2

Iiungl. Maj.ts proposition nr 79 år 1967

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans

Kungl. Höghet Regenten, Hertigen av Halland, i stats­

rådet på Stockholms slott den 17 mars 1967.

Närvarande:

Statsråden

S^träng, A^ndersson, L^ange, K^ling, E^denman, J^ohansson,

H^olmqvist, A^spling, P^alme, S^ven-E^ric N^ilsson, L^undkvist, G^ustafsson,

G^eijer, O^di-^inoff, W^ickman.

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Sträng, anmäler efter gemen­

sam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om organisationen

av den statliga redovisnings- och revisionsverksamheten, m. m., och anför.

I statsverkspropositionen (bil. 9 s. 35) har Kungl. Maj :t föreslagit riks­

dagen att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, för budgetåret 1967/

68 beräkna till Riksrevisionsverket: Avlöningar ett förslagsanslag av

7 530 000 kr. och till Riksrevisionsverket: Omkostnader ett förslagsanslag

av 1 724 000 kr. Reredningen av denna fråga är nu avslutad och jag anhål­

ler att få redogöra för den närmare.

Inledning

Under åren 1965 och 1966 har inom riksrevisionsverket gjorts en utred­

ning om verkets framtida arbetsuppgifter och organisation. Bakgrunden till

utredningen är den utveckling som skett på redovisnings- och revisionsom­

rådet och i fråga om användningen av den automatiska databehandlingen

(ADB) inom administrativ verksamhet. Som resultat av utredningen har

verket den 1 december 1966 inkommit med ett principförslag till omorgani­

sation av den statliga redovisnings- och revisionsverksamheten och gjort

framställning om anslag för budgetåret 1967/68.

Yttranden över riksrevisionsverkets förslag har avgetts av kriminalvårds­

styrelsen, rikspolisstyrelsen, styrelsen för internationell utveckling, försva­

rets civilförvaltning, försvarets förvaltningsdirektion, försvarets forsknings­

anstalt, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, medicinalstyrelsen, postver­

ket, statens järnvägar, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, sjöfartsstyrelsen,

statskontoret, kammarrätten, generaltullstyrelsen, statistiska centralbyrån,

kontrollstyrelsen, centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden, exeku­

tionsväsendets organisationsnämnd, riksarkivet, universitetskanslersämbe-

3

tet, skolöverstyrelsen, lantbruksstyrelsen, lantmäteristyrelsen, patent- och

registreringsverket, statens vattenfallsverk, statens provningsanstalt, arbets­

marknadsstyrelsen, bostadsstyrelsen, civilförsvarsstyrelsen, överståthållar-

ämbetet, länsstyrelserna i Östergötlands, Malmöhus, Älvsborgs, Västman­

lands och Västerbottens län, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riks-

gäldskontoret, landskontorsutrcdningen, Föreningen Auktoriserade reviso­

rer, Statstjänstemännens riksförbund (SR), Sveriges akademikers central­

organisation (SACO) och Tjänstemännens centralorganisation (TCO).

Universitetskanslersämbetet har bifogat yttranden från rektorsämbetena

vid universiteten i Uppsala, Lund, Stockholm, Göteborg, Umeå, karolinska

institutet, tekniska högskolan i Stockholm, Chalmers tekniska högskola,

handelshögskolan i Göteborg och farmaceutiska institutet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

Den statliga revisionens nuvarande organisation och inriktning

Organisationen av medelsförvaltning och revision

De anslag som anvisas av riksdagen ställs av Kungl. Maj :t till myndig­

heternas förfogande genom regleringsbrev. Ur medelsförvaltningssynpunkt

kan myndigheterna indelas i två kategorier, nämligen huvudförvaltningar

och underförvaltningar. Huvudförvaltningar är sådana myndigheter som

har dragningsrätt på statsverkets checkräkning i riksbanken. De redovisar

sina anslagsmedel direkt mot budgeten. De avger månatliga kassarapporter

till riksrevisionsverket. Både den löpande riksbokföringen och riksbokslutet

bygger på uppgifter från huvudförvaltningarna. Underförvaltningarna är

helt självständiga myndigheter med som regel egen bokförings- och utbetal-

ningsverksamhet. De har emellertid inte dragningsrätt på statsverkets check­

räkning. Erforderliga anslagsmedel rekvireras från en huvudförvaltning.

Härav följer att underförvaltningens anslag redovisas mot budgeten via hu­

vudförvaltningen.

En annan distinktion i fråga om medelsförvaltning gäller centralförvalt­

ning och lokalförvaltning. De regionala eller lokala förvaltningsenheter, som

är underordnade en huvudförvaltning, kallas lokalförvaltning.

Den nuvarande organisationen för den statliga redovisnings- och revi­

sionsverksamheten fastställdes av 1960 års riksdag (prop. 1960: 126, SU

107, rskr 282). Det nya centrala revisions- och statsbokföringsorganet, riks­

revisionsverket, bildades genom sammanslagning av dåvarande riksräken-

skapsverket och statens sakrevision.

Den revisionsverksamhet, som är underställd Kungl. Maj :t, är organise­

rad så att riksrevisionsverket är det centrala statliga revisionsorganet. Här­

utöver finns ett antal s. k. specialrevisioner. Riksrevisionsverket har dock

befogenhet att göra den revision verket önskar även inom specialrevisioner­

4

nas arbetsfält. Specialrevisioner finns f. n. vid affärsverken, försvarets civil­

förvaltning och generaltullstyrelsen. Granskningen avser de lokala organ

som lyder under den centrala myndigheten.

Riksrevisionsverket leds av en styrelse. Revisionsverksamheten är orga­

niserad på fyra byråer. Dessutom finns en budgetbyrå för riksbokföring och

riksbokslut, en finansstatistisk byrå samt ett kansli. Totala antalet tjänster

hos riksrevisionsverket för budgetåret 1966/67 uppgår till 218, varav hälften

är biträdestj änster.

Kurigl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

Revisionens inriktning

Den statliga revisionsverksamheten brukar indelas i kameral revision och

sakrevision. Den kamerala revisionen avser såväl redovisningsfrågor som

författningsmässiga och undantagsvis även rent civilrättsliga frågor. Sak­

revision kan definieras som en kontroll ur allmänt ekonomiska synpunkter.

Gränsen mellan kameral revision och sakrevision är emellertid flytande.

Sammanfattningsvis kan sägas att 1960 års riksdagsbeslut i fråga om mål­

sättningen för den statliga revisionsverksamheten i stora drag innebar, att

den kamerala förgranskningen av det statliga räkenskapsmaterialet skulle

ske i relativt begränsad omfattning, att den kamerala eftergranskningen

skulle utvecklas mot en ökad grad av sakrevision och att en intensifiering

skulle ske av den sakrevisionella verksamheten.

Riksrevisionsverket granskade under budgetåret 1964/65 nära 8,5 milj.

fol. (verifikationssidor) räkenskaper från statliga myndigheter, skatterä-

kenskaperna inte inräknade.

Verket bedriver dels en granskning i anslutning till räkenskapsmaterialet,

dels en granskning som är obunden av detta material. På grundval av rä­

kenskapsmaterialet sker huvudboksgranskning, förgranskning och efter-

granskning.

Målsättningen för huvudboksgranskningen är i första hand att kontrolle­

ra medelsförvaltningen hos den myndighet som upprättat huvudboken. Hu­

vudboken utgör ett sammandrag av myndighetens bokföring under ett bud­

getår. I denna redovisas uppburna inkomster, anslagsdispositionen enligt

fastställda avlönings- och omkostnadsstater eller andra stater, disposition

av checkräkning och postgirokonto samt tillgångar och skulder. Till huvud­

böckerna lämnas ett stort antal bilagor som ytterligare specificerar inkoms­

terna och utgifterna. Granskningen tar sikte på såväl formella som sakliga

frågor. Genom huvudboksgranskningen kontrolleras bl. a. att utgifterna

täcks av anvisade medel, att tillgångar och skulder redovisats i vederbörlig

ordning, att tillgångarna är inventerade och styrkta och att utnyttjandet av

checkräkning och postgiro m. m. svarar mot de transaktioner som centralt

bokförts på dessa konton.

Förgranskningen avser företrädesvis formell och siffermässig kontroll, så­

som kontrollsummeringar av skilda slag och prickning av ett material mot

ett annat för kontroll och avstämning. Granskningen sker stickprovsmäs-

sigt och uppgår till mellan 2,5 och 10 % för olika revisionssektioner.

