RÅ 2010:57
Majoriteten i kommunfullmäktige har skiftat under löpande mandatperiod. Fullmäktige kunde inte med stöd av 4 kap. 10 a § kommunallagen återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i nämnderna eftersom den politiska majoriteten i dessa fortfarande var densamma som i fullmäktige.
Kommunfullmäktige i Malung-Sälens kommun beslutade den 18 juni 2008 att med hänvisning till ändrade majoritetsförhållanden återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i samliga nämnder i kommunen från och med den 10 augusti 2008.
Länsrätten i Dalarnas län
C.A. m.fl. överklagade kommunfullmäktiges beslut och yrkade att länsrätten skulle upphäva beslutet då beslutet inte hade tillkommit i laga ordning, kommunfullmäktige hade överskridit sina befogenheter och beslutet stred mot lag eller annan författning. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. följande. Villkoren för att återkalla uppdrag med stöd av 4 kap. 10 a § kommunallagen (1991:900), KL, är inte uppfyllda. Kommunfullmäktige kan återkalla uppdrag med stöd av paragrafen om den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige. Härav följer två distinktioner. Det ska föreligga en tydliggjord och manifesterad majoritet och majoriteten ska inte längre återspeglas i nämnden/styrelsen. I föreliggande fall finns en manifesterad majoritet, Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Centerpartiet. Detta tydliggörs genom beslutet om verksamhetsplan för Malung-Sälens kommun (§ 72). Således råder ingen tveksamhet i denna del. Stadgandet om majoritet i fullmäktige visavi nämnd/styrelse anger inget annat än att det är majoritetsförhållandet som ska beaktas. Det ställs inga krav på att mandatfördelningen i nämnden ska motsvara den i fullmäktige. Det förhållande som i förevarande fall ska beaktas är således att majoriteten i fullmäktige utgörs av Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Centerpartiet, vilka tillsammans har 25 mandat. Övriga partier (Moderata samlingspartiet, Miljöpartiet de gröna, Folkpartiet liberalerna och Kristdemokraterna) har tillsammans 16 mandat. Enligt nuvarande ordning har kommunfullmäktiges ”nya majoritet” majoritet i varje enskild nämnd, utan återkallande av uppdrag. Majoriteten Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Centerpartiet i kommunfullmäktige återspeglas alltså även framgent i samtliga nämnder och styrelser. Därmed föreligger inte grund att återkalla uppdrag med stöd av 4 kap 10 a § KL. Vidare har lagstiftaren inrättat lagstiftningen efter principen att resultatet av ett genomfört allmänt val till kommunfullmäktige ska vara gällande under hela mandatperioden. Kommunallagen ger inga möjligheter att rikta misstroendeförklaring eller att under mandatperioden genomföra nytt val till fullmäktige (undantag finns för extraval med stöd av vallagen). Lagstiftarens principiella utgångspunkt har varit att säkerställa att resultatet av ett genomfört allmänt val ska vara gällande under hela mandatperioden. Möjligheten att återkalla uppdrag med stöd av 4 kap 10 a § KL infördes 1994. Efter denna ändring har riksdagen behandlat minst 16 motioner gällande extraval till kommunfullmäktige. Hittills har riksdagens konstitutionsutskott avslagit samtliga motioner i dessa frågor. Därmed skulle det te sig märkligt om de rättsvårdande instanserna skulle inta en motsatt inställning och ge ett ökat utrymme att möjliggöra beslut om återkallande av uppdrag. Det föreligger alltså grund för restriktiv tillämpning gällande grund för återkallande.
Malung-Sälens kommun avstod från att svara i målet.
Domskäl
Länsrätten i Dalarnas län (2008-09-09, ordförande Andersson) yttrade: Enligt 10 kap 8 § KL ska ett kommunalt beslut upphävas, om
1. det inte har tillkommit i laga ordning,
2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget,
3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller
4. beslutet strider mot lag eller annan författning.
