Prop. 1965:21

('med förslag till lag om kommunala renhållningsavgifter',)

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

1

Nr 21

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om

kommunala renhållningsavgifter; given Stockholms

slott den 15 januari 1965.

Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats­ rådsprotokollet över inrikesärenden för denna dag, föreslå riksdagen att an taga härvid fogat förslag till lag om kommunala renhållningsavgifter.

GUSTAF ADOLF

Rune B. Johansson

4

I skrivelse till Kungl. Maj :t den 2 augusti 1961 har länsstyrelsen i Stock­ holms län hemställt om en översyn av rättsfrågor av betydelse för kommu­ nernas möjligheter att ta ut avgifter för renhållningen. Länsstyrelsen grun­ dade sin framställning på svårigheterna för kommunerna i kust- och skär­ gårdsområdena att ordna den renhållning som föranleds av befolknings­ ökningen under sommaren.

Den 10 november 1961 uppdrog Kungl. Maj :t åt kommunalrättskommittén att utreda berörda frågor. Kommittén har i februari 1963 överlämnat betänkande angående kommunala renhållningsavgifter (SOU 1963: 29).1

Över betänkandet har utlåtanden avgivits av medicinalstyrelsen, byggnads­ styrelsen, kammarkollegiet, riksrevisionsverket, överståthållarämbetet, läns­ styrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus samt Gävleborgs län, 1962 års fritidsutredning, Svenska stadsförbundet, Svenska kommun­ förbundet, Sveriges köpmannaförbund, Sveriges fastighetsägareförbund, Sveriges villaägareförbund, Hyresgästernas riksförbund, HSB:s riksför­ bund, Svenska kommunal-tekniska föreningen och samarbetskommittén för hälsovårdsnämnderna i rikets större städer, överståthållarämbetet har vid sitt utlåtande fogat yttrande från Stockholms stadsfullmäktige, som bifogat utlåtande av stadskollegiet. Länsstyrelserna har bifogat yttranden från läns- läkare och kommuner. Samarbetskommittén för hälsovårdsnämnderna i rikets större städer har överlämnat yttranden från hälsovårdsnämnderna i 14 städer.

Jag anhåller att nu få ta upp frågan om kommunala renhållningsavgifter till närmare behandling.

Kungl. Maj. ts proposition nr 21 år 1965

II. Gällande ordning in. in.

Skyldighet att svara för renhållning i städer och tätortssamhällen har i äldre tider ansetts åvila fastighetsägarna beträffande såväl den egna fastig­ heten som intilliggande kommunalmark. Enligt 1919 års hälsovårdsstadga ålåg det hälsovårdsnämnden i stad att verka för att renhållningsverk in­ rättades eller annan lämplig åtgärd vidtogs för att avlägsna orenlighet från staden. Erforderligt antal avstjälpningsplatser skulle anordnas, och vid dem skulle åtgärder vidtas för att hindra sanitära olägenheter. För landsbygden fanns mer knapphändiga bestämmelser. Med stöd av 1919 års hälsovårds­ stadga utfärdades lokala renhållnings- och hälsovårdsordningar. De inne­ har i regel att hälsovårdsstadgans renhållningsföreskrifter skärptes.

1 Kommunalrättskommittén, som tillkallades med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 23 januari 1959, har vid utarbetandet av betänkandet bestått av landshövdingen Thorwald Bergquist, ordförande, ledamöterna av riksdagens första kammare direktören Carl Albert An­ derson och Nils-Eric Gustafsson, ledamoten av andra kammaren direktören C. W. Carlsson samt förutvarande ledamoten av första kammaren kaptenen Axel Mannerskantz och förutvarande le­ damoten av andra kammaren kommunaldirektören Olof Wiklund. Experter har varit preceptorn vid Stockholms universitet Fritz Kaijser, förste sekreteraren i Svenska stadsförbundet Rolf Romson och direktören i Svenska kommunförbundet S. A. Järdler.

5

Enligt 1 § i 1958 års hälsovårdsstadga ankommer det på kommun att handha allmänna hälsovården inom kommunen. Bestämmelser om renhåll­ ning finns i 47—53 §§. Enligt 47 § skall vid bebyggelse förekommande oren- lighet och avfall uppsamlas och omedelbart bortforslas eller så förvaras, att sanitär olägenhet inte uppstår. 51 § stadgar att orenlighet och avfall inom hälsovårdstätort skall bortforslas till allmän avstjälpningsplats eller allmän destruktionsanläggning eller på annat sätt så omhändertas, att sanitär olä­ genhet inte uppstår. Denna skyldighet omfattar såväl köksavfall och annat hushållsavfall som avfall från industrier och rörelser, i den mån avfallet annars skulle förorsaka sanitär olägenhet. Enligt 53 § skall allmän av­ stjälpningsplats och allmän destruktionsanläggning vara så belägna och an­ ordnade samt så underhållas och skötas, att sanitär olägenhet inte uppstår. Vid allmän avstjälpningsplats inom hälsovårdstätort skall anordnas fort­ löpande tillsyn över avstjälpningsplatsens begagnande.

Vem skyldigheten att uppsamla, förvara och bortforsla orenlighet och av­ fall från fastigheter åligger anges inte i de nämnda paragraferna i hälso­ vårdsstadgan. Av 71 och 73 §§ — enligt vilka hälsovårdsnämnden kan med­ dela ägare eller nyttjanderättshavare av egendom föreläggande och förbud som fordras för stadgans efterlevnad — framgår emellertid, att bestämmel­ serna främst riktar sig mot fastighetsägare och nyttjanderättshavare. Skyl­ dighet att anordna allmän avstjälpningsplats eller destruktionsanläggning åvilar kommunen till följd av dess allmänna åligganden enligt 1 § hälso­ vårdsstadgan (prop. 1958: B 46 s. 253). Denna skyldighet innebär dock inte att kommunen skall anordna avstjälpningsplats eller destruktionsanlägg­ ning för avfall från industrier.

Även 1958 års hälsovårdsstadga medger att lokala bestämmelser utfärdas. Enligt 65 § meddelas de ytterligare föreskrifter avseende allmänna hälso­ vården, som behövs för kommun eller del därav, i lokal hälsovårdsordning. Till ledning för utarbetande av lokal hälsovårdsordning har Kungl. Maj :t den 5 juni 1959 fastställt normalhälsovårdsordning. Föreskrift i lokal hälsovårdsordning får inte utan särskilda skäl väsentligt avvika från mot­ svarande bestämmelse i normalhälsovårdsordningen (67 §). Dess 12 § inne­ håller att anläggning för bränning av sopor, köksavfall och annan dylik orenlighet inte får anordnas utan tillstånd av hälsovårdsnämnden. Enligt

15 § normalhälsovårdsordningen kan kommun bestämma, att hämtning och bortforsling av orenlighet och avfall skall utföras genom kommunens försorg och att annan än av kommunen för detta ändamål anlitad personal inte får ta befattning därmed. I 25 § ges hälsovårdsnämnden en på 66 § hälsovårds­ stadgan grundad rätt att medge undantag från hälsovårdsstadgans bestäm­ melser för hälsovårdstätort och från föreskrifter i hälsovårdsordningen i den mån det kan anses påkallat av lokala förhållanden eller andra omstän­ digheter och kan ske utan väsentlig olägenhet från sanitär synpunkt.

Finansieringen av kommuns allmänna åligganden — till vilka som nämnts

Kungl. Maj:ts proposition nr 21 år 1965

6

kan höra att anordna allmän avstjälpningsplats eller destruktionsanlägg- ning — måste i regel ske genom beskattning och inte medelst avgifter. I enlighet härmed anses kommun inte ha rätt att ta ut avgifter för omhänder­ tagande av hushållssopor och hushållsavfall vid allmän avstjälpningsplats eller destruktionsanläggning. I ett utslag den 26 november 1959 har sålunda regeringsrätten (RÅ 1959 ref. 38) uttalat, att skötseln av allmän avstjälp­ ningsplats, i förekommande fall omfattande även destruktion av avfallet, måste anses utgöra en kommunal angelägenhet för bl. a. förhindrande av sanitär olägenhet för alla inom kommunen bosatta personer och att därför kostnaderna inte borde åvila endast en grupp av invånare.

Däremot är kommun oförhindrad att ta ut avgifter för bortforsling av alla slags sopor och avfall till avstjälpningsplats eller destruktionsanläggning samt för oskadliggörande av industriavfall, eftersom dessa uppgifter inte ingår i kommuns allmänna åligganden. Sådana renhållningsavgifter utgår som vederlag för att kommunen övertar den renhållningsskyldighet som författningsenligt åvilar de enskilda. En rättsgrund för att ta ut avgifter finns ibland i lokala renhållningsföreskrifter. De innehåller ofta renhåll- ningstaxor. I många fall stadgas, på samma sätt som i 15 § normalhälso- vårdsordningen, ensamrätt för kommunens renhållningsverk eller av kom­ munen antagen entreprenör att ombesörja bortforsling. I sådana fall får fastighetsägaren själv i allmänhet inte utan särskilt tillstånd undanskaffa orenligheten eller avfallet från sin fastighet.

