stadgande skulle konungen, innan
han utnäm nde statsm inister, rådgöra med riksdagens talm an och med
företrädare för partigrupper inom riksdagen. Konungen var enligt u tre d
ningens förslag form ellt behörig a tt entlediga statsråd u ta n föregående
hem ställan eller godkännande av statsm inistern. Enligt e tt m otivuttalande
skulle entledigande av enskilt statsråd em ellertid inte k unna ske u tan att
statsm inistern var un d errättad . Om statsm inistern hem ställde a tt statsråd
skulle entledigas, fick entledigande in te vägras. Avgick statsm inistern,
skulle samtliga statsråd entledigas.
U tredningen lade vidare fram förslag om införande av e tt m isstroende-
förklaringsinstitut. U tredningens förslag i d etta hänseende har i allt
väsentligt införlivats med nu gällande RF genom 1968—69 års författ-
ningsreform .
4.4.3 G rundlagberedningen
G rundlagberedningen anm ärker inledningsvis a tt frågorna om rege
ringens avgångsskyldighet och om upplösningsrätten har reglerats i
sam band med enkam m arreform en. Beredningen har in te funnit anledning
till mera djupgående förnyade överväganden i dessa frågor utan föreslår
endast vissa detaljändringar som bö r ses som en anpassning till ändringar i
andra hänseenden. Bland de ändringar som föreslås av beredningen märks
a tt statsm inistern entledigar annan m inister, när avgången inte är föran
ledd av m isstroendeförklaring, a tt beslut om entledigande i an n at fall
fattas av riksdagens talm an, a tt förordnande om extra val skall meddelas
av regeringen samt a tt sådant fö rordnande inte får meddelas efter vare sig
ordinarie eller extra val till riksdagen förrän tre m ånader har fö rflu tit från
den nyvalda riksdagens första sam m anträde.
Beredningen behandlar d ärefter frågan om regeringsbildningen och tar
till en början upp spörsm ålet huruvida det är möjligt a tt i grundlagen eller
dess m otiv fastlägga handlingsm önster för hur den som utser m inistär
ledare b ö r gå till väga i olika ty p situ atio n er för a tt hans val skall kom m a
a tt falla på den som vid varje tillfälle kan påräkna det bredaste
parlam entariska underlaget. Enligt beredningen är det knappast möjligt
att utarb eta något generellt tilläm pligt handlingsm önster. I vissa lägen,
främ st när e tt enda parti har m ajoritet i riksdagen, är enligt beredningen
uppgiften enkel och något fastlagt handlingsm önster in te behövligt. Det
kan em ellertid enligt beredningen finnas lägen, där man över huvud taget
inte kan tala om en viss lösning såsom den riktiga. V ar och en av flera
lösningar kan vara tänkbar, och valet m ellan dem kan vara e tt val mellan
olika politiska program . Det enda k riteriet på e tt val av m inistärledare är
enligt beredningen, om den utsedde m inistärledaren och hans m inistrar
kan fungera.
Beredningen fö ro rd ar a tt statm inistern skall utse de övriga m edlem
m arna av regeringen. Det viktigaste k o nstitutionella problem et är enligt
beredningen h ur statsm inister skall utses.
Vad gäller form erna för utseende av statsm inister har beredningen som
utgångspunkt haft a tt uppgiften a tt utse m inistärledare bör handhas av
organ eller person med m er eller m indre direkt m andat från folket.
Beredningen tar till en början avstånd från tanken att statsm inistern
skulle väljas av riksdagen. Det är knappast möjligt a tt utform a e tt i alla
hänseende tillfredsställande system för att utse statsm inister genom val
inom riksdagen. E tt väsentligt påpekande i sam band med tanken på val är
enligt beredningen a tt valet knappast skulle kunna förrättas utan någon
förberedelse och a tt därm ed de känsligaste problem en i sam band med
utseende av m inistärledare ändå skulle återstå a tt lösa. Beredningen tar
härefter upp frågan om uppgiften a tt utse statsm inister kan läggas på
talm annen. Beredningen kom m er fram till a tt talm annen är den som
fram för andra b ö r kom m a i fråga som initiativtagare till och ledare av
regeringsförhandlingar och att han också är den som bör ha a tt summ era
förhandlingarna och föreslå statsm inisterkandidat. Som skäl för a tt på
d etta sätt föra fram riksdagens talm an anför beredningen bl. a. att
talm annen får antas ha en täm ligen lång erfarenhet av politiskt arbete, att
han är riksdagens främ ste fö reträdare och till följd härav har en
p artipolitiskt m indre u tsa tt position sam t a tt han är vald av riksdagen och
kan sägas ha en form av politiskt ansvar som kan utkrävas därigenom att
han inte blir omvald till riksdagsledam ot eller till talm an.
Beredningen påpekar em ellertid a tt det har hävdats att talm annen,
särskilt i vissa situ atio n er, inte skulle kunna befria sig från politiska
bindningar. Beredningen har på grund härav fu n n it det önskvärt a tt man
får e tt korrektiv m ot e tt från parlam entarisk sy n p u n k t oriktigt val av
statsm inister. Härtill kom m er enligt beredningen a tt det även av andra
skäl är naturligt a tt riksdagen får det sista o rd et. Beredningen diskuterar
h ärefter om m isstroendeförklaringsinstitutet skulle kunna fungera i
önskat hänseende. Som skäl fö r a tt lita till d e tta in stitut anför bered
ningen a tt man därm ed inte inför något m om ent i proceduren som kan
försvåra regeringsbildningen. H ärem ot anför beredningen em ellertid att
ett från parlam entarisk synpunkt ” o rik tig t” val av statsm inister kan
kom m a a tt stå sig till följd av a tt de personer som inte stödjer regeringen
dröjer med a tt väcka yrkande om m isstroendeförklaring. Beredningen
tillägger a tt en eventuell motvilja m ot a tt väcka yrkande om m isstroende
förklaring kan förstärkas av a tt den som en gång har u tse tts till
statsm inister därm ed, med undantag för tiden närm ast efter e tt riksdags
val, har möjlighet a tt m öta en sådan förklaring med förordnande om
extra val.
Beredningen k om m er fram till a tt man m åste ställa det kravet på
proceduren för regeringsbildning a tt den föreslagne kandidaten skall i
någon form godkännas av riksdagen innan han förordnas och därm ed
förfogar över upplösningsvapnet. Kravet a tt in te i onödan försvåra
regeringsbildning leder em ellertid enligt beredningen till a tt man inte bör
kräva a tt statsm inisterkandidaten får uttryckligt stö d av en m ajoritet
bland ledam öterna.
Enligt beredningen skulle de krav som kan ställas på proceduren för
regeringsbildningen uppfyllas genom följande ordning. Talm annen får till
uppgift a tt ta initiativ till regeringsbildningen. Han skall vara den som tar
em o t och prövar den avgående regeringens avskedsansökan och det skall
också vara han som k o n staterar avgångsskyldighet på grund av m isstroen
deförklaring m ot statsm inistern. Det blir enligt beredningens förslag en
skyldighet för talm annen a tt inleda förhandlingar med företrädare för
partigrupper i riksdagen. I sam band med förhandlingarna skall talm annen
överlägga med vice talm ännen. Han skall d ärefter lägga fram förslag till
statsm inister för riksdagen. Denna skall senast på fjärde dagen efter det
a tt den har m ottagit förslaget rösta om detta. Förslaget skall anses
g odkänt, om inte m er än hälften av riksdagens alla ledam öter rö star em ot
d et. F örkastar riksdagen förslaget, skall talm annen inleda en ny serie
förhandlingar och d ärefter på n y tt avge förslag till riksdagen, vilket
behandlas enligt sam m a regler. Om riksdagen ännu efte r fyra förslag inte
har gett sitt godkännande, skall försöken avbrytas och ex tra val till
riksdagen autom atiskt äga rum . Beredningens förslag innebär inte a tt det
uppställs något krav på a tt statsm inistern skall presentera en m inisterlista
före om röstningen i riksdagen. E fter godkännandet skall han em ellertid
så snart som möjligt anm äla de övriga m inistrarna för riksdagen. Den nya
regeringen skall d ärefter enligt förslaget tillträda i och med en särskild
konselj inför statschefen.
Enligt beredningen bö r regeringsförhandlingar som föranleds av u t
gången i e tt riksdagsval ledas av den nya riksdagens talm an. E ftersom i
d etta fall den gamla regeringens avskedsansökan kan kom m a redan innan
den nyvalda riksdagen har hunnit sam m anträda, bör em ellertid fö r tids
vinnande det beslut som innebär a tt statsm inistern entledigas och att
regeringen sitter kvar som expeditionsm inistär m eddelas av den gamla
riksdagens talm an. Den gamla riksdagens talm an bö r enligt beredningen
inte göras obehörig genom grundlag a tt inleda förhandlingarna med
p artiföreträdare.
Beredningens förslag innebär vidare a tt det inflytande över regeringens
sam m ansättning som statsm inistern uttrycklingen har tillagts genom
1968—69 års författningsreform ytterligare befästes genom a tt stats
m inistern även form ellt blir den som utser och entledigar övriga m inist
rar. D et är enligt beredningen helt klart, a tt en statsm inister, när han
väljer u t sina m inistrar, inte kan bortse från önskem ålen inom de partier
eller det parti som u tgör regeringsunderlag. Beredningen m enar em ellertid
a tt det inte kan kom m a i fråga a tt binda statsm inistern vid valet av
m edarbetare i regeringen.
4.5 Regeringsarbetet
4.S.1 Gällande ordning
Enligt 5 § i nuvarande RF skall för särskilda grenar av rikets styrelse
finnas statsd ep artem en t. F ör vaije dep artem en t u tser konungen bland
statsrådets ledam öter en chef och föredragande. K onungen kan dock
förordna annan ledam ot av statsrådet a tt i fråga om särskilda ärenden
vara föredragande i departem entschefens ställe. S tatsrådet består av
departem entscheferna sam t statsråd utan d epartem ent. Konungen u tn ä m
ner en av statsrådets ledam öter till statsm inister.
D epartem entens antal bestäm s i lag. D epartem entens benäm ningar och
fördelningen av ärenden mellan d epartem enten bestäm s av konungen
genom en särskild stadga. Också an talet statsråd u ta n d ep artem ent skall
vara b estäm t i lag. Det skall enligt 6 § RF dock vara lägst tre. Lagen
(1 9 68:744) om antalet statsdepartem ent och statsråd u ta n d ep artem ent
föreskriver a tt an talet departem ent skall vara tolv o ch a tt statsråd utan
departem ent skall finnas till ett antal av lägst tre och högst sju. Enligt 6 §
RF bör bland statsråden u tan d ep artem ent m inst två ha förvaltat civil
beställning, dvs. tidigare ha innehaft civil statstjänst.
Regeringsärendena bereds i statsdepartem enten. Vid beredningen full
görs vissa sam ordnande uppgifter av statsrådsberedningen. Denna bildar
tillsam m ans med d epartem enten kärnan i Kungl. Maj:ts kansli. S tatsråds
beredningen utgörs av statsm inisterns kansli sam t de två statsråd som
enligt RF skall ha innehaft statstjänst ( ”ju ristk o n su lte rn a” ) och deras
kansli.
Som fö ru t har näm nts skall enligt 7 § RF sam tliga regeringsärenden
uto m de s. k. kom m andom ålen avgöras av konungen i sam band med
föredragning i statsrådet. K om m andom ål — dvs. sådana regeringsärenden
som har sam band med konungens ställning som högste befälhavare över
krigsm akten — avgörs av konungen efter anm älan av chefen för försvars
d epartem entet. Konungen är enligt 8 § RF förhindrad a tt fatta beslut i
regeringsärenden över vilka statsrådet skall höras, om inte m inst tre
ledam öter är närvarande utöver föredraganden. Vid avgörandet av ären
den av ” synnerlig vikt och om fattn in g ” skall samtliga ledam öter av
statsrådet, som inte har laga förfall, vara närvarande. Över alla regerings
ärenden som avgöres i statsrådet skall enligt 9 § RF föras protokoll.
Av det sagda fram går a tt ordningen med s. k. m inisterstyrelse, som
innebär a tt departem entscheferna har form ell b eslutanderätt i vissa
grupper av regeringsärenden, är okänd för 1809 års RF. D etta hin d rar
inte a tt d epartem entscheferna genom olika författningsbestäm m elser har
erhållit beslu tan d erätt i ärenden som rör exempelvis frågor om arb etsfö r
delningen inom d ep a rtem e n te t eller tillsättande av vissa tjänster. I d e tta
sam m anhang kan vidare näm nas a tt utrikesm inistern är chef för samtliga
svenska beskickningar och konsulat sam t a tt justitiem in istern har vissa
uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen.
Ledam öterna av statsrådet är enligt nuvarande RF form ellt konungens
rådgivare och därför i princip ansvariga endast för sina råd till konungen,
därem ot inte för dennes beslut. F ö r a tt en statsrådsledam ot skall undgå
ansvar för konungens beslut krävs em ellertid enligt 9 § RF a tt han
u ttryckligen anför reservation till pro to k o llet. Statsrådsledam öternas
ansvar är dels politiskt, dels ju ridiskt. Vad gäller utkrävandet av det
politiska ansvaret kan hänvisas till vad som tidigare h ar sagts om
m isstroendeförklaringsinstitutet. Frågan om u tk rävandet av d et juridiska
ansvaret behandlas i specialm otiveringen.
Som fram hållits i det föregående utövar konungen enligt k o n stitu tio
nell praxis inte längre någon personlig b eslu tan d erätt u tan fattar sina
beslut i överensstäm m else med statsrådets förslag. Några regler om hur
konungen skall förfara om m eningsskiljaktligheter föreligger mellan
statsrådets ledam öter finns em ellertid inte. I d e tta sam m anhang bör
fram hållas att föredragandens kontrasignation eller underskrift av expedi
tion av beslut i e tt regeringsärende enligt 38 § RF är en förutsättning för
a tt d e tta skall bli gällande. Vid konseljen är det num era i själva verket
endast fråga om e tt form ellt bekräftande av de beslut som i realiteten har
fattats under ärendenas beredning. F lertalet ru tinärenden avgörs reellt vid
s. k. departem entsberedning, som utgöres av en föredragning inför depar
tem entschefen. I frågor som b erör m er än e tt dep artem en t förekom m er
gem ensam beredning genom a tt departem entscheferna rådgör med var
andra. Frågor av större räckvidd slutligen avgörs reellt vid sam m anträde
med samtliga statsråd u nder statsm inisterns ordförandeskap, s. k. allmän
beredning.
Provisoriskt kan enligt RF alla resp. e tt antal statsråd utöva riksstyrel
sen i interim sregering och i tillförordnad regering. Grundlagsreglerna om
interim sregering fö ru tsä tte r att om röstning äger rum bland statsråden (jfr
42 § andra stycket RF). F ör tillförordnad regering finns inga m otsvaran
de regler i RF.
4.5.2 Författningsutredningen
F örfattningsutredningen föreslog a tt det vid sidan av departem enten
skulle inrättas e tt regeringskansli med främ sta syfte a tt tillgodose sam ord
nings- och gransk ningsuppgifter inom regeringen. Kansliet föreslogs stå
under statsm inisterns ledning. B eträffande an talet statsråd upptog för
fattningsutredningen i förslaget till RF endast en föreskrift a tt det skulle
finnas statsråd av två slag, d epartem entschefer och statsråd i regerings
kansliet, och a tt minst två statsråd skulle ingå i regeringskansliet. Något
grundlagskrav på a tt antalet statsråd eller d ep artem en t skulle anges i lag
uppställdes inte.
Vad gäller form erna för regeringsärendenas avgörande angav u tred
ningen som en utgångspunkt för sitt förslag a tt form och realitet borde
bringas i b ättre överensstäm m else med varandra. D etta sades b ety d a bl. a.
a tt i fråga om ärenden som i realiteten avgjordes och lämpligen borde
avgöras av enskilt statsråd även den form ella beslu tan d erätten liksom det
k o n stitutionella ansvaret skulle ligga hos denne. På m otsvarande sätt
borde enligt utredningen regeringsärenden som var av mera politisk n atu r
eller i övrigt av större vikt avgöras av m inistären i dess helhet genom e tt
kollektivt beslut för vilket också e tt kollektivt ansvar borde kom m a
ifråga. U tredningen föreslog i enlighet härm ed a tt statsråden samlade till
ministerråd skulle utgöra den centrala gem ensam m a instansen i rege
ringens verksam het och a tt i denna krets beslut borde fattas i alla ärenden
av större vikt. Övriga regeringsärenden skulle enligt förslaget delegeras till
avgörande genom enskilt statsråd.
Enligt utredningen gjorde statschefens ställning som företrädare för
riket och riksstyrelsen det naturligt och läm pligt a tt statschefen medver
kade vid tillkom sten av vissa regeringsbeslut. Såsom form för denna
medverkan föreslogs i anslutning till gällande ordning behandling i
konselj av ifrågavarande regeringsärenden. Till de ärenden som skulle
avgöras i konselj hänförde utredningen bl. a. p ro positioner och andra
skriftliga m eddelanden till riksdagen, författn in g ar rörande regeringsarbe
te! och vissa tjänstetillsättningar. Alla regeringsärenden som upptogs i
konselj skulle enligt förslaget dessförinnan ha behandlats i m inisterråd.
Beslut i e tt konseljärende föreslogs kom m a till stånd genom a tt konungen
biträdde m inisterrådets förslag. Statsrådens uppgift i konseljen skulle inte
såsom enligt 1809 års RF vara a tt råda statschefen u tan a tt lägga fram de
förslag till beslut som de u nder k o n stitu tio n e llt ansvar hade u p p rättat i
m inisterrådet.
Över beslut i regeringsärende skulle enligt förslaget föras protokoll.
F ör det fall a tt skiljaktiga meningar förelåg i m inisterrådet uttalade
utredningen a tt om röstning måste anordnas och a tt därvid samma regler
syntes böra iakttagas som vid kollegialt beslu tsfattan d e i allm änhet.
Reservationer m ot beslut i m inisterrådet skulle enligt förslaget antecknas
i p ro tokollet. Vid konseljbeslut kunde därem ot med den av utredningen
föreslagna ordningen reservationer inte förekom m a.
4.S.3 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag
U tredningens förslag om inrättande av e tt regeringskansli m ötte i
allm änhet inte några erinringar från rem issinstanserna (jfr SOU 1965:3 s.
25 o.f.).
Den av utredningen fö rordade uppdelningen i tre olika beslutsform er
för regeringsärendenas avgörande föranledde skilda bedöm anden. Å ena
sidan fram fördes den u p p fattningen a tt den föreslagna ordningen var m er
ändamålsenlig än den gällande. Å andra sidan hävdades a tt e tt genom
förande av förslaget skulle — utan a tt något i sak vanns — försvåra
regeringsarbetet med onödiga form aliteter. F rån kritikernas sida fram för
des också den synpunkten a tt m inisterrådet lika litet som fö r närvarande
konseljen skulle kunna bli e tt forum för en realbehandling av regerings-
ärendena och a tt man d ärfö r endast skulle ersätta en fik tio n med en
annan. Vidare ifrågasattes i några y ttra n d en läm pligheten av a tt ha två
olika form er för kollegiala beslut i regeringsärenden. Även förslaget om
införande av form ell m inisterstyrelse kritiserades. I denna del hävdades
bl. a. a tt en form ell m inisterstyrelse skulle innebära a tt äm betsm ännen
kom a tt erhålla en annan och svagare k o n stitu tio n ell ställning än tidigare.
Kritik riktades också m ot det föreslagna stadgandet a tt konselj ärende
na skulle avgöras genom a tt konungen godkände m inisterrådets förslag.
Det fram hölls bl. a. a tt d e tta stadgande inrym de en veto rätt för
konungen.
I fråga om form erna för om röstning i m inisterrådet fram hölls från
olika håll a tt reglerna härom var så betydelsefulla a tt de borde ha intagits
i förslaget till regeringsform.
4 .5.4 Grundlagberedningen
Enligt beredningens förslag består regeringen av statsm inistern och
övriga m inistrar. Någon föreskrift om an talet m inistrar är inte upptagen i
förslaget, inte heller någon bestäm m else om a tt an talet skall anges i lag.
Det kan dock näm nas a tt beredningen föreslår en regel om a tt minst fem
m inistrar skall delta i regeringssam m anträde. Beredningen förklarar a tt
ingenting hindrar e tt m er eller mindre fast organiserat samråd inom
sm ärre grupper av m inistrar, grupper som kan tänkas växla e fte r frågornas
beskaffenhet.
Beredningen anser a tt det finns e tt behov av en ersättare som i
statsm inisterns frånvaro kan fylla de viktiga beslu tsfu n k tio n er som enligt
förslaget är lagda på honom . Beredningen fö ro rd ar därfö r a tt det skall
finnas en ställföreträdare för statsm inistern. Till ställföreträdare utser
statsm inistern någon av de andra m inistrarna. Har också statsm inisterns
ställföreträdare förfall, in träder enligt förslaget annan m inister enligt
åldersordning.
Enligt förslaget skall det för beredningen av regeringsärenden finnas e tt
regeringskansli, i vilket skall ingå d ep artem ent för skilda verksam hets
grenar. Den nuvarande statsrådsberedningen är tä n k t a tt ingå i regerings
kansliet. S tatsm inistern utser bland m inistrarna chefer för departem en
ten. Beredningen förklarar a tt antalet dep artem en t inte behöver vara
bestäm t i lag. Riksdagen får ändå ta ställning till an talet i sam band med
budgetbehandlingen. Någon föreskrift om a tt i regeringen måste ingå
m inistrar som inte tillika är departem entschefer finns inte i förslaget, inte
heller någon bestäm m else som för en eller flera m inistrar uppställer
juridisk utbildning eller föregående innehav av statstjänst som kom pe
tensvillkor.
Som tidigare har näm nts innebär beredningens förslag a tt konungen
inte längre skall ta någon b efattning med avgörandet av regeringsärenden.
På beslutsform erna i regeringen bör enligt beredningen i första hand
ställas det kravet a tt de skall ge säkerhet för a tt ärendena blir omsorgs
fullt beredda och riktigt avgjorda. Beredningen u tta la r a tt det är svårt a tt
härvidlag generellt ge företräde åt vare sig e tt system med ensam beslut
eller e tt system med sam fällda beslut. Det är em ellertid o m vittnat a tt de
nuvarande handläggningsform erna har utgjort underlag fö r e tt o m fattan
de gem ensam t samråd inom större eller mindre grupper av regeringsmed
lem m ar och tjänstem än. Det är enligt beredningen inte osannolikt att det
form ellt enskilda ansvaret vid beslutsform en ” ensam m inister” skulle
k unna leda till a tt sam arbetet över departem entsgränsem a avtog. I vaije
fall kan behovet av om sorgsfull beredning och prövning inte åberopas
som stöd för a tt beslutsform en ” ensam m inister” skulle vara överlägsen.
E tt andra syfte hos beslutsform erna kan enligt beredningen sägas vara
a tt de skall ge underlag för utkrävande av ansvar, både i politiskt och i
ju rid isk t hänseende. Allm änt sett torde form en ” sam fällda beslut”
beträffande det politiska ansvaret snarast vara mera ändam ålsenlig än
ensam beslut, eftersom det är e tt intresse att regeringsarbetet så långt
möjligt präglas av enhetliga värderingar. Härtill kom m er, a tt den samfäll
da beslutsform en b ättre än ensam beslut kan fånga upp alla de varierande
beredningsform er som har utvecklats i praxis. Vad gäller det juridiska
ansvaret to rd e d et enligt beredningen vara likgiltigt, om man väljer den
ena eller den andra beslutsform en.
Beredningen diskuterar vidare vilken verkan beslutsform en kan ha i
fråga om regeringens sam m anhållning. Det kan vara angeläget att rege
ringen, särskilt om den består av företrädare fö r skilda partier, arbetar i
form er som stim ulerar till sam m anhållning mellan m inistrarna. E tt
sam fällt ansvar gentem ot riksdagen och allm änheten to rd e skärpa kravet
på sam m anhållning. Beredningen fram för vidare den synpu n k ten att
regeringens sam m anhållning bör kom m a till u ttry c k även m ot underord
nade m yndigheter. Det finns en risk a tt en m inister som ensam stod för
vissa beslut i högre grad än nu skulle se sig oförhindrad att ge
underhandsdirektiv till sådana m yndigheter.
Beredningen fram håller slutligen att en fördel med a tt alla regerings
ärenden avgörs i en och samma form är att man i annat fall kan befara att
det väcks krav på överprövning hos regeringen i dess helhet av beslut som
h ar fattats i enklare form .
Beredningen har på grundval av dessa överväganden kom m it fram till
a tt avstå från a tt förorda en uppdelning av regeringsärendena i enmans-
ärenden och kollektivärenden. Enligt beredningens förslag skall beslutan
d erä tten i regeringsärenden tillkom m a m inistären och utövas vid rege
ringssam m anträden. U ndantag härifrån görs dock i fråga om regerings
ärenden som angår befälet över försvarsm akten. Sådana ärenden skall
enligt förslaget kunna avgöras under statsm inisterns överinseende av
chefen för det dep artem en t till vilket ärendena hör. Vid regeringssam
m anträde är norm alt d ep artem entschef föredragande i de ärenden som
h ö r till d epartem entet.
Enligt beredningen torde det gem ensam m a politiska ansvaret m ot
riksdagen och väljarna medverka till att regeringen som regel u ppträder
u tå t som en en h et och i det längsta undviker a tt m arkera särm eningar
även i frågor där m eningsm otsättningar kan ha förekom m it under de
interna överläggningarna. Beredningen föreslår em ellertid en bestäm m else
för de, enligt beredningen, teo retisk t tänkbara fall då regeringsbesluten
inte blir enhälliga. Beredningen har vid sina överväganden i denna fråga
huvudsakligen haft sin uppm ärksam het inriktad på två beslutsform er: 1/
kollegial om röstning med utslagsröst för statsm inistern och 2/ beslutan
derätten lagd hos statsm inistern ensam. Till förm ån för den kollegiala
beslutsform en talar enligt beredningen a tt denna tilläm pas i de statliga
och kom m unala m yndigheternas styrelser, i de kollegiala dom stolarna
och i andra offentliga organ och a tt den d ärför med säkerhet u p pfattas som
naturlig bland allm änheten. F ör beslutsform en n r 2 sägs å andra sidan
tala vissa praktiska skäl. Lägsta antalet närvarande m inistrar kan sättas
lågt och ingående regler om kallelseförfarande m. m. kan undvaras.
Denna beslutsform harm onierar också enligt beredningen väl med regler
na om att statsm inistern bestäm m er över regeringens sam m ansättning och
a tt en m isstroendeförklaring m ot statsm inistern skall föranleda att hela
regeringen avgår.
Beredningen har vid sina överväganden fu n n it skälen för den kollegiala
beslutsform en väga tyngst och föreslår d ärför e tt stadgande a tt som
beslut vid regeringssam m anträde skall, om om röstning begärs, den me
ning gälla varom flertalet av de närvarande m inistrarna förenar sig eller,
vid lika röstetal, den mening som statsm inistern biträder.
En följd av valet av den kollegiala beslutsform en blir enligt bered
ningen a tt grundlagen måste innehålla vissa garantier m ot beslut bakom
vilka står m ycket få ledam öter. R egeringssam m anträde skall sålunda
enligt förslaget kunna hållas endast om m inst fem m inistrar är närvaran
de. F ö r det fall a tt det i något ärende skulle föreligga olika m eningar
föreslås därjäm te a tt ärendet inte får avgöras, såvida inte m er än hälften
av regeringens ledam öter är närvarande.
Vid regeringssam m anträde skall enligt beredningens förslag föras pro
tokoll. En m inister skall vidare liksom för närvarande, ha inte bara rätt
utan principiellt också skyldighet a tt anföra avvikande mening till
pro tokollet. G ör han inte d et, får han dela ansvaret för beslutet.
4.6 Folkom röstning
4.6.1 Gällande ordning
Bestämmelser om folkom röstning finns i 49 § 2 m om . RF och i 1 §
2 mom. RO. Enligt det förstnäm nda lagrum m et kan Kungl. Maj:t och
riksdagen genom sam fällt stiftad lag förordna a tt allm än folkom röstning
skall anställas, om d et med hänsyn till något ärendes särskilda vikt och
beskaffenhet prövas nödigt a tt folkets mening inhäm tas innan ärendet
avgörs. I lagen skall bestäm m as vilken eller vilka frågor som skall besvaras
genom om röstningen sam t tiden och sä tte t för denna. R ätt a tt delta i
om röstningen tillkom m er var och en som är röstberättigad vid riksdags
val. E fter om röstningen skall ärendet behandlas i grundlagsenlig ordning.
Det svenska fo lkom röstningsinstitutet är rådgivande och fakultativt. In
stitu te t beslutande folkom röstning är inte känt i svensk statsrätt. Inte
heller förekom m er någon form av obligatorisk folkom röstning.
4.6 2 Författningsutredningen
F örfattningsutredningen förklarade a tt den svenska folkstyrelsen vä
sentligen var representativ och borde så förbli. E tt folkom röstningsinsti-
tu t, som skulle utgöra e tt m era norm alt återkom m ande inslag i det
politiska beslu tsfattan d et, måste d ärfö r enligt utredningen avvisas. D etta
synsätt sades inte utesluta e tt folkom röstningsinstitut som skulle kunna
tjäna som en y tte rsta garanti för folkstyrelsen i vissa särskilda fall och
som d ärför kunde beräknas kom m a till användning jäm förelsevis sällan.
U tredningen ansåg att den rådgivande folkom röstningen liksom dittills
borde kunna användas vid behandlingen av någon viss fråga, om riksdagen
skulle finna det påkallat. H ärför krävdes em ellertid enligt utredningen
inga särskilda bestäm m elser i grundlag, eftersom en rådgivande om röst
ning inte berör den statsrättsliga kom petensfördelningen mellan de olika
statsorganen. U tredningen förklarade sig utgå från a tt rådgivande folkom
röstning skulle k unna kom m a till stånd endast efter särskilt beslut av
riksdagen. Den fann em ellertid den i 49 § RF föreskrivna lagformen
m indre lämplig, eftersom denna form enligt utredningens m ening inte
borde användas för beslut avseende k onkreta fall.
Utredningen föreslog a tt beslutande folkom röstning skulle kunna
förekom m a i en särskild situation. Enligt utredningen skulle e tt vilande
beslut i e tt grundlagsärende underställas folkom röstning i sam band med
närm ast följande riksdagsval, om minst en tredjedel av riksdagens ledam ö
ter gjorde fram ställning om det inom tre veckor e fte r beslutet eller om
regeringen beslutade om det inom samma tid. Det vilande grundlagsbeslu-
tet skulle förfalla, om m ajoriteten av de deltagande i folkom röstningen
röstade m ot det och denna m ajoritet svarade m ot m er än hälften av
antalet godkända röster vid det sam tidigt förrättad e riksdagsvalet.
4.6.3 Grundlagberedningen
Grundlagberedningen utta la r inledningsvis, a tt det representativa syste
met är nödvändigt i fråga om handläggningen av rikets gem ensamma
angelägenheter. D etta system kan em ellertid enligt beredningen kom plet
teras med folkom röstning i frågor och sam m anhang där d et är lämpligt.
Beredningen behandlar d ärefter det av författningsutredningen fram
lagda förslaget om beslutande folkom röstning i sam band med grundlags
ändring. Beredningen finner att de nu gällande reglerna om grundlagsänd
ring — med e tt riksdagsval mellan de två besluten — är tillräckliga för att
ge säkerhet m ot förhastade ändringar av grundlag. En folkom röstning
som bihang till e tt riksdagsval sägs överhuvudtaget vara mindre tillfreds
ställande, särskilt med hänsyn till a tt kom m unalvalen fö rrättas samtidigt.
Skulle det å andra sidan föreskrivas a tt folkom röstning om e tt vilande
grundlagsförslag skulle förrättas separat, riskerar man a tt deltagandet i
folkom röstningen blir lågt och utslaget i denna därfö r m indre representa
tivt för väljaropinionen än utslaget i e tt riksdagsval.
Tre ledam öter av beredningen (herrar Hernelius, L undström och
W ahlund) h ar reserverat sig till förm ån för en ordning med beslutande
folkom röstning i grundlagsfrågor i huvudsaklig överensstäm m else med
författningsutredningens förslag. Reservanterna har som grund fö r sitt
ställningstagande anfört a tt det är av särskild vikt a tt de lagar som
reglerar grunderna för det dem okratiska styrelseskicket om gärdas med
det ex tra skydd som en m öjlighet till folkom röstning innebär. Reservan
terna hävdar bl. a. a tt grundlagsfrågor lä tt kom m er i skym undan för den
mångfald andra frågor som förekom m er i en valstrid.
Beredningen diskuterar också m öjligheterna a tt utvidga folkom röst-
ningsinstitutet beträffande andra frågor än grundlagsfrågor. Den avvisar
till en början tanken på rätt för en m in o ritet inom riksdagen a tt få
folkom röstning till stånd och fram håller därvid a tt det m andat som ett
riksdagsparti har få tt av sina väljare vilar på e tt program som o m fa tta r en
mångfald frågor och a tt program m ets förverkligande fö ru tsä tte r en
mängd beslut med m er eller m indre nödvändigt sam band inbördes. En
rä tt för en m inoritet i riksdagen a tt påkalla folkom röstning skulle enligt
beredningen kunna begagnas i propagandistiskt syfte genom a tt m in o rite
ten begärde folkom röstning i någon enstaka fråga som därigenom bröts
ut u r sitt naturliga sam m anhang. Beredningen påpekar a tt de nu näm nda
olägenheterna är särskilt kännbara i fall då folkom röstningen följer efter
riksdagsbehandlingen. Den fram håller em ellertid a tt även en fo lk o m rö st
ning som föregår behandlingen i riksdagen är behäftad med svagheter.
Beredningen hävdar a tt det från principiell synpunkt knappast är till
fredsställande, om m ajoriteten skall fastställa form uleringen av den fråga
som ställs till väljarna på m inoritetens begäran. Det kan em ellertid enligt
beredningen inte heller godtagas a tt m in o ritete n själv får form ulera
frågan och därm ed kanske m arkera det propagandistiska draget i o m rö st
ningen. E ftersom det således liksom f. n. bör krävas m ajoritetsbeslut i
riksdagen för a tt folkom röstning skall få hållas, skulle enligt beredningens
u ppfattning en m öjlighet a tt anordna beslutande folkom röstning knap
past få någon större praktisk betydelse. D ärem ot kan d et enligt bered
ningen vara av värde både för m ajoritet och för m inoritet, a tt det finns en
möjlighet a tt anordna rådgivande folkom röstning.
Enligt beredningen bö r grundlagen även i fortsättningen uppställa krav
på a tt folkom röstning beslutas genom lag. Härigenom får man bl. a. en
garanti för a tt form uleringen av den fråga som skall ställas till väljarna
kom m er u nder prövning av riksdagen. Beredningen föreslår dessutom att
det skall finnas vissa perm anenta lagbestäm m elser om folkom röstning
avseende exempelvis rö strä tt och fö rfaran d et vid röstning och röstsam
m anräkning.
4.7 Kommunernas ställning i grundlagen
4.7.1 Gällande ordning
1 nu gällande grundlagar finns bara en bestäm m else av central betydel
se för kom m unernas del. 1 57 § R F faststlås att kom m unernas rätt att
utkräva sk atter av m edborgarna skall regleras i kom m unallagarna, vilka
stiftas gem ensam t av riksdag och regering. Intill 1971 fram hävdes vidare
den kom m unala självstyrelsens betydelse för sam hällsskicket genom
föreskriften i 6 § RO om landstingen och stadsfullm äktige i de landstings-
fria städerna som valkorporationer till riksdagens första kam mare.
4.7.2 Författningsutredningen
I utredningens förslag till RF fick kom m unerna en plats redan i
portalparagrafen. 1 1 kap. 1 § i förslaget h ette det sålunda a tt den svenska
folkstyrelsen ” förverkligas genom parlam entariskt statsskick och kom
munal självstyrelse” . 1 fo rtsättningen innehöll em ellertid förslaget inte
m ycket m er om kom m unerna än nuvarande RF. I 7 kap. 2 § i förslaget
föreskrevs att bestäm m elser om åligganden för kom m unerna skall ges i
lag om det inte är fråga om endast mindre ingripande föreskrifter. I
samma lagrum föreslogs vidare a tt bestäm m elser om grunderna för den
kom m unala organisationen och verksam heten skall ges i lag. B eträffande
den kom m unala beskattningsm akten togs i 8 kap. 1 § i förslaget upp
bestäm m elsen a tt sk a tt inte får beslutas annorledes än genom lag eller,
såvitt angår skatt för a tt täcka kom m uns m edelsbehov, med stöd av lag.
4.7.3 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag
U nder rem issbehandlingen av författningsutredningens slutbetänkan-
den fram kom flera och delvis m otstridiga synpunkter på frågan huruvida
och på vilket sätt den kom m unala självstyrelsen b orde förankras i RF.
Enligt en m ening borde en regeringsform b efa tta sig endast med stats
sk ickets grunder, och det fanns enligt anhängarna av denna åsikt över
huvud taget inte någon anledning a tt näm na kom m unerna i grundlagarna.
A ndra ansåg, att det av regeringsform en borde framgå a tt den k om m una
la självstyrelsen är en med det parlam entariska statsskicket likvärdig del
av folkstyrelsen. Från något håll efterlystes en definition av begreppet
kom m unal självstyrelse. E tt par rem issinstanser önskade utförligare be
stäm m elser i regeringsform en än förslagets om kom m unernas kom petens
och om den kom m unala beskattningsm akten.
4.7.4 Länsdemokratiutredningen
Den år 1964 tillkallade länsdem okratiutredningen hade bl. a. i uppgift
att överväga i vilken utsträckning principerna för de regionala och lokala
organens ställning bör regleras i grundlag i stället för genom vanlig lag
eller praxis. U tredningen redovisade sin stån d p u n k t i denna fråga i
b etän k a n d et (SOU 1965:54) Författningsfrågan och det kom m unala
sam bandet. U tredningen ansåg (s. 98) att den kom m unala självstyrelsen
och den kom m unala d em okratin h ar en given plats i en m odern
författning. Det borde enligt utredningen vara m öjligt a tt tydligare än
som hade sk e tt i författningsutredningens förslag ge u ttry c k åt tan k en att
den representativa dem okratin vilar inte bara på en nationell folkrepre
sentation u ta n också på folkvalda regionala och lokala organ. Den
principen fann utredningen em ellertid böra iakttas a tt i RF inte tas in
andra regler om den kom m unala självstyrelsen än sådana som in n e fa tta r
väsentliga grundsatser, vilka enligt en allm änt o m fattad m ening inte bör
kunna ändras annat än med anlitande av de kvalificerade regler som gäller
för grundlagsändring. En tilläm pning av denna princip ledde enligt
utredningen till a tt det inte bö r kom m a i fråga a tt i R F ta in regler om
den kom m unala kom petensen. U tredningen fram höll a tt arbetsfördel
ningen m ellan stat och kom m un in te följer några fasta principer som
skulle k unna fångas i en lagtext och a tt den också ständigt ändras i ta k t
med sam hällsutvecklingen. Em ellertid ansåg utredningen a tt d et vore en
tillgång om den kom m unala rörelsefriheten på skatteom rådet kunde
garanteras genom e tt grundlagsstadgande. D ärjäm te förordade u tre d
ningen a tt e tt tekniskt sam band mellan riksdagsval och kom m unalval
om gärdades med grundlagsskydd.
