Kommunfullmäktige i Karlskrona kommun beslutade den 28 februari 2008 , § 11 punkt 1 (första att-satsen), bl.a. att godkänna avtal angående fastighetsöverlåtelse och sanering av fastighet mellan kommunen och NCC Construction Sverige AB. Köpeskillingen för fastigheten uppgick enligt avtal till 5 miljoner kr.

E.E. m.fl. överklagade beslutet hos länsrätten och yrkade att det skulle upphävas. E.E. anförde med instämmande helt eller delvis av övriga klagande bl.a. följande. Beslutet hänför sig till något som innefattar otillåtet stöd till enskild näringsidkare. Det strider mot kravet på god ekonomisk hushållning. Vidare strider beslutet mot grundläggande gemenskapsreglering, nämligen förbudet mot statsstöd. För att den s.k. gasverkstomten (fastigheten Axel 1) ska kunna användas för hotellverksamhet måste den saneras. Kommunen har uppskattat saneringskostnaderna till 20 miljoner kr. Som ägare till fastigheten är det kommunens ansvar att sanera denna. Således kommer kommunen att stå för saneringskostnaderna. Av avtalet mellan Karlskrona kommun och NCC Construction Sverige AB (NCC) framgår att NCC, mot vederlag, ska stå för en del av saneringsarbetet. Någon upphandling av saneringstjänsten synes dock inte ha skett. Kommunen ska även efter avslutad sanering lämna bygglov till NCC. Det som säljs av kommunen är alltså inte enbart en fastighet utan en fastighet med utlovat bygglov och som dessutom innefattar ett entreprenaduppdrag. Värdet av detta kombinerade avtal torde vara en summa av fastighetens värde i sig, entreprenadkontraktets värde samt värdet av att kunna förädla en industritomt till ett hotell. Därvid hade en avkastningsvärdering varit relevant. Kommunens värdering är gjord av en tjänsteman. Värderingen är inte gjord i anslutning till kommunens beslut om försäljning och saknar därför aktualitet i tiden. För att få en korrekt värdering skulle denna ha gjorts av en oberoende värderingsman. Då kommunens tjänsteman tidigare undertecknat ett optionsavtal med NCC angående den s.k. gasverkstomten kan han inte anses oberoende. En korrekt värdering ska dessutom presenteras med ett värderingsunderlag som klart och tydligt visar hur värderingen har utförts. Kommunen har genom att försälja den aktuella tomten för 5 miljoner kr när ett i övrigt jämförbart bud på 7 miljoner kr inkommit lämnat ett otillåtet stöd till enskild näringsidkare. Något allmänt främjande kan inte göras gällande då kommunens beslut endast gäller den s.k. gasverkstomten och försäljning till NCC. Ett allmänt främjande får dessutom inte medföra individuellt riktat stöd till enskild näringsidkare. Det bör noteras att kommunen redan den 21 september 2005 fick in ett anbud som var högre än det beslutade försäljningspriset. Denna försäljning till underpris borde även anses strida mot kravet på god ekonomisk hushållning enligt 8 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL. Även om detta lagrum i första hand är en målsättningsregel så borde den kunna tillämpas i fall som det förevarande. Detta då kommunen klart och tydligt undandrar den kommunala verksamheten betydande medel uppgående till minst 2 miljoner kr.

