Prop. 1985/86:154

om kommunal tjänsteexport;

Regeringens proposition

1985/86: 154

om kommunal tjänsteexport; Prop.

Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 20 mars l986.

På regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Bo Holmberg

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att kommunernas och landstingskommunernas kompetens utvidgas så att de får möjlighet att tillhandahålla tjänster för export. Syftet härmed är att främja export av sådana speciella kunskaper och erfarenheter som finns i den kommunala verksamheten. Utgångspunk- ten är att kommuner och landstingskommuner skall tillhandahålla tjänster- na som underleverantörer till svenska företag eller staten. Regeringen får medge att de kommunala tjänsterna tillhandahålls Också på något annat sätt. Härigenom blir det möjligt att anpassa de kommunala insatserna till särskilda behov i enskilda fall.

Enligt förslaget anges kommunernas och landstingskommunernas utöka- de kompetens i en särskild lag. Lagen föreslås träda i kraft den I juli 1986.

Förslag till Lag om kommunal tjänsteexport

Härigenom föreskrivs följande.

1 & Kommuner och landstingskommuner får tillhandahålla kommunala tjänster för export enligt föreskrifterna i denna lag.

Med kommunala tjänster avses i lagen sådana nyttigheter i form av kunskaper och erfarenheter som finns i kommunernas och landstingskom- munernas verksamhet. '

2 %& Kommunerna och landstingskommunerna får tillhandahålla tjänster- na åt företag i Sverige eller åt staten. om de inte gör andra åtaganden än att lämna dem sina tjänster.

Kommunernas och landstingskommunernas medverkan skall ske på af- färsmässiga grunder.

3 5 Om det finns särskilda skäl till det. får regeringen för visst fall medge att kommunerna och landstingskommunerna tillhandahåller tjänsterna un- der andra förutsättningar än dem som anges i 2 s första stycket. Regering- en skall därvid ange de villkor som behövs för att begränsa det kommunala risktagandet.

Denna lag träder i kraft den ljuli 1986.

IN)

Civildepartementet ' Prop. 1985/86: 154

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 mars 1986

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande. och statsråden Feldt, Leijon, Hjelm-Wallén. Andersson. Bodström. Göransson, Gradin. Dahl. R. Carlsson, Holmberg. Hellström. Wickbom. Johansson, Hulterström. Lindqvist

Föredragande: statsrådet Holmberg

Proposition om kommunal tjänsteexport

] Inledning

Frågan om kommunernas och landstingskommunernas möjligheter att en- gagera sig i export har aktualiserats i olika sammanhang. Riksdagen bc- handlade under våren 1981 frågan om export av tjänster från statliga myndigheter och bolag m.m. (prop. 1980/81: 171, NU 58, rskr. 426). 1 det betänkande (SOU 1980: 27) Statligt kunnande till salu, som låg till grund för propositionen. framhöll konsultexportutredningen att en närmare un- dersökning borde göras om förutsättningarna för export av kommunala tjänster.

Mot bakgrund härav tillsatte regeringen under sommaren 1982 en sär- skild utredare (landshövdingen Åke Norling), Utredningen (Kn 1982:02) om export av kommunalt kunnande. med uppgift att överväga möjligheter- na för kommunal och landstingskommunal medverkan i en samordnad exportverksamhet. Utredningen avlämnade i december 1983 betänkandet (SOU 1983: 72) Kommunalt kunnande — ett stöd för svensk export.

I betänkandet föreslås att kommunernas och landstingskommunernas kompetens utvidgas till att omfatta tillhandahållande av tjänster för att främja svensk export. Betänkandet bör i den del det innehåller en samman- fattning av utredningens förslag fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I. Det författningsförslag som läggs fram i betänkandet bör fogas till protokollet som bilaga 2.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna och en sammanställning av deras yttranden bör fogas till protokollet i ärendet som bilaga 3.

l prop. 1983/84: 168 om exportfrämjande verksamhet diskuterades frå- gan om kommunal tjänsteexport. Föredragande statsrådet konstaterade därvid att de förslag som utredningen om export av kommunalt kunnande har lagt fram innebär en förändring av kommunernas roll som samhällsor- gan. Han framhöll att det därför krävs ett noggrant övervägande av hur de kommunalrättsliga principerna skall kunna kombineras med eller utvidgas till att omfatta kommunala aktiviteter till stöd för den svenska exporten.

] prop. 1984/85: 140 om tjänsteexportfrågor behandlades också frågan 3

om kommunal tjänsteexport. Enligt vad föredragande statsrådet uppgav bereddes lagstiftningsfrågan inom regeringskansliet. Efter samråd med statsrådet Hellström tar jag nu upp denna fråga.

2. Allmän motivering

2.1. Kommunalt stöd åt svensk export

Mitt förslag: Kommunerna och landstingskommunerna får genom en särskild lag möjligheter att genom tjänsteexport främja den svenska exporten.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanserna är positiva till att kom— muner och landstingskommuner skall kunna främja den svenska exporten. Några remissinstanser avstyrker dock att kommunerna och landstings- kommunerna får ta på sig sådana uppgifter. Dessa remissinstanser anser att den kommunala kompetensen inte bör utvidgas till att omfatta uppgifter som avviker från traditionell kommunal verksamhet.

Skälen för mitt förslag: Den svenska exporten har en stor betydelse för vår samhällsekonomi. Det är därför nödvändigt att ta till vara olika möjlig- heter att öka exportintäktcrna. Utredningen har funnit att en kommunal medverkan vid svenska exportansträngningar kan ge svenska exportörer konkurrensfördelar. Flera remissinstanser har instämt i detta.

Under många år har vi i vårt land byggt upp och utvecklat den offentliga sektorn. Inom den har samlats ingående kunskaper på många områden. Vår svenska modell har ofta tjänat som förebild för andra länder. I interna- tionella sammanhang åtnjuter därför den offentliga verksamheten i Sverige stort anseende.

Den kommunala verksamheten har inom många fält ingen motsvarighet inom näringslivet. Det står därför klart att ett inslag av kommunal medver- kan i ett svenskt exportprojekt kan ge projektet större förutsättningar att nå framgång på den internationella marknaden. Utredningen pekar på några verksamhetsområden där en kommunal medverkan kan ha särskild betydelse. För kommunernas del kan det vara fråga om sådana områden som kollektivtrafik. utbildning. vatten- och avloppsförsörjning, ren- hållning och avfallsdestruktion. brand- och miljöskydd. energiförsörjning. hamnverksamhet. bostadsförsörjning, exploateringsverksamhet samt fysisk planering. För landstingskommunernas del är det främst sjukvårds- området som kan komma i fråga. De flesta kommuner och landstingskom- muner som har yttrat sig över utredningens förslag bekräftar att det i deras verksamhet finns ett kunnande som kan vara användbart på den internatio- nella marknaden.

För egen del vill jag slå fast att det inom den kommunala verksamheten

finns ett betydande kunnande som bör vara av .intresse i internationella sammanhang. Detta förhållande bör utnyttjas som ett led i den allmänna strävan som finns att på olika sätt främja den svenska exporten. Enligt min mening bör man följaktligen öppna möjligheter för kommunerna och lands- tingskommunerna att göra sitt kunnande tillgängligt för export.

I likhet med utredningen anserjag att kommuner och landstingskommu- ner genom sitt deltagande i ett exportprojckt kan skapa förtroende för den svenske exportören och kvalificera honom hos potentiella köpare. Det liggeri sakens natur att en utländsk kund uppfattar det som en trygghet om den svenske exportören genom exportmedverkan av kommunala organ kan referera till arbeten som han redan har utfört för dessa i Sverige. Denna s.k. vägröjareffekt kan få stor betydelse främst inom de områden där kommuner och landstingskommuner är ensamma om kunnandet. Jag har redan nämnt flera sådana områden.

Som utredningen har framhållit är det dessutom vanligt att kunderna på den internationella marknaden ställer krav på ett totalansvar från leveran- tören. Man kräver att exportören — ensam eller tillsammans med andra — kan leverera kompletta och driftfärdiga anläggningar där följaktligen olika komponenter sätts samman till ett system så att köparen får en hel funktion utförd. Kommunerna och landstingskommunerna kan ställa viktiga delar av en sådan funktion till förfogande och därigenom öka en svensk expor- törs möjligheter att konkurrera på den internationella marknaden. Det är enligt min mening angeläget att formella regler inte hindrar kommuner och landstingskommuner att på detta sätt medverka i och stödja den svenska exporten.

Kommuner och landstingskommuner kan i dag genom en generös tjänst- ledighetspolitik ställa personer med ett unikt kunnande till näringslivets förfogande. Däremot kan de inte själva engagera sig i export eftersom en . Sådan verksamhet faller utanför den allmänna kommunala kompetensen enligt kommunallagen (1977: 179). Någon remissinstans har ansett att det är tillräckligt att nyckelpersoner i kommuner och landstingskommuner ges tillfälle att få tjänstledighet för att delta i exportprojekt. Jag kan inte dela den uppfattningen. Mot bakgrund av vad jag har anfört tidigare bör kom- muner och landstingskommuner kunna delta mera aktivt i den svenska exporten. De måste därför genom lagstiftning få en vidgad kompetens på området.