4.7.5 Pågående utredningsarbete angående kommunerna
Den kom m unala självstyrelsen i Sverige har under de senaste årtio n d e
na varit förem ål för en djupgående om vandling. Denna process är ännu
inte avslutad. Flera utredningar sysslar med frågor av väsentlig betydelse
för kom m unerna. Av störst intresse är länsberedningen (C 1970:28) och
utredningen (C 1970:29) om den kom m unala dem okratin, båda tillkalla
de år 1970, sam t kom m unalekonom iska utredningen (Fi 1 9 7 1 :8), tillkal
lad 1971.
Länsberedningen har i uppgift a tt bereda frågor om den regionala
sam hällsförvaltningens uppgifter och organisation. I direktiven fram hålls
a tt de utredningar om länsproblem atiken som från skilda utgångspunkter
har verkställts bör sam m anfattas och k om pletteras innan de slutligen
prövas av statsm akterna. Den p arlam entariskt sam m ansatta beredningen
föreslås arbeta från två utgångspunkter näm ligen dels a tt p rim ärkom
m unerna även fram deles bör svara för betydelsefulla sam hällsuppgifter
och dels a tt statsm akterna har e tt självklart ansvar för bl. a. den regionala
utvecklingen. E tt fortlöpande samspel måste dock fö ru tsättas ske mellan
statsm akternas åtgärder och den kom m unala verksam heten. Beredningen
skall behandla frågan om sam hällsuppgifternas fördelning i sto rt mellan
stat och kom m un sam t vidare frågan om uppgiftsfördelningen inom den
kom m unala sektorn mellan prim är- och sekundärkom m uner. Därvid bör
enligt direktiven bl. a. form er fö r interkom m unal samverkan övervägas
liksom åtgärder för a tt nå bästa möjliga sam ordning av kom m unal
verksam het, som har olika huvudm än, och av verksam hetens finansiering.
En tredje huvudfråga som ankom m er på beredningen avser uppgiftsför
delningen inom den statliga sektorn mellan centrala och regionala organ.
I direktiven fö r den ko m m u n a le ko n o m isk a utredningen uttalas att
ta k ten i den kom m unala utgiftsexpansionen m åste nedbringas till en nivå
som står i b ättre överensstäm m else med tillväxten i landets to ta la
inkom ster och p ro d uktionskapacitet. En allsidig utredning om kom m u
nernas ekonom iska situation anses m otiverad och b ö r avse såväl den
prim ärkom m unala som den landstingskom m unala verksam heten. 1 up p
draget ingår en bedöm ning av den fram tida kom m unala finansieringssi-
tuationen. B eträffande skattefinansieringen uttalas a tt det i dag fram står
som helt klart att u try m m e t för fo rts a tt stegring av den kom m unala
utdebiteringen är y tte rst begränsat. K om m ittén bör m ot denna bakgrund
redovisa konsekvenserna fö r de kom m unala utgiftsprogram m en av en i
fram tiden i huvudsak oförändrad genom snittlig utdebiteringsnivå. Det
fram hålls också att kom m ittén alternativt bö r pröva frågan om en
begränsning av den kom m unala beskattningsrätten liksom olika form er av
begränsningar av den kom m unala expansionen genom fysiska regleringar
eller en kvantitativ reglering av lånefinansieringen. I direktiven berörs
också m öjligheten att sam ordna den prim är- och sekundärkom m unala
utdebiteringen.
U tredningen om den kom m unala d em okratin har som sin h uvudupp
gift att undersöka m öjligheterna till e tt vidgat och fördjupat m edborger
ligt engagemang i den kom m unala verksam heten. En av utredningens
utgångspunkter är a tt den skall söka skapa b ättre föru tsättn in g ar fö r det
representativa system ets fu n k tio n i kom m unerna.
4.7.6 Grundlagberedningen
Beredningens förslag innebär i fråga om kom m unerna inga näm nvärda
sakliga ändringar. Den främ sta anledningen härtill är enligt beredningen
att de frågor som har sam band med den kom m unala självstyrelsen och
med fördelningen av uppgifter m ellan stat och kom m un är förem ål för
särskilda utredningar. Beredningen har i d etta läge u tfo rm at sitt förslag så
att det är förenligt med rådande förhållanden och om möjligt inte heller
hindrar sådana förändringar som kan tänkas bli en följd av de pågående
utredningarna.
A tt den kom m unala självstyrelsen är en av statsskickets grunder
kom m er i beredningens förslag till u ttry c k i 1 kap. 5 § R F där det sägs
a tt riket skall vara indelat i kom m uner och att m edborgarna i dessa skall
företrädas av valda om bud som beslutar självständigt under lagarna.
B estäm m elsen gäller bäde landstingskom m uner och prim ärkom m uner. 1
fråga om den kom m unala beskattningsrätten har beredningen u nder
hänvisning till det pågående u tredningsarbetet begränsat sig till a tt i RF
(7 kap. 4 §) ta in e tt stadgande att varje kom m un äger a tt ta u t skatt från
kom m unens m edlem m ar för skötseln av kom m unernas uppgifter enligt
grunder som bestäm m es i lag. Enligt beredningen kan den kom m unala
förvaltningen betraktas som en form av utövning av offentlig m akt,
y tte rst delegerad av riksdagen. E tt stadgande som återspeglar denna
up p fattn in g finns i 1 kap. 7 § i beredningens förslag till RF. 1 övrigt
föreslås beträffande kom m unerna a tt regler om grunderna för ändringar i
kom m unindelningen (1 kap. 5 §) sam t om kom m unernas uppgifter och
om grunderna för deras organisation och verksam het (7 kap. 4 §) skall få
ges endast i lag.
Beredningens förslag angående kom m unernas ställning är i och för sig
enhälligt. H err Hernelius förklarar em ellertid i e tt särskilt y ttra n d e att
förslaget har kom m it a tt ge en alltför undanskym d plats åt den kom m u
nala självstyrelsen.
4.8 Medborgerliga fri- och rättigheter
4.8.1 Gällande ordning
Sverige har ratificerat E uroparådets konvention angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna jä m te vissa
tilläggsprotokoll (jfr- prop. 1951:165, 1953:32 och 1964:87) samt de två
F N -konventionem a om medborgerliga och politiska samt om ekonom is
ka, sociala och kulturella rättig h eter (jfr. prop. 1 9 7 1 :125; konventioner
na h ar ännu inte tr ä tt i kraft). D etta innebär i och för sig inte a tt
konventionernas bestäm m elser har införlivats med den svenska rä ttso rd
ningen. De grundsatser som fastslås i dessa har em ellertid sedan länge
kom m it till u ttry c k i den svenska lagstiftningen. Vad gäller de svenska
grundlagarna innehåller dessa dock endast i begränsad om fattn in g stad-
ganden m otsvarande de rättighetsförklaringar som återfinnes i många
andra staters författningar.
I Sverige har grundlagsregleringen på ifrågavarande om råde i huvudsak
tagit sikte på tryckfriheten. G enom 1949 års tryckfrihetsförordning
tillerkänns sålunda m edborgarna en vidsträckt rä tt a tt i try c k t skrift y ttra
tankar och åsikter, offentliggöra allm änna handlingar sam t m eddela
uppgifter och underrättelser.
R ättighetsförklaringarna i andra staters fö rfattningar m otsvaras i
svensk grundlag närm ast av stadgandena i 16 § RF. 1 d etta lagrum , som
har sitt ursprung i den m edeltida konungaeden införd i konungabalken i
Magnus Erikssons landslag, uttalas a tt ” K onungen b ör rä tt och sanning
styrka och befordra, vrångvisa och o rä tt hindra och förbjuda, ingen
fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, u tan
han lagligen förvunnen och döm d är, och ingen avhända eller avhända
låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom , i den ordning,
Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller
störa låta; ingen från o rt till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller
tvinga låta, u tan skydda var och en vid en fri utövning av sin religion, så
vitt han därigenom icke störer sam hällets lugn eller allm än förargelse
åstadkom m er” . 1 16 § RF stadgas vidare a tt Konungen skall låta en var
bliva döm d av den dom stol, varunder han rätteligen hö r och lyder.
I 16 § RF saknas således bestäm m elser om åtskilliga rättig h eter som
b rukar återfinnas i de utländska m otsvarigheterna, såsom åsikts- och
y ttra n d efrih e t, förenings- och försam lingsfrihet, skydd fö r brev-, telefon-
och telegrafhem lighet, förbud m ot retroaktiv strafflagstiftning m. m.
9 Riksdagen 1973. 1 sa m i N r 90 * *
Vidare är innebörden av stadgandena i 16 § RF oklar och om tvistad.
Enligt den u ppfattning till vilken författningsutredningen och grundlag
beredningen har anslutit sig och som num era synes vara den förhärskande
skulle lagrum m et em ellertid i första hand ge u ttry c k för principen om
norm m ässighet i de verkställande organens m aktutövning.
4.8.2 Författningsutredningen
F örfattningsutredningen u ttalade a tt det i 16 § RF uppställda kravet
på norm m ässighet och på en rättvis och likform ig behandling av m ed
borgarna borde kom m a till u ttry c k även i en ny grundlag. U tredningen
föreslog d ärför a tt 16 § i dess helhet skulle överföras till den föreslagna
regeringsform en med den ändringen a tt stadgandet skulle riktas till
” rikets alla m yndigheter” .
Enligt utredningen borde em ellertid därutöver i ett särskilt kapitel i
den nya regeringsform en sam m anföras bestäm m elser om vissa grundläg
gande m edborgerliga fri- och rättigheter.
I e tt inledande stadgande i 2 kap. i sitt förslag till RF upptog
utredningen opinionsfriheten i dess olika form er: åsiktsfrihet, y ttra n d e fri
het, try ck frih et, religionsfrihet, försam lingsfrihet och föreningsfrihet. I
stadgandet fastslogs a tt m edborgarna ägde, enligt vad i grundlag och
annan lag närm are stadgades, fritt u ttry c k a tankar och åsikter, fritt
m eddela och m ottaga uppgifter och underrättelser, fritt bekänna och
utöva sin religion sam t fritt sam m ankom m a och fritt sam m ansluta sig för
allm änna eller enskilda syften. F öreskriften a tt ifrågavarande friheter
skulle utövas enligt vad som närm are stadgades i lag skulle enligt
utredningen tolkas så a tt det inte skulle vara möjligt att genom lagstift
ning göra sådana inskränkningar i ifrågavarande friheter a tt de inte längre
kunde anses råda.
En andra grupp av friheter avsåg den personliga friheten samt rä tte n
att fritt välja vistelseort inom landet eller lämna riket, hem frid och
friheten a tt o fö rk rän k t sända m eddelanden. Dessa friheter skulle enligt
förslaget ej k unna inskränkas annorledes än genom lag eller med stöd av
lag.
En tredje grundsats avsåg tryggheten till egendom. E xpropriation och
annat d ylikt förfogande över egendom skulle få ske endast under
föru tsättn in g ar som angavs i lag.
Till en särskild grupp hade utredningen samlat bestäm m elser om rä tt
till undervisning och utbildning, om rä tt till näringsfrihet och om rä tt till
arbete och social hjälp. Vidare fastslogs i förslaget svensk m edborgares
rätt och plikt a tt deltaga i landets försvar. Om alla de senast angivna
rättigheterna gällde a tt de skulle närm are utform as genom lag eller i vissa
fall genom andra författningar.
Förslaget innehöll vidare föreskrifter om rä tt dom stol och om förbud
m ot retroaktiv strafflagstiftning.
U tredningen skrev i k apitlet även in asylrättens princip sam t en
föreskrift om a tt utlänning här i riket skulle åtn ju ta fri- och rättig h eter i
likhet med svensk m edborgare, såvitt ej annat var särskilt stadgat.
F örfattningsutredningen berörde i m otiven till förslaget till regerings
form en fråga som har nära sam band med frågan om en grundlagsregle
ring av medborgerliga fri- och rättig h eter, nämligen den s. k. lagprövnings
rätten . U tredningen u ttalade bl. a. som sin u p p fattn in g a tt dom stolarna
enligt gällande rä tt kunde pröva en författnings grundlagsenlighet samt
förklarade a tt det fram lagda förslaget innebar a tt en dylik lagprövnings
rä tt skulle finnas även i fortsättningen. Enligt utredningen kunde en
sådan rätt utgöra en värdefull garanti för grundlagens efterlevnad.
Eftersom endast några få av de föreslagna rättighetsreglerna var om edel
bart bindande för lagstiftaren, skulle em ellertid enligt utredningen en
lagprövningsrätt som utgick från dessa regler bli aktuell närm ast i den
form en att d et ifrågasattes om en av regeringen beslutad fö rfattn in g var
av sådan n atu r a tt den i stället hade b o rt beslutas av riksdagen som lag.
4.8.3 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag
Många rem issinstanser underströk värdet i och för sig av e tt kapitel om
grundläggande rättigheter. De flesta av de rem issinstanser som y ttra d e sig
över förslaget i denna del ställde sig em ellertid kritiska till dess u tfo rm
ning. Så gott som genom gående anm ärktes att grundlagsskyddet för fri-
och rättigheterna var alltför svagt eller opreciserat. Det fram hölls bl. a.
a tt förslaget öppnade stora m öjligheter till inskränkningar i skyddet för
de fri- och rättig h eter varom var fråga. U tredningens u tta la n d en i fråga
om vissa rättig h eter att dessa ej fick inskränkas i så hög grad att de inte
längre kunde anses råda ansågs ge föga ledning vid rättstilläm pningen. Det
anm ärktes vidare att principförklaringarna om bl. a. rä tt till undervisning
och utbildning och till arbete inte i och för sig gav den enskilde något
rättsligt skydd. En återkom m ande invändning var a tt sam ordningen
mellan reglerna i utredningens förslag till R F om de m edborgerliga fri-
och rättigheterna och reglerna i 7 kap. i förslaget om lag och lagstiftning
var otillfredsställande. Från några håll hävdades vidare a tt urvalet av fri-
och rättig h eter borde göras något annorlunda.
F lertalet av de rem issinstanser som y ttra d e sig angående lagprövnings
rätten hävdade a tt en viss sådan rätt fick anses föreligga enligt gällande
rätt. G enom gående hävdades em ellertid a tt frågan om lagprövningsrättens
innebörd och om fattning blivit otillräckligt utredd i förslaget. Flera
rem issinstanser gav u ttry c k för den u p p fattningen a tt en viss lagpröv
ningsrätt borde finnas även i fortsättningen.
4.8.4 Grundlagberedningen
Beredningen förklarar sig i likhet med författningsutredningen vara av
den åsikten att den nya R F bö r ge u ttry c k för grundsatsen om
norm m ässighet i all m yndighetsutövning. Denna grundsats b ör enligt
beredningen expressivt slås fast i RF:s inledande kapitel genom a tt man
där inför e tt stadgande med anknytning till 16 § nuvarande RF a tt rikets
m yndigheter skall styrka rätt och sanning, hindra vrångvisa och o rätt
sam t skydda envar till liv, ära, personlig frihet och välfärd.
I frågan om grundlagarna skall reglera innehållet i sam hällsorganens
beslut har enligt beredningen olika m eningar yppats inom denna. Vissa
av ledam öterna har ansett det angeläget a tt den nya regeringsform en
kom m er att innehålla sådana bestäm m elser om m edborgarnas fri- och
rättigheter som inte kan sättas åt sidan genom vanlig lag. Dessa ledam öter
har därvid främ st pekat på behovet av e tt skydd fö r de fri- och rättigheter
som är av särskilt intresse för politisk verksam het, såsom y ttra n d e- och
inform ationsfriheten, förenings-, församlings- och dem onstrationsfrihe-
ten, religionsfriheten samt den personliga friheten. Andra ledam öter har
fram hållit a tt en ny regeringsform skulle ge en felaktig bild av sam hällets
strävanden, om den uppehöll sig enbart vid m edborgarnas skydd m ot
övergrepp och inte dessutom fick innehålla en program förklaring angåen
de välfärdsstatens strävanden för ekonom isk, social och kulturell utveck
ling och utjäm ning.
Det sägs vidare a tt de ledam öter som har önskat a tt grundlagen skall
innehålla bindande rättighetsregler bl. a. har övervägt en regel a tt lag, som
begränsar de åsyftade rättigheterna, på yrkande av en m inoritet i
riksdagen skulle underställas folkom röstning. Samma ledam öter har
också övervägt e tt krav på a tt en sådan lag skulle kunna antagas endast
genom beslut med kvalificerad m ajoritet. Mot båda dessa lösningar har
gjorts invändningar inom beredningen. De allm änna sy n p u n k te r på
fo lk o m röstningsinstitutet som har fram förts inom denna har sålunda
gjort sig gällande även i d etta sam m anhang. Mot lösningen a tt inskränk
ningar i fri- och rättigheterna skulle kunna beslutas endast med kvalifice
rad m ajoritet h ar rik tats en kritik som väsentligen hänger sam m an med
frågan om den rättsliga prövningen av riksdagens lagbeslut. Skulle
giltigheten av e tt sådant beslut prövas av de rättstilläm pande m yndighe
terna, kunde det nämligen enligt kritikerna tänkas inträffa a tt e tt av
riksdagen fa tta t beslut underkändes därför a tt en m yndighet ansåg att
b eslutet innefattad e en sådan begränsning som enligt grundlagen skulle
kräva kvalificerad m ajoritet. D etta skulle k unna föranleda osäkerhet om
innebörden av gällande rä tt och indirekt k u n n a få till följd a tt de
rättstilläm pande organen drogs in i politiska strider.
De ledam öter inom beredningen som har önskat a tt grundlagen skall
innehålla en program förklaring har hävdat a tt en sådan förklaring i första
hand borde ge u ttry c k för allas rä tt till arbete, fö r deras rätt till trygghet i
ekonom iskt och socialt hänseende och för deras rätt till utbildning.
Förklaringen borde enligt samma ledam öter vidare i klara ordalag ge
u ttry c k för de högsta statsorganens skyldighet a tt verka fö r ekonom isk,
social och k ulturell utveckling och utjäm ning. Mot bakgrund av u p p fa tt
ningen a tt en grundlag bö r innehålla endast sådan regler som kan
åberopas i en rättslig procedur inför en tilläm pande m yndighet eller som i
varje fall har en påvisbar innebörd har andra ledam öter fram hållit a tt så
allm änt form ulerade krav inte har sin plats i grundlag.
Beredningens samtliga ledam öter har em ellertid fu n n it det angeläget
a tt kunna lägga fram e tt så långt möjligt enhälligt förslag i de centrala
frågorna om m edborgarnas rättig h eter gentem ot sam hället. De har d ärför
enats om en lösning som innebär a tt m an på ömse sidor har f å tt efterge
vissa av sina önskem ål.
Enligt beredningens förslag skall den nya grundlagen tydligare än den
gällande ge u ttry c k för innehållet i m edborgarnas rättig h eter till opinions
bildning och klarare än denna beskriva deras personliga rörelsefrihet. I
förslaget fastslås sålunda a tt svensk m edborgare skall ha frihet a tt i tal,
skrift eller bild eller på annat sätt m eddela uppgifter och fram föra
åsikter, rä tt att inhäm ta och m ottaga uppgifter och upplysningar, frihet
a tt anordna och att deltaga i m öten, rä tt a tt ensam eller i grupp fram föra
krav och åsikter på allm än plats, frihet a tt sam m ansluta sig med andra
enskilda till förening, frih et a tt sam m ansluta sig med andra enskilda till
trossam fund eller a tt ge sina åsikter till känna eller u tsä tte r honom för
och a tt läm na riket. I förslaget sägs vidare a tt svensk m edborgare skall
skyddas m ot a tt m yndighet tvingar honom att tillhöra förening eller
trossam fund eller a tt ge sina åsikter till känna, eller u tsä tte r h onom för
kroppsvisitation eller an n at påtvingat kroppsligt ingrepp, fö r husrannsa
kan i bostaden, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller
för hemlig avlyssning. De nu angivna fri- och rättig h etern a skall em eller
tid samtliga kunna begränsas genom lag antagen m ed vanligt m ajoritetsbe
slut. G rundlagen skall enligt beredningens förslag inte innehålla någon
program förklaring om välfärdsstatens mål.
Beredningen näm ner a tt en grupp ledam öter, då regler om kvalificerad
m ajoritet inte längre har påyrkats av m otsidan, har avstått från a tt kräva
ett förbud i grundlag för rättstilläm pande m yndigheter a tt pröva om en
av riksdagen beslutad lag är grundlagsenlig med avseende på tillkom st
eller innehåll.
Enligt beredningens förslag skall den nya grundlagen i vissa särskilda
hänseenden slå fast klara regler om skydd för medborgerliga rättigheter.
Sålunda föreslås e tt ovillkorligt förbud m ot in rättan d e av dom stol för
prövning av redan begången gärning eller eljest fö r visst mål. Vidare
innehåller förslaget e tt ovillkorligt förbud m ot retroaktiva straffdom ar.
E tt förbud för regeringen a tt m eddela föreskrifter om frihetsstraff ingår
också i detta. Beredningen föreslår e tt ovillkorligt förbud m ot förvisning
av svensk m edborgare och därtill e tt förbud m ot a tt beröva en svensk
m edborgare hans m edborgarskap. Till kategorin av regler om absoluta
rättigheter räknar beredningen vidare en regel om rä tt för den som av
annan m yndighet än dom stol har blivit döm d till straff eller blivit
om händertagen m ot sin vilja a tt få sin sak prövad av dom stol eller, i vissa
fall, av dom stolsliknande organ.
R ättighetskaraktär har vidare en föreskrift a tt, om egendom som
någon har förvärvat tages från honom genom ex p ro p riatio n eller annat
sådant förfogande, skall ersättning utgå enligt grunder som bestäm s i lag.
4.9 Normgivningsmakten
4.9.1 Gällande ordning
De m aktdelningsprinciper som avspeglas i 1809 års R F har i
fråga om norm givningsm akten tagit sig u ttry c k i a tt denna på olika sätt
har fördelats mellan konung och riksdag. H uvuddelen av den centrala
normgivningen skall ske genom beslut av konungen och riksdagen i
förening (samfälld lagstiftning). Vissa fö rfattningar - bl. a. den s. k.
ekonom iska och adm inistrativa lagstiftningen — kan beslutas av konung
en ensam , m edan andra — bl. a. angående skatt till staten — skall beslutas
av riksdagen ensam.
På skilda ställen i RF — liksom i tryckfrihetsförordningen - återfinnes
bestäm m elser som anger att vissa äm nen skall regleras i den samfällda
lagstiftningens form . Här kan näm nas stadgandena om stiftande av
grundlag (81 §) — varvid krävs två riksdagsbeslut med mellanliggande
riksdagsval
kyrkolag (87 § 2 m om .) — varvid krävs sam tycke av
k y rk o m ö te t — sam t kom m unallag (57 §). Hit hö r även stadgandena om
beslutande av vissa föreskrifter rörande högsta dom stolen och regerings
rätten (17, 18 och 22 §§), om beslutande av föreskrifter om val till
riksdagen (49 §), grunderna för förvärv av svenskt m edborgarskap (33 §)
och statstjänstem ännens rättsställning sam t det centrala stadgandet om
stiftande av ” allmän civil- och krim inallag” (87 § 1 m om .) Beteckningen
lag används num era endast för de sam fällt beslutade författningarna. För
sådana fö rfattningar som beslutas av riksdagen ensam brukar användas
beteckningen förordning.
Vid utövandet av den sam fällda lagstiftningsm akten är konung och
riksdag till alla delar likställda. Båda har initiativ rätt och sam m anstäm
m ande beslut erfordras för a tt en lag skall kom m a till stånd. N um era
läggs em ellertid endast undantagsvis lagförslag fram i riksdagen på annat
sätt än genom proposition. Vidare ger Kungl. Maj:t alltid sitt sam tycke
till e tt av riksdagen antaget lagförslag, även om d e tta skulle avvika från
vad Kungl. Maj:t har föreslagit. En beslutad lag utfärdas av Kungl. Majit.
Av 89 § RF kan utläsas a tt befogenheten a tt u tfärd a föreskrifter ” sorn
rikets allm änna hushållning röra” eller som gäller ” grunderna för
allmänna in rättningar av alla slag” (den ekonom iska och adm inistrativa
lagstiftningen) prim ärt ligger hos konungen. 1 näm nda stadgande öppnas
em ellertid en m öjlighet för denne a tt ” åt riksdagen överläm na a tt
gem ensam t med H onom något avgöra, som rikets allmänna styrelse
rörer” . Med e tt sålunda överläm nat ärende skall förfaras ” på det sätt som
angående lagfrågor är i 87 § 1 m om . stadgat” . U tan e tt sådant initiativ
från konungens sida får riksdagen inskränka sig till a tt besluta ” föreställ
ningar och önskningar, a tt hos K onungen anm älas” . I praxis har vidare den
ordningen utbildat sig att i vissa fall riksdagens y ttra n d e inhäm tas över
en författn in g som form ellt beslutas av Kungl. Majit ensam . F örfattningar
som har beslutats av Kungl. Majit ensam har beroende på sitt innehåll
rubricerats kungörelse, stadga, reglem ente eller instruktion.
Flertalet av de regler i gällande RF som gäller fördelningen av
norm givningskom petens vållar inte några större tilläm pningsproblem . Det
centrala stadgandet i äm net — den i 87 § 1 m om . RF intagna
bestäm m elsen a tt allmän civil- och krim inallag skall beslutas i den
sam fällda lagstiftningens form — har em ellertid gett upphov till svårighe
ter vad gäller gränsdragningen m ellan de fö rfattningar som avses i d etta
stadgande och de författn in g ar som åsyftas i 89 §. Denna gränsdragning
vållade bekym m er redan 1809 och försök har d ärefter vid flera tillfällen
gjorts a tt på grundval av principiella överväganden dra en gräns m ellan de
två kategorierna, u ta n a tt man har lyckats uppnå några påtagliga resultat.
Helt allm änt kan sägas a tt den praxis som med tiden har stabiliserat sig
h änför bestäm m elser som innebär väsentliga ingrepp i m edborgarnas
frihet och egendom överhuvudtaget, vare sig dessa bestäm m elser varit att
anse som civil- och krim inallag i gängse mening eller ej, till den samfällda
lagstiftningens om råde. Tvekan kan em ellertid råda om i vilken u tsträ ck
ning denna praxis grundas på en extensiv tolkning av 87 § 1 m om . RF
och i vad mån den är e tt resultat av a tt Kungl. Maj:t använt sin i 89 §
angivna befogenhet a tt överflytta e tt ämne från sitt eget om råde till den
sam fällda lagstiftningens.
Det anses gälla att en samfälld stiftad lag — oavsett vad som är den
statsrättsliga grunden för det ursprungliga valet av lagform en — kan
ändras eller upphävas endast genom lagstiftning i sam m a ordning som den
i vilken den ändrade eller upphävda lagen tillkom . Den princip, som här
kom m er till u ttry c k , b ru k ar kallas den form ella lagkraftens princip.
Till spörsm ålet om fördelningen av norm givningsm akten hör även
frågan huruvida norm givningsbefogenhet, som grundlagen har tillerkänt
e tt visst statsorgan, av d etta kan överlåtas (delegeras) till e tt annat. Som
redan har näm nts gör 89 § RF det möjligt för konungen a tt åt riksdagen
överläm na att gem ensam t med honom i den sam fällda lagstiftningens
form avgöra frågor som rör rikets allmänna styrelse. På grund av den
form ella lagkraftens princip kom m er frågor som efter e tt sådant
överläm nande har avgjorts genom samfälld lagstiftning a tt, så länge de
alltjäm t är reglerade genom lag, vara undandragna Kungl. Maj:ts
norm givningskom petens.
1 övrigt saknas regler om överlåtelse av norm givningskom petens i 1809
års RF. Härav har dragits den slutsatsen a tt sådan överlåtelse inte är
tillåten i andra fall än som avses i 89 §. De fullm aktslagar som tillkom
u nder och i anslutning till de två världskrigen torde em ellertid i viss
utsträckning ha in neburit a tt riksdagen delegerat lagstiftningskom petens
till Kungl. Maj:t. De ofta återkom m ande föreskrifterna i sam fällt stiftad
lag varigenom uppdras åt konungen att u tfärda närm are bestäm m elser om
lagens tilläm pning eller i någon särskild genom lagen reglerad fråga anses
därem ot inte u ttry c k a någon delegation av lagstiftningskom petens utan
endast utgöra e tt k onstaterande av en befogenhet, som tillkom m er
Kungl. Maj:t såsom innehavare av den styrande m akten.
4.9.2 Författningsutredningen
F örfattningsutredningen föreslog att term en lag endast skulle avse
generella rättsregler och uteslutande användas för a tt beteckna fö rfa tt
ningar som innehöll så väsentliga rättsregler, a tt de fö r sin tillkom st
krävde riksdagsbeslut. Lag skulle enligt förslaget stiftas av riksdagen
ensam. Till lagom rådet hänförde utredningen bl. a. grundlag — som för
sin tillkom st krävde två riksdagsbeslut med mellanliggande riksdagsval —,
kom m unallag och skattelag. U ttrycket ” allmän civil- och krim inallag”
återfanns inte i förslaget u ta n ersattes med en uppräkning av äm nen i
fråga om vilka reglering skulle få ske endast genom lag. I 7 kap. 2 § första
stycket i förslaget till R F föreskrevs sålunda a tt bestäm m elser om svenskt
m edborgarskap, om enskildas egendom och inbördes förhållande, om
b ro tt och påföljd för b ro tt, om rättegångsförfarandet, om värnplikt och
annan tjänsteplikt och om åligganden i övrigt för kom m uner eller
enskilda skulle få ges endast genom lag. En n y h et i förhållande till
gällande RF var också den del av kom petensregleringen som anknöt till
de i utredningens förslag till RF samlade reglerna om m edborgerliga fri-
och rättigheter. Som tidigare näm nts föreskrevs i fråga om en del av dessa
fri- och rättig h eter a tt de skulle utövas enligt vad som närm are stadgades i
lag och i fråga om andra a tt de fick inskränkas endast genom lag eller —
några fall — med stöd av lag.
Av riksdagen beslutad lag skulle enligt utredningens förslag överlämnas
till regeringen för utfärdande. Regeringen kunde em ellertid inom tre
veckor efter överläm nandet, om anledning därtill förelåg, is tä lle t för a tt
u tfärda lagen återsända den till riksdagen för ny behandling. Denna
möjlighet var avsedd a tt användas när e tt tekniskt fel hade u ppkom m it i
en beslutad lag eller de förutsättningar som hade legat till grund för
lagbeslutet u nder tiden före utfärd an d et hade rubbats på e tt avgörande
sätt.
I den styrande fu n k tio n en , vilken som tidigare har näm nts skulle
tillkom m a regeringen, föreslogs ingå viss norm givningskom petens o m fat
tande fö rfattningar för ” rikets styrelse och förvaltning” . Härtill kom a tt i
de äm nen som angavs i 7 kap. 2 § första stycket i förslaget till RF mindre
ingripande bestäm m elser skulle få beslutas av regeringen eller - i vissa fall
— annan m yndighet. Regeringen skulle kunna för y ttra n d e eller antagan
de som lag förelägga riksdagen förslag till fö rfattn in g som regeringen ägde
besluta för rikets styrelse och förvaltning.
Den form ella lagkraftens princip föreslogs kom m a till öp p et u ttry c k i
regeringsform en genom en föreskrift a tt lag inte fick ändras eller
upphävas på annat sätt än genom lag stiftad i sam m a ordning som den
ändrade eller upphävda lagen.
B eträffande frågan om delegation av norm givningskom petens u ttalad e
utredningen att någon egentlig delegation av lagstiftningsbefogenhet inte
borde kunna medges u ta n stöd i grundlag. Den av grundlagen angivna
kom petensregleringen borde ligga fast o ch inte k unna kringgås på en
bakväg genom delegation. U tredningen fann det vara väl förenligt med
denna stån d p u n k t a tt tilläm pningsbestäm m elser av adm inistrativ n atu r
till lag kunde utfärdas av regeringen och a tt erinran om denna befogenhet
kunde inrym m as i lagen i fråga. U tredningen ansåg em ellertid a tt det i
vissa lägen var oundgängligen nödvändigt a tt k unna genom fullm aktslagar
överskrida grundlagens för norm ala förhållanden givna kom petensregle
ring. I överensstäm m else härm ed föreslog utredningen a tt det i RF skulle
intas en bestäm m else av innehåll, att riksdagen kunde genom s. k. ramlag
bem yndiga regeringen a tt, då riket var i krig eller krigsfara eller då andra
utom ordentliga förhållanden rådde, i visst äm ne m eddela föreskrifter som
annars skulle ges i lag eller med stöd av lag. I d etta sam m anhang bör
vidare erinras om a tt utredningen b eträffande vissa av de i 2 kap.
förslaget till RF angivna rättigheterna föreskrev a tt dessa, fö ru to m genom
lag, skulle kunna inskränkas även med stöd av lag.
4.9.3 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag
Mot författningsutredningens förslag till reglering av normgivningsm ak-
ten riktades u n d er rem issbehandlingen åtskillig k ritik. Denna tog i första
hand sikte på huvudstadgandet i 7 kap. 2 § första stycket i förslaget till
R F. Huvuddelen av de rem issinstanser som y ttra d e sig om d etta
stadgande fram höll att såväl uppräkningen av de till lagom rådet hörande
äm nena som undantagsregeln hade få tt en så vag utform ning att det var
förenat med stora svårigheter a tt fastslå vad stadgandet egentligen
innebar. Några rem issinstanser fram höll därjäm te a tt sam ordningen
m ellan huvudstadgandet i 7 kap. 2 § första sty ck et och reglerna i 2 kap.
var bristfällig. En rem issinstans påpekade sålunda a tt bestäm m elserna i 2
kap. 1 och 2 §§, vilka avhandlar opinionsfriheten och den personliga
friheten, å ena, och 7 kap. 2 § första sty ck et å andra sidan, delvis täcker
varandra utan a tt förhållandet mellan de båda kapitlen har klargjorts.
4.9.4 Grundlagberedningen
Beredningen fastslår inledningsvis att i en ny grundlag uppbyggd enligt
den representativa och parlam entariska dem okratins principer lagstift
ningsm akten bö r ligga hos riksdagen ensam . Det sägs vidare a tt en följd
härav blir a tt lagform en bö r kunna begagnas även för beslut om skatt.
Lag skall enligt förslaget norm alt stiftas genom e tt beslut med enkel
m ajoritet. U ndantag härifrån görs em ellertid dels i fråga om grundlag,
dels i fråga om riksdagsordningen. F ör stiftande av grundlag skall, liksom
för närvarande, krävas två likalydande riksdagsbeslut. Före det andra
beslutet skall val i hela riket till riksdagen hållas, och d etta beslut skall
fattas sedan den nyvalda riksdagen har samlats. H errar Hernelius,
L undström och Wahlund har inom beredningen reserverat sig till förm ån
för en ordning m ed beslutande folkom röstning i sam band med grundlags-
stiftning. Riksdagsordningen kan enligt förslaget stiftas antingen i samma
ordning som grundlag eller genom endast e tt beslut, om minst tre
fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledam öter
förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen skall
dock beslutas enligt reglerna om stiftande av lag i allm änhet. Lag skall
enligt beredningens förslag u tfärdas av regeringen. Denna skall inte kunna
vägra a tt u tfärda en beslutad lag.
Riksdagen skall enligt beredningen kunna stifta lag i vilket ämne som
helst. Om riksdagen finner det ändam ålsenligt a tt ge lagens form åt en
föreskrift, så skall denna form stå öppen. Riksdagen föreslås å andra
sidan få frihet a tt välja en annan form för sina beslut i de fall då inte
grundlagen av särskilda skäl föreskriver lagform en. En lag är enligt
beredningen till sin typ en föreskrift med generell giltighet. Grundlagen
skall dock inte hindra a tt lagform en, liksom hittills, begagnas för en
föreskrift som reellt syftar till att lösa något enstaka k o n k ret problem ,
när riksdagen undantagsvis finner d etta nödvändigt. Riksdagen torde i
sådana fall enligt beredningen, i enlighet med praxis hittills, välja att ge
lapen en generell form .
Enligt beredningen bör de centrala delarna av norm givningsom rådet
ligga under riksdagen ensam och inte genom delegation k unna öppnas för
regeringen. Som skäl härför anför beredningen i första hand behovet av
offentlig d ebatt kring planerade lagar och önskem ålet om växelverkan
mellan m edborgarna och deras valda fö reträdare sam t kravet på en viss
stabilitet i befogenhetsfördelningen. Beredningen anför em ellertid y tte rli
gare skäl som pekar i sam m a riktning: oppositionen bö r vara så
mångsidigt orienterad som m öjligt om viktiga avgöranden för att kunna
ta på sig regeringsansvaret vid en om kastning av m ajoritetsförhållandena;
riksdagen återspeglar fler opinioner och en behandling där ger därför
större säkerhet fö r ” representativa” avgöranden; lagarna blir mer genom
arbetade, tekniskt bättre, tack vare tvånget till offentlig redovisning; en
riksdag som hade avhänt sig m akten a tt stifta lag skulle minska i
betydelse och politiken skulle kunna råka i vanrykte.
Beredningen fram håller det betydelsefulla i a tt man drar en tydlig
gräns kring de äm nen och förhållanden som inte skall kunna regleras på
annat sätt än genom lag. Till grund för beredningens överväganden i
denna del ligger den principen att inskränkningar i m edborgarnas
personliga frihet och rätt till egendom inte skall kunna företagas annat än
med stöd av lag, den s. k. legalitetsprincipen. De centrala bestäm m elserna
i förslaget om lagstiftningsm aktens fördelning anger med utgångspunkt
häri att föreskrifter i vissa angivna äm nen skall meddelas genom lag.
Dessa äm nen är m edborgarnas rättsliga ställning, deras egendom , deras
förhållanden inbördes, deras rättigheter och skyldigheter m ot det
allm änna och förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna.
Beredningen förklarar a tt regleringen har en särskild klarhet i vissa
hänseenden, som rör förhållandet mellan enskilda och det allm änna, och
hänvisar härvid till att vissa friheter av särskild betydelse för samhälls
skicket — bland dem y ttrande-, förenings-, församlings- och dem onstra-
tionsfriheterna — beskrivs i grundlagstexten. Beredningen påpekar att
detsam m a gäller skyddet för den personliga integriteten i vissa hänseen
den — skydd m ot påtvingade kroppsliga ingrepp, m ot husrannsakan och
m ot intrång i korrespondens m. m. Beredningen föreslår vidare a tt
föreskrifter om frihetsstraff och konfiskation alltid skall beslutas genom
lag.
Liksom gällande RF innehåller beredningens förslag dessutom åtskilliga
spridda bestäm m elser som hänvisar till eller fö ru tsä tte r närm are reglering
i lag. D etta gäller sålunda i fråga om bestäm m elser om valen till
riksdagen, riksdagsarbetet, kom m unernas organisation och arbetsform er,
kom m unernas beskattningsrätt, rättegångsförfarandet m. fl. äm nen.
