2

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

eller sänkning av inkomst- eller förmögenhetstaxering. Besvärstalan i in-

komsttaxeringsmål får icke, utan att regeringsrätten meddelat parten till­

stånd därtill, upptagas till prövning, om vad parten tappat i fråga om taxe­

rad inkomst icke uppgår antingen till minst 500 kronor och tillika minst en

tiondedel av den taxerade inkomsten eller också till minst 5 000 kronor. I mål

om förmögenhetstaxering skall vad parten tappat uppgå till minst 50 000

kronor.

Prövningstillstånd för mål som ligger under beloppsgränsen skall enligt

förslaget kunna meddelas om det för enhetlig lagtolkning eller rättstillämp­

ning är av synnerlig vikt, att talan prövas av regeringsrätten (prejudikat­

dispens), eller parten visar, att talans prövning eljest skulle ha synnerlig

betydelse utöver det ifrågavarande målet (intressedispens).

Från fullfölj dsbegränsning undantas eftertaxeringsmålen samt huvud­

parten av de mål, i vilka klaganden kan åberopa omständigheter som grun­

dar extraordinär besvärsrätt.

De nya fullföljdsreglerna skall enligt förslaget träda i kraft den 1 januari

1959 men skall inte tillämpas på taxeringar, som verkställts enligt den äldre

taxeringsförordningen.

Kungi. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

3

Förslag

till

Förordning

om ändrad lydelse av 98 § taxeringsförordningen den 23 november

1956 (nr 623)

Härigenom förordnas, att 98 § taxeringsförordningen den 23 november

1956 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

98 §.

1 mom. Talan mot kammarrättens utslag i mål rörande taxering föres hos

Kungl. Maj :t genom besvär, vilka skola vara inkomna till finansdepartemen­

tet inom två månader efter det klaganden erhållit del av kammarrättens ut­

slag.

2 mom. Talan rörande höjning eller sänkning av skattskyldigs till statlig

inkomstskatt eller kommunal inkomstskatt taxerade inkomst må ej, utan

att Kungl. Maj :t meddelat klaganden tillstånd därtill, komma under Kungl.

Maj :ts prövning, om vad klaganden i sådant hänseende tappat i kammar­

rätten uppenbarligen icke uppgår antingen till 5 000 kronor eller ock till

en tiondedel av den enligt kammarrättens utslag taxerade inkomsten, i se­

nare fallet dock minst till 500 kronor.

Utan tillstånd som i första stycket sägs må ej heller talan rörande höj­

ning eller sänkning av skattskyldigs till statlig förmögenhetsskatt beskatt­

ningsbara förmögenhet komma under Kungl. Maj :ts prövning, om vad kla­

ganden i sådant hänseende tappat i kammarrätten uppenbarligen icke upp­

går till 50 000 kronor.

Prövningstillstånd må meddelas allenast om det för enhetlig lagtolkning

eller rättstillämpning är av synnerlig vikt, att besvären prövas av Kungl.

Maj :t, eller parten visar, att besvärens prövning eljest skulle hava synner­

lig betydelse utöver det mål, varom är fråga. Prövningstillstånd skall gälla

utslaget i dess helhet, såvitt parten anfört besvär däröver. Meddelas ej till­

stånd, där sådant skolat erfordras för besvärens prövning, skall utslaget std

fast; erinran härom skall intagas i Kungl. Maj :ts beslut.

3 mom. Avser vad klaganden tappat i kammarrätten jämväl annat än

höjning eller sänkning av skattskyldigs taxerade inkomst eller beskatt­

ningsbara förmögenhet eller kan besvärstalan eljest i något hänseende utan

prövningstillstånd komma under Kungl. Maj:ts prövning, skall vad som

stadgas i 2 mom. icke utgöra hinder mot att' besvären prövas även i övriga

delar.

4. mom. Upplages parts talan till prövning, skola bestämmelserna i 2 mom.

icke utgöra hinder mot samtidig prövning av besvär, som anförts av mot­

part eller, om samtaxerade makar fullföljt talan, av make.

Återkallas eller förfaller eljest besvärstalan, av vilken prövningen av an­

nan talan enligt första stycket är beroende, skall vad där stadgas icke gälla.

5 mom. Bestämmelserna i 2—4 mom. skola ej gälla besvär rörande efter-

taxering. Vad där stadgas skall vidare icke avse besvär över att taxering med

4

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

tillämpning av 105 § överflyttats å klaganden, ej heller talan om ändring i

kammarrättens utslag på den grund att taxeringen blivit oriktig i något

hänseende, varom förmäles i 100 § första stycket under 1)—5).

6 mom. Kunna besvär över kammarrättens utslag ej komma under Kungl.

Maj :ts prövning med mindre prövningstillstånd meddelats, skall kammar­

rätten i samband med underrättelse om besvärs anförande giva det tillkänna.

Därvid skall angivas på vilka grunder sådant tillstånd må meddelas, så ock

eljest de villkor, under vilka parts besvärstalan må komma under Kungl.

Maj :ts prövning.

Anser klagande, att underrättelse, som kammarrätten enligt första styc­

ket meddelat, är oriktig, äge han i samband med besvär över utslaget påkalla

prövning av frågan.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1959; dock att äldre bestäm­

melser fortfarande skola gälla i fråga om besvär rörande taxering, som verk­

ställts eller bort verkställas i första instans år 1957 eller tidigare år.

Förslag

till

Lag

angående tillägg till lagen den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3)

om Kungl. Maj:ts regeringsrätt

Härigenom förordnas, att i lagen den 26 maj 1909 om Kungl. Maj:ts rege­

ringsrätt skall införas en ny paragraf, benämnd 1 a §, av nedan angiven ly­

delse.

1 a §.

Vid behandling av fråga huruvida talan må komma under regeringsrät­

tens prövning, där enligt författningarna särskilt tillstånd därtill kräves,

skola tre regeringsråd deltaga.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1959.

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1958

5

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans Maj:t

Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 6 de­

cember 1957.

Närvarande:

Statsministern E^rlander, ministern för utrikes ärendena U^ndén, statsråden

N^ilsson, S^träng, A^ndersson, L^indell, L^indström, L^ange, L^indholm,

K^ling, S^koglund, E^denman, N^etzén, K^jellin, J^ohansson.

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Sträng, anmäler efter gemen­

sam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om f ullföljdsbegråns-

ning i skattemål samt anför därvid följande.

I. Inledning

Den stora ökningen av regeringsrättens arbetsbelastning under senare år

har i flera olika sammanhang varit föremål för statsmakternas uppmärk­

samhet. Åtgärder har tid efter annan vidtagits för att komma till rätta med

den växande balansen av oavgjorda mål. Hittills har dessa åtgärder främst

syftat till att genom tillfällig utvidgning av antalet ledamöter i regerings­

rätten skapa de nödvändiga förutsättningarna för att målbalansen skall kun­

na nedbringas. Vid sidan härom har diskuterats bl. a. möjligheten att ge­

nom en begränsning av fullföljdsrätten minska tillströmningen av taxe-

ringsmålen, vilka utgör den helt dominerande parten av balanserade mål.

En förberedande undersökning angående en reglering av fullfölj dsrätten

i taxeringsmål verkställdes på sin tid, på anmodan av chefen för justitie­

departementet, av numera landskamreraren Harry Sterner. Undersökning­

en, som redovisades i en den 5 juni 1952 dagtecknad promemoria, granska­

des sedermera av regeringsrättens ledamöter, vilka den 5 oktober 1954 ytt­

rade sig över densamma.

I promemorian gjordes bl. a. en allmän hänvisning till möjligheten att i

analogi med vad nu gäller för fullföljd till högsta domstolen låta fullföljden

till regeringsrätten bli beroende av särskilt tillstånd av rätten. Denna tanke

utvecklades närmare i regeringsrättsledamöternas yttranden. I flertalet av des­

sa anmäldes en positiv inställning till en närmare undersökning av denna möj­

lighet. Beträffande utformningen av eventuella regler angående prövnings­

tillstånd yppades emellertid i viss mån divergerande meningar. De olika

uppslag, som sålunda framkom, måste emellertid bli ytterligare utredda

6

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

och belysta till sina konsekvenser, innan det var möjligt att taga slutlig

ställning till lämpligheten av de ifrågasatta åtgärderna.

Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 6 maj 1955 tillkallade då­

varande chefen för finansdepartementet, statsrådet Sköld, regeringsrådet

F. A. I. Lundevall samt verkställande direktören i Svenska bankföreningen,

f. d. regeringsrådet S. J. M. Strömberg för att verkställa utredning angå­

ende möjligheterna att begränsa tillströmningen av taxeringsmål till rege­

ringsrätten. Tillika uppdrogs åt Lundevall att såsom ordförande leda utred­

ningens arbete.

Utredningen antog benämningen Utredningen om fullföljdsrätt i skatte­

mål.

Utredningsmännen har med skrivelse den 28 december 1956 avgivit be­

tänkande »Fullföljdsbegränsning i skattemål» (SOU 1957:3). I betänkan­

det framlägges förslag om att besvär över kammarrättens utslag i mål om

inkomst- eller förmögenhetstaxering skall få komma under regeringsrättens

prövning endast efter särskilt prövningstillstånd. Prövningstillstånd skall,

frånsett vissa fall då speciellt intresse av prövning föreligger, icke kunna

lämnas vid beloppstvister, med mindre den fullföljda talan går ut på änd­

ring till belopp, som överstiger ett efter särskilda grunder beräknat belopp

(summa revisibilis). De föreslagna bestämmelserna ansluter sig nära till

motsvarande regler för fullföljd av talan till högsta domstolen. Förutom

bestämmelserna om prövningstillstånd föreslår utredningen bl. a. vissa före­

skrifter om det processuella förfarandet i regeringsrätten.

I betänkandet framlägges följande författningsförslag, nämligen

1) förslag till förordning med särskilda bestämmelser om fullföljd i re­

geringsrätten av talan i vissa skattemål;

2) förslag till lag om ändring i lagen den 26 maj 1909 om Kungl. Maj :ts

regeringsrätt; samt

3) förslag till förordning om ändrad lydelse av 98 § taxeringsförordning-

en den 23 november 1956 (nr 623).

Utredningens författningsförslag torde få som bihang fogas vid detta pro­

tokoll.

Över utredningens betänkande har, efter remiss, yttranden avgivits av

regeringsrättens ledamöter, statskontoret, justitiekanslersämbetet, kammar­

rätten, riksräkenskapsverket, riksskattenämnden, generalpoststyrelsen, över-

ståthållarämbetet, länsstyrelserna i samtliga län, allmänna ombudet hos mel-

lankommunala prövningsnämnden, besvärssakkunniga, Taxeringsnämnds-

ordförandenas riksförbund, Föreningen Sveriges taxeringsintendenter,

Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Sveri­

ges akademikers centralorganisation, Riksförbundet Landsbygdens folk,

Sveriges lantbruksförbund, Sveriges industriförbund, Sveriges köpmanna­

förbund, Sveriges grossistförbund, Svensk industriförening, Sveriges hant­

verks- och småindustriorganisation, Sveriges redareförening, Svenska bank­

föreningen, Sveriges advokatsamfund, Föreningen Auktoriserade revisorer,

Svenska revisorssamfundet och Skånes handelskammare.

7

Sveriges industriförbund, Sveriges grossistförbund och Svenska bankför­

eningen åberopar ett av näringslivets skattedelegation för nämnda organi­

sationer jämte vissa andra upprättat gemensamt yttrande. Detta yttrande

betecknas i fortsättningen såsom avgivet av skattedelegationen. Gemensamt

yttrande har även avgivits av Sveriges köpmannaförbund och Sveriges hant­

verks- och småindustriorganisation.

Innan frågan om en fullföljdsreglering närmare tages upp till diskussion

skall i det följande något redogöras för regeringsrättens nuvarande orga­

nisation och arbetsformer.

Kungl. Maj.ts proposition nr 32

är

1958

II. Regeringsrättens organisation och arbetsformer

De grundläggande föreskrifterna angående regeringsrättens sammansätt­

ning och verksamhet återfinnes i §§ 18, 22, 23 och 25 regeringsformen samt

i lagen den 26 mcij 1909 om Kungl. Maj:ts regeringsrätt (regeringsrätts­

lagen).

Konungens rätt att pröva och avgöra besvär, som jämlikt författningarna

må hos Konungen fullföljas i statsdepartementen, d. v. s. besvär över admi­

nistrativa myndigheters beslut, skall enligt § 18 regeringsformen i den om­

fattning, som bestämmes i särskild lag, uppdragas åt minst sju av Konungen

utnämnda personer, som förvaltat civil beställning samt däruti ådagalagt

insikt, erfarenhet och redlighet. De kallas regeringsråd och utgör Konungens

regeringsrätt. Minst två tredjedelar av hela antalet regeringsråd skall ha

fullgjort vad författningarna föreskriver dem, som uti domareämbeten må

nyttjas. En av regeringsrättens lagfarna ledamöter skall enligt § 21 rege­

ringsformen tjänstgöra i lagrådet. I § 22 regeringsformen stadgas, att i

regeringsrätten mål kan prövas och avgöras av fem ledamöter, så ock av

fyra, där tre av dem är om slutet ense.

Om regeringsrättens organisation och verksamhet stadgas vidare i 1 §

regeringsrättslagen, att regeringsrätten skall utgöras av sju regeringsråd.

Såsom redan nämnts bar det, med hänsyn till den under årens lopp öka­

de tillströmningen av mål till regeringsrätten och arbetsbalansens därav

föranledda ökning, befunnits nödvändigt att provisoriskt förstärka arbets­

krafterna i regeringsrätten. År 1946 bestämdes att antalet regeringsråd skul­

le ökas till tio från och med den 1 oktober samma år. Från och med den

1 oktober 1952 ökades antalet ytterligare med tre ledamöter. Även denna

förstärkning har emellertid befunnits otillräcklig. I enlighet med förslag

av Kungl. Maj :t genom proposition nr 52 till 1956 års riksdag beslöt riks­

dagen att regeringsrätten från och med den 1 oktober 1956 till och med den

30 september 1960 eller, om särskilda förhållanden föranleder därtill, den

tidigare dag som Kungl. Maj :t bestämmer, skall utgöras av sexton regerings­

råd. Därefter skall antalet regeringsråd åter nedbringas till sju, i den mån

så kan ske till följd av inträffade ledigheter. Bestämmelserna härom har

8

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

upptagits i lagen den 23 mars 1956 (nr 73) om tillfällig ökning av rege­

ringsrådens antal.

Efter den senaste utökningen av ledamöternas antal arbetar regeringsrät­

ten på tre avdelningar. De i regeringsrätten tjänstgörande ledamöterna äger

sig emellan fördela tjänstgöringsskyldigheten med iakttagande av att rege­

ringsrättens arbete skall fortgå minst fyrtio veckor om året. Föredragning

på de tre avdelningarna sker sammanlagt 40 timmar i veckan mot samman­

lagt 32 timmar i veckan enligt den indelning, som var rådande närmast där-

förut. Måndagen användes till återställning av mål, som föredragits under

den föregående veckan, och då justeras beslutade utslag.

Jämlikt § 25 regeringsformen skall ärendena beredas till föredragning och

avgörande i regeringsrätten i det departement, vartill de hör enligt Kungl.

Maj :ts stadga den 29 juni 1950 (nr 401) angående statsdepartementen.

Förordnande att inom vederbörande departement bereda och inför rege­

ringsrätten föredraga ärende meddelas enligt 6 § regeringsrättslagen av

Kungl. Maj:t. I vissa departement har för beredningen och föredragningen av

dessa ärenden förordnats särskilda regeringsrättssekreterare. I ettvart av

social-, ecklesiastik- och inrikesdepartementen finns en regeringsrättssekre­

terare samt i kommunikationsdepartementet två. Finansdepartementets

ärenden föredrages av ett kansliråd, som tillika är chef för departementets

regeringsrättsbyrå, samt av 18 regeringsrättssekreterare. De till de övriga

departementen hörande ärendena föredrages av därtill förordnade depar-

tementstjänstemän. Dessutom anlitas i vissa fall särskilda föredragande.

Närmare föreskrifter angående behandlingen inom statsdepartementen

av ärenden, som tillhör regeringsrätten, meddelas i en av Kungl. Maj :t den

18 juni 1926 (nr 227) utfärdad stadga.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

9

III. Behovet av fullföljdsbegränsande åtgärder

Utredningen

Utredningens synpunkter på behovet av fullföljdsbegränsande åtgärder

underbygges av visst i betänkandet redovisat statistiskt material. Utredning­

ens material har i det följande kompletterats med uppgifter för året 1956.

Ökningen av regeringsrättens arbetsbelastning under senare år framgår

av följande uppgifter rörande antalet inkomna, avgjorda och balanserade

mål. I antalet avgjorda mål inbegripes återkallade, till annan myndighet

överlämnade eller eljest avförda mål.

År

Under året

Vid årets

utgång

balanserade

inkomna

avgjorda

1940

1888

2 081

792

1941

2 206

2 068

933

1942

2 283

2 207

1009

1943

2 664

2 592

1082

1944

3 009

2 473

1618

1945

3 027

2 368

2 281

1946

3 333

2 466

3150

1947

3171

2 898

3425

1948

2 937

2 703

3657

1949

3 012

2 633

4 036

1950

3 221

2 668

4 589

1951

3 022

2 708

4 909

1952

3 380

2 643

5 646

1953

3 912

3 466

6 091

1954

3 658

3 744

6 005

1955

3 865

3 768

6102

1956

4 382

3 862

6 622

De särskilda departementens andel i målfrekvensen och målbalansen fram­

går av följande sammanställning för åren 1949—1956. Uppgifterna är häm­

tade från arbetsberättelserna för nämnda år.

1949

1960

1951

1952

1953

1954

1955

1956

Justitiedep:t

Ink.

68

80

78

95

122

145

148

177

Avg.

67

82

80

85

113

150

154

167

Bal.

12

10

8

18

26

21

15

25

Utrikesdepit

Ink.

1

Avg.

1

Bal.

0

Försvarsdep:t

Ink.

19

20

19

13

11

11

5

2

Avg.

19

23

21

13

8

9

9

3

Bal.

7

4

2

2

5

7

3

2

10

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

1949

1950

1951

1952

1953

1954

1955

1956

Socialdcp:t

Ink.

201

184

183

168

167

173

175

281

Avg.

195

181

202

152

167

177

171

231

Bal.

45

48

29

45

45

41

45

95

Inrikesdep:t

Ink.

284

355

339

309

313

335

320

269

Avg.

274

331

326

331

326

315

276

227

Bal.

99

123

136

114

101

121

165

207

Komm.dep:t

Ink.

361

383

392

493

630

689

856

963

Avg.

331

400

377

405

615

646

807

880

Bal.

119

102

117

205

220

263

312

395

Finansdep:t

Ink.

1809

1968

1813

2 016

2 454

2 021

2108

2 431

Avg.

1433

1388

1496

1434

1959

2 176

2123

2 098

Bal.

3 603

4183

4 504

5 086

5 581

5 426

5 411

5 744

Eckl.dep:t

Ink.

89

94

96

135

95

125

99

84

Avg.

no

95

91

82

149

115

in

70

Bal.

45

44

49

102

48

58

46

60

Jordbr.dep:t

Ink.

72

72

33

52

25

28

50

32

Avg.

82

87

49

46

36

34

25

38

Bal.

55

40

24

30

19

13

38

32

Handelsdep:t

Ink.

108

55

68

82

86

103

87

103

Avg.

121

78

61

79

82

91

76

113

Bal.

50

27

36

39

43

55

66

56

Folkhush.dep:t

Ink.

1

1

Avg.

1

2

Bal.

1

—

Civildep:t

Ink.

Avg.

8

1

5

17

16

9

11

28

31

17

16

40

35

Bal.

8

4

5

3

—

1

6

Summa ink.

3 012

3 221

3 022

3 380

3 912

3 658

3 865

4 382

avg.

2 633

2 688

2 708

2 643

3 466

3 744

3 768

3 862

bal.

4 036

4 589

4 909

5 646

6 091

6 005

6102

6 622

Av sammanställningen framgår, att den ojämförligt största gruppen av

mål utgöres av den som ankommer på finansdepartementets töredragning.

Endast i finansdepartementet överstiger balansen vad som erfordras för en

jämn fortgång av föredragningen. Även antalet årligen inkommande mål

är avsevärt större i detta departement än i de andra. Utredningen har fun­

nit det tydligt att en undersökning om vad som kan göras för att minska

regeringsrättens arbetsbörda främst måste inriktas på de till finansdepar­

tementet hörande målen, vilka i huvudsak utgöres av taxeringsmål.

Såsom framgår innebar åren 1954 och 1955 en tillfällig förbättring såtill­

vida som antalet avgjorda taxeringsmål då kom upp i nivå med antalet in­

komna mål och t. o. m. något översteg detta antal. Den vid dessa års utgång

kvarstående balansen representerade enligt utredningens mening något över

två års avverkning med tolv i regeringsrätten arbetande ledamöter. 1956

medförde emellertid en avsevärd ökning av tillströmningen av taxeringsmål

och balansen steg åter.

Utredningen erinrar om det nära samband, som råder mellan den arbets­

belastning som i regeringsrätten orsakas av finansmålen, främst taxerings-

målen, och kammarrättens arbetsbalans. Antalet inkomna, avgjorda och ba­

11

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

lanserade skattemål inom kammarrätten, vilka ej avser fastighetstaxering,

har under de sex senaste åren varit följande.

År

Under året

Vid årets

utgång

balanserade

inkomna

avgjorda

1951

8116

9 306

9 463

1952

7 712

9 367

7 808

1953

8 996

8 972

7 832

1954

13 213

8 085

12 960

1955

10 836

9 918

13 874

1956

10 217

11260

12 831

Den stora ökningen av antalet inkomna mål under år 1954 torde bero

på att särskilda åtgärder då vidtogs för att från länsstyrelserna infordra till

kammarrätten ej tidigare insända mål. Detta har återverkat på de följande

två årens utgående balans.

Det redovisade siffermaterialet visar, att antalet årligen inkommande mål

hos regeringsrätten sedan förra hälften av 1940-talet i stort sett oavbrutet

ökat (från 1 888 år 1940 till 4 382 år 1956). Denna tendens fortfar, ökning­

en hänför sig huvudsakligen till skattemålen. Antalet dylika mål uppgick

år 1956 till något över 2 400. I övrigt föreligger i stort sett ökning endast

av mål som ankommer på kommunikationsdepartementets föredragning, hu­

vudsakligen byggnadsmål och mål om indragning av körkort. Sådana mål

inkom år 1951 till ett antal av 392 och år 1956 till ett antal av 963. ökningen

kommer främst på körkortsmålen. Av de vid 1956 års utgång oavgjorda

målen i regeringsrätten, 6 622 mål, var 5 744 skattemål eller närmare 90

procent av hela antalet.

Den förhållandevis stora balansen av skattemål sammanhänger, anför ut­

redningen, med det förhållandet, att mål av annat slag merendels ansetts

böra ha företräde vid föredragningen. Dylika mål är i allmänhet av sådan

natur, att de icke tål längre uppskov med avgörandet. Skattemålen är oftast

icke av samma brådskande natur; i händelse besvären leder till restitution av

erlagd skatt erhåller den skattskyldige ränta å restituerat belopp.

För att för framtiden säkerställa önskvärd snabbhet i avgörandet av skatte­

målen är det enligt utredningens mening icke nog att den befintliga balan­

sen nedbringas. Utredningen anser, att en begränsning av tillströmningen

av sådana mål måste övervägas, om man vill förhindra, att arbetsbalans

åter uppstår, sedan antalet i regeringsrättens arbete deltagande ledamöter

enligt gällande bestämmelser nedgått. Det är att märka att utredningen vid

sin bedömning icke kunnat beakta den betydande ökningen av måltillström­

ningen under år 1956. Utredningen utvecklar sin syn på regeringsrättens

arbetskapacitet framdeles sålunda.