Några remissinstanser har haft invändningar mot en utvidgning av den kommunala kompetensen på den grunden. att exportmedverkan i alltför hög grad skulle förändra den roll kommunerna och landstingskommunerna har som samhällsorgan. För egen del anserjag emellertid att det är möjligt att ange villkoren för den kommunala kompetensen på området på ett sådant sätt att kommunernas och landstingskommunernas befogenheter gentemot det privata näringslivets verksamhet blir avgränsade på ett till- fredsställande sätt. Med en sådan lösning slår man vakt om kommunernas och landstingskommunernas roll som samhällsorgan. Enligt min mening är det väsentligt att lagstiftningen också utformas så att kommunernas och landstingskommunernas risktagande begränsas så långt som möjligt.

Jag föreslår alltså att den kommunala kompetensen utvidgas genom

'I!

lagstiftning till att omfatta exportfrämjande insatser och övergår nu till att behandla de nyssnämnda frågorna om avgränsningen av den kommunala kompetensen.

2.2. Kommunal tjänsteexport

Mitt förslag: Kommunernas och landstingskommunernas export- verksamhet kommer att omfatta tjänster som bygger på kunskaper och erfarenheter som finns hos dem.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till utredningens för- slag i denna del.

Skälen för mitt förslag: Utredningen har haft som utgångspunkt att de kommunala insatserna för export endast skulle omfatta kunskaper och erfarenheter. Av vad jag tidigare har sagt framgår också att det i första hand är som tjänsteexportörer kommuner och landstingskommuner kan komplettera svenska företags export.

Många kommunala kunskaper och erfarenheter finns inte tillgängliga på annat håll och det kan därför vara väsentligt för både varu- och tjänsteex- portörer att få tillgång till dem. Det är följaktligen genom konsultinsatser inom de kommunala och landstingskommunala verksamhetsområdena som kommuner och landstingskommuner kan främja den svenska expor- ten. Sådana insatser kan t. ex. vara att med utnyttjande av kunskaper och erfarenheter från en anläggning i Sverige utföra inkörning eller drift av en liknande anläggning som har exporterats av ett svenskt företag. Det kan också vara fråga Om utbildning och träning av den utländske kundens personal eller tillhandahållande av referensobjekt. Jag förordar därför att de kommunala insatserna för export avgränsas till att omfatta enbart tjänster.

Av den nu nämnda avgränsningen av den kommunala kompetensen följer att kommuner och landstingskommuner inte får ägna sig åt varuex- port. Denna begränsning av den kommunala verksamheten är enligt min mening av grundläggande betydelse. Härigenom upprätthåller man en klar gräns mellan de varuproducerande företagens verksamhet och den verk- samhet som bedrivs av offentliga organ. Vad jag nu har sagt får naturligtvis inte hindra att det som ett inslag i den kommunala tjänsteexporten före- kommer att även någon vara tillhandahålls. så länge som exporten av tjänsterna framstår som det helt väsentliga. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringen.

För att gränsen mot det privata näringslivet skall hållas klar krävs det också en annan avgränsning av den kommunala kompetensen. Kommu- nerna och landstingskommunerna bör endast få tillhandahålla sådana kun- skaper och erfarenheter som redan finns i den egna verksamheten. Härige- nom kan man undvika att det byggs upp kommunal verksamhet som enbart

eller till sin huvuddel är inriktad på exportmarknaden. Tanken är nämligen att kommunerna och landstingskommunerna skall kunna främja den svens- ka exporten genom att tillföra näringslivet sådana kunskaper som är speci- fika för den kommunala verksamheten.. .

Den kommunala verksamheten har som främsta mål att tillgodose kom- munmedlemmarnas behov. Det är viktigt att slå fast att den kompetensut- vidgning jag nu föreslår inte på något sätt avser att förändra den verksam- hetsinriktningen. Det är således fråga om att inom en alltmer utvecklad kommunal verksamhet ta tillvara den kunskap som redan finns inom den kommunala förvaltningen. inte att skapa en helt ny kommunal verksam- hetsgren.

2.3. Formerna för den kommunala tjänsteexporten

Mitt förslag: Kommunerna och landstingskommunerna får medver- ka vid export som underleverantörer åt företag i Sverige eller åt staten under förutsättning att de inte gör andra åtaganden än att lämna huvudleverantören sina tjänster. Om det finns särskilda skäl får regeringen medge att kommunal tjänsteexport förekommer un- der andra förutsättningar.

Utredningens förslag: Kommuner och landstingskommuner skall på grund av avtal med ett exportföretag eller med staten få samverka med dem vid export. Om det föreligger särskilda skäl skall kommunerna och landstingskommunerna ensamma såsom huvudleverantörer få tillhanda- hålla tjänster för export.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till utredning- ens förslag. Några instanser är av den uppfattningen att kommuner och landstingskommuner inte skall få tillhandahålla tjänster ensamma eller i samverkan med varandra. En instans menar att en kommunal medverkan i export bör begränsas till att företagen får tillgång till tjänstemän som har ledigt från sina kommunala tjänster.

Skälen för mitt förslag: Hittills har kommuner och landstingskommuner kunnat främja den svenska exporten enbart genom att ge anställda tjänstle- digt för att de skall kunna delta i näringslivets export. Utredningen räknar med att en sådan medverkan från kommunalt håll skall kunna förekomma även i framtiden. För egen del utgårjag från att kommuner och landstings- kommuner kommer att vara positiva till en sådan exportmedverkan när den efterfrågas. Det måste emellertid ankomma på varje enskild kommun eller landstingskommun att själv avgöra när en sådan medverkan är lämp- lig och möjlig. Från statsmakternas sida krävs inte några åtgärder för att kommuner och landstingskommuner i denna form skall kunna medverka i export.

Utredningen påpekar att kommuner och landstingskommuner har vissa svagheter som påverkar deras förutsättningar att nå framgång som tjänste-

exportörer. Svagheterna anges bl. a. vara bristande internationell erfaren- het och otillräcklig kommersiell inriktning. Kommunerna och landstings- kommunerna har av naturliga skäl inte någon erfarenhet av internationell affärsverksamhet. Deras verksamhet är lokalt begränsad och har få kom- mersiella inslag.

Utredningen utgår frän att den normala formen för kommunal export- medverkan skall vara samverkan med ett exportföretag. något som utred- ningen kallar avtalsmodellen. l avtalsmodellen förutsätts att kommunen eller landstingskommunen genom avtal gör en utfästelse om att leverera en viss tjänst för export.

Fördelen med avtalsmodellen är för kommunerna och landstingskom- munerna att de hos exportören får tillgång till de kunskaper om de särskil- da villkorcn för export som de själva saknar. För exportören innebär avtalsmodellen främst den fördelen att han får tillgång till den kommunala eller landstingskommunala organisationens totala resurser och inte som i tjänstledighetsalternativet enbart till den kunskap som en enskild tjänste- man besitter.

För egen del kan jag konstatera att denna form för tjänsteexport inte har mött någon avgörande kritik från remissinstanserna. Det är enligt min mening den form för kommunal medverkan där man på det mest naturliga sättet tar till vara det kommunala kunnandet. [ likhet, med utredningen anser jag därför att ett kommunalt engagemang i första hand bör ske i samverkan med ett exportföretag eller. i de fall statliga myndigheter själva bedriver exportverksamhet. med staten.

Utredningens utgångspunkt är att kommuner och landstingskommuner inte skall stå för risktagandet vid samarbete med svenska exportörer. Enligt vad utredningen uttalar måste företagen, åtminstone till en början, vara beredda att stå för risktagandet. Därför bör enligt utredningen kom- muner och landstingskommuner vid en sådan samverkan som jag nu har berört normalt uppträda som underleverantörer med begränsat ansvar och utan alltför stort risktagande. Utredningens förslag är emellertid inte be- gränsat till denna form av samverkan.

Jag har erfarit att det är mycket vanligt vid internationella affärer att den utländske kunden kräver säkerhet för exportörens åtaganden i anbud eller avtal. lbland krävs en avgift för att exportören skall få lämna ett anbud. Säkerheterna, s.k. bonds. uppgår oftast till betydande belopp som binds för lång tid. Vissa typer av bonds kan t.o.m. ha en giltighetstid som sträcker sig över det datum då ett exportprojekt är färdigställt. Detta kan vara fallet vid entreprenader och anläggningar där kunden vill vara säker på att exportören har utfört ett tillfredsställande arbete. Det händer att säkerheter utnyttjas otillbörligt av den utländske kunden. Ett sådant för- hållande skapar stora rättsliga problem och en finansiell osäkerhet för exportören. Ofta återförsäkrar sig därför exportören mot sådana förluster där säkerheter tas i anspråk. Premierna för sådana försäkringar utgör en inte obetydlig del av säkerhetens totala belopp.

