SOU 1923:10
Folkomröstningsinstitutet i den schweiziska demokratien : dess förutsättningar, former och funktioner
National Library of Sweden
Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket är 2012
STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1923210 JUSTITIEDEPARTEMENTET _
FOLK OMRÖSTNIXGSKOMMITTEXS UTREDNI KG.-XR. ANGÅENDE REFERENDUM I FR ÄMMA SDR LÄ X DER II I
FOLKOMRÖSTNINGSINSTITUTET ' 1 DEN SCHWEIZISKA DEMOKRATIEN
DESS FÖRUTSÄTTNINGAR, FORMER OCH FUNKTIONER
lx XV
AXEL BRUSEWITZ
— STOCKHOLM 1923
1. 2.
Kronologisk förteckning
1922. April—December
Några iakttagelser från 1921 års riksdagsmanna- val. Av E. v. Heidenstam. Norstedt. 20 s. Ju. Byggnadsarbetarsakkunnigas betänkande. 2. Arbets- statistisk undersökning rörande husbyggnadsverk- samheten i Sveriges städer och stadsliknande sam- hällen. ,Av B. Nyström. Norstedt. 208 s. 5- Järnvägsstyrelsens skrivelser till Kungl. Maj:t den 28 april 1922 med förslag till taxeändring samt den 5 maj 1922 med yttrande över tull- och traktat- ko_mmitténs utlåtande m. rn. Sv. Tr.-a.ktieb. 22 s. K. lilunatets inverkan på byggnader vid västkusten. hungl. Byggnadsstyrelsens meddelande nr 1. Marcus. 13 5. K- Betänkande med förslag till förändrad kyrklig in- delning och organisation inom de till Kristianstads och Malmöhus län hörande delarna av Lunds stift. Haggström. 392 5. E. . Tillägg till betänkande och förslag beträffande för:
. Betänkande
. Patentlagstiftningskommitténs betänkande. rådsverksamheten vid marinen. Tullberg. vi. 92 s. l—ö- rörande fiskerinäringens främjande. Baggström. 95 s. -l_0-
Utredning angående statsunderstöd för främjande. Tullberg. v. 124 s. 1 kart. E-
idrottens
7. För- slag till lag om rätt till tidnings eller tidskrilts titel m. m. Marcus. 54 5. H- . _ Om lappskattelandsinstitutet och dess historiska Vut- ;eckling. Av Åke Holmbåck. Almqvist & Wiksell. 5 s. 5. 11—12. Betänkande med förslag till lag angående kul-
13.
14.
15.
turminnesvärd samt O' ganisation av kulturminnes- vården. 1. Historik. memorial ang. minnesvardens nuvarande ståndpunkt. utländsk lagstiftning samt bllggor. viii. 483 s. 3 kart. 2. Förslag och motiv. m_tui. 197 s. Centraltr. E. . Hogskolornas löneregleringskommittés betänkanden. 2. Fackhögskolcr och övriga vetenskapliga anstal— ter. Hatmström. vi, 193 3. E. Statsmakterna och bränsleanskaffningen under krigs- ären. Av bränslekommissionen avgiven berättelse över dess verksamhet åren 1917—1921. Marcus. 353 s. 11. S_tatistiksakkunnigas betänkande. Utredning och forslag till åtgärder för minskning av kostnaderna for den officiella statistiken samt åstadkommande av en permanent kontroll över det statistiska arbe- tet m. m. Beckman. x. 367 s. Pi. , Förslag till vissa ändringar i bestämmelserna rö- rande jakt och fågelskvdd. 2. Ändringar i iakt- ååtåen, gidlysningsbestämmelser m. m. Marcus. s. 0- . Betänkande och förslag rörande det akademiska
. Det svenska lantbrukets produktionskostnader. befordringsväsendet. Lund. Berling. 268 5. E. 1. Bokiöringsäret 1919—1920. Av L. Nanneson. Medde- lande frän Kungl. Lanthruksstyrelsen nr 240 (Nr 6 1922). Norstedt. vij, 125 5. Jo- . Betänkande med första»: angående arrendatnrs rätt till ersättning för elektrisk anläggning. Tullberg. iv. 29 s. Ju.
.Mellanhandssakkunniges betänkande ang. olägenhe-
terna vid mellanhandssystemet inom livsmedels- handeln. Eklund. 295 5. Jo- , . Om röstsammanräkning vid kommunala val enligt
._ Kolonisationskommitténs
lagarna den 9 juni 1922. Av E. Beckman. (4). 51 s. 5- betänkande 1922. För- slag till kolonisation _a kronoparker i Norrland och Dalarna jämte förslag dels till utsträckt tilläm- pande av intensivt skogsbruk å de norrländska kro— noparkerna dels till kraftigare befrämjande av eg- nahemshildning å enskild jord i Norrland. Cen- traltr. (2). xvij, 433. 133. 112 s. 1 kart. Jo- Betänkande och förslag angående utbildningskurser inom tullverket. Tullberg. viij. 143 s. Fi-
2-1.
25.
Utredning rörande den s. k. Meddelande från Kungl. Kanalkommissionen. Hazggström. 69 s. 3 pl. & - Förslag till författningar angående handel med och import av utsädesfrö ävensom till omorganisation ag frökjntrollverksamheten m. m. Beckman. iv. 11 s. 0.
Nyköpings ;kanal. Nr 6.
.Utkast till lag om visst tryggande av byggnads-
Ju.
borgenärers fordringar m. m. Tullberg. 51 s. . Redogörelse för de ecklesiastika boställena. 5. Vårm—
Landts län. Av H. Skoglund. Beckman. xlvij. 692 5. E- .Betänkande och förslag rörande brandskyddsföre-
skrifter. och ordnandet av brandväsendet inom ri- ket. 7. Betänkande med förslag till Kungl. Maj:ts nådiga stadga angående skydd för människor vid brandfara inom industriella arbetslokaler. Beck- man. 15 5. K- Flottans skolsakkunnigas betänkande 3 angående skolreglemente lör flottan. 1. Skolor och kurser föll") lsjörlråanskärens manskap. Tullberg. vij, 117 s. 1 i. 6. . Åtgärder mot godsanhopning i tullpackhus m. m.
v. Heidenstam. ,
Generaltullstyrelsens underdåniga utlåtanden över 1914 års tullkommissions betänkanden. 3. Marcus. 1015. Fl. . Supplement nr 1 till Sveriges familjenamn. rem.-anst. 12 5. E— . Bilaga till kolonisationskommitténs betänkande. Re- dogörelser för inventering av odlingsjord. Av E. Haglund. Centraltr. (2), 278 s. 11 kart. Jo. . Förslag till reviderad lag om arbetstidens begräns- ning jämte utredningar rörande arbetstidslagstift- ningens verkningar och arbetstidsförhällandena in- om vissa yrken. Norstedt. (2). 186. 109* S. 5- . Betänkande och förslag avgivna av den av Kungl. Maj:t den 31 augusti 1920 tillsatta kommitté för verkställande av utredning, huruvida krigsdomstolar- nu i fredstid kunna avskaffas. Marcus. vij. 224 s. Ju- . 1921 års fastighetskreditsakkunniga. Betänkande 1. Utredning och förslag angående höjning av_max1- migränsen för den primära jordbruksfasttghets— krediten. Marcus. 26 s. JO- .Tull- och traktatkommitténs utredningar och be- tänkanden. 11. Pappersindustriens produktionsför—— hällanden. Av E. Bosmus. Tullberg. iv. 101 s. Fl- . Underdånigt utlåtande med förslag till förordning; angående tillverkning och beskattning av malt—- drycker m. m. Marcus. 143 s. Fl. . Tull- och traktatkommittens utredningar och be— tänkanden. . 13. Den svenska kautschukindustriens ut-- veckling 1890—1913 med särskild hänsyn till dess; ställning ären närmast före världskriget. Av B.. Ohlin. Marcus. iv, 38 s. Fi. . Betänkande med förslag till förordning om'motor— fordon jämte därmed sammanhängande förfan—- ningar samt till stadga om trafiken ä vägar och gator. V. Petterson. _viij. 254 s. 4 bil. K- .Tull— och traktatkommitténs utredningar och be'-- tänkanden. 12. Margarinindustriens utveckling medl särskild hänsyn till förhållandena före världskrt-- get. Av J. Lublin. Tullberg. iv. 184 s. Fl- . Tull— och traktatkommitténs utredningar och betän-- kanden. 14. Huvuddragen av det svenska jordbru— kets utveckling 1871—1919. Av A. Sjöström. Marcus.. iv, 120 s. Fi.
Stat.
. Tull- och traktatkommitténs utredningar och betan--
kanden. 15. Översikt av jordbrukets utveckling ii vissa främmande länder 1871—1913. Av E. Hönan. Marcus. iv, 97 s. Fi. . .Betänkande med förslag till allmän sjukhusstadgai m. m. Norstedt. 302 5. S.
JUHTI'l'IEDEPAR'l'EMENTET
troLKOMRÖSTNINGSKOMMITTENS UTREDNINGAR ANGÅENDE REFERENDUM 1 FRÄMMANDE LÄNDER IH
FOLKOMRÖSTNINGSINSTITUTET 1 DEN SCHWEIZISKA DEMOKRATIEN
DESS FÖRUTSÄTTNINGAR, FORMER OCH FUNKTIONER
AV '
AXEL BRUSEWITZ
».BlBl/oÅ
fees».
tr W T' )Ocädf
11.-B. HASSE W. TULLBERGS BOKTRYCKERI STOCKHOLM 1923
FÖRORD.
Föreliggande arbete lämnar en framställning av det schweiziska folk— omröstningsinstitutet, sådant det i sina decisiva former utbildats i eds- förbundets såväl som i kantonernas författningar.1 Den rika utveckling institutet erhållit i Schweiz även på kommunal grund kommer alltså i detta samband ej i betraktande. Såsom i titelrubriken antydes, omfattar arbetet tre huvudavdelningar, behandlande dels folkomröstningsinstitutets histo- riska och idépolitiska förutsättningar, dels dess nu gällande former, dels slutligen dess praktiskt politiska tillämpning. Denna uppdelning av ämnet torde icke tarva någon närmare motivering. Den har betingats av arbetets syfte att giva en så vitt'möjligt allsidig bild av folkomröstninge- institutets ställning och betydelse i den schweiziska demokratien.
Vad beträffar de ifrågavarande särskilda huvudavdelningarna må här endast ett par allmänna anmärkningar tilläggas.
Såsom av en blick på första avdelningen framgår, har frågan om folk— tnnröstningsinstitutets rötter och historiska förutsättningar givits en re— lativ bred plats i framställningen, det skulle möjligen kunna tyckas allt— för bred, med hänsyn därtill att denna. fråga hör till dem, som i den tidi- gare litteraturen flitigast behandlats. Det är dock numera rätt länge sedan en utförligare sammanfattning av frågan lämnades, och. ur flere synpunkter har det synts mig behövligt att upptaga till förnyad ingående prövning de olika faktorer, som influerat på den direkta folklagstiftnin- gens införande i Schweiz. för att därigenom komma fram till en upp- skattning i ett samband av den roll dessa. faktorer var för sig och i för- hållande till varandra därvid spelat. En sådan prövning torde i själva verket framstå som en ofrånkomlig uppgift för var och en, som närmare vill tränga in i det viktiga spörsmålet om den enastående ställning den schweiziska demokraticn genom sin byggnad långe intagit i den euro- peiska statsvärlden. Därtill kommer, att de tidigare referendumdiskus- sionerna ha det största intresse för hela den följande framställningen, därför att redan de' ställa fram till skärskådande åtskilliga av de pro- blem, som sedermera åter träda i förgrunden, framför allt när det gäller att bedöma hur folkomröstningsinstitutet verkat. Vid studiet av institutets utbildning och tillämpning kommer en god del av intresset att vila på
1 De konsultativa folkomröstningsformer, som mycket sparsamt förekomma i Schweiz, äro berörda i mitt föregående arbete, Det konsultativa referendum (Folkomröstninge— kommitténs utredningar rörande referendum i främmande länder. I). Angående folk- omröstningsinstitutets huvudformer hänvisas till den i nämnda. arbete, 9. 3 ff., lämnade översikten.
frågan, i vad mån den genomförda referendumdemokratien förmått lösa och bemästra de sålunda från början ställda problemen.
Vid behandlingen av de följande avdelningarna om folkomröstningsin- stitutets moderna utformning samt praktiska funktionerande har huvud— vikten latgs på den sistnämnda, genom sin natur mera omfattande upp— giften. Folkomröstningen i praxis är den del av ämnet, som minst bear- betats och som därför erbjuder både de största svårigheterna och lockel- serna. Inom schweizisk statsvetenskap har intresset för hithörande spörsmål varit jämförelsevis ringa, och de ha nästan mera uppmärksam— mats av icke schweiziska forskare. Bristen på monografiska utredningar och materialets svårtillgänglighet ha gjort, att någon ingående, syste— matisk behandling av detta område ännu icke kommit till stånd. Den framställning, som här givits, gör icke anspråk på att vara uttömmande. Det har synts mig tillräckligt, om jag lyckats att med stöd av det material. som tabellariskt sammanförts i de nedan meddelade bilagorna, giva en skildring, varigenom de väsentliga sidorna av den här ifrågavarande delen av ämnet vunnit belysning.
Si,:
Förstudierna till arbetet ha i hög grad underlättats genom den studie- resa, som jag i egenskap av folkomröstningskommitténs sekreterare sattes i tillfälle att med stöd av statsmedel företaga till Schweiz som- maren 1921. Det blev mig därunder möjligt att taga del av och insamla åtskilligt förstahandsmaterial av vikt, som eljest svårligen stått mig till buds. Förutom förbundskansliet i Bern besökte jag för ändamålet stats- kanslien i Zurich, Bern, Luzern, Freiburg, Baselstadt, St. Gallen, Vaud, Wallis, Neuchätel och Geneve. Av största värde särskilt för kännedo- men Om folkomröstningsinstitutets praktiska tillämpning och betydelse för det politiska livet voro de upplysningar, som jag i detta hänseende inhämtade genom samtal med såväl statsvetenskapsmän som ett flertal ledande politiker inom olika partier. För det material och de upplys— ningar av olika slag, delvis även i skriftlig form, som sålunda genom tillmötesgående av myndigheter och enskilda kommit mig till del. står jag i den största tacksamhetsskuld. ”Schweizerische Landesbibliothek” i Bern, som jag under min resa besökte för litteraturstudier, är jag lika- ledes tack skyldig, icke minst för den beredvillighet, varmed biblioteket efter min hemkomst ställt boklån till mitt förfogande.
Stockholm i februari 1923. AXEL BRUSEWITZ.
I
HISTORISKA OCH IDEPOLITISKA FÖRUTSÄTTNINGAR
Kapitel I. ÄLDRE FORMER AV DIREKT FOLKSTYRELSE.
Det gamla edsförbundet.
Det gamla schweiziska edsförbundets tillvaro plägar räknas från "det första eviga förbundet,7 mellan de tre skogsorterna Schwyz, Uri och Un- terwalden 1291 till den franska erövringen 1798, som hade till följd en fullständig omstörtning av den dittillsvarande statsordningen. Den därpå följande helvetiska republiken (1798—1803) och den av Napoleon införda s. k. mediationsförfattningen (1803—13) förmådde emellertid ej skapa några varaktiga statsbildningar; de beteckna därför, med sina för framtiden mycket fruktbärande uppslag, endast övergående episoder i schweizisk författningsutveckling. 1815 års förbundsfördrag, som vis- serligen lät de genom revolutionen nytillkomna kantonerna behålla sin självständighet, betydde organisatoriskt en återgång till det gamla stats- förbundet före 1798. Under den heliga alliansens protektorat behöll re- aktionen sitt grepp över Schweiz i över ett decennium. Men efter juli- revolutionen 1830 uppstår en reformrörelse, som vinner allt större ut- bredning. Efter att ha omskapat de kantonala konstitutionerna slutar den med att omskapa hela edsförbundet till en förbundsstat genom 1848 års i de stora huvuddragen ännu gällande författning. Först från denna tidpunkt begynner alltså egentligen den moderna tiden i schweiziskt statsliv.
Då man betecknar det gamla edsförbundet såsom ett statsförbund, sä- ger denna karaktäristik egentligen ej mycket. Den ger visserligen vid handen, att Schweiz bestod av en samling självständiga, suveräna stater och att mellan dessa existerade en förbindelse, som ej blott avsåg att vara en allians utåt utan även att tjäna vissa inre syften, men om den verkliga arten av denna förbindelse stannar man i ovisshet.
Den sammanslutning, som fanns mellan de schweiziska staterna, var i själva verket av en så lös och obestämd natur, att en schweizisk för-
fattningshistoriker kunnat karaktärisera det gamla edsförbundet med den paradoxala vändningen 7lett förbundslöst förbund”.1 Och icke ut,—;an skäl, Vilket framgår av en blick på förbundets utvecklingshistoria. Det. första förbundet mellan de tre urkantonerna utvidgades tid efter annan under 13— och 1400-talen genom upptagande av nya medlemmar. Detta skedde emellertid icke så, att de nytillträdande undan för undan ansliöto sig till ett tidigare för alla de förutvarande medlemmarna gällande för— bundsfördrag, utan så, att de äldre medlemmarna eller -— vilket iczke var ovanligt — endast vissa av dem ingingo särskilda överenskommel- ser med de nytillkommande, vilka överenskommelser på intet sätt upp— hävde de tidigare existerande fördragen. Det första förbundet utökades därför — formellt taget — egentligen icke genom nya ledamöter utan ;ge— nom nya förbund av växlande innehåll, vilka alla ägde bestånd cich rättskraft vid varandras sida. De rättigheter och skyldigheter, som sam— manbundo de olika staterna voro ingalunda för alla likformigt desamnna. Det var exempelvis under helt olika villkor, som å ena sidan Bern an— slöt sig till urkantonerna och å andra sidan Ziirich till dessa jämte Luzern. Ett enhetligt förbund fanns sålunda icke utan i stället en serie eller ett konglomerat av flera från varandra oavhängiga förbund, avslu— tade av ett Växlande antal av de skilda staterna och innebärande för dessa stora olikheter i avseende på deras inbördes ställning och förpliktelser.2 Försök gjordes visserligen att åstadkomma ett enhetligt förbundsfiör— .drag och därmed en enhetlig författning — det viktigaste härrör från år 1655 — men de strandade på oförenliga motsatser mellan förbundsmed— lemmarna. Först 1815 kom ett sådant gemensamt förbundsfördrag till stånd. '
Vid 1500-talets början utgjordes edsförbundet av tretton ”orter” _ kantoner är en benämning, som först med franska revolutionen blev den vedertagna — och detta antal bestod sedan oförändrat till 1700-talets slut. Vid sidan av dessa tretton'förbundsorter räknades till edsförbun— det en hel del till detsamma mer eller mindre löst anknutna statsbild— ningar, de s. k. ”zugewandte Orte”, vilka, med en i det hela rätt obe— stämd ställning, i rättigheter voro underordnade de egentliga förbunds- orterna. De flesta av ifrågavarande "förbundna orter” uppgingo seder- mera, i början av 1800-talet, såsom kantoner eller delar av kantoner i edsförbundet, såsom St. Gallen, Geneve, Graubiinden och Wallis. En tredje kategori av områden, hörande till edsförbundet, voro de 5. k. ”gemeine Herrschaften”, underlydande länder, Vilka medelst köp eller erövringar förvärvats av förbundsorterna och stodo i ett rent un'der- såteförhållande till dessa. Förvaltningen av dessa gemensamma eller en—
1 Heusler, Schweizerische Verfassungsgeschichte, Basel 1920, s. 119. . 'Heusler, a. a., s. 114 ff. '
sktkilda dependentier —- det egentlig» -. . ' rlaget för orternas politiska och elekonomiska maktställning — vn r nin ..tlit av förtryck och en betänklig kerorruptionsanda. Den har sin ht-txth tee såsom det under långliga ti— deler snart sagt enda reellt sammanhdllun de bandet i edsförbundet. Även unndersåteländerna omvandlades längre fram, efter edsförbundets fall, till s'jåjälvständiga förbundsledamötcr. På detta sätt ha de nuvarande kanto— neterna Aargau, Thurgan, Vaud och 'l'ir'ino uppstått.
Förhållandet mellan edsförbundets orter reglerades, förutom genom de oblika förbundsbreven, av en del tid efter annan avslutade överenskom- mcnelser, vilka uppställde vissa grundsatser rörande förbundsledamöter— naras skyldigheter dels i fråga om krigshjälp, dels beträffande den inre frtredliga sammanlevnaden dem emellan. Dessa ”författningsbrev”, så— so;om Sempacherbrevet 1393 och Stanzöverenskommelsen 1481, äro även dele på sitt sätt utomordentligt karaktäristiska för den äldre schweiziska föiörbundsorganisationen. Tillkomna som de äro efter inbördes slitningar oc-ch fejder, bära de efter sitt ursprung mera prägeln av fredsfördrag el- leiér konkordater än av konstitutionella dokument i egentlig mening, ett drlrag, som i viss mån går igen i alla schweiziska författningsrevisioner ännda till och med 1848 års.1 Fullt utpräglat är detta drag i de även soom författningsurkunder räknade s.k. landsfrederna (den sistaav1712), vililka bilade de gång efter annan återkommande religionskrigen mellan kaatolska och protestantiska orter. Genom Schweiz” hela historia kan skkönjas ett drag av konstant spänning, som yttrar sig dels i en då och dålå uppblossande fiendskap mellan land och stad, dels, och mera varak— tigigt, i en djup motsats mellan de olika konfessionerna. Förbundets orter ståtå efter reformationen sekler igenom rustade i två motsatta läger, de Autitgöra i själva verket mer eller mindre ohöljt två konfederationer, vilka änn leva i väpnad neutralitet. än i öppet krig med varandra. Detta hi— stttoriskt rotfästa motsatsförhållande, som ger nyckeln till Schweiz” hela föörfattningsutveckling, hävdes visserligen i huvudsak genom förbunds- statatens'upprättande men bildar än i dag grundvalen för schweiziskt paartiliv.
_ Den mera folkrättsliga än statsrättsliga karaktär, som överhuvud utitmärker det gamla edsförbundet. framträder på ett typiskt sätt i utbild— nitingen och gestaltningen av det sammanhållande federativa organet, för- buundsdagen (”die Tagsatzung”).2 Under äldre tid sammanträdde vid
1 Jämf. Hilty, Revision und Reorganisation, Bern 1882. s. 30 f. 2 Jämf för det följande Blumer- Morcl, Handbuch des schweizerischen Bundes- stataatsrechtes, I, (1877), s. 12 ff.; H ilty, Die Bundesverfassungen der schweizerischen Eicidgenosseenschaft, Bern 1891, s. 318 ff.: Zinsli, Studien iiber das schweizerische Retel'erendum, Chur 1908, s. 8 ff.; Schellenberg-rer, Das Bundesstaatsrecht der Sachweiz, 2. Aufl, Berlin 1920, s. 24 ff.
behov utskickade från orterna eller endast vissa av dessa till mötten för ordnande av gemensamma angelägenheter, vilka möten småninggom blevo regelmässiga, årligen återkommande. Från början gällde för de vid dessa möten fattade besluten, att de skulle vara enhälliga, en gruind- sats som aldrig övergavs, även om med tiden vissa grupper av frågor genom överenskommelse och sedvanerätt drogos under majoritetspirin- cipen. Verkställigheten av majoritetens beslut var alltid mer eller mindre problematisk, och det hände, att en eller flera orter undandrogo sig nipp- fyllandet av de mest viktiga avgöranden. _
En riksrepresentation, en parlamentarisk församling, var förbundsda- gen sålunda icke. Medlemmarna, två från varje ort, voro icke folktre- presentanter utan ombud för respektive orters regeringar. Varje ort ägde en röst, och ombuden voro i sitt uppträdande bundna av instr'uk- tioner. Om därför i någon fråga instruktion saknades eller denna *var ofullständig, tog vederbörande ortsdelegerad saken ”ad referendum”, d. v. s. han förbehöll sig att inberätta ärendet för sin regering för att vid ett senare tillfälle bringa dennas avgörande till förbundsdagens kämne- dom, vilket emellertid ofta nog underläts. Tydligt är, att med denna o)rd- ning vidsträckta möjligheter förefunnos att åstadkomma stockning noch obstruktion i förbundsdagens förhandlingar. Alltid kunde, om så be- fanns önskvärt, en instruktion anses oklar och referendumförfaranidet tillgripas, varigenom ortsombuden, då de av. en eller annan anledning ville uppskjuta eller förhindra en frågas avgörande, hade i sina händer ett vapen, som icke så litet påminner om det polska liberum veto.1
I förbundsdagens arbetssätt och ställning ligger emellertid icke något ovanligt eller särskilt anmärkningsvärt, om man fasthåller, att den till sin rättsliga natur mindre var ett statsorgan än en gesantkongress, som förhandlade på uppdrag av ett antal självständiga stater. Arten av det gamla förbundsreferendum är härmed också fullt klar. Det var ett di— plomatiskt referendum och har i sak intet att skaffa med det moderna schweiziska referendum, som i sina olika former alltid innebär ett_f0_1_15_— avgögandei ett av representationen fattat beslut. Mellan det gamla di— plomatiska referendum och det modernalfinnes endast den historiska förbindelse, som ligger i själva namnet, vilket förtjänar understrykas gent emot den stundom framträdande missuppfattning, som dem emellan velat se något mer än en blott terminologisk gemenskap.2
1 Såsom typiskt för verkningarna av det gamla förbundsreferendum kan anföras ett uttalande i brev av den franske ambassadören i Schweiz, greve der Luc, 1703: "Les membres de la Diéte se separérent apres d'interminables discours. Cela s'apelle en ce pays Referendnm. Je n'ai jamais vu une Madame de nation aussi ennemi d'une con- clusion”. Cit. efter Bonjour, La démocratie suisse, Lausanne 1919, s. 84. 2 H ilty, Das Referendum im schweizerischen Staatsrecht (Archiv fiir öffentl. Recht 1887, s. 169).
Vill man söka de historiska rötterna: 421! det nuvarande referendum- institutet. finner man sålunda i själva .nu, i»;t*'t ingen ledning i den gamla förrbundsförfattningen. Denna har (lltt'lx' här något berörts, därför att dem haft betydelse för det moderna institutets namn och att den ända till långt in på 1800-talet utgör ramen för den mångfald av olika statsbild- nimgar, vilka Sida vid sida på det nuvarande Schweiz” område praktiskt taget levde sitt fria liv. Det. är till dessa man får gå för att finna de äldre former av direkt folkstyrelse, vilka kunna betraktas såsom historiska föregångare till de nu existerande.
De tretton äldre förbundsstaterna kunna med hänsyn till sin ekono- miskt sociala och därmed i nära samband stående politiska struktur in— delas i två huvudgrupper: landskantoner och stadskantoner. Till den förra gruppen höra sex dels omkring Vierwaldstättersjön, dels öster ut därifrån belägna orter: Schwyz, Uri. linterwalden, Glarus, Zug (som dock i viss mån har en avvikande prägel) samt Appenzell. Till den se- nare gruppen höra de sju städerna Luzern, Ziirich, Bern, Freiburg, Solothurn, Basel och Schaffhausen. Till denna grupp hör också den med edsförbundet mera löst anknutna staden Geneve. Utmärkande för landskantonernas politiska organisation äro deras den högsta makten omedelbart utövande folkförsamlingar (”Landsgemeinden”), bestående av alla kantonens fullmyndiga medborgare. I stadsrepublikerna, till vilka alltid hörde mer eller mindre vidsträckta underlydande landsom- råden, innehades i allmänhet högsta myndigheten av ett efter olika grun- der sammansatt råd. Båda de nu nämnda grupperna skola i det följande behandlas, vartill kommer en tredje grupp, bestående av två till de s. k. ”zugewandte Orte” hörande kantoner: Graubiinden och Wallis. Dessa kantoner skilja sig från de övriga genom sina federativa statsbildningar. Genom sina egendomliga, tidigt utvecklade referendala former förtjäna de i detta samband särskild uppmärksamhet.
Landsgemeindedcm okratierna.
De omedelbara in corpore självstyrande demokratierna eller, såsom de efter sitt högsta organ vanligen benämnas, landsgemeindedemokra- tierna, äro i Schweiz ingalunda enbart historiska företeelser. Denna statsform lever alltjämt kvar med bevarande i huvudsak av sitt gamla . från medeltiden nedärvda skick i kantonerna Uri och Glarus samt halv- kantonerna Obwalden och Nidwalden, Appenzcll-Ausserrhoden och Ap-x penzell-Innerrhoden. Alltjämt sammanträda här årligen på av ålder * fastställd tid1 de till politiskt myndig ålder komna männen till folkförj
1 Växlande för olika kantoner, antingen sista söndagen i april eller första sönda- gen i maj.
samlingar för att personligen avgöra kantonens gemensamma angelzlä— genheter. AV gammalt ha dessa fortfarande livskraftigt fungerannde ”Landgemeinden” tilldragit sig en utomordentlig uppmärksamhet.. Odch icke utan skäl. Såsom urbilder av schweizisk demokrati äro de dden schweiziske patriotens stolthet, såsom enastående relikter av gammaal- germansk folkfrihet väcka de historikerns högsta intresse, genom ddet pittoreska, poetiskt stämningsfulla skådespel ,de erbjuda äro de turistenns förtjusning. De ha också ofta, icke minst av främlingar, blivit föremnål för entusiastiska skildringar, från den engelske historikern Freemaan till den svenske diktaren Verner von Heidenstam.1 AV forskningen lha de sedan länge livligt beaktats, och deras väsen och ursprung kan mu- mera i det väsentliga anses klarlagt.2
Orsaken till att landsgemeindekantonerna genom tiderna mäktat bibbe- hålla sina primitiva samhällsformer är naturligtvis främst att söka). i deras avskilda läge och ringa storlek. Störst till invånarantalet är Alp- penzell a. Rh. (55 354 inv.) och minst Nidwalden (13 956 inv.)3 Ovaan- ligt är ej, att i den förra kantonen deltagarna i folkförsamlingen uppggå till 10 a 12 000, i de mindre kantonerna torde de i allmänhet kunna bbc- räknas till inemot 2000. Antalet är ej större än att dessa församlinggar i viss mån kunna jämföras med våra kommunalstämmor. Förhandlinlg- arna försiggå efter hävdvunna, noga utstakade former och under faast ledning uppifrån, vilket ej hindrar församlingen att understundoom uppträda med mycket självständighet.4 Diskussion vid sammanträdema är tillåten, utom i Appenzell a. Rh., men däremot icke att väcka försläag i nya ämnen. Sådana skola på förhand vara inlämnade och upptagrna på den i god tid kungjorda föredragningslistan. Till det suveräna f(fol— kets befogenhet hör i allmänhet att förrätta val av de förnämsta ämbetts- männen och att direkt, genom handuppräckning, besluta i lagstiftninggs- frågor och alla viktigare finansiella angelägenheter. Såsom förbeire- dande organ med till stor del även förvaltande befogenheter fungerar cen efter representativa grunder sammansatt församling, i vissa kantonler kallad landrådet, i andra kantonsrådet. Den egentligen exekutiva mym— digheten utgöres av ett departementalt organiserat regeringsråd mied
* Freemans skildring (i första kap. av ”The growth of the english constitutiion from the earliest times") kan räknas som klassisk och är ofta citerad. H eidenstaam beskriver en ”Landsgemeinde” i Appenzell i reseskildringen ”Från Col di Tcnda.1till Blackeberg”.
” Det grundläggande arbetet är Blumer, Staats- und Reclitsgeschicbte der schwvei- zerischen Demokratien oder der Kantone Uri, Schwyz, Unterwalden, Glarus, Zug Lund Appenzell, I—II, St. Gallen 1850—59. Den bästa moderna sammanfattande fransttäll— ningen är Ryffel, Die schweizerischen Landsgemeinden, Zurich 1904.
3 Enligt folkmängdssiffror 1920. Jämf. i övrigt den i bil. 1 meddelade tabellen. ' Exempel därpå hos Bonjour, &. a., s. 77 ff.
lanndammannen i spetsen, vilken tillit. t t..-:dare av folkförsamlingens *löiirhandlin gar.1
Det finns ej anledning att i detta snutt» md närmare ingå på lands- geemeindekantonernas nuvarande politiska tn-ganisation, och grunddra— ge'en av denna ha här antytts egentligt-u end.-i st såsom utgångspunkt till jäämförelse med folkrättighetcruas utövande i de egentliga referendum- kaantonerna. Den förra gruppen kantoner pliigar alltid noga skiljas från deenna senare, men ser man närmare till. skall man finna, att likheterna i häär åsyftat avseende äro vida mer i ögonen fallande än olikheterna. l laandsgemeindekantonerna samlas de röstberättigade på ett ställe för att geenom handuppräckning direkt avgöra alla lagar. I referendumkanto— neerna — vi hålla oss här först och främst till dem med obligatoriskt laagreferendum — samlas de röstberättigade kommunvis för att genom needläggande av en röstsedel i rösturnan direkt avgöra alla lagar. Man haar betecknat det förra förfaringssättet såsom ett centraliserat referen- duum, det senare såsom ett decentraliserat referendum.2 Jämförelsen är trräffande; den röjer den nära släktskapen mellan de folkavgöranden. vaarom det här i båda fallen är fråga.
Att landsgemeindeförfattningen sålunda i detta samband har sitt in- trresse såsom ett led i referenduminstitutets historiska förutsättningar är upppenbart, även om dess inflytande på detta instituts uppkomst endast unndantagsvis låter sig direkt påvisa. Till sina anor kan denna författ- niing ytterst föras tillbaka till den gamla germanska tingsförfattningen. Vfisserligen lades även länderna omkring Vierwaldstättersjön ganska ti- diigt under diverse världsliga och kyrkliga herrar -— de kommo små- nitingom i mer eller mindre grad under huset Habsburgs överherrskap —- mnen den till övervägande del av fria bönder bestående befolkningen för- mnådde här bevara betydande rester av sin ursprungliga självstyrelse. Såärskilt i Schwyz och Uri — till sin uppkomst sannolikt gamla aleman- niiska hundaren — bestämde bönderna själva. samlade till allmänninge— til'ng (”Markgemeinden”), sina ekonomiska angelägenheter, och såsom tiingsmenigheter för rättskipningens utövande (”Gerichtsgemeinde'n”) saammanhållas de här såsom judiciella enheter under domare, ofta ut- seedda ur deras egen krets. Man är ense om, att i denna ekonomiska och juudiciella enhet, som'i nämnda länder bättre bibehöll sig ren och obe-
* Om landsgemeindekantonernas nuvarande författningar sc Ryffel, a. a., s. 201 ff. Kfortare framställningar hos Signorel, Etudc de législation compare sur le referen- duum législatif, Paris 1896, s. 96 ff.; Schollenberger, Das schweizerische öffent— lidche Recht, Hannover 1909, s. 107 ff.; B onjour, a. a., s. 68 ff. '
"" Jämf. Ryffe l, a. a., s. 329; Lin d e r, Die direkte Volksgcsetzgebung im schweizer. Sttaatsrecht, Halle 1905, s. 28; Hiestand, Zur Lehre von den Rechtsquellen im schwei- zesr. Staatsrecht. Ziirich 1891, s. 57 ff. '
skuren än i andra germanska bosättningsområden, se grundvalen OJCh det egentliga ursprunget till den fullt utvecklade politiska sjålvständiig- het, som här sedermera slog rot och fick fasta former.1
Den första ”Landsgemeinde” i egentlig mening, om vilken man hlar verklig dokumentarisk kunskap, daterar sig från 1294 och ägde runn i Schwyz. Man kan här för första gången konstatera, hurusom bontde- menigheten uppträder såsom lagstiftande församling. Den utfärdar en rad viktiga lagbestämmelser, avseende att kringskära adelns och kltos- trens godsförvärv, en i viss mån självtagen maktbefogenhet, som emlel- lertid har intresse såsom tydligt bevis för de politiska självständigheats- anspråk, vilka nu bryta sig igenom.2 Efter befrielsekrigen mot dlen habsburgske landsherren framträder landsgemeindeförfattningen undler 13— och 1400-talen i fullt utbildat skick. Folkförsamlingen, bestående av landets alla vapenföra män, förenar i sig såsom högsta suveränt orgian all statsmakt, Den behåller i mycket alltjämt sin gamla ekonomiskt f(ör- valtande befogenhet, den beslutar över krig, fred och förbund, den mot— tager inför sig främmande gesanter, den reglerar krigsväsendet O'Ch övar kontroll på ämbetsmännen. Den behåller även länge — delvis ända in på 1800-talet 5— egenskapen av högsta dömande organ samt utövar, såsom inseglet på den vunna politiska oavhängigheten, en vidsträckt latg- stiftande verksamhet. Folkförsamlingen är vidare valorgan och utser såsom sådant årligen den främste ämbetsmannen, landammannen, vilkzen såsom på samma gång domare och högsta exekutiv myndighet intar en mycket betydande position. Under denna tid påbygges ytterligare den ursprungliga statsorganisationen dels genom skapande av flera ämbets— sysslor, dels och framför allt genom uppkomsten av ett råd vid lantd- ammannens sida, bestående av ombud för landets kommuner, till ett antal av 60, men i vissa fall genom ett slags kooptation utökat. till två- eller tredubbla antalet. Detta råd förenade i sin hand vissa administrativa, legislativa och judiciella befogenheter i underordnade angelägenheter: men visar redan nu stundom tendenser till större maktutvidgning. En bestämd gräns mellan å ena sidan rådets och landammannens och å andra sidan folkförsamlingens kompetens låter sig svårligen uppdraga och fanns ej heller. Man torde på ett träffande sätt kunna karaktärisera förhållandet, vilket också vanligen sker, med Tacitus” bekanta ord om germanerna:3 ”I mindre viktiga frågor råda hövdingarna, i större frå— gor alla.”
Den senare medeltiden och till någon del även 1500-talet är landsge-
1 Se Ryffel, a. a., s. 6 ff. samt 15 ff.; Linder, a. a., s. 4 ff.; Diera'uer, Ge— schichte der schweizerischen Eidgenossenschaft, I (3. uppl., Gotha 1919), s. 103 ff. ? Se Schniiriger, Die Schwyzer-Landsgemeinde (1906), s. 11. 3 In minoribus rebus principes consultant, in maioribus omnes.
meiindeförfattningens glanstid, då den åittntt i stort sett bevarar sin ur— spr'ungliga demokratiska karaktär. At intresse är att se, huru denna förlfattningstyp, under ett slags tävlan med den författningsorganisation, sonn stadgade sig i städerna, från ursprungsländerna kring Vierwald— stätttersjön småningom utbreder sig och vinner terräng inom stora delar av edsförbundets område. Fullt organiskt har denna författning strängt tagget uppkommit och utvecklat sig endast i de tre urkantonerna Schwyz, Urii och det tidigt i tvenne halvkantoner delade Unterwalden. Samma hisltoriska förutsättningar för uppkomsten av en landsgemeindeförfatt— nintg funnos väl delvis i Glarus, Zug och Appenzell, men utvecklingen blew här avbruten, och i viss mån är nämnda författning i dessa länder att betrakta såsom en medveten skapelse under påverkan och direkt imi— tati'on av det närbelägna Schwyz.1 I regel var det på detta sätt, genom direkt efter-bildning, som landsgemeindedemokratiernas statsform vann instteg även i åtskilliga av de ”landskap” och dalsamhällen, vilka stodo i undlersåteförhållande till de suveräna förbundsorterna. Sålunda infördes denna form för självstyrelse först och främst i urkantonernas egna söder ut från Vierwaldstättersjön belägna besittningar under direkt medver- kam av ”landsherrarna” själva, men den utbredde sig även västerut i en del av Berns underlydande områden och norrut i vissa av furstabbotens av St. Gallen dependentier. Bland dessa senare kan särskilt förtjäna om— nämnas grevskapet Toggenburg, som en kort tid på 1500-talet vann full politisk självständighet och vid denna tid till och med var den till folk- mängden största av alla de schweiziska landsgemeindedemokratierna. Politisk frihet lyckades emellertid ej de här ifrågavarande undersåtelän- derna vinna, om man undantar ett och annat samhälle under en kortare upprorsperiod, utan vad som uppnåddes såsom mera varaktigt resultat var en viss kommunal självförvaltning i landsgemeindeförfattningens _ form. Och om även denna form sedermera visade sig vara skäligen in— nehållslös under det hårda fogdeförtryck som uppstod, saknade den dock icke alldeles betydelse såsom bärare av gamla, aldrig helt glömda folkfri- hetstraditioner. Man har beräknat, att det vid 1700-talets mitt funnits inalles 25 dels oavhängiga, dels avhängiga landsgemeindedemokratier i Schweiz och att mer än 1/7 av den dåtida befolkningen lytt under lands- gemeindeförfattning i en eller annan form.2 Kort före den franska er- övringen 1798 utbröto flerstädes i de ,schWeiziska undersåteländerna uppror, och karaktäristiskt är, att självständighetssträvandena därunder hade till mål grundandet av nya, politiskt fullt oavhängiga landsge- meindedemokratier.3 Den omedelbart beslutande folkförsamlingen hade
* Ryffel, a. a., s. 18. * Ryffel, a. a., s. 28. ** Ryffel, a. a., s. 156 ff.
blivit det klassiska uttrycket för schweizisk demokrati, ett drag, som i viss mån, såsom vi skola sc, kan spåras även under 1800—talets frihets— rörelser.
Det var i och för sig naturligt, att bondedemokratierna i urkanto nerna med deras avläggare i Glarus, Zug och Appenzell skulle utöva en stark attraktionskraft på den talrika bondebefolkningen i städernas vidsträckta undersåteländer. För denna befolkning tedde sig dessa demokratier som det efter-strävansvärda idealet, vilket man genom befrielsekrig gång efter annan förgäves sökte förverkliga. I spänningen mellan land och stad togo urkantonerna och tidvis särdeles kraftigt även Appenzell parti för landsbygden och bedrevo en medveten demokratisk expansionspo— litik, som för städerna innebar en ständig hotelse. Med tiden inträdde en ändring i detta förhållande, som särskilt efter reformationen är skönjbar och som på det närmaste sammanhänger med en småningom skeende inre omvandling av landsgemeindedemokratierna själva. Den farligaste av frihetsrörelserna i undersåteländerna var det stora bonde— upproret på 1650-talet, som i detta samband har intresse genom den plan, som från böndernas sida kan spåras att ombilda hela edsförbundet till ett förbund av idel landsgemeindedemokratier med en högsta, represen— tativt sammansatt landsgemeinde för hela Schweiz. Det hela stannade emellertid vid en ansats genom upprorets snabba och blodiga undertryc— kande. Betecknande för det nu inträdda läget är, att de gamla landge- meindedemokratierna i kriget mot bönderna deciderat ställde sig på ' städernas sida.
Orsaken till denna deras hållning var som nämnt den inre utveckling de undergått och som i mycket närmat dessa statsväsen, speciellt urkan- tonernas, till städernas författningsorganisation. Samma aristokratise- ringsprocess, som långt tidigare tryckt sin prägel på stadsrepublikerna, ”hade gripit även landsgemeindedemokratierna och där medfört liknande verkningar. Icke så, som om själva landsgemeindeförfattningens be- stånd någonsin varit hotaeK ”Tvärtom har folkförsamlingens allmak'. al— drig framstått i mera pompösa och utvärtes solenna former än under 16— och 1700—ta1ens förfallsperiod. Teoretiskt utlades dess oinskränkta välde av inhemska förkunnare i ord och uttryck, som direkt voro läm- tade från den absoluta monarkiens rustkammare, och självt tillade sig det suveräna folket i sin maktsträvan epitet, vilka visa, att nämnda stats— form i sin expansion även påverkade länder, som mer än andra ge- nom sina institutioner kunde väntats vara immuna mot dess infly- tande.1 Tidvis åtminstone utvecklade också landsgemeindemajoriteterna
1 Bland epitet, som ”die Landgemeinde" tilldelade sig, förekommo omväxlande ”hoch— weise Landsgemeinde”, ”ein absolute gefreiter Herr" och, mest'betecknande av alla, ”Landesfiirst”. Se Ryffe ], a. a. s. 142. '
om despotisk maktfullkomlighet, som göi skäl för talet om en sannskyl— diig ,*landsgemeindeterrorism”. .
Tränger man emellertid igenom de yttre formerna, skall man finna, att den gamla landsgemeindeförfattningens demokratiska grundval blivit betänkligt anfrätt, i främsta rummet genom den korruptionsanda, som överallt i landsgemeindekantonerna redan under 1500-talet vann inträde och snart nog blev det förhärskande draget i statslivet. Särskilt ohöljd yttrade sig korruptionen vid de med tiden rätt talrika ämbetssysslornas bortgivande. Det blev sed att de tävlande kandidaterna uppmuntrade sina väljare genom gästabud och utdelande av penninggåvor. Priset på sysslorna steg i höjden och ämbetenas besättande skedde genom form— lig auktion. Mest begärliga voro fogdebefattningarna i undersåtelän— derna genom de möjligheter till givande ekonomiska utpressningar de erbjödo och varigenom innehavarna togo skadan igen för de höga tillträdessummor de fått betala. Härigenom förkvävdes i dessa län— der all folkfrihet, och den utan jämförelse sämsta fogdeförvaltnin- gen inom edsförbundet utövades av landsgemeindedemokratierna. Så- som ett slags botemedel mot korruptionen eller rättare såsom en ut- väg att giva den laga former åsattes småningom ämbetena, högre såväl som lägre, bestämda pris, som den valde hade att betala till statskassan, vilka sedan utdelades som byte åt folkförsamlingens medlemmar. Då mutsystemet även med denna metod tog ny fart,,övergick man slutligen efter antikt mönster till utlottning av ämbetena, med påföljd att den lyck- lige. vinnaren — en alpjägare eller fåraherde — som själv ej ville eller kunde förvalta sysslan, gjorde sig en god privatinkomst genom dess bortsäljande till den mestbjudande. En annan rikligt flödande inkomst- källa utgjordes av de kapitulationssummor, som främmande makter ut- betalade för tillåtelse till soldatvärvning. Till en del stannade de väl hos regeringsmyndigheterna eller inhemska anförare och värvare men kommo även folket i gemen till godo.1
Det är under sådana förhållanden rätt naturligt, att medborgarrätten — medlemskapet i folkförsamlingen — uppfattades såsom ett privile— gium, som man var angelägen att skydda i samma mån som man upp- täckte, att detta privilegium medförde avsevärda ekonomiska förmåner. Också hölls den med tiden ganska talrika befolkning, som från andra orter inflyttat i landsgemeindekantonerna, snävt utestängd från medbor- garrätt. Den betraktades närmast såsom en lägre kast och var rätts- ligt överlämnad åt sina herrars godtycke. Denna privaträttsliga, starkt materialistiskt färgade uppfattning av suveränitetens utövning hade till följd ett allt mera slappat intresse för allt, som ej direkt hängde samman
1 Oechsli, Geschichte der Schweiz im XIX. Jahrh., I, 5. 35 ff. Ryffel, a. a.. s. 137 ff.
med de ekonomiska fördelarnas tillgodoseende. Den gamla självstyreel— sen urartade, och av sina rättigheter höll folket, för att med någon oml— skrivning anföra ett drastiskt uttalande av en samtida författare, till shut endast fast vid en, nämligen rätten att en gång årligen i maj sälja sig till de högstbjudande.1
Det må ligga en vissa överdrift i ett tillspetsat uttalande som dettta. men det är mot bakgrunden av hela den ovan antydda utvecklingen, som) man har att se den politiska maktförskjutning, som under här ifrågta- varande tid försiggick inom landsgemeindedemokratierna. Denna ult— veckling karaktäriseras i allmänhet därav, att folkförsamlingens verkliga makt och inflytande väsentligen minskas för att överflyttas i de förvail— tande myndigheternas händer. De under medeltiden uppkomna rådls— korporationerna lyckades småningom lägga under sig allt större ommå— den av statens verksamhet och på samma gång avsevärt kringskära (de enskilda medborgarnas fria initiativrätt. Inom råden samlades maktesn hos en trängre krets av de högsta ämbetsmännen med landammannen, i spetsen. Då det fordrades betydande penningmedel för att komma i bce- sittning av de inflytelserika men oavlönade ämbetena, blevo dessa säkira byten för ett fåtal förmögna familjer, där de praktiskt taget långa tider gingo i arv. Ett traditionellt utvecklat, .patriarkaliskt aristokratiskt fza— miljeregemente —— som för övrigt även sedermera ända till nyaste tid, om också i ändrade former, bibehållit sig — förde sålunda spiran i landzs- gemeindedemokratierna. Det var hos dessa ledande släkter det faktiska avgörandet låg, och även om deras välde, som dock kunde riskera att åtminstone tillfälligt överändakastas av en nyckfullt uppagiterad follk- församling, aldrig nådde den absoluta allmakt som rådsväldet i städerna. stod det detta ganska nära genom sina utpräglat obligarkiska tendenser.2
Den urartning, som präglar landsgemeindekantonernas utveckling under 16- och 1700-talen, visar den ursprungliga demokratiens slut- liga degradering till en tom form, oförmögna av inre självförnyels-e.
* Curti, Geschichte der schweizerischen Volksgesetzgebung, 2. Aufl., Ziirich 1885. s. 101 f. C. återger ett citat ur en skrift från år 1797, vilket kan förtjäna i sin helhet anföras på grund av den målande bild det ger av tillståndet i landsgemeindekantonerna strax före revolutionen. Det heter där: ”Suche man nicht in diesen Landsgemeinden das Bild eines erleuchteten, wahrhaft freien, sich nach liberalen Principien regierenden Vol- kes. Das Umgekehrte ist richtig. Alles wurde dort öffentlich zur Versteigerung ge— bracht: die einträglichen Stellen, Vogteien, die Ausiibung der Justiz, die höchsten Aem— ter im Staat, diejenigen der Rathsherrn, und selbst des Landammans, des Hauptes der Republik. Darauf reduziert sich die Uebung der Souveränitet, und wenn sich nun ein Volk jedes Jahr im Monat Mai verkauft, ist es frei? Man hat viel vom Negerhandel gesprochen, aber wenig von diesem da. Erwägen wir noch, dass ein solches Volk Un— terthanen hatte, sind Wir dann nicht versucht, iiber deren Loos gleich im voraus zu seufzen?” 2 Ryffel, a. a., s. 150 ff.
Detta förhållande är här värt att uppmärksamma, därför att det förkla— rar den jämförelsevis ringa roll, som dessa statsväsen sedermera kommo att spela i den schweiziska folkfrihctens pånyttfödelse. Räddningen ur den stagnation, vari de råkat, låg i själva verket i revolutionen, i den våldsamma omstörtning, som övergick det gamla edsförbundet med alla dess statsbildningar i och med den franska erövringen 1798. Det var för- gäves som urkantonernas folk i en till direktorialregeringen i Paris riktad adress åberopade sig på sin gamla från Wilhelm Tell nedärvda frihet och anhöllo om förskoning.1 Den skönmålning de här gåvo av sinn lyckliga författningsförhållanden, framför allt i syfte att påvisa dessas nära överensstämmelse med den stora revolutionens konstitutionella grundsatser, var i grunden föga mindre falsk än de klingande frihets— proklamationer, varmed de främmande inkräktarna sökte bemantla sitt överfall. I den helvetiska enhetsstaten ingingo landsgemeindekanto- nerna såsom vanliga provinser men återfingo efter dennas'fall sina tidi* gare självstyrelseformer. Betecknande nog skedde det mot de schwei— ziska demokraternas önskningar genom ingripande av Napoleon, som visade en ostentativ förkärlek för de små bergsrepublikerna, vilkas ena— stående beskaffenhet i hans ögon till och med skall ha varit nog för att motivera hela mediationsförfattningens införande (1803).
Det napoleonska väldets undergång medförde även för landsgemeinde- demokratierna full återgång till författningstillståndet före 1798, om också nu i mera fixerade former och med avlägsnande av de värsta av de forna missförhållandena. Under den följande tiden, i den skarpa spänning, som särskilt under regenerationsepoken efter 1830 uppstod mellan de katolska och protestantiska konfessionerna, en spänning, som tillika markerade motsatsen mellan politiskt konservativa och liberala, var dessa kantoners och speciellt urkantonernas ställning given på den förra sidan som reaktionens förnämsta högborgar. Ingenstädes var den religiösa intoleransen mera fanatisk, ingenstädes social och kulturell ef- terblivenhet större. Det är förklarligt, att under sådana förhållanden landsgemeindedemokratierna föga ägnade sig som förebilder för tidens liberala reformsträvanden, vilka de i det hela stodo utanför. Det kan anses karaktäristiskt för deras ställning, att landsgemeindeförfattningen. i stället för att göra vinster, tvärtom förlorade terräng under denna tid. . Då efter inbördeskrigets slut det liberala partiet kom till makten 1848 i kantonerna Schwyz och Zug, ledde denna politiska omvälvning till den direkta folkstyrelsens upphävande och ersättande med representativa författningar.2
lLinder, a. a., s. 23.
2Vad författningsändringen i Schwyz beträffar, så berodde denna till stor del på de tllt annat än uppmuntrande erfarenheter man haft av de tumultuariska uppträder],
Bland det gamla edsförbundets stater intaga Graubiinden och Walllis en särställning. Genom sin egenskap av ”förbundna orter” med tämliggen lös anknytning till de övriga men än mera genom sitt avskilda läge ha de under långa tider ingen eller ringa förbindelse med edsförbundet S(OIII sådant. Graubiindcn åtminstone framstår under äldre tid i verklighetten såsom en fullt självständig stat för sig. Det utmärkande för dessa ortter är deras federativa statsbildningar. De utgöra sammanslutningar av ett stort antal små från början självstyrande samhällen, och hela dercas statliga organisation, icke minst deras folkliga självstyrelseformer, är baserad på denna deras förbundskaraktär.
Graubimden, det gamla Rätien, är den större av de båda orterna — bland de nuvarande kantonerna är det till arealen den största1 — oich ur åtskilliga synpunkter tilldraga sig dess författningsförhållanden2 luu- vudintresset. Ursprungligen bestod Graubiinden av tre särskilda för— hund, grundade under 13— och 1400-talen, vilka vart och ett omfattade ett antal små fristater, nämligen: gudshusförbundet (18 förbundsmed— lemmar), det övre eller grå förbundet (21 förbundsmedlemmar) och tio— häradsförbundet (10 förbundsmedlemmar). Dessa fristater eller kom- muner (Gerichtsgemeinden), vilka med hänsyn till sitt ursprung såsom gamla jurisdiktionsområden (äldst antagligen hundaren) rättast kanske borde kallas tingslag eller häraden, voro organiserade som landsgemein- dedemokratier och avgjorde alltså sina angelägenheter, lagskipning och lagstiftning, på folkförsamlingar. Redan under 1400-talets senare hälft betraktade sig de tre förbunden såsom en enhet, och år 1524 skedde en formlig sammanslagning. Hädanefter utgjorde hela Graubiinden ett eds- förbund i smått, av vilket delarna emellertid icke bestodo av de tre nämnda förbunden utan av alla de fria kommunerna, hos vilka den su— veräna makten låg och vilka direkt ingått den inbördes föreningen med varandra. Förbundsbrevet av 1524 kompletterades sedermera av andra författningar, främst de s. k. landsreformerna av 1684 och 1794, vilka tillsammantagna ge bilden av Graubiindens federativt demokratiska or- ganisation under äldre tid.8
vilka under 1830— och -40-talen som oftast utmärkte den ända till 9 a 10000 medlem- mar uppgående folkförsamlingens möten. Se Schniiriger, a. a., s. 122 ff.
* En föreställning om folkmängden i Graubiinden under äldre tid ger en uppgift hos llilty, Referendum, s. 177, enligt vilken invånarantalet vid 1800-talets början torde uppgått till omkring 75000.
? Huvudarbeten äro: Ganzoni, Beiträge zur Kenntniss des biindnerisehen Refe— rendums. Ziirich 1890: Schreiber, Die Entwicklung der Volksrechte in Graubiinden. Chur [1921].
3 Schreiber, &. a., s. 20 f.
Grundvalen för denna organisation var som nämnt de fria kommu— merna, från början 49 till antalet, som sedermera något ökades. Det egentliga förbundsorganet var en representativ församling, den s. k. för— biundsdagen, bestående av ombud för kommunerna, ursprungligen ett från var och en av dem, men längre fram av ett fastställt antal av 63. Olmbuden voro försedda med instruktioner, vilka lågo till grund för de aw dem framlagda förslagen. Förbundsdagen sammanträdde en gång ålrligen, omväxlande i de tre sårförbundens gamla huvudstäder Chur. lllanz och Davos. Jämte förbundsdagen fanns ett mindre, permanent furngcrande exekutivt råd, som bestod av de nyssnämnda tre särförbun- dens presidenter och ett antal bisittare. De befogenheter, som tillkommn dessa organ, voro emellertid mycket begränsade. 7,De hade funktioner men ingen makt”, och deras uppgift var i det stora hela av förberedande matur.1 Alla förbundsangelägenheter av- någon större vikt måste före- läggas kommunerna till avgörande. De frågor, som sålunda hänskötos tilll folket, voro av mycket skiftande art: finansiella och lagstiftning.—:— ärenden, mera betydelsefulla förvaltningsfrågor, även viktigare utnäm— niingar, samt utrikespolitiska spörsmål av alla slag.2 Proceduren i detta referendala förfarande var följande. Sedan förbundsdagen fattat sina be— slut, redigerades dessa i s. k. rekapitulationspunkter (frågepunkter). vilka offentliggjordes och sändes till var och en av kommunerna. Här sammanträdde folkförsamlingarna, vilkas bevistande var obligatoriskt för alla röstberättigade, och togo ställning till de olika. punkterna. Kom— munernas beslut sändes så till regeringen, och vid nästa sammanträde av förbundsdagen ägde denna att fastställa det slutliga voteringsresul— tatet. Varje kommun hade en röst och majoriteten av kommunrösternn var avgörande. Sammanräkningsresultaten kungjordes sedan för alla kommunernas folkförsamlingar, ”på det att var och en av dem måtte se. på vilket sätt och i vilken klass deras avgivna vota blivit räknade”.
Hela denna procedur var i själva verket mera invecklad än vad ovan angivna beskrivning låter förmoda. Det vanliga var, att kommunerna iCke avgåvo sina svar i form av_ett enkelt ja eller nej, utan dessa voro försedda med villkor och motiveringar. Det var till och med en allmänt uppställd fordran, att frågepunkterna icke finge formuleras på ett så- dant sätt, att omröstningen klavbands och den omröstande hindrades att efter allsidigt övervägande tillkännagiva sin övertygelsetrogna, pa- triotiska mening.3 Följden härav blev, att det ingalunda var en lätt sak
1 Ganzoni, a. a., s. 39; Linder, a. a., s. 59. 2 Se Ganzoni, a. a., s. 33 ff. Schreiber, a. a., s. 51 ff., s. 65 ff. ” Betecknande är i detta hänseende följande bestämmelse i landsreformen 1794: ”Die Recapitulationspunkte _— wo die Sache an sich selbst es nicht erfordert "_ sollen nicht in solchen Fragen verfasst werden, da die Stimmung nur auf Bejahung oder Vernei-
för förbundsdagen att klassificera innebörden av de inkomna veta. EEtt klart majoritetssvar var ofta nog svårt att få fram, och man fick nöja ssig med att söka foga hop en relativ majoritet. Vero svaren mycket dunklla, hände det, att ny omröstning måste anställas. Rätt att hänvända sig ttill kommunerna ansågs ursprungligen tillkomma även privatpersoner ooch en var av kommunerna själva, vilka sålunda utan omgång kringsänade frågor till folkförsamlingarnas besvarande; det hände till och med att främmande sändebud på detta sätt direkt av folket sökte erhålla bifall till sina förslag.1 Denna praxis med fria folkinitiativ, som satte föör- bundsdagen helt ur spelet, blev emellertid genom lagstiftning under ]15- och 1600 talen förbjuden.
Det kunde tyckas, som om den tidsödande och besvärliga omröstninge- metoden skulle medföra den verkan, att kommunernas kompetenssffär skulle komma att begränsas, att antalet av de frågor, som ställdes undler deras domslut, skulle minskas. I verkligheten gick utvecklingen i mot- satt riktning. Folkförsamlingarna visade sig ytterligt avundsjuka (Dm sin makt, och ofta drogos de mest obetydliga ämnen under deras foruml. Genom referendala omröstningar bortgåvos sålunda adelsskap och piro— fessorstitlar. Det är belysande för folkförsamlingarnas allmakt särskilt på det utrikespolitiska området, att de både utnämnde sändebud och för— sågo dem med instruktioner. Främmande gesanter ackrediterades tdi- rekt hos dem, ja, det gick så långt, att notifikationer om en dauphizns bröllop eller en prinsessas lyckliga nedkomst ”utskrevos till kommm— nerna”.2
En inblick i Graubiindens statsorganisation visar, att hörnstenen i denna utgjordes av ett originellt, i egendomliga former utbildat refe- renduminstitut. Historiskt har det växt fram såsom ett slags överbygg— nad på landsgemeindeförfattningen. Hela Graubiindcn var, som vi sett. en federation av flera landgemeindedemokratier, vilka sände ombud till en representantförsamling med uppgift att så att säga iordningställa och tillrättalägga de gemensamma förbundsangelägenheterna, vilkas de- finitiva avgörande demokratierna dock förbehöllo sig själva med den givna förutsättningen att vad majoriteten av dessa enat sig om, skulle gälla som förbundets beslut. Vad vi här ha att göra med är alltså ett
nung beschränkt wird, auch nicht in verfängliche Vorschläge, denen ein redlicher Bunds- mann nicht beypflichten kann, sondern in cinfachen deutlichcn Vorlegung der Sache. damit jeder eine dem Handel und seiner Uberzeugung angemessene und vaterländischo Meinung geben könne.” Cit. efter Schreiber, a. a., s. 40.
* Schreiber, &. a., s. 34.
3 Som ett minne från denna tid av utomordentligt folkligt inflytande över utrikespo— litiken kvarstod enligt Hilty (Referendum, s. 179) ända in i nyare tid sedvanan, att sessionerna i Graubiindens stora råd öppnades med en allmän översikt av den enm— peiska politiken.
på kollektivröster vilande federativt referendum. Det rätiska förbundet har ofta jämförts med det gamla schweiziska edsförbundet, och speciellt ha deras referendala institutioner sammanställts. Likheten är den, att man i båda fallen kan tala om ett federativt referendum. Olikheten, som är mer djupgående, ligger däri, att referendum i edsförbundet var rent diplomatiskt, det hänförde sig endast till regeringarna, under det att det i Graubiinden genom sin faktiska tillämpning var ett verkligt folkrefe- Pendum. Och än mer. I edsförbundet var referendum ett medel till splitt- ring, en utväg för förbundsmedlemmarna att hävda sin suveräna själv- ständighet och undandraga sig ett gemensamt beslut; i Graubiinden blev det medlet att få till stånd ett avgörande, grundvalen för en fast för- bundsbildning, själva stödjepunkten för en statsmakt, som de samman— bundna kommunerna böjde sig för. Om edsförbundet kan kallas ett stzatsförbund, förtjänar därför Graubiinden genom sin fastare, på refe- renduminstitutet vilande organisation närmast namn av förbundsstat.
Wallis, eller närmare bestämt Ober—Wallis —— ty endast den övre delen av Rhönedalen utgjorde före 1815 en självständig statsbildning, under det nedre delen av det nuvarande Wallis intog ställningen av undersåte- land —— företer, såsom förut antytts, i sina författningsförhållanden flera likheter med Graubiinden. Landet bestod ursprungligen av sju ”härad” ( Zehnten),1 vilka vart och ett inneslöt ett antal kommuner. Den för- ' valtande myndigheten utövades av ett häradsråd med häradshövdingen i spetsen, som tillika var ledare för den av 12 medlemmar sammansatta, på livstid utsedda häradsnämnden (Zehntgericht). Högsta makten till- hörde den av alla vapenföra män (över 14 år) bestående häradsförsam- lingen. Dessa sju härad bilda i Wallis grundvalen för den statliga sam- manslutning, som även i denna ort kom till stånd, ehuru utvecklingen till ett fast förbund här går betydligt långsammare än i Graubiinden. Först på. 1600 talet har ”republiken” Wallis, vilken benämning vid denna tid uppkommer, nått full självständighet med fast utbildade styrelseformer.
I spetsen för republiken stod en landshövitsman (Landeshauptmann), som tillika var ordförande i den årligen två gånger sammanträdande de- legeradeförsamling av fyra ombud från varje härad, som utgjorde det representativa förbundsorganet. Vad denna församling, det s. k. land- rådet, beslutat sändes för stadfästelse till häradernas folkförsamlingar, vilka alltså hade den slutliga avgöranderätten i sin hand. Någon gång, vid utomordentliga tillfällen, förekom, att folket i hela Wallis samman- trädde till en ”landsgemeinde”. Vad de enskilda häradernas ställning
1 Rörande förklaringen av denna benämning se Zin sli, a. a., s. 41, 11. 3; H eu sler, &. a., s. 164. *
till de företagna folkomröstningarna beträffar, så ansågo sig dess.-sn. länge ej bundna av majoritetens beslut utan förbehöllo sig frihet attt i varje fall handla efter egen mening. Detta förhållande, som erinrar onm den ställning medlemmarna i edsförbundet intogo, ändrades dock genomn lagstiftning i början av 1600vtalet, varigenom häradsrösternas majorititel tillerkändes förbindande kraft. Även Wallis äl från denna tid, l'iksonm Graubiinden, närmast att betrakta som en förbundsstat. Däremot förllln— rade referenduminstitutet i Wallis, i olikhet med vad fallet var i Granu— biinden, sin ursprungliga folkliga grund. Avgörandcrätten i de fråån landrådet till häraderna hänvisade ärendena övergick så småningom fråån folkförsamlingarna till häradsråden. Ett rådsrefercndum efterträdde ddet tidigare folkreferendum, och hela förbundsstaten var därmed lagd ppå en aristokratisk bas. Denna ordning fastställdes i 1815 års författninng — den första, som närmare reglerar referendumformerna _ med tillägg dock att vissa frågor, däribland finansärenden, skulle hänskjutas tiill de olika kommunalråden inom häradet.1
Graubiinden och Wallis räknas såsom de speciella ”referendumkam- tonerna”, vilka framför alla andra äro den schweiziska referendumtam- kens historiska bärare. I synnerhet gäller detta Graubiinden, som gec- nom sin från äldsta tid till våra dagar obrutet bevarade referendumtrra- dilion mer än Wallis förtjänar äran av att kallas det schweiziska ref—fe- renduminslitutets vagga.z Icke ens under den franska tiden ändradees Graubiindens folkliga institutioner, medan de i Wallis helt upphävdeas. Sistnämnda kanton återställde visserligen som nämnt 1815 sin gamlla författning, och genom författningsändringar 1839 och 1844 antogs eett moderniserat referendumsystem. Men 1848 infördes en rent represem- tativ konstitution, som ej lämnade kvar något av det forna folkliga deal— tagandet i statsangelägenheternas avgörande. Genom författningsrewi- sion 1852 återinfördes visserligen ett referendum men i den mycket boe- gränsade formen av folkomröstning i vissa anslags— och skattefrågom. Först 1907, alltså såsom en av de sista av de schweiziska kantonerma. accepterade Wallis referendumprincipen i hela dess utsträckning. Gratu- biinden åter behöll sitt gamla, federativt inrättade kollektivreferenduim till 1854, då det övergick till ett modernt obligatoriskt individualrefc'e- rendum (med visträckt ämneskrets), som sedermera med vissa föränld- ringar (1881 och 1892) i det väsentliga bibehållit sig.
1 Seiler, Die Anfänge der modernen Demokratie im Kanton WVallis, Brig [19211], 5. 31 f. , = Den djupt rotade känslan av detta enastående företräde har fått ett typiskt märkes i Graubiindens rätoromanska folksång, där varje strof slutar med refrängen: ”Referem— dum, referendum, referendum”.
Under 1800—talet är sålunda utvecklingen i Graubiinden och Wallis mnycket olika. I det ena fallet framgår ilOi'iL moderna statsorganisationen onrganiskt ur den givna historiskt demokratiska grunden, i andra fallet övverges denna grund och utvecklingen tar en ny riktning; det represen— taativa. statsskicket segrar och skjuter för lång tid undan det gamla direkt ddcmokratiska. Detta förhållande är rätt märkligt och förtjänar obser- veeras vid ett studium av de äldre refer-eiulumformernas betydelse för det mnoderna institutets uppkomst. Det vill rent av synas som om dessa äldre foormer stundom verkat i avskräckande riktning. Det lider heller intel tvvivel att så var fallet, vilket i fråga om iVallis är särskilt oförtydbart. Vfarken Graubiinden eller Wallis betraktades som efterföljansvärda m-iönster av det liberala Schweiz, åtminstone icke under 1800-talets förra deel. Och orsaken är ej svår att förstå. Visserligen voro styrelsefor— maerna i dessa kantoner demokratiska, men andan var djupt konserva— tiiv, i Wallis till och med reaktionär med ett starkt klerikalt inslag. i dectta avseende, liksom i sina politiska inrättningar, liknade de federa— tiiva kantonerna i mycket landsgemeindedemokratierna och även däri. att dee åtminstone under vissa tider stått under inflytande av ett patriarka- liéskt magnatvälde.1
Den politiska stagnationen i dessa kantoner ansågs, och delvis med räätta, vara en verkan av referendum. Särskilt i Wallis, där det här— skkande klerikala partiet grundade sin makt på en orättvis indelning av hiäraderna (folkomröstningsdistrikten), föll institutet i vanrykte, och deess upphävande blev därför följden av det liberala motpart-iets se- geer 18482 Bland annat av dessa historiska skäl synes dess återin- föirande så länge blivit fördröjt, trots det att de klerikal—kouservativn smart nog åter kommo till makten.& I Graubiinden voro partimotsätt- niingarna ej av den utpräglade art som i Wallis, och referendum synes häir aldrig förlorat sin popularitet, även om det i äldre tid då och då viisade sig utgöra ett hinder för viktiga reformer.4 Under den senan- reaferendumrörelsen i Schweiz, under 1860-talet, torde för övrigt Grau!
1 Se Oechsli, a.. a., 1, s. 37 ff. ? Seiler, a. a., S. 117. —— Parallellen med landsgemeindeförfattningens upphävandv i Schweiz och Zug samma år förtjänar observeras. Se ovan 5. 19. '3 Även inom detta parti stadgade sig en principiell motvilja mot referendum såsom ”(attt—farligt instrument”. Hilty, Das Referendum, s. 189. ' En genomgripande skattereform blev sålunda först efter fem upprepade folkom- rösstningar antagen. För övrigt förstod man, såsom Hilty i sitt varma försvar för Sin helmbygd Graubiindens folkliga institutioner något naivt anmärker, att. ”med medfödd dipplomati" kringgå folkviljans utslag, "i fall, där det visade sig nödvändigt”;i- En lag mot skogsskövling, vars förkastande av folket man befarade, utfärdades sålunda i fon-m av en administrativ förordning, varigenom all omröstning undveks (1839). samma meetod tillämpades vid ett senare tillfälle (1858). Se Hilty, Das Peferen'dum, s. 181'f. Äwen vid genomförandet av åtskilliga andra reformer ( rör. skolundervisning och fattigw
biindens exempel icke varit utan inflytande, åtminstone så tillvida, sonom några av denna rörelses mest framträdande förkämpar härstammadtde från denna kanton.1
Stadsrepublikerna.
Stadsrepublikerna voro, såsom ovan nämnts, i majoritet bland edsds- förbundets orter och utgjorde tillsammantagna såväl i befolkningstatal som areal den ojämförligt största anparten av det gamla Schweiz. Föiör- fattningstillståndet i dessa kantoner ger därför en bild av de politiskska villkor, varunder den övervägande delen av den schweiziska befolknirin- gen levde under här ifrågavarande tid.
Varje stadskanton bestod av två skilda områden: dels den egentligiga staden, begränsad av sina murar, dels av ett mer eller mindre vidsträclckt landområde, som staden ofta medels köp eller erövringar förvärvat each som till denna stod i ett från början rätt obestämt, sedermera allt mener utpräglat avhängighetsförhållande. Stadsbefolkningen var alltså delen härskande, lantbefolkningen, som icke sällan var den långt talrikare, iiin- tog ställningen av undersåtar. Författningsutvecklingen i städerna fifö- reter idet stora hela samma gemensamma grunddrag, men ger med tidel'en upphov till två i vissa avseenden skiljaktiga huvudtyper. Grundvalen ftför författningen var överallt ett rådsvälde, fördelat på tvänne församlingaar, en större, det s. k. stora rådet, hos vilket avgöranderätten i alla viktigaare angelägenheter låg, och en mindre, det 5. k. lilla rådet, som var den egennt- liga exekutivmyndigheten. I vissa städer intogo rådskorporationerna (en mera fri, avskild ställning i förhållande till borgarmenigheten, soma i realiteten hade ringa eller intet inflytande på dessas sammansättninng. Regementet låg här i händerna på ett antal förnäma släkter, en styranade klass, som praktiskt taget rekryterade sig själv och hos vilken makttten genom hävd så småningom blev ett exklusivt privilegium. I andra städder lyckades det i skrån fördelade borgerskapet behålla ett visst inflytanade på rådens rekrytering. Stora rådet blev här i viss mån en representattiv institution, där de till ett visst antal från varje skrå utsedda ombudåen utgjorde det dominerande elementet. Rådsväldet fick väl även i demna grupp av städer med tiden ett starkt aristokratiskt inslag, men kontaktten med borgarmenigheten blev här aldrig helt avskuren. Den förra föör—
vård) använde man sig av nämnda utväg för att undgå ett eventuellt negativt folkavrgö— rande. Jämf. Manatschal, Einiges aus Böndens öffentl. Leben aus den letzten 50 bis 60 Jahren. Btindnerisches Monatsblatt 1914, s. 211. * Såsom C. Hilty, professor i statsrätt i Bern, vilken i en mängd skrifter entusiastiiSkt och talangfullt verkat för referenduminstitutets utbredning, samt F. Gengel, redaktör på 1860-talet för den inflytelserika tidningen ”Der Bund” samt en tid medlem av —na-
, tionalrådet.
l'atttningstypen, den patriciska, representeras i främsta rummet av Bern, (leon senare, vad man kan kalla skråförfattningstypen, av Zurich.1
[ detta sammanhang intressera oss emellertid författningarna i själva sltäderna mindre, på ett enda undantag när, nämligen för Geneve, vartill vii längre fram skola återkomma. Av större intresse är det konstitutio— mella förhållande, som i äldre tid, då rådsväsendets aristokratiska ten- dtenser ännu ej fullt slagit igenom, utvecklade sig mellan städerna och theras underlydande landskap. Dessa senare intogo väl en underordnad, plolitiskt osjälvständig ställning, och de styrdes av distriktvis tillsatta fcegdar eller amtmän. Men de hade, såsom i det föregående år berört, be- hiållit en viss, på gamla rättigheter grundad självförvaltning, flerstädes ultövad i 1andsgemeindeförfattningens form, vilken gav stöd åt den fri- tuetsanda, som besjälade landsbefolkningen och förlänade denna en icke fiiiraktlig motståndskraft mot ytterligt gående maktsträvanden från deras reagerande herrar. Dessa, vilka å sin sida väl insågo de underlydande ländernas utomordentliga betydelse för städernas hela politiska oci? eko- nomiska existens — uppenbar särskilt under de ständigt återkommande kli—igen — leddes av klokhetsskäl att hellre fara fram med lämpor än att gå bröstgänges till väga. Detta förhållande förklarar en under 14- och löiOO-talen uppkommen och ofta tillämpad sedvana från stadsregeringar- nas sida att genom s. k. folkrådfrågningar (”Volksanfragen”) hänvända sig till undersåtarna för att erhålla dessas medgivande eller bekräftelse vid viktiga frågors avgörande. En intressant utveckling var sålunda un- der denna tid i gång, som tenderade att förena land och stad till en en- hetlig'statsbildning, där avgöranderätten under ett slags referendala for- mer ytterst vilade hos folket självt. Dylika folkrådfrågningar förekommo i flera av stadskantonerna. Livligast praktiserades de dock i Bern och Ziirich, varför den följande framställningen kan koncentreras till dessa.
Den första folkrådfrågningen i Bern dateras till år 1449 och gällde påläggandet av en allmän huvudskatt i undersåteländerna till avbetal- * ning av den stora krigsskuld staden under närmast föregående oroliga tider ådragit sig; den sista ägde rum år 1610, och frågan rörde sig även då. om en krigsskatt. Det har beräknats, att under ifrågavarande tids- period inalles 86 folkrådfrågningar förekommit,2 av vilka betecknande nog 60 hänföra sig till den av inre och yttre oro uppfyllda tiden 1500— 1536. De ämnen, som förelades folket voro av ganska omväxlande beskaf-
' Till samma typ som Bern kunna räknas Luzern, Solothurn och Freiburg, medan Basel och Schaffhausen närma sig Ziirich's typ. Jämf. Heusler, &. &. ss. 190 ff. samt 267 ff.
” Se Stiirler, Die Volksanfragen im alten Bern, Bern 1869, s. 24 ff., som lä.-mna: Pu tablå över de olika fallen.
fenhet, men låta fördela sig i vissa huvudgrupper. En sådan grupp uut— gjordes, såsom de ovan anförda exemplen utvisa, av finansiella åtgärde er. extraordinarie pålagor och gärder, vilka oftast hade sin grund i de tätitn krigsföretagen, ett ”finansreferendum” alltså, för att begagna en nnan— dern term. I nära samband härmed stodo frågor om utskrivando :stli' manskap och reglerandet av det för Bern liksom för hela Schweiz utomn— ordentligt viktiga soldenärväsendet. Men även avgörandet av självlva krigsföretagen lades direkt i folkets hand, likaså avslutandet av alliann— ser med främmande makter och bekräftelse av fredstraktater. Sålunudn tillfrågades folket i landsorterna 1512, om det var villigt deltaga i ddet då av så gott som hela edsförbundet planerade stora härnadståget titill Italien, 1516 om man skulle biträda den eviga freden med Frankrikke. 1520 om det var lämpligt ingå en offensiv— och defensivallians med Franhk— rike o. s. v. En annan grupp av ämnen sammanhängde med reformna— tionens införande på 1520 talet. Alla viktiga beslut i denna angelägenhliet underställdes folket, så t. ex. medgivandet av fri predikan, upphävanudc av celibatet (härpå svarades 1 527 nej) och utfärdandet av det stora rrc- formationsmandatet 1528. Dessutom anställdes en del folkomröstningarr i frågor av skilda slag, såsom medgivandet av fri köphandel obh införanndv av vissa tillverkningsmonopol, ja det förekom till och med, och icke sså sällan, att folket gjordes till högsta straffrättslig instans, i synnerhetat i förräderimål.
När man jämför dessa folkomröstningar med det moderna schweiziskkn. referendum, får man alltid ihågkomma, att de förra så i avseende på ffö- remål som form voro synnerligen obestämda. De arrangerades av stadds- regeringen i tider av trångmål för inhämtande av befolkningens meninng. väl också för avlyftande och fördelande av det ansvar, som påvilade rre- geringen, men initiativet låg helt och hållet hos denna, och dess förpliik- telse att följa den inhämtade folkmeningen blev alltid i mer eller mindirc grad en politisk omdömessak.1 ' Så tillvida kan man närmast tala om (ett flivilligt referendum av konsultativ innebörd. Med tiden, i samma mån som regeringens beroende av folket växte och hänvändelserna till dlet— samma blevo allt tätare, uppstod en sedvana, som från folkets sida ibe- traktades såsom en rätt och slutligen erhöll formlig bekräftelse. År 15313 avtvingade undersåtarna bernrådet ett löfte att alltid tillfrågas i de Viik- tiga frågorna om krig och förbund, ett löfte som 1531, efter den olyckliign utgången av religionskrigen mot de katolska orterna, upprepades mch skriftligen stadfästes.2 I dessa frågor förelåg alltså ett obligatoriskt ire- fei'endum i form av ett verkligt rättsinstitut, som av folket också åbeiro- pades, då regeringen visade benägenhet attundandraga sig” sina fiin—
, 1. Hilty, Das Referendum, s. 190. * Hilty, a. a., s. 197 ff. Zinzli, a. a., s. 22.
ga'ångna förbindelser. l allmänhet utlölio l'olkutslagen så som regeringen öi'unSkade, men det var icke alldeles ovanligt, att de gingo i motsatt rikt- nning, såsom i ett ryktbart fall 1590, då folket med stor majoritet för- kaastade ett av regeringen med hertigen av Savoyen på skymfliga villkor inngånget fredsfördrag, varigenom Berns bundsförvant under kriget, Ge- nneve, prisgavs åt fienden. Resultatet blev, att fredsfördraget annullera- ddes och Geneve räddades från underkastelse.1
Vad i övrigt beträffar formerna för folkrådfrågningarna räkna scchweiziska författare tre olika slag alltefter sättet för folkmeningens irrnförskaffande.2 Den under äldre tid oftast praktiserade metoden var, attt ombud för undersåtarna inkallades till Bern för att där inför rådet :ungiva sin mening. Något direkt folkuttalande var det emellertid här tyd- liigen icke fråga om, snarare ett slags representativ utvidgning av rådet. Sååsom farlig för rådsregeringens myndighet övergavs denna metod, och frrån 1500-talets ingång var det vanliga förfaringssättet, att folket i land— slskapen kallades till möten på sina tingsställen i amten och fögderierna. l'lfär infunno sig sändebud från rådet eller också uppdrogs åt vederbö- rrande fogdar och amtmän att leda förhandlingarna. Svar på de fram- sttällda frågorna gavs såsom i landsgemeindedemokratiernas folkförsam— liingar genom handuppräckning eller i tvivelaktiga fall genom discessus. VJarje amt hade en röst, och resultatet av den distriktsvis verkställda folk- oimröstningen avgjordes av majoriteten av kollektiva amtröster, varige- inom det stundom kunde hända, att i verkligheten en folkminoritet stod bakom beslutet. Individualomröstning var ett begrepp, som i stadsrepu— bllikerna såväl som i de federativa kantonerna under denna tid var full- sttändigt okänt.
I Zärich följer utvecklingen i det stora hela samma linjer som i Bern. F**olkrådfrågningarna börja där ungefär vid samma tid och av liknande olrsaker samt upphöra mot 1500-talets slut. De ha dock i Zurich mindre Gifta kommit till användning,3 men den roll de där tidvis spelat, har ej varit mindre. Även i Ziirich ha reformationsspörsmålen och ett flertal viiktiga utrikespolitiska frågor lösts genom folkomröstningar, vilka i (henna kanton synas ha haft en mera klart decisiv karaktär. Märkligt ihr särskilt folkets förkastande — mot en bland åtskilliga av rådsher— rtarna spridd mening —— av det franska förbundet 1521, varigenom Ziirich umdandrogs de vådor främlingsinflytandet medförde för andra delar av
1 Se härom vidare Hi lty, Das Referendum, s. 192 ff. : Se Stiirler, a. a., s. 13 ff.; Linder, a. a., s. 86 ff.; Zinzli, a. a., s. 27 ff. 3 .lämf. översikten hos D åndli-ker, Die Berichterstattungen und Anfragen der Zii— I'itcher Regierung an die Landschaft in der Zeit von der Reformation. Jahrbuch fiir scaliweizerische Geschichte 1896, s. 54 f., samt densamme, Ziiricher Volksanfragen vom 1521 bis 1798. Ibid. 1898, s. 222 f.
edsförbundet.l Liksom i Bern tilltvingade sig landsbefolkningen i Ziiriicch dokumentarisk stadfästelse på sin rätt att höras i frågor angående kriig och allianser, vilket skedde genom det s. k. Kappelerbrevet 1532. 15311 olikhet, som fanns mellan de båda kantonerna i här ifrågavarande :aW- seende och som sammanhängde med deras olikartade författningar, lb)e- stod däri, att i Ziirich även borgarmenigheten tillfrågades, medan denima i Bern med ett undantag, som gällde antagandet av det förut nämnda rrc- formationsmandatet 1528, hölls utanför allt deltagande i folkomröst— ningarna. I själva verket är den rätt, som Ziirich's landsbefolkning e>I'- höll, till sitt historiska ursprung att betrakta såsom en utvidgning av .dlet ”skråreferendum”, som redan tidigare tillämpades i staden. Även efter det folkrådfrågningarna i landsorterna upphört bibehöll sig detta ”skrfå- referendum” och erhöll till och med uttrycklig bekräftelse i samband med en 1713 genomförd författningsrevision,2 som tillika formligen upphävde ,det sedan länge i praxis åsidosatta Kappelerbrevet.
Den utveckling, som i Bern och Ziirich under 14— och 1500-talen var på väg att förbinda land och stad till ett slags referendumdemokra'ti. hade möjligen, om den fått fortgå, kunnat lägga grund för en historiskt organisk övergång till den moderna schweiziska referendumstaten. Men utvecklingen avbröts, och dess spår utplånades tämligen fullständigt un— der de långa tider av politiskt förtryck som följde. Orsaken härtill var i främsta rummet den starka konsolidering, som överallt utmärker råds— väldet i städerna vid 1600—talets ingång, men delvis även den brist på sammanhållning och den slappnade självständighetskänsla, som samti— digt gör sig gällande bland undersåtarna. I samma mån rådsregeringens politiska ställning befästes, i samma mån fick den kraft att frigöra sig från ett besvärligt beroende av sina undersåtar, vilket redan tydligt kom— mer till synes i folkrådfrågningarnas relativa sällsynthet under 1500— talets senare hälft. Högeligen belysande för det ändrade läget är den motivering, varmed rådet i Ziirich avvisade ett 1614 framställt förslag om hänvändelse till folket i ett föreliggande viktigt spörsmål: det vore ”mot stadens frihet att göra räkenskap för köpta undersåtar”.a
Det fåtalsvälde, som under 16— och 1700-talen slog rot i de schwei— ziska stadsrepublikerna, stod i godtycklig maktfullkomlighet icke efter den monarkiska absolutismen, exempelvis i de angränsande tyska fur- steterritorierna. När det gällde medborgerlig rätt och rörelsefrihet stod till och med, enligt en schweizisk historikers ord, ”frihetens mångbe—
1 Hilty, Das Referendum, s. 200 f. ” I enlighet härmed skulle referendum från rådet till borgarskråna obligatoriskt äga rum i frågor rörande författningslagar, krig, fred och förbund. Se Z in zli, a. a., s. 14. 3 Dändliker, &. a. i Jahrbuch fiir 'sehweizerische Geschichte 1898, s. 203.
priisade land efter de flesta monarkier”.1 Det oligarkiska familjeregemen— tet, i städerna utvecklade sig i allt exklusivare riktning och allt mer stel— natde former samt undanträngde helt borgarmenigheterna från all med- bestämmanderätt. I synnerhet framträder detta drag i patricierstäderna. dälr den privaträttsliga, för att icke säga privatekonomiska synen på matktutövningen gör sig gällande på samma sätt, blott i ännu högre grad än i landsgemeindedemokratierna.2 Det gamla edsförbundet var vordet ett förbund mellan egenmäktigt härskande aristokratregeringar, vilkas enande band låg i det gemensamma intresset att skydda sina maktposi- tiomer mot den underlydande befolkningen. Det saknades icke försök till uppror, bland vilka det märkligaste var Samuel Henzi's "samman- svätrjning mot bernerregeringen 1749.3 Ekonomiskt styrdes underså- tarsna i landskapen i en och annan kanton, särskilt Bern, med en viss patriarkalisk välvilja, och av betydelse var, att rester av deras gamla kommunala självförvaltning bibehöllo sig. Men varje erinran om de forna politiska rättigheterna straffades med obeveklig stränghet. Det var först under trycket av den yttre faran genom fransmännens infall i Schweiz 1798, som regeringarna i Bern och Ziirich i sista stunden åter påminde sig dessa rättigheter och sökte rädda sin vacklande ställning genom att på gammalt manér närma sig undersåteländernas befolkning. Men det var nu för sent. Även i dessa länder blev revolutionen enda medlet att rensa bort de av gammalt inrotade missförhållandena.
*
En ställning för sig i många avseenden bland de schweiziska städerna intar Geneve. Dess område var, om man undantar några i den kring— liggande trakten förvärvade bysamhällen, inskränkt till själva staden. Man skönjer väl samma huvudlinjer i Genévés utveckling som i de öv- riga städernas, men den direkta demokratien — borgarmenighetens själv- bestämmanderätt — visade här större livskraft och lyckades tidvis på ett avgörande sätt bryta igenom de oligarkiska styrelseformer, som även här under 1600-talet stadgade sig. Största intresset äger emellertid Geneve i detta samband såsom Rousseaus födelsestad, såsom den kon— kreta grundvalen för dennes teoretiska statskonstruktion, vilken, efter att ha tryckt sin prägel på den franska revolutionen, sedermera fick så stort inflytande på den schweiziska författningsutvecklingen. '
* Oechsli, a. a., I, s. 76. ” I Bern uppgingo de ”regerande” familjerna år 1787 till 68, bland vilka dock i själva verket en mindre krets innehade makten. Sålunda besatte 15 familjer 141 platser i stora rådet. I Luzern bestämdes de ”regerande” familjernas antal 1773 en gång för alla till 29, och i Freiburg regerades staden vid samma tid av en "hemlig kammare” på. 28 med— lemmar. Se Oechsli, &. a., I, 5. 54 ff.
