RÅ 2008:18

Omsorgsnämnden i Norrtälje kommun beslutade den 29 april 2005 att avvisa I.K:s ansökan om bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL.

Länsrätten i Stockholms län

I.K. överklagade beslutet och yrkade bifall till ansökningen om bistånd.

Norrtälje kommun anförde i yttrande bl.a. att I.K. vid tiden för ansökan vistades i Stockholm och att Norrtälje kommun som blivande vistelsekommun inte kunde anses ha haft vare sig något ansvar för I.K. eller befogenhet att pröva hennes ansökan om bistånd.

Domskäl

Länsrätten i Stockholms län (2005-06-02, ordförande Trägård) yttrade: Enligt 2 kap. 2 § SoL har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. - Enligt 4 kap. 1 § SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. - Länsrätten gör följande bedömning. - En kommun har enligt 2 kap. 2 § SoL det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Så länge I.K. vistas i Norrtälje kommun är det således denna kommun som är skyldig att tillse att hon får den hjälp och det stöd som krävs för att hon skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå (jfr RÅ 84 2:33 I och II). - Vistelsekommunen har ansvaret för att ett hjälpbehov som uppstår vid tillfällig vistelse inom kommunen blir tillgodosett oavsett om behovet av hjälp i och för sig funnits där tidigare vid vistelse i annan kommun och tillgodosetts där. För att en gammal eller handikappad människa skall våga planera en rekreationsvistelse i annan kommun krävs i allmänhet en förvissning om att man kan få erforderlig hjälp på orten. En biståndsprövning, det administrativa förfarandet i samband med denna och verkställandet av insatsen kan ta någon vecka. Under tiden utgår ingen hjälp. En tillämpning av SoL innebärande att sökanden vid tidpunkten för ansökan måste befinna sig i vistelsekommunen riskerar att - i många fall - omöjliggöra en tillfällig vistelse. - Norrtälje kommun har avvisat I.K:s ansökan om bistånd då kommunen vid tidpunkten för ansökan inte var hennes vistelsekommun. Frågan om det för att en biståndsansökan skall prövas i sak krävs att den enskilde uppehåller sig inom kommunens gränser är inte särskilt reglerad i lag och berörs inte i relevanta förarbeten. I avsaknad av närmare reglering och mot bakgrund av Regeringsrättens tidigare nämnda avgöranden RÅ 84 2:33 I och II samt vad som i övrigt anförts ovan finner länsrätten att det var fel av Omsorgsnämnden att på angivna grunder avvisa I.K:s biståndsansökan. Det överklagade beslutet skall därför upphävas och målet visas åter för prövning i sak. - Länsrätten upphäver Omsorgsnämndens i Norrtälje kommun beslut och visar målet åter för prövning av I.K:s rätt till bistånd.

Kammarrätten i Stockholm

Omsorgsnämnden i Norrtälje kommun överklagade länsrättens beslut och yrkade att kammarrätten skulle upphäva det och fastställa nämndens beslut. Nämnden anförde utöver vad nämnden tidigare anfört följande. När I.K. gjorde sin ansökan om bistånd vistades hon inte i Norrtälje kommun. Vid tidpunkten för ansökan vistades I.K., såvitt nämnden förstår, i sitt hem i Bandhagen. - Som blivande vistelsekommun kan Norrtälje kommun inte ha haft vare sig ansvar för I.K. eller befogenhet att pröva hennes ansökan. Norrtälje kommun hade inte heller ansvar för I.K. enligt något av de undantag som anges i 2 kap. 2 § sista stycket SoL. - I.K. avsåg inte heller att flytta till Norrtälje kommun och hade därför inte rätt att enligt 3 § samma kapitel få sin ansökan prövad i Norrtälje som inflyttningskommun. - För att Norrtälje kommun skall ha ansvar enligt 16 kap. 2 § första stycket samma lag skall Norrtälje kommun genom verkställighet av eget beslut ha orsakat I.K:s vistelse i Bandhagen. Regeln i andra stycket samma paragraf är inte tillämpbar eftersom I.K. inte var folkbokförd i Norrtälje kommun och ansökan inte gjordes i samband med sjukhusvård eller kriminalvård i anstalt. - När I.K. underrättades om beslutet, underrättades hon samtidigt om rätt att överklaga beslutet genom förvaltningsbesvär. Denna information var felaktig eftersom beslutet att avvisa ansökan (beslut att inte inleda utredning) inte är överklagbart genom förvaltningsbesvär. - Sammanfattningsvis hävdar nämnden att Norrtälje kommun inte kan ha haft något ansvar för I.K. eller befogenhet att pröva hennes ansökan om bistånd enligt SoL som gjordes när hon fortfarande vistades i sin hemkommun.

I.K. bestred bifall till överklagandet.