I fråga om regeringens norm givningskom petens innebär beredningens
förslag först och främ st a tt regeringens behörighet a tt förordna om
tilläm pningen eller verkställigheten av lag uttryckligen förankras i
grundlagen. Förslaget i denna del hindrar enligt beredningen inte a tt man
vid gränsdragningen m ellan lag och tilläm pningsföreskrifter handlar i
enlighet med rådande praxis. Grundlagsförslaget sägs vidare i anslutning
till gällande RF slå fast a tt ” restkom petensen” tillkom m er regeringen. I
fall då ingenting särskilt sägs i grundlag om a tt norm er skall ha form en av
lag skall med andra ord regeringen kunna ge föreskrifter. Liksom nu skall
dock regeringen kunna hänskjuta en fråga som den anser viktig till
riksdagen för beslut genom lag och vidare skall regeringen, liksom nu,
kunna begära riksdagens y ttra n d e över e tt förslag som den anser falla
inom regeringens kom petens. Riksdagen skall också enligt förslaget
kunna ingripa på regeringens om råde med e tt eget initiativ. D etta
fö ru tsätter dock a tt en fram ställning i äm net från riksdagen till
regeringen inte har efterkom m its inom skälig tid. H errar Hernelius,
L undström och Wahlund har i en reservation u tta la t sig m ot denna
begränsning av riksdagens initiativrätt.
Den norm givningskom petens som regeringen tillerkänts enligt det nu
sagda finner beredningen i sto rt sett svara m ot den nuvarande adm inistra
tiva lagstiftningsm akten.
I fråga om vad som nu b rukar kallas den ekonom iska lagstiftningsm ak
ten säger beredningen inledningsvis att denna i sto rt sett får anses röra
förhållandet mellan enskilda och det allm änna. Den tillhör alltså det
om råde som enligt legalitetsprincipen kan regleras bara genom lag och
som således tillhör lagom rådet i beredningens förslag. Beredningen
förklarar a tt den har funnit det svårt a tt i klara bestäm m elser fånga den
gräns som i praxis har dragits mellan om rådena för den sam fällda och för
den s. k. ekonom iska lagstiftningen. I stället har beredningen valt att
föreslå a tt hela kom plexet prim ärt flyttas till lagom rådet och a tt det
sedan läggs i riksdagens hand a tt pröva i vad mån regeringen skall
bem yndigas att besluta norm er. Samma m öjlighet till delegering skall
enligt förslaget finnas i fråga om föreskrifter angående trafiken och
ordningen på allm änna platser. Riksdagens m öjligheter a tt delegera
norm givningskom petens till regeringen begränsas em ellertid av en före
skrift att sådan delegering inte får avse föreskrift som begränsar någon av
de fri- och rättig h eter eller det skydd i övrigt som anges i förslaget.
Vad gäller de s. k. fullm aktslagarna föreskrivs i beredningens förslag till
R F a tt riksdagen eller krigsdelegationen äger bem yndiga regeringen att,
då riket är i krig eller krigsfara eller sådana utom ordentliga förhållanden
råder som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har b efunnit sig,
m eddela sådana föreskrifter som eljest skulle ha givits genom lag.
Regeringen kan dock inte bem yndigas att stifta, ändra eller upphäva
grundlag, riksdagsordningen eller lag som reglerar val till riksdagen.
1 fråga om fördelningen mellan riksdagen och regeringen av normgiv-
ningskom petens på beskattningsom rådet kan här hänvisas till den
följande redogörelsen för beredningens förslag i fråga om finansm akten.
F öreskrifter som beslutas av regeringen skall enligt förslaget benäm nas
förordning.
I likhet med författningsutredningen föreslår beredningen att den
form ella lagkraftens princip skall kom m a till u ttry c k i grundlagen. Vad
som en gång har bestäm ts som lag skall alltså inte kunna ändras eller
upphävas på annat sätt än genom ny lag. Det skall därem ot stå riksdagen
fritt a tt i sam band med upphävandet av en lag överläm na äm net till
regeringen för reglering i annan ordning under föru tsättn in g a tt grundla
gen inte fö ru tsätter reglering i lag. Det föreslagna stadgandet hindrar
enligt beredningen inte a tt förordning ändras eller upphävs genom lag.
4.10 Finansmakten
4.10.1 Gällande ordning
G rundtanken i gällande RF:s regler om finansm akten är a tt bestäm
m anderätten över statens inkom ster, utgifter och förm ögenhet tillkom
m er riksdagen ensam.
RF:s reglering om finansm akten är i huvudsak oförändrad sedan 1809
och återgår på en äldre tids stathushållningssystem , vilket både till
principer och teknik var e tt annat än våra dagars. Praxis har delvis
utvecklat sig i klar strid med grundlagen, och åtskilliga bestäm m elser
tilläm pas inte eller kan inte tilläm pas.
O ffentliga in kom ster b rukar num era indelas i dels skatter, dels avgifter
och priser. S ka tter kan i princip karakteriseras som tvångsbidrag utan
d irekt m otprestation från det allm änna, medan avgifter och priser erläggs
som ersättning för direkta m o tprestationer av det allm änna. Gränsen
mellan skatter och avgifter är em ellertid flytande. Från priser bortses i
d et följande.
Enligt 57 § RF utövas ” svenska folkets urgamla rätt a tt sig beskatta av
riksdagen allena” . Föreskriften kom pletteras av e tt par andra bestäm m el
ser i RF med liknande innebörd. Enligt 60 § får inga allm änna avgifter,
u to m tullen på inkom m ande och utgående spannm ål, höjas utan
riksdagens sam tycke. I 73 § föreskrivs bl. a. a tt inga nya pålagor får
påbjudas utan riksdagens godkännande.
Av grundläggande betydelse i R F är skillnaden mellan ordinarie
inkom ster och bevillningar (jfr 59 §.) En bevillning kan vara speciell eller
allm än. RF:s indelning av statsinkom sterna har i och för sig inte något att
göra med den m oderna indelningen av de offentliga inkom sterna i sk a tte r
samt avgifter och priser. Det torde em ellertid kunna sägas a tt num era alla
statliga sk a tte r är bevillningar och a tt alla bevillningar är skatter. Till de
viktigaste skatterna h ö r f. n. inkom st- och förm ögenhetsskatterna,
m ervärdesskatten, de s. k. p u n k tsk a tte rn a , den allm änna arbetsgivareav
giften, im port- och ex p o rttu llarn a, arvs- och gåvoskatten, stäm pelskatter
na sam t autom obilskatten.
U tm ärkande för bevillningarna är enligt R F att beslut om dem skall
fattas av riksdagen varje år för det följande budgetåret. Besluten måste
alltså upprepas varje år om bevillningarna skall fo rtsätta. G rundtanken i
RF är a tt det sam m anlagda bevillningsbeloppet skall avpassas så a tt det
täcker skillnaden m ellan beslutade utg ifter och påräknade ordinarie
inkom ster.
Numera åtar sig em ellertid riksdagen bevillningar inte genom årliga
beslut i sam band med budgetregleringen u tan genom särskilda beslut om
skatteförordningar, vilka norm alt gäller fö r en obestäm d fram tid. Som en
rest av det äldre betrak telsesättet är a tt b etra k ta att riksdagen årligen
fattar beslut om det procenttal av grundbeloppet varm ed inkom stskatten
skall utgå. Beslutet har em ellertid inte den verkan som R F avser i fråga
om bevillningsbeslut.
Riksdagens beslut om sk atter utfärdas num era som förordningar av
regeringen ” i överensstäm m else med riksdagens beslut” . S kattefö ro rd
ningarna kan ändras och upphävas av riksdagen ensam , u tan att
regeringens form ella sam tycke, såsom i fråga om lagstiftning, måste
tillkom m a. Någon gång har em ellertid också lagform en begagnats för
skattebeslut.
S katt får givetvis inte tas u t till högre belopp än riksdagen har bestäm t.
Som jag nyss har näm nt uppställer em ellertid RF härvidlag e tt u ndantag i
fråga om spannm ålstullen. Vanligen anses a tt riksdagen i princip inte äger
delegera till regeringen a tt höja sk a tt eller besluta om ny skatt. På
tullom rådet har em ellertid förekom m it enstaka bem yndiganden av d etta
slag.
Det har gjorts gällande att riksdagens bevillningsbeslut in n e fa tta r
endast e tt åt regeringen givet bem yndigande som regeringen kan begagna
eller avböja, helt eller delvis. I praxis har stu n d o m tullsänkningar
beslutats av regeringen u tan att särskilt riksdagsbem yndigande har
förelegat. 1 sto rt sett saknar em ellertid frågan om regeringens rä tt a tt
avstå från en erbjuden bevillning praktisk betydelse. Inte sällan har
riksdagen delegerat sänkningsrätt till regeringen, särskilt på tullom rådet.
Vad d ärefter gäller avgifter som inte är a tt räkna som skatter får
utgångspunkten anses vara a tt regeringen på egen hand äger bestäm m a
storleken av avgifter där staten läm nar särskilt vederlag. I vissa fall har
riksdagen m edverkat vid bestäm m andet av grunderna för avgifterna.
Praxis har d ock gått i den riktningen a tt m edel som i statsverksproposi
tionen redovisas u nder rubriken U ppbördsm edel i statens verksam het
utgår enligt ta x o r som bestäm s av regeringen eller av m yndighet enligt
grunder som har fastställts av regeringen.
Jag har tidigare näm n t a tt gränsen mellan sk a tte r och avgifter är
flytande. Är den enskilde tvingad att anlita den prestation fö r vilken
avgiften tas ut, fö ru tsätts i princip riksdagens bem yndigande. Detsamma
gäller avgift för vilken ingen m o tprestation u tgår eller som avsevärt
överstiger statens kostnad för m o tprestationen. Härifrån har dock gjorts
flera undantag. Regeringen har t. ex. på egen hand ansetts kunna
förordna om avgifter i rent näringsreglerande syfte. Tilläggas b ör att
praxis i fråga om b estäm m anderätten angående avgifter inte är entydig.
K om m unernas beskattningsrätt erkänns genom en föreskrift i 57 § RF
att det genom kom m unallagarna bestäm s ” huruledes särskilda m enigheter
m å för egna behov sig b esk atta” .
Budgetregleringen angår den sida av statsverksam heten som avser
förfogandet över statens tillgångar. Den b etecknar närm are bestäm t den
verksam het som går u t på a tt fastställa innehållet i statens budget.
Budgetregleringen in n e fa tta r i praktiken två m om ent: beräkning av
inkom sternas storlek och bestäm m ande av utgifterna.
Enligt 62 § RF ankom m er det på riksdagen a tt sedan statsverkets
behov har blivit prövade åtaga sig en därem ot svarande bevillning sam t att
tillika fastställa hur särskilda sum m or därav skall användas till särskilda
ändam ål och a tt anslå dessa sum m or u nder bestäm da h u vudtitlar i
riksstaten. De av riksdagen anvisade m edlen ställs till regeringens
förfogande för de angivna ändam ålen (64 §). RF:s budgetregleringsbe-
stäm m elser anses num era ha den innebörden a tt riksdagen äger, om den
så önskar, fastställa anslagen i detalj sam t sätta villkor av olika slag för
anslagen.
R iksstaten, dvs. statsbudgeten, fastställs för budgetår. Till grund för
riksdagens ställningstagande ligger e tt budgetförslag av regeringen, den
s. k. statsverkspropositionen. Om budgetbehandlingen i riksdagen finns
regler i RO. Av väsentlig betydelse är a tt initiativrätten i budgetärenden
inte, som i åtskilliga andra länder, är uteslutande förbehållen regeringen.
Riksdagen kan alltså besluta högre u tgifter än regeringen har yrkat.
Riksdagens budgetbehandling har i vissa hänseenden reform erats i
sam band med att ny utskottsorganisation infördes år 1971.
Det statshushållningssystem som RF bygger på utgår från e tt statiskt
betraktelsesätt. D etta synsätt är sedan länge övergivet. Statsbudgeten har
i e tt ekonom iskt utvecklat samhälle som vårt få tt andra u ppgifter vid
sidan av den gamla att vara en hushållsplan. Den tjänstgör även som ett
medel för inkom stutjäm ning och som e tt instrum ent för den ekonom iska
politiken. B udgetteori och budgetpraxis har anpassat sig härefter. Vid
sidan om och delvis m ot grundlagen har sålunda u tb ild ats vissa principer
för budgettekniken. Av de principer som nu tilläm pas skall här bara
näm nas dem som innebär att statsbudgeten bö r o m fatta alla inkom ster
och u tgifter inom den statliga sektorn och att både inkom ster och
utgifter bö r redovisas i budgeten var för sig med sina b ru tto b elo p p .
Budgetpraxis har kom m it att avvika från RF:s bestäm m elser som
budget regleringen på flera punkter. 1 det följande skall beröras några av
de problem som härigenom har aktualiserats.
Bevillningarna har enligt RF e tt organiskt sam band med budgetregle
ringen. D etta har em ellertid i praktiken upplösts. Som har näm nts
tidigare kan det inte anses att riksdagen i sam band med budgetregleringen
fa tta r något beslut om a tt åtaga sig bevillning. En beräkning av
statsinkom sterna fastställs därem ot då riksdagen fattar beslut om
riksstaten.
I sam band med budgetregleringen eller i annat sam m anhang fattar
riksdagen en rad beslut som får ekonom iska konsekvenser inte bara för
det närm ast följande budgetåret u tan för en längre, ofta obestäm d tid.
Ibland b erö r besluten över huvud taget inte det närmast följande
b udgetåret. Riksdagen medger t. ex. a tt vissa tjän ster får in rättas, den
beslutar a tt e tt n y tt äm betsverk skall inrättas, den beslutar om
principreform er och den godkänner fö rfattn in g ar om statsbidrag. Viss
osäkerhet råder om den rättsliga karaktären av en del sådana beslut.
Då RF föreskriver a tt bevillningen skall ha rollen av en budgetfyllnads-
summ a utgår den från att varje budget skall vara balanserad. Kravet på
balansering har em ellertid sedan ganska lång tid tillbaka frångåtts, såväl i
fråga om totalb u d g eten som d riftbudgeten. D etta sam m anhänger med
budgetens nutida uppgift att tjäna som instrum ent för att uppnå
stabilitet i sam hällsekonom in.
R F synes fö ru tsätta a tt regeringens budgetproposition är fullständig.
RO räknar därem ot med a tt propositioner i budgetärenden läggs fram
efter det a tt statsverkspropositionen har avläm nats Gfr 54 § RO). Sådana
förekom m er också i b etydande utsträckning. Av särskild betydelse är
propositionen
angående
” riksstatens slutliga reglering” , den s. k.
k om pletteringspropositionen.
RF fö ru tsä tte r att budgetregleringen för e tt b udgetår är avslutad i och
med a tt riksstaten antages av riksdagen. Sedan länge tilläm pas em ellertid
e tt system med tilläggsbudgeter, varigenom riksdagen u nder löpande
budgetår anvisar ytterligare medel.
G rundlagsstiftaren torde ha u tg å tt från a tt budgeten skall regleras i e tt
beslut. Fastställd budgetreglering utgör också alltjäm t förutsättning för
regeringens dispositionsrätt till statsm edlen. Sedan länge fattas och
expedieras em ellertid riksdagens anslagsbeslut successivt, innan riksstaten
är fastställd. På grundval härav vidtar regeringen och m yndigheterna
förberedande åtgärder för verksam heten u nder det nya budgetåret. I
praktiken betraktas riksdagens e fte r hand fattad e anslagsbeslut som
definitiva. Beslutet om riksstatens fastställande har få tt karaktären av en
expeditionsåtgärd, varigenom anslagsbesluten och övriga budgetbeslut
sammanställs.
M akten över utgifterna ligger alltså hos regeringen. Reellt är em ellertid
riksdagens frihet vid utgiftsprövningen i viss mån begränsad. Riksdagen
måste sålunda se till att statsutgifter, sorn är garanterade i lag, kan utgå.
Den har också i övrigt a tt sörja för att medel anvisas så att statens
förpliktelser av olika slag kan infrias. För a tt på visst om råde trygga
största möjliga verkliga inflytande från riksdagens sida inrättades efter
grundlagsändring år 1965 riksdagens lönedelegation. Denna är i princip
behörig att på riksdagens vägnar godkänna avtal och annan reglering i
förhandlingsfråga rörande anställningsvillkor som skall gälla för statens
arbetstagare eller eljest tillhör riksdagens prövning.
R örande frågan om dispositionen över statens tillgångar gäller, som
redan har an ty tts, först och främ st att de m edel som in fly ter till
statskassan står under regeringens disposition. Härvid bortses från medel
som förvaltas av riksdagens egna organ. Regeringen får använda statsm ed
len endast på det sätt som riksdagen har bestäm t genom budgetreglering
en eller i annan ordning (65 § R F). Enligt en num era gängse åsikt har
em ellertid riksdagens utgiftsbeslut karaktären av erbjudanden som det i
princip stå r regeringen fritt a tt u tn y ttja eller avböja. Denna frihet är dock
i flera hänseenden begränsad och har i övrigt föga praktisk betydelse.
Begagnar sig regeringen av e tt utgiftsbem yndigande, kan den inom ram en
för riksdagens anslagsvillkor fastställa ytterligare villkor och anvisningar
till de utano rd n an d e m yndigheterna.
I fråga om regeringens och underlydande m yndigheters förvaltning av
och förfogande över andra statstillgångar än penningm edel finns grund-
lagsregler endast såvitt gäller fast egendom . Kronans fasta egendom skall
enligt 77 § RF förvaltas efter de grunder som riksdagens föreskriver och
får inte avhändas kronan u tan riksdagens sam tycke. Beträffande lös
egendom har man enligt praxis a tt i första hand hålla sig till det
anslagsbeslut, till vilket den ifrågavarande egendom en kan föras tillbaka.
Den grundsatsen har vidare vunnit erkännande att statens fordringar inte
kan efterskänkas utan bem yndigande.
Regeringen kan enligt 76 § RF inte utan riksdagens sam tycke ta .u p p
lån. Också andra utfästelser, som kan nödvändiggöra anslag från
riksdagens sida, anses böra i allm änhet underställas riksdagen.
Enligt 72 § RO, som fick sin nuvarande lydelse 1969, skall riksdagen
utse tolv revisorer a tt enligt särskild instruktion granska statsverkets
tillstånd, styrelse och förvaltning. I praxis har hinder inte ansetts
föreligga att utsträcka revisorernas granskningsom råde härutöver. Vissa
delreform er beträffande revisorernas organisation och arbete har genom
förts enligt beslut av riksdagen åren 1967 och 1969.
4.10.2 Vissa äldre utredningar
A tt RF:s bestäm m elser om finansm akten behöver revideras har
uppm ärksam m ats sedan länge. F ör a tt skapa ett säkert underlag fö r en
revision tillsattes 1948 års budgetutredning, som 1952 avgav betän k an d et
(SOU 1952:45) Bestäm m elser och praxis rörande statens budget.
U ppgiften a tt se över RF:s bestäm m elser anförtroddes åt 1950 års
bud g eträttsk o m m itté. Denna avgav b etänkandet (SOU 1954:40) G rundla
garnas bestäm m elser om budgeten m. m. Förslaget gick u t på a tt bringa
RF:s bestäm m elser om finansm akten i överensstäm m else med praxis med
så få ändringar i grundlagstexten som möjligt. Förslaget ledde inte till
lagstiftning. De båda utredningarnas arbetsresultat kom em ellertid att
u tn y ttjas av författningsutredningen. H är kan också näm nas a tt den 1957
tillsatta bud g etk o m m ittén år 1959 avlämnade betänkandet (SOU
1959:16) Riksdagens budgetarbete.
4.10.3 Författningsutredningen
F örfattningsutredningens förslag innebar a tt nuvarande grundlagsbe
stäm m elser om finansm akten skulle ersättas av andra, vilka i huvudsak
anslöt sig till gällande praxis. Grundlagsregleringen var ganska k o rtfa tta d i
förslaget.
F örfattningsutredningen lade de n utida skatte- och avgiftsbegreppen
till grund för RF:s reglering av de statliga inkom sterna.
U trednjngen fann det självklart a tt endast riksdagen skulle kunna
besluta ålägga m edborgarna att erlägga sk a tt till staten och att kom m una
la sk atter skulle kunna beslutas endast med stöd av riksdagens beslut.
U tredningen ansåg a tt lagform en borde användas också för skattebeslu
ten. S kattebesluten skulle på så sätt inte vara bundna till visst budgetår.
En konsekvens av a tt lagform en valdes var enligt utredningen a tt den
befogenhet som enligt gällande rä tt kunde tillkom m a regeringen a tt sänka
eller vägra m o tta en bevillning och a tt, för visst fall, höja bevillning,
skulle kom m a att sakna m otsvarighet. En begränsad rätt fö r regeringen
a tt jäm ka tullsatser borde dock enligt utredningen kunna grundas på
tullförfattning.
Enligt författningsutredningen skulle avgiftsm akten i princip tillk o m
ma riksdagen men kunna delegeras till regeringen eller förvaltningsm yn
dighet. Det skulle sålunda bli riksdagens sak a tt bestäm m a fördelningen
av beslu tan d erätten från fall till fall.
Budgetregleringen borde enligt författningsutredningen, liksom hittills,
inte b etrak tas som en art av lagstiftning. E ftersom riksdagen skulle ha det
centrala ansvaret för statsfinanserna borde det enligt utredningen också
vara den som beslutade om budgetregleringen. Av RF borde klart framgå
a tt befogenheten o m fattad e såväl beräkningen av statsinkom sterna som
anvisande av anslag. H ärutöver föreslog utredningen en bestäm m else som
ålade regeringen a tt lägga fram förslag till årlig statsbudget och en
föreskrift som uttryckligen erkände förfarandet med tilläggsbudgeter
under löpande budgetår.
B ortsett från principen om budgetperiodens begränsning till bestäm d
tid var i utredningens förslag till R F inte upptagen någon av de nutida
principerna för budgetreglering. Enligt utredningens mening borde de
närm are bestäm m elserna om de grunder enligt vilka statsbudgeten skall
uppställas upptagas i en budgetlag. Något förslag till sådan lag presentera
de utredningen inte.
U tredningen u ttalade i m otiven a tt principen om budgetregleringens
begränsning till e tt år inte hindrade a tt riksdagen fattade beslut som
faktiskt avsåg eller kunde avse längre tid än det närm ast följande
budgetåret.
Av riksdagens m aktställning över utgifterna följde enligt författnings-
10 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *
utredningen att de anslagsbeslut som riksdagen har fa tta t skulle verkstäl
las. E tt visst handlingsutrym m e fö r regeringen förelåg dock enligt
utredningen. Rådande ordning i fråga om förfogande över statens
tillgångar på annat sätt än genom budgetreglering och i fråga om
förvaltning av statsegendom var enligt utredningen ändam ålsenlig och
borde bibehållas.
F örfattningsutredningen föreslog a tt riksdagens revisorsinstitution
borde bestå. Revisorernas uppgift borde karakteriseras som granskning av
användningen av statens medel. U tredningen fann det angeläget att
revisorerna bedrev sin verksam het så a tt de fungerade som e tt betydelse
fullt aktivt organ för riksdagens ko n tro llm ak t. Revisorerna kunde tjäna
inte bara som ett värdefullt kom plem ent till den u n d er regeringen
sorterande revisionsverksam heten. G enom revisorernas verksam het kunde
riksdagen även erhålla direkt och viktig inform ation om förhållandena
inom statsförvaltningen.
4.10.4 Remissyttrandena över författningsutredningens förslag
Från flera håll anm ärktes under rem issbehandlingen m ot författnings
utredningens förslag a tt det inte beredde grundlagsskydd för den
kom m unala beskattningsrätten. I övrigt godtog rem issinstanserna i sto rt
sett vad utredningen föreslog i fråga om ska tter och avgifter.
E tt par rem issinstanser påpekade a tt det var svårt a tt bedöm a
fördelningen av budgetföreskrifterna mellan grundlag och särskild bu d
getlag i avsaknad av förslag till sådan lag. En rem issinstans förordade att
principer som gällde flerårsbalansering av budgeten o ch utgiftsreglering
på längre sikt skulle kom m a till u ttry c k i RF. Också den viktiga
utgiftsreglering som kom m er till stånd vid sidan av budgeten borde enligt
sam m a rem issinstans behandlas i grundlag.
Den av författningsutredningen förordade ordningen rörande disposi
tionen över de statliga tillgångarna m ö tte ingen invändning i sak under
rem issbehandlingen. Inte heller bibehållandet av riksdagens revisorer som
e tt riksdagens kontrollorgan föranledde kritik.
4.10.5 Aktuellt utredningsarbete m. m.
Den tidigare näm nda budgetutredningen tillkallades 1969 och har i
uppgift (Fi 1970:64) a tt företa en bred översyn över det statliga
budgetsystem et. U tredningens huvuduppgift har angetts vara a tt pröva
vilka förändringar som b ö r vidtas i det statliga budgetsystem et för a tt det
skall bli e tt så effektivt instrum ent som möjligt för a tt styra användning
en av de ekonom iska resurserna och fö r stabiliseringspolitiken. Genom
direktiven till utredningen har frågan om andra bestäm m elser om
statsbudgeten än dem som bör fogas in i grundlag undantagits från
grundlagberedningens arbete. U tredningen och grundlagberedningen har
anm odats a tt sam råda i flera frågor.
U nder senare år har en o m fattan d e utrednings- och försöksverksam het
bedrivits rörande nya budgeterings- och planeringssystem för den
offentliga ekonom in. P rogram budgetering har alltm er kom m it a tt använ
das som en sam m anfattande benäm ning på en rad olika åtgärder och
reform er som b erö r planering, budgetering, granskning m. m. Dessa syftar
gem ensam t till a tt skapa fö ru tsättningar för a tt träffa mer m edvetna val,
öka ratio n aliteten i b eslu tsfattan d e t och därm ed främ ja en b ä ttre
hushållning med knappa resurser.
Inom försvarssektorn har u tfo rm ats e tt program budget- och plane
ringssystem avsett a tt tillgodose även statsm akternas behov. System et har
b örjat
genom föras fr. o. m. budgetåret
1972/73 (prop.
1970:97,
SU 1970:203, rskr 1970:420). Kungl. Maj:t har genom proposition till
1972 års riksdag (1972:103) b e re tt riksdagen tillfälle a tt y ttra sig över
vad chefen för försvarsdepartem entet har u tta la t angående åtgärder i
syfte a tt ge riksdagen ökad insyn i försvarets långsiktiga planeringspro
cess. Riksdagen förklarade sig inte ha något a tt erinra m ot u ttalan d en a
(FöU 1972:73, rskr 1972:309).
Inom den civila sektorn har försöksverksam heten med program budge
tering hittills främ st sy ftat till a tt ge erfaren h eter från tilläm pningen på
m yndighetsnivå. Till grund för arbetet ligger betän k an d en (SOU
1967:11 — 13) av program budgetutredningen. En redogörelse fö r försöks
verksam heten och erfarenheterna av denna har senast läm nats i 1973 års
statsverksproposition (bil. 2 G em ensam m a frågor, s. 9).
Frågan om m öjligheterna a tt använda program budgetering för stats
budgeten undersöks av budgetutredningen. D enna har 1972 u tg e tt en
rapport med prelim inära förslag vad gäller program budgetering på
statsm aktsnivå och utform ningen av budgetsystem et. Som huvudkom po
nen ter i e tt program budgetsystem för statsm akterna tä n k er sig u tredning
en en ökad användning av analyser av mål o ch medel, en klarare
rollfördelning mellan statsm akterna och m yndigheterna, en ändam ålsin-
delning av statsbudgeten, en u tökad planeringsverksam het sam t krav på
prestations- och kostnadsredovisning.
En u tredning inom riksdagen har haft i uppdrag a tt göra en allmän
översyn av riksdagsrevisionens konstitu tio n ella ställning och uppgifter
m. m. U tredningen har redovisat sitt arbete i e tt den 17 februari 1971
dagtecknat betänkande. B etänkandet överläm nades i sin huvuddel till
grundlagberedningen för övervägande (KU 1 9 7 1 :37).
4.10.6 G rundlagberedningen
I frågan om befogenheten a tt besluta om sk a tte r och avgifter erinrar
beredningen inledningsvis om a tt lagstiftaren nu har a tt utgå från e tt
parlam entariskt system . Å ena sidan bö r sk a tte r i princip beslutas av
riksdagen. Å andra sidan väcker det i e tt sådant system m indre
betänkligheter a tt ge regeringen en viss b estäm m anderätt när effektivi
tetsskäl påkallar det. Sådana skäl sägs med styrka tala m ot riksdagsmed-
verkan när det gäller mängden av sm ärre avgifter, om än andra faktorer
kan spela in och påverka bedöm ningen i annan riktning. På gränsom rådet
mellan sk atter och avgifter behövs
enligt beredningen inte sällan
aktionsm öjligheter för regeringen. Men också i fråga om rena sk a tte r gör
sig effektivitetsskäl gällande. K onjunkturpolitiska, alkoholpolitiska och
handelspolitiska skäl talar för att regeringen får viss beslu tan d erätt på
skatteom rådet.
Regeringen bö r enligt beredningen inte ha någon direkt på RF grundad
beskattningsm akt. Inte heller bö r den befogenhet a tt avböja eller sänka
av riksdagen beslutad skatt som nu kan tillkom m a regeringen kvarstå.
Regler om sk att bör beslutas genom lag. Skall möjlighet öppnas för
riksdagen a tt delegera beslu tan d erätt till regeringen, bör m öjligheten
enligt beredningen i lika mån ta sikte på en rätt a tt höja som a tt sänka
sk att.
Från de angivna utgångspunkterna diskuterar beredningen h ärefter
spörsm ålet om sk attefullm akter för regeringen. Det främ sta m otivet för
sådana fullm akter finner beredningen, som härvidlag har sam rått med
budgetutredningen, vara en önskan a tt kunna använda indirekta skatter,
såsom m ervärdesskatten och vissa p u n k tsk atter, som medel inom
ko n ju n k tu rp o litik en . F ö r a tt d etta fullt u t skall vara möjligt krävs dels att
sk a tte rn a kan varieras när som helst på året, dels a tt beslut härom kan
sättas i verket m ycket snabbt så a tt man undviker ham string o ch andra
sådana effek ter som m otverkar ändam ålet med åtgärden. Beredningen
prövar först alternativa utvägar a tt tillgodose önskem ålen. En m ycket
snabb handläggning av skattefrågan i riksdagen är enligt beredningen inte
utan vidare a tt föredra fram för en riksdagsprövning i lugn och ro efter
underställning i efterhand. I vilket fall som helst är man u nder riksdagens
ferier inte hjälpt med enbart tillgången till en snabb procedur. Då måste
riksdagen först kallas till e tt särskilt riksm öte, en extraordinär åtgärd,
som kan fö rta det eftersträvade överraskningsm om entet. Beredningen
avvisar tanken på att e tt särskilt organ inom riksdagen skulle få överta
riksdagens rä tt att medge sk atteåtgärder i de fall som det nu är fråga om .
Sådana riksdagsdelegationer bör inrättas endast när m ycket speciella skäl
föreligger. Det stäm m er enligt beredningen b ättre med parlam entariska
principer att regeringen ensam ta r sitt ansvar inför riksdagen i dess helhet.
E fter a tt ha k o nstaterat a tt e tt fullm aktssystem kan utform as så att
riksdagens ställning knappast skulle behöva påverkas kom m er beredning
en till slutsatsen att RF bör medge a tt riksdagen i viss utsträckning ger
regeringen fullm akter a tt besluta i fråga om indirekta skatter. Förslaget
har följande innebörd.
Riksdagen skall i fråga om andra sk atter än sk a tt på inkom st,
förm ögenhet, arv eller gåva i skattelag kunna överlåta åt regeringen a tt
höja eller sänka eller eljest bestäm m a skattesats eller besluta a tt lagen i
fråga skall börja eller u p phöra a tt gälla, allt enligt de närm are riktlinjer
som anges i lagen. En av regeringen beslutad skatteförordning skall alltid
underställas riksdagen, inom tid som är angiven i riksdagens bem yndigan
de. Denna frist får inte överstiga två m ånader. Är riksdagen inte samlad,
m åste den kallas till e tt särskilt riksm öte. Det fö ru tsätts a tt riksdagen
utan dröjsm ål ta r ställning till regeringens skattebeslut.
Beredningen b eto n ar a tt riksdagen i fullm aktsbestäm m elserna kan
ställa upp snävare begränsningar för a tt fullm akten skall få begagnas än
som krävs av RF.
H errar Hernelius och L undström m o tsätter sig i en reservation
förslaget om skattefullm akter. De befarar att riksdagen genom e tt
sk attebeslut av regeringen i realiteten ställs inför fullbordat faktum . De
hänvisar också till m öjligheterna a tt behandla riksdagsärende skyndsam t
och a tt kalla in extra riksm öte.
Det kan tilläggas a tt beredningens förslag, liksom författningsutred-
ningens, innebär a tt sk attebesluten i enlighet med praxis frikopplas från
den årliga budgetprocessen.
Beredningen ansluter sig till författningsutredningens förslag i fråga om
regleringen av avgiftsm akten. Avgifter till staten skall alltså enligt
förslaget beslutas av riksdagen eller, e fte r dess bem yndigande, av
regeringen eller förvaltningsm yndighet. Beredningen utgår från att
delegering sker i vid o m fattn in g och i enkla form er. Regeringens
kom petens fö ru tsätts i praktiken — efter delegation — bli densam m a som
nu. A tt gränsen mellan vad som är skatt och vad som är avgift är oskarp
anses vara acceptabelt med tanke på a tt det ankom m er på riksdagen a tt
göra gränsdragningen. Någon förskjutning av gränsen i förhållande till
gällande rä tt är in te åsyftad.
Beredningen förklarar a tt den kom m unala beskattningsrätten är e tt
oum bärligt elem ent i den kom m unala självstyrelsen. Som tidigare har
näm nts nöjer sig em ellertid beredningen — med hänvisning till pågående
utredningsarbete angående kom m unernas ekonom i — med a tt föreslå e tt
stadgande av innehåll a tt varje kom m un äger ta ut skatt från kom m unens
m edlem m ar för skötseln av kom m unens uppgifter enligt grunder som
bestäm s i lag.
Budgetregleringen skall enligt beredningens förslag alltjäm t ligga i
riksdagens händer. Beredningen teck n ar vid sin översiktliga genom gång av
äm net först en allm än bakgrund till sitt förslag. Det heter att beredning
ens uppdrag har begränsats genom direktiven till budgetutredningen.
Beredningen har efter denna utrednings tillkom st u p p fattat sin uppgift så
a tt den skall utfo rm a grundlagsbestäm m elser om budgetregleringen som i
sto rt sett m otsvarar vad författningsutredningen föreslog. Endast sådana
regler om statens budget som har direkt sam band med riksdagens och
regeringens befogenheter b ör tas in i grundlag. Dock bö r utöver de frågor
som författningsutredningen behandlade i R F ytterligare e tt par regleras
där. B udgettekniska frågor som inte har hem ort i RF har fallit utan fö r
grundlagberedningens arbetsom råde.
Beredningen har sett sin uppgift så a tt den inte bara skall anpassa de
nya grundlagsbestäm m elserna till rådande praxis. Det har ansetts angelä
get a tt överblicka aktuella utvecklingstendenser och se om några
slutsatser kan dras av dessa för grundlagsregleringens vidkom m ande. Som
den viktigaste faktorn som har tillkom m it efte r det a tt fö rfattn in g su tred
ningen lade fram sitt förslag beteck n ar beredningen program budgetering-
en. E fter a tt ha redogjort för pågående utredningsarbete i äm net
anm ärker beredningen a tt gällande RF inte reser något hinder m ot att
program budgetering införs.
Statsbudgeten är enligt beredningen i främ sta rum m et e tt instrum ent
för riksdagen a tt styra de samhälleliga resurserna till skilda ändam ål. De
politiska värderingarna blir härvid avgörande. H ur de tillgängliga medlen
skall användas för att uppställda mål skall nås bör d ärem ot enligt
beredningen i sto r utsträckning kunna avgöras på m yndighetsnivå.
Avsikten med den nya program budgeteringen är att m yndigheterna skall
få b ättre m öjligheter a tt rationellt realisera de av statsm akterna uppställ
da m ålen. Beredningen säger sig inte ha något a tt invända m ot en ny
b udgettek n ik som har till syfte a tt ge regeringen och riksdagen e tt b ättre
beslutsunderlag. P rogram budgettekniken sy ftar, beto n ar beredningen,
inte till någon förskjutning i nuvarande befogenhetsfördelning mellan
riksdag och regering å ena sidan och m yndigheterna å den andra. I
sam m anhanget stryker beredningen u n d er intresset av a tt den enskilde
riksdagsledam otens aktionsm öjligheter på utgiftsregleringens om råde
bevaras. Beredningen avvisar b estäm t varje tanke på en begränsning av
m öjligheterna a tt från riksdagens sida få till stånd andra eller högre anslag
än regeringen har föreslagit. B udgetbestäm m elserna i beredningens förslag
sägs vara så allm änt hållna a tt de möjliggör även e tt system med utbyggd
program budgetering.
Beredningen fram håller vidare a tt statsbudgeten är e tt instrum ent för
konjunkturstabilisering. Härav följer a tt något krav på balansering av
budgeten inte kan uppställas i grundlagen.
Beredningen uppehåller sig härefter vid frågor om ekonom iska
avgöranden på flerårssikt. Den u tta la r a tt det bör skapas grundlagsstöd
för en befogenhet för riksdagen a tt fatta beslut med budgetkonsekvenser
för längre tid än det närm ast följande budgetåret. Beredningen vill
sålunda göra det möjligt a tt besluta särskilt anslag för annan tid än
budgetår. Den vill vidare uttryckligen tillåta s. k. princip- eller organisa-
tionsbeslut med räckvidd utöver det närm ast följande budgetåret. Frågan
sägs em ellertid närm ast vara den om man bö r gå e tt steg längre och i RF
ställa up p krav på riksdagsbeslut inom det ekonom iska om rådet för
längre perioder.
Någon generell förlängning av den nuvarande ettåriga budgetperioden
sägs inte b ö la kom m a i fråga. D ärem ot betonas intresset av a tt riksdagen
m edverkar vid den långsiktiga ekonom iska planeringen. Riksdagen kan
annars lä tt bli fak tisk t bunden av den flerårsplanering som handhas av
regering och m yndigheter. Det kan hävdas a tt spörsm ålet får skärpt
ak tu alitet allteftersom system atisk långtidsplanering och system atiska
långtidsstudier blir vanligare på regerings- och m yndighetsnivå. Emeller
tid, fram håller beredningen, måste riksdagen, om den skulle fatta
form liga flerårsbeslut, vara rättsligt o förhindrad a tt sederm era ändra
sådana beslut. Så få hinder som möjligt bö r föreligga m ot politiska
kursförändringar. Beredningen redogör i det följande för det läge i vilket
utredningarna om statliga flerårsplaneringssystem på den m ilitära respek
tive den civila sektorn befinner sig. Beredningen anser a tt man har att
avvakta att planerings- och analyssystem en, särskilt de inom den civila
sektorn, utform as närm are. Slutsatsen av resonem anget blir a tt den nya
grundlagen inte b ö r kräva flerårsbudgetering eller studier eller analyser på
flerårssikt. Beredningen har dock genom e tt par bestäm m elser i RO velat
ge u ttry c k fö r riksdagens deltagande i de långsiktigare, reellt styrande
besluten. En bestäm m else innebär a tt även fram tida kostn ad er för e tt
föreslaget projekt bör redovisas för riksdagen av regeringen, när anslag
begärs. En annan bestäm m else sy ftar till a tt regeringen fö r riksdagen skall
redovisa flerårsplaner och flerårsstudier som ligger till grund för
anslagsyrkanden för det närm ast följande budgetåret.