Vid avgiftsfinansiering av kommunal verksamhet gäller likställighetsprin- cipen på det sättet att avgifter skall bestämmas och differentieras på objek­ tiva grunder utan att vissa personer eller grupper gynnas eller missgynnas. Vidare tillämpas självkostnadsprincipen, som innebär att avgiftsrätten inte får utövas i syfte att tillföra kommunen vinst.

Kungl. Maj. ts proposition nr 21 år 1965

III. Metoder och kostnader för oskadliggörande av sopor och avfall

Ur en till kommunalrättskommitténs betänkande som bilaga fogad prome­ moria angående metoder och kostnader för oskadliggörande av sopor o. d. vill jag redovisa följande.

Avfallsmängden i en ort med ordnad renhållning kan beräknas till unge­ fär 1,5 kubikmeter eller 200 kilogram per år och invånare.

Avfall oskadliggörs på en del håll genom kompostering, som medför att avfallet kan användas som gödsel. Kompostering föregås ofta av målning av soporna i särskilda anläggningar. Den vanligaste metoden för oskadlig­ görande är tippning. Sådan sker ofta utan att man efteråt täcker över avfal­ let. Vid en dylik tipp samlas råttor, fåglar och flugor samt bildas dålig lukt. Vid en täcktipp jämnas tippningsmassorna ut och täcks över med jord e. d.

7

Båda slagen av tippar medför olägenheter. Grundvattnet och närliggande vattendrag kan förorenas. Självantändning eller antändning genom glö­ dande aska förekommer och brand i tippningsmassor är svår att släcka. Lämpligt förlagd och väl skött anses dock en täcktipp hygieniskt godtagbar. Anläggningskostnad för soptipp kan inte anges. I regel väljs mark, som för tillfället saknar nämnvärt värde. I allmänhet måste väg byggas, och renings- anordningar eller ledningar för avloppsvatten in. m. kan bli nödvändiga. Driftkostnaderna för en väl skött tipp kan beräknas till 1 krona per kubik­ meter, dvs. 1 krona 50 öre per år och individ.

För grupper av fastigheter förekommer enskilt oskadliggörande genom förbränning i gemensam panncentral eller i särskild ugn i anslutning till centralen. Rökgaserna från en sådan panncentral går till en del ut genom skorstenen utan att vara fullständigt förbrända och orsakar dålig lukt. An­ läggningskostnaden för dylik sopförbränning är måttlig men \insten ge­ nom minskad oljekonsumtion ringa. Vid enskild sopförbränning måste sam­ hället oftast hålla reserv för driftstopp. Kommunens organ för sophämt­ ningen arbetar också mindre effektivt när det inte får ombesörja all hämt­

ning.

Fn del orter har eller planerar kommunala förbränningsanläggningar. Så­ dana anläggningar kan användas också för alstring av värme eller elektrisk energi. Under förutsättning att värmet kan utnyttjas på ett ekonomiskt till­ fredsställande sätt kan man räkna med att intäkterna av värmet motsvarar de direkta driftkostnaderna för sopförbränningen men inte räcker till att be­ strida anläggningens kapitalkostnader.

En kostnadsberäkning beträffande anläggnings- och driftkostnader för sopförbränning i en större stad med 150 000 ton sopor per år visar, i 1961 års priser, en årskostnad som ligger per individ mellan 2 kronor 50 öre och 5 kronor. Därav utgör kapitalkostnaden 1 krona 50 öre å 2 kronor och resten driftkostnader efter avdrag av eventuella intäkter. Nuvarande avgif­ ter för sophämtning torde ligga vid omkring 15 kronor per individ och år.

Vid val av metod för förstöring av avfall anses f. n. endast tippning eller förbränning kunna rekommenderas. Vid tippning kan en enkel förbrän­ ningsugn ordnas vid själva tippen. Med en sådan minskas de sanitära olä­ genheterna och risken för brandfara och vattenförorening. En dylik ugn för ett samhälle med 5 000 invånare torde kosta mellan 35 000 och 75 000 kro­ nor. Om man inte kan finna lämplig mark för tippning anses förbrännings­ anläggning böra uppföras.

Eu ekonomisk jämförelse mellan tippning och förbränning visar att transportkostnaden har stor betydelse. Man kan räkna med att kostnaden för soptransport med sopbil ökas med 20 öre per kubikmeter sopor för vaije kilometer som medeltransportsträckan ökas. Om man förenklat räknar med eu kostnadsskillnad av 2 kronor per kubikmeter mellan förbränning och tippning skulle alltså en förbränningsanläggning bli mer ekonomisk än tipp­

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

8

ning när medeltransportsträckan till tipp är mer än 10 kilometer längre än till förbränningsanläggning.

Årskostnaderna för sopförbränning består till cirka hälften av kapital­ kostnader, som förblir oförändrade under amorteringstiden, 20 ä 30 år. Transportkostnaderna utgörs till största delen av löner samt utgifter för sopbilen som är ett transportmedel med kort livslängd; dessa kostnader stiger för varje år genom den fortgående löne- och prisstegringen. En för­ bränningsanläggning, som vid anskaffandet kan synas oekonomisk, kan av denna anledning efter få år visa sig mer ekonomisk än en tipp.

Kungl. Maj. ts proposition nr 21 år 1965

IV. Frågan om rätt till avgiftsfinansiering

Kommunalrättskommitténs förslag

Kommittén uttalar att det kan te sig föga motiverat att upprätthålla den nuvarande skillnaden i finansieringshänseende mellan hämtning och oskad­ liggörande (kvittblivning) av orenlighet samt att skäl måhända kan anfö­ ras för att också hämtning skattefinansieras. Kommittén utgår emellertid från att nuvarande rätt att ta ut avgifter för hämtning bör bestå.

Klara, allmängiltiga normer för en gränsdragning mellan de verksam­ heter som bör skattefinansieras och dem som bör avgiftsfinansieras kan en­ ligt kommittén knappast uppställas. Det vill emellertid synas som om man vid lagstiftning och i praxis ansett skattefinansiering särskilt påkallad nät­ verksamheten i avsevärd grad framstår som en samhällelig angelägenhet, som berör alla kommuninvånarna. Avgiftsfinansiering skulle däremot sär­ skilt komma i fråga när verksamheten främst avser ett servicebetonat till­ handahållande av nyttigheter och tjänster åt grupper av samhällsmedlem­ mar. Från principiell synpunkt kan därför som skäl mot avgifts­ finansiering anföras att hållandet av avstjälpningsplatser mera tjä­ nat allmänna, samhälleliga behov än behoven hos renhållningsverkens kun­ der. Dessa samhälleliga intressen torde i viss mån vara än mer markerade när det gäller förbränningsanläggningar och andra moderna destruktions- anläggningar. De nuvarande avstjälpningsplatserna kan i synnerhet för större tätorter medföra betydande olägenheter från allmänhygienisk syn­ punkt. De är också utrymmeskrävande och gör det svårare att utnyttja av­ sevärda, intilliggande områden. En modern förbränningsanläggning medför darfor fördelar från planläggningssynpunkt och kan friställa värdefull kommunal mark för andra ändamål än avstjälpning av sopor.

Också skäl av praktisk art kan enligt kommittén anföras mot avgifts­ finansiering. Anläggningskostnaden för gator samt vatten- och avlopps- anlaggningar kan finansieras genom engångsavgifter på fastigheterna. En sådan finansiering är inte tänkbar för förbränningsanläggningar o. d. Anlägg­ ningskostnaden kan läggas på fastighetsägarna endast genom att avskriv*

9

nings- och räntekostnaderna får påverka de löpande avgifterna. \ idare kan en anläggning ofta tillgodose annat ändamål, exempelvis kraft- eller värme­ produktion. Vissa svårigheter måste ofta möta att enkelt och rättvist för­ dela kostnaderna mellan renhållningsverkets kunder och dem som tillgodo­ gör sig kraft eller värme från anläggningen. Svårigheter uppkommer slut­ ligen också genom att ökade bördor för fastighetsägarna måste väntas på­ verka hyresnivån. Kommittén förutsätter att ökade avgifter får inverka på de generella hyrestilläggen och anser att det f. n. inte finns skäl att införa rätt att ta ut särskild ersättning av hyresgästerna för ökade renhållnings-

kostnader.

Kommittén anser emellertid att starka skäl kan anföras också f ö i avgiftsfinansiering. Vid enklare kvittblivningsmetoder har tyngd­ punkten i renhållningsbestyren legat på hämtningen. Kommunerna har därvid i huvudsak inskränkt sig till att anvisa och tillhandahålla mark for tippning. Frågan om avgiftsfinansiering har då inte haft någon större aktualitet. En ökad övergång till kommunal renhållning, ofta i förening med monopol, liksom kraven på modernare kvittblivningsmetoder har fört frågorna i ett annat läge. Fastighetsägarnas skyldigheter att bortforsla av­ fall kan i ett nutida samhälle inte på samma sätt som tidigare anses full­ gjorda enbart genom att det lämnas på anvisad plats. En skyldighet att sörja för att soporna oskadliggörs får nu i viss mån uppfattas som en natur­ lig förlängning av skyldigheterna beträffande bortforslandet. Principiellt sett kan det enligt kommittén därför vara motiverat att inte längre behålla skillnaden i finansieringshänseende.

