Prop. 2008/09:35

Framtidens resor och transporter - infrastruktur för hållbar tillväxt

1

Regeringens proposition

2008/09:35

Framtidens resor och transporter – infrastruktur för

hållbar tillväxt

Prop.

2008/09:35

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 25 september 2008

Fredrik Reinfeldt

Åsa

Torstensson

(Näringsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen redovisar i denna proposition förslag till inriktning av åtgär-

der i transportinfrastrukturen för perioden 2010–2021. I propositionen

finns förslag till ekonomiska ramar, ansvarsfördelning och vägledning

för prioritering av åtgärder i den åtgärdsplanering som följer efter

riksdagens beslut.

Regeringen föreslår i propositionen att den statliga planeringsramen för

åtgärder i transportinfrastrukturen under åren 2010–2021 ska uppgå till

totalt 417 miljarder kronor. Av planeringsramen ska 136 miljarder kronor

avsättas för drift och underhåll av statliga vägar inklusive statlig med-

finansiering till enskilda vägar. 64 miljarder kronor avsätts för drift och

underhåll av statliga järnvägar. Resterande delar av planeringsramen, 217

miljarder kronor, ska användas för att utveckla transportsystemet för att

klara framtidens resor och transporter. Utvecklingsmedlen ska användas

för såväl investeringar som för statlig medfinansiering, räntor och amor-

teringar samt sektorsuppgifter.

De åtgärder som prioriteras i den fortsatta åtgärdsplaneringen ska vara

samhällsekonomiskt effektiva, bidra till ett klimateffektivt och kon-

kurrenskraftigt transportsystem för tillväxt och utveckling samt till upp-

fyllelse av transportpolitiska mål. Volymen åtgärder i långsiktsplanerna

kan utökas genom att den statliga satsningen kombineras med finansie-

ring från andra intressenter. Förslaget till inriktning utgår från en tra-

fikslagsövergripande ansats. Ett väl fungerande transportsystem nyttjar

på ett effektivt, säkert och miljömässigt hållbart sätt alla trafikslag, både

var för sig och i kombination. Det finns behov av effektivisering inom

transportsektorn. Regeringen vill på det sättet få mer resor och trans-

porter för pengarna.

Prop. 2008/09:35

2

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut .................................................................6

2

Ärendet och dess beredning..............................................................7

3

Ett klimateffektivt och konkurrenskraftigt transportsystem för

tillväxt och utveckling ....................................................................10

3.1

Regeringens utgångspunkter ............................................10

3.2

Transportsystemet ska lösa transportbehov och bidra

till samhällsutvecklingen..................................................12

3.3

Det svenska transportsystemet i ett internationellt

perspektiv.........................................................................14

3.4

Transportsystemet och klimatutmaningen .......................17

3.5

Effektiva insatser i transportsystemet ..............................18

3.6

Centrala förbättringsområden under

planeringsperioden ...........................................................18

4

Transportsystemet i dag..................................................................22

4.1

Resor och godsflöden.......................................................22

4.1.1

Persontransporter.............................................22

4.1.2

Godstransporter...............................................27

4.2

Utveckling av transportsystemet inom EU.......................33

4.2.1

EU:s transportpolitik .......................................33

4.2.2

EU:s godstransportagenda...............................34

4.2.3

Transeuropeiska transportnätverk ...................35

4.2.4

Gränsöverskridande trafik...............................37

4.3

Transportpolitiska mål och principer ...............................39

4.3.1

Transportpolitikens mål ..................................39

4.3.2

Utveckling av transportsystemet i

förhållande till transportpolitiska mål .............40

4.3.3

Transportpolitiska principer ............................43

4.3.4

Nationell strategi för regional

konkurrenskraft, entreprenörskap och

sysselsättning 2007–2013................................43

4.4

Prognos för trafikutvecklingen.........................................44

5

Vad ska ligga till grund för valet av åtgärder i

transportinfrastrukturen?.................................................................46

5.1

Vägledande prioriteringar ................................................46

5.2

Användarnas behov..........................................................47

5.3

Prioriteringar och behov i olika delar av landet ...............49

5.4

Näringslivets behov..........................................................51

5.5

Livskraftiga landsbygder..................................................56

5.6

Stora behov i storstadsområdena......................................59

5.7

Andra behov utifrån samhällsutvecklingen......................63

5.8

Samhällsekonomiska bedömningar – ett viktigt

underlag vid val av effektiva åtgärder..............................69

6

Ökad satsning på infrastruktur........................................................72

6.1

Förslag till planeringsram för åren 2010–2021 ................72

Prop. 2008/09:35

3

6.2

Utveckling av transportsystemet för framtidens resor

och transporter................................................................. 78

6.3

Drift och underhåll för väl fungerande infrastruktur ....... 87

6.4

Alternativa lösningar ska övervägas................................ 88

6.5

Effektivt genomförande................................................... 90

6.5.1

Staten som en pålitlig part .............................. 90

6.5.2

Förbättrad ekonomisk styrning av

investeringsprojekten...................................... 92

6.5.3

Effektivare anläggningsmarknad .................... 94

6.5.4

Effektivisering i förvaltningen........................ 95

6.6

Infrastrukturinvesteringar ska till övervägande del

finansieras med anslag..................................................... 95

6.6.1

Anslagsfinansiering som huvudregel.............. 95

6.6.2

Lånefinansiering ............................................. 96

6.7

Medfinansiering............................................................... 97

6.7.1

Gemensamt ansvarstagande............................ 97

6.7.2

Medfinansiering bidrar till en större total

åtgärdsvolym .................................................. 98

6.7.3

Trängselskatten i Stockholm .......................... 99

6.7.4

Trängselskatter i andra kommuner ............... 100

6.7.5

Vägavgifter................................................... 101

6.7.6

Bidrag från EU ............................................. 102

6.7.7

Ansvarsfördelning mellan regionalt och

nationellt för finansiering av

infrastruktursatsningar.................................. 103

7

Ett öppet trafikslagsövergripande arbete för att verkställa

inriktningen .................................................................................. 105

7.1

En öppen och inbjudande planeringsprocess................. 105

7.2

Den långsiktiga infrastrukturplaneringens roll i

transportsystemet........................................................... 106

7.2.1

Ett tydligt trafikslagsövergripande

perspektiv i planeringen................................ 106

7.2.2

Finansiering och avgiftssystem som rör

olika trafikslag .............................................. 107

7.2.3

Statlig medfinansiering för vissa ändamål

hanteras i långsiktsplanerna.......................... 108

7.2.4

Planupprättande myndigheter och

organisationer ............................................... 109

7.3

Planeringsprocessens uppläggning ................................ 109

7.4

Trafikslagsövergripande planer ..................................... 111

7.4.1

En nationell plan för

transportinfrastruktur.................................... 113

7.4.2

Regionala trafikslagsövergripande

infrastrukturplaner ........................................ 114

7.4.3

Fördelning av planeringsmedel mellan

nationell och regional nivå ........................... 116

7.5

Samarbete för väl avvägda åtgärdsplaner ...................... 117

7.6

Kopplingar till annan planering..................................... 119

8

Steg på vägen mot ett klimateffektivt trafiksystem...................... 122

8.1

Insatser för att minska utsläppen av koldioxid .............. 122

Prop. 2008/09:35

4

8.1.1

Klimatutmaningen ställer krav på

omställning....................................................123

8.1.2

Generella styrmedel som sätter ett pris på

utsläppen av koldioxid ..................................124

8.1.3

En klimateffektiv fordonspark ......................125

8.1.4

Underlätta för resenärer och

transportköpare att välja klimateffektiva

och säkra alternativ .......................................128

8.1.5

Energieffektivare byggande och drift av

infrastrukturen...............................................129

8.2

Insatser för att minska utsläpp av luftföroreningar,

buller och påverkan på natur- och kulturmiljö ...............129

8.3

Hållbara städer och regioner i samspel ..........................134

8.4

Satsningar för godstrafik i järnvägsnätet........................138

8.5

Utveckling av kollektivtrafik .........................................139

8.5.1

Översyn av lagstiftningen inom

kollektivtrafikområdet...................................142

8.5.2

Utveckling av marknaden för

persontransporter på järnväg .........................143

8.6

Åtgärder för ökad cykeltrafik.........................................147

8.7

Transporten – en länk i logistikkedjan ...........................152

9

Drift och underhåll........................................................................153

9.1

Drift och underhåll för att säkra transportsystemets

funktion..........................................................................153

9.2

Statlig medfinansiering till enskilda vägar.....................156

9.3

Upprustning av lågtrafikerade banor..............................158

9.4

Åtgärder på grund av klimatförändringar.......................159

9.5

Bärighetshöjande åtgärder på vägnätet ..........................161

10

Effektivare, säkrare och bekvämare transporter ...........................162

10.1

Ett säkrare, effektivare och bekvämare

transportsystem ..............................................................162

10.2

Åtgärder för ett mer tillförlitligt transportsystem...........163

10.3

Åtgärder för bättre trafiksäkerhet på väg .......................166

10.4

Ett barnperspektiv i infrastrukturplaneringen.................168

10.5

Användbar kollektivtrafik för personer med

funktionsnedsättning ......................................................171

10.6

Resecentra/stationer .......................................................175

10.7

Åtgärder för ökad jämställdhet.......................................179

10.8

Intelligenta transportsystem ...........................................182

10.9

Ett sameuropeiskt signalsystem för järnväg –

ERTMS ..........................................................................184

11

Effektiv samordning av trafikslagen.............................................185

11.1

Bättre kopplingar mellan trafikslagen ............................185

11.2

Samordnade godstransporter..........................................186

11.3

Hamnar och farleder.......................................................189

11.3.1

Hamnar..........................................................189

11.3.2

Farleder .........................................................191

11.3.3

Isbrytning ......................................................192

11.4

Närsjöfart .......................................................................194

Prop. 2008/09:35

5

11.5

Strategiska kombiterminaler.......................................... 195

11.6

Det kapillära järnvägsnätet ............................................ 198

11.7

Det svenska flygplatssystemet....................................... 200

11.8

Organisationen av transportsektorn ............................... 207

12

Förväntade effekter av satsningarna............................................. 208

12.1

Åtgärdsplaneringen ger svaren ...................................... 208

12.2

Förändringar i förhållande till tidigare

planeringsomgångar ...................................................... 209

12.3

En effektivare fungerande sektor................................... 211

12.4

Kvalitetssäkring av åtgärdsplaneringen......................... 212

12.5

Effekter på tillväxt och sysselsättning ........................... 212

12.6

Effekter på miljökvalitetsmålen..................................... 214

12.7

Ett mer jämställt transportsystem .................................. 215

Bilaga 1 Förteckning över de viktigaste underlagen som har

använts vid framtagandet av propositionen........................ 216

Bilaga 2 Remissinstanser Inriktningsunderlag inför den

långsiktiga infrastrukturplaneringen för perioden 2010–

2019 ................................................................................... 218

Bilaga 3 Remissinstanser Hamnstrategi ........................................... 220

Bilaga 4 Remissinstanser Banverkets rapport Ett strategiskt nät

av kombiterminaler ............................................................ 223

Bilaga 5 Remissinstanser Framtidens flygplatser............................. 226

Bilaga 6 Remissinstanser Nationellt handlingsprogram för

kollektivtrafikens långsiktigt inriktning (Koll Framåt) ...... 229

Bilaga 7 Remissinstanser Investeringar i cykelinfrastruktur ............ 230

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 september

2008 .................................................................................... 231

Prop. 2008/09:35

6

1

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

dels godkänner vad regeringen föreslår om

1. att den statliga planeringsramen för transportinfrastruktur för perio-

den 2010–2021 ska uppgå till 417 miljarder kronor och ska användas

enligt följande (avsnitt 6.1):

a) 136 miljarder kronor för drift och underhåll av statliga vägar

inklusive bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion av vägar samt

statlig medfinansiering till enskilda vägar (avsnitt 6.3),

b) 64 miljarder kronor för drift och underhåll av statliga järnvägar

(avsnitt 6.3),

c) 217 miljarder kronor till utveckling av transportsystemet (av-

snitt 6.2),

2. att den statliga planeringsramen som avsätts för åtgärder som ut-

vecklar transportssystemet perioden 2010–2021 får användas för in-

vesteringar i statliga vägar och järnvägar, sektorsuppgifter och statlig

medfinansiering till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m.,

medfinansiering till stora och strategiska åtgärder i farleder och slussar,

driftbidrag till icke statliga flygplatser samt räntor och amorteringar för

investeringar som finansieras med lån (avsnitten 6, 7.4.1 samt 11.7),

3. att de regionala infrastrukturplanerna även ska kunna omfatta drift-

bidrag till flygplatser (avsnitt 7.4.2),

4. att trafikhuvudmännen inte ensamma ges trafikeringsrätt för sin för-

söksverksamhet med persontrafik på järnväg i Norrland (avsnitt 8.5.2),

5. att statsbidraget till trafikhuvudmän för anskaffning av rullande

materiel för regional spårbunden kollektiv persontrafik avvecklas (avsnitt

8.5.2),

6. att det statliga driftbidraget till icke-statliga flygplatser huvudsak-

ligen ges till de flygplatser där Rikstrafiken upphandlar transportpolitiskt

motiverad flygtrafik (avsnitt 11.7),

dels bemyndigar regeringen

7. att efter åtgärdsplaneringen slutligt fördela medel mellan nationell

plan och regionala planer (avsnitt 7.4.3).

Prop. 2008/09:35

7

2

Ärendet och dess beredning

Propositionens syfte

Inför det transportpolitiska beslutet 1998 tog trafikutskottet ställning för

att planeringssystemet bör utformas så att en samordning och avvägning

mellan olika åtgärder i transportsektorn främjas (bet. 1997/98:TU10,

rskr. 1997/98:266). Enligt utskottet bör planeringsarbetet inledas med en

inriktningsplanering där mål, ekonomiska ramar och strategier utreds för

att därefter läggas fast av riksdagen. I denna proposition presenterar

regeringen sitt förslag till inriktning.

År 2006 fattade riksdagen ett transportpolitiskt beslut med anledning

av propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160, bet.

2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308) och konstaterade återigen att invester-

ingar i och utveckling av transportinfrastrukturen kräver lång framför-

hållning. Enligt riksdagen bör prioriteringarna göras i en långsiktig pla-

neringsprocess som resulterar i åtgärdsplaner för en period på cirka tio år.

De nu gällande planerna avser åren 2004–2015. Denna proposition ligger

till grund för upprättande av nya planer för perioden 2010–2021 som

kommer att ersätta de nu gällande planerna.

Syftet med propositionen är alltså att lämna förslag till riksdagens

ställningstagande till ekonomisk planeringsram och inriktning för den

fortsatta planeringen inom transportsektorn. Efter riksdagens beslut följer

sedan en åtgärdsplanering där trafikverken och planeringsorgan på regio-

nal nivå upprättar förslag till nya åtgärdsplaner.

Underlag för propositionen

Inriktningsplaneringen inleddes med att regeringen den 21 december

2006 gav Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Banverket,

Luftfartsstyrelsen, Sjöfartsverket och Vägverket i uppdrag att utarbeta

inriktningsunderlag i nära samverkan med regionerna inför regeringens

kommande proposition om inriktning av åtgärderna i järnvägs- och väg-

infrastrukturen under planeringsperioden 2010–2019. Landstingen i

Västra Götaland och Skåne län fick samma dag regeringens erbjudande

om att lämna ett sammanhållet underlag för infrastrukturen inför infra-

strukturplaneringen för 2010–2019. Uppdragen redovisades den 27 juni

2007 och remissbehandlades därefter. En förteckning över remiss-

instanserna finns i bilaga 2 och en sammanställning av remissvaren finns

tillgänglig i Näringsdepartementets ärende N2007/6036/IR. Som en del i

remisshanteringen genomfördes den 4–5 oktober 2007 möten där före-

trädare för samtliga planeringsansvariga organ på regional nivå (sam-

Prop. 2008/09:35

8

verkansorgan, regionala självstyrelseorgan respektive länsstyrelser1) och

företrädare för drygt tjugo bransch- och intresseorganisationer gavs möj-

ligheter att presentera sina remissynpunkter muntligen. Vidare hölls

Öppet hus på Centralstationen i Stockholm den 5 oktober 2007 för dialog

med allmänheten. Landstinget i Skåne län återrapporterade sina erfaren-

heter av försök med sammanhållet regionalt inriktningsunderlag för

Skåne inför planeringsperioden 2010–2019 den 10 september 2007

(Näringsdepartementets ärende N2007/7498/IR). Landstinget i Västra

Götalands län lämnade en skrivelse om erbjudande att inleda infrastruk-

turåtgärder för perioden 2010–2020 den 8 februari 2008 (Närings-

departementets ärende N2008/1078/IR).

Förhandlingsmannen med uppdrag att ge förslag till åtgärder hur ham-

narnas samlade infrastruktur och resurser bör kunna utnyttjas mer effek-

tivt lämnade sitt slutbetänkande Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i

det svenska godstransportsystemet (SOU 2007:58) i september 2007.

Betänkandet remissbehandlades därefter och en förteckning över re-

missinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren

finns tillgänglig i Näringsdepartementets ärende N2007/8045/IR.

Banverket redovisade det uppdrag myndigheten fått av regeringen att

föreslå ett strategiskt nät av kombiterminaler och vilka villkor som bör

gälla för terminalhuvudmän som vill ansluta sig till nätet i rapporten

Strategiskt nät av kombiterminaler – intermodala noder i det svenska

godstransportsystemet i september 2007. Efter remissbehandling av

rapporten har en sammanställning av remissvaren gjorts. Sammanställ-

ningen finns tillgänglig i Näringsdepartementets ärende N2007/8043/IR.

En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4.

Den särskilda utredaren med uppgift att se över det svenska flygplats-

systemet, den så kallade Flygplatsutredningen, lämnade sitt betänkande

Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet

(SOU 2007:70) den 3 oktober 2007. Betänkandet har remissbehandlats.

En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5 och en samman-

ställning av remissvaren finns tillgänglig i Näringsdepartementets ärende

N2007/8184/IR.

Förhandlingsmannen med uppdrag att förhandla om Stockholms infra-

struktur och om medfinansiering av Citybanan lämnade sin redovisning

den 19 december 2007. Två uppföljningsgrupper har bildats mellan

Regeringskansliet och regionföreträdare där de i redovisningen fram-

tagna överenskommelserna följs upp.

Vägverket och Banverket har den 31 december 2007 redovisat det

uppdrag myndigheterna fått av regeringen att ta fram ett nationellt hand-

lingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling, benämnt Koll

1 Landstinget i Skåne län, Landstinget i Västra Götalands län, Samverkansorganet i

Dalarnas län, Samverkansorganet i Gävleborgs län, Samverkansorganet i Värmlands län,

Samverkansorganet i Örebro län, Samverkansorganet i Uppsala län, Gotlands kommun,

Samverkansorganet i Södermanlands län, Samverkansorganet i Östergötlands län,

Samverkansorganet i Jönköpings län, Samverkansorganet i Kalmar län, Samverkansorganet

i Kronobergs län, Samverkansorganet i Hallands län, Samverkansorganet i Blekinge län,

Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i

Norrbottens län, Samverkansorganet i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Västernorrlands

län, Länsstyrelsen i Jämtlands län.

Prop. 2008/09:35

9

framåt. Redovisningen har remissbehandlats. En förteckning över re-

missinstanserna finns i bilaga 6 och en sammanställning av remissvaren

finns i Näringsdepartementets ärende N2008/10433/TR.

Vägverket redovisade den 31 mars 2008 det uppdrag myndigheten fått

av regeringen att föreslå nytt etappmål för trafiksäkerhetsutvecklingen.

Den 27 juni 2008 redovisade SIKA det uppdrag myndigheten fått av

regeringen att se över och lämna förslag till reviderade transportpolitiska

mål. De båda redovisningarna är för närvarande föremål för remissbe-

handling.

Vägverket, Banverket och Verket för näringslivsutveckling fick 2006

parallella uppdrag av regeringen att se över olika möjligheter att förbättra

förutsättningarna för cykling. Myndigheterna har rapporterat uppdragen

den 15 oktober 2007. Rapporterna har remissbehandlats. En förteckning

över remissinstanserna finns i bilaga 7 och en sammanställning över

remissvaren finns tillgänglig i Näringsdepartementets ärende

N2008/8480/TR.

Banverket redovisade i en rapport den 30 maj 2008 fördjupade ana-

lyser av de marknadsmässiga och samhällsekonomiska förutsättningarna

för höghastighetsbanor. Rapporten är för närvarande föremål för remiss-

behandling.

I bilaga 1 redovisas en sammanställning av de viktigaste underlagen

som har använts vid framtagandet av denna proposition.

Genomförda seminarier

Följande seminarier har genomförts och har i arbetet med denna proposi-

tion utgjort väsentliga delar i insamlandet av underlag och i dialogen med

olika aktörer i omvärlden:

Vägen till hållbara resor och transporter, seminarium den 7

december 2007 i Helsingborg, ett samarrangemang mellan

Landstinget i Skåne län, Hållbar mobilitet Skåne och

Näringsdepartementet.

Barn- och ungdomsseminarium inför infrastrukturpropositio-

nen, den 11 december 2007 hos Barnombudsmannen.

Turism och infrastruktur – trafikens betydelse för utveckling

av turismen, seminarium i Borlänge den 18 januari 2008, ett

samarrangemang mellan Näringsdepartementet och Sam-

verkansorganet i Dalarnas län (Region Dalarna).

Nationellt forum, den 25 januari 2008 som behandlade temat

Tillgänglighet och regionförstoring.

Logistikforum har haft tre möten med infrastrukturtema: den 7

november 2007 om godstransporter i infrastrukturplaneringen,

den 20 maj 2008 med tema sammodalitet och den 20 augusti

2008 om effektiva och hållbara godstransporter.

Prop. 2008/09:35

10

3

Ett klimateffektivt och konkurrenskraftigt

transportsystem för tillväxt och utveckling

3.1

Regeringens utgångspunkter

Transportsystemet ska bidra till övergripande mål

Regeringens övergripande mål är att bryta utanförskapet genom fler jobb

i fler och växande företag. En fungerande infrastruktur är en grundförut-

sättning för att bedriva företagsverksamhet och att åstadkomma en lång-

siktigt hållbar tillväxt i alla delar av landet. Regioners möjlighet att be-

hålla och locka till sig företag är beroende av att det finns fungerande

transporter och kommunikationer. Utvecklingen av systemen ska baseras

på både mäns och kvinnors behov och synpunkter. Varje dag görs i

genomsnitt 13,4 miljoner resor och transporter av gods till ett värde av

nästan 4 miljarder kronor2 passerar landets gränser. Fler människor i

arbete och fler samt växande företag bidrar också till ett ökat tryck på

landets infrastruktur.

Hållbara och konkurrenskraftiga transporter

Effekterna av den globala uppvärmningen blir allt mer påtaglig runt om i

världen. Klimatutmaningen som mänskligheten står inför måste tas på

största allvar. Transportsektorn svarar för 30 procent av de svenska

utsläppen av växthusgaser och nära 25 procent av den totala slutliga

inhemska energianvändningen. Det finns behov av ett transportsystem

som hanterar klimatutmaningen och samtidigt bidrar till en samhällsut-

veckling med hållbar tillväxt. Resor och transporter ska underlätta var-

dagen för människor och företag och utgöra hållbara klimatsäkra trans-

portlösningar. Sverige är ett av världens mest handelsberoende länder.

Samtidigt är Sverige ett relativt glest befolkat land i Europas utkant.

Transportsystemet är samhällets blodomlopp. Det behöver fungera för att

människor ska kunna ta sig mellan bostad och arbete och vidare ut i

världen. Det är en förutsättning för att de möjligheter till utveckling som

finns i olika delar av landet ska kunna tas tillvara. Det behövs för att det

internationella utbyte av varor och tjänster som byggt vårt välstånd ska

fungera effektivt. Det finns stora transportstråk där många personer och

mycket gods rör sig och det finns finmaskiga förgreningar som gör att

alla punkter i systemet kan nås så att resurserna där kan tas till vara och

utvecklas.

Transportpolitiken ska bidra till att samhällsekonomiskt effektiva,

långsiktigt hållbara och internationellt konkurrenskraftiga transporter

utvecklas för medborgarna och näringslivet i hela landet. I det moderna

samhället behöver hänsyn tas till hur transportbehoven kan påverkas av

att IT ökat människors och företags flexibilitet och möjligheten att starta

och driva verksamhet i alla delar av landet. Globaliseringen ökar också

behoven av effektiva kommunikationer och transporter. Tillgängligheten

är central eftersom transporter och kommunikationer hjälper till att över-

2 Enligt Varuflödesundersökningen 2004-2005.

Prop. 2008/09:35

11

brygga geografiska avstånd. Ett väl fungerande, robust och effektivt

transportsystem är en nödvändig förutsättning för fortsatt tillväxt och

välstånd. Tillgängligheten till utbud och aktiviteter i samhället utgör

transportsektorns bidrag till samhällets positiva utveckling.

Utgångspunkter för transportsystemets utveckling

Regeringens utgångspunkter för förslaget till inriktning och planerings-

ram i denna proposition är flera. Kommunikationer med utgångspunkt

från resenärers, företags och samhällets behov, som samtidigt är fören-

liga med klimat- och miljökvalitetsmål, är i fokus.

Utvecklad infrastruktur bidrar till företagande och tillväxt och till en

hållbar konsumtion och produktion bl.a. genom effektivare transporter,

ökad leveranssäkerhet och en utvidgad arbetsmarknad som gör att fler

kan arbeta. Därigenom stärks Sveriges konkurrenskraft. Transport-

systemen ska utvecklas med hänsyn till de krav som ställs på moderna,

säkra och hållbara resor, transporter och kommunikationer av engagerade

medborgare och företag samt med hänsyn till utvecklingen av gränsöver-

skridande och internationell trafik.

En trafikslagsövergripande ansats är central i den långsiktiga infra-

strukturplaneringen. Ett väl fungerande transportsystem utnyttjar på ett

effektivt, säkert och miljömässigt hållbart sätt alla trafikslag, både var för

sig och i kombination. Genom en helhetssyn på transportsystemet kan

effektiva lösningar för att åtgärda problem med flaskhalsar och trängsel

identifieras och genomföras. Därmed förbättras förutsättningarna för

näringslivet att utveckla effektiva transportlogistiska system. I storstads-

regionerna Stockholm, Göteborg och Malmö är bristerna påtagliga vad

gäller väg och järnväg och utmed flera viktiga transportstråk behövs

kapacitetsförstärkningar.

För att öka trafiksäkerheten på väg behövs såväl investeringar som

andra åtgärder, t.ex. fortsatt utbyggnad av mötesseparerade vägar och

fortsatt utveckling av säkrare fordon. Åtgärder behöver också vidtas för

att trafikanterna ska följa de regler som gäller.

Transportsystemet bör planeras utifrån en helhetssyn med såväl förstå-

else för behov av utveckling av systemet som en strävan att bevara och

utveckla ekologiska funktioner, kulturella värden och friluftslivets till-

gänglighet. Samtidigt bör intrången minimeras och transportsystemet

anpassas till ett förändrat klimat.

Jämställdhetsperspektivet behöver bli tydligare och få genomslag i

valet av åtgärder. I dag är det stora skillnader mellan mäns och kvinnors

resande och tillgänglighet till arbeten och samhällsfunktioner.

Utgångspunkter för planeringsarbetets uppläggning

Lokalt och regionalt inflytande och ansvarstagande över transport-

systemet är eftersträvansvärt och betydelsefullt. Utvecklingen av trans-

portsystemet ska ta hänsyn till de prioriteringar som lyfts fram när regio-

ner tar ett större ansvar för sin utveckling. Nyttjarna och de som till-

handahåller infrastrukturen, liksom den regionala och nationella nivån,

Prop. 2008/09:35

12

ska samspela effektivt i utvecklingen av systemen. Samarbetet mellan

olika berörda aktörer ska öka.

Regeringen strävar efter tydlighet i ansvarsfördelningen mellan olika

aktörer inom transportsektorn på lokal, regional och nationell nivå. De

förbättrade möjligheterna till medfinansiering som regeringen efter-

strävar förändrar inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan

statliga och kommunala aktörer för samhällets infrastruktur. Medfinansi-

eringen syftar till att utöka den totala volymen av tillgängliga medel för

transportinfrastrukturen.

Statens insatser ska kännetecknas av ordning och reda och av att anslag

och planer fungerar i samklang. Förutsättningarna för mer effektiva plan-

och produktionsprocesser behöver förbättras. Regeringen vill på det

sättet få mer resor och transporter för pengarna.

En väl anpassad myndighets- och bolagsstruktur bidrar till effektivi-

teten inom transportområdet. Regeringen är angelägen om att öka driv-

krafterna för nytänkande så att produktiviteten och effektiviteten i an-

läggningsbranschen kan öka.

3.2

Transportsystemet ska lösa transportbehov och bidra

till samhällsutvecklingen

Regionförstoring

Transportsystemet ska underlätta vardagen för människor och företag

genom att erbjuda effektiva och klimatsäkra resor och transporter.

Det finns starka samband mellan ekonomisk tillväxt och regionför-

storing. Befolkningsmässigt stora regioner är mindre sårbara eftersom de

har förutsättningar för en mer differentierad arbetsmarknad och en högre

grad av specialisering som stärker deras konkurrenskraft. Regionför-

storing är inte enbart en vidgning av lokala arbetsmarknadsregioner utan

omfattar också exempelvis serviceregioner och utbildningsregioner. Väl

fungerande trafik och infrastruktur behövs för att såväl mer tätbefolkade

som geografiskt större regioner ska kunna utvecklas och fungera. Re-

gionförstoring ska ske med beaktande av påverkan på miljön och på

jämställda villkor för kvinnor och män. För att regionförstoring ska ut-

vecklas hållbart behövs lösningar för de större regionernas transport-

behov.

Användarfokus

Många resor och transporter omfattar flera färdmedel. En godstransport

kanske startar med en kort lastbilstransfer till en terminal där omlastning

sker till tåg som sedan går vidare till en hamn för vidare omlastning till

fartyg. En pendlingsresa kan starta med en cykeltur till hållplatsen, fort-

sätta med buss till stationen, en tågresa till en annan ort och sedan en

promenad till arbetsplatsen.

Synsättet att hela resan eller transporten ska fungera ska därför prägla

den fortsatta utvecklingen av transportsystemet. Viktiga faktorer är då ett

trafikslagsövergripande synsätt och utvecklad samordning av transport-

systemet. Mer konkret kan det handla om synkronisering av tidtabeller,

Prop. 2008/09:35

13

samordnat biljettsystem, smidiga byten, effektiva omlastningar och tydlig

trafikinformation. Vidare är det viktigt med ökad tillförlitlighet, ett be-

hovsanpassat transportutbud samt trygga miljöer för resenärer och de

som arbetar inom transportsektorn. Transportinfrastrukturen ska vara

robust och byggas och underhållas på ett sådant sätt att dess funktion kan

upprätthållas och risken för omfattande störningar och stopp i trafiken

minimeras.

Olika grupper av resenärer har självklart olika behov, resmönster och

förväntningar på transportsystemet. I dag reser män längre sträckor, gör

fler resor och använder i större utsträckning bil än kvinnor. Kvinnor gör

fler serviceresor, går, cyklar och använder kollektivtrafik mer än män.

Resmönster och transportbehov varierar också mellan olika ålders-

grupper. Barns möjligheter att röra sig på egen hand i transportsystemet

behöver säkras. Även personer med funktionsnedsättning ska ha möjlig-

het att nyttja transportsystemet. En ökad andel äldre människor medför

delvis nya krav på tillgänglighet till service och aktiviteter. Kunskap om

dessa faktorer ska vara viktiga utgångspunkter vid utformningen av

transportsystemet.

En väl fungerande helhet

Näringslivet har behov av ett effektivt och tillförlitligt transportsystem

för att bedriva och utveckla företagsverksamhet. Det finns behov av

robusta nationella stråk för godstransporterna genom landet och att

stråkens funktion säkras för alla trafikslag för att få ett tillförlitligt gods-

transportsystem. Vidare behöver stråken effektiva anslutningar till de

viktigaste noderna i hamnar och andra terminaler för att underlätta om-

lastning mellan olika trafikslag samt från långväga godstransport till

distributionstrafik. De kapillära väg- och järnvägsnäten är också av stor

vikt för att mata trafik till dessa stråk.

Storstädernas utveckling är viktig för tillväxt och utveckling i hela lan-

det. Utformningen av städer, inklusive lokalisering av verksamheter

måste ske på ett sådant sätt att det möjliggör utveckling av och ökat

nyttjande av effektiva och klimatsäkra transportsystem. Samspelet

mellan planering av bebyggelse, trafiksystem och infrastruktur behöver

förbättras. Flaskhalsar och problem i storstäderna riskerar att bli hinder

för att uppnå ett effektivt och hållbart transportsystem även i andra delar

av landet och kan hämma tillväxten.

På samma sätt har resurserna på många håll på landsbygden en stor

betydelse för hela landets tillväxt och utveckling. Det är därför angeläget

att ta till vara dessa resurser. Värdefulla råvarutillgångar från skogen,

jorden och gruvorna kräver en robust infrastruktur som tål tunga trans-

porter. Landsbygdens rekreationsområden är efterfrågade av många och

är mål för såväl inhemsk som utländsk turism vilket ställer andra krav på

ett fungerande transportsystem.

Tätorter och städer av olika storlek är också starkt sammanlänkade

med sina omgivande landsbygdsområden. Dessa landsbygdsområden

utgör ofta en viktig del av tätorts- och stadsområdens attraktivitet av-

seende boende- och rekreationsmöjligheter. För människor i den tätorts-

nära landsbygden och för näringslivet i de många tätorter och städer som

Prop. 2008/09:35

14

är beroende av deras arbetskraft är det ytterst viktigt med goda kommu-

nikationer som möjliggör dagligt pendlande.

Åtgärda brister

För att kunna möta de behov och förväntningar som finns i samhället

behöver transportsystemet vårdas och utvecklas. Det finns i dag stora

brister i infrastrukturen. De väg- och järnvägsplaner som den tidigare

regeringen har beslutat om och som gäller för åren 2004–2015 har inte

kunnat genomföras i den takt som planerats. Det finns problem med bl.a.

orealistiska kostnadsbedömningar och projekt som inte ryms inom

nuvarande anslagsnivåer. Den fysiska planeringsprocessen med

ändringar av utformningen av projekt och överklaganden tar lång tid och

påverkar kostnaderna.

3.3

Det svenska transportsystemet i ett internationellt

perspektiv

Ett handelsberoende land med internationella godstransporter

Sverige är ett av världens mest handelsberoende länder, vilket ställer

höga krav på ett väl utvecklat transportsystem. Exporten utgör 50 procent

av Sveriges BNP och importen 40 procent. Svensk varuexport värderas

till över 1 000 miljarder kronor per år.

Av den svenska exporten går 75 procent till övriga europeiska länder

och trenden är att denna andel ökar. En annan tydlig tendens är att globa-

liseringen av marknaderna och företagen innebär att även transporterna

inom näringslivets koncerner numera i allt högre grad är internationella.

Svenska direktinvesteringstillgångar utomlands 2006 motsvarade 61

procent av Sveriges BNP. Utländska direktinvesteringstillgångar i

Sverige motsvarade samma år 54 procent av Sveriges BNP att jämföras

med 5 procent 1990. Till detta kommer också det faktum att Sverige är

ett relativt glest befolkat land i Europas utkant med längre transport-

avstånd och därmed högre logistikkostnader än vad som är fallet på den

europeiska kontinenten.

Godstransporterna inom Sverige är starkt koncentrerade till ett antal

dominerande godstransportstråk. Dessa beskrevs och definierades av den

första Godstransportdelegationen (GTD I) i samarbete med Statens in-

stitut för kommunikationsanalys (SIKA) i slutet av 1990-talet och be-

skrivningen har därefter uppdaterats vid två tillfällen. Stråken går mellan

de tättbefolkade områdena i Väst-, Syd- och Mellansverige samt genom

Norrland från Luleå via Bergslagen ner till Göteborg. Stråken slutar i de

områden där godset till andra länder lämnar landet. För att godsflödet i

en region ska betraktas som ett stråk måste flödet överstiga 8 miljoner

ton och/eller 200 miljarder kronor i värde under ett år. De olika stråken är

mycket robusta – trots de stora förändringar som inträffat i Sveriges

närområde går godsströmmarna i huvudsak samma vägar som tidigare.

Den enda förändring som kan noteras är att handeln med Centraleuropa

och Baltikum nu ger utslag i ett stråk som volymmässigt överstiger

viktkriteriet för Blekinges hamnar. En ökad handel med Östeuropa,

Prop. 2008/09:35

15

Ryssland och Kina kan förutses som kommer att påverka dessa stråk.

Oljetrafiken på Östersjön är ett sådant exempel.

Figur 3.1 visar de dominerande godsstråken i Sverige baserat på 2006

års transportstatistik. De streckade linjerna i figuren anger att stråket

uppfyller viktkriteriet men inte värdekriteriet.

Figur 3.1 Dominerande godsstråk i Sverige baserat på 2006 års transportstatistik. Källa:

Statens väg- och transportforskningsinstitutet (VTI)

Det stora handelsberoendet tillsammans med Sveriges geografiska läge

gör att det är nödvändigt att ha ett tydligt internationellt perspektiv när

åtgärder som påverkar godstransportsystemet diskuteras. I Sverige finns

stora och viktiga råvarubaserade industrier främst inom gruv-, stål- och

skogsnäringen som är beroende av ett väl fungerande och väl förgrenat

transportsystem i hela landet. Sverige är en aktiv part i EU:s transport-

politiska arbete och verkar särskilt för bättre förutsättningar för interna-

tionella godstransporter på järnväg (marknadsöppning och harmonisering

av system). Sverige verkar för investeringar i andra länder som knyter

Sverige närmare övriga Europa, t.ex. Fehmarn Bält-förbindelsen och

sjömotorvägarna på Östersjön och Nordsjön och tar i de nationella

prioriteringarna hänsyn till hur sådana investeringar i grannländerna

påverkar transportflödena.

För att ytterligare underlätta för de internationella transporterna samt

minska deras miljöpåverkan är det också viktigt att de nationella priorite-

ringarna leder till bättre samordning mellan trafikslagen och att hänsyn

tas till anknytningar till strategiska knutpunkter, såsom godsterminaler

Prop. 2008/09:35

16

och hamnar. En särskilt viktig knutpunkt för godstransporter är

Göteborgs hamn som har den största godsomsättningen i Sverige.

Internationellt samarbete och internationella erfarenheter

Utöver arbetet på EU-nivå och det inhemska arbetet är det angeläget att

ha fördjupade samarbeten i infrastrukturfrågor med de nordiska grann-

länderna och de baltiska länderna. Norge har ett planeringssystem som

påminner om det svenska och genomför dessutom just nu en infrastruk-

turplanering som tidsmässigt ligger i fas med den svenska planeringen.

Regeringen har tagit initiativ till ett stärkt samarbete med Norge respek-

tive Danmark kring den gränsöverskridande infrastrukturen.

OECD har i sin rapport Infrastructure to 2030 konstaterat att infra-

struktursystem spelar en viktig roll i ekonomisk och social utveckling.

OECD förutser att efterfrågan på infrastruktur kommer att fortsätta att

öka de närmaste decennierna utifrån bl.a. den globala tillväxten, teknisk

utveckling, klimatförändringar, fortsatt urbanisering och tilltagande

trängsel. OECD konstaterar att många delar av infrastruktursystemen

inom OECD nu åldras hastigt och finansiering av infrastrukturen är en

komplex fråga. Detta resulterar enligt OECD i ett glapp mellan behoven

av infrastrukturinvesteringar och offentliga sektorns möjligheter att

tillgodose behoven. OECD väcker frågor om hur man kan hitta nya

finansieringskällor och hur utveckling och förvaltning av infrastrukturen

kan effektiviseras. OECD drar också slutsatsen att transportefterfrågan

inte bara kan mötas med mer infrastruktur, utan att åtgärder också behövs

för att styra efterfrågan.

Internationella persontransporter

För internationella persontransporter är flyg och bil de dominerande

trafikslagen. Vad gäller flyget ses en trend mot allt fler internationella

direktlinjer vid sidan av det traditionella systemet med dominerande

navflygplatser varav Arlanda är den största. Förutom den integrerade

järnvägstrafiken i Öresundsregionen är de internationella järnvägstrans-

porterna ur ett svenskt perspektiv outvecklade. Möjligtvis finns tecken på

ett ökat intresse för internationella järnvägstransporter i form av tåg-

charter, främst till Medelhavsländerna. På kontinenten finns ett betydligt

större inslag av internationella persontransporter på järnväg. Den tek-

niska utvecklingen tillsammans med en ökad efterfrågan på gränsöver-

skridande transporter har drivit fram en stomme till ett europeiskt hög-

hastighetsnät för järnväg som knyter samman länder och regioner med

varandra. I Sverige har frågan om särskilda höghastighetsbanor för järn-

väg främst drivits av den regionala nivån.

Under våren 2008 har vissa fördjupade studier om förutsättningarna för

höghastighetsbanor gjorts, dels av Banverket och dels av en industri-

gruppering bestående av SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB, Alstom

Transport AB och Nordiska investeringsbanken. Fortsatt utredning be-

hövs bl.a. med avseende på marknadsmässiga förutsättningar, effekter på

det samlade transportsystemet och de internationella anslutningarna.

Prop. 2008/09:35

17

3.4

Transportsystemet och klimatutmaningen

Internationella klimatmål

Klimatutmaningen som världen står inför kräver kraftfulla åtgärder. De

globala utsläppen av växthusgaser måste minska kraftigt för att vid slutet

av detta sekel vara nära noll3. Sverige måste ta sin del av det globala

ansvaret genom ambitiösa nationella klimatmål och handlingsplaner.

Vid Europeiska rådets möte i mars 2007 enades EU:s stats- och reger-

ingschefer om att minska utsläppen av växthusgaser med 30 procent till

2020 jämfört med 1990 års nivåer, under förutsättning att andra industri-

länder förbinder sig att göra jämförbara minskningar. I avvaktan på en

global uppgörelse har EU förbundit sig att minska utsläppen med minst

20 procent till 2020. I syfte att kunna leva upp till detta mål antog

Europeiska rådet också en energihandlingsplan där ambitiösa mål till

2020 slås fast för energieffektivisering (20 procent), för förnybar energi

(20 procent, bindande) och ett specifikt mål för biodrivmedel (10 pro-

cent, bindande).

För att förverkliga Europeiska rådets målsättningar på energi- och kli-

matområdet presenterade Europeiska kommissionen den 23 januari 2008

sitt energi- och klimatpaket. Paketet innehåller ett antal förslag till nya

eller reviderade rättsakter, bl.a. förslag till nationella mål för utsläpp

utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter, där merparten av

transportsektorn ingår. Direktivförslaget förhandlas för närvarande i rådet

och Europaparlamentet. Regeringen stödjer ambitionen att hela energi-

och klimatpaketet ska kunna antas av rådet och parlamentet senast i

början av 2009 så att EU har en samlad position inför det globala kli-

matmötet i Köpenhamn i december 2009, dvs. under det svenska ord-

förandeskapet i EU.

Transportsystemet är en del av problemet och en del av lösningen

Transportsektorn svarar i dag för cirka en tredjedel av de svenska ut-

släppen av växthusgaser. Mellan 1990 och 2006 ökade utsläppen från

inrikes transporter med cirka 10 procent medan utsläppen från övriga

samhällssektorer minskade med cirka 15 procent. Den senaste prognosen

från Statens energimyndighet och Naturvårdsverket för hur utsläppen av

växthusgaser kan komma att utvecklas i Sverige fram till 2020 visar att

utsläppen från inrikes transporter kommer att vara relativt oförändrade

jämfört med dagens nivå fram till 20204. Transportsektorn svarar i dag

för drygt 40 procent av de svenska utsläppen i sektorer utanför EU:s

handelssystem.

Transportsystemet är i dag nästan helt beroende av fossila bränslen.

Andelen förnybar energi ökar dock. År 2007 uppgick andelen biodriv-

medel i vägtransportsektorn till cirka 4,5 procent. Av den svenska järn-

3 Källa: Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken. Rapport från Vetenskapliga rådet för

klimatfrågor. Miljövårdsberedningens rapport 2007:03.

4 Källa: Energimyndigheten och Naturvårdsverket underlag till kontrollstation 2008

kompletterat hösten 2007 med nya energiprisantaganden från det internationella

energiorganet IEA.

Prop. 2008/09:35

18

vägstrafiken är i dag 93 procent elektrifierad (räknat i tågkilometer) och

går på miljövänlig elproduktion.

Sammantaget innebär klimatutmaningen en stor utmaning men också

stora möjligheter för transportsektorn. Energieffektivare fordon och

andra transportlösningar måste tas fram. Oljan måste ersättas med förny-

bara energikällor. Efterfrågan på klimateffektiva transportlösningar

kommer att öka. Det måste därför vara lätt för resenärer och transport-

köpare att välja de klimateffektiva alternativen. Varje trafikslag kommer

att behövas även i framtiden men de måste samverka på ett mycket bättre

sätt än i dag. Infrastrukturen behöver utvecklas så att den stödjer trafik-

slagsövergripande transportlösningar. Det finns i detta arbete också stora

möjligheter att driva fram och exportera klimateffektiva lösningar.

Många svenska företag har en väl utvecklad kunskap om resurssnåla och

energieffektiva lösningar och det finns goda förutsättningar för nya

affärsmöjligheter för svenskt näringsliv på en internationell marknad.

Klimatförändringarna kan även förväntas få direkt betydelse för be-

hovet av insatser inom infrastrukturområdet eftersom risken för över-

svämningar, ras, skred och erosion ökar på många håll och förstärkta

insatser för förebyggande åtgärder blir nödvändiga.

3.5

Effektiva insatser i transportsystemet

Det finns behov av och potential för en effektivare användning av de

medel som avsätts för transportinfrastruktur. Urvalet av åtgärder för att

vårda och utveckla transportinfrastrukturen ska göras med utgångs-

punkten att nyttan ska överstiga kostnaderna och kunna prioriteras och

motiveras i förhållande till andra möjliga åtgärder. Utgångspunkten bör

vara att de bidrar till att det transportpolitiska målet uppfylls, inrikt-

ningen i denna proposition och är till nytta för resenärer, företag och

samhället. Alternativa lösningar för att uppnå resultat ska övervägas.

Samhällsekonomiska bedömningar är ett viktigt beslutsunderlag som ska

användas i prioriteringen av åtgärder. Det finns behov av effektivisering

inom transportsektorn och regeringen genomför åtgärder för att effektivi-

sera verksamheter och myndighetsstrukturen. Det finns en potential för

förbättrad produktivitet i anläggningsbranschen och en rad initiativ för-

väntas ge resultat under planeringsperioden. Regeringen vill också upp-

muntra och förbättra incitamenten för medfinansiering av satsningar på

transportinfrastrukturen från andra aktörer, bl.a. genom att ge ett ökat

inflytande till medfinansiärer över utformningen av olika transportlös-

ningar. På det sättet kan nyttan av de medel staten avsätter för transport-

infrastrukturen öka.

3.6

Centrala förbättringsområden under

planeringsperioden

Transportsystemet är omfattande och utvecklas successivt

Transportsystemet är mycket omfattande. Det tar tid att förändra syste-

met och det är väsentligt att vårda det befintliga. Steg för steg kan man

Prop. 2008/09:35

19

dock närma sig ett klimatsäkert och effektivt transportsystem genom att

välja rätt kombination av åtgärder.

Transportsystemet med dess kopplingar till andra länder har byggts

upp under lång tid. Transportinfrastrukturen kännetecknas av lång livs-

längd och både person- och godstrafiken har växt kraftigt under lång tid.

Det svenska vägnätet består av 98 300 kilometer statliga vägar, 41 000

kilometer kommunala gator och vägar samt cirka 280 000 kilometer

enskilda vägar varav 76 000 kilometer erhåller statlig medfinansiering.

Det svenska järnvägsnätet omfattar drygt 11 000 kilometer trafikerad

bana. På ett år bygger man ut cirka 100 kilometer vägar och cirka 25–30

kilometer järnvägar. Väl utspridda i Sverige finns ett 50-tal allmänna

hamnar, huvudsakligen kommunägda, och ett antal industriägda lastplat-

ser genom vilka i stort sett hela den svenska utrikeshandeln passerar.

Knappt 600 kilometer farleder används av betalande fartyg. Det finns 41

flygplatser med reguljär linjetrafik i ett nät som täcker stora delar av

landet.

Det är viktigt att ta hand om den befintliga infrastrukturen. Den måste

vidmakthållas för att säkerställa ett långsiktigt hållbart transportsystem i

hela landet. Samtidigt behöver naturligtvis större och mindre invester-

ingar göras för att lösa olika problem och öka kapaciteten i transport-

systemet genom att till exempel undanröja flaskhalsar i nätet.

Eftersom transportinfrastrukturen är ett omfattande system så innebär

även stora enskilda investeringar endast små förändringar av systemet

som helhet. Under en längre period ger emellertid de många ”små” för-

ändringarna ett nytt system. De val som görs i dag får betydelse för

framtiden. Förändringar av befolkning och näringslivsstruktur har också

stor inverkan på utvecklingen av resande och transporter.

Infrastrukturplanerna behöver bli realistiska

De infrastrukturplaner som nu gäller fastställdes av den förra regeringen

och avser åren 2004–2015. Dessa planer är i stort behov av omprövning

och uppdatering. Utgångsläget är tufft. Planerna var redan från början

underfinansierade av den förra regeringen. Avvikelserna mellan planerna

och vad som kan genomföras med de ekonomiska medel som anges i

planerna har sedan ytterligare ökat genom att mer medel än beräknat har

behövt läggas på drift och underhåll. Ökad trafik som lett till mer slitage

och klimatpåfrestningar har ökat drift- och underhållskostnaderna.

Samtidigt har priserna i anläggningsbranschen stigit betydligt snabbare

än i andra branscher. Åtgärderna i planerna måste därför ses över utifrån

regionernas och trafikverkens kunskap om aktuella förhållanden,

kostnader och möjliga alternativa lösningar. Prioriteringen av åtgärder

ska baseras på vad som är samhällsekonomiskt effektivt och realistiskt

att genomföra under den kommande planperioden.

Att planera för och genomföra stora infrastrukturprojekt är en tids-

krävande process. Staten har ett övergripande ansvar för att de projekt

som genomförs ger ett mervärde för samhället. Infrastruktur är kostsam

och det är av stor vikt att de investeringar som finansieras med skatte-

medel är de rätta. Klimatutmaningen understryker behovet av att utveckla

ett klimateffektivt transportsystem som samtidigt tillgodoser samhällets

Prop. 2008/09:35

20

funktion på ett hållbart sätt. Planeringsprocessen inbegriper ett samspel

mellan lokala, regionala och nationella intressen där det hela tiden måste

göras sammanvägda bedömningar och prioriteringar där behov och

önskemål kan skilja sig åt. En sådan process måste ges tid, för att det ska

vara möjligt att jämka samman analyser på alla nivåer.

Olika typer av insatser behövs

Insatser för att vidmakthålla och utveckla transportinfrastrukturen behövs

för att vi inte ska riskera att hamna i en situation med ökad trängsel i

delar av systemet, ökad risk för ras och skred och fler vägar och järn-

vägar med nedsatt kapacitet. Fallande kvalitet i transportsystemet kan då

ge sämre förutsättningar för företagsetableringar, utveckling och tillväxt i

Sverige.

Ekonomiska styrmedel och regleringar kan påverka transporterna på

kort och lång sikt liksom den tekniska utvecklingen av klimateffektiva

alternativ både inom och i kombinationer av de olika trafikslagen. Ut-

maningen är att utvidga och effektivisera transportsystemet så att det kan

möta nuvarande och kommande behov av snabba, säkra, robusta och

effektiva person- och godstransporter på ett klimat- och miljösäkert sätt.

Det är en stor uppgift och allt kan inte genomföras omedelbart.

Det är sannolikt att ytterligare ekonomiska styrmedel kommer att över-

vägas och införas under planperioden för att effektivisera transporterna

och för att minska miljöbelastningen. Detta ställer höga krav på analyser

av infrastrukturåtgärdernas känslighet för olika förutsättningar och gene-

rerar behov av utveckling av transportsystemet för att ge resenärer och

transportköpare möjligheter att välja klimateffektiva transportlösningar.

Så goda förutsägelser som möjligt om hur olika insatser påverkar

resande- och transportströmmarna och var olika flaskhalsar och problem

kan förväntas uppstå bör bidra till kloka val som håller för olika

scenarier. Det behövs ett väl utvecklat samspel mellan trafikslagen och

en aktiv dialog med regionerna för att öppna så många möjligheter som

möjligt att välja det bästa alternativet som kan vara att gå, cykla, åka bil,

ta bussen, spårvagn, tunnelbana, tåg, båt eller flyg, eller en kombination

av dessa alternativt att inte resa eller transportera alls. Dessa viktiga

frågor behöver övervägas under åtgärdsplaneringen som ska verkställa

den inriktning som föreslås i denna proposition.

Behov av förbättringar av transportinfrastrukturen

Regeringen vill under kommande planeringsperiod åstadkomma för-

bättringar särskilt inom följande områden:

– satsningarna i transportinfrastrukturen ska stötta regeringens över-

gripande mål om att bryta utanförskapet genom fler jobb i fler och

växande företag,

– satsningarna i transportinfrastrukturen ska bidra till regeringens

mål om utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och

regional konkurrenskraft,

Prop. 2008/09:35

21

– möjligheterna att erbjuda olika alternativ av resor och transporter

ska öka så att resenären och transportköparen lättare kan välja

klimateffektiva och på andra sätt miljöanpassade alternativ,

– utökade arbetsmarknadsregioner med hjälp av ett förbättrat trans-

portsystem innebär att kvinnor och män får mer likartade möjlig-

heter till jobb och att arbetsgivarna lättare hittar rätt person till rätt

arbetsuppgift,

– transportsystemet ska rustas så att det på ett robust sätt kan klara

ökade påfrestningar till följd av t.ex. tuffare väderförhållanden,

ökad pendling och ökad utrikeshandel,

– tillgänglighet inom storstadsregioner ska förbättras,

– behoven av tillgänglighet hos den åldrande befolkningen och hos

personer med funktionsnedsättning gör att vi behöver påskynda

utvecklingen av ett transportsystem för alla,

– fler kvinnor och män ska uppleva att transportsystemet svarar mot

de behov de har på ett säkert och miljöanpassat sätt,

– trafiksäkerheten på väg ska förbättras,

– insatser för att på befintlig och ny infrastruktur minska negativa

miljöeffekter såsom luftföroreningar, buller, barriäreffekter, land-

skapsfragmentering och energiåtgång,

– förseningar på grund av störningar i systemen ska minska,

– godstransportstråk med väl fungerande noder för omlastning ska

byggas ut och effektivisera förbindelserna till viktiga marknader i

andra länder.

Behov av förbättringar av planeringsarbetet

Dessutom finns behov av att förbättra planeringsarbetet ur följande

aspekter:

– de planer som upprättas ska vara realistiska och inte generera bak-

slag i form av fördyringar och förseningar på det sätt som skett i

planerna för 2004–2015,

– ett trafikslagsövergripande synsätt behöver bli tydligare så att mest

ändamålsenliga trafikslag kan användas för varje resa och trans-

port,

– förbättra samordningen med grannländerna för att möjliggöra

effektivare gränsöverskridande trafik,

– planeringsprocesserna behöver effektiviseras för att gå snabbare

och för att på ett långsiktigt hållbart sätt möta behoven hos

näringsliv, medborgare och samhälle i olika delar av landet,

– det behövs tydligare uttalade roller och ansvar för olika aktörer,

– samarbetet mellan samhällsbyggnad och transportsystemutveck-

ling ska förbättras i syfta att minska klimatpåverkan,

– olika aktörers möjlighet att bidra till transportsystemet bör förbätt-

ras, till exempel möjligheterna till medfinansiering för näringsliv

och andra aktörer i för dem angelägna infrastrukturprojekt,

– organisationen inom transportsektorn ska successivt utvecklas för

att leva upp till förväntningarna på effektiva trafikslagsöver-

gripande, miljöanpassade och säkra transporter,

Prop. 2008/09:35

22

– anläggningssektorn har haft en mycket låg produktivitetsutveck-

ling under en rad år och kraftfulla insatser behövs för att förbättra

situationen,

– underlag ska tas fram som på ett förbättrat sätt belyser effekterna

av möjliga insatser i transportinfrastrukturen,

– utveckling av ekonomiska styrmedel som komplement till infra-

strukturåtgärder och som avspeglar den samhällsekonomiska

kostnaden för transporternas externa effekter.

Regeringens förslag i denna proposition innebär, tillsammans med

övriga riktlinjer för planeringsarbetet och en rad andra initiativ inom

transportpolitiken, att viktiga steg tas för att förbättra situationen inom

dessa områden.

4

Transportsystemet i dag

4.1

Resor och godsflöden

4.1.1

Persontransporter

Tillväxten i persontrafiken har varit kraftig under många år och biltrafi-

ken dominerar starkt. Det finns också tydliga exempel på att det går att

påverka utvecklingen i transportsystemet i riktning mot mer samordnade

och klimateffektiva transporter.

Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) redogör i sitt inrikt-

ningsunderlag för utvecklingen av persontrafiken för de olika trafik-

slagen.

Figur 4.1 Persontransportarbete i Sverige (miljarder personkilometer). Källa: SIKA.

Prop. 2008/09:35

23

Av figur 4.1 framgår att vägtrafiken starkt dominerar persontrans-

portarbetet. Av detta utgör busstrafiken cirka 9 procent medan resten i

stort sett är biltrafik. Tillväxttakten inom inrikes flyg var stark fram till

1990-talet, men därefter har det inrikes flygresandet minskat. Person-

transportarbetet på järnväg har ökat starkt på vissa sträckor under 2000-

talet.

Drygt hälften av det totala antalet personresor i Sverige sker med bil.

En tredjedel av resorna sker till fots eller med cykel, medan andelen resor

med kollektiva och övriga färdmedel endast utgör 15 procent av antalet

resor. Kollektivtrafikresandet som utgör cirka 10 procent av det totala

antalet personresor fördelar sig så att busstrafiken står för cirka 57 pro-

cent, tågtrafiken cirka 19 procent samt tunnelbana och spårvagn för cirka

24 procent. Nära hälften av samtliga resor är relaterade till arbete eller

studier. Arbetsresor är den vanligaste typen av resor och fritidsresor är

den näst vanligaste. Svenskarnas resvanor fördelat på olika trafikslag har

varit beständiga över åtminstone en 10-årsperiod.

Figur 4.2. Andel av antalet resor efter färdsätt uppdelat på kön.

Källa: Resvaneundersökningen 2005/06, SIKA

En annorlunda bild av resvanorna framkommer om man enbart stude-

rar de långväga resorna dvs. de som är längre än 100 kilometer. En stor

del av dessa var fritidsresor (34 procent) eller besök hos släkt och vänner

(25 procent). Vid dessa resor var bilen det vanligaste färdsättet. Tåget

nyttjades för 11 procent av det långväga resandet vilket är ungefär

samma nivå som flyget. Att hälsa på släkt och vänner är det vanligaste

skälet till att resa med tåg.

Det finns betydande regionala skillnader i fördelningen mellan färdsätt.

Bilens dominans är tydligare i norra Sverige, där ungefär 60 procent av

resorna 2001 företogs med bil, vilket kan jämföras med 45 procent för

Stockholms län.

Prop. 2008/09:35

24

Genomgående gäller att män i dag gör fler resor per dag än kvinnor. I

genomsnitt reser män dessutom över längre avstånd. Detta kan sättas i

samband med att män i dag i högre utsträckning har tillgång till bil.

Kvinnor reser kollektivt i högre utsträckning än män.

Även ålder inverkar på resmönstret. Flest resor görs av personer i

åldern 25–54 år. I gruppen äldre än 54 år avtar resfrekvensen med sti-

gande ålder. Den minskade rörligheten förklaras av att det för många inte

längre är aktuellt med arbetsrelaterade resor, men också av att den

fysiska förmågan till förflyttning försämrats.

Det finns skillnader i resbeteende som förklaras av utbildningsnivå och

kön. Längst reser män med eftergymnasial utbildning. Kortaste färd-

längden av männen har de med enbart grundskoleutbildning. Kvinnors

reslängd påverkas endast marginellt av deras utbildningsnivå.

Inrikesflyget hade den största passagerarvolymen 1990. I början av

1990-talet förlorade inrikesflyget var fjärde passagerare. Sedan 2000

visar inrikesflyget fortsatt nedgång, dock med viss stabilisering från

2004.

Av den nationella resvaneundersökningen, RES 2005–2006, som SIKA

låtit göra framgår att det finns tydliga skillnader i resandet i landet. Den

genomsnittliga arbetsresan var 16 kilometer. Längden på en arbetsresa

var kortast för boende i storstäder och längst i pendlingskommuner.

Samtidigt var restiden längst i förortskommuner och storstäder. Minst tid

tog arbetsresor för boende i varuproducerande kommuner.

Figur 4.3 Arbetsresornas restid och reslängd efter boenderegion (indelning enligt Sveriges

kommuner och landsting, SKL, exklusive flyg), medelvärden.

Källa: Resvaneundersökningen 2005/06, SIKA

Användningen av bil respektive kollektiva färdmedel vid arbetsresor

skilde sig kraftigt åt mellan olika regioner. Att åka kollektivt till arbetet

var ungefär tio gånger så vanligt i storstäder som i glesbygden. I gles-

bygden är man i hög grad hänvisad till att ta sig till arbetet med bil och

Prop. 2008/09:35

25

bilanvändning vid arbetsresor var nästan dubbelt så vanligt i glesbygden

jämfört med i storstäder.

Figur 4.4 Andel i procent av arbetsresorna som sker med bil respektive kollektiva färd-

medel efter boenderegion (indelning enligt SKL).

Källa: Resvaneunderökningen 2005/06, SIKA

Bilresandets förhållande till kollektivtrafiken varierade kraftigt mellan

länen. I Värmlands län reste man i genomsnitt ungefär 13 gånger längre

med bil än med kollektiva färdmedel. I Stockholms län var bilresandet

endast 2,4 gånger längre än kollektivresandet. Sveriges befolkning totalt

reste fyra gånger så långt med bil som med kollektiva färdmedel.

Det finns ett antal exempel som visar att infrastruktursatsningar har bi-

dragit till förändringar av utvecklingen i resandet. Sedan öppnandet av

Öresundsbron har resandet ökat kraftigt över Öresund och inom regio-

nen. Antalet resenärer mellan Köpenhamn och Malmö har fyrfaldigats

från 1999 till 2006. Pendlingen över Öresundsbron har under samma

period sexfaldigats och växer fortfarande starkt, se figur 4.5. Detta visar

på den betydelse Öresundsbron haft för integrationen i Öresundsområdet,

där Malmö och Köpenhamn kommit att bli en gemensam arbetsmarknad.

. 2008/09:35

26

Prop

Figur 4.5. Antal dagliga pendlare över Öresundsbron. Källa:Öresundsbron.

Ett annat exempel är X-trafik i Gävleborgs län med förgreningar till

angränsande län. Sedan 1997 har resandet med X-trafik ökat med 278

procent eller från knappt 300 000 resor 2000 till över 800 000 resor

2006. Det är framför allt arbets- och studiependling som står bakom det

ökade tågresandet. Regionen har sedan ett antal år tillbaka ett transport-

politiskt mål om satsning på järnvägstransporter. Trafiken har stadigt

utvecklats med bättre utbud (fler turer och nya linjer) som ökat kvaliteten

för resenärerna. Man har också utökat antalet vagnar per tågsätt för att

möta resandeutvecklingen. År 2001 tillkom linjen Gävle–Sundsvall, som

sedan utökats. Satsningen på X-trafik har gett resultat genom att kon-

cepten konsekvent har fullföljts och skapat stabilitet i trafikutbudet, vil-

ket är väsentligt för arbets- och studiependlingen.

Ytterligare exempel på större förändringar är utbyggnader av Svea-

landsbanan, Mälarbanan och SL:s pendeltågssystem. Sedan Svealands-

banan öppnades har den kraftigt negativa befolkningsutvecklingen i

Eskilstuna och Kungsör bytts till en befolkningstillväxt. Arbetspend-

lingen har ökat och både arbetspendling och förvärvsfrekvens har ökat

mest för kvinnor, vilket tyder på en positiv jämställdhetseffekt. Effek-

terna bedöms ha förstärkts av att samhällsplaneringen som helhet an-

passats till järnvägstrafiken med bl.a. anpassade gång- och cykelvägs-

system, resecentra och pendlarparkeringar.

Exemplen ovan visar att utvecklingen går att påverka. Genom kraft-

fulla satsningar inom flera politikområden och i samverkan mellan natio-

nell och regional/lokal nivå samt mellan offentlig och privat sektor kan

förändringar i utvecklingen åstadkommas. Stora förändringar åstadkoms

inte enbart genom infrastrukturåtgärder men dessa är många gånger en

förutsättning för att andra åtgärder ska ge effekt i önskad riktning. Här

krävs således ett samspel mellan flera aktörer och ett aktivt engagemang

och lokal delaktighet för att hitta den bästa lösningen, åstadkomma önsk-

värda förändringar och styra utvecklingen i avsedd riktning.

Prop. 2008/09:35

27

4.1.2

Godstransporter

Ett fungerande transportsystem är en viktig förutsättning för näringslivets

möjligheter att skapa fler jobb i fler och växande företag.

SIKA konstaterar i sitt inriktningsunderlag att det totala godstrans-

portarbetet har ökat med 134 procent under perioden 1960–2006, se figur

4.6:

Figur 4.6. Godstransportarbete i Sverige (miljarder tonkilometer). Källa: SIKA.

Vägtrafiken har i det närmaste ökat konstant under den studerade peri-

oden, medan sjöfarten minskade kraftigt under 1970-talet för att därefter

öka i maklig takt. Under tidsperioden har godstransportarbetet på järnväg

ökat långsamt. Sjöfartens andel av godstransportarbetet uppgick till 50

procent eller mer fram till nedgången på 1970-talet, och uppgår i dag till

ungefär 38 procent. Bantrafikens andel har sjunkit i jämförelse med

situationen på 1960-talet, men har legat ganska stabilt kring drygt 20

procent den senaste 10-årsperioden. I jämförelse med EU 15 är järnvägs-

trafikens andel i Sverige betydligt större men i jämförelse med USA är

den betydligt mindre. Järnvägens totala godstransportarbete uppgick

2007 till 23,3 miljarder tonkilometer, varav 4,6 miljarder tonkilometer

utgjorde malmtransporter.

Ett annat sätt att illustrera godstransporterna på är i form av en karta

(figur 4.7) där det totala godsflödet i ton visas. Ju kraftigare linje på

kartan, desto större godsmängd transporteras i stråket.

:35

28

Prop. 2008/09

Figur 4.7 Totala godsflödet (tons>250 kton/år) med samtliga trafikslag. Källa: Statens

väg- och trafikforskningsinstitut (VTI)

Om man studerar hur det långväga godstransportarbetet fördelar sig på

olika transportmedel utifrån förädlingsvärdet så framkommer följande

bild för 2007:

Figur 4.8 Långväga godstransportarbete 2007 efter förädlingsgrad. Källa: SIKA.

Prop. 2008/09:35

29

Godsflödeskartan visar bl.a. att de stora flödena in och ut från Sverige

går via västra och södra Sverige. Lastbilstransporter dominerar för hög-

förädlat gods. Lastbilstrafiken har ökat mycket snabbare i fordonskilo-

meter än i tonkilometer vilket beror på en ökad efterfrågan på att trans-

portera lättare men högvärdigt gods med krav på leverans i rätt tid långa

sträckor. Flygfrakten är låg i ton och tonkilometer räknat och syns inte på

kartan, men den är viktig sett till varuvärde.

På samma sätt som persontrafiken påverkas också godstrafiken av för-

ändringar i transportsystemet. Exempelvis har infrastrukturinvesteringar

gett höjd tillåten axellast på Malmbanan och Stambanan genom Övre

Norrland och möjliggjort en ökning av volymerna och en effektivisering

av transporterna. Trafiken på Haparandabanan har ökat med över 50

procent sedan 2000. Bland annat transporterar nu Outokumpu stålämnen

på järnväg mellan Torneå och Avesta. Trafiken på Malmbanan ökar

stadigt, från en nivå på 19,2 miljoner ton 2002 till beräknat 28 miljoner

ton 2009. Ett väl fungerande transportsystem har stor betydelse för

möjligheterna att effektivt tillvarata de svenska naturresurserna. Kartan

(figur 4.9) illustrerar gruvrelaterade näringar och de olika för-

ädlingsstegen: Omfattande flöden med stor spridning över landet i de

olika förädlingsstegen kräver en väl fungerande transportinfrastruktur.

Prop. 2008/09:35

30

Figur 4.9 Källa: ÅF Infraplan Nord, bearbetad statistik från SCB

Skogsbaserade näringar är mycket transportintensiva och har en stor

spridning över landet i såväl råvaruförsörjningen som industriproduktion

och vidareförädling. Kartan (figur 4.10) visar produktionsvärdena för

skogsbaserade näringar.

Prop. 2008/09:35

31

Figur 4.10 Källa: ÅF Infraplan Nord, bearbetad statistik från SCB.

Ett annat exempel är containertransporterna till och från Göteborgs

hamn. Under 2007 transporterades gods motsvarande 841 000 TEU

(containerenheter) via Göteborgs hamn, vilket är den högsta siffran

någonsin och en ökning med fyra procent jämfört med föregående år.

Antalet ro/ro-enheter ökade med sju procent. Göteborgs hamn driver ett

aktivt arbete med att utveckla järnvägstransporterna till och från hamnen

med så kallade hamnpendlar för att klara landtransportförsörjningen i

Prop. 2008/09:35

32

nära samarbete med speditörer och järnvägsföretag. Målet är att hälften

av volymerna till och från hamnen ska transporteras på järnväg. Hamnen

har i dag över tjugo destinationer med direkta hamnpendlar till terminaler

ute i landet som utvecklas mot en form av så kallade torrhamnar. Voly-

men gods som transporteras till och från Göteborgs hamn på järnväg

ökade med 15 procent under 2007. I dag transporteras omkring 40 pro-

cent av hamnens containervolymer på järnväg. Kartan (figur 4.11) nedan

illustrerar systemet av hamnskyttlar.

Figur 4.11 Systemet av hamnskyttlar i Göteborgs hamn. Källa: Göteborgs hamn.

Regeringen vill också belysa utvecklingen av transporterna i några

viktiga relationer. Underlag till denna beskrivning utgörs av SIKA:s

varuflödesundersökningar 2001 och 2004/05. Avgående sändningar från

Sverige har mellan dessa undersökningar ökat från 61,3 miljoner ton

2001 till 75,1 miljoner 2004/05, dvs. en ökning med 22,5 procent. Om-

räknat till värde var ökningen 31,1 procent. Ankommande sändningar

ökade under samma period från 62,4 miljoner ton till 67,3 miljoner ton

eller med 9,6 procent. Ökning i värde av ankommande gods var 10,2

procent. Det är dock stora variationer i utvecklingen mellan olika länder.

Handeln mellan Sverige och Östeuropa, länderna som tidigare utgjorde

Sovjetunionen samt Kina växer starkt. Samtidigt förskjuts logistikfokus i

Europa österut. Anledningen är nya industrietableringar i Central- och

Östeuropa (t.ex. bilindustrin), ökade leveranser från östländerna, samt en

Prop. 2008/09:35

33

ökad konsumtion i dessa länder. Denna förskjutning bildar nya flöden

och transportkorridorer mellan öst och väst som ställer krav på nya trans-

portsystem och ny infrastruktur. Det gäller inte minst i Sverige, där infra-

strukturen är anpassad till handel med västvärlden. I norra Ryssland finns

en stor del av världens naturresurser vilket också ställer krav på väl

fungerande anslutande gränsöverskridande godstransporter. I öst planeras

omfattande förbättringar av infrastrukturen för järnväg, samtidigt som

intermodal trafik utvecklas i snabb takt från t.ex. hamnar i Baltikum,

Ryssland och Polen.

Vad gäller avgående sändningar har en kraftig ökning skett framför allt

till Östeuropa och Sydosteuropa. Ökningar har också skett av sändning-

arna till de nordiska grannländerna Norge, Finland och Danmark. Där-

emot har avgående sändningar till vårt största mottagarland Tyskland

minskat. Vad gäller ankommande gods har sändningarna från Danmark

och Östeuropa ökat kraftigt medan minskningar har skett av sändning-

arna från bl.a. Finland, Tyskland och Beneluxländerna.

Sammantaget menar regeringen att ett fungerande godstransportsystem

i hela landet är en grundläggande förutsättning för näringslivets möjlig-

heter att driva och utveckla verksamheten. En ökad andel gods som

transporteras i containrar underlättar hanteringen av godset och gör det

enklare att lasta om mellan olika trafikslag vilket också förbättrar möj-

ligheterna att använda det mest effektiva trafikslaget för varje transport.

Transportsystemet behöver vårdas och utvecklas i såväl de starka stråken

och noderna som längre ut i systemet. De starka nord-sydliga stråken

dominerar godstransportflödena, men ökningen av transporterna till och

från Öst- och Sydosteuropa pekar på behoven av en ökad fokusering

även på öst-västliga förbindelser.

4.2

Utveckling av transportsystemet inom EU

4.2.1

EU:s transportpolitik

År 1992 blev EU:s inre marknad verklighet med fri rörlighet för varor,

personer, tjänster och kapital. För transportområdets del var det dock till

stor del bara startdatumet för arbetet med att skapa en inre europeisk

transportmarknad. Först nu, 15 år senare, håller den liberaliserade inre

transportmarknaden med fri rörlighet för transporter inom Europa på att

växa fram och bli verklighet.

EU:s transportpolitik beskrivs i de två vitböcker som Europeiska

kommissionen presenterat 1992 och 2001. Den senare innehåller en

beskrivning av den gemensamma transportpolitiken fram till 2010. De

övergripande målen har varit desamma, nämligen att skapa förutsätt-

ningar för tillgång till väl fungerande och effektiva transportsystem i

Europa. Detta ska uppnås genom transportsystem som:

– erbjuder god rörlighet för människor och företag inom hela EU,

– skyddar miljön, tryggar energiförsörjningen, bidrar till att

minimiregler om arbetsvillkor införs i sektorn, ökar trafiksäkerheten

samt skyddar passagerare och allmänheten i övrigt,

Prop. 2008/09:35

34

– verkar innovativt för att stödja målen om rörlighet och skydd genom

att öka effektiviteten och hållbarheten hos den växande transport-

sektorn,

– ansluter internationellt genom att delta i internationella organisatio-

ner och där föra ut EU:s politik om hållbara transporter, skydd och

ökad innovation.

Med dessa mål ska transportpolitiken bidra till att förverkliga

Lissabon-strategin för tillväxt, sysselsättning och hållbar utveckling.

Kommissionen lade under 2006 fram en halvtidsöversyn av vitboken

om transportpolitiken fram till 2010. I halvtidsöversynen konstateras att

förutsättningarna för EU:s transportpolitik i hög utsträckning har föränd-

rats. Genom utvidgningen till 27 länder har EU vuxit kraftigt och präglas

i dag av större mångfald. Transportbranschen har genomgått stora för-

ändringar i takt med framväxten av den inre transportmarknaden och den

ökande globaliseringen. Branschen blir också allt mer högteknologisk

varför forskning och innovation blir av avgörande betydelse för den

fortsatta utvecklingen. Vidare är det nödvändigt att transportsektorn tar

sitt ansvar för att hantera klimat- och energiutmaningen och transportpo-

litiken måste bidra till att målen på dessa områden uppnås. Slutligen är

ett ökat internationellt engagemang nödvändigt med hänsyn till bl.a.

globalisering och terrorhot.

Denna utveckling och hittills vunna erfarenheter gör att kommissionen

anser att de transportpolitiska styrmedlen måste vidareutvecklas. Kom-

missionen förordar därför en mer vittomspännande och helhetsorienterad

strategi för den framtida transportpolitiken. Man konstaterar även att

agerande på europeisk nivå inom många områden inte kommer att vara

tillräckligt. Ömsesidigt kompletterande insatser behöver enligt kommis-

sionen vidtas på nationell, regional och lokal nivå av såväl regeringar och

myndigheter som av företag och enskilda.

Kommissionen menar att en europeisk transportpolitik för hållbar

rörlighet måste bygga på en bredare uppsättning med politiska styrmedel

som gör det möjligt att gå över till mer miljövänliga trafikslag där det

behövs, särskilt för långväga transporter, i stadsområden och på infra-

struktur där det råder trängsel. Genom att ta bort nationella särregler

inom transportområdet ökar tillgängligheten på en europeisk nivå. Sam-

tidigt måste förutsättningarna för varje trafikslag optimeras. Alla trafik-

slag måste bli mer miljövänliga, säkra och energieffektiva. Co-modality

– eller sammodalitet om ordet översätts till svenska – innebär att trafik-

slagen används optimalt och med hållbar resursanvändning enskilt eller i

kombination med varandra. Kommissionen bedömer att ett sådant an-

greppssätt ger de bästa garantierna för att man ska kunna uppnå en hög

nivå både på rörlighet och miljöskydd på en och samma gång.

4.2.2

EU:s godstransportagenda

För att bidra till målen för transportpolitiken presenterade Kommissionen

hösten 2007 ett meddelande med en mängd olika förslag på godstrans-

portområdet. Detta paket, som är framtaget efter omfattande konsultatio-

ner med branschen, benämns EU:s godstransportagenda och berör fem

olika godstransportområden.

Prop. 2008/09:35

35

Kommissionen konstaterar att godstransporter är av yttersta vikt för

ekonomin och livskvaliteten i EU, inte minst för de perifera regionerna.

Samtidigt förutses en 50-procentig ökning av godstransporterna mellan

åren 2000 till 2020. I meddelandet aktualiseras en rad frågor som måste

tas om hand för att transporternas effektivitet och hållbarhet ska säkras. I

synnerhet understryker det behovet av att förbättra effektiviteten hos de

olika trafikslagen antingen de används separat eller i kombination med

varandra. Följande fem områden omfattas av EU:s godstransportagenda:

1. I en handlingsplan för godstransportlogistik föreslås en rad åtgär-

der för att stödja ett effektivt utnyttjande av trafikslagen. Åtgär-

derna återfinns inom områdena e-transport och intelligenta trans-

portsystem, hållbar kvalitet och effektivitet, förenkling av trans-

portkedjorna, fordonsdimensioner och lastenheter, gröna gods-

transportkorridorer samt godslogistik i tätortsmiljö.

2. För att göra järnvägen mer konkurrenskraftig läggs ett förslag om

ett godsinriktat järnvägsnät.

3. I meddelandet om en europeisk hamnpolitik presenterar

kommissionen en handlingsplan som syftar till att stärka Europas

hamnar.

4. För sjöfartens del vill kommissionen fortsätta arbetet med att få till

stånd ett europeiskt sjötransportområde utan gränser.

5. Paketet innehåller även förslag om hur arbetet med s.k. sjömotor-

vägar ska utvecklas vidare.

Sammantaget pekar paketet med förslag ut en europeisk transportpoli-

tik som grundas på principerna om sammodalitet, intelligenta transport-

system (ITS), gröna transportkorridorer och användarinriktning.

För Sverige är väl fungerande godstransporter av mycket stor vikt.

