Prop. 1991/92:137

om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) m.m.

Regeringens proposition

. 1991/92.137

om ändring i miljöskyddslagen (1969z387) m.m. Prop.

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifo- gade utdrag ur regeringsprotokollet den 19 mars 1992.

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Olof Johansson

Sammanfattning av statens naturvårdsverks Pr_0p. 1991/92:137 förslag om ändringar i miljöskyddsförordningen

Enligt 3 5 2 st miljöskyddsförordningen, MF, (1989z364) gäller tillståndsplikt vid ändring av en tillståndspliktig inrättning eller verksamhet, om åtgärden innebär att ett utsläpp eller störning kan ändra karaktär eller omfattning så att en olägenhet av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt kan upp- stå. Problem har uppstått särskilt i sådana fall där en ändring synes gå fri från tillståndsplikt enligt 3 & 2 st och därför kunna anmälningsprövas enligt 19 5 1 st 3 MF, men ändringen likväl skulle innebära att verksamheten efter ändringen skulle strida mot produktionsgränser, särskilda villkor i ett tidi- gare meddelat tillståndsbeslut eller ett s k "allmänt villkor” i ett sådant beslut om överensstämmelse med ansökan och åtaganden.

Ett annat typfall, där oklarhet råder om innebörden i ändringsregleringen, rör situationen när likaså ett tillstånd tidigare har meddelats, men verksam- heten är av sådant slag som numera omfattas av anmälningsplikt. Vad gäller i denna situation i fråga om förprövning av en ändring? Författningstexten (19 5 1 st 1 och 2 MF) tycks innebära att miljö- och hälsoskyddsnämnden kan pröva ändringen inom ramen för ett anmälningsförfarande. Punkt 4 i övergångsbestämmelserna till 1989 års MF torde ha tillkommit i avsikt att förtydliga förordningen i detta avseende. Denna punkt har följande lydelse:

I fråga om miljöfarlig verksamhet, som enligt äldre bestämmelser har om- fattats av tillståndsplikt, gäller det som i den nya förordningen har föreskri- vits om anmälningsskyldighet, om verksamheten har beteckningen C i bila- gan till denna.

Men kan miljö- och hälsoskyddsnämnden genom sitt ställningstagande i det aktuella anmälningsärendet kräva eller medge något som skulle strida mot vad som föreskrivits i det för verksamheten gällande tillståndet? Den ifrågavarande punkten i övergångsbestämmelserna kan inge den föreställ— ningen att det inte skulle föreligga några hinder häremot. Det förefaller som om avsikten med bestämmelsen faktiskt varit att möjliggöra en övergång i de konkreta fallen från tillståndsplikts- till anmälningspliktsnivån. Utan en sådan övergång skulle den i 1988-89 års lagstiftningsärende avsedda avlast- ningen av länsstyrelserna bli ganska begränsad.

Enligt naturvårdsverkets mening är det i båda de ovan berörda typfallen emellertid med hänsyn till innebörden i miljöskyddslagens nuvarande regler ofrånkomligt att tillmäta redan meddelade tillstånd större betydelse än som framgår av de nuvarande reglerna i MF. Enligt 22 & ML kan den som fått tillstånd enligt ML inte på grund av någon bestämmelse i denna lag eller i vissa andra lagar åläggas att upphöra med verksamheten eller att med av- seende på denna vidta försiktighetsmått utöver vad som anges i tillståndsbe- slutet, om ej annat följer av 23-25 55, 29 ä 2 st eller 40 ä 2 st ML. I 24 och 27 åå ML anges under vilka förutsättningar som villkor kan ändras. Enligt 45 5 kan följa straff och enligt 52 & miljöskyddsavgift om villkor åsidosätts. Var- ken i 45 eller 52 & anges något undantag för den situationen att en tillsyns- myndighet genom råd eller föreläggande krävteller medgett något annat än som gäller enligt villkor för verksamheten. ' 11

• Sida 12
•  Original

havare att påkalla omprövning av ett villkor, om det inte är fråga om ett Prop. 1991/92:137 mildrande av villkoret (27 & ML). Som naturvårdsverket framhållit bl.a. i en Bilaga 1 skrivelse till miljöskyddskommittén bör möjlighet skapas för en tillståndsha- vare att få till stånd en omprövning av villkor även under andra förutsätt- ningar, som t.ex. när detta är motiverat för att kunna använda en ny och lämpligare analysmetod för ett utsläpp.

Ett sätt att undvika en fullständig tillståndsprövning av en ändring i fall där en sådan prövning inte framstår som sakligt motiverad, kan vara att införa en bestämmelse i ML om möjlighet för en tillståndshavare att på begäran få ett medgivande (dispens), av den myndighet som vid tillfället i fråga är till- ståndsmyndighet för en anläggning enligt bilagan till MF, att i visst hän- seende avvika från ett erhållet tillstånd eller däri meddelat villkor. En sådan dispensprövning borde kunna övervägas framförallt för sådana fall, där av- steg från ett tillstånd eller villkor kan finnas motiverat för en begränsad tid. En dispensmöjlighet av detta slag kan bli aktuell som en form för myndig- hetsprövning av sådana haverier som inte leder till avsevärda olägenheter i miljön och som inte beror på försummelse från verksamhetsutövarens sida.

Härutöver skulle kunna övervägas att införa en möjlighet att ansöka om dispens från skyldigheten att ansöka om tillstånd till ändring enligt 3 & 2 st MF i dess nu föreslagna lydelse. Som förutsättning för en sådan dispens skulle kunna anges att frågan är om en mindre ändring som saknar betydelse från störningssynpunkt (jfr 10 & 1 st 4 ML) eller att tillståndsprövning av an- nat skäl är uppenbart onödig. Uttrycket ”saknar betydelse från stömingssyn- punkt” får i sådant fall tolkas snävt.

Bestämmelser om dispens från förprövningsplikt enligt ML har tidigare funnits i denna lag. Om ett dispensinstitut ånyo skulle införas i lagen kan en särskild markering behöva göras beträffande skillnaden mellan de två ty- perna av dispens.

