Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i lagen (1997:614) om kommunal redovisning.

Enligt gällande redovisningslagstiftning och kompletterande normering ska bidrag till finansiering av infrastruktur som ägs av någon annan än kommunen eller landstinget redovisas som kostnad i bidragsgivarens resultaträkning. Det innebär att sådana bidrag ska redovisas i sin helhet redan när den ekonomiska händelsen äger rum, dvs. när avtalen undertecknas.

De nu föreslagna ändringarna innebär att belopp med vilket kommunen eller landstinget har beslutat bidra till statlig infrastruktur med stöd av 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, ska redovisas i kommunens eller landstingets balansräkning. När beslut fattats av kommunen respektive landstinget aktiveras bidraget i balansräkningen och det upptagna bidraget ska med årliga enhetliga belopp upplösas under 15 år.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas avseende bidrag till statlig infrastruktur som har beslutats efter den 28 februari 2009.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning.

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:614) om kommunal redovisning

dels att 5 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 5 kap. 7 §, samt närmast före 5 kap. 7 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap.

2 §

Balansräkningen skall i sammandrag redovisa kommunens eller landstingets samtliga tillgångar, avsättningar och skulder samt eget kapital på dagen för räkenskapsårets utgång (balansdagen). Ställda panter och ansvarsförbindelser skall tas upp inom linjen.

Balansräkningen skall ställas upp i följande form.

Tillgångar

A. Anläggningstillgångar I. Immateriella anläggningstillgångar II. Materiella anläggningstillgångar

1. Mark, byggnader och tekniska anläggningar

2. Maskiner och inventarier 3. Övriga materiella anläggningstillgångar III. Finansiella anläggningstillgångar

B. Omsättningstillgångar

I. Förråd m.m. II. Fordringar III. Kortfristiga placeringar IV. Kassa och bank

Balansräkningen ska i sammandrag redovisa kommunens eller landstingets samtliga tillgångar, avsättningar och skulder samt eget kapital på dagen för räkenskapsårets utgång (balansdagen). Ställda panter och ansvarsförbindelser ska tas upp inom linjen.

Balansräkningen ska ställas upp i följande form.

Tillgångar

A. Anläggningstillgångar I. Immateriella anläggningstillgångar II. Materiella anläggningstillgångar

1. Mark, byggnader och tekniska anläggningar

2. Maskiner och inventarier 3. Övriga materiella anläggningstillgångar III. Finansiella anläggningstillgångar

B. Bidrag till statlig infrastruktur C. Omsättningstillgångar

I. Förråd m.m. II. Fordringar III. Kortfristiga placeringar IV. Kassa och bank

Eget kapital, avsättningar och skulder

A. Eget kapital, därav årets resultat

• Sida 5
•  Original

B. Avsättningar I. Avsättningar för pensioner och liknande förpliktelser II. Andra avsättningar

C. Skulder I. Långfristiga skulder II. Kortfristiga skulder

Panter och ansvarsförbindelser

1. Panter och därmed jämförliga säkerheter

2. Ansvarsförbindelser

a) Pensionsförpliktelser som inte har upptagits bland skulderna eller avsättningarna

b) Övriga ansvarsförbindelser

Bidrag till statlig infrastruktur

7 §

Efter kommunens eller landstingets beslut ska sådana bidrag som avses i 2 kap. 1 § lagen ( 2009:47 ) om vissa kommunala befogenheter tas upp i balansräkningen under posten Bidrag till statlig infrastruktur.

Varje bidrag som redovisas under posten ska med årliga enhetliga belopp upplösas under 15 år.

I not till balansräkningen ska följande anges för varje projekt:

1. vad bidraget avser,

2. det sammanlagda bidraget,

3. hur mycket av bidraget som upplösts, och

4. i balansräkningen upptaget belopp.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas i fråga om bidrag till statlig infrastruktur som har beslutats efter den 28 februari 2009.