Den eftergranskning som utförs i anslutning till räkenskapsmaterialet

omfattar såväl kameral revision som sakrevision. Granskningen kan utföras

som en allmän genomgång av samtliga verifikationer för en viss tidsperiod,

t. ex. en månad eller längre tid (fortlöpande granskning). Härvid sker ka­

meral revision och sakrevision i ett sammanhang. Vanligare är emellertid

numera att granskningen inriktas på något eller några anslag eller på kon­

troll ur någon särskild aspekt (systematisk granskning).

Som regel granskas endast mindre myndigheters räkenskaper fullständigt.

Dessa myndigheter har i allmänhet ingen särskild kameral organisations­

enhet, varför räkenskaper och bokslut måste ägnas en ingående uppmärk­

samhet. Även redovisningar för statsbidrag, kommittéräkenskaper och and­

ra dylika småräkenskaper granskas i allmänhet fullständigt.

Vid stickprovstagning enligt statistisk metod (sampling) avser stickpro­

vet inte viss tidsbegränsad del av budgetåret, som vid den traditionella ur­

valsmetoden. I stället väljer man slumpvis ut enstaka verifikationer ur hela

budgetårets räkenskaper för granskning. Denna metodik ger möjligheter att

på ett mycket begränsat urval bilda sig ett omdöme om felproportionerna i

hela räkenskapsmaterialet.

Vid den sakrevisionella granskningen kontrollerar riksrevisionsverket i

första hand att de åtgärder eller förhållanden som föranlett kostnader är

motiverade och ändamålsenliga. Liksom vid den kamerala granskningen in­

fordras vid behov handlingar som kompletterar räkenskaperna i ett eller

annat avseende. Vidare kontrollerar man t. ex. att lämpliga inköpskällor an­

vänts och att så förmånliga priser som möjligt erhållits. Vid den sakrevi­

sionella granskningen tillses även att ersättningar för hyror, arrenden, upp­

drag m. m. som skall inbetalas till staten är upptagna till skäliga belopp. Som

ett led i den sakrevisionella granskningen ingår besök hos myndigheterna.

I den granskning som är obunden av räkenskapsmaterialet ingår bl. a.

övervakning av att den statliga upphandlingen bedrivs i så affärsmässiga

former som möjligt. I detta syfte gör riksrevisionsverket omfattande utred­

ningar inom upphandlingsområdet för att förbilliga och rationalisera varu-

anskaffning in. in.

Till samma grupp av uppgifter hör övervakningen av att staten får skä­

ligt betalt för de prestationer den tillhandahåller. Detta är en mycket viktig

angelägenhet för verket. Denna taxegranskning har hittills koncentrerats

till ett 60-tal myndigheter och i dessa fall resulterat i anpassning till det

aktuella kostnads- och löneläget.

Utöver granskningsuppgifterna har emellertid riksrevisionsverket åtskil­

liga andra åligganden. Verket handhar sålunda den löpande riksbokföringen

och riksbokslutet, utarbetar budgetredovisning och rikshuvudbok, beräknar

Kungl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

5

6

approximativt utfallet av statsregleringen för löpande budgetår och kon­

trollerar statsverkets checkräkning i riksbanken. På det finansstatistiska

området upprättas förslag till beräkning av statens inkomster och utarbe­

tas verkets statistik över statens finanser samt verkets egen årsbok. Verket

skall också se till att statens räkenskapsväsen fungerar ändamålsenligt och

att behövliga förbättringar genomförs. Verket skall vidare bedriva upplys­

ningsverksamhet, besvara remisser och upprätta statsliggaren.

Kungl. Maj. ts proposition nr 79 år 1967

Riksrevisionsverkets förslag till omorganisation av den statliga

redovisnings- och revisionsverksamheten

Centraliserad redovisning och automatisk databehandling

Principiella överväganden

Riksrevisionsverket erinrar inledningsvis om den expansion som skett in­

om den offentliga sektorn under efterkrigsåren och — vilket är ännu vik­

tigare — den expansion som är att vänta i framtiden. Av en utredning som

gjorts inom verket framgår, att civila och militära myndigheters avlöningar

under tioårsperioden 1955/56—1964/65 ökat från inte fullt 1 336 milj. kr.

till 3 367 milj. kr. Detta innebär en indexstegring till 252, om index för det

förstnämnda året anges till 100. Omkostnaderna har under samma tid

ökat från drygt 420 till drygt 1 068 milj. kr. (index 254). Även om hänsyn

tas till stegringen av konsumentprisindex, kvarstår en deflaterad ökning av

dessa kostnader på 65—66 %.

Antalet anställda i statlig och statsunderstödd verksamhet har samtidigt

ökat från knappt 221 000 till inte fullt 279 000 eller med 26 %. Om man en­

bart räknar med den egentliga statsverksamheten — den civila förvaltningen

och försvaret — är ökningen procentuellt nästan dubbelt så stor, nämligen

51 %. I verkliga tal innebär detta en ökning från drygt 107 000 till nära

163 000 personer.

Enligt 1965 års långtidsutredning (SOU 1966: 1) kommer den totala ar­

betsstyrkan i landet att öka med 110 000 personer under perioden 1965—70

samtidigt som den totala efterfrågan på arbetskraft, utan arbetstidsförkort­

ning, skulle öka med 165 000 personer eller, om arbetstiden samtidigt kor­

tas med exempelvis 2,5 timmar, 265 000 personer.

Både kostnadsökningarna och svårigheterna att konkurrera med andra

sektorer av samhällsekonomin om arbetskraften gör det enligt riksrevisions­

verket nödvändigt att snabbt sätta in åtgärder för att effektivisera stats­

verksamheten. Mot denna bakgrund lägger verket fram ett förslag som är

avsett att ge både ökad effektivitet inom revisionsverksamheten och bety­

dande rationaliseringsvinster. Förslaget bygger på rapporter från två arbets­

grupper, som inom verket haft i uppdrag att utreda förbättringar i statens

redovisnings- och revisionssystem.

Kungl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

7

Båda arbetsgrupperna förordade, att redovisning och utbetalning centrali­

seras till större kamerala enheter. Samtidigt påpekade man, att en övergång

till automatisk databehandling (ADB) är en förutsättning för rationellt ar­

bete vid dessa större enheter. De räkenskaper som riksrevisionsverket grans­

kar varierar starkt till omfånget. Som exempel nämns å ena sidan rikspolis­

styrelsens cirka 400 000 fol. för budgetåret 1965/66 och å den andra justitie-

kanslersämbetets 250 och försäkringsrådets 775 fol. De kamerala göromålen

är också olika både till sin natur och svårighetsgrad. Riksrevisionsverket har

kommit till slutsatsen att det knappast är rationellt, att mindre myndigheter

svarar för kvalificerat kameralt arbete. Åtskilliga skäl talar enligt verket för

att större kamerala enheter bildas.

Större kamerala enheter skulle öka möjligheterna till specialisering på

olika arbetsuppgifter. De skulle vidare medföra arbetstekniska fördelar,

t. ex. genom att ställtiderna när olika arbetsmoment påbörjas blir propor­

tionsvis mindre. De stegrade personalkostnaderna motiverar också ett inten­

sivare utnyttjande av tekniska hjälpmedel, vilket i sin tur förutsätter större

kameralenheter. Specialiseringen är motiverad även av att den kamerala

verksamheten blir alltmer komplicerad ur författningsmässiga synpunkter

på grund av en alltmer utbredd detaljreglering ifråga om avlöningar, bidrag

m. in.

De kamerala frågorna är givetvis lika svåra hos de små som hos de stora

myndigheterna. Trots detta vilar ansvaret för dessa frågor vid mindre myn­

digheter ofta på tjänstemän som dels inte har utbildning för dem, dels är

betungade av andra uppgifter som de kanske finner mera angelägna. Även

vid en centralisering av det kamerala arbetet skulle den mindre myndighe­

ten teckna utbetalningsbesked med hänsyn till faktiska omständigheter,

lämplighetssynpunkter etc. Kameral prövning och utbetalning skulle däre­

mot göras av en central förvaltning.

