Prop. 1964:34

('med förslag till lag an\xad gående ändring i lagen den 4 januari 1956 (nr 2) om socialhjälp, m. in.',)

K un (fl. Maj:ts proposition nr 34 år 1904

1

Nr 34

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag an­

gående ändring i lagen den 4 januari 1956 (nr 2) om socialhjälp, m. in.; given Stockholms slott den 17 ja­

nuari 1964.

Under åberopande av bilagda i statsrådet och lagrådet hållna protokoll vill Kungl. Maj :t härmed föreslå riksdagen att antaga härvid fogade för­

slag till

1) lag angående ändring i lagen den 4 januari 1956 (nr 2) om socialhjälp,

och

2) lag om ändring i harnavårdslagen den 29 april 1960 (nr 97).

GUSTAF ADOLF

Sven Aspling

Propositionens huvudsakliga innehall

I propositionen föreslås att bestämmelserna i socialhjälps- och barna- vårdslagarna om arbetsföreläggande upphäves fr. o. m. den 1 juli 1964.

1

__Bihang till riksdagens protokoll 1964. 1 saml. Nr 34

3

Kungl. Maj.ts proposition nr Sb år 196b

(Gällande lydelse)

och till följd därav icke varit i stånd att fullgöra sin underhållsskyldig­ het mot maken, föreligger icke er­ sättningsskyldighet enligt denna pa­ ragraf. Ersättningsskyldighet före­ ligger ej heller för socialhjälp, som utgått till make för tid, då andra ma­ ken åtnjutit socialhjälp enligt 12 §.

53

Socialstyrelsen har att genom råd och upplysningar verka för att so- cialhjälpsverksamhetcn ordnas och utvecklas på ett ändamålsenligt sätt samt att öva uppsikt över arbetshemmcn.

Över socialnämnds

Klagan må ej föras över föreläg­ gande, som meddelats med stöd av bl §.

58 §.

över länsstyrelses slutliga beslut eller utslag i sådant mål eller ären­ de, som avses i 27, 30, 31, 39 eller

40 §, 52 § andra eller tredje stycket eller 54 § första stycket, må besvär anföras hos kammarrätten. Talan må dock ej fullföljas hos kammar­ rätten allenast beträffande ränta el­ ler rättegångskostnad.

Har mål, — —-------Har länsstyrelsen —

(Föreslagen lydelse)

därav icke varit i stånd att fullgöra sin underhållsskyldighet mot ma­ ken, föreligger icke ersättningsskyl­ dighet enligt denna paragraf. Ersätt­ ningsskyldighet föreligger ej heller för socialhjälp, som utgått till make för tid, då andra maken åtnjutit so­ cialhjälp enligt 12 §.

§•

Socialstyrelsen har att genom råd och upplysningar verka för att so- cialhjälpsverksamheten ordnas och utvecklas på ett ändamålsenligt sätt.

annorlunda förordnar.

Över länsstyrelses slutliga beslut eller utslag i sådant mål eller ären­ de, som avses i 27, 30, 31, 39 eller

40 §, 52 § andra eller tredje stycket eller 54 §, må besvär anföras hos kammarrätten. Talan må dock ej fullföljas hos kammarrätten allenast beträffande ränta eller rättegångs­ kostnad, dess helhet. — — — förd klagan. 54 §.

65 §.

Delgivning och annan handräck- Delgivning ombesörjes kostnadsning, som ombesörjes av polismyn- fritt av polismyndighet, dighet, meddelas kostnadsfritt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1964. Därefter må ej någon kvarhållas i arbetsliem eller hållas till tvångsarbete som ådömts jämlikt 50 §.

Kungl. Maj.ts proposition nr 34 år 1964

(Gällande lydelse)

11 § 1 eller 3 inom., 12 § 2 inom. eller

17 § andra stycket bidragsförskotts- lagen eller

6. göra framställning eller avgiva yttrande till kommunens fullmäk­ tige.

Beslut som ----------------------------- —

{Föreslagen lydelse)

11 § 1 eller 3 inom., 12 § 2 mom. eller

17 § andra stycket bidragsförskotts­ lagen eller

5. göra framställning eller avgiva yttrande till kommunens fullmäk­ tige. — nästa sammanträde.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1964. Därefter må ej någon kvarhållas i arbetshem eller hållas till tvångsarbete som ådömts jämlikt 14 kap.

I* — Bihang till riksdagens protokoll 1964. 1 saml. Nr 34

Kungl. Maj:ts proposition nr 3i år 196i

Utdrag av protokollet över socialärenden, hållet inför Hans Maj.t

Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 29 no­ vember 1963.

Närvarande:

Statsministern

E

rlander

,

ministern för utrikes ärendena

N

ilsson

,

statsråden

S

träng

, A

ndersson

, L

ange

, L

indholm

, K

ling

, S

koglund

, E

denman

,

J

ohansson

,

af

G

eijerstam

, H

ermansson

, H

olmqvist

, A

spling

, P

alme

.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler chefen för socialdepartementet, statsrådet Aspling, fråga om åtgärder mot försumliga försörjare samt anför.

Sedan borgmästaren Carl Svennegård enligt bemyndigande den 14 decem­ ber 1962 tillkallats att verkställa utredning angående samhällets åtgärder mot försumliga försörjare, har utredningsmannen avgivit en den 4 maj 1963 dagtecknad promemoria »Arbetsföreläggande» (SOU 1963:38), vari han föreslår att bestämmelserna om arbetsföreläggande m. in. i socialhjälps- och barnavårdslagarna skall upphävas.

över promemorian har, efter remiss, yttranden avgivits av justitiekanslers- ämbetet, riksåklagarämbetet, socialstyrelsen, medicinalstyrelsen, arbets­ marknadsstyrelsen, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Gotlands, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Värmlands, Väst­ manlands, Gävleborgs och Norrbottens län, familjerättskommittén, social­ politiska kommittén, mentalsjukvårdsberedningen, Svenska landstingsför­ bundet, Svenska stadsförbundet, Svenska landskommunernas förbund, Svenska socialvårdsförbundet, direktionerna för Västergårdens och Lång- mora arbetshem samt Svenska psykiatriska föreningen. Vid överståthållar- ämbetets och länsstyrelsernas remissvar har fogats yttranden från kommu­ nala myndigheter. I vissa fall har vid remissvaren fogats utlåtanden från underlydande organisationer m. fl.

Jag anhåller nu att få upptaga ärendet till närmare behandling.

Gällande bestämmelser

Enligt lagen den i januari 1956 om socialhjälp (nr 2; ändr. 1957: 169 och 1960: 98) kan den som av lättja eller liknöjdhet åsidosätter sin underhålls­ skyldighet mot sin hustru eller sitt barn eller adoptivbarn under 16 år i så­ dan grad, att socialhjälp enligt 12 § (s. k. obligatorisk socialhjälp) måste lämnas någon av dem, av socialnämnden föreläggas att efter sin förmåga

7

utföra arbete i arbetshem. Sådant föreläggande kan dock inte riktas mot den som ej fyllt 21 år (41 §). Föreläggandet skall skriftligen delges den som avses därmed samt, om han är omyndig, hans förmyndare. Polismyndighet har att på begäran av socialnämnden ombesörja delgivningen (42 §). Un­ derlåter den, som förelagts att utföra arbete i arbetshem, att inställa sig där eller avviker han utan lov från hemmet, har polismyndigheten att på begäran meddela handräckning för hans hämtande. Handräckning får också påkallas för att överföra den, som är intagen i ett arbetshem, till ett annat sådant hem (43 §). Den som intagits i arbetshem må, oavsett om social­ hjälp upphört att utgå, kvarhållas i hemmet till dess grundad anledning föreligger till antagande att han skall söka efter förmåga försörja sig och de sina. Han får dock inte kvarhållas i oavbruten följd under längre tid än ett år (44 §).

Det åligger landstingskommunerna och de städer, som ej tillhör lands­ tingskommun, att var för sig eller två eller flera i förening anordna och driva erforderligt antal arbetshem. Kungl. Maj :t kan medge befrielse från skyldigheten att ha eget arbetshem eller del i sådant hem (45 §). Arbetshem skall stå under ledning av en styrelse och ha ett av Kungl. Maj :t fastställt reglemente. Styrelsen beslutar om intagning i och utskrivning från hemmet

(47 §). Styrelsen äger inte rätt att pröva frågan om den försumlige är skyl­ dig att inställa sig i hemmet, men intagning kan vägras på grund av plats­ brist. Arbetshemmen står enligt 53 § socialhjälpslagen under uppsikt av so­ cialstyrelsen.

Om den intagne undandrar sig att utföra anvisat arbete eller visar tredska att efterkomma givna föreskrifter eller gör sig skyldig till uppförande som strider mot sedlighet eller god ordning eller utan tillstånd lämnar arbets- hemmet, äger hemmets styrelse tilldela honom varning med erinran om den påföljd, som kan inträda jämlikt 49 § i lagen (48 §). Om någon som till­ delats varning ej låter sig rätta därav, kan arbetshemmets styrelse hos läns­ styrelsen göra framställning om hans dömande till tvångsarbete (49 §). I anledning av sådan framställning kan länsstyrelsen, efter utredning, ålägga den felande tvångsarbete eller, om omständigheterna är mildrande, låta bero vid varning. Ålägges tvångsarbete, skall tiden bestämmas till minst en och högst sex månader. Har den, om vilkens dömande till tvångsarbete fram­ ställning gjorts, avvikit från arbetshem, där han varit intagen, eller före­ kommer eljest anledning antaga att han håller sig undan, må länsstyrelsen förordna om hans häktande i avbidan på att målet avgöres eller utslag, var­ igenom han dömts till tvångsarbete, vinner laga kraft (50 §).

Tvångsarbete skall förrättas i allmän tvångsarbetsanstalt. Om den döm­ de på grund av nedsatt arbetsförmåga eller av annan anledning inte lämp­ ligen bör intagas i tvångsarbetsanstalt, skall han i stället intagas i fångvårds- anstalt och där hållas till lämpligt arbete (51 §).

Socialnämnds beslut om arbetsföreläggande får ej överklagas (54 § andra

Kungl. Moj:ts proposition nr H\ år 1 It ti b

stycket). Däremot tår talan föras mot polismyndighets beslut om hand­ räckning för överförande till arbetshem. Talan skall föras hos länsstyrel­ sen och är inte inskränkt till viss tid. Beslut av länsstyrelsen i hand- räckningsfrågan går i verkställighet utan hinder av att det ej vunnit laga kraft (55 §). Likaså får talan föras hos länsstyrelsen mot beslut som sty­ relse för arbetshem meddelat i ärende rörande intagning eller utskrivning. Däremot får varning som avses i 48 § ej överklagas, men länsstyrelsen äger i målet angående ådömande av tvångsarbete pröva, om varningen varit be­ fogad (56 §).

I länsstyrelsens beslut i frågor angående arbetsföreläggande må ändring sökas hos Kungl. Maj:t (62 §). Besvären prövas av regeringsrätten. Mot länsstyrelses beslut varigenom någon dömts till tvångsarbete skall dock talan fullföljas i vederbörande hovrätt (61 §).