De möjligheter som nu diskuterats förutsätter att den myndighet, som är eller varit tillståndsmyndighet för en viss anläggning enligt bilagan till MF, kopplas in på något sätt (genom återkallelse av tillstånd, omprövning av vill- kor eller dispens i någon form). Vid överväganden om förenklade former för förprövning av ändringar finns det emellertid skäl att undersöka om inte ett ställningstagande av tillsynsmyndigheten ibland skulle kunna räcka i sådana fall. Som jämförelse kan här pekas på den nuvarande anmälningsprövningen enligt 19 5 1 st 3jämfört med 3 5 2 st MF. Men MLs regler medger f.n. inte, som förut har framhållits, att meddelade tillstånd ”urholkas” genom anmäl- ningsprövningar av ändringar. En lösning enligt de sistnämnda linjerna skulle alltså förutsätta ändringar i MLs regler om tillstånds rättskraft, straff- ansvar m.m.

I detta sammanhang kan erinras om den funktion länsstyrelsen i sin egen- skap av tillsynsmyndighet har enligt de ganska många tillståndsbeslut av koncessionsnämnden, där nämnden i det s.k. allmänna villkoret om överens- stämmelse med ansökan och åtaganden skrivit in följande: ”Mindre ändring får dock vidtas efter godkännande av länsstyrelsen. Som förutsättning för länsstyrelsens godkännande skall gälla att ändringen bedöms inte kunna medföra ökning av förorening eller annan störning till följd av verksamhe- ten”. 13

• Sida 13
•  Original

Det nyss anförda innebär alltså enligt naturvårdsverkets mening att redan Prop. 1991/92:137 meddelade tillstånd och däri angivna villkor inte kan åsidosättas genom ställ- Bilaga 1 ningstaganden av tillsynsmyndigheterna i anmälningsärenden.

Eftersom punkt 4 i övergångsbestämmelserna till 1989 års MF egentligen inte säger annat än vad som redan följer av 19 ä 1 st 1 och 2 MF, men kan inge den felaktiga föreställningen att en anmälningsprövning är tillräcklig även när verksamheten efter ändringen skulle strida mot ett tidigare medde- lat tillstånd, bör vidare denna punkt upphävas.

Ändringar i anmälningspliktiga verksamheter skall enligt 19 5 1 st 1 MF anmälas i fall där ändringen är av betydelse från störningssynpunkt. Motsva- rande rekvisit saknas för närvarande i 19 5 1 st 2 och 3. Enligt 10 5 1 st 4 ML gäller generellt, som förutsättning för av regeringen särskilt föreskriven förprövningsplikt för ändringar, att ändringarna är av betydelse från stör- ningssynpunkt. Det ifrågavarande störningsrekvisitet bör med hänsyn härtill skrivas in även i 19 5 1 st 2 och 3 MF. 19 5 1 st 1 bör vidare omformuleras så att störningsrekvisitet i enlighet med lydelsen av 10 5 1 st 4 ML knyts inte bara till verksamheten utan även till inrättningen i sig.

Det kan nämnas att naturvårdsverket har fått kännedom om flera fall, där en ändring prövats anmälningsvägen, trots att ändringen i fråga har innebu- rit en avvikelse från ett tidigare meddelat tillstånd. Fall har förekommit där miljö- och hälsoskyddsnämnden i ställningstagandet i anmälningsärendet ut- tryckligen beslutat att ett visst koncessionsnämndsbeslut ”skall upphöra att gälla”.

Från vissa synpunkter kan det anses otillfredsställande att tidigare till- ståndsprövade företag, som numera är endast anmälningspliktiga enligt bila— gan till MF, för all framtid skall vara ”låsta” vid sin tillståndsplikt. När de begränsningar vad gäller överföringen av åtskilliga verksamhetsslag från till- ståndsplikts- till anmälningspliktsnivån som följer av rättskraftsregeln i 22 å ML sålunda inte synes ha beaktats tillräckligt i 1988-89 års lagstiftnings- ärende, får en lösning på det berörda problemet nu sökas i särskild ordning. Särskilda lagstiftmngsåtgärder är motiverade även för att tillgodose behovet i övrigt av en förenklad men med miljöskyddslagen förenlig prövning av änd- ringar i förhållande till vad som gäller enligt redan meddelat tillstånd, i de fall där det från allmän miljövårdssynpunkt inte är påkallat med en fullstän- dig tillståndsprövning. Naturvårdsverket anger i det följande några hand- lingslinjer som bör kunna komma i fråga vid arbete för att tillgodose de här berörda behoven.

För att främja en reell överföring av tidigare tillståndsgivna men numera endast anmälningspliktiga företag till anmälningspliktsnivån, ligger det nära till hands att överväga en möjlighet för en tillståndshavare att kunna göra en framställning till tillståndsmyndigheten om att få ett tillstånd upphävt, under förutsättning att verksamheten inte längre är tillsståndspliktig enligt bilagan till MF.

Såvitt härefter gäller frågan om möjligheterna att skapa en för vissa fall smidigare prövningsordning för ändringar än vad som f.n. gäller finns det anledning att pröva ett flertal tankar. Först kan erinras om det inte bara från enskild utan ofta även från allmän synpunkt otillfredsställande förhållandet _ att det enligt nuvarande omprövningsrcgler inte är möjligt för en tillstånds- 12

• Sida 14
•  Original

Bilaga 1

Frågan om hur sådana förändringar i ML som ovan berörts närmare bör utformas är inte helt okomplicerad. Närmare överväganden i de berörda av— seendena bör enligt verkets mening göras inom regeringskansliet eller miljö— skyddskommittén. De i början av denna skrivelse föreslagna ändringarna i MF bör emellertid genomföras så snart som möjligt, och utan att några änd- ringar av de slag som skisserats i senare delen av skrivelsen samtidigt behö- ver ske. Detta synes nödvändigt för att snarast förebygga en oklar utveck— ling, grundad på den oriktiga uttolkningen av nu gällande rätt att tillstånd successivt skulle kunna ”upplösas” genom ändringsanmälningar.