• Sida 6
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 9 oktober 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga frågor om kommunal medfinansiering till statlig infrastruktur och hur dessa frågor kan tas om hand inom ramen för gällande lagstiftning. Enligt direktivet (dir. 2008:114) kunde utredaren vid behov överväga om det var lämpligt att ändra nuvarande kommunala redovisningslagstiftning eller kommunallagens regler kring åberopande av synnerliga skäl och återställande av negativt resultat. Utredaren skulle även utreda om, och i så fall hur, det ekonomiska åtagandet kan fördelas över en flerårsperiod.

Utredningen, som antog namnet Redovisning m.m. av kommunal medfinansiering till statlig infrastruktur (Fi 2008:9), överlämnade i februari 2009 betänkandet Redovisning av kommunal medfinansiering (SOU 2009:21). Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och utredningens lagförslag finns i bilaga 2.

Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna finns förtecknade i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi2009/1928).

4. Bakgrund

4.1. Ökat intresse för kommunal medfinansiering till statlig infrastruktur

Väl fungerande infrastruktur och kommunikationer är en angelägenhet för både stat, kommuner och landsting. Samtidigt som staten i grunden har ett övergripande ansvar för väg- och banhållning, finns det ett brett intresse från lokala och regionala aktörer att påverka planering och utformning av samhällets infrastruktur. Detta intresse har bl.a. tagit sig uttryck i form av ökad kommunal aktivitet när det gäller medfinansiering av statliga väg- och järnvägsbyggen, såväl i form av bidrag som räntefria lån. Kommunal medfinansiering kan aktualiseras av olika anledningar, t.ex. företagsetableringar eller exploateringar av nya bostadsområden i en kommun. Det kan också finnas en vilja att samordna det kommunala planarbetet och ombyggnationer med statliga väg- eller järnvägsinvesteringar. En annan förklaring har varit bristande överensstämmelse mellan långsiktiga planer och årliga budgetanslag. Då har kommunal medfinansiering eller förskottering varit ett sätt att bidra till genomförandet av planerade statliga infrastrukturprojekt.

Regeringen aviserade i regeringsförklaringen den 6 oktober 2006 sin avsikt att verka för nya finansieringslösningar för infrastrukturen. Regeringen har i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt gjort bedömningen att en väl fungerande infrastruktur och kommunikationer är en angelägenhet för såväl stat som kommuner, landsting, företag och resenärer (prop. 2008/09:35, s. 97). Regeringen ser positivt på ett ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastrukturen. På lång sikt skulle fler angelägna

• Sida 7
•  Original

åtgärder kunna genomföras om den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter som kommuner, landsting och näringsliv.

De förbättrade möjligheterna till medfinansiering som regeringen eftersträvar förändrar inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga, kommunala och privata aktörer för samhällets infrastruktur. Att lämna bidrag till statlig infrastruktur är en frivillig uppgift för kommuner, landsting och företag.

4.2. Regler av betydelse för den kommunala redovisningen av medfinansiering till statlig infrastruktur

4.2.1. Lagen om vissa kommunala befogenheter

Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter trädde i kraft den 1 mars 2009. Med stöd av 2 kap. 1 § får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bestämmelsen utvidgar således kommunernas och landstingens befogenheter i förhållande till kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL, om att uppgifter som ankommer på annan inte får hanteras av kommunen eller landstinget. Bestämmelsen innebär en möjlighet, men ingen skyldighet, att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg. När det gäller bidrag till byggande av statlig väg ersätter bestämmelsen en tidigare bestämmelse i väglagen (1971:948). Vad avser bidrag till statliga järnvägar gjorde regeringen bedömningen att det var oklart om det fanns en befogenhet för kommuner och landsting att lämna bidrag. Paragrafen avser därför att förtydliga att det finns en möjlighet att bidra till statliga järnvägar. Den kommunala kompetensen vidgas också genom att kommuner och landsting får lämna bidrag utan att det finns en sådan anknytning till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar som anges i 2 kap. 1 § KL, under förutsättning att det föreligger särskilda skäl (prop. 2008/09:21 s. 94).

4.2.2. Kommunallagen

Bestämmelser om räkenskapsföring och redovisning finns i 8 kap. KL. Bestämmelserna är översiktliga och bygger i allt väsentligt på att utvecklingen av den kommunala redovisningen till stor del har överlämnats åt kommunsektorn.

