RÅ 2010 not 15

Not 15. Överklagande av Justitiekanslern i mål ang. allmän kameraövervakning. - Helsingborgs kommun ansökte om tillstånd till allmän kameraövervakning av Hamntorget i Helsingborg. Syftet med övervakningen angavs vara att förebygga brottslighet, underlätta för polisen att klara upp brott samt öka den upplevda tryggheten för dem som förflyttar sig över och vistas på torget. Ansökan avsåg tio fasta kameror vilka skulle placeras på husfasader 3,5-5 m ovan marken. Länsstyrelsen i Skåne län avslog ansökan och motiverade sitt beslut sammanfattningsvis så att vid en avvägning av övervakningsintresset mot integritetsintresset övervägde inte övervakningsintresset det intrång som användningen av övervakningskameror innebar för ett mycket stort antal enskildas personliga integritet. - Sedan Helsingborgs kommun överklagat länsstyrelsens beslut biföll Länsrätten i Skåne län delvis överklagandet. Länsrätten fann vid en samlad bedömning att tillstånd för kameraövervakning av hela det sökta området med hänsyn till integritetsintresset inte borde beviljas. Domstolen gjorde emellertid bedömningen att intresset av allmän kameraövervakning av Hamntorget var stort och fann därför skäl att bifalla överklagandet för ett på visst sätt angivet mindre område av torget. Tillståndet beviljades för torsdagar, fredagar och lördagar under tiden mellan kl. 21.00 och 06.00 påföljande dag och gällde för en tid av tre år. - Justitiekanslern överklagade men Kammarrätten i Göteborg instämde i länsrättens bedömning och ändrade därför inte den överklagade domen. - Justitiekanslern överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av länsrättens och kammarrättens avgöranden, skulle fastställa länsstyrelsens beslut. -Helsingborgs kommun bestred bifall till överklagandet. - Regeringsrätten (2010-02-11, Almgren, Kindlund, Hamberg, Jermsten, Stenman) : Skälen för Regeringsrättens avgörande . Reglerna i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning om en särskild tillståndsprövning för användning av övervakningsutrustning syftar till att skydda enskilda mot de integritetskränkningar som övervakningen kan orsaka. Tillstånd till allmän kameraövervakning ska enligt 6 § meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Om syftet med övervakningen är att förebygga brott eller förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål ska detta särskilt beaktas. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas. - Tillståndsprövningen ska enligt förarbetena till lagen om allmän kameraövervakning vara mindre restriktiv än enligt den tidigare gällande lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m., när ändamålet med övervakningen är att förebygga brott, förhindra olyckor och därmed jämförliga ändamål. Behovsbedömningen kan inte ses isolerad, utan är nära förknippad med frågan om det finns några motstående intressen. Ju större integritetsriskerna med kameraövervakningen är, desto större krav får naturligtvis ställas på sökandens behov av övervakningen. Kameraövervakning får dock inte ses som ett hjälpmedel som används i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. Vid prövningen av integritetsintresset är det av stor betydelse vad kameraövervakningen ska innefatta. Det bör finnas anledning att i något större utsträckning än tidigare tillåta kameraövervakning av entréer till exempelvis en restaurang, ett hotell, en utställningslokal eller ett museum under förutsättning att det behövs för att förebygga brott. Det bör också vara möjligt att ge tillstånd till övervakning inte bara av entréer till restauranger m.m. utan också av närområdet utanför entrén där kö brukar bildas, om det är motiverat i brottsförebyggande syfte (prop. 1997/98:64 s. 27 ff.). - I RÅ 2000 ref. 61 I och II påpekade Regeringsrätten att det i förarbetena till lagen inte finns några uttalanden som ger stöd för att avsikten varit att hela gator och torg skulle kunna övervakas. Den vikt lagstiftaren lagt vid intresset av att effektivt kunna bekämpa brott talade dock enligt Regeringsrättens uppfattning för att allmän kameraövervakning - efter en individuell och restriktiv tillståndsprövning - borde kunna ske också på sådana allmänna platser som torg och parker där risken att utsättas för våldsbrott erfarenhetsmässigt är stor. - Frågan i målet gäller om Helsingborgs kommun ska ges tillstånd till kameraövervakning för två separata områden på Hamntorget i Helsingborg varav det ena området inbegriper korsningen Hamntorget-Kungsgatan. Övervakning får enligt det meddelade tillståndet ske torsdagar, fredagar och lördagar mellan kl. 21.00 och 06.00 påföljande dag under en tid av tre år. Tillståndet ger även möjlighet att bevara bilderna under 30 dagar. Som villkor gäller att samtliga kameror ska vara riktade eller avskärmade så att privatbostäder och gäster på uteserveringar inte kan komma i bild. - Av statistik som kommunen gett in till Regeringsrätten gällande anmäld våldsbrottslighet utomhus vid Hamntorget framgår bl.a. följande. Under 2006, 2007 och 2008 (fram till den 31 oktober) anmäldes det totalt 294 brott. Av dessa brott ska fem ha ägt rum under torsdagarna. Motsvarande siffror för fredagar, lördagar och söndagar är 18, 124 respektive 119 brott. De flesta brotten sker mellan kl. 22.00 och 04.00. - Ändamålet med kameraövervakningen är enligt ansökan att förebygga brottslighet, underlätta för polisen att klara upp brott samt öka den upplevda tryggheten för de personer som förflyttar sig och vistas på torget. Kameraövervakningen ska enligt ansökan ses som ett komplement till andra brottsförebyggande och trygghetsskapande