Barnavårdslagen den 29 april 1960 (nr 97) innehåller i 100 § bestämmel­ ser om arbetsföreläggande. Skyldig att efter föreläggande av barnavårds­ nämnd efter sin förmåga utföra arbete i arbetshem är dels den som av lastbar­ het, vårdslöshet, lättja eller liknöj dhet så försummar sina skyldigheter mot sitt barn, som ej fyllt 16 år, att samhällsvård måste beredas detta, och tillika un­ dandrager sig att fullgöra honom härför åliggande ersättningsskyldighet,

dels den som enligt dom, vilken vunnit laga kraft, eller enligt skriftligt, av två personer bevittnat avtal är pliktig att till fullgörande av lagstadgad un­ derhållsskyldighet utge underhållsbidrag till sitt barn, som ej fyllt 16 år, men av lättja eller liknöjdhet underlåter att fullgöra denna plikt och därige­ nom föranleder sådan försämring av det uppehälle och den uppfostran som lagligen tillkommer barnet, att särskild åtgärd mot den försumlige prövas påkallad för att framtvinga underhållsskyldighetens fullgörande.

Föreläggande må ej meddelas den som ej fyllt 21 år. Den som intagits i arbetshem ma kvarhållas där till dess grundad anledning föreligger till an­ tagande att han skall söka efter förmåga fullgöra sina skyldigheter mot bar­ net. Han får dock inte kvarhållas i oavbruten följd under längre tid än ett år.

Vad i socialhjälpslagen är stadgat om delgivning av föreläggande, om handräckning, varning och tvångsarbete samt om besvär skall äga motsva­ rande tillämpning.

Kungl. Maj.ts proposition nr 31 år 1964

Frågans tidigare behandling

De enligt äldre utsökningsrätt gällande reglerna om s. k. personalexeku­ tion innebar möjlighet att ålägga en gäldenär att genom arbete hos fordrings­ ägaren avtjäna en civilrättslig skuld eller att genom frihetsberövande i form av bysättning framtvinga betalning för sådan fordran. Dessa regler upphäv­ des vid ikraftträdandet av nu gällande utsökningslag år 1879.

Enligt 1847 och 1871 års fattigvårdsförordningar hade kommunerna be­ fogenhet att tillgodogöra sig de försörjningspliktigas arbetsförmåga. Denna

9

befogenhet ansågs följa av faltigvårdsstyrelsens husbonderätt. Ytterst ansåg man sig kunna falla tillbaka på 1833 års legostadga och dess bestämmelse, att husbonde ägde hålla tjänstehjon till skäligt arbete.

Frågan om åtgärder mot försumliga försörj are var enligt 1871 års tattig- vårdsförordning löst på följande sätt. Om någon genom lättja eller liknöjd­ het hade ådragit sitt minderåriga barn eller sin hustru sådan nöd, att obliga­ torisk fattigvård hade måst lämnas dem, skulle han stå under fattigvårds- styrelsens husbondevälde till dess kostnaden blivit gottgjord. Den försum­ lige försörj aren var skyldig att uttöra arbete som fattigvårdsstyrelsen före­ läde honom. Han kunde emellertid inte med tvång och mot sin vilja kvarhål- las till fullgörande av förelagt arbete. Om han vägrade att fullgöra arbetet eller eljest visade tredska, självsvåld, oordentlighet eller sturskhet, kunde fattigvårdsstyrelsen, då varning inte hjälpte, anmäla saken till länsstyrelsen. Länsstyrelsen kunde ålägga den försumlige försörj aren tvångsarbete minst en och högst sex månader eller också låta bero vid varning.

Fattigvårdslagstiftningskommittén föreslog i sitt betänkande år 1915 en skärpning av arbetsskyldigheten i det att försumlig försörj are, som i laga ordning förelagts arbete, med tvång skulle kunna hållas till sådant arbete. Kommittén uttalade att arbetsskyldigheten inte hade till uppgift att skaffa fattigvårdsstyrelsen ersättning för lämnad fattigvård utan att förmå den för­ sumlige försörjaren att för framtiden fullgöra försörjningsskyldigheten. Som det yttersta medlet att framtvinga fullgörandet av försörjningsplikten föreslogs en möjlighet att döma till tvångsarbete.

Fattigvårdslagen av år 1918 utformades i huvudsaklig överensstämmelse med kommitténs förslag. Huvudstadgandet rörande arbetsskyldighet inne­ höll att, om någon genom lättja eller liknöjdhet ådrog sitt minderåriga barn eller- adoptivbarn eller sin hustru sådan nöd, att obligatorisk fattigvård mås­ te lämnas, han var skyldig att efter föreläggande av fattigvårdsstyrelsen ef­ ter sin förmåga fullgöra anvisat arbete. Han kunde krarhållas i arbetet till dess grundad anledning förelåg till antagande att han skulle söka efter för­ måga försörja sig själv och de sina. I 1918 års lag infördes skyldighet för landsting och landstingsfria städer att anordna arbetshenr, där försumliga försörj are skulle kunna fullgöra sin arbetsplikt.

Bestämmelser om arbetsföreläggande för försumliga försörj are upptogs också i 1924 års barnavårdslag. Dessa utformades efter mönster av fattig­ vårdslagen och innehöll därjämte en nyhet. Arbete kunde föreläggas även den som enligt domstols utslag eller skriftligt avtal var pliktig att till full­ görande av lagstadgad underhållsskyldighet utge underhållsbidrag till sitt barn, som inte hade fyllt IG år, men av lättja eller liknöjdhet underlät att fullgöra denna plikt och därigenom föranledde sådan försämring av barnets uppehälle och uppfostran, att särskild åtgärd mot den försumlige prövades påkallad för att framtvinga underhållsskyldighetens fullgörande. Här var det alltså fråga om civilrättslig underhållsskyldighet mellan föräldrar och

Iiuinjl. Maj.ts proposition nr M är 196b

barn, medan fattigvårdslagstiftningens bestämmelser hänförde sig till sam hällets fordran mot den enskilde medborgaren.

Kungl. Maj:ts proposition nr 31 är 1964

Socialvårdskommittén framlade i ett år 1946 avgivet betänkande (SOU 1946: 52) ett preliminärt förslag att försummelse av försörjningsplikt skul­ le kriminaliseras. Till förmån härför åberopades två huvudskäl. Det första var att den försumliges rättssäkerhet skulle bli bättre tillgodosedd genom behandling vid domstol och det andra att man genom en kriminalisering skulle kunna få bättre behandlingsformer, varvid bland annat hänvisades till de möjligheter till differentierad behandling som 1939 års lag om vill­ korlig dom erbjöd. I sitt år 1950 framlagda slutliga förslag (SOU 1950: 11) frångick emellertid socialvårdskommittén sin tidigare ståndpunkt och före­ slog ett bevarande i huvudsak av institutet arbetsföreläggande i den form det redan hade, dock att åtgärden skulle få användas endast i fall då för­ summelsen medfört kostnad för samhället. Beträffande förfarandet före- slogs att beslutanderätten skulle överflyttas på länsstyrelserna.

Socialhjälpslagen av år 1956 kom i stort sett att stå kvar på samma stånd­ punkt som fattigvårdslagen. Reglerna om tvångsåtgärder mot försumliga för­ sörj are gjordes till föremål endast för en huvudsakligen formell översyn. Som skäl härför angav departementschefen att fattigvårdslagens regler bor­ de kunna galla tills vidare i avbidan på resultatet av utredningen om admi­ nistrativa frihetsberövanden samt revisionen av barnavårdslagen. Han var dock angelägen att betona att bibehållandet av de äldre reglerna var av rent provisorisk karaktär och att frågan om åtgärder mot försumliga försörja- re borde tagas upp till prövning i hela sin vidd så snart de angivna utred­ ningarna hade slutförts.

Barnavårdskommittén behandlade i sitt år 1956 framlagda förslag till ny barnavårdslag (SOU 1956: 61) utförligt frågan om åtgärder mot försumliga försörjare men föreslog inte några bestämmelser om arbetsföreläggande. Kommittén ansåg nämligen, alt sådana bestämmelser borde upptagas i en särskild lag och brytas ut ur socialhjälps- och barnavårdslagarna. Till tan­ ken på en kriminalisering av försummelse av försörjningsplikt ställde sig kommittén avvisande.

Vid tillkomsten av 1960 års barnavårdslag hade utredningen om admi­ nistrativa frihetsberövanden ännu inte avslutat sitt arbete, varför bestäm­ melserna om arbetsföreläggande i 1924 års barnavårdslag såsom ett proviso­ rium i huvudsak oförändrade överfördes till den nya lagen. Några jämk­ ningar vidtogs dock. Sålunda höjdes åldersgränsen såväl i barnavårdslagen som i socialhjälpslagen, så att arbetsföreläggande ej kan riktas mot den som är under 21 år.

Utredningen om administrativa frihetsberövanden föreslog i sitt betän­ kande »Rättssäkerheten vid administrativa frihetsberövanden» (SOU 1960: 19) en långtgående omläggning av instansordningen och förfarandet när det gäller administrativa frihetsberövanden med bland annat inrättande

11

av socialdomstolar. 1 detta sammanhang framlades förslag till eu särskild lag om åtgärder mot försumliga försörjare, avsedd att ersätta socialhjälps­ lagens och barnavårdslagens regler i detta ämne. Enligt förslaget, som inte närmare gick in på skälen för och emot administrativt frihetsberövande som korrektiv mot försummelse av försörjningsplikt, skulle beslut om intag­ ning i arbetshem, på ansökan av socialnämnd eller barnavårdsnämnd, med­ delas av socialdomstol. Betänkandet har remissbehandlats och överlämnats till förvaltningsdomstol skommittén för att tagas i beaktande vid fullgö­

rande av dess uppdrag.

Riksdagens justitieombudsman har på senare år ägnat lagstiftningen om arbetsföreläggande en ingående uppmärksamhet. I framställning till Kungl.

Maj :t den 5 juni 1959 anförde justitieombudsmannen bland annat, att lag­ stiftningen, som i och för sig framstod såsom otillfredsställande ur rätts- skyddssynpunkt, kommit att i praxis tillämpas på ett sätt som innebär påtagliga risker för obefogade frihetsförluster och som inger allvarliga be­ tänkligheter även i övrigt. Ett frihetsberövande på upp till ett år beslutas av ett kommunalt organ utan att den enskilde bär rätt att anföra besväi däröver. Den enskilde kan visserligen genom besvär över polismyndighetens handräckningsbeslut dra frågan under länsstyrelsens prövning men då har han redan införpassats till arbetshem. Garantier saknas att abnormiteter i vederbörandes sinnestillstånd eller eljest föreliggande vårdbehov blir beak­

tade.

Vid verkställd undersökning hade framkommit att flera nämnder, fastän de var tveksamma rörande sin rätt att utfärda arbetsföreläggande, likväl an­ såg sådant föreläggande vara av värde såsom ett påtryckningsmedel, som kunde tillgripas mera generellt utan avsikt att omedelbart pakalla hand­ räckning för verkställighet. Justitieombudsmannen såg häri ett missbruk av lagen och anförde att lagstiftningens konstruktion inte medger att arbets- föreläggandet, som nu i stor utsträckning sker, fungerar såsom påtryck­

ningsmedel.

Vidare hade vid undersökningen framkommit att en intagen, som erlade ett visst belopp av sin skuld, ofta redan efter några dagar fick lamna ar- betshemmet. Det syntes som om en avbetalning med omkring 500 kronor i praxis skulle leda till att den intagne omedelbart blev utskriven. För dessa utskrivningar krävdes alltså icke någon viss tids vistelse på anstalten. Att denna praxis kunnat framväxa torde kunna förklaras endast därigenom att man uppfattat eller eljest ansett sig böra utnyttja arbetsföreläggande vä­ sentligen såsom ett medel att indriva det allmännas fordran för utgivet barnbidragsförskott eller erlagd socialhjälp. Nu berörda praxis att göra ut­ skrivning från arbetshem beroende av viss avbetalning var enligt justitie­ ombudsmannens uppfattning oförenlig med lagstiftningens syfte. Den kränkte principen om medborgarnas likabehandling under lagen och fram­ stod över huvud såsom främmande för svensk rättsuppfattning.