4.2.3. Lagen om kommunal redovisning

Den 1 januari 1998 trädde lagen (1997:614) om kommunal redovisning, KRL, i kraft. Lagen baseras på dåvarande bokföringslagen (1976:125) och reglerar externredovisningen. Bokföring och redovisning ska enligt 1 kap. 3 § KRL fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed.

• Sida 8
•  Original

För att främja och utveckla god redovisningssed inom ramen för gällande lagstiftning har Rådet för kommunal redovisning (RKR) bildats. RKR är det normgivande organet för redovisningen i kommuner och landsting.

KRL är relativt kortfattad och praxis för god redovisningssed har, liksom när det gäller företagens redovisning, i stor utsträckning utvecklats och definierats i rekommendationer utfärdade av det normgivande organet. Vid normeringen har det varit en strävan att i största möjliga utsträckning undvika regler som är särskilt anpassade för den kommunala redovisningen. Endast i de fall det har varit uppenbart att särskilda hänsyn måste tas, har anpassningar gjorts i rekommendationerna. Exempelvis har anpassningar gjorts med hänsyn till att kommuner och landsting inte är skattesubjekt. Ett annat exempel är principerna för värdering av anläggningstillgångar.

4.2.4. Redovisning av bidrag till statlig infrastruktur

Hur bidrag, till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för, ska redovisas behandlas inte uttryckligen i lagstiftningen. RKR har publicerat en rekommendation, RKR 6.1 Redovisning av bidrag till infrastrukturella investeringar, och därmed normerat vad som är god redovisningssed i detta avseende. Enligt rekommendationen ska bidrag till finansiering av infrastruktur som ägs av någon annan än kommunen eller landstinget redovisas som kostnad i bidragsgivarens resultaträkning. Det innebär att sådana bidrag ska resultatredovisas i sin helhet redan när den ekonomiska händelsen äger rum, dvs. när avtalen undertecknas. Skälet för detta är att den tillgång som bidraget ska finansiera inte kontrolleras av bidragsgivaren, varför ett grundläggande kriterium för vilka tillgångar som ska redovisas i balansräkningen inte är uppfyllt. Eftersom redovisningen inte bara ska ligga till grund för beslut om redovisningsenhetens framtida utveckling utan också för utkrävande av ansvar (exempelvis genom allmänna val), är kravet på kontroll över resurser som aktiveras, dvs. tas upp i balansräkningen, av mycket stor betydelse. Att huvudmannen har kontroll över tillgången innebär att huvudmannen har beslutsrådighet över tillgångens nyttjande och användning.

4.3. Behov av en förändring

I samband med förslaget om medfinansiering av infrastruktur i propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. har frågan uppkommit hur kommunerna ska redovisa medfinansiering (prop. 2008/09:21 s. 40). I propositionen gjorde regeringen bedömningen att ytterligare utredning krävdes för att kunna ta ställning till om och i så fall på vilket sätt nuvarande lagstiftning beträffande redovisning av kommunala bidrag till statlig infrastruktur borde förändras. Regeringen aviserade i det sammanhanget sin avsikt att snarast tillsätta en sådan utredning.

Till grund för propositionen låg bland annat betänkandet Kommunal kompetens i utveckling (SOU 2007:72) och promemorian Kommunal medfinansiering av regionala infrastrukturprojekt (Ds 2008:11). Varken i

• Sida 9
•  Original

betänkandet eller i promemorian har det tagits ställning till ändrad lagstiftning när det gäller redovisningsaspekter på kommunala bidrag till statlig infrastruktur.

RKR har i en skrivelse till regeringen pekat på den redovisningsmässiga innebörden av den avsiktsförklaring som lämnats av ett antal kommuner och landsting beträffande medfinansiering av den s.k. Citybanan i Stockholm (dnr Fi2008/233). Rådets synpunkter i denna fråga redovisades i den ovan nämnda promemorian Kommunal medfinansiering av regionala infrastrukturprojekt.