Ytterligare ett — och kanske ännu starkare — skäl talar enligt riksrevi­

sionsverket för en sådan ny ordning, nämligen säkerhetssynpunkten. Verket

har gjort den erfarenheten att små myndigheter ofta inte kan sköta de ka­

merala göromålen på ett tillfredsställande sätt. Detta förorsakar verket bety­

dande merarbete. Ibland medför det t. o. in. att bokföring och bokslut måste

helt och hållet göras om av riksrevisionsverket. Även ifråga om redovisning­

en mot budgeten och rikshuvudboken skulle en mängd arbete sparas om alla

underförvaltningars och mindre huvudförvaltningars löpande bokföring och

bokslut ombesörjs av större förvaltningar med stark kameral organisation.

Centrala kameralmyndigheter och anslutna kameralmyndigheter

Sammanförandet till större kamerala enheter skulle enligt riksrevisions­

verket i första hand ske genom att det kamerala arbetet centraliseras vid

centralförvaltningar med lokalorgan. För det andra skulle till centralförvalt­

ningar i kameralt hänseende kunna anslutas även helt fristående myn­

8

digheter. Enligt riksrevisionsverkets mening bör ingenting hindra att

såväl nuvarande underförvaltningar som huvudförvaltningar ansluts till

andra kamerala myndigheter. Givetvis skulle en sådan anslutning inte på

något sätt innebära att myndigheten i annat administrativt hänseende skul­

le bli underordnad den stora kameralmyndigheten.

Det skisserade systemet för centraliserad redovisning kan i och för sig

genomföras under konventionella arbetsformer. För att ge största möjliga

rationaliseringsvinst och fylla kraven på effektivitet är emellertid automa­

tisk databehandling i de flesta fall ofrånkomlig. En centraliserad redovis­

ning är enligt riksrevisionsverket en förutsättning för ett rationellt ADB-

system.

Riksrevisionsverket ifrågasätter i detta sammanhang lämpligheten av den

gängse terminologin med huvudförvaltningar och underförvaltningar. Ter­

men huvudförvaltning anger inte att det är fråga om en kameral indelning

och kan ge intryck av att myndighetens befogenheter skulle vara större än

vad de är. Verket använder därför i stället begreppen centrala kameralmyn­

digheter, anslutna kameralmyndigheter och lokala kameralmyndigheter.

Centrala kameralmyndigheter skall ungefär motsvara nuvarande huvud­

förvaltningar. Till denna kategori hänförs således länsstyrelserna. De centra­

la kameralmyndigheterna skall redovisa direkt mot budgeten och ha drag­

ningsrätt på statsverkets checkräkning. De bör i allmänhet vara större än

nuvarande huvudförvaltningar. En principiell skillnad är att de skall kun­

na handha utbetalning och bokföring för anslutna myndigheter. Under bud­

getåret 1965/66 uppgick antalet huvudförvaltningar till 132. Riksrevisions­

verket anser det inte osannolikt, att de centrala kameralmyndigheternas an­

tal skulle kunna begränsas till ett 60-tal.

Till anslutna myndigheter hänförs sådana myndigheter vilkas utbetal­

ningar och bokföring ombesörjs av centrala kameralmyndigheter. Den an­

slutna myndigheten är dock inte underställd centralmyndigheten utan dis­

ponerar själv riksstatsanslag, dvs. har ansvaret för hur anslagen utnyttjas.

Arbetsfördelningen mellan ansluten kameralmyndighet och central ka­

meralmyndighet skulle enligt riksrevisionsverkets förslag i huvudsak bli

följande. Den anslutna myndigheten tar emot fakturor och upprättar un­

derlag för löneberälcning. Attester ing och den kontroll som ligger i detta

begrepp samt kontering utförs på den anslutna myndigheten. Utbetalnings-

besked tecknas på handlingarna, innan de skickas över till den centrala

kameralmyndigheten. Vid den centrala kameralmyndigheten sker siffer-

granskning, kontroll av rabatter, reseräkningsgranskning m. m. Avlönings­

listor upprättas även hos centralmyndigheten. Efter utanordning sker i

ett manuellt system utbetalning och bokföring. Månadsvisa bokföringsrap-

porter avlämnas till riksrevisionsverket, och rapporter sänds till den an­

slutna myndigheten. För bokslut m. m. svarar den centrala kameralmyn­

digheten.

Kungl. Maj:ts proposition nr 79 år 7967

Kungl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

9

I ett ADB-redovisningssystem tar den centrala kameralmyndigheten emot

materialet, granskar det, ansvarar för stansning, bokföring och utbetalning

samt rapportering till riksrevisionsverket och den anslutna myndigheten.

Centralmyndigheten svarar också för kontakten med datacentralen, som

kan vara antingen en egen anläggning eller en servicebyrå.

För arbetsuppgifternas fördelning mellan centralmyndighet och lokal­

myndighet gäller i princip vad som nyss sagts beträffande centralmyndig­

het och ansluten myndighet.

Då den principiella lösningen skall omsättas i praktiken uppkommer frå­

gan om myndigheterna hör föras samman till större kamerala enheter på

regional eller funktionell grund. Riksrevisionsverket konstaterar, att båda

indelningsgrunderna tillämpas i nuvarande kamerala system. Den funk­

tionella indelningen råder beträffande verk med centralförvaltning och lo­

kalförvaltningar. Den regionala principen tillämpas däremot för den me­

delsförsörjning som går genom statskontorets fondbyrå och länsstyrel­

serna.

De stora förvaltningarna med regionala organ måste enligt riksrevisions­

verket vara särskilda enheter även i en ny kameral organisation. Beträf­

fande anslutning av fristående myndigheter måste man emellertid över­

väga vilka principer som skall tillämpas. Härvid har verket funnit, att det

torde vara lämpligt att länsstyrelserna bildar stommen i en regional or­

ganisation. Till länsstyrelserna bör således anslutas fristående myndighe­

ter inom respektive län, såvida inte särskilda skäl föranleder anknytning

till annan myndighet. Sådana särskilda skäl kan vara ett funktionellt sam­

band med andra myndigheter.

För Stockholm, Göteborg, Malmö, Lund, Uppsala och Umeå med när­

liggande områden uppkommer speciella problem. I dessa regioner före­

kommer vid sidan av länsstyrelserna ett antal huvudförvaltningar. Dessa

har i flera fall så speciella verksamhetsområden att anslutning till läns­

styrelsen inte synes vara lämplig. Detta gäller särskilt universitet och hög­

skolor. Dessa skulle emellertid enligt riksrevisionsverket kunna föras sam­

man till större kamerala enheter.

Som en allmän princip skulle enligt riksrevisionsverket följande indel­

ningsgrunder gälla.

1. Centralförvaltningar med regionala organ bildar särskilda kamerala

enheter, exempelvis väg- och vattenbyggnadsstyrelsen och vägförvaltning-

arna.

2. Länsstyrelserna bildar regionala kamerala enheter. Till länsstyrelsen

ansluts inom länen befintliga landsarkiv, statliga skolor m. fl.

3. För speciella verksamhetsområden bildas särskilda kamerala enheter.

Särskilt gäller detta i Stockholm. Som exempel kan nämnas centrala för-

svarsmyndigheter och byggnadsstyrelsen.

4. Universitet och högskolor på varje universitetsort förs samman till

kamerala enheter.

lf Bihang till riksdagens protokoll 1967. 1 samt. Nr 79

10

Kungl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

ADB-redovisningssystem

Riksrevisonsverket konstaterar att det krävs ADB-redovisning, om man

skall kunna genomföra förslaget om större kamerala enheter med största

rationaliseringsvinst. Det är också enligt verket uppenbart, att centrali­

serad redovisning är en förutsättning för ett rationellt ADB-system.

Ämbetsverket har i samverkan med statskontoret under år 1966 bedrivit

ett utvecklingsarbete rörande ett ADB-redovisningssystem för statsförvalt­

ningen. Detta system skall vara generellt i den meningen att det kan till-

lämpas på flertalet statsmyndigheter. Dessutom skall i systemet även in­

rymmas rutiner för den centrala riksbokföringen. Det generella systemet

skall lämna information till skilda intressenter såväl utanför som inom en

statlig myndighet. Systemet kommer att innehålla ett flertal olika rutiner.

Det skall sålunda tillgodose bl. a. den officiella bokföringens krav, beho­

vet av budgetuppföljning och budgetprognoser och de krav som kostnads­

redovisningen ställer. Övriga rutiner gäller integrering med centralsystem

för löneuträkning, internbudgetering, finansstatistik, långtidsbudget och

myndighetsbokslut. I en senare etapp avses den löpande riksbokföringen

och riksbokslutet kopplas samman med det övriga systemet.

