2

Kungl. Maj:ts proposition nr 69 år 1969

Förslag

till

Lag

om upphävande av lagen den 14 juni 1917 (nr 381) om förbud för vissa

underhållsskyldiga att avflytta från riket

Härigenom förordnas, att lagen den 14 juni 1917 om förbud för vissa un­

derhållsskyldiga att avflytta från riket skall upphöra att gälla vid utgången

av juni 1969. Avflyttningsförbud som är meddelat dessförinnan är därefter

utan verkan. I fråga om pant eller borgen som ställts för underhållsskyldig­

hetens fullgörande enligt 1 § eller kapitalvärde som nedsatts enligt 9 § gäl­

ler dock alltjämt äldre bestämmelser.

4

Kungl. Maj:ts proposition nr 69 år 1969

2. Nuvarande ordning m. m.

2.1. Lagens innehåll och tillämpning

Enligt 1 § lagen om avflyttningsförbud får den som är underhållsskyldig

mot barn eller adoptivbarn under sexton år inte avflytta från riket, om han

inte hos överexekutor ställt av denne godkänd pant eller borgen för under­

hållsskyldighetens fullgörande till dess barnet har fyllt sexton år. Skyl­

digheten att utge underhållsbidrag skall ha fastställts genom rättens beslut

eller genom skriftligt av två personer bevittnat avtal. Även den som i före­

skriven ordning har förpliktats att till socialnämnd eller barnavårdsnämnd

utge bidrag till försörjning eller vård av barn eller adoptivbarn under sex­

ton år måste ställa pant eller borgen för att få avflytta. Vad i lagen sägs om

underhållsberättigad gäller i sådant fall vederbörande nämnd, överexeku­

tor kan enligt 2 § befria den underhållsskyldige från att ställa säkerhet,

om det finns anledning antaga att hans avflyttning inte skall lända den un-

derhållsberättigade till men. Befrielse kan också meddelas, om ömmande

omständigheter förekommer.

Enligt 3 § äger utmätningsman på begäran av den underhållsberättigade,

socialnämnd eller barnavårdsnämnd meddela förbud för underhållsskyldig

att avflytta, om det föreligger fara att han flyttar från riket utan att ha

ställt säkerhet. Förbudet skall genast underställas överexekutors prövning

men går omedelbart i verkställighet, om inte överexekutor förordnar annat.

I 5 § föreskrivs, att överexekutor skall upphäva avflyttningsförbud, om de

omständigheter som har föranlett förbudet visas ej vidare vara för handen.

Avflyttningsförbud skall enligt 8 § kungöras för rikets polismyndigheter.

Om den underhållsskyldige söker avflytta från riket, åligger det polismyn­

dighet att hindra hans resa. Vidare skall kungöras, om avflyttningsförbud,

som utmätningsman meddelat, inte har fastställts av överexekutor, om för­

bud har upphävts av överexekutor enligt 5 § eller om vederbörande hos

överexekutor visar att han har blivit befriad från förbud. Kungörandet sker

genom införande i bilaga till publikationen »Polisunderrättelser».

Om underhållsskyldig har flyttat från riket utan att ha fullgjort sin skyl­

dighet att ställa säkerhet eller kan befaras avflytta utan att fullgöra denna

skyldighet, äger överexekutor enligt 9 § på yrkande av den underhållsbe­

rättigade förplikta honom att genast nedsätta kapitalvärdet av underhålls­

bidrag som inte är förfallet. Om sådant mål gäller i tillämpliga delar vad

som är föreskrivet om lagsökning. Det åligger överexekutor att ofördröjli-

gen låta uttaga beloppet. Influtna medel skall göras räntebärande och genom

överexekutors försorg tillhandahållas den berättigade i den mån bidraget

förfaller. Om underhållsskyldigheten upphör, äger den underhållspliktige

återfå resterande belopp. Om underhållsskyldighet är fastställd genom in­

6

även svenska medborgare ibland avflyttar trots meddelat förbud. Särskilt

passfriheten inom Norden torde medverka till att avflyttningsförbud manga

gånger blir verkningslöst.