Vid remissbehandlingen av promemorian framkom att remissinstanserna var splittrade i sina uppfattningar (dnr Fi2008/762). En knapp majoritet av remissinstanserna ansåg att nuvarande regler inte behöver ändras. Nästan hälften av remissinstanserna önskade en förändrad lagstiftning om redovisning av kommunala bidrag till infrastruktur. Flertalet av dessa ville ha en förändring som möjliggör någon form av periodisering av åtagandet. Några ansåg att bidrag till infrastrukturåtgärder bör ses som en form av anläggningstillgång som skrivs av under nyttjandeperioden. Ett mindre antal av remissinstanserna ville utforma medfinansieringen på ett sådant sätt att kostnader skulle kunna redovisas över en längre period genom årliga driftbidrag.

Även om remissinstanserna är splittrade i sin uppfattning om och på vilket sätt reglerna bör ändras, finns det anledning att anta att de kommuner och landsting där medfinansiering är eller kan bli aktuell, önskar en redovisningsmetod som innebär att den resultatmässiga effekten av medfinansiering kan fördelas på flera år. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § lagen om vissa kommunala befogenheter innebär en kompetensenlig möjlighet, men inte skyldighet, till medfinansiering. Det kan då inte uteslutas att de nuvarande redovisningsreglerna kan verka hämmande för viljan att delta i finansieringen, oavsett att infrastruktursatsningen i övrigt anses angelägen att genomföra. Mot denna bakgrund är det viktigt att finna en redovisningslösning som inte motverkar en önskvärd utveckling.

5. Redovisning av kommunal medfinansiering till statlig infrastruktur

5.1. Redovisning i balansräkningen

Regeringens förslag: Om kommuner eller landsting har beslutat att bidra till statlig infrastruktur med stöd av lagen om vissa kommunala befogenheter, ska beloppet redovisas på en särskild rad i kommunens eller landstingets balansräkning.

I en särskild not till balansräkningen ska det för varje enskilt projekt framgå vad bidraget avser, det sammanlagda bidraget, hur mycket av bidraget som upplösts och i balansräkningen upptaget belopp.

Utredningens förslag överensstämmer till stor del med regeringens förslag. I betänkandet föreslås att bidrag till medfinansiering av statlig

• Sida 10
•  Original

infrastruktur får tas upp som tillgångspost i den kommunala balansräkningen och redovisas på särskild rad benämnd Medfinansiering till statlig infrastruktur under huvudrubriken Anläggningstillgångar.

I särskild not till balansräkningen ska anges för varje projekt, det sammanlagda bidraget, vad beloppet avser, hur mycket som avskrivits samt principerna för avskrivningen.

Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har tillstyrkt utredningens förslag helt eller delvis eller lämnat det utan erinran.

Ett tiotal remissinstanser avstyrker förslaget. Rådet för kommunal redovisning anser att det saknas såväl teoretiska som sakliga argument för att det i svenska kommuner och landsting finns sådana speciella förutsättningar som motiverar en annan redovisningsmässig lösning än den som bygger på bokföringsmässiga grunder med kontrollkriteriet som en fundamental del i tillgångsdefinitionen. Rådet för Kommunalekonomisk Forskning och Utbildning (KEFU) påpekar att utredaren inte presenterar tillräckliga sakargument för att frångå grundläggande redovisningsprinciper enbart för att lösa ett tillfälligt problem. Förutsättningarna är inte tillräckligt speciella för att motivera detta. Några remissinstanser bl.a. Örebro kommun och Öhrlings

Pricewaterhouse Coopers anser att frågan inte är tillräckligt utredd. Riksgäldskontoret avstyrker eftersom de anser att förslaget innebär högre finansieringskostnader för den offentliga sektorn som helhet. Ekonomistyrningsverket (ESV) konstaterar att det utredda problemet har uppstått genom att statsmakterna, genom att tillåta kommunal medfinansiering, ställer motstridiga krav på de berörda kommunerna och landstingen. ESV påpekar att svenska kommuner och landsting skulle avvika från andra likartade redovisningsskyldiga och att redovisningen därmed blir svårare att förstå. ESV anser att frågan bör lösas inom ramen för kommunallagens regler kring balanskravet genom att tidsramen för att återställa ett underskott ändras. ESV, som avstyrker utredningens förslag, anser dock att om frågan ska lösas inom ramen för lagen om kommunal redovisning bör bidraget bokföras som en fordranspost av innebörden förutbetald kostnad. Järfälla, Stockholms och Trelleborgs kommuner samt Öhrlings Pricewaterhouse Coopers anser i likhet med

ESV att frågan bör lösas inom ramen för kommunallagens regler kring balanskravet. Järfälla och Trelleborgs kommuner föreslår utvidgning av möjligheterna att åberopa synnerliga skäl.