K ungt. Maj.ts proposition nr M är 196 i

Med hänsyn till den då pågående utredningen om administrativa frihets- berövanden föreslog justitieombudsmannen inte någon lagändring utan syf­ tade endast till att inom ramen för gällande lagstiftning åstadkomma en ur rättssäkerhetssynpunkt mer tillfredsställande handläggning av ärendena.

Med anledning av justitieombudsmannens framställning utfärdade Kungl. Maj .t den 13 november 1959 ett cirkulär till samtliga socialnämnder och barnavårdsnämnder angående handläggningen av ärenden rörande försörj - ningspliktigas intagande i arbetshem (SFS nr 493). I cirkuläret föreskrevs att omsorgsfull utredning i olika avseenden borde företagas och den för­ sörj ningspliktige erhålla tillfälle att yttra sig, innan arbetsföreläggande med­ delas. Vidare uttalades, att handräckning för verkställighet inte borde på­ kallas senare än sex månader efter dagen för beslutet.

I en ny framställning den 8 november 1962 ifrågasatte justitieombuds­ mannen, huruvida ett så allvarligt ingrepp som frihetsberövande i form av intagning i arbetshem borde bibehållas vid en genomgripande reform av lag­ stiftningen på detta område. Det borde därför närmare undersökas, om tiden var inne för att avskaffa frihetsberövande såsom ett medel mot försumliga försörj are. Till stöd för ett avskaffande av arbetstvånget åberopades i hu­ vudsak följande. Under de senaste decennierna har de sociala hjälpfor- merna väsentligt utbyggts. De underhållsberättigade har ökade möjligheter att erhålla bidragsförskott och socialhjälp. Från deras synpunkt är det nu­ mera i allmänhet inte lika nödvändigt som förr att den underhållspliktige genom arbetsföreläggande förmås att fullgöra sina skyldigheter. Den fak­ tiska målsättningen vid användande av arbetsföreläggande har i samband därmed i viss mån förändrats. Arbetsföreläggandena har i praktiken i allt större utsträckning kommit att tjäna som medel att söka förhindra upp­ komsten av kostnader för det allmänna samt att ge eftertryck åt anspråk på återbetalning. Mot bakgrunden härav torde frågan om det berättigade i att begagna frihetsberövande som ett medel mot försumliga försörj are ha kom- nnt i ett annat läge. Frihetsberövande! har i ett stort antal fall inte någon individuellt rättande funktion. Det nu praktiserade systemet medför ej säl­ lan att försörjningsbördan faktiskt övervältras på den underhållspliktiges anhöriga eller andra personer, som ställer medel till förfogande. De angivna konsekvenserna av gällande lagstiftning var enligt justitieombudsmannens uppfattning i hög grad otillfredsställande, varför justitieombudsmannen hemställde om en utredning rörande samhällets åtgärder mot försumliga för- sörjare samt i avbidan härpå förordade vissa provisoriska lagstiftnings­ åtgärder.

Arbetshemmen och deras klientel

Antalet arbetshem var på 1920-talet 12. Under åren 1945—1952 nedlades verksamheten vid 8 av dessa. I slutet av 1950-talet fanns tre arbetshem för man, nämligen Långmora, Västergården och Limhamn med sammanlagt omkring 160 platser samt i Malmköping ett arbetshem för kvinnor med 21

Kungl. Maj. ts proposition nr 3i år 196i

tiondena närmast efter 1918 synes man emellertid inom socialvården ha satt värde på de mojligheter till tvångsingripanden mot försumliga för­ sörj are som lagstiftningen erbjöd. Endast sällan tog man upp frågan om man kunde undvara detta tvångsmedel. Under de senaste åren har en viss omsvängning skett. Framför allt har man kritiserat förfarandet i dessa ären­ den. Men man har också ifrågasatt huruvida det inom modern socialvård finns plats för tvångsmedel av denna typ. Numera kritiseras denna form av administrativt frihetsberövande från skilda utgångspunkter.

En utgångspunkt för kritiken har varit, säger utredningsmannen, att för­ hållandena radikalt förändrats på senare tid. Samhället har påtagit sig an­ svar för att alla vårdbehövande erhåller erforderlig vård. Detta gäller dem s°m kommer i svårigheter på grund av försörjarens försummelser men även de försumliga försörjarna själva och andra som gjort sig skyldiga till asocialt beteende eller asocial livsföring. I en tid då samhällets resurser var otill­ räckliga och den sociala omvårdnaden inte kunde utsträckas lika långt, som nu är fallet, kunde det vara motiverat att lagstiftningen på annat sätt sökte trygga underhållet åt familjen. Behov av tvångsmedel mot familjeförsörja­ re, som visat bristande ansvarskänsla, ansågs föreligga. Numera kan det inte längre påstås att försörjarens bidrag är av utslagsgivande betvdelse för de underhållsberättigades möjligheter att föra en dräglig tillvaro. De genom arbetsförelägganden indrivna underhållsbeloppen spelar en underordnad roll i kommunernas och statsverkets budget. Sedan de sociala välfärdsan­ ordningarna blivit utbyggda och underhåll åt barn blivit tryggat genom bidragsförskott, kan man inte längre påstå att det praktiska behovet nödvän­ diggör att de försumliga försörjarna genom en speciallagstiftning hålles till arbete.

En annan utgångspunkt för kritiken har varit, fortsätter utredningsman­ nen, att de sociala nämnderna varit alltför benägna att tillgripa arbetsföre­ läggande och att föreläggandena har meddelats på grundval av en bristfäl­ lig utredning, som inte visat att lagens förutsättningar för arbetsföreläg­ gande varit för handen. Till nämndernas försvar kan man anföra att det kan vara mycket svårt att objektivt fastställa, om en betalningsförsummelse verkligen går att föra tillbaka till lättja, lastbarhet eller liknöjdhet. Nämn­ dernas arbete att komma till rätta med de försumliga försörjarna är på det hela taget besvärligt. Till sin ursäkt kan de sociala nämnderna också åbe­ ropa att lagstiftningen på området är oklar och otidsenlig och att den i viss mån inbjuder till missbruk. Lagen favoriserar nämnderna genom att tillägga dem befogenhet att döma i egen sak. I en tvist med en enskild medborgare kan nämnderna fatta beslut att motparten skall berövas sin frihet, intill dess att han är beredd att göra rätt för sig. Slutligen bör man i detta samman­ hang besinna att lagstiftaren med all sannolikhet från början avsåg, att nämnderna skulle gå hårt fram mot de tredskande försörjarna.

Trots vad som nyss har anförts har, säger utredningsmannen, de sociala

Kungl. Maj.ts proposition nr M år 1961

15

nämndernas utnyttjande av möjligheterna till arbetsföreläggande säkerli­ gen lämnat rum för en berättigad kritik. Det har visserligen förelegat ett praktiskt behov att använda påtryckningsmedel mot tredskande försörjare. Men ett hot, som har karaktär av repressalier, komprometterar socialvården. Det har visat sig att en omsorgsfull handläggning av ärendena har lett till en väsentligt lägre frekvens av arbetsförelägganden. Man kan därför sluta sig till att en stor del av arbetsföreläggandena — kanske huvuddelen — har kommit till stånd därför att utredningen har varit bristfällig. Det är uppen­ bart att arbetsföreläggande eller hot därom inte får användas för att be­ spara de sociala nämnderna besväret att utreda ärendet eller att undersöka andra möjligheter att lösa konflikten. Det har i något sammanhang sagts att arbetsföreläggandet är ett medel att överflytta bevisbördan på försörjaren; sedan föreläggande givits, skulle det ankomma på denne att bevisa, att han har giltig ursäkt för betalningsförsummelsen. För sådant ändamål får ar­ betsföreläggande givetvis inte användas. Skyldigheten att sörja för en full­ ständig utredning vilar helt på de sociala nämnderna. Om man godtar in­ vändningen att de sociala nämnderna saknar resurser att åstadkomma goda utredningar i dessa ärenden, får man också ta konsekvensen att arbetsföre­ läggande, i brist på utredning, ej kan beslutas. Det kan inte accepteras att föreläggande ges så att säga på försök, i förvissning att den dömde frivilligt inställer sig till verkställighet eller att vid begäran om polishandräckning en tillfredsställande utredning skall komma fram genom polisens försorg.

Ett argument för arbetstvång kan på sin tid ha varit, heter det fortsätt­ ningsvis, att samhället hade små möjligheter att genom lämplig vård och behandling till en samhällsnyttig tillvaro återföra dem som hade visat bris­ tande social anpassning. Numera har samhället bättre möjligheter att ta hand om och återanpassa personer med ett asocialt levnadssätt. En del av de försumliga försörjarna är själva i behov av socialvård. Andra är i behov av kroppssjukvård eller mentalsjukvård. En betydande del av de försum­ liga försörjarna uppfyller förutsättningarna för samhällelig nykterhets- vård. En reformerad lösdriverilagstiftning kan erbjuda vissa möjligheter att bereda lämplig vård åt vissa asociala. I en del fall torde resultat kunna nås genom omskolning och arbetsträning. De nu antydda formerna för vård och stöd bör ha företräde framför en vårdform av arbetsföreläggandets typ.

Utredningsmannen sammanfattar därefter sina överväganden i följande slutsatser. En förnuftig synpunkt på arbetshemmen är att de kan bereda vård och rehabilitering åt internerna. Om man godkänner denna målsätt­ ning har man lämnat lagstiftarens intentioner långt bakom sig. Klientelet är mycket heterogent och kräver en differentierad behandling, såsom nykter- hetsvård, kroppssjukvård, mentalsjukvård, psykopatvård, omskolning och arbetsträning. Det är inte rationellt att för att tillgodose dessa skilda vård­ behov sammanföra ett ringa antal försumliga försörjare till särskilda an­ stalter. Arbetshemmens utrustning och de intagnas behandling har följt med

Kungl. Maj. ts proposition nr M är 196b

i den allmänna standardhöjningen, och nuinera råder sådana förhållanden att man inte kan tala om att behandlingen har någon avskräckande verkan. En reform i avsikt att höja avskräckningseffekten kan inte komma i fråga. Det enda man skulle kunna reflektera på vore en förlängning av tiden för frihetsberövandet. Även tanken på en sådan reform måste bestämt avvisas. Antalet av dem som för närvarande intages på arbetshem är ringa. Det är en orimlig tanke att man genom en hårdhänt behandling av detta fåtal med­ borgare skulle sprida skräck bland de försumliga försörjarna i allmänhet. De intagna på arbetshemmen utgör ett negativt urval, ett restklientel bland de försumliga försörj arna. De är fysiskt klena och psykiskt belastade. På grund därav och till följd av sin bristande yrkesskicklighet har de svårt att erhålla stadigvarande arbete och drabbas ofta av arbetslöshet. Deras eko­ nomi är oftast så dålig att det inte finns mycket utrymme för att tillgodose statens eller kommunens krav pa återbetalning. Kostnaderna för arbetshem­ men är sådana att det ur ekonomisk synpunkt är oförsvarligt att uppehålla den nuvarande ordningen.

På grundval av det anförda föreslår utredningsmannen, att bestämmelser­ na om arbetsföreläggande snarast möjligt upphäves. Någon annan form av administrativt frihetsberövande bör inte träda i stället.

