2

Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

Förslag

till

Lag

om rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor till samman­

slutning av kommuner (kommunal delegationslag).

Härigenom förordnas som följer.

Kommun, som tillhör sammanslutning av kommuner med uppgift att

tillvarataga medlemmarnas intressen såsom arbetsgivare (arbetsgivarorga­

nisation), äger uppdraga åt sammanslutningen att med bindande verkan för

kommunen genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt reglera anställ­

ningsvillkoren för sådana arbetstagare i kommunens tjänst, vilkas villkor

det icke ankommer på statlig myndighet att fastställa.

Med kommun jämställas i denna lag församling, municipalsamhälle och

landstingskommun ävensom annan, borgerlig eller kyrklig, kommunal för­

valtningsenhet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1955.

4

Kungl. Maj. ts proposition nr 67.

Utdrag av protokollet över inrikesärenden, hållet inför Hans

Maj.t Konungen i statsrådet å Stockholms slott den

29 januari 195b.

N ärva rande:

Statsministern

E

rlander^, ministern för utrikes ärendena

U

ndén^, statsråden

S

köld

, Z

etterberg

, T

orsten

N

ilsson

, S

träng

, E

ricsson

, A

ndersson

,

L

ingman

, N

orup

, H

edlund

, P

ersson

, H

jälmar

N

ilson

, L

indell

,

N^ordenstam.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler

chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Hedlund, fråga om lagstiftning

angående rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor

till sammanslutning av kommuner (kommunal delegationslag) m. m. samt

anför därvid följande.

Inledning.

Förhandlingar om de kommunala arbetstagarnas anställningsvillkor be-

drives numera i stor utsträckning centralt mellan vederbörande kommun­

förbund (svenska landskommunernas förbund, svenska landstingsförbun­

det, svenska stadsförbundet), å ena, samt arbetstagarnas organisationer, å

andra sidan. En uppgörelse som träffas vid sådana förhandlingar kan

emellertid i princip endast bli preliminär. Varje berörd kommun har där­

efter att ta ställning till om den vill biträda överenskommelsen eller ej.

Det finns icke någon rättslig möjlighet för kommunen att i förväg lämna

den centrala organisationen uppdrag att på kommunens vägnar godkänna

överenskommelsen.

Frågan om man genom lagstiftning borde införa rätt för kommun att

bemyndiga kommunförbund eller liknande sammanslutning att i samband

med förhandlingar träffa för kommunen bindande avgöranden i vissa frå­

gor (s. k. extern delegationsrätt) har på senare tid behandlats både av

1948 års förhandlingsrättskommitté och av kommunallagskommittén. De

båda kommittéerna har därvid kommit till olika slutsatser.

Förhandlingsrättskommittén har i ett den 31 december 1951 avgivet

betänkande om stats- och kommunaltjänstemäns förhandlingsrätt (SOU

1951: 54)1 uttalat ett bestämt önskemål om att det öppnas möjlighet till

1 I utarbetandet av betänkandet har deltagit ordföranden i Kungl. Maj:ts Nedre justitie-

revision Erik Alexanderson, ordförande, förste aktuarien Filip Anger, hovrättsassessorn Erland

Conradi, ombudsmannen Sven Hallnäs, ombudsmannen, ledamoten av riksdagens andra kam­

mare Sture Henriksson, ordföranden i statens lönenämnd, statskommissarien B. E. Johns­

son, förste sekreteraren Otto Nordenskiöld, andra kammarens andre vice talman Anders

Olsson och direktören Eric Törngren.

(5

tagare. En jämförelse med ordalagen i 1 § lagen den 22 juni 1928 (nr 253)

om kollektivavtal ger vid handen, att förhandlingsrätten har samma om­

fång som möjligheten att sluta kollektivavtal. Förhandlingsrätt tillkommer

å ena sidan arbetsgivaren eller förening av arbetsgivare, vari han är med­

lem, samt å andra sidan förening av arbetstagare, vari de ifrågavarande

arbetstagarna är medlemmar. Det är alltså att märka, att en enskild arbets­

tagare aldrig kan vara part vid den lagstadgade förhandlingsrättens ut­

övande. Förhandlingsrätt för en part medför skyldighet för andra parten

att träda i förhandling, och denna skyldighet innebär icke endast att komma

tillstädes vid förhandlingssammanträde utan även, om så erfordras, att

framlägga förslag till lösning av den fråga varom förhandlas och därvid

ange skäl för sin ståndpunkt. Någon sanktion i form av straff eller skade­

stånd för underlåtenhet att ställa sig sistnämnda föreskrifter till efter­

rättelse är icke stadgad i lagen. Då emellertid i stor utsträckning särskilda

förhandlingsordningar i form av kollektivavtal gäller mellan parterna på

arbetsmarknaden, är underlåtenhet att förhandla i allmänhet att anse som

brott mot kollektivavtal och medför sålunda skadeståndsskyldighet. För­

handlingarna förutsättes regelmässigt skola leda fram till kollektivavtal

eller annan rättsligt bindande överenskommelse mellan parterna. I sista

hand kan — när fråga icke är om rättstvist, d. v. s. tolkning eller tillämp­

ning av kollektivavtal — stridsåtgärder (strejk, lockout eller blockad) till­

gripas för att realisera förhandlingsrätten eller för att tvinga fram en

önskad lösning av en tvist.

