Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) till utgången av december månad 2011, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd. Under 2011 kommer den svenska planerade militära insatsen på plats i Afghanistan att vara cirka 500 personer. Ett tillskott för att förbättra säkerheten genom två räddningshelikoptrar sker dessutom. Därutöver ingår i den begärda personalramen om 855 personer resurser för förstärknings- och oförutsedda evakueringsbehov.

I propositionen redogör regeringen för den senaste utvecklingen i Afghanistan och för det internationella samfundets och Sveriges engagemang i landet. Vidare beskrivs den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan samt det svenska deltagandet i denna styrka.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) till utgången av december månad 2011, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd (avsnitt 8).

• Sida 4
•  Original

2. Ärendet och dess beredning

Den 20 december 2001 godkände Förenta nationernas (FN) säkerhetsråd i resolution 1386 upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka (International Security Assistance Force, ISAF) i enlighet med Bonnavtalet, för att under FN-stadgans kapitel VII bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i Kabul och att stödja övergången till demokratiskt styre i Afghanistan. Säkerhetsrådet har senare förlängt och utökat mandatet för den internationella styrkan till att omfatta hela Afghanistans territorium samt stöd för uppbyggnad av de afghanska säkerhetsstyrkorna. Detta har skett genom resolutionerna 1413 (2002), 1444 (2002), 1510 (2003), 1563 (2004), 1623 (2005), 1707 (2006), 1776 (2007), 1833 (2008) och 1890 (2009). Den senaste resolutionen, 1943 (2010) grundar sig på mandatet i resolutionerna 1386 (2001) och 1510 (2003) och sträcker sig till och med den 13 oktober 2011.

Det svenska deltagandet inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan har tidigare varit föremål för riksdagens ställningstagande genom förslag i prop. 2001/02:60 (bet. 2001/02:UFöU2, rskr. 2001/02:140), 2001/02:179 (bet. 2001/02:UFöU3, rskr. 2001/02:323), prop. 2002/03:21 (bet. 2002/03:UFöU1, rskr. 2002/03:71), i bet. 2003/04:UU8 (rskr. 2003/04:100), i prop. 2003/04:71, (bet. 2003/04: UFöU2, rskr. 2003/04:245) i prop. 2005/06:34 (bet. 2005/06:UFöU1, rskr. 2005/06:83) i prop. 2006/07:83, (bet. 2006/07:UFöU3, rskr. 2006/07:192), i prop. 2008/09:69 (bet. 2008/09:UFöU1, rskr 2008/09:146) samt i prop. 2009/10:38 (bet. 2009/10:UFöU1, rskr 2009/10:60).

I proposition 2009/10:38, överlämnad till riksdagen den 22 oktober 2009, föreslog regeringen att riksdagen fortsatt skulle bemyndiga regeringen att bidra till den internationella säkerhetsstyrkan, inklusive ledningsansvar för en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad i Mazar-e Sharif samt stöd till uppbyggnaden av de afghanska säkerhetsstyrkorna. Riksdagen biföll den 19 november 2009 regeringens förslag (bet. 2009/10:UFöU1, rskr. 2009/10:60) och medgav att regeringen ställde en väpnad styrka bestående av högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan fram till utgången av december månad 2010 under förutsättning att det även fortsättningsvis fanns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd.

Regeringen antog den 8 juli 2010 en strategi för Sveriges stöd till det internationella engagemanget i Afghanistan.

På uppdrag av Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) har Försvarsmakten redovisat nuvarande truppbidrag och förslag på förändringar av bidraget till den internationella säkerhetsstyrkan.

• Sida 5
•  Original

Framtagandet av regeringens förslag har föregåtts av överläggningar med Socialdemokraterna och Miljöpartiet de gröna.

3. Utvecklingen i Afghanistan

3.1. Politisk, ekonomisk och social utveckling

Den senaste tidens politiska utveckling i Afghanistan har präglats av förberedelserna inför och genomförande av valen till parlamentets underhus (Wolesi Jirga). Valet till underhusets 249 platser ägde rum den 18 september 2010. Vissa förbättringar i afghanska myndigheters planering och genomförande kunde noteras inför och under valet i förhållande till presidentvalet 2009. Antalet säkerhetsincidenter var dock större än vid förra årets val, även om antalet allvarliga tillbud var färre. De afghanska valmyndigheterna är i färd med att sammanställa valresultatet och hantera ett stort antal klagomål på processens genomförande från organisationer, kandidater och enskilda medborgare. Det finns uppgifter om oegentligheter och manipulation av valresultatet från flera provinser.

Enligt preliminära beräkningar uppskattas valdeltagandet uppgå till 30-40 procent av uppskattat antal väljare. Omkring 40 procent av väljarna beräknas vara kvinnor. Antalet kvinnliga valdeltagare varierar stort från provins till provins, och även mellan distrikt. Trots processens tillkortakommanden var valet, som var det första parlamentsvalet som organiserades av afghanerna själva, ett viktigt led i processen för att stärka demokratiska institutioner och utvecklingen av demokratisk kultur på central och lokal nivå. Arbetet med att stärka och förbättra valsystemet, som är en betydelsefull del av slutsatserna från såväl London- som Kabulkonferenserna (januari respektive juli 2010), har ännu endast inneburit begränsade framsteg. Afghanistans vallag, inklusive inrättande av ett register över väljarna, bör också ses över. Det är därför angeläget med fortsatta reformansträngningar i en process under afghansk ledning, med stöd av det internationella samfundet. Beträffande relationen mellan presidenten och parlamentet kan noteras att parlamentet har agerat på ett mer självständigt sätt under det senaste året. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i underkännande av flera av de ministerkandidater som har presenterats av presidenten för parlamentets godkännande.

Den 2 november 2009 utropades Hamid Karzai till Afghanistans president för en andra mandatperiod på fem år, efter det första presidentvalet under afghanskt ledarskap på flera decennier. Som ett resultat av den mycket bristfälliga processen följde ett par månader av osäkerhet om valutgången och nästa steg. Efter att valmyndigheten hade kommit fram till att ingen kandidat hade vunnit mer än 50 procent av

• Sida 6
•  Original

rösterna, fattades beslut om att genomföra en andra valomgång för att åstadkomma ett mer representativt och rättvist valresultat. Den andra valomgången ställdes dock in efter det att den sittande presidentens huvudmotståndare i den första valomgången, Abdullah Abdullah, dragit sig ur processen. Karzai utropades därefter till valets vinnare av den oberoende valkommissionen, med motiveringen att han fick flest röster i den första omgången och var den enda kandidaten i den andra.

President Karzais installationstal i november 2009 utgjorde början på det som har kommit att kallas Kabulprocessen. Under 2010 har två internationella konferenser ägt rum i syfte att bygga vidare på de åtaganden som gjordes av presidenten i installationstalet. Den första ägde rum i London i januari och den andra i Kabul i juli. Kabulprocessen tar på ett tydligt sätt utgångspunkt i en sammanhållen ansats, där utmaningarna inom områdena politik, ekonomi, utveckling och säkerhet ses i ett helhetsperspektiv. En successiv övergång till afghanskt ägarskap och ledarskap, i enlighet med säkerhetsrådsresolutionerna om Afghanistan, utgör en hörnsten i denna process. Lokalt ägarskap är en förutsättning för att åstadkomma långsiktighet och hållbarhet i de insatser som genomförs för att åstadkomma säkerhet, utveckling och ett mer demokratiskt samhälle, inklusive eliminerandet av grogrunden för terrorism. Samtidigt behöver det internationella samfundet fortsätta att stödja denna process. Detta bör ske på ett mer samordnat sätt och tydligt i linje med de afghanska prioriteringarna, vilket också tydliggörs i kommunikéerna från både London- och Kabulkonferensen. När det gäller det regionala perspektivet blir det alltmer uppenbart att utvecklingen i Afghanistan är nära kopplad till utvecklingen i angränsande länder, inte minst i Pakistan. Detta lyfts tydligt fram i Kabulprocessen.

I samband med Kabulkonferensen presenterade den afghanska regeringen konkreta förslag på hur den afghanska nationella utvecklingsplanen skulle kunna genomföras, inklusive förstärkta mekanismer för samordning mellan berörda ministerier. Den afghanska regeringen tydliggjorde även ett antal nationella prioriteringar inom ramen för den övergripande strategin. Bland huvudprioriteringarna − och därtill kopplade åtgärdsplaner − som presenterades i samband med Kabulkonferensen, kan nämnas rättssektorn, gott samhällsstyre på central och lokal nivå, mänskliga rättigheter (inklusive jämställdhetsfrågor och barns rättigheter), ekonomisk och social utveckling, försoningsåtgärder, säkerhet, regionalt samarbete samt kamp mot narkotika. Vidare offentliggjordes en plan för uppföljning av dessa målsättningar, inklusive årliga konferenser med deltagande av den afghanska regeringen, internationella samfundet, civila samhället m.fl.