PrOp. 1991/92:137

• Sida 15
•  Original

Förteckning över remissinstanserna och Prop. 1991/92:137 sammanställning av remissyttrandena över statens Bllaga 2 naturvårdsverks förslag om ändring i miljöskyddsförordningen (1989z364) m.m.

1. Förteckning över remissinstanserna

Efter remiss har yttranden inkommit från länsstyrelserna i Stockholms län, Södermanlands län, Östergötlands län, Kronobergs län, Kristianstads län, Göteborgs och Bohus län, Värmlands län, Jämtlands län, Västernorrlands län, Västerbottens län, Koncessionsnämnden för miljöskydd, Svenska kom- munförbundet, Eskilstuna kommun, Jönköpings kommun, Karlskrona kommun, Halmstads kommun, Malmö kommun, Göteborgs kommun, Falu kommun, Sandvikens kommun, Luleå kommun, Sveriges industriförbund och Sågverkens Riksförbund

2. Remissyttrandena 2.1 Länsstyrelsen i Stockholms län

Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning att miljöskyddsförord- ningen bör ändras och förtydligas i de delar som avser ändring av tillstånds- pliktiga anläggningar (3 och 19 55) samt att punkt 4 i övergångsbestämmel- serna medfört en viss osäkerhet vid rättstillärnpningen. Länsstyrelsen har, både som tillstånds- och tillsynsmyndighet samt som rådgivare åt länets kom- muner uppmärksammat de problem som naturvårdsverket beskriver.

Vad gäller övriga av naturvårdsverket antydda frågeställningar är dessa delvis av komplicerad art och kräver överväganden av mer principiell natur. Länsstyrelsen utgår från att miljöskyddskommittén i sin allmänna översyn av prövningssystemet bl.a. beaktar de synpunkter som framförts av natur- vårdsverket.

2.2 Länsstyrelsen i Södermanlands län

Länsstyrelsen föreslår att hanteringen av miljöskyddsärenden renodlas på så sätt att ändringar av verksamheten m.m. på A- och B—listan alltid behandlas som tillståndsärenden av länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall ha möjlighet att överlämna ärendet till koncessionsnämnden för prövning. Även smärre änd- ringar borde således behandlas av länsstyrelsen som tillståndsärenden, men handläggningen av ärendet kan anpassas efter omständigheterna. Länssty- relsen anser att det är angeläget att inte gällande tillstånd urholkas genom ett antal anmälningsärenden varigenom villkoren ersätts med råd eller t.o.m. upphävs.

Fabriker, inrättningar och verksamheter som nu ligger på C-listan, men som i ett tidigare skede tillståndsprövats av länsstyrelsen bör alltjämt stå un- der länsstyrelsens prövning. Önskar tillståndshavaren att verksamheten be- handlas som anmälningsärende föreslås att tillståndshavaren ges möjlighet 15

• Sida 16
•  Original

Länsstyrelsen har ingen invändning mot att frågan om tillståndshavares Prop. 1991/92:137 möjligheter att begära ändring av villkor för ett tillstånd utreds. Bilaga 2 Länsstyrelsen anser det olämpligt att på nytt införa ett dispensförfarande i miljöskyddslagen och avstyrker därför förslaget.

2.4 Länsstyrelsen i Kronobergs län

Länsstyrelsen tillstyrker förslaget till ändrad lydelse i 3 och 19 95 MF samt upphävandet av punkt 4 i övergångsbestämmelserna till förordningen. Änd- ringen innebär ett förtydligande och är helt i linje med den praxis som tilläm- pas vid länsstyrelsen.

Länsstyrelsen tillstyrker också att det i miljöskyddslagen införs en möjlig- het att på begäran av tillståndsinnehavaren upphäva ett tillstånd till miljöfar- lig verksamhet som inte längre omfattas av tillståndsplikt. Länsstyrelsen be- dömer det angeläget att denna ändring görs snarast och utan awaktan på miljöskyddskommitténs slutbetänkande. I annat fall kommer resurser att behöva utnyttjas för omprövningar enbart av formella skäl.

Lagregeln bör dock utformas så att den även kommer att omfatta dispens- beslut enligt äldre lagstiftning. Dessa beslut är bl.a. avgörande för omfatt- ningen av den kontroll av utsläpp av avloppsvatten från tätort som skall ske enligt naturvårdsverkets generella föreskrifter (SNFS 1990:14). Detta orsa- kar kommuner stora kostnader i onödan i de fall då den faktiskt anslutna belastningen av avloppsvatten kraftigt understiger den dispensgivna.

Länsstyrelsen tillstyrker förslaget om vidgade möjligheter för en till- ståndsinnehavare att få till stånd en omprövning av villkor även i de fall det inte är fråga om ett mildrande av villkoret.

Länsstyrelsen är däremot mycket tveksam till tanken på att genom någon form av dispensmöjlighet skapa en enklare prövningsordning. Att en till- ståndsmyndighet utan hörande av berörda sakägare och myndigheter skulle kunna medge tillfälliga avsteg från tillstånd eller däri meddelade villkor torde knappast kunna ske utan risk för att sakägare lider rättsförlust. Den alternativa lösning som verket skisserat, nämligen att det inom ramen för ett anmälningsförfarande skulle bli möjligt att pröva sådana mindre ändringar som med nuvarande regler skulle behöva tillståndsprövas ter sig ur denna synvinkel lika svårframkomlig.

Lösningen står nog istället att söka i utformningen av tillståndsbesluten. Härvid kan den praxis som utvecklats vid koncessionsnämnden tjäna som förebild. Nämnden anger ofta i det allmänna villkoret att mindre ändringar som inte ökar störningsnivån kan ske efter godkännande av tillsynsmyndig- heten. Länsstyrelsen föreslår en kodifiering genom att det i 20 & ML införs en uttrycklig möjlighet för prövningsmyndigheten att förfara på detta sätt.

Något behov av undantag från villkor vid s.k. haverier, som verket pekat på, finns inte eftersom ett haveri per definition inte kan ske med uppsåt eller av oaktsamhet och följaktligen inte heller leda till ansvar.