Somjag redan har nämnt år det av vikt att kommunernas och landstings- kommunernas kompetens på området avgränsas på ett sådant sätt att man slår vakt om deras roll som samhällsorgan och förhindrar att de dras in i ett

risktagande i samband med exportaffärer. Enligt min mening bör det därför såvitt möjligt skapas garantier för att kommuner och landstingskommuner vid tjänsteexport inte utsätts för affärsrisker som kan leda till ekonomiska förluster, vilka får täckas med skattemedel. Jag anser att den kommunala kompetensen vid exportsamverkan med ett företag eller med staten i huvudsak bör begränsas till de fall när kommunerna och landstingskommu- nerna intar ställningen av underleverantörer till exportörerna. Härigenom fullföljer man utredningens tankar om att det skall vara företagen som tar affärsriskerna för exportprojekten. Ett grundläggande villkor för kommu- nal tjänsteexport blir alltså att kommuner och landstingskommuner inte får binda sig i förhållande till någon annan än exportören.

För att skapa ett tillräckligt skydd för den kommunala ekonomin anser jag att det dessutom finns anledning att uppställa villkoret att kommuner och landstingskommuner bara får tillhandahålla sina kunskaper och erfa- renheter. Nägot engagemang i exportörens verksamhet utöver tillhanda- hållandet av den tjänst som skall exporteras skall alltså inte få förekomma. Kreditgivning eller andra ekonomiska åtaganden till exportören blir sålun- da inte tillåtna. Som jag återkommer till i specialmotiveringen är det lämpligt att låta en motsvarande princip gälla i de fall när en kommun eller landstingskommun samverkar med staten.

Utredningen har behandlat ytterligare en form för kommunal tjänsteex- port som man kallar huvudleverantörsmodellen. Denna innebär att en kommun eller landstingskommun ensam är leverantör till en utländsk kund och därmed tar på sig marknadsförings- och kontraktsansvar samt bär riskerna för ett exportprojekt. Modellens positiva effekter består i att kommunen eller landstingskommunen på egen hand kan styra uppläggning och omfattning av sin insats. Mot detta skall ställas att man måste ta på sig marknadsföringsansvar och kontraktsansvar. Detta är förenat med ett betydande ekonomiskt risktagande. När det gäller marknadsföringsansva- ret finns risken att kommunen eller landstingskommunen trots en dyrbar marknadsföring inte lyckas få avsättning för de tjänster man kan tillhanda- hålla. l fråga om kontraktsansvaret finns en påtaglig risk för att kommuner- nas och landstingskommunernas bristande kännedom om internationell affärsverksamhet medför att ett exportavtal på ett eller annat sätt blir ekonomiskt ofördelaktigt för dem. Det kan bero på t. ex. underskattning av kostnader för ett exportprojekt eller att ett skadeståndsansvar uppkom- mer på grund av omständigheter som kan vara svåra att förutse. Av i huvudsak dessa skäl har utredningen utgått från att sådan export skall få förekomma som ett rent undantagsfall. Denna restriktiva hållning har fått stöd under remissbehandlingen.

Jag delar utredningens uppfattning att man bör vara mycket restriktiv när det gäller att medge kommunal tjänsteexport som sker utan samverkan med ett exportföretag. Någon gång kan det emellertid vara befogat att en kommun eller landstingskommun tar del i den svenska exporten på andra villkor än att enbart vara underleverantör till ett företag eller staten. Som exempel kan nämnas den export av kommunalt kunnande som kan ske genom aktiebolag knutna till Svenska kommunförbundet eller Landstings- förbundet. I vissa särskilda fall kan dessutom omständigheterna vara så-

dana att en enskild kommun bör ges möjlighet att exportera tjänster på egen hand. Det kan vara fallet vid export av ett unikt kommunalt kunnande där det inte finns någon naturlig partner bland svenska exportörer.

Några remissinstanser har avstyrkt att kommunal tjänsteexport skall få bedrivas utan samverkan med ett exportföretag. De invändningar som har redovisats bygger på att ett sådant kommunalt engagemang kan vara riskfyllt och att det är främmande för den kommunala verksamheten. Som framgår av vad jag redan har sagt anser jag att det bör finnas en möjlighet för kommuner och landstingskommuner att i undantagsfall exportera sitt kunnande på egen hand. Det gäller då att verksamheten kan bedrivas på ett sätt som medger att förtroendet för kommunerna och landstingskommu- nerna som samhällsorgan inte rubbas. Med en sådan utgångspunkt är det inte tillräckligt att som utredningen föreslår knyta kompetensen enban till det vaga begreppet särskilda skäl. Å andra sidan är det inte praktiskt möjligt att i lagstiftning fullständigt ange de fall där det kan vara befogat att kommunerna och landstingskommunerna skall få bedriva sådan tjänsteex- port. Detta har lett mig till den uppfattningen att det i stället bör ankomma på regeringen att i varje särskilt fall göra en prövning av det kommunala exportprojekiet. Enligt min mening bör regeringens prövning också omfat- ta de fall där en kommun eller en landstingskommun i samverkan med ett företag eller med staten vill engagera sig djupare än att enbart vara under- leverantör. Genom den av mig förordade lösningen får man en klar gräns för den kommunala kompetensen. Denna knyts nämligen direkt till det tillstånd som krävs i det enskilda fallet. Den av mig nu förordade ordningen får anses i huvudsak gå remisskritiken på denna punkt till mötes.

I samband med prövningen bör regeringen beakta det ekonomiska men också det tekniska risktagandet och då, om det behövs. ställa upp de villkor som bör gälla för att exporten skall få komma till stånd. Ett väsent- ligt inslag i regeringens tillståndsprövning bör enligt min mening vara att begränsa de kommunala åtagandena på ett sådant sätt att man kan undvika ekonomiska risker.

Hänvisningar till S2-3

  • Prop. 1985/86:154: Avsnitt 4

2.4. Affärsmässighet

Mitt förslag: Kommunernas och landstingskommunernas medver- kan i export skall ske på affärsmässiga grunder.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till utredning- ens förslag.

Skälen för mitt förslag: Utredningen framhåller att en kommunal export- medverkan inte får verka konkurrenshämmande eller konkurrenssnedvri- dande. Detta kan enligt utredningens uppfattning undvikas endast om kommunerna och landstingskommunerna baserar sina exportinsatser på en affärsmässig prissättning. Detta kräver i sin tur att verksamheten organi-

seras på ett sådant sätt att uppföljning och kontroll av exportverksamheten kan ske. Utredningen menar att frågan om prissättningen av de kommuna- la tjänsterna har ett samband med konkurrensaspekterna. Kommunerna och landstingskommunerna skall enligt utredningen alltid beräkna sina kostnader och därmed prissätta sina tjänster enligt samma normer som privata företag tillämpar, dvs. enligt affärsmässiga principer.

] likhet med utredningen anser jag att ett villkor för en kommuns eller landstingskommuns export av tjänster bör vara att den sker på sedvanliga affärsmässiga principer. Detta innebär att det kommunala engagemanget skall vara affärsmässigt motiverat och att även prissättningen bör ske på affärsmässiga grunder. Kommunerna och landstingskommunerna får följ- aktligen inte subventionera exportföretagen. Jag vill här understryka att det inte är meningen att kommunerna och landstingskommunerna skall konkurrera med privata företag på sådana områden där det redan finns ett kunnande inom näringslivet. Som jag tidigare har framhållit är avsikten med reformen att svenska exportörer skall kunna komplettera sina insatser med det särskilda kunnande som finns hos kommuner och landstingskom- muner. Del är också väsentligt att dessa inte medverkar i export på andra villkor än dem som gäller för näringslivet. Jag anser att kravet på affärs- mässighet vid prissättningen av de kommunala tjänsterna också är moti- verat med tanke på det risktagande som exportaffärer kan innebära. Därtill kommer att utgångspunkten för reformen är att kommunerna och lands- tingskommunerna genom sin medverkan i export skall bidra till att öka vårt lands exportintäkter.

3. Upprättat lagförslag

I enlighet med vadjag nu har anfört har inom civildepartementet upprättats ett förslag till lag om kommunal tjänsteexport.

4. Specialmotivering

Lag om kommunal tjänsteexport

1 & Kommuner och landstingskommuner får tillhandahålla kommunala tjänster för export enligt föreskrifterna i denna lag.

Med kommunala tjänster avses i lagen sådana nyttigheter i form av kunskaper och erfarenheter som finns i kommunernas och landstingskom- munernas verksamhet.

Genom paragrafens första stycke ges kommunerna och landstingskom- munerna den grundläggande kompetensen att verka för svensk export. Exportverksamheten får omfatta kommunala tjänster och ske på de villkor som ställs upp i lagen. Villkoren anges i 2 och 3 5.5.

l paragrafens andra stycke definieras begreppet kommunala tjänster. Med sådana tjänster avses i detta sammanhang nyttigheter i form av kunskaper och erfarenheter som finns i den kommunala verksamheten.

Genom att avgränsa begreppet på detta sätt klargör man att det som får ställas till exportmarknadens förfogande från kommunernas och lands- tingskommunernas sida är konsultinsatser. Som redan har framgått av den allmänna motiveringen medför avgränsningen att varuexport från en kom- mun eller landstingskommun inte kan förekomma med stöd av bestämmel- serna i lagen. Detta hindrar inte att det till en export av kommunala tjänster knyts någon vara eller annan materiell produkt som utgör ett nödvändigt komplement till tjänsteexporten. Det kan vara fråga om mediciner eller förbrukningsmateriel av något slag. I det fall en sådan produkt tillhanda- hålls av kommunen eller landstingskommunen i samband med tjänsteex- port måste emellertid tjänsteexporten framstå som det helt väsentliga i sammanhanget. Av definitionen i andra stycket följer också att kommuner- na och landstingskommunerna endast får tillämpa de kunskaper och erfa- renheter som de har fått i den egna verksamheten. Denna avgränsning medför att de inte vid sidan av den egentliga kommunala verksamheten får

bygga upp någon allmän konsultverksamhet med inriktning på export— marknaden.

