Prop. 1997/98:52

Förvaltningen av kommunala pensionsmedel

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 11 december 1997

Göran Persson

Jörgen Andersson (Inrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en ny bestämmelse i kommunallagen (1991:900) som innebär att fullmäktige i kommuner, landsting och kommunalförbund skall meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. I fullmäktiges föreskrifter skall det bland annat fastställas vilken risk vid placering av medlen som är tillåten och hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999 men de får börja tillämpas senare, dock senast för räkenskapsåret 2000.

Sammanfattning av betänkandet Medelsförvaltning i kommuner och landsting (SOU 1997:78)

Utredningen har övervägt att införa detaljerade statliga regler om hur medelsförvaltningen skall hanteras i kommuner och landsting. Utgångspunkten för ett sådant regelverk skulle t.ex. kunna vara den lagstiftning som gäller för försäkringsbolag. Utredningen förordar emellertid att regleringen av förvaltningen av pensionsmedel i kommuner och landsting skall bygga på principen om kommunal självstyrelse och avstår därför från att lägga förslag om detaljregler. I stället inriktas förslagen på att öka förutsättningarna för de kommunalt förtroendevalda att ta ett aktivt ansvar genom att de åläggs att fatta beslut om centrala frågor såsom risknivån i förvaltningen av pensionsmedel.

Utredningens bedömningar och förslag

Utredningen förslår att lagregleringen av pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting skall utformas så att den stärker den kommunala självstyrelsen. Det bör ske genom en precisering av nuvarande lagstiftning men ramlagsprincipen i kommunallagen bör tillämpas även när det gäller pensionsmedelsförvaltningen. Det bör inte i lag föreskrivas att preciseringarna även skall gälla för övrig medelsförvaltning i kommuner och landsting. Det bör i stället ankomma på respektive kommun och landsting att bedöma i vilken utsträckning reglerna bör tillämpas för den övriga medelsförvaltningen.

Utredningen föreslår att det i lag införs en ny bestämmelse som anger att för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelserna skall fullmäktige meddela särskilda föreskrifter. Dessa skall omprövas minst en gång per år. I föreskrifterna skall anges hur medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risknivå vid placering av medlen fastställas. Vidare skall anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske.

Mot bakgrund av den placeringsinriktning som kommuner och landsting väntas välja bedömer utredningen att det inte finns behov av att särskilt reglera att pensionsmedel skall placeras i offentlig sektor. Det finns dock anledning för staten att följa medelsförvaltningen i kommuner och landsting för att se om utvecklingen motiverar att staten framöver beslutar om ändrade regler.

Kommuners och landstings föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning bör i tillämpliga delar utgå från god sed på finansmarknaden. De överväganden om begränsning av och fastställande av tillåten risknivå i medelsförvaltningen som finns redovisade i detta betänkande bör utgöra utgångspunkter för fullmäktiges beslut om föreskrifter om pensionsmedelsförvaltningen. Riskbegränsningen bör följa matchningsprincipen och diversifieringsprincipen. Tillåten risknivå bör begränsas för kreditrisk, ränterisk, likviditetsrisk och valutarisk. Oavsett om medelsförvaltningen har lagts ut på en extern förvaltare eller hanteras i egen regi bör resultatet utvärderas av fullmäktige och styrelsen.

Det kommer att finnas ett behov av att utveckla hur begreppet god sed på finansmarknaden bör tillämpas för pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting. Utredningen erfar att Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet kommer att inleda ett sådant utvecklingsarbete.

En väl fungerande medelsförvaltning förutsätter enligt utredningens bedömning en god intern kontroll. Detta kräver att det finns erforderliga system och rutiner för instruktioner, rapporter och uppföljning, ansvarsfördelning i organisationen, inventering av tillgångar, redovisning och säkerhetsanalyser. Utredningen framhåller att kommuner och landsting ges vägledning i de allmänna råd som utfärdas av Finansinspektionen.