3 Se härom Cu rti, Geschichte der schweizerischen Volksgesetzgebung, s. 49 ff. //
Vi kunna ej här följa Geneves äldre konstitutionella historia. Det lmå vara nog att framhålla, att ett rätt invecklat organiserat rådssy'stetem uppkom, bestående av tre rådsförsamlingar, lilla rådet, som var högsäSta exekutiv myndighet, 60-mannarådet, egentligen ett slags utvidgning av det förra, samt ZOO-mannarådet, vilka församlingar tillvällade sig riätttten att ömsesidigt utse och komplettera varandra. Högsta makten utööva- des ända in på 1500—talet av ”allmänna rådet” (conseil général ("des citoyens et bourgeois), d. v. s. borgarmenigheten, som på bestämnda tider sammanträdde till möten i St. Peters kyrka för att definitivt stztad- fästa lagar, skatter och andra viktiga beslut samt fungera som höggsta domstol i straffsaker. Så småningom gled inflytandet över i lilla råddets händer, den allmänna borgarförsamlingen behöll blott rätten att åirli— gen utse de fyra borgmästarna, och all makt stannade, efter patricicier- sta-den Berns mönster, faktiskt hos några stycken regerande familijer. 7 a 8 till antalet.1
Mot detta patricierregemente uppstod i början av 1700-talet en der-mo- kratisk opposition, vars strävan gick ut på ingenting mindre än att ätter- insätta borgarmenigheten i fulla utövningen av dess makt. Ett folkpåarti bildades, lett av män ur aristokratiens egna led, som arbetade för deetta mål. Den första allvarliga attacken mot rådsväldet år 1707 misslyccka— des väl, och ledarna, bland vilka Pierre Fatio är den ryktbaraste, stiraf— fades till livet.2 Men den strid, som begynts, återupptogs och fortssatte med vissa avbrott hela århundradet igenom. År 1738 vann folkpan'tiet sin första stora framgång. Med anledning av de tunga skatter Hege- ringen pålagt, utbröt en allmän borgarresning, som tvingade de :sty— rande till underkastelse. Resultatet blev ett författningsedikt av nämnda år, mediationsreglementet kallat på grund av den medlande roll Framk- rike jämte kantonerna Bern och Zurich spelade vid kampens biiläg- gande. Genom detta edikt fastslogs borgarförsamlingens rätt att antiaga eller förkasta alla lagar, alliansfördrag och nya skatter samt att välja de förnämsta ämbetsmannen. Folksuveränitetsprincipen var därmed. ut- tryckligen proklamerad, och medborgarnas allmänna råd, samlat till år- liga möten, var åter erkänt såsom den utslagsgivande faktorn i stats- livet.8
I verkligheten hade emellertid råden, som hade kvar sin självkomplet— teringsrätt, behållit åtskilligt av sitt forna inflytande, och nya strider uppstodo på 1760-talet. Den närmaste anledningen var lilla rådets be—
1 Se Fazy, Les constitutions de la république de Geneve, Paris 1890, s. 93. Han s— l'e r, a. a., s. 283 ff. Linder, a. a., s. 30 ff. ' _ ” Se härom Curti, Geschichte der schweizerischen Volksgesetzgebung, s. 38 ff. 3 Om 1730-talets författningsstrider se Fazy, a. a., s. 114 ff. — Borgarförsamlingen uppgick vid denna tid till mellan 13— och 1400 deltagare.
sllut 1762 att efter Pariserparlamentets—v föredöme låta bränna Rousseaus slkrifter ”Contrat social” och ”Emile”. Mot denna åtgärd gjordes före- sttällningar av Rosseaus anhängare, och själv avsade han sig som en plrotest sitt medborgarskap i Geneve. I samband därmed framställdes av dfemokraterna krav på att klagomål och yrkanden från medborgarnas siida icke skulle få definitivt avgöras av räden, utan att de skulle bringas iniför borgarförsamlingens forum, krav alltså, vilka gingo ut på något lllknande det moderna folkinitiativet. Även nu ingrepo de medlande mak- tezrna från 1738 i inbördeskampen, och ett nytt författningsedikt blev föiljden 1768, varigenom demokraterna visserligen icke fingo alla sina fmrdringar uppfyllda men dock vunno den fördelen, att de erhöllo ett Mvsevärt inflytande på rådens sammansättning, bland annat en viss rätt attt återkalla lilla rådets medlemmar, vilken rätt sedermera kom att till- lätmpas.1 Folkpartiets styrka växte under de följande åren, och det skulle nttvivelaktigt i den förnyade kamp, som utbröt i början av 1780-talet, luelt avgått med segern, om ej Frankrike i förening med Bern och ko- nlungen av Sardinien intervenerat med härsmakt. Inför våldet gingo nnassor av demokraterna i landsflykt, och under hägn av de främmande vapnen utfärdades en konstitutionell karta, författad av berniska pa- tricier, det s. k. pacifikationsediktet av år 1782, varigenom den gamla olligarkiska styrelsen i allt väsentligt återställdes. Den utrensade och starkt reducerade borgarförsamlingen förmåddes att sanktionera även denna författning.2
Det var emellertid endast en kort frist, som härmed gavs åt den gamla regimen. Den hade återupprättats av den franska monarkien. Den Sfjälptes omkull av den franska revolutionen. Under inflytelse av hän- delserna i Paris och under skydd av inryckande franska trupper kon- stituerade sig folket i Geneve som nationalförsamling, och en konsti- tution utarbetades, som antogs 1794. Knappast något av revolutions- epokens författningsverk kan uppvisa en mera konsekvent tillämpning av de demokratiska idéerna än detta. Åt ett ”lagstiftande råd” uppdrogs att utarbeta lagar och förordningar, men beslutanderätten i alla av rå- det förberedda ämnen förbehölls den suveräna folkförsamlingen (as- semblée souveraine). Denna tillökades nu av folket i de omgivande landsbyarna, varigenom den ombildades till en enhetlig ”landsgemeinde" för hela republiken, samt utövade genom täta sammanträden på det mest effektiva sätt sin makt. Den sålunda konstituerade direkta demokratien
1 Ett tidigare för falkpartiet oförmånligt medlingsförslag 1766 förkastades av bor- garförsamlingen med 1095 röster mot 515; det senare av 1768 antogs med 1204 röster mot 37. Se Fazy, a. a., ss. 136 och 140. 4 2 Församlingen, som vid denna tid ordinärt räknade 16.—1800 medlemmar, uppgick vid detta tillfälle till endast något över 500. Ediktet antogs med 401 röster mot 113. Se F a zy, a. a., s. 169.
fullkomnades ytterligare genom folkinitiativets införande. Författnings- ändring kunde över huvud endast företagas på initiativ av folket. För— slag härom skulle vara undertecknat av minst 1 000 medborgare. För initiativ i vanliga lagfrågor fordrades 700 underskrifter. De av med- borgarna väckta förslagen skulle efter behandling i rådet föreläggas folkförsamlingen.1 Även denna konstitution —— det konsekventa slut— resultatet av ett århundrades demokratiska författningssträvanden — blev av kort varaktighet. Den upplöstes efter några år som en följd av den franska erövringen.
Det har sagts om författningsstriden i Geneve under 1700-talet och icke utan skäl, att den bildar ett förspel till den franska revolutionen. Om— dömet har närmast tillämpats på den hetsiga kampen 17822 — sju år före revolutionsutbrottet — men gäller med lika rätt striden i alla dess väx— lingar. Den principiella motsatsen mellan privilegierat fåtalsvälde och demokrati är densamma på den mindre som på den större skådeplatsen. och slutspelet — demokratiens seger och slutliga utformning — uppvisar gemensamma typiska drag. Frihetsrörelserna i den lilla ”miniatyrre- publiken” — för att använda Voltaires benämning — följdes i Frank- rike med största intresse, med en viss ängslan av de styrande, som i sina upprepade interventioner i själva verket på främmande mark endast för— svarade sina egna underminerade positioner hemma, med beundran och sympati inom upplysningskretsarna.3 Ingen hade större orsak att intres— sera sig för dessa rörelser än Rousseau, och han har också personligen uppträtt med inlägg i striden,4 som ju i själva verket hela tiden rör— de sig om hans egna idéer. Det är påfallande, hur nära dessa, och i synnerhet läran om folksuveränitetens direkta utövning, sluta sig till den politiska verkligheten i hans hemstad. Dennas institutioner har Rousseau väl känt —— han har en gång på 1750—talet närvarit vid den allmänna borgarförsamlingen i Peters-domen5 — och hans doktrin i ”Contrat social” kan på sätt och vis betraktas såsom den teoretiska ut— formningen av folkpartiets praktiskt politiska program. Ingenstädes ha
1 Fazy, &. a., s. 177 ff. ” ”C'etait la revolution francaise qui se préparait å Geneve en 1782 et se répétait pour ainsi dire en raccourci sur ce petit théåtre” (Sorel, LyEurope et la revolution flan— caise, l, s. 142, cit. av F a zy, a. a., s. 170). * Mirabeau och den blivande girondistledaren Brissot ha till och med i skrifter ipp— trätt till försvar för demokraterna i Geneve. Se Fazy, a. a., s. 162 ff. ' Rousseau's ”Lettres de la Montagne” (1764) äro ett direkt svar på ”Lettres de la campagne" (1763), en skrift, författad till försvar för aristokratpartiet av generaljro- kuratorn i Geneve, Tronchin. 5 Vid sitt betydelsefulla besök i Geneve 1754. Se V allette, Jean—Jacques Rousmau genevois. Paris 1911, s. 91.
heller Rousseaus idéer fått ett mera oförbehållsamt klart uttryck än i den ovannämnda revolutionsförfattningen av 1794.
Det är naturligt, att även i Schweiz frihetskämpen i Geneve skulle följas med en viss spänning. och det var av självbevarelsedrift, som de aristokratiska regeringarna i Bern och Ziirich vid Frankrikes sida tid efter annan ingrepo till sina ståndsbröders försvar. Något annat infly- tande än den reaktion det väckte till liv har emellertid Geneve ej utövat på det övriga Schweiz under denna tid. Ej heller sedermera, under 1800- talet, har det ägt någon egentlig betydelse för den konstitutionella ut- vecklingen inom edsförbundet. Det ser ut som om demokratien i Geneve löpt linan ut under 1700—talet. I varje fall är den gamla författningstra- ditionen helt avbruten i de senare konstitutionerna av 1814 och 1842. vilka, om man undantar folkets allmänt tillerkända rätt till författnings— sanktion, saknar varje spår av de forna vidsträckta folkrättigheterna. Egendomligt nog hör också Geneve till de kantoner, som allra sist ac— cepterade referenduminstitutet i dess moderna former. Men om alltså Geneves märkliga äldre författning aldrig direkt fick den betydelse för den efterföljande utvecklingen, som man möjligen kunde väntat, har den indirekt, genom Rousseaus förmedling, säkerligen spelat en större roll ' för den omedelbara demokratiens utbredning i Schweiz än någon av de andra kantonernas konstitutioner.
Kapitel II.
SCHWEIZ OCH DEN FRANSKA REVOLUTIONENS IDEER.
Folksuveränitetsidén.
Det har sagts om den schweiziska demokratien — och det gäller i snll- deles särskild grad denna demokratis grundval, folkomröstningsinstitultet —— att den leder sin upprinnelse ur två skilda källor: å ena sidan visssa inhemska institutioner av germanskt ursprung, vilka med en märkvärdiig seghet bevarat sin livskraft tiderna igenom, å andra sidan den franska revolutionens idéer,1 vilka vid 1700-talets slut erövra sinnena inom sto>ra lager av befolkningen, framför allt i de despotiskt styrda stadskantonerma, för att med de franska truppernas intåg 1798 i ett slag taga form i (ett nytt, visserligen kortvarigt, men för ögonblicket de gamla författnings- förhållandena helt omstörtande statsskick, den helvetiska republiken.
Betydelsen av denna senare källa är icke mindre än inflytelserna av dlen förra, vilket gent emot en äldre, ensidigt germanistiskt betonad historiie- Skola av en senare forskning till fullo ådagalagts.2 I föregående kapittel ha de inhemskt nationella rötterna till det schweiziska referenduminsti- tutet behandlats. För att fullständiga bilden av den moderna referendum- rörelsens förutsättningar, skall i det följande denna rörelses franskca, mera doktrinärt färgade inslag beröras.
När det gäller att bedöma inverkan av den franska revolutionens idéer på. den politiska utvecklingen, det må nu vara i Schweiz eller i andira länder, är det alltid folksuveränitetsidén som kommer att stå i förgruln— den. Den har uppfattats och tillämpats olika, den har omväxlande möttts av entusiasm och motstånd, ständigt har denna idé, under ett segertåg som]
1 Borgeaud, Etablissement et révision des constitutions en Amérique et en Euro1pe. Paris 1893, s. 309. ' 2 En grundläggande roll spelar därvid H i 1 ty, Oeffontliehc Vorlesungen iiber die Hlel- vetik. Bern 1878. '
i längden ej stått att hejda, allt intill vara dagar såsom ingen annan betytt en omformande och framåtdrivande kraft i europeiskt statsliv. I regel har emellertid folksuveränitetsprincipen framträtt och utbildats i det re— presentativa systemets omklädnad. I de flesta stater har kravet på ökade folkrättigheter inneburit ett krav på ökat inflytande från folkets sida på representationens sammansättning. Demokratiens fulla genomförande har i enlighet härmed varit liktydigt med den allmänna, lika och direkta rösträttens erkännande, och accepterandet av den rena representations— — principen har ej uppfattats såsom något avsteg från eller förvanskning av folksuveränitetsprincipen.
Redan under revolutionen var sammansmältningen av dessa båda grund— satser — om man undantar vissa i detta samband mycket intressanta ansatser i annan riktning, som vi längre fram återkomma till —— på det hela taget fullbordad. FoIksuveränitetsprincipen i det representativa Sy- stemets inkapsling framstår därför i allmänhet sett såsom revolutionen.—: stora politiska landvinning för 1800-talets konstitutionella utveckling.
Från nämnda regel utgör Schweiz ett undantag, länge det enda i den europeiska statsvärlden.
Den franska revolutionen medförde väl även för Schweiz närmast det representativa systemet såsom den stora politiska nyheten, vars utbild— ning och befästande, —— låt vara till en början i mycket ofullkomliga former — blev det första mera påtagliga resultatet av den gamla statsordningens fall. Men alltifrån den moderna utvecklingens be- gynnelse —— i den helvetiska republikens författningar —— kunna ten— denser av fransk härstamning spåras till erkännande av en folkets di— rekta medverkan i statsarbetet, och några årtionden senare avsätta kra- ven härpå sina första resultat i form av referenduminstitutets upptagande i en del kantonala konstitutioner. Visserligen voro dessa första tenden- ser ännu rätt svaga, och det förtjänar betonas redan nu, att den äldre schweiziska liberalismens ideal icke egentligen var referendumdemokra- tien utan den representativa demokratien, vars upprätthållande i något så när obeskuret skick den länge segt och icke utan framgång försvarade. Men redan från och med 1830 framträder under hägn av en _spirande radikalare politisk riktning den direkt demokratiska statstanken kon— kurrerande vid sidan av den representativa principen, till en början skördande endast en del spridda terrängvinster, för att på 1860-talet defi- nitivt vinna övertaget. '
”En utjämning mellan folksuveränitet och representativt system kom slutligen även i Schweiz till stånd, men på helt andra grunder än i öv- riga europeiska länder. Under det där folkets rätt uttömdes i valrätten för att helt utövas av parlamenten, ställdes parlamenten i Schweiz under en ständig kontrollerande och korrigerande uppsikt av folket. Den
schweiziska folksuveräniteten blev sålunda ett omedelbart utövande av suveräniteten av folket självt, demokratien blev här liktydig med direkt demokrati.
Idéhistoriskt sett betyder denna schweiziska utveckling ett konsekvent fasthållande utan motstycke av folksuveränitetsläran i dess ursprungliga form, sådan denna lära en gång förkunnades av sin store mästare Jean Jacques Rousseau, framför allt i hans mest ryktbara politiska verk. ”Contrat social”. Ingenstädes har denna demokratiens bibel tolkats så rent och anammats så troget, ingenstädes har den bevarat en sådan livs- kraft som i Schweiz. Dess vetenskapliga brister och misstag ha upp- visats, glansen av dess förkunnelse har bleknat, dess praktiska tillämp— ning har förklarats ogenomförbar, i Schweiz har likväl Rousseaus tanke— byggnad förmått verkligt levande gestalta ett folks politiska liv. Alltjämt är hans lära i väsentliga punkter ett fullgott uttryck för schweizisk upp— fattning av demokratiens väsen. ”Ur Rousseaus teori har den schweizi— ska folkstaten hämtat oskattbara krafter”, vittnar Fritz Fleiner. ”På gott och ont har vårt nationella liv till den dag som i dag är blivit stående i Rousseaus bann. Han har förblivit den rena demokratiens ende store teoretiker".1 Det dröjde länge och det var efter åtskilliga omvägar som Rousseaus revolutionerande tankar vunno verkligt rotfäste i Schweiz. men det kan i sanning sägas, att ingen som han till slut blivit profet i sitt eget fädernesland.
Av vad som sagts är tydligt, att det mer än någonsin, när det gäller att tränga in i den schweiziska demokratiens grundläggning och därav härflytande ännu bestående väsensdrag, finns anledning att gå tillbaka till Rousseau. Vi skola därför i detta kapitel med utgångspunkt från Rousseaus folksuveränitetsteori följa den direkt demokratiska utveck— lingslinjen över den franska revolutionen till Schweiz för att här något uppehålla oss vid den helvetiska republikens betydelse samt innebörden av den sedermera efter Napoleons fall härskande reaktionen. Endast därigenom blir det möjligt att komma på spåren de drivande krafterna i den efter julirevolutionen 1830 följande politiska regenerationen i de schweiziska staterna.
1 Fritz Fleiner, Entstehung und Wandlung moderner Staatsstheorien in der Schweiz, 5. 11 f. Jämf. även följande uttalande s. 10: ”Die Rechtfertigung der rein- demokratisehen Bewegung und ihre wissenschaftliche und politisehe Begrändung haben iiberall in der Schweiz die Ideen Rousseaus geliefert. Nieht als ob die demokratischen Partiefiihrer mit dem ”Contrat social* in der Hand fiir ihre Forderungen gefochten hätten. Aber die Ideen Rousseaus haben sich von ihrem Urheber und seinem Werke abgelöst und sind politisches Gemeingeist geworden. Neue Gedanken von ähnlichen Kraft hat die Folgezeit nicht hervorgebrnchl".
För att förstå Rousseaus folksuveränitetsdoktrin i de delar, som här speciellt intressera oss, eller problemet om det representativa systemets förenlighet med ett demokratiskt statsskick, är det nödvändigt att först kasta en blick på hans teori om statsfördraget. Ur denna teori följer nämligen såsom ett korollarium hela hans statskonstruktion och sålunda även hans uppfattning om folkrepresentationens ställning och uppgift.
Det originella i Rousseaus lära ligger som bekant icke i fördrage- teorien i och för sig, vilken var allmän egendom för hela den naturrätts- liga statsåskådningen, utan i det sätt, varpå han utvecklat den och de slut— satser han därav dragit. För att garantera individens ursprungliga fri— het, vilket är ledmotivet i Rousseaus tankegång, låter han det fördrag eller kontrakt, varigenom ”ett folk blir ett folk” eller med andra ord, vari— genom staten uppstår, såsom 'högsta och i grrmden enda regulativ inne- hålla satsen, att var och en av de kontraherande individerna i och med den statliga sammanslutningen överlämnar sig själv med sina fri- och rättigheter till alla. Individen uppgår i en kollektivenhet, men äger så- som medlem av denna del i den statsauktoritet som skapats. När han lyder denna auktoritet lyder han sålunda i grund och botten endast sig fsjälv, och den frihet han avstått får han igen, ehuru i andra och mera betryggande former.1
Då villkoren vid statsföreningens ingående för alla äro desamma, blir jämlikheten, den för alla lika rätten att deltaga i statsangelägenheternas avgörande, ledande princip för den statliga sammanlevnaden. Syfte— målet med statsfördraget, bibehållandet av individernas frihet och jäm— likhet, är alltså genom själva innehållet i detta garanterat. Det ligger vidare i detta fördrag, att. högsta makten, suveräniteten, tillhör folket eller summan av de individer, varav staten består. Suveräniteten får sitt uttryck genom folkviljan eller, för att använda Rousseaus benämning, ”den allmänna viljan” (la volonté générale), vars utslag bestämmer lag- stiftningen. ”Folket, som är underkastat lagarna, bör också vara deras upphov; det tillkommer endast dem, som förenat sig i ettvsamhälle, att själva reglera detta samhälles villkor”.2
Folksuveräniteten, såsom Rousseau fattar den och som han preciserat den genom sin formulering av statsfördraget, är sålunda oförytterlig. Folkviljan måste utövas av folket självt, ty skulle den överflyttas på någon annan eller en del av folket, så bleve den förvanskad och allmänt förtryck rådande. Frihet och jämlikhet. som var statsföreningens upp-
1 Centrat social, I: 6. ” Centrat social, II: 6. Jämför Sa r ra ut. Le gouvcrnement direct en Franc—e. Paris 1899, sid. 63.
gift, bleve då en chimär, statsfördraget brutet och staten själv därmed upplöst. Folket vore icke längre ett folk. Slutsatsen är redan härmed klart given: den enda statsorganisation, som fyller sitt ändamål och där- för kan få namn av en sådan är den, där folket-suveränen ständigt bc- håller maktutövningen i egen hand, d. v. 3. den direkta demokratien. Den omedelbart beslutande folkförsamlingen blir i enlighet härmed den nöd- vändiga formen för statsangelägenheternas eller, vilket för Rosseau är detsamma, lagarnas avgörande.1
Denna konsekvens av sin felksuveränitetsteori har Rousseau närmare utvecklat genom att direkt vända sig mot det representativa systemets berättigande. En Vilja, framhåller han, kan aldrig överlåtas, delegeras till en annan, ty ingen säkerhet finns för att uppdragsgivarens och den delegerades viljor och önskningar skola sammanstämma, allra minst om en sådan delegation sker för lång tid framåt. Därför kan ej heller ut- övningen av folkviljan, som i lagstiftningen får sitt egentliga uttryck. överlåtas åt en representantförsamling. Endast slumpen gör, om folkets vilja och representationens ständigt stå i samklang; all sannolikhet talar för motsatsen, varför representationen i själva verket blir en usurpator. Skall den lagstiftande makten, d. v. s. suveräniteten, ej berövas folket, är det ett oundgängligt villkor, att den alltid stannar hos folket. Denna Rousseaus principiella ståndpunkt sammanfattas kortast och klarast i dessa hans egna ord: ”Suveräniteten kan icke representeras av samma skäl som den icke kan avstås; den består väsentligen i den allmänna vil- jan, och viljan låter aldrig representera sig; den är densamma eller äi en annan, någon medelväg gives icke”.2 För Rousseau är sålunda det moderna representationssystemet en meningslös fiktion, en farlig orim— lighet, som i sina konsekvenser betyder folksuveränitetens fullständiga förnekande.
Denna abstrakt teoretiska tankegång i ”Centrat social”, som här en— dast i mycket stark förkortning kunnat antydas,3 synes kanske något min- dre abstrakt, om vi erinra oss, att Rousseaus idéer dock ytterst växt fram
* "Le seuverain n'ayant d'autre force que la puissance legislative, n'agit que par des lois; et les lois n'étant que des actes autenthiques de la volonté générale, le souverain ne saurait agir que quand le peuple est assemblé”. Centrat social, III: 12.
” Centrat social, 111115. ” En kritisk behandling av Rousseaus doktrin torde i detta samband, där det endast gällt att sammanfatta de viktigaste av de av Rousseau angivna och sedermera flitigt använda teoretiska argumenten till förmån för den direkta demokratien, icke vara be— hövlig. I detta avseende må. hänvisas till framställningar hos Signorel, a.. a., sid. 156 ff; Puibaraud, Le gouvernement direct chez J.—J. Rousseau et apres lui. P1- ris 1908, sid. 114 ff.; Esmein, Elements de droit constitutionel frangais et comparé, I (Paris 1920), sid. 284 ff.; J ellinek, Allgemeine Staatslehre. Berlin 1914, sid. 566 tf. Boethius, Om statslivet, Uppsala 1916, sid. 189. ,
ur den politiska verklighetens mark. På detta förhållande beror till slut deras styrka och utemordentiga framgång.
.Det är vanligt att betona den betydelse, som särskilt de antika stads- republikerna, där det representativa systemet var okänt, haft såsom förebilder för Rousseau. Inflytandet från antiken, som för övrigt icke blott gäller Rousseau utan hela hans samtid, är oförnekligt, och detta så mycket mer som Rousseau själv hänsyftat på detta faktum.1 Men det fanns andra historiska mönster, som lågo medborgaren från Geneve närmare och som med en helt annan, mera levande kraft påverkat hans tankeliv. Dessa mönster ha i detta samband det största intresset. Att Rousseau icke varit okunnig om de allmänna politiska förhållandena i Schweiz, vars folk han kallar ”det lyckligaste i världen”, framgår av flera uttalanden. Han har sålunda bland annat känt till landsgemeinde' demokratierna,2 men naturligtvis bäst och mest ingående sin hemstad.—' författning. Geneveis betydelse såsom den konkreta grundvalen för Rous- seaus statskonstruktion är i det föregående redan antydd,3 men förtjänar här ytterligare något beröras till belysande av hur han i verkligheten tänkte sig representationsproblemets lösning.
Då ”Centrat social” blivit kallad ”en panegyrik över republiken Ge— neve”,4 bestyrker Rousseau själv detta omdöme genom några rakt på sak gående uttalanden i sina ”Lettres écrites de la Montagne”,'i vilka tillika klarast blotta avsikten med hans skrift. Efter en resumé av grundtankar- na i ”Centrat social” vänder sig Rousseau till sin adressat med frågan: ”Vad tänker ni, min herre, vid läsningen av denna korta och innehålls— trogna analys av min bok? Jag gissar det. Ni säger till er själv: ”Se där historien om Geneve's regeringssätt”. Det är just vad alla, som känna eder konstitution, sagt vid läsningen av mitt verk”. Och han tillägger: ”J ag har då tagit eder konstitution, som jag fann vacker, till modell för de politiska institutionerna; och då jag framställde eder som exempel
1 Centrat social, III: 12. ” På. dessa syftar följande idealistiskt färgade, men för tiden då den nedskrevs be- tydligt missvisande skönmålning: ”Quand en voit chez le plus he'ureuxl peuple du monde des treupes, de paysans régler les affaires de llEtat sous un chéne et se conduire tojours sagement, peut-en s'empécher de mépriser les raffinemens des autres nations. qui se rendent illustres et misérablcs avec tout (Vart et de mysteres?” Centrat sr»- cial, IV:1. * 3 Se ovan 5. 34. En ingående belysning av den rellGeneve's statsskick spelat för Rous- seaus tankegång i ”Centrat social” ger Vallette, a. a., s. 174 ff. Vaughan, The poltical writings of Jean Jacques Rousseau, II (Cambridge 1915), s. 5 f. anser, att de antika mönstren haft större betydelse än Geneve, säkerligen dock med orätt. " Jämf. Puibaraud, a. a., s. 16. 5 Som förut nämnts voro dessa brev, vilka utförligt taga ”Centrat social” i försvar och delvis kunna anses utgöra en kommentar till denna skrift, ett direkt inlägg i parti—_ striden i Geneve på 1760-talet.
för Europa, framlade jag, långt ifrån att söka förstöra edert statsskick, medlen till dess konservering”. Rousseau har alltså haft ett dubbelt syfte med sin bok: dels att framlägga de allmängiltiga principerna för den konstitutionella rätten, dels att hålla fram för sina medborgare i Geneve den rena urbilden av deras författning till stöd mot aristokratpartiets ihärdiga strävanden att förvränga den. Han har gjort en idealritning men haft sitt mönster i verkligheten.
Den verklighet han utgick från var det författningstillstånd, som 1738 års medlingsedikt avsåg att återuppliva och vars rätta innebörd Rousseau företog sig att tolka. Medborgarförsamlingen, det suveräna folket i Geneve, som själv antog sina lagar, var framför allt den realitet, som ständigt stod för hans ögon. Att det var en drömbild han målat har Rousseau själv energiskt avvisat. Om han blott lagt fram ett allmänt ideellt utformat system, en utopi, framhåller han, skulle man med säker— het ingenting sagt utan nöjt sig med att helt lugnt hänvisa ”Centrat social” jämte Platons republik och andra utopier till chimärernas land. ”Men jag målade”, säger han, ”en existerande bild, vars drag man ville ut— pläna. Min bok har vittnesbörd om det attentat som man var i färd. med att göra, och det var detta, som man icke velat förlåta mig”.1
Men om Rousseau sålunda velat framhäva, att han åsyftat något mer än blott en utopisk fantasi, är han fullt medveten om de begränsade möj— ligheterna att helt förverkliga den statsbild, som för honom var idealet.
Han har visserligen principiellt vänt sig mot det representativa systea mot som sådant, varvid han direkt polemiserat mot Montesquieu, som varmt förordade detta system och vars stora auktoritet icke oväsentligt bidragit till dess framtida utbredning. Han har icke blott på denna punkt utan även i fråga om Montesquieus hela maktfördelningsteori med efter— tryck deklarerat sin avvikelse från denne sin äldre medtävlare på de poli tiska teoriernas fält. Mot den engelska statstypen, sådan Montesquieu förfäktat den, ställde Rousseau i all dess ursprungliga renhet den schweiziska, varigenom dessa båda motpoler i den nyare konstitutionella utvecklingen sålunda från början framträda. i hela deras idépolitiska skärpa och klarhet. Men när det gällde doktrinens praktiskt pelitiska genomförbarhet, är motsatsen mellan Rousseau och Montesquieu mindre utpräglad än man av den förres skarpa opposition skulle förmoda. Det står klart för Rousseau, att stora stater såsom Frankrike och England ej kunna undvara en representation i något slags ferm. Att här samla hela folket till fattande av beslut skulle ej låta sig göra, och Rousseau är för övrigt ej blind för den stora massans oförmåga att utan alla förberedelser
(Detta liksom närmast föregående citat äro hämtade ur ”Lettres écrites de la Mon- tagne”: VI. Redan tidigare, i sin tillägnan av ”Discours sur l'inégalité” (1754) till republiken Geneve, hade Roussseau prisat sin hemstads författning.
omedelbart handhava lagstiftningsbestyren. Endast en uppdelning av så- dana större stater genom införande av ett federativt system — en utväg som Rousseau efter schweiziskt mönster framkastat —— skulle i dessa möjligen kunna bereda rum för direkt 'folkstyrelse i egentlig mening.
Men även vad beträffar de små staterna, vilka för R'esseau tydligen äro de enda rationella, har han, av vissa uttalanden 'att döma, misströstat om en fullt obeskuren tillämpning av sitt system.1 Även i dessa måste frånvaron av all representation, för att tala med Montesquieu, ”med— föra många olägenheter”.2 Erfarenheterna från Geneve hade visat, att det ej ens här, lika litet som i de andra demokratiskt organiserade schweizi- ska orterna, Gick för sig att förlägga statsarbetet uteslutande hes folk- församlingen. En mindre representativ församling, ett råd vid den perio— diskt återkommande allmänna medborgarförsamlingens sida, var ett oum— bärligt villkor för statsaffärcrnas jämna bedrivande. Att det låg en fara i denna anordning ådagalade de ständigt upprepade oligarkiska över— greppen, och den enda verksamma garanti, som häremot kunde uppnås. bestod i en så strängt som möjligt uprätthållen skyldighet för rådet att framlägga de av detsamma förberedda ärendena till medbergarförsamlin- gens stadsfästelse.3
De modifikationer av sin teori, som Rousseau av praktiska skäl ser sig föranlåten att göra, anknyta sig sålunda nära till de förhållanden, som han sett utvecklas i sin hemstad. Syftet blir för honom detsamma som för folkpartiet i Geneve, nämligen att så långt som möjligt kringskära den representativa församlingens självständiga befogenheter genom att ställa den i nära beroende av det suveräna folket. De villkor, varunder Rousseau tänkt sig ett representativt system, framgå av ett ofta citerat uttalande i ”Centrat social”, där han i omedelbar anslutning till sin suveränitete- teori såväl direkt som indirekt preciserat sin åskådning på följande sätt:4 ”Folkets deputerade äro alltså icke och kunna icke heller vara dess re— presentanter, de äro blott dess kommissarier; de kunna ingenting avgöra definitivt. Varje lag, som folket icke personligen ratificerat är ogiltig (nulle); det är icke alls en lag. Det engelska folket tror sig vara fritt; det bedrar sig storligen, det är det endast medan det väljer medlemmar till parlamentet; så snart dessa äro valda är det slav; det är intet”.
Det framgår härav, att den uppgift Rousseau vill tillerkänna folkombu- den är av en ytterst begränsad natur, och ingenting är mera betecknande
* Centrat social, III:4. * Jami. Sarraut, &. a., sid. 69. 3 Det rätta förhållandet mellan medborgarförsamlingen och lilla rådet har Rousseau utvecklat i ”Lettres écrites de la Montagne": VII, VIII.
' Centrat social, III: 15. Jämf. ovan sid. 40. Det hithörande kapitlet bär till över— skrift: "Deputerade eller representanter”. ' '
för hans uppfattning än den stränga åtskillnad som markeras melllan ”deputerade” och ”representanter”. Endast i den förra egenskapen åäro folkombud möjliga. Såsom folkets "kommissionärer" eller agenter ha. de att uträtta sin uppdragsgivares befallningar, deras åtgärder kunna av denne alltid annulleras, och de kunna när som helst återkallas. En I'epH'P— sentation i egentlig mening, begåvad med egen beslutanderätt och själv— ständig handlingsförmåga å folkets vägnar, är och förblir för Rousseaau ett oting, och han förkastar obetingat ett system sådant som det engelslka. Att överlämna lagstiftningsmakten åt ett parlament vore liktydigt med folksuveränitetens uppgivande, och Rousseau kan aldrig upphöra att föör— undra sig över den engelska nationens bekymmerslöshet, för att icke säign dumhet, då den vid sina parlamentsval icke tvekar att för sju år undlcr— kasta sig en tygellös tyrann.1
Rousseaus omsorg blir därför att pålägga den representantförsamlimg. han ej kan undgå, sådana tyglar, som garantera att åt folket—suverämen förbehålles den lagstiftningsmakt, som det under inga förhållanden k:an berövas. Den tanken har ej varit Rousseau främmande att binda de (de- puterade genom instruktioner, att utrusta dem med imperativa' mandat." Det medel, som i ovan anförda uttalande närmast föresvävat honom, är emellertid en efterhandskontroll, varigenom folket alltid får möjlighet att pröva sina mandatarers verk. Detta mål uppnås genom att den definitiivn avgöranderätten fråntages dessa och förlägges hos folket. Represenlta- tionen eller rättare sagt den folkdeputation Rousseau tänkt sig blir ett osjälvständigt, rent förberedande organ med uppgift att utarbeta förslag. att redigera lagarna, vilka därefter alltid måste godkännas av den veirk- liga lagstiftande makten, d. v. s. folket i egen person.&
Det kan sägas, att de medgivanden man finner hos Rousseau till fiör— mån för ett representativt system äro mera formella än reella, och att de förutsättningar han uppställer i själva verket upphäva det moderna irc- presentationsbegreppet. Han har heller aldrig accepterat detta utan tvärtom konsekvent bestritt dess berättigande. Något mer än ett rent (ex— peditionsorgan, principiellt likställt med andra i det suveräna f01k(PtS tjänst stående organ, lät sig ej förena med hans en gång givna grund-
! Je ne puis qu'admirer”, yttrar R. i det arbete, han skrev om det polska styrellsc- sättet (Considérations sur le gouvernement de Pologne), 7”la négligence, Pincurie, ei. i'OS'e dire, la stupidité de la nation anglaise, qui, aprés avoir armé ses deputés de la supreme puissance, n'y ajoute aucun frein pour regler l'usage q”uils en puorrtont faire pendant sept ans entiers que dure leur commission”. Ci-t, av H. S ée, Les idées ipo- litiques en France au XVIIIe Siécle. Paris 1920, sid. 123.
" 2 Pu'ibaraud, a. a., sid. 58 ff.
3 ”Celui qui rédige les lois n'a donc ou ne doit avoir aucun droit législatif, et le peuple meine ne peut, quand il le voudrait, se dépouiller de ce droit incommunicablle". Contrat social, II: 7.
lankar. Men så som Rousseau på grundval av mönster från sin fäderne- stad tecknade innebörden av vad man skulle kunna kalla det schweiziska reprcsentationsbegreppet möjliggjorde han det praktiska uppbyggandet av ett statsskick, där folket under vissa representativa former förblev den direkt utslagsgivande faktorn vid statsangelägenheternas avgörande.
Själv har Rousseau aldrig i detaljerna utfört, hur han tänkte sig, att förhållandet mellan folket och det representativa organet skulle vara ord— nat. Hans antydningar äro i detta avseende tämligen vaga och icke utan motsägelse. Den frågan skulle då till slut kunna ställas, om Rousseau verkligen förordat eller åsyftat en anordning liknande det moderna refe— renduminstitutet.
Frågan har besvarats olika alltefter de anspråk på detaljerad klarhet som uppställts ifråga om Rousseaus uttalanden.]l Ser man på dessas inne- börd och konsekvenser, står det emellertid utom allt tvivel, att själva grundritningen till institutet av Rousseau otvetydigt angivits. Namnet referendum återfinnes visserligen ingenstädes i hans skrifter men så mycket mer saken. Han har direkt pekat på folkets slutgiltiga avgö— randerätt såsom det nödvändiga komplementet till ett representativt sy- stem, och i orden: ”Varje lag, som folket icke personligen ratificerat, är ogiltig”, har han i själva verket formulerat den översta ledsatsen för varje referendalt organiserad demokrati.
Det är lätt att se, att redan denna sats ger den sammanträngda moti- veringen till de olika former varunder referenduminstitutet framträtt. Tidigast och mest allmänt har dess tillämpning slagit igenom i avseende på författningslagar. Det är intressant att observera, hurusom därvid mer än annars hela kontraktsteorien varit behjälplig att stadga uppfattningen om folkets omedelbara beslutanderätt. I den populära föreställningen har denna teori tagits efter bokstaven, och då den skrivna författningen mot 1700 talets slut från Amerika gör sitt intåg i Europa identifieras den med samhällskontraktet självt, vid vars ingående det framstår som en själv- fallen fordran att hela folket bör vara med. Det är under inflytelse av ett dylikt åskådningssätt, som det obligatoriska författningsreferendum vun- nit burskap? Såsom lättfattligare och grundad i sakens egen natur har denna referendumform varit mera obestridd än andra, och den har därför alltid kommit att stå så att säga i en klass för sig. Men tydligt är, att även det obligatoriska lagreferendum har sitt direkta stöd i ovan an,- förda sats, som väl förtjänar att sättas såsom motto för hela den moderna referendumrörelsen. Ehuru icke berört i ”Contrat social” har även folk-
'* Jämf Signorel, a. a., sid. 169; Puibaraud, a. a., sid. 64 ff. *” Esmein, a. a. I, sid. 412. —— Borgeaud, &. a., sid. 241.
initiativet av Rousseau i annat samband framkastats, här som alltid med utgångspunkter hämtade från författningsförhållandena i Grenéwe.1 Rousseaus nya insats, sedd mot bakgrunden av de i Schweiz tidigare historiskt lramvuxna referendumformerna, består däri, att han avlöst så» ; väl det gamla diplomatiska som det germanska, kollektivt organiserade- 1'eferendum med ett individualreferendum, vartill han först givit idén. Teoretiskt har Rousseau en gång för alla begrundat denna idé, vilken framstår såsom ett utflöde av hela hans statsuppfattning, och bästa be— viset för att han med rätta kan räknas som den moderna referendum- tankens upphovsman ligger, som vi skola se, däri, att argumentationen för denna tankes förverkligande under den följande utvecklingen helt be- härskas av de skäl och synpunkter, som redan av honom förkunnats.
Referendum i de franska revolutionsförfattningarna.
Den franska revolutionen har först småningom, under dess senare ske— de, accepterat Rousseaus idéer i deras yttersta konsekvenser. Hur starkt han än inspirerat redan den konstituerande nationalförsamlingen, visade sig majoriteten av denna församling benägen att i sitt författningsarbetu följa moderatare vägar än han anvisat. Den proklamerade i 1789 år;—* rättighetsförklaring folksuveränitetsprincipen, den fastslog satsen om la— gen såsom ”den allmänna viljans uttryck”, men den vägrade gå så långt som att tillerkänna folket direkt delaktighet i lagstiftningen. Redan nu framlades visserligen av den yttersta vänstern en mängd förslag i denna. riktning, varom intressanta diskussioner utspunno sig.2 Men det var för— gäves som man härunder direkt åberopade Rousseaus auktoritet.3 Debat- terna fingo snarast därigenom sin största betydelse, att de bidrogo att hos majoriteten ytterligare stadga och fördjupa det representativa styrel- sesättets grundsatser, vilka också i särskilda grundlagsstadganden ut— tryckligen proklamerades.4 I överensstämmelse härmed blev heller aldrig
* Puibaraud, a. a., sid. 45. ” Utförligast behandlade av Sarraut, a. a., sid. 95 ff. Jämf. även Redslob. Die Staatstheorien der französischen Nationalversammlung von 1789, Leipzig 1912, sid. 105 ff.
3 Ett visst medgivande åt minoriteten har man velat se i den av Talleyrand tydligen i kompromissens tecken formulerade punkt 6 av rättighetsförklaringen, där det heter: "La lei est lexpression de la volonté nationale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leur representants, å sa. formation”. Meningen härav är dock dunkel. Jämf. B 0 r geaud, &. a., sid. 240 ff. * "La Constitution francaise est representative”. — — —— —. ”Le pouvoir légidatif est délégué a une assemblée nationale”. (onst. du 3 sept. 1791, Titre III: Art. ?, 3.
,—
Duguit et M onnier, Les constitutions de la France depuis 1789. Paris 1915, s. :.
resultatet av den konstituerande församlingens grundlagstiftningsarbetc, 1791 års författning, underställt folkets godkännande.
Helt andra åsikter fingo längre fram överhandeni nationalkonventet. som ingalunda ryggade tillbaka för Rousseaus radikala logik. Medan konventets majoritet faktiskt utövade ett envälde, som ej var mindre god- tyL kligt än det avskaffade kungadömets, beredde den sig att i en ny grund- lag införa de mest vidsträckta folkrättigheter.
Hur man tänkte sig dessas formulering framgår av de tvenne författ— ningsprodukter, som tillkommo år 1793, den s. k. girondistiska författ— ningen (framlagd den 16 febr.) och den jakobinska (av den 24 juni). Den förra var ett projekt, som aldrig antogs, den senare blev väl antagen. men aldrig tillämpad. Ehuru sålunda utan praktisk betydelse äro de av största intresse såsom innehållande det första försöket i Europa till rev ferenduminstitutets konstitutionella utbildning. Originaliteten ligger nä— stan helt och hållet hos den girondistiska författningen, utarbetad av Rousseaus hängivna lärjunge Condorcet, som redan tidigare verkat för referendumidén.1 Den jakobinska författningen bygger på sin föregån- gare, vars uppslag den förenklar och i vissa punkter även något ändrar.
I själva verket möta vi redan i dessa revo]utionsförfattningar så gott som alla de referendumformer, som sedermera uppstå både i Schweiz och andra länder. Först och främst författningsreferendum, vars införande står som en given sak, sedan konventet första dagen av sin tillvaro (21 sept. 1792) enhälligt förklarat, ”att det ej kan finnas någon annan kon- stitution än den, som blivit antagen av folket”.2 Vid utformningen av för- fattningsreferendum ha utom Rousseau amerikanska mönster influerat, i synnerhet kanske Massachussets författning, som var känd och läst av de franska grundlagstiftarna.3
Sålunda är bestämmelsen, att författningsrevision eller partiell författ- ningsändring måste utföras av ett särskilt för ändamålet valt författ- ningskonvent, av amerikanskt ursprungf Enligt den girondistiska för- fattningen kunde initiativ till inkallande av ett konvent tagas antingen av majoriteten av de röstberättigade i ett av de 83 departement, vari Frankrike var indelat, eller av representationen. Rörande denna fråga skulle först folkomröstning äga rum (konventreferendum), varpå.
* Puibaraud, a. a., s. 134; See, a. a., s. 215 ff. ' Sarraut, &. a., s. 172. * Jämte Condorcet, som var kännare av de amerikanska författningarna, var som bekant den amerikanske demokraten Thomas Payne medlem av det girondistiska kon- stitutionsutskottet. Jämf. Borgeaud, a. a., s. 248 ff,
' I överensstämmelse med amerikansk uppfattning, som därvid å sin sida icke varit utan påverkan av Rousseau, står även föreskriften, att författningen under alla om— ständigheter inom en viss tid måste revideras _— en generation ägde nämligen ej rätt att för alltid binda kommande generationer genom sina lagar.
för den händelse att den besvarades med ja, ett konvent valdes. Det av detta utarbetade författningsförslaget skulle sedan understäillas folket i landets alla primärförsamlingar — jämför ”townmeetimgs” i Nya England. Därmed var emellertid ej proceduren slut. Utföll det egentliga författningsreferendum i nekande riktning, skulle konventet; ge- nom konsultativa frågor utröna folkets mening och därpå framlätgga ett nytt förslag. Om även detta förkastades, skulle konventet upplöesas, men folket skulle då tillfrågas, om det önskade ett nytt konvent.
I den jakobinska författningen är denna procedur betydligt förkoritad. Villkoren för det folkliga författningsinitiativet äro skärpta, och ?fÖI'" fattningsrevisionen är, i stället för att vara uppdragen åt ett särskilt Eun— gerande konvent, överlämnad åt den ordinarie representationen, sedan denna undergått nyval.1
Men folkets rätt till deltagande i lagstiftningen inskränktes ej endast; till författningen. Det fanns ingen anledning att skilja på ”olika akter' av suveräniteten”; även vanliga lagar tillhörde det folket att stadfästa. En gräns uppdrogs dock mellan lagar och dekret, och de senare undandrorgos referendum —— ett förfarande som för kommande referendumlagstiftniing gav ett ytterst viktigt uppslag. Endast i fråga om dekreten voro allltså folkombuden' ”representanter”, i fråga om lagarna voro de blott ”mamda— tarier”.2
Den girondistiska författningen stadgar både laginitiativ och lagruefe- rendum, under namn av en folkets ”censurrätt”.a Därmed förstods rätt för varje primärförsamling att på initiativ av 50 dess medlemmar upptaga till diskussion ett yrkande om förkastande eller ändring av en av represen- tationen antagen lag. Bifölls yrkandet, gick det vidare till alla departe— mentets primärförsamlingar, och om majoriteten av dem likaledes biföll detsamma, ägde representationen att diskutera det och tillkännagiva sin mening därom. För den händelse ytterligare ett departements primär- församlingar nu begärde allmän folkomröstning, måste sådan anordnas.
1 Const. girondine, Titre IX. Const. du 24 juni 1793, Art. 115—117. Duguit et Monnier, a. a., ss. 57 f. och 77 f. "” Jämf. uttalanden av rapportören (Hérault de Séchelles) i det jakobinska konstitu- li'onsutskottet, cit. av Signorel, a. a.. 5. sid. 204. Betecknande äro även de i rent rousseausk anda formulerade punkterna rörande folkets utövning av suveräniteten (: lagstiftningen) i de här ifrågavarande författningarna. I den girondistiska författ- ningen heter det (punkt 27): ”Elle (: suveräniteten) réside essentiellement dans le peuple entie'r, et chaque citoyen a un droit égal de concourir år sen exereice”. Och i den jakobinska (punkt 29): ”Chaque citoyen & un droit égal de concourir a la formation de la loi et a la momination des ses mandataires ou de ses agents”. Du guit et M on— nier, a. a.,'sid. 37 och 69. ** Const. girondine, Titre VIII, som handlar härom, bär till överskrift: ”De la cen- sure du peuple sur les actes de la representation nationale et du droit de petition". liluguit et Monnier, a. a., sid. 54 ff.
och om denna utföll mot representationens mening, skulle ny representa— tion väljas, vilken hade att yttra sig om det ursprungliga yrkandet med samma påföljd som förut. På liknande sätt skulle förfaras, såvida initia- tivet gällde utfärdandet av en helt och hållet ny lag.1
Som synes var den föreskrivna metoden synnerligen invecklad och praktiskt knappast användbar. Resultatet skulle blivit ett voterande och väljande utan återvändo.
Den jakobinska författningen har ett helt annat förfaringssätt, som även i sak delvis innebär en nyhet. Representationen, som enligt denna författning betecknande nog endast ägde rätt att ”föreslå. lagarna”,2 var skyldig att efter desammas fastställande sända dem till alla landets kom- muner. Folkomröstning kunde sedan inom en tidsfrist av 40 dagar på- kallas och skulle äga rum, om begäran därom inlämnades av 1/10 av pri- märförsamlingarna i varje departement. Inkom ingen sådan begäran trädde lagen i kraft. Folket hade sålunda tillfälle att antingen tyst eller med öppet tillkännagivande av sin vilja avgöra alla lagars antagande.” Den girondistiska metoden närmar sig i syfte och tankegång det seder— mera i Schweiz införda s. k. lagvetot, under det den jakobinska inför det fakultativa lagreferendum.
Som nämnt kom ingendera av dessa referendumformer att praktiskt till— lämpas, och de ha betydelse uteslutande som uppslag för framtiden. Dock icke för Frankrike, där referendumidén dog tämligen kort efter sin fö- delse. Då konventet 1795 gick till sitt tredje författningsverk, var opinio' nen allmänt böjd för en återgång till de ledande grundtankarna från 1789, och den enda eftergift, som gjordes till förmån för 1793 års speciella folkrättigheter, låg i bibehållandet av författningsreferendumf Detta or- ganiserades enligt 1795 års direktorialförfattning så, att representationen, efter upprepade samstämmiga beslut av de båda kamrarna, ägde påbjuda väljandet av ett författningskonvent, som endast hade att syssla med den ifrågasatta författningsändringen. Sedan detta konvent avslutat sitt ar-
1 Tilläggas kan, att den girondistiska författningen även innehåller en bestämmelse (Titre VIII: 30) om konsultativt lagreferendum, av intresse såsom den första i sitt slag, där detta institut erhållit grundlagsenlig formulering. Den lyder: ”Den lagstiftande kå— ren äger att, så. ofta den finner lämpligt, rådfråga (consulter) medborgarna i primär— församlingarna om deras önskemål i de frågor, som röra republiken i dess helhet. Dessa frågor skola ställas på sådant sätt, att svaret kan avgivas med det enkla alter- nativet ja eller nej.” Duguit et Monnier, a. a., sid. 57. * ”Le corps législatif propose des lois, et rend des déerets" (Art. 53). Duguit et Mon nier, a. a., sid. 73. 3 Även i denna tysta ratifikation av folket har man, såsom Esmein, a. a., I, 5. 419 11. 385 påpekat, att se' tillämpningen av en metod, som Rousseau berört . " Iiompromissen har fått ett tydligt uttryck i direktorialförfattningens rättighetsför- klaring, punkt 6: ”La loi est la volonté générale, exprimée par la majorité ou des ci- toyens en de leurs representants”. Duguit et M onnier, a. a., sid. 79. 4
bete, skulle det upplösas och dess ”reformförslag” omedelbart unrdeler— ställas folket i primärförsamlingarna.1
Författningsreferendum har två gånger kommit till användning umdder revolutionen. Första gången rörande den jakobinska författningen 175793 och andra gången rörande direktorialförfattningen 1795. Vid båda titill— fällena voro majoriteterna för antagande överväldigande. De folkomröaöst— ningar, som Napoleon längre fram organiserade för att vinna stadfästelslse på de av honom tid efter annan vidtagna författningsändringarna, de s. . k. plebisciten, förtjäna knappast namn av egentligt referendum och haa i Frankrike väsentligt bidragit att misskreditera detta institut.2
Den helvetiska republiken.
Det var rätt naturligt, att Schweiz, som i bortåt 300 år stått i näära beroende av Frankrike, politiskt såväl som intellektuellt, skulle komnma att dragas med i revolutionens stormvirvel. Närmast var det väl en våldds— handling från den franska republikens sida, som föranledde det gamnla edsförbundets störtande. Men såsom av föregående kapitel framgår, vonro orsakerna till dess fall ingalunda, icke ens i främsta rummet, av yttttre natur. Om någonsin ett statsväsen var moget för revolutionen, så var ddet det schweiziska med dess skock av små stelnade oligarkvälden, oföför- mögna av all inre reformering. Blindheten hos de makthavande visaade sig i deras vägran in i det sista att tillmötesgå även de moderataste I re- formkrav.
I själva verket var marken underminerad för den härskande aristokr—tra— tien, långt innan den tvingades uppge sin maktställning. Även i Schweeiz hade 1700-talets frihetsidéer vunnit insteg hos den bildade medelklasssen. och vad som här alldeles speciellt var ägnat att gynna deras vidare spr'rid— ning till de breda lagren var den ställning av politiskt underkuvade, måån— genstädes ekonomiskt hårt exploaterade undersåtar, vari största delen ; av befolkningen befann sig. Det var ej underligt om revolutionens frihetets- och jämlikhetsförkunnelse hos denna befolkning i undersåteländerrna skulle finna en synnerligen tacksam jordmån. Isynnerhet det franslska Schweiz mottog starka intryck av händelserna i Paris, varifrån en kluhbb landsflyktiga schweiziska patrioter, huvudsakligen från denna landsddel, underhöll livliga förbindelser med hemlandet och påverkade stämninggen genom propagandaskrifter.
Spontana upprorsrörelser utbröto under 1790—talet på flera håll, i GGe- neve, Vaud, Zurich och St. Gallen, i vilken sistnämnda ort en "'landds-
* Const. du 5 fructidor an III, Titre XIII. Duguit et M onnier, a. a., s. 1144 f. ' Se härom min undersökning, Det konsultativa referendum, sid. 71 f.
gemeinde” på 24000 personer lyckades avtvinga fnrstabboten åtskilliga folkliga medgivanden. Under sadana förhållanden är det förklarligt, att de franska trupperna vid sitt intåg i landet i början av år 1798 hälsades såsom befriare av stora delar av den schweiziska befolkningen.1
Det omedelbara resultatet av den franska erövringen blev upprättandet av ”den ena och odelbara helvetiska republiken”. Den nya författningen var alltigenom ett franskt verk. Den är skriven i Paris av en schweizare med fransk bildning och kosmopolitisk läggning, överskråmästaren i Basel, Peter Ochs, som var ett redskap i den franska direktorialregerin- gens hand, och den är översedd och rättad av denna. I det hela kan den karaktäriseras som en kopia av 1795 års franska konstitution. Den in- förde en regering, bestående av ett femmannadirektorium, den skapade en representation —— den första moderna i Schweiz — fördelad på två kamrar, senaten och stora rådet, och den förvandlade de förra självstän— diga kantonerna till förvaltningsdistrikt i den nya enhetsstaten. Med ett pennstreck var sålunda Schweiz” hela föregående historia överstruken.
Det kan givetvis ej komma ifråga att här ingå på den helvetiska repu- blikens allmänna betydelse för Schweiz' konstitutionella utveckling. Att den trots sin efemära tillvaro haft utomordentliga följder på statslivets alla områden är en historisk sanning, som numera står obestridd. Den skrivna författningen, ett genom lag ordnat maktförhållan—de i staten, där folkets, representationens och regeringens rättigheter utskiftas — förut en okänd sak _— blir hädanefter en elementär fordran både i kantonerna och förbundet, som ej låter sig avvisas. Politisk medborgarrätt för alla, vare sig den skall utövas i form av valrätt eller i form av direkt folklag- stiftning, blir en grundsats, som visserligen ej genast slår igenom, men som oemotståndligt bryter sig fram till erkännande. Den schweiziska enhetstanken, en gång väckt, behåller hädanefter sitt grepp på sinnena.
Av denna tids" omvälvande nyskapelser var det kanske ej så mycket, som blev omedelbart bestående. Men den hade väckt till liv reformkrav, vilka samlade ett demokratiskt parti, som växte i antal och slutligen förde dem till seger. ”Den helvetiska republiken är”, framhåller Hilty, "det första försöket att grundlägga demokratien på det historiska eds- förbundets mark”.2 Och häri ser han dess största betydelse. Principiellt var denna demokrati ett nytt element, som genom sin inympning i schweizisk statsutveckling en gång för alla lade denna under de franska revolutionsidéernas omgestaltande välde.
Häri ligger också, i allmänhet sett, den helvetiska republikens bety- delse för det schweiziska folkomröstningsinstitutets utveckling. Men de
* Hilty, Oeffentliche Vorlesungen iiber die Helvetik, sid. 34 ff. Oechsli, a. a., ' 1, sid. 83 ff.
” Vorlesungen iiber die Helvetik, sid. 7.
författningar och författningsutkast, som under denna republiks femår'riga existens tid efter annan sågo dagen, hava även direkt i icke ringa ggrad befordrat detta instituts utbildning. Sålunda stadgar den första konnsti- tutionen av år 1798 författningsreferendum.1 Formerna äro'i det hela e de- samma som i den franska direktorialförfattningen. Förslag till förfäatt- ningsän-dring skulle utgå från senaten, som först två gånger med fem : års mellanrum ägde besluta därom. Bifölls detta beslut sedan av stora råddet, skulle förslaget för definitivt antagande eller förkastande sändas till fol>lket i primärförsamlingarna.2 Den vanliga lagstiftningen däremot var i övver- ensstämmelse med den uppfattning, som denna tid gjorde sig gällandde i Frankrike, helt förbehållen representationen.3 Författningen föreskKrev även såsom ”medel” för sitt eget ikraftträdande en folkomröstning ehller åtminstone preliminära överläggningar i primärförsamlingarna, nmen medlet blev för denna gång ej använt. '
Däremot blev den andra under denna period gällande författningeni av år 1802 föremål för folkomröstning, vilken har sin märklighet såsom (den första allmänna folkomröstningen i Schweiz.4 Den var anordnad så, atttt de röstberättigade i de utlagda röstregistren hade att anteckna sitt ja ebller nej. Omröstningen var alltså öppen. En betänklig bestämmelse var. enmel- lertid, att de icke röstande skulle räknas såsom jaröster. Endast gennom anlitande av en sådan sammanräkningsmetod kunde författningen fför- klaras antagen av folket, ty av de röstande var majoriteten för av— slag.5
1 Art. 106 och 107. Se Kaiser und Strickler, Geschichte und Texte der EBun- desverfassungen der schweizerischen Eidgenossenschaft von der helvetischen Staatssum- välzung bis zur Gegenwart. Bern 1901, s. 31. ” En redogörelse för det helvetiska författningsreferendum, även sådant det avspeeglar Sig i de följande konstitutionsutkasten, ger E. His, Geschichte des neueren schweeize— rischen Staatsrechts, I (1920), sid. 176 ff. ** Detta var däremot ej förhållandet i ett par senare författningsutkast av den 29 maj 1801 och den 27 febr. 1802, enligt vilka kantonerna hade en viss beslutanderätt ifrråga Om de från senaten utgångna lagarna (Kaiser und Strickler, a. a., sid. 70,'. 71, 94, 96). Något folkreferendum var det dock här ej fråga om, såsom man möjligenn av- vissa framställningar skulle kunna frestas antaga (se t. ex. Zinsli, a. a., sid. 489 f-)- Kantonernas beslutanderätt var nämligen förlagd till de kantonala förvaltningsmynndig— heterna. Tilläggas kan, att ett ”finansreferendum" av nyssnämnda beskaffenhet fföre- kommer i författningen av den 25 maj 1802, art. 15, varjämte för införande av en lbore gerlig lagbok och processordning fordrades kantonernas bifall, art. 70, 71 (Kaisser und Strickler, a. a., sid. 102, 107). * ”Der grösste politische Akt unserer Nation seit Jahrhunderten und bis zum Jahre 18348". såsom Hilty icke utan överdrift uttrycker sig (Vorlesungen iiber die Helvetik, sid. 4156). 5 Omröstningen utföll med 72 453 r. för och 92 423 r. mot. Av de röstberättiggade avhöllo sig 167 172, d. v. s. mer än hälften, från deltagande i omröstningen.
Reaktionen.
IDen entusiasm, som den helvetiska republikens upprättande till en bör- jam väckte, svalnade hastigt under intrycket av det franska militärväldet och de oerhörda brandskattningar, som direktoriet lät Schweiz undergå. Framför allt väckte dock de gamla självständiga orternas förintande och uppgående i en enhetsstat en storm av ovilja. Övergången från gammalt till nytt hade varit alltför tvär och oförmedlad, och reaktionen kom med naturnödvändighet.
Napoleon tillmötesgick den konservativa strömningen genom införande av meditationsakten 1803, som återställde den kantonala självständig-- heten. Varken förbundsförfattningen eller de nya kantonsförfattningarna, som i samband med denna utfärdades, innehålla några som helst referen- dumbestämmelser utan vila helt på det representativa systemet, som nu först gör sitt intåg i de schweiziska sär-staterna. Ej heller under den följande restaurationsepoken efter Napoleons fall gör referenduminstitu- tet några landvinningar. Denna epok är helt behärskad av de reaktionära strävandena och intresserar oss här endast såsom förberedelsetid till den kommande regenerationen.
Det viktigaste, som är att observera i detta sammanhang, äro de former, varunder det representativa systemet utvecklas i kantonerna. ,
Överallt i dessa tillkommo nya författningar — de flesta redan 1814 — som i mer eller mindre grad åsyftade en återgång till förhållandena före 1798. En fullständig återgång var visserligen icke möjlig, och endast i en del kantoner, framför allt Bern, lyckades man återställa en ordning, som helt tillförsäkrade de gamla patricier-familjerna ledningen. I allmän— het bibehölls det representativa system, som grundlagts under mediations- tiden, men man sökte organisera det så, att allt verkligt inflytande så långt som möjligt förbehölls de forna styrande klasserna. I stadskanto- nerna gick strävan särskilt ut på att genom varjehanda konstlade val- ” regler otillbörligt gynna stadsbefolkningen på den långt talrikare lant- befolkningens bekostnad. I Ziirich, som dock räknades såsom en av de liberalare kantonerna, tillsatte sålunda staden 130 av stora rådets 212 medlemmar.1 I de ”nya” kantonerna — de som uppstått genom under- såteländernas befrielse — voro medelbara val, en hög census och en långt driven rätt till självkomplettering för representationerna medel att undandraga folket verkligt inflytande på dessas sammansättning.
Allt var sålunda anlagt på att befordra uppkomsten av ett fåtalsvälde, och i kantonerna låg den egentliga makten i händerna på de aristokra— tiska regeringskollegierna, vilka i stor utsträckning dirigerade valen till
i * Staden hade omkr. 10000, landsbygden omkr. 200000 inbyggare. Feddersen. Geschichte der schweizerischen Regeneration. Ziirich 1867, sid. 37.
representativa systemet inaugurerades i Schweiz, och det var i sin föra-sta
kratiskt statsskick.1
stora råden. Det var därför under föga gynnsamma auspicier, som . det
gestaltning allt annat än ägnat att inge tillit hos vännerna av ett denmo—
Den aristokratiska anda, som under restaurationsåren åter härskaade i edsförbundet, var, så länge den varade, icke mindre stelt oböjlig än (' den reaktion, som under dessa legitimitetsprincipens klang- och jubelår f(för- de spiran i de europeiska monarkierna. Schweiz har till och med änran av att i viss mån ha gått i spetsen vid utformandet och spridandet avv de reaktionära idéer, som denna tid togo väldet; åtminstone har det gennem bernerpatriciern Karl Ludwig von Hallers efter fädernestadens institutltio- ner troget kalkerade filosofiska restaurationsbyggnad2 givit det mest cout-- rerade uttrycket åt dessa idéer. Till Rousseaus demokratiska statskkon- struktion var därmed skapat ett motstycke. som med denna upptog tävlrlan. Ingenting illustrerar kanske bättre än dessa två, båda från schweizzisk mark utgångna statsteorier, de djupt oförenliga motsatSer, som rörde : sig i schweiziskt statsliv.a
Vilkendera av de två, som skulle avgå med segern, var emellertid idcke tvivelaktigt. Hallers verk hade ännu icke hunnit slutföras, förrän enl ny tid brutit in i hans hemland. Restaurationen blev i Schweiz noga ssett icke stort mer än en andhämtningspaus för en demokratisk rörelse, ssom i början våldsamt förlyft sig. De revolutionära traditionerna levde kvvar under ytan och trädde under 1820-talet fram under hägn av en libeeral Opposition, som upptog kampen mot fåtalsstyret. En del partiella refvfor- mer i kantonerna redan under denna tid gingo som förebud för vad ssom komma skulle. Det var tillräckligt att det rådande systemet fick vvisa sina verkningar, för att den allmänna opinionen skulle vända sig mot (' det. Hur löst grundat det i själva verket var, hur undergrävt —— i ännu högigre grad än 1700 talets oligarkiska regim — visar den lätthet, varmed det sopades undan, då julirevolutionen kom med den samlande signalen till resning.
* Om den kantonala författningsutvecklingen under restaurationen se Seholllen— berger, Geschichte der schweizerischen Politik, 11. Frauenfeld 1908, sid. 1377 ff. v. M uyden, La Suisse sous le pacte de 1815, I. Lausanne et Paris 1890, sid. 2493, ff. Heusler,a. a., sid. 334ff.
” I det bekanta verket "Restauration der Staatswissenschaft" (1816—1834). ” Jämf. min uppsats, Schweiz historia i två. handböcker (Hist. tidskr. 1922, sid. (67).
Kapitel III.
DEN MODERNA REFERENDUMRÖRELSEN I KANTONERNA.
Allmän översikt.
De tre författningar, som i Schweiz från och med 1798 avlöst varandra, hade alla i mer eller mindre grad tillkommit och upprätthållits genom främmande makters inflytande. Den helvetiska republiken och mediatio- nen stodo under fransk protektion, restaurationens författningar under den heliga alliansens, till vilken edsförbundet formligen anslutit sig 1817. Då julirevolutionen i Frankrike 1830 ger upphov till en ny schweizisk författningsrörelse, den s. k. regenerationen, går denna fram efter egna, självständiga linjer, och det statsskick, som nu i övervägande antalet kantoner genomföres, blir just tack vare denna inre styrka det för fram— tiden i de stora huvuddragen bestående.
. Man må emellertid ej föreställa sig att referenduminstitutet från början i ett slag upptages som den alltigenom bärande grundvalen för stats- ordningen. Julirevolutionen betyder visserligen för Schweiz återuppli- Vandet och det självständiga tillägnandet av de franska revolutionsidé- erna, och,folksuveränitetsprincipen proklameras enstämmigt såsom le- dande grundsats för författningsarbetet. Men man går till att börja med ej längre i tillämpningen än vad den helvetiska republiken gjort. Folkets rätt att självt avgöra över författningen erkännes alltså, och författnings- r'eferendum slår överallt igenom i de regenererade kantonerna. Därvid Stannar det tills vidare, och i övrigt fasthålles obrottsligt, på några få betydelsefulla undantag när, vid det representativa systemet. Regenera— tionsperioden fram till förbundsförfattningens införande 1848 betecknar därför ej mer än det moderna referenduminstitutets första sporadiska
framträdande, varunder det representativa statsskicket ännu i det stctora hela behåller övertaget.1
Såsom redan förut är berört, var denna statsform idealet för den lilibe- ralism, som nu tog arv efter de för alltid störtade aristokratierna. I sisina strävanden och idéer skiljer sig ej denna äldre schweiziska liberaliaism allt för mycket från den allmäneuropeiska vid denna tid. Dess mål vvar framför allt den gamla autokratiska regeringsmaktens stäckande, och mmed- let bestod i folkrepresentationernas ombidning genom valrättens utsträcick- ning och tilldelandet åt desamma av nya vidgade maktbefogenheter. IRe- sultatet av dessa strävanden blev i Schweiz dock väsentligt olika mot vvad fallet var i andra europeiska stater. Under det parlamenten här voro tba— serade på tvåkammarsystem, vilade de i Schweiz genomgående på ren— kammarsystem, och medan parlamenten i övriga konstitutionellt styrrda länder ägde en motvikt i en självständig regeringsmakt, saknade dele i Schweiz nära nog helt och hållet en sådan motvikt, sedan regeringarirna från ärftliga eller självkompletterande kollegier förvandlats till expeiedi— tionsorgan, tillsatta av och helt beroende av de parlamentariska fiför- samlingarna. Dessa utövade icke blott den lagstiftande makten, de ddel— tOgo omedelbart i förvaltningen, och de ägde avgöranderätten i kompetenns- konflikter mellan denna och domarmakten.
En oerhörd maktkoncentration hos kantonernas stora råd kännetecck- nar sålunda det schweiziska representationssystemet sådant det grunnd- lades under 1830-talet. Man kan häri spåra ett inflytande av Rousseaaus lära om folksuveränitetens odelbarhet; mot läran om folksuveräniteteens oförytterlighet stod detta system i strid, om man undantar det medgivanadc som låg i författningsreferendum. För den liberala intelligens, som haaft ledningen av revolutionen, stod det teoretiskt och praktiskt klart, att (en demokratisk reformpolitik endast var möjlig under representativa foor- mer,2 och för denna sin uppfattning hämtade den endast stöd av dden
1 Klarast kommer den representativa principen till uttryck i Ziiriehs författning 18531, 5 1, där det heter: ”Der Kanton Ziirich ist ein Freistaat mit repräsentativer Verfafas- sung — _— —. Die Souveränitet beruht auf der Gesammtheit des Volkes. Sie wird anus- geiibt nach Massgabe der Verfassung durch den Grossen Rath, als Stellvertreter des Vifol— kes", Jämförlig härmed är följande bestämmelse i Vauds författning 1831, 5 1: ”I'La souveraineté réside dans le peuple. La forme du gouvernement est une democratic rre- présentative". Snell, Handbuch des schweizerischen Staatsrechts, II. Zijrich 184344. sid. 5 och 722. ' Ett typiskt uttryck för denna uppfattning ger Bluntschli, som själv var verirk- sam i Schweiz” politiska liv denna tid, i en ungdomsskrift, Das Volk und dder Souverän im allgemeinen betrachtet und mit besonderer Riicksicht auf die schweizzer rischen Verhältnisse. Ziirich 1831. Skriften framträder såsom en vederläggning fav Rousseaus folksuveränitetslära och prisar i starka ord det representativa systemet: ”DDie repräsentativen Staatsformen sind eine der herrlichsten Erscheinungen der neueern Welt”. (Sid. 59.)
strängt konservativa anda, som härskade i landsgemeindedemokratierna och de två. gamla referendumkantonerna Graubiinden och Wallis. Intryc— ken härifrån syntes den allt annat än tala till den omedelbara demokra- tiens förmån.
Den rådande politiska strömningen under regenerationen har sålunda i hög grad befordrat det representativa systemet, som först under denna tid fick rotfäste i de schweiziska kantonerna i former, som sedermera i stort sett bibehållit sig.1 Tydligt är emellertid, att det parlamentsenvälde, som grundlades, genom själva sin beskaffenhet var ägnat att föda en oppo- sition, som fordrade garanti mot dess överdrifter och som såg denna garanti 1 det enda verksamma medel, som i Schweiz stod till buds, en direkt folklig kontroll.
De allmänna förutsättningarna äro därmed givna för den strid mellan representativ demokrati och referendumdemokrati, som karaktäriserar den kantonala författningsutveeklingen ända fram till 1870—talet. I denna strid vinner referendumidén endast steg för steg överhanden under ihär- digt principiellt motstånd från representativtankens anhängare. Från bör- jan införes referendum i avseende på vanlig lagstiftning endast i två kan- toner, St. Gallen (1831) och Baselland (1832). På 1840- och 1850-talen följa ytterligare några kantoner efter, men först 1860-talet betecknar re- ferendumdemokratiens seger. Under detta årtionde acceptera de två stora kantonerna Ziirich och Bern det obligatoriska lagreferendum, och deras exempel vinner hastig efterföljd. Det dröjer dock till ända in på 1900— talet innan alla kantoner helt tillägnat sig institutet.
Med hänsyn till de olika faserna i den kantonala referendumrörelsen kan den följande framställningen lämpligen fördelas på två huvudavdel- ningar, den förra avhandlande referenduminstitutets första framträdande under regenerationsperioden, den senare referenduminstitutets seger, var— vid uppmärksamheten i främsta rummet koncentreras till 1860 talets vikv- tiga genombrottsskede. Under var och en av dessa perioder ha vi att ob- servera uppkomsten och utvecklingen av institutets olika former, såväl det egentliga referendum som folkinitiativet. En systematisk indelning » har därvid blott fullföljts i den mån det varit förenligt med den historiska synpunkten, som här givetvis står i förgrunden.
* Jämf. Roland Fleiner, Einfh'isse von Staatstheorien der Aufklärungs- und Retrolutionszeit in der Schweiz [1917], sid. 89 ff.
Referenduminstitutets första framträdande under regenerationsperioden.
Författningsreferendum och författningsinitiativet.
De former, i vilka resningen mot den gamla regimen försiggick. xvoro över allt tämligen likartade och till traditionen äkta schweiziska. I den ena kantonen efter den andra organiserades under hösten 1830 och början av år 1831 väldiga folkförsamlingar, besökta av flere tusen medborgare. Vilka framställde krav på de gamla författningarnas upphävande och er- sättande med nya. Dylika ”Landsgemeinden” höllos i inalles elva lkan- toner,1 den största och ryktbaraste i Uster i kantonen Zurich med om- kring 10000 deltagare ( ”der Ustertag” 22 nov. 1830). De i enhälligat re— solutioner framförda yrkandena gingo alla ut på att särskilda konstiitue- rande nationalförsamlingar, s. k. författningsråd, skulle väljas med lupp— gift att utarbeta de nya författningarna, vilka därpå skulle föreläggas folket till antagande genom omröstning. Överallt ser man i författnin- garnas uppgörande den statsgrundande akten, själva statsfördraget, som endast kan komma till stånd genom bifall av hela folket.2
Utan nämnvärt motstånd — med undantag för ett par kantoner, där oroligheter utbröto — valdes författningsråd, och under loppet av år 1831 underställdes dessas arbeten folket utom i Freiburg, där det konservativa partiet lyckades hindra folkomröstnings anställande. I överensstämmelse med tillvägagångssättet vid den allmänna schweiziska författningsomiröst- ningen 1802 beslöts i flera kantoner, att de icke röstande skulle räknas såsom bifallande. I allmänhet antogos dock författningarna utan större motstånd, och endast i en kanton, St. Gallena, där de avgivna jarösterna voro i minoritet, måste nämnda klausul användas för att författningen skulle kunna förklaras godkänd av folket.4
Det var en given följd av sättet för författningarnas antagande, att de skulle garantera rätt för foket att avgöra även framtida författningsrevi- sioner. Bestämmelser härom finnas införda i alla de regenerade författ— ningarna (utom Freiburgs). I en del av dessa äro de rätt summariska,
1 Med Ticino, som utförde sin författningsrevision redan i början av år 1830, alltså Oberoende av julirevolutionen, voro de regenererade kantonerna tolv till antalet. Utan— för rörelsen i det stora hela stodo landsgemeindedemokratierna, Graubiinden, Wallis, Geneve och Neuchatel. 2 Fritz Fleiner, Entstehung und W'andlung moderner Staatstheorien in der Schweiz, sid. 9. J agmetti, Der Einfluss der Lehren von der Volkssouveränität und Vom Pouvoir constituant auf das schweizcrische Verfassungsrecht (1920), s. 95 ff. 3 Här var tillika bestämt, att för författningens antagande fordrades 3ls majoritet av alla röstberättigade. * Jämf. Feddersen, Geschichte der schweizerischen Regeneration von 1830 bis 1848, sid. 30 ff., 71 ff. Sch o llenb er g e r, Geschichte der schweizerischen Politik, II, sid. 175 ff. van Muyden, a. a., II, sid. 1 ff. Dierauer, a. a., V: 2, sid. 523 ff.
endast principiellt avfattade, en brist som emellertid avhjälptes genom mera detaljerade redaktioner vid senare under 1830— och 1840-talen vid- tagna revisioner.
Vi återfinna i dessa bestämmelser åtskilliga av de former för författ ningsändring, som vi känna igen från den franska revolutionens och den helvetiska republikens konstitutioner.1 Sålunda var i regel föreskrivet, att författningarna först efter en viss tidsfrist —— växlande från 3 till 12 år —— finge ändras. I en del kantoner, såsom Schaffhausen och Aargau,2 måste efter den tilländalupna tiden revision ovillkorligen ske, i de flesta var den fakultativ. Vanligen förutsågo författningarna endast totalrevi- sion, och det var i äldre tid undantag, då partialrevision uttryckligen var tillåten, såsom i Ziirich och Bern.3 De praktiska olägenheter, som följde av detta förhållande, medförde emellertid, att stadganden om partiell för- fattningsändring småningom överallt antogos, och regel blev därvid, att sådan omedelbart av representationen kunde föreläggas folket.
I en del kantoner, exempelvis de båda nyssnämnda, var initiativet helt förbehållet representationen. Denna hade att utarbeta och själv först två gånger med viss tids mellanrum antaga ändringsförslaget, innan det sän- des till folkomröstning. I andra kantoner ägde folket att konkurrera med representationen om initiativet, och det var ej heller alltid givet att denna utan vidare skulle ha utarbetandet om hand. Tvärtom var det vanligt, att folket genom preliminär omröstning —— man jämföre härmed det fran- ska och amerikanska konventreferendum _ hade att avgöra, om författ- ningsrevisionen skulle överlämnas åt den ordinarie representationen. stora rådet, eller uppdragas åt ett för ändamålet särskilt valt författnings— råd. Enligt Vissa författningar, såsom Luzerns och Basellandst, var väl- jandet av ett författningsråd obligatoriskt. Någon gång kunde författ- ningsrevisionen vara uppdragen åt stora rådet, och först om detta miss— lyckades i sitt arbete, d. v. s. om folket förkastade det utarbetade försla- get, skulle ett författningsråd utses, som då för andra gången hade att gå till verket)5
I bestämmelserna rörande det definitiva författningsreferendum, d. v. 3. den slutliga omröstningen om det av författningsrådet eller representa- tionen utarbetade förslaget, återfinnes ej det tillvägagångssätt, som fler-
1 De likna delvis de revisionsformer, som denna tid voro gällande i vissa nordame— rikanska särstater. Jämf. B 0 r geau d, a. a., sid. 176 ff. ” Enligt 1831 års författningar. Jämf. S c h 0 l l e 11 h e r g e r, Geschichte der schwei- zer. Politik, II, sid. 207. 3 Ziirichs författning 1831, % 93; Berns författning 1831, % 96. Snel], a. a., sid. 21 och 66. * Luzerns författning 1841, 5 31; Basellands författning 1838, 5 81. Snell, a. a., sid. 94 och 385. — 5 Solothurns författning 1841, % 85. Snell, &. a., sid. 348.
Städes tillämpades vid de första författningsreferenda 1831, utan i all- mänhet förutsättes, tyst eller uttryckligen, att avgörandet skulle till— komma majoriteten av de röstande. Undantagsvis, såsom i St. Galllens författning, fordras dock majoritet av alla röstberättigade. Denna irnne— håller också den enastående föreskriften, att den genom omröstninlgen antagna författningen efteråt skulle besvärjas av folket i samtliga kamto— nens kretsförsamlingar.1 Vid varje efterföljande ordinarie kretsförssam— ling skulle sedan de yngre nytillkommande politiskt myndiga medborggar— na undan för undan avlägga samma ed — den ena generationen efter - den andra hade alltså att på detta sätt formligen förkunna sin högtidliga an- slutning till samhällskontraktet. '
Det folkliga författningsinitiativet var till en början ganska primiitivt anordnat och reglerat i former, som i hög grad försvårade dess effekttiva användande. Sålunda stadgade en del kantonsförfattningar, att förffatt- ningsrevision skulle äga rum, för så vitt begäran härom framställldes av majoriteten av de röstberättigade..2 Hur man i detalj tänkte sig déetta folkinitiativ organiserat framgår av Luzerns författning. Enligt dernna skulle i varje kommun på begäran av 1/6 av kommunens röstberättiggade medborgare dessa sammankallas till s. k. revisionsförsamlingar på be— stämd tid varje år. I församlingarna omröstades så över frågan om rceVi- sion skulle företagas, och röstprotokoll därom insändes till kantonaens regering, som sedan, i händelse den föreskrivna majoriteten uppnåttts, hade att vidtaga erforderliga åtgärder för revisionsfrågans vidare behamd- ling.
Ett annat förfaringssätt praktiserades i kantonerna Schaffhausen (och Thurgau. I den förra kantonen kunde 1/, av alla röstberättigade oc'zh i den senare 1], av kretsförsamlingarnaframtvinga omröstning i sjätlva huvudfrågan, om en revision skulle äga rum eller ej.3 Detta förfarinigs— sätt kommer det fullt moderna rätt nära, och vi äro framme vid deetta med de bestämmelser, som infördes i St. Gallens författning 18384 (och Berns 18465. I St. Gallen kunde 10 000 röstberättigade medborgare och i Bern 8000, efter därom till stora rådet insänd skriftlig begäran, säitta den kantonala omröstningsapparaten i gång.
Även om proceduren vid författningsändring i de stora huvuddragen är densamma i alla de här ifrågavarande författningarna, framgår att
1 St. Gallens författning 1831, % 142. Snell, a. a., sid. 512. = Luzerns författning 1841, 55 29—31; Solothurns författning 1841, 5 84; Basellainds författning 1838, 5 80; Aargaus författning 1841, 3 90. Snell, a. a., sid. 93, 348, 391, (614. 3 Schaffhausens författning 1834, % 81; Thurgaus författning 1837, % 209. Sneell. a. a., sid. 418 och 644. ' Beschluss fiber das Verfahren bei einer Revision der Verfassung vom 8. Juni 15838, Art. 4. Snell, a. a., sid. 513. 5 Staatsverfassung des Kantons Bern. Bern 1846, %% 90, 91.
den i detaljerna ställer sig ganska olika i de olika kantonerna. För att i ett sammanhang illustrera den allmänna gången av denna procedur i dess äldsta historiska former, kunna vi välja St. Gallens författning, som har de utförligaste och klaraste bestämmelserna i detta avseende.1
I enlighet med dessa tillkommer det ”kantonens suveräna folk allena" att revidera sin författning. Initiativ härtill kan tagas antingen av 10 000 medborgare eller av stora rådet, vars beslut i sådant fall måste vara fattat med absolut majoritet av samtliga dess medlemmar. I det ena som det andra fallet skall på gemensam dag för hela kantonen omröstning an- ordnas i kommunernas politiska församlingar över frågan, om den be- stående författningen skall undergå revision eller ej. I församlingarna äro alla röstberättigade pliktiga att infinna sig. Diskussion i den före- liggande frågan är tillåten före omröstningen, som är öppen. Sedan rös- terna för och mot räknats, skall omedelbart en ny omröstning äga rum, och nu över frågan, huruvida revisionen, för den händelse den skulle av folket bifallas, skall uppdragas åt ett särskilt författningsråd eller förbe- hållas stora rådet. Protokoll över dessa omröstningar skola inom tre dagar sändas till regeringen, som sammanräknar alla rösterna och kungör resultatet. Har revisionen bifallits och jämväl inkallande av för- fattningsråd beslutats, anordnas val av sådant. I annat fall inkallas stora rådet till extra ordinarie session. Det beslutade författningsarbetet måste vara slutfört inom sex månader, då det av regeringen å en och samma dag förelägges de politiska församlingarna till definitivt antagande eller förkastande. Även nu är diskussion tillåten och omröstningen öppen. För slutligt antagande av författningen fordras, såsom ovan nämnts, majo- ritet av alla kantonens röstberättigade medborgare.
I mycket liknar denna äldre procedur för författningsrevision den ännu i våra dagar gällande. Vad som framför allt skiljer den därifrån är det personliga i tillvägagångssättet, den fria diskussionen och den öppna omröstningen, varigenom de politiska församlingarna i St. Gallen i viss mån erinra om de direkt beslutande folkförsamlingarna i landsgemeinde- demokratierna eller kanske ännu hellre om de federativt organiserad-r kommunerna i Graubiinden.2
Av de ursprungliga bestämmelserna om författningsändring väckte fö- reskrifterna om viss tidsfrist, innan sådan förändring finge företagas, ti-
1 I de ovan anförda, år 1838 antagna tilläggsartiklarna till författningen. 2 Att observera är emellertid att folket i St. Gallen icke såsom i Graubiinden rös- tade kollektivt, efter kommuner, utan samfällt, med slutlig hopräkning av alla indivi- dualrösterna. Denna moderna karaktär fick författningsreferendum genast i alla kanto— nerna utom i Tessin, där man röstade kretsvis, d. v. s. varje krets hade, oberoende av folkmängden, en röst. Jämf. S c 11 o 1 l enb e r ge r, Geschichte der schweizerischen P0— litik, II, sid. 176 f.
digt opposition, då de ställde sig hindrande i vägen för ivrigt åtråddat re— former. Dessa föreskrifter ha också sedermera upphävts eller kringgåtts genom stadganden, som möjliggjorde revision före den tilländalupna jfris- ten. I de kantoner, där folkligt författningsinitiativ från början salkna— des, föranledde även detta förhållande missnöje inom kretsar, som mot en tillfällig parlamentsmajoritet önskade genomdriva ett konstitutiomellt reformkrav. Stundom uppstod en situation, då en allmänt utbredd ffolk- mening vände sig mot representationen, och det hände i sådana fall,, att revolutionära oroligheter utbröto. Sedan det obligatoriska författniings- referendum allmänt godtagits, uppfattades författningsinitiativet som en given konsekvens därav. Båda dessa former för folkets medverkan i för— fattningspolitiken ha åtminstone i princip vunnit erkännande under denna tid. Ett bekräftande uttryck för detta förhållande finner man i 1848 års förbundsförfattning, vilken såsom villkor för att de kantonala förifatt— ningarna skola erhålla förbundets garanti bestämmer, att dessa förifatt— ningar ”blivit antagna av folket och att de kunna revideras, om den ab- soluta majoriteten av medborgarna begärt det”.1
Lagvetot.
Medan författningsreferendum sålunda hastigt och tämligen obestritt slår igenom i den kantonala författningsrörelsen såsom en allmänt er- känd konsekvens av folksuveräniteten, är det endast undantagsvis, som folkomröstningsinstitutet lyckas tränga in även på den vanliga lagstift- ningens område.
Den kanton, som i detta avseende går i spetsen, är St. Gallen, ”den radi— kalaste av regenerationskantonerna”. Såsom den första referendumkan- tonen2 i modern mening intar St. Gallen en märkesplats i den schweiziska referendumutvecklingen. Dess originella insats i 1830-talets demokrati- ska omvälvningsprocess väckte den största uppmärksamhet blandad med ovilja hos ”representativsystemets doktrinärer”, och på ledande liberalt. håll i det övriga Schweiz förespådde man med beklagande St. Gallens.
1 1848 års förbundsförfattning, % Gzc, som dock ej hade avseende på de redan be— stående kantonsförfattningarna. Kaiser und Strickler, a. a., sid. 272. Sist av alla kantoner införde Freiburg författningsreferendum (1857). Då det liberala partiet här kom till makten 1848 och genomförde en författningsrevision, underlät det —— liksom det konservativa 1831 — att förelägga folket författningen av fruktan för avslag. S 0 h 01— lenberger, Geschichte der schweizerischen Politik, II, sid; 188. Med författnings- initiativets införande dröjde det i en del kantoner längre. Särskilt är folkinitiativ ifråga partiell författningsändring en jämförelsevis sen utvecklingsprodukt.
"' Enligt schweizisk terminologi räknas betecknande nog kantoner med enbart författ- ningsreferendum såsom ”'representativkantoner”.
snara undergång i spillrorna av ett demagogiskt folkvalde.1 Utan att låta sig beröras av detta klander gick emellertid St. Gallen sin egen väg. Även här fanns visserligen ett liberalt parti, som ville be— gränsa folklagstiftningen till författningsreferendum, de s. k. representa- tiva. Bland dess främsta män kunna nämnas Anton Henne, sedermera professor i historia i Bern, och Jacob Baumgartncr. längre fram landam- man i kantonen samt bemärkt även såsom förbundspolitiker och skrift- ställare. Men mot detta parti stod ett mera avancerat demokratiskt, som uppbars av den övervägande folkstämningen och som hade majoritet i författningsrådet.
Intentionerna hos demokraterna voro till en början något oklara utom däri, att de voro beslutna, att så långt som möjligt genomföra folkets di- rekta avgöranderätt i alla frågor. Av intresse är att se, hurusom därvid det gamla schweiziska landsgemeindesystemet tydligen influerat på tän- kesätten —— ”Landsgemeindler” var betecknande nog ett namn, varmed de liberala stundom stämplade sina demokratiska motståndare. Av betydelse för dessa stämningar var utan tvivel den angränsande landsgemeinde- kantonen Appenzell, men framför allt måhända ännu bevara de inhemska traditioner. Vissa delar av St. Gallen hade ju i äldre tid haft landsge- meindeförfattning, ett försök att återuppliva denna författning hade gjorts imder 1790—talet, och under hösten 1830 hade folkrörelsen tagit form av upprepade stora landsförsamlingar. Att förvandla hela St. Gallen med dess då för tiden över 30000 röstberättigade medborgare till en enda landsgemeindedemokrati var en praktiskt orealiserbar tanke. Däremot synas planer på allvar varit uppe att införa ett federativt landsgemeinde' system, liknande det i Graubönden, varigenom kantonen skulle ha upp- delats i åtta landsgemeindekretsar.2 Även denna för statsenheten hotande plan måste dock uppgivas, och i författningsrådet gingo strävandena ut på folkrättigheternas förverkligande i referendala former.
Landsgemeindesystemet torde i synnerhet ha inverkat på opinionen hos det bland demokraterna starkt företrädda bondeelementet, vars ledare var den ryktbare värdshusvärden Joseph Eichmiiller —— ”demokrat in i döden”, som han själv tecknade sig i en protestinlaga till regeringsmyn— digheterna.3 Hanhade särskilt gjort sig bemärkt såsom en av huvud- organisatörerna av de ovannämnda folkmötena. Vid Eichmiillers sida stod såsom partiets främste parlamentariske talare, Felix Diog, tidigare under en följd av år officer i fransk tjänst. Diog kan sägas företräda
1 Vogt, Referendum, Vete und Initiative in den neueren schweizerischen Kantons- verfassungen (Zeitschr. för die gesammle Staatswissenschaft 1873, sid. 368). * Jämf. Baum gartner, Die Schweiz in ihren Kämpfen und Umgestaltungen von 1830 bis 1850. Zurich und Stuttgart 1868, I, sid. 132 ff. : V 0 gt, a. a., sid. 369, 11. 2.
intelligensgruppen bland demokraterna. Han representerar med. sin av de franska upplysningslärorna starkt påverkade bildning och ut- präglat doktrinära läggning det statsfilosofiska inslaget i författniings- diskussionen, och hans anföranden äro i hög grad upplysande ifrågaa om referendumtankens idépolitiska genesis. ?
I huru hög grad referendumfrågan behärskade konstitutionsarbeetet i ' St. Gallen framgår därav, att denna fråga till en början helt lade beeslag på författningsrådets överläggningar.1 Diskussionen fick genast kairak- tären av en stor principdebatt om folksuveränitetens innebörd och till— lämpning. ”Det utvecklade sig” — så heter det i författningsrådets prroto— koll av den 11 jan. 1831 — "en under flera timmar visserligen med stor ordning men med varmaste deltagande förd överläggning rörande fråpgan, huruvida den rent ställföreträdande grundsatsen skulle ställas i speetsen för författningen, varigenom denna skulle göras demokratiskt represeenta- tiv, eller om den demokratiska principen skulle överväga ända därihän, att även lagarnas sanktion skulle överlåtas åt medborgarna i kretssför- samlingarna.”2
Från liberalt håll gjordes gällande, att det ingalunda vore mcnimgen att förneka folksuveräniteten. Den funnes där, om också latent. fDen fulla suveräniteten, framhöll Henne, tillhörde folket, emedan det alltid hölle den kvar i sin hand. Men beträffande suveränitetens utövning :fun— nos olika åsikter. Den kunde antingen vara ren eller representativ, och den representativa vore utan all fråga den bästa. Uppfostran och ordming saknades i alla demokratier och därför också verklig frihet. Skulle dcessa mål nås, så måste statsmakten utövas genom valda, ansvariga ställfföre- trädare. Folket ägde garanti nog i lagstadgad kort mandattid för' re- presentanter och myndigheter, fri förslags- och petitionsrätt och rättt till motstånd mot obefogade ingrepp. Däri bestode, fastslår en av Hemnes anhängare, ”ett folks sanna höghet och blomstring, den rena äkta deemo- kratien”.
För att uppvisa det representativa systemets fördelar riktar Hennee ett skarpt angrepp mot de kantoner — varmed tydligen avsågs både lainds— gemeindedemokratierna och Graubiinden —, som sedan århundraden ?haft direkt folklagstiftning. I dessa finner han allt underlägset, lagstiftming, rättsskipning, förvaltning samt skol- och kyrkoväsen. ”Blott där",. ut- ropar han, "äro de heligaste intressen tryggade, varest folkviljan utövas
* Författningsrådets förhandlingar äro utförligt refererade och i de viktigaste par- tierna citerade hos Curti, Geschichte der schweizerischen Volksgesetzgebung, sid.. 132 ff., samt Duf t, Die politischen Volksrechte in der St. Gallischen Demokratie. TWin- herthur 1910, sid. 41 ff. Jämf. även Staaff, Det demokratiska statsskicket, II, sid. 17 ff., där några av de intressantaste diskussionsinläggen efter Curti finnas anförda. * Duft, a. a., sid. 43 f.
genom de bästa. Men detta är i de större kantonerna möjligt endast un- der en representativ författning. I andra än representativa författningar lever ingen folkvilja utan blott åtskilliga viljor från olika landskap och i dessa landskap blott viljan hos några ledare och hövdingar ——— ofta egennyttiga demagoger — och deras hopar, så att jag skulle vilja kalla det, som några kalla den rena demokratien, för den allra orenaste.”