Det är också numera svårt att i praktiken upprätthålla en skillnad mellan bortforsling och kvittblivning, särskilt om hela verksamheten ligger i en hand. Vid moderna kvittblivningsmetoder — kontrollerad tippning, kom­ postering, förbränning — kan en del moment i renhållningsbestyren ofta lika gärna hänföras till det ena stadiet som det andra. Exempel härpå är kärlbytesstationer och spårtransporter från avlastningsplatser för biltrans­ porter. Kvittblivningen kan inom vissa gränser minskas genom att ökade krav ställs på sopornas differentiering vid uppsamling och transport, på an­ vändning av olika tippningsställen för olika slag av sopor och avfall och kanske till och med på vissa utplaningsåtgärder vid tippningen. Svårighe­ ten att avgöra om en viss åtgärd är hänförlig till hämtning eller kvittblivning medför olägenheter i ett system med skilda finansieringsformer, eftersom renhållningsväsendets fasta kostnader måste slås ut på de olika momenten.

Vidare kan kommunerna med nuvarande ordning vara benägna att an­ vända avstjälpningsplatser, som är ofördelaktigt belägna från transport­ ekonomisk synpunkt, i stället för att uppföra moderna förbränningsanlägg­ ningar med centralt läge. Det kan synas omotiverat att kommunerna nät de anordnar centrala anläggningar inte skall kunna ta ut oförändrade a\- gifter och därigenom låta de minskade transportkostnaderna bidra till att

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1H65

10

finansiera sådana anläggningar. I åtskilliga fall skulle väl emellertid trans­ portkostnaderna inte minska nämnvärt och även i övrigt anser kommittén dessa argument knappast kunna tilläggas någon djupare betydelse. Från fastighetsägarnas synpunkt anses det dock böra vara likgiltigt om en av­ gift av bestämd storlek används enbart för hämtning eller därjämte för oskadliggörande.

Betydande oklarhet råder enligt kommittén om gränsdragningen mellan avfall från industrier, verkstäder, affärer o. d. samt avfall från hushåll. Även i renhållningsarbetet är det många gånger svårt eller omöjligt att upprätthålla en skillnad. Sammanförandet av de olika slagen av avfall i en fastighets vanliga sopkärl — vilket ofta förekommer och kan vara prak­ tiskt —- kan försvåra eller omintetgöra den möjlighet kommunen f. n. har att ta ut avgift för oskadliggörande av annat avfall än hushållsavfall.

Kommittén anför också vissa rättvisesynpunkter som skäl för avgifts­ finansiering. Kraven på förbättrade renhållningsförhållanden och på mo­ dernare anläggningar för oskadliggörandet hänför sig främst till kommu­ nernas tätortsdelar under det att fastigheterna i landsbygdsområdena endast undantagsvis kan komma att dra nytta av anordningarna. Det kan då vara rättvist att kostnaderna får tas ut genom avgifter för nyttjandet och att landsbygdsbefolkningen inte skattevägen nödgas bidra till att bestrida dem.

Om fastigheter eller grupper av fastigheter anordnar sopförbränning en­ skilt, vilket kan ske i anslutning till fastigheternas värmecentral, kommer kostnaderna härför att belasta fastighetsägarna och hyresgästerna. De nöd­ gas då, om de allmänna kvittblivningsanordningarna skattefinansieras, bära extra bördor för kvittblivningen. Särskilt när i orten inte finns eller planeras några moderna, allmänna anordningar kan det vara anledning att gynna tillkomsten av välordnade, enskilda destruktionsanläggningar. Av­ giftsfinansiering skulle förbättra de ekonomiska betingelserna för de en­ skilda anordningarna och medföra att dessa kunde ges en högre standard.

Krav på förbättringar gör sig gällande också för andra orter än de största tätorterna. Befintliga avstjälpningsplatser kan behöva inhägnas och förbätt­ ras samt bevakas och skötas kontinuerligt. Det kan också vara anledning att gå över till kontrollerad tippning. I många fall är en förbättring särskilt angelägen med hänsyn endast till viss del av kommunen, såsom en tätorts- del i en storkommun av landsbygdskaraktär eller en omfattande fritidsbe- by§§else- Avgiftsfinansiering kan då ha starka skäl för sig från rättvise­ synpunkt. I den mån jordbruksfastigheter och andra fastigheter inom kom­ munens glesområden mera sporadiskt nyttjar avstjälpningsplatsen, kan särskilda, mot detta nyttjande svarande avgifter tas ut.

Kommittén konstaterar att avgiftsfinansiering skulle främja tillkomsten av moderna anläggningar. För kommunerna kan kostnaderna för sådana anläggningar bli betydande, under det att kostnaderna för nyttjarna, ut­ slagna på en följd av år, kanske skulle vara att betrakta som förhållande­

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

11

vis obetydliga. Skall anläggningen helt skattefinansieras, kan den inånga gånger få stå tillbaka för andra angelägna investeringar. Självfallet kan detta argument inte rättfärdiga några långt gående avsteg från de finan­ sieringsprinciper, som annars är lämpligast för de kommunala förhållan­ dena. Kommittén menar emellertid att principiella betänkligheter av mindie styrka knappast bör få vara avgörande om uppenbara fördelar står att vinna genom en måttlig höjning av renhållningsavgifterna. De avgifter för oskad­ liggörandet, som beräknats i den till kommitténs betänkande fogade prome­ morian, vill kommittén beteckna som förhållandevis måttliga.

Genomgången av skälen mot och för avgiftsfinan­ siering ger enligt kommitténs mening anledning till eu viss tvekan, som främst har sin grund i skäl av principiell natur. Gränsen mellan vad som i den kommunala hushållningen bör avgiftsfinansieras och vad som bör skattefinansieras är emellertid i lagstiftning och praxis knappast sa klar eller orubblig att något avgörande, principiellt hinder mot avgiftsfinansie­ ring får anses föreligga. Härtill kommer att avfallets oskadliggörande med moderna metoder väsentligen får uppfattas som ett nytt inslag i renhåll- ningsväsendet. Därmed förbundna kostnadsfrågor bör därför kunna under­ kastas ett ställningstagande som är obundet av tidigare åsikter på området. Starka skäl — i synnerhet av praktisk art — kan åberopas för att samma finansieringssätt används för såväl hämtningen som oskadliggörandet. Skattefinansiering av hela renhållningsväscndet kan svårligen komma i fråga. Det är vidare uppenbart att avgiftsfinansiering skulle gynna en önsk­ värd övergång till moderna metoder. Den härav föranledda ökningen i den enskildes renhållningsavgifter måste betraktas som föga kännbar.

På grund av det anförda förordar kommittén att kommunerna berättigas avgiftsfinansiera kostnaderna för oskadliggörande av sopor och avfall. Även soptippar och dylika avstjälpningsplatser bör enligt kommitténs mening få avgiftsfinansieras. Avgiftsrätt kan här bereda möjlighet till önslcsärda för­ bättringar av nu brukade anordningar.

Kommittén tar härefter upp frågan vilka kostnader som bör avgiftsfinansieras och erinrar i samband därmed om att grovt räknat halva årskostnaden hänför sig till anläggningskostnader och halva till egentliga driftkostnader.

Önskemål att hålla nere renhållningsavgifterna kan enligt kommittén göra en begränsning av avgiftsrätten berättigad. Härför kan också åberopas att kraven på moderna metoder för oskadliggörandet till väsentlig del upp­ bärs av samliällshygieniska intressen av betydelse för alla kommunens in­ vånare, bni naturlig uppdelning kan följa skiljelinjen anläggningskostnader __egentliga driftkostnader. För eu uppdelning kan också åberopas att an­ läggningen ofta kan användas lör produktion av värme eller kraft, varvid det kan bli svårt att fördela anläggningskostnaden riktigt. Detta gäller bl. a. värdering av anläggningstillgångarna och beräkning av avskrivningsbeho-

2* — Bilmng till riksdagens protokoll 1965. 1 samt. År 21

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

12

ven. Även andra ekonomiska förhållanden, såsom vinsterna genom frigö­ rande av mark som förut använts för avstjälpningsplatser, kan försvåra en rättvis beräkning av avgifter baserade på anläggningskostnaden.

I tillämpningshänseende anser kommittén emellertid en fullständig av­ giftsfinansiering ställa sig förmånligast. En sådan framstår också såsom i ekonomiskt hänseende riktigast; uppdelning mellan anläggnings- och drift­ kostnader måste när det gäller en ekonomisk rörelse te sig konstlad och ovidkommande. Det råder alltid ett samspel mellan kostnadsposterna, och en billig anläggning kan vara dyr i drift. De principiella skälen för en upp­ delning efter kostnadernas större eller mindre angelägenhet för konsumen­ terna har knappast någon avsevärd tyngd.

Kommittén förordar därför att kvittblivningskostnaderna i sin helhet får finansieras genom avgifter.