Skälen för regeringens förslag

Ur ett principiellt perspektiv kan förslaget att aktivera ett bidrag som om det vore en tillgång ifrågasättas. Det finns argument som talar mot en förändring av redovisningslagstiftningen vilket både Rådet för kommunal redovisning och Rådet för Kommunalekonomisk Forskning och

Utbildning anfört i sina remissvar. Utifrån etablerad redovisningspraxis kan det anföras att den tillgång som bidraget ska finansiera inte kontrolleras av redovisningsenheten, dvs. kommunen eller landstinget.

Ett annat problem är hur det ska säkerställas att samma resurs inte aktiveras som tillgång i två olika redovisningsenheter. Vidare kan

• Sida 11
•  Original

anföras såsom ESV gjort, att svenska kommuner och landsting skulle avvika från andra likartade redovisningsskyldiga och att redovisningen därmed blir svårare att förstå.

Flera remissinstanser, Järfälla, Stockholms och Trelleborgs kommuner samt Öhrlings Pricewaterhouse Coopers och ESV, anser att nuvarande redovisningsregelverk ska behållas och kompletteras med en utvidgning av balanskravsreglernas synnerliga skäl eller förlängning av tiden för återställande av ett negativt resultat. I de fall medfinansiären har en stark finansiell ställning torde det kunna hävdas att synnerliga skäl föreligger under förutsättning att kriterierna för god ekonomisk hushållning anses vara uppfyllda (prop. 2003/04:105 s 18).Vad som sägs i förarbetena om synnerliga skäl och de exempel på synnerliga skäl som lämnas ger emellertid en tydlig anvisning om att synnerliga skäl ska tillämpas ytterst restriktivt. Även om lagstiftningen ger möjligheter att åberopa andra synnerliga skäl än de som nämns i förarbetena är det enligt regeringens mening klart att det ska vara fråga om speciella omständigheter. Eftersom möjligheten att bidra till statlig infrastruktur i lagen om vissa kommunala befogenheter tillkommit bl.a. på grund av ett ökat intresse på lokal nivå att påverka, planera för och också vara med och finansiera infrastruktursatsningar, får det antas att medfinansiering kommer att bli allt vanligare. Enligt regeringens mening kan det därför ifrågasättas om beslut om medfinansiering är, eller skapar, en sådan förutsättning som innebär att synnerliga skäl ska kunna åberopas. Det ligger närmare till hands att anse att medfinansiering, inte minst med hänsyn till den långa planerings- och beslutsprocess som i princip undantagslöst föregår investeringen, blir en väl planerad del av verksamheten till vilken hänsyn ska tas i budgetprocessen. Genom att klassificera bidrag till medfinansiering som extraordinära poster, jämförelsestörande poster eller som synnerliga skäl kan det leda till att bidragen hamnar vid sidan av etablerade styrdokument såsom investeringsbudget, resultaträkning och driftbudget. Om allt fler förändringar och undantag görs från balanskravet innebär detta svårigheter vid jämförelser över tid för enskilda kommuner och landsting men också vid jämförelser mellan kommuner respektive landsting, vilket i sig kan göra redovisningen svårförståelig.

Alla kommunala beslut av stor betydelse handlar om att göra prioriteringar om vad som kan rymmas inom givna ekonomiska ramar. Medfinansieringsprojekt bör prövas utifrån de ekonomiska förutsättningar som råder för respektive kommun och landsting. Mot denna bakgrund anser regeringen att bidragen till statlig infrastruktur ska redovisas på samma sätt som andra tänkbara satsningar eller åtaganden som ryms inom den kommunala kompetensen. Det handlar om en speciell redovisningsfråga utifrån den kommunala särarten och regeringens förslag öppnar ingen möjlighet till aktivering av andra företeelser än den som nu avses. Regeringens förslag innebär att bidrag till medfinansiering av statlig infrastruktur ska tas upp i balansräkningen vid den tidpunkt då erforderliga beslut fattats av kommunen respektive landstinget. Även om bidraget inte är att anse som en tillgång enligt principerna för god redovisningssed, anser regeringen trots allt att det är mer rättvisande att bidraget tas upp i balansräkningen än att bidrag till statliga infrastruktursatsningar redovisas vid sidan om etablerade