Massans okunnighet och brist på omdömesförmåga framföras även av Henne såsom ett tungt vägande skäl mot lagstiftning genom folket. Han tar ett aktuellt exempel: en ny civillag, vartill förslag sedan någon tid befann sig under utarbetning av en av de främsta statsämbetsmännen. Själv säger Henne, att han trots grundliga juridiska insikter noga skulle akta sig att utan ett långt och ingående studium fälla ett omdöme över ett sådant förslag, och han frågar: ”Hur skall nu den enkle mannen av folket kunna detta? Han må grundligt förstå att sköta sin boskap, sin åker, sin plog, sitt hantverk. Men våra tider ha blivit andra nu. Vi kunna icke ha lagar, som man är i stånd att räkna upp på sina fem fingrar.”
I samma stil gå en del huvudsakligen av stadsborgare till författnings— rådet ingivna petitioner. I en av dessa heter det: ”Vi som äro av folket och för folket förstå icke, huru de på olika håll sysselsatta medborgarna ens skulle kunna sammanföras från sina arbeten till rådplägning om tal- rika och omfattande lagförslag, för vilka de varken äga sinne eller in- tresse. Uppenbarligen skulle blott ett antal oroliga dagdrivare i folkets namn vägra godkännande åt de nödvändigaste och mest välgörande la- gar och därigenom prisgiva vår kanton åt ett löst godtycke.” ”Den bästa lag”, säger en annan petition, ”kan bliva angripen och till och med för- kastad dels av brist på behörig kunskap, dels emedan den strider mot en- staka eller ett större antal inflytelserika personers intressen. — -— —— Huru lätt kan inte den bästa lag — — — göras misstänkt och förkastlig i folkets ögon genom avsiktligt felaktig, illasinnad förvrängning av parti- män!” En tredje petition går än längre: ”Folket självt, helt och hållet i saknad av den takt, som tillhör en lagstiftare, skulle genom demagoger eller snarare anarkister bli bedraget i fråga om sina sanna heliga in- tressen, och dess kanske ännu befintliga goda vilja, i stället för att bil- das, drivas alldeles på sned.”
Demokraterna, vilka å sin sida stödde sig på masspetitioner, huvud- sakligen från landsbygdens befolkning, vilka fordrade direkt folklagstift— ning,1 försvarade under de första dagarnas debatter utan prutmån detta krav. Deras yrkande gingo först och främst ut på obligatoriskt lagrefe-
1 Till förmån för demokratiens postulatet anordnades även ”bondetåg”, vilka vid ett par tillfällen trängde in i författningsrådets sessionsrum.
rendum, vilket man på sina håll önskade kompletterat med laginitiaativ. Folket borde enligt Diogs mening ej endast vara ”ett lagprövande: or— gan”; det skulle äga rätt till positiv medverkan i lagstiftningen gennom att lagarna omedelbart kunde framgå ur folkviljan. Däremot avvisar Iman bestämt beskyllningen att vilja införa ett landsgemeindesystem. ”]'Den enkla frågan gäller”, förklarade en av bondeledarna, ”om lagarna skkola komma inför folkt eller icke. Tro mig, mina herrar, Appenzellförf'fatt— ningen vill folket icke ha; det vill intet annat än uttala sig om lagarrnas antagande. (Må man komma det till mötes med detta medgivande.”
Gent emot talet om folkets bristande förutsättningar att förstå lagaarna gör en annan talare följande nog så träffande inkast: ”Varför tilltror rman folket förmåga att sanktionera grundlagen, men icke de mindre invceck— lade lagar, som äro att härleda därav? Och dock är det för alla !till— räckligt bekant, att folket befattar sig mycket mera med lagarna än Imed författningen. Jag märker en tendens gent emot folket såsom en ovetaande massa, vilken man icke törs giva något i händerna. Må vi giva det "vad detsamma tillkommer. Den obildade kan ju låta sig läras, det sunda iför- ståndet skall segra.” — Man ser hur författningsreferendum drar Imed sig lagreferendum som en oavvislig konsekvens.
Den mera principiella bevisföringen mot det representativa systeemet levereras i främsta rummet av Diog, som med skärpa vänder sig mot nmot— ståndarnes åsikt om möjligheten att proklamera folkets suveränitet rmen på samma gång fråntaga det suveränitetens utövning.
För Diog ligger häri en uppenbar och ofrånkomlig motsägelse. ”]För mig gäller det framför allt”, framhåller han, ”att klarlägga den grundssats, från vilken vårt verk skall utgå. Jag känner blott en. Det är folksuuve— räniteten. Suverän är den högste; hans vilja är lag-, han kan ej låta på- börda sig någon annans vilja. Men nu tala några om representativ suive- ränitet, som icke är något annat än ett avträdande av densamma. Den som delegerar är icke mera suverän, och jag påstår, att där ett stort tråd beslutar lagarna, där är demokratien en lögn. I följd härav bör framför allt fastställas, att folket även har rätt att uttala sig om lagarnas amta- gande eller förkastande, men icke, att det har att avträda lagstiftnimgs— rätten, såsom hittills skett, uteslutande åt en kantonal myndighet.” Demna ståndpunkt understöddes av Eichmiiller, som i den uppställda princijpen såg ”början, huvudsaken och ledtråden för förhandlingarna”.1
Efter att med dessa rent rousseauska satser ha uppvisat oförenllig- heten av representativt system och demokrati angriper Diog den tendeens, som han spårar bakom alla de liberalas strävanden, av dessa för övn'igt klart antydd i deras uttalade fruktan för ”att det skulle strida mot stiats-
1 Duft, a. a., sid. 43.
nyttan om de ledande klasernas övervikt utbyttes mot ett oinskränkt folk- välde”. Mot statsnyttan, mot ”folkets bästa”, över huvud mot den lämp- lighetsprincip, varur man ville härleda det representativa systemets be- rättigande, sätter Diog obetingat folkets frihet och rätt som ledande grund- sats. Han försvarar majoriteten såsom ”den ingalunda sämsta delen” Och betonar att utväxterna i republikanismens väsen skulle botas genom sko- lor och pressfrihet, samt fortsätter: ”Det förefaller som om grundvalen ville glida undan oss. Såsom sådan vill man här uppställa folkets bästa. Men det är icke frågan om dess bästa utan om dess rätt, om det som till— hör folket. Man har förklarat folket myndigt; giver man det i stora rådet en fogde, så är det icke mera myndigt. — —— —— Jag upprepar det, att man icke må söka det bästa utan det rätta. Till slut skulle det kunna påstås: en konstitutionell monarki är det bästa.” Rena godtycket, menar Diog, bleve följden av en dylik ståndpunkt. ”I fall av strid mellan stats- nyttan och medborgarnas frihet står den senare i främsta rummet. Icke nog kan man varna republikaner för den despotism, som lyckliggöran- det med våld innebär. Det är någonting olika, om man måste välja mellan bra och bättre eller mellan dåligt och bra. Jag anser grundsatsen: ,leve rätten, om också världen må gå under”, för den största orätt, men också den: 'det finns ingen rätt möt det bättre”, för alltför farlig, emedan enligt all historia man icke helt kan förebygga dess lätta och förskräckliga missbruk. Under förevändning av något bättre får rätten icke bli allt- igenom osäker.”
Meningen vore för övrigt icke, enligt vad Diog uttryckligen betonar, att representationen skulle nedsjunka till en nullitet. Den skulle ha rätt att föreslå lagarna samt välja de högsta exekutiva och dömande myndig heterna. Men det vore att missförstå honom, om man menade, att då folket avträdde den verkställande och dömande makten, kunde det även avträda den lagstiftande, och han bemöter ett sådant inkast med orden: ”Om jag har föreskrivit på vad sätt verkställande och dömande skall ske, kort sagt, om jag är lagstiftaren — vad bekymrar det mig då, vem som verkställer och dömer. Vad som utövas, icke vem som utövar, är här frågan.”
Att debattens vågor stundom gingo rätt höga visar fortsättningen av Diogs anförande, där han hotande utbrister: ”Av folket måste man lära vad frihet och demokrati äro, icke av de tyska universiteten — — —— Blir representativsystemet beslutat, så vänder jag tillbaka till folket och säger det: 'J ag ville icke hjälpa till att skymfa dig och råda dig att abdi- kera” — _ — Skulle en representativ författning här smidas ihop och blir denna akt föreläst hos oss i kyrkan, så träder jag fram till altaret, rycker den ur händerna på kretsamtmannen och trampar på den med fötterna. Blott den demokratiska principen har uppfostrat män som Winkelried;
allt annat är ett steg mot monarkien, och då. må bergen störta saimman över oss.”1
Förhandlingarna i det st. gallenska författningsrådet ha ovan tämliigen utförligt återgivits icke blott därför att man i dem skall finna, såsom Gurti med rätta anmärker,2 några av de huvudskäl för och mot det represeanta— tiva systemet, som i den följande schweiziska diskussionen åter och åter föras till torgs, utan framför allt därför att de på ett särdeles levande sätt åskådliggöra referendumproblemets läge i den demokratiska utv'eck- lingens första ungdomsår.
Man ser hurusom oppositionen mot det nyss störtade aristokratväildet i St. Gallen överflyttar sig såsom en starkt utpräglad misstro gent (emot stora rådet (representationen), vars obegränsade maktställning framistår såsom ett återupplivat fogderegemente, jämförligt med det, varunder: St. Gallen lidit under ”undersåtetiden”. Man nöjer sig icke här, såsom i de flesta andra kantonerna, att bygga om från grunden det representativa system, som restaurationen i så ofullkomliga former påbörjat; därtill hade detta hunnit med att alltför djupt diskreditera sig. Icke ens de mest; de- mokratiska valrättsgrunder,a införda under liberal medverkan, äro till- fyllest. Man kräver andra och säkrare garantier för att folket ej skall läggas under en ny herre. Motståndet mot ett rent representativt system kommer huvudsakligen från lantmannahåll. och orsaken är tydlig: iman fruktar här ett övermäktigt inflytande i stora rådet av stadsliberalismen, som man trots majoritetsställning vid valen ej ser sig god att med tilllbör lig styrka värja sig mot. Den gamla historiska motsatsen mellan land och stad gör sig alltså på sitt sätt nog så påtagligt gällande även i referendum- rörelsen.
Gent emot dessa stämningar på demokratiskt håll kommer hos den liberala motsidan till synes en tydlig känsla av det farliga och fullstän— digt oberäkneliga i att utlämna en sak så invecklad och på samma gång så djupt ingripande i hela samhällslivet som lagstiftningen åt de breda lagrens godtycke, en känsla som är desto lättförklarligare, om man be— tänker denallmänna folkbildningens låga nivå denna tid. På denna sida betraktar man representationen såsom huvudinstrumentet för den nya aera av politiska, sociala och kulturella reformer, som nu skall efterträda
1 D uft, a. a., sid. 45, 11. l. '*' Curti, Die Geschichte der schweizerischen Volksgesetzgebung, sid. 133. 3 Rösträtten var allmän, lika och direkt samt förvärvades vid fyllda 21 år. Diskvali— fikationsgrunder voro egentligen endast fattigunderstöd, konkurstillstånd samt viss form av rättsligt åtal. Stora rådets 150 medlemmar valdes för 2 år, fritt bland kantonens röstberättigade medborgare. St. Gallens författning 1831, 55 35, 46, 96. Snell,_a. a.,
sid. 496 ff.
reaktionsepoken, och det är högeligen karaktäristiskt — som vi skola se även för det framtida opinionsläget i Schweiz —— då man i referendum be-=
farar en hämsko mot upplysta reformer, ett vapen i den av okunnigheten hägnade konservatismens tjänst.
Förklaringsgrunden till att just St. Gallen så gott som ensam bland alla regenerationskantonerna från början resolut går den direkta folklag— stiftningens väg är icke lätt att alldeles bestämt angiva. Ovan har pekats på kantonens gamla landsgemeindetraditioner och inverkan härav på bonde-elementen. Men dylika traditioner funnos också i andra kantoner; och för dem alla stod exemplet från landsgemeindedemokratierna levande, utan att detta smittade ifrån sig; snarare verkade det i avskräckande rikt- ning. Ett motsatsförhållande mellan land och stad fanns även i andra kantoner, i en del av dem för övrigt vida skarpare utpräglat än i St. Gal- len, men man nöjde sig här med att så långt som möjligt utskifta valrätten lika för hela befolkningen utan att ännu begära extra garantier mot stads—. intelligensens befarade övermäktighet.
Möjligen skulle det kunna påstås, att den demokratiska doktrinens ra- dikala utbildning i St. Gallen berett den direkta demokratien seger i denna kanton. Men om detta är för mycket sagt, så är det i varje fall anmärk- ningsvärt, att ingenstädes utlägges folksuveränitetsteorien i så rent rous—; seausk anda som här, och ingenstädes finner den så övertygade och ta- langfulla förespråkare. Den teoretiska diskussionen har över huvud spe- lat stor roll vid de kantonala författningsarbetena — man behöver blott kasta en blick på författningarnas inledningsstycken, vilka erinra om franska revolutionens rättighetsförklaringar — för att se spåren härav. Det lider intet tvivel om att Rousseau därvid övat det största inflytandet1 — folksuveränitetens erkännande var ett folkkrav som överallt fick ut— trycklig konstitutionell formulering —— låt vara att den förhärskande libe— ralismen i allmänhet och tills vidare lyckades förhindra, att hans lära accepterades längre än till hälften. Steget att dra konklusionerna fullt ut låg emellertid nära till hands, och där detta skedde är det givetvis ingen tillfällighet att referendumidén helt slår igenom.
Den principiella brytningen mellan liberalism och radikal demokratism har i den st. gallenska författningsdebatten fått sitt mest typiska uttryck. Mot den liberala teorien om det representativa statsskicket som en sty- relse av ”de bästa” såttes i oförsonlig motsats folksuveränitetsteorien med dess fordran på folkets fria avgöranderätt utan allt representativt förmynderskap. Det'är onödigt att här detaljerat uppvisa i huru nära anslutning till Rousseaus egen tankegång denna fordran frambär-es. Det
* Om Rousseaus allmänna betydelse för regenerationen se Roland Fleiner, a. n., Kap. 3, ”Der Staatsvertrag", sid. 54 ff.
är nog att hänvisa till Diogs anföranden, för att man genast skall känna igen —— till och med i ordalagen — mästarens slutledningskonst med (dess korthugget heta logik. I synnerhet påfallande är i detta avseende hians inledande principiella bevisföring om folksuveränitetens oförytterligghet, där ur demokratiens eget begrepp härledes, att den måste vara omedellbar och att i följd härav representationens uppgift ej kan vara att besiluta lagarna, endast att föreslå dem (”där ett stort råd beslutar lagarna, där är demokratien en lögn”). Ord och vändningar äro här direkt hämitade ur ”Centrat social”.1 Som vi strax skola se, återfinna vi i förtätad f(orm samma tankegång och uttryckssätt i den st. gallenska författningen sjjälv.
Så som partimotsatserna skärpts i författningsrådet syntes en förnned- ling mellan de olika ståndpunkterna svår att åstadkomma. Hade en vo- tering kommit till stånd omedelbart efter principdebatten, hade demolkra- terna utan tvivel hemfört seger för sina längst gående krav.2 I denna si- tuation framfördes av de liberalas ledare Henne ett förslag, där det rena representationssystemet uppgavs men där det obligatoriska lagreferen- dum mildrades till en fakultativ rätt för folket att förkasta de av stora rådet antagna lagarna, det s. k. vetot. Med detta kompromissförslag Älyc- kades de liberala vinna en del av sina motståndare. Representativprignci— pen kom ej ens under omröstning, och utgången blev att vetot acceptera- des, dock med den ringa majoriteten av 75 röster mot 68, vilka senare avgåvos för det obligatoriska lagreferendum. Demokraternas styrka framgår bäst därav, att de i sin fortsatta opposition mot vad de ansågo vara ett alltför ringa medgivande åt deras önskemål vid den kommande folkomröstningen om författningen voro icke alltför långt ifrån att för— hindra dennas antagande.”
Folkets lagstiftningsrätt var emellertid genomförd i St. Gallen, och den fick i författningens allmänna bestämmelser ett synnerligen karaktäris- tiskt uttryck. Sedan det här fastslagits att ”kantonens folk är suveränt” och att ”suveräniteten vilar hos samtliga medborgare”, heter det: ”Folket utövar i följd härav lagstiftningsrätten självt, och varje lag underlägges
1 Man jämföre Diogs anförande, cit. ovan sid. 66, med ställen ur ”Centrat social”, cit. ovan 3. 39 f.
'*' D uft, a. a., sid. 46. 3 Som förut nämnts var majoriteten av de röstande, vilken utgjordes av demokrater, mot författningen, och denna drevs igenom endast därigenom, att de icke röstande räkna- des som jaröster. Demokraterna vunno alltså den moraliska segern. Då det med den givna beräkningsgrunden erfordrades 3/5 majoritet för författningens antagande hade de mokraterna behövt ytterligare något över 2000 röster för att nå sitt syfte. Deras av- givna röstetal var 11091 av 32 973 röstberättigade. Jämf. ovan s. 58, samt Duft, a. a., s. 52.
dess antagande.”1 Som synes kommer såsom en följdsats av folksuverä- nitetens erkännande stadgandet om dennas utövning av folket självt ge— nom rätt att avgöra lagarna. Folksuveränitetens oförytterlighet kräver den direkta demokratien. Det är summan av Rousseaus statslära omsatt i grundlagsparagrafer2 med en pregnans och följdriktighet, vartill man över huvud knappast finner motstycket i någon annan konstitution, 1793 års franska revolutionsförfattningar möjligen undantagna.
Till sin innebörd utlägges vetot enligt författningen såsom en rätt för folket att ”efter utfärdandet av en lag i kraft av sin suveräna makt för- vägra dess godkännande och verkställande”. Förslagsställaren Henne säger sig ha fått idén till sitt förslag från de romerska folktribunernas veto. Det veto, som tillades folket-suveränen, jämfördes också —— intres- sant nog — av en talare med det veto, som i en konstitutionell monarki tillkommer den kunglige suveränen.3 Största likheten företer dock det st. gallenska folkvetot med den folkliga censurrätt, som vi gjort bekant- skap med i den franska girondistförfattningen av år 1793, även om det ej kan bestämt uppvisas, att denna tjänat som direkt förebild.4
Gå vi till tillämpningsföreskrifternaö, kunna vi även i vissa enskild- heter spåra jämförelsepunkter med det franska mönstret. De ämnen, i vilka veto kunde ifrågakomma, voro civil- och kriminallag, lagar angå- ende allmänna utgifter samt lagar rörande kommunalväsendet och militär- väsendet. Trots denna författningsenligt enumerativa begränsning utvid- gades dock sfären för vetots användning i praxis högst betydligt. Den s. k. vetofristen var 45 dagar, (1. v. s. en av stora rådet antagen lag trädde i kraft, om den ej inom denna tid efter sitt utfärdande blev förkastad av folket. Vetot utövades liksom i Frankrike av de politiska primärförsam- lingarna. Liksom där måste på begäran av 50 medborgare en dylik för- samling ("Vetogemeinde") avhållas för rådplägning och beslut, om in- vändning skulle göras mot en utfärdad lag eller ej. Om majoriteten av församlingen beslutade, att invändning ej skulle göras, var lagen att be- trakta såsom av församlingen godkänd. I motsatt fall, och endast då,
' St. Gallens författning 1831, % 2: ”Das Volk des Kantons ist souverän. Die Sou- veränität, als der Inbegriff der Staatshoheit und der obersten Gewalt, ruht in der Ge— sammtheit der Burger.” % 3: ”Das Volk iibt in Folge (lessen das Gesetzgebungsrecht selbst aus und jedes Gesetz unterliegt seiner Genehmigung. Das Recht der Genehmigung iibt das Volk dadurch aus, dass es nach Erlassung eines Gesetzes die Anerkennung und Vollziehung desselben vermöge seiner souveränen Gewalt verweigern kann.” Snell, a. a., sid. 491 f. Jämf. Zinsli, a. a., sid. 54.
” Jämf. ovan 5. 40. 3 Duft, a. a., sid. 46, 11. 1.
* Jämf. Colombel, La constitution de 1793 et la démocratie Suisse. Paris 1903, Sid. 120 ff.
" St. Gallens författning 183.1, %% 135—141. Snell, &. a., sid. 511 f. Jämf. även Duft, a. a., sid. 62 ff.
d. v. s. om majoriteten av församlingens alla röstberättigade —— de iicke deltagande räknades nämligen såsom jaröstande — uttalade sig för av— slag, skulle protokoll över avgivna röster insändas till regeringen.. I detta protokoll kunde även motiven till avslaget få utvecklas. Vetoförsamlingarna höllos ej å gemensam dag för hela kantonen, rutan- ågde rum när som helst under den bestämda tidsfristen allt eftersom ]lag- stadgad anhållan i kommunerna därom inkom. Efter fristens utgzång verkställdes av regeringen sammanräkning av de inkomna rösterna, war— vid för en lags fällande fordrades majoritet av alla kantonens röstberätti— gade. Villkoren för att uppnå en lags förkastande voro alltså synnerlilgen svåra, vilket givetvis starkt medverkade till demokraternas ihållande op- position niot vetoinstitutet. Vad som särskilt försvårade dem var den fullkomligt absurda bestämmelsen, att i en församling, där majoriteit ej vunnits för en lags förkastande och där denna alltså skulle anses god— känd, där icke blott underlät man att upptaga och räkna minoritettens röster på den sida, dit de hörde. utan de betraktades såsom bifallande.
Vetot har sin historiska betydelse såsom prototypen till det fakultattiva lagreferendum, som sedermera avlöser det och vinner insteg i åtskillliga kantoner, varvid den tidigare öppna omröstningen med föregående diskus- sion efterträdes av enbart votering med röstsedlar (utan överläggning). I sak skilja sig dessa båda referendumformer ej mycket från varandra-, men väl i formen. Hos båda är den negativa karaktären framträdande, låt vara att den hos vetot, som uttryckligen angives såsom en folkets iför— kastelserätt, är särskilt starkt markerad. Omröstningsfrågan gäller lhär ensidigt avslag eller icke avslag, under det den vid det fakultativa refe- rendum är mera indifferent formulerad: avslag eller bifall. Vad som främst skiljer vete och det senare fakultativa referendum är röstberäk— ningsgrunden. Fordran på majoritet av de röstberättigade är vid an— vändning av det senare nedsatt till fordran på majoritet endast av de verkligen röstande. Vidare ligger en icke oväsentlig skillnad i referen— dumbegärans anordnande. Medan denna i fråga om vetot tillhörde var kommun för sig, tillkommer det vid fakultativt referendum alltid ett visst antal av hela kantonens röstberättigade att påkalla allmän folkomröst- ning, som då äger rum på en gång.1 1 Under den tidigare referendumrörelsen är distinktionen mellan veto och fakulta- tivt referendum i modern mening ej klar, och i den äldre litteraturen har ej någon ter- minologisk boskillnad genomförts. Så använder t. ex. Vogt, a. a., veto som kollektiv- term i motsats till obligatoriskt referendum. Författningarnas egen oklarhet är i viss _ mån skuld härtill. Den enda av dessa, nämligen Solothurns (1856), som uttryckligen använder termen veto, har i själva verket fakultativt referendum och är en av de första
som infört denna form. Jämf. Duft, &. a., sid. 103, n. 1.
1 St. Gallen bibehöll sig vetot i sin ursprungliga form i 30 år —— till 1861 års författningsrevision — då det i allt väsentligt förvandlades till ett modernt fakultativt referendum. Praxis var under denna tid ganska liv— lig.1 Visserligen hände det endast fyra gånger, att en lag blev av folket ”förbjuden”; därtill krävdes på grund av de ytterligt försvårande om- röstningsbestämmelserna nära nog ”en halv revolution”. Men åtskilliga vetokampanjer förekommo, vanligen åtföljda av stark och ihållande agi- tation. Dessa s. k. vetostormar, vilka från kommun till kommun under 45 dagar satte hela kantonen i politisk rörelse, bidrogo knappast att göra vetot tilldragande för det övriga Schweiz. Dess tillämpning följdes här med stor uppmärksamhet, och den liberala skolan endast befästes av de praktiska erfarenheterna i sin principiella ovilja mot referendum.2 Den otympliga proceduren — det spontana kommunala initiativet och de olämp- liga omröstningsvillkoren — som otvivelaktigt i och för sig medverkade till den uppagiterade folkstämningen, utdömde sig själv, och vetot er- sattes så småningom av smidigare, mera användbara referendumformer.
* *
*
Om vetot sålunda i viss mån kan sägas ha fördröjt referendumutveck- lingen, på så sätt att en lämpligare form antagligen lättare och snabbare skulle manat till efterföljd, får dock icke förglömmas, att dess införande — bortsett från författningsreferendum — betyder den första egentliga stöten framåt för 1800-talets referendumrörelse. Alldeles utan efterföljare blev ej hellerpföregångskantonen St. Gallen. Under själva regeneratione- tiden följdes dess exempel av två kantoner, Baselland 1832 och Luzern 1841 ;3 sedermera kommo Thurgau 1849 och Schaffhausen 1852. Alla upp- togo referendum till att börja med i den ursprungliga st. gallenska veto— formen. Största intresset har Luzerns övergång på grund av de politiska omständigheter, varunder reformen här genomfördes. Samtidigt pågingo rörelser i tre andra kantoner — Zurich, Aargau och Solothurn —— vilka i samband med mer eller mindre omfattande författningsrevisioner krävde införande av veto. Detta krav blev här tillbakaslaget. Orsakerna härtill såväl som till att det lyckades tränga igenom i Luzern äro synnerligen
* Se härom D uft, a. a., sid. 67 f. * Jämf. uttalanden av en samtida författare, den liberale professorn i statsrätt i Geneve, A. E. Cherbuliez, som i sitt arbete, De la démocratie en Suisse (Paris 1843), 1, sid. 94, såsom bevis på vetots ogynnsamma verkningar framhäver förkastan- det i St. Gallen är 1835 av en viktig lag i liberal anda rörande kyrkans förhållande till staten.
' Tilläggas kan, att Wallis 1839 ersatte sitt gamla kollektivreferendum med veto. Detta utbyttes 1844 mot ett obligatorisk referendum, vilket åter efter kort varaktighet avskaf- fades (1848). Jämf. ovan sid. 24 f. samt Seiler, &. a., sid. 64 ff.
belysande för de krafter och motkrafter som spelade in i den tidigare referendumstriden.
Den maktställning liberalismen efter julirevolutionen förvärvat i de regenererade kantonerna undergick på övergången från 1830- till 18340— talet en kris. En rad av nyttiga och betydelsefulla reformer hade gencom- förts under ledning av begåvade och insiktsfulla politiker, vilka, stö(dda på majoritet i parlamenten, var i sin kanton skyndat att bringa det liibe— rala programmet till förverkligande. Men reformpolitiken hade gått fram i ett något hastigt tempo, kanske alltför hastigt, för att folkmeningen skulle hinna följa med. Det dröjde därför ej länge innan ett konserver. tivt motstånd samlade sig, som under växande styrka riktade sin spets mot vad man/kallade det liberala ”kapacitetsregementet”. Nekas kam ej heller, att deta regemente på sina håll utvecklade metoder och lade i dagen ett upplyst nit, som något erinrade om det ”lyckliggörande genom vålld”. för vilket de st. gallenska demokraterna varnat.1 Majoritetsställninggen utnyttjades till det yttersta utan hänsyn till möjligheten av att ett baksdag kunde följa. Då detta slutligen kom, blev det desto eftertryckligaree, i några kantoner rent katastrofartat, och det vände sig ej blott mot det liberala partiet som sådant utan mot själva det representativa system, som var instrumentet för detta partis maktutövning.
Den fråga som framför alla upprörde sinnena i schweizisk politik 'vid denna tid var religionsfrågan. Den gamla historiska splittringen melilan katoliker och protestanter aktualiserades under 1830—talet för att under 1840-talet övergå till inbördes krig. Denna splittring markerar tillika i stort sett skiljelinjen mellan konservativa och liberala. Men även inom konfessionerna gör sig tidvis i vissa kantoner — såsom å ena sidan i det protestantiska Zurich och å andra sidan i det katolska Luzern —- motsatsen mellan klerikala och antiklerikala starkt gällande. Den poli-
1 Såsom betecknande för den autokratiskt färgade reformpolitik, som förde Epil—an i Ziirich, kan anföras ett uttalande 1834 av den ledande politikern i denna kanton, F. L. Keller: ”Min folksuveränitet är en sådan, där folket genom sina agenter, d. v. s. repre- sentanter och ämbetsmän, regerar lika strängt som en konung.” Cit. hos Roland Fleiner, a. a. ,sid. 86. —— Det liberala partiets ledare i Luzern karaktäriseras av Baumgartner, &. a., II," sid. 406, sålunda: ”Ihre Häupter hatten seiner Zeit all- iiberall das grosse Wort gegen die Aristokratie gefiihrt und dieselbe auch bestens iiber- Wunden. Was sie aber unter dem Aushängeschild der Volkssouveränetet an ihre Stelle gesetzt hatten, War nicht Demokratie, sondern ein Kapazitätenregiment, fiir dessen Thä- tigkeit abermal, Wie ehedem unter der Aristokratie, das Volk den Räcken hergeben sollte. Wie die Aristokratie chedem Gehorsam verlangt hatte, so verlangten (lie Kapa- zitäten jetzt, dass ihnen das Volk von einer Amtsdauer zur anderen die Stimme gebe, dass es ihre VVeisheit und ihre artikelreichen Gesetze bewundere und so viel bezahle und leiste, als die Kapazitäten för die NVohlfahrt des Landes nothwendig erachteten. Jedes System treibt aber zu seinen Konsequenzen, jenes der proklamierten Volkssouve— ränetet zur praktischen Volksherrschaft.”
l 1
tiska striden har sålunda en utpräglad karaktär av kulturkamp, och det var i all synnerhet de liberalas skol— och kyrkopolitik, som väckte till liv en opposition, som blev ödesdiger för deras ställning.
I Luzern —- ultramontanismens högsäte i Schweiz —— hade 1830 års liberala regemente varit en produkt av tidsomständigheterna som icke kunde räkna på lång varaktighet. Oppositionen leddes här av präster- skapet, som med sitt starka grepp över befolkningen målmedvetet förbe- redde en omsvängning. Med sitt klerikala inslag hade den oppositionella rörelsen en rent demokratisk läggning, som ryckte med sig folkets breda lager, särskilt bönderna.
Resultatet trädde i dagen vid val av det författningsråd, som i Luzern år 1841 efter utlöpande av den grundlagsstadgade tioårsfristen för författ- ningsändring hade att företaga totalrevision av konstitutionen. De kon— servativas seger var så grundlig, att av författningsrådets 100 medlemmar endast 4 liberaler valdes.1 Revisionen medförde, utom en mängd stad- ganden till förmån för den katolska hierarkiens inflytande, en betydande omläggning av författningen i demokratisk anda. Viktigast av de folk- krav som genomfördes var vetot. Tidigare påyrkat i masspetitioner fram- träder det här tydligen såsom en konservativ garanti, ett folkligt skydd mot framtida överrumplingsförsök från tillfälliga radikala representa- tionsmajoriteters sida. Luzern företer sålunda det intressanta skådespelet av folksuveränitetens fulla genomförande under hägn av en klerikal bondedemokrati.2 Vad utformningen av vetobestämmelserna beträffar. så ansluta sig dessa i detaljerna till det st. gallenska mönstret, men sy- nes lämna rum för en något rättvisare röstsammanräkning.3
Vid samma tid som i Luzern ägde grundlagsenlig totalrevision av för— fattningarna rum i Aargau och Solothurn, en händelse som även här gav upphov till häftiga brytningar. Den konfessionellt politiska partiställ- ningen var emellertid väsentligen en annan i dessa kantoner, vilka hade delad protestantisk och katolsk befolkning. Det liberala partiet, vilket särskilt i Solothurn utmärkt sig för en moderat reformpolitik, lyckades i båda kantonerna bibehålla sin maktställning gent emot den katolsk- konservativa stormlöpningen. Förfättningsrevisionerna försiggingo un- der det förra partiets ledning, och de vetoyrkanden, som från konservativ- demokratiskt håll framkommo, vunno därvid intet gehör, ja avvisades även av en del konservativa. Så långt hade dock partisöndringen gått,
* Feddersen, a. a., sid. 332. 2 Enligt B aum g a rtn e r, a. a., 11, sid. 409, var en av de tre uppställda huvudpunk- terna på folkpartiets program: ”Griindung einer unverkiimmerten Volksherrschaft in Anerkennung der wahren Volkssouveränitet (die bisherige sei eine Spiegelfechterei gewesen).”
3 Luzerns författning 1841, %% 35—38. Snell, a. a., sid. 95.
att i Aargau de sex katolska kantondistrikt, som vid författningsreferen— dum röstade mot konstitutionen, förklarade omröstningen icke bindatnde för katolikerna. Liknande söndringstendenser visade sig i Solothurn, där en katolsk landsända stod beredd att efter författningsreferendum samla Oppositionen genom inkallande av en ”Landsgemeinde”. I båda kainto— nerna kunde motståndet först efter militärt ingripande kuvas.1
Även i Zurich framfördes förslag om veto på konservativt initiativ i syfte att användas såsom ett vapen i den religiöst betonade partikamjpen. I denna kanton hade genom ett folkupplopp i sept. 1839 (septemberrevo— lutionen) den liberala regeringen störtats och ersatts med en konservativ. Vid omedelbart därpå företaget omval av representationen erhöll denna en överväldigande konservativ majoritet. Rörelsen, som här var prote- stantiskt klerikal, riktade sig mot den föregående regimens starkt anti— kyrkliga undervisningslagar. Dessa upphävdes, och nya utfärdades, som lade undervisningsväsendet under kyrkans överinseende. Redan under hösten 1839 inkommo petitionsledes vetoyrkanden, men dessa lades un— dan och författningsändringen uppsköts tills vidare. Troligen tack vare detta dröjsmål undgick Ziirich vetot. Under tiden hann nämligen ordi- narie nyval till stora rådet förrättas, varigenom de liberala högst vä- sentligt förbättrade sin ställning. Då författningsfrågan slutligen togs upp 1842 stodo de båda partierna ungefär jämnstarka.
I debatten2 lät en av de konservativa ledarna uttryckligen förstå, att han ansåg vetots uppgift vara att utgöra ett värn för de reaktionära sep— temberlagarna.3 Var detta de konservativas verkliga syfte, som icke kunde döljas, så träder från motsidan en tydligt uttalad fruktan i dagen för att vetot skulle ge dödsstöten åt all framtida reformpolitik. Zurich, som älskade att kalla sig ”Schweiz, Attika”, skulle genom en överdrift av demokrati ”föras ut i ett tillstånd av barbari”.
Den konservativt demokratiska grundtanken, att lagarna måste rätta sig efter folkets kulturnivå — de skulle därigenom bli varaktigare och uppbäras av större auktoritet — underkännes principiellt från liberalt håll, där man betonar att lagstiftningen tvärtom måste skrida före folket, då det endast därigenom bleve möjligt att folket självt skrede framåt. Mot folkomröstningen som politiskt uppfostringsmedel sätter man på detta håll representationens folkuppfostrande arbete. Detta arbete skulle
1 För Aargau se Feddersen, a. a., sid. 319 ff.; Baumgartner, a. a., II, sid. 427 ff.; för Solothurn B a 11 111 g a rtn e r, a. a., II, sid. 414 ff. samt D e I en din ge r, Geschichte des Kantons Solothurn von 1830—1841. Basel 1919, sid. 396 ff. 2 Jämf. Curti, Geschichte der Volksgesetsgebung, sid. 143 ff., vars framställning i väsentliga delar refererats av Staaff, a. a., sid. 22 ff., samt Stussi, Referendum und Initiative im Kanton Ziirich. Horgen 1886, sid. 10 ff. 3 Enligt Zimmermann, Geschichte des Kantons Ziirich vom 6. September 1839 bis 3 April 1845. Ziirich 1916, sid. 136.
genom vetot försvåras för att inte säga omöjliggöras. Icke blott så, att ett ständigt oroselcment skulle stå hindrande i vägen hos folket, utan så att representationen själv deklinerade. En del av dess ledamöter skulle endast lägga an på att skapa sådana lagar som kunde beräknas vinna bifall av folket, en annan del skulle alldeles slappna i sitt arbete, då ju folket i sista hand hade att bära ansvaret.
Från motsidan åberopades även i Ziirich folksuveränitetens konse- kvenser, och det framhölls, att efter författningsreferendums införande egentligen inga vare sig principiella eller lämplighetsskäl kunde anföras mot den fullt genomförda folklagstiftningen. Det svar som mot denna ar- gumentation gavs av en av de liberala ledarna, Jonas Furrer (sedermera Schweiz” förste förbundspresident), är karaktäristiskt för den dåvarande liberalismens politiska kynne. Det vore ingen liberal princip, förklarade han, att utan rast och ro alltjämt utvidga folkrättigheterna, tills man stode framme vid den rena demokratien. ”Liberalismen hade fastmer att i den statsform, som bäst ägnade sig för folkets utveckling och hö— jande, d. v. s. den representativa, arbeta för att så långt som möjligt skapa förutsättningar för en sådan glädjande utveckling.” En annan li— beral talare ville inte av principiella skäl alldeles avvisa vetot, men han ansåg att det behövdes ”ett par generationer av god skolbildning”, innan man kunde tänka på dess accepterande. Mer än allt annat var man rädd för folkets okunnighet som en fruktbar jordmån för reaktionens dema- goger, vilka sin agitation skulle komma att draga fördel av dess bristan- de fackinsikter och naturliga obenägenhet mot nya lagar. I synnerhet kun- de det väntas att reformer, som förde med sig utgifter — och det gjorde de flesta —— skulle mötas av en trångbröstad njugghet.
De konservativa åter prisade vetot just på grund av dess egenskap av hämsko mot massfabrikation av lagar, och man opponerade sig på detta håll mot att representationen skulle betraktas såsom något slags privile- gierat instrument för de bildade klasserna. Det vore ej för detta ändamål som det representativa systemet införts utan av det skälet, att i en kanten av Zurichs storlek landsgemeindeförfattningen varit praktiskt ogenom— förbar.1 Att Ziirichs omfång däremot icke kunde anföras som skäl mot vetot framginge av St. Gallens exempel.
En synpunkt på vetoproblemet. som i diskussionerna i Ziirich starkt betonades, var den konstitutionella jämviktspunkten — tydligen som en följd av de erfarenheter man här haft av en mer än tioårig författnings— utveckling.
I ingen annan kanton hade kanske heller det representativa enväldet
' 1 Det är betecknande, då av samme talare tillades, att folkets avstående från landsge- meindeförfattningen och accepterande av det representativa systemet ingalunda finge fattas som om det avstått från sin suveränitet — vilken nu återfordrades i form av vetot.
varit så skarpt accentuerat som i Ziirich. ' Representationen framstod, framhölls det, snart sagt som en despot, som en ”kollektiv autokrat”, med en obegränsad maktfullkomlighet ”sådan som ingen furste i det german- ska Europa besatt gent emot sitt folk”. En motvikt mot denna makt vore nödvändig, och en sådan motvikt vunne man genom folkvetot. Därigenom skulle också ett välbehövligt medel skapas att utjämna konflikter. som under den fyraåriga legislaturperioden uppstode mellan folk och repre- sentation. Genom införande av vetot finge man, såsom en konservativ talare betonade, ett institut, som i en eller annan form funnes i alla stater, i monarkier såväl som republiker. En annan talare av samma parti såg i institutet icke ett upphävande ——- såsom motståndarna påstått — av det representativa systemet utan en nyttig komplettering av detsamma, vilken tanke han utförde genom en jämförelse mellan folkvetot och pre- sidentens veto i den nordamerikanska republiken. Lika litet som presi— dentvetot, menade han, stode i strid med det representativa systemet, lika litet kunde detta sägas om folkets vete; och lika litet som det förra med sin ”guvernementala karaktär" förvandlade Amerika till en monarki, lika litet skulle det senare med sin folkliga karaktär göra Zurich till en ren demokrati. Från motsidan underkändes fullständigt värdet av dessa jäm- förelser. Långt ifrån att vara en motvikt innebure vetot potenseringen, drivandet till det yttersta av demokratien. I stället för att verka utjäm— nande skulle det verka upplösande. För övrigt kunde det med säkerhet väntas, att det skulle föra med sig i släptåg det obligatoriska lagrefe- rendum.1
Resultatet blev att vetot avslogs med den avsevärda majoriteten av 115 röster mot 54. Mot detsamma röstade de liberala2 och en del av de konser— vativa. Utgången hälsades såsom en seger, som räddat ”Schweiz” konso- lidering” och bevarat andra kantoner från att följa efter på en liknande olycklig reformstråt.
Otvivelaktigt har också den konservativa aktionen omkr. 1840 till för— mån för folkvetot i hög grad bidragit att skärpa liberalismens, doktrinära obenägenhet mot en dylik utvidgning av folkrättigheterna. Vetots enda
1 Tilläggas kan, att under debatten förslag även framfördes att tilldela regeringsrådet ett suspensivt veto gent emot representationen. Curti, Geschichte der Volksgesezzge— hung, sid.'146. —— Detta förslag vann ingen framgång, men i stället antogs något senare (1843) — för att dock åstadkomma ett retarderande moment i representationens verk— samhet — en bestämmelse, som stadgade att varje lagförslag skulle undergå två läs— ningar med en månads mellanrum. Under denna tid kunde folket genom ingivna pe- titioner ge sin mening tillkänna. Zimmermann, a. a., sid. 137 f. 2 Huruvida dessa voro enhälliga är svårt att avgöra. I varje fall förtjänar nämnas. att redan nu från mera avancerat liberalt håll utanför representationen propaganda gjordes för det obligatoriska lagreferendum. Z im m e 1' m a n n, a. a., sid. 137.
erövring hade blivit Luzern, och dess införande här som ett bålverk för ultramontanismen måste verka misstänkt.1 Även inom liberalismen bör— jar visserligen så småningom en omsvängning göra sig gällande till för— mån för referenduminstitutet, men den går långsamt och framträder hand i hand med en omdaning av liberalismen själv i radikalare riktning. För- sta. ansatserna till denna nyliberala riktning kunna spåras redan under 1840 talet, och det är i dess tecken som referendum under denna tid gör några få ytterligare landvinningar.
Övriga former av referendum och initiativ.
I mitten av 1840—talet företogos författningsrevisioner i tre kantoner: i Vaud 1845, Bern 1846 och Geneve 1847. I alla tre kantonerna föregingos de av revolutionära oroligheter, under vilka folket på schweiziskt lands- gemeindemanér samlade sig till väldiga möten för att ge uttryck åt sina. fordringar. Genom dylika folkförsamlingar framtvingades abdikation ej blott av regeringarna utan även av de sittande parlamenten, vilka senare ställdes under omval. Rörelsen stod överallt under utpräglat radikal och antiklerikal egid samt åtföljdes av politiska systemskiften i denna rikt—
1 Hur de konservativa försöken att införa vetot uppfattades och vilka verkningar de hade på liberalt håll framgår av Cherbuliez' samtida skildring, a. a., I, sid. 43 f.: ”Quant au veto facultatif, apres avoir été considéré comme une institution eminemment démocratique et pröné ä ce titre par les démagogues de 1830, il est devenu, chose remar- quable, un moyen de réaction antidémocratique, dont llintroduction, désirée par la frac- tion la moins éclairée du parti conservateur, est ouvertement repoussée par les prin- cipaux organes du radicalisme. C”est la réaction de 1841 qui l'a introduit ä Lucerne', dest le gouvernement issu de la reaction de 1839 qui l7a récemment propose ä Zurich. On s'est vu réduit å chercher dans cette sanction populaire, tout inintelligente et passionné quelle est, le seul contröle vraiment efficace auquel puisse étre soumis le grand conseil, la seule barriers qu”il soit possible d'opposer aux empictements de cette assemblée sou- veraine et aux progrös ultérieurs de son omnipotence.” — Ett annat mera personligt färgat uttalande av Cherbuliez torde kunna betraktas som ett gott uttryck för den mo— derata gammalliberalismens ställning till de demokratiska strävandena. Han säger, a. a... l, sid. 112: ”Je ne connais rien de plus odieux que cette tyrannie du nombre, que ce joug imposé par la majorité ignorante a la minoritée éclairée. Dans une assemblée délibérante ou les lumieres sont a peu pros également réparties, on se soumet sans peine aux décisions de la majorité, parce que la plus grande voix est en général celle de la raison et de la vérité, parce que les suffrages ayant tous le méme poids, ceux du plus grand nombre acquiérent une autorité en quelque sorte logique. Mais les tendances irré- fléchies de la masse du peuple n70nt aucune valeur logique en elles-mémes, et ne sau— raient en recevoir aucune de la supériorité numérique de leurs organes." —— Mot före- bråelsen, att aristokratien är hans ideal, svarar C. längre fram (sid. 114): ”Oui, et,la vraie, celle des capacités. Les capacités, quoi qulon fasse, arrivent toujours au gouverne- ment. Donnez ä un peuple la constitution la plus ochlocratique, quelques années pai- sibles suffiront pour y faire surnager l'intelligence.”
ning.1 I Geneve lyckades folkomröstningsinstitutet, trots att förslag därom framlades, ännu icke vinna inträde.2 Bern gjorde däremot en första början till dess införande beträffande lagfrågor, och i Vaud slog det redan nu fullständigt igenom.
I Bern, där författningsrevision enligt 1831 års konstitution tillhörde stora rådet, föregicks författningsarbetet3 av ett konventreferendum utan- för grundlagen, i det att stora rådet förmåddes föranstalta folkomröst- ning i frågan huruvida ett särskilt författningsråd skulle inkallas, vilket också blev folkets beslut. I författningsrådet framlades förslag om veto, vilket försvarades av en av de radikala ledarna, den unge advokaten Jakob Stämpfli (sedermera förbundsråd), ehuru utan framgång; det föll med 39 röster mot 84.4
I stället beslöt man sig för en annan referendumform, bestående däri att stora rådet fick rätt att genom lag hänskjuta till folkets avgörande de frågor det fann lämpligt. Detta s. k. frivilliga referendum, vilket året förut antagits i Vaud, visade sig i tillämpningen ganska ofarligt; under tiden fram till 1869, då Bern övergick till obligatoriskt lagreferendum, blev det ingen enda gång använt.5 Även på annat sätt sökte man gå till mötes tanken på en direkt kontrollerande befogenhet hos folket. Sålunda bestämdes, att varje lagförslag, som i stora rådet skulle undergå två läs— ningar med minst tre månaders mellanrum, före sista läsningen i god tid skulle bekantgöras för folket, som då hade frihet att använda sin petitions- rätt. Vidare stadgades rätt för valmännen att återkalla representationen före den fyraåriga legislaturperiodens utgång. Omval av stora rådet skulle äga rum, så vitt detta på initiativ av 8000 röstberättigade med— borgare genom allmän folkomröstning blivit beslutat.e Ej heller denna
1 Den religiöst politiska tvistefrågan var vid denna tid ytterligare tillspetsad på grund av jesuiternas inkallande till Luzern -— beslutet därom hade här bekräftats genom folk- omröstning — samt genom de katolska kantonernas förening till det s. k. "Sonderbund". som hotade att bryta sig lös ur edsförbundet. Särskilt i Vaud och Geneve var rege— ringarnas obenägenhet till resolut uppträdande inom edsförbundet mot jesuiterna och det katolska ”Sonderbund” en starkt medverkande orsak till oroligheterna. "' Däremot återupplivades den gamla medborgarförsamlingen (conseil général) — som under revolutionen konstituerat sig som ”landsgemeinde” och genomfört omvälv— ningen —— i så måtto, att den fick rätt att omedelbart välja regeringen. Den hade även såsom förut nämnts, att besluta angående författningsändringar. F a z y, a. a., sid. 274 ff; Feddersen, a. a., sid. 448 f.
3 Se härom F e d d e r s e n, a. a., sid. 432 ff.
" S. motarbetade till en början vetot men uppträdde sedan ivrigt för det. Se Weiss, Jakob Stämpfli, I: 1, sid. 108 ff.
5 Vogt, a. a., Tab. I, 11.6. " Berns författning 1846, 55 6, 22, 30.
ztterkallelserätt, nu för första gången införd i Schweiz, kom till någon egentlig användning.1
Själen i författningsrcvisionen i Vaud2 var Henry Druey, några år se- nare såsom medlem av 1848 års förbundsräd en av de ledande stats- männen i Schweiz. Tidigare ansluten till den moderat-liberala riktningen. hörde Druey vid denna tid till radikalismens vänsterflygel och gick i vissa av sina förslag längre än vad det i det hela även radikalt sinnade författningsrådet var benäget att följa med. Det förtjänar anmäl-kas till den waadtländska rörelsens karaktäristik, att arbetareelementet, som stod under inflytande av den tidens franska kommunistiska läror, här spe- lade en ganska framträdande roll. Själv var Druey delvis fången i dessa läror och sökte även i tillämpningen gå arbetarnas önskningar så långt som möjligt till mötes.3
Det var också Druey, som först bragte referendumfrågan på tal i för— fattningsrådet. Hans förslag gick ut på obligatoriskt lagreferendum, så anordnat, att folket en gång om året på bestämd dag skulle sammanträde. i de ungefär 60 kretsar, vari kantonen var indelad, för att i dessa krets- församlingar —— eventuellt efter diskussion — fatta beslut om de av repre— sentationen antagna lagarna och dekreten. Folket skulle även kunna. kallas till utomordentliga möten på initiativ dels av stora. rådet, dels av 5 000 medborgare. Från annat håll, där man ansåg att det obligatoriska referendum skulle verka tröttande på folket, föreslogs det fakultativa re- ferendum såsom alldeles till fackligt för att tjäna. som en välbehövlig ”ventil mot revolutioner”, och man tänkte sig att det skulle kunna anord- nas dels efter beslut av stora rådet (frivilligt referendum), dels på begä- ran av ett visst antal röstberättigade (5- eller 8 000). Slutligen förordades också folkinitiativ i vanliga lagfrågor, varigenom folket självt erhölle möjlighet att ur egen fatabur föreslå och bringa till avgörande de frågor som det önskade.
En hel del olika förslag voro sålunda framförda. l princip var man tämligen enig om att referendum skulle införas, och diskussionen4 gällde egentligen endast vilka former som borde föredragas. Väl höjdes en del Möt" gjordes 1852 att återkalla stora rådet, men utan resultat. Här må till- liiggas att återkallelserätten 1852 infördes i Aargau och Schaffhausen samt 1869 i 'J'hurgau, Solothurn Och Luzern. Vogt, a. a., sid. 371, 11. 1.
"” Se härom Maillefer, Histoire du canton de Vaud des les origines. Lausanne 1903, sid. 474 ff. F e d de r 5 en, 51. a., sid. 391 ff. B a u m g a r t n e r, a. a., III, sid. 305 ff.
" Sålunda föreslog D. ett grundlagsstadgande, varigenom rätt till arbete mot skälig ersättning tillerkändes alla medborgare. Det blev dock förkastat. Däremot blev ett annat grundlagstadgande antaget, som på sitt sätt vittnar om motsatserna i den waadtländska revolutionen. Det heter däri ”att undervisningen i de offentliga skolorna skall stå i överensstämmelse med kristendomens och demokratiens grundsatser”. I rösträttens ut— vidgning gick man så långt, att även. fattigunderstödsstrecket upphävdes.
* Se Cu rti, Geschichte der Volksgesetzgebung, sid. 152 ff. Staaff, a. a., Il, sid. 25 ff.
gammalliberala röster, som prisade det upplysta förståndet hos de kann— toner, vilka aktat sig för vetot, och som med framhävande särskilt av (] de dåliga verkningarna i Graubiinden och Wallis varnade för institutet somm . sådant. Men utan gehör. Druey försvarade både referendum och initiatitiv såsom kompletterande varandra, varpå han tydligen syftade, då ha;an framhöll att det krävdes medel, varigenom man å ena sidan ”kunde ffa regeringen att stanna, om den marscherade för fort, å andra sidan watt sätta den i marsch, om den rörde sig för långsamt”. Fördelen med dedet obligatoriska referendum såg Druey däri, att det skulle ”bringa lagårn-na i riktig rapport med idéer, behov och bildningsgrad hos folket; de skulllle bättre förstås, bättre iakttagas och därigenom bliva varaktigare”. Vidartre skulle "den fart varmed många nu tillverka lagar göras långsammarcre. Om lagarna alltför mycket överskrida det höjdläge, vartill folket själtlvt kommit, förfela de sitt mål och göra i tillämpningen fiasko”. Samma skäzäi till förmån för referendum, som i Ziirich andragits av de konservativa/a. finna vi sålunda nu accepterade av de radikala i V aud.
Mot det obligatoriska referendum ävensom vetot såsom innebärande etett farligt retarderande moment vände sig emellertid en av Druey”s vapenm— dragare under revolutionen, advokaten Eytel, sedermera en av de ledand de politikerna i Vaud. Båda dessa former kunde ”'immobilisera” lagstiftft— ningen och medföra stagnation. Eytel föredrog folkinitiativet. Han fannn det oriktigt, att felket skulle uttala sig om lagarna omedelbart efter dele- ras antagande, då det vore omöjligt att bedöma en lags förtjänster elleer fel, innan man någon tid fått se den i tillämpningen. ”Med initiativet7t”. framhöll Eytel, ”skall folket vänja sig att fordra sina lagar av eder, delet skall visa eder rätta Vägen, och om I given det dåliga lagar, skall delet fordra deras avskaffande eller förbättring”.
Som en svaghet hos initiativet betonades av motståndarna svårigheterna.-1 att i ett givet fall formulera folkviljan. Om det skulle tillhöra stora rådelet att närmare utarbeta den av folket föreslagna lagen, kunde det alltför lätttt hända, att folket "finge något helt annat än det velat ha. Det framhävdees att petitionsrätten vore ett fullt tillräckligt medel, och initiativet framn— ställdes såsom vägen till anarkien, en svartmålning, som ej alldeles sakk— nade fog inför de förslag, som från yttersta vänstern framkommo, nämlili- gen att låta initiativet komma till användning även ifråga om avsättninng av ämbetsmän och upphävande av domstolsutslag.
Slutet på överläggningarna blev en kompromiss, varigenom det obligaav toriska referendum eliminerades bort och ett fakultativt (frivilligt) refee- rendum jämte initiativet accepterades. Avgöranderätten lades —— ickke såsom vid vetot hos de röstberättigades —— utan hos de röstandes majoo— ritet. Den stora nyheten och historiskt den mest betydelsefulla insatsenn låg i laginitiativets införande, varigenom folket fick ett medel i sin hanod
att både negativt och positivt påverka lagstiftningen.1 För denna folk- omröstningsform äl Vaud föregångskantonen och har över huvud genom de i 1845 års författningsrevision vidtagna reformerna vid denna tid kommit längst i den kantonala referendumutvecklingen.
Referenduminstitutets genombrott och seger.
Antagandet av förbundsförfattningen 1848 med dess tvåkammarparla— ment utgör höjdpunkten av representativsystemets utveckling i Schweiz. Det är betecknande, att samma år, som befäste den schweiziska liberalis— mens fullständiga seger — varpå förbundsförfattningen var själva in— seglet2 —— medförde tre direkta förluster för den gamla omedelbara folk— styrelsen, i det två landsgemeindedemokratier, Schwyz och Zug, samt den historiska referendumkantonen Wallis övergingo till det representa— tiva systemet.3 I alla tre kantonerna genomfördes dessa förändringar av det liberala partiet, som här efter inbördeskriget för en tid kom till makten.
Denna regress på vägen emot den direkta folklagstiftningen var dock i det hela av mera tillfällig art. Under följande årtionde gör referendum— systemet åter en del spridda vinster. Såsom i det föregående nämnts an— togs vetot i Thurgau 1849 och Schaffhausen 1852. Sistnämnda år införde Aarg u laginitiativet* och år 1856 Solothurn det fakultativa lagreferen— dum .5 Ett par år senare (1858) grundlagsfäste Neuchatel en referendum-
1 Folkomröstningsbestämmelserna i Vauds förf. 1845 äro följande (5 21): ”Les attri- butions des assemblées générales de commune sont: — _— — de voter sur toute propo— sition qui leur est soumise par le Grand Conseil agissant spontenément, ou sur la de— mande de 8000 citoyens actifs. La majorité des citoyens actifs de tout le eanton, qui auront émis leur suffrage dans les assemblées générales de commune, forme une dé— cision obligatoire pour tous”. Det framgår härav, att folket helt allmänt har» sig tiller- känd en rätt att rösta över "varje förslag” (proposition), som u—nderställes det av 8000 medborgare, vare sig förslaget innehöll en ny lag eller begäran om avskaffande av en gammal. - ' 2 Som förut nämnts hade de schweiziska kantonerna stått uppdelade i två fientliga läger: å ena sidan det katolsk-konservativa ”Sonderbund”, som till försvar för sin kon- fession hotade att bryta sig ut ur edsförbundet och som bestämt motsatte sig förbunds enhetens genomförande i form av en förbundsstat, & andra, sidan de protestantiska li- berala. Till ”Sonderbund” hörde de fyra landsgemeindedemokratierna Schwyz, Uri, Un- terwalden och Zug jämte Luzern, Freiburg och Wallis. Efter inbördeskriget 1847 måste dessa. senare kantoner underkasta sig, varpå förbundsstaten var en given sak. 3 Jämf. ovan sid. 19 och 25. Under det Zug och Wallis blevo helt representativa, er- sattes i Schwyz folkförsamlingen med referendum. * Se *Keller, Das Volksinitiativrecht nach den schweizerischen Kantonsverfassun- gen. Zurich" 1889, sid. 55 f. 5 Både i form av frivilligt referendum och folkreferendum (på. begäran av 3000 röst— berättigade inom en frist av 30 dagar efter lagens publicerande.
form, som tidigare visserligen ej var alldeles okänd, men som nu för för— sta gången fick sin moderna utbildning, nämligen det s. k. finansreferen— dum. Genom författningsändring bestämdes att varje statslån eller en— gångsutgift, som översteg 500000 fr., skulle obligatoriskt underställlas folkets avgörande. Den närmaste anledningen till detta beslut var att stora rådet för en järnvägsanläggning beviljat anslag, som endast kom en del av kantonen till godo. Ett liknande obligatoriskt finansreferemlum (ifråga om summor överstigande en miljon) antogs av Vaud år 1861-"
Genombrottet på 1860-talet. Det obligatoriska lavgreferemlmu.
Hittills hade utvecklingen gått relativt långsamt med olikartade spora— diska erövringar för referenduminstitutet här och var i kantonerna. Un— der 1860-talet följer, framför allt genom de två största kantonernas. Ziirichs och Berns, övergång till den direkta demokratien, det fullstän— diga genombrottet i ett slag och med en styrka, som i sin spontaneitet er- inrar om regenerationsrörelsen 1830—1831. Denna tid kompletteras till— lika institutet med en ny och betydelsefull form, det obligatoriska lagrefe— rendum. '
Början göres av den lilla halvkantonen Baselland (1863), den första pioniären för denna referendumform. Tidigare hade det obligatoriska re— ferendum förordats på demokratiskt håll både i St. Gallen och Vaud, ehuru utan resultat, och det hade nyligen vmmit inträde i ett par kantoner i den begränsade utsträckningen av ett finansreferendum. Att Baselland nu tog det radikala steget att med upphävande av det sedan 1832 gällande vetot besluta alla lagars underställande under folkomröstning hade sina speciella skäl.2 År 1861 hade Baselstadt erbjudit Baselland återförening till en enda kanton, ett erbjudande som dock av den senare kantonen för all framtid avslagits (det 5. k. ”Niemals-Beschluss”). Detta beslut hade fattats ensamt av representationen, och ehuru det gillades av den "allmän— na folkmeningen, gav det upphov till en opinionsstorm, som riktade sigr mot representationens rätt att på egen hand utan folkets hörande kunna fatta dylika viktiga avgöranden. En agitation växte fram till förmån för författningsrevision, ledd av den i Basellands politiska hävder ryktbare s. k. revisionsgeneralen Jakob Christoph Rolle, vilken anses såsom ska— paren av det obligatoriska legreferendum. Fordringarna gingo ut på absoluta garantier för att folkets medverkan i statsangelägenheterna alltid skulle bliva påkallad.
1 Se 8 tiis s i, Itt—ferendum und Initiative in den Sclm'eizerkantonen. Ziirich 1893, sid. 33, 61, 63; Vogt, a. a., sid. 372 ff.: Curti, Die Geschichte der Volksgesetzgebung, sid. 207 ff. "” Se S 0. h olle nb e. r g e r, Geschichte der schweizerischen Politik, II, sid. 369 i.
Den följande författningsrevisionen tillmötesgick denna fordran pa sa sätt, att det bestämdes, att alla av representationen antagna ”lagar, all— mant förbindande beslut och statsfördrag” ovillkorligen skulle under-- ställas folkets avgörande. (_)mröstning skulle äga rum två, gånger om året. Vår och höst, varvid majoriteten av de röstande gav utslaget. I omröstnin— gen måste dock, för att denna skulle vara giltig, den absoluta majoriteten av alla röstberättigade ha deltagit. Denna sistnämnda besrämmelse, som kvarstod ända till 1892, visade sig i tillämpningen synnerligen opr'aktisk. då det lätt hände, att avgörandet av ett eller flera lagförslag, pågrund av bristande deltagande i folkomröstningen, måste uppskjutas till nästa or- dinarie omröstning, ett förhållande som var desto olägligare som repre— sentationen saknade varje rättt att i brådskande fall självständigt fatta beslut. Basellands försök med det obligatoriska referendum blev därför särskilt i början utsatt för en skarp och förlöjligande kritik.
Ett uppslag vai emellertid givet som visade sig fruktbart fö1 fram— tiden. Det blev kantonen Ziin'ch förbehållet att upptaga det och genom makten av sitt exempel föra det vidare.
Denna kanton, som alltid spelat och alltjämt spelar en tengivande roll i schweizisk politik, kom genom sina radikala referendumformer i. slutet av 1860-talet att på en gång liksom sätta kronan på den föregående demo— kratiska utvecklingen och definitivt bestämma dennas framtida riktning icke blott i kantonerna utan i hela edsförbundet. Ännu i början av detta årtionde intog dock Zurich, sina tidigare traditioner troget, en bestamt avvisande hållning mot referendumrörelsen 4— ej ens författningsinitiati— vet hade har införts —— och räknades såsom det representativa systemet.—' fasta värn i Schweiz. För att förstå den djupgående omsvängning. "'som här under loppet av ett pal En ägde rum, är det nödvändigt att med några ord beröra Ziirichs politiska utveckling under närmast föregående decen— nier (fran mitten av 1840- -.talet) 1 * 3 '
Den konservativa regimen i 7 ur1ch i början av 1840- talet? hade varit tämligen snart övergående, och 1845 återerövrade det liberala partiet sin maktställning för att sedan behålla den utan avbrott till slutet av 1860- talet. Det var en tid av storartad utveckling framför allt på, det ekonomi— ska området som nu tog vid, och Zurich intog vid århundradets mitt utan medtävlare platsen som Schweiz, förnämsta handels— och industricent- rum. Detta ekonomiska uppsving kunde ej undgå att sätta sinfarg på den liberalism som satt vid styret. Den blev allt mer kapitaliskt betonad.
1 Se härom Dändlikcr, Geschichte der Stadt und des Kantons Ztirieh, III. Zit— rich 1912, sid. 345 ff. ' 2 Se ovan sid. 76.
allt mindre hågad för reformer, som ej direkt befordrade de penning— och klassintressen den företrädde. Ingenstädes i Schweiz nådde den liberala bourgeoisien fram till en politisk maktkonsolidering sådan som i Ziirich. Den behärskade under sin glansperiod fullständigt representationen och l kontrollerade genom sitt vittutgrenade inflytande både förvaltning och rättsskipning.
Vad som bidrog att förläna detta utpräglade bourgeoisievälde dess inre fasthet och på samma gång lät dess despotiska drag ohöljt träda i dagen var dess enastående koncentration i händerna på en enda man, Alfred Escher, under tjugu år (1848—1868) den ojämförligt främste och allt be— härskande statsmannen i sin hemkanton, tillika en av de inflytelserikaste, ja vissa tider helt säkert den inflytelserikaste av edsförbundets politiker.1 Det liberala regementet i Ziirich under denna tid gick allmänt under nam- net ”systemet Alfred Escher” eller rätt och slätt ”systemet”. Eschers kar- riär hade varit ovanlig, dock knappast mera ovanlig än han-s begåvning. Redan vid 30 års ålder (1849) hade han kommit fram till ställningen av president i Ziirichs regering och valdes samtidigt till president i det schweiziska nationalrådet (nedre kammaren), varmed han nått de högsta äreställen en schweizisk politiker över huvud kunde nå.
Eschers betydelse ligger dock icke uteslutande, knappast ens i främsta rummet, i hans ställning såsom ledande statsman. Sin plats som rege- ringspresident lämnade han ganska snart (1855) för att mera odelat ägna sig. åt ekonomisk och industriell företagarverksamhet.2 Såsom chef för det ena av de dåvarande två stora järnvägsbolagen i Schweiz (Nordost- bahn) och grundare av den största schweiziska privatbanken (Schweize— rische Kreditanstalt) dominerade han fullständigt Ziirich's och en stor del av Schweiz' ekonomiska liv. Escher var utan jämförelse den främste av den dåtida moderatliberalismens stora ”finansbaroner", mot vilka ti- dens vaknande radikalism framför allt riktade sina angrepp.3 JämSides med sin affärsverksamhet bibehöll han sitt mandat i stora rådet, funge— rade allt som oftast såsom ordförande i dess viktigaste utskott och höll sålunda alltjämt de politiska trådarna samlade i sin hand. Allt och alla i Ziirich böjde sig för Eschers högdraget despotiska, men genom vilje- kraft och skapande begåvning överlägset mäktiga härskarpersonlighet.
Det Escherska regementet beskylldes sedermera av motståndarna för
1 Om Escher se den monumentala biografien av Gagliardi, Alfred Escher. Vier Jahrzehnte neuerer Schweizergeschichte, Frauenfeld 1919. 2 Platsen övertogs av Eschers förnämste medhjälpare, den mera. folkligt anlagde Ja- kob Dubs (1861 förbundsråd), vilken sedermera spelade en framträdande roll såsom motståndare till referendums införande i edsförbundet. 3 Jämf. Chaudet, Histoire du parti radical suisse. Bern 1917, sid. 132 ff. Droz. lötudes et portraits politiques. Geneve et Paris 1895, sid. 201.
att i stor utsträckning ha använt sig av korruptiva medel, och otvivelaktigt är, att en del svåra missförhållanden inrotat sig i administration och rätt- skipning. I åtskilligt vill det dock synas som om dessa beskyllningar va- rit överdrivna, och i vad mån direkt korruption verkligen förekommit må lämnas därhän. Säkert är i varje fall att Escher höll hela det ziirich'ska statsmaskineriet i ett enormt beroende. ”För att komma fram till en ställ— ning vilken som helst var det nödvändigt att höra till hans vänkrets”.2 Med den partimajoritet han behärskade och som stödde hans intentioner och företag hade han i all synnerhet ett grepp om representationen som ingen före honom. Det representativa systemet, "vars mest glänsande och konsekvente företrädare Alfred Escher var”, hade i hans hand blivit ett medel för en personlig politik, som trots sina storslagna och i många avseenden nyttiga insatser genom sin ensidigt storkapitalistiska riktning hotade att bli en allvarlig fara för staten i dess helhet. Vi se sålunda hur samma autokratiska parlamentsvälde, som karaktäriserade den för- sta liberala aerani Ziirieh under 1830 talet i ännu högre grad utmärker den andra under 1850- och 1860-talen. Liksom då följde även nu en reaktion, men våldsammare, mera avgörande och buren av andra, starkare krafter.
Det är mot ovan antydda politiska bakgrund man har att se den plöts- liga, på djupet gående omvälvning, som nästan utan alla övergångsstadier på en gång förvandlade Ziirichs statsskick från en åtminstone i schwei- zisk mening rent representativ till en direkt demokrati. Som vi skola se gick Ziirich därvid längre än någon annan föregående kanton. Det re— presentativa systemet hade här avslöjat egenskaper och under Eschers hårdhänta styre löpt linan ut på ett sätt, som nästan ledde till dess ut- plånande.
Att oppositionen mot systemet Escher ej kom tidigare än den gjorde förklaras dels av detta systems styrka, dels och i främsta rummet av den allmänna belåtenhet varmed den liberala välståndspolitiken ganska länge mottogs av befolkningen. Över huvud stod det politiska intresset under 1850-talet mycket lågt, och deltagandet i de allmänna valen var osedvan- ligt svagt. Ända till 1860 var oppositionen i stora rådet ytterst obetydlig och ännu efter 1866 års val hade den långt kvar till majoritet, om den också nu avsevärt ökat i antal. Dess bärande element utgjordes av små— borgerligt radikala i städerna och landsorten, understödda av den vid denna tid hand i hand med den industriella utvecklingen uppkommande, socialistiskt färgade arbetarrörelsen —— en opposition alltså av i stort sett samma art och kynne som vi tidigare lärt känna i Vaud.
' D r o z, Histoire politique de la Suisse au XIXme siecle (La Suisse au dix-neuvieme siecle, utg. av Seippel, I, sid. 314). Jämf. av samme förf., Etudes et portraits poli- tiques, sid. 15, samt Gaglia r di, Alfred Escher, sid. 526 f.
Som den väckande stöten till den stora folkrörelsen mot systemet Escher anses allmänt ett par bitande, talangfullt skrivna pamfletter, rik— tade emot detta system, utgivna 1866, vilka väckte det största uppseende och med ens gjorde sin författare, advokaten Friedrich Locher, till en berömd och populär man. Av det demokratiska oppositionspartiet orgel— niserades från denna tid under ledning av en särskild aktionskommittö1 en målmedveten agitation mot ”den koalition av penning—, bank— och järn— vägsintressen, den kotteri- och kulissregering som systemet bragt över kantonen”2 — en agitation som kulminerade i fyra på skilda orter i kan— tonen avhållna väldiga ”landsgemeinden” den 15 dec. 1867."3 Vid dessa möten antogs ett program, det s. k. landsgemeindememorialet, vars kärnv punkt var kravet på folkrättigheternas utvidgning genom införande av re— ferendum och initiativ. '
Den motivering, som bestods detta krav, förtjänar anföras såsom typisk för den bärande uppfattningen hos denna tids demokratiska rörelse. Den visar hur den djupt rotade rousseauska folksuveränitetstanken lever upp och hämtar stöd genom att förbindas med de hittills historiskt Vunna er- farenheterna av det representativa systemets brister. _
I det nämnda landsgemeindememorialet4 framhålles, att den insikten så småningom (sedan 1830) vunnit mark, ”att det var folket, och folket allena, vilket måste betraktas såsom statsviljans källa, såsom dess utgångs- punkt och ögonmärke. Med denna undan för undan skeende omvandling och upplysning av det politiskt—medborgerliga självmedvetandet var det rena representativsystemet i trettio-talsförfattningen övervunnet, så att det nu gällde att finna nya livsformer för folkets direkta självstyrelse och utvidga den erkända satsen: 7allt för folket” med den lika så berätfigadc: ”allt genom folket”. För denna nybildningsprocess i Ziiricherfolkets poli- tiska och sociala åskådning, syftande hän mot direkt lagstiftning genom
1 Oppositionens huvudkvarter var den till storleken andra staden i kantonen Ziirich. VVinte.thur, vid denna tid kallad ”den demokratiska förorten i Schweiz”. Bland de lc- dande männen må nämnas stadspresidenten i Winterthur Joh. Jakob Sulzer, gymnasie— lärarna Caspar Sieber och Gottlieb Ziegler, f. d. kyrkoherden, redaktören för den för— nämsta oppositionstidningen bleuler, den då helt unge, längre fram som för- bundsråd bekante Ludwig Forrer — alla sedermera ledande kantons— och förbunds— politlker. Till denna krets hörde också Schweiz” nationaldiktare Gottfried Keller, då stadsskrivare i Zurich. Den främste av arbetarrörelsens män var Karl Biirkli, en av Schweiz' första socialdemokrater. Biirkli, som stod unc'er stark påverkan av Conside— rants Och Rittinghausens i början av 1850-talet utgivna skrifter om den direkta folk- lagstiftningen (Cu rti, Volksgeset7gebung sid. 216) hade sedan nämnda tid ivrigt ver- kat för referendums införande i Zurich. "' De anförda orden i en. mycket läst oppositionell stridsskrift från denna tid, cit. hos Dändliker, Geschichte Ziirichls, IIl, sid. 376. ” Dagen firas alltjämt — jämte Usterdagen den 22 nov. — som nationaldag i Zurich. * I utdrag cit. hos Stii ssi, Referendum und Initiative im Kanton Zurich, sid. 14 f.
suveränen, hade våra ansvariga och oansvariga statsledare ända till denna stund intet sinne eller också fruktade de den omedelbart sig ut- talande folkrösten”. En protest följer därpå "mot det nedsättande av fol- ket, som ligger däri, att man förklarar det oförmöget att förstå det sanna framåtskridandet och bringa offer därför. Vi se i detta falska bedömande- av folket den egentliga orsaken till den närvarande rörelsen. Folket har ilat framför sina fullmäktige. Lagstiftning, förvaltning och rättsskipning, som av folket indifferent nog ofta överlämnats åt sig själva, sågo sig, ju längre det led, ställda utom detsamma, och alla de trådar, vilka innerligt borde sammanbinda de folkvårdande myndigheterna med de hos folket uppspirande behoven äro sönderslitna”.
Ett senare upprop (jan. 1868) fortsätter den i memorialet anslagna tan- kegången sålunda:1 ”Intet mindre gäller det än att utveckla eder hittills- varande skensuveränitet till en verklig och sann folksuveränitet, att för— flytta makten och högsta bestämmanderätten ur några få händer på det samfällda folkets starka skuldror. — Kantonen Ztirichs erfarenheter visa oss, att trots det periodiska representantvalet faran av det vanemässiga och ensidiga regerandet och lagstiftningsbedrivandet icke är ringa, att skarpa motsatser mellan folkrepresentanternas politiska och sociala åsik- ter och massornas inom kort tid kunna uppkomma. Det republikanska livet är i behov av ett oavlåtligt och lugnt utjämnande av sådana motsatta strömningar. De av oss förordade inrättningarna skola rikta folket med politiska kunskaper och meningar och avhålla dess representanter från att förirra sig på ofolkliga banor. Myndigheterna, statsmännen, repre- sentanterna skola mera än hittills bemöda sig att göra alla kretsar av fel— ket förtrogna med sina tankar och övertygelser, och folket skall komma dem till mötes med klart och oförfalskat uttryck av sina behov och sym— patier”.
Innebörden av referendum och initiativ utlägges i det anförda uppropet så, att det förra skulle utgöra ”ett rapportavläggande inför folket”, ”lag-— stiftarnas författningsenliga förpliktelse att inför folket belysa lagar och alla djupt i statslivet ingripande beslut samt underställa dem folkomröst— ning med ja och nej vare sig kommunvis eller i större kretsar”. Initiativet åter vore ”inledningen till nya lagstiftningsakter på förslag av folket”. ”rätten för ett författningsenligt bestämt antal röstberättigade att fordra upptagandet till prövning av sådana förslag samt representanternas plikt att för detta ändamål träda i verksamhet”.
Den speciellt socialdemokratiska referendumuppfattningen har fått ett pregnant uttryck i en liten skrift av Biirkli, där han i anslutning till sina redan förut uttryckta åsikter kort efter författningsrevisionen sammanf
1 Jämf. Curti, Volksgesetzgebung, sid. 220 ff., samt Staaff, a. a., sid. 32'.
fattade sin ståndpunkt, en skrift som för övrigt spelat en icke oväsentlig roll för referendumtankens internationella utbredning.1
För Biirkli står det klart, att ”bourgeoisierepubliken eller representa— tivdemokratien” — för honom synonyma begrepp _ måste falla i Schweiz, därför att den ”befunnits för lätt att ta upp kampen mot stor- kapitalets fördärvbringande inflytelser”, och han fattar den schweiziska rörelsen, särskilt så som den utvecklat sig i kantonen Ziirich, såsom ”ett symptom, ett förspel till en storartad, djupgående rörelse, som kommer att genomgå hela den europeiska politiken”. I den direkta demokratien ser han med en något naiv optimism framför allt ett medel till en genom- gripande social lagstiftning, ”till en evig fredlig revolution”, vilket allt han betraktar som en given sak, sedan folket fått rätt att självt göra sina lagar. Referendum vore också det bästa medlet till folkets självbildning, varigenom det lärde sig förstå sina verkliga intressen och varigenom en gång för alla omöjliggjordes att lagen blott bleve det skrivna uttrycket för en härskande överklass” maktsträvanden.
En kärnpunkt i Biirklis uppfattning är att all erfarenhet visat, ”att folket i långt högre grad tar miste, vida lättare kan låta förleda sig, när det gäller att bedöma personer (vid representantval) än när det gäller att bedöma saker vid (omröstning om lagar); och detta helt enkelt där- för, att det ställer sig oändligt mycket svårare att pröva en persons hjärta och njurar än innebörden av en sak, andemeningen av en lag; där- för är det betydligt lättare att bedöma, om en lag är gjord till de arbetande massornas fördel än om en representant alltid skall komma att tala och rösta i folkets intresse”. Som synes vänder Biirkli, för övrigt icke utan talang, fullständigt upp och ned på Montesquieus gamla sats att folket förstår sig bra på att utse lagstiftarna men ej att själv befatta sig med lagstiftningen. Den avgörande skillnaden för honom mellan den direkta, "den sanna demokratien”, och den representativa, ”den falska demokra- tien”, ligger just däri, att den förra sysslar icke blott med personfrågor utan i främsta rummet med sakfrågor, under det den senare endast tar be- fattning med personfrågor.
Representationens uppgift är enligt Biirkli, fullkomligt i rousseausk anda, icke att vara ”ett lagstiftande utan ett lagföreslående organ, en råd- givare, vars råd kunna följas eller icke”, och han målar med drastisk åskådlighet dess ställning mellan den direkta folklagstiftningens båda ele- ment, referendum och initiativet: ”Representationen är på detta sätt satt
1 Direkte Gesetzgebung durch das Volk, tryckt första gången 1869 (s. å. även på en- gelska), nytryckt 1893. Skriften utgjorde ursprungligen ett referat och förslag å ”sek- tionen Ziirich's” vägnar vid den internationella arbetarassoeiationen i Basel sept. 1869. Tack vare Biirklis framträdande här har referendumrörelsen i Zurich kommit att sätta spår i den tyska socialdemokratiens program.
mellan tvenne eldar, som ständigt hålla den varm. Föreslår den dåliga la- gar (begår den verksyndcr), så förkastas dessa genom referendum; vill den icke några goda lagar föreslå (begår den underlåtenhetssynder), så kommer folkinitiativet och griper in med sina förslag”.
Det var åskådningar, sådana som de ovan anförda, vilka mognat under intrycket av den gammalliberala regimen i Ziirich och som här förde fram folkomröstningskravet såsom själva kärnpunkten på det radikal— demokratiska partiets program.1 Medlet att förverkliga detta var givet genom författningsinitiativet, vilken reform kort förut (1865) avpressats majoriteten i stora rådet såsom en yttersta eftergift åt oppositionen. Den påyrkade stora författningsrevisionen kunde därför försiggå i laga for- mer, och initiativets användning vid detta tillfälle erbjuder ett intressant exempel på ”en fredlig revolution” i folkomröstningens tecken. På kort tid samlades underskrifter av 27 000 initianter, vilka begärde totalrevision av författningen samt revisionens uppdragande åt ett särskilt valt författ- ningsråd. Vid omröstningen (jan. 1868) avgåvos av kantonens ungefär 65 000 samtliga röster något över 50000 till förmån för denna begäran och endast omkring 7 000 mot,? en förkrossande dom alltså över den sit- tande parlamentsmajoriteten. De därpå följande valen till författnings- rådet gingo i samma stil och gåvo oppositionen en överväldigande majo- ritet.3
Under sådana förhållanden hade demokraterna fullt fria händer att genomdriva sina önskemål, vilket också skedde. De ytterst ingående, i och för sig intressanta referendumdebatterna i författningsrådet4 kunna här i sina principiella delar i det stora hela förbigås, då de i fråga om synpunkter och argument för och emot icke ge så synnerligen mycket nytt utöver vad vi känna från tidigare kantonala debatter. Från liberalt och konservativt håll pekar man sålunda äter och åter på folkets oförmåga att bedöma lagdetaljer, på det högst olämpliga att draga gemene man ur hair:— dagliga nyttiga sysseslättningar in i ett ständigt politiserande, som i läng—- den skulle verka tröttande och demoraliserande, på faran att försvaga representationens ansvarskänsla -—- ”såsom suverän har folket intet an-
* Andra programpunkter gingo ut på socialpolitiska och skattereformer samt, beteck- nande nog, upprättande av en statsbank såsom motvikt mot de privata bankintressena.
"” I frågan om särskilt författningsråd skulle väljas ställde sig rösterna något annor- lunda — ungefär 47000 för och 10000 mot.
3 Av författningsrådets 222 medlemmar tillhörde 147 det demokratiska och 75 det kon— servativ-liberala partiet. Den egenartade situationen inträffade alltså, att två representa- tioner sutto samtidigt med olika sammansatta partimajorieter. Händelsen gjorde, att kort förut Alfred Escher valts till talman i stora rådet. * Se härom S tii s si, Referendum und Initiative im Kanton Ziirich, sid. 16 ff.; D än d- 1 i k e r, Geschichte Ziirich's, III, sid. 382 f., 391 f.; C 11 r t i, Volksgesetzgebung, sid. 224 ff.
svar” — på det absmda i att vingklippa det representativa systemet, som på grund av sin natur möjliggjorde nationens sunda och trygga ledning genom ”intelligensens spetsar” o. s. v. En och annan konservativ talare ansluter sig dock till referendum under uttryckligt tillkännagivande av sin förhoppning ”att detta institut, då folket en gång fått göra erfarenheter och gått igenom sin skola, skall medföra en konservativ effekt”.1 På detta håll söker man, ehuru förgäves, som ett medlingsanbud skjuta fram det fakultativa referendum mot det obligatoriska. Däremot vill man ej på några villkor veta av initiativet, vilket skulle komma att sätta en ständig konkurrent vid representationens sida, som undergrävde dess förtroende- ställning till folket och som vore farlig särskilt därigenom, att det öpp— nade en sidoport för en tilltagsen parlamentsminoritet att oroa och para lysera majoritetens verksamhet.
På dessa invändningar svaras från den radikala motsidan, att de bottna i en ohållbar grundåskådning om demokratiens väsen, som ej vill förstå att statsarbetet måste grundas på folkets fulla förtroende, att representa- tionen, för undvikande av förstörande slitningar, måste förvandlas från en ”politisk förmyndare” till ”en folkets rådgivare, en pioniär för nya tankar, en vän”, att det icke funnes någon anledning tro, att folkets an- svarskänsla i genomsnitt vore mindre än parlamentets, m. fl. skäl som i det väsentliga redan utvecklats i det radikala partiets ovan anförda agita- tionsupprop.2
Ett nytt moment, som tillkommer i diskussionen i Zurich och som där- för förtjänar i detta samband något uppmärksammas, rör sig om lämp— ligaste sättet för referenduminstitutets organisation. Man var på radikalt håll ense om att obligatoriskt referendum och initiativ skulle införas. men man var ej lika ense om hur dessa former bäst skulle i praktiken tillämpas. .
Beträffande själva anordnandet av omröstningarna yrkades av en del, att de skulle försiggå kretsvis i större eller mindre ”landsgemeinden"; vilka, liksom i de verkliga landsgemeindedemokratierna, skulle avhållas årligen'den 1 maj, eventuellt också nationaldagen den 22 nov., under högtidliga former med fri diskussion och öppen omröstning. Särskilt an— sågs av många en förberedande offentlig diskussion, som plägat vara till- låten i andra kantoners vetoförsamlingar, som en nödvändig förutsättning
1 Historieprofessorn Georg von YVyss. 2 En fråga, som redan nu gör sitt inträde i schweizisk politik och som förtjänar omnämnas, därför att den sattes i förbindelse med referendum, var den om införande av proportionella val, varom förslag framfördes från konservativt hål] med an— slutning av arbetarna. Förslaget avvisades av de radikala under hänvisning till att pro— portionalismen vore överflödig i en referendnmdemckrati, ”då ju var och en och varje parti vid folkomröstningarna finge göra sig fullt ut gällande.”. Dändliker, Ge— Schichte Ziirich's, III, sid. 392. '
för att folket skulle få ett rätt begrepp om de lagar det hade att avgöra, och förslag framkommo att denna diskussion skulle göras obligatorisk. varvid folkrepresentanterna ägde infinna sig som referenter eller åtmin- stone för att lämna svar på frågor. Alla dessa. förslag förkastades dock som opraktiska, och man nöjde sig med att låta lagförslagen föregås av officiellt utarbetade upplysande redogörelser.
Den öppna omröstningen var likaledes numera en föråldrad tanke, och sluten votering i kommunerna med sedlar och rösturnor infördes. Det be- hövdes endast, att uppmärksamheten riktades på hur det skulle bli möj- ligt excmpelvis för Nordostbanans anställda att med öppen omröstning bevara ett självständigt uppträdande, för att saken skulle vara avgjord. ! allmänhet var man ense om att liksom i Baselland två ordinarie om— röstningar skulle äga rum årligen, en på våren och en på hösten. Då det härigenom kunde komma att dröja en längre tid innan lagarna ställdes under folkavgörande, föreslogs, att de dessförinnan provisoriskt skulle få gällande kraft, ett förslag som emellertid avvisades med hänsyn till den osäkerhet i rättstillståndet som därigenom skulle uppstå.
För åtskilliga stod det klart, att det obligatoriska referendum kunde komma att verka tröttande och medföra politisk likgiltighet, varför man önskade att det skulle förbindas med allmän röstplikt med viss straff— påföjd (böter) i händelse av ogiltigt uteblivande från omröstningen. Så långt ville majoriteten dock icke gå, och man inskränkte sig att i för- fattningen principiellt proklamera röstavgivningen som en medborgerlig skyldighet, vareinot det överläts åt kommunerna att efter gottfinnande vi— dare bestämma om röstplikten.1 Den frågan dryftades också i vad mån det vore möjligt att undantaga från folkomröstning alla sådana lagar och beslut, om vilka praktiskt taget ingen meningsskiljaktighet rådde och för vilka folket i de flesta fall icke kunde väntas hava något intresse —— exempelvis alla förslag som i representationen samlat 9/lu majoritet — men det visade sig omöjligt att för genomförande av detta önskemål finna en lämplig lösning.
I fråga om initiativet rörde sig striden egentligen därom, huuvida det skulle begränsas till en rätt för initianterna att framställa enbart en en— kel anhållan (einfache Anregung) om en lag i visst syfte, vilken represen- tationen sedan hade att utarbeta, eller om det tillika finge framläggas i form av ett fullt utarbetat lagutkast. Den senare formen väckte en viss betänklighet, då det därigenom bleve möjligt, att en lag komme att antagas av folket utan varje medverkan av representationen. Den rätt man till-— tänkte denna att framlägga motförslag ansågs försätta den i en ovärdig ställning., Båda utvägarna accepterades emellertid.
' Hur denna sedermera blev ordnad se nedan sid. 182.
Författningsrådet, som under sitt arbete fått mottaga över 400 peti— tioner från enskilda medborgare, var färdigt med sin uppgift hösten 1868. och påföljande vår blev den nya författningen antagen av folket.1 Den är ännu Ziirichs gällande författning, och folkomröstningsbestämmelser' na i densamma ha alltjämt kvar sin ursprungliga avfattning oförändrad. Vi återkomma till dem mera utförligt längre fram. I huvuddragen gå dl ut därpå, att alla författningsändringar, lagar, konko1 dat samt åtskilliga viktiga beslut som ej höra till nämnda kategorier — däribland beslut om utgifter överstigande visst fastställt belopp (finansreferendum) — ovill— korligt skola underställas folkets avgörande. Initiativet, vilket omfattar begäran såväl om utfärdande av en ny som upphävande eller förändrande av en gammal lag, har fått synnerligen liberala användningsformer. Det kan tillgripas dels av visst antal röstberättigade medborgare (5000). dels av en enskild medborgare, för såvitt han för sitt förslag vinner un— derstöd av 1/3 av representationens medlemmar.2
Med dessa bestämmelser hade Ziirich fört fram utvecklingen hån mot den direkta demokratien nära nog så långt detta över huvud lät sig göra. och dess betydelse ligger däri, att det uppvisat möjligheten av denna stats— forms förverkligande i en av de största kantonerna. Med sitt obligatori— ska referendum och initiativ i alla viktigare frågor skilde sig Ziirich i själva verket numera från de gamla landsgemeindedemokratierna knappt i annat än folkomröstningsformernas tekniska anordning.3 Till gagnel vardet representativa systemet upphävt, ja på Visst sätt även till namnet. Den gamla alltifrån medeltiden härstammande benämningen ”stora rådet" ersattes med det mera blygsamt klingande ”kantonsrådet”, en ändring som är symbolisk —— och i detta syfte medvetet företagen —— för repre— sentationens faktiska avsättning från dess förutvarande ställning. Lika kort som betecknande ger författningen uttryck åt denna dess deg1 ade— ring, då den fastslår (% 28): ”Folket utövar den lagstiftande makten un- der medverkan av kantonsrådet”.
1 Folkomröstningen, i vilken ungefär 91 % av alla röstberättigade deltogo, gav 35 458 jaröster och 22 366 nejröster. ? Ziiriehs författning 1869, 55 29—31. 3 Det ledande radikala pressorganet ("Der Landbote”) sammanfattade andan i den nya författningen på följande sätt: "Sie (die neue Verfassung) ist mit einem Wort der erste konsequente Versuch, die Idee der reinen Volksherrschaft in ei— ner den modernen Kulturverhältnissen entsprechenden Form durchzufiihren und die ehrwiirdige, aber schwerfällige und nur fiir kleine Ver— hältnisse geeignete Landsgemeinde durch eine Einrichtung zu ersetzen, deren Eckstein die Abstimmung durch Urne in den Gemeinden ist”. Cit. hos D än dlike r, Ge— schichte Ziirichis, III, sid. 398.
I det anförande, varmed presidenten i Zurich7s författningsråd, Sulzer, avslutade dettas förhandlingar, yttrade han, med hänsyftning på de all— mänt schweiziska förhållandena, att de nyss antagna referendumstadgan— dena ”måhända vore bestämda att tjäna såsom utgångspunkter till en ny utvecklingsfas”. Spådomen i dessa ord besannades fortare kanske än vad talaren själv anade.1 Samma år som Ziirich (1869) — folklagstiftnin— gens stora år — införde Thurgau, Bern och Solothurn det obligatoriska lagreferendum,2 och Aargau följde året därpå efter. Fyra år senare hade det fakultativa lagreferendum vunnit inträde i edsförbundet.
I Thurgau, där en regim utvecklat sig, vilken i mycket företedde samma drag som systemet Escher i Ziirich,3 hade under omedelbar påverkan av oppositionsrörelsen i denna kanton en liknande rörelse uppkommit. Thur— gau bragte sin författningsrevision till definitiv avslutning till och med några månader före Ziirich. I allt väsentligt äro dessa bestämmelser om referendum och initiativ desamma som i mönsterkantonen, Vilket också blev förhållandet i Solothurn.
I Bern, där författningsrevisionen genomfördes av en koalition av radi- kala och konservativa, nöjde man sig med att införa det obligatoriska referendum, vilket emellertid i avseende på finansfrågor gick ovanligt långt i omfattning —— det sträckte sig även till själva finansplanen.4 Initia- tivet följde först 1893. Vad slutligen Aargau beträffar, så skilde sig dess folkomröstningsbestämmelser från Zärich's egentligen endast däri, att. initiativet här fick en något vidare utsträckning.
Utvecklingen under det senaste halvseklet.
Åren 1869—1870 beteckna referendumrörelsens kulmination, under vilka institutet i form av obligatoriskt referendum, förenat i regel med initiativ, vinner sin hittills radikalaste utgestaltning. Den följande tiden fram tll våra dagar kan karaktäriseras som en tid, under vilken institu- tet småningom kompletterar sina ernådda kantonala vinster, tills det slut— ligen lagt alla edsförbundets kantoner under sitt välde.5
* Uttalandet gjordes 1 sept. 1868. Curti, Volksgesetzgebung, sid. 237. "” Luzern förvandlade s. å.. sitt veto till fakultativt referendum i former som allt- jämt äro de gällande. .