Balansen av oavgjorda skattemål har numera stigit till sådan storlek,

att — såsom redan nämnts — regeringsrättens arbetskapacitet ansetts böra

ökas för att möjliggöra balansens nedbringande till rimlig storlek. Den år

12

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 195S

1956 genomförda ökningen av antalet ledamöter i regeringsrätten med tre

bär medfört, att antalet föredragningstimmar i veckan stigit från 32 till

40 eller således med 25 procent; stegringen kommer uteslutande skattemå-

len till godo. Om arbetseffekten antages öka i motsvarande mån eller så­

ledes med ungefär 900 mål om året och tillströmningen av mål icke ökar

väsentligt, kan balansen av skattemål intill utgången av år 1960 beräknas

nedgå till omkring 1 500 mål. Med hänsyn till den tid, som åtgår för målens

kommunicering och beredning till föredragning, kan en balans av denna

storlek icke anses större än som erfordras för en jämn föredragning å två

avdelningar av regeringsrätten.

I detta sammanhang må erinras om vad som i Kungl. Maj :ts prop. nr 52

till 1956 års riksdag uttalats om regeringsrättens sannolika arbetsbörda sett

på längre sikt. Enligt chefens för justitiedepartementet mening är det

knappast sannolikt att man framdeles skall kunna nedbringa antalet rege­

ringsråd så långt som till det ursprungligen bestämda antalet eller sju.

Denna uppfattning delas av utredningen. Även om den senast vidtagna till­

fälliga ökningen av regeringsrådens antal möjliggör, att balansen av skatte­

mål under de närmaste åren kommer att nedgå enligt nyss meddelade be­

räkningar, torde det bli nödvändigt att i framtiden bibehålla så stort antal

ledamöter i regeringsrätten att den kan arbeta på minst två avdelningar.

Utredningen understryker i detta sammanhang olägenheterna av ett läng­

re uppskov med skattemålens avgörande i regeringsrätten och hänvisar till

de synpunkter, som chefen för justitiedepartementet i propositionen nr 52

till 1956 års riksdag utvecklade till motivering för den senaste utvidgningen

av antalet regeringsråd. Ur propositionen må följande uttalande återgivas.

Anhopningen av oavgjorda taxeringsmål medför att det för närvarande

förflyter i genomsnitt ungefär tre år från dagen för kammarrättens utslag

till dess målet hinner avgöras i regeringsrätten. Denna eftersläpning i arbe­

tet medför stora olägenheter såväl för den enskilde som för det allmänna.

Den enskilde får vänta många år på besked i sin taxeringsangelägenhet och

måste under tiden ofta ligga ute med stora skattebelopp. För taxeringsarbe-

tet i dess helhet är det till allvarlig nackdel att regeringsrättens utslag kom­

mer så sent. Eftersläpningen medför även rent ekonomiska olägenheter för

det allmänna. I de talrika fall, då regeringsrättens avgörande innebär att den

skattskyldige berättigas återfå större eller mindre del av vad han erlagt, har

staten att utge ränta å det restituerade beloppet beräknad efter fem procent

för år från det skatten guldits. Verkställda beräkningar ger vid handen, att

statsverkets utgift för ränta å skattebelopp, som restituerats enligt regerings­

rättens beslut under år 1954, uppgår till omkring 1 390 000 kronor. Motsva­

rande utgift för år 1955 har beräknats till 960 000 kronor. I den mån åter

regeringsrätten höjer taxeringen och den skattskyldige alltså får utge ett

större skattebelopp, innebär dröjsmålet med avgörandet, att stat och kom­

mun gått miste om dispositionen av det felande beloppet under flera år ulan

någon räntegottgörelse. Den skattskyldige är icke skyldig att utge ränta.

Remissyttrandena

I remissyttrandena framhålles allmänt de olägenheter som är förbundna

med den nuvarande balansen av skattemål i regeringsrätten. I flera yttran­

den understrykes behovet av åtgärder till lindring av regeringsrättens ar­

betsbelastning. Betydelsen av lättnader betonas bl. a. av de hörda löntagar­

organisationerna. Landsorganisationen i Sverige uttalar, att den nuvarande

13

stora målbalansen i regeringsrätten är synnerligen otillfredsställande med

hänsyn både till de skattskyldigas berättigade krav på ett slutgiltigt avgö­

rande och till statsverkets ekonomiska intressen.

Riksskattenämnden understryker, att regeringsrättens möjligheter att ge­

nom skapande av prejudikat giva ledning i taxeringsfrågor i hög grad

minskat när såsom nu är fallet avgörandena icke kan förväntas förrän flera

år efter det behovet av sådan vägledning uppkommit. Det förekommer ofta

att en viss fråga samtidigt blir aktuell för ett stort antal skattskyldiga.

Varje dröjsmål med avgörandet i en sådan fråga leder därför enligt riks­

skattenämndens mening till ojämnhet i beskattningen och till ytterligare ök­

ning av antalet mål i överinstanserna.

Flera länsstyrelser understryker det angelägna i att åtgärder vidtages för

att minska måltillströmningen till regeringsrätten. Länsstyrelsen i Koppar­

bergs län framhåller, att den långa tid, som numera regelmässigt förflyter in­

nan ett taxeringsmål hunnit avgöras i regeringsrätten, medför för det prak­

tiska taxeringsarbetet bl. a. den olägenheten, att samma tvistefråga kan stå

olöst vid flera följande års taxeringar och att parterna kan nödgas anföra be­

svär rörande samma sak ett flertal år. Regeringsrättens avgöranden blir icke

heller alltid tillgängliga förrän förhållandena ändrats genom ny lagstiftning

eller av andra orsaker. Snabbare avgöranden i skattedomstolarna skulle

komma att ge ökad ledning och mera stadga åt taxeringsarbetet i första in­

stans och därmed också kunna föranleda att antalet överklaganden sjunker.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län uttalar, att de nu rådande förhållan­

dena får anses innebära ett ur rättssäkerhetssynpunkt så otillfredsställande

läge att det ingalunda kan göras gällande, att ens en tämligen radikal be­

gränsning av fullföljdsrätten till högsta instans skulle innebära en försäm­

ring av rättssäkerheten.

En mera tveksam ståndpunkt intar juslitiekanslersämbetet, som ifråga­

sätter huruvida balansen av taxeringsmål i regeringsrätten nu påkallar någ­

ra speciella åtgärder. Möjligen är enligt ämbetets mening på längre sikt åt­

gärder oundvikliga för att minska regeringsrättens arbetsbörda. Det vill

emellertid förefalla, anför ämbetet, som om någon bestämd ställning till detta

spörsmål icke nu skulle behöva tagas. Enligt ämbetets mening föreligger

särskild anledning till uppskov med sådana åtgärder i den pågående un­

dersökningen om vilka besvärsmål som bör tillhöra regeringsrättens pröv­

ning. Ämbetet uttalar att man, oavsett 1956 års stegring av antalet oav­

gjorda finansmål, synes kunna kalkylera med att balansen till största delen

är avarbetad intill utgången av år 1960. Något trängande behov av att med

hänsyn till inneliggande balans av taxeringsmål inskränka fullföljdsrätten

till högsta instans i nämnda mål finner ämbetet följaktligen icke föreligga.

Behovet av åtgärder ifrågasättes även i särskilt yttrande av regeringsrå­

det Thelander. Däri erinras med hänsyftning på utvecklingen under 1954

och 1955 om att regeringsrättens arbetsbalans synes vara i avtagande. Le­

damoten förordar, att man avvaktar mera pålitliga utslag av den nyligen

genomförda förstärkningen av regeringsrätten, innan man bedömer domsto­

Iiungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1958

14

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

lens avverkningsförmåga. Såsom motiv för en avvaktande attityd anföres

slutligen att det är omöjligt att nu avgöra hur 1956 års taxeringsreform

kommer att utfalla men att det väl kan tänkas att dess inverkan på besvärs-

frekvensen blir gynnsam.

Departementschefen

Regeringsrätten utgör sedan ett halvsekel tillbaka den högsta dömande

instansen på förvaltningens område. Den tid, som förflutit sedan dess till­

komst år 1909, har Varit präglad av en genomgripande samhällsutveckling.

Det behöver icke närmare beskrivas hur denna utveckling på snart sagt alla

områden ställt krav på en utvidgad och mera förgrenad administration. Ex­

pansionen på den offentliga förvaltningens område har i sin tur medfört

ökade fordringar på de organ som har till uppgift att till skydd främst för

den enskilde medborgarens rättssäkerhet pröva riktigheten av de förval­

tande myndigheternas avgöranden. För den högsta rättskipande instansen

har förändringarna i samhällsstrukturen inneburit vidgade uppgifter, var­

jämte helt naturligt de spörsmål, som besvärsvägen bringats under rege­

ringsrättens bedömande, i mycket återspeglat samhällslivets alltmer inveck­

lade natur. Alldeles särskilt gäller det nu sagda regeringsrättens befattning

med skattemålen.

En tillbakablick på regeringsrättens verksamhetstid ger vid handen att

domstolen redan kort tid efter sin tillkomst visade sig icke vara dimensio­

nerad för att möta en mera avsevärd ökning av måltillströmningen. De på­

frestningar i detta hänseende som det första världskriget medförde föran­

ledde sålunda en betydande arbetsbalans, som icke utan speciella åtgärder

kunde avarbetas. Först sedan man under 1920-talet tillfälligt utökat antalet

regeringsråd samt i olika etapper befriat domstolen från handläggningen

av vissa mål och ärenden, kunde målbalansen nedbringas till normal nivå.

Härtill bidrog även viss rationalisering av föredragningen i regeringsrätten.

Redan i början av 1940-talet visade emellertid åter måltillströmningen

till regeringsrätten en tendens att öka i en takt, som översteg domstolens

avverkningsförmåga. Antalet inkommande mål, som för året 1940 icke upp­

gick till 2 000, steg så hastigt att siffran redan 1944 översteg 3 000. Samti­

digt balanserades allt fler mål år från år. ökningen av regeringsrättens ar­

betsbörda har visat sig icke vara ett förhållande som kan sägas vara be­

gränsat till krigsperioden och de närmast följande åren. Målströmmen till

regeringsrätten visar tvärtom en tydlig tendens att svälla ytterligare. Under

1950-talet har sålunda antalet inkomna mål ökat från något över 3 000 år

1951 till i runt tal 4 400 år 1956. I huvudsak hänför sig ökningen till mål

som ankommer på finansdepartementets föredragning, närmast skattemål.

Men även mål, som föredrages genom kommunikationsdepartementets för­

sorg, har under de senaste åren undergått en väsentlig ökning. Antalet in­

kommande sådana mål, i stort sett byggnadsmål och mål om indragning av

körkort, har under åren 1949—1956 ökat från 361 till 963, därvid ökningen

väsentligen hänför sig till körkortsmålen.

16

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

senare hälften av 1960-talet. Redan en ytterligare ökning av fullföljdsfre-

kvensen med ett par procent medför, att möjligheterna att nedbringa mål­

balansen praktiskt taget helt bortfaller.

Svårigheterna att förutsäga hur fullföljdsfrekvensen kommer att bli un­

der de närmaste åren är självfallet stora, och bedömningen är beroende av

en rad osäkra faktorer. Det måste dock, bl. a. mot bakgrunden av den hit­

tillsvarande utvecklingen, bedömas såsom osannolikt att fullfölj dsfrekven­

sen hos regeringsrätten skall komma att nedgå. Snarare torde flera omstän­

digheter tala för att man måste räkna med en ytterligare stegring av be-

svärsfrekvensen. Utsikterna att inom någorlunda rimlig tid bli kvitt den nu­

varande anhopningen av taxeringsmål ter sig därför ytterst osäkra.

Det har tidigare, senast vid 1956 års förstärkning av regeringsrätten, un­

derstrukits vilka allvarliga olägenheter såväl för den enskilde som för sam­

hället, som är förbundna med anhopningen av oavgjorda taxeringsmål. Det

må vara tillräckligt att erinra om den långa tid som den skattskyldige re­

gelmässigt har att vänta innan han får slutgiltigt besked om sin taxering.

Dröjsmålen med regeringsrättens avgöranden i skattefrågor medför på grund

av de täta förändringarna i skattelagstiftningen att domstolens ståndpunkts-

taganden ofta avser lagstiftning som inte längre är aktuell i det årliga taxe-

ringsarbetet. Detta förhållande minskar regeringsrättens möjligheter att

fylla sin viktiga uppgift såsom prejudikatinstans. Såsom bl. a. riksskatte­

nämnden framhållit leder dröjsmålen med viktiga prejudicerande avgö­

randen till ojämnhet i beskattningen och ytterligare ökning av antalet i

överinstanserna fullföljda mål. I detta sammanhang må också erinras om

att eftersläpningen medför ekonomiska olägenheter för det allmänna. I de

fall, då enligt regeringsrättens utslag erlagd skatt skall restitueras, har sta­

ten att utge ränta å det restituerade beloppet efter fem procent för år från

det skatten guldits. Utgifterna i detta hänseende torde röra sig mellan eu

och två miljoner kronor om året. I de fall åter, där utgången i regeringsrätten

medför skyldighet för den skattskyldige att inbetala felande skatt, innebär

dröjsmålet med avgörandet att det allmänna under flera år utan ränte-

gottgörelse gått miste om dispositionen av ifrågavarande belopp.

De skäl, som vid den senaste förstärkningen av regeringsrättsledamöter-

nas antal anfördes för att snarast möjligt nedbringa balansen av oavgjorda

taxeringsmål, gäller självfallet fortfarande. Det djupt otillfredsställande i

den nuvarande ordningen har också allmänt understrukits vid remissbe­

handlingen av det föreliggande betänkandet. I flertalet remissyttranden har

framhållits behovet av att åtgärder vidtages för att nedbringa arbetsbalan-

sen. Från bl. a. justitiekanslersämbetets sida uttalas emellertid viss tvekan

huruvida målbalansen nu påkallar några speciella åtgärder utöver de redan

vidtagna. Ämbetet ser en särskild anledning till uppskov med sådana åtgär­

der i den sedan en tid tillbaka pågående utredningen angående kompetens­

fördelningen mellan Kungl. Maj :t i statsrådet och regeringsrätten, vid vilken

ju skall undersökas vilka besvärsmål, som bör tillhöra regeringsrättens pröv­

ning. En av regeringsrättens ledamöter framhåller, att man bör avvakta er­

18

brister, som tidigare vidlådde taxeringsprocessen i underinstanserna och

som åberopades bland skälen mot en sådan ändring, sedermera avhjälpts,

så kvarstår enligt utredningens mening alltjämt ofullkomligheter i taxe-

ringsförfarandet. Ehuru ytterligare förbättringar kan förväntas bli resul­

tatet av den nya taxeringsorganisationen, lärer densamma icke kunna moti­

vera en så genomgripande åtgärd som ett fullständigt avskärande av rätten

att föra talan mot kammarrättens utslag. Även från mera allmänna syn­

punkter, bl. a. nödvändigheten att sörja för en enhetlig rättstillämpning,

måste det enligt utredningen anses tillhöra en god rättegångsordning att en

högsta instans finnes över kammarrätten. Utredningen utvecklar den sist­

nämnda synpunkten ytterligare.

Ändringsprocenten hos regeringsrätten utgjorde för inkomsttaxeringsmå-

len under år 1954 32 procent och under år 1955 26 procent (motsvarande

tal för åren 1950 och 1951 enligt Sterners utredning 27 respektive 28 pro­

cent). Att ändringsprocenten hållit sig på denna rätt höga nivå torde svår­

ligen kunna förklaras enbart av brister i taxeringsförfarandet i underin­

stanserna. Procenttalen i fråga bör även ses mot bakgrunden av det förhål­

landet att kammarrätten sedan ett flertal år arbetar på inte mindre än åtta

avdelningar. En så månghövdad domstol kan svårligen garantera enhetlig­

het i rättstillämpningen och därmed motsvara anspråken på en prejudikat­

bildande högsta instans. I kammarrättens dömande verksamhet deltager

och måste bland annat av rekryteringsskäl — liksom fallet är hos hovrät­

terna — deltaga jämväl förordnade ledamöter; även denna omständighet

gör den mindre lämpad som högsta instans. Mot ett generellt avskärande

av möjligheten att fullfölja talan hos rikets högsta administrativa domstol

talar ock den stora betydelse beskattningsfrågorna över huvud taget har i

samhället och de krav på rättssäkerhet detta förhållande ställer. Det lärer

icke heller på allvar numera ifrågasättas att överväga en dylik åtgärd. Det

kan nämnas, att första lagutskottet i sitt betänkande nr 34 år 1955 i anled­

ning av prop. nr 167/1955, på tal om tanken att göra kammarrätten till

sista instans, uttalat att varje försök att genom generella regler avskära

vissa målgrupper från fullföljdsrätt måste väcka betänkligheter.

Utredningen finner även övervägande skäl tala mot att en särskild

högsta skattedomstol inrättas för prövning i högsta instans av

skattemål.

Under hänvisning till bl. a. vissa uttalanden av principiell natur som un­

der förarbetena till rättegångsbalken gjordes rörande anordnandet av spe­

ciella domstolar framhåller utredningen, att inrättandet av specialdomsto­

lar städse ökar svårigheterna att åstadkomma jämn arbetsfördelning mel­

lan olika domstolar och ett fullständigt utnyttjande av tillgängliga arbets­

krafter; huru man än ordnar gränsdragningen mellan regeringsrättens och

skattedomstolens arbetsuppgifter, riskerar man en snedbelastning och för­

lorar den smidighet, som med den nuvarande kompetensregleringen för re­

geringsrätten kan vinnas. Utredningen anför.

Om man bortser från det särskilda problem som arbetsbalansen i rege­

ringsrätten innebär — den år 1956 skedda ökningen av regeringsrådens

antal åsyftar, såsom redan nämnts, att möjliggöra balansens snabba av­

arbetande — och utgår från att den ifrågasatta särskilda skattedomstolen

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

22

verkställda undersökningar rörande möjligheten att begränsa tillströmningen

av beskattningsmål till regeringsrätten. Utredningen erinrar om att bland

de förslag til! åtgärder i detta syfte, som då var föremål för undersökning

inom finansdepartementet ingick också förslag om införande av rättegångs-

avgifter, såsom viss fullföljdsavgift eller stämpelavgift för

rätt att fullfölja talan hos Kungl. Maj :t. I propositionen framhöll föredra­

gande departementschefen, att avgifter förekom i rättegångsmålen vid full­

följd till högsta domstolen, och att deras uppgift i den judiciella processen t

första hand var att lägga en hämsko på processlystnaden. Vidare beredde

de bidrag till kostnaderna för processen. De ändamål ifrågavarande avgifter

fyllde vid fullföljd till högsta domstolen vore dock ej utan vidare tillämp­

liga å beskattningsmålen. Det torde sålunda, anförde föredraganden, te sig

föga tilltalande, att staten uppställde krav på utbekommande av vissa av­

gifter för att tillåta prövning av rättmätigheten av det allmännas skatte-

anspråk eller för att täcka statens kostnader för prövningen. Därest avgif­

terna fastställdes till fixa belopp, skulle de ock tynga skattskyldiga med

lägre inkomst vida hårdare än sådana med högre inkomst. Om avgifterna

gjordes beroende av den skattskyldiges ekonomiska bärkraft eller tviste-

föremålets värde, komme fastställandet av avgifternas belopp att kompli­

cera skatteprocessen. Dessutom torde, såvitt någon mera betydande begräns­

ning av tillströmningen av skattemål till regeringsrätten på denna väg skul­

le ernås, avgifterna böra fastställas till jämförelsevis höga belopp.

Sammansatta stats- och första lagutskottet, som i sitt utlåtande nr 4 be­

handlade förenämnda proposition, framhöll, att införande av dylik avgift

vore en åtgärd, som skulle vara ägnad att synnerligen kraftigt beskära till­

strömningen av mål till regeringsrätten. Att staten skulle uppställa krav

på utbekommande av vissa avgifter för att tillåta prövning av det allmän­

nas skatteanspråk eller för att täcka statens kostnader för prövningen, svn-

tes emellertid utskottet så föga tilltalande, att utskottet lika litet som depar­

tementschefen ansett sig böra förorda en dylik åtgärd.

Varken beskattningsorganisationsscikkunniga eller 1957 års taxeringssak-

kunniga, som därefter behandlat frågan om upptagande av en fullföljds­

avgift, har ansett sig kunna förorda införande av sådan avgift. Beskattnings-

organisationssakkunniga erinrade bl. a. om att ändringsprocenten såväl i

kammarrätten som i regeringsrätten var förhållandevis hög. 1947 års taxe-

ringssakkunniga ansåg det icke gärna kunna sättas i fråga att begränsa

de skattskyldigas rätt att fullfölja talan till högsta instans genom uppta­

gande av fullföljdsavgift, därför att åtgärden skulle framstå såsom enbart

eller i varje fall huvudsakligen betingad av det allmännas skatteintres.se.

Under hänvisning till bl. a. de nyssnämnda ställningstagandena och den

därvid förda diskussionen anför utredningen, att de skäl, som vid dessa ti­

digare tillfällen anförts mot införande av rättegångsavgifter, fortfarande

torde kunna åberopas. Utredningen tillägger såsom sin åsikt, att införandet

av stämpelavgift för regeringsrättsutslagen med hänsyn till den ökade eko­

nomiska betydelse skattemål^! numera fått och till penningvärdets fall mås­

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

24

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

den 8 november 1958, som utredningen efter remiss avgav över nöjesskatte-

utredningens betänkande. I detta yttrande — vartill utredningen nu hän­

visar — anfördes att utredningen visserligen ej ville avstyrka förslaget om

kammarrätten som sista instans i nöjesskattemålen, därest åtgärden vore

erforderlig för vinnande av lättnad i regeringsrättens arbetsbörda. Emeller­

tid syntes denna fråga få ändrat läge, därest utredningens i förevarande

betänkande framlagda förslag om begränsning av fullföljdsrätten i skatte­

mål genom prövningstillstånd bleve genomfört. Med frågans avgörande bor­

de därför anstå, till dess ståndpunkt tagits till utredningens förslag. Utred­

ningen tilläde, att den övervägt, huruvida en framkomlig utväg vore att,

med godtagande av nöjesskatteutredningens förslag om kammarrätten som

besvärsinstans över länsstyrelsen i förut angivna, av länsstyrelsen handlag­

da nöjesskattemål, tillåta fullföljd mot kammarrättens utslag hos regerings­

rätten, möjligen med begränsning av talerätten genom prövningstillstånd.

Något förslag av sådan innebörd hade fullföljdsutredningen dock icke an­

sett sig böra framställa. Den ifrågasatta omläggningen av instansordningen

syntes nämligen icke böra komma till stånd utan starka skäl. Sådana syntes

icke föreligga. Fullföljdsutredningen hänvisade till att nöjesskattemålen för

närvarande vore tämligen få och att antalet sådana mål finge antagas i

framtiden bliva än färre. Någon nämnvärd belastning för regeringsrätten

kunde således nöjesskattemålen icke gärna medföra, om målen ginge direkt

dit från länsstyrelserna. Det vore ock angeläget att icke öka kammarrättens

redan nu stora arbetsbörda. Mot begränsning av fullföljdsrätten i sådana

mål genom prövningstillstånd av regeringsrätten talade ock, att en till­

ståndsprövning, som icke gärna kunde anordnas enligt summa revisibilis-

metoden, antagligen skulle draga nära nog lika lång tid som målets pröv­

ning i sak.

Beträffande tullmålen upplyser utredningen, att i motionen 1: 307 vid

1928 års riksdag ifrågasatts, att mål om införd varas hänförande till viss

rubrik i tulltaxan skulle slutgiltigt stanna i generaltullstyrelsen. Något an­

nat konkret uppslag för minskning av regeringsrättens arbetsbörda i fråga

om tullmålen känner utredningen icke till. Utredningen anför, att flertalet

tullmål visserligen rör införd varas hänförande till viss rubrik i tulltaxan.