Utredningen föreslår att vid revision av pensionsmedelsförvaltningen skall de förtroendevalda revisorernas ställning stärkas genom medverkan av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Den närmare utformningen av kraven på revision bör ankomma på utredningen om översyn av den kommunala revisionen.

Utredningen bedömer att redovisning och uppföljning av pensionsmedelsförvaltningen bör utformas så att den ger goda förutsättningar för utvärdering och demokratisk kontroll. Vidare bör redovisningen ske så att staten kan erhålla underlag för en regelbunden uppföjning. En sammanställning av pensionsmedelsförvaltningen bör redovisas i en not till årsredovisningen och kommenteras i förvaltningsberättelsen.

En utvärdering av lagstiftningen bör ske senast år 2010. För att det skall finnas förtroende för pensionsskuldsberäkningen och dess koppling till balanskravet är det enligt utredningens bedömning nödvändigt att säkerställa att den pensionsskuld som redovisas i balansräkningen är beräknad i enlighet med fastställda grunder och etablerade aktuariella principer. Utredningen har erfarit att Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har inlett ett arbete för att säkerställa detta och mot den bakgrunden föreslår utredningen inte någon ytterligare åtgärd.

Pensionsmedelsförvaltningen för verksamheten i bolagen bör även fortsättningsvis i tillämpliga delar följa de regelverk som gäller på den privata sektorn för respektive pensionsplan. Om några år bör en uppföljning göras av om reglerna om pensionsmedelsförvaltning i sig påverkar kommunernas val av verksamhetsform.

Beträffande de särskilda direktiv som riktas till samtliga utredningar gör utredningen följande bedömningar:

  • Utredningens förslag kommer inte att leda till regionalpolitiska konsekvenser
  • Utredningens förslag kommer indirekt i någon mån att främja jämställdheten.
  • Direktiven till samtliga kommittéer om att pröva offentliga åtaganden är inte tillämpliga. Utredningens förslag syftar till att skapa bättre förutsättningar för kommuner och landsting att täcka framtida utgifter.

Utredningens överväganden

Utredningens förslag bygger främst på överväganden om hur pensionsmedlen bör förvaltas i kommuner och landsting. En allmän utgångspunkt är att kommuner och landsting skall ha rätt att återlåna pensionsmedlen för att finansiera investeringar i den egna kommunen eller landstinget.

Utredningen har ingående studerat vad som är god sed på finansmarknaden. God sed framgår av gällande lagstiftning och de föreskrifter och allmänna råd som utfärdas av Finansinspektionen samt

den bästa tillämpningen på marknaden. Enligt utredningens bedömning bör pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting ske på ett sätt som i tillämpliga delar överensstämmer med god sed.

En central princip är att medelsförvaltningen skall anpassas till syftet med sparandet. För att det skall vara möjligt i praktiken anser utredningen att pensionsmedelsförvaltningen skall ske åtskilt från annan medelsförvaltning och att särskilda föreskrifter skall utfärdas för pensionsmedelsförvaltningen.

Placeringsreglementet bör bygga på matchningsprincipen som innebär att placeringsinriktningen skall anpassas efter de åtaganden som gjorts om utbetalningar och diversifieringsprincipen som innebär att riskerna skall spridas genom att värdepappersportföljen innehåller ett flertal tillgångslag och emittenter.

De finansiella riskerna skall begränsas så att de står i proportion mot den förväntade avkastningen. Fullmäktige skall precisera riskbegränsningen så att det aldrig är någon tveksamhet om vad som är tillåtna placeringar. Därmed finns möjlighet att följa upp att placerarna följer reglementet och utkräva ansvar i de fall överträdelser sker. Eftersom resultatet av förvaltningen skall utvärderas mot det gällande placeringsreglementet är placerarnas uppgift att skapa bästa möjliga avkastning inom de givna ramarna.