2.2. Lagens motsvarigheter i övriga nordiska länder

Även i Danmark, Finland och Norge gäller regler, som syftar till att

hindra att underhållsskyldig avflyttar utan att ha ställt säkerhet för under­

hållsskyldighetens fullgörande.

De norska reglerna, som är upptagna i lov den 9 des. 1955 om innkrevmg

av underholdsbidrag m. v., är lika de svenska men säkerställer även indriv­

ning av underhållsbidrag till make.

I Finland gäller enligt 9 § lagen den 20 augusti 1948 om tryggande av

underhållsbidrag åt barn i vissa fall, att länsstyrelsen under vissa förutsätt­

ningar kan förbjuda underhållsskyldig att lämna landet, om han inte ställer

säkerhet för bidragets eriäggande till dess barnet fyllt sexton år.

I Danmark gäller enligt lagen den 24 april 1963 om inddrivelse af under­

holdsbidrag, att underhållsskyldig, som ämnar bosätta sig i utlandet, är

pliktig att innan han avreser ställa säkerhet för bidragsskyldighetens full­

görande för tid som polismästaren eller, i Köpenhamn, överpresidenten be­

stämmer. Försummar den underhållsskyldige detta, kan framdeles förfal­

lande bidragsposter genast uttagas. Med underhållsskyldig förstås i detta

sammanhang den som är pliktig att utge bidrag till barn, make eller kvinna

med vilken han utom äktenskap avlat barn. Skyldighet att ställa säkerhet

föreligger dock inte, om vederbörande bosätter sig i Finland, Island, Norge

eller Sverige och — i den omfattning justitieministern bestämmer — ej hel­

ler om han bosätter sig i annat land med vilket ingåtts avtal om bistånd vid

indrivning av underhållsbidrag.

Kungl. Maj:ts proposition nr 69 år 1969

2.3. Indrivning av underhållsbidrag utomlands på svensk exekutionsurkund

ni. m.

De nordiska länderna har den 23 mars 1962 slutit en konvention angå­

ende indrivning av underhållsbidrag. Enligt denna kan underhållsberätti-

gad medborgare i fördragsslutande stat få omedelbar verkställighet i annan

stat på grund av dom, beslut eller skriftlig förbindelse om underhåll. En

svensk dom varigenom någon förpliktats att utge underhållsbidrag till an­

hörig kan exempelvis verkställas i Danmark, Finland, Island och Norge.

Sverige har även ratificerat en i New York den 20 juni 1956 dagtecknad

konvention om indrivning av underhållsbidrag i utlandet. Enligt denna är

fördragsslutande stat pliktig att genom ett förmedlande organ vidarebeford­

ra framställning av underhållsberättigad om indrivning av underhållsbidrag

från underhållsskyldig som vistas i annan sådan stat. I den andra staten

8

se situationer då avflyttning från riket var i fråga, dvs. då den underhålls-

skyldige ville avresa från riket i avsikt att bosätta sig i främmande land.

Lagen borde sålunda inte få tillämpning på turister, handelsresande eller

personer, som eljest i ett eller annat ärende besökte utlandet, även om deras

vistelse utomlands skulle vara ganska länge. Ej heller sjömän som tog hyra

till främmande land borde omfattas av lagen. Sin huvudsakliga betydelse

antogs lagen komma att få i fråga om emigrationen till Amerika.

Beredningen påpekar att förhållandena i flera hänseenden har ändrats

sedan lagen om avflyttningsförbud tillkom. Någon emigration i tidigare me­

ning förekommer inte längre, fastän det givetvis fortfarande i någon ut­

sträckning händer att svenska medborgare flyttar för att slå sig ned i utlan­

det. En nytillkommen faktor är den invandring av utländsk arbetskraft till

Sverige som har förekommit under senare decennier och alltjämt fortgår.

Många återvänder efter något eller några år till hemlandet eller flyttar åt

annat håll.

Beredningen framhåller vidare att barn under sexton år, som inte får ut

fastställt underhållsbidrag, numera har rätt till bidragsförskott av det all­

männa. I princip krävs dock, att barnet är svensk medborgare eller medbor­

gare i annat nordiskt land.