2 & Kommunerna och landstingskommunerna får tillhandahålla tjänster- na åt företag i Sverige eller åt staten. om de inte gör andra åtaganden än att lämna dem sina tjänster.

Kommunernas och landstingskommunernas medverkan skall ske på af- färsmässiga grunder.

[ paragrafen behandlas den enligt lagen normala formen för kommunal tjänsteexport. nämligen tillhandahållande av tjänsterna åt ett eller flera företag i Sverige eller åt staten. Med företag i Sverige avses både svenska företag här i landet och sådana utländska företag som har tillstånd att idka näring här. En grundläggande tanke är att kommunerna och landstings- kommunerna med sina kunskaper och erfarenheter skall komplettera i första hand näringslivets export. Kompetensutvidgningen bärs upp av statens intresse av att främja den svenska exporten. Det är därför naturligt att. i den mån det blir aktuellt. staten på samma villkor som näringslivet tar ansvaret för de exportaffärer där den samverkar med en kommun eller landstingskommun.

l paragrafens första stycke anges de grundläggande villkor som skall vara uppfyllda för att en kommun eller landstingskommun vid export skall få samverka med ett företag eller med staten. Det första villkoret är att kommunen eller landstingskommunen endast tillhandahåller tjänsterna åt den samverkande parten. Det är alltså endast gentemot den svenske expor- tören. inte gentemot den utländske kunden. som kommunen eller lands- tingskommunen får binda sig genom avtal. Kommunen eller landstings- kommunen får härigenom ställning som underleverantör till en exportör. Av första stycket följer vidare att kommunerna och landstingskommuner- na inte får göra andra åtaganden än att lämna det samverkande företaget eller staten sina tjänster. Villkoret förhindrar att kommunerna och lands- tingskommunerna finansiellt går in i ett exportprojekt. t.ex. genom att göra åtaganden gentemot kreditgivare eller andra utomstående. Det för- hindrar också ett djupare ekonomiskt engagemang i förhållande till den

samverkande parten. Genom regeln skapas ett betydelsefullt skydd för den kommunala ekonomin. De närmare motiven för regeln framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.3).

I paragrafens andra stycke anges som ett ytterligare villkor för kommu- nernas eller landstingskommunernas kompetens att deras medverkan sker på affärsmässiga grunder. Detta innebär till en början att en kommunal medverkan i ett exportprojekt skall vara affärsmässigt motiverad. Regeln innebär vidare att en kommun eller en landstingskommun skall gå in i en exportaffär på sådana villkor att den inte endast får sina kostnader täckta utan också har möjlighet att göra vinst. De villkor som i allmänhet gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skall alltså vara vägledande för kommunernas och landstingskommunernas exportmedver- kan.

3 5 Om det finns särskilda skäl till det. får regeringen för visst fall medge att kommunerna och landstingskommunerna tillhandahåller tjänsterna un- der andra förutsättningar än dem som anges i 2 5 första stycket. Regering— en skall därvid ange de villkor som behövs för att begränsa det kommunala risktagandet.

Paragrafen tar sikte på kommunal tjänsteexport utan samverkan med ett företag i Sverige eller med staten. Det kan exempelvis gälla i de särskilda fall då kommunen eller landstingskommunen tar huvudansvaret för ett exportprojekt eller då export av kommunalt kunnande sker via Svenska kommunförbundet eller Landstingsförbundet.

För att sådan tjänsteexport som nu har nämnts skall få förekomma krävs att regeringen medger det. Enligt paragrafen har nämligen regeringen till- lagts rätt att i enskilda fall dispensera från de villkor som ställs upp i 2 & första stycket. Någon möjlighet att medge befrielse från det i 2 5 andra stycket uppställda kravet på affärsmässighet föreligger däremot inte.

För att regeringen skall kunna medge att kommunerna och landstings- kommunerna tillhandahåller tjänsterna under andra förutsättningar än dem som anges i 2 5 första stycket gäller enligt den nu förevarande paragrafen att det skall finnas särskilda skäl till det. Ett sådant särskilt skäl kan vara att en kommunal tjänsteexport inte lämpligen kan ske på det sätt som anges i 2 5 första stycket samtidigt som det kommunala risktagandet är mycket begränsat. Det kan också vara fråga om sådan kommunal tjän- steexport som redan framgångsrikt har initierats och där verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt.

En viktig förutsättning för att en kommun eller landstingskommun skall få bedriva tjänsteexport på annnat sätt än som anges i 2 & första stycket är att exportprojektet inte är förenat med några mera betydande risker. Inte bara projektets art och omfattning utan också kommunens eller landstings- kommunens ekonomiska bärkraft och tekniska kompetens är härvid av betydelse. Av paragrafen framgår att regeringen skall ange de villkor som behövs för att begränsa det kommunala risktagandet. För att kunna ange dessa villkor måste regeringen pröva både affärsprojektet som sådant och kommunens eller landstingskommunens förutsättningar att klara sina åta- ganden. De villkor regeringen kan ställa kan vara av olika slag. Det kan

vara krav på ekonomiska garantier eller ett minskat kommunalt engage- mang. Det kan också ställas krav på att verksamheten skall bedrivas genom en särskildjuridisk person för att härmed tillgodose önskemålet om neutralitet i skattehänseende mellan olika företag.

Hänvisningar till S4

5. Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta förslaget till lag om kommunal tjänsteexport.

6. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredragan- den har lagt fram.

Sammanfattning av utredningens förslag

Vår uppgift har varit att lägga fram förslag som gör det möjligt för kommuner och landsting att engagera sig i exportfrämjande verksamhet på olika kom- munala och landstingskommunala verksamhetsområden.

Med tanke på möjligheten att dra paralleller gör vi i kap. 2 en genomgång av den statliga tjänsteexporten. Vi konstaterar bl. a. att den hittills haft en relativt liten omfattning. De största volymerna har uppnåtts inom tekniskt inriktade områden. t. ex. tele. vägar. järnvägar. luftfart. elkraftsproduktion. skogsbruk och lantmäteriverksamhet. Pa områden där ett mer renodlat administrativt kunnande är verksamhetens kärna har det varit betydligt svårare. att nå fram till affärer. Vi noterar att ett särskilt utvecklingsprogram genomförs för den statliga tjänsteexporten. En erfarenhet från detta arbete är att det tar tid att förankra synsätt och genomföra intern utveckling inför tjänsteexport från verk och myndigheter.

] kap. 3 redovisar vi ett antal exempel på aktiviteter där kommunalt kunnande har utnyttjats eller skulle ha kunnat utnyttjas. Det kommunala kunnandet har använts nästan enbart genom att enskilda tjänstemän tagit ledigt från sina kommunala tjänster och tjänstgjort i exportprojekt som drivits av företag. Vi ger emellertid också några exempel på initiativ där kommuner träffat uppgörelser med enskilda företag i syfte att utnyttja kom- munens särskilda resurser och kunnande i exportsammanhang. Vi redovisar också några projekt. som av olika skäl inte genomförts. men där avsikten varit att kommun eller landsting skulle engagera sig djupare än att enbart ge tjänstledighet till enskilda tjänstemän. l något fall har sadana planer lagts åt sidan redan i ett förberedande. skede med hänvisning till risken att komma i konflikt med kommunallagens kompetensbestämmelser.

Utbyggnad av infrastruktur och samhällsteknisk service är aktiviteter där ett kommunalt kunnande är särskilt intressant att utnyttja. ] många länder finansieras sådana projekt till stor del via biståndsmedel. Vi gör därför i kap. 4 en genomgång av såväl det svenska bilaterala biståndet som olika multilate- rala biståndsinsatser. Vi noterar att ambitionen att öka insatserna för plane- ring. kontroll och uppföljning av de bilaterala biståndsinsatserna — liksom inriktningen mot effektivisering av drift och underhåll av befintliga anlägg- ningar — breddar marknaden för användning av kommunalt kunnande. ] samma riktning talar ansträngningar som görs via bl. a. Sveriges Esportråd för att öka andelen svenska leveranser till projekt som finansieras via multila- terala biståndsmedel.

] kap. 5 lämnas en kortfattad redovisning av de olika exportfrämjande åtgärder som är möjliga att utnyttja i projekt där kommunalt kunnande kan ingå.

Kap. 7 innehåller dels en redovisning av några basdata och utvecklingsten denser kring tjänsteexporten. dels en redogörelse för förutsättningar. krav och problem som en tjänsteexportör har att beakta. En tendens är att köparna efterfrågar leveranser som ger dem möjlighet att få en hel funktion utförd. Kunden ställer i allt större omfattning krav på ett totalansvar frän

leverantören. Den tekniska utvecklingen leder till alltmer avancerade system och produktionsprocesser. Anläggningar och installationer måste verka med maximal effektivitet frän början och utan störningar i löpande drift.

lvår utvärdering och analys, som inleds i kap. 8, behandlar vi inledningsvis marknadens omfattning. Vi konstaterar bl. a. att konkurrensen generellt sett hårdnar. Ett sätt för svenska leverantörer att nå konkurrensförsteg kan vara att offerera paket där utbildning, management. drift och underhåll är väsent— liga delar.