3 De ledande liberala i Thurgau voro även personligen nära förbundna med Escher. D r o z, Histoire politique, sid. 815. 4 Någon författningsrevision ägde ej rum i Bern, utan referendum infördes här 1869. eget nog, på den vanliga lagstiftningens väg. 5 En komplettering inåt, en modernisering och utbildning av redan gällande äldre re- ferendala former fortgår därjämte i ett flertal kantoner, en författningsutveckling, som vi emellertid här i det hela kunna lämna åsido, så mycket hellre som vi i ett samband i det följande få tillfälle att behandla alla folkomröstningsformer i deras nuvarande geA staltning.
I allmänhet föregås ej dess införande under denna tid av revolutionära omstörtningar eller genomgripande politiska systemskiften, såsom ofta tidigare varit fallet. Principiellt kan striden i det stora. hela sägas vara avblåst, och debatten rör sig nu företrädesvis kring f'ågan om vilken form som lämpligen borde accepteras. I regel — på ett enda undantag när — segrar det fakultativa referendum i de kantoner, som ännu ej antagit lag— referendum, till vilken utgång åtminstone delvis den omständigheten torde bidragit, att denna form vann inträde i edsförbundets författning 1874. Ifrågavarande kantoner voro: Zug, Baselstadt, Neuchatel, Geneve, Tessin, Wallis och Freiburg. Referendumutvecklingen i dessa kantoner, vilken här endast helt summariskt skall beröras, var i huvuddragen följande.1
Den gamla landsgemeindekantonen Zug, som 1848 övergått till det re— presentativa systemet, antog 1873 laginitiativ samt 1877 referendum i fråga om lagar, statsfördrag och finansdekret. Baselstadt införde 1875 likaledes initiativ och referendum, det senare i form både av ett frivilligt referendum och ett fakultativt folkreferendum, omfattande lagar och ”all- mänt förbindande beslut”.
Hittills hade i allmänhet, om man undantar Vaud, de romanska kan— tonerna hållit sig fjärran från referendumrörelsen, och även ledande ra- dikala politiker, särskilt i Geneve, hade här tagit avgjort parti mot in— stitutet.2 I slutet av 1870— och början av 1880—talet uppgiva emellertid även dessa kantoner sitt motstånd. År 1879 övergå Ne-uchätel och Geneve till det fakultativa referendum (gällande för lagar, beslut och vissa finans— frågor), och 1883 följer det italienska Ticino efter.3 I alla tre kantonerna infördes även initiativet, ehuru genom senare företagna författningsänd— ringar, i Neuchåtel 1882, i Geneve 1891 och Ticino 1892.
Wallis, som sedan 1852 endast haft finansrefercndum, dröjde till 1907 med att helt tillägna sig den direkta folkstyrelsens idé, en idé, vilken då —— för att anföra den över författningsrevisionen 1 febr. 1906 avgivna kommissionsrapporten -—kunde ”betraktas såsom definitivt accepterad av
u.;
den helvetiska konfederationens republiker . Införandet av referendum
' Jämf. Stiissi, Rcfercndum und Initiative in den Schweizerkantonen, sid. 30, 35, 58, 64.
2 Bekant är ett yttrande av en av Geneve's ledande radikala politiker denna tid, An— ioine Carteret, som liknade verkningarna av referendum i demokratien med phylloxerans härjningar i vingårdarna. Leingruber, Referendum und Initiative in der Schweiz. Monatrosen, mars 1914, sid. 426. Jämf. även Signorel, a. a., sid. 369. 3 I Ticino genomfördes reformen under konservativ regim. Se A ureglia, Evolu— tion du droit public du canton Tessin. Paris 1916, sid. 247. * Rapport de la commission chargée de l'examen du projet de révision de la consti— tution. Sion 1906, sid. 28. _ Det kan ha sitt intresse att observera den rättroget rous- seauska tolkning, som även i denna. sentida rapport gives rörande innebörden av den föreslagna övergången från representativ till direkt demokrati. Det heter därom: 7*Lc
jämte initiativ försiggick utan några större meningsskiljaktigheter mellan representationens konservativa majoritet och liberala minoritet. Den av ”den demokratiska gruppen” härom väckta motionen (år 1903) gick vis- serligen ursprungligen ut på ett fakultativt lagreferendum, men sedan re- geringen förordat det obligatoriska referendum1 och författningskommis- sionen också enat sig härom, synes denna radikalare referendumform ej mött något egentligt motstånd. Den ansågs böra föredragas, därför att den var mera demokratisk, därför att den gav upphov till mindre agitation och därför att den bättre stämde överens med Wallis äldre referendum-- traditioner.2 Författningsrevisionen antogs av stora rådet så gott som enhälligt3 och bekräftades även vid därpå följande folkomröstning utan synnerlig opposition.4
Freiburg, vars författning (av år 1857) var den ”reaktionäraste” i Schweiz)" hade länge bland alla kantonerna figurerat såsom den enda 7?representativkantoneni”, då det genom en år 1920 av parlamentet an— tagen och medels folkomröstning år 1921 bekräftad författningsrevision övergick till lagreferendum (fakultativt) och laginitiativ.6
Partiställningen var ungefär densamma som i Wallis: en stark kon— servativ parlamentsmajoritet och en liberal-radikal minoritet, vilka båda i princip voro fullt eniga om reformens nödvändighet. Det har här sitt intresse att av referendumdebatterna se, hur en känsla allmänt gör sig
peuple devient le véritable souverain en matiere legislative et comme tout, dans un Etat organisé, découle de la legislation, on peut dire que le peule devient le seul souverain. II concede au Grand Conseil le droit de faire ou plutöt de préparer la loi, mais il s'en réservo l'adoption”. .
1 Message concernant liopportunité de la revision de la constitution. Sion 1904. — Såsom belysande för den intima kontakten mellan folk och parlament vid alla större av- göranden kan nämnas, att regeringen lät utsända frågor angående den blivande författ- ningsrevisionen till alla representationer i kantonens förvaltningsdistrikt ävensom till kommunerna, för att dessa senare skulle få tillfälle att antingen instruera sina ombud i nämnda representationer eller själva direkt uttala sin mening — ett konsultativt kom- munalt referendum alltså, anordnat på administrativ väg. Det stora flertalet förvalt- ningsdistrikt uttalade sig för obligat01iskt referendum, en omständighet som utan tvivel blev avgörande för såväl regeringens som parlamentets ställning. '-' Se Bulletin des séances du grand conseil du canton du Valais, fevrier-mai 1906, sid. 194. 3 Ibid, sid. 477. 4 Med 8144 röster mot 2621. Orsaken till det ringa deltagandet _ antalet röstbe- rättigade uppgick till ungefär 30 000 — låg utan tvivel däri, att någon egentlig menings- skiljaktighet bland folket icke rådde angående författningsrevisionens antagande. Se Bulletin des séances, fevrier-mai 1907, sid. 262 f. 5 Schollenberger, Geschichte der schweizerischen Politik, II, sid. 369. 6 Förslag om referendum hade tidigare ej saknats och en gång (1873) t. o. 111. kom— mit så. långt som till folkomröstning, men folket hade då —— konservativare än både re- gering och parlament — märkligt nog avvisat de erbjudna folkrättigheterna. Dubs, Das öffentliche Recht der sehweizerischen Eidgenossenschaft, I. Ziirich 1878, sid. 144.
7
gällande, att det numera måste betraktas som en anomali för en schweizisk stat att hålla fast vid representativsystemet, en anomali som framstode i en så mycket mera egendomlig dager som främmande stater (Tyskland) redan börjat tillägna sig den schweiziska demokratiens lärdomar.1 En- dast i fråga om referendumformen rådde till en början någon tvekan. Från konservativt håll hade i motioner föreslagits både fakultativt och obliga— toriskt referendum, på liberalt håll förordade man fakultativt. Även i den- na punkt lyckades man till slut i författningskommissionen nå fullständig enhällighet, och man föredrog det fakultativa referendum. då det alltid erbjöd fördelen att ge folket ett medel att utrycka sin mening utan att. såsom det obligatoriska, medföra voteringströtthet.2 Över huvud betona— des starkt referenduminstitutets konservativa verkningar, både dess nytta för uppkomsten av en stabilare, bättre övertänkt lagstiftning, vilket i Freiburg ansågs särskilt behövligt, och dess värde som osviklig garanti mot varje försök till revolutionära samhällsomstörtningar.3
1 Se Bulletin Officiel des séances du grand conseil, sess. ordin. de mai 1919, sid. 412 ff. "' Se yttrande av författningskommissionens rapportör, Séances du grand eonseil 26ha 1919. 3 Betecknande för de tidsintryck, som nu gjorde sig gällande, är följande passus i nyss anförda rapportörutlåtande, som tydligen riktar sin udd mot de schweiziska kom- munisterna: ”Je vois enfin, dans les droits populaires, un remede souverain contre toute anarchie. Qu”y a—t-il, en effet, de plus antidémoeratique que la républiquc des soviets, que la dictature anarchiste, véritable aristocratie, dans laquelle le ponvoir nlappartient qu'å quclques individus sans mandat qui tyrannisent le peuple et ne le con_ sultent jamais?”
/'"
Kapitel IV.
FOLKOMRÖSTNINGSINSTITUTETS INFÖRANDE I EDSFÖRBUNDET.
Författningsreferendum och författningsinitiativet.
1848 års författning.
Den konstitutionella regenerationsrörelse, som julirevolutionen 1830 väckte till liv i Schweiz, hade satt som sitt mål ej endast kantonernas om— daning utan hela edsförbundets reorganisation genom det gamla stats- förbundets ombildning till en fast organiserad förbundsstat. Den politiskt och religiöst betonade motsatsen mellan liberala och konservativa var tillika, på förbundets område, en utpräglad motsats mellan enhetsvänner— na (centralisterna) och den kantonala separatismens anhängare (federa- listerna), en dubbel motsats alltså, som ledde sina anor tillbaka till den helvetiska republiken och i mycket alltjämt uppbars av dess traditioner.1 Liberalismens seger i regenerationskantonerna följdes så gott som ome— delbart av ett försök till reform av förbimdsförfattningen (1832—1833) vilket dock, såsom alltför tidigt företaget, misslyckades. Först efter den katolsk-konservativa separationens kuvande genom Sonderbundskriget stod vägen öppen för enhetsplanernas förverkligande. 1848 års förbunds- statsförfattning är ett verk av de segrande liberala kantonerna, men ett verk. utfört i en klok försonlighetsanda, som med förbundsenhetens be— fästande tillsvidare lämnade kvar ett tämligen stort spelrum för de kan- tonalt federalistiska strävandena. De centralistiska tendenserna utveck- lades sedermera och fingo ett mera prononcerat uttryck i 1874 års ännu gällande författning.
* F ritz F 1 eine r, Die Grändung des schweizerischen Bundesstaates im Jahre 1848. Basel 1898, sid. 6 ff.; av samma fört, Zentralismus und Föderalismus in der Schweiz. Ziirich 1918, sid. ?.
I allt väsentligt blev dock den år 1848 lagda grunden bestående. Det viktigaste av de nya förbundsorganen var förbundsförsamlingen (Bundes- versammlung), varigenom SchWeiz för första gången — om man undantar den helvetiska republikens kortvariga experiment —— fick en verklig nationalrepresentation. Det sätt på vilket denna var uppbyggd _— ett tvåkammarsystem efter Förenta staternas mönster, direkt influerat av detta — gav lösningen på det schweiziska enhetsproblemet. Den nedre kammaren. nationalrådet (Nationalrath), vald av hela folket, uppdelat i valkretsar, och med en representant för 20000 inv., ger det klaraste uttrycket för centralismen i den schweiziska statsorganisationen, under det den övre kammaren, ständerrådet (Ständerath), bestående av två representanter från varje kanton, närmast representerar det federalistiska inslaget. Kamrarna ha enligt författningen lika makt och befogenhet.
I förbundsförsamlingen, som ensam fick bestämmanderätten över lag- stiftning och beskattning och för övrigt över en god del av förvaltningen, koncentrerades hela statsmaktens utövning. Vid dess sida ställdes en regering av sju medlemmar, förbundsrådet (Bundesrath). vald för en tid av tre år av förbundsförsamlingen (med rätt till omval). Någon maktbalans mellan regering och parlament fanns icke; i det stora hela kan den förras ställning till representationen karaktäriseras som ett förberedande expeditionellt organ. Jämför man förbimdsförfattningen med de tidigare tillkomna kantonala författningarna, finner man en ut— präglad likhet i den allmänna byggnaden. Organisatoriskt skiljer sig visserligen den förra med sitt tvåkammarsystem från de senare, vilka alla voro byggda på enkammarsystem. Men genom den konstitutionella maktställning représentationen erhöll i förbundet var grunden här lagd för samma parlamentsvälde utan skrankor som i kantonerna.
Det ligger i sakens natur att detta förhållande, på ett liknande sätt som i fråga om det kantonala referendum, skulle komma att öva inflytande på uppkomsten och utvecklingen av förbundsreferendum. För dettas ut- gestaltning och organisation fick, som vi skola se, även författningens federativa karaktär sin speciella betydelse.
Vid tillkomsten av 1848 års författning spelade frågan om införande av . referendum icke någon synnerligen framträdande roll. Det är ett karak- täristiskt drag i förbundsreferendums utveckling, att den följer den kan— tonala utvecklingen i spåren. De resultat, som i kantonerna uppnås. konfirmeras så att säga genom att upptagas och införlivas i förbundet. Såsom vi av det föregående erinra oss hade vid denna tid kravet på folk- omröstning i ämnen utanför grundlagstiftningens område ännu icke vun- nit någon vidare utbredning, Och den liberalism, som i kantonerna till- bakaslagit detta krav och nu alltigenom dirigerade förbundsfattningens utarbetande, var givetvis ej benägen att upptaga det i denna i någon
som helst form. Någon tanke på införandet av lagreferendum synes ej heller på något håll ha förefunnits; i varje fall väcktes intet förslag därom. Däremot framstod det som en självfallen sak, att det schweiziska folket skulle förbehållas rätt att bekräfta alla författningsändringar, likaså att det skulle ha rätt till initiativ i hithörande frågor. Den förra av dessa grundsatser var redan allmänt godtagen i kantonerna, den senare var på god väg att tränga igenom. Det var därför utan egentlig menings- skiljaktighet som författningsreferendum och författningsinitiativ accep- terades i förbundsfattningen.1 Diskussionen rörde sig huvudsakligen kring detaljpunkternas utformning och saknar här större intresse.2
Enligt de slutligt fastställda bestämmelserna om författningsrevision3 skulle sådan utföras i överensstämmelse med de för förbundslagstiftnin- gen gällande formerna, d. v. s. förbundsförsamlingen (icke ett särskilt valt författningsråd? ägde att verkställa revisionen. Den reviderade för- fattningen skulle sedan underställas folkomröstning, varvid för dess ikraftträdande fordrades majoritet dels bland de i omröstningen deltagan— de medborgarna, dels också bland kantonerna, en bestämmelse som gav uttryck åt den ”dubbelsuveränitet”, varpå förbundets statsskick vilade.
Initiativ till revision kunde tagas antingen av förbundsförsamlingen själv eller av 50 000 röstberättigade medborgare, som därom framställde begäran. Voro församlingens båda råd ense, ägde dessa omedelbart ut- arbeta ett förslag, som sedan underställdes folket. Voro råden oense, d. v. 5. blev ett av det ena rådet beslutat förslag om revision av det andra avslaget, så fick saken ändock icke förfalla, utan folket hade då att ut- tala sig i frågan huruvida en revision skulle äga rum eller ej, ett slags skiljedomsreferendum alltså. En sådan förberedande folkomröstning skulle likaså alltid anställas rörande ett genom folkinitiativ väckt revi- sionsförslag. I båda fallen skulle, därest folket biföll revisionen, de båda råden omväljas, innan förbundsförsamlingen företog det sålunda beslu- tade revisionsarbetet.
Det partiella författningsinitiativet.
Nämnda bestämmelser övergingo alla så gott som oförändrade i 1874 års författning. Med den allmänna avfattning de erhållit kunde emellertid en viss tve-
1 Såsom redan anmärkte (ovan sid. 62 n. 1) gav förbundsförfattningen en princi- piell garanti för båda instituten även för kantonernas vidkommande. 2 Se därom Curti, Geschichte der Volksgesetzgebung, sid. 184 ff. 3 1848 års författning, %% 111—114. K aiser und Strickle r, a. a., sid. 300. 4 Förslag härom hade framställts av Bern, den största och mest centralistiskt sin- nade kantonen, som även förordat att representationen skulle utgöras av en enda folk- vald kammare.
kan uppstå i avseende på deras rätta tolkning. Så som ordalagen voro formulerade talades endast om totalrevision av författningen, och fråga var i vad mån partialrevision var tillåten och i så fall i vilka former en sådan skulle ske. Denna fråga hade redan 1848 varit föremål för dis— kussion, och vid förhandlingarna hade ett uttalande tagits till protokollet. som förklarade, att partialrevision kunde företagas under samma betin- gelser som totalrevision.1 I tillämpningen kom dock ej detta uttalande att få den betydelse som kunde väntats. Det ansågs visserligen klart, med stöd av de allmänna befogenheter som författningen tilldelade för— bundsförsamlingen, att denna hade rätt att föreslå såväl partiell som total författningsändring. Men skulle samma rätt tillkomma folket? Eller m. a.. o., kunde ett folkinitiativ gälla även partiell författningsändring?
Detta spörsmål blev icke aktuellt förrän år 1880, då första gången ett folkinitiativ väcktes. Det avsåg införande av en ny grimdlagsparagraf i syfte att stadga banksedelmonopol för förbundet och var åtföljt av ett . utarbetat förslag.2 Det kunde förmodats, att den frågan nu skulle ställts till folket för förberedande omröstning, huruvida det önskade en för- fattningsändring sådan som den föreslagna. Så skedde emellertid ej. På grunder, som knappast voro hållbaraf, resolverade förbundsförsamlingen. att initiativet uteslutande kunde gälla totalrevision och förelade följakt— ligen folket endast den allmänna frågan, huruvida konstitutionen borde revideras. Omröstningens innebörd blev härigenom förvanskad. Majori» teten av de röstande, som kanske i och för sig var för bankmonopolet — det blev 1891 antaget genom folkomröstning — ville ej genom en jaröst riskera att hela författningen utlämnades till revision och röstade därför nej. Tydligt är, att med förbundsförsamlingens författningstolkning folk— initiativet skulle nedsjunka till en tämligen ineffektiv rättighet.
Det var under sådana förhållanden ganska naturligt, att en rörelse upp- stod till förmån för det partiella författningsinitiativets erkännande genom dess formliga inskrivande i författningen.4 En motion i detta syfte, som även gick ut på åtskilliga andra författningsändringar i demokratisk riktning, väcktes 1884 i nationalrådet av det katolsk-konservativa minori— tetspartiets ledare Zemp (”Motion Zemp”) och vann understöd även av de radikala demokraterna. Ställd mellan tvenne eldar och dessutom pres-
1 C 11 r t i, Geschichte der Volksgesetzgebung, sid. 185; B lu m e r - M 0 r e l, a. a., III. sid. 239. 2 En motion av samma innehåll hade väckts i nationalrådet men blivit avslagen, vilket var närmaste anledningen till att folkinitiativet tillgreps. Blumer—VI o rel, a. a., III. sid. 243.
3 Bo rgeaud, a. a., sid. 372 ff. "' ' Se härom Hilty, Le referendum et l'initiative en Suisse. Revue de droit interna— tional 1892. sid. 482; Curti, Die schweizerischen Volksrechte 1848 bis 1900. Bern 1900, sid. 99 ff.
sad av hotet att frågan skulle föras fram i form av ett folkinitiativ om total författningsrevision med ty åtföljande parlamentsupplösning och ny- val1 — en politisk situation som ingalunda saknar motstyckeniSchweiz' parlamentariska historia — vek den liberala majoriteten undan.
Sedan förbundsrådet framlagt proposition i ämnet, som väckte till liv långvariga debatter-2, blev det partiella författningsinitiativet antaget 1891.” Striden rörde sig egentligen kring frågan om ett folkinitiativ finge framlämnas i form av ett färdigarbetat lagförslag, vilket var oppositio— nens fordran, eller endast i form av en allmän hemställan om författ— ningsändring i viss allmänt angiven riktning, som parlamentet sedan ägde upptaga till närmare behandling. Enligt mönster från Ziiriehs för— fattning 1869 accepterades båda formerna.4
Det förtjänar observeras, att denna reform framdrivits av de opposi- tionella minoritetspartierna och företrädesvis av det katolsk—konservativa partiet. Denna omständighet bidrar att klarlägga en viktig sida av initia— tivets politiska karaktär. Från konservativt håll, där man nu helt för— sonat sig med folkomröstningsinstitutet, sades öppet ifrån, att man i initia— tivets införande såg en vinst för den federativa principen, ett medel till bevarande av de små katolska kantonernas självständighet, och man fördolde ingalunda, att det i främsta rummet var tänkt såsom ett vapen i oppositionens hand. Särskilt lade man på detta håll vikt vid att genom rätten till framläggande av ett fullt utarbetat initiativ en utväg var öppnad för minoriteten att gent emot en härskande parlamentsmajoritet direkt vädja till folket-suveränen.5 Det var en dylik användning av initiativet som man från sina håll inom den radikal-demokratiska majoriteten med
1 D r o z, Etudes et portraits politiques, sid. 80. "' Se härom Deploige, The referendum in Switzerland. London 1898, sid. 120 ff. 3 Det bekräftades genom folkomröstning 5/7 1891. Deltagandet var anmärkningsvärt ringa — 183 029 ja mot 120 599 nej — beroende antagligen på att efter länga strider principiell enighet var uppnådd om reformen.
* I.samband därmed undergingo revisionsparagraferna väsentliga omarbetningar. Jämf. nedan sid.
5 Jämf. Bericht der ständerätlichen Kommissionsmehrheit betreffend Revision des III. Abschnittes der Bundesverfassung. B. Bl. 17/12 1890. Det heter i detta utlåtande, som å kommissionens vägnar är avgivet av dess rapportör, den katolsk-konservative landa— mannen i Obwalden, IrVirz, angående initiativets uppgift följande: ”Wir wollen aber auch 50000 Schweizerbiirgern das Recht gewähren, dass sie in klar präzisirter Form und nicht nur in vagen, allgemeinen Umrissen das Postulat der Partialrevision dem Volks- entscheide unterbreiten können. Damit und einzig damit ist die Garantie ge- boten, dass der Volkswille gegeniiber demjenigen des Parlaments zum wahren, unver- fälschten Ausdruck kommen. kann. Damit und einzig damit ist jeder beträcht— "1ichen Opposition im Lande der Weg an den Souverän geöffnet. Auf die klare und präzise Anfrage von 50000 Schweizerbiirgern, (1. h. vom zwölften Theil des schweize- rischen Wahlkörpers, sollen Volk und Stände mit Ja oder Nein klar und präzis ant- worten, das ist klares, reelles, unverfälschtes Volksrecht".
fruktan förutsåg och som gjorde, att man från denna sida förklarade, att detta institut skulle komma att verka som ”dynamit”, såsom ett farligt sprängämne i det lugna lagstiftningsarbetet.
Lagreferendum.
I framställningar rörande införandet av lagreferendum i förbundet hänföres samstämmigt uppkomsten av denna fråga till tidpunkten för av- slutandet av det fransk-schweiziska handelsfördraget (1864).1
Detta fördrag väckte genom vissa bestämmelser, framför allt en punkt som i sina konsekvenser gav de franska judarna större fri— och rättig» heter i Schweiz än vad de schweiziska judarna åtnjöto, en utbredd miss stämning, som riktade sig mot förbundsförsamlingen, vilken i sista hand- bar ansvaret för fördragets godkännande. Otvivelaktigt är också, att denna misstämning väsentligt bidragit att sänka förbundsförsamlingens aktier i den allmänna folkuppfattningen och sålunda jämna vägen för en agitaf tion, som strävade att bringa representationens rätt att ensam avgöra för— bundsangelägenheterna under folklig kontroll. ”Det franska handelsför— draget”, förklarade några år senare det katolsk-konservativa partiets då- varande ledare Anton Philip Segesser, ”har skingrat den nimbus som ti- digare omstrålade 1848 års författning”, varmed han angav själva .ut— gångspunkten för den revisionsrörelse, som slutligen medförde nämnda författnings upphävande.
Uppkomsten av referendumkravet är emellertid givetvis icke att söka uteslutande i det franska handelsfördraget, vars betydelse i detta sam— manhang egentligen ligger däri att det, genom att i en viktig fråga ha blottat förbundsförsamlingens bristande förmåga att tillvarataga natio- nens intressen, utlöste en opposition mot det representativa systemet i förbundet, som av andra, djupare liggande orsaker vid denna tid redan höll på att arbeta sig fram.
I stort sett äro dessa allmänna orsaker av samma art som de, vilka i kantonerna förde folkomröstningsinstitutet fram till seger. Även i för—- bundet utvecklade parlamentsstyret autokratiska tendenser, som bidrogo- att göra representationen som sådan impopulär. Samma gammalliberala, av finans- och industriintressen starkt behärskade parti, som regerade— i Ziirichs stora råd, innehade sedan 1848 majoritet i förbundsförsamlingen. Under 1860-talets radikala omsvängning i de politiska tänkesätten var denna majoritet stadd i sjunkande och mot dess ledande koryféer —-
1 Se t. ex. Hilty, Referendum, sid. 211; Deploige, a. a., sid. 91; Zinsli. a. a., sid. 61. , 2 Under referendumdebatterna i nationalrådet 1872. Die Berathung der Bundesre- vision im Nationalrath 1871—72, II. sid. 18.
'”förbundsbaronerna” i Bern — samlade sig ute i landet en ständigt sti- gande misstro.1
Ett omisskänneligt tecken på att förbundsförsamlingens auktoritet, som under 1850- och även de första åren av 1860-talet var höjd över varje diskussion, betänkligt rubbats, erbjöd det första efter 1848 företagna för- fattningsreferendum (jan. 1866). Förbundsförsamlingen hade med pie- tetsfullt bevarande av den givna författningsgrundvalen antagit en rad av smärre partiella författningsändringar — inalles nio punkter. Alla nio punkterna blevo, med undantag av en — den gick ut på upphävande av ju- darnas undantagsställning — avslagna vid folkomröstningen.2 I och för sig behövde icke denna utgång tolkas som ett slag, åtminstone icke av all' varligare beskaffenhet, mot representationen. Sådant det partipolitiska läget var vid omröstningen kom dock denna, och med rätta, att så bli upp- fattad. Den utslagsgivande majoriteten utgjordes av en kombination av katolsk-konservativa och radikala demokrater. Att de förra skulle be- gagna tillfället för att komma sina liberala motståndare från 1848 till livs var givet. De senare erkände väl i allmänhet, att de föreslagna författ- ningsändringarna voro både nödiga och nyttiga, men röstade nej i rent demonstrationssyfte. Man var på detta håll missbelåten med de erbjudna reformerna, därför att de icke voro tillräckligt genomgripande. Den ra- dikala vänstern, som från denna tid tar upp en framgångsrik tävlan med de gammalliberala, hade ett betydligt mera långtgående program, för vars genomförande den icke nöjde sig med mindre än total författningsrevision.
Den viktigaste punkten på detta program var folkomröstningsinstitutets utsträckning till den vanliga lagstiftningen. Redan vid förhandlingarna om den misslyckade partialrevisionen 1865—1866 hade lagreferendum fö- reslagits i förbundsförsamlingen såväl i form av fakultativt och obligato- riskt referendum som i form av rätt för en tredjedel av församlingens båda råd att appellera till folket, men hade då med stora majoriteter avvisats.3 Efter 1866 sammanlöper referendumrörelsen i förbundet med referen- dumrörelsen i kantonerna — som vi erinra oss räknar denna i Ziirich från nämnda år sin egentliga upprinnelse — och striden utspelas till en början huvudsakligen på kantonal grund. Man hade också i kan— tonerna en känsla av att kampen, på samma gång som den hade sitt eget
1 H i lty, Referendum, sid. 204; 1) r o z, Etudes et portraits politiques, sid. 201. 2 En punkt till blev visserligen antagen av folket men avslagen av majoriteten av kan- tonerna —— ett av de ytterligt få exemplen på en dissonans mellan dessa två bestäm- mande faktorer vid författningsreferendum. 3 Curti, Geschichte der Volksgesetzgebung, sid. 240; Schollenb e rg, Die Schweiz seit 1848. Berlin 1908, sid. 394 ff. Karaktäristiskt för det dåvarande partiläget i förbundsförsamlingen är, att nationalrådets författningsutskott presiderades av Alfred Escher, som var huvudtalare mot referendumförslaget. Gagliardi, Alfred Escher. sid. 497 ff.
speciella mål, var en förpestfäktning för en kamp, som sedan skulle komma att återupptagas på en vida större arena.
Om stridens utgång kunde i själva verket ej minsta tvivel råda, sedan , segern i kantonerna så gott som fullständigt vunnits med det stora genom- brottsåret 1869. Samma radikala parti och samma ledande politiker, som här brutit isen, stodo nu beredda att gå vidare och med ökade utsikter till framgång revidera förbundsförfattningen. Att referendums införande i förbundet numera blott var en tidsfråga står för övrigt klart redan på grund av det faktum, att av Schweiz, till omkr. 21/2 miljoner uppgående befolkning år 1870 endast omkr. 400 000 levde kvar under rent repre— sentativsystem.1 Liksom förut förbundsreferendum i författningsfrågor kommer nu förbundsreferendum i lagfrågor som en bekräftelse och fullbordan på en redan tillryggalagd kantonal utveckling?, låt vara att slutakten i senare fallet visade sig betydligt mera komplicerad och svår att genomföra.
Skälet härtill ligger framför allt i referendumproblemets nära samman— hang med det schweiziska enhetsproblemet. Man kan ej fullt förstå det förra i alla dess förutsättningar utan hänsynstagande till det senare. Det revisionsprogram, som det radikala partiet eller åtminstone dess övervägande del arbetade för, åsyftade utom referendum väsentlig ut- vidgning av förbundets maktsfär, i vilka strävanden det kunde påräkna stöd även av en stor del liberala. Målet för dessa schweiziska enhetssträ— vanden i slutet av 1860-talet, vilka för övrigt rönte en viss influens av det samtidigt fullbordade tyska enhetsverket, sammanfattades !. parollen: ”en rätt och en armé”.3 Men ej blott rätts- och militärväsen, som hittills hört under kantonerna, önskade man centralisera, även åtskilliga andra frågor ansågos mogna att indragas under förbundet.
Tydligt är att en dylik centralism, ett underläggande av en mängd viktiga
1 Curti, Geschichte der Volksgesetzgebung, sid. 241, och efter honom andra för— tattare, uppger att 1030 000 schweizare år 1860 levde under rent representativa former, vilken siffra 1870 skulle nedgått till 330 000. De båda siffrorna torde böra höjas till resp. 1 100000 och 400000. I överensstämmelse med Curti räknas då Bern 1860 till re— presentativkantonerna och 1870 endast Zug, Freiburg, Baselstadt, Tessin och Geneve. Jämf. folkmängdsuppgifter hos [D ubs], Zur Bundesrevision. Ziirich 1865, Tab. I. 2 Att så var förhållandet betonas i ett uttalande av nationalrådets författningskom— mission 1871. Sedan en redogörelse lämnats för referenduminstitutets utbredning i kan- tonerna heter det i kommissionens protokoll 17/3 1871 (sid. 166): ”Bei dieser Lage der Dinge erscheine es vollkommen gerechtfertigt und der Klugheit angemessen, dass mit der kantonalen Entwiklung in der Bundesverfassung Schritt gehalten werde und dass die Anschauungen, welche in der Kantonen zur Anerkennung gelangt und fortwährend in der Entwicklung begriffen seien, in dem Grundgesez'e der Eidgenossenschaft ebenfalls zum Ausdruke gelangen und darin ihre Reproduktion erhalten”. Jämf. Curti, Geschichte der Volksgesetzgebung, sid. 242. ” Blumer-Morel, a. a., I, sid. 140.
lagstiftningsomraden under förbundet, innebar ej blott ett kringskärande av kantonsparlamentens befogenheter utan även av kantonsfolkens rätt att omedelbart rösta i dessa angelägenheter. Utan vidare lät det sig där— för icke göra att beröva den kantonala medborgaren hans redan förvär- vade rättigheter. Det var nödvändigt, att vad han som sådan förlorade återgavs honom i hans egenskap av schweizisk medborgare. En skärp- ning av förbundsenheten medförde sålunda som ofrånkomlig konsekvens förbundsreferendum. Detta inre samband mellan de båda spörsmålen stod också fullt klart för referendumvännerna, vilkas majoritet ivrade för ett så radikalt enhetsprogram som möjligt icke utan beräkning att därigenom bäst säkerställa referendum.1 Att det å andra sidan låg en viss risk i att spänna bågen alltför högt synes man på detta håll ej till»— räckligt ha beaktat, och det visade sig, som vi skola se. att den gjorda beräkningen ej var fullt så hållbar som man hoppats.
Genom år 1869 förättade nyval till nationalrådet fick detta en radikal- demokratisk och på samma gång revisions- och referendumvänlig majo- ritet. Förbundsregeringen inbjöds att framlägga förslag till författnings— ändringar, ett uppdrag som den fullgjorde genom ett budskap följande år, vilket dock vann föga anklang hos förbundsförsamlingen.2 Särskilt blev regeringen utsatt för klander, därför att den alldeles underlåtit att föreslå en lösning av referendumfrågan. Orsaken härtill var, att den stod splitt— rad i detta spörsmål —— ett par av dess mest bemärkta medlemmar, den fungerande presidenten Jacob Dubs och förbundsrådet Emil Welti, voro förklarade motståndare till institutet — och den nöjde sig med att under kort hänvisning till olika tänkbara utvägar för en lösning avråda från frågans upptagande. Följden blev, att regeringen både i denna och andra frågor förlorade initiativet. Revisionsarbetet togs helt om hand av för- bundsförsamlingen, vars båda råd tillsatte särskilda kommissioner, vilka utarbetade fullständiga förslag till ny författning.
De folkomröstningsbestämmelser, som ingingo i dessa förslag. voro sins emellan ganska olika..3
Nationalrådets författningskommission4 föreslog, att vissa grupper av förbundslagar, vilka i en särskild paragraf närmare specificerades, all- tid skulle underkastas folkomröstning, varvid för deras godkännande ford— rades majoritet såväl av de röstande medborgarna som av kantonerna
* Deploige, a. 11., sid. 94. 2 Regeringsbudskapet av den 17/5 1870, tr. som bil. till nationalrådets författnings- kommissions protokoll (1871).
3 En allmän översikt av revisionsarbetet lämnar Blumer- Morel, a. a., I, sid. 140 ff., och speciellt vad angår referendumfrågans behandling, &. a., III, sid. 8 ff. 4 Protokoll, sid. 276 f.
(obligatoriskt lagreferendum). Genom särskilt beslut av båda raden skulle även andra lagar kunna föreläggas folket och kantonerna till avgörande (frivilligt referendum). Kommissionen föreslog vidare laginitiativ, så an- ordnat, att om 50000 medborgare inlämnade begäran om ändrande eller upphävande av en förbundslag eller utfärdande av en ny lag i ett visst uppgivet ämne, så ägde de båda råden, därest de för sin del instämde i den inkomna begäran, att utarbeta det nya lagförslaget och förelägga det fol- ket och kantonerna till antagande. Instämde däremot icke de båda råden i initiativet, så hade folket först att uttala sig om det skulle upptagas, varefter råden, i händelse av att denna fråga besvarades med ja, voro skyl— diga att uppgöra ett lagförslag, vilket sedan skulle gå till referendum.
Ständerrådets kommission1 föreslog i stället för ett obligatoriskt refe— rendum beträffande vissa lagar ett fakultativt referendum ifråga om alla förbundslagar ävensom sådana förbundsbeslut, vilka för understöd av offentliga arbeten pålade en utgift av mer än en miljon fr. (fakultativt finansreferendum). Referendum i nämnda frågor skulle anordnas an— tingen efter frivilligt beslut därom av förbundsförsamlingen eller på be— gäran av 50 000 schweiziska medborgare eller fem kantoner. Folkinitia- tivet i lagfrågor blev av ständerrådets kommission avstyrkt.
Dessa förslag, vilka förelågo färdiga först på våren 1871, blevo seder- mera i förbundsförsamlingen föremål för en mängd ändrings- och till— läggsförslag såväl i avseende på formen som innehållet av det tillärnade folkomröstningsinstitutet. Här må blott nämnas, att det gamla vetot allt- jämt samlade en del anhängare, vilken form nu för sista gången uppträder i tävlan med det obligatoriska och fakultativa referendum. För att göra omröstningsämnena lättförståeligare föreslogs, att de endast i principiell avfattning skulle föreläggas folket och att representanterna helt skulle förbehållas det detaljerade utarbetandet, ett projekt som dock med stor majoritet avvisades, då det i sina konsekvenser lätt kunde göra folkets avgöranderätt illusorisk.
Beträffande referendums omfattning framkommo åtskilliga förslag, vilka åsyftade en utvidgning, så att även andra frågor än lagar skulle kunna göras till föremål för omröstning, bl. a. traktater med främmande makter. Djup meningsskiljaktighet rådde också i frågan, om kantonerna skulle tillerkännas en speciell omröstningsrätt vid sidan av folket. Mellan alla dessa skiftande, mot varande delvis skarpt stridande åsiktsriktningar gällde det att finna en enande linje. Resultatet blev en kompromiss, som tog somt ur nationalrådets, somt ur ständerrådets kommissionsutkast men som i vissa punkter även lade till betydelsefulla nyheter.
Författningsrevisionen togs upp till behandling i de båda råden i slu-
1 Protokoll, sid. 149 f.
tet av år 1871 och början av år 1872, och folkomröstningsbestämmelserna blevo därunder föremål för långa och ingående överläggningar.
Alla skäl och synpunkter för och emot referendum, som ofta förut förts fram mot varandra i kantonerna, delvis av samma agerande huvudper— soner, mönstras nu åter i en sista stor generaldebatt, vilken så till vida visserligen ger en del nytt, som referendumproblemet nu konfronteras med det federativa problemet, men vilken har sitt egentliga värde såsom en bred resumé av en sedan länge pågående, ständigt återupprepad och ut— vidgad diskussion, där de båda motsatta huvudlägren redan avbröstat sina viktigaste argument. Då vi i väsentliga delar redan känna denna diskussion, kan en mera ingående detaljredogörelse för förbundsdebatten icke anses påkallad. Huvudlinjerna i den allmänna argumenteringen, vil- ken delvis har ett rent universellt-värde, torde dock såsom en samman- fattning av föregående kantonala diskussioner vara förtjänta att upp- märksammas. Likaså ha-de skäl, som varit bestämmande för förbunds— referendums speciella utformning, ett visst intresse.
Det principiella motståndet kom givetvis från det gammalliberala par- tietl, nu reducerat till ett numerärt rätt anspråkslöst centerparti mellan .å ena sidan de katolsk-konservativa och å andra sidan de radikala de— mokraterna.
I överensstämmelse med sin ständigt hävdade, något överdrivet ideali- serande uppfattning av det representativa systemets företräden under- kände detta parti alltjämt folkets bildningsförutsättningar för lagstiftar— kallet. ”Fåraherden med handelslagen och stallknekten med civilproces- .sen i handen för att förbereda sig för utövningen av sina suveränitets— rättigheter äro en karrikatyr”, förklarade förbundsrådet WVelti i ett ofta citerat anförande, och den framstående Genéverepresentanten James Fazy uttryckte kort och slående partiets åskådning, då han förklarade att re— ferendum var och förblev ”en intelligensens appell till ignoransen”. Folk- omröstningsinstitutet, vilket degraderade representationen till ett osjälv- ständigt, förberedande organ skulle komma att helt förlama dennas verk- samhet. Genom referendum vore resultatet av dess arbete ständigt satt i fara, och genom initiativet tillkomme ett nytt och farligt osäkerhctsmo- ment, som äventyrade all konsekvens i lagstiftningsarbetet. Följden bleve ett betänkligt förslappande av parlamentsmedlemmarnas ansvarskänsla. ”Med en nötningskoefficient sådan som hela folket vore man icke längre i stånd”, såsom en talare uttryckte sig, ”att framdriva den erforderliga
1 Såsom typiska för partiets ståndpunkt kan hänvisas till anföranden i nationalrä— det av Welti, Escher, Gonzenbach och Stehlin (Die Berathung der Bundesrevision im Nationalrath, II, sid. 24, 28, 33, 36) samt i ständerrådet av Fazy och Estoppey (Die läcrat'hung der Bundesrevision im Ständerath, sid. 106, 108).
nyttighetseffekten ur statsmaskinen. Folket vore en obekant Sitil'l'lot, vil— ken i lagstiftningen icke läte sig beräknas”.
Att några nya skäl tillkommit, som tvingade till folkomröstningsinsti— tutets införande, ville man på liberalt håll ej erkänna. Även om institutet möjligen kunde anses passande för kantonerna med deras små befolk- ningar, med deras enhetlighet i språk och seder och med de större möjlig— heter till upplysning av folket i de förekommande omröstningsfrågorna som där förefunnos, så lämpade det sig icke att överföras på förbundets Vida område med dess i olika avseenden splittrade folkintresscn. För sin i det hela lyckosamma utveckling efter 1848 hade den schweiziska förbundsstaten förbundsförsamlingen att tacka, och intet hade förekom— mit, inga sådana konflikter mellan folk och parlament hade uppstått, som kunde motivera, att det senare berövades sin dittills innehavda ställning. Folket hade redan full garanti för att dess vilja skulle komma till ut— tryck: ”den friaste valrätt, fri press, fri föreningsrätt och i varje hem ett gevär” (Welti). Man framhöll också, att intet annat land — och in— tressant nog pekade man särskilt på den stora systerrepubliken på andra sidan oceanen — funnit det tillrådligt och med sina intressen förenligt att lägga statsmaktens utövning omedelbart i folkets händer. För Schwoiz" skulle steget över till den direkta demokratien betyda ett ödesdigert av- brytande av dess utvecklingsmöjligheter inåt, en hämsko på allt framåt— skridande och därmed också ett slut på det goda anseende utåt det under de senaste decennierna förvärvat.
Över huvud varnade man för den övertro på formella författningsänd— ringars betydelse, som i de schweiziska kantonerna tagit sig utryckiett oavbrutet konstitutionellt nyskapande, och man bestred sanningen av de skönmålningar av referenduminstitutets goda verkningar, som dess an- hängare så rikligt slösat med. I varje fall kunde de ej anses bekräftade av dittills vunna kantonala erfarenheter. De liberala sparade ej på all- sköns svartmålningar. Då det sagts att referendum vore ett utmärkt folkuppfostringsmedel, vore detta så föga sant, att det tvärtom skulle bliva ett medel för partiernas generalstaber, för enskilda folkuppviglare och, värst av allt, för de klerikala organisationerna att efter utsända paroller leda folket i den ena eller andra riktningen. ”Folket vore lika litet ofel- bart som påven” — ett uttalande av Alfred Escher som tydligen riktade sin udd mot de katolsk-konservativa referendumvännerna, vilka han spe- ciellt misstrodde — och det vore ett misstag att blint tro på folkets sunda instinkter. Bleve referendum antaget, förespådde man, att Schweiz inom tio år vore redlöst utlämnat till en tummelplats för partipolitiska in—- triger och demagogiska maktsträvanden (Welti).
Denna rent negativa ståndpunkt, viken det liberala partiets stora fler— tal i själ och hjärta omfattade, var i den föreliggande situationen tämli-
gen hopplös. I känslan härav var man också benägen att eventuellt göra Vissa medgivanden åt de demokratiska anspråken, om man blott däri- genom kunde undkomma referendum. Dessa medgivanden gingo över— raskande nog ut på upptagande i förbundsförfattningen av återkallelse— institutet i förening med fokinitiativet i viss begränsad utsträckning. På en del håll uttalades också sympati för folkval av regeringens med- lemmar.
Förbundsrådet Dubs kan räknas som den egentlige upphovsmannen till denna positiva, reformliberala linje. I förbundsförsamlingen har han ej uppträtt till förmån för dessa sina åsikter —— de förfäktades här av andra, framför allt av Geneverepresentanten Carteret — men han hade tidigare utförligt utvecklat sin mening i en känd och allmänt läst broschyr. som hör till den schweiziska referendumrörelsens klassiska skrifter.1 Närmast skrev väl Dubs här med tanke på den då pågående referendum- agitationen i kantonerna — han ville söka ”dämma den bergflod som kom från Zurich”2 — men han har senare tillämpat sitt resonemang på för- bundet3, och i förbundsförsamlingen ha hans anhängare tydligen inspi— rerats av hans tankegång.
Utgångspunkten för Dubs är densamma som för referendumvännerna. Han erkänner oförbehållsamt, att det allsvåldiga parlamentet behöver en motvikt, och han finner denna i ett stärkande av regeringsmakten, vilken borde befrias från sin avhängighet av parlamentet genom regeringsmed— lemmarnas direkta val av folket. 1 en maktdualism efter amerikanskt mönster ser alltså Dubs lösningen av den schweiziska demokratiens pro— blem. Men han bygger vidare på denna tanke. Då konflikter mellan re— gering och parlament lätt kunde uppstå —— Dubs hänvisar till den sam— tidigt pågående svåra konflikten i Förenta staterna mellan presidenten Johnson och kongressen — måste en utväg till lösning av ett dylikt kon— fliktläge finnas, och han föreslår att båda statsmakterna skulle erhålla ett slags återkallelserätt gent emot varandra, ordnad på så sätt, att vilken. som helst av dem skulle kunna påkalla folkomröstning om den andres återkallande. Bifölles ej en sådan begäran måste den påkallande parten avgå. För att stärka kontakten mellan folket och de av detta valda" or- ganen och samtidigt överbjuda referendumvännerna vill Dubs även ge självständig rätt åt folket att återkalla såväl parlament som regering. Likaså borde det äga rätt att på eget initiativ rösta om gällande lags upp— hävande.4
1 Die sehweizerisehe Demokratie in ihrer Fortentwicklung. Ziirich 1868. 2 Ibid, sid. 72. 3 Jämf. Cu rti, Volksrechte, sid. 58. ' Se Dubs, Die schweizerische Demokratie in ihrer Fortentwieklung, särskilt sid. 45 samt 50 ff.
Dubs, invecklade, konstrikt uppbyggda system möttes genast vid sitt framförande av häftiga angrepp från den radikala skolans kritiker1 och vann som helhet taget knappast på något håll anslutning.: Sitt intresse har det egentligen däri, att det visar, hurusom den konstitutionella jäm— Viktstanken oundvikligen tränger sig fram även hos ursprungligen ivriga anhängare av det monistiskt formade äldre parlamentsväldet och huru— som dessa —— i detta fall en av de ledande schweiziska statsmännen —— i ett slags förtvivlad konkurerns med det segerrikt frambrytande refe- rendumsystemet icke draga sig för att träda ibreschen för amerikanise— rande maktfördelningstendenser.
Som nämnt upptogos Vissa av Dubs” förslag i förbundsförsamlingen, dock utan framgång.3 Här var den radikaldemokratiska majoriteten4 fullt på det klara med att det lagstiftande folket självt bildade den enda rätta och effektiva motvikten mot representationen. Det från motsidan anförda sakförhållande, att man i den nordamerikanska republiken ej ansett sig ha skäl att rubba sitt representativsystem bemöttes med en sarkastisk, framtidsvarslande hänvisning till detta systems djupt korrup- tiva karaktär. Folkets deltagande i lagstiftningen vore för övrigt en rätt, som alltid tillhört detsamma, som det nu återfordrade och som det ej tillkom des fullmäktige att motsätta sig. ”Den direkta folklagstift—
1 Se Hilty, Theoretiker und ldealisten der Demokratie, Bern 1868. H. motsätter sig i denna broschyr — även den en av referendumstridens märkligaste skrifter — Dubs” maktfördelningstanke, vilken han ansåg mynna ut i ”en konstitutionellt monarkisk ge— staltning av regeringen” (sid. 18), och han jämför dennes system med Sieyes' mekaniska kombinationer. H. förordar för kantonerna såväl som för edsförbundet ett obligatoriskt referendum, vilket han för sin del uppfattar som den bästa motvikten mot ett egenmäk- tigt parlament, och han utför sin jämviktsidé genom att likna referendum vid den ena kammaren i ett tvåkammarsystem, uppbyggt på principen om kamrarnas samstämmig— het för att ett beslut skall komma till stånd (sid. 9). 2 Det kan förtjäna anmärkas att 'Dubs' ömsesidiga återkallelserätt för statsmakterna i viss mån går igen i den tyska författningen av år 1919. Mot presidentens rätt att upp— lösa riksdagen står här en rätt för riksdagen att påkalla folkomröstning om presidentens avsättning. Besvaras en begäran härom med nej, måste riksdagen upplösas och nyväljas. 3 I nationalrådet föreslog Carteret, att folket skulle äga rätt att när som helst åter- kalla förbundsförsamlingen, vilket även skulle ha förbundsrådets åter-kallande till följd. [ denna folkrättighet såg C. en mycket bättre motvikt mot representationen än referen- dum (Die Berathung der Bundesrevision im Nationalrath, 11, sid. 6 och 32). Förslaget, som understöddes av bl. a. iVelti och Escher, föll med 38 r. mot 61 (ibid, sid. 45). Även förbundsrådets tillsättning genom folkval föreslogs och blev föremål för debatter, där det amerikanska systemet togs till jämförelse mot det schweziska. Detta förslag föll med 12 r. mot 67 (ibid'. sid. 9 ff.). 4 Såsom representativa för dennas uppfattning hänvisas till yttranden i nationalrådet av Scherer, Deucher (båda längre fram förbundsråd), Caflich (från Graubiinden) och Ziegler, en av referendumrörelsens ledare i Ziirich (Die Berathung der Bundesrevision im Nationalrath, II, sid. 13, 20, 27, 37), samt i ständerrådet av "Weber (Bern) och Hug (Die Berathung der Bundesrevision im Ständerath, sid. 106, 110).
ningen är republikens logiska konsekvens”.1 Det ginge ej i längden, i förbundet lika litet som i kantonerna, att upprätthålla. en skillnad mellan. folkets rätt att avgöra. över författningen och dess rätt att själv bestämma över lagstiftningen. Med referendum följde initiativet som ett nödvändigt och värdefullt korrelat, som ett medel til verkligt positiva folkinsatser, som sådant ”det intensivaste uttrycket för den demokratiska tanken i folklagstiftningen”.
Beträffande referenduminstitutets praktiska verkningar ansåg man sig på radikalt häll ha skäl :att vara optimistisk. Erfarenheterna från kan- tonerna vore i det stora hela goda. Visserligen kunde det hända, att folket gjorde misstag, men så hade det också rätt ”att i sina egna ange- lägenheter stundom taga fel”, en sak som även förbundsförsamlingen allt som oftast gjorde sig skyldig till. När det framhölls, att folket alldeles saknade förutsättningar att förstå omröstningsämnena, vore detta ett överdrivet påstående. Den enkle medborgaren kunde visserligen ej sätta sig in i ett invecklat lagförslags tekniska (detaljer, men den ledande grundtanken kunde han uppfatta, och det var strängt taget allt vad som behövdes, för att han skulle kunna fatta ställning i den fråga, som före- lagts honom till avgörande. Ett ökat medborgerligt upplysningsarbete skulle för övrigt stödja en rätt användning av folkomröstningsinstitutet, och det läte sig ej förneka, att detta självt med tiden skulle Visa sig som det bästa politiska bildningsmedlet.
Principiellt tog man avstånd från den av representationssystemets an- hängare ständigt hävdade satsen om representationens uppgift att gå före folket som en framåtdrivande kraft, som en vägvisare, vilken detta endast hade att lydigt följa efter. Folk och representation borde i stället alltid följas åt, lagstiftningen alltid ha noga känning med vad folket krävde och tålde vid att mottaga. Folkomröstningsinstitutets retarderande egenskap accepteras sålunda härmed som en värdefull demokratisk garanti. Å an- dra sidan förnekar man, att det skulle sänka representationens ansvars- känsla. Väl skulle det komma att utöva en viss hämmande inverkan, så till Vida som det skulle stävja en hel del onödigt projektmakeri, vilket dock endast vore en vinst. Men det skulle på samma gång sporra folk- representationen till att göra sitt bästa, det skulle göra lagstiftnings- arbetet sorgfälligare, bättre avpassat efter befolkningens verkliga intres— sen och därmed förläna detta den bärande solida och varaktiga grund— valen.2
1 Klarast utvecklade folksuveräniteten i rousseausk mening av ett av partiets främsta litterära språkrör Florian Gengel, själv politiker, ehuru för tillfället ej med- lem av förbundsförsamlingens Jämf. D ep 1 o i ge, a. a., sid. 96 f. 2 Hur man på. radikalt håll uppfattade folkomröstningsinstitutets verkningar på lag— stiftningen framgår kanske bäst av följande uttalande av H i lty, Theoretiker und Idea.-
Det starkaste, realpolitiskt mest vägande skälet, som gjorde folkom- röstningsinstitutets införlivande i förbundsförfattningen snart sagt nöd— vändigt, låg dock däri, att detta spörsmål, såsom ovan påpekats, på. det närmaste sammanhängde med hela författningsrevisionens innebörd och syfte. Ett tvångsläge förelåg i själva verket, så till vida som den omvand— ling av edsförbundet i starkt centralistisk riktning, som förbereddes, ovill— korligen krävde ett allmänt schweiziskt förbundsreferendum. På. andra villkor skulle folket i alla de kantoner, där direkt folklagstiftning existe— rade, aldrig släppa ifrån sig något av sina maktbefogenheter. På. radikalt och delvis även på mera moderat håll, där man fullt insåg huru landet låg, betonades med skärpa detta förhållande. All vidare utveckling av edsförbundet vore utan referendum stängd; utan folksuveränitetens fulla genomförande kunde förbundet som sådant knappast längre räkna på någon auktoritet.
Det var folkomröstningsfragans öde att i striden mellan centralism— och federalism komma att ställas mitt i skottlinjen, som egentligen gjorde dess lösning för förbundets vidkommande så komplicerad. De allmänna., rent principiella motsatser, för vilka ovan redogjorts, voro i och för sig icke av avgörande betydelse. Det katolsk—konservativa partiet, vars med- lemmar till stor del rekryterades från landsgemeindedemokratierna och Luzern, var egentligen icke referendumfientligt, och hade frågan kunnat isoleras för att ställas under principomröstning, hade referendum utan tvivel samlat en överväldigande majoritet av radikala och konservativa i förbundsförsamlingens båda råd.
Sådan situationen faktiskt var, var det endast med knapp nöd som institutet räddades igenom. De katolsk-konservativa voro starkt fede- ralistiskt sinnade, vilket även var fallet med' representanter av alla rikt- ningar, även de radikala, från de franska kantonerna. Det villkor för bifall till referendum, som från federalistiskt håll uppsattes, var det- samma som redan av författningskommissionerna föreslagits, nämligen att för en lags antagande skulle fordras majoritet ej blott av det röstande folket utan även majoritet bland kantonerna.1 Fasthållandet vid denna regel, vilken gällde för författningsreferendum, ansåg man även i fråga
listen der Demokratie, sid. 10: ”Jedes Gesetz durchlänft bei dem institut der Volksah— stimmung Wie bei keiner anderer institution so zweckmässig, ver'schiedene natur— liche, auch der Zeit nach geniigend auseinanderliegende Stadien und gelangt daher zu reiferer Beurtheilung und Erwägung, zu allgemeinerer Kenntniss und eventuell Billigung und, um so zu sagen, zu grösserer Feuerprobennd Friktion aller im Staate bestehenden Meinungen und Ansichten, als dies bei irgend einem anderen System möglich ist, somit zu relativ grösster Sicherheit fiir ZWeckmässigkeit, Volksthiimlichkeit und Daner".
* Som kantonens votum skulle räknas majoriteten av de där avgivna medborgar- rösterna.
om lagreferendum och laginitiativ såsom en enkel konsekvens av ”dubbel— suveräniteten”, för övrigt politiskt nödvändigt som skydd för den kan- tonala självständigheten gent emot ett som enhet uppträdande suveränt förbundsfolk.1
De radikala enhetsvännerna, vilka framför allt hörde hemma i de stora tyska kantonerna Zurich och Bern, motsatte sig bestämt de federalistiska anspråken, och det var kring denna punkt som den hetaste striden stod. På ccntralistiskt häll underkändes äberopandet av författningsreferen-- dums organisation av flera skäl. Då för författningsändring särskild kantonal omröstning vore stadgad, så hade detta sin grund däri, att det vid författningsfrågor alltid gällde en fördelning av kompetensen mellan förbund och kantoner. Lagstiftningen åter vore blott användandet av den åt förbundet författningsenligt redan överlämnade kompetensen, och en medverkan från kantonernas sida vore därvidlag icke rättsligt moti- verad. Det gällde alltså icke att beröva kantonerna en rätt, utan frågan gällde. om de skulle tilldelas en ny rätt, som de förut icke ägde? Dessutom betonades faran av ständiga framtida kontroverser mellan förbundsfolk och kantoner och det orimliga i att elva småkantoner (halva antalet) med 600 000 inv. skulle kunna. hålla i schack de övriga med deras två miljoner.
Utgången blev, att den föreslagna kantonsvoteringen föll, ehuru med mycket knapp majoritet. Följden härav åter blev, att alla federalister oavsett politisk färg i slutvoteringen för eller mot referendum tämligen mangrant torde ha röstat mot. Endast med hjälp av presidentens utslags- röst kunde institutet i nationalrådet föras i hamn.3 *
Av intresse är att se, att i hela denna strid varken den ena eller den andra parten riktigt varit på det klara med vilka verkningar referendum skulle komma att få för det speciellt federativa författningslivet. Både centralisternas förhoppningar och deras motståndares fruktan att insti— tutet skulle medföra en avsevärd skärpning av centralismen visade sig överdriven. om det också. låter sig säga, att det i det hela befordrat för- bundsenheten, visade sig referendum, även utan kantonsvotering, i an- vändningen icke sällan rätt väl duga till vapen just i den kantonala
federalismens tjänst. Även i åtskilliga andra punkter gingo meningarna. från början vitt i
1 Se anföranden av den konservative ledaren Segesser samt den radikale waadtländske representanten Ruchonnet (sedermera förhundsråd). Die Beruthnng der Bundesrevision im Nationalrath, Il, sid. 16 och 18. 2 Se anförande av den framstående juristen, medlemmen av högsta domstolen, Blumer, Die Berathung der Bundesrevision im Ständerath, sid. 105. Jämf. även Blumer- M orel, a. a., III, sid. 14 f. ' 3 Rösterna stodo 52 emot 52, i ständerrådet voro de 21 för och 17 mot. Kantonsvote- ringen avslogs i nationalrådet med 54 r. mot. 52 och i ständerrådet med 21 mot 18.
sär, ehuru det här visade sig lättare att komma till enighet. De rörde dels folkomröstningsinstitutets former, dels dess omfång.
Av de olika under debatten dryftade omröstningsformerna var man tämligen ense om att avvisa det gamla vetot, vars olämplighet av erfaren-' heten ansågs till fullo bekräftad. Likaså utdömdes det frivilliga refe— rendum såsom av flera skäl föga tillrådligt. Antingen skulle det visa sig alldeles ineffektivt, såsom framginge av praxis i Bern, där på 23 år (1846—1869) stora rådet av månhet om sin maktställning över huvud aldrig förelagt folket någon fråga till avgörande; eller också skulle det kunna hända, att representationen inför svåra avgöranden alltför ofta fölle för frestelsen att vika undan och avlasta sitt ansvar på folket.1 ] fråga om denna form torde man sålunda tämligen allmänt erkänt, att den innebure en verkligt allvarlig fara för den parlamentariska ansvarskäns— lan. Mera diskussion väckte frågan om fakultativt eller obligatoriskt re- ferendum till liv. Att den förra formen föredrogs torde dels ha berott där- på, att obligatorisk omröstning rörande alla lagar och beslut, när det gällde hela edsförbundet, dock framstod såsom en alltför vidlyftig och tröttande apparat och att det därför befanns tillrådligt att först åtminstone pröva den senare, dels och kanske mest därpå,'att fakultativt referendum, som endast gav folket möjlighet att gripa avgörandet i frågor, som det _verkligen intresserade sig för, var mera ägnat att tilltala federa- listerna.2 Initiativet väckte i båda råden starka betänkligheter, och då det togs med vill det synas, som om det i viss mån skett därför att det gav vänstern kompensation för den försvagning av folkomröstningsinstitutet, som det fakultativa referendums seger över det obligatoriska innebar.
Vad beträffar folkomröstningsinstitntets omfång, så hade nationalrä— dets författningskommission sökt uppdela lagarna i två grupper, av vilka man tänkte sig att egentligen endast den ena, vilken omfattade de lag- stiftningsområden, som först nu genom den föreslagna författningsrevi- sionen drogos in under förbundet, skulle underkastas referendum. En dylik uppdelning ansågs dock principiellt ohållbar, och förbundsförsam- lingen visade sig för sin del benägen att gå ännu längre ifråga om in- stitutets omfattning. Att inskränka det endast till lagar vore icke moti- verat, då förbundsbeslut av administrativ natur ofta nog både intresse— rade och berörde folket mera. Ständerrådets uppslag att bereda folket möjlighet att rösta endast om vissa finansbeslut tilltalade icke national— rådet, där majoriteten helst önskade att helt allmänt lägga alla s. k. förbundsbeslut .(Bundesbeschliisse) under referendum.
1 Jämf. Die Beratliung der Bundesrevision'im Nationalrath, II, sid. 20. Die Berathung im Ständerath, sid. 112. '3 Det obligatoriska referendum föll i nationalrådet med 65 r. mot 29 och i ständer— rådet med 22 r. mot 13.
Detta blev också förbundsförsamlingens beslut, utan att någon klarhet vanns i frågan om vad detta ”beslutsreferendum7' skulle anses innefatta. & Ett förslag att närmare bestämma de olika slag av beslut, som skulle anses undantagna, förkastades. Så till vida nåddes dock klarhet, att re- ferendum beträffande statsfördrag uttryckligen blev avslaget.1 Likaså avslogs nu ett förslag —— som emellertid längre fram kom till heders — att tillägga de ifrågavarande förbundsbesluten bestämningen ”allmänt förbindande”.2 Däremot tillades ett stadgande, som gav representationen rätt att undantaga från folkomröstning beslut ”av brådskande natur” 3
#
Med den översikt, som i det föregående lämnats av tillkomsten och ut— formningen av folkomröstningsbestämmelserna i det år 18'"2 av förbunds— församlingen antagna förslaget till ny författning, äro också i huvudsak Vägen och förutsättningarna för folkomröstningsinstitutets upptagande ? förbundet angivna. Visserligen blev ifrågavarande författningsförslag
o
aldrig upphöjt till gällande grundlag, då det vid referendum i maj s. a. av folk och kantoner förkastades. Men så gott som omedelbart därefter återupptogos på nytt revisionsförhandlingar, vilka med nedprutningar i vissa reformpunkter i stort sett fullföljde de tidigare linjerna. Dessa se- nare förhandlingar — och det gäller obetingat referendumdiskussionen — erbjuda i jämförelse med de förra icke något större intresse. Ramen
1 1 nationalrådet med 67 r. mot 31. Ett förslag, som avsåg att underkasta endast så- dana fördrag referendum, vilka genom sin natur stode i strid med författningen, avslogs i samma råd blott med hjälp av presidentens utslagsröst och i ständer-rådet med den knappa majoriteten av 20 r. mot 18.
2 Förslagsställaren avsåg att med de citerade orden utmärka sådana beslut, genom vilka ”ett för varje medborgare bestämt rätt=—förhållande grundades”, till skillnad från beslut av mera enskild innebörd. Jämf. Blumer—M o rel, a. a., III, sid. 18. 3 Bestämmelserna om referendum och initiativ i det slutligt antagna författningsför- slaget av den 5 mars 1872 voro följande: Art. 85. ”För Bundesgesetze und Bundesbeschliisse ist die Zustimmung beider Räte erforderlich. — Bundesgesetze, sowie Bundesbeschliisse, die nicht dringlicher Natur sind, sollen iiberdies dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden, wenn es von 50000 stimmberechtigten Schweizerbiirgen oder von fiinf Kantonen verlangt wird". Art. 89. ”Wenn 50000 stimmberechtigte Burger oder fiinf Kantone die Abänderung oder Aufhebung eines bestehenden Bundesgesetzes oder eines Bundesbeschlusses, oder iiber eine bestimmte Materie die Erlassung eines neuen Bundesgsetzes oder Bundesbeschlusses anbegehren, und diesem Begehren nicht vertragsrechtliche Verpflichtungen des Bundes entgegenstehen, so haben die beiden Räte, wenn sie dem Begehren zustimmen, den ein- schlägigen neuen Gesetz— oder Besehlussvorschlag zu vereinbaren und dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vorzulegen. — Stimmen nicht beide Räte dem Begehren zu, so ist dasselbe der Abstimmung des Volkes zu understellen, und wenn die Mehrheit der stimmenden Biirger dafiir sich ausspricht, so haben» die Räte einen entsprechenden Ge- setz- oder Beschlussvorschlag aufzustellen und dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vorzulegen.”
för den blivande kompromissen var på förhand betydligt snävare ut- mätt, och arbetet inriktade sig huvudsakligen på de tekniska detaljerna.
Det spörsmålet kan uppställas i vad mån referendumfrågan i och för sig spelat en roll vid 1872 års författningsförslags fall. Ett svar 51" 1' ej så lätt att giva, då omröstningen gällde förslaget i dess helhet. Att de före— liggande folkomröstningsstadgandena ogillades av federalister av alla politiska trosbekännelser känna vi. Men detta va1 också fallet med åt— skilliga andra bestämmelser, vilka ur federelistisk synpunkt till och med kunde förefalla ännu betänkligai e. Ensamt var sålunda refer endumfrå- gan långt ifrån avgörande, och det torde vara svårt att med bestämdhet säga om den ens spelat in i främsta ledet. Referendumkampanjen 1872 var en av de hetaste, som nagonsin förekommit i Schweiz, vilket framgå] både av det osedvanligt livliga deltagandet i omröstningen och av de på båda sidor tämligen jämnt för delader'löststyrkoma. Striden fick helt och hållet sin karaktär av den utpräglade motsatsen mellan centralister och federalister, varvid de förra väsentligen utgjordes av tyska radikaler, de senare åter — den segrande majoriteten — av en skiftande partikombina— tion, vars underlag var en tillfällig allians mellan de anna1s mycket litet samstämmiga tyska. katolikerna och de fr aneka pr otestanterna. -'
Att författningsrevisionen efter det första negativa försöket så snart återupptogs berodde därpå, att den över huvud kommit i ett läge. varur en lösning ovillkorligen måste utfinnas, varom ju i sin mån även den stora omröstningsminoriteten vittnade. Referendumutslaget fattades icke heller såsom ett absolut avvisande från folkets sida. Riktigheten av denna tolkning bekräftades av nyvalen till nationalrådet hösten 1872, varigenom det stora flertalet av de förutvarande representanterna omvaldes och i det hela en ännu talrikare revisions- och referendumvänlig majoritet återsän— des.:=
Folket önskade alltså alltjämt en revision, ehuru det var tydligt att man ville ha den åtskilligt modererad. Detta var också vad som skedde genom att de centralistiska tendenserna i flera punkter mildrades. Kompromis— sen leddes av de tyska och de franska radikalerna, vilka bakom ultra- montanernas rygg nu. hade återfunnit varandra. I fråga om folkomröst—
* För förfaltningsförslaget avgåvos 260859 r. och mot 255 606. Deltagandet torde kunna beräknas till omkr. 83 % av de röstberättigade. Majoriteten av kantonerna var 13 mot och 9 för.
2 Jämf. D ro z, Historie politique de la Suisse au XIXme siecle sid. 239. W'Ett rätt uppseendeväckande tecken på att efterdyningarna från den stora striden "annur ej lagt sig var, att ett av förbundsråden (Challet-Venol), som varit motståndare "Kirill författningsrevisionen, vid företaget regeringsval icke, trots att han ställde sig till dis— . position, återfick sin plats, en händelse som då endast hade ett precedensfall och seder- mera knappast åter upprepats. Förbundsrådet Dubs, som också uppträtt såsom revisions— motståndare, hade tidigare frivilligt avgatt. Jämf. Deploige, a. a., sid. 111. 11. 1.
ningsinstitutet bestod den största förändringen däri, att folkinitiativet i lagfrågor helt och hållet ströks, varmed den radikalaste utbyggnaden av institutet var avlägsnad. Däremot demokratiserades det fakultativa refe— rendum genom sänkning av antalet röstberättigade medborgare, som hade rätt att påkalla folkomröstning. från tidigare 50 000 till 30 000. Samtidigt höjdes antalet med samma rätt utrustade kantoner från fem till åtta, en atgärd som tydligen var ägnad att försvåra institutets användning i spe-- ciellt kantonala. syften. En förtydligande men också begränsande be- stännnelse, som nu accepterades. var föreskriften att endast ”allmänt för— bindande" f("h'bundbeslut skulle kunna göras till föremål för omröst— ning.l
Det nya konstitutionsförslagot blev vid den följande folkomröstningen under ännu livligare deltagande än vid motsvarande tillfälle två år tidi-
gare bekräftat av en stor folkmajoritet (april 1874), och det är sedan dess Schweiz” ännu gällande författning.
Referendum i utrikespolitiska frågor.
Fakultativt referendum rörande statsfördrag är det sista tillskottet till det schweiziska folkomröstningsinstitutet, antaget och bekräftat av fol- ket genom omröstning den 30 jan. 1921. Även i detta avseende har för- bundet i viss mån följt en väg, som redan var anvisad av kantonerna, i vilka fördrag och konkordater icke sällan äro underkastade referendum. Gå. vi till äldre tider voro utrikesfrågor i själva verket ett av de allra viktigaste ämnena för folkavgörandenaz, varför nämnda författnings- ändring icke saknar anknytning till gammalschweiziska traditioner, om den också därav icke på något sätt influerats. Frågan om fördragsrefe-- rendum hade varit "föremål för diskussion alltsedan förbundsstatens till-- komst, förslag därom hade väckts vid partialrevisionen 1865—1866 och. somvi sett, med negativt resultat åter förts fram vid revisionsförhand— lingarna 1871—1872.
De skäl, som anfördes till förmån för dessa förslag, hade huvudsakligen gått ut därpå, att det allt som oftast kunde hända att en traktat innehöll bestämmelser, vilka innebure en rubbning av gällande lag eller grund- lag, varför konsekvensen fordrade, att folket före den definitiva stad- fästelsen ägde rätt att fälla sin dom. Förbundsförsamlingen skulle annars
1 En bild av folkomröstningsfrågans läge 1873—74 ge förhandlingarna i nationalrådets författningsutskott (Protokoll, sid. 48 ff.), vilka kompletteras av motsvarande förhand- lingari ständerrådets utskott (Protokoll, sid. 41 ff.). '-' Se ovan kap. I samt L. S. von Tcharner, Volk und Regierung oeim Abschluss 'von Staatsverträgen und sonstigeu Fragen äusserer Politik in der alten Eidgenossen- schaft, Bern 1914. Arbetet är tydligen tillkommet under intryck av det då sedan ett 1r 1ktuella statsfördragsinitiativet.
på traktatvägen ensam kunna lagstifta om områden, som författnings- enligt hörde under folkets avgörande och dettas kompetens därigenom i viktiga frågor göras illusorisk. De avgörande avslagsskälen voro. att med rätt för folket att rösta om fördrag skulle Schweiz” förbindelse med främmande makter avsevärt försvåras, då risken av ett förestående referendum ovillkorligen måste inverka hämmande på alla underhand— lingar. Det läte sig för öVrigt i ett flertal fall icke göra att utlämna utrikespolitiska frågor till den allmänna diskussion och agitation, som följde med en folkomröstning.
I praxis efter 1874 har förbundsförsamlingen alltid hävdat sin uteslu— tande kompetens över statsfördrag av alla slag, en uppfattning som även har stöd i åtminstone numera allmänt vedertagen statsrättslig teori.1 1 fall då ett fördrag gripit in över området för allmän lag eller grundlag ha emellertid då och då debatter uppstått angående denna förbundsför- samlingens kompetens, och förslag ha framkommit, att ett dylikt fördrag borde förses med referendumklausul eller åtminstone, för formens behö— riga iakttagande, förklaras vara av brådskande natur.2 Alla dylika för- slag ha med stora majoriteter avvisats. Vid ett par tillfällen ha även motioner väckts om införande av traktatreferendum genom formlig för-- fattningsändring. Sålunda ingick ett yrkande härom i den förut. om— nämnda ”Motion Zemp” 1884, men föranledde då ingen åtgärd.3 År 1896 framlades från agrariskt håll i nationalrådet en motion om fakultativt re— ferendum ifråga om handelstraktater. Motionen, vars syfte var att genom folkomröstning skapa starkare kontroll mot tullnedsättningar, blev föl- jande år avslagen med 82 röster mot 6.4
Den nu gällande grundlagstiftningen av år 1921 leder sin upprinnelse från ett folkinitiativ 1913. - '
Efter långvariga underhandlingar stadfästes [sistnämnda år av för- bundsförsamlingen ett mellan Schweiz, Tyskland och Italien ingånget fördrag rörande St. Gotthardsbanan. Ett ganska starkt motstånd hade yppat sig i nationalrådet, där försök till och med gjordes att få fördraget underkastat referendum.5 Ute i landet var oppositionen särskilt häftig i
1 Bu rckh ar dt, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874. Bern 1914, sid. 722. 2 Jämf. Georg, Le eontröle du peuple sur la politique extérieure. Geneve 1916, sid. 243 ff. 3 Zemp hänvisade särskilt till att författningen två gånger kränkts genom fördrag (1864 och 1882 års franska handelstraktater). W i 11 i g e r, Bundesrat dr. Zemp. Lebens- und Zeitgeschichtliche Erinnerungen. Luzern 1910, sid. 206 f. " Politisches Jahrbuch 1896, sid. 510; 1897, sid. 511 ff. Geo rg, &. a., sid. 280 ff. _ 5 Fördraget antogs med 108 r. mot 77. Förslaget om referendum — vilket torde vara det sista i sitt slag som framförts — samlade endast 24—r. mot 123. Politisches Jahrbuch 1913, sid. 497 ff.
det franska Schweiz, där man ansåg att Tyskland tilltvingat sig fördelar så oerhörda, att det var fara å färde för att Schweiz skulle uedtryckas til) en tysk vasallstat. Redan innan förbundsförsamlingens beslut fattats hade man här hotat med ett folkinitiativ, och beslutet hade knappt hunnit bli bekant, förrän initiativupprop med namnunderskriftsformulär bringa- des i omlopp. Initiativet gick ut på ett tillägg i författningen av innehåll att ”internationella traktater avslutade på obestämd tid eller på mer än 15 år” skulle vara underkastade referendum på samma villkor som lagar. En formlig massrörelse uppstod i de franska kantonerna, och av de omkr. 64 000 namnunderskrifter, som samlades, kommo ungefär 42 000 härifrån. I kantonen Vaud hade över 40 procent av de röstberättigade tecknat sina namn på de utsända listorna..1
Detta initiativ, det s. k. statsfördragsinitiativet, vilket i och för sig har intresse såsom ett tämligen enastående exempel på en klart färgad natio- nalistisk folkomröstningsaktion, stämplades vid sin tillkomst som "ett typiskt tillfällighetsinitiativ" och hade då knappast några större utsikter att slå igenom. Inom det dåvarande liberala majoritetspartiet var stäm- ningen avgjort emot det. Förbundsrådet upptog det till behandling och av- gav i maj 1914 sin berättelse därom till förbundsförsamlingen. Det er- kändes häri, att referendum angående statsfördrag väl vore en logisk ut— veckling av den demokratiska statstanken, som ej kunde avvisas, om man följdriktigt hölle sig till den för allt schweiziskt statsliv gällande led— satsen: ”folket är konung”. Men doktrinära fordringar måste här, liksom i vissa andra avseenden beträffande folkomröstningsinstitutets gestalt- ning, vika för praktiskt politiska överväganden, varför förbundsrådet påi stort sett samma grunder, som tidigare i motsvarande fall plägat an— förasz, tillrådde förbundsförsamlingen att avstyrka bifall till initiativet.3 Frågan hann emellertid icke upptagas till fortsatt behandling före världs— krigets utbrott, och den förklarades tills vidare vilande.
Den berättelse nr 2 i ärendet, som förbundsrådet efter fem år avgav (maj 1919), markerar i sin skarpa kontrast mot den föregående den om- svängning i allmänna opinionen beträffande folkets ställning till utrikes- politiken, som krigets erfarenheter över allt i Europa medfört. I andra länder (t. ex. Sverige) restes krav på representationens medverkan i dessa frågor. I Schweiz kunde folket självt nu icke längre hållas utanför. Förbundsrådet erkänner också, att opportunitetsargument, hur berätti- gade de än i och för sig kunde vara, ej längre vore hållbara gentemot
1 Jämf. Politisches Jahrbueh 1913, sid. 502 ff., samt Georg, &. 11., sid. 283 ff., vars framställning dock ej i alla delar är fullt korrekt. ” Se ovan sid. 120. 3 Förbundsrådets berättelse "la 1914. B. B].
den omedelbara demokratiens principer.1 Även om stundom olägenheter kunde uppstå genom en regeringens desavouering av folket, vore detta dock ett mindre ont, än om en opposition, som ansåg sig företräda maja ritetens mening. icke. skulle ha möjlighet att framkalla ett verkligt folk—- avgörande.
Förbundsrådet tillstyrker sålunda nu i princip initiativet, men föreslår samtidigt i ett motförslag några ändringar och tillägg. Viktigast av dessa var, att förbundsförsamlingen ”i tider av krig och krigsfara” skulle kunna förklara ett beslut om godkännande av ett fördrag ”brådskande”. vari— genom detta undandroges folkomröstning. Till gengäld skulle rätten att påkalla referendum utvidgas, så att alla överenskommelser om förbund. oavsett den tid. som bestämts för deras varaktighet. skulle kunna under— ställas folket.
Då förbundsförsamlingen gick att taga ställning till initiativet hade den redan beslutat underställa folkets avgörande en viktig utrikespolitisk fråga, nämligen Schweiz, anslutning till nationernas förbund.2 Att detta beslut, framdrivet på sidan om författningen i en utomordentlig politisk situation, i sin mån skulle verka prejudicerande vid ställningstagandet till initiativet ligger i sakens natur.3 Nationalrådet anslöt sig i det hela till förbundsrådets allmänna resonemang men vägrade att godtaga dess motförslag. Särskilt väckte bestämmelsen att en traktat i tider av krigs- fara skulle kunna förklaras ”brådskande” opposition. Man fann det allra minst lämpligt att i sådana tider, då det allmänna intresset för utrikespolitiska ärenden stod på sin höjdpunkt, undandraga folket ett viktigt avgörande i hithörande "frågor. Initiativet blev därför här i sin ursprungliga form enhälligt tillstyrkt.4 .
I ständerrådet däremot, där det gamla motståndet mot ett fördrage- referendum hade åtskilligt starkare fäste, gingo meningarna både i prin- cip och i detaljer högst betydligt i sär. Här förordade en grupp rent av- slag, en annan bifall, en tredje ett väsentligt ändrat motförslag, vilken
1 Det allmänna läget tecknas på följande sätt: ”Die gewaltigen Riickwirkungen des lirieges auf das politisehe und soziale Denken der Völker machen sich geltend in dem stärkern Hervotreten grundsätzlicher Standpunkte gegeniiber Uberlegungen reiner Zweckmässigkeit und namen-tlieh in der Forderung nach konsequenten Durchsetzung des demokratischen Prinzips auf dem Gebiete der sozialen und der äussern Politik. Unter diesem Gesiehtspunkte ist heute das Volksbegehren zu wiirdigen”. Förbundsrå- dets andra berättelse 9/5 1919. B. Bl. * Beslut härom fattades i nationalrådet 3/3 1920 och i ständerrådet 5/3 s. å. Folkomröst— ningen ägde rum 16IF, s. å. Nationalrådet uttalade sig om initiativet ”II., ständerrådet däremot först efter nämnda omröstning (7/10 s. å.). ' 3 Se anförande av förbundsrådet Motta i nationalrådet, Amtl. sten. Biilletin, Apr. 1920, sid. 344 f. ' * Om debatten i nationalrådet se Amtl. sten. Bulletin, Apr. 1920, sid. 338 ff.
sistnämnda riktning hade majoritet i det förberedamle utskottet. Det betonades också att hela saken numera saknade aktualitet, sedan St. (iotthardsfrågan kommit i ett helt annat läge. I voteringen vann emeller— tid det ursprungliga initiativet även ständerrådets tillstyrkan ehuru en— dast med stöd av presidentens utslagsröst.1
Den följande folkomröstningen, varunder ingen officiell partiopposi— tion förekom. omfattades med relativt ringa intresse. Den föreslagna författningsändringen blev här med stor majoritet antagen.
| Förslag om folkomröstningsinstitutets ytterligare utvidgning.
Efter 1874 ha tid efter annan förslag framkommit om ytterligare ut— byggnad av folkomröstningsinstitutet. I allmänhet återgå dessa förslag på yrkanden, som redan vid den nuvarande författningens tillkomst voro föremål för diskussion men då avslogos. De viktigaste, vilka här något skola beröras, ha åsyftat införande dels av det obligatoriska lagreferen— dum, dels laginitiativet.
Dessa reformer på den referendala grundlagstiftningens område, vilka visa en viss benägenhet att följas åt, hade tidigare varit den radikala vänsterns speciella skötebarn. Det är därför i viss mån överraskande att se, då de för första gången efter författningsstriderna i början av 1880-talet ånyo upptagas, att det sker på konservativt initiativ. De fram— fördes nämligen som önskemål — jämte partialinitiativet i författnings- frågor och referendum angående statsfördrag —— i den förut ofta om- nämnda ”Motion Zemp” 1884, vilken, framburen som den var av det katolsk—konservativa partiets ledare jämte ett par andra representativa medlemmar av partiet, hade karaktären av en allmän partimotion. Det konservativa partiet hade tidigare visserligen icke ställt sig avvisande mot folkomröstningsinstitutet, men det hade uppträtt med mycken för— .siktighet och för accepterandet av det fakultativa referendum — längre hade partiet ej velat gå — som oavvisligt villkor uppställt fordran på . särskild kantonsvotering. Nu anammar partiet i en rad av ytterligtgående förslag institutet helt och hållet, och detta utan fasthållande av det nämnda, förut alltid konsekvent urgerade villkoret.2
* Rösterna stodo 13 mot 13. Aug. debatten i ständerrådet se Amtl. sten. Biilletin, Sept.—Okt. 1920, sid. 378 ff.
2 Att det ej var särdeles starkt motiverat hur ovan påpekats. I fråga om initia— tivet hade det dock större berättigande, så tillvida som därigenom en lag kunde fram- läggas för och antagas av folket, utan att detta kunde förhindras av representa- tionen. Vid referendum åter måste en lag alltid först antages av representationen och följaktligen även av ständerrådet, vilket, utan att vara bundet av några instruktioner, dock alltid utgjorde en garanti för de speciellt kantonala intressenas_,vederbörliga bc- :tktande. Jämf. Blumer-Morel, &. a., III, sid. 25 f. _
Förklaringen härtill ligger i de erfarenheter en tioårig användning av förbundsreferendum givit, och Zemp har i en utförlig motivering till sin motion1 W omsvep och i de mest oförtydbara ordalag klargjort denna anledning till de konservativas omsvängning.
Den konservativa ledaren rättfärdigar här sitt partis hållning, i det han ”fritt och öppet förklarar att referendum funktionerat helt förträff— ligt”. De framsteg oppositionen gjort under sista tiden hade den refe— rendum att tacka för _ Zemp syftar därmed på en del folkomröstningar i början av 1880-talet, som gått förbundsförsamlingen och dess radikal— demokratiska majoritet emot. ”Därvid ha vi”, betygar han, ”vunnit den lugnande övertygelsen, att det schweiziska folket i sitt stora genomsnitt är mycket mera konservativt sinnat, än vad vi någonsin förmodat och kon— servativare än sina representanter, som sitta här. Detta har stärkt vårt förtroende till folket.” Han bemöter vidare förebråelsen för att nu vilja uppge de federalistiska intressena — dessa hade snarare främjats av refe— rendum än tvärtom — och slutar sitt anförande med följande bekännelse å hela partiets vägnar: ”Emellertid vilja vi tillstå, att vi helst icke mer än nödigt befatta oss med spekulationer över teorier, ty genom den skola vi nödgats genomgå ha vi blivit realpolitiker. Vädjan till folket har be- fordrat vår sak, och skulle vi åter försättas i ett svårt läge, så vädja vi åter till folket.” I den sista vändningen kan utläsas en hotelse, direkt hänförande sig till den väckta motionens förestående behandling: skulle denna ej välvilligt upptagas, så återstode alltid möjligheten att organisera ett folkinitiativ med begäran om total författningsrevision.
”Motion Zemp” väckte mycket uppseende och ett icke obetydligt bryderi hos den radikal-demokratiska majoriteten. Den har emellertid sin märk— lighet mindre kanske genom de praktiska resultat den medförde _ under den följande handläggningen i förbundsförsamlingen borteliminerades alla de föreslagna folkrättigheterna med undantag av det partiella för- fattningsinitiativet, vilket ensamt upptogs till realbehandling och även genomfördes — än genom den med pomp och ståt framförda deklaration om de konservativas övergång till den direkta demokratien, som ger den' dess färg och politiska betydelse. Fullt så uppriktigt menad, .som de käcka ordalagen angiva, var den måhända icke. Den relativa lätthet varmed en del av de längst gående kraven uppgåvos tyder därpå, och det rent valagitatoriska demonstrationssyftet är omisskänneligt. Men den ' har icke desto mindre sitt stora symptomatiska intresse, och den har utan tvivel i hög grad bidragit till att påtrycka det schweiziska folk- omröstningsinstitutet den prägel av konservatism, som alltid ansetts vara
* Motiveringen in extenso avtryckt hos Winiger, Bundesrat Zemp, sid. 200 ff. Jämf. även Curti, Volksrechte, sid. 99 ff.
ett av dess mest utmärkande kännetecken. Man märker också, hurusom denna av det konservativa partiet snart sagt officiellt företagna hall- stämpling kommit de radikalas kärlek till institutet att i någon man svalna. Åtminstone synes den hos dessas flertal stadgat en avgjord obe- nägenhet att gå vidare i dess utbygnad.
Om alltså ”Motion Zemp” snarare minskat än ökat utsikterna för det obligatoriska lagreferendum och laginitiativet att vinna allmänt erkän— nande, har den dock så tillvida haft betydelse, som den kring dessa folk— omröstningsformer vidmakthållit en diskussion, vilken i slutet av 1880— och början av 1890-talet var rätt livlig.1 Något försök från konservativt håll att återupptaga striden för nämnda folkrättigheters införande i för- bundet gjordes dock icke vidare. I stället kom en motion av detta inne— håll (1893) från en liten grupp radikala referendumentusiaster i national- rådct med den politiske veteranen från referendumrörelsens äldre skede Rudolf Brunner i spetsen.2 Motionen blev aldrig upptagen till behand- ling, och ett bevis för att dess syfte i själva verket endast kunde påräkna mycket ringa intresse ligger däri, att den efter huvudmotionärens död av medmotionärerna självmant togs tillbaka (1896).3
Det dröjde nu till in på 1900—talet, innan de här ifrågavarande spörs- målen åter bragtes på tal i förbundsförsamlingen, och det skedde då i en ganska ovanlig form. År 1904 inlämnade kantonen Ziirieh, därmed begagnande sig av den kantonerna författningsenligt tillerkända motions- rätten, ett i allmänna ordalag avfattat förslag om folkinitiativ rörande förbundslagstiftni11g'en.* Ett instämmande i detta förslag följde kort därpå från kantonen Solothurn. Laginitiativets införande motiverades därmed, att det dels krävdes av den schweiziska demokratien, dels vore en åtgärd vars praktiska nytta de hittills vunna kantonala erfarenheterna till fullo bestyrkt, dels slutligen behövdes såsom ett komplement till författningsv- initiativet, då tendenser yppat sig att med hjälp av detta senare belasta förbundsförfattningen med bestämmelser av vanlig lags eller till och med administrativ förordnings natur"
1 Jämf. M arsauche, La conféderation helvétique d'apres sa constitution. Neucha- tel 1890, sid. 239 ff. 2 v. Salis, Schweizerisches Bundesrecht, II. Bern 1903, sid. 166. Bland medunder— tccknarna märkas den för referendumsaken mer än de flesta litterärt verksamme Theodor Curti samt den bekante socialradikale politikern Scherrer-Fiillermann.
3 Politisches Jahrbncli 1896, sid. 511. !
4 Se Klaus, Die Frage der Volksinitiative in der Bundesgesetzgebung. Affoltern 1906, sid. 31 ff. 5 Ziirichs” motion avtryckt i förbundsrådets budskap därom till förbundsförsamlingen » ”In 1906. B. Bl. — I motiveringen heter det bl. a.: ”Souverän ist das Volk nur, wenn es seinen Willen jederzeit zur Geltung bringen kann, und zwar nicht erst auf Befragen der Behörden Das Principdeg; Volkssouveränetät verlangt daher neben dem Referen—
Motionen fann gynnsamt mottagande hos förbundsrådet, vilket, under betonande särskilt av det sista av de anförda skälen, framlade ett utkast till grundlagsstiftning uppgjort i huvudsaklig överensstämmelse med de för författningsinitiativet gällande bestämmelserna.1
Behandlingen av detta utkast i förbundsförsamlingen ledde dock icke till något positivt resultat. I nationalrådets förberedande utskott. upp—- stodo meningsskiljaktigheter, visserligen icke av rent principiell art, men i tvenne viktiga detaljpunkter, kring vilka diskussionen företrädesvis rör— de sig. De gällde dels det gamla yrkandet på kantonsvotering jämte folk- omröstning, dels ett förslag, att initiativ icke finge väckas ifråga om en lag, förrän denna i tre år haft gällande kraft. 1 dessa frågor stodo ut— skottsmedlemmarna uppdelade i ungefär jämnstarka hälvter med olika medlemsgruppering-för var och en av frågorna. Slutligen enade sig ma— joriteten om att föreslå återförvisning av ärendet till förbundsrådet med begäran om utredning, huruvida ej det obligatoriska referendum samti— digt borde införas.2 Sistnämnda hemställan blev sedermera visserligen återtagen, men återförvisningstanken, en gång väckt, visade sig vara ominös. Under rådande meningssplittring beslöt nationalrådet utan an— givande av direktiv anhålla om ny utredning rörande initiativspörsmä— let, i vilket beslut ständerrådet instämde.3 Följden av denna anhållan blev, att hela frågan rann ut i sanden. Trots påminnelse några år där- efter (1909), i form av interpellation, kom intet nytt förslag från för— bundsrådet. '
Man har ett intryck av att förbundsförsamlingen å sin sida med ett'visst jämnmod betraktade denna utgång såsom ett medel att komma ifrån en fråga, där det bjöd emot att komma med ett direkt avslag men där entu— siasmen för ett positivt avgörande icke heller var särdeles storf Visser- ligen vill det synas som om benägenheten att acceptera laginitiativet något
dum auch die Initiative. Während das Referendum nie positiv schaffend, sondern ver- ueinend, im besten—Falle nur bestätigend wirkt, soll die direkte Volksgesetzgebung in der Initiative ein Mittel zum gesetzgeberisehen Fortschritt gewinnen. Im weitern darf darauf hingewiesen werden, dass die Initiative auch diejenigen Anschauungen in Wirksamer Weise zum Worte kommen lässt, welche in den Räten nicht vertreten sind. Der Volks— körper kann politisch nur dann gesund bleiben, wenn er Leben und Bewegung behält. Ein Ubermass von Bewegung ist deshalb nicht zu befiirchten, die bisherigen Erfahrun- gen in den verschiedenen Initiativkantonen beweisen es. Selbst dann, wenn der Volksent- scheid uber ein Initiativbegehren negativ ausfällt, liegt ein unbestreitbar Gewinn in der durch die politische Diskussion herbeigefiihrten Abklärung der Situation.”