2.5 Länsstyrelsen i Kristianstads län

Såsom naturvårdsverket framhållit i sin framställning råder vissa oklarheter 17 hur miljöskyddsförordningens reglering av ändringar av verksamheter skall

• Sida 17
•  Original

att få sitt tillstånd återkallat och ställt under anmälningsplikt. Motsvarande Prop. 1991/92:137 bör gälla för tillstånd som erhållits genom frivillig prövning. ' - Bilaga 2 För att bringa ytterligare reda i miljöskyddsförordningen förordas att an- mälningsparagraferna flyttas från rubriken ”tillsyn” till rubriken ”tillstånds- prövning”, vilken rubrik lämpligen bör ändras till ”förprövning".

2.3 Länsstyrelsen i Östergötlands län

Bestämmelsen i punkt 4 i övergångsbestämmelsen till miljöskyddsförord- ningen stämrner väl för sådana verksamheter som visserligen varit tillstånds- pliktiga men av någon anledning inte haft tillstånd. I sådana fall är det prak- tiskt att fortsättningsvis kunna reglera verksamheten genom tillsynsbestäm- melserna. Möjligen är övergångsbestämmelsen överflödig eftersom till- ståndsplikten nu har upphört.

För verksamheter som redan omfattas av ett tillstånd stämmer regleringen mindre väl med innehållet i 22 & miljöskyddslagen. Genom övergångsbe- stämmelsens utformning blir reglerna i 19-24 55 miljöskyddsförordningen tillämpliga även för verksamheter som redan omfattas av tillstånd. Enligt 24 5 skall den myndighet som handlägger ärendet meddela råd eller föreläg- gande om försiktighetsmått eller förbud enligt miljöskyddslagen om det be- hövs. Formellt ger dock miljöskyddslagen inte utrymme att meddela föreläg- gande beträffande verksamheter som omfattas av tillstånd annat än i de två fall som anges i 40 9 resp. 3 st miljöskyddslagen.

Det vore därför logiskt att ändra miljöskyddslagens bestämmelser så att utrymme finns att meddela förelägganden och förbud även i andra fall än de två som nämns ovan. Från lagteknisk synpunkt är emellertid en sådan lös- ning sämre eftersom man då kommer i konflikt med tillståndets rättskraft.

Det är därför lämpligt att inte längre göra övergångsbestämmelsen till-' lämplig på verksamheter som redan omfattas av tillstånd. Detta kommer att innebära att frågor om ändring av verksamheten i dessa fall handläggs som tillståndsärenden.

Eftersom dessa verksamheter har beteckningen C och inte heller är frivil- ligt tillståndsprövade utgår ingen avgift enligt avgiftsförordningen för stat- liga myndigheters verksamhet med ärendena. Det kan vara lämpligt att, även om de nu aktuella verksamheterna tillståndsprövas, behålla avgiftsfri- heten för de statliga myndigheternas verksamhet med ärendena.

Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer kan ett tillstånd återkallas på begäran av tillståndshavaren. Från praktisk synpunkt kan de ovan nämnda formella problemen därför ofta lösas så att tillståndshavaren begär att tillståndet återkallas. Eftersom verksamheten inte längre är tillstånds- pliktig kan frågor om begränsningar av verksamheten, försiktighetsmått, förbud m.m. behandlas enligt tillsynsbestämmelserna.

Förslaget att överväga vissa ytterligare ändringar av miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen

Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer kan ett tillstånd återkallas på begäran av tillståndshavaren. Den föreslagna regeln är därför inte nöd- vändig.

• Sida 18
•  Original

tolkas. I synnerhet torde detta vara fallet i fråga om verksamheter som tidi- Prop. 1991/92:137 gare tillståndprövats, men som numera enligt 1989 års miljöskyddsförord- Bilaga 2 ning omfattas av anmälningsplikt. Länsstyrelsen finner det angeläget att dessa oklarheter undanröjes och fin- ner de av naturvårdsverket föreslagna ändringarna ändamålsenliga. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget.

2.6 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län

För att miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen skall kunna uppfat- tas som en genomtänkt och juridiskt stringent lagstiftning och för att det dag- liga praktiska miljöskyddsarbetet med tillståndsgivning och tillsynsärenden inte skall försvåras är det av stor betydelse att miljöskyddslagstiftningen får en sådan utformning att tveksamheter i fråga om lagtolkningen inom vanligt förekommande frågeställningar undviks i största utsträckning.

Enligt länsstyrelsen råder det inget motsatsförhållande mellan å ena sidan bemyndigandet i 10 ä 4 miljöskyddslagen om att ändringar av inrättningar i vissa fall inte får ske utan att ändringen har förprövats genom tillståndspröv- ning eller anmälan och å andra sidan föreskrifterna i 3 5 andra stycket och 19 5 första stycket miljöskyddsförordningen. Ett tillståndsbeslut med villkor gäller ju för en viss verksamhet i dess utformning vid tillståndsprövningen. Så länge verksamheten inte ändras i förhållande till sin omfattning, miljöef- fekter m.m. vid prövningstillfället är bestämmelserna i bl.a. 22 & miljö- Skyddslagen, som konstituerar ett tillstånds rättskraft, fullt tillämpliga på verksamheten. Men när det sker en ändring av verksamheten som leder till ökade utsläpp från ett exempelvis tidigare tillståndsprövat företag som nu- mera är anmälningspliktigt föreligger inget formellt hinder mot att villkor upphävs och ersätts med råd och föreläggande om försiktighetsmått m.m.

Länsstyrelsen anser inte att de av naturvårdsverket föreslagna ändring— arna i 3 5 andra stycket, 19 å andra stycket eller övergångsbestämmelserna till miljöskyddsförordningen bör genomföras.