Kap. 8 innehåller också en analys av hittills genomförda kommunala exportinsatser. Sjukvårdssektorn har varit det helt dominerande sakområdet och svarar för ca 90 92 av genomförda leveranser. Mer omfattande insatser har också gjorts inom områdena kollektiv trafik och stadsplanering. ] övrigt har förekommit smärre insatser inom flera kommunala verksamhetsom- råden.

Det kommunala kunnandet har i huvudsak levererats i form av personalre- surser för management. drift och underhåll samt utbildning och träning av personal. Det är framför allt personal från de stora kommunerna och lands- tingen som deltagit i exportprojekt. De företag som utnyttjat det kommunala kunnandet är dels konsultföretag. dels systemlcverantörer inom byggsektorn och tillverkningsindustrin. Det skall tilläggas att kommuner och landsting inte krävt någon ersättning för att man låtit sin personal delta i näringslivets exportverksamhet.

En viktig utgångspunkt för en kommunal exportmedverkan är att kommu- ner och landsting pa flera verksamhetsområden har monopol eller näst intill monopol på verksamheten. Detta gäller framför allt driften. vilket innebär att driftskunnandet på många områden är förbehållet den kommunala sek- torn. Kommunerna och landstingen sköter ocksä själva ofta upphandlingen av såväl mjuk- som härdvaror till olika anläggningar. Den kommunala sek- torn sitter därför inne med viktigt underlag för kravspecifikation i planering och projektering av anläggningar och utrustning. Kommuner och landsting äger också de anläggningar som privata företag vill referera till.

1 kap. 9 för vi en principdiskussion kring kommunernas och landstingens roll i tjänsteexporten. Vi analyserar därvid bl. a. ett antal mål för en kommu- nal exportmedverkan. Vi finner att det primära målet måste vara att utnyttja kunnandet i den kommunala sektorn för att öka landets exportintäkter. För att uppfylla detta mål mäste kommunerna och landstingen ta på sig ett antal krav som är relativt okända i traditionell kommunal verksamhet. Dessa krav gäller bl. a. prissättning av levererade tjänster. konkurrensaspekter. kom- mersiell inriktning hos berörd personal samt organisatoriska förhållanden.

Principdiskussionen konkretiseras i kap. )(). Vi förtecknar där ett antal sakomräden inom vilka vi bedömer att det finns en leveranskapacitet. sär- präglat kunnande i den kommunala sektorn och/eller tillgång till lämpliga referensobjekt. l fråga om leveransformerna pekar vi på den roll kommuner och landsting kan spela i processen för att kvalificera en leverantör hos en köpare. Presentation av referensanlåggningar och information till köparen om bakgrunden till att kommunen/landstinget valt en viss lösning och leve- rantör är viktiga inslag.

Säkerhet och effektivitet i driften är centrala faktorer när det gäller att bana väg för nya order. En medverkan från dem som har drifts- och under- hällsez'farenhet. dvs. på flera områden kommuner och landsting. är därför

betydelsefull när svenska företag till utländska köpare levererar system som innefattar driftsåtaganden. Driftskunnandet kommer till pass inte bara då anläggningar är byggda och installationer på plats. En förutsättning för effektiv drift är att man redan på förstudie- och planeringsstadiet beaktat driftsaspekterna.

En speciell variant på kommunal tjänsteexport är försäljning av vårdplat- ser till utländska patienter. Det finns säväl överkapacitet inom flera speci- aliteter i svensk sjukvård som en dokumenterad efterfrågan från en betal- ningsstark kundkrets. Vi anser att vård i Sverige i många fall kan genomföras sotn en separat affär. men att det också finns goda möjligheter att kombinera vårdåtaganden med leveranser av anläggningar. utrustning och tjänster till utländska köpare.

En central fråga i vårt arbete är formerna för samverkan mellan kommu- ner/landsting och företag. Vi skisserar och analyserar tre principmodeller för samverkan: tjänstledighetsmodellen_ avtalsmodellen och huvudleverantörs- modellen. De tre modellerna skiljer sig åt bl. a. ifråga om konsekvenserna för de anställda. för företagen och kommunerna samt i fråga om graden av vidgning av kommunernas affärsmässiga engagemang.

Sett ur enbart praktisk synvinkel går en skiljelinje mellan tjänsteledighets- och avtalsmodellerna. Tjänstledighetsmodellen innebär att den enskilde anställde för en tid lämnar sin kommunala befattning och inordnas bland företagets övriga anställda. I avtalsmodellen köper — eller tillgodogör sig i annan affärsmässig form — företaget resurser i kommunen.-"landstinget. Den enskilde utför sitt arbete som anställd hos sin kommunala arbetsgivare. Sett ur komtnunernas='landstingens och företagens synvinkel innebär avtalsaltcr- nativet — jämfört med tjänstchighetsalternativet — att den kommunala organisationen direkt engageras i exportverksamheten. Med detta följer bl. a. ett ansvar för uppdragets utförande i fråga om t. ex. tidpunkt och kvalitet. bemanning och andra personalfrågor och — beroende på samarbe- tets utformning — ett visst risktagande. Avtalsmodcllen ger emellertid också kommuner och landsting möjlighet att ta betalt för sina insatser.

Från principiell synpunkt går en skiljelinje mellan avtals- och ltuvudleve- rantörsmodellerna. ] avtalsmodellen vilar projektansvaret på företagen. Kommuner och landsting uppträder normalt som underleverantörer med begränsat ansvar och utan alltför stort risktagande. I extrema fall kan den kommunala insatsen bli så stor att företag och kommun:"landsting delar ansvar och risker i stort sett lika. Steget därifrån och över till huvudleveran- törsmodellen är ändå stort. ] denna är det komtnunen/landstinget som tar på sig marknadsförings- och kontraktsansvar och som bär huvuddelen av ris— kerna.

lkup. [2 diskuterar vi detaljerna i samverkan mellan kommuner/landsting och företag. Vår grundinställning är att formerna för samverkan måste vara flexibla. Åtminstone inledningsvis måste företagen vara beredda att stå för risktagandet i samarbetsprojekten. Uthyrning av personal enligt avtalsmo- dellen kan vara ett sätt för kommuner/landsting att skaffa erfarenhet av medverkan i exportprojekt. Efterhand som man på ömse håll får större erfarenhet av samarbete bör kommuner/landsting och företag kunna samver— ka på alltmer affärsmässig grund. Avtalsmodcllen bör vara den normala formen för en kommunal exportmedverkan.

Vi kan emellertid förutse fall där huvudleverantörsmodellen kan tilläm—

pas. dvs. att kommun/landsting uppträder- som ensam leverantör eller som kontraktsansvarig tillsammans med privata underleverantörer. Modellen kan tillämpas för i huvudsak fristående drifts- och utbildningsinsatser eller insatser på områden där det kommunala kunnandet är exklusivt och efterfrå- gas som fristående komponent. _

I anslutning till diskussionen av samverkansformerna belyser vi också konkurrens- och prissättningsfrägorna. Vi anser att en kommun/landsting inte bör binda upp sig i avtal som ger något eller några företag generell exklusivitet i fråga om att utnyttja en kommunal partners resurser. Det bör vara öppet för alla företag att utnyttja det kommunala kunnandet. Kommu- ner och landsting som deltar i exportprojekt bör beräkna sina kostnader och prissätta sina tjänster enligt samma normer som privata företag tillämpar.

I ett särskilt avsnitt om organisation och arbetsformer konstaterar vi att samordnings- och samarbetsfrågorna kring export av varor och tjänster för vårdsektorn nyligen har diskuterats ingående i samband med insatser för att rekonstruera Stiftelsen Swecare. Avsikten är att utveckla Sweeare till att bli det officiella exportfrämjande organet för vårdsektorn. Vi förutsätter att såväl Swedehealth — landstingens bolag för export av sjukvårdskunnande — som privata företag inom området kommer att vara medlemmar i Swecare. Därigenom har Swedehealth. som företrädare för den offentliga värden. och privata företag med marknadskunnande. affärsmässighet och finansiell för— måga en bas för att lösa praktiska samarbetsfrågor.

Förutom att svara för produkt- och personkännedom inom den offentliga värdsektorn kan Suedehealth f_vlla rollen som kommersiellt riskfördelnings- företag ät de enSkilda landstingen. Swedehealth har vidare möjlighet att stå som kvalitetsgarant och svara för att befintliga resurser används effektivt bl. a. i samband med försäljning av vårdplatser till utländska patienter eller utbildningsplatser till utländska studenter.

På det primärkommunala verksanthetsomrädet saknas motsvarighet till Swedehealth, Vi rekommenderar heller inte att en sådan paraplyorganisa- tion byggs upp. Eftersom vi i våra förslag utgår från att det kommunala kunnandet i normalfallet skall exploateras i samverkan med företag förutsät- ter vi ocksä att företagen kan bistä i olika operativa frågor. I situationer där en kommun inte kan repliera på ett enskilt företag finns andra organ. t. ex. TEMU-Bolagen. som kan tjäna som stödresurs i ett operativt skede av en kommunal tjänsteexport.