1940 års lag om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän avser där­

emot i princip endast att bereda de i lagen angivna arbetstagarna tillfälle

att, innan vederbörande myndighet fattar beslut rörande deras anställnings­

förhållanden, framföra sina synpunkter och önskemål i frågan. Enligt

stadgande i lagens 1 § äger kommunala tjänstemän sålunda rätt att —

beträffande sina allmänna anställnings-, arbets- och avlöningsvillkor även­

som beträffande tillämpningen av sådana villkor ■— förhandla med veder­

börande kommun, dock utan att inskränkning därigenom göres i kommu­

nen eller kommunalmyndighet enligt lag eller författning tillkommande

beslutanderätt. Förhandling äger rum mellan kommun å ena sidan samt

förening av arbetstagare å den andra. Förhandlingsrätt tillkommer dock

endast förening som socialstyrelsen tillerkänt sådan rätt; och för att få

utöva förhandlingsrätten gentemot viss kommun har föreningen att göra

anmälan hos kommunen. Å kommunens vägnar föres förhandling rörande

viss fråga av den kommunalmyndighet som har att handlägga frågan

eller av ombud för denna myndighet (2 § andra stycket). Såsom dylikt

ombud kan — enligt vad förarbetena till lagen utvisar — anlitas repre­

sentant för sammanslutning med syfte att tillvarataga visst eller vissa

slags kommuners intressen som arbetsgivare. Innan kommunalmyndig­

het avger förslag till eller fastställer nya eller ändrade anställnings-, arbets-

Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

8

organen j)å sådant sätt, att de i viss mån blivit jämförliga med kollektiv­

avtal. Även avlöningsreglementen är numera i realiteten ofta tillkomna

efter regelrätta förhandlingar och med vederbörande arbetstagarorganisa­

tions godkännande. Mellan stadsförbundet och ett antal arbetstagarorgani­

sationer träffades år 1945 överenskommelse om godkännande (för viss

tid) av ett normaltjänstereglemente, och parterna förband sig att verka

för att reglementet i oförändrat skick skulle antagas av städerna. Motsva­

rande överenskommelser har träffats för befattningshavare hos landstingen

(tjänstereglementen för landstingens befattningshavare av år 1947 och år

1953) och hos landskommunerna (normaltjänstereglemente den 20 decem­

ber 1945). I detta sammanhang kan också erinras om de förhandlingar

och överenskommelser som vid skilda tillfällen förekommit mellan å ena

sidan olika kommuner samt å andra sidan tjänstemannaorganisationerna

angående dyrtidskompensationens storlek.

Vid jämförelse med vad som gäller inom den privata sektorn av arbets­

marknaden framstår det som ett betydelsefullt särdrag för den kommunala

förhandlingsverksamheten — oavsett om den avser tjänstemän eller andra

arbetstagare — att kommunernas arbetsgivarorganisationer icke kan träffa

för medlemmarna bindande uppgörelser vid förhandlingsbordet utan endast

preliminära överenskommelser. Den delegation som enligt gällande rätt kan

förekomma i samband med kommunala förhandlingar är uteslutande av

intern natur: en kommunal representation kan ej uppdra åt annan än kom­

munal nämnd (eller motsvarande organ) att utöva beslutanderätt i hit­

hörande frågor. Visserligen stadgas i 8 § lagen den 20 december 1940

(nr 1044) om vissa av landsting eller kommun drivna sjukhus, att lands-

ting äger att genom sjukvårdsberedningen eller »i den ordning eljest finnes

lämpligt» samt med iakttagande av vissa föreskrifter enhetligt reglera an­

ställningsvillkoren för personal vid sjukhus, för vilkas driftskostnader

landstinget i sista hand helt ansvarar. Av det citerade uttrycket kunde det

möjligen synas, som om landstinget även skulle ha möjlighet att uppdraga

åt en utanför landstinget stående förhandlingsorganisation att ingå bin­

dande överenskommelser. Mot eu dylik tolkning talar emellertid förarbetena

vid den ifrågavarande bestämmelsens tillkomst och i praktiken bar extern

delegation i detta fall icke förekommit. I stället tillämpas bestämmelsen så,

att landstingens centrala lönenämnd och dess förhandlingsdelegation — på

samma sätt som beträffande annan landstingspersonal — å landstingens

vägnar förhandlar och träffar preliminära överenskommelser samt att ett av

dem godkänt förslag till uppgörelse utsändes till landstingen och där prövas

av förvaltningsutskotten, som av landstingen erhållit uppdrag att sluta defi­

nitiva uppgörelser. Ett i viss mån motsvarande förfarande tillämpas även i

allt större utsträckning för städernas och landskommunernas del. På grund­

val av centralt ingångna preliminära överenskommelser lämnar den centrala

Kungl. Maj. ts proposition nr 67.

10

som är upptagen i en av vederbörande kommun fastställd tjänsteförteck-

ning. Kommittén anser, att stats- och kommunaltjänstemän bör åtnjuta

samma förhandlingsrätt som andra anställda, och föreslår därför, att bl. a.

1940 års lag om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän skall upp­

hävas och i stället 1936 års allmänna förenings- och förhandlingsrättslag

bli tillämplig. Stats- och kommunaltjänstemän bör enligt kommitténs me­

ning få rätt alt sluta verkliga kollektivavtal rörande sina anställnings­

villkor, varvid dock vissa frågor bör i princip falla utanför kollektivavtals-

möjligheten. Vidare anser kommittén, att strejkrätt i vanlig mening —

d. v. s. rätt att efter varsel nedlägga arbetet, med bibehållen anställning —

icke bör tillerkännas de offentliga tjänstemännen, men att dessa bör få

en i lag fastslagen rätt att efter uppsägning lämna anställningen. Kom­

mittén föreslår, att det utfärdas en särskild tjänstemannalag, vilken bl. a.

även skall innehålla bestämmelser om en särskild tjänstedomstol för be­

handling av tvister om stats- och kommunaltjänstemäns anställningsför­

hållanden.