Skulle utredningsmannens förslag inte följas utan lagstiftaren bestäm­ ma sig för att behålla systemet med arbetsföreläggande, är det enligt utred­ ningsmannen ofrånkomligt att reglerna angående förfarandet om­ arbetas. Garantier måste skapas för att målen avgöres snabbt och av sam­ hällsorgan som odiskutabelt har karaktär av domstolar. I processen måste den enskilde åtnjuta rättsskyddsgarantier, som inte i något avseende är sämre än dem som är tillförsäkrade personer som åtalas för brott varå kan följa fängelse. Det förslag till lag om åtgärder mot försumliga försörjare, som framlagts i betänkandet angående administrativa frihetsberövanden, kan enligt utredningsmannens mening inte anses i alla avseenden tillfreds­ ställande.

Vid övervägandet av åtgärder, som skulle kunna tänkas träda i stället för arbetsföreläggande, anför utredningsmannen, att en kriminalisering av försummelse av försörjningsplikt liksom av lösdriveri förutsätter att man kan utforma en gärningsbeskrivning, som klart avgränsar de straffbara asociala beteendena från övriga former av asocialitet. I fråga om åtgärder mot lösdriveri ligger en första avgränsning redan däri, att det gäller sär­ skilda grupper såsom bettlare, prostituerade, sutenörer, spritlangare osv. En ytterligare begränsning kan åstadkommas genom föreskrift att frihets- inskränkande ingripanden är tillåtna endast i fall av uppenbar samhälls- fara. Man kan hålla möjligheten öppen att samhället i alla oklara fall av­ står från att ingripa med straff eller därmed jämförbar påföljd.

Därest man vill kriminalisera försummelse av försörjningsplikt, vållar avgränsningsfrågan större svårigheter. De försumliga försörjarna utgör en

Kungl. Maj:ts proposition nr 34 år 1964

17

mycket heterogen samling av medborgare. Man kan inte tala om någon for dem karakteristisk livsföring. Vid en avgränsning av det straffbara om­ rådet kan man inte anknyta till uppenbar samhällsfara, eftersom de för­ sumliga försörjarna i regel inte är samhällsfarliga. Efter mönstret av en del gällande straffbestämmelser skulle man kunna lå en praktiskt användbar begränsning av det straffbara området genom att endast grova iall av för­ summelse gjordes straffbara. Till grova fall skulle då främst hänföras så­ dana då försummelsen föranlett att den underliållsberättigade blivit utsatt för uppenbar nöd eller vanvård. Risken för att någon till följd av försörja- rens försummelse skall bli utsatt för uppenbar nöd eller vanvård är emel­ lertid numera avsevärt mindre än för en eller två generationer sedan. Vid sidan av den försörj ningspliktige har samhället ansvar för att ingen utsät- tes för nöd eller vanvård. Kriminalisering av försummelse av försörjnings- eller vårdnadsplikt kan därför knappast motiveras av hänsyn till de för­ sörj ningsberättigades intressen. Under dessa förhållanden skulle alltså en kriminalisering få karaktären av en straffrättslig påföljd för betalnings- försummelse i förhållande till stat och kommun. En speciallagstiftning av denna karaktär kan utredningsmannen inte tillstyrka.

Bland andra möjligheter, som kan ifrågakomma därest admi­ nistrativt frihetsberövande och kriminalisering avvisas, iramhåller utred­ ningsmannen, att en åtgärd som alltid bör företagas vid försummelse av försörjningsplikt är att vederbörande nämnd sätter sig i förbindelse med den försumlige och utreder omständigheterna kring försummelsen. En be­ dömning bör göras i vad mån försummelsen beror på betalningsoförmåga. Däremot synes det inte vara påkallat att göra en bedömning om det före­ ligger lättja eller liknöjdhet eller andra jämförbara orsaker till betalnings- försummelsen. Om den försumlige anses ha en viss betalningsförmåga, bör han såvitt möjligt förmås att betala ett skäligt belopp samt att godta en rim­ lig betalningsplan såvitt angår resterande belopp.

Med hänvisning till den i den nya brottsbalken upptagna påföljden skydds­ tillsyn anför utredningsmannen, att från denna kan hämtas förebild till vissa åtgärder beträffande försumliga försörj are. Det måste dock beaktas att så­ dana i skyddstillsyn ingående moment, som innebär ingrepp i den person­ liga friheten, inte kan sättas in mot de försumliga försörjarna. övervakning utgör ett dylikt ingrepp, och de sociala nämnderna kan inte förordna om övervakning på grund av betalningsförsummelse. Nämnderna äger inte hel­ ler rätt att ge bindande föreskrifter rörande den försumlige försörjarens arbetsanställning, förfogande över arbetsförtjänst eller yrkesutbildning och omskolning. De bör emellertid söka att hjälpa honom till rätta i dessa av­ seenden. I samarbete med arbetsförmedlingsorganen bör vederbörande nämnd, om så erfordras, anvisa den försumlige ett lämpligt arbete. Nämn­ den kan också tillhålla honom att icke utan nämndens tillstånd lämna ar­ betet eller avbryta en yrkesutbildning. I vissa fall kan det vara lämpligt att

Kungl. Maj:Is proposition nr .'ii är W6i

Kungl. Maj.ts proposition nr 34 år 1964

överenskommelse träffas mellan nämnden, försörjaren och dennes arbets­ givare om att arbetsgivaren innehåller ett skäligt belopp, som översändes till nämnden för att tillställas den underhållsberättigade.

För att kunna sköta en anställning och skaffa sig en normal arbetsin­ komst ar, fortsätter utredningsmannen, många bland de försumliga försör- jarna i behov av yrkesutbildning eller omskolning. De sociala nämnderna bör vara verksamma för att bereda arbetsvärd i form av yrkesutbildning åt så­ dana försumliga försörj are som är arbetslösa eller endast partiellt arbets­ föra. Arbetsmarknadsstyrelsen har meddelat närmare bestämmelser röran­ de yrkesutbildningsverksamheten för arbetslösa, partiellt arbetsföra in. fl„ och åtskilliga försumliga försörj are torde kunna beredas arbetsvärd i denna ordning om de vill begagna sig av dessa möjligheter.

_ Utredningsmannen framhåller, att de åtgärder som nyss berörts förut­ sätter frivillig medverkan från försörjarens sida. Såsom påtryckningsmedel kan den sociala nämnden tillgripa allenast en erinran om möjligheterna till exekutiva åtgärder mot försörjarens lön och andra tillgångar.

I den mån de försumliga försörjarna uppfyller förutsättningarna för tvångsingripande enligt lösdriverilagstiftningen eller nykterhetsvårdslagen, bor de sociala namnderna enligt utredningsmannens mening ta upp frågan om ett sådant ingripande. Frågan huruvida ett tvångsingripande bör komma till stånd bör avgöras i vanlig ordning. Försummelse av försörjningsplikt får inte läggas vederbörande till last såsom en försvårande omständighet. Ingripandet skall ske för att tillgodose de syften, som bär upp den ifråga- komna lagstiftningen. Tvångsingripande eller hot därom får ej utnyttjas såsom påtryckningsmedel i indrivningssyfte. De sociala nämnderna bör också vara aktiva för att skaffa den försumlige försörjaren frivillig nykter- hetsvård, då sådan är motiverad.

De sociala nämnderna bör, heter det vidare i promemorian, inte enbart intressera sig för åtgärder som kan sättas in mot den försumlige försörja­ ren. De bor även undersöka vad samhället kan göra till hans förmån. Inte minst bor namnderna noga pröva vad som åligger dem själva i fråga om social omvårdnad om detta speciella klientel. Det kan vara fråga om läkar­ undersökning eller observation för klarläggande av kroppsliga eller själsliga brister och defekter. Det kan föreligga behov av kropps- eller mentalsjuk­ vård. Det ar i samhällets eget intresse att förebygga att dessa personer blir permanenta socialvårdsfall. Om den försumlige försörjaren redan är ett so- cialvårdsfall, skall handläggningen av ärendet rörande betalningsförsum- melsen lämpas därefter.

I de tidigare reformförslagen har man ägnat stor uppmärksamhet åt de exekutiva åtgärder, främst införsel och utmätning, som står till buds be­ träffande de försumliga försörj arna. Att indrivningsverksamheten bedri- ves med maximal energi kan, säger utredningsmannen, förordas såvitt an­ går tredskande försörjare, alltså sådana försumliga försörjare som utan

19

svårighet kan göra rätt för sig men som begagnar alla utvägar att undgå att betala. Beträffande åtskilliga andra försumliga försörjare bör man emel­ lertid hålla i minnet att de har andra skulder, att den samlade skuldbördan ofta överstiger vad de kan bära samt att det inte utan vidare är klart att de sociala nämnderna skall äga företräde framför andra fordringsägare.

Även om alla tillgängliga vårdformer effektivt utnyttjas måste det, an­ för utredningsmannen avslutningsvis, bland de försumliga försörjarna upp­ stå ett restklientel, för vilket ingen vårdform passar. Ett restklientel måste också uppstå på så sätt att olika vårdformer tagits i anspråk utan att några bestående resultat uppnåtts. En viss reducering av restklientelet kan för­ modligen uppnås genom utbyggnad av vårdsystemet. Härvidlag kan man särskilt fästa sig vid förbättringen av mentalsjukvården. Även en reforme­ ring av lösdriverilagstiftningen kan möjligen bli av betydelse. Problemet kommer likväl att finnas kvar. Man måste utgå från att det i samhället alltid kommer att finnas en större eller mindre grupp av människor, som inte kan inordnas i arbetslivet och som inte heller kan omhändertagas för vård. Bland dem kommer också att finnas ett antal försumliga försörjare. Sam­ hället kan tåla den belastning som denna grupp av medborgare kan komma att utgöra.

Kungl. Maj. ts proposition nr M är 1961

Remissyttranden

Det stora flertalet remissorgan tillstyrker eller förklarar sig inte ha något att erinra mot förslaget att ar betsföreläggandet avskaf­ fas såsom administrativ påföljd för försumliga försörjare. Till dessa remiss­ organ hör justitiekansler sämbetet, riksåklagarämbetet, socialstyi elsen, me­ dicinalstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, överståthållarämbetet, länssty­ relserna i Östergötlands, Gotlands, Malmöhus, Västmanlands och Gävleborgs län, socialpolitiska kommittén, Svenska landstingsförbundet, Svenska stads­ förbundet, Svenska landskommunernas förbund, Svenska socialvårds förbun­ det, direktionerna för Västergårdens och Långmora arbetshem samt Svenska psykiatriska föreningen. Av de sammanlagt cirka 30 kommunala organ, som yttrat sig i ärendet, tillstyrker omkring hälften utredningsmannens för­

slag.

De tillstyrkande remissorganen åberopar i huvudsak likartade skäl för sitt ståndpunktstagande. Otidsenligheten i bestämmelserna om arbetsföre­ läggande påpekas i många yttranden. Justitiekanslersåmbetet framhåller i detta hänseende, att varken i fråga om de samhällsorgan, på vilka hand­ läggningen av hithörande ärenden i första hand ankommer, eller beträffan­ de det förfarande som tillämpas berättigade krav i rättssäkerhetshänseende kan anses uppfyllda. Härtill kommer att lagstiftningen inte står i god över­ ensstämmelse med de förpliktelser som Sverige iklätt sig genom sin anslut­ ning till Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättig­

heterna och grundläggande friheterna. På grund av det anförda anser äm­ betet att bestämmelserna om arbetsföreläggande snarast bör upphävas.

