Prop. 1975/76:54
med förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297)
Prop. 1975/76: 54 Regeringens proposition
1975/76: 54 med förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957: 297)
beslutad den 23 oktober 1975.
Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i. bifogade utdrag av regeringsprotokoll.
På regeringens vägnar
G. E. STRÄNG CARL LIDBOM
Propositionens huvudsakliga innehåll
Fraktförares ansvarighet för skador som drabbar passagerare vid be- fordran med luftfartyg är f. n. enligt luftfartslagen begränsad till 91 300 kr. per passagerare. Detta belopp, som bygger på en internationell kon- vention från 1955, är numera inte tillräckligt för att erbjuda alla pas- sagerare tillfredsställande ersättning i händelse av en olycka. I proposi- tionen föreslås därför alt. beloppet höjs till 270 000 kr. i fråga om be- fordran som utförs av svenska lufttrafikförelag. Förslaget bygger på re- kommendationer som har antagits vid förhandlingar mellan ett antal konventionsstater.
Prop. 1975/76: 54 2
Förslag till Lag om ändring av luftfartslagen(1957: 297)
Härigenom föreskrives i fråga om luftfartslagen(1957 : 297)1 dels att i '1 kap. 2, 2 a och 3 åå, 2 kap. 2, 4, 6, 8, 11, 15 och 16 %$ 3 kap. ]——4, 9 och 10 åå, 4 kap. ]——5, 8 och 9 åå, 5 kap. 8 och 1.1 åå, 6 kap. 1, 2, 4, 6—9, 11—13, 15 och 16 åå, 7 kap. ], 3, 4, 6 och 7 äg", 8 kap. ].—5 och 7 åå, 9 kap. 40 5, 10 kap. 2 5, 11 kap. 1 och 10 åå, 12 kap. 2 och 4 åå, 13 kap. 1 5, 14 kap. 1—4 %% samt 15 kap. 1—3 %% ordet ”Konungen” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”regeringen" i motsvarande form,
dels att 9 kap. 22 å och 13 kap. 9 _S skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 kap. 22 52 Vid befordran av passagerare är Vid befordran av passagerare fraktförarcns ansvarighet för en- är fraktförarens ansvarighet för var av dem begränsad till åttio- envar av dem begränsad till åttio- femtusenåttahundra kronor; och femtusenåttahundra kronor; och må förty, där ersättningen skall ut— må förty, där ersättningen skall ut- gå i form av ränta, dennas kapi- gå i form av ränta, dennas kapi- taliserade värde icke överskrida taliserade värde icke överskrida sagda gräns. Avtal må dock träf— sagda gräns. Utfäres befordringen fas om högre gräns för ansvarig— av svenskt lufttrafikföretag skall heten. gränsen för ansvarig/teten dock vara tvåhundrasjuttiotusen kronor. Företaget skall i biljetten eller i sina standardvillkar för befordran ntfiista sig att tillämpa denna gräns för ansvarig/teten. I fråga om be- fordran som endast delvis utföres av svenskt lufttrafikföretag skall vad nu sagts om användning av det högre begränsningsbeloppet och om skyldighet att utfästa sig att tillämpa detta belopp gälla elt- dast i fråga om den del av be- fordringen som utföres av sådant företag. Avtal må träffas om hög- re gräns för ansvarigheten än som föreskrivas i detta stycke. 1 Senaste lydelse av
1. kap. 2 och 3 55, 2 kap. 15 och 16 55, 3 kap. 2—4, 9 och 10 åå, 4 kap. 1—5, 8 och 9 åå, 5 kap. 8 5, 6 kap. 1, 6, 8, 9, 11, 12 och 15 åå, 7 kap,. 1, 3, 4, 6 och 7 55, 8 kap. 1, 2, 5, och 7 55, 11 kap. 1 5 samt 14 kap. 1, 3 och 4 åå 1969: 201, 1 kap. 2 a 5, 2 kap. 4, 6 och 8 55, 3 kap. 1 & samt 13 kap. 1 5 1972: 198, 9 kap. 40 5 1967: 70 (jfr 1967: 73) 14 kap. 2 5 1971: 616 15 kap. 1 5 1960: 69 (jfr 1963: 399).
'-' Senaste lydelse 1960: 69 (jfr 1963: 399 och 1974: 702).
Prop. 1975/76: 54 3
Nui-'arande lydelse Föreslagen lydelse
Beträffande inskrivet resgods eller gods är fraktförarens ansvarighet begränsad till åttiosex kronor för kilogram. Har passageraren eller av- sändaren vid godsets överlämnande till fraktföraren särskilt uppgivit det intresse, som är förbundet med befordringen, och guldit föreskriven tilläggsavgift, gäller det uppgivna beloppet såsom gräns för fraktföra- rens ansvarighet, där han ej visar att passagerarens eller avsändarens in- tresse är lägre. Har av inskrivet resgods eller gods viss del eller något av dess innehåll förkommit, minskats, skadats eller fördröjts, skall vid bestämmandet av gränsen för fraktförarens ansvarighet endast den sammanlagda vikten av det eller de kolli, om vilka fråga är, tagas i beräkning; dock att, om förlusten, minskningen, skadan eller dröjsmå- let påverkar värdet av andra kolli som omfattas av samma resgodsbevis eller flygfraktsedel, den sammanlagda vikten jämväl av dessa kolli skall tagas i beräkning.
I fråga om föremål, som passageraren behåller i sin vård, är ansvarig- heten begränsad till ettusensjuhundratjugu kronor för envar passage— rare.
Skyldighet att gälda rättegångskostnad må åläggas fraktföraren utan hinder av att de i denna paragraf stadgade gränserna för ansvarigheten därigenom överskridas. Vad nu sagts skall dock icke gälla, där frakt- föraren inom sex månader från den händelse av vilken skadan härrör eller före det talan väckts skriftligen erbjudit den skadelidande ersätt- ning som frånsett rättegångskostnaden ej understiger vad som utdömes.