Enligt kommitténs mening bör emellertid nu införas endast en rätt till avgiftsuttag. Det bör sedan ankomma på kommunerna att besluta om de viH utnyttja denna rätt. Vid utnyttjande av rätten bör självkostnads- och likställighetsprinciperna iakttas. Ett begränsat avgiftsuttag synes särskilt berättigat, när en anläggning får en standard eller en storlek, som delvis meia anpassas efter framtida behov än efter dagens krav, när anläggningen används även för produktion av elkraft eller värme eller när den med vinst utför tjänster åt annan kommun. Vidare kan osäkerhet beträffande vinster genom frigörande av värdefull mark och andra ekonomiska förhållanden ge anledning till återhållsamhet vid avgiftsuttaget.

Enligt 15 § lagen den 3 juni 1955 (nr 314) om allmänna vatten- och av­ loppsanläggningar (va-lagen) skall de avgifter som tas ut av fastigheterna för att täcka kostnaderna för sådana anläggningar stå i skäligt förhållande till fastigheternas större eller mindre nytta av anläggningen. I 68 § bygg­ nadslagen den 30 juni 1947 (nr 385) föreskrivs att tomtägares åligganden i fråga om bidrag till gatubyggnadskostnad skall motsvara skäliga anspråk på rättvisa och billighet. I sina överväganden om en liknande begränsning av renhållningsavgifterna bör införas till nyttjarnas skydd framhåller kommit­ tén att de nämnda föreskrifterna väsentligen hänger samman med de mera fria normer, som är nödvändiga för fördelningen av kostnader enligt de nämnda lagarna, och med de större individuella variationerna när det gäl- lei nyttan och kostnaderna för de enskilda. På renhållningsområdet torde råda en långt större likformighet. Därtill kommer svårigheterna att utforma en allmän begränsningsregel så att den medger en fast och enhetlig tillämp­ ning. Kommittén anser därför att en sådan regel kan undvaras.

Utan rätt att ta ut avgifter för anläggningar, som tillkom­ mit innan a v g i f t s r ä 11 införts, skulle enligt kommittén de kommuner, som under senare år lagt ned betydande kostnader på en mo­ dern förbränningsanläggning, komma i ett oförmånligt läge i jämförelse med kommuner, som nu står i begrepp att uppföra en sådan anläggning.

Kungl. Maj:ts proposition nr 21 år 1965

13

Eu sådan rätt innebär emellertid att nya regler ges tillbakaverkande kraft och att redan nedlagda kostnader i efterhand överförs på nyttjarna. Kom­ mittén erinrar om att kostnader, som före va-lagens ikraftträdande ned­ lagts på en vatten- eller avloppsanläggning, i princip inte får tas ut genom avgifter samt att därför i kostnaderna för anläggningsdel, som tillkommit före lagens ikraftträdande, får inräknas endast vad som går åt till under­ håll, drift och förnyelse av anläggningsdelen. Förnyelsekostnader är amor­ teringar av anläggningskapitalet och avsättningar till förnyelsefond i den mån sådana kostnader belöper på tid efter va-lagens ikraftträdande. Kom­ munerna äger däremot inte belasta nyttjarna med engångsavgifter som bi­ drag till anläggningskostnaden eller med avgifter för förräntning av an­ läggningskapitalet.

Kommittén föreslår att den i va-lagen valda principen vinner tillämpning också beträffande äldre anläggningar för oskadliggörande av sopor och av­ fall. Räntekostnaderna för kapitalinvesteringar i äldre anläggningar låneräntor såväl som räntor på eget kapital — bör sålunda inte räknas med i kostnadsunderlaget för avgiftsuttaget. Förnyelsekostnader — amorte­ ringar på låneskulder, avskrivningar på anläggningar eller avsättningar till förnyelsefond e. d. — bör däremot kunna ingå i den mån de belöper på ti­ den efter nya reglers ikraftträdande. Mot invändningen att de nya reglerna härigenom ges tillbakaverkande kraft anför kommittén att ifrågavarande kostnader väsentligen kan ses såsom avsättningar för bekostande av en ny anläggning när den äldre blivit uttjänt. Medtagandet av dessa kostnader medger en jämn och kontinuerlig finansiering av anläggningar, som är nöd­ vändiga för verksamheten. Kostnaderna står underhållskostnaderna nära och det råder ett samspel mellan dem. Underhålls- och driftkostnader, som belöper på tiden efter en ändring, bör självfallet ingå i kostnadsunderlaget.

Kungl. Maj:ts proposition nr 21 år 1965

Remissyttrandena

De flesta remissinstanserna intar en positiv ställning till kommitténs förslag om vidgad rätt till avgiftsfinansiering. De syn­ punkter som dessa remissinstanser framför ansluter sig i stort sett till vad som anförts i betänkandet. Detta gäller bl. a. medicinalstyrelsen, byggnads­ styrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus samt Göteborgs och Bo­ hus län, 1962 års fritidsntrcdning, Svenska stadsförbundet och Svenska kommunförbundet.

Kammarkollegiet

anser att skötseln av allmän avstjälpningsplats, däri

inbegripet destruktion av avfallet, utgör en kommunal angelägenhet med ändamål bl. a. att hindra sanitära olägenheter för alla inom kommunen bo­ satta personer. Enligt vedertagna kommunalrättsliga principer bör därför kostnaderna inte åvila endast en grupp av kommunens invånare. Rörande de praktiska fördelarna av en ändring erinrar kollegiet om att i 1960 och

14

1961 ais motioner liksom vid tillkomsten av va-lagen som motivering för en ändiing av radande förhallanden främst anfördes, att den omständig­ heten att avgifter inte fick tas ut hindrade en önskvärd utveckling på om­ rådet. Från principiellt kommunalrättslig synpunkt synes det inte vara nå­ gon skillnad mellan en kommuns åtgärder för att oskadliggöra avloppsvat­ ten och oskadliggöra sopor m. m. Då kommunerna redan enligt nuvarande ordning anses äga ta ut avgifter för oskadliggörande av industriavfall, är vidare principen om skattefinansiering av anordningar för att oskadliggöra sopor redan genombruten. F. ö. råder betydande oklarhet om gränsdrag­ ningen mellan avfall från industrier och industriell verksamhet samt avfall från hushåll. Slutligen är hämtning, bortforsling och oskadliggörande av sopor att betrakta som olika moment i ett och samma förfarande. Vid över­ vägande av dessa och övriga på frågan inverkande omständigheter har kol­ legiet kommit till det resultatet, att fördelarna med kommitténs förslag är tillräckligt stora för att det må genomföras trots det avsteg från kommu­ nalrättsliga principer som det innebär. Kollegiet vill sålunda inte motsätta sig att förslaget genomförs.

Svenska kommunal-tekniska föreningen tillstyrker förslaget men fram­ håller att utvecklingen på många håll går mot ett större antal enskilt drivna områdesanläggningar för förbränning och att detta kan medföra att en mindre del av invånarna — kanske de betalningssvagaste — kommer att få finansiera en stor kommunal förbränningsanläggning genom avgifter.

Hälsovårdsnämnden i Västeras vill inte motsätta sig förslaget men hyser farhågor för att avgiftsbeläggningen kommer att medföra ökad nedskräp­ ning i naturen.

Mot förslaget uttalar sig hälsovårdsnämnden i Linköping, Sveriges fastig­ hetsägareförbund, Sveriges villaägareförbund och Hyresgästernas riksför­ bund.

Hälsovårdsnämnden i Linköping erinrar om att kommittén räknar med att såväl fastighetsägare som hyresgäster enligt förslaget åsamkas ökade kostnader för renhållningen, och nämnden är tveksam om detta är den rik­ tiga vägen att uppnå enhetlighet. Någon större enhetlighet torde f. ö. knap­ past vara att vänta, eftersom förslaget lämnar kommunerna valfrihet be­ träffande finansieringen. Nämnden tror inte att avgiftsfinansiering skulle främja tillkomsten av moderna destruktionsanläggningar. Den anser det bättre att i lag föreskriva, att i tätorter med exempelvis 30 000 invånare el­ ler mer skall finnas sådan anläggning, finansierad skattevägen.