Länsstyrelsen i Östergötlands lön framhåller att frihetsberövande såsom på­ följd, för betalningsförsummelse är eu kvarleva från äldre tid som mindre \äl lämpar sig i ett modernt rättssamhälle. Länsstyrelsen är medveten om att det förekommer fall där betalningsförsummelsen beror på avsiktlig treds- ka och som ur moralisk synpunkt ter sig stötande. Länsstyrelsen anser emellertid inte att det finns tillräckliga skäl för att göra skillnad mellan betalningsförsummelse i allmänhet och betalningsförsummelse som hän­ för sig till försörjningsplikt. Även länsstyrelsen i Gotlands län anser bestäm­ melserna om arbetsföreläggande otidsenliga. Den under de senaste decen­ nierna alltmer utbyggda socialvården har möjliggjort en för den enskilde tillfredsställande ekonomisk kompensation för den försummelse av försörj­ ningsplikt, vars fullgörande avsetts bli framtvingad genom frihetsberövan- det. Därjämte torde det avskräckande moment, som vistelsen på arbetshem tidigare inneburit för den försumlige såsom medel att framtvinga ett full­ görande av underhållsskyldigheten, numera ha väsentligt neddämpats ge­ nom den upprustning av arbetshemmen som i olika avseenden ägt rum.

Kostnaderna för arbetshemmens drift är vidare förhållandevis stora och re­ sultatet beträffande fullgjord försörjningsplikt ringa.

Enligt överståthållarämbetets åsikt är institutet arbetsföreläggande otids­ enligt med hänsyn till samhällets nuvarande resurser för social omvård­ nad, därvid icke blott den underhållsberättigade utan även försörj aren bör kunna komma i betraktande. Antalet meddelade arbetsförelägganden har också successivt minskat och i fråga om beläggningen på arbetshemmen är tendensen starkt sjunkande. Den försumlige försörjarens vistelse på arbets­ hem synes inte heller vare sig ägnad att förbättra den underhållsberättigades ekonomiska situation eller ge den intagne ökade förutsättningar att för fram­ tiden fullgöra små skyldigheter. Arbetsföreläggandeinstitutet torde således i väsentliga avseenden ävenledes sakna praktisk betydelse. Socialnämnden i

Södertälje anser också, att arbetsföreläggandet förlorat all praktisk bety­ delse inom socialhjälpen. I de fall socialhjälp måste beviljas under längre tid på grund av att försörjningsplikten försummas krävs nästan alltid re- habilitenngsåtgärder för den försörjningspliktige och sådana åtgärder kan inte nu beredas vid arbetshem. Enligt social- och barnavårdsnämnderna i Norrköping hör arbetsföreläggandet inte hemma i modern sociallagstiftning.

Ur vårdsynpunkt synes ett intagande på arbetshem vara meningslöst. Men­ talvård, nykterhetsvård eller andra sociala åtgärder av i huvudsak arbets- vårdskaraktär kan i flertalet fall leda till bättre samhällsanpassning än vård på arbetshem, om nu behandling över huvud taget är möjlig. Nämn­ derna delar utredningsmannens uppfattning, att arbetsföreläggandet också ur exekutiv synpunkt är olämpligt. Den moderna sociallagstiftningen sä­ kerställer att en enskild inte behöver lida nöd på grund av försörj ningsskyl-

Kungl. Maj. ts proposition nr 34 år 1964

digs försummelse. Samhället träder på olika sätt in i stället lör den försum­ lige försörjaren och övertar därmed den enskildes fordran på underhåll. Att samhället genom ett frihetsherövande skall tvinga fram ersättning för lör- skotterat underhåll synes nämnderna inte rimligt. Stockholms stads barna­ vårdsnämnd upplyser, att nämnden under de senaste tre åren ej i något fall meddelat arbetsföreläggande. Nämnden erinrar om att den vid flera till­ fällen förordat slopande av institutet arbetsföreläggande, bl. a. i yttrande över betänkandet om administrativa frihetsbcrövanden.

Svenska psykiatriska föreningen förklarar sig till fullo instämma i vad utredningsmannen anfört till stöd för avskaffande av intagning på arbets- hem såsom eu påföljd för försummad försörjningsplikt. Föreningen har själv vid tidigare tillfällen eftertryckligt framhållit, att frihetsberövande är olämpligt som reaktionsform vid försummelse av försörjningsplikt och helt oförenligt med i bästa mening modern socialvård. Socialvårdschefen i Hallstahammar anser, att åtgärder av fiskalisk karaktär i ökad utsträckning bör avföras från socialvården. I vår tid då människor allt oltare vänder sig till den kommunala socialvården för att få hjälp med sina personliga pro­ blem motverkas kontaktsökandet av att fiskaliska möjligheter i myndighe­ tens hand skapar dåligt renommé. En från tvångsmöjligheter befriad social­ vård skulle säkerligen i ökad omfattning på ett tidigare stadium få kontakt med hjälpbehövande och i det fortsatta arbetet med klienten kunna följa fruktbärande samförståndslinjer. Borttagandet av arbelsföreläggande är i konsekvens med ett modernt betraktelsesätt inom socialvården.

Medicinalstyrelsen uppehåller sig utförligt vid vårdmöjligheterna och framhåller att det sista decenniets utveckling medfört en betydande utbygg­ nad av mentalsjukvården och vården av psykiskt efterblivna. Härvid har även möjligheten att omhändertaga det s. k. psykopatklientelet ökat. Också de resurser som står till arbetsvärdens förfogande fortsätter att öka. Där­ till har nya lagar beträffande nykterhetsvård, undervisning och vård av- psykiskt eftex-blivna, socialhjälp och barnavård tillkommit, varigenom samhällets resurser att inskrida mot människor som uppvisar ett så kallat asocialt beteende ökat. Vidare är sinnessjukvårdslagstiftningen föremål för omarbetning och översyn och en ny brottsbalk har antagits. Mot bakgrun­ den av dessa reformer torde enligt medicinalstyrelsens mening behovet av nu gällande lagstiftning beträffande s. k. försumliga försörj are komma att reduceras i betydande grad. Vid bedömningen av hithörande frågor bör dock understrykas, att den nuvarande lagstiftningen i varje fall när det gäller det mer lättskötta klientelet i viss utsträckning torde ha verkat som påtryck­ ningsmedel. När det gäller möjligheten att komma till rätta med den mer svårskötta delen av klientelet torde det däremot vara mera tveksamt, huru­ vida hot om arbetsföreläggande och intagning på arbetshem utgör ett effek­ tivt påtryckningsmedel. Även om det är möjligt att svårigheter under en övergångstid kan uppstå när det gäller att komma till rätta med de försum­

Kungl. Maj. ts proposition nr .'14 år 1964

liga försörjarna, anser sig medicinalstyrelsen böra förorda, att bestämmel­ serna om arbetsföreläggande upphävs. Som vårdform är institutet arbets­ föreläggande enligt arbetsmarknadsstyrelsens mening, med hänsyn till det ur skilda synpunkter heterogena klientelet, ineffektivt och rehabiliterings- effekten synes vara obetydlig. Möjligheterna att ge en grundlig yrkesutbild­ ning på arbetshemmen måste med hänsyn till klientelets beskaffenhet in. in. vara i det närmaste obefintliga.

Frågan om samhällets skyddsbehov när det gäller en grupp sådan som de försumliga försörjarna behandlas av socialstyrelsen. Till en början tramhåller styrelsen, att ett beslut om frihetsberövande omöjligen kan få användas som ett påtryckningsmedel. Detta är emellertid inte ett tillräck­ ligt skäl att motsätta sig en lagstiftning om ingripande med frihetsberö­ vande i hithörande fall. Styrelsen anser emellertid att ett sådant ingripande överhuvudtaget icke kan godtagas annat än på grund av ett samhällets skyddsbehov av viss styrka, av uppenbart vårdbehov eller, beträffande ung­ dom, i uppfostringssyfte. Vårdbehovet hos försörjningsklientelet har aldrig tillerkänts något speciellt beaktande som motivering för arbetsföreläggande. Vårdbehov föreligger ofta, men då inom andra vårdområden. Lagstiftningen bär aldrig ifrågasatts skola gälla för ungdom. Vad slutligen samhällets och de underhållsberättigades skyddsbehov beträffar må till en början konsta­ teras att statens och kommunernas fiskaliska intressen givetvis inte kan motivera frihetsberövande i indrivningssyfte. Men inte heller den under­ hållsberättigades i och för sig starka skyddsintresse kan, med den utbygg­ nad vår sociala omvårdnad numera uppnått, enligt styrelsens mening anses vara av sådan styrka att ett ingripande med frihetsberövande är motiverat.

En fråga som tilldragit sig stort intresse gäller arbetsföreläggandets be­ tydelse som påtryckningsmedel för att förmå försumliga försörj are att full­ göra sina skyldigheter. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser inte att till­ räckliga skäl föreligger att bibehålla bestämmelserna om arbetsföreläggande och intagning på arbetshem såsom ett tvångsmedel mot personer, som inte behörigen fullgör sina underhållsplikter, även om själva arbetsföreläggan- det säkerligen i vissa fall utgjort en effektiv press på den försumlige att bättre fullgöra sin underhållsplikt. Under senare år har de sociala hjälp- formerna utbyggts i betydande omfattning och de underhållsberättigade har beretts ökade möjligheter att erhålla ekonomiskt stöd. Det är därför inte lika angeläget nu som tidigare att genom arbetsföreläggande och intag­ ning på arbetshem söka förmå försumliga försörjare att fullgöra sina skyl­ digheter. Liknande synpunkter anföres av överståthållarämbetet.

Socialstyrelsen framhåller, att ökade rättssäkerhetsgarantier är nödvän­ diga därest åtgärder mot försumliga försörjare överhuvud skall kunna vid­ tagas i administrativ väg. I så fall torde man få räkna med en begränsning i påtryckningseffekten. En omständighet som tyder härpå är den minskning av antalet intagna på arbetshem som ägt rum under tiden för justitieom-

Kungl. Maj.ts proposition nr .‘It år 1961

2:i

bildsmannens aktivitet i frågan. Enligt arbetsmarknadsstyrelsens uppfatt­ ning kan det med rätta ifrågasättas om det är samhället värdigt att använda ett administrativt frihetsberövande för indrivning av samhällets fordringar.