1 Förbundsrådets ovan 5. 125 11. 5 anf. budskap, sid. 35 ff. ” Speiser, Eidg. Gesetzgebungsinitiative. Sep. Abdr. aus den ”Basler Nachrich— ten” 1909. S. var medlem av nationalrådet. 3 Amtl. sten. Bulletin, Dec. 1906, sid. 1330; Apr. 1907, Ständerath, sid. 170. " Jämf. anf. av Scherrer—Fiillemann i nationalrådet. Amtl. sten. Biilletin. Dec. 1906, sid. 1 326. '
ökats, men här lade frågans komplicerade natur alltjämt betydande sva- righeter i vägen, som man för tillfället fann det bekvämare att undvika än övervinna. Vad beträffar det obligatoriska referendum, som även i detta sammanhang skymtar fram, om också blott som en förflugen tanke, torde det kunna konstateras, att denna omröstningsform numera förlorat all praktisk aktualitet för förbundets vidkommande. Detta intygades i na— tionalrådet förbehållslöst av det förberedande utskottets talesman, som motiverade utskottets återtagande av sin hemställan om utredning i denna punkt därmed, att utskottet efter undersökning kommit tillden uppfattnin— gen. att dess förslag ej skulle vinna bifall inom något parti, ej ens inom den yttersta vänstern. Ett fasthållande därvid skulle endast vara ”att fram- kalla en rent akademisk debatt”, som i onödan förspillde en dyrbar tid.]L Om alltså det obligatoriska referendum kan betraktas såsom hädanefter avfört — det förefaller definitivt — från den politiska dagordningen, har laginitiativet i Våra dagar vunnit ny aktualitet. Det ingår såsom yrkande i en stort anlagd, av den kände socialradikale politikern Scherrer-Fiille— mann i nationalrådet 1918 väckt motion, vars syfte är total författnings- revision.2 En utvidgning av folkrättigheterna skulle enligt motionären bliva ett ökat medel till förverkligande av de sociala lagstiftningsreformer, som Schweiz nu, i den nya demokratiska aera, som efter världskriget kunde motses, framför allt vore i behov av.= Motionen har endast varit föremål för diskussion, men ännu icke upptagits till realbehandling.
[ Skälen till att utskottet frångick sitt förslag angåvos av dess rapportör i national— radet bl. a. med följande ord: ”Die Griinde, welche die Kommission hierzu veranlassen, sind reine Opportunitätsgriinde, (1. h. sie gipfeln in der Uberzeugung, dass es nicht nur verlorene Liebesmiihe wäre, heute die Frege des obligatorisehen Referendums aufzurol— len, sondern dass man ganz sieher darauf reehnen kann, es wäre im gunstigen F alle eine ganz minime Stimmenzahl auf dieses Postulat zu vereinigen". Amtl. sten. Biilletin, Dec. 1906, sid. 1292.
'-' Amtl. sten. Biilletin, Nationalrath, Dec. 1918, sid. 481. " Motionärens tankegång framgår av följande citat ur hans motivering: ”Die sozialen Reformen sollen der Zweck sein, den man erreichen will, und die Volksrechte sollen die Mittel sein, welche man zur _Erreichung dieses Zieles zur Anvendung bringt.” Men de nuvarande rättigheterna vore ej tillfyllest, utan en utbyggnad av förbundsdemokratien vore nödvändig. ”Ein Hauptpostulat beim Ausbaue der Volksrechte ist die Schaffung der Gesetzgebungsinitiative. Das ist ein Hauptinstrument welches gehandhabt werden soll, um die Wahre Meinung des Schweizervolkes mit Bezug auf die Gesetzgebung zum Ausdruck zu bringen. Es soll keine Partei kommen und sagen können, sie miissc zur Gewal» greifen, sie habe nicht die nötigen konstitutionellen Mitte], um ihren W'illen zur Geltung zu bringen. Bei uns ist die Mehrheit Meister, und die kann jeder Zeit zum Aus— druck gebracht werden, wenn Wir die Gesetzgebungsinitiative einfiihren. Aber auch dieses demokratische Postulat kann wiederum nur auf dem Wege der Verfassungsre— vision verwirklicht werden. Die älteste demokratische Republik der Welt soll im Ausbau der Volksrechte nicht zuriickbleiben in einer Zeit, wo in den meisteti Nachbarstaaten die Demokratie siegreich ihr Haupt erhoben' hat.” Ibid, sid. 486.
Nämnas bör även, att sommaren 1921 från socialdemokratiskt håll ett författningsinitiativ lancerats med förslag om laginitiativets införande. Det är sålunda alltjämt minoritetspartierna, som i främsta rummet visa intresse för denna författningsreform. Huruvida dess utsikter att bli antagen nu äro större än vad tidigare varit fallet är svårt att säga.
Kapitel V.
DET SCHWEIZISKA FOLKOMRÖSTNINGSINSTITU— TETS FÖRUTSÄTTNINGAR. SAMMANFATTNING.
Problemställningen.
Man är van att uppfatta det schweiziska folkomröstningsinstitutet så- som en i sällsynt grad historiskt nationell skapelse, av vilken egenskap det alltigenom fått sin färg och originella karaktär. Vilande på säregna inhemska förutsättningar, framstår det i sin moderna utformning, vars resultatet av en långsam, jämnt fortlöpande organisk utveckling, vars ursprung kan ledas tillbaka till källådror,' vilka, aldrig sinande, förlora sig i den schweiziska historiens dunkel.
Vid en undersökning av ifrågavarande instituts uppkomst och utveck- ling inställer sig denna allmänuppfattning gärna, åtminstone till en bör- jan, som arbetshypotes. Ett stycke på väg visar den sig också tjänlig som sådan, i vissa icke oviktiga punkter verifierar den sig, och det är obestridligt, att den innehåller en kärna av sanningshalt. Men vid når— mare studium upptäcker man, att den långt ifrån innehåller hela san- ningen; ensidigt och schablonmässigt tagen är den rent av ägnad att vrida sanningen betänkligt på sned. Man finner, att som en organiskt naturvuxen produkt kan folkomröstningsinstitutet endast med mycket väsentliga reservationer betraktas. Det vilar ingalunda uteslutande på inhemskt nationella föreställningar och traditioner, och de historiska faktorer, som synas mest avgörande för dess uppkomst och utbildning, framträda egentligen först under en relativt sen fas av schweizisk demo— krati, som i det stora hela betecknar ett tvärt avbrott mot dennas tidi— gare skeden. .
Vad som till en början synes erbjuda sig såsom en duglig arbetshy- potes förvandlas under sådana förhållanden snart nog till ett fristående problem, vars lösning ingalunda synes på förhand självklart given. Frå-
geställningen kompliceras, och den ter sig ungefär sålunda: Vilka äro de faktorer av olika slag, inhemska eller av främmande ursprung, histo- riskt fjärmare eller närmare, som tillsamman utgöra det nuvarande schweiziska folkomröstningsinstitutets förutsättningar? Vilken bety— delse ha dessa faktorer var för sig haft för detta instituts tillkomst, och vilken har den inbördes relationen dem emellan därvid varit?
Den föregående framställningen har sökt giva svar på dessa frågor genom en teckning dels av vissa äldre, delvis ända sedan medeltiden fram till våra dagar bevarade former av schweizisk folkstyrelse, dels av den politiska idékrets, som med den stora franska revolutionen länkar in den schweiziska författningsutvecklingen på nya banor, dels av de kraf- ter och motkrafter, som under den moderna referendumrörelsen, i kan— tonerna såväl som förbundet, spelat in i brytningen mellan direkt och representativ demokrati. Därmed ha berörts de tre huvudfaktorer —— vi kunna för korthets skull benämna dem den inhemskt nationella, den idé— politiska och den realpolitiska —— vilka, historiskt framträdande i tids- följd, ingå såsom sammansättningsled i det nuvarande folkomröstnings— institutets uppbyggande. Någon absolut art— och gränsskillnad mellan dessa faktorer låter sig ej uppdraga, de ha stått i nära växelverkan, och den inbördes roll de spelat i de olika kantonerna har varit ganska skif— tande. Den riktiga gradationen är därvidlag icke alltid lätt att i varje särskilt fall fastställa. Det kan emellertid löna sig att på grundval av det material, som de föregående kapitlen lämna, upptaga dem var för sig till förnyat skärskådande i en slutanalys för att därigenom komma fram till en sammanfattande, allmän uppskattning av deras innebörd och be- tydelse såsom förutsättningar för den moderna schweiziska referendum— demokratien.
Inhemskt nationella förebilder.
Det gamla edsförbundets författningsutveckling från den senare me- deltiden fram till det nittonde århundradet präglas -i det stora hela täm— ligen snart av ett drag av stillastående, som gäller icke blott den sam— mansatta statsbyggnaden i dess helhet utan även den splittrade mängd av små statsväsen som utgöra dess beståndsdelar. På ett enastående sätt konserveras de historiskt givna författningsformerna, vilka under tider- nas lopp endast konsolideras för att slutligen övergå i fullständig stag— nation. Dessa sins emellan olikartade former kunna återföras till tvenne huvudtyper: den aristokratiska och den demokratiska. Det är i denna senare, som man spårar urtypen till den nuvarande schweiziska folk- staten.
Denna urtyp återfinnes först och främst i landsgemeindedemokra-
tierna, där den renast bevarat sig till vår tid. Andra former av äldre folkstyrelse äro det federativa referendum i Graubiinden och Wallis samt de s. k. folkrådfrågningarna i stadsrepublikerna (företrädesvis i Zin-ich och Bern). Även här är det emellertid landsgemeindeförfattnin- gen, som bildar grundvalen. Om Graubiinden och Wallis, särskilt den förra kantonen, gäller, att de utgöra en samling av små självständiga landsgemeindedemokratier, vilka sammanbindas till en statsenhet ge- nom ett kollektivt organiserat referendum, varur sedermera det moderna institutet framgår. En liknande organisation återfinnes vid folkrådfråg— ningarna i Ziirich och'Bern. Här är det den underlydande landsbygds— befolkningen, som var i sin ort sammanträder till ”Landsgemeinden” för att avgiva svar på spörsmål, som framställts av städernas regerande råd. l detta fall ha vi att göra med en överhet, som ser sig tvungen till vissa medgivanden gent emot undersåtar, som med mer eller mindre framgång söka hävda sin rätt till medverkan vid viktiga politiska avgöranden. Den folkfrihet, som sålunda utvecklas, träder oss Överallt till mötes i den gammalgermanska tingsförfattningens form, ursprungligast i de egent- liga landsgemeindedemokratiernas lagstiftande och lagskipande bonde— menigheter, men även, om också i något annorlunda gestaltning, i de fe— derativa kantonernas små fria kommuner och stadsrepublikernas di- striktsförsamlingar.
En jämförelse mellan de schweiziska ”Landsgemeinden” och de sven- ska medeltida landstingen ligger nära till hands.1 I avseende på upp- komst, befogenheter och den allmänna ställningen erbjuda de åtskilliga beröringspunkter. En skillnad ligger däri, att de förra, i motsats till de senare, hotade att tryckas ned i beroende av feodala landsherrar, innan de efter långvariga strider nådde fram till full självständighet. Men häri, i den främst av urkantonerna hävdade bondefriheten mitt i det me- deltida feodalväsendet, ligger landsgemeindedemokratiernas enastående historiska betydelse.2
Under de tidigare århundradena kan man iakttaga en tydlig konkur- rens mellan den demokratiska statstypen och den aristokratiska, var- under den förra visar benägenhet att göra terrängvinster på den senares bekostnad. Men ”vinsterna äro tillfälliga och ha betydelse egentligen en— dast genom de frihetstraditioner, som därigenom grundläggas och som då och då blossa upp i snart undertryckta folkrörelser. Märkligast är demokratiens inträngande i stadsrepublikerna i form av de ovannämnda folkrådfrågningarna. Men även i detta fall är det fråga om en övergå— ende företeelse, varav spåren i det följande så gott som fullständigt sopas
1 Jämf. Grönlund, Om olika former av referendum (1912), sid. 12 11. 2. ” Folkrådfrägningarna i stadsrepublikerna påminna i viss mån om de svenska riks— föreslåndarnas och vasakonungarnas underhandlingar med folket i ”landsorterna”.
132 igen.1 Gynnsammare ställd redan från början genom sin ojämförligt mycket större utbredning och sitt säkra fotfäste i de mest betydande kan— tonerna visar sig den aristokratiska statstypen i längden starkare i kon— kurrensen. Från och med 1500-talets slut kan den sägas så gott som helt och hållet dominera schweiziskt statsliv. Och detta i dubbel måtto. Dels utbildas den i fastare, mera exklusiva former i stadsrepublikerna, dels gör den sitt inträde i själva landsgemeindedemokratierna genom det aristokratiska familjeregemente, som här uppkommer och under långa tider tillväller sig den faktiska ledningen. .
Under hela tiden föra de egentliga referendumkantonerna (Graubiin- den och Wallis), vilkas förbindelse med det övriga Schweiz är mycket ringa, en tämligen bortskymd tillvaro. De ha därunder bevarat sina gamla institutioner relativt ograverade, i synnerhet Graubiinden, men undgå ej heller de att i mer eller mindre grad röna inverkan av den all- männa aristokratiseringsprocessen. Enastående är den hållning som in- tages av Geneve, vars borgarmenighet under ett århundrade av fortsatta strider gör ihärdiga, delvis framgångsrika försök att återuppliva den folkstyrelse, som i landsgemeindedemokratierna synes nästan utdöd.
Betraktar man författningstillståndet i Schweiz vid 1700-talets slut, finner man sålunda så gott som överallt ett oligarkiskt fåtalsvälde för— härskande, i stadsrepublikerna formellt såväl som reellt, i landsgemein- dedemokratierna reellt om också icke formellt. Därtill kommer en all- män korruptionsanda, som får sitt mest förhatliga uttryck i ett fogde- välde i de vidsträckta underlydande landsdelarna, vilket i fråga om för- tryck och utpressningar väl kunde taga upp tävlan med det fogdevälde, som enligt sagan en gång av främmande herrar utövades i Schweiz och varifrån det då befriades av urkantonernas frihetsälskande bönder. Av den gamla demokratiska statstanken finner man ej många rester kvar. Den har degraderats till en tom form utan innehåll och utan förmåga av inre självförnyelse. Taget i ett allmännare författningshistoriskt sam- manhang visar sig alltså det inslag av demokrati, som av ålder ingår i schweizisk statsordning, ganska begränsat och i denna sin begränsning föga motståndskraftigt mot förvanskande påverkningar.
Under sådana förhållanden är det förklarligt, att de gamla historiska demokratierna varken under den omvälvning, som övergick Schweiz un- der den franska revolutionen, eller under en senare tids frihetssträvanden kommo att spela någon alltför betydande roll såsom ferment till politisk pånyttfödelse. Det är helt andra inflytelser, som bli de bestämmande, då
1 Hilty, Referendum, sid. 198, gör gällande, att Stiirlers skrift om folkrådfråg— ningarna i Bern, publicerad 1869, genom återupplivandet av kantonens gamla demokra— tiska traditioner, icke varit utan ett visst inflytande på referenduminstitutets införande i denna kanton nämnda år.
de forna patricierrepublikerna och de nya, ur undersåteländerna fram- vuxna kantonerna gå att reorganisera sina statsförfattningar.
Den regenerationsrörelse, som tar vid efter 1830, stå landsgemeindede— mokratierna och de gamla referendumkantonerna i det hela utanför. Djupt konservativa till sitt kynne och stolt medvetna om sina sekelgamla folkfrihetstraditioner betrakta de den nya friheten närmast med känslor blandade av förakt och medömkan.1 Några direkta påverkningar, någon propaganda till förmån för omedelbar folkstyrelse från dessa kantoner, som redan länge varit i besittning därav, märker man egentligen icke, om man undantar vissa ansatser därtill under 1860-talet. De förmå ej ens själva — vad som kanske är mest anmärkningsvärt —— helt stå emot det nya representativsystemet på dess erövrartåg under de första decen— nierna. Schwyz, Zug och Wallis övergiva 1848 sina nedärvda författ- ningar, de två senare för att under kortare eller längre tid behålla ett nära nog rent representativt system. De övergå emellertid alla förr eller senare till den moderna referendumdemokratien, vilket även är fallet med Graubiinden. I alla dessa fall — men också endast i dessa — kan man sålunda tala om en verkligt organisk utveckling av denna statsform från äldsta tider till våra dagar.
För 1830- och AIO-talens liberalism voro de gamla demokratierna icke stort mer än rättshistoriska kuriositeter, vilka såsom sådana kunde hava sitt intresse men från vilka intet värdefullt material fanns att hämta för en ny tids författningsarbete. Den roll de spela i 1800-talets referendum- diskussioner är mestadels såsom ett av rcpresentativsystemets anhängare med förkärlek valt ämne till svartmålningar. av den efterblivenhet och de missförhållanden av allehanda slag, som ansågos utmärka deras poli- tiska liv och vartill det direkta folkväldet uppgavs vara skulden.2 Till ombyte förekommer också stundom entusiastiska lovprisanden av deras åldrigt ärevördiga institutioner, men intressant nog då alltid för att framhäva, att dessa vore passande i sin historiskt givna miljö och att en överflyttning av dem till'andra kantoner med andra historiska förutsätt- ningar eller till edsförbundet vore en mekanisk imitation som skulle slå illa ut.
1 Jämf. Cherbuliez, &. a., 1, sid. 116 f. 2 Cherbuliez, &. a., ll, sid. 43 ger säkerligen ett riktigt uttryck för tidens all- männa uppfattning, då han om det gamla referendum i Graubiinden och W'allis säger: ”Il nly a, en Suisse, qu7unc opinion sur le referendum; (fest un obstacle ä tout developpe- ment rationnel des institutions politiques et civiles, aux améliorations les plus urgentos, aux réformes les mieux justifiées dans le systems de lois organiqucs d'ou dépend Pétat in- tellectuel et moral d'une nation. Les habitutles et les prejugés de la foule ignorante, son aveugle attachement å nu droit qulelle confond avec les libertés municipales, expliquent seuls comment un mode aussi vicieux de contröle a pu etre conservé jusquia nos jours dans les vallées de la Rliétie et dans celles du Rhöne, peu accessibles (Pailleurs ä llin- fluence des doctrines qui circulent chez les autres peoples de la. Suisse.”
Man skulle väntat sig, att referendumvännerna i stället skulle begagnat tillfället att till stöd för sina strävanden draga fram de inhemska exem- plen på ett system, för vilket de med sådan iver gingo i elden. Det sker dock mera sällan, åtminstone under referendumrörelsens äldre skede. vare sig det nu berodde därpå, att det befanns mindre opportunt, eller, vilket är det sannolikaste, att tidens radikalism i sin förbittrade kamp mot den politiska och religiösa reaktion, som de historiska demokra- tierna i allmänhet representerade, icke riktigt förmådde upptäcka. att det statsideal, som striden gällde, i själva verket här fanns för— kroppsligat. .
Trots att de inhemska direkta. demokratierna sålunda i referendumdis— kussionen icke synas spela någon större roll såsom åberopade föredö— men, har man skäl att fråga, om de ändock icke genom sin ble-tta till— varo, som var så näraliggande att den svårligen kunde förbises, mer eller mindre omedvetet ägt betydelse såsom förebilder för den moderna referendumdemokratien. Att så varit förhållandet torde nog ej kunna förnekas, om detta också icke ställer sig så lätt att närmare dokumentera.
Det har sitt intresse att se, hurusom de schweiziska folkresningarna i äldre såväl som i senare tid gärna taga formen av ett slags provisoriskt landsgemeindeväsen, varunder kantonernas myndiga medborgare kon- stituera sig i en eller flera folkförsamlingar —— ofta uttryckligen kallade ”Landsgemeinden” — för att tillkännagiva sin vilja. Denna form togo i allmänhet upprorsrörelserna 1830, och den återkommer sedermera stän— digt under hela referendumrörelsen. Det klassiska mönstret för dessa massyttringar av folkviljan är ej svårt att igenkänna. Ännu i dag äro väldiga folkmöten under bar himmel ett typiskt drag i Schweiz” politiska liv, som knappast annorstädes har sin fulla motsvarighet,
Gå vi till de kantonala författningsrcvisionerna, kan man också här i vissa fall spåra inflytelser av landsgemeindcmönstret. Sålunda har otvi— velaktigt en viss influens från författningsförhållandena i Appenzell. möjligen också Graubiinden, spelat in vid referendumkravets genomfö— rande i St. Gallen 1831, låt vara. att själva författningsdebatten här allt- igenom ligger på ett doktrinärt plan. Antagligt är, att Luzerns konser- vativa bönder i sina vetoyrkanden 1840—41 ej undgått intryck från de in- stitutioner, som vore rådande hos deras politiskt närbesläktade grannar i urkantonerna söderut kring Vierwaldstättersjön. Det synes vidare tyd— ligt, att landsgemeindeförfattningen stått som en spegel för de samtidigt i Zurich resta folkkraven, och då denna kanton 1869 accepterat det obli- gatoriska referendum, spårar man här på sina håll en fullt medveten känsla av att man i den nya statsorganisationen kommit denna författ- ning mycket nära. Man kan även i folkomröstningarnas organisation under den första tiden i öppet diskuterande och voterande primärförsam—
lingar se anordningar, som tyckas direkt återgå på landsgemeinde— systemet.
På det hela taget gör man dock rättast i att ej skatta betydelsen av de historiskt givna förebilderna alltför högt. De ha funnits där, men de ha, så egendomligt det än kan förefalla, ej mycket observerats, ochi varje fall ha de i och för sig på intet sätt spelat in som avgörande motiv'till folkomröstningsinstitutets införande.1
Det idépolitiska inslaget.
Schweiz” historia blev som så många andra länders genom den franska revolutionen bruten i två stycken. Den för några år fullständigt rasera-de statsordningen återställdes väl sedermera hjälpligen, men revolutionen i tänkesätten gick på djupet, och under de tre decennier, som följde efter 1798 års omstörtning, fullbordade den sitt verk. Regenerationens för— fattningsarbete i kantonerna betecknar en brytning med alla historiska antecedentia, som i radikalism kan tävla med 1800-talets flesta konstitu— tionella nydaningar. Den politiska åskådning, som uppbär detta arbete, bygger överallt på folksuveränitetsprincipen, som grundlagsenligt pro— klameras såsom den översta konstitutionella ledsatsen. Vid sidan härav fastslås emellertid i allmänhet det representativa systemet såsom norm— givande för statsskickets utformning, och med den ställning parlamentet erhåller såsom högsta organ blir i själva verket parlamentssuveräniteten den nya schweiziska demokratiens bärande grundval.
Denna tillämpning av folksuveränitetsprincipen uppfattas icke till en början, om man undantar ett par kantoner, såsom någon inkonsekvens. Folksuveränitet och parlamentssuveränitet synas sammansmälta till en enhet. Om det representativa systemets teoretiska såväl som praktiska berättigande voro 1830 års grundlagstiftare i allmänhet fullt övertygade, och någon opposition däremot förnimmes egentligen ej heller från de breda lagrens sida.
I en punkt, och en mycket väsentlig sådan, var dock detta. system re- dan från början genombrutet, i det att avgörandet. av de utarbetade för- fattningarna liksom av alla blivande författningsrevisioner var förbe— hållet folket självt. Därmed var ett medgivande gjort åt de folkliga kra- ven på delaktighet i statsmakten, som i fortsättningen visade sig medföra ' de mest vittgående följder. Det gick ej att i längden upprätt-
1 H ilty, som har starka ord av beklagande över de schweiziska demokraternas blind— het ifråga om de historiskt givna förebilderna, tillmäter dem såsom sådana ingen större betydelse. Han frånkänner också allt inhemskt inflytande på uppkomsten av det st. gallenska vetot, vars upphov han helt ser i den franska revolutionen. Le referendum et ' llinitiative suisse, sid. 392.
hålla en ståndpunkt, som i folksuveränitetens namn krävde grund- lagarnas stadfästande av folket men undanhöll det andra la- gar. Författningsreferendum drar obevekligen med sig lagrefe— rendum som konsekvens — denna tankegång kommer äter och åter fram i de konstitutionella meningsutbytena. Folksuveränite- ten befinnes vid närmare eftersinnande vara en realitet som ej kan eftergivas. Skall den icke stå där endast som en tom inledningsfras till författningarna, måste folket träda i verklig utövning av sin makt. Efter hand utvidgas kravet ifråga om omfånget av denna makt. Ej blott grund— lagar och lagar, över huvud alla beslut, som representationen fattat, åt— minstone om de "äro av någon större vikt, bör folket äga rätt att stad— fästa eller förkasta. Till en början nöjer man sig med att denna rätt fästes vid vissa villkor, blir fakultativ; snart nog fordrar man i alla av parlamentet beslutade spörsmål, liksom fallet var i författningsfrågor. ett obligatoriskt folkavgörande. Och än vidare: ett suveränt folk bör ej vara bundet vid att träffa avgöranden uteslutande i frågor, som komma från dess representanter, det bör kunna självt föreslå och godtaga de rättsnormer, under vilka det vill leva. Med referendum följer folk- initiativet.
Detta är med någon förkortning den logik, som ur de givna. premis— serna om folksuveränitetsprincipens verkliga mening driver fram folk- omröstningskravet och undan för undan skärper dess innebörd. Folk— suveränitet och parlamentssuveränitet visa sig alltså till slut såsom absolut oförenliga motsatser. Då parlamentens självständiga maktsfär kringskäres eller, såsom icke sällan sker, så gott som totalt utplånas för att underläggas folket, fattas detta i själva verket endast såsom ett åter- ställande av författningarnas ursprungliga renhet i överensstämmelse med dessas egna ledande grundsatser, och den rätt, som tillerkännes folket, blir egentligen ett återtagande från dettas sida av en rätt, som det från början ägt men som med orätt under längre eller kortare tid un- danhållits det.
Den demokratiska statsuppfattningen genomlöper i Schweiz under fyratio år (18304—1870) i viss mån samma utvecklingsgång som den i Frankrike under den stora revolutionen tillryggalade på fyra år (1789 —1793). I båda fallen accepteras först det representativa systemet, men ' utdömes sedan fullständigt såsom oberättigat. Och i det stora hela på liknande grunder. Man möter hos de schweiziska radikalerna ofta pre— cis samma argument till förmån för den direkta demokratien som hos de franska jakobinerna, och de referenduminstitutioner, varigenom de söka förverkliga denna, äro anmärkningsvärt lika varandra, så lika, att man frågar sig, om Schweiz endast broderat vidare på de av Frankrike ur- sprungligen leverade mönstren.
Orsaken till denna likhet behöver emellertid ej ligga i direkt imitation; den förklaras tillräckligt därav, att de schweiziska demokraterna gått i skola hos samma läromästare som de franska. Nyss anförda tankegång. som överallt uppbär referendumkravet i dess olika skiftningar, härstam- mar direkt ur Rousseaus statslära, vilken är den ständiga och outtömliga 'arsenalen för den direkta folkstyrelsens vapendragare. Från kanton till kanton ger folksuveränitetsdoktrinen, renlärigt fattad i Rousseaus anda, den teoretiska motiveringen till referenduminstitutet, det må nu vara radikaler eller konservativa ultramontaner, som träda i breschen för dess införande. Visste man det ej förut, så ge de schweiziska författ- ningsdebatterna det mest fullödiga bevis för att Rousseau är detta in- stituts andlige fader.
De visa också, att Rousseau med all sin universella betydelse till sist dock kom att öva sitt mest påtagliga inflytande som rent schweizisk statsfilosof. Vi ha sett, att den statsbild han framkonstruerade ytterst vilar på konkret inhemsk grund, kalkerad som den var på hans fäder— nestad Geneves statliga institutioner. Detta förhållande, som först av en senare tids forskning konstaterats, stod väl icke klart för den schwei- ziska referendumrörelsens.demokrater, vilka, såsom ovan framhållits, för det mesta förbisågo de ännu existerande historiska statsorganisa- tioner, med vilka deras doktrinära förkunnelse hade ett så nära sam— band. Det egendomliga inträffar alltså, att de historiskt givna mönstren till den schweiziska folkstaten först i Rousseaus abstrakta idealritning verkligt förmå att tränga igenom och göra sig gällande. Tydligt är emel- lertid å andra sidan, att den nationella ankargrund hans doktrin ägde var alldeles speciellt ägnad att bereda den varaktig hemortsrätt i schweizisk statsuppfattning.1
Det idépolitiska inslaget i referendumrörelsen träder kanske mera fram under dennas äldre än yngre skeden. Mest renodlat utvecklas så.- lunda folksuveränitetsdoktrinen i hela dess statsfilosofiska utrustning i St. Gallens författningsråd, där man genast vid den nya författningens uppgörande (1831) med stöd av denna doktrin avvisar ett rent repre- sentativt system såsom stridande mot själva demokratiens väsen. Samma. uppfattning återkommer emellertid alltid även sedermera, ända in på 1900—talet, då det gäller referendumyrkandenas teoretiska begrundande. Men om den i de senare diskussionerna synes träda något tillbaka, beror detta icke därpå, att den förlorat i styrka, utan därpå, att den så allmänt
1 Jämf. Fritz Fleiner, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Lieferung I, Tiibingen 1922, s. 17: ”In der Schweiz ist die reine Demokratie im 19. Jahrhundert hervorgewachsen aus einer Versehmelzung altgermanischer Vorstellungen der deutschen Schweiz (Lands— gemeinde) und der Theorie des 'citoyen de Genéve', Jean Jacques Rousseau”. Se även G ag l i a r (] i, Geschichte der Schweiz, II (1920), s. 366.
slagit igenom eller i varje fall blivit så välkänd, att den icke anses tarva några längre utläggningar.
Referendum och demokrati ingå efter hand i den allmänna föreställ— ningen såsom en begreppsenhet, folkets rätt att i egen person genom om- röstning avgöra vissa angelägenheter blir det egentliga kriteriet på en demokratisk statsordning. Eller med andra ord uttryckt: representativ demokrati framstår såsom en kontradiktion, såsom något, vilket icke längre förtjänar namn av demokrati; endast såsom ett organ med förbe— redande uppgifter kan representationen tillmätas existensberättigande.1 Rousseaus statslära, som till kontentan innehålles i denna uppfattning. blir sålunda småningom allmän egendom, hans folksuveränitetsdoktrin fattas såsom positiv rätt, för att slutligen, genom referenduniinstitutets seger i kantoner och förbund, i anda och sanning upphöjas till officiell schweizisk statsdoktrin.2 '
Doktrinens betydelse i referendumrörelsen får naturligtvis icke över— skattas, så att den undanskymmer andra, mera reella moment, som varit verksamma vid folkomröstningsinstitutets införande och därvid till slut haft den avgörande betydelsen. Vi skola strax återkomma till dessa. Men
__ I
' Det är vanligt att i schweizisk statsvetenskaplig terminologi finna ”representativt system” satt i motsatsförhållande till ”demokratiskt system". 'Se t. ex. Hilty, Le re- ferendum et ltinitiative, sid. 396; Dubs, Öffentl. Recht, 1, sid. 417: O relli, Das Staats- recht der schweizerischen Eidgenossensclmft. Freiburg i. B. 1885, sid. 97. Betecknande är ett uttalande av Stiissi, Referendum und Initiative in den Schweizerkantonen, sid. 95, där det om Freiburgs författning av år 1857, som endast hade författningsreferen- dum, heter: ”ln der Verfassung dieses Kantons findet sich mit Bezug auf die Gesetz- gebung weder von Referendum noch von initiative eine Spur, und der Titel einer de- mok r a tisehen Representntivrepublik, den der Kanton in seiner Verfassung sich beilegt, passt nicht ganz gut.” Fritz Fleiner, Schweizerischcs Bundesstaatsrecht, s. 16. förklarar Visserligen: "Mit dem Grundsatz der Volkssouveränetet ist sowohl die repräsentative, wie die reine Demokratie verträglich”: Några rader senare tillägger han dock: ”Aber es lässt sich nicht bestrcitcn, dass dio Anerkennung der Volkssouve- ränetet in ihren letzten Folgerungcn zur reinen Demokratis fiihrt”. Även i själva för- bundsförfattningen återfinnes nämnda motsättning, då det i art 6, mom. b heter, att förbundet garanterar de kantonala författningarna, med det villkor, att utövningen av de. politiska rättigheterna är försäkrad ”nach republikanischen (repräsentativen oder demokratischen) Formen”.
2 Jämf. ovan sid. 34 uttalanden av F ritz Fleine r. Härmed kan sammanställas föl- jande uttalande av Lowell, Government and parties, H (1896), sid. 244: ”Rousseau? ideas of popular rights sank deep into the minds of his countrymen; and when the Swiss, who as a rule is extremely practical in politics, becomes fairly enamoured of an abstract theory, he clings to it with :1 tenacity worthy a martyr". Redan 1843 konstaterar C h er— i) ulie 2, a. a., l, sid. 115: ”Mais la souveraineté de peuple, écrite en toutes lettres dans les chartes nouvelles, a pris le caractere d'un droit positif qu'il n'est plus permis de re— mettre en question”. — Lowells uppfattning om schweizarnas i allmänhet utpräglat prak- tiska syn på politiska ting skall ej bestridas, men den torde äga större giltighet för se- nare tid än ifråga om tiden för de stora författningsrörelserna (1830—1870).
den får heller icke underskattas, därtill har den spelat en alltför viktig roll både såsom ett eggande medel att samla massorna och såsom ett skarpslipat vapen i händerna på dessas anförare, då det gällt att slå ned de invändningar av olika slag, som kommit från det representativa syste- mets anhängare. Det demokratiska rättskravet såsom sådant har varit refer-endumsystemets primära försvar, det som häftigast gjorts gällande och som flitigast skjutits i förgrunden vid sidan av andra mer eller mindre tungt vägande argument.1 Som folkligt politiskt rättskrav har re— ferendum i Schweiz på det hela taget» betytt detsamma och trängt ige— nom mcd samma elementära styrka som den allmänna rösträtten i andra länder. I båda fallen har folksuveränitetsidén givit den doktrinära mo— tiveringen. Så som denna idé uppfattades i Schweiz, med den ursprung- ligt radikala utbildning den där tick, förde den i tillämpningen detta land fram till ett plan i demokratisk utveckling framom alla andra länder.
Realpolitiska inflytelser.
Som förklaringsgrund till referenduminstitutets framgång i Schweiz plägar ofta och med rätta framhävas, att detta land så gott som fullstän- digt saknade ott ursprungligt representativt system.2 De få tidigare ansatser härtill, som man spårar, kunna helt och hållet lämnas ur räk- ningen. Detta förhållande, som grundar en konstitutiv olikhet mellan Schweiz och de flesta andra europeiska länder, sammanhänger natur- ligtvis med hela arten av det statsväsen, som här utvecklade sig. Vi bortse då i detta samband från den direkta demokrati, som av ålder fanns i vissa orter och där oförändrad bibehållit sig, samt hålla oss till den do- minerande aristokratiska statstypen i stadsrepublikerna, vilken seder- mera ombildas på representativ basis.
1 Följande uttalande hos Hilty, Le referendum ct l'initiativo, sid. 395, liiinsyftnr närmast på utvecklingen inom förbundet, men torde i det stora hela äga sin tillämp- lighet även på kantonerna: ”On ne dirait pas toute la vérité, si lion prétendait que le re- ferendum fut présenté et finalement adopté en vue (Py trouver un meilleur instrument de législation; en toute premiere ligne, on y voyait un développment de l”idée democra- lique. On supposait seulement, (lans ce temps de lutte, que le referendum ne donnerait pas de résultats inférieurs a ceux du regime représentatif —— — _.” Ännu mera pronon— cerat — det vill synas något för mycket — betonar L 0 well, Governments and Parties, ll, sid. 246, referendumdebattens rent abstrakt teoretiska karaktär: ”The advocates of the referendum were prompted by a belief that it was an essential part of the sovereignty of lhe people rather than by a conviction of its utility, and in many of the debates on the subject its introduction was urged to a great extent on theoretical principles of abstract right, although usually opposed on purely practical grounds, the debates resembling those one commonly hears on the question of woman,s suffrage.” . '"” Se t. ex. Lowell, Government and parties, ll, sid. 238, samt Grönlund, &. a., sid. 11.
Denna. statstyp kan i flera avseenden jämföras med den absolut mo- narkiska i det övriga Europa. Även denna senare förnyas under 1800- talet på representativ grund. Men den har därvid ofta nog att bygga på vissa mer eller mindre starkt levande traditioner, som gå tillbaka till äldre tiders ständerväsen och på denna grundval utvecklade represen- tativa inrättningar. Av större vikt för de nya parlamentens ställning är emellertid, att dessa i det konstitutionella balanssystem, som utgör de moderna monarkiska författningarnas karaktäristikum, ha att hävda sin givna plats vid sidan av en visserligen begränsad men alltjämt fort— levande självständig kungamakt. Denna maktdualism ger parlamenten deras styrka. såsom de folkliga intressenas försvarare, och i denna sin egenskap få de från början en fast position i det allmänna medvetandet. Burna av populariteten vinna de i en ständigt fortgående politisk drag- kamp med den monarkiska regeringsmakten stadigt i inflytande för att ur denna dragkamp slutligen utgå som segrare. Resultatet blir ett par— lamentariskt system, där monarkien som självständig politisk maktfaktor är borteliminerad och folkrepresentationcn själv och dess förtroendemän faktiskt stå såsom innehavare både av den lagstiftande och regerings- makten.
Utvecklingsgången i Schweiz är en helt annan. Frånvaron av äldre representativa inrättningar behövde väl ej i och för sig göra ett försök att införa sådana. i modern tid dömt att misslyckas. Det kan pekas på. andra stater, som i detta predikament gjort försöket och lyckats. Men det avgörande är, att i Schweiz totalt saknades betingelser för uppkom- sten av en sådan mer eller mindre utpräglad maktdualism, varmed de re— presentativa institutionerna annorstädes i_regel traditionellt voro för- bundna. Det gamla aristokratiska rådsväldet lät sig icke som den abso— luta monarkien ombildas till en efter moderna konstitutionella krav av- passad regeringsmakt. Det var utan återvände en gång för alla förbru- kat, och en demokratisk dualism sådan som i Nordamerikas Förenta. stater stod man i Schweiz fullkomligt fjärran. Då ett representativt sy- stem med 1830 års regenerationsförfattningar här införes, blir följden ett oinskränkt parlamentsvälde utan motstycke. Detschweiziska parlamen— tet får därigenom aldrig så att säga samma tillfälle som övriga europei— ska parlament att förtjäna sina sporrar såsom folklig institution. Det uppfattas så gott som från början för vad det i verkligheten också var: en härskare, och det lyckas aldrig tillvinna sig en av förtroende upp— buren ställning i folkmedvetandet.
Även Schweiz7 politiska liv under 1800—talet kännetecknas av en drag- kamp, men ej mellan regering och parlament, utan mellan folk och par— lament, varunder det senare småningom dukar under. Medan det iall- mänhet under detta århundrade nyorganiserade monarkiskt representa-
liva statsskicket i övriga europeiska länder utgör mellanled mellan den absoluta monarkien och parlamentarismen, bildar det representativa sy- stemet i Schweiz en övergångsform mellan den gamla aristokratiska oligarkien och referendumdemokratien. Vad som i detta land utgör start- punkten för utvecklingen —— ett oinskränkt parlamentsvälde — blir i an— dra stater i viss mån slutstenen. Det är betecknande att då denna upp- nåtts, börjar också i dessa länder referendumfrågan bliva aktuell.
Den slutsats, som närmast kan dragas av ovan skisserade jämförelse mellan schweizisk och allmän-europeisk författningsutveekling, är den, att för att förstå det representativa systemets gradvis fortgående degrade- ring i Schweiz har man att i sista hand gå till detta system självt. Or- sakerna till dess förfall äro att söka i dess egen historiskt betingade ställning och organisation. Någon maktfördelning har aldrig funnits och aldrig fått insteg i schweizisk statsordning, vars utmärkande kännetec- ken städse varit och alltjämt är den mest långt gående maktfusion. Så- som bärare av all statlig makt är parlamentet icke endast ”lagstiftande makt” utan i stor utsträckning även ”verkställande makt”, och regerin- gen, som saknar självständig ställning, kan snarast, trots att regeringsle— damöterna ej samtidigt kunna vara parlamentsmedlemmar, betraktas som en integrerande del av detta. Ej heller finns i Schweiz, om man undantar förbundsförsamlingen, den hämsko på representationens verk- samhet, som består i en fördelning av denna på två kamrar. Det schwei- ziska parlamentets verkliga ställning karaktäriseras oöverträffligt av den benämning, som grundlagsenligt tillägges förbundsförsamlingen och ofta även de kantonala representationerna, nämligen rätt och slätt ”hög- sta myndighet” (oberste Behörde) .1
All den makt, varav de aristokratiska rådskollegierna varit i besitt- ning, överflyttades oavkortad av regenerationsförfattningarna på parla— menten. Med denna maktöverföring följde emellertid också en ödesdiger överföring på dessa av den ingrodda avoghet, som förut riktat sig mot de störtade aristokratierna. Det är utomordentligt karaktäristiskt för stämningen, då i St. Gallen införandet av ett rent representativt system redan från början stämplades såsom ett återupplivande av det forna fog- deväldet. I övriga kantoner uppammas längre fram en liknande stäm— ning under verkningarna av den parlamentariska maktkoneentrationen, och de nya parlamenten framstå allmänt såsom föga bättre herrar än de gamla aristokratiska rådsförsamlingarna.2 Livliga uttryck för denna
* Jämf. VValdkirch. Die Mitwirkung des Volkes bei der Reehtssetzung. Bern 1918, sid. 4- ff. Zin sl i, a. a., sid. 89, 11. 2.
2 Betecknande för läget äro de känslor, som besjälade den unge Segesser inför för— fattningsrörelsen i Luzern 1840—41. Han berättar därom i sina minnesanteckningar följande: ”Nachdem einmal die durch Jahrhunderte bestandene, im Jahre 1814 auf ille— gitime weise wiederhergestellte Staatsform weggefallen und das Prinzip der Volkssouve-
känsla återkomma gång på gång i referendumdiskussinerna, där parla— mentsväldet ofta karaktäriseras såsom ett outhärdligt tyranni eller i bästa fall jämställes med en upplyst despoti.
Att splittringen mellan folk och folkrepresentation verkligen gick på djupet Visa de konflikter, som vanligen föregingo referenduminstitutets införande. Ofta hände, att ett kantonsparlament fattade ett viktigt poli- tiskt beslut, som väckte en storm av ovilja ute i landet. Folket kände sig överrumplat, och en mer eller mindre revolutionärt färgad rörelse kom till stånd, som krävde och ej sällan även genomförde det sittande parla— mentets avlägsnande och upphävandet aV dess beslut. Eller också sam- lade sig småningom mot den av parlamentet företrädda politiska rikt- ningen en opposition, som undan för undan växte och slutligen, då brist— ningspunkten nåtts, mynnade ut i en regimförändring. I vilket fall som helst blev resultatet ej blott ett politiskt systemskifte utan i regel tillika en genomgripande författningsrevision, varigenom parlamentet för all framtid avsattes från sin forna maktställning.
I de flesta fall tillkomme väl dessa författningsrevisioner med referen— dum som främsta programpunkt under radikal ledning, och det är på det hela taget först längre fram, då institutet visat sina verkningar, som det vinner allmän konservativ anslutning. Det vore dock oriktigt att åsätta referendumsträvandena en Viss partipolitisk färg. Som vi sett bära dessa redan tidigt i vissa kantoner en. rent konservativ, för att inte säga jesuitiskt ultramontan prägel. Den avgörande faktorn vid institu- tets framdrivande är icke Vissa ensidiga partiberäkningar utan den skarpa motsättningen mellan folk och parlament, denna motsättning må sedan till sin natur ha varit på det ena eller andra sättet partipolitiskt betonad.
Referendumrörelsen under 1800-talet får sålunda sin slutliga förkla- ring såsom en av de faktiska förhållandena framkallad maktstrid. I kantoner och förbund framträder förr eller senare ett mycket reellt be— hov att upprätta en motvikt och garanti mot övergrepp från det enväl— digt regerande parlamentets sida. Enda utvägen att åstadkomma en så— dan balans låg i en utvidgning av folkets omedelbara befogenheter, och den direkta demokratien får på så sätt till ändamål att tjäna den poli— tiska jämvikten. Det låter som en paradox, men hand i hand med folk- suveräniteten går maktför—delningstanken.
ränetät anerkennt war, verstand ich nichts anderes als die volle und ganze Demokratie: _ ich konnte Niemanden die Berechtigung zugestehen, eine neue Pseudoaristokratie zu gränden, Wie es die Männer von 1831 unter der Form des Repräsentativsystems unter- nommen und im Lauf von zehn Jahren so ziemlich zu Stande gebracht hatten, so dass sich diese Regierung nunmehr in einem nicht geringern Grade, als die friihern jemals im Wiederspruch zum Volke befand.” Segesser, Fiinfundvierzig Jahre im Luzernichen Staatsdienst, sid. 1 f. Jämf. ovan sid. 74, n. 1.
Denna synpunkt på referendumfrågan — fattad alltså såsom en makt- fördelningsfråga —— var ingalunda främmande för referendumsystemets anhängare själva. Den kommer kanske tydligast fram i de analogier, som allt emellanåt i referendumdebatterna göras mellan å ena sidan fol- ket-suveränens veto och å andra sidan det monarkiska vetot och det re- publikanska presidentvetot. Även det representativa systemets förkäm- par insågo faran av ett obalanserat parlamentsstyre1 och ha å sin sida, ehuru för sent, föreslagit botemedel däremot. Huru den originella förening av maktfördelning och demokrati, som genom referendumsystemet ska— pades, verkligen förmådde bana väg för den åsyftade jämvikten i stats- livet få vi längre fram, i samband med referenduminstitutets verkningar, tillfälle att närmare studera. Här må det vara nog att som bevis härför endast hänvisa till det förhållandet, att medan Schweiz” politiska liv före 1870 är utmärkt av ständiga skakningar och revolutioner, ha efter denna tid — utan tvivel i väsentlig mån tack vare referenduminstitutets utjäm- nande inverkan — dylika kriser och omkastningar alldeles upphört.. Möjligheten att i Schweiz göra folket självt till ett verkligt normalt medarbetande statsorgan har i hög grad underlättats och befordrats av en omständighet, som är så påtaglig, att den knappt behöver särskilt framhållas: den ringa storleken av de statsväsen det här är fråga om. Rousseaus sats om den direkta demokratiens praktiska lämplighet för små stater finner här sin givna bekräftelse. Visserligen var det ett i referendumdiskussionerna ofta upprepat argument mot referenduminsti- tutet, att det endast kunde passa för de minsta kantonerna, för dem som i störlck voro jämförliga med landsgemeindedemokratierna. Men även om de större kantonerna i folkmängd och omfång mångdubbelt överträf- fade de små, voro de ej större än att de alla förtjänade namn av veri- tabla ininiatyrstater. St. Gallen och Luzern, som tillhöra den medelstora typen, hade vid tiden för införandet av referendum en folkmängd av icke mer än resp. omkr. 160000 och 125 000 och de två största kantonerna, Bern och Zurich, resp. omkr. 470 000 och 270 000.2 Annorlunda ställer sig i viss mån saken, när det gäller edsförbundet i dess helhet. Här är det fråga om en stat som vid tiden för referendum— institutets antagande hade över 2 1/2 miljoner inv. och över 600000 röst- berättigade. Det bör dock ihågkommas, att det ingalunda var ett för lan- det okänt system som acepterades, därtill hade det tidigare blivit alltför väl omprövat i kantonerna. Det spörsmålet skulle rent av kunna göras, huruvida. Schweiz, därest det sedan den helvetiska republiken förblivit
* Perlan (Ä'herbuliez, a. 11., If, sid. 44 f. har starka ord av kritik över regene—
rationsförfattningarnas ohämmade parlamentsvälde. 2 Se Dub s, Zur Bundesrevision, Tab. I. För St. Gallen och— Luzern gälla folk— mängdssiffrornä år 1837 och för Bern och Zurich år 1860.
enhetsstat, verkligen kommit att övergå till referendumsystemet eller i varje fall att införa det i hela den utsträckning som fallet blev. Det är givetvis omöjligt att lämna ett. bestämt svar på detta spörsmål, och det är onödigt att ens inlåta sig på ett försök därtill, då resultatet endast skulle bli mer eller mindre osäkra hypoteser. Men redan frågans blotta uppställande visar hän på det nära samband, som faktiskt existerar mellan tillkomsten av ett allmänt schweiziskt förbundsreferendum och den kantonala referendumrörelsen. Såsom utvecklingen gestaltade sig, är det svårt att tänka sig det förra utan den senare såsom förutsättning. Kantonerna hade först tjänat som experimentalfält för referendum, in— nan det omplanterades i förbundsstaten, och det var till slut själva för- bundsorganisationen, som gjorde dess upptaga-nde till en politisk nöd— vändighet.
II
NUVARANDE FORMER. SYSTEMATISK ÖVERSIKT
Kapitel I.
REFEREN DUM.
Allmän översikt.
Det schweiziska referendum är så gott som uteslutande decisivt.1 Det innebär som sådant nästan undantagslöst ett folkavgörande ifråga om ett ärende, som utgått från representationen och rörande vilket denna redan för sin del utformat och fattat ett positivt beslut.2 Avgörandet sker me- dels omröstning, varvid rösträtt tillkommer alla män, som uppfylla vill— koren för utövande av rösträtt vid politiska va1. Dessa villkor växla något för de olika kantonerna, men äro i det stora hela tämligen ens- artade. Den allmänna, lika och direkta rösträtten har i Schweiz sedan länge varit genomförd. Diskvalifikationsgrunderna äro de vanliga: kon- kurs- och förmynderskapstillstånd, straffpåföljd, fattigunderstöd (dock ej i alla kantoner). Åldersgränsen är'20 år i förbundet och i regel även i kantonerna.3
1 Om de i St. Gallen och Schaffhausen förekommande konsultativa formerna, se min undersökning, Det konsultativa referendum, sid. 8 f. Någon praktisk användning har denna. referendumform icke fått i de nämnda kantonerna, åtminstone icke i St. Gallen. I de andra kantonerna har någon sällsynt gäng konsultativ omröstning förekommit, ehuru institutet här saknar hävd i författningen. Sålunda rådfrågade parlamentet i Grau— biinden vid en i början av 1880—talet företagen författningsrevision på. förhand folket, huruvida det önskade att regeringen skulle bestå av 3 eller 5 medlemmar. Se Ma- natschal, a. a., sid. 244. "” Tänkbart är, att även ett decisivt referendum till en viss grad kan vara en förhands- omröstning om vissa grundsatser, som parlamentet sedan får närmare utföra genom självständig lagstiftning. Om förslag i denna riktning under förbundsdebatterna 1871— 1872 se ovan sid. 108. I Schwyz finnes ett referendum av detta slag, varom nedan 5. 168 f. 3 I Schwyz 18 år och i Zug 19. Anmärkas kan att för förbundet icke finnas enhetliga rösträttsbeståmmelser, utan förbundsomröstningar ske i enlighet med de för varje kanton gällande bestämmelserna. Rösträtt för kvinnor har ännu icke i någon av kantonerna införts.
Med hänsyn till de områden av parlamentarisk verksamhet, som kunna bli föremål för folkets avgörande, plågar referendum indelas i två huvud— grupper: författningsreferendum och lagreferendum. Denna indelning är för det första historiskt motiverad, så till vida som referendum i författ— ningsfrågor tidigast och utan egentligt motstånd slog igenom, medan lag— referendum betecknar ett senare, först efter hårda strider uppnått sta- dium i demokratisk utveckling. Den är för det andra motiverad därav. att bestämmelserna rörande författningsreferenduin i flera avseenden av— vika frän dem, som gälla lagreferendum.
Referendum är emellertid ej inskränkt endast till grundlagar och la- gar. Det sträcker sig även till förvaltningen, för så vitt som de schwei— ziska parlamentens kompetens griper in på detta område. Man skulle därför kunna tala även om ett förvaltningsreferendum. Benämningen är dock icke vanlig, och den skulle i tillämpningen visa sig föga brukbar. Dels äro en stor del rena förvaltningsfrågor undantagna från referen- dum, dels är en klar distinktion mellan lagstiftningsbeslut och förvalt— ningsbeslut ytterligt svår, för att ej säga omöjlig, att upprätthålla. Då författningsenligt lagar jämte andra parlamentsbeslut, de må gå under den ena eller andra beteckningen, äro underkastade folkomröstning, är det därför vanligt att kalla referendum rörande alla dessa parlaments— akter för lagreferendum. Denna användning av termen lagreferendum är så mycket mera befogad, som de därunder inbegripna parlamentsbe- slut, Vilka ej bära namn av lagar, ofta till större eller mindre del ma— teriellt äro av lagnatur.
Ett slag av frågor, som dock jämförelsevis lätt låter begränsa sig, är de finansiella. Då referendum rörande dessa förekommer, är det vanli— gen genom särskilda författningsbestämmelser inskränkt till vissa noga angivna ämnen. Finansreferendum är därför en referendumart, som vid sidan av de övriga allmänt plägar upptagas. Vidare utgör även re— ferendum beträffande statsfördrag och konkordater en speciell, till om— fånget lätt bestämbar grupp, som på denna grund förtjänar att hållas i sär för sig.
_ Ur innehållssynpunkt kan sålunda, i anslutning till vad ovan sagts, det schweiziska referendum lämpligen uppdelas i följande fyra grupper:
1:0. Författningsreferendum. "Zzo. Lagreferendum.
3zo. Finansreferendum.
4:o_. Traktatreferendum. Med utgångspunkt från referendums utövning har man att urskilja tvänne huvudformer:
1:o. Obligatoriskt referendum.
2:o. Fakultativt referendum.
Obligatoriskt referendum föreligger då en viss kategori eller vissa ka- tegoiier av parlamentsbeslut enligt författningen ovillkorligen skola fö— reläggas folket till—antagande eller fö1kastande. Ett sådant beslut kan sålunda aldrig erhålla gällande kraft, utan att det blivit av folket sank- tionerat Fakultativt referendum åter förgeligge1 då föifattningen om
referendum, nämligen för den händelse att begäran däioni inkommer (vanligen från visst antal löstbc ättigade). Inkommer ingen sadan be- gäran inom den därför bestämda tidsfristen, träder beslutet i kraft. För- fattningsreferendum är alltid obligatoriskt; i övriga. fall kan referen— dum efter de olika författningarna vara antingen obligatoriskt eller fakultativt.
Vid behandlingen av ovan angivna referenduinarter komma i det föl- jande deras förekomst dels i förbundet, dels i de egentliga. referendum— kantonerna i betraktande.1
Författningsreferendum.
I förbundet och i regel även i kantonerna uppdrager författningen en bestämd gränsskillnad i avseende på tillvägagångssättet mellan total och partiell författningsrevision. och folkets medverkan i det ena och det andra fallet ställer sig rätt olika.. Denna distinktion vilar ytterst på historiska grunder — forme1 för pa1t1a11ev1s1on ha i allmänhet först se- nare stadgat sig — men är givetvis också motiverad av den större vikt, som tillmätes en revision i diet förra fallet än i det senare. Med totalre- vision förstås efter ordalydelsen en sådan som avser revision av hela författningen, ej blott av vissa enstaka paragrafer, med partialrevision åter en sådan som går ut på ändring av en särskild bestämmelse eller en begränsad, noga angiven grupp av bestämmelser.
Det ligger emellertid i sakens natur, att en totalrevision icke behöver innebära ändring av författningens alla bestämmelser, endast att dessa bliva upptagna till diskussion. Hur långt en revision i verkligheten skall gå är sålunda icke med den formellt givna beteckningen ”total” avgjort. utan detta blir i varje särskilt fall den reviderande församlingens sak att bestämma. Faktiskt behöver därför skillnaden mellan de båda slagen av
1 Allfså icke i de sex landsgemeindekantonerna. De moderna referendala former, som där förekomma, äro i detta sammanhang av ringa intresse, varför de saklöst kunna för- bigås. De här avsed a nitton referendumkantonerna äro, i officiell ordningsföljd uppräk- nade: Ziirich, Bern Luzern, Schwyz, Zug, Freiburg, Solothurn, Baselstadt, Baselland, Schaffhausen, St. llen, Graubiinden, Aargau, Thurgau, Tessin, Vaud, lVallis, Neu— chatel och Geneve. Förbundets såväl som kantonernas författningar finnas utgivna i den officiella Sammi ng der Bundes- und Kantonsverfassungen (1910) med tillägg (t. o. m. 1916).
revisioner icke alltid vara så stor. Det är tänkbart, att även medelst par— tialrevision både kvantitativt och kvalitativt väsentliga nygestaltningar genomföras, och det kan vara beroende på de politiska. omständighe- terna, vilkendera formen som för ändamålet väljes.1
€.... . .
*.... .... ..,-'.! .- , . ___... ,.a , . .,, »: -.—— ,' MW”! . -—r —3_ ( ' . . __ HA: "
Förbund-et.
"Förbundsförfattningen kan när som helst helt eller delvis revideras”, och initiativ därtill kan utgå dels från förbundsförsamlingen, dels från folket.3
Besluta förbundsförsamlingens bada kamrar (nationalrådet och stän- derrådet) att företaga totalrevision, äger den sittande församlingen själv att även utföra revisionen. Den är därvid icke bunden av några direk— tiv, då revisionsbeslutet endast har principiell innebörd, och skulle enighet om ett konkret förslag icke kunna vinnas, måste revisionen anses ha misslyckats. Då kamrarna stämt överens ifråga om det principiella beslutet, talar emellertid all sannolikhet för att de skola bli eniga om ett resultat. Förutsättningen för att förbundsförsamlingen själv skall få uföra revisionen är sålunda, att den varit enig beträffande det inledande beslutet. Skulle oenighet därom råda mellan kamrarna, så att den ena av dem beslutar totalrevision, men den andra avslår, så får saken än— dock icke förfalla. I sådant fall skall folkomröstning anordnas i frågan huruvida revision skall ske eller ej. Om utslaget av detta skiljedoms- referendum — varvid endast folket, ej tillika kantonerna, deltager — går i jakande riktning, skall revisionen äga rum, men denna företages då ej av den sittande förbundsförsamlingen, utan uppdragas åt en efter nyval av de båda råden inkallad församling.4 En viss garanti är därmed given för att de båda råden skola komma till samstämmighet i revisions— arbetets”
Även partialrevision av författningen äger förbundsförsamlingen före— taga efter samstämmigt beslut därom av de båda råden. Skulle dessa
1 Jämf. B 11 r 0 k h a r d t, Kommentar, sid. 817; S 0 h 0 l l e 11 b e 1' g e r, Bundesstaats— recht, sid. 166 f. "' Art. 118. Denna. bestämmelse, som har sin motsvarighet i flere kantonala författ- ningar, Vänder sig mot den äldre uppfattning. som krävde en viss tidsperiod, innan re— vision fick företagas. 3 Rörande folkinitiativet se följande kapitel.
* Förbundsförf., Art. 120. 5 Blumer-M orel, a. a., III, sid. 247, finner icke utan skäl hela detta skiljedoms— förfarande från folkets sida tämligen onödigt, då i händelse av avslag på ett revisions- yrkande i förbundsförsamlingen den utvägen alltid stode till buds att upptaga det i form av ett folkinitiativ. Bestämmelserna därom kunna enligt 'B.-M. endast förklaras av den farhåga grundlagsstiftarna hyste, att ständerrådet alltid skulle stå som en hämsko mot författningsreformer.
stanna i olika mening, inträder emellertid icke folket såsom skiljedomare. utan frågan har då för gången definitivt förfallit.
Ifråga om författningsrevisionens genomförande föreskriver förbunds författningen, att denna, den må vara total eller partiell, skall ske ”på förbundslagstiftningens väg”. Meningen därmed är givetvis icke att fastslå, att formerna för grundlagstiftning och vanlig lagstiftning i alla avseenden äro desamma, endast att säga att de sammanfalla i den man författningen intet annat bestämmer. Själva referendumförfarandet är i flera stycken likartat, men skiljer sig i en del Viktiga punktern nal det åtr fråga om grundlag och vanlig lag.1 SÄML författningsfö1 slag av representationen utarbetats och fastställts. skall det efter vederbörligt offentliggörande alltid underställas folket. Förslaget tläder i "kraft, om dét antages av majoriteten av de i omröstningen deltagande medbor— garna och majoriteten av kantoneIna. Denna fordran på dubbelmajoritet sammanhängei med förbund.—sei ganisationen. Kantonens röst avgöres av majo1iteten av de inom densamma röstande medborgarna. För faststäl- lande av kantonsmajoriteten gäller, att en halvkantons röst skall räknas såsom en halv röst.2 Då antalet hela kantoner är 19 och antalet halv- kantoner 6, blir kantonsmajoriteten 11 1/2.
Vid lagreferendum framlägges alltid lagen i sin helhet till omröstning. Huruvida samma regel bör" gälla vid författningsreferendum är föremål för meningsskiljaktighet. Att det står förbundsförsamlingen fritt att framlägga en av densamma företagen partialrevision till omröstning i flere punkter, därest revisionen berör olika delar av författningen, som ej stå i samband med varandra, synes dock obestridligt. Ett sådant för- faringssätt har praktiskt tillämpats vid partialrevisionen 1866.
Det torde knappast kunna förnekas att samma rätt föreligger, då det gäller totalrevision. Förbundsförfattningen tiger såväl i ena som det andra fallet. Svårigheter kunna val uppstå att gruppera alla författnings— bestämmelserna så, att ett eventuellt avslag på vissa grupper och bifall till andra icke skulle inverka förvanskande på resultatet i dess helhet,
' En sammanfattande översikt av referendumproceduren lämnas längre fram (se ne— dan sid. 175 ff.), och i samband med framställningen av de olika slagen av referendum upptagas i detta avseende endast till behandling vissa för dessa säregna bestämmelser. Rö— rande författningsreferendum finnas en del tillämpningsföreskrifter i- ”Bundesgesetz betr. Revision der Bundesverfassung” 27/1 1892, men denna lag hänvisar i övrigt till den ti— digare utfärdade ”Bundesgesetz betr. Volksabstimmung uber Bundesgesetze und Bun- desbeschlusse” "la 1874.
? Förbundsförf., Art. 123. Det har endast en gång hänt att folk och kantoner vid ett författningsreferendum stannat i olika mening, nämligen ifråga om en av punkterna vid partialrevisionen 1866, då folket röstade för men kantonerna mot. Likaledes har endast en gång vid omröstning om författningsinitiativ dissonans mellan folk och kantoner förekommit, nämligen beträffande proportionalvalsinitiativet 1910, då folket var mot men kantonerna för. Jämf. B 11 r ck h a r (1 t, Kommentar, sid. 824.
och i sådant fall bör givetvis omröstningen anordnas sa. att den rör hela författningen. I andra fall kunna praktiska skäl liksom vid partial— revision tala för en gruppering. Den metod synes i varje särskilt fall böra väljas, som bäst låter folkets vilja komma till utt1yck1 Vid de två totalrevisioner som förekommit (1872 och 187 4) diskuterades båda me— toderna, men vid båda tillfällena beslöt man sig fö1 totalom1 östning
Författningens bestämmelse, att ett ievisionsförslag tråde1 i k1 aft om det bifallits vid folkomröstningen avser ej att angiva tidpunkten, endast förutsättningen för ikraftträdandet. Först sedan förbundsförsamlingen konstaterat omröstningsresultatet i ett särskilt fastställelsebeslut, träder den antagna författningen eller författningsbestämmolsen i och med detta i kraft. Partiella författningsändringar pläga emellertid dateras från omröstningsdagen, varemot den nu gällande författningen här da— tum från fastställelsebeslutet.
Kantonerna.
Enligt förbundsförfattningen skola de kantonala författningarna ga- ranteras av förbundet, och för meddelande av denna garanti stadgar den Vissa generella villkor. Bland dessa villkor ingår även det, att ”de bli- vit antagna av folket”.2 De kantonala författningarna måste alltså un— derställas folket till antagande eller förkastande, och folket skall uttryck— ligen taga ställning till desamma, alltså ej blott äga möjlighet härtill (ge- nom fakultativt referendum) .3
I överensstämmelse härmed innehålla de alla bestämmelser 0111 för— fattningsreferendum, som i avseende på användningen är obligatoriskt. Om dettas beskaffenhet i övrigt ger förbundsförfattningen inga närmare föreskrifter. Den uppställer blott en minimifordran, och intet hinder fin— nes för att kantonerna exempelvis stadga absolut majoritet bland alla röstberättigade såsom villkor för författningens antagande vid folkom- röstning. Ett sådant stadgande fanns tidigare i en del kantoner. Nu- mera fordras överallt majoritet endast bland de i omröstningen delta- gande. Uppenbart är emellertid, trots förbundsförfattningens allmänna avfattning i denna punkt, att de kantonala författningsomröstningaina måste vara anordnade så, att de otvetydigt låta folkets vilja komma till uttryck. Själva författningsfrågan får därför icke, såsom någon gång hänt, vara sammankopplad med en annan fråga, t. ex. en konstitutionell
1 Burckhardt, Kommentar, sidx817 och 823, omfattar denna mening. Se häremot v. Waldkirch, a. a., sid. 15 f. ” Förbundsförf., art. 6, mom. c. Jämf. Burckhardt, Kommentar, sid. 101 ff. 3 Schaffhausen hade dock enligt författningen av 1876, som erhållit garanti av för- bundet, endast fakultativt författningsreferendum till 1891, då det ändrades till obliga— toriskt. Burckhardt, Kommentar, sid. 101.
tillämpningslag. Tydligt är vidare, att referendum måste finnas såväl beträffande total som partiell författningsrevision.
I fråga om totalrevision medgiva de kantonala författningarna i all- mänhet icke samma rätt åt representationen1 som förbundsförfattningen att självständigt både besluta och därefter verkställa revisionen.
I de flesta kantoner har parlamentet endast förslagsrätt, så att ett från detsamma utgånget revisionsbeslut måste föreläggas folket, som i prin- cip har att avgöra, huruvida totalrevision skall företagas eller ej ? Först sedan folket lämnat sitt bifall, får revisionen utföras. Parlamentet kan sålunda i detta fall visserligen taga initiativ till revision, men initiativet saknar all självständig betydelse, då det ej får fullföljas utan folkets ut- tryckliga medgivande.3 Har ett sådant medgivande lämnats, är det emel- lertid ej ipso jure givet, att det sittande parlamentet skall komma att taga befattning med revisionen. Det vanliga är, att folket författningsenligt även har att bestämma, huruvida revisionen skall uppdragas åt parla- mentet eller åt ett för ändamålet särskilt valt författningsrådfL Vid to— talrevision, vartill parlamentet tagit initiativet, skola alltså i åtskilliga kantoner tvenne, alltid samtidigt anordnade, s. k. föromröshingar äga rum: den ena gällande själva revisionsfrågan. den andra vem som skall hava revisionen om hand (vad man med användande av en amerikansk term skulle kunna kalla konventreferendum). I fyra kantoner, där parlamentet har rätt både att besluta och utföra _ totalrevision, är hela denna procedur grundlagsenligt utesluten.5 I tre
1 Som förut omnämnts bestå de kantonala representationerna alltid av endast en kam— mar—e, vars benämning är växlande: stora rådet (vanligen), kantonsrådet eller landrådet. 2 Gäller följande 12 kantoner (de här och i det följande inom () angivna siffrorna avse motsvarande bestämmelser i resp. kantoners författningar): Bern (95), Schwyz (102), Freiburg (79), Baselstadt (54), Baselland (48), Schaffhausen (108), St. Gallen (115), Aargau (98), Tessin (författningslag 1892, art. 26), Vaud (100), Neuchåtel (83), Geneve (153). Huruvida Geneve är att hänföra till denna grupp synes dock tvivelak- tigt. Jämf. v. W'aldk i rch, a. a., sid. 35 f. som hit räknar även Geneve. S ch o 1 len— b e r g e r, Grundriss des Staats- und Verwaltungsrechts der schweizer. Kantone, 1, sid. 64 f.; Dens, Das schweizer. öffenl. Recht, sid. 120 f.; Grönlund, a. a., sid. 38 f. 3 Även parlamentets initiativbeslut är stundom kringgärdat av särskilda försvårande bestämmelser. Sålunda skall det i Schwyz och Aargau fattas med absolut majoritet av alla parlamentsmedlemmarna, i den senare kantonen t. o. m. först efter tvenne över- läggningar. ' ' Gäller 8 av de i n. 1 uppräknade kantonerna. I Freiburg (80) och Aargau (99) äger omröstning om författningsråd ej rum, då sådant i händelse av totalrevision enligt för— fattningen ovillkorligen skall väljas, ej heller i Schwyz (105), där totalrevisionen, då initiativet därtill utgått från parlamentet, alltid skall utföras av detsamma. I Geneve säger författningen intet i denna punkt. 5 Ziirich (65), Luzern (36), Thurgau (59), Wallis (104). Tessins förf. har den ena- stående bestämmelsen, att totalrevisionen helt hör under parlamentet, då förslaget därom utgått från regeringen. Utgår det från parlamentet själv, inträder föromröstningspro- ceduren.
kantoner åter står det parlamentet fritt att antingen på egen hand av— göra själva revisionsfrågan eller anställa föromröstning därom. Kon— ventreferendum får däremot ej frivilligt anordnas av parlamentet.1
Beträffande partialrevision tillåta de kantonala författningarna. såväl i avseende på initiativ som utförande i allmänhet en betydligt högre. grad av självverksamhet från parlamentets sida. Sådan revision kan sålunda i tolv kantoner2 när som helst av parlamentet på eget initiativ företagas. ! tre kantoner3 har parlamentet att avgöra, huruvida föromröstning skall ske eller ej. Endast i två kantoner4 skola ovillkorligen dubbla föromröst— ningar äga rum, därjämte i en kanton" blott i själva revisionsfrågan. Slut- ligen finnes i en kanton0 den säregna bestämmelsen, att parlamentet visser- ligen har rätt att besluta partialrevision ävensom att bestämma vem som skall övertaga revisionen (det själv eller ett författningsråd), men båda dessa beslut äro underkastade fakultativt referendum enligt samma fö— reskrifter som gälla för lagar. Endast om referendum icke tillgripes eller om detta, efter därom framställd begäran, äger rum med positiv utgång. får alltså revisionen verkställas i enlighet med parlamentets beslut.7
Sedan ett revisionsbeslut på behörigt sätt kommit till stånd, skall av parlamentet eller eventuellt författningsrådet ett författningsförslag utar— betas, som alltid —— det må gälla hela författningen eller delar av den— samma — undersälles folket till slutgiltigt avgörande (huvudomröst— ningen). I flera författningar föreskrives, att förslaget skall genomgå två läsningar med viss tidsfrist emellan, växlande från en till sex månader.3
1 De ifrågavarande kantonerna äro Zug, Solothurn och Graubiinden. I Zug (79), vars förf. är något oklar på denna punkt, kan parlamentet endast med absolut majoritet av sina medlemmar själv besluta revision. Uppnås endast relativ majoritet, synes revi— sionsfrågan vara förfallen, såvida ej parlamentet beslutar sända den till föromröstning bland folket. I vilketdera fallet som helst skall revisionen alltid utföras av pafamentet. I Solothurn (76, 77) utföres den även av parlamentet, om detta ej sänder revisionsfrt— gan till föromröstning. Sker det, så skall ovillkorligen, i händelse av jakande utslag, författningsråd utses. I Graubiinden (54) måste, om parlamentet beslutar föromröst- ning om revision, även konventreferendum anställas, vilket emellertid här ej avser för— fattningsråd utan nyval av det sittande parlamentet. ? Ziirich (65), Bern (102), Luzern (36), Schwyz (103, 105), Schaffhausen (107), St. Gallen (117), Aargau (101, 104), Thurgau (59), Tessin (författningslag 1892, art. ..7), Wallis (104), Neuchåtel (84), Geneve (152).
” Se ovan 11. 1.
4 Baselland (48), Vaud (100). 5 Freiburg (79, 82). Partialrevision förrättas här alltid av parlamentet. ” Baselstadt (54). 7 Jämf. v. W'aldkirch, a. a., sid. 44 och Grönlund, a. a., sid. 38 ff. Hos in- gendera äro de lämnade uppgifterna om partialrevision i alla delar korrekta. ** Jämf. v. W'aldkirch, &. 11., sid. 36, 11. 2 och 3. Till de här anförda sju författ- ningarna kan läggas Freiburgs (art. 82).
Avsikten är att bereda folket tillfälle till diskussion om detsannna, i pres- sen eller annorledes, samt att inlämna petitioner. Denna tanke kommer särdeles tydligt fram i Berns författning, som stadgar, att det utarbetade författningsutkastet efter första läsningen ”skall bekantgöras för fel— l—zet”. Med avseende på förfarandet vid huvudomröstningen utsäga de kantonala författningarna, liksom förbundsförfattningen, i regel icke, om omröstningen skall ske i klump eller om den skall avse olika. delar av revisionsförslaget, ordnade efter innehållet.1 St. Gallens författning2 stadgar dock uttryckligen, att förslag till totalrevision alltid såsom hel— het skola föreläggas folket, medan partiella författningsändringar ka- pitel- eller artikelvis skola bringas till omröstning.
En hel del författningar taga sikte på det läge, som uppstår, då ett re— visionsförslag, som folket varit med om att i princip besluta, av det— samma avslås i huvudomröstningen, och lämna för sådant fall bestämda föreskrifter. Vissa av dem stadga, att den gällande författningen under nämnda förutsättning skall förbliva i kraft, andra att folket skall till— frågas, om revisionen bör fortsättas, en tredje grupp att ett nytt förslag utan vidare skall utarbetas, en fjärde grupp förutser, för den händelse att även ett andra förslag skulle förkastas, ytterligare åtgärder för revi- sionens genomförande. Dessa bestämmelser gälla för det mesta totalre— vision, men motsvarande föreskrifter finnas i ett par kantoner även i fråga om partialrevision.3
Lagreferendum.
Förbundet.
Lagreferendum finnes i förbundsförfattningen stadgat i dess art. 89, vilken har följande lydelse:
”För förbundslagar och förbundsbeslut är båda rådens bifall erforder- ligt. — Förbundslagar, såväl som allmänt förbindan-de förbundsbeslut, vilka icke äro av brådskande natur, skola dessutom föreläggas folket till antagande eller förkastande, om det begäres av 30000 röstberättigade
”4
schweiziska medborgare eller av 8 kantoner .
' Rörande de kantonala författningarna torde i sådant fall samma resonemang få an— ses giltigt, som ovan (5. 151) tillämpats på. förbundsförfattningen. Jämf. Burck- h ardt, Kommentar, sid. 103, och v. W'aldkir ch. a. a., sid. 37.
? Art. 123. '
” Jämf. v. Waldkireh, a. 11., sid. 38 f., 46 f. " Översättningen ansluter sig till den tyska avfattningen, vars mom. 2 lyder: ”Bun- desgesetze, sowie allgemein verbindliehe Bundesbeschlösse, die nicht dringlicher Natur sind, sollen uberdies dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden, wenn es von 30000 stimmberechtigten Sehweizerbiirgern oder von 8 Kantonen verlangt wird.” I den franska avfattningen har samma mom. följande lydelse: ”Les lois fédérales sont
Av anförda bestämmelse framgår omedelbart, att lagreferendum i för— bundet är fakultativt. Det kommer alltså till användning endast för den händelse att i varje särskilt fall begäran därom framställes, och rätt att inkomma med sådan begäran tillerkännes dels 30 000 röstberättigade. dels 8 kantoner.
Den frågan kan göras och har även vid skilda tillfällen föranlett dis— kussion i förbundsförsamlingen, huruvida icke också denna äger rätt att av egen drift framlägga ett av densamma fattat beslut till folkets slut- giltiga avgörande. I praxis har frågan med ett enda extra ordinärt un— dantag (Schweiz' anslutning till nationernas förbund) besvarats ne— kande, och den schweiziska statsvetenskapen synes allmänt dela denna ståndpunkt. Som skäl anföres, att förslag om frivilligt referendum väl var före vid författningens tillkomst, men att det då uttryckligen blev avslaget. Vidare betonas, med en argumentering som erinrar om den som i motsvarande fall plägat förekomma i andra stater med rent repre- sentativt systeml, att författningen delegerat lagstiftningen åt represen— tationen utom för Vissa, noga angivna fall, varför denna icke äger av— börda sig sitt lagstiftningsuppdrag åt annat organ, då intet av dessa fall föreligger.2
Om författningen sålunda ifråga om villkoren för användandet av lag- referendum kan anses fullt tydlig, är den det däremot icke beträffande omfattningen av detta institut. Den precisering art. 89 söker giva i detta avseende: ”förbundslagar såväl som allmänt förbindande förbundsbe— slut, vilka icke äro av brådskande natur”, är långt ifrån tillfredsstäl— lande. Redan i den frågan, huruvida både lagar och allmänt förbindande beslut kunna undandragas referendum genom att förklaras ”brådskan— de”, synes tvekan kunna uppstå på grund av de citerade ordalagens dun- kelhet. Hänför sig relativsatsen till båda kategorierna eller endast den sistnämnda? Endast med hjälp av den franska texten, som i denna punkt är otvetydig3, kan härpå med säkerhet svaras, att det förbehåll, som in— nehålles i relativsatsen, uteslutande måste avse de allmänt förbindande besluten. Påkallandet av referendum rörande förbundslagar kan alltså icke i något fall hindras genom ingripande från förbundsförsamlingens sida, varemot detta är fallet ifråga om de allmänt förbindande besluten.
soumises å Fadoption ou au rejet du peuple, si la demande en est faite par 30 000 ci— toyens actifs ou par huit cantons. 11 en est de meme des arrétés fédéraux qui sont d7une portée générale et qui n'ont pas un caractere d”urgence.” — Som synes äro avfatt— ningarna i väsentliga punkter ganska olika, vilket är av vikt för tolkningen.
1 Jämf. min undersökning, Det konsultativa referendum, passim.
2 B 11 r 0 k h a r d t, Kommentar, sid. 723. Jämf. även. II i e s t a n d, Zur Lehre von den Rechtsquellen im schweizerischen Staatsrecht, sid. 37 ff. —— Beträffande frågan om frivilligt referendum rörande statsfördrag, se ovan sid. 120. 3 Se ovan s. 155 11. 4.
Härom råder full enighet i tolkningen, och det har aldrig förekommit, att förbundsförsamlingen sökt förklara en lag brådskande.
Den viktigare frågan återstår emellertid: var går gränslinjen å ena si- dan mellan lagar och allmänt förbindande förbundsbeslut och å andra sidan mellan dessa senare och förbundsbeslut av annan art? Frågan hör till de centrala i schweizisk statsrätt och har speciellt för referendum- rätten betydelse, så tillvida som, i enlighet med vad nyss framhållits, aldrig lagar, men väl i vissa fall förbundsbeslut, kunna undandragas re— ferendum. Förbundsförsamlingens handlingsfrihet i detta avseende, d. v. s. dess rätt att bringa i användning förbehållet om brådskande fall, är givetvis beroende på dess frihet att bestämma, om ett av densamma antaget stadgande eller påbud skall ha formen av lag eller förbunds- beslut.
Någon ledning för lösningen av' detta. problem ger icke författningen utöver den, som formuleringen av art. 89 innehåller.1 En legaldefinition på vad som skall förstås med lag till skillnad från andra parlamentsbe— slut gives över huvud icke i schweizisk rätt. Går man till konstitutionell praxis ger även denna en rätt bristfällig upplysning. Den har varit svä— vande och har enligt en framstående statsrättslig auktoritets ord2 ”sna- rare fördunklat än klarlagt” den nämnda artikelns innebörd. Behovet att närmare förtydliga den har länge gjort sig gällande och har åter och åter i den statsrättsliga litteraturen framhävts, hittills dock utan re- sultat.a
Redan omedelbart efter författningens tillkomst bragtes saken på tal i ett budskap av förbundsrådet (1874), som framkastade frågan, huruvida det icke vore lämpligt att medels en lagligen bestämd definition av be- greppen förbundslag och förbundsbeslut från början ”hålla förbunds— församlingen fjärran från frestelsen att genom godtycklig benämning undandraga ett lagstiftningsbeslut det fakultativa referendum och på så sätt åstadkomma dess omedelbara ikraftträdande”. Uppslaget kom dock icke att fullföljas. Vid närmare undersökning enade sig regering och parlament om att verkliga garantier mot ett godtyckligt, författnings- stridigt förfarande ”icke läge i en teoretisk begreppsbestämning som själv åter kunde ge rum för olika interpretationer, när fråga bleve om tillämpning på tvivelaktiga fall, utan de vore att söka i förbundsförsam— lingen själv, i nödvändigheten av överensstämmelse mellan de båda rå—
774
den och i det schweiziska folkets offentliga mening . * Nämnas bör dock, att art. 85, mom. 1 bland de ämnen, som höra under förbundsför— samlingen, uppräknar ”lagar rörande förbundsmyndigheternas organisation och val”. llithörande beslut förutsättas alltså ha karaktär av ”lag". 2 B 11 r e k h a r d t, Kommentar, sid. 717. 3 Motioner i detta syfte ha även väckts i förbundsförsamlingen, senast 1921. * v. S 3. l i s, Bundesgesetzgebung (i R eic h es b e r g s Handwörterbuch, 1, sid. 666).
I överensstämmelse härmed överlät också den tillämpningslag rö- rande referendum, som kort därpå utfärdades, åt parlamentet att be— stämma, vilka av förbundsbesluten som icke skulle underkastas refe- rendum. ”Avgörandet, att ett förbundsbeslut antingen är att behandla såsom icke allmänt förbindande eller såsom brådskande”, skall nämligen enligt denna lag1 tillhöra förbundsförsamlingen. Detta avgörande skall ”i varje förekommande fall uttryckligen bifogas beslutet självt”. Träffas ett avgörande i denna riktning, så har förbundsrådet utan vidare att om— besörja vederbörande förbundsbesluts verkställande och dess införande i den officiella författningssamlingen.
Det framgår härav, att det helt och hållet ankommer på förbundsför— samlingen att avgöra vilken form dess beslut skola äga, om de skola få namn av lag eller förbundsbeslut och i senare fallet, om de äro att betrakta såsom allmänt förbindande eller icke. Något hinder finnes knappast för att vilket beslut som helst erhåller beteckningen av lag, el— ler att det, om så av omständigheterna påfordras, klassificeras på an- nat sätt.
Tydligt är alltså att representationen har en icke ringa frihet att själv bestämma referenduminstitutets praktiska tillämplighet. Betydande in- konsekvenser i dess förfaringssätt kunna därvidlag påvisas, och den of— fentliga kritiken har ingalunda visat sig vara ett tillräckligt medel att förtaga förbundsförsamlingen frestelsen att, där så befunnits önsk— ligt, använda sin makt i syfte att förhindra möjligheten av en folkets medverkan i lagstiftningen även i fall då en sådan rätteligen bort före—' finnas. Visserligen förhåller det sig så, att det enligt sakens natur är politiska nödvändighets- eller ändamålsenlighetssynpunkter som äro de utslagsgivande, när det blir fråga om begagnande av förbehållet om bråd- skande fall. Men det förutsättes, att tillgripandet av denna utväg sker efter objektivt övervägande, huruvida ett ärende verkligen är brådskan-de, och icke i ändamål enbart att omintetgöra referendumrätten i fall då en folkomröstning av andra skäl skulle anses inopportun. Det förutsättes gi— vetvis också, att den klassificering av sina påbud, som förbundsförsam- lingen gör, och som i sista hand blir avgörande, om det ifrågavarande förbehållet får användas, skall ske efter vissa materiella grunder, så att ett ärende, som är av lags natur, också får formen av lag och icke for- men av förbundsbeslut. Som nämnt är emellertid förbundsförsamlingen därvid obunden av alla föreskrifter, och dess bestämmanderätt är utan appell.
Fullt klart är därför till slut endast, att sedan ett stadgande erhållit namn av lag, är det oberoende av sitt innehåll alltid underkastat refe— rendum; får det namn av förbundsbeslut, beror det på förbundsförsam—
1 Bundesges. betr. Volksabstimmung etc. "In 1874, art. 2.
lingen om referendum får påyrkas eller ej. Så mycket borde även vara klart, att en lag icke får ändras eller upphävas på annat sätt än genom en lag och icke genom ett förbundsbeslut, ej ens genom ett allmänt för-— bindande sådant, åtminstone för så vitt detta undandrages referendum. Med andra ord: vad som i form av lag en gång varit underkastat möj- ligheten av folkets medverkan bör även i fortsättningen obetingat vara det. Men ej ens i detta avseende råder konsekvens, då det ej alltför sällan förekommit, att en förbundslag ändrats genom ett förbundsbeslut, som uteslutit referendum.1
De inkonsekvenser förbundsförsamlingen gjort sig skyldig till ifråga om klassificeringen av sina beslut ha emellertid icke uteslutande haft sin grund i vissa referendumpolitiska beräkningar2 utan lika mycket om icke mer i de utomordentliga svårigheter, som i detta avseende stått att över— vinna. Man får en rik föreställning om dessa svårigheter av de försök, som inom statsvetenskapen blivit gjorda att på teoretisk väg fastställa skillnaden mellan de här ifrågavarande olika slagen av parlamentsbeslut. Meningarna äro även i viktiga punkter betydligt divergerande, och de illustrera snarare önskvärdheten av att komma fram till klara definitio- ner än möjligheten att uppnå detta mål. En närmare behandling av dessa teoretiska konstruktionsförsök skulle därför knappast bli synnerligen givande och ligger för övrigt icke inom ramen av denna framställning. Endast vissa allmänna riktlinjer inom den förda diskussionen skola här något beröras, särskilt i den mån de kunna bidraga till att ge hållpunk— ter för bedömande av den konstitutionella praxis, som i huvuddragen blivit följd.
Största svårigheten ligger i att uppdraga gränsen mellan lagar och all— mänt förbindande beslut. I själva verket är det lättare att påvisa likhe— terna än olikheterna. Gemensam för båda är deras ”allmänt förbin- dande” karaktär, d. V. s. de äro generella, för samtliga medborgare eller betydande grupper av dessa gällande påbud.3 Att upprätthålla en prin— cipiell åtskillnad mellan dem i materiellt avseende låter sig svårligen göra. De äro båda rättsnormer, och en auktoritet som Burckhardt tvekar ej att rent ut förklara, att de allmänt förbindande besluten ”till innehållet
* Detta förfaringssätt utdömes allmänt såsom inkorrekt i den statsrättsliga litteratu- ren. Se H ie stan (l, a. a., sid. 12 f.; S a l i s, Bundesgesetzbegung, sid. 668; Z in sl i, a. a., sid. 99; Burckhardt, Kommentar, sid. 718 f.; v. Waldk irch, a. a., sid. 111 f.; Lamper t, Das schweizerische Bundesstatsrecht, Ziirich 1918, sid. 90. En an- nan åsikt har dock G uh ], Bundesgesetz, Bundesbeschluss und Verordnung nach schwei- zer. Staatsreeht, Basel 1908, sid. 66_ ff.
2 Om representationens benägenhet .att undvika referendum se längre fram, avd. III, kap. IV. ” Så B 11 r ck h a r d t, Kommentar, sid. 717 f. samt v. W a 1 dk i r 0 h, a. a., sid. 49. En annan tolkning av epitetet ”allmänt förbindande” hos S c 11 o 1 1 enb e r ger, Bun- desstaatsrecht, sid. 163, och Zinsli , a. a., sid. 96 f.
äro lagar”.1 Han vill blott som regel uppställa, att påbud, som materiellt äro lagar, också böra erhålla form av lag; detta med den välgrundade motiveringen, att det säkerligen icke är författningens mening, att för» bundsförsamlingen alldeles efter godtycke skall få avgöra vilka mate- riella lagbud som höra under referendum och vilka som icke göra det.
Formen av allmänt förbindande beslut bör därför vara undantag och bör komma till användning endast ifråga om lagbud av för medborgarna underordnat intresse. Vidare är denna form given, då ett parlaments— beslut är av blandad natur, då det, såsom ofta är fallet, innehåller såväl allmänt förbindande som andra föreskrifter av varjehanda slag (förvalt- ningsstadganden).2 Det vill synas, som om dessa regler på det hela taget åtminstone kunna sägas varit normgivande för praxis, låt vara att de långt ifrån alltid blivit följda.
Om det sålunda erbjuder avsevärda svårigheter att fastställa gräns— linjen mellan lagar och allmänt förbindande beslut, är det icke fullt så svårt att skilja mellan å ena sidan dessa båda kategorier av påbud och å andra sidan vad som är att betrakta såsom förbundsbeslut rätt och slätt. Till denna senare kategori av beslut, vilka alltså icke äro allmänt förbindande och såsom sådana ej heller underställda referendum, äro att räkna alla från förbundsförsamlingen utgående påbud, som äro av ren förvaltningsnatur, över huvud alla beslut, som hänföra sig till indi— viduella, konkreta fall.
Hit räknas olika slag av s. k. finansbeslut, vilka allmänt anses såsom utan vidare undantagna från referendum. Finansreferendum existerar icke enligt de flesta författares utsago i förbundet, i motsats till vad fallet i allmänhet är i kantonerna. Alldeles efter bokstaven är dock icke denna utsago att taga. Först i senare tid torde praxis i detta avseende något så när stadgat sig. Rörande själva finansplanen, budgetuppställ— ningen, har väl aldrig referendum varit ifrågasatt. Däremot var det i äldre tid ingalunda ovanligt att yrkanden i denna riktning framställdes rörande olika slag av anslag( t. ex. för militära ändamål, för främjande av järnvägsföretag eller för allmänna arbeten), vilka yrkanden ofta nog vunno bifall.3 Dylika anslagsbeslut betraktades givetvis i sådana fall såsom allmänt förbindande. Till osäkerheten i uppfattningen bidrog den
1 Jämf. härmed det resultat vartill Hiestand kommer, a. a., sid. 17: ”Der allge- mein verbindliche Beschluss hat neben dem Gesetze begrifflich keinen Raum. Er ist das Produkt einer ungliicklichen Terminologie und ein Schleichweg fiir den politischen Schmuggel”. 2 Burckhardt, Kommentar, sid. 719; v. Waldki rch, a. a., sid. 50. 3 Belysande för de olika uppfattningarna är den debatt, som i ständerrådet uppstod 1894 rörande anslag till uppförande av den nuvarande parlamentsbyggnaden. Den re— ferendumvänliga ståndpunkten blev emellertid då tillbakaslagen. Se härom v. Salis, Schweizerisehes Bundesrecht, H. Bern 1903, sid. 175 ff.
iranska grundlagstexten (arrétés fédéraux d'une portée générale), vilken syntes ge vid handen, att ett besluts karaktär avgjordes av dess större eller mindre räckvidd eller betydelse (i poliiiskt hänseende). Det har till och med en gång förekommit att nationalrådet för sin del i överens- stämmelse härmed principiellt uttalat sig för att subventionsbeslut, som rörde sig om större belopp, skulle anses som allmänt förbindande.1 Dessa ansatser till finansreferendum. vilka utvisa en extensiv tolkning av det fakultativa referendum, höra emellertid som nämnt till en äldre praxis?. som numera upphört.