Emellertid kan även mål om annat hänföras till denna grupp, exempelvis

om beräkning av varas tullvärde, om rätt till tullfrihet eller rätt till tullfri

återutförsel, om restitution av erlagd tull i vissa fall, om varas behandling

å nederlag, om avgifter för transitupplag, om tullbehandlingsavgifter, om

beslag å och straffavgift för vara som införts under oriktig ursprungsbe­

teckning, om tullböter, om utbekommande av vara eller rätt till in- och

utförsel av vara av visst slag, om ersättning för skada å vara under den

tid varan varit under tullverkets vård in. m. dyl.

Tullmålen står, anför utredningen, nära mål om varuskatt såtillvida, att

varuslag som drabbas av varuskatt definieras i viss omfattning genom hän­

visning till tulltaxerubriker.

Enligt av utredningen verkställd undersökning avgjordes i regeringsrät­

26

och alltså icke endast de nyssnämnda uppskattningarna av det mera baga-

tellartade slaget. Regeringsrättens bedömanden skulle då inskränkas till att

huvudsakligen avse rättsfrågor. Rättens uppgift skulle därmed i högre grad

än hittills bliva att vara en prejudikatinstans i skattemålen.

Utredningen utvecklar sina skäl mot en dylik form av fullföljdsbegräns-

ning på följande sätt.

Emellertid torde det vara svårt att i praktiken effektivt avskilja en sådan

kategori som skönsuppskattningsfrågorna. Det förekommer ofta mål som

avser förutom en uppskattningsfråga jämväl en rättsfråga. Vidare före­

kommer frågor av blandad karaktär, i vilka gränsen är oklar. Mål angå­

ende en rättsfråga kan innefatta också bedömningen av en beloppsfråga,

såsom t. ex. storleken av den inkomst, om vilken det tvistas huruvida den

är skattepliktig eller icke. Försöker man hålla sig till mål, som enbart gäl­

ler ren skönsuppskattning av inkomsten, finner man att antalet dylika

mål, som föres upp i regeringsrätten, är förhållandevis ringa. En undersök­

ning utvisar, att detta antal för åren 1954 och 1955 understigit 10 % av-

hela målantalet (8,3 % resp. 9,6 %). Något större målbortfall skulle det

därför icke bliva med en dylik avgränsning. Vidare kan framhållas att,

medan ändringsprocenten för samtliga de i regeringsrätten under de nämnda

åren avgjorda inkomsttaxeringsmålen utgjorde 32 % respektive 26 %, änd­

ringsprocenten i skönstaxeringsmålen uppgick till 40 % respektive 37 %

och alltså i dessa mål låg betydligt över genomsnittet. Detta visar att det

för de skattskyldiga förelegat ett stort behov av att kunna anföra besvär

hos regeringsrätten även i fråga om skönstaxeringar. För den skattskyl­

dige kan intresset att få föra talan till den högsta instansen för övrigt vara

minst lika starkt beträffande en skönstaxering som beträffande en rätts­

fråga. Skönstaxeringsmålen torde väl visa sig oftare gälla högre skatte­

belopp än rättsfrågorna.

I skönstaxeringsmålen ligger tyngdpunkten i regel på utredningen. I den

mån en förbättrad taxeringsorganisation och ett bättre utbyggt besvärs-

förfarande i de lägre prövningsinstanserna kan säkerställa en bättre utred­

ning i detta slags mål, kan en generell begränsning av rätten att fullfölja

dessa mål till den högsta instansen möjligen övervägas. För närvarande

torde förutsättningarna för en dylik begränsning icke föreligga.

Utredningen tillägger, att det över huvud taget icke torde gå att inom

gruppen taxeringsmål avskilja någon målkategori efter materiella grunder

och på det sättet inskränka fullföljdsrätten. Man måste därför enligt utred­

ningens mening tillgripa andra utvägar. Då fullföljdsrätten icke lämpligen

bör göras beroende av omständigheter, som omedelbart hänför sig till den

fullföljda talans materiella beskaffenhet, har utredningen sökt finna regler

för fullföljdsbegränsning av en mer allmän innebörd, vilka principiellt skall

äga tillämpning oavsett tvistefrågornas beskaffenhet. Utredningen har här­

vid stannat för en allmän fullföljdsbegränsning i taxe­

ringsmål. Dess förslag till den närmare utformningen av en dylik ord­

ning skall redovisas i det efterföljande kapitlet.

Remissyttrandena

I valet mellan olika tänkbara åtgärder till lindring av regeringsrättens

arbetsbörda har flertalet remissinstanser godtagit utredningens principiella

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

28

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

i skattemål. Det är i dessa mål fråga om ett det allmännas skatteanspråk,

och den högsta skatteinstansens uppgift är ej enbart att verka för en en­

hetlig rättstillämpning utan ock att skipa rättvisa i det enskilda fallet. Det

kan med hänsyn härtill och särskilt i betraktande av det höga skattetrycket

och den invecklade skattelagstiftningen synas som om de skattskyldiga

borde ha en oinskränkt rätt att få sina taxeringar prövade av den högsta in­

stansen. En reform sådan som den föreslagna med bortfall av mål genom

en spärr och utgallring av mål genom ett summariskt processförfarande kan

möjligen uppfattas som ett tillvaratagande av det allmännas intresse på

bekostnad av de skattskyldigas intresse och således mötas med misstro.

Kammarrätten tillägger, att betänkligheterna mot reformen blir mindre

om reformen kan förväntas medföra, att en avsevärd vinst i tid uppkommer

för de rättssökande. Den stora arbetsbalansen i regeringsrätten, vilken ba­

lans för övrigt visar tendens till ökning, medför så stort dröjsmål i skatte-

processen, att härigenom en allvarlig brist i vårt beskattningsväsen måste

anses föreligga. Ett avsteg från principen om oinskränkt rätt för de skatt­

skyldiga att föra talan i den högsta instansen, varigenom skatteprocessen

skulle kunna förväntas betydligt förkortas i tiden, synes därför enligt kam­

marrättens mening böra från de rättssökandes synpunkt övervägas trots

de framförda olägenheterna av en fullföljdsbegränsning.

Såsom ett allmänt omdöme om det remitterade förslaget uttalar kammar­

rätten den meningen att, innan åtgärder vidtages för fullföljdsrättens be­

gränsning, ytterligare erfarenhet är önskvärd i fråga om effekten av den

utökning av regeringsrådens antal, som ägt rum. Därest denna utökning icke

ger möjlighet för regeringsrätten att inom en jämförelsevis snar framtid

nedbringa regeringsrättens balans av oavgjorda mål, anser kammarrätten

att, enär avarbetningen av balansen är en angelägenhet av utomordentlig

vikt, jämväl andra åtgärder än införande av fullföljdsbegränsning bör över­

vägas.

Regeringsrådet Hedborg har, med instämmande av regeringsråden Wilkens,

Rudewatl och Björkholm, anfört, att förutom att man genom en fullföljds­

begränsning berövar vissa skattskyldiga den dem för närvarande tillkom­

mande rätten att föra sina taxeringsmål under Kungl. Maj :ts prövning

bör särskilt uppmärksammas dels de försämrade möjligheterna för rege­

ringsrätten att leda beskattningspraxis’ utveckling, som med en sådan be­

gränsning svårligen kan undvikas, och dels den ytterligare komplicering

av lagstiftningen på beskattningsområdet, som — hur lagstiftningen än ut­

formas — uppenbarligen är ofrånkomlig. Dessa invändningar är emeller­

tid enligt ledamöternas mening icke utan vidare avgörande. Befinnes en

fullföljdsbegränsning, utformad enligt de linjer till vilka regeringsrättens

flesta ledamöter anslutit sig, medföra en påtaglig minskning i regeringsrät­

tens arbetsbörda och därigenom möjliggöra ett avarbetande av den stora

arbetsbalansen samt för framtiden skapa förutsättningar för snabbare av­

göranden av till regeringsrätten hänskjutna mål, är detta något som väger

tyngre än de med anordningen förenade nackdelarna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

29

Kammarrättsrådet Björne har i reservation till kammarrättens yttrande

anfört, att det för likformighet och rättvisa i beskattningen synes vara av

största betydelse att avgörandena i sista hand beträffande taxeringsmål av

samma art förlägges till blott en instans. En uppdelning härvidlag på två

instanser kan leda till olikheter vid bedömningen, som åstadkommer osä­

kerhet om vilka linjer som bör följas vid taxeringsfrågors behandling. Re­

servanten förordar ett förnyat övervägande av de olika av utredningen dis­

kuterade utvägarna att åstadkomma snabbare avgöranden i skattemål och

nämner såsom exempel möjligheten att inrätta en särskild högsta instans

och tanken att kammarrätten skall vara sista instans i skattemål, eventuellt

i vissa grupper sådana mål. De skäl, på grund varav utredningen avvisat

dessa uppslag, synes reservanten icke övertygande, och enligt hans mening

bör undersökas, i vad mån genom organisatoriska förändringar förutsätt­

ningar för uppslagens förverkligande kan skapas.

Svenska revisorsförbundet menar att frågan om minskningen av mållill-

strömningen till regeringsrätten bör göras till föremål för ny utredning med

sikte på en fullföljdsbegränsning så avvägd att endast obetydliga mål un­

dantages från prövning i högsta instans.

Sveriges advokatsamfund anför, att dess ställningstagande är betingat av

vikten av att rättssäkerheten för de skattskyldiga ej äventyras. Samfundet

anser att, om man i den rådande situationen finner att trots vägande invänd­

ningar något slag av fullföljdsbegränsning måste införas, denna bör i första

hand gälla statens och kommunernas talan.

Vid redovisningen av de principiella betänkligheterna mot en fullföljds­

begränsning anföres i en del yttranden, att taxeringsförfarandet alltjämt li­

der av brister och understrykes behovet av förbättringar av det

process uella förfarandet i taxeringsmål.

Besvärssakkunniga framhåller såsom angeläget att taxeringsförfarandet

snarast tages upp till ett samlat bedömande. De sakkunniga ifrågasätter

även om icke det förevarande problemet angripits från alltför snäva ut­

gångspunkter. Balansen av skattemål i regeringsrätten har nämligen setts

som ett isolerat regeringsrättsspörsmål och lösningarna har sökts enbart på

regeringsrättsplanet. För sin del betonar besvärssakkunniga starkt betydel­

sen av vissa andra frågeställningar som framträder i detta sammanhang.

De sakkunniga anför.

Den ökade tillströmningen av mål till regeringsrätten torde nämligen

icke enbart bero på att antalet taxeringsmål ökat hos underinstanserna utan

även sammanhänga med alt dessa icke äro tillräckligt rustade att handlägga

och pröva målen. Härpå tyder bl. a. den höga ändringsprocenten i regerings­

rätten. Möjligen kan den omläggning av förfarandet hos taxeringsnämnd

och prövningsnämnd, som enligt 1956 års reform skall komma till stånd,

resultera i minskad fullföljd till högre instanser genom att möjligheterna

att redan i de båda lägre instanserna göra utredningen relativt fullständig

avsevärt förbättras. Förfarandet hos kammarrätten har emellertid hittills

icke blivit föremål för eu motsvarande översyn. Det kan ifrågasättas, om

ej åtgärder för förbättring av nämnda förfarande, t. ex. omorganisation av

30

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

föredragningen, införande av en kraftigare processledning, förbättring av

möjligheterna till bevisupptagning etc., torde vara väl så viktiga, när det

gäller att minska regeringsrättens arbetsbelastning, som regler om full-

följdsbegränsning. De förtjäna i allt fall i lika hög grad som fullföljdsbe-

gränsningen att allvarligt övervägas.

Länsstyrelsen i Jönköpings län betonar behovet av att man inför muntlig­

het redan vid deklarationsgranskningen. En bestämmelse om att en deklara-

tionsgranskare icke skall få föreslå frångående av deklarationen förrän han

haft ett muntligt samtal med den skattskyldige — om det nu inte endast

gäller rättelse av en klar felaktighet eller den skattskyldige skriftligen med­

givit avvikelse — skulle enligt länsstyrelsens mening kanske medföra en

sådan reducering av besvärsfrekvensen att ytterligare åtgärder för elimine­

rande av balansen av skattemål hos regeringsrätten bleve obehövliga. För­

utsättning för införande av en sådan bestämmelse torde vara, att deklara­

tionsgranskningen kan fullgöras av tjänstemän och ske på vanlig arbetstid.

Införandet från och med 1958 av ett antal särskilda taxeringsassistenttjäns-

ter utgör enligt länsstyrelsen uppenbarligen första ledet i en tänkt utveck­

ling mot övervägande tjänstemannataxering. Länsstyrelsen ifrågasätter, om

man icke i stället för att nu genomföra en så olustig sak som fullföljdsbe-

gränsning i skattemålen borde fullfölja den utvecklingen och i övrigt av­

vakta, om icke den kommer att medföra att fullfölj dsbegränsningen visar

sig onödig.

Önskemål om förbättring av taxeringsprocessen föres även fram av riks­

skattenämnden, Sveriges lantbruksförbund, Sveriges advokatsamfund, revi-

sorsorganisationerna, Sveriges redareförening m. fl.

Regeringsrådet Thelander framhåller såsom obestridligt att brister i skat-

teprocessen ogynnsamt påverkat besvärsfrekvensen. Ledamoten framhäver

även betydelsen av det växande skattetrycket, vilket haft till följd att även

relativt små felaktigheter i taxeringen kunnat bli kännbara. Skattetryckets

betydelse för besvärsfrekvensen utvecklas även av näringslivets skattedele-

gation.

I flera yttranden framhålles behovet av att prövningsnämnderna och

kammarrätten motiverar sina beslut.

Näringslivets skattedelegation anför att vare sig en fullföljdsbegränsning

genomföres eller ej är det angeläget att det vid upprepade tillfällen påtalade

missförhållandet att ingen eller ofullständig motivering lämnas för kammar­

rättens beslut blir avhjälpt i enlighet med vad utredningen förutsätter. En­

ligt delegationens mening bör emellertid icke överlåtas åt skattedomstolarna

själva att taga ståndpunkt till denna fråga. Delegationen hemställer att riks­

dagen förelägges förslag till föreskrifter rörande innehållet i och utform­

ningen av skattedoinstolarnas utslag.

Sveriges akademikers centralorganisation förordar att processen i skatte­

domstolarna blir föremål för en förutsättningslös utredning i syfte att göra

processen där både säker och snabb.

32

Knngl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Lantbruksförbundet, Skånes handelskammare samt Föreningen Sveriges

taxeringsintendenter.

Länsstyrelsen i Uppsala län befarar att en organisation med en särskild

högsta domstol för skattemål skulle kunna medföra en isolering av skatte­

rätten från övriga rättsområden som icke skulle vara lycklig.

Länsstyrelsen i Jönköpings län vänder sig emot det av utredningen fram­

förda skälet mot inrättande av en särskild skattedomstol, att en sådan skulle

äventyra sambandet i skattemål med den allmänna rättskipningen. Läns­

styrelsen finner detta skäl icke vara alltför tungt vägande och anför bl. a.

Regeringsrätten är ju på sätt och vis själv en specialdomstol, som handläg­

ger olika sinsemellan starkt artskilda målgrupper. Utredningsmännens argu­

mentering i denna del synes i själva verket icke så mycket tala för skatte-

målens bibehållande hos regeringsrätten som deras överförande till de all­

männa domstolarna. I den allmänna processen och skatteprocessen före­

kommer onekligen en del gemensamma frågor, som bör bedömas lika, t. ex.

huruvida en rättshandling är att betrakta som skentransaktion, när ett kö­

peavtal kommit till stånd etc. Däremot synes skattemålen ha föga gemen­

samt med körkortsmål, byggnadsmål, kommunalmål eller vilken annan

målgrupp som helst, som hör under regeringsrättens domvärjo. Detta synes

gälla även om man tänker på den rent formella sidan av processen, vilken

sida utredningsmännen särskilt trycker på.

Behovet av samordning med den allmänna rättsskipningen synes kunna

tillgodoses genom att en speciell skattedomstol icke sammansättes av en­

bart skattejurister utan även tillföres jurister, som fått sin utbildning vid

de allmänna domstolarna. Blir inblandningen av sådana »allmänjuristers

tillräckligt stark torde risken för att den högsta skattedomstolen skulle

komma att tillämpa alltför speciella principer vid målens bedömande icke

bli stor.

Länsstyrelsen fäster däremot större vikt vid ett annat av utredningen an­

fört motiv mot en särskild skattedomstol, nämligen att en sådan reform

skulle medföra svårigheter att åstadkomma en jämn arbetsfördelning. Om

man spaltar upp den nuvarande regeringsrätten i två domstolar, är risken

för att det för vardera av dem vid en viss organisation uppstår överskott på

arbete eller brist på arbete enligt länsstyrelsens mening onekligen större

än att en sådan situation uppkommer för den nuvarande regeringsrätten.

Detta jämte den omständigheten att det resultat man vill nå genom inrät­

tande av en särskild högsta skattedomstol i stort sett synes kunna åstad­

kommas genom att beskattningsmålen koncentreras till en eller två avdel­

ningar av regeringsrätten i dess nuvarande organisation, synes föranleda

till att det är denna sistnämnda väg man bör välja.

Även länsstyrelsen i Älvsborgs län ställer sig i viss mån kritisk till den

av utredningen anförda motiveringen mot inrättande av specialdomstolar

men förklarar sig å andra sidan ingalunda vara främmande för att starka

skäl talar emot en sådan anordning, särskilt om den organiseras som en

helt fristående domstol. Utövandet av den högsta domsrätten bör enligt läns­

styrelsens mening vara samlat på så få domstolar som möjligt och skatte-

målen bör därför i högsta instans helst handläggas av den domstol, på vil-

34

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

allmänt av de remissinstanser som behandlat detta uppslag. Sålunda anslu­

ter sig såväl riksskattenämnden som ett par länsstyrelser till de av utred­

ningen anförda synpunkterna.

Länsstyrelsen i Uppsala län anför att kammarrättens nuvarande organisa­

tion å åtta särskilda avdelningar icke möjliggör enhetlig rättstillämpning.

Ändringsprocenten beträffande kammarrättsmålen är också så stor, att även

av den anledningen behov av en överinstans framstår som oavvisligt.

Kammarrätten påpekar, att de till domstolen fullföljda taxeringsärendena

tidigare handlagts i två lägre instanser, taxeringsnämnden och prövnings-

nämnden, av vilka den senare numera erhållit en med skattedomstol i egent­

lig mening åtminstone besläktad karaktär. Detta förhållande kan, anföres

det, tala för att kammarrätten göres till sista instans. Enligt kammarrättens

mening bör ändringsprocenten i de till regeringsrätten fullföljda målen icke

i och för sig åberopas mot denna tanke. Det ligger nämligen i sakens natur

att åtskilliga avgöranden utfaller annorlunda, så snart en ytterligare instans

är inkopplad i systemet, och detta gäller i särskilt hög grad uppskattnings-

frågor, där fasta utgångspunkter för beräkningen ofta saknas. Vidare till-

handahålles ofta för målets utgång avgörande utredning först i den instans,

som är den sista. Slutligen är att märka, att av kammarrätten avgöres årli­

gen cirka 10 000 taxeringsmål, av vilka omkring 2 000 fullföljes till rege­

ringsrätten, och att i de sålunda fullföljda målen ändringsprocenten torde

böra angivas till i medeltal omkring 25. Detta innebär, att kammarrättens

avgöranden blir faktiskt beslåndande till cirka 95 procent.

Kammarrätten anser sig dock icke våga förorda ett generellt avskaffande

av fullföljdsrätten. Såsom huvudsakliga skäl härför anföres.

Utvecklingen av prövningsnämnden mot karaktären av verklig domstols-

instans har åtminstone än så länge icke hunnit så långt, att icke kammar­

rätten alltjämt måste betraktas som den första verkliga skattedomstol, in­

för vilken parterna hava att utföra sin talan. Fullföljden till Kungl. Maj:t

torde dessutom av många rättssökande betraktas som en rättighet, från vil­

ken man icke vill avstå. Vidare ger synpunkten av enhetlighet i rättstill-

lämpningen och vägledning för författningstolkningen anledning till stora

betänkligheter mot att som sista instans antaga en domstol, som i likhet

med kammarrätten arbetar på numera icke mindre än åtta olika avdelningar.

Även andra förhållanden, vilka åtminstone för närvarande med hänsyn till

bland annat rekryteringsmöjligheterna äro svåra att reformera, utgöra an­

ledning till invändningar mot kammarrätten som sista instans. Kammar­

rätten syftar därvid främst på antalet i varje mål dömande ledamöter och

den relativt snabba befordringsgången från antagningen i kammarrätten

fram till förordnandet att uppehålla domartjänst. Åtminstone från princi­

piell synpunkt kunna knappast dessa förhållanden godkännas för en dom­

stol, som generellt skall utöva domsrätt i sista instans.

Flera av de remissinstanser, som vid ett närmare övervägande icke anseLt

sig böra förorda inrättandet av särskild högsta skattedomstol, har såsom av

den tidigare redovisningen delvis framgått, ställt sig positiva till tanken

att inom regeringsrätten tillskapa en särskild avdelning för

skattemål.

36

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Tanken att för skatteprocessen införa någon form av rättegångsavgifter,

såsom viss fullföljdsavgift eller stämpelavgift har i

remissyttrandena i allmänhet förbigåtts eller ock mött kritik. De synpunk­

ter som utredningen anfört mot sådana avgifter vinner gillande av bl. a.

riksskattenämnden och ett par länsstyrelser.

I ett par yttranden har emellertid uppslaget att införa rättegångsavgifter

mött en mera positiv inställning.

Överståthållarämbetet förklarar sig icke vara helt övertygat om att man

icke genom eu måttlig fullföljdsavgift skulle kunna åstadkomma en av­

sevärd minskning av måltillströmningen till regeringsrätten. Principiella

skäl mot en sådan anordning föreligger enligt ämbetets mening näppeligen.

Länsstyrelsen i Västmanlands län -— som i huvudsak ansluter sig till

det förslag till frågans lösning som utredningen framlagt — anser sig kun­

na konstatera att den väntade effekten av utredningens förslag på rege­

ringsrättens arbetsbelastning är anmärkningsvärt liten. Länsstyrelsen de­

lar i viss mån de betänkligheter av principiell natur som gjorts mot ett

system med fullföljdsavgifter men ifrågasätter om icke en sådan anord­

ning borde ytterligare övervägas. Länsstyrelsen har därvid närmast i sikte

att en fullföljdsavgift skulle kunna innebära en effektiv spärr mot full­

följd av besvär, som i viss mån kan karakteriseras såsom okvnnesbesvär.

Länsstyrelsen utvecklar sin tanke sålunda.

Om man införde en fullföljdsavgift, vars storlek ställdes i relation till

tvistebeloppets storlek efter en enkel skala med ett fåtal avgiftsklasser och

lämnade möjlighet för mindre bemedlade att eftei särskild prövning helt

befrias från avgiftsplikt, synes de invändningar, som rests mot detta system,

i mycket förlora sin praktiska betydelse. Kammarrätten kunde då i sitt

utslag i beskattningsmålet bestämma fullföljdsavgiften. Frågan om befrielse

från avgiftsplikten skulle kunna prövas av länsstyrelsen i det län där kla­

gandens hemortskommun är belägen.

Även justitiekanslcrsämbetet anser sig böra ifrågasätta om de skäl som

anförts mot en fullföljdsavgift i taxeringsmål äger sådan styrka, att en så­

dan avgift icke skulle kunna övervägas såsom ett led i strävandena att

minska tillströmningen av taxeringsmål till regeringsrätten. Ämbetet näm­

ner såsom exempel en avgift på 300 kronor.

Föreningen Sveriges taxeringsintendenter menar att ett system med full­

följdsavgifter synes erbjuda betydande praktiska fördelar framför det av

utredningen föreslagna prövningsförfarandet och föreningen förordar att

avgiftslinjen i första hand väljes. Föreningen tänker sig närmast ett system

med fullföljdsavgifter för andra än dem, som för det allmännas talan, och

utvecklar sin tanke på följande sätt.