Om det guldvärde å svenska kronan som vid denna lags ikraft- trädande är anmält till Internatio- nella valutafonden sedermera änd- ras, skola de i denna paragraf an- givna gränserna för ansvarighe- ten omräknas i enlighet med det ändrade guldvärdet. De nya an- svarighetsgränserna kungöras of— fentligen av Konungen. Föres ta- lan om ersättning. skola ansvarig- hctsgränserna beräknas enligt guld- värdet å den dag dom meddelas.
Om det guldvärde ä svenska kronan som vid denna lags ikraft- trädande är anmält till Internatio- nella valutafonden sedermera änd- ras, skola de i denna paragraf an- givna gränserna för ansvarigheten omräknas i enlighet med det änd- rade guldvärdet. De nya ansvarig- hctsgränserna kungöras offentligen av regeringen. Föres talan om ersättning, skola ansvarighetsgrän- serna beräknas enligt guldvärdet å den dag dom meddelas. Vad nu sagts gäller dock ej i fråga om det i första stycket angivna be- loppet om tvåhundrttsjuttiotusen kronor.
13 kap. 9 %
Nyttjas luftfartyg till luftfart utan att enligt 10 kap. 2 % föreskriven försäkring eller säkerhet finnes, dömes till dagsböter eller fängelse i högst ett är.
'j'l Riksdagen 1975/76. ] saml. Nr 54
Den som utför passagerarbe— fordran utan att t' biljett eller stan- dardvillkor för befordran intaga
Prop. 1975/76: 54 4
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
utfästelse som föreskrivas i 9 kap. 32 5 första stycket, dömes till dags- böter.
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Bestämmelserna i 9 kap. 22 & första stycket om begränsningsbcloppet för svenskt lufttrafikföretag och om skyldighet för sådant företag att ut- fästa sig att tillämpa detta belopp samt föreskriften i 13 kap. 9 % andra stycket Skall utan hinder av vad som föreskrives i tredje stycket i över- gångsbestämmelserna till lagen (1960: 69) om ändring i luftfartslagen tillämpas i fall som avses där.
Prop. 1975/76: 54 5
Utdrag J USTl'l'IEDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträde 1975-10-23
Närvarande: Statsråden Sträng, ordförande, och Andersson, Aspling, Lundkvist, Geijer, Bengtsson, Norling, Lidbom, Carlsson, Gustafsson, Leijon och Hjelm-Wallén.
Föredragande: statsrådet Lidbom
Proposition med förSIag till lag om ändring i luftfartslagen(1975: 297)
1. Inledning
Fraktförares ansvarighet för skador som drabbar passagerare vid be- fordran med luftfartyg regleras i 9 kap. luftfartslagen(1957: 297). Des— sa bestämmelser bygger på en i Warszawa år 1929 antagen internatio- nell konvention rörande fastställande av vissa gemensamma bestämmel- ser i fråga om internationell luftbefordran (Warszawakonventionen) i dess lydelse enligt ett år 1955 i Haag upprättat protokoll om ändring i nämnda konvention (Haagprotokollet). De innebär att fraktföraren i princip är ansvarig för skada om han inte visar att han och hans folk vidtagit alla nödiga åtgärder för att undvika skadan eller att det varit omöjligt för dem att vidta åtgärderna. Fraktförarens skadeståndsskyldig- het är begränsad till vissa belopp. Vid passagerarbcfordran utgör be- gränsningsbeloppet f.n. 91300 kr. per passagerare. Avtal om högre gräns för ansvarigheten får dock träffas.
Höjningen av inkomstnivån i industriländerna och penningvärdets fall har medfört att ansvarighctsgränserna för passagerarskador efter hand i många av konventionsländerna blivit alltför låga i förhållande" till de allmänna ersattningsnivåerna. USA sade i november 1965 upp Warszawakonventionen, varvid man gav uttryck för att den enda an- ledningen till uppsägningen var de låga ansvarighetsgränserna. Som en följd av uppsägningen träffades våren 1966 mellan vissa flygbolag ett avtal om frivillig höjning av ansvarighetsgränserna vid internationella flygningar till eller från USA. Detta avtal, den s.k. Montrealöverens— kommelsen, undertecknades av ett flertal flygbolag, vilka tillhopa sva-
Prop. 1975/76: 54 6
rade för den utan jämförelse största delen av den internationella trafi- ken till och från USA. Som en följd härav återtog USA sin uppsägning av Warszawakonventionen.
Ett nytt ändringsprotokoll till Warszawakonventionen antogs i Gua- temala City år 1971. Enligt detta protokoll, som ännu ej har trätt i kraft, skall begränsningsbeloppet per passagerare uppgå till ett belopp som i svenskt mynt motsvarar ca 547 000 kr.
De låga ansvarighetsgränserna i Haagprotokollet har under senare år väckt oro även i en del europeiska länder. Det ledde till att man om- kring årsskiftet 1973/74 i många av dessa länder började överväga åt- gärder för att snabbt åstadkomma en ökning av flygbolagens ansvarig- het. Bl.a. från skandinaviskt håll bedömde man det som viktigt att luftfartsländerna samordnade dessa åtgärder, eftersom man annars löp- te risken att få ett antal sinsemellan olika, av staterna ensidigt utfär— dade bestämmelser. En sådan utveckling skulle innebära att den nu- varande relativt enhetliga regleringen av fraktförarens ansvarighet i internationell trafik mer eller mindre fullständigt revs upp.
För att om möjligt förhindra en sådan utveckling anordnades 1 Lon- don den 30—31 maj 1974 ett informellt möte i vilket deltog ett antal lufträttsjurister från berörda departement och myndigheter i ett flertal västeuropeiska länder. Mötet ledde till att de deltagande experterna be- slöt rekommendera sina regeringar att inleda överläggningar med resp. länders flygbolag i syfte att förmå dem att genom särskilda avtal med passagerarna åta sig att tillämpa gemensamma, högre ansvarighets- gränser. Rekommendationen innebar att de nya ansvarighetsgränserna skulle knytas till ett riktvärde om 725 000 Poincare'francs, dvs. ca 265 000 kr., exkl. rättegångskostnader. Begränsningsbeloppen skulle uttryckas i na- tionella valutor, företrädesvis i runda tal, men skulle ligga inom en margi- nal av 5—10 % uppåt eller nedåt från det angivna riktvärdet. Ett sådant särskilt avtal som avses i rekommendationen skulle i praktiken åstadkom- mas genom att flygbolagen i sina biljettformulär eller standardvillkor tog in en utfästelse att i händelse av personskada betala ersättning upp till det nya, högre begränsningsbeloppet.