Till de icke allmänt förbindande besluten höra vidare de besvärsavgö— randen i administrativa mål, vilka i sista instans falla under förbunds- församlingens kompetens. Det är belysande för tillkomsten av här ifråga— varande ofta starkt klandrade terminologi, att då bestämningen ”allmänt förbindande” tillades förbundsbesluten, skedde det under uttrycklig mo- tivering, att därmed vore klarlagt, att besvärsfrågorna icke kunde under— ställas referendum.3
Hit borde väl också i allmänhet räknas beslut av förvaltningsorgani- satorisk art, åtminstone såvida de icke innebära en utvidgning av en äm- betsmyndighets befogenheter gent emot de enskilda medborgarna. Regel är dock, uppenbarligen tack vare författningens speciella bestämmelse i detta hänseendet, att dylika beslut göras allmänt förbindande eller få lagform. Praxis är emellertid ej heller härutinnan konsekvent.
Däremot synes den vara fast beträffande beslut som till innehållet äro tillämpningsförordningar till bestående lag. De behöva ej underkastas referendum. Likaså ha, såsom redan förut blivit anmärkt, beslut rö- rande godkännande av statsfördrag ända till den nya grundlagstiftningen 1921 konstant ansetts uteslutna från folkomröstning, även om ett fördrag indirekt medfört lagändring.
Den slutsats man kommer till vid en granskning av förbundsförfatt- ningens bestämmelser om lagreferendum är, att dessa äro så vagt for- mulerade, att det ställer sig synnerligen svårt, för att icke säga omöjligt, att med någon klarhet bestämma detta instituts omfång. Svårigheten lig- ger icke däri, att vissa förbundsbeslut kunna undantagas från referen- dum genom att förklaras brådskande. Härmed har en rätt tilldelats för- bundsförsamlingen att i undantagsfall, då statsintresset det kräver, in- hibera folkets medverkan i en Viss grupp av frågor, som annars författ-
1 Den närmaste anledningen var subventionen till St. Gotthardsföretaget 1878. På förslag av ständerrådet gick man så långt, att beslutet härom gavs formen av lag. "' Se härom vidare Hiestand, a. a., sid. 60 ff.; Bu rek ha r dt, Kommentar, sid. 720 f. 3 Zinsli, a. a., sid. 93.
' Se ovan s. 157 11. 1.
ningsenligt äro underställda. denna medverkan. Svårigheten ligger däri. att denna grupp av frågor — de allmänt förbindande besluten — mate— riellt icke avgränsats från andra grupper av ärenden, att författningen över huvud icke anger andra skiljelinjer mellan de olika slagen av de av parlamentet fattade besluten än dem, som framgå av själva namnen.
Någon egentlig ledning för praxis finnes sålunda icke, varför denna också varit synnerligen vacklande. Med det allmänna osäkerhetstill— stånd, som varit rådande och som tydligen ansetts fördelaktigt att bibc— hålla, har det faktiskt stått i förbundsförsamlingens makt att i stor ut sträckning bestämma referenduminstitutets omfång. Den har utan kon— sekvens än tillämpat en extensiv, än en restriktiv praxis. Med absolut visshet kan därför ej avgöras, huruvida ett ärende kan bli föremål för folkomröstning, innan förbundsförsamlingens beslut därom föreligger.
Hålla vi oss nu till det färdiga beslutet, så skall detta, för så vitt det är en lag eller är allmänt förbindande och icke brådskande, omedelbart genom offentliggörande bringas till allmänhetens kännedom, varjämte det i lämpligt antal exemplar skall översändas till de kantonala regering— arna. Begäran om referendum kan nu framställas till förbundsrådet. vilket skall ske inom en tidsfrist av 90 dagar räknad från beslutets of— fentliggörande. Rätt att inlämna sådan begäran tillhör som nämnt dels 30 000 röstberättigade medborgare, dels 8 kantoner. Sistnämnda bestäme melse, vilken ursprungligen tillkommit som en eftergift åt federalismen. har hittills förblivit en död bokstav. Och orsaken är lätt att förstå. En kantonal referendumbegäran skall utgå från kantonens parlament, men det faller sig betydligt lättare att samla ihop 30 000 medborgarnamn än att för det åsyftade ändamålet ena 8 kantonsparlament, vilka för övrigt kanske icke äro samlade under referendumfristen. Därtill kommer, att ett kantonalt parlamentsbeslut med begäran om förbundsreferendum är underkastat folkomröstning inom kantonen i enlighet med därom gäl- lande kantonala författningsbestämmelser, vilket ytterligare bidrar att göra denna utväg opraktisk. '
Framställes ingen referendumbegäran inom den fastställda tidsfristen eller har en sådan ej lyckats samla tillräckligt antal namnunderskrifter. förklarar förbundsrådet, att ifrågavarande förbundslag eller förbunds- beslut trätt i kraft och förordnar om dess upptagande i författningssam- lingen. Har referendumbegäran däremot inkommit i vederbörlig ord- ning, föranstaltar förbundsrådet om folkomröstning, vilken äger rum efter viss utsatt tid på en och samma dag för hela Schweiz.
inom kantonerna är det regeringarnas sak att svara för omröstningens anordnande och förlopp och att inberätta resultatet till förbundsrådet. En till omröstning framlagd förbundslag ”är att betrakta såsom anta— gen”, om majoriteten av röstande schweiziska medborgare uttalat sig för
densamma.1 Kantonsrösterna såsom sådana spela alltsa vid lagreferen— dum ingen roll. F örkastas lagen av folket, ”är den att betrakta Som för— fallen”. I vilketdera fallet som helst har förbundsrådet att offentliggöra slutresultatet och lämna redogörelse därom till förbundsförsamlingen. Vanliga förbundslagar och förbundsbeslut dateras, i motsats till vad fallet är med grundlagen, från datum för deras antaga—nde i parlamentet. en praxis som härrör från tiden före 1874 och trots referendums infö- rande sedan dess alltjämt bibehållit sig.
K antonerna.
i alla schweiziska kantoner finnes numera lagreferendum, sedan även Freiburg — den sista ””representativkantonen" —— år 1921 accepterat detta institut. Lagreferendum kan vara antingen fakultativt eller obli- gatoriskt, och båda formerna existera, fördelade jämnt på de olika kan- tonerna. I en del kantonala författningar förekomma de sida vid sida. De hänföra sig då givetvis till olikartade ämnen, så att exempelvis lagar äro underkastade obligatoriskt, andra grupper av spörsmål "åter fakul— tativt referendum. *
Fakultativt lagreferendum.
Vanligen är det fakultativa lagreferendum organiserat sa, att det trä— der i tillämpning, om begäran därom inkommer från visst lagstadgat an— tal röstberättigade medborgare. Denna form är den viktigaste och kan därför kallas fakultativt referendum i egentlig mening. Emellertid har också representationen i åtskilliga kantoner rätt att självmant under— ställa sina beslut folkets avgörande (s. k. frivilligt" referendum). Slut— ligen äger i ett par kantoner även en minoritet av representationen att påkalla referendum. Alla dessa former kunna finnas i samma författ- ning och avse samma ämnen, konkurrerande så att säga vid var- andras sida.
Ur synpunkten av vem som äger rätt att sätta referenduminstitutet i verksamhet få vi sålunda följande former av fakultativt referendum:
1:o. Referendum på begäran av visst antal röstberättigade (fakulta— tivt referendum i egentlig mening).
2zo. Referendum på begäran av- representationen (frivilligt referen— dum).
3:0. Referendum på begäran av en minoritet inom representationen. 1:o. Referendum på begäran av visst antal röstbe- r ättig a d e? Denna form av fakultativt lagreferendum finnes i de ro-
1 Bundesges. "le 1874, art. 14. . 9 Då i det följande talas om fakultativt referendum menas alltid denna form.
manska kantonerna Ticino, Vaud, Neuchatel och Genevel, i det tvåsprå- kiga Freiburg samt i de tyska kantonerna Luzern, Schwyz, Zug, Basel— stadt och St. Gallen. I sex av de nämnda tio kantonerna äro de gällande 1'eferendumbestämmelserna tämligen likartade. De ansluta sig nämligen här nära till den formulering, som vi känna från förbundsförfatti'iingen. vilken tydligen tjänat som förebild.2 Det utmärkande för alla dessa be— stämmelser är alltså, att det fakultativa referendum omfattar lagar saint sådana allmänt förbindande beslut, vilka ej av parlamentet förklarats brådskande. Samma oklarhet beträffande institutets omfång, som karak- täriserar förbundsförfattningen, återkommer i viss mån uti ifrågava- varande kantonala författningar. Även de erbjuda möjligheter till en efter omständigheterna extensiv eller restriktiv tolkning, och missbruk av klausulen om brådskande fall äro givetvis icke uteslutna.
Anmärkningsvärt är, att ett par kantoner, Neuehåtel och St. Gallen. sökt försvåra användningen av denna klausul. Medan i regel annorstä- des parlamentet med enkel majoritet kan förklara ett beslut brådskande. fordras det därtill i Neuchåtel 2], majoritet av de i voteringen deltagande och i St. Gallen absolut majoritet av alla parlamentsledamöterna.
Emellertid torde i allmänhet kunna sägas, att omfattningen av det fa- kultativa referendum något lättare låter sig bestämma i kantonerna än i förbundet. I de förra finnas oftast särskilda stadganden, hur det skall förfaras med finansbeslut, varför rörande dessa ingen tvekan kan råda. En del kantonala författningar bestämma enumerativt vilka ämnen som uteslutande höra under parlamentets kompetens och vilka alltså icke kunna bli föremål för referendum.s En enda författning, St. Gallenst. ger dessutom en verklig definition på vad som skall förstås med lagar. Hit hänföras alla påbud, som ”generellt och varaktigt” bestämma rättig— heter och plikter såväl för de enskilda medborgarna som för offentliga förband (kommunerna) samt reglera domstols- och förvaltningsväsendet. På det hela taget torde detta lagbegrepp kunna anses normerande icke blott i St. Gallen utan även i övriga schweiziska kantoner, när det gäller att bestämma vilka av parlamentet beslutade påbud som utan Vi- dare skola vara underkastade referendum.5
' Alltså i alla de romanska kantonerna utom Wallis.
* Detta gäller kantonerna Zug (34), Freiburg (28 bis), Baselstadt (29), St. Gallen (47), Ticino (författnlag 1892, art. 31) och Neuchåtel (39), vilka alla reviderat sina författningar efter förbundsförfattningens tillkomst 1874. Som typisk må anföras be— stämmelsen i Zugs författning: ”Alla av kantonsrådet antagna lagar och allmänt för- bindande beslut, vilku icke äro av brådskande natur _— — _ äro underkastade folkom— röstning, om 60 dagar efter lagens eller beslutets antagande 500 medborgare _ — * begära omröstning.”
” T. ex. Freiburg (45) och St. Gallen (55).
" Art. 54. " .Iämf. ant, a. a.. sid. 96 f.
[_ Baselstadt har man sökt förtydliga de ursprungliga (vid 1875 års författningsrevision), direkt från förbundsförfattningen hämtade refe— rendumbestämmelserna. Dessa ändrades (1889) därhän, att ”lagar såväl som slutgiltiga parlamentsbeslut, som varken äro av personlig eller brådskande natur”, skulle vara underkastade referendum. Härmed är vissarligen fullt tydligt, att icke slutgiltiga beslut (t. ex. remisser till ut- skott o. d.) och rent personliga sådana (t. ex. besvärsavgöranden och benådningar) äro undantagna från referendum. Men detta var tydligt redan förut, och någon ökad klarhet har knappast genom den företagna ändringen vunnits. I varje fall har den ej haft någon betydelse för pra— xis. Denna var redan förut synnerligen extensiv — sålunda ansågos fi- nansbeslut av alla slag hemfallna under referendum —— och har även se— dermcra gått i samma riktning 1
I återstående fyra kantoner med fakultativt referendum2 äro dn härom gällande bestämmelserna betydligt avvikande från de nyss skildrade och även inbördes i väsent'iga punkter skiljaktiga. Var och en av dessa kan- toner uppvisar i själva verket sin egen typ.
Mest snävt utmatt är institutet i Luzern. Det omfattar här endast la— gar. För ”beslut” är dock frivilligt referendum tillåtet.
Schwyz intar den särställningen, ensam bland alla schweiziska kan— toner, att det har obligatoriskt referendum för lagar, men fakultativt re— ferendum i egentlig mening för av parlamentet beslutade "dekret och förordningar”. Då gränsen mellan dessa senare och lagar icke är bc— stämd, har parlamentet en viss frihet att avgöra. huruvida av defsamma behandlade frågor skola komma under obligatoriskt eller fakultativt re— ferendum. Någon rätt att förklara ett beslut brådskande har det där— emot icke. »
I Geneve äro alla lagar och ”legislativa beslut” (arrétés legislatifs) underkastade referendum. Någon skillnad göres sålunda icke på allmänt förtindande beslut och andra. Till gengäld har parlamentet den enastå- ende rätten att förklara alla av detsamma antagna påbud brådskande. varigenom det har i sin makt att undantaga även lagar från folkom— röstning.
Ingenstädes är det fakultativa referendum så vidsträckt formulerat som i Vaud. Det omfattar här alla lagar och beslut (décrets) utnn åt— skillnad, och för brådskande fall göres intet förbehåll i författningen. På grund av dennas otydliga avfattning kan emellertid fråga uppstå. hu— ruvida det fakultativa referendum i Vaud verkligen är att fatta såsom ett referendum. Någon tidsfrist angives nämligen icke (vare sig i för-
1 Se Im Hof, Die Anwendbarkeit des Referendums nach baselstådtischem Verfas- sungsrechte (i Festschrift f. Th. Pliiss. Basel 1905, sid. 164 ff.). ” Luzern (30), Schwyz (31), Vaud (27, mom. 2), Geneve (loi eonst. 25/5 1879).
fattning eller annorstädes), inom Vilken referendumbegäran skall vara inlämnad av det föreskrivna antalet röstberättigade (6000). Sådan be— gäran kan göras när som helst, genast, efter ett år eller efter ännu längre tid. Då det ej obegränsat kan dröjas med verkställigheten av en lag, tills man fått se om folkomröstning påyrkas, är det tydligt att denna. i olikhet med vad fallet är i andra schweiziska. kantoner, omedelbart efter representationens antagande träder i kraft. En framställning om refe— rendum kommer därför att avse upphävande av redan gällande lag. l själva verket skiljer sig icke en dylik framställning från det slag av folkinitiativ, som innehåller en begäran om avskaffande av existerande lag. Egentligen borde sålunda det fakultativa referendum i Vaud vara att räkna såsom en form av folkinitiativet. Tydligt är dock, att författ- ningen velat uppdraga en gränsskillnad mellan referendum och initiativ; då detta syfte ej lyckats, är det knappast motiverat att, såsom i littera- turen vanligen sker, hänföra Vaud till kantoner med fakultativt refe- rendum i egentlig mening.1
Vad själva referendumförfarandet beträffar må i detta samband endast anmärkas att det för kantonernas del i de stora huvuddragen är reglerat på samma sätt som i förbundet.
2 :o. Referendum efter beslut av representationen. Denna referendumform, det 5. k. frivilliga referendum, förekommer i tio kantoner. I fyra av dessa står den i förening med redan existerande egentligt fakultativt referendum och i de övriga sex tillsammans med här förefintligt obligatoriskt referendum.
Den ställning det frivilliga referendum intager i den förra gruppen kantoner2 är rätt egenartad. Det innebär i allmänhet icke en utvidgning av referenduminstitutet som sådant, då folket redan äger rätt att påkalla omröstning i alla de ämnen som det omfattar: i Schwyz dekret och för-
' Se t. ex. Schollenberger, Grundriss des Staats— und Verwaltungsrechts der schweizer. Kantons, I, sid. 70; v. VValdkirch, a. 3... sid. 66. Waadtländska förfat- tare framhålla dock, att referendum i Vaud i grunden är ett initiativ, och att den 1884 in— förda referendumbestämmelsen följaktligen ej tillade något principiellt nytt utöver vad som redan fanns i och med initiativet. Jämf. Berney, L'initiative populaire en droit fédéral. Lausanne 1892, sid. 10, 11. 1, samt Bonjour, a. a., sid. 102, som påpekar att referendum i hans hemkanton existerar "sous la forme de l'initiative populaire et sans fixation de délai”.
2Luzern (30, mom. 2), Schwyz (32), Baselstadt (29), Vaud (26, mom. 0). Hit skulle även kunna räknas Zug och St. Gallen, men de behandlas lämpligen för sig (se nedan under .3:o). Vad Schwyz beträffar har det som nämnt både obligatoriskt och fakultativt referendum i egentlig mening. Med det frivilliga referendum får alltså denna kanton tre former för lagreferendum. Rörande sistnämnda form lyder stadgandet: ”Auch ohne diese verfassungsmässige Verpflichtung (syftar på det fakultativa referendum i egentlig me- ning) kan-n der Kantonsrat bei Gutfinden jeden seiner Beschlösse der Volksgenehmigung unterbreiten”.
ordningar, i Baselstadt lagar och slutgiltiga beslut samt i Vaud lagar och dekret. Med det frivilliga referendum insättes sålunda endast represen- tationen som konkurrent vid folkets sida, när det gäller att bringa insti- tutet i tillämpning, en konkurrent som därvid har alla möjligheter att förekomma folket, om den så skulle önska.
[ Luzern ställer sig emellertid saken annorlunda. Här kan, som ovan nämnts, medborgarbegäran om folkomröstning endast framställas ifråga om lagar. Men representationen själv har rätt att underställa folkets avgörande även andra ”beslut”, varigenom det frivilliga referendum i denna kanton kommer att betyda en verklig utökning av folkomröstnings- institutets omfång. I regel skall det frivilliga referendum utövas så, att parlamentet sänder en fråga direkt till omröstning, och det står även parlamentet i Luzern fritt att förfara så. Men det har även den egenar- tade rätten — vilken icke förefinnes annorstädes —— att underställa en fråga det fakultativa referendum, d. V. s. förläna folket rätt att i lagstad- gad ordning begära omröstning. I varje förekommande fall kan parla- mentet välja vilket av de båda alternativen det vill använda.
Samma betydelse som i Luzern av ett komplement till det så att säga ordinarie folkomröstningsinstitutet har det frivilliga referen— dum i kantoner med obligatoriskt lagreferendum.1 De hithörande be- stämmelserna äro alla nästan identiskt lika. och förebilden torde vara Ziirichs författning. Sedan de ämnen uppräknats, vilka alltid ovillkor- ligen skola komma under folkets avgörande. tillägges. att detsamma gäller "beslut, som kantonsrådet av sig självt vill bringa till omröstning”. De frågor, i vilka det frivilliga referendum kan tillämpas, äro alltså endast sådana, som annars höra under parlamentets uteslutande kompetens.
3 :o. Referendum efter begäran av en minoritet inom r e 1) r e s e n t a ti o n e n. 4 Två kantonala författningar, Zugs och St. Gallensz, medgiva rätt för 1/3 av representationens medlemmar att påkalla referendum. Begäran därom i en fråga skall framställas i omedelbar anslutning till parlamentets slutbehandling av frågan, varvid genom räk- ning konstateras, om begäran vunnit understöd av tillräckligt antal med- lemmar.3 Enligt författningens ord är det ej nog, att V, av de voterande anmäla sig, utan antalet måste uppgå till 1/3 av samtliga parlamentsmed- lemmar. Å andra sidan är tydligt, att ifrågavarande rätt ej är inskränkt endast till 1/3 av representanterna eller en minoritet av desamma. St. Hallens författning säger uttryckligen, att antalet skall uppgå till minst
* Ziirich (30, mom. 3), Solothurn (17, mom. 4), Schaffhausen (42, mom. 3), Grau- hiinden (Z,.mom. 7), Aargau (25, inom. e), Thurgau (4, mom. 0).
” Zug (34), St. Gallen (47). —3 Se för' St. Gallens del Gesetz betr. das Verfahrcn bei Ausubung des kant. Referen- dums und der Initiative ”I; 1893, art. 12, mom. 2.
'/3, och ingenting hindrar, att parlamentets majoritet ansluter sig till ett väckt referendumyrkande, varigenom faktiskt frivilligt referendum in— träder. Att avsikten närmast varit att lägga ett vapen i minoriteten.—' hand är dock uppenbart. Den skall kunna framtvinga en folkvädjan mot majoritetens vilja. De ämnen, i vilka en sådan vädjan kan komma i fråga., äro desamma, som höra under det fakultativa folkreferendum: lagar och allmänt förbindande beslut. Beträffande dessa senare har nia- joriteten självfallet samma rätt mot en parlamentsminoritet som mot fol— ket att begagna sig av klausulen om brådskande fall.
Obligatoriskt lagreferendum.
I kantoner med obligatoriskt lagreferendum kan ingen lag träda i kraft utan att ha erhållit folkets uttryckliga godkännande. I kantoner med fakultativt referendum låter det sig visserligen göra att i varje fall fin— gera ett sådant godkännande. men i verkligheten har detta endast une dantagsvis blivit lämnat. Folkets faktiska medverkan i lagstiftningen är alltså i den förra gruppen kantoner reguliär. i den senare intermit'enl. Det obligatoriska referendum förekommer liksom det fakultativa i tin kantoner, men det har geografiskt en betydligt större utbredning. då de största och folkrikaste kantonerna (bl. a. Ziirich och Bern) höra hit.1
Vad institutets omfång beträffar, är det obligatoriska lagreferendum i allmänhet något snävare utmätt än det fakultativa. Det gäller i fem kan» toner2 endast lagar, och undantagna från folkomröstning äro alltså här alla påbud i form av ”beslut”.'”dekret” eller ”förordningar”, så vitt dessa ej ”frivilligt” kunna underställas folket. Observeras bör emellertid. att även med obligatoriskt referendum är möjligheten icke utesluten att illu- dera den lagstiftningsrätt. som tillkommer folket. En lag kan visserligen icke förklaras brådskande. men då hinder icke finnes för att kalla den dekret. kan den genom att åsättas denna namnbeteckning undandragas omröstning. En annan icke oväsentlig inskränkning i folkets rätt ligger i parlamentets befogenhet att på egen hand utfärda tillämpningsdekret till lagar. I sak kunna dessa innehålla betvdelsefulla kompletteringar till lagen. ja över huvud vara viktigare än denna själv. men de komma ändock ej under omröstning. Berns författning föreskriver uttryckligen. att i varje lag de bestämmelser skola angivas. vilkas tillämpning förbe- hålles stora rådet att genom ett dekret närmare reglera. I praktiken torde denna förbehållsrätt komma till ganska vidsträckt användning.
I Schwyz har parlamentet den enastående befogenheten att ”nå för- hand genom folkomröstning låta tilldela sig fullmakt för det definitiva
1 Hit skulle även kunna räknas landsgemeindekantonerna, där alla lagar avgöras ge- nom omröstning i de årliga folkförsamlingarna. ” Pern (6, mom. 2), Schwyz (3, mom. b, 30), Schaffhausen (42 mom. 1), Aargau (35, mom. a), Thurgau (4, mom. a).
utfärdandet av en lag”.1 Författningen säger ej hur långt i detalj folk- uttalandet skall gå, och möjligt synes vara, att det ej behöver innefatta mera än ett allmänt uppdrag åt parlamentet att efter gottfinnande lagstifta i ett visst ämne. Genom en dylik *”fullmaktstilldelning”? av- händer sig folket all vidare befattning med lagen, som träder i kraft i och med parlamentets antagande av densamma.3 Det ligger i öppen dag. att ett referendalt förfarande av detta slag innebär en betydande in- skränkning i folkets medbestämmanderätt.
I övriga hithörande fem kantonerl har referendum en vidare omfatt— ning. i det att det utom till lagar sträcker sig till olika slag av parla— mentsbeslut. Dock icke alldeles förbehållslöst. I Solothurn och Baselv land omfattar det utom lagar endast de ”allmänt förbindande besluten”. i Zurich ”beslut", som icke författningsenligt höra under parlamentets kompetens. Graub'unden ensam har i överensstämmelse med äldre för— fattningstraditioner en detaljerad uppräkning av de ämnen (däribland åt- skilliga av rent administrativ art). som skola föreläggas folket till om— röstning. Wallis författning stadgar, att ”lagar och dekret” höra under referendum, men gör undantag för ”dekret av brådskande natur eller av icke allmän och förblivande räckvidd”. Efter mönster tydligen hämtat fi ån förbundet och kantoner med fakultativt referendum göres alltså här en distinktion mellan generella och icke generella dekret. av vilka de se— nare utan vidare få undantagas från folkomröstning. de förra däremot endast om de förklarats brådskande. Att det är författningens mening. att denna undantagsrätt skall brukas restriktivt framgår av bestämmel- sen att dess begagnande i varje särskilt fall skall föregås av ”ett spe- ciellt motiverat beslut”.
De i kantoner med obligatoriskt referendum efter parlamentssessio- nerna automatiskt följande folkomröstningarna äro vanligen förlagda till vissa, en gång för alla bestämda tider på året, då folket framträder för att utöva sitt lagstiftarkall. Det kan under sådana förhållanden kom- ma att dröja rätt länge, innan avgörandet över en lag faller. Någon be- fogenhet att förordna om en lags provisoriska ikraftträdande äger emel- lertid parlamentet icke.ls Däremot har det rätt att i fall av behov anordna
1' Schwyz (32). 2 ”Vollmaehtserteilung an dem Kantonsrat fiir ein7elne geset7geberische Arbeiten" enligt författn., art. 3, mom. 0. Att det här ej är fråga om konsultativ omröstning framgår därav, att om folket svarat nej, får ingen lagstiftning komma till stånd. Svarar det åter ja, så presumeras tydl'gen att folkets uppdrag fullföljes och att den lag utarbetas, som parlamentet själv anhållit om tillstånd till. Jämf. min undersökning, Det konsultativa. referendum, sid. 9, n. 2. 3 Jämf. v. VValdkirch, a. a., sid. 72 f. " Ziirich (30), Solothurn (17), Baselland (11), Graubiinden (2), )Vallis (30). 5 Detta uttryckligen stadgat i Zurich (30).
extra ordinarie omröstningen rätt som också i vissa kantoner icke så sällan anlitas.
Finansreferendum.
Finansreferendum innefattar, såsom det allmänt vedertagna namnet ger vid handen, olika slag av finansbeslut. Därmed är materiellt taget dess artskillnad från lagreferendum angiven. Formellt låter det sig däremot icke göra att uppdraga en bestämd gräns mellan dessa båda ar- ter av referendum. Har ett parlamentsbeslut erhållit formen av lag. är det under alla förhållanden, oberoende av vad det innehåller, underkastat folkomröstning, vilket alltså även är fallet beträffande en lag av finan- siell innebörd, t. ex. en skattelag. Referendum rörande en sådan lag eller en lag, som medför statsutgifter — vilket t. ex. ofta är händelsen, då det rör sig om förvaltningsorganisatoriska reformer vilka genomföras lag— vägen — är ur innehållets synpunkt ett finansreferendum.
I denna vidsträckta bemärkelse tages dock termen vanligen icke, utan den avser det speciella finansreferendum, som föreligger, då författningen genom särskilda bestämmelser stadgar att vissa uppräknade finansfrågor skola vara underkastade referendum. Finnas, såsom i förbundet, inga sådana särbestämmelser är det alltid tvivelaktigt, huruvida ett spörsmål av finansiell natur skall komma under referendum eller ej. Det beror i varje särskilt fall på vilken form beslutet därom erhåller. Som vi sett visade sig i förbundet till en början tendenser till uppkomsten av ett fi- nansreferendum, vilka tendenser i senare praxis blivit hävda. Finnas däremot särskilda bestämmelser av nämnda slag, är institutets omfång klart. I fråga om ett finansbeslut, som hör under dessa, kan folkets rätt till medverkan icke hindras, likgiltigt vad form beslutet än får.
Finansreferendum förekommer i alla schweiziska kantoner med undan- tag av två, Freiburg och St. Gallen, där frågor rörande statens inkomster och utgifter författningsenligt äro förbehållna representationen.1 I två. andra kantoner, Baselstadt och Neuchatel, anses referendum i finans- frågor följa av de allmänna författningsbestämmelserna om lagreferen— dum. Praxis, som i detta avseende är mycket konstant, har sålunda här
* Freiburg (45, mom. d—g), St. Gallen (55, mom. 7—10). Detta hindrar naturligtvis ll ke, att i enlighet med vad ovan sagts t. ex. en skattelag förelägges folket. Jämf. D 11 f t, a. a., sid. '150 ff. — Tilläggas bör, att i St. Gallen motion väckts (nov. 1921) om infö- rande av finansreferendum och att regeringen i budskap till parlamentet (8 aug. 1922) framlagt förslag om att beslut om engångsutgifter på 500000 fr. och årligen återkom— mande utgifter på 50000 fr. skola vara underkastade fakultativt referendum. Förslaget om finansreferendum vann vid sin tillkomst allmän anslutning; om. det slutbehand— lats är mig icke bekant. *
gått i annan riktning än i förbundet.1 Alla övriga 15 kantoner2 hava ett speciellt grundlagstadgat finansreferendum. Till omfattningen är detta något växlande, men i det stora hela kan man såsom hörande därunder urskilja följande fem ämnesgrupper: 1) utomordentliga statsutgifter; 2) statslån; 3) köp och försäljning av statsfastigheter; 4) skattebevill— ning; 5) budgeten.3
l) Utomordentliga statsutgifter. I alla kantoner med speciellt finans- referendum, undantagandes Geneve, äro nya av parlamentet beslutade vngångsutgifter till visst angivet belopp och därutöver underkastade folk- omröstning. Beloppen äro i de skilda kantonerna rätt olika, från 500 000 fr. (Ziirich, Bern, Vaud) till 40 000 fr. (Zug). Referendum är dock icke i alla kantonerna obetingat. I Vaud får det användas endast då ifråga- varande utgifter beslutats såsom tilläggsanslag utanför budgeten, och :tven då icke, om de äro avsedda för det nationella försvaret eller för täc— kande av förbindelser ingångna före författningen; i Wallis endast, då de ej kunna bestridas av de ordinarie inkomsterna. Vidare äro även beslut om nya, årligen eller för vissa år återkommande utgifter i de flesta kan- toner underställda referendum (i Ziirich 50000 fr., 1 Zug 5000 fr).'
2) Statslån höra vanligen under parlamentets uteslutande kompetens, och undantag från denna regel påträffas endast i fyra kantoner. Sålunda falla i Aargau alla lån på mera än en miljon fr. under det obligatoriska referendum. Detsamma gäller i Solothurn lån överstigande en halv miljon fr., såvida de ej avse återbetalande av redan existerande lån. I Bern och Geneve gäller referendum varje län, oberoende av storleken, som icke är återbetalningslån eller som är att betrakta såsom en övergående pen- ningtransaktion, vilken senast under nästa finansår skall regleras med tillhjälp av löpande inkomster.
3) Vid köp och försäljning av statsfastighet är parlamentet i åtskil-
' Se K aufman n, Geschichte, Dogmatik und Ergebnisse des kantonalen Finanzre— ferendums. Ziirich 1917, sid. 69 f., 72 f. Vad Neuchåtel beträffar, erinras om att denna kanton var den första, som införde ett 'finansreferendum (1858). Detta var obligato— riskt (jämf. ovan sid. 84). Bestämmelserna härom upphävdes 1879, då det fakultativa lagreferendum antogs. Finansangelägenheterna förutsattes nu falla under detta.
2 Zurich (31, mom. 5), Bern (6, mom. 4—6), Luzern (39), Schwyz (30), Zug (34), Solothurn (17, mom. 2— 3), Baselland (18, mom. 10), Schaffhausen (42 mom. 2), Gra- hiinden. (2, mom. 6), Aargau (25, mom. b—d). Thurgau (4, mom. b), Tessin (författ- ningslag 1892, art. 31), Vaud (27, mom. 3), ”Wallis 30, mom. 4—5), Geneve (loi const. "”'/5 1879, art. 2). ' 3 Jämf. Schollenberger, Grandriss des Staats- und Verwaltungsrechts der schweizer. Kantone, III, sid. 18 ff. K 8. ufmann, a. a., sid. 16 ff. ** Som exempel på hithörande bestämmelser kan anföras Schaffhausens författn., som underställer referendum: ”Alle Beschliisse des Grossen Rates, welche fiir einen beson- fleren Zweck eine neue einmalige Gesamtausgabe von mindestens fr. 150 000 oder eine _iährlich wiederkehrende Ausgabe von mindestens fr. 15000 zur Folge haben.”
liga kantoner i sin handlingsfrihet bundet av folkets medverkan. Över- stiger köpet eller försäljningen en viss summa (i Solothurn 20000 fr., i Baselland 1000 fr.) inträder nämligen referendum.
4) Folkets självbeskattningsrätt (medels omröstning) är ingenstädes. om man bortser från landsgemeindekantonerna, principiellt grundlags— stadgad. Däremot föreskriver författningen i ett flertal kantoner folket.—' medverkan, när det gäller att bestämma grunderna för skatternas utgår ende, speciellt vad beträffar de direkta statsskatterna. Dessa utgå van-- ligen enligt en gång för alla genom lag stadgade grunder, men om fråga uppstår att öka desamma, inträder, därest skatteprocenten höjes utöver ett visst belopp. exempelvis dubbelt mot det förutvarande (Bern), folkets medbestämmanderätt.
5) Budgeten är numera i kantoner med speciellt finansreferendum utr dantagen från detta, vare sig författningen innehåller uttryckliga stad— ganden härom1 eller icke. Tidigare fanns i Bern och Aargau obligato- riskt budgetreferendum (rörande den fyraåriga finansplanen), men du föga gynnsamma erfarenheter man hade härav2 föranledde dess avskaf- fande. Endast i en kanton. Baselstadt. äger folket. på grund av den här vedertagna extensiva tolkningen av det fakultativa lagreferendum. rä't att rösta även över budgeten. I praxis har dock denna rätt ännu aldrig ta- gits i anspråk.3
Vad beträffar sättet för utövningen följer finansreferendum överallt de regler. som gälla för lagreferendum. utom i kantonen Vaud. där lag- referendum är fakultativt men finansreferendum obligatoriskt. Från lag— referendum skiljer sig finansreferendum över allt i så måtto. att klau— sulen om brådskande fall ej kan komma till användning. Däremot har representationen i alla kantoner med frivilligt referendum rätt att sända till folkomröstning sådana finansbeslut, som ej eljest enligt författnin- gen äro underställda referendum.
Traktatreferendum.
Förbundet.
Såsom i det föregående är berört infördes traktatreferendum i förbun— det genom grundlagsändring år 1921. I överensstämmelse härmedi skola ”Statsfördrag med utlandet vilka avslutats på obestämd tid5 eller för en
' Såsom i Aargau och Geneve. ” Se K a n fm a nn, a. a., sid. 51, samt S ch ol len h e r g e r, Grundriss des Staats- und Verwaltungsrechts der schweizer. Rantone, III, sid. 14.
3 Im Hof, a. a., sid. 167: K aufmann, &. a., sid. 16. * Förbundsiörfattn. art. 89, mom. 3. 5 Enligt den i detta fall ursprungliga franska texten: ”pour une durée indéterminée". enligt den tyska texten: ”unbefristet”.
tid av mer än 15 år” förelägges folket till omröstning, för så vitt begäran därom framställts av 30000 medborgare eller 8 kantoner. Formen är :tlltSä fakultativ, och villkoren i övrigt för att referendum skall komma till stånd äro desamma som för lagreferendum. En väsentlig skillnad mellan detta och traktatreferendum består dock däri, att författningen ifråga om det senare icke känner något förbehåll om brådskande fall. En traktat, som faller under referendumbestämmelserna, kan därför icke genom särskilt beslut av representationen undandragas folkomröstning.
Innebörden av det anförda grundlagstadgandet, vilket leder sitt ur- sprung från ett folkinitiativ, är ej i alla delar fullt klar. Då man ännu ej av praxis har någon ledning att hämta för tolkningen, har man i detta avseende uteslutande att hålla sig till de meningar. som vid dess till- komst gjorde sig gällande.
Som synes läggas ej alla traktater utan åtskillnad under referendum utan endast sådana av viss närmare angiven karaktär. Indelningsgrun- den för under referendum underställda och icke underställda traktater är emellertid ej, såsom man av tidigare reformförslag att döma möjligen kunnat vänta, de ämnen traktaten berör utan uteslutande dennas giltig- hetstid. Av bestämmelserna är utan vidare klart, att en traktat som av— slutats på 15 år eller på en kortare tid icke kan bli föremål för folkom— röstning, likaså att en traktat, som avslutats för en viss faställd längre tid än 15" år, hemfaller under referendum. Däremot är det ej lika tyd- ligt, trots författningens ordalag, att detta också alltid skall vara fallet med en traktat ”på obestämd tid". Innehåller nämligen en sådan traktat bestämmelser, som uttryckligen medgiva uppsägning från de kontrahe- rande parternas sida, innan 15 år förflutit, så är det tvivelaktigt, om re- ferendum rörande densamma kan komma ifråga. Att så ej vore förhål— landet framhölls på sin tid av förbundsrådetl, som betonade, att det av- görande för bedömandet, om en traktat skulle underställas referendum eller ej, läge däri, att förbundet ägde möjlighet att senast efter 15 år frigöra sig från de förbindelser det åtagit sig genom densamma, varvid det måste anses likgiltigt, om traktaten ifråga förfölle på grund av utlö- Vpandet av en på förhand överenskommen tidsfrist eller. genom upp— sågning.
Är denna tolkning riktigz, kan parlamentet genom inskjutande av en klausul om uppsägning utesluta varje traktat från referendum. Skulle en dylik utväg anses osäker, äger parlamentet ändock alltid möjlighet att i
' Se förbundsrådets budskap i B. B1. 39/5 1914 och 9I:. 1919. 2 Den vann på auktoritativt håll understöd i förbundsförsamlingen. Se Amtl. sten. Bulletin, Nationalrat, apr. 1920, sid. 340. I ständerrådet gjordes av vederbörande utskotts- rapportör gällande, att tolkningen vore riktig enligt den tyska texten, men ej enligt den franska.
sin fördragsslutande verksamhet undgå folkets kontroll genom att ur verka en överenskommelses avslutande på 15 år eller kortare tid. Det är troligt, att även om en sådan kortare tidsfrist i ett givet fall icke _i och för sig skulle anses lämplig, skulle den dock av en främmande part inför den risk och omgång ett referendum innebär. komma. att godtagas.
Med de vidsträckta möjligheter, som sålunda föreiinnas att kringgå be— stämmelserna om traktatreferendum, kan det ifrågasättas, i vad mån syf— tet med dess införande kommer att uppnås. Deras bristfällighct ligger framför allt däri, att de ej taga sikte på en traktats innehåll, på dennas större eller mindre vikt. De liksom förutsätta, att den större eller mindre vikten sammanhänger med giltighetstiden, vilket ingalunda är fallet. Så- som av förbundsrådet påpekatsl, äro visserligen en hel del av Schweiz" för närvarande omkring 400 traktater avslutade på obestämd tid utan sär- skilda uppsägningsvillkor, men de beröra så gott som alla obetydliga ämnen (gränsregleringar, samfärdseln o. dyl.), vilka ej äro ägnade att väcka folkets intresse. Däremot skulle de allra flesta nu gällande överf enskommelser av någon större betydelse falla utanför referendum, exem— pelvis de som gripa in på lagstiftningens område samt handelstraktater. vilka senare vanligen äro avslutade just på 15 år. Under sådana förhål— landen är det svårt att säga, i vad mån traktatreferendum för framtiden kommer att spela någon större praktisk roll.
Kantonerna.
Av förbundsorganisationen följer, att alla utrikespolitiska angelägen heter principiellt höra under förbundets kompetens.2 Endast undantags— vis kunna kantonerna rörande vissa frågor av ekonomisk natur samt gränssamfärdseln och polisväsendet ingå fördrag med främmande makt. varvid dock underhandlingarna ske genom förmedling av förbundsrådet. Denna befogenhet har ytterst sällan av en kanton tagits i bruk. Däremot är det vanligt, att kantonerna använda sig av den dem tillkommande rätten att under viss kontroll från förbundsmyndigheteras sida sins emel- lan avsluta överenskommelser. Dessa få självfallet ej vara av politisk natur, men kunna i övrigt avhandla en mängd olikartade frågor berö— rande lagstiftningen, rättegångsväsendet och förvaltningen. I verklig— heten är det alltså huvudsakligen dylika interkantonala överenskommel— ser, vanligen kallade konkordater, som avses, när man talar om ett kan— tonalt traktatreferendum.
Som särskilt grundlagstadgat institut förekommer traktatreferendum i tio kantoner, .av vilka det är obligatoriskt i åtta och fakultativt i två."
1 I ovan s. 173 11. 1 anförda budskap. ” Förbundsförfattn., art. 7—10.
(Luzern och Schwyz).1 Vidast är institutet formulerat i Graubiindens och Wallis” författningar, vilka uttryckligen lägga alla statsfördrag och konkordater under referendum. Den förra kantonen hör till de få, som! avslutat en internationell traktat. Någon inskränkning av institutet torde ej heller vara avsedd i Luzern och Schwyz. I två kantoner, Ziirich och Thurgau, hemfalla endast konkordater under referendum. I övriga kan- toner är traktatreferendum så tillvida begränsat, att det omfattar endast överenskommelser av visst innehåll, vanligen sådana ”av lagnatur”.
Av författningsbestämmelsernas ordalydelse framgår icke alltid otvety— digt institutets omfång. Av praxis är emellertid klart, att även då det talas endast om ”statsfördrag” eller ”fördrag”, avses härmed jämväl kon— kordater. Nämnas däremot endast ”konkordater”, kan med säkerhet ana tagas, att internationella överenskommelser äro uteslutna från referen— dum.2
Referendumproceduren.
I den föregående framställningen har frågan om referendiuninstitutets omfattning stått i förgrunden, och själva det referendala förfaringssättet — de olika förberedelsestadier en schweizisk lag har att genomlöpa, in— nan den träder i kraft — har endast i huvuddragen blivit berört. Denna procedur skall i det följande något närmare belysas. Det ligger i sakens natur, att proceduren är betydligt vidlyftigare vid fakultativt referendum än vid obligatoriskt, då det i förra fallet först gäller att utröna, huruvida en lag skall bli föremål för folkomröstning, medan detta i senare fallet alltid är givet. Vi uppehålla oss däför till en början vid det fakultativa referendum för att sedan, då fråga blir om omröstningens anordnande. jämsides behandla båda referendumformerna.
Referendumbegäran och dess behandling.
'I allmänhet innehålla icke författningarna närmare bestämmelser om referendumproceduren, utan dessa återfinnas i särskilda tillämpnings- lagar, delvis även i vallagarna. En sådan tillämpningslag antogs i för- bundet 1874 och har sedermera kompletterats genom på administrativ väg utfärdad förordning 1879. För kantonerna har denna tillämpningslag i det stora hela, med vissa avvikelser i detaljerna, tjänat som mönster. Vid den allmänna behandlingen av de för det fakultativa referendums an—
! Ziirich (30, mom. 1), Bern (26, mom. 4), Luzern (30), Schwyz (31), Solothurn (17, _mom.1),Baselland (11), Graubiinden( 2, mom. 2), Aargau (33, mom. 0), Thurgau (4, mom. a), Wallis (30, mom. 1).
'” Geo r g, a. a., sid. .261 ff., gör i sin framställning av det kantonala traktatreferen- dum ingen åtskillnad mellan konkordater och andra fördrag och är även i andra punkter missvisande. , . j _ '
vändning gällande reglerna kunna vi därför lämpligen taga förbunds— föreskrifterna till utgångspunkt.1
Sedan parlamentet fattat sitt beslut i en fråga, som hör under referen— dum — vi antaga att det är en lag — skall denna publiceras. I förbundet sker publiceringen omedelbart i den officiella tidningen ”Förbundsbla— det" (Bundesblatt), i kantonerna i regeringsbulletinerna (Amtsblatt. F euille officielle).2 I en och annan av dessa senare, såsom Luzern, före- skrives, att alla under en parlamentssession antagna lagar skola i ett samband efter sessionens slut offentliggöras. Ändamålet med detta offent- liggörande, som även innefattar distribuering av lagen till de lokala myn- digheterna”, är naturligtvis att bereda de röstberättigade medborgarna tillfälle att taga kännedom om lagen för att därefter, om de så önska, inkomma med en referendumbegäran. En sådan begäran skall vara in- lämnad inom viss lagstadgad tid, den s. k. referendumfristen, vilken i re— gel löper från lagens publiceringsdatum, stundom, såsom i Zug och St. Gallen, från den dag då parlamentet fattat sitt beslut. Referendumfristen är i förbundet 90 dagar, likaså i Freiburg; i övriga kantoner växlar den från 60 dagar (Zug) till 30 dagar (Schwyz. St. Gallen, Ticino och Geneve).
För att omröstning skall komma till stånd måste inom ifrågavarande tid ett visst minimiantal röstberättigade medborgare ha uttalat sin ön— skan därom. Detta antal — vi kunna kalla det referendumtalet — an— gives nedan för förbundet och kantonerna, varjämte uppgifter meddelas om dess relation till hela antalet röstberättigade.4
1 För efterföljande framställning ligga till grund tillämpningslagar och förordningar i förbundet och sex kantoner. Förbundet: Bundesges. betr. Volksabstimmung öber Bundesgesetze und Bundesbeschliisse ”le 1874; Verordnung betr. Begehren um Volks- abstimmung iiber Bundesgesetze und Bundesbeschliisse elr. 1879. Baselstadt: Ges. betr. das Verfahren bei Ausubijng der Initiative und des kantonalen Referendums 16It. 1875. St. Gallen, Ges. betr. das Verfahren bei Ausubiing des kantonalen Referen- dums und der Initiative "lr 1893. Luzern: Organisationsges. des Kantons Luzern s/.», 1899. Geneve: Loi organique sur le referendum facultatif et sur le droit d'initiative ”It 1906. Vaud: Loi sur l'exercice des droits politiques 2la 1908. Neuchåtel: Loi sur l7exercice des droits politiques 23/11 1916. F reibur g: Ges. betr. die Ausiibung des Verfassungs- und Gesetzgebungsinitiativerechts der Börger und des Referendumrechts "V.-. 1921. Se även v. Salis, Bundesrecht, II, sid. 215 ff. *” I enlighet med tillämpningslagarnas bestämmelser innehåller varje lag i förbundet och vanligen även i kantonerna en slutartikel, den s. k. referendumklausulen, som uppdrar åt regeringen att ombesörja lagens kungörande och eventuella verkställighet. 3 I ett par kantoner, Freiburg och Neuchatel, har regeringen rätt att ifråga om lagar. som ej lämpa sig för fullständig publicering — om de t. ex. äro för vidlyftiga — endast annonsera deras titel under hänvisning till att de finnas tillgängliga. hos de lokala myn— digheterna. * Uppgifterna avseå r 1920.
talet. rättigade. cent av det se-
nare. Förbundet .................. 30 000 964 587 3.11 Freiburg .................. 6 000 34 565 17.35 Vaud ...................... 6 000 81 594 7.35 Ticino ...................... 5 000 44 992 11.11 Luzern .................... 4 000 43 417 9 21 St. Gallen .................. 4 000 67 188 5 95 Geneve .................... 3 500 39 868 8 75 Neuchätel .................. 3 000 34 653 8 65 Schwyz .................... 2 000 15 652 12 77 Baselstadt .................. 1 000 32 292 3 09 Zug ........................ 500 8 073 6.19
Som sig bör är referendumtalet absolut taget störst i förbundet. Pro- centuellt är det dock, om man undantar Baselstadt, minst, varför det ställer sig relativt lätt att åstadkomma ett referendum i förbundet. I kan- tonerna är detta som synes i allmänhet betydligt svårare, svårast i Frei- burg. där det fordras att över 17 procent av alla röstberättigade opinerat i detta syfte.
Genom ingående regler för avgivandet av referendumbegäran har man sökt uppställa garantier för att en sådan begäran tillkommit på rätt sätt. Den ställes till regeringen samt skall vara skriftligt avfattad och försedd med egenhändig namnunderskrift av de medborgare som begära referen- dum. Kollektivbeslut av kommuner eller folkmöten äga alltså giltighet som begäran endast för de enskilda medborgares räkning, vilka person- ligen undertecknat beslutet. Namnunderteckningen skall vara fullständig, och i vissa kantoner (Geneve och Neuchatel) fordras dessutom att bo- stadsadress, yrke och födelseår antecknas. Alla tillämpningslagar för— bjuda uttryckligen teckning av annans namn, och brott häremot ävensom mångfaldigande av egen namnunderskrift är belagt med straff (böter eller ilsvårare fall fängelse). I en del kantoner är undantagsvis tillåtet för röstberättigad att använda annan persons hjälp för namnteckningen.1 lntet förbud existerar dock för en icke skrivkunnig person att ersätta sin namnunderskrift medelst ett bomärke.2
Namninsamlingen, vilken vanligen ombesörjes helt och hållet på privat initiativ, sker genom distribuering av tryckta formulär, s. k. referendum-
! Setillämpningslag för Geneve, art. 3. ? Rättenxatt tec-kna med bomärke torde med numera allmänt rådande skrivkunnighet icke spela någon nämnvärd praktisk roll. Förr kunde den ha en viss betydelse. Så före- kom exempelvis en referendumbegäran i Ticino 1885, vilken innehöll 642 bomärken. ll i 1 ty, Referendum, sid. 379, 11. 79.
listor (Referendumbogen), vilka inrymma plats för ett flertal under- skrifter. Varje lista anger i korthet den fråga referendumbegäran av ser — flera än ett ämne kan den ej på en gång upptaga1 — samt inne— håller anteckning om den kanton och kommun där den skall cirkulera. Vidare skola enligt de flesta tillämpningslagar dessas straffbestämmelser å densamma avtryckas.
För en listas giltighet fordras, att den är vederbörligen bestyrkt. I varje kommun tillkommer det kommmialföreståndaren eller den, som han i sitt ställe för ändamålet förordnar, att intyga, att de personer, vil— kas namn finnas upptagna på en lista, äga att utöva sin politiska röst— rätt i kommunen. Härav följer, att en referendumlista i regel endast kan upptaga namn från en och samma kommun. Kommunalförestånda— rens intyg, som är avgiftsfritt, skall i förbundet vara avfattat enligt lag— stadgat formulär, innefattande uppgift å den kommun listan avser samt antalet röstberättigade namnundertecknare å densamma. Saknas intyg eller är intyget felaktigt formulerat, är referendumbegäran ogiltig.
Dessa förbundsföreskrifter, som i sin nuvarande form härröra från år 1879, visade sig nödvändiga för att motverka, att en mängd referendum— listor inkommo Obestyrkta eller ofullständigt bestyrkta.2 Att märka är att kommunalmyndigheternas intyg endast avser att bestyrka listunder- tecknarnas rösträtt och alltså icke äktheten av deras namnunderskrifter. Det senare vore för övrigt icke möjligt, då namnteckningen vanligen icke sker inför kommunalmyndigheterna. I ett par kantoner (Freiburg och Ticino) är dock detta föreskriveta, och här synes kommunalmyndighe— ternas intygsplikt hava en vidare innebörd. _
Sedan namninsamlingen fortgått under den för ändamålet anslagna referendumfristen, insändas före dennas utlöpande de undertecknade lis— torna till regeringen, vilken å sin sida har att slutkontrollera dem. Denna slutkontroll avser närmast att konstatera huruvida de kommunala inty- gen å listorna äro utfärdade i laga ordning. Har, såsom nyss nämndes, ett fel därvid begåtts — exempelvis på så sätt att antalet av de år en
* Uttryckligen stadgat i en del kantonala tillämpningslagar. I förbundet finnes härom ingen särskild föreskrift, och det har hänt, såsom 1884, att en och samma referendumlista innehållit begäran om referendum beträffande flera lagar.
2 Ännu år 1889 vid ett detta år förekommande förbundsrcferendum befunnos endast ”en försvinnande liten del” av referendumlistorna vederbörligen bestyrkta, varför vid ett strängt förfarande egentligen hela referendumbegäran borde förklarats ogiltig. Förbunds— rådet lät dock vid detta tillfälle nåd gå för rätt. Se förbundsrådets cirkulärskrivelSe till kantonsregeringarna, B. Bl. 13/9 1889. Även senare ha stundom rätt stora oegentligheter vid den kommunala intygsgivningen förekommit. — Förordningen av 1879 kompletterades 1897 med en strängare förordning, vilken regeringen dock, på grund av det allmänna mot— stånd den rönte, såg sig tvungen att indraga. 3 I Geneve kunna referendumlistorna efter önskan deponeras hos mären i kommunen, vilken har att kontrollera namnunderskrifterna.
lista befintliga namnunderskrifterna ej omnämnts1 — så är detta till— räckligt för att göra hela listan ogiltig. Regeringen har emellertid även självständig rätt att undersöka, om intygsuppgifterna stämma med. verk— ligheten. Visar sig vid en sådan undersökning, att en undertecknare sak- nar rösträtt, eller är hans politiska hemort oriktigt uppgiven, så strykes hans namn. Även namnunderskrifternas äkthet kan regeringen till en viss grad pröva. Skulle på en lista befinnas flera underskrifter, ”vilka uppenbarligen härröra från samma hand”, så skola alla. dessa under- skrifter med undantag för en förklaras ogiltiga.2 Det ligger i sakens natur att denna självständiga undersökning från regeringens sida icke kan gå på djupet eller bli särdeles omfattande.
Från nu skildrade referendumregler avviker Freiburgs tillämpnings— lag, som är den senast tillkomna (av år 1921), i ett par väsentliga punk— ter, vilka förtjäna att särskilt beröras.
Medan överallt annorstädes den stadgade referendumfristen ovillkorli- gen följer efter en lags kungörande, är denna frist i Freiburg villkorlig. Här är nämligen fristens utlysande beroende av att en referendumbegä— ran, undertecknad av minst 25 medborgare, först blivit deponerad i stats— kansliet. Skulle inom 15 dagar efter lagens offentliggörande ingen så— dan preliminär referendumbegäran inkomma, så träder lagen i kraft och referendumfristen är förverkad. Inkommer åter en preliminär begäran. skall denna omedelbart publiceras, och samtidigt utlyses den lagstadgade. referendumfristen på 90 dagar att löpa från datum för den ovannämnda preliminära begärans offentliggörande. Med denna ordning vinnes den avsevärda förenklingen av proceduren, att en av parlamentet beslutad lag, mot vilken referendumrätten ej tages i anspråk — och detta kan väntas vara fallet med de flesta lagar —— betydligt snabbare än annars kan träda i kraft. .
Vad namninsamlingen beträffar, står denna som nämnt i Freiburg på ett helt annat sätt än i de flesta andra kantoner under offentligkontroll. Tryckningen av referendumlistorna sker visserligen på privat initiativ, men dessa få ej fritt cirkulera bland allmänheten, utan skola. i varje kommun mot kvitto överlämnas till kommunalrådet. Namnteckningen sker sedan under uppsikt av en av rådets medlemmar eller av dess sekre-
1 En sådan försumlighet är icke betydelselös, då därigenom i själva verket garanti saknas för att alla listundertecknarna äro politiskt röstberättigade i kommunen. Det är nämligen möjligt att inlämna en referendumlista, som upptar blott ett fåtal namn, till be— styrkande, och därefter återtaga den för att låta den cirkulera på nytt. Anger ej det er— hållna intyget det ursprungliga antalet underskrifter, finnes alltså intet hinder för att under deta intyg sedan insmuggla så många underskrifter, som listan har rum för, utan att bestyrkande av dessa behöver begäras. . ? Namnkassering av nu nämnda skäl torde i de flesta fall, ehuru icke i någon större utsträckning, förekomma. '
terare på de kommunala byråerna, vilka skola hållas öppna för ända- målet på bestämda tider. Det är dock tillåtet att även insända ett indivi- duellt skriftligt instämmande i referendumbegäran, men detta skall då vara bevittnat av kommunal myndighetsperson. Efter referendumfristens förlopp översändas namnlistorna vederbörligen bestyrkta från kommu- nerna till förvaltningsdistriktens prefekter, vilka äro skyldiga att göra ett sammandrag kommunvis av distriktets namnunderskrifter. Detta sammandrag skall under 15 dagar vara tillgängligt för allmänheten, var- efter hela aktmaterialet överlämnas till regeringen, som efter granskning fastställer antalet giltiga namnunderskrifter. Det är tydligt, att med denna genomförda kommunala kontroll tämligen säkra garantier uppnås för attinga oegentligheter förekomma vid namninsamlingen.
Folkomröstningens anordnande.
Sedan i förbundet och kantoner med fakultativt referendum av regerin- gen fastställts, att en giltig referendumbegäran inkommit, inträder här det stadium av referendumproceduren, som i kantoner med obligatoriskt referendum omedelbart föreligger, efter det att en lag av parlamentet blivit antagen. Detta stadium innefattar de olika faserna av folkomröst- ningens anordnande.
I allmänhet är icke någon bestämd tid föreskriven, inom vilken om— röstningen skall äga rum. I kantoner med obligatoriskt referendum fin- nas dock vanligen, såsom förut är omnämnt, ordinarie omröstningstider lagstadgade: för Ziirich Bern, Aargau och Thurgau en omröstning varje vår och höst. för Schaffhausen en våromröstning och för Wallis en årlig omröstning i december. I en del kantoner med fakultativt referendum är en viss maximitid, räknad från referendumfristens utgång, bestämd. inom vilken omröstningen skall anordnas: i Freiburg 90 dagar, i Zug och Neuhchätel 60 dagar. I andra kantoner står det regeringen fritt att be- stämma omröstningsdagen. blott tillräcklig tid beredes de röstberättigade att studera och sätta sig in i onn'östningsämnena.
'I förbundet är regeringen skyldig att ”sörja för ett tillräckligt allmänt bekantgörande av den förbundslag eller det förbundsbeslut, som skall underställas omröstning”, och först fyra veckor därefter får omröstnin- gen företagas. Praxis är. att varje röstberättigad får sig ett exemplar av lagen tillsänt, vilken distribuering sker genom kantonsregeringarnas försorg. I flera kantoner är uttryckligen föreskrivet, att sådan distri- buering skall ske viss tid före omröstningsdagen, exempelvis i Ziirich (30 dagar). Bern. Schwyz och St. Gallen (14 dagar). Geneve ( 10 dagar.), i Neuchätel (8 dagar). I en del andra kantoner åter (t. ex. Luzern) ut— delasendast lagen i lämpligt antal exemplar till de kommunala kanslien för att där hållas tillgänglig för intresserade.
Vid distribuering av omröstningsförslagen är det i kantoner med obli— gatoriskt referendum vanligt, att dessa åtföljas av förklarande budskap. vilka avse att till de röstberättigades upplysning ge en orienterande över- sikt av de framlagda förslagens innehåll och syfte.1 I allmänhet är en dylik upplysningsplikt ej påbjuden i författningarna, ej heller alltid i till— lämpningslagarnai, utan synes till stor del vila på gammal praxis. Bud— skapens utarbetande försiggår på olika sätt. I Bern ligger ansvaret här— för hos parlamentet själv, vars president alltid undertecknar budskapen och närmast har att sörja för deras författande. Detta kan dock uppdra— gas åt ett utskott eller åt en i frågan speciellt sakkunnig person eller åt regeringen. I Zurich utarbetas budskapen i regel av regeringen, vilket då i varje särskilt fall anmärkes. Även här kan dock parlamentet förbe— hålla sig författarskapet, vilket torde ske speciellt då regering och-parla— ment äro oense i någon fråga.
I kantoner med fakultativt lagreferendum förekomma i allmänhet ej upplysande budskap.3 Som orsak härtill brukar uppgivas, att det med denna referendumform ingalunda är säkert att en lag verkligen kom— mer till omröstning, varför utarbetandet av ett budskap ofta skulle bli förspilld möda. Något hinder synes emellertid ej finnas för att denna sak uppskjutes, till dess det blivit klart att omröstning skall ske.
Bland annat av nämnda skäl har ej heller förbundet tillägnat sig nu ifrågavarande praxis. Yrkanden härom ha dock upprepade gånger fram— förts i förbundsförsamlingen och vid ett tillfälle (1877) till och med vun— nit bifall både av förbundsrådet och ständerrådet. Man tänkte sig då, att det skulle tillkomma förbundsrådet att författa budskapen, med rätt för förbundsförsamlingen att undantagsvis genom gemensamt utskott från båda kamrarna övertaga denna uppgift. Frågan föll på motstånd från nationalrådets sida. Senare förslag i liknande syfte (1882 och 1892) väckte ringa intresse och upptogos ej ens till behandling.* Anledningen till denna parlamentets hållning torde nog i främsta rummet varav kanto- nalt federalistiska hänsyn.G Man har varit rädd för att förbundsmyndig-
1 Jämf. Tingsten, Olika metoder för objektiv upplysning vid folkomröstningar i Schweiz och Nordamerikas Förenta stater, sid. 3 ff. "' Endast Schaffhausens författn. (art. 42) innehåller ett stadgande härom, så lyda-nde: "Alle Erlasscn des Grossen Rates, fiber welche die Volksabstimmung stattzufinden hat. sind den Aktivbtirgern mit einer die Hauptpunkte beleuchtenden Botschaft zuzustellen". Berns tillämpningslag (Dekret iiber das Verfahren bei Volksabstimmungen und Wahlen ”'/511921, 5 2) förutsätter befintligheten av budskap, men ger inga närmare regler i detta avseende; motsvarande lag i Ziirich omnämner dem ej ens. 3 Ett undantag utgör Schaffhausen för den tid (1876—1895) då denna kanton hade fakultativt referendum. _ I detta samband bortses från de motiverade uttalanden, som kunna åtfölja omröstningsförslag tillkomna i anledning av folkinitiativ.
" Zinsli, a. a., sid. 121. ' 5 H i lty, Le referendum et llinitiative, sid. 404.
heterna genom budskapen skulle få ett alltför starkt medel att påverka omröstningarnas utgång. Något konstitutionellt hinder finnes emellertid icke för- förbundsrådet att på eget initiativ i Förbundsbladet publicera en objektiv redogörelse för de till omröstning framlagda frågorna och låta denna-medfölja referendumkungörelsen.1 Av denna rätt har för-bums— radet någon enstaka gång begagnat sig.
Man skulle möjligen vänta, att ett land med så till det yttersta genom- förddemokrati som Schweiz såsom konsekvens härav infört röstplikt. ] förbundet är så icke fallet. Däremot ha kantonerna ofta i sina författnin- gar eller tillämpningslagar bestämmelser om obligatoriskt deltagande för medborgarna i val och omröstningar. Dessa bestämmelser ha dock endast _värde såsom principiella deklarationer, om inga straffpåföljder äro stadgade, vilket visst icke alltid är förhållandet. Tvärtom kan det fö— rekomma, såsom i Bern, att lagen först stadgar röstplikt och omedel— bart därpå tillägger, att denna plikt ej får vara förbunden med tvång? I en del kantoner3 _— vanligen med obligatoriskt referendum — finnas emellertid böter stadgade för utebliven omröstning, uppgående till väx— lande belopp (70 cts, 1 a 2 fr.). Här existerar alltså ej blott röstplikt utan även rösttvång. Dessa bötesbestämmelser torde ej tillämpas alltför . strängt, men äro dock icke utan en viss verkan.
I Ziirich tillämpas en metod, varigenom påläggandet av egentliga bö— ter undvikes, men som därför icke är mindre verksam?t Det åligger här varje röstberättigad att till valmyndigheten återställa det legitimations— kort .(Stimmberechtigungsausweise), som alltid före varje val och folk-- omröstning tillsändes honom och mot vars uppvisande han är berättigad 'att deltaga i omröstningen. Infinner han sig ej vid denna för att jämte sin röstsedel avlämna kortet, och har det senare ej inom de två därefter följande dagarna återsänts, vilket kan ske per post, låta valmyndigheter- na avhämta- det, varvid den försumlige har att betala en hämtningsavgift. växlande i olika kommuner från 50 cts till 1 fr. Denna metod har visat sig ganska. effektiv. Röstpliktens utövning underlättas i Ziirich genom här tillåten fullmaktsröstning.
lalämf.vPolitisches Jahrbuch 1886, sid. 513.
Ges. iiber die Volksabstimmungen und Wahlen mln! 1921, % 2. " Aargau, Thurgauoch Schaffhausen samt bland kantoner med fakultativt referen- dum St...Gallen. Bestämmelser om rösttvång funnos även införda i Solothurn men ha där sedan länge varit obsoleta. Jämf. Lam belet, Die gesetzliehen Bestimmungen betr. Stimmabgabe in den fiinf Kantonen Ziirieh, Schaffhausen, St. Gallen, Aargau, Thurgau. Zeitschr.a f.. schweizerische,Statistik 1893, sid. 91 ff.; S 0 h 0 ] le n b e r g e r, Grundriss des Staats- und Verwaltungsrechts der schweizer. Kantone, I, sid. 96.
4 Ges. betr. die W'ahlen etc. 7/11 1869, 5 4. Det berodde tidigare på kommunerna att tillämpa metoden eller icke. Sedan 1890 ,är den generellt antagen för hela kantonen. Se IVeidenman, a. a., sid. 92 ff.
Vad beträffar omröstningens utförande erbjuder frågeställningen inga svårigheter. Den är vid referendum alltid enkel och tydlig. På en röst- sedel står överst tryckt datum för omröstningen, varefter följer själva frågan, som vanligen är formulerad så: ”Vill ni antaga den och den la— gen ?” (lagens titel i korthet angiven). I en särskild kolumn bredvid har den röstande att ifylla ett ja eller enj. Eller också utskrives endast på röstsedeln lagens titel med anmärkning att den röstande därunder har att sätta ett ja eller nej. Omröstningen avser sålunda alltid ett enkelt antagande eller förkastande, och flera tillämpningslagar föreskriva ut— tryckligen att den skall vara så anordnad.1 Därest flera lagar skulle föreligga till omröstning på en gång, kunna de alla i tur och ordning upptagas på samma röstsedel, varvid dock givetvis svar avgives för varje lag för sig. I kantoner med obligatoriskt referendum är helt naturligt en dylik anhopning av flera lagar — dock sällan mer än fyra å fem — vanlig, men förekommer även i kantoner med fakultativ omröstning.2
I regel gäller omröstningen en lag i dess helhet, men ett flertal kanto- nala författningar medgiva, att där så befinnes önskligt enskilda delar av lagen undantagas för att vid sidan av totalomröstningen göras till före- mål för speciell omröstning.3 Därmed vinnes den fördelen att en lags öde ej behöver bli beroende av en speciell paragraf, varom kanske just striden står. Lagen i övrigt kan i omröstningen antagas, medan den speciella paragrafen förkastas. Förutsättningen för en dylik anordning. som icke är utan svårigheter, är emellertid att den paragraf det gäller är av den beskaffenhet, att den verkligen utan störande av totalsamman- hanget kan lösbrytas. Det ligger i sakens natur att om lagen i dess hel- het skulle förkastas, så faller också specialparagrafen.4
I förbundet såväl som i kantonerna äger folkomröstningen rum på en och samma dag, en söndag:" Omröstningsreglerna äro desamma som vid val. Var och en måste rösta i sin hemkommun utom militär i tjänst. För trafikanställda beredes emellertid lättnader genom utställande av rösturnor vid järnvägsstationer, hamnplatser, i postlokaler o. s. v. Över röstavgivandet uppsättes protokoll, som för varje kommun innehåller
1 I förbundet har tidigare diskuterats möjligheten av att ett minoritetsförslag inom representationen, t. ex. om det omfattades av ett visst antal representanter, uppställdes som alternativ vid omröstningen gent emot den. av majoriteten antagna. lagen. Se H 1 1 t y. Referendum, sid. 301. "' Det högsta antalet frågor, som i förbundet samtidigt framlagts till omröstning, är fyra, den s. k. fyrpuckliga kamelen 1884. ” Ziirichs författn. (art. 30) innehåller härom följande typiska stadgande: ”Der Kan— tonsrat ist berechtigt, bei der Vorlage eines Gesetzes Oder Beschlusses neben der Abstim- mung iiber (las Ganze ausnahmweise auch solche fiber einzelne Punkte anzuordnen.” * Jämf. W eidenm ann, a. a., sid. 57. Dylika delomröstningar höra till undantagen, men förekomma då och då i lämpliga fall, t. ex. i Ziirieh. '" I kantoner, som infört s. k. lördagsurna. börjar den dock på lördagen.
uppgift å antal röstberättigade och röstande samt antalet avgivna ja- och nejröster. Dessa protokoll jämte röstsedlarna insändas sedan till rege— ringen, som fastställer slutresultatet. Förbundsomröstningar ombesörjas närmast av kantonsregeringarna, vilka äro skyldiga att inom 10 dagar inleverera protokoll och annat omröstningsmaterial till förbundsrådet. Det vanliga är dock, att resultatet av omröstningen genom telegrafisk förmedling föreligger klart redan samma dag den förevarit. Sådan tele— grafisk inrapportering, som naturligtvis är avgiftsfri, är i flera kanto— nala tillämpningslagar _ uttryckligen påbjuden.
Då den officiella röstsammanräkningen är avslutad, publicerar rege- ringen resultatet och ger parlamentet meddelande därom vid dess nästa sammanträde. Besvär över omröstningar kunna göras i samma ordning
som när det är fråga om val. De gå i förbundet i sista instans till för— bundsförsamlingen.
Sammanfattning av referendumproceduren.
Följande schematiska översikt av de olika faser en förbundslag, som blivit föremål för referendum, har att genomgå, innan den träder i kraft. ger en sammanfattning av referendumproceduren.
1. Lagen antages av förbundsförsamlingen. 2. Lagen publiceras i Förbundsbladet, varmed referendumfristen bc- gynner.
3. Namninsamling för åstadkommande av referendumbegäran följer under 90 dagar.
4. Förbundsrådet konstaterar, att giltig referendumbegäran inkommit och utsätter omröstningsdagen genom kungörelse i Förbundsbladet. Samtidigt avgår cirkulärskrivelse till kantonsregeringarna med uppmaning att anordna omröstningen. *5. Lagen översändes till de röstberättigade medborgarna, vilka skola ha erhållit den 4 veckor före omröstningen.
6. Omröstningen äger rum. Resultatet härav kungöres i Förbundsbladet och meddelas förbunds— församlingen.
8. Lagen utfärdas genom upptagande i den officiella författningssam— lingen. rl
Kapitel II. FOLKINITIATIVET.
Allmän översikt.
Folkinitiativet eller, såsom det oftast helt enkelt benämnes, initiati- vet (Initiative, Volksbegehren, Volksanregung, Vorschlagsrecht des Vol— kes) är en folket, d. v. s. ett visst antal röstberättigade, tillkommande rätt att väcka förslag i en fråga, vilket förslag i sista hand hemfaller under folkets eget avgörande. Initiativet riktar sig alltså principiellt till folket, och det kan icke i något fall av parlamentet undertryckas eller utan vidare awisas. Härav framgår dess artskillnad från petitionsrätten. Medan en petition av parlamentet eller vederbörande myndighet, som får mottaga den, efter behag kan upptagas till behandling eller skjutas åsido. måste ett folkinitiativ alltid behandlas och komma fram till avgörande. Petitionsrätten är en undersåterätt, som tillhör en var medborgare, för övrigt även utlänningar, initiativet åter en suveränitetsrätt, i vars ut- Övande folket (aktivborgarna) framträder såsom statsorgan.
InitiativeLäLallfidminderställtfolkomröstningl, och så tillvida har det en nära släktskap med referendum. Vanligt är därför att hänföra initiativet under referendum såsom en art av detta, vilket också låter sig göra, om man tar referendum i dess vidsträckta bemärkelse, fattat såsom liktydigt med folkomröstning i allmänhet (referendum såsom folkomröstningsin- stitutets internationella beteckning). Fattar man däremot referendum i egentlig, mera inskränkt mening, såsom skett i föregående kapitel, så lig- ger gränsskillnaden mellan detta'och initiativet fullt klar. Referendum är alltid bundet vid parlamentets verksamhet; det är en rätt för folket att antaga eller förkasta ett förslag, som alltigenom utgått från och utfor— mats av parlamentet och för vilket detta bär ansvaret. Initiativet åter är en folkets fria självverksamhet, en rätt för folket att oberoende av parla- mentet, eller i varje fall utan att detta kan hindra det, framställa ett för—-
* I regel är omröstningen obligatorisk, i vissa fall dock endast fakultativ.
slag och bringa det till avgörande inför folkets forum. Medan refe- rendum på visst sätt kan kallas för en suveränens stadfästelserätt, ytt- rande sig närmast som en kontrollrätt gent emot ett underordnat organ. blir initiativet en suveränens ordonnansrätt, varigenom han direkt, obe- roende av detta organ, tillkännager och genomför sin vilja.
Referendum och initiativ framstå sålunda som två huvudarter inom folkomröstningsinstitutet, vilka trots väsenslikheter rättsligt och politiskt skilja sig i viktiga punkter. Historiskt är denna skillnad markerad däri- genom, att initiativet i allmänhet är en senare produkt av den demokrati— ska utvecklingen, framdriven såsom ett som nödvändigt ansett komple— ment till referendum.1
Den principiella självverksamhet från folkets sida, som initiativet inne- bär, utesluter emellertid ej i Schweiz — såsom förhållandet icke sällan är i Förenta staterna — att parlamentet äger taga en viss befattning med detsamma. Tvärtom är det i Schweiz undantagslös regel, att ett folk— förslag, innan det går till definitiv omröstning, måste undergå en viss be- handling av parlamentet. Därvid är dock att fasthålla, såsom redan an— märkts, att denna behandling icke innefattar någon rätt för parlamentet att stoppa ett initiativ, att undandraga det från folkomröstning. Parla— mentet kan avstyrka det, det kan i ett budskap tillråda folket att avslå det, och det har rätt att i vissa fall självt framlägga ett motförslag, men det har ingen självständig avgöranderätt, utan den tillkommer folket allena.
Den ställning parlamentet intar till initiativet framgår bäst, om man jämför den med den ställning det intar till en inom detsamma väckt mo— tion. Sedan en motion undergått vederbörlig behandling, vari ofta ingår utlåtande av regeringen och överläggning i utskott, är dess öde lagt i parlamentets hand. Avslås den, är den definitivt bragt ur världen, och folket får icke tillfälle att uttala sig om den. Ett folkinitiativ däremot _ vi kunna antaga ett fall, som icke är alldeles ovanligt, nämligen att det rör sig om ett ämne, som tidigare motionsvis framförts i parlamentet. men där avslagits — behandlas visserligen på samma sätt; det blir före— mål för regeringsutlåtande och utskottsöverläggning, varefter parlamen- tet tar ståndpunkt till detsamma. Men saken är därmed icke slut. Hela den parlamentariska behandlingen är blott förberedande, och representa— tionen intar med avseende på initiativet till det definitivt beslutande fol— ket ungefär samma ställning som ett utskott eller regeringen intar i för— hållande till representationen själv.
' Jämf. min undersökning, Det konsultativa referendum, sid. 4 f. Mot den allmänt an- vända termen folkinitiativ kan den anmärkningen riktas, att den ej är fullt adekvat, då den ej uttryckligen innefattar omröstningsmomentet. Termen initiativreferendum vore då måhända bättre, varigenom tillika markeras initiativets släktskap med referendum.
Den förberedande befattning parlamentet har att taga med initiativet är olika, beroende på dettas innehåll och form, och vi återkomma längre fram närmare till de härom gällande föreskrifterna.
I stort sett äro de ämnen, som kunna bli föremål för folkinitiativ, de- samma, vilka äro underställda referendum. Det förhåller sig dock icke så, att referendum och initiativ alltid materiellt täcka varandra. I som- liga kantoner har referendum en vidare utsträckning än initiativet, i an- dra är motsatsen fallet. Ej heller omfattar initiativet, generellt taget, alla de ämnesgrupper, som vi funnit hemmahörande under referendum. lån av dessa grupper bortfaller alldeles, nämligen traktater. Beträffande fördrag och konkordater kan initiativ ingenstädes komma i fråga, vilket för övrigt följer av sakens egen natur. Indirekt kan däremot initiativet komma att beröra även traktater, nämligen om det hänför sig till en lag— stiftning, som blivit en följd av traktaten.
En annan grupp av ämnen, som knappast försvarar en särskild plats under initiativet, utgöres av finansfrågorna. Skälet är egentligen icke det, att initiativ i finansfrågor ej kan förekomma, utan det, att den spe- ciella grundlagstiftning om ett finansreferendum, som finnes i ett fler- tal kantoner, icke har någon motsvarighet, när det är fråga om initiati- vet. Det är därför ej motiverat att tala om ett särskilt finansinitiativ på samma sätt som om ett särskilt finansreferendum. Därtill kommer, att där detta senare institut förekommer, där utesluta icke sällan författnin- gens bestämmelser initiativets användning i de frågor, som speciellt höra under finansreferendum. Är däremot initiativrätten så vidsträckt formu- lerad, att den exempelvis innefattar alla ämnen, som jämväl kunna göras till föremål för referendum, är det tydligt, att den också sträcker sig till de finansänmen, som författningsenligt äro hemfallna under referendum. I verkligheten är initiativ i rena anslagsfrågor ej vanligt.1 Däremot spe- lar det en praktisk roll i skattefrågor ävensom i organisationsfrågor av olika slag, vilka indirekt draga med sig utgifter. Formellt äro emeller- tid dessa frågor oftast av lagnatur, varför initiativ i dem är tillåtet, så fort initiativ i lagfrågor existerar. Av detta och övriga nu nämnda skäl synes lämpligast att hänföra finansinitiativet under laginitiativet, med vilket det naturligast hör samman.
De huvudgrupper av ämnen, rörande vilka initiativ är särskilt stadgat, äro författnings- och lagfrågor. Liksom referendum har det historiskt till en början omfattat endast den förstnämnda gruppen för att sedermera så småningom erövra även den sistnämnda. Dessa båda arter av initiativ — författningsinitiativetoch laginitiativet _— äro de ur innehållssynpunkt
' Rörande dessa (engångsutgifter och län) är finansreferendum det naturliga medlet, då folket önskar avslå beslutade utgifter. Ett direkt yrkande om ny a anslag är alltför impopulärt, för att i verkligheten kunna tänkas ifrågakomma initiativvägen.
allmänt vedertagna. Det vill synas, som om skiljelinjen dem emellan skulle vara fullt tydlig. Nominellt är den det också, men som vi skola se finnas inga säkra garantier för att den faktiskt alltid upprätthålles.
Det yrkande initiativet innehåller kan givetvis, även när det gäller ett och samma ämne, avse olika syftemål. Det kan sålunda, om det t. ex. gäller lagstiftning, gå ut på utfärdande av en ny lag eller ändrande eller upphävande av en redan befintlig. I detta avseende — vad som stundom benämnes initiativets inre omfång —— ha initianterna vanligen fullt fria händer. ; 'Iill formen kan initiativet vara av två slag, beroende på den mera eller mindre preciserade avfattning det erhållit. Det kan vara helt all— mänt hållet, visserligen motiverat på ett eller annat sätt, men dock en— dast angivande själva syftningen med den begäran, som framställes. Det kan sålunda påyrka, att en lag eller en lagändring göres, det kan ange riktlinjerna härför, men det behöver ej innehålla ett i detaljerna formulerat förslag. Ett sådant initiativ kallas ”allmän hemställan" (all— gemeine Anregung). Men det kan också framträda i fullt avslutat skick som en formulerad lagtext. Det har då formen av ”utarbetat förslag” (ausgearbeiteter Entwurf.)
Det är tydligt, att med den förra formen, som är den historiskt äldre. får parlamentet, vilket det tillkommer att efter initianternas anvisning närmare utarbeta en allmän hemställan, ett betydligt större inflytande på initiativet än då den senare formen användes. Vid allmän hemstäl— lan måste alltid den definitiva texten framgå ur parlamentets verkstad, medan detta, om- en sådan text redan från början föreligger, på helt annat sätt är försatt ur spelet. Därför har också motståndet mot införande av initiativ i formen av utarbetat förslag varit störst. Oftast äro båda for— merna tillåtna, så att initianterna i förekommande fall kunna välja den, som bäst synes tjäna deras ändamål. Valet är givetvis av stor betydelse. då därpå beror, hur initiativet i fortsättningen skall komma att behandlas.
Stundom kan tvekan uppstå, vilkendera formen som valts, om nämligen initiativet är så otydligt avfattat, att det ej låter sig med säkerhet av— göra, huruvida ett utarbetat förslag föreligger eller ej. Fråga uppstår då, huru ett sådant initiativ rätteligen bör behandlas. Framgår det med säkerhet, att det åtminstone varit avsett att utgöra ett utarbetat förslag. synes det böra såsom sådant behandlas. Parlamentet har då den utvägen att bota dess brister, att det framlägger ett motförslag. Framgår ej alls vilken form som menats, torde det lämpligen böra behandlas såsom all- män hemställan.1 Skulle åter ett och samma initiativ framträda i tve- eggad form, så att det uttryckligen för vissa delar använder utarbetat förslag, för andra allmän hemställan, så synes det otvivelaktigt vara
1 Jämf. B 11 r ck h a r d t, Kommentar, sid. 821, samt v. W a ld k i r c 11, a. a., sid. 17, 43.
att betrakta såsom lagstridigt.1 Den frågan kan vidare göras, huruvida utt initiativyrkande, som endast går ut på upphävande av ett visst stad— gande, är att fatta såsom allmän hemställan eller utarbetat förslag. Då ett sådant yrkande i och för sig är avslutat, följaktligen ej kan ha behov av någon närmare precisering, är det tydligen att betrakta såsom utar- betat förslag.2
Initiativet förekommer både i förbundet och kantonerna. Då laginitia- livet icke införts i förbundet men väl i kantonerna, har institutet i dessa senare ett betydligt vidare omfång. '
Författningsinitiativet.
Förbundet.
Folkinitiativ rörande revision av förbundsförfattningen, vilka i likhet med författningsförslag komna från parlamentet höra under såväl fol- kets som kantonernas avgörande, kunna när som helst inlämnas till för- bundsrådet och äro giltiga, om de erhållit minst 50 000 vederbörligen be- styrkta namnunderskrifter. Dessa skola vara insamlade under en frist av sex månader, räknat tillbaka från datum för inlämnandet till för- bundsrådet. Liksom ifråga om referendum äro olika regler gällande för initiativet, då det är fråga om total och partiell författningsrevision. Dessa skiljaktigheter i behandlingssättet ha dels saklig grund, dels äro de historiskt betingade — som vi erinra oss infördes partialinitiativet först 1891, medan totalinitiaiivet daterar sig redan från 1848 3
En folkbegäran om totalrevision måste alltid ha formen av allmän hem- ställan. vilken icke på något sätt, vare sig i detaljerna eller det hela, är bindande för den riktning. i vilken revisionen skall företagas. Sedan en sådan begäran inkommit till förbundsrådet. överlämnas den av detta till förbundsförsamlingen, som emellertid ej har att taga vidare befatt- ning därmed än att konstatera, att den tillkommit i vederbörlig ordning.
1 Ett sådant initiativ (rörande ändring av skattelagen) väcktes i kantonen Bern under första halvåret 1921 och samlade tillräckligt antal namnunderskrifter, men avvisades såsom icke författningsenligt. "2 lnitiativbegiiran om upphävande av en lag kommer tydligen referendum närmast. Skillnaden ,l'gger endast däri, att i förra fallet den begärda omröstningen avser en lag, som redan varit gällande viss tid, medan den i senare fallet riktar sig mot en lag. som ännu icke trätt i kraft. Skulle inom den lagstadgade referendumfristen omröstningsbe- gäran icke ingå, finnes intet hinder för att sedermera genom initiativ begära-lagens avskaffande. _ . 3 Bestämmelserna om författningsinitiativet återfinnas i förbundsförfattningen, art. 118 123, samt i hithörande tillämpningslag, Bundesges. fiber das Verfahren bei Volks- begehren und Abstimmungen betr. Revision der Bundesverfassung 27/1 1892. Se för det följande-även Berney, Llinitiative populaire en droit public fédéral. Burck h a r dit, Kommentar, sid. 817 ff.: L am p e r t, a. a., sid. 86 ff.; v. WValdkirch, a. a., sid. 9, ff.; Scholl-e nberger, Bundesstaatsrecht, sid. 166 ff.
Då detta skett, är församlingen skyldig att ”utan vidare” underställa ini— tiativet folket, vilket alltså i en föromröstning1 har att taga ställning till frågan, huruvida revisionen skall äga rum eller icke.
I bestämmelsen att denna föromröstning skall anställas ”utan vidare" ligger dels att den skall utan dröjsmål anordnas, dels att initiativet skall framläggas sådant det är, utan någon som helst kommentar från för— bundsförsamlingens sida, vilken sålunda icke har befogenhet att yttra sig om det vare sig i till- eller avstyrkande riktning. Utfaller föromröst— ningen jakande, skola förbundsförsamlingens båda råd omväljas, och det tillkommer ett nytt parlament att utarbeta revisionen. Sedan detta värv fullgjorts, hava folket och kantonerna att definitivt antaga eller förkasta den nya författningen.
Totalinitiativ har aldrig i verkligheten kommit till användning2 och endast en gång (på 1860—talet) försökts, men strandade då därpå, att det erforderliga antalet initianter ej uppnåddes.
Som generell regel för ett folkinitiativ om partialrevision gäller, att den framställda begäran skall omfatta endast ett ämne. Föreslås sam— tidigt revision i olika frågor, så måste varje fråga göras till föremål för ett särskilt initiativ. Det tillkommer förbundsförsamlingen att avgöra. om denna regel blivit följd och om initiativet alltså fyller de författnings- enliga fordringarna. Den är givetvis icke att fatta så, att initiativet en— dast får avse en viss artikel i författningen — dennas ändring eller ska— pandet av en ny artikel. Det kan på en gång beröra flera författnings- bestämmelser, för såvitt det ämne det innehåller hänför sig till olika be- stämmelser. Det är med andra ord nog, om initiativet har ett visst inre sammanhang.
I tillämpningen är den uppställda regeln kanske icke alltid så lätt att. strikt följa. Den har sin motivering däri, att initianterna såväl som se— nare folket icke böra ha att uttala sig om mer än ett yrkande åt gången. Det senare syftemålet —- en distinkt frågeställning vid själva omröstnin- gen — är det Viktigaste, och kan detta uppnås, utan att initiativets me— ning går förlorad, synes grundsatsen om initiativets enhetlighet icke böra alltför strängt hårdragas. Framföras i detsamma absolut åtskilda äm— nen, kan en ogiltighetsförklaring knappast undgås. Innehåller det åter i samma ämne olika förslag, som icke nödvändigt höra samman, både kan och bör förbundsförsamlingen uppdela initiativet så, att de skilda förslagen var för sig framläggas för folket.3
* Kantonsrösterna komma_ej härvid i betraktande. 2 Angående författningsinitiativet 1880 se ovan sid. 102. 3 Jämf. Burckhardt, Kommentar, sid. 820, som i allmänhet formulerar sin me- ning så: ”Die Sanktion des Sat7es, dass ein Initiativbegehren nicht mehrere verschiedene Materien zur Revision stellen soll, kann m. E. nur die Ungiiltigerklärung des Begehrens durch die B. Vers. sein; diese Sanktion ist aber mit Mass anzuwenden.” v. Wald-
Tänkbart är, att i samma författningsspörsmål flera i laga ordning formulerade initiativ inkomma. För sådant fall föreskrives, att "det först inlämnade initiativet först skall behandlas _av förbundsförsamlingen och föras fram till folkomröstning”. De övriga skola sedermera i tur och ordning allt efter ingivningsdatum upptagas till behandling.1 Då varje initiativ måste komma fram till folkavgörande, kan förbundsförsamlingen ej förklara ett senare initiativ förfallet av det skälet att ett tidigare i samma fråga redan antagits av folket.
Man väntar sig, att av författningsinitiativets egenskap såsom sådant. borde följa, att det icke kan avhandla andra frågor än verkliga författ- ningsfrågor. Intet konstitutionellt hinder finnes dock för att det berör även andra frågor, vilket sammanhänger därmed, att ingen rättsregel finnes, som fixerar gränsen mellan å ena sidan grundlagar och å andra sidan vanliga lagar och parlamentsbeslut av annat slag. Det är därför möjligt att initiativvägen införa i författningen bestämmelser, som mate— riellt ha karaktären av vanlig lag eller t. o. m. administrativ förordning. Över huvud taget kan en bestämmelse av vad innehåll som helst på denna väg göras till grundlag, utan att förbundsförsamlingen kan resa något * hinder däremot, då den saknar all annan prövningsrätt i fråga 'om ett initiativs författningsenlighet än den, som består i rätten att undersöka. om det upptar förslag i skilda ämnen.2
Det inses lätt, att detta förhållande har stor praktisk betydelse. *I sak- nad av laginitiativ kan folket ändock i form av författningsinitiativ fram— ställa och antaga förslag om vilken lagändring eller lagreform som helst. en utväg, som även blivit begagnad. Samma frihet står naturligtvis även förbundsförsamlingen själv till buds, och i verkligheten innehöll 1874 års författning redan före det partiella författningsinitiativets införande en provkarta av de i materiellt avseende mest skiftande stadganden.
kirch,f1 a. a., sid. 18 f. synes vilja föro1da en mera extensiv tolkning. — Numera före— ligger prejudikat på att ett initiativ, som berö1 samma ämne, men innehåller olika för— slag, betraktas såsom giltigt. Det är 1920 väckta s. k. utlänningsinitiativet framställde två skilda yrkanden om författningsändringar rörande behandlingen av utlänningar i Schweiz, och förbundsmyndigheterna god'ogo det med uppdelande av yrkandena i två punkter, vilka var för sig framlades till folkomröstning. Se 7lBerieht des Bundesrates an die Bundesversammlung iiber die Ausländerinitiative”. B. Bl. :'"]a 1920. Jämf. även nedan avd. III, kap. III. ' ' '
1 Tillämpningslagen 27/1 1892, % 15.1 ” ”Mais la limitation de droit (] initiative directe fédérale aux révisions partielles de la constitution est purement formelle et ce droit est, en fait, absolutement illimité: Toute proposition quelconque, qu'elle soit de nature constitutionnelle, legislative, administrative ou judiciaire, devra etre soumise au peuple si elle est présentée en la fo rme dyun ar- ticle constitutionnel. — — —— Dans tous les cas, ancune autorité fédérale ne'serait com- pétente pour éca1 ter d' office une demande d initiative faite en la fo rm e d'un article con— stitutionnel, par le motif que sen 0 b j et ne serait pas d ordre constitutionnel. ” B e r n ey. a. a., sid. 3 f Jämf. även Burckhar dt, Kommentar, sid. 819.
Den förberedande behandling ett partialinitiativ har att genomgå i för- bundsförsamlingen är olika, allt eftersom detta har formen av allmän hemställan eller utarbetat förslag.
Har en allmän hemställan om viss författningsändring inkommit till förbundsförsamlingen, så är denna skyldig att inom ett år taga ställning till densamma.1 Någon föromröstniug äger icke omedelbart rum såsom vid totalinitiativ, utan det vidare förfaringssättet är beroende av hur detta preliminära ställningstagande utfaller. Olika möjligheter kunna härvid komma i fråga.2 Om förbundsförsamlingen bestämmer sig för att biträda initiativet, så har den att utan vidare utarbeta den begärda författnings- ändringen i initiativets syfte, d. v. s. inom ramen av de riktlinjer, som av initianterna angivits, samt att därefter framlägga det färdiga förslaget tlll folkomröstning. Skulle åter förbundsförsamlingen besluta att av- styrka initiativet, så skall föromröstning i själva revisionsfrågan an— ordnas. Utfaller denna jakande, är den sittande församlingen —— nyval äga icke rum —- förpliktad att ofördröjligen företaga revisionen.
Slutligen kan hända, att förbundsförsamlingen inom den föreskrivna årsfristen icke fattar något beslut om initiativet, vare sig det beror därpå, att detta över huvud icke upptages till behandling eller att de båda rå.- den icke kunna komma till enighet. Under sådana förhållanden är det enligt tillämpningslagens uttryckliga stadgande förbundsrådets skyldig- het att anordna föromröstning, och på dennas resultat beror därefter, om revisionen skall verkställas. Sedan revisionen i princip beslutats, vare sig av parlamentet självt eller av folket, förfares i fortsättningen på samma sätt som då initiativ till författningsändring utgår från par- lamentet.