För riksrevisionsverket innebär det nämnda ADB-redovisningssystemet

och andra administrativa ADB-system flera djupgående konsekvenser. Ar­

betsuppgifter tillkommer som sammanhänger med utvecklandet, införandet

och den löpande kontrollen av ADB-systemen. Verket är enligt sin instruk­

tion skyldigt att se till att statens räkenskapsväsen fungerar ändamålsenligt

och att erforderliga förbättringar vidtas. Verket måste därför medverka vid

systemutvecklingen och även bevaka kontroll- och revisionsaspekter när

man bygger upp ett ADB-redovisningssystem. Verkets nuvarande arbets­

uppgifter kommer även att påverkas genom ADB-redovisningen. Sådana

revisionskontroller som avser att kontrollera manuell redovisning bort­

faller till stor del. Detta gäller främst förgranskningsrutinen. ADB-syste-

men innebär vidare bättre möjligheter för verket att utföra effektivitets-

och lönsamhetskontroll.

Den utveckling på det statliga redovisningsområdet som kan förutses

kommer att medföra ett ökat behov av vidareutbildning av olika personal­

kategorier. Riksrevisionsverket har utarbetat en särskild utbildningsplan.

Medel för att realisera denna plan har erhållits för budgetåret 1966/67.

Denna plan täcker även behovet av specialkunskaper i ADB-revisionsfrå-

gor för den revisionspersonal som huvudsakligen kommer att arbeta med

kontroll av befintliga ADB-rutiner.

Införandet av ADB-system för redovisning och utbetalning på en myn­

dighet måste föregås av information till myndighetens personal och ut­

bildning av de personalkategorier som skall hantera materialet. En förut­

sättning för att ADB-systemet skall fungera tillfredsställande är att grund­

Kungl. Maj. ts proposition nr 79 år 1967

11

materialet är av god kvalitet. Stora krav ställs därför på utbildning och in­

struktion av den personal som skall kontera och granska källmaterialet.

Riksrevisionsverket framhåller, att det aktivt måste medverka i en utbild­

ningsverksamhet av sådant innehåll.

Genomförandet av det ändrade redovisningssystemet

Om de av riksrevisionsverket rekommenderade riktlinjerna för organi­

sationen av den statliga kameralförvaltningen antas av statsmakterna, kan

omorganisationen i princip påbörjas ett år efter statsmakternas beslut.

Riksrevisionsverket konstaterar, att en så genomgripande förändring inte

kan ske utan ytterligare undersökningar. Vidare kan omorganisationen

endast genomföras successivt. Det står även klart, att vissa av de centrala

kameralenheternas arhetsvolym skulle bli så stor, att tillämpning av ADB-

tekniken är en förutsättning för ett rationellt arbete.

Enligt riksrevisionsverkets mening bör de fortsatta undersökningarna och

genomförandet anförtros åt verket. Därvid ankommer det först på detta

att välja ut de myndigheter som skall vara centrala kameralmyndigheter

och föreslå vilka myndigheter, som skall anslutas till dessa. Dessa förslag

hör utarbetas successivt och därefter underställas Kungl. Maj :ts prövning.

Efter godkännande av förslagen skall riksrevisionsverket i samråd med

berörda myndigheter genomföra omorganisationen. Verket understryker,

att reformen bör genomföras utan allt för lång tidsutdräkt för att vinsterna

ifråga om effektivare kameralförvaltning och bättre revision snarast möj­

ligt skall kunna tillvaratas.

Riksrevisionsverket framhåller vidare, att arbetet med ADB-systemut-

vecklingen bör ske centralt i riksrevisionsverkets regi, givetvis i nära sam­

verkan med statskontoret. Detta motiveras av både kostnadsmässiga syn­

punkter och kravet på integration med den centrala bokföringen.

ADB-redovisningssystemet bör byggas upp så att det kan tillämpas på oli­

ka kategorier av statsmyndigheter. Riksrevisionsverket tänker sig närmast

att ett systempaket utarbetas med vissa obligatoriska grundrutiner, såsom

anslagsbokföring, dispositionsbokföring och budgetkontroll samt uppgif­

ter till den centrala riksbokföringen. Speciella behov av särskild redo­

visning såsom kostnadsbokföring, som föranleds av t. ex. programbudge-

tering och beställningsredovisning, skulle tillgodoses genom ett alternativt

systempaket.

Införandet av det skisserade ADB-systemet innebär enligt riksrevisions­

verket en rationalisering av och en ökad säkerhet i det statliga bokförings­

systemet. Emellertid kommer systemutvecklingen att dra vissa kostna­

der. Eu totalkostnad av ca 2 milj. kr. har beräknats för systemutveck­

lingen. Härtill kommer kostnader för systemomläggningen och för tek­

nisk utrustning.

Ett redovisningssystem över större kamerala enheter i kombination med

12

ADB kommer enligt rilcsrevisionsverkets uppfattning att medföra en ratio­

naliseringsvinst. Även med hänsyn till att de kamerala resurserna i flera

fall behöver ökas på de centrala kameralmyndigheterna, kommer statens

kamerala personal totalt sett, enligt uppskattningar som gjorts av stats­

kontoret, att på sikt kunna minskas med 1 500 personer. Detta innebär en

årlig kostnadsbesparing av 30 milj. kr.

Intern kontroll, intern revision och förvaltningsrevision

Användningen av intern kontroll och intern revision

Med intern kontroll avses en kontrollåtgärd som företas före, parallellt

med eller omedelbart efter den egentliga verksamheten. Den försiggår allt­

så oavbrutet och som en regelbunden del av verksamheten. Den interna

kontrollen kan göras såväl med maskiner såsom kassaapparater, vågar

med automatisk registrering, mätningsinstrument och datamaskiner som

genom en manuell kontroll som är en integrerad del av verksamheten.

Revision företas däremot regelmässigt efter det att den egentliga verk­

samheten utförts. Den görs inte alltid regelbundet utan ofta på obestäm­

da tider och överraskande. Revision förutsätter i allmänhet att kontroll re­

dan skett. Det ankommer på revisionen att undersöka om, hur och i vil­

ken utsträckning kontroll utövas.

I större företag inom det enskilda näringslivet förekommer i stor ut­

sträckning särskilda interna revisionsenheter. Den interna revisorns upp­

dragsgivare är företagsledningen. En av hans viktigaste uppgifter är att

övervaka att företagsledningens intentioner följs inom företaget. Kost­

nadsanalyser, lönsamhetsbedömningar och kontroll av att det interna kon­

trollsystemet fungerar är arbetsuppgifter som regelmässigt åvilar en intern­

revisor. Givetvis skiftar den interna revisionens utformning och arbets­

uppgifter i olika branscher, men den huvudsakliga inriktningen är gemen­

sam.

Även på det statliga området finns intern revision. Sålunda finns s. k.

specialrevisioner vid några myndigheter. Denna revision är i huvudsak

inriktad mot kameral revision.

Riksrevisionsverket erinrar i detta sammanhang om att man på flera

håll i utlandet har intern revision inom den offentliga förvaltningen. I den

amerikanska förvaltningen fäster man sålunda stor vikt vid att varje myn­

dighet har en väl utbyggd ekonomifunktion. Man har i organisationen eko­

nomichefer med företagsekonomisk utbildning på olika nivåer. I England

är den interna kontrollen en viktig funktion i departementen. I några av

de stora förvaltningarna med självständiga finansavdelningar finns interna

revisionskontor, som utför revision i efterhand.

Inom den danska statsförvaltningen har sedan en tid pågått utvecklings­

arbete rörande revisionens utformning. Speciell uppmärksamhet har ägnats

frågan om intern kontroll och intern revision.

Iiungl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

14

Den interna revisionen bör enligt riksrevisionsverket koncentreras på att

granska verksamheten, dvs. på en värdering av olika transaktioner, använ­

da metoder, uppnådda resultat in. in. Mindre vikt bör däremot fästas vid

den detaljerade sifler- och bokföringsgranskningen. Med utgångspunkt häri

bör den interna revisionens uppgifter vara att även utföra sakrevision, även

om denna centralt bör vila på riksrevisionsverket. Detta gäller mest rutin­

mässig granskning men även viss kvalificerad sådan inom speciella fack där

internrevisionen får särskild sakkunskap. Granskningen bör vidare inriktas

på upphandling och taxesättning.