Ytterligare överläggningar har hållits mellan de västeuropeiska län- derna i oktober 1974 och juni 1975. Därvid har framkommit att samt- liga länder med undantag för Italien och Västtyskland har följt eller avser att under den närmaste tiden följa rekommendationen från Lon- donmötct. Motsvarande åtgärder har vidtagits eller övervägs också i Canada, Australien och Nya Zeeland.
Justitiedepartementet tillställde i juli 1974 samtliga svenska flygbo- lag, som har tillstånd att utföra personbefordran, en skrivelse med för- frågan om deras inställning till en frivillig överenskommelse om höj- ning av begränsningsbeloppen. Liknande skrivelser sändes ut även i Danmark och Norge. I Norge och Sverige ställde sig flygbolagen posi-
Projl . 1975/76: 54 7
tiva till den föreslagna höjningen medan reaktionen i Danmark var mera blandad. SAS,-'Danair och ett stort antal taxiflygföretag ställde sig positiva medan några av de större charterbolagen motsatte sig en höj- ning av bcgränsningsbeloppet till den vid Londonmötet rekommende- rade nivån. Under hösten 1974 och våren 1975 hölls för dansk del upp- repade överläggningar mellan berörda myndigheter och charterbolag utan att någon uppgörelse kunde träffas. Den danska regeringen beslöt därför i augusti "1975 att lägga fram en proposition med förslag till ändringar i den danska luftfartslagen. Genom dessa ändringar skulle föreskrivas skyldighet för danska luftfartsföretag att i fortsättningen tillämpa den vid Londonmötet rekommenderade gränsen vid både in- rikes och internationell trafik.
De danska, norska och svenska luftfartslagarnas 9 kap. är i allt väsent- ligt likalydande. Detta har ansetts vara av betydelse bl. a. av hänsyn till samarbetet inom Scandinavian Airlines System (SAS). Vid överlägg- ningar mellan berörda departement i Danmark, Norge och Sverige i augusti 1975 enades man om att denna överensstämmelse i luftfarts- lagstiftningen borde bevaras och att man därför i Norge och Sverige borde genomföra motsvarande lagändringar som i Danmark.
2. Gällande bestämmelser
Bestämmelserna i 9 kap. 1—30 55 luftfartslagen innebär i fråga om fraktförarens ansvarighet vid skador på passagerare i huvudsak följan- de. Fraktföraren är i princip ansvarig för personskada, som drabbar passagerare till följd av händelse som inträffar på luftfartyget eller i samband med att han går ombord på fartyget eller lämnar detta. Frakt- föraren är dock fri från ansvarighet om han visar att han och hans folk vidtagit alla nödiga åtgärder för att undvika skadan eller att det varit omöjligt för dem att vidta åtgärderna. Om fraktföraren visar att den skadelidande medverkat till skadan genom eget vållande kan skade- ståndet jämkas.
I 9 kap. 22 & luftfartslagen finns regler om begränsning av frakt- förarens ansvarighet. I konventionen är dessa gränser angivna i ett fik- tivt guldmynt, vanligen kallat Poincaréfranc, innehållande 65,5 milli- gram guld av niohundra tusendelars finhet. I. den ursprungliga War- szawakonventionen utgjorde begränsningsbeloppet vid passagerarbe- fordran 125 000 Poincaréfrancs per passagerare men detta belopp har sedermera genom Haagprotokollet höjts till 250 000 Poincaréfrancs. Rättegångskostnader som fraktföraren åläggs att betala skall inte in- räknas i detta belopp. Det i Poincaréfrancs angivna beloppet får om- räknas till nationell valuta i runda tal. Omräkning till nationellt mynt ”som icke utgör guldvaluta” skall enligt Haagprotokollet i fall av rätte— gång ske "enligt myntets guldvärde” den dag dom meddelas.
Prop. 1975/76: 54 8
Då Haagprotokollets bestämmelser införlivades med svensk rätt ge- nom lagen (1960: 69) om ändring i luftfartslagen stannade man för att i lagtexten uttrycka bcgränsningsbeloppet i svenska kronor. Omräk- ningen skedde på grundval av det vid detta tillfälle till Internationella valutafonden anmälda guldvärdet på den svenska kronan. Efter av- rundning angavs begränsningsbeloppet i den svenska lagtexten till 85 800 kr. Samtidigt intogs i lagtexten en bestämmelse för det fall att det vid lagens ikraftträdande till Internationella valutafonden anmälda guld- värdet på den svenska kronan ändrades. Enligt denna bestämmelse skall de i lagen angivna ansvarighetsgränserna omräknas i enlighet med det nya guldvärdet. De nya ansvarighetsgränserna skall kungöras offentli- gen av regeringen. En sådan kungörelse skall bara ha deklarativ karak- tär, utom såvitt avser sättet för avrundning. Därför föreskrivs i lagtexten att omräkningen i fall av rättegång alltid skall ske på grundval av guld— värdet den dag dom meddelas.
Något officiellt guldpris noteras f. 11. inte i Sverige och förändring- arna på den internationella valutamarknaden har medfört att det numera kan starkt ifrågasättas om det längre är möjligt att som tidigare skett ange monetära värden för guldmynt. Efter den senaste nedskrivningen av US-dollarns värde i förhållande till guld utfärdade emellertid Kungl. Maj:t den 4 oktober 1974 med stöd av nämnda bestämmelse i luftfarts- lagen en kungörelse (1974: 702) enligt vilken begränsningsbeloppet nu- mera skall utgöra, 91 300 kr. per passagerare. Omräkningen skedde med användande av det i USA noterade officiella guldpriset, vilket omräk— nades till svenska kronor enligt den av Sverige till Internationella valuta- fonden anmälda s.k. riktkursen på dollar. Denna metod ger ett värde på Poincaréfrancen av 0,36491 kr.