I att begränsa de finansiella riskerna ingår att reglera fördelningen på tillgångsslag, vilka emittenter som är tillåtna och att fastställa krav på diversifiering av innehaven mellan olika emittenter. Utredningen framhåller att en vägledning för hur olika emittenter bör rangordnas när det gäller kreditrisk och likviditetsrisk framgår av lagstiftningen på området, t.ex. försäkringsrörelselagen. Vidare skall fastställas i vilken utsträckning placeringar får ske i utländska tillgångar och hur stor valutarisk som får tas. Dessutom skall rätten att använda derivat regleras.

Utredningen avråder kommuner och landsting från att lägga in regionalpolitiska aspekter i valet av emittenter. Genom att särskilt gynna placeringar i det egna landstinget eller kommunen ökar risken för att medelsförvaltningen inte enbart syftar till god avkastning och betryggande säkerhet utan också blir ett sätt att bedriva näringspolitik. Det finns också risk för att kommunen skulle bryta mot bestämmelsen om likställighetsprincipen i kommunallagen som föreskriver att alla kommunmedlemmar skall behandlas lika.

Principerna för utvärderingen av resultatet av förvaltningen bör fastställas i förväg. Det index eller motsvarande som används bör innehålla sådana värdepapper som är tillåtna enligt det egna placeringsreglementet. Eventuellt kan utvärderingen även göras mot ett avkastningskrav som fastställts utifrån syftet med sparandet. Det kan t.ex. vara uppräkningen av pensionsskulden.

Fullmäktiges och styrelsens ansvar för att skydda kommunen eller landstinget mot förluster till följd av misstag eller oegentligheter utövas med en genomtänkt och väl fungerande intern kontroll. Utredningen menar att intern kontroll kommer att bli ännu viktigare än tidigare för att undvika förluster när den långsiktiga medelsförvaltningen ökar i omfattning. Intern kontroll skall säkerställa att det finns system och rutiner som förebygger risken för misstag och oegentligheter. I intern kontrollen ingår bl.a. att det skall finnas skriftliga instruktioner och att erforderliga avstämningar sker av funktioner som är oberoende av dem som avstämningen gäller. Ett exempel på detta är att man skiljer mellan

Bilaga 1

"front-office" och "back-office". Vidare ingår i intern kontrollen att göra säkerhetskontroller av datorsystemens hård- och mjukvaror.

Underlag för överväganden

Politiska beslut

Riksdagens väntas i juni 1997 besluta om att införa ett balanskrav som innebär att budgeten i varje kommun och landsting skall vara i balans. Enligt regeringens förslag i 1997 års ekonomiska vårproposition skall balanskravet börja tillämpas från och med år 2000. Pensionsmedlen skall redovisas enligt den blandade modellen.

Regeringen har föreslagit att en lag om kommunal redovisning skall införas den 1 januari 1998.

Ett särskilt råd för kommunal redovisning skall bildas av regeringen, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Den kommunala kompetensen finns reglerad i kommunallagen. Dessa bestämmelser sätter vissa gränser för medelsförvaltningen i kommuner och landsting.

EG-rätten reglerar att det skall finnas en fri rörlighet för kapital och tjänster vilket påverkar möjligheterna att styra placeringen av medel till värdepapper som emitterats i vissa länder.

Finansiella effekter av balanskravet

Utredningen har uppdragit till KPA att göra prognoser av hur pensionsskulden för de kommunala avtalspensionerna kommer att utvecklas fram till 2030-talet. Beräkningarna visar att pensionsskulden kan väntas uppgå till ca 150 miljarder kr år 2010 och ca 450 miljarder kr år 2030. Huvuddelen av pensionsskulden kommer att avse anställda i kommuner. År 2010 väntas 100 miljarder kr av pensionsskulden belasta kommunerna och 50 miljarder kr landstingen.

Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet har gjort bedömningar av hur stor del av pensionsskulden som kommer att förvaltas i värdepappersportföljer respektive hur stor del som kommer att återlånas till den egna kommunen eller landstinget. Sammantaget bedömmer förbunden att ca 40-60 miljarder kr kommer att vara placerade i värdepappersportföljer år 2010. Utredningen har noterat att bedömningarna är känsliga för vilka antaganden som görs bl.a. om investeringsutvecklingen i kommuner och landsting och att de får ses som en ganska grov uppskattning.

Former för att säkra pensionsåtaganden

Det kollektivavtal om pensioner som gäller för anställda i förvaltningar och nämnder i kommuner och landsting är ett förmånsbestämt system. För anställda i kommunala och privata bolag och i staten tillämpas ett flertal kollektivavtal. Gemensamt för många av avtalen är att de innehåller både förmånsbestämda och avgiftsbestämda komponenter. Hur pensionsåtagandena skall säkras och pensionsmedlen skall placeras styrs dels av kollektivavtalen dels av gällande lagstiftning. Motsvarande

Bilaga 1

bestämmelser finns inte för de anställda i kommuner och landsting, exkl bolagen.

Rättslig reglering – god sed

Det finns en omfattande lagstiftning som reglerar finans- och försäkringsmarknaderna. Lagstiftningen har endast en begränsad direkt tillämpning för kommuner och landsting men indirekt har lagstiftningen stor betydelse.

Delar av lagstiftningen syftar bl.a. till att utfästa pensionsförmåner skall infrias. Dit hör t.ex. tryggandelagen (1967:531) och försäkringsrörelselagen (1982:713). Lagstiftningen anger dels administrativa och organisatoriska krav på försäkringsbolagen dels regler för att säkerställa att det finns tillräckligt kapital för att täcka gjorda pensionsåtaganden.

Annan lagstiftning inom området syftar bl.a. till att säkerställa stabilitet och förtroende för finansmarknaden. Exempel på detta är lagen om värdepappersfonder (1990:1114), lagen om värdepappersrörelse (1991: 981) och lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar (1994:2004). Fonder och bolag som kan komma i fråga för att förvalta kommuners och landstings pensionsmedel berörs av denna lagstiftning.

Finansinspektionen utfärdar därutöver föreskrifter och allmänna råd till aktörer på finans- och försäkringsmarknaden. Tillsammans med lagstiftningen utgör Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd samt bästa tillämpningen vad som är god sed på finansmarknaden.

Beslutsproblem vid portföljförvaltning

Utredningen gör en genomgång av beslutsproblemen vid portföljförvaltning med inriktning på pensionsmedelsförvaltning. Utredningen beskriver hur man arbetar med bl.a. portföljstrategier och riskbegränsning på finansmarknaderna i dag.

Den första uppgiften är att klara ut hur de förvaltade medlen skall användas, vilka ekonomiska åtaganden som finns och vilket avkastningskrav som ställs på förvaltningen.

Nästa steg är att kartlägga vilka risker som är förknippade med verksamheten. För pensionsmedelsförvaltning bör aktuariella risker och finansiella risker beaktas. Det finns anledning att särskilt uppmärksamma riskerna med derivat.

En optimal placeringsstrategi bör fastställas utifrån ändamålet med förvaltningen och att placeringarna matchas mot åtagandet. Vidare bör värdepapperen i portföljen kombineras utifrån diversifieringsprincipen.

En avstämning skall göras att placeringsstrategin är förenlig med gällande lagstiftning.

Därefter fastställs ett placeringsreglemente där hanteringen av alla förekommande finansiella risker finns reglerade.

En utvärderingsmodell skall fastställas så att det framgår för placerarna efter vilka kriterier som förvaltningsresultatet kommer att utvärderas.