Den kontroll av tillämpningen av författningar som behövs bör i första

hand ankomma på den interna revisionen, liksom inventering av kassor,

värdehandlingar och förråd samt löpande granskning av att nödvändiga sä­

kerhetsåtgärder vidtagits i fråga om förvaring av värdehandlingar. Övrig

kameral revision — motsvarande riksrevisionsverkets förgranskning — bör

liksom hittills endast ske stickprovsmässigt. Denna torde för övrigt komma

att nästan helt bortfalla vid övergång till ADB.

Riksrevisionsverket bör vägleda och övervaka kameralverksamheten och

den interna revisionen inom statsförvaltningen. Kontakt med myndigheter­

na bör upprätthållas genom personliga besök samt genom sammankomster

och vidareutbildning på riksrevisionsverket.

Förvaltningsrevision

Enligt förslaget bör riksrevisionsverket centralt svara för förvaltningsre­

visionen. I detta begrepp inläggs en i jämförelse med den nuvarande sak­

revisionen utvidgad och intensifierad revisionsverksamhet. Begreppet sak­

revision finns inte definierat författningsmässigt eller bestämt genom praxis.

Enligt 1941 års revisionsutredning (SOU 1942:57) kan sakrevisionens upp­

gifter anses vara att granska huruvida statens förvaltning utövas på ett sätt

som är tillfredsställande från ekonomiska synpunkter. 1956 års rationali-

seringsutredning (SOU 1959:22) talade beträffande sakrevision om en

planmässig och effektiv granskning, vid vilken framför allt bedöms ända­

målsenligheten av de betydelsefulla ekonomiska dispositioner som vidtas.

En granskning från lönsamhets- och ändamålssynpunkt förefaller alltså

enligt dessa bedömningar att vara riksrevisionsverkets uppgift.

Denna sakrevisionella verksamhet motsvaras i stort sett av vad som i

lagen den 14 september 1944 (nr 705) om aktiebolag avses med förvalt­

ningsrevision. När riksrevisionsverket avser att utvidga dessa uppgifter ut­

över vad som hittills betecknats som sakrevision föreslår verket att detta

begrepp byts ut mot »förvaltningsrevision».

Målsättningen för riksrevisionsverkets förvaltningsrevisionella verksam­

het skall vara en kontinuerlig tillsyn över all statlig verksamhet som är

väsentlig från ekonomisk synpunkt. Verket framhåller att det vid förvalt­

ningsrevisionen har att beakta de intentioner som ligger bakom statsmak­

Kungl. Maj:ts proposition nr 79 år 7967

16

att man inrättar större kamerala enheter, förstärker den interna kontrollen

och inför intern revision samt går över till ett generellt ADB-redovisnings-

system. Nya arbetsuppgifter tillkommer som hänger samman bl. a. med

verkets förslag till nytt redovisningssystem för statsförvaltningen.

Riksrevisionsverket föreslår inte någon förändring beträffande budget­

byråns och finansstatistiska byråns arbetsuppgifter. Sålunda skall riksbok-

föringen, riksbokslutet med tillhörande huvudboksgranskning och övriga

arbetsuppgifter på budgetbyrån även i framtiden åvila ämbetsverket. Sam­

ma sak gäller för inkomstberäkningarna, prognosverksamheten och upp­

rättandet av verkets årsbok. Remissverksamheten och upplysningsverksam­

heten kommer likaledes att vara en fast arbetsuppgift för verket.

Planering och samordning

Riksrevisionsverket har utrett de arbetsuppgifter som kommer att åvila

verket i samband med utvecklandet, införandet och det löpande underhållet

av det nya redovisningssystemet. Utvecklingsfunktionens två stora arbets­

uppgifter är dels att vidareutveckla frågorna om större kamerala enheter

och ett ekonomiskt informationssystem, dels att utarbeta ADB-redovisnings-

systemet. En väsentlig arbetsuppgift är vidare att upprätthålla kontakt med

berörda myndigheter och förbereda genomförandet. Härvid måste detalj­

förslag utarbetas och anpassas till den berörda kameralmyndighetens struk­

tur.

Verket skall dessutom centralt svara för löpande ADB-revision och ADB-

kontroll beträffande både det föreslagna systemet och andra administrativa

ADB-system. Utvecklingen på ADB-området kan beräknas fortgå genom

såväl nya maskiner som nya system. Detta kommer att ställa verket inför

ständigt nya frågeställningar av revisionell och redovisningsteknisk natur.

Beträffande planering och samordning framhåller riksrevisionsverket, att

det för ett ämbetsverk av riksrevisionsverkets storlek krävs en central verks-

planering. Det föreligger även ett klart behov av central planering av själva

revisionsarbetet. Statsmakterna har inte preciserat vare sig detaljmålsätt­

ning eller metoder. Det blir därför verksledningens uppgift att fastställa

revisionsplaner och prioritera olika revisionsprojekt. För dessa uppgifter

behövs en funktion för centralplanering och samordning. Denna enhet

skulle således förbereda de planeringsärenden som beslutas av verksled­

ningen.

Riksrevisionsverket föreslår även att en utbildningsfunktion skall inrät­

tas. Denna skall ansvara för realiserandet av verkets utbildningsplan. En

viktig arbetsuppgift blir att utveckla utbildningsfrågorna. Nya ämnen till­

kommer genom utvecklingen på redovisnings- och revisionsområdet. Kur­

sernas innehåll behöver ses över och kompendierna revideras, övergången

till ADB kommer vidare att ställa stora krav på information och utbildning

för de verks personal som kommer att beröras av systemet.

Kungl. Maj:ts proposition nr ^7.9 år W67

18

Beträffande övrig personal räknar riksrevisionsverket med att den vid

en helt genomförd omorganisation kommer att uppgå till ett 70-tal. tjänste­

män. Härav beräknas 24 komma att hänföras till avdelningen för budget

och finansstatistik och 25 till administrativa byrån. För administrativa

uppgifter på avdelningarna och biträde vid revision har beräknats 8 tjänste­

män. Övrig personal är avsedd för såväl sekreterargöromål som allmänna

skriv- och kontorsgöromål.

Med hänsyn till att riksrevisionsverkets omorganisation hänger samman

med och är beroende av strukturen på det statliga redovisnings- och revi­

sionssystemet kan inte hela den föreslagna omorganisationen av ämbets­

verket genomföras på en gång. Ett successivt genomförande under en period

av tre år torde enligt riksrevisionsverkets mening vara en lämplig riktpunkt.

I följande sammanställning redovisas verkets nuvarande antal tjänster

samt förändringarna genom omorganisationen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

Antal

Förändringar

Total

Totala

tjänster

ändring

antalet

1966/67

1967/68

1968/69

1969/70

1967/68—

tjänster

1969/70

1969/70

Verksledning (gen. dir., överdir.,

avd. chefer)................................

1

+ 4

—

+ 2

+ 6

7

Byråchefer.......................................

7

- 4

—

- 3

- 7

—

Handläggande personal (revi-

sionsdir.—1: e rev./rev.) ....

77

+ 26

—

+ 2

+ 28

105

Assistent- och kanslistpersonal

13

+ 1

—

- 1

—

13

Biträden (kvalificerade)............

41

+ 2

—

- 20

- 18

23

Biträden (övriga)...........................

79

- 1

—

- 40

- 41

38

Summa

218

+ 28

—

- 60

- 32

186

överdirektörsfunktionen bör inrättas den 1 juli 1967. Beträffande avdel­

ningarna bör planerings- och samordningsavdelningen organiseras så tidigt

som möjligt. Inrättandet av denna avdelning föreslås därför ske den 1 juli

1967. Vidare bör avdelningen för budget och finansstatistik organiseras vid

samma tidpunkt. Den speciella revisionen av utlandsmyndigheter in. m.

som nu åvilar finansstatistiska byrån förutsätts i samband med inrättandet

av nämnda avdelning övergångsvis bli överförd till en av revisionsbyråerna.

En revisionsavdelning torde även kunna organiseras den 1 juli 1967. På

denna avdelning skulle ankomma den taxe- och upphandlingsgranskning,

som nu ombesörjs av verkets fjärde revisionsbyrå. Vidare skulle förvalt­

ningsrevisionen av affärsverken samt statens vägverk åvila avdelningen.

Dessa verk har eller skall den 1 juli 1967 få interna revisionsorgan. Härut­

över bör förvaltningsrevisionen i fråga om försvarets centrala förvaltningar

ankomma på nämnda avdelning. Administrativa byrån bör likaledes orga­

niseras den 1 juli 1967.