Tydligt är emellertid, att representationens ställning till revisionsarbe- tet är en helt annan, då den själv beslutat acceptera folkinitiativet än då den fått sig detta påtvunget mot sin vilja. I förra fallet har den visser- ligen att utforma intentioner, som kommit utifrån, men den gillar åtmin- stone dessa. I senare fallet är den försatt i det egendomliga läget att ut- arbeta text till ett förslag, som den principiellt avvisat och som den kan- ske anser direkt landsskadligt. I båda fallen är dess ställning närmast att likna vid ett expeditionsutskott. vars handlingsfrihet är bunden av den mer eller mindre ingående motivering, som åtföljer initiativet, ise- nare fallet dock ett expeditionsutskott, vars arbetslust icke kan vara syn- nerligen stor. Det skulle därför i detta fall kunna tänkas, att representa- tionen icke kunde enas om ett positivt resultat. Vad som skulle inträffa
1 Från Vilken tidpunkt denna årsfrist skall anses löpa — om från initiativets inläm- nande till förbundsrådet eller från dess framläggande för förbundsförsamlingen — kan vara föremål för olika meningar. Jämf. v. VValdkirch, a. a., sid. 20.
2 Tillämpningslagen 27/1 1892, % 7.
vid en sådan eventualitet förutser icke författningen, som utgår från, att representationen alltid fullgör sin plikt. I "verkligheten har förbunds- parlamentet aldrig blivit försatt i en dylik tvångssituation, då ett allmänt formulerat initiativ ännu aldrig blivit väckt i förbundet.
Om initiativet har formen av utarbetat förslag, är därmed givet, att det i sitt ursprungliga skick skall gå till definitiv folkomröstning, och någon föromröstning i själva revisionsfrågan äger i detta fall icke rum. För- bundsförsamlingen har emellertid såsom vid allmän hemställan rätt att preliminärt taga ställning till initiativförslaget, vilket kan ske på olika sätt.1 Den kan instämma i förslaget, den kan besluta att icke göra något uttalande alls eller den kan avstyrka det. I alla dessa fall går förslaget till enkel ja- och nejomröstning, och parlamentets ställningstagande har betydelse endast såsom meningsyttring från dess sida.
Men det kan också, för den händelse att det ogillar initiativet, utarbeta ett eget motförslag, som då jämte initiativet går till alternativomröstning. Därvid kan endast ett av förslagen samla jamajoritet, då. röstsedlar med jakande svar till båda äro ogiltiga. Genom rätten till motförslag har re— presentationen möjlighet till en självständig, positiv insats,- som den icke besitter, då initiativet har formen av allmän hemställan. Den har då en- dast att expediera folkets vilja, medan den gent emot ett utarbetat initiativ kan uppträda som konkurrent vid initianternas sida.
Som nämnt skall ett utarbetat initiativ gå till omröstning, sådant det är. Representationen äger följaktligen ingen rätt att i ändrad redaktion före- lägga det för folket eller med undanskjutande av detsamma endast fram- lägga sitt eget motförslag. En anordning vore emellertid tänkbar -— och förekommer även, åtminstone i en kanton2 — som gjorde det möjligt för initianterna att återtaga sitt förslag, för den händelse att de skulle finna, att representationen lyckats giva det en mera tillfredsställande redaktion eller att denna utarbetat ett motförslag, som vore bättre. Ett dylikt för— faringssätt saknar i förbundet uttrycklig hävd i författningen men har dock vid ett tillfälle (vid det s. k. vattenkraftsinitiativet 1908) praktise— rats. Sedan initianterna tagit tillbaka sitt förslag —— det skedde genom initiativkommittén, som därtill erhållit fullmakt —— blev endast parlamen- tets författningsredaktion lagd fram till omröstning. Huruvida den så- lunda anlitade utvägen att slippa ifrån en alternativomröstning var fullt grundlagsenlig har varit föremål för delade meningar.3
1 Bundesges 27/1 1892, art. 8—11. 2 Se nedan sid. 199 f. 3 Av statsrättsliga författare, som behandlat fallet, utdömes metoden såsom grund- lagsvidrig — om med rätta må lämnas osagt. Burckhardt, Kommentar, sid. 821; W ald k i rch, a. a., sid. 25. — Tilläggas kan, att samma metod förutses i ett nvligen (1921) väckt, men ännu ej behandlat initiativ (tulltariffsinitiativet), vilket ger initiativ- kommittén fullmakt att eventuellt taga initiativet tillbaka.
Liksom i fråga om allmän hemställan skall parlamentet, när det gäl— ler utarbetat initiativ, vara färdigt med sitt preliminära ställningstagandc inom ett år. Lagen föreskriver dock icke uttryckligen i det senare fallet såsom i det förra, att förbundsrådet är skyldigt att anordna omröstning, om parlamentet av en eller annan anledning försummar att inom den ut— satta tiden fatta sitt beslut. Det synes, som om denna skyldighet icke desto mindre borde vara självfallen. Det har emellertid upprepade gån- ger hänt, att årsfristen överskridits, och under världskriget har parla— mentet t. 0. ni. beslutat uppskov med initiativ på obestämd tid, utan att förbundsrådet ingripit.1 Att märka är, att den ifrågavarande fristen en- dast gäller det preliminära ställningstagandet. Har detta kommit till stånd, finnes ingen bestämd tid stadgad, inom vilken parlamentet skall utarbeta ett eventuellt" motförslag och anordna den slutliga omröstningen. Att denna emellertid bör ske så fort som möjligt ligger i initianternas in- tresse och för övrigt i sakens egen natur.
Kantonerna.
Enligt förbundsförfattningen skola de kantonala författningarna ”kun— na revideras, om den absoluta majoriteten av medborgarna det begärt.”,2 Jämte författningsreferendum3 postuleras sålunda för kantonerna ett förj— fattningsinitiativ såsom villkor för den författningsgaranti förbundet äger lämna. Hur detta författningsinitiativ skall vara beskaffat utsågos icke närmare, utan ankommer det på kantonerna att därom lagstifta. De äro därvid endast bundna av postulatet så till vida, att de icke få hindra framställande av initiativ exempelvis genom den bestämmelsen, som tidigare var vanlig, att revision av författningen blott med vissa års mellanrum får företagas. Vidare kunna de icke sätta det erforderliga an- talet initianter till mer än hälften av alla röstberättigade medborgare, ett antal, som i och för sig synes nog högt tilltaget och som har sin för- klaring i de före 1848 gällande kantonala bestämmelserna. Numera under— stiger det föreskrivna initiativantalet överallt högst väsentligt nämnda maximital. Det växlar från högst 15000 (Bern) till lägst 1 000,(Zug, Baselstadt och Schaffhausen). I regel skola liksom i förbundet initiativ- underskrifterna vara insamlade inom en viss tidsfrist. AV postulatet framgår ej, om det åsyfta-r både total- och partialinitiativ. Endast det förra torde varit avsett såsom oavvislig fordran4, men båda slagen av initiativ finnas införda i alla. nuvarande kantonsförfattningar.
Vid initiativ om totalrevision äger i de allra flesta kantoner liksom i
1 v. VValdkirch, a. a., sid. 22, n. 3. ? Art. 6, mom. c. 3 Se ovan sid. 152. ' B 11 r e k h a r dt, Kommentar, sid. 103.
förbundet obligatorisk föromröstning i' revisionsfragan rum. Icke sällan föreskrives bestämd tid, inom vilken denna föromröstning skall anord— nas], och i en del kantoner har parlamentet rätt att därvid beledsaga initiativet med ett uttalande om dess lämplighet.2 Ett undantag från den nämnda regeln utgör Baselstadtä där parlamentet, för den händelse det instämmer i ett totalinitiativ, genast kan gå i författning om dess ute arbetande. Endast om parlamentet skulle intaga en avvisande hållning måste föromröstning ske.
I de flesta kantoner åtföljes föromröstningen av ett konventreferendum, som avser att utröna, om revisionen skall verkställas av det sittande parlamentet eller av ett särskilt författningsråd (stundom nyvalt parla- ment). I en del kantoner är utseende av författningsråd eller nyval av parlamentet obligatoriskt. I en kanton, Geneve, lämnar författningen inga föreskrifter i denna punkt.
Man skulle vänta sig, att formen för totalinitiativet i kantonerna, i likf het med vad fallet är i förbundet, alltid skulle vara allmän hemställan, och detta är även regel. Enligt Wallis7 författning4 kan dock därjämte utarbetat initiativ till totalrevision ifrågakomma, i vilket fall parlamentet genast (utan föromröstning) har att taga ståndpunkt till initiativet ge- nom att biträda det, avstyrka det eller utarbeta ett motförslag. Även i Geneve synes utarbetat totalinitiativ vara tillåtet.5 .
Initiativ om partialrevision riktar sig enligt sakens natur mot vissa delar av författningen, vilka därför i initiativet måste vara angivna. En del kantonsförfattningar fordra till och med, att de åsyftade paragrafer- na skola vara noga utpekade. Däremot uppställes endast mera sällan samma krav som i förbundet på initiativets enhetlighet, att det endast får beröra ett ämne.9 Upptar ett initiativ på en gång flera olika spörs- mål, är det parlamentets sak att uppdela dessa så, att vart och ett kom- mer under särskild omröstning.7
Alla kantonsförfattningar känna partialinitiativet i formen av allmän hemställan och majoriteten av dem, men icke alla, även i formen av ut- arbetat förslag. Har den förra formen blivit vald, så kan man i fråga
1 T. ex. i Bern 3 månader. Dekret fiber das Verfahren bei Volksbegehren etc. */2 1896, % 7. I Luzern 4 veckor. Författn., art. 32. I Freiburg 90 dagar. Ges. betr. die Ausiibung des Verfassungs- und Gesetzgebungsinitiativrechts 13/5 1921, art. 7. ? Graubiinden (54); YVallis (102); Freiburg (Ges. betr. die Ausiibung des Verfas— sungs— und Gesetzgebungsinitiativrechts, Art. G.). " Baselstadt (28). ** Wallis (101, 102). 5 v. Waldkirch, a. a., sid. 32 f. ** Exempel härpå ge dock Freiburg (Gesetz betr. die Ausiibung des Verfassungs- und Gesetzgebungsinitiativrechts 13/5 1921, art. 2); Solothurn (80 bis); Ticino (författnings- lag 1892, art. 28). 7 Uttryckligen bestämt exempelvis i Bern (104), St. Gallen (123) och Aargau (105).
om parlamentets ställning till initiativet i de olika kantonerna urskilja olika huvudtyper av författningsbestämmelser.1 I en del kantoner måste alltid föromröstning i revisionsfrågan ske, liksom vid totalinitiativ, och i vissa av dessa äger därjämte konventreferendum rum. I en del andra kantoner har parlamentet att taga preliminär ställning till frågan om det vill eller icke vill biträda initiativet. Endast i senare fallet griper folket in och avgör, huruvida revisionen skall utföras, varefter parla- mentet har att ställa sig folkets uttalade vilja till efterrättelse. Bestäm- melserna äro här alltså desamma som i förbundet. I några få kantoner slutligen är parlamentet redan i och med initiativets mottagande förplik- tat att utan vidare skrida till dettas utarbetande, varefter det går till definitiv omröstning.
I fråga om det allmänt formulerade initiativet är parlamentet som nämnt bundet av de riktlinjer, Som initianterna uppdragit, och om det ej gillar dessa, har det i allmänhet ingen rätt att uppgöra ett motförslag. Endast i en kanton, Ticino, har det uttryckligen denna rätt?, vid vars utövning parlamentet sålunda formulerar två förslag: ett av nödtvång, som det självt anser förkastligt, och ett annat, som det förordar till an- tagande. I en annan kanton, Baselstadt, kan parlamentet komma ifrån ett misshagligt initiativ genom att självt besluta, att dettas behandling skall uppdragas åt ett författningsråd. I de kantoner, .elva till antalet, vilkas författningar innehålla bestämmelser om utarbetat initiativ3, förut- ses i allmänhet rätt till motförslag från parlamentets sida.
En befogenhet, som detta ofta äger och som gör det möjligt för det- samma att, hurudan form än initiativet har, inför folket åtminstone till- kännagiva sin mening, består däri, att det vid initiativomröstningen kan utfärda budskap, vari det tillstyrker eller avstyrker initiativets antagande.
Laginitiativet.
Laginitiativet, vilket såsom ovan är nämnt icke existerar i förbundet, finnes i en eller annan form infört i alla kantonerna.4 På grund av det
1 v. Waldkirch, a. a., sid. 41 ff. Den fördelning av kantonerna under de olika huvudtyper-na, som XV. här gör, är osäker, då författningsbestämmelserna i en del fall äro så. svävande, att de kunna ge rum för olika tolkningar.
"' Ticino (författningslag 1892, art. 28). Det synes, som om parlamentet skulle ha. en liknande rätt i Zug (79).
” Ziirich (29, 65); Bern (9, 102), Luzern (35 bis), Zug (79), Solothurn (80 .biS), Schaffhausen (43, 107), Graubiinden (5—1), Ticino (författa—lag 1892, % 28), Wallis (101), Neuchatel (84), Geneve (loi const. 17/5 1905, art. 3). I Zug, Schaffhausen och Graubiin'den äro författningsbestämmelserna ej fullt tydliga.
4 Ziirich (29), Bern (9), Luzern (41 bis), Schwyz (31), Zug (35), Freiburg (28 ter), "Solothurn (18), Baselstadt (28), Baselland (12), Schaffhausen (43), St. Gallen
schweiziska lagbegreppets utomordentligt svävande natur inställa sig delvis samma svårigheter som i fråga om lagreferendum, när det gäller att bestämma laginitiativets omfång. Det innefattar icke blott lagar utan alltefter de olika kantonala författningarna även andra av parlamentet ut— färdade påbud under namn av beslut, dekret eller förordningar.1
Man kan negativt bestämma laginitiativet så, att det kan beröra alla ämnen, som icke äro författningsfrågor, och ändock är det icke ens där- med säkert avgränsat. Ty otänkbart är ej, med den flytande gräns som råder mellan grundlag och lag, att genom ett laginitiativ författnings- spörsmål framföras till folkomröstning, likaväl som omvänt genom ett författningsinitiativ förslag om vanlig lag kunna väckas, utan att parla- mentet vare sig i det ena eller andra fallet har befogenhet att träda hind- rande emellan.2 Då båda slagen av initiativ existera, synes emellertid icke för initianterna någon anledning förefinnas — åtminstone icke på samma sätt. som i förbundet, där endast författningsinitiativet står till buds — att genom otillbörlig utvidgning av initiativrätten söka nå sina syften.
Svårare blir det att inom laginitiativets givna ram upprätthålla den uppdragna skiljegränsen i avseende på de därunder fallande frågorna. Gå "vi till de positiva författningsbestämmelserna, så höra enligt dessa självfallet först och främst lagar under laginitiativet. Full frihet att föreslå nya lagar eller att begära upphävande eller ändrande av gamla finnes sålunda i regel. Enligt några kantonala författningar får dock begäran om upphävande eller ändring av en lag ej ske, förrän denna varit gällande viss tid.”—" I sex kantoner-* är initiativet inskränkt uteslu- tande till lagar. Härigenom är klart, att förslag om upphävande eller förändring av redan gällande påbud, som av parlamentet givits annan beteckning än lag (t. ex. ”beslut” eller ”dekret”) icke initiativvägen kun- na väckas. Gäller det åter att framföra ett alldeles nytt förslag, synes intet hinder förefinnas för initianterna att låta det omfatta vilket ämne som helst, blott det benämnes lag.
I tre kantoner5 innefattar initiativrätten ”begäran om utfärdande, upp-
(49), Graubiinden (3), Aargau (26), Thurgau (3), Ticino (författn. lag 1892, art. 10), Vaud (27), Wallis (31), Neuchåtel (38), Geneve (loi const. 12/3 1905, art. 2). Jämf. även Keller, a. a., sid. 42 ff. (betr. den mor'erna rätten delvis föråldrat); Schollen— berger, Grundriss des Staats- und Verwaltungsrechts der schweizer. Kantone, 1, sid. 76 ff.: v. W ald k i rch, a. a., sid. 53 ff.
1 Ang. finansbeslut se ovan sid. 187. 2 Någon materiell prövningsrätt i fråga om ett initiativs grundlagsenlighet ha de kan— tonala parlamenten icke. Vad v. XV & 1 (1 k i rc h, a. a., sid. 57, härom uppger för Aargaus vidkommande, synes icke ha stöd i författningen. ' 3 l Graubiinden 2 år, i St. Gallen 3 år och i Wallis 4 år. ' Iurern, Schwyz, Freiburg, Schaffhausen, Aargau och Wallis. 5 Ziirich, Zug och St. Gallen.
hävande eller förändring av en lag eller ett författningsenligt icke ute- . slutande under parlamentets kompetens fallande beslut”. (1. v. .att initia— tivet här har identiskt samma omfång som referendum. I övriga kanto- ner är denna rätt ännu vidsträcktare formulerad, i det den vanligen hän— för sig till ”lagar” och ”beslut” rätt och slätt. stundom (Baselland och Graubiinden) även till av pa1lamentet antagna ”föl ordningal”.1 Vid- sträcktast är den i Vaud, därp” ”varje försla”g, som väckes av folket skall komma under omröstning.
I allmänhet ha initianterna sålunda frihet att vända sig emot olikar— tade av parlamentet fattade beslut samt att, då de framföra positiva för- slag, giva dessa den formella karaktär de finna lämpligast. Har för- summelse härutinnan skett, så att det är oklart, om ett förslag skall ha karaktären av lag eller dekret, tillkommer det parlamentet att besluta i detta avseende. Den enda för alla kantonerna gällande generella regel, som kan uppställas beträffande laginitiativets omfång, blir till slut den, att det måste hålla sig till områden, som över huvud höra under parla- mentets befogenhet. Det kan alltså exempelvis icke sträcka sig även till förordningar, som regeringen av egen myndighet utfärdat. Denna regel sammanhänger för övrigt med det sakförhållandet, att då varje initiativ har att undergå en viss behandling av parlamentet, kan detta icke upp- taga till prövning frågor, som ej höra under dess kompetens.
Vad beträffar sättet för laginitiativets väckande äro reglerna i stort sett desamma som för författningsinitiativet. Det fordras alltså, att inom viss lagstadgad tid ett visst antal initianter enat sig om en initiativ— begäran. Det föreskrivna minimiantalet är dock i åtskilliga kanto- ner, när det gäller laginitiativ, lägre, än när fråga är om författnings— initiativ.
' En kanton — Zurich —— känner även andra metoder för igångsättande av ett laginitiativ. Följande fyra möjligheter kunna här för ändamålet komma" 1 fråga. '
1. Ett antal av 5 000 röstberättigade medborgare kan insända en initia- tivbegäran (den vanliga metoden).
2. En eller flera kommuner, där majoriteten av medborgarna vid in- kallade stämmor uttalat sig för ett förslag, kunna inlämna ett initiativ. Inalles måste detta dock ha samlat minst 5000 medborgares understöd. Skillnaden mellan denna metod (kommunalinitiativet, Gemeindeinitiative)
1
' 1 I Bern omfattar initiativet begäran om "utfärdande, upphävande eller förändring av en lag såväl som upphävande eller förändring av ett tillämpningsdekret”, alltså icke andra beslut och ej heller utfärdande av ett nytt tillämpningsdekret.
' Se Gesetz betr. das Vorschlagsrecht des Volkes 1% 1894 samt i anslutning därtill ut- fal dad ”Vollziehungsverordnung” 21/1 1915.
och den förstnämnda är den, att i senare fallet behövas ej såsom i det förra personliga nan111unde1'skrifter, utan det är nog att av kommunal- ordförandena intyg lämnas om de voterande majoriteternas storlek.1
3. En enda röstberättigad medborgare kan väcka initiativ (enmans- initiativ, Einzelninitiative).
4. En ämbetsmyndighet (Behörde) tillkommer slutligen även denna rätt (myndighetsinitiativ, Behördeninitiative). I de båda sistnämnda fallen måste initiativet dock, för att ernå giltig- het, d. v. s. komma fram till folkavgörande, biträdas av en tredjedel av representationen. Upphovsmannen till initiativet eller förslagsställande ämbetsmyndighet (genom utsedd fullmäktig) har rätt att personligen motivera sina förslag inför parlamentet, om 25 medlemmar av detta un- derstödja yrkande därom. Då det är tillåtet även för regeringen och en parlamentsledamot att väcka ”folkinitiativ”, skulle ett alltför flitigt bruk för att icke säga missbruk kunna göras av denna befogenhet. Regeringen och parlamentsledamoten behövde blott kalla ett av dem framfört förslag initiativbegäran för att med hjälp av en tredjedel av representationen få detta ställt under folkomröstning. Ett sådant tillvägagångssätt är emel- lertid förbjudet. Den ordinarie propositions— och motionsvägen måste all- tid först anlitas, och ett ärende får ej under behandlingens gång för- vandlas till ett initiativ för att därigenom göra ett avslag från majoritetens sida illusoriskt. Först därefter —— om målet på nu nämnda väg ej uppnås — är det medgivet att tillgripa initiativet, som då skall på nytt framföras. Möjlighet finnes alltså för regeringen att mot parlamentets majoritet vädja direkt till folket. Något sådant vore dock i Zurich praktiskt—politiskt sett tämligen etänkbart. Däremot låter det väl tänka sig, att enmansinitiativet utnyttjas aven parlamentsminoritet, som med detta medel, exempelvis ge- nom anlitande av bulvaner utanför representationen, har vidsträckta möj- ligheter att driva sina syften igenom. I verkligheten har det emellertid endast en och annan gång kommit till användning. » —"'Ziirich står även i det [avseendet ensam bland kantonerna, att initian- terna här äga uttrycklig rätt att efter'omständigheterna återtaga ett in— lämnat initiativ. Ursprungligen var detta stadgat endast i fråga om en- mans— och'myndighetsinitiativ, i vilka fall garanti alltid fanns för att ett återtagande verkligen var överensstämmande med initianternas vilja. I fråga om massinitiativ är garantien ej densamma, men även härvidlag utvecklade sig en liknande praxis,. så ordnad att initiativlistorna inne- höllo en fullmakt in blanco, varigenom alla undertecknare gåvo den diri-
1 Kommunalinitiativet är tillåtet även i Aargau, men medan i Zörich endast kommu- nala majoriteter få ena sig om ett initiativ, medräknas i Aargau även ja-minorieter. Se S ch ollenb e r ge r, Grundriss des Staats- und Verwaltungsrechts der schweizer. Kantone, I, sid. 88.
gerande initiativkommittén eller dennas majoritet rätt att återtaga initia- tivet, för den händelse att parlamentet kom med ett acceptabelt motför— slag. Denna praxis har sedermera blivit legaliserad.1
Formen för laginitiativet kan liksom i fråga om författningsinitiativet vara antingen allmän hemställan eller utarbetat förslag, och reglerna för behandlingen i parlamentet äro med avseende på båda slagen av ini— tiativ i de stora huvudlinjerna desamma, med den skillnaden att vid lag- initiativ konventreferendum givetvis aldrig förekommer. Vissa olikheter i detaljerna finnas emellertid, vartill kommer, att samma kanton ofta har andra föreskrifter för laginitiativet än för författningsinitiativct.
Vid allmän hemställan är den vanligast förekommande regeln den _ den gäller i 13 kantoner -—— att parlamentet har frihet att bestämma sig för. om det med biträdande av initiativet omedelbart vill skrida till dess utarbetande eller om preliminär omröstning om detsamma skall anord- nas. I tre kantoner2 måste sådan omröstning obligatoriskt äga rum. I tre andra3 är parlamentet förbundet att utan vidare upptaga initiativet till behandling, och i två av dessa (Schaffhausen och Ticino) är det berätti- gat att framlägga motförslag, vilket icke annars vid allmän hemställan synes vara tillåtet.4
Huruvida den av parlamentet utarbetade lagtexten alltid skall före— läggas folket till definitiv omröstning, framgår ofta nog icke tydligt av författningsbestämmelser—na. Att så skall ske i kantoner med obligato— riskt lagreferendum är dock utan vidare klart. I kantoner med fakulta- tivt lagreferendum däremot är omröstningen fakultativ med undantag för Baselstadt och Geneve, där initiativet ovillkorligen måste gå till folkav- görande. Så är alltid, såväl i kantoner med obligatoriskt som fakultativt referendum, fallet med initiativ i form av utarbetat förslag. vare sig det åtföljes av motförslag från parlamentets sida eller icke. Denna form är icke i alla kantonala författningar uttryckligen stadgad, men synes all- mänt förutsatt. i de flesta fall med rätt för parlamentet att efter gott- finnande framlägga motförslag eller låta bli.
1 Genom tillämpningsförordningen 1915, % 7. Då v. WVald k i rch, a. a., sid. 63, 11. 3, utdömer denna praxis såsom grundlagsstridig, beror det tydligen på att W. ej känt ovan— nämnda tillämpningsförordning eller att han möjligen betraktar även denna såsom grund— lagsstridig. "” Schwyz, Graubiinden och Vaud. Hit räknas av v. VValdk i rch, a. a., sid. 59, 11. 1, även St. Gallen, ehuru med orätt. Se St. Gallens tillämpningslag, art. 25. ** Schaffhausen, Thurgau och Ticino. * Möjligen dock även i Graubiinden. vars författning är otydlig i denna punkt.
Beträffande sättet för folkinitiativets behandling äro reglerna, såsom vi av det föregående sett, ganska olika allt efter initiativets innehåll och form. I den procedur ett initiativ har att genomgå kunna emellertid i allmänhet följande tre huvudstadier urskiljas:1
1. Initiativets väckande. 2. Initiativets parlamentariska behandling. 3. Initiativomröstningens anordnande.
Föreskrifterna om folkinitiativets väckande äro i mycket liknande dem, som gälla för framställande av referendumbegäran. En viss tid är sålunda alltid stadgad, inom vilken initiativet, för att vara giltigt, skall ha kommit till stånd. Denna tidsfrist bestämmes olika. I en del kantoner, såsom Vaud och Freiburg,2 räknas den från initiativets star— tande framåt, på så sätt att en initiativbegäran först skall deponeras i kantonskansliet, varefter namninsamlingen börjar. I andra kantoner, exempelvis Neuchåtelå samt förbundet4 räknas fristen bakåt från den dag, då initiativunderskrifterna blivit inlämnade. De underskrifter, vilka icke inom den fastställda tiden, räknat tillbaka från ingångsdatum, vederbörligen bevittnats och daterats tagas ej i betraktande. Initiativfris— tens längd är växlande. I förbundet är den 6 månader, i kantonerna lägst 60 dagar (Schaffhausen och Ticino) och högst 12 månader (Grau— biinden och Neuchåtel.5
Tillvägagångssättet vid initiativunderskrifternas insamlande är i det stora hela detsamma som vid insamlandet av referendumunderskrifter. Likaså äro stadgandena angående namnlistornas bestyrkande och granskning i huvudsak desamma.
1 Rörande källorna. för initiativproceduren se ovan under referendum (s. 176, 11. 1) anförda lagar, vartill komma följande tillämpningslagar, vilka endast hänföra sig till initiativet. Förbundet: Bundesges. iiber das Verfahren bei Volksbegehren und Abstimmungen betr. Revision der Bundesverfassung 27/1 1892. Zurich: Ges. betr. das Vorschlagsrecht des Volkes 12la 1894; Vollziehungsverordnung zum Ges. iiber das Vorschlagsrecht des Volkes ”ll 1915. Bern: Dekret fiber das Verfahren bei Volks- begehren und Abstimmungen etc. 4/2 1896. Luzern: Ges. betr. Abänderung des Or- ganisationsgesetzes vom Jahre 1899 iiber die Verfassungsinitiative und das Gesetzesrefe- rendum 2"I; 1908; Ges. betr. die unmittelbare Ausiibung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk 29/1 1908. Geneve: Loi const. sur le droit d'initiative "la 1905. ' Se Loi sur l'exercice des droits politiques 2/3 1908 (Vaud), % 78. Ges. betr. die Ausiibung des Verfassungs- und Gesetzgebungsinitiativrechts 13/5 1921 (Freiburg), art. 3, 12. ” Loi sur l'exercice des droits politiques 23In 1916, art. 59. * Bundesges. fiber des Verfahren bei Volksbegehren etc. 27/1 1892, art. 5. 5 Jämf. Schollenberger, Grundriss des Staats- und Verwaltungsrechts der schweizerischen Kantone, I, s_ '91.
Det erforderliga minimiantalet underskrifter för åstadkommande av ett laginitiativ i kantoner med fakultativt referendum är i regel detsamma som krävesför en referendumbegäran i lagfrågor. Beträffande författ- ningsinitiativ äro villkoren ofta strängare. De i förbundet och kanto- nerna gällande bestämmelserna i det ena såväl som det andra avseendet framgå av nedanstående översikt. där de lagstadgade initianttalen tillika ställts i relation till hela antalet röstberättigade.
Antal namnunderskrifter för åstadkommande av folkinitiativ.
: Författningsinitiativet Laginitiativet 17632thth Erforderligt 1111- Det förra i % Erforderligt an- Det förra i % ; ' tal namnunder- av antalet röst- tal namnunder- av antalet. röst- skrifter berättigade skrifter berättigade Förbundet _.. .. .. .. .. 50 000 * 5.18 ' — ' **
; Zurich .. .. .. .. .. .. .. 5000 3 3.15 5000 _ 3.15 '
' Bern .. . .. .. .. .. 15 000 8.11 12 000 6.72 Luzern .. .. .. .. .. .. 5000 ': 11.51 4000 ' 9.21 Schwyz .. .. _. .. .. 2000 i 12.77 2000 12.77.
Zug .. .. .. .. .. .. .. .. 1000 * 12.-15 ,800 9.16 Freiburg .. .. .. .. 6000 17.35 " 6000 ' 17.35" Solothurn .. .. .. .. .. 3000 8.98 2000 i 5.98 Baselstadt .. .. .; .. .. ' 1000 3.09 i 1 000 ' 3.119 Baselland .. .. .. .. 1500 7.64- 1500 : 7.64 Schaffhausen .. .. 1000 ' 8.011 1000 ' ' 8.08” St. Gallen .. .. 10000 ' 14.88 4000 | ' ' 5.95 ' Gtau-biinden .. .. > 5000 17.60 ' 3000 10.56 ' ' _ Aargau; .:. .. .. .. .. . 5000 8.67 5000 8.67. ' Thurgau .. .. ' ' 2500 7.63 — 2500 . 7.113 —_ _ Ticino ..';. .. .. .. .. .. 7 000 16.111; 5000 . 11.11 _ Vaud» .. .. 6000— . 7.35 . 6000 .. 7.557 . ,? Wallis"... .. .. 6000 ' ' 18.15 4000 12.197. " 'Neuchatel .. ' 3000 ' ' 8.65 3000 " 8.653"
Geneve .. .. .. .. .. .. 2500 . 6.27 ' _ _ _ 2500 - 6.27
:'1 De meddelade procenttalen hänföra sig till uppgifter å antal röstberättigade i för— hund och kantoner för år 1920.
Jämför man de för författningsinitiativ och laginitiativ fastställda ini— tiativunderskrifterna, visar sig, att dessa i elva kantoner äro lika; i 8 kantoner äro de däremot högre för författ'ningsinitiativ.1 Störst är skill- naden i St. Gallen (resp. 10000 och 4000 underskrifter). De anförda procenttalen visa, att fordringarna för åstadkommande av författnings- initiativ i vissa kantoner äro mycket högt uppdrivna — i sju kantoner undersln'iftcr av ända till mellan 12 och 18 procent av alla röstberätti- gade. I andra kantoner och förbundet äro villkoren lindrigare, men som synes överstiga de, här ifrågavarande procenttalen, vare sig det gäller lag- eller författningsinitiativ, i allmänhet högst betydligt 5 procent; en- dast i två kantoner gå de under denna siffra.
Sedan ett initiativ inom lagstadgad frist och undertecknat med lag- stadgat minimiantal namn blivit inlämnat till och granskat av regerin— gen, vidtager den parlamentariska behandlingen. Det är detta stadium, som framför allt skiljer initiativproceduren från referendumproceduren. Medan en referendumbegäran, som befinnes ha tillkommit i laga ord- ning, utan vidare går till omröstning, skall nämligen en initiativbegäran alltid först göras till föremål för representationens ståndpunktstagande.
För den parlamentariska behandlingen har i det föregående redo- gjorts, och här må blott sammanfattningsvis erinras om, att denna vä— sentligen är beroende av initiativets form. Om detta har formen av en allmän hemställan, skall antingen föromröstning obligatoriskt äga rum — vilket ofta är fallet med författningsinitiativ av detta slag — eller också anordnas föromröstning genom parlamentets åtgörande, nämligen då detta intar en avvisande hållning till initiativet. Har emellertid fol— ket uttryckligen givit sitt tillstånd till initiativets väckande eller blir det av parlamentet utan protest godtaget, åligger det detta att gå i författ- ning om utarbetandet, varefter den definitiva folkomröstningen följer. Om initiativet åter har formen av utarbetat förslag, äger parlamentet att taga ställning till detsamma på så sätt, att det antingen beslutar till- styrka elle1 avstyrka det. I senare fallet har det vanligen rätt att själv framlägga ett motförslag. Det kan slutligen också, såsom fallet är _i förbundet, välja den utvägen att förhålla sig neutralt genom att besluta att icke göra något uttalande alls. I flera kantoner har parlamentet rätt, ofta även skyldighet, att i ett särskilt budskap till folket lämna redo— görelse för initiativet och motivera sitt eget ställningstagande till det— samma.2
' 1 Anmärkas kan, att en kanton, Neuchatel, har olika bestämmelser för olika slag av' foxtattn1ngs1n1t1a1v för begäran om total författningsrevision 5000 underskrifter, för begäran om partiell det ovan angivna antalet 3000.
" 2 Såsom exempel kan anföras Ziirichs tillämpningslag, som härom har följande 'be_—' stämmelse (Ges. betr. das Vorschlagsrechts des Volkes 1% 1894, % 5): ”Jedes" dem—Volke.
Angående den för den parlamentariska behandlingen av initiativet an— slagna tiden äro bestämmelserna växlande. I somliga kantoner före— skrives en bestämd sammanlagd frist, inom vilken initiativförslaget skall vara slutbehandlat och framlagt för folket, i andra kantoner och i för— bundet har parlamentet först en viss tid på sig att taga ställning till ini— tiativet och sedan ytterligare en tid att lägga fram det för folket. Den föreskrivna tidslängden är också mycket olika: i en del kantoner 4 a 6 månader, i andra ett år (så även i förbundet) eller därutöver. Längst är maximifristen i Neuchatel, där den sammanlagt går upp till 21/2 år.1 Äro bestämmelserna i detta avseende ej fullt klara, kan det hända. så- som i förbundet, att ett initiativ flera år förhalas, innan det bringas till avgörande.2
I fråga om initiativomröstningens anordnande äro reglerna i huvud— dragen desamma som för referendumomröstning. I ett fall ställa de sig emellertid väsentligt olika, nämligen då motförslag till initiativet från parlamentets sida föreligger och då folket alltså har att yttra sig om två alternativa frågor. Detta fall förtjänar därför här att med några ord särskilt beröras.
De i förbundet och i de allra flesta kantonerna för en dylik alterna- tivomröstning gällande föreskrif'erna3 gå ut därpå, att de röstande på en gång ha att uttala sig om de båda föreliggande förslagen, initianter- nas och parlamentets. Frågeställningen på röstsedeln blir då denna:
Vill ni antaga initiativförslaget? eller Vill ni antaga parlamentets motförslag?
De röstande ha att besvara var och en av dessa frågor med ett ja eller ett nej. Det är icke tillåtet att svara ja på båda frågorna (röstsedlar med två ja äro ogiltiga) men väl att besvara dem båda med nej. Där— med uppnås, antingen att det ena av förslagen vinner majoritet, eller att båda avslås.4
zum Entscheide vorzulegende Initiativbegehren ist mit einer lVeisung des Kantonsrathes zu beglelten welche händig und sachlich SOWOlll die von den Initianten eingereichtc Be- griindung ihres Begehrens Wiedergeben, als auch die Ansicht des Kantonsralhes iiber den Gegenstand aussprechen soll." 1 Jämf. S 0 11 o ] le 11 h e r g e r, Grundriss des Staats— und Verwaltungsrechts der schweizerischen Kantons, I, 5. 92.
' Jämf. ovan 3. 194. 3 Se Bundesges. iiber das Verfahren bei Volksbegehren und Abstimmungen betr.
Revision der Bundesverfassung 27/1 1892, art. 11—13, samt för kantonerna t. ex tillämp— ningslagar för Luzern (Ges. betr. die unmittelbare Ausiibung des Gesetzgebungsrechts durch das Volk 99/1 1903, %% 13—15) samt Neuchatel (loi sur 1”exercice des droits po—
litiques 23In 1916, 5 127). ' Endast i en kanton, Geneve, ha de röstande rätt att svara ja på båda frågorna.
Skulle båda förslagen erhålla majoritet, är det antaget, som fått de flesta jarösterna. Loi const. sur le droit d'initiative, art. 3, 6. '
Denna metod är ur flera synpunkter föga tillfredsställande. Dess olägenheter, vilka ofta påpekatsl, ligga i allmänhet däri, att den icke låter olika meningsskiftningar bland folket komma till sin fulla rätt. Den ger sålunda ingen möjlighet för den säkerligen ofta stora grupp av röstande, som hellre ser, att någon av de föreslagna reformerna antages än att ingen av dem kommer till stånd, att därom tillkännagiva sin me- ning. Den ger heller ingen möjlighet till särskild meningsyttring för den grupp av röstande, som visserligen helst ser, att intet av förslagen antages, men som i ett nödtvunget val mellan dem dock skulle vilja yttra en åsikt om vilketdera som bör givas företrädet. Över huvud verkar me— toden starkt till förmån för det bestående rättstillståndet och är ägnad att fresta parlamentet, mot vilket ju initiativet riktar sin udd, att endast i syfte att lägga krokben för detta framkomma med ett motförslag. Äro sympatierna för och emot de båda föreliggande förslagen något så när fördelade bland de röstande, vilka då i de flesta fall votera ja på det ena förslaget och nej på det andra, behövs endast en liten kontingent rös- tande som voterar nej på båda, för att resultatet skall bli rent nega—l tivt. I själva verket kan det mången gång hända, att utgången blir sådan, att den på långt när icke svarar mot folkmajoritetens önsk- ningar.
För att undvika dessa olägenheter av olika slag tillämpas i en och annan kanton andra omröstningsmetoder. En sådan är den s. k. prin- cipalomröstningen, som tillgår så, att de röstande först ha att avgiva svar på frågan, om de över huvud önska en förändring i enlighet med någotdera av de framställda förslagen, och därefter, för den händelse denna fråga besvaras med ja, vilketdera av förslagen de föredraga. Men även denna, för övrigt ytterst sällan anlitade metod,” är icke alldeles utan sina brister.
En annan metod, vilken allmänt anses vara den bästa, är den s. k. eventualomröstningen. Den är lagligen införd i en kanton, Ticino, och var ursprungligen, ehuru utan framgång, föreslagen i förbundet i sam—
1 Hilty, Das "Bundesgesetz iiber das Verfahren bei Volksbegehren und Abstim- mungen betr. Revision der Bundesverfassung” (Politisches Jahrbuch 1892, s. 192 ff.); Berney, a. a., s. 19 ff.; Burckhardt, Kommentar, 5. 822; Schollenberger, Grundriss des Staats- und Verwaltungsrechts der schweizerischen Kantone, I, 5. 99; Duft, a. a., s.161f.; VVeidenmann, a. a., s. 121 f. 2 Som exempel därpå kan nämnas en i St. Gallen på sidan om tillämpningslagen, som har de vanliga bestämmelserna, den 19 dec. 1920 företagen omröstning. Den gällde emellertid icke ett initiativ och ett parlamentariskt motförslag, utan tvenne i samma ämne väckta initiativ, vilka ställdes emot varandra. Belysande för frågan om den ändamålsenligaste omröstningsmetoden är den utredning, som i detta samband lämna- des i frågan av St. Gallens regering. Se Botschaft des Regierungsrates des Kantons St. Gallen an den Grossen Rot desselben betr. Anordnung einer Volksabstimmung, etc. 29lux 1920. '
band med antagandet'av patialinitiativet i författningsfrågor.1 Även eventualomröstningen försiggår i två voteringSomgångar. I den första uttala sig de röstande i frågan, vilketdera av förslagen, parlamentets el- ler Ainitianternas, de eventuellt (nämligen för den händelse att något av dem över huvud skall lagfästas) vilja giva företrädet. I den andra om— gågen ha de att avgöra, om de definitivt vilja bifalla det i den första voteringen villkorligt antagna förslaget. I Ticino äro dessa två voterin- gar skilda åt till tiden — de skola anordnas på var sin söndag. Möjligt är emellertid att låta dem försiggå samtidigt genom att i följd framställa de olika frågorna på en och samma röstsedel, låt vara att omröstnings— ,proceduren härigenom skulle bli något komplicerad.
R_Förslaget utgick från förbundsrådet och fanns formulerat i dess första utkast till tillämpningslag. Se förbundsrådets budskap härom, B. Bl. 22/7 1891.
. III / .. / FOLKOMROSTNINGSINSTITUTET I VERKSAMHET
Kapitel I.
FOLKET SOM LAGSTIFTANDE ORGAN. ALLMÄN ORIENTERING.
Vid ett studium av det schweiziska folkomröstningsinstitutet i praxis, dess politiska användning och resultat, inställa sig på nytt en hel del av de spörsmål, som vi redan gjort bekantskap med, då fråga var om detta instituts införande. Det gällde emellertid då mer eller mindre lösa förmodanden och därpå grundade förhan—dsuttalanden, framslungade i den brinnande diskussionen för och mot en omvälvande författningsre— form, skönmålningar från den ena partens, referendumvännernas sida, och svartmålningar från den andra partens, referendummotståndarnas sida. Det finns nu möjlighet att genom konfrontation med verkligheten upp- taga till prövning sanningshalten av de i stridens hetta fällda påståen- dena. Sedan referendum i dess fulla omfattning existerat i förbundet nära 50 år och i åtskilliga kantoner ännu längre tid, kan nämligen ett erfa- renhetsmaterial anses föreligga, på vilket något så när säkra omdömen och slutsatser kunna byggas.
Detta material utgöres naturligtvis i främsta rummet av de särskilda folkomröstningarna själva. Endast genom en undersökning av dessa med beaktande av de faktorer av olika slag, som i de enskilda fallen in- fluerat på referendumkampanjerna kan en mera ingående kännedom vin— nas rörande folkomröstningsinstitutets betydelse för det schweiziska statslivet och dess olika sätt att praktiskt politiskt fungera. Som utgångs- punkt och grundstomme för en sådan undersökning ha i medföljande bi- lagor sammanställts tabellariska översikter över referenda och initiativ i förbundet—och en del av kantonerna. Tabellöversikterna innehålla i korta rubriker omröstningsämnena samt sifferuppgifter om deltagandet i omröstningarna och dessas utgång (antal ja— och nejröster). Det så- lunda samlade materialet är fullständigt för förbundet samt i det närmaste även för de nio kantoner det omfattar.1
' Se Bil. II, inledningen. 14
Önskvärt hade givetvis varit att äga tillgång till motsvarande upp— gifter för alla referendumkantonerna, men bristen på officiell folkom— röstningsstatistik har gjort att detta önskemål måst uppgivas.1 Någon större förlust har dock undersökningen därigenom knappast lidit, då de här medtagna kantonerna utvalts så, att de kunna anses något så när allsidigt representativt belysa det kantonala folkomröstningsinstitutet ur de synpunkter, som i detta samband intressera oss.
Fyra av de ifrågavarande kantonerna hava obligatoriskt lagreferen- dum, nämligen Ziirich, Bern, Solothurn och Wallis. De tre förstnämnda, vilka äro tyska, höra till den uppsättning kantoner, som införde lagre- ferendum 1869, folklagstiftningens stora år. Den sistnämnda, övervä— gande fransk, införde institutet först 1907. De övriga fem kantonerna — St. Gallen, Luzern och Baselstadt (tyska) samt Vaud och Geneve. (franska) — hava fakultativt referendum. St. Gallen, Luzern och Vaud tillägnade sig institutet redan under 1800 talets förra hälft, Baselstadt och Geneve först på 1870-talet. i
I avseende på den ekonomiskt sociala strukturen äro de nio kanto— nerna ganska olikartade. Bern, Solothurn, Vaud, Luzern och Wallis kunna karaktäriseras såsom övervägande jordbrukskantoncr; Ziirich är övervägande industrikanton, vilket naturligtvis i ännu högre grad gäller de rena stadskantonerna Geneve och Baselstadt; St. Gallen är delvis starkt industrialiserat. Politiskt representera de alla schatteringar i det schweiziska partilivet, från Luzern och Wallis, där de katolskkonser— vativa fullständigt dominera, till ”det röda Basel”, där socialdemokra— terna numera utgöra det största partiet och äro nära majoritet i parla- mentet. Storleken skiftar högst betydligt. Största folkmängden har Bern (omkr. 675000), den minsta Solothurn (omkr. 131 000).2
Den efterföljande framställningen är i väsentliga delar att betrakta som en kommentar till det i bilagorna tabellariskt tillrättalagda materia— let. Vad som framför allt intresserar oss är de tendenser och resultat som referendum och initiativet uppvisa i politisk praxis samt dessa insti- tuts inverkan på representation och partiväsen. Vi skola längre fram upptaga dessa spörsmål till närmare behandling. Till en början skall i detta kapitel en mera allmän orientering lämnas över folkomröstnings— institutets användning, för så vitt en sådan omedelbart ger sig av det föreliggande statistiska materialet. I samband därmed skall även något
1 Allmän kantonal folkomröstningsstatistik finnes endast för åren 1890—98. Statisti— sches Jahrbuch der Schweiz 1898, sid. 350 ff. Bidrag därtill (för 15 kantoner) under åren 1893—1912 meddelas av Lowell, Public opinion and popular government. Lon— don 1913, sid. 311 ff. — 2 Ang. folkmängd och areal se nedan Bil. I. Sammanlagt uppgår de här medtagna nio kantonernas folkmängd till 2/3 av hela denschweiziska. .
belysas den piimäla "fra” gan om det schweiziska folkets förutsättningar. att tjänstgö1a som direkt lagstiftande organ
Antal omröstningar samt folkets deltagande i desamma.
I for bandet har antalet folkomiöstningai under den nuvarande författ— ningens tid — från och med 1874, då det fakultativa lagrefer endum inför— des, och intill 1922 års utgång — varit följande:
Obligatoriska författningsreferenda (1874—1922)1 28 Fakultativa lagreferenda (1874—1922) 35 Folkinitiativ i författningsfrågor ([1880] 1891—1922)2 19
Summa 82
Under de 48 åren ha omröstningarna alltså icke uppgått till fullt två årligen. Då icke sällan flera omröstningar anordnats på en dag, är om— röstningsdagarnas antal betydligt mindre — inalles endast 56 — varför förbundsfolket icke besvärats med utövandet av sitt lagstiftarkall stort mer än i medeltal en dag årligen. Se vi på de olika slagen av omröst— ningar, så ha ändringar av författningen påkallats proportionsvis un- gefär lika ofta av parlamentet som av folket. Både absolut och relativt talrikast äro lagreferenda, 35 stycken, vilket dock icke kan anses inne- bära något omåttligt bruk av referendumrätten. Då hela det antal lagar och parlamentsbeslut. vilka varit underkastade fakultativt referendum, torde kunna beräknas till omkring 3303, har folket begärt att självt få avgöra i genomsnitt var tionde lag.
Folkets. deltagande i omröstningarna framgår av nedanstående tabell (å sid. 6), som för de olika slagen av omröstningar tioårsvis anger me— delprocenten för röstdeltagandet (antal röstande i % av röstberättigade). Till jämförelse meddelas motsvarande uppgifter ifråga om delagandet vid allmänna val till den nedre kammaren (nationalrådet).
Jämför man de olika slagen av folkomröstningar, så visar sig först och främst, att deltagandet vid fakultativa refer-enda är ofantligt mycket större än vid obligatoriska, ett förhållande som för övrigt redan på för- hand kunde väntas. Det ligger nämligen i sakens natur, att åtskilliga av de förslag — i detta fall författningsändringar — som automatiskt skola föreläggas folket, äro relativt betydelselösa eller i varje fall från början tämligen oomstridda, varför de ej förmå att väcka något större intresse
1 Under tiden före 1874 förekomma 11 författningsreferenda, varför dessa samman— lagt från 1848 uppgå till 39. 2 Före 1891, då partialinitiativet infördes, väcktes endast ett författningsinitiativ (1880). 3 Referendums— und Abstimmungstafel, bil. till B. Bl. 1920, Bd. V.
Tid Obligatoriska | Fakultaliva Folkimtiatlvl l _Val 1111 ,,
referenda rel'erenda | ) nationalrådet" 1871— 1880 i 70 3 ( 58.2 00. 0 1881—1890 500 60.9 ' 57.5 1891—1900 48.2 1 60.4 , 57.0 ; 54.0 1901—1910 1 42.0 ; 61.0 3 50.0 ( 55.0 1911—1922 1 40.0 (36.1 _ 55.7 1 00.0 1871—1922 1 48.4 ; 61.8 % 55.2 57.4
till liv. Vid mer än hälften av de obligatoriska referenda har deltagandet understigit 50 procent, i en del fall till och med hållit sig nedanför 4,0 procent. Då frågor av verklig vikt förekommit till avgörande, har del— tagandet varit livligare, i enstaka fall, såsom vid totalrevisionerna 1872 och 1874, över 80 procent.3
_ Vid fakultativa referenda är läget ett helt annat. Omröstning påkallas merendels endast i frågor av större betydenhet, kring vilka meningarna brytas. De äro alltså från början omstridda, och redan i och med igång- sättandet av referendumbegäran vidtager agitationen. Härav förklaras att röstdeltagandet ofta blir ansenligt. I 7 fall av de 35 har deltagar- procenten gått upp till omkr. 70 och därutöver och endast i 2 fall gått ned till mindre än 50. Man väntar sig, att även folkinitiativen skulle locka till ett större deltagande ungefär på samma sätt som de fakultativa lagreferenda. Ofta nog är detta också fallet. Att emellertid deltagarpro- centen ifråga om initiativen ställer sig lägre torde bero därpå, att en de] av dessa berört relativt oviktiga ämnen och att i vissa fall parlamentet genom lagstiftning hunnit förekomma initianternas förslag, innan dessa lagts fram till omröstning, varigenom de förlorat i aktualitet.
Tar man valdeltagandet såsom gradmätare för det politiska intresset, så stå sig endast de fakultativa omröstningarna vid jämförelsen. De uppvisa anmärkningsvärt nog till och med en icke så litet större delta- garprocent (618 mot 57.4). Sakintresset har härvidlag överträffat per— sonintresset. Det procentuella deltagandet vid förbundsvalen företer från 1881 inga större differenser (mellan 54 och 60 procent). Endast en gång har det varit väsentligt lägre, nämligen vid borgfredsvalen hösten 1914 (47 procent) och en gång väsentligt högre, vid den första tillämpningen av det proportionella valsättet 1919 (80 procent).
1 Jämf. ovan sid. 211, 11. 2. '—' Procenttalen äro sammanställda med ledning av vaisiffror i Statistisches Jahrbuch der Schwei7. Valen äga rum- vart tredje år. För tiden före 1881 ha uppgifter ej kunnat erhållas och den för 1890-ta1et angivna siffran hänför sig endast till ett val (1899). För 1893 och 1896 saknas valstatistlk i den anförda källan. 3 Härav förklaras den abnormt stora deltagarsiffran å tabellen för 1870-talet.
Att observera är, när man jämför omröstningar vid referenda och val, att vid de förra icke på långt när så ofta en verklig politisk kraftmätning förekommer som vid de senare. Särskilt gäller detta de obligatoriska re- fer-enda. Vid valen hålla de ständigt återkommande partimotsatserna del- tagarprocel—iten'uppe i närheten av en viss normalnivä, vilket icke är att påräkna vid de obligatoriska referenda. Vad som är undantagsfall vid valen —— en svag omröstning i borgfredsstämning — är vid de förra rätt ofta förekonnnande och för övrigt icke alldeles ovanligt även vid fakul— tativa referenda och initiativ, i varje fall vanligare än vid val. På grund av detta förhållande —— det ojämna röstdeltagandet —— kan medelprocenten vid folkomröstningar, och i synnerhet de obligatoriska, i allmänhet icke väntas bli så hög som vid val. '
Gå vi härefter över till kantonerna, så ge nedanstående två tabeller en allmän bild av omröstningarnas frekvens och de röstberättigades delta- gande i dessa.
Tab. I. Kantoner med obligatoriskt lagreferendum.
ll
_ ' r --.' ' lI ; Olågéfrlfääåd ;l Folkinitiativ |; Omröstningsfrekvens lt w
Kantoner l
Deltagar- lHela antalet Antal Oln- prneent i ll omröst- röstnings- medehal gl ningar dagar
Deltavar- l ' . l - procent 1 ; Antal om
ll röstninuar medeltal la. *”
Antal om- röstningar
;: l ZÖTICII , uses—1920) "* -- ;;, 75.9 ; 300
(1869—1919)
Solothurn 0869—4920)
Wallis (1907—1921)
Vad som genast faller i ögonen vid en jämförelse mellan ifrågavarande två tabeller1 är att folkomröstningsapparaten i kantonerna med obli- gatoriskt lagreferendum är försatt i en vida starkare verksamhet än i kantonerna med fakultativt lagreferendum. Medan i Zurich under omkr. 50 år 300 omröstningar förekommit, eller i genomsnitt 6 årligen, ha i St. Gallen under föga kortare tid endast 47 omröstningar ägt rum, eller i det närmaste jämnt en årligen. I den förra gruppen kantoner ha de årliga omröstningsdagarna varit ungefär två. I den senare gruppen når Baselstadt upp till drygt en årlig omröstningsdag, St. Gallen Står
* Se Tab. II 5). nästföljande sida.
*S* ” ;l l l Obligatoriska ' Fakultativa l;
; » . . . ; Omröstninars- ; referenda ;; referenda ;: Foikimtiativ ;; frekvens,, ; Kantoner _ ' , _ %* .fli' . ' Antal 23130 l Antal 223in l Antal (24:33)— ; Hela an- vågig];- omröst- %etit ; nmröst- åeent ; omröst beem i talct_0m- nings- ningar medeltal l ningar medeltal ningar medeltal röstningar dagar I ;; tl : ll St. Gallen l l l» ' " , ; ; _. l .; " I ;- ' (1876 _ 1922) b 41.1 26 73.2 ;; 15 (3.0 ; 14 36 ; * ; ; Luzern (; 35.21 5 61.0 le 69.3 . 21 14 ; (1891—1920) ; ; __ ,,, . , _ ___ ,,,; . ., _,, . ; , . . Basels'adt 1 2 49 o 21; 40 s ; 21) 45.6 ; 54 53 (1876—1920) ;; ; ; ; ___, , ”_ ,, ;, ,;, ,,_,, ___,_, , ,,, . 1 ;; ; ;; Geneve — — l 12 49.7 7 419 ; 19 . 18 (1882—1919) ; _ __ fi _ if i? i;— i" ; V ** v 2 i * ”d 11 20.2 — — l; 4 41.7 ! 15 15 (1891—1921) |; ;.
ganska långt därunder, och de övriga tre kantonerna ha icke haft fullt en omröstningsdag vartannat år.
Orsaken till detta förhållande är naturligtvis att söka i själva omröst- ningsformerna. Med obligatoriskt lagreferendum följer, att folket utan vidare har att rösta om alla lagar, hur många dessa än äro, medan det med fakultativt referendum endast röstar om dem, som det självt önskar avgöra. Som synes har referendumrätten i den senare gruppen kantoner tagits i ganska ringa anspråk. Särskilt gäller detta Geneve med 12 fa- kultativa referenda på 38 år och Luzern med 5 på 30 år. Rekordet slår dock Vaud, där initiativrätten, som här även inbegriper referendumrät- ten, på 30 år endast använts 4 gånger. _ Betrakta vi deltagarsiffrorna, så visar sig, att dessa även i kantonerna '— liksom i förbundet — ställa sig lägre vid obligatoriska referenda än vid fakultativa. Dock icke så mycket lägre, som man möjligen skulle väntat. Wallis med ungefär 35 procent och Bern med 42 procent delta- gande uppvisa visserligen svaga deltagarprocenter, men den sistnämnda siffran kommer ej så långt under Baselstadts (omkr. 46). Anmärknings- värt är, att denna kanton med sammanlagt 52 fakultativa referenda och initiativ överträffas i röstdeltagande av Solothurn med dess 155 obligat? toriska referenda (47.5 procent). Exceptionellt svagt är röstdeltagandet i
1 Uppgifter om de obligatoriska författningsreferenda ha icke varit mig tillgängliga. 2 Under folkinitiativ inräknas de fakultativa referenda, då någon principiell skillnad mellan dessa senare och de förra icke förefinnes i Vaud.
Vaud, för 11 obligatoriska författningsreferenda och finansrefercnda 1111- ('.-31 30 år i genomsnitt endast 20 procent.
Inom de båda kantonsgrupperna stå å ena sidan Ziirich och å andra sidan St. Gallen i en klass för sig med utomordentligt höga deltagar- procenter (resp. 72.3 och 73.2) vid lagreferenda. Man har här ett par intressanta exempel på hur röstplikten1 verkar. Att denna i St. Gallen med dess jämförelsevis ringa omröstningsfrekvens skulle förmå. att driva upp röstdeltagandet avsevärt är mindre märkligt än att den åstad— kommit nästan samma kraftiga resultat i Ziirich med dess 300 obligato- riska referenda.
När man bedömer röstpliktens verkningar, är det emellertid en omstän- dighet, som bör observeras och som är ägnad att något reducera dess värde. Alla de röstberättigade, vilka icke önska uttala en mening, men . Vilka infinna sig vid rösturnorna för att undgå följderna av försummad röstning (bötesavgifter), kunna alltid tillgripa utvägen att rösta blankt. Denna utväg användes också ganska flitigt, i synnerhet i Ziirich, där det ej är ovanligt att 15 a 20, stundom ända upp till 30 procent av de avläm- nade röstsedlarna äro blanka.2 Detta i och för sig ganska lättförklarliga förhållande, vilket kan betraktas som en given konsekvens av det obligato— riska referendum, gör den verkliga deltagarsiffran icke så litet mindre. Möjligen borde den från 72 procent reduceras till 60 procent eller till och med något därunder, men även denna deltagarprocent måste, för att vara medeltal, betraktas såsom i och för sig mycket tillfredsställande. Vilken avgörande betydelse röstplikten har även vid obligatoriskt referendum framgår bäst av den kolossala differensen i röstdeltagande mellan de två stora kantonerna Ziirich och Bern.3 Även i St. Gallen praktiseras rätt mycket röstning med blanka sedlar, men det visar sig att denna utväg vid fakultativt referendum, såsom naturligt är, begagnas i vida mindre skala. Antalet blanka' sedlar kan här undantagsvis gå upp till 10 procent av de avlämnade, men håller sig vanligen vid 5 a 7 pro- cent.4
Vad beträffar de kantoner, som icke upptagits i de här sammanställda tabellerna, tillåter det tillgängliga materialet5 ifråga om deltagandet vid folkomröstningar inga bestämda slutsatser. Vissa allmänna tendenser kunna dock skönjas, vilka äro Värda att annoteras. Sålunda torde
1 Rörande bestämmelserna härom se ovan sid. 182 f.
2 Jämf. Huber, Ubersicht der Volksabstimmungen im Kanton Ziirich (1869—1908). Ziirich 1908. 3 Om röstpliktens inve1kan se de för kantonerna sammanställda röstsiffrorna vid för— bundsröstningar 1879—1891 hos Lambelet, a. a. i Zeitschrift ftir schweiz. Statistik 1893, sid. 100f. ”* J ämf. M iiller, Die kantonalen und eidgenössichen Volksabstimmungen im Kanton St. Gallen 1891—1913. St. Gallen 1914, sid. 18 f.
5 Jämf. ovan 5. 210, 11. 1.
kantoner med röstplikt — hit höra Schaffhausen, Aargau och Thurgau — komma upp till i genomsnitt samma höga deltagarprocent som Zil- 1'ich och St. Gallen (omkr. 70 procent). Graubiinden synes närmast kunna hänföras till samma klass som Solothurn (45 a 50 procent), Schwyz till samma som Wallis (under 40 procent). Av kantoner med fakultativt lagreferendum torde Ticino nå upp till 55 ::». 60 procent röst— deltagande, medan deltagandet i Neuchatel knappast torde kunna upp— skattas till 50 procent (ungefär som i Geneve).1
Det vore av intresse att även för kantonerna jämföra deltagandet i folkomröstningar och val. Då kantonal valstatistik för längre perio- der icke varit mig tillgänglig måste en sådan jämförelse lämnas åsido. Med en viss säkerhet torde dock kunna påstås, att i kantoner med röst— plikt medborgarna sluta upp ungefär lika talrikt vid referenda som parlamentsval. Av allmänna uttalanden och spridda uppgifter att döma . synes i kantoner utan röstplikt, åtminstone i dem, där deltagandet i folkomröstningar är relativt lågt (45 procent och därunder-), intresset för de politiska valen i genomsnitt vara större än för referenda.2
En överblick av omröstningarnas frekvens och folkets deltagande i desamma ger vid handen, att mycket stora olikheter i nämnda avseen— den äro rådande i de schweiziska kantonerna. Som ovan framhållits sammanhänga dessa olikheter med de olika omröstningsformerna. Man finner, att med obligatoriskt lagreferendum hålles folket i regelbunden omröstningsverksamhet (flera referenda årligen), medan det med fa— kultativt lagreferendum mera sällan — i vissa kantoner rent undan- tagsvis —— kallas till rösturnorna. Användningen av det fakultativa re- ferendum är i själva verket förvånande'sparsam. Även där det tilläm— pas som mest — i förbundet och sådana kantoner som St. Gallen och Baselstadt -— kan omröstningsfrekvensen icke sägas vara synnerligen hög, ett förhållande som vittnar om den politiska måtta och sans, som
1 Rörande Neucliatel ha endast allmänna omdömen och en del spridda omröstnings- uppgifter tjänat till ledning för uppskattningen. Under de sista 25 åren har antalet fa— kultativa referenda här icke uppgått till mer än 7. "' I Baselstadt uppgick deltagarprocenten vid parlamentsval under tiden 1876—1902 till 62.2, medan motsvarande siffra för fakultativa referenda under samma tid var 50.1. (Se uppgifter i det av regeringsrådet i Basel till parlamentet avlämnade ”Ratschlag und Ge- setzesentwurf betr: die obligatorisclie Stimmabgabe bei Walden und Abstimmungen" ' 21/10 1903, sid. 30 ff). Vid regeringsval i WVallis 1921 deltogo 80 procent av de röstbe— rättigade, under det att vid regeringsval i Vaud 1918 endast 28 procent deltogo. l Bern, där deltagarprocenten vid de obligatoriska referenda som nämnt i medeltal är 42, upp- gick den vid parlamentsval 1910—1919 i medeltal till 50.4 — även härvidlag alltså. en i och för sig ganska låg deltagarsiffra.
i allmänhet utmärker det schweiziska folket i dess iansprakstagande av referendumrätten. Detsamma gäller i det stora hela även om tillämp- ningen av initiativrätten.
Vad deltagarfrekvensen beträffar, gör man den allmänna iakttagel— sen, att det obligatoriska referendum i vida mindre grad uppmuntrar till deltagande än det fakultativa. Detta beror icke blott, och knappast ens i främsta rummet, därpå, att i förra fallet det större antalet omröst— ningar med en viss naturnödvändighet måste verka förslappande på det politiska intresset. Även då de obligatoriska omröstningarna äro få, såsom fallet är i förbundet och kantoner med obligatoriskt referendum enbart i författningsfrågor, visar sig deltagandet i dessa jämförelsevis ringa.
Förklaringsgrunden' till det amnärkta sakförhållandet är, såsom förut påpekats, företrädesvis den, att det obligatoriska referendum all- tid för fram till folkets avgörande en hel mängd frågor av tämligen underordnad betydelse, vilka i och för sig äro föga ägnade att stimu— lcra de röstberättigade till ståndpunktstagande, medan det fakultativa referendum endast för fram ett urval av de viktigare frågorna eller i varje fall endast dem, som folket eller vissa grupper av folket intresse rar sig för.. Undantagslös är emellertid icke den nu nämnda regeln. I kantoner, där röstplikt existerar, visar sig denna driva upp deltagar-
frekvensen till en nivå, som är tämligen lika för obligatoriska och fa— kultativa referenda, låt vara att vid de förra det verkliga deltagandet blir något mindre på grund av den större benägenheten för de röstande att avlämna blanka sedlar. I något enstaka fall förekommer dess- utom, att en kanton med obligatoriskt lagreferendum, trots att röst- plikt ej finnes, uppvisar något större deltagarfrekvens än en kanton med fakultativt (exemplet Solothurn—Baselstadt).
Man har skäl att fråga sig, då man betraktar den skiftande deltagar- frekvensen i omröstningarna, i vad mån dessa verkligen äro att anse såsom uttryck för folkmeningen. Fungerar folket såsom lagstiftande organ på ett sådant sätt, att dess vota —— de må nu gå i positiv eller negativ riktning — kunna sägas vara utslag av den samlade folkvil— jan? Äro de omröstningar, varigenom folket utövar sin kontroll gent emot representationen, så beskaffade, att de med större säkerhet av- spegla folkopinionen än de redan föreliggande, av folkrepresentanterna fattade besluten? Eller för att sammanfatta den på olika sätt formule— rade frågan: uppfyller folkomröstningsinstitutet något så när effektivt det kontrolländamål, som ursprungligen var avsett med detsamma?
Det är naturligt, att denna fråga, när det gäller att bedöma folkom- röstningsinstitutets värde, alltid måste komma att spela en dominerande roll. Ty skulle det Visa sig, att folket i verkligheten ej brydde sig om
att utöva sina rättigheter, skulle det ej fatta sin ställning såsom stats- organ på allvar utan låta slumpen avgöra omröstningarna, är det up- penbart, att hela institutet måste betraktas såsom praktiskt skäligen förfelat, det må sedan ur demokratiska synpunkter anses hur principiellt berättigat som helst.
Det kan tyckas, som om den här uppställda frågan med ledning av det föregående vore ganska lätt att besvara. Har man tillgång till om- röstningssiffrorna, så visa ju dessa i vad mån omröstningsresultaten svara mot folkopinionen. Oförnekligt är också, att de i detta avseende kunna tjäna såsom allmänna gradmätare. Där deltagarfrekvensen är hög, där den i medeltal uppgår till 60 a 70 procent, såsom fallet är be- träffande lagreferendum i förbundet samt åtminstone 6 a 7 kantoner, där synes folkomröstningsinstitutet utan vidare kunna betraktas såsom ett verkligt instrument för folkviljan. Går deltagarfrekvensen i ge- nomsnitt ned till 50 procent, blir man tveksam, hur läget egentligen är att bedöma. Sjunker den till 40 procent och därunder, synes knappast tvekan kunna råda om att folkavgörandena äro ganska opålitliga.
Det vore emellertid orätt att, såsom alltför ofta sker, betrakta siff- rorna såsom i och för sig fullt säkra värdemätare. Allra minst duga de medelpröcenter, varmed vi i det föregående rört oss, för detta ända- mål. De markera visserligen allmänna tendenser, men de säga ej så mycket om de enskilda fallen, och man får gå till dessa för att få känne- dom om det verkliga läget. Såsom förut är anmärkt, kommer det före- liggande spörsmålet därigenom —— om nämligen vederbörlig hänsyn ta- ges till de mycket växlande konkreta fallen1 — i en något annorlunda dager. Särskilt gäller detta de obligatoriska referenda, och vi skola till en början något närmare uppehålla oss vid dessa.
Frågar man schweiziska politiker, om de anse, att omröstningarna i allmänhet uttrycka folkopinionen, får man ofta ett obetingat ja till svar. Pekar man då på mängden av förekommande låga omröstnings- siffror, exempelvis i Bern, mötes man vanligen av invändningen, att dessa icke ha så mycket att betyda. De hänföra sig alla till frågor, i vilka meningen på förhand var så klar, att endast få brydde sig om att rösta. I alla viktigare frågor av omstridd natur var det däremot säkert, att folkmeningen gav sig livligt tillkänna. Strängt taget kunde icke mera begäras; folkomröstningsinstitutet hade därmed fyllt sin hu— vudsakliga uppgift.
Onekligen ligger det i denna uppfattning en del att ta vara på. Det måste ju i själva verket förhålla sig så — och gör det med visshet i Schweiz — att av alla de beslut ett parlament fattar råder i flertalet fall
1 Uppvisa dessa åter i det stora hela samma deltagarsiffror, såsom förhållandet är i en och annan kanton, är givetvis medelprocenten en säker gradmätare på den allmänna deltagarfrekvensen.
full enstämmighet mellan folk och parlament. Folkets tvungna be- kräftelse (vid obligatoriskt referendum) blir då i dessa fall ofta en intresselös formsak, utan att man därför behöver tvivla på att denna bekräftelse står i överensstämmelse med den allmänna meningen i lan— det. Folkopinionen har kommit till uttryck i omröstningen, även om den icke blivit siffermässigt fullt utmätt.
Några konkreta exempel belysa bäst, varom här är fråga. År 1913 antogs i Bern av folket en lag om automobilskatt med 42 000 röster mot 4500. Deltagandet var 32 procent.1 År 1916 bekräftades två lagar, den ena om inrättandet av en kantonal försäkringsdomstol, den andra rö— rande biografcensur, med 27000 röster mot 5000. Deltagandet var 22 procent. I Solothurn antogos 1891 två viktiga lagförslag (revision av civillagboken och civilprocessen) med 5000 röster mot 500 (33 procent deltagande), och år 1909 instämde folket i parlamentets beslut om sub- vention av en järnväg samt om lantbruksundervisningens organisation med 5 000 röster mot resp. 1 350 och 1 200 (25 procent deltagande). I Wallis antogs 1916 ett parlamentsdekret om upprättande av en kantonal- bank med 6000 röster mot 1600 (25 procent deltagande) och 1917 en ändring av värdshuslagen med 4500 röster mot 450 (16 procent del- tagande). I Luzern genomfördes 1906 tre författningsändringar, delvis ganska viktiga, med 3 000 röster mot 200 (10 procent deltagande). Man känner sig i alla dessa fall tämligen övertygad om att omröstningarna stått i överensstämmelse med folkopinionen, om också denna fått myc- ket klena sifferuttryck. De medborgare, som gått till rösturnorna och sagt ja, ha utan tvivel i det stora hela haft de hemmasittandes gillande. Så är också otvivelaktigt förhållandet i en mängd andra liknande fall, även då differensen mellan majoritet och minoritet icke varit så stor som i de nyss anförda.
En blick på omröstningstabellerna Visar emellertid, att åtskilliga fall av obligatoriskt referendum förekommit, där den ringa differensen mellan röstsiffrorna för majoritet och minoritet i förening med svag deltagarfrekvens lämnar en i fullständig ovisshet om, huruvida utgån— gen kan betraktas såsom ett uttryck för folkmeningen. Några exempel på sådana fall skola även meddelas.
I Bern avslogos 1886 en lag om lantbruksundervisningen med 20 300 röster mot 16 900 (34.6 procent deltagande) och en lag om lärarpensione- ring med 21 300 röster mot 14 000 (33 procent deltagande), år 1895 en lag om vaccinering med 22700 röster mot 16 700 (35.6 procent deltagande), år 1909 ett parlamentsbeslut om upptagande av ett statslån på 30 miljo- ner fr. med 17000 röster mot 15 000 (24 procent deltagande). År 1914 antogs en författningsändring om minskning av parlamentets ledamots-
1 Talen äro i detta liksom i följande fall avrundade.
antal med 22 400 röster mot 17 700 och en lag om brandförsäkring med 21500 röster mot 19 000 (i båda fallen 28 procent deltagande). I Solo- thurn antogs 1906 en lag om läraravlöning med 4400 röster mot 4100 (36 procent deltagande) och avslogs s. å. ett beslut om järnvägssub— vention med 4900 röster mot 3500 (35 procent deltagande). I Wallis avslogs 1911 en lag om införande av den schweiziska civillagboken med 5636 röster mot 5614 (38 procent deltagande), och år 1920 antogs ett dekret om statslån (1400000 fr.) för täckande av kostnader förorsa- kade av översvämningar med 5572 röster mot 5358 (34 procent del— tagande).
Den slutsats man kommer till vid en närmare granskning av delta— garfrekvensen vid det obligatoriska referendum i de ovan behandlade kantonerna är, att folkomröstningsinstitutet i denna form medför myc— ket stora risker för att lagstiftningen skall komma att överlämnas åt slumpen. Den stora mängden av obetydliga och intresselösa lagför- slag, som föreläggas folket, alstrar likgiltighet för omröstningarna och avhåller de röstberättigade från ett allmännare deltagande. Visserli» gen kan det sägas, såsom en del av de ovan anförda exemplen utvisa, att i ett stort antal fall, där samstämmighet mellan folk och representa— tion på förhand råder, omröstningarna närmast äro att betrakta så— som rent formella bekräftelseakter, som äro tämligen oskadliga. De göra varken från eller till. Men referendum är i dessa fall obehövligt och skäligen meningslöst. Folkomröstningar med 20 a 30 procent del— tagande äro under alla förhållanden parodier på folkavgöranden. I andra fall — och dessa äro ej sällsynta — kan det hända, att en obe—. tydlig opposition inom” folket (15 a 20 procent av de röstberättigade) stjälper ett lagförslag, som kanske kostat mycken möda och arbete, utan att man på grund av det ringa deltagandet har någon som helst garanti för att oppositionen representerar en utbredd åsikt hos folket. I dessa fall är referendum icke blott meningslöst, utan det kan verka di— rekt skadligt.
Naturligtvis förekommer det därjämte en hel del fall, där folket samlar sig till massdeltagande och där avgörandena bli verkliga utslag av folk- viljan.1 Det torde väl också .kunna sägas, att dessa fall innefatta de verk— ligt betydelsefulla frågorna 'och att avgörandet i dessa följaktligen mera. sällan överlämnas åt den rena slumpen. Men det synes obefogat att moti— vera det obligatoriska referendum med hänvisning till ifrågavarande fall. För deras skull behövs ej mer än ett fakultativt referendum, som erbju—
* Omröstningar med 60 a 70 procent deltagande äro i Solothurn icke ovanliga, i vilken kanton deltagarfrekvensen är synnerligen växlande, ej heller alldeles i Bern, där 'del— tagarfrekvensen utefter hela linjen dock står mera jämnt under 50 procent. I Wallis når den endast två gånger över 50 procent.
der tillräcklig säkerhet just för att de stora och viktiga frågorna på ett na- turligt sätt komma inför folkets forum.
Dessa slutsatser, vilka som synes icke utfalla till förmån för det obli- gatoriska referendum, anknyta sig som nämnt egentligen till förhållan— dena i Bern och Wallis samt även, ehuru kanske i något mindre grad, Solothurn. Det är omöjligt att finna annat än att detta institut i dessa kantoner, ur de synpunkter, som i detta samband anlagts, visat sig ganska förfelat i tillämpningen. Detta omdöme bekräftas också av in- hemska iakttagare, vilka såsom botemedel mot den överhandtagande ”röstlättjan" påyrka röstplikt.1 Att deltagarfrekvensen i kantoner med denna institution står på en hög nivå framgår av vad förut sagts, varför nyss uttalade ogynnsamma omdöme icke har generell giltighet för alla kantoner med obligatoriskt referendum. Ej heller kan det utsträckas att i allmänhet gälla de obligatoriska författningsreferenda i förbundet och kantoner med i övrigt fakultativt referendum. Nämnda referenda ha i kantonerna varit så få, att några bestämda slutsatser svårligen kunna dra- gas. I förbundet har deltagarfrekvensen visserligen i en hel del fall, oftast s.k. ”självklara fall”, varit låg, men i åtskilliga andra fall tämligen hög.
Anmärkas kan för övrigt, när man bedömer folkets rätt att sköta sitt lagstiftarkall, att folkrepresentanternas pliktuppfyllelse i detta avseende mången gång icke står på ett synnerligen mycket högre plan. För att endast hålla oss till frågor, som sedermera kommit under folkomröst- ning, har det 5 a 6 gånger hänt, att över hälften av nationalrådets med- lemmar icke deltagit i voteringen. Att även dessa frågor hört till de ”självklara" —— i nationalrådet förekom ingen eller högst obetydlig op- position — gör saken knappast mera ursäktlig.2
1 Följande uttalande i den officiellt utgivna ”Mitteilungen des kantonalen statistischen Bureaus” (Jahrg. 1920, sid. 10 f.) är belysande för förhållandena i Bern: ”Die reine Demokratie mit dem obligatorischen Referendum ist eine schöne Sache unter der Voraus- setzung, dass die grosse Mehrzahl der biti—ger den Vorlagen, wie den öffentlichen Ange- legenheiten iiberhaupt, das nötige lnteresse entgegenbringt; wenn aber in der Regel er- heblich weniger als die Hälfte oder nicht viel melir als ein Drittel der Biirger sich an der Urne einfinden, so verliert das obligatorische Referendum als achtunggebietende In- stitution und massgebende Instrument der Demokratie an Bedeutung und erweist sich in seinen Wirkungen mehr und mehr als eine lllusion; es ist daler niclit zu verwun- dern, wenn schon wiederholt in der Presse und im Parlament von der Einfiihrung des Stimmzwangs egnsthaft die Hede war”. Nackdelarna av det obligatoriska referendum i Bern betonas också av Rollier, Das Referendum (Die Alpen, Monatschrift f. schwei— zer. und allg. Kultur 1912—13, sid. 188). — I Solothrrn har deltagarfrekvensen visser- ligen varit högre, men man har svårt för att reservationslöst instämma i en schweizisk bedömer-es utsago, då han förklarar, att ”det obligatoriska leferendum i kantonen Solo- thurn mycket väl bestått provet såsom demokratisk institution”. v 0 11 B 11 r g, Die Volks- abstimmungen im Kanton Solothurn. Zeitschr. f. schweizer. Statistik 1913, sid. 344. 2 Det lär ej vara ovanligt, att frågor i nationalrådet avgöras vid sammanträden, där endast 1/3 av medlemmarna äro närvarande.
Vad det fakultativa referendum beträffar, så uppvisar egentligen en- dast en kanton, Baselstadt, en anmärkningsvärt svag deltagarfrekvens. Det anmärkningsvärda för Basclstadts vidkommande ligger egentligen ej däri, att medelprocenten är så låg som knappt 46 procent, utan däri, att deltagandet är så jämnsvagt i alla omröstningarna. Möjligen kan en förklaringsgrund härtill sökas i det förhållandet, att en referen- dumbegäran i denna kanton är ovanligt lätt att åstadkommal, lät— tare än i någon annan kanton, varigenom medborgarna kommit att be- sväras med en hel del rätt obetydliga spörsmål, som annars knappast skulle kommit fram till folkavgörande och för vilka de icke haft något större intresse. Det fakultativa referendum har här sålunda verkat i någon män på samma sätt som det obligatoriska i andra kantoner.
I Geneve är deltagarfrekvensen större än i Baselstadt, ehuru i och för sig ej så stor (i genomsnitt knappa 50 procent). Den är emellertid här mycket; ojämn, vid de tidigare referenda vida högre än vid de senare, varför det vill synas, som om intresset för folkrättigheterna här varit statt i sjunkande, alltefter som de förlorat nyhetens behag.
I förbundet och övriga kantoner synes, efter vad förut redan är fram- hållet, det fakultativa referendum i allmänhet fungera tillfredsställande . såsom opinionsinstrument. Ojämnheter i deltagarfrekvensen vid de olika omröstningarna förekomma väl även här, men för det mesta står denna på. en hög nivå.
Detsamma kan knappast med lika rätt sägas om folkinitiativet. Vis- serligen ha initiativen i förbundet, om man ser på de enskilda fallen, vanligtvis omfattats med ganska livligt intresse av folket, vilket även är förhållandet i Zurich, St. Gallen och Luzern. Men i Bern, Solothurn och Geneve ha åtskilliga initiativomröstningar förekommit, där man på grund av det ringa antalet röstande har svårt att utläsa vad folket egent— ligen velat. Krav på ett något så när allmänt deltagande i omröstnin- garna synes annars med alldeles särskilt fog kunna uppställas ifråga om initiativet, då därigenom lagar kunna bringas till antagande, vilka icke undergått den omsorgsfullt förberedande prövning, som kommer de av parlamentet utarbetade lagarna till del. Det borde då åtminstone kunna fordras, att de verkligen äro uttryck för en utbredd önskan hos folket.
Omröstningarnas negativa karaktär.
Det är en sedan gammalt gjord iakttagelse, att de till folkomröstning framlagda förslagen i stor utsträckning avslås av folket. Nedanstående tabellariska översikter över antalet antagna och förkastade förslag i för-
1 Endast 1000 namnunderskrifter behövas, vilka i en stad hastigt nog kunna hop- bringas.
bundet och de här avhandlade kantonerna giva en exakt bild av hur denna omröstningarnas negativa tendens verkat.
Tab. I. Förbundet.
__ d Antal förkastade | Omröstningar Antagna Forkasta e i % av hela ! forslag forslag | antalet ; _
; Obligatoriska författningsreferenda .. i 26 i 13 * 333 l 1 ,, , _ , i l *, Fakultativa lagreferenda .. .. .. .. .. "i 14 ' 21 ' 60.0 ! Folkinitiativ i förfallningsfrågor .. ..l e : , 68.1 i Inalles 41; | 47 ) 50.5
Se vi till att börja med på de för förbundet ovan angivna sifferuppgif- terna, så ge de en tydlig bekräftelse på folkomröstningsinstitutets nega- tiva tendenser. Av de 93 förslag, som under detta instituts tillvaro allt ifrån 1848 förelagts folket, ha 47 eller mer än hälften avslagits. Avslags— procenten ställer sig emellertid mycket olika för olika former av omröst- ningar. Medan den för de obligatoriska referenda håller sig vid 33.3 procentl, stiger den för de fakultativa till 60 och för folkinitiativen ända till 684 procent.
Vi återfinna i stort sett samma tendenser i kantonerna, vilket omedel- bart framgår vid en blick på totalsiffrorna (Iesp. 21. 7, 60.7 och 61.2 pro- cent).2 Gå vi till de särskilda kantonerna, variera dock förhållandena icke så litet. Vid obligatoriska referenda ha i två kantoner något mer än 20 procent av de framlagda förslagen fallita, i andra kantoner är detta ,tal ännu mindre, ända till blott 9 procent i Vaud. Från den enastående höga avslagsprocenten vid dessa referenda i St. Gallen (60 procent) ;kunna vi här bortse, då den har sin grund i alldeles speciella omständig— fheterf De fakultativa referenda ha i två kantoner, St. Gallen och Ge-
_ml, som gälle1 hela tiden från 1818, är egentligen något missvisande. Att det blivit så högt beror därpå, att bland de förkastade förslagen ingå 8 av de vid 1866 ars partiella författningsrevision framlagda punkterna. Hålla vi oss till tiden fr. 0.111. 1872. blir avslagsprocenten endast 20.6.
” Se Tab. 11 å nästföljande sida. 3 Tilläggas kan, att i Graubiinden under tiden 1848—1917 226 omröstningar före— komJno, av vilka 71 med negativ utgång, eller 31.3 procent. Jämte de obligatoriska refe- renda torde emellertid bland dessa omröstningar även initiativen vara inräknade. R 0 b b i, Die Volksabstimmungen des Kantons Graubiinden, St. Moritz 1917.
* Bland de obligatoriska författningsreferenda ingå de under tiden 1831—1861 vart sjätte år författningsenligt företagna omröstningarna om totalrevision, vilka alla med undantag av en utföllo negativt, samt Vidare partialrevisionen 1875 i 8 punkter, av vilka 7 avslogos.
Tab. II. Kantonerna.
, :
Obligatoriska
' Fnkultativa , . . . . ? referenda ! referenda Tolkinmanv Kantoner Förkas_ _ , " Förkus_ märkas: : Antagna Porkas- tade i %lAntagna Forkas— mde i % Antagna lcorkas- tade i % ; förslag tade av hela förslag tade av hela förslag lade av hela . forslag antalet .. forslag antalet forslag antal.” ( i Kantoner med ' l . obligatoriskt lagreferendum. ! Ziirich _ Barn | . » 9 ( __ _ i ' . (1869—1919) 131 39 2-..) ! 4 7 63 6 l "' * ' * " _ , ” i Solothurn * ') ') _ _ _ , - _ assa—1920) 177 —8 18'0 ; 3 3 000 F " _ ' ' , ' Wallis ? - , (1907—1920) 56 5 12-2 3 _ _ — 1 0 0 (_ _ _, , ,1 __ | * Kanhmer med i, ' fakultatirt lag- 5 referendum. St. Gallen _ _ , _, i , , Luzern Baselstadt1 9 Geneve : »— _, - ' ) (1882—1920) ' l 3 9 70.0 .. 5 71.4 , , _ , _! _ , _- _, _ Vaud2 () I 1 (i * r - 37 (1845—1921) 1 ..1 — — 1 — .) 3 .5 Inalles . 519 144 | 21.7 33 51 60.7 52 82 61.2
neve, utfallit osedvanligt negativt (75 procent förkastade förslag); i två andra däremot, Baselstadt och Luzern, har denna tendens varit relativt svagt prononcerad, varvid dock till jämförelse är att märka, att'de obli- gatoriska författningsreferenda i dessa kantoner alla givit positiva re- sultat. Initiativen uppvisa genomgående höga avslagsprocenter, i ett en- staka fall (Luzern) 100 procent.
1 De fakultativa referenda gälla endast tiden 1896—1918. 2 De obligatoriska referenda gälla endast tiden 1891—1921.
Förklaringen till dessa skiljaktiga tendenser hos de Olika omröstnings- formerna är ej svår att finna. Då alla lagar eller alla till ett visst område hörande lagar utan undantag skola föreläggas folket, ligger det, såsom redan i det föregående påpekats, "i sakens natur, att allra största delen av dessa lagar erhålla bekräftelse. I annat fall skulle ett konstant motsats- förhållande mellan folk och representation vara rådande, en abnorm situation, som ej kan förutsättas och icke heller förefinnes. Vid obliga— toriskt referendum är det därför endast mindretalet förslag, som faller.
Vid fakultativt referendum är förhållandet ett helt annat. Folkavgö- randen-a äro redan från början så att säga inriktade på avslag. Referen- dum bcgäres endast om sådana lagar, som man vill förkasta och där man har anledning förmoda, att folkopinionen är för avslag. Det är blott de tvivelaktiga fallen, som tagas ut till omröstning, och det är mindre att undra över att omröstningsresultatet i dessa oftast utfaller negativt. Att även initiativen för det mesta resultera i avslag beror därpå, att de van- ligen härröra från mindre grupper inom folket och att de, såsom icke sällan innebärande djärva och långt gående reformer, mötas med en na— turlig misstänksamhet av allmänheten.
Vilkendera referendumformen, den obligatoriska eller den fakultativa, verkar då mest destruktivt på den från parlamentet utgångna lagstift— ningen? Det är uppenbart, att svaret på denna fråga icke är givet med en enkel hänvisning till de ovan angivna avslagssiffrorna. Om i en kan- ton med obligatoriskt lagreferendum 20 procent av alla folkomröstningar utfallit negativt, så säger väl detta tal genast, att 20 procent av alla lagar blivit avslagna. Men om i förbundet eller en kanton med fakultativt lag- referendum 60 procent av omröstningarna gått i samma riktning, så be- tyder detta endast, att 60 procent av de till omröstning begärda lagarna fallit, och nämnda tal säger intet om förhållandet mellan antalet förkas— tade lagar och hela antalet av de av parlamentet antagna lagarna. Un- dersöker man detta förhållande, så visar det sig, att det fakultativa refe— rendum åstadkommit jämförelsevis ringa förödelse i det parlamenta- riska lagstiftningsarbetet.
.l. förbundet förkastades under tiden 1874—1920 genom fakultativa om— röstningar 20 parlamentsbeslut, vilket utgör omkr. 6 procent av alla de beslut (329), som under denna tid voro underställda sådan omröstning. 'i St. Gallen avslog folket under tiden 1861—1913 av 214 parlamentsbeslut 27 eller 12.5 procent.1 I Luzern har på de senaste 30 åren endast en lag fallit för referendum. Jämför man härmed antalet förkastade lagar i Bern och Zurich — över 22 procent — är det klart, att det obligatoriska referendum verkar betydligt mera destruktivt på lagstiftningsarbetet i
1 M iiller, Die kantonalen und eidgenössisehen Volksabstimmungen im Kanton St. Hallen. sid. 10.
15
dess helhet än det fakultativa referendum. Endast undantagsvis torde man i kantoner med den förra omröstningsformen finna en så låg av- slagsprocent som i Wallis (12,2 procent), vilken ej ens när fullt upp till den nyss anförda för St. Gallen (12.5 procent).
Vad folkiniliativet beträffar går detta mera sällan ut på upphävande av gällande lag, utan det vanliga är att initiativen innehålla förslag om nya lagar. Om också de flesta av dessa förslag förkastas, verkar alltså initiativet i det hela — genom de tillskott till lagstiftningen som det dock medför — positivt.
Folkets förutsättningar såsom lagstiftande organ.
Vi ha i det föregående sett, att den belastning av medborgerliga plikter, som folkomröstningsinstitutet pålägger den schweiziske medborgaren. icke är liten. Han har årligen att deltaga i en förbundsomröstniug och kanske. två kantonala omröstningar, varvid åtskilliga parlamentsbeslut framläggas till hans avgörande1 Om man betänker, att därtill komma de kommunala referenda, vilka icke äro mindre 'kråvande än de statligaz, samt dessutom under valår deltagande i en mängd val — val till förbunds— och kantonsparlament samt kommunala representationer, val av domare och flera grupper av ämbetsmän — så är det tydligt, att det av den schwei- ziska genomsnittsmedborgaren erfordras ett osedvanligt mått av poli isk spänstighet, en voteringskapacitet, som aldrig mattas, för de medborger— liga skyldigheternas vederbörliga uppfyllande. Vi ha sett, att folket i en del kantoner icke håller detta mått, att en påtaglig voteringströtthet där gör sig gällande, som för övrigt, efter vad som nyss sagts, förefaller ganska naturlig. I andra kantoner däremot och i förbundet visar del-4 tagarfrekvensen vid referendumomröstningarna, att det politiska intres— set hålles vaket till en grad, som man har anledning förvåna sig över. Vi ha vidare sett, att referendum ingalunda varit ett slött vapen i folkets hand. Den kontroll, som övats gentemot parlamentets arbete, har ofta in- neburit en skarp vidräkning med detta, som resulterat i ett klart under— kännande. '
1 Sasom förut är nämnt ha i förbundet högst 4 omröstningsiimncn samtidigt framlagts för folket, vilket blott hänt en gång. Hegel är här, att endast ett ämne åt gången före— kommer. I Ziirich och Lern går antalet vanligen ej över 41 år 5 omröstningsfrågor, stundom dock upp till 6 a 7. . ? Tvärtom torde de åtminstone i vissa kommuner vara betydligt mera tidsödande. Så- som exempel kan nämnas, att i staden Bern under år 1920 av 7"stadsrådet” (stadsfull- mäktige) på 6 särskilda omröstningsdagar framlades 27 olika förslag till borgarnas av- görande. De 27 förslagen jämte åtföljande budskap utgöra tillsammans en liten bok på 167 tittryckta sidor. Rörande verkningarna av det kommunala referendum i staden Ziirich se Ornstein-B ro dsky, Das Refeendum in der Praxis. 25 Jahre Gemein— deabstimmungen in Zurich. Wien 1922.