Sverige planerar därför att inom området för transporter driva transport-

logistikfrågor under det svenska EU-ordförandeskapet hösten 2009. I allt

väsentligt delar regeringen de planer för utveckling av godstransport-

systemet som kommissionen presenterat. Samtidigt kan vi konstatera att

det krävs omfattande insatser i såväl politik som näringsliv för att opti-

mera det europeiska transportsystemet. Regeringen har den 18 september

2008 uppdragit åt SIKA att genomföra en analys av EU:s

transportpolitik. Analysen innefattar två steg och ska avse dels hittills

genomförda åtgärder och framlagda förslag till åtgärder som en grund för

det svenska ordförandeskapets arbete på transportområdet, dels vara

framåtblickande som ett underlag för svenskt agerande inför arbetet med

EU:s kommande transportpolitik för perioden efter 2010.

4.2.3

Transeuropeiska transportnätverk

Trans-European Transport Networks, (TEN-T), det transeuropeiska

transportnätverket, blev en del av EU-samarbetet efter Maastricht-

fördraget 1992. TEN-T ska bidra till utvecklingen av EU:s inre marknad

och till social och ekonomisk sammanhållning inom unionen. TEN-T ska

också bidra till EU:s konkurrenskraft och en hållbar utveckling. En väl

utbyggd infrastruktur gör det möjligt för unionsmedborgare, ekonomiska

aktörer samt regionala och lokala samhällen att i hög utsträckning ut-

nyttja fördelarna med ett område utan inre gränser. TEN-T-nätet beskrivs

Prop. 2008/09:35

36

på kartor som omfattar vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, sjömotor-

vägar och inre vattenvägar.

Finansiering av projekt via budgeten för TEN-T kan ske för sådan

infrastruktur som återfinnas på de kartor som finns i riktlinjerna för TEN-

T. I riktlinjerna för TEN-T pekas 30 projekt ut som ska ha hög prioritet.

Tre av dessa berör Sverige: den fasta förbindelsen över Öresund, den

nordiska triangeln (vägar och järnvägar Stockholm–Oslo–Köpenhamn–

Helsingfors) och sjömotorvägar på Östersjön och Nordsjön. Medel kan

sökas för studier och projekt. Studier kan beviljas medel med upp till 50

procent av de totala kostnaderna. Investeringar kan finansieras till högst

30 procent om det gäller prioriterade projekt som korsar nationsgränser

och till högst 20 procent för övriga delar av prioriterade projekt.

Sverige har de senaste åren erhållit bidrag för projekt inom TEN-T från

EU på 200–300 miljoner kronor per år. De TEN-bidrag för infrastruk-

turinvesteringar som Sverige erhållit genom åren har underlättat finansie-

ringen av projekt som är prioriterade ur ett europeiskt och svenskt per-

spektiv. TEN-T är också viktigt för att ge Sverige möjlighet att påverka

prioriteringen av infrastrukturinvesteringar på europeisk nivå, med mål-

sättningen att förbättra förutsättningarna för svenskt näringsliv. Det är

därför angeläget att Sverige är en aktiv part i TEN-arbetet. 85 procent av

budgeten för TEN-T ligger i det fleråriga indikativa Multiannual

Programme, MAP-programmet. Kommissionen har nyligen beslutat om

MAP-programmet för perioden 2007–2013. Sverige får bidrag till två

stora projekt: 52 miljoner euro till Citytunneln i Malmö och 56 miljoner

euro till E20 Norra länken i Stockholm. Utöver detta har Sverige bevil-

jats mindre bidrag till ett antal projekt, däribland E6 Vellinge och

Haparandabanan.

Kommissionen har aviserat att en revidering av riktlinjerna för TEN-T

kommer att genomföras 2010. Inför detta planeras en grönbok om TEN-

T till hösten 2008. Kommissionen konstaterar att många av de priorite-

rade projekt i olika länder i Europa som pekas ut i de nuvarande rikt-

linjerna inte kommer att genomföras inom planerad tid. De svenska tra-

fikverken har på regeringens uppdrag under våren 2008 gjort en analys

av de svenska transportnätverken, med syfte att peka ut de delar av nät-

verken som har stor betydelse i ett europeiskt perspektiv. Bland de änd-

ringar som trafikverken föreslår finns att komplettera listan på priorite-

rade projekt med väg- och järnvägsförbindelsen längs Norrlands ostkust

från Norrbotten ner till Stockholm/Östergötland, järnvägsförbindelsen

från Haparanda via Kiruna till Riksgränsen, E14 Sundsvall–Östersund–

Storlien, E22 Norrköping–Malmö, ett svenskt system för höghastighets-

järnvägar Stockholm–Jönköping–Göteborg/Köpenhamn samt Arlanda-

banan. Det finns också förslag som berör de delar av TEN-nätet som inte

ingår i de prioriterade projekten. Bland annat gäller det att vägavsnitten

E20 Göteborg–Arboga, E12 Umeå–Norska gränsen och E45 Gällivare–

Karesuando bör ingå i TEN-nätet. Regeringen har tagit initiativ till ett

samarbete med de nordiska och baltiska länderna när det gäller

revideringen av TEN-riktlinjerna. Syftet är att hitta gemensamma

ståndpunkter som kan användas i det fortsatta EU-arbetet i frågan och

som kan stödja en positiv utveckling av ett nordiskt-baltiskt

transportsystem som kan bidra till att stärka Europas konkurrenskraft.

Prop. 2008/09:35

37

4.2.4

Gränsöverskridande trafik

Det är också viktigt att samarbeta om infrastrukturfrågor med de nor-

diska grannländerna. Regeringen har tagit initiativ till ett stärkt sam-

arbete med Norge respektive Danmark kring den gränsöverskridande

infrastrukturen.

Som ett led i detta arbete uppdrog regeringen i oktober 2007 åt Väg-

verket och Banverket att kartlägga den gränsöverskridande infrastruk-

turen mellan Norge och Sverige. Ett motsvarande uppdrag gavs till de

norska väg- och järnvägsmyndigheterna. Uppdraget redovisades i en

rapport i februari 2008. I rapporten beskrivs gemensamma problemställ-

ningar och utvecklingsmöjligheter kring infrastrukturen. Av rapporten

framgår bl.a. att det mellan Gävleborgs län, Dalarnas län, den norra delen

av Värmlands län och den norska huvudstadsregionen i dag inte finns

någon självklar vägförbindelse. Detta faktum lyfts även fram i den

norska rapporten. I ett längre perspektiv finns det också inom

näringslivet önskemål om en bra och sammanhängande vägförbindelse

mellan Oslo och den svenska Östersjökusten vid Gävle. Vidare framgår

att den övervägande delen av vägförbindelsen på den svenska sidan redan

är riksväg, delen mellan Torsby och norska gränsen (länsväg 239) utgör

dock ett undantag. På norska sidan är vägen av relativt låg standard.

Regeringen har mot denna bakgrund fattat två beslut. I maj 2008 be-

slutades dels att länsväg 239 mellan Torsby och den norska gränsen ska

vara riksväg. Samtidigt beslutade regeringen också att uppdra åt Vägver-

ket att utreda förutsättningarna för att vägförbindelsen mellan norska

riksgränsen och Gävle ska kunna ingå i det internationella huvudvägnätet

för Europa och därmed bli en så kallad Europaväg. Resultatet av utred-

ningen överlämnades till Näringsdepartementet den 1 september 2008.

Slutsatsen är att förbindelsen uppfyller de krav som ställs i den överens-

kommelse som arbetats fram inom ramen för det internationella sam-

arbetet i den Ekonomiska kommissionen för Europa inom Förenta natio-

nerna. Den främsta nyttan av en omnumrering är att regional tillväxt,

handel och industri – inte minst turism – främjas. Vägen kan bli ett upp-

samlingsstråk för trafik till norra Europas största vintersportområde i

Dalarna, till norra Värmland och till Trysilområdet i Norge samt för

trafik mellan norra Sverige/Norge och Osloområdet. Vägverket ska nu

remittera resultatet.

Samferdselsdepartementet i Norge har gett ett motsvarande uppdrag till

Vegdirektoratet gällande en förlängning av nuvarande E16 från Bergen

till svenska riksgränsen. Vegdirektoratet har redovisat ett alternativ där

E16 går via Oslo och ett alternativ där E16 tar av från Hønefoss och går

via Gardemoen.

Regeringen har även inlett ett samarbete med Danmark om att kart-

lägga den gränsöverskridande infrastrukturen. I arbetet ingår att redogöra

för standarden på infrastrukturen samt att redovisa pågående och plane-

rade objekt inom respektive transportslag. Dessutom görs en framåt-

blickande analys av större infrastrukturprojekt som påverkar kontinental

trafik. Det är också viktigt att i arbetet lyfta fram de problemställningar

av gränsöverskridande karaktär som ställer krav på samordning av den

fysiska infrastrukturplaneringen. Arbetet omfattar inte enbart de fysiska

gränsövergångarna med tillhörande anslutningar utan det krävs en bre-

Prop. 2008/09:35

38

dare analys av hela Öresundsregionens infrastruktur och vilka behov som

finns för att tillgodose person- och godstransporter såväl inom som till

och från regionen som helhet. Ett sådant exempel är bl.a. broförbindelsen

över Fehmarn Bält som, när den är färdigställd, kommer att ställa nya

krav på anslutande infrastrukturer till och från Öresundsregionen.

Svensk-Danska Broförbindelsen AB, SVEDAB, har låtit göra en

analys om ägar-, besluts- och betalningsstruktur avseende tågtrafiken.

Analysresultatet visade sammantaget på nödvändigheten av att utveckla

en sammanhållen strategi för tågtrafiken över Öresundsbron. Regeringen

avser därför att genomföra en fördjupad analys av möjliga åtgärder.

Regeringen avser också att, i samråd med de danska och norska reger-

ingarna, analysera de tekniska, ekonomiska och marknadsmässiga förut-

sättningarna för sammankoppling av det svenska och skandinaviska

järnvägsnätet med det nät av nya järnvägar för höghastighetståg som

byggs ut inom EU. Regeringen avser även att genomföra en studie av

förutsättningarna för ökad kapacitet på ett mer godsinriktat svenskt järn-

vägsnät, baserat på en separering av godstrafiken och persontrafiken på

befintliga spår, och som kopplas samman med de särskilda korridorer för

godstrafik på järnväg som föreslås i EU-kommissionens handlingsplan

för godstransportlogistik. Härvid kommer den fortsatta beredningen av

höghastighetsbanor att beaktas.

Utöver de nordiska grannländerna har regeringen också nära samarbete

med de baltiska länderna liksom Polen och Tyskland m.fl. stater i infra-

strukturfrågor. Ett konkret exempel på detta är Sjömotorvägarna i Öster-

sjön, som är ett av EU:s 30 prioriterade infrastrukturprojekt. Den svenska

regeringen har inom ramen för Sjömotorvägarna lämnat in ansökningar

om att erhålla EU-medel för fyra bilaterala projekt: Karlskrona–Gdynia

(Polen), Karlshamn–Klaipeda (Litauen), Ystad–Swinoujscie (Polen) och

Trelleborg–Sassnitz (Tyskland). Regeringen ser det som angeläget att få

stöd till utveckling av de sedan länge etablerade nord-sydliga

transportstråken men även för att få en positiv utveckling av de snabbt

växande öst-västliga stråken. Infrastrukturen är också en viktig del i en

kommande Östersjöstrategi.

En högnivågrupp lade i december 2005 fram en rapport om förbättrade

transportförbindelser mellan EU och dess grannar. Högnivågruppen

rekommenderade att fortsatt samarbete skulle fokusera på ett begränsat

antal transnationella Axlar. Av direkt intresse för Sverige är den Norra

Axeln som innefattar flera transportkorridorer, bl.a. järnvägen Narvik–

Kiruna–Haparanda–Torneå–Ryssland och sjömotorvägarna i Östersjön.

Transportministerrådet i EU gav 2007 Kommissionen i uppdrag att före-

slå hur åtgärder inom ramen för Axlarna skulle kunna implementeras.

Centralt i Kommissionens förslag är att det för varje Axel inrättas en

styrgrupp. För den Norra Axeln föreslår Kommissionen att uppgiften

som styrgrupp bör tilldelas det partnerskap för transport och logistik som

för närvarande förbereds inom ramen för Nordliga dimensionen – ett

samarbete mellan EU, Island, Norge och Ryssland. Inom Nordliga

dimensionen har enighet nåtts om denna inriktning. Partnerskapets

uppgift föreslås bli att ta fram förstudier av prioriterade projekt vilka kan

tjäna som underlag för vidare bedömningar av möjliga finansiärer.

Strävan är att beslut om att etablera ett Nordliga dimensionen

partnerskap för transport och logistik ska fattas hösten 2008 och att

Prop. 2008/09:35

39

partnerskapet ska vara i full verksamhet den 1 januari 2010. Sverige har

aktivt deltagit i förberedelserna av partnerskapet. Regeringen överväger

hur en aktiv svensk påverkan kan säkras även i det fortsatta arbetet inför

och efter att partnerskapet har etablerats.

4.3

Transportpolitiska mål och principer

4.3.1

Transportpolitikens mål

Regeringens bedömning: Både inriktningen för åtgärder i transport-

infrastrukturen för 2010–2021 och de långsiktsplaner som är resultatet

av den efterföljande åtgärdsplaneringen ska bidra till att de transport-

politiska målen uppfylls.

Skälen för regeringens bedömning

Inledning

Regeringen har initierat en översyn av de transportpolitiska målen.

Regeringen avser att återkomma till riksdagen under våren 2009 med en

proposition om resultatet av denna översyn. Regeringen redovisade i

budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1, utgiftsområde 22) sin

avsikt att se över de transportpolitiska målen. Översynen av de transport-

politiska målen påbörjades genom att SIKA i juni 2007 fick i uppdrag av

regeringen att se över och lämna förslag till reviderade transportpolitiska

mål. En utgångspunkt var att transportsystemet bidrar till Sveriges inter-

nationella konkurrenskraft och ska ses som en helhet där trafikslagen

samverkar och kompletterar varandra. Särskild uppmärksamhet skulle

ägnas åt hur transportsystemet kan bidra till förbättrade förutsättningar

för tillväxt och företagande för kvinnor och män på lika villkor samt att

transportsystemets negativa miljöpåverkan minimeras. I uppdraget ingick

att översynen skulle präglas av ett öppet arbetssätt och ske i nära samar-

bete med transportsystemets aktörer. Uppdraget har redovisats till

Regeringskansliet (Näringsdepartementet) den 27 juni 2008 och är för

närvarande föremål för remissbehandling.

I arbetet med denna proposition har de befintliga transportpolitiska

målen och principerna varit en utgångspunkt. När förslag till nya trans-

portpolitiska mål presenteras kommer regeringen också att redogöra för

hur de bör infogas i transportpolitiken och beaktas i åtgärdsplaneringen.

De nuvarande transportpolitiska målen

Riksdagen fattade 2006 beslut om transportpolitiska mål och principer

(prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). Det över-

gripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhälls-

ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för med-

borgarna och näringslivet i hela landet. Det övergripande målet precise-

ras i följande sex delmål:

Prop. 2008/09:35

40

– Ett tillgängligt transportsystem. Transportsystemet ska utformas så

att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov

kan tillgodoses.

– Hög transportkvalitet. Transportsystemets utformning och funktion

ska medge en hög transportkvalitet för medborgarna och närings-

livet.

– Säker trafik. Det långsiktiga målet för trafiksäkerheten ska vara att

ingen dödas eller allvarligt skadas till följd av trafikolyckor inom

transportsystemet. Transportsystemets utformning och funktion ska

anpassas till de krav som följer av detta.

– God miljö. Transportsystemets utformning och funktion ska bidra till

att miljökvalitetsmålen uppnås5.

– Regional utveckling. Transportsystemets utformning och funktion

ska bidra till att uppnå målet för den regionala utvecklingspolitiken

samt motverka nackdelar av långa transportavstånd.

– Ett jämställt transportsystem, där transportsystemet är utformat så att

det svarar mot både kvinnors och mäns transportbehov. Kvinnor och

män ska ges samma möjligheter att påverka transportsystemets till-

komst, utformning och förvaltning och deras värderingar ska till-

mätas samma vikt.

Delmålen anger ambitionsnivån på lång sikt. Till delmålen finns därför

etappmål som anger lämpliga steg på vägen. Etappmålen utgör utgångs-

punkt för planering, genomförande och uppföljning av konkreta åtgärder.

4.3.2

Utveckling av transportsystemet i förhållande till

transportpolitiska mål

Regeringens bedömning: Samhället satsar stora resurser på transport-

systemet och dess utveckling och på många områden sker utvecklingen i

enlighet med de fastställda transportpolitiska målen. Områden där det

finns brister i utvecklingen i förhållande till målen är främst:

• tillgängligheten inom storstadsregioner,

• kollektivtrafikens andel av antalet resor,

• tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning till utpekade

kollektivtrafikstråk,

• punktlighet inom bantrafik och flyg,

• kvalitet på spår och vägar,

• arbetet mot dödsfall i trafiken,

• minskade utsläpp av koldioxid och partiklar,

• bullerproblem.

5 De 16 miljökvalitetsmålen som riksdagen har fastlagt beskriver den kvalitet eller det

tillstånd i miljön som behöver uppnås för att samhället ska vara ekologiskt hållbart.

Prop. 2008/09:35

41

Skälen för regeringens bedömning

SIKA:s redovisning

SIKA redovisade i maj 2008 en uppföljning av de transportpolitiska

målen. Mot bakgrund av denna redovisning har regeringen gjort nedan-

stående bedömning av måluppfyllelsen per delmål.

Ett tillgängligt transportsystem och regional utveckling

Förbättrad tillgänglighet inom och mellan regioner leder till större val-

möjligheter och därmed även tillgång till en större lokal arbetsmarknad.

Etappmålet om successivt förbättrad tillgänglighet inom regioner samt

mellan regioner och omvärlden har delvis uppnåtts. Tillgängligheten och

åtkomligheten har försämrats för vissa flygplatsregioner.

Etappmålet om tillgänglighet inom storstadsområden och mellan tät-

ortsområden har endast delvis uppnåtts. I Stockholm har införandet av

trängselskatt minskat trängseln i innerstaden, medan trängseln har ökat

på andra håll. Trängseln i Göteborg är oförändrad och fortfarande ett

problem. Mellan tätortsområden har däremot tillgängligheten förbättrats.

Etappmålet om ökad andel resor med kollektivtrafik har inte uppnåtts.

Inte heller målet om ökad andel cykeltrafik har uppnåtts. Bedömningen

är vidare att det kommer att krävas kraftfulla åtgärder för att de utpekade

kollektivtrafikstråken ska vara tillgängliga för personer med funktions-

nedsättning 2010. Sammanfattningsvis bedöms tillgängligheten i trans-

portsystemet som god och med en delvis positiv utveckling.

Hög transportkvalitet

Transportkvalitén bedöms som totalt sett god och att den successivt blir

allt bättre. Det finns dock vissa undantag som bör uppmärksammas.

Punktligheten inom bantrafik och flyg är fortfarande ett problem, även

om punktligheten inom bantrafiken förbättras något under 2007. Vidare

har spårlägets kvalitet försämrats. Kvaliteten i spårläget mäts med hjälp

av det så kallade K-talet. Ju högre hastighet som tillåts, desto större krav

ställs på spårläget. Spårlägeskvaliteten har betydelse för passagerarnas

bekvämlighet, men är också den mest centrala delen för att minska slita-

get på spåret. Andelen vägar med spårdjup överstigande 15 mm ökar.

Spårdjupet påverkar trafiksäkerheten genom försämrad avrinning och

sämre effekt av insatserna i vinterväghållningen.

En säker trafik

Antalet dödade i trafikolyckor har under 2007 ökat inom vägtrafiken och

bantrafiken, men minskat inom sjöfarten och luftfarten. Vägtrafiken

svarar fortfarande för den helt dominerande delen av dödade i transport-

systemet. Inom vägtrafiken dödades totalt 471 personer under 2007,

vilket är 26 personer fler än året innan. Vad gäller allvarligt skadade

bedöms antalet i stort sett ha varit oförändrat sammantaget inom trafik-

slagen. Målet att särskilt prioritera åtgärder för barns trafiksäkerhet är

Prop. 2008/09:35

42

svårare att följa upp. Vägverket har dock avseende vägtrafiken gjort en

bedömning av måluppfyllelsen som anger att målet uppfyllts delvis.

Etappmålet om en halvering av antalet dödade i vägtrafikolyckor

mellan 1996 och 2007 har inte uppnåtts; antalet dödade har endast

minskat med sju procent under denna period.

Sammanfattningsvis står vägtrafiken i fokus för trafiksäkerhetsarbetet

inom trafikslagen och den långsiktiga trenden är där trots allt en fort-

löpande minskning av antalet dödade.

God miljö

Transportsektorn svarar för ca 30 procent av de svenska utsläppen av

växthusgaser. Under 2007 fortsatte vägtrafikens utsläpp av koldioxid att

öka efter en tillfällig stabilisering 2006. Bränsleförbrukningen i nya

personbilar minskade dramatiskt under 2007 och antalet bilar som kan

köras på förnybara drivmedel ökade kraftigt. Utsläppen från tunga last-

bilar ökade dock på grund av det ökade trafikarbetet med lastbil. Sjöfar-

tens utsläpp av koldioxid bedöms ha ökat något under 2007 medan fly-

gets utsläpp har ökat med cirka 5 procent jämfört med 2006. Järnvägstra-

fiken utgör en mycket marginell andel av Sveriges utsläpp. Som helhet

var utsläppen av koldioxid från inrikes transporter cirka 12 procent högre

2007 jämfört med 1990. Under motsvarande tidsperiod ökade trafikar-

betet inom person- och godstrafiken med 28 respektive 13 procent.

Utsläppen av luftföroreningar såsom svaveloxider och kväveoxider

från transporter i Sverige fortsätter att minska. Huvudorsakerna är dels de

successiva skärpningarna av avgaskraven på vägfordon, dels de under

2006 införda kraven på lägre svavelhalt i det sjöfartsbränsle som används

i Östersjöområdet. Trots minskade utsläpp är luftkvaliteten, bl.a. höga

partikelhalter, ett fortsatt problem i många tätorter.

Trots satsningar på bullerskyddande åtgärder under flera år har inte

antalet människor som utsätts för bullerstörningar över riktvärdena

minskat i någon större omfattning. Orsaken till detta är att bullerexpone-

ringen ökar, dels genom ökad trafik, dels genom att människor flyttar

från mindre bullriga till mer bullriga miljöer. Regeringen bedömer att

etappmålet om minskade trafikbullerstörningar blir svårt att uppnå.

Sammantaget har transportsystemet under 2007 i stora delar haft en

positiv utveckling i förhållande till miljökvalitetsmålen.

Ett jämställt transportsystem

Det kan konstateras att det finns mycket kvar att göra när det gäller att

följa upp de övriga transportpolitiska etappmålen utifrån ett jämställd-

hetsperspektiv. Det bedöms däremot som möjligt för trafikverken att nå

etappmålet att inget kön ska ha en representation som understiger 40

procent i högsta ledningsgrupp eller styrelse senast 2010. De finns fort-

farande uppenbara skillnader mellan hur män och kvinnor väljer att resa.

Kunskapen om de bakomliggande faktorerna till skillnaderna utvecklas

kontinuerligt, men är fortfarande bristfällig. Det är därför svårt att be-

döma i vilken utsträckning som mäns respektive kvinnors behov tillgo-

doses i transportsystemet. Måluppfyllelsen är därför svår att bedöma.

Prop. 2008/09:35

43

4.3.3

Transportpolitiska principer

Regeringens bedömning: Nuvarande transportpolitiska principer bör

även fortsättningsvis vara vägledande när styrmedel ska väljas och eko-

nomiska medel prioriteras och anslås.

Skälen för regeringens bedömning: Som utgångspunkt för arbetet

med att uppnå de transportpolitiska målen har riksdagen beslutat om

följande fem vägledande principer (prop. 2005/06:160, bet.

2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308):

– kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur

en transport ska utföras,

– beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former,

– samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas,

– konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska

främjas,

– trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt

när transportpolitiska styrmedel utformas.

En tillämpning av den sistnämnda principen är det så kallade kostnads-

ansvaret, som innebär att de skatter och avgifter som tas ut av trafiken

och som är transportpolitiskt motiverade bör motsvara trafikens sam-

hällsekonomiska marginalkostnader och bidra till att de transportpolitiska

målen nås. Marginalkostnaden är den kostnad som uppstår till följd av att

ytterligare ett fordon utnyttjar infrastrukturen.

Olika typer av ekonomiska styrmedel – som skatter, avgifter och han-

del med utsläppsrätter – kan bidra till att de decentraliserade besluten

fattas med hänsyn till kostnader för samhället som den enskilde trans-

portanvändaren annars inte behöver ta hänsyn till. Det gäller till exempel

de effekter resor och transporter har för andra än användarna själva så-

som slitage på infrastrukturen, utsläpp av luftföroreningar och koldioxid,

buller, trängsel och olyckor. För att kunna välja en effektiv resa med låga

koldioxidutsläpp behövs attraktiva transportalternativ för resenärer och

transportköpare.

Vid översyn av skatter och avgifter, med utgångspunkt i trafikens kost-

nadsansvar, bör konkurrensneutralitet mellan trafikslagen eftersträvas.

Marginalkostnadsprincipen bör ses som en ledstjärna för det transport-

politiska utvecklingsarbetet. Redan enklare differentiering i ett skatte-

eller avgiftssystem kan få betydande styreffekt. Vid tillämpningen av

kostnadsansvaret kan även internationella beroenden och gränsöverskri-

dande externa effekter behöva analyseras och beaktas.

Regeringen anser att de transportpolitiska principerna är riktiga. Det är

användarna själva som bäst kan avgöra vilken lösning de föredrar för

sina resor och transporter.

4.3.4

Nationell strategi för regional konkurrenskraft,

entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013

Regeringen beslutade i december 2006 om ”En nationell strategi för

regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–

2013” (N2007/7152/RT). Strategin ska bidra till att skapa konkurrens-

Prop. 2008/09:35

44

kraftigare regioner och individer i Sverige och identifierar följande na-

tionella prioriteringar;

– Innovation och förnyelse,

– kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud,

– tillgänglighet,

– strategiskt gränsöverskridande samarbete samt

– glest befolkade områden och storstäder.

Den nationella strategin är vägledande för bl.a. regionala utvecklings-

program, regionala tillväxtprogram och nationella myndigheters del-

tagande i det regionala tillväxtarbetet. Strategin anger att ökad tillgäng-

lighet bör eftersträvas, såväl inom landets gränser som till och från utlan-

det och lyfter fram regionförstoring som ett medel för att främja regional

konkurrenskraft.

4.4

Prognos för trafikutvecklingen

Regeringens bedömning: Trafiken förväntas fortsätta växa. De prognos-

förutsättningar som används i åtgärdsplaneringen bör tydligt redovisas.

Underlag: I SIKA:s inriktningsunderlag framgår att man tillsam-

mans med trafikverken 2005 gjorde en prognos för gods- och person-

transporterna i Sverige 2020. Prognoserna togs fram för ett makroeko-

nomiskt huvudalternativ kompletterat med ett alternativt scenario för den

ekonomiska tillväxten och två känslighetsanalyser med högre reskostna-

der. Prognoserna byggde på de omvärldsförutsättningar som då kunde

bedömas, bl.a. ett betydligt lägre oljepris på världsmarknaden än det nu

aktuella. Prognosen för persontrafik visade en ökning av antalet person-

kilometer med i genomsnitt 27 procent och för godstrafik med drygt 20

procent. I arbetet gjordes också känslighetsanalyser med ett högre olje-

pris.

Känslighetsanalysen med antaganden om höjda biljettpriser på kollek-

tiva färdmedel samt höjda bränslepriser (priserna antogs öka i samma

takt som den disponibla inkomsten) resulterar i en väsentligt lägre ut-

veckling av transportarbetet 2001–2020, men fortfarande en ökning av

resandet med 17 procent.

Vid ett högre råoljepris beräknas godstransportarbetet minska allra

mest för vägtransporter i förhållande till huvudscenariot för 2020. Vid

konstant elpris sker en kraftig omfördelning från vägtrafik och sjöfart till

järnväg. Om däremot elpriset följer samma utveckling som oljan försvin-

ner nästan hela omfördelningseffekten mellan trafikslagen.

I betänkandet Framtidens flygplatser, (SOU 2007:70), redovisas en

prognos i olika nivåer för flygets utveckling. Inrikesflyget förväntas få en

årlig minskning på mellan 1,5 och 0,2 procent fram till 2020 medan

utrikestrafiken under samma period beräknas öka mellan 2,6 och 3,8

procent per år. Luftfartsstyrelsen har tillsammans med trafikverken och

SIKA gjort analyser i ett antal utvalda stråk där tåg och bil konkurrerar

med flyget till och från Stockholm. Vid större flygplatser på längre av-

stånd från Stockholm–Arlanda och där det finns konkurrens från mer än

ett flygbolag har utvecklingen varit relativt god. Mindre flygplatser med

Prop. 2008/09:35

45

kort avstånd till Stockholm–Arlanda och där flygtrafiken domineras av

ett flygbolag har däremot haft en negativ passagerarutveckling. Där finns

också alternativa kommunikationsmöjligheter med tåg och bil.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Statens väg- och tra-

fikforskningsinstitut (VTI), SIKA, Vägverket, Banverket, Länsstyrelsen i

Västra Götalands län och Naturskyddsföreningen påtalar osäkerheter i de

prognoser som redovisats i inriktningsunderlagen och menar att behov av

kompletteringar i form av scenarioanalyser/känslighetsanalyser förelig-

ger. En enskilt mycket viktig omvärldsfaktor i sammanhanget är framtida

drivmedelspriser, vilket flera av instanserna påpekar. Länsstyrelsen i

Blekinge län och Samverkansorganet i Blekinge län (Region Blekinge)

framhåller att den expanderande hamnverksamheten i länet och handeln

med internationell räckvidd måste beaktas i prognoserna, vilket man

menar inte har skett. Flera regionala företrädare samt Sjöfartsverket anser

att de nationella prognoserna behöver kompletteras med regionala pro-

gnoser. Länsstyrelsen i Skåne län, SJ AB, Järnvägsforum m.fl. påpekar

att Danmark och Tyskland nyligen kommit överens om att bygga en bro

över Fehmarn Bält och att en diskussion om detta måste redovisas i den

fortsatta planeringen. Intresseföreningen Bergslaget och Partnerskap

Bergslagsbanan menar att redovisade prognoser kraftigt undervärderar

framtida resande för Bergslagen, t.ex. uppskattas resandet 2020 till lägre

än 2007 års nivåer.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har tagit del av de

prognoser som tagits fram och konstaterar att det finns ett behov av ett

förnyat arbete med prognoser inför åtgärdsplaneringen. Utvecklingen har

kraftigt reviderat de nycketal och antaganden som nuvarande prognoser

bygger på. I prognosarbetet bör också hänsyn tas till förväntade större

förändringar i det internationella transportmönstret som till exempel

effekter av en utbyggnad av Fehmarn Bält-förbindelsen eller ökade

öst/västliga transportflöden. Det behöver också beaktas att priset på rå-

olja har höjts kraftigt de senaste åren vilket gör att förutsättningarna i

huvudalternativet i prognosen som genomfördes 2005 är förändrade.

Internationella bedömningar om priset på koldioxidutsläpp är också

väsentliga att väga in i prognosarbetet. Det är dock sannolikt att bilpar-

kens energiförbrukning minskar och att det blir vanligare med alternativa

drivmedel.

Regeringen har i januari 2008 gett trafikverken och SIKA

med flera i uppdrag att inleda ett arbete med åtgärdsplaneringen. I upp-

draget ingår bl.a. att förbereda modeller och metoder för de sam-

hällsekonomiska bedömningar som krävs i åtgärdsplaneringen. Progno-

serna är ett viktigt underlag för bedömningarna och de förutsättningar de

bygger på behöver därför tydligt redovisas. Prognoserna från 2005

byggde på de omvärldsförutsättningar som då kunde bedömas.

Prop. 2008/09:35

46

5

Vad ska ligga till grund för valet av åtgärder i

transportinfrastrukturen?

5.1

Vägledande prioriteringar

Regeringens bedömning: Med de satsningar som föreslås i propositio-

nen och som åtgärdsplaneringen ska leda fram till för åren 2010–2021

förväntas följande förbättringar att åstadkommas:

• Transportsystemet bidrar till tillväxten och att fler människor kom-

mer i arbete i fler och växande företag i hela landet.

• Arbetsmarknadsregionerna för kvinnor och män vidgas.

• Akuta flaskhalsar i transportsystemet försvinner.

• Tillgängligheten inom storstadsregionerna förbättras.

• Infrastrukturen vårdas med ökade satsningar på underhåll.

• Infrastrukturen säkras för att klara klimatförändringarna.

• Det blir säkrare att färdas på våra vägar.

• Hela reskedjan och transporten blir bättre samordnad och anpassad

till användarnas behov.

• Klimateffektiva resor och transporter underlättas vilket bidrar till att

uppnå de klimatpolitiska målen.

• Samhällsnyttan av satsningar i infrastrukturen kommer att öka.

Skälen för regeringens bedömning: Transportsystemet ska tillgodose

många olika gruppers och intressenters skiftande behov av väl funge-

rande resor och transporter. Behoven skiftar över landet, mellan stad och

landsbygd, mellan män och kvinnor, mellan olika grupper i samhället

och de varierar också över tiden. I den planeringsprocess som pågår är

det viktigt att olika gruppers behov framkommer och beaktas. Alla för-

väntningar och behov kommer dock inte att kunna tillfredsställas under

denna planeringsomgång. Planeringsprocessen ska kännetecknas av en

öppen och inbjudande attityd och det ska finnas utrymme och möjlighet

att föra fram stort som smått till planeringsansvariga aktörer. I plane-

ringsprocessen ska sedan olika typer av åtgärder vägas mot varandra och

prioriteras.

Arbetssättet i den kommande åtgärdsplaneringen ska präglas av ett tra-

fikslagsövergripande synsätt samt tydliga och gemensamma utgångs-

punkter och prioriteringsgrunder. Satsningarna ska vara samhällsekono-

miskt effektiva och bidra till en hållbar utveckling. Regeringen bedömer

att det finns potential för att öka effektiviteten genom utvecklade arbets-

former. Insatser behöver göras för att säkerställa avsevärt bättre överens-

stämmelse mellan långsiktiga planer, årlig anslagstilldelning och genom-

förande framöver. De prioriteringar som görs på regional nivå ska väga

tungt och regeringen vill stimulera olika former av medfinansiering.

Regeringens bedömning är att ett sådant arbetssätt kommer att bidra till

att önskvärda förbättringar kan åstadkommas.

Prop. 2008/09:35

47

5.2

Användarnas behov

Regeringens bedömning: Åtgärdsplaneringen bör ta sin utgångspunkt i

de behov som finns hos resenärer och transportköpare. Kunskapen bör

öka om olika gruppers och intressenters behov så att transportsystemet

bättre motsvarar olika människors och olika intressenters behovsbild och

förutsättningar.

Underlag: I Banverkets inriktningsunderlag framgår att transport-

systemet måste fungera bra från början till slut (dörr till dörr) för att den

enskilde resenären ska bli nöjd och för att syftet med resan ska uppnås.

Resan kan innehålla byten mellan olika trafikslag och det måste då vara

enkelt att byta. Hela transportupplägget måste vara tillförlitligt och de

olika funktionerna som ingår i systemet måste fungera tillsammans på ett

effektivt och bra sätt för att stödja resenären. Även i nationellt hand-

lingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling, Koll framåt,

framgår att perspektivet ”hela resan” är viktigt för all kollektivtrafik. Det

är viktigt att systemet är utformat så att man kan gå, cykla eller åka bil

som en del av resan. Byte mellan trafikslagen ska vara enkelt och be-

kvämt. Vidare måste en flexibel samordning mellan olika former av

kollektivtrafik, såväl allmän som särskild, vara möjlig.

Godstransportköparen ställer ofta större krav på framförhållning inför

en godstransport, och avtalssituationen kan skilja sig från resenärens

situation. Samtidigt är det många delar som är lika för resenären och

godstransportköparen. Det är lika viktigt att det är lätt att ta del av trans-

portutbud och transportvillkor och att få god övrig information. När det

gäller information behöver godstransportköparen veta var godset befin-

ner sig under transportens gång och när transporten förväntas vara

framme.

I Vägverkets inriktningsunderlag listas faktorer som är viktiga för

medborgarnas resor:

• Snabbare och mer tillförlitliga resor.

• Ökad trygghet och säkerhet genom ökad regelefterlevnad.

• Bättre förutsättningar för gående och cyklister.

• Attraktivare kollektivtrafik, säkrare skolskjuts och bättre färd-

tjänst.

• Bättre möjligheter för äldre att färdas med bil.

När det gäller näringslivets transporter betonar Vägverket följande

faktorer:

• Sund konkurrens.

• Vägnät med garanterad standard.

• Ökad tillgänglighet och framkomlighet i tätort.

• Användaranpassad och tillgänglig information.

• Bra arbetsmiljö för transportbranschen.

• Bättre förutsättningar för kombinerade transporter .

• Ökad samordning i kollektivtrafiken.

Remissinstanserna: Resenärsforum och SLTF påtalar behovet av att

öka kollektivtrafikens attraktionskraft och menar att tillgängligheten till

stationer, bytespunkter och hållplatser, stations-, bytespunkts- och håll-

Prop. 2008/09:35

48

platsutformning, fordonsutformning, turtäthet, restid, pris, betalnings-

system m.m. är viktiga utvecklingsfrågor. Handisam lyfter fram att sta-

tionernas, bytespunkternas och hållplatsernas utformning och underhåll

är särskilt väsentliga för att få ett för personer med funktionsnedsättning

fungerande transportsystem. Vidare påpekas att det är viktigt att bygga ut

ett tillgängligt informationssystem med resenärsinformation samt bok-

ningssystem som alla kan ta del av oavsett funktionsförmåga. Vägverket

påtalar att ett bra samarbete mellan aktörerna i transportsystemet är en

förutsättning för att hela resan ska fungera tillfredställande. Resenärs-

forum konstaterar att Vägverket och Banverket sedan ett antal år tillbaka

har ett tydligt uppdrag att intressera sig för användarnas upplevelser av

det system som erbjuds och som planeras. Resenärsforum pekar också på

ett antal frågor av särskild betydelse för hela resan, t.ex. att många kol-

lektivtrafikresenärer anser det vara otillfredsställande att inte kunna fråga

någon om enkla saker då många stationer är obemannade eller otillräck-

ligt bemannade. Vidare tar Resenärsforum upp betydelsen av enkla och

enhetliga betalsystem för att underlätta hela resan. Ett och samma betal-

ningssystem bör enligt Resenärsforum kunna användas för att resa både i

eget hemlän och i andra län, och dessutom med både fjärrtåg och fjärr-

bussar. Luftfartsstyrelsen och Luftfartsverket ser primärt att en bättre

samordning inom trafiksektorn måste skapas för att därefter gå vidare

med att rätta till bristerna i vägsystemet och tillskapa ny kapacitet i spår-

systemet i anslutning till landets större flygplatser. SJ, Bussbranschens

Riksförbund, Svenska Taxiförbundet, Tågoperatörerna, Transport-

Gruppen, Transportindustriförbundet, Green Cargo, Skogsindustrierna

och Motormännen talar alla för ökade anslag till drift och underhåll samt

till investeringar för ökad framkomlighet i storstadsområdena och i andra

trånga sektorer. TransportGruppen och Transportindustriförbundet kon-

staterar att i avvaktan på mer omfattande satsningar på trafikens infra-

struktur bör inriktningen i första hand vara att underhålla befintlig infra-

struktur och att fokusera investeringarna på de trånga sektorerna.

Skälen för regeringens bedömning: Infrastrukturen och transport-

systemet behöver utvecklas för att underlätta vardagen för människor och

företag och ta tillvara utvecklingskraften i hela landet. Transportsystemet

kan bidra till regionförstoring och utökade arbetsmarknadsregioner så att

människor får ökad tillgång till jobb och arbetsgivarna får bättre möjlig-

het att rekrytera medarbetare. Näringslivet har behov av väl fungerande

godstransporter där information om utbud och villkor är tydliga och

lättillgängliga, där man får information om var godset finns kontinuerligt

under transporten och där man kan lita på att godset levereras i tid.

Landsbygdens näringsliv och råvarubaserad industri är starkt transport-

beroende, något som förutsätter god vägstandard i hela landet. Närings-

livet har också behov av ett fungerande transportsystem för de resor som

görs i tjänsten och för många näringsgrenar och företag är väl fungerande

persontransporter en viktig förutsättning.

För att infrastrukturen och transportsystemet ska fungera på detta sätt

behöver planeringen ta sin utgångspunkt i behoven och förväntningarna

som finns hos olika resenärer och transportköpare. Det är viktigt att ha ett

resenärsfokus och överväga vad olika förändringar innebär för rese-

närerna, exempelvis hur ändrade trender, såsom minskat resande med

inrikesflyg i förhållande till tågresande, påverkar behovet av bra spårför-

Prop. 2008/09:35

49

bindelser till flygplatser. Ett annat exempel är hur IT förändrar förvänt-

ningar och behov. Andra viktiga faktorer är fungerande biljettsystem,

tidtabeller, trafikinformation och samordningen mellan olika former av

kollektivtrafik, såväl allmän som särskild.

Inom ramen för arbetet med nationellt handlingsprogram för kollektiv-

trafikens långsiktiga utveckling, Koll framåt, har viktiga insatser gjorts

för att öka resenärsfokus. Det är väsentligt att trafikhuvudmännen fort-

sätter arbetet och överväger t.ex. hur upphandlingar kan utvecklas så att

de som utför trafiken får tydliga incitament att anpassa utbudet till efter-

frågan och vidareföra resenärssynpunkter till trafikhuvudmännen. Vid ett

möte med ungdomar i förberedelsearbetet för denna proposition konsta-

terades att kollektivtrafiken ofta i hög utsträckning är anpassad till tradi-

tionella arbetstider och i ökad utsträckning borde kunna anpassas för

studier och arbete som sker på mer udda tider. Trygghetsaspekter och att

kunna vara säker på att komma med bussen stod också högt upp på listan

över vad som är viktigt att åtgärda.

5.3

Prioriteringar och behov i olika delar av landet

Regeringens bedömning: Transportsystemets funktion och förbättrings-

behov varierar mellan olika delar av landet. I planeringsprocessen är det

därför viktigt att regionala prioriteringar väger tungt för att skapa goda

förutsättningar för tillväxt och klimateffektiv utveckling.

Underlag: Banverket och Vägverket har i sina inriktningsunderlag

gjort en gemensam beskrivning av behoven i transportsystemet. I den

pågående planeringsprocessen lägger Vägverket och Banverket stor vikt

vid regionala synpunkter, behov och förutsättningar. Dialog med regio-

nala företrädare är en viktig förutsättning för att finna de bästa lösning-

arna för en fortsatt utveckling av transportsystemet. Trafikverkens be-

skrivning grundar sig på de dialoger som genomförts med län, myndig-

heter, statliga utredningar, Näringslivets transportråd och Referens-

gruppen för långsiktig planering samt den kunskap som byggts upp under

lång tid i en kontinuerlig dialog med olika aktörer i omvärlden. Genom-

gående framkommer behov och önskemål inom följande områden: till-

gänglighet och pendling, tillväxt och regionförstoring, samordning

mellan trafikslag samt utveckling av järnvägsnätet och förbättring i be-

fintliga vägsystem.

Banverket och Vägverket har sammanfattat behoven i en beskrivning

uppdelad på olika delar av landet; norra och mellersta Sverige, Mälar-

dalen och Stockholm, västra Sverige samt södra och östra Sverige. Dess-

utom har de hänvisat till det särskilda underlag som tagits fram av

Landstingen i Skåne och Västra Götalands län.

De regionala planeringsansvariga organen framförde sin syn på in-

riktningsunderlaget och de förutsättningar som råder för respektive re-

gion vid det möte som genomfördes med företrädare för samtliga regio-

ner den 4 oktober 2007. En diskussion om tillgänglighet och regionför-

storing ur olika perspektiv fördes med politiska företrädare för länen vid

Nationellt forum den 25 januari 2008.

Prop. 2008/09:35

50

Remissinstanserna om inriktningsunderlagen: Samtliga regionala

företrädare redovisar sina respektive behov och argumenterar för priorite-

ring av åtgärder i sin del av landet. Glesbygdsverket, Statens jordbruks-

verk, Hela Sverige ska leva, SmåKom och Inlandskommunerna Ekono-

misk förening anser att trafikverken i alltför hög grad lyfter fram storstä-

dernas behov och deras betydelse för landets tillväxt och menar att även i

övriga delar av landet finns områden med stor betydelse för landets till-

växt och att det behövs satsningar för att skapa likvärdiga förutsättningar

för utveckling och tillväxt. Boverket pekar på slutsatserna i sin egen

nyligen framtagna regionala byggbehovsanalys och menar att slutsat-

serna därifrån stödjer trafikverkens prioritering av åtgärder i storstäderna.

Skälen för regeringens bedömning: Det finns i alla delar av landet ett

behov av och önskemål om förbättrad infrastruktur för att erhålla en

bättre regional tillväxt. Vilken typ av infrastrukturåtgärder som är vikti-

gast varierar mellan olika delar av landet, beroende på befolkningstäthet,

näringslivets sammansättning, geografiskt läge m.m. Mötet mellan infra-

strukturministern och samtliga regioner den 4 oktober 2007 gav en god

bild av det.

För norra Norrland lyfts särskilt behoven av nationella och internatio-

nella transporter knutna till naturresurserna och basindustrierna. Således

efterfrågas bättre bärighet på vägnätet för skogsindustrin, även på det

finmaskiga vägnätet, och bättre kapacitet på befintliga järnvägar för att

säkerställa de långväga godstransporterna. Längs kusten efterfrågas nya

järnvägssträckningar som både underlättar för godstransporterna och

bidrar till bättre samverkande arbetsmarknader. Dessa godstransporter

har stor betydelse för försörjningen av råvaror och insatsvaror till industri

i övriga Sverige. Särskilt i de mest glest befolkade delarna av norra

Sverige poängteras att det finmaskiga vägnätet är helt avgörande för att

människor ska nå olika former av offentlig eller kommersiell service.

Liknande behov beskrivs även för de södra delarna av Norrland. Här

framhålls också kontakterna med Stockholm och Arlanda som mer be-

tydelsefulla, vilket innebär efterfrågan på förbättrad väg- och järnvägs-

standard till Stockholm/Mälardalen.

I Stockholm och Mälardalen betraktas den internationella tillgänglig-

heten som viktig för en fortsatt utveckling av regionen. Därför anses

kommunikationerna till Arlanda som särskilt vitala. Vidare framhålls

behoven av att lösa upp nuvarande trängsel på vägnätet och i den spår-

bundna trafiken i Stockholm samt att genom snabbare tåg- och vägför-

bindelser ytterligare integrera hela Mälardalen och anslutande stråk till

en gemensam arbetsmarknad.

Dalarnas län har genom sin tunga basindustri och relativa närhet till

Stockholm behov som liknar södra Norrlands. Turistindustrins starka

ställning i länet ställer särskilda krav på infrastrukturen. Liknande behov

beskrivs i Värmlands län, som har ett strategiskt läge i brytpunkten

mellan tunga transportstråk, men där brister i infrastrukturen gör att detta

läge inte tillräckligt tas till vara.

Västra Götalands län är ett tungt industrilän som samtidigt innefattar

en storstadsregion. Behoven som beskrivs är såväl bättre kopplingar till

Göteborgs hamn och Landvetters flygplats som bättre kapacitet och stan-

dard på väg- och järnvägsnäten som förbättrad kollektivtrafik och åtgär-

der för att minska trängseln i vägnätet i Göteborg. Västkustbanan fram-

Prop. 2008/09:35

51

hålls som avgörande för Hallands läns utveckling och viktigast för miljö,

tillväxt och regionens utveckling.

Det kommunala samverkansorganet i Östergötlands län framhåller

främst behov av bättre järnvägsförbindelser till Stockholm och Göteborg

samt en bättre utveckling av infrastrukturen i Norrköping för att tillvarata

samordningsfördelar mellan trafikslagen.

För Gotlands län beskrivs framför allt beroendet av goda förbindelser

med fastlandet såväl för gods och egen befolkning som för turistflöden.

Småland genomkorsas av ett nord-sydligt väg- respektive järnvägsstråk

av relativt hög standard. De delar av Småland som inte ligger vid dessa

stråk har betydligt sämre standard på sina viktigaste förbindelser varvid

östra Småland har särskilt bristfälligt järnvägssystem såväl vad avser

struktur som standard. Detsamma gäller för Blekinge län, där den posi-

tiva utvecklingen för sjöfarten framhålls vilken innebär behov av en

bättre anknytande landinfrastruktur.

Skåne län är ett genomgångslän för svenskt gods på väg till och från

kontinenten, samtidigt som befolkningstätheten med svenska mått mätt är

hög. Detta leder till kapacitetsproblem i de tunga stråken, framför allt på

järnvägssidan. Vidare framhålls behov av en närmare knytning mellan

nordöstra Skåne och den expansiva sydvästra delen av länet.

Det faktum att behoven varierar så mycket i olika delar av landet inne-

bär att det inte är effektivt att besluta om en nationell inriktning som ska

följas i alla regioner. Kunskapen om brister och behov är störst på regio-

nal nivå, vilket talar för att regionerna bör få ett stort inflytande över de

prioriteringar som behöver göras. Samtidigt är det viktigt att också ha ett

nationellt perspektiv i prioriteringarna för att säkerställa att uppfyllelsen

av de transportpolitiska delmålen blir balanserad samt för att värna om de

långväga transporterna, inte minst på järnvägssidan. Regeringen ser det

därför som angeläget att uppfyllelsen av samtliga transportpolitiska mål

följs även regionalt.

5.4

Näringslivets behov

Regeringens bedömning: Ett fungerande transportsystem är en grund-

förutsättning för att bedriva företagsverksamhet. I den kommande åt-

gärdsplaneringen bör en ökad samverkan mellan staten och näringslivet

stimulera utvecklingen av ett transportsystem som främjar en hållbar

tillväxt i näringslivet.

Underlag: Vägverket och Banverket tar i sina inriktningsunderlag

upp förutsättningar som är viktiga för att företagen ska kunna exportera.

Tillgången till viktiga resurser och marknader liksom tillgång till arbets-

kraft, material, underleverantörer och konsumenter är viktiga faktorer för

företagens konkurrenskraft. Näringslivet efterfrågar i allt större utsträck-

ning transporter med hög regularitet, säkerhet och tillförlitlighet.

Moderna företags transporter är organiserade enligt just-in-time-princi-

pen och transporterna måste därför kunna utföras dygnet runt, året om.

Av det underlag som tagits fram, bl.a. i betänkandet Hamnstrategi –

strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsystemet och

Prop. 2008/09:35

52

rapporten Strategiskt nät av kombiterminaler – intermodala noder i

det svenska godstransportssystemet, framgår att godstransporterna

ökat stadigt genom åren. Det gäller särskilt de internationella

transporterna. Globalt är det sjötransporterna som dominerar. Inom

Europa är vägtransporterna dominerande och deras andel ökar.

Det finns dessutom ett nära samband mellan BNP-utvecklingen och

tillväxten av transportarbetet enligt Hamnstrategiutredningen. Europeiska

kommissionen prognostiserar att BNP inom EU kommer att öka med 52

procent och godstransporterna med 50 procent fram till 2020.

Godstransporterna inom Sverige är starkt koncentrerade till sju gods-

transportstråk. Stråken går mellan de tättbefolkade områdena i Väst, Syd-

och Mellansverige samt genom Norrland från Luleå via Bergslagen ner

till Göteborg samt från Malmfälten ner till Luleå och väster ut mot Norge

och Narvik. De olika stråken är mycket robusta – trots de stora föränd-

ringar som inträffat i Sveriges närområde går godsströmmarna samma

vägar som tidigare. Den förändring som kan noteras är att handeln med

Öst- och Centraleuropa, främst Polen och Baltikum, nu ger utslag i ett

stråk mot hamnarna i Blekinge.

Remissinstanserna om inriktningsunderlagen: Länsstyrelserna och

de regionala företrädarna i norra Sverige påtalar att deras landsdel har

mycket höga industriella produktionsvärden som till stor del är baserade

på egna råvaror och för att industrin i Sverige som helhet och Sverige

som nation ska kunna ta tillvara landsdelens potentialer är det angeläget

att strategiska infrastrukturbrister åtgärdas. Boverket menar att förbättring

av storstädernas spårbundna trafik är vital för hela landets utveckling och

att det därför är viktigt att staten medverkar till utveckling av miljösmarta

och energieffektiva transporter i städerna. BIL Sweden framför att vägtra-

fiken är det helt dominerande trafikslaget i Sverige såväl i dag som i

framtiden och orsaken till detta är att vägtrafiken på det effektivaste

sättet kan tillgodose hushållens och näringslivets transportbehov. Före-

tagarna har i olika undersökningar av företagens transportbehov konsta-

terat att vägnätet är det överlägset viktigaste infrastrukturslaget och

kommer så att vara under all den tid som går att överblicka. Företagarna

menar att vägarna i vissa stråk också har stor möjlighet att öka arbets-

marknadernas storlek, vilket är viktigt för att klara kompetenskraven i

arbetslivet. Väginfrastrukturen har alltså en särställning bland infra-

strukturslagen. Företagarna gör bedömningen att också järnvägstrafiken

kommer att öka i framtiden. Vad gäller godstransporter anser Företagarna

att järnvägen är konkurrenskraftig gentemot väg och flyg framför allt på

långväga transporter av skrymmande och tungt gods av inte alltför högt

värde, samt i viss kombitrafik. Vad gäller persontransporterna har järn-

vägen enligt Företagarna sin styrka i medellånga transporter mellan något

större befolkningscentra (utöver lokal pendlingstrafik). Green Cargo

meddelar att de dagligen får samtal från företag som vill hitta logistiklös-

ningar med en minskad klimatpåverkan och att de praktiskt taget alltid

tillgodoser kundens behov, men en långsiktig utveckling kräver både

underhåll och nyinvesteringar i järnvägsnätet. Ökad samverkan mellan

tåg och lastbil förutsätter också satsningar på kombiterminaler. Trans-

portGruppen och Sveriges Transportindustriförbund menar att det är väl

känt att investeringar i infrastruktur har en direkt påverkan på tillväxten

och möjliggör utvecklingen av effektiva transportkedjor samt underlättar

Prop. 2008/09:35

53

möjligheterna för resten av näringslivet att växa. Näringslivets

Transportråd framför utgångspunkten att transporterna är nödvändiga för

tillväxt och fler jobb. En ökad ekonomisk aktivitet och mera transporter

är enligt rådet varandras spegelbild och regeringens jobb-politik kräver

en ökad satsning på infrastrukturen.

Skälen för regeringens bedömning

Inledning

Regeringens övergripande mål är att bryta utanförskapet genom fler jobb

i fler och växande företag. En fungerande infrastruktur är en grundförut-

sättning för att bedriva företagsverksamhet. De olika behov som före-

tagen uttrycker behöver övervägas i åtgärdsplaneringen.

Robusta godstransportstråk

Den ökande utrikeshandeln medför ett ökat antal transporter vilket också

ökar kraven på infrastrukturen. Näringslivet uttrycker behov av robusta

nationella stråk för godstransporterna genom landet och att dessa säkras

på såväl väg som järnväg för att få ett tillförlitligt och förutsägbart gods-

transportsystem. Vidare behöver dessa stråk enligt näringslivet anslutas

till de viktigaste noderna i form av hamnar och andra terminalpunkter i

transportsystemet för att underlätta omlastning mellan olika trafikslag

samt t.ex. från långväga godstransport till distributionstrafik. Effektiva

terminaler, last- och lossningsplatser efterfrågas. Vägnätet är vittförgre-

nat och utgör i många stycken basen i transportsystemet inte minst i olika

landsbygder. Detta nät strålar sedan samman i tydliga transportkorridorer

genom landet som i stora drag stämmer väl överens med de viktigaste

transportstråken för järnvägstrafiken. För godstrafiken på järnväg går ett

tydligt transportstråk i nordsydlig riktning genom landet från Norrlands

inland genom Bergslagen med förgreningar mot Göteborg respektive

Sydsverige. Även stråken längs Norrlandskusten och trafiksystemet i

Malmöregionen spelar en viktig roll för godstransporterna. Ökningen på

senare år av transporterna till och från Öst- och Sydosteuropa pekar

dessutom på behoven av ökad fokusering på även öst-västliga förbindel-

ser.

Härutöver behöver mindre trimningsåtgärder och andra punktinsatser

kunna vidtas för att underlätta för transportörerna. Planeringssystemet

bör dessutom vara så pass flexibelt att dessa smärre åtgärder snabbt kan

vidtas då behov uppstår och näringslivet uttrycker ett klart önskemål om

att i större utsträckning få vara delaktiga i planeringsprocessen. Trafik-

verken behöver därför ges ett större utrymme att besluta om resurser till

marknadsdrivna anpassningar av infrastrukturen som snabbt kan uppstå

på grund av strukturförändringar och omläggningar av logistiska flöden i

näringslivet. Dessutom måste en drift- och underhållsstandard säkras som

innebär hög tillförlitlighet i transportsystemet för att minska störningarna

i transportkedjan, detta är särskilt viktigt då lagervolymerna genom åren

minskats och behovet av leveranser i rätt tid har ökat.

Prop. 2008/09:35

54

Bärighet och lastkapacitet

Basindustrin har genom sina stora transportvolymer och sin förhållande-

vis stora kostnadsandel för transporter fokus på att systemen ska ha stor

lastkapacitet. Med en större lastkapacitet på lastbärarna åtgår det färre

fordon och förare för att transportera en given mängd gods. Härigenom

minskar också kostnaden per fraktat ton vilket ökar konkurrenskraften

för det svenska näringslivet i en internationell jämförelse där Sverige har

ett handikapp i form av stora avstånd till de största marknaderna. Då det

svenska näringslivet är starkt exportberoende har detta en mycket stor

betydelse för lönsamheten och tillväxten och därigenom för samhälls-

ekonomin.

På järnvägssidan ser näringslivet hög axellast, större lastprofil

och tunga tåg med bibehållen hastighet som viktiga faktorer för att

effektivisera transporterna.

Näringslivet uttrycker också mycket tydligt att det mer perifera nätet, i

form av t.ex. viktiga vägar för skogsnäringen, behöver säkras genom

bärighetshöjande åtgärder. Det är på detta perifera nät som många av

landets tunga transporter börjar. Det innebär stora ekonomiska fördelar

och ökad konkurrenskraft för det svenska näringslivet om lastfaktorn kan

ökas genom att hela transportinfrastrukturen tål de högre viktgränser som

gäller för huvudnätet. En lägre transportkostnad kan i vissa fall vara

avgörande för om till exempel skogsråvaran ska tas från Norrlands inland

och fraktas till massafabriken vid kusten eller om skogsråvaran ska im-

porteras från annat land med påföljder för skogsnäringen i landet. Utan

tillräcklig bärighet och kapacitet finns risk att delar av industrin slås ut.

Försök pågår från näringslivets sida att ytterligare öka lastbilslasterna

men att samtidigt förändra lastspridningen så att slitaget på vägnätet inte

ska öka. I detta sammanhang framhävs också vikten av en snabb och

tillmötesgående hantering av dispenser för tunga fordon och en tjälpolicy

som möjliggör ett effektivt utnyttjande av vägnätet.

Distributionstrafik

Ett annat problem som ofta lyfts fram av näringslivet är framkomligheten

för i första hand distributionstrafiken i våra större tätorter och på infar-

terna till dessa. Här handlar det också om hårt pressade tidscheman inom

vilka varorna ska distribueras. Många gånger innebär trängseln att allt

gods inte hinner distribueras inom utsatt tid och att man tvingas att an-

vända mindre fordon eller outnyttjad lastkapacitet för att man inte hinner

distribuera mer. Detta leder i sin tur till fler fordon och ytterligare ökad

trängsel samt naturligtvis ökade kostnader och ökad miljöpåverkan.

Logistik som ett medel för att nå målen

Godslogistik innebär en strategisk, taktisk och operativ helhetssyn på

godsflödena genom hela materialförsörjnings- och distributionskedjan,

med hänsyn till kundernas önskemål och behov. En logistisk helhetssyn

på transporter kan bidra till att tillväxt, miljö och säkerhet i högre ut-

sträckning kan gå hand i hand. Väl fungerande logistiksystem utnyttjar

på ett effektivt och miljömässigt hållbart sätt alla trafikslag, både var för

Prop. 2008/09:35

55

sig och i kombination. I vissa fall är det mest effektiva en transportkedja

som består av flera transportslag, till exempel väg–järnväg–väg. I andra

fall kan en transportkedja med endast ett transportslag vara mer effektiv.

För att fullt ut kunna ta till vara möjligheterna som modern teknik kan

erbjuda krävs ofta anpassningar av rättsliga krav, såväl nationellt som

internationellt. Begreppet e-transport är en vision med papperslös han-

tering av gods där godset kan följas och spåras under hela transporten via

olika transportslag. En förutsättning för framgång i detta arbete är ett

fördjupad samarbete inom EU.

Regeringens utgångspunkt är att utvecklingen av logistiksystem är

företagsrelaterad och främst en uppgift för näringslivet. Staten har dock

en viktig roll att spela när det gäller att skapa så bra förutsättningar som

möjligt för utveckling av logistiksystem som är långsiktigt hållbara och

som stödjer en positiv samhällsutveckling. Investeringar i och drift av

infrastruktur är ett viktigt medel för att skapa sådana förutsättningar.

Andra viktiga förutsättningar är nationella och EU-gemensamma regel-

verk för godstransporter och effektiva system för den administration som

är förknippad med transporter, i synnerhet vid gränspassager. Regelver-

ket bör utformas så att det ger incitament till effektiviseringar i alla tra-

fikslag och till samordning mellan trafikslag där så är lämpligt. Staten

har också en viktig roll när det gäller att skapa förutsättningar för forsk-

ning kring godstransporter och logistik.

Persontransporter

Näringslivets behov inskränker sig inte bara till godstransporterna utan

det är även viktigt för näringslivet att arbetskraftsförsörjningen fungerar

genom ett väl utvecklat transportsystem. Regionförstoring kan vara ett

sätt att gynna näringslivets tillgång till arbetskraft med olika kompetens

samtidigt som det öppnar nya möjligheter för individen att hitta attraktiva

arbetsplatser och livsmiljöer inom pendlingsavstånd. Väl utvecklad kol-

lektivtrafik som komplement till individuella transporter ger ökade möj-

ligheter till gagn för såväl individen som näringslivet. Även företagens

behov av resor i tjänsten gynnas av detta.

En näringsgren som är starkt beroende av goda persontransporter är

turistindustrin. Denna omsätter årligen cirka 200 miljarder kronor och

sysselsätter uppemot 150 000 personer i Sverige. Här liksom inom övrigt

näringsliv är den internationella konkurrensen stor. En viktig faktor för

att göra svensk turistindustri konkurrenskraftig är en god tillgänglighet

till turistiska målpunkter. De största turistströmmarna genereras inom

landet respektive kommer från de nordiska grannländerna. Därför är

bilen det dominerande trafikslaget men det krävs ändå en god samord-

ning mellan de olika trafikslagen för en väl fungerande transportapparat

till turistanläggningarna och ”hela resan-perspektivet” måste beaktas. Det

finns en potential att utveckla lösningar för resor med cykel och tåg i

kombination.

Det är också viktigt att vägvisningen till olika besöksmål sköts på ett

bra sätt. Många turistgrupper färdas med buss till olika besöksmål och

här gäller på motsvarande sätt som för den tunga godstrafiken att god

bärighet på det finmaskiga vägnätet efterfrågas i framför allt vildmarks-

Prop. 2008/09:35

56

områdena och fjällvärlden. Nya upplägg med tågtrafik till viktiga mål-

punkter kräver särskilda lösningar och flexibilitet då denna trafik inte är

jämnt fördelad över året och inte heller tidtabellsbunden som linjetrafi-

ken. Den kraftiga variationen i trafikmängderna då många målpunkter är

säsongsbundna eller knutna till ett visst evenemang innebär utmaningar

för transportsystemet och kräver flexibilitet. God tillgänglighet till

svenska turistanläggningar är en viktig konkurrensfaktor då den globala

konkurrensen mellan olika besöksmål ökar.

5.5

Livskraftiga landsbygder

Regeringens bedömning: Infrastrukturpropositionen utgör en del i

regeringens arbete med att stärka landsbygdens utvecklingskraft.

Sveriges landsbygdsområden spelar en central roll för råvarutillförseln

till Sveriges viktiga exportindustrier och för livsmedelsförsörjningen.

Landsbygden är viktig för rekreation och en växande besöksnäring och

bidrar med attraktiva miljöer som stärker landets tillväxtområden. Trans-

portsystemet behöver vårdas och utvecklas för att möjliggöra för män-

niskor att bo och verka i olika landsbygder samt för att säkra utveck-

lingen av näringslivet även utanför de stora tätorterna.

Underlag: Landsbygdskommittén föreslår i sitt slutbetänkande, Se

landsbygden! Myter, sanningar och framtidsstrategier (SOU 2006:101)

bl.a. att förutsättningarna för företag och entreprenörer på landsbygden

ska förbättras genom avsevärd förstärkning av allsidig infrastruktur i

form av kommunikationer. Kommittén anser att den offentliga sektorn

har ett särskilt ansvar för gles- och landsbygd. Bland utredningens för-

slag finns:

• Ge trafikverken i uppdrag att bättre följa upp fördelning av ekono-

miska medel till landsbygdens infrastruktur;

• Samordna drift, underhåll och investeringar på det allmänna och

enskilda vägnätet i landsbygder (med deltagande av lokala, regio-

nala och nationella aktörer);

• Gör särskilda satsningar på att utveckla och samordna en logistik

för landsbygdens person-, gods- och varutransporter;

• Säkerställ flygförbindelser i områden med stora geografiska av-

stånd och färjeförbindelser till öar både för person- och godstrans-

porter;

• Anpassa avdragsmöjligheterna till energikostnaderna när det gäller

arbetsresor med personbil;

• Stimulera utvecklingen av miljövänliga transportsystem i glesa

miljöer.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser påpekar betydelsen av

transporter för landsbygdens företag och boende. Fungerande transporter

är centrala för såväl de boende på landsbygden som för industrin, men

kräver fungerande vägar och järnvägar. För att säkra de boendes trygghet

och service samt kommunikationsmöjligheter till arbetsplatser krävs bra

vägar. Genom landsbygdens enskilda och allmänna mindre vägar går en

stor del av Sveriges exportprodukter i form jordbruks- och skogsproduk-

Prop. 2008/09:35

57

ter samt malmer. Så gott som samtliga instanser bifaller de av lands-

bygdskommittén föreslagna åtgärderna och betydelsen av ett kontinuer-

ligt underhåll av de mindre vägarna. Ett antal remissinstanser har dock

mer i detalj diskuterat transportområdet. Dessa utgörs av bl.a. centrala

myndigheter, läns- och regionorganisationer och intresseaktörer.

Vägverket menar att för att säkra rimliga livsvillkor för medborgarna

krävs en väghållningsstandard som är högre och kostsammare än vad

som enligt traditionella samhällsekonomiska bedömningar är optimal.

Verket anser att, utöver tillräckliga medel till väghållning, krävs det en

bättre samordning mellan myndigheter och andra organisationer för en

effektiv väghållning. Ett förslag från Vägverket är att använda lokala och

regionala entreprenörer vid underhåll av vägar på landsbygd.

Glesbygdsverket vill särskilt betona behovet av tillförlitliga person-,

gods- och varutransporter inom och mellan landsbygdsområden samt

mellan landsbygder och tätorter. Verket framhåller att det redan i dag

finns samhällsbetalda transporter på landsbygden utöver viss kollektiv-

trafik och s.k. kompletteringstrafik, nämligen skolskjutsar, färdtjänst,

sjukresor, kommunala varutransporter etc. Dessa transporter är dock

enligt Glesbygdsverket många gånger dåligt samordnade och genom att

koordinera alla samhällsbetalda transporter skulle kollektivtrafikutbudet

på landsbygderna kunna förbättras. Verket anser att en samordnad kol-

lektivtrafik behöver stöttas av nationella medel.

Skogsstyrelsen menar att för skogssektorn är det enskilda vägnätet

mycket viktigt. Samordningen mellan skogsägare och andra intressenter

vid underhåll och nyinvesteringar av skogsbilvägar bör förbättras.

Mot bakgrund av det förändrade klimatet och dess effekter, bl.a. de

stormar som svept över södra Sverige, pekar Regionförbundet Södra

Småland på behovet av ett robust transport- och kommunikationssystem.

Stormskadorna har krävt omfattande transporter av virke mm på de en-

skilda mindre vägarna, varför underhållet av detta vägnät är eftersatt.

Regionförbundet i Södra Småland menar att det finmaskiga vägnätet

spelar en mycket viktig roll för den rena landsbygden, då man där är

beroende av ett säkert transportsystem för att kunna ta sig till arbetet och

skolan. Länsstyrelsen Västernorrlands län menar att det är viktigt att

landsbygdsnyttan är styrande vid fördelning av medel och att det sker en

samordning av investeringar och underhåll i länstransportplanen. När det

gäller samordning av drift kan samordnad upphandling främja kostnads-

effektivitet. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att för de tunga trans-

porterna inom jord- och skogsbruket är ökad bärighet och tjälsäkring

nödvändig för bibehållen, helst ökad, konkurrenskraft.

Organisationen Småkom menar att infrastrukturen på landsbygden

rymmer många brister. Den är bekymrad över att det inte sker en konti-

nuerlig analys av landsbygdens behov av ökade investeringar inom

främst väg- och järnvägsnätet, IT-strukturen och på skilda strategiska

flygplatser i främst norra Sverige. Dessutom menar SmåKom att den

kollektiva trafiken uppvisar stora kvalitetsbrister och har undermålig

kapacitet. SmåKom kräver en samlad plan för infrastrukturens utbyggnad

och kvalitetsförbättring på landsbygden eftersom samordningen av olika

sektorsområden har stor betydelse för landsbygdsbefolkningens välfärd

och utvecklingsmöjligheter.

Prop. 2008/09:35

58

Skälen för regeringens bedömning: Olika landsbygder har stora re-

surser och många efterfrågar det de har att erbjuda. Alla äter den mat som

produceras i jordbruket och såväl jord- som skogsbruk bidrar med

exportinkomster som kommer hela det svenska samhället till godo. En

ökad produktion av biomassa och en expanderande besöksnäring är

exempel på näringar som ger allt fler människor sysselsättning. Lands-

bygden har stor betydelse för landets ekonomi och nyttan av ett väl fun-

gerande trafiksystem är såväl lokal och regional som nationell. Förbätt-

rad infrastruktur som ger olika landsbygder möjlighet till goda kommu-

nikationer är en viktig del i regeringens arbete med att stärka lands-

bygdens utvecklingskraft.

Det finns goda förutsättningar för tillväxt i många landsbygdsområden.

Den kraftigt ökade efterfrågan på de råvaror som jord- och skogsbruket

och gruvnäringen producerar har stor betydelse för svensk ekonomi.

Denna efterfrågan är delvis en följd av tillväxten i den internationella

ekonomin och utvecklingen i länder som Kina och Indien men förstärks

av de utmaningar som klimatförändringarna medför, bl.a. när det gäller

att utveckla förnyelsebar energi. I denna utveckling spelar svenska

landsbygdsområden en viktig roll och detta ställer höga krav på en robust

infrastruktur och ett transportsystemet som tål tunga transporter.

Landsbygdens transportvägar är delvis annorlunda än de i tätorterna.

Antalet människor per väg- eller rälskilometer är relativt litet jämfört

med tätorten. I de skärgårdsområden som saknar fast landsförbindelse

kan förutsättningarna för gods- och persontransporter se mycket olika ut

vilket ställer krav på flexibla lösningar.

Av Vägverkets inriktningsunderlag och från flera remissinstanser

framgår att underhållet av vägnätet är eftersatt, inte minst det enskilda

vägnätet. En relativt stor del av Sveriges export har sitt ursprung i lands-

bygdens resurser och transporteras på vägar på landsbygden och behov

av förbättringar behöver övervägas i den kommande åtgärdsplaneringen.

De tätortsnära landsbygdsområdena, i vilka den allra största delen av

landsbygdsbefolkningen bor, blir allt starkare sammanlänkade med de

näraliggande större orterna. Genom att kunna erbjuda goda miljöer för

boende och rekreation för kvinnor och män som har sina arbeten i stä-

derna bidrar dessa områden till att förstärka tillväxtregionernas attrakti-

vitet. Här är bl.a. goda kommunikationer som möjliggör dagligt pend-

lande viktiga, t.ex. genom en väl fungerande kollektivtrafik. I de tätorts-

nära landsbygdsområdena bedrivs också betydande näringsverksamhet

vilket ställer krav på trafiksystemet.

Den folkbokförda befolkningen i många landsbygdsområden har mins-

kat kraftigt de senaste decennierna. Såväl svenska som finländska studier

visar dock att trots detta så har närvaron av människor i många lands-

bygder ökat. Det blir exempelvis allt vanligare att människor bor på flera

platser under året. Turism och rekreation ökar också närvaron. Studier

från Umeå universitet visar att om man väger in den tid som vi tillbringar

i våra fritidshus i en annan kommun än hemkommunen så ökade befolk-

ningen i 190 av landets 290 kommuner mellan 1993 och 2003. Flera av

de här kommunerna är dessutom gles- och landsbygdskommuner. Det är

en helt annan bild än om folkbokförd befolkning studeras.

Turistnäringen växer kraftigt och här har svenska fjäll-, skärgårds- och

andra landsbygdsområden mycket att erbjuda inte minst för människor

Prop. 2008/09:35

59

från andra delar av Europa och övriga världen. Under perioden 2000–

2007 ökade turistnäringens exportvärde, vad utländska besökare spende-

rar i Sverige, med nästan 100 procent. Turistnäringens exportvärde ligger

nu på 87,6 miljarder kronor och är därmed större än för såväl järn- och

stålexporten som personbilsexporten. Denna utveckling tillför Sverige

betydande värden men ställer också krav på transportsystem som funge-

rar väl över hela landet.

Dessa exempel visar på samhörigheten mellan landsbygder, tätorter

och städer. Även om landsbygden förändras så har den fortsatt en mycket

viktig funktion för hela landets tillväxt och utvecklingskraft. Regeringen

utarbetar därför under 2008 en särskild strategi för landsbygdens utveck-

lingskraft. Förbättrad infrastruktur för kommunikationer är en viktig del

av denna strategi.

Regeringen vill också framhålla behovet av att åstadkomma stabila

förutsättningar för näringslivets transporter till och från Gotland. Redan

1996 beslutade riksdagen om riktlinjer för upphandling av Gotlandstrafi-

ken (prop. 1995/96:44, bet. 1995/96:TU7, rskr. 1995/96:99) att det så

kallade Gotlandstillägget skulle avvecklas. Regeringens avsikt är att

inom ramen för åtgärdsplaneringen eller på annat sätt hitta en lösning.

5.6

Stora behov i storstadsområdena

Regeringens bedömning: Storstädernas utveckling är av stor vikt för

hela landets tillväxt och utveckling. Ett regionalt samspel är av ömsesidig

betydelse för storstäderna och omkringliggande regioner. Särskild upp-

märksamhet bör i åtgärdsplaneringen ägnas åt att lösa flaskhalsar i stor-

stadsregionerna som annars riskerar att hämma utvecklingen.

Underlag: Banverket anser i sitt inriktningsunderlag att storstäderna

har en mycket viktig roll som pådrivare av tillväxt och regional utveck-

ling i hela landet. Men här är också kapacitetsbrist, trängsel, miljöpro-

blem och konkurrens om markanvändning så betydande problem att

utvecklingen hämmas – och därmed tillväxt och välfärd i hela landet.

Storstadscentra har en viktig funktion som noder i det stora transport-

systemet och trafiken måste då kunna komma till och från dessa centra

och även kunna samordnas i dem. Miljökvalitetsmålen Frisk luft och God

bebyggd miljö, framför allt delmålet för buller, är svåra att nå i storstä-

derna. En utökad s.k. sammodalitet, dvs. att transportkedjor optimeras

genom att använda det bäst lämpade trafikslaget respektive del av resan

eller transporten, exempelvis i form av högre andel järnvägstransporter

till de större hamnarna, kan bidra till att miljöbelastningen minskar. Att

öka den del av storstädernas trafik som sker med kollektiva transport-

medel är också ett sätt att möta de stora miljökvalitetsproblemen.

Vägverket anser i sitt inriktningsunderlag att storstadsregionerna fun-

gerar som tillväxtmotorer för hela landet. Skåne län är en del av en stor-

stadsregion som omfattar 3,6 miljoner invånare. Trafikutvecklingen är

stark och utvecklingen mot en integrerad storstadsregion över Öresund är

tydlig. Den ekonomiska tillväxten i Västra Götalands län och särskilt i

Göteborgsområdet har varit mycket stark. Stockholmsregionen är en

Prop. 2008/09:35

60

attraktiv region som enligt den regionala utvecklingsplanen beräknas

växa från dagens 1,9 miljoner invånare. För att kunna behålla och ut-

veckla sin internationella konkurrenskraft behöver regionen bl.a. en

effektiv transportstruktur.

Västra Götalands läns landsting anger i sitt inriktningsunderlag att

alla lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner) i Västra Götalands län

och delar av Hallands län har förutsättningar att uppnå ökad tillväxt ge-

nom starkare integration med Göteborg. De senaste decennierna har dock

Göteborgsregionens expansion gått trögt jämfört med utvecklingen i

Malmö och Stockholm. Det finns en stor potential i integrering med i

första hand Varberg och Falkenberg och på lite längre sikt även med

Borås och Trollhättan–Vänersborg. För denna utveckling spelar tillgäng-

ligheten en avgörande roll. Kapacitetsbristen i främst Göteborg och när-

området är ett stort och växande problem, både för väg- och järnvägstra-

fiken.

Skåne läns landsting beskriver i sitt inriktningsunderlag att

Öresundsintegrationen utgör en mycket stor potential för invånare och

företag i Skåne län. Förändringstakten inom transportområdet har ökat

och potentialen på längre sikt är mycket stor. Landstinget har beskrivit

inriktningens huvudsakliga målsättningar i punkter som fortsatt region-

förstoring och regionintegrering, utveckla ett miljöanpassat och säkert

transportsystem, öka integrationen i Öresundsregionen, utveckla ett

transportsystem för alla samt förbättra Skånes förbindelser med om-

världen. Infrastrukturen i Skånes tillväxtcentra bör utvecklas utifrån de

specifika krav ett storstadsområde har, så att infrastrukturbrister hanteras

och flaskhalsar i transportsystemet undviks. Skåne läns landsting vill

verka för att de stora och växande tätorternas transportsystem kan upp-

rätthålla en god tillgänglighet både inom sig och i relation till omgiv-

ningen.

Stockholmsförhandlingen: Regeringen tillsatte hösten 2006 en för-

handlingsman för Stockholms infrastruktur. Uppdraget var att genomföra

en förhandling om Stockholms läns infrastruktur i syfte att åstadkomma

en samlad trafiklösning för förbättrade förutsättningar att uppnå en för-

bättrad miljö och tillväxt i landet och Stockholmsregionen.