Karlskrona kommun vidhöll sitt beslut och anförde bl.a. följande. NCC har under de år förhandlingar förts med Karlskrona kommun lagt ned betydande resurser och kostnader för att få fram ett förslag på hotelloperatör, ägare till fastigheten med hotell och förslag till utformning av hotellprojektet. Detta utöver den i avtalet fastlagda köpeskillingen. Den 9 september 2005 inkom Winn Hotels AB med ett bud om 5,5 miljoner kr. Winn avsåg att bebygga fastigheten med byggnad huvudsakligen avsedd för hotell. Dessa förutsättningar var svävande och låg inte i linje med kommunens planer på att bygga enbart ett hotell. Varje annan användning av eller verksamhet på fastigheten strider mot detaljplanen. Förhandlingar fördes redan då med en annan intressent som avsåg att bygga ett hotell i linje med kommunens planer. Ett nytt bud på 7 miljoner kr inkom två dagar innan fullmäktiges sammanträde. Vid denna tidpunkt hade kommunstyrelsen i beredningsprocessen tillstyrkt ett förslag till beslut. Det nya budet bedömdes därför inte som seriöst eller bindande. Det utvärderades därför inte. Budet hade samma materiella innehåll som tidigare bud sånär som på priset. Winn har från år 2005 och under hela ärendets handläggning haft en reell möjlighet att erbjuda NCC att bli deras hotelloperatör på fastigheten Axel 1. Av en intern promemoria upprättad den 26 februari 2008 framgår att priset på fastigheten Axel 1 är ett av de högsta priserna per kvadratmeter som Karlskrona kommun erhållit under de senaste tio åren för kommunal mark avsedd för kommersiella ändamål. Avtalet mellan Karlskrona kommun och NCC är undertecknat av kommunen den 10 mars 2008 och är för kommunen civilrättsligt bindande eftersom kommunfullmäktige godkänt avtalet. Avtalet är konstruerat så att endast NCC råder över uppfyllandet av de åberopade villkoren. När NCC informerat kommunen om att villkoren är uppfyllda har kommunen ingen möjlighet att häva avtalet. NCC har den 11 april 2008 muntligen upplyst att avtal har ingåtts med en hotelloperatör. Kommunen har ingen legal möjlighet att få ta del av innehållet i hyresavtalet mellan NCC och hotelloperatören. Karlskrona kommun och NCC har den 12 juni 2008 undertecknat och utväxlat köpebrev och bolaget har erlagt köpeskillingen samma dag. NCC har också sökt och beviljats lagfart på fastigheten Axel 1 den 13 juni 2008. Sammantaget innebär detta att det inte finns grund för att upphäva det överklagade beslutet.

Karlskrona kommun överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten, med ändring av domen, skulle fastställa kommunfullmäktiges beslut. Till stöd för överklagandet anfördes bl.a. följande. Kommunens beslut strider inte mot lag eller annan författning och det utgör inget otillåtet stöd enligt 2 kap. 8 § KL. Klagandena har inte förmått visa att kommunens beslut strider mot lag eller annan författning. Länsrätten har i strid mot bestämmelserna beaktat en omständighet som inte åberopats före klagotidens utgång, nämligen att det påstådda stödet inte anmälts till EG-kommissionen. Kommunens beslut innebär inte otillåtet stöd. I vart fall faller det under beloppsgränsen för anmälningsskyldigheten. Genom att inte begära in en PM om marknadspriser har länsrätten brustit i sin utredningsskyldighet.

E.E., J.E., S.L., M-L.L. och T.R. motsatte sig bifall till överklagandet. Övriga motparter hördes inte av, trots att de förelagts att svara på överklagandet.

Karlskrona kommun överklagade kammarrättens dom hos Regeringsrätten och yrkade att länsrättens och kammarrättens avgöranden skulle undanröjas och kommunfullmäktiges beslut fastställas. Till stöd för sin talan anförde kommunen bl.a. följande. Kommunen har ett planmonopol och syften med allmänintresse, till exempel verkställande av en stadsplanering, måste kunna beaktas vid valet av köpare av fastigheter. Den aktuella fastigheten var underkastad stadsplanerestriktioner i fråga om dess användning. Winns bud var inte förenligt med dessa restriktioner. Det kan inte vara en rimlig tolkning av förbudet mot stöd till enskilda i 2 kap. 8 § KL att kommunen ska tvingas anta ett bud som strider mot detaljplanen. Det konkurrerande budet, som lämnades in två dagar före fullmäktigesammanträdet, uppfattades inte som seriöst utan som ett försök att försvåra för en konkurrent på marknaden. Utöver köpeskillingen erlade köparen exploateringsersättning för iordningsställande av allmänna ytor. Denna ersättning ingick formellt inte i köpeskillingen, men var en del av den totala affären. Skillnaden mellan försäljningspriset, inklusive exploateringsersättning, och det konkurrerande budet utgör ett sådant stöd av mindre betydelse som inte behöver notifieras. Frågan om notifiering är inte en del av det överklagade fullmäktigebeslutet, utan utgör snarare en verkställighetsfråga. Bristande notifiering kan därmed inte utgöra grund för upphävandet.