När det gäller frågan, hur förhandlingarna mellan kommunerna och

deras tjänstemän i framtiden bör ordnas, gör förhandlingsrättskommittén

först en jämförelse med förhållandena på den privata arbetsmarknaden

och konstaterar, att man där i allt större utsträckning övergått till att låta

riksorganisationerna träffa för medlemmarna bindande uppgörelser vid

förhandlingsbordet. Kommittén framhåller, att man därigenom uppnått

betydande fördelar icke minst med hänsyn till arbetsfreden, samt anför

vidare.

Det har blivit naturligt att förlägga avgörandet om strid eller icke strid till

dessa riksorganisationer. Och eventuella stridsåtgärder eller varsel därom

ha samordnats för hela landet och koncentrerats till avtalsrörelserna. I

svenska arbetsgivareföreningens stadgar föreskrives sålunda, att kollektiv­

avtal icke må upprättas utan godkännande av föreningens styrelse, och både

LO :s och arbetsgivareföreningens stadgar föreskriva, att ekonomiskt stöd

från centralorganisationen icke erhålles med mindre dess tillstånd till arbets­

inställelse inhämtats (för LO:s vidkommande dock med vissa undantag).

Förhandlingsrättskommittén anser det vara tydligt, att förhållandena

för kommunernas del tenderar att utveckla sig i sannna riktning, och

framhåller, att om de centrala organisationerna i ett visst fall lyckas nå

fram till en uppgörelse, blir denna också i regel genomförd i de olika kom­

munerna. Det synes därför kommittén, som om tiden skulle vara mogen

att bereda laglig möjlighet för den kommun som så vill att befull-

mäktiga en central kommunal organisation (landskommunernas förbund,

landstingsförbundet eller stadsförbundet) att för kommunens räkning sluta

kollektivavtal. Kommittén åberopar, att förutsättningar därigenom skulle

skapas för att göra anställningsvillkoren i kommunal tjänst mera likfor­

miga och att detta i sin tur skulle underlätta möjligheterna för de kom­

Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

12

håller som ett bestämt önskemål att det öppnas möjlighet även till den

externa delegationsrätten.

Beträffande frågan, hur den antydda reformen lagtekniskt bör genom­

föras, anför förhandlingsrättskommittén bl. a. följande. Detta låter sig

smidigast göra i form av en särskild lag, som kommunalrättsligt sett när­

mast blir att jämställa med 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt

i vad avser kommunalarbetarna och 1940 års förhandlingslag för kommu­

naltjänstemän. Denna särskilda lag skulle helt kort föreskriva, att kom­

mun äger att åt en för flera kommuner gemensam sammanslutning (arbets­

givarorganisation), i vilken kommunen ingår såsom medlem, uppdraga

att med för kommunen bindande verkan genom kollektivavtal eller annor-

ledes enhetligt reglera anställningsvillkoren beträffande sådana arbets­

tagare, för vilka kommunen bestämmer lön. Härtill skulle anknytas en

definition av uttrycket kommun, innebärande att därmed avses landskom­

mun, köping och stad ävensom municipalsamhälle, landsting och annan,

borgerlig eller kyrklig, kommunal förvaltningsenhet. I 7 § lagarna om

kommunalstyrelse på landet och i stad, 3 § lagen om församlingsstyrelse,

5 § lagen om skolstyrelse i vissa kommuner och 4 § landstingslagen bör

intagas hänvisning till denna särskilda lag, förslagsvis sålunda: »Om en­

hetlig reglering av arbetstagares anställningsvillkor är särskilt stadgat».

Motsvarande hänvisning bör införas i vissa specialförfattningar, nämligen

fattigvårdslagen, barnavårdslagen, polislagen, hälsovårdsstadgan, bygg­

nadsstadgan och brandstadgan. — Med denna konstruktion —• anför

kommittén vidare — torde själva delegationsbeslutet kunna överklagas

med tillhjälp av det besvärsinstitut, som står till förfogande enligt varje

särskild författning (allmän kommunallag, fattigvårdslag etc.). Arbets­

givarorganisationens för kommunen bindande beslut att godtaga viss upp­

görelse lämnas däremot utanför besvär smöjligheterna. Någon egentlig

olägenhet därav kan dock knappast uppkomma. Kommunallagarnas be-

svärsrätt avser endast det överklagade beslutets formella sida; i fortsätt­

ningen kommer kollektivavtalets formella giltighet att kunna prövas av

den föreslagna tjänstedomstolen.

Kungl. Maj. ts proposition nr 67.

Kommunallagskommitténs förslag.

Vad angår den kommunala delegationsrätten behandlar kommunallags-

kommittén i ett avsnitt av sitt betänkande först — med utgångspunkt från

7 § lagen om kommunalstyrelse på landet och 7 § lagen om kommunal­

styrelse i stad — spörsmålet om överlåtande av beslutanderätt från full­

mäktige till nämnd. En närmare redogörelse för kommitténs förslag i denna

del och för remissinstansernas inställning till saken har jag lämnat vid

framläggandet av propositionen nr 210/1953 (s. 68 ff). Jag tillåter mig att

i huvudsak hänvisa till denna framställning och vill nu endast erinra om

14

hos kommun anställd personal till kommunal nämnd delegera rätt att å

kommunens vägnar träffa avgörande rörande löner och andra anställnings­

förhållanden. I detta sammanhang hänvisar kommittén till att landstingen

inrättat en gemensam lönenäinnd, vilken i fråga om såväl arbetare som

tjänstemän förhandlar och träffar preliminära avtal med vederbörande

centrala arbetstagarorganisationer, och att vidare för städernas del inom

svenska stadsförbundet bildats en särskild löne- och förhandlingsdelega­

tion, som i vissa fall träffat centrala överenskommelser av preliminär natur

med de stadsanställda. Slutligen åberopar kommittén även den år 1951 i

stadsförbundets stadgar införda förpliktelsen för medlemmarna att följa

delegationens rekommendationer.