I 9 kap. 31—36 55 finns vissa regler om befordran som utförs av annan än den som genom befordringsavtalet åtagit sig befordringen (den av- talsslutande fraktföraren). Enligt dessa skall både den avslutande frakt— föraren och den som utför befordringen i ansvarshänseende anses som fraktförare, den förre i fråga om hela befordringen och den senare i fråga om den del av befordringen som han utför. Vad både fraktfö- rarna och deras folk kan förpliktas att sammanlagt utge i ersättning får dock inte övcrskrida det högsta ersättningsbelopp som någon av frakt- förarna kan åläggas att utge och varje skadeståndsskyldig är ansvarig en— dast intill den gräns som är tillämplig för honom. Reglerna i 31—36 %% bygger på en i Guadalajara i Mexiko är 1961 avslutad konvention om internationell luftbefordran, som utförs av annan än den avtalsslutande fraktföraren.
Bestämmelserna i 9 kap. luftfartslagen är tillämpliga på all flygtra— fik — både internationell och inrikes — som utförs mot vederlag eller som utförs vederlagsfritt av lufttrafikföretag. Ett undantag finns emel- lertid härifrån. Vid sådan internationell luftfart som är underkastad be—
Prop. 1975/76: 54 9
stämmelserna i Warszawakonventionen i den ursprungliga lydelsen gäl- ler beträffande fraktförarens ansvarighet lagen (1937: 73) om befordran med luftfartyg. Enligt denna lag är ansvarigheten vid passagerarbc- fordran i internationell trafik begränsad till 18 250 kr. i guld, vilket motsvarar ca 45 600 kr. i gällande svenskt mynt. Detta belopp blir till— lämpligt vid flygningar mellan Sverige och en stat som är ansluten till Warszawakonventionen men inte till Haagprotokollct. Warszawakonventionen har antagits av mer än 100 stater, däribland alla större luftfartsnationer. Flertalet av dessa stater har också biträtt Haagprotokollet men några undantag finns. Bland de länder som biträtt Warszawakonventionen men inte Haagprotokollet återfinns Finland.
3. Internationella åtgärder för att åstadkomma en höjning av ansva- righetsgränserna
3.1. Montrealöverenskommelsen
Den är 1966 träffade Montrealöverenskommelsen är en överenskom- melse mellan vissa flygbolag som utför internationella flygningar till och från USA. Den är tillämplig på alla internationella flygtransporter, som utförs av de kontraktsslutande bolagen, om ort i USA utgör utgångs— punkt eller destinationsort för resan eller om mellanlandning avses äga rum i USA på resa med utgångspunkt och destinations-ort i annat land.
[ överenskommelsen har de avtalsslutande flygbolagen åtagit sig att i stället för konventionens och Haagprotokollets ansvarighetsgränser för personskada tillämpa en gräns om 75 000 US-dollar per passagerare inkl. rättegångskostnader. Om ersättningsanspråk framställs i ett land där rät- tegångskostnader utdöms särskilt skall i stället tillämpas en ansvarig— hetsgräns om 58000 US—dollar exkl. rättegångskostnadcr. Genom av— talet har flygbolagen dessutom åtagit sig att i fråga om krav som grun- das på personskada inte utnyttja den i konventionen mcdgivna möjlig- heten att föra cxculpationsbevisning.
3.2 1971 års ändringsprotokoll till Warszawakonventionen (Guatemala- protokollet)
Den nu beskrivna utvecklingen ledde också till att man inom Inter- nationella civila luftfartsorganisationcn (ICAO) påbörjade en revision av Warszawakonventionens bestämmelser om passagerarbefordran. Som ett resultat av detta arbete antogs i mars 1971 vid en diplomatisk kon- ferens i Guatemala City ett protokoll angående ändring av Warszawa- konventionen i dess genom Haagprotokollet ändrade lydelse (Guatema- laprotokollet). Ändringarna innebär att de nuvarande reglerna för frakt— förarens ansvarighet vid passagerarskada ersätts med bestämmelser om strikt ansvarighet. De innebär också en betydande höjning av ansva- righctsgränserna. Ansvarighetsgränsen vid passagerarskada skall sålun-
Prop. 1975/76: 54 lO
då enligt ändringsprotokollet ökas från 250 000 till 1 500 000 Poincaré- francs, motsvarande ca 547 000 kr. med användning av den förut an— givna beräkningsmetoden.
Guatemalaprotokollet har ännu inte trätt i kraft och har hittills cn— dast ratificerats av två stater. Protokollet skall träda i kraft när det ratifi- cerats av 30 stater, under förutsättning att fem av dessa har en samman- lagd internationell lufttrafik som uppgår till minst 40 % av den totala internationella lufttrafiken för flygbolagen i ICAOs medlemsstater. Be- räkningen skall göras på grundval av ICAOs statistik för 1970. Denna bestämmelse innebär att protokollet i realiteten inte kan träda i kraft utan att USA ratificerar det. Den amerikanska inställningen har därmed blivit avgörande för protokollets framtid och flertalet stater har valt att avvakta det amerikanska ställningstagandet till protokollet innan man vidtar åtgärder för ratificering av detta.
Från amerikansk sida har uppgivits att USA skulle kunna ratificera protokollet först sedan man har upprättat ett nationellt system för att bereda skadelidande kompletterande ersättning vid personskador. ] USA har under flera år pågått förhandlingar med företrädare för för- säkringsbranschen angående upprättande av ett sådant system. Dessa förhandlingar har tagit lång tid i anspråk men torde numera ha av- slutats.