E.E. och M-L.L. bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Enligt kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (EGT C 209, 10.07.1997, s. 3) föreligger det en presumtion för att myndigheters beslut om marköverlåtelser, som inte föregåtts av ett villkorslöst anbudsförfarande eller en oberoende expertvärdering, kan innefatta statsstöd och därmed ska notifieras till kommissionen för slutlig bedömning. Eftersom kommunen överlåtit fastigheten utan föregående anbudsförfarande eller oberoende expertvärdering skulle notifiering ha skett. Då någon sådan notifiering emellertid aldrig gjordes innebär överlåtelsen ett otillåtet statsstöd. Kommunens beslut innebär också ett otillåtet stöd till enskild näringsidkare enligt 2 kap. 8 § KL. Det konkurrerande budet från Winn strider inte mot detaljplanen för fastigheten. Kommunen har inte styrkt att den i överklagandet åberopade ersättningen för iordningställande av allmänna ytor ingår i köpeskillingen för fastigheten.

S.L. bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Kommunen har av bekvämlighetsskäl undvikit att förhandla med flera intressenter för att få bästa möjliga pris. Winn erbjöd sig redan tre år före försäljningen att köpa den aktuella tomten men fick endast undanglidande svar från kommunen. Det har funnits en gammal tradition hos kommuner att ge större byggbolag ”option” på viss mark. Sådana ”optioner” strider dock mot lagen, då kommunen därigenom binder upp sig till en viss aktör och förhindrar andra budgivare att komma i fråga.

T.R. bestred bifall till överklagandet med motiveringen att hotellet förfular hela området som är beläget mitt inne i en världsarvsstad.

Övriga motparter förelades att yttra sig i målet men hördes inte av.

Regeringsrätten (2010-12-10, Eliason, Kindlund, Jermsten, Ståhl, Stenman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 2 kap. 8 § första stycket KL får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får enligt paragrafens andra stycke lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det.

Frågan i målet är om det avtal Karlskrona kommun beslutat att ingå med NCC angående fastighetsöverlåtelse och uppförande av hotellbyggnad inom fastigheten Axel 1, Karlskrona, innebär ett sådant otillåtet individuellt inriktat stöd till enskild näringsidkare som avses i 2 kap. 8 § KL. Vidare har i målet aktualiserats frågan om kommunens beslut inneburit ett otillåtet åsidosättande av anmälningsplikten enligt 6 § lagen om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler. Av bestämmelsen framgår att en kommun är skyldig att lämna upplysningar till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av kommissionen.

Regeringsrätten gör följande bedömning

I mål om laglighetsprövning ankommer det i första hand på klaganden att visa att kommunens beslut är olagligt. Bevisbördan kan dock i vissa situationer övergå till kommunen. Kommunen som får anses ha visst ansvar för utredningen i processen måste, beroende på typen av beslut och mot detta framställda anmärkningar, kunna redovisa underlaget för beslutet. (Bohlin, Kommunalrättens grunder 5 u. s. 260 f. och där anmärkta rättsfall.)

Enligt kommunens avtal med NCC överlåts fastigheten Axel 1 för 5 000 000 kr. I avtalet regleras emellertid inte enbart köpeskillingen för fastigheten som sådan utan också ett antal andra åtaganden mellan parterna. Bl.a. ska kommunen bekosta en miljösanering av fastigheten men arbetet ska utföras av NCC mot en ersättning av 9 075 000 kr. Vidare finns ett åtagande av NCC att i anslutning till den förvärvade fastigheten men på annans mark anlägga en parkeringsplats som gemensamt ska nyttjas av kommunen och NCC. NCC ska svara för hela kostnaden. NCC ska även iordningställa viss allmän mark. Arbetena beräknas kosta 2 600 000 kr varav kommunen ska betala hälften och NCC hälften.