Beredningen övergår i det följande till a tt diskutera vad som bör gälla
för ettårsbudgetens del. Beredningen säger sig, bl. a. m ot bakgrund av det
pågående program budgetarbetet, ha övervägt om man bö r söka i RF
uppställa några gränser fö r riksdagens befattn in g med budgetregleringen.
Man kunde tän k a sig dels spärr m ot alltfö r vidsträckta bem yndiganden
till regeringen, dels spärr m ot överdrivna detaljingripanden från riksda
gens sida. Beredningen har em ellertid kom m it till resu ltatet a tt det
knappast är m öjligt eller läm pligt a tt dra sådana gränser. Grundlagen bör
medge sto r flexibilitet på utgiftsregleringens om råde. Enligt beredningens
förslag kom m er grundlagen in te heller i fo rtsättningen a tt lägga några
band på utvecklingen av den statliga budgettekniken.
Beredningen säger sig, u töver vad som fram går av den hittills läm nade
redogörelsen, vara överens med författningsutredningen angående budget
regleringens anpassning till nuvarande praxis. B udgetfrågor bö r sålunda
k unna tagas upp i s. k. särpropositioner, som avlämnas till riksdagen efter
budgetpropositionen. En kom pletteringsproposition bör som nu läggas
fram senare på våren. R F bö r innehålla stöd för tilläggsbudgeter under
löpande budgetår. Enligt grundlagberedningens mening är det ofrån k o m
ligt a tt riksdagen även i fram tid en fa tta r och expedierar sina beslut i
anslagsfrågor successivt. Någon system atisk totalom prövning av budgeten
i sam band med dess fastställande kan inte kom m a i fråga. Den möjlighet
som riksdagen redan nu har a tt behandla sam m a fråga m er än en gång
under en session bör em ellertid enligt beredningen någon gång kunna
u tn y ttja s till om prövning av e tt redan fa tta t anslagsbeslut.
F ör närvarande förekom m er dels a tt statsinkom ster uppbärs och
används helt vid sidan om statsbudgeten, dels a tt bara överskott
respektive u n derskott av viss verksam het redovisas i budgeten. F ör dessa
form er av s. k. specialdestination föreslår beredningen grundlagsstöd.
Sådan specialdestination skall kräva riksdagens godkännande.
I princip bö r enligt beredningen all disposition över statens m edel bero
av riksdagen. De medel som riksdagen anvisar för andra behov än
riksdagens och dess m yndigheters bö r ställas till regeringens disposition.
Det kan enligt vad beredningen u tta la r knappast kom m a i fråga att
regeringen vägrar a tt verkställa e tt anslagsbeslut. Den rörelsefrihet som
regeringen behöver kan uppnås genom anslagssy ste m ets k o n stru k tio n .
Om inte annat framgår av riksdagens anslagsbeslut, to rd e man få utgå
från a tt regeringen får underskrida anslaget, om det föranleds av att
förutsättningarna för utgiftsbeslutet klart har förändrats, t. ex. vid
konjunkturom svängningar. Beredningen påpekar a tt e tt anslagsbeslut om
sådant aldrig kan ligga till grund för civilrättsliga anspråk m ot staten.
Regeringen ställer i sin tu r anslagen till m yndigheternas förfogande.
Därvid bör regeringen enligt beredningen få ge ytterligare föreskrifter
som är förenliga med riksdagens beslut. De u nder regeringen lydande
m yndigheternas u tgifter skall alltså ha också e tt regeringsbeslut till grund.
Beredningen finner det naturligt att det är en sak för regeringen och
andra m yndigheter a tt också i övrigt förvalta och förfoga över statens
egendom . I sto r utsträckning följer av anslagsbeslut med stöd varav
tillgången har anskaffats hur tillgångarna får disponeras. Riksdagen skall
givetvis kunna ändra sådana regler. Den skall också i övrigt kunna ge
regler för förvaltningen av och förfoganden över statens egendom . I ett
par avseenden bö r enligt beredningens mening ges direkta bestäm m elser i
R F. I enlighet med vad som redan nu gäller föreslår beredningen sålunda
dels e tt förbud a tt avhända staten fast egendom utan riksdagens
bem yndigande, dels e tt förbud a tt utan sådant bem yndigande efterge
statens fordringar. Bem yndigandena kan, tillägger beredningen, ges i
generell form .
Beredningen föreslår i anslutning till gällande praxis en bestäm m else i
R F a tt regeringen eller annan statlig m yndighet inte får ta u p p lån eller
annars ikläda staten ekonom isk förpliktelse u ta n riksdagens bem yndigan
de.
U nder rubriken revision u tta la r beredningen a tt det är angeläget att
man inom riksdagen system atiskt intresserar sig för hur fattade beslut har
utfallit i verkligheten och lägger u tfallet till grund för nya ställningstagan
den. Denna löpande återkoppling bö r ha sin tyng d p u n k t i u tsk o tten . Den
nya utskottsorganisationen bör här kom m a väl till pass. En mera
system atisk resultatkontroll från u tsk o tten s sida skulle stärka riksdagens
k o ntrollm akt. Denna bö r man enligt beredningen med bestäm dhet värna
om . U tskottens granskning skulle kunna präglas av större k o n tin u itet än
den p u n k tk o n tro ll som riksdagens revisorer kan göra. Em ellertid saknas
det enligt beredningen för närvarande m öjlighet a tt bedöm a i vad mån
u tsk o tten s granskningsverksam het kom m er a tt inverka på revisorernas
nuvarande uppgifter. Beredningen avstår d ärför från att i fråga om
revisorerna föreslå några ändringar av större betydelse.
I fråga om beredningens förslag b eträffande riksdagens revisorer
återkom m er jag i specialm otiveringen. Där behandlas också beredningens
förslag rörande riksbanken, penningväsendet o ch riksgäldskontoret. Här
bör em ellertid näm nas a tt beredningen i dessa hänseenden inte föreslår
några m era avsevärda avvikelser i förhållande till rådande ordning.
5 Departementschefen
S .l Allmänna synpunkter
Av våra fyra grundlagar — 1809 års regeringsform , 1866 års riksdags
ordning, 1810 års successionsordning och 1949 års try c k frih etsfö ro rd
ning — är regeringsform en den centrala. I denna ges de grundläggande
reglerna om form erna för sam hällsorganens verksam het och om hur
besluten i sam hällsfrågorna skall tillkom m a och förverkligas.
Vid tillkom sten av 1809 års RF tedde det sig naturligt a tt konungen
tillädes e tt betydande p o litisk t inflytande. K onungen ansågs ensam böra
inneha den styrande m akten. Em ellertid fram stod d et sam tidigt som en
angelägen uppgift att bestäm m a gränserna för konungens m aktutövning.
Lag skulle stiftas av konungen och riksdagen gem ensam t. Härigenom och
genom a tt rätten a tt besluta om sk att sam t att pröva utgiftsbehov och
fastställa utgiftsanslag lades på riksdagen fick denna e tt b etydande infly
tande över statsverksam heten. I 1809 års RF kom sålunda en m aktdelnings
princip till u ttryck.
Utvecklingen under tid e n e fte r tillkom sten av 1809 års R F har visat
sto r k o n tin u itet. T y n gdpunkten i statslivet har gradvis förskjutits m ot
riksdagen, sam tidigt som dess sam m ansättning har dem okratiserats. Den
verkställande m akten har förts över till en regering vars ställning genom
parlam entarism ens fram växt gjorts beroende av riksdagens förtroende.
Den politiska dem okratin och parlam entarism en utgör sålunda num era de
bärande principerna i vår författning.
Den fortlöpande om daning som sam hällsordningen har genom gått har
självfallet sa tt spår också i den skrivna författningen. Trots a tt de idéer
och värderingar som sam hällssystem et nu bygger på är helt andra än de
som präglade 1809 års fö rfattningsarbete h ar em ellertid den då tillkom na
RF behållits som en y ttre ram fö r den levande k o n stitu tio n e n . Även
författningsreform er som har inneburit en om prövning av grundvalarna
för statsskicket, såsom 1866 års representationsreform genom vilken vår
nuvarande RO tillkom och rö strättsre fo rm e m a i början av d e tta sekel, har
ansetts kunna genom föras med bibehållande av grunddragen i 1809 års RF.
Det förhållandet a tt utvecklingen har kunnat fortgå u tan någon
genom gripande och to ta l förändring av 1809 års R F har till stor
del sin förklaring i a tt det varit möjligt a tt vid sidan av den skrivna
fö rfattningen bygga up p en k o n stitu tio n ell sedvanerätt som inte bara har
utgjort e tt kom plem ent till den skrivna fö rfattningen u tan också m edfört
a tt åtskilliga form ellt o rubbade bestäm m elser successivt har förlorat sitt
innehåll eller fått en annan innebörd. U tvecklingen av en k o n stitu tio n ell
sedvanerätt av denna om fattn in g har givetvis inte k u n n at ske utan a tt en
b etydande spänning har u p p stå tt mellan vår skrivna fö rfattn in g och det
faktiska statsskicket. Den skrivna författningen, i första hand R F, har,
tro ts åtskilliga ändringar, blivit inte bara ofullständig u tan också i
åtskilliga stycken missvisande.
A lltsedan den parlam entariska dem okratin blivit fast förankrad i vårt
land har fö rfattn in g sd eb atten k o ncentrerats m era till dem okratins arbets
sätt och verksam hetsform er än till dess principiella frågeställningar. Till
d etta har givetvis också i hög grad bidragit a tt den parlam entariska
dem okratin i vårt land sedan lång tid tillbaka har kunnat uppvisa en
b etydande stabilitet och arbetsduglighet. Det m otsatsförhållande som
u p p stå tt m ellan de form ellt kvarstående grundprinciperna i RF och det
faktiska statsskicket har em ellertid också fö ra n lett krav på en to ta l
översyn av vår författning. Det är m ot denna bakgrund naturligt a tt det
arbete på en författningsrevision som inleddes när författningsutredning-
en tillsattes år 1954 utm ynnande i förslag till en helt ny RF och en helt
ny RO. F örfattningsutredningens förslag kom som bekant inte till
genom förande. På grundlagberedningen har det ankom m it a tt m ot
bakgrund av det m aterial som författningsutredningen lagt fram fo rtsätta
arb etet på en revision av vår författning med sikte på en to ta l
fö-fattningsreform .
E tt första betydelsefullt led i grundlagberedningens arbete slutfördes
år 1967 i och med a tt beredningen i enlighet med sitt uppdrag lade fram
förslag till en partiell författningsreform . Förslagen som i allt väsentligt
antogs av 1968 — 1969 års riksdagar innefattad e bl. a. införandet av
enkam m arriksdagen sam t av m isstroendeförklaringsinstitutet varigenom
parlam entarism en kom till u ttry c k även i den skrivna författningen.
Även om 1968 — 1969 års författningsreform innebar a tt vår skrivna
författning i betydelsefulla delar anpassades till de krav som man kan
ställa på en m odern k o n stitu tio n , kvarstår behovet av en genom gripande
om arbetning av författningen. Den nuvarande R F ger fortfarande u ttry c k
för grundprinciper som står i direkt strid med den parlam entariska
dem okratin och ger därm ed en felaktig bild av det faktiska statsskicket.
G rundlagberedningens om fattande arbete i återstående delar avslutades
genom a tt förslag till ny RF och ny RO lades fram under våren 1972.
Liksom vid u ta rb e tan d e t av de förslag som låg till grund för 1968—1969 års
partiella reform har beredningen strävat efter a tt nå fram till lösningar som
kan vinna en bred anslutning hos de dem okratiska partierna. I vissa delar
utgör förslagen nu som då en kom prom iss mellan olika ståndpunkter. Ock
så enligt min m ening är det angeläget a tt en författningsreform kan genom
föras med en bred anslutning i grundläggande frågor. V ärdefullt i det avse
endet är a tt beredningen har k n u tit an till vår o m fattan d e k o nstitutionella
praxis. Därigenom kan förslagen i en inte obetydlig utsträckning ses som ett
lagfästande av d et nuvarande k o n stitutionella system et. De praktiska er
farenheterna av d e tta , vilka obestridligen i allt väsentligt är goda, har också
kunnat tillvaratas i förslagen. Dessa har därigenom i väsentliga delar kom
mit a tt fram stå som e tt fullföljande av en sedan lång tid tillbaka pågående
konstitu tio n ell utveckling.
G rundlagberedningens förslag till ny R F och RO har, liksom tidigare
författningsutredningens m otsvarande förslag, gjorts till förem ål för en
om fattande rem issbehandling. Under rem issbehandlingen har de grund
läggande värderingar som förslagen ger u ttry c k för allm änt godtagits. Vissa rem issinstanser har visserligen varit kritiska m o t utform ningen av förslagen. Det är em ellertid enligt m in mening inte ägnat a tt förvåna a tt så är fallet. Det är här fråga om en o m fattande, kom plicerad och för samhället i dess helhet betydelsefull lagstiftningsprodukt, om vars närm are innehåll och utform ning delade m eningar m åste råda. Den kritik som förts fram får em ellertid inte undanskym m a d et förhållandet a tt förslagen i allm änhet ansetts väl ägnade a tt läggas till grund för en författningsreform .
Som m in fö reträdare fram höll i anslutning till den partiella författ- ningsreform en (prop. 1968:27 s. 188) är det givet a tt höga krav måste ställas på en författningsreform . En ny fö rfattn in g med dess centrala ställning i rättssystem et m åste bäras upp av inre sam m anhållning och konsekvens. Enligt m in mening uppfyller grundlagberedningens förslag dessa krav. Den sakliga och lagtekniska bearbetningen av den om fattan d e m aterian har skett på e tt sätt som förtjänar erkännande. De stora linjerna i statsskicket har dragits upp på e tt enkelt och överskådligt sätt. I system atiskt och språkligt hänseende finner jag också förslagen ändam åls enliga. En författningsreform b ö r nu kunna genom föras på grundval av beredningens förslag.
G rundlagberedningen har som allmän bakgrund till de framlagda förslagen förklarat a tt grundlag bö r innehålla bestäm m elser som anvisar form erna fö r sam hällsorganens verksam het och som reglerar hu r besluten i sam hällsfrågor skall tillkom m a och förverkligas. Jag delar denna uppfattning. Jag anser alltså a tt utgångspunkten bör vara att de bestäm m elser som skall tillerkännas den särskilda dignitet och det särskilda skydd som förankring i grundlag m edför endast bö r dra upp ram arna för den politiska ak tiviteten och sam hällsverksam heten.
I princip bö r följaktligen gälla a tt politikens inriktning och innehåll inte slås fast i grundlag. Härvidlag finner jag em ellertid avsteg i e tt visst avseende vara påkallat. Självfallet anser jag, liksom beredningen, a tt i grundlag skall beredas skydd för vissa i e tt d em okratiskt styrelseskick av vår ty p grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter. Det är em ellertid naturligt a tt, när vår författning nu reform eras, också sam hällsverksam hetens inriktning i vissa särskilt viktiga hänseenden kom m er till u ttry c k . Det är förenat med vissa fördelar a tt i en ny grundlag slå fast sådana i en m odern d em okrati naturliga mål för politiken som a tt sam hället skall verka för rättvisa och jäm likhet mellan m edborgarna och a tt varje m edborgare bö r ha rä tt till arbete, utbildning och social trygghet. Även föreskrifter som skyddar anställningstrygghe ten och äganderätten har en naturlig plats i en sådan program förklaring. Jag avser a tt återkom m a till dessa frågor när jag i d et följande tar upp bestäm m elserna i grundlag om medborgerliga fri- och rättig h eter till närm are behandling.
När det gäller innehållet i en ny RF är jag också, liksom beredningen, av uppfattningen a tt det b ör kom m a till klart u ttry c k a tt den politiska m akten skall ligga förankrad hos m edborgarna. Som givna beståndsdelar bö r sålunda ingå regler om allm än och lika rö strä tt, om hemliga val, om
ett representativt system och om e tt parlam entariskt styrelsesätt. A tt
folksuveränitetens princip, såsom den vuxit fram i vår konstitutionella
praxis, konsekvent kom m er till u ttry c k i vår skrivna författning och att
den i nu gällande R F ännu form ellt kvarstående m aktdelningsprincipen
därm ed försvinner ser jag som en b ety d an d e vinning och ett väsentligt
inslag i reform en. Jag vill i det sam m anhanget liksom beredningen stryka
under den betydelsefulla verksam het som bedrivs inom våra politiska
partier och vårt o m fattan d e organisationsväsende. De politiska partierna
utgör, som beredningen fram håller, e tt bärande elem ent i vår dem okrati.
Någon lagreglering av partiernas verksam het finner jag lika litet som
beredningen vara önskvärd. Naturligt är em ellertid a tt denna verksam het
får e tt mera preciserat skydd genom regler om y ttrande- och föreningsfrihet
i grundlag.
U töver vad jag nu har näm nt ser jag som naturliga elem ent i en ny
grundlag regler om h u r de högsta statsorganen skall bildas och i vilken
ordning de skall verka. Till grundlagsom rådet får sålunda föras de
viktigaste reglerna om riksdagens bildande, såsom regler om riksdagens
storlek, huvuddragen av proceduren i riksdagen och grunderna för val till
riksdagen. 1 grundlag bör vidare, m ed utgångspunkt i e tt parlam entariskt
b etraktelsesätt, behandlas regeringsbildningen och form erna för regerings
arbete!. Bestäm m elserna om statschefens ställning och befogenheter har
också sin givna plats i grundlag. På grundlagen ankom m er därjäm te a tt i
grova drag fördela de offentliga funktionerna. F olksuveränitetens princip
bör därvid, som beredningen har fram hållit, kom m a till u ttry c k genom att
riksdagen klart ges ställningen som det centrala statsorganet. På riksdagen
bör sålunda ligga a tt fa tta grundläggande beslut genom lag och budget
reglering, m edan det bö r ankom m a på andra organ — regeringen, dom stolar
och förvaltningsm yndigheter - att tilläm pa lagarna och verkställa besluten.
Den kom m unala självstyrelsen, som utgör e tt för vårt statsskick u tm är
kande drag, bö r självfallet också kom m a till u ttry c k i grundlag.
Jag har i det föregående redogjort för beredningens förslag i de
avseenden jag nu har angett. Jag avser a tt i fortsättn in g en återkom m a till
förslagen i skilda hänseenden. I d etta sam m anhang finner jag em ellertid
anledning a tt beröra det särskilda spörsm ålet om författningsstoffets
fördelning m ellan en ny R F och en ny RO.
F. n. har, som jag fö ru t har näm nt, såväl RF som RO karaktär av
grundlagar. D etta fram står som naturligt m ot bakgrunden av a tt båda
innehåller sådana grundläggande bestäm m elser om vårt statsskick som
bör om fattas av det särskilda skydd som förankringen i grundlag m edför.
Genom a tt såväl RF som RO nu är grundlagar kan de bestäm m elser som
ingår i dem ändras eller upphävas endast om riksdagen fa tta t beslut med
samma innehåll två gånger och val till riksdagen fö rrä tta ts mellan de två
besluten.
G rundlagberedningen anser a tt de nuvarande form kraven för ändring
eller upphävande av grundlag inte bö r mjukas upp. Beredningen har
em ellertid funnit a tt m an, genom a tt dela upp fö rfattn in g ssto ffet på så
sätt a tt de bestäm m elser som är av grundläggande ko n stitu tio n ell
betydelse förs till R F och de regler som u tan a tt ha sådan betydelse
endast avser riksdagsarbetet samlas i RO, kan reducera det krav på
tid su td rä k t som ligger i de nuvarande form kraven för ändring och
upphävande av grundlag till a tt enbart gälla R F. Beredningen föreslår
dock sam tidigt a tt också RO skall bli svårare a tt ändra än lagar i
allm änhet. Förslaget in n e fa tta r sålunda a tt kvalificerad m ajoritet — tre
fjärdedelar av de röstande och m er än hälften av riksdagens ledam öter —
krävs för beslut om ändring av RO. Uppnås inte den föreskrivna
m ajoriteten, skall RO kunna ändras i samma ordning som grundlag.
De särskilda form krav som nu ställs upp för ändring eller upphävande
av bestäm m elser i grundlag fyller en viktig fu n k tio n . De utgör, som
beredningen har u n d erstru k it, en garanti för a tt avgörande ändringar av
statsskicket kan genom föras bara om en stabil m ajo ritet bland väljarna
godtar dem . G enom den tid su td rä k t de m edför kan också förhastade
ändringar förhindras. Behovet av skydd är naturligtvis särskilt fram trä
dande i fråga om bestäm m elser som är väsentliga för vårt statsskick.
Liksom beredningen finner jag a tt det, när det gäller sådana bestäm m elser,
inte kan kom m a i fråga a tt m juka upp de gällande form kraven för
ändring eller upphävande.
N är fråga är om bestäm m elser om riksdagens inre organisation och
verksam hetsform er är behovet av skydd m ot förhastade beslut m indre
fram trädande. Som beredningen har fram hållit är det i fråga om dem i
stället behovet a tt skydda m in o riteter m ot beslut som till deras nackdel
ändrar proceduren i riksdagen som träd er i förgrunden. F rån denna
synpunkt sett b ö r det alltså vara möjligt a tt när det gäller regler som
enbart rö r riksdagsarbetet medge a tt ändring också kan ske genom ett
beslut och fylla skyddsbehovet med krav på särskild m ajo ritet för beslut
om ändring.
Enligt min m ening är det naturligt a tt, som beredningen också har
gjort, sam m anföra de grundläggande författningsreglerna i RF och göra
RO till en fö rfattn in g om riksdagsarbetet. 1 en sådan uppdelning, som
inte har fö ran lett någon kritik under rem issbehandlingen, ligger a tt en ny
RO kom m er a tt innehålla enbart bestäm m elser om riksdagens arbetsfor
m er och organ m en — till skillnad från nuvarande RO — in te de för
statsskicket väsentliga reglerna om riksdagens bildande. V idare innebär
fördelningen a tt vissa andra konstitu tio n ellt viktiga bestäm m elser om
riksdagsarbetet förs till RF.
Med den nu angivna fördelningen av författningsstoffet mellan R F och
RO öppnas m öjlighet a tt, i enlighet med vad jag nyss an ty d d e, låta kravet
på tid su td rä k t fö r ändringar falla såvitt avser RO. Behovet av särskilt
m inoritetsskydd kan fyllas genom a tt, som beredningen föreslår, krav på
särskild m ajoritet för ändringar i RO genom e tt beslut ställs upp.
Härigenom når man fördelen a tt förslag om sådana ändringar i riksdagens
arbetsform er som godtas av det stora flertalet riksdagsledam öter kan
genom föras u ta n dröjsm ål. Om i något fall föreskriven m ajoritet inte
uppnås, bö r fortfarande de form krav gälla för ändring som uppställs i
fråga om grundlag.
F. n. finns sådana bestäm m elser om riksdagens inre organisation och
arbetsform er som inte har speciell betydelse för m in o riteten s arbetsm öj
ligheter i riksdagsstadgan. Denna kan ändras genom vanligt m ajoritetsbe
slut. Beredningen föreslår a tt m otsvarande bestäm m elser förs in i nya RO
i form av särskilda tilläggsbestäm m elser, som skall k unna ändras enligt de
regler som gäller om ändring av lag i allm änhet. En ordning som den
föreslagna är enligt min m ening förenad med påtagliga fördelar. Den
innebär a tt till sam m a lagverk kan föras såväl viktigare grundläggande
bestäm m elser som m er detaljbetonade. Härigenom underlättas över
blicken över bestäm m elserna. Jag fö rordar alltså a tt förslaget också i den
delen följs. Jag vill tillägga a tt jag liksom beredningen räknar med a tt
åtskilliga bestäm m elser om riksdagsorgan också i fortsättn in g en kom m er
a tt ha sin plats i fristående instruktioner och reglem enten.
U töver de förslag till ny R F och ny RO som i enlighet med vad jag nu
har sagt har u ta rb e tats inom ju stitie d ep a rtem e n tet läggs också fram förslag
till ändringar i successionsordningen och try ckfrihetsförordningen (TF).
Till dessa ändringar som också u ta rb e tats på grundval av förslag från
beredningens sida och som h a r karaktären av följdändringar återkom m er
jag i det följande. Som fö ru t har näm nts tas frågan om följdändringar i
annan lagstiftning inte upp i d etta sammanhang.
Liksom grundlagberedningen utgår jag från a tt de förslag som nu läggs
fram skall kunna behandlas av riksdagen u nder vårsessionen 1973 och
vårsessionen 1974. De förslag till bestäm m elser om ik raftträd an d e som
ingår i departem entsförslagen innebär i överensstäm m else m ed beredning
ens m otsvarande förslag a tt den nya R F och den nya RO skall börja
tilläm pas den 1 januari 1975.
5.2 Riksdagen och dess sammansättning
F ö r en d em okrati av den ty p som har vuxit fram i Sverige är frågor
som rör förhållandet m ellan folket och den beslutande folkrepresenta
tionen av grundläggande betydelse. Det var, i vid bem ärkelse, sådana
frågor som stod i centrum vid 1968 och 1969 års grundlagsreform . Den
lösning som valdes innebar a tt tvåkam m arriksdagen ersattes av en riksdag
med en kam m are bestående av 350 ledam öter, a tt direkta val till hela
riksdagen vart tredje år sam tidigt med kom m unalvalen infördes samt att
e tt riksproportionellt valsystem med spärrar m ot sm åpartier genom fördes.
Val till den nya riksdagen ägde rum första gången 1970 och enkam m ar-
reform en trädde i sin helhet i kraft vid ingången av år 1971.
G rundlagberedningen har i sitt slutbetänkande inte föreslagit någon
annan ändring i 1 9 6 8 -1 9 6 9 års beslut om k am m ar-o ch valsystem än en
tekniskt betingad justering av antalet ledam öter i riksdagen till 349.
Beredningen är em ellertid inte enig. Två led am ö ter fö rordar en sänkning
av riksdagens platsantal till om kring 300. En ledam ot vill a tt principen
om gemensam valdag för riksdags- och kom m unalval skall om prövas.
Flertalet rem issinstanser to rd e ha u tg å tt från a tt de beslut som fattades
som led i enkam m arreform en skall läm nas o rubbade. Från några håll har
dock förts fram kritik som rör frågorna om an talet ledam öter i riksdagen
och den gem ensam m a valdagen.
Förslagen om m inskning av riksdagens storlek har m otiverats med a tt
det nuvarande ledam otsantalet har skapat arbetsproblem fö r riksdagen
och a tt dessa problem blir ännu mera kännbara om riksdagen tillförs
ersättare fö r riksdagsledam öterna utan a tt ledam otsantalet reduceras. Det
har vidare åberopats a tt en sänkning av ledam otsantalet inte behöver leda
till någon näm nvärd m inskning av kam m arens representativitet.
Frågan om an talet led am ö ter i riksdagen berördes i sam band med a tt
förslag om ersättare fö r ledam öterna förelädes riksdagen (prop. 1972:66).
Föredragande d ep artem entschefen uttalad e i det sam m anhanget (s. 37)
a tt det inte finns anledning a tt koppla sam m an ersättarfrågan med frågan
om lämpligt antal riksdagsledam öter. E rsättarsystem et i den utform ning
som förordas i p ro p ositionen kan knappast väntas få någon m ärkbar
negativ effekt på arbetsförhållandena i riksdagen. Frågan om lämpligt
antal riksdagsledam öter varken kan eller b ö r bedöm as u teslutande eller
ens huvudsakligen under hänsynstagande till arbetsförhållandena i riks
dagen. Andra fak to rer, t. ex. hänsynen till m öjligheterna att bereda olika
landsdelar allsidig representation i riksdagen, väger tungt i e tt sådant
sam m anhang. Riksdagen anslöt sig (KU 1972:30 s. 8) till dessa u tta la n
den angående an talet ledam öter i riksdagen.
De överväganden i frågan om antalet riksdagsledam öter som gjordes i
sam band med behandlingen av ersättarfrågan rubbas enligt min mening
inte av några nytillkom na faktorer. Jag vill em ellertid tillägga följande.
Beskärs antalet m andat i riksdagen, kan — med det ersättarsystem som
riksdagen har beslutat — den opinion i en valkrets, som till följd av
m inskningen blir helt u ta n ordinarie företräd are i riksdagen, inte heller
förm edlas av någon ersättare. En större red u k tio n av ledam otsantalet
leder på grund av denna och andra om ständigheter otvivelaktigt till en
försäm ring av riksdagens representativitet tro ts tillgången på ersättare.
Vidare vill jag fästa uppm ärksam heten på beredningens förslag a tt på
annat sätt än genom a tt m inska ledam otsantalet fö rb ä ttra riksdagens
arbetsförhållanden. På denna väg torde en hel del stå a tt vinna. Jag
återkom m er i det följande till vissa av dessa förslag. — Jag finner alltså
inte skäl a tt föreslå någon annan m inskning av riksdagens ledam otsantal
än den som beredningen av rent tekniska skäl förordar, näm ligen till 349
platser.
Som fram går av vad jag har näm nt i det föregående går kritiken m ot
den gem ensam m a valdagen u t på a tt de kom m unala frågorna kom m er
alltför m ycket i skym undan i valrörelsen. Det har fram hållits att
m edborgarnas intresse för och kunskap om kom m unala frågor minskar, om
de kom m unala valen hålls sam tidigt med riksdagsvalen.
Frågan om valtekniskt sam band mellan riksdagsval och kom m unalval
blev inför författningsuppgörelsen 1967 förem ål för livlig diskussion. Jag
ser inte någon anledning a tt nu upprepa de fram förda argum enten.
Jag vill bara erinra om a tt den lösning som valdes, sam ordning genom
gem ensam valdag, växte fram under hänsynstagande till flera olika
synpunkter. A tt nu - när erfarenheter av den nya ordningen föreligger
från endast ett val — överväga a tt riva upp den lösning som träffades
finner jag inte befogat. Jag vill i sam m anhanget erinra om a tt utredningen
om den kom m unala dem okratin, som tillkallades 1970, i enlighet med
sitt uppdrag kan väntas kom m a a tt lägga fram förslag som syftar till att
stim ulera m edborgarnas intresse för kom m unalpolitiken och hålla den
kom m unala dem okratin levande.
Min slutsats blir således a tt besluten om kam m ar- och valsystem
1 9 6 8 -1 9 6 9 u ta n ändring i sak bö r läggas till grund för den nu aktuella
författningsreform en.
Av vad jag redan har sagt fram går a tt riksdagen u n d er 1972 har
fa tta t vilande beslut om a tt införa e tt system med ersättare fö r
riksdagsledamöterna. Beslutet innebär a tt riksdagsledam ot under den tid
han är riksdagens talm an eller tillhör regeringen skall ha ersättare.
D ärjäm te skall ersättare tjänstgöra för ledam ot som beviljas ledighet för
en månad eller längre tid. E rsättarna utses från samma p arti sam t samma
valkrets och lista som ledam oten. Avsikten är att system et skall börja
tilläm pas i början av 1974 sedan riksdagen slutligt har antagit behövliga
ändringar i gällande RF och RO.
Riksdagens beslut i ersättarfrågan bygger på e tt separat förslag från
grundlagberedningen. I de delar beredningen i slu tb etä n k an d e t har haft
anledning a tt beröra frågan om ersättare har den u tg å tt från sitt tidigare
förslag i äm net. D etta förslag avviker från vad riksdagen prelim inärt har
beslutat, främ st i fråga om förutsättn in g arn a för ersättares inträde vid
ledighet för ordinarie ledam ot. Jag fö rordar a tt regler om ersättare för
riksdagsledam öterna tas up p i den nya fö rfattningen i överensstämmelse
med riksdagens beslut i frågan 1972.
Vad jag hittills har sagt innebär a tt regleringen i den nya författningen
av riksdagens bildande och sam m ansättning till m ycket sto r del kom m er
a tt följa beslut som statsm akterna ganska nyligen har fa tta t. De sakliga
n y h eter som kan kom m a i fråga är därför få. Av frågor som beredningen
har tagit upp skall jag här först beröra problem et om p erso n m o m en tet i
valet.
Det to rd e vara en i vårt land allm änt om fattad åsikt a tt val till
riksdagen b ö r ha karaktär av val m ellan partier. P artierna är bärare av
program för det politiska handlandet. G enom a tt ge sin anslutning till det
ena eller det andra partiet kan väljaren påverka sam hällsutvecklingen i
önskad riktning. Vad jag har sagt nu hindrar in te a tt det är ett
dem okratiskt önskem ål att väljarna inom ram en för e tt partival får ett
direkt infly tan d e på vem som väljs. Det är också angeläget a tt skapa
närm are k o n ta k te r m ellan väljare och valda. På två vägar kan m an söka
stärka m edborgarnas infly tan d e över riksdagens personsam m ansättning:
via kandidatnom ineringen inom partierna och via själva valhandlingen.
Proceduren för nom inering av kand id ater inom partierna är i vårt land
helt oreglerad. Beredningen har m ot bakgrund av en undersökning av
nom ineringsförfarandet inför riksdagsvalet 1970 kom m it till slutsatsen
a tt någon sådan reglering inte heller b ö r kom m a till stånd. Av samma
u ppfattn in g var författningsutredningen. Beredningen k o n staterar för sin
del a tt den u tfö rd a undersökningen ger vid handen a tt de partiinstanser
som har det slutliga ansvaret för k an didatlistorna h ar strävat efter a tt
göra listorna representativa för valm anskåren.
Ingen rem issinstans har förespråkat någon lagreglering av nom inerings
förfarandet. Också jag anser a tt det skulle vara opåkallat och oläm pligt
att slå in på denna väg. Som beredningen påpekar skulle en form alisering
av nom ineringsförfarandet kräva en statlig kon tro ll över förfarandet inom
partierna, något som kunde bli menligt för deras verksam het.
Nu gällande regler om vem som skall besätta m andat som inom en
valkrets har tillfallit e tt visst parti bygger på principen a tt det är
ordningsföljden på valsedeln som bestäm m er rangordningen mellan
kandidaterna. F astän valsystem et ger väljarna en vidsträckt frihet a tt föra
fram nam n u nder en partibeteckning, förhåller det sig onekligen så a tt
partiernas kandidatnom inering blir utslagsgivande fö r valet av person
inom ett parti.
Beredningen anser a tt valsystem et så långt d et är m öjligt bö r lägga i
väljarens hand a tt påverka riksdagens personsam m ansättning. Beredning
en säger sig em ellertid inte ha haft m öjlighet a tt göra de undersökningar
som skulle behövas för ett förslag till ett n y tt personvalssystem . E tt
förslag i frågan måste enligt beredningen föregås av en särskild utredning.
Två led am ö ter i beredningen presenterar em ellertid i en reservation e tt
konkret förslag till personvalssystem inom ram en för det riksproportio-
nella valsättet. Förslaget innebär att rangordningen mellan kandidaterna
på en valsedel bestäm s av väljarna genom m arkeringar på valsedeln.
O m arkerad valsedel blir i princip ogiltig. M andat som har tillfallit ett
parti fördelas m ellan partiets kandidater efte r högsta personliga röstetal.
System et fö ru ts ä tte r officiell kandidatur.
U nder rem issbehandlingen har endast en rem issinstans öppet anslutit
sig till det i reservationen förordade personvalssystem et. Tre länsstyrelser
förordar a tt en särskild utredning angående personval kom m er till stånd.
Beredningens m ajoritet anger vissa krav som b ö r ställas på m etoder för
personval. Små grupper b ö r inte få styra personurvalet på bekostnad av
den stora mängden av väljare, som kanske helst överlåter valet av
personer till partiinstanserna. Stora ekonom iska insatser eller andra
ovidkom m ande om ständigheter får inte bli utslagsgivande för person
valet. M etoden får inte bli så kom plicerad a tt den är svår a tt förstå för de
11 R iksdagen 1973. 1 sami. N r 90 # *
röstande eller näm nvärt fö rd rö jer fastställande av valresultatet. Vad
beredningen sålunda har an fö rt förtjänar enligt m in m ening instäm m an
de. E tt annat önskem ål som anges av beredningen och som är värt stort
beaktande går u t på a tt den nuvarande m öjligheten a tt föra fram
kandidater som inte är nom inerade av parti b ör behållas.
Det av reservanterna föreslagna personvalssy sterne t, som har det
finländska valsättet till förebild, strider på flera p u n k te r m er eller m indre
u tta la t m ot de krav man enligt vad jag nyss näm nde bö r k u n n a ställa på
en m etod för personval. Förslaget b ör enligt min mening därfö r inte tas
upp till närm are övervägande i d e tta sam m anhang. Jag anser em ellertid
a tt önskem ålen om större m öjligheter för m edborgarna a tt vid själva valet
påverka riksdagens personsam m ansättning och om starkare band mellan
väljarna och deras företrädare b ö r beaktas i så m å tto a tt särskilda
sakkunniga tillkallas för a tt undersöka hur personm om entet vid valen kan
stärkas. Åt en sådan k o m m itté b ö r kunna an fö rtro s också frågan om
valkretsindelningen. Jag återkom m er till d etta spörsmål i e tt senare
sam m anhang. Även vissa andra utredningsuppgifter som gäller de
allm änna valen skulle kunna tas upp av k om m ittén. Jag avser a tt senare
anm äla frågan om tillkallande av sakkunniga för utredning av dessa
spörsmål.
Beredningen har aktualiserat flera frågor som gäller den allmänna
rö strätten . Bl. a. har beredningen b erö rt rösträttsåldern.
Så sent som 1969 fattad e riksdagen slutligt beslut om sänkning av
rösträttsåld ern så a tt rö strä tt kom a tt tillfalla den som senast under
valåret uppnår 20 års ålder. R eform en hade sin bakgrund i den samma år
beslutade sänkningen av den civilrättsliga m yndighetsåldern från 21 till
20 år. E fter 1969 har frågan om sänkning av såväl rösträttsåld ern som
m yndighetsåldern vid flera tillfällen aktualiserats i riksdagen.
Beredningen föreslår nu enhälligt att rösträttsåldern skall sänkas till 18
år. Beredningen åberopar a tt sänkningen skulle vidga dem okratin genom
att öka andelen röstberättigade m edborgare och genom a tt stim ulera
ungdom ens politiska intresse. Beredningen anser a tt flertalet ungdom ar
genom bl. a. fö rb ä ttrad skolundervisning i sam hällskunskap, m assm edier
nas inform ationsverksam het och föreningsverksam heten efter hand bör få
b ättre förutsättningar att i yngre år ta ställning i politiska frågor.
Beredningen m otiverar valet av 18-årsgränsen med den betydelse som
denna gräns i andra sam m anhang har för in trädandet av medborgerliga
rättig h ete r och skyldigheter. Beredningen fö ru tsä tte r a tt det traditionella
sam bandet mellan rö strättsåld er och m yndighetsålder skall bevaras också
för fram tiden. Frågan om sänkning av m yndighetsåldern fö ru tsätts
kom m a a tt behandlas i annat sam m anhang.