Under senare tid har emellertid ett nytt hinder mot ratifikation av Guatemalaprotokollet uppkommit. Genom att försäljningen av guld enligt en fastställd officiell kurs till enskilda köpare stoppades av cen- tralbankerna i april 1968 skapades två skilda guldprisnivåer, nämligen dels ett pris till vilket guld kunde köpas och säljas på den fria mark- naden, dels ett fast guldpris, efter vilket centralbanker kunde sig emel- lan köpa och sälja guld. Detta har lett till att tveksamhet uppstått be- träffande det guldpris efter vilket Poincaréfrancen bör omräknas till nationella valutor. Guldpriset på den fria marknaden har fluktuerat av- sevärt och har tidvis legat på en mycket hög nivå. Som exempel kan nämnas att priset på Londonmarknadcn i december 1974 var bortåt fyra gånger det pris som under rådande förhållanden får anses bäst mot- svara dct officiella priset på guld. I ett par uppmärksammade avgöran- den under senare tid har förvandlingen till nationell valuta skett på grundval av guldpriset på den fria marknaden. Generalsekreteraren i flygbolagcns samarbetsorganisation, International Air Transport As- sociation (IATA), har nyligen i en skrivelse till US State Department anfört att flygbolagen med hänsyn till den rådande osäkerheten i fråga om guldfrancens värde i nationella valutor inte kan stödja tanken på en amerikansk ratifikation av Guatemalaprotokollet. Detta ställningsta- gande har hittills förhindrat en amerikansk ratifikation.
Även sistnämnda hinder mot en ratifikation torde numera ha undan- röjts. Vid en diplomatisk konferens i Montreal i september innevarande
Prop. 1975/76: 54 11
år antogs nämligen ett ändringsprotokoll till konventionen i dess lydelse enligt Guatemalaprotokollet enligt vilket ansvarighetsgränserna skall ut- tryckas i s. k. särskilda dragningsrätter i stället för Poincaréfranc. Det nya protokollet träder i kraft då det har ratificerats av 30 stater.
4. Justitiedepartementets skrivelse till flygbolagen
Med anledning av Londonmötet sände justitiedepartementet som ti- digare nämnts i juli 1974 ut en skrivelse till samtliga svenska flygbolag med tillstånd att utföra personbefordran. I skrivelsen redogjordes för bakgrunden till Londonmötet och för de resultat som. uppnåtts vid detta. Med hänvisning härtill anhöll departementet om besked huruvida flyg- bolagen var beredda att åtaga sig att fr.o.m. en viss överenskommen dag frivilligt tillämpa en ny högre ansvarighetsgräns om förslagsvis 270 000 kr. vid internationella flygningar. I fråga om inrikestrafiken framhölls det i skrivelsen att det står varje land fritt att vidta de åtgär- der man finner lämpliga. Om flygbolagens ansvarighet i internationell trafik höjs i enlighet med överenskommelse mellan regeringarna och be- rörda flygbolag, fick det enligt skrivelsen för svensk del anses som ett oavvisligt önskemål att samma begränsningsbelopp tillämpades i svensk inrikestrafik. Departementet framhöll att man var inställd på att genom ändring i luftfartslagen höja begränsningsbeloppet vid inrikes passagerar- trafik till den nivå som man vid Londonmötet enats om att rekommen- dera för internationell trafik. Det hemställdes därför om flygbolagens synpunkter på en sådan lagändring.
Svar inkom från 13 av de sammanlagt 68 bolag som vid detta till- fälle innehade tillstånd att bedriva passagerartrafik. De flygbolag som besvarade skrivelsen ställde sig genomgående positiva till en höjning av begränsningsbeloppet till den i skrivelsen angivna nivån.
SAS framhöll att de föreslagna höjningarna skulle komma att med- föra vissa ökade försäkringskostnader, som det var tveksamt om man i rådande läge kunde kompensera med höjda biljettpriser, men förklara- de sig likväl biträda att föreslagna höjningar kom till stånd. En förut- sättning härför borde dock enligt företagets mening vara att motsva— rande höjningar samtidigt genomförs för flygbolagen i åtminstone de länder som representerades vid Londonmötet. Helst borde dock en an— slutning ske på betydligt bredare basis. I fråga om inrikestrafiken och chartertrafikcn påpekades att det borde vara en förutsättning att all trafik behandlas lika.
Linjeflyg AB förklarade sig inte ha något att invända mot den före- slagna höjningen av begränsningsbeloppet men noterade att detta inne- . bär en kraftig ökning av premien för ansvarsförsäkringen.
Även taxi- och affärsflygföretagen ställde sig genomgående välvilliga till den föreslagna höjningen av ansvarighetsgränsen. Inget av de före—
Prop. 1975/76: 54 12
tag som hörde av sig avstyrkte höjningen. Flera av företagen framhöll att de redan hade försäkringar som täckte den föreslagna ansvarighets- gränsen.
5. Föredraganden
Enligt 9 kap. 22 & luftfartslagen(1957: 297)1 är fraktförarens ansva- righet för personskada vid passagerarbefordran f.n. begränsad till ett belopp av 91 300 kr. för varje skadad eller dödad passagerare. Avtal får dock träffas om högre gräns för ansvarigheten. Bestämmelsen bygger — liksom övriga bestämmelser i 9 kap. 1—30 åå luftfartslagen — på en år 1929 i Warszawa avslutad internationell konvention angående in- ternationell luftbefordran (Warszawakonventionen). Warszawakonven— tionen föreskrev från början ett ansvarighetsbelopp som uttryckt i svenska kronor f. n. motsvarar ca 45 600 kr. per passagerare, men detta belopp höjdes till en summa f.n. motsvarande 91 300 kr. genom ett i Haag år 1955 antaget ändringsprotokoll till Warszawakonventionen (Haagprotokollet).
Haagprotokollet har antagits av ett stort antal luftfartsnationcr och en betydande del av världens internationella lufttrafik är underkastad protokollets bestämmelser. Det lägre beloppet är dock fortfarande till- lämpligt vid flygningar mellan Sverige och en stat som är ansluten en- bart till Warszawakonventionen.