En slutsats från Stockholmsförhandlingen är att trafiksystemet i

Stockholmsregionen är ansträngt till bristningsgränsen och kapacitets-

taket redan har nåtts i stora delar av systemet under högtrafik. Samtidigt

väntas trafiken öka med upp till 80 procent fram till 2030 till följd av

befolkningsökning, ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning. Trängsel

och trafikstörningar hotar miljö och tillväxt i Stockholm och får effekter i

hela landet. I Stockholmsförhandlingen framhålls att utan stora sats-

ningar på infrastrukturen och på miljön blir situationen på sikt ohållbar.

Att bygga nytt är nödvändigt men det räcker inte enligt Stockholms-

förhandlingen. Enligt förhandlingen krävs en samlad lösning med många

typer av åtgärder och av många olika aktörer. Förhandlingens trafiklös-

ning omfattar trimningsåtgärder, kapacitetshöjning av både väg- och

järnvägsnät samt en successiv utbyggnad av felande länkar. Trafiklös-

ningen ökar kapaciteten i Saltsjö–Mälarsnittet, spårkapaciteten i regionen

och mot Mälardalen, kapaciteten på europavägarna samt tillgängligheten

till kärnor och knutpunkter, t.ex. Arlanda, samt till hamnar och gods-

knutpunkter. Den innebär också enligt Stockholmsförhandlingen bättre

op. 2008/09:35

61

Pr

kollektivtrafik och förbindelser runt staden. Citybanan, Förbifart

Stockholm och övriga kollektivtrafiksatsningar framhålls i Stockholms-

förhandlingens redovisning som de allra viktigaste infrastrukturåtgär-

derna. Trafiklösningen ökar enligt Stockholmsförhandlingen tillgänglig-

heten avsevärt och skapar förutsättningar för regionens fortsatta tillväxt

och sociala sammanhållning.

Förändringar i infrastrukturen har små effekter på klimat, miljö, hälsa

och trafiksäkerhet enligt Stockholmsförhandlingens mening.

Stockholmsförhandlingen menar att särskilt koldioxidutsläppen kommer

att växa kraftigt fram till 2030 om inget särskilt görs. För att nå miljö-

målen förutsätts enligt Stockholmsförhandlingen därför staten och de

regionala parterna i Stockholmsförhandlingens överenskommelse att ta

på sig ett omfattande gemensamt åtagande. Det innebär att staten skulle

genomföra åtgärder i form av skatter, regelverk och avgifter som påver-

kar fordonstillverkarna och styr valet av fordon och hur dessa används i

mer miljövänlig riktning. Enligt Stockholmsförhandlingen bör regionens

parter samt Banverket och Vägverket ta på sig att i sina verksamheter låta

miljökraven få en starkare inverkan på planering, upphandling, byggande

m.m. och att förstärka sin samverkan på vägen mot ett miljöanpassat

transportsystem.

Den totala finansieringen av kollektivtrafik, spår och vägar (exklusive

Förbifart Stockholm) i Stockholmsförhandlingens trafiklösning för peri-

oden 2008–2019 omfattar 70 miljarder kronor och föreslås finansieras av

staten och de regionala parterna, inklusive medel från trängselskatten.

Förbifart Stockholm föreslås i förhandlingen finansieras med medel från

trängselskatten, med OPS (Offentlig-privat samverkan), med statliga

medel och med medel från Stockholms stad.

Remissinstanserna om inriktningsunderlagen: Västra Götalands

läns landsting, Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms Handels-

kammare konstaterar att globaliseringen utsätter Sverige för ett allt

hårdare konkurrenstryck och att storstäderna måste ha en god internatio-

nell tillgänglighet för att bibehålla konkurrenskraften. Nuvarande stora

brister i infrastruktur- och trafiksystemen riskerar att bromsa upp till-

växten. Länsstyrelsen i Stockholms län påtalar att Sverige i hög grad är

en del av den globala ekonomin där storstädernas internationella konkur-

rensförmåga och tillgänglighet är avgörande. En väl fungerande och

klimatanpassad infrastruktur bedöms vara den enskilt viktigaste förut-

sättningen för storstadsregionernas utveckling.

Vidare påtalar Länsstyrelsen i Stockholms län att befolkningen ökat

kraftigt i länet de senaste 15–20 åren och att en ännu kraftigare befolk-

ningsökning är att vänta fram till 2030. Befolkningstillväxten innebär

enligt länsstyrelsen ständigt ökande resmängder. Även Skåne läns lands-

ting påtalar en kraftig befolkningsökning. Landstinget pekar på att ge-

nom att regionen framgångsrikt lyckats knyta ihop boende, arbetsmark-

nad, utbildning och service har resandet ökat betydligt snabbare än landet

i genomsnitt.

Västra Götalands läns landsting påpekar att Göteborgs lokala arbets-

marknad har halkat efter i utvecklingen och har till skillnad från Malmös

och Stockholms nästan inte vuxit alls genom geografisk utvidgning.

Landstinget menar därför att Göteborgs lokala arbetsmarknad har en stor

potential.

Prop. 2008/09:35

62

Boverket pekar på slutsatserna i sin egen nyligen framtagna regionala

behovsanalys och menar att de stödjer trafikverkens prioritering av åt-

gärder i storstadsområdena.

Glesbygdsverket, Statens jordbruksverk, Hela Sverige ska leva,

SmåKom och Inlandskommuner Ekonomisk Förening samt några länssty-

relser anser att storstädernas behov och deras betydelse för landets till-

växt i alltför hög grad lyfts fram i underlaget.

Skälen för regeringens bedömning: De växande klimatproblemen

accentuerar behovet av en hållbar samhällsutveckling. Utformningen av

städerna, inklusive lokalisering av verksamheter måste ske på ett sådant

sätt att det möjliggör utveckling av och ökat utnyttjande av effektiva och

klimatsäkra transportsystem. Samspelet mellan planering av bebyggelse,

trafiksystem och infrastruktur behöver förbättras. Investeringar i infra-

strukturen i storstäderna kommer bäst till nytta om de samordnas med

planering av bebyggelse och målpunkter. Utvecklingen av storstädernas

transportinfrastruktur har stor betydelse även långt utanför storstäderna.

Flaskhalsar och problem i storstäderna riskerar att bli hinder för att uppnå

ett effektivt och hållbart transportsystem även i andra delar av landet.

Planeringen och genomförandet av satsningar på transportinfrastrukturen

i storstäderna bör ske i bred samverkan mellan aktörerna på den regio-

nala nivån.

Stockholm är en av de mest framgångsrika storstadsregionerna i

OECD, med en stadig tillväxt och hög livskvalitet. Det finns dock flera

svagheter som på sikt kan undergräva regionens konkurrenskraft. En av

dem är transportnätet som inte byggts ut i takt med regionens tillväxt

enligt OECD-rapport OECD Territorial Reviews: Stockholm.

Resultatet av förhandlingen om Stockholms infrastruktur redovisades

den 19 december 2007. På grund av tillväxt och befolkningsökning förut-

ses i överenskommelsen från Stockholmsförhandlingen en kraftig ökning

av biltrafiken. Enligt Stockholmsförhandlingen är en effekt av de åtgär-

der som föreslås att antalet resor med kollektivtrafik ökar med några

procent, medan antalet bilresor inte påverkas. Även om ekonomiska

styrmedel införs kommer biltrafiken inte att minska och resultatet är

fortsatt trängsel om inte ytterligare investeringar i ny infrastruktur görs

enligt förhandlingsmannen. Däremot kommer styrmedlen ha en positiv

inverkan på miljön bl.a. eftersom fordonsflottan kommer att få en bättre

miljöprestanda. I resultatet av arbetet redovisas också en lösning för

Citybanan som bygger på medfinansiering från Stockholms- och Mälar-

dalsregionen under förutsättning att staten åtar sig åtgärder på kort och

lång sikt. Stockholmsförhandlingen visar sammanfattningsvis på stora

behov av investeringar i Stockholm/Mälarregionen på kortare och längre

sikt, men även andra åtgärder, om man ska kunna möta regionförstoring,

tillväxt och bidra till att miljökvalitetsmålen nås.

Västra Götalands läns landsting har i sitt inriktningsunderlag tagit ut-

gångspunkt i Vision Västra Götaland samt de nationella transportpoli-

tiska målen. För att uppnå dessa mål krävs på infrastrukturområdet ökad

kapacitet, bättre standard, minskad sårbarhet och en bättre miljö.

Skåne läns landsting har i sitt inriktningsunderlag tagit utgångspunkt i

regionens utvecklingsmål, länsstyrelsens miljömål och de nationella

transportpolitiska målen. För att uppnå dessa mål krävs stora invester-

ingar, särskilt på järnvägssidan.

Prop. 2008/09:35

63

Sammantaget redovisas för storstadsregionerna mycket stora behov av

infrastrukturinvesteringar som behöver övervägas under åtgärdsplane-

ringen.

Regeringen bedömer att förhandlingen om Stockholms läns infra-

struktur liksom de särskilda inriktningsunderlagen från Västra Götalands

och Skåne läns landsting lett till en bred samsyn i de tre storstadsregio-

nerna om prioritering av infrastrukturinvesteringarna. Det är tydligt att

investeringsbehoven är stora och att ytterligare prioriteringar kommer att

krävas. Samtidigt är det också tydligt att nyttan av investeringar i stor-

stadsregioner är både lokal, regional och nationell. Det är därför ange-

läget att diskussioner förs med lokala och regionala parter liksom med

andra intressenter om finansiering av de prioriterade investeringarna.

Förhandlingen om Stockholms läns infrastruktur är ett exempel som

innehåller förslag om breddad finansiering. För att följa upp överens-

kommelsen om en samlad trafiklösning för Stockholmsregionen har

Regeringskansliet samråd och överläggningar med lokala och regionala

företrädare för Stockholmsregionen. Vid dessa överläggningar och sam-

råd tas frågor upp om bl.a. infrastrukturens utveckling och underhåll,

trängselskatten och andra finansieringsfrågor.

Regeringen ser det som angeläget att lokala och regionala parter tar ett

ansvar för finansieringen av infrastrukturåtgärder. Regeringen har för

avsikt att hantera statens åtgärder genom dels en närtidssatsning som

presenterades i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1,

utgiftsområde 22) och dels genom att peka ut åtgärder i uppdrag till

Vägverket, Banverket och den regionala nivån inför åtgärdsplaneringen.

5.7

Andra behov utifrån samhällsutvecklingen

Regeringens bedömning: Utvecklingen av transportsystemet ska ses

som en viktig del i samhällsutvecklingen. Ökad pendling över större

regioner, strukturomvandling av näringslivet, en åldrande befolkning,

utvecklad användning av IT och ökad användning av containrar för gods

samt klimatutmaningen är exempel på viktiga samhällstrender som

ställer nya krav på transportsystemet. Sådana faktorer bör beaktas i den

kommande åtgärdsplaneringen.

Underlag: Banverket och Vägverket har i sitt gemensamma avsnitt i

inriktningsunderlagen om samhällets utveckling och transporternas

framtida förutsättningar bl.a. beskrivit demografiska och ekonomiska

förändringar. De konstaterar att den demografiska utvecklingen kan

komma att verka dämpande på den ekonomiska tillväxten till exempel

genom att andelen äldre medborgare ökar, skillnaden i tillväxt mellan

glesbygd och städer ökar och att konkurrensen om arbetskraften ökar.

Befolkningen förväntas bli mer koncentrerad till tätorterna. Det ökar

potentialen för kollektivtrafik både inom och mellan tätorterna.

Basindustrin bedöms även långsiktigt ställa krav på långväga gods-

transporter. Högvärdigt gods är enligt myndigheterna oftast lämpat att

lastas i lösa lastbärare (till exempel containrar). En del av transporterna

Prop. 2008/09:35

64

blir därmed mer oberoende av trafikslag vilket ökar potentialen för kom-

binerade transporter.

Utvecklingen inom IT-området skapar allt större möjligheter i samhäl-

let. Allt fler människor använder datorn för att kommunicera med företag

och myndigheter.

Remissinstanserna: En stor del av länsstyrelserna och de regionala

företrädarna samt Verket för näringslivsutveckling (Nutek), LO, Trans-

portgruppen, Transportindustriförbundet m.fl. betonar i sina skriftliga

remissvar infrastrukturens betydelse för såväl regional som nationell

utveckling och tillväxt. Nutek anser vidare, i likhet med flera länsstyrel-

ser och regionala företrädare, att Sveriges glesa befolkningsstruktur i

kombination med ett allt starkare samband mellan regionernas befolk-

ningsstorlek och ekonomiska tillväxt gör att det behövs nya offensiva

infrastruktursatsningar som ökar tillgängligheten, vilket i förlängningen

skapar förutsättningar för regionförstoring och regionintegrering. Insti-

tutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) framhåller att investeringar i

infrastrukturen inte per definition leder till regional tillväxt. Investeringar

i infrastrukturen kan förvisso ge positiva effekter men det måste dock

finnas ett underliggande behov och förutsättningar för att sådana förbätt-

ringar ska bidra till regional tillväxt. Infrastrukturinvesteringar kan gynna

faktorer som har en direkt inverkan på tillväxt, men kan inte ersätta dem.

Glesbygdsverket delar SIKA:s ståndpunkt att dagens planering utgår

från åtgärden ”regionförstoring” snarare än att fokusera på det problem

som egentligen är syftet att lösa – att åstadkomma en bättre fungerande

arbetsmarknad liksom en ökad tillgänglighet till den. Utmaningen nu,

menar Glesbygdsverket m.fl., är att åstadkomma förutsättningar för en

regionförstoring på ett sådant sätt att en långsiktigt hållbar utveckling

och en positiv regional utveckling kan förenas.

Ett flertal av remissinstanserna påtalar att klimatfrågan är avgörande

för samhällsutvecklingen. Banverket konstaterar att en omställning och

anpassning av transportsystemet för att motverka klimathotet tar tid. Den

nu rådande starka tillväxten medför en snabb samhällsutveckling. Till-

växt och utveckling är beroende av effektiva transporter. Hur vi väljer att

hantera transporterna i dag kommer att avgöra vilket samhälle vi har i

morgon. En underskattning av samhällsutvecklingen och behovet av nya

transporter och transportlösningar riskerar att bromsa framtida tillväxt.

Nutek delar Banverkets uppfattning att satsningar på infrastrukturen inte

bara kan stödja ett samhälle i utveckling, utan också kan utveckla ett

samhälle. Vägverket påpekar att transportutvecklingen påverkas av sam-

hällsutvecklingen i övrigt. Storleken av transportbehoven och i vilken

utsträckning de kan mötas med exempelvis kollektivtrafik, påverkas

enligt Vägverket av hur vi bygger bostadsområden, anlägger arbetsplat-

ser och organiserar handeln. Länsstyrelserna och samverkansorganen i

Stockholm–Mälardalen påtalar den kraftiga befolkningstillväxt som skett

i regionen och som bedöms fortsätta fram mot 2030. Glesbygdsverket

menar att det som i dag driver den positiva utvecklingen i Sverige till stor

del är efterfrågan på råvaror och förädlade råvaror samt att Sverige som

följd av detta nu har en extremt hög export. Ska den positiva utveck-

lingen med hög tillväxt i stora delar av landet kunna fortsätta anser

Glesbygdsverket att god infrastruktur, och då främst järnvägar, som

stödjer detta är nödvändigt. Glesbygdsverket, Statens jordbruksverk,

Prop. 2008/09:35

65

Hela Sverige ska leva, SmåKom och Inlandskommunerna Ekonomisk

förening (IEF) anser att trafikverken i alltför hög grad lyfter fram stor-

städernas behov och deras betydelse för landets tillväxt och menar att

även i övriga delar av landet behövs satsningar för att skapa likvärdiga

förutsättningar för utveckling och tillväxt. IEF hävdar att investeringar i

det glest befolkade inlandet är motiverade från samhällsekonomisk syn-

punkt, bl.a. mot bakgrund av den ökade efterfrågan på skog och malm

samt de omfattande investeringar i produktionsanläggningar som gjorts

och görs. Samverkansorganet i Dalarnas län (Region Dalarna) lyfter

fram turismens betydelse, inte minst för sysselsättningen, och anser det

anmärkningsvärt att turismen endast behandlas översiktligt i inrikt-

ningsunderlagen.

Norrbottens läns landsting och Kommunförbundet

Norrbotten påtalar en successiv övergång från volymproduktion till kva-

litetsproduktion och Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Västernorr-

lands läns, lansting och Kommunförbundet i Västernorrland ser en ut-

veckling framöver med allt större fartyg och ökade kombitransporter och

containerisering av industrins transporter.

Skälen för regeringens bedömning

Inledning

Regeringen delar i stora delar Banverkets och Vägverkets bild av sam-

hälls- och transportutvecklingen. Förutsättningarna varierar kraftigt i

olika delar av landet och det gäller att transportsystemet kan tillgodose de

skilda behoven så att utvecklingskraften tas tillvara och för att ge goda

förutsättningar för en utveckling som är samhällsekonomiskt effektiv och

långsiktigt hållbar.

Färre och större arbetsmarknadsregioner

Regionförstoring uppnås då en lokal arbetsmarknadsregion (LA-region)

knyter till sig en eller flera regioner till en vidgad arbetsmarknad genom

ökad arbetspendling över kommungräns. Sedan 1970 har antalet LA-

regioner minskat från 187 till 82 stycken. Det innebär att regionerna har

blivit större. Snabbast går utvecklingen runt storstäderna och andra uni-

versitets- och högskoleorter. De större arbetsmarknadsregionerna innebär

att människor i dag i genomsnitt kan dagspendla inom ett betydligt större

område och därmed också nå fler arbetsplatser än tidigare. Antalet LA-

regioner varierar dock mellan olika befolkningsgrupper. Höginkomst-

tagare och högutbildade pendlar i större utsträckning över längre avstånd

och har därmed färre och större LA-regioner. Även mellan könen finns

tydliga skillnader och antalet LA-regioner är för män betydligt färre än

för kvinnor. Dessutom använder kvinnor i dag i större utsträckning kol-

lektivtrafik medan män i högre grad använder egen bil.

Befolkningsmässigt större regioner är mindre sårbara eftersom de har

förutsättningar för en mer differentierad arbetskraft och en högre grad av

specialisering som stärker deras konkurrenskraft. Det finns därmed starka

samband mellan ekonomisk tillväxt och regionstorlek. Det alltmer speci-

aliserade samhället kräver utvidgade arbetsmarknader om målet full

Prop. 2008/09:35

66

sysselsättning ska bli möjligt att nå. Regionförstoring är inte enbart en

vidgning av lokala arbetsmarknadsregioner utan omfattar också exem-

pelvis serviceregioner och utbildningsregioner. Rörligheten ökar också i

små, lokala arbetsmarknader, även om detta hittills inte fått något större

genomslag i form av regionförstoring i framför allt perifera delar av

landet (bl.a. på grund av att byggstenarna i arbetsmarknadsregionerna,

kommunerna, där är så ytstora i sig själva). Människors och företags

faktiska utnyttjande av möjligheter till rörlighet och samspel som redan

finns har betydelse, men det handlar också om att öka möjligheterna till

interaktion inom befintliga regioner. Regionförstoring är i hög utsträck-

ning en process som drivs framåt av individer och företag och deras

anpassningsförmåga, men också ett utslag av att viktiga samhälls- och

servicefunktioner planeras och lokaliseras på ett ändamålsenligt sätt.

Regionförstoring behöver ske så effektivt som möjligt och med minsta

möjliga miljöbelastning och på jämställda villkor för kvinnor och män.

Resecentra med deras lokalisering och utbud av service av olika slag är

strategiskt viktiga för regionförstoring. Regional tågtrafik är ett regionalt

ansvar. Samspelet mellan infrastrukturinsatser och planerad trafik är

därför ett naturligt samarbetsområde mellan stat och region, där staten

ansvarar för delar av infrastrukturutvecklingen och regionen står för

andra delar liksom för finansiering av trafik och fordon.

Mer gods i containrar

Att frakta gods i containrar blir allt vanligare och i dag fraktas allt fler

varuslag i containrar vilket underlättar hanteringen av godset och möjlig-

gör enklare omlastning mellan olika trafikslag. En ökad containerisering

förbättrar möjligheterna att nyttja rätt trafikslag i rätt situation vilket

leder till ett effektivare och mer samordnat transportsystem.

Globaliseringen

Globalisering handlar om gränsöverskridande handel och investeringar,

kapitalflöden och utbyte av information mellan länder. Även parametrar

som kultur, miljö, attityder och livsåskådning kan omfattas av begreppet.

Globaliseringen har framför allt möjliggjorts av minskade kommunika-

tions- och transaktionskostnader till följd av teknologiska framsteg och

politiska beslut och av att allt fler länder deltar i den globala ekonomin.

Globaliseringen medför också ökande krav på effektiva gränsöverskri-

dande transporter och resmöjligheter. Globaliseringen ger också en ökad

konkurrens mellan olika platser om var verksamheter bäst bör lokaliseras

och innebär att nya strukturer växer fram. Hur väl kommunikationer och

infrastruktur fungerar brukar vägas in som en del i beslut om lokalise-

ring.

I de norra delarna av Sverige finns stora tillgångar av råvaror och där

finns stora företag inom främst malm/mineraler, stål/plåt och

skog/pappersprodukter. Avstånden är ofta långa till företagens respektive

huvudmarknader. Mot bakgrund av den globala tillväxten och ökade

världsmarknadspriser ökar handeln och därmed transporterna. Det är ett

exempel på en ny struktur som växer fram och som kräver förändringar i

Prop. 2008/09:35

67

både transportinfrastruktur och transportlösningar. Flödena illustreras i

figur 5.1 nedan:

Figur 5.1 Källa: Infrastrukturplaner 2010–2019, positionsdokument för Västerbottens och

Norrbottens län oktober 2007.

De samhällsförändringar som klimatutmaningen kräver berör i hög

grad landsbygdsområden, exempelvis kan produktion av förnybar energi

och biobränslen ställa ökade krav på vägnätet.

Förändringar i åldersstrukturen

Åldersstrukturen i befolkningen förändras över tiden. En förändring som

kan komma att påverka behoven i transportsystemet är att andelen äldre

förväntas öka. Enligt OECD var 17,3 procent av befolkningen i Sverige

2000 över 65 år. År 2020 förväntas andelen ha ökat till 21,2 procent och

till 23,6 procent 2050. Dessutom ökar andelen i de äldsta ålders-

grupperna ännu kraftigare. Andelen män som är 85 år eller äldre väntas

öka från 1,6 procent av befolkningen 2000 till 3,5 procent 2050. Mot-

svarande siffror för kvinnor är 3,4 procent 2000 och 5,1 procent 2050. En

ökad andel äldre, med vana vid god rörlighet och som är friskare och har

mera resurser, kommer att ställa större krav på ett transportsystem som

motsvarar deras behov av tillgänglighet till olika aktiviteter och sam-

hällsservice. Med en ökande andel äldre av befolkningen ökar också

behovet av service som inte minst i de mer glesbebyggda delarna av

landet ställer särskilda krav på att finna nya lösningar för offentlig och

privat service. I vissa delar av landet kan andelen äldre komma att bli

mycket stor med behov av hög tillgänglighet i och till transportsystemet.

Prop. 2008/09:35

68

Det ungdomar tycker är viktigt när det gäller utvecklingen av trans-

portsystemet är bl.a. ökad säkerhet och miljöhänsyn, att kunna känna sig

trygg och möjligheten att resa billigt. En viktig fråga är också att

åstadkomma flexibilitet i kollektivtrafiken för att underlätta möjlig-

heterna att fortsätta resa klimateffektivt även med arbete utanför kon-

torstid och för fritidsresor och i kommande skeden i livet, till exempel

när man bildar familj.

Ökad användning av IT

Användning av IT och elektronisk kommunikation som verktyg i alla

former av verksamhet har genomgått en överväldigande utveckling. Den

har gjorts möjlig genom en stor utbyggnad av IT-infrastrukturen. Privat

och offentlig verksamhet är beroende av IT-infrastruktur för att fungera

effektivt. IT-infrastrukturen innebär större frihetsgrad för var man kan

välja att etablera verksamhet. Användning av IT möjliggör smarta trans-

portlösningar. IT är en förutsättning för utveckling av logistiksystem med

smarta och precisa leveranser. Den innebär också att arbete kan bedrivas

i hemmet eller på annan plats utanför den ordinarie arbetsplatsen och att

service kan nås från dessa och andra platser, vilket möjliggör ett minskat

resande för den enskilde och en mindre belastning av transportsystemen.

IT-infrastrukturen ökar även möjligheten för den enskilde att vara kon-

taktbar under resor till och från arbetet. Utvecklingen går mot allt större

arbetsmarknadsregioner vilket i sin tur kommer att innebära allt fler och

längre pendlingsresor. Med en väl utbyggd IT-infrastruktur och trans-

portmedel som medger uppkoppling mot till exempel Internet ökar möj-

ligheterna för den enskilde arbetstagaren att arbeta längre från bostads-

orten.

En ökad användning av IT innebär även ökad sårbarhet i samhället,

t.ex. genom de ömsesidiga beroenden som skapas. Att genomföra sårbar-

hetsreducerande åtgärder inom ramen för den ordinarie verksamheten är

därför av största vikt.

Insatsförsvaret

Det militära försvaret har under det senaste årtiondet utvecklats från ett

invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Denna utveckling har bl.a.

inneburit att försvarets förmåga att verka internationellt ökat. Sverige

måste ha förmågan att snabbt kunna rycka ut för att tidigt förhindra eller

avbryta konflikter. Ett väl fungerande transportsystem bidrar till denna

förmåga.

Ett krisberedskapsperspektiv på samhällets infrastruktur

Hoten mot Sveriges säkerhet förändras och nya risker och utmaningar

tillkommer ständigt. Klimatförändringar, organiserad brottslighet, epi-

demier, naturkatastrofer och terrorism är några exempel på hot mot sam-

hällets säkerhet. Sådana hot och risker är ofta komplexa och kan få kon-

sekvenser för flera samhällssektorer. Samhällsutvecklingen har på senare

år medfört att olika tekniska och ekonomiska system har fått allt större

Prop. 2008/09:35

69

betydelse för samhällets funktionalitet i stort, samtidigt som olika verk-

samheter i samhället har blivit alltmer sammanflätade och beroende av

varandra. Detta gäller inte minst för transport-, energi och IT-sektorerna

beroende av bl.a. fungerande infrastruktur, vilket kräver en god bered-

skap inom olika sektorer för att minska risken för störningar. Därför

krävs en samlad syn och tvärsektoriella perspektiv på krisberedskapen.

Beredskapen består bl.a. i att förebygga olyckor, reducera skador, öva,

utbilda och att stärka robustheten i samhällsviktiga system och sam-

hällsviktiga beroenden. Ett del i detta arbete är att öka infrastrukturens

robusthet och genom detta möjliggöra en fungerande infrastruktur även

under störda förhållanden. I förlängningen riskeras även svensk tillväxt

och utveckling om inte behoven för samhällets krisberedskap är tillgodo-

sedda.

Riksdagen har slagit fast att målen för arbetet med att successivt ut-

veckla samhällets säkerhet syftar till att värna befolkningens liv och

hälsa samt samhällets grundläggande värden och funktionalitet. Den

demokratiska rättsstaten, hälso- och sjukvården, informations- och kom-

munikationssystemen, vatten- och energiförsörjningen, flödena av varor

och tjänster är grundläggande förutsättningar för ett fungerande samhälle.

Om dessa verksamheter störs är det viktigt att de återfår sin funktionalitet

snarast. Dessa samhällsviktiga system bör byggas, underhållas och drivas

på ett robust och motståndskraftigt sätt. Eftersom inte alla sårbarheter

som i dag finns i olika samhällsfunktioner helt går att förebygga eller

byggas bort bör det finnas en god krishanteringsförmåga i samhället.

Att utveckla samhällets säkerhet, där krisberedskap är ett viktigt om-

råde, är en angelägenhet för flertalet aktörer i samhället; individer, före-

tag, organisationer, kommuner, landsting, statliga myndigheter, regering

och riksdag. Samhällets krisberedskap ska vara en integrerad del av olika

aktörers ordinarie verksamhet, i enlighet med ansvarsprincipen. Krisbe-

redskapen är således inte en utpekad organisation eller en aktör. En förut-

sättning för en god krisberedskap är att samtliga aktörer som bedriver

samhällsviktig verksamhet tar ett eget ansvar för att vidta och finansiera

krisberedskapsåtgärder inom ramen för den ordinarie verksamheten.

Arbetet sker på lokal, regional och nationell nivå samt på EU-nivå och

internationellt. En väl fungerande krisberedskap kombinerar samtliga

dessa aktiviteter.

5.8

Samhällsekonomiska bedömningar – ett viktigt

underlag vid val av effektiva åtgärder

Regeringens bedömning: Relevanta och jämförbara samhällsekono-

miska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastruk-

turinvesteringar. För att få ett beslutsunderlag som beaktar alla relevanta

aspekter bör analys- och bedömningsmetoderna utvecklas.

Underlag: Banverket skriver i sitt inriktningsunderlag att den sam-

hällsekonomiska bedömningen syftar till att värdera förändringen av

Prop. 2008/09:35

70

välfärden i samhället till följd av de åtgärder som studeras. Med välfärd

avses allt som värdesätts av individerna i samhället, oavsett om det exi-

sterar ett monetärt värde eller inte. En samhällsekonomisk kalkyl består

av de beräkningsbara effekter som åtgärderna medför för samhället. Att

en effekt är beräkningsbar innebär att den dels låter sig kvantifieras, dels

värderas. Därmed blir kalkylen betydligt snävare än det vidare begreppet

”samhällsekonomisk bedömning”.

Banverket menar att de samhällsekonomiska kalkylmetoderna lämpar

sig bäst som prioriteringskriterium vid val mellan olika åtgärder som har

likartade effekter, exempelvis val mellan alternativa utformningar av en

nybyggd sträcka. Det finns därför skäl att utreda om tillämpningen av

metoderna kan utvecklas så att det blir lättare att jämföra väg- och järn-

vägsåtgärder.

Vägverket skriver i sitt inriktningsunderlag att det i vissa fall, där mer

än ett trafikslag kan utföra samma transportuppgift, kan vara samhälls-

ekonomiskt effektivt att satsa på att utveckla endast ett av trafikslags-

alternativen i specifika transportrelationer eller på en avvägd kombina-

tion av olika satsningar. Att genomföra samhällsekonomiskt lönsamma

åtgärder bidrar till ökad välfärd och samhällsekonomisk effektivitet. Ett

objekt som kan uppvisa ett positivt nettonuvärde, dvs. en kvot över noll6

kan antas vara samhällsekonomiskt lönsamt att genomföra.

SIKA skriver i sitt inriktningsunderlag att samhällsekonomiska kalky-

ler i dag kanske är det viktigaste verktyget för avvägningar och priorite-

ringar i transportpolitiken. Kalkylvärden och modeller som används är

dock långt ifrån perfekta. Ett välkänt faktum är att de samhällsekono-

miska kalkylerna inte innehåller alla faktorer. Konsekvenserna av åtgär-

der i transportsystemet består av fler faktorer än vad som i dag ingår i en

nettonuvärdeskvot, såsom intrångseffekter, jämställdhet, förseningar i

transportsystemet m.fl. Vissa av dessa kommer på sikt att kunna värderas

i kalkylen medan andra även långsiktigt bör behandlas för sig. Intrång i

natur- och kulturmiljöer är ett välkänt exempel. Att det saknas metoder

och kriterier att samhällsekonomiskt värdera dessa effekter betyder att de

inte beaktas i praktiken enligt SIKA. Sådana brister bör kompenseras

med en helhetsbedömning av den samhällsekonomiska nyttan, dvs. där

samtliga betydande effekter värderas kvantitativt eller kvalitativt i de fall

värderingar är osäkra. Det behövs också en fortsatt metodutveckling på

området.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, t.ex. Banverket, Ekonomi-

styrningsverket (ESV), Sveriges kommuner och landsting (SKL) och

Samverkansorganet i Örebro län (Regionförbundet Örebro län), anser att

samhällsekonomiska kalkyler ska utgöra ett betydande beslutsunderlag,

men menar samtidigt att med de brister som finns i de samhällsekono-

miska kalkylerna är det viktigt att även andra aspekter, som inte fångas in

i den samhällsekonomiska modellen, beaktas. Nämnda instanser samt

SIKA, Nutek, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet (RAÄ), Sjöfarts-

verket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västra Götalands

län, Näringslivets Transportråd m.fl. påtalar vikten av att de samhälls-

6 Åtgärdens samlade nettonytta /dvs. nyttan minus kostnaden) divideras med dess totala

kostnad. En åtgärd är lönsam om nettonuvärdeskvoten är större än noll.

Prop. 2008/09:35

71

ekonomiska kalkylmodellerna utvecklas. Länsstyrelsen i Stockholms län

menar att innan modellerna kan beskriva problemen på erforderligt sätt, i

synnerhet i storstäder, bör resultaten tas med en nypa salt. Statens väg-

och transportforskningsinstitut (VTI) påpekar att tekniken för att genom-

föra samhällsekonomiska kalkyler har förfinats under cirka 40 år, och att

det internationella kunskapsläget är gott även om det också fortsättnings-

vis finns många viktiga frågor kvar att besvara. VTI anser också att den

modell som tillämpas i svensk infrastrukturplanering har en hög interna-

tionell standard. VTI, och även SIKA, menar vidare att de s.k. miljard-

projekten som listas i inriktningsunderlagen också behöver analyseras

ordentligt och att samhällsekonomiska kalkyler utgör ett minimikrav.

Skälen för regeringens bedömning

Inledning

Samhällsekonomiska bedömningar är ett systematiskt sätt att väga posi-

tiva och negativa effekter mot kostnaden för att genomföra en insats. En

samhällsekonomisk bedömning ska ge ett allsidigt underlag för analys av

vilka effekter som insatsen kan medföra. Samhällsekonomiska bedöm-

ningar är ett väl utvecklat hjälpmedel för prioriteringar inom transport-

området och samhällsekonomiska bedömningar ska genomföras för de

investeringar och andra åtgärder som övervägs i planeringsprocessen.

Arbetssättet bidrar till god transparens i beslutsfattandet inom transport-

området. Samtidigt är det viktigt att vara medveten om att samhällseko-

nomiska kalkyler inte ger alla svar. Alla nyttor och kostnader låter sig

inte lätt kvantifieras och värderas och de värderingar som används är

ibland omdiskuterade. I infrastrukturplaneringen fångas t.ex. inte alla

effekter på miljö, natur och kulturmiljöer samt fördelning mellan olika

grupper i de samhällsekonomiska kalkylerna. De samhällsekonomiska

bedömningarna är ett hjälpmedel för beslutsfattaren men de övertar inte

funktionen att fatta beslut.

Planerings- och prioriteringsprocessen kommer att generera många för-

slag med positiva effekter. Det är viktigt att dessa ställs mot varandra på

ett systematiskt sätt. Det innebär att de underlag som tas fram ska vara

jämförbara och relevanta. Regeringen har därför uppdragit åt Vägverket,

Banverket, Luftfartsstyrelsen och Sjöfartsverket att, med bistånd av

SIKA, utarbeta modeller och metoder för de samhällsekonomiska be-

dömningar som krävs i åtgärdsplaneringen (N2008/243/IR). I uppgiften

ligger att komma överens om vilka beräkningsförutsättningar som ska

gälla. Samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar och kompletterande

information som kan påverka besluten ska dokumenteras och redovisas

på ett tydligt sätt som underlag för åtgärdsplaneringen.

Samlade effektbedömningar för att ge allsidig beskrivning av satsningar

De satsningar som prioriteras i den kommande åtgärdsplaneringen bör

beskrivas så allsidigt som möjligt. En samlad effektbedömning är ett sätt

att strukturerat och sammanfattande beskriva föreslagna åtgärder. Den

samlade effektbedömningen innehåller en samhällsekonomisk kalkyl

Prop. 2008/09:35

72

med de prissatta effekterna och ej prissatta effekter såsom påverkan på

landsbygd eller tätort och exploateringseffekter. Effektbedömningen

innehåller också en analys av fördelningseffekter för olika regioner eller

grupper (exempelvis åldersgrupp, barn, socioekonomisk grupp, kvinnor

respektive män) samt en bedömning av måluppfyllelse.

Det är viktigt att den samlade bedömningen innehåller beskrivning av

jämställdhetseffekter av satsningarna. Kvinnor och män ska ges samma

möjligheter att påverka transportsystemets utformning och deras värde-

ringar ska tillmätas samma vikt. Beslutsunderlaget ska också omfatta

strategiska miljöbedömningar enligt framtagen metod.

En bra effektbedömning ger en rättvisande bild av vad en åtgärd eller

ett paket av åtgärder leder till, möjliggör sakliga jämförelser mellan olika

alternativ, är öppen med sina förutsättningar och begränsningar, inne-

håller relevanta känslighetsanalyser och är tydligt och klart dokumente-

rad.

6

Ökad satsning på infrastruktur

6.1

Förslag till planeringsram för åren 2010–2021

Regeringens förslag: Den statliga planeringsramen för åtgärder i trans-

portinfrastrukturen under åren 2010–2021 ska uppgå till 417 miljarder

kronor. Av planeringsramen ska 200 miljarder kronor avsättas för drift

och underhåll inklusive statlig medfinansiering till enskilda vägar. Reste-

rande del av planeringsramen, 217 miljarder kronor ska användas för att

utveckla transportsystemet för att klara framtidens resor och transporter.

Medlen ska användas för såväl investeringar som för statlig medfinansie-

ring, räntor och amorteringar och sektorsuppgifter.

Underlag: Inriktningsunderlagen från Vägverket och Banverket av-

ser i enlighet med uppdraget perioden 2010–2019. Banverkets underlag

för inriktningsplaneringen redovisar effekter och tänkbart innehåll för

fem olika investeringsnivåer.

Vägverkets underlag koncentreras till beskrivningar av tre alternativ.

Både Vägverkets och Banverkets underlag för inriktningsplaneringen

lyfter fram drift och underhåll som den främsta prioriteringen. Vägverket

framhåller att verkets viktigaste uppgift är att säkerställa väginfrastruktu-

rens funktionalitet genom en effektiv drift- och underhållsverksamhet.

Banverket bedömer att driftledning och underhåll är en grundförutsätt-

ning för att järnvägssystemet ska fungera ur säkerhets- och kvalitetssyn-

punkt.

Banverket konstaterar att de behov som förs fram till Banverket för

hela landet långt överskrider de ramar som uppdraget omfattar. Det finns

en stark tro på att infrastrukturen inte bara kan stödja ett samhälle i ut-

veckling utan också utveckla samhället. Vägverket anser att väginfra-

strukturen behöver förbättras för att stödja ekonomisk utveckling, regi-

onalt och nationellt, och bidra till att människors vardag förbättras.

Hamnstrategiutredningen föreslår ett s.k. Landpaket som handlar om

att hamnanslutningar och flaskhalsar som är vitala för de strategiska

Prop. 2008/09:35

73

hamnarna ska identifieras och prioriteras högre i trafikverkens inrikt-

ningsplanering. Trafikverken bör åläggas att årligen rapportera till

regeringen hur man avser att avhjälpa flaskhalsar till de strategiska ham-

narna. Vidare föreslås en prioritering av de infrastrukturobjekt där regio-

nal enighet nåtts och där det finns en överenskommelse om gemensam

finansiering. Vägverket och Banverket har som underlag till utredningen

angett ett antal objekt som åtgärdar flaskhalsar till de strategiska ham-

narna och samverkanshamnarna.

I Banverkets rapport om strategiska kombiterminaler föreslås att

staten på samma sätt som beträffande de strategiska hamnarna i första

hand bör se till att den nödvändiga infrastrukturen i anslutning till termi-

nalen ges prioritet i framtida planeringsomgångar. Det innebär att trafik-

verken ges i uppdrag att redovisa de infrastrukturinvesteringar som krävs

för att terminalen på ett bra sätt ska fylla sin funktion i transportsystemet.

Flygplatsutredningen menar att olika investerings- och bidragssystem

inom luftfartssektorn måste samordnas både på nationell och regional

nivå för att effektivisera den totala resursanvändningen. Rikstrafikens

upphandlingar bör ta hänsyn till standarden på den befintliga infrastruk-

turen på aktuella flygplatser och i den aktuella regionen vid sina bedöm-

ningar om vilken trafik som ska upphandlas. Ett samråd bör också ske

med Rikstrafiken inför investeringar som genomförs på flygplatser där

Rikstrafiken upphandlar merparten av den reguljära trafiken.

Vägverket, Banverket och Verket för näringslivsutveckling

(Nutek) har i sina regeringsuppdrag om att förbättra förutsättning-

arna för cykling, konstaterat att det behöver avsättas 500 miljoner

kronor årligen för att tillgodose behoven av investeringar i cykelåtgärder

såsom att förbättra möjligheterna för arbets- och skolpendling, förbättra

möjligheterna till cykelparkering vid resecentra och skapa ett antal längre

leder för cykelturism av hög internationell klass.

Inom ramen för arbetet med nationellt handlingsprogram för kollektiv-

trafikens långsiktiga utveckling, Koll framåt, lämnades material till

Banverkets och Vägverkets inriktningsunderlag med förslag till åtgärder

för attraktivare stationer, hållplatser och busskörfält/signalprioriteringar

för cirka 3,6 miljarder kronor, varav 1,6 miljarder kronor för Banverket

och 2 miljarder kronor för vägtransportsystemet. Därutöver lyftes behov

av att organisera ledsagning fram. I Koll framåt föreslås därutöver att

staten behöver bidra till utvecklingen av system och kundkontakter

genom sektorsinriktat arbete och föreslår också statlig delfinansiering av

ett program med ett antal försök (demonstrationsområden) där utvecklad

marknadsorienterad kollektivtrafik visas upp.

Remissinstanserna: Majoriteten av instanserna påtalar behovet av ut-

ökade ramar och flera nämner också vikten av följsamhet mellan plane-

ringsramar och årlig budget. Några av de statliga verken, bl.a.

Glesbygdsverket, Nutek, Sjöfartsverket och Skogsstyrelsen, praktiskt

taget samtliga länsstyrelser och regionala företrädare samt många övriga

instanser, t.ex. Företagarna, LO, Hela Sverige ska leva, SJ och Skogs-

industrierna framhåller behovet av en utökad planeringsram. Motiv som

framförs är bl.a. att en utökad ram erfordras för att de transportpolitiska

målen ska kunna nås. Vidare påpekas att underhållet är eftersatt och att

satsningar på infrastruktur ligger på en låg nivå i Sverige jämfört med

övriga OECD-länder. Naturvårdsverket, Naturskyddsföreningen m.fl.

Prop. 2008/09:35

74

argumenterar utifrån ett miljö- och klimatperspektiv för en utbyggnad av

spårsystemen samtidigt som dessa remissinstanser anser att utbyggnaden

av nya vägar bör vara restriktiv. Statens väg- och trafikforskningsinstitut

(VTI) menar däremot att de samhällsekonomiska principerna och till-

gängliga kalkyler snarast talar för att en omfördelning från järnväg till

väg bör ske.

En majoritet av remissinstanserna är positivt inställda till en ökad sats-

ning på drift och underhåll, men flera menar att det finns förbehåll om

det samtidigt innebär en minskad investeringsvolym. Länsstyrelserna i

Skåne, Stockholms och Värmlands län, Skåne läns landsting, Västra

Götalands läns landsting, Stockholms läns landsting, Skogsindustrierna

samt Järnvägsfrämjandet är tydliga med att nivån på medel till drift- och

underhåll inte bör utökas om det sker genom en minskning av invester-

ingsvolymen. Flera av dessa instanser samt Samverkansorganet i

Blekinge län (Region Blekinge), Green Cargo AB, SJ AB m.fl. under-

stryker att både investering och underhåll behöver ökas. Banverket,

Vägverket, Länsstyrelserna i Dalarnas och Västmanlands län, Sam-

verkansorganen i Södermanlands län (Regionförbundet Sörmland),

Värmlands län (Region Värmland), Örebro län (Regionförbundet i

Örebro län), Dalarnas län (Region Dalarna), Lantbrukarnas Riksför-

bund (LRF), Dalabanans Intressenter och Svenska Transportarbetarför-

bundet är tydliga med att medel till drift och underhåll bör utökas, även

om det sker genom en minskning av investeringsvolymen. Glesbygds-

verket anser att nivå hög (+50 procent) behövs som utgångspunkt för att

förbättra eftersatta åtgärder inom vägsektorn.

Överlag är remissinstanserna positiva till att Hamnstrategiutredningen

genomförts och till synsättet att stärka de viktigaste godsstråkens infra-

struktur. Myndigheterna anser dock överlag att den uppgift som trafik-

verken ska ha enligt utredningens förslag, alltså att prioritera infrastruk-

tursatsningar kring strategiska hamnar, är otydlig.

Remissinstanserna är överlag positiva till att utredningen om strate-

giska kombiterminaler har genomförts och till utpekandet av strategiska

kombiterminaler. Instanserna är också överlag positiva till att man för-

söket att lägga fast en strategi för godstransporter på järnväg. Fler re-

missinstanser ställer sig positiva till en konkurrensneutral och konkur-

rensutsatt drift av terminalerna och är även positiva till att icke-statliga

terminaler bör erbjudas möjlighet att ingå i nätet av strategiska kombi-

terminaler. Glesbygdsverket anser att åtgärdsförslaget om en specifik

satsning på demonstrationsprojekt för kollektivtrafik i medelstora och

stora städer är bra. Verket anser dock att staten även bör ta ett större

ansvar för kostnader för demonstrations- och utvecklingsprojekt i gles-

och landsbygder.

Skälen för regeringens förslag

Ökade insatser parallellt med skärpta krav på effektivitet

Det finns ett starkt stöd och många goda skäl för utökade medel för sköt-

sel och utveckling av transportinfrastrukturen. Ett väl fungerande trans-

portsystem behövs för att bidra till svenskt näringslivs konkurrenskraft,

för att säkerställa väl fungerande arbetsmarknader, för väl fungerande

Prop. 2008/09:35

75

landsbygd och städer och för fortsatt utveckling och tillväxt. Klimatut-

maningen ställer krav på en omställning av transportsystemet så att det

blir klimateffektivt samtidigt som Sveriges konkurrenskraft upprätthålls

med hjälp av bättre resor och transporter. Klimatförändring och ökade

transporter ställer krav på större insatser för att säkerställa nuvarande

infrastruktur. Det är viktigt att understryka att det måste byggas mer

vägar, järnvägar och annan transportinfrastruktur för pengarna. Effekti-

viteten inom sektorn måste öka. Slutsatsen är att insatserna för förbättrad

transportinfrastruktur behöver öka parallellt med att kraven på effektivi-

tet skärps.

Planeringsperiodens längd och vad planeringsramen används till

När uppdragen att ta fram underlag för inriktningsplaneringen lämnades

var utgångspunkten en tioårig planeringsperiod, dvs. 2010–2019.

Regeringen anser att planeringsperioden bör vara lika lång som för nu

gällande planer, dvs. 12 år. Planeringsperioden blir då 2010–2021 och

omfattar därmed den avstämningspunkt för kommande internationella

och svenska klimatmål som är satt till 2020. Ramnivån utgår från de

beskrivna behoven och det har i det avseendet ingen betydelse att plane-

ringsperioden blir 12 i stället för 10 år.

Planeringsramen innehåller sammanfattningsvis följande åtgärdsom-

råden som närmare beskrivs i följande avsnitt:

– drift och underhåll av vägar inklusive bärighet, tjälsäkring och re-

konstruktion av vägar och statlig medfinansiering till enskilda

vägar,

– drift och underhåll av statliga järnvägar,

– utveckling av transportsystemet;

• investeringar i vägar och järnvägar,

• statlig medfinansiering till kollektivtrafikanlägg-

ningar m.m.,

• sektorsuppgifter,

• medfinansiering till stora och strategiska åtgärder i

farleder och slussar,

• driftbidrag till icke statliga flygplatser samt

• räntor och amorteringar.

En realistisk planeringsram

Det har vållat stora problem och mycket besvikelse att den volym åt-

gärder som planerades för perioden 2004–2015 inte kunnat genomföras.

Inför den nya planeringsperioden har regeringen därför i budgetproposi-

tionen för 2009 (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 22) föreslagit att en

närtidssatsning om totalt 7,6 miljarder kronor genomförs som innebär att

ett antal angelägna projekt i de nu gällande planerna startas åren 2009

och 2010. Närtidssatsningen innebär en utökning av medel till infra-

strukturområdet som etablerar den genomsnittliga årliga högre ramnivån

för perioden 2010–2021 redan från 2009. Närtidssatsningen har framför

allt koncentrerats till start av angelägna investeringar men innehåller

Prop. 2008/09:35

76

också ökade medel till statlig medfinansiering av enskilda vägar och

ökade medel till bärighetsåtgärder och smärre vägprojekt. Medel till drift

och underhållsåtgärder bör höjas fr.o.m. 2011 och ska uppgå till 200

miljarder kronor under planperioden så att funktionen hos nuvarande

system kan säkerställas, klimatsäkringar kan genomföras och standarden

i de befintliga näten förbättras fram till planeringsperiodens slut.

Tillsammans med den amortering på Banverkets och Vägverkets lån på

drygt 25 miljarder kronor som regeringen föreslagit i Tilläggsbudget 2

till statsbudgeten för 2008 (prop. 2008/09:2) och den amortering på 10

miljarder kronor som genomfördes under 2007, bedömer regeringen att

den utökning av anslagsnivån som ger den nya planeringsramen skapar

goda förutsättningar för att möta de behov och åstadkomma de

förbättringar som redogörs för i kapitel 5. Jämfört med nu gällande

förutsättningar innebär den föreslagna planeringsramen en nivåhöjning

från 2011 på 3,85 miljarder kronor per år för insatser i transportsystemet.

För regeringen är det av största betydelse att kunna konstatera att den

föreslagna planeringsramen är realistisk, genom att den står i samklang

med de anslagshöjningar som föreslagits i budgetpropositionen för 2009

(prop. 2008/09:1, utgiftsområde 22). Därmed kommer planeringsramen

denna gång, till skillnad från vad som var fallet med planerna för 2004-

2015, att kunna fylla sin funktion, genom att förutsättningar skapas för

att de åtgärder som senare beslutas faktiskt ska kunna genomföras.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen en planeringsram på 417

miljarder kronor för perioden 2010–2021. Av planeringsramen finansie-

ras 395 miljarder kronor med anslag och 22 miljarder kronor med lån.

Infrastrukturplanerna överblickar en relativt lång tidsperiod. De åtgärder

som ligger i början av planerna är ofta väl utredda medan kostnaderna för

objekt i slutet av planerna ofta mer har karaktären av grova uppskatt-

ningar av omfattning och kostnader. Kostnaderna för de objekt som finns

i nuvarande planer har ökat kraftigt sedan planerna fastställdes. Det är

därför nödvändigt att ompröva innehållet i planerna och med ett öppet

förhållningssätt överväga vilka åtgärder som effektivast tar hand om de

utmaningar och möjligheter som identifieras för perioden 2010–2021 och

därefter. Även med de utökningar av medel som regeringen föreslår

kommer tuffa krav på skarpa prioriteringar att ställas.

Samhällsekonomisk lönsamhet ska få ökat genomslag i prioriteringen

Översiktliga lönsamhetsberäkningar i inriktningsunderlagen visar på en

högre samhällsekonomisk lönsamhet för analyserade vägåtgärder än för

järnvägsåtgärder. De lönsamhetsbedömningar som gjordes inför nu-

varande åtgärdsplaner som den förra regeringen beslutade visar samma

sak, och sedan dess har kostnaderna för järnvägsprojekt dessutom i högre

utsträckning behövt justeras upp. Utifrån det underlag som inlämnats i

inriktningsplaneringen som föregått arbetet med denna proposition är det

regeringens bedömning att en större andel av ramen, i jämförelse med de

planer som den tidigare regeringen fastställt, kommer att behövas för

angelägna väginvesteringar. I budgetpropositionen för 2009 (prop.

2008/09:1, utgiftsområde 22) har utökningen av medel till infrastruktur-

åtgärder för 2011 tillfälligtvis fördelats till anslaget Väghållning och

Prop. 2008/09:35

77

statsbidrag. Den exakta fördelningen mellan väg- och järnvägsåtgärder

kommer att avgöras efter att åtgärdsplaneringen är slutförd vid årsskiftet

2009/10.

Överväganden om hantering av osäkerhet

I de nuvarande planerna är problemen med kostnadsökningar i för-

hållande till kostnadsuppskattningarna i planerna mycket stora. Svårig-

heterna att uppskatta kostnader för objekt som är lite utredda och ligger

långt fram i tiden beror på att det finns en genuin osäkerhet om utform-

ning och kostnader i de tidiga planeringsskedena i projekten. För att

anpassa planerna till denna osäkerhet kommer regeringen att överväga att

dela upp planeringsramen i två delar. Den första delen ska avse de första

åren i planen och vara en ram av samma typ som i dag, där de objekt som

ingår kan startas av ansvarig myndighet med hänsyn till tilldelad budget.

Den andra delen av ramen ska vara en utredningsdel. De objekt som

prioriteras i utredningsdelen av planen får utredas vidare, men kan bygg-

starta först efter att regeringen tagit ställning till om de ska läggas in

genomförandedelen av planen. Denna modell innebär att den politiska

prioriteringen av åtgärder slutligt görs när bearbetade underlag med säk-

rare effekt- och kostnadsuppskattningar finns tillgängliga, samtidigt som

den liksom hittills innebär en prioritering av de projekt som i första hand

ska utredas. För att kunna ingå i någon del av planerna förutsätts dock en

så realistisk kostnadsbedömning som möjligt av projektet, som gör att

den totala volymen för planerade insatser för utveckling av transport-

systemet med statlig finansiering uppgår till och inte överskrider den

nivå som riksdagen med anledning av denna proposition kommer att

besluta om.

Medfinansiering ger möjlighet till fler insatser totalt

Den stora efterfrågan på och nyttan av infrastruktur och de ständigt

växande förväntningarna på kapacitet och funktion kräver nya lösningar.

Många intressenter har uttryckt intresse för att finansiera utveckling av

infrastrukturen tillsammans med staten. Den totala åtgärdsvolymen för

2010–2021 har därför goda förutsättningar att bli större än de statliga

anslagen. Det finns redan exempel på olika former av medfinansiering

såsom trängselskatten och Citybanan i Stockholm och samarbete kring

Citytunneln i Malmö. Brukaravgifter kan vara aktuella för att exempelvis

finansiera nybyggnad av vägbroar och -tunnlar. I närtidssatsningen har

två investeringar med planerad brukarfinansiering prioriterats, riksväg 50

vid Motala och E4 Sundsvall som därmed kan starta. Regeringen är an-

gelägen om att olika typer av gemensam finansiering av åtgärder av

gemensamt intresse ökar. Detta gör också att den statliga planerings-

ramen kan användas till fler insatser totalt.

Prop. 2008/09:35

78

6.2

Utveckling av transportsystemet för framtidens resor

och transporter

Regeringens förslag: De 217 miljarder kronor av den statliga plane-

ringsramen som avsätts för åtgärder som utvecklar transportsystemet

2010–2021 får användas för investeringar i vägar och järnvägar, sektors-

uppgifter och statlig medfinansiering för vissa investeringar i trafikan-

läggningar, driftbidrag till icke statliga flygplatser, medfinansiering till

stora och strategiska åtgärder i farleder och slussar samt räntor och

amorteringar.

Regeringens bedömning: Den totala planeringsramen kan utökas

genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från

andra intressenter som är villiga att bidra med medel för att genomföra

åtgärder av gemensamt intresse för staten och intressenterna. Effektivise-

ringar bör ge utrymme för mer verksamhet per satsad krona.

Underlag: Vägverket skriver i sitt inriktningsunderlag att inget sam-

hälle är statiskt. Allt eftersom samhället utvecklas uppstår nya behov av

infrastruktur. Anpassningar behöver ske till etableringar av verksamhet,

bostäder och affärer. I tillväxtregioner, framför allt i storstäderna, orsakar

köer och trängsel mångmiljardförluster. Allt går inte att bygga bort, men

om storstäderna ska fortsätta att växa kommer trafiken att öka och nya

trafiklösningar behöver komma på plats. Vägverket har också utformat

olika typer av trimningsåtgärder för att öka framkomligheten på kortare

sikt. Kunskapen om hur man utformar säkra vägar har utvecklats kraftigt

på senare tid vilket gör att nya vägar har en mycket god säkerhet. Det

innebär samtidigt att det finns en stor förbättringspotential hos de existe-

rande vägarna. En av de viktigaste åtgärderna för att successivt närma sig

nollvisionen är en fortsatt ombyggnad av vägarna. Vägverket konstaterar

att de åtgärder som övervägs för de investeringsnivåer som verket redo-

visar i allmänhet har en mycket hög samhällsekonomisk lönsamhet ut-

ifrån genomförda bedömningar. Vägverkets nivåer motsvarande plane-

ringsramen för 2004–2015 och +25 procent ger en genomsnittlig netto-

nuvärdeskvot på 1,5.

Banverket skriver i sitt inriktningsunderlag att de utbyggnader som nu

pågår eller som kommer att ha påbörjats 2010 utgör viktiga delar i en

strategisk inriktning för järnvägens utveckling. Genom att fullfölja denna

inriktning med utbyggnader som kompletterar påbörjade projekt och

möjliggör utökad trafik, kan järnvägen skapa förutsättningar för ett håll-

bart transportsystem. Genom att fullt ut utnyttja potentialen i pågående

satsningar kan järnvägen ge påtagliga bidrag till minskad klimatpåver-

kan, förbättringar av storstädernas funktion och till regional tillväxt.

Banverket bedömer i sitt inriktningsunderlag nettonuvärdeskvoten för de

olika investeringsnivåerna till 0,1–0,3.

Både Vägverket och Banverket föreslår en avsevärt ökad ambitions-

nivå när det gäller sektorsuppgifter i sina underlag.

Klimatberedningen menar att järnvägen i Sverige behöver byggas ut.

Kapaciteten på järnvägen för gods- och persontransporter bör öka med

minst 50 procent till 2020, förutsatt att investeringarna är samhällseko-

nomiskt lönsamma. Investeringar som medför att järnvägsresor kan er-

Prop. 2008/09:35

79

sätta flyg bör prioriteras. Förutsättningarna för höghastighetståg mellan

storstadsområden bör snarast utredas.

Klimat- och sårbarhetsutredningen konstaterar att konsekvenserna

för väg- och järnvägsnät i ett framtida klimat kan komma att bli bety-

dande. Ökad nederbörd och ökade flöden innebär översvämningar, bort-

spolning av vägar och bankonstruktioner, skadade broar samt ökad risk

för erosion, ras och skred. Skredet i Munkedal i december 2006 samt den

rasade järnvägsbanken i Ånn samma år är exempel på händelser som kan

bli vanligare i ett framtida klimat. Sjöfarten påverkas i mindre utsträck-

ning av klimatförändringen. Ett högre vattenstånd kan påverka hamn-

verksamheten i södra Sverige. Luftfarten påverkas genom att förutsätt-

ningarna för drift och underhåll av flygplatser förändras.

Remissinstanserna: Ett flertal av instanserna pekar på att klimatfrågan

är transportsektorns största utmaning och att omställningen av transport-

systemet till en hållbar utveckling behöver intensifieras. Flera instanser,

t.ex. SKL, i stort sett samtliga länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan

och samverkansorgan, Företagarna, SJ, Green Cargo, SLTF och Nutek

förordar ökade resurser i syfte att utveckla transportsystemet så att det

både kan stödja ekonomisk utveckling och tillväxt samt bidra till att

klimatmålen kan nås. Flera av instanserna påpekar att investeringar också

måste kompletteras med andra åtgärder i form av ekonomiska styrmedel,

regleringar och övrig samhällsplanering. Flera instanser stödjer, mer eller

mindre explicit, förslagen om ökade resurser till sektorsarbetet genom att

påtala vikten av forskning och utveckling, transportsnål samhällsplane-

ring, samverkan mellan aktörer, metodutveckling m.m. SKL anser dock

att Vägverket överbetonar behovet av ökat sektorsarbete som ett medel

för måluppfyllelse. Länsstyrelsen i Stockholms län menar att förslagen

inom sektorsåtgärder, innefattande åtgärder inom fyrstegsprincipen, i allt

för hög grad präglas av ett nationellt perspektiv och är dåligt anpassade

till storstaden.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

En utökad planeringsram för utveckling av transportsystemet

Det är väsentligt att transportsystemet fortsätter att utvecklas för att

effektivt kunna hantera framtidens resor och transporter under såväl

normala förhållanden som under störningar. Transportpolitiken ska bidra

till att samhällsekonomiskt effektiva, långsiktigt hållbara och internatio-

nellt konkurrenskraftiga transporter utvecklas för näringsliv och medbor-

gare i hela landet. Tillgängligheten till utbud och aktiviteter i samhället

utgör transportsektorns bidrag till samhällets positiva utveckling. Exem-

pelvis växer nya bostads- och arbetsplatsområden fram, näringslivet

omstruktureras och kontaktytorna med andra länder utvecklas. Det sker

en kontinuerlig förändring i samhället och av dess funktioner. Allt efter-

som samhället utvecklas uppstår nya och förändrade behov av infra-

struktur, resor och transporter. Dagens stigande oljepriser medför ökad

efterfrågan på klimateffektiva transportalternativ. Etableringar av olika

verksamheter som handel, arbetsplatser, bostäder, samhällsservice och

skolor behöver gå hand i hand med utvecklingen av infrastrukturen och

transporterna. Klimatförändringarna kommer att ställa nya krav på den

Prop. 2008/09:35

80

infrastruktur som byggs i framtiden och ska beaktas vid planering av

kommande utveckling av transportsystemet.

Enligt regeringens bedömning är kommunikationer som svarar mot re-

senärers, företags och samhällets behov och som samtidigt är förenliga

med klimat- och miljökvalitetsmål i fokus. Utvecklad infrastruktur bidrar

till företagande och tillväxt och till en hållbar konsumtion och produktion

bl.a. genom lägre kostnader, ökad leveranssäkerhet och en utvidgad ar-

betsmarknad som gör att fler kan arbeta. Därigenom stärks Sveriges

konkurrenskraft. Regioners möjlighet att behålla och locka till sig företag

är beroende av att man har fungerande transporter och kommunikationer.

Genom en helhetssyn på transportsystemet kan problem med flaskhalsar

och trängsel lösas. Hela landet måste ha en sammanhängande infra-

struktur. Därmed förbättras förutsättningarna för näringslivet att utveckla

effektiva transportlogistiska system.

Regeringens förslag innebär att 217 miljarder kronor statliga medel av-

sätts för åtgärder som utvecklar transportssystemet 2010–2021. Dessa

medel får användas för investeringar i vägar och järnvägar, sektorsupp-

gifter och statlig medfinansiering för vissa investeringar i trafikanlägg-

ningar, driftbidrag till icke statliga flygplatser, medfinansiering till stora

och strategiska åtgärder i farleder och slussar, samt räntor och amorte-

ringar.

Som konstaterats i avsnitt 6.1 bedömer regeringen att den utökade pla-

neringsramen, tillsammans med gjorda och föreslagna amorteringar på

Banverkets och Vägverkets lån, skapar goda förutsättningar för att åstad-

komma de förbättringar i transportsystemet som regeringen ser som

prioriterade. Jämfört med nu gällande förutsättningar innebär regeringens

förslag en nivåhöjning på 2,65 miljarder kronor per år för insatser för att

utveckla transportsystemet.

Den föreslagna planeringsramen för insatser står i samklang med de

anslagshöjningar som föreslagits i Budgetpropositionen för 2009 (prop.

2008/09:1, utgiftsområde 22). Därmed skapas, till skillnad från vad som

varit fallet med investeringsplanerna för 2004–2015, förutsättningar för

att de investeringsåtgärder som senare kommer att beslutas om också ska

kunna genomföras.

Den totala planeringsramen kan utökas genom att den statliga sats-

ningen kombineras med finansiering från andra intressenter som är

villiga att bidra med medel för att genomföra åtgärder av gemensamt

intresse för staten och intressenten/intressenterna. För att säkerställa

flexibilitet i planeringssystemet ska en del sådana åtgärder kunna beslu-

tas senare under planeringsperioden. En del av planeringsramen bör

därför avsättas som en pott för marknadsanpassningsåtgärder med möj-

lighet att precisera användning av medlen senare under planeringsperio-

den.

Val av åtgärder i den fortsatta planeringsprocessen

I enlighet med fyrstegsprincipen (se vidare avsnitt 6.5) ska olika lös-

ningar på problem och brister i transportsystemet övervägas. Först prövas

åtgärder som kan påverka transportbehovet och valet av transportsätt,

t.ex. planering och prissättning. I ett andra steg studeras åtgärder som ger

Prop. 2008/09:35

81

effektivare utnyttjande av befintliga trafikanläggningar och fordon, bl.a.

trafikreglering och information. I steg tre undersöks möjligheterna att

genomföra begränsade ombyggnader av vägar och järnvägar, medan

behovet av nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder övervägs i

steg fyra. Forsknings-, utvecklings- och demonstrationsinsatser bör

stödja utvecklingen av transportsystemet. Utbytbarhet mellan olika åt-

gärder ska prövas i prioriteringen av åtgärder i den kommande åtgärds-

planeringen.

Åtgärder som är pågående vid ingången av 2010, binder upp en del av

planeringsramen. Med tanke på de stora eftersläpningar som finns i ge-

nomförandet av nuvarande långsiktsplaner för 2004–2015 föreslog re-

geringen i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, utgiftsområde

22) en närtidssatsning för att ta hand om de grövsta bristerna i genom-

förandet av nuvarande planer. Detta påverkar förutsättningarna för inne-

hållet i planerna för 2010–2021 i form av pågående och redan priorite-

rade projekt. Ytterligare ett antal åtgärder kommer att pekas ut i uppdrag

till trafikverken och länen inför åtgärdsplaneringen. Utrymmet för prio-

ritering av åtgärder påverkas också av nödvändiga avsättningar för räntor

och amorteringar. Övriga åtgärder i nu gällande planer för 2004–2015

ska vägas mot andra tänkbara insatser i den fortsatta åtgärdsplaneringen.

Förväntningar på arbetet med att identifiera och analysera åtgärder som

ska vägas mot varandra i den fortsatta planeringsprocessen som leder

fram till nya åtgärdsplaner för 2010–2021 utvecklas vidare i avsnitt 7–11.

Närtidssatsning och pågående investeringar

Regeringen har i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, utgifts-

område 22) aviserat att man avser att genomföra en närtidssatsning med

väg- och järnvägsinvesteringar 2009–2010. Närtidssatsningen innebär en

ökad satsning på 3 800 miljoner kronor 2009 och 3 800 miljoner kronor

2010.

Med närtidssatsningen säkerställs att angelägna projekt kan genom-

föras i ett snabbare, mer rationellt tempo och att prioriterade projekt kan

tidigareläggas i hela landet.

På järnvägssidan kan bl.a. angelägna kapacitetshöjande åtgärder i

Bergslagen, norra Sverige och längs den södra delen av Norrlandskusten

komma till stånd. Detta är särskilt viktigt för att förbättra förutsättning-

arna för godstrafiken på järnväg. Vidare kommer regeringen att fortsätta

förbättra förutsättningarna för järnvägstrafiken i storstadsregionerna. Den

kraftigt ökade persontrafiken på järnväg i storstäderna har inneburit stora

påfrestningar på järnvägssystemet, vilket lett till ökade störningar och

försämrad punktlighet för resenärerna. Medel har tidigare tillförts

Stockholm och Mälardalen för detta ändamål och 2009 och 2010 kom-

mer Göteborgsregionen och Skåne att bli föremål för särskilda kraftsam-

lingar med utökade medel till såväl investeringar som drift och underhåll.

Bland de åtgärder som kan genomföras finns också den handikappan-

passning av järnvägsstationer som ingår i den nationella banhållnings-

planen.

På vägsidan innebär närtidssatsningen att viktiga investeringar för att

förbättra de stora transportstråken i landet kommer att kunna påbörjas

Prop. 2008/09:35

82

2009 och 2010. Det handlar bl.a. om att minska genomfartstrafiken i

Umeå, Sundsvall, Motala m.fl. tätorter genom att bygga nya förbifarts-

leder, att anlägga bättre vägförbindelser till de viktiga hamnarna i

Göteborg och Trelleborg, att bygga ut E 18-infarten mot Stockholm samt

att investera på E22 i Skåne och Blekinge. För vissa av dessa invester-

ingar finns överenskommelser med andra aktörer om medfinansiering.

Även mindre åtgärder såsom miljöförbättringar, tjälsäkring och

mitträcken inryms i närtidssatsningen. Nödvändiga investeringar för att

öka tillgängligheten på det enskilda vägnätet kommer att möjliggöras.

Utöver närtidssatsningen fortsätter genomförandet av pågående pro-

jekt. Pågående större järnvägsprojekt med en totalkostnad på över

1 miljard kronor är Citytunneln i Malmö, tunnel genom Hallandsås,

Norge–Vänerbanan, Göteborg–Trollhättan, Uppsala bangårdsombygg-

nad, dubbelspår Motala–Mjölby, Haparandabanan, Citybanan genom

Stockholm, Botniabanan och Ådalsbanan. Pågående större vägprojekt

med en totalkostnad på över 1 miljard kronor är E45 Göteborg-

Trollhättan och E20 Norra Länken. Utöver dessa stora projekt pågår

också ett stort antal mindre projekt.

De pågående projekten och närtidssatsningen fortsätter i några fall in i

den nya planperioden.

Sektorsuppgifter

Banverket, Luftfartsstyrelsen, Sjöfartsverket och Vägverket har ett sam-

lat ansvar, sektorsansvar, för respektive trafikslag och ska inom ramen

för sektorsansvaret verka för att de transportpolitiska målen uppnås.

Sektorsuppgifterna kan ses som smörjmedel för att förstärka och un-

derlätta andra åtgärder inom transportsektorn såsom investeringar och

myndighetsuppgifter. Exempel på viktiga verksamheter inom sektors-

uppgifterna är medverkan i samhällsplaneringen, internationellt arbete,

forskning, utveckling och demonstration. Andra exempel är åtgärder för

trafiksäkerhet och klimat såsom stödsystem för hastighetshållning och

konsumentinformation om fordon. I förordning (2007:1027) med in-

struktion för Banverket framgår också att verket inom ramen för sitt

sektorsansvar ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande

till övriga berörda parter. Likalydande text finns i förordning (1997:652)

med instruktion för Vägverket.

Regeringens inriktning är att Sverige ska få mer väl fungerande väg

och järnväg för de medel som staten satsar. De förslag till förbättrad

sektorsverksamhet som Vägverket och Banverket tar upp bör i första

hand ske genom omprioritering av nuvarande medel till sektorsuppgifter.

Samarbete mellan verken, t.ex. i frågor som rör samhällsbyggnad bör

också kunna effektivisera verksamheten. Möjligheterna att ytterligare

effektivisera sektorsarbetet och fokusera på åtgärder och projekt som ger

hög måluppfyllelse bör tas tillvara.

Höghastighetståg

Banverket har under våren 2008 gjort en fördjupad studie om förutsätt-

ningarna för höghastighetsbanor i samverkan med andra berörda aktörer.

Prop. 2008/09:35

83

Studien redovisades den 1 juni 2008 och den visar att restidsminskning-

arna kan bli betydande med separata höghastighetsbanor för sträckorna

Stockholm–Jönköping–Göteborg (Götalandsbanan) samt Jönköping–

Öresund (Europabanan). Mellan 30 och 55 procent kan restiderna för-

kortas för relationer utmed de tänkta höghastighetsbanorna jämfört med i

dag. Enligt studien ger de separata banorna också utrymme för 2–3

gånger fler godståg dagtid på stambanorna jämfört med i dag. I anlägg-

ningskalkylerna för Götalandsbanan och Europabanan bedömer Banver-

ket kostnaderna till intervallet 100–150 miljarder kronor. Anslutningen

till Danmark är emellertid inte löst och behöver utredas vidare och för-

handlas kring. Banverket föreslår att finansieringen av banorna ska ske i

särskild ordning. Studien indikerar också att höghastighetsbanor i

Sverige är lönsamma och kan ge samhällsekonomiska nyttor, men be-

skriver också att mer utredning i frågan behöver ske för att säkerställa

effekterna, kostnaderna och finansieringen. Under sommaren har också

SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB, Alstom Transport AB och

Nordiska Investeringsbanken presenterat en studie som beskriver att

höghastighetsbanor mellan Stockholm–Jönköping–Göteborg samt

Jönköping–Öresund ger stora möjligheter till överflyttning av resor från

bil och inrikesflyg. Industrigrupperingen presenterar också förslag till hur

finansiering, genomförande, upphandling och riskhantering kan ske i

projektet.

Regeringen konstaterar att utbyggnad av höghastighetsbanor ger ökat

kapacitetsutrymme på redan befintlig järnväg. Regeringen konstaterar

också att höghastighetståg med konkurrenskraftiga restider är ett intres-

sant alternativ till flyget för resor mellan större städer i södra Sverige. Att

bygga ett nytt höghastighetssystem är dock en betydande investering som

behöver utredas vidare och tydligt belysas vad gäller effekter, kostnader

och finansiering. Även kopplingen till det internationella järnvägsnätet

behöver klargöras. Regeringen avser tillsätta en utredare som avrapporte-

rar till sommaren 2009. Frågan om höghastighetsbanor kan då övervägas

av regeringen parallellt med övriga åtgärder i åtgärdsplanerna.

Stockholmsförhandlingen

Regeringens förhandlingsman för Stockholms infrastruktur redovisade

sitt resultat den 19 december 2007 i form av en överenskommelse mellan

staten och Stockholmsregionen. Förhandlingsmannens uppdrag var att

genomföra en förhandling om Stockholmsregionens infrastruktur med

syfte att ta fram en samlad trafiklösning för bättre miljö och tillväxt i

landet och i Stockholmsregionen. Förhandlingsmannen har även haft

uppdrag angående Citybanans finansiering.

Förhandlingsresultatet visar att Stockholmsregionen är beredd att bidra

till finansieringen av angelägna infrastrukturåtgärder med hjälp av bl.a.

överskottet från trängselskatten och medfinansiering i andra former.

Beträffande resultatet av Stockholmsförhandlingen vill regeringen sär-

skilt framhålla genomförandet av Citybanan, förbifart Stockholm, E 18

Hjulsta–Kista, järnväg Barkarby–Kallhäll samt länsväg 259 Södertörns-

leden. Regeringen avser att hantera dessa åtgärder och övriga åtgärder i

överenskommelsen genom dels den närtidssatsning som presenterades i

Prop. 2008/09:35

84

budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 22) och

dels genom att peka ut Förbifart Stockholm och andra åtgärder i uppdrag

till Vägverket, Banverket och Länsstyrelsen i Stockholms län inför åt-

gärdsplaneringen.

Avtal om Citybanans finansiering

Förhandlingsmannens resultat visar att det finns en beredskap i

Stockholms-, Mälardals- och Östergötlandsregionerna att bidra med 2

miljarder kronor i ytterligare medfinansiering till Citybanan som är det

objekt som av alla bedöms som högst prioriterat. Ett villkor för denna

medfinansiering är att staten åtar sig åtgärder på kort och på lång sikt. På

kort sikt är statens åtgärder följande:

genomföra en kraftsamling för att förbättra punktligheten i

Stockholm – Mälarregionen,

Stockholms C: Åtgärder för att åstadkomma kortare körtider

för tågen, färre stoppsignaler och snabbare återhämtning vid

störningar,

Västra stambanan. Förbigångsspår vid Gnesta och

Katrineholm för att medge omkörning av långsamt gående

tåg,

Svealandsbanan: Utbyggnad av mötesstationer i Almnäs,

Barva och Grundbro och dubbelspår Nykvarn–Ryssjöbrink

för snabbare återhämtning vid störningar,

Mälarbanan och Ostkustbanan: Signalåtgärder för att åstad-

komma bättre flyt i trafiken,

Västerås och Norrköping: Möjlighet till samtidiga tågrörelser.

Ostlänken ingår som en del i utredningen om höghastighets-

tåg.

På lång sikt är statens åtgärder följande:

att så snabbt som möjligt med hänsyn till planerings-,

projekterings- och tillståndsprocessen bygga två nya spår på

hela sträckan Barkarby–Kallhäll med färdigställande- och

drifttagandetidpunkt senast 2015,

att bygga ytterligare två spår på hela sträckan Tomteboda–

Barkarby. Objektet läggs in i den kommande långsiktiga pla-

nen med medel som möjliggör byggstart under senare delen

av planperioden,

att förbättra kapaciteten på Ostkustbanan genom att bygga

dubbelspår genom Gamla Uppsala med sikte på att den ut-

ökade kapaciteten ska kunna utnyttjas för att utöka den stor-

regionala tågtrafiken då Citybanan öppnas,

att förbättra kapaciteten på Svealandsbanan genom att bygga

dubbelspår Södertälje–Nykvarn och ny mötesstation i

Strängnäs (eller alternativ utbyggnad av dubbelspår på del av

sträckan Strängnäs–Eskilstuna), med sikte på att den utökade

kapaciteten ska kunna utnyttjas för att utöka den storregionala

tågtrafiken då Citybanan öppnas.

Regeringen ser det som värdefullt att lokala och regionala parter tar ett

delansvar för finansieringen av infrastrukturåtgärder. Regeringen har för

Prop. 2008/09:35

85

avsikt att hantera statens åtgärder genom att peka ut åtgärder i uppdrag

till trafikverken inför åtgärdsplaneringen.

Räntor och amorteringar

Vägverket och Banverket har genom särskilda riksdagsbeslut bemyndi-

gats att uppta lån för vissa väg- och järnvägsprojekt samt för Banverkets

el- och teleinvesteringar. I budgetpropositionen för 2009 (prop.

2008/09:1, utgiftsområde 22) lämnas en närmare redovisning av vilka

projekt som befintliga lån avser samt hur stort anslagsbehovet för räntor

och amorteringar är de kommande åren. De medel som behövs för räntor

och amorteringar under planeringsperioden ska reserveras som en låsning

i den statliga planeringsramen. Dessutom tillkommer räntor och amorte-

ringar för lånefinansierade objekt som återbetalas med brukaravgif-

ter/trängselskatt och för lån till eventuella broar som ersätter vägfärjor.

Regeringen har kraftigt minskat de medel som behöver avsättas för

räntor och amorteringar genom att 2007 amortera 10 miljarder kronor på

tidigare upptagna lån. Dessutom föreslår regeringen i Tilläggsbudget i

samband med budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, utgiftsom-

råde 22) en amortering av gamla lån med 25 299 miljoner kronor.

Förskotterade objekt

Genom riksdagens trafikpolitiska beslut 1988 (prop. 1987/88:50, bet.

1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297) skapades möjlighet för olika intres-

senter att via förskottering av medel bidra till att genomföra vägobjekt

som annars inte skulle kunna förverkligas inom rimlig tid. Några år se-

nare medgav regeringen tidigareläggningar av investeringar i både vägar

och järnvägar om utgifterna förskotteras av kommuner eller landsting.

Sådana förskotteringar ska löpa utan ränta och återbetalas vid den tid-

punkt då investeringarna egentligen skulle ha genomförts.