Samtliga rem issinstanser som har u ttalat sig i frågan tillstyrker den
föreslagna sänkningen av rösträttsåldern. Också jag anser det värdefullt
om rösträttsåld ern kan sänkas till 18 år. Sam hällsutvecklingen har
onekligen fört med sig a tt ungdom en num era i allm änhet har större
insikter i sociala, politiska och ekonom iska frågor. En sänkning av
rösträttsåld ern b ö r k unna m edverka till a tt rik ta ungdom ens intresse i
sam hällsfrågor till den politiska ak tiv itet som har den representativa
dem okratin och dess olika organ som bas.
I likhet med grundlagberedningen anser jag det värdefullt om m an kan
bevara sam bandet mellan rö strättsåld ern och m yndighetsåldern. Frågan
om sänkning av m yndighetsåldern påkallar em ellertid särskilda k o m p let
terande överväganden. Inom ju stitie d ep a rtem e n tet förbereds en prom e
moria i äm n et, och efter rem issbehandling beräknas proposition kunna
läggas fram i början av år 1974. R ö strättsåldern vid kom m unala val b ör
självfallet vara densam m a som vid riksdagsval.
R ö strätten s inträde är f. n. inte k n u te n till m edborgarens ålder på
valdagen utan till hans ålder vid kalenderårsskiftet närm ast före valet.
Denna ordning har röstlängdstekniska orsaker. Den för med sig den
konsekvensen a tt åldern för rö strä tte n s inträde varierar m ellan olika
individer med upp till e tt år, beroende på när på året födelsedagen
infaller. Beredningen föreslår a tt rö strä tte n — liksom andra rättigheter,
som är an k n u tn a till viss ålder — skall in träd a på födelsedagen. Enligt
beredningen föreligger num era inte några tekniska hinder m ot att
u p p rätta röstlängden på grundval av m edborgarnas ålder på valdagen.
R ö strätt skulle alltså, om beredningens förslag förverkligas, tillkom m a
den som senast på valdagen uppnår 18 års ålder.
Beredningens förslag a tt rö strätten skall k nytas till födelsedagen har
inte m ö tt någon kritik u nder rem issbehandlingen. R iksskatteverket, som
enligt gällande föreskrift är central valm yndighet, har förklarat sig inte ha
något a tt invända m ot förslaget från valteknisk synpynkt. Också jag
ansluter mig till förslaget.
Beredningen har särskilt prövat frågan huruvida nuvarande regel att
om yndighetsförklaring alltid skall föranleda fö rlu st av rösträtten bö r
oförändrad föras över till den nya författningen. Beredningen diskuterar
några alternativa lösningar.
En m öjlighet skulle vara a tt endast den som har förklarats om yndig på
sådan grund som anges i 10 kap. 1 § första sty ck et 1 föräldrabalken är
utesluten från rö strätt. Den åsyftade grunden gäller sådan oförm åga att
handha personliga eller ekonom iska angelägenheter som är föranledd av
sinnessjukdom , sinnesslöhet eller annan rubbning av själsverksamheten.
Denna lösning skulle em ellertid ö ppna m öjlighet för den sjuke eller
dennes anhöriga a tt disponera över rö strä tte n genom att välja annan
möjlig grund för om yndighetsförklaringen. En annan lösning går u t på att
man uppställer e tt fristående k riterium varigenom personer med viss
angiven sinnesbeskaffenhet diskvalificeras från rö strä tt. En sådan regle
ring te r sig dock av olika skäl m ycket svår a tt genom föra. E tt tredje
alternativ innebär a tt om yndighetsförklaring inte i något fall leder till
förlust av rö strätten . H ärem ot kan invändas a tt stötande konsekvenser
kunde bli följden, särskilt när fråga är om personer med grava psykiska
störningar. Risken fö r otillbörlig påverkan på dessa personer och för
m isstankar om sådan påverkan kan inte negligeras.
B eredningen har funnit a tt nackdelarna med de diskuterade alternativ
lösningarna är så b etydande a tt den anser nuvarande ordning vara a tt före
dra. Någon kritik har inte rik tats m o t denna bedöm ning u nder rem issbe
handlingen. Vid mina överväganden av frågan h ar jag inte kom m it till annan
slutsats än beredningen.
Beredningen har under sitt arbete med rösträttsfrågorna även övervägt
om m an bö r tillerkänna i riket b o sa tta utländska medborgare rätt a tt
delta i val av ko m m u n fu llm ä k tig e och landstingsmän. Beredningen vill för
sin del inte förorda någon form av kom m unal rö strä tt för utlänningar.
Beredningen pekar på m öjligheten a tt i stället fö rk o rta tid en för
erhållande av svenskt m edborgarskap och därm ed av fullständiga politiska
rättigheter. F lertalet rem issinstanser som tar upp frågan ger sin anslutning
till beredningens m ening. Bl. a. statens invandrarverk har, å andra sidan,
en positiv inställning till kom m unal rö strä tt för utlänningar.
De närm are villkoren för kom m unal rö strä tt bö r enligt min mening inte
tas in i grundlag utan som hittills anges enbart i kom m unallagarna. Jag ser
därför inte någon anledning a tt i d etta sam m anhang ta ställning till frågan
om kom m unal rö strätt för utländska m edborgare.
Beredningen har i sitt förslag behållit den nuvarande överensstäm m el
sen m ellan m yndighetsålder och ålder fö r valbarhet till riksdagen. En
sänkning av m yndighetsåldern till 18 år bö r enligt beredningen leda till
att även valbarhetsåldern blir 18 år. Jag har, liksom rem issinstanserna,
inte någon erinran m ot beredningens ställningstagande i denna del.
5.3 Valgenomslaget, riksdagsarbetet m. m.
O rdinarie riksdagsval äger enligt gällande rä tt rum i septem ber vart
tredje år. V alperioden löper från början av det följande kalenderåret.
Riksdagen samlas varje år som regel den 10 jan u ari och är d ärefter i
princip konstituerad till årets slut. A rbetsåret är indelat i en vårsession
och en höstsession.
En konsekvens av a tt valperioden för en nyvald riksdag börjar först vid
årsskiftet är a tt riksdagen under valåren samlas till höstsession i sin gamla
sam m ansättning. En sådan ordning inbjuder till k ritik. Vill man lägga om
riksdagens m andatperiod, aktualiseras em ellertid ett helt kom plex av
frågor. En fråga gäller förläggningen av riksdagens årliga arbetsperiod och
gången i sto rt av riksdagsarbetet. En annan avser tiden på året fö r de
allmänna valen. En tredje fråga är till vilken tid det statliga budgetåret
skall förläggas. D etta löper för närvarande fr. o. m. den 1 juli t. o. m. den
30 juni nästföljande kalenderår. En om läggning av budgetåret har i sin tu r
vitt förgrenade verkningar: för arbetsrytm en i statsd ep artem en ten och
hos m yndigheterna, för den ekonom iska samverkan mellan stat och
k om m un och för det internationella sam arbetet m. m.
I en 1970 publicerad prom em oria diskuterade grundlagberedningen
olika m odeller för lösning av det angivna problem kom plexet. En modell
med valen förlagda till våren var enligt beredningen den som bäst svarade
m ot de önskem ål man kunde ställa. D enna lösning innebär a tt valen hålls
under senare delen av maj, a tt riksdagens valperiod börjar den 10 ju n i och
dess arbetsår norm alt den 1 septem ber, sam t a tt budgetåret läggs om till
kalenderår. Det årliga riksm ötet pågår till om kring den 15 april och
saknar sessionsindelning.
I
y ttra n d en
över beredningens prom em oria
om vårval yppa
des vissa betänkligheter m ot förslagen a tt fly tta valen till våren och
a tt lägga om budgetåret. I sitt slutbetän k an d e har beredningen funnit a tt
frågan om budgetåret inte var m ogen a tt lösas. Beredningen har därvid
hänvisat till a tt budgetutredningen — i vars uppdrag ingår a tt ta ställning
till frågan om budgetårets förläggning — ännu inte har redovisat sitt
m aterial och sin stån d p u n k t. I d e tta läge har beredningen stannat fö r att
m ed m insta möjliga ändringar i övrigt föreslå en omläggning av riksdagens
valperiod så a tt denna inleds k o rt e fte r valet. Beredningens förslag bygger
alltså på oförändrad tid för valdagen, för budgetårets förläggning och för
budgetspropositionens framläggande. Det innebär i övrigt a tt riksdagen
årligen är samlad till ett ” riksm öte” som i en följd sträcker sig från höst
till vår och som valår börjar sam tidigt med den nya valperioden. Ärende
skall enligt förslaget kunna skjutas från e tt riksm öte till nästa, oberoende
av om ärendet då kom m er a tt handläggas av en nyvald riksdag.
Tre ledam öter inom beredningen har em ellertid velat gå längre och har
ansett a tt beredningen borde ha föreslagit en omläggning helt i enlighet
med den vårvalsmodell som beredningen skisserade i prom em orian. I
andra hand har reservanterna u tta la t sig till förm ån för a tt riksdagen i
sam band med behandlingen av grundlagsfrågan fa tta r e tt principbeslut
om övergång till vårval, kalenderbudgetår m. m ., så a tt reform en kan
sättas i verket med full effekt fr. o. m. 1976.
Det är principiellt otillfredsställande a tt — som nu är fallet — folket,
efter a tt ha gett sin vilja till känna i val, u nder mer än tre m ånader
företräds av en representation som har sitt m andat från e tt äldre val.
Denna eftersläpning försvårar ett om edelbart regeringsskifte, grundat på
m ajoritetsskifte vid valet. Den hindrar vidare en ordning med form ell
m edverkan från riksdagens sida vid regeringsbytet. E tt snabbt valgenom
slag är d ärför en för dem okratins fu n k tio n angelägen och värdefull
reform . Den har också vunnit stöd från de rem issinstanser som har
uppehållit sig vid frågan.
Mera kom plicerad är frågan h u r hela det problem kom plex skall lösas
vari spörsm ålet om m andatperiodens förläggning ingår som en huvudkom
p o n en t. Olika frågor griper här in i varandra på ett sätt som lär göra det
om öjligt a tt finna en samlad lösning som är invändningsfri. Särskilt
intresse tilldrar sig frågorna om tiden för de allm änna valen och om
budgetårets förläggning.
U nder rem issbehandlingen av beredningens slutbetänkande har frågan
om tid en för de allm änna valen i allm änhet förbigåtts med tystnad.
F lertalet av dem som y ttrade sig över beredningens diskussionsprom em o
ria var em ellertid positivt inställda till val på våren. F ör egen del finner
jag inte en övergång från höstval till vårval otvetydigt fördelaktig. Bl. a. är
att vänta a tt höstval ger större föru tsättn in g ar än vårval för politikerna
och partiorganisationerna a tt förbereda och genom föra en valrörelse på
ett sådant sätt a tt väljarna får den mest allsidiga inform ationen.
Av stor betydelse i frågan om tiden på året för riksdagsvalen är givetvis
sam bandet m ellan tiden för val och budgetårets förläggning. Val i maj, i
enlighet med beredningens m odell i diskussionsprom em orian, är sålunda
inte förenligt med e tt statligt budgetår sorn löper per den 1 juli. Den tid
som u nder valår skulle stå till riksdagens förfogande för b u dgetarbetet
skulle näm ligen då bli alltfö r k o rt. I än högre grad gäller d e tta
om valet läggs tidigare på våren. Vårval fö r alltså med sig krav på en
omläggning av budgetåret.
Några rem issinstanser har i y ttra n d e över beredningens slutbetänkande
förordat a tt det statliga budgetåret bringas a tt sam manfalla med
kalenderåret och därm ed också med det inom kom m unerna tilläm pade
budgetåret.
Enligt m in m ening bö r m an inte binda sig för en lösning med val på
våren och kalenderbudgetår innan budgetutredningens överväganden om
budgetårets förläggning är tillgängliga och har granskats och värderats.
U tredningen har i sitt y ttra n d e fram hållit a tt den har a tt överväga såväl
interna som internationella aspekter på budgetårets förläggning och a tt
den kom m er a tt presentera sina ställningstaganden i frågan i sitt slutbe
tänkande, som kan väntas föreligga u nder år 1973. Jag vill b eto n a a tt de
svårigheter som m an har a tt uppm ärksam m a inför en ifrågasatt omlägg
ning av b u dgetåret inte är av enbart teknisk och arbetsmässig art. En
flyttning av budgetåret kan t. ex. m edföra en förändring av beslutsunder
laget fö r statens finanspolitik, sådan den kom m er till u ttry c k i bu d g et
propositionen.
Den frågan återstår då a tt behandla om ett snabbare valgenomslag kan
förenas med nuvarande ordning beträffande budgetår och valdag.
Beredningens förslag visar enligt m in m ening a tt så är fallet. Förslaget
ansluter sig i fråga om riksdagsarbetets uppläggning m ycket nära till den
ordning som redan nu praktiseras. Omläggningen av riksdagens arbets
period från e tt arbetsår, som börjar på våren och slutar på hösten, till ett
arbetsår, som sträcker sig från höst till vår, kan antas i realiteten b etyda
ganska litet för arbetsgången. Som beredningen påpekar kom m er
riksdagsarbetet liksom hittills a tt ha sin ty ngdpunkt på våren. A tt
sessionsuppdelningen försvinner får ses som fördel. Vissa k om plikationer
kan
om läggningen
visserligen
tänkas
kom m a
a tt
föra
med
sig för riksdagsarbetet under hösten efte r ordinarie riksdagsval. Bered
ningen tä n k er sig att riksdagens arbetsm aterial under höstm ånaderna i
huvudsak skall utgöras av ärenden som har uppskjutits från den gamla
riksdagen. Från m in sida föranleder en sådan ordning inte någon erinran.
Om e tt val m edför regeringsskifte skall givetvis, som beredningen också
föreslår, den nya regeringen kunna återkalla sådana uppskjutna proposi
tio n er från den tidigare regeringen som den inte vill ställa sig bakom .
Sam m anfattningsvis gäller sålunda a tt jag ansluter mig till beredningens
förslag a tt tid en mellan val till riksdagen och riksdagens nya valperiod
skall förkortas sam t till vad beredningen har u tta la t angående tiden fö r de
allm änna valen, budgetårets förläggning, tid p u n k ten för budgetproposi
tionens fram läggande och grundschem at för riksdagsarbetet.
Beredningen har, som fö ru t har näm nts, u tfo rm at sina författningsför-
slag så a tt ställningstagandet i frågan om tiden för val, budgetårets
förläggning m. m. inte behöver inverka på grundlagstexten. Enligt
beredningens förslag ges reglerna i dessa avseenden sålunda i RO, vilket
innebär a tt en reform kan genom föras utan någon lång tid su td rä k t. Jag
finner en sådan ordning i nuvarande läge lämplig och fö rordar att
beredningens förslag i det hänseendet följs. Jag vill tillfoga a tt nya regler
om ett snabbt valgenomslag kan tilläm pas första gången i anslutning till
valen i septem ber 1976.
En förutsättning för en ordning med e tt snabbt valgenomslag är att
den som har valts till riksdagsledam ot kan utöva m andatet provisoriskt i
avbidan på a tt besvär över valet prövas. I syfte a tt göra valprövnings-
proceduren snabbare och a tt hålla nere an talet förordnanden om omval
föreslår beredningen att valbesvärsprövningen skall an fö rtro s åt ett
särskilt organ, riksdagens valprövningsnäm nd, och att e tt stadgande om
grunderna för prövningen av valbesvär skall införas i vallagen. Jag
återkom m er till dessa frågor i specialm otiveringen. Jag vill em ellertid
redan här fram hålla att jag i allt väsentligt in te har något att invända m ot
förslagen.
Frågan om e tt snabbare genom slag av valen har ak tu alitet också för
kom m unernas och landstingskom m unernas del, eftersom de kom m unala
valperioderna enligt nuvarande regler i allm änhet inleds först vid
årsskiftet efter valet. Den nuvarande ordningen leder till a tt budgeten för
valperiodens första år förbereds av den gam la styrelsen och fastställs av
fullm äktigeförsam lingen i dess gam la sam m ansättning. F ör Stockholm s
kom m un gäller em ellertid särskilda regler som innebär a tt valperioden
börjar redan den 15 o k to b e r u nder valåret.
Det är naturligtvis ett önskem ål a tt de kom m unala representationernas
m andatperioder kan börja i närm are anslutning till valet än för
närvarande och så att de nyvalda försam lingarna kan hinna realbehandla
staten fö r året efte r valåret. U ttalanden i denna riktning har gjorts bl. a.
under rem issbehandlingen av beredningens slutbetänkande. Frågan om de
kom m unala m andatperiodernas förläggning övervägs av utredningen om
den kom m unala dem okratin. I sitt rem issyttrande har utredningen för
klarat a tt den har funnit det m otiverat a tt avvakta vidare behandling av
frågan tills erfarenheter föreligger av den nya teknik för sam m anräkning av
de allm änna valen som har införts genom den av 1972 års riksdag antagna
vallagen. I d e tta läge saknar jag anledning a tt ta ställning till frågan om en
omläggning av de kom m unala m andatperioderna. Denna fråga kan m ycket
väl avgöras fristående, efter det a tt beslut har fattats om e tt snabbt genom
slag av valresultatet fö r riksdagens del, låt vara a tt man så till vida får anses
bunden som valdagen är gemensam för riksdags- och kom m unalval.
Jag skall h ärefter gå närm are in på vad beredningen föreslår i fråga om
riksdagsarbetets uppläggning. Beredningens förslag har, utöver vad jag
redan har n äm nt, i k o rth e t följande innebörd. År då ordinarie val
förrättas börjar riksm ötet om kring m ånadsskiftet sep tem b er—oktober.
De mellanliggande åren inleds riksm ötet på den dag under septem ber eller
o k to b e r som riksdagen bestäm m er. R iksm ötet pågår till maj m ånads
utgång men kan, om synnerliga skäl föreligger, förlängas, längst t. o. m.
den 15 juni. Beredningen föreslår att de nuvarande propositionstiderna
om 90 respektive 70 dagar, räknat från den 10 januari, förkortas m ed
ungefär tio dagar. Beredningen tänker sig därjäm te a tt proposition, som
skall behandlas under våren, i regel inte får avlämnas efter utgången av
propositionstiden, om inte riksdagen genom särskilt beslut i förväg har
läm nat sitt medgivande. Den allm änna m otionstiden föreslås som hittills
infalla under tiden närm ast efter det a tt budgetpropositionen har lagts
fram , dvs. den 10 januari. Någon allmän m otionstid förläggs alltså inte till
början av riksm ötet under hösten. Det årliga riksm ötet inleds med en
öppningshögtidlighet. Vid denna skall statsm inistern i allm änhet avge en
regeringsförklaring i vilken regeringens p olitik presenteras. Regeringsför
klaringen är avsedd a tt bilda utgångspunkt för en allm änpolitisk d ebatt i
inledningsskedet. Den nuvarande allm änpolitiska d eb a tte n i januari
slopas. Beredningen föreslår a tt riksdagen skall få ökade m öjligheter att
införa restriktioner för debatterna i kam m aren. Riksdagen skall sålunda
såväl genom generella föreskrifter som genom särskilt beslut för viss
debatt kunna begränsa an talet anföranden som en talare får hålla i en
fråga och längden av varje anförande. En talare skall dock alltid ha rä tt
till e tt huvudanförande om sex m inuter i en fråga, vartill kom m er
replikrätten.
Riksdagen har, särskilt efter övergången till enkam m arsystem et, haft
att b ro tta s med vissa arbetssvårigheter. Det har tidvis varit besvärligt att
få tid en a tt räcka till för u tsk o tts- och kam m ararbetet. Med hänsyn
härtill kunde övervägas att utsträcka riksdagens årliga arbetsperiod.
Fastän beredningen, som näm nts, föreslår a tt riksdagen skall få m öjlighet
a tt inleda höstens arbete tidigare än för närvarande, åsyftar den inte
någon perm anent förlängning av det årliga riksm ötet. Jag kan ansluta mig
till beredningens uppfattning i d etta hänseende. F ör en fungerande
representativ dem okrati är det synnerligen viktigt att ledam öterna i
folkrepresentationen har rimlig tid till k o n ta k t med väljarna och med var
dagslivet u ta n fö r riksdagen. Den riksdagsfria tiden av året bör d ärför inte
krym pas u ta n m ycket starka skäl.
Mot denna bakgrund är det naturligt a tt beredningens överväganden
angående riksdagsarbetet präglas av en strävan a tt fö rb ä ttra arbetsplane-
ringen och på så sätt få till stånd en effektivare hushållning med den tid
som står till buds. De förslag till rationellare arbetsform er som
beredningen lägger fram gäller dels riksm ötets uppläggning i sto rt och den
långsiktigare arbetsplaneringen, dels riksdagens arbetsvecka och arbets
dag, dels riksdagsdebatterna.
I fråga om riksdagsarbetets mera långsiktiga uppläggning har bered
ningens mål varit att få till stånd en utjäm ning av arb etet över
riksdagsåret. Som särskilt angeläget har fra m stå tt önskem ålet att minska
arbetspressen under den senare delen av våren. I d e tta avseende har
beredningen fäst särskild vikt vid a tt sådana p ro positioner som skall
avgöras före riksm ötets slut på våren avlämnas i god tid och i ett jä m n t
flöde. Jag är i och för sig helt ense med beredningen om betydelsen
härav.
De förslag till åtgärder i fråga om propositionsavläm nandet som
beredningen lägger fram har jag därem ot svårt a tt följa. Förslaget om
förkortning av propositionstiderna beaktar enligt min mening inte
betingelserna för regeringens propositionsarbete. Redan f. n. förekom m er
u nder statsrådsberedningens ledning och i samråd med företrädare för
riksdagen en noggrann planering av den ordning i vilken vårens
p ropositioner skall avlämnas till riksdagen. Stora ansträngningar görs a tt
färdigställa propositionerna enligt den u p p rättad e planen. T rots d etta har
det inte kun n at undvikas a tt e tt antal p ro positioner m åst avlämnas efter
utgången av gällande propositionstider. Det har inte heller varit möjligt
att undvika en anhopning av p ro positioner till fristernas slut. F örkla
ringarna till d e tta är flera. F örst och främ st m åste, som beredningen själv
påpekar, beaktas att många tjänstem än inom d epartem enten under
hösten är sysselsatta med arb e tet på budgetpropositionen och först sedan
d etta är avslutat kan ägna tid åt andra propositioner. Den höga
refo rm tak te n ställer vidare stora krav på departem entens personella
resurser. H ärtill kom m er naturligt nog a tt regeringsförslag kan ha sin
grund i förhållanden som inte har varit möjliga a tt förutse eller beakta
i tid. Ö nskem ålet a tt inte fördröja genom förandet av angelägna
reform er har lett till a tt utvägen a tt vänta med behandlingen av en
proposition till kom m ande höst i flera fall har fram stått som oacceptabel.
Av det sagda framgår a tt man inte kan lösa problem en som uppstår för
u tsk o tt och kam m are till följd av fördröjningar i propositionsavläm
nandet endast genom a tt fö rk o rta de i RO föreskrivna propositions
tiderna. Beredningen har över huvud taget inte pekat på någon åtgärd
som skulle kunna u n d erlätta för d epartem enten att tidigarelägga proposi
tionsavläm nandet. U nder sådana om ständigheter anser jag mig inte kunna
biträda förslaget om fö rkortning av propositionsfristerna. A nsträng
ningarna bö r enligt min m ening i stället riktas in dels på a tt så långt
möjligt avlämna vårens propositioner före utgången av nu gällande
propositionstider, dels på a tt undvika en stark anhopning av nya
p ro positioner till fristernas slutperiod. D et bör vidare vara m öjligt a tt öka
andelen propositioner som behandlas u nder hösten. S to r uppm ärksam het
kom m er givetvis också i fo rtsättningen a tt ägnas dessa spörsm ål inom de
p artem en ten och statsrådsberedningen.
Enligt m in mening är inte heller förslaget a tt riksdagen i förväg skall
pröva om en proposition får avlämnas efter propositionstidens utgång
ägnat att leda till några fö rb ättrin g ar i riksdagens arbetssituation. I
uppskovsinstitutet har riksdagen redan enligt gällande rä tt e tt m edel att
avböja behandling u nder våren av för sent avlämnade regeringsförslag.
Inget hindrar heller a tt frågan om uppskov aktualiseras av ledam ot
på e tt tidigt stadium , näm ligen vid remiss av propositionen till
u tsk o tte t, låt vara a tt uppskovsbeslut i allm änhet fö ru tsätter fram ställ
ning av beredande u tsk o tt. Enligt min up p fattn in g föreligger snarare risk
för att den föreslagna, obligatoriska förprövningsproceduren skulle
m otverka sitt syfte genom a tt tillföra riksdagen e tt n y tt arbetsm om ent
utan m otsvarande vinst. Jag föreslår därför att det också i fortsättningen
får ankom m a på regeringen att avgöra om en proposition som avses bli
behandlad under våren skall få avlämnas efter propositionsfristens
utgång. Det b ö r som villkor härför föreskrivas a tt synnerliga skäl
föreligger. Vad jag nu har sagt ger vid handen att jag i likhet med
beredningen utgår från att m öjligheten för riksdagen att besluta om
uppskov med behandlingen av ärenden kvarstår.
Vad beredningen annars har föreslagit i syfte a tt fö rb ättra arbetsför
hållandena i riksdagen ger inte anledning till några erinringar. Förslaget i
fråga om d eb a ttrestrik tio n e r torde vara läm pligt avvägt med tanke å ena
b*
n på önskem ålet a tt riksdagsdebatterna skall bli kortare och mera kon
centrerade och å andra sidan på kravet a tt vaije ledam ot skall kunna föra
fram sin m ening i varje fråga och därjäm te ha möjlighet att bem öta annan
talare som har angripit honom .
Inte heller beredningens förslag i övrigt i fråga om riksdagsarbetets
uppläggning föranleder några uttalan d en från m in sida. Jag har alltså inte
något a tt erinra m ot förslagen i fråga om allmänna m otionstidens
förläggning, regeringsförklaring i sam band med riksm ötets öppnande på
hösten och förläggningen av de allm änna d ebatterna.
5.4 S tatschefen
1809 års RF byggde på tan k en a tt konungen personligen skulle utöva
en b etydande m akt. Dagens k o n stitutionella verklighet är en helt annan.
Utvecklingen kan kanske enklast beskrivas så a tt vårt statsskick från att
ha varit en k o n stitu tio n e ll m onarki har blivit e tt statsskick med konungen
som form ell statschef men med den offentliga m aktutövningen förankrad i
folksuveränitetens och parlam entarism ens principer. Övergången har ägt
rum stegvis och har skett jäm sides med a tt riksdagens m akt har förstärkts
och dem okratin har fördjupats. Den fortgående begränsningen av konung
ens m akt har tagit sig uttry ck fra m fö ra llt på två sätt. Dels har m onarken vid
valet av m inistär blivit bunden av styrkeförhållandena i riksdagen och av de
råd han får beträffande regeringsbildningen av talm än och partiledare. Dels
har en ko n stitu tio n ell praxis u tb ild ats enligt vilken han alltid är skyldig att
följa m inistären vid regeringsärendenas avgörande.
Det dröjde länge innan den långtgående begränsning av m onarkens
m aktposition, som har skett i enlighet med parlam entarism ens principer,
satte spår i R F. Så skedde först med den partiella grundlagsreform en
1968 — 1969. G enom de då införda bestäm m elserna om m isstroende
förklaring kom RF att erkänna regeringens beroende av riksdagens
fö rtro en d e. Sam tidigt ändrades grundlagstexten så a tt konungens i konselj
fattade beslut kan göras verkningslösa genom statsrådens vägran att
kontrasignera. Också på några andra p u n k ter jäm kades grundlagstexten i
syfte a tt m ildra m otsättningen m ellan denna och ko n stitu tio n ell praxis.
T rots d etta ger vår nuvarande R F en annan bild av konungens roll i
statslivet än den han verkligen utövar såsom parlam entarisk m onark.
Det har ankom m it på beredningen a tt ange statschefens ställning i en
m odern grundlag. E fter ingående överläggningar nådde beredningens
ledam öter fram till en gem ensam stån d p u n k t i de väsentliga frågorna
rörande statschefens ställning. I den allmänna d e b a tte n har denna
uppgörelse kom m it a tt kallas ” Torekovskom prom issen” . H uvudpunkterna
i uppgörelsen är följande. Den m onarkiska statsform en behålls. S tats
chefen får em ellertid endast representativa och cerem oniella uppgifter.
Han kom m er a tt sakna all politisk m ak t, och riksstyrelsen förs inte
längre i hans nam n. S tatschefen sam m anträder med regeringen i
kvartalskonselj som har en rent inform ativ karaktär. Han är ordförande i
utrikesnäm nden. Han förklarar riksm ötet öppnat och deltar i konselj, vid
vilken regeringsskifte äger rum . Han är därem ot inte närvarande vid
regeringens beslutssam m anträden och u n dertecknar inte några expedi
tio n er av regeringsbeslut. S tatschefens hittillsvarande uppgifter vid
regeringsbildning övertas närm ast av riksdagens talm an. S tatschefen
u tfärdar inte heller några expeditioner angående statsrådens tillsättande
och entledigande. Han har inte längre ställning som högste befälhavare
för krigsm akten.
Frågorna om statsform en och statschefens ställning har sedan bered
ningens förslag lades fram väckt e tt b etydande intresse. K ritiska röster
m ot förslaget har inte saknats vare sig bland rem issinstanserna eller i den
allmänna d ebatten. En närm are granskning av inläggen från skilda håll
visar em ellertid att enigheten i statschefsfrågan egentligen sträcker sig
påfallande långt.
Enigheten gäller till en början det förhållandet a tt det skall finnas en
statschef. Landets högsta värdighet anses böra innehas av en enda person
och denne anses böra vara innehavare av e tt särskilt statschefsäm bete.
D ärem ot torde inte många i vårt land vara villiga att förorda e tt system
där statschefen, även om han är president, är centrum för en m aktsfär vid
sidan av och i viss konkurrens med den som har riksdagen som sin
m edelpunkt. Som jag har fram hållit tidigare är det en fast utgångspunkt
för en ny svensk k o n stitu tio n a tt den statliga m atken skall utgå från den
folkvalda representationen. S tatsskicket skall med andra ord vara
representativt och parlam entariskt. En särskild statschef, som fungerar
jäm sides med riksdagen och en parlam entarisk regering, får enligt sakens
natur m ycket begränsade uppgifter i statslivet. Frågan om statsform en får
m ot bakgrunden härav m indre betydelse än vad m an o fta vill tillm äta
den.
Många i vårt land anser att det ärftliga konungadöm et är ett
främ m ande inslag i det dem okratiska statsskicket. T anken är a tt
statschefsäm betet vinner sin fulla sym bolverkan endast om statschefen
har sitt uppdrag direkt eller indirekt från folket sam t a tt i en de
m okrati, som utgår från alla m edborgares lika värde, ingen b ö r ärva en
offentlig befattning och vara oavsättlig från en sådan befattning. Å andra
sidan har m onarkin obestridligen stöd hos bety d an d e befolkningsgrupper.
Den har också visat sig kunna fungera på e tt från parlam entarisk
synpunkt oklanderligt sätt. Jag skall em ellertid inte gå närm are in på
argum enten för och em ot m onarki eller republik. Jag nöjer mig med att
konstatera att beredningens ledam öter har enats om a tt i den nya RF inte
frångå nuvarande statsform och att denna stå n d p u n k t har vunnit m ycket
stark anslutning vid rem issbehandlingen av beredningens förslag. Jag vill
också tillägga a tt konungadöm ets bevarande i dag är en given utgångs
punkt vid utform ningen av en ny författning, om fö rfattningen skall få
önskvärt stöd i riksdagen och folkopinionen.
När det h ärefter gäller a tt närm are bestäm m a statschefens uppgifter
inom ram en fö r e tt parlam entariskt styrelseskick, finner man på n y tt att
enigheten är stor på en central p u n k t. S tatschefen bö r inte tilldelas någon
som helst befogenhet, som innebär att han kan utöva m akt. E tt par
rem issinstanser har visserligen så till vida avvikande up p fattn in g som de
förordar a tt uppgiften att leda proceduren vid regeringsbildning skall
ligga på statschefen i stället för, som beredningen har tä n k t sig, på
talm annen. F ör egen del anser jag det em ellertid o tän k b art a tt i en ny
författning tilldela konungen den uppgiften. I övrigt kan jag nöja mig
med a tt konstatera a tt den anpassning av den skrivna författn in g en till
k o nstitutionell praxis som ligger i a tt statschefen fråntas de form ella
m aktbefogenheter han nu har, allm änt ses som e tt naturligt led i arb e tet på
en ny författning.
Även med utgångspunkt i a tt en ny RF inte skall ge utrym m e för
m aktutövning från statschefens sida kan uppenbarligen skilda lösningar
tänkas i fråga om statschefens ställning och funktioner. F lertalet
rem issinstanser har förbigått dessa frågor med ty stn ad , många säkerligen
under in try c k av a tt beredningens förslag är grundat på en överens
kom m else m ellan de fyra stora politiska partierna. Andra rem issinstanser
är em ellertid kritiska m ot beredningens förslag, bland dem regerings
rättens ledam öter och Svea hovrätt. K ritiken går ut på att statschefen har
ställts u ta n fö r riksstyrelsen på e tt sätt som inte skänker tillräckligt
underlag åt den sym bolroll som han enligt beredningen bör spela. U tifrån
ett sådant resonem ang förs fram förslag om att statschefen skall
m edverka form ellt i vissa statshandlingar, t. ex. vid utnäm ning av
regering, vid prom ulgation av lagar och förordningar, vid ingående av
överenskom m elser med främ m ande m akter, vid m eddelande av nåd och i
utnäm ningsfrågor som ankom m er på regeringen. Förslagen fö ru tsä tte r a tt
beslutskonseljer med statschefen skall hållas.
Enligt m in m ening fullföljer beredningen på e tt förtjänstfullt sätt en
konsekvent linje i sitt förslag om statschefens uppgifter. S tatschefens
uppgifter blir av representativ och cerem oniell art. Hans person och hans
nam n k n y ts inte till beslut och åtgärder inom statslivet med politisk
innebörd. I d etta ser jag något positivt. Även en rent form ell m edverkan
från statschefens sida vid tillkom sten av politiska beslut kan i vissa lägen
tänkas bli en belastning fö r den sym bolställning som statschefen b ö r inta.
Vidare ligger det e tt d em okratiskt värde i a tt de y ttre form erna i den
politiska beslutsprocessen så nära som m öjligt avspeglar den verkliga
ansvarsfördelningen. Bestäm m elser om form ell m edverkan från stats
chefens sida i e tt p o litiskt skeende, u ta n a tt denna m edverkan h ar något
faktiskt underlag, får ofrånkom ligen en fiktiv prägel som m åste anses
otillfredsställande från lagteknisk sy npunkt och leder till a tt fö rfa tt
ningen blir bristfällig från inform ativ synpunkt. U nder rem issbehand
lingen har en instans erinrat om nuvarande regler i R F om nyvalsförord
nande och om entledigande av statsråd. Enligt dessa m eddelar konungen
vissa beslut, om statsm inistern begär det. En sådan lagteknisk utform ning
kunde godtas när det gällde a tt bringa nuvarande R F i överensstäm m else
med parlam entarism ens principer. A tt i en ny fö rfattn in g använda en
sådan innehållslös k o n stru k tio n är enligt min åsikt otillfredsställande.
Med hänsyn till det anförda g odtar jag beredningens förslag rörande
statschefens uppgifter.
Sam m anfattningsvis b iträd er jag i princip innehållet i den uppgörelse
angående statschefen och hans ställning i en ny författning som har
träffats inom grundlagberedningen. På enstaka p u n k te r kom m er jag
em ellertid — efter överläggningar mellan fö reträdare för de fyra stora
partierna i riksdagen — a tt föreslå jäm kningar i beredningens förslag. Jag
kom m er i det följande närm are in på vissa delfrågor som gäller
statschefens ställning och uppgifter.
S tatschefen får enligt grundlagberedningens förslag väsentligen repre
sentativa uppgifter. I sin egenskap av samlande rep resen tan t och sym bol
för landet som helhet fullgör han en betydelsefull fu n k tio n som ställer
stora krav på hans person.
Det är självklart a tt statschefen i det egentliga statslivet b ör fylla en
sym bolfunktion i sam m anhang där det är läm pligt med hänsyn till hans
ställning. Beredningen föreslår bestäm m elser om att statschefen skall
delta i två cerem onier: vid ö p pnande av riksdagen och vid konselj i
sam band med regeringsskifte. Också jag finner det önskvärt a tt stats
chefen genom sin m edverkan m arkerar vikten av dessa händelser.
I övrigt bestäm s statschefens representativa uppgifter till sto r del
genom sedvana. Av särskilt intresse är hans roll som rikets främ ste
företrädare i förhållande till andra länder. Som beredningen påpekar
utövar statschefen vissa fu n k tio n e r enligt gällande fo lk rä tt. Sålunda skall
främ m ande sändebud ackrediteras hos honom och tas em ot av honom .
De kreditbrev genom vilka svenska sändebud ackrediteras i främ m ande
stater undertecknas vidare av statschefen. Betydelsefulla för våra utlands
förbindelser är också de statsbesök som statschefen enligt vad som är
brukligt avlägger i andra stater. O m vänt utövar statschefen värdskapet vid
utländska statsöverhuvudens besök i Sverige. Också i andra sam m anhang
har statschefen representationsplikter gentem ot utländska statsm än,
diplom ater och andra besökare.
Inom landet fullgör statschefen representationsuppgifter av m er eller
m indre officiell k arak tär på skilda om råden av samhällslivet. Någon
genom gång av dessa uppgifter anser jag inte behövlig här. En speciell
fråga, näm ligen statschefens b efattning med ordensväsendet, kom m er att
anm älas i särskild ordning.
Statschefens hela agerande inför offentligheten m åste präglas av hans
roll a tt fö re träd a nationen i dess helhet. Som beredningen utvecklar u tfö r
ligt får hans sätt att utöva representation inom landet och iförhållande till
andra sta te r inte vara sådant att det ty d e r på m otsatsförhållande eller
spänning m ellan statschefen och de politiskt ansvariga organen.
Från flera sy n p u n k te r är det betydelsefullt a tt statschefen har nära
k o n ta k ter med de politiskt ansvariga organen, i första hand med
regeringen. F ör a tt statschefen skall kunna fullgöra sina representativa
uppgifter måste han sålunda vara väl orienterad om rikets in- och
utrikespolitiska angelägenheter.
Beredningens förslag om särskilda kvartalskonseljer för inform ation
från regeringen till statschefen har m ö tt kritik under rem issbehandlingen.
Inte heller jag finner det behövligt och ändam ålsenligt att föreskriva
regelbundet återkom m ande sam m anträden med cerem oniell karaktär för
inform ation till statschefen. En smidigare ordning är a tt föredra. Först
och främ st skall naturligtvis — som beredningen också har avsett —
statsm inistern fortlö p an d e hålla statschefen underrättad om rikets
angelägenheter. Det är självklart att önskem ål från statschefen om
upplysningar från statsm inistern och annat statsråd i regeringsangelägen-
heterna efterkom m es. S am m anträde av inform ationskaraktär, konselj,
bör kunna kom m a till stånd mellan statschefen och regeringen under
statschefens o rdförandeskap, när det behövs. A tt ange särskilda fall när
konseljer skall äga rum eller fasta tidsintervaller för konseljer är enligt
min m ening opåkallat. Konselj bö r kom m a till stånd när statschefen och
statsm inistern gem ensam t finner a tt behov av konselj föreligger. Som
ordförande vid konselj är statschefen form ellt sam m ankallande.