Vid Kabulkonferensen uttalades även stöd för president Karzais ambition att låta nationella säkerhetsstyrkor ta huvudansvaret för att planera och leda militära insatser i samtliga provinser vid slutet av 2014. Det internationella samfundet bekräftade sitt åtagande att även därefter ge det stöd som behövs för att öka säkerheten i landet samt att fortsatt stödja uppbyggnaden av de afghanska nationella säkerhetsstyrkorna

• Sida 7
•  Original

genom att bidra med utbildning, utrustning och finansiering. Målet med stödet är att de afghanska säkerhetsstyrkorna på sikt själva ska kunna ansvara för säkerheten i landet.

Det är angeläget med fortsatta och intensifierade ansträngningar för att stärka förvaltningen på central och lokal nivå. Gott samhällsstyre och framsteg i kampen mot korruption, som alltjämt är mycket utbredd på alla nivåer i samhället, är angeläget för att åstadkomma effektivitet i arbetet med att främja säkerhet och utveckling. Kampen mot korruptionen är också avgörande för förtroendet för förvaltningen på central och lokal nivå. Afghanistan rankades 2009 av organisationen

Transparency International som världens näst mest korrumperade land (en försämring sedan 2007). Vissa positiva tecken kan dock noteras, som upprättande av en myndighet för översyn samt en strategi mot korruption, men det saknas alltjämt resurser och tillräckligt stöd i befintlig lagstiftning för att dessa ska kunna verka effektivt.

Beträffande indikatorer för utveckling kan noteras att Afghanistan i FN:s index för mänsklig utveckling 2009 hamnade på näst sista plats. Överlag är situationen för kvinnor mycket svår. Enligt FN lever 36 procent av befolkningen i extrem fattigdom och 37 procent strax över denna gräns. Vissa förbättringar kan dock noteras sedan 2001. Före 2001 hade endast nio procent av afghanerna tillgång till någon form av sjukvård. Idag uppskattas den siffran till ca 50 procent av befolkningen. Kvaliteten är dock fortsatt mycket låg. Tillgången till sjukvård för kvinnor beräknas vara än lägre då det råder stor brist på kvinnlig sjukvårdspersonal, speciellt barnmorskor och gynekologer, och kvinnor ofta har svårigheter att komma till de kliniker och sjukhus som finns. Före 2001 gick färre än en miljon barn i skolan och ytterst få flickor kunde få ordinarie undervisning. I dag är nästan sju miljoner barn inskrivna i grundskolan, varav nästan 37 procent är flickor. Även vad det gäller utbildningssektorn är kvaliteten låg. När det gäller den ekonomiska utvecklingen kan konstateras att trenden av snabb tillväxt har fortsatt under 2009 och 2010, även om utvecklingen har varit ojämn, särskilt inom jordbrukssektorn. Skatteintäkterna har ökat dramatiskt tack vare en förbättrad administration. Förbättringarna sker dock från en mycket låg nivå. En stor del av ekonomin utgörs av den informella sektorn. Säkerheten i landet, liksom bekämpningen av korruption, kommer att vara avgörande för den långsiktiga utvecklingen inom gruvnäring, transportsektorn och inom jordbruket. Förmågan att ställa om från odling av opium till andra grödor kommer också att ha stor betydelse för utvecklingen inom jordbrukssektorn. De stora problemen kring Afghanistans största bank, Kabul Bank, har visat att det finansiella systemet är mycket bräckligt och präglas av korruption och bristande insyn.

Den illegala narkotikahanteringen utgör fortsatt ett mycket stort problem i Afghanistan och för omvärlden. Merparten (ca 90 procent) av världsproduktionen av opium har sitt ursprung i Afghanistan. Odling och produktion av opium motsvarar omkring 20 procent av Afghanistans

• Sida 8
•  Original

officiella BNP. De södra delarna av landet, där talibaner och regeringsfientliga grupper förhindrar effektiv kontroll från regeringens sida, står för huvuddelen av denna produktion. Afghanska myndigheter, tillsammans med det internationella samfundet, har vidtagit åtgärder för att begränsa produktionen. Dessa åtgärder har haft viss framgång och antalet provinser fria från produktion av opiumvallmo ökade enligt Internationella valutafonden, IMF, från 6 till 20 mellan åren 2006 och 2009. Afghanistan produceras även stora mängder hasch och UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime) anger i sin rapport för 2010 att landet är världens största producent. Det ekonomiska värdet är ca 10-20 procent av opiumproduktionen.

Situationen beträffande respekten för de mänskliga rättigheterna i Afghanistan är allvarlig och reformtakten har avtagit sedan de första åren efter maktövertagandet från talibanregimen. Rättssystemet uppvisar stora brister och straffriheten är utbredd. En stor del av befolkningen lever i extrem fattigdom, utan tillgång till grundläggande samhällstjänster. Diskrimineringen av kvinnor är omfattande. Vissa förbättringar har skett beträffande lagstiftning, även om efterlevnaden av denna oftast är mycket bristfällig. I sammanhanget bör dock noteras antagandet av en familjelagstiftning för personer tillhörande shiainriktningen av islam, som strider mot Afghanistans åtaganden i FN:s kvinnokonvention och FN:s barnkonvention. Denna utveckling kan bl.a. förklaras med att religiöst och politiskt konservativa strömningar har stärkts på bekostnad av mer liberala samhällskrafter. Vidare är det oroväckande att rättsskipning baserad på traditionell tolkning av islamisk lag (sharia) har återupptagits i områden som domineras av talibanerna. Under 2010 har flera fall av spöstraff och avrättningar genom stening förekommit.

3.2. Säkerhetssituationen

Säkerhetssituationen i Afghanistan har fortsatt försämrats men också förändrats under 2010. I oktober 2009 godkände de dåvarande ISAFländerna en ny militär strategi som i första hand syftar till att förbättra skyddet av civilbefolkningen från regeringsfientliga gruppers attacker och samtidigt påskynda utbildningen av de afghanska säkerhetsstyrkorna (ANSF). Genomförandet av denna strategi samt en ökad förmåga hos de afghanska säkerhetsstyrkorna har inneburit att ISAF, tillsammans med de afghanska styrkorna, i större utsträckning genomför gemensamma insatser för att öka säkerheten för civilbefolkningen och i nya områden som präglas av en större närvaro av motståndsgrupperingar. Detta har sammantaget inneburit att antalet allvarliga säkerhetsincidenter har ökat under det första halvåret 2010 jämfört med motsvarande period under år 2009. Utvecklingen ska ses mot bakgrund av att de regeringsfientliga grupperna nu i större utsträckning utmanas. Den interna väpnade konflikten i Afghanistan mellan den afghanska regeringen med stöd av internationell militär närvaro och talibaner samt andra regeringsfientliga

• Sida 9
•  Original

grupper, är fortsatt tydligast i de södra och östra delarna av landet, där 30-40 distrikt (ca 10 procent av Afghanistans totalt knappt 400 distrikt) är särskilt hårt drabbade. Det är också i detta område som de flesta av dödsfallen som de internationella styrkorna drabbats av har inträffat, och det område där den humanitära tillgängligheten för FN och andra aktörer är som mest begränsad.

Antalet civila dödsoffer som orsakats av afghanska och internationella styrkor har enligt FN minskat betydligt i förhållande till samma period förra året, vilket bl.a. kan förklaras av ändrade riktlinjer för ISAF:s agerande. Enligt FN:s bedömningar har 1 271 civila fallit offer för attentat och stridigheter under det första halvåret 2010, en stor ökning i förhållande till samma period förra året. De allra flesta av dödsfallen har inträffat till följd av regeringsfientliga gruppers attentat, en utveckling som har förstärkts under det första halvåret 2010. Antalet civila dödsfall och skadade orsakade av ISAF minskade enligt Nato med 24 procent under perioden juni-september 2010. Under samma period ökade antalet civila dödsfall och skadade orsakade av regeringsfientliga grupper med 77 procent, vilket bekräftar FN:s statistik. Situationen i norra Afghanistan skiljer sig fortfarande från den som råder i södra Afghanistan där läget präglas av en mer utbredd våldsanvändning. Skillnaden är också markant i förhållande till de områden i östra, västra och centrala Afghanistan där våldsdåd utförda av talibaner och andra regeringsfientliga grupper är mer omfattande. I norra Afghanistan har dock en geografisk utökning skett av det område som omfattas av en högre nivå av våldsanvändning som en följd av att kriminella nätverk och motståndsgrupperingar känner sig mer pressade och att ISAF aktivt söker upp dessa områden.