Även om det inte finns anledning att ompröva nuvarande regler för änd- ring av tillståndsbeslut med villkor med hänvisning till motsägelser i gällande regelsystem finns det ändå skäl att överväga ändringar av regelsystemet. Till— ståndsbeslutet med dess villkor utgör grunden för mycket av tillsynsverksam- heten och företagens skyldighet att lämna rapporter enligt kontrollprogram och att avge särskilda miljörapporter. Noggrant formulerade villkor som dessutom är lätta att finna för varje enskilt företag är en av grundstenarna i tillsynsverksamheten. Allteftersom villkor till följd av gällande regelsystem kommer att ändras genom råd och förelägganden försvåras möjligheten att kontrollera att gällande tillståndsgränser, villkor, föreskrifter och råd verkli- gen följs och att förprövningspliktiga ändringar faktiskt blir prövade. Av åt- minstone dessa skäl vore det önskvärt att ändringar av villkor endast får ske efter en ny tillståndsprövning. Såsom naturvårdsverket framhåller i sitt för- slag föreligger det samtidigt behov av en förenklad prövning av ändringen i förhållande till vad som gäller enligt redan meddelat tillstånd i de fall där det från allmän miljövårdssynpunkt inte är påkallat med en fullständig tillstånds- prövning. Eftersom erforderliga författningsändringar enligt länsstyrelsens 18

• Sida 19
•  Original

mening inte kan ske annat än efter ändringar även i miljöskyddslagen och Prop. 1991/92:137 ändringarna dessutom kan få stora konsekvenser för ärendemängden hos Bilaga 2 myndigheterna finns det skäl att överlämna dessa frågor till miljöskydds- kommittén för fortsatta överväganden.

Länsstyrelsen instämmer i vad naturvårdsverket anfört om behovet av att tillståndsbeslut bör kunna upphävas. Ett fall från detta län som belyser det angelägna i åtgärden är ett jordbruksföretag som har tillståndsprövats hos koncessionsnämnden men som inte längre har utrymme för mer än 100 djur- enheter. Villkoren för tillståndet stämmer inte överens med föreskrifterna i förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruksmark. Tillståndsbeslutet med villkoren behövs inte längre för att tillgodose miljökraven men det med- för en del kostnadskrävande restriktioner för företagaren.

För att förslagen skall kunna genomföras torde ändringar och tillägg be- höva göras i både miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen.

2.7 Länsstyrelsen i Värmlands län

Länsstyrelsen anser att naturvårdsverkets förslag till förändringar av miljö- skyddsförordningen måste accepteras, så länge texten i miljöskyddslagen inte ändras. För att minska arbetsbelastningen på länsstyrelserna när det gäl— ler förprövning av ändringar av C-anläggningar, vilket vi uppfattat varit lag— stiftarnas mening, bör ändringar i miljöskyddslagen snarast övervägas. Där— vid bör också som naturvårdsverket föreslår utredas om inte en smidigare prövning av ändringar av tidigare tillståndsprövade A och B—anläggningar kan komma till stånd.

2.8 Länsstyrelsen i Jämtlands län

Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning att de förprövningsregler som gäller idag är svåra att tillämpa och att en ändring är nödvändig. De av naturvårdsverket föreslagna ändringarna i miljöskyddsförordningen bör kunna underlätta vid förprövningen av både tillstånds- och anmälningsplik- tiga verksamheter samt hindra att tillstånd med tiden ”urholkas”. Utan att gå in på de lagtekniska lösningarna stöder länsstyrelsen således naturvårds- verkets framställning till regeringen.

2.9 Länsstyrelsen i Västernorrlands län

Länsstyrelsen har inte haft några särskilda tolkningsproblem med ändrings- föreskrifterna i 3 och 19 55 miljöskyddsförordningen.

2.10 Länsstyrelsen i Västerbottens län

Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets grunduppfattning att redan medde- lade tillstånd och däri angivna villkor inte kan åsidosättas genom ställnings- taganden av tillsynsmyndigheterna i anmälningsärenden. Mot den bakgrun- den är det riktigt att 3 och 19 55 miljöskyddsförordningen ändras samt att punkt 4 i övergångsbestämmelserna till förordningen upphävs. 19

• Sida 20
•  Original

velat införa genom att göra ett antal tillståndspliktiga verksamheter anmäl- Prop. 1991/92:137 ningspliktiga i stor utsträckning går förlorad. Detta är naturligtvis inte till- Bilaga 2 fredsställande. Koncessionsnämnden tillstyrker därför att bestämmelserna ses över så att den avsedda lättnaden kan uppnås. Eftersom detta torde kräva ändring av centrala bestämmelser i miljöskyddslagen vad gäller till- ståndsbesluts rättskraft m.m. bör frågeställningen lämnas över till miljö- skyddskommittén för övervägande. Koncessionsnämnden vill redan nu an- mäla att nämnden är mycket tveksam till att man återinför någon typ av dis-

pensförfarande.

2.12 Svenska kommunförbundet

Styrelsen anser i likhet med Naturvårdsverket att det är angeläget att klar— lägga rättsläget vid förprövning i samband med ändringar av miljöfarlig verksamhet. Det slag av verksamheter som berörs är sådana som har beteck- ningen C i bilaga till miljöskyddsförordningen och är anmälningsskyldiga till miljö- och hälsoskyddsnämnden. Oklarheten gäller förprövning av ändring av miljöfarlig verksamhet som har äldre tillstånd enligt miljöskyddslagen och där verksamheten numera återfinns under beteckningen C i förordningen. Enligt styrelsens mening behövs ett förtydligande. Det är emellertid vik— tigt att Naturvårdsverkets förslag inte leder till ökad byråkrati och förlängd handläggningstid. De föreslagna reglerna kan förmodas bli svåra att tolka och tillämpa. Syftet med att föra över förprövningen av vissa verksamheter till miljö- och hälsoskyddsnämndema var att förbättra och effektivisera mil- jövårdsarbetet. Att nu återinföra - om än i begränsad omfattning dispensför- farandet får sannolikt motsatt effekt och bör om möjligt undvikas.

2.13 Eskilstuna kommun

Miljö- och hälsoskyddsnämnden har inga principiella invändningar mot de ändringar i 3 och 19 åå MF som naturvårdsverket föreslår. Särskilda lagstift- ningsåtgärder är dessutom påkallade för att tydliggöra begränsningar vid överföring av verksamhetsslag från tillståndspliktsnivå till anmälningsplikts- nivå. Lagstiftningsåtgärder är även motiverade för att tillgodose behovet i övrigt av en förenklad prövning av ändringar där det inte är påkallat med en fullständig tillståndsprövning.