Även om vi inte ser behov av någon fast paraplyorganisation för den operativa verksamheten anser vi att ganska omfattande insatser krävs för atti ett initialskede utveckla förutsättningar och former för en kommunal tjänste- export. Vi skisserar i kap. 13 ett utvecklingsprogram för den kommunala tjänSteexporten. Programmet innehåller bl. a. åtgärder för att utveckla pro- dukter, leveransformer. organisation och personal. marknadsföra det kom- munala kunnandet. [söka projekt samt utforma samverkan med företag i konkreta projekt. Vi föreslår att Sveriges Exportråd fär huvudansvar för att genomföra programmet. Till rådet bör knytas en särskild styrgrupp för kommunal tjänsteexport i vilken kommun- och landstingsförbunden är givna deltagare tillsammans med företrädare för privata företag och statliga tjäns- teexportörer.

Utvecklingsprogrammet höri första hand drivas under en försöksperiod på tre år med början den 1 juli 1984. Vi uppskattar kostnaden till 2 Mkr per år och föreslår att den täcks av statliga medel.

I kap. 14 behandlar vi vissa personal—. lönc- och ersättningsfrägor. Vi konstaterar att en tillämpning av avtals- och huvudleverantörsmodellerna kräver att flera arbets- och allmänt avtalsrättsliga problem löses och oklarhe- ter undanröjs. Det är en uppgift för kollektivavtalsparterna att hantera dessa frågor. Vi noterar också att gällande skattelagar innebar att utlandstjänstgö- rande personal fär olika behandling i beskattningshänseende om arbetsgivar- na är en kommunal förvaltning jämfört med om arbetsgivaren är ett företag. Vi föreslår att skattelagarna ändras så att likabehandling uppnas.

] kap. 15 behandlar vi bl. a. möjligheterna att utnyttja kommunalt kun- nande i biståndsprojekt. Vi föreslår att SIDA försöker fanga upp personer anställda i kommuner och landsting och som är intresserade av att arbeta som rådgivare i u-länders centrala, regionala och lokala administrationer. Avsik- ten är att dessa personer med hjälp av sina erfarenheter av verksamheten inom olika samhällssektorer skall kunna dels i tidiga skeden fanga upp och förmedla information om olika projekt. dels påverka valet av olika praktiska lösningar så att det gynnar svenska leverantörer. Vi föreslär ocksä att SIDA till sig knyter någon kommun som institutionell konsult och den vägen prövar olika sätt att överföra svenskt kunnande till u-länder.

Frågan om samverkan mellan den kommunala sektorn och näringslivet i teknikupphandlingsfragor omnämns särskilt i direktiven för vart utrednings— arbete. 1 kap. 6 sammanfattar vi några intryck ax det arbete som hittills bedrivits inom omrädet. De slutsatser vi därvid drar utvecklar vi vidare i kap. 11. Vi konstaterar att det sker en vardagshetonad teknikupphandling inom den kommunala sektorn. För detta finns en väl fungerande beställarkompe- tens och beprövade former för fördelning av risk mellan beställare och leverantör. För framtiden förutser vi emellertid behov av ytterligare kompe- tensupphyggnad pä beställarsidan och av riskavlyft hos beställare och leve- rantör. Vi räknar också med att behovet av stöd till företagen i marknadsfö- ringen av produkter som tagits fram genom teknikupphandling kommer att öka och att avsättningsmöjligheterna i Sverige måste kompletteras med export. Vi anser att det ökade kommunala engagemanget i exportverksam- het vi föreslagit också kan utnyttjas i kombination med teknikupphandling. Redan i samband med en upphandlingsuppgörelse kan en kommunal bestäl- lare och en leverantör beakta möjligheterna till en framtida samverkan i exportsammanhang. Vi anser också att STU och andra finansiarer bör ge särskild prioritet at teknikutvecklingsprojekt som resulterar i produkter och system med goda avsättningsmöjligheter pa exportmarknaden.

En kommunal medverkan i exportprojekt i de former vi föreslar avviker från traditionell kommunal verksamhet. Vi har därför särskilt behandlat frågan om kommunal kompetens för tjänsteexport. Den redovisas i kap. 10. Vi anser att kompetensfrågan i och för sig skulle kunna lösas utan lagstift- ning. Det finns emellertid faktorer som kan skapa osäkerhet siiviil i kommu- ner och landsting som bland företag kring huruvida en viss kommunal med- verkan står i överensstämmelse med lagen eller ej. För att undanröja sadana oklarheter föreslår vi en särskild kompetenslag om kommunala åtgärder för att främja svensk export.

Utredningens lagförslag

Förslag till Lag om vissa kommunala åtgärder för att främja svensk export

En kommun får i samverkan med företag eller staten tillhandahålla tjänster i syfte att främja svensk export. Som förutsättning härför skall gälla att kom- munen därvid utnyttjar de särskilda kunskaper eller erfarenheter som redan finns inom kommunens förvaltning och att affärsmässiga villkor tillämpas. Om särskilda skäl föreligger får kommunen ensam tillhandahålla tjänsterna. Vad som sagts om kommun gäller även för landstingskommun.

Denna lag träder i kraft den . . .

l Inkomna yttranden

Sammanställning av remissyttranden över betänkandet Kommunalt kunnande -— ett stöd för svensk export (SOU 1983: 72)

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgctts av styrelsen för internationell utveckling (SIDA). beredningen för internationellt tekniskt samarbete. kommerskollegium. socialstyrelsen. sjukvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri). universitets- och högskoleämbetet (UHÄ). skolöverstyrelsen (SÖ). styrelsen för teknisk utveckling. statskon- toret. riksrevisionsverket. Sveriges ambassad i Caracas. Sveriges export- råd. Svenska handelskammarförbundet. universiteten i Lund och Göte- borg. Stockholms. Täby. Uppsala. Norrköpings. Karlskrona. Malmö. Gö- teborgs. Västerås. Skellefteå. Umeå och Luleå kommuner. Stockholms. Uppsala. Östergötlands. Jönköpings. Malmöhus och Västerbottens läns landstingskommuner. Svenska kommunförbundet. Landstingsförhundet. Sveriges industriförbund. Svenska värmeverksföreningen. Svenska kon- sultföreningcn. Tjänstemännens eentralorganisation (TCO). Centralor- ganisationen SACO/SR. Landsorganisationen i Sverige (LO). Svenska arbetsgivareförcningen. utredningen (H l982:07) om åtgärder för att främja export av tjänster. energiupphandlingsdelegationen. beredningen för inter- nationellt läkemedelssamarbete. Statskonsult international AB. TEMU- bolagen. Svenska vatten- och avloppsverksförcningen. Swecare founda- tion. Swedel—Iealth AB. Medentgruppen.

Yttrande har dessutom inkommit från länsstyrelsen i Västerbottens län och Svenska kommunalarbetareförbundet.

2 Allmänna synpunkter på kompetensutvidgningen

De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar dem utan erinran. Detta gäller bl. a. Svenska kommunförbundet. Lands- tingsförbundet. SÖ. Sveriges exportråd. riksrevisionsverket. socialstyrel- sen. kommerskollegium. beredningen för internationellt läkemedelssamar- bete. styrelsen för teknisk utveckling. statskontoret. Statskonsult interna- tional AB. Spri. UHÄ. Lunds universitet. Göteborgs universitet. LO. TCO, SACO/SR. SWecare foundation, Swedcl—lcalth AB. Medentgruppen. TEMU-bolagen och Svenska värmeverksföreningen. De flesta kommuner och landstingskommuner som har yttrat sig är positiva till utredningens förslag.

Negativa eller tveksamma till utredningens förslag är bl.a. Sveriges Industriförbund. Svenska arbetsgivarcföreningen. Svenska handelskam- marförbundet. Svenska konsultföreningen samt Täby och Umeå kom- muner.

.S'mtskmnoret:

Utredningens förslag om en aktiv medverkan från kommunernas sida att sälja kommunala tjänster till utlandet förutsätter att kommunernas med- verkan inte strider mot kommunallagen som reglerar den kommunala kompetensen. Den granskning som utredningen låtit utföra av den kommu- nala kompetensen i förhållande till den av utredningen föreslagna tjänste- exporten antyder att kompetenstvistfrågor kan uppkomma. I syfte att undvika att det i viss mån oklara rättsläget kan verka hämmande på den tilltänkta kommunala tjänsteexporten har utredningen föreslagit en sär- skild kompetenslag om vissa kommunala åtgärder för att främja svensk export. Statskontoret har inget att erinra mot en sådan lag.

Utredningen har enligt statskontorets uppfattning gjort en noggrann genomgång av förutsättningarna för kommunal tjänsteexport. Statskon- toret ställer sig i allt väsentligt positivt till utredningens förslag om inrikt- ning och utformning av export av kommunala tjänster. Verket instämmer också i utredningens bedömning att förutsättningarna får anses goda för export av tekniskt och administrativt kunnande från kommunala och landstingskommunala organ. l—los dessa finns kompetens. erfarenheter och referensobjekt av sådan art som bör utgöra en god grundval för sådan tjänsteexport som efterfrågas. bl.a. som komplement till näringslivets exportprodukter.