I de provinser i norra Afghanistan där Sverige har ledningsansvar för den regionala enheten för säkerhet och återuppbyggnad i Mazar-e Sharif liksom i övriga delar av norra Afghanistan är den långsiktiga trenden att säkerhetsincidenterna ökat och att motståndsgruppernas förmåga samt våldsanvändning ökat. Motståndsgrupper har också uppvisat förmåga att genomföra koordinerade eldöverfall, attacker med improviserade sprängladdningar och benägenhet att utföra självmordsattacker. Den sammantagna förmågan hos dessa grupper bedöms dock som begränsad i förhållande till motsvarande grupper i de södra delarna av landet. Även i norra Afghanistan har emellertid aktiva talibangrupperingar etablerat sig. Dessa grupper bedöms dock inte stå under lika stark kontroll av talibanrörelsen som sina motsvarigheter i söder. I provinser som gränsar till PRT (Provincial Reconstruction Team) Mazar-e Sharif samt i vissa distrikt som ingår i det svenska ansvarsområdet har utvecklingen varit oroväckande då aktiva talibangrupper har etablerat sig där.

Den försämrade säkerhetssituationen kan förklaras av flera olika faktorer. Såsom nämnts ovan finns ett större fokus från ISAF och de afghanska säkerhetsstyrkornas sida på områden där säkerhetsläget är särskilt svårt i syfte att skydda lokalbefolkningen och att understödja afghanska myndigheters möjligheter att upprätthålla kontrollen över

• Sida 10
•  Original

dessa områden. Ytterligare en faktor är att de regeringsfientliga grupperingarna har förbättrat sin förmåga.

En betydande del av oroligheterna i norra Afghanistan härrör fortsatt från en blandning av kriminella, maktpolitiska, ekonomiska eller personliga mellanhavanden. Beredskap måste dock finnas för att hantera utvecklingen mot en fortsatt försämrad säkerhetssituation i de provinser i norra Afghanistan som Sverige har ledningsansvar för. Förutsättningarna för ett omfattande ideologiskt motiverad motstånd kommer dock, av skäl som har att göra med regionens etniska och politiska sammansättning, att fortsätta vara mindre i det för Sverige aktuella området än i de flesta andra områden. En ökning av det ideologiskt motiverade motståndet har dock kunnat skönjas.

I augusti 2010 tillkännagav president Karzai att privata säkerhetsföretag skulle upplösas inom fyra månader. Ikraftträdandet av beslutet har dock skjutits upp. Vidare har undantag gjorts för företag som skyddar diplomatiska och internationella militära beskickningar och personal. En dialog pågår mellan ISAF, det internationella samfundet och afghanska företrädare om genomförandet av presidentens beslut, mot bakgrund av att behovet av skydd och bevakning för den dagliga verksamheten är stort och att de nationella säkerhetsstyrkorna fortfarande är under uppbyggnad.

3.3. Den humanitära situationen

Den humanitära situationen i Afghanistan har försämrats under det första halvåret 2010 som en följd av fortsatt ökade stridigheter och av naturkatastrofer. Mest utsatta är kvinnor och barn. Den försämrade säkerhetssituation har inneburit att antalet internflyktingar har ökat med nästan 100 000 jämfört med samma period 2009, till ca 328 600 personer. I ett läge där ett stort antal människor är i fortsatt behov av internationellt stöd för att tillgodose sina grundläggande behov av skydd, mat, vatten och husrum är den försämrade säkerhetssituationen mycket oroande eftersom den begränsar de humanitära aktörernas möjligheter att nå de behövande. På grund av det begränsade humanitära tillträdet är det svårt att fastställa det totala antalet som är i behov av humanitärt stöd. Vad gäller livsmedelssäkerheten bedömer dock FN att mer än två tredjedelar av den afghanska befolkningen har svårigheter att klara livsmedelsförsörjningen. Trots bedömningar om goda skördar under 2010 kommer Afghanistan även i fortsättningen att vara extremt utsatt när det gäller livsmedelsituationen givet naturkatastrofer och stridigheter.

FN:s kontor för humanitär samordning, (Office for the Coordination of

Humanitarian Affairs, OCHA), återetablerade en närvaro i Afghanistan förra året för att stärka koordineringen av den humanitära verksamheten.

Utmaningarna har dock varit många och det finns behov av att stärka OCHA för att de ska kunna utföra sitt uppdrag till fullo. Den positiva trenden för den nationella afghanska kapaciteten att möta de humanitära

• Sida 11
•  Original

behoven fortsätter, både vad gäller berörda myndigheter, den afghanska röda halvmånerörelsen och frivilligorganisationer.

Den norra regionen är såsom lyftes fram i förra propositionen, utöver konsekvenserna av vissa stridigheter, särskilt utsatt när det gäller naturkatastrofer. Översvämningar, torka och stränga vintrar i kombination med korta återhämtningsperioder där emellan innebär att den fattiga och redan utsatta befolkningen är i mer eller mindre konstant behov av stöd och assistans. Regionen härbärgerar även en övervägande del av de flyktingar som återvänt från Iran samt internflyktingar från andra mer konfliktdrabbade delar av landet. Detta innebär sammantaget en fortsatt utmaning avseende samordningen av det humanitära stödet till behövande i regionen.

4. Det internationella samfundets civila engagemang i Afghanistan

Det stora antalet internationella organisationer och bilaterala aktörer som verkar i Afghanistan ställer höga krav på samordningen av olika insatser. Ansträngningar har gjorts i nära samarbete med den afghanska regeringen för att förbättra denna samordning och öka det afghanska ägarskapet.

Det internationella samfundets civila insatser i Afghanistan ökar kontinuerligt och det sker en förbättrad samordning på marken. I denna del har FN ett övergripande ansvar. FN verkar i landet främst genom stödmissionen UNAMA (United Nations Assistance Mission in

Afghanistan), som leds av den svensk-italienske diplomaten Staffan de

Mistura. FN-missionen kommer även fortsättningsvis att spela en viktig roll. Dess fokus har under 2010 justerats för att återspegla London- och Kabulkonferensernas inriktning på en fortsatt förstärkning av afghanskt ägar- och ledarskap i arbetet med utveckling och säkerhet. UNAMA ska i ökande utsträckning understödja den afghanska regeringen, och arbetet ska följa de prioriteringar som den satt upp. FN-missionen ska också samordna bistånd från olika internationella aktörer, snarare än leda detsamma.

Den gemensamma styrelsen för samordning och övervakning (Joint

Coordination and Monitoring Board, JCMB) spelar en central roll för samordningssamarbetet. Ordförandeskapet i JCMB delas av UNAMA:s chef och en representant för den afghanska regeringen. Inom styrelsens ram samlas regelbundet företrädare för ett trettiotal länder och organisationer för att samordna insatser och följa upp genomförandet av den afghanska utvecklingsstrategin (Afghan National Development Strategy, ANDS) som baseras på den s.k. Afghanistan Compact, ett resultat av Londonkonferensen 2006, samt delmålen som identifierades i samband med London- och Kabulkonferenserna 2010. UNAMA:s större

• Sida 12
•  Original

fokus på koordinering syftar delvis till att stärka denna verksamhet. Förhoppningsvis kan stabiliseringen och återuppbyggnaden av Afghanistan också i fortsättningen involvera många internationella aktörer, men med bättre koherens mellan deras respektive aktiviteter.

UNAMA:s mandat förlängdes genom FN:s säkerhetsråds resolution 1917 (2010) fram till mars 2011. Verksamheten inkluderar såväl frågor om fred och stabilitet − säkerhetssektorreform, mänskliga rättigheter, och parlamentarisk verksamhet − som humanitära frågor och utvecklingsfrågor. Sedan början av 2010 har missionen särskilt prioriterat parlamentsvalet i september, försoning och återintegrering, regionalt samarbete, samt biståndskoherens. UNAMA har för närvarande en personalstyrka på ca 1 700 personer i Kabul. Dessutom finns det 15 provinsiella kontor och åtta regionala kontor, varav ett är placerat i Mazar-e Sharif. På detta sätt täcker UNAMA:s verksamhet hela landet. I den senaste resolutionen betonar säkerhetsrådet FN:s fortsatt centrala roll för samordnandet av det internationella samfundets stöd till den afghanska regeringen inom ramen för Afghanistan Compact, Afghanistans nationella utvecklingsstrategi och kommunikéerna från London- och Kabulkonferenserna. Resolutionen understryker även det afghanska ägarskapet och målsättningen att landet i allt större utsträckning ska kunna ta ansvar för sin egen säkerhet och utveckling.