Enligt 4 kap 10 a § KL får fullmäktige återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd
1. när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige, eller
2. vid förändringar i nämndorganisationen.
Av förarbetena till 4 kap 10 a § KL (prop. 1993/94:188 s. 44 f.) framgår följande. Med en politisk majoritet avses normalt sett en konstellation av förtroendevalda som vid omröstningar samlat flertalet röster. En sådan konstellation är vanligen stabil under en mandatperiod. Det är också vanligt att partier som avser att samarbeta politiskt utfärdar gemensamma politiska deklarationer eller programförklaringar. På många håll i landet är partistrukturen i fullmäktige splittrad. Det har därför inträffat att det politiska majoritetsförhållandet skiftat under mandatperioden till följd av att ett parti, som till en början ingått i majoriteten, senare valt att istället samarbeta med oppositionen. Därigenom har en ny politisk majoritet bildats. Ett läge kan alltså uppstå där ett nytt majoritetsförhållande i fullmäktige inte stämmer överens med förhållandet i t.ex. styrelsen. Ändrade majoritetsförhållanden kan innebära både praktiska men främst politiska svårigheter genom att nämnderna under kanske flera år tvingas arbeta med politiska majoriteter som inte stämmer överens med förhållandena i fullmäktige. En allvarlig konsekvens av detta kan bli att de förslag som styrelsen och andra nämnder lägger inte antas av fullmäktige. Ytterst handlar det om att styrelsen och övriga nämnder inte har fullmäktiges förtroende. - Av utredningen framgår att Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Centerpartiet sedan en tid samarbetar politiskt i Malung-Sälens kommun. Klagandena har ostridigt uppgett att dessa partier redan har majoritet i varje enskild nämnd och att den politiska majoriteten i nämnderna fortfarande är densamma som i fullmäktige. Med beaktande av det anförda finner länsrätten utrett att förutsättningar har saknats för att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i samtliga nämnder i kommunen. Det överklagade beslutet ska därför upphävas. - Länsrätten upphäver kommunfullmäktiges beslut den 18 juni 2008, § 75, att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i samtliga nämnder i kommunen.
Kammarrätten i Sundsvall
Kommunen överklagade länsrättens dom hos kammarrätten och yrkade att domen skulle undanröjas.
Tre av dem som klagat hos länsrätten, däribland U.A., yttrade sig över kommunens överklagande och vidhöll sin inställning som den redovisats i länsrättens dom. Övriga motparter hördes inte av.
Domskäl
Kammarrätten i Sundsvall (2009-05-29, Sjödin, Lind, referent, Ericsson, särskilda ledamöterna Lidgren och Strömer) yttrade: Kommunen har till stöd för överklagandet i huvudsak gjort gällande att länsrättens dom står i motsatsställning till fullmäktiges beslut och därmed strider mot folkviljan samt att det fattade beslutet står i överensstämmelse med 4 kap. 10 a § KL. Kommunen har vidare anfört att hur majoritetsförhållandena kommer till uttryck även måste ses mot bakgrund av presidiernas sammansättning i nämnderna eftersom dessa har ett sådant inflytande på beslutsfattandet att det är nödvändigt att de återspeglar majoritetsförhållandet i fullmäktige. - Tillämplig lagtext och förarbeten finns redovisade i länsrättens dom. - Av utredningen i målet framgår inte annat än att majoritetsförhållandet i fullmäktige återspeglas i nämndernas majoriteter. Det förhållandet att presidierna i nämnderna har en annan sammansättning än de skulle ha haft om den nuvarande majoriteten utsett dessa innebär i sig inte att majoritetsförhållandet i nämnderna avviker från det i fullmäktige. - Den prövning som domstolarna gör enligt reglerna om laglighetsprövning av kommunala beslut är en formaliserad prövning av beslutens laglighet utifrån lagtextens ordalydelse. Utrymmet för en tolkning av lagstiftningen utifrån vad som kan framstå som mer eller mindre lämpligt i olika situationer är således begränsat. - Mot denna bakgrund och i övrigt på av länsrätten anförda skäl finner kammarrätten att kommunens överklagande bör lämnas utan bifall. - Kammarrätten lämnar Malung-Sälens kommuns överklagande utan bifall.