Av handlingar som E.E. m.fl. har åberopat framgår att ett annat bolag, Winn, år 2005 lämnade ett anbud på 5 500 000 kr för fastigheten, att Winn om en annan anbudsgivare lämnade högre bud önskade få tillfälle att ta ställning till om budet skulle höjas, att en omfattande skriftväxling förekommit mellan åren 2005 och 2007 mellan Winn och kommunen samt att Winn, sedan avtalet mellan kommunen och NCC blivit känt lade ett bud på 7 000 000 kr för fastigheten som sådan och ett åtagande att i huvudsak fullfölja kommunens önskemål beträffande exploateringen i övrigt så som de kommit till uttryck i avtalet med NCC.

I frågan om avtalet inneburit ett gynnande av NCC har kommunen endast hänvisat till en av kommunen själv genomförd undersökning av priset på mark i kommunen. Det som avtalet omfattar har emellertid inte föregåtts av ett öppet anbudsförfarande eller på annat sätt varit föremål för en oberoende värdering.

Enligt Regeringsrättens mening får utredningen i målet, särskilt innehållet i det konkurrerande budet och avsaknaden av en oberoende värdering, anses visa att avtalet inneburit ett individuellt riktat stöd till NCC. Det har i målet inte gjorts gällande att det föreligger synnerliga skäl för att ändå godta stödet. Kommunfullmäktiges beslut att godkänna det aktuella avtalet med NCC strider därför mot 2 kap. 8 § KL.

Vid denna bedömning saknas anledning att pröva frågan om beslutet även inneburit ett otillåtet åsidosättande av anmälningsskyldigheten enligt 6 § lagen om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler.

Överklagandet ska avslås.

Kommunfullmäktige i Årjängs kommun beslutade den 31 mars 2008, § 28, att genom bytesavtal överlåta fastigheten Årjäng Slätten 7 till T.H. för 650 000 kr samt att köpa fastigheten Årjäng Åsen 1 av T.H. för 4 900 000 kr.

P.G. överklagade beslutet hos länsrätten och yrkade att beslutet skulle upphävas. Han anförde bl.a. följande. Beslutet om bytesaffären innebär att kommunen förvärvar en fastighet till ett alltför högt värde och säljer en fastighet till bokfört värde. Ingen värdering har skett av fastigheterna. Någon notifiering till EG-kommissionen har inte skett. Beslutet innebär otillåtet stöd till enskild näringsidkare enligt 2 kap. 8 § kommunallagen (1991:900), KL, samt strider mot 8 kap. 1 § KL. Vidare strider beslutet mot förbudet mot statsstöd enligt artikel 87.1 EG-fördraget.

Årjängs kommun bestred bifall till överklagandet.