EU spelar en aktiv roll i ansträngningarna för att bidra till utveckling och stabilitet i Afghanistan. Flera viktiga steg har tagits för att åstadkomma en mer samstämmig och effektiv politik i förhållande till Afghanistan. EU utnämnde i mars 2010 den f.d. litauiske utrikesministern Vygaudas Usackas till EU:s särskilde representant i Afghanistan och chef för EU-kontoret där. Under det svenska ordförandeskapet i EU andra halvåret 2009 gavs Afghanistan och Pakistan hög prioritet på den europeiska dagordningen. Sverige tog initiativ till en handlingsplan för Afghanistan och Pakistan som antogs i oktober 2009. Planen är ett första steg i stärkandet av EU:s engagemang och samarbete i regionen. Handlingsplanen lyfter fram bland annat stöd för civilt kapacitetsbyggande, lokal och regional förvaltning, valsystem och demokratiska institutioner och process för att återintegrera tidigare motståndsmän i samhället. Handlingsplanen är nu i färd med att genomföras.

I juni 2007 inledde EU en civil polisinsats i Afghanistan (EU Police

Mission in Afghanistan, Eupol) inom ramen för den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. Insatsen har sin tyngdpunkt i stöd till reformeringen och återuppbyggnaden av den afghanska polisen. Insatsen verkställer sitt mandat genom rådgivning, mentorskap och utbildning.

Genom inrättandet av polisinsatsen har EU under de senaste åren stärkt sitt engagemang i Afghanistan. I dagsläget är ca 280 av sammanlagt 400 Eupolbefattningar (poliser och civila experter) tillsatta och arbete pågår för att nå målet 400 befattningar. Verksamheten har utvecklats och breddats geografiskt till att i dagsläget omfatta 14 av 34 provinser med särskild koncentrering på Bamyan, Kabul, Kandahar, Herat och Mazar-e

• Sida 13
•  Original

Sharif. Det svåra säkerhetsläget gör det bitvis besvärligt för personalen att möta och röra sig tillsammans med de afghanska poliser och tjänstemän som ska få stöd med rådgivning. En av Eupols uppgifter är att tillsammans med alla större givarländer, inklusive USA, och det afghanska inrikesministeriet i koordineringsgruppen för internationell polisverksamhet (International Police Coordination Board, IPC) verka för förbättrad samordning av det internationella stödet inom polissektorn.

EU-kommissionen lämnar stora bidrag till biståndsinsatser på det civila området. År 2010 uppgick stödet till ca 180 miljoner euro. Det totala stödet från EU inklusive medlemsländerna uppgick till ca en miljard euro.

Under 2008 färdigställdes en nordisk handlingsplan för samarbete i Afghanistan. Målsättningen är att på nordisk basis söka samordningsfördelar i syfte att uppnå ett mer effektivt utnyttjande av resurser och en förstärkt uthållighet i de nordiska ländernas Afghanistanengagemang. Under 2009 och 2010 har initiativ tagits för att fördjupa det nordiska samarbetet i Afghanistan och hitta samnordiska lösningar i ISAFkontexten. Förutom ett samnordiskt bidrag till utbildnings- och samverkansgrupper (Operational Mentoring and Liaison Teams, OMLT) har en samlokalisering av Sveriges, Norges och Finlands nationella stödelement upprättats. Sverige, Finland och Norge avdelar också instruktörer till afghanska arméns ingenjörsskola och signalskola. Ett nordiskt samarbete avseende flygtransporter har även etablerats. Ambitionen är att fortsatt utveckla och fördjupa det nordiska samarbetet inom dessa och andra områden. Processen för överlämning av säkerhetsansvar från ISAF till de afghanska säkerhetsstrukturerna förutsätter ett successivt ökat operativt samarbete mellan olika truppbidragande länder. En möjlighet att möta detta behov av ökat samarbete är att skapa behovssammansatta förband under gemensam ledning. Detta ska i första hand ske genom ett utökat samarbete med de länder Sverige redan idag samarbetar med i norra Afghanistan.

Det nordiska samarbetet i Afghanistan har stärkts inom diplomati och utvecklingssamarbete och utgör en viktig plattform för att driva viktiga gemensamma nordiska frågor såsom jämställdhet, civila samhällets roll och mänskliga rättigheter. Ett konkret exempel på nordiskt samarbete är att de nordiska länderna gemensamt har en företrädare i ovan nämnda styrelse JCMB. Under år 2010 representeras Norden av Finland i denna styrelse.

• Sida 14
•  Original

5. Den internationella säkerhetsstyrkan ISAF

5.1. Folkrättsligt mandat

Den 20 december 2001 godkände FN:s säkerhetsråd i resolution 1386 upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan (ISAF) för att bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i Kabul. Styrkans huvuduppgift var och är fortfarande att genom säkerhetshöjande insatser skapa förutsättningar för den politiska stabiliseringsprocessen, möjliggöra för FN och andra internationella och enskilda hjälporganisationer att genomföra humanitära insatser samt bistå vid återuppbyggnad och långsiktig utveckling i Afghanistan i enlighet med afghanska prioriteringar. Genom resolution 1510 (2003) utvidgade FN:s säkerhetsråd ISAF:s mandat till att innefatta hela det afghanska territoriet och till att omfatta stöd till insatser bl.a. för att avväpna och demobilisera beväpnade grupper, till uppbyggnaden av den afghanska polisen och armén samt stöd till de insatser som görs för att bekämpa den olagliga narkotikahanteringen. I och med resolution 1776 (2007) förstärktes skrivningarna rörande behovet av att utveckla den afghanska säkerhetssektorn.

Den internationella säkerhetsstyrkan ISAF leds sedan hösten 2003 av Nato. Säkerhetsrådet konstaterade senast i resolution 1943 i oktober 2010 att den internationella säkerhetsstyrkans närvaro fortsatt krävdes i Afghanistan och förlängde dess mandat med ett år, till och med den 13 oktober 2011. I tillägg till mandatet från säkerhetsrådet finns det även en inbjudan av den afghanska regeringen, vilket utgör ytterligare en folkrättslig grund för insatsen.

Den internationella säkerhetsstyrkans rätt att använda våld grundas ytterst på säkerhetsrådets mandat i enlighet med FN-stadgans kapitel VII och måste stå i överensstämmelse med de mänskliga rättigheterna samt i tillämpliga fall den internationella humanitära rätten. Denna rätt har preciserats i insatsregler som reglerar styrkans våldsanvändning. Insatsreglerna innebär att styrkan under vissa omständigheter kan tillgripa våldsmedel som går utöver traditionellt självförsvar för att genomföra säkerhetsrådets mandat.

I ISAF:s mandat ligger även möjligheten att omhänderta personer som hotar insatsens säkerhet. Det kan vara nödvändigt för att uppfylla det mandat säkerhetsrådet gett insatsen. En grundläggande förutsättning för att en individ som omhändertagits av ISAF ska kunna överlämnas till afghanska myndigheter är att det kan ske med full respekt för folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten.

• Sida 15
•  Original

5.2. Den internationella säkerhetsstyrkan, ISAF

ISAF upprättades den 20 december 2001 genom Förenta nationernas säkerhetsrådsresolution 1386. Hösten 2003 utökade ISAF successivt närvaron i Afghanistan och verkar sedan oktober 2006 i hela landet. Det internationella engagemanget fortsätter att växa. Under 2008 deltog 40 nationer i ISAF och i oktober 2010 uppgår siffran till 48 länder, varav 19 inte är medlemmar i Nato. Styrkan uppgår vid samma tidpunkt till omkring 120 000 personer. Det är avgörande för den politiska utvecklingen i Afghanistan att säkerheten förbättras och att den afghanska regeringen kan nå ut med sitt inflytande och utöva kontroll och god samhällsstyrning i landets alla provinser. Den internationella säkerhetsstyrkans närvaro i hela landet bidrar, tillsammans med afghansk polis och armé, till en sådan utveckling. En betydande del av den internationella säkerhetsstyrkans verksamhet utanför Kabul utgår från regionala enheter för säkerhet och återuppbyggnad, PRT (Provincial

Reconstruction Team). I dag finns 27 regionala enheter under ledning av 15 länder, däribland Sverige. Dessa enheter ska bidra till säkerhet och stabilitet och därmed skapa förutsättningar för återuppbyggnad och den afghanska regeringens myndighetsutövning i hela landet. Utgångspunkt för all verksamhet som bedrivs genom de regionala enheterna är att den ska initieras av och genomföras tillsammans med lokalbefolkningen och företrädare för det afghanska samhället i enlighet med afghanska prioriteringar. Den exakta utformningen av varje enskild regional enhet är avhängigt säkerhetsläget och behoven på marken i det aktuella området, liksom de prioriteringar som ledarnationen gör.