Remissyttrandena.

I" ör handlings rätts kommitténs betänkande har, sett

som helhet, utsatts för mycken kritik vid remissbehandlingen, och ett flertal

remissinstanser avstyrker, att kommitténs förslag till förhandlingsrättens

reglering i sitt nuvarande skick lägges till grund för lagstiftning. Förslaget

till kommunal delegationslag har emellertid rönt bättre mottagande än

andra delar av betänkandet. Åtskilliga remissinstanser särskilt bland de

statliga myndigheterna har visserligen förbigått frågan om den kommunala

delegationsrätten med tystnad, detta oavsett vilken inställning de har till

kommitténs förslag i allmänhet. Men av de myndigheter och organisationer

som behandlat ifrågavarande spörsmål har flertalet ställt sig positiva till att

möjlighet till extern kommunal delegation införes. Förhandlingsrättskommit-

téns förslag har sålunda i denna del biträtts bl. a. av hovrätten över Skåne

och Blekinge, kammarkollegium, socialstyrelsen, länsstyrelserna i Malmö­

hus och Västmanlands län, fullmäktige i 25 kommuner — däribland stads­

fullmäktige i Stockholm, Göteborg och Malmö -— tvä landstings förvalt­

ningsutskott, svenska landskommunernas förbund, svenska stadsförbundet,

LO och TCO. Det kan anmärkas, att fullmäktige i 54 primärkommuner,

utan att särskilt ingå på frågan om delegationsrätten, i mera allmänna

ordalag förklarat sig kunna tillstyrka kommitténs förslag i dess helhet

eller sagt sig icke ha något att erinra mot detsamma.

Å andra sidan har emellertid en icke obetydlig minoritet bland de remiss­

instanser, som yttrat sig över förhandlingsrättskommitténs förslag i före­

varande de), motsatt sig införandet av extern delegationsrätt. I avstyrkande

riktning har sålunda uttalat sig bl. a. Göta hovrätt, länsstyrelserna i Söder­

manlands, Östergötlands, Kalmar och Jämtlands län, fullmäktige i tre

städer ■ däribland Hälsingborg — fullmäktige i tre landskommuner samt

ett landstings förvaltningsutskott.

Det bör vidare framhållas, att styrelsen för svenska landstingsförbundet

ställt sig tveksam till huruvida extern delegationsrätt nu bör lagfästas.

Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

16

Socialstyrelsen förklarar, att förslaget om extern delegationsrätt, från

de synpunkter styrelsen närmast har att beakta, framstår såsom ägnat

att befrämja förhandlings- och medlingsväsendet på det kommunala om­

rådet.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anför, att det för närvarande torde för­

hålla sig så att kommunerna i stor utsträckning godtar de vid centrala

förhandlingar nådda överenskommelserna. Under sådana förhållanden

synes det länsstyrelsen orealistiskt att kommunerna icke bereds möjlighet

att även formellt delegera beslutanderätten i nu ifrågavarande avseende

till den gemensamma kommunala sammanslutning som för förhandlingar­

na. Med hänsyn till att den utveckling mot centralisering som skett ifråga

om förhandlingar i löne- och avtalsfrågor får anses ha medfört stora prak­

tiska fördelar, finner länsstyrelsen att rätt till extern delegation bör medges.

Svenska landskommunernas förbund anför genom sin förhandlingsdelega­

tion bl. a. följande. Frågan bör i första hand bedömas från praktiska syn­

punkter. Vid överläggningar med kommunernas lönenämnder har förhand­

lingsdelegationen erfarit att åtskilliga lönenämnder i vissa sammanhang

skulle anse det som en betydelsefull tillgång, om de kunde befullmäktiga

landskommunernas förbund att träffa avgöranden med bindande verkan

lör kommunerna. Även enligt delegationens mening skulle ett fullmakts-

förfarande stundom ge kommunerna större möjligheter att hävda sin

mening.

Förhandlingsdelegationen yttrar vidare.

Med tanke på det stora antal kommunala förvaltningsenheter, som lands­

kommunernas töidmnd måste betjäna — cirka 1 000 kommuner, kommu­

nalförbund och köpingar samt cirka 2 000 församlingar — skulle ett full-

maktsförfarande ibland erbjuda stora rent administrativa fördelar. Inne­

varande år (1952) har exempelvis träffats överenskommelser om förskjut­

ning till den Öl december 1952 av kollektivavtalens uppsägningstid, något

som förutsatt en omfattande pappersexercis för de flera tusen avtal, som

beröra landskommunernas förbunds medlemmar. Med ett fullmaktsförfa-

rande skulle överenskommelsen om detta uppskov ha kunnat genomföras

betydligt enklare.

Förhandlingsdelegationen framhåller emellertid, att den ingalunda är

beredd att ta emot några generella förhandlingsfullmakter utan anser att

delegationen från fall till fall måste ingående pröva såväl lämpligheten

av ett fullmaktsförfarande som fullmakternas innehåll, varvid ett betydan­

de mått av försiktighet måste iakttagas.

Styrelsen för svenska stadsförbundet förklarar, att angelägenheten av

extern delegationsrätt blev ingående klarlagd vid förbundets kongress år

1951, i samband med införandet i förbundets stadgar av den förut om­

nämnda bestämmelsen om förpliktelse för medlemmarna att följa löne-

och förhandlingsdelegationens rekommendationer.

Styrelsen fortsätter.

Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

18

Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

Kommunalarbetareförbundet anför bl. a.