2.14 Halmstads kommun

Kommunen anser att möjlighet för en tillståndshavare att begära att tillstån- det upphävs, när verksamheten numera endast är anmälningspliktig, är nöd- vändig om byråkratin ska kunna begränsas. Kommunen är tveksam till en möjlighet att erhålla dispens från skyldighe- ten att söka tillstånd enligt 5 3 MF. De föreslagna inskränkningarna, som är nödvändiga, gör att det blir fråga om tolkningar som kan skapa onödiga konflikter. Om man dessutom ska tolka begreppen ”saknar betydelse ur störningssmpunkt” och ”av annat skäl är uppenbart onödig” så blir den by- råkratiska vinsten liten. ' 21

• Sida 21
•  Original

I detta sammanhang kan det emellertid vara på sin plats att ytterligare Prop. 1991/92:137 kommentera frågan om vilken myndighet länsstyrelsen eller miljö- och häl- Bilaga 2 soskyddsnämnden —- som ska pröva villkorsändringar i de fall tillståndet är äldre än 10 år och verksamheten numera — efter 1989 års förändringar i lag- stiftningen — endast är anmälningspliktig.

Beslutet att till miljö- och hälsoskyddsnämndema överföra tillsynsansva- ret för ett antal branscher, inkl. handläggningen av anmälningsärenden, måste rimligtvis ha grundats på bedömningen att nämnderna har förutsätt- ningar att ta detta ansvar fullt ut. Sådana inskränkningar i detta ansvar som saknar berättigande från miljöskyddssynpunkt bör därför undanröjas. På sikt bör således samma regler gälla för alla verksamheter som är hänförliga till samma punkt på C-listan, oberoende av om vissa råkar ha varit tillstånds- pliktiga och tillståndsprövats enligt äldre bestämmelser. Det är inte rimligt att länsstyrelsen i all framtid skall ansvara för omprövningen av villkor i gamla tillstånd för verksamheter som numera ligger under miljö- och hälso- skyddsnämnden tillsyn och för vilka tillståndsplikt inte längre föreligger.

2.11 Koncessionsnämnden för miljöskydd

Som naturvårdsverket påpekat föreligger en osäkerhet om vad som gäller när en ändring inte är prövningspliktig enligt 3 5 andra stycket miljöskydds- förordningen, men samtidigt strider mot ett tidigare meddelat tillståndsbe- slut. Gäller förordningen före tillståndsbeslutet eller gäller tillståndsbeslutet före förordningen?

Osäkerheten om tillämpningen gäller således enbart om den verksam- het/anläggning som skall ändras redan är tillståndsprövad.

Det första typfallet, som naturvårdsverket diskuterar, gäller en ändring som går fri från prövningsplikten enligt 3 5 andra stycket, men som på något sätt strider mot ett tidigare tillståndsbeslut. Koncessionsnämnden delar na- turvårdsverkets bedömning att tillståndsbeslutet med de villkor och före- skrifter som anges i det gäller framför miljöskyddsförordningen. Det betyder att verksamhetsutövaren måste begära ändring av själva tillståndet innan åt— gärden får vidtas, trots att ändringen går fri från prövning enligt miljöskydds- förordningen. Konsekvensen av detta är att 3 5 andra stycket miljöskydds- förordningen får störst betydelse för verksamheter som inte tillståndsprö- vats. För verksamheter som tillståndsprövats finns emellertid ändå ett visst utrymme att göra ändringar utan förprövning genom att nämnden regelmäs- sigt i det s.k. allmänna villkoret anger att verksamheten skall bedrivas i ”hu- vudsaklig överensstämmelse med” vad sökanden uppgett eller åtagit sig i ärendet. För att undanröja den osäkerhet som föreligger beträffande tolk- ningen av 3 5 andra stycket miljöskyddsförordningen tillstyrker koncessions- ' nämnden att paragrafen ändras.

Det andra typfallet som naturvårdsverket diskuterar gäller verksam— heter/anläggningar som övergått från att vara tillståndspliktiga till att vara anmälningspliktiga. Även här bör naturligtvis gälla i fråga om tidigare till- ståndsprövade anläggningar att tillståndet gäller framför förordningen under förutsättning att ändringen strider mot tillståndet eller villkoren/föreskrif- terna i det. Det betyder att den lättnad i prövningsplikten som statsmakterna 20

• Sida 22
•  Original

2.15 Malmö kommun

Kommunen vill bl.a. framhålla vikten av att den praktiska ärendehante- ringen genom en snäv tolkning av tillståndsplikten inte försvåras. För tidi- gare tillståndsgivna anläggningar som idag är anmälningspliktiga måste en enkel ärendehantering eftersträvas. Det framstår inte som motiverat att, vid en ändring av en tidigare tillståndsgiven men numera anmälningspliktig an- läggning, en tillståndsprövning måste genomföras, när nyanläggning av mot— svarande anläggning endast behöver anmälas.

2.16 Falu kommun

Naturvårdsverkets uppfattning att bestämmelserna i 5 3 och 5 19 i MF snarast ändras tillstyrks.

Däremot avstyrker kommunen förslaget om att länsstyrelsen bemyndigas att medge dispens från tillståndsgränser eller tillståndsvillkor eller från skyl— digheten att ansöka om tillstånd till ändring i vissa fall. I äldre regler fanns möjlighet för naturvårdsverket att medge dispens från skyldigheten att söka tillstånd för en miljöfarlig verksamhet. En rad sådana dispenser gäller fortfa- rande. Det är därför olämpligt och förvirrande att nu införa ett nytt dispens- begrepp. Målsättningen är ju att få tillsynsmyndigheterna att arbeta för att verksamheter som bedrivs på dispens Skall tillståndsprövas enligt nuvarande regler.