Utöver verksamheten genom de regionala enheterna består ISAF främst av manöverenheter och resurser för utbildning av den afghanska polisen och armén. Uppbyggandet av de afghanska säkerhetsstyrkorna utgör ett uppdrag från FN:s säkerhetsråd och är en huvudkomponent i ISAF:s långsiktiga strategi där uppgifterna inom säkerhetssektorn på sikt ska kunna övertas av afghanska styrkor. Majoriteten av ISAF:s insatser sker idag i samverkan med afghanska säkerhetsstyrkor och ambitionen är att de internationella styrkorna ska inta en alltmer stödjande roll. En viktig del av de internationella styrkornas stöd sker genom utbildnings- och samverkansgrupper (OMLT) och polisiära utbildnings- och samverkansgrupper (POMLT) som genom rådgivning bidrar till att stärka förmågan hos den afghanska armén och polisen. ISAF är ett tydligt exempel på en fredsfrämjande insats som i sin verksamhet visar på det nära och ömsesidiga samspel som råder mellan åtgärder för utveckling, åtgärder för samhällsstyre och åtgärder för säkerhet. Utöver det nära samarbetet med de afghanska säkerhetsaktörerna fördjupas allt mer samarbetet med de civila afghanska och internationella aktörerna i Afghanistan såsom FN, Världsbanken och EU. ISAF har aktivt verkat för och upprättat samordningsstrukturer på plats för att främja civil-militär samordning, såväl i Kabul som i provinserna.

• Sida 16
•  Original

ISAF samarbetar även med den amerikanskledda militära insatsen i Afghanistan, Operation Enduring Freedom (OEF). OEF har som uppgift att stödja Afghanistan i bekämpningen av al-Qaida och andra regeringsfientliga grupper i landet liksom att genomföra utbildningsinsatser för både den afghanska armén och polisen. OEF grundar sin närvaro på en inbjudan av den afghanska regeringen samt på de resolutioner som FN:s säkerhetsråd antog efter terrordåden i USA den 11 september 2001. Befälhavaren för ISAF har i sin nationella kapacitet även ledningsansvar för OEF. En grundprincip för samverkan är att den sker i full överensstämmelse med respektive insats mandat och skilda karaktär. Stora delar av OEF:s utbildningsverksamhet avvecklades år 2009. Här har ISAF nu det övergripande ansvaret. I takt med att resurser omdirigerats och fokuserats till den internationella säkerhetsstyrkan har OEF:s storlek och roll gradvis minskat.

Vid toppmötet mellan ISAF-ländernas stats- och regeringschefer i Bukarest i april 2008 antog Nato en allomfattande politisk och militär plan för insatsen i Afghanistan. Planen utarbetades av samtliga ISAFländer, inklusive Sverige. Principerna som planen lägger fast handlar om långsiktigt engagemang, afghanskt ägarskap, ökad samordning mellan olika internationella organisationer med önskemål om en starkare roll för FN samt vikten av ett regionalt perspektiv på konflikten.

Vid Natos försvarsministermöte i Bratislava i oktober 2009 där samtliga truppbidragande länder deltog, lanserades en ny befolkningscentrerad strategi för ISAF:s verksamhet. Tonvikten lades i denna på att ISAF ska skydda den afghanska civilbefolkningen och vinna dess respekt och förtroende genom att minska avståndet mellan soldater och befolkning, samt till det yttersta undvika att orsaka civila förluster. Utöver skydd av civilbefolkningen är ett ökat förtroende hos civilbefolkningen för centralregeringen samt förbättrade levnadsvillkor nyckelfaktorer för att strategin ska kunna nå framgång. Viktiga element i genomförandet av strategin utgörs av truppförstärkningar, civil-militärt samarbete, utbildning av de afghanska säkerhetsstyrkorna samt ökat afghanskt ägarskap.

Vid Natos utrikesministermöte i ISAF-format i december 2009 välkomnades president Obamas beslut om ytterligare truppförstärkningar om drygt 30 000 soldater i enlighet med ISAF:s befälhavares strategi, utöver truppförstärkningar om cirka 16 000 från februari 2009. Vid mötet tillkännagavs även förstärkningar om ca 7 000 soldater från övriga truppbidragare i ISAF. Dessa truppförstärkningar har sedan dess utökats och uppgår nu till ca 9 500. Bland dessa kan nämnas de tyska förstärkningarna i nordöstra Afghanistan på ca 500 personer. När förstärkningarna har genomförts under slutet av 2010 förväntas ISAF:s närvaro i Afghanistan uppgå till cirka 130 000 soldater. Huvuduppgiften för största delen av truppförstärkningarna är numera att genom utbildning, rådgivning och samverkan stödja den fortsatta och resurskrävande uppbyggnaden av den afghanska armén och polisen. I samband med mötet i december 2009 utnämnde Natos generalsekreterare

• Sida 17
•  Original

en ny civil representant för Afghanistan med utökade befogenheter att verka för ett bredare civil-militärt samarbete med andra aktörer i Afghanistan, med fokus på att förbereda och inleda transitionsarbetet. Utöver förstärkningar på den militära sidan har även det civila engagemanget utökats. Det turkiska civila PRT som etablerats i Jowzjanprovinsen i det svenska ansvarsområdet är ett exempel på detta.

Vid Kabulkonferensen i juli 2010 uttalade internationella samfundet, inklusive Sverige, stöd för president Karzais ambition att låta afghanska säkerhetsstyrkor ta huvudansvar för att planera och leda militära insatser i samtliga provinser vid slutet av 2014. Internationella samfundet åtog sig att stödja de afghanska ansträngningarna genom fortsatta truppbidrag och finansiering till stödfonder i syfte att nå Kabulkonferensens gemensamt antagna målsättningar. Ett omfattande arbete pågår nu under gemensam ledning av ISAF och den afghanska regeringen för att under de kommande fyra åren genomföra denna transitionsprocess. Under 2010 har regeringen i Afghanistan, tillsammans med Nato/ISAF, utarbetat principer för överlämnande av säkerhetsansvaret från ISAF till afghanska säkerhetsstrukturer, där säkerhetsläget så tillåter. Med utgångspunkt från dessa principer ska afghanska regeringen, ISAF, FN och berörda truppbidragare gemensamt utvärdera framstegen i denna process. Centralt är ett afghanskt ägarskap för utveckling och gott samhällstyre på provinsnivå.

Sedan juli 2010 jämförs månatligen varje provins med ett antal kriterier inom säkerhet, utveckling och gott samhällsstyre. När en provins har uppnått kriterierna, i enlighet med beslut av den afghanska regeringen och efter samråd med övriga internationella aktörer, är avsikten att ansvaret ska lämnas över till afghanska säkerhetsstrukturer. En överlämning av ledningen av säkerhetsansvaret till afghanska säkerhetsstrukturer innebär inte att ISAF:s nuvarande truppnivå med nödvändighet ska minska, utan stöd från ISAF kommer att krävas under hela överlämningsprocessen i form av nära samverkan med de afghanska styrkorna, rådgivning och utbildning. Överlämnandet av säkerhetsansvaret i en viss provins eller distrikt ska uppfattas som en process, vars slutdatum är svårt att precisera på förhand. Efter ett transitionsbeslut ska de afghanska säkerhetsstrukturerna, i den takt deras förmåga medger det, gradvis agera alltmer självständigt. I samma takt anpassas ISAF:s roll till att bli allt mer stödjande och rådgivande. Vid Natos toppmöte i Lissabon i november 2010 förväntas beslut fattas om att påbörja överlämningen av säkerhetsansvar i vissa områden under 2011 samt om den fortsatta färdriktningen för transitionsprocessen. Som en del i transitionsprocessen förväntas även PRT omstruktureras i syfte att huvudansvaret för den civila verksamhet som bedrivs inom ramen för dessa enheter ska ”afghaniseras” alternativt ”multinationaliseras”. Det militära styrkebidraget måste samtidigt kunna utvecklas och anpassas för att på bästa sätt kunna ge det stöd som den afghanska regeringen och de afghanska säkerhetsstyrkorna efterfrågar. Det svenska förbandet kommer, mot bakgrund av detta, sannolikt att i ännu större utsträckning

• Sida 18
•  Original

genomföra insatser tillsammans med de afghanska säkerhetsstyrkorna i hela det norra operationsområdet. Som tidigare nämnts, förutsätter detta ett successivt utökat operativt samarbete mellan olika truppbidragande länder.

I början av 2010 godkändes en fortsatt gradvis ökning av storleken på de afghanska säkerhetsstyrkorna, genom att expandera den afghanska nationella armén till 134 000 i oktober 2010 och 171 600 i oktober 2011. Den afghanska nationella polisen avses öka till 109 000 i oktober 2010 och 134 000 till oktober 2011. Den ökade storleken på de afghanska säkerhetsstyrkorna innebär i sin tur ett större behov av stöd från ISAF:s truppbidragande länder, för att bygga upp förmågan hos den afghanska armén och polisen i syfte att möjliggöra ett övertagande av säkerhetsansvaret. För att möta detta behov upprättades år 2009 en träningsmission inom ISAF, NTM-A (NATO Training Mission -

Afghanistan). Syftet med missionen är att ytterligare bidra till kapacitetsuppbyggnad av den afghanska nationella armén, utbildning av afghanska officerare på högre nivåer samt utbildning och mentorskap för den afghanska nationella polisen.