Utvecklingen har medfört att den i Haagprotokollet föreskrivna an— svarighetsgränscn blivit alltför låg. Visserligen saknar man i stor ut- sträckning statistiskt underlag som kan tjäna till ledning för bedöm- ningen av vilka ersättningar som i avsaknad av begränsningsregler skul— le bli utdömda enligt svenska ersättningsregler i händelse av flygolycka. Erfarenheterna i fråga om vägtrafikskador visar emellertid att ersätt- ningar som överstiger 90 000 kr. inte är ovanliga. I synnerhet vid invali— ditetsskador kan ersättningarna ofta uppgå till belopp som avsevärt över- skrider det nuvarande begränsningsbeloppet i luftfartslagen. Det kan nämnas att det i sjölagen(1891: 35 s. 1) föreskrivna begränsningsbelop- pet vid passagerarbcfordran till sjöss motsvarar omkring 245 000 kr. per passagerare. Det måste numera anses föreligga en avsevärd risk för att en passagerare som skadas i en flygolycka eller anhöriga till den som dödas i en sådan olycka inte kan få ut en ersättning som ger full kom- pensation i anledning av olyckan.
Detta gäller naturligtvis i särskilt hög grad i de fall då den ursprung- liga Warszawakonventionens begränsningsbelopp är tillämpligt. Med hänsyn härtill måste enligt min mening de begränsningsbelopp som f.n. gäller vid luftbefordran anses vara i hög grad otillfredsställande.
Situationen är likartad i många andra stater som är anslutna till War-
1 Jfr 1960: 69 och 1974: 702.
Prop. 1975/76: 54 13
szawakonventionen eller Haagprotokollet. Visserligen upprättades år 2197] i Guatemala City ett nytt ändringsprotokoll till Warszawakon- ventionen (Guatemalaprotokollet) i vilket föreskrivs bl. a. att ansvarig- hetsgränsen skall höjas till ett belopp f.n. motsvarande ca 547 000 kr. Detta protokoll har emellertid ännu inte trätt i kraft och det kommer att dröja avsevärd tid innan så kan ske. Provisoriska åtgärder för att råda bot på situationen under tiden fram till dess att Guatemalaproto- kollet kan träda i kraft är därför påkallade. Utvecklingen har också lett till att man på olika håll i världen börjat överväga sådana åtgärder. Så- vitt gäller trafiken till och från USA vidtogs sådana åtgärder redan 1966 genom ett särskilt avtal mellan ett flertal flygbolag, den s.k. Montreal- överenskommelsen. Detta avtal har undertecknats av flertalet av de bo- lag som bedriver trafik på USA. Genom avtalet har bolagen frivilligt åtagit sig att vid flygningar på USA tillämpa en ansvarighetsbegräns- ning om 75 000 US-dollar inkl. rättegångskostnader eller 58 000 dollar exkl. rättegångskostnader i fall då sådana kostnader utdöms särskilt. Även i flertalet europeiska länder övervägs åtgärder i syfte att åstad- komma en ökning av flygbolagens ansvarighet.
En utgångspunkt för dessa åtgärder bör enligt min mening vara att man i största möjliga utsträckning försöker behålla. en enhetlig regle- ring av fraktförarens ansvarighet i internationell trafik. Det måste där- för hälsas med tillfredsställelse att ett antal västeuropeiska länder kun- nat uppnå enighet om att försöka förmå sina flygbolag att åtaga sig att tillämpa gemensamma, högre ansvarighetsgränser knutna till ett rikt- värde om 725 000 Poincaréfrancs, dvs. ca 265 000 kr., exkl. rättegångs- kostnader. Detta belopp skall omräknas till nationella valutor på grund- val av resp. valutors officiella värde med en marginal av 5—10 % åt vartdera hållet från det angivna riktvärdet. Beloppet motsvarar i huvud- sak den tidigare omnämnda gränsen i Montrealöverenskommelsen av 58000 dollar exkl. rättegångskostnader. En förutsättning för att Lon- donrekommendationen skall kunna förverkligas torde vara att den får en tämligen bred anslutning. Vid de överläggningar som har förekom- mit mellan de västeuropeiska länderna har det sålunda från flera håll upplysts att man är villig att följa rekommendationen endast under för- utsättning att flygbolagen i andra länder höjer sin ansvarighetsbegräns- ning till motsvarande belopp. SAS har också förklarat sig kunna godta Londonrekommendationen endast under förutsättning att den får en bred anslutning. Jag anser det därför utomordentligt viktigt att de skan— dinaviska länderna genom att följa rekommendationen bidrar till att denna förverkligas. I vart fall så vitt gäller de skandinaviska länderna bör höjningen av ansvarighetsgränsen omfatta både reguljär trafik och chartertrafik. Enligt min mening bör det inte komma i fråga att ge charterresenärer ett sämre skydd än passagerare i reguljär trafik.
Londonrekommendationen innefattar inte något ställningstagande
Prop. 1975/76: 54 14
till hur den skall förverkligas. Den lämnar sålunda fritt för varje land att bestämma om höjningen av ansvarighetsgränserna skall uppnås ge- nom förhandlingar med flygbolagen, lagstiftningsåtgärder eller före- skrifter i samband med meddelande av koncession. I flertalet europeiska länder torde man, såvitt avser internationell trafik, vara inställd på att uppnå det avsedda resultatet genom förhandlingar med flygbolagen. I flera länder har man däremot för inrikestrafikens del redan genomfört en höjning av ansvarighetsgränsen genom lagstiftning eller avser att lösa frågan på detta sätt.
I enlighet med vad som har framhållits i skrivelsen till flygbolagen an- ser jag det som ett oavvisligt önskemål att det nuvarande begränsnings- beloppet för passagerarbefordran höjs också såvitt gäller svensk inrikes- trafik, om en höjning av ansvarsbeloppet vid internationell trafik kom- mer till stånd. Höjningen av ansvarigheten vid inrikestrafik bör enligt min mening ske genom en ändring i luftfartslagen . Såvitt avser interna— tionell trafik har jag tidigare varit inställd på att Londonrekommenda- tionen bör genomföras genom frivilliga överenskommelser med flygbo- lagen. Eftersom man i Danmark inte har kunnat uppnå en överenskom— melse mellan berörda myndigheter och vissa charterbolag har man emel- lertid för dansk del ansett sig nödsakad att genom ändringar i luftfarts- lagen föreskriva skyldighet för danska luftfartsföretag att tillämpa den vid Londonmötet rekommenderade gränsen. Det är av stor vikt att en- hetligheten mellan de skandinaviska ländernas luftfartslagstiftning vid- makthålls. Den lösning som man stannat för i Danmark måste därför påverka valet av lösning även för vår del. Vid förhandlingar mellan Dan- mark, Norge och Sverige har man enats om att frågan i samtliga län— der bör regleras genom lagstiftning både såvitt avser internationell och inrikes trafik.