Regeringen har satt ett tak för vilken mängd förskotteringar som

Vägverket och Banverket får motta från kommuner eller enskilda. Den

sammanlagda skulden för dessa förskotteringar får uppgå till högst 30

procent av de årliga investeringsanslagen för respektive myndighet. För-

skottering av objekt vars byggkostnad överstiger 20 miljoner kronor ska

underställas regeringens prövning.

Regeringen överlämnade nyligen propositionen Kommunala kompe-

tensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21) till riksdagen. I propositionen gör

regeringen bedömningen att informationen till riksdagen om förskotte-

rade projekt bör förbättras. I tabellen nedan redovisas aktuella förskotte-

ringar vid årsskiftet 2007/08 som regeringen beslutat om.

Prop. 2008/09:35

86

Objekt Totalt

beviljad

förskotterings-

volym (tkr)

Ack.

förskottering

minus

amorteringar

(tkr)

Tranebergsbron 395

000

70

000

E 20 Lundsbrunn–Holmestad

265 000

141 564

E 18 Kronoparken–Skattkärr

230 000

145 468

E 20 Partihallsförbindelsen

200 000

40 000

27 Aplared–Kråkered

190 000

5 150

E 4 Skellefteå–Kåge

183 000

114 162

E 18 Västjädra–Västerås

149 000

54 136

48 Borgunda Skövde

130 000

0

E 22 Kristianstad–Fjälkinge

122 000

0

E 18 Hån–Töcksfors

120 000

40 000

111 Förbi Viken

80 000

79 241

225 Moraberg–Gärtuna

75 000

65 000

723 Skärhamn–Kållekärr

71 000

53 592

E 14 Tunnel vid Åre

70 000

70 000

61 Förbi Åmotfors

65 000

59 200

709 Trafikplats Karby–Bergby

65 000

50 756

E 22 Söderleden i Norrköping

53 100

14 803

70 Sör Kivsta–Evelund (förbi Sala)

35 000

35 000

1996 Lödöse–Nygård

30 000

4 750

172 Skällsäter–Stora Bön

24 500

24 500

E 18 Sagån–Enköping

24 000

22 377

Ostkustbanan Uppsala bangård

200 000

200 000

Umeå godsbangård

90 800

90 800

Nynäsbanan Spår och Plattformar

50 000

50 000

Västkustbanan Torebo–Heberg

50 000

50 000

Trelleborgs hamn

23 300

23 300

Den sammantagna skulden för förskotterade objekt uppgick vid års-

skiftet 2007/08 till 1 268 miljoner kronor på vägsidan och 460 miljoner

kronor på järnvägssidan. I den summan ingår, utöver objekten i tabellen

ovan, även förskotteringar som understiger 20 miljoner kronor.

Driftbidrag till icke statliga flygplatser

Det statliga driftbidraget till icke statliga flygplatser bör ingå i plane-

ringsramen. I dag uppgår driftbidraget till cirka 103 miljoner kronor år-

ligen, varav Luftfartsverket bidrar med cirka 22 miljoner kronor. Maxi-

malt 1,2 miljarder kronor kan avsättas för detta ändamål. Statligt driftbi-

drag ska kunna ges till icke-statliga flygplatser på samma villkor som i

dag fram t.o.m. 2011. Med början 2012 överförs delar av detta bidrag till

de regionala planerna. De på så sätt överförda medlen får kunna använ-

das för t.ex. driftbidrag till regionala flygplatser inom ramen för de trans-

portpolitiska prioriteringar som regionen gör. Det kvarvarande öron-

Prop. 2008/09:35

87

märkta driftbidraget ska kunna ges till de flygplatser där Rikstrafiken

upphandlar transportpolitiskt motiverad flygtrafik.

6.3

Drift och underhåll för väl fungerande infrastruktur

Regeringens förslag: För planeringsperioden 2010–2021 ska drift och

underhållssatsningen om totalt 200 miljarder kronor omfatta följande

delar:

– 136 miljarder kronor till drift och underhåll av statliga vägar inklu-

sive bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion av vägar och statlig

medfinansiering till enskilda vägar samt miljöåtgärder,

– 64 miljarder kronor till drift och underhåll av statliga järnvägar samt

miljöåtgärder.

Underlag: Vägverket anger i sitt inriktningsunderlag att vägtranspor-

ter måste kunna utföras dygnet runt, året om. Med en nivå på, och för-

delning av, drift- och underhållsresurserna som motsvarar en funktionell

och samhällsekonomiskt effektiv standard upprätthålls ett vägnät med

god framkomlighet. Det ger näringslivet möjligheter att vidmakthålla och

utveckla företag och ger goda förutsättningar för persontransporter för att

människor ska kunna förvärvsarbeta, få tillgång till service och ha en

aktiv fritid. Vidare är vägnätet säkert och tillförlitligt vilket ger möjlig-

heter till ett jämställt transportsystem och ger förutsättningar för regional

tillväxt. Vägnätet kan då också vara robust vid oförutsedda händelser på

grund av exempelvis klimatförändringar. Vid en tillräcklig drift- och

underhållnivå förvaltas nedlagt kapital på ett samhällsekonomiskt och

effektivt sätt. Vägverket anger att det finns behov av att successivt öka

bidraget till enskild väghållning under planeringsperioden för att ligga på

en nivå som är enlighet med gällande bidragsförordning.

Banverket beskriver i sitt inriktningsunderlag att aldrig tidigare har så

många människor och så mycket gods transporterats på svenska järn-

vägar. Merparten av dessa transporter går på gamla järnvägar. Kraven på

järnvägen har förändrats bl.a. på grund av det avskaffade trafike-

ringsmonopolet, ny lagstiftning och EU-krav. Det starkaste kravet kom-

mer dock från resenärer och godstransportköpare som förväntar sig säkra

och punktliga transporter. För att klara detta krävs goda planeringsförut-

sättningar, ett förebyggande underhåll och en utbytestakt som innebär att

räler, sliprar, kontaktledningar med mera ersätts i den takt som de slits ut.

Banverket menar att för att klara morgondagens trafik krävs en offensiv

satsning på driftledning och underhåll där transportkvalitet och förtro-

ende för hela systemet står i fokus.

Remissinstanserna: Flertalet instanser, däribland Banverket, Riksan-

tikvarieämbetet (RAÄ), Vägverket, Länsstyrelsen i Västra Götalands län,

Samverkansorganet i Uppsala län (Regionförbundet Uppsala län) och

Samverkansorganet i Hallands län (Region Halland) framhåller att drift

och underhåll är primärt och måste ligga på en sådan nivå att en god

standard kan upprätthållas på redan genomförda investeringar och att

väg- och järnvägsnätet därmed kan utnyttjas på ett samhällsekonomiskt

effektivt sätt.

Prop. 2008/09:35

88

Skälen för regeringens förslag: En väl fungerande infrastruktur är en

grundpelare för framtidens tillväxt. Det är viktigt att vårda befintlig

infrastruktur för att undvika kapitalförstöring och för att nå målen inom

transportpolitiken. För att det ska vara möjligt att nå de transportpolitiska

delmålen om regional utveckling, tillgänglighet, transportkvalitet, trafik-

säkerhet och miljö samt målet om att säkra nedlagt vägkapital krävs

ökade resurser för drift och underhåll även för vägar med lägre trafik-

flöden. Det gäller såväl det statliga vägnätet som det enskilda. Dessa

vägnät spelar en stor roll i vägtransportsystemet genom att vara ”kapillä-

rer” till de stora statliga vägarna. Till exempel så genereras nästan var

fjärde gods- eller persontransport från enskilda vägar med statsbidrag. Ett

mer robust transportsystem skapar förutsättningar för transportmöjlig-

heter även under störda förhållanden.

Den planeringsnivå som regeringen föreslår innebär att till 2021 ska

dagens standard kunna upprätthållas och förbättras. Det ingår också

medel för att genomföra de åtgärder som identifierats inom ramen för

klimat- och sårbarhetsutredningen. Till drift och underhåll räknas också

miljöförbättrande åtgärder i befintlig infrastruktur. I ramen för drift och

underhåll av statliga järnvägar ingår medel för driftledning och underhåll

som upprätthåller nuvarande standardnivå. Dessutom bör behoven av

upprustning av vissa lågtrafikerade banor övervägas i åtgärdsplaneringen.

För drift och underhåll av järnväg ska hänsyn tas till trafikeringsökningar

till följd av ökade satsningar på åtgärder för att överföra gods från väg till

järnväg och för att underlätta för svenskt näringsliv. Användningen av

ramen för drift och underhåll preciseras ytterligare i avsnitt 9.

Banverket ska sätta banavgifterna enligt de principer som ges i järn-

vägslagen. Avgifterna ska vara marginalkostnadsbaserade. Banverket tar

ut cirka 500 miljoner kronor per år i banavgifter och intäkterna utgör en

del av finansieringen av drift och underhåll. Regeringen har gett

Banverket i uppdrag att vidareutveckla verktyg och metoder i syfte att

skapa en modell för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet som

medför att infrastrukturen nyttjas på ett mer optimalt sätt. Det finns ut-

rymme för att höja banavgifterna. Ökade intäkter från banavgifterna

utgör tillskott till finansieringen av ökade insatser för drift och underhåll.

Det innebär att angelägna åtgärder för att öka säkerheten på systemen

och drifteffektiviteten, genom exempelvis elektrifiering kan genomföras.

Regeringens prioritering av start av åtgärder i närtidssatsningen innebär

att nivåökningen av medel till drift och underhåll huvudsakligen fasas in

fr.o.m. 2011. Inom ramen för närtidssatsningen ingår dock drift- och

underhållsåtgärder på järnvägssidan till en omfattning av 240 miljoner

kronor under 2009 och 2010. På vägsidan innehåller närtidssatsningen

åtgärder inom områdena tjälsäkring och bärighet på sammantaget 400

miljoner kronor under 2009.

6.4

Alternativa lösningar ska övervägas

Regeringens bedömning: Alternativa sätt att lösa framtida transport-

behov behöver övervägas i åtgärdsplaneringen för att främja samhälls-

ekonomiskt effektiva lösningar.

Prop. 2008/09:35

89

Underlag: Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) kon-

staterar i sitt inriktningsunderlag att framtagandet av alternativ i inrikt-

ningsplaneringen har skett på oklara grunder och inte inkluderat alla

möjliga alternativ för måluppfyllelse. Det finns därför en risk för att

samhällsekonomiskt mer effektiva åtgärder förbises. SIKA förordar att

användning av ekonomiska styrmedel och regleringar inkluderas bland

åtgärdsalternativen och att trafikslagsövergripande lösningar ska över-

vägas.

Vägverket och Banverket konstaterar i den gemensamma delen av sitt

inriktningsunderlag att trafikverken bör ta fram gemensamma studier före

större om- eller nybyggnader. Exempel kan vara att belysa om objekt i

planerna kan vara utbytbara eller om man med gemensamma satsningar

kan få större måluppfyllelse, exempelvis vid åtgärder mot trängsel i stor-

stad.

Remissinstanserna: SIKA, Glesbygdsverket och Naturskyddsföre-

ningen konstaterar att infrastrukturen endast utgör en komponent i ett

större system och att åtgärder i andra delar av systemet kan ha potential

att med högre samhällsekonomisk effektivitet tillgodose samhällets be-

hov. Nämnda instanser samt Banverket, Ekonomistyrningsverket (ESV)

m.fl. anser att utnyttjandet av ekonomiska styrmedel och förbättrade

regelverk kan bidra till att minska transportsektorns negativa miljöeffek-

ter på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Vägverket och SIKA lyfter i

sammanhanget fram den s.k. fyrstegsprincipen som ett viktigt förhåll-

ningssätt vid framtagning och analys av olika lösningar. Även Natur-

vårdsverket, RAÄ, Sjöfartsverket, Skåne läns landsting m.fl. framhåller

att fyrstegsprincipen är ett viktigt verktyg.

Skälen för regeringens bedömning

Inledning

Under inriktningsplaneringen har mycket stora önskemål och behov

presenterats av många intressenter. Det går inte att ens med mycket stora

resurser svara upp emot alla de önskemål som finns. Även om alla insat-

ser som föreslås har positiva effekter har de också kostnader. Det är

därför angeläget att använda de verktyg och ekonomiska medel som står

till buds på ett så effektivt sätt som möjligt. Det är troligt att flexibilitet

och snabba förändringar kan behövas för att klara klimatutmaningen,

t.ex. förändringar av olika avgifter som kan ändra förutsättningarna för

investeringar. Under åtgärdsplaneringen är det därför viktigt att överväga

alternativa lösningar och klargöra under vilka förutsättningar de är effek-

tiva respektive inte samt hur olika insatser kan få återverkningar på

varandra.

Fyrstegsprincipen

Fyrstegsprincipen innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet

ska prövas stegvis. Fyrstegsprincipen redovisades i inriktningsbeslutet

från 2002 (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) och i

Prop. 2008/09:35

90

regeringens beslut den 14 mars 2002 om att upprätta långsiktiga planer

för transportinfrastrukturen m.m. Enligt fyrstegsprincipen prövas först

åtgärder som kan påverka transportbehovet och valet av transportsätt,

t.ex. planering och prissättning. I ett andra steg studeras åtgärder som ger

effektivare utnyttjande av befintliga trafikanläggningar och fordon, bl.a.

trafikreglering och information. I steg tre undersöks möjligheterna att

genomföra begränsade ombyggnader av vägar och järnvägar, medan

behovet av nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder övervägs i

steg fyra.

Regeringen vill understryka vikten av att noga överväga definitionen

av det problem som ska lösas för att fyrstegsprincipen ska kunna tilläm-

pas på ett bra sätt. Ibland kan lösningen på det egentliga problemet finnas

utanför transport- och infrastruktursektorn. Här kan fokus på tillgänglig-

het, snarare än transportförsörjning, bidra till ett kreativt synsätt på lös-

ningar. Kanske kan en IT-lösning minska behovet av resor och transpor-

ter?

Ekonomiska styrmedel och regleringar

Olika typer av transportpolitiska styrmedel – som skatter, avgifter och

regleringar – är viktiga verktyg för att påverka efterfrågan på transporter

och val av transportmedel. Olika typer av styrmedel kan användas för att

påverka utnyttjandet av det befintliga transportsystemet och behovet av

ny infrastruktur. Detta är angeläget då kapacitetsbrister inte alltid kan

byggas bort.

Ekonomiska styrmedel bör övervägas i åtgärdsplaneringen då de kan

vara relevanta som hela eller delar i lösningar. De kan också ge föränd-

rade förutsättningar för åtgärder t.ex. till följd av antagande om skärpning

av styrmedel att möta klimatutmaningen. För att kunna välja en effektiv

och klimatsäker resa behövs attraktiva transportalternativ för resenärer

och transportköpare. Känslighetsanalyser ska göras för investeringar i de

fall där lönsamheten kan förväntas ändras kraftigt vid olika regleringar

och styrmedel som bedöms vara rimliga att genomföra.

6.5

Effektivt genomförande

6.5.1

Staten som en pålitlig part

Regeringens bedömning: Planeringssystemet bör kännetecknas av ett

välgrundat förtroende mellan olika intressenter. Samordningen mellan

långsiktiga planer och årlig budget bör öka avsevärt.

Skälen för regeringens bedömning

Inledning

Från den regionala nivån påpekades från flera håll vid den hearing som

hölls den 4 oktober 2007 att staten uppfattas som opålitlig eftersom stora

eftersläpningar finns i genomförandet av planerna för 2004–2015 och att

Prop. 2008/09:35

91

planerade investeringar har behövt lyftas ur planerna på grund av

medelsbrist.

SKL menar att dagens planeringssystem saknar trovärdighet och före-

slår att regeringen tar initiativ till dialog med den regionala nivån och

kommuner för att utreda förutsättningarna för hur ett trovärdigt plane-

ringssystem kan tillskapas. Småkom påtalar att många kommuner har sett

sig tvingade att förskottera kostnaderna för, och mer och mer reellt finan-

siera, statliga investeringar i nya eller förbättrade vägar på grund av

osäkerheter kring Vägverkets fastställda planer. Kommunernas önskan

att hålla lokala företag skadeslösa vid försenade byggprojekt har bidragit

till att fler och fler kommuner känner att de mot gällande principer be-

höver förskottera och delfinansiera olika vägbyggen. Såväl Vägverkets

som Banverkets planer ändras alltför ofta vilket ställer till stor oreda och

osäkerhet bland företag och kommuner. SLTF m.fl. menar att det krävs

en hög grad av flexibilitet i åtgärdsplaneringen och att det bör finnas

någon form av regional "pott". Dessa remissinstanser menar vidare att

åtgärdsplaneringen inte får resultera i planer som är låsta till sista kronan

utan måste vara flexibla nog för att kunna möta förändringar i omvärlden.

Samverkansorganet i Örebro län (Regionförbundet Örebro län) påpekar i

sammanhanget att ökad flexibilitet dock inte får gå så långt att resultatet

innebär osäkerhet om vilka prioriteringar som gäller. Ett stort problem är

att de fastställda planerna inte följs upp med tillräckliga resurser i de

årliga budgetanslagen. Detta problem, som skapar stor osäkerhet i kom-

muner, på den regionala nivån samt i näringslivet, lyfts även fram av

Skogsindustrierna som påtalar att anslagen avseende bärighet väsentligt

har avvikit från planlagd nivå under samtliga år aktuell plan varit

gällande. Ett antal regionala företrädare samt SLTF betonar vikten av att

staten håller ingångna avtal för att säkerställa stabilitet och tydlighet i

planeringsprocessen.

Ett ökat samarbete kring utvecklingen av transportinfrastrukturen

Regeringen ser positivt på ett ökat samarbete kring utveckling av trans-

portinfrastrukturen. Det är viktigt att staten uppfattas som en pålitlig part

för att fler förtroendefulla samarbeten ska kunna startas. Alla parter be-

höver kunna fullgöra de insatser man kommit överens om. Om ompröv-

ningar behövs ska de göras på ett tydligt sätt och på tydliga grunder.

Regeringen ser mycket allvarligt på de påtalade problemen och har vid-

tagit flera åtgärder för att minska avvikelser mellan planer och genom-

förande. Det handlar om åtgärder för bättre styrning och tätare uppfölj-

ning och omprövningar, att få till stånd bättre följsamhet mellan planer

och anslag samt effektivare entreprenad- och finansieringsformer. Och

det handlar givetvis också om respekt för på olika nivåer demokratiskt

fattade beslut. Den av riksdagen beslutade planeringsramen ska respekte-

ras. Det är planeringsramen som ska vara styrande och för ett robust

planeringssystem bör medelstilldelning ske i överensstämmelse med

ramen. Är objekten felbudgeterade eller ramen överintecknad uppstår

problem i form av bl.a. senareläggningar. Regeringen kommer därför att

fokusera på kostnadskontroll och tillse att det finns säkerhetsmarginaler i

planerna.

Prop. 2008/09:35

92

6.5.2

Förbättrad ekonomisk styrning av investeringsprojekten

Regeringens bedömning: Den ekonomiska styrningen bör förbättras och

kostnadskontrollen av investeringsprojekten bör stärkas. Projekt bör

omprövas vid kraftigt förändrade förutsättningar, t.ex. signifikanta kost-

nadsökningar.

Skälen för regeringens bedömning: Det är inte ovanligt att ett väg-

eller järnvägsprojekts beräknade kostnad ökar kraftigt från det allra tidi-

gaste planeringsskedet till dess att objektet öppnas för trafik. Även i ett

kortare perspektiv kan kostnadsökningar uppstå, t.ex. ifrån det att de

nationella planerna beslutas till dess att byggstarten sker eller mellan

byggstart och färdigställande. Riksrevisionsverket uppmärksammade

problematiken i en rapport där projekt som avslutades eller som befann

sig i planeringsskedet 1994 studerades (RRV 1994:23). RRV konstate-

rade att Vägverkets och Banverkets projekt i genomsnitt hade överskridit

sina kostnader med 86 respektive 17 procent. Från och med 1997 ska

Banverket och Vägverket redovisa utfallet, däribland kostnader, för fär-

digställda investeringar i sina årsredovisningar (efterkalkyler). SIKA har

analyserat efterkalkylerna som gjordes i årsredovisningarna 1997–1999

(SIKA-rapport 2000:11). Det konstaterades att det finns en risk för

systematiska fel i bedömningar av främst investeringar. För Banverkets

kalkyler var slutsatsen att kostnaderna avviker från plan med i genom-

snitt 20 procent. I Vägverkets kalkyler var en vanlig avvikelse 10 pro-

cent.

Näringsdepartementet tog 2006 initiativ till ett utredningsarbete som

genomfördes i samarbete med Vägverket och Banverket. Arbetets resul-

tat skulle utgöra underlag för förbättring av dialog mellan regering och

myndigheter, men även underlag och stöd för myndigheternas eget pågå-

ende arbete att förbättra den ekonomiska styrningen av investeringspro-

jekten. I en konsultrapport (Capgemini, februari 2007) kartlades nu-

varande situation bl.a. genom intervjuer och benchmarkingstudier med

andra europiska länder. Ett antal problemområden identifierades:

• långsiktsplaneringen,

• den årliga anslagstilldelningen och anslagens uppräkning,

• informationsutbytet,

• arbetsprocessen för investeringsprojekt,

• tillvägagångssätt i kalkylering och projektspecificering,

• styrgruppskonstruktion för investeringsprojekt,

• tillämpning av riskpolicies, modeller och verktyg,

• framtagande av beslutsinformation och rapportering.

En uppskattning gjordes av storleken på de kostnadsbesparingar som

skulle kunna göras om dessa problemområden åtgärdas. Besparings-

potentialen bedömdes av Vägverket till 400–800 miljoner kronor och av

Banverket till 350–700 miljoner kronor för investeringsutgifterna 2005.

En viktig slutsats var att ett mer gediget arbete med kalkyler och risk-

bedömningar bör göras i tidigare skeden. Riskbedömningar bör därefter

göras enligt en successiv princip där risker infångas och värderas med

jämna mellanrum, s.k. successiv kalkylering.

Prop. 2008/09:35

93

I rapporten föreslogs ett antal åtgärder för att förbättra styrningen av

och kostnadsuppskattningar för projekten. Dessa var bl.a. att:

• ställa preciserade krav på objektsbeskrivningar som underlag

för långsiktsplaneringen,

• införa särskilda rutiner i verken,

• ställa krav på löpande redovisning av status i stora

investeringsprojekt till Regeringskansliet.

Insatser kan behöva omprövas mot bakgrund av förändrad omvärlds-

utveckling, transportutveckling eller nya tekniska krav och möjligheter.

Projekt ska kunna omprioriteras om det finns uppenbara skäl för det,

exempelvis vid signifikanta kostnadsökningar. Dessa omprövningar bör

ske på ett så smidigt sätt som möjligt. Rapportering om planeringsläge

och genomförande av långsiktsplanerna bör ske årligen från myndig-

heterna till regeringen. Regeringen har även utrett förutsättningarna för

offentlig-privat samverkan (OPS) vid finansiering av infrastruktur. Den

18 juni 2007 redovisade Banverket, VTI och Vägverket i en rapport ett

regeringsuppdrag från i mars 2007 med förslag till en svensk modell för

OPS vid infrastrukturinvesteringar. Där lämnades en redovisning av de

juridiska, ekonomiska och tekniska förutsättningarna för OPS inom väg-

och järnvägssektorn. I en konsultrapport framtagen på uppdrag av

Regeringskansliet (Näringsdepartementet) har anläggningsmarknadens

funktion analyserats av Öhrlings PricewaterhouseCoopers (ÖPwC, april

2008). Där konstateras bl.a. att valet av entreprenad- och ersättningsform

är av betydelse för riskfördelningen mellan beställare och entreprenör. En

effektiv riskfördelning ger incitamenten till kostnadseffektivitet. Det är

därför centralt att beställaren tar fram ett beslutsunderlag inför upphand-

ling som belyser vilka risker som projektet kommer att ställas inför och

även tydliggör kostnaden för dessa risker. Analysen av riskfördelningen

och bedömda riskrelaterade kostnader kan sedan ligga till grund för valet

av entreprenadform, men måste göras oberoende av vilken entreprenad-

form som väljs. I rapporten föreslås bl.a. att regeringen bör uppdra åt

verken att utveckla metoder och rutiner för stora investeringsprojekt som

innebär att jämförande kalkyler görs för olika entreprenadformer.

Förutom att det från en allmän styrningssynpunkt inte är tillfredsstäl-

lande med en låg träffsäkerhet i kalkylerna kan svårigheten att korrekt

uppskatta kostnaden för ett projekt få negativa effekter för infrastruktur-

planeringen på både lång och kort sikt. Den samhällsekonomiska

kalkylen för ett objekt, som är ett underlag för regeringens prioriteringar,

påverkas om kostnadskalkylen är missvisande. Ett annat problem är att

de nationella planer som regeringen fastställer kan inte genomföras som

planerat om ett objekt på grund av ökade kostnader måste senareläggas

eller utgå ur planen.

Regeringen anser att ett mer gediget arbete med kalkyler och riskbe-

dömningar bör göras i tidigare skeden i projekten. Riskbedömningar bör

därefter göras enligt en successiv princip där risker infångas och värderas

med jämna mellanrum. Regeringen bedömer att genom en mer effektiv

riskbedömning bör precisionen i kostnadsberäkningarna kunna öka. Med

ett mer medvetet val av entreprenadform, ersättningsform och riskdel-

ning bör fördyringar och förändringar i byggtid i större mån kunna und-

vikas. Regeringen delar bedömningen att vissa delar av arbetssättet med

Prop. 2008/09:35

94

OPS ger möjligheter till effektivisering. Ett exempel där funktionsupp-

handling tycks ha fallit väl ut är Norrortsleden.

Vägverket och Banverket har redan vidtagit åtgärder och organisato-

riska förändringar av investeringsverksamheterna för att förbättra styr-

ningen och kostnadshållningen. De har också börjat tillämpa den styr-

modell som utredningen föreslog. I syfte att ytterligare tydliggöra dessa

krav har regeringen den 4 september 2008 beslutat om uppdrag till

Vägverket (dnr N2007/2696/IR) och Banverket (dnr N2008/5663/IR) att

införa en styrmodell som bl.a. ställer krav på objektsbeskrivningar, styr-

grupper för stora projekt, systematisk återrapportering till Regerings-

kansliet samt rutiner för val av entreprenad- och ersättningsform.

6.5.3

Effektivare anläggningsmarknad

Regeringens bedömning: Anläggningsmarknaden har låg produktivi-

tetsutveckling. Konkurrensen och innovationsförmågan är svag. Staten är

en stor beställare och bör genom sitt agerande bidra till att anläggnings-

marknaden utvecklas i positiv riktning.

Skälen för regeringens bedömning: I den konsultrapport som ana-

lyserar anläggningsmarknadens funktion (Öhrlings Pricewaterhouse-

Coopers, ÖPwC, april 2008) konstateras att marknaden präglas av svag

konkurrens och låg produktivitetsutveckling, trots att nya aktörer till-

kommit och trots att det gjorts återkommande satsningar på förändringar.

Investeringar på anläggningsmarknaden fördelas jämt mellan privat och

offentlig sektor. I rapporten görs bedömningen att en tvåprocentig pro-

duktivitetsförbättring per år är en realistisk förväntning för perioden

2010–2021. En sådan förändring kräver dock en rad förändringar framför

allt på beställarsidan. Enligt rapporten skulle regeringen kunna trycka

hårdare på vikten av innovation och riskdelning samt på ett väl under-

byggt kontrollsystem för val av entreprenad- och ersättningsform.

I rapporten identifieras också ett svagt innovationsskydd som en faktor

som bidrar till att produktutveckling bara sker i liten utsträckning hos

byggarna och då vid totalentreprenad. Entreprenadföretagen satsar i

stället huvuddelen av sina forsknings- och utvecklingsmedel på process-

utveckling. Skälet till detta är att tekniska lösningar vid en totalentrepre-

nad måste redovisas för beställaren. Vidare saknas det, enligt rapporten,

återkommande statistik för anläggningsbranschens utveckling över tiden,

både med avseende på produktivitet och tillämpningen av olika typer av

entreprenadformer och riskdelning. Regeringen har för avsikt att följa

utvecklingen och avser att ge Statistiska Centralbyrån i uppdrag att

undersöka möjligheterna att ta fram relevant statistik.

Regeringen har den 26 juni 2008 uppdragit åt en särskild utredare att

göra en översyn av myndigheter och verksamheter inom transportom-

rådet (dir 2008:90). I uppdraget ingår bl.a. att föreslå åtgärder som bidrar

till utvecklade beställarfunktioner i syfte att få en bättre fungerande an-

läggningsmarknad och högre effektivitet.

Prop. 2008/09:35

95

6.5.4

Effektivisering i förvaltningen

Regeringens bedömning: Ett viktigt incitament för effektiviseringar är

att mer verksamhet kan genomföras när anslagsmedel används mer

effektivt.

Skälen för regeringens bedömning: Inom ramen för den verksamhet

som bedrivs inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, pågår en mängd

översyner och utredningar initierade av Näringsdepartementet. Initiativen

ligger i linje med regeringens förvaltningspolitiska inriktning och har

följande utgångspunkter:

• Det offentliga åtagandet ska prövas, framför allt när det gäller

myndigheter som bedriver konkurrensutsatt verksamhet.

• Ökat regionalt inflytande och ansvar.

• Rollfördelningen mellan myndigheter ska tydliggöras.

• Transportslagsövergripande synsätt ska prägla verksamheten

och sammanslagningar av myndigheter ska övervägas.

Översyner och förändringar ska leda till en mer effektiv verksamhet.

Om anslagsmedlen används effektivt så går det att göra mer med de

medel som avsätts.

6.6

Infrastrukturinvesteringar ska till övervägande del

finansieras med anslag

6.6.1

Anslagsfinansiering som huvudregel

Regeringens bedömning: Den övervägande delen av åtgärderna i

planeringsramen för 2010–2021 bör finansieras med anslag.

Underlag: Vägverket förordar i sitt inriktningsunderlag nya finansie-

ringsformer för att öka verksamhetens flexibilitet, effektivitet och nytta.

Offentlig-privat samverkan (OPS), korta lån för investeringar samt kilo-

meter- och brukaravgifter är exempel nya finansieringsformer, men även

EU-finansiering och annan samfinansiering bör enligt Vägverket tas

tillvara.

Remissinstanserna: Flera instanser, t.ex. Länsstyrelserna i Skåne och

Västernorrlands län, Samverkansorganet i Södermanlands län (Region-

förbundet Sörmland), Västra Götalands läns landsting, Samverkans-

organet i Värmlands län (Region Värmland), Företagarna, SJ, Alstom,

Järnvägsforum, ställer sig positiva till att pröva alternativ finansiering i

form av OPS. Det huvudsakliga skälet till detta är en förhoppning om att

snabbare kunna genomföra projekt som bedöms vara angelägna. Några

instanser, däribland Länsstyrelsen i Kronobergs län, Samverkansorganet

i Jönköpings län (Regionförbundet Jönköpings län), Samverkansorganet

i Kronobergs län (Regionförbundet södra Småland), LO, SKL, SNF,

Småkom, SLTF, Järnvägsfrämjandet och Miljöförbundet Jordens Vänner

är i olika grad tveksamma till OPS-lösningar då dessa bl.a. antas kunna

leda till otillbörlig påverkan på den samhälleliga prioriteringen mellan

olika projekt. Några av nämnda de instanserna förordar i stället statlig

lånefinansiering i ökad omfattning vid sidan av anslagsfinansieringen. Ett

Prop. 2008/09:35

96

system med avskrivningar, motsvarande det som gäller vid kommunala

investeringar, förespråkas av flera instanser.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt 22 § lagen (1996:1059)

om statsbudgeten ska andra tillgångar än anläggningstillgångar och rörel-

sekapital finansieras med anslag. För viss myndighet eller för viss an-

skaffning kan riksdagen dock enligt 23§ lagen om statsbudgeten besluta

att finansiering ska ske på annat sätt. För infrastrukturinvesteringar inne-

bär detta att de i normalfallet ska finansieras med anslag. Av förarbetena

till lagen om statsbudgeten (prop. 1995/96:220) framgår att anslagsfinan-

siering av infrastrukturella investeringar ger riksdagen bättre överblick

och större inflytande än lånefinansiering.

De årliga anslagen kan för främst de stora investeringsprojekten

hämma en effektiv framdrift. Det kan ibland få till följd att produktions-

tiderna förlängs och att anläggningskostnaderna blir högre och att nyttor i

form av exempelvis trafikantnytta senareläggs. Vägverket och Banverket

har framfört att dessa nackdelar skulle kunna motverkas genom att i

stället finansiera vissa investeringar med lån, som skulle ge en större

flexibilitet och effektivitet i framdriften av projekten. Regeringen be-

dömer dock att dessa fördelar inte uppväger nackdelarna. Regeringen

bedömer att särskilda projektanslag med systematisk kostnadsuppfölj-

ning och flexiblare anslagstilldelning kan vara sätt att skapa en flexiblare

och effektivare finansiering av vissa investeringsprojekt.

Regeringen anser att tidigare upptagna lån bör amorteras, vilket även

ligger i linje med regeringens övergripande finansiella politik. Reger-

ingen har därför 2007 amorterat 10 miljarder kronor och föreslagit en

amortering på drygt 25 miljarder kronor i Tilläggsbudget 2 till stats-

budgeten för 2008 (prop. 2008/09:2) för att minska den skuld som den

tidigare regeringen efterlämnat. Amorteringarna tydliggör regeringens

ambition att infrastrukturinvesteringar ska anslagsfinansieras. Genom

amorteringarna skapas stabilare planeringsförutsättningar eftersom

verksamhetsvolymen inte blir beroende av ränteläget. Därutöver för-

bättras överskådligheten i statsbudgeten liksom riksdagens möjligheter

till helhetssyn.

6.6.2

Lånefinansiering

Regeringens bedömning: Lånefinansiering bör endast undantagsvis

användas för finansiering av åtgärderna i planeringsramen.

Skälen för regeringens bedömning: Det finns, enligt lagen om stats-

budgeten, möjlighet att begära mandat hos riksdagen att använda annan

finansiering, exempelvis finansiering genom lån i Riksgäldskontoret för

investeringar i infrastruktur. Denna möjlighet har tidigare använts för ett

antal projekt. Lånen återbetalas under en amorteringstid som beslutas

från fall till fall. Lånens storlek redovisas årligen till riksdagen i budget-

propositionen liksom räntor och amorteringarnas framtida belastning på

anslagen. Vägverket har i dag möjlighet att finansiera broar som ersätter

färjor med lån. Lånen återbetalas med inbesparade medel för färjedriften.

Banverket finansierar el- och teleinvesteringar med lån. Dessa möjlig-

heter bör tills vidare finnas kvar. Regeringen avser dock att se över om

Prop. 2008/09:35

97

dessa utgifter i stället borde finansieras med anslag. En sådan eventuell

övergång ska vara verksamhetsneutral.

Som huvudregel ska statliga investeringar finansieras med anslag.

Härmed förbättras överskådligheten i statsbudgeten och riksdagens möj-

ligheter till helhetssyn. De investeringar som riksdagen tidigare har be-

slutat ska lånefinansieras kommer även fortsatt att lånefinansieras. Låne-

finansiering kommer dock inte att föreslås för nya objekt såvida kostna-

derna inte täcks av brukaravgifter eller dylikt. Brukaravgifter är t.ex.

avgifter som tas ut för att någon ska få använda en ny bro. Utgifterna för

att bygga bron uppkommer först, medan intäkterna ofta kommer under en

längre tid sedan bron öppnats. Det är därför rimligt att lånefinansiera

objekt till den del av kostnaderna som täcks av brukaravgifter eller dy-

likt. En lånefinansiering i Riksgäldskontoret kan motiveras av att stats-

budgeten eller det finansiella sparandet sett över en längre tid inte påver-

kas av sådana investeringar. Förskottering av medel för tidigareläggning

av projekt som är prioriterade i långsiktsplanerna ska även fortsättnings-

vis vara möjliga. Förskotteringarna ska hållas inom de ramar som riks-

dagen beslutat och vara räntefria.

Regeringen anser att tidigare upptagna lån bör amorteras, vilket även

ligger i linje med regeringens övergripande finansiella politik.

Regeringen har därför 2007 amorterat 10 miljarder kronor och föreslagit

en amortering på drygt 25 miljarder kronor i Tilläggsbudget 2 till

statsbudgeten för 2008 (prop. 2008/09:2) för att minska den skuld som

den tidigare regeringen efterlämnat.

6.7

Medfinansiering

6.7.1

Gemensamt ansvarstagande

Regeringens bedömning: Väl fungerande infrastruktur och kommuni-

kationer är en angelägenhet för såväl stat som kommuner, landsting,

företag och resenärer. Regeringen ser positivt på ett ökat gemensamt

ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastrukturen.

Skälen för regeringens bedömning: Den statliga infrastrukturen är

geografiskt spridd över hela landet och har därmed betydelse för olika

medborgare, företag, kommuner och landsting. Det innebär att det är

många som kan ha intresse av olika utformningar av infrastrukturen och

som också direkt kan dra nytta av en alternativ och kanske dyrare ut-

formning av en investering. Ett sätt att öka anpassningsförmågan och

flexibiliteten i infrastrukturutvecklingen är att inbjuda olika intressen att

vara med och på olika sätt bidra till att bekosta olika investeringar och

därmed också påverka utformningen av dem. Ett exempel är samarbetet

mellan papperstillverkaren Stora Enso och Banverket kring utvecklingen

av en godsvagn, den s.k. Storaboxen, med större lastprofil och anpass-

ningar kring järnvägen för att kunna trafikera med den nya effektivare

vagnen. Ett annat exempel på medfinansiering är finansieringssystemet

för enskilda vägar liksom flera av objekten i närtidssatsningen som tack

vare en aktiv medfinansiering är möjliga att genomföra. All samfinansie-

Prop. 2008/09:35

98

ring mellan stat och privata intressenter ska ske inom ramen för gällande

statsstödsregler.

Samtidigt som staten i grunden har ett övergripande ansvar för väg-

hållning respektive banhållning på statliga vägar och järnvägar, så finns

ett brett intresse från lokala och regionala aktörer att påverka planering

och utformning av samhällets infrastruktur. Regeringen ser gärna att

denna typ av samarbeten ökar och aktivt söks eftersom ett gemensamt

ansvarstagande bidrar till en optimal utformning av investeringarna och

till att de genomförs när det passar i tiden med andra åtgärder. De förbätt-

rade möjligheterna till medfinansiering som regeringen eftersträvar för-

ändrar inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga, regi-

onala, kommunala och privata aktörer för samhällets infrastruktur. Att

lämna bidrag till statlig infrastruktur är en frivillig uppgift för kommuner,

landsting och företag. Det bör bli naturligt att företag som vill ha infra-

struktur som är särskilt anpassad till deras behov, (t.ex. en dubbelfilig bit

väg vid en påfart till en trefältsväg eller ökad högsta axellast på järnväg)

är med och bekostar detta. Ett annat tänkbart alternativ är att delfinansi-

era ny infrastruktur med vinster från exploatering av attraktiva markom-

råden. Trängselskatten är ytterligare ett exempel på medfinansiering.

6.7.2

Medfinansiering bidrar till en större total åtgärdsvolym

Regeringens bedömning: Volymen åtgärder i långsiktsplanerna kan

utökas genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering

från andra intressenter som är villiga att bidra med medel för att genom-

föra åtgärder av gemensamt intresse och nytta för staten och intressen-

ten/intressenterna. Vägverket, Banverket och Sjöfartsverket bör som en

permanent åtgärd, främst i samband med framtagande av underlag inför

planering och beslut om genomförande av infrastrukturobjekt, pröva

möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter.

Skälen för regeringens bedömning: Det finns redan i dag flera åtgär-

der som finansierats eller finansieras av olika intressenter tillsammans,

exempelvis Södra länken och Norra länken i Stockholm och Citytunneln

i Malmö. Det är tydligt att medfinansiering bidrar till att en större volym

angelägna åtgärder genomförs än vad som skulle varit möjligt med en-

bart statliga medel. Medfinansiering i sig innebär inte att andra objekt

missgynnas genom att exempelvis få senare byggstart. Samma krav på

beslutsunderlag ska ställas på medfinansierade objekt som på övriga

objekt. Medfinansieringen ska inte heller medföra att anslagen till infra-

strukturområdet minskar, utan medfinansiering ska fungera som ett ren-

odlat tillskott som gör det möjligt att göra fler åtgärder inom området.

Trafikverken, främst Vägverket och Banverket, har sedan länge på eget

initiativ då förutsättningar funnits eller genom regeringsuppdrag, tagit

upp diskussioner eller förhandlat om medfinansiering av vissa infra-

strukturobjekt. Som en del i regeringens uppdrag om inledande av åt-

gärdsplanering för infrastrukturåtgärder ska Vägverket, Banverket, Luft-

fartsstyrelsen och Sjöfartsverket utarbeta modeller och metoder som ska

tydliggöra förutsättningarna för att förbättra möjligheterna till regional,

kommunal och privat medfinansiering av investeringsobjekt som kom-

Prop. 2008/09:35

99

mer att inrymmas i åtgärdsplaneringen. Detta uppdrag ska slutredovisas

senast den 30 september 2008. Vägverket, Banverket och Sjöfartsverket

bör som en permanent åtgärd, främst i samband med framtagande av

underlag inför planering och beslut om genomförande av infrastruktur-

objekt, pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter.

De rättsliga förutsättningarna för kommunal medfinansiering av farleder,

slussar m.m. bör analyseras.

6.7.3

Trängselskatten i Stockholm

Regeringens bedömning: Överskottet från trängselskatten i Stockholm

är ett viktigt regionalt bidrag till finansieringen av väginfrastrukturen i

regionen. Budgeten för trängselskattens administrationskostnader läggs

fast av riksdagen, medan användning av skattens överskott beslutas om

av regeringen inom ramen för det ändamål som riksdagen fastställt. Inför

dessa beslut har Regeringskansliet samråd och överläggningar med lo-

kala och regionala företrädare för Stockholmsregionen, för att säkerställa

att besluten om trängselskatten är regionalt förankrade.

Underlag: I överenskommelsen om en samlad trafiklösning för

Stockholmsregionen, Stockholmsförhandlingen föreslås att en regi-

onalt förankrad och politiskt tillsatt beredning ska skapas under 2008 och

att denna bl.a. ska utarbeta förslag till hur trängselskatten ska användas.

För 2008 med utblick mot 2009 och 2010 har även lämnats ett förslag till

den detaljerade användningen av trängselskattemedlen.

I överenskommelsen finns angivet regionens prioriteringar av trängsel-

skattemedlens användning även på längre sikt. Merparten av dessa medel

ingår som en del av finansieringen av projektet förbifart Stockholm.

Skälen för regeringens bedömning: Användningen av överskottet

från trängselskatten i Stockholm är ett viktigt regionalt bidrag till finan-

sieringen av trafikinfrastrukturen i Stockholmsregionen. Det är därför

angeläget att det sker en lokal och regional förankring av beslut som

gäller användning och utformning av trängselskatt.

För att följa upp överenskommelsen om en samlad trafiklösning för

Stockholmsregionen (se avsnitt 5.6) har Regeringskansliet samråd och

överläggningar med lokala och regionala företrädare för Stockholmsregi-

onen. Vid dessa överläggningar och samråd tas frågor upp om bl.a. infra-

strukturens utveckling och underhåll, trängselskatten och andra finansie-

ringsfrågor. Regeringen har för budgetåret 2008 i enlighet med förslag

från regionen beslutat om att Vägverket får använda överskottsmedel

från trängselskatten fördelat på 30 miljoner kronor till Södertörnsleden,

72 miljoner kronor till Förbifart Stockholm och 100 miljoner kronor till

trimningsåtgärder i Stockholmsregionen.

Prop. 2008/09:35

100

6.7.4

Trängselskatter i andra kommuner

Regeringens bedömning: Först efter det att Grundlagsutredningen slut-

fört sin översyn av normgivningsmakten, kan regeringen lämna eventu-

ella förslag om grundlagsändringar som möjliggör kommunalt beslutade

föreskrifter om trängselskatter. Regeringen är dock beredd att också

dessförinnan bereda eventuella framställningar från andra kommuner om

införande av trängselskatt. Införande av trängselskatter måste i så fall ske

enligt en liknande modell som i Stockholm.

Skälen för regeringens bedömning: I samband med införandet av

trängselskatt på försök i Stockholms kommun den 3 januari – 31 juli

2006 uttalade den dåvarande regeringen att det inte finns något utrymme

för att bedöma den aktuella pålagan som annat än en skatt och att den på

grund av regeringsformens bestämmelser måste konstrueras som en

statlig skatt dvs. utan möjlighet för t.ex. kommuner att besluta om lokala

föreskrifter. Lagen (2004:629) om trängselskatt utformades också på

detta sätt (prop. 2003/04:145, bet. 2003/04:SkU35, rskr. 2003/04:265).

När trängselskatten infördes stadigvarande från och med den 1 augusti

2007 ändrades inte skattens karaktär av statlig skatt (prop. 2006/07:109,

bet. 2006/07:SkU19, rskr. 2006/07:212).

Den 9 november 2006 utsåg regeringen en förhandlingsman som bl.a.

skulle utvärdera hur vägavgifter i form av trängselskatter kan vara en del

av finansieringen av väginfrastrukturen i Stockholms län. I uppdraget till

förhandlingsmannen angav regeringen sin avsikt att inhämta synpunkter

från Grundlagsutredningen (Ju 2004:11) angående möjligheterna att

tillåta uttag av regionalt eller kommunalt beslutade vägavgifter i syfte att

finansiera transportinfrastruktur.

Våren 2007 tillsatte Grundlagsutredningen en expertgrupp för att ta

fram förslag på alternativa sätt att reglera normgivningsmakten. I utred-

ningens uppdrag till expertgruppen ingick att presentera lösningar som

öppnar för möjligheten att delegera normgivningsmakt till kommuner i

vissa avseenden, t.ex. i fråga om pålagor såsom trängselskatt. Expert-

gruppen redovisade sitt arbete i en rapport den 25 oktober 2007, vars

innehåll även publicerats i SOU 2008:42. Rapporten innefattar tre model-

ler av olika omfattning för tänkbara ändringar av normgivningsreglerna.

Samtliga modeller innehåller likartade förslag beträffande normgivning

för bl.a. trängselskatt. Förslagen innebär att det öppnas en möjlighet för

riksdagen att i lag bemyndiga kommuner att meddela föreskrifter om

exempelvis trängselskatter.

Grundlagsutredningen har inte tagit ställning till expertgruppens

rapport men ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2008.

Redan i dag är det dock möjligt att införa trängselskatt i andra kom-

muner än Stockholms kommun, om än endast i form av statlig skatt och

efter antagande av lag därom av riksdagen. Om t.ex. en kommun gör

en framställan till regeringen om att trängselskatt ska införas i kom-

munen som ett led i en bredare strategi för att komma till rätta med trafi-

kens trängsel- och miljöproblem, och som ett sätt att medfinansiera an-

gelägna trafikåtgärder kommer regeringen att bereda denna.

Prop. 2008/09:35

101

6.7.5

Vägavgifter

Regeringens bedömning: Brukaravgifter för finansiering av exempelvis

nybyggnad av vägbroar bör kunna användas där det finns lokala och

regionala önskemål och projekten ger påtagliga mervärden i form av tids-

och framkomlighetsvinster.

Skälen för regeringens bedömning: Avgifter för finansiering av

vägar finns för närvarande på förbindelserna över Öresund och Svine-

sund.

Vägavgifterna för passage av den fasta förbindelsen över Öresund

hanteras inom ramen för Öresundsbro Konsortiet som ägs gemensamt av

Sverige och Danmark. Konsortiet driver den självfinansierande förbin-

delsen sedan 2000. I finansieringen ingår även intäkter från järnvägstra-

fiken över förbindelsen. Svensk-Danska Broförbindelsen AB, SVEDAB,

förvaltar den svenska ägarandelen i Öresundsbro Konsortiet.

Svinesundsförbindelsen består av två vägbroar. För att finansiera den

nya Svinesundsbron infördes vägavgift 2005. Vägavgift tas ut på båda

Svinesundsbroarna. Svinesundsförbindelsen drivs som ett samarbetspro-

jekt mellan Sverige och Norge. Vägavgiften administreras i Norge av

Svinesundsförbindelsen AS som ägs av norska Statens Vegvesen. På

uppdrag av Vägverket sköter detta bolag också vägavgiftsupptagningen

på den svenska delen av Svinesundsförbindelsen.

Finansierande vägavgifter regleras genom bestämmelser i väglagen

(1971:948). Enligt 29 § väglagen kan regeringen bestämma att vägavgift

får tas ut för att finansiera nya vägar och även bestämma hur detta ska

genomföras. Möjligheterna att ta ut vägavgifter i Sverige påverkas också

av bestämmelser i EG-rätten, närmare bestämt av det s.k. vägavgifts-

direktivet (2006/38/EG). Eftersom Sverige nu tar ut generella vägavgifter

enligt detta direktiv begränsas vad gäller tung trafik möjligheterna enligt

artikel 7 punkt 3 i direktivet, att samtidigt också ta ut finansierande väg-

avgifter (vägtullar) på samma vägsträcka. Det är således inte tillåtet att

både ta ut vägavgift och vägtull på samma vägsträcka. Enligt artikel 7

punkt 3 i direktivet finns ett undantag om att, för vägnät där vägavgifter

tas ut, får medlemsstaterna emellertid också samtidigt ta ut vägtullar

(brukaravgifter) för användandet av broar, tunnlar och bergspass.

Inom ramen för de regler som gäller enligt vägavgiftsdirektivet, bl.a.

undantagsreglerna för broar, tunnlar och bergspass, är finansiering av nya

vägar med brukaravgifter (vägtullar) en viktig finansieringskälla som

också kan kombineras med annan finansiering. Användning av brukarav-

gifter kan exempelvis gälla finansiering av nybyggnad av vägbroar som

innebär påtagliga tids- och framkomlighetsvinster och som därmed också

skapar ett tilläckligt betalningsunderlag. Användning av vägavgifter kan

också betraktas som en form av regional medfinansiering.

Regeringen är mot denna bakgrund beredd att medverka till att lämp-

liga nya vägobjekt kan finansieras helt eller delvis med brukaravgifter.

Det är dock mycket viktigt att denna finansiering är lokalt/regionalt för-

ankrad. Det är också viktigt att avgiften inte är så hög att den nya infra-

strukturen underutnyttjas eller att den medverkar till att omfördela trafik

till kringliggande sämre vägnät. Vägavgiftsprojekt som nu är aktuella är

förbifart Motala och bro över Sundsvallsfjärden.

Prop. 2008/09:35

102

6.7.6

Bidrag från EU

Regeringens bedömning: Regeringen kommer att vara aktiv för att

erhålla EU-bidrag och bedömer att Sverige kommer att få vissa EU-bi-

drag för planering av och investeringar i infrastrukturen under planperio-

den. Dessa medel kommer att utgöra tillskott till den statliga ramen.

Skälen för regeringens bedömning

TEN-bidrag

Grunden för de transeuropeiska nätverken (TEN) finns i Maastricht-

fördraget, artiklarna 154 och 155. TEN finns för transportinfrastruktur-,

energi- och telekommunikationsnätverk (se även avsnitt 4.2.3). De trans-

europeiska nätverken för transportinfrastruktur benämns TEN-T. För att

kunna söka medel ur budgeten för TEN-T måste infrastrukturen återfin-

nas på de kartor som finns i riktlinjerna för TEN-T. Medel kan sökas för

studier och projekt. Studier kan högst beviljas medel med upp till 50

procent av de totala kostnaderna och projekt med maximalt 10 procent

(30 procent för prioriterade projekt som överskrider gränser eller natur-

liga barriärer, 20 procent för övriga prioriterade projekt). Medel till TEN-

projekt fördelas i två olika bidragsprocesser: en flerårig (multiannual

programme, MAP), som avser de prioriterade projekten, och en ettårig

process. Sverige har de senaste åren erhållit bidrag för TEN-projekt från

EU på 200–300 miljoner kronor per år. Kommissionen arbetar nu med

det fleråriga programmet för perioden 2007–2013. Sverige har beviljats

bidrag på 1 miljard kronor i detta program till främst Norra Länken och

Citytunneln.

Strukturfonder

EU:s sammanhållningspolitik har som mål att bidra till ekonomisk och

social sammanhållning inom EU. Dess främsta instrument är struktur-

fonderna som omfattar drygt en tredjedel av EU:s budget.

I den nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap

och sysselsättning 2007–2013, som regeringen beslutade i december

2006, anges riktlinjer för strukturfondsprogrammens genomförande i

Sverige. Regeringen prioriterar där Innovation och förnyelse, Kompe-

tensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud, Tillgänglighet samt Strate-

giskt gränsöverskridande samarbete.

Hela Sverige omfattas av EU:s nya mål för konkurrenskraft och syssel-

sättning och har tilldelats 14,6 miljarder kronor för programperioden

2007–2013. Utöver ett nationellt program med inriktning på kompetens-

försörjning och ökat arbetskraftsutbud, finansierat av Europeiska social-

fonden, finns i Sverige åtta regionala strukturfondsprogram finansierade

av Europeiska regionala utvecklingsfonden. Programmen är framtagna på

regional nivå och prioriteringar görs i regionala strukturfondspartnerskap

i programområdena.

Tyngdpunkten i de åtta regionala programmen ligger på innovation och

förnyelse där EU-finansieringen av forskning och utveckling, innovation

samt entreprenörskap väntas uppgå till cirka 5,5 miljarder kronor under

Prop. 2008/09:35

103

programperioden 2007–2013. Ett annat viktigt område i programmen är

förbättrad tillgänglighet där EU-finansieringen beräknas till 1,5 miljarder

kronor, varav ca 0,9 miljarder kronor till informationssamhället och ca

0,6 miljarder kronor till transportområdet. På transportområdet handlar

det t.ex. om att utveckla hållbara och effektiva transportsystem för såväl

person- som godstrafik. För samtliga program tillkommer också nationell

offentlig medfinansiering och finansiering från näringslivet.

Sverige deltar också i flera gränsöverskridande program tillsammans

med grannländerna. För Sveriges del rör det sig om ca 2,4 miljarder

kronor i EU-medel. Även i dessa program är tillgänglighet prioriterat.

6.7.7

Ansvarsfördelning mellan regionalt och nationellt för

finansiering av infrastruktursatsningar

Regeringens bedömning: Det är positivt om det gemensamma ansvars-

tagandet för åtgärder inom transportinfrastrukturen ökar. Det ansvar var

och en har bör vara tydligt. De förbättrade möjligheterna till medfinansi-

ering som regeringen eftersträvar förändrar inte den grundläggande an-

svarsfördelningen mellan statliga och kommunala aktörer för samhällets

infrastruktur.

Underlag: Vägverket bejakar i sitt inriktningsunderlag att nya finan-

sieringsformer för att öka verksamhetens flexibilitet, effektivitet och

nytta. Banverket framför att graden av medfinansiering är mycket svår

att bedöma i ett inriktningsplaneringsskede och menar att alternativa

former för finansiering inte bör påverka den samhällsekonomiska

kalkylen.

Remissinstanserna: Flera instanser önskar diskutera alternativa finan-

sieringslösningar, t.ex. har Länsstyrelsen, Landstinget och Kommunför-

bundet i Västernorrlands län, Länsstyrelserna i Västerbottens och

Norrbottens län, Länsstyrelsen i Kalmar län samverkansorganet i

Kalmar län, Samverkansorganen i Södermanlands (Regionförbundet

Sörmland), Östergötlands (Regionförbundet Östsam) och Värmlands län

(Region Värmland) färdiga ”paket” eller utpekade objekt som man vill

diskutera närmare. Ett antal instanser, däribland Länsstyrelsen i

Stockholms län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Västra Götalands län

landsting, Småkom och Svenska Transportarbetarförbundet, framför

uppfattningen att staten har det huvudsakliga ansvaret för finansiering av

investeringar i statlig transportinfrastruktur. Skåne läns landsting och

Västra Götalands läns landsting uttrycker önskemål om att inför nästa

skede i planeringen få möjlighet att ta fram investeringsplaner för sina

respektive geografiska områden.

Skälen för regeringens bedömning: Väl fungerande infrastruktur och

kommunikationer är en angelägenhet för både stat, kommuner och

landsting. Infrastruktur och kommunikationer kan inte avgränsas till

enskilda kommuner eller ens län, utan löper över olika gränser och kräver

samarbete av olika slag. Trafikslagen måste komplettera varandra och

fungera effektivt ihop över kommun-, läns- och nationsgränser.

Vägnätet består av statliga vägar, kommunala gator och enskilda vägar.

Av väglagen (1971:948) framgår att staten som huvudregel är väghållare

Prop. 2008/09:35

104

för allmänna vägar. Regeringen kan dock besluta att en kommun ska vara

väghållare för allmän väg inom kommunen. Banverket är infrastruktur-

förvaltare för de järnvägsnät som tillhör staten och ansvarar för banhåll-

ningen för den statliga järnvägsinfrastrukturen.

Samtidigt som staten i grunden har ett övergripande ansvar för väg-

hållning respektive banhållning på allmänna vägar och järnvägar, så finns

ett intresse från lokala och regionala aktörer att påverka planering och

utformning av samhällets infrastruktur. Detta intresse har bl.a. tagit sig

uttryck i form av ökad kommunal aktivitet när det gäller finansiering av

statliga väg- och järnvägsbyggen, såväl i form av bidrag som s.k. för-

skottering.

Kommunal medfinansiering kan aktualiseras av olika anledningar, t.ex.

mot bakgrund av företagsetableringar eller exploatering av nya bostads-

områden men också av en vilja att samordna det kommunala planarbetet

och ombyggnationer med statliga väg- eller järnvägsinvesteringar. En

annan förklaring har också i vissa fall varit bristande samordning mellan

långsiktiga planer och årlig budget. Det finns också en rad exempel på

större projekt, främst i storstadsområdena, där kommunal medfinansie-

ring förekommit. Södra länken och Norra länken i Stockholm och City-

tunneln i Malmö är sådana exempel. Karaktäristiskt för dessa projekt är

den stora regionala betydelsen inte bara för den kommun där bygget är

beläget, utan även för många kommuner runt omkring.

Gemensamma infrastruktursatsningar har också blivit en del av samar-

betet mellan lokala och regionala aktörer för att främja regional tillväxt.

Det visade bl.a. ett antal dalakommuners beslut att bidra till ett vägbygge

förbi Sala i Västmanland. Även om en investering görs i en viss kommun

kan det finnas en stor regional nytta, exempelvis i form av ökade pend-

lingsmöjligheter inom en eller flera arbetsmarknadsregioner som täcker

flera kommuner. Också mindre investeringar kan utgöra delar av trafik-

politiska lösningar som kommer till nytta för ett större område eller kan

skapa helhetslösningar för olika trafikslag.

Det ökade intresset för medfinansiering har resulterat i att ytterligare

medfinansieringsprojekt har aktualiserats. Här kan nämnas medfinansie-

ring i följande projekt:

Medfinansiering av Citybanan genom avtal med Stockholmsregio-

nen (4,3 miljarder kronor) och förhandlingsresultat med kring-

liggande regioner (2 miljarder kronor).

Förbifart Stockholm (från trängselskatt).

Avsiktsförklaringar om medfinansiering avseende

– Rv50 Motala–Mjölby (1 630 miljoner kronor inkl. brukarav-

gifter).

– E4 Sundsvall (2 650 miljoner kronor inkl. brukaravgifter).

– E4 Umeå (250 miljoner kronor).

– Ny Älvförbindelse i Göteborg (2 300 miljoner kronor från

brukaravgifter i form av vägavgift/skatt).

– E22 förbifart Söderköping (35 miljoner kronor).

Vidare pågår förhandlingar och har aviserats ytterligare avsiktsför-

klaringar för bl.a. projekt i Stockholmsregionen.

Med hänsyn till den ökade formaliserade samverkan på länsnivå som

kommunala samverkansorgan står för torde det såväl på infrastrukturom-

Prop. 2008/09:35

105

rådet som inom andra områden bli allt vanligare att samverkande kom-

muner (och landstinget) i ett län bidrar till olika investeringar, även om

varje enskilt projekt har större nytta för vissa länsdelar än för andra.

I propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21)

föreslår regeringen att kommuner och landsting ges befogenhet att lämna

bidrag till byggande av statlig väg och järnväg, även om projektet ligger

utanför det egna området, under förutsättning att det finns särskilda skäl.

Med särskilda skäl avses att projektet, till vilket bidraget ges, ska ha

regional nytta för ett större område än varje enskild kommun. Den nya

trafiklösningen ska även medföra markant förbättrade kommunikations-

möjligheter i området. Lagändringen som föreslås träda i kraft den 1

mars 2009, ger således kommuner och landsting en utökad möjlighet att

bidra till statliga infrastrukturprojekt. Bestämmelsen innebär inte någon

möjlighet för staten att formellt ålägga kommuner och landsting att delta

i finansieringen av den nationella infrastrukturen. De förbättrade möjlig-

heterna till medfinansiering som regeringen eftersträvar förändrar inte

den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala

aktörer för samhällets infrastruktur. I propositionen görs även bedöm-

ningen att ytterligare utredning krävs för att kunna ta ställning till och om

i så fall på vilket sätt nuvarande lagstiftning beträffande redovisning av

kommunala bidrag till statlig infrastruktur bör förändras. Regeringen

avser att snarast tillsätta en sådan utredning.

Regeringen ser också över möjligheterna att underlätta för företag att

aktivt medverka i finansieringen av infrastrukturprojekt.

7

Ett öppet trafikslagsövergripande arbete för

att verkställa inriktningen

7.1

En öppen och inbjudande planeringsprocess

Regeringens bedömning: I den fortsatta planeringsprocessen bör det

säkerställas att behoven hos resenärer, transportköpare och samhället i

stort är styrande för de åtgärder som övervägs i åtgärdsplaneringen.

Skälen för regeringens bedömning: Transportsystemet är en viktig

del av samhället och de åtgärder som prioriteras ska ha tydliga positiva

effekter för resenärer, transportköpare och/eller för samhället. Insatserna

ska underlätta vardagen för människor och företag. Det kan röra sig om

kortare res- och transporttider, fler pendlingsmöjligheter, mindre träng-

sel, förseningar och köer eller en säkrare trafikmiljö anpassad för alla.

Det kan också handla om insatser för att minska klimatpåverkan och

minska buller och andra miljöstörningar som trafik och transporter or-

sakar.

För att kunna fånga upp och lösa de problem som människor, företag

och samhället upplever i dag och i framtiden är det nödvändigt att plane-

ringsprocessen är öppen och inbjudande. Det innebär att de myndigheter

som får i uppdrag att ta fram långsiktsplaner för åtgärder i transportinfra-

strukturen, och de kommunala samverkansorgan och regionala självsty-

Prop. 2008/09:35

106

relseorgan som erbjuds att göra det, har ett stort ansvar för att fånga upp

medborgarnas och näringslivets synpunkter på dagens och morgondagens

transportsystem. Det är t.ex. viktigt att olika preferenser hos kvinnor och

män fångas upp och övervägs på lika villkor. Likaså är det angeläget att

planeringen fångar upp och utgår från de skilda förutsättningar för indi-

viders utvecklingskraft och företags konkurrenskraft som finns i olika

typer av regioner såsom landsbygd, små och medelstora städer samt i

storstadsområden. Det är nödvändigt att erbjuda goda möjligheter att

komma med frågor och förslag på stort och smått och öppna en dialog

med olika aktörer på deras villkor för att underlätta engagemang och

deltagande. Dialogen ska präglas av lyhördhet och respekt för olika vär-

deringar och förslag och synpunkterna behöver tas om hand på ett sådant

sätt att de kan vägas mot andra frågor och förslag i planeringsprocessen.

Här har planeringsansvariga kommunala samverkansorgan, regionala

självstyrelseorgan och länsstyrelser, med sin lokala och regionala känne-

dom, ett stort ansvar för att bidra till god kvalitet i de prioriteringar som

görs. De har också ett ansvar för att bidra med en tydlig bild av vad det är

för problem som ska lösas eller vilken potential som ska tas till vara så

att alternativa lösningar kan övervägas.

De myndigheter som upprättar åtgärdsplanerna, kommunala samver-

kansorganen och regionala självstyrelseorganen har också ett ansvar för

att göra tydliga och begripliga prioriteringar. Aktiva och engagerade

medborgare och företag ska på ett enkelt sätt kunna ta del av vilka prio-

riteringar som till slut gjordes och varför.

7.2

Den långsiktiga infrastrukturplaneringens roll i trans-

portsystemet

Regeringens bedömning: I den långsiktiga planeringsprocessen bör

transportsystemets utveckling på längre sikt övervägas. Planeringen bör

ha ett tydligt trafikslagsövergripande perspektiv och en internationell

utblick samtidigt som den ska vara anpassad till ansvarsfördelningen

mellan staten och övriga aktörer.

Skälen för regeringens bedömning

7.2.1

Ett tydligt trafikslagsövergripande perspektiv i

planeringen

Långsiktiga infrastrukturplaner upprättas för att skapa förutsägbarhet och

säkerställa att det går att göra en samlad prioritering mellan de många

olika förslag till förbättringar som finns. Det långsiktiga perspektivet

behövs dels för att det oftast tar flera år att förbereda och genomföra

investeringsåtgärder, dels för att transportinfrastrukturen är ett så om-

fattande system att de förändringar som kan göras från ett år till ett annat

är mycket små i förhållande till den infrastruktur som redan finns. Den

långsiktiga planeringsprocessen ger möjlighet till en samlad prioritering i

ett tidsperspektiv då det är rimligt att också diskutera hur man på lång

sikt vill att transportinfrastruktursystemet ska utvecklas.

Prop. 2008/09:35

107

De långsiktiga planer som upprättas avser framför allt åtgärder på stat-

liga vägar och järnvägar som anslagsfinansieras. De landbaserade syste-

men är de mest omfattande ur infrastruktursynpunkt och de har flera

egenskaper som motiverar statlig finansiering, t.ex. tydliga drag av att

vara kollektiva nyttigheter. Det innebär att upp till en viss gräns påverkas

inte en användare av systemet av att en annan användare använder det.

Ur transportköparens och resenärens perspektiv är det intressanta att det

finns en väl fungerande lösning för hela resan eller transporten, snarare

än vem som ansvarar för en viss del av infrastrukturen. Därför är det

viktigt att de planer som upprättas omfattar en helhetsbild av transport-

systemet och dess roll i samhället och drar ut konsekvenserna av vad som

behöver göras i de statligt finansierade delarna av systemet. Det är ut-

vecklingen av den statliga infrastrukturen, och särskilt de anslagsfinansi-

erade delarna som är i fokus i den statligt initierade planeringen. Reger-

ingen vill dock understryka att samarbete och samordning med andra

intressenter är av stor vikt för att göra kloka prioriteringar som kan få

fullt genomslag i form av nyttor för medborgare och företag.

7.2.2

Finansiering och avgiftssystem som rör olika trafikslag

Väg

Investeringar i väginfrastruktur finansieras huvudsakligen med anslag.

Infrastrukturfinansierande avgifter tas ut på den fasta förbindelsen över

Öresund och Svinesundsbroarna samt som trängselskatt i Stockholm.

Därtill tas fiskala och styrande skatter ut av vägtrafiken i form av energi-

och koldioxidskatt på fordonsbränsle (med skattebefrielse för vissa

bränslen), fordonsskatt (differentierad efter bl.a. miljöklass och kol-

dioxidutsläpp) och vägavgift för tunga fordon (Eurovinjett).

Järnväg

Även investeringar i järnvägsinfrastruktur finansieras huvudsakligen med

anslag. De banavgifter som Banverket tar ut för utnyttjande av järnvägs-

infrastrukturen ska enligt Järnvägslagen 2004:519 sättas enligt marginal-

kostnadsprincipen. Under vissa förutsättningar får också infrastruktur-

finansierande banavgifter tas ut, vilket bl.a. tillämpas för finansiering av

den fasta förbindelsen över Öresund. Järnvägssektorn omfattas indirekt

av handeln med utsläppsrätter genom att de utsläpp av koldioxid som

sker vid elproduktion ingår i handeln. Bränsle i dieseldrivna järnvägsfor-

don är befriad från energi- och koldioxidskatt. El-driven järnvägstrafik är

befriad från energiskatt. I dagens banavgifter ingår dock en komponent

som delvis speglar dieseltrafikens emissioner.

Flyg

Till skillnad från väg och järnväg är infrastrukturen för luftfarten i

huvudsak avgiftsfinansierad. De statliga flygplatserna och flertalet icke

statliga flygplatser tar ut avgifter för användning av flygplatsinfrastruktu-

ren och varje flygplatshållare fastställer i praktiken sina egna avgifter.

Prop. 2008/09:35

108

Sverige har dock gjort vissa internationella åtaganden som påverkar en

flygplatshållares möjligheter att helt fritt bestämma sina avgifter. Avgif-

terna ska täcka de totala företagsekonomiska kostnaderna. Vissa externa

miljökostnader som orsakas av den civila luftfarten är inbakade i de

statliga flygplatsernas avgiftssystem, i form av differentiering med avse-

ende på flygplanens utsläpp av kväveoxider och kolväten samt det buller

de orsakar. Flygbränsle för kommersiellt ändamål är skattebefriat medan

flygbränsle som används för privat ändamål beskattas fr.o.m. den 1 juli

2008.

Sjöfart

Sjöfartsverket är ett affärsverk vars verksamhet i huvudsak finansieras

med avgifter som tas ut av handelssjöfarten. De viktigaste avgifterna är

farledsavgifterna som bl.a. täcker kostnader för underhåll och

nyinvestering i sjöfartsinfrastruktur samt sjösäkerhetsarbete. Miljödiffe-

rentieringen av farledsavgifterna är ett komplement till gällande överens-

kommelser om att öka användandet av bunkerolja med lägre svavelhalt

och införa kväveoxidreducerande åtgärder. Hamnar som på frivillig basis

tillämpar miljödifferentierade hamnavgifter tillämpar samma principer

som för de miljödifferentierade farledsavgifterna.

7.2.3

Statlig medfinansiering för vissa ändamål hanteras i

långsiktsplanerna

Staten finansierar i första hand åtgärder för den infrastruktur som staten

är ansvarig för. Utöver detta har det funnits s.k. verksamhetsanknuten

statlig medfinansiering för vissa investeringar i trafikanläggningar i flera

decennier, men den exakta utformningen har varierat över tiden. Dessa

bidrag kan betalas ut på grundval av bestämmelserna i förordningen

(1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanlägg-

ningar. Mottagare är kommuner och trafikhuvudmän.

Det är Vägverket, Banverket och planeringsansvariga på regional nivå

som har att prioritera hur mycket medel som bör läggas på statlig med-

finansiering i den kommande planeringsomgången. Sådana insatser ska

då vägas mot andra tänkbara insatser. De ändamål som den statliga pla-

neringsramen kan användas till framgår av avsnitten om respektive plan.

Skälen för statlig medfinansiering kan t.ex. vara att man vill driva på

miljöåtgärder eller trafiksäkerhetsinsatser längs kommunala gator, efter-

som dessa ger större vinster för samhället än vad en fortsatt satsning

längs det statliga vägnätet skulle göra. Inför den kommande planerings-

omgången föreslår regeringen att det ska finnas möjlighet att lägga medel

på driftbidrag till icke-statliga flygplatser i länsplanerna. Dessutom

kommer bidraget till fordonsanskaffning att upphöra efter att de medel

som redan beslutats av riksdagen har betalats ut. Statlig medfinansiering

till enskilda vägar behandlas också i denna proposition.

Prop. 2008/09:35

109

7.2.4

Planupprättande myndigheter och organisationer

På nationell nivå är det Vägverket och Banverket som upprättar långsik-

tiga infrastrukturplaner. Planer upprättas också av Länsstyrelserna i

Stockholms, Västmanlands, Norrbottens, Västernorrlands och Jämtlands

län samt av regionala självstyrelseorgan eller kommunala samverkans-

organ i övriga län. Vad respektive plan kan innehålla regleras i förord-

ningen (1997:262) om nationell väghållningsplan, förordningen

(1989:67) om plan för stomjärnvägar, förordningen (1997:263) om läns-

planer för regional transportinfrastruktur samt förordningen (1988:1017)

om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m.

I samband med att olika initiativ tagits för ett utökat regionalt ansvar

har framför allt frågor som bedöms ha betydelse för regional tillväxt förts

över till regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan.

Detta regleras i lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad

regional ansvarsfördelning och lagen (2002:34) om samverkansorgan i

länen. En sådan fråga är den långsiktiga infrastrukturplaneringen. Där har

ansvaret för att upprätta länsplaner för transportinfrastruktur förts över

från länsstyrelsen till Landstingen i Västra Götalands och Skåne län. På

liknande sätt har kommunala samverkansorgan i Uppsala, Söderman-

lands, Östergötlands, Kalmar, Gotlands, Blekinge, Hallands, Dalarnas,

Jönköpings, Kronobergs, Värmlands, Gävleborgs, Örebro och Väster-

bottens län givits ansvaret att besluta om prioritering bland åtgärder

avseende infrastruktur m.m. vid upprättande av länsplaner för regional

transportinfrastruktur. Däremot ligger prövningsansvar kopplade till den

fysiska planeringsprocessen kvar hos länsstyrelserna. Till exempel ska

länsstyrelserna godkänna upprättade miljökonsekvensbeskrivningar, avge

yttranden över arbetsplaner för vägar och järnvägsplaner samt pröva

vissa tillstånd enligt miljöbalken. Kraven på att väga in miljömål likaväl

som regionala utvecklingsmål ställs på alla länsplaner, oavsett vem som

ansvarar för att ta fram planen.

Infrastrukturfrågorna är viktiga samhällsfrågor. Det är av största vikt

att planupprättande myndigheter, länsstyrelser, landsting och samver-

kansorgan samarbetar och utbyter information med andra berörda, t.ex.

näringslivet, för att säkerställa att perspektivet är trafikslagsövergripande

och inte stannar vid läns- och nationsgränser.

7.3

Planeringsprocessens uppläggning

Regeringens bedömning: En planeringsprocess i två steg ger förutsätt-

ningar för politisk styrning i kombination med effektiv genomlysning av

åtgärder som övervägs i prioriteringen.

Skälen för regeringens bedömning: Huvuddragen i nuvarande plane-

ringsprocess fungerar enligt regeringens bedömning väl, men kan effek-

tiviseras. I enlighet med riksdagens beslut (prop. 1997/98:56, bet.

1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) genomförs planeringen av åtgärder i

transportinfrastrukturen i två steg.

/09:35

110

Prop. 2008

Figur 7.1 Planeringsprocessen för transportinfrastrukturen

Det första steget, inriktningsplaneringen, avslutas i och med att riks-

dagen fattar beslut med anledning av denna proposition. I det första ste-

get har också ingått en särskild förberedelse inför kommande åtgärdspla-

nering där planupprättande myndigheter genomför nationella och regio-

nala systemanalyser och där även kommunala samverkansorgan och

regionala självstyrelseorgan inbjudits till att delta. När riksdagen fattat

beslut om planeringsram och inriktning för den aktuella planperioden

följer det andra steget, åtgärdsplanering. Regeringen ger då direktiv till

planupprättande myndigheter och inbjuder samverkansorgan och regio-

nala självstyrelseorgan att ta fram konkreta åtgärdsplaner för perioden

2010–2021 i enlighet med den beslutade inriktningen. De åtgärder som

övervägs i åtgärdsplaneringen ska beskrivas bl.a. med avseende på hur de

bidrar till inriktningen, transportpolitiska mål, samhällsekonomiska

bedömningar och andra konsekvensbeskrivningar. När regeringen

fastställer prioriterade åtgärder på nationell nivå och ramar för åtgärds-

planer på regional nivå finns det väl genomarbetade förslag att utgå ifrån

som ger goda möjligheter att göra justeringar för att ytterligare förbättra

bidraget till inriktningen. Åtgärdsplaneringen ska säkerställa att de för-

slag till prioriteringsordning som tas fram innehåller väl genomlysta och

förankrade åtgärder som är avvägda och prioriterade jämfört med ett

antal andra tänkbara åtgärder. Detta växelspel mellan politiska avväg-

ningar på central och regional nivå och saklig genomlysning av åtgärder

från de planerande myndigheterna bidrar till att säkerställa att de åtgärder

som till slut prioriteras är efterfrågade, väl genomlysta avseende hur de

bidrar till inriktningen och jämförda med andra möjliga lösningar.

Insatser kan behöva omprövas mot bakgrund av förändrad omvärldsut-

veckling, transportutveckling eller nya tekniska krav och möjligheter.

Projekt ska kunna omprioriteras om det finns uppenbara skäl för det,

exempelvis vid signifikanta kostnadsökningar. Dessa omprövningar bör

ske på ett så smidigt sätt som möjligt. Rapportering om planeringsläge

och genomförande av långsiktsplanerna bör ske årligen från myndig-

heterna till regeringen.

Åtgärdsplanerna för 2010–2021 beräknas fastställas av regeringen och

beslutande organ regionalt vid årsskiftet 2009/10 och genomföras från

2010. Eftersom infrastrukturinvesteringar ofta tar flera år att genomföra

kommer de första åren i planerna till stor del att upptas av projekt som är

pågående vid ingången av 2010 och av slutförande av åtgärder i den

Prop. 2008/09:35

111

närtidssatsning som regeringen föreslagit i budgetpropositionen för 2009

(prop. 2008/09:1, utgiftsområde 22).

7.4

Trafikslagsövergripande planer

Regeringens bedömning: Den inriktning som riksdagen beslutar om

som en följd av denna proposition bör under åtgärdsplaneringen precise-

ras i en trafikslagsövergripande nationell plan för utveckling av trans-

portinfrastruktur och i regionala trafikslagsövergripande infrastrukturpla-

ner som kan omfatta ett eller flera län. Planerna bör redovisa tydliga

grunder för prioriteringarna och förväntade effekter av de insatser som

görs.

Underlag: Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) anger

i sitt inriktningsunderlag att inriktnings- och åtgärdsplaneringen traditio-

nellt har fokuserats på åtgärder inom infrastrukturen för väg- respektive

järnvägstrafiken. Denna infrastruktur utgör endast en komponent i ett

större system och åtgärder i andra delar av systemet – identifierade med

ett trafikslagsövergripande perspektiv – kan ha större potential att med en

hög samhällsekonomisk effektivitet tillgodose samhällets behov. Trafik-

verken kan tillämpa fyrstegsprincipen som ett verktyg för att optimera

samhällets totala resursanvändning. Detta är dock inte tillräckligt ur ett

trafikslagsövergripande perspektiv. I den långsiktiga infrastrukturplane-

ringen behövs därför ett systemperspektiv. SIKA efterfrågar inrättandet

av en ledningsgrupp med en mer permanent och tydlig organisationsform

för den samordnade behandlingen av åtgärdsunderlagen och med repre-

sentation från t.ex. SIKA, trafikverken och externa experter.

Vägverket och Banverket har i sina inriktningsunderlag presenterat

en gemensam bild av viktiga områden som påverkar trafikverkens arbete

och förutsättningar för transportsystemets utveckling.

I den pågående planeringsprocessen lägger Vägverket och Banverket

stor vikt vid regionala synpunkter, behov och förutsättningar. Dialog med

regionala företrädare är en viktig förutsättning för att finna de bästa lös-

ningarna för en fortsatt utveckling av transportsystemet – oavsett trafik-

slag. Trafikverken föreslår att gemensamma studier ska tas fram före

större om- eller nybyggnader. Exempel kan vara att belysa om objekt i

planerna kan vara utbytbara, eller om man med gemensamma satsningar

kan få större måluppfyllelse.