I december 2007 antog Nato en policy för att implementera FN:s resolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet i sina operationer. Under våren 2009 operationaliserades policyn genom att Natos militära myndigheter utarbetade konkreta riktlinjer för dess implementering i Natos strukturer. Dessa riktlinjer omfattar såväl förslag om förstärkt utbildning och träning, hänsyn till könsaspekter i samband med bemanning samt förslag om att stödja inrättandet av rådgivande funktioner för jämställdhetsfrågor och resolution 1325 knutna till Natos operationer. Vid ISAF:s högkvarter finns det från och med början av 2010 två rådgivare i jämställdhetsfrågor och resolution 1325 som har till uppgift att stödja ISAF:s ledning. Det finns dessutom sådana rådgivare vid ISAF:s regionala kommandon.

6. Sveriges engagemang i Afghanistan

6.1. Strategi för Sveriges stöd till det internationella engagemanget i Afghanistan

Sveriges insatser i och för Afghanistan har växt betydligt i omfång och komplexitet under det senaste decenniet. Afghanistan utgör idag ett viktigt exempel på Sveriges solidaritet och engagemang i internationella krissituationer. Sveriges insatser understöds av ett aktivt politiskt och diplomatiskt engagemang. I och med att det internationella engagemanget har utvecklats och Sveriges stöd till detta successivt har förstärkts, har behovet växt av ett strategiskt ramverk som åskådliggör

• Sida 19
•  Original

hur de olika svenska insatserna stödjer de internationella ansträngningarna och relaterar till varandra.

En central utgångspunkt för det fortsatta bidraget är därför den strategi för Sveriges stöd till det internationella engagemanget i Afghanistan som regeringen antog i juli 2010. I strategin lägger regeringen fast mål för det svenska stödet och riktlinjer för hur insatserna ska bidra till att uppfylla FN:s säkerhetsråds resolutioner bl.a. 1890 (2009) och 1917 (2010). Enligt strategin ska Sveriges engagemang vara långsiktigt och stärka Afghanistans förmåga att upprätthålla stabilitet och säkerhet, demokrati och mänskliga rättigheter, erbjuda sina invånare möjligheter att förbättra sina levnadsvillkor samt bidra till en rättvis och hållbar utveckling. Detta ska ske genom en väl samordnad ansats där diplomatiska och politiska insatser, utvecklingsinsatser, militära och civila insatser, insatser för migration samt främjande av långvariga relationer inklusive handel,

^{verkar för att stärka säkerhet och utveckling i Afghanistan.}

Strategin

sätter även upp riktlinjer för den fortsatta utformningen av Sveriges politik och insatser under de närmaste åren.

Strategin utgör således en gemensam bas för samtliga politikområden. Den ska fungera som en brygga mellan de allmänna riktlinjer som regeringen lämnat i andra sammanhang, t.ex. regeringens skrivelse 2007/08:51 Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet, och prop. 2002/03:122 Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling, samt sådana dokument som regeringen upprättar för särskilda politikområden.

6.2. Civila insatser, inklusive den seniora civila representanten i norra Afghanistan

I proposition 2009/10:38 angavs att regeringen hade för avsikt att stärka den regionala enhetens samlade möjligheter genom att inrätta en ledande civil funktion, för att bl.a. bistå med samordning och kontakter med bland annat afghanska myndigheter i området.

Denna ledande civila funktion vid den regionala enheten inrättades i maj 2010. Funktionen benämns svensk senior civil representant i Mazare Sharif. Den civila representanten tillhör organisatoriskt ambassaden i Kabul med placering i Mazar-e Sharif. Den civila representanten har till sitt förfogande politiska rådgivare, utvecklingsrådgivare, polisrådgivare och annan civil personal.

Syftet är att öka den samlade politiska närvaron i norra Afghanistan. Den civila representanten fungerar parallellt som en civil motsvarighet till den militära chefen med ansvar för att leda den civila personalen vid den regionala enheten. Den civila representanten ansvarar för övergripande politisk ledning. Den civila representanten svarar vidare, i samverkan med den militäre chefen, för externa kontakter i den regionala enhetens ansvarsområde, samt för svensk civil verksamhet i samma område, inklusive viss biståndsfinansierad verksamhet.

• Sida 20
•  Original

Under 2012 planeras en övergång att ske till en civil ledning för de samlade svenska insatserna i norra Afghanistan, inklusive biståndsinsatser.

EU:s polisinsats i Afghanistan, Eupol, har etablerat sig som en central aktör inom det internationella stödet till reformeringen och återuppbyggnaden av den afghanska polisen och övriga delar av rättsväsendet. Genom Eupol kan EU främja stärkandet av demokrati, rättssäkerhet, respekt för mänskliga rättigheter (MR), jämställdhet m.m. Sverige bidrar för närvarande med 16 sekonderade personer till Eupol. Det svenska personalbidraget består av poliser, MR-rådgivare, jämställdhetsrådgivare, juridiska experter, logistikexperter, IT-tekniker m.m.

Sverige sekunderar i nuläget en civil rådgivare till Natos generalsekreterares civile representant, en civil rådgivare till EU:s särskilde representant i Afghanistan och inom kort en politisk rådgivare till FN:s generalsekreterares särskilde representant i Afghanistan.

6.3. Utvecklingsinsatser och humanitära insatser

Det svenska biståndets mål och inriktning av styrs av regeringens strategi för utvecklingssamarbetet med Afghanistan för perioden 2009-2013. Av den framgår att utvecklingssamarbetet ska främja att människor som lever i fattigdom, särskilt kvinnor och flickor, ska få förbättrade levnadsförhållanden i ett fredligt och demokratiskt samhälle. Med hänsyn till den föränderliga utvecklingen i landet, och mot bakgrund av processen för överförande av säkerhetsansvaret till afghanerna, kommer det att bli aktuellt med en översyn av biståndet och den gällande strategin för utvecklingssamarbete med Afghanistan under 2011 avseende omfattning, inriktning och kanalisering av samarbetet.

Eftersom konflikten är ett av de allvarligaste hindren för tillväxt och mänskligt välstånd ska biståndet ha ett särskilt konflikthanterande perspektiv och bidra till att främja säkerhet i ett längre perspektiv. För att uppnå detta krävs insatser som långsiktigt stärker och förbättrar institutionerna och bidrar till ökad fattigdomsbekämpning. Som komplement till kapacitetsutvecklande insatser krävs dessutom satsningar som snabbt skapar märkbara resultat för enskilda människor, t.ex. arbetstillfällen, skolor, hälsovård, elektricitet och vägar. Insatserna ska utgå från Afghanistans prioriteringar samt samordnas med EU:s handlingsplan för Afghanistan och Pakistan. Det är samtidigt viktigt att Sverige och det internationella samfundet länkar in sitt arbete i uppföljningen av konferenserna i London och Kabul som en del av överlämnandeprocessen i Afghanistan, som baseras på ett stärkt afghanskt ägarskap.

I sitt internationella arbete tillmäter Sverige FN:s säkerhetsrådsresolutioner 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet respektive 1820 (2008) om sexuellt våld i väpnade konflikter samt de

• Sida 21
•  Original

efterföljande säkerhetsrådsresolutionerna 1888 (2009) och 1889 (2009) stor betydelse och verkar för att dessa efterlevs, inklusive i utvecklingssamarbetet. Regeringen har ett uttalat mål att förbättra situationen för kvinnor i konflikt- och postkonfliktsituationer, bl.a. genom att genomföra den nationella handlingsplanen för resolution 1325 som Sverige antog i februari 2009. Som ett led i regeringens prioritering av implementeringen av den nationella handlingsplanen har Försvarsmakten en genderfunktion ingående i det svenska militära förbandet vid den regionala enheten för säkerhet och återuppbyggnad. Regeringen har nyligen antagit tre nya policydokument för Sveriges internationella utvecklingssamarbetet, där resolutionerna om kvinnor, fred och säkerhet omfattas. Den 1 juli 2010 beslutades en policy för jämställdhet och kvinnors rättigheter och roll i svenskt utvecklingssamarbete och i augusti 2010 antogs en ny policy om dels säkerhet och utveckling, dels det humanitära biståndet. Dessa policydokument är särskilt relevanta i den afghanska kontexten.

FN:s säkerhetsrådsresolutioner 1612 (2005) och 1882 (2009) om barn i väpnade konflikter etablerade mekanismer för att övervaka, rapportera och straffa dem som använder eller rekryterar barn till väpnade konflikter. Från svensk sida är det viktigt att arbetet med barn och väpnade konflikter integreras i all relevant verksamhet.