Enligt beredningen har de väsentliga ändringar som nu inträtt uppenbar­

ligen minskat behovet av att kunna tvångsvis kvarhålla en underhållsskyl-

dig inom landet. Beredningen nämner särskilt att emigration i tidigare me­

ning har upphört, möjligheterna att få underhållsbidrag uttaget i utlandet

har ökat och genom lagstiftningen om bidragsförskott har de underhållsbe-

rättigade barnen tillförsäkrats ett grundskydd, låt vara att kravet på med­

borgarskap undantagsvis kan medföra att bidragsförskott inte utgår. Inte

minst bidragsförskotten måste tillmätas stor betydelse i detta sammanhang.

Bisken för att bidraget i fortsättningen inte kan drivas in drabbar det all­

männa och inte barnet inom bidragsförskottets ram. Det synes tveksamt,

om de fördelar lagen erbjuder uppväger olägenheterna för dem som drab­

bas av avflyttningsförbud och de administrativa myndigheternas arbete i

tillämpningen. Till beredningen har uttalats, att nuvarande bestämmelser

stundom ställer myndigheterna inför vanskliga avgöranden, och önskemål

har framförts om att lagen upphävs.

Kungl. Maj. ts proposition nr 69 år 1969

3.2. Remissyttranden

Av de remissinstanser som avgav yttrande över lagberedningens prome­

moria tillstyrkte samtliga utom tre att lagen om avflyttningsförbud upphäv­

des. Positivt inställda till upphävande var socialstyrelsen, överståthållar-

ämbetet, länsstyrelsen i Malmöhus län, överexekutorerna i Göteborg, Malmö

och Borås, indrivningsverket i Stockholm, barnavårdsnämnderna i Stock­

holm, Göteborg, Malmö, Borås och Västerås, socialpolitiska kommittén,

10

inträtt efter lagens antagande inte överdrivas. Länsstyrelsen finner sig inte

övertygad om lämpligheten att upphäva lagen. Sveriges advokatsamfund

anför, att den samstämmiga uppfattningen bland tillfrågade advokater va­

rit att det visserligen sällan går så långt att avflyttningsförbud behöver be­

gäras men att lagens existens i vissa fall utgör ett verksamt medel att få en

reglering av utestående bidrag och säkerhet för utbetalning av framdeles

förfallande belopp. Vidare framhålls, att de faktiskt utgående underhålls­

bidragen ofta är betydligt högre än bidragsförskottet. Mot ett upphävande

av lagen talar enligt advokatsamfundets mening också den omständigheten

att sådana länder som Storbritannien, USA, Canada och Australien inte bär

biträtt 1956 års konvention om indrivning av underhållsbidrag. Föreningen

Sveriges rättshjcilpsjurister framhåller bl. a., att hänsynen till den under-

hållsberättigade måste gå före gäldenärens intresse. Det måste också beak­

tas, att bidragsförskott, som inte kan återkrävas av den underhållsskyldige,

slutligt stannar på det allmänna, dvs. skattebetalarna. Föreningen anför vi­

dare, att möjligheten att indriva underhållsbidrag utom Norden i praktiken

är förenad med åtskilliga inskränkningar och att indrivningen i allt fall är

tidsödande. Först om en alla länder omfattande konvention liknande den

nordiska kommer till stånd skulle behovet av en lagstiftning om avflytt­

ningsförbud helt falla bort.

Även företrädare för de nordiska grannländerna fick ta del av lagbered­

ningens promemoria. Det uttalades därvid från dansk sida att det inte fanns

något att invända mot att den svenska lagen om avflyttningsförbud upphäv­

des. Från norskt håll däremot kom önskemål om att den svenska lagen

skulle bestå. Om den svenska lagen upphävdes, skulle indrivningsmöjlig-

heten försämras när den underhållsberättigade finns i Norge och den un­

derhållsskyldige i Sverige eller reser dit för att därefter avflytta från Nor­

den.

Kung!. Maj:ts proposition nr 69 år 1969

4. Förslaget i SOU 1964: 57

4.1. Lagberedningen

Lagberedningen stannade vid sina slutliga överväganden i ämnet för att

lagen om avflyttningsförbud inte borde upphävas nu.