Alla förändringar av styrmedel bör enligt trafikverken analyseras tra-

fikslagsövergripande med hänsyn till konsekvenserna för näringsliv och

regioner.

Luftfartsstyrelsen och Sjöfartsverket har inkommit med underlags-

material till Banverket och Vägverket som visar att det finns behov av

förstärkning av vägar och järnvägar kring både hamnar och flygplatser.

Inför den kommande åtgärdsplaneringen har Luftfartsstyrelsen bjudit in

Vägverket och Banverket att diskutera om det finns utbytbarhet mellan

trafikslagen.

Remissinstanserna: Behovet av att utveckla planeringssystemet i en

mer trafikslagsövergripande riktning påtalas av ett flertal remissinstanser.

Prop. 2008/09:35

112

Vidare påtalar ett flertal remissinstanser i detta sammanhang behovet av

att infrastrukturplaneringen kompletteras med verktyg som ekonomiska

styrmedel, regleringar och övrig samhällsplanering. Ett antal instanser,

bl.a. Ekonomistyrningsverket (ESV), Riksantikvarieämbetet (RAÄ), Ver-

ket för näringslivsutveckling (Nutek) och Samverkansorganet i Örebro

län (Regionförbundet Örebro län), ställer sig positiva till SIKA:s förslag

om inrättande av en ny ledningsgrupp för behandling av åtgärdsunder-

lagen. Banverket pekar i sammanhanget på att god kännedom om verk-

samheten är kritiskt för att kunna göra relevanta avvägningar och ser en

risk att kritiska beslut för verksamheten kan komma att fattas av en ny

ledningsgrupp utifrån allt för teoretiska utgångspunkter, vilket bedöms

kunna leda till suboptimeringar av transportsystemet. Banverket hänvisar

därför i stället till det fördjupade samarbete med Vägverket som inletts

och som bl.a. innefattar att driva åtgärdsplaneringen som ett gemensamt

projekt.

Flera av remissinstanserna anser att de ekonomiska ramarna och för-

delningen mellan drift och underhåll respektive investering bör beslutas

nationellt. Vissa anser att även fördelningen mellan trafikslag bör ske

nationellt medan andra anser detta vara en uppgift för den regionala

nivån. Flertalet av instanserna framhåller att avvägningar/prioriteringar

för stora genomgående stråk samt system av nätverkskaraktär bör göras

på nationell nivå. Vidare framför ett antal instanser att den nationella

nivåns uppgift bör vara att föra ut den statliga politiken, följa upp de

transportpolitiska målen samt hantera frågor som rör lagar, regleringar

och ekonomiska styrmedel.

Flertalet av de regionala företrädarna samt några andra instanser, bl.a.

Glesbygdsverket, Luftfartsstyrelsen och LO, framhåller fördelar med en

regionaliserad planeringsprocess. Vägverket konstaterar att landstingen i

Västra Götalands som Skåne län på ett förtjänstfullt sätt värnat om och

prioriterat den politiska processen med förankring och bred diskussion i

samband med framtagandet av respektive inriktningsunderlag. Vägver-

kets erfarenhet från denna och tidigare planeringsomgångar är vidare att

kommuner och regionala organ tenderar att endast diskutera objekt och

andra konkreta fysiska åtgärder. Fyrstegsprincipen och analyser och

avvägningar med avseende på samtliga transportpolitiska mål har hittills

enligt Vägverket varit svårt för kommuner och regionala organ att han-

tera.

Skälen för regeringens bedömning: Transportlösningar omfattar ofta

flera färdmedel. Godstransporter kan starta med en kort lastbilstransfer

till en terminal där container omlastas till tåg eller båt. En persons resa

kan starta med en kort cykel- eller biltur till stationen och sedan fortsätta

med regionaltåg och avslutas med buss inom en annan ort. Ett kund-

orienterat synsätt bör därför bygga på hur hela resan eller transporten kan

bli så bra som möjligt ur såväl effektivitets- som hållbarhetsperspektiv.

Därför är det i denna planeringsomgång tid att ägna särskilt uppmärk-

samhet åt förbättringar som kan förverkligas genom lösningar som inne-

fattar flera trafikslag och kopplingar dem emellan. Det innebär att

systemlösningar för att lösa problem i storstäderna och kopplingar till

strategiska hamnar, kombiterminaler och flygplatser bör studeras särskilt.

Det innebär också att särskild uppmärksamhet ska ägnas åt att hela resan

och transporten fungerar med olika trafikslag och med byten/omlastning

Prop. 2008/09:35

113

samt med den information som behövs. Prioriteringen av åtgärder ska

som vanligt ske utifrån hur de bidrar till transportpolitiska mål, inrikt-

ningen i denna proposition och samhällsekonomisk lönsamhet.

De planer som tas fram ska leva upp till den öppenhet som ska känne-

teckna planeringsomgången. Det innebär att de tydligt ska redogöra för

skäl för den prioritering som görs och redovisa vilka effekter valda åt-

gärder förväntas få.

7.4.1

En nationell plan för transportinfrastruktur

Regeringens förslag: Den statliga planeringsramen får utöver de åtgär-

der som den tidigare omfattat även användas för bidrag till enskilda

vägar och icke statliga flygplatser samt till medfinansiering till invester-

ingar i slussar och farleder.

Regeringens bedömning: En nationell plan för transportinfrastruktu-

ren bör upprättas. Den nationella planen bör fastställas av regeringen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: De positiva steg i

riktning mot en mer trafikslagsövergripande inriktningsplanering som

Vägverket och Banverket har tagit under inriktningsplaneringen bör

fortsätta under åtgärdsplaneringen.

Det trafikslagsövergripande synsättet är mycket angeläget och det bör

utgå från en tydlig analys av förväntad utveckling av resande och trans-

porter med alla trafikslag mot bakgrund av förändringar i handelsutbyte,

lokalisering av arbetsplatser och bostäder, tillgång till grönområden och

tillgången till IT-lösningar m.m. Där prioritering av investeringar i infra-

struktur kan förväntas ha stor påverkan på val av transportlösningar, som

på långa stråk eller i tätbefolkade områden, är det särskilt väsentligt att

titta på systemlösningar. Detta synsätt behöver ges ett tydligt avtryck i

form av att de tidigare separata dokumenten banhållningsplan och väg-

hållningsplan går in i en nationell plan för utveckling av transportinfra-

strukturen. Kopplingar mellan vägar, järnvägar, sjövägar, luftvägar,

cykel- och gångvägar, parkeringsplatser och stationer samt terminaler bör

bli tydlig.

Utvecklingen inom sjöfartsområdet innebär att de fartyg som anlöper

svensk hamn blir både bredare och mer djupgående vilket kräver större

farleder och slussar. Vissa farleds- och slussprojekt som nu övervägs kan

därför inte rymmas inom Sjöfartsverkets ordinarie budget för farledshåll-

ning. I upprättandet av nationell plan för utveckling av transportinfra-

strukturen bör medfinansiering till sådana projekt övervägas i förhållande

till angelägna satsningar inom andra delar av transportinfrastrukturen.

I den nationella transportinfrastrukturplanen får då följande åtgärder

ingå:

– investeringar i statliga stamvägar och järnvägar, inklusive invester-

ingar i transportinformatik,

– medfinansiering till investeringar i slussar och farleder,

– trafiksäkerhetsåtgärder i statliga stamvägar,

– åtgärder för bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion på hela det

statliga vägnätet,

Prop. 2008/09:35

114

– drift och underhåll av hela det statliga vägnätet,

– drift, underhåll av och reinvesteringar i av statliga järnvägar,

– åtgärder för förbättrad miljö längs befintliga statliga vägar och järn-

vägar,

– sektorsuppgifter,

– bidrag till enskilda vägar,

– driftbidrag till icke statliga flygplatser,

– åtgärder till vilka statlig medfinansiering kan lämnas enligt förord-

ningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtra-

fikanläggningar m.m., vilket innefattar följande områden: byggande

av spåranläggningar för regional kollektiv persontrafik, byggande av

stationer, terminaler, vänthallar, hållplatser och andra liknande an-

läggningar för järnvägstrafik,

– räntor och amorteringar.

Bidraget till investeringar i rullande material för regional kollektiv per-

sontrafik på järnväg, tunnelbana och spårväg ska avvecklas när de medel

riksdagen tidigare beslutat om har förbrukats.

I arbetet med den nationella planen ska den kunskap och kompetens

som finns regionalt tas till vara. På den regionala nivån finns god känne-

dom om lokala och regionala förhållanden och prioriteringar och för-

måga att sätta in transportinfrastrukturen i ett helhetssammanhang med

koppling till regional tillväxt och planering av samhällsutvecklingen,

t.ex. bebyggelseplanering. Det finns också en stark vilja att göra mer av

avvägningar mellan olika trafikslag regionalt. Under åtgärdsplaneringen

avser regeringen att efterfråga länens prioriteringar av det eller de projekt

som de bedömer är mest angelägna på de nationella näten givet realis-

tiska budgetförutsättningar.

Förberedelsearbetet inför åtgärdsplaneringen pågår på nationell och re-

gional nivå inom ramen för det uppdrag om inledande åtgärdsplanering

för infrastrukturåtgärder som regeringen beslutade om den 17 januari

2008.

Den nationella transportplanen ska innehålla tydliga beskrivningar av

den förväntade utvecklingen för transportsystemet som helhet, priorite-

ring av åtgärder som ska finansieras med planeringsramen och tillkom-

mande medfinansiering. Samhällsekonomisk lönsamhet och komplette-

rande bedömningar ska framgå för de prioriterade åtgärderna i planerna.

7.4.2

Regionala trafikslagsövergripande infrastrukturplaner

Regeringens förslag: De regionala trafikslagsövergripande infrastruk-

turplanerna utökas, för att utöver åtgärder i väg- och järnvägsnät och

kollektivtrafikanläggningar, kunna omfatta driftbidrag till sådana icke-

statliga flygplatser som bedöms vara strategiska ur regionalt perspektiv

och som inte omfattas av det statliga driftbidraget.

Regeringens bedömning: De regionala trafikslagsövergripande pla-

nerna bör även fortsättningsvis fastställas av länsstyrelser, kommunala

samverkansorgan eller regionala självstyrelseorgan .

Prop. 2008/09:35

115

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Länsplaner för regi-

onal transportinfrastruktur beslutas regionalt av den aktör som är ansva-

rig för infrastrukturplanering i respektive län. Från och med 2008 är

regionalt ansvarig aktör Länsstyrelserna i Stockholms, Västmanlands,

Norrbottens, Västernorrlands och Jämtlands län, de regionala självstyrel-

seorganen i Västra Götalands och Skåne län samt de kommunala sam-

verkansorganen i övriga län. De kommunala samverkansorganen och de

regionala självstyrelseorganen ska i sitt arbete med länsplaner för regio-

nal transportinfrastruktur samråda med respektive länsstyrelse. Plane-

ringsramen för länsplanerna kan i dag användas för följande ändamål:

– investeringar i statliga vägar som inte är stamvägar, inklusive in-

vesteringar i transportinformatik,

– trafiksäkerhetsåtgärder på statliga vägar som inte är stamvägar,

– åtgärder till vilka bidrag kan lämnas enligt förordningen

(1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikan-

läggningar m.m., vilket innefattar följande områden:

för kollektivtrafik:

– byggande av stationer, terminaler, vänthallar, hållplatser och andra

liknande anläggningar,

– byggande av spåranläggningar för regional kollektivtrafik som till-

godoser ett allmänt kommunikationsbehov,

– åtgärder för ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken för resenärer

med funktionsnedsättning,

– byggande av väg- och gatuanläggningar för kollektiv persontrafik

som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov,

för flyg och sjöfart:

– byggande av kommunala flygplatser och kajanläggningar,

– vissa investeringar i fartyg,

för bidrag till kommuner:

– vissa fysiska åtgärder och transportinformatikåtgärder för förbätt-

rad miljö och trafiksäkerhet på kommunala vägar och gator.

Den aktör som är ansvarig för infrastrukturplanering i respektive län

har också möjlighet att använda sin planeringsram för att prioritera åtgär-

der på statliga stamvägar och järnvägar, inklusive Inlandsbanan, med-

finansiera investeringar i slussar och farleder och på enskilda vägar,

liksom att prioritera åtgärder för tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion.

Vägverket och Banverket ska då anpassa sina planerings- och beslutspro-

cesser så att det är möjligt för den aktör som ansvarar för infrastruktur-

planeringen i länet att om den så önskar kan lägga in sådana åtgärder i

länsplanen. Det finns få exempel på län som utnyttjat detta, men ett

exempel är att Jämtlands län lade in en tunnel på E14 inför alpina VM

2007, som nu är genomförd och som annars inte skulle ha prioriterats.

Överenskommelser om medfinansiering som utökar länsramarna bör

också redovisas i planförslagen.

Miljöåtgärder på det regionala vägnätet, som inte är direkt kopplade till

ett ansvar för verksamhetsutövaren (t.ex. för bulleråtgärder eller skydd av

vattentäkter) utan snarare hör till förbättringar av arkitektonisk kvalitet

kan också finansieras i den regionala planeringsramen.

Planeringsramen för länsstyrelser, kommunala samverkansorgan och

regionala självstyrelseorgan för 2010–2021 bör utökas för att utöver

Prop. 2008/09:35

116

nuvarande ändamål kunna omfatta driftsstöd till icke-statliga flygplatser

utifrån samma regler som kommer att gälla för det statliga driftsstödet till

flygplatser med upphandlad trafik. Detta möjliggörs genom att medel

som från och med 2012 frigörs från det statliga driftsstödet bör överföras

till de regionala planerna. Insatser inom samtliga fyrstegsprincipens steg

bör kunna inbegripas inom den regionala planeringsramen.

Ordningen med länsplaner som beslutas på regional nivå fungerar väl

och ger ett reellt regionalt inflytande över planeringsramens användning,

särskilt med tanke på att det också finns möjlighet att inom ramen för den

regionala planeringsramen prioritera åtgärder i den nationella transport-

infrastrukturen som är av stor vikt för regionen. Regeringen avser att

utöka länens preliminära planeringsramar, så att länen får möjlighet att

prioritera angelägna projekt på de nationella näten. De förslag till priori-

tering av åtgärder i den regionala och nationella transportinfrastrukturen

som tas fram under åtgärdsplaneringen ska komma in till regeringen

under hösten 2009. Därefter kommer regeringen att pröva vilka åtgärder

som ska ingå i den nationella planen och vilken slutlig ram som ska gälla

för respektive regional plan.

De regionala planerna kännetecknas redan i varierande grad av ett tra-

fikslagsövergripande synsätt och en ambition att beskriva transport-

systemens betydelse för regional tillväxt. Förmågan att definiera vilka

problem som ska lösas eller vilka potentialer som ska uppnås behöver

utvecklas vidare för att kunna utgöra grund för att pröva olika alternativa

lösningar under planeringsprocessen. I vissa fall kan det handla om att

avväga frågor mot lösningar inom andra samhällsområden eller mot

prioriteringarna i den nationella planen för utveckling av transportinfra-

strukturen.

På regional nivå pågår en utveckling mot samarbeten inom större om-

råden. Regeringen vill därför öppna möjligheten för län som så önskar att

upprätta gemensamma planer tillsammans med angränsande län. Mo-

dellen med tre olika planeringsnivåer som användes i förra planerings-

omgången gav ett bra underlag för ställningstagande. Regeringen avser

att även i denna planeringsomgång låta länen prioritera åtgärder för en

preliminär åtgärdsram per län och ange prioriteringar för +25 procent och

-25 procent jämfört med den nivån. Det finns då möjlighet att göra

justeringar utifrån de förslag som läggs innan den slutliga ramen fast-

ställs.

7.4.3

Fördelning av planeringsmedel mellan nationell och

regional nivå

Regeringens förslag: Den slutliga fördelningen av statlig planeringsram

mellan nationell och regionala planer görs efter åtgärdsplaneringen. Re-

geringen bemyndigas att besluta om fördelningen.

Skälen för regeringens förslag: Många olika tänkbara åtgärder be-

höver vägas mot varandra under åtgärdsplaneringen. Den slutliga priori-

teringen bör baseras på hur väl olika åtgärder bidrar till inriktningen i

denna proposition. Regeringen anser därför att det inte som i tidigare

planeringsomgångar på förhand bör låsas hur mycket av den statliga

Prop. 2008/09:35

117

planeringsramen som ska gå till regionala respektive till nationella pla-

ner. Genom att hålla denna fråga öppen tills åtgärdsplaneringen är

genomförd får planeringsansvariga på den regionala respektive nationella

nivån incitament att noga överväga vilka åtgärder som ska lyftas fram i

prioriteringen. Det uppdrag om att upprätta planer som lämnas kommer

att inkludera att planeringsansvariga ska ge prioriterade förslag anpas-

sade till tre olika nivåer för statlig anslagsram. Regeringen bör sedan

avgöra den slutliga fördelningen av den statliga planeringsramen efter att

planförslagen upprättats och rapportera utfallet i en skrivelse till riks-

dagen.

Syftet med planeringsmodellen är att främja kvaliteten i planerings-

underlagen och att uppmuntra nationella och regionala aktörer att fundera

över prioriteringar både inom den egna planen och vad som kan vara

motiverat att genomföra i övriga. Modellen med att planera för alterna-

tiva ramnivåer tillämpades för länsplanerna redan i förra planeringsom-

gången och erfarenheterna är goda. Därför bör synsättet nu utvidgas till

att omfatta även den nationella planeringsnivån.

7.5

Samarbete för väl avvägda åtgärdsplaner

Regeringens bedömning: Den nationella och regionala nivån behöver

samarbeta och utveckla sin förmåga att definiera problem och potentialer

och att ta fram alternativa lösningar inför prioriteringarna i långsiktspla-

nerna.

Skälen för regeringens bedömning

Inledning

I sina remissyttranden över inriktningsunderlagen har ett flertal instanser

betonat vikten av samordning och dialog mellan olika organisatoriska

nivåer och olika aktörer i planeringsprocessen. Glesbygdsverket, Luft-

fartsstyrelsen, Sjöfartsverket, Vägverket, SKL, Länsstyrelsen i Skåne län

samt Skåne och Västra Götalands läns landsting vittnar om positiva er-

farenheter från den försöksverksamhet som de båda landstingen bedrivit i

samband med framtagandet av sammanhållna regionala inriktnings-

underlag och anser att arbetet bör kunna vidareutvecklas med vidgad

regional medverkan i kommande planering av åtgärder. Västra Götalands

läns landsting föreslår att regeringen inför nästa skede av planeringen,

den s.k. åtgärdsplaneringen, erbjuder Skåne läns landsting och Västra

Götalands läns landsting att arbeta efter en ny modell där möjlighet ges

för den regionala nivån att vara delaktig och medbestämmande i plane-

rings- och beslutsprocesserna. Skåne läns landsting föreslår att region

Skåne ges ansvar för att utarbeta förslag till en samlad prioritering av

både nationell och regional infrastruktur i regionen.

Rikstrafiken finner Skåne läns landstings och Västra Götalands läns

landstings underlag ambitiösa och väl genomarbetade men anser ändå att

det finns problem med detta sätt att arbeta. Rikstrafiken konstaterar att

underlagen i delar av landet tas fram regionalt och gemensamt för trafik-

slagen, medan för övriga landet tas underlagen fram av respektive trafik-

Prop. 2008/09:35

118

verk och utan större samordning. Rikstrafiken anser att det är olämpligt

att ha olika modell i olika delar av landet för detta. Dessutom blir de

regionala underlagen enligt Rikstrafiken i hög grad fokuserade på inom-

regionala problem och åtgärder. Rikstrafiken menar att det i stor ut-

sträckning saknas ett nationellt perspektiv. Rikstrafiken anser att det

visserligen kan finnas fördelar med underlag som tas fram på länsnivå,

men att det i så fall bör gälla hela landet. Dessutom bör dessa regionala

underlag enligt Rikstrafiken alltid kompletteras med underlag och prio-

riteringar för den nationella trafiken. Vägverket upplever att den all-

männa inställningen är mycket positiv i fråga om samarbete över an-

svarsgränser oavsett vem som i den aktuella frågan har initiativet och ser

även ett ökat intresse att aktivt vara med och diskutera transport- och

infrastrukturfrågor runt om i landet, vilket torde ge goda förutsättningar

för att kommande åtgärdsplanering genomförs på bred basis med helhets-

syn och med god kvalitet på resultatet.

Utvecklat samarbete mellan den nationella och regionala nivån

Under inriktningsplaneringen erbjöd regeringen Skåne läns landsting och

Västra Götalands läns landsting att, som försök, bidra med sammanhållna

regionala underlag som ska beaktas av trafikverken. Detta arbete har

varit av stort värde. På den regionala nivån har ett brett arbete genom-

förts med många regionala intressenter, vilket har lett fram till tydliga

beskrivningar av behov och potentialer i både regionalt och nationellt

planerad infrastruktur inom respektive område. Västra Götalands läns

landsting lyfter t.ex. fram utmaningarna att öka storleken på Göteborgs-

regionens lokala arbetsmarknad för ökad tillväxt och bättre jämställdhet

samt omställning av transportsystemet i mer hållbar riktning samtidigt

som tillväxten prioriteras. Skåne läns landsting betonar bl.a. målsätt-

ningen att utveckla integreringen av Skåne län till en sammanhållen

funktionell region med större arbetsmarknad, med utgångspunkt från ett

flerkärnigt Skåne. Banverket och Vägverket har aktivt deltagit i detta

arbete. Även andra regionala underlag har på regionalt initiativ tagits

fram under inriktningsplaneringen, t.ex. för Kalmar län, för Stockholm –

Mälardalen och för Västerbottens och Norrbottens län. På den regionala

nivån har man visat god förmåga att sätta in transportsystemåtgärder i ett

större sammanhang där de bidrar till regionens övergripande strategier

för tillväxt och näringsliv och där infrastrukturplanering, bebyggelse-

planering och planering av lokal och regional kollektivtrafik kan sam-

spela. Detta bidrag är önskvärt och värdefullt. Det är också värt att aktivt

eftersträva näringslivets medverkan i allt från exploatering i anslutning

till ny infrastruktur till att finna nya affärslösningar.

Samtidigt är de länkar av transportsystemet som finns regionalt också

av nationellt eller internationellt intresse och nationella överväganden

behöver därför få stort genomslag. Likaså måste nationella transportpoli-

tiska mål och delmål säkras i en planeringsprocess med aktivt deltagande

såväl nationellt som regionalt. Eftersom samhällsekonomisk effektivitet

påverkar valet av vilka åtgärder som prioriteras behövs överblick över

hela näten i den nationella transportinfrastrukturplanen. Regeringen vill

dock understryka vikten av samspel mellan regional och nationell nivå

Prop. 2008/09:35

119

för att förena de båda nivåernas respektive styrkeområden. För att ytterli-

gare uppmuntra samspelet avser regeringen att låta den regionala nivån

ange prioriteringar för en större andel av planeringsramen. Kraven på en

skarp prioritering av vilka åtgärder som bedöms som mest angelägna

regionalt både i de nationella och regionala näten ökar därmed. Reger-

ingen uppdrog den 17 januari 2008 åt trafikverken och länsstyrelserna i

Stockholm, Västmanlands, Norrbottens, Västernorrlands och Jämtlands

län att inleda åtgärdsplaneringen för infrastrukturåtgärder perioden 2010–

2020 m.m. Syftet med uppdraget är att skapa goda förutsättningar inför

arbetet med att upprätta planer för infrastrukturåtgärder på nationell och

regional nivå. Samtidigt erbjöds de regionala självstyrelseorganen och

samverkansorganen i övriga län att inleda förberedelsearbetet på motsva-

rande sätt. I uppdraget ingår att genomföra regionala systemanalyser

enligt en gemensam modell som utarbetas av trafikverken. Arbetet ska

utgå från ett trafikslagsövergripande perspektiv och Vägverket, Banver-

ket, Luftfartsstyrelsen och Sjöfartsverket ska genomföra en analys som

belyser vilka infrastrukturåtgärder som behövs för att effektivisera gods-

transporterna. Vidare ska trafikverken gemensamt förbereda modeller

och metoder för de samhällsekonomiska bedömningar som krävs i åt-

gärdsplaneringen. Modeller och metoder ska utarbetas som tydliggör

förutsättningarna för medfinansiering från regionala, kommunala och

privata aktörer. Krav ställs också på avstämning mellan regionala och

nationella analyser för att säkerställa att de lösningar som övervägs är

effektiva både för regional och långväga trafik. Regeringen bedömer att

detta analysarbete i samverkan bör ge goda grunder för de prioriteringar

som sedan behöver göras på nationell respektive regional nivå i åtgärds-

planeringen.

En viktig uppgift i åtgärdsplaneringen blir att prioritera mellan många

åtgärder med positiva effekter till planer med hög måluppfyllelse och

samhällsekonomisk effektivitet. Önskemålen om investeringar summerar

till nivåer betydligt högre än de avsättningar som kan prioriteras och

motiveras i statsbudgeten. Prioriteringarna ska ske utifrån den beslutade

inriktningen.

7.6

Kopplingar till annan planering

Regeringens bedömning: Det är viktigt med en effektiv samordning

mellan planeringen av markanvändning och transportinfrastruktur för att

möjliggöra en utveckling av samhällsstrukturen och transportsystemet i

önskad riktning. Den fysiska planeringsprocessen bör effektiviseras.

Underlag: Vägverket och Banverket kommenterar i sina inriktnings-

underlag att det i den fysiska planeringsprocessen kan finnas stora möj-

ligheter till ökad samordning och effektivisering. Den fysiska plane-

ringsprocessen regleras i lagen om byggande av järnväg, väglagen, plan-

och bygglagen, PBL SFS nr 1987:10 samt i miljöbalken. Syftet är att ge

planeringen av järnvägs- och vägprojekt en god anknytning till övrig

samhällsplanering och miljölagstiftning. Planeringen innebär dock en

omfattande utrednings- och prövningsprocess. Inte minst tidskrävande är

Prop. 2008/09:35

120

kommunikationen med myndigheter, kommuner, övriga organisationer

och berörda enskilda.

Skåne läns landsting tar i sitt inriktningsunderlag upp att det är viktigt

att vidareutveckla planeringen så att samordningen mellan bebyggelseut-

veckling och infrastruktur tas om hand på ett tydligare sätt än hittills.

Remissinstanserna: Boverket anser att det behövs mer och fördjupad

samverkan mellan transportslagen och med bebyggelseplaneringen för att

åstadkomma resurseffektiva lösningar. Riksantikvarieämbetet påpekar att

infrastrukturutbyggnad påverkar bebyggelsemönster. Särskilt i storstads-

regionerna är det viktigt att infrastrukturplaneringen stödjer bebyggelse-

mönster som är önskvärda ur hållbarhetssynpunkt, det vill säga är lätta

att försörja med god kollektivtrafik m.m. RAÄ menar att en god samord-

ning mellan infrastrukturplanering och planering av bostäder, service

m.m. bidrar till hushållningen med landskap, natur- och kulturmiljö och

därmed till en god livsmiljö. Länsstyrelsen i Stockholms län tycker att

förutsättningar måste skapas för att samordna utbyggnad av bostäder i

kommunerna och planeringen av regionala och statliga investeringar i

transportinfrastruktur. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att

krav och vägledning bör tydliggöras vad gäller kommunernas arbete med

översikts- och detaljplaner. Länsstyrelsen i Örebro län påpekar att det är

mycket viktigt att intentionerna i infrastrukturpropositionen integreras i

kommunernas översiktsplaner.

Vägverket och Banverket efterfrågar en översyn av de samlade regel-

verken för fysisk planering och deras tillämpning. SJ AB framför att

regelverken för fysisk planering behöver ses över, framför allt avseende

den möjlighet som nu finns till parallella överklaganden i skilda proces-

ser. SJ menar vidare att regelverken i samhällsplaneringen har utvecklats

mot allt större komplexitet och allt mindre överskådlighet. SKL och

Nutek anser att ledtiderna i miljöprövning och fysisk planering för be-

slutade projekt avsevärt bör förkortas och att detta bör kunna ske utan

försämrad insyn m.m. Vidare anser SKL att möjligheten att inrätta en

särskild anläggningslag bör undersökas. Även Näringslivets

Transportråd och Stockholms Handelskammare föreslår att en anlägg-

ningslag enligt dansk modell införs för att snabba upp de långa besluts-

och planeringsprocesserna vid större infrastrukturobjekt.

Skälen för regeringens bedömning: Transportsystemet är en mycket

viktig beståndsdel i hela samhällsutvecklingen. Ett samhällssystem som

hela tiden utvecklas och förändras ställer också krav på transportsyste-

mets utveckling. Det är därför väsentligt att sätta in transportsystemet i

sitt sammanhang och att planeringen av utvecklingen samordnas med

övrig samhällsplanering. Samordningen mellan planeringsansvariga

aktörer på lokal, regional och nationell nivå bör förbättras för att åstad-

komma en mer effektiv samlad utveckling. En viktig komponent i detta

är att samverkan mellan de aktörer som påverkar infrastruktursatsning-

arna påbörjas i ett tidigt skede. Som exempel kan nämnas de frågor som

är kopplade till arkeologiska undersökningar. Vidare bör allmänhetens

värderingar kring trafik och infrastruktur hämtas in och behandlas på ett

sådant sätt att olika gruppers, inte minst kvinnors och mäns, värderingar

tillmäts samma vikt. Till exempel bör trafikverken utforma samråds-

möten så att kvinnor och män får samma förutsättningar att komma till

tals vid planering av åtgärder.

Prop. 2008/09:35

121

Den lagstadgade fysiska planeringsprocessen för transportinfrastruk-

turutbyggnad är en separat process, skild från den ekonomiska plane-

ringen (inriktnings- och åtgärdsplaneringen). Samtidigt har processerna

bl.a. genom åtgärdsplaneringen, och det underlag om objekten som den

innehåller, starka kopplingar. Man kan se processerna som de två delarna

av ett blixtlås som måste kugga i varandra, för att man ska komma fram

till genomförandet av ett visst objekt. För att minimera risken att ”blixt-

låset fastnar” har regeringen vidtagit, och avser att vidta, flera åtgärder.

Det kan handla om åtgärder för bättre styrning och tätare uppföljning, att

erforderliga resurser anvisas, att få till stånd bättre följsamhet mellan

åtgärdsplaner och anslag samt att effektivisera tillämpningen i den

fysiska planeringsprocessen.

Problematiken med ineffektivitet i den fysiska planeringsprocessen har

bl.a. belysts i en promemoria som Regionplane- och trafikkontoret i

Stockholm, RTK, har låtit göra (WSP-PM Effektiviserad fysisk

planeringsprocess 2007-12-05). Det råder enligt promemorian en samsyn

kring att dagens fysiska planeringssystem inte alltid fungerar så effektivt

som det skulle kunna göra. Beslutsprocessen för infrastrukturanlägg-

ningar och kommunernas planering för markanvändningen som helhet

kan enligt promemorian effektiviseras. Planerande aktörer upplever

större ineffektivitet än de prövande aktörerna. Det råder samtidigt enighet

om att stora komplicerade projekt bör få ta tid. Däremot kan man i WSP-

promemorian inte peka på något särskilt moment som bör rättas till för

att öka effektiviseringen. Finansieringsfrågorna lyfts i promemorian fram

som en knäckfråga. Tvister om finansiering leder enligt promemorian till

brister i samarbetet mellan aktörer. Underlag åldras, beslut blir obsoleta

och aktörer ändrar enligt promemorian uppfattning i väntan på finansie-

ring. Finansieringen av infrastrukturåtgärder löses dock inte i den fysiska

planeringsprocessen utan i andra processer såsom i arbetet med åtgärds-

planer, den årliga statliga budgetprocessen och i trafikverkens verksam-

hetsplanering enligt promemorian.

Den fysiska planeringsprocessen för infrastrukturanläggningar och

kommunernas planering för markanvändningen som helhet bör effektivi-

seras i syfte att korta ledtiderna fram till färdig anläggning. Samtidigt får

inte det demokratiska inflytandet, rättssäkerheten eller miljöhänsynen

åsidosättas. Effektiviseringar kan göras med olika utgångspunkter;

effektivisering i den praktiska tillämpningen inom ramen för gällande

lagstiftning eller förändring av gällande lagstiftning. Regeringen be-

dömer att på kort sikt är förändringar i tillämpningen möjliga för att

förbättra effektiviteten. Det kan handla om att i högre grad tillämpa

parallella processer inom och mellan stat och kommun, att förbättra an-

vändningen av miljökonsekvensbeskrivningar, MKB, att mer systema-

tiskt återanvända underlagsmaterial och beslutshandlingar m.m. Det är

sannolikt svårt att hitta ett enskilt moment som är av avgörande betydelse

för effektiviteten utan det handlar snarare om att en mängd mindre åtgär-

der måste vidtas. På längre sikt kan vissa lagändringar behöva övervägas,

vilket kräver ett gediget utredningsarbete. Erfarenheter från PBL-kom-

mittén visar att det inte är särskilt enkelt att hitta effektiviseringsåtgärder.

Det är viktigt att komma ihåg att väglagen och lagen om byggande av

järnväg är ändamålsenliga lagar för planering i stegvis ökad detaljerings-

grad och särskilt väglagen ger markåtkomst på ett tidsbesparande sätt,

Prop. 2008/09:35

122

vilket ska värnas. Redan i dag pågår utredningsarbete kring vissa av

dessa frågor, bl.a. inom ramen för Miljöprocessutredningen (M2007:04).

Regeringen anser emellertid att mer måste göras och avser initiera en

öppen och inbjudande översyn av den fysiska planeringsprocessen för

transportinfrastrukturinvesteringar.

8

Steg på vägen mot ett klimateffektivt

trafiksystem

8.1

Insatser för att minska utsläppen av koldioxid

Regeringens bedömning: Omställningen till ett klimateffektivt trafik-

system bör genomföras kontinuerligt och successivt och bygga på det

engagemang för klimatfrågan som i dag finns bland medborgare och

företag. En internationell samverkan är avgörande för framgång. Gene-

rellt verkande styrmedel som sätter ett pris på utsläppen av växthusgaser

bör utgöra grunden i en strategi. Dessa styrmedel behöver kompletteras

med mer riktade styrmedel som ytterligare främjar klimateffektiva trans-

portlösningar.

Underlag: Klimatberedningen konstaterar i sin handlingsplan att en

rad olika åtgärder behöver genomföras om utsläppen av växthusgaser i

transportsektorn ska kunna minska. Energieffektiviteten hos fordon och

farkoster behöver öka samtidigt som fossila bränslen behöver ersättas

med förnybara drivmedel och energibärare som el och vätgas. Energi-

effektiviteten i transportsystemet som helhet behöver också öka genom

att de olika trafikslagen utnyttjas och samordnas effektivare samtidigt

som den totala efterfrågan på transporter behöver reduceras. Klimatbe-

redningens handlingsplan innehåller en rad förslag till styrmedel som

bidrar till ovan nämnda förändringar.

Banverket och Vägverket konstaterar i sina inriktningsunderlag att

Begränsad klimatpåverkan är det miljökvalitetsmål som innebär den

största utmaningen för transportsektorn och samhället i stort.

Banverket och Vägverket menar att det är möjligt att minska utsläppen

av klimatgaser genom en kombination av åtgärder. För transportsektorn

handlar det om bättre samspel mellan trafikslagen och om att planera

bebyggelse, boende och arbete på ett sätt som begränsar behovet av

transporter. Det behövs både generella och selektiva åtgärder. Teknikut-

veckling i fordon och åtgärder i infrastrukturen är viktiga exempel lik-

som handel med utsläppsrätter. Utmaningen ligger i att kunna minska

utsläppen utan att i alltför stor utsträckning begränsa människors livs-

kvalitet och industrins behov av varu- och godstransporter.

Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) konstaterar att

transportsystemet fortfarande ger upphov till betydande negativa konse-

kvenser, framför allt genom de klimatpåverkande koldioxidutsläppen

som fortsätter att öka från vägtrafiken. SIKA menar också att ekono-

miska styrmedel, regleringar och samhällsplanering är verktyg som be-

höver komplettera infrastrukturplaneringen. Då finns god potential att

Prop. 2008/09:35

123

dessa verktyg, ofta i samverkan med varandra, kan bidra till effektivare

målstyrning.

Remissinstanserna: När det gäller inriktningsunderlagen menar ett

flertal av instanserna att klimatfrågan är transportsektorns största utma-

ning och att omställningen av transportsystemet till en hållbar utveckling

behöver intensifieras. En majoritet av remissinstanserna menar att åtgär-

der för att främja kollektivtrafik är av stor vikt. Vidare pekar ett flertal

instanser på betydelsen av en överflyttning från väg och flyg till järnväg

och sjöfart, inte minst avseende godstransporterna. Ekonomiska styr-

medel, regleringar och samhällsplanering nämns också av många instan-

ser som viktiga åtgärder. Några instanser påtalar att vägtrafiken sannolikt

kommer ha en betydande omfattning även fortsättningsvis. Därför be-

hövs åtgärder i syfte att utveckla vägtransportsektorn med förnyelsebara

och klimatneutrala drivmedel samt med fler miljövänliga fordon. Skåne

läns landsting samt Länsstyrelserna i Stockholms och Dalarnas län talar

för s.k. Mobility management (Hållbara transporter) och anser att finan-

siering av åtgärder inom ramen för detta bör kunna ske genom infra-

strukturanslag.

Skälen för regeringens bedömning

8.1.1

Klimatutmaningen ställer krav på omställning

Klimatfrågan är en global angelägenhet av största betydelse och Sverige

ska vara pådrivande genom internationella insatser och genom egna

åtgärder. Vid slutet av detta sekel anser det vetenskapliga rådet för kli-

matfrågor att utsläppen av växthusgaser i Sverige bör vara nära noll. En

sådan målsättning skulle innebära en kraftfull signal om att en genom-

gripande omställning av energisystem, transportsystem och andra delar

av samhällsekonomin behövs och kommer att genomföras. Omställ-

ningen bör genomföras successivt och kontinuerligt och så långt möjligt

utformas så att medborgare och näringsliv uppmuntras att välja klimat-

effektiva lösningar. Det främsta styrmedlet är att sätta pris på utsläppen

av växthusgaser genom koldioxidskatten. Nivån på koldioxidskatten

samt kompletterande styrmedel bör övervägas efter hand, med hänsyn till

hur klimatarbetet utvecklas och med beaktande av världsmarknadspriset

på olja och dess genomslag i drivmedelspriserna för svenska konsumen-

ter. Åtgärder bör utformas som är gynnsamma för utsläppsutvecklingen

på både kort sikt och på lång sikt. Kostnadseffektiva lösningar, främst

koldioxidskatten, bör stå i fokus för att största möjliga effekt ska nås.

Sverige påbörjade tidigt arbetet med att vidta åtgärder mot

klimatförändringarna. Sverige har också lyckats reducera utsläppen av

växthusgaser till relativt låga nivåer i många samhällssektorer, med

undantag för transportsektorn, där utsläppen ökat med cirka 12 procent

mellan 1990 och 2007. Transportsektorn svarar för cirka 30 procent av

de svenska utsläppen av växthusgaser.

Det bör finnas stora möjligheter för transportsektorn att bidra till att

uppsatta klimatmål nås.

Trafikverken och SIKA fick den 15 maj 2008 i uppdrag av regeringen

att kartlägga vilka potentialer det finns för överflyttning av gods och

passagerare mellan trafikslagen som bidrar till minskade utsläpp av växt-

Prop. 2008/09:35

124

husgaser, energieffektivisering och som bedöms kunna vara samhälls-

ekonomiskt lönsamma. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december

2008 och kan därmed utgöra ett underlag för åtgärdsplaneringen.

För att minska utsläppen av koldioxid från transportsektorn behövs en

ökad användning av ny teknik som energieffektivare fordon och trans-

portmedel och en övergång till förnybara drivmedel, främst genom en väl

avvägd koldioxidskatt. Det måste också vara attraktivt för resenärer och

transportköpare att i större utsträckning välja klimateffektiva alternativ.

Samhället som helhet måste också bli transporteffektivare så att de kli-

mateffektiva valen underlättas. Genom att använda generellt verkande

styrmedel, till exempel skatter på fossila drivmedel eller handel med

utsläppsrätter skapas incitament för alla de ovan angivna förändringarna.

Generellt verkande styrmedel behöver dock kompletteras med riktade

styrmedel, till exempel i form av utsläppskrav och standarder för att bana

väg för de förändringar som behöver ske. Forskning kan bidra och den

bör i enlighet med de forskningsstrategier som Banverket, Luftfarts-

styrelsen, SIKA, Sjöfartsverket, Verket för innovationssystem och Väg-

verket tagit fram inriktas mot transporteffektivitet, trafik- och fordons-

säkerhet, miljövänligare fordon, farkoster och transportsystem, kollek-

tivtrafik samt logistik och intermodalitet. En miljöinriktad teknikutveck-

ling förväntas ge viktiga bidrag i utvecklingen mot ett klimateffektivt

transportsystem. Långsiktiga investeringar i infrastruktur och övrig sam-

hällsplanering behöver inriktas på att skapa förutsättningar för en ut-

veckling mot ett allt energieffektivare transportsystem.

Regeringen kommer i december 2008 i en särskild klimat- och energi-

proposition att lämna förslag om åtgärder för att minska utsläppen av

växthusgaser och främja en effektiv energianvändning.

8.1.2

Generella styrmedel som sätter ett pris på utsläppen av

koldioxid

Energi- och miljöbeskattningen

Sverige och andra länder står inför stora miljöutmaningar, inte minst på

grund av den globala uppvärmningen, som måste tacklas gemensamt,

effektivt och utan dröjsmål. Det är därför angeläget att miljöskatter och

andra miljöpolitiska styrmedel utformas på ett samhällsekonomiskt

effektivt sätt. Detta kräver bl.a. en förbättrad samordning mellan energi-

beskattningen och övriga ekonomiska styrmedel i miljö- och energipoli-

tiken, som handel med utsläppsrätter, elcertifikat, långsiktiga avtal och

olika typer av bidrag.

Ett arbete pågår inom Regeringskansliet med syfte att föreslå vissa

ändringar av de ekonomiska styrmedlen så att de utformas på ett sätt som

förbättrar effektiviteten av den förda miljö- och energipolitiken. Genom

denna översyn bör de olika skatternas roll göras tydligare för att skapa ett

transparent och begripligt system. Eftersom klimatfrågan är särskilt an-

gelägen fokuseras arbetet på koldioxidbeskattningen och annan energibe-

skattning. Regeringen planerar att skyndsamt driva arbetet vidare med en

fortsatt översyn av energiskattesystemet.

Prop. 2008/09:35

125

Handel med utsläppsrätter

Principiellt gäller att ju fler sektorer som deltar i ett gemensamt handels-

system med utsläppsrätter desto bättre är förutsättningarna för en kost-

nadseffektiv minskning av de totala utsläppen av växthusgaser i sam-

hället. Regeringens uppfattning är därför att EU:s handelssystem bör

utökas vad gäller omfattning och ämnen. Regeringen har aktivt verkat för

att kommissionens förslag att inkludera flyget i handelssystemet kan

förverkligas så snabbt som möjligt. I juli 2008 enades rådet och Europa-

parlamentet om hur flyget ska anslutas till EU:s system för handel med

utsläppsrätter. Överenskommelsen innebär bl.a. följande. Flyget ansluts

till handelssystemet 2012. Detta gäller såväl flyg inom EU som till och

från EU. Den totala tilldelningen till flygsektorn kommer under 2012 att

vara 3 procent lägre och fr.o.m. 2013 5 procent lägre än 2004–2006. Av

utsläppsrätterna kommer 15 procent att auktioneras ut medan resterande

85 procent delas ut gratis baserat på riktmärken. Den totala tilldelningen

liksom andelen utsläppsrätter som auktioneras ut kan modifieras som en

del av den generella översynen av handelssystemet.

Regeringen avser att utreda förutsättningar och konsekvenser av att in-

kludera vägtrafiken i handelssystemet. Den elektrifierade järnvägen om-

fattas redan genom att elproduktion med CO

2

-utsläpp ingår. Parallellt

avser regeringen att fortsätta driva på för att den internationella luftfarten

och sjöfarten ska omfattas av globala klimatöverenskommelser. Den

primära målsättningen för Sverige och EU bör vara att utsläppen av

växthusgaser från internationell sjöfart och luftfart inkluderas i den inter-

nationella klimatregimen efter 2012. Eftersom sektorerna har olika förut-

sättningar, bl.a. när det gäller internationell reglering, miljöpåverkan och

möjligheter att genomföra åtgärder bör sjöfart och luftfart behandlas

separat inom ramen för ett internationellt klimatavtal. Regeringen anser

att en lämplig ordning kan vara att FN:s ramkonvention om klimatför-

ändringar, UNFCCC, sätter övergripande ramar och klimatmål för sekto-

rerna samt reglerar sektorsövergripande verksamheter som flexibla

mekanismer (t.ex. Mekanismen för ren utveckling, CDM och utsläpps-

handel), tekniköverföring och finansiering medan FN:s organ för sjöfart,

IMO, respektive FN:s organ för civil luftfart, ICAO, har ett huvudansvar

gällande klimatåtgärder och genomförande. Det är vidare regeringens

åsikt att globala sektorsåtaganden är att föredra för den internationella

sjö- och luftfarten framför nationella åtaganden som inkluderar dessa

sektorer. Ett internationellt system med utsläppsrätter för luftfarten bör

självfallet vara förenligt med hur luftfarten regleras inom ramen för EU:s

handelssystem.

8.1.3

En klimateffektiv fordonspark

Sverige är ett avlångt och relativt glest befolkat land. Vägtrafiken kom-

mer därför att vara det dominerande transportslaget även i framtiden.

Strävan bör vara att bilar och andra fordon bör kunna användas utan att

det påverkar klimatet och miljön negativt. Avgörande för detta är att

fordonsparken i snabb takt utvecklas för att bli betydligt mer energi- och

klimateffektiv. Offentlig upphandling är ett instrument för att aktivt

Prop. 2008/09:35

126

verka i denna riktning. Redan nu är regeringen aktiv, internationellt såväl

som nationellt, för att öka användningen av energieffektivare vägfordon

och öka andelen förnybar energi i vägtransportsektorn.

Bindande koldioxidkrav för nya personbilar inom EU

EU-kommissionen presenterade i december 2007 ett förslag till förord-

ning med koldioxidkrav för nya personbilar. Enligt kommissionens för-

slag ska utsläppen av koldioxid från nya personbilar i EU minska från

160 g/km i snitt 2006 till 120 g/km i snitt 2012. Målet ska uppnås genom

en integrerad modell där 130 g koldioxid/km ska nås med förbättrad

fordonsteknik och ytterligare 10 g koldioxid/km ska nås med andra tek-

niska förbättringar och genom att använda biodrivmedel.

Förslaget bygger på de rådslutsatser som antogs av rådet i juni 2007

och utgör en del av gemenskapens integrerade åtgärder för att minska

koldioxidutsläppen från personbilar. Syftet med förordningen är att re-

glera hur biltillverkarna ska nå målet på 130 g koldioxid/km i genom-

snittligt utsläpp till 2012. Förordningen kommer att kompletteras med

förslag på hur de återstående 10 g koldioxid/km kan uppnås.

Enligt förslaget ska det genomsnittliga målet på 130 g koldioxid/km

nås med hjälp av en gränsvärdeskurva. Gränsvärdeskurvan ger varje ny

bil ett specifikt utsläppsmål utifrån bilens vikt. Biltillverkare som

överskrider sitt specifika utsläppsmål beläggs med en sanktionsavgift.

Vidare föreslås en möjlighet för biltillverkarna att bilda pooler för att

tillsammans nå respektive utsläppsmål.

Regeringen stödjer förslaget att det genomsnittliga målet på 130 g kol-

dioxid/km ska nås med hjälp av en gränsvärdeskurva som funktion av

bilens vikt. Lutningen på gränsvärdeskurvan kommer emellertid att bli en

knäckfråga i de kommande EG-förhandlingarna. Regeringen ser också

positivt på möjligheten för biltillverkarna att bilda pooler för att nå det

specifika utsläppsmålet och på förslaget med en stegvis infasning av

sanktionsavgiften för biltillverkare som överskrider sina specifika ut-

släppsmål. I förhandlingarna argumenterar regeringen för att bilar som

kan drivas på miljöbränslen ska ges en koldioxidrabatt. Rabatten bör

dock anpassas storleksmässigt så att biltillverkarna även fortsättningsvis

stimuleras till att göra bilarna mer energieffektiva.

Elbilar och laddhybrider

Såväl traditionella fordonstillverkare som nystartade bolag har aviserat

att de kommer introducera laddhybrider eller elbilar under de närmaste

åren. Förbättrad batteriteknik gör dessa lösningar intressanta. Elbilar kan

tillsammans med bränsleceller vara en del av en mer långsiktig lösning

för en mycket klimateffektiv fordonspark. För att bättre förstå om denna

utveckling behöver särskild stimulans och i så fall hur, avser regeringen

ge Energimyndigheten och Vägverket i uppdrag att identifiera eventuella

hinder för en storskalig introduktion av laddhybrider eller elbilar och

undersöka om det finns ett behov av styrmedel för att stimulera utbygg-

nad av distributionssystem och introduktion av fordon.

Prop. 2008/09:35

127

I mars i år lanserades ett nytt samarbetsprojekt för att lansera nästa ge-

nerations miljöbilar (Plug-in hybridprojektet PHEV). Det är ett samar-

bete mellan fordonstillverkarna SAAB Automobile och Volvo Car

Corporation, Vattenfall AB och ETC AB. Projektet genomförs med stöd

av Energimyndigheten. Genom projektet kommer plug-in-modeller från

biltillverkarna att tas i bruk, modeller som biltillverkarna inom några år

avser att ha tillgängliga på marknaden. Totalt satsas 62 miljoner kronor i

projektet, varav Statens energimyndighet bidrar med 20 miljoner kronor.

Ett annat projekt handlar om utveckling av en hybridbuss med upp till 35

procent lägre bränsleförbrukning, i samarbete med Volvo Bussar. Den

totala kostnaden för projektet är 466 miljoner kronor, varav Statens

energimyndighet står för 116 miljoner kronor.

Statens, kommunernas och landstingens upphandling av energieffektiva

och rena fordon

Från och med 2007 ska minst 85 procent av de personbilar som köps in

eller leasas av statliga myndigheter under ett kalenderår vara miljöbilar

enligt Förordning (2004:1364) om myndigheters inköp och leasing av

miljöbilar. För utryckningsfordon är motsvarande krav 25 procents

miljöbilsandel. Vägverkets uppföljning visar att kraven uppfylldes. An-

delen miljöbilar på de statliga myndigheterna uppgick till 87 procent

under 2007. Av de inköpta och leasade utryckningsfordonen var 40 pro-

cent miljöbilar.

Regeringen går nu vidare och ser över möjligheterna att skärpa klimat-

kraven på de fordon som köps in eller leasas av statliga myndigheter.

Förslag till ändrade krav som kan omfatta fler fordonskategorier och

såväl miljö- som trafiksäkerhetskrav är för närvarande under beredning.

Regeringens ambition är att de krav som ställs upp även ska kunna an-

vändas av kommuner, landsting, statliga företag och näringslivet.

För regeringen är det också viktigt att utnyttja de möjligheter till miljö-

förbättringar som samarbetet inom EU möjliggör. Regeringen har under

året arbetat aktivt för en hög miljöambition i ett kommande EG-direktiv

om att offentlig fordonsupphandling ska gynna rena och energieffektiva

fordon. Direktivet förväntas antas under 2008 och medverka till en höjd

ambitionsnivå inom hela EU vid offentlig upphandling av fordon.

Ökad användning av biodrivmedel

Andelen biobränslen inom vägtransportsektorn ökade från 3,5 procent

2006 till 4,5 procent 2007. Det är i första hand etanol som låginblandas i

bensin som bidrar till den största volymen, följt av rapsmetylester (RME)

samt användning av etanol (E85) i s.k. bränsleflexibla bilar. Huvuddelen

av den etanol som används i Sverige är importerad från Brasilien.

En förutsättning för att användningen av biodrivmedel ska kunna öka

snabbt och till lägre kostnader är att möjligheterna att blanda in biodriv-

medel i bensin och diesel ökar. För närvarande behandlas ett förslag till

förändring av det s.k. bränslekvalitetsdirektivet (direktiv 98/70/EG) i

ministerrådet. Om förslaget antas av rådet och parlamentet kommer det

inom några år att vara tillåtet att marknadsföra en bensinkvalitet med en

Prop. 2008/09:35

128

hög andel biodrivmedel (max 10 procent etanol) vid sidan av den nu-

varande bensinkvaliteten, som får innehålla högst 5 procent etanol.

Regeringen ser också positivt på förslaget om reduktionsmål för trans-

portbränslenas livscykelutsläpp av växthusgaser. Rätt utformat kan re-

duktionsmålet stimulera till mer miljöeffektiva biodrivmedel. I förslaget

till direktiv om förnybar energi har kommissionen dessutom infört två

nya dieselspecifikationer som gör det tillåtet att blanda in 7 respektive 10

procent biodiesel i diesel.

Sverige ligger långt framme i utvecklingen av den andra generationens

biodrivmedel men fortfarande återstår mycket innan de kan introduceras

på marknaden. Inom ramen för klimatmiljarden avsattes 150 miljoner

kronor för perioden 2008–2010 till utvecklingen av andra generationens

biodrivmedel.

8.1.4

Underlätta för resenärer och transportköpare att välja

klimateffektiva och säkra alternativ

En viktig transportpolitisk princip är att det är resenären eller transport-

köparen själv som väljer hur deras resa eller transport ska se ut. Omställ-

ningen till ett klimateffektivt transportsystem bör därför, utöver ekono-

miska styrmedel, bygga på det engagemang som i dag finns bland med-

borgare och företag. Allt fler tar också ett ökat ansvar för att minska

klimatpåverkan från sina transporter. Åkerier utbildar sina förare i spar-

sam körning vilket både ger vinster för klimatet och företaget i form av

minskade bränslekostnader. Till detta kan läggas andra nyttor som en

ökad trafiksäkerhet och bättre arbetsmiljö. Transportköpare ställer krav

på att de transportörer som anlitas har kvalitetssäkrat sina transporter från

ett miljö- och trafiksäkerhetsperspektiv. Många företag och organisatio-

ner har satt upp mål och gjort åtagande för hur de ska minska sin klimat-

påverkan. Inom ramen för samarbetsprojektet Klimatneutrala godstrans-

porter på väg har de deltagande företagen och organisationerna satt upp

det gemensamma målet att halvera utsläppen av koldioxid per utfört

transportarbete till 2020.

Det behövs också ett reellt utbud av konkurrenskraftiga, klimateffek-

tiva och säkra transportalternativ. Många resor och transporter omfattar

flera färdmedel. Synsättet att hela resan eller transporten ska fungera ska

därför prägla den fortsatta utvecklingen av transportsystemet. Särskild

uppmärksamhet bör ägnas åt förbättringar som kan förverkligas genom

lösningar som omfattar flera trafikslag och kopplingar emellan dem.

Synkroniserade tidtabeller, lättförståeliga biljettsystem, smidiga byten,

effektiva omlastningar och tydlig trafikinformation blir särskilt viktigt

för att det ska fungera hela vägen. Andelen gång och cykeltrafik av de

korta resorna bör öka. Kombinerade resor mellan gång/cykel och kollek-

tivtrafik bör underlättas.

Det är viktigt att ha ett helhetsperspektiv på godstransporterna. Statens

satsningar på investeringar i och drift av infrastruktur bör utgå från ett

helhetsperspektiv på transportbehov och transportlösningar. Med ett

helhetsperspektiv på infrastrukturplaneringen blir det naturligt att koppla

satsningar på vägar och järnvägar till väl fungerande terminaler av olika

slag och att överväga att prioritera åtgärder för att minska flaskhalsar i

Prop. 2008/09:35

129

viktiga transportstråk. Möjligheterna att välja klimateffektivare helhets-

lösningar för transporterna bör därmed öka.

8.1.5

Energieffektivare byggande och drift av infrastrukturen

I transportsystemets livscykel finns en rad indirekta energi- och miljö-

poster, t.ex. vid byggande, drift och underhåll av infrastrukturen. Ur

energi- och utsläppssynpunkt är det stor skillnad på att bygga i tunnel, i

bergsskärning, på höga bankar eller på plan mark. Mängden bergs-

sprängning och massförflyttning kan påverkas genom val mellan olika

infrastrukturlokaliseringar, tekniska standarder, geometrisk utformning

m.m. Energiåtgång och utsläpp i samband med drift och underhåll påver-

kas också av val som görs i de tidiga planeringsskedena. Energieffektivi-

seringar vid byggande och drift av infrastrukturen kan därför ge ett

väsentligt bidrag till minskade utsläpp av växthusgaser. Beslutsunderlag i

åtgärdsplaneringen bör därför omfatta även dessa aspekter.

Vägverkets belysningsstrategi har visat på intressanta möjligheter till

energieffektiviseringar och besparingar särskilt på det kommunala väg-

nätet. En elektrifiering av icke-elektrifierade bandelar bidrar till att

minska utsläppen av koldioxid. Upphandlingen av entreprenadtjänster

bör utvecklas för att bidra till en fordonspark fri från användning av

fossila bränslen genom att premiera energieffektiva arbetsmaskiner och

fordon med låga utsläpp av koldioxid. Regeringen bedömer att Vägver-

ket och Banverket i samarbete med anläggningsbranschen bör ta fram ett

utvecklingsprogram för energieffektivare infrastrukturhållning.

8.2

Insatser för att minska utsläpp av luftföroreningar,

buller och påverkan på natur- och kulturmiljö

Regeringens bedömning: Insatser för att minska transportsektorns

klimatpåverkan behöver identifieras och analyseras under den kommande

planeringsperioden. Klimatinsatserna leder många gånger också till att

andra negativa miljöeffekter från transportsektorn minskar. Därutöver

kan det finnas behov av mer riktade insatser, t.ex. för att minska

luftföroreningar, buller vid källan, barriäreffekter och

landskapsfragmentering. I åtgärdsplaneringen bör den typen av insatser

liksom klimatinsatser övervägas.

Underlag: SIKA bedömer i sin uppföljning av det transportpolitiska

målet att de nationella miljökvalitetsmålen om utsläpp av flyktiga orga-

niska ämnen (VOC) och svaveldioxid tycks vara möjliga att nå till 2010,

medan målet för utsläpp av kväveoxider kräver ytterligare åtgärder.

Transporter utgör viktiga utsläppskällor till dessa ämnen. Beträffande det

nationella miljökvalitetsmålet om Frisk luft krävs det ytterligare åtgärder

för att det ska uppnås. Trots satsningarna på bullerskyddande åtgärder

under flera år har inte antalet människor som utsätts för bullerstörningar

över riktvärdena minskat i någon större omfattning. SIKA bedömer att

etappmålet om minskade trafikbullerstörningar blir svårt att nå.

Prop. 2008/09:35

130

Av Vägverkets inriktningsunderlag framgår att det i ett antal tätorter i

landet finns behov av att minska luftföroreningarna. Främst är det hal-

terna kväveoxider och partiklar som överstiger miljökvalitetsnormerna.

Resurser bör avsättas för att undanröja vandringshinder för olika djur på

land och i vatten samt för åtgärder som främjar god natur- och kultur-

miljö, som vård av alléer och kulturobjekt. Diken och slänter ska skötas

med metoder som främjar biologisk mångfald.

Etappmålet om att åtgärda bullerstörda

fastigheter med över 65 dBA

vid fasad kommer i huvudsak att nås längs de statliga vägarna under

2007. Etappmålet till 2010 om att åtgärda 5 procent av de bullerutsatta

från 1998 kommer troligen inte att nås. Särskilt kritiskt för framgång är

stödet till kommunerna samt det internationella arbetet för att minska

fordonens bulleremissioner. För att nå det långsiktiga målet 2020 be-

höver bullret minskas för över 2 miljoner personer. En optimal kombina-

tion av samverkande direkta åtgärder som tystare beläggning, stöd för

lämplig hastighet, tystare däck, tystare fordon och fasadåtgärder behöver

genomföras.

Banverket skriver i sitt inriktningsunderlag att järnvägssektorn bidrar

till målet om Begränsad klimatpåverkan främst genom att ta marknads-

andelar från trafikslag med högre utsläpp. En ökad järnvägstrafik innebär

samtidigt en ökad bullerexponering. Även för andra miljöaspekter kan en

ökad satsning på järnväg leda till svårigheter att uppnå miljökvalitets-

målen om inte riktade åtgärder vidtas för att förebygga och kompensera

negativa miljöeffekter.

Remissinstanserna: Några instanser påtalar vikten av att riktade

nationella medel avsetts för särskilt prioriterade områden, t.ex. för att

minimera barriäreffekter och skador på riksintressen samt bullerstör-

ningar och då främst i tätbefolkade områden. Sveriges meteorologiska

och hydrologiska institut (SMHI), Socialstyrelsen, Naturvårdsverket,

Boverket, Västra Götalands läns landsting och Staffanstorps kommun tar

upp bullerfrågor, till exempel frågor om medveten planering, buller som

en hälsoeffekt, värdering av bullerstörningar samt bullerskyddsåtgärder

inom drift och underhåll som t.ex. lågbullrande asfalt.

Skälen för regeringens bedömning

Inledning

Riksdagen har beslutat om sexton nationella miljökvalitetsmål med det

övergripande målet att till nästa generation lämna över ett samhälle där

de stora miljöproblemen i Sverige är lösta7. Miljökvalitetsmålen är grun-

den för den svenska miljöpolitiken och preciserar den miljömässiga di-

mensionen av politiken för en hållbar utveckling. Regeringen har gett i

uppdrag att göra en översyn av miljömålssystemet (dir. 2008:95). Syftet

är att förenkla och effektivisera systemets struktur och organisation.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2009. Regeringen

avser återkomma med förslag till nya och reviderade miljökvalitetsmål

7 Prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48 och 49.

Prop. 2008/09:35

131

med tillhörande delmål och åtgärdsstrategier i den kommande miljö-

målspropositionen.

Transportsystemet har de senaste åren haft en i huvudsak positiv ut-

veckling i förhållande till miljökvalitetsmålen. Det har bidragit till att ett

antal miljöpolitiska delmål kunnat uppnås. Det gäller t.ex. delmålen för

utsläpp av svaveldioxid respektive flyktiga organiska ämnen (VOC).

Inom vissa områden går dock utvecklingen inom transportsektorn för

långsamt för att de nationella miljökvalitetsmålen ska kunna nås. För-

utom utsläppen av koldioxid gäller det framför allt utsläppen av luftför-

oreningar som kväveoxider och partiklar samt antalet personer som ut-

sätts för trafikbuller.

Minskade utsläpp av luftföroreningar

I enlighet med 5 kapitlet miljöbalken (1998:808) samt förordningen

(2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft har det i Sverige

införts miljökvalitetsnormer för sammanlagt tio olika typer av luftförore-

ningar. Åtgärder inom transportsektorn har i praktiken visat sig vara

viktiga för att nå miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid och större par-

tiklar, PM10. Hittills har åtgärdsprogram med inriktning på kvävedioxid

och större partiklar upprättats för de tre storstäderna samt Uppsala,

Norrköping, Helsingborg och Umeå. I samtliga fall är vägtrafiken en

viktig orsak till att miljökvalitetsnormerna överskrids lokalt. Förutom ett

antal kortsiktiga åtgärder innehåller dessa åtgärdsprogram förslag om

infrastruktursatsningar som på sikt kommer att sänka halterna av dessa

luftföroreningar lokalt. Utöver satsningar på större enskilda projekt

framhålls i flera fall behovet av utbyggda pendlarparkeringar och cykel-

banor för att skapa alternativ till bilpendling. I det uppdrag om vinter-

däck som Vägverket fick av regeringen i september i år ska Vägverket

bl.a. redovisa förväntade nyttor och kostnader av att förkorta den tids-

period som dubbdäck får användas. I uppdraget ingår också att belysa

vilka möjligheter det finns att öka det regionala och lokala inflytandet i

arbetet med att minska höga halter av slitagepartiklar från vägtrafiken.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2008. Regeringens

ambition är att de förändringar som visar sig vara effektiva ska vara i

kraft till vintersäsongen 2009/2010.

Utsläppen av kväveoxider från inrikes transporter har minskat kraftigt.

Enligt de utsläppsscenarier som Naturvårdsverket tagit fram inför

Miljömålsrådets fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen ser

trenden fortsatt gynnsam ut även efter 2010. Det är framför allt nya redan

beslutade avgaskrav för personbilar och tunga fordon som slår igenom.

De nya avgaskraven för personbilar införs i två steg under 2009 (Euro 5)

och 2014 (Euro 6). Genom det första steget, Euro 5, sänks utsläppen av

kväveoxider med 25 procent och partikelutsläppen med 80 procent från

dieselbilar jämfört med nuvarande utsläpp. I det andra steget, Euro 6

föreskrivs en minskning av kväveoxider från dieselbilar med 60 procent.

Kommande avgaskrav för tunga fordon (Euro VI) kommer att förstärka

denna trend. Det viktigaste i kommissionens förslag, som för närvarande

är under förhandling, är ännu strängare gränsvärden för partikar och

kväveoxider. Enligt förslaget sänks partikelutsläppen med 66 procent och

Prop. 2008/09:35

132

kväveoxidutsläppen med 80 procent jämfört med nuvarande utsläpp.

Medan de landbaserade utsläppen minskar ökar utsläppen från inter-

nationell sjöfart. De stora utsläppen från internationell sjöfart har gjort att

det är den största enskilda källan till nedfall i Sverige av kväveoxider och

den näst största källan till nedfall av sura svavelföreningar. Regeringen

kommer därför att vara fortsatt drivande i FN:s organ för sjöfart, IMO:s,

pågående arbete med att begränsa sjöfartens luftburna utsläpp och bl.a.

verka för att ändringarna av IMO:s regler om utsläpp av svavel- och

kväveoxider slutligen antas.

Sjöfartens luftburna utsläpp regleras internationellt genom bilaga VI i

IMO-konventionen med bestämmelser som ska förhindra att fartyg för-

orenar miljön, MARPOL. IMO enades vid sitt miljökommittémöte i april

2008 om att inom tolv år införa kraftigt skärpta gränsvärden för svavel i

marint bränsle.

Minskat buller

Buller påverkar både vår hälsa och möjligheten till en god livskvalitet.

Bullerstörningar sker främst från vägtrafik, tågtrafik och flygtrafik.

Riksdagen beslutade 1997 om etappmål för buller, som utgick från vissa

angivna riktvärden för trafikbuller, dvs. nivåer som normalt inte bör

överskridas vid nybyggnad av bostäder eller vid nybyggnad respektive

väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur. Dessa riktvärden står fast.

Det är dock viktigt att poängtera att riktvärdena ska tolkas just som rikt-

värden och inte är några bindande krav. Det är enligt regeringens upp-

fattning angeläget från klimatsynpunkt att möjligheterna att komplettera

befintliga tätorter med ny bostadsbebyggelse genom exempelvis förtät-

ning tas tillvara, men att det sker på ett sätt som är acceptabelt ur hälso-

synpunkt vad gäller t.ex. buller och luftföroreningar.

EU behandlar omgivningsbuller som ett av de viktigaste miljöproble-

men och 2002 antogs direktiv 2002/49/EG om bedömning och hantering

av omgivningsbuller. Sverige har genomfört direktivet genom förord-

ningen (2004:675) om omgivningsbuller. Enligt förordningen är skyldig-

heten att sträva efter att omgivningsbuller inte medför skadliga effekter

på människor hälsa en miljökvalitetsnorm. I Miljömålsrådets fördjupade

utvärdering finns förslag på en revidering av delmålet som rör trafik-

buller. Eventuella förändringar av delmålet för buller kommer att be-

handlas i den kommande miljömålspropositionen. I den fördjupade ut-

värderingen av miljökvalitetsmålen anges att det är angeläget att större

fokus läggs på hälsoeffekter och antalet människor som är störda av

buller från olika källor samt att ett kompletterande underlag behöver tas

fram. Arbete med detta pågår för närvarande.

Det bästa och effektivaste sättet att reducera bullret är att genomföra

satsningar vid källan. Det kan också öka möjligheterna att bebygga om-

råden som för närvarande är utsatta för trafikbuller. Exempel på åtgärder

som behöver vidtas är bullerdämpande åtgärder inom såväl väg- som

järnvägssystemet och inte minst inom tätbebyggda områden. Detta om-

fattar allt från samhällsplanering vid förtätning av stadskärnor till fortsatt

forskning och utveckling av lågbullrande beläggningar. Samtidigt be-

höver däcks- och fordonsindustrin påverkas att ta sitt ansvar för att ut-

Prop. 2008/09:35

133

veckla mindre bulleralstrande däck och motorer samt annan teknisk ut-

veckling i syfte att minska bullret vid källan och konsumenterna måste

ges information om bulleralstringen.

För att nå framgång med att minska källbullret utgör arbetet internatio-

nellt och på EU-nivå en nyckelfråga. Det gäller härvid bl.a. att aktivt

verka för en skärpning av dels EU:s bullerkrav på motorfordon och inte

minst det s.k. däckdirektivet (2001/43/EG). Samtidigt måste säkerställas

att konsumenter/nybilsköpare har tillgång till rätt information om fordons

och däcks bullerprestanda.

Även inom järnvägsområdet behöver det internationella samarbetet

drivas vidare. Krav på högsta tillåtna bullernivåer från nya fordon har

beslutats på EU-nivå. Fortsatta skärpningar av lagkraven bör även i fort-

sättningen göras på EU-nivå. Vidare har det för järnvägssektorns del på

Europanivå bedömts som mycket viktigt att få till ett utbytesprogram för

bromssystemen på befintlig godsvagnsflotta. Det finns också ett behov

av att utveckla ett bullerklassificeringssystem för järnvägsfordon och

införande av en bullerkomponent i banavgiften.

För flygbuller gäller motsvarande. I det internationella arbetet behöver

åtgärder vidtas vid källan dvs. flygplanens bulleremissioner och flyg-

vägsfrågor. Det är också angeläget att Luftfartsverket fortsätter sitt arbete

med att se över de bullerrelaterade landningsavgifterna.

En övervägande del av vägtrafikbullerexponeringen härrör från det

kommunala vägnätet. Större medvetenhet kan uppnås hos kommunerna

genom ökade insatser och arbete med förebyggande åtgärder, goda

exempel på kommunalt bullerskyddsarbete bör spridas. Ett instrument för

detta är statlig medfinansiering för bulleråtgärder som kommunerna

vidtar.

Avslutningsvis är det som Banverket skriver i sitt underlag viktigt att

redan tidigare genomförda åtgärder underhålls som t.ex. att hårt trafike-

rad järnväg i tätbefolkade områden spårslipas och att lågbullrande be-

läggningar underhålls så att de inte förlorar sin funktion. Naturligtvis

måste också fortsatt arbete med riktade bulleråtgärder vid hårt buller-

utsatta platser övervägas i åtgärdsplaneringen.

Påverkan på natur- och kulturmiljö

Transportinfrastrukturen bör planeras utifrån en helhetssyn på landskapet

som inkluderar en strävan att bevara och utveckla biodiversitet och

ekologiska funktioner, skönhetsvärden, kulturella värden och frilufts-

livets tillgänglighet samtidigt som intrången minimeras. Väg- och järn-

vägssystemen påverkar natur- och kulturmiljön framför allt genom infra-

strukturen som dels tar i anspråk mark, dels leder till att ekologiska och

kulturella samband i landskapet bryts. Vägar och järnvägar utgör ofta

hindrande barriärer för människor, djur och växter. De kan också leda till

förändrad hydrologi och till en uppdelning av landskapet i mindre en-

heter, dvs. en fragmentisering, som leder till ändrade miljöförhållanden i

natur- och kulturmiljön och minskar dess värden. Samtidigt har äldre

vägar kulturvärden och utgör ofta en omistlig del av landskapet. Vid

äldre vägkanter och längs banvallar finns också rester av ängs- och hag-

marksfloran som missgynnats i det moderna jordbrukslandskapet.

Prop. 2008/09:35

134

Vid den nödvändiga utvecklingen av infrastruktur, t.ex. i form av vägar

och järnvägar, i syfte att effektivisera transporter i såväl ekonomiskt som

klimatperspektiv, finns det goda möjligheter att möta klimatförändring-

arna och mildra effekterna av dessa liksom att vidta insatser för förstärk-

ning av ekosystemtjänster.

När infrastrukturen utvecklas och förnyas kan nya värden skapas i de

byggda anläggningarna. Nya vägar och järnvägar bör lokaliseras i rela-

tion till landskapets struktur så att förutsättningar skapas så att de upp-

fattas som en del av landskapet. Genom välplanerade åtgärder kan ut-

byggnad av infrastruktur leda till fortsatt goda förhållanden för natur-

och kulturmiljön både i direkt anslutning till infrastrukturen och i om-

kringliggande områden. Den påverkan som uppstår och de åtgärder som

aktualiseras är likartade för väg- och järnvägsinfrastrukturen, men järn-

vägen ställer högre krav på den geometriska utformningen vilket leder

till mindre anpassningsmöjligheter och därmed även risk för svårare

konflikter med andra intressen.

Infrastrukturen bör utvecklas utifrån en helhetssyn grundad på bl.a. re-

sultaten av väl genomförda landskapsanalyser. Strävan bör vara att be-

vara och utveckla landskapets värden ur alla aspekter, t.ex. ekologiska

funktioner, kulturella värden samt friluftslivets tillgänglighet och behov

av ostörda miljöer samtidigt som intrången minimeras. Värden ska beva-

ras i riksintresseområden och världsarv.

8.3

Hållbara städer och regioner i samspel

Regeringens bedömning: Utvecklingen av transportsystemet och infra-

strukturen bör bidra till hållbar tillväxt och utveckling samt till hållbara

konsumtions- och produktionsmönster. En utveckling mot mer hållbara

städer förutsätter en stads- och samhällsplanering, som beaktar förutsätt-

ningarna för och möjligheterna med en utveckling och ökad användning

av effektiva transportsystem som tar hänsyn till klimatet. Det kräver bl.a.

ett ökat samspel mellan olika sektorer i planeringen, framför allt en bättre

samordning av processerna för planering av trafik, infrastruktur och

bebyggelse.

Skälen för regeringens bedömning

Inledning

Hållbar konsumtion och produktion är ett viktigt led i arbetet för det

övergripande målet att uppnå en hållbar utveckling. Ekonomisk tillväxt

har skapat förutsättningar för ökad konsumtion, höjd materiell välfärd,

högre boendestandard och därmed en förbättrad hälsa som kommit stora

grupper till del. Ekonomisk tillväxt har också gjort det möjligt att med ny

teknik och förändrade arbetssätt lösa många av dagens miljöproblem.

Samtidigt har utvecklingen gett upphov till nya sociala och miljömässiga

utmaningar som måste uppmärksammas och lösas.

Den ekonomiska tillväxten påverkas av globalisering och ökande in-

ternationell konkurrens och växande handelsutbyte. Det ökade konkur-

renstrycket genom globaliseringen har i Sverige lett till produktivitets-

Prop. 2008/09:35

135

höjningar, höjt kunskapsinnehåll i produktionen, rationaliseringar och

strukturomvandlingar. En stor del av Sveriges välstånd beror i dag på

företag som exporterar svenska produkter. Samtidigt skapar strukturom-

vandling och ökad konkurrens resurser för nya investeringar, företag och

branscher. Härigenom kan en mer resurseffektiv produktion åstadkom-

mas och en grund för en mer långsiktig sysselsättning och därmed till en

högre levnadsstandard med möjlighet till en positiv social utveckling.

Det ömsesidiga beroendet

Utvecklingen av bebyggelsestrukturen spelar långsiktigt en mycket stor

roll för möjligheterna att utveckla transportsystemet i linje med de trans-

portpolitiska målen. Ett effektivt transportsystem är å andra sidan en

förutsättning för att kunna nå generella samhällsmål som regional ut-

veckling och hållbar tillväxt. Transportinfrastruktur och trafik planeras

på såväl nationell och regional nivå som på kommunal nivå. Bebyggelse-

planering i övrigt sker på kommunal nivå. Det innebär att det är nödvän-

digt med en samordning av de olika planeringsprocesserna för trafik,

trafikinfrastruktur samt övrig fysisk samhällsplanering på olika organi-

satoriska nivåer i samhället.

Samordningen mellan olika insatser behöver förbättras och infrastruk-

turen i sin helhet effektiviseras för att skapa förutsättningar för hållbart

beteende. Det är även viktigt att man uppnår bättre växelverkan mellan

de program och planer som utvecklas i kommunerna och regionerna och

de nationella strategierna. Städer och regioner i ett konstruktivt samspel

skapar gynnsamma förutsättningar för tillväxt genom fler jobb i fler och

växande företag.

Klimatutmaningen ökar kraven på en samordnad stads- och

trafikplanering

De växande klimatproblemen accentuerar behovet av hållbar utveckling

av städer och tätorter. Utformningen av städer, inklusive lokalisering av

verksamheter, måste ske på ett sådant sätt att det möjliggör utveckling av

och ökat utnyttjande av klimateffektiva transportsystem. Det förutsätter

bl.a. en större samordning mellan stads- och trafikplaneringen. Eftersom

befolkning och ekonomisk aktivitet alltmer koncentreras till tätorter och

till de större urbana regionerna – i Sverige likväl som i övriga världen –

kommer energianvändningen i städerna att stå i fokus för det hållbara

samhället. Mot bakgrund av behovet av regionförstoring och utvidgade

arbetsmarknadsregioner samt de samband och ömsesidiga beroende som

finns mellan städer och olika landsbygder, till exempel när det gäller

råvaruproduktion, arbete, boende och friluftsliv är det dock nödvändigt

att en samordnad stads- och trafikplanering också inkluderar lands-

bygden. Stadsstrukturer och transportsystem som möjliggör ökad välfärd

samtidigt som miljöproblemen kan minimeras blir centrala. Täta stads-

strukturer som bl.a. ger underlag för klimateffektiva transportlösningar

och annan miljövänlig infrastruktur är en viktig komponent i hållbar

samhällsutveckling. Även andra aspekter på hållbarhet måste samtidigt

beaktas. Särskild uppmärksamhet behöver ägnas åt buller- och

Prop. 2008/09:35

136

luftproblematiken där förtätning av stadsområden ofta innebär risker för

ökad bullerstörning och luftföroreningar i bostäder och verksamhets-

områden. Förtätningen innebär ofta att trafik och bebyggelse kommer

närmare varandra och att trafikmängden ökar med ökat buller och mer

luftföroreningar som följd. Det är också viktigt att andra värden såsom

kulturarv, kulturmiljö, sociala och samhällsekonomiska aspekter beaktas

och att hänsyn till dessa tas i planeringen. Betydelsen av de olika värdena

ska bedömas samlat.