Länsrätten i Värmlands län (2008-11-06, ordförande Forsberg) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga bestämmelser i KL och lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler, följande: Länsrätten gör följande bedömning. - Genom det överklagade beslutet sålde Årjängs kommun fastigheten Årjäng Slätten 7 för ett pris (byteslikvid) om 650 000 kr samt köpte fastigheten Årjäng Åsen 1 för ett pris (byteslikvid) om 4 900 000 kr. P.G. har anfört att det överklagade beslutet strider mot förbudet om stöd till enskild näringsidkare i 2 kap. 8 § KL, mot bestämmelsen om god ekonomisk hushållning i 8 kap. 1 § i samma lag samt att det rör sig om ett stöd som lämnats i strid mot statsstödsreglerna i EG-fördraget. - Länsrätten prövar först om försäljningen av fastigheten Årjäng Slätten 7 är olaglig på någon av de grunder som åberopats av P.G. - Kommunal försäljning är, i motsats till kommunal upphandling, inte underkastad någon specialreglering. I rättspraxis har kommuner inte ansetts behöva begagna sig av anbudsförfarande när de avyttrar en fastighet (RÅ 1969 C 195, RÅ 1972 C 186). Den omständigheten att Årjängs kommun inte utannonserat försäljningen eller på annat sätt försökt få ett högre pris för fastigheten är därför inte i sig skäl att upphäva det överklagade beslutet. - Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Beslut om viss fastighetsförsäljning har upphävts när det pris kommunen betingat sig väsentligt understigit fastighetens verkliga värde och det därigenom och med hänsyn till omständigheterna i övrigt ansetts klarlagt att beslutet inneburit otillbörligt gynnande av enskild. - Den avyttrade fastigheten såldes för ett pris om 650 000 kr. Någon värdering av fastigheten hade såvitt framgår inte gjorts före beslutet om försäljning. Avsaknaden av en värdering innan försäljningen kan inte i sig innebära att försäljningen av den aktuella fastigheten är olaglig. Det har emellertid gjorts en värdering i efterhand av företaget Svenska Gårdar. Vid denna värdering bedömdes fastigheten Årjäng Slätten 7 ha ett marknadsvärde om 600 000 kr. Även med beaktande av vad P.G. anfört om värderingens riktighet finner länsrätten inte skäl att ifrågasätta densamma. Det framstår därför inte som sannolikt att fastighetens marknadsvärde väsentligt överstigit försäljningspriset. Det kan vidare noteras att det inte har förekommit något högre bud på fastigheten från annan. P.G. har inte heller på annat sätt visat att fastighetsförsäljningen inneburit ett otillbörligt gynnande av enskild näringsidkare. - Mot bakgrund av att försäljningen av Årjäng Slätten 7, enligt länsrättens mening, inte innefattar något stöd till enskild näringsidkare kan försäljningen inte heller anses strida mot EG-rättens statsstödsregler såsom P.G. anfört. - Länsrätten prövar härefter om förvärvet av fastigheten Årjäng Åsen 1 kan anses vara olaglig på någon av de grunder P.G. åberopat. - Till stöd för att förvärvet av fastigheten Årjäng Åsen 1 ska anses innebära ett otillåtet stöd till enskild näringsidkare har P.G. åberopat att säljaren av fastigheten förvärvat densamma den 4 april 2007 för ett belopp om 2 250 000 kr och att det inte kan anses rimligt att den ett år senare skulle vara värd 4 900 000 kr. Denna omständighet i sig innebär inte att förvärvet av Årjäng Åsen 1 skett till ett pris högre än marknadsvärdet utan kan exempelvis ha att göra med att säljaren i sin tur gjorde en god affär. Det avgörande för bedömningen av huruvida förvärvet utgör stöd till en enskild näringsidkare är om fastigheten sålts till ett pris klart högre en marknadsvärdet. Det ankommer på P.G. att visa att så är fallet. Liksom i fallet med försäljningen av fastigheten Årjäng Slätten 7 innebär inte det förhållande att värderingen gjordes i efterhand att det överklagade beslutet är olagligt. Vidare är Årjäng Åsen 1 enligt denna värdering värd 5,5 miljoner kr. P.G. kan inte anses ha visat att denna värdering skulle vara felaktig. Efter som fastigheten Årjäng Åsen 1 sammantaget inte kan anses ha köpts till ett pris som väsentligt överstiger marknadsvärdet kan köpet inte ha inneburit ett otillbörligt gynnande av enskild näringsidkare. Det ankommer på kommunen att själv bestämma vilka fastigheter den anser sig behöva äga för att bedriva sin verksamhet. - Eftersom förvärvet av fastigheten Årjäng Åsen 1 inte innebär något stöd till enskild näringsidkare kan beslutet inte anses strida mot EG-rättens statsstödsregler och inte heller mot bestämmelsen i 8 kap. 1 § KL om god ekonomisk hushållning. - Sammantaget finner länsrätten inte visat att det överklagade beslutet strider mot någon av de grunder i 10 kap. 8 § KL som P.G. åberopat. Överklagandet ska således avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.