Fullföljdsavgifterna skulle kunna verka inom ett större fält än en be-

loppsregel. Redan en ganska liten avgift torde komma att bliva en bety­

delsefull spärr mot onödiga besvärsmål och effekten torde i stort sett kom­

ma att få lämpligare verkningar än en bestämmelse om summa revisibilis.

Avgiftens storlek torde kunna varieras med hänsyn till tvisteföremålets vär­

de, exempelvis så att kammarrätten finge fastställa avgiftsbeloppet enligt en

38

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

begränsning endast långsamt får effekt, är det vidare anledning påpeka, att

ett avskärande av dessa andra målkategorier har förtjänsten att raskare

giva resultat i form av minskad måltillströmning. En avlastning från Kungl.

Maj:t i Regeringsrätten av en del mindre väsentliga målkategorier skulle

f. ö. stå i god överensstämmelse med de strävanden som under det gångna

decenniet inom statsdepartementen gjort sig gällande att — genom delega­

tion och decentralisering — befria Kungl. Maj :t i statsrådet från olika

smärre ärendegrupper och därigenom bereda bättre tid och utrymme för

viktigare mål och ärenden. Erinras må slutligen att — även bortsett från

den allmänna tendensen mot ökning i måltillströmningen — ytterligare ar­

betsuppgifter för Regeringsrätten äro att vänta som resultat av den f. d.

justitierådet Ekberg anförtrodda utredningen om kompetensfördelningen

mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och Regeringsrätten.

Sammanfattningsvis framhålles, att om de ifrågavarande målen — utom

tull- och varuskattemålen — skulle överflyttas till annan slutinstans rill-

hopa minst 45 föredragningsdagar om året (av för närvarande ungefär 380)

skulle frigöras.

Beträffande nöj ess kattemålen anför regeringsrättens flesta le­

damöter, att det här rör sig om till stor del enkla mål, gällande små belopp,

och att det saknas anledning antaga, att icke ett slutligt bedömande i kam­

marrätten skulle vara till fyllest; för vinnande av enhetlig rättstillämpning

kunde målen lämpligen koncentreras till en division av kammarrätten. Un­

der 1956 har för dessa mål åtgått ungefär 4 hela föredragningsdagar, men

under 1957 antages minst dubbla tiden bliva erforderlig. Vad angår full-

följdsutredningens synpunkt att med frågans avgörande borde anslå, in­

vänder ledamöterna, att i vilken form än utredningens förslag genomföres

det knappast är anledning att avstå från den rationalisering av regerings­

rättens arbete, som frånskiljandet av så enkla och förhållandevis oviktiga

mål som nöjesskattemålen utgör, i varje fall ej om målens behandling krä­

ver en så pass stor del av domstolens arbetstid som under den närmaste

liden synes bli fallet.

En länsstyrelse uttalar sig i samma riktning som regeringsrättens flesta

ledamöter.

En motsatt ståndpunkt kommer till uttryck i bl. a. yttrandet från läns­

styrelsen i Södermanlands län, som menar, att mot den ifrågasatta föränd­

ringen talar den omständigheten att även kammarrätten har en avsevärd

balans att avverka.

Tull- och varuskattemålen har icke i något yttrande föresla­

gits skola undantagas från regeringsrättens handläggning. Regeringsrättens

flesta ledamöter anför, alt målen i fråga under 1956 tagit i anspråk 6—7

hela föredragningsdagar, och att en viss ökning är sannolik. Mot en för­

ändring av instansordningen framhålles, att bedömningen av målen stun­

dom är relativt krävande; hela målgruppen kan i varje fall ej anses lika en­

kel som nöjesskattemålen.

Kör kortsmålen utgör, anför regeringsrättens flesta ledamöter, en

40

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

de jämväl böra prövas, om icke samma instansordning kan gälla i fråga om

motsvarande statsbidragsmål. (Se 2 § 4: o regeringsrättslagen.)

Mål om bidragsförskott och om statsbidrag till sådana förskott, vilka för

närvarande beräknas tillhopa taga omkring 2 föredragningsdagar i anspråk

årligen, torde lämpligen kunna avskiljas från regeringsrätten och förslags­

vis få fullföljas till socialstyrelsen.

Även statskontoret ifrågasätter att regeringsrätten bör befrias från vissa

löne- och statsbidragsmål. Ämbetsverket anför.

Vid en eventuell förstärkning av kammarrättens organisation synes så­

lunda böra övervägas, om icke denna domstol kan tjäna som slutinstans

beträffande mål om statligt reglerade löner och pensioner till kommunala

befattningshavare, lielst som kammarrätten nu är sista instans i dylika

mål när det gäller statliga tjänstemän. Även prövningen av vissa statsbi-

dragsfrågor, exempelvis till polisväsendet, synes kunna överföras till kam­

marrätten som slutinstans, försåvitt besvärsrätt överhuvudtaget anses böra

linnas över länsstyrelses eller annan myndighets beslut i dylika frågor.

Beträffande slutligen målen om straff uppskov anför rege­

ringsrättens flesta ledamöter.

överklaganden med stöd av 83 § lagen om verkställighet av frihetsstraff

m. m. av länsstyrelses beslut rörande straffuppskov utgöra den största de­

len av de från justitiedepartementets område härrörande målen. Ifrågava­

rande mål äro i allmänhet av ytterst enkel beskaffenhet och i ett betydande

antal fall framstår överklagandet som helt utsiktslöst. Under 1956 åtgingo

lör målen i fråga 4—5 hela föredragningsdagar. Det synes knappast möta

betänklighet att befria regeringsrätten från behandlingen av desamma. Där­

est det överhuvud anses erforderligt att vidmakthålla möjligheten till kla­

gan över länsstyrelses beslut i dessa fall, synes en utväg vara att låta kla­

gan föras till fångvårdsstyrelsen i den särskilda sammansättning, som an-

gives i 84 § verkställighetslagen (sakkunnig med domareerfarenhet deltager

i beslutet). Styrelsen borde självfallet bliva sista instans i dylika mål.

Riksskattenämnden tar upp en speciell fråga rörande nämndens möjlig­

heter att främja taxeringsarbetet och föreslår en utvidgning av förut­

sättningarna för meddelande av förhandsbesked. Nämn­

den anför.

Det åligger riksskattenämnden att genom rådgivande och vägledande

verksamhet främja en riktig och likformig taxering. De anvisningar till

ledning för taxeringsmyndigheterna, som riksskattenämnden utfärdar så­

som ett led i fullgörandet av denna uppgift, torde hava varit av betydelse

för vinnandet av ökad likformighet inom beskattningen. Dessa anvisningar

äro emellertid icke bindande för beskattningsnämnderna och skattedom-

stolarna, varför risk alltid finnes för att en anvisning i vissa fall icke föl­

jes. Däremot har riksskattenämnden i förhandsbeskedsinstitutet en möj­

lighet att meddela för skattemyndigheterna bindande beslut. Förhandsbe­

sked kan emellertid endast gälla en viss skattskyldigs egen taxering och

kan vidare endast meddelas om det för denne är av synnerlig vikt att i

förväg erhålla klarhet om hur en för honom aktuell skattefråga skall be­

dömas. Till följd härav kan förhandsbesked som regel endast meddelas om

sökandens framtida handlande är beroende av skattefrågans utgång. En­

bart det förhållandet att frågan gäller ett stort belopp berättigar icke en

sökande att erhålla förhandsbesked. För åstadkommandet av enhetlighet i

42

lan domstolarna och ett fullständigt utnyttjande av tillgängliga arbetskraf­

ter. Den eftersträvade snabbare handläggningen av taxeringsmål skulle

vid sådant förhållande synbarligen endast kunna vinnas, om det samman­

lagda antalet domare i regeringsrätten och den tilltänkta högsta skattedom-

stolen blev större än i den nuvarande regeringsrätten. Inrättandet av en

särskild högsta skattedomstol skulle med andra ord väsentligen få samma

innebörd som en utökning av antalet regeringsråd, och det synes med hän­

syn till vad utredningen anfört sannolikt att den sistnämnda åtgärden i och

för sig skulle kunna ge samma resultat i fråga om snabbheten i taxerings-

målens handläggning för en mindre kostnad. Då en förstärkning av rege­

ringsrådens antal nyligen genomförts, saknar emellertid denna fråga för

närvarande aktualitet.

Av nyss angivna skäl synes det även tveksamt, om något är att vinna

genom att taxeringsmålen koncentreras till någon eller några av regerings­

rättens avdelningar. Därest en sådan anordning skulle befinnas praktiskt

fördelaktig, är emellertid regeringsrätten oförhindrad att själv besluta

därom.

Ett annat uppslag, som framförts i diskussionen och som förordats av

några remissinstanser, är att införa fullföljdsavgifter i taxeringsmålen. Här­

med skulle utan tvivel viss effekt kunna uppnås på regeringsrättens arbets­

börda. En anordning med fullföljdsavgifter möter emellertid enligt min

mening så starka principiella betänkligheter, att den inte bör förordas. Den

skulle rikta sig enbart mot de skattskyldiga. Då en differentiering av avgif­

ternas storlek i förhållande till de skattskyldigas inkomster av praktiska

skäl svårligen kan genomföras, skulle avgifterna vidare främst drabba mind­

re inkomsttagare. Från de skattskyldigas synpunkt torde en fullföljdsavgift

innebära ett hårdare ingrepp än en fullföljdsbegränsning, som tar sikte på

att sålla bort mindre väsentliga mål. I detta sammanhang kan det ha visst

intresse att göra en jämförelse med brottmålsprocessen, som i här aktuella

sammanhang har vissa beröringspunkter med taxeringsprocessen. I brott­

mål är en tilltalad, som för talan i högsta domstolen om honom ådömt an­

svar, inte skyldig erlägga fullföljdsavgift men är däremot underkastad full­

följdsbegränsning enligt regler likartade med dem som gäller tvistemålen.

Riksskattenämnden har i sitt remissyttrande framfört förslag att vidga

nämndens möjligheter att meddela förhandsbesked i fall av prejudicerande

karaktär. Detta förslag synes värt att pröva närmare. Frågan torde, sedan

densamma ytterligare beretts, kunna upptas i särskild ordning.

I detta sammanhang skall till slut med några ord beröras möjligheterna

att avskilja vissa andra mål än taxeringsmål från regeringsrättens pröv­

ning. Regeringsrättens flesta ledamöter har uttalat sig till förmån för åt­

gärder i denna riktning. Härvid synes närmast nöjesskattemålen och kör-

kortsmålen komma i blickpunkten.

Vad nöjesskattemålen angår framlade nöjesskatteutredningen på sin tid

ett förslag av innebörd, att dessa mål skulle fullföljas från länsstyrelserna

till kammarrätten, vilken skulle bli sista instans. I propositionen nr 66 till

1957 års riksdag, vari denna utrednings betänkande anmäldes, uttalade

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

44

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Utredningen anser, att de skäl som för skatteprocessens vidkommande talar

emot den nu diskuterade utvägen i själva verket torde vara betydligt star­

kare än de skäl som förmådde processlagberedningen att förkasta motsva­

rande anordning för den allmänna processens del. Utredningen anför.

Till grund för den här åsyftade tanken ligger att ett kammarrättens av­

görande, som innebär fastställelse av prövningsnämndens beslut, skulle ut­

göra större garanti för ett riktigt bedömande än då kammarrättens utslag

medför ändring av prövningsnämndens beslut. Härav skulle följa att be­

hovet av fullföljd vore mindre vid avgöranden av det förra slaget än vid

de andra avgörandena. Ett sådant antagande synes emellertid icke överens­

stämma med det verkliga förhållandet. En statistisk stickprovsundersök­

ning omfattande första halvåret 1954 visar att regeringsrättens ändrings-

procent är ungefär lika stor, vare sig kammarrätten gjort ändring i pröv­

ningsnämndens beslut eller ej (36,2 % resp. 35,5 %). Den här antydda

grunden för fullföljdsbegränsning måste därför redan av detta skäl anses

olämplig, även om den i och för sig skulle medföra en ganska effektiv

minskning av antalet fullföljda mål. Enligt den nyssnämnda stickprovs-

undersökningen skulle man kunna räkna med en minskning av besvärsfre-

kvensen av över 60 %. Vidare förutsätter den ifrågavarande principen fram­

för allt ett väl utvecklat processuellt förfarande i underinstanserna. Härut-

innan torde — såsom redan framhållits — alltjämt föreligga alltför stora

brister.

Utredningen har stannat för den metod, som processlagberedningen slut­

ligen valde och som lagfästes i den gällande rättegångsbalken, nämligen

fullföljdsbegränsning genom prövningstillstånd. Ut­

gångspunkten för ett sådant system för fullföljdsbegränsning är att i varje

fullföljt mål regeringsrättens prövning skall bero av särskilt tillstånd. Här­

igenom kan enligt utredningen åt fullföljdsreglerna ges en smidigare och

efter förhållandena i varje särskilt fall mera anpassbar utformning. De hu­

vudsakliga grunderna för prövningstillstånd bör dock under alla omstän­

digheter vara angivna i författningen. Genom alt använda en metod för

fullföljdsbegränsning liknande den som tillämpas för fullföljd till högsta

domstolen, vinner man, anför utredningen, den stora fördel som enhet­

lighet inom de olika processområdena måste anses innebära. Enhetligheten

får å andra sidan icke bliva ett självändamål, utan hänsyn måste också

tagas till de särskilda synpunkter som beskattningssystemet ger anledning

till.

Eu viktig utgångspunkt vid utformningen av fullföljdsreglerna har för

utredningen varit att dessa skall bygga på en öppen belopp sspärr,

en s. k. summa revisibilis. Utredningen har härvid haft att taga ställning till

den alternativa ordningen att man, med hänsyn till skattemålens särart,

utan någon sådan beloppsgräns överlåter åt regeringsrätten att mera fritt

efter vissa angivna grunder besluta om prövningstillstånd.

I den diskussion inom regeringsrätten, som utmynnade i de av ledamö­

terna den 5 oktober 1954 avgivna yttrandena, vann det senare alternativet

den största anslutningen.

46

Skälet till att utredningen valt summa-revisibilismetoden är närmast, att

en summa revisibilis av utredningen anselts vara en naturlig konsekvens

av en av de alternativa förutsättningar för meddelande av prövningstill­

stånd, som utredningen uppställt i sitt förslag. Frånsett möjligheterna till

fullföljd av talan på grund av prejudikat- och intressedispens, vilka icke

gjorts beroende av någon värdegräns och som kommer att närmare behand­

las i ett senare sammanhang, har utredningen nämligen såsom förutsätt­

ning för prövningstillstånd i övriga fall uppställt, att anledning förekom­

mer till ändring i det slut, vartill kammarrätten kommit, eller eljest med

hänsyn till omständigheterna i målet skäl förekommer för talans prövning.

Det är här alltsa, i likhet med motsvarande regel i rättegångsbalken, främst

fråga om fullföljd på grund av ändringsdispens. Utredningen har av skäl,

till vilka utredningen senare skall återkomma, föredragit denna grund för

prövningstillstånd framför en sådan allmän klausul om prövningstillstånd

med hänsyn till målets synnerliga vikt för klaganden, varom förut talats.

Men då den av utredningen valda grunden icke, såsom fallet är med den

andra klausulen, innefattar någon bedömning av den fullföljda talans bety­

delse i förhållande till klagandens ekonomiska förhållanden, har det blivit

nödvändigt att komplettera den angivna grunden med en spärr av något

slag. Det har ansetts naturligt, att denna spärr, för att effektivt tjäna syftet

att åstadkomma en minskad måltillströmning, skolat utformas enligt sum­

ma-revisibilismetoden.

Visserligen medger, anför utredningen vidare, eu sådan fast värdegräns

inte alltid samma smidighet i tillämpningen som den förut omtalade friare

metoden men å andra sidan är denna senare metod behäftad med vissa olä­

genheter som man torde ha svårt att bortse från. Man får nämligen enligt

utredningens mening antaga, att regeringsrätten vid en bedömning enligt

den friare metoden utan någon fastställd värdegräns internt korame att

i äkna med vissa värdegränser för olika inkomstlägen. I vissa fall kunde re­

geringsrätten med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet tillåta

sig att frångå dessa värdegränser. Vilka dessa värdegränser skulle vara och

under vilka förutsättningar man kunde räkna med ett frångående av värde­

gränserna skulle undandra sig de skattskyldigas och andra utomståendes

bedömande. För dessa skulle tillståndsprövningen enligt den friare meto­

den därför vid en jämförelse mellan förhållandevis likartade fall med olika

utgång lätt kunna ge intryck av en viss godtycklighet, vilket icke är tillta­

lande. I ovisshet om var värdegränserna ginge och när dessa kunde frångås,

skulle de skattskyldiga kanske oftare än eljest frestas att fullfölja sin talan

även i bagatellmål i förhoppning om att prövningstillstånd ändock skulle

medges. Därmed skulle också den eftersträvade minskningen av besvärs-

frekvensen i någon mån motverkas. Med hänsyn till de anförda omständig­

heterna synes därför enligt utredningens uppfattning en i författningen ut­

tryckligen angiven värdegräns till ledning för såväl de skattskyldiga som

övriga berörda parter vara en mera tillfredsställande anordning. Genom en

differentiering av summa revisibilis kan hänsyn tagas till den ofta fram­

förda invändningen att en fast värdegräns missgynnar de lägsta inkomst­

tagarna, så att de därigenom hindras från att fullfölja sin talan i fall, då

tvistebeloppet är lågt men likväl av ekonomisk betydelse för klaganden.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

48

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

na för ett missbrukande av summa revisibilis-regeln på detta sätt icke över­

drivas. I den mån ändringsyrkandet saknar täckning genom att omfatta

mera än vad som yrkats i underinstanserna, bör således frågan om pröv­

ningstillståndet bedömas som om parten endast fullföljt sitt tidigare yr­

kande. Däremot är parten givetvis oförhindrad att inom ramen för sina

tidigare yrkanden hos den högsta instansen yrka ändring med belopp som

uppgår till eller överstiger summa revisibilis, även om hans intresse att

överklaga närmast hänför sig till något belopp som understiger nämnda

summa. Detta finner utredningen emellertid icke böra tillmätas alltför stor

betydelse.

Vid bedömningen av storleken av det belopp, som skall utgöra

summa revisibilis har utredningens tanke varit, att partens talan

hos regeringsrätten för erhållande av prövningstillstånd i allmänhet skall

gå ut på ändring i taxeringen till ett belopp av minst 2 000 kronor, såvitt

angår inkomsttaxering, och minst 50 000 kronor, såvitt angår förmögen-

hetstaxering. Endast om den enligt kammarrättens utslag för statlig eller

kommunal inkomstskatt taxerade inkomsten understiger 10 000 kronor

skall summa revisibilis beräknas till ett lägre belopp, nämligen en femte­

del av den taxerade inkomsten. Denna lägre summa revisibilis har valts

med tanke på de mindre inkomsttagarna. I praktiken kommer den vanli­

gaste spärrgränsen alltså att gå vid 2 000 kronor. Utredningen anför.

Vid valet av beloppsspärr har utredningen sökt förbehålla rätten att full­

följa talan till sådana mål, i vilka utgången kan anses vara av verklig ekono­

misk betydelse för de skattskyldiga. I den mån det icke är fråga om mål

som föranleder prejudikats- eller intressedispens bör nämligen tyngdpunk­

ten läggas på målets ekonomiska intresse för klaganden. Detta intresse får

enligt utredningens mening icke vara för obetydligt, om det skall kunna

motivera igångsättandet av hela den dyrbara apparat, som ett fullföljande

till den högsta instansen innebär. Vad som skall anses vara ett tillräckligt

betydande ekonomiskt intresse kan givetvis bedömas olika för skattskyldiga

i olika inkomstlägen. Ur denna synpunkt kunde det vara befogat med en

serie beloppsspärrar för de olika inkomstlägena. Med det nämnda undan­

taget för inkomsttaxeringar under 10 000 kronor har utredningen emeller­

tid föredragit att, såsom skett i rättegångsbalken, uppställa en gräns, vid

vilken det helt allmänt kan sägas, att tvistebelopp ovanför gränsen represen­

terar ett så pass betydande intresse att besvärsrätt i högsta instans är be­

fogad och att tvistebelopp under gränsen icke motiverar sådan besvärsrätt.

Utredningen har, såsom redan framgått, ansett den ur de angivna synpunk­

terna lämpliga gränsen böra gå vid 2 000 kronor vid inkomsttaxeringen,

frånsett taxeringarna under 10 000 kronor.

Beloppet 2 000 kronor är visserligen högre än den summa revisibilis, som

enligt rättegångsbalken gäller för de civila tvistemålen, eller 1 500 kronor,

men med hänsyn till att det senare beloppet bör jämföras med den skatt,

som i det särskilda fallet belöper på tvåtusenkronorsbeloppet i skattemålen,

blir summa revisibilis i skattemålen i själva verket normalt lägre än mot­

svarande summa i civilmålen. Räknar man med 30—50 procent marginal­

skatt som mera normalt, rör det sig alltså om en skatt på 600—1 000 kronor

på ett tvistebelopp av 2 000 kronor. Med hänsyn till skatteskärpningen i de

50

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

voskatt. Ett ytterligare exempel är att målet rör en fråga som kan väntas

återkomma vid den skattskyldiges taxeringar flera år i följd. Däremot får

enligt utredningens mening hänsyn icke tagas till sådant som att taxering­

ens fastställande medför ekonomiska svårigheter för den skattskyldige. Ej

heller är det, anför utredningen, vid intressedispens såsom vid prejudikat­

dispens erforderligt att skäl föreligger att göra ändring i kammarrättens ut­

slag. Vad som fordras är att talans prövning har betydelse för vederbörande

i visst avseende i den meningen att utgången har rättsliga återverkningar.

Det villkor för prövningstillstånd, som enligt den andra huvudpunkten

hänför sig till utsikten till ändring i kammarrättens utslag (ändrings-

dispens) har, såsom av det tidigare anförda redan framgått, i utredningens

förslag sammankopplats med en summa revisibilis-spärr, så att frågan om

möjligheten att erhålla prövningstillstånd är beroende av ändringsyrkandets

beloppsmässiga storlek. Detta gäller emellertid enligt förslaget endast i så­

dana fall, då den fullföljda talan omedelbart hänför sig till en inkomst- eller

avdragspost, som direkt påverkar beräkningen av den skattskyldiges sam­

manräknade nettoinkomst eller beräkningen av den skattskyldiges behållna

förmögenhet och som alltså kan till beloppet fixeras. I åtskilliga skattemål

är en dylik beloppsmässig avgränsning av yrkandets storlek icke möjlig eller

lämplig, såsom när tvisten rör frågan huruvida makar skall sam- eller sär-

taxeras. För dylika fall skall någon summa revisibilis icke gälla; ej heller

när tvisten rör andra allmänna avdrag vid inkomsttaxering än avdrag för un­

derskott å förvärvskälla.

Utredningens förslag till närmare utformning av summa revisibilis skall

behandlas i ett följande avsnitt i samband med detalj motiveringen.

Till sitt förslag om ändringsdispens knyter utredningen följande mera all­

männa reflexion.

