RK 2009:3

Post- och telestyrelsen (PTS) beslutade i tvistlösningsärende den 20 augusti 2007 att TeliaSonera AB/TeliaSonera Network Sales AB (TeliaSonera) skulle, på i beslutet närmare angivet sätt, tillgodose varje rimlig begäran från B2 Bredband AB/Telenor AB (B2/Telenor) om tillträde, inbegripet varje begäran om migrering från förbindelseprodukter ADSL ATM Access till kopparaccess (fullt tillträde). PTS beslöt även, i beslutspunkten 4, att den engångsavgift som TeliaSonera debiterar B2/Telenor för migrering inte fick uppgå till mer än 388 kronor per individuell kopparaccess.

PTS grundade tvistlösningsbeslutet på sitt beslut den 24 november 2004 (ärende nr 04694-8/23, b) att ålägga TeliaSonera AB särskilda skyldigheter på marknaden för tillträde i grossistledet till konventionella abonnentledningar av metall och delaccessnät uppbyggda av metallkablar, i syfte att tillhandahålla bredbands- och taltjänster (LLUB). Enligt detta beslut (skyldighetsbeslutet) hade TeliaSonera AB bl.a. skyldighet att på rimlig begäran ge andra operatörer tillträde till konventionella abonnentledningar av metall. TeliaSonera AB förpliktigades också att hålla en kostnadsorienterad prissättning enligt kostnadsredovisningsmetoden LRIC. Skyldigheterna specificerades närmare i en bilaga till beslutet.

TeliaSonera överklagade PTS tvistlösningsbeslut och yrkade i första hand att länsrätten skulle undanröja punkten 4 och i andra hand att målet skulle återförvisas till PTS för ny utredning av kostnaderna för migrering. TeliaSonera anförde bl.a. att skyldigheten att medverka till migrering, som uttryckts i punkten 1.4 i bilagan till skyldighetsbeslutet, inte omfattades av skyldigheten enligt punkten 2.1 i samma bilaga att tillämpa kostnadsorienterad prissättning.

Länsrätten i Stockholms län (2008-09-26, Sandström och Lif, samt de särskilda ledamöterna Ek och Holm) biföll överklagandet delvis och yttrade bl.a. följande avseende punkten 4 i tvistlösningsbeslutet.

I bilagan till skyldighetsbeslutet, punkten 1.4, behandlas TeliaSoneras skyldighet att medverka till s.k. migrering. TeliaSonera ska enligt punkten 1.4 tillgodose varje rimlig begäran från annan operatör om tillträde enligt punkten 1.1, i det fall den som begär tillträdet har avtal med slutkunden om bredbandsaccess via någon av TeliaSoneras existerande grossistprodukter. Migrering enligt punkten 1.4 hänvisar således till vad som enligt punkten 1.1 gäller för tillträde till hel och delad ledning. Länsrätten finner att punkten 2.1 i skyldighetsbeslutet är tillämplig även vid begäran om migrering och att TeliaSonera därmed har en skyldighet att tillämpa kostnadsorienterad prissättning enligt kostnadsredovisningsmetoden LRIC. Vad gäller avgiftens storlek finner länsrätten dock att det inte varit korrekt att, såsom PTS har gjort, utan närmare utredning jämställa migrering med operatörsbyte avseende hel ledning.

Länsrätten biföll TeliaSoneras överklagande på så sätt att punkten 4 i det överklagade beslutet upphävdes och målet i den delen återförvisades till PTS för förnyad handläggning i enlighet med vad som angavs i domskälen.

TeliaSonera överklagade länsrättens dom och yrkade att punkten 4 i PTS tvistlösningsbeslut skulle undanröjas.

PTS och B2/Telenor bestred bifall till överklagandet.

TeliaSonera anförde bl.a. följande. I punkten 2.1 i bilagan till skyldighetsbeslutet anges uttryckligen att TeliaSonera ska tillämpa kostnadsorienterad prissättning för tillträde enligt punkterna 1.1, 1.2. och 1.3. Punkten 1.4 är inte angiven. Beslut som ålägger part kännbara skyldigheter bör tolkas restriktivt (jfr kammarrättens dom den 7 maj 2007 i mål 7499-06). Kostnadsorientering är en av de mest ingripande skyldigheterna som kan åläggas enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). Vid en restriktiv tolkning kan skyldighetsbeslutet inte tolkas så att migrering omfattas av kostnadsorienteringskravet.