Sveriges fastighetsägareförbund uttalar att kommitténs skäl för avgifts­ finansiering varken vart för sig eller tillsammans har sådan tyngd, att de kan motivera avsteg från den grundläggande princip, som kommit till ut­ tryck i regeringsrättens förut nämnda utslag 1959 och som även omfattades av andra lagutskottet vid 1960 års riksdag. Argumentet att avgifter skulle göia det lättare för kommunerna att uppföra förbränningsanläggningar

Kungl. Maj. ts proposition nr 21 år 1965

15

skulle kunna användas på andra områden och leda till att tyngdpunkten vid bestridandet av kostnader för kommunal verksamhet flyttades från skattefinansieringen. Att kostnaden för förbränning, räknad per invånare, är låg kan lika väl åberopas som skäl för att ett avsteg från skattefinan- sieringsprincipen inte är påkallat. Övriga skäl är allmänt hållna och beröi kommunala svårigheter som i verkligheten torde vara föga accentuerade. Med hänsyn till vad kommittén anfört angående va-anläggningarna torde det finnas skäl att betrakta va-lagen som ett särfall. Senare har den inte heller fått någon efterföljd. Tvärtom har i 1956 års lag om skyldighet att renhålla gata m. in. stadgats, att denna skyldighet i princip är en kommu­ nal angelägenhet. Enligt förbundets uppfattning bör, då från principiella synpunkter tvekan råder om det lämpliga i en avgiftsfinansiering, de prin­ cipiella synpunkterna tillmätas avgörande betydelse. — För den nya börda, som vid förslagets genomförande skulle läggas på fastigheterna, skulle fastighetsägarna sannolikt inte kunna få kompensation genom den gene­ rella hyreshöjningen, vilken till sin natur är allmängiltig och avser hela landet. Fastighetsägarna på varje ort med förbränningsanläggning måste därför träffa avtal med hyresgästerna härom eller, om det blir nödvändigt, säga upp hyresavtalen för ändring av villkoren. Detta kommer, liksom fal­ let var med va-tilläggen, att innebära en väsentlig arbetsbelastning för fas­ tighetsägarna samtidigt som hyresgästerna oroas med nya tillägg till hyran utöver de tillägg av skilda slag — generell hyreshöjning, bränsletillägg, va- lillägg, tilläggskompensation för höjda räntor m. in. — som redan före­ kommer. Hyresgästernas möjligheter att kontrollera det totala hyresbelop­ pets riktighet försvåras ytterligare.

Sveriges villaägareförbund finner önskvärt, att ifrågavarande långtids- finansiering anordnas på samma sätt som annan kommunal investering, dvs. genom beskattning. Härför talar också att verksamheten vid anlägg­ ningarna inte bara blir utgiftskrävande utan också i många fall kan ge in­ komster.

Enligt Hyresgästernas riksförbund är det avgörande för finansieringsfrå­ gan om tillräckliga skäl förebragts för att gå ifrån en ordning, som har gammal hävd. Kommittén har inte visat, att en allmän övergång till destruk- tionsanläggningar är förestående eller ens motiverad vare sig från kommu­ nalekonomiska eller sanitära synpunkter. Ett inte obetydligt antal kommu­ ner torde ha intresse av att genom anläggande av soptippar fylla ut kärr och sankområden samt därmed vinna mark för parkanläggningar eller framtida bebyggelse. För att tillmötesgå önskemål från någon enda kom­ mun eller el t litet fåtal kommuner bar kommittén berett alla kommuner i landet möjlighet att till hushållen flytta över utgifter för angelägenheter, som i alla tider ansetts gemensamma och därför bekostats av skattemedel. Av kommittén anförda »rättvisesynpunkter» borde i andra sammanhang rätteligen leda till att tätorterna upphör alt subventionera glesbygderna, då

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

16

det exempelvis gäller skolskjutsar, elektrifiering samt va-anläggningar. — Det ekonomiska resultatet av försöksverksamheten inom bostadssektorn i fråga om egna förbränningsanläggningar kan ännu inte slutligt bedömas. Det är från konsumentsynpunkt inte önskvärt, att en ny lagstiftning hind­ rar strävandena att på billigaste sätt och utan åsidosättande av sanitära synpunkter sörja för destruktion av sopor och avfall. — Kostnaderna för destruktion synes, omräknade i skatteören, bli så blygsamma, att en ändrad lagstiftning knappast är påkallad av kommunalekonomiska skäl. Det är föga utrett vad en sopförbränningsanläggning i en mindre kommun än Stockholm kan komma att kosta eller om en sådan anläggning över huvud medför kostnadsökning för kommunen. — Boendekostnaderna har ökat be­ tydligt genom civilförsvarsutgifter samt ökade va-avgifter. I vissa kommu­ ner tillämpas nu sådana va-taxor, att avgifterna uppgår till högre belopp än bränslekostnaderna. Fastighetsägare och bostadskonsumenter har svårt att med utsikt till framgång hävda, att av kommunen fastställda taxor inte stämmer överens med självkostnadsprincipen. — Skattefinansiering inne­ bär vid jämförelse med avgiftsfinansiering, att juridiska personer i större omfattning bidrar till kostnaderna. Vid avgifter faller kostnaderna i ökad utsträckning på de enskilda hushållen.

Beträffande frågan vilka kostnader som bör avgiftsfi- nansieras ansluter sig länsstyrelsen i Stockholms län till kommitténs uppfattning, att kommunerna bör lämnas största möjliga frihet att med iakttagande av självkostnads- och likställighetsprinciperna själva bestämma om avgiftsuttaget, dvs. att det bör vara fråga endast om en rätt till avgifts­ uttag.

Svenska stadsförbundet och Svenska kommunförbundet understryker, att rätten till avgiftsfinansiering bör omfatta både anläggnings- och driftkost­ nader. Stockholms stadsfullmäktige framhåller, att kostnadsunderlaget för avgiftsberäkningen i vad avser anläggningskostnader bör grundas på åter- anskaffningsvärden.

Sveriges köpmannaförbund och HSB.s riksförbund anser att med va­ lagen som förebild bör föreskrivas dels att avgifterna skall stå i skäligt förhållande till fastigheternas större eller mindre nytta av förbrännings- anläggningen, dels att kostnaderna för eu destruktionsanläggning, som över­ dimensionerats med hänsyn till framtida behov, inte i sin helhet bör läggas till grund för ett aktuellt avgiftsuttag.

Vad kommittén föreslagit rörande anläggningar, som tillkom­ mit innan avgiftsrätt införts, har i allmänhet inte föranlett uttalanden av remissorganen. Frågan berörs emellertid av bl. a. drätsel­ kammaren och renhållning sstyrelsen i Malmö, som anser att avgift för anläggning som tillkommit viss kortare tid före nya reglers ikraftträdande bör få omfatta också ränta på ännu inte avskriven del av anläggnings­ kostnaden. Om sådan ränta inte får medräknas kan det befaras att redan

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

18

ningai i lika hög grad tjänar det allmänna hälsovårdsintresset och därmed alla kommunmedlemmar som de särskilda behoven hos renhållningsverkens kunder. Principen att verksamhet av sådan art bör skattefinansieras kan likväl enligt min uppfattning inte vara så okränkbar att den alltid bör till­ mätas avgörande betydelse eller hävdas gentemot klara praktiska och eko­ nomiska intressen. Att ett sådant betraktelsesätt är riktigt — och inte hel- lei nytt framgår av att oskadliggörande av annan orenlighet än hus­ hållsavfall inte anses som en kommunal skyldighet och därför får avgifts- finansieras. Likaså har i 1955 års lag om allmänna vatten- och avlopps- anläggningar avsteg gjorts från den angivna principen. Enligt den lagen kan fastighetsägarna belastas med avgifter för utförande, underhåll och drift av bl. a. reningsverk för avloppsvatten, dvs. för anläggningar avsedda att oskadliggöra flytande avfall. Här har önskemålet att öka kommunernas benägenhet att anlägga avloppsanordningar i förening med dessas inverkan på fastighetsvärdena utgjort skäl för avgiftsfinansiering (se prop. 1955: 121 s. 64). Jag anser mig på grund av det anförda kunna grunda bedömningen av den nu föreliggande finansieringsfrågan främst på de praktiska och ekonomiska synpunkter som framkommit.

c Sopförbränningsanläggningar av modern typ — vilka sanitärt sett torde få anses vara helt anmärkningsfria — har tillkommit först under senare årtionden. Ännu vid antagandet av 1919 års hälsovårdsstadga saknade man anledning räkna med dylika anläggningar, och anläggningarna var säll­ synta när den gällande hälsovårdsstadgan utarbetades. Från sanitär syn­ punkt är det önskvärt att moderna destruktionsanläggningar kommer till stånd i ökad omfattning. En avgiftsmöjlighet kan väntas stimulera kommu­ nen att uppföra sådana anläggningar.

Som kommittén framhållit föranleder nuvarande ordning vissa praktiska olägenheter. Eftersom kommuns skyldighet att omhänderta orenlighet inte omfattar avfall från industrier och rörelser, måste man i fastigheter med både bostäder och industri- eller affärslokaler i regel söka skilja mellan avfall av olika slag. En sammanblandning gör det svårt eller omöjligt för kommunen att ta ut avgift för oskadliggörande av avfall som inte är hus­ hållsavfall och kan därför medföra att kommunen inte kan utnyttja sin avgiftsrätt. Det kan också vara oklart vad som bör hänföras till det ena eller andra slaget av avfall. Om skillnad i finansieringshänseende upprätt­ hålls mellan bortforsling och oskadliggörande av hushållsavfall, kan tvekan uppstå rörande gränsdragningen mellan olika moment i renhållningen. Vi­ dare kan kommun, för att minska sina kostnader för oskadliggörandet, krä­ va t. ex. en fördyrande differentiering av avfallet vid uppsamlingen på fastigheterna. Den tekniska utvecklingen på renhållningsväsendets område kommer att öka svårigheterna att upprätthålla skillnaden mellan bortfors- hng och oskadliggörande. En avstjälpningsplats kan läggas på långt av­ stånd från bebyggelsen, varigenom fastighetsägarna åsamkas höga trans­

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

20

därför få beaktas när de generella hyrestilläggen fastställs. Vid remissbe­ handlingen har inte gjorts någon erinran mot kommitténs kostnadsberäk­ ningar. Däremot har i några yttranden pekats på praktiska svårigheter i för­ hållandet mellan fastighetsägare och hyresgäster i samband med kompensa­ tion för avgifterna över hyran.