Den övriga omorganisationen beräknar riksrevisionsverket kunna genom­

19

föra tidigast under budgetåret 1969/70. Genom att man organiserar större

kamerala enheter, inför ADB-redovisning och upprättar enheter för intern

revision vid de större myndigheterna kommer riksrevisionsverkets uppgifter

med den kamerala revisionen att minska. Härigenom kommer ett antal bi­

trädest jänster att kunna dras in.

En helt genomförd omorganisation skulle för riksrevisionsverket inne­

bära en kostnadsökning av 705 000 kr.

Anslagsframställningar

Riksrevisionsverket föreslår att verkets avlöningsanslag för nästa bud­

getår ökas med 2 133 000 kr. Verket föreslår följande personalförändringar,

nämligen för verksledningen en överdirektör (80 268), för den nya revi-

sionsavdelningen en avdelningschef, 5 revisionsdirektörer, 16 byrådirektö­

rer, 8 förste revisorer eller revisorer och 8 biträden (1 672 668), för den nya

avdelningen för budget och finansstatistik en avdelningschef, 3 revisions­

direktörer, 6 byrådirektörer, 4 förste revisorer eller revisorer, 3 assistenter,

en kanslist och 20 biträden (1 247 232), för den nya avdelningen för plane­

ring och samordning en avdelningschef, 4 revisionsdirektörer, 9 byrådirek­

törer, 4 förste revisorer eller revisorer och 3 biträden (1 004 736) och för

den nya administrativa byrån en revisionsdirektör, 2 byrådirektörer, en

förste revisor eller revisor, en assistent, 2 kanslister, en bokhållare och 25

biträden (821 880). Samtidigt avgår 103 tjänster (3 206 892) och tillfällig

personalförstärkning (250 000). För löneomräkning beräknas 763 108 kr.

Ifråga om omkostnader begär verket en ökning med 487 000 kr. Denna

beror främst på att verket under innevarande budgetår kommer att flytta

in i nya lokaler och på ökade blankettkostnader.

Kungl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

Remissyttrandena

Remissinstanserna delar riksrevisionsverkets uppfattning om behovet

av rationalisering av den statliga redovisnings- och revisionsverk­

samheten. Ingen av remissinstanserna har heller haft något att erinra mot

de allmänna principerna för rationaliseringen. Många instanser under­

stryker vikten av att omorganisationen genomförs snarast.

Beträffande centraliseringen till större kamerala enheter råder

stor enighet bland remissinstanserna om lämpligheten av en sådan orga­

nisation av det statliga redovisningsväsendet. Statskontoret ansluter sig

till riksrevisionsverkets uppfattning om att centraliseringen bör genomfö­

ras allmänt. Enligt statskontorets mening bör centraliseringen på lång

sikt kunna leda till att räkenskaperna vid statliga lokalförvaltningar kan

avskaffas. Statskontoret framhåller vidare, att antalet centrala kameral­

myndigheter bör begränsas så långt som möjligt. Lantmäteristyrelsen påpe­

20

kar, att styrelsen har goda erfarenheter av den centralisering som genom­

förts till styrelsens kameralbyrå av det kamerala arbetet inom lantmäteriet.

De lokala lantmäterienheterna har kunnat avlastas arbetet med såväl utbe­

talningar och uppbörd av ersättningar för verksamheten som upphandling

av utrustning in. in. Länstyrelsen i Västerbottens län menar att länsstyrel­

serna bör utgöra kärnan i gruppen av centrala kameralmyndigheter. Där­

med tillskapas grundförutsättningen för en lämplig storlek och spridning

av dessa enheter. Landskontorsutredningen ansluter sig till de allmänna

riktlinjerna för kameralförvaltningens ordnande och framhåller att dessa

är väl anpassade både till den nuvarande länsförvaltningen och till den

framtida organisation som landskontors- och länsförvaltningsutredningarna

kan komma att leda till. Exekutionsväsendets organisationsnämnd anser att

riksrevisionsverkets förslag till större kamerala enheter öppnar så stora

möjligheter till arbetsbesparingar och ökad effektivitet att förberedelsear­

betet för att realisera förslaget måste ges hög angelägenhetsgrad.

Synpunkter liknande nyss nämnda instansers har framförts av praktiskt

taget samtliga remissorgan.

Beträffande det föreslagna ADB-redovisningssystemet fram­

hålls allmänt behovet av ADB-redovisning i samband med att man bildar

större kamerala enheter. Statskontoret framhåller att de mest påtagliga

rationaliseringsvinsterna torde följa av att den föreslagna centraliseringen

kombineras med ett ADB-redovisningssystem. Särskild vikt lägger ämbets­

verket vid att det finns möjlighet att i systemet lägga in kostnadsredovis­

ning. Vad gäller den lämpliga storleken på de centrala kameralmyndig­

heterna bör enligt statskontorets mening såväl mängden av transaktioner

som andra aspekter vara avgörande. Centrala folkbokförings- och uppbörds-

nämnden understryker starkt vad riksrevisionsverket föreslagit beträffande

ADB-redovisningssystemet. Nämnden framhåller att det är ytterligt ange­

läget, att de revisionella synpunkterna beaktas redan när man bygger upp

ett ADB-system. Nämnden instämmer i att den nuvarande granskningen i

efterhand måste ersättas med förebyggande åtgärder och kontroller. Detta

medför ett behov hos de olika förvaltningsorganen av generella föreskrifter

och anvisningar rörande kraven på redovisningssystem ur revisionell syn­

punkt. Därjämte krävs att riksrevisionsverket vid utveckling av ADB-sy­

stem kan biträda med ADB-tekniskt utbildad revisionsexpertis.

Generaltullstyrelsen anser att samordning bör ske mellan ett inom sty­

relsen utarbetat ADB-system för uppbörd och redovisning av tullmedel

och det av riksrevisionsverket föreslagna systemet. Närmast gäller det in­

komst- och utgiftsredovisningen. Utformningen av denna redovisning bör

enligt styrelsen ske helt enligt det generella redovisningssystemet.

Länsstyrelsen i Östergötlands län förordar att ADB-redovisning införs

i samband med övergång till större kamerala enheter. Utskrivandet av redo­

visningshandlingar, utbetalningshandlingar och girokort bör enligt läns­

Kungl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

22

Föreningen framhåller att en sådan utveckling helt stämmer överens med

vad som skett och sker på revisionsområdet inom den privata sektorn

såväl inom landet som utomlands.

Liknande synpunkter framförs även av bostadsstyr elsen, exekutionsvä­

sendets organisationsnämnd, generaltullstyrelsen, lantbruksstyrelsen, lant-

mäteristyrelsen, postverket, riksförsäkringsverket, sjöf arts styr elsen, skol­

överstyrelsen, statens järnvägar, statens pr övning sanstalt, statens vatten-

fallsverk, statistiska centralbyrån, universitetskanslersämbctet, överståt-

hållarämbetet och länsstyrelsen i Västerbottens län.

Viss tveksamhet beträffande behovet av intern revision har kontroll-

styrelsen och länsstyrelsen i Älvsborgs län. Enligt kontrollstyrelsen är den

interna kontrollen i nuläget så utbyggd och genomarbetad att det knappast

finns någon plats för intern revision. Länsstyrelsen menar att internrevi­

sionens ställning och förhållande till riksrevisionsverket är något oklar.

Förvaltningsrevisionen berörs av statskontoret, som stöder

riksrevisionsverkets strävan att i sin verksamhet lägga större tonvikt på

frågan om målsättningarna och utbytet inom olika statliga verksamhets­

grenar. övervägandena i principförslaget ger enligt statskontorets bedöm­

ning en god grundval för att ompröva den statliga revisionsverksamhetens

syften och innehåll. Försvarets förvaltnings direktion hävdar, att försvarets

centrala förvaltningar bör utföra förvaltningsrevision av underlydande myn­

digheter inom var och en sitt verksamhetsområde. Poststyrelsen delar riks­

revisionsverkets mening att förvaltningsrevision bör utföras såväl av det

centrala revisionsverket som av internrevisionen.