Förbundet har för närvarande omkring 2 500 kollektivavtal med landets

kommuner av skilda slag rörande arbets- och lönevillkoren för hos kommu­

nerna anställda arbetstagare. Dessa grunda sig väsentligen på överens­

kommelser med-------------kommunförbunden såväl beträffande allmänna

bestämmelser som rena löneföreskrifter. Endast i mycket få undantagsfall

göras avsteg för den enskilda kommunens vidkommande från vad som

överenskommits mellan kommunförbunden och vårt förbund. Sådana säll­

synta avsteg tillkomma merendels under medverkan av respektive kommun­

förbund. Under sådana förhållanden lär det kunna sägas, att det slutliga

godkännandet av avtalet från kommunens sida är att betrakta som en ren

formalitet.

I detta sammanhang erinrar kommunalarbetareförbundet om den förut

berörda ändringen i stadsförbundets stadgar; och under hänvisning till

förhållandena sådana de utvecklat sig under de senaste årtiondena fram­

håller kommunalarbetareförbundet, att man på det kommunala avtal s-

och löneområdet icke längre synes kunna tala om någon kommunal själv­

bestämmanderätt i den mening kommunallagskommittén inlägger i be­

greppet. Det kan enligt förbundets mening konstateras, att kommunerna

själva om icke formellt så dock reellt lagt det faktiska avgörandet i kom­

munförbundens händer. Att den formella bekräftelsen icke överlåtits på

kommunförbunden anser kommunalarbetareförbundet uteslutande bero på

att gällande lagbestämmelser lagt hinder i vägen därför.

TCO finner förslaget om extern delegationsrätt mycket betydelsefullt,

i det att det bör bidraga till att skapa ordnade och effektiva förhandlings-

förhållanden på det kommunala området. Gentemot invändningen att ett

dylikt system skulle stå i strid med den kommunala självbestämmande­

rätten framhåller organisationen, att beslut om extern delegation avgöres

av den enskilda kommunen själv och icke behöver binda kommunen för

någon längre tid.

Styrelsen för svenska landstingsförbundet vill icke bestrida, att det i

vissa situationer kan vara till fördel för förhandlingsorganet att kunna

träffa en definitiv uppgörelse vid bordet. För landstingens del har emel­

lertid det hittills tillämpade förfarandet enligt styrelsens mening fungerat

väl och varit ägnat att skapa en intim kontakt mellan huvudmännen och

deras förhandlingsorganisation. Då sålunda för landstingens vidkommande

något större behov av den föreslagna externa delegationsrätten icke fram­

trätt samt vissa principiella betänkligheter därjämte kan anföras mot för­

slaget i denna del, är styrelsen som nämnts tveksam, huruvida sådan rätt

nu bör lagfästas.

Några remissinstanser, som motsätter sig införandet av extern delega­

tionsrätt, gör därvid gällande att något verkligt behov av institutet icke

föreligger. För flertalet remissinstanser inom denna grupp torde emeller­

tid principiella betänkligheter vara avgörande.

19

Göta hovrätt samt länsstyrelserna i Jämtlands och Östergötlands län

åberopar i huvudsak endast de skäl som kommunallagskommittén anfört.

Länsstyrelsen i Södermanlands län förklarar att den, även om vissa

praktiska fördelar skulle vara att vinna genom delegationsrätten, dock

funnit övervägande skäl tala för att nuvarande förhållanden bibehålies.

Framför allt synes det länsstyrelsen ur principiella synpunkter nödvän­

digt att kommunerna icke avhänder sig avgörandet i sista hand i frågor

av så stor betydelse. Ett konfirmerande i förekommande fall av den cen­

trala förhandlingsorganisationens förslag torde enligt länsstyrelsens mening

i regel icke vålla större omgång eller besvär.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser sig höra vitsorda, att en

stark principiell motivering förebragts för kommunallagskommitténs av­

visande hållning. Då den externa delegationsrätten icke synes utgöra något

oumbärligt moment i den kommunala förhandlingsordningen, torde för­

slaget om sådan rätt enligt länsstyrelsens mening böra genomföras endast

i den mån detta skulle visa sig vara ett allmänt önskemål från kommu­

nernas sida.

Länsstyrelsen i Kalmar län anser, att det för närvarande icke föreligger

något praktiskt behov av att i lagstiftningen införa rätt till extern delega­

tion och understryker samtidigt de principiella skälen mot en sådan an­

ordning.

Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller, att det bl. a. måste anses

olämpligt att ge en kanske tillfällig majoritet i fullmäktige möjlighet att

frånhända kommunen dess behörighet att själv pröva hithörande frågor.

Stadsfullmäktige i Hälsingborg åberopar ett av stadens lönenämnd av­

givet yttrande, i vilket det bl. a. heter.

Delegationsrätten står i uppenbar strid mot hela den lokala självstyrel­

sens idé. Även om det sett enbart ur lönenämndens synpunkt kan vara

Irestande att av praktiska skäl acceptera den uppdragna linjen, måste

nämnden erinra om att de värden, som stå på spel, äro så oändligt mycket

större än de praktiska fördelar, som skulle kunna utvinnas.------------Utan

decentralisering och lokal självstyrelse är det icke möjligt att hos med­

borgarna skapa det intresse för samhällets angelägenheter, som är en för­

utsättning för ett demokratiskt samhällsskick.

Stadsfullmäktige i Vetlanda framhåller, att kommunens egna organ

alltid bör fatta de avgörande besluten om de kommunala utgifterna, även

om dessa beslut — som i lönefrågor numera vanligen blir fallet — är av

formell art. Genom att överlåta det slutliga avgörandet till en utomkom-

munal instans skulle man enligt stadsfullmäktiges mening i viss utsträck­

ning skjuta åt sidan det kommunala besvärsinstitutet och principen om

det odelade ansvaret; och en delegation av beslutanderätten kunde även

lätt ge sken av att exempelvis stadsförbundet vore en städerna överordnad

organisation.

Kungl. Maj.ts proposition nr 67.