• Sida 12
•  Original

styrdokument och som dessutom inte behöver återställas om det klassificeras som synnerligt skäl. Bidraget ska redovisas på särskild rad i balansräkningen. I enlighet med vad ESV anför i sitt remissvar föreslår regeringen att schemat för balansräkningen kompletteras med en ny huvudrubrik som benämns Bidrag till statlig infrastruktur. Till skillnad från utredningen, som föreslog att bidraget skulle redovisas på särskild rad under huvudrubriken Anläggningstillgångar, är denna placering av bidraget i balansräkningen mer lämplig eftersom det handlar om en periodisering av ett bidrag. Om utbetalning av bidraget inte sker i samband med beslutet om medfinansiering, uppstår även en skuld i balansräkningen på motsvarande belopp. Denna skuld minskas i takt med att utbetalningar görs.

I särskild not till balansräkningen ska specifikation lämnas för varje enskilt projekt av vad bidraget avser. Därutöver ska av noten framgå det sammanlagda bidraget, hur mycket av bidraget som upplösts och i balansräkningen upptaget belopp.

Upplösning av det aktiverade bidraget redovisas som bidrag till statlig infrastruktur och ingår i verksamhetens kostnader i resultaträkningen.

Bidraget aktiveras i kommunens eller landstingets balansräkning oavsett om bidraget ges direkt till staten eller indirekt via t.ex. trafikhuvudmannen. En förutsättning är att sådant bidrag har stöd i 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

Regeringen anser att åtaganden om medfinansiering bör redovisas i investeringsbudgeten.

Med den föreslagna redovisningsmetoden påverkas inte nuvarande regler i kommunallagen för det s.k. balanskravet eller tillämpningen av synnerliga skäl.

5.2. Aktivering och upplösning

Regeringens förslag: När erforderliga beslut fattats av kommuner respektive landsting ska bidraget aktiveras i balansräkningen och upplösning påbörjas.

Det i balansräkningen upptagna bidraget ska med årliga enhetliga belopp upplösas under 15 år.

Utredningens förslag överensstämmer till viss del med regeringens förslag. Utredningen föreslår att bidraget ska skrivas av under den medfinansierade tillgångens bedömda nyttjandeperiod och att avskrivning påbörjas senast när anläggningen tagits i bruk.

Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna anser att det bör klargöras hur nyttjandeperioden ska beräknas. Några av dessa anser att detta bör normeras av Rådet för kommunal redovisning. Göteborgs och

Falu kommuner samt Kommunforskning i Västsverige (KFi) påpekar att medfinansiering skulle kunna användas som en resultatregleringspost om det lämnas åt kommuner och landsting att själva fastställa avskrivningstiden för tillgången. KFi påpekar vikten av stringenta och tydliga regler för när avskrivning påbörjas och perioden för avskrivning. Ekonomistyrningsverket (ESV) föreslår att bidraget upplöses under högst

• Sida 13
•  Original

tio år, men påpekar att det finns skäl som talar för en såväl kortare som längre tidshorisont. Kommunforskning i Västsverige anser att det krävs stringenta och tydliga regler när avskrivningarna för bidraget ska påbörjas och perioden för avskrivningarna. Upplands Väsby kommun,

Skåne läns landsting och Västmanlands läns landsting anser att avskrivning ska påbörjas när tillgången tas i bruk. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) efterlyser en redovisningslösning som skapar utrymme för tidsmässig kostnadsfördelning av medfinansieringen.

Medfinansiering av infrastrukturprojekt bör redovisas på ett sätt som tar hänsyn till de speciella förhållanden som råder. Göteborgs och Osby kommuner samt Stockholms läns landsting anser att det handlar om en tillgång som ligger närmare immateriella anläggningstillgångar i stället för materiella som anförs i förslaget. Hallands läns landsting och Skåne läns landsting föreslår att bidrag till statlig infrastruktur bör redovisas som en ansvarsförbindelse till dess att utbetalning av bidraget påbörjas.