Att utsikten till ändring i det överklagade utslaget uppställts såsom dis-

pensgrund innebär ett direkt erkännande av att den högsta administrativa

instansens främsta uppgift är att skipa rätt i det enskilda fallet och att, i

fall av behov, ändra underinstansernas beslut. Hur grunderna för pröv­

ningstillstånd än utformas, torde man icke kunna undgå att vid dispens­

prövningen på ett eller annat sätt taga hänsyn till omständigheten att rik­

tigheten av det utslag som överklagas kan ifrågasättas i något avseende. Ur

rent praktisk synpunkt torde utsikten till ändring i det aktuella fallet

komma i förgrunden vid bedömningen. Utredningen har därför ansett detta

böra komma till uttryck i reglerna om prövningstillstånd. Samma synpunk­

ter torde för övrigt ha gjort sig gällande vid utformningen av motsvarande

regler i rättegångsbalken. Processlagberedningen hade nämligen såsom dis­

pensskäl föreslagit, att med hänsyn till omständigheterna i målet skäl före-

komrne till alt talan borde prövas av högsta domstolen. Därmed avsågs

enligt processlagberedningen i första hand, att det kunde antagas, att hög­

sta domstolen komme att i anledning av partens talan göra ändring i hov­

rättens dom eller slutliga beslut. Utskottsbehandlingen i riksdagen ledde

till att det sistnämnda skälet direkt inskrevs i bestämmelserna i fråga och

därmed sköts i förgrunden. Att för skatteprocessens del intaga en annan

ståndpunkt torde knappast vara befogat. I vart fall finns ingen anledning

att på denna punkt uppställa strängare förutsättningar för fullföljd av talan

än enligt rättegångsbalken.

52

Kungl. Maj:ts proposition, nr 32 år 1958

uppdelning av målet. Man tillgodoser därmed också, så långt det är möjligt

inom ramen för den fullföljda talan, önskemålet att åstadkomma en riktig

och rättvis taxering. Det må nämnas, att de av utredningen föreslagna full-

löljdsbestämmelserna bygger på den allmänna förutsättningen, att den talan

som föres i den högsta instansen icke är en annan än den, som förts i under­

instanserna.

Beträffande dom för heten i regeringsrätten vid behandling av frå­

gor om prövningstillstånd erinrar utredningen om att enligt reglerna för

den allmänna domstolsprocessen högsta domstolen vid sådan handläggning

är beslutför med tre ledamöter. Utredningen anser övervägande skäl tala för

att motsvarande regel får gälla beträffande regeringsrätten. Det anmärkes

att riksdagen den 18 maj 1956 såsom vilande för vidare grundlagsenlig be­

handling antagit sådan ändring av 22 § 2 mom. regeringsformen att hinder

icke skall möta mot att i allmän lag bestämma regeringsrådens antal till

lägre än fyra vid handläggning av fråga om fullföljdstillstånd. Under för­

utsättning att grundlagsändring kommer till stånd föreslår utredningen, att

1 regeringsrättslagen skall införas föreskrift att i behandling av frågor om

prövningstillstånd tre ledamöter skall deltaga. Vidare föreslås omröstnings-

bestämmelser motsvarande dem som finns i 3 kap. 7 § rättegångsbalken.

Förslaget innebär att, då fråga är om prejudikat- eller intressedispens, pröv­

ningstillstånd skall beviljas, om två ledamöter är ense därom. Då det gäller

fullföljd på grund av den andra huvudregeln, d. v. s. om anledning förekom­

mer till ändring i det slut, vartill kammarrätten kommit, eller eljest med

hänsyn till omständigheterna i målet skäl förekommer för talans prövning,

skall det för erhållande av tillstånd vara tillräckligt att någon ledamot rös­

tar härför.

Utredningen har i olika avseenden undersökt verkan av de före­

slagna reglerna om fullföljdsbegränsning. Utredningen

framhåller att varje förhandsberäkning av målbortfallet och den motsva­

rande tidsvinsten för regeringsrätten av naturliga skäl måste bliva ganska

osäker.

För att i någon mån belysa verkningarna av en summa revisibilis, mot­

svarande ett lägsta tvistebelopp av 2 000 kronor, upplyser utredningen att

det vid en verkställd genomgång av mål, vilka avgjorts i regeringsrätten

under åren 1954 och 1955, befunnits att antalet mål, i vilka tvistebeloppet

understigit 2 000 kronor, under 1954 uppgått till 360 av 1 007 undersökta

mål eller omkring 36 procent och under 1955 till 512 av 1 287 undersökta

mål eller omkring 40 procent. Målen avseende tvistebelopp överstigande

2 000 kronor uppgick alltså till omkring 64 procent respektive 60 procent.

Sättes gränsen vid ett lägsta tvistebelopp av 2 000 kronor, synes man således

kunna räkna med ett automatiskt målbortfall av omkring en tredjedel, vil­

ket utredningen anser innebära en ganska tillfredsställande minskning av

regeringsrättens arbetsbelastning. Målen tillhörande den högsta undersökta

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

53

beloppskategorien, d. v. s. mål avseende tvistebelopp om 5 000 kronor och

däröver, uppgick för båda de undersökta åren till omkring 36 procent och

omfattade således ungefärligen lika stor andel av det totala antalet under­

sökta mål som målen under 2 000 kronor. Följande uppställning visar un­

dersökningens resultat beträffande tvistebeloppens storlek.

Tvistebelopp

1954

1955

Bolag

Andra

Summa

Bolag

Andra

Summa

5 000—

103

262

365

132

330

462

3 000—4 999

25

119

144

45

129

174

2 500-2 999

6

50

56

18

43

61

2 000-2 499

5

77

82

7

71

78

1 500—1 999

3

66

69

9

64

73

1000-1499

11

78

89

16

127

143

500- 999

10

94

104

27

102

129

- 499

8

90

98

9

158

167

171

836

1007

263

1024

1287

Av uppställningen framgår hur tvistebeloppen fördelar sig mellan bolag

och andra skattskyldiga med avseende å beloppens storlek.

Då det möjligen kunde vara av intresse att också få en uppfattning om

de i målen gjorda yrkandenas beloppsmässiga relation till de taxeringar det

gällde, gjordes vid den förenämnda undersökningen även följande upp­

ställning.

Procent av tax.

1954

1955

Bolag

Andra

Summa

%

Bolag

Andra

Summa

%

100-76

72

146

218

21

16

183

199

16

75—51

11

81

92

9

25

105

130

10

50-26

15

173

188

19

39

187

226

18

25—21

10

72

82

8

12

66

78

6

20-16

8

69

77

8

8

48

56

4

15-11

11

67

78

8

31

125

156

12

10- 6

16

87

103

10

63

85

148

11

5-

28

141

169

17

69

225

294

23

171

836

1 007

263

1024

1287

Av sammanställningen framgår bl. a. att de mål i vilka tvistebeloppen

uppgick till It) procent och därunder av taxeringen utgjorde omkring 27

procent under 1954 och omkring 34 procent under 1955. För tydlighetens

skull bör kanske framhållas att de olika gränserna i de båda ovanintagna

uppställningarna icke på något sätt sammanfaller. Undersökningarna har

emellertid, framhåller utredningen, icke givit vid handen att tvistebelop-

pets relation till taxeringen borde tagas till utgångspunkt för bestämmande

av summa revisibilis även i fråga om taxeringar över 10 000 kronor.

54

Kungi. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Beträffande mål angående förmögenhetstaxering har utredningen såsom

förutsättning för prövningstillstånd uppställt ett lägsta tvistebelopp av

50 000 kronor. Beloppet är alltså lika stort som det vid betänkandets avgi­

vande skattefria bottenskiktet samt vart och ett av de två lägsta skikten

i den vid denna tidpunkt för förmögenhetsbeskattningen gällande skatteska­

lan. Med hänsyn till skattesatserna enligt nämnda skala innebär den sålun­

da föreslagna summa revisibilis i själva verket en betydligt lägre spärr än

den som gäller vid inkomsttaxeringsmålen. Beloppsspärren i fråga kan där­

för enligt utredningens uppfattning knappast anses för hög.

För att få eu uppfattning om i vilken utsträckning prövningstillstånd

kan komma att vägras och beviljas har utredningen undersökt, huru eu

dispensprövning efter de föreslagna grunderna kunde antagas ha utfallit

beträffande de mål, som avgjorts i regeringsrätten under de fem första må­

naderna av 1954. Det befanns därvid att prövningstillstånd sannolikt skulle

vägrats i 267 mål och beviljats i 201 mål av 468 mål angående inkomst- och

förmögenhetstaxering, vilka prövades av regeringsrätten under sagda pe­

riod. Detta innebär således ett bortfall av inte mindi'e än 57 procent. Därvid

har räknats med en summa revisibilis, innebärande att tvistebeloppet måste

avse minst 2 000 kronor. Den inbesparing i tid som kan vinnas för rege­

ringsrättens vidkommande blir, anför utredningen, givetvis betydligt mind­

re än nämnda procenttal. Beräkningen av tidsvinsten är beroende av flera

osäkra faktorer. Utredningen har i följande kalkyl gjort ett försök till eu

dylik beräkning. Kalkylen utgår från att antalet fullföljda mål utan någon

fullföljdsbegränsning uppgår till 2 000 mål per år. Antalet mål i vilka före­

skriven summa revisibilis icke uppnåtts, skulle i enlighet med en för åren

1954 och 1955 gjord undersökning kunna beräknas till omkring en tredje­

del. Då emellertid talan sannolikt kommer att fullföljas i vissa fall, oaktat

summa revisibilis icke uppnåtts, har i kalkylen det automatiska målbort­

fallet antagits till allenast en fjärdedel. Det totala målbortfallet, inberäknat

det bortfall, som sker genom vägrat prövningstillstånd, har beräknats till

omkring 50 procent (jämför procenttalet 57 ovan) enligt följande.

Totalt målantal ................................................................................... 2 000

Automatiskt bortfall 25 %.................................................................. 500

Mål att föredragas för prövningstillstånd .................................. 1 500

Bortfall genom vägrat

»

.................................. 500

Återstår efter totalt bortfall .......................................................... l 000

Tidsberäkningen utgår från en genomsnittlig föredragningstid av 7,5 mi­

nuter per mål om prövningstillstånd, vilket innebär att 32 dylika mål med-

hinnes varje föredragningsdag om fyra timmar. Vid den fullständiga före­

dragningen efter erhållet prövningstillstånd beräknas en målavverkning av

10 mål per dag, enär de mål för vilka prövningstillstånd medgives sanno­

likt kräver något längre genomsnittlig föredragningstid än som i genomsnitt

åtgick under åren 1954 och 1955, då omkring 12 mål hann föredragas under

en dag. Med dessa antaganden fås följande resultat.

56

Någon kontrolläsning av målen efter dispensföredragningen bör i allmän­

het icke erfordras, särskilt icke om prövningstillstånd anses böra lämnas.

Att kontrollera mål, som med hänsyn till tvistefrågans beskaffenhet eller

målets vidlyftighet finnes böra prövas i sak, är dålig arbetsekonomi. Ej hel­

ler finnes anledning att kontrolläsa mål, beträffande vilka ej finnes tvekan

om att prövningstillstånd bör vägras. Någon granskning av taxeringsbelop-

pen i sistnämnda mål erfordras uppenbarligen icke.

Utredningen påpekar, att den föreslagna fullföljdsbegränsningen kom­

mer att få återverkan på kammarrätten. Den av utredningen

föreslagna fullföljdsspärren kommer att innebära att åtskilliga mål, som el­

jest skulle ha förts upp till regeringsrätten, kommer att stanna i kammar­

rätten. Detta innebär att kammarrätten i fortsättningen kommer att få en

långt större betydelse som slutinstans än hittills. Det är därför, anför utred­

ningen, av vikt att kammarrätten i organisatoriskt och kvalitativt hänseen­

de kan uppfylla de anspråk som vid ett genomförande av det förevarande

förslaget kommer att ställas på kammarrätten. Det framhålles, att kammar­

rättens ökade betydelse såsom slutinstans bland annat kan antagas medföra

en något minskad målavverkningstakt. Utredningen anser sig icke ha an­

ledning att närmare gå in på det antydda spörsmålet i detta sammanhang.

Utredningen vill endast fästa uppmärksamheten på att utredningens för­

slag kan aktualisera frågan om organisationen m. in.

Till de föreslagna reglerna om fullföljdsbegränsning har utredningen fo­

gat vissa föreskrifter om det processuella förfarandet

i regeringsrätten. Bestämmelserna, som har sin motsvarighet i rättegångs­

balkens regler om rättegången i högsta domstolen, åsyftar att på ett lik­

nande sätt för taxeringsmålens del ge förfarandet i regeringsrätten en stör­

re fasthet och koncentration än hittills. Sålunda har föreskrivits skyldighet

för klagande part att i besvären precisera sin talan samt förbud för honom

att åberopa nya omständigheter eller bevis, med mindre han gör sannolikt,

att han icke tidigare kunnat åberopa omständigheten eller beviset eller han

eljest haft giltig ursäkt att ej göra det. Utredningen föreslår vidare förbud

att i regeringsrätten föra talan om något, som icke varit föremål för eller

äger samband med talan i kammarrätten. Härigenom skall det alltså icke

vara möjligt att, såsom för närvarande är tillåtet, inom den beloppsmäs-

siga ramen för yrkandet i lägre instans påyrka exempelvis ett avdrag av

helt annat slag än som begärts i kammarrätten. Förbudet att ändra talan

genom anförande av nya grunder utgör dock ej hinder för en ändrad argu­

mentation beträffande en och samma inkomst- eller avdragspost eller för

framställandet av ett alternativt yrkande som nära sammanhänger med det

fullföljda yrkandet.

Beträffande den närmare innebörden av utredningens förslag i denna del

må hänvisas till betänkandet (s. 70—79).

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

Utredningen har vidare föreslagit den ändringen i regeringsrättslagen,

att regeringsrådens antal där bestämmes till tretton. I sin moti­

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

57

vering anför utredningen bl. a. att det icke förefaller troligt, att man fram­

deles skall kunna nedbringa antalet regeringsråd så långt som till det ur­

sprungliga antalet sju. Därest den av utredningen föreslagna fullföljdsbe-

gränsningen genomföres, kan man visserligen hoppas på att detta skall för­

anleda en viss minskning av regeringsrättens arbetsbörda. Den allmänna

utvecklingen på förvaltningsrättens område, som innebär att administra­

tionen får allt flera och allt viktigare uppgifter, talar likväl för att rege­

ringsrättens arbetsbelastning även i fortsättningen kommer att bliva omfat­

tande genom en fortsatt stegring av besvärsfrekvensen på andra områden än

skatteområdet. Såsom av utredningen redan framhållits bör antalet leda­

möter avpassas så att regeringsrätten, efter den avarbetning av den innelig­

gande balansen som beräknas vara gjord fram till slutet av år 1960, i fort­

sättningen normalt kan arbeta på två avdelningar.

Med utgångspunkt från antalet under 1955 inkommande mål beräknar ut­

redningen antalet erforderliga föredragningstimmar till 1 210. Utredningen

anför.

För en avdelning av regeringsrätten, bestående av sex regeringsråd, utgör

antalet föredragningsdagar under 35 veckor med fyra föredragningsdagar i

veckan och under 5 veckor på grund av helgdag eller annat hinder med tre

föredragningsdagar i veckan sammanlagt 155 dagar. Då den dagliga före-

dragningstiden utgör fyra timmar, motsvarar 1 210 föredragningstimmar i

det närmaste full årlig föredragningstid för två avdelningar med samman­

lagt tolv regeringsråd.

Skulle däremot antalet under ett år inkommande mål mera påtagligt öka,

kan det sättas i fråga, om detta antal i regeringsrätten tjänstgörande rege­

ringsråd blir tillräckligt för att hålla målavverkningen flytande, sedan

arbetsbalansen nedgått till sin såsom normal, enligt vad i det föregående

nämnts, betecknade storlek. Det är nämligen icke uteslutet, att den år 1955

beslutade omläggningen av företagsbeskattningen och andra ändringar i

skattelagarna skall föranleda ökning av antalet till regeringsrätten inkom­

mande skattemål. Även pågående översyn av regeringsrättslagens förteck­

ning över mål, som skall handläggas av regeringsrätten, kommer förmodli­

gen att tillföra regeringsrätten nya målgrupper. Att nu beräkna storleken

av regeringsrättens framtida arbetsbörda är vanskligt; så mycket är dock

tydligt, att tolv i regeringsrätten tjänstgörande regeringsråd kommer att

behövas, dessutom skall ett regeringsråd tjänstgöra i lagrådet. Utredningen

föreslår därför att regeringsrådens antal bestämmes till tretton.

Remissyttrandena

De synpunkter utredningen anfört mot att man lägger konformi­

tet s p r i n c i p e n till grund vid utformningen av reglerna om fullföljds-

begränsning gendrives inte från något remisshåll. — Besvurssukkunniga

anför, att inom besvärssakkunniga funnits viss sympati för en fullföljds-

begränsning enligt nämnda princip. De sakkunniga är emellertid ense med

utredningen om att det processuella förfarandet i underinstanserna för när­

varande icke är av den kvalitet, alt en dylik ordning är tänkbar. Den höga

ändringsprocenten hos regeringsrätten även i konforma mål bär vittne

härom.

58

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Remissinstansernas intresse har av naturliga skäl i första hand inriktats

på regleringen av besvärsrätten i mål om inkomsttaxering. I de

remissyttranden, vari utformningen av en fullföljdsbegränsning närmare

behandlats, kommer huvudsakligen två skilda ståndpunkter till uttryck.

Enligt den ena meningsyttringen godkännes i princip den av utredningen

föreslagna ordningen med en beloppsspärr kombinerad med en generell till­

ståndsprövning. Bland företrädarna för denna mening märkes flera läns­

styrelser, Landsorganisationen i Sverige, Riksförbundet Landsbygdens folk

samt Sveriges köpmannaförbund och Sveriges hantverks- och småindustri­

organisation. — Från landsorganisationen göres dock den reservationen, att

summa revisibilis-regeln fått en alltför litet differentierad utformning.

Såsom i det följande närmare skall redovisas, gör organisationen — liksom

även Tjänstemännens centralorganisation — vissa uttalanden till förmån

för att beloppsspärren ersättes av en fri prövning av regeringsrätten.

I ett flertal yttranden riktas emellertid stark kritik mot utredningens

tanke att låta fullföljden av mål, som ej hindras av beloppsspärren, bero

av en tillståndsprövning. Besvärsrätten i skattemål bör enligt denna inc-

ningsriktning begränsas enbart genom en summa revisibilis-regel. Denna

ståndpunkt intages mer eller mindre oreserverat av bl. a. regeringsrättens

ledamöter, kammarrätten, riksskattenämnden, överståthållarämbetet och

ett par länsstyrelser, Sveriges akademikers centralorganisation, näringsli­

vets skattedelegation samt Skånes handelskammare.

Sveriges advokatsamfund finner sig, i händelse en fullföljdsbegränsning

mot samfundets avstyrkande skall genomföras, i princip icke ha något att

invända mot förslaget om tillståndsprövning men motsätter sig en fullföljds-

spärr av summa revisibilis-typ.

Regeringsrättens flesta ledamöter redovisar utförligt skälen mot att låta

begränsningen av besvärsrätten ske genom tillståndsprövning med sikte på

ändringsdispens. Enligt ledamöternas mening har utredningen på

denna punkt följt rättegångsbalken utan att tillräckligt beakta de väsentliga

olikheterna i högsta domstolens och regeringsrättens arbetssätt. De beräk­

ningar av det arbetsekonomiska resultatet av en sådan reform, som utred­

ningen gjort, visar enligt ledamöternas mening att intet står att vinna på

denna väg.

Ledamöterna anför.

Ett system med dispens som villkor för fullföljd kan tydligen innebära

en arbetsbesparing endast om dispensprövningen är väsentligt enklare och

snabbare än en slutlig prövning i sak. Detta kan vara fallet, antingen om

dispensprövningen gäller en mera begränsad fråga, exempelvis målets eko­

nomiska betydelse, eller om förfarandet eljest är mycket olika i det ena och

det andra fallet. Om, såsom beträffande ändringsdispens, de båda pröv­

ningarna gälla detsamma, nämligen om underinstansens resultat i sak bör

ändras, kan en besparing vinnas endast om de båda procedurerna ställa vä­

sentligt olika krav på tid och arbete. Så är fallet i Högsta domstolen, där

60

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

ning är det ett känt förhållande att regeringsrätten i uppskattningsfrågor

(skönstaxeringar), i vilka huvudvikten regelmässigt ligger på prövning av

bevisningen, mycket ofta frångår underinstansernas uppfattning. Det är,

anför nämnden, angeläget att regeringsrätten utövar en vägledande verk­

samhet även när det gäller bevisfrågor, över huvud taget finner riksskatte­

nämnden ett system med prövningstillstånd vara ur principiella synpunkter

betänkligt, i vart fall när målen icke i underinstanserna föregåtts av sådana

muntliga förhandlingar, vid vilka målen kunnat noga klarläggas.

Till frågan om införande av en summa revisibilis regel an­

knyter regeringsrättens flesta ledamöter vissa principiella synpunkter och

berör de betänkligheter, som kan anföras mot tanken att från fullföljd ute­

sluta mål av mindre ekonomisk betydelse. Ledamöterna anser det inte sär­

skilt behöva framhållas, att en process, även om den formellt avser ett pen­

ningvärde, kan ha en betydelse som inte mätes lika lätt som en penning­

summa. Frågan om en orätt vederfarits en medborgare är inte ett kvan­

titativt spörsmål, och från den enskildes synpunkt kan saken mera gälla

hans heder, hans anspråk på att bli trodd på sitt ord. Emellertid lär det inte

kunna bestridas, anför ledamöterna, att beträffande alla livets förhållanden

rent kvantitativa faktorer blir huvudsakligen avgörande för hur mycket in­

tresse och arbete man rimligen kan och vill lägga ner på en angelägenhet,

och detta måste gälla både den enskilde och samhället. Ledamöterna hän­

visar till hur både förvaltnings- och domstolsapparaten är uppbyggd i py­

ramidform och anför att det viktiga i detta sammanhang är, att det bort­

fall av mindre betydande ärenden, som sker från den lägre instansen till

den högre, i allmänhet äger rum helt av sig självt, alltså genom att sak­

ägarna självmant avstår från att fullfölja. Det kan inte vara något tvivel

om att vid detta naturliga bortfall av ärenden skälet ofta är deras obetyd­

lighet. Ledamöterna framhåller att de i kammarrätten avdömda målen en­

dast i begränsad mån fullföljes i regeringsrätten och framhåller att om man

nu genom en ny lagregel avskiljer ytterligare måhända några hundra av

de obetydligaste målen bland de fullföljda, betyder detta alltså inte, att

man i fråga om fullföljdsfrekvensen beträffande obetydliga mål inför något

väsentligt nytt. Att sådana mål i regel faller bort av sig själva ligger i sa­

kens natur; det nya är enligt ledamöternas mening att denna faktiska regel

göres tillämplig även på den relativt ringa del av denna kategori, som

trots allt blivit fullföljd.

Vad särskilt angår taxeringsmålen framhäver ledamöterna ytterligare ett

par särskilda omständigheter. Bl. a. framhålles att taxeringsmålen i jämfö­

relse med andra kategorier mål i utpräglad grad är av rent ekonomisk ka­

raktär. Av naturliga skäl bygger skattesystemet i stor omfattning på scha­

bloner och andra ungefärliga bedömningar. I en situation där man inte an­

ser sig kunna bygga ut skatteväsendet organisatoriskt mera än som skett,

ehuru stora vinster säkerligen kunde göras därmed, kan det enligt ledamö­

ternas mening inte vara rimligt att organisationen till ej obetydlig del skall

nödgas syssla med småsummor.

framför en mera fri prövning. Ledamöterna utvecklar sin syn enligt föl­

jande.

Den fria värdeprövningen ger tydligen de största möjligheterna att låta

bedömningen bero av den enskildes förhållanden och taga hänsyn till in­

dividuella omständigheter av skilda slag. Den löser också på ett enkelt sätt

vissa komplikationer, som åtfölja ett mera sifferbundet system och som i

fortsättningen skola beröras i anslutning till frågor om särskild intresse­

dispens och om fullföljdsrätt för den klagandes medparter och motparter.

Slutligen erbjuder den möjlighet att ur reformen utvinna en effektiv ar-

betsbesparing, med en följsam anpassning till fullföljdsfrekvcnsen i stort,

till penningvärdets förändringar och andra växlande faktorer av betydelse.