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm (2005-12-05, Ganting, Ersten, referent) yttrade: Ansökan om bistånd inkom till Omsorgsnämnden i Norrtälje kommun den 20 april 2005 och nämnden fattade beslut den 29 samma månad. - Kammarrätten har i förevarande mål enbart att pröva om kommunen ägt rätt att avvisa ansökningen den 20 april 2005. - Ansökningen avser en begäran om bistånd och inte en hemställan om att en utredning ska inledas. Nämndens beslut kan därför överklagas genom förvaltningsbesvär. - Kammarrätten har att pröva förhållandena vid tidpunkten för nämndens beslut. Det är ostridigt att I.K. vid denna tidpunkt inte vistades, dvs. fysiskt uppehöll sig, i Norrtälje kommun. - Enligt 2 kap. 1-2 §§ SoL svarar kommunen för socialtjänsten inom sitt område och kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. I 3 § samma kapitel finns föreskrivet att en person som önskar flytta till annan kommun och är i behov av vård- och omsorgsinsatser under vissa förutsättningar får ansöka hos inflyttningskommunen. Den enskilde kan också i vissa andra situationer som inte är aktuella i detta mål hävda rätt till bistånd i annan kommun än den där hon eller han vistas (jfr 16 kap. 2 § SoL). Huvudregeln är sålunda att den biståndssökande vid ansökningstillfället eller allra senast vid tidpunkten för nämndens beslut måste vistas i den kommun hos vilken bistånd söks. Undantagen från huvudregeln får enligt kammarrättens mening anses uttömmande och kan inte genom praxis fyllas på med ytterligare undantag. Att detta medför vissa praktiska svårigheter för den biståndssökande föranleder inte annan bedömning. Omsorgsnämnden har därför haft fog för sitt beslut att avvisa ansökningen. Nämndens överklagande skall således bifallas. - Kammarrätten upphäver länsrättens dom och fastställer Omsorgsnämndens i Norrtälje kommun beslut den 29 april 2005.

Lagmannen Hallberg var skiljaktig och anförde: Jag delar majoritetens mening att nämndens beslut kan överklagas genom förvaltningsbesvär. I frågan om omsorgsnämnden ägt rätt att avvisa I.K:s ansökan gör jag följande bedömning. Jag konstaterar att det saknas uttryckliga bestämmelser om huruvida den biståndssökande rent fysiskt måste vistas i kommunen för att få sin ansökan prövad i sak. På grund härav finner jag att omsorgsnämnden inte ägt avvisa I.K:s biståndsansökan på den angivna grunden. Omsorgsnämnden hade därför bort pröva i sak om samtliga förutsättningar för rätt till bistånd förelegat. På grund härav vill jag fastställa länsrättens beslut.

I.K. överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten skulle undanröja den och fastställa länsrättens beslut. Till stöd för sin talan anförde hon i huvudsak vad hon tidigare hade anfört i underinstanserna.

TioHundranämnden, som har tagit över Omsorgsnämndens i Norrtälje kommun ansvarsområden, bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Norrtälje kommun ställer sig frågande till påståendet att det skulle vara den blivande vistelsekommunen som i första hand ska planera en semestervistelse för en person med stort hjälpbehov (brukare). I första hand ska denna planering ske av brukarens ordinarie handläggare i hemkommunen. Den ordinarie handläggaren planerar för insatsernas tillhandahållande genom att sluta avtal med annan om att utföra redan beviljad hemtjänst. Brukaren har redan beviljad hemtjänst och hemställer endast om förändrad verkställighet. Det torde inte vara lagstiftarens vilja att brukaren måste genomgå en ny utredning och skapa nya kontakter med en ny nämnd i en annan kommun endast för att få redan beviljade insatser utförda under en semestervistelse. Det kan vidare te sig orimligt att upprätthålla en ordning som ställer krav på dubbelutredning kring brukare som redan har beviljat bistånd. - Om brukare ska kunna erhålla bistånd även från den blivande vistelsekommunen ska brukare således kunna ha två identiska biståndsbeslut samtidigt, ett från hemkommunen och ett från vistelsekommunen. Detta kan inte heller vara lagstiftarens vilja eftersom SoL anger att "den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt". Eftersom behoven redan är tillgodosedda äger en blivande vistelsekommun inte bevilja bistånd. - I avgörandet RÅ 2004 ref. 79 anger Regeringsrätten följande: "Med kommunens yttersta ansvar för den som vistas i kommunen följer enligt fast rättspraxis en skyldighet för kommunen att tillfälligt ge den enskilde vård med vilken inte kan anstå i avvaktan på att ansvarig huvudman vidtar behövliga insatser (RÅ 84 2:63, RÅ 1991 ref. 92 och RÅ 1992 ref. 57). Att motiven till nu gällande socialtjänstlag kan ge uttryck för en mera restriktiv syn härvidlag (prop. 2000/01:80 s. 93) föranleder inte Regeringsrätten att ändra sin praxis, då lagen på denna punkt, som framgått, inte ändrats i sak." - Även om angivet rättsfall berör annat än planerad semestervistelse i annan kommun än hemkommunen anges att en kommun ska ge tillfällig vård för dem som vistas i kommunen i avvaktan på att ansvarig huvudman vidtar behövliga insatser. I här aktuellt ärende torde ansvarig huvudman vara hemkommunen.