PTS anförde bl.a. följande. Skyldigheten att medverka till migrering innebär att TeliaSonera ska tillhandahålla tillträde enligt punkten 1.1 till den operatör som sedan tidigare anslutit slutkunden via en av TeliaSoneras kopparbaserade grossistprodukter. Medverkan till migrering är en skyldighet för TeliaSonera att upplåta tillträde till hel och delad ledning enligt punkten 1.1 och punkten 1.4 hänvisar således till denna punkt. Mot denna bakgrund är punkten 2.1 i skyldighetsbeslutet tillämpligt även vid begäran om medverkan till tillträde genom migrering. TeliaSonera har därmed en skyldighet att tillämpa kostnadsorienterad prissättning enligt kostnadsredovisningsmetoden LRIC.

B2/Telenor anförde bl.a. följande. TeliaSonera framställde bolagets invändningar avseende punkterna 1.4 och 2.1 i bilagan till skyldighetsbeslutet sent under skriftväxlingen i länsrätten. Fram till så skedde tolkade alltså även TeliaSonera skyldighetsbeslutet i denna del på det sätt som B2/Telenor, PTS och länsrätten gör. Punkten 1.4 skiljer sig på ett väsentligt sätt från punkterna 1.2 och 1.3. Punkten 1.4 utgör nämligen bara ett förtydligande av punkten 1.1. Punkterna 1.1 och 1.4 har det gemensamt att de båda handlar om tillträde till konventionella abonnentledningar av metall. Punkterna 1.2 och 1.3 handlar däremot om något helt annat än tillträde till konventionella abonnentledningar av metall, nämligen tillträde till tillhörande installationer (punkten 1.2) respektive tillträde till driftstödssystem, informationssystem eller liknande funktioner (punkten 1.3). Det är därför naturligt att punkten 2.1 anger att kostnadsorientering ska tillämpas för de tre olika tillträdesformerna som anges i punkt 1, dvs. punkterna 1.1, 1.2 och 1.3, och att det därför inte är nödvändigt att punkten 2.1 hänvisar till punkten 1.4.

Kammarrätten i Stockholm (2009-10-14, Wahlqvist och Trägård samt de särskilda ledamöterna Holmberg och Fridolfsson) yttrade:

Vid tvistlösning har myndigheten att meddela villkor som i avsaknad av avtal ska gälla mellan parterna i de omtvistade avseendena. Tvisten kan avse skyldigheter som är grundade direkt på bestämmelserna i LEK eller följer av tillståndsvillkor, föreskrifter eller förvaltningsbeslut med stöd av den lagen (se t.ex. prop. 2002/03:110 s. 304).

Vissa sådana skyldigheter som inte följer direkt av författning, ska enligt 8 kap. 6 § LEK åläggas operatören genom beslut av PTS. Vilken typ av skyldigheter som kan meddelas på detta sätt framgår av bl.a. 4 kap.4-12 §§ samma lag. I målet är fråga om skyldighet att lämna tillträde enligt 4 kap. 8 § LEK.

När det föreligger en tvist mellan dem som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster eller tillhörande tjänster i fråga om skyldigheter som faller under LEK, har part således möjlighet att hänskjuta tvisten för avgörande till PTS. Om tvisten härrör från skyldigheter enligt LEK eller föreskrifter, tillståndsvillkor eller beslut om förpliktelse som meddelats med stöd av LEK har PTS en formell behörighet men även skyldighet att ta upp en ansökan om tvistlösning till prövning. Behörigheten begränsas inte av huruvida det föreligger ett civilrättsligt giltigt avtal mellan parterna i den tvistlösning som reglerar den fråga som parten vill ha löst.

TeliaSonera har genom beslut den 24 november 2004 (skyldighetsbeslutet) ålagts särskilda skyldigheter att tillgodose varje rimlig begäran från annan operatör om tillträde i grossistledet (inklusive delat tillträde) till konventionella abonnentledningar i metall och delaccessnät, uppbyggda av metallkablar, i syfte att tillhandahålla bredbands- och taltjänster (LLUB). I beslutet anges också att skyldigheterna specificeras närmare i bilaga 1 (bilagan).

I bilagan, som är uppdelad i punkter, anges i fråga om tillträde - förutom en väsentligen identisk upprepning av vad som anges i beslutets huvuddel - under punkt 1.4 också att TeliaSonera ska tillgodose varje rimlig begäran från annan operatör om "tillträde enligt punkt 1.1 i det fall den som begär tillträdet har avtal med slutkunden om bredbandsaccess via någon av TeliaSoneras existerande grossistprodukter för bredbandstillträde". Punkterna 1.1, 1.2 och 1.3 återger huvudsakligen vad som bestämts i beslutets huvuddel rörande tillträde till konventionella abonnentledningar av metall, tillträde till tillhörande installationer som hänger samman med tillträde enligt punkten 1.1 samt tillträde till driftstödssystem, informationssystem och liknande funktioner, enligt närmare angivna exempel. Bestämmelser avseende kostnadsorienterad prissättning för tillträde till "konventionella abonnentledningar av metall och tillhörande installationer" finns i beslutets huvudstadgande och i bilagans punkt 2.1, som har följande lydelse: "TeliaSonera ska tillämpa kostnadsorienterad prissättning för tillträde enligt punkt 1.1, 1.2 och 1.3".