Att beloppsspärren i stället är »öppen», d. v. s. på ett eller annat sätt be­

stämd i siffror, har å andra sidan uppenbara praktiska fördelar. Om full­

följdsrätt föreligger kan angivas redan i Kammarrättens utslag, och var­

ken den skattskyldige eller Regeringsrätten behöver betungas med ett dis­

pensförfarande i varje mål. Vad angår den kvantitativa effekten, tyder den

av utredningen anförda statistiken på att den fria prövningen måhända inte

skulle kunna giva en så avsevärt mera effektiv begränsning av fullföljden,

som tidigare antagits.

En i viss mån avvikande ståndpunkt intar Landsorganisationen i Sverige

och Tjänstemännens centralorganisation, som från principiella utgångs­

punkter ser kritiskt på utredningens förslag till beloppsspärr och uttalar

vissa sympatier för det av vissa regeringsråd i yttranden den 5 oktober 1954

framförda förslaget att regeringsrätten själv skulle mera fritt efter vissa

angivna grunder besluta om prövningstillstånd. Landsorganisationen ifrå­

gasätter om det är riktigt att såsom grund för meddelande av prövnings­

tillstånd använda en beloppsspärr i så stor utsträckning som föreslås av ut­

redningen. Visserligen förutsättes, anför organisationen, en differentiering

av beloppsspärren med hänsyn till de lägre inkomsttagargrupperna. Spär­

ren kommer ändå att ligga så högt att fullföljdsmöjligheterna enligt Lands­

organisationens mening för mindre inkomsttagare försvåras. Landsorganisa­

tionen hänvisar även till skattemålens karaktär av tvist mellan det allmänna

och den enskilde skattebetalaren.

Beträffande beloppsspärrens anknytning avstyrker rege­

ringsrättens flesta ledamöter utredningens förslag att summa revisibilis

skall anknytas till vad parten yrkar i regeringsrätten. I stället förordas att

anknytning sker till vad parten tappat i kammarrätten. Enligt ledamöternas

mening är de praktiska fördelarna med den senare metoden betydande un­

der det att intet står att vinna med den förra. I de fall när skillnaden skulle

äga betydelse, nämligen då vad parten tappat når över gränsen men vad han

reellt avser att fullfölja inte når denna, måste man räkna med att han alltid

formellt fullföljer så mycket som fordras för att komma över det föreskriv­

na minimum, även om hans verkliga syfte med fullföljden är mera be­

gränsat.

Även kammarrätten anser att, därest bestämmelser om summa revisibilis

skall utfärdas för taxeringsmålens del, beloppsspärren bör anknytas till vad

62

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

(34

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 195S

med progressionen i skattesatser skulle innebära, att två differentierings-

grunder lades på varandra, med en sammanlagd effekt som åtminstone i

vissa fall skulle bli alldeles orimlig. Det torde därtill ställa sig svårt att fin­

na ett procenttal, som är lämpligt för olika inkomstlägen: om den skala,

utefter vilken talet skall tillämpas, blir mycket lång, torde komma att väl­

jas ett så lågt tal, att ovanför spärren alltjämt skulle komma ett stort an­

tal mål angående bagatellbelopp.

Ledamöterna finner, att en lämplig avvägning torde vinnas, om man, så­

som utredningen gjort, kombinerar ett absolut tal med en glidande skala,

den senare tillämplig i de lägre inkomstgrupperna.

Ledamöterna fortsätter.

Utredningen har vid valet av absolut gräns, 2 000 kr., tagit till utgångs­

punkt den gräns som satts i rättegångsbalken, 1 500 kr., och därmed jämfört

de skattebelopp varom nu skulle bli fråga i olika inkomstlägen. Det är

obestridligt, att om hinder resas för fullföljd till högsta instansen av be-

loppstvister mellan det allmänna och den enskilde, det är oegentligt att

draga gränsen snävare än som skett beträffande sådana tvister enskilda

emellan. Emellertid måste beträffande den i rättegångsbalken dragna grän­

sen göras en viktig erinran. Den här gällande beloppsspärren tillkom år

1915 och betydde i den tidens penningvärde det flerdubbla mot vad samma

summa nu innebär. Förklaringen till att den inte senare blivit höjd torde

ligga däri, att numera tyngdpunkten i begränsningen av fullföljd till Högsta

Domstolen inte ligger i beloppsspärren utan i kravet på ändringsdispens.

Prövningen i detta hänseende anses allmänt vara sträng, och så länge detta

är fallet, har beloppsspärren ringa betydelse. Om, såsom i annat samman­

hang förordas, något krav på ändringsdispens inte stadgas för Regeringsrät­

tens del, kommer begränsningen här i huvudsak att bero av beloppsspärren,

och det blir av avgörande betydelse att denna verkligen drabbar sådana

mål, vilka i nutida penningvärde måste sägas angå obetydliga summor. I

varje fall bör jämförelsen med rättegångsbalken inte vara utslagsgivande.

I det av ledamöterna avgivna yttrandet ifrågasättes om ej den av ut­

redningen valda gränsen 20 procent är för låg. Enligt ledamöternas mening

är en höjning till 25 procent motiverad. Det bör nämligen enligt ledamöter­

nas mening uppmärksammas, att marginalbeskattningen här i de flesta fall

stannar vid 25 procent i runt tal, varför det skattebelopp som är i fråga of­

tast inte utgör mer än 5 procent av årsinkomsten. Det kan med skäl ifråga­

sättas, anför ledamöterna vidare, om detta är tillräckligt för att anse målet

kvalificerat för handläggning i högsta instans. För det här ifrågavarande än­

damålet, d. v. s. att skapa en mjuk övergång från de lägre inkomsterna till

dem där den absoluta gränsen tager vid, kan det inte vara nödvändigt att

skalan börjar så lågt som utredningen föreslagit.

Ledamöterna föreslår, att det fasta beloppet bestämmes till 3 000 kronor.

Till motivering härför anföres att beloppet betingas av ledamöternas förslag

rörande procenttalet och en bedömning av var den glidande skalan skall bör­

ja. I sistnämnda hänseende anmärkes att progressionen inträder för ensam­

stående skattskyldiga ungefär vid 6 000 kronor och för gifta skattskyldiga

vid 12 000 kronor eller något därunder. Då såsom förut framhållits, den gli-

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1958

65

dande skalan bör anknytas till progressionen, synes det vara lämpligt att

gränsen sättes till 12 000 kronor, eller det belopp, vid vilket progressionen

för alla kategorier skattskyldiga blir effektiv. Ledamöterna anför vidare.

Med den bär föreslagna ordningen, eu summa revisibilis av 3 000 kronor,

för inkomster under 12 000 kronor ersatt med en glidande gräns vid 25 %,

skulle de skattebelopp, som kunde komma i fråga, röra sig om följande. Om

man i stort sett räknar med marginalskatter på 25 å 70 %, skulle skattebe­

loppet i regelfallet röra sig mellan 750 och 2 100 kronor för olika inkomst-

lägen, medan med tillämpning av den glidande skalan beloppet skulle kun­

na vara lägre. Genomföres det i annat sammanhang framlagda förslaget om

en dubbel spärr, varvid även den beskattningsbara inkomsten skulle komma

i betraktande, kommer det lägsta skattebelopp, som kan stå på spel i ett full­

följt mål, att utgöra omkring 150 kronor.

Om man ser till den arbetsbesparande effekten — något som dock enligt

vad förut framhållits inte bör vara ensamt utslagsgivande — kunde det vara

skäl att draga gränserna betydligt högre. Något försök att beräkna det sif­

fermässiga resultatet av en begränsning, sådan den här. föreslagits, skall

dock ej göras i detta sammanhang; alla sådana beräkningar äro mycket

vanskliga. Det bör emellertid framhållas, att utredningen statistiskt under­

sökt dels hur en fast summa revisibilis skulle verka, dels effekten av en gli­

dande skala, men att ingen kombination gjorts av dessa båda undersökning­

ar. Man saknar således hållpunkter för att bedöma verkan av vad utredning­

en i detta hänseende föreslagit, d. v. s. en fast summa revisibilis i kombina­

tion med en glidande skala.

Riksskattenämnden samt länsstyrelserna i Kronobergs och Gotlands län

ifrågasätter huruvida icke den fasta beloppsgränsen bör höjas till 3 000

kronor. I samma riktning uttalar sig länsstyrelsen i Jämtlands län, som

framhåller att ett belopp å 2 000 kronor ingående i en år 1958 eller senare

åsatt taxering (i vissa fall år 1957) med hänsyn till penningvärdets fall har

ett väsentligt lägre värde omvandlat till 1948—1950 års penningvärde. An­

ledning synes därför föreligga att närmare överväga, huruvida icke belopps-

spärren bör bestämmas till åtminstone 2 500 eller 3 000 kronor för taxering­

ar över 10 000 kronor och för lägre taxeringar till en fjärdedel eller en tred­

jedel av den taxerade inkomsten. Det kan enligt länsstyrelsens mening tagas

för visst att en spärr i enlighet med utredningens förslag redan vid den tid­

punkt då tillståndsprövningen skall börja tillämpas, förlorat åtskilligt av

möjligheten att påverka regeringsrättens arbetsbörda.

En skärpning i förhållande till vad utredningen förordat innefattar även

riksråkenskapsverkets förslag, som innebär en höjning utav det fasta be­

loppet till 4 000 kronor och ett slopande av den procentuella skalan. Därige­

nom skulle enligt verkets mening betydande förenkling och bättre gallrings-

effekt vinnas, utan att likväl sakligt vägande erinringar skulle kunna fram­

ställas, såframt man över huvud godtar en summa revisibilis på förevaran­

de område.

Även del av länsstyrelsen i Västernorrlands län framförda förslaget om

:,tt femtedelsregeln skall givas verkan även för inkomsttagare över 10 000

kronorsstrecket innebär en betydande begränsning av besvärsrätten i för­

hållande till utredningens förslag.

Uihang till riksdagens protokoll 1'J'iS. I samt. AV 32

66

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Länsstyrelsen i Malmöhus län ifrågasätter huruvida den differentiering

av summa revisibilis, som utredningen föreslagit, fyller något praktiskt än­

damål.

Länsstyrelsen vill erinra om att inkomsterna för rörelseidkare, jordbru­

kare och andra företagare icke sällan variera avsevärt från ett år till ett an­

nat, varför den omständigheten att taxeringen ett år varit låg icke behöver

innebära att den skattskyldiges ekonomiska ställning är sådan, att skäl fö­

religger för en lägre summa revisibilis. Även för övriga inkomsttagare torde

taxeringens storlek vara en alltför schablonmässig grund för bedömande av

vederbörandes ekonomiska ställning. Med hänsyn till det anförda och då en

öppen beloppsspärr torde vara att föredraga framför en intressebedömning

in casu vill länsstyrelsen för sin del förorda, att summa revisibilis utan un­

dantag bestämmes till ett lägsta tvistebelopp av 1 500 kronor. Detta belopp

synes tillräckligt för att avsevärt minska Regeringsrättens arbetsbörda. Med

ledning av uppgifterna i betänkandet skulle man sålunda vid denna värde­

gräns kunna räkna med ett målbortfall av omkring 30 procent.

I ett par yttranden föreslås en uppmjukning av den av utredningen före­

slagna summa revisibilis-regeln.

Länsstyrelsen i Kalmar län anför sålunda att en beloppsspärr vid 2 000

kronor skulle innebära, att ett stort antal skattskyldiga skulle förlora sin

hittillsvarande rätt till fullföljd i fråga om skattebelopp av omkring 650 kro­

nor. Detta processföremålets värde förefaller länsstyrelsen vara så pass

högt, att länsstyrelsen vill ifrågasätta huruvida icke, i varje fall försöksvis,

summa revisibilis kunde sättas till 1 000 kronor, varvid bortfallet av må­

len kan beräknas till 20 procent.

Riksförbundet Landsbygdens folk anför att den nya taxeringsförordning-

en — bl. a. genom den ändrade funktion som däri tilldelas prövningsnämnd

— sannolikt kan förväntas eliminera åtskilliga av de olägenheter, som mo­

tiverar införandet av en fullföljdsbegränsning. Som följd härav bör enligt

förbundets uppfattning av utredningen föreslagna beloppsspärrar kunna

sänkas i varje fall i viss omfattning. Motiv för en sådan sänkning utgör

också den omständigheten, att införandet över huvud av beloppsspärrar är

ägnat att inge principiella betänkligheter med hänsyn till skattelagstift­

ningens generellt sett utpräglat fiskala karaktär.

Svenska revisorssamfundet förordar att beloppsgränsen sänkes till 1 000

kronor.

Även Köpmannaförbundet och Sveriges hantverks- och småindustriorga­

nisation anser den av utredningen föreslagna beloppsspärren å 2 000 kro­

nor alltför hög. Den bör för de skattskyldigas del sättas till 1 000 kronor åt­

minstone tills erfarenhet vunnits av fullföljdsbegränsning bl. a. med tanke

på förekomsten av s. k. seriemål.

Den från löntagarhåll framförda kritiken mot utredningens förslag till

summa revisibilis-regel för att den skulle vara alltför litet differentierad ef­

ter den skattskyldiges ekonomiska förhållanden återfinnes även i ett par ytt­

randen, där regelns konstruktion närmare behandlats.

Regeringsrådet Quensel anför i särskilt yttrande att något hinder icke

Kungl. Maj-.ts proposition nr 32 år 1958

67

bör anses föreligga mot att man låter en sådan summa revisibilis-bestäm-

melse, som den utredningens förslag upptar beträffande de allra minsta

inkomstlagarna, få tillämpning i mycket större omfattning. Någon rent

matematisk rättvisa kan naturligtvis icke fordras, och systemet får ej gö­

ras för svårhanterligt. Det bör emellertid utformas så att även de stora in­

komsttagarna och deras i allmänhet mera tidsödande mål nås av regeln

att den skattskyldige ej får fullfölja talan i mål som för honom är utan av­

sevärd betydelse. Ledamoten ifrågasätter att man stadgar visst lågt mini­

mum, t. ex. ett tvistebelopp av 500 kronor, under vilket fullföljd regelmäs­

sigt ej finge äga rum, och visst högt maximum, t. ex. 50 000 kronor, över

vilket fullföljd vore tillåten, samt mellan dessa gränser gjorde frågan be­

roende av huruvida tvistebeloppet uppginge till fem procent av den i över­

klagade taxeringen bestämda taxerade inkomsten.

Sveriges akademikers centralorganisation anför att även om man, såsom

de sakkunniga gjort, gör summa revisibilis relativ i så måtto, att vid taxe­

ringar understigande 10 000 kronor en prövning skulle vara möjlig om det

omtvistade värdet uppgår till en femtedel av den taxerade inkomsten, kan

man icke helt bortse ifrån att en höjning av en taxering med 1 500 kronor

eller ett vägrat avdrag å enahanda belopp för den mindre inkomsttagaren

är avsevärt mycket kännbarare än för de stora inkomsttagare, bolag och

andra, som enligt förslaget oberoende av inkomstens storlek alltid skall äga

söka fullfölj dstillstånd så snart det omtvistade värdet uppgår till 2 000

kronor. Enligt organisationens mening bör det ytterligare övervägas om

icke summa revisibilis bör göras relativ även »uppåt».

Även länsstyrelsen i Västerbottens län för fram tanken på en utbyggd dif­

ferentiering av summa revisibilis.

Beträffande besvärsrätten i mål om förmögenhetstaxering

ifrågasätter länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs och Jämtlands län en

höjning av den av utredningen föreslagna beloppsspärren till 80 000 kro­

nor. Härvid hänvisas till den ändring av skattepliktsgränsen vid förmögen­

hetstaxering som skett sedan utredningens betänkande avlämnats.

Regeringsrättens flesta ledamöter anför, att om en summa revisibilis av

3 000 kronor väljes för inkomsttaxeringen, kan det vara tveksamt vad som

bör gälla för förmögenhetstaxeringen. Skatteskalorna är inte fullt jämförba­

ra, och det kan även anföras, att förmögenhetsskatten så tillvida drabbar

hårdare än inkomstskatten, som den dels i regel måste bäras vid sidan av

denna, dels utgår även på förmögenhet som inte lämnar någon avkastning.

Även med beaktande av den sistnämnda synpunkten talar emellertid, enligt

ledamöternas mening, vissa skäl för någon höjning av summa revisibilis

utöver vad utredningen föreslagit även vid förmögenhetstaxeringen.

Länsstyrelsen i Kalmar län ifrågasätter om icke någon jämkning nedåt

även beträffande beloppsspärren för förmögenheten med hänsyn till den

relativt snabba stegringen i beskattningen för förmögenheter är befogad.

— Även Riksförbundet Landsbygdens folk uttalar sig för en sänkning av be­

loppsspärren vid förmögenhetstaxering.

68

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

De remissinstanser, som uttalat sig för att begränsningen av fullföljden

till regeringsrätten sker genom en summa revisibilis har i allmänhet före­

slagit att denna beloppsspärr kombineras med en möjlighet att lämna pre­

judikat- och intressedispens. En avvikande mening företrädes av regerings­

rättens flesta ledamöter såtillvida som de motsätter sig att möjlighet infö­

res att meddela intressedispens. Det övervägande flertalet remissinstanser

lorde godtaga, att regeringsrätten skall kunna meddela dispens när sär­

skilda omständigheter talar därför.

I flera remissyttranden understrykes regeringsrättens betydelse för preju­

dikatbildningen. Riksskattenämnden framhåller att möjligheten att meddela

p r e j u d i k a t d i s p e n s kommer att bliva av stor betydelse med hänsyn

till att man på beskattningens område ofta har att samtidigt taga ställning

till ett mycket stort antal likartade fall. I de anvisningar riksskattenämnden

i olika ämnen utfärdat till ledning för taxeringsmyndigheterna är det ofta

fråga om att reglera dylika massfall. Det synes därför enligt riksskattenämn­

dens mening angeläget att när ett mål rör en fråga, i vilken riksskattenämn­

den utfärdat anvisning, kammarrätten icke till följd av regeln om summa

revisibilis kommer att bliva den sista instans som prövar målet. I en dylik

fråga bör prejudikatdispens därför alltid medgivas.

Även regeringsrättens flesta ledamöter understryker vikten av att preju­

dikatdispens kan meddelas. Ledamöterna förklarar sig dela utredningens

mening att begreppet prejudikat har en annan valör i skatterätten än inom

t. ex. privaträtten. Ej sällan är inom skatterätten förhållandena sådana, att

det för en effektiv vägledning i betydelsefulla specialfrågor är otillräckligt

med ett eller ett par prejudikat utan det kräves en hel serie avgöranden

under något varierande förutsättningar.

Ledamöterna avstyrker emellertid helt utredningens förslag om intres­

sedispens. Ledamöterna framhåller, att medgivande till intressedispens

kan väsentligt minska den arbetsbesparande effekt, som vinnes med en

summa revisibilis. I sämsta fall kan dispensen helt urholka effekten. Frå­

gan är särskilt viktig beträffande taxeringsmål, eftersom dessa ordinärt gäl­

ler avgörandet för blott ett år, men den uppdragna tvistefrågan ofta måste

väntas återkomma ett eller flera följande år. Om därför intressedispens i

princip skulle medgivas på denna grund, skulle, anför ledamöterna, verkan

av summa revisibilis säkerligen ej i ringa mån upphävas. Enligt ledamöter­

nas mening synes det därför vara nödvändigt att en summa revisibilis i taxe­

ringsmål undantagslöst anslutes till det årliga belopp, som tvisten gäller,

utan hänsyn till att frågan kan äga betydelse för flera år. Ledamöterna an­

för att en bestämmelse av annan innebörd skulle vara utomordentligt svår-

tillämpad. Härom anföres.

Ofta kan man i hithörande fall endast antaga, att tvistefrågan kommer

att äga betydelse för två eller flera år framåt, men någon verklig beräkning

av dess totala siffermässiga betydelse är i allmänhet inte möjlig. Det prin­

cipiellt oriktiga i en intressedispens i dessa fall framträder särskilt om man

bestämmer summa revisibilis till viss procentuell andel av det för året taxe­

rade beloppet. Från en på dylikt sätt bestämd summa revisibilis kan man

70

Kungi. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

slag blivit felaktigt i en för den skattskyldige menlig riktning, t. ex. genom

en felräkning. Gäller det således blott att med ett enkelt penndrag rätta till

saken, skulle ett ovillkorligt förbud häremot verka formalistiskt och mot­

bjudande. Möjlighet att dispensera bör enligt ledamoten även finnas, så

snart det påstådda felet är av sådan beskaffenhet att, om klaganden har men

icke finge rätt i målet, resningsskäl förelåge.

Regeringsrättens flesta ledamöter påpekar att behovet av en särskild

domförhetsregel vid dispensprövning uppenbarligen mins­

kar om frekvensen av dispensmål blir låg. Ledamöterna finner dock ända­

målsenligt att möjlighet öppnas för regeringsrätten att, om så finnes lämp­

ligt, behandla dispensfrågor i sammansättning av tre ledamöter.

Utredningens förslag till föreskrifter om det process uella

förfarandet i regeringsrätten tillstyrkes av bl.a. riksräkenskapsver-

ket, flera länsstyrelser och Föreningen Sveriges taxeringsintendenter. För­

slaget möter emellertid från åtskilliga håll kritik. Från rättssäkerhetssyn­

punkt riktas sålunda invändningar mot de föreslagna förbuden för part att

i regeringsrätten ändra talan eller införa ny bevisning. Uttalanden av detta

innehåll göres bl. a. från länsstyrelsehåll, av näringslivets skattedelegation,

Sveriges advokatsamfund, Skånes handelskammare, Sveriges redareförening

och Svenska revisorssamfundet.

Näringslivets skattedelegation utvecklar skälen till sitt avstyrkande av

förslaget till bestämmelser om taleändring och ny bevisning sålunda.

De båda stadgandena ger uttryck för utredningens strävan att i föreva­

rande hänseende åstadkomma överensstämmelse mellan processen vid de

allmänna domstolarna och skatteprocessen i regeringsrätten. De allmänna

processuella bestämmelserna kan emellertid icke tjäna till mönster för skat-

teprocessens del. Medan rättegången vid de allmänna domstolarna är munt­

lig och omedelbar och dessa utövar en processledande verksamhet, föres

skatteprocessen skriftligt och praktiskt taget utan någon processledning.

Vad den skattskyldige avser att vinna med sin talan är regelmässigt att en

enligt hans mening för hög taxering blir nedsatt. Icke sällan torde det in­

träffa, att han under skatteprocessens gång finner, att taxeringen blivit

oriktig av annan anledning än han i besvären gjort gällande.

Regeringsrättens flesta ledamöter och besvärssakkunniga reser från mera

principiella synpunkter invändningar mot att man i detta sammanhang

inför processregler för skattemålens del. — Regeringsrättens flesta ledamö­

ter anför bl. a.

Frågan om rättegångsregler för förvaltningsdomstolarna är ett problem

av stora mått, som är föremål för utredning av särskilda sakkunniga, och

det är all anledning att för den mest omfattande av förvaltningsprocessens

områden, skatteprocessen, ställa sig avvaktande till denna utrednings resul­

tat. En huvudfråga vid dess behandling kommer att vara, om det över huvud

taget är ändamålsenligt med detaljerade processregler på detta område eller

om inte den frihet, som nu råder i fråga om förfarandets gestaltning, är en

styrka. Särskilt är detta av vikt enär inom förvaltningsprocessen och ej

72

regeringsrättens prövning med mindre regeringsrätten meddelat parten

tillstånd därtill. Prövningstillstånd kan meddelas endast på särskilt angiv­

na grunder. Såsom sådana upptages dels att det för enhetlig lagtolkning

eller rättstillämpning är av vikt, att talan prövas av regeringsrätten (preju­

dikatdispens), eller att parten visar, att talans prövning eljest skulle ha

synnerlig betydelse utöver det ifrågavarande målet (intressedispens) och

dels att anledning förekommer till ändring i det slut, vartill kammarrätten

kommit (ändringsdispens), eller det eljest med hänsyn till omständigheter­

na i målet förekommer skäl för talans prövning.