Efterfrågan på kollektivtrafik kommer att öka

Klimatutmaningen kommer att öka efterfrågan på effektiva kollektivtra-

fiklösningar. Vid kraftigt höjda drivmedelspriser, oavsett om de orsakas

av höjda råoljepriser eller politiska beslut om höjda skatter, så kommer

en del av dagens bilister att efterfråga andra transportalternativ, alterna-

tivt resa mindre. I en Eurobarometerundersökning om EU-medborgares

inställning till transporter anger två tredjedelar av de tillfrågade att de

skulle kunna lämna bilen hemma om kollektivtrafiken bättre motsvarade

deras förväntningar. Om dagens bilister vill göra var femte bilresa med

kollektivtrafik i stället för som i dag med bil så behöver kollektivtrafiken

i stort fördubbla sin kapacitet. Det är uppenbart att även en betydligt

mindre påverkan på bilisterna kommer att kräva stora investeringar i

utbyggnad av kollektivtrafiken. Det krävs investeringar i och underhåll

av såväl infrastruktur som färdmedel. Till det kommer behov av resurser

till att driva den ökade kollektivtrafiken. Det är då särskilt viktigt att

kollektivtrafiken ges sådana fysiska förutsättningar att den kan bedrivas

på effektivast möjliga sätt. Det kräver att man tillgodoser behoven av

kapacitet vid planering och utformning av våra städer. Det krävs fram-

förhållning, bl.a. i form av reserverade utrymmen för spårvägslinjer,

bussgator, bussfiler etc. samt prioritet i trafiksignaler för bussar. God

kapacitet medför i allmänhet också god framkomlighet, vilket är en

nödvändig förutsättning för att kunna erbjuda ett attraktivt utbud av hög

kvalitet med regularitet, pålitlighet och snabbhet. Det är en strategisk och

långsiktig uppgift för en samordnad stads- och trafikplanering att skapa

sådana förutsättningar för kollektivtrafikens utveckling.

Exempel på initiativ med inriktning mot en samordnad stads- och

trafikplanering

Flera olika initiativ för att förbättra förutsättningarna för en hållbar

stadsutveckling har tagits. Vägverket, Banverket, Boverket och Sveriges

kommuner och landsting bedriver tillsammans med tre kommuner ett

omfattande arbete under benämningen Den Goda Staden. Projektet syftar

särskilt till att finna bättre former för samverkan mellan kommunernas

och myndigheternas planeringsprocesser för att underlätta ett hållbart

stadsbyggande. Av särskilt intresse har även varit frågan hur transport-

systemets utformning och användning kan stödja en hållbar stadsutveck-

ling. Man anser att det är nödvändigt att samordna den nationella politik

som rör utvecklingen av våra städer, att samordna statliga, regionala och

kommunala investeringar, att förenkla de olika planeringsprocesserna, att

Prop. 2008/09:35

137

undanröja vissa lagreglerade och normerande hinder för stadsutveck-

lingen samt att utveckla nya urbana transportformer.

Ett annat exempel är att Statens energimyndighet samarbetar med ett

sextiotal kommuner inom programmet Uthållig kommun. Syftet med

programmet är att främja ett ökat fokus på energifrågor i kommunernas

planering. En förbättrad övergripande planering och samverkan mellan

bebyggelsestruktur, trafikplanering och andra trafikåtgärder har varit

centralt för flera av de kommuner som deltagit i programmet.

Statens Folkhälsoinstitut (FHI) har ett pågående regeringsuppdrag som

rör ett tvärsektoriellt och långsiktigt utvecklingsarbete om den bebyggda

miljöns betydelse för fysisk aktivitet. Viktiga förutsättningar för fysisk

aktivitet är bl.a. infrastruktur, transporter, bostadsområden och

tätortsnära friluftsliv. Människors möjligheter till fysisk aktivitet kan

påverkas genom medveten samordnad kommunal planering av bostäder,

lokalisering av olika verksamheter och transporter.

För att ytterligare sätta fokus på behovet av en hållbar stadsutveckling

har regeringen aviserat en omfattande satsning på hållbara städer inom

ramen för den s.k. klimatmiljarden. Satsningen innehåller bl.a.

sammanlagt 340 miljoner kronor i ekonomiskt stöd till hållbart stads-

byggande. Stödet avses införas 2009 och ska stimulera hållbara stads-

byggnadsprojekt som huvudsakligen bidrar till att minska utsläppen av

växthusgaser. Avsikten är att satsningen ska bidra till att skapa goda

exempel på stadsbyggnadsåtgärder som med integrerad stadsplanering

och applicerad miljöteknik, inklusive åtgärder inom transportområdet,

visar på potentialen för utveckling av hållbara städer och som kan utgöra

demonstrationsobjekt som underlättar spridning och export av miljötek-

nik och kunnande.

Vidare har regeringen nyligen tillsatt en delegationen för hållbara stä-

der med uppgift att verka för en hållbar utveckling av städer, tätorter och

bostadsområden. Delegationen ska i samarbete med kommunerna, mark-

nadens aktörer och andra parter underlätta och stimulera arbetet att ge-

nom integrerad, sektorsövergripande planering, höjda ambitionsnivåer

och användande av ny teknik åstadkomma välfungerande och attraktiva

stadsmiljöer där hög livskvalitet går hand i hand med förbättrad miljö

och minimerad klimatpåverkan. I delegationens uppdrag lyfts transpor-

ternas roll för minskade utsläpp av växthusgaser fram, tillsammans med

behovet av förbättrad samordning mellan planering av transportinfra-

struktur och bebyggelse och potentialen för minskat resande genom

smarta IT-lösningar. Regeringen har vidare för avsikt att ge delegationen

för hållbara städer i uppdrag att hantera det ekonomiska stödet till ut-

veckling av hållbara städer.

Regeringen anser att det är viktigt att fortsätta utvecklingen av den

samordnade planeringen av trafik, infrastruktur och bebyggelse för att få

en hållbar samhällsutveckling.

Prop. 2008/09:35

138

8.4

Satsningar för godstrafik i järnvägsnätet

Regeringens bedömning: Satsningar i järnvägsnätet behöver vidtas för

att möjliggöra bättre kapacitet genom bl.a. högre axellaster, en större

lastprofil (lastutrymme) och längre och tyngre tåg. Med sådana insatser

underlättas en överföring av gods från väg till järnväg.

Underlag: Enligt Banverkets inriktningsunderlag har basindustrin ge-

nom sina stora volymer och förhållandevis stora kostnadsandel för trans-

porter fokus på att systemen ska ha stor lastkapacitet. Man ser därför

möjlighet till hög axellast, stor lastprofil och tunga tåg som viktiga fakto-

rer för att effektivisera järnvägstransporterna. Inom andra sektorer där

varuvärdet är högre utgör transportkostnaderna en förhållandevis liten

andel. Där har kraven mer fokus på leveranssäkerhet och frekvens än stor

lastkapacitet. En förbättrad och utökad sammodalitet mellan trafikslagen

ses som positivt. Att höja bärigheten eller utöka lastprofilen ger positiva

effekter såsom lägre tågdragningskostnader, behov av färre vagnar,

effektivare terminalhantering och förbättrad kapacitet på banorna genom

att det krävs färre tåg för att transportera en given mängd gods. Närings-

livets transportkostnader kan sänkas och därigenom stärks både närings-

livets och järnvägens konkurrenskraft. Det behövs förbättrade möjlig-

heter att enkelt föra över gods till och från järnvägstransportsystemet.

Tillgängligheten till strategiska godsstråk och noder, terminaler, anslut-

nings- och matarbanor samt hamnar behöver öka.

Remissinstanserna: Green Cargo AB pekar generellt på ett antal an-

gelägna åtgärder i form av utbyggnad av kombiterminaler, elektrifiering

av banor, generella bärighetshöjningar, utvidgade lastprofiler samt åtgär-

der för att möjliggöra längre tåg. Green Cargo AB har även identifierat

ett stort antal geografiskt avgränsade förbättringsåtgärder som behöver

vidtas, bl.a. åtgärder på landets rangerbangårdar. Dessa åtgärder

diskuterar bolaget fortlöpande i kontakter med Banverket. Skogsindustri-

erna anser att infrastruktursatsningar för tyngre och längre tåg ska prio-

riteras högt samt även kända ”flaskhalsar” i systemet och vill ha en in-

gående dialog med Banverket om framtida prioriteringar.

Skälen för regeringens bedömning: Det är viktigt för konkurrens-

kraften i svenskt näringsliv att transportkostnaderna för godset kan hållas

nere. Regeringen har gett trafikverken och SIKA i uppdrag att kartlägga

vilka potentialer det finns för överflyttning av gods och passagerare

mellan trafikslagen, givet att dessa bedöms som samhällsekonomiskt

lönsamma, och vilka åtgärder som krävs för att det ska kunna åstadkom-

mas. Regeringen har också gett Banverket i uppdrag att i samverkan med

berörda aktörer i järnvägssektorn vidareutveckla verktyg och metoder för

tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet som medför att infrastruktu-

ren nyttjas på ett samhällsekonomiskt optimalt sätt. Banverket ska också

upprätta en handlingsplan för fortsatt utvecklingsarbete inom området,

inklusive analyser av hur ekonomiska styrmedel kan användas i kapaci-

tetstilldelningsprocessen.

Möjligheten till längre och tyngre tåg samt en mer gynnsam lastprofil

förbättrar kapaciteten på den befintliga infrastrukturen, minskar miljöbe-

lastningen och ökar industrins konkurrenskraft. Det är viktigt att hitta

metoder för att aktivt och samhällsekonomiskt effektivt fördela tåglägen,

Prop. 2008/09:35

139

t.ex. genom att auktionera ut tåglägen, speciellt vid tidpunkter och platser

där det råder trängsel. Investeringar för ökad kapacitet i nätet är välmoti-

verade mot bakgrund av de, relativt konkurrentländerna, långa transport-

avstånden i Sverige och till de internationella marknaderna under förut-

sättning att de är samhällsekonomiskt effektiva. Denna typ av åtgärder

bör därför övervägas under åtgärdsplaneringen.

8.5

Utveckling av kollektivtrafik

Regeringens bedömning: En väl fungerande kollektivtrafik ger männi-

skor en geografisk tillgänglighet på ett energieffektivt och långsiktigt

hållbart sätt. Ett ökat inslag av såväl konkurrens som resenärsanpassad

samordning inom kollektivtrafiken medför attraktivitet och effektivitet.

Vid organisering av kollektivtrafik bör alla aktörer ha ett resenärsper-

spektiv.

Underlag: Nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsik-

tiga utveckling, Koll framåt, är brett och omfattar hela kollektivtrafiken,

men fokus är på lokal och regional kollektivtrafik, och i centrum har

resenären funnits. Syftet är att skapa en mer attraktiv kollektivtrafik, att

bidra till regional tillväxt och att positivt bidra till en bättre miljö.

I Koll framåt konstateras att det finns en god kunskap och bred samsyn

om kollektivtrafikens svaga och starka sidor. Kollektivtrafikens utveck-

ling beskrivs som avgörande för fortsatt tillväxt och ökad sysselsättning

på ett långsiktigt hållbart sätt. Ur ett resenärsperspektiv är kollektivtrafi-

ken i dag inte tillräckligt attraktiv och funktionell. Den produktionslogik

som i dag råder i sektorn måste ändras till en servicelogik där kollektiv-

trafiken ses som ett värdeskapande system som genererar såväl samhälls-

nytta och effektivitet som kundnytta. Branschens möjligheter till föränd-

ring förutsätter att det sker förändringar i roller och ansvar. Förändrings-

möjligheterna sammanfattas i en vision med formuleringen: Många fler

människor ska uppleva att kollektivtrafiken skapar värde genom att den

underlättar det dagliga livet, ökar tillgängligheten till utbildning och

arbetsmarknad samt bidrar till en bättre miljö. Den genomförda problem-

analysen har lett till konkreta åtgärdsförslag inom ett antal områden.

I samband med framtagandet av Vägverkets respektive Banverkets in-

riktningsunderlag gjorde aktörerna inom arbetet med Koll framåt ett

inspel som behandlas i inriktningsunderlagen.

Remissinstanserna om Koll framåt: Den övervägande delen av re-

missinstanserna är positiva till handlingsprogrammet och till målet om en

kraftfull ökning av marknadsandelen för kollektivtrafik.

Några få instanser ifrågasätter målet och menar att en ökning av kol-

lektivtrafikandelen kan vara ett medel att gå mot ett mer klimatneutralt

samhälle men att det inte är ett mål som statliga myndigheter kan arbeta

för. Statens väg- och trafikforskningsinstitut (VTI) skriver bl.a. att det i

stället är ganska så självklart att olika aktörer inom kollektivtrafiken har

olika mål för sin del av verksamheten och att dessa mål kan vara mer

eller mindre i konflikt med varandra. SIKA menar med hänvisning till

pågående uppdrag om översyn av de transportpolitiska målen att en mål-

Prop. 2008/09:35

140

formulering om en kraftfull ökning av marknadsandelen för kollektivtra-

fik inte är lämplig som ett transportpolitiskt mål, därför att den fokuserar

på åtgärden i stället för syftet.

De viktigaste åtgärderna för att åstadkomma en kraftfull ökning av

marknadsandelen är enligt majoriteten av remissinstanserna en ökad

satsning på drift och investering i järnvägsinfrastruktur samt ekonomiska

incitament för resenärer att välja kollektivtrafik i stället för bilen. En

integrerad samhälls- och trafikplanering är också en viktig åtgärd som ett

antal av remissinstanserna påpekar. Boverket anser utifrån sina ansvars-

frågor det angeläget att utveckla sambandet mellan bebyggelse och till-

gänglighet till kollektivtrafik, samt att planeringsprocesserna för infra-

struktur och fysisk planering på olika samhällsnivåer kan samverka

effektivare. En del av instanserna signalerar även en oro för att kollek-

tivtrafik i glesbygd prioriteras ner i handlingsprogrammet. Glesbygdsver-

ket påpekar att förslagen till åtgärder måste gälla även för gles- och

landsbygder med hela-resan-perspektivet ända ut i periferin. KTH kon-

staterar att utredningen underlåtit att skriva om ny teknik och dess bety-

delse. De påpekar även behovet av en rejäl satsning på forskningsmedel

och demonstrationsförsök inom kollektivtrafikområdet.

Remissinstanserna om inriktningsunderlagen: En majoritet av re-

missinstanserna menar att åtgärder för att främja kollektivtrafik är av stor

vikt för att minska transportsektorns negativa miljöeffekter. Flera re-

missinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Jönköpings län, Skåne läns landsting

och SLTF framhåller att satsningar på kollektivtrafik är viktigt för en

jämställd infrastrukturplanering. Några, däribland Naturvårdsverket,

påtalar att synergieffekter mellan miljömål och jämställdhetsmål bör

beaktas. Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms läns landsting

påtalar att kollektivtrafiken i dag i Stockholm slår i kapacitetstaket i

högtrafik, Länsstyrelsen i Skåne län påtalar att kollektivresandet i deras

regionen har ökat kraftfullt de senaste åren, i synnerhet tågresandet, och

Västra Götalands läns landsting betonar att kollektivtrafiken i regionen

behöver bli mer konkurrenskraftig och öka sin marknadsandel. Länssty-

relsen i Värmlands län menar att mer direkta statliga bidrag till en för-

bättrad och billigare kollektivtrafik kan vara ett alternativ som minskar

behovet av infrastrukturutbyggnader för att åtgärda t.ex. trängselproblem.

SKL menar att underlagen från Skåne och Västra Götalands län tydligt

pekar på nödvändigheten att anlägga ett brett och dynamiskt inriktat

planeringsperspektiv. Effekterna av en väl fungerande och utbyggd kol-

lektivtrafik kommer, enligt SKL, inte till uttryck i dagens planerings-

modeller. De positiva resultaten av kollektivtrafiksatsningar i Skåne län,

Västra Götalands län och Mälardalen m fl. regioner, visar att potentialen

är lätt att underskatta. De väl belagda dynamiska effekter som uppstår vid

regionförstoring måste t ex ges väsentligt ökad vikt. För att klarlägga

kollektivtrafikens potential för ökad tillväxt i olika delar av landet, bör,

bör enligt SKL, dessutom effekterna av storregionala trafikupplägg ingå i

känslighetsanalyser. Resenärsforum påtalar att kollektivtrafiken helt

enkelt måste bli bättre och attraktivare och pekar på ett antal faktorer som

har betydelse, t.ex. tillgängligheten till stationer och hållplatser, turtät-

heten, restiden, fordonsutformningen, priset och betalningssystemet.

Vidare påpekar Resenärsforum att storstadsområdena är de områden i

Sverige som har den största volymen av transportbehov och att det är där

Prop. 2008/09:35

141

som det är möjligt att erbjuda fullgod kollektivtrafik. Kollektivtrafiken

inom de stora tätbefolkade områdena måste enligt Resenärsforum upp-

märksammas på ett mycket bättre sätt. En ökad satsning på högkvalitativ

kollektivtrafik inom och mellan de större städerna kan bli mycket effek-

tivt för att öka kollektivresandet i Sverige.

Skälen för regeringens bedömning

Inledning

Kollektivtrafiken, såväl den allmänna som den särskilda, utgör ett viktigt

medel för att uppfylla de transportpolitiska målen och därigenom åstad-

komma en långsiktigt hållbar tillväxt i hela landet. För att nå bästa möj-

liga resultat måste dock kollektivtrafiken anpassas till de förändringar

som äger rum i samhället.

En effektiv och flexibel kollektivtrafik

Sedan trafikhuvudmannareformen genomfördes 1978 har samhället för-

ändrats på många sätt. Strukturomvandlingen i näringslivet har lett till

större arbetsmarknadsregioner. Bättre vägar och järnvägar har lett till att

människor kan bosätta sig längre ifrån sina arbeten. Högre inkomster hos

hushållen har bidragit till en ökad biltäthet. Som en följd av detta reser

människor allt längre både i arbetet och på fritiden. Denna funktionella

regionförstoring har gjort att länet som administrativ gräns för kollektiv-

trafikens organisation inte längre framstår som lika relevant.

Det tilltagande resandet ökar samtidigt belastningen på klimatet. Att

komma till rätta med den ökade energiförbrukningen och emissionen av

klimatgaser kräver stora insatser i alla delar av samhället, inte minst i

transportsektorn. En del i transportsektorns svar på klimathotet är att

ytterligare stimulera det kollektiva resandet. Att resa kollektivt är oftast

mer energieffektivt än att använda bil. Förutsättningarna för att bedriva

kollektivtrafik varierar dock kraftigt.

I många landsbygdsområden finns ett relativt litet utbud av allmän

kollektivtrafik och att det sker en samordning med särskild kollektivtra-

fik är i dessa områden extra viktigt, speciellt för att tillgodose äldre och

ungdomars behov av att resa. I storstadsregionerna utgör ofta kapacitets-

brist ett problem snarare än turtätheten. De olika förutsättningarna med-

för behov av en flexibel kollektivtrafiklagstiftning som möjliggör att

verksamheten utformas efter lokala och regionala önskemål och som

medger ett ökat inslag av konkurrens för att stimulera utveckling och

ökad effektivitet.

Ett ökat kollektivt resande sätter ökat fokus på behovet av en ny och

trafikslagsövergripande samordning av kollektivtrafiken. En sådan måste

tillgodose resenärernas behov av tillgänglighet och samhällets krav på ett

effektivt utnyttjande av resurserna. Det talar för ett fortsatt offentligt

engagemang på kollektivtrafikområdet. Ansvaret för att sörja för lokal

och regional kollektivtrafik ska även i fortsättningen ligga på lokal och

regional nivå.

Prop. 2008/09:35

142

Statens ansvar för kollektivtrafik är främst att se till att den statliga

infrastrukturen fungerar tillfredsställande och att ett fungerande regelverk

finns på plats. Staten kan också bidra till att det bedrivs forskning, ut-

veckling och att olika aktörer samordnas.

En serviceinriktad kollektivtrafik tillgänglig för alla

Utöver att kollektivtrafiklagstiftningen ska möjliggöra en organisering av

kollektivtrafiken utifrån resenärernas behov framstår det också som nöd-

vändigt att skapa incitament för kollektivtrafikföretagen att i förhållande

till resenärerna upprätthålla en hög servicenivå samt en hög grad av till-

gänglighet. Kollektivtrafikföretagen måste ges incitament att bli mer

kundorienterade. På det sättet kan kollektivtrafiken bli mer attraktiv i

resenärernas ögon och därmed bli ett alternativ till bilen.

Regeringen konstaterar med tillfredsställelse att kollektivtrafik-

branschen gemensamt i samband med Koll framåt-arbetet har skapat

goda förutsättningar för att utveckla kollektivtrafiken. Den utmanande

vision och gemensamma värdegrund som har formulerats utgör en viktig

bas för fortsatt samverkan i strävan mot ett övergripande mål om att

kraftfullt öka kollektivtrafikens marknadsandel. Flertalet av de åtgärder

som listas går kollektivtrafikbranschen nu vidare med att genomföra.

8.5.1

Översyn av lagstiftningen inom kollektivtrafikområdet

Regeringens bedömning: Lagstiftningen på kollektivtrafikområdet

behöver vara samlad och överskådlig samt bättre anpassad till EG-rätten

och övriga förändringar i samhället. Vid utformning av ny lagstiftning

bör resenären vara i fokus.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gav den 5 juni 2008

en utredare i uppdrag att se över lagstiftningen på kollektivtrafikområdet

(dir. 2008:03). Uppdraget är en följd av riksdagens beslut med anledning

av propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160, bet.

2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). Uppdraget består av att ur ett tydligt

resenärsperspektiv se över och ge förslag till ny reglering av den lokala

och regionala kollektivtrafiken inklusive förstärkta passagerarrättigheter

för resenärerna.

Utredaren ska lämna förslag till en samlad och överskådlig lagstiftning

som är anpassad till EG-rätten och övriga relevanta förändringar i sam-

hället.

Regleringen ska definiera de kollektivtrafikansvarigas ansvar och

skapa goda förutsättningar för att organisera kollektivtrafiken på ett

flexibelt sätt. Utredaren ska därför överväga om det offentliga åtagandet

på området bör omformuleras och få en förändrad avgränsning, med

fokus på vad de kollektivtrafikansvariga ska göra och hur långt deras

mandat ska sträcka sig. I syfte att öka konkurrensen ska utredaren även

överväga avgränsningen mellan delvis offentligt finansierad respektive

kommersiell trafik. När det gäller linjetrafik med buss ska utredaren,

baserat på en analys av hur marknadstillträdet kan underlättas för andra

Prop. 2008/09:35

143

aktörer än trafikhuvudmännen, lämna förslag till hur förutsättningarna

för kommersiell trafik bättre kan tas tillvara. Lagstiftningen ska således

underlätta och stimulera såväl samordning som konkurrens för ökad

attraktivitet och effektivitet i kollektivtrafiken.

Utredaren ska också överväga hur en tydligare koppling till de trans-

portpolitiska målen samt hur krav på resultatuppföljning ska kunna in-

förlivas i lagstiftningen. I uppdraget ingår även att föreslå former för en

långsiktig strategisk planering av kollektivtrafiken.

Ett kraftfullt medel att skapa incitament för kollektivtrafikföretagen att

upprätthålla en hög servicenivå är att stärka resenärernas konsument-

rättsliga skydd. Det kan exempelvis gälla rätten till information, tillgång

till biljetter och rätten till kompensation vid förseningar och andra stör-

ningar i trafiken. Det kan också gälla rätten för personer med funktions-

nedsättning att resa med kollektivtrafiken och ta aktiv del i samhällslivet.

När det gäller frågan om konsumentskydd ska utredaren lämna förslag på

hur passagerarnas rättigheter kan stärkas i svensk lag. Utredaren ska

särskilt beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning och

andra resenärer med nedsatt rörlighet.

En förstärkning av kollektivtrafikresenärernas konsumenträttsliga

skydd ligger väl i linje med utvecklingen inom den Europeiska gemen-

skapen. Rådet och Europaparlamentet har på såväl luftfarts- som järn-

vägsområdet antagit flera rättsakter som väsentligt stärker skyddet av

resenärerna. Det gäller särskilt i fråga om resenärer med funktionsned-

sättning eller nedsatt rörlighet. Kommissionen förväntas också att inom

kort lägga fram motsvarande rättsakter på buss- och sjöfartsområdet.

Gemenskapsregleringen rörande tågresor är primärt tänkt att omfatta

långväga transporter och innehåller därför en möjlighet till undantag för

regional och lokal tågtrafik. På det sättet skapas en möjlighet att anpassa

konsumentskyddet i den lokala och regionala kollektivtrafiken till de

förutsättningar och förhållanden som råder inom denna.

Utredaren ska kartlägga och analysera vilka kostnads- och konkur-

renseffekter utredningens förslag kan förväntas få för de olika trans-

portslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det

allmänna ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Vidare ska

utredaren i arbetet särskilt beakta nu gällande och kommande gemen-

skapsreglering på området.

Uppdraget ska redovisas till regeringen i två betänkanden. Den första

betänkandet rörande den offentligrättsliga regleringen av kollektivtrafi-

ken ska redovisas senast den 30 april 2009. Det andra betänkandet om ett

stärkt konsumentskydd ska redovisas senast den 30 september 2009.

8.5.2

Utveckling av marknaden för persontransporter på järn-

väg

Regeringens förslag: Trafikhuvudmännen ska inte ensamma ges tra-

fikeringsrätt för sin försöksverksamhet i Norrland. Statsbidraget till

trafikhuvudmän för anskaffning av rullande materiel för regional

spårbunden kollektiv persontrafik ska avvecklas.

Regeringens bedömning: Ökad effektivitet på marknaden för per-

sontransport på järnväg kräver såväl ökad konkurrens som resenärs-

Prop. 2008/09:35

144

anpassad samordning. Regeringen avser att återkomma till riksdagen

med sådana förslag i samband med den kommande behandlingen av

Järnvägsutredningen (dir. 2007:145). Riksdagens beslut att endast SJ

AB ska ha rätt att utföra kommersiell trafik på det statliga järnvägs-

nätet bör då upphävas.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

En järnvägsmarknad öppen för konkurrens

Ett viktigt inslag i ett långsiktigt hållbart transportsystem är att en ökad

andel av persontransportarbetet sker med miljövänliga transportmedel.

En utökad och förbättrad kollektivtrafik är en förutsättning för att detta

ska kunna åstadkommas. Järnvägstrafiken utgör en allt viktigare del av

kollektivtrafiken. Den måste dock moderniseras för att kunna svara mot

de snabbt ökande kraven. Mot bakgrund av den stora klimatutmaning

som transportsektorn står inför, är det angeläget att moderniseringen av

järnvägsmarknaden sker så snabbt som möjligt.

Regeringen ser ökad konkurrens som ett viktigt och nödvändigt inslag i

moderniseringen av järnvägsmarknaden. På en väl fungerande marknad

leder konkurrens till snabb förnyelse, prispress och att samhällets resur-

ser används på ett effektivt sätt. Det är därför viktigt att fler och konkur-

rerande aktörer kommer in på järnvägsmarknaden och ges möjligheter att

erbjuda konsumenterna olika transportlösningar. Det kommer att leda till

ett ökat tågresande, till fromma även för klimatet.

Regeringen beslutade den 8 november 2007 att ge en utredare i upp-

drag att ta fram förslag på åtgärder för ökad konkurrens på marknaden

för persontransporter på järnväg (dir. 2007:145). En utgångspunkt för

utredningen är att det inte får förekomma några monopol vare sig på

operatörs- som organisatörsnivå och att upphandlad trafik inte ska tillåtas

konkurrera ut kommersiell trafik om det inte kan påvisas att det leder till

ökad samhällsnytta. Utredningen ska bl.a. formulera principer, kriterier

och process för effektiv reglering av gränssnittet mellan trafik som be-

drivs med, respektive utan, ersättning från stat eller kommun. Utredaren

ska även studera hur EG-direktivet (2007/58/EG), det s.k. marknadsöpp-

ningsdirektivet, bör genomföras i Sverige. Detta direktiv, som ingår i det

s.k. tredje järnvägspaketet, innehåller bestämmelser som anger att mark-

naden för internationell persontrafik på järnväg ska öppnas för konkur-

rens den 1 januari 2010. Direktivets bestämmelser ger järnvägsföretag

rätt att utnyttja järnvägsinfrastruktur inom EES-området för bedrivande

av internationell järnvägstrafik. Denna tillträdesrätt är också förenad med

en rätt till cabotage, dvs. rätt att ta upp och släppa av passagerare på olika

stationer i samma land. Därmed kan även nationell järnvägstrafik få

konkurrens om resenärerna från internationell järnvägstrafik.

Ökad konkurrens med fler aktörer på marknaden kommer att öka be-

hoven av samordning Åtgärder för ökad konkurrens får inte medföra att

nödvändig samordning med utgångspunkt i resenärernas behov omöjlig-

görs. Resenärernas behov av samordning är särskilt tydligt när det gäller

information samt bokning och försäljning av biljetter. Det gäller även vid

assistans samt annan service till personer med funktionsnedsättning.

Prop. 2008/09:35

145

Samordning behövs såväl mellan olika trafikslag som mellan olika aktö-

rer på marknaden.

Med fler tåg och operatörer på spåren så kommer konkurrensen om

kapaciteten på järnvägen att öka. Det ställer krav på bättre metoder för

kapacitetstilldelning så att järnvägssystemet i varje ögonblick kan få

bästa möjliga utnyttjande. Utredaren ska studera Banverkets pågående

arbete med att ta fram en bättre metod för kapacitetstilldelning och om så

behövs föreslå ytterligare förändringar för att säkerställa effektivitet,

konkurrensneutralitet och icke- diskriminering.

Utredaren ska föreslå lämpliga metoder och ansvar för uppföljning och

utvärdering av marknadens utveckling efter ett genomförande av försla-

gen. I uppdraget ingår även att bedöma vilka effekterna skulle bli på

järnvägsmarknaden och dess aktörer om länstrafikansvariga och deras

trafikhuvudmän ges rätt att gemensamt organisera och samordna regional

järnvägstrafik över flera län.

Regeringen har redan i budgetpropositionen för 2007 uttalat att SJ

AB:s ensamrätt att bedriva kommersiell trafik ska avskaffas. Denna

ensamrätt är för närvarande riksdagsbunden. Genom riksdagens beslut

om propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160 s. 180, bet.

2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308) beslutades att marknadssegmenten för

chartertrafik och nattågstrafik skulle öppnas för konkurrens under 2007,

vilket regeringen sedan verkställde genom ändring i järnvägsförord-

ningen. Riksdagens beslut innebar att SJ AB i övrigt skulle behålla sin

ensamrätt för interregional trafik som bedrivs på kommersiella villkor.

Beslutsordningen när det gäller vem som har rätt att utföra persontrafik

på det statliga järnvägsnätet

är inte konsekvent. Enligt

5 kap. 1 § järnvägslagen meddelar regeringen föreskrifter om vem som

har rätt att utföra eller organisera persontrafik på järnvägsnät som för-

valtas av staten. Sådana föreskrifter återfinns i 4 kap. järnvägsförord-

ningen (2004:526). Enligt förordningen har SJ AB trafikeringsrätt på det

statliga järnvägsnätet. Regeringen har dock rätt att inskränka denna rätt

om SJ AB:s trafik konkurrerar med trafik som staten upphandlat eller

med trafik som bedrivs av en trafikhuvudman. Trafikhuvudmännen har

rätt att organisera och utföra trafik inom respektive län. Regeringen kan

utvidga trafikeringsrätten till angränsande län om trafiken därmed för-

bättras och det inte leder till ett totalt sett mindre effektivt utnyttjande av

infrastrukturen.

Om förutsättningarna för att bedriva kommersiell trafik eller statligt

upphandlad trafik inte väsentligen påverkas kan regeringen också besluta

att trafikhuvudmän i olika län som samverkar ska ha en gemensam trafi-

keringsrätt i dessa län. Denna bestämmelse tillämpades 2007 då trafik-

huvudmän i södra Sverige bl.a. fick gemensam rätt att bedriva s.k.

Öresundstågtrafik mellan Malmö och Göteborg.

För trafik som bedrivs på kommersiella villkor, med undantag för

charter- och nattågstrafik, saknar dock regeringen handlingsutrymme, på

grund av riksdagsbindningen enligt ovan. Det bör därför klargöras att det

är regeringen, och inte riksdagen, som ska besluta om vem som ska ges

rätt att utföra persontrafik på det statliga järnvägsnätet.

Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med ett förslag

om att upphäva riksdagsbindningen av SJ AB:s ensamrätt i samband med

Prop. 2008/09:35

146

riksdagsbehandlingen av regeringens kommande proposition om järn-

vägsutredningens förslag.

Försök med regional järnvägstrafik över länsgränser

Tillsammans med järnvägsutredningens överväganden kan praktiska

erfarenheter utvinnas ur två försök där vissa trafikhuvudmän i landets

södra respektive norra del har getts gemensam rätt att utföra och organi-

sera persontrafik på järnväg över länsgräns. Försöken kan ge viktiga

bidrag till ett samlat underlag för utformande av ny järnvägspolitik. I ett

större perspektiv kan försöken ses som ett led i arbetet med att hitta for-

mer för hur lokala och regionala arbetsmarknader ska kunna knytas

samman till större samverkande arbetsmarknadsregioner. Regeringen

anser att det är angeläget att på detta sätt stödja regionala initiativ som

kan få positiv effekt för berörda regioner.

Ett försök avser persontrafik på järnväg i landets södra och västra de-

lar. Regeringen beslöt den 6 december 2007 att bifalla Skånetrafikens,

Hallandstrafiken AB:s och Västtrafik AB:s ansökan om gemensam trafi-

keringsrätt för Öresundstågen på sträckan Malmö–Göteborg, samt

Skånetrafikens och Länstrafiken i Kronobergs ansökan om gemensam

trafikeringsrätt för Öresundstågen på sträckan Malmö–Alvesta. Trafike-

ringsrätterna gäller från den 1 januari 2009 till utgången av 2016. Beslu-

tet är bl.a. villkorat med krav på samordning av såväl trafik som infor-

mations-, boknings- och biljettsystem. Regeringen kan avbryta försöket

om det skulle leda till en försämring av den interregionala tågtrafiken

eller om villkoren inte uppfylls på ett godtagbart sätt.

Ett annat försök avser persontrafik på delar av järnvägsnätet i

Norrland, vilket riksdagen beslutade om vid behandling av proposition

2005/06:160 Moderna Transporter (bet. 2005/06, TU5, rskr.

2005/06:308). Beslutet innebar att berörda trafikhuvudmän skulle erbju-

das att ensamma få trafikeringsrätt för all linjetrafik under dagtid i ett

område mellan Sundsvall och Ånge samt norr därom. Ministerrådet och

EU- parlamentet har i oktober 2007 antagit det tredje järnvägspaketet, i

vilket det så kallade marknadsöppningsdirektivet ingår. Från och med

2010 kommer järnvägsföretag ha rätt att bedriva internationell persontra-

fik på hela det europeiska järnvägsnätet. Därmed kan ensamrätter inte

upprätthållas. Riksdagsbeslut om att ge trafikhuvudmännen i Norrland

ensamrätt måste därför upphävas. Trafikhuvudmännen i området kom-

mer dock att ges gemensam trafikeringsrätt, så att de kan organisera och

bedriva trafik i området, eventuellt parallellt med kommersiell trafik.

Mot bakgrund av riksdagsbeslutet har regeringen beslutat om att ge

Rikstrafiken i uppdrag att träffa en överenskommelse med berörda tra-

fikhuvudmän om en försöksverksamhet för persontrafik på järnväg i

delar av Norrland. Försöket ska kunna genomföras under en period av

högst 10 år. Den statliga medverkan ska omfatta även en utvecklad per-

sontrafik under en period av högst fem år. I uppdraget ingår att försöks-

verksamheten ska utvärderas under försöksperioden.

Prop. 2008/09:35

147

Fordon är ett konkurrensmedel

Det är viktigt att säkerställa en konkurrensneutral fordonsförsörjning för

att få till stånd en effektiv konkurrens på järnvägens persontrafikmark-

nad. Fordon inom järnvägstrafiken bör i princip ses som ett viktigt kon-

kurrensmedel för operatörerna vid deras utformning av attraktiva och

konkurrenskraftiga transporttjänster. Fordon bör därför i så liten ut-

sträckning som möjligt tillhandahållas av samhällsorgan. Den statliga

medfinansieringen vid anskaffning av regionala järnvägsfordon bör där-

för avvecklas. Ett annat skäl att fasa ut bidraget är att det i längden san-

nolikt inte är förenligt med EG-rättens bestämmelser om statsstöd efter

att EU-kommissionen publicerat ett förslag till riktlinjer för statsstöd till

järnvägsföretag. Av detta framgår att bidrag till fordonsanskaffning en-

dast får utgå om det rör fordon som ska användas i regionala stödom-

råden.

Bestämmelsen om statsbidrag till trafikhuvudmän för anskaffning av

rullande materiel för regional spårbunden kollektiv persontrafik järnvägs-

fordon enligt förordning (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala

kollektivtrafikanläggningar m.m. ska avvecklas. När de medel riksdagen

tidigare beslutat (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126)

ska gå till detta ändamål är slut avskaffas möjligheten att ge statsbidrag

till anskaffning av fordon. Det innebär att redan beviljade bidrag kommer

att betalas ut och att inkomna ansökningar kommer att behandlas. Maxi-

malt kommer då 4,5 miljarder kronor ha betalats ut sedan 2004.

8.6

Åtgärder för ökad cykeltrafik

Regeringens bedömning: Andelen gång och cykeltrafik av de korta

resorna bör öka. Kombinerade resor med gång/cykel och kollektivtrafik

bör underlättas. Cykelturismen i Sverige bör utvecklas.

Underlag Vägverket, Banverket och Verket för näringslivsutveckling

(Nutek) fick 2006 parallella regeringsuppdrag att analysera olika möjlig-

heter att förbättra förutsättningarna för cykling.

I redovisningen av uppdragen menar myndigheterna att en ökad och

riktad satsning på infrastruktur och andra cykelfrämjande åtgärder från

staten och andra aktörer behövs för att uppfylla riksdagens mål om att

andelen resor med cykel ska öka. För närvarande är trenden den motsatta

även om den årliga minskningen är liten. Erfarenheten både i Sverige och

utomlands är att det finns en potential för ett ökat cyklande först när

medborgarna får tillgång till säkra cykelvägar. Ökad cykling ger stora

positiva effekter för miljön, framkomligheten, folkhälsan och för små-

skalig näringslivsutveckling längs cykellederna.

I många större tätorter har kommuner redan skapat en bra infrastruktur

i form av cykelvägar, vägvisning, drift och underhåll. Vägverket be-

dömer att det effektivaste sättet att snabbt öka cykelresandets andel av

det totala resandet är att staten stödjer en satsning på att få medborgarna

att utnyttja infrastrukturen i större utsträckning.

Prop. 2008/09:35

148

Vägverket har under 2007 genomfört en schablonmässig inventering

av behovet av cykelvägar längs det statliga vägnätet för bl.a. arbets- och

skolpendling.

För att ökad cykling ska kunna bidra till ett hållbart resande krävs att

hela resan fungerar. Möjligheterna att ta med cykel på tåg och buss är

bristfällig. Om möjligheten att medföra cykel inte förbättras bör reger-

ingen enligt Banverkets bedömning överväga åtgärder i form av skärpta

krav på fordon, tydliga anvisningar vid upphandling av trafik samt di-

rekta förhandlingar med SJ AB.

Banverkets rapport redovisar också behov av förbättrade möjligheter

till säker cykelparkering vid järnvägsstationer och resecentra i syfte att

underlätta byte mellan trafikslag. Boverket bör få i uppdrag att utarbeta

tydliga anvisningar om hur cykelparkeringar ska hanteras i den fysiska

planeringens olika skeden. Banverket föreslår att regeringen bör över-

väga incitament till arbetsgivare att stimulera sin personal till ökad

cykling i samband med resa till och från arbetet.

Nutek bedömer att cykelturismen i Sverige på 20 års sikt har förutsätt-

ningar att generera intäkter om cirka 1,5 miljarder kronor per år. En för-

utsättning är dock tillkomsten av ett antal längre, i huvudsak bilfria,

cykelleder av hög internationell klass.

För att säkerställa en ökad satsning på cykelresande och åstadkomma

en optimering av den samhällsekonomiska effektiviteten föreslår Väg-

verket att investeringar i cykelåtgärder inordnas i den nationella planen.

Bidrag till regionala investeringar i cykelturistleder skulle också kunna

hanteras inom en sådan ram under förutsättning att regeringen ger Väg-

verket direktiv att i sådana frågor samråda med Nutek.

Remissinstanserna: Det finns ett brett stöd för en ökad satsning på

cykelinfrastruktur. Dock är endast tre länsstyrelser (Länsstyrelserna i

Kronobergs, Blekinge och Örebro län) positiva till inordnande av cykel-

infrastrukturinvesteringar i nationell plan. Flertalet, 23 av 30 remiss-

instanser, 13 av 20 länsstyrelser, samtliga nio samverkansorgan samt

SKL, anser att investeringsmedel för cykelinfrastruktur bör behandlas i

de regionala planerna som i dag. Flertalet pekar på att den lokala och

regionala nivån har de bästa kunskaperna om behov och förutsättningar

och därför bäst gör prioriteringar och avvägningar mot andra behov.

Flera pekar även på att en prioritering på nationell nivå kraftigt skulle

gynna storstäderna där lönsamheten rimligtvis är störst. 10 remissinstan-

ser, åtta länsstyrelser, Samverkansorganet i Örebro län (Regionförbundet

Örebro län) samt SKL, av de 23 ovan nämnda är dock positiva till ett

nationellt helhetsgrepp och att medel därför bör öronmärkas eller att

tydliga direktiv ska ges om att särskilda medel ska gå till cykelinfra-

struktur. Landstinget i Kalmar län pekar även på vikten av att den natio-

nella nivån följer upp hur de regionala investeringarna görs. Det går en

tydlig skiljelinje mellan Norrland och övriga Sverige där samtliga läns-

styrelser utanför Norrland antingen inte tar ställning, är positiva till in-

ordning i nationell plan eller kan tänka sig en öronmärkning av medel.

Länsstyrelserna i Norrland är tydligt mer avvisade till förslaget och näm-

ner inte öronmärkning. Fyra länsstyrelser, Länsstyrelserna i Uppsala,

Hallands, Västra Götalands och Östergötlands län, säger sig vara posi-

tiva till riktade satsningar men tar inte ställning till frågan om cykelinfra-

strukturinvesteringar bör inordnas i nationell plan.

Prop. 2008/09:35

149

Skälen för regeringens bedömning

Samhällsmål och samhällsekonomi

Cykeln är ett transportmedel med många fördelar. Åtgärder som leder till

ökat resande med cykel bidrar därför till att nå ett flertal samhällsmål.

Ökad cykling bidrar till att minska resandets miljöpåverkan, ger minskad

trängsel och positiva effekter på folkhälsan och ger även stora möjlig-

heter till ett utvecklat näringsliv kring turistcykling. Regeringen bedömer

därför att det är motiverat att överväga insatserna för att förbättra möjlig-

heterna för resande med cykel under åtgärdsplaneringen.

Cykling är en skonsam och billig form av motion som passar de flesta.

Goda förutsättningar för cykling som en naturlig del i vardagsresandet

eller i övrigt för regelbunden cykling är därför ett viktigt bidrag till för-

bättrad folkhälsa. Cykeln är ett viktigt transportmedel för barn och ung-

domar. Deras möjligheter att på egen hand ta sig till skola och fritidsakti-

viteter gynnas av en förbättrad cykelinfrastruktur. Åtgärder för ökad

cykling är därför ett viktigt bidrag till att uppnå målet om att öka andelen

barn och unga som på egen hand kan utnyttja vägtransportsystemet. Det

finns även koppling mellan åtgärder som leder till förbättrad säkerhet för

cyklister och målet om att prioritera åtgärder som syftar till att förbättra

barns säkerhet. Kvinnor värderar hållbarhetsperspektivet högre än män

varför en satsning på cykelinfrastruktur kan främja uppfyllelsen av det

sjätte trafikpolitiska målet om ett jämställt transportsystem. Att öka an-

delen resor med cykel är också ett uttalat mål i sig. Riksdagen har vid

upprepade tillfällen slagit fast detta mål, senast med anledning av reger-

ingens proposition Moderna transporter (prop. 2005/06:160, bet.

2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). Trenden är tyvärr sedan länge den

motsatta.

Cykelresandets fördelar kan, förutom uttryckas som bidrag till att nå

ovan nämnda samhällsmål, även uttryckas i samhällsekonomiska termer.

Kunskapen inom området har tidigare varit bristfällig i jämförelse med

de beräkningsmodeller som används för fordonstrafik. De beräkningar

som genomförts utifrån olika modeller på olika platser i världen visar

dock på en god samhällsekonomisk nytta. Exempel från en rad europe-

iska länder visar på mycket höga nytto- kostnadskvoter. Beräkningar

med de nya metoder som Vägverket nyligen tagit fram visar på liknande

resultat.

Potential att öka cyklandet

Efter bilens kraftiga genomslag i början av 1960-talet blev det i de flesta

trafikmiljöer farligt och otrivsamt att vara cyklist. Cykeln fick en mer

undanskymd roll i relation till motordrivna färdmedel. Cykelandelen av

alla resor har sedan dess successivt minskat liksom cyklingens andel av

den totala färdsträckan. Cykeln som transportmedel är nu föremål för

överväganden på i första hand lokal nivå. Av de skäl som redovisas ovan

anser regeringen att det nu är viktigt att åter förstärka cykelns roll som en

naturlig del av planeringen av transportsystemet även utifrån ett regionalt

och nationellt perspektiv. Cykeln ska kunna ses som ett attraktivt alter-

nativ för en del av eller hela resan. För att åstadkomma detta krävs insat-

Prop. 2008/09:35

150

ser inom en rad områden – infrastruktur, planering och uppföljning,

regler och vägvisning, organisation och samverkan, kunskapsuppbygg-

nad samt kommunikation.

Den största potentialen att snabbt öka andelen resor med cykel bedöms

i första hand finnas inom tätorter och för resor som är kortare än fem

kilometer. I vissa tätorter finns sannolikt en överflyttningspotential för

även lite längre resor. I Stockholmsregionen är t.ex. den genomsnittliga

cykelresan närmare nio kilometer. Störst potential finns i resor för ar-

betspendling men det finns också i mindre utsträckning för fritidsresande

eftersom motions- och fritidscyklande kan vara en inkörsport för arbets-

pendling med cykel. I det sammanhanget kan konstateras att två tredje-

delar av befolkningen har mindre än tio kilometer till sina arbetsplatser

och cirka hälften mindre än fem kilometer. Samtidigt är cirka hälften av

alla bilresor kortare än fem kilometer. I dag är cyklandet klart domine-

rande under sommarhalvåret men med utbyggda cykelvägnät och förbätt-

rat vinterunderhåll bör cykeln i ökande omfattning kunna vara ett funge-

rande alternativ även under övriga delar av året. Med tanke på cykel-

resandets lokala karaktär är det viktigt att Vägverket inom ramen för sitt

sektorsansvar stödjer kommunerna i deras arbete med cykling.

Förbättrad cykelinfrastruktur

Den enskilt viktigaste åtgärden för att öka cykelresandet är att åstad-

komma förbättrad infrastruktur för cyklister. Såväl utländska som in-

hemska erfarenheter visar att det finns en stor latent efterfrågan som

frigörs när människor får tillgång till bilfria cykelvägar. Erfarenheter från

Stockholms innerstad förstärker också hypotesen att cykelinfrastruktur är

avgörande för efterfrågeförändringen. En cykelplan antogs 1998 och

därefter har utbyggnadstakten varit avsevärt större än tidigare och cykel-

trafiken har ökat kraftigt.

Utanför tätort, men delvis även inom tätort, tvingas cyklister till över-

vägande del cykla på vägbanan eller på vägrenar av varierande bredd. De

löper en många gånger högre risk att råka ut för en trafikskada än bilister.

Förbättrad säkerhet för dem som redan cyklar är således ett skäl att in-

vestera i cykelvägar samtidigt som det kommer att innebära att fler cyk-

lister attraheras. Säkerheten kan behöva förbättras både på sträcka genom

avskiljd cykelbana och i korsningar med annan trafik. Denna problematik

gäller även för gående utanför tätort. Nya cykelvägar i detta sammanhang

innebär därför även en förbättrad tillgänglighet och säkerhet för gående

då dessa naturligt kan delas. Separata cykelvägar innebär också att

motortrafiken får bättre säkerhet och standard.

Planering och uppföljning

Ett annat viktigt åtgärdsområde är planering och uppföljning. Det är

viktigt att bättre kunna följa cyklandets och cykelinfrastrukturens ut-

veckling och omfattning. Det är också viktigt att på ett enhetligt och väl

underbyggt sätt kunna ta fram samhällsekonomiska kalkyler av in-

vesteringar i cykelinfrastruktur. Kunskapen har varit bristfällig även om

det under 2000-talet framkommit kunskap som gör det möjligt att göra

Prop. 2008/09:35

151

vissa samhällsekonomiska kalkyler som tar hänsyn till cykelspecifika

faktorer, bl.a. hälsa. Vägverket prövar nu en modell som är tänkt att

användas i åtgärdsplaneringen.

En omfattande, enhetlig och systematisk inventering har gjorts av be-

hoven i cykelinfrastruktur längs statliga vägar mellan tätorter enligt en

nyligen framtagen modell. För att få ut störst effekt av investeringar i en

mer systematisk utbyggnad av cykelinfrastrukturen bör medel till en

början prioriteras till sträckor mellan närliggande tätorter med många

invånare. Detta är ett viktigt skäl till behovet av en viss styrning av

medel till statlig cykelinfrastruktur. När det gäller cykelvägar längs stat-

liga vägar har nivån på utbyggnaden länge varit relativt låg utifrån de

behov som nu identifierats. Utbyggnaden av cykelinfrastruktur längs det

nationella och regionala vägnätet bör, förutsatt att det är samhällsekono-

miskt motiverat, systematiseras och intensifieras i syfte att möjliggöra

cykel som ett attraktivt alternativ även utanför tätorter. Medel för cykel-

infrastruktur bör särskilt redovisas samt följas upp i såväl de nationella

som regionala planerna.

Cykelturism

Cykling har också goda förutsättningar när det gäller rekreation och

turism. Cykelturismen omsätter flera miljarder kronor per år i Europa.

Med fler attraktiva och bilfria cykelleder skulle även Sverige kunna eta-

blera sig som ett cykelturistland. Sådana leder har i flera länder även

visat sig kunna ge betydelsefulla bidrag till lokal utveckling. Enligt

Nutek kan i de mest lönsamma fallen de intäkter som genereras av turism

ensamma motivera investeringarna i en cykelled. I andra fall nås sam-

hällsekonomisk lönsamhet genom att investeringarna också förbättrar

förutsättningarna för arbets- och skolpendling samt lokala utfärder till

badplatser, friluftsområden med mera. Mot den bakgrunden bör utbygg-

nad av cykelleder hanteras i ett brett samarbete mellan berörda infra-

strukturhållare och intressenter. Vägverket och regionala planeringsorgan

bör därför i samråd med Nutek utveckla nätet av säkra cykelvägar samt

ett antal längre leder för cykelturism av hög internationell klass. Nutek

bedömer det vara angeläget att utbyggnaden av en svensk pilotled för

cykelturism längs Hallandskusten snarast säkerställs för att stimulera

utvecklingen. Samverkansorganet i Hallands län (Region Halland) ar-

betar för närvarande med att hitta finansiering för projektet. Banverket

och Vägverket bör även inom ramen för sina sektorsansvar verka för

ökad cykling bl.a. genom att möjligheten att medföra cykel på tåg och

buss förbättras.

Övriga åtgärder

För att utveckla cykelresandet krävs ett väl fungerande samarbete mellan

aktörer på nationell, regional och lokal nivå. Exempel på områden som

kräver samordning och samarbete är kunskapsspridning, arbetet med

regionala cykelstråk och enhetlig formspråk för vägvisning. Regeringen

välkomnar därför Vägverkets initiativ att etablera ett nationellt plane-

ringsråd för cykelfrågor. I ett sådant råd bör Banverket, Nutek, Folk-

Prop. 2008/09:35

152

hälsoinstitutet, Sveriges kommuner och landsting samt företrädare från

regional nivå finnas representerade.

För att stödja överföring till uthålliga resor med cykel och tåg i kombi-

nation är det viktigt att det finns attraktiva cykelparkeringar vid statio-

nerna. Ansvaret för byggande och drift av sådana cykelparkeringar är i

dag oklart och det är angeläget att frågan klargörs. I dag saknas också

tydliga anvisningar om hur cykelparkering ska hanteras i den fysiska

planeringen enligt plan- och bygglagen. Boverket bör därför få i uppdrag

att utarbeta tydliga anvisningar om hur cykelparkeringar ska hanteras i

den fysiska planeringen.

Insatser som kan bidra till ökad cykling ska övervägas i åtgärdsplane-

ringen. Sådana insatser kan prioriteras både i regionala planer och i

nationell plan.

8.7

Transporten – en länk i logistikkedjan

Regeringens bedömning: En logistisk helhetssyn på infrastrukturplane-

ringen kan bidra till utvecklingen av ett långsiktigt hållbart godstrans-

portsystem, som på ett effektivt och miljömässigt hållbart sätt utnyttjar

alla trafikslag, både var för sig och i kombination.

Skälen för regeringens bedömning: Det processinriktade logistiska

synsättet har blivit allt viktigare för näringslivet. Godstransportlogistiken

är en länk i en kundfokuserad logistikkedja. Logistik är ett vitt begrepp.

Det kan beskrivas som en strategisk, taktisk och operativ helhetssyn på

godsflödena genom hela materialförsörjnings- och distributionskedjan,

med hänsyn till kundernas önskemål och behov. Processer och kund-

anpassning är centrala begrepp. Ett resultat av detta processinriktade

perspektiv är att konkurrensen inte står lika mycket mellan trafikslag som

mellan transportkedjor, som kan innehålla ett eller flera trafikslag.

I ett effektivt godstransportsystem utnyttjas infrastrukturen på ett

effektivt sätt. Som exempel på effektiva lösningar kan nämnas hög fyll-

nadsgrad i lastbärare, effektiv ruttplanering och en spridning av trans-

porterna över dygnet. Att företag väljer underleverantörer som ligger

geografiskt nära och att centrallager lokaliseras till områden utan fram-

komlighetsproblem är andra, mer långsiktiga, exempel.

Effektivare transporter är till gagn för samhället. Det innebär att

samma mängd gods kan transporteras till en lägre samhällskostnad och

belastning på miljön. För näringslivet finns det kostnadsmässiga och

konkurrensmässiga fördelar i att ägna mer intresse åt att effektivisera

transporterna. I takt med att näringslivets produktion har blivit alltmer

kostnadseffektiv, har transporternas andel av företagens totala kostnader

ökat. Samtidigt har tid, och rättidighet, blivit ett allt viktigare konkur-

rensmedel.

Regeringens utgångspunkt är att logistik är en företagsrelaterad fråga

och främst en uppgift för näringslivet. Statens huvudsakliga roll på

logistikområdet är att skapa goda förutsättningar för aktörer på en fri

godstransportmarknad. Investeringar i och drift och underhåll av infra-

struktur är ett viktigt medel för att skapa sådana förutsättningar. Det

Prop. 2008/09:35

153

gäller såväl infrastruktur i form av vägar och järnvägar som infrastruktur

i former av intelligenta transportsystem. Satsningar på infrastruktur är

dock även styrande för vilka transportlösningar som kommer att kunna

utvecklas. Investeringarna bör gynna de transportlösningar som vi lång-

siktigt vill ha. Staten har även andra förutsättningsskapande och styrande

medel till sitt förfogande.

Det nationella och EU-gemensamma regelverket för godstransporter är

ett annat viktigt förutsättningsskapande och styrande medel. Regelverket

bör utformas så att det ger incitament till effektiviseringar i alla trafikslag

och till samordning mellan trafikslag där så är lämpligt.

Staten kan även genom utnyttjande av informations- och kommunika-

tionsteknik förenkla den administration som är förknippad med trans-

porter, i synnerhet vid gränspassager. Ska logistikkedjan fungera effek-

tivt utan hänsyn till transportslag är det viktigt att undanröja administra-

tiva hinder för godsflödet. Arbetet med en vision om en papperslös han-

tering av gods, den digitala fraktsedeln och e-transport, bör därför för-

djupas och EU bör, i samarbete med aktörerna, ta fram en färdplan för

införandet av papperslös hantering av godsdata för olika transportslag.

I samband med att Banverket i samverkan med övriga aktörer stude-

rade förutsättningarna för svenska höghastighetsbanor gjordes bedöm-

ningar av vilka effekter sådana banor har för det samlade transportsyste-

met. Klarläggande av effekterna för godstrafiken på järnväg och anknyt-

ningen till godskorridorerna på den europeiska kontinenten ingick också i

arbetet. Banverkets rapport visar att en eventuell utbyggnad av hög-

hastighetsbanor skulle ge betydande ökat kapacitetsutrymme på redan

befintlig järnväg. Separata banor för höghastighetståg skulle ge utrymme

för 2–3 gånger fler godståg på stambanorna jämfört med i dag enligt

Banverkets studie.

9

Drift och underhåll

9.1

Drift och underhåll för att säkra transportsystemets

funktion

Regeringens bedömning: Infrastrukturens funktion i transportsystemet

bör säkras genom en effektiv satsning på drift och underhåll. Upprätt-

hållande och förbättring av dagens standard är en förutsättning för ett

effektivt transportsystem.

Underlag: Vägverket anger i inriktningsunderlaget att för de statliga

vägarna gäller att den standard som tillämpas i dag för drift och underhåll

bygger på mångårig erfarenhet av trafikanternas behov och av vägnätets

nedbrytning. Standarden på vägar med måttlig eller mycket trafik kan

läggas fast med samhällsekonomiska modeller medan standarden på

vägar med mycket låg trafik fastställs utifrån en bedömning av vad som

kan anses vara en lägsta acceptabel framkomlighet (grundläggande stan-

dard). Vägverket bedömer att kraftigt ökade medel behövs under den

kommande tioårsperioden.

Prop. 2008/09:35

154

På motsvarande sätt anger Banverket i sitt inriktningsunderlag att för

att upprätthålla befintlig standard behövs ökade medel.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser framhåller att drift och

underhåll är primärt och måste ligga på en sådan nivå att en god standard

kan upprätthållas på redan genomförda investeringar och att väg- och

järnvägsnätet därmed kan utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt

sätt.

Skälen för regeringens bedömning: Det är viktigt för tillväxten och

sysselsättningen att landets näringsliv kan tillförsäkras goda och pålitliga

transporter av varor och tjänster samt tillgång till arbetskraft med rätt

kompetens. Varu- och arbetskraftsförsörjning är centrala för att åstad-

komma regionförstoring och tillväxt. Detta i sin tur kan endast uppnås

med ett väl fungerande och tillförlitligt transportsystem.

Det är därför viktigt att sköta den befintliga infrastrukturen. Den be-

höver vidmakthållas för att säkerställa ett långsiktigt hållbart transport-

system i hela landet. Samtidigt behöver naturligtvis större och mindre

investeringar göras för att öka kapaciteten i transportsystemet genom att

till exempel undanröja flaskhalsar i nätet. För att transportsystemet ska

fungera behöver underhåll och investeringar gå hand i hand. Med en

bristande skötsel av befintlig infrastruktur blir inte heller nya invester-

ingar effektiva. I fyrstegsprincipens anda bör också ett effektivare ut-

nyttjande av befintlig infrastruktur prövas innan om- eller utbyggnader

genomförs.

Den ökande trafiken ger upphov till ökat slitage, ett högt kapacitetsut-

nyttjande och ökad känslighet för störningar. För att lösa komplexa tra-

fiksituationer i tätbebyggda områden eller i svår terräng byggs fler tunn-

lar och broar. Sådana lösningar genererar ett ökat behov av drift och

underhåll och medför också risker för stora störningar exempelvis då

olyckor eller bränder inträffar. På senare tid har flera stora störningar

inträffat som orsakat stopp i trafiken, t.ex. en olycka på Essingeleden den

23 april 2008, en brand längs Västra Stambanan mellan Herrljunga och

Falköping den 11 juni 2008 och en brand i Södra Länken den 16 juni

2008, vilka samtliga resulterade i helt stillastående trafik på stora trafik-

leder i flera timmar. Transportinfrastrukturen ska byggas och underhållas

på ett sådant sätt att funktionen kan upprätthållas under störda förhållan-

den och att risken för allvarliga störningar och stopp i trafiken minime-

ras.

Regeringen konstaterar att medlen till drift och underhåll av både väg

och järnväg behöver öka under planeringsperioden. Vägverket beskriver

ett antal ökade krav på vägtransportsystemet under den kommande plan-

perioden. Exempel är ökade krav på vinterdrift för att tillgodose ökade

krav på regularitet, säkerhet och tillförlitlighet med färre totalstopp i

trafiken på högtrafikerade vägar, främst i storstadsregionerna, och på

pendlingsstråk samt mindre tolerans för avstängningsperioder på vägar

med tung trafik. Andra exempel är ökade krav från turistindustrin,

skogsindustrin och behov hos personer med funktionsnedsättning.

Ändrade lagkrav avseende omhändertagande av dagvatten är en annan

faktor som också ökar väghållningskostnaderna framöver. Nya och mer

komplexa anläggningar genererar ett ökat behov av drift och underhåll.

Det finns också ökade miljökrav som till exempel åtgärder mot buller,

vattenskydd, deponiavgifter på dikesmassor och skydd av artrika väg-

Prop. 2008/09:35

155

kanter. Ökade arbetsmiljökrav kring vägarbeten är också kostnadsdri-

vande. Samtidigt framhålls ett ständigt pågående arbete med att försöka

effektivisera drift- och underhållsverksamheten. En utvärdering av hittills

genomförda produktivitetsförbättringar under de senaste åren visar på

kostnadsreduktioner av storleksordningen 1–2 procent per år och reger-

ingen utgår från att effektiviseringarna kan fortsätta i samma takt.

Trafiken på järnvägen har ökat kraftigt vilket har ökat slitaget och

medfört trängsel och punktlighetsproblem i delar av järnvägsnätet. Även

längre och tyngre tåg till följd av högre tillåten axellast ger ökat slitage,

accelererande nedbrytning av anläggningen och högre krav på kraftför-

sörjningen. Under planperioden kommer ett stort antal nya anläggningar

att tas i bruk vilket i sig påverkar behovet av underhållsmedel. För att

snabbt förbättra punktlighet och komfort i utsatta delar av järnvägsnätet

ingår flera kraftsamlingar för järnväg i den närtidssatsning som reger-

ingen föreslår i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:01, utgifts-

område 22).

En stor andel av persontransporterna på järnväg sker i de tre storstads-

regionerna. Den täta trafiken med fjärrtåg, regionaltåg och godståg gör

att systemen här är särskilt störningskänsliga och att de störningar som

inträffar drabbar många resenärer. För att förbättra punktligheten i järn-

vägssystemet i Stockholm/Mälardalen föreslog regeringen i 2007 års

ekonomiska vårproposition att Banverkets anslag skulle öka med 125

miljoner kronor. Liknande riktade kraftsamlingar för Skåne och för

Göteborgsregionen finns i den närtidssatsning som ska genomföras

2009–2010. Dessa kraftsamlingar består av investeringar för att förbättra

systemens kvalitet och av förstärkningar på drift- och underhållssidan.

Regeringen vill också understryka vikten av att Banverket använder

banavgifterna som ett hjälpmedel för att åstadkomma en god standard

och väl utnyttjade spår.

Det är viktigt att vårda befintlig infrastruktur för att minimera

allvarliga störningar och stopp och att undvika kapitalförstöring. Reger-

ingen avser att låta Banverket och Vägverket upprätta strategier för drift

och underhåll av det statliga väg- och järnvägsnätet som en del i arbetet

med att upprätta åtgärdsplaner. I detta arbete ska bl.a. ingå att analysera

hur drift- och underhållsåtgärder kan bidra till att skapa ett robust system

ur risk- och säkerhetssynpunkt, att visa hur krav på hänsyn till natur- och

kulturmiljö ska mötas och att analysera hur driftstörningar kan minska.

Anläggningsbranschen har sett över en längre period haft en mycket

bristfällig produktivitetsutveckling jämfört med övrig industri. Reger-

ingen bedömer att en produktivitetsförbättring på två procent per år bör

vara rimlig utifrån en rad initiativ som förväntas ge resultat under plane-

ringsperioden. Sådana förbättringar är till exempel ett tydligare fokus på

valet mellan alternativa former för utförande och riskdelning. Andra

förbättringar är förändringar i styrning av stora projekt, värdebaserat

underhåll och organisatoriska förändringar inom Banverket och Vägver-

ket samt bolagisering av produktionsenheter inom verken. En ökad

effektivitet frigör också resurser för en nödvändig förstärkning på drift

och underhåll.

Prop. 2008/09:35

156

9.2

Statlig medfinansiering till enskilda vägar

Regeringens bedömning: De enskilda vägarna är en viktig förutsättning

för de areella näringarna, den råvarubaserade industrin, turism, annat

näringsliv, boende och en hållbar utveckling på landsbygden. En ökning

av statlig medfinansiering till enskilda vägar bör övervägas under åt-

gärdsplaneringen.

Underlag: Vägverket konstaterar i sitt inriktningsunderlag att statsbi-

draget till enskild väghållning innebär ökade möjligheter att både bo och

idka näringsverksamhet på landsbygden. Det förbättrar förutsättningarna

att ta tillvara landsbygdens traditionella resurser: skogen, malmen och

andra råvaror. Det ger dessutom stora delar av befolkningen bättre till-

gång till en bra miljö för rekreation samt service- och tjänsteproduktion.

Huvuddelen av bidraget används för att göra det möjligt att bo på

landsbygden. Resten bidrar till att främja näringslivet på landsbygden

och att ge allmänheten tillgång till natur, fritids- och rekreationsområden.

Den nuvarande nivån för årlig drift ligger ca 14 procent under den

fastlagda högstanivån för de flesta väghållare enligt gällande bidragsför-

ordning. Vägverket framför att anslagsnivån inte längre kan anses realis-

tisk för att kunna upprätthålla den nuvarande lägre bidragsprocenten för

årlig drift. Behovet av medel har för året närmast före den nya planperio-

dens början uppskattats till 876 miljoner kronor med nuvarande bidrags-

procent. Om bidragsprocenten enligt förordningen tillämpas ökar års-

kostnaden med cirka 90 miljoner kronor till 966 miljoner kronor. Succes-

sivt tillkommer också kostnader för nya bidragsvägar. Dels förutsätts

cirka 300 kilometer väg varje år överföras från statlig väghållning och

lika mycket väg tas in från helt privata eller kommunala väghållare. Bi-

dragskostnaden för dessa vägar beräknas successivt öka med cirka 6

miljoner kronor per år, totalt 72 miljoner kronor under hela planperioden.

Dessutom erfordras ett så kallat iståndsättningsbidrag (engångsbelopp)

på cirka 5 miljoner kronor för de vägar som tas in varje år och som inte

varit statliga. Sammantaget beräknar Vägverket att ett bidrag på en nivå

enligt förordningen om statsbidrag till enskild väghållning kräver ett

anslag på 977 miljoner kronor under det inledande året av planperioden

och 1 043 miljoner kronor under det tionde året av planperioden.

Vägverket menar att inriktningen för en anslagshöjning bör vara ett bi-

drag på en nivå i enlighet med bidragsförordningen.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som kommenterat Vägver-

kets förslag till anslagsnivå är samtliga positiva till en höjning av ansla-

get. Samverkansorganet i Örebro län (Regionförbundet Örebro län),

Gotlands kommun, Länsstyrelsen i Dalarnas län och Skogsstyrelsen

stödjer förslaget till en utökning av anslaget. Hela Sverige ska leva,

Glesbygdsverket, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) och Riksförbundet

Enskilda Vägar menar att anslaget bör höjas mer än vad Vägverket före-

slår.

Skälen för regeringens bedömning: Ett vägnät av god standard i hela

landet är en viktig förutsättning för att kunna bedriva näringsverksamhet.

För landsbygden är det viktigt att hela transportkedjan fungerar när det

gäller att få in råvaror och att leverera förädlade produkter. Lands-

Prop. 2008/09:35

157

bygdens transportvägar är delvis annorlunda än de i tätorterna. Antalet

människor och företag per vägkilometer är t.ex. relativt litet, jämfört med

i tätorten.

Det svenska vägnätet består av 98 300 kilometer statliga vägar, 41 000

kilometer kommunala gator och vägar samt cirka 280 000 kilometer

enskilda vägar, varav statlig medfinansiering i form av statsbidrag ges till

cirka 76 000 kilometer. Till det enskilda vägnätet räknas också de 13

färjelinjer som erhåller statsbidrag, men som inte är en del av det all-

männa vägnätet. Det enskilda vägnätet spelar en stor roll i vägtransport-

systemet genom att vara ”kapillärer” till de stora statliga vägarna. Nästan

var fjärde gods- eller persontransport genereras från enskilda vägar med

statsbidrag.

De enskilda vägar som får statsbidrag har direkt anslutning till cirka

330 000 bostäder och cirka 270 000 fritidshus. Dessutom berörs cirka 1,2

miljoner hektar åker och cirka 10 miljoner hektar skogsmark av vägarna.

Totalt berörs 1 miljon människor direkt av enskilda vägar med statsbi-

drag. För många är den enskilda vägen den enda vägförbindelsen till

omvärlden. Dessutom berörs i stort sett hela Sveriges befolkning efter-

som de flesta trafikerar de enskilda vägarna med statsbidrag åtminstone

några dagar om året. Cirka 70 000 kilometer av totalt 76 000 kilometer

av det statsbidragsberättigade vägnätet används dagligen av allmänheten.

En stor andel av de enskilda vägarna, cirka 150 000 km, är skogsbilvä-

gar. På detta vägnät passerar i stort sett alla skogsprodukter vilka utgör

en stor del av Sveriges export och ger stort bidrag till Sveriges välfärd.

Under senare år har slitaget på det enskilda vägnätet ökat, bl.a. till följd

av ett förhöjt uttag av virke efter stormskador vilket sannolikt medför ett

större transportbehov. Klimatförändringar kommer sannolikt också att

orsaka längre perioder av tjälskador på mindre vägar i stora delar av

landet.

För att tillgodose det ökade behovet av virkestransporter och bioenergi

behövs effektiva och hållbara transportsystem, exempelvis kombinerade

transporter där virket förs från skogen med lastbil till en omlastningster-

minal och vidare med tåg. När behovet och de totala volymerna växer

skapas också en ökad marknad och affärsmöjligheter för transportföreta-

gen för att ordna transportmöjligheterna, bl.a. omlastningsterminaler.

En ökning av medel för enskilda vägar bör övervägas under åtgärds-

planeringen.

Situationen för bidragsgivning till enskild väghållning har varit an-

strängd även om situationen förbättrats i och med ökningen av anslaget

2008. Det finns t.ex. ett uppdämt behov av bidrag till bro-, färje- och

beläggningsreparationer. I den närtidssatsning som regeringen föreslår i

budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 22) ingår

bl.a. 150 miljoner kronor 2009 i statlig medfinansiering till investeringar

på det enskilda vägnätet.

Prop. 2008/09:35

158

9.3

Upprustning av lågtrafikerade banor

Regeringens bedömning: Delar av det lågtrafikerade järnvägsnätet kan

ha en viktig funktion som matarlinjer till de större stråken. Banverket bör

i samråd med övriga transportmyndigheter och regionala organ i kom-

mande åtgärdsplanering analysera vilka av dagens lågtrafikerade banor

man utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv bör överväga att rusta upp

till högre standard och för vilka banor standardhöjande åtgärder inte

krävs för att upprätthålla funktionen. För banor där en nedläggning över-

vägs bör en samhällsekonomisk behovsanalys genomföras innan beslut

om nedläggning fattas.

Underlag: I sitt inriktningsunderlag anger Banverket att de lågtrafike-

rade banorna i järnvägsnätet omfattar 235 mil, vilket motsvarar knappt

20 procent av järnvägsnätet. Av dessa bedöms cirka 75 mil bli föremål

för nedläggning under planperioden till en kostnad av cirka 0,75

miljarder kronor. Resterande cirka 160 mil bedöms vara angeläget att

rusta upp och kostnaden för detta beräknas uppgå till cirka 8 miljarder

kronor.

Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, bl.a. Glesbygdsverket,

Länsstyrelsen i Hallands län, Samverkansorganet i Södermanlands län

(Regionförbundet Sörmland), Samverkansorganet i Örebro län (Region-

förbundet Örebro län), Tågoperatörerna och SLTF, understryker att

mycket stor försiktighet bör iakttas när det gäller att lägga ner järnvägar

och att beslut måste föregås av noggranna överväganden. Järnvägs-

främjandet, Hela Sverige ska leva och Inlandskommunerna Ekonomisk

Förening samt ett antal berörda regioner

motsätter sig förslaget att lägga

ner lågtrafikerade banor då detta bl.a. rimmar illa med intentionerna om

hållbar utveckling. Naturskyddsföreningen ser att potentialen framöver

hos de lågtrafikerade banorna kan förbättras av t.ex. höjda drivmedels-

priser. Vägverket och Företagarna delar Banverkets uppfattning att det

inte är samhällsekonomiskt lönsamt att satsa resurser på det lågtrafike-

rade järnvägsnätet, utan menar att vägtrafiken erbjuder en billigare lös-

ning på samhällets behov av transporter.

Skälen för regeringens bedömning: På motsvarande sätt som för det

lågtrafikerade vägnätet kan det på många håll i landet vara viktigt att det

existerande lågtrafikerade järnvägsnätet upprätthålls för att möjliggöra

matning av järnvägstransporter till de större stråken. Ofta trafikeras dessa

banor huvudsakligen av godståg och är viktiga för det lokala näringslivet

och för den regionala utvecklingen. Genom dessa banor uppnås ofta

spåranslutning ända fram till industrianläggningar vilket i sin tur innebär

att järnvägstransporten är ett konkurrenskraftigt alternativ till lastbils-

transporter. Sannolikheten att godset transporteras på järnväg är större

om transporten kan ske från dörr till dörr på järnväg. Om den först ska

lastas på lastbil för att sedan omlastas till tåg är det troligare att lastbil

används för hela transporten. Det är således, bl.a. ur klimatsynpunkt,

angeläget att de lågtrafikerade banor som ska vara kvar rustas upp.

Regeringen delar därför Banverkets uppfattning att ställning behöver tas

till framtiden för ett antal lågtrafikerade banor i landet. Banverket fick i

mars 2008 i uppdrag att genomföra en översyn av det lågtrafikerade

Prop. 2008/09:35

159

järnvägsnätets framtid och genomföra en samhällsekonomisk bedömning

av banornas nytta. Vidare skulle Banverket utreda möjligheterna för

eventuella förändringar i huvudmannaskap för dessa banor. Uppdraget

redovisades den 1 juni 2008.

I rapporten konstaterar Banverket att de lågtrafikerade banorna har ett

stort uppdämt underhållsbehov. Historiskt sett har dessa bandelar priori-

terats ned till förmån för mer trafikerade banor. Den inriktning som be-

slutades i samband med att banhållningsplanen fastställdes för inne-

varande planperiod (2004–2015) angav tydligt att de lågtrafikerade

banorna skulle prioriteras ned. Med nuvarande tillstånd för flera av de

lågtrafikerade banorna kommer funktionen att behöva begränsas, till

exempel i form av sänkta tillåtna hastigheter. När banorna tappar i funk-

tion förlorar de på sikt sin lönsamhet och kommer sakta att gå mot av-

veckling. På flera banor bedrivs i dag ingen eller mycket begränsad tra-

fik. På vissa banor bedrivs trafiken enbart som turisttrafik med dressin

eller museitåg. Drift och underhållsinsatser på dessa banor har begrän-

sats. När Banverket slutar att underhålla en bana kan den upplåtas till

andra aktörer för att drivas med alternativt huvudmannaskap enligt avtal

för en bestämd period, som exempelvis är fallet med Inlandsbanan. En

nedläggning av en bana bör ske först när alla alternativ till drift av banan

har övervägts. Banverket ska härvidlag dokumentera och redovisa vilka

åtgärder som vidtagits för att upprätthålla driften.

Om en bana läggs ned utgår den ur statens spåranläggning. Ofta leder

det till att spåren efterhand tas bort, marken övergår i annat ägande och

nyttjas framför allt i tät bebyggelse till andra ändamål, exempelvis för

bostäder. Om det i en framtid åter finns ett behov av järnvägstrafik är det

betydligt svårare att etablera en ny bana, speciellt för mindre omfattande

trafik.

9.4

Åtgärder på grund av klimatförändringar

Regeringens bedömning: Medel bör avsättas inom ramen för drift och

underhåll för att genomföra infrastrukturåtgärder som föreslagits i kli-

mat- och sårbarhetsutredningen.

Underlag: I inriktningsunderlagen från Banverket och Vägverket

framgår att en allt vanligare förekomst av extrema väderförhållanden

som kraftiga stormar och stora nederbördsmängder kommer att påverka

förutsättningarna för anläggning och underhåll av vägar och järnvägar i

Sverige. En ökad nederbörd kräver att större hänsyn tas till risker för ras

och skred samt till förändrade grundvattenförhållanden.

I Vägverkets inriktningsunderlag framgår vidare att vädervariationer

leder till stora variationer i drift- och underhållskostnader, framför allt

inom vinterdriften. Vägnätet är utformat och dimensionerat för att klara

av besvärliga förhållanden, men upphör att fungera vid extrema händel-

ser.

Klimat- och sårbarhetsutredningen visar att Sverige kommer att på-

verkas kraftigt av klimatförändringarna. Konsekvenserna för väg- och

järnvägsnäten av klimatförändringar förväntas bli betydande. Ökad

Prop. 2008/09:35

160

nederbörd och ökade flöden innebär mer frekventa översvämningar,

bortspolning av vägar och vägbankar, skadade broar samt ökade risker

för ras, skred och erosion. En ökad temperatur innebär att tjälrelaterade

skador på väg kan komma att minska medan värme- och vattenbelast-

ningsrelaterade skador kan öka. Vidare kan en ökad temperatur innebära

minskade underhållskostnader för betongbroar.

För järnvägen innebär en ökad temperatur under vintern att risken

minskar för rälsbrott medan den under sommaren innebär ökat underhåll.

Kraftigare vindar och ökade risker för stormfällning av skog ger kon-

sekvenser för kraftmatningen.

Åtgärder för att i viss mån förebygga dessa problem är avvattningsan-

läggningar och erosionsskydd, underhållsinsatser genom besiktningar

och utökade åtgärder för trädsäkring och utbildning.

Sjöfarten påverkas inte i någon större utsträckning av klimatföränd-

ringarna. En minskad förekomst av havsis, både vad gäller säsong och

utbredning är positivt för sjöfarten. Ett högre vattenstånd kan påverka

hamnverksamheten negativt längs Sveriges sydligaste kuster. En eventu-

ell ökning av extrema vindar skulle kunna medföra problem för sjöfarten.

Luftfarten påverkas inte i någon allvarligare grad av klimatförändring-

arna. Ett varmare klimat kan påverka tjäldjupen med konsekvenser för

flygfältens bärighet. Ökade nederbördsmängder belastar flygplatsernas

dagvattensystem och kan föranleda en tidigareläggning av planerade

ombyggnader. Behovet av avisnings- och halkbekämpningsmedel

minskar i de södra delarna av landet, men ökar i stället i norr.

Klimat- och sårbarhetsutredningen anser att förebyggande åtgärder för

att förhindra skador till följd av ras och erosion m.m. bör vidtas. Vidare

föreslås att trafikverkens ansvar för att anpassa infrastrukturen till ett

förändrat klimat tydliggörs i instruktioner och regleringsbrev.