åtgärder såsom fysiska åtgärder i projektet ”Tryggt, säkert och tillgängligt”, trygghetsvandringar, medborgarundersökningar, kvälls- och nattvandring, trygghetsvärdar, medling, socialjouren, områdesutveckling, stöd till skolor, krogprojektet, registrering av mobiler, kameraövervakning i bussar, m.m. - Av utredningen framgår att Hamntorget är en centralt belägen plats i staden. Torget är en del av stråket mellan Norra hamnens uteserveringar och stadsdelen Söder och är en plats dit allmänheten beger sig för rekreation och nöje. I byggnaderna runt torget finns företrädesvis kontorsverksamhet och nöjes- och restaurangverksamhet. Restaurangverksamheten kan pågå fram till kl. 05.00. På torget finns en busshållplats från vilken bussar avgår fram till kl. 02.00 lördagar och söndagar. Det finns därför, som underinstanserna har konstaterat, anledning att anta att ett stort antal personer vistas på eller passerar torget. Det är givetvis angeläget för den enskilde att i ett sådant område kunna röra sig fritt utan att bli övervakad. Även om kameraövervakningen är begränsad till kvälls- och nattetid och rör ett relativt begränsat område gör sig integritetsintresset starkt gällande i ett fall som detta. Det måste därför finnas ett betydande behov av att förebygga brott för att tillstånd till kameraövervakning ska kunna medges. - Som Regeringsrätten konstaterat i de tidigare angivna rättsfallen ska tillståndsprövning vad gäller allmän kameraövervakning av gator och torg ske restriktivt. - Vid bedömningen av behovet av kameraövervakning måste ett flertal faktorer beaktas. Grundläggande är naturligtvis brottslighetens natur och frekvens inom det område som avses övervakas och i förhållande till kringliggande områden som inte omfattas av övervakningen. Vidare ska beaktas om andra, mindre integritetskränkande metoder för att komma till rätta med brottsligheten prövats och inte gett önskat resultat. I bedömningen måste också läggas om den tilltänkta övervakningen kan antas få åsyftad effekt. - Regeringsrätten har i tidigare avgöranden rörande kameraövervakning av gator och torg medgett polismyndigheter tillstånd, inte kommuner. - Kommunerna har en roll vid tillståndsgivningen för allmän kameraövervakning. Enligt 18 § lagen om allmän kameraövervakning ska den kommun där övervakningen ska få ske, få tillfälle att yttra sig innan länsstyrelsen meddelar tillstånd. Syftet med ett sådant yttrande är att inhämta lokala synpunkter - avsedda att ta sikte på integritetsintressena - för den intresseavvägning som ska ske vid tillståndsprövningen (prop. 1975/76:194 s. 28 f. och 1989/90:119 s. 24). - Detta hindrar inte att en kommun själv söker tillstånd till allmän kameraövervakning. Inte heller finns det något lagligt hinder mot att en kommun beviljas tillstånd till kameraövervakning på allmänna platser. När det som i detta fall handlar om bevakning av centralt belägen gatu- och torgmark i syfte att förhindra och beivra våldsbrottslighet väcks emellertid den principiella frågan i vilken mån det alls kan sägas vara ett berättigat intresse för en kommun att övervaka centralt belägna allmänna platser och bevara bildmaterial av ett stort antal människor, inte i syfte att användas av kommunen själv, utan för att hjälpa polisen att beivra brott. Visserligen har en kommun ett övergripande ansvar för allmän ordning och säkerhet inom kommunen men goda skäl talar för att rågången mellan kommunens respektive de brottsbekämpande myndigheternas uppgifter hålls tydlig. - Vidare måste avvägningen av hur kameraövervakningen förhåller sig till andra åtgärder som har eller kan vidtas i brottsförebyggande syfte göras med beaktande av vilket slags åtgärder i detta hänseende som står kommunen till buds. Vad kommunen kan åstadkomma med kameraövervakningen framstår då som begränsat. Det syfte med den ifrågavarande kameraövervakningen som kommunen själv kan uppnå torde i realiteten inskränka sig till att öka den upplevda tryggheten för de personer som förflyttar sig och vistas på torget. - Det är således enligt Regeringsrättens mening en betydande skillnad mellan kameraövervakning av gator och torg som sker av polismyndigheter och sådan som sker i kommunal regi. Även om kommunen samarbetar med polisen och det är polisen som har den praktiska nyttan av kameraövervakningen så bör detta förhållande beaktas vid den avvägning mellan behovet av övervakning och integritetsskydd som ska göras. - Av utredningen i målet framgår att våldsbrottsligheten i det aktuella området på helgkvällar och nätter är betydande. Som Justitiekanslern har påpekat kan det emellertid ifrågasättas om risken för att utsättas för våldsbrott ute på Hamntorget är särskilt stor jämfört med att besöka något av nöjesställena i anslutning till torget. Hälften av redovisade anmälningar om våldsbrott i området under den aktuella perioden avser brott som begåtts inomhus i anslutning till torget. Möjligheterna att genom andra åtgärder än den tänkta kameraövervakningen åstadkomma en tryggare stadsmiljö kan inte anses uttömda. - Även om problemen med våldsbrottslighet inom det område som avses omfattas av kameraövervakningen inte ska underskattas, finner Regeringsrätten att utredningen i målet inte visar att kommunens behov av kameraövervakning av det ifrågavarande området är sådant att det väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Överklagandet ska därför bifallas. - Regeringsrättens avgörande . Regeringen bifaller överklagandet, upphäver kammarrättens och länsrättens domar och fastställer Länsstyrelsen i Skåne läns beslut. (mål nr 7068-08, fd II 2009-11-11, Axelsson)