Skälen för regeringens förslag

Utredningens förslag lämnar i stor omfattning åt kommunerna och landstingen själva att fastställa när avskrivning ska påbörjas och hur lång avskrivningstiden för tillgången ska vara. Detta innebär en risk för att avskrivning av medfinansiering därmed skulle kunna användas som en resultatregleringspost, vilket påpekats av Göteborgs och Falu kommuner samt KFi. Olika hantering i olika kommuner innebär också att möjligheterna för jämförelser minskar betydligt.

Till skillnad från materiella anläggningstillgångar där avskrivning påbörjas först då tillgången tagits i bruk, föreslår regeringen att upplösning av aktiverade bidrag till finansiering av statlig infrastruktur ska påbörjas så snart erforderliga beslut fattats och bidraget tagits upp i balansräkningen. Anledningen till detta är att det just är fråga om periodisering av ett bidrag och inte en tillgång som kommunen eller landstinget kontrollerar.

I sitt remissvar påpekar ESV om avskrivningstiden, att nuvarande regler om återställande av ett negativt resultat ska ske inom tre år. Den redovisningslösning som utredaren föreslår skulle, t.ex. i fråga om Citybanan genom Stockholm, kunna uppgå till 100 år. ESV konstaterar vidare att tre år som avskrivningstid kan mot bakgrund av utredarens uppdrag vara en för kort tidshorisont medan 100 år är i huvudsak till intet förpliktigande för den generation som fattar beslutet.

En anläggningstillgång som är i kommunens eller landstingets ägo skrivs normalt av på mellan 33 och 50 år utifrån bedömd nyttjandeperiod (dåvarande Svenska Kommunförbundets promemoria den 21 februari 2001, Avskrivningstider kommuner). Det förutsätter emellertid att kommunen eller landstinget har kontroll och rådighet över tillgången. Eftersom det i detta fall är en tillgång som kommunen eller landstinget inte har sedvanlig kontroll över är det inte rimligt att avskrivningstiden baseras på en uppskattning av tillgångens nyttjandetid. Det handlar om en kostnad i form av ett bidrag som ska periodiseras dvs. fördelas över en tid. Förutom själva bidragsbeloppet är det svårt att identifiera någon specifik fast tillgång som bidraget har finansierat. Medfinansieringen är i

• Sida 14
•  Original

Pr normalfallet en delmängd av en större ofta sammansatt infrastrukturinvestering.

op. 2008/09:228

En tid bör väljas någonstans mellan dessa ovan angivna perioder. I denna avvägning bedömer regeringen det som lämpligt att bidraget upplöses med årliga enhetliga belopp under 15 år.

De kostnader som uppkommer vid periodisering av bidraget ska på samma sätt som andra förekommande kostnader täckas av intäkter enligt balanskravets etablerade regelverk. Genom att medfinansieringen periodiseras och kostnaden därmed fördelas på flera år blir effekten en över tiden jämnare resultatpåverkan, vilket skapar förutsättningar för jämförelser över tid och med andra kommuner respektive landsting.

5.3. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Ändringen i lagen om kommunal redovisning träder i kraft den 1 januari 2010. Bestämmelserna ska tillämpas i fråga om bidrag till statlig infrastruktur som har beslutats efter den 28 februari 2009.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag.

Utredningens förslag innebär att lagen ska träda i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas första gången i fråga om bidrag till statlig infrastruktur som beslutats under räkenskapsåret 2009. Utredningen föreslår också övergångsbestämmelser som innebär att de nya reglerna skulle kunna tillämpas för medfinansiering som är beslutad efter utgången av 2006.