Kommunen förordar därför att regeringen överväger sådana förändringar av miljöskyddslagen och MF att följande blir möjligt. Inom ramen för ett anmälningsförfarande bör länsstyrelsen ges befogenhet att besluta i ärenden som rör ur störningssynpunkt betydelselösa ändringar av miljöfarlig verk- samhet. Detta gäller för sådana ändringar som annars skulle behöva till- ståndsprövas därför att ändringen skulle strida mot ett för verksamheten re- dan gällande tillstånd.

2.18 Luleå kommun

Vad gäller ändringen i miljöskyddsförordningen som förtydligar förhållan- det mellan tillståndsplikt/anmälningsplikt harvi inget att erinra, ej heller vad gäller upphävandet av punkt 4 i övergångsbestämmelserna.

Förslaget att överväga ändringar i lagen och förordningen så att ett företag som har tillstånd att bedriva en miljöfarlig verksamhet kan ”säga upp” till- ståndet om det inte finns ett tillståndskrav låter rimligt, för de verksamheter för vilka kraven mildrats i nyare förordningar.

Miljökontoret menar dock att man måste beakta konsekvenserna av detta för frivilligt prövade verksamheter av mer udda karaktär vilka inte omnämns i miljöskyddsförordningen. Dessa tillstånd riskerar att förlora sin rättskraft om den ena parten (företaget) kan säga upp dem.

Ett sådant exempel i Luleå är LKAB:s malmhamn. Verksamheten är mil- jöstörande, men viktig för kommunen, regionen och landet.

2.19 Sveriges industriförbund _. - _ Prop. 1991/92:137 Industriförbundet delar naturvårdsverkets synpunkt att det är otillfredsstäl- Bilaga 2 lande att tidigare tillståndsprövade företag, som numera endast är anmäl- ningspliktiga, för all framtid skall vara låsta vid sin tillståndsplikt.

En grundidé med ändringarna 1989 i miljöskyddsförordningen var att minska tillståndspliktens omfattning ochi stället öka anmälningsförfarandet för att därigenom öka flexibiliteten.

Industriförbundet har svårt att se att de nu föreslagna förändringarna skulle underlätta en sådan utveckling. Det enskilda företaget kan naturligt-' vis välja att bedriva verksamhet med stöd ur tillståndet även om det i princip' inte längre är tillståndspliktigt.

Naturvårdsverket föreslår ett tillägg till 5 3 miljöskyddsförordningen. Na-' turvårdsverket motiverar tillägget med att problem kan uppstå då en föränd- ring anmälningsprövas och verksamheten efter ändringen kan strida mot produktionsgränser, särskilda villkor | tidigare meddelat tillståndsbeslut el- ler det s.k. ”allmänna villkoret”. _

Förändringar som medför att produktionsgränser överskrids bör i regel vara tillståndspliktiga. Inte heller bör ett särskilt villkor för en tillståndsplik- tig verksamhet ändras genom ett anmälningsförfarande. När det gäller det allmänna villkoret (d.v.s. det tredje motivet) bör påpekas att verksamheten " enligt gängse formulering i besluten skall drivas i huvudsaklig'överensstäm-' melse med vad som angivits i ansökan, vilket innebär viss ”frihetsgrad”.

Industriförbundet finner att det är av stor vikt att möjligheten bevaras till ett anmälningsförfarande vid smärre, för miljön positiva, ändringar i enlig- het med naturvårdsverkets förslag minskar möjligheten till enkel hantering och fördröjer därmed installation av utsläppsreducerande åtgärder. Änd- ringen avstyrks.

Industriförbundet tillstyrker den av naturvårdsverket föreslagna änd— ringen av 5 19 MF.

• Sida 24
•  Original

Framställning från Sveriges Industriförbund om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)

Industriförbundet föreslår i denna skrivelse att miljöskyddslagen ändras på det sättet att det införs en möjlighet för tillståndshavare att begära ompröv- ning av villkor även i skärpande riktning._

Som bekant innebär miljöskyddslagens nuvarande bestämmelser om om- prövning att tillståndshavare endast kan begära omprövning i mildrande riktning, såvida man inte vill begära ett helt nytt tillstånd. Emellertid före- kommer situationer där tillståndshavare av olika skäl har intresse att få vill- kor ändrade även i skärpande riktning. Som exempel kan nämnas att villko— ren är svårtillämpade eller har blivit otidsenliga. Idag löses problemet genom att tillståndshavaren hos statens naturvårdsverk eller den länsstyrelse som är behörig att pröva ärendet begär att myndigheten skall ansöka om respektive ta upp frågan om omprövning. Detta förfarande är emellertid onödigt om- ständligt, och en förenkling bör snarast genomföras.

Förbundet är väl medvetet om att miljöskyddskommittén i sitt arbete kommer att behandla denna frågeställning. Kommitténs arbete kommer emellertid knappast att föranleda några lagstiftmngsåtgärder förrän efter 1995. Det finns därför enligt förbundets uppfattning anledning att i denna fråga föregripa kommittén och lagstifta särskilt om en ändring i miljöskydds- lagen i detta avseende.

miljöskyddslagen

Sammanställning av remissyttrandena över Sveriges Industriförbunds framställning om ändring i

1 Förteckning av remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över förslaget avgetts av statens naturvårdsverk, Koncessionsnämnden för miljöskydd, länsstyrelserna i Stockholms, Öster- götlands, Malmöhus, Göteborg och Bohus och Västerbottens län samt Svenska Kommunförbundet.

Förutom rena tillstyrkanden finns följande synpunkter redovisade i re— missyttrandena.

2 Remissyttranden 2.1 Statens naturvårdsverk

Att i skärpande riktning kunna ändra villkor som meddelats i tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen bör i sig ses som fördelaktigt från miljöskyddssyn- punkt. I en PM med synpunkter till miljöskyddskommittén inför tillskapan- det av en miljöbalk har naturvårdsverket redan framfört förslag om att en möjlighet bör införas för tillståndshavare att påkalla villkorsändring i skär- pande riktning. Som industriförbundet framhållit torde det dröja innan en ny miljöbalk träder i kraft. Mot denna bakgrund tillstyrker naturvårdsverket att bestämmelser om saken nu införs i miljöskyddslagen. Enklast synes vara att göra ett tillägg i 27 5 miljöskyddslagen, så att denna paragraf gör det möj- ligt att på tillståndshavarens begäran inte bara upphäva och mildra utan även att på annat sätt ändra villkor. Med en sådan skrivning kan en fråga om änd- ring tas upp även i fall när det inte är klart om den avsedda ändringen innebär en mildring eller en skärpning, men där ändringen likväl framstår som påkal- lad enligt det sista av de tre nuvarande rekvisiten i 27 5, dvs. ”om ändringen påkallas av omständighet som inte förutsågs när tillstånd meddelades”.