I tvistlösningsbeslutet har mellan TeliaSonera och B2/Telenor fastställts villkor som innebär att TeliaSonera ska tillgodose varje rimlig begäran om "tillträde inbegripet varje begäran om migrering" från "förbindelseprodukter ADSL ATM Access till kopparaccess (fullt tillträde)".

ADSL ATM Access är en handelsbenämning för en grossistprodukt för bredbandstillträde.

I beslutet anges också att skyldigheten avser förbindelser som nyttjar det kopparpar, som vid tidpunkten för begäran om tillträde/migrering, nyttjas av B2/Telenor för leverans av tjänst till dess slutanvändare och som är kopplade till telestationer i vilka B2/Telenor redan har tillgång till utrymme för egen utrustning enligt avtal om kopparaccess respektive samlokalisering. Ett sådant kopparpar ska anses tillgängligt för migrering från förbindelseprodukten ADSL ATM Access till kopparaccess över samma kopparförbindelse. I princip ska en sådan begäran anses utgöra en "rimlig begäran om tillträde".

Vidare bestäms i beslutet att TeliaSonera ska tillgodose "varje begäran om migrering enligt punkterna 1 och 2 inom tio dagar" och anges vad som kan utgöra undantag från detta. Ersättningen för "migreringen" har i beslutet, punkt 4, bestämts efter kostnadsorienteringsprinciper. Den av PTS konstruerade modellen (hybridmodellen) för att beräkna kostnader till grund för priset innehåller emellertid inte kostnader för åtgärder i samband med "migrering". Beräkningarna har därför skett genom jämförelser med andra av modellen omfattade åtgärder, som avser operatörsbyte.

TeliaSonera har yrkat att punkt 4 i tvistlösningsbeslutet undanröjs och som grund anfört att kostnader för de ålägganden som nämns i beslutet inte omfattas av skyldigheten att tillämpa kostnadsorienterad prissättning. TeliaSonera har emellertid anfört att bolaget kan anse det rimligt att bolaget - som en följd av punkt 1.4 i bilagan - tillhandahåller "migrering" på i huvudsak det sätt som anges i tvistlösningsbeslutet och inte i sitt överklagande framställt något yrkande såvitt avser skyldigheten som sådan.

Frågan är om skyldighet att tillhandahålla vad som anges i det överklagade beslutet omfattas av skyldighetsbeslutet och i så fall om skyldigheten att tillämpa kostnadsbaserad prissättning gäller för dessa villkor. Därvid är först av intresse om det föreligger en särskild förpliktelse enligt bilagans punkt 1.4 eller om denna är en del redan av skyldigheten enligt punkt 1.1 i samma bilaga.

Skyldighetsbeslut ska av rättsäkerhetsskäl tolkas restriktivt med hänsyn till den betydande inskränkning i den enskildes ekonomiska förhållanden ett sådant beslut kan innebära (jfr kammarrättens dom 2007-05-07 i mål 7499-06). Det ska enligt kammarrättens mening otvetydigt framgå att en skyldighet verkligen föreligger för att denna ska kunna läggas till grund för en så ingripande åtgärd som beslut genom tillsyn eller tvistlösning i regel innebär. Därvid fäster kammarrätten stor vikt vid att de begrepp som används för att precisera skyldigheten - vare sig denna anges relativt snävt eller mer generellt - är så klart och tydligt definierade att de utan svårighet kan läggas till grund för att konstatera skyldigheten. Tveksamheter eller tvetydigheter som leder till oklarhet i fråga om exempelvis skyldighetens innebörd eller omfattning måste av rättssäkerhetsskäl tolkas till den enskildes fördel.

Det framgår inte i något av besluten och inte heller av författning vad som avses med det för tvistlösningsbeslutets innebörd grundläggande begreppet "migrering". I skyldighetsbeslutet nämns begreppet i förbigående utan närmare förklaring eller definition (skyldighetsbeslutet s. 12). Det framgår således inte - i synnerhet vid en restriktiv tolkning - av beslutets lydelse att någon på det sättet benämnd skyldighet för TeliaSonera är införd genom skyldighetsbeslutet. Som framgått kan inte heller någon sådan avsikt utläsas ur PTS hybridmodell.