Kommunen fullföljde sin talan hos Regeringsrätten och anförde i huvudsak följande. Det går inte, varken av lagtext eller av förarbeten, att utläsa hur 4 kap. 10 a § KL ska tillämpas. Kammarrättens dom står i klar motsats till syftet med bestämmelsen, vilket är att underlätta majoritetsskiften under mandatperioder. Kammarrätten tycks finna att en majoritet enbart kommer till uttryck genom den gruppering som samlar flest mandat i kommunfullmäktige. Kommunen anser att grund för återkallelse finns bl.a. när den politiska majoriteten inte längre är den samma i fullmäktige. Det finns i Malung-Sälens kommun en ny majoritet i fullmäktige som inte återspeglas i nämnder och styrelser. För att få till stånd en ”styrbar” kommun måste nya nämnder och nya presidier utses.
U.A. bestred bifall till överklagandet med hänvisning till länsrättens och kammarrättens domar. Övriga motparter förelades att yttra sig i målet men hördes inte av.
Regeringsrätten (2010-07-05, Heckscher, Eliason, Dexe, Brickman,Saldén Enérus) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Bestämmelser om återkallelse av uppdrag för förtroendevalda finns i 4 kap. 10 och 10 a §§ KL. Kommunallagen avses genom dessa bestämmelser ge en fullständig bild av vid vilka tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod (prop. 1993/94: 188 s. 46).
Den bestämmelse som aktualiseras i målet är 4 kap. 10 a § första stycket 1 som innebär att fullmäktige får återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige.
I förarbetena till 4 kap. 10 a § KL anfördes att, även om en politisk majoritet vanligen är stabil under en mandatperiod, det hade inträffat att majoritetsförhållandet skiftat. Ett läge kunde då uppstå där ett nytt majoritetsförhållande i fullmäktige inte stämde överens med förhållandet i t.ex. styrelsen. Detta kunde innebära både praktiska och, främst, politiska svårigheter genom att nämnderna under kanske flera år tvingades arbeta med politiska majoriteter som inte stämde med förhållandena i fullmäktige. Genom den nya bestämmelsen tillskapades vissa möjligheter att under löpande mandatperiod göra förändringar i nämndernas sammansättning så att dessa avspeglar den politiska majoriteten i fullmäktige även om majoriteten har skiftat under perioden (prop. 1993/94:188 s. 45).
Av utredningen i målet framgår följande. Kommunfullmäktige i Malung-Sälens kommun beslutade den 18 juni 2008 att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i samtliga nämnder i kommunen fr.o.m. den 10 augusti 2008. Bakgrunden till beslutet var att det fr.o.m. den 18 juni 2008 fanns en ny majoritet i kommunfullmäktige beroende på att ett parti ”bytt sida”.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Det har i målet inte kommit fram annat än att den politiska majoriteten i nämnderna fortsatt är densamma som i fullmäktige. Någon möjlighet för Malung-Sälens kommun att med stöd av den redovisade bestämmelsen återkalla uppdragen för de förtroendevalda i kommunens nämnder finns därmed inte. Att den proportionella fördelningen mellan partierna eller presidiernas sammansättning inte strikt motsvarar den nya majoriteten i fullmäktige ändrar inte detta förhållande. Inte heller finns möjlighet att med stöd av någon annan bestämmelse återkalla uppdragen. Med hänsyn härtill och till att kommunallagen är avsedd att ge en fullständig bild av vid vilka tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod, har kommunen saknat möjligheter att återkalla uppdragen. Överklagandet ska därför avslås.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.