Beredningen framhåller att, eftersom möjligheterna att uttaga under­

hållsbidrag utom Norden alltjämt är begränsade, det kan befaras, att ett

upphävande av lagen skulle medföra ogynnsamma verkningar. De bidrags-

berättigade barnen kan visserligen i flertalet fall påräkna ett visst grund­

skydd i form av bidragsförskott men detta utgår med belopp som ofta avse­

värt understiger det fastställda underhållsbidraget. Från den underhålls-

berättigades synpunkt är det rimligt, att den som är underhållsskyldig inte

12

tydliga. Det synes enligt hovrätten något stötande att begagna hotet om

avflyttningsförbud som bakgrund till förhandlingar och överenskommelser.

Enligt länsstyrelsen i Värmlands län finns knappast längre något påtag­

ligt behov av lagen. Med hänsyn till angelägenheten av största möjliga lik­

formighet de nordiska länderna emellan på lagstiftningens område förordar

länsstyrelsen, att frågan om lagens upphävande tas upp till behandling med

övriga nordiska länder.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län har den erfarenheten att lagen om avflytt­

ningsförbud är av ringa betydelse och saklöst bör kunna upphävas. Läns­

styrelsen har under senaste femårsperioden i egenskap av överexekutor inte

haft att handlägga något ärende enligt lagen. Närmast föregående femårs­

period förekom ett tiotal ärenden, senast tre ärenden år 1958. Som pass­

myndighet har länsstyrelsen inte haft att pröva frågan om underhåll sskyl­

dig bör betros med pass sedan år 1960.

Styrelsen för Föreningen Sveriges stadsdomare anser att man på längre

sikt bör sträva efter att rasera hindren för fri resa mellan olika länder.

Styrelsen, som har erfarenhet av att den nu gällande lagen några gånger

verksamt har bidragit till att ekonomiska skyldigheter blivit säkerställda,

delar dock beredningens uppfattning att lagen om avflyttningsförbud inte

f. n. bör upphävas.

Kungl. Maj:ts proposition nr 69 år 1969

5. 1968 års förslag

5.1. Departementspromemorian

Mot bakgrunden av lagberedningens överväganden och remissyttrandena

däröver framhålls i departementspromemorian till en början, att den öka­

de internationaliseringen talar starkt för att lagen om avflyttningsförbud

upphävs. Många personer, både svenskar och utlänningar, får under sin an­

ställning hos svenska företag sin arbetsplats förlagd i utlandet. Att i sådana

lägen ingripa med avflyttningsförbud ter sig föga ändamålsenligt. Vidare

påpekas att lagen om avflyttningsförbud i viss mån har karaktär av klass­

lagstiftning. Medan den som har ekonomiska resurser att ställa pant eller

borgen för underhållsskyldighetens fullgörande är oförhindrad att avflytta,

kan den som saknar dessa resurser men som för sin utkomst kanske har

större behov av att få resa hindras därifrån.

Sanktionen med avflyttningsförbud är enligt vad som uttalas föga effek­

tiv. Endast om den underhållsskyldige röjer sina avflyttningsplaner får den

underhållsberättigade möjlighet att reagera.

I promemorian framhålls även att de bidragsberättigade barnen i flertalet

fall kan påräkna ett visst grundskydd i form av bidragsförskott. Detta utgår

visserligen ofta med belopp som understiger det fastställda underhållsbi­

Föreningen Sveriges rättshjälps jurister är tveksam om det är lämpligt att

upphäva lagen.

Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller, att lagberedningen har

angett skälen för ett upphävande i 1964 års promemoria. De skäl som lag­

beredningen därefter anger för sitt slutliga förslag i betänkandet samma

år att t. v. behålla lagen är däremot föga övertygande. Lagen har till­

kommit under helt andra förhållanden än de nu rådande och det kan inte

antas att den i någon beaktansvärd grad säkerställer den underhållsberät-

tigade. Tvärtom synes dess verkningar vara godtyckliga och föga effektiva.