Remissinstanserna om inriktningsunderlagen: I remissvaren på in-

riktningsunderlagen påtalar Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Statens

geotekniska institut (SGI), Sveriges meteorologiska och hydrologiska

institut (SMHI) m.fl. den ökade risken för intensiv nederbörd, översväm-

ningar, ökad stormfrekvens m.m. som följd av framtida klimatförändring

och menar att tillräckliga medel bör avsättas för underhåll och före-

byggande åtgärder samt att utrymme bör finnas i drift- och under-

hållsanslaget för extrema händelser. Krisberedskapsmyndigheten anser

att den långsiktiga infrastrukturplaneringen i större utsträckning bör

behandla frågor som rör säkerhet, sårbarhet och beredskap och att be-

rörda myndigheter även beaktar ett krisberedskapsperspektiv när man

följer upp och utvärderar transportförsörjningen i förhållande till det

transportpolitiska målet. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att

det behövs en samlad trafikslagsövergripande redovisning över var infra-

strukturen är som känsligast för olika typer av klimatrisker.

Glesbygdsverket anser att i Vägverkets uppdrag bör även ingå att göra

en översyn och föreslå åtgärder utifrån det enskilda vägnätets sårbarhet

för klimatförändringar.

Remissinstanserna om Klimat- och sårbarhetsutredningen: Statens

institut för kommunikationsanalys (SIKA) anser att det bör övervägas att i

planerna avsätta ökade underhållsmedel för skydd och åtgärder mot kli-

matförändringar som kan komma att påverka t.ex. infrastrukturen.

Statens väg- och trafikforskningsinstitut (VTI) påpekar att effekter som

Prop. 2008/09:35

161

uppstår redan vid mindre klimatförändringar, t.ex. ökad spårbildning,

medför ökade kostnader för drift och underhåll för att bibehålla en god

vägstandard. Vägtrafikinspektionen menar att åtgärder för att minska

vägtransportsystemets sårbarhet mot klimatförändringar även är positivt

från trafiksäkerhetssynpunkt eftersom det finns risk för dödsfall och

personskador i samband med eventuella naturolyckor. Banverket kon-

staterar att förändrade normer för t.ex. nya järnvägar kommer att vara

kostnadsdrivande och att kostnader för besiktningar, riskanalyser och

åtgärder i det befintliga nätet blir betydande. Sjöfartsverket betonar

riskerna för höga vattenflöden och deras konsekvenser för främst

Vänern- och Mälarområdena.

Skälen för regeringens bedömning: Klimatfrågorna måste tas på

största allvar. Klimat- och sårbarhetsutredningens förslag behöver

genomföras. Om åtgärder inte vidtas kan det få mycket allvarliga kon-

sekvenser med infrastruktur som rasar med risk för liv och hälsa. Säker-

hetsrisker kan också ge restriktioner och störningar i transportsystemet.

Åtgärder för att i viss mån förebygga dessa problem är att förebygga

större erosions- och översvämningsskador samt skred, utbyte av broar

och åtgärder vid färjelägen på västkusten. Kostnaden bedöms ligga

mellan 2–3,5 miljarder kronor för att förebygga 50 procent av de skador

som förväntas uppstå.

Regeringen anser att medel ska avsättas för att förebygga problem som

kan förväntas uppstå på grund av klimatförändringarna samt för att

kunna åtgärda akuta störningar. De åtgärder som föreslås ska framgå av

åtgärdsplanerna och ska också årligen följas upp.

9.5

Bärighetshöjande åtgärder på vägnätet

Regeringens bedömning: Fortsatta satsningar på bärighetshöjande åt-

gärder är nödvändiga för att svara mot näringslivets behov och för att

bedriva ett effektivt vägunderhåll.

Underlag: Vägverket redovisar i inriktningsunderlaget behov av

bärighetshöjande åtgärder, rekonstruktionsåtgärder på större byggnads-

verk samt behov av förstärkningsåtgärder inför en mötesseparering med

mitträcke på äldre vägar.

Remissinstanserna: Glesbygdsverket, Länsstyrelsen i Jämtlands län,

Hela Sverige ska leva, LRF och Skogsindustrierna avstyrker förslaget att

bärighetsanslaget ska bli ”flexiblare” och även inrymma rekonstruktion

av större byggnadsverk i storstäderna då man befarar att detta leder till en

urholkning av anslaget för bärighetshöjande åtgärder. Skogsindustrierna

har vidare erfarenheten att de årliga här aktuella anslagen avvikit väsent-

ligt från planlagd nivå under samtliga år nuvarande åtgärdsplan varit

gällande. Skogsstyrelsen konstaterar att ett ökat förbättringsbehov av-

seende vägarnas bärighet föreligger, men anser att utredningen prioriterat

insatsåtgärderna tillräckligt högt i förhållande till kollektivtrafiken och

sinsemellan väg och järnväg. Länsstyrelsen i Västmanlands län anser att

bärighetsanslaget bör hanteras i länsplanen medan Länsstyrelsen i

Prop. 2008/09:35

162

Kronobergs län anser att anslaget bör finnas kvar hos Vägverket och

hanteras i den nationella planen.

Skälen för regeringens bedömning: Satsningar på bärighetshöjande

åtgärder på vägnätet är nödvändiga framför allt för att motsvara närings-

livets behov och säkra att viktiga råvaror och insatsvaror kan transporte-

ras. Visserligen kan en del godstrafik överföras till järnväg, men i många

delar av landet är vägtransporter det enda möjliga alternativet och dess-

utom förväntas godstransporterna totalt sett öka.

I den närtidssatsning som regeringen föreslog i budgetpropositionen

för 2009 (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 22) ingår en ökad satsning på

tjälsäkring under 2009. För planeringsperioden 2010–2021 är det

nödvändigt att en avvägning görs mellan medel till drift och underhåll av

vägsystemet och medel till bärighetshöjande åtgärder. Vägledande för

denna avvägning bör vara samhällsekonomisk effektivitet och

möjligheter att uppnå transportpolitiska mål. En större andel

medfinansiering av bärighetshöjande åtgärder från andra intressenter

skulle kunna bidra till en ökad åtgärdsvolym.

De åtgärdstyper som ska avvägas mot drift och underhåll är åtgärder

för att säkra framkomlighet året runt för lätt trafik, bärighetshöjning till

BK1 (bärighetsklass 1 motsvarande 60 tons totalvikt) av vägar som är av

stor betydelse för näringslivet, bärighetsförstärkningar inför mötessepare-

ring av äldre vägar och tjälsäkring av vägavsnitt som är av stor betydelse

för näringslivet. Vidare ingår rekonstruktionsåtgärder i stora delar av

vägnätet och på broar och tunnlar för anpassning till dagens tillåtna laster

samt beläggning av vissa grusvägar med mer än 250 fordon per dygn.

10

Effektivare, säkrare och bekvämare

transporter

10.1

Ett säkrare, effektivare och bekvämare

transportsystem

Regeringens bedömning: Transportsystemet bör utvecklas för att bli

effektivare, säkrare och bekvämare.

Skälen för regeringens bedömning: Transportsystemet ska underlätta

vardagen för människor och företag genom att erbjuda effektiva och

klimatsäkra resor och transporter. För att fylla den funktionen krävs att

transporterna upplevs som effektiva, säkra och bekväma. Olika grupper

av resenärer och transportköpare har olika behov och förväntningar på

transportsystemets utformning. Systemet ska upplevas som tillförlitligt,

erbjuda god kvalitet och punktlighet. Jämställdhetsperspektivet ska

genomsyra planering och utformning av åtgärder. Säkerheten bör öka,

särskilt inom vägtransportsystemet. Barns behov av säkerhet och till-

gänglighet ska beaktas. Kollektivtrafiken ska göras användbar för perso-

ner med funktionsnedsättning. Resecentra ska utgöra attraktiva och

effektiva knutpunkter i transportsystemet. Effektiviteten i systemet kan

op. 2008/09:35

163

Pr

öka med hjälp av bl.a. intelligenta transportsystem och bättre

signalsystem.

10.2

Åtgärder för ett mer tillförlitligt transportsystem

Regeringens bedömning: Satsningar som främjar tillförlitlighet och god

kvalitet är en grundförutsättning för transportsystemets funktion.

Underlag: I Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) upp-

följning av det övergripande transportpolitiska målet och dess delmål i

maj 2008 konstateras att punktligheten inom bantrafik och flyg fort-

farande är ett problem även om punktligheten inom bantrafiken förbätt-

rats något under 2007. Ungefär 92 procent av samtliga persontåg och 77

procent av godstågen ankom punktligt. När det gäller persontrafiken var

det framför allt snabbtågen som har svårt att hålla tidtabellen.

Luftfartsstyrelsen konstaterar i rapport 2007:3, Flygets utveckling

2006, att linjetrafiken i Europa alltmer lider av förseningar och att

situationen förvärras av att flygtrafiken ökar för varje år. Sedan 2003 har

antalet flygningar och resenärer konstant ökat i Sverige. Detta medför att

också mängden förseningar har ökat.

Banverket skriver i sitt inriktningsunderlag att redan i dag är förse-

nade tåg – med missnöjda resenärer och godstransportörer som följd – ett

av järnvägens största problem. Banverket menar därför att ökade sats-

ningar på kvalitet måste vara en grundförutsättning för järnvägens fort-

satta utveckling. En utvecklad kvalitet och ökad punktlighet är en av de

viktigaste framgångsfaktorerna för att järnvägen ska nå sin fulla potential

som ett långsiktigt hållbart alternativ i transportförsörjningen.

I underlaget från arbetet med nationellt handlingsprogram för kollek-

tivtrafikens långsiktiga utveckling, Koll framåt, till Banverkets och

Vägverkets inriktningsplanering konstateras att pålitligheten, främst

inom storstadsområdena, är det område där större insatser måste till för

att öka kundnöjdhet. Detta innebär att det krävs ökade underhållsinsatser

och insatser i vinterdrift för att möta kraven på pålitlighet/punktlighet i

kollektivtrafiken. Detta gäller främst på järnväg, men i viss mån på väg.

Remissinstanserna: Banverket, Vägverket, Skåne läns landsting och

Västra Götalands läns landsting anser att ökade drift- och underhållsin-

satser är av yttersta vikt för att säkra och höja funktionaliteten och kvali-

teten i det befintliga transportsystemet. Banverket menar att brister i

transportkvaliteten delvis beror på bristande kapacitet i järnvägssystemet.

Vägverket framför att man avser ge hög prioritet till riktade mindre

fysiska åtgärder som syftar till att lyfta existerande vägar till dagens krav

och behov. SJ AB menar att tillförlitlighet i vid mening är en ödesfråga

för järnvägen. Tågoperatörerna, Svenska Taxiförbundet och Sveriges

Åkeriföretag exemplifierar existerande problem med ökade kontaktled-

ningshaverier, svårigheter att på vissa håll alls komma fram för att t.ex.

transportera sjuka, gamla och skolbarn respektive försämrad arbetsmiljö

för yrkesförare och skador på transporterat gods. Ett flertal instanser

påtalar kapacitetsbrister i transportsystemet. Exempelvis påtalar Läns-

styrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Skåne län, Skåne läns lands-

Prop. 2008/09:35

164

ting, Västra Götalands läns landsting, Stockholms Handelskammare,

Svenska Transportarbetareförbundet och Alstom Transport AB proble-

men med trängsel och dålig framkomlighet i storstadsregionerna. Green

Cargo AB, Näringslivets Transportråd, Skogsindustrierna samt Väster-

bottens läns landsting och Kommunförbundet Västerbotten tar upp brister

i form av flaskhalsar i transportsystemet även utanför storstadsregionerna

och pekar särskilt ut enkelspåret mellan Hallsberg och Mjölby som en

betydande flaskhals för godstransporter som måste byggas bort snarast.

Skälen för regeringens bedömning: Det är mycket viktigt för rese-

närer och godstransportköpare att kunna lita på att resan eller transporten

kommer fram säkert och i rätt tid. Oförutsedda händelser som olyckor,

stopp och tekniska fel leder till störningar som kan få stor spridning i

trafiksystemet om kapaciteten är begränsad. Med den ökade trafik som

förevarit under senare år så har kapaciteten i flyg- och järnvägstrafik-

systemen blivit allt mer ansträngd. Detta gäller i viss mån även inom

vägtrafikområdet och då framför allt på infartsleder till storstäderna men

även vissa andra delar av vägnätet är så pass ansträngt att störningar i

trafiken leder till köbildning med stora restidsförluster.

De kanske tydligaste kapacitetsproblemen står att finna i järnvägs-

systemet i Stockholmsområdet där trängseln på spåret är så stor att redan

små störningar kan få effekter likt ringar på vattnet och leda till stora

förseningar för många resenärer till och med utanför Mälardalsområdet.

Förbättrad kapacitet över Saltsjö–Mälarsnittet påverkar hela regionens

tillväxt. Från berörda län påtalas särskilt vikten av en nord-sydlig vägför-

bindelse och Citybanan i Stockholm.

Motsvarande problem, men i en något mindre skala, finns också på

andra håll i landet och inte minst i övriga storstäder. Göteborg har t.ex.

med sin stora hamnverksamhet tillförlitlighetsproblem med järnvägs-

transporter till hamnen och Malmö har en transittrafik som starkt påver-

kar trafikmönstret i området. Alla järnvägar till Göteborg är i dag maxi-

malt utnyttjade med störningar, förseningar och inställda tåg som följd.

Tiderna för återställning är långa. Västra stambanan är så hårt belastad att

tågtrafiken i närtid kan komma att behöva minskas för att punktligheten

ska kunna upprätthållas. Vid en störning på hamnbanan till Göteborgs

hamn finns ingen alternativ resväg. Gods måste då ledas till andra ham-

nar, i första hand Varberg eller Uddevalla. Den enskilt viktigaste be-

gränsande faktorn för en fortsatt stark utveckling av godstågstrafik till

Göteborgs hamn är kapaciteten i järnvägsnätet.

I samband med kraftigt snöväder eller andra väderstörningar inträffar

varje vinter ett flertal olyckor eller stopp i trafiken som kan relateras till

den tunga trafiken, dvs. lastbilar och bussar med eller utan släpfordon.

De vanligaste orsakerna till dessa störningar är bristfälliga däck och

brister i vinterväghållningen och detta förorsakar stora kostnader både för

samhället och för enskilda. Bra vinterdäck är också av stor vikt för trafik-

säkerheten. I det uppdrag om vinterdäck som Vägverket fick av reger-

ingen i september i år ska Vägverket bl.a. redovisa de förslag till åtgärder

som myndigheten överväger och bedömer som framkomliga när det

gäller skärpta krav på vinterdäck samt förväntade nyttor och kostnader av

dessa. Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2008. Regering-

ens ambition är att de förändringar som visar sig vara effektiva ska vara i

kraft till vintersäsongen 2009/2010.

Prop. 2008/09:35

165

Redan smärre åtgärder som optimering av trafiksignaler, byggande av

cirkulationsplatser för att få bättre flöden och öppnande av kollektivtra-

fikkörfält är angelägna att få till stånd. Även satsningar på drift och un-

derhåll så att transportsystemet blir mindre sårbart för störningar liksom

förbättrad information är viktiga åtgärder för att öka tillförlitligheten.

För att särskilt fokusera på att öka punktligheten i tågtrafiken har Ban-

verket i vårpropositionen för 2007, i budgetpropositionen för 2008 (prop.

2007/08:1, utgiftsområde 22) och i den närtidssatsning som regeringen

föreslår i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, utgiftsområde

22) fått extra medel för att tillsammans med berörda trafikhuvudmän och

trafikoperatörer genomföra särskilda kraftsamlingar i Mälardals-,

Öresunds- och Göteborgsområdena. Gemensamt har man tagit fram

åtgärdsprogram för att avsevärt öka punktligheten och kvaliteten i tågtra-

fiken.

Närtidssatsningen innehåller också andra åtgärder för att göra trans-

portsystemet mer tillförlitligt. Kapaciteten ska förstärkas på hårt be-

lastade järnvägssträckor i norra Sverige och i Bergslagen. Utbyggnad av

nya förbifarter kommer att leda till att vägtrafiken kan ledas utanför

Umeå, Sundsvall, Motala m.fl. orter. Vägförbindelserna till de viktiga

hamnarna i Göteborg och Trelleborg byggs ut liksom E18-infarten till

Stockholm.

Tillförlitligheten i flygtrafiken har försämrats något på senare tid

genom ökade förseningar. Arlanda tillhör dock en av de bästa flygplat-

serna i Europa vad gäller punktlighet. Förseningssituationen på Arlanda

är i nivå med Oslo och Helsingfors men bättre än Köpenhamn. Den van-

ligaste förseningsorsaken är följdförseningar som en kedjeeffekt av tidi-

gare försenade flygningar. Övriga förseningsorsaker har också ökat, men

inte lika markant. Exempel på andra förseningsorsaker är förseningar

kopplade till flygkontrolltjänst och flygplatskapacitet samt begränsningar

i luftrummet och dåliga väderförhållanden. De sistnämnda typerna av

förseningar anses vara försumbara för Sveriges del.

Störningar i trafiksystemen gör det svårt att förutsäga res- och trans-

porttider och att väga olika alternativ för resan och transporten mot

varandra på ett rationellt sätt. Ofta förekommande störningar i ett system

kan påverka valet av transportmedel. Trängsel, köer och kapacitetsbrister

kan minska storleken på arbetsmarknadsregioner i stället för som hittills

öka dem. Tidpunkten för störningar kan spela stor roll. Om de inträffar i

rusningstrafik berörs betydligt fler resenärer. Det är önskvärt att framöver

få ökad kunskap om antalet drabbade resenärer, eftersom nuvarande

mätningar av t.ex. antalet försenade tåg ger begränsad information om

problemets omfattning. Det är naturligt att åtgärder för att öka tillförlit-

ligheten i systemen övervägs under åtgärdsplaneringen. Utveckling av de

samhällsekonomiska bedömningarna för att bättre kunna spegla effekter

av störningar i systemen pågår. Bland annat har värderingarna av förse-

ningstider höjts utifrån nya vetenskapliga studier som visar att resenärer

värderar tiden de förlorar i förseningar betydligt högre än man tidigare

utgått ifrån.

Prop. 2008/09:35

166

10.3

Åtgärder för bättre trafiksäkerhet på väg

Regeringens bedömning: För att öka trafiksäkerheten på väg bör såväl

investerings- som andra åtgärder vidtas. Det gäller till exempel fortsatt

utbyggnad av mötesseparerade vägar och fortsatt utveckling av säkrare

fordon. Åtgärder bör också vidtas för att trafikanterna ska följa de regler

som gäller.

Underlag: Vägverket skriver i sitt inriktningsunderlag att man vill

fortsätta arbetet med att mötesseparera de större vägarna och att kamera-

övervaka känsliga vägavsnitt. Vidare föreslås ett fortsatt samarbete med

andra parter i samhället för att se till att fordonen har hjälpmedel och

stödsystem samt att vägarna och gatorna har en sådan utformning att det

blir enkelt för den enskilde trafikanten att köra säkert. De säkerhetsbrister

som finns i vägnätet föreslås belysas och hanteras. EuroRAP:s mått på

vägars säkerhetsstandard (Road protection score, RPS) kan vara en möj-

lighet och Vägverket avser att undersöka om detta mått kan användas

som en av flera prioriteringsgrunder för framtida mål. Arbetet med barns

skolvägar föreslås också bli prioriterat.

Försöket med hastighetsgränserna 40 och 60 kilometer i timmen i tät-

orter ska utvärderas. Förhoppningen är att dessa hastighetsgränser till-

sammans med 30 kilometer i timmen ska kunna införas på bred front.

Det finns en mycket stor säkerhetspotential i att öka regelefterlevnaden

inom områdena bilbälte, nykterhet och hastighet. Kortsiktigt föreslås

hastighetsefterlevnad med övervakning och stödsystem prioriteras. Även

regelverket för alkolåsprogram bör förändras på kort sikt, så att även

personer som inte fällts för rattfylleribrott ska kunna få ingå i ett sådant

program. Nya angreppssätt för att öka användningen av cykelhjälm bland

vuxna behöver tas fram, samtidigt som de riktade åtgärderna för barn och

unga ska fortsätta.

Människor behöver få ökad kunskap om hastighetens betydelse för

säkerheten och miljön. Vägverket vill också stimulera den allt större

marknaden för system och tjänster som ger trafikanterna stöd att följa

reglerna. En strategi för att öka regelefterlevnaden hos moped- och

motorcykelförare bör snarast tas fram tillsammans med branschen och

intresseorganisationer.

På kort sikt anser Vägverket att mätning och övervakning av bältes-

användningen bör öka. Detta skapar en ökad efterfrågan på intelligenta

bältespåminnare. Samtidigt behöver fordonsindustrin stödjas i utveck-

lingen av dessa system.

Vägverket ska prioritera det internationella arbetet med bl.a. stöd till

EU inför internationell lagstiftning och forskning och till EuroNCAP för

internationell konsumentinformation och benchmarking mellan olika

internationella fordonstillverkare. Nationellt är de viktigaste

angreppssätten marknadspåverkan och stimulans av nya effektiva stöd-

system genom forskning, utveckling och demonstration, information,

trafikförsäkring, dialog och påverkan på företag och organisationer med

stora fordonsflottor.

Remissinstanserna: Samverkansorganet i Gotlands län (Gotlands

kommun) anser det vara viktigt att enklare trafiksäkerhetsåtgärder inom

Prop. 2008/09:35

167

ramen för ”riktade mindre objekt” även fortsättningsvis ligger kvar i de

regionala planerna hos samverkansorganen och självstyrelseorganen.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län menar att när det gäller invester-

ingar i vägsystemet så bör dessa ha en tydlig profil mot trafiksäkerhet.

Bussbranschens Riksförbund tillstyrker Vägverkets förslag om att reger-

ingen under den kommande planperioden bör försäkra sig om att en

större andel av anslagen till det regionala vägnätet avsätts för åtgärder i

syfte att bl.a. öka trafiksäkerheten och tryggheten för oskyddade trafi-

kanter. Riksorganisationen Sveriges Motorcyklister konstaterar att

motorcyklisterna utgör en liten del av det totala trafikarbetet men påpekar

att de svarar för en betydligt större andel av de dödade och svårt skadade

och menar därför att det är viktigt att Vägverket tar särskild hänsyn och

avsätter resurser till motorcyklisterna i sin långsiktiga planering. Före-

tagarna finner det positivt att den många gånger framför allt från

Vägverket ganska ensidiga fokusering på trafiksäkerhet nu tonats ned

något denna gång till förmån för framkomlighets- och miljömål.

BilSweden menar att Vägverket de senaste åren har nått långt när det

gäller kunskap om hur vägarna bör utformas för att på ett effektivt sätt

minska antalet olyckor och för att mildra konsekvenserna när en olycka

inträffar. Ökade anslag till säkerhetshöjande åtgärder är centralt och

effektivt för att nå de mål riksdagen har beslutat om. Motormännens

riksförbund anser att det behövs stora investeringar vad gäller bl.a.

mötesseparering och rensning av sidoområden för att trafiksäkerheten ska

öka och antalet döda och svårt skadade ska kunna sjunka rejält. Varken

staten eller Vägverket har enligt förbundet under senare år levt upp till

kraven för säker och effektiv trafik.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar uppfattningen

att det krävs insatser på bred front för att komma till rätta med trafik-

säkerhetsproblemen. Det behövs såväl investeringar i nya trafiksäkra

vägutformningar och fortsatt utbyggnad av mötesfria vägar som bättre

och effektivare regler och tillsyn samt utökat samarbete med olika be-

rörda aktörer inom transportområdet som t.ex. bilindustrin. Detta arbete

måste drivas effektivt och målinriktat. Skulle samtliga trafikanter följa

trafikreglerna skulle omkring hälften så många dödas i trafiken. Därför är

det avgörande att på olika sätt förmå trafikanterna att ta sitt ansvar och

följa de regler som gäller.

Den enskilt viktigaste åtgärden att snabbt förbättra trafiksäkerheten är

att minska hastighetsöverträdelserna. Hastighetsefterlevnaden måste bli

bättre. Vägverket ska stödja polisen i tillämpningen av polisens övervak-

ningsstrategi. Det är därför viktigt att fortsätta satsningen på stödjande,

samlande och pådrivande aktiviteter för att förbättra efterlevnaden av

hastighetsgränserna. Genomförandet av ett nytt system för hastighets-

gränser pågår. Det innebär en översyn av lämpliga hastigheter i olika

delar av vägnätet och åtgärdsplaneringen bör ta hänsyn till det.

Vägar och gator liksom regelsystem måste utformas så att de naturligt

stödjer trafikanten att köra säkert. Samtidigt måste fordonen vara utfor-

made på ett sätt som stödjer ett säkert användande. Det gäller inte minst

genom att vara utrustade med hjälpmedel och stödsystem som upptäcker

och varnar för om föraren är påverkad av alkohol, droger, trötthet eller

sjukdom liksom ger stöd att hålla rätt hastighet. Andra viktiga delar i

detta är ge trafikanten relevant kunskap, att förbättra förarutbildning och

Prop. 2008/09:35

168

körkortssystem samt verka för ett rimligt sanktionssystem samt en effek-

tiv övervakning. Den av regeringen nyligen beslutade nya myndigheten,

Transportstyrelsen, som inrättas den 1 januari 2009 förväntas ge ännu

bättre förutsättningar att intensifiera trafiksäkerhetsarbetet.

Män är i allmänhet mer benägna att ta risker än kvinnor. Detta gäller

även i vägtrafiken. Män löper dubbelt så stor risk att dödas i trafiken

jämfört med kvinnor, och då med hänsyn till hur mycket man vistas i

trafiken. Män är också mycket sämre på att hålla hastigheten, köra nyktra

och använda bilbälte. Dessa faktum återspeglas även i inställningen till

trafiksäkerhet där kvinnorna t.ex. är mer positiva till att genomföra tra-

fiksäkerhetsåtgärder. Beträffande skillnader mellan könen i trafikbe-

teende kan noteras att de yngre kvinnorna verkar ta efter männens upp-

trädande i trafiken. Under de senare åren syns en svag men ändå tämligen

klar trend att fler kvinnor kör alkoholpåverkade, kör fortare, kör mer

moped och motorcykel.

Vägverket har föreslagit ett nytt etappmål för trafiksäkerhetsutveck-

lingen liksom presenterat ett underlag för det fortsatta trafiksäkerhets-

arbetet. Regeringen kommer ta ställning till inriktningen av trafiksäker-

hetsarbetet i samband med behandlingen av SIKA:s förslag till revide-

rade transportpolitiska mål. Tills vidare ska ambitionen vara fortsatt

minskning av antalet dödade och skadade i trafiken. Ett lokalt och regi-

onalt fokus är naturligt i trafiksäkerhetsarbetet. Under åtgärdsplaneringen

ska lämpliga insatser avvägas mot andra insatser som behövs för att

utveckla transportsystemet.

10.4

Ett barnperspektiv i infrastrukturplaneringen

Regeringens bedömning: Att transportsystemet är tillgängligt och säkert

för barn och att barn är känsliga för miljöpåverkan bör beaktas vid plane-

ring av infrastrukturen.

Skälen för regeringens bedömning: Barnombudsmannen påpekar att

barnperspektivet är otillräckligt belyst i inriktningsunderlaget och under-

stryker att barn och unga inte är en enhetlig grupp. Barnombudsmannen

konstaterar vidare att barnkonsekvensanalyser inte redovisas i inrikt-

ningsunderlaget och att det inte framgår om barn och unga kommit till

tals i planeringsprocessen. Barnombudsmannen känner till att Vägverket

i olika sammanhang ser människor under 18 år som en av sina kund-

grupper och ser mycket positivt på Vägverkets ambitioner att utveckla

dialogen med barn och unga och önskar att andra myndigheter i större

utsträckning skulle se barn och unga som en betydande del av sina mål-

grupper.

Regeringen konstaterar att det är viktigt att förutsättningar och behov

hos olika grupper genomgående beaktas vid utformningen av transport-

systemet. I detta sammanhang bör barn och ungdomar ges särskild upp-

märksamhet. Trafikmiljön ska uppfattas som trygg och säker av såväl

barn och ungdomar som vuxna. Barn bör i stor utsträckning kunna för-

flytta sig på egen hand utan att vara beroende av att vuxna följer eller

skjutsar dem.

Prop. 2008/09:35

169

Barns känslighet för infrastrukturens miljöpåverkan bör beaktas. Luft-

föroreningar i den yttre miljön kan ge luftvägssymtom hos barn och öka

risken för sänkt lungfunktion. Trafikbuller kan bidra till sömnstörningar

och minskad koncentrationsförmåga hos barn.

Antalet barn som har dödats som oskyddade trafikanter har minskat

kraftigt under de senaste årtiondena. Forskning anger den minskade

rörelsefriheten för barn som en viktig förklaring till denna minskning.

Olycksrapporter från 1960-talet visar att det inte var ovanligt att mycket

små barn lämnades ensamma utomhus i tron att de kunde hantera trafik-

systemet. För barn som oskyddade trafikanter går det inte att enbart se till

trafiksäkerhetsaspekter. Barns fria rörlighet, det vill säga barns möjlighet

att på egen hand ta sig till olika målpunkter är beroende av flera faktorer.

Det kan vara föräldrars bedömning av trafiksäkerhet och miljöfaktorer,

avstånd, trygghet samt föräldrars uppfattning om barnets förmåga att

hantera olika trafiksituationer.

Med denna utgångspunkt har trafiksäkerhet och rörelsefrihet stark

koppling till varandra. Barns rörelsefrihet är viktig. Det förekommer i

dag alltfler larmrapporter om att barn för ett mer stillasittande liv vilket

kan medföra men för deras hälsa på lång sikt. För att öka barns säkerhet

och rörelsefrihet i trafiken krävs ett systematiskt arbete för att anpassa

trafiken även för barn som oskyddade trafikanter.

Regeringens styrning av transportverken anger två mål som preciserar

ambitionen om barns tillgänglighet och säkerhet. De är målet om att öka

andelen barn och unga som på egen hand kan utnyttja vägtransport-

systemet samt målet om att prioritera åtgärder som syftar till att förbättra

barns säkerhet. I Vägverkets strategiska plan för åren 2008–2017 anges

att barns skolvägar ska prioriteras och att FN:s konvention för barns

rättigheter ska tillämpas i all verksamhet. Målbilden enligt planen är att

antalet barn i tätort och på landsbygd som på egen hand tryggt och säkert

kan ta sig till skolan har ökat årligen fram till 2017. Enligt planen ska

också barn ges ökad tillgänglighet och delaktighet i Vägverkets dialog

med användarna.

Regeringen anger i sin skrivelse Utveckling av den nationella strategin

för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter (skr.

2003/04:47) att syftet med barnpolitiken och barnkonventionsarbetet är

att det ska anläggas ett barnperspektiv i alla de beslut och andra åtgärder

som rör barn. Inom Regeringskansliet finns en särskild samordnings-

funktion för barnpolitiken med utgångspunkt från FN:s barnkonvention.

Barns och ungas inflytande och delaktighet är en viktig del i arbetet

med att införa ett barnperspektiv i verksamheten. Oavsett uppgift och

verksamhet har statliga myndigheter en roll i arbetet med att realisera

barns och ungas rätt att komma till tals i frågor som rör dem. Barn ut-

vecklas genom att få påverka och ta ansvar i beslut som berör dem själva.

De vuxna kan lära barnen att placera in sina kunskaper i ett sammanhang

och de kan i sin tur lära av barnen genom att de lyssnar på deras syn-

punkter. Kommunerna har, i samarbete med bl.a. Vägverket, en viktig

roll i arbetet med att ta fram metoder och arbetssätt för att barn ska kunna

komma till tals och påverka sin situation i samhälls- och trafikplanering.

Kravet på att en barnkonsekvensanalys (BKA) ska göras vid alla beslut

som rör barn ska enligt Barnombudsmannen ses som en utgångspunkt för

ett långsiktigt och tålmodigt utvecklings- och förändringsarbete inom en

Prop. 2008/09:35

170

verksamhet. En BKA görs lämpligen inom ramen för sociala kon-

sekvensbeskrivningar. De flesta BKA som genomförts har gällt gång-

och cykelvägar, busshållplatser, gång- och cykelpassager. Det krävs ett

fortsatt utvecklingsarbete och dokumentation inom detta område. En

genomlysning av genomförda BKA bör därför göras som kan ligga till

grund för revision av befintliga stödjande underlag och för att stimulera

till att fler analyser görs. BKA bör utvecklas för att även kunna användas

inom områden som drift och underhåll, fördelning av medel, framtagning

av förordningar och föreskrifter m.m. Vägverket arbetar för närvarande

med att revidera riktlinjerna för barnkonsekvensanalyser för att tydligare

peka ut under vilka betingelser en BKA ska genomföras. Även Banverket

avser att tillämpa dessa riktlinjer, Vägverket avser också att stödja kom-

munerna i att implementera Barnkonventionen i kommunal trafikal verk-

samhet.

Barn utgör en femtedel av befolkningen men en tredjedel av kollektiv-

trafikresenärerna. Banverkets arbete för att öka barns säkerhet och till-

gänglighet inriktas på skolinformation för att förebygga spårspring samt

infrastrukturåtgärder, främst på stationer, för att öka barns tillgänglighet.

Det finns ett behov att ta fram mått och metoder som kan stödja ett ar-

bete för att öka andelen barn som på egen hand kan röra sig i transport-

systemet. Genom enhetliga mätmetoder är det möjligt att genomföra

jämförbara mätningar i olika delar av landet. När det gäller barnens för-

flyttningar ligger betoningen i trafikplaneringen på barnens resor till

skola, förskola och fritidshem. Att en stor del av barnens förflyttningar

sker under fritiden och inte leder från hemmet till skolan beaktas sällan

och behöver därför få ökad uppmärksamhet. Ett framtida utvecklingsom-

råde bör därför vara barns fritidsvägar då få undersökningar belyser de

problem barn har för att på egen hand kunna ta sig till olika fritidsverk-

samheter. Uppmärksamhet bör också riktas till barn med funktionsned-

sättnings möjlighet att självständigt kunna utnyttja allmänna transporter

och transportvägar. Fritidsaktiviteter för barn har centraliserats under de

sista decennierna vilket medfört ett ökat bilresande.

För att öka kunskapen om hur olika faktorer påverkar trafiksäkerheten

för barn är exponeringsstudier en viktig bakgrundsfaktor. Få studier

beskriver barns exponering i trafiken, särskilt avseende de yngre barnen.

I avsaknad av exponeringsstudier är det svårt att beskriva effekter av

olika åtgärder. Minskade skador i trafiken kan bero på minskad expone-

ring. Jämförbara internationella exponeringsstudier är i detta samman-

hang intressanta. Vägverket bör därför se över vilka exponeringsstudier

som på lång sikt är möjliga att genomföra. Insatser för att öka barns

tillgänglighet till aktiviteter på egen hand bör identifieras och vägas mot

andra tänkbara åtgärder och prioriteringar under åtgärdsplaneringen.

Prop. 2008/09:35

171

10.5

Användbar kollektivtrafik för personer med

funktionsnedsättning

Regeringens bedömning: Att alla, även personer med funktionsnedsätt-

ning, ska kunna resa med kollektiva färdmedel är en viktig demokratisk

fråga. Det är en del av regeringens politik med att bryta utanförskapet i

det svenska samhället. Det bör göras en kraftsamling för att i väsentliga

delar nå målet om att kollektivtrafiken ska vara användbar för personer

med funktionsnedsättning till 2010. Arbetet med att göra transportsyste-

met användbart för alla bör intensifieras.

Underlag: I nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens lång-

siktiga utveckling, Koll framåt,. framgår att ett av de prioriterade om-

rådena är att Vägverket och Banverket ska leda en nationell kraftsamling

för att göra kollektivtrafiken tillgänglig för personer med funktionsned-

sättning. Arbetet har inriktats mot ett prioriterat nätverk, där infrastruktur

som stationer och plattformar samt fordon, trafik och övrig service är av

hög kvalitet och tillgänglig för alla. Detta nätverk är en avgränsad, men

sammanhängande del av transportsystemet dit insatserna för att skapa

tillgänglighet bör styras. Till nätverket har ett antal kvalitetsnivåer tagits

fram för olika områden som t.ex. fysisk utformning, trafikering och be-

mötande.

I handlingsprogrammet menar Banverket och Vägverket att det är svårt

att helt nå målet om att kollektivtrafiken ska vara tillgänglig för personer

med funktionsnedsättning till 2010, även med en avgränsning som det

prioriterade nätverket innebär. Banverket menar att verket har för avsikt

att tillgänglighetsanpassa omkring 20 stationer av de cirka 150 stationer

som ingår i det prioriterade nätverket fram till 2010. Enligt regerings-

uppdraget skulle handlingsprogrammet också innehålla förslag på hur ett

system för ledsagning av personer med funktionsnedsättning mellan

linjer och trafikslag på stationerna och andra bytespunkter ska byggas

upp och finansieras. Vägverket och Banverket har dock inte lämnat ett

slutligt förslag till ett sådant system eftersom de EG-rättsliga förutsätt-

ningarna ändrats under utredningsarbetets gång.

Banverket menar även i myndighetens inriktningsunderlag att med

nuvarande medelstilldelning måste arbetet med att göra det prioriterade

nätverket användbart fortsätta efter 2010. Ökande insatser krävs, enligt

Banverket, för att göra resterande järnvägsstationer tillgängliga. Vägver-

ket skriver i sitt inriktningsunderlag att målet att anpassa utpekade håll-

platser för personer med funktionsnedsättning till 2010 troligen inte

kommer att nås. Den största eftersläpningen finns i de regionala och

kommunala vägnäten.

Remissinstanserna om Koll framåt: En övervägande del av remiss-

instanserna anser att slutsatsen i handlingsprogrammet att målet om en

tillgänglig kollektivtrafik 2010 inte kommer att nås måste ses som ett

misslyckande. Samtliga handikapporganisationer är helt emot att målet

skjuts ytterligare på framtiden. De Handikappades Riksförbund (DHR)

menar att en omformulering eller framskrivning av målet är under all

kritik. Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO) anser att begräns-

ningen i handlingsprogrammet till ett prioriterat kollektivtrafiknät inne-

Prop. 2008/09:35

172

bär ett avsteg från den nationella handlingsplanens målsättning om en

fullt tillgänglig kollektivtrafik 2010 som man inte kan acceptera. Handi-

kappombudsmannen (HO) påtalar också att en framtida diskriminerings-

lagstiftning bör innehålla krav på kollektivtrafiken att vidta skäliga stöd-

och anpassningsåtgärder för tillgänglighet på samma sätt som i dag gäller

för arbetslivet. Boverket framför att den kvalitetsnivå som föreslås i det

prioriterade nätet (som inte är tydligt definierat) är för låg och att hand-

lingsprogrammet borde etablera en mer långsiktig kvalitetsnivå i stället

för att enbart hänvisa till Boverkets föreskrift om enkelt avhjälpta hinder

(BFS 2003:19). Neurologiskt handikappades riksförbund (NHR) konsta-

terar att för många resenärer är tillgång till personlig service en förutsätt-

ning för att våga och kunna genomföra en resa. Kollektivtrafiksystemet

måste därför alltid ha en grundbemanning, fordons- och stationsvärdar

som vänder sig till alla resenärer. Västra Götalandsregionen menar att

det regionala och lokala inflytandet över vilka åtgärder som vidtas för att

öka användbarheten i systemet bör vara fortsatt starkt och att framgångs-

rika regionala lösningar måste tas tillvara och spridas, men att skillnader

mellan regioner måste få förekomma.

Remissinstanserna om inriktningsunderlagen: Handisam och

Handikappförbunden påtalar att behovet av åtgärder för ökad tillgänglig-

het för personer med funktionsnedsättning ännu är påtagligt trots mång-

åriga ambitioner och insatser. Bristerna i dagens transportsystem begrän-

sar starkt mångas tillgång till arbetsmarknad och service samt möjlig-

heten att vara delaktig i samhällets aktiviteter. Handikappförbunden

påtalar vidare att begreppet tillgänglighet i underlaget inte har någon

koppling till användbarhet. Handikappförbunden menar att begreppet

tillgänglighet fortfarande många gånger är synonymt med turtäthet och

linjestäckningar. För många resenärer med funktionsnedsättningar räcker

det dock inte med att det finns en buss och att den kommer på utsatt tid.

Det måste också vara möjligt att använda sig av den – att komma på och

av. Banverket anser att tillgänglighet för personer med funktionsnedsätt-

ning måste byggas utifrån nationella principer och standarder för att en

person med funktionsnedsättning ska kunna nyttja kollektivtransport-

systemet. En nationell nivå behövs för att säkerställa en helhetslösning

som sedan kan användas i lokala objekt.

Skälen för regeringens bedömning

Användbar kollektivtrafik bra för alla

Att alla, även personer med funktionsnedsättning, ska kunna resa med

kollektiva färdmedel är en viktig demokratisk fråga. Det är en del av

regeringens politik med att bryta utanförskapet i det svenska samhället.

Att göra kollektivtrafiken användbar för personer med funktionsnedsätt-

ning gör också ofta att standarden blir bättre för resenärer utan funk-

tionsnedsättning. Frågan om att tillgänglighetsanpassa kollektivtrafiken

blir troligen ännu mer aktuell när en allt större andel av befolkningen

består av äldre personer.

Redan 1979 lagstiftade riksdagen om att kollektivtrafiken ska vara

handikappanpassad. Denna lag (1979:558) om handikappanpassad kol-

lektivtrafik är allmänt hållen och innebär inga sanktionsmöjligheter. År

Prop. 2008/09:35

173

2000 fattade riksdagen beslut om en nationell handlingsplan för han-

dikappolitiken (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr.

1999/2000:240). I denna handlingsplan utpekades bland andra trafikver-

ken – Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Vägverket – att ha

ett särskilt sektorsansvar för handikappfrågorna. (Fr.o.m. 2005 har Luft-

fartsstyrelsen övertagit Luftfartsverkets ansvar.) Vidare fattades det be-

slut om att tillgängligheten till transportsystemet fortlöpande ska förbätt-

ras och beaktas vid all planering och upphandling av infrastruktur, färd-

medel och övriga tjänster. Kollektivtrafiken ska, enligt handlingsplanen

för handikappolitiken, göras tillgänglig för personer med funktionsned-

sättning senast 2010. Det beslutades att berörda myndigheter skulle se

över och skärpa sina föreskrifter om tillgänglighet till färdmedel. Som en

följd av beslutet infördes ett etappmål inom det transportpolitiska del-

målet ett tillgängligt transportsystem med formuleringen: Senast 2010

bör kollektivtrafiken vara tillgänglig för personer med funktionsnedsätt-

ning.

Statsbidrag och EU-initiativ

Åren 1998–2004 betalade staten, genom ett speciellt anpassat statsbidrag,

1,2 miljarder kronor för att göra kollektivtrafiken tillgänglig. Kommuner

och landsting har även de satsat 1,2 miljarder kronor på handikappan-

passning. Trots att perioden för att ansöka om statsbidraget förlängdes

från fem till sju år användes inte hela den avsatta summan på 1,5

miljarder kronor. Staten har dessutom lagt resurser på anpassning av den

statliga infrastrukturen. Vidare har staten givit statsbidrag till köp av

spårfordon. Detta har gjort att en del av fordonsflottan har förnyats med

moderna spårfordon som är mer användbara för personer med funktions-

nedsättning.

Förra regeringen gjorde 2006 en uppföljning av den nationella hand-

lingsplanen för handikappolitiken (regeringens skrivelse 2005/06:110). I

den konstaterades att det görs stora insatser, men att anpassningen av

kollektivtrafiken går för långsamt i förhållande till det uppsatta målet.

Det konstaterades att åtgärdsbehoven är stora och består främst i brister

avseende trafiksamordning, information, bokning, biljetthantering, per-

sonlig service och bemötande samt fysisk miljö vid terminaler och sta-

tioner.

För att underlätta fri rörlighet inom Europeiska unionen för personer

med funktionsnedsättning har ett antal initiativ tagits inom EU av kon-

sumenträttslig art. År 2006 kom den första EG-regleringen, i form av en

förordning, som innebär att personer med funktionsnedsättning och per-

soner med nedsatt rörlighet ska skyddas från diskriminering i samband

med flygresor och året efter antogs en liknande rättsakt för järnvägs-

systemet. Förordningarnas krav riktar sig mot ett antal aktörer, exempel-

vis flygplatser, stationsförvaltare, transportörer, researrangörer och

nationella myndigheter.

Prop. 2008/09:35

174

Ökad takt i anpassning till personer med funktionsnedsättning

I nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveck-

ling, Koll framåt, framgår att de berörda organisationerna inom statlig,

kommunal och privat sektor planerar en rad åtgärder i syfte att göra en

kraftsamling inför 2010. Regeringen ser positivt på dessa planer, men

konstaterar samtidigt att det är för lite för att säkerställa användbarheten i

hela det prioriterade nätverket som definierats. Därför bör det genom-

föras ytterligare insatser för att målet om en för personer med funktions-

nedsättning användbar kollektivtrafik till 2010 ska uppnås i väsentliga

delar. Regeringen menar att till 2010 bör etapp 1 av det prioriterade nät-

verket vara användbart för personer med funktionsnedsättning. Banverket

och Vägverket bör få i uppdrag att definiera denna etapp i karta och

förteckning, inklusive de kvalitetsnivåer som ska gälla för respektive

bytespunkt.

När det gäller den statliga infrastrukturen anser regeringen att det är

särskilt allvarligt att Banverket aviserat att verket endast planerar att

anpassa en liten andel av järnvägsstationerna fram till 2010. Därför avser

regeringen ge Banverket i uppdrag att till detta år väsentligt öka takten.

Banverket bör ha anpassat minst dubbelt så många stationer fram till

2010 jämfört med vad verket enligt sina nuvarande interna planer har för

avsikt att göra och de ska minst ha avsatt 150 miljoner kronor ytterligare

t.o.m. 2010. Detta möjliggörs av den närtidssatsning regeringen föreslår i

budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 22).

Genom att regeringen har för avsikt att förtydliga Jernhusen AB:s upp-

drag bedöms att bolagets förutsättningar förbättras med att göra de all-

männa utrymmena i järnvägsstationer användbara för alla. Vidare bör ett

system för assistans av personer med funktionsnedsättning finnas i drift

vid bemannade stationer senast 2010.

Effektiva etapper

Metoden med att etappvis utvidga det prioriterade nätverket av använd-

bar kollektivtrafik bör behållas och systematiseras ytterligare. Metoden

innebär att anpassningar ska göras där de får störst nytta och att anpass-

ningar i olika delar, som infrastruktur, fordon och resecentra, koordine-

ras. Regeringen anser att det prioriterade nätverket bör utvidgas etappvis

under perioden fram till 2021. Etapp 1 bör alltså uppnås 2010 och sista

etappen i det prioriterade nätverket bör vara anpassad senast 2021.

Banverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen och Vägverket ska i den

kommande åtgärdsplaneringen beskriva det prioriterade nätverket och

hur det ska indelas i etapper under planperioden.

Ur ett resenärsperspektiv är transportsystemet användbart först när alla

parter har anpassat sin del. Det är enligt regeringens mening viktigt att

det lokala och regionala engagemanget tas till vara. Berörda myndigheter

ska därför samråda med berörda kommersiella och kommunala organisa-

tioner för att främja koordinering av åtgärder i kommunerna. Myndig-

heterna bör vidare undersöka möjligheterna med att teckna samverkans-

avtal med berörda icke-statliga parter om tidplanen och omfattningen av

arbetet med att göra transportsystemet användbart för personer med

funktionsnedsättning.

Prop. 2008/09:35

175

Nya styrmedel och uppföljning

I ljuset av att det uppsatta målet att kollektivtrafiken ska vara tillgänglig

för personer med funktionsnedsättning 2010 inte ser ut att uppnås be-

höver nya styrmedel införas. Regeringen har därför inom ramen för Ut-

redningen om ny kollektivtrafiklag givit utredaren i uppdrag att lämna

förslag på hur särskilda rättigheter för personer med funktionsnedsättning

bör utformas (dir. 2008:55). Det kan exempelvis gälla rätten att resa,

handikappanpassning av stationer och terminaler samt rätten till infor-

mation och assistans på stationer och terminaler samt ombord på olika

transportmedel.

Allmänheten, regeringen, riksdagen och berörda statliga myndigheter

behöver ha bra kunskap om hur utvecklingen fortskrider. Därför har

regeringen för avsikt att ge berörda myndigheter i uppdrag att kontinuer-

ligt redovisa vilka åtgärder som görs av såväl statliga som icke-statliga

aktörer i syfte att förbättra tillgängligheten för personer med funktions-

nedsättning. Därigenom ska det vara möjligt att följa hur väl etappmålen

avseende det prioriterade nätverket uppnås.

10.6

Resecentra/stationer

Regeringens bedömning: Förutsättningarna för att vidmakthålla och

utveckla kollektivtrafikens resecenter och stationer bör stärkas. Järnvägs-

stationerna och därmed även kollektivtrafikens större bytespunkter bör

utvecklas i enlighet med de basfunktionskrav som utarbetats av statens

stationsråd. Jernhusen AB:s uppdrag bör förtydligas.

Underlag: Banverket och Vägverket framför i sina inriktningsunder-

lag att för att nå känslan av ”hela resan”, dvs. en väl fungerande resa hela

vägen mellan start och mål inklusive väl fungerande byten, är attraktiva

bytespunkter och stationer av stor vikt. Det finns oklarheter i ansvar och

finansieringsfrågor och betydande åtgärder behöver göras för att ge

bytespunkterna i Sverige en ansiktslyftning till lämpliga standardnivåer

som även gör kollektivtrafiken användbar för personer med funktions-

nedsättning. Det bidrar till att göra resan trygg, säker och komfortabel.

I nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga ut-

veckling, Koll framåt, konstateras att behovet av att utveckla kollektiv-

trafiken och dess bytespunkter är stort. Samarbetet mellan aktörer kring

stationer måste förbättras. Statens stationsråd är ett forum för statligt

samarbete och statens samtalspart gentemot företrädare för resenärer,

kommuner, landsting, operatörer, trafikhuvudmän och deras samver-

kansorgan Samtrafikens stationskommitté. En av rådets viktigaste upp-

gifter är att arbeta för utveckling av landets stationer/bytespunkter och

där säkerställa en grundkvalitet samt utarbeta hållbara ansvarsmodeller.

Resecentra och stationer ska utvecklas i enlighet med de krav på bas-

funktion som utarbetats av statens stationsråd. I dag finansieras stations-

husens allmänna ytor genom att stationsavgift erläggs av nyttjarna. Detta

täcker i stort drift och underhåll men inte kapitalkostnader för invester-

ingar.

Prop. 2008/09:35

176

Remissinstanserna om inriktningsunderlagen: Flera remissinstanser

menar att det behövs ett arbete på nationell nivå för att utveckla grund-

krav på utbud och utformning på stationer och terminaler för att sedan

genomföra kvalitativa förbättringar. Med den mängd olika aktörer som är

involverade i transportsystemet och på stationer, krävs en samman-

hållande, inriktande och övergripande nationell nivå. Samverkansorganet

i Östergötlands län (Regionförbundet Östsam) framhåller att statsbidrag

till bl.a. stationer är en mycket viktig strategisk fråga för utvecklingen av

den lokala, regionala och interregionala kollektivtrafiken.

Bussbranschens Riksförbund anser att staten vid anslagsfördelningen

måste öka anslagen till funktionella och attraktiva bytespunkter som

gynnar en ökad samordning mellan lokal-, regional-, interregional- och

internationell trafik samt samordningen mellan buss och tåg. Tågopera-

törerna menar att en genomtänkt lokalisering av väl fungerande och

resenärsanpassade bytespunkter är av avgörande betydelse för spårtrafi-

kens utveckling. Även skötseln av dessa anläggningar bidrar på ett av-

görande sätt till resenärens upplevelse av och förtroende för systemet.

Tågoperatörerna konstaterar att Banverkets arbete med dessa frågor på

det konkreta planet förtjänar att ytterligare utvecklas. Resenärsforum

menar att stationerna förvandlats till ett "ingenmansland” där ingen tar

ansvar. Resenärsforum konstaterar att möjligen skulle respektive kom-

mun kunna ta ett visst ansvar, men konstaterar att för att uppnå den

systemeffekt som eftersträvas krävs en hantering på nationell nivå.

Vidare anser Resenärsforum att Jernhusen AB:s bolagsordning måste

ändras så att den ges innehållet att Jernhusen AB ska intressera sig även

för passagerare.

Remissinstanserna om Koll framåt: I princip samtliga remissinstan-

ser är eniga om vikten av attraktiva bytespunkter. Det råder också sam-

stämmighet kring att dagens situation inte är tillfredsställande speciellt

vad gäller vidmakthållande och utveckling av järnvägsstationer.

Upplands lokaltrafik menar att trafikhuvudmännen inte kan betala högt

satta hyror för till exempel väntutrymmen och kundservice för att säker-

ställa avkastningskrav som staten ställer på Jernhusen AB. Skånetrafiken

konstaterar att järnvägsstationerna ägs av staten och de problem som är

förknippade med användningen av järnvägsstationer som termina-

ler/omstigningsplatser inte kan lösas utan statlig medverkan. Sveriges

kommuner och landsting (SKL) menar att de åtgärder som föreslås i

handlingsprogrammet inte är tillräckliga för att lösa de problem som

finns så att bytespunkterna ges tillräckligt bra förutsättningar att utveck-

las. SKL föreslår därför att huvudmannaskapet för stationer och bytes-

punkter blir föremål för en särskild utredning alternativt att det genom ett

tilläggsdirektiv läggs in i utredningen om kollektivtrafiklagstiftningen.

Skälen för regeringens bedömning

Bytespunkter är en viktig del av kollektivtrafiksystemet

Bytespunkterna i kollektivtrafiksystemet är betydelsefulla för kollektiv-

trafikens attraktivitet och konkurrenskraft. Det gäller särskilt för s.k.

resecentra, som oftast är lokaliserade till de större järnvägsstationerna

och integrerar nationell, regional och lokal kollektivtrafik med främst

Prop. 2008/09:35

177

buss och tåg. De fungerar som såväl inkörsportar till och buffertar i som

bryggor mellan olika linjer och trafikslag i kollektivtrafiksystemet. Om

kollektivtrafiken ska uppfattas som ett attraktivt alternativ, måste därför

kollektivtrafikens bytespunkter erbjuda trygga och funktionella miljöer

för resenärerna. Tillgång till överskådlig och aktuell trafikinformation,

lämpligt utformade vänteutrymmen samt tillgång till viss kommersiell

service är viktigt för resenärerna.

Kollektivtrafikens bytespunkter är också viktiga för lokal utveckling

och tillväxt. Olika typer av närings- och offentliga verksamheter har

fördel av att vara lokaliserade i geografisk närhet till särskilt de större

bytespunkterna. Det kan gälla allt från dagligvaruhandel till förskole- och

biblioteksverksamhet. I och kring resecentra och andra viktigare bytes-

punkter finns därför förutsättningar för framväxt av ett koncentrerat och

varierat serviceutbud, som kan underlätta vardagen för inte minst arbets-

pendlare. Förekomsten eller framväxten av ett sådant utbud kan i kombi-

nation med ett förbättrat utbud av snabba och prisvärda förbindelser med

andra orter, inom t.ex. en s.k. funktionell arbetsmarknadsregion, fungera

som en motor i den lokala utvecklingen på många platser. Det förutsätter

dock ett långsiktigt och förtroendefullt samarbete mellan bytespunkts-

funktionens aktörer (allt från banhållare, väghållare, flygplatshållare och

hamnbolag till terminalfastighetsförvaltare och terminaltjänstleveran-

törer), kommunen i egenskap av stadsplanerare och olika kommersiella

och offentliga tjänsteleverantörer.

Funktionella baskrav från Statens stationsråd

Statens stationsråd, som består av representanter från Banverket, Väg-

verket, Rikstrafiken och Jernhusen AB, har utvecklat rådgivande normer

för utformning av olika typer av bytespunkter. Normerna beskriver funk-

tionella baskrav som en bytespunkt inom främst järnvägssystemet bör

uppfylla. Kraven på basfunktion har definierats med utgångspunkt i dels

transportpolitiska mål och ambitioner, dels i trafikoperatörernas betal-

ningsförmåga. Funktionskraven är dessutom differentierade med ut-

gångspunkt i genomsnittligt antal på- och avstigande resenärer vid en

bytespunkt. Det finns olika bytespunktklasser som skiljer sig åt avseende

kravnivå. Den lägsta nivån, som alltså gäller för systemets minsta bytes-

punkter, motsvarar de krav på anläggningar (plattform, plattformsspår,

vindskydd, hållplatsstolpe m.m.) som Banverket och ansvarig väghållare

respektive trafikhuvudmannen svarar för vid hållplatser i kollektivtrafik-

systemet. Övriga bytespunktsklasser omfattar därutöver krav på s.k.

allmänna utrymmen i stationshus. Rent kommersiella ytor på stationsom-

rådet berörs alltså inte. Tanken är att dessa krav på basfunktion ska

kunna användas som underlag vid strategiska beslut om investeringar i

järnvägsstationer och resecentra respektive vid beslut om avveckling

eller avyttring av stationsbyggnader.

Kraven på basfunktion inrymmer de krav som Boverket ställer på han-

dikappanpassning av allmänna byggnader och ytor. De inrymmer dock

ännu inte de krav som den nya EG-förordningen (förordning nr 1370/07)

om tågpassagerares rättigheter och skyldigheter ställer på s.k. stations-

förvaltare, dvs. aktörer som ansvarar för plattformar och stationshus i

Prop. 2008/09:35

178

järnvägssystemet, avseende assistans av personer med funktionsnedsätt-

ning. Denna förordning träder ikraft den 3 december 2009 och är fr.o.m.

detta datum direkt tillämplig som svensk lag. Kraven på basfunktion

inrymmer inte heller krav på handikappanpassning av byggnader, platt-

formar m.m. på en järnvägsstation. Sådana krav ställs i den nyligen an-

tagna och publicerade tekniska specifikationen för driftskompatibilitet

(TSD) 2008/164/EG avseende personer med funktionsnedsättning i det

transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg och det trans-

europeiska järnvägssystemet för höghastighetståg som utarbetats i enlig-

het med bestämmelser i de s.k. driftskompatibilitetsdirektiven (direktiven

96/48/EG och 2001/16/EG). De senare kraven är införlivade i svensk rätt

genom Järnvägsstyrelsens föreskrifter. Järnvägstyrelsen utövar också

tillsyn över fastställande och uttag av stationsavgifter på grundval av

järnvägslagens (2004:519) EG-harmoniserade bestämmelser om avgifter

för tjänster till järnvägens trafikorganisatörer.

Under utarbetandet av kraven på basfunktion samrådde statens sta-

tionsråd med branschens olika intressenter. Därvid framkom att trafik-

operatörer och trafikhuvudmän var tveksamma till möjligheten att i form

av stationsavgifter betala för samtliga de kostnader som en anpassning av

de mindre bytespunkternas stationsbyggnader kommer att medföra. Där-

emot fanns ingen oenighet om kravens ändamålsenlighet sett från ett

resenärsperspektiv.

Utveckling av bytespunkterna

Det finns i dag ett eftersatt investeringsbehov avseende järnvägsstationer,

som ofta utgör kollektivtrafiksystemets viktigare bytespunkter. Det gäller

såväl för investeringar i stationsbyggnader som i vissa andra anlägg-

ningar på och i anslutning till stationsfastigheterna, t.ex. bil- och cykel-

parkeringar. Det finns också ett behov av nyinvesteringar i stationsom-

råden som planerats längs nya bansträckningar.

Regeringen bedömer det nödvändigt att utveckla järnvägens stationer

och därmed kollektivtrafikens viktigare bytespunkter i takt med järnvägs-

och kollektivtrafikutbudet i övrigt. De stora satsningar som gjorts och

framöver kommer att göras för att utveckla främst järnvägssystemets

infrastruktur måste kompletteras med en utveckling av bytespunktfunk-

tionen. Annars kan inte systemeffektiviteten säkras och satsningarna i

övriga delar av systemet motiveras fullt ut.

Regeringen bedömer att de krav på basfunktion som statens stationsråd

utarbetat bör användas för detta utvecklingsarbete. Först måste dock

dessa vidareutvecklas för att inrymma EG-rättens nya krav, som är bin-

dande för Sverige. Regeringen avser därför att verka för att statens sta-

tionsråd i samråd med branschen i övrigt snarast vidareutvecklar kraven

på basfunktion hos järnvägens stationer.

Regeringens principiella uppfattning är att kostnaderna för utveckling

och vidmakthållande av de delar av bytespunktfunktionen i järnvägs-

systemet som inte utgörs av infrastruktur bör täckas genom både sta-

tionsavgifter, som tas ut från samtliga trafikorganisatörer som angör

stationen och hyresintäkter från upplåtelse av s.k. kommersiella utrym-

men på stationsområdet. Lönsamheten i upplåtelser av de senare utrym-

Prop. 2008/09:35

179

mena är nästan uteslutande betingad av att bytespunktfunktionen genere-

rar en stor volym resenärer, som i egenskap av konsumenter, efterfrågar

olika typer av kommersiell service. Det är därför naturligt att dessa verk-

samheter får lämna ett bidrag till vidmakthållande och utveckling av

bytespunktfunktionens anläggningar. Denna princip är också den gängse

i Europa och tillämpades i Sverige fram till bolagiseringen av Affärsver-

ket Statens järnvägar 2001. I nuvarande situation då transportsystemen

måste anpassas för att medge en mer hållbar samhällsutveckling anser

regeringen dessutom det olämpligt att låta järnvägs- och kollektivtrafiken

bära samtliga kostnader för anpassning och utveckling av basfunktionen

vid järnvägsstationerna fram till 2021. Det skulle endast leda till att

nyttan med satsningarna inom andra delar av järnvägs- och kollektivtra-

fiksystemen minskar. Möjligheterna att belasta järnvägs- och kollektiv-

trafiken med kostnaderna för utveckling och anpassning av bytesfunktio-

nen inom järnvägssystemet är också rättsligt sett begränsad. I EG-direk-

tiv 2001/14/EG åläggs medlemsstaterna en skyldighet att beakta järn-

vägens konkurrenskraft vid reglering av prissättningen av järnvägens

trafikorganisatörers användning av järnvägsstationerna och av de järn-

vägstrafikrelaterade tjänster som tillhandahålls på dem.

Förtydligande av Jernhusen AB:s uppdrag

Regeringen vill förbättra förutsättningarna för Jernhusen AB att agera

långsiktigt och i bättre samklang med Banverket och de lokala och regio-

nala kommunala organ som är verksamma med att driva och utveckla

järnvägens stationer och därmed även kollektivtrafikens viktigare bytes-

punkter. Jernhusen AB:s uppdrag ska i detta syfte förtydligas genom en

ändring av bolagsordningen. En viktig utgångspunkt för regeringen i

denna del är att grunduppdraget för Jernhusen AB alltsedan bolagets

tillblivelse varit att förvalta fastigheter som ska användas för järnvägs-

och transportändamål. Denna grundförutsättning har redan sedan tidigare

ansetts ställa särskilda krav på bolaget, som t.ex. att bolagets verksamhet

inte enbart syftar till att nå ekonomiska mål utan även syftar till att ökad

effektivitet i järnvägs- och kollektivtrafiksystemen.

Det bör betonas att regeringen även fortsatt anser att bolaget ska be-

driva sin verksamhet på ett affärsmässigt sätt. Ändringen av Jernhusen

AB:s bolagsordning syftar endast till att formellt klargöra vad som tidi-

gare ansetts gälla – att bolagets fastighetsinnehav, inom ramen för en

förvaltning på affärsmässig grund, ska användas för att främja effektivi-

teten i järnvägs- och transportsektorn.

10.7

Åtgärder för ökad jämställdhet

Regeringens bedömning: Arbetet med ökad jämställdhet inom trans-

portsystemet måste ske brett och långsiktigt. Sociala konsekvensbeskriv-

ningar är ett viktigt verktyg i arbetet för ett mer jämställt transport-

system.

Prop. 2008/09:35

180

Skälen för regeringens bedömning

Jämställdhet är en tillväxtfaktor

För att ett land ska kunna växa och utvecklas krävs att man tar tillvara

hela befolkningens kunskaper och kompetens. Jämställdhet mellan

kvinnor och män är därför en viktig faktor för tillväxt. Jämställdhetspoli-

tiken ska genomsyra alla delar av regeringens politik.

Forskning avseende medborgarnas transportbehov och resmönster

lyfter återkommande fram skillnader mellan kvinnor och män avseende

när, hur, varför och hur långt de reser. Användningen av transportsyste-

met avspeglar den uppdelning mellan könen som i dag finns i samhället i

stort. Exempelvis gör kvinnor fler inköpsresor och fritidsresor medan

männen gör fler arbetsresor och tjänsteresor. Kvinnors resor är oftare

förknippade med flera ärenden än mäns resor och männens resor är ofta

längre än kvinnornas. Kvinnor åker mer lokal kollektivtrafik än männen.

Kvinnors villkor och intressen är också många gånger dåligt företrädda

vid planering, beslut och förvaltning av dagens transportsystem. Dessa

skillnader och förhållanden motiverar ett arbete med ökad jämställdhet

inom transportpolitiken.

Som stöd för arbetet finns inom transportpolitiken ett delmål om ett

jämställt transportsystem. Målet är ett jämställt transportsystem, där

transportsystemet är utformat så att det svarar mot både kvinnors och

mäns transportbehov. Kvinnor och män ska ges samma möjligheter att

påverka transportsystemets tillkomst, utformning och förvaltning och

deras värderingar ska tillmätas samma vikt. Målet har initierat en om-

fattande läroprocess inom transportområdet. Målet är fortfarande i högsta

grad relevant och arbetet behöver föras vidare brett och långsiktigt. Ett

etappmål preciserar närmare styrningen av transportmyndigheternas

arbete; övriga transportpolitiska etappmål bör följas upp ur ett jämställd-

hetsperspektiv. För myndigheterna gäller målet om att i ledningsgrupper

bör inget kön ha en representation som understiger 40 procent senast

2010.

Med tanke på att det under lång tid funnits få kvinnor inom transport-

sektorn kan det antas att strukturerna har byggts upp främst utifrån tradi-

tionella behov och intressen hos vissa grupper av män. Regeringen be-

dömer därför att det är viktigt för jämställdheten att förändra arbetet med

planering och förvaltning av transportsystemet och då inte minst när det

gäller infrastrukturen. Det krävs en systematisk genomgång av arbetet

inom transportområdet för att säkerställa att värderingar och behov hos

olika grupper av kvinnor och män får samma vikt.

Jämställdhet i planeringsarbetet

Vid beslut av långsiktig och övergripande karaktär, som i den långsiktiga

infrastrukturplaneringen, finns ett behov av grundläggande analyser av

bl.a. jämställdhetsaspekter. Planeringsverktyg i form av samhällsekono-

miska kalkylmetoder och konsekvensbeskrivningar behöver finnas till

hands. Den samhällsekonomiska kalkylmodellen är här ett centralt red-

skap vid prioritering av åtgärder. Även jämställdhet bör belysas i be-

slutsunderlagen. Trafikverken bör även utforma samrådsförfaranden så

Prop. 2008/09:35

181

att kvinnor och män får samma förutsättningar att komma till tals vid

planering av åtgärder. Inför beslut av infrastrukturutbyggnader och större

trafikeringsförändringar bör analyser och konsekvensbeskrivningar ha ett

jämställdhetsperspektiv. Dessa görs lämpligen som en del av en social

konsekvensbeskrivning som syftar till att beskriva effekter av planerade

åtgärder för barn, äldre, personer med funktionsnedsättning samt ur ett

jämställdhetsperspektiv. Det är regeringens uppfattning att analyser av

sociala konsekvenser bör vara en naturlig del av beslutsunderlaget i åt-

gärdsplaneringen. Överhuvudtaget bör befolkningens värderingar kring

trafik och infrastruktur hämtas in, redovisas och behandlas på ett sådant

sätt att kvinnors och mäns värderingar tillmäts samma vikt.

För att kvinnors och mäns värderingar ska tillmätas samma vikt vid ut-

formningen, tillkomsten och förvaltningen av transportsystemet är det

nödvändigt att synliggöra hur kvinnor och män värderar transportsyste-

met. Till exempel visar studier att kvinnor och män värderar trafiksäker-

het olika. Kvinnor är beredda att i högre utsträckning än män prioritera

åtgärder för att åstadkomma säkrare vägtrafik. Studier visar också att en

majoritet kvinnor stödjer förslag om färre gångtunnlar och bättre ljus på

vägarna, förbättrat underhåll särskilt vid vinterförhållanden samt säkerhet

på busshållplatser och vid övergångsställen.

Rådande könsmönster innebär att kvinnor och män i samma livsfas och

liknande social situation ofta har olika villkor. Det ställer krav på två

olika slags åtgärder, som i praktiken riskerar att motverka varandra. Å

ena sidan handlar det om mer kortsiktiga åtgärder som i första hand för-

bättrar transportsituationen för kvinnor, å andra sidan om mer långsiktiga

åtgärder som bidrar till en förändring av könsmönstren. Då de kortsiktiga

åtgärderna kan innebära att traditionella könsmönster snarare förstärks än

utmanas, krävs en medveten och tydlig balans mellan dem.

Mer jämställda arbetsmarknadsregioner

Fler valmöjligheter för kvinnor att välja arbetsplats är en viktig fråga.

Därför behövs kunskap om skillnader i kvinnors och mäns respektive

arbetsmarknadsregioner för dagpendling för att förbättra möjligheterna

till arbetsresor för bägge könen. Kvinnor har i dag betydligt fler, och

därmed mindre, arbetsmarknadsregioner än män vilket innebär mer be-

gränsade möjligheter att välja arbetsplats. Regeringen anser att kunskap

om hur man kan förbättra möjligheterna till arbetsresor för kvinnor och

män alltid ska ingå som underlag vid beslut om investeringar i transport-

systemet.

Det finns dock en oro för att den ökande långväga arbetspendlingen

kan vara negativ för jämställdheten och även ha negativa konsekvenser

för barn. Undersökningar visar att det främst är män som ökar sitt re-

sande när arbetsmarknadsregionerna vidgas vilket kan få till följd att

kvinnor får ta ännu mer ansvar för hem och familj. På kort sikt, och mot

bakgrund av hur dagens arbetsmarknad ser ut, kan därför en ensidig

utbyggnad av regionala transportlösningar motverka ett mer jämställt

ansvar för barn och familj. Därför är det viktigt att även beakta trans-

portlösningar som underlättar kvinnors resmönster. Då kvinnor i högre

utsträckning än män har en lokal arbetsmarknad och i högre utsträckning

Prop. 2008/09:35

182

arbetar deltid är det viktigt att erbjuda en väl utbyggd lokal kollektivtra-

fik och en regional kollektivtrafik med god tillgänglighet även under

mellantrafiktid. Regeringen anser att en kollektivtrafik som fokuserar på

resenärens behov, oavsett kön, leder till ökad tillgänglighet för både

kvinnor och män.

En satsning på kollektivtrafiken, såväl lokalt som regionalt, kan inne-

bära både risker och möjligheter för jämställdheten. En sådan satsning

underlättar vardagen för en stor grupp kvinnor som i dag har huvudan-

svar för hem och familj. En ökning av andelen män som reser kollektivt,

skulle ge positiva effekter när det gäller såväl jämställdhet som miljö.

Tillgängligheten i transportsystemet påverkas av den reella och upplevda

tryggheten i systemet. Forskning visar att kvinnor och män upplever

offentliga miljöer och trygghet inom transportsystemet olika. Kvinnor

och män gör olika riskbedömningar och generellt är det betydligt fler

kvinnor än män som känner sig otrygga i transportsystemet. Åtgärder för

förbättrad trygghet är därmed positiva för jämställdheten och tillgänglig-

heten. Banverket och Vägverket främjar forskning i frågan och arbetar

även med att förbättra den fysiska miljön och utformningen av stationer.

Genom att bygga bort otrygga miljöer, exempelvis mörka tunnlar och

passager, skapas en ökad trygghetsupplevelse.

Regeringens slutsats är att jämställdhetsperspektivet mer systematiskt

bör beaktas i utvecklingen av transportinfrastrukturen. Regeringen avser

att följa upp hur sociala konsekvensbeskrivningar har använts i åtgärds-

planeringen och hur de påverkat prioriteringarna.

10.8

Intelligenta transportsystem

Regeringens bedömning: Användning av IT genom avancerad telematik

är en förutsättning för att ytterligare effektivisera person- och godstrans-

porterna, minska logistikkostnader och miljöpåverkan samt ge sömlösa

transporter med smidiga byten mellan trafikslag. Användning av avance-

rad telematik ger också möjlighet till färre, men mer ändamålsenliga

trafikövervaknings- eller betalsystem och säkrare infrastruktur, fordon

och fartyg.

Skälen för regeringens bedömning: Ju mer transportarbetet ökar

desto större blir behovet av effektiva sömlösa transporter där byten

mellan trafikslag eller transporter över nationsgränser sker på ett nästan

omärkbart sätt. Väntetid, omvägar, onödiga omlastningar, inkompatibla

betalsystem, skillnader i signaler och spårbredder ska vara begränsade till

ett minimum. Med hjälp av avancerad telematik ges förutsättningar för

att ytterligare effektivisera person- och godstransporterna, minska deras

logistikkostnader och miljöpåverkan och ytterligare anpassa systemen

efter användarnas behov och önskemål.

Det finns ett behov av ändamålsenliga och effektiva trafikövervak-

ningssystem för alla de fyra trafikslagen. På den maritima sidan finns det

t.ex. ett flertal olika, i några fall överlappande, trafikövervakningssystem

som bör ses över. EG-kommissionens nya godstransportagenda

(KOM(2007) 606) tar upp godstransporterna generellt och som lyfter

Prop. 2008/09:35

183

särskilt upp frågor om godslogistik, järnvägstransporter, hamnpolitik,

marin övervakning och sjömotorvägar. Inom vägtrafikområdet har Väg-

verket och Rikspolisstyrelsen sedan 2004 en överenskommelse om sam-

verkan kring utveckling och utbyggnad av systemet med automatisk

hastighetsövervakning med kameror (ATK). Mätplatserna är uppkopp-

lade mot en central utredningsenhet inom polisen som laddar hem bilder

och mätdata för utredning av hastighetsförseelser. Den ökade hastighets-

övervakning som systemet möjliggjort leder till färre hastighetsöver-

trädelser på olycksdrabbade sträckor och minskar därmed risken för

trafikstörning. Utöver hastighetsmätning ska systemet även klara av att

hantera olika typer av trafikinformation som ska komma trafikanterna till

godo. I dag finns över 700 mätplatser på de 100 farligaste vägsträckorna i

Sverige. Det pågår ett flertal andra utvecklingsprojekt för att med IT-

hjälpmedel kunna förmedla trafikinformation direkt till trafikanter på väg

men det finns inget samlat grepp. Med hjälp av intelligenta transport-

system (ITS) bedöms många trafikproblem kunna lösas på ett mycket

mer kostnadseffektivt sätt än med traditionella fysiska åtgärder. Med

avancerad telematik bedöms också färre men mer ändamålsenliga trafik-

övervakningssystem behövas. Givetvis ska integritetsaspekter för den

enskilde beaktas vid utvecklingen inom området.

Med större transportflöden och fler utländska transportföretag som

nyttjar tjänster och infrastruktur i Sverige finns ett behov av enhetliga

betalsystem inom transportsektorn. Det skulle underlätta för såväl infra-

strukturhållare som nyttjare, dvs. företag och privatpersoner, svenska

såväl som utländska, men även för andra tjänster inom transportsektorn.

Behovet av intelligenta stödsystem som ökar trafiksäkerheten och till-

gängligheten ökar. Inom vägtrafikområdet drivs till exempel EG-kom-

missionens så kallade intelligenta fordonsinitiativ (COM(2006) 59: The

Intelligent Car Initiative ”Raising Awareness of ICT for Smarter, Safer

and Cleaner Vehicle”) med inriktning på fordonstelematik som fart-

hållare och trötthetsupptäckare. Inom fordonsområdet i Sverige är Verket

för innovationssystem värd för kansliet för Programrådet för fordons-

forskning (PFF) vars verksamhet grundar sig på ett avtal mellan staten

och fordonsindustrin. PFF ansvarar för genomförandet av fem forsk-

ningsprogram: Fordonsforskningsprogrammet, Samverkansprogrammet

mellan staten och fordonstillverkarna kring utveckling av mer miljöan-

passade fordon (Gröna Bilen 1), Gröna Bilen 2, Emissionsforsknings-

programmet (EMFO) och Intelligent Vehicle Safety System-programmet

(IVSS). ITS-lösningar kan många gånger vara mer kostnadseffektiva än

komplicerade tekniska eller fysiska åtgärder. ITS-lösningar ska därför

övervägas som alternativ eller komplement för att lösa de problem och

utmaningar som identifieras under åtgärdsplaneringen.

Regeringens bedömning är att insatser inom detta område behövs för

att ytterligare effektivisera person- och godstransporterna, och därmed

minska logistikkostnader och miljöpåverkan och ge sömlösa transporter.

Under det svenska ordförandeskapet i EU hösten 2009 planeras tre olika

transportmöten hållas som alla kommer att beröra frågan om ny teknik

eller avancerad telematik.

Prop. 2008/09:35

184

10.9

Ett sameuropeiskt signalsystem för järnväg – ERTMS

Regeringens bedömning: Trafikövervakningssystemet European Rail

Traffic Management System (ERTMS) för järnväg bör införas i det

svenska statliga järnvägsnätet i enlighet med överenskommelse inom EU.

Den svenska strategin för införandet innebär att man inledningsvis ut-

rustar alla fordon och sedan successivt bygger ut infrastrukturen längs

järnvägssträckningarna.

Underlag: I Banverkets inriktningsplanering för 2010–2019 fram-

håller verket bl.a. att syftet med införandet av European Rail Traffic

Management System (ERTMS) är att stärka järnvägstransporternas

konkurrenskraft och att ERTMS är en förutsättning för att kunna

uppgradera det svenska järnvägssystemet för hastigheter över 200 kilo-

meter i timmen. Banverket nämner också i inriktningsplaneringen att alla

fordon som trafikerar det svenska järnvägssystemet kommer att behöva

utrustas med särskild utrustning som möjliggör trafikering på konventio-

nellt utrustade järnvägssträckor och på ERTMS-utrustade sträckor.

Remissinstanserna: Tågoperatörerna, SJ AB, KTH, Alstom och Järn-

vägsforum berör frågan om ERTMS i remissvaren till inriktningsplane-

ringen. Tågoperatörerna och SJ AB påtalar att satsningen på ERTMS

kommer att kräva betydande resurser under planperioden men att nyttan

huvudsakligen kommer att falla ut efter planperiodens slut. Den strategi

som Banverket har valt innebär enligt Tågoperatörerna och SJ AB att

fordonen måste byggas om så att de klarar både ERTMS och dagens

system (ATC) innan ERTMS införs. För att överbrygga glappet i tid

mellan kostnad och nytta för vald införandestrategi menar Tågopera-

törerna och SJ AB att det krävs statlig medfinansiering till tågopera-

törerna för inköp och installation av erforderlig utrustning. Alstom och

Järnvägsforum betonar vikten av ett snabbare införande av ERTMS och

menar att Sverige minst bör ha samma ambitionsnivå vad gäller införan-

det som det som nu planeras för i viktiga transportkorridorer i Europa.