Ansvarighetsgränsen bör i både internationell och inrikes trafik höjas till den nivå som man för den internationella trafikens del enades om vid Londonmötet. Samma ståndpunkt intar man i Danmark och Norge. Den summa om 725 000 Poincaréfrancs som man kom överens om i London motsvarar cirka 265 000 kr. om omräkning sker enligt den förut redovisade metoden. Denna summa bör enligt min mening för svensk del avrundas uppåt till 270 000 kr. En sådan avrundning ligger väl inom ra- men för den avvikelse om 5—10 % uppåt eller nedåt från riktvärdet som man enades om i London.
De ställningstaganden som jag nu har redovisat ger anledning att nå- got beröra frågan i vad mån det är förenligt med Warszawakonvcn- tionen och Haagprotokollet att lagstiftningsvägen genomföra en höj- ning av ansvarighetsgränserna i internationell trafik som är underkastad konventionens eller protokollets bestämmelser. Det bör då till en bör- jan framhållas att det inte är avsikten att göra lagstiftningen tillämplig på andra än svenska flygbolag. Tillträde till konventionen eller proto-
Prop. 1975/76: 54 15
kollet innebär bara ett åtagande i förhållande till andra stater som till- trätt samma instrument att tillämpa vissa regler. Så länge lagstiftningen inskränks till att gälla enbart svenska rättssubjekt innebär den sålunda inte någon överträdelse av konventionen. I konkurrenshänseende inne- bär lagstiftningen snarast en fördel för flygbolagen i andra konven- tionsstater, i den mån dessa inte följer Londonrekommendationen.
Även om den föreslagna lagändringen inte strider mot Sveriges åta- ganden enligt konventionen kan det möjligen ändå ifrågasättas om den står i god överensstämmelse med den för Warszawakonventionen och Haagprotokollet grundläggande tanken att åstadkomma enhetliga regler om internationell lufttrafik. I detta hänseende måste man emellertid beakta den speciella situation som inträtt på lufträttens område. Ge- nom Montrealövcrenskommelsen har nämligen en betydande del av världens internationella passagerartrafik redan ställts utanför konven- tionsregleringen såvitt gäller bl. a. begränsningsbeloppets storlek. Om de västeuropeiska länderna gemensamt anpassar begränsningsbeloppet för de egna flygbolagen till Montrealöverenskommelsen är det därför inga- lunda klart att detta leder till minskad enhetlighet i den internationella regleringen. Tvärtom är huvudsyftet med Londonrekommendationen som tidigare framhållits just att i den rådande situationen söka bevara största möjliga enhetlighet.
Slutligen kan det finnas skäl att framhålla att ett par länder redan uppfyllt Londonrekommendationen genom att i koncessionerna för sina flygbolag ta in en föreskrift om skyldighet för bolagen att genom särskilda avtal med passagerarna åtaga sig högre ansvarighet. Även i dessa länder har man sålunda i realiteten genom statliga påbud ålagt det egna landets flygbolag att tillämpa den högre ansvarighetsgrän- SCI].
På grund av vad jag nu sagt bör i luftfartslagen tas in en ny be- stämmelse enligt vilken ansvarighetsgränsen skall vara 270 000 kr. om befordringen utförts av svenskt lufttrafikföretag. Motsvarande änd- ringar kommer att göras i den danska och norska luftfartslagstiftningen såvitt avser luftfartsföretag hemmahörande i dessa länder.
Denna ändring är emellertid inte ensam tillräcklig för att säkerställa att skadelidande får rätt till ersättning upp till det nya ansvarighetsbe- loppet. Är lagstiftningen i ett utomskandinaviskt land enligt allmänna internationellt-privaträttsliga regler tillämplig på fraktavtalet, kommer passageraren inte i åtnjutande av det högre begränsningsbeloppet även om befordringen utförts av ett svenskt lufttrafikföretag.
För att undvika detta bör därjämte föreskrivas att företaget i bil- jetten eller standardvillkoren för befordran skall utfästa sig att tillämpa det högre begränsningsbeloppet. Även i detta hänseende kommer mot- svarande ändring att göras i de danska och norska luftfartslagarna. Härigenom uppnår man en ökad säkerhet för att passagerarna i hän-
Prop. 1975/76: 54 16
delse av en olycka verkligen kommer i åtnjutande av rätt till högre er- sättning. I så fall kommer nämligen åtagandet i biljetten eller standard- villkoren att konstituera ett särskilt avtal om högre begränsningsbelopp. Jag vill tillägga att ett sådant avtal får självständig betydelse endast då utländsk lag är tillämplig på avtalet. Om svensk lag är tillämplig blir passagerarna — även om flygbolaget skulle ha underlåtit att ta in ett åtagande i biljetten eller standardvillkoren —— berättigade till den högre ersättningen på grund av den i det föregående föreslagna lagregeln att det högre begränsningsbeloppet skall gälla om befordringen utförts av svenskt flygbolag.
] enlighet med de överväganden som jag nu redovisat bör i 9 kap. 22 & luftfartslagen tas in en ny bestämmelse enligt vilken ansvarig- hetsgränsen skall vara 270 000 kr., om befordringen utförs av svenskt lufttrafikföretag. Därjämte bör föreskrivas att företaget i biljetten eller standardvillkoren skall utfästa sig att tillämpa denna gräns för an- svarigheten. Dessa bestämmelser bör lämpligen tas in i första stycket i paragrafen.