I Afghanistan är kvinnor och flickor särskilt utsatta. Förutom den generella bristen på resurser och konfliktens umbäranden, utsätts de också för omfattande ojämlikheter i hemmet och i samhället. Att förbättra kvinnors levnadsförhållanden är därför högt prioriterat och kan samtidigt frigöra outnyttjade resurser i Afghanistan. Ett stärkt fokus på kvinnors ställning, men också främjandet av en god samhällsstyrning, inte minst mänskliga rättigheter och rättsstatens principer, inklusive arbetet mot korruptionen, är därför centrala områden där Sverige tillsammans med andra givare bör driva på och bidra med ökade insatser och dialog. Inom dessa området finns också ett nära nordiskt samarbete.

Utvecklingsinsatserna i Afghanistan har hittills varit splittrade och det har förekommit stora brister i samordningen. Sverige ska därför verka för ökad biståndseffektivitet, inte minst i samarbete med övriga nordiska länder och i EU-kretsen. Sverige strävar efter att öka andelen bistånd som kanaliseras genom afghanska myndigheter. Det internationella samfundet har vid konferenserna i London och Kabul antagit målet att minst 50 procent av stödet ska kanaliseras genom afghanska myndigheter senast i slutet av 2011. Detta förutsätter reformer för att kompensera för en bristande afghansk förmåga att fördela och absorbera biståndet på ett bra sätt. Centralt i anpassningen för att möjliggöra ett ökat stöd via nationella system står effektiva åtgärder mot korruptionen. Stora flöden av internationellt bistånd är en central måltavla för korruptionen. Skyddsmekanismer och aktiv uppföljning av insatserna samt stärkt riskhantering, omsorgsfullt kanalval för de svenska insatserna, samt dialog har därför hög prioritet för att minska riskerna för korruption och oegentligheter.

• Sida 22
•  Original

Vid sidan av stöd via nationella system kommer multilaterala och frivilligorganisationer att fortsätta att spela en viktig roll för att nå ut med stödet. Det långsiktiga utvecklingssamarbetet ska enligt den svenska strategin för utvecklingssamarbetet successivt öka till ca 500 miljoner kronor per år.

Det svenska humanitära biståndet till Afghanistan uppgår hittills i år till totalt cirka 123,5 miljoner kronor. Av dessa går 26 miljoner kronor från årets kärnbidrag till WFP (World Food Programme) och 10,4 miljoner via CERF (Central Emergency Response Fund). Övriga medel fördelas på stöd till framförallt ICRC, UNHCR, UNICEF, den enskilda organisationen Oxfam, NRC (Norska flyktingrådet) samt svenska Röda Korset för deras arbete med internflyktingar och andra grupper i behov av humanitärt stöd. Utöver de 123,5 miljoner kronorna avdelar regeringen 55 miljoner kronor av årets svenska kärnstöd till UNHCR:s program för afghanska flyktingar i Irak och Pakistan samt återvändande afghanska flyktingar.

Omkring en fjärdedel av det långsiktiga biståndet riktas till det område i norra Afghanistan där Sverige har ett särskilt ansvar. Samordningen mellan detta bistånd och övriga svenska insatser i området ska stärkas och utvecklas. Som nämnts tidigare har Sverige förstärkt den civila närvaron vid den regionala enheten för säkerhet och återuppbyggnad. Utöver biståndsinsatserna ansvarar den seniora civila representanten för kontakter med afghanska myndigheter samt internationella och enskilda organisationer i frågor som rör samhällsstyre och utveckling. Syftet är att stärka den svenska utvecklingsinsatsen i norr, samt att skapa synergier mellan säkerhets- och utvecklingsinsatser och samverkan med afghanska myndigheter, det civila samhället och internationella organisationer. Den seniora civila representanten kommer i detta sammanhang att ha en central roll för den politiska dialogen och utvecklingssamarbetet.

Genom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap stödjer Sverige även insatser som syftar till att minska Afghanistans sårbarhet för naturkatastrofer.

För att säkerställa ökad flexibilitet bör beredning och beslut av biståndsinsatser så långt som möjligt delegeras till fältet. Beredskap måste också finnas att ompröva beslut, inte minst efter den afghanska regeringens prioriteringar och internationell biståndssamordning. Sverige bör vidare aktivt följa och påverka t.ex. Europeiska unionens gemensamma bistånd, liksom Världsbankens och FN:s fonder och program. Samtidigt är ansträngningarna att ytterligare stärka samverkan mellan Regeringskansliet, Sida, Försvarsmakten, Polisen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt Folke Bernadotteakademin både i fält och i Sverige centralt i en samlad svensk Afghanistanpolitik. Detta tar strategin för Sveriges stöd till det internationella engagemanget i Afghanistan särskilt fasta på.

• Sida 23
•  Original

7. Nuvarande och fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan

Sverige har bidragit till den internationella säkerhetsstyrkan ISAF sedan den inrättades vid årsskiftet 2001/02. Sedan våren 2006 har Sverige ledningsansvar för en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad (PRT) i Mazar-e Sharif i norra Afghanistan. Enheten ansvarar för säkerheten i de fyra provinserna Balkh, Jowzjan, Sar-e Pol och Samangan. Etablerandet av ett turkiskt civilt PRT i Jowzjan har inte inneburit att säkerhetsansvaret inom PRT Mazar-e Sharifs ansvarsområde har ändrats eftersom Turkiets engagemang inriktas mot civila insatser.

Det nuvarande svenska militära bidraget uppgår till ca 500 personer och består av chef, stab och förband. Förbandet består bl.a. av reducerade kompanienheter som utgår från den svenskledda regionala enhetens ansvarsområde samt vakt-, eskort-, underrättelse-, sjukvårds- och logistikenheter. Det svenska bidraget till den internationella styrkan omfattar även personal i utbildnings- och samverkansgrupperna, OMLT, som genom militär rådgivning bidrar till att bygga upp och stödja den afghanska armén liksom instruktörer vid den afghanska arméns stabs- och funktionsskolor. Sverige har också viss stödpersonal i Förenade Arabemiraten samt personal vid de staber som leder ISAF. Under 2011 kommer, utöver nuvarande militära bidrag, en helikopterenhet bestående av två räddningshelikoptrar för medicinsk evakuering, att tillföras det svenska bidraget. I dag bidrar Finland med ca 160 personer till den svenskledda regionala enheten. I mars 2011 kommer den finska styrkan att ha förstärkts upp till 195 personer.

Huvuddelen av den svenska personalen kommer även fortsättningsvis att vara engagerad i norra Afghanistan för fortsatt arbete med att konsolidera säkerhetssituationen där. Utöver OMLT-personalen är det inte aktuellt att sända de svenska förband som står till förfogande för den regionala enheten till andra delar av Afghanistan.

Under 2010 har förstärkningar genomförts både på den militära och den civila sidan i syfte att ytterligare kunna fokusera på stöd och samverkan med de afghanska strukturerna. Som en följd av detta har förbandets materiel och struktur fortsatt att anpassas för att kunna verka inom hela det operativa området, vilket ställer större krav på lednings- och logistikfunktionen. Denna anpassning fortsätter kontinuerligt. Manöverenheter och en transportflygenhet har tillförts under begränsade perioder. I samband med uppbyggnaden av den afghanska armén ökar behovet av ytterligare resurser inom detta område. Mot bakgrund av detta skedde en utökning av de svenska OMLT- och instruktörsbidragen under 2010. Drygt 70 befattningar inom ramen för det svenska militära bidraget är i dagsläget inriktat på utbildning av och rådgivning till de afghanska säkerhetsstyrkorna.

• Sida 24
•  Original

De truppförstärkningar och omstruktureringar som har genomförts under 2010, i enlighet med ISAF:s uppdrag från FN:s säkerhetsråd och den övergripande militära strategin, har som syfte att fortsatt förbättra säkerheten i landet samt bygga upp de afghanska säkerhetsstrukturernas förmåga att på sikt själva ansvara för landets säkerhet. De amerikanska förstärkningarna i norra området under 2010 har inneburit förstärkningar framför allt vad gäller stöd till uppbyggandet av den afghanska polisen, särskilt utbildning av gränspolisen. Den omstrukturering av befintliga bidrag som har genomförts i det norra området, inklusive de svenska och finska, har medfört en större flexibilitet och närvaro över ytan. På norsk sida görs en löpande anpassning av den militära närvaron. Detta stärker ytterligare förutsättningarna för samnordiska lösningar, bl.a. avseende kapacitetsbyggande av afghansk armé och polis.

I och med tillförseln av ett stort antal amerikanska helikoptrar för medicinsk evakuering har denna förmåga avsevärt förbättrats i det norra operationsområdet. Den svenska förstärkningen med en helikopterenhet med start under 2011 innebär ett viktigt komplement till den regionala ledningen i syfte att se till att behoven täcks över tid.