B eträffande särskilt in form ationen om utrikesärenden förordar bered
ningen att statschefen liksom hittills som regel skall presidera i
utrikesnäm nden. Mot d etta förslag har jag inte något a tt invända.
Statschefens ställning i förhållande till försvarsm akten har up p m ärk
sammats av e tt par rem issinstanser. Beredningens förslag att försvars
m akten skall sortera u nder regeringen och att statschefen alltså varken
reellt eller form ellt skall vara högste befälhavare har godtagits. Förslag
har em ellertid förts fram bl. a. om a tt statschefen i R F skall tillförsäkras
ställning som ” försvarets främ ste företräd are” .
Jag delar u p p fattningen a tt statschefen inte skall ha några formella
uppgifter i förhållande till försvarsm akten. Någon grundlagsbestäm m else
om att statschefen är försvarsm aktens främ ste företrädare behövs inte
enligt min åsikt. Det följer nämligen redan av a tt han är rikets främ ste
representant. F ö r att statschefen skall kunna fullgöra sina uppgifter som
en symbol också för rikets försvarskrafter bör han dock, som har
fram hållits av bl. a. överbefälhavaren, av regeringen titu lärt tilläggas
försvarets högsta m ilitära grad.
I två frågor avseende statschefen uppkom delade meningar inom
grundlagberedningen. Jag skall först ta upp frågan om im m unitet.
Beredningens m ajoritet har föreslagit att konungens nuvarande rättsliga
im m unitet skall upphävas. En ledam ot av beredningen vill därem ot att
statschefen alltjäm t skall vara fredad från åtal. Åtskilliga rem issinstanser,
bland dem högsta dom stolens och regeringsrättens ledam öter, hävdar a tt
konungens rättsliga im m unitet b ö r behållas.
F ö r närvarande gäller enligt 3 § R F a tt konungen inte kan åtalas, dvs.
göras juridiskt ansvarig, fö r sina handlingar vare sig i egenskap av
statschef eller privatperson. En sådan ordning är m ycket nära förbunden
med m onarkins begrepp. Den har sålunda sin m otsvarighet i andra
m onarkier, bl. a. i D anm ark och Norge. Det kan knappast vara förenat med
några p raktiskt betydelsefulla olägenheter a tt behålla en ordning som in
nebär a tt konungen inte kan ställas till ansvar för b ro tt. Jag anser a tt man
bör kunna gå önskem ålen om e tt behållande av nuvarande ordning tillm ötes
genom a tt också i den nya fö rfattningen föreskriva a tt konungen inte kan
åtalas för bro tt.
E n regel som den näm nda innebär, liksom den nuvarande, att
konungen inte kan åtalas för sina gärningar vare sig som statschef eller
privatperson. D ärem ot innebär den inte a tt konungen åtn ju te r im m unitet
i civilrättsliga angelägenheter. I sistnäm nda hänseende in n e fa tta r regeln
en inskränkning i förhållande till vad som har antagits gälla nu.
Nuvarande R F innehåller inte några bestäm m elser om regents ansvar.
Enligt min m ening är det naturligt a tt den som i konungens ställe är
statschef lika litet som konungen skall kunna åtalas för sina handlingar i
egenskap av statschef. I d etta fall b ör em ellertid im m uniteten inte sträcka
sig längre än så. I andra avseenden bö r den som i konungens ställe är
statschef bära fullt rättsligt ansvar.
Beredningens m ajoritet har ansett a tt det saknas anledning a tt göra
ändring i nuvarande regler om tronföljden. Tre ledam öter förordar
därem ot att kvinnor i fråga om tronföljden jäm ställs med m än, dock utan
rubbning av nuvarande tronföljares rä tt. E tt par rem issinstanser har
instäm t i d etta önskem ål.
Som skäl för kvinnlig tro n fö ljd har åberopats principen om jäm ställd
het mellan könen. L ikställdhet mellan prinsar och prinsessor beträffande
tronföljden kan em ellertid knappast anses ha något förn u ftig t sam band
med den dem okratiskt betydelsefulla frågan om jäm likhet mellan män
och kvinnor i arbetslivet och sam hället i övrigt. Jag finner alltså inte
någon anledning a tt föreslå någon ändring i tronföljdsreglerna.
Beredningen har föreslagit a tt riksdagen, för den händelse konunga
h uset skulle utslockna, skall utse en riksföreståndare a tt tills vidare
fullgöra statschefens uppgifter. Tanken är a tt riksdagen skall få rådrum
a tt ta ställning till den fram tida statsform en. — Regeringsrättens
ledam öter har reagerat m ot a tt det lämnas ö p p et vad som skall hända
sedan riksföreståndare väl har u tse tts och m enar a tt statsform en
realiter kan kom m a a tt ändras utan grundlagsändring. F ör egen del
ansluter jag mig em ellertid till beredningens förslag. Jag kan näm na att
redan författningsutredningen föreslog en regel med i sak samma
innebörd. Det kan enligt min mening knappast kom m a i fråga a tt i RF ge
föreskrifter om val av e tt n y tt konungahus. Det to rd e för övrigt inte vara
väl förenligt med den föreslagna R F a tt frågan om den fram tida
statsform en lämnas öppen under någon längre period efter konunga
husets utslocknande. Perm anentas u ta n grundlagsändring ordningen med
en riksföreståndare, synes man nämligen kom m a i viss m otsättning till
regeln i 1 kap. 3 § om a tt konungen är rikets statschef. Det får d ärför
fö rutsättas a tt frågan om statsform en snarast bringas till e tt avgörande
om konungahuset har utslocknat.
Slutligen vill jag näm na a tt jag liksom beredningen anser a tt hovet b ö r
stå u ta n fö r den statliga förvaltningsorganisationen. Någon ändring i
nuvarande ordning åsyftas inte. Någon grundlagsbestäm m else i äm net
behövs inte. Jag vill också fram hålla a tt förslaget till ny grundlag inte
berör konungens rä tt a tt som överhuvud fö r det kungliga huset fatta vissa
beslut. Inte heller i d e tta avseende åsyftas någon ändring i vad som nu
gäller.
5.5 Regeringsbildningen
Regeringens beroendeförhållande till riksdagen i e tt parlam entariskt
statsskick kan säkras på två vägar. Dels kan uppställas föreskrifter som
garanterar riksdagen e tt avgörande inflytande vid bildandet av en ny rege
ring. Dels kan ges regler som gör det m öjligt för riksdagen a tt fram tvinga
avgång av en redan verksam regering som inte längre har riksdagens för
troende eller ens tolereras av denna.
F örst genom den partiella reform en 1968—1969 kom parlam enta
rismens princip till direkt u ttry c k i grundlag. N yheterna gällde regeringens
avgångsskyldighet. M isstroendeförklaring infördes som en form för a tt u t
kräva ansvar av regeringen. Vidare reviderades bestäm m elserna om en tle
digande av statsråd och om nyval till riksdagen. En m ajoritet av riksdagens
ledam öter kan avge m isstroendeförklaring m ot regeringen eller m ot enskilt
statsråd med verkan a tt den som drabbas av förklaringen m åste avgå om inte
nyval utlyses inom en vecka. I annat fall än då m isstroendeförklaring har
avgetts skall statsråd entledigas då statsm inistern begär det. Om statsm i
nistern avgår eller avlider, skall övriga statsråd entledigas. Reglerna om
statsråds entledigande fram häver regeringens k araktär av e tt kollektiv, up p
byggt kring statsm inisterns person.
Den sida av parlam entarism en som gäller regeringsbildningen läm
nades åt sidan vid enkam m arreform en 1968 — 1969. De äldre reglerna om
tillsättande av statsråd kvarstår därför ännu i RF. Enligt RF är det
konungen som kallar och utnäm ner ledam öterna i statsrådet. Han utser
en av dem a tt vara statsm inister. K onungen ia k tta r enligt konstitu tio n ell
praxis parlam entarism ens principer vid regeringsbildningen. Denna praxis
innebär att konungen, innan han u tnäm ner statsm inister, sam råder
med riksdagens talm än och med företrädare för partigrupper i riksdagen.
Han u tnäm ner d ärefter med ledning av vad som har fram kom m it vid
sam rådet statsm inister på grundval av partiställningen i riksdagen. Till
övriga statsrådsposter u tn ä m n er konungen dem som statsm inistern har
föreslagit.
Beredningen har i sitt slutbetänkande föreslagit en ordning som syftar
till a tt göra riksdagen d irekt utslagsgivande även vid en ny regerings
tillkom st. Förslaget har följande innebörd.
Beredningen föreslår a tt det skall ankom m a på talm annen a tt ta
initiativ till och leda de förhandlingar mellan p artiföreträdarna, som är ett
led i proceduren vid regeringsbildningen, sam t a tt sam m anfatta resultatet
av förhandlingarna genom a tt för riksdagen framlägga förslag om
statsm inisterkandidat. Talm annen skall sam råda med vice talm ännen
innan han avger sitt förslag. Beredningen har in te ansett det m otiverat a tt
a tt i grundlag eller i m otiven till denna närm are fastlägga handlings
m önster för hu r talm annen b ö r gå till väga i olika ty p situ atio n er fö r a tt
hans val skall falla på den som kan påräkna det bredaste parlam entariska
underlaget. Den statsm inisterkandidat som talm annen har föreslagit
måste godkännas av riksdagen vid om röstning innan han förordnas som
regeringschef. O m röstningsreglerna har — i överensstäm m else med regler
na om om röstning vid m isstroendeförklaring — u tfo rm ats så att e tt
underkännande fö ru tsä tte r a tt en m ajoritet av riksdagens alla ledam öter
röstar em ot den föreslagne kandidaten. F örkastar riksdagen talm annens
förslag, skall denne e fte r ytterligare förhandlingar presentera riksdagen
n y tt förslag till statsm inister. Om riksdagen efter fyra förslag inte har gett
sitt godkännande, skall försöken avbrytas och extra val till riksdagen
autom atiskt äga rum .
Beredningens förslag om regeringsbildningen har tillkom m it efter
ingående överväganden. Bl. a. har beredningen låtit utfö ra en u nder
sökning angående regeringsbildningen i vissa västeuropeiska länder (SOU
1970:16). Det fö rtjän ar a tt särskilt påpekas a tt beredningens förslag är
enhälligt. U nder rem issbehandlingen har förslaget i allm änhet läm nats
utan erinran. I flera rem issyttranden har dock fram förts kritik.
E tt par rem issinstanser fö ro rd ar a tt uppgiften a tt leda proceduren vid
regeringsbildning bör ligga kvar hos statschefen. Som skäl åberopas a tt
statschefen lättare än en politiskt vald talm an kan spela en neutral roll
vid överläggningarna med partierna.
F ör egen del vill jag peka på den unika ställning som talm annen in tar i
det politiska livet. Han utses från en k rets av personer med särskilda
personliga kvalifikationer och bety d an d e politisk erfarenhet. Grundlagen
tillerkänner honom vidare en särställning som garant fö r parlam entaris
mens och det parlam entariska arbetets fu n k tio n ssätt. Dessa förhållanden
ger honom fö ru tsättn in g ar a tt handla u tan b u ndenhet av sin p artitill
hörighet och borgar för a tt uppgiften a tt leda proceduren vid regerings
bildningen u tfö rs opartisk t o ch objektivt i den utsträckning som d etta
över huvud taget är m öjligt. Jag delar alltså beredningens uppfattning att
det bö r vara talm annen som lägger fram förslag om regeringsbildare.
Svea h ovrätt behandlar i sitt rem issyttrande anordningen med en
särskild om röstning inom riksdagen angående den av talm annen utpekade
12 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 # *
regeringsbildaren. H ovrätten ställer sig kritisk till beredningens m otive
ring för förslaget.
Mot beredningens om röstningskonstruktion skulle främ st kunna invän
das a tt den i e tt läge där splittringen i riksdagen är stor skulle kunna försvåra
tillkom sten av en ny regering. Bl. a. med hänsyn härtill skulle man som ett"
alternativ till beredningens förslag kunna tänka sig en ordning där den
obligatoriska k o ntrollom röstningen är slopad och där m an förlitar sig på
det rem edium m o t en parlam entariskt felaktig utnäm ning av statsm inister
från talm annens sida som ligger i m öjligheten till beslut om m isstroende
förklaring. De invändningar som kan göras m ot grundlagberedningens för
slag är em ellertid enligt min m ening inte så starka a tt de bör anses avgöran
de. Det ligger e tt b etydande värde i a tt förslaget har vunnit anslutning från
företrädare för samtliga i beredningen representerade partier. Jag föreslår
a tt förslaget godtas.
Inträffar en regeringskris efter ett riksdagsval, som har rubbat
partiernas inbördes styrkeförhållanden i riksdagen, föreligger vissa särskil
da problem . G enom de regler om ett om edelbart valgenomslag m. m. som
jag har b erört i det föregående är det sörjt fö r a tt den nyvalda riksdagen
m ycket snart kan ta ställning i regeringsfrågan. Förslag till ny statsm i
nister skall självfallet läggas fram av den talm an som den nyvalda
riksdagen har u tse tt. I allm änhet b ör det också vara denne som leder de
föregående sonderingarna m ellan partiernas företrädare. Liksom bered
ningen anser jag em ellertid a tt det inte bö r vara uteslu tet a tt den gamla
riksdagens talm an för tids vinnande m edverkar i e tt inledande skede.
Ansökan om avsked kan inges till och prövas av den gamla riksdagens
talm an.
Beredningens förslag innebär, som fram går av vad jag nyss har sagt, att
en föreslagen regeringschef in te åläggs a tt före förtroendeom röstningen
presentera en m inisterlista. Det är em ellertid tydligt a tt riksdagens
ställningstagande realiter kom m er a tt gälla in te bara vem som skall bli
statsm inister u ta n också — och fram för allt — regeringens partimässiga
sam m ansättning och dess program i sto rt. Det to rd e därför kunna
förutses a tt talm annen i p rak tik en inte kom m er a tt lägga fram något
förslag till statsm inister fö r riksdagen förrän den tilltä n k te statsm inistern
kan ge besked angående sin regerings politiska karaktär. Avser två eller
flera partier a tt samverka i regeringsfrågan, kan m an vidare anta att de
sonderingar som föregår talm annens förslag har lett till överenskom m else
också om regeringens personsam m ansättning. A tt uppställa krav på
fullständig m inisterlista före kontrollom röstningen är em ellertid inte
lämpligt.
Man måste räkna med a tt det parlam entariska läget kan vara så låst att
upprepade försök a tt få till stånd en ny regering inte leder till framgång.
Grundlagsregleringen bör anvisa en väg u t u r e tt sådant parlam entariskt
dödläge. Beredningen har föreslagit att extra val till riksdagen autom atiskt
skall äga rum sedan e tt fjärde förslag från talm annen till ny statsm inister har
förkastats av riksdagen. Jag anser mig även i d etta avseende kunna godta
beredningens förslag. Liksom beredningen anser jag det rim ligt att räkna
med a tt h o te t om extra val kom m er a tt fram tvinga en lösning av regerings-
frågan senast i den fjärde omgången. I undantagsfall kan em ellertid e tt extra
val vara enda sä tte t att bry ta e tt parlam entariskt dödläge.
Sam m anfattningsvis anser jag alltså a tt beredningens förslag i fråga om
regeringsbildning bör godtas i dess helhet. Det innebär enligt min mening
en lösning som , utan a tt onödigtvis försvåra tillkom sten av en ny
regering, möjliggör en önskvärd anpassning till den m ångfald av situa
tioner, delvis m ycket svåra att förutse, som kan vara aktuella vid en
regeringskris.
5.6 R egeringsarbetet
Enligt den parlam entariska praxis som vuxit fram i vårt land och som
nu föreslås bli grundlagsfäst ankom m er det på regeringen a tt under ansvar
inför riksdagen utöva vad som med en term häm tad från nuvarande RF
benäm ns riksstyrelsen. I parlam entarism en såsom den nu allm änt
u p pfattas och kom m er till u ttry c k i förslaget till R F ligger a tt regeringen
är ett kollektiv, uppbyggt kring statsm inisterns person, vilket får fö ru t
sättas hållas sam m an av gem ensam m a politiska värderingar och m ålsätt
ningar.
B estäm m andet i grundlag av regeringens arbetsform er m åste ses m ot
den nu an ty d d a bakgrunden. A rbetsform erna m åste vara anpassade till
regeringens funk tio n er och till dess karakteristiska uppbyggnad. De
bör inte göras till förem ål för en ingående grundlagsreglering som tynger
regeringsarbetet med fo rm aliteter och hin d rar anpassning av arbetet
till växlande förhållanden. En allmän utgångspunkt b ör vara att man visar
återhållsam het med a tt binda regeringens arbetsform er i grundlag.
I fråga om regeringsarbetet är det två huvudfrågor som påkallar
uppm ärksam het, nämligen regeringsarbetets organisation och form erna
för regeringsärendenas avgöranden. Dessa frågor avser jag a tt behandla i
det följande. Till andra frågor med anknytning till regeringsarbetet avser
jag a tt återkom m a i specialm otiveringen.
I det föregående har jag läm nat en översiktlig redogörelse för de
nuvarande organisatoriska form erna fö r regeringsarbetet. Av denna
redogörelse fram går sam m anfattningsvis följande. Den förvaltningsorgani
sation som om edelbart biträd er regeringen vid u tövandet av riksstyrelsen
är och har sedan länge varit uppdelad på statsdepartem ent. I spetsen för
e tt d ep artem ent står e tt statsråd. Vissa regeringsledam öter är inte departe
m entschefer. S tatsråden u tan departem ent, s. k. konsultativa statsråd,
skall enligt R F vara m inst tre. E tt eller två av dessa statsråd har till särskild
uppgift a tt granska de inom de olika d epartem enten u tarb etad e förslagen
från form ell och juridisk synpunkt. Av övriga konsultativa statsråd är re
gelmässigt några knutna till d epartem ent, där de är föredragande i grupper
av ärenden. Enligt RF skall två av de konsultativa statsråden ha innehaft
civil statstjänst. Vissa sam ordnande uppgifter fullgörs av statsrådsbered
ningen samt av d et eller de statsråd som h ar granskningsuppgifter. Depar
tem enten som sådana fungerar i regel inte som m yndigheter, dvs. de har inte
några beslutande funktioner. A ntalet d ep artem ent och statsråd utan de
partem en t bestäm s — enligt föreskrift i RF — i lag. D epartem entens be
näm ningar och fördelningen av ärenden mellan d epartem enten fastställs i
en särskild stadga.
De bestäm m elser om regeringsarbetets organisation som finns i
beredningens förslag till RF an k n y ter nära till den nuvarande organisa
tionen. Förslaget o m fattar till en början föreskriften att regeringen består
av statsm inistern och övriga statsråd (enligt beredningens term inologi
m inistrar). F ör beredningen av regeringsärenden skall vidare enligt
föreskrifter i förslaget finnas e tt regeringskansli i vilket ingår d ep artem ent
fö r olika verksam hetsgrenar. Statsm inistern utser bland statsråden chefer
fö r departem enten. Chefen fö r e tt departem ent är föredragande i de
ärenden som h ör till d ep artem en tet. Statsm inistern kan dock förordna
a tt ärenden som h ö r till e tt departem ent skall föredragas av annat
statsråd än departem entschefen. Statsm inistern skall utse e tt av stats
råden a tt vara hans ställföreträdare.
Några rem issinstanser har anlagt kritiska sy npunkter på beredningens
förslag till organisatorisk reglering av regeringsarbete!. Den tanken har
fö rts fram a tt statsrådskretsen bö r vidgas väsentligt. F ö r a tt regeringen
likväl till fullo skall kunna fullgöra den politiska styrningen har i det
sam m anhanget hävdats att det inom statsrådskretsen b ö r bildas ett
särskilt inre kab in ett för politiska frågor. E tt par andra instanser anser a tt
beredningen har läm nat alltför stort spelrum åt statsm inistern och
regeringen a tt bestäm m a regeringens sam m ansättning. E tt önskem ål som
har fram förts är vidare att i grundlag eller lag skall anges ram ar för antalet
statsråd och antalet d ep a rtem e n t, ett annat att det i R F klart skall
utsägas a tt i regeringen skall ingå både departem entschefer och statsråd
u ta n departem ent. I e tt pär remissvar ställs krav på grundlagsbestäm
melse om juridisk kom petens för två av regeringens ledam öter som inte
är departem entschefer.
Mot bakgrund
av vad som har fram kom m it under rem issbehand
lingen av beredningens förslag är det enligt min mening angeläget att
understryka det i och för sig självklara förhållandet a tt man vid
utform ningen av grundlagsreglerna om regeringsarbete! m åste räkna med
olika ty p e r av regeringar: enpartiregering, koalitionsregering m ellan två
eller flera partier och samlingsregering. De olika typerna av regering kan
kräva olika arbetsform er. V idare m åste beaktas a tt de sam hällsproblem
som står i förgrunden fö r regeringens verksam het kan växla och att
ty n g d p u n k ten i regeringsarbetet därför kan förskjutas från tid till annan.
Man kan enligt m in m ening inte heller helt bortse från a tt den rent
personliga uppfattningen hos regeringsledam öterna om det lämpligaste
sä tte t a tt organisera arbetet inom regeringen kan vara skiftande.
S ynpunkter sorn de näm nda talar enligt m in m ening stark t för att
statsm inistern och regeringen bö r ges den m ycket vidsträckta möjlighet
att bestäm m a regeringens sam m ansättning och form erna för fördelningen
av uppgifterna inom regeringskretsen som beredningens förslag medger.
U nder rem issbehandlingen har inte ifrågasatts annat än a tt departe-
m entssystem et med dess i huvudsak vertikala uppdelning av förvaltnings
om rådena och en m otsvarande gruppering av de m yndigheter som
sorterar under regeringen bör behållas. D etta system bör också i
fortsättningen vara grundlagsfäst. Men med d etta b ör man i det väsentliga
göra halt när det gäller grundlagsreglering av regeringsarbetets organisa
tion.
Om grundlagsregleringen av regeringsarbetet begränsas på det sätt jag
nu har fö ro rd at, öppnas m öjligheter a tt variera arbetsform erna alltefter
behov och m ålsättning. A rbetet kan m ycket väl bedrivas i form er som
överensstäm m er med de nuvarande. Man kan också tänka sig a tt e tt m er
eller m indre fast organiserat sam råd kom m er till stånd inom grupper av
statsråd, grupper som kan variera med hänsyn till frågornas beskaffenhet.
U teslutet är inte heller a tt genom organisatoriska åtgärder inom
grundlagens ram främ ja en omläggning i riktning m ot vad som kan kallas
e tt inre kabinett.
I likhet med beredningen finner jag det inte m otiverat a tt i R F eller
annan lag ange ram ar för an talet statsråd eller antalet departem ent.
Självklart är em ellertid a tt riksdagen skall vara tillförsäkrad ett inflytande
i dessa frågor. D etta uppnås enligt m in mening på e tt tillfredsställande
sätt genom reglerna om riksdagens anslagsm akt. Vidare bör det vara
regeringens ensak a tt under parlam entariskt ansvar bestäm m a på vilket
sätt man skall sörja för den behövliga rättsliga k ontrollen inom regeringen
av dess beslut och förslag.
I ett avseende är jag tveksam b eträffande vad beredningen har
föreslagit i fråga om de organisatoriska form erna för regeringsarbetet. Jag
syftar på förslaget a tt statsm inistern skall utse en ställföreträdare. Jag
känner mig inte övertygad om behovet av en sådan särskild ersättare. Det
är visserligen riktigt att R F bör ge en anvisning om vem som i
statsm inisterns frånvaro skall fullgöra de uppgifter som enligt skilda
bestäm m elser i R F åligger honom . F ör d etta ändam ål skulle det i och för
sig vara tillräckligt med en regel av innebörd a tt de övriga statsråden vid
förfall fö r statsm inistern träd er i hans ställe i tjänsteåldersordning. I linje
med vad jag föro rd at i det föregående ligger em ellertid a tt d et bö r öppnas
möjlighet fö r statsm inistern a tt, om han så önskar, utse en ställföreträdare.
Jag föreslår alltså en ordning som innebär a tt statsm inistern inte är skyldig
men kan utse en ställföreträdare som vid förfall för statsm inistern fullgör
hans funk tio n er. Om statsm inistern inte har u tse tt någon ställföreträdare,
bör vid förfall för statsm inistern övriga statsråd träda in i hans ställe i
åldersordning. En regel med denna innebörd behövs för övrigt också för det
undantagsfall att inte bara statsm inistern u ta n också en av honom utsedd
ställföreträdare har förfall.
I det föregående har jag använt o rd et regeringen för a tt b eteckna såväl
landets högsta styrande organ som den krets av personer, statsråden, som
faktiskt beslutar i d etta organ. F orm ellt har statsråden em ellertid för
närvarande endast ställning som konungens rådgivare. Riksstyrelsen förs i
konungens nam n, och besluten i regeringsärenden fattas form ellt av
konungen i statsrådet eller i s. k. kom m andokonselj. Viktigare expedi
tio n er i regeringsärenden skrivs u n d er av konungen. Som jag tidigare har
näm nt följer beredningens förslag en annan linje. Förslaget innebär a tt i
regeringsorganet ingår endast de i parlam entarisk ordning utsedda
statsråden, därem ot inte statschefen. S tatschefen m edverkar således
enligt förslaget inte vid tillkom sten av regeringens beslut, och regerings
m akten utövas inte i hans nam n. S tatschefen und erteck n ar inte heller
några expeditioner av regeringens beslut.
I sam band med a tt jag i e tt tidigare avsnitt berörde statschefens
ställning fram höll jag a tt det råder allm än enighet om a tt statschefen inte
bör tillförsäkras något inflytande vid regeringsärendenas avgörande.
D ärem ot har några rem issinstanser hävdat a tt statschefen rent form ellt
borde m edverka vid tillkom sten av vissa regeringsbeslut. Också i d etta
avseende delar jag em ellertid beredningens u ppfattning. Mina skäl härför
har jag angivit i avsnittet om statschefens ställning.
F orm ellt kännetecknas det nuvarande svenska system et för regerings
ärendenas avgörande av a tt det alldeles övervägande antalet ärenden
behandlas i allmän konselj. F orm ell m inisterstyrelse är okänd för 1809
års RF. Reellt träffas em ellertid avgörandet före konseljen och då o fta av
vederbörande departem entschef ensam. I frågor som b erö r m er än ett
departem ent förekom m er olika form er av gemensam beredning mellan
departem enten. Politiskt särskilt betydelsefulla eller annars m ycket
viktiga frågor avgörs vid sam m anträde med samtliga statsråd, s. k.
allm än beredning.
F örfattningsutredningen tog fasta på nu näm nda förhållanden och
föreslog fo rm e r fö r regeringsärendenas avgörande som b ättre än de
nuvarande avsågs svara m ot realiteterna. Enligt utredningens förslag
skulle ärenden av mera ru tin b e to n ad karaktär inte avgöras av regeringen
som kollektiv utan av enskilt statsråd. Gränsen m ellan kollektivärenden
och statsrådsärenden skulle dras i en adm inistrativ författning.
Beredningen har därem ot avstått från att föreslå en uppdelning av
regeringsärendena i enm ansärenden och kollektivärenden. Enligt förslaget
skall b eslutanderätten i regeringsärenden tillkom m a m inistären som sådan
och utövas vid regeringssam m anträde. U ndantag härifrån görs dock i
fråga om regeringsärenden som gäller befälet över försvarsm akten. Sådana
ärenden skall under statsm inisterns överinseende k unna avgöras av chefen
fö r d et d ep artem ent till vilket ärendena hör. Beredningen ank n y ter
här till gällande ordning för handläggning av de s. k. kom m andom ålen.
B eredningen har utförligt m otiverat sitt ställningstagande. Den skär
skådar de två beslutsform erna från skilda sy n p u n k ter. Den anser
det in te osannolikt a tt e tt form ellt enskilt ansvar vid beslutsform en
” ensam t sta tsråd ” skulle leda till a tt sam arbetet mellan d epartem enten
avtog och beredningen av ärendena blev m indre omsorgsfull. I fråga om
det politiska ansvaret finner beredningen a tt form en sam fällt beslut
skulle vara mera ändamålsenlig än ensam beslut, eftersom det är ett
intresse a tt regeringsarbete! så långt som möjligt präglas av enhetliga
värderingar. E tt sam fällt ansvar stim ulerar enligt beredningen vidare till
sam m anhållning m ellan statsråden, något som kan vara av särskilt värde
för regeringar med företrädare för skilda partier. Beredningen anser den
kollektiva beslutsform en också vara den som är bäst förenlig med vårt
system m ed självständiga äm betsverk.
De rem issinstanser som har u tta la t sig i frågan har allm änt tillsty rk t
den kollektiva beslutsform en. Kritiska sy n p u n k te r anförs endast av Svea
hovrätt. H ovrätten fö rordar en ordning med ensam beslut fö r statsråd och
anger som huvudskäl fö r d etta önskem ålet om nära överensstäm m else
mellan norm och realitet. Enligt h ovrätten har beredningen b o rtsett från
själva föru tsättn in g en fö r en ordning med ensam beslut, näm ligen a tt den
endast tilläm pas i fråga om ärenden som inte är av politisk n a tu r eller
annars av större vikt.
F ör egen del anser jag a tt i princip alla regeringsärenden skall avgöras
av regeringen som e tt kollektiv. Jag kan i det väsentliga instäm m a i
beredningens skäl härtill. Jag skall em ellertid — i nära anslutning till
beredningens argum entering — anlägga några sy n p u n k ter på frågan om
förhållandet m ellan form en för beslu tsfattan d et i regeringen och den
bakom liggande realiteten.
Enligt e tt parlam entariskt synsätt bör avgörandena i alla regerings
ärenden färgas av eller åtm instone vara förenliga med värderingar,
gem ensam m a för hela regeringen. Det är m ed tanke på den stora
m ängden regeringsärenden — år 1971 i ru n t tal 26 000 — visserligen
ofrånkom ligt a tt e tt avsevärt antal ärenden m åste avgöras e fte r reellt
ställningstagande från endast en ledam ot i regeringen. Men avgörandet
bör i sådana fall vara e tt u ttry c k , inte enbart för det enskilda statsrådets
värderingar utan fö r hela regeringens. Med d etta b etraktelsesätt ligger det
en realitet i a tt alla regeringsärenden avgörs av regeringen genom
sam fällt beslut, fastän flertalet ärenden realbehandlas av endast e tt eller
e tt par statsråd.
När det i fråga om beslutsform erna hävdas a tt en överensstäm m else
mellan regel och verklighet bör eftersträvas torde m an syfta på a tt den
eller de som verkligen har sakbehandlat frågan, m en ingen annan, u tå t
skall stå bakom beslutet. En författningsm ässig uppdelning av regerings-
ärendena på enm ansbeslut och sam fällda beslut skulle em ellertid bara
bristfälligt kom m a a tt återspegla den verkliga beslutsprocessen inom
regeringen. I realiteten skulle säkerligen många ärenden som hänvisades
till den kollektiva beslutsform en kom m a a tt avgöras u tan a tt andra än
föredraganden närm are kände till frågan. Det är nämligen en om öjlighet
att i en författning dra en klar gräns kring de ärenden där e tt gem ensam t
bedöm ande verkligen behövs och äger rum . Vidare skulle beslutsform erna
inte fånga upp alla de m ellanform er av gemensam beredning inom
regeringen som förekom m er nu. Allt efter om ständigheterna kan e tt, två,
tre eller flera statsråd ge u ttry c k för sin mening i e tt ärende. N aturligt är
också a tt samråd äger rum på tjänstem annanivå m ellan departem enten.
Som särskilda nackdelar av en uppdelning av regeringsärendena på
samfällda beslut och statsrådsbeslut bör näm nas a tt man kan befara
kom petenstvister i efterh an d , huruvida e tt statsråd har varit behörigt att
fatta e tt visst beslut ensam , sam t krav på överprövning hos regeringen i
dess helhet av enm ansbeslut.
En föru tsättn in g för det resonem ang som jag har fört är att regeringens
arbete kan begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver
ställningstagande från regeringsorganet. En strävan u nder senare år har
varit a tt decentralisera beslu tan d erätten i olika ärendegrupper, främ st
sådana av m era löpande art från regeringen till underlydande m yndighe
ter. En särskild utredning, departem entsutredningen, har sysslat med
dessa frågor. Det samlade resultatet av allt decentraliseringsarbete från
m itten av 1960-talet har blivit a tt det årliga antalet konseljärenden
minskat från ca 35 000 år 1964 till ca 26 000 år 1971. D epartem entsut
redningen har nu avslutat sitt arbete. Vissa förslag från utredningen har
ännu inte prövats. Jag anser det angeläget att arbetsm ängden i regeringen
ytterligare reduceras genom decentralisering av ärendegrupper. A rbetet
med decentraliseringsfrågorna fo rtsätter också och bedrivs inom stats
rådsberedningen.
Beredningens förslag a tt de s. k. kom m andom ålen, med avsteg från
huvudregeln, skall kunna avgöras av departem entschef har inte m ö tt
någon gensaga under rem issbehandlingen. Jag har efter samråd med
chefen för försvarsdepartem entet kom m it till samma u ppfattning som
beredningen. Flertalet av de ärenden som i dag handläggs som kom m an
dom ål är i och för sig av den k araktär a tt de bö r vara regeringsärenden.
Det är främ st kravet på snabbhet som påkallar att kom m andom ålen bör
kunna avgöras i enklare form er än andra regeringsärenden. Betydelsen av
en snabb handläggning accentueras om riket skulle kom m a i en krissitua
tion. Nuvarande avgränsning av ärenden som behandlas som kom m ando
mål bör em ellertid ses över. Ö versynen får utföras som led i u ta rb e tan d e t
av följdförfattningarna.
Med det undantag som jag har behandlat nu skall alltså enligt förslaget
alla regeringsärenden avgöras av regeringen vid regeringssam m anträde.
Vad som är e tt regeringsärende får i första hand bestäm m as form ellt. Det
är em ellertid u p penbart a tt regeln om kollektiv beslutsform inte får
kringgås på så sätt a tt ärenden förklaras vara departem entschefsärenden.
Principen m åste vara a tt alla frågor som anses kräva e tt ställningstagande
från någon i regeringskretsen skall behandlas som regeringsärenden. De
särskilda bestäm m elserna om handläggning av kom m andom ål bygger på
denna tanke. I e tt fåtal speciella fall bör det dock liksom hittills vara
möjligt a tt i särskild författning förlägga den form ella beslutande
rätten hos en departem entschef. En särställning i det avseendet in tar
beslut som h ör till beredningen av regeringsärenden och beslut som gäller
adm inistrationen inom ett d epartem ent. Jag vill också erinra om att
utrikesd ep artem en tet jäm te sedvanliga departem entala uppgifter har
m yndighetsfunktioner, nämligen med avseende på utrikesrepresenta-
tionen. Vidare kan näm nas a tt vissa frågor enligt try ck frih etsfö ro rd
ningen handläggs av chefen för ju stitie d ep a rtem e n tet. I det avseendet bör
em ellertid påpekas a tt den år 1971 tillsatta m assm edieutredningen har i
uppdrag att överväga om inte chefen för ju stitie d ep a rtem e n tet för
fram tiden kan befrias från de uppgifter som åligger honom enligt
tryckfrihetsförordningen.
I gällande rä tt saknas regler om hu r konungen skall förfara om
statsrådets ledam öter skulle redovisa skiljaktiga meningar i en fråga.
G rundlagsbestäm m elserna om s. k. interim sregering genom statsrådets
ledam öter fö ru tsä tte r a tt avgörandet i sådan regering kan träffas genom
om röstning.
Beredningen har tagit upp frågan vilken mening som skall bli
regeringens beslut, när åsikterna i e tt ärende är delade bland statsråden.
F ö r de te o re tisk t tänkbara fall då besluten inte blir enhälliga har
beredningen i huvudsak övervägt två beslutsregler, nämligen dels kollegial
om röstning med utslagsröst för statsm inistern, dels b eslutanderätten lagd
hos statsm inistern ensam . Beredningen fö rordar för sin del den kollegiala
beslutsform en, närm ast för a tt vinna anslutning till vanliga principer för
beslutsfattande i offentliga organ.
E tt par rem issinstanser har ställt sig kritiska till den föreslagna
beslutsregeln. H ovrätten över Skåne och Blekinge m otiverar utförligt sin
avvisande stå n d p u n k t. Enligt h o v rätten in tar statsm inistern en nyckel
ställning inom regeringen. Bl. a. ligger det i hans hand att entlediga annat
statsråd när han finner det läm pligt. Det är enligt h ovrätten svårt a tt
tänka sig att något beslut skulle kunna fattas i regeringen, om
statsm inistern m o tsätter sig det. H ovrätten anser em ellertid a tt det vore
a tt gå för långt a tt i RF föreskriva a tt statsm inistern alltid har a tt träffa
avgörandet. H ovrätten m enar a tt e tt i viss m ån likartat resonem ang som i
fråga om statsm inistern kan anföras b eträffande andra ledam öter av
regeringen. Som e tt exem pel näm ner h ovrätten att finansm inistern i
fråga om åtgärder som påverkar budgeten in ta r en nyckelställning och har
e tt särskilt politiskt ansvar. Man kan vidare enligt hovrätten inte bortse
från a tt olika ledam öter i en regering på grund av erfarenhet och politisk
ställning kan kom m a a tt dom inera u nder det interna arb etet. Särskilda
k om plikationer och politiska problem kan med en om röstningsregel
uppstå, om regeringen är sam m ansatt av företrädare för flera p artier och
man därför har a tt ta hänsyn till överenskom m else som har träffats i
sam band med koalitionsbildningen. Resonem anget för h ovrätten till
slutsatsen a tt det knappast är möjligt a tt uppställa någon regel för
regeringens b eslutsfattande. Det b ö r enligt h ovrätten vara varje regerings
ensak a tt bestäm m a sina arbetsform er och kom m a överens om m etoderna
för beslu tsfattan d et. Den allm änna principen b ör vara a tt regeringens
m edlem m ar enas om besluten m en a tt det finns en möjlighet fö r enskilda
m edlem m ar a tt låta anteckna skiljaktig mening till protokollet.
F ör egen del anser jag a tt e tt grundlagfäst förfarande med en regelrätt
om röstning som utslagsgivande för regeringens ställningstagande är
främ m ande för en parlam entarisk regering. Den nuvarande grundlags
bestäm m elsen om om röstning inom statsråd et, när d etta för riksstyrelsen
som interim sregering, bygger på en äldre tids syn på regeringsledam öterna
som äm betsm än och på regeringen som den högsta m yndigheten inom
byråkratin. Regler om om röstning inom regeringen saknas också i
flertalet jäm förliga utländska författningar. Jag vill fram hålla a tt en
ordning utan om röstningsbestäm m elser i R F inte m edför någon försvag
ning av den k o n stitutionella kontrollen av regeringen. Enligt förslaget
skall e tt statsråd, liksom för närvarande, ha inte bara rä tt u tan också så
till vida en skyldighet a tt anföra avvikande mening till p ro to k o llet a tt
han, om han underlåter d et, får dela ansvaret för beslutet. Jag föreslår
alltså a tt någon bestäm m else om om röstning i regeringen inte tas in i RF.