Beträffande detaljutformningen av större kamerala en­

heter och ADB har flera remissinstanser framfört synpunkter beröran­

de respektive myndighets eget område, nämligen arbetsmarknadsstyrelsen,

centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden, civilförsvarsstyrelsen, exe­

kutionsväsendets organisationsnämnd, försvarets civilförvaltning, försvarets

forskningsanstalt, generaltullstyrelsen, kontrollstyrelsen, kriminalvårdssty­

relsen, lantbruksstyrelsen, lantmäteristyrelsen, patent- och registreringsver­

ket, riksförsäkringsverket, sjöfartsstyrelsen, skolöverstyrelsen, socialstyrel­

sen, statistiska centralbyrån, styrelsen för internationell utveckling, univer­

sitet skanslers ämbetet, våg- och vattenbyggnadsstyrelsen, överståthållaräm-

betet, länstyrelserna i Östergötlands, Malmöhus, ÄIvsborgs, Våstermanlands

och Västerbottens län.

Riksrevisionsverket har i sitt förslag ifrågasatt om inte vissa arbetsupp­

gifter, som nu åvilar verkets tredje revisionsbyrå och som berör uppbörds-

och indrivningsområdet, bör flyttas över till andra myndigheter. Centrala

folkbokförings- och uppbördsnämnden och exekutionsväsendets organisa-

tionsnämnd framhåller att en uppdelning av tredje revisionsbyråns arbets­

uppgifter med uppbördsfrågor in. m. bör ske mellan centrala folkbokförings-

och uppbördsnämnden och exekutionsväsendets organisationsnämnd. Detta

Kungi. Maj. ts proposition nr 79 år 1967

23

bör genomföras successivt. Bl. a. påverkas revisionen av att man inför ADB

inom skatteuppbörden.

Kammarrätten ifrågasätter om inte vid genomförandet av förslaget om

större kamerala enheter den kamerala revisionen av riksrevisionsverkets

räkenskaper som nu faller på kammarrätten borde överföras på den centrala

kameraimyndighet som riksrevisionsverket torde komma att anslutas till.

Beträffande utbildningsverksamheten har flera remissinstan­

ser framhållit, att ett klart behov föreligger av utbildning på redovisningens

och revisionens område. Lantmäteristyr elsen understryker att övergången

till större kamerala enheter och införandet av ADB kommer att ställa stora

krav på information och utbildning av den berörda personalen. Styrelsen

finner det naturligt att erforderlig utbildning ombesörjs av riksrevisions­

verket. Styrelsen förutsätter dock att viss utbildning även behövs inom

myndigheterna för att tillgodose ett lokalt behov. Denna utbildning bör sam­

ordnas på lämpligt sätt med riksrevisionsverkets. Liknande synpunkter

framförs av poststyrelsen, statens järnvägar, statens vattenfallsverk och

generaltullstyrelsen.

Förslaget angående större kamerala enheter medför vissa arkivvårds-

p r o b 1 e m, framhåller riksarkivet. En centraliserad redovisning och en

decentraliserad kontroll kommer att medföra att arkivhandlingarna från

anslutna myndigheter och lokalmyndigheter kommer att förvaras hos den

centrala kameralmyndigheten. Härvid uppstår behov av arkivutrymme. Ett

annat arkivvårdsproblem är gallringsfrågorna. I samband med ADB-redo-

visning aktualiseras även frågor om förvaring av magnetband. Riksarkivet,

som framhåller att enhetliga regler för bevarande och avmagnetisering av

lagringsmedia för ADB saknas, föreslår att den myndighet som får till

uppgift att närmare utforma den föreslagna organisationens detaljer i sam­

råd med riksarkivet utarbetar förslag till lösning av dessa arkivvårdsprob-

lcm.

Beträffande förslaget till ny organisation för riksrevisions­

verket framhåller statskontoret att det är svårt att nu bedöma hur riks­

revisionsverket bör vara organiserat i framtiden. Förvaltningsrevisionens in­

nehål! och inriktning har inte närmare preciserats, och ADB-redovisningen

kommer att påverka riksrevisionsverkets arbetsrutiner. Det bör ankomma

på riksrevisionsverket att självt ytterligare utreda och bedöma hithörande

frågor. Statskontoret tillstyrker att den 1 juli 1967 inrättas en ny avdelning

för planering och samordning, eu avdelning för budget och finansstatistik

och en revisionsavdelning. Med hänsyn till de omfattande arbetsuppgifter

som kommer att åvila riksrevisionsverket i samband med realiserandet av

det framlagda förslaget tillstyrker statskontoret även att en tjänst som över­

direktör inrättas den 1 juli 1967. Däremot avstyrker statskontoret att en

administrativ byrå inrättas redan i år. Det nuvarande kansliet anses under

uppbyggnadsskedet liksom hittills kunna svara för ifrågavarande arbets­

Kungl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

24

Kungl. Maj.ts proposition nr 79 år 1967

uppgifter. Slutligen tillstyrker statskontoret att styrelsen utökas med en

auktoriserad revisor.

Fullmäktige i riksgäldskontoret finner det angeläget att riksrevisionsver­

ket får resurser för det fortsatta utredningsarbetet med hänsyn till de ratio­

naliseringsvinster som ligger inom räckhåll. Liknande synpunkter fram­

förs av arbetsmarknadsstyrelsen, skolöverstyrelsen och överståthållaräm-

betet. Kontrollstyrelsen och lantbruksstyrelsen finner den föreslagna orga­

nisationen för riksrevisisionsverket lämplig och ändamålsenlig.

Föreningen Auktoriserade revisorer tillstyrker förslaget att en auktorise­

rad revisor i fortsättningen skall ingå som ledamot i riksrevisionsverkets

styrelse. Härigenom skulle enligt föreningens mening förutsättningar skapas

för ett värdefullt utbyte av erfarenheter mellan den statliga och den privata

sektorn av revisionsverksamheten.

TCO ställer sig tveksam till behovet att tillföra verksstyrelsen ytterligare

särskild sakkunskap. Däremot tillstyrks förslaget om inrättande av en be­

fattning som överdirektör och souschef med i huvudsak ledande och samord­

nande uppgifter. SACO understryker att tidsavståndet mellan de olika etap­

perna i verkets omorganisation blir minsta möjliga. SACO förordar därför

att man närmare undersöker om den andra etappen av omorganisationen kan

ske tidigare än under budgetåret 1969/70.

Departementschefen

Behovet av en effektiv redovisnings- och revisionsorganisation

Förverkligandet av de målsättningar som statsmakterna ställt upp för

olika delar av den statliga och statsunderstödda verksamheten har under

senare år medfört stora krav på resurser. De utredningar som gjorts och

som redovisats bl. a. i 1965 års långtidsutredning (SOU 1966: 1) och de

senaste årens långtidsbudgeter visar, att efterfrågan på personal och andra

resurser från den offentliga sektorn kommer att vara stor även under den

tid som nu kan överblickas. Samtidigt kan man räkna med att bristen på

arbetskraft accentueras och att det samhällsekonomiska utrymmet för en

utbyggnad kommer att vara starkt begränsat. Detta medför att ytterligare

ansträngningar måste göras för att tillgänglig personal och andra resurser

inom statsverksamheten utnyttjas effektivt.

I årets statsverksproposition (bil. 1 s. 29) berörde jag frågan om ra­

tionaliseringen inom den statliga sektorn. Jag framhöll därvid bl. a. att

takten i den fortsatta utbyggnaden av samhällets resurser i hög grad blir

beroende av kostnadsutvecklingen i den redan pågående verksamheten. Nya

utgiftsåtaganden måste trängas in i ett utrymme som redan upptas av olika

aktiviteter. Besparingar i den nu bedrivna verksamheten måste ske. Ända­

mål som inte längre är absolut nödvändiga måste slopas. Jag konstaterade,

26

ter har behandlats. De utredningar som verket gjort har nu resulterat i ett

principförslag till omorganisation av den statliga redovisnings- och revi­

sionsverksamheten. I samband därmed föreslår verket att dess egen orga­

nisation ändras. Förslaget har allmänt tillstyrkts av de remissinstanser som

yttrat sig över det.

Omorganisationen av den statliga redovisningsverksamheten

En av huvudgrunderna i riksrevisionsverkets förslag är att redovisning

och utbetalning skall centraliseras till större kamerala enheter. Genom en

sådan centralisering vinner man bl. a. att uppgifterna kan anförtros åt mera

specialutbildad personal och tekniska hjälpmedel utnyttjas effektivare. De

större kamerala enheterna skall enligt verkets förslag åstadkommas dels

genom att det kamerala arbetet hos lokalmyndigheter flyttas över till

centralmyndigheten, dels genom att flera myndigheter replierar på en stör­

re myndighet i kameralt avseende. Enligt förslaget skulle man alltså få ett

system med centrala kameralmyndigheter, anslutna kameralmyndigheter

och lokala kameralmyndigheter. De anslutna kameralmyndigheterna skall

själva disponera sina anslag, men utbetalning och bokföring skall skötas

av den centrala myndigheten. I jämförelse med nuvarande huvudförvalt­

ningar kommer antalet centrala kameralmyndigheter att begränsas från

ca 130 till omkring 60.