Hovrätten ansluter sig helt till den närmare analys av skälen för upphävan­

de av lagen som läggs fram i departementspromemorian.

Exekutionsväsendets organisationsnämnd, som också tillstyrker att lagen

om avflyttningsförbud upphävs, framhåller bl. a. att det i några typiska

emigrantstater — Australien, Canada och USA — inte är möjligt att få

indrivning på svensk exekutionsurkund. Enligt vad nämnden har erfarit

tillämpar emellertid dessa länders ambassader i Sverige den praxisen, att

svensk medborgare, som önskar emigrera till något av länderna, måste läm­

na uppgift om ev. underhållsskyldighet gentemot person i Sverige. Förelig­

ger sådan skyldighet, måste den underhållsskyldige inkomma till ambas­

saden med skriftligt bevis om att underhållsfrågan har ordnats på ett för

den underhållsberättigade tillfredsställande sätt eller att underhållsberät-

tigad eller barnavårdsman inte har något att erinra mot avflyttning.

Länsstyrelsen i Stockholms län har tidigare uttalat sig mot ett upphä­

vande av lagen om avflyttningsförbud men har nu ändrat uppfattning.

Länsstyrelsen anser att lagen numera inte innefattar fördelar som står i

rimlig proportion till olägenheterna för dem som drabbas av avflyttnings­

förbud. Enligt länsstyrelsen kan det sjunkande antalet mål om avflyttnings­

förbud i inte ringa grad tillskrivas den rörlighet som på grund av bl. a. den

ökade internationaliseringen numera utmärker arbetsmarknaden och all­

mänhetens bosättningsvanor. Det torde i själva verket förhålla sig så, att

våra dagars i skilda hänseenden mycket snabba utveckling över huvud

har undergrävt lagens effektiva tillämpning i sådan grad att den numera

framstår som föga tidsenlig.

Sveriges advokatsamfund, vilket, som har nämnts, alltjämt avstyrker ett

upphävande, uttalar att den omständigheten att avflyttningsförbud utverkas

i en förhållandevis ringa utsträckning inte innebär att lagen i ämnet saknar

betydelse. Redan lagens existens utgör sålunda ett verksamt medel att få en

reglering till stånd av utestående underhållsbidrag samt säkerhet för utbetal­

ning av framdeles förfallande belopp. I motsats till vad Göta hovrätt har

framhållit i sitt yttrande över lagberedningens slutliga förslag i ämnet, kan

samfundet inte se något stötande i att hotet om avflyttningsförbud begagnas

i hithörande förhandlingssammanhang.

¹⁴

Kungl. Maj:ts proposition nr 69 år 1969

16

Kungl. Maj:ts proposition nr 69 år 1969

barn under sexton år. Vad i lagen sägs om underhållsberättigad gäller i

sådant fall nämnden. Om underhållsskyldig har avflyttat från riket utan att

ha fullgjort sin skyldighet att ställa säkerhet eller kan befaras avflytta utan

att fullgöra denna skyldighet, kan överexekutor förplikta honom att genast

nedsätta kapitalvärdet av underhållsbidrag som inte är förfallet.

Avflyttningsförbud har vissa konsekvenser i passhänseende för den un-

derhållsskyldige. Är han underkastad sådant förbud, får pass utfärdas för

honom endast om passmyndigheten anser att han kan betros med sådant.

Har den underhållsskyldige redan pass, skall passmyndigheten återkalla

passet, om den finner att passinnehavaren inte kan betros med att inneha

det.

Antalet mål om avflyttningsförbud har under senare år sjunkit betydligt.

Under åren 1957—1960 utgjorde antalet mål hos överexekutorerna i genom­

snitt 71 om året. Motsvarande siffra för åren 1964—1967 är 48. Den i januari

1964 utfärdade förteckningen över personer underkastade gällande avflytt­

ningsförbud innehåller omkring 450 namn. I motsvarande förteckning för

januari 1969 har antalet namn sjunkit till omkring 250.