De av utredningsmannen anförda skälen talar enligt Svenska landskom­ munernas förbund starkt för att arbetsföreläggandet avvecklas, men för­ bundet anser att man dock inte kan bortse från att arbetsföreläggande är ett effektivt påtryckningsmedel mot försumliga försörj are, särskilt vid in­ drivning av bidragsförskott, och ibland den enda till buds stående möjlig­ heten att förmå den underhållspliktige att göra rätt för sig. För övrigt har institutet arbetsföreläggande redan i sig självt från indrivningssynpunkt en gynnsam effekt på tredskande underhållspliktiga genom det latenta hot som ständigt vilar över dem genom institutets blotta förekomst. Den för­ sämrade indrivning av bidragsförskott, som i viss utsträckning torde bli en följd av att kommunerna avhändes detta verkningsfulla påtrycknings­ medel, får enligt förbundets mening inte medföra att vederbörande kom­ muner går förlustiga rätten till den häremot svarande delen av gottgörelsen av statsverket för bidragsförskotten. Detta synes kräva en viss uppmjuk­ ning av den ganska hårda och formbundna praxis som f. n. tillämpas vid prövningen av kommunernas ansökningar om ersättning för utgivna bi­ dragsförskott. Enligt Svenska landstingsförbundets uppfattning torde den reella effekten av arbetsföreläggandet i praktiken väsentligen vara att hän­ föra till den helt dominerande grupp försumliga försörjare som inför hotet om ett arbetsföreläggande respektive en hemställan om handräckning för intagning på arbetshem söker uppfylla sina försörjningsförpliktelser. Att en befogenhet att besluta om frihetsberövande är ett synnerligen effektivt påtryckningsmedel vid indrivandet av fordran hos en tredskande gäldenär är ställt utom allt tvivel. Huruvida ett dylikt på den personliga friheten in­ riktat påtryckningsmedel i ett skuldförhållande står i full överensstämmel­ se med vår allmänna rättsuppfattning, torde emellertid enligt förbundets mening kunna ifrågasättas och detta gäller även om själva skuldförhållan­ det har sin uppkomst i underlåtenhet att efter förmåga fullgöra förpliktelser, vilka i det allmänna rättsmedvetandet framstår som moraliskt självskriv­ na. Ett upphävande av bestämmelserna om arbetsföreläggande kan förut­ sättas komma att menligt påverka möjligheterna för det allmänna att in­ driva sina fordringar i anledning av utgivna bidragsförskott och social- hjälpsbidrag och detta i en utsträckning som ej helt låter sig bedöma med utgångspunkt från vare sig antalet meddelade beslut om arbetsföreläggande eller antalet intagningar på arbetshem. Det oaktat vill förbundet inte mot­ sätta sig att arbetsföreläggandet avskaffas.

Svenska stadsförbundet erinrar om att förbundet redan i yttrande över betänkandet angående administrativa frihetsberövanden ifrågasatt huruvida systemet med intagning på arbetshem överhuvudtaget förtjänade att bibe­ hållas. I annat sammanhang har förbundet uttalat den förhoppningen att

Kungl. M<ij:ts proposition nr 34 ur 1964

socialvårdsorganen skulle finna effektiva medel att komma till rätta med försummad försörjningsplikt utan att tillgripa dessa tvångsåtgärder. Det stöter enligt förbundets mening på stora svårigheter att ens uppskattnings­ vis bedöma de nu gällande bestämmelsernas förebyggande effekt. Det före­ faller dock antagligt, att avskaffandet av arbetsföreläggandet kommer att innebära inte bara eu minskning i de frivilligt fullgjorda inbetalningarna för utgående socialhjälp och bidragsförskott samt den del av ådömt eller avtalat underhållsbidrag, som inte täckes genom bidragsförskott, utan även ett ökat krav på dessa hjälpformer i sådana fall, där betalningsskyldigheten hit­ tills fullgjorts i medvetande om de risker för tvångsingripande som förelig­ ger. Enligt förbundets mening utgör emellertid inte nu angivna förhållanden något godtagbart skäl för att bibehålla arbetsföreläggandet som påtryck­ ningsmedel. De kommuner, som sedan en längre tid tillämpat en sträng åter­ hållsamhet vid utnyttjande av möjligheten till arbetsföreläggande, har inte heller givit uttryck för att en ökad betalningsovillighet uppträtt. Även om garantier skapas för ett ur rättssäkerhetssynpunkt tillfredsställande förfa­ rande, skulle för de enstaka intagningarna alla övriga invändningar mot ar­ betsföreläggandet kvarstå. Enligt socialnämnden i Malmö kan man ifråga­ sätta, om inte arbetsföreläggandet i första hand drabbar dem som är helt oskyldiga till den iråkade betalningssituationen. Friköpande från ett arbets­ föreläggande kan, säger nämnden, ske med bistånd från någon anhörig, var­ igenom samhället övervältrar sitt sociala ansvar på helt ovidkommande per­ soner. Likaså kan hot om tvångsingripande spoliera en familjs sammanhåll­ ning och ekonomi, i den mån familjeförsörjaren är belastad med försörj­ ningsplikt enligt tidigare åtaganden. Barnavårdsnämnden i Bollnäs anser, att frågan om den försumliges betalningsskyldighet till enskild, stat och kom­ mun bör kunna lösas på ett humanare och effektivare sätt än genom hot eller genom intagning på arbetshem. Nuvarande bestämmelser är enligt nämndens uppfattning en speciallagstiftning för fattiga. Full betalning för skuld till underhållsberättigad eller till samhället medför ju ovillkorligen att frihetsinskränkande åtgärder avbrytes. Social- och barnavårdsnämnder­ na i Överluleå anför, att arbetsföreläggandet otvivelaktigt varit ett påtryck­ ningsmedel mot den försumlige försörj aren att fullgöra honom åvilande för­ sörjningsplikt. Genom att följa de olika besluten om arbetsförelägganden kan man emellertid utläsa, att påtryckningsmedlet endast haft en temporär verkan och att en återgång till försumlighet i betalningen inträtt. Arbetsföre- läggandeinstitutet har därför inte verksamt bidragit till en försumlig för­ sörj ares tillrättaförande på längre sikt och de små belopp, som åtminstone för kommunens del kunnat utkrävas av försörjarna genom detta förfarande, synes sakna större ekonomisk betydelse. Viktigare är då, att bidragsmyndig- heterna — såväl statliga som kommunala — visar större tolerans mot en försumlig försörj are och större förståelse för de försök, som från nämnder­ nas sida göres för att genom hjälpande och stödjande åtgärder tillrätta-

Kungl. Maj. ts proposition nr 34 år 1964

Kanyl. Maj.ts proposition nr 3b är 196b

25

föra en försumlig försörj are så, att han för framtiden kan förbättra sin betal­ ningsförmåga och bli eu god försörjare, även om detta under en övergångs­ period skulle medföra ytterligare kostnader i form av förskotterade för­ sörj ningsbidrag.

Förslaget att avskaffa arbetsföreläggandet a v styrkes av länsstyrel­ serna i Stockholms, Göteborgs- och Bohus, Värmlands samt Norrbottens län, familjerättskommittén samt omkring halva antalet av de kommunala organ som avgivit yttranden.

I princip säger sig länsstyrelsen i Värmlands län kunna godta de skäl och överväganden, som utredningsmannen lagt till grund för sitt förslag om att avskaffa arbetsföreläggandet. Länsstyrelsen anser det dock omöjligt att bortse från de praktiska konsekvenser, som ett sådant slopande skulle få då det gäller att komma till rätta med de försumliga försörjare, vilka av tredska underlåter att fullgöra sina lagliga förpliktelser. Framför allt barna­ vårdsnämnderna torde i dagens läge ha betydande svårigheter i detta hän­ seende. En indrivning utförd med »maximal effekt» skulle kanske kunna lösa de föreliggande problemen utan tillgång till arbetsföreläggandets av­ skräckande verkan. Att avhända de berörda sociala nämnderna denna möj­ lighet till påtryckning, innan resultatet av en intensiv indrivningsverksam- het kan avläsas, synes dock inte tillrådligt. Här krävs i första hand en vä­ sentlig utbyggnad av både de kommunala och de statliga resurserna på in­ drivningens område. Även barnavårdsnämnden i Malmö delar i princip de synpunkter utredningsmannen anfört till stöd för ett upphävande av be­ stämmelserna om arbetsföreläggande. Det kan sålunda enligt nämndens för­ menande med fog ifrågasättas, huruvida ett tvångsmedel, innebärande fri­ hetsberövande, enligt modern uppfattning skall vara att tillgå för beva­ kande av fiskaliska intressen. Det finns en hel del skadeståndsfordringar av minst lika behjärtansvärd natur som underhållsbidraget, för vilkas utta­ gande ingenting annat står till buds än vanliga exekutiva åtgärder. Nämn­ den vill dock framhålla att det bland de försumliga försörj arna finns ett icke ringa antal, som inte kan betecknas vare sig som mentalt sjuka eller so­ cialt missanpassade och vilka år efter år genom olika åtgärder målmedvetet undandrar sig underhållsplikten. Med hänsyn till dessa vill nämnden klart redovisa sina farhågor för att avskaffa arbetsföreläggandet utan att sätta något annat i stället. Eftersom lagstiftningen i våra nordiska grannländer innehåller bestämmelser av motsvarande innebörd, borde frågan dessutom göras till föremål för internordiska överläggningar för ernående av om möj­ ligt likartade bestämmelser.

Kommunernas ökade vårdresurser tages av stadsfullmäktige i Linköping till utgångspunkt för följande resonemang. I samarbete med arbetsmark­ nadsmyndigheter och landsting ökar möjligheterna till placering vid trä­ ningsverkstäder och skyddade verkstäder. Genom anlitande av psykiatrisk

och socialmedicinsk expertis inom socialbyråerna ökar möjligheterna till snabb och riktig diagnostisering och behandling av socialvårdens klienter. Allt detta innebar att arbetsföreläggandet utgör ett extraordinärt medel i verksamheten och endast det yttersta ledet i eu rad av samhällsåtgärder. Detta sista led skall vara ägnat att bringa en underhållspliktig till insikt om hans skyldighet att fullgöra vad på honom ankommer för att tillgodose sina anhörigas levnadsbehov. Stadsfullmäktige anser, att många underhålls- skyldiga är medvetna om risken av ett frihetsberövande och att de ofta en- dast på grund härav fullgör sina skyldigheter. Lagstiftningen om arbets­ föreläggande är därför alltfort nödvändig ur allmänpreventiv synpunkt.

Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att arbetsföreläggandet ur vårdsyn­ punkt medfört fördelen av viss läkarkontroll av den intagne samt hans in- passning i ordnade förhållanden.

Arbetsföreläggandets roll för att inskärpa den familjerättsliga underhålls­ skyldigheten är för flera remissorgan huvudgrunden för avstyrkandet. En­ ligt länsstyrelsen i Stockholms län måste det vara av synnerlig vikt att det elementära moraliska och juridiska kravet på föräldrar att vårda och under­ hålla sina barn hålles levande. För att detta skall ske lär det vara nödvän­ digt, att samhället förfogar över tillräckligt verkningsfulla medel att tvinga uppenbart försumliga föräldrar att tillbörligen försörja sina barn. Vad nu sagts galler i princip även en mans fullgörande av underhållsskyldigheten mot sin hustru. På sätt utredningsmannen själv framhåller har arbets­ tvånget visat sig vara ett på det hela taget effektivt medel att förmå försum­ liga försörj are att fullgöra sina plikter. Så länge man ej kan anvisa någon annan form for ingripande mot ifrågavarande försörjningsskyldiga av nå­ gorlunda jämförlig verkningsgrad, är det inte tillrådligt att ur lagstiftningen utmönstra institutet arbetsföreläggande. Liknande synpunkter anföres av lansstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Det finns, framhåller länsstyrel­ sen, dessvärre en ganska stor kategori försörj are, vilkas försumlighet att betala underhållsbidrag ingalunda beror på oförmåga till följd av sjukdom, alkoholmissbruk eller grövre mentala defekter. Här avses försörj are med god arbetsförmåga och goda inkomster, som av tredska — kanske i vissa fall grundad på att de anser den dom, varigenom faderskap och underhålls­ skyldighet påbördats dem, som materiellt oriktig — eller av allmän noncha- lans söker komma ifrån sina förpliktelser. För dessa utgör hotet om arbets­ föreläggande i många fall den enda faktor, som kan förmå dem att full­ göra sm underhållsskyldighet. Det är enligt länsstyrelsens uppfattning att befara att, om arbetsföreläggandet utmönstras ur lagstiftningen, det sam­ manlagda belopp som nu trots allt inflyter från de försörjningsskyldiga kommer att väsentligt minska. Vad som utfås genom den betalningsfräm- jande effekt, som förefintligheten av institutet arbetsföreläggande utgör, är visserligen svårt att siffermässigt uppskatta. Klart torde vara att kostna­ derna för arbetshemmen är blygsamma i jämförelse med antydda belopp.