I bilagan till skyldighetsbeslutet anges emellertid - utöver vad som anges i själva beslutsdelen - att TeliaSonera ska tillgodose varje rimlig begäran från en operatör om "tillträde enligt punkt 1.1" i det fall den som begär tillträdet har avtal med slutkunden om bredbandsaccess via någon av TeliaSoneras existerande grossistprodukter för bredbandstillträde. Av punkt 1.1 framgår att denna avser tillträde till närmare i punkten preciserade konventionella abonnentledningar av metall. Av punkt 1.4 framgår således inte annat eller mera än att skyldigheten att lämna tillträde till sådana abonnentledningar gäller även om den som begär det har tillgång till annan form av grossistprodukt för bredbandsaccess, t.ex. ADSL ATM Access, som används för att leverera tjänster till slutkunden. Någon skyldighet därutöver kan inte utläsas av punktens ordalydelse. Även om en sådan tillkommande skyldighet skulle intolkas i punkt 1.4, vilket TeliaSonera får anses ha medgett, innebär lydelsen av denna inte att en sådan skyldighet skulle komma att medföra att alla de skyldigheter - t.ex. om kostnadsbasering - som är accessoriska till skyldigheterna i punkt 1.1 också skulle gälla en tillkommande skyldighet enligt punkt 1.4. Så har inte heller ansetts vara fallet vad avser den tillkommande skyldigheten att tillhandahålla tillhörande installationer enligt punkt 1.2. I fråga om denna skyldighet har ansetts erforderligt med en särskild hänvisning i punkt 2.1.

De villkor som bestämts i det överklagade beslutet kan därför inte med stöd av punkt 1.4 i bilagan till skyldighetsbeslutet anses omfattade av kostnadsbaseringskravet i punkt 2.1 samma bilaga. Fråga är då om kostnadsbaseringskravet kan anses följa av att villkoren anses omfattas av huvudtexten och punkten 1.1 i bilagan till skyldighetsbeslutet, vilket TeliaSonera inte har medgett.

I det överklagade beslutet preciseras vissa villkor som anges bygga på en "migreringsskyldighet". Därvid förefaller utgångspunkten ha varit att denna skyldighet omfattas redan av skyldigheten att tillhandahålla konventionella abonnentledningar av metall enligt skyldighetsbeslutet. Av tvistlösningsbeslutet framgår emellertid att de beslutade villkoren avser bl.a. förpliktelser att i förtid avsluta gällande avtal om leverans av ADSL ATM Access, att koppla ner denna förbindelse och vidta nödvändiga åtgärder i samband därmed, att lämna tillträde till just den nedkopplade förbindelsen, d.v.s. koppla upp B2/Telenor till slutkunden via denna förbindelse, och att detta ska ske inom viss tid från begäran.

Som kammarrätten konstaterat i det föregående, krävs för att tillsynsåtgärder ska kunna vidtas eller att villkor ska kunna bestämmas genom tvistlösning, att frågan gäller tillämpning av skyldigheter som är reglerade i eller genom LEK.

Såvitt framgår av utredningen har emellertid ingendera parten någon skyldighet som gäller tillgång till ADSL ATM Access, grundad på bestämmelserna i LEK. I vart fall har TeliaSonera inte enligt skyldighetsbeslutet någon sådan skyldighet. Som kammarrätten funnit framgår inte klart vare sig av skyldighetsbeslutet eller den sammantagna bilden av besluten vad den påstådda skyldigheten att tillhandahålla "migrering" innefattar, förutom att tillgodose begäran om tillträde till konventionella abonnentledningar av metall. Kammarrätten finner emellertid klarlagt att de fastställda villkoren - oavsett hur dessa betecknas - i viss utsträckning bygger på antagna skyldigheter som saknar stöd i skyldighetsbeslutet men att det är oklart i vilken utsträckning så är fallet. I den mån villkoren innebär åligganden som utgör tillträde till sådana abonnentledningar som avses i punkt 1.1 bilagan till skyldighetsbeslutet, är kostnadsbaseringskravet i punkt 2.1 tillämpligt. Skyldighetsbeslutet saknar emellertid enligt kammarrättens mening den precision som krävs för att skyldighetens innebörd i detta avseende ska kunna fastställas.

Även om begreppet migrering sammanfattningsvis kan anses avse dessa villkor, kan de därför i vart fall inte anses ingå i skyldighetsbeslutet med stöd av huvudtexten och punkt 1.1 i bilagan och följaktligen kan inte heller kostnadsbaseringskravet i beslutet gälla tillhandahållande av sådan "migrering". Detsamma gäller de fastställda villkoren var för sig.

TeliaSoneras talan ska därför bifallas och PTS tvistlösningsbeslut såvitt avser punkt 4 undanröjas.

Skiljaktig