Då en befordran helt eller delvis utförs av annan än den som genom befordringsavtalet åtagit sig befordringen, skall enligt 9 kap. 32 & luftfartslagen både den avtalsslutande fraktföraren och den som utför befordringen vid tillämpningen av kapitlets bestämmelser anses som fraktförare, den förre i fråga om hela befordringen och den senare i fråga om den del av befordringen som han utför. Ett utländskt flygbo- lag som utför en del av en befordran som ett svenskt flygbolag har åtagit sig gentemot en passagerare kan med hänsyn till våra konven— tionsförpliktelser inte göras ansvarigt upp till det högre begränsnings- beloppet i anledning av olycka som inträffat under del av befordringen som det utländska flygbolaget utför. Om SAS exempelvis utfärdat en biljett från Stockholm till Amsterdam men själv svarar för befordringen endast på delsträckan Stockholm—Köpenhamn, medan befordringen resten av sträckan utförs av ett holländskt flygbolag blir det holländska flygbolaget inte ansvarigt upp till det högre begränsningsbeloppet för skada i anledning av olycka som inträffar på delsträckan Köpenhamn— Amsterdam. Vid sådant förhållande bör det högre ansvarighetsbeloppet inte heller gälla för SAS som har ingått avtalet med passageraren, om; skadan uppkommer vid befordran som faktiskt utförs av ett utländskt flygbolag. En uttrycklig bestämmelse härom bör tas in i lagtexten. Riktas i det nyssnämnda exemplet talan mot SAS i anledning av olycka som inträffat på delsträckan Köpenhamn—Amsterdam, kan SAS enligt den föreslagna lagstiftningen visserligen enligt 9 kap. 32 % göras ansva— rigt härför i egenskap av avtalsslutande fraktförare, men bara upp till det lägre ansvarighetsbeloppet. Utförs befordringen av svenska fraktförare på båda delsträckorna blir den avtalsslutande fraktföraren enligt vad som följer av den föreslagna texten däremot ansvarig upp till det högre be-
Prop. 1975/76: 54 17
gränsningsbcloppct för skador i anledning av olycka som inträffat under den del av befordringen som utfördes av det andra företaget.
Straff bör föreskrivas för den som underlåter att i biljett eller stan- dardvillkor ta in utfästelse att tillämpa den högre ansvarighetsgränsen. Straffet bör vara böter. Den nya straffbestämmelsen kan lämpligen tas in som ett nytt andra stycke i 13 kap. 9 & luftfartslagen .
För att befordringen skall anses utförd av svenskt lufttrafikföretag fordras naturligtvis inte att den utförs med företagets egna luftfartyg. Utförs befordringen i företagets eget namn med ett luftfartyg som char- trats från ett utländskt företag blir det svenska bolaget sålunda ansvarigt upp till det högre ansvarighetsbeloppet.
De föreslagna tilläggen till 22 & medför att en följdändring blir nöd— vändig i femte stycket. Bestämmelserna däri angående omräkning av begränsningsbeloppen i händelse av att guldvärdet på den svenska kro- nan ändras går tillbaka på reglerna i konventionen. Londonrekommen- dationen har emellertid i detta hänseende en annan konstruktion än konventionen. Det i Londonrekommendationen angivna beloppet i Poincaréfrancs utgör endast ett riktvärde. Det står sålunda staterna fritt att bestämma beloppet för ansvarighetsbegränsningen i nationell valuta under förutsättning att det ligger inom den angivna marginalen av 5—10 % från det angivna riktvärdet. Med hänsyn härtill bör be- stämmelserna i femte stycket gälla bara de begränsningsbelopp som bygger på konventionen.
De föreslagna bestämmelserna gäller både för inrikes och interna- tionell trafik. Tillstånd till inrikes trafik får enligt 7 kap. 3 &" luftfarts- lagen meddelas bara åt svenskt rättssubjekt. När särskilda skäl föreligger därtill kan regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, luftfarts- verket dock medge undantag från denna regel. Skulle efter den före- slagna lagstiftningens ikraftträdande fråga uppkomma om att meddela utländsk-t flygbolag tillstånd att bedriva inrikes passagerartrafik i Sverige bör som förutsättning för tillståndet gälla att flygbolaget genom avtal med passagerarna åtager sig ansvarighet med det i lagen för svenska företag föreskrivna beloppet. Föreskrift härom kan vid behov meddelas med stöd av 7 kap. 4 & luftfartslagen.
Som jag tidigare berört kommer förslag till motsvarande lagändringar att läggas fram också i Danmark och Norge. Lagändringarna bör _ inte minst med hänsyn till samarbetet inom ramen för SAS —— träda i kraft samtidigt i de tre skandinaviska länderna. Den närmare tidpunk- ten för ikraftträdandet får bestämmas i samråd mellan dessa länder. Det bör därför ankomma på regeringen att förordna om lagens ikraftträ- dande.
I övergångsbestämmelserna till lagen (1960: 69) om ändring i luft- fartslagen finns en regel enligt vilken äldre bestämmelser, dvs. lagen (1937: 73) om befordran med luftfartyg, skall tillämpas på befordran
Prop. 1975/76: 54 13
som är underkastad Warszawakonventionen i dess ursprungliga lydelse. Det innebär att de nu föreslagna ändringarna i luftfartslagen inte blir tillämpliga t. ex. på en flygning mellan Sverige och en främmande stat som tillträtt Warszawakonventionen men inte Haagprotokollct. För att undvika detta bör i den nya lagen tas in en övergångsbestämmelse som stadgar att de föreslagna ändringarna i luftfartslagen om begräns- ningsbeloppet för svenska lufttrafikföretag skall utan hinder av vad som föreskrivs i övergångsbestämmelserna till lagen (1960: 69) om änd- ring i luftfartslagen tillämpas också i de fall då flygningen är under- kastad Warszawakonventionen i dess ursprungliga lydelse.
6. Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regering- en föreslår riksdagen
att antaga inom justitiedepartementet upprättat förslag till lag om änd- ring i luftfartslagen(1957: 297).
7. Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslu- tar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förslag som föredragandcn har lagt fram.
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1975 750490