Sveriges Kommuner och Landsting yttrade sig i målet och anförde bl.a. följande. Av 2 kap. 1 och 2 §§ SoL framgår att varje kommun ansvarar för socialtjänsten inom sitt område och att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. - Enligt 4 kap. 1 § SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. - Enligt 2 kap. 3 § SoL har en person, som önskar flytta till en annan kommun, under vissa förutsättningar rätt att ansöka om vård- och omsorgsinsatser i denna kommun. I 16 kap. 2 § SoL finns bestämmelser om ansvar i vissa fall för annan kommun än vistelsekommunen. - Enligt 11 kap. 1 § SoL ska socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. - I.K. har ansökt om bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL i form av bl.a. trygghetslarm och hjälp med matinköp under en planerad vistelse i sin sommarbostad. Hennes avsikt att under den uppgivna perioden vistas i sommarbostaden och hennes behov av att då erhålla visst stöd har inte ifrågasatts. I praxis har fastslagits att vistelsekommunen har att ansvara för bistånd under den enskildes sommarvistelse utanför bosättningskommunen (RÅ 84 2:33 I och II). - Bestämmelserna i 2 kap. 1 och 2 §§ SoL har avgörande betydelse för ansvarsfördelningen kommunerna emellan med avseende på den enskildes behov av stöd och hjälp. Att dessa bestämmelser även ska anses reglera när själva administrationen av en ansökan om bistånd kan inledas kan däremot inte anses självklart. Tvärtom talar starka skäl emot en sådan tolkning. - En person med stort hjälpbehov bör rimligen ha möjlighet att med viss framförhållning planera en semestervistelse utanför sin hemkommun. Även den blivande vistelsekommunen har i ett sådant fall ett intresse av att kunna planera för insatsernas tillhandahållande. Utan denna planeringsmöjlighet kan den enskildes behov endast mötas genom akuta insatser, vilket knappast kan ha varit lagstiftarens avsikt. Det kan vidare te sig orimligt att upprätthålla en ordning som ställer krav på utredning kring frågan om var den enskilde rent fysiskt befunnit sig vid ansökningstillfället. En sådan reglering skulle regelmässigt kunna sättas ur spel genom att den enskilde, t.ex. med hjälp av anhöriga, beger sig till den tänkta vistelsekommunen endast i avsikt att kunna inge sin ansökan om bistånd. - En rimlig tolkning av bestämmelsen om vistelsekommunens yttersta ansvar skulle följaktligen kunna vara att denna bestämmelses betydelse är begränsad till att avse frågan om hur ansvaret för att tillgodose den enskildes behov ska fördelas mellan kommunerna. Bestämmelsen skulle enligt ett sådant synsätt således inte utsträckas till att även vara en princip av betydelse för när handläggning kan inledas. - Det är emellertid, bl.a. mot bakgrund av regleringen i 2 kap. 3 § SoL, mycket tveksamt om den kommunala kompetensen, utan uttrycklig reglering, kan anses omfatta handläggning av ärenden avseende personer som varken vistas i, är bosatta i eller avser att flytta till kommunen.

Regeringsrätten (2008-05-28, Nordborg, Eliason, Lundin, Fernlund, Stenman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 4 kap. 1 § SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Genom biståndet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå.

I 2 kap. 2 § SoL föreskrivs att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. En bestämmelse av samma lydelse fanns i 3 § i den tidigare socialtjänstlagen (1980:620) som gällde fram till den 1 januari 2002. I den tidigare socialtjänstlagen hade med verkan fr.o.m. den 1 januari 1998 i 6 h § införts regler om rätt för den som önskar flytta till en annan kommun och som har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser att hos den kommunen ansöka om sådana insatser (SFS 1997:313 och 740). Motsvarande regler finns nu i 2 kap. 3 § SoL. I SoL finns vidare regler som innebär undantag från huvudprincipen om vistelsekommunens ansvar i vissa fall (16 kap. 2 §).

Regeringsrätten slog år 1984 fast att om en biståndsbehövande tillbringar sin sommarvistelse i en annan kommun än den vanliga vistelsekommunen det är den förstnämnda kommunen som har ansvar för att han eller hon får bistånd under sommarvistelsen (RÅ 84 2:33 I och II). I de avgörandena diskuterades inte frågan om den enskilde har rätt att ansöka om bistånd innan sommarvistelsen påbörjats. Varken i den lag som gällde då eller i nuvarande SoL finns några regler om detta. Den enda reglering som finns av hur den enskilde ska gå till väga när han eller hon önskar bistånd från en annan kommun än vistelsekommunen är den som tillkom år 1998 och som gäller den situationen att någon som har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser önskar flytta till en annan kommun. Att det införts en reglering som gäller den speciella situationen kan enligt Regeringsrättens bedömning inte ges den innebörden att den enskilde i övriga fall inte skulle ha någon möjlighet att ansöka om bistånd hos en annan kommun än den i vilken han eller hon vistas vid ansökningstillfället. Tvärtom skulle en sådan tillämpning av SoL i praktiken innebära en urholkning av den enskildes rätt att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Nämnden borde alltså ha prövat I.K:s ansökan. Eftersom den tid som ansökan avser numera passerats ska målet avskrivas.