Kungl. Maj. ts proposition nr 31 år 1961

27

Länsstyrelsen åberopar, atl barnavårdsnämnderna under år 1961 utbetalade sammanlagt ca 53 milj. kr. i bidragsförskott, varav 25 milj. kr. återbetalades. Detta tyder enligt länsstyrelsen på att i ett stort antal fall underlåtenheten att betala inte berott på oförmåga. Länsstyrelsen anför vidare, att arbetet med indrivningen av utbetalade bidragsförskott redan nu är mycket arbets- krävande och kostsamt för samhället och att fråga är om stat och kommun bör ta på sig ytterligare arbete och kostnader i detta avseende.

Även familjerättskommittén framhåller betydelsen av att den familje- rättsliga underhållsskyldigheten mot make och barn fullgöres. Indrivningen av oguldna underhållsbidrag bör därför vara så effektiv som möjligt. Efter förslag av lagberedningen har nyligen i detta syfte genomförts vissa lag­ ändringar, vilka medger ökade möjligheter till utmätning och införsel för uttagande av underhållsbidrag. Där förutsättningar saknas för indrivning av underhållsbidrag genom utmätning eller införsel återstår som sista tvångs­ medel arbetsföreläggande. Kommittén känner sig inte övertygad om att man kan avhända sig detta tvångsmedel. Exempel finns, att enbart hotet om ar­ betsföreläggande medfört att en underhållsskyldig erlagt underhållsbidrag som stått ute för lång tid. Det kan nämnas, att motsvarande tvångsmedel i Danmark visat sig synnerligen verksamt. Detsamma torde gälla för Fin­ lands del. Utredningsmannen har helt förbigått att jämföra med grannlän­ derna eller pröva vad minskad indrivningseffektivitet betyder ur nordisk synpunkt. Att det danska systemet medfört fördelar för underhållsberätti- gade i Sverige som har underhållskrav mot någon som vistas i Danmark är känt. Familjerättskommittén kan inte med anledning av föreliggande utred­ ning tillstyrka, att man avhänder sig varje tvångsmedel av den art som här är i fråga. Det är sannolikt fullt riktigt att man ej uppnår någon särskild effekt genom själva anstaltsvistelsen, men hotet med arbetsföreläggande har utan minsta tvekan sin stora betydelse när det gäller ett klientel, som inte hör till det allra sämsta men ändå vill draga sig undan sina skyldigheter om det går. Nämnda klientel kan vara ganska stort och det skulle kunna verka stötande, om åtskilliga underhållsskyldiga slinker undan. En sådan företeelse inverkar nedsättande på betalningsmoralen i allmänhet och bör motarbetas. Socialnämnden i Hälsingborg finner det också otillfredsstäl­ lande att försummelse av en så elementär plikt som skyldigheten att sörja för make och barn inte skall kunna leda till ingripande tvångsvis ens när underlåtenheten lett till att samhället måst helt eller delvis i den försumli­ ges ställe fullgöra hans underhållsskyldighet. Särskilt otillfredsställande är detta, när de former av exekution, utmätning och införsel, som kan riktas mot den försumliges egendom och arbetsförtjänst, blir resultatlösa genom hans egna åtgöranden. Med hänsyn härtill anser nämnden att arbetsföre- läggandet bör bibehållas som en sista möjlighet att av försumliga försörj are framtvinga fullgörandet av underhållsskyldigheten. Liknande synpunkter anföres av länsstyrelsen i Norrbottens län, barnavårdsnämnden i Göteborg

Kungl. Muj.ts proposition nr .'Ii ur 1t)(H

Kungt. Maj.ts proposition nr 3b år 196b

29

för samhällsingripande mot försumliga försörjare. Behovet av ingripande i annan ordning än genom vanliga exekutiva åtgärder har emellertid, lort- sätter ämbetet, avsevärt minskat genom utbyggnaden av reglerna om social­ hjälp och om förskottering från det allmänna av underhållsbidrag till barn. Särskilda, mot försörjarens person riktade tvångsåtgärder är enligt ämbetets mening inte motiverade enbart av statens och kommunernas intresse att er­ hålla betalning för fordran på socialhjälp eller bidragsförskott. Med hänsyn härtill finner ämbetet inte tillräckliga skäl föreligga att ersätta arbetsföre- läggandeinstitutet med någon ny form för samhällsingripande. I detta sam­ manhang framhåller ämbetet, att fortsatta åtgärder för att förbättra social­ vården, särskilt nykterhetsvården, och mentalsjukvården torde ytterligare minska behovet av särskilda former för samhällsingripande mot försum­ liga försörjare. Socialstyrelsen anser i likhet med utredningsmannen att några andra åtgärder mot försumliga försörjare inte kan anses påkallade ur samhällelig synpunkt. Styrelsen framhåller emellertid att det torde komma att uppstå behov av ökad aktivitet hos barnavårdsnämnderna och social­ nämnderna, enär avskaffandet av arbetsföreläggandet otvivelaktigt kan kom­ ma att medföra en minskad benägenhet att fullgöra försörjningsplikten.

I flera remissyttranden påtalas behovet av särskilda åtgärder för att för­ bättra indrivningen hos tredskande försörjare. Bland remissorgan som ut­ talar sig i denna riktning märkes Svenska landstingsförbundet, Svenska landskommunernas förbund, Svenska socialvårdsförbundet, socialnämnden i Stockholm och barnavårdsnämnden i Hälsingborg.

Svenska psykiatriska föreningen rekommenderar att de praktiska möj­ ligheterna till indrivning förbättras. Det bör i mindre utsträckning än nu kunna förekomma att den försumlige sticker sig undan. Man bör få bättre resurser att spåra honom. Däremot vill föreningen varna mot ett schablon­ mässigt utnyttjande av dessa möjligheter. Samtliga samhällsåtgärder för att tillrättaföra en försumlig försörjare bör samordnas. För närvarande händer det då och då att en — formellt helt berättigad — indrivningsåtgärd torpe­ derar en någorlunda gynnsamt fortskridande resocialisering. Här diskuterade klientel är genomsnittligt sämre rustat än ordinära medborgare att förstå bakgrunden till och tolerera motstridighet i åtgärder från skilda samhälls­ organ. På liknande sätt yttrar sig barnavårds- och socialnämnderna i Norr­ köping.

Departementschefen

Skyldighet för försumlig försörjare att utföra arbete som förelagts honom av kommunal myndighet har funnits i vårt land sedan lång tid tillbaka och betraktades ursprungligen som ett utflöde av en kommunens husbonderätt över den som försummade sin försörjningsplikt så, att familjen måste er­ hålla fattigvård. Kommunen kunde göra sig betald för sin fordran på ersätt­ ning för den lämnade fattigvården genom att utnyttja försörjarens arbets-

kraft. Den försumlige försörjaren kunde inte mot sin vilja kvarhållas i ar­ betet, men däremot kunde han dömas till tvångsarbete, om han nekade att utföra av fattigvårdsstyrelsen anvisat arbete. Genom 1918 års fattigvårds­ lag skärptes bestämmelserna angående arbetsföreläggande så att den för­ sumlige försörjaren kunde tvingas till det arbete, som förelagts honom av fattigvårdsstyrelsen. Landstingen blev skyldiga att hålla särskilda anstal­ ter, arbetshem, i vilka av fattigvårdsstyrelsen förelagt arbete skulle kunna utföras. Möjligheten att i sista hand döma till tvångsarbete i tvångsarbets- anstalt kvarstod. Enligt motiven till fattigvårdslagen var arbetsskyldighetens uppgift inte att skaffa kommunen ersättning för lämnad fattigvård utan att förmå den försörjningspliktige att för framtiden fullgöra sina plikter mot de anhöriga.

Då barnavården bröts ut ur fattigvården år 1924 infördes motsvarande bestämmelser i barnavårdslagen. Samtidigt tillkom den nyheten att barna­ vårdsnämnd fick befogenhet att meddela arbetsföreläggande även för den som underlät att betala i dom eller avtal fastställt underhållsbidrag till barn. Det var alltså här fråga om underlåtenhet att fullgöra en civilrättslig förpliktelse och något krav på att samhället skulle ha åsamkats kostnader genom försummelsen uppställdes inte.

Reglerna om arbetsföreläggande har i stort sett oförändrade överförts till 1956 års socialhjälpslag och 1960 års barnavårdslag. Enligt nu gällande bestämmelser kan socialnämnd förelägga den arbete i arbetshem som av lättja eller liknöjdhet försummat sin försörjningsplikt mot hustru eller barn under 16 år, så att kommunen måst lämna socialhjälp. Barnavårds­ nämnd kan meddela arbetsföreläggande för den som av lastbarhet, vårds­ löshet, lättja eller liknöjdhet så försummar sina skyldigheter mot barn under 16 år, att samhällsvård måst beredas barnet, och tillika undandrar sig att fullgöra sin ersättningsskyldighet för vården. Vidare kan arbetsföre­ läggande av barnavårdsnämnd meddelas den som av lättja eller liknöjdhet underlåter att betala i dom eller avtal fastställt underhållsbidrag till barn under 16 år. Den sistnämnda grunden för arbetsföreläggande är den i prak­ tiken viktigaste, eftersom barnavårdsnämnderna för utgivet bidragsför­ skott inträder i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den bidrags- pliktige.

Om den försumlige försörjaren inte frivilligt inställer sig på arbetshem- met eller avviker därifrån, kan polismyndigheten meddela handräckning för hans hämtande. På arbetshemmet skall den som förelagts arbete stan­ na kvar tills det finns grundad anledning anta att han i fortsättningen skall fullgöra sin försörjningsplikt. Han får dock inte hållas kvar längre tid i oavbruten följd än ett år. Den som missköter sig på arbetshem och inte tar rättelse av varning kan i sista hand dömas till tvångsarbete av länsstyrel­ sen.

Det är inte tillåtet att överklaga den kommunala nämndens beslut om

Kungl. Maj. ts proposition nr Sb år 196b

Kungi. Maj: Is proposition nr .74 år It Mit

.11

arbetsföreläggande. Om den som förelagts arbete inte frivilligt inställer sig på arbetshemmet och nämnden därför begär polishandräckning, prövar po­ lismyndigheten huruvida arbetsföreläggandet var lagligen grundat. Polis­ myndighetens beslut kan överklagas hos länsstyrelsen och vidare hos rege­ ringsrätten.

Antalet arbetsförelägganden har under senare år sjunkit. Under slutet av 1950-talet meddelades i genomsnitt ca 1 500 arbetsförelägganden om året, det stora flertalet av barnavårdsnämnd. År 1961 meddelade barnavårds­ nämnderna sammanlagt 743 förelägganden och motsvarande siffra för år 1962 beräknas preliminärt till 621. De flesta arbetsförelägganden leder ald­ rig till intagning i arbetshem. I slutet av 1950-talet intogs i genomsnitt om­ kring 300 personer om året, medan motsvarande siffra för år 1962 var 92. Den 1 november 1963 var antalet intagna på Västergårdens arbetshem — det enda som nu användes — endast 15. Sommaren 1946 företog dåvarande socialläkaren Gunnar Inghe en undersökning av klientelet på arbetshemmen. I stort sett var resultatet av undersökningen att cirka 90 procent av de in­ tagna var i behov av vård i någon form, såsom nykterhetsvård eller mental­ sjukvård. Senare iakttagelser angående de på arbetshem intagna har i stort sett bekräftat resultatet av den nämnda klientelundersökningen.