5.7 Folkomröstning
Som fram går av det föregående delar jag den av såväl författnings-
utredningen som grundlagberedningen u ttalade g ru nduppfattningen a tt
den svenska folkstyrelsen skall förverkligas genom e tt representativt
system . I svensk rätt förekom m er för närvarande ingen annan form av
folkom röstning än den rådgivande.
Den d eb att som har fö rts om beslutande folkom röstning har huvud
sakligen gällt frågan om införande av sådan om röstning i sam band med
grundlagsändring. F örfattningsutredningen föreslog a tt en tredjedel av
riksdagens ledam öter skulle k unna föra u t e tt vilande grundlagsförslag till
folkom röstning och samma stån d p u n k t intas av en m inoritet inom
grundlagberedningen. Beredningens m ajoritet avvisar därem ot tanken på
beslutande folkom röstning som ett inslag i grundlagsstiftningsför-
farandet.
F ö r egen del delar jag beredningens up p fattn in g a tt något väsentligt
inte skulle vara a tt vinna med beslutande folkom röstning i grundlags
frågor. Som beredningen har fram hållit är en folkom röstning i sådan
fråga såsom bihang till e tt riksdagsval m indre tillfredsställande. En
ordning som innebär att särskild folkom röstning hålles i grundlagsfrågor
har den avgörande nackdelen a tt om röstningen kan befaras tilldra sig
ganska litet intresse och därm ed ge ett utslag som är m indre representa
tivt fö r väljaropinionen än resu ltatet av e tt riksdagsval.
Jag delar beredningens up p fattn in g a tt det kan vara av värde a tt ha
möjlighet a tt efter m ajoritetsbeslut i riksdagen hålla rådgivande folkom
röstning, t. ex. i en fråga där partierna önskar få kännedom om
uppfattningen bland väljarna, innan de tar ställning för egen del.
D ärem ot är jag i likhet med beredningen bestäm d m otståndare till
tanken a tt tillägga en m in o ritet i riksdagen rätt a tt få till stånd en
folkom röstning. En sådan ordning skulle inte kunna undgå a tt minska
parlam entarism ens funktionsduglighet.
E tt folkom röstningsinstitut av rådgivande karaktär innebär inte a tt
avgörandet undandras statsorganen. Det finns därför inte något behov av
a tt i grundlag ha närm are regler om m öjligheterna a tt anordna sådan
folkom röstning. Det är tillräckligt att det i grundlag slås fast a tt
befogenheten a tt besluta om rådgivande folkom röstning i hela riket skall
ligga hos riksdagen. Som beredningen har föreslagit b ör riksdagen för
sådana beslut även i fortsättn in g en använda lagstiftningens form .
5.8 Kommunernas ställning i grundlagen
Den lokala folkliga självstyrelsen har gamla anor i vårt land. Dess
m oderna historia kan sägas ta sin början i m itten av 1800-talet. Sedan
dess har den kom m unala självstyrelsen fortgående ökat i betydelse och
om fattning. I våra dagar svarar kom m unerna, de lokala o ch de regionala, i
nära sam verkan m ed staten för en rad betydelsefulla sam hällsuppgifter
och m edverkar därigenom på e tt helt annat sätt än tidigare i samhälls-
byggandet.
Den om vandling som den folkliga självstyrelsen har undergått har få tt
sitt återsken i arten av den rättsliga regleringen. 1809 års RF räknade inte
från början med den lokala självstyrelsen som något m om ent i k o n stitu
tionen. Regleringen av den lokala självstyrelsen sågs i stället länge som ett
äm ne för konungens ekonom iska lagstiftningsm akt. 1862 års kom m un
reform genom fördes sålunda genom av konungen ensam utfärdade
förordningar. Redan i sam band med representationsreform en 1866 fick
em ellertid den rättsliga regleringen av kom m unerna en högre dignitet. I
57 § R F fastslogs då a tt kom m unallagar skulle stiftas gem ensam t av
konungen o ch riksdagen, sam tidigt som den kom m unala beskattnings
rätten fick e tt särskilt om näm nande. M otivet härtill var främ st den roll
som de kom m unala försam lingarna enligt RO fick vid val till första
kam m aren. Även om 1866 års grundlagsreform alltså stärk te ko m m u
nernas ställning kan deras plats i grundlagarna sägas vara blygsam i
förhållande till den betydelse de har få tt i vårt samhälle.
Både författningsutredningens och grundlagberedningens förslag till ny
RF ger u ttry c k åt den betydelsefulla ställning i samhällslivet som
kom m unerna har. De regler i förslagen som gäller kom m unerna är
visserligen inte många eller ingående. I båda förslagen ges em ellertid på
fram trädande plats u ttry c k för tanken a tt den kom m unala självstyrelsen
hör till statsskickets grunder. Beredningens förslag innehåller sålunda i
1 kap. R F, som behandlar statsskickets grunder, en bestäm m else som
förklarar a tt riket skall vara indelat i kom m uner och a tt m edborgarna i
dessa skall företrädas av valda om bud som beslutar självständigt enligt
lagarna. Beredningen använder därvid e tt kom m unbegrepp som in n e fa tta r
alla slag av kom m uner. I en annan paragraf i samma kapitel heter det
vidare a tt statliga och kom m unala förvaltningsm yndigheter verkställer de
beslutande organens föreskrifter. I anslutning till denna bestäm melse
u tta la r beredningen i m otiven a tt all kom m unal förvaltning kan betraktas
som en form av utövning av offentlig m akt, y tte rst delegerad av
riksdagen. I 7 kap. RF har beredningen vidare tagit in föreskriften a tt
varje kom m un äger ta ut sk att från kom m unens m edlem m ar för skötseln
av kom m unens uppgifter enligt grunder som bestäm s i lag. I andra
kom petensregler i 1 och 7 kap. i beredningens förslag till R F föreskrivs
att regler om grunderna för ändringar i kom m unindelningen, om
kom m unernas uppgifter och om grunderna för deras organisation och
verksam het skall kunna ges endast i lag.
Beredningen förklarar sin relativa återhållsam het i fråga om grundlags
regleringen av kom m unernas ställning med hänvisning till a tt frågor som
har sam band med den kom m unala självstyrelsen och med fördelningen av
uppgifter m ellan staten och kom m unerna är förem ål för särskilda
utredningar. Beredningen syftar på det arbete som bedrivs inom
länsberedningen, utredningen om den kom m unala dem okratin och
utredningen om kom rriunernas ekonom i.
U nder rem issbehandlingen har bl. a. länsberedningen och den kom
m unalekonom iska utredningen intagit en positiv hållning till bered
ningens förslag i sto rt till reglering av kom m unernas ställning. Svenska
ko m m u n fö rb u n d et har förklarat sig inte vilja m otsätta sig att bered
ningens förslag om den kom m unala självstyrelsen läggs till grund för
lagstiftning.
Åtskilliga rem issinstanser är därem ot k ritiskt inställda till beredningens
förslag, bland dem Svenska landstingsförbundet och utredningen om den
kom m unala dem okratin. En återkom m ande synpunkt är a tt pågående
utredningar inte får tas till in täk t för e tt uppskov med en fastare
förankring i grundlag av den kom m unala självstyrelsen. R elationerna
mellan stat och kom m un har tilldragit sig särskild uppm ärksam het.
K om m unerna anses av flera rem issinstanser ha fått en alltför under
o rdnad och av staten beroende ställning i beredningens förslag. Bered
ningens u tta la n d e om den kom m unala förvaltningen såsom y tte rst en
delegerad statsm akt har m ött gensagor. Från flera håll fram förs önskem ål
om a tt den kom m unala b esk attningsrätten skall få ett starkare skydd än
enligt beredningens förslag. L andstingsförbundet och e tt par andra
rem issinstanser föreslår att både landstingskom m unerna och de prim ära
borgerliga kom m unerna bö r näm nas i grundlag.
F ör min del finner jag det till en början vara angeläget understryka den
stora betydelse som den kom m unala självstyrelsen har för den svenska
dem okratin. Genom den kan dem okratins idé om m änniskornas medin-
flytande på angelägenheter som b erör dem förverkligas i vid om fattning.
Viktiga sam hällsuppgifter kan decentraliseras till organ där de om besörjs
under hänsynstagande till skiftande lokala förhållanden. I det kom m u
nala livet fostras m edborgarna till e tt intresse och ett ansvarstagande för
sam hällsfrågor som kom m er också riksstyrelsen till godo. Som jag redan
har näm nt har den kom m unala verksam heten i vårt land successivt
expanderat. K om m unerna har blivit instrum ent för den samhälleliga
reform politiken. T yngdpunkten i arbetsfördelningen inom den offentliga
sektorn m ellan stat och kom m un har också successivt förskjutits till
kom m unernas förm ån.
Var jag n u har sagt ger vid handen a tt jag liksom beredningen anser a tt
den ställning som k o m m unerna in ta r inom vårt dem okratiska samhälls
system är sådan a tt den klart måste avspeglas i en ny grundlag. Enligt min
m ening bö r kom m unernas roll i den svenska dem okratin i vissa avseenden
kunna fram hävas starkare än som sk e tt i beredningens förslag.
En betydelsefull fråga är i vilka avseenden kom m unernas ställning bör
kom m a till u ttry c k i grundlag eller, med andra ord, vilka äm nen en
grundlagsreglering angående kom m unerna bö r avse och vilken o m fattning
den b ö r ha. Liksom på sin tid länsdem okratiutredningen anser jag att
man också beträffande kom m unerna b ö r hålla fast vid principen a tt i RF
inte skall tas in andra m ateriella bestäm m elser än sådana vilka in n e fa tta r
de väsentliga grundsatser, som in te bö r kunna ändras annat än med
anlitande av de kvalificerade regler som gäller för grundlagsstiftning. Det
är med denna utgångspunkt främ st i tre hänseenden som en grundlags
reglering avseende kom m unerna kan övervägas, nämligen i fråga om den
kom m unala indelningens stru k tu r, innebörden i den kom m unala själv
styrelsen och den därm ed förenade b esk attningsrätten sam t i fråga om
form erna för den kom m unala verksam heten.
Den borgerliga kom m unala verksam heten har alltsedan k o m m unrefor
men 1862 varit förlagd till en lokal och en regional nivå, och har utövats
av vad m an b rukar kalla prim ärkom m uner och sekundärkom m uner. F ör
de lokala, prim ära kom m unerna används num era den enhetliga beteck
ningen kom m un. Som sekundärkom m uner fungerar landstingskom m u
nerna. D et kan enligt m in m ening med fog hävdas a tt den nu angivna
grundläggande strukturen i den kom m unala indelningen inte b ö r kunna
överges u tan sådana överväganden som föregår en grundlagsändring. Jag
föreslår därför a tt det i en grundlagsbestäm m else i inledningskapitlet bör
slås fast att det i riket skall finnas såväl prim ärkom m uner som
sekundärkom m uner. En bestäm m else med denna innebörd anser jag inte
föregripa resultatet av länsberedningens arbete.
Den föreslagna regeln skänker em ellertid endast vaga hållp u n k ter för
indelningen i kom m uner. Liksom beredningen anser jag därför a tt den
bö r k om pletteras m ed en bestäm m else, som tillförsäkrar riksdagen ett
avgörande inflytande på den kom m unala indelningen genom a tt slå fast
att grunderna för ändringar i rikets indelning i kom m uner skall
bestäm m as i lag. Med en sådan bestäm m else avses inte endast form ellt
betonade regler om kom m unala indelningsändringar (jfr lagen (1919:293)
om ändring i kom m unal och ecklesiastik indelning). I anslutning till
praxis bö r också de m ateriella principerna fö r sådana indelningsreform er
som den år 1952 avslutade storkom m unreform en o ch den nu pågående
sammanläggningen av kom m uner inom kom m unblock anges i lag. Liksom
hittills b ö r det ankom m a på regeringen a tt i de enskilda fallen förordna
om ändring i den kom m unala indelningen.
Det andra äm net för en eventuell grundlagsreglering gäller, som fö ru t
näm nts, innebörden av den kom m unala självstyrelsen och den därm ed
förenade beskattningsrätten. I vårt land präglas förhållandet m ellan
k om m unerna och statsm akterna och därm ed den kom m unala självstyrel
sen av en helhetssyn. G enerellt sett gäller sålunda a tt sta te n och
k om m unerna sam verkar på skilda om råden och i olika form er för att
uppnå gem ensam m a samhälleliga mål. Utgår man från d etta sy n sätt, är
det varken läm pligt eller möjligt a tt en gång för alla dra orubbliga och
preciserade gränser i grundlag kring en kom m unal självstyrelsesektor.
Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kom m un m åste i
stället i ganska vid o m fattning kunna ändras i ta k t med sam hällsutveck
lingen.
Vid en grundlagsreglering av h ithörande frågor måste beaktas att den
kom m unala självstyrelsen är förem ål för överväganden inom olika statliga
utredningar. U tredningsuppdragen b erör flera för kom m unerna b ety d el
sefulla angelägenheter. Länsberedningen har sålunda att överväga up p
giftsfördelningen i stort mellan stat och kom m un samt frågan om
ansvarsfördelningen mellan prim är- och sekundärkom m uner. Den kom
m unalekonom iska utredningen har i uppdrag a tt pröva frågan om en
begränsning av den kom m unala beskattn in g srätten och m öjligheten att
sam ordna den prim är- och sekundärkom m unala utdebiteringen. Liksom
beredningen anser jag a tt resultatet av d e tta utredningsarbete in te bör
föregripas genom m era kategoriska grundlagsföreskrifter, i all synnerhet
som arb e tet rör frågor där grundlagsreglering för närvarande helt saknas
eller är knapphändig.
Vad jag hittills har fram hållit talar visserligen för att man ia k tta r
återhållsam het när det gäller a tt i grundlag ange den kom m unala
självstyrelsen. Det hindrar enligt min mening em ellertid inte a tt R F ger
tydligt u ttry c k för vissa fundam entala drag i fråga om kom m unernas
ställning i styrelseskicket.
Genom lagstiftningen har som näm nts kom m unerna få tt betydelsefulla
åligganden. Dessa uppgifter ger många gånger sto r handlingsfrihet åt
kom m unerna. Av grundläggande betydelse fö r kom m unernas kom petens
är em ellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom
vilken de kan om besörja egna angelägenheter. Inom d etta om råde finns
alltså utrym m e fö r en kom m unal initiativrätt. Denna in itiativrätt kan
sägas bilda en kärna i den kom m unala självbestäm m anderätten som bör
kom m a till klart u ttry c k i RF. Jag föreslår därfö r a tt det redan i RF:s
inledande paragraf tas in en bestäm m else med innehåll att den svenska
folkstyrelsen förverkligas fö ru to m genom e tt representativt och parla
m entariskt statsskick också genom kum m unal självstyrelse. Det senare
u ttry c k e t är visserligen obestäm t, men det kan likväl anses belysande när
det gäller a tt ge u ttry c k åt principen om en självständig och inom vissa
ram ar fri bestäm m anderätt för kom m unerna.
Den kom m unala initiativrätten är starkt fö rb u n d en med den k o m m u
nala b eskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika k o m
m unala ändam ål och åtgärder fö ru tsä tte r en k o m bination av politiskt och
ekonom iskt ansvar. Liksom beredningen anser jag a tt principen om rä tt
för kom m unerna att utkräva sk a tt fö r a tt täcka m edelsbehovet skall
förankras i grundlag. Jag fö ro rd ar em ellertid a tt principen kom m er till
u ttry c k redan i 1 kap. R F om statsskickets grunder (5 §). De grunder
efter vilka kom m unalskatt får tagas u t skall naturligtvis bestäm m as i lag.
En bestäm m else om d e tta är i departem entsförslaget upptagen i 8 kap.
5 § RF.
Den närm are ansvarsfördelningen mellan stat och kom m un bö r m ot
bakgrund av vad jag nyss har sagt inte anges i grundlag. D ärem ot delar jag
beredningens u ppfattning a tt RF bö r anvisa på vilket sätt kom m unernas
uppgiftsom råde skall avgränsas. I princip bö r också här ställas kravet a tt
lagform en skall anlitas. G enom kravet på riksdagens m edverkan skapas en
garanti för att frågorna om de kom m unala arbetsuppgifterna blir förem ål
för den allm änna d eb att och därav följande genom lysning som deras vikt
fordrar. Jag föreslår en bestäm m else i äm net i 8 kap. 5 § RF. G enom att
välja form uleringen a tt kom m unernas befogenheter och åligganden skall
anges i lag har jag velat tydligt m arkera a tt kom m unerna också i
fo rtsättningen skall ha sig tilldelade e tt om råde där de själva mera fritt
bedöm er vilken verksam het som skall bedrivas.
Det förhållandet a tt statsm akterna i särskilda fö rfattn in g ar har ålagt
kom m unerna a tt sörja för b ety d an d e sam hällsuppgifter, vilka alltså blir
obligatoriska för kom m unerna, sätter sin särskilda prägel på svensk
offentlig förvaltning. Den o m fattan d e kom m unalisering av förvaltningen
som har ägt rum bör stadfästas i grundlag. I 1 kap. 6 § RF föreslår jag i
likhet med beredningen en bestäm m else som anger att det fö r den
offentliga förvaltningen finns fö ru to m statliga också kom m unala förvalt
ningsm yndigheter. I 11 kap. R F , som handlar om rättskipning och
förvaltning, b ör em ellertid därutöver enligt min m ening tas in e tt i
förhållande till beredningens förslag n y tt stadgande som direkt utsäger
a tt förvaltningsuppgift kan an fö rtro s åt kom m un.
I fråga om form erna f ö r den kom m unala verksam heten ansluter jag
mig i sak till vad beredningen har föreslagit. Någon detaljerad grundlags
reglering b ö r alltså inte kom m a i fråga. Tre grunddrag bö r em ellertid
stadfästas i RF. F ör det första skall det givetvis fram gå att också den
kom m unala självstyrelsen står på den allm änna och lika rö strätten s
grund. Om d etta ges bestäm m elser i 1 kap. 1 § R F. F ö r det andra bör
utsägas a tt även den kom m unala dem okratin är representativ. Jag föreslår
i d e tta avseende a tt i 1 kap. 5 § R F tas in en bestäm m else om att
b eslutanderätten i kom m unerna skall utövas av valda försam lingar. F ör
det tredje bö r i R F ges en anvisning om den rådande fu n ktionsfördel
ningen inom kom m unerna m ellan beslutande organ å den ena sidan och
förvaltande och verkställande å den andra. Sådan anvisning ges genom
bestäm m elserna i 1 kap. 5 och 6 §§ R F. Till det nu sagda kom m er a tt RF
också i fråga om kom m unernas organisation och verksam hetsform er bör
skydda den kom m unala självstyrelsen genom a tt reglera vem som har
beslutanderätten. Principen b ö r vara a tt basreglerna — i den m ån de inte
kan utläsas u r grundlag — bestäm s av riksdagen i lag. Den åsyftade ord
ningen fram går av de bestäm m elser som jag föreslår i 8 kap. 5 § RF.
5.9 Medborgerliga fri- och rättigheter
Den politiska utvecklingen i Sverige visar a tt en dem okrati kan växa
fram och befästas u tan a tt grundlagen innehåller några bindande regler
om lagstiftningens innehåll i form av en fri- och rättighetskatalog av det
slag som återfinnes i många utländska författningar. De fri- och
rättigheter som i dag te r sig självklara för varje svensk m edborgare, såsom
y ttrande- och inform ationsfrihet, religionsfrihet, föreningsfrihet och
dem onstrationsfrihet, har tagit form genom a tt statsm akterna har reglerat
och garanterat dem i vanlig lag. I e tt väsentligt hänseende - näm ligen i
fråga om try ck frih ete n och rätten a tt ta del av allmänna handlingar —
föreligger em ellertid grundlagsskydd genom tryckfrihetsförordningen.
Vår enda m otsvarighet till de i utländska grundlagar förekom m ande
rättighetskatalogerna, 16 § i nuvarande RF, är därem ot oklar till sin
innebörd och erbjuder knappast någon garanti i rättslig mening för
m edborgarnas fri- och rättigheter. Det nu sagda skall självfallet inte
up p fattas så a tt de medborgerliga fri- och rättigheterna skulle vara mera
oskyddade i vårt land än på andra håll. M edborgarnas främ sta skydd m ot
övergrepp ligger och m åste ligga i det dem okratiska system et som sådant
med fritt arbetande politiska partier som slår vakt om de grundläggande
politiska rättig h etern a, med fria val byggda på allmän och lika rö strä tt,
med behandling i riksdagen av lagförslag och m ed en vidsträckt allmän
d ebatt. Den y tte rsta garantin för fri- och rättig h eter är dem okratins
förankring i folkopinionen.
Som e tt naturligt led i författningsreform en ingår a tt i grundlag införa
bestäm m elser om de medborgerliga fri- och rättigheterna. Även om
sådana bestäm m elser har en självklar plats i en m odern grundlag, kan
em ellertid arten och o m fattningen av regleringen diskuteras.
En utgångspunkt för regleringen av de medborgerliga fri- och rättig
heterna är dock given, nämligen att den fö r all politisk verksam het i en
dem okrati grundläggande tryckfriheten och rätten a tt ta del av allm änna
handlingar, vilken b ru k ar benäm nas offentlighetsprincipen, liksom hittills
skall vara skyddad på särskilt sätt i grundlag genom try ck frih etsfö ro rd
ningens utförliga bestäm m elser. Det är enligt min m ening viktigt att hålla
i m innet a tt de m eningsskiljaktigheter som kan råda angående regleringen
i grundlag av fri- och rättigheterna alltså ej till någon del gäller
tryckfriheten och offentlighetsprincipen. I d etta sam m anhang kan också
vara anledning att erinra om att förslag nyligen förelagts riksdagen (prop.
1973:33) om ändringar i tryckfrihetsförordningen som gäller offentlig
hetsprincipens tilläm pning på bl. a. sådant inform ationsm aterial som
behandlas med au tom atisk d atateknik. Vidare b ör framhållas att frågan
om enhetlig reglering i grundlag av y ttra n d efrih e te n i massmedia f. n.
utreds av m assm edieutredningen.
Inom grundlagberedningen har frågan om regleringen i grundlag av
övriga medborgerliga fri- och rättigheter gett upphov till skilda meningar.
Bl. a. hävdades från vissa av beredningens ledam öter att de fri- och
rättig h eter som är av särskilt intresse för den politiska verksam heten
b o rd e skyddas på särskilt sätt. Sålunda övervägdes ett krav på a tt lag som
inskränker någon av dessa fri- och rättigheter skulle kunna beslutas
endast med kvalificerad m ajoritet i riksdagen. A ndra ledam öter fann att
svårigheter var förenade med denna lösning och pekade på att try c k
friheten redan åtn ju te r e tt m ycket stark t skydd i grundlag. Mot förslaget
anfördes främ st a tt innebörden och räckvidden av sådana bestäm m elser —
enligt vad grundlagberedningens undersökningar gav vid handen — var
svåra a tt överblicka. Vidare anfördes a tt bestäm m elserna skulle kunna få
till följd a tt de rättstilläm pande organen drogs in i politiska strider
eftersom det i vissa fall skulle kunna ifrågasättas att fö rfattn in g ar som
dom stolar och förvaltningsm yndigheter hade a tt tilläm pa ej tillkom m it i
grundlagsenlig ordning. Inom beredningen förelåg enighet om a tt e tt krav
på kvalificerad m ajoritet skulle innebära risker för tekniska kom plika
tioner.
Av andra led am ö ter hävdades a tt en ny R F skulle ge en felaktig bild av
vårt samhälle, om den inte innehöll en program förklaring angående
välfärdsstatens strävanden m ot ekonom isk, social och k ulturell utveckling
och utjäm ning. H ärem ot invändes främ st att så allm änt form ulerade krav
in te har sin plats i grundlag u ta n snarare hör hem m a i politiska partiers
program .
Beredningens samtliga ledam öter har funnit det angeläget att kunna
lägga fram e tt så långt möjligt enhälligt förslag i de centrala frågorna om
m edborgarnas rättig h eter gentem ot sam hället. Mot denna bakgrund
enades ledam öterna om en lösning som bl. a. innebär a tt den nya
grundlagen skall innehålla beskrivningar av de politiska fri- och rättig
heterna och av den personliga friheten men a tt den sam tidigt skall medge
a tt dessa fri- och rättig h eter begränsas genom lag antagen med vanligt
m ajoritetsbeslut. Beredningen fö r inte heller fram något förslag att
grundlagen skall innehålla krav på lagstiftningens innehåll i form av en
allmän program förklaring om den statliga verksam hetens mål. Den valda
lösningen innebär slutligen att grundlagen inte uppställer något förbud
för de rättstilläm pande organen a tt utöva den lagprövningsrätt som har
utvecklats i praxis.
B eträffande vissa särskilda frågor av rättig h etsk arak tär föreslår bered
ningen em ellertid regler som är bindande för lagstiftaren. I förslaget till
R F återfinnes sålunda förbud m ot tillfälliga dom stolar, m ot retroaktiva
straffdom ar och m ot landsförvisning av svensk m edborgare samt ett
förbud a tt beröva en här i riket bosatt svensk m edborgare hans
m edborgarskap. Till denna kategori av föreskrifter räknar beredningen
också e tt stadgande om rä tt för den, som av annan m yndighet än dom stol
har blivit döm d till straff eller om händertagen m ot sin vilja, a tt få sin sak
prövad av dom stol eller, i vissa fall, av dom stolsliknande organ. Här kan
också näm nas en föreskrift som innebär a tt ersättning alltid skall utgå vid
expropriation och annat sådant förfogande.
R em isskritiken m ot beredningens förslag vad gäller reglering av de
medborgerliga fri- och rättigheterna följer i sto r utsträckning samma
1 3 Riksdagen 1973. 1 sami. N r 90 * *
linjer som den diskussion inom beredningen som ledde fram till förslaget.
Vissa rem issinstanser för sålunda fram krav på a tt grundlagen skall
innehålla en program förklaring om den statliga verksam hetens inriktning.
A ndra instanser efterlyser e tt starkare skydd fö r de politiska fri- och
rättigheterna än vad som ligger i kravet på lagform för inskränkningar i
dessa.
I det föregående har jag som min uppfattn in g u tta la t a tt grundlagens
huvuduppgift bör vara a tt bestäm m a form erna fö r den samhälleliga
verksam heten. Det är i en dem okrati av särskild betydelse a tt de politiska
spelreglerna inte kan m anipuleras. Det är därför i första hand dessa regler
som bö r o m fattas av grundlagsskydd. Jag har em ellertid sam tidigt
fram hållit som naturligt a tt vid en reform av vår fö rfattn in g också
samhällsverksam hetens inriktning i vissa särskilt viktiga hänseenden
kom m er till u ttry c k . Jag anser sålunda a tt i grundlagen bö r föras in vad
som kan kallas för en program förklaring för den samhälleliga verksam he
ten. En sådan förklaring kan visserligen in te ges rättsligt bindande
karaktär. D etta hindrar em ellertid inte a tt den kan få betydelse för
samhällsutvecklingen genom a tt ställa upp mål för statsm akternas
handlande.
Den viktigaste grundsatsen bakom all samhällelig verksam het bör vara
att denna y tte rst skall vara inriktad på a tt åstadkom m a rättvisa och
jäm likhet mellan m edborgarna. D enna princip bör enligt m in mening slås
fast i grundlagen. I grundlagstexten bö r vidare till konkretisering av den
grundläggande principen anges vissa för m edborgarna särskilt viktiga
om råden där denna bör kom m a till u ttry c k . Jag tän k er här på rätten till
utbildning och arbete sam t på sam hällets strävan a tt bereda alla
medborgare social trygghet.
Enligt min mening är det inte onaturligt a tt åtm instone i vissa
väsentliga hänseenden närm are ange målen för sam hällets verksam het i
grundlag. Beredningen har föreslagit a tt grundlagen skall innehålla en
bestäm m else om skydd för enskildas egendom av innebörd, att egendom
som någon h ar förvärvat får tagas från honom genom expropriation eller
annat sådant förfogande endast om ersättning utgår enligt grunder som
bestäm m es i lag. Jag är in te främ m ande för beredningens tanke att R F
b ö r innehålla en bestäm m else om den enskildes egendom strygghet.
Regeln b ö r em ellertid ges en mer allm änt hållen utform ning än i
beredningens förslag för a tt b ättre svara m ot den sakliga innebörd som
beredningen to rd e ha avsett att bestäm m elsen skulle ha. Den kom m er
också härigenom a tt såsom närm are utvecklas i specialm otiveringen stå i
b ättre överensstäm m else med vissa föreskrifter i gällande rätt.
Enligt m in m ening skulle en grundlagsreglering, som gäller den
enskildes ekonom iska trygghet, vara ofullständig och missvisande, om
den inte också slog fast den enskildes rä tt till trygghet i arbetsanställ-
ningen och till inflytande över sina arbetsförhållanden. Jag förordar av
denna anledning a tt RF får innehålla e tt stadgande till skydd också för
denna rätt.
Till de nu näm nda stadgandena som ta r sikte på vissa väsentliga
trygghetsfrågor återkom m er jag i specialm otiveringen. Jag vill em ellertid redan här fram hålla a tt dessa stadganden, i likhet med den allmänna program förklaring som jag h ar behandlat i det föregående, inte är u tform ade som rättsligt bindande föreskrifter utan anger mål för sam hällets verksam het.
Några av de rem issinstanser som vill ha e tt starkare skydd för de politiska fri- och rättigheterna än det av beredningen föreslagna, anser att den om ständigheten att Sverige har anslutit sig till konventioner om mänskliga fri- och rättig h eter b ör slå igenom i en ny grundlag. Det har förordats a tt m an bör överväga e tt grundlagsstadgande om a tt bestäm m el serna i de k onventioner av d etta slag som Sverige har anslutit sig till skall tilläm pas n ationellt. F ör egen del anser jag a tt konventionernas främ sta värde för den enskilde ligger i själva konventionsinnehållet och i att Sverige genom a tt ansluta sig till konventionerna förp lik tat sig att respektera dessa. Vad särskilt gäller den europeiska konventionen om de mänskliga rättig h etern a (europarådskonventionen) finns dessutom ett speciellt kontrollsystem som Sverige har u n d erk astat sig. I d etta ingår bl. a. en rätt fö r en enskild person, som anser a tt en av sam hället vidtagen åtgärd inkräktar på hans rättig h eter enligt konventionen, att hos den europeiska kom m issionen fö r de mänskliga rättigheterna, som är e tt organ för utredning och förlikning, påkalla u tredning i frågan. En fråga om åsidosättande av konventionens bestäm m elser kan vidare under vissa fö ru tsättningar av kom m issionen eller av den berörda staten hänskjutas till den europeiska dom stolen för de mänskliga rättigheterna. I den mån en lag i u n d ertecknande stat befinns strida m ot konventionen är staten skyldig a tt ändra lagstiftningen.
A tt ta ytterligare e tt steg och införliva rättighetskonventionerna med svensk rä tt stö ter em ellertid på praktiska och tekniska svårigheter. Särskilt bö r pekas på den brist på enhetlig juridisk term inologi som ofta utm ärker k onventionstexterna. Härtill kom m er a tt den teknik som har använts vid k o n stru k tio n en av konventionerna i hög grad skiljer sig från svensk lagstiftningsteknik. K onventionerna läm par sig därför inte för en direkt tilläm pning i enskilda tvister inför svenska dom stolar och m yndig heter. Man m åste räkna med a tt e tt införlivande av konventionerna med svensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna m edföra ovisshet om vad som gäller i detalj på olika rättsom råden.
Enligt min u p p fattn in g b ö r man sträva e fte r a tt i grundlag på lämpligt sätt reglera e tt begränsat antal fri- och rättig h ete r som allm änt anses vara av särskild betydelse. Regleringen bö r självfallet inte ha sådant innehåll a tt den omöjliggör eller allvarligt försvårar lagstiftning till skydd för väsentliga samhälleliga eller enskilda intressen. Så t. ex. måste rätten att meddela uppgifter och upplysningar kunna begränsas av hänsyn till rikets säkerhet. Det måste vidare — för a tt ta e tt an n at exem pel — vara möjligt a tt göra de inskränkningar i den personliga friheten som erfordras för a tt man skall kunna förebygga och beivra b ro tt eller för a tt man i vissa fall skall kunna bereda personer erforderlig vård. Om jag skall ta e tt tredje
exem pel kan jag näm na dem onstrationsfriheten. Det är u p penbart att en
vidsträckt d em onstrationsfrihet är e tt stark t dem okratiskt intresse. Det är
em ellertid lika uppenbart a tt dem onstrationsfriheten i den praktiska
tilläm pningen måste kunna begränsas med hänsyn bl. a. till trafikför
hållanden och allmän ordning.
Man kan från de utgångspunkter som jag nu har angett tän k a sig flera
sätt a tt utfo rm a en grundlagsreglering av medborgerliga fri- och rättighe
ter. Den m etod som har valts av grundlagberedningen i fråga om den
personliga friheten och de politiska fri- och rättig h etern a går ut på att
man i allmänna ordalag beskriver dessa i grundlag och i övrigt begränsar
sig till att ange a tt inskränkningar i fri- och rättig h etern a får föreskrivas
endast i lagform. Regler av d e tta slag kom m er närm ast a tt fungera som en
kom petensreglering som drar upp gränsen m ellan regeringens och riks
dagens norm givningsm akt. Som e tt särskilt m om ent tillkom m er em eller
tid a tt grundlagen ger besked om vad som skall gälla i den mån
lagbestäm m elser saknas.
Om man vill ge fri- och rättigheterna e tt starkare skydd är flera
m öjligheter te o re tisk t tänkbara. E tt alternativ som ibland diskuteras
innebär a tt m an uppställer e tt krav på en särskild procedur - exempelvis
beslut med kvalificerad m ajoritet eller beslut i den ordning som gäller för
grundlagsändring — vid stifta n d et av lagar som inskränker de i grundlagen
angivna fri- och rättigheterna. Denna lösning har em ellertid avgörande
nackdelar. Om man låter e tt sådant skydd avse samtliga de fri- och
rättigheter som anges i beredningens förslag, kom m er som beredningen
har påvisat (jfr de.n vid b etän k an d et fogade bilagan 3) den särskilda
beslutsregeln a tt gälla i fråga om viktiga bestäm m elser i brottsbalken,
krim inalvårdslagstiftningen, socialvårdslagstiftningen, central lagstiftning
med anknytning till försvarsväsendet och betydelsefull lagstiftning av
polisiär natur. Bl. a. kom m er ingen straffbestäm m else med frihetsstraff i
skalan a tt k unna beslutas annat än i den särskilda ordningen. Detta
innebär i sin tu r att skyddet kom m er a tt sträcka sig långt u ta n fö r de
ty p isk t politiska rättigheterna och gälla också t. ex. näringsverksam het
och andra frågor av ekonom isk natur. Om man å andra sidan försöker
göra undantag från kravet på kvalificerad m ajoritet i fråga om vissa
frihetsberövanden, m öter man besvärliga gränsdragningsproblem . Som
exem pel härpå kan näm nas a tt skilda m eningar kan göra sig gällande i
frågan huruvida föreskrifter om sådana straffprocessuella frihetsberövan
den som häktning och anhållande eller om sådana frihetsberövanden som
förekom m er i olika vårdlagar bö r om fattas av kravet på särskild besluts
ordning eller ej. E tt annat om råde där m eningarna kan b ry ta sig gäller
frihetsinskränkningar av det slag som ligger i föreskrifterna om värnplikt,
civilförsvarsplikt o ch annan tjänsteplikt. En regel a tt sådana föreskrifter
får beslutas endast med kvalificerad m ajoritet skulle kunna innebära att
försvarspolitiken i viktiga hänseenden kom a tt bestäm m as av en m inoritet
inom riksdagen.
Det senast anförda exem plet leder över till en annan aspekt på den nu
behandlade frågan. Hur man än avgränsar det om råde, som skall om fattas
av e tt krav på särskild beslutsordning, kvarstår a tt räckvidden av d etta
krav inte kan till fullo överblickas. Det finns all anledning att befara att
det särskilda skyddet under alla om ständigheter kom m er att o m fatta
också föreskrifter i äm nen där skilda politiska uppfattn in g ar och sam
hälleliga värderingar gör sig gällande utan a tt de aktuella spörsm ålen i
praktiken h ar något rimligt sam band med enskildas fri- och rättigheter. 1
sådana fall skulle en särskild beslutsregel på e tt otillbörligt sätt kom m a i
strid med den för den dem okratiska beslutsordningen grundläggande
m ajoritetsprincipen.
En reglering som uppställer krav på särskild beslutsordning för rättighets-
inskränkande norm givning m edför även andra svårigheter. Som ett
exem pel bland många på de lagtekniska problem man m öter när man
försöker a tt i grundlag u tform a en reglering av d etta slag kan näm nas de
fall där olika ty p e r av rättigheter b ry ter sig m ot varandra. Jag behöver i
d etta sam m anhang endast peka på straffstadgandet om störande av
förrättning eller allmän sam m ankom st i vilket y ttran d efrih eten står m ot
dem onstrationsrätten och m ötesfriheten. I sådana fall m edför kravet på
särskild beslutsordning för inskränkning av en rättighet svårigheter a tt
genom positiva lagbestäm m elser skydda en m otstående rättighet.
Om man uppställer e tt krav på kvalificerad m ajoritet eller på någon
annan särskild procedur vid stifta n d et av lagar som inskränker de
grundlagsfästa fri- och rättigheterna m åste man som jag redan har a n ty tt
räkna med a tt räckvidden av d etta krav kan kom m a att bli om stridd.
D etta kan i viss mån m otverkas genom a tt man i grundlagen preciserar
och begränsar varje rättighetsregels tilläm pningsom råde. Det ligger em el
lertid i sakens n a tu r a tt en sådan reglering fö r a tt m edföra önskat resultat
måste bli m ycket utförlig. Jag vill i d e tta sam m anhang erinra om a tt det
för a tt åstadkom m a en effektivt skyddande o ch sam tidigt praktiskt
användbar reglering i fråga om endast två särskilda fri- och rättigheter —
try ck frih eten och rätten a tt ta del av allm änna handlingar — har krävts en
särskild grundlag - tryckfrihetsförordningen — innehållande mer än 100
paragrafer, en sekretesslag, innehållande närm are 50 paragrafer sam t en
rik flora särskilda sekretessbestäm m elser. Det är enligt min uppfattn in g
ute slu te t a tt i grundlagen undanröja alla oklarh eter i en rättighetsregle-
ring som spänner över så vida fält som d et här är fråga om . Det föreligger
d ärför en b ety d an d e risk för att en dom stol eller annan m yndighet intar
en annan stå n d p u n k t än riksdagen i frågan, huruvida en lag inskränker en
grundläggande rättighet, och till följd därav anser en lag som har antagits
enligt de vanliga reglerna för lagstiftning vara ogiltig. D etta kan i sin tu r
kom m a a tt m edföra att grundlagsenligheten i u tfärdade lagar ofta sätts i
fråga sam t m edföra k o n flikter mellan riksdagen och de rättstilläm pade
organen, ko n flik ter som på lång sikt kom m er a tt förringa allm änhetens
fö rtroende för lagar som har u tfärdats i behörig ordning.