Som utredningen framhållit finns det emellertid problem förknippade med att sälja kommunala tjänster till utlandet. Orsakerna härtill hänför sig till bl. a. bristande kommersiell erfarenhet hos det stora flertalet svenska kommuner att bedriva tjänsteexport, stora krav på insatser av tid och riskvilligt kapital. ävensom av hård konkurrens på den internationella marknaden från vissa andra länder. Avgörande för en framgångsrik export av de kommunala tjänsterna — liksom i fråga om det statliga tjänsteutbudet — är efterfrågan hos kunderna. förmågan att inom Sverige fånga upp denna och anpassa de tjänster som erbjuds till efterfrågan. På motsvarande sätt som för det statliga tjänsteutbudet på exportmarknaden ställs här stora krav på en väl fungerande organisation för kontakter såväl med utlandet som inom landet.

Socialstyrelsen:

Socialstyrelsen instämmer i utredningens allmänna bedömning att lands— ting och primärkommuner har förutsättningar att mer aktivt medverka i svensk export. Kommitténs lagförslag kan därför tillstyrkas.

Umeå kommun:

Det är tveksamt om det under den pågående utvecklingsfasen med samver- kan mellan kommunerna och näringslivet är lämpligt att lagstifta inom ett område som kan väntas beröra bara ett mindre antal kommuner. Samma effekt skulle kanske nås genom att avge någon annan typ av viljeförklaring och låta en tidsenlig tolkning av kommunallagens allmänna kompetensbe- stämmelse utvisa gränserna. Det föreliggande lagförslaget är dessutom inte entydigt när det gäller en kommuns möjligheter att ensam eller i samverkan med annan kommun tillhandahålla kommunala tjänster för export. Det finns förutom informationsvärdet inte mycket som talar för att i nuläget stifta en särskild kompetenslag som också kommer att innebära tolknings- svårigheter. Farhågorna för att kommunerna känner sig hämmade inför tilltänkt verksamhet på exportområdet om inte lagstiftning kommer till stånd är överdrivna.

Umeå kommun är sammanfattningsvis positiv till att förutsättningarna för kommunal tjänsteexport undersöks närmare.

Mahnö/ius läns landstingskommun:

Det är angeläget att skapa klarhet i rättsläget när det gäller möjligheten för kommuner och landsting att engagera sig i tjänsteexport. Det lagförslag som utredningen lägger är i detta avseende tillfredsställande. Samtidigt framstår det tydligt att kompetensutvidgningen strider mot lokaliserings- principen och självkostnadsprincipen vilka är av grundläggande betydelse i svensk offentlig rätt.

Även om tveksamhet kan anföras ur legala aspekter. vill dock utskottet inte motsätta sig förslaget. Den kommunala tjänsteexporten är en verk- samhet som är klart avskild från övriga arbetsområden. varför någon allmän uppluckring av kompetensreglerna inte behöver befaras. Vidare finns anledning räkna med att verksamheten blir av begränsad omfattning. Medborgarnas krav på tillgänglighet och kvalitet på servicen ger litet utrymme för prioritering av exportfrämjande åtgärder.

Tjänstemännens centralorganisation (TCO):

inledningsvis konstaterar vi att utredningen gjort en intressant och väl- dokumenterad genomgång av problemen inom området. TCO har den principiella uppfattningen att det är positivt med åtgärder som på olika sätt kan utveckla den kommunala verksamheten och tillföra den kunnande och erfarenheter. Vi tror också att ett kommunalt samarbete med företag för exportbefrämjande åtgärder kan bli utvecklande för de anställda i kom- muner och landsting.

Vi instämmer i de mål utredningen sätter upp för export av kommunalt kunnande. Kommunernas främsta uppgift blir att agera som undanröjare av hinder och stöd till exportföretagen. Detta är tillsammans med den kunskapsbas som kommunerna utgör kommunernas främsta funktion i detta sammanhang.

] diskussionen om kommunal tjänsteexport har överdrivna förhoppning- ar om de sysselsättningsskapande effekterna framkommit. En realistisk bedömning är att sysselsättningseffekterna av kommunal tjänsteexport inom överskådlig framtid endast blir marginella.

Svenska arbetsgivarcföreningen:

Den offentliga sektorn i Sverige har expanderat i snabb takt under de senaste decennierna. För närvarande uppgår de offentliga utgifterna till cirka 70 procent av BNP. Detta har bl.a. medfört ett kraftigt budgetun- derskott och stor upplåning utomlands. En fortsatt expansion av den offentliga sektorn skulle innebära en ytterligare försämring av den sam- hällsekonomiska balansen. Det är således nödvändigt att den offentliga sektorn inte tillåts öka ytterligare utan i stället hålls tillbaka och effektivi- seras. Samtidigt måste det privata näringslivet öka i volym för att kunna finansiera den offentliga sektorn och för att den samhällsekonomiska ba- lansen skall kunna återställas. För att få balans i utrikeshandeln krävs gynnsamma tillväxtförutsättningar inom den konkurrensutsatta delen av det privata näringslivet. både inom industrin och inom tjänstesektorn.

Mot den bakgrunden avvisar föreningen bestämt det av utredningen framförda förslaget att kommuner skall ges möjlighet att medverka i ex- portansträngningar på ett sätt som avviker från traditionell kommunal verksamhet. Som utredningen påpekar har kommunerna till största del en förvaltande roll. medan flertalet kunder på exportmarknaden efterfrågar

uppbyggnadsinsatser. Den förvaltande rollen bör enligt föreningens me- ning även fortsättningsvis vara huvudinriktningen i kommunernas verk- samhet.

Sveriges industriförbund:

Förbundet avstyrker en ändring av kommunernas kompetensområde med följande motivering. -— Den kommunala verksamheten syftar till att tillvarataga kommunmed- lemmarnas gemensamma intressen med principer om likaberättigande. rättssäkerhet och beskattningsrätt som grund för sitt handlande på olika områden. Organisationen är baserad på lokala förutsättningar och politiskt be- stämda behov snarare än påen marknadsmässigt bestämd efterfrågan. — Det sätt enligt vilket en kommun ger service åt sina invånare skiljer sig följaktligen på många och väsentliga punkter från de principer som råder i en marknadsekonomi och det finns inget som talar för att den kommunala organisationsformen skulle ha några fördelar vid export- verksamhet. — Det kommunala kunnandet är i första hand knutet till lokala förvalt- ningsuppgifter som är baserade på svensk tradition och lagstiftning och på förhållanden som i huvudsak saknar direkta motsvarigheter i andra länder. — Det finns inte något generellt kommunalt kunnande att marknadsföra. Utredningen har redovisat några enstaka fall där det är teoretiskt tänk- bart att tjänsterna skulle kunna vara säljbara. under förutsättning att det finns en marknad. — Det kunnande som finns är i allmänhet knutet till enskilda personer. Det bästa sättet att tillgodose direktivens önskemål att främja svensk export är att tillämpa en generös tjänstledighetspolitik i sådana fall där utnytt- jandet av kompetensen skulle leda till ökade svenska exportintäkter.

Svenska konsultföreningen:

Konsultföreningen anser dessutom att exportverksamhet definitivt inte faller inom det kommunala kompetensområdet. Denna ståndpunkt intas också av utredningen.

Föreningen anser emellertid inte — i motsats till utredningen — att riksdagen genom lagändring skall ge kommuner- och landsting förändrade förutsättningar för exportverksamhet. Denna verksamhet inom tjänste- sektorn — och andra sektorer — kräver för att bli framgångsrik. förutom tillgång på kompetens. också en god marknadskännedom. Ett brett kon- taktnät. kunskap om hur den på hemmamarknaden ofta standardiserade produkten skall anpassas till mottagarlandets behov och en utvecklad marknadsföring är också förutsättningar för exportframgång. Förutsätt- ningar som uppnås genom uthållig marknadsbearbetning. Entreprenör- anda, affärsmässighet. ett nödvändigt risktagande och finansiell uthållighet är andra avgörande komponenter i exportsatsningar.

Ovanstående innebär en affärsinriktning och ett risktagande som enligt vår uppfattning inte är förenlig med kommunernas/landstingens roll i sam- hället.

3 Formerna för kommunal exportmedverkan

De flesta remissinstanserna godtar de tre olika samarbetsformerna vid kommunal exportmedverkan som beskrivs av utredningen. tjänstledighets- modellen. avtalsmodellen och huvudleverantörsmodellen. Bland dessa in- stanser kan nämnas Sveriges exportråd, kommerskollegium och Stock- holms kommun.

Några remissinstanser är negativa till huvudleverantörsmodellen. Till dessa hör Sveriges industriförbund och Svenska handelskammarförbun- det. Svenska arbetsgivareföreningen godtar endast tjänstledighetsmodel-

len.