De föreslagna bestämmelserna om allmän tillståndsprövning har kombi­

nerats med en regel om summa revisibilis. Denna har givits verkan för mål,

där talan i regeringsrätten endast rör storleken av en i inkomst- eller för-

mögenhetsuppskattningen ingående post. Om parts talan i sådana mål icke

går ut på ändring i taxeringen till ett belopp, som beträffande inkomst­

taxering bestämts till minst 2 000 kronor eller, när den taxerade inkomsten

understiger 10 000 kronor, minst en femtedel av den taxerade inkomsten

eller i fråga om förmögenhetstaxering angivits till minst 50 000 kronor, är

talans prövning beroende av om prejudikat- eller intressedispens meddelas.

Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag, att prövningstillstånd

skall erfordras i alla taxeringsmål. Om beloppsspärren inte inträder, är frå­

gan om tullföljdstillstand i allmänhet beroende av om det förekommer

anledning till ändring i kammarrättens utslag. Är det fråga om en belopps-

tvist och uppnås inte beloppsgränsen, meddelas prövningstillstånd endast i

prejudikatfall eller därmed jämförliga fall.

Utredningen har med sitt förslag övergivit den tidigare diskuterade me­

toden att begränsa fullföljden i taxeringsmål genom att åt regeringsrätten

överlämna att mera fritt, bl. a. från synpunkten av målets relativa betydelse

för den skattskyldige, pröva i vilken mån fullföljd talan skall upptagas av

regeringsrätten.

Det stora flertalet remissinstanser har givit sin anslutning till principen

att en fullföljdsbegränsning bör taga sikte på att sålla bort mål, som för

den enskilde framstår såsom mindre betydelsefulla. Remissyttrandena ger

även starkt stöd åt utredningens mening att begränsningarna i rätten att få

talan prövad i högsta instans bör uttömmande angivas i författningstexten.

För egen del finner jag i likhet med utredningen att övervägande skäl

talar emot metoden att överlåta sovringen av taxeringsmålen till ett mera

fritt bedömande från regeringsrättens sida. Begränsningarna i fullföljdsrät-

ten bör anges på sådant sätt att deras innebörd står klar för den enskilde.

Utredningens förslag att införa en allmän tillståndsprövning,

alltså även i mål som inte träffas av den föreslagna beloppsspärren, står

som antytts i överensstämmelse med vad som gäller högsta domstolen. I

flera yttranden har emellertid framhållits, att en sådan prövning för rege­

ringsrättens vidkommande inte skulle medföra någon vinning ur arbetssyn-

punkt.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Kurigl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

73

Enligt min mening är den härutinnan anförda kritiken befogad. Såsom

framhållits av bl. a. regeringsrättens flesta ledamöter kan ett system med

dispens som ett mera allmänt villkor för fullföljd innebära en arbetsbespa-

ring endast om dispensprövningen är väsentligt enklare och snabbare än en

slutlig prövning i sak. I fråga om ändringsdispens gäller båda prövningarna

detsamma, nämligen om underinstansens materiella avgörande bör ändras.

En besparing kan här vinnas endast om de båda förfarandena ställer vä­

sentligt olika krav på tid och arbete. Så är fallet i högsta domstolen, där en

avslagen dispensansökan ofta besparar domstolen en arbetstyngande huvud­

förhandling. I regeringsrätten är däremot läget ett annat i det att såväl

dispensprövningen som den handläggning, vilken följer sedan talan uppta­

gits till prövning, innefattar en bedömning av sakläget på grundval av sam­

ma skriftliga material.

Redan utredningens egna siffror visar, att den tidsvinst som skulle kun­

na erhållas genom den allmänna dispensprövningen är helt obetydlig. Den

1'ramräknade tidsvinsten av 20 föredragningsdagar faller nämligen så gott

som helt på det automatiska målbortfallet till följd av beloppsspärren. Här­

till kominer emellertid, att utredningen vid sina beräkningar av tidsvinsten

har förutsatt, att dispensfrågorna skall kunna avgöras efter en i regel en­

dast summarisk föredragning, vid vilken varje ärende skulle ta i anspråk

en genomsnittlig föredragningstid av 7,5 minuter. Från flera håll har påpe­

kats att så snart fråga är om att vägra ändringsdispens, kravet på omsorgs­

full prövning medför alt någon nämnvärd begränsning av den ordinära

föredragningstiden inte låter sig genomföra. Även om detta måhända är all

gå något för långt, synes det sannolikt att den dubbelföredragning som skul­

le bli nödvändig i åtskilliga mål skulle komma att leda till att den avsedda

vinsten i föredragningstid förbyttes i sin motsats.

Det bör givetvis beaktas, att dispensprövningen enligt utredningens förslag

är avsedd att äga rum på särskild avdelning med tre ledamöter, medan re-

geringsrättsmålen eljest normalt prövas av fyra ledamöter. Härigenom kan

utan tvivel en viss arbetsbesparing uppnås. Nämnas må att en allmän dis­

pensprövning av motsvarande art infördes i högsta domstolen under de

sista åren före nya rättegångsbalkens ikraftträdande, då alltså processen i

denna domstol alltjämt var helt skriftlig. Avsikten var att nedbringa då

förefintlig balans, innan den nya rättegångsordningen skulle börja tilläm­

pas. Åtgärden torde ha fått åsyftad effekt. Att märka är emellertid, att må­

len i högsta domstolen normalt avgöres av minst fem ledamöter och att den

arbetsbesparing som vanns genom alt dispensföredragningen skedde på

tremannaavdelning sålunda var betydligt större än den som enligt utred­

ningens förslag skulle kunna uppnås i regeringsrätten.

Väges mot varandra den begränsade arbetsbesparing som kan uppnås

genom alt dispensprövningen förlägges till eu avdelning med tre ledamöter

och den ökning av föredragningstiden som enligt vad nyss nämnts är all

befara, synes man böra draga den slutsatsen att någon nämnvärd samlad

vinst i lid och arbete inte är att påräkna, om eu allmän dispensprövning

införes. Jag anser mig därför inte kunna förorda utredningens förslag i den­

na del.

I motsats till förslaget om en allmän dispensprövning har utredningens för­

slag om en summa r e v i s i b i 1 i s i taxeringsmål i princip vunnit an­

slutning i de allra flesta yttrandena. Därvid har man på många håll givit

uttryck åt den åsikten, att en fullföljdsbegränsning av denna art bör ge­

nomföras.

Såsom torde framgå av det förut sagda har jag kommit till den uppfatt­

ningen, att en beloppsspärr i dagens läge är den enda kvarstående möjlig­

heten att åstadkomma en någorlunda effektiv begränsning av måltillström­

ningen till regeringsrätten och därmed ett snabbare avgörande av taxerings-

målen.

Vid de diskussioner, som föregick den nu aktuella utredningen, framhölls

att motsvarande spärregel vid fullföljd till högsta domstolen gjorde full-

följdsrätten beroende av en absolut beloppsspärr och icke medgav hänsyns­

tagande till den enskildes ekonomiska förhållanden. En följd härav menade

man skulle bli att beloppsspärren antingen fick sättas högre än som i många

fall framstod som skäligt eller ock fick sättas så lågt att någon verkligt

arbetsbesparande effekt knappast skulle åstadkommas. Utredningen har

emellertid i sitt förslag anvisat en utväg att undgå dessa olägenheter. För

inkomsttagare med en taxerad inkomst understigande 10 000 kronor har ut­

redningen nämligen icke låtit den fixa beloppsgränsen vid 2 000 kronor bli

avgörande, utan fullföljdsrätten skall enligt förslaget i stället bero av för­

hållandet mellan det tvistiga beloppet och den skattskyldiges taxerade in­

komst. Uppgår tvistebeloppet i dessa fall till en femtedel av den taxerade

inkomsten, skall enligt utredningsförslaget fullföljdsrätt föreligga. Belopps­

spärren skall alltså variera alltefter den ekonomiska betydelse, som målet

kan anses ha för den skattskyldige.

Mot konstruktionen av regeln kan måhända invändas, att den tager hän­

syn blott till en faktor av flera, som tillhopa bestämmer den skattskyldiges

ekonomiska intresse i målet, nämligen enbart till hans taxerade inkomst.

Det saknas t. ex. möjlighet att beakta en skattskyldigs större eller mindre

försörjningsbörda. Det är å andra sidan tydligt, att regeln måste verka scha­

blonmässigt om den inte skall bliva alltför invecklad och svårtillämpad. En

gräns bestämd i relation till den taxerade inkomsten torde i vart fall på ett

någorlunda tillfredsställande sätt tillgodose önskemålet att beloppsspärren

inte skall huvudsakligen drabba de lägre inkomsttagarna. I det stora fler­

talet fall torde dessutom relationen mellan det tvistiga beloppet och den

taxerade inkomsten vara en god mätare på det faktiska intresse den skatt­

skyldige har i målet. Frågan blir då endast vilket relationstal som bör väl­

jas och vilken räckvidd som den variabla gränsen bör ha.

I denna fråga har i remissyttrandena olika meningar kommit till uttryck.

Några remissinstanser föreslår en skärpning av utredningens regler för att

därmed nå en bättre fullföljdsbegränsande effekt. Till dessa hör bl. a. rege­

74

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

75

ringsrättens flesta ledamöter, vilka förordat att den fasta beloppsgränsen

höjes till 3 000 kronor samt att relationstalet bestämmes till en fjärdedel.

För skattskyldiga med en taxerad inkomst understigande 12 000 kronor skall

målet alltså avse ändring i taxeringen till ett belopp motsvarande minst en

fjärdedel av inkomsten för att prövning skall äga rum. Liknande yrkanden

bär framställts även från andra håll. Från icke få remissinstanser har i

motsats härtill begärts, att utredningens förslag till summa revisibilisregel

skall mildras. Till dessa meningsyttringar ansluter sig krav, bl. a. från

löntagarhåll, på en större differentiering av regeln så att den relativa grän­

sen tillämpas icke enbart för de mindre inkomsttagarna. Ett förslag i denna

riktning har även framlagts av en ledamot av regeringsrätten. Enligt detta

förslag skulle fullföljd tillåtas om tvistebeloppet uppgår till minst 500 kro­

nor och därtill motsvarar minst fem procent av den taxerade inkomsten.

Om det inkomstbelopp som tvisten gäller överstiger en viss gräns, förslags­

vis bestämd vid 50 000 kronor, skulle fullföljd dock alltid kunna äga rum

oavsett tvistebeloppets förhållande till den taxerade inkomsten.

Enligt min uppfattning talar starka skäl för att i anslutning till dessa

förslag låta den relativa beloppsspärren få ett vidare tillämpningsområde

och att icke kräva att så stor del av den taxerade inkomsten som utredning­

en tänkt sig skall vara tvistig. Men man synes härvidlag inte böra gå alltför

långt. Det måste å ena sidan tillses att fullföljdsbegränsningen blir någor­

lunda effektiv. Å andra sidan bör den relativa beloppsspärren inte få ett så

vidsträckt tillämpningsområde, att absolut sett betydande belopp avskäres

från prövning i regeringsrätten, medan tvister om bagatellbelopp tillåtes gå

upp i högsta instans.

I enlighet med dessa överväganden har jag funnit mig böra förorda en regel

om summa revisibilis av den innebörden, att mål som rör mindre belopp än

tio procent av den skattskyldiges inkomst avskäres från fullföljd. Dock skall

prövning ske, om det tvistiga beloppet uppgår till eller överstiger 5 000 kro­

nor. Å andra sidan skall mål, i vilka tvisten rör lägre belopp än 500 kronor,

vara avskurna från fullföljd. Det sagda innebär, att den relativa belopps­

gränsen får betydelse för taxerade inkomster upp till 50 000 kronor.

Vad beträffar förmögenhetstaxering finner jag utredningens förslag att

låta fullföljdsrätten bero av en fast värdegräns vid 50 000 kronor erbjuda en

lämplig lösning.

Summa revisibilis bör — i principiell överensstämmelse med vad som

gäller vid fullföljd av talan i högsta domstolen — vara anknuten till vad

parten tappat i kammarrätten. De skäl härför, som anförts av regerings­

lättens flesta ledamöter och av kammarrätten, finner jag bärande.

De bedömanden som i det föregående gjorts angående utformningen av

eu summa revisibilisregel har närmast haft i sikte taxeringen av fysiska per­

soner. Förhållandena kan delvis vara annorlunda, när fråga är om beskatt­

ningen av juridiska personer. Att tillämpa olika fullföljdsreglcr beroende på

(/in den skattskyldige är fysisk eller juridisk person skulle emellertid med­

föra onödigt invecklade regler och dessutom i vissa fall kunna leda till

76

Kangl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

mindre tilltalande resultat. Det synes därför kunna godtagas, att eu full­

följ dsbegränsning i enlighet med förut angivna principer får tillämpning

även beträffande juridiska personer.

Övervägande skäl — bl. a. intresset av enkelhet och av likställighet mellan

parterna i taxeringsmålen — synes även tala för att fullföljdsspärren bör

vara densamma för såväl den skattskyldige som för hans motpart, d. v. s.

taxeringsintendenten eller vederbörande kommun. Den mätare på intresset

av fullföljd som valts för den skattskyldiges del, nämligen tvistebeloppets

storlek och dess förhållande till hans taxerade inkomst, bör sålunda vara

utslagsgivande även för det allmännas representanter.

Liksom fallet är beträffande högsta domstolen bör den avsedda belopps-

spärren inte vara ovillkorlig, utan regeringsrätten bör äga befogenhet att be­

vilja fullföljdstillstånd i vissa fall. Sådant tillstånd bör kunna ges i fall där

det för enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning är av vikt att talan prövas

av regeringsrätten. Det kan förtjäna framhållas, att utrymmet för sådan

p r e j udikatdispens torde vara något större inom skalteprocessen än

på den allmänna processens område. Samma skattefråga berör nämligen ofta

ett mycket stort antal skattskyldiga och kan föranleda serier av mål i de oli­

ka instanserna. Såsom framhållits av såväl utredningen som regeringsrättens

flesta ledamöter bör i sådana lägen ett typfall kunna avgöras av den högsta

instansen för att tjäna till vägledning vid bedömningen i lägre instanser av

likartade fall. Icke sällan kräver intresset av en enhetlig lagtolkning eller

rättstillämpning att regeringsrätten tager upp en hel serie mål, där avgö­

randena är ägnade att mångsidigt belysa de föreliggande spörsmålen. Så­

som riksskattenämnden erinrat kan ett skäl för fullföljdstillstånd vara alt

talan rör fråga beträffande vilken nämnden utfärdat anvisning för taxerings­

myndigheterna. Även om utrymmet för prejudikatdispens sålunda är något

större i taxeringsprocessen än inom den allmänna processen, bör man emel­

lertid fasthålla vid att det skall röra sig om ett kvalificerat prejudikatin­

tresse. Detta bör komma till uttryck i författningstexten på det sätt att

talans prövning skall vara av synnerlig vikt från de angivna utgångspunk­

terna.

Utredningen har såsom dispensgrund även upptagit det fall att parten vi­

sar, alt talans prövning i annat hänseende har synnerlig betydelse utöver

det mål, varom är fråga. Även i fråga om sådan dispens, s. k. intresse­

dispens, gäller att talans prövning är betingad av omständigheter, som

ligger utanför det föreliggande målet. Behovet av en möjlighet att medge

intressedispens kan i och för sig synas vara mindre utpräglat. Regeringsrät­

tens flesta ledamöter har, såsom framgått av det tidigare sagda, intagit en

avvisande ståndpunkt till denna dispensgrund. övriga remissinstanser har

emellertid i stort sett godtagit utredningens förslag på denna punkt.

För egen del finner jag inte tillrådligt att helt utesluta möjligheten att

medge dispens på ifrågavarande grund. Det kan nämligen i enstaka fall vara

betydelsefullt att regeringsrätten utan hinder av summa revisibilis kan prö­

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

77

va ett mål, där avgörandet visserligen inte liar särskilt intresse från pre­

judikatsynpunkt, men vari utgången ändock får betydande verkningar ut­

över det föreliggande målet. Å andra sidan ligger det i sakens natur, att

den ifrågavarande dispensgrunden bör tillämpas restriktivt. En intresse­

dispens bör sålunda t. ex. inte kunna grundas på att taxeringens fast­

ställande i enlighet med kammarrättens utslag skulle medföra ekonomiska

svårigheter för den skattskyldige. Icke heller bör intressedispens kunna be­

viljas av den anledningen att den aktuella taxeringsfrågan för den skatt­

skyldige kan antagas återkomma under ett flertal år.

Utredningen har ytterligare föreslagit att prövningstillstånd skall kunna

meddelas om anledning förekommer till ändring i det slut, vartill kammar­

rätten kommit, eller eljest med hänsyn till omständigheterna i målet skäl

förekommer för talans prövning. Den föreslagna regeln har nära samband

med förslaget om en allmän tillståndsprövning och är avsedd att gälla såda­

na mål som icke träffades av den föreslagna beloppsspärren. Då jag inte

ansett mig kunna biträda förslaget om allmän dispensprövning, saknar den

ifrågavarande regeln i huvudsak aktualitet. Utredningen har i detta sam­

manhang berört frågan om behandling av sådana situationer, där parts

talan finnes böra upptagas till prövning närmast av det skälet att annan

part i målet erhållit dispens. Dessa spörsmål synes dock lämpligen böra

få sin lösning i annan ordning än med anlitande av dispensvägen. Jag åter­

kommer härtill i detaljmotiveringen.

I betänkandet, liksom i vissa remissyttranden, har antytts, att eu begräns­

ning i fullföljdsrätten skulle kunna inverka på arbetsförhållandena i kam­

marrätten. Denna domstol blir ju med en sådan ordning i viss utsträckning

sista instans. Några förslag har emellertid inte framlagts på detta område.

För egen del finner jag att ett ställningstagande i frågan bör kunna anstå.

Den av mig förordade fullföljdsbegränsningen kan i vart fall icke få några

följdverkningar för kammarrättens vidkommande under budgetåret 1958/

59. Huruvida densamma senare kan göra organisatoriska förändringar i

kammarrätten påkallade torde böra prövas tidigast vid den nästfoljande

budgetbehandlingen och under hänsynstagande till de förhållanden som i

övrigt då föreligger.

Inom finansdepartementet har verkställts en statistisk undersökning i

syfte att ge eu ungefärlig uppfattning om den verkan på regeringsrättens

arbetsbörda, som kan påräknas, om eu fullföljdsreglering genomföres en­

ligt nu angivna principer. Det undersökta materialet har utgjorts av samtliga

i regeringsrätten anhängiga taxeringsmål, varvid dock icke medräknats mål,

som varit under kommunikation eller av annan speciell orsak icke varit

tillgängliga. Undersökningen har givit till resultat att av inalles 2 934 taxe­

ringsmål 665 mål skulle avskäras från regeringsrättens prövning. Delta skulle

motsvara ett målbortfall av 23 procent av de undersökta målen. Vid under­

sökningen har emellertid hänsyn icke kunnat tas till förekomsten av dispens­

78

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

grundande omständigheter i de bortgallrade målen. Antalet bortfallande mål

torde därför kunna antagas bliva något mindre än vad här angivits. Själv­

fallet tillkommer åtskilliga andra osäkerhetsmoment när det gäller att be­

döma utfallet i praktiken av den tillämnade fullföljdsbegränsningen. Bl. a.

får beaktas, att de bortfallande målen genomsnittligt torde vara mindre

tidskrävande än de kvarstående. Det torde dock vara befogat att räkna med

att den föreslagna fullföljdsbegränsningen på det undersökta materialet

skulle medföra en inbesparing av 40—50 föredragningsdagar. Detta skulle

innebära en årlig inbesparing av 35—45 föredragningsdagar, motsvarande 10

å 13 arbetsveckor för en av regeringsrättens avdelningar. Till jämförelse

må nämnas, att det förslag som framlagts av regeringsrättens flesta leda­

möter enligt den verkställda undersökningen skulle innebära ett målbortfall

av 881 mål, motsvarande 30 procent av de undersökta målen.

Det av mig förordade alternativet innebär en icke obetydlig arbeislätt-

nad och kan sålunda anses ge ett rimligt utbyte av en reform på området. Å

andra sidan bör framhållas, att det inte är anledning att ställa alltför stora

förhoppningar på att reformen skall leda till att arbetsbalansen snabbt av­

verkas. Det kommer att förflyta avsevärd tid innan verkningarna kan visa

sig. Därtill kommer, att den framtida fullföljdsfrekvensen, som tidigare

framhållits, är beroende av en rad osäkra faktorer.

Utredningen har, vid sidan av fullföljdsbegränsningarna, utarbetat be­

stämmelser, avsedda att närmare reglera det processuella förfarandet

hos regeringsrätten i taxeringsmål. Beträffande detta förslag har bl. a. rege­

ringsrättens flesta ledamöter och besvärssakkunniga rest principiella in­

vändningar. De skäl som därvid framlagts finner jag bärande. Besvärssak-

kunnigas arbete med en allmän besvärslagstiftning syftar sålunda till en i

princip uttömmande reglering av förfarandet i regeringsrätten att gälla för

alla slag av där handlagda besvärsmål. Det synes därför riktigast att låta

med lagstiftning i dylika ämnen anstå till dess en generell reglering kan

komma till stånd.

Därest någon författningsreglering av processförfarandet i regeringsrät­

ten icke nu genomföres, synes övervägande skäl tala för att bestämmelserna

om fullföljdsbegränsning får sin plats i taxeringsförordningen, där redan

förut stadganden om besvär i taxeringsmål är upptagna.

Enligt utredningens förslag skall frågor om prejudikat- och intressedispens

kunna prövas på avdelning med endast tre ledamöter. Ett häremot svarande

förslag till ändring i regeringsformen har såsom vilande antagits av 1956

års riksdag. För genomförande av en sådan domförhetsregel erfordras dess­

utom en ändring i regeringsrättslagen. Jag återkommer härtill i den följande

detalj motiveringen.

I enlighet med det anförda har inom finansdepartementet utarbetats för­

slag till

1) förordning om ändrad lydelse av 98 § taxeringsförordningen den 23

november 1956 (nr 623) samt

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

79

2) lag angående tillägg till lagen den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3) om Kungl.

Maj:ts regeringsrätt.

Det är min avsikt att i det följande närmare behandla detalj spörsmålen

i dessa förslag, vilka torde såsom bilaga1 få fogas till delta protokoll.

VI. Detaljutformningen av författningsförslagen

98 § taxeringsförordningen

1 mom.

Detta moment motsvarar nuvarande 98 § taxeringsförordningen. Den nu

gällande lydelsen av författningsrummet torde böra redaktionellt jämkas

1 syfte att bättre anpassa detta till de stadganden om fullföljdsbegränsning

som föreslås upptagna i de följande momenten.

2 mom.

Utredningen har i princip velat begränsa beloppsspärrens tillämpning till

sådana fall, då den fullföljda talan omedelbart hänför sig till en inkomst-

eller avdragspost eller tillgångs- eller skuldpost som direkt påverkar den

sammanräknade nettoinkomstens respektive den behållna förmögenhetens

storlek.

I fråga om inkomsttaxeringen medför utredningens förslag att knyta spärr­

regelns verkan till viss i taxeringen ingående post av betydelse för beräk­

ningen av den sammanräknade nettoinkomsten, att regeln skulle vara till­

lämplig bl. a. på frågor om avdrag för underskott å förvärvskälla. Tvister om

övriga allmänna avdrag vid inkomsttaxeringen liksom om garantibelopp för

fastighet skulle däremot utan begränsning kunna bringas under regerings­

rättens prövning. Det framstår vidare såsom tveksamt, om regeln blir till­

lämplig, när den skattskyldiges inkomst i sin helhet uppskattats skönsmäs-

sigt och sålunda någon fördelning på olika inkomst- och avdragsposter icke

sker.