Med d e tta sista är jag inne på den i själva verket tyngst vägande
invändningen m ot vaije system som bygger på a tt lagar i vissa icke
närm are preciserade äm nen skall beslutas med kvalificerad m ajoritet.
Varje system av d e tta slag skapar inte bara risker fö r olustiga procedur
strider i riksdagen u ta n innebär också, och fram för allt, på sikt en
påtaglig risk för politisering av dom stolarna till nackdel både för
d em okratin och rättssäkerheten.
Av de skäl som jag nu har an fö rt anser jag mig inte kunna förorda att
det i en ny RF förs in en m era generellt utform ad rättighetsreglering som
ställer upp gränser för lagstiftarens handlingsfrihet. Jag ansluter mig i
stället till den av beredningen föreslagna lösningen, vilken inte är förenad
med de allvarliga olägenheter som följer med de andra lösningar jag har
redogjort för. G enom den av beredningen föreslagna regleringen säkerstäl
les a tt alla inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna
kom m er a tt beslutas av folkets valda företrädare under den offentlighet
och den allm änna d eb att som följer med en riksdagsbehandling.
Som jag redan har n äm nt föreslår beredningen a tt R F beträffande vissa
särskilda frågor skall innehålla regler som begränsar lagstiftarens h and
lingsfrihet. De flesta av dessa regler — bl. a. fö rbuden m ot retroaktiv
straffrättskipning och m ot landsförvisning av svensk m edborgare sam t
fö rb u d e t att beröva här i riket b o sa tt svensk m edborgare hans m edborgar
skap — är em ellertid enligt beredningens förslag form ellt riktade till de
rättstilläm pande organen och innebär a tt dessa får en grundlagsfäst
skyldighet att sätta föreskrifter som kränker ifrågavarande förbud åt
sidan. Några rem issinstanser har föreslagit a tt de nu näm nda stadgandena
i stället skall riktas till de norm givande organen. Jag ansluter mig till
denna uppfattning. D et är enligt min åsikt m indre tilltalande a tt
grundlagen skall synas fö ru tsätta a tt statsm akterna kom m er a tt besluta
föreskrifter som m yndigheterna inte får följa. Som jag kom m er att
utveckla närm are i d et följande, fö ru tsätter jag att den lagprövningsrätt
som fö r närvarande får anses tillkom m a de rättstilläm pande organen skall
bestå även efter antagandet av en ny R F . Även med den av mig förordade
u tform ningen av bestäm m elserna kom m er alltså dom stol att kunna
åsidosätta lag eller annan författn in g , om lagen eller fö rfattningen står i
u pp en b ar strid med en grundlagsbestäm m else.
Beredningens förslag a tt i grundlag skriva in e tt förbud m ot retroaktiv
straffrättskipning har inte fö ran lett några invändningar under rem issbe
handlingen. Detsam m a gäller i fråga om det föreslagna fö rb u d et m ot
tillfälliga dom stolar. Jag anser liksom beredningen a tt de för rättsstaten
u tm ärkande principer som ligger bakom förslaget i dessa delar bör
k om m a till u ttry c k i en ny R F. Som jag redan har näm nt bö r fö rbudet
m ot retroaktiv straffrättskipning em ellertid ersättas med e tt förbud m ot
retroaktiv normgivning på straffrätten s om råde.
Jag delar beredningens u p p fattn in g a tt den m edborgarna tillkom m ande
rä tte n a tt vistas i riket är av så väsentlig betydelse a tt den bör slås fast i
grundlag. Liksom beredningen anser jag vidare a tt en bestäm m else som
slår fast denna rä tt bö r k om pletteras med e tt förbud m ot a tt beröva en
här i riket bosatt svensk m edborgare hans m edborgarskap. I överensstäm
melse m ed vad jag tidigare har sagt bör ifrågavarande föreskrifter
utform as så a tt de riktas till de norm givande organen.
Det av beredningen föreslagna stadgandet om rä tt fö r den, som av
annan m yndighet än dom stol har blivit döm d till straff eller om h än d erta
gen m ot sin vilja, a tt få sin sak prövad av dom stol eller, i vissa fall, av
dom stolsliknande organ har u tsa tts för kritik u nder rem issbehandlingen
av innebörd a tt stadgandet i sin föreslagna lydelse leder till en k onflikt
med nu gällande lagstiftning om strafföreläggande och ordningsbot.
Denna kritik är enligt min uppfattn in g befogad och har fö ran lett mig att
begränsa stadgandets tilläm pningsom råde till a tt avse enbart frihetsberö-
vanden. H ärm ed to rd e man bevara det från m edborgarnas synpunkt
väsentligaste av beredningens förslag i denna del.
I grundlagberedningens förslag har bestäm m elserna om de politiska fri-
och rättigheterna tagits in i 7 kap. om lagar och lagstiftning, m edan
föreskrifterna om förbud m ot retroaktiva straff, m ot landsförvisning av
svensk m edborgare och m ot berövande av svenskt m edborgarskap
återfinnes i 10 kap. om rättskipning och förvaltning. I samma kapitel har
beredningen tagit in den regel om skydd m ot expropriation utan
ersättning som jag har näm nt i det föregående sam t föreskriften om rätt
till dom stolsprövning av beslut om frihetsberövande m. m.
U nder rem issbehandlingen har från en del håll förordats a tt den nya
RF skulle innehålla e tt särskilt kapitel om grundläggande fri- och
rättigheter. Som jag redan har näm nt bör enligt min m ening de av
beredningen föreslagna reglerna av rättighetskaraktär utökas m ed en
allmän program förklaring om den samhälleliga verksam hetens inriktning
och med en regel om arbetstagares r ä tt till trygghet i sin anställning m. m.
Det blir då naturligt a tt samla de viktigaste rättighetsreglerna i e tt särskilt
kapitel, som bör följa närm ast efter det inledande kapitlet om stats
skickets grunder. Enligt min m ening bör e tt sådant kapitel om grundläg
gande fri- och rättig h eter (2 kap. i departem entsförslaget) inledas med
den allm änna program förklaringen. D ärefter bö r följa de bestäm m elser
som ta r sikte på den enskildes ekonom iska trygghet och hans m öjligheter
a tt påverka sina anställningsförhållanden. K apitlet bör avslutas med
föreskrifterna om de politiska fri- och rättigheterna. F öreskrifterna om
förbud m ot retro ak tiv strafflagstiftning, m ot landsförvisning av svensk
m edborgare och m ot berövande av svenskt m edborgarskap har så nära
sam band med reglerna om normgivningen a tt de b ö r föras in i det kapitel
som behandlar denna fråga (8 kap. i departem entsförslaget). F öreskriften
om rä tt till dom stolsprövning av beslut om frihetsberövande har enligt
min mening sin naturliga plats i det kapitel som behandlar rättskipning
och förvaltning (11 kap. i departem entsförslaget).
En särskild fråga är i vilken utsträckning m an bör göra grundlagens
regler om fri- och rättigheter tillämpliga även i fråga om här i riket
bosatta personer som inte är svenska medborgare.
F ö rfattningsutredningen hade i sitt förslag till RF tagit in e tt
stadgande enligt vilket utlänning här i riket skulle åtn ju ta fri- och
rättig h eter i likhet med svensk m edborgare, såvitt inte annat var särskilt
stadgat. I grundlagberedningens förslag avser reglerna om de politiska fri-
och rättigheterna sam t om den personliga friheten endast svenska
m edborgare. D etsam m a gäller i fråga om rä tte n för den som av annan
anledning än b ro tt har blivit om händertagen tvångsvis att få o m h än d erta
gandet prövat av dom stol. Stadgandena om förbud m ot landsförvisning
o ch berövande av m edborgarskap kan självfallet inte ta sikte annat än på
svenska m edborgare. I övrigt är de av beredningen föreslagna reglerna
tilläm pliga även i fråga om andra än svenska m edborgare.
E tt par rem issinstanser h ar hävdat a tt grundlagen bör ge här b o satta
utlänningar e tt starkare skydd än vad beredningen har föreslagit. Enligt
dessa instanser bör i princip samma regler gälla för utlänningar som för
svenska m edborgare.
En här i riket bosatt utlännings rättsställning skiljer sig på ett
avgörande sätt från en svensk m edborgares genom att endast den svenska
m edborgaren har en ovillkorlig rätt a tt uppehålla sig i riket och a tt bereda
sig sin utk o m st här. Så länge denna grundläggande skillnad består,
kom m er e tt grundlagsskydd i andra hänseenden fö r här i riket b o satta
utlänningar a tt te sig synnerligen ofullkom ligt. E n rä tt a tt ge u ttry c k för
meningar eller att delta i allm änna sam m ankom ster är sålunda av
begränsat värde, om utlänningen inte har någon garanti för a tt få ett
kanske kortvarigt uppehållstillstånd förlängt. H ärtill kom m er a tt det
finns e tt legitim t behov av a tt i fråga om utlänningar i vissa hänseenden
kunna göra inskränkningar i den personliga friheten och i de politiska fri-
och rättigheterna i annan form än lagstiftningens. Som exem pel härpå
kan näm nas 14 § utlänningslagen som tillåter Kungl. Maj:t att inskränka
utlänningars rä tt a tt uppehålla sig inom visst om råde. Jag kan vidare
erinra om den befogenhet som 34 § utlänningslagen ger Kungl. Majit a tt
föreskriva inskränkningar och villkor för utlännings vistelse i riket. Vad
gäller frågan om rätten till dom stolsprövning av frihetsberövande åtgärd
vill jag påpeka att någon sådan m öjlighet inte föreligger vad gäller tagande
i förvar av utlänning enligt 35 § utlänningslagen.
Vad jag nu har sagt leder till den slutsatsen att d e t, såvitt gäller de
politiska rättigheterna och rörelsefriheten, inte torde vara möjligt a tt i
grundlag bereda här i riket b o satta personer som inte är svenska
m edborgare e tt starkare skydd än vad som gjordes i författningsutred-
ningens förslag. En sådan regel, som innebär a tt skyddet kan genom bry
tas av föreskrifter av vilken k o n stitu tio n e ll valör som helst, saknar
em ellertid enligt min mening självständig rättslig betydelse. I fråga om
tryggande av utlänningarnas rättsställning b ö r man enligt m in m ening i
stället fo rtsätta på den väg som man h ittills har b e trä tt, nämligen att
efter överenskom m elser med andra länder genom vanlig lagstiftning till
försäkra de här bosatta utlänningarna sam m a förm åner som svenska
m edborgare.
Som jag har näm nt i det föregående fö ru tsä tte r jag i likhet med
beredningen a tt den s. k. lagprövningsrätt som har utvecklats i rättspraxis
skall bestå även efter antagandet av den nya R F. D enna r ä tt har hittills i
huvudsak kom m it till u ttry c k genom dom stolsavgöranden. Den torde
em ellertid få anses tillkom m a samtliga organ som tilläm par rättsregler
under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning. Lagprövnings
rätten som den har u tfo rm ats i rättspraxis, kan, k o rt u ttry c k t, sägas
innebära a tt en m yndighet har rä tt — och skyldighet — a tt i sin
rättstilläm pande verksam het sätta åt sidan en föreskrift sorn strider m ot
en bestäm m else i en författning av högre k o n stitu tio n e ll valör. Vanlig lag
får med andra ord vika för grundlag. H ärför krävs em ellertid a tt den
ifrågasatta lagen stå r i uppenbar strid m ed en klar bestäm m else i
grundlag.
Självfallet bö r d et också i fo rtsättningen vara så a tt e tt ak tsty ck e, som
utger sig för a tt vara en författning m en som över huvud taget inte härrör
från e tt organ som är behörigt a tt besluta författningar, inte skall
tilläm pas av m yndigheterna. Vad gäller frågan om k o n flik te r m ellan
fö rfattn in g ar på skilda konstitu tio n ella nivåer — ko n flik ter som kan bestå
i a tt en viktig form föreskrift i en högre författning har satts åt sidan vid
tillkom sten av en lägre, i att e tt organ har beslutat en viss fö rfattn in g i
klar strid med en kom petensföreskrift i en högre författning eller i a tt två
fö rfattningar av olika valör innehåller m ot varandra up p en b art stridande
m ateriella föreskrifter — är d et också naturligt a tt d et i enlighet med den
praxis som har utvecklat sig fo rtfaran d e gäller a tt en föreskrift i en
författning av högre valör skall äga företräde fram för en föreskrift av
lägre valör. D etta betraktelsesätt är uppenbarligen en föru tsättn in g för att
regler om e tt särskilt grundlagsstiftningsförfarande och grundlagsregler
om a tt vissa föreskrifter endast får beslutas genom lag skall ha någon
mening. D et kan därför sägas stå i överensstäm m else med in ten tio n ern a
bakom grundlagens regler i dessa hänseenden a tt man även i fo rts ä tt
ningen tillåter en dom stol eller förvaltningsm yndighet a tt i e tt anhängigt
ärende beakta exempelvis e tt upp en b art frångående av grundlagens
kom petensfördelning m ellan riksdag och regering.
T ydligt är a tt en lagprövningsrätt med den o m fattning som jag nu har
angett liksom hittills får ringa eller ingen praktisk betydelse. A tt gröva
form fel eller andra uppenbara åsidosättanden av grundlagsregler skulle
förekom m a vid normgivningen fram står som i hög grad osannolikt, i all
synnerhet som de regler om fördelningen av norm givningskom petensen
som nu föreslås är så u tform ade a tt de m edger e tt visst spelrum för de
norm givande organen.
5.10 Normgivningsmakten
De centrala statsorganen i en parlam entarisk stat, folkrepresentationen
och regeringen, kan sägas ha till huvuduppgift a tt leda sam hällsutveck
lingen och a tt bestäm m a den offentliga verksam hetens inriktning i sto rt. I
betydande utsträckning fullgör de denna uppgift genom normgivning,
dvs. genom a tt besluta föreskrifter som blir bestäm m ande för m yndig
heters och enskildas handlande.
Det är en i vår k u ltu rk rets allm änt om fattad åsikt a tt normgivningen
inom de för m edborgarna viktigaste äm nesom rådena bö r utövas av
folkrepresentationen eller i varje fall under dess m edverkan. D etta synsätt
ligger bakom uppfattningen, a tt folket genom folkrepresentationen skall
ha del i besluten om de norm er som föreskriver inskränkningar i
m edborgarnas frihet eller rätt till egendom . Det har u nder infly tan d e av
e tt natu rrättslig t betraktelsesätt hävdats a tt i själva verket endast norm er
som har sådant innehåll skulle vara a tt b etra k ta som lagar. Lagbegreppet
skulle således vara m ateriellt bestäm t.
I 1809 års RF avspeglas e tt härifrån delvis avvikande sätt att se på
lagbegreppet. I d et beröm da m em orialet från 1809 års k o n stitu tio n su t
skott talas visserligen bl. a. om ” lagar i deras egentliga bem ärkelse” och
om ” rikets civil- och krim inallagar samt det gällande rättegångssättet” .
Den grundläggande bestäm m elsen om dessa lagar, vilka för sin tillkom st
kräver riksdagens m edverkan, återfinns i 87 § 1 mom. R F . Men därutöver
används u ttry c k e t lag även för a tt beteckna vissa författningar som har
e tt vidare innehåll och som beslutas av konungen (89 § RF). Till om rådet
för den lagstiftning som skall äga rum under riksdagens m edverkan
hänförs enligt 87 § RF ” allm än civil- och kriminallag” . D etta begrepp
to rd e i huvudsak o m fatta de bestäm m elser som ingick eller ansågs böra
ingå i 1734 års lag. D äijäm te förs genom särskilda bestäm m elser i RF
föreskrifter i vissa speciella äm nen in u n d er riksdagens m edbestäm m ande.
I övrigt ligger norm givningsm akten hos konungen.
N um era reserveras beteckningen lag för författningar som har tillkom
m it genom sam fällt beslut av Kungl. Maj:t och riksdagen. I den m ån R F
uttryckligen föreskriver denna form för föreskrifter i vissa äm nen, kan
m an således säga a tt vårt nuvarande lagbegrepp är m ateriellt bestäm t.
Em ellertid öppnas genom 89 § R F en möjlighet fö r Kungl. Maj:t a tt
hänskjuta förslag till författn in g ar inom Kungl. Maj:ts beslutsfär till
riksdagen för prövning enligt reglerna om allmän civil- och kriminallag.
F ö rfattn in g ar som har tillkom m it på d e tta sätt kan sägas vara lagar inte i
kraft av sitt innehåll u tan på grund av den form i vilken de har
tillkom m it, nämligen genom sam fällt beslut av Kungl. Maj:t och
riksdagen.
I d etta sam m anhang bör näm nas a tt enligt vedertagen uppfattn in g en
samfällt stiftad lag — oavsett om den sam fällda lagstiftningens form i det
särskilda fallet är föreskriven i RF eller ej - kan ändras eller upphävas
endast genom sam fällt beslut av Kungl. Majit och riksdagen. Man brukar
för denna grundsats använda beteckningen den form ella lagkraftens
princip.
I författningsutredningens förslag används e tt lagbegrepp som ansluter
till den praxis som gäller nu. Lagbegreppet är alltså inte i förslaget
begränsat till a tt o m fatta föreskrifter i vissa särskilda äm nen. Enligt
utredningen skulle term en lag avse generella rättsregler och användas i
första hand för att b eteckna författningar, som innehöll så väsentliga
rättsregler, a tt de för sin tillkom st krävde riksdagsbeslut. Förslaget
innebar visserligen den avvikelsen från gällande rätt, att lag skulle stiftas
av riksdagen ensam. U tredningen bestäm de em ellertid lagom rådets
o m fattning på i princip sam m a sätt som om rådet för den sam fällda
lagstiftningen anges i 1809 års R F. I skilda bestäm m elser i förslaget
näm ndes sålunda olika äm nen som skulle regleras genom lag. 1 övrigt skulle
norm givningsm akten tillkom m a regeringen. Förslaget öppnade sam m a
möjlighet till utvidgning av lagom rådet som 1809 års R F . Regeringen
skulle alltså k unna förelägga riksdagen e tt författningsförslag i en fråga i
vilken regeringen var behörig att besluta, för a tt riksdagen skulle antaga
förslaget som lag. Den form ella lagkraftens princip grundlagsfästes genom
en särskild föreskrift.
G rundlagberedningens syn på lagbegreppet skiljer sig inte på något
avgörande sätt från den åskådning som ligger bakom fö rfattningsutred-
ningens förslag. Beredningen anser sålunda a tt en lag till sin ty p är en
föreskrift med generell giltighet. G rundlagen bö r em ellertid inte hindra
a tt lagform en i undantagsfall begagnas för en föreskrift som sy ftar till att
lösa något enstaka kon k ret problem . I likhet med författningsutredning-
en föreslår beredningen a tt lag skall stiftas av riksdagen ensam. Bered
ningen ansluter sig till vedertagen teknik genom a tt i sitt förslag till RF
ange e tt antal äm nen som skall regleras genom lag. Den går em ellertid
längre än 1809 års RF och författningsutredningen när d e t gäller
m öjligheterna a tt utvidga lagom rådet u töver det i lagtexten särskilt an
givna.
Enligt beredningen skall riksdagen sålunda i princip k unna av egen
k raft stifta lag i vilket äm ne som helst. E n i system et inbyggd spärr —
riksdagen skall k unna gå u ta n fö r det i RF beskrivna lagom rådet endast
om regeringen har underlåtit a tt inom skälig tid efterkom m a en av
riksdagen gjord fram ställning om viss normgivning - kan inte sägas rubba
den grundläggande principen bakom beredningens förslag att all normgiv
ning y tte rst skall om fattas av riksdagens kom petens. I den m ån riksdagen
beslutar föreskrifter utan fö r det om råde inom vilket den m åste besluta
genom lagstiftning, skall d et enligt beredningen stå riksdagen fritt att
använda lagform en, om den anser d e tta ändam ålsenligt. Riksdagen skall
em ellertid i sådana fall också k u n n a välja en annan form för sina beslut.
Liksom författningsutredningen föreslår beredningen a tt den form ella
lagkraftens princip grundlagsfästes.
Jag delar i allt väsentligt beredningens syn på lagbegreppet. Enligt m in
m ening ligger i lagbegreppet först och främ st att d etta endast kan
o m fatta rättsregler. Sådana regler kännetecknas i princip av a tt de är
bindande för m yndigheter och enskilda. Av det för rättssta ten u tm ärk an
de kravet på normmässig behandling av m edborgarna följer vidare a tt en
rättsregel skall vara en generell föreskrift. Till dessa egenskaper som
u tm ärker rättsregler i allm änhet kom m er sedan det m om ent som
skiljer lagar från andra rättsregler, näm ligen a tt lag skall ha beslutats av
riksdagen. Jag delar författningsutredningens och beredningens u p p fa tt
ning a tt rätten a tt besluta lag skall ligga hos riksdagen ensam. Jag föreslår
således a tt någon samfälld lagstiftning inte skall förekom m a i fram tiden.
Denna ordning utesluter givetvis inte att regeringen u ta rb e tar lagförslag
som den överläm nar till riksdagen för prövning. En m edverkan av
regeringen i denna form fram står som naturlig och ändamålsenlig och kan
fö ru tsättas bli e tt norm alt led i lagstiftningsproceduren också enligt den
nya regeringsform en.
Jag har i det föregående u tta la t a tt en lag liksom varje annan rättsregel
skall vara en generell föreskrift. Som beredningen har fram hållit kan
det
visserligen
undantagsvis
vara
nödvändigt
a tt
genom
lag
ge föreskrifter som blir tilläm pliga endast i fråga om ett enstaka fall.
Enligt min m ening måste lagen em ellertid även i en sådan situation vara
generellt utform ad. Jag kan således inte ansluta mig till den uppfattning
som kom m er till u ttry c k hos beredningen a tt det bör vara m öjligt för
riksdagen a tt genom lag fatta e tt beslut som uttryckligen anges avse
endast e tt visst kon k ret fall. Jag är m edveten om att det inte är helt lätt
a tt ange innebörden av kravet på generell tilläm pbarhet. Enligt min
mening får en lag anses uppfylla d etta krav om den exempelvis avser
situationer av e tt visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den
riktar sig till eller på annat sätt berör en i allm änna term er bestäm d k rets
av personer. En lag som anger tid p u n k ten för en folkom röstning eller
form uleringen av den fråga som skall ställas till folket får sålunda anses
vara generellt tilläm pbar, eftersom den gäller för alla som d eltar i
folkom röstningen. M otsvarande gäller enligt min up p fattn in g i fråga om
lag som avbryter en arbetskonflikt. Det blir därem ot med den u p p fa tt
ning b eträffande lagbegreppet som jag nu har g ett u ttry c k fö r inte möjligt
för riksdagen a tt genom lag besluta i särskilt fall om angelägenhet i vilken
avgörandet enligt gällande rä tt ankom m er på regeringen, dom stol eller
annan m yndighet.
Av min tidigare redogörelse fram går a tt såväl 1809 års RF som
författningsutredningens förslag drar en y ttre gräns för riksdagens
kom petens, som riksdagen inte kan överskrida av egen kraft, m edan
grundlagberedningen därem ot ö ppnar hela norm givningsom rådet för
riksdagen.
Enligt min åsikt är det bäst förenligt med folksuveränitetens princip
att man inte uppställer några form ella hinder för riksdagens normgiv-
ningskom petens. D et är visserligen ofrånkom ligt a tt regeringen och
u nderordnade m yndigheter i praktiken har hand om en m ycket b ety d an
de del av normgivningen. Riksdagen bör em ellertid på n orm om rådet ha
en principiell frihet a tt ingripa med lagstiftning i vilket äm ne som helst.
Som har näm nts fö ru t in n e fa tta r grundlagberedningens förslag dock en
viss spärr för riksdagens m öjligheter a tt gå in på vissa delar av
norm givningsom rådet. Riksdagen skall sålunda inte kunna m eddela
föreskrifter u ta n fö r ramen för det egentliga lagom rådet annat än om
regeringen har u n d erlåtit a tt inom skälig tid efterkom m a en av riksdagen
gjord fram ställning om normgivning. U nder rem issbehandlingen har
påpekats att denna spärregel kan befaras m edföra vissa gränsdragnings-
problem . E ftersom föreskriften skulle begränsa riksdagens handlingsfrihet
även i fråga om äm nen där regeringens norm givningskom petens grundas
på riksdagsbem yndiganden, kunde talm annen exempelvis bli tvungen att
avgöra om en inom riksdagen väckt lagstiftningsfråga var i kon flik t med
e tt tidigare delegeringsbeslut eller ej. En liknande situation kunde vidare
tänkas uppkom m a på grund av svårigheterna a tt fastställa innebörden av
u ttry c k et ” inom skälig tid ” . F ö r egen del anser jag att m an inte kan
bortse från dessa invändningar. Med hänsyn härtill och då regeln under
alla förhållanden inte skulle få någon näm nvärd betydelse i det
parlam entariska system et bör den inte tas up p i den nya R F.
I likhet med författningsutredningen och grundlagberedningen anser
jag a tt den form ella lagkraftens princip bör kom m a till u ttry c k i
grundlagstexten.
U tifrån b etraktelsesättet a tt riksdagen b ö r ha en obegränsad rörelsefri
het inom hela norm givningsom rådet ligger det nära till hands a tt också
hävda att riksdagen fritt bör kunna bestäm m a i vad m ån den själv skall
utöva sin b eslutanderätt eller överlämna den till andra organ. Man kan
vidare fram föra den u ppfattningen, a tt det med e tt parlam entariskt
styrelsesätt inte finns så sto r anledning a tt dra någon skarp gräns m ellan
folkrepresentationens och regeringens fu n k tio n er, eftersom regeringen
för sin existens är beroende av folkrepresentationens fö rtro en d e. Em eller
tid är det en viktig sida av folksuveräniteten a tt de m est betydelsefulla
politiska besluten alltid skall fattas av det statsorgan som bäst avspeglar
de inom befolkningen föreliggande opinionerna, alltså av riksdagen.
Rikdagen skulle inte fylla sin uppgift, om den i någon m era betydande
om fattning överläm nade åt andra organ a tt fa tta dessa beslut. I enlighet
härm ed innebär grundlagberedningens förslag a tt de centrala delarna av
norm givningsm akten skall utövas av riksdagen ensam. U töver de skäl
h ärför som sam m anhänger med riksdagens principiella ställning som det
främ sta statsorganet åberopar beredningen bl. a. behovet av offentlig
d ebatt kring planerade lagar, önskem ålet om växelverkan m ellan m edbor
garna och deras valda om bud sam t kravet på en viss stabilitet i
befogenhetsfördelningen. Beredningen p ek a r vidare på önskem ålet a tt
o ppositionen skall vara så mångsidigt orienterad som m öjligt om viktiga
avgöranden, så a tt den skall kunna ta på sig regeringsansvaret vid en
om kastning av m ajoritetsförhållandena. Beredningen u ttry c k e r också den
uppfattningen att tvånget till offentlig redovisning m edför a tt lagarna blir
mer genom arbetade. Jag ansluter mig till dessa skäl fö r att lägga den
centrala normgivningen hos riksdagen ensam . Slutsatsen av vad jag nu har
sagt blir a tt grundlagen bö r innehålla en reglering som fastslår ett
obligatoriskt lagområde — dvs. förbjuder riksdagen a tt i annan form än
grundlagsstiftningens avhända sig sin norm givningsm akt i vissa frågor.
Frågan h ur man skall avgränsa d e t obligatoriska lagom rådet och i
övrigt utfo rm a regleringen av kom petensfördelningen mellan riksdagen
och regeringen hö r till de tek n isk t m est kom plicerade i författningsarbe
te t. Flera ty p e r av lösningar är te o re tisk t tänkbara.
F ö r a tt en reglering av norm givningskom petensens fördelning m ellan
statsorganen skall kunna ge dessa erforderlig ledning sam t förebygga
k o n stitu tio n ella tvister angående legaliteten i deras agerande, måste den
utform as på sådant sätt, a tt den blir klar till sin innebörd. Regleringen får
å andra sidan inte vara så utförlig, att man kom m er i k onflikt med kravet
på översiktlighet. Man b ö r vidare se till a tt den m etod som man använder
något så när klart ger u ttry c k för de bakom kom petensregleringen
liggande grundsatserna.
Som jag redan har näm nt återfinns på skilda ställen i 1809 års RF
föreskrifter a tt vissa angivna äm nen skall regleras i den samfällda
lagstiftningens form . Dessa föreskrifter — sam t vissa föreskrifter i T F från
vilka jag b ortser i fo rtsättningen — avgränsar tillsam m ans det obligato
riska lagom rådet. Inom d etta kan i princip inte någon annan än Kungl.
Maj:t och riksdagen i förening besluta rättsregler.
Regleringen i 1809 års R F kan inte sägas uppfylla rimliga krav på
klarhet och lättilläm plighet. Den grundläggande bestäm m elsen i 87 § 1
m orn., a tt allm än civil- och krim inallag skall beslutas i den samfällda
lagstiftningens fo rm , har sålunda varit om tvistad i fråga om sin innebörd
ända sedan den kom till. Den gräns som i praxis har kom m it a tt dras
kring om rådet för den sam fällda lagstiftningen kan endast högst
ofullständigt härledas ur reglerna om det obligatoriska lagom rådet i 1809
års R F.
I författningsutredningens förslag till reglering av norm givningsm akten
används en teknik för att avgränsa det obligatoriska lagom rådet som i
någon mån avviker från lösningen i 1809 års R F . U tredningen ersatte
bestäm m elsen om allmän civil- och krim inallag med en betydligt mer
detaljerad föreskrift enligt vilken bestäm m elser om svenskt m edborgar
skap, om enskildas egendom och inbördes förhållanden, om b ro tt och
påföljd för b ro tt, om rättegångsförfarandet, om värnplikt och annan
tjänsteplikt och om åligganden i övrigt fö r kom m uner och enskilda fick
beslutas endast genom lag. Som ytterligare e tt m om ent i gränsdragningen
kring det obligatoriska lagom rådet föreslog utredningen en föreskrift att
m indre ingripande bestäm m elser i de uppräknade äm nena skulle kunna
beslutas av regeringen eller i vissa fall av annan m yndighet. D et säger sig
självt att särskilt denna sista föreskrift m åste m edföra betydande
tolkningsproblem . Till tolkningssvårigheterna bidrog vidare ett antal i ett
särskilt kapitel samlade bestäm m elser om grundläggande fri- och rättighe
ter, vilka i de flesta fall fick inskränkas endast genom lag eller som skulle
utform as närm are genom lag. Även i vissa andra sammanhang uppställdes
krav på lagform. Inte heller författningsutredningens lösning kan således
- såsom också fram hölls från många håll u nder rem issbehandlingen —
anses vara tillräckligt klar för att vara godtagbar.
G rundlagberedningen har vid utform ningen av sitt förslag till kom pe
tensreglering valt e tt tillvägagångssätt som i flera hänseenden skiljer sig
från de lösningar som återfinns i 1809 års R F och hos författningsutred-
ningen. Beredningen beskriver genom en uppräkning av olika äm nen ett
om råde inom vilket norm givningskom petensen i första hand skall ligga
hos riksdagen och utövas genom lagstiftning. D etta om råde kan lämpligen
betecknas som det primära lagområdet. I fråga om vissa äm nen skall
riksdagen kunna delegera norm givningskom petens inom det prim ära
lagom rådet till regeringen. Sådan delegation skall em ellertid i princip
aldrig kunna avse föreskrifter som begränsar de i förslaget särskilt
näm nda fri- och rättigheterna. Den del av det primära lagom rådet
inom vilket delegation inte är möjlig utgör det obligatoriska lagområdet.
Det om råde som ligger u ta n fö r det prim ära lagom rådet kan betecknas
som regeringens primärområde, eftersom regeringen där har en d irekt på
RF grundad behörighet att besluta rättsnorm er. Härtill kom m er att
regeringen enligt förslaget skall ha en generell behörighet att besluta
föreskrifter om verkställighet av lag. F ö r det fall a tt riksdagen u tn y ttja r
sina m öjligheter a tt delegera norm givningskom petens till regeringen eller
att gå in på regeringens prim ärom råde, kom m er riksdagens och rege
ringens fa k tisk a norm givningsom råden inte a tt sam m anfalla med de i
grundlag angivna prim ärom rådena.
Beredningen förklarar a tt den vid gränsdragningen kring det prim ära
lagom rådet har u tgått från grundsatsen att inskränkningar i m edborgarnas
personliga frihet och rä tt till egendom inte skall k u n n a företas annat än
med stöd av lag. Till d e t prim ära lagom rådet för beredningen först och
främ st föreskrifter om enskildas personliga ställning sam t om deras
personliga och ekonom iska förhållanden inbördes. I denna del sam m an
faller det prim ära lagom rådet i allt väsentligt med d et obligatoriska. Till
d et prim ära lagom rådet räknas vidare föreskrifter om m edborgarnas
rättigheter och skyldigheter m ot det allm änna och om förhållandet i
övrigt mellan enskilda och d e t allm änna. Inom d e tta om råde, vars
utsträckning delvis preciseras med hjälp av beskrivningar av m edborgarna
tillkom m ande fri- och rättig h eter, återfinner man bl. a föreskrifter om skatt
till staten , de straffrättsliga föreskrifterna och huvuddelen av det
norm kom plex som b rukar kallas för den ekonom iska lagstiftningen och
som enligt nuvarande praxis till betydande del faller under Kungl. Maj:ts
kom petens. D et prim ära lagom rådet sägs vara b estäm t på sådant sätt att
den norm givningskom petens som ligger u ta n fö r d e tta och som således
utgör regeringens prim ärom råde i stort sett skall o m fatta den s. k.
adm inistrativa lagstiftning som nu ligger under Kungl. Maj:t.
Beredningen förklarar a tt den har bestäm t de äm nesom råden som kan
bli förem ål för delegation på sådant sätt att det i första hand skall bli
möjligt a tt till regeringen överlåta sådan ekonom isk normgivning som inte
f. n. sker i den samfällda lagstiftningens form . Bland de rättig h eter
beträffande vilka rätten a tt besluta inskränkande föreskrifter inte får
överlåtas till regeringen, m ärks yttrande-, inform ations-, m ötes-, dem ons
trations-, förenings- och religionsfriheterna sam t den personliga friheten.
En konsekvens härav blir bl. a. a tt föreskrifter om frihetsstraff, till
skillnad från vad som gäller nu, enligt beredningens förslag inte kan
beslutas på annat sätt än genom lagstiftning.
Regeringsrättens ledam öter har hävdat att m an bö r överväga a tt
behålla den nuvarande form en fö r kom petensfördelning. De förklarar att
ifrågavarande gränsdragning mellan riksdagens och regeringens ko m p e
tensom råden visserligen är m ycket vag form ellt sett men a tt den har den
fördelen a tt den genom en långvarig praxis ligger fast i p raktiken. Det
to rd e, hävdar ledam öterna vidare, inte erbjuda alltför stora svårigheter att
finna en adekvat form ulering av rådande praxis som är läm pad att införas
i grundlagstexten.
Jag delar i och för sig uppfattningen a tt den kom petensfördelning som
har u tb ild ats i praxis i sto rt sett är ändamålsenlig och därför i huvudsak
bör ligga till grund även för en fram tida fördelning av norm givningskom -
petensen mellan riksdag och regering. Såsom bl. a. författningsutred-
ningens förslag ger vid handen är det em ellertid inte möjligt a tt ge R F ett
sådant innehåll att den klart och tydligt lagfäster nuvarande praxis.
Härtill k om m er att praxis knappast är fullt entydig. En lösning enligt den
av regeringsrättens ledam öter förordade linjen skulle i själva verket
innebära att man till sto r del avstod från att lagfästa fördelningen av
norm givningskom petensen mellan riksdag och regering. Enligt min
u ppfattning är d et ofrånkom ligt a tt vid utform ningen av en ny R F ge
bestäm m elser om kom petensfördelningen som uppfyller högt ställda krav
på k larhet och konsekvens. Från denna utgångspunkt m åste den av
regeringsrättens ledam öter förordade lösningen avvisas.
E tt av de viktigaste leden i beredningens förslag och det m om ent i
d e tta som kanske är av allra störst intresse från principiell sy n p u n k t är
m öjligheten till delegation av norm givningskom petens från riksdagen till
regeringen. I den mån denna möjlighet u tn y ttja s innebär den a tt gränsen
m ellan de om råden inom vilka riksdagen och regeringen faktiskt utövar
norm givningsverksam het kom m er a tt dras i vanlig lag^ D etta grundläg
gande elem ent i k o nstruktionen har i huvudsak läm nats utan ko m m en
tarer u n d er rem issbehandlingen. Särskilt Svea hovrätt har em ellertid
intagit en kritisk hållning. H ovrätten anser bl. a. a tt m öjligheten till
delegation skapar en onödigt stark m otsättning m ellan form och realitet.
Det om råde inom vilket norm givningsm akten utövas av riksdagen kom
m er i grundlagstexten att fram stå som större än vad det i själva verket är.
H ovrätten fram håller vidare som en brist från inform ativ sy n p u n k t att
man m åste söka på annat håll än i RF fö r a tt få en riktig bild av
m aktförhållandet mellan riksdag och regering. D ärjäm te pekar hovrätten
på de praktiska olägenheter som ligger i a tt en rad författningar, som i
dag beslutas av regeringen och som även fortsättningsvis bör höra till
regeringens kom petensom råde, först förs över till riksdagens om råde för
a tt d ärefter återdelegeras till regeringen. H ovrätten fram håller slutligen
att svensk rätt trad itio n ellt har intagit en m ycket restriktiv hållning när
det gäller delegation av lagstiftningsm akt.
Beredningen har, som jag ser saken, med sin k o n stru k tio n av
kom petensfördelningsregleringen velat uppnå två mål. F ö r det första har
den genom sin beskrivning av det prim ära lagom rådet velat på e tt
pregnant sätt ange det norm givningsom råde som i princip bö r ligga under
riksdagen. F ör det andra har den genom a tt överläm na en del av
kom petensregleringen åt den vanliga lagstiftningen velat undvika de
svårigheter som är fö rbundna med uppgiften a tt i R F göra en gränsdrag
ning mellan riksdagens och regeringens faktiska norm givningsom råden
som uppfyller rimliga krav på att vara lättilläm pad och entydig. Enligt
min
m ening
har
beredningen
i
huvudsak
lyckats
u p p n å
de
uppsatta m ålen. Beskrivningen av det prim ära lagom rådet, vari b estäm
melserna om grundläggande fri- och rättigheter utgör ett viktigt elem ent,
avspeglar på ett klargörande sätt de grundläggande principerna bakom
kom petensfördelningen. K onstruktionen med delegation av lagstift-
ningskom petens möjliggör en klar och sam tidigt smidig kom petensregle
ring. G enom a tt denna delvis tillåts ske i vanlig lag kan den göras
betydligt mer detaljerad än vad som är möjligt i fråga om en reglering i
grundlag. H ärtill kom m er att den i dessa delar lä tt kan anpassas till
förändrade synsätt och nya förhållanden, eftersom den kan ändras genom
ett enda riksdagsbeslut med vanig m ajoritet. G entem ot kritiken att den