Skälen för regeringens bedömning: ERTMS är ett sameuropeiskt

projekt som syftar till att införa ett harmoniserat trafikstyrningssystem

vilket effektiviserar järnvägsgodstrafiken mellan länder och även inom

varje land. Med ERTMS fullt utbyggt kan järnvägsnätet utnyttjas effekti-

vare vilket möjliggör för järnvägen att bli mer attraktiv som alternativ till

andra trafikslag. Regeringens bedömning är att det är angeläget att

ERTMS införs i det svenska järnvägsnätet så att järnvägens potential kan

utnyttjas fullt ut.

I den Europeiska unionen förekommer ofta i järnvägssektorn trafik-

styrningssystem som är unika för varje land. Detta får till följd att järn-

vägstransporter försinkas varje gång som ett tåg ska lämna ett järnvägs-

nät och fortsätta i ett annat och anpassningar måste göras. Det har under

en längre tid pågått arbeten som syftar till ett införande av ett harmonise-

rat trafikstyrningssystem i hela EU. EU-direktiven 96/48/EG om drifts-

kompatibilitet för järnvägssystem för höghastighetståg och 2001/16/EG

om driftskompatibilitet för järnvägssystem för konventionella tåg har

genomförts i den svenska lagstiftningen genom järnvägslagen

(2004:519). Direktiven hänvisar till obligatoriska tekniska specifikationer

för driftskompatibilitet (TSD), i vilka framgår krav på en viss teknisk

Prop. 2008/09:35

185

standard vid uppgradering och nybyggnation av järnvägsanläggningar

och fordon. Inom EU är man överens om att införa trafikstyrningssyste-

met European Rail Traffic Management System (ERTMS). Målet med

införandet av ERTMS är att förbättra möjligheterna till gränsöver-

skridande järnvägstrafik i Europa och därigenom stärka järnvägstrans-

portsystemets konkurrenskraft gentemot övriga trafikslag.

Sverige deltar i ett samarbete lett av EU för att införa ERTMS på en

järnvägskorridor (benämnd korridor B) som sträcker sig genom Sverige,

Danmark, Tyskland, Österrike och Italien. Arbetet syftar till att öka in-

förandetakten för ERTMS och öka samarbetet kring en godskorridor för

järnvägstransporter som binder samman de deltagande länderna. Förutom

fördelar med interoperabilitet mellan länder innebär ERTMS att järn-

vägsnätet kan användas effektivare bl.a. genom att tätare trafik medges.

ERTMS-systemet består av två delar, European Train Control System

(ETCS) och radiosystemet GSM-R. Utbyggnaden av ERTMS i Sverige

genomförs successivt och innebär att Sveriges del av det transeuropeiska

transportnätverket (TEN-T) och ett antal regionala banor ska vara ut-

byggda till 2030. Övriga järnvägsnätet utrustas efter 2030. Således

kommer vissa delar av järnvägsnätet enbart vara utrustat med det nya

trafikstyrningssystemet och andra enbart med det nuvarande systemet

Automatic Train Control (ATC). Det innebär att alla fordon som förvän-

tas trafikera sträckor där byte av trafikstyrningssystem sker, måste vara

utrustade för att klara båda systemen. För det krävs ERTMS-utrustning

samt en särskild anpassningsutrustning (Specific Transmission Module,

förkortat STM).

Ett steg i ett harmoniserat införande av ERTMS i Europa är att varje

medlemsland ska ge in en plan för införandet till kommissionen. Sverige

lämnade in en sådan plan i september 2007. Där framgår bl.a. tidsplaner

och strategier för hur ERTMS ska införas. I Sverige tillämpas en

fordonsstrategi vilken innebär att man inledningsvis utrustar alla fordon

med ERTMS-utrustning och STM:er och sedan successivt bygger ut

infrastrukturen längs järnvägssträckningarna.

11

Effektiv samordning av trafikslagen

11.1

Bättre kopplingar mellan trafikslagen

Regeringens bedömning: I infrastrukturplaneringen bör aktörerna aktivt

arbeta för att identifiera åtgärder som bidrar till effektiva logistiklös-

ningar och väl fungerande hela resan-transporter för resenärerna så olika

insatser kan analyseras och avvägas i prioriteringsprocessen under åt-

gärdsplaneringen.

Skälen för regeringens bedömning: Resor och transporter ska

underlätta vardagen för människor och företag och vara klimatsäkra.

Många resor och transporter omfattar flera färdmedel. Synsättet att hela

resan eller transporten ska fungera bör därför prägla den fortsatta utveck-

lingen av transportsystemet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt för-

bättringar som kan förverkligas genom lösningar som omfattar flera

Prop. 2008/09:35

186

trafikslag och kopplingar emellan dem. Synkroniserade tidtabeller,

smidiga byten, effektiva omlastningar och tydlig trafikinformation blir

särskilt viktigt för att resor och transporter ska fungera hela vägen. Kom-

binerade resor med gång/cykel och kollektivtrafik bör underlättas.

Trafikverken och Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA)

fick den 15 maj 2008 i uppdrag av regeringen att kartlägga vilka poten-

tialer det finns för överflyttning av gods och passagerare mellan trafik-

slagen som bidrar till minskade utsläpp av växthusgaser, energieffektivi-

sering och som bedöms kunna vara samhällsekonomiskt lönsamma.

Uppdraget ska redovisas senast 1 december 2008 och resultaten bör

användas i arbetet med åtgärdsplaneringen.

Det är viktigt att ha ett helhetsperspektiv på godstransporterna utifrån

marknadens behov och förutsättningar. Då blir det naturligt med ett tra-

fikslagsövergripande synsätt och att koppla satsningar på vägar och järn-

vägar till väl fungerande terminaler av olika slag och att överväga att

prioritera åtgärder för att minska flaskhalsar i viktiga transportstråk.

Trafikverken har ansvar för att peka ut områden som är av riksintresse

för trafikslagens anläggningar och som ska skyddas mot åtgärder som

påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anlägg-

ningar. Begreppet riksintresse återfinns i 3 och 4 kapitel i miljöbalken

och i plan- och bygglagen (1987:10). Samtliga områden som anges i

miljöbalken är av riksintresse på grund av sina natur- och kulturvärden.

Bestämmelser om riksintressen för anläggningar för kommunikationer

finns i 3 kap. 8 § miljöbalken, som lyder: ”Mark- och vattenområden

som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion,

energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörj-

ning eller avfallshantering ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder

som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana an-

läggningar.”

I samband med den långsiktiga planeringen görs en översyn av riks-

intressen för trafikslagens anläggningar. För att säkra ett trafikslagsöver-

gripande synsätt bör översynen göras av alla trafikslagens riksintressen

samlat avseende såväl stråk som noder i anslutning till planeringsom-

gången för åren 2010–2021.

11.2

Samordnade godstransporter

Regeringens bedömning: Transportsystemet bör bidra till en effektiv

samordning av transportslagen. Satsningar på järnvägar, vägar och far-

leder bör kopplas till väl fungerande hamnar och terminaler av olika slag

i effektiva stråk och noder.

Underlag: SIKA anger i sitt inriktningsunderlag att det i den lång-

siktiga infrastrukturplaneringen behövs ett systemperspektiv som beaktar

såväl åtgärder inom alla trafikslag, som åtgärder i samhället utöver vad

som traditionellt fallit inom transportsektorns ramar.

Banverkets pekar i sitt inriktningsunderlag på att efterfrågan på ökad

kapacitet för godstransporterna kräver stråkvisa kapacitetsförstärkningar

och att flaskhalsar åtgärdas i hela landet. Insatser av detta slag är enligt

Prop. 2008/09:35

187

Banverket ofta mycket effektiva, varför en stor del av planeringsramarna

i samtliga investeringsnivåer i inriktningsunderlaget avsatts för denna typ

av åtgärder.

Hamnstrategiutredningen och Banverkets kombiterminalutred-

ning pekar ut de hamnar och kombiterminaler i Sverige som enligt ut-

redningarna har störst strategisk betydelse för att skapa förutsättningar

för rationella och effektiva transporter i näringslivets tjänst. I utredning-

arna poängteras att godstransportsystemet i Sverige är helt marknadsstyrt

och att statens uppgift är att skapa de förutsättningar som krävs för att

marknadens aktörer, varuägare och transportörer tillsammans ska kunna

forma de logistiklösningar som bäst tjänar deras behov.

Remissinstanserna om inriktningsunderlagen: Flera remissinstanser

påtalar vikten av systemsyn och ett trafikslagsövergripande helhetsper-

spektiv. Ett antal instanser, bl.a. Ekonomistyrningsverket (ESV) och

Länsstyrelsen i Gävleborgs län, menar liksom Banverket att det

egentligen spelar mindre roll om det är järnväg, väg, sjöfart eller flyg,

som väljs. Det viktiga är att det går att kombinera dessa så att godset

kommer fram i tid, på ett säkert och miljövänligt sätt. Flera instanser,

bl.a. Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) och ett antal

länsstyrelser, instämmer i slutsatsen att det i ett multimodalt transport-

system är viktigt att byten mellan transportmedel kan ske så friktionsfritt

och effektivt som möjligt.

Skälen för regeringens bedömning: Investeringar i och drift av infra-

struktur är ett viktigt medel för att skapa förutsättningar för effektiva

godstransporter. Satsningar på infrastruktur är dock även styrande för

vilka transportlösningar som kommer att utvecklas. Det är därför av

största vikt att investeringarna gynnar de transportlösningar som är lång-

siktigt hållbara. Målsättningen bör vara väl fungerande godstransport-

system som på ett effektivt och miljömässigt hållbart sätt utnyttjar alla

trafikslag. I planeringsprocessen bör aktörerna aktivt arbeta för att identi-

fiera åtgärder som bidrar till effektiva logistiklösningar så de kan analy-

seras och avvägas i prioriteringsprocessen under åtgärdsplaneringen.

För att öka effektiviteten i godstransporterna är helhetsperspektivet

viktigt då näringslivet efterfrågar förbättrad infrastruktur för de stora

transportströmmarna. Trafikverken bör när de förbereder åtgärdsplane-

ringen bl.a. genomföra en gemensam nationell systemanalys av

godsstråk. När det gäller godsstråk är det särskilt viktigt att ha ett inter-

nationellt perspektiv på transportströmmarna eftersom de svenska gods-

transporterna ofta är delar i internationella flöden.

För vissa godsflöden till och från svenska företag är flaskhalsar i trans-

portsystemet på kontinenten ett större hinder för effektiva transporter än

infrastrukturen i Sverige. Flaskhalsar kan bero på kapacitetsbrist på vägar

eller järnvägar, men de kan också bero på ombyggnader av infrastruktu-

ren eller akuta händelser såsom olyckor eller fel som uppstår. Om flask-

halsen är av tillfällig karaktär är behovet av information till de som nytt-

jar infrastrukturen av särskilt stor vikt. Smärre kapacitetshöjande åtgärder

på vägnätet och järnvägsnätet kan ibland vara de mest kostnadseffektiva

och ska övervägas i åtgärdsplaneringen.

Det finns en förhoppning om att andelen godstransporter som sker med

en kombination av olika trafikslag ska öka. Den faktiska utvecklingen

har under lång tid inte kunnat infria dessa förhoppningar. Nu finns det

Prop. 2008/09:35

188

dock tecken på en positiv utveckling. Ett exempel på en lyckad samver-

kanslösning är det skyttelsystem med vilket godscontainrar transporteras

på järnväg mellan ett antal större terminaler runt om i landet och

Göteborgs hamn.

Godstransporterna till sjöss konkurrerar framför allt med järnvägen,

och endast i mindre grad med vägtransporterna. Ökad samverkan, snarare

än konkurrens, mellan järnväg och sjöfart kan öka dessa trafikslags kon-

kurrenskraft. Närsjöfarten kan också få en ökad betydelse i samverkan

med andra trafikslag.

Bättre utformade och utnyttjade terminaler, lastbärare och containrar

kan i viss mån vara ett sätt att öka kombitransporterna. Kombitransporter

förutsätter dock omlastningar och är därför effektiva endast vid trans-

porter över längre sträckor. Långväga godsströmmar transporteras redan i

dag i ökande utsträckning med järnväg och sjöfart, i kombination med

lastbilstransporter på de sträckor där det krävs.

För den tunga trafiken på väg är väl fungerande rastplatser som inbju-

der till vilopauser under resan nödvändiga, inte bara ur ett trafiksäker-

hets- eller arbetsmiljöperspektiv. Med tanke på kör- och vilotidskraven

för yrkesförare och deras möjlighet till regelefterlevnad är det särskilt

viktigt för den statliga väghållaren att kunna erbjuda säkra rastplatser.

Sverige har dessutom en ökande trend av brott mot godstansporter på

väg. Varje år stjäls varor för cirka 500 miljoner kronor och ofta på all-

männa parkeringsplatser där det också, enligt uppgift från Vägverket,

förekommer försäljning av smuggelgods i samband med internationella

transporter. Det finns ett behov av uppställningsplatser för godstranspor-

ter som har ett högre skydd än det som kan erbjudas på vanliga parker-

ingsplatser. Ett grundläggande arbete med att beskriva behov och ut-

formning av uppställningsplatser har genomförts av Vägverket. Under-

handskontakter med företrädare för vägkrogar och bensinmacksförestån-

dare visar att det finns ett intresse att kunna erbjuda denna tjänst på

kommersiella grunder. Vägverket har börjat planera för att tillsammans

med kommersiella aktörer demonstrera tjänsten på några platser i södra

Sverige. Regeringen anser att det är viktigt att utveckla säkerheten kring

rastplatser för tung trafik.

Den internationella sjötrafiken ökar kraftigt i Östersjöområdet. Kapa-

citetsbristen och trängseln i stora europeiska hamnar som Rotterdam och

Hamburg borde kunna utnyttjas för att öka svenska hamnars roll för

sjöfarten i vårt närområde. Ökade möjligheter till mellanlagring och om-

lastning – och därmed en ökning av Sveriges kapacitet som transitland –

kan vara ett sätt att bidra till detta.

Genom att den viktiga nordeuropeiska närmarknaden, och i förläng-

ningen även mer avlägsna marknader, integreras i transportkedjan kan

Sveriges konkurrenskraft stärkas. De svenska godstransporterna är ofta

delar i internationella flöden. De tunga nord-sydliga godsstråken kan

förväntas bestå under lång tid framöver, men på senare år har även trans-

portförbindelser i öst-västlig riktning blivit allt viktigare.

Prop. 2008/09:35

189

11.3

Hamnar och farleder

11.3.1

Hamnar

Regeringens bedömning: Förbättrad infrastruktur till de hamnar som är

mest centrala för det svenska transportsystemet bör övervägas under

åtgärdsplaneringen.

Underlag: Hamnstrategiutredningens uppdrag var bl.a. att identifi-

era hamnar av särskild betydelse för det svenska godstransportsystemet

och föreslå vilka hamnar som ska ges prioritet i förhållande till övriga

hamnar när det gäller den statligt finansierade infrastrukturen. Utred-

ningen skulle också föreslå vilka åtaganden och krav de prioriterade

hamnarna skulle uppfylla.

Utredningen har genomfört en omfattande kartläggning av Sveriges

hamnars olika verksamheter och förutsättningar samt tagit del av olika

näringslivsorganisationers synpunkter. Med dessa underlag som grund

har utredningen kommit fram till följande förslag på strategiska hamnar:

Gävle, Göteborg, Helsingborg, Karlshamn, Luleå, Malmö, Norrköping,

Kapellskär (Stockholm), Sundsvall och Trelleborg.

Utpekandet som strategisk hamn skulle innebära ett antal förmåner så-

som att Sjöfartsverket ska svara för sjösäkerhetsanordningar ända in till

kaj (normalfallet är till hamnområdesgränsen), att PIANC-bestämmel-

serna, vilket är ett internationellt standardiseringsarbete för farleds-

utformning, ska uppfyllas snabbare, samt att hamnen ska få en högre

servicegrad på lotsningstjänster. Trafikverken ska dessutom rapportera

till regeringen hur olika åtgärder underlättar för de strategiska hamnarna

samt ge prioritet till de projekt där enighet nåtts regionalt om prioritering

av infrastrukturinvesteringar för att underlätta hamnens verksamhet. I

detta ingår också eventuell regional delfinansiering. Det övergripande

syftet är alltså att infrastrukturprojekt som har betydelse för hamnverk-

samheten ska särskilt beaktas i de nationella planeringsprocesserna.

Utpekandet som strategisk hamn innebär också åtaganden, nämligen att

hamnarna ska fortsätta vara allmänna, det vill säga öppna för alla kunder.

Hamnarna ska vara tillgängliga dygnet runt, året runt. Hamnarna ska

också medverka i regionala förhandlingar om omkringliggande sjö- och

landinfrastruktur och eventuellt medverka med delfinansiering av olika

projekt. Dessutom ska hamnarna bedriva en ambitiös och aktiv miljö-

politik.

Remissinstanserna: Överlag är remissinstanserna positiva till att ut-

redningen genomförts och till synsättet att stärka de viktigaste gods-

stråkens infrastruktur. De utvalda hamnarnas kommuner och länsorgani-

sationer tillstyrker utredningens val av hamnar medan de kommuner och

länsorganisationer vars hamnar inte utpekats generellt sett har invänd-

ningar mot utredningens val av hamnar. Myndigheterna anser överlag att

den uppgift som trafikverken ska ha enligt utredningens förslag, alltså att

prioritera infrastruktursatsningar kring strategiska hamnar, är otydlig.

Skälen för regeringens bedömning:

Den svenska hamnstrukturen har

huvudsakligen utvecklats och finansierats inom den kommunala sektorn.

I Sverige finns i dag 51 allmänna hamnar som är öppna för allmän kom-

mersiell sjöfart samt ett antal industri- och privathamnar vilka i första

Prop. 2008/09:35

190

hand är knutna till industriföretag. De flesta av de allmänna hamnarna

ägs av kommuner men driftsformerna varierar. I de flesta hamnarna drivs

verksamheten i aktiebolagsform och det förkommer att bolagen även

äger hamnen. Ofta är aktiebolaget kommunalägt men kan i vissa fall ha

blandat ägande där kommunen vanligtvis har majoritet. Det finns även

några hamnar som drivs som en del av den kommunala förvaltningen

samt några få hamnar vars verksamhet drivs av privata intressenter. An-

svaret för infrastruktur inom ett hamnområde ligger på hamnägaren med

undantag för ett fåtal hamnar där Banverket har intressen i infrastruktu-

ren. Det statliga ansvaret för infrastrukturen ligger alltså i anslutning till

hamnarna och då både på land- och sjösidan.

Att Banverket i några få hamnar har intressen i form av ägande eller

förvaltande av hamninfrastruktur inom ett hamnområde är olämpligt av

bl.a. konkurrensskäl. Regeringen anser därför att Banverket bör påbörja

en diskussion med berörda hamnägare för att komma överens om hur det

som Banverket i dag ansvarar för kan överlåtas till hamnägaren.

De flesta allmänna hamnarna fungerar antingen som nationellt, regi-

onalt eller lokalt viktiga logistiknoder, alltså att hamnarna används av

flera trafikslag för omlastning eller lagring. Väl fungerande samverkan

mellan trafikslagen är en nödvändig förutsättning för att få internationellt

konkurrenskraftiga transportkedjor. För att hamnarna även i framtiden

ska vara effektiva noder i de intermodala transportkedjorna måste goda

förutsättningar skapas för hamnarnas fortsatta utveckling till än mer

effektiva och konkurrenskraftiga enheter. De stordriftsfördelar som finns

i de intermodala systemen gör att det är betydelsefullt att identifiera de

viktigaste godstransportstråken och därtill hörande noder för att på så sätt

stärka de olika transportsystemens effektivitet.

Den övervägande delen av godstransporterna till, från och inom

Sverige sker i ett begränsat antal godsstråk. De av utredningen föreslagna

strategiska hamnarna utgör några av de viktigaste noderna i det svenska

godstransportsystemet. Dessa hamnar står för mer än 50 procent av den

totala godsomsättningen över kaj 2006. Det är av största vikt att dessa

hamnar även i fortsättningen ska kunna fortsätta vara effektiva noder i

transportkedjan men också att det finns förutsättningar att hamnarna kan

fortsätta utvecklas till än mer effektiva och konkurrenskraftiga transport-

nav. En sådan utveckling av de viktigaste hamnarna är av avgörande

betydelse för att den svenska industrin ska kunna fortsätta att vara kon-

kurrenskraftig på en global marknad.

Regeringen har tagit del av utredningens förslag på strategiska hamnar

och efter att ha övervägt vilka konsekvenser och följder ett sådant ut-

pekande skulle kunna få är det regeringens uppfattning att fördelarna

med att inte peka ut strategiska hamnar överväger. Regeringen vill dock

understryka att utredningens omfattande och väl genomförda kartlägg-

ning av det svenska hamnsystemet och av hamnarnas roll och betydelse i

transportkedjan kommer att utgöra ett viktigt underlag för kommande

åtgärdsplanering. Förbättrad infrastruktur till de hamnar som är mest

centrala för det svenska transportsystemet ska övervägas vid åtgärdspla-

neringen. För att möjliggöra att den statligt finansierade infrastrukturen

till hamnarna, både på land- och sjösidan, utnyttjas än mer rationellt och

effektivt är av yttersta vikt att Vägverket och Banverket tillsammans med

Prop. 2008/09:35

191

Sjöfartsverket i största möjliga omfattning samordnar sina infrastruktur-

investeringar som sker i anslutning till hamnarna.

Det är önskvärt att regional enighet kan nås när det gäller prioritering

av statliga infrastrukturinvesteringar i anknytning till hamnarna. Detta

bör enligt regeringens bedömning leda till en sammantaget effektivare

hamnstruktur och ett bättre utnyttjande av den statliga infrastrukturen.

Det är viktigt att i detta sammanhang ha ett infrastrukturperspektiv som

sträcker sig 20 till 30 år framåt i tiden.

Hamnstrategiutredningen föreslog i sitt betänkande att staten, med

hjälp av en statlig förhandlingsman, initierar överläggningar mellan

Mälarhamnar och Södertälje med syfte att ytterligare utveckla sjötrafiken

på Mälaren. Regeringen ser inget direkt mervärde av tillsättandet av en

statlig förhandlingsman utan är av uppfattningen att berörda sam-

verkansorgan, länsstyrelser och organisationer är bättre lämpade att driva

frågan hur Mälarsjöfarten ska kunna utvecklas. Regeringen anser att

Sjöfartsverket ska vara en aktiv part i detta arbete.

11.3.2

Farleder

Regeringens bedömning: Ett förtydligande bör göras i förordningen

(2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket med innebörden att

Sjöfartsverkets ansvar för farledshållningen i allmänna farleder begränsas

till att gälla fram till hamnområdesgränsen.

Underlag: Hamnstrategiutredningen konstaterar att ansvarsförhål-

landena när det gäller farlederna hittills varit ett oreglerat område där

praxis varit att inom hamnområdesgränsen svarar hamnägaren och utan-

för är det Sjöfartsverkets ansvar. Detta förhållande har fått till följd att

det finns ett antal undantag från huvudprincipen. För att förtydliga an-

svarsfördelningen när det gäller farledshållningen föreslår Hamnstrategi-

utredningen att förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfarts-

verket ändras och får en betydelse som innebär att Sjöfartsverket åläggs

att endast svara för farledshållning i allmänna farleder fram till hamn-

områdesgränserna.

Remissinstanserna: Remissinstanserna delar utredningens förslag i

denna del.

Skälen för regeringens bedömning: Sjöfartsverket är den myndighet

som beslutar om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled

eller allmän hamn. Allmänna farleder och hamnar inrättas om detta är

påkallat för den allmänna samfärdseln. En allmän hamn ska vara öppen

för alla intressenter medan en industrihamn är en hamn som har inrättats

utifrån en särskild industris behov och som därför i regel endast omhän-

dertar den specifika industrins transportbehov. Sjöfartsverket ansvarar

för utveckling och underhåll av de allmänna farlederna som enligt

Sjöfartsverket bedömning bör handhas av staten. I Sjöfartsverkets för-

fattningssamling (SJÖFS1988:5) finns en förteckning över vilka farleder

och hamnar som anses vara allmänna. I dagsläget finns det 51 allmänna

hamnar med därtill hörande farleder samt övriga allmänna farleder. Vissa

allmänna farleder handhas, efter överenskommelse med Sjöfartsverket,

helt eller delvis av andra intressenter såsom kommuner och industri- eller

Prop. 2008/09:35

192

hamnföretag. När det gäller anslutningsfarlederna till både de allmänna

hamnarna och industrihamnarna har huvudprincipen varit att Sjöfarts-

verket ansvarar för farlederna fram till hamnområdesgränsen medan

hamnägaren ansvar för farlederna inom hamnområdet. Gränsen för var

ansvaret ligger när det gäller farledshållningen är inte författningsregle-

rad utan har bestämts av hävd.

Regeringen delar utredningens synsätt att det är viktigt att fastställa

vem som har ansvaret för farledshållningen. På så sätt skapas likvärdiga

förutsättningar för hamnarna i Sverige när det gäller farledshållningen

vilket också gör det möjligt att få en helhetssyn vad gäller den samlade

infrastrukturen till och från Sveriges alla allmänna hamnar. Med far-

ledshållning avses här endast underhållsmuddring och sjösäkerhetsan-

ordningar.

Regeringen avser därför att införa ett förtydligande i förordningen

(2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket med innebörden att

Sjöfartsverkets ansvar för farledshållningen i allmänna farleder begränsas

till att gälla fram till hamnområdesgränsen.

För industrihamnarna samt för vissa allmänna hamnar innebär reger-

ingens förslag en viss merkostnad per år då de får ett utökat ansvar för

farledshållningen inom det egna hamnområdet. Detta till trots anser

regeringen att fördelarna med ett tydligt och klart kostnadsansvar för de

allmänna farlederna överväger då likvärdiga förutsättningar kommer att

råda mellan hamnägarna i Sverige.

Det är bara allmänna hamnar med allmänna farleder som har fastställda

hamnområdesgränser. Av denna anledning avser regeringen att ge

Sjöfartsverket i uppdrag att, i samråd med berörda hamnintressenter,

upprätta och fastställa hamnområdesgränser för de industrihamnar där

sådana behov föreligger.

11.3.3

Isbrytning

Regeringens bedömning: Sjöfartsverket bör även fortsättningsvis vara

ansvarigt för tillhandahållandet av isbrytartjänster och se till att sjöfart

kan bedrivas på ett säkert sätt året runt på samtliga hamnar av betydelse.

Det är viktigt att arbetet fortsätter med att utvidga och fördjupa isbrytar-

samarbetet mellan länderna i Östersjöområdet.

Skälen för regeringens bedömning: Isbrytning är en viktig del av sjö-

fartens infrastruktur då den möjliggör användande av farlederna även

under vintersäsongen. Det är Sjöfartsverkets uppgift att svara för isbryt-

ning i svenska kustvatten och sjövägarna dit mellan öppet vatten till havs

och farvatten som är skyddade för exempelvis havsis eller packis.

Sjöfartsverket avgör också i vilken omfattning isbrytning ska ske i

Vänern, Mälaren och Ångermanälven. Den svenska isbrytarflottan består

av de fyra havsisbrytarna Atle, Frej, Oden och Ymer samt den mindre

isbrytaren Ale. Sjöfartsverket kan också enligt avtal vid behov disponera

tre isbrytande fartyg vars huvudsakliga användningsområde ligger inom

offshoreverksamhet. Isbrytningen finansieras av de farledsavgifter som

fartyg betalar när de går till en svensk hamn samt från vissa externa in-

täkter. Denna finansieringsprincip ska även fortsättningsvis gälla.

Prop. 2008/09:35

193

I Lotsutredningens slutbetänkande, SOU 2008:53 Styra rätt – Förslag

om Sjöfartsverkets organisation – kommer utredningen fram till att det

kan finnas skäl för en mer fördjupad analys av konsekvenserna av att

begränsa antalet tillgängliga hamnar under vinterhalvåret genom att in-

föra inskränkningar i tillhandahållandet av isbrytarassistans. Regeringen

delar utredningens uppfattning i denna del och kommer därför att ge

Sjöfartsverket i uppdrag att redovisa konsekvenserna om det skulle in-

föras restriktioner när det gäller tillgängligheten till isbrytarassistans.

Analysen bör bl.a. beakta följderna vid både en normalvinter och vid en

sträng vinter samt att arbetet ska bedrivas i samråd med regionala

företrädare för näringslivet. I uppdraget ska också ingå att belysa förut-

sättningarna och konsekvenserna om Sjöfartsverkets ansvar rörande

isbrytning skulle utsträckas till hamnområdesgränsen. I normalfallet

svarar hamnägaren, förutom för isbrytning inom hamnområdet, även för

isbrytningen i skyddade vatten, alltså där isen är jämn och inte rör på sig

på grund av strömmar eller vindförhållanden. I dagsläget är denna an-

svarsfördelning mellan Sjöfartsverket och hamnägaren oreglerad.

Sjöfartsverket samarbetar redan i dag med övriga Östersjöländer när

det gäller olika isbrytningsfrågor. Det finns ett avtal mellan de nordiska

länderna från 1961 som reglerar formerna för samarbetet. 2004 bildades

även organisationen BIM, Baltic Icebreaking Management, där Danmark,

Estland, Finland, Lettland, Litauen, Norge, Polen, Ryssland, Tyskland

och Sverige finns representerade. Organisationen bygger på de möten

som förekommit i över 20 år mellan berörda länder. Av naturliga skäl har

Sverige och Finland under årens lopp utvecklat ett särskilt nära sam-

arbete eftersom förhållandena vintertid är likartade. Detta samarbete är

något som regeringen ser mycket positivt på och det är viktigt att utvidga

och fördjupa isbrytarsamarbetet mellan länderna i Östersjöområdet. För

att påskynda denna process tog Sverige vid det informella ministermötet

i Strömstad i maj 2008 initiativ till att bjuda in länderna till ett arbete för

att diskutera hur isbrytningssamarbetet i Östersjön ska kunna utvecklas

ytterligare. En sådan utveckling på isbrytningsområdet ligger också i

linje med de tankegångar som redovisats i Lotsutredningens slutbe-

tänkande.

Inom ramen för konceptet sjömotorvägar har Sjöfartsverket varit

mycket aktiva och tillsammans med andra östersjöländer erhållit del-

finansiering ur TEN-T budgeten för projekt som kan effektivisera vinter-

sjöfarten i Östersjön. Regeringen ser mycket positivt på detta engage-

mang och vill betona vikten av att Sjöfartsverket fortsätter sitt fram-

gångsrika arbete på detta område. Regeringen anser vidare att Sjöfarts-

verket ska arbeta än mer för att utveckla formerna för alternativ använd-

ning av isbrytarna. Detta gäller i synnerhet under den tid på året det inte

finns någon is att bryta men även att arbeta för ett bättre utnyttjande av

isbrytarnas kapacitet vid milda vintrar.

Prop. 2008/09:35

194

11.4

Närsjöfart

Regeringens bedömning: Det finns en stor tillväxtpotential i närsjöfar-

ten. För att främja närsjöfarten bör stat och näring verka gemensamt för

att tillvarata de möjligheter och möta de yttre utmaningar som påverkar

närsjöfartens villkor. Kommissionens förslag om ett europeiskt havsom-

råde utan gränser väntas underlätta för närsjöfarten. Närsjöfart främjas

främst genom en god infrastruktur men också genom enkla och tydliga

statliga regler.

Skälen för regeringens bedömning

Närsjöfart av i dag och kommande utmaningar

Med närsjöfart avses sjötransport av gods eller passagerare mellan ham-

nar i Europa. Inrikessjöfarten verkar sedan länge i en tämligen stabil

marknad för distribution av petroleumprodukter och transporter av mer

lågvärdigt gods. Det inrikes resandet till sjöss är en marknad med till-

växtpotential. Förutom Gotlandstrafiken sker ett omfattande resande i

form av lokal och regional kollektivtrafik med fartyg i framför allt

svenska skärgårdsområden. Inrikessjöfarten i Sverige består till största

delen av bulktransporter. Mineraloljeprodukter, cement och produkter för

stålindustrin transporteras inrikes. Inom utrikessjöfarten dominerar han-

deln med övriga Östersjöstater.

I Sverige finns ett Shortsea Promotion Center (SPC) som drivs av Sjö-

fartsforum. Sjöfartsverket ger ett bidrag per år för den del av Sjöfarts-

forums arbete som rör SPC:s aktiviteter. SPC deltar i studier och semina-

rier som rör närsjöfarten. De arbetar också för en mer effektiv intermodal

godshantering.

Konkurrensvillkoren för sjöfarten fastställs i hög grad på en internatio-

nell arena. Det påverkar också närsjöfarten. Andra utmaningar som

kommer att påverka närsjöfartens utveckling är den ökande bristen på

kvalificerad arbetskraft och den allt större påverkan på miljön och kli-

matet som sjötransporterna leder till.

Ett europeiskt havsområde utan hinder

Förslaget om ett europeiskt havsområde utan gränser kommer att under-

lätta för sjöfarten och regeringen avser att stödja förslaget.

Inom EU har närsjöfarten tidigare hanterats genom kommissionens

meddelande från 2003 om att främja närsjöfarten. Rådsslutsatser om

detta antogs i november 2006. Med närsjöfart avsågs i detta sammanhang

sjöfart som ersätter landtransporter. I rådsslutsatserna underströks vikten

av att arbetet med att underlätta för närsjöfarten fortsätter inom unionen.

Åtgärderna handlade i första hand om att underlätta tullhantering, för-

enkla dokument- och administrationsrutiner, främja mer miljövänlig

sjöfart och konkretisera Marco Polo- och sjömotorvägsprogrammen.

Sedan 1993 har varor transporterade på land, järnväg och inre vatten-

väg mellan EU:s medlemsstater kunnat dra nytta av den fria rörligheten

inom EU. Detta har inte gällt för sjötransporter eftersom en sjöresa från

Prop. 2008/09:35

195

ett lands (tull)territorium till ett annats alltid anses vara en internationell

resa. Ett fartyg anses lämna tullterritoriet när det lämnar en hamn i ett

medlemsland för att åka till en annan medlemsstats hamn eftersom far-

tyget ankommer det landet via sjögränsen vilken alltid räknas som yttre

gräns även i Schengensamarbetet. Detta får till följd ett stort antal admi-

nistrativa procedurer, som samtliga hindrar den fria rörligheten av både

personer och gods inom EU. Kommissionen har nu inlett ett arbete med

att samla in faktaunderlag om förhållandena för att kunna lägga förslag

som syftar till att förenkla sjöresor mellan medlemsstaterna. Ett sådant

förslag kan enligt regeringens bedömning underlätta sjötransporter och

samtidigt skapa mer likartade förutsättningar mellan sjö- och landtrans-

porter. Regeringen avser att stödja förslaget.

Åtgärder för att stimulera närsjöfart

Närsjöfart främjas främst genom en god infrastruktur, men också genom

enkla och tydliga statliga regler.

Årligen utbetalas cirka 60 miljoner kronor via statsbudgeten för att

säkerställa driften av Trollhätte kanal och sluss. År 2007 investerade

Sjöfartsverket för cirka 57 miljoner kronor i en ny slussport i Södertälje

kanal.

Infrastruktur för närsjöfart i form av slussar och farleder kan övervägas

i åtgärdsplaneringen som alternativ till andra lösningar i enlighet med ett

trafikslagsövergripande perspektiv. En möjlighet till statlig medfinansie-

ring av slussar och farleder öppnas. Åtgärderna ska analyseras och be-

dömas på samma sätt som andra åtgärder i planeringsarbetet och avvägas

mot andra möjliga lösningar.

Regeringen anser att man genom att förenkla och förtydliga det statliga

regelverket förbättrar närsjöfartens villkor och utveckling. Arbetet med

regelförenkling har hög prioritet.

Inrikessjöfarten kännetecknas av en stor andel små eller medelstora

företag. Enklare och mer ändamålsenliga regler underlättar för före-

tagarna att ägna mer tid och resurser till att driva och utveckla verksam-

het. Vidare behöver långa handläggningstider, dålig tillgång till informa-

tion och tvetydiga besked från myndigheter tas bort för att förstärka

potentialen för närsjöfarten.

11.5

Strategiska kombiterminaler

Regeringens bedömning: Förbättrad infrastruktur till kombiterminaler

av central betydelse för det svenska transportsystemet bör övervägas

under åtgärdsplaneringen. Driften av kombiterminalerna bör vara kon-

kurrensneutral och konkurrensutsatt samt öppen för alla aktörer att an-

vända.

Underlag: Banverket har på uppdrag av regeringen föreslagit ett strate-

giskt nät av kombiterminaler och vilka villkor som bör gälla för termi-

nalhuvudmän som vill ansluta sig till nätet. Banverket har identifierat de

kriterier som bör gälla för en strategisk nod. Terminalerna bör finnas vid

Prop. 2008/09:35

196

stora produktions- och konsumtionsområden. De ska finnas i de lägen

som utgör naturliga start- och slutpunkter. Terminalerna ska ligga i stra-

tegiska lägen där de stora stråken möts och där det är lätt att byta mellan

trafikslag och omfördela flöden samt har koppling till viktiga internatio-

nella transportstråk. Det ska därutöver finnas ett tillräckligt antal noder

för effektiv konkurrens mellan olika transportmedel.

Banverket anser att de terminaler som ingår i nätet kan betraktas som

en del av den infrastruktur som staten har ansvaret för. Priset i terminalen

bör vara så lågt som möjligt utan att särskilda subventioner utgår. Termi-

nalen måste vara tillgänglig för olika kunder på lika villkor och fungera

som en fullserviceterminal, dvs. hantera såväl containers som trailer och

växelflak.

De orter som pekas ut är Luleå, Malmö, Göteborg, Jönköping,

Hallsberg, Stockholm, Umeå och Älmhult. När det gäller

Eskilstuna/Västerås, Sundsvall och Gävle finns en hänvisning till Hamn-

strategiutredningens betänkande. För Eskilstuna/Västerås föreslås en

särskild Mälaröverenskommelse angående samverkan mellan Mälar-

hamnarna och Södertälje med ställningstagande till en strategisk kombi-

terminal i Eskilstuna eller Västerås. Angående kombiterminaler i

Sundsvall och Gävle bör dessa samordnas med hamnen i respektive ort.

Två nya terminaler föreslås att ingå i nätet. Det är Kombi Norr i

Stockholm och Torsvik i Jönköping. För dessa terminaler vill Banverket

pröva förutsättningar för att tillämpa någon form av Offentlig Privat

Samfinansiering, där det lokala näringslivet ges möjlighet att i samarbete

med kommuner lösa finansieringsfrågan.

Banverket föreslår också att verket efter ansökan ska kunna bevilja

ytterligare terminaler möjlighet att delta i samarbetet om godsomsätt-

ningen är tillräckligt stor och terminalen fungerar som en fullserviceter-

minal. Listan över utpekade terminaler kan också behöva omprövas

utifrån förändringar i handelsmönster och näringslivsdynamik som kan

komma att uppstå.

Det finns i dag ett stort intresse från olika hamnar att komplettera den

traditionella hamnverksamheten med en kombiterminal. Med hänsyn till

de samordningsmöjligheter som finns mellan sjöfarten och ett nät av

inrikes kombiterminaler anser Banverket att de utpekade strategiska

hamnarna bör erbjudas att ansluta kombiterminalen på hamnområdet till

det strategiska nätet på samma villkor som de privat- eller kommunägda

terminalerna. På så sätt skapas förutsättningar för kompletta godsnoder

där alla tre trafikslagen möts.

Enligt Banverkets utredning är fördelarna med att ingå i det strategiska

nätet att terminalen blir förklarad som riksintresse och att staten på

samma sätt som för de strategiska hamnarna, i första hand ser till att den

nödvändiga infrastrukturen i anslutning till terminalen ges prioritet i

framtida planeringsomgångar. Terminalen blir också förklarad som riks-

intresse för att garantera en fortsatt utveckling samt hindras också från

exploatering av andra konkurrerande intressen.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till att ut-

redningen genomförts liksom till ett utpekande av strategiska kombiter-

minaler. Instanserna är överlag också positiva till försöket att lägga fast

en strategi för godstransporter på järnväg. De utvalda kombiterminaler-

nas kommuner och länsorganisationer tillstyrker utredningens val, medan

Prop. 2008/09:35

197

de kommuner och länsorganisationer vars kombiterminaler inte utpekats,

har invändningar mot utredningens val av kombiterminaler. Ett flertal

myndigheter anger att de inte har synpunkter på valet av terminaler men

att de har synpunkter på urvalskriterierna. Några remissinstanser anser att

staten bör lämna en öppning i utredningen så att de kombiterminaler som

nu inte valts ut kan bli strategiska senare, vilket också utredaren före-

språkar.

Skälen för regeringens bedömning: En kombiterminal är en terminal

där flera trafikslag möts och som är öppen för flera trafikutövare. I

kombiterminalerna hanteras främst s.k. enhetsberett gods, dvs. sådant

gods som är lastat i containrar, på växelflak eller i semi-trailer. I Sverige

finns i dag 27 kombiterminaler varav några ligger i hamnar. Därutöver

finns även ett antal enklare platser där omlastning sker. Kombitrafiken

har ökat kraftigt på senare år (med över 50 procent mellan 2001 och

2005), dock från en relativt låg nivå. Den stora tillväxten förklaras främst

av en kraftigt ökad trafik från och till Göteborgs hamn. Etablerandet av

ett stort antal järnvägsskyttlar till och från hamnen har möjliggjort

direkttransport med kombitåg mellan Göteborg och över tjugo andra

orter. En annan viktig orsak till ökning av kombitrafik är en generell

trend mot enhetslastsystem för fler och fler varor. Containern används i

dag inte längre enbart för klassiskt styckegods utan har gjort inbrytningar

i andra godsslag, t.ex. sågade trävaror. Nya tågoperatörer har börjat

engagera sig i kombitrafiken och har skapat nya kombirelationer som

tidigare inte betjänades eller som varit nedlagda. Det finns skäl att tro att

den positiva utvecklingen kommer att fortsätta.

Regeringen har tagit del av utredningens förslag på ett strategiskt nät

av kombiterminaler och efter att ha övervägt vilka konsekvenser och

följder ett sådant utpekande skulle kunna få är det regeringens

uppfattning att fördelarna med att inte peka ut ett strategiskt nät av

kombiterminaler överväger. Regeringen vill dock understryka att

utredningens omfattande och väl genomförda kartläggning av det

svenska kombiterminalsystem och av kombiterminalernas roll och

betydelse i transportkedjan kommer att utgöra ett viktigt underlag för

kommande åtgärdsplanering. Förbättrad infrastruktur till de

kombiterminaler som är mest centrala för det svenska transportsystemet

bör övervägas vid åtgärdsplaneringen. För att möjliggöra att den statligt

finansierade infrastrukturen till kombiterminalerna, utnyttjas än mer

rationellt och effektivt är det av yttersta vikt att trafikverken tillsammans

med planeringsansvariga på de regionala och lokala nivåerna i största

möjliga omfattning samordnar sina åtgärder som sker i anslutning till

kombiterminalerna.

Regeringen anser att

det lokala och regionala näringslivet, berörda

kommuner och regionala aktörer även fortsättningsvis bör lösa finansie-

ringen av kombiterminalernas investeringar. Regeringen menar vidare att

driften av kombiterminalerna ska vara konkurrensneutral och konkur-

rensutsatt samt vara öppen för alla aktörer att använda. Banverket bör

även fortsättningsvis inom ramen för sitt sektorsansvar stimulera ökad

kombitrafik och följa utvecklingen. Jernhusen AB, som äger ett antal

kombiterminaler, bör på affärsmässig grund aktivt medverka till utveck-

lingen av kombitrafiken.

Prop. 2008/09:35

198

11.6

Det kapillära järnvägsnätet

Regeringens bedömning: Det kapillära järnvägsnätet har stor betydelse

för järnvägens konkurrenskraft. Banverket bör gå vidare med att djupare

analysera vilka förändringar som bör genomföras.

Underlag: Banverket har på regeringens uppdrag genomfört två ut-

redningar om det kapillära järnvägsnätet. Den ena utredningen rapporte-

rades till den tidigare regeringen 2006 och avsåg ett uppdrag om redovis-

ning rörande anslutningsväxlar. Den andra utredningen avser utveck-

lingen av det kapillära järnvägssystemet. I redovisningen av det sist

nämnda uppdraget framgår att det kapillära järnvägsnätet består av indu-

strispår, terminalspår, hamnspår, depåspår m.m. och ägs av kommuner

och privata aktörer. Även SJ ägde den typen av spår fram till 1996 då

godstrafiken avreglerades. SJ:s godsspår överfördes då till Banverket.

Det kapillära järnvägsnätet är viktigt för att järnvägstransportsystemet

ska komma nära sina användare, industrin, och därmed kunna utgöra ett

konkurrenskraftigt alternativ och ett viktigt komplement till övriga tra-

fikslag.

Det kapillära nätet är av stor betydelse för att järnvägen ska kunna vara

konkurrenskraftig i förhållande till framför allt vägen. För närvarande

belastas det kapillära järnvägsnätet med kostnader som saknar motsva-

righet inom vägnätet. Banverket föreslår att staten, i likhet med vad som

gäller för enskilda vägar, efter prövning ska ge bidrag till anläggning och

underhåll av järnvägsinfrastruktur som tillgodoser ett kommunikations-

behov för näringslivet. Bidraget ska kunna beviljas privata och kommu-

nala spår som ansluter fabriksspår och liknande till linjenätet. Avgiften

för att ansluta till det nät som förvaltas av Banverket föreslår verket ska

tas bort.

Av Banverkets rapport framgår att transporter på det kapillära nätet

ofta är småskaliga och därmed lämpade för mindre järnvägsföretag.

Genom att skapa bättre förutsättningar för det kapillära järnvägsnätet

skapas också bättre möjligheter för nya järnvägsföretag att komma in på

marknaden. En inträdeströskel för nya företag är den höga kostnaden för

att anskaffa lok. För ett effektivt nyttjande av det kapillära nätet föreslår

Banverket därför att bättre möjligheter att kunna hyra lok skapas.

Banverket menar vidare att konceptet lättkombi, med lastning och

lossning direkt vid sidotågspår, kan utgöra ett komplement till vagns-

laster och traditionell kombitrafik och bör utvecklas, med beaktande av

de begränsningar som finns vad gäller infrastrukturkapacitet. Lätt-

kombiterminaler kan anläggas till relativt låga kostnader och vägtrafik-

modellen bör tillämpas även för sådana terminaler.

Nedan följer en sammanställning av Banverkets förslag till åtgärder för

att förbättra förutsättningarna för industrispåren. Detta innebär att:

– statsbidrag för investeringskostnader ges till samma nivå som på

vägsidan,

– statsbidrag till underhåll baseras på transportarbete, där maximala

nivån är den samma som på vägsidan,

Prop. 2008/09:35

199

– prioritering mellan projekt görs, i likhet med vägsidan, med hjälp

av en nyttobedömning utifrån samhällsekonomiska utgångs-

punkter,

– avgifter för trafikering av anslutningsväxlar och spår ingår i de

ordinarie banavgifterna,

– verka för att tillgången till lok för uthyrning ökar,

– stödja ett lättkombisystem exempelvis genom investeringar i

terminaler,

– etablera ett samrådsförfarande vid byggande och rivning av

industrispår,

– etablera ett samrådsförfarande för att få fram trafikeringsbeskriv-

ningar för industrispår.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Konkurrensverket,

Statens väg- och trafikforskningsinstitut (VTI), Vägverket och Närings-

livets transportråd ställer sig bakom Banverkets förslag om att tillämpa

samma bidragsmodell för järnvägstrafiken som för vägtrafiken. Avgifter

för trafikering av anslutningsväxlar och spår ingår i modellen i de ordina-

rie banavgifterna.

Flera remissinstanser, bl.a. Tågoperatörerna, SKL och Transportindu-

striförbundet, är också positiva till att man ska verka för att tillgången till

lok för uthyrning ökar, att stödja ett lättkombisystem exempelvis genom

investeringar i terminaler, att etablera ett samrådsförfarande vid byg-

gande och rivning av industrispår och att etablera ett samrådsförfarande

för att få fram trafikeringsbeskrivningar för industrispår.

Järnvägsstyrelsen (JVS) är kritiska till vissa delar av Banverkets

rapport. JVS menar att mindre infrastrukturförvaltare som endast trans-

porterar eget gods helt bör undantas från kraven i järnvägslagen för att

främja utnyttjandet och minska den administrativa bördan. Förslaget om

att tillämpa en vägtrafikmodell anser JVS strider mot både svensk och

europeisk rätt och att det saknas en genomgripande genomgång av

svensk och europeisk rätt inom området vilket försvårar för läsaren att

kunna göra en bedömning av vilka lagändringar som förslagen kräver.

JVS ställer sig inte bakom förslaget om samrådsförfarande för att få fram

trafikeringsbeskrivningar för industrispår. JVS föreslår att regeringen, i

stället för Banverkets förslag, bör utreda förutsättningarna för att inordna

ett oberoende växlings- och rangeringsföretag som på konkurrensneutrala

grunder tillhandahåller tjänster åt de godsföretag som vill. Det ger enligt

JVS bättre förutsättningar för mindre järnvägsföretag att erbjuda kunder

helhetslösningar samtidigt som de stora godsföretagen, till exempel

Green Cargo, kan renodlas till att bedriva godstrafik.

Vägverket är i allt väsentligt positivt inställd till åtgärder som ökar

järnvägens marknadsandelar av såväl miljö- som effektivitetshänseende.

Vägverket anser dock att det krävs fortsatta mer djupgående analyser för

att fylla viktiga kunskapsluckor avseende bl.a. godsflöden och

godstransportköparnas önskemål och behov.

Skälen för regeringens bedömning: Det kapillära järnvägsnätet har

stor betydelse för järnvägens konkurrenskraft. Regeringen bedömer att

förslagen i utredningen bör analyseras ytterligare innan regeringen kan

gå vidare och besluta om konkreta åtgärder. I en sådan analys ska också

ingå hanteringen av anslutningsväxlar. Regeringen avser därför att ge

Prop. 2008/09:35

200

Banverket i uppdrag att gå vidare med förslagen och djupare analysera

om förslagen är juridiskt möjliga och i så fall vilka samhällsekonomiska

konsekvenser som varje enskilt förslag har. Arbetet bör ske i samråd med

övriga transportverk och i dialog med övriga berörda myndigheter och

branschorganisationer. I analysen bör också hänsyn tas till de åtgärder

som planeras i lågtrafikerade järnvägsnätet. I synnerhet bör hänsyn tas

till vilka konsekvenserna blir för berörda delar av det kapillära järnvägs-

nätet i de fall nedläggningar planeras för lågtrafikerade banor.

11.7

Det svenska flygplatssystemet

Regeringens förslag: Statligt driftbidrag till icke-statliga trafikflyg-

platser ska, efter en övergångstid, huvudsakligen ges till de flygplatser

där Rikstrafiken upphandlar transportpolitiskt motiverad flygtrafik.

Regeringens bedömning: Staten bör ansvara för att tillhandahålla

ett nationellt basutbud av flygplatser för att säkerställa en god interre-

gional och internationell tillgänglighet. Åtminstone följande flygplat-

ser bör ingå i detta utbud: Göteborg/Landvetter, Kiruna, Luleå,

Malmö, Ronneby, Stockholm/Arlanda, Stockholm/Bromma, Umeå,

Visby och Åre/Östersund.

Regionerna bör inom ramen för sitt transportpolitiska ansvar ges

förutsättningar att ta ett större ansvar för de flygplatser som inte ingår

i ett nationellt basutbud, bl.a. genom att de regionala infrastrukturpla-

nerna ska kunna omfatta driftbidrag till icke-statliga flygplatser.

Underlag: Flygplatsutredningen föreslår en indelning av de svenska

trafikflygplatserna i tre kategorier, nämligen nationellt strategiska flyg-

platser, regionalt strategiska flygplatser och övriga flygplatser.

Som nationellt strategiska flygplatser föreslår utredningen

Stockholm/Arlanda, Arvidsjaur, Stockholm/Bromma, Kiruna,

Göteborg/Landvetter, Luleå, Malmö, Umeå, Visby och Åre/Östersund.

För dessa 10 flygplatser bör enligt utredningen staten garantera en ersätt-

ning som motsvarar 100 procent av underskotten för driften av flygplat-

serna.

Som regionalt strategiska flygplatser föreslår utredningen Göteborg

City, Gällivare, Hagfors, Halmstad, Hemavan, Jönköping, Kalmar,

Karlstad, Kramfors, Kristianstad, Linköping, Lycksele, Mora,

Oskarshamn, Pajala, Ronneby, Stockholm/Skavsta, Skellefteå,

Sundsvall/Härnösand, Sveg, Torsby, Trollhättan, Vilhelmina, Växjö,

Ängelholm/Helsingborg, Örebro och Örnsköldsvik. För dessa 27 flyg-

platser bör enligt utredningen ersättningen från staten vara upp till 75

procent av underskottet för driften vid aktuell flygplats.

Som övriga flygplatser föreslår utredningen Borlänge, Norrköping,

Storuman och Västerås. För dessa flygplatser bör enligt utredningen

ingen statlig ersättning utgå.

Utredningen föreslår att det nuvarande driftbidragssystemet till icke-

statliga flygplatser ska fortsätta i sin huvudsakliga form. Utredningen

föreslår att det totala beloppet initialt bör vara 105 000 000 kronor per år

och tas från Luftfartsverkets verksamhet.

Prop. 2008/09:35

201

Utredningen föreslår att Luftfartsstyrelsen även fortsatt ska vara ansva-

rig myndighet för administration av driftbidraget men också för uppfölj-

ningen av kategoriseringen av flygplatserna.

Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna tillstyrker i

princip att en kategorisering av de svenska flygplatserna görs. Många

instanser, däribland SIKA och Handelskammaren Mälardalen, har dock

synpunkter på utredningens förslag till kategorisering av enskilda flyg-

platser. Många regionala instanser anser därutöver i det sammanhanget

att den egna flygplatsen bör flyttas upp en kategori. Störst kritik får kate-

goriseringen av övriga flygplatser där flera instanser anser att kriterierna

för att hamna i den gruppen är oklara och godtyckliga.

Det råder delade meningar bland remissinstanserna om huruvida stat-

liga flygplatser som inte föreslås pekas ut som strategiska flygplatser bör

kunna överföras till regionalt/kommunalt/privat ägande. Förespråkarna,

däribland Konkurrensverket och Luftfartsverket, anför bl.a. att de ser en

utvecklingsmöjlighet i ett ökat regionalt ägande och engagemang i flyg-

platserna medan de som är negativa till en sådan möjlighet, t.ex. SEKO

och ett antal regionala instanser, menar att staten har det övergripande

ansvaret för sektorn och därmed bör fortsatt äga flygplatserna.

Beträffande synpunkterna på driftbidraget så följer dessa i stort det

som remissinstanserna anför angående kategoriseringen av flygplatserna,

dvs. det eventuella missnöje som finns med den egna flygplatsens kate-

gorisering finns också vad gäller förutsättningarna för driftbidrag. En del

remissinstanser menar att driftbidraget i sin helhet ska fördelas via anslag

och inte via Luftfartsverkets överskott.

Några remissinstanser, som t.ex. Företagarna och Banverket, menar att

fraktflyget saknas i resonemangen och i högre grad bör beaktas vid

klassificeringen av flygplatserna.

Ett antal remissinstanser, däribland SJ, Naturvårdsverket och Ban-

verket, lyfter fram miljöfrågan kopplad till infrastrukturen som en viktig

parameter för inriktningen av det framtida flyget. Här handlar det dels

om en utbyggnad av järnvägen för att minska utsläppen i det inrikes

resandet, dels om frågan om effektivare anslutningar till och från flyg-

platserna, företrädesvis med järnväg.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Inledning

Flyget har en viktig roll när det gäller att tillgodose behovet av det lång-

väga resandet, såväl inrikes som utrikes. Möjligheten att över dagen och

med en rimlig restid nå andra delar av landet eller andra länder är ofta

beroende av tillgången till flyg. Flyget har också betydelse för att uppnå

målet för den regionala tillväxtpolitiken. Möjligheten att etablera och

bedriva företagsamhet i geografiskt avlägsna delar av landet är i många

fall beroende av att det går att ta sig till och från den aktuella orten över

dagen.

Flygmarknaden är en i princip avreglerad marknad inom Europeiska

unionen. Statens roll på denna marknad är att ta ett ansvar för att flyget

ges goda förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling. Detta ska

göras med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, en trafikslags-

Prop. 2008/09:35

202

övergripande ansats och med beaktande av den utveckling som sker i

samhället i stort, inte minst på miljöområdet, och inom transportsektorn.

De statliga flygplatserna utgör ekonomiskt och administrativt ett nät-

verk som utvecklas och drivs av Luftfartsverket i egenskap av infra-

strukturförvaltare. De ekonomiska överskotten på de vinstdrivande flyg-

platserna används för att täcka underskotten på de flygplatser i nätverket

som uppvisar negativa resultat. De icke-statliga flygplatserna är, med

några undantag, avsevärt mindre än de statliga flygplatserna och drivs i

regel samtliga med ekonomiska underskott. Sedan 1999 har staten sub-

ventionerat driften vid de kommunala och privata trafikflygplatserna

genom ett årligt driftbidrag för att täcka delar av de ekonomiska under-

skotten för flygplatsverksamheten.

Flygets roll förändras

Utrikesflyget ökar kraftigt och får en allt större betydelse. I Luftfarts-

styrelsens senaste prognos fram till 2020 beräknas utrikesflyget öka med

i genomsnitt 4,6 procent per år. Den internationella turismen förutses

växa liksom behovet av snabba och effektiva internationella transporter

för att motsvara kraven från ett allt mer dynamiskt och innovativt

näringsliv. Behovet av flygfrakt kommer att öka i takt med en sådan

utveckling.

Ett förändrat resmönster ställer högre krav på en god internationell till-

gänglighet. Sverige med sitt förhållandevis perifera geografiska läge är

mot en sådan bakgrund beroende av effektiva internationella knut-

punkter. Arlandas roll som internationellt flygnav är viktig och bör fort-

satt ges goda utvecklingsförutsättningar. Men också nya affärsmöjlig-

heter utvecklas. Till exempel ökar efterfrågan på internationella direkt-

linjer mellan regioner i Europa i takt med att kraven på snabbhet och

tillförlitlighet tillmäts högre värde. Ökade förseningar inom flyget på

grund av kapacitetsbrist i det traditionella europeiska nav- ekersystemet

gör också att efterfrågan på effektiva transportalternativ ökar.

Inrikesflyget har de senaste åren minskat i omfattning. I Luftfarts-

styrelsens senaste prognos fram till 2020 beräknas inrikesflyget fortsätta

minska med i genomsnitt 1,7 procent per år, dvs. sammanlagt cirka 21,5

procent fram till 2020. Utvecklingen bedöms vara av långsiktig struktu-

rell karaktär och har hittills visat att vid flera flygplatser, bl.a. längs järn-

vägen Ostkustbanan, så har inrikestrafiken lagts ner. Med den satsning på

fortsatt utbyggnad av väg och järnväg som föreslås gör regeringen be-

dömningen att inrikesflyget fortsatt kommer att få stå tillbaka för en allt

snabbare, effektivare, mer kundanpassad och miljövänligare tågtrafik. I

takt med en sådan utveckling bör statens ekonomiska åtaganden i flyg-

sektorn förändras, både vad gäller de statliga flygplatserna men också

beträffande förutsättningarna för ett fortsatt driftbidrag till de icke-stat-

liga flygplatserna.

Frågan om transportsystemets miljöansvar blir allt mer akut. Utsläppen

av koldioxid för inrikes- och utrikestrafiken vid de samlade svenska

trafikflygplatserna ökade 2007 med drygt 6 procent jämfört med året

innan. Motsvarande utveckling kan ses beträffande utsläppen av kväve-

Prop. 2008/09:35

203

oxider och svaveldioxid. Kraftfulla åtgärder krävs för att vända denna

utveckling.

Sett från ett klimatperspektiv är det av mycket stor betydelse att effek-

tiva kollektivtrafiksystem i högre grad integreras med de viktigaste flyg-

platserna och att användandet av bil för anslutningsresor minskar.

Kollektivtrafikförsörjningen av Arlanda måste förbättras. Det handlar om

att öka tågtrafikandelen till och från Arlanda, exempelvis från

Stockholms norra förorter, men också om att utveckla effektiva kollek-

tivtrafikkoncept på tvären från kringliggande kommuner och regioner. I

det uppdrag om översyn av lagstiftningen på kollektivtrafikens område

som regeringen beslutade den 5 juni 2008 (dir. 2008:55) anges bl.a. att

utredaren ska analysera om det finns behov av att i lag tydliggöra att

även trafikförsörjningen till och från flygplatser ingår i de kollektivtra-

fikansvarigas ansvar.

I de regioner där det i dag finns flera flygplatser som huvudsakligen

har samma upptagningsområde bör nya regionala helhetslösningar över-

vägas. I ett sådant arbete är det betydelsefullt med ett starkt regionalt och

lokalt engagemang som i en konstruktiv dialog med trafikverken bör

ansvara för utformningen av klimateffektiva trafiksystem.

Ett nationellt basutbud av flygplatser

I takt med samhällets och transporternas utveckling anser regeringen att

ansvaret för flygplatserna som en del i transportsystemet bör preciseras.

En kategorisering av flygplatserna enligt Flygplatsutredningens förslag

skulle i ett sådant hänseende kunna vara en möjlig åtgärd. Regeringen

gör dock bedömningen, i likhet med vad som är fallet beträffande hamnar

och kombiterminaler, att ett direkt utpekande av strategiska noder inte är

nödvändigt och att ett sådant utpekande skulle föra för långt för att uppnå

målsättningarna. Det är dock av betydelse att de yttre formerna klargörs

för statens respektive regionernas ansvar för flygplatserna på sikt. Statens

ekonomiska åtaganden för flygplatserna bör därutöver preciseras.

Regeringen anser att staten på sikt bör ansvara för att tillhandahålla ett

nationellt basutbud av flygplatser. Ett sådant basutbud av flygplatser ska

utgöra stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransport-

system och säkerställa en grundläggande interregional tillgänglighet i

hela landet. Flygplatserna ska även säkerställa en god internationell till-

gänglighet, inte bara till viktiga europeiska marknader utan perspektivet

bör lyftas till att omfatta även viktiga och expansiva interkontinentala

destinationer. Regeringen gör, med huvudsaklig utgångspunkt i Flyg-

platsutredningens förslag, bedömningen att ett antal volymmässigt be-

tydelsefulla trafikflygplatser bör utgöra ett sådant nationellt basutbud.

Förutom att vara volymmässigt betydelsefulla bör en ytterligare utgångs-

punkt vara att dessa flygplatser sammantaget ger en god geografisk täck-

ning i landet.

Regeringen anser att åtminstone följande 10 flygplatser bör ingå i ett

nationellt basutbud; Göteborg/Landvetter, Kiruna, Luleå, Malmö,

Ronneby, Stockholm/Arlanda, Stockholm/Bromma, Umeå, Visby och

Åre/Östersund. Ronneby, som inte lyftes upp särskilt i Flygplatsutred-

Prop. 2008/09:35

204

ningen, bör ingå i basutbudet för att ge rimlig täckning även i den syd-

östra delen av landet.

Samtliga de 10 föreslagna flygplatserna är i dag statliga och förvaltas

av Luftfartsverket. Funktionen och finansieringen av det nationella bas-

utbudet av flygplatser bör även på sikt huvudsakligen vara ett statligt

ansvar och finansieras inom ramen för Luftfartsverkets verksamhet.

Luftfartsverket ska vidare säkerställa att det nationella basutbudet av

flygplatser vidmakthålls och utvecklas på ett ekonomiskt effektivt sätt

med beaktande av de transportpolitiska målsättningarna.

Ökat regionalt och lokalt ansvar för de regionala flygplatserna

Vid sidan av det föreslagna nationella basutbudet av flygplatser finns de

regionala flygplatserna, några statliga men framför allt många icke-

statliga. Dessa regionala flygplatser utgör i många fall en viktig grund för

näringslivsetableringar, utvecklingen av den lokala arbetsmarknaden och

konkurrenskraften genom att flygplatsen möjliggör effektiva och snabba

transporter till och från den aktuella regionen. Regeringen vill dock

understryka betydelsen av att kommuner och regioner långsiktigt tar ett

större ansvar för dessa regionala flygplatser och på ett tydligare sätt

beaktar flygplatsernas roll och uppgift i det regionala transportsystemet.

Under planperioden förbättras förutsättningarna för en regional

prioritering, genom att resurser avses föras från det statliga driftbidraget

till de regionala infrastrukturplanerna, vilka därmed kommer att kunna

omfatta också driftbidrag till icke-statliga flygplatser.

De statliga flygplatser som i dag förvaltas av Luftfartsverket och som

inte föreslås ingå i det nationella basutbudet bör på sikt kunna övertas av

regionala och lokala intressen, t.ex. kommuner, landsting och näringsliv.

Regionala och lokala intressen torde ha bättre möjligheter än staten att

utveckla flygplatsen i det regionala sammanhanget. Det kan t.ex. handla

om att dels koordinera flyget med annan regional transportförsörjning,

exempelvis kollektivtrafiken, dels avväga trafikutbudet mot samhällets

övriga behov och utveckling för t.ex. företagsetableringar, turistverk-

samhet och allmänhetens resebehov. Ett aktivare kommunalt och regi-

onalt huvudmannaskap för en flygplats bör också stärka incitamenten för

ett ökat engagemang från det lokala näringslivet.

Under de senaste åren har tre statliga flygplatser övergått till kommu-

nal regi, nämligen Halmstad, Kalmar och Norrköping. Dessa flygplatser

har sedan dess givits en utpräglad lokal förankring och regeringen vill

särskilt peka på den framgångsrika modell med en näringslivsfinansierad

utvecklingsfond som använts för Norrköpings flygplats sedan den över-

gått från statlig till kommunal ägo 2006. Denna modell är ett utmärkt

exempel för andra regionala flygplatser när det gäller att hitta nya inno-

vativa och lokalt förankrade finansieringslösningar som också inbegriper

näringslivet.

I vilken takt och i vilka former ett eventuellt övertagande av en statlig

flygplats kan genomföras bör ske i en nära dialog mellan Luftfartsverket

och regionala och lokala företrädare samt näringslivet med syftet att

skapa så goda förutsättningar som möjligt för flygplatsens långsiktiga

utveckling. Skulle inga intressen föreligga från regionalt eller lokalt håll

Prop. 2008/09:35

205

för ett övertagande av en statlig flygplats bör det ytterst kunna ligga i

Luftfartsverkets mandat att överväga och besluta om nedläggning av

flygplatsen.

Det bör tydliggöras att de riktlinjer som nedan föreslås för det statliga

driftbidraget till kommunala och privata trafikflygplatser också bör om-

fatta de av Luftfartsverket administrerade flygplatser som helt eller delvis

kan komma att övergå i icke-statlig ägo. De flygplatser som övergår från

statlig till icke-statlig regi ska sålunda också kunna erhålla driftbidrag på

samma premisser som gäller för befintliga icke-statliga flygplatser.

Driftbidraget bör stödja de mest perifera flygplatserna

Förutsättningarna för det statliga driftbidraget till icke-statliga flygplatser

bör som en konsekvens av redovisningen och resonemanget ovan preci-

seras. Driftbidraget bör ges en mer preciserad koppling till behovet av att

säkerställa den interregionala tillgängligheten i de fall det saknas till-

fredsställande kollektiva transportalternativ.

I princip bör de flygplatser som inte föreslås ingå i ett nationellt basut-

bud inte tilldelas statliga driftbidrag. Respektive region, med beaktande

av det regionala transportsystemets behov i sin helhet, bör här i ökande

grad ansvara för flygplatsernas roll och utveckling men också finansie-

ring.

Det finns dock skäl för vissa undantag från denna huvudinriktning.

Staten upphandlar, genom Rikstrafiken, transportpolitiskt motiverad

flygtrafik. Realistiska transportalternativ saknas i dessa fall. Regeringen

kan konstatera att i dessa särskilda undantagsfall så kan ett riktat driftbi-

drag fortsatt vara motiverat. Logiken i detta synsätt är att trafiken och

infrastrukturen ses i ett sammanhang. Om staten har bedömt att det före-

ligger ett behov av att upphandla viss flygtrafik så bör i konsekvens med

detta också bidrag kunna utgå för att stödja infrastrukturen. En fördel

med denna ansats är att förutsättningarna för en flygplats att få driftbi-

drag blir tydlig och förutsägbar. Driftbidraget förutsätter att staten upp-

handlar trafik vid flygplatsen. EG-rätten reglerar hur och när en flyglinje

kan upphandlas. Detta ger en naturlig avgränsning av vilka flygplatser

som kan komma i fråga för upphandling och därmed följande statliga

driftbidrag.

Vad gäller finansieringen av driftbidraget bör dagens modell där Luft-

fartsverket delfinansierar driftbidraget tills vidare behållas. På sikt bör

dock denna finansieringsmodell ses över.

Med regeringens förslag kommer det totala öronmärkta beloppet för

driftbidraget på sikt att minska. De medel som framöver frigörs från

anslaget till driftbidrag bör överföras till de regionala planerna. Inom

ramen för de regionala planerna kan summan av dessa överförda medel

prioriteras och användas för drift av icke-statliga regionala flygplatser,

omfattande även de eventuella statliga flygplatser som övergår till icke-

statlig regi. Det blir på detta sätt upp till regionerna huruvida man, inom

ramen för ett trafikslagsövergripande perspektiv, vill prioritera överförda

medel antingen till drift av flygplatser eller till andra åtgärder i de regio-

nala trafiksystemen.

Prop. 2008/09:35

206

Övergångstid och regional dialog

Ett nationellt basutbud av flygplatser bör fastställas efter det att riks-

dagen tagit ställning till denna proposition. Det bör ankomma på reger-

ingen att fatta det formella beslutet huruvida en flygplats ska ingå i det

nationella basutbudet.

Vad gäller de övriga flygplatserna är regeringen medveten om att den

inriktning som här föreslås kommer att förändra planeringsförutsättning-

arna. Därför är det befogat att åtgärderna genomförs stegvis. Övergångs-

tiden mellan nuvarande driftbidragssystem och det som föreslås bör vara

av sådan längd att det medger rimliga möjligheter för nuvarande ägare av

flygplatserna att involvera berörda regionala och lokala aktörer, inklusive

näringslivet, i syfte att skapa goda förutsättningar för en långsiktigt håll-

bar utveckling av flygplatserna. Flygplatsernas roll och betydelse i de

regionala trafiksystemen torde med en sådan ansats kunna lyftas upp och

preciseras och nyttan med de enskilda flygplatserna värderas.

Driftbidragssystemet bör mot en sådan bakgrund bestå i sin nuvarande

form fram till nästa upphandlingsperiod för flygtrafik, dvs. t.o.m. 2011.

Med start 2012 bör den ovan föreslagna nya inriktningen i driftbidrags-

systemet genomföras.

Transportstyrelsen, som håller på att bildas, bör fr.o.m. 2009 ansvara

för den löpande administrationen samt besluta om fördelning av bidraget.

Regeringen avser återkomma ytterligare i dessa frågor i samband med

beslut om åtgärdsplaneringen för trafikverken.

Förbättrad samverkan för ökad effektivitet

I likhet med att det bör finnas ett tydligt samband mellan driftbidraget

och upphandling av flygtrafik så bör det även finnas en samordning

mellan statliga bidrag till investeringar i flygplatser och Rikstrafikens

upphandling av flygtrafik. Länsstyrelser kan ge statligt bidrag till in-

vesteringar i icke-statliga flygplatser i syfte att förbättra länets transport-

system. Regeringen anser att när länsstyrelser bereder förslag till statlig

insats i en flygplats så bör frågan om framtida möjligheter för regelbun-

den flygtrafik analyseras noga och om flygplatsens trafik, helt eller till

stora delar, bygger på avtal med Rikstrafiken så bör samråd äga rum med

denna myndighet. Ett sådant samrådsförfarande skulle öka förutsättning-

arna för ett effektivt utnyttjande av de sammanlagda resurserna för flyg-

systemet.

Övriga frågor

Försvaret är ett nationellt säkerhetsintresse. Försvarsmakten bygger ett

centrallager i Arboga som kommer att fungera som en logistisk nod för

Försvarsmaktens nationella och internationella verksamhet. Örebro flyg-

plats, med kapacitet att hantera stora transportflygplan, är en länk i

Försvarsmaktens logistikförsörjning och central för den svenska för-

mågan att verka internationellt med militära förband. Flygplatsen i

Örebro är därför betydelsefull ur ett försvarspolitiskt perspektiv. För-

svarsmakten bör, i dialog med berörda regionala och lokala företrädare,

Prop. 2008/09:35

207

överväga hur en långsiktig tillgänglighet till Örebro flygplats kan till-

godose de försvarspolitiska kraven.

Flygplatsutredningen berörde övergripande frågan om möjligheten att

säkerställa att flygplatser öppnas för SAR-helikoptrar (Search and

Rescue, dvs. räddningshelikoptrar), luftburna sjuktransporter, polisflyg,

kustbevakningsflyg samt de aktörer som deltar i räddningsinsatser,

genomför uppdrag av betydelse för krisberedskap eller annan sam-

hällsviktig verksamhet på tider då dessa normalt inte är öppna. Reger-

ingen har i beslut den 18 juni 2008 givit Luftfartsstyrelsen i uppdrag att

lämna förslag på ett system som skapar tillgänglighet för ovan nämnda

typ av transporter. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2008.

Slutligen vill regeringen erinra om det arbete som pågår om att konkur-

rensutsätta den lokala flygtrafiktjänsten. Luftfartsstyrelsen har i två

rapporter utrett förutsättningarna för en konkurrensutsättning samt gett

förslag till åtgärder för att möjliggöra en sådan konkurrensutsättning. Det

är regeringens ambition att återkomma i denna fråga inom ramen för en

proposition om en ny luftfartslag.

11.8

Organisationen av transportsektorn

Regeringens bedömning: En översyn av verksamheter, myndigheter och

organisationsform behövs för att stödja det trafikslagsövergripande syn-

sättet och öka effektiviteten i förvaltningen.

Skälen för regeringens bedömning: Det finns behov av förändringar

av verksamhets- och organisationsstrukturen i transportsektorn. Utgångs-

punkten för arbetet är att åstadkomma en effektivare förvaltning, organi-

sation och verksamhetsform samt att nå ett trafikslagsövergripande syn-

sätt i förvaltningen av infrastrukturen och vad gäller statens åtagande

inom transportsektorn. Vidare bör kundperspektivet bli tydligare och den

regionala förankringen stärkas. Regeringen har tidigare tillsatt flera ut-

redningar som berör myndigheterna inom transportsektorn. Det pågår nu

arbete med att bereda eller genomföra de förslag som lagts fram.

Ett viktigt steg i regeringens arbete med att skapa bättre organisato-

riska förutsättningar för effektiva statliga insatser inom transportområdet

är inrättandet av den nya myndigheten Transportstyrelsen den 1 januari

2009. Till Transportstyrelsen förs verksamheten vid Luftfartsstyrelsen

och Järnvägsstyrelsen i sin helhet, delar av Sjöfartsverket (Sjöfarts-

inspektionen, Sjöfartsregistret och kustfartstillståndsfrågor) och Vägver-

ket (Vägtrafikinspektionen, Trafikregistret och hela eller delar av de

enheter som har normering, tillståndsgivning och tillsyn). Även viss

verksamhet vid Banverket, Boverket och Tullverket förs över. Den

1 januari 2010 flyttas också länsstyrelsernas uppgifter inom körkorts- och

yrkestrafikområdet över.

Med den nya myndigheten skapas bättre förutsättningar för en myn-

dighet som kan intensifiera trafiksäkerhetsarbetet men också genom sitt

transportslagsövergripande arbete minska transportsektorns negativa

klimatpåverkan.

Prop. 2008/09:35

208

En väl anpassad myndighets- och bolagsstruktur bidrar också till

effektiviteten inom transportområdet. Regeringen är angelägen om att

öka drivkrafterna för nytänkande i anläggningsbranschen, så att produk-

tiviteten kan öka.

Regeringen föreslår i propositionen Ändrad verksamhetsform för delar

av Vägverket och Banverket (prop. 2008/09:23) att verksamheterna vid

Vägverket Produktion, Vägverket Konsult samt Banverket Projektering

överförs till av staten helägda bolag. Bolagiseringarna genomförs för att

öka förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden och elimi-

nera misstankar om korssubventionering. Med en bättre fungerande

marknad ökar även kraven på utveckling av effektivitet och produktivitet

i verksamheten. En bättre fungerande konkurrens leder till ett effektivare

resursutnyttjande vilket kommer samhället till del i form av lägre priser

och högre kvalitet. Därutöver bidrar bolagiseringarna till förbättrade

förutsättningar för verksamheten att utvecklas.

I juni 2008 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att kartlägga

och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna

inom transportsektorn, huvudsakligen inom Vägverkets, Banverkets,

Sjöfartsverkets, Luftfartsverkets, Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens,

SIKA:s, Affärsverket Statens järnvägars (ASJ) och Rederinämndens

ansvarsområden (dir. 2008:90). Översynen syftar till att finna de

lösningar som bäst stödjer ett effektivt utförande av statens uppgifter

inom transportområdet och som leder till att medborgare och näringsliv

sätts i centrum, att det trafikslagsövergripande synsättet stärks i

planeringsprocessen, samt att övriga verksamheter bedrivs på ett effektivt

sätt. I uppdraget ingår också att föreslå åtgärder som bidrar till

utvecklade beställarfunktioner hos myndigheterna inom transportsektorn

i syfte att uppnå en bättre fungerande anläggningsmarknad och högre

effektivitet. Utredarens analys och förslag till åtgärder ska redovisas

senast den 1 april 2009.

Regeringen anser att de statliga bolagen med koppling till transport-

sektorn utifrån sin affärskompetens aktivt bör medverka i utvecklingen

av transportsystemet på affärsmässiga villkor.

12

Förväntade effekter av satsningarna

12.1

Åtgärdsplaneringen ger svaren

Regeringens bedömning: Effektberäkningar av de prioriterade åtgär-

derna i långsiktsplanerna för 2010–2021 bör redovisas i en skrivelse till

riksdagen i början av 2010.

Skälen för regeringens bedömning: I enlighet med vad riksdagen har

beslutat genomförs den långsiktiga planeringsprocessen för åtgärder i

transportinfrastrukturen i två steg. Det första steget avslutas i och med

beslut om denna proposition i riksdagen. Därefter följer en åtgärdsplane-

ring med många inblandade aktörer som till slut leder till fastställande av

de långsiktiga planerna. Det exakta innehållet i planerna och därmed

vilka effekter man kan förvänta sig av dem kommer därför att vara tyd-

Prop. 2008/09:35

209

ligare när hela infrastrukturplaneringen är slutförd. I den skrivelse om de

långsiktiga infrastrukturplanerna som lämnas till riksdagen kommer

också effektberäkningar av satsningarna att redovisas mer utförligt.

I denna proposition ges en mer översiktlig beskrivning av vad denna

proposition förväntas leda till.

12.2

Förändringar i förhållande till tidigare planeringsom-

gångar

Regeringens bedömning: De viktigaste förändringar som behöver

genomföras i förhållande till tidigare planeringsomgångar är en tydligare