Riksrevisionsverket:

— Intresserade kommuner bör överväga möjligheten att starta ett gemen- samt exportbolag i syfte att underlätta kontakter med företag. ge utred- ningsscrvice i ekonomiska och organisatoriska frågor samt eventuellt för- medla personalresurser, intressanta ur exportsynpunkt. mellan olika kom- muner. Alternativt skulle en sådan funktion kunna ligga inom kommun- respektive landstingsförbundet.

Universitets- och högskoleämbetet: I betänkandet föreslås och diskuteras olika former för kommunal tjänste- export. Den form som förefaller vara mest lämplig är att kommunerna på ett aktivt sätt engagerar sig i det lokala eller beträffande landstingskommu- nerna regionala näringslivet och försöker etablera samarbetsprojekt där det kommunala kunnandet tas tillvara. Ett agerande på exportmarknaden från kommuner där dessa av näringslivet uppfattas som konkurrenter på tjänsteexportmarknaden synes inte önskvärt. Förtroendet från näringsli- vets representanter för ett samarbete skulle i sådana fall kunna undergrä-

V&S.

Göteborgs universitet: När det gäller varuexport är det den svenska. privata industrisektorn som svarar för en mycket stor del. Dessa exportföretag har i allmänhet under många är byggt upp gedigna kunskaper om hur man exporterar. vart man skall exportera. vilka kanaler man skall välja etc. Många företag har genomfört direktexport. men en hel del har dock föredragit att överlåta exportfunktionen åt vissa andra specialiserade företag, såsom handelshus. konsultföretag. trading-bolag m.fl.. dvs. man har överlåtit de internatio- nella marknadsföringsaktiviteterna till de som har ett bättre kunnande.

Kommunerna har ett stort kunnande om sitt verksamhetsområde. men frågan är om de har personal med exportkunskaper eller möjligheter att anskaffa erforderlig Sådan. Kanske borde man koncentrera sig på indirekt export. dvs. anlita sådana företag och organisationer som har mångåriga erfarenheter inom området och som har bättre exportkunskaper än kom- munerna själva.

Svenska handelskammarförbuna'et: De möjligheter till kommunal medverkan som kan finnas på varusidan är enligt Handelskammarförbundet mer komplicerade på tjänstesidan, där det inom en rad områden är fråga om en konkurrenssituation. Det finns som utredningen framhåller ett kunnande inom den kommunala verksam-

heten som har internationell efterfrågan och som därför bör kunna exporte- ras. En förutsättning för att detta kunnande skall kunna kommersialiseras är emellertid att man finner smidiga samverkansformer mellan den kom- munala och privata sektorn. Det är således angeläget att kommunerna utnyttjar den kommersiella erfarenhet som landets exportföretag har. Han- delskammarförbundet vill varna kommunerna för att på egen hand ge sig ut på den internationella marknaden. För att landets totala exportintäkter skall öka måste man undvika att den kommunala tjänsteexporten sker på bekostnad av eller i konkurrens med de privata företag som redan är etablerade. Den kommunala tjänsteexporten bör begränsas till områden där kommunerna har ett exklusivt kunnande eller kan komplettera de privata företagens export. För att undvika störningar och negativa export- effekter måste kommunerna offerera på affärsmässiga grunder.

Göteborgs kommun."

Av de olika formerna för samverkan menar kommunstyrelsen att avtals- modellen är den fördelaktigaste och att man bör vara restriktiv när det gäller att använda huvudleverantörsmodellen. Vidare vill kommunstyrel- sen framhålla vikten av att avtalsfrågorna från böljan handlägges med erforderlig teknisk. ekonomisk ochjuridisk kompetens.

Norrköpings kommun: Riskerna beträffande olika projekt bör ligga på företagen. medan kommu—

nerna bör uppträda som underleverantörer och genom avtal med respekti- ve företag sälja sina tjänster.

Svenska arbetsgivareförmingen: Föreningen anser det dock vara värdefullt att som tidigare låta företag utnyttja kommunalt kunnande i exportsammanhang enligt utredningens s.k. tjänstledighetsmodell. Detta kan bidra till att främja en angelägen expansion inom den privata tjänstesektorn. De övriga två modeller som utredningen för fram skulle enligt föreningens mening verka bromsande för den nödvändiga tillväxten av det privata näringslivet och därmed för strävanden att nå samhällsekonomisk balans.

S veriges industriförbund: Kommunal export i egen regi bör enligt förbundets mening inte förekom- ma. Brist på affärsmässighet. entreprenörsanda. kunskap om anpassning av tjänster till olika förutsättningar etc.. talar klart emot kommunal export

i denna form.

Kommunal export bör endast ske i samverkan med företag. Kommuner- nas insatser får ej heller konkurrera med företagens export utan skall utgöra ett komplement till denna. — [ enstaka fall kan ett unikt kunnande vara samlat hos ett fåtal kom- muner. I den mån detta är koncentrerat till för exportmarknaden intres- santa segment bör kommunerna överväga om inte dessa verksamheter bör överföras till näringslivet genom entreprenader. Företagen kan då upparbeta ett kunnande på området med hemmamarknaden som bas för att sedan gå ut på exportmarknaden. — Avgränsningen mellan kommunal verksamhet och näringslivets ärinte glasklar. men bereder i allmänhet inga större tolkningssvårigheter mot bakgrund av regeringsrättens tolkningspraxis. Kompetenslagstiftningen är för närvarande föremål för stat-kommunberedningens utredning. Det finns enligt lndustriförbundets uppfattning ingen anledning att göra

någon förändring av den kommunala kompetensen innan denna utredning har lagt fram sitt betänkande.

Tjänsteexportutredningen ( Tjur): Tjut förordar att denna kunskap görs tillgänglig för export i samverkan med näringslivet. Den professionella kunskapen måste för framgångsrik affärsverksamhet kombineras med kommersiell kunskap och erfarenhet. vilket helt naturligt. enbart finns inom den konkurrensutsatta sektorn. Om kommunerna engagerar sig i export av skälet att vara vägröjare och spjut- spets för näringslivets export och att därigenom en förlustbringande verk- samhet legitimeras sker ofrånkomligen en oönskad inkomstöverföring från kommunernas invånare till exportföretagen. Krav på avkastning måste därför vara vägledande i framtida exportprojekt.

4 Efterfrågan på kommunala tjänster för export

Riksrer-'isionsverket.'

Utredningen diskuterar för- och nackdelar med de tre modellerna för kommunal tjänsteexport: tjänstledighetsmodellen. avtalsmodellen samt huvudleverantörsmodellen. RRV vill i sammanhanget peka på ytterligare några risker som är förknippade med avtalsmodellen. För det första kan kommunens avtalspart — exportföretaget — drabbas av sådana betal- ningssvårigheter att kommunen inte får ersättning för alla kostnader enligt avtalet. För det andra kan kommuner, delvis på grund av sin ovana att ingå affärsavtal av internationell karaktär. komma att ingå oförmånliga avtal med exportföretag. som ofta har en långt större erfarenhet på området. Detta kan inträffa utan att exportföretaget på något sätt sökt vinna oskäliga fördelar.

Statskontoret:

Statskontorets erfarenheter av dess medverkan i den statliga tjänsteex- porten är att efterfrågan på renodlade administrativa tjänster hittills har varit mycket begränsad. Mot bakgrund härav vill verket i detta samman- hang varna för en alltför stor optimism hos kommunerna när det gäller utlandets efterfrågan på kommunala administrativa tjänster. Svårigheterna att sälja sådana tjänster kan också accentueras om det gäller att för export erbjuda stora och komplicerade datorbaserade system.

SIDA:

De kontakter med svenska exportansträngningar som SlDAs kontor i u- länderna får tyder på att det inte är hemmaproduktens förträfflighet i sig som säljer, utan förmågan att sätta sig in i kundens behov och att visa uppfinningsrikedom för att tillgodose dem. Utredningen nämner inget om den kunskapskälla som finns hos de kommunalt anställda som tidigare haft u—landsuppdrag för SIDA. Den borde utnyttjas i detta sammanhang.

Svenska handelskammarförbundet: När fråga är om samverkan med varuproducerande företag torde det kommunala kunnandet enligt Handelskammarförbundet väl kunna tillvara- tas. Det framgår inte minst av de exempel som anges i betänkandet. En sådan samverkan måste enligt Handelskammarförbundet ske på affärsmäs- siga villkor. Det betyder bland annat att kommunerna skall komplettera

företagen och inte agera på egen hand. Nödvändigheten av affärsmässigt beteende framhålls också av utret' " igen. ehuru den enligt förbundet un- derskattat de svårigheter det innebär för icke kommersiella företrädare att agera affärsmässigt.

Svenska värmeverks/öreningen : När det gäller export av tjänster på energiområdet i allmänhet och fjärrvär- meområdet i synnerhet. finns kunskaper i kommunerna som kan vara av intresse för utländska kunder. Det gäller exempelvis den samlade bilden och erfarenheten av planering. konstruktion, byggande. drift och underhåll av anläggningar. Detta gör kommunernas möjligheter att medverka intres- santa. t. ex. i beställarfunktionen. Företagens kunnande är ofta begränsat till de komponenter som den egna tillverkningen avser. medan kommuner- nas kunskap främst gäller systemen. Ett samlat utnyttjande av komponent- och systemkunnande genom samarbete mellan svenska företag och kom- muner bör i hög grad stärka exponmöjligheterna.