Remissinstanserna:

Stockholms läns landsting tycker att

övergångsbestämmelsen ska gälla hela den period som balanskravsregelverket tillämpats, dvs. från och med 2000. Falu kommun anser att retroaktiviteten inte bör vara frivillig. Osby kommun avstyrker förslaget i denna del och anser att det bör gälla de infrastrukturbidrag som utbetalas fr.o.m. 1 januari 2010. Örebro kommun menar att det är av stor vikt att de kommuner som agerat utifrån nu gällande lagstiftning kan fullfölja sina strategier i enlighet med god ekonomisk hushållning och till uppfyllande av finansiell stabilitet i såväl ett kort som ett långt perspektiv.

Skälen för regeringens förslag

Den nya lagen om vissa kommunala befogenheter trädde i kraft den 1 mars 2009. Lagen utvidgar kommuners och landstings möjlighet att bidra till statlig infrastruktur som avser vägar och järnvägar.

Ändringarna i lagen (1997:614) om kommunal redovisning föreslås träda i kraft den 1 januari 2010 för bidrag som har beslutats efter den 28 februari 2009.

Att tillåta en retroaktiv tillämpning av bestämmelserna skulle kunna innebära att bidrag som eventuellt inte varit rättsligt möjliga före ikraftträdandet den 1 mars 2009, skulle aktiveras i redovisningen.

• Sida 15
•  Original

Regeringen anser därför att endast sådana bidrag som beslutats efter lagens ikraftträdande ska vara möjliga att aktivera i bokföringen.

6. Konsekvenser

Tillämpningen av balanskravet

De ändrade bestämmelserna i lagen (1997:614) om kommunal redovisning innebär att bidrag till finansiering av statlig infrastruktur hanteras inom redovisningen på så sätt att bidraget aktiveras och upplöses under kommande år. Förslaget medför att den omedelbara resultateffekt som uppkommer med nuvarande regler inte längre uppstår. Kommunernas och landstingens möjlighet att leva upp till balanskravet även när de medfinansierar infrastruktur underlättas således av förslaget. Däremot uppstår det framtida periodiseringskostnader som måste ingå i den sedvanliga balanskravsavstämningen.

Konsekvenser för den offentliga sektorns finansiella sparande

I nationalräkenskaperna ingår investeringsutgifter i den offentliga sektorns utgifter. Därmed påverkas den offentliga sektorns finansiella sparande om investeringsutgifterna ökar.

De ändrade bestämmelserna syftar till en ändamålsenlig hantering av redovisningen av medfinansiering, vilket gör det enklare att förutse de ekonomiska konsekvenserna av medfinansieringsbeslut. Regeringens uppfattning är att antalet projekt med medfinansiering kommer att öka. Medfinansiering ska ses som ett renodlat tillskott som gör det möjligt att genomföra fler åtgärder inom området än vad som hade varit fallet utan de nu föreslagna reglerna. Detta betyder att kommunernas och landstingens konsoliderade finansiella sparande kommer att påverkas negativt. Därmed följer att medfinansieringens effekter på den offentliga sektorns finansiella sparande är negativ. Hur stor denna effekt blir är beroende på den totala volymen av medfinansiering. Samtidigt blir det reala sparandet högre, vilket kan ge positiva samhällsekonomiska effekter.

Ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting

Inget av de förslag som läggs i propositionen innebär något åliggande för kommunerna eller landstingen utan innebär endast ett förtydligande avseende redovisning av kommunal medfinansiering till statlig infrastruktur som beslutats med stöd av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun

Förslaget påverkar inte uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna respektive landstingen. De förbättrade möjligheterna till

• Sida 16
•  Original

op. 2008/09:228

Pr

medfinansiering som regeringen eftersträvar förändrar inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga, regionala, kommunala och privata aktörer för samhällets infrastruktur.

7. Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning

5 kap.

2 §

7 §

Ikraftträdande– och övergångsbestämmelser

Ändringarna i lagen om kommunal redovisning föreslås träda i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas i fråga om bidrag som har beslutats efter den 28 februari 2009. Skälen för detta har behandlats i avsnitt 5.3.

• Sida 17
•  Original

Sammanfattning i betänkandet Redovisning av kommunal medfinansiering (SOU 2009:21)

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 juni 2009

Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Odell, Erlandsson, Hägglund, Björklund, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth

Föredragande: statsrådet Odell

Regeringen beslutar proposition 2008/09:228 Redovisning av kommunal medfinansiering till statlig infrastruktur.