Kostnadskalkyler av den art som föreligger här måste givetvis betraktas med försiktighet. Erinras bör också att de grundats på 1961 års priser. Jag ansei dock de gjorda beräkningarna ge vid handen att de merkostnader för den enskilde, som kan föranledas av avgifter för destruktionsanlägg- ningar, är förhållandevis obetydliga. Visserligen avser beräkningarna en­ dast större förbränningsanläggningar. Även om det är sannolikt att kost­ naden för en mindre anläggning relativt sett blir högre än kostnaden för en större, torde den likväl också i dessa fall komma att stanna vid ett mått­ ligt belopp. Mindre kommuner kan givetvis — såsom redan nu sker — för­ ena sig om att uppföra en gemensam anläggning och därmed vinna relativ kostnadsbesparing. När en centralt belägen förbränningsanläggning ersät­ ter en soptipp kan förkortade transportavstånd leda till att fastighetsägar­ nas totala renhållningskostnad inte ökar även om oskadliggörandet av­ giftsbeläggs. I den mån avgiftsfinansiering medför ökade kostnader för fastighetsägare och hyresgäster får kostnadsökningen enligt min mening anses vara av så ringa ekonomisk betydelse för dem att den inte bör utgöra hinder för en i övrigt önskvärd reform.

De sammanlagda fastighetsägaravgifterna enligt kommunala taxor för elström, sotning, snöskottning och hissbesiktning samt för den renhållning, som redan f. n. är avgiftsbelagd, beaktas när de generella hyrestilläggen fastställs, oaktat avgifterna kan variera mellan olika kommuner. Beräknas den nu aktuella avgiften till 5 kronor per invånare och år, skulle kostnads­ ökningen per hyreslägenhet i genomsnitt understiga 20 kronor om året. Detta belopp är så ringa att det endast obetydligt påverkar de samman­ lagda kommunala avgifter som åvilar fastighetsägarna. Enligt min mening möter därför inte hinder mot att fastighetsägarna kompenseras för den ifrågavarande kostnadsökningen genom de generella hyrestilläggen.

Efter övervägande av de synpunkter som anförts i frågan om avgifts­ finansiering har jag sålunda i likhet med kommittén och flertalet remiss­ instanser kommit till uppfattningen att övervägande skäl talar för att kom­ munerna bereds möjlighet att ta ut avgifter även för oskadliggörande av hushållsavfall. Emellertid vill jag understryka att det är fråga om endast en rätt att ta ut avgifter. Huruvida rätten skall begagnas bör avgöras av varje kommun efter omständigheterna i de särskilda fallen.

Jag delar kommitténs åsikt att inte bara förbränningsanläggningar utan också soptippar och andra avstjälpningsplatser bör omfattas av avgifts- rätten. I kostnadsunderlaget bör i båda fallen få inräknas såväl kapi­ tal- som driftkostnad. Engångsavgift för att täcka anläggningskostnad

Kungl. Maj. ts proposition nr 2i år 1965

22

att uppskjuta planerat eller påbörjat arbete på eu anläggning så att denna inte blir färdig förrän efter de nya reglernas ikraftträdande. Med hänsyn till den korta tidrymd — från förslag till ikraftträdande — som det nu gäller synes emellertid förhållandet inte vara av större praktisk vikt.

Jag ansluter mig alltså i fråga om avgiftsfinansieringen beträffande äldre anläggningar till kommitténs förslag.

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

V. Specialmotivering

Den föreslagna rätten för kommun att ta ut avgifter för oskadliggörande av hushållsavfall kräver enligt kommittén en särskild författningsbestäm­ melse. Kommittén finner det i och för sig tveksamt om en sådan bestäm­ melse bör ha sin plats i hälsovårdsstadgan, och då härtill kommer, att av- giftsrätten aktualiserar en författningsreglering av vissa andra renhåll­ ningsfrågor, föreslår kommittén att erforderliga bestämmelser upptas i en särskild lag. Kommitténs förslag till lag om kommunala renhållningsavgif­ ter torde få fogas som bilaga till detta protokoll.

Som jag nämnt förut grundas kommunernas rätt att ta ut avgifter för sophämtning på att bortforslingen åligger de enskilda. Avgifter för oskad- liggörandet är däremot f. n. inte tillåtna eftersom anordnande av avstjälp­ ningsplats och destruktionsanläggning är en kommunal skyldighet. Kom­ muns rätt att ta ut avgift för oskadliggörande av industriavfall grundas på ett uttalande vid hälsovårdsstadgans tillkomst (prop. 1958: B 46 s. 253). Kommitténs åsikt att särskild författningsbestämmelse behövs för att i rå­ dande läge göra det möjligt för kommunerna att ta ut avgifter för oskad- hggörande av hushållsavfall är enligt min mening riktig. Jag vill emellertid understryka att en lagbestämmelse om rätt att ta ut avgifter för soptippar, andra avstjälpningsplatser och destruktionsanläggningar med därtill hö­ rande anordningar inte bör medföra någon ändring i kommunernas skyldig­ heter enligt hälsovårdsstadgan att tillgodose behovet av sådana anlägg­ ningar. Som kommittén föreslagit bör de bestämmelser, som fordras för en avgiftsrätt, intas i en särskild lag om kommunala renhållningsavgifter.

Av redogörelsen för gällande bestämmelser framgår att hälsovårdsstad­ gan inte innehåller bestämmelser om kommunalt renhållning s- monopol men att normalliälsovårdsordningen förutsätter att kommu­ nerna kan besluta härom. Jag vill här redogöra för och ta ställning till kom­ mitténs förslag om vissa lagbestämmelser angående renhållningsavgifterna i samband med sådant monopol. Kommittén. Normalliälsovårdsordningen med dess bestämmelser om hälso­ vårdsnämnds rätt att medge undantag från monopolbestämmelser ger enligt kommittén utrymme för visst hänsynstagande till enskildas intressen. Emel­

23

lertid har kommittén funnit att äldre hälsovårdsordningar och lokala ren- hållningsstadgor ofta inte lämnat samma utrymme för undantag. I rätts­ praxis har godtagits föreskrifter med långt gående skyldigheter för den enskilde att nyttja kommunalt renhållningsverks tjänster och att betala av­ gifter utan sådant nyttjande. Dessa äldre lokala föreskrifter bör visserligen nu — såsom förutsattes vid hälsovårdsstadgans tillkomst ha ersatts av bestämmelser som mera överensstämmer med normalhälsovårdsordningens. Det är emellertid osäkert i vilken utsträckning ändringar vidtagits och i vil­ ken män bestämmelser som avviker från normalhälsovårdsordningen och som är strängare för den enskilde kan godkännas.

Kommittén framhåller att frågan om undantag från renhållningsmonopo- let får ökad betydelse vid utsträckt avgiftsrätt. Å ena sidan kan skäl anfö­ ras för viss återhållsamhet i dispenshänseende. Tillåts enskild renhållning i stor utsträckning kan hälsovårdsnämndernas möjligheter att sörja för och kontrollera de sanitära förhållandena försvåras. Åtminstone för de nå­ got större tätorterna synes enskilda åtgärder ofta kunna innebära olägen­ heter från sanitär synpunkt. Därtill kommer att de samhälleliga investe­ ringarna i ett välordnat renhållningsväsende med moderna anläggningar och modern utrustning kan kräva ett brett och konstant underlag av kunder. Å andra sidan kan den enskildes berättigade intressen åberopas mot ett alltför strängt upprätthållet monopol. Där det redan finns en godtagbar egen anläggning skulle ett förbud mot att använda denna kunna göra ned­ lagda kostnader helt onyttiga. I viss utsträckning kan även i framtiden en­ skilda förbränningsanläggningar finnas ändamålsenliga och ekonomiskt fördelaktiga. Det kan också tänkas att exempelvis vissa grupper av närings­ idkare finner det fördelaktigt att gemensamt ombesörja bortforsling och oskadliggörande av visst slag av avfall. Ibland kan det också vara till fördel för samhället att det kommunala renhållningsverket inte behöver befatta sig med mera speciell renhållning.

Avvägningen mellan de motstående intressena bör enligt kommitténs me­ ning leda till att främsta villkoret för undantag från monopol bör vara att undantaget inte kan föranleda väsentliga olägenheter från sanitär syn­ punkt. Det får anses berättigat att, åtminstone för mera betydande tätorter, kraven i sanitärt hänseende härvid görs förhållandevis stränga. Även syn­ punkter av ekonomisk eller teknisk art bör beaktas. Enskild renhållning bör sålunda tillåtas endast då ekonomiska skäl av viss styrka talar härför. Om en fastighetsägare kan få sin renhållning ombesörjd av det allmänna utan att det blir väsentligt dyrare än vid enskild renhållning, bör hans intres­ sen i regel vika för det allmänna intresset av ett välordnat lenhållnings- väsendc som betjänar alla invånare. För vanlig fastighetsrenhallning kan i sådana fall undantag i regel inte anses befogat. Dispenser bör däremot kunna meddelas om eu tillfredsställande egen anläggning redan finns eller när det rör sig om specialrenhållning eller renhållning för eu samlad grupp

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

fastigheter, för vilka en privat renhållning visas ställa sig avgjort förmån­ ligare.