I det av regeringsrättens flesta ledamöter avgivna yttrandet förordas i

stället den lösningen att regeln om summa revisibilis anknytes till den höj­

ning eller sänkning av den skattskyldiges taxerade inkomst eller beskatt­

ningsbara förmögenhet som klaganden yrkat. Härigenom blir regeln direkt

tillämplig i de nyss angivna fallen, vilket enligt min mening är önskvärt.

Den i yttrandet föreslagna regeln synes även vara enklare och, jämväl i

andra hänseenden än de nyss antydda, otvetydigare. Jag förordar därför,

alt regeln utformas i enlighet med detta förslag. Under regeln inbegripcs

självfallet talan om helt undanröjande av åsatt inkomsttaxering och om på­

förande av taxering i fall då sådan ej åsatts i lägre instans. — Däremot fin­

ner jag inte skäl att, såsom jämväl föreslagits i ledamöternas yttrande, in­

föra ytterligare en spärr, anknuten till den av kammarrätten åsatta beskatt­

ningsbara inkomsten. En sådan spärr skulle komplicera reglernas tillämp­

ning utan att något mera väsentligt synes vara att vinna därmed.

1 Förstnämnda förslag, vilket överensstämmer med motsvarande, vid propositionen fogade

förslag, har här uteslutits.

80

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

För att fullföljdsspärren skall kunna tillämpas fordras att vad parten tap­

pat i kammarrätten enbart avser fråga om höjning eller sänkning av taxe­

ringen. Detta innebär å ena sidan att fullfölj dsbegränsningen gäller oav­

sett arten av det spörsmål, varav taxeringens jämkning uppåt eller nedåt

beror. Summa revisibilisregeln skall sålunda tillämpas även i sådana mål,

där jämkningen är avhängig av en rent juridisk bedömning, såsom kan vara

fallet när talan gäller om viss i och för sig ostridig försäljningsvinst skall

beskattas såsom realisationsvinst. På samma sätt är den föreslagna regeln

om summa revisibilis avsedd att gälla, där talan t. ex. avser taxering vid om­

läggning av räkenskapsår. Å andra sidan utesluter spärregelns utformning

dess tillämpning å mål, där tvisten icke gäller den taxerade inkomstens eller

skattepliktiga förmögenhetens storlek, exempelvis fråga om äkta makar skall

samtaxeras eller ej. Utanför regelns tillämpningsområde faller även sådana

spörsmål som huruvida bestämmelserna om ortsavdrag tillämpats riktigt,

om avdrag må åtnjutas för nedsatt skatteförmåga och om dödsbos befrielse

från erläggande av skatt.

I överensstämmelse med motsvarande bestämmelser för processen vid de

allmänna domstolarna bör, såsom regeringsrättens flesta ledamöter föror­

dat, gälla, att de avsedda inskränkningarna i fullföljdsrätten skall inträda

även i sådana fall där kammarrätten icke ingått i saklig prövning av partens

talan utan avvisat densamma.

Beträffande grunderna för meddelande av prövningstillstånd må hänvisas

till vad som anförts i den allmänna motiveringen. För att undvika en olämp­

lig uppdelning av målet bör meddelat prövningstillstånd avse kammarrät­

tens utslag i dess helhet, såvitt det är överklagat. Det visar sig nämligen ofta

att de olika frågor, som en tvist kan gälla, nära sammanhänger med var­

andra. Men även när så inte är fallet, framstår det som angeläget att rege­

ringsrätten i ett där prövat fall så långt det är möjligt inom ramen för den

fullföljda talan kan åstadkomma en riktig och rättvis taxering.

3 mom.

Skäl liknande de nyss anförda talar även för att, om skattskyldigs taxe­

ring i något hänseende kan komma under regeringsrättens prövning utan

tillstånd, taxeringen skall kunna prövas i dess helhet. Detta innebär, att om

klaganden i kammarrätten tappat såväl i en samtaxeringsfråga som i eu be-

loppsfråga, även den sistnämnda skall prövas fastän motgångsvärdet under­

stiger summa revisibilis. Vidare torde av den föreslagna regeln framgå att

besvär, som avser flera samma år åsatta taxeringar, t. ex. taxering av en

inkomst till statlig inkomstskatt i en kommun och till kommunal inkomst­

skatt i en annan, i sin helhet upptages till prövning så snart med avseende

å någon av taxeringarna kravet på summa revisibilis är uppfyllt. Å andra

sidan ligger det i sakens natur att en part icke genom att framställa ett up­

penbart ogrundat yrkande i de lägre instanserna, t. ex. om avdrag för ned­

satt skatteförmåga, bör kunna sätta fullfölj dsbegränsningen ur spel. Sär­

skilt stadgande härom torde emellertid icke vara erforderligt.

82

Kungl. May.ts proposition nr 32 år 1958

mål. Detsamma gäller mål om tillämpning av förordningen angående beräk­

ning av statlig inkomstskatt för ackumulerad inkomst.

Bestämmelserna om fullföljdsbegränsning i 2 mom. har därför begrän­

sats till mål om inkomst- och förmögenhetstaxering. Å andra sidan bör

härav följa, att om någon för talan rörande någon annan skatt, detta icke

ger klaganden möjlighet att enligt reglerna i 3 mom. få en samtidigt förd

talan om inkomst- och förmögenhetstaxering prövad utan hinder av reglerna

om summa revisibilis.

Ett särskilt spörsmål är om inskränkningen i fullfölj dsrätten bör ha avse­

ende på mål om eftertaxering. Dessa mål anhängiggöres först i prövnings-

nänmden och skulle sålunda i många fall komma att prövas av ytterligare en­

dast en instans, därest fullfölj dsrätten begränsades. Vidare lärer en regel om

summa revisibilis för dessa mål icke kunna utformas lika enkel som för öv­

riga taxeringsmål. Bl. a. fick hänsyn tas till vad som förekommit i samband

med den ursprungliga taxeringen. Det är även av vikt att om det gäller

en serie eftertaxeringar avseende flera på varandra följande taxeringsår, de

olika taxeringarna prövas gemensamt i samtliga instanser. Härtill kommer,

att det i mål om eftertaxering —- där fråga är om ett extraordinärt förfarande

efter den vanliga besvärstidens utgång — framstår som särskilt angeläget att

den skattskyldige inte betages möjligheten att få sin talan prövad i högsta

instans. I enlighet härmed förordar jag, att eftertaxeringsmålen undantas

från fullföljdsbegränsningen.

Från tillämpningsområdet för de fullföljdsbegränsande reglerna bör vidare

undantas besvär över att taxering, med tillämpning av 105 § taxeringsför-

ordningen, överflyttats på klaganden från annan skattskyldig. Sådan fråga

upptas i regel först i kammarrätten, och dennas beslut, som sålunda oftast

träffats i första instans, bör självfallet alltid kunna överklagas.

Fullföljdsbegränsningen bör icke utgöra hinder för regeringsrätten att ef­

ter besvär i vanlig ordning pröva talan om sådan oriktighet i taxeringen, som

ger parten rätt att anföra extraordinära besvär enligt 100 § 1)—5) taxerings-

förordningen. Härav torde bl. a. följa, att besvär i mål som avser tillämp­

ning av mellan Sverige och andra länder ingångna avtal till undvikande

av dubbelbeskattning regelmässigt kan bringas under regeringsrättens pröv­

ning. För att regeringsrätten trots fullföljdsspärren skall kunna upptaga

sådan talan till prövning bör självfallet fordras detsamma som för pröv­

ning av i särskild ordning anförda besvär, nämligen att oriktighet i taxeringen

på den angivna grunden blivit konstaterad. Enbart yrkande från part om

ändring i nu ifrågavarande avseende bör således icke vara tillfyllest. Vidare

bör gälla, att regeringsrättens prövning i dessa fall begränsas till huruvida

och i vilken utsträckning rättelse av kammarrättens utslag bör ske på ifrå­

gavarande grund.

Enligt 100 § 6) och 7) föreligger extraordinär besvärsrätt om den skattskyl­

dige, till följd av underlåtenhet att avgiva deklaration eller annan uppgift

eller på grund av felaktighet i deklaration in. m. taxerats till väsentligt högre

belopp än som svarar mot hans inkomst eller förmögenhet, eller om den skatt­

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

83

skyldige eljest kan åberopa omständighet eller bevis som bort föranleda vä­

sentligt lägre taxering. Även beträffande dessa fall förutsättes för prövning att

taxeringen i efterhand visat sig vara behäftad med fel. Oriktigheten är emel­

lertid av annan natur än i de nyss avsedda fallen. Det är här fråga om mål,

som är mera jämförbara med ordinära mål om höjning eller sänkning av

taxering. För övrigt har fullföljdsbegränsningen en motsvarighet i den nyss

angivna förutsättningen för extraordinär besvärsrätt att den skattskyldiges

taxering skall ha blivit väsentligt för hög. Det synes därför vara bäst i över­

ensstämmelse med fullföljdsbegränsningens ändamål och de allmänna prin­

ciperna för dess tillämpning att talan i dessa fall följer samma regler som

besvär i allmänhet. Besvär grundade på förhållanden som avses i 100 § 6)

och 7) bör således icke kunna komma under regeringsrättens prövning där

kravet på summa revisibilis ej är uppfyllt.

6 mom.

Genom att fullfölj dsbegränsningens inträde beror av vad parten tappat i

kammarrätten kan redan kammarrätten bedöma huruvida prövningstillstånd

är erforderligt för att parts talan mot utslaget skall kunna komma under re­

geringsrättens prövning.

I de fall där besvär över utslaget icke kan komma under regeringsrättens

prövning utan tillstånd bör detta därför till parternas ledning tillkännagivas i

samband med att kammarrätten meddelar fullföljdshänvisning. Därvid bör

angivas de grunder, på vilka prövningstillstånd må meddelas, liksom — allt­

efter målets beskaffenhet — de övriga villkor, under vilka parts talan kan

komma under regeringsrättens prövning. Det sist sagda syftar bl. a. på de

speciella stadganden som gäller samtaxerade makars talan och talan, som

fullföljes av parterna å ömse sidor.

Har kammarrätten i samband med fullföljdshänvisning meddelat underrät­

telse om begränsning i rätten att påkalla prövning av utslaget, bör part som

anser underrättelsen oriktig kunna begära att frågan härom prövas. Detta

skall ske samtidigt med att han söker ändring i utslaget och han har sålunda

att iakttaga de regler som gäller beträffande talans fullföljande.

Bestämmelsen om ikraftträdandet

De nya fullföljdsreglerna synes lämpligen böra träda i kraft den 1 januari

1959. En förutsättning för deras tillämpning bör dock vara alt målet i pröv-

ningsnämnden handlagts enligt bestämmelserna i nya taxeringsförordningen.

Mål, som behandlats i sådan nämnd enligt äldre ordning, bör sålunda få full­

följas utan inskränkningar. Detta innebär alt besvär rörande taxering, som

verkställts eller bort verkställas i första instans år 1957 eller tidigare, skall

undantagas från tillämpningen av fullföljdsbestämmelserna. De mål som hän­

för sig till 1958 års taxering blir följaktligen de första som beröres av full­

följ dsinskränkningen. Dessa mål kan väntas bli aktuella för avgörande i kam­

marrätten tidigast mot slutet av år 1959.

86

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

Bilaga

Förslag

till

Lag

angående tillägg till lagen den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3)

om Kungl. Maj:ts regeringsrätt

Härigenom förordnas, att i lagen den 26 maj 1909 om Kungl. Maj :ts rege­

ringsrätt skall införas en ny paragraf, benämnd 1 a §, av nedan angiven

lydelse.

1 a §.

Fråga huruvida talan må komma under regeringsrättens prövning, där

enligt författningarna särskilt tillstånd därtill kräves, kan avgöras av tre

regeringsråd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1959.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

87

Bihang

Utredningens förslag

till

Förordning

med särskilda bestämmelser om fullföljd i regeringsrätten av talan

i vissa skattemål

1

§■

Denna förordning äger tillämpning å besvär, vilka jämlikt taxeringsför-

ordningen anföras över utslag av kammarrätten i mål rörande inkomsttaxe­

ring eller förmögenhetstaxering.

2

§•

Besvär, varom förmäles i 1 §, må ej komma under regeringsrättens pröv­

ning, med mindre regeringsrätten meddelat parten tillstånd därtill.

3 §•

Prövningstillstånd må meddelas allenast

1. om för enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning är av vikt, att talan

prövas av regeringsrätten, eller parten visar, att talans prövning eljest

skulle hava synnerlig betydelse utöver det mål, varom är fråga; eller

2. om anledning förekommer till ändring i det slut, vartill kammarrätten

kommit, eller eljest med hänsyn till omständigheterna i målet skäl före­

komma för talans prövning.

Meddelas ej prövningstillstånd, skall kammarrättens utslag stå fast; erin­

ran därom skall intagas i regeringsrättens beslut.

4 §■

Ej må i anledning av talan, som allenast rör inkomst- eller avdragspost

av betydelse för beräkningen av skattskyldigs sammanräknade nettoin­

komst eller tillgångs- eller skuldpost av betydelse för beräkningen av skatt­

skyldigs behållna förmögenhet, prövningstillstånd enligt 3 § 2 meddelas

part med mindre hans talan går ut på ändring i sådant avseende till belopp

av minst,

såvitt angår taxering för statlig inkomstskatt, en femtedel av den enligt

kammarrättens utslag taxerade inkomsten eller om denna överstiger tiotusen

kronor, tvåtusen kronor,

såvitt angår taxering för kommunal inkomstskatt i hemortskommunen

eller i annan kommun, en femtedel av den inom kommunen taxerade in­

komsten eller, om denna överstiger tiotusen kronor, tvåtusen kronor, eller,

såvitt angår taxering för statlig förmögenhetsskatt, femtiotusen kronor.

Vad i första stycket sägs skall icke gälla i fråga om klagan över att taxe­

ringen blivit oriktig i något hänseende, varom förmäles i 100 § under 1)—5)

taxeringsförordningen.

88

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

5 §•

Meddelas prövningstillstånd, gälle det utslaget i dess helhet, såvitt parten

för talan däremot.

6

§•

Kammarrätten give i samband med underrättelse om talans fullföljande

till känna, att talan mot kammarrättens utslag ej må komma under rege­

ringsrättens prövning, med mindre regeringsrätten meddelat parten till­

stånd härtill. Kammarrätten meddele ock innehållet i 3, 4 och 5 §§.

7

§•

I besvären skall klaganden uppgiva:

1. det utslag, mot vilket talan föres;

2. i vilken del utslaget överklagas, den ändring i utslaget som klaganden

yrkar och grunderna för sin talan; samt

3. fullständig uppgift om sin postadress.

Anser klaganden, att prövningstillstånd skall meddelas enligt 3 § 1, bör

han i besvären närmare angiva de omständigheter han åberopar till stöd

härför.

Vill klaganden åberopa bevis, som ej tidigare förebragts, skall han vid

besvären foga beviset i huvudskrift eller styrkt avskrift; uppgive ock i be­

svären vad han vill styrka med beviset samt anledningen till att detsamma

ej tidigare förebragts.

Besvären skola vara egenhändigt undertecknade av klaganden eller hans

ombud.

8

§.

Vid besvären bör fogas det överklagade utslaget i huvudskrift eller styrkt

avskrift.

9 §•

Uppfyller besvärsskriften ej föreskrifterna i 7 § eller är den eljest ofull­

ständig, må klaganden föreläggas att avhjälpa bristen.

Efterkommes ej föreläggandet och är besvärsskriften med avseende å

klagandens yrkande, angivandet av grunderna för besvärstalan eller i annat

hänseende så bristfällig att den är otjänlig som grund för regeringsrättens

prövning av målet, må besvären avvisas.

10

§.

För målets beredande skola besvären med därvid fogade handlingar del­

givas klagandens motpart och föreläggande meddelas honom att inkomma

med skriftligt genmäle.

11

§•

Genmälet skall, om ej klagandens yrkande medgives, innehålla yttrande

rörande de anförda grunderna för besvärstalan och angivande av de omstän­

digheter motparten vill anföra.

Vill motparten åberopa bevis, som ej tidigare förebragts, skall han vid gen­

mälet foga beviset i huvudskrift eller styrkt avskrift; uppgive ock i gen­

mälet vad han vill styrka med beviset samt anledningen till att detsamma

ej tidigare förebragts.

Genmälet skall vara egenhändigt undertecknat av motparten eller hans

ombud.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

89

12

§.

Genmälet skall med därvid fogade handlingar delgivas klaganden.

13 §.

Finnes ytterligare skriftväxling erforderlig, äge regeringsrätten förordna

därom. Regeringsrätten äge tillika meddela närmare föreskrifter om skrift­

växlingen och därvid även föreskriva, i vilket avseende part skall yttra sig.

14 §.

Sedan skriftväxlingen avslutats, bestämme regeringsrätten om pröv­

ningstillstånd skall meddelas. När skäl äro därtill må frågan upptagas,

ehuru skriftväxling ej ägt rum.

15 §.

I regeringsrätten må talan icke föras om inkomst- eller avdragspost, till­

gångs- eller skuldpost eller annat, som icke varit föremål för eller äger

samband med talan i kammarrätten.

16 §.

Part må ej i regeringsrätten till stöd för sin talan åberopa omständighet

eller bevis, som ej tidigare förebragts, med mindre han gör sannolikt att han

icke tidigare kunnat åberopa omständigheten eller beviset eller han eljest

haft giltig ursäkt att ej göra det.

17 §.

Har besvärsinlaga eller genmäle icke genom partens försorg delgivits mot­

parten, skall regeringsrätten eller i den omfattning, Kungl. Maj :t bestäm­

mer, föredragande hos regeringsrätten föranstalta om delgivningen med

motparten.

Delgivning skall, där så ske kan, verkställas genom posten. Om sådan

delgivning skall vad i rättegångsbalken stadgas om delgivning av annan

handling än stämning äga motsvarande tillämpning. Närmare bestäm­

melser om delgivning genom posten meddelas av Kungl. Maj :t.

Kan delgivning ej ske genom posten, må polismyndighet anlitas för del-

givningens verkställande.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1958; dock att förordningen

icke skall tillämpas i fråga om mål rörande taxering, som verkställts eller

hort verkställas i första instans år 1957 eller tidigare år, med mindre målet

handlagts av prövningsnämnden efter den 31 december 1957.

92

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Utdrag av protokollet, hållet i Kungl. Maj:ts lagråd den 9 januari

1958.

Närvarande:

justitieråden W^alin,

S^jöwall,

H^agbergh,

regeringsrådet K^lackenberg.

Enligt lagrådet den 7 januari 1958 tillhandakommet utdrag av protokol,

över finansärenden, hållet inför Hans Maj :t Konungen i statsrådet den 6

december 1957, hade Kungl. Maj:t förordnat, att lagrådets utlåtande skulle

för det i § 87 regeringsformen omförmälda ändamålet inhämtas över upprät­

tat förslag till lag angående tillägg till lagen den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3)

om Kungl. Maj. ts regeringsrätt.

Förslaget, som finnes bilagt detta protokoll, hade inför lagrådet föredra­

gits av byråchefen för lagärenden i finansdepartementet Sten Walberg.

Lagrådet yttrade:

Enligt 22 § 2 mom. regeringsformen kunna i regeringsrätten mål prövas

och avgöras av fem ledamöter, så ock av fyra, där tre av dem äro om slutet

ense. Det har sålunda givits en särskild regel om domförheten för det fall

att antalet ledamöter nedgår till fyra. Det av 1956 års riksdag såsom vilande

antagna förslaget till ändrad lydelse av samma moment innehåller ett tillägg,

enligt vilket i den ordning 87 § 1 mom. stadgar skall bestämmas antalet re­

geringsråd som skola deltaga vid behandling av fråga, huruvida talan må

komma under regeringsrättens prövning, där enligt författningarna särskilt

tillstånd därtill kräves.

Nu föreliggande förslag till lag angående tillägg till regeringsrättslagen an­

giver allenast att fråga om prövningstillstånd kan avgöras av tre regerings­

råd. Hinder föreligger sålunda icke att upptaga dylik fråga på avdelning med

flera ledamöter. Om fyra ledamöter deltaga i handläggningen och majoritet

ej vinnes för den ena eller andra meningen torde äldste ledamotens röst bli

utslagsgivande. Det synes dock icke tillfredsställande att prövningstillstånd

skall vid lika röstetal kunna med äldste ledamotens utslagsröst vägras, oak­

tat två röstat därför.

Lagrådet vill ifrågasätta, om det överhuvud är lämpligt och ändamålsenligt

att antalet ledamöter som skola avgöra fråga om prövningstillstånd må väx­

94

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans Maj.t

Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 10 ja­

nuari 1958.

Närvarande:

Statsministern E^rlander, statsråden N^ilsson, S^träng, A^ndersson, L^indell,

L^indström, L^ange, L^indholm, K^ling, S^koglund, E^denman, N^etzén,

K^jellin, J^ohansson.

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Sträng, anmäler lagrådets den

9 januari 1958 avgivna utlåtande över ett enligt protokollet för den 6 de­

cember 1957 till lagrådet remitterat förslag till lag angående tillägg till lagen

den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3) om Kungl. Maj:ts regeringsrätt. Föredragan­

den anför följande.

Den av lagrådet förordade ändringen i det remitterade förslaget anser jag

mig böra biträda.

Förslagets genomförande förutsätter, att det av 1956 års riksdag såsom vi­

lande antagna förslaget till ändrad lydelse av § 22 mom. 2 regeringsformen

blir slutgiltigt godkänt. Här torde få erinras om att 1957 års riksdag bifal­

lit Kungl. Maj:ts i propositionen nr 168 till samma riksdag framlagda för­

slag, att beslut över det såsom vilande antagna förslaget skulle uppskjutas

till 1958 års riksdag.

I anslutning till det vid protokollet för den 6 december 1957 fogade för­

slaget till förordning om ändrad lydelse av 98 § taxeringsförordningen den

23 november 1956 (nr 623), som upptar huvudbestämmelserna om den för­

ordade fullföljdsbegränsningen i taxeringsmål, torde få nämnas att antalet

under 1957 till regeringsrätten inkomna finansmål utgjort 2 324 eller ett

hundratal mindre än under 1956. Under år 1957 avgjordes 2 618 sådana mål,

och balansen av finansmål utgjorde vid årets utgång 5 450. Siffrorna inne­

bär en ökning av antalet avgjorda finansmål med över 500 och en minsk­

ning av balansen med omkring 300 sådana mål. Detta överensstämmer i stort

sett med de antaganden om möjligheterna att nedbringa målbalansen som

jag gjort i protokollet för den 6 december 1957. Med ledning av siffrorna för

år 1957 kan sålunda antagas, att om de förordade begränsningarna i full-

följdsrätten inte genomföres, det skulle dröja mer än tio år innan målba­

lansen kunde nedbringas till lämplig nivå. Om antalet inkomna besvär ånyo

ökar, skulle det dröja ännu längre.

Under åberopande av det nu anförda och under hänvisning till vad som

uttalats i protokollet för den 6 december 1957 hemställer föredragande depar­

tementschefen, att Kungl. Maj :t måtte genom proposition föreslå riksdagen

96

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Innehållsförteckning

Propositionens huvudsakliga innehåll .......................................................................... 1

Författningsförslag .......................................................................................................... 3

Statsrådsprotokoll den 6 december 1957

I. Inledning .............................................................................................................. 5

II. Regeringsrättens organisation och arbetsformer ....................................... 7

III. Behovet av fullföljdsbegränsande åtgärder ................................................... 9

IY. Olika vägar att minska måltillströmningen till regeringsrätten .............. 17

V. Utformningen av en allmän fullföljdsbegränsning ................................... 43

VI. Detaljutformningen av författningsförslagen ............................................... 79

VII. Departementschefens hemställan ................................................................... 85

Lagrådets yttrande .......................................................................................................... 92

Statsrådsprotokoll den 10 januari 1958 .......................................................................... 94

⁵⁷¹⁵²⁷ Stockholm 1958. Isaac Marcus Boktryckeri Aktiebolag