Som regeringen redogjort för omfattar den regionala enheten även en civil komponent för att lösa enhetens politiska och utvecklingspolitiska uppgifter och för att tillvarata möjligheten till synergier mellan säkerhetsskapande insatser och andra insatser. För att stärka enhetens samlade möjligheter har regeringen inrättat en ledande civil funktion för att bl.a. bistå med samordning och kontakter med bland annat afghanska myndigheter i området. Arbetet med att stärka de civila inslagen i Sveriges insatser i Afghanistan kommer att fortsätta, med sikte på en övergång till civil ledning 2012. I det militära förbandet ingår även en svensk juridisk rådgivare och en rådgivare i jämställdhetsfrågor. Sammantaget utgör den civila komponenten, inklusive rådgivare, den regionala enhetens stöd till afghanska myndigheter och underlättar samarbetet med internationella organisationer verksamma i området.

• Sida 25
•  Original

8. Regeringens överväganden om fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan

Regeringens förslag: Efter överläggningar med Socialdemokraterna och Miljöpartiet de gröna, föreslår regeringen att riksdagen medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) till utgången av december månad 2011, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd. Regeringens bedömning: Under 2011 kommer den svenska planerade militära insatsen på plats i Afghanistan att vara cirka 500 personer. Ett tillskott för att förbättra säkerheten genom två räddningshelikoptrar sker dessutom.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som regeringen redogjort för (avsnitt 5.2) har FN:s säkerhetsråd bemyndigat etablerandet av en internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan genom beslut i enlighet med FN-stadgans kapitel VII. Säkerhetsrådets beslut utgör därmed en tydlig folkrättslig grund för insatsen. Regeringen konstaterar även att

ISAF verkar i Afghanistan på inbjudan av den afghanska regeringen.

Den svenska insatsen utgör enligt regeringens bedömande en väpnad styrka enligt 10 kap. 9 § regeringsformen. Där framgår det att riksdagens medgivande krävs för att en svensk väpnad styrka ska kunna sändas till ett annat land, om inte ett medgivande till detta givits i lag, eller en skyldighet föreligger enligt en internationell överenskommelse som riksdagen godkänt. Eftersom bemyndigande i lag saknas för regeringen i detta fall och eftersom någon internationell överenskommelse inte ingåtts som innebär en skyldighet att ställa en svensk väpnad styrka till förfogande för insatsen, ska regeringen begära riksdagens medgivande för deltagande med en väpnad styrka inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan ISAF. Medgivandet bör enligt regeringens mening gälla under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan från FN:s säkerhetsråd. Den internationella säkerhetsstyrkan ISAF:s mandat har genom säkerhetsrådets resolution 1943 (2010) utsträckts att gälla till och med den 13 oktober 2011. FN kan antas fortsätta att förlänga mandatet för den internationella säkerhetsstyrkan med ett år i taget under flera år framöver.

Mot bakgrund av den hittillsvarande utvecklingen gör regeringen, efter överläggningar med Socialdemokraterna och Miljöpartiet de gröna, följande bedömning.

• Sida 26
•  Original

Sveriges medverkan i de internationella insatserna för att hjälpa Afghanistan sker på basen av dels beslut fattade av FN:s säkerhetsråd och dels den nya inriktning av den samlade politiken som lades fast av den av FN och Afghanistan gemensamt ledda Kabulkonferensen i juli 2010. Sverige vill vara en aktiv partner i de av FN:s säkerhetsråd och Kabulkonferensen beslutade ansträngningarna. Som en följd av detta krävs också en ny inriktning av de samlade svenska insatserna i Afghanistan.

Inom säkerhetsområdet vill regeringen aktivt medverka till att förverkliga Afghanistans presidents mål att de afghanska säkerhetsstyrkorna ska kunna leda och genomföra operationer i alla provinser i slutet av 2014.

Detta kommer att kräva förstärkta internationella insatser för att utbilda och stödja de samlade afghanska säkerhetsstrukturerna. Det är framgången i dessa som kommer att möjliggöra ett stegvis överlämnande av säkerhetsansvaret i olika delar av landet. De bedömningar och det arbete som kommer att utföras i gemensamma Joint Afghan-Nato Inteqal Board (JANIB) kommer att styra hur denna process sker i riktning mot det uppsatta målet. Regeringen kommer löpande att informera riksdagen om hur arbetet inom JANIB fortskrider i detta avseende liksom vad gäller Afghanistan i stort. Avgörande kommer att vara den faktiska utvecklingen i olika provinser och distrikt.

Efter överlämnande av säkerhetsansvar i landets olika delar kvarstår ett åtagande om internationella insatser för hjälp med utbildning och stöd av Afghanistans armé, polis och andra säkerhets- och rättsorgan. Redan under 2010 kommer ett arbete att inledas med att närmare planera för svenska insatser i detta syfte.

Under 2011 kommer den svenska planerade militära insatsen på plats i Afghanistan att vara cirka 500 personer. Ett tillskott för att förbättra säkerheten genom två räddningshelikoptrar sker dessutom. Regeringen fäster stor vikt vid säkerheten för all svensk personal.

Det är regeringens bedömning att ett successivt överlämnande av säkerhetsansvar också i den del av Afghanistan som omfattas av Sveriges och Finlands PRT kommer att kunna inledas under 2011. Med detta skapas ett bättre underlag för ställningstagande till omfattningen av de fortsatta svenska insatserna med stridande trupp under 2012 och därefter. Inriktningen är att under 2012 kunna se konkreta resultat av processen med överförande av säkerhetsansvar och att den kan möjliggöra en minskning av de stridande trupperna. Strategin är en successiv förändring från stridande trupp till stödjande säkerhetsinsatser. Ambitionen är att denna process ska vara avslutad senast vid utgången av 2014.

I samband med detta bör under 2012 en övergång till en civil ledning för de samlade svenska insatserna i norra Afghanistan, inklusive biståndsinsatser, ske. En fortsatt samverkan med Finland eftersträvas självfallet, och förutsättningarna för ett vidare nordiskt samarbete i regionen bör också prövas. Ökade civila resurser av olika slag kan behöva tillföras.

• Sida 27
•  Original

Sverige kommer att fortsätta att förstärka de olika civila satsningarna i Afghanistan, med betoning på dess norra delar. Regeringen vill öka de humanitära insatserna genom främst FN, men också satsningar på bl.a. rättssektorn och utbildning i samarbete med de afghanska myndigheterna. Regeringen kommer att verka för ökade insatser för hälsovård, infrastruktur och bekämpning av korruption.

Sveriges engagemang för Afghanistan är långsiktigt och starkt. Sverige kommer − inom ramen för FN och Europeiska Unionen, men också i övrigt − att fortsätta ett aktivt engagemang för fred och försoning, utveckling och stabilitet och inte minst för respekten för grundläggande mänskliga fri- och rättigheter i Afghanistan och i den vidare regionen.

Under försämrade säkerhetsförhållanden är det viktigt att regeringen har möjlighet att tillfälligt förstärka de militära insatser som Sverige genomför. En sådan förstärkning kan omfatta såväl tillförsel av personal och materiel som undsättning och evakuering. En förutsättning för en sådan åtgärd är att den sker i överensstämmelse med folkrätten. En evakuerings- och förstärkningsinsats är till sin natur tillfällig och tidskritisk. En insats av detta slag måste även vara anpassad till den specifika situationen. Detta gör att det i förväg är svårt att uppskatta omfattningen och kostnaderna för en sådan insats.

Hotbilden för den svenska personalen kommer att variera. Försvarsmakten har även i fortsättningen i uppgift att göra en hot- och riskbedömning för de insatser som utförs och utifrån denna bedömning vidta eventuella åtgärder.

Mot denna bakgrund söker regeringen riksdagens medgivande att ställa en väpnad styrka om högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan, ISAF, till utgången av december månad 2011. Under 2011 kommer den svenska planerade militära insatsen på plats i Afghanistan att vara cirka 500 personer. Ett tillskott för att förbättra säkerheten genom två räddningshelikoptrar sker dessutom. Utöver detta kan tillfälliga förstärkningar komma att tillföras.

Regeringen beräknar 1 899 000 000 kronor för föreslagen verksamhet inom ramen för ISAF under 2011. I budgetpropositionen för 2011 har regeringen beräknat medel för en fortsatt insats avseende ISAF. Mot denna bakgrund har regeringen föreslagit att totalt 2 310 834 000 kronor anvisas för sjätte utgiftsområdets anslag 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser. Regeringen bedömer att eventuella merkostnader för en förstärkning och/eller evakuering ryms inom föreslagna medel för detta anslag.

• Sida 28
•  Original