Riksrevisionsverket har framhållit att den föreslagna organisationen kan

genomföras under konventionella arbetsformer. För att omorganisationen

skall medföra större effektivitet har verket dock föreslagit, att man sam­

tidigt inför system med ADB-redovisning. Verket har därför i samverkan

med statskontoret utarbetat principer för ett sådant redovisningssystem.

Detta skall kunna tillämpas för flertalet statsmyndigheter.

Den föreslagna redovisningsorganisationen och ADB-systemet har i sina

huvudprinciper allmänt godtagits av de remissinstanser som hörts.

Jag kan i likhet med remissinstanserna i allt väsentligt ansluta mig till

riksrevisionsverkets förslag. Detta synes mig väl ägnat som riktpunkt för

organisationen av den statliga redovisningsverksamheten. Centraliseringen

bör ge en ökad stadga åt det kamerala arbetet inom statsförvaltningen. Ge­

nom ett enhetligt utformat ADB-redovisningssystem bör såväl statsmakter­

na som de enskilda myndigheterna få ett bättre underlag för anslags- och

budgetuppföljning, budgetprognoser och andra sammanställningar som är

väsentliga för den ekonomiska styrningen av myndigheternas verksamhet.

Centraliseringen och ADB-redovisningen ger på sikt möjligheter till bety­

dande besparingar inom statsverksamheten, även om omfattningen härav

svårligen kan preciseras. För de anslutna kameralmyndigheterna kommer

centraliseringen att innebära en inte obetydlig avlastning av arbetsuppgifter.

Även för de centrala myndigheterna kommer det manuella arbetet att minska

Iiungl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

28

digheterna förstärks. I samband med det fortsatta utredningsarbetet röran­

de detaljutformningen av redovisningssystemet bör därför övervägas den

närmare utformningen av denna interna kontroll. Likaledes bör övervägas i

vilken utsträckning särskilda interna revisionsorgan behövs hos större myn­

digheter.

Målsättningen för förvaltningsrevisionen bör vara en fortlöpande tillsyn

över all statlig och statsunderstödd verksamhet som är väsentlig ur ekono­

misk synpunkt. Kontrollen bör inriktas på att bedöma lönsamheten av

verksamheten och på en prövning av att verksamheten drivs i så effektiva

former som möjligt.

Jag framhöll inledningsvis att nya utgiftsåtaganden av statsmakterna

måste avvägas mot redan pågående verksamhet. I de anvisningar som ut­

färdats för myndigheternas anslagsframställningar har också betonats vik­

ten av en noggrann prioritering av utgiftsbehoven. Tillkomsten av en effek­

tiv förvaltningsrevision bör bli ett värdefullt medel när det gäller att göra

sådana prioriteringar. Genom förvaltningsrevisionen får såväl statsmakter­

na som de enskilda myndigheterna en redovisning av lönsamheten inom skil­

da verksamhetsgrenar.

Ett viktigt område för den nuvarande sakrevisionen gäller granskning av

taxor och avgifter i den statliga verksamheten och granskningen av for­

merna för den statliga upphandlingen. Detta blir även en väsentlig uppgift

för förvaltningsrevisionen.

Omläggningen av redovisnings- och revisionsverksamheten medför behov

av utbildning av den berörda personalen. Detta gäller såväl den personal

som hos myndigheterna skall svara för redovisningen efter det nya systemet

som den centralt verkande revisionspersonalen. Riksrevisionsverket bör få

i uppdrag att jämsides med arbetet att lägga om redovisnings- och revisions­

systemet även svara för information och utbildning av den berörda perso­

nalen.

Riksrevisionsverkets organisation

Den ändrade uppläggningen av redovisnings- och revisionssystemet med­

för att riksrevisionsverkets organisation behöver ändras. Verket har före­

slagit att detta sker genom att verket under styrelsen organiseras på ett

antal avdelningar, nämligen tre revisionsavdelningar, en budget- och finans-

statistisk avdelning och en planerings- och samordningsavdelning. Dess­

utom skulle det nuvarande kansliet ändras till en administrativ byrå. Bl. a.

för ledningen av utvecklings- och omorganisationsarbetet föreslås att en

överdirektörstj änst inrättas. Avdelningarna skulle inrättas successivt med

början den 1 juli i år. Fullt genomförd skulle omorganisationen medföra

att personalen hos verket kan minskas med drygt 30 tjänster.

Jag finner den föreslagna organisationen lämplig i princip. Jag är dock

Kungl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

30

Kungl. Maj.ts proposition nr 79 år 1967

Beräknad ändring

1966/67

1967/68

Riksrev.

verket

Dep.chefen

Personal

Ledningspersonal .........................

8

—

— 1

Handläggande personal ................

77

+ 26

+ 18

Övrig personal..................................

133

+ 2

+ 1

218

+ 28

+ 18

Anslag

Avlöningar

Avlöningar till tjänstemän...........

6 217 000

+ 2 133 000

+ 1 706 000

Arvoden och särskilda ersättningar

50 000

—

—

Ersättning till expertis ................

500 000

—

—

6 767 000

+ 2 133 000

+ 1 706 000

Omkostnader

1. Sjukvård m. m............................

2. Reseersättningar

30 000

+

5 000

+

3 000

a) Ersättningar för resor inom

riket ..................................

100 000

—■

—

b) Ersättningar för resor utom

riket ..................................

100 000

—

—

3. Expenser

a) Bränsle, lyse och vatten ..

b) Övriga expenser för eget

25 000

+

30 000

+

30 000

behov ..................................

274 000

+

102 000

+

94 000

c) Övriga expenser för annat

än eget behov ..................

1 000 000

+

300 000

+

300 000

4. Publikationstryck ....................

5. Övriga utgifter

200 000

+

50 000

+

50 000

Transportkostnader ................

25 000

—

—

1 754 000

+

487 000

+

477 000

Särskilda uppbördsmedel

Försålda blanketter m. m..............

30 000

—

—

1 724 000

+

487 000

+

477 000

Kungl. Maj.ts proposition nr 79 år 1967

31

Hemställan

Under åberopande av det anförda hemställer jag, alt Kungl. Maj:t före­

slår riksdagen att

a) godkänna de riktlinjer för organisationen av den stat­

liga redovisnings- och revisionsverksamheten som jag för­

ordat i det föregående,

b) bemyndiga Kungl. Maj :t att ändra personalförteck­

ningen för riksrevisionsverket i fråga om tjänster på löne-

plan C i enlighet med vad jag föreslagit i det föregående,

c) bemyndiga Kungl. Maj :t att vidta de övergångsåtgär-

der som behövs med anledning av omorganisationen,

d) till Riksrevisionsverket: Avlöningar för budgetåret

1967/68 på driftbudgeten under sjunde huvudtiteln anvisa

ett förslagsanslag av 8 473 000 kr.,

e) till Riksrevisionsverket: Omkostnader för budgetåret

1967/68 på driftbudgeten under sjunde huvudtiteln anvisa

ett förslagsanslag av 2 201 000 kr.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med in­

stämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt

förordnar Hans Kungl. Höghet Regenten att till riks­

dagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga

till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Britta Gyllensten

32

Kungl. Maj:ts proposition nr 79 år 1967

Innehållsförteckning

Inledning ................................................................................. 2

Den statliga revisionens nuvarande organisation och inriktning ........... 3

Organisationen av medelsförvaltning och revision....................................... 3

Revisionens inriktning ........................................................................................ 4

Riksrevisionsverkets förslag till omorganisation av den statliga redovis­

nings- och revisionsverksamheten......................................................................... 6

Centraliserad redovisning och automatisk databehandling ................ 6

Intern kontroll, intern revision och förvaltningsrevision......................... 12

Ny organisation för riksrevisionsverket....................................................... 15

Anslagsframställningar ........................................................................................ 19

Remissyttrandena ...................................................................................................... 19

Departementschefen .................................................................................................... 24

Hemställan ................................................................................................................... 31

MARCUS BOKTR. STHLMI967 670245