System och rutiner för intern kontroll skall fastställas. Detta är centralt för att undvika misstag och oegentligheter. Intern kontrollen skall bl.a. säkerställa att det finns skriftliga instruktioner som reglerar vad alla berörda är behöriga att göra beträffande medelsförvaltningen. Det skall finnas organisatoriskt oberoende enheter som följer upp att

Bilaga 1

instruktionerna följs. Ett rapporteringssystem skall finnas som gör att oberoende rapportörer löpande rapporterar om förvaltningen till styrelsen. Ansvarsfördelningen skall göras tydlig. Det fysiska innehavet av värdehandlingar skall inventeras. Innehavet av värdepapper skall redovisas på ett lämpligt sätt så att uppföljningen underlättas. Säkerhetsanalyser skall genomföras som t.ex. syftar till att förebygga brott, dataproblem, störningar i redovisning eller rapportering.

Det sista steget i kedjan är att säkerställa att revisionen håller god kvalitet och det gäller både extern revision och intern revision.

Portföljförvaltning i kommuner och landsting

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har på utredningens uppdrag utfört enkätundersökningar för att kartlägga hur pensionsmedelsförvaltningen hanteras i dag i kommuner och landsting. Utredningen har även gjort studiebesök och i andra sammanhang diskuterat medelsförvaltningen med politiker och tjänstemän i kommuner och landsting.

Utredningen har kunnat konstatera att de rutiner som etablerats för medelsförvaltningen i huvudsak utgår från kortfristig medelsförvaltning och skuldförvaltning. Det är endast ett fåtal kommuner och landsting som har inlett ett långsiktigt sparande för att finansiera framtida pensionsutbetalningar. Ett femtontal kommuner och landsting anlitar externa kapitalförvaltare.

Några kommuner och landsting har särskilda placeringsregler för pensionsmedelsförvaltningen. Den främsta skillnaden är i regel att man tillåter aktier i pensionsmedelsförvaltningen.

Utredningens författningsförslag

1. Förslag till ändring i kommunallagen (1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)

dels att 8 kap. 3 a § skall betecknas 8 kap. 3 b § dels att 8 kap. 3 b § skall beteckna 8 kap. 3 c § dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

3 a §

För förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelserna skall fullmäktige meddela särskilda föreskrifter. Dessa skall omprövas minst en gång per år.

I föreskrifterna skall anges hur medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risknivå vid placering av medlen fastställas. Vidare skall anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske.

Bilaga 1 Bilaga 1

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. Den får dock börja tillämpas senare än den 1 januari 1999, dock senast avseende räkenskapsåret 2000.

Bilaga 1

Förteckning över remissinstanser

Efter remiss har yttrande över betänkandet Medelsförvaltning i kommuner och landsting (SOU 1997:78) avgetts av Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet, Statskontoret, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen, Konkurrensverket, Riksskatteverket, Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Sundsvall, Länsrätten i Skåne län, Järfälla kommun, Stockholms kommun, Nynäshamns kommun, Vallentuna kommun, Tierps kommun, Vingåkers kommun, Linköpings kommun, Gnosjö kommun, Ljungby kommun, Oskarshamns kommun, Gotlands kommun, Karlshamns kommun, Örkelljunga kommun, Malmö kommun, Vellinge kommun, Kävlinge kommun, Laholms kommun, Göteborgs kommun, Lysekils kommun, Arvika kommun, Lekebergs kommun, Köpings kommun, Avesta kommun, Borlänge kommun, Hudiksvalls kommun, Kramfors kommun, Bräcke kommun, Sorsele kommun, Piteå kommun, Skellefteå kommun, Umeå kommun, Stockholms läns landsting, Kalmar läns landsting, Västerbottens läns landsting, Älvsborgs läns landsting, Landstinget Sörmland, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Statens löne- och pensionsverk (SPV), Svenska Bankföreningen, Komrev, Föreningen Sveriges kommunalekonomer.

Inrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 december 1997

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson, Winberg, Sundström, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing

Föredragande: statsrådet Andersson

Regeringen beslutar proposition 1997/98:52 Förvaltningen av kommunala pensionsmedel.