20

Fullmäktige i en landskommun (Njutånger) gör gällande, att blotta till­

varon av en kommunal delegationslag kommer att animera flertalet kom­

muner att använda sig av densamma och att man därmed är inne på en

farlig väg, eftersom kommunalmännens inflytande på och ansvar för

lönefrågorna så småningom skulle helt försvinna. Och fullmäktige i eu

annan landskommun befarar, att vid extern delegation risk skulle finnas

för att de lokala intressena icke bleve tillbörligen beaktade.

Det bör i detta sammanhang anmärkas, att flera remissinstanser, som

i och för sig biträder förslaget om extern delegationsrätt, dock i viss mån

ger kommunallag skommittén rätt i dess principiella betänkligheter. Sålunda

säger sig länsstyrelsen i Örebro län icke vilja förneka, att en extern dele­

gationsrätt skulle kraftigt bryta mot hittills hävdade principer angående

delegationsrättens art, men detta till trots ansluter sig länsstyrelsen till

förslaget under starkt framhållande av det nödvändiga i att de kommuner

som så önskar skall kunna med enad styrka och såsom en reellt sett lika

rustad part uppträda vid förhandlingsbordet. På samma sätt anför stads­

fullmäktige i Malmö, att en extern kommunal delegationsrätt står i uppen­

bar strid med hela den kommunala självstyrelsens idé, men låter sina be­

tänkligheter vika med hänsyn till de starka praktiska skälen.

Stadsfullmäktige i Umeå förklarar sig helt instämma i kommunallags-

kommitténs motivering mot extern delegation men konstaterar samtidigt

alt för städernas del en sådan delegation redan de facto genomförts. Enligt

stadsfullmäktiges mening måste det i förevarande sammanhang ovillkor­

ligen utredas, på vilka vägar man skall kunna förena å ena sidan kravet

att offentlig förvaltning skall utövas i offentligrättsligt reglerade normer

och under bibehållen självbestämmanderätt för den enskilda kommunen

samt å andra sidan önskemålet om ett effektivt samgående i förhandlings-

verksamheten mellan ett antal kommuner.

Kommunallagskommitténs invändning att man genom extern delegation

skulle kunna undantaga vissa ärendens behandling från de regler, som i

kommunallagen fastställes för den kommunala verksamheten (exempelvis

bestämmelserna om valbarhet, beslutförhet, omröstning, jäv och besvärs-

rätt) har föranlett särskilda uttalanden från några remissinstansers sida.

Så förklarar stadsfullmäktige i Lund, att gentemot denna invändning kan

anföras att det här kommer att röra sig om organisationer, som kommunerna

själva konstituerat och som därför är påverkade av de kommunala be­

stämmelserna. Vidare kan det enligt stadsfullmäktiges mening hävdas, att

dessa organisationers verksamhet komme att vara föremål för stort offent­

ligt intresse. — Kommunalarbetareförbundet gör gällande, att ifrågavarande

invändning torde vara av mycket ringa praktisk betydelse med hänsyn till

att överenskommelserna om avtal och tjänstereglementen redan de facto

avgörs genom överenskommelser mellan kommunernas och deras arbets­

tagares organisationer.

Kungl. Maj. ts proposition nr 67.

22

förbund, vari kommunen ingår som medlem, uppdraga att med bindande

verkan för kommunen genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt

reglera anställningsvillkoren beträffande sådana arbetstagare, för vilka

kommunen bestämmer lönen. Detta förslag utgör visserligen endast ett led

i de åtgärder, som kommittén förordat i fråga om stats- och kommunal­

tjänstemännens förhandlingsrätt. Trots att kommitténs förslag i övriga

delar icke torde komma att läggas till grund för lagstiftning, anser jag

emellertid — i överensstämmelse med vad kammarkollegium och lands­

organisationen uttalat i sina remissyttranden — att frågan om införande

av extern kommunal delegationsrätt nu bör upptagas till behandling för

sig. Som jag i det följande närmare skall utveckla berör denna fråga icke

själva förhandlingsrättens begrepp.

De skäl förhandlingsrättskommittén åberopar för införande av den före­

slagna delegationsrätten är främst av praktisk natur. Kommittén fram­

håller sålunda, att genom en dylik rätt skulle skapas förutsättningar för

att göra anställningsvillkoren i kommunal tjänst mera likformiga för hela

riket, vilket i sin tur skulle underlätta befattningshavarnas övergång från

tjänst hos en kommun till en annan. Vidare framhålles, att förhandlings-

verksamheten skulle rationaliseras och arbetsfreden lättare kunna bevaras.

När flertalet av de remissinstanser som berört frågan om extern delegations­

rätt ställt sig positiva till att en sådan rätt införes i lagstiftningen, har de

därvid i stor utsträckning understrukit det praktiska värdet av reformen

och samtidigt anfört att den utgör eu naturlig följd av utvecklingen på före­

varande område. Reformens betydelse för att rationalisera förhandlings-

väsendet har särskilt utvecklats av de närmast berörda organisationerna,

både på arbetsgivar- och arbetstagarsidan. Jag tillåter mig här att hänvisa

till den redogörelse jag i ett tidigare avsnitt lämnat för de yttranden som

i denna de] avgivits av landskommunernas förbunds förhandlingsdelega­

tion, styrelsen för svenska stadsförbundet, LO, kommunalarbetareförbundet

och TCO. Den enda representant för de berörda arbetsgivarorganisatio­

nerna som ställt sig tveksam till förslaget är landstingsförbundets styrelse.