2.2 Koncessionsnämnden för miljöskydd

Koncessionsnämnden har inte något att erinra mot att en villkorsändring även iskärpande riktning i vissa fall kan ske på begäran av tillståndshavaren. Frågan är emellertid inte helt okomplicerad. Det finns exempel på fall där en framställning från tillståndshavaren om villkorsändring enligt 27 & miljö- skyddslagen i själva verket har varit att betrakta som en begäran om ändring av själva tillståndet som sådant.

Koncessionsnämnden anser att den väckta frågan kräver ytterligare belys- ning och att den bör sättas in i ett större sammanhang rörande tillståndsbe— sluts rättskraft. Koncessionsnämnden föreslår därför att frågan överlämnas till miljöskyddskommittén för övervägande i dess arbete med en ny miljö- balk.

• Sida 26
•  Original

Bilaga 4

2.3 Länsstyrelsen i Göteborg och Bohus län

Miljöskyddslagen har ändrats vid ett stort antal tillfällen sedan den trädde i kraft 1969. År 1989 gjordes en genomgripande ändring av lagen och en ny miljöskyddsförordning beslutades och även därefter har det gjorts ändringar i både lagen och förordningen. I awaktan på att miljöskyddskommitténs ar- bete leder fram till en helt ny miljölagstiftning' bör ytterligare ändringar i den gällande lagstiftningen ske efter restriktiva överväganden.

Industriförbundet anför i skrivelsen till regeringen att en tillståndshavare kan ansöka om skärpning av ett visst villkor endast i samband med en begä- ran om ett helt nytt tillstånd. Denna uppfattning kan dock ifrågasättas. En ansökan med yrkande om skärpning av ett eller flera villkor behöver inte omfatta omprövning av hela verksamheten (se prop 1969:28 s. 278). Om verksamheten på en anläggning har ändrats sedan tillståndsprövningen gjor- des och företagaren utifrån de nya förutsättningar som råder begär (frivillig) tillståndsprövning av den nya verksamheten och därvid även ansöker om en skärpning av exempelvis ett utsläppsvillkor finns det inget hinder mot att prövningen endast omfattar denna delfråga och att villkoret därvid skärps. De restriktioner som 27 & miljöskyddslagen lägger mot ändring av villkor i skärpande riktning kan inte gälla i andra situationer än om verksamheten som bedrivs vid omprövningstillfället är helt densamma som den som låg till grund för tillståndsbeslutet med villkor.

Trots att det enligt länsstyrelsens uppfattning i allmänhet går att lösa den situation som Industriförbundet tar upp på enklare sätt än genom en lagänd- ring, får rättsläget ändå anses vara så oklart att det finns skäl att se positivt på det framlagda förslaget. Idag när företagen på ett annat sätt än tidigare tar ansvar för sitt miljövårdsarbete är en begränsning som den i 27 & ologisk. Skärpning av t.ex. ett begränsningsvärde kan ligga både i företagets och myndigheternas intresse för att motsvara höjda ambitionsnivåer, ny teknik och ge en bas för egenkontroll och tillsyn.

Länsstyrelsen har också under senare år åtminstone i två fall fört diskus- sioner med företag som önskat få ändrade utsläppsvillkor i skärpande rikt- ning eftersom de faktiska utsläppen legat betydligt under villkorsgränserna. Då länsstyrelsen hade uppfattningen att 27 & ML lade hinder i vägen för före- tagen att ansöka om en sådan villkorsändring avstod företagen från att be- gära skärpning av villkoren. Det behöver inte betyda att företagen därmed utan vidare kan öka sina utsläpp till tillåtna nivåer, men villkor som speglar helt andra förhållanden än de aktuella utgör heller inte sporre för ökad drift- säkerhet och prestanda hos produktions- och reningsanläggningar.

Den föreslagna åtgärden skulle kunna genomföras genom att ett nytt andra stycke läggs till 27 & vari anges att efter ansökan av tillståndshavaren kan koncessionsnämnden skärpa villkor i ett tillståndsbeslut.

En med hänsyn till lagsystematiken närliggande fråga är om företagaren skall ha rätt att även begära nya villkor. Lika väl som en företagare i enstaka fall önskar skärpning av ett villkor kan det uppkomma fall att han har skäl att begära ett helt nytt begränsningsvillkor. Några skäl att motsätta sig en sådan begäran finns inte från myndigheternas sida. Företagets yrkande kan inte heller anses bindande för tillståndsmyndigheten i annan mån än att myn-

• Sida 27
•  Original

digheten inte kan pröva en helt annan fråga än den som väckts genom företa- Prop. 1991/92:137 gets initiativ. Om tillsynsmyndigheten såsom ofta är fallet önskar att om- Bilaga 4 prövningsärendet skall omfatta även krav på nya villkor eller ändring av andra villkor än vad sökanden yrkar får' dessa frågor tas upp av tillstånds- myndigheten om förutsättningar föreligger för det enligt 24-26 55 ML.

Länsstyrelsen vill sammanfattningsvis framföra viss tveksamhet till den föreslagna lagändringen eftersom behovet av ändringen inte verkar vara överhängande och villkor i vissa fall kan skärpas även med nuvarande lag- stiftning. Tveksamheten är dock inte större än att positiva följder för företa- gen och i någon mån myndigheterna får väga tyngre. Länsstyrelsen anser att författningsändringar för genomförande av Industriförbundets förslag bör kunna göras.

• Sida 28
•  Original

gorab 41036. Stockholm 1992

ff