Kommittén anser att den föreslagna utsträckningen av avgiftsrätten och en författningsreglering av denna gör det befogat att de angivna principerna för undantag från renhållningsmonopolet kommer till uttryck i författning. Detta anses vara ägnat att främja en fastare och enhetligare ordning när det gäller dispenserna. Kommittén har övervägt att ta in en bestämmelse i äm­ net i hälsovårdsstadgan. Den skulle emellertid vara svår att inpassa i stad­ gans allmänna uppbyggnad och innebära en sådan detaljreglering som i öv­ rigt inte förekommer där. Kommittén har därför stannat för att i avgifts­ lagen föreskriva att avgift inte får tas ut av den som av hälsovårdsnämn­ den fått tillstånd att ombesörja renhållning utan att anlita kommunalt verk eller kommunal entreprenör. Den av kommittén föreslagna bestämmelsen upptar också villkoren för dispens. De har utformats i nära anslutning till dispensbestämmelsen i 25 § normalhälsovårdsordningen.

Remissyttrandena. Sveriges villaägare förbund anser att principen om dis­ pensrätt bör lagfästas men införas i hälsovårdsstadgan. I motiveringen bör anges att till sådana grupper, för vilka dispens skall kunna beviljas, också räknas villaägareförening och liknande. Stadskollegiet och gatunämnden i Hälsingborg menar att bestämmelser om de förutsättningar under vilka hälsovårdsnämnd skall få lämna tillstånd åt enskild att själv ombesörja renhållning inte hör hemma i en lag om renhållningsavgifter.

Svenska kommunförbundet finner önskvärt att det direkt sägs ut, att när monopol för kommunalt verk eller kommunal entreprenör råder den enskil­ de är skyldig att erlägga avgift enligt taxa även då han inte använder sig av kommunens tjänster, om inte dispens meddelats.

Sveriges köpmannaförbund anser inte lämpligt att begränsa den enskildes möjligheter att sänka sina renhållningskostnader genom att för dispens fordra att renhållningen genom kommunens försorg skall ställa sig väsent­ ligt dyrare än enskilda åtgärder. En enskild förbränningsanläggning bör kunna drivas på ett från både sanitär och ekonomisk synpunkt effektivare sätt än en kommunal, särskilt som kostnaderna för transporten av avfallet till större delen faller bort vid enskild avfallsdestruktion. Samma uppfatt­ ning har HSB.

Hälsovårdsnämnden i Uppsala finner de föreslagna dispensbestämmel­ serna mindre välbetänkta. Förslaget uppmuntrar till uppförande av en­ skilda förbränningscentraler. Gjorda undersökningar visar att sådana cen­ traler inte sällan ger anledning till anmärkning från sanitär synpunkt be­ träffande såväl transporten av avfallet inom fastigheten eller gruppen av fastigheter och skötseln av soprummet som besvär för närboende på grund av generande rök. I vissa fall måste förbränningsåterstoden transporteras bort genom renhållningsverkets försorg för att sanitära olägenheter skall undvikas. Liknande synpunkter framför hälsovårdsnämnden i Örebro.

24

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

förslag till lag om kommunala renhållningsavgifter. Jag övergår nu till att behandla de särskilda bestämmelserna i lagförslaget.

26

Kungl. Maj :ts proposition nr 21 år 1965

1

§•

I paragrafen anges de renhållningstjänster, som kommunen får avgifts- belägga. Med kommun avses borgerlig primärkommun.

Kommittén. Avgiftsbestämmelserna bör omfatta alla slag av sopor och av­ fall, som kan och brukar omhändertas inom renhållningsväsendet. Kommit­ tén anför härom.

Lämpligt synes vara att vid lagregleringen utgå från hälsovårdsstadgans bestämning »sopor, köksavfall och annan dylik orenlighet». Detta uttryck har erhållit en vid tillämpning. En sådan kan rekommenderas också för av­ giftslagens vidkommande. Uttrycket »köksavfall» föreslås ersatt av ordet »avfall», varigenom utmärkes att fasta avgiftsberäkningar så långt möjligt bor begagnas också för avfall från industrier, affärer, restauranter o. d. Till sopor, avfall och dylik orenlighet bör med denna bestämning kunna hän- toras sopor från hushåll och från renhållningen å själva fastigheterna, köks­ avfall, avfall från industrier, affärer, restauranter och andra näringar, s^a§§ och aska samt trädgårdsavfall. Ytterligare bör avgifter i förekom- mande fall finnas för hämtning och oskadliggörande av latrin. Liksom i halsoyardsstadgan (47 §) bör till orenlighet här hänföras också exempelvis orenlighet från reningsverk eller rensbrunn i avloppsanläggning, allt i den man den förekommer inom eller i anslutning till bebyggelse. I den mån ren- hållnmgsväsendet åtager sig uppgifter beträffande sådan orenlighet skall salunda avgiftslagen också bär äga tillämpning.

Departementschefen. Avgiftsrätten bör anknytas till den renhållning som sker enligt hälsovårdsstadgan. Som sammanfattande benämning på det som omfattas av denna renhållning används i 47 § hälsovårdsstadgan ut­ trycket »orenlighet och avfall». Det inbegriper allt det som kommittén räk­ nat upp. Samma uttryckssätt bör användas i förevarande lag. Med orenlig­ het och avfall avses därför här hushållsavfall och avfall från industrier, affärer, restauranger och andra näringar, latrin, slagg, aska och trädgårds­ avfall samt orenlighet från reningsverk eller rensbrunn i avloppsanläggning.

Om ett visst slags avfall medför sanitär olägenhet enligt hälsovårdsstadgan samt renhållning skall ske enligt stadgan, bör avfallet omfattas även av förevarande lag.

Utöver vissa uttalanden av 1948 års hälsovårdsstadgekommitté (SOU 19o3: 31 s. 142) om bestämmelser mot förorening från fartyg berörs var­ ken i hälsovårdsstadgan eller dess förarbeten eller i kommunalrättskom- mittens betänkande frågan om renhållningsbestämmelserna i hälsovårds­ stadgan är tillämpliga på använda och kasserade eller överblivna olje­ produkter. Sådana förekommer både inom enskilda hushåll, exempelvis ef­ ter rengöring av oljeeldningsanläggningar, och i industrier och rörelser av skilda slag. Det kan vara fråga om spillolja, färgrester, emulsioner och andra produkter i vilka oljor eller fetter ingår. De kan medföra sanitär

27

olägenhet, särskilt med hänsyn till faran för vattenförorening, och riskerna ökar i takt med den tilltagande oljekonsumtionen och oljehanteringen. Enligt min mening kan dessa och liknande oljeprodukter hänföras till oren- lighet och avfall enligt hälsovårdsstadgan. Både för de enskildas och kom­ munernas renhållningsskyldigheter i fråga om oljerester får därför hälso­ vårdsstadgans bestämmelser anses gälla. Särskilda svårigheter torde före­ ligga för denna renhållning, eftersom speciella anordningar ofta behövs för förvaring, transport och oskadliggörande. Det är sålunda i allmänhet inte lämpligt att bränna oljerester i sopförbränningsanläggningar. Att den före­ slagna avgiftsrätten i enlighet med det anförda omfattar även renhållning beträffande oljeavfallet torde underlätta den kommunala verksamheten på

detta område.

Av paragrafens lydelse framgår att renhållning enligt lagen den 14 de­ cember 1956 (nr 619) om skyldighet att renhålla gata m. m. inte omfattas av den föreslagna lagen. Detta gäller även om gaturenhållningsskyldigheten åvilar fastighetsägarna men kommunen övertagit det faktiska ombesörjan­ det av renhållningen mot att fastighetsägarna betalar avgifter. För renhåll­ ning i byggnad eller rörelse, som drivs av staten eller kommun, föreligger däremot avgiftsrätt enligt förevarande lag. Om direkta avgifter inte tas ut för renhållningen i kommunal fastighet, måste den beräknade kostnaden harfor räknas av från den kostnad som skall tas ut i avgifter.

2

§•

I paragrafen anges i huvudsaklig överensstämmelse med kommitténs för­ slag de kostnader för vilka avgift får tas ut. Innehållet i första stycket är till större delen motiverat förut. Andra stycket behandlar avgiftsunderlaget

vid kommunal entreprenad.