Denna anför i sitt yttrande, att den icke vill bestrida att det i vissa situa­

tioner kunde vara till fördel för förhandlingsorganet att kunna träffa eu

definitiv uppgörelse vid bordet men att för landstingens del det hittills

tillämpade förfarandet fungerat väl och varit ägnat att skapa en intim kon­

takt mellan huvudmännen och deras förhandlingsorganisation samt att det

således för landstingens vidkommande icke framträtt något större behov

av den föreslagna externa delegationsrätten. Jag finner det i och för sig

naturligt att problemet på detta sätt framstår i något annan dager, sett

från landstingens synpunkt. Särskilt med hänsyn till landstingens ringa

antal föreligger del otvivelaktigt väsentligt större möjligheter för lands­

tingen än för andra kommunala enheter att på ett tillfredsställande sätt

begagna det nuvarande systemet med preliminära överenskommelser.

Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

24

läggas på denna lagstiftningsfråga. Såsom jag förut nämnt torde för fler­

talet av dem som motsatt sig införandet av extern delegationsrätt de prin­

cipiella invändningarna vara avgörande. Kommunallagskommittén åbero­

par i första hand som skäl mot den ifrågavarande reformen, att den skulle

betyda införandet av eu för kommunallagstiftningen helt främmande prin­

cip, som skulle bryta ramen för denna lagstiftning, och att det skulle vara

betänkligt att genom extern delegation möjliggöra en inskränkning i den

kommunala självbestämmanderätten. Samma eller liknande skäl har an­

förts av flera remissinstanser. Bl. a. har framhållits, att vid extern dele­

gation risk skulle föreligga för att de lokala intressena icke bleve tillbör­

ligen beaktade. Förhandlingsrättskommittén, som delvis förutsett dessa

invändningar, har förklarat sig icke vilja bestrida, att om delegationsrätten

begagnas detta formellt sett innebär en inskränkning i den kommunala

självbestämmanderätten. Emellertid ifrågasätter kommittén, hur mycket av

självstyrelse som egentligen finns kvar på ifrågavarande område, och gör

gällande att en sådan delegationsrätt som den bär diskuterade reellt sett

torde innebära större möjligheter att hävda självstyrelsen än den nuvarande

situationen. Kommittén understryker vidare, att det icke är fråga om dele-

gationstvång utan endast om delegationsrätt. Dessa tankegångar har när­

mare utvecklats av ett flertal remissinstanser. Sålunda framhåller kom­

munalarbetareförbundet, att man på det kommunala avtals- och löneom­

rådet icke längre synes kunna tala om någon kommunal självbestämmande­

rätt i den mening kommunallagskommittén inlägger i begreppet, eftersom

kommunerna själva om icke formellt så dock reellt lagt det faktiska av­

görandet i kommunförbundens bänder. Kammarkollegium anser, att kom­

munerna icke kan vara betjänta av att deras självbestämmanderätt formellt

uppehälles även där den genom samhällsförhållandenas utveckling sakligt

sett inskränkes; och stadsförbundets styrelse åberopar att det skulle till­

komma kommuns fullmäktige att själva bestämma, om — och i så fall för

hur lång tid och med vilka andra begränsningar — beslutanderätten i löne-

och avtalsfrågor skulle överlåtas till det centrala organet. Stadsförbundets

styrelse framhåller vidare, att eftersom detta organ skulle vara en kom­

munernas egen organisation, måste man självfallet också kunna förutsätta,

att organisationen ifråga skulle vid utövandet av de delegerade befogen­

heterna låta sig angeläget vara att ständigt hålla sig underrättad om de

särskilda kommunernas synpunkter på förhandlingsfrågorna för att be­

akta deras speciella önskemål så långt det nödvändiga samordnandet

medger.

Det är givetvis riktigt, att den ifrågavarande reformen skulle betyda åt!

en ny princip infördes i vår kommunallagstiftning och att ramen för denna

lagstiftning därigenom vidgades. Detta förhållande är enligt min mening

icke något avgörande skäl för att reformen icke bör genomföras, om den

från andra synpunkter framstår såsom angelägen. När det här gäller lämp­

Knngl. Majrts proposition nr 67.

Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

stryka, att den externa delegationen bör kunna utformas på sådant sätt att

den bibehåller så mycket av verkligt kommunalt inflytande som möjligt.

Uppdraget till den centrala organisationen bör sålunda — som förhand-

lingsrättskommittén anfört — kunna begränsas, exempelvis till vissa fråge-

komplex eller viss avtalssituation. Uppenbart är vidare, att det — såsom

stadsförbundets styrelse förutsatt — skall kunna lämnas för begränsad tid

samt kompletteras genom särskilda direktiv. Ett uppdrag av ifrågavarande

slag bör vara återkalleligt. Någon uttrycklig bestämmelse härom torde icke

erfordras.

Kommunallagskommittén har mot eu lagstiftning om extern kommunal

delegationsrätt ytterligare invänt, att det ur principiell synpunkt skulle te

sig egendomligt, om man genom att delegera vissa ärenden til! ett utanför

kommunen stående organ kunde undantaga dessa ärendens behandling från

de regler som i kommunallagen fastställes för den kommunala verksam­

heten, exempelvis bestämmelserna om valbarhet, beslutförhet, omröstning,

jäv och besvärsrätt. Av de sålunda antydda bestämmelserna har förhand-

lingsrättskommittén berört endast dem som avser besvärsrätten och har

därvid anfört att — med den konstruktion av delegationsrätten som kom­

mittén föreslagit — själva delegationsbeslutet torde kunna överklagas

genom besvär, medan däremot arbetsgivarorganisationens för kommunen

bindande beslut att godtaga viss uppgörelse skulle lämnas utanför besvärs-

möjligheterna. Någon egentlig olägenhet därav kan dock enligt förhand-

lingsrättskommitténs mening knappast uppkomma bl. a. emedan kollektiv­

avtalets formella giltighet enligt kommitténs förslag skulle kunna prövas

på annat sätt. —- Konnnunallagskommitténs ifrågavarande invändning har

berörts endast av ett fåtal remissinstanser. För att bemöta densamma har

man på ett håll anfört, att det här kommer att röra sig om organisationer

som kommunerna själva konstituerat och som därför är påverkade av de

kommunala bestämmelserna samt att dessa organisationers verksamhet

kommer att vara föremål för stort offentligt intresse. På ett annat håll har

man framhållit, att invändningen torde vara av mycket ringa praktisk

betydelse, eftersom det avgörande redan de facto är de överenskommelser

som ingås mellan de centrala organisationerna.