Att avflyttningsförbud utverkas i allt mindre utsträckning måste bero på

att bl. a. barnavårdsnämnderna som handlägger ett mycket stort antal krav­

ärenden (i synnerhet bidragsförskottsärenden), undviker att väcka fråga

om sådana förbud. Det kan antas att man särskilt på barnavårdshåll numera

anser att förbud för en underhållspliktig att avflytta utgör ett mindre lämp­

ligt sätt att garantera underhållspliktens fullgörande.

Frågan huruvida det alltjämt föreligger behov av lagen om avflyttnings­

förbud har senast behandlats i en inom justitiedepartementet upprättad pro­

memoria. I denna uttalas, att övervägande skäl talar för att lagen upp­

hävs, och det föreslås att så sker. Promemorian har remissbehandlats. Samt­

liga remissinstanser utom två tillstyrker förslaget eller lämnar det utan

erinran.

För egen del vill jag först betona, att rätten att lämna det land där man

vistas, även ens hemland, hör i ett demokratiskt samhälle till de grundläggan­

de rättigheterna. Denna rättighet bör vara underkastad endast sådana in­

skränkningar som är strängt nödvändiga. För att inskränkningar till skydd

för annans ekonomiska anspråk skall framstå som försvarliga måste krävas

att det är ytterst angeläget att den berättigades intressen blir tillgodosedda.

Skälen för den inskränkning som görs genom lagen om avflyttningsförbud

väger enligt min mening inte längre lika tungt som tidigare. Jag vill därvid

särskilt framhålla följande faktorer såsom viktiga.

De bidragsberättigade barnen kan numera i flertalet fall påräkna ett visst

grundskydd i form av bidragsförskott. För de underhållsberättigades trygg­

het torde därför möjligheten att ingripa med avflyttningsförbud mot en un­

derhållsskyldig inte längre spela så stor roll. Det allmännas krav på åter­

betalning av utgivet bidragsförskott eller av medel som annars har för­

18

del av underhållsbidraget bör dock även framdeles vara bunden härav.

Den sålunda förordade lagstiftningen gör det nödvändigt att se över pass­

kungörelsen den 31 maj 1940 (nr 471), utrikesförvaltningens passkungörelse

den 14 juni 1940 (nr 548) och kungörelsen den 9 april 1965 (nr 98) om

polisregister m. m.

Kurigl. Maj:ts proposition nr 69 år 1969

7. Hemställan

I enlighet med det anförda har inom justitiedepartementet upprättats för­

slag till lag om upphävande av lagen den 14- juni 1917 (nr 381) om förbud

för vissa underhålls skyldiga att avflytta från riket.

Lagförslaget torde få fogas till statsrådsprotokollet i detta ärende som

Bilaga.1

Jag hemställer att lagrådets utlåtande över lagförslaget inhämtas enligt

87 § regeringsformen genom utdrag av protokollet.

Vad föredraganden sålunda med instämmande av

statsrådets övriga ledamöter hemställt bifaller Hans

Maj :t Konungen.

Ur protokollet:

Gunnel Anderson

1 Förslaget, som är likalydande med motsvarande vid propositionen fogade förslag, liar ute­

slutits här.

20

Kungl. Maj:ts proposition nr 69 år 1969

Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans

Maj. t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den

21 mars 1969.

Närvarande:

Statsministern

E^rlander,

ministern för utrikes ärendena

N^ilsson,

statsråden

S^träng, A^ndersson, L^ange, K^ling, H^olmqvist, A^spling, S^ven-E^rig

N^ilsson, L^undkvist, G^ustafsson, G^eijer, M^yrdal, O^dhnoff, W^ickman,

B^engtsson.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, anmäler efter gemen­

sam beredning med statsrådets övriga ledamöter lagrådets utlåtande över

förslag till lag om upphävande av lagen den li juni 1917 (nr 381) om för­

bud för vissa underhållsskgldiga att avflytta från riket.

Föredraganden upplyser, att lagrådet lämnat förslaget utan erinran, och

hemställer, att Kungl. Maj :t genom proposition föreslår riksdagen att an­

taga förslaget.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med in­

stämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt

förordnar Hans Maj :t Konungen att till riksdagen

skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till

detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Gunnel Anderson

MARCUS BOKTR. STHLM ¹⁹⁶⁹ 690104