Kommittén. Renhållningen kan numera vara organiserad på olika sätt. Den kan skötas av ett kommunalt verk, av kommunal entreprenör, exempelvis kommunalt bolag eller enskilt företag, eller av entreprenörer som fastig­ hetsägare anlitar. I en del orter används två eller flera av dessa organisa­ tionsformer. Anledning saknas enligt kommittén att låta avgiftsbestämmel- serna omfatta entreprenader på enskilt uppdrag. Verksamhet i direkt kom­ munal regi bör däremot självfallet omfattas av lagen, önskvärt är att inbe­ gripa också de kommunala entreprenaderna. Kommunerna har även i dessa fall ett ansvar för verksamheten. Självkostnads- och likställighetsprinci- perna kan behöva beaktas också här, även om skälig vinst åt entreprenören måste inräknas i kostnaderna. Avgifterna bör därför få grundas på kost­ naderna för entreprenaden. Kommittén har övervägt något slag av skälig- hetsregel för detta fall men funnit en sådan knappast ge någon ledning av värde, om beräkningssättet inte preciseras. Kommittén räknar med att kom­ munerna ändå kommer att försöka få en så förmånlig entreprenad som möjligt. Om avgifterna inte kan hållas på skälig nivå kan det bli aktuellt

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

30

vad som kan anses nödvändigt med hänsyn till enskilda intressen. Kom­ munerna har på olika områden funnits kunna utan statlig kontroll handha också frågor av stor betydelse för den enskilde. Åtskilliga kommunala be­ slut — som inte skall underställas — kan få långt större ekonomisk bety­ delse för den enskilde än beslut om renhållningsavgifter.

Kommittén förordar att renhållningstaxorna antas av kommunens full­ mäktige och att statlig prövning inte anordnas. De allmänna kommunal- rättsliga normerna kan sägas medföra sådana garantier för att självkost­ nads- och likställighetsprinciperna respekteras, att en särskild statlig kon­ troll förefaller överflödig. Individuell bedömning av kostnader synes lämp- ligen fa ankomma pa vederbörande förvaltningsnämnd eller på entreprenör.

De lokala förhållandena måste få stor betydelse för taxorna. Förhållan­ dena synes knappast medge att normaltaxor utfärdas och sådana kan i opåkallad grad binda kommunerna. Förebilder av vägledande art torde emellertid kunna vara av värde, och kommittén utgår från att sådana vid behov kommer till stånd genom kommunförbunden i samarbete med de särskilda rikssammanslutningar som kan beröras av verksamheten.

Remissyttrandena. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anför att läns­ styrelserna knappast skulle ha resurser att ägna ärenden om underställda renhållningstaxor annat än en ytlig granskning. Rättssäkerhetskravet torde tillgodoses tillräckligt genom möjligheterna att anföra besvär över det kom­ munala beslutet och att bringa avgiftskrav under domstols prövning. Un­ derställning bör därför inte föreskrivas. Det synes emellertid lämpligt, att kommunen lämnar organisationer av fastighetsägare och hyresgäster samt andra intressenter tillfälle att yttra sig innan renhållningstaxa antas. Möj­ ligen bör föreskrift härom ingå i lagen. Hälsovårdsnämnden i Linköping finner det snarast vara till fördel för kommunen att taxebeslut underställs.

Om länsstyrelse fastställer taxa har skäligheten prövats i förväg. Nämnden menar därför att statlig myndighet bör pröva taxebeslut.

Departementschefen. Avgifter för vanligen förekommande renhållningstjäns- ter bör bestämmas i taxa. Detsamma bör gälla mindre vanliga tjänster som är förutsebara. Taxan bör avse både kommunens och kommunal entrepre­ nörs tjänster. Taxeavgifterna kan givetvis behöva differentieras. Jämte dif­ ferentiering med hänsyn till de omhändertagna produkternas beskaffenhet bör i huvudsaklig överensstämmelse med de grunder, som kommittén angi­ vit, avgifterna i kommuner med fritidsbebyggelse kunna delas upp på fasta årsavgifter och rörliga avgifter. Också i de övriga fall som kommittén nämnt bör avgiftsdifferentiering kunna komma i fråga.

I vissa fall kan en individuell avgiftsberäkning bli nödvändig. Avfal­ let från t. ex. en industri kan bli av sådan omfattning eller få sådan sam­ mansättning, att bortforsling eller oskadliggörande måste ske i särskild ordning. Detta kan inträffa om avfallsprodukter av nytt slag uppkommer. Saknas i sådant fall tillämplig taxebestämmelse bör kommunen eller den

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

31

som utför renhållningen på uppdrag av kommunen ha rätt att fastställa avgift. Kommunens beslutanderätt bör i detta fall utövas av det kommu­ nala organ som handhar renhållningsväsendet, exempelvis halsovardsnamnd eller, i förekommande fall, renhållningsstyrelse. Finns kommunalt renhåll­ ningsverk kan beslutanderätten överlämnas till verkets ledning. I taxan bor anges vem beslutanderätten tillkommer. På individuella avgifter bor de all­ männa grunderna för avgiftsberäkning tillämpas. Det är i både kommu­ nens och de avgiftsskyldigas intresse att renhållningsavgifterna sa langt möjligt är bestämda i förväg och beräknade på enhetliga grunder. Med han­ syn härtill bör individuella avgifter om möjligt avlösas av taxeavgifter,

Renhållningstaxa bör antas av kommunens fullmäktige. Jag delar kom­ mitténs åsikt att taxebeslut inte behöver underställas statlig myndighet.

Som länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län påpekat kan det vara lämp­ ligt att olika intresseorganisationer bereds tillfälle att yttra sig innan full­

mäktige antar renhållningstaxa.

Med hänsyn till växlande lokala förhållanden torde normaltaxa for ren- hållningstjänster inte kunna utfärdas. Jag förutsätter liksom kommittén att vägledande anvisningar vid behov utarbetas

av

kommunförbunden i

samarbete med de rikssammanslutningar som kan beröras av verksamheten.

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

4 §•

Enligt denna paragraf skall renhållningstaxa innehålla föreskrift om vem

som svarar för renhållningsavgifterna.

Kommittén. Vissa skäl kan anföras för att i avgiftslagen bestämma vem avgiftsskyldigheten skall åvila. Fastighetsägarna och vissa med dem jäm­ ställda personer, såsom innehavare av tomträtt, skulle då narmast komma i fråga. En sådan bestämmelse skulle förenkla avgiftsuppbörden. Nuvarande bestämmelser i hälsovårdsstadgan fixerar emellertid inte skyldigheterna och det är inte uteslutet att avgifter i vissa fall tas ut av andra än fastig­ hetsägare. Så kan vara befogat vid rörelser med större, avgransade renhåll- ningsbehov. Även vid vanlig bostadshyra kan undantagsvis en sådan ord­ ning vara lämplig. Vidare är det mindre nödvändigt att lägga avgiftsskyl­ digheten på fastighetsägarna eftersom inga engångsavgifter skall tas ut.

Kommittén anser därför riktigast att i lag inte närmare binda avgiftsskyl­ digheten. Däremot föreslår kommittén att det i renhållningstaxa skall be­ stämmas vem avgiftsskyldigheten åvilar. Eu sådan ordning kan bidra till större klarhet i avgiftshänseende. Ofta torde kunna bestämmas att avgifts- plikten skall åvila fastighetsägaren, om annat inte avtalas mellan renhåll­ ningsverket och den som avgiftsskyldigheten berör. En hyresgäst kan då inte utan sitt medgivande göras direkt ansvarig för avgifterna.

Departementschefen. Betalningsskyldighet gentemot kommun eller kom­ munal renhållningsentreprenör bör i princip åvila den som lar renhållnings-

32

väsendets tjänster i anspråk vare sig detta sker frivilligt eller till följd av kommunalt renhållningsmonopol. Som kommittén påpekar kan det ibland vara svårt att avgöra vem som nyttjar dessa tjänster. För hyresfastigheter torde det oftast vara mest praktiskt att fastighetsägaren svarar för renhåll­ ningsavgifterna. På grund av de skiftande förhållandena anser jag i likhet med kommittén att frågan om vem avgiftsskyldigheten skall åvila inte bör besvaras i lagen. Kommunerna torde visserligen ha rätt att, utan stöd av lag, i renhållningstaxan bestämma exempelvis om renhållningsavgift skall betalas av fastighetsägare eller hyresgäst (jfr RÄ 1949 not I 20). Det torde emellertid, som kommittén funnit, vara lämpligt att taxorna alltid innehål­ ler bestämmelser i detta ämne. I lagen har därför intagits en föreskrift härom. Vad kommittén i övrigt anfört i denna fråga ger mig inte anledning till erinran.

Kungl. Maj.ts proposition nr 21 år 1965

Lagen bör träda i kraft den 1 januari 1966. Taxa, som grundas på lagen och som skall tillämpas från och med nämnda dag, bör kunna antas av full­ mäktige dessförinnan. Särskild föreskrift härom behövs inte. Beträffande avgifter för renhållningsanordningar, som tillkommit före lagens ikraft­ trädande, hänvisas till den allmänna motiveringen.

VI. Departementschefens hemställan

Föredragande departementschefen hemställer härefter, att Kungl. Maj :t måtte genom proposition föreslå riksdagen att antaga ifrågavarande inom inrikesdepartementet upprättade förslag till lag om kommunala renhåll­ ningsavgifter.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instäm­ mande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj :t Konungen att till riksdagen skall avlåtas pro­ position av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Ingemar Reimer