De bestämmelser som — enligt vad kommunallagskommittén påpekar —

skulle förlora sin betydelse vid extern delegation avser två olika huvud­

områden, nämligen dels vissa formella grundsatser för kommunala organs

sammansättning och verksamhet, dels reglerna om den genom besvärs-

institutet verkställda kontrollen över kommunala beslut. Vad förstnämnda

område angår synes kommunallagskommitténs ifrågavarande invändning

icke böra tillmätas avgörande betydelse. Med hänsyn till kommunförbun­

dens sammansättning och stadgar samt till allmänna rättsgrundsatser på

föreningsrättens område synes man för övrigt ha anledning vänta sig, att

dessa förbund i praktiken skall tillämpa i stort sett samma principer som

26

28

Kungl. Maj:ts proposition nr 67.

och att såsom dylikt ombud kan anlitas representant för kommunal arbets­

givarorganisation. Något hinder att utse själva organisationen till ombud

torde icke föreligga. Enligt 1936 års lag tillkommer förhandlingsrätt

arbetsgivaren (kommunen) eller organisation av arbetsgivare, vari han

(den) är medlem. Innebörden av den föreslagna lagstiftningen blir därför,

såvitt nu är i fråga, endast den att det öppnas möjlighet för kommunen

att uppdraga åt arbetsgivarorganisationen att i samband med förhand­

lingar, vid vilka organisationen företräder kommunens arbetsgivarintressen,

fatta för kommunen bindande beslut i ärende, som förhandlingen gäller.

Sammanfattningsvis vill jag säga, att skäl visserligen kan anföras såväl

för som emot en lagstiftning om extern kommunal delegationsrätt, men

att enligt min mening övervägande skäl talar för en dylik lagstiftning. Jag

vill alltså förorda, att en rättslig reglering på ifrågavarande område genom­

föres i huvudsaklig överensstämmelse med förhandlingsrättskommitténs

förslag. Att erforderliga bestämmelser icke intages i själva kommunal­

lagarna utan meddelas i form av en särskild lag synes mig innebära den

bl. a. från lagteknisk synpunkt mest tilltalande lösningen. Förhandlings-

rättskommittén har föreslagit, att i vissa kommunallagar och specialför­

fattningar skall intagas hänvisningar till den särskilda lagen. Detta torde

enligt min mening icke vara erforderligt. Mot införandet av dylika hän­

visningar talar, att frågan om den interna kommunala delegationsrätten

överhuvud icke är allmänt reglerad i lag (jämför härom propositionen

nr 210/1953 s. 68—74 och konstitutionsutskottets utlåtande nr 22/1953

s. 16—18) och icke beröres i de författningsrum, varom här är fråga, samt

att en hänvisning till den externa delegationsrätten därför skulle kunna

verka missvisande.

Som tidigare nämnts har förhandlingsrättskommittén föreslagit, att 1940

års lag om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän skall upphävas.

Kommittén har därför icke haft anledning överväga, huruvida införandet av

extern kommunal delegationsrätt i och för sig skulle påkalla någon ändring

i denna lag. I 1 § första stycket 1940 års lag stadgas nu, att kommunala

tjänstemän äger att förhandla med vederbörande kommun, dock utan att

inskränkning därigenom göres i kommunen eller kommunalmyndighet en­

ligt lag eller författning tillkommande beslutanderätt. Enligt min mening

bör här intagas en erinran om den rätt för kommunen att uppdraga be­

slutanderätten i vissa frågor till arbetsgivarorganisation, som den särskilda

delegationslagen kommer att medföra.

I enlighet med de riktlinjer som här angivits har inom inrikesdeparte­

mentet upprättats förslag till dels lag om rätt för kommun att uppdraga

beslutanderätten i vissa frågor till sammanslutning av kommuner (kom­

munal delegationslag), dels lag angående ändrad lydelse av 1 § lagen den

17 maj 1940 (nr 331) om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän.

Förstnämnda lagförslag torde i vissa delar böra något närmare motiveras.

30

Den i andra stycket lagförslaget intagna bestämmelsen överensstämmer

i sak med den definition av kommunbegreppet som lämnas i 1 § andra

stycket 1940 års lag (beträffande innebörden av denna definition kan

hänvisas till propositionen nr 4/1940 s. 18 f och 33). Med hänsyn till att

begreppet kommun numera fastslagits i 1 § av den nya kommunallagen

1 inner jag det emellertid riktigare att utforma bestämmelsen på sätt som

här skett.

De föreslagna lagarna torde böra träda i kraft den 1 januari 1955, sam­

tidigt med den nya kommunallagen.

Föredragande departementschefen hemställer härefter, att Kungl. Maj:t

måtte genom proposition föreslå riksdagen

att antaga förut omnämnda inom inrikesdepartementet utarbetade för­

slag till

dels lag om rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa

frågor till sammanslutning av kommuner (kommunal delegationslag),

dels lag angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 17 maj 19A0 (nr 331)

om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän.

Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter bi­

trädda hemställan förordnar Hans Maj :t Konungen, att till

riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga

till detta protokoll utvisar.

Kungl. Maj.ls proposition nr 67.

Ur protokollet:

Torsten Jeppsson.