Vid olika tillfällen har ifrågasatts huruvida lagstiftningen om arbetsföre- läggande står i överensstämmelse med vissa av Sverige ratificerade konven­ tioner, nämligen dels Internationella arbetsorganisationens konvention nr 29 angående tvångs- eller obligatoriskt arbete, enligt vilken sådant arbete får åläggas endast genom en i judiciell ordning meddelad dom, dels Europa­ rådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vari det föreskrives att ingen får berövas friheten utan att ha möjlighet att snabbt få sin sak prövad av domstol. Även från andra synpunkter har under senare tid kritiska röster höjts mot institutet arbetsföreläggande. Kritiken har i huvudsak gällt själva förfarandet och dess brister i rättssäkerhetsavseende. Med anledning av en framställning från riksdagens justitieombudsman utfärdade Kungl. Maj :t år 1959 ett cirkulär till social- och barnavårdsnämnderna i riket med föreskrifter om omsorgsfull utredning i olika avseenden, innan arbetsföreläggande med­ delas. För barnavårdsnämndernas del innebar vidare bestämmelserna i 1960 års barnavårdslag skärpta krav på förfarandet i samtliga ärenden, som handlägges av barnavårdsnämnd.

Utredningen om administrativa frihetsberövanden föreslog i sitt år 1960 avgivna betänkande en långtgående omläggning av förfarandet och instans­ ordningen när det gällde administrativa frihetsberövanden, med bland annat inrättande av socialdomstolar. I samma betänkande framlade utredningen förslag till eu särskild lag om åtgärder mot försumliga försörj are, avsedd att ersätta socialhjälpslagens och barnavårdslagens regler i detta ämne. I sina huvuddrag innebar förslaget att de kommunala nämnderna inte vidare

skulle meddela arbetsföreläggande och att beslut om intagning i arbetshem skulle meddelas av socialdomstol. Bestämmelserna om intagning i och ut­ skrivning från arbetshem anslöt sig till motsvarande regler i nykterhets- vårdslagen beträffande allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Betän­ kandet ledde inte till lagstiftning och förfarandet vid administrativa fri- hetsberövanden övervägs nu av förvaltningsdoinstolskommittén.

Några delade meningar råder inte om att den nuvarande ordningen för ingripanden i administrativ väg mot försumlig försörjare är otillfredsstäl­ lande. Innan man närmare går in på möjligheterna för ett från rättssäker­ hetssynpunkt mera tillfredsställande förfarande, finns det anledning att allvarligt överväga om administrativt frihetsberövande över huvud har nå­ gon plats i modern lagstiftning som ett medel för att garantera underhålls­ skyldighetens fullgörande.

I samband med remissbehandlingen av det betänkande, som avgavs av utredningen om administrativa frihetsberövande^ ställdes från några håll frågan om arbetsföreläggandet hade något berättigande i dagens samhälle. Riksdagens justitieombudsman ifrågasatte i en förnyad framställning i ämnet år 1962, huruvida ett så allvarligt ingrepp som ett frihetsberövande i form av intagning på arbetshem borde bibehållas vid försummelse av för­ sörjningsplikt. Den utredning, som samma år tillsattes och vars förslag jag i det föregående redogjort för, fick i uppdrag att undersöka huruvida arbets­ föreläggandet med därtill anknutna regler alltjämt borde bestå.

Utredningsmannen framhåller i sin promemoria, att samhället i dag på ett helt annat sätt än tidigare sörjer för att familjemedlemmarna inte be­ höver lida nöd på grund av den försörjningspliktiges försummelse. Han visar även på de allt större möjligheterna att hjälpa de försumliga försör- jarna själva till rätta genom t. ex. arbetsvärd, nykterhetsvård eller men­ talsjukvård. Arbetsföreläggandet har, säger utredningsmannen, alltmer kommit att få karaktären av ett påtryckningsmedel mot de försumliga för- sörjarna för att förmå dem att återgälda stat och kommun deras utlägg, främst i form av bidragsförskott, och denna utveckling strider mot lagstif­ tarens intentioner. Det är enligt utredningsmannens uppfattning ovärdigt ett rättssamhälle att för indrivning av sina fordringar mot enskilda använ­ da hot om frihetsberövande som påtryckningsmedel. Han föreslår därför att arbetsföreläggandet avskaffas och förslaget vinner anslutning hos det stora flertalet remissorgan.

Jag kan för egen del instämma i vad utredningsmannen anfört. Det är förståeligt om möjligheten till kännbart ingripande mot försumliga för­ sörjare ansågs oundgängligt i eu tid, då samhällets vilja och förmåga att bistå människor i nöd var avsevärt mycket mindre än de nu är och då det verkligen gällde att värna familjens rätt till försörjning. I våra dagar är läget ett helt annat. I betydande omfattning träder samhället i den försörj- ningspliktiges ställe för att säkra en dräglig tillvaro för familjen. Av sär-

Kungl. Maj. ts proposition nr 34 år 196U

Kungl. Maj.ts proposition nr 34 är 1964

>13

skild betydelse härvidlag är bidragsförskotten. Även för socialhjälpens och den samhälleliga barnavårdens del torde ett i viss män likartat resonemang kunna föras. Socialpolitiska kommittén har nyligen lagt fram förslag, som innebär en avsevärd höjning av bidragsförskotten samtidigt som förskotten ändrar karaktär och övergår till en grundgaranti för barns försörjning oavsett försörjarens ekonomiska förhållanden. Vetskapen om att lagstift­ ningen medger särskilda tvångsåtgärder mot den som försummar sin under­ hållsplikt kan naturligtvis ha den verkan att frivillig betalning kommer till stånd även av underhållsbidrag överstigande de belopp som kan utgå i bi­ dragsförskott. Denna effekt av bestämmelserna är svår att mäta och torde inte påverka den principiella bedömningen av reglerna om arbetsföreläg­ gande. Ett genomförande av socialpolitiska kommitténs förslag kommer att begränsa det antal fall då bidragsförskotten inte täcker det fastställda underhållsbidraget. Med hänsyn till det anförda torde det finnas fog för påståendet att de nuvarande reglerna om åtgärder mot försumliga försör- jare inte spelar någon avgörande roll för de underhållsberättigades trygghet i ekonomiskt avseende.

Häremot har invänts att ett borttagande av arbetsföreläggandet kommer att undanskymma den familjerättsliga principen om underhållsskyldighet gentemot make och barn som, samhällets stödåtgärder till trots, alltfort måste vara grundläggande. För min del finner jag det starka tvivel under­ kastat. om de nuvarande åtgärderna mot försumliga försörj are har någon egentlig betydelse för att hos ett ovilligt klientel skapa förståelse för de för­ pliktelser som familjebanden grundar. Enligt stadgad praxis kan den som förelagts arbete i arbetshem undgå intagning eller uppnå frigivning, om han gör en avbetalning på sin skuld. Det är ett känt faktum att de i allmänhet inte alltför betydande belopp, som härvidlag erfordras, i många fall ställes till den försumlige försörjarens förfogande av andra personer. En lagtill- lämpning sådan som den nu angivna torde knappast vara ägnad att stödja en moralbildning i anslutning till de familjerättsliga underhållsreglerna.

Tillämpningen av bestämmelserna om arbetsföreläggande leder till att andra försumliga försörjare knappast tages in på arbetshem än sådana som saknar varje möjlighet att driva upp medel för avbetalning på skulden. De på arbetshem intagna utgör ett utpräglat restklientel. Personer tillhörande denna kategori, med markerade svårigheter till anpassning i ett nor­ malt arbetsliv, kan i viss mån sägas vara de för vilka vistelsen på arbets­ hem är minst ändamålsenlig. Gjorda iakttagelser bekräftar att de intagna i regel är i behov av kroppssjukvård, mentalsjukvård, nykterhetsvård eller annan specialvård. Det riktiga maste vara att söka aterföra dessa människor till arbete genom att bereda dem den vård de behöver framför att hålla dem på anstalter av den typ arbetshemmen representerar. Det ligger i sakens na­ tur att vistelsen på arbetshem inte kan tillgodose behovet av medicinsk eller liknande vård, men vistelsen torde inte heller ägna sig särskilt väl som för­

nens som remissorganens sida. De invändningar som kan riktas mot ad­ ministrativ påföljd för försummelse av underhållsplikt gäller i mycket också för straffrällslig påföljd, och jag anser mig sakna anledning att när­ mare gå in på kriminaliseringsaltei nativet.

Därest som jag förordar reglerna i socialhjälps- och barnavårdslagarna angående åtgärder mot försumliga försörjare upphäves utan att ersättas av nya bestämmelser, som medger frihetsinskränkningar, måste samhället gi­ vetvis söka tillvarata de andra möjligheter, som kan begagnas för att förmå försumliga försörjare att fullgöra sina förpliktelser. Såsom utred­ ningsmannen framhållit kan rehabiliteringsåtgärder av olika slag • medi­ cinsk vård, nykterhetsvård, arhetsvård m. in. — vara ägnade att återföra en del av de försumliga försörjarna till arbetsmarknaden och därigenom sätta dem i stånd att bättre bidra till de anhörigas försörjning.

De nuvarande särskilda åtgärderna mot försumliga försörjare har som nämnts sin egentliga betydelse som ett led i indrivningsförfarandet. Detta förfarande bygger i första hand på de normala exekutiva åtgärderna ut­ mätning och införsel. Redan nu har Stockholms stads barnavårdsnämnd, som utger omkring 20 procent av samtliga bidragsförskott i riket, kunnat nöja sig med det vanliga utsökningsförfarandet och avstå från att anlita arbetsförcläggande. En omfattande revision av utsökningslagstiftningen förbereds av lagberedningen. Syftet med denna revision är bl. a. att åstad­ komma ett effektivare och efter moderna förhållanden bättre anpassat ut- sökningsväsen. På grundval av förslag från lagberedningen har vid årets riksdag beslutats vissa lagändringar, som medför en förbättrad ställning i utsökningshänseende för familjerättsliga underhållsbidrag. De föränd­ ringar av utsökningsväsendets organisation, som torde bli genomförda i samband med polisväsendets förstatligande, kan också väntas verka i rikt­ ning mot ett effektivare förfarande.

Kunyl. Maj:ts proposition nr Ji dr 0)6*1

I överensstämmelse med det anförda har inom socialdepartementet upp­ rättats förslag till lag angående ändring i lagen den 4 januari 1956 (nr 2) om socialhjälp samt förslag till lag om ändring i barnavårdslagen den 29 april 1960 (nr 97), innebärande att bestämmelserna om åtgärder mot för­ sumliga försörjare upphäves fr. o. m. den 1 juli 1964. Efter denna tidpunkt kan ett dessförinnan meddelat arbetsföreläggande inte leda till intagning på arbetshem, och om någon försumlig försörjare skulle vara intagen på sådant hem eller fullgöra tvångsarbete, skall han omedelbart friges.

Av lagförslagen, vilka torde få fogas såsom bilaga1 till detta protokoll, är förslaget till lag om ändring i barnavårdslagen av den natur att lagrådets utlåtande däröver bör inhämtas.

1 Bilagan, som är likalydande med det vid propositionen fogade lagförslaget, har här uteläm­ nats.