Redan av den siffermässiga belysning, som ovan givits av folkomröst— ningsinstitutets användning, framgår sålunda detta instituts djupt ingri— pande roll i hela det schweiziska statsarbetet. Den fråga, som man i an- slutning härtill kanske närmast gör sig, är den: Vilka förutsättningar besitter då folket att begagna de betydelsefulla rättigheter författningen tilldelat det? Ha medborgarna i allmänhet den bildning och de kunska- per. som göra dem dugliga till lagstiftare? Och vad göres, offentligt eller enskilt. för att skapa och befrämja dessa förutsättningar?
Frågan hör till dem, som äro lättare att framställa än att besvara. Vi fä anledning att i de följande kapitlen ytterligare belysa den och skola här preliminärt endast beröra dess allmänna. sidor.
l'lålla vi oss till en början till medborgarnas individuella bildnings— förutsättningar, finns anledning att betona det schweiziska skolväsendets höga. nivå. Läs— och skrivkunnigheten är allmän; analfabeter finnas icke och ha sedan länge praktiskt taget icke funnits. Folkbildningen så- som grundval för demokratien har i Schweiz varit en från början klart insedd sak, och man har handlat därefter. Det torde också kunna sägas, att den speciella medborgarkunskapen i Schweiz odlas mera målmed- vetet än i de flesta andra länder — utan tvivel såsom en direkt följd av referenduminstitutets införande1 — för att så långt som möjligt göra folket skickat att handhava sina ansvarsfulla rättigheter. Den schwei- ziska medhorgarbildningen får ofta höga lovord av utländska iakttagare”. och dess goda beskaffenhet bestyrkes av inhemska bedömare, vilket icke hindrar, att bland dessa senare även kritiska röster höjas mot dess allt— jämt ännu bristande tillre'tcklighet.3
Med allt detta —— med god skolbildning och med den vidare kursutbild- ning, som vid sidan därav förekommer4 — kan dock knappast genom- snittsborgaren anses sitta inne med den kompetens, som man fordrar hos en lagstiftare. Han saknar förmåga att sätta sig in i de tekniska detal— jerna av en lag för att på grundval därav bilda sig en säker uppfattning om dess fel och förtjänster. Denna anmärkning, som med mycken skärpa framfördes under referendumstridcn, kvarstår alltjämt. Härcmot rikta-
* Medhorgarhildningens höjande såsom en konsekvens av folln'ättigheterna är en ofta betonad synpunkt och kommer särdeles starkt fram i förordet till den länge använda handbok i medborgarkunsknp (”Der biirge.liche Unterricht”), som förbundsrådet Numa D ro 2, till uppfyllande av ”en patriotisk pl.kt”, utgav 1885. '
* be t. ex. R it 11 Im a 11 n, Demokratische Rechte und Pflichten in der Schweiz, Ber— lin 1919. '
3 I en intressant uppsats av W'y s s, Neue Wege und Ziele politischer Volkserziehung (Politische Rundschau 1922, sid. 145 ff., 161 ff.) betonas nödvändigheten av en omlägg- ning av medborgarbildningen till motverkande av den ”statströtthet”, som efter världs— kriget i allmänhet gör sig gällande även bland den schweiziska ungdomen. 4 Särskilt kunna nämnas de ”statsborgaikurser", som under de senare åren plågat anordnas i de flesta större städer på initiativ av det frisinnade partiet.
des redan då den invändningen, att uppställandet av en sådan fordran, som kanske icke ens uppfylles av alla folkrepresentanter, vore att vrida problemet alldeles på sned. Vad det kom an på var icke detaljkunskap utan förmåga av ett sunt omdöme, och detta kunde man hos folkets stora flertal förutsätta. Otvivelaktigt är det också. häri, som frågans kärn— punkt ligger.
Det kan ha sitt intresse att se, hur en nutida schweizisk bedömare upp— fattar referendumproblemet ur de synpunkter, som här stå i förgrunden. Den kände statsrättsprofessorn Burckhardt i Bern yttrar därom i hu- vudsak följande :1
”Massan av folket äger i regel icke nog bildning för att fackmässigt kunna bedöma de till omröstning förelagda ämnena. Vid ett sådant avgö— rande är därför bedömandet av enskildheterna av mindre betydelse. Det gäller att på riktigt sätt framhäva själva principfrågan, för vars avgö— rande den politiska instinkten och den ofördärvade rättfärdighetskänslan äro viktigare än lärd fackkunskap. Så t. ex. var beträffande Nationernas förbund för frågan om anslutningen icke kännedomen om förbundspak- tens detaljer huvudsak, utan värdet av pakten under de givna omstän— digheterna och i det givna tidsläget. Det avgörande för antagandet av tullagen var icke detaljkännedom om verkningarna av de särskilda tull— tarifferna utan den riktiga känslan av om landet då behövde protektio- nism eller frihandel; för antagandet av enhetlig civillagbok icke känne— domen om gammal och ny civilrätt utan bedömandet av frågan, om en enhetlig rätt var nödvändig. Vid avgörandet av spelbanksinitiativet (för— bud mot hasardspel) kom det icke så mycket an på kännedomen om spel- reglerna, pä kunskap om de existerande spelföretagens inkomster och varjehanda skarpsinniga betraktelser utan på den riktiga känslan av, om det var rätt att staten tolererade sådant. Med stor lärdom kan man begå. kapitala omdömesfel.
Värdet av referendum ligger icke blott och icke huvudsakligen däri, att det leder till ett sakligt riktigare avgörande (till en bättre lagstiftning), utan däri att det möjliggör en politisk lösning av striden mellan anhän- garna och motståndare till en lag. Avgörandet är kanhända oriktigt, det fördröjer det nödvändiga framåtskridandet, men striden är för gången av- slutad."
Vad man fäster sig vid i ett uttalande som detta är det starka betonan— det av att det oförvillade allmänomdömet kommer till sin rätt, att den po- litiska instinkten får tala. Det kan anmärkas, att allmänomdömct icke alltid är tillräcklig grund för ett avgörande. I det anförda exemplet om civillagboken synes det tydligt, att icke blott uppfattningen om behövlig- heten av en enhetlig lagstiftning utan en ej alltför ytlig kännedom om
* I ett skriftligt uttalande till författaren.
denna lagstiftning själv är en nödvändig förutsättning för ett stånd- punktstagande. Det kan annars lätt hända, och händer för övrigt icke alltför sällan, att genom bristande sakkännedom ensidiga, mindre väsent- liga synpunkter få ett dominerande inflytande vid omröstningen. Icke alla ämnen ägna sig lika bra att göras till föremål för principavgöran— den. Somliga kräva mer ingående studium, andra mindre, Detta ligger för övrigt i sakens natur och strider ej mot ovan anförda uttalande. Att referendum har sina. risker, att vissa förslag, särskilt kanske stora lag— komplex, äro mindre lämpade för omröstning, medges också av schwei- ziska politiker. Men man har vant sig att lita till folkets sunda instinkt, och man är ense om att denna tillit i det stora hela icke medfört besvi- kelse. Folket har visat sig mäktigt av en säker taktkänsla, det har i regel förvånande väl förstått att urskilja. om en lag varit till nytta eller skada för landet, och dess avgöranden ha i längden varit till godo, även då de gått parlamentet emot.
Denna uppfattning om folkets goda förstånd vid referendumrättens ut- övning hör man äter och åter upprepas av erfarna inhemska bedömare. Det talas väl om folket-suveränens nyckfullhet i vissa fall, stundom _ då omröstningarnas negativa utslag bli alltför täta —— också om en ren trilska från folkets sida, men på det hela taget utfaller omdömet gynn- samt. Vi få tillfälle att närmare belysa dess riktighet längre fram, då vi komma till referendumpraxis i detaljerna. Här må ytterligare betonas endast en omständighet, som icke är den minst viktiga, när det gäller att bilda sig en föreställning om det schweiziska folkets kompetens att i sista hand bestämma över lagstiftningen-. folkomröstningsinstitutet har existerat ett halvsekel och därutöver.
Det är lätt att inse vilken betydelse denna omständighet haft i här ifrå- gavarande avseende. Ingen lär väl numera jäva, att de fingo rätt, som under striderna om detta institut förutsade, att det skulle komma att spela en förstarangsroll såsom politiskt folkuppfostrande faktor. Det har gjort sitt arbete och ett mycket betydande arbete för att utbilda folket till att uppbära sin ställning som statsorgan. I intet land stå medborgarna i den ständiga och omedelbara kontakt med de offentliga angelägenheterna som i Schweiz. Det vore därför ej att undra över, om också kännedomen om och intresset för dessa angelägenheter skulle vara högre uppdrivna, mera allmänt utbredda i Schweiz än i något annat land. Den traditio- nella vanan att direkt handskas med statens affärer, stora och små, har hos den schweiziske medborgaren väsentligt bidragit att utbilda för- mågan därtill, utvecklat omdömet och skärpt ansvarskänslan. Folkom— röstningsinstitutet självt har sålunda genom sin blotta existens till slut gjort mer än något annat för att göra schweizarna skickade att på ett tillfredsställande sätt handhava det.
Vi ha hittills mest uppehållit oss vid frågan om folkets subjektiva för- utsättningar som lagstiftande organ. Det återstår att något beröra även de objektiva förutsättningarna, eller m. a 0. de åtgärder av olika slag. som vidtagas för att underlätta möjligheten för de röstberättigade att sätta sig in i de frågor, som föreläggas dem till avgörande.
Den enda åtgärd, som i detta syfte på officiell väg allmänt — i förbund såväl som kantoner — vidtages, består däri, att varje röstberättigad i god tid tillhandahålles den lag eller det parlamentsbeslut. som han har att. rösta om. Genom studium härav har han att söka bilda sig en mening såsom grund för sitt blivande votum. Endast i ett mindre antal kantoner förekommer, att därjämte upplysande redogörelser över de till omröstf ning förekommande ämnena översändas till de röstberättigade.1
Man skulle vänta, att dessa redogörelser vore objektivt hållna, att de läte olika åsiktsriktningar i den fråga, som behandlas, opartiskt komma till sin rätt, och att de med framhållande av de olika ståndpunkterna in— skränkte sig till att ge en sammanfattande översikt av den föreliggande omröstningsfrågans innebörd. Så är knappast förhållandet. Ser man på de belysande budskap, som i Bern ombesörjas av stora rådet och i Ziirich vanligen av regeringen-”, kunna de icke karaktäriseras såsom i egentlig mening objektiva. Fastmera äro de att betrakta såsom en var- samt hållen, men ändå fullt tydligt markerad plaidoyer för parlaments— majoritetens ståndpunkt. På ett antal sidor — 5 a 10, stundom mer -—— vilka hophäftas med resp. lag, lämnas en redogörelse för lagens tillkomst. motiv och huvudsakliga innehåll. Ett framhållande av eventuella mino— ritetsmeningar spårar man icke, ej heller angivande av voteringsresultat i representationen, för så vitt ej beslutet varit enhälligt eller i det: när— maste enhälligt, vilket brukar omtalas. Oftast slutar redogörelsen med en öppen rekommendation till medborgarna att för befrämjande av lan- dets bästa antaga lagen.
Det är svårt att säga vilken nytta, som dessa budskap ha med sig. Kla- gomål över deras partiskhet. vilken som nämnt icke sticker skarpt fram, förekomma egentligen icke. Men fråga är i vad mån de läsas. Man hör härom växlande uppgifter. En icke så liten del röstberättigade studera dem, men knappast den övervägande delen. I allmänhet tillmäter man ej i Schweiz de officiella upplysningsskrifterna en stor betydelse. De be— traktas med en viss misstänksamhet från de röstberättigade medborgar- nas sida redan därför, att de äro officiella. — de komma ju från den myn- dighet, som folket är satt att censurera — och den torrt temperamentslösa stilen gör dem icke till någon njutbar läsning.
1 Se härom ovan, sid. 181 f. 2 Ett flertal sådana budskap, särskilt för Bern, har stått till mitt förfogande för ti- den 1900—1920.
Då föredrar gerromsnittsborgaren att studera referendumfrågorna i tidningarna. De behandlas här mera lättläst, för övrigt därjämte ofta hade sakligt och ingående. Han kan här genom att läsa olika pressorgan bäst sätta sig in i de olika meningarna.1 Andra tillfällen härtill har han dessutom i riklig mängd. Icke sällan utge de motsatta referendumorga- nisationerna särskilda tidningar, s. k. korrespondensblad, som belysa frågorna ur olika synpunkter. Det vanliga är att vid varje större om— röstning landskommitleer bildas — ja- och nejkornmittéer — under vilka sedan smärre subkonnnittéer, operera. I fall då de politiska partierna direkt äro engagerade i striden, är det huvudsakligen partiorganisatio— nerna. som arbeta. Samverkande partier bilda då gemensamma aktions- kommittéer. Men vid partiernas sida uppträda även andra sammanslut— ningar av olika slag, ekonomiska och kulturella föreningar.
Det upplysningsarbete, som av referendumkommittéerna uträttas, bör ej underskattas. Visserligen är det ensidigt färgat — mer eller mindre, beroende på hur pass utpräglat partipoli.isk striden är —— men genom den konkurrens, som de båda stridande lägren utveckla, öva de kontroll på varandra. Den intresserade medborgaren kan knappast undgå att få den föreliggande frågans olika sidor belysta.
Folkmöten spela i referendumkampanjerna en stor roll, vilka möten ingalunda såsom undantagslös regel äro att betrakta såsom rena agi- tationsmöten. Då det alltid är sakfrågor. som förekomma, icke sällan politiskt tämligen neutrala sådana, och därtill ganska invecklade, nöd— vändiggör detta också en relativt saklig behandling. Vanligt är, att re- ferendumkommittéerna utarbeta små handböcker (Referentenfiihrer), Vilka tjäna såsom ledning för de referenter, som i mängd skickas ut i bygderna. Särskilt i kantoner med obligatoriskt lagreferendum, där det gäller att hålla folket i ständig nivå med allt vad som sker inom lagstift— ningen, utföra såväl parlamentsledamöter som regeringsmedlemmar ett flitigt upplysningsarbete.2
1 Att schweizarna äro ett i hög grad tidningsläsande folk framgår därav att i Schweiz utgivas inalles 1000 tidningar och periodiska publikationer. Det katolsk-konservativa partiet, som ej har mer än ett 40-tal medlemmar i nationalrådet, behärskar ensamt omkr. (30 tidningar. ? Angående referendumkampanjernas uppfostrande karaktär förtjänar citeras ett ut- talande av förbundsrådet Numa Droz 1900 ( cit. efter Picavet, Une démocratie histo- rique. La Suisse. Paris 1920, sid. 163): ”Lors des campagnes rérérendaires, qui ont lieu en Suisse depuis 1874, que de fois le débat dans la presse et les assemblées popu- laires a été beuacoup plus approfondi, beaucoup plus lumineux que le débat parlamen- taire!” _ I samma stil går ett omdöme hos en utländsk kännare av Schweiz, politiska liv, H. D. Lloy d, The swiss democracy. London 1908, sid. 232 f. Det heter här beträf- fande referendumkampanjerna rörande en del viktiga omröstningsämnen: ”The speeches and writings by Which the education was conducted were directed to the merits of the issue. and though appeals were doubtless made both to interests and prejudices, both
I allmänhet torde kunna sägas, att de schweiziska folkomröstningar-na äro befriade från alltför överdrivna agitationsformer. Det kan visserli— gen påvisas en hel del referendumkampanjer både i äldre och yngre tid. där stridens vågor gått mycket höga. Men bland den stora mängden av omröstningar höra dessa till undantagen. Dock förtjänar observeras, att på allra senaste tiden — efter världskriget och med de skärpta partimot— sättningar mellan borgerliga och socialdemokrater, som inträtt — stun— dom en frän, förut tämligen okänd ton börjat göra sig gällande i referen— dumstriden, exempelvis vid den sista våldsamt bedrivna referendumkam- panjen om den s. k. omstörtningslagen (sept. 1922).
Av vad som sagts är tydligt, att den schweiziske medborgaren har ett rikt, kanske blott alltför rikt material till sin ledning, då han går att lägga sin röstsedel i urnan. Den frågan kan då till slut göras, i vad mån därvid hans avgörande är grundat på ett självständigt personligt om— döme eller i vad mån han låter sig ledas av propagandan från partierna eller andra organisationer, som han tillhör. Även denna fråga hör till dem, som äro lättare att uppställa än att tillfredsställande besvara. Att slagord och partiparoller i den politiska striden öva starkt inflytande på schweizarna lika väl som på andra folk står utom all fråga, likaså att massor av röstberättigade utan alltför stort bekymmer följa sina parti— organisationers lösensord. Den saken är klar och väcker för övrigt in— gen undran.
Men man kan lugnt våga det påståendet, att schweizarna i mindre grad än andra folk äro partibundna och böjda för att utan vidare låta sig ledas av stundens politiska vindkast. Som förklaring härtill brukar ofta hän' visas till den tryggt betänksamma nationalkaraktären, som gör de rös- tande obenägna att obesett godtaga utifrån gjorda anvisningar. Det kan tilläggas, att den härvidlag icke minst kraftigt medverkande faktorn utan tvivel varit folkomröstningsinstitutet självt, som hos medborgaren inplan— tat medvetandet, att han vid utövandet av sin rösträtt har att gå till doms över ett verk, som är frukten av de partivalda representanternas arbete. Den ingrodda självkänslan hos den enskilde, att det är han, som i sista hand är den bestämmande, att kontrollen av statsarbetet till slut vilar på honom såsom en medborgarplikt, bidrar att hålla hans kritik vaken och att göra honom mottaglig för sakskäl.
Vi få anledning att i det följande närmare sysselsätta oss med partiför— hållandenas betydelse i nu berörda hänseende. Här må endast såsom be—
sides of the case, stated With ability and honesty, were pretty certain to get to the ears .and eyes of the ordinary citizen. It was necessary to persuade the citizen that this measure was socially advantageous, and even if the citizen also scrutinised it closely to see Whether it was a private gain or damage to himself, this is an ineradicable weakness in politics".
vis på det sagda hänvisas till det förhållande, som i det föregående fram- hävts, nämligen omröstningarnas ofta negativa karaktär. Onekligen vittnar detta förhållande i sin mån om en självständighet, som endast kan förklaras av att det individuella omdömet — stundom visserligen i mer eller mindre grad påverkat av personliga, för att inte säga rent egoistiska intressen — lösgjort sig från auktoritetstro och vanliga partiskrankor.
Kapitel 11. REFERENDUM I PRAXIS.
För bedömande av folkomröstningsinstitutets politiska verkningar ger, såsom redan i det föregående betonats, först en närmare kännedom om de särskilda omröstningarna verklig vägledning. Vi skola därför till att börja med i detta kapitel följa tillämpningen av referendum i de enskilda fallen, dels i förbundet, dels i kantonerna, för att i det nästföljande på liknande sätt behandla folkinitiativet. Endast därigenom blir det möjligt att komma på spåren de allmänna tendenser och resultat, som dessa in— stitut uppvisa i praxis. Vid en sådan undersökning träder helt naturligt förbundsstaten, på grund av sin större vikt, i förgrunden. Det jämförel- sevis begränsade materialet tillåter här även en tämligen fullständig översikt, medan denna för kantonernas vidkommande måste inskränkas till ett urval av de mera typiska fallen.1
Omröstningar i förbundet.
Den första folkomröstningen efter den nuvarande författningens till— komst rörde denna författning själv. Som vi erinra oss tillkom den i
1 Uppgifter om referendumpraxis finnas att hämta i följande arbeten: Lowell, Go- vernment and parties, 11, sid. 254 ff. De p 1 o i ge, 3. a., sid. 211 ff. C 11 rti, Die Resul— tate des schweizerischen Referendums. Bern 1911, sid. 16 ff. ] huvudsaklig anslutning härtill är översikten över förbundsreferenda hos Staaff, &. a., 11, sid. 80 ff. Schol- lenbcr ge r, Die schweizerische Eidgenosscnschaft von 1874 bis auf die Gegenwart, Berlin 1910, sid. 290 ff. B onjo u r, a. a., sid. 103 ff. F rit z F le in e r, Die Fortbil- dung der schweizerischen Bundesverfassung seit dem Jahre 1871 (Jahrbuch des öffent— lichen Rechts 1907, sid. 392 ff.) Densamme, Die partialrevisionen der schweizeri— schen Bu-ndesverfassung in den Jahren 1906—1913 (Jahrbuch des öffentl. Rechts 1914, sid. 461 ff.). Giacometti, Das Verfassungsleben der schweizerischen Eidgenossen— schaft in der Jahren 1914—1921 (Jahrbuch des öffentl. Rechts 1922, sid. 313 ff.). —— Beträffande de senare omröstningarna (under 1900—talet) vilar framställningen till stor del på material och personliga upplysningar, som jag från skilda håll erhöll under min vistelse i Schweiz sommaren 1921 och som även för tiden därefter kompletterats. För det sålunda erhållna materialet står jag särskilt i tacksamhetsskuld till det bernska fram— stegs—partiets sekreterare H. Schläfli.
två etapper. Ett första förslag av 1872 förkastades med mycket knapp majoritet, varemot det andra förslaget 1874 antogs med överväldigande röstövervikt. Deltagandet var kolossalt (båda gångerna över 80 pro— cent), en siffra som sedermera aldrig vid ett referendum överträffats. Stridsläget vid dessa avgöranden, som redan i ett tidigare sammanhang något berörts,1 är värt att observera, emedan det även sedermera domine— rar den inre politiska utvecklingen i förbundet och sålunda mer eller mindre också. ett stort antal av de följande omröstningarna.
Författningen av år 1874 var det radikal—demokratiska partiets, de s. k. förbundsradilmlernas verk. Inom det gamla liberala partiet, som ska- pat 1848 års förbundsstat och sedern'iera länge helt behärskade för- bu1idsparlamentet, hade en åsiktsförskjutning i vänsterriktning så små— ningom försiggått. med resultat att denna Vänsterriktning i början av 1870—talet uppnått absolut parlamentarisk majoritet. Minoriteten utgjor- des av de moderatliberala, vilka bildade en centergrupp, och av det katolsk—lmnservativa partiet, som alltsedan inbördeskriget på 1840-talet och t'ifn-bundsstntens bildande, som partiet av alla krafter bekämpat, in—l tagit en konstant oppositionsställning Denna historiskt givna partikon— stellation bibehåller sig i de stora huvuddragen fram till våra dagar. Först på 1900 talet tillkomma socialdeinokraterna såsom egen, själv- ständig partigrupp. Hela tiden behärskas sålunda schweizisk politik av ett. stort inajoritetsparti, vid vars sida stå smärre. mer eller mindre skarpt utpräglade oppositionspartier.
Alldeles homogent var emellertid icke detta majoritetsparti. Dess pro— gram vid författningsrevisionen hade varit starkt eentralistiskt färgat —— ”en rätt och en armé” — och det hade arbetat för en betydlig utökning av folkrättigheterna. Genom motståndet ute i landet, som resulterade i 1872 års författningsförslags fall, hade det nödgats att i väsentliga punk- ter pruta av på detta sitt ursprungliga program. lnom partiet självt voro dess medlemmar från det franska Schweiz mindre benägna att gå alltför bröstgänges till väga gent emot den kantonala sjålvständigheten, och det var denna federalistiskt sinnade flygel inom partiet, som av- gjorde det första författningsförslagets fall. Det andra förslaget av 1874- blev en kompromissprodukt av partiets olika riktningar. Då sedermera arbetet på förbundsenhetens befästande återupptages, sker-det steg för steg och under oavlåtliga slitningar mellan de centralistiska och fede- ralistiska folkelementen.
Avgjort federalistiskt sinnat var det katolsk-konservativa partiet, vars sammanhållande band dock först och främst låg i konfessionen. Den religiösa frågan spelar den icke minst framträdande rollen i de po- litiska striderna under 1870- och 1880-talen. Schweiz hade i början av
1 Se ovan sid. 118.
1870—talet haft sin kulturkamp med häftiga kyrkliga konflikter _ två. katolska biskopar avsattes och därjämte ett stort antal präster i det ka— tolska till kantonen Bern hörande Juraområdet — konflikter, vilka kul— ' minerade i det påvliga sändebudets utvisande 1874. Därmed upphörde den ständiga, alltsedan 1500-talet existerande nuntiaturen i Schweiz.1 Som vi skola se influera även dessa religiösa motsättningar på folkomröstnin— garna. Det är emellertid därvid icke blott katolikerna utan även protes— tantiskt kyrkliga kretsar, som vända sig mot det härskande vänsterpar— tiets kulturradikala politik.
Första tillämpningen av det fakultativa referendum i förbundet gällde tvenne viktiga lagar, vilka förekommo till omröstning på en och samma dag, den 23 juni 1875. Den ena var en ny enhetlig äktenskapslag för Schweiz, den andra en enhetlig rösträttslag. Den största nyheten i den förstnämnda var införandet av obligatoriskt civiläktenskap. Borgerlig vigsel skulle alltid föregå den kyrkliga, vilken senare var frivillig. Där— jämte undanröjde lagen sådana hinder för äktenskaps ingående, som bestodo i olika trosbekännelse hos kontrahenterna eller i dessas medel— löshet, och vidare underlättade den skilsmässa. Mot dessa reformer & restes en storm av motstånd både från protestantiskt och katolskt håll, och referendumbegäran samlade över 100 000 underskrifter. Det katolsk- konservativa partiet torde stått enhälligt i sin opposition mot lagen, och referendumkampanjen kan betecknas såsom en direkt fortsättning av kulturkampen. Utgången blev att lagen under livligt röstdeltagande (67 procent) antogs, ehuru med ringa majoritet (omkr. 2113 000 röster mot 205000). Omröstningen plägar ofta anföras såsom bevis för refe- rendums egenskap att förläna lagstiftningen stabilitet. Kritiken mot äk- tenskapslagen fortsatte väl en tid, men den blev ej föremål för allvarli- gare attacker, och när man fått närmare erfarenhet av dess verkningar, erkände till slut även motståndarna, att den på det hela taget'varit till gagn.
Motståndet mot rösträttslagen kom även huvudsakligen från de ka— tolsk-konservativa. Antalet referendumunderskrifter uppgick också här till över 100000. Denna lag, som avsåg att ersätta de olikartade kan- tonala valbestämmelserna med enhetliga förbundsföreskrifter, väckte emellertid opposition ej blott inom de katolska kantonerna utan var i allmänhet ägnad att irritera de federalistiska känslorna. Striden stod egentligen om konkursstrecket, som lagen väsentligen mildrade i över- ensstämmelse med de regler, som voro gällande i de franska kantonerna,
* Om kulturkampen se S c h 0 l 1 e 11 b e r g e r, Die schweizerische Eidgenossenschaft von 1874 bis auf die Gegenwart. Berlin 1910, sid. 76 ff.
medan de tyska i allmänhet hade ett skärpt konkursstreck. Motståndarna segrade, men med ringa röstövervikt, vilket uppmuntrade parlamentet att två år därefter (1877) ånyo antaga lagen. Även nu begärdes refe— rendum med resultat att den föll med stor majoritet (omkr. 213 000 röster mot 131 000). Arbetet på en enhetlig rösträttslagstiftning har sedermera ej återupptagits. '
En omröstning under 1870—talet, som väckte rätt stor uppmärksamhet, rörde avskaffandet av det författningsenligt gällande förbudet mot döds— straff. Ett ohyggligt mord upprörde i hög grad allmänheten, och en livlig agitation kom i gång till förmån för dödsstraffets återinförande. Under intryck av denna stämning antog förbundsförsamlingen 1879 en författningsändring, som lämnade kantonerna frihet att i sina strafflagar stadga dödsstraff. Den följande obligatoriska folkomröstningen bekräf- tade författningsändringen, dock endast med icke fullt 20 000 rösters övervikt (deltagande 604 procent). Ett allmänt återinförande av döds— straffet kom emellertid icke till stånd —— endast en mindre del av kanto— nerna betjänade sig av denna rätt — och det visade sig, att förbundsför— samlingen något förhastat givit vika för en tillfällig folkstämning. Den starkast bidragande orsaken torde varit den, att församlingen fruktade att i denna fråga, om den ej själv grep initiativet, bliva försatt ur spelet genom ett folkinitiativ.
Till de viktigare omröstningarna under 1870-talet hör den, som ägde rum om fabrikslagen 1877. Denna lag inaugurerar den sociala lagstift— ningen på förbundets område och torde även internationellt haft bety- delse genom de reformlinjer den anvisar. Den införde 11-timmars nor- malarbetsdag, stadgade skyddsanordningar av olika slag i fabrikerna. inskränkte kvinno- och barnarbetet samt inrättade fabriksinspektion. Oppositionen kom huvudsakligen från industrikretsar, men även ett mindretal arbetare röstade mot.1 Inom alla de politiska partierna synas meningarna varit delade. Lagen antogs med knappa 10000 rösters ma.- joritet (omkr. 181 000 röster mot 171 000; deltagandet var nära 58 procent).
På samma gång som fabrikslagen förekom till omröstning en annan lag, som stadgade skatt för dem, som av olika skäl icke fullgjorde värnplikt. Skatten, som var beräknad proportionellt efter förmögen- het och inkomst, skulle utgå under hela värnpliktsåldern. En lag av detta innehåll hade föregående år avslagits av folket, och samma. öde ve- derfors den också nu. Avslagsmajoriteten var dock liten (omkr. 181 000 röster mot 170 000). Rätten att pålägga dylik ersättningsskatt tillhörde
' 1 Den stora majoriteten av arbetarna var givetvis för lagen. Ett av de mest uppmärk— sammade momenten i referendumkampanjen var en stor ”Arbeiter-Landsgemeinde" i Zurich (maj 1877), besökt av 800—900 deltagare, där entusiasmerande tal höllos för saken. Dändliker. Geschichte der Stadt und des Kantons Zin-ich, III, sid. 437.
ursprungligen kantonerna, av vilka dock åtskilliga underlåtit att använda den. Förbundslagen skulle därför mångenstädes kommit att verka så,- som en ny skattelag. Denna omständighet ävensom det intrång den gjorde på ett kantonalt beskattningsområde torde bringat lagen på fall. Den bekämpades öppet av minoritetspartierna. Följande år (1878) antog parlamentet för tredje gången en lag om ersättningsskatt med något ändrade bestämmelser, och ehuru den allmänna stämningen fortfarande synes varit emot den, begärdes nu ej referendum. Parlamentet hade till slut vunnit genom att trötta ut folket.
] början av 1880-talet gingo flera referenda förbundsförsamlingen emot. År 1882 förkastades på samma dag, den 30 juli, två lagar, dels en författningsändring, som införde bestämmelser om skydd för uppfinnin—v gar, dels en lag om allmänfarliga epidemier. Deltagandet i omröstnin— garna var ganska svagt, i förra fallet 47 procent, i senare fallet nära 51 procent. Mot epidemilagen var motståndet allmänt. Den föll med den oerhörda majoriteten av omkr. 254 000 röster mot 68000. Oppositionen riktade sig särskilt mot att vaccinationstvånget gjordes till en förbunds— angelägenhet. Det ansågs tillika, att säkra garantier saknades mot att olämplig vaccin kom till användning. En ny epidemilag antogs några år senare (1887), i vilken emellertid vaccinationstvånget var utelämnat. och mot denna begärdes icke referendum. Mot författningsändringen om patentskydd synes egentligt missnöje endast yppats inom vissa industri— krctsar. och majoriteten mot de föreslagna bestämmelserna var ej stor (mnkr. 156000 röster mot 141 000). Antagandet att stormen mot epide— milagen drog patentskyddsstadgandena med i fallet synes sannolikt.1 Då dessa stadganden-senare kommo igen (1887), antogos de av folket med den överväldigande majoriteten av omkr. 203 000 röster mot 58 000. En ytterligare utvidgning av förbundets patentlagstiftningsrätt stad- fästes av folket år 1905.
År 1882 ägde vidare en fakultativ omröstning rum, som av alla äldre förbundsreferenda väl är den, som väckte den häftigaste agitationen till liv.2 Den fråga det rörde sig om synes i och för sig ej alltför betydande. men den blev av vikt genom de politiska omständigheter och de framtids- planer, som voro förknippade med densamma.. Enligt förbundsfth'fatt— ningen. % 27 (skolartikeln). hade förbundet rätt till viss överuppsikt över folkskolväsendet, som i det hela ombesörjdes av kantonerna. För— fattningen föreskrev endast. att undervisningen skulle vara obligatorisk och avgiftsfri, och att de offentliga skolorna skulle kunna besökas av alla. trosbekännare utan intrång i deras tros— och samvetsfrihet. Mot
* Deploige, a. a., sid. 222. . "' Le härom särskilt )Viniger, Bundesrat Zemp, sid. 175 ff. K um me r, Bundesrat Sehenk, Sein Leben und Wirken. Bern 1908, sid. 259 ff. Curti, Das Referendum. Miinehen 1912, sid. 9 f.
kantoner, som ej ställde sig dessa bestämmelser till efterrättelse, ägde förbundet att träffa nödiga anstalter. Sedan 1874 hade inga åtgärder vidtagits för att reglera denna förbundets kontrollrätt. Klagomål hade ingått om det sätt varpå skolväsendet i vissa kantoner var ordnat, och en närmare undersökning i detta avseende ansågs av regering och par— lament påkallad. I detta syfte antogs ett förbundsbeslut av allmänt för— bindande karaktär, som uppdrog åt förbundsrådet att såsom förberedelse till kommande lagstiftning på området företaga behövliga undersöknin- gar angående det kantonala skolväsendets tillstånd. För ändamålet skulle en särskild ämbetsman, en undervisningssekreterare, anställas i inrikesdepartementet.
Tydligt var alltså, att detta beslut, som närmast avsåg att skapa ett organ för den i författningen stadgade skolkontollen, kunde komma att medföra vittgående konsekvenser. En enhetlig skollagstiftning för för- bundet var förebådad, vilken med säkerhet skulle komma att beskära den hittillsvarande kantonala självbestännnanderätten. Om innehållet i denna blivande lagstiftning visste man till att börja med ej så mycket, men så småningom, delvis genom indiskretioner (publicerandet idet katolsk- konservativa huvudorganet ”Das Vaterland” av ett konfidentiellt me— morial av chefen för inrikesdepartementet, förbundsrådet Schenk), fick man kännedom om det radikala progrannnets huvudlinjer. Dessa gingo i den viktigaste punkten ut på. införande av lagstadgad konfessionslös 1'eligionsundervisning, vilket ansågs vara den enda utvägen, för övrigt av vissa kantoner redan beträdd, att förverkliga författningens ord om tros- och samvetsfrihet i skolorna.
Särskilt denna punkt — den konfessionslösa religionsundervisningen — framnianade en våldsam opposition mot ”skolfogden”, såsom den före- slagne undervisningssekreteraren populärt benämndes. Ortodoxa. pro- testanter såväl som katolikerna satte genast i gång en väldig agitations— rörelse under parollen: ”Gud i skolorna”, och mot förbundsbeslutet in- länmadcs en referendumbegäran, varunder på jämförelsevis kort tid in- samlades över 180000 namnunderskrifter, ett tal som varken förr eller senare vid ett fakultativt referendum i Schweiz blivit uppnått. Referen— dumkampanjen var systematiskt organiserad med en katolsk och en pro— testantisk centralkommitté för hela Schweiz och därunder aktionskom- mittéer i kantonerna. Den katolsk—konservativa fraktionen i förbunds— parlamentet uttalade sig enhälligt för tillgripande av referendum. Under osedvanligt deltagande (75.7 procent) och utpräglad kulturkampsstäm- ning ägde omröstningen rum. Resultatet blev, att förslaget om skolfogden tillbakaslogs med den väldiga majoriteten av 318 000 röster mot 172 000.
Utgången hälsades med jubel först och främst av katolikerna, och da— gen för omröstningen, den 26 november 1882 ("Konraditag”), lever allt— jämt i den katolskkonservativa partitraditionen såsom en stor segerdag.
Onekligen var det också en betydande triumf, som det katolska minori- tetspartiet tillsamman med andra konservativa meningsgrupper hemfört. Majoritetspartiet och med detta parlamentet hade lidit ett verkligt känn— bart nederlag. Orsaken härtill låg emellertid ej uteslutande i den uppagi— terade religiösa krigsstämningen i landet utan kanske lika mycket i kanto- nernas utpräglade motvilja att över huvud släppa ifrån sig avgörandet över skolangelägenheterna. Undervisningssekreteraren fattades såsom ett utslag av onödig förbundsbyråkrati och den kungjorda skollagstiftnin- gen såsom ett förkastligt ingrepp i den kantonala självständigheten. Ser man på röstsiffrorna, så visar sig, att i alla kantoner utom fyra majo— riteten av de röstberättigade voterat nej, detta även i sådana kantoner som Zurich och Bern, där det radikala partiet annars hade sitt säk— raste stöd.
Något ytterligare försök att reglera förbundets författningsenliga upp— siktsrätt över det kantonala skolväsendet har sedermera icke blivit gjort. Däremot har genom en ny författningsbestämmelse av år 1902, som av fol— ket antogs med stor majoritet, kantonerna erhållit rätt till bidrag för sina skolomkostnader från förbundskassan.
Parlamentets nederlag vid omröstningarna 1882 upprepades vid en märklig omröstning ett par år senare, den 11 maj 1884. Fyra parlaments— beslut, mot vilka referendumbegäran inlämnats, förelades då på en gång för folket, den s. k. fyrpuckliga kamelen. Ett av besluten rörde inrät- tandet av en ny ämbetssyssla (en sekreterare i justitiedepartementet), ett annat handelsresandenas tillståndsavgifter, vilka nedsattes, ett tredje ökning av kanslikostnaderna för Schweiz” legation i Förenta staterna och det fjärde rätt för förbundsrådet att i vissa fall draga politiska pro— cesser från de kantonala domstolarna och underlägga dem förbundets domsrätt (den s. k. Stabioartikeln).
Det närmaste upphovet till detta sistnämnda förslag om utvidgning av förbundets straffrätt var en politisk rättegång i Ticino, föranledd av ett upplopp i staden Stabio, varvid liberala och konservativa råkat i handgemäng. Alla de anklagade vid rättegången, vilka med undantag för en voro konservativa, hade frikänts, och förslaget betraktades i viss mån såsom ett klander mot den konservativa regeringen i Ticino. Det var egentligen mot detta förslag, som oppositionen riktade sig, icke blott på konservativt utan delvis även på radikalt håll, där man ansåg oriktigt, att en politisk myndighet, förbundsrådet. skulle ha rätt att ingripa och. bestämma över forum för politiska processers förande. Om-de övriga besluten torde kunna sägas, att de vore väl övervägda, om också diskussion kunde uppstå om deras större eller mindre nödvän- dighet. I varje fall voro de knappast av den art, att de under vanliga omständigheter skulle framkallat ett referendum.
Tydligt var emellertid, då referendumbegäran, som samlade över 90 000
underskrifter, utan åtskillnad riktades mot alla dessa mycket hetero- gena beslut. att meningen var att slå ett stort slag mot parlamentet. Stäm- ningen från 1882 levde i viss mån kvar, och den hade nyligen fått ytter— ligare näring av en åtgärd från parlamentets sida, varigenom detta med användande av klausulen om brådskande fall förbehållit sig det defini- tiva avgörandet av ett viktigt beslut — det gällde en betydande subven— tion åt nationalbanan — om vilket det ansågs, och särskilt på konserva- tivt håll, att det rätteligen bort vara underkastat referendum. I ett of— fentligt upprop betecknades hela kampanjen mot parlamentet såsom ”en lektion för undansmusslandet av referendum i fråga om nationalbanssub- ventionenm. Anslaget lyckades efter beräkning, och alla fyra förslagen förkastades med växlande majoriteter.2
Omröstningarna 188-1 ha betecknats såsom utslag av referendumob— struktion och utan tvivel med en viss rätt. Undantar man ”Stabioarti— keln”, har man svårt att av de fattade parlamentsbesluten själva förklara den offensiva anda, som besjälade folket. Ett allmänt misshumör mot representationen — delvis kanske berättigat —— gjorde sig gällande och tog sig uttryck i den negativa voteringsutgången.3 Någon större skada gjorde dock ej denna utgång, då de flesta av de föreslagna åtgärderna sedermera blevo genomförda. Den ”fyrpuckliga kamelen” visar faran av att på en gång sammanföra flera omröstningsfrågor, emedan det då kan hända, att de alla under en tillfällig oppositionsstämning från folkets sida bli förkastade.
Det var efter framgångarna 1882 och 1884, som det katolsk—konserva- tiva partiet öppet tillkännagav sin anslutning till folkomröstningsinsti- tutet, prisande detta såsom ett oöverträffligt vapen för minoritetspartier- na och ett skyddsvärn för kantonernas självständighet!1 De följande omröstningarna under 1880-talet utföllo emellertid alla i enlighet med parlamentets beslut, vilket visar, att oppositionsandan hos folket var övergående. Sålunda bekräftades först en författningsändring (1885), varigenom alkohollagstiftningen lades under förbundet och därefter (1887) genom fakultativt referendum en tillämpningslag, som införde spritskatt och gav förbundet möjlighet att kontrollera spritdryckstill- verkningen (det s. k. alkoholmonopolet). Följden blev nedläggande av
1 WViniger, Bundesrat Zemp, sid. 186. 2 Se nedan Bil. II. 3 Curti, som i allmänhet försvarar folkets vota, fäller i sitt arbete, ”Die Resultate des schweizerischen Referendums”, sid. 47, följande omdöme om omröstningen 1884: ”In der Tat, diese Abstimmung hat etwas Ausserordentliches. Aber sie war nichts Unver- ständliehes und nichts unverständiges. Wenn in der Monarchie ein Parlament das Mi— nisterium bei der Gelegenheit eines grossen oder kleinen Budgetpostes störzen darf, warum sollte ein republikanisches Volk nicht durch Zuröckweisung eines Gesetzes den Behörden seine Unzufriedenheit aussprechen di'u'fen?” ” Se ovan, sid. 123 f.
över tusen smärre brännerier och nedgång i spritkonsumtionen. Referen- dumkampanjen fördes till stor del av de i spritdryckshanteringen intresse- rade. Det har beräknats, att av de 52 000 referendumunderskrifterna mot alkohollagen 1887 härrörde 18 000 från krogvärdar och spritminut- försäljare i kantonen Bern och 5000 från absinttillverkare och försäl— jare i Neuchätel. En ytterligare utvidgning av förbundets alkohollag- stiftningsrätt, som genom författningsändring föreslogs år 1903. blev däremot avslagen av folket.
År 1889 antogs genom fakultativt referendum en enhetlig konkurs— och utsökningslag. Det var första gången ett större lagkomplex förelades fol- ket. Det hade kostat 20 års förberedelser och ansågs vara ett synner- ligen gediget verk. Den nya förbundslagen, som ersatte de 25 sins emel- lan mycket skiftande kantonala konkurslagarna, betecknade ett steg i eentralistisk riktning och väckte på denna grund opposition i åtskilliga kantoner, där man ej var benägen att gå ifrån sina nedärvda vanor. Ett tillfälle var åter kommet för det katolsk-konservativa minoritetspartiet att utnyttja de federalistiska känslorna i partitaktiskt syfte. Visserligen torde partiets representanter i parlamentet tämligen mangrant röstat för lagen, men detta hindrade icke partiorganisationerna ute i landet att taga position mot. I viss mån bidrog härtill den revolutionsartade spän— ning, som just då rådde mellan konservativa och radikala i kantonen Ticino, och vilken återverkade på partimotsatserna inom hela förbundet. Konkurslagen hade emellertid i och för sig på intet sätt någon partipo— litisk karaktär, och förbundsrådet Numa Droz, som i Neuchåtel talade för densamma, betecknade öppet de katolsk-konservativas uppträdande ”i en fråga, där statsnyttan var uppenbar”, såsom utslag av ”blind hämndkänsla”.2
Läget karaktäriseras bäst av ett yttrande av förbundsrådet Ruchonnet. konkurslagens egentlige upphovsman, i ett tal som han höll i Lausanne till försvar för sin skapelse. Avslutningsorden häri lydde:3 ”En begä— ran om referendum i ett ämne av denna natur uppväcker åtskilliga tvi- velsmål. Då en affärslag, som icke berör något politiskt intresse, som icke angriper något parti, som icke drabbar något partianspråk, icke undgår att dragas in i en politisk kris, när vi se att man kan lyckas, ifråga om en konkurslag, under en och samma mer eller mindre dema- gogiska fana samla en mängd missnöjeselement, som ej stå i någon rap— port med denna lag, frågar man sig med oro, om referendum är en god institution. Jag, som tror, att referendum är nyttigt och att det kan göra verkliga tjänster, jag önskar, att icke blott konkurslagen utan även re—
1 Deploige, a. a., sid. 229. 2 M a r s a 11 c h e, La constitution lielvétique, sid. 240. 3 Cit. efter B onjour, a. a., sid. 116.
ferendum självt må gå med heder ur detta prov. Om det är möjligt för ett visst antal orosstiftare att beträffande varje lag under samma fana samla missnöje av alla slag, så är enligt min mening botemedlet här- emot det, att alla goda medborgare reagera mot denna obstruktion ge— nom att med iver gå till rösturnorna för att låta sanningen och fädernes- landets intressen triumfera.”
Det allvarliga prov, varpå referenduminstitutet enligt Ruchonnets åsikt var satt, bestod det, ehuru icke utan svårighet. Majoriteten för konkurslagen var omkr. 244000 röster mot en minoritet av 218000. Del— tagandet var mycket livligt (69.9 procent). Det var det franska Schweiz. som denna gången räddade parlamentets arbete, sannolikt till en del tack vare ingripandet från de båda förbundsråden, vilka åtnjöto högt anse— ende i sina hemkantoner, Neuchatel och Vaud. Den nytta ansågs emel— lertid folkomröstningen haft med sig, att den för framtiden gav den nya lagen ett säkrare underlag i folkmedvetandet. som underlättade dess tillämpning.
Även under 1890—talet stupade en del förbundsbeslut för referendum. men i de flesta fall synes stridsstämningen nu betydligt mildrad. År 1891 antogs av förbundsförsamlingen en pensionslag för förbundstjänste— män, vilket var en så gott som fullständig nyhet för Schweiz, där äm- betsmännen saknade '— och för övrigt alltjämt sakna — lagstadgad pen- sion. Nyheten var för stor för att kunna slå igenom, och lagen förkasta- des med enorm majoritet, omkr. 354000 röster mot 92000, den största mot någon lag sedan 1874. Partipolitik synes ej spelat in, utan utgången bottnade i allmänt antibyråkratiska strömningar. De kantonala ämbets— männen hade med några få undantag icke pension. varför man ej ansåg det skäligt att tilldela en sådan förmån åt förbundsämbetsmännen. Dess- utom ansågs att pensionsfrågan lämpligast borde ordnas i samband med en blivande allmän folkförsäkring.
Antibyråkratiska instinkter torde också bidragit att stjälpa en lag om Schweiz, utrikesrepresentation 1895. Deltagandet (43.9 procent) var ovanligt ringa, det minsta som över huvud förekommit vid något fakul— tativt referendum i förbundet. Huvudsakligen riktade sig motståndet mot. en bestämmelse i lagen, varigenom frågor om nya diplomatiska poster skulle vara undantagna från referendum.
Samma år förkastades en författningsändring, som avsåg att göra tändsticksfabrikationen till förbundsmonopol. Meningarna om detta för- slag hade varit mycket delade i parlamentet. Syftet med monopolet var till stor del rent humanitärt — man ville genom skarpare statlig kontroll göra ett slut på den i hög grad sjukdomsalstrande fosforstickstillverk— ning, som länge bedrivits i fabrikerna. Arbetarna torde mangrant ha röstat för förslaget. Inom andra partier ryggade flertalet tillbaka för en statssocialistisk politik på detta område, åminstone innan det visat
sig, att de rådande missförhållandena icke kunde botas genom prohibi- tiv lagstiftning.
Under 1890 talet och följande århundrade har förbundet tagit stora steg framåt på vägen mot den rättsenhet, som alltsedan början av 1870- talet var en av de viktigaste punkterna på det radikala programmet. De flesta av dessa lagstiftningsreformer ha av folket godkänts, men en del avslagits.
Genom" författningsändringar 1897 lades under förbundets kompetens dels skogslagstiftningen, dels livsmedelslagstiftningen, vilken sistnämnda sedermera närmare reglerades genom en tillämpningslag 1906. Denna blev föremål för fakultativt referendum, men antogs med stor majoritet av folket Även yrgkesla stiftningen överläts åt förbundet. En författ-, ningsändring härom avslogs först 1894 med knapp maj01itet (omkr. 158000 röster mot 135 000) — motståndet kom från industri- och nä- ringskretsar, vilka befarade utvidgad arbetarskyddslagstiftning såsom konsekvens — men bekräftades sedan i oförändrad form 1908. En lag om kreaturshandel 1896 blev förkastad av folket genom fakultativ om— röstning. Orsaken synes ha varit de stridiga åsikterna om dess lämp— lighet bland jordbruksbefolkningen samt vidare att den alltför radikalt bröt med vissa existerande kantonala bestämmelser. Till de viktigaste reformerna hörde, att både hela civillagstiftningen och strafflagstiftnin- gen principiellt lades under förbundet, vilket utan nämnvärt motstånd från folkets sida skedde genom författningsändringar 1898. Senare har en allmän civillagbok för förbundet antagits av parlamentet 1911, utan att referendum därom begärdesl' En strafflagbok har länge varit under utarbetande, men har ännu ej antagits.2 Alla nu nämnda omröstningar förlöpte lugnt och utan något större deltagande.
Förbundets kompetens har senare genom författningsändringar ytter- ligare utvidgats till en del specialområden, 1913 till lagstiftning rörande bekämpandet av människo- och djursjukdomar, 1919 till lagstiftning röt- rande skeppsfarten samt 1921 till lagstiftning rörande automobil- och cykeltrafik samt aeroplantrafiken. Mot ingen av dessa författnings- ändringar restes egentligen något större motstånd, och icke heller mot den i och för sig märkliga nyhet, som låg i inrättandet av en högsta
1 Det anses allmänt, att det var lyckligt att civillagen undgick referendum. Då. den ut- kom, sändes ett exemplar av lagboken till varje röstberättigad redan i förväg, för att re- ferendumbegäran åtminstone icke av det skälet skulle göras, att man ville försäkra sig om gratisexemplar av boken. ” En gammal förbundspolitiker, f. d. förbundsrådet Forrer (död hösten 1921) före- spådde vid ett samtal, som förf. hade med honom, att den nya strafflagboken skulle bli föremål för referendum. Striden skulle därvid egentligen komma att stå för och mot döds- straffet (som i densamma är avskaffat), och resultatet skulle bli fällande. Efter någon tid skulle lagen komma igen och då bli antagen
förvaltningsdomstol 1914. I fyra av dessa omröstningar uppgick del- tagandet icke till 40 procent.
Större uppmärksamhet väckte de krigsskatter, vilka, likaledes genom författningsändringar _ förbundet hade ej direkt beskattningsrätt — pålades under världskriget. År 1915 antogs en engångsskatt (progressiv inkomst— och förmögenhetsskatt) för täckande av dittills gjorda kost- nader för truppuppbåd. Omröstningen härom är i folkomröstningarnas historia enastående genom den oerhörda majoritet, som förslaget samlade — 452 117 röster mot 27 461 (deltagandet 55 procent). Det hade i par— lamentet antagits enhälligt och understöddes utan partiskillnad ute i landet. Gemensamma partiupprop utsändes till förmån för detsamma. och flera medlemmar av förbundsregeringen hade talat för det vid tal— rikt besökta möten. Resultatet betraktas icke utan skäl såsom en im— ponerande folkdemonstration av patriotisk offervillighet. Engångsskat— ten kom igen några år senare (1919) för samma ändamål. Den väckte nu opposition hos socialdemokraterna, vilka hade önskat påläggandet av en varaktig direkt förbundsskatt, men bekräftades med stor majoritet (omkr. 307000 röster mot 165000). En skatt, som också härstammar från krigstiden, var den i förbundet 1917 införda stän1pelskatten,: även den bekämpad av socialdemokraterna av nyssnämnda skäl. '
Ovan ha de allra flesta obligatoriska författningsreferenda samt en" hel del fakultativa referenda rörande spridda frågor upptagits till be-' handling. Det återstår att beröra dels ett flertal äldre huvudsakligen. fakultativa omröstningar, dels de allra senaste av detta slag; som ägt rum efter världskriget. Dessa äldre omröstningar kunna grupperas inom följande fem områden: järnvägs—, bank-, tull—, militär— och folkförsäk— ringsväsendet. Inom vart och ett av nämnda områden har folket uttalat sig flera gånge1, oftast i synne1 ligen betydelsefulla fiågöi
Järnvägarnas förstatligande har hört till de centrala spö1små1en i' schweizisk politik, och det ha1 undan för undan i de viktigaste momen- ten funnit sin lösning under folkets direkta medverkan. Då det på 1870- talet visade sig, att St. Gotthardsbanan var i behov av understöd., bevil-' jades en betydande subvention (100 miljoner fr.) av parlamentet för detta ändamål. I den lag, som därom antogs1 1879, tillförsäkrades lika stora understöd för en östlig och en västlig alpbana för att därigenom» på förhand bryta motståndet från de landsdelar, vilka icke direkt gyn- nades av St. Gotthardsföretaget. Detta förutseende visade sig klokt. Re- ferendumbegäran inkom visserligen, betecknande nog med namnunder- skrifter” insamlade huvudsakligen dels från det östligt belägna Grau—
1 Frågan hade egentligen icke behövt givas lagform och hade kunnat helt undan— dragas referendum. Jämf. ovan 3.161.
biinden, dels från den i västra Schweiz belägna kantonen Vaud.1 Men subventionen blev med stor folkmajoritet bekräftad (omkr. 278000 rös- te mot 115 000).
Ett tiotal år senare var förbundsförsamlingen färdig att taga ett steg i riktning mot järnvägarnas förstatligande genom det beslut den fattade om inlösen av den schweiziska centralbanan (1891). Mot detta beslut hade minoritetspartierna, höger och konservativliberala, men även en mindre grupp av det radikala majoritetspartiet, bestående väsentligen av de waadtländska representanterna, opponerat. Referendumbegäran ut- gick från konservativt håll och samlade över 90000 underskrifter. Vid folkomröstningen förkastades banköpet med stor majoritet under livligt deltagande (64 procent).
I avslagsskälen blandade sig endast till en mindre del rent partitak— tiska syften. I en hel del kantoner avskräcktes man av den förstärkning av centralmakten, som järnvägsköpet skulle medföra och den betydande utökning av förbundsbyråkratien, som därav skulle bliva en följd. I det franska Schweiz, där massor av dem, som annars räknade sig till väns— tern, röstade mot köpet, var man dessutom rädd för att förbundet efter detta skulle förlora intresse för det för denna landsdel så viktiga Simp— lonföretaget. Därjämte gjorde sig den uppfattningen allmänt gällande, att affären var för dyr och att den dåvarande situationen ej var gynnsam. Det visade sig också efteråt, att beräkningarna varit osäkra och att sta— ten skulle blivit lidande på köpet, varför dettas omintetgörande allmänt betraktades såsom en fördel.
Utgången förde med sig i släptåg en ytterst uppseendeväckande hän— delse: förbundsrådet Welti — sedan 25 är medlem av förbundsregerin- gen — vilken såsom chef för järnvägsdepartementet var den närmast ansvarige för centralköpet och vilken såsom sådan offentligt framträtt i referendumstriden, begärde sitt avsked. Händelsen är enastående i Schweiz” politiska historia. Det är första och» enda gången, som en folkomröstning föranlett regeringskris.2 Det egenartade i krisen mar— kerades ytterligare därigenom, att Welti efterträddes av det katolsk- konservativa partiets ledare Zemp, varigenom minoriteten för första gången fick en representant i regeringen. Då Zemp tillika hade varit en av oppositionsledarna under referendumkampanjen fick hans inträde i regeringen en hittills ovanlig politisk prägel. Det blev egendomligt nog nu också Zemp, vilken såsom chef för järnvägsdepartementet kom att föra järnvägsfrågan fram till dess lösning.
Att parlamentet ingalunda övergivit sin principiella uppfattning i frågan framgick av de ord, varmed nationalrådets president kommente- rade nederlaget vid folkomröstningen 1891: ”Centralbansköpet är dött,
[ Num a D ro z, Etudes et portraits politiques, s. 461. 2 Se härom W eb e r, Bundsrat Emil IVelti, Aargau 1903, s. 182 ff.
till verket för järnvägarnas nationalisering”. Under ledning av Zemp, vars ursprungliga åsikter undergingo förändring, förbereddes så små- ningom ett stort projekt om statsinköp av järnvägarna. Först antogs en lag är 1896, den s. k. järnvägsräkenskapslagen, som föreskrev en skärpt räkenskapsföring för järnvägsbolagen. Man ville därigenom erhålla en säkrare basis för beräkning av järnvägsköpet och tillika hindra att priset på järnvägsaktierna sprang upp alltför mycket i höj— den. Lagen uppfattades allmänt såsom inledningen till det blivande stora köpet, vilket den otvivelaktigt också var. Den väckte en häftig opposition inom alla partier i hela franska Schweiz, och härifrån ut- gick begäran om referendum.1 Det katolsk-konservativa partiet, som tidigare varit mot järnvägarnas förstatligande, stod nu splittrat. Zemps inflytande gjorde, att en del av hans gamla parti röstade för lagen, vilken antogs av folket med i runt tal 223 000 röster mot 176000 (del- tagandet 56 procent). Majoriteten tryggades genom 30- a 40 000'ka- tolsk—konservativa, som följde Zemp, och utgången betraktades såsom en personlig seger för honom, den s. k. Zempachersegern,2
Året därpå (1897) kom den förebådade lagen om järnvägarnas in— lösen. Den åsyftade statens övertagande först och främst av de fem schweiziska huvudbanorna och förutsåg inlösen även av bibanor. Dess- utom reglerades den statliga förvaltningen på detta område. Refe- rendumbegäran med 85000 underskrifter inlämnades, och folkom- röstningen ägde rum den 20 febr. 1898. I parlamentet hade den ka- tolsk—konservativa fraktionen så gott som enhälligt röstat mot med un— derstöd av en del av centern. Den katolska partiorganisationen ute i landet manade officiellt till förkastande, varemot den radikala lands- organisationen anbefallde bifall. Referendumkampanjen var en av de livligaste, som förekommit. Motståndarna till lagen utbredde slagor- det om den ”miljardskuld”, varmed landet belastades3, varemot dess anhängare gingo fram under parollen: "Schweiz' järnvägar åt Schweiz” folk”. Resultatet blev, att lagen med kolossal majoritet an- togs av folket (omkr. 386000 röster mot 182000). Deltagandet (77.5 procent) var det största dittills vid någon "fakultativ folkomröstning.
Att en omsvängning inträtt i den allmänna opinionen sedan början av 1890-talet var tydligt. Stämningen hade vänt sig mot järnvägsbo-
1 De två franska medlemmarna inom förbundsregeringen hade reserverat sig mot lagen. I principvoteringen i nationalrådet hade även de franska ledamöterna mangrant röstat mot. Winiger, Bundesrat Zemp, s. 366 ff. 2 Samma dag som järnvägsräkenskapslagen, den 4/m 1896, förelågo två andra lagar ' till omröstning, nämligen den förut omnämnda lagen om kreaturshandel samt en lag om disciplinstraff i armén. Av de tre lagarna, den s. k. trepuckliga kamelen, avslogos de två sistnämnda. 3 En av ledarna i kampanjen mot järnvägsköpet var Numa Droz, nu f. d. förbunds- råd. Jämf. Picavet, a. a., s. 184 ff.
lagen, som fingo bära skulden för alla brister i järnvägstrafiken, och som ansågos utöva ett orättmätigt privatmonopol. I jämförelse här- med föredrog man nu statsmonopolet, som i vida kretsar hälsades som befrielse från ett tryckande ok. 'Massor av det katolsk-konservativa partiet röstade för lagen och mot sina representanter i parlamentet. och även i de starkt federalistiskt sinnade franska kantonerna hade stora lager av befolkningen fallit ifrån sin gamla ståndpunkt.
Första gången gången folket hade att uttala sig rörande banklagstift- ningen gällde det en lag 1876, som gav förbundet en viss uppsikisrätt över de kantonala statsbankernas sedelutgivning. Referendum begär— des, och lagen förkastades under relativt ringa röstdeltagande (50 pro— cent). Oppositionen kom från två motsatta håll: dels från dem som ej önskade intrång i kantonsbankernas frihet, dels från dem som helst. sågo att förbundet självt övertog sedelutgivningen (monopolvän— nerna). En stor del av de röstande torde haft en ganska oklar upp- fattning om vad saken egentligen gällde.1 En lag av liknande inne- håll som den av 1876 antogs 1881 och blev då ej föremål för referen- dum. Emellertid arbetade sig en opinion alltmer fram, att banksedel— utgivningsrätten borde tillhöra förbundetz, och då är 1891 en författ— ningsändring med stadgande härom antogs av parlamentet, blev den av
folket bekräftad. Betecknande är att kantonerna — till lugnande av _ de federalistiska farhågorna — tillförsäkrades 2/3 av förbundets bank- vinst.
Härmed var dock det s. k. bankmonopolet endast i princip överlämnat till förbundet, och den stora frågan var, huru den förbundsbank, vil— ken förutsågs såsom konsekvens av beslutet, skulle bli organiserad. En lag om inrättande av en sådan bank kom till faktultativ omröstning 1897, men blev då med rätt stor majoritet (256000 röster mot 196000) avslagen. I parlamentet hade en grupp franska medlemmar av ma- joritetspartiet fronderat, och orsaken till nederlaget var att söka däri, att den nya förbundsbanken alltför hänsynslöst kringskar de kanto— nala intressena, samt vidare i den i mångas tycke alltför vidsträckta befogenhet, som förbundsrådet erhöll i avseende på bankens styrelse.
Kort efter den negativa omröstningen påbörjades utarbetandet av en ny banklag — på initiativ för övrigt av de fronderande vänsterrepre- sentanterna — och en lag om nationalbank blev slutligen antagen 1906, mot vilken referendum icke begärdes. De kantonala intressena voro här bättre tillvaratagna, bland annat därigenom att kantonerna garan- terades del i bankens grundkapital. Hela behandlingen av bankfrågan
* Deploige, a. a., s. 218. 2 Ett folkinitiativ i detta syfte väcktes 1880, men blev avslaget. Se härom nedan, s. 284
ger ett typiskt exempel på hur slitningen mellan centralism och federa— lism sätter sin prägel av kompromiss på schweizisk politik.
[ tullfrågan har det schweiziska folket två gånger fällt avgörandet. Schweiz hade varit utpräglad frihandelsstat ända till år 1891, då ge— nom lag ett måttligt tullskydd, huvudsakligen för vissa industriartik- lar, infördes. Referendumbegäran utgick från det starkt frihandels— intresscrade Geneve. Lagen blev emellertid i folkomröstningen bekräf- tad. År 1903 antogs en ny tullag med betydligt skärpta tariffer, gäl- lande även lantbruksprodukter, och en häftig strid uppstod mellan fri- handlare och protektionister. Referendumbegäran samlade över 110000 underskrifter. Mot lagen kämpade i första hand socialdemo— kraterna ,till någon del även de konservativa och grupper av vänstern, för lagen den övervägande delen av det radikala majoritetspartiet med dess starka kontingenter bland bönderna. Frihandelsvännerna organi— serades genom en ”liga mot tulltariffen” och från motsidan bildades "en ”aktionskommitté till tulltariffens försvar”. Från båda hållen utveck— lades en synnerligen livlig agitation genom korrespondensblad, bro- schyrer och. folkmöten.1 I omröstningen segrade protektionisterna med 332 000 röster mot 225000 under osedvanligt starkt röstdeltagande (72.5 procent).2
Arméväsendets centralisering — det radikala majoritetspartiets andra stora programpunkt från 1870- talet — visade sig betydligt svårare att realisera än rättsenheten. En författningsändring i nämnda syfte 1895, som avsåg att lägga hela den militära förvaltningen under förbundet — den hade dittills i stor utsträckning, bland annat utnämningen av office- rare,. handhafts av kantonerna — avslogs i den obligatoriska folkomröst- ningen med omkr. 269 000 röster mot 159000 (66 procent deltagande). F ruktan för blivande utsträckning av värnpliktstiden i förening med federalistisk reaktion mot en ny__stor byråkratisk förbundsapparat av- gjorde utgången. Samma öde vederfors en disciplinlag för krigsmakten 1896. Den enorma avslagsmajoriteten —— 310000 röster mot 77000 — visade en kompakt obenägenhet inom alla befolkningslager mot militära lagstiftningsåtgärdcr. I ingen kanton hade lagen lyckats uppnå majoritet.
År 1903 antog parlamentet en lag, som var riktad mot den antimili— taristiska propagandan. Det var en tillfällighetslag, hastigt hopkom- men med anledning av några enstaka fall av dylik propaganda och be traktades såsom en mot pressen riktad munkorgslag (”Maulkratten—
1 Av tullvännernas aktionskommitté utgav—s en periodisk publikation, ”Beiträge zur Diskussion itber den neuen Zolltariff", som utkom i 6 nummer under veckorna före omröstningen. ? Då ny tulltariff antogs 1921, kom denna icke under folkomröstning. Ang. orsaken härtill se nedan, 5. 319, 11. 4.
artikel”). Även den blev av folket avslagen med stor majoritet. ehuru under jämförelsevis ringa röstdeltagande (50 procent) .1
Alla dessa motigheter av olika slag på den militära lagstiftningens område bådade ej gott för den nya, omfattande härordningslag, som förbundsförsamlingen antog 1907. Antagandet var så gott som enhäl- ligt (i nationalrådet 127 röster mot 3), Denna gången var det emeller— tid ej fråga om en ytterligare centralisering av arméväsendet —— lagen måste hålla sig inom författningens givna ram _ utan det gällde ar— méns utrustning och utbildning. Särskilt kom frågan om rekrytsko— lans förlängning från dittillsvarande 45 till 65 dagar att skjutas i för— grunden. Det visade sig, att opinionsläget undergått förändringi denna fråga. Från socialdemokratiskt håll begärdes referendum (nära 90000 namnunderskrifter), och en socialdemokratisk delegeradeför— samling för hela Schweiz utsände paroll om förkastande. För lagen igångsattes en intensiv agitation från de borgerliga partiernas sida, vilka bildade en gemensam aktionskommitté. Referendumkampanjen räknas såsom en av de livligaste, med massor av broschyrer, flygskrif— ter och tidningspropaganda2 samt ett flertal väldiga folkmöten (t. ex. i Bern en borgerlig folkdag med cirka 10000 deltagare). Medlemmar både i förbundsförsamlingen och de kantonala parlamenten framträdde med upprop till folket. Härordningslagen samlade omkr. 330 000 röster mot 268 000. Röstdeltagandet uppgick ända till 74 procent. Utgången bru— kar anföras såsom bevis på folkets förmåga att med bortseende från stundens egoistiska intressen bringa offer åt det allmänna..
Den viktigaste reform på den sociala lagstiftningens väg, som i Schweiz genomförts efter den förut omnämnda fabrikslagen 1877, var införandet av obligatorisk sjuk- och olycksfallsförsäkring för arbe- tare och löntagare (upp till en årslön av 5000 fr.). Sedan lagstift- ningsrätt på detta område tilldelats förbundet genom en författningsänd— ring 1890, som utan nämnvärd opposition bekräftades av folket. utar— betades en tillämpningslag, som var färdig år 1900.
Såsom ofta i andra fall hänt, kom motståndet först nu, när fråga blev om tillämpningen. Lagen, ”lex Ferrer” kallad efter sin upphovsman. förbundsrådet med detta namn, hade i nationalrådet antagits med alla röster mot en. I landet möttes den av en kompakt folkopposition, vil- ken redan visade sig i det stora antalet referendumunderskrifter (över 117000). Denna opposition, som ej på något sätt var partipolitiskt be-
1 År 1906 föreslog förbundsregeringen en ny lag mot (len nntimilitaristiska propa— gandan, vilken emellertid nu avvisades av parlamentet. Sehellenberger, Die schweizerische Eidgenossenschaft, sid. 158. "' Bl. a. utgavs i flere nummer ett ”Korrespondenzblatt” av den borgerliga aktions— kommittén.
ton-ad, utgjordes av tre maktfaktorer: bondbefolkningen, som drog sig för kostnaderna, de privata sjukkassorna, vilka fruktade för sin existens, och den franska federalismen. Det radikala mjoritetspartiet förordade officiellt lagen, parlamentsmedlemmar av alla partier talade för den, det stora flertalet av både det protestantiska och katolska prästerska- pet. verkade för den, men allt var förgäves. Lagen avslogs med den överväldigande majoriteten av i runt tal 341 000 röster mot 148 000 (del- tagandet nära 66 procent). Utgången, som väckte uppseende långt utanför Schweiz gränser, visar ett eklatant fall av oöverensstämmelse mellan folk och representation.
En del av lagen, mot vilken ingen opposition rests — den rörde mi- litärförsäkringen — antogs kort därpå ånyo av förbundsförsamlingen och undgick referendum.
Emellertid övergavs ej tanken på den obligatoriska sjuk- och olycks- fallsförsäkringens genomförande. Den fallna lagen togs åter upp, omarbetades för att tillmötesgå krav, som framställts av motståndarna —— bland annat gjordes vissa eftergifter åt de privata sjukkassorna -—— och var 1912 färdig att i detta sitt ändrade skick för andra gången gå till folkomröstning. Motståndet kom delvis från samma kretsar som förra gången. Isynnerhet voro de liberalkonservativa i de franska kantonerna, vilka begärde referendum, verksamma mot lagen. Den schweiziska handels- och industriföreningen uttalade sig i en extra de- legeradeförsamling mot densamma. Men den forna oppositionen var nu till väsentlig del avväpnad, och lagen räddades igenom folkomröst- ningens skärseld.
Efter 1912 har det fakultativa referendum blott kommit till använd- ning fyra gånger, och först efter världskriget, tre gånger 1920 och en gång 1922. _
Närmast såsom en följd av de svårartade sociala brytningar, som under kriget gjorde sig gällande i Schweiz. och hösten 1918 kulmine- rade i en våldsartad politisk generalstrejkl, tillkomme tvänne social- politiska reformverk, vilka 1920 blevo föremål för folkomröstning. Det ena av dessa var den s. k. ”lagen om ordnandet av arbetsförhållan- dena”. Genom denna lag inrättades ett förbundsämbetsverk, en "ar- betsstyrelse” (Arbeitsamt) med uppgifter av delvis samma slag som den svenska. socialstyrelsens, vidare reglerades kollektivavtalsrätten, och för den i Schwiez vitt utbredda hemindustrien (inemot 100000 ar- betare) stadgades minimilöner, vilka närmare skulle fastställas av 10- kala löneutstkott. Lagen vann understöd av alla partier i parlamentet
1 En livlig bild av den mycket upprörda folkstämningen ge de debatter, som med an- ledning av ”landsstrejken Nov. 1918, sid. 413 ff.
” höllos i nationalrådet. Amtl. sten. Bulletin. Nationalrat.
och gick enhälligt igenom i nationalrådet. Det väckte överraskning, att referendumbegäran inkom mot densamma, men ännu större överrask- ning, att den i folkomröstningen (31/3 1920) förkastades. Avslagsma— joriteten var ytterligt knapp _ 256 401 röster mot 254 455 — deltagan— det jämförelsevis svagt (53.3 procent). Motståndet kom starkast från franska Schweiz, där handels- och industrikretsar inledde referendum- kampanjen. Inom bondebefolkningen var också en utbredd stämning mot, och inom högerpartiet följde stora skaror icke sina representanter i parlamentet. För lagen uppträdde officiellt det radikala partiet (nu icke längre majoritetsparti, sedan ett särskilt politiskt bondeparti bil— dats) och socialdemokraterna, vilka organiserade en gemensam refe— rendumkommitté.
Orsaken till utgången är ej så alldeles lätt att angiva. Det anses, att försvaret från anhängarnas sida var särdeles lamt, dels därför att man på förhand gjorde sig tämligen säker om seger, men dels också därför att övertygelsen om lagens förtjänster här på sina håll var nå- got sviktande. Vidare verkade det ännu färska minnet av general- strejken såsom reaktion mot alla åtgärder, vilka ansågos vara till so- cialdemokraternas förmån. Hade lagen sparats något, anses det, att den haft bättre utsikter att gå igenom.
Det andra av de nämnda sociala reformverken var en lag om arbets— tiden vid trafikanstalter (järnvägar, post och telegraf), som vid dessa anstalter införde 8—timmars normalarbetsdag. Även denna lag antogs så gott som enhälligt av parlamentet, men mötte starkt motstånd, vilket kom från i stort sett samma kretsar, vilka gått i aktion mot lagen om arbetsförhållandena.1 Från industri— och bondehåll var man rädd för den föreslagna arbetstidslatgens konsekvenser: 8 timmarsdagcns ut— sträckning även till andra arbetsgrenar än trafikverken. Även nu gingo vänster och socialdemokrater, som bildat en gemensam aktionskom- mitté, tillsamman i striden för reformen och hemförde denna gång se- ger i omröstningen med .omkr. 369000 röster mot 277000 (den 31/1" 1920).
Den "väldigaste kraftmätning, som på senare tider förekommit. var den på förbundsförsamlingens initiativ anordnade folkomröstningen om Schweiz” anslutning till nationernas förbund, vilken ägde rum den 16 maj 1920. Av de politiska partierna uttalade sig vänstern officiellt för folkförbundet, medan socialdemokraterna deciderat förklarade sig mot. Högern stod splittrad. Bonde- och yrkessammanslutningar, han- dels— och industriföreningar uppträdde också för anslutningen. I det franska SchWeiz var stämningen så gott som enhälligt för folkförbun- det, och det egentliga motståndet kom från olika kretsar inom'det'tyska
1 Referendumbegäran utgick ursprungligen från handelskammaren i Lausanne.
Schweiz. Stora landskommittéer bildades, som ledde aktionen på mot— satta sidor. I spetsen för kommittén för anslutningen stod ett f. d. för- bundsråd, Ludwig Ferrer, en av det radikala partiets gamla ledare. Agitationen var synnerligen intensiv och omfattande. Parlamentsleda- möterna och ett flertal av förbundsråden gingo i elden — förbundsrådet Motta skall ensam ha talat 70 gånger. Resultatet av omröstningen blev som bekant bifallande (416 870 röster för och 323 716 mot). Delta- gandet (775 procent) var det högsta, som förekommit vid något fakul— tativt referendum, och samma siffra har endast en gång förr uppnåtts. nämligen vid omröstningen om järnvägarnas nationalisering.
Den sista fakultativa omröstningen i förbundet, vilken ägde rum den 22 sept. 1922, är ur flera synpunkter rätt märklig. Den gällde en lag, populärt kallad ”omstörtningslagen” (Umsturzgesetz) eller ”lex Hä— berlin”', vilken, även den, är att betrakta såsom en följdföreteelse till de rovolutionsartade strejkoroligheterna 1918. Efter dessa hade ett folkinitiativ från konservativt håll blivit väckt, undertecknat av över 100000 namnunderskrifter, som föreslog att åt förbundsmyndigheterna överlåta ofördröjlig häktningsrätt gent emot medborgare, som vore far— liga för den inre säkerheten, det s. k. häktningsinitiativet (Schutzhaft- initiative). Initiativet var illa avfattat och ansågs med skäl över— ilat.2 Det blev tills vidare lagt åt sidan, och i stället utarbetade rege- lingen en lag med bestämmelser om straff för ”brott mot den författ— ningsenliga eldningen och den inre säkerheten”.8 Lagen riktade sig mot olika slag av brott: högförräderi, upplopp och motstånd mot för- bunds- och kantonala myndigheter. Bestämmelserna torde kunna ka— raktäriseras såsom kautschukartade med tämligen oförutsebar till- lämpning.
I parlamentet blev den så gott som enhälligt antagen av alla borger— liga partier mot socialdemokraternas röster. Av dessa senare stämp— lades den genast såsom en speciell antisocialistlag, en senkommenätt- ling till den berömda Bismarckska, och från detta håll igångsattes mot densamma en våldsam agitation, som icke minst var personligt rik- tad mot upphovsmannen, förbundsrådet Häberlin. Referendumbegä- ran inlämnades med nära 150000 namnunderskrifter. .Stridens vågor
1 Efter sin upphOVsman förbundsrådet Häberlin, chef för justitiedepartementet. H. till- hör det radikala partiet. ? Det gick kort och gott ut på införande av följande bestämmelse i författningen: ”Der Bund hat die Pflicht, Schweizerbiirger, die die innere Sicherheit des Landes ge— fährden, unverziiglich in Schutzhaft zu nehmen”. Se förbundsrådet berättelse till för- bundsförsamlingen. B. El. 22/11 1919. 3 Bundesges. betr Abänderung des Bundesstrafreehts vom 4. Februar 1853 in bezug auf Verbrechen gegen die verfassungsmässige Ordnung und die innere Sicherheit etc. vom. 31. Januar 1922. Om motiven till lagen se förbundsrådets budskap till förbunds— församlingen i B. Bl. "l, 1921. '
torde sällan gått så höga som vid denna omröstning, och tonen mellan de motsatta lägren var särskilt bitter. Vid omröstningen förkastades lagen med omkr. 373 000 röster mot300 000 (deltagandet 70 procent). Ut— gången torde avgjorts därigenom, att en stor del av den borgerliga vän— stern desavouerade sina parlamentariska representanter. Den meningen har uttalats, att om lagen framlagts tidigare, kort efter generalstrejken. hade den antagits, under den antisocialistiska stämning, som då rådde. Då den kom så långt efteråt som 1922, hade stämningen svalnat. och den lugna betänksamheten fick överhanden vid avgörandet.
Omröstningar i kantonerna.
I ingen kanton har folkomröstningsinstitutet kommit till livligare an— vändning än i Z'ärich med dess 300 omröstningar (varav omkr. 250 Obligatoriska referenda) sedan 1869.1 Såsom förut är omtalat, inför— des institutet nämnda år av det radikaldemokratiska partiet,2 och detta parti behärskade under följande årtionde kantonsparlamentet. De libe— rala vunno sedermera åter terräng, och under slutet av 1870— och 1880— talet var partiställningen vacklande. I början av 1890-talet kom en ut— jämning av motsatserna mellan dessa partigrupper till stånd, och de ha därefter under ett par årtionden tillsamman haft ledningen av Ziirichs politik. Under tiden hade det socialdemokratiska partiet, som i Zurich haft ett av sina starkaste fästen, växt till i antal. Det innehar numera 1/3 av platserna i parlamentet. För några år sedan bildades ett särskilt bondeparti, och med det proportionella valsättets införande 1916 står representationen uppdelad i en mängd fraktioner, av vilka ingen besitter majoritet.
Den demokratiska aeran efter 1869 inleddes med en rad betydelse- fulla reformer, av vilka en del antogos, en del andra åter förkastades av folket.3 Till de antagna hör en lag om inrättande av en statsbank för kantonen (1869) — ett av de viktigaste demokratiska önskemålen, var— igenom man ville öppna en välbehövlig konkurrens med de privata bank— företagen — vidare en lag om progressiv inkomst- och förmögenhets— skatt samt en lag om arvsskatt (båda 1870). En specialbestämmelse. som stadgade rätt till offentlig kontroll av dödsbos förmögenhet, blev dock med stor majoritet förkastad. Den väckte motstånd inom medel- klassen, som ansåg sig sämre ställd genom ett sådant stadgande än de mera förmögna, vilka hade lättare att undandölja sina verkliga till—
1 Se ovan 5. 213 samt nedan Bil. II. 2 Se ovan 5. 191 ff. 3 Angående omröstningarna i Ziirich under 1800-talet se särskilt Stil s si, Referen—
dum und Initiative im Kanton Ziirich 1869—1886, 5. 17 ff, samt Dändliker, Ge— schichter der Stadt und des Kantons Ziirich, III, s. 404 ff.
gångar. Frågan togs längre fram äter upp genom ett folkinitiativ, men föll även då (1883). Nya arvsskattelagar med skärpta bestämmelser an- togos av parlamentet 1895 och 1899, men blevo vid båda tillfällena av folket förkastade. En revision av lagen om inkomst- och förmögenhcts— skatt företogs 1917 med understöd av alla parlamentariska partier, men blev först efter hård strid av folket bekräftad (omkr. 56 000 ja mot 38 000 nej; deltagande 80 procent).
Den sociala lagstiftningen var ett fält, där demokraterna i Ziirich hoppats mycket av folkrättigheternas utvidgning. Den första erfarenhe- ten blev en besvikelse. En fabrikslag av år 1870, som införde 12—timmars arbetsdag samt reglerade arbetstiden för kvinnor och minderåriga, blev av folket avslagen med omkr. 27 000 röster mot 18 000. Motståndet kom från industrikretsar, men även från arbetarhåll, där man befarade min- skade utkomstmöjligheter. Som en ersättning för denna lag kom för— bundslagen av år 1877, som dock icke uppnådde majoritet bland de rös— tande i Ziirich (26 443 ja mot 26 492 nej). År 1894 bifölls en lag om skydd för arbeterskor (10-timmarsdag) trots allmänt motstånd från de liberala. En ny lag i samma fråga, som även sträckte sig till kvinnlig butikspersonal, blev emellertid 1909 avslagen. Samma öde drabbade en lag om arbetstiden vid industrien 1919. Den avsåg att reglera frågor. som ej hörde under förbundslagstiftningen, och föll på grund av mot— stånd från bönderna och den stora massan av de borgerliga. Ett par andra mycket viktiga sociala lagstiftningsarbeten ha däremot erhållit folkets godkännande: dels en lag om—skapande av en fond för kantonal ålderdoms— och invaliditetsförsäkring 1911, dels en lag om införande av förbundslagen om sjuk- och olycksfallsförsäkring 1916.
Ett annat område, där det demokratiska majoritetspartiet i Ziirich några år efter sin nyvunna maktställning sökte förverkliga ett genom— gripande reformprogram, var undervisningsväsendet. Under ledning av en av partiets främsta män, Kaspar Sieber,1 som ingått i regeringen, nt- arbetades en undervisningslag, som avsåg att enligt en enda stor syste- matiskt genomförd plan ordna hela kantonens skolväsen. Inom folk- skolorna utökades de dittillsvarande sex årskurserna till nio, fortsätt- ningsskolor infördes, sekundar— och gymnasialundervisningen utbygg- des, en teknisk skola för kantonen inrättades och lärarnas sociala ställ- ning och utbildning förbättrades. Det storstilat enhetliga i denna plan erkändes allmänt, och lagen antogs enhälligt i parlamentet (1872). Un- der månader fördes sedan en energisk kampanj för dess antagande jäm- väl av folket. Resultatet blev dock, att den i omröstningen avslogs med omkr. 40000 röster mot 16000 (deltagande 88 procent). Denna utgång tillskrevs lagens omfattande beskaffenhet —— det blev för mycket för
' Jämf. ovan s. 88. 11. 1.
folket på en gång — dess radikala nyheter i vissa punkter och de bety- dande kostnader den skulle medföra.
Enskilda partier av det stora skolprogrammet blevo emellertid seder- mera genomförda. Sålunda bekräftade folket redan samma år (1872) en lag om höjning av lärarnas löner och en annan lag om avgiftsfri under- visning i sekundarskolorna. Följande år kom, likaledes under folkets medverkan, det kantonala teknikum till stånd. År 1881 antogos dels en lag om lärarutbildning, dels en lag om statsbidrag till skolbyggnader. Sedan 1888 en lag om folkskoltidens utsträckning till 8 år förkastats (med 31 029 röster mot 30 461), kom en enhetlig skolordning äntligen till stånd 1899. Lönereglering för folkskollärarna genomfördes 1904, dock först sedan en lag därom, som föreslog en årlig merutgift av omkr. 320000 fr., avslagits (med 31 040 röster mot 30 811). Enligt den andra lagen av samma år, som bekräftades, var merutgiften sänkt till omkr. 260 000 fr. En ny lag om folkskolväsendet, som även reglerade lärarnas löner, antogs år 1919 av folket med stor majoritet..
I löneregleringsfrågor har folket rätt ofta visat motspänstighet. Så— lunda avslogos 1874 och 1877 två allmänna löneregleringslagar med stora majoriteter. År 1894 avslogs, likaledes med stor majoritet, en lag om avlöning av regeringens och högsta domstolens medlennuer. En ny lag 1899 i samma ämne gick dock igenom. Genom författningsändring detta år, som godkändes av folket, bestämdes, att dylika frågor ävensom frågor rörande ämbetsorganisationen icke längre skulle avgöras genom lag, varigenom parlamentet erhöll självständig beslutanderätt i dessa ämnen.
I allmänhet kan dock knappast sägas, att folket visat njugghet ifråga om anslagsbevillningar. För sjukhusväsendet ha vid upprepade tillfäl- len stora summor beviljats: 1871 för uppförande av ett barnbördshus, 1885 för övertagande av ett kommunalt sjukhus, 1892 för byggnad av en sinnessjukanstalt (610 000 fr.), 1899 för samma ändamål (1 500 000 fr.). Likaså ha för jordbruksnäringens höjande och åtskilliga andra allmän— nyttiga företag ansenliga bidrag lämnats under folkets medverkan. Sär— skilt ha subventionerna till järnvägsföretag varit betydande. Sedan en vattenrättslag år 1901 antagits, övertog staten 1908 genom en ”lag om elektricitetsverk för kantonen Ziirieh” (kostnader 10 miljoner fr.), vil- ken bekräftades av folket med omkr. 61 000 röster mot 8000, den kan- tonala kraftverksanläggningen. Vidare kan nämnas, att under åren 1917—1920 alla äskanden om anslag till lindrande av nödläget, till dyr- tidstillägg, till bekämpande av arbetslöshet och bostadsbrist, av folket med stora majoriteter beviljats.
Av reformer, som på rättsväsendets område genomförts under folkets direkta medverkan, var antagandet av en ny, humaniserad strafflag- 1871 en av de viktigaste. År 1879 antogs en expropriationslag (med
ganska liten majoritet (18 678 röster mot 17 546), 1913 en revision av rivilprocessordningen och 1919 en reviderad straffprocesslag. Den sist- nämnda blev föremål för rätt starka meningsbrytningar (49 847 ja mot 44 571 nej), vilka egentligen rörde bestämmelserna om villkorlig dom. lån lag härom hade 1909 framlagts för folket, men då avslagits med omkr. 40 000 röster mot 35000. Motståndet kom huvudsakligen från bönderna, men även bland juristerna voro meningarna delade om lagens lämplighet. En lagstiftningsreform, som i Ziirich kom mycket sent — icke förrän 1887 -— var den lika arvsrätten för bröder och systrar, och först sedan en lag härom tidigare, 1878, med stor majoritet avvisats av folket.
Ett område, där det visat sig synnerligen svårt att genomdriva några reformer — icke blott i Ziirich utan även i andra kantoner — är jakt- lagstiftningen. Jakträtten står öppen för varje medborgare, som mot erläggande av viss avgift förvärvar sig ett jaktpatent — det s. k. patent- systemet. Man har strävat att ersätta detta med ett revirsystem, varige— nom kommunerna skulle erhålla möjlighet till effektivare kontroll över jakten. En lag av detta innehåll framlades i Ziirich 1879, men avslogs av folket med förkrossande majoritet. År 1882 blev en jaktlag, som bibe— höll det gamla systemet, men med högre patenttaxor, antagen. Sedan ett förslag till jaktlag 1906 förkastats, blev ett annat, alltjämt med bibehål— lande av det gamla systemet, 1908 antaget. År 1917 framlades åter en lag om revirsystem, som avslogs, varefter kantonsparlamentet 1921 åter utarbetade en lag med höjda patenttaxor.1
Några större förändringar av konstitutionell innebörd, om man un- dantar den genom initiativ införda proportionalismen, ha icke skett se- dan 1869 års författning, vilken alltjämt i det väsentliga är gällande. De antagna förändringarna ha bl. a. avsett reduktion av representationens medlemsantal (1878 och 1911) — ett förslag härom blev 1902 förkastat — vidare stadgande av röstplikt för hela kantonen 1890 (med 24 337 ja mot 24 020 nej), reglerande av initiativrättens utövning 1894, organisa- tion av regeringsrådet 1916 samt antagande av nya arbetsordningar för parlamentet. En sådan blev 1909 av folket med knapp majoritet bekräf— tad, men då en revision av densamma företogs 1919, blev den avslagen med omkr. 48000 röster mot 40000. I denna arbetsordning bestämdes bl. a. högre arvoden och reseersättningar för parlamentsledamöterna. Avslaget uppfattades såsom en direkt demonstration mot parlamentet. och var det otvivelaktigt också, med anledning av de långdragna debat- ter — mest interpellationsdebatter om strejker — som där på sista tiden förekommit, en maning åt folkrepresentationen att taga tiden bättre i akt
1 Huruvida denna lag bekräftats av folket är mig icke bekant. Den förordades av alla partier.
och prestera ett nyttigt arbete. Följande år blev den nya arbetsordningen antagen.
Liksom i Zurich genomfördes antagandet av det obligatoriska lagrefe— rendum i Bern under det demokratiskt-frisinnade partiets egid, och detta. parti har här alltsedan 1869 för det mesta innehaft majoritet i parlamen- tet, under åren 1890—1918 konstant. Minoriteten har varit splittrad i en liberal konservativ grupp (protestantisk), en katolsk-konservativ grupp samt en socialdemokratisk fraktion, som under de senare åren tillväxt i antal. År 1918 inträdde en fullständig omstöpning av partiförhållandena genom bildande av ett bondeparti, som huvudsakligen rekryterade sina skaror från de frisinnade. Bönderna äro numera nära majoritet i kan— tonsparlamentet (102 medlemmar av 216).
Omröstningspraxis i Bern (170 obligatoriska referenda på 50 år) före- ter åtskilliga likheter med den vi lärt känna i Ziirich. Den mest markanta skillnaden har förut påpekats 1: den svaga deltagarfrekvensen i omröst— ningarna i Bern i motsats till den mycket höga i Zurich. Vi skola till en början beröra en del frågor, som i äldre tid förelagts folket för att sedan något närmare uppehålla oss vid praxis under det sista decenniet.
Bland ämnen av finansiell natur, som avgjorts av folket, tilldraga sig de järnvägspolitiska frågorna huvudintresset. Omröstningar rörande subvention av järnvägsföretag, inköp av bansträckor eller byggnad av järnvägar för statens räkning ha alltsedan 1870, då ett understöd läm— nades åt St. Gotthardsbanan, ägt rum ett tiotal gånger. En del av dessa omröstningar ha gällt högst betydande anslagsbelopp: år 1902 för byg— gande av den viktiga Lötschbergsbanen 38.5 milj. fr., 1897 och 1891 för andra järnvägsföretag resp.. 23 och 9.5 milj. fr. Endast vid ett tillfälle har folket röstat nej. Frågan rörde sig då (1877) om ett belopp på en milj. fr. Statens järnvägspolitik har sålunda tämligen konsekvent funnit. anslutning hos folket.
Med det finansreferendum, som är gällande i Bern, ha även stats- lån upprepade gånger varit föremål för folkomröstning. För det. mesta ha lånen godkänts. Stundom har dock motsatsen inträffat, såsom vid en omröstning 1909, då ett förslag om ett lån på 30 milj. fr. avslogs med omkr. 17000 röster mot 15 000. Deltagandet i omröstningen var osedvanligt ringa (24 procent) och gav egentligen ingen upplysning om folkmeningen. Låneförslaget kom igen följande år och blev nu bifallet med omkr. 46000 röster mot 29000 (deltagande 54 procent). Det så- lunda beslutade lånet kunde emellertid icke komma till stånd på grund av inträdd förskjutning i ränteförhållandena, och nytt förslag måste framläggas (1911) med höjd räntefot (4 procent i stället för 3.5 procent).
1 Se ovan sid. 215.
Även detta blev dock bifallet trots motstånd från socialdemokratiskt håll.
1 löneregleringsfrågor har folket i Bern liksom i Zurich då och då uppträtt oppositionellt mot parlamentet. Sålunda avslogs 1873 en allmän löneregleringslag och 1886 en lag om lärarpensionering. Reformer på undervisningsväsendets område ha dock i Bern rönt mindre motstånd — nya undervisningslagar antogos 1870, 1875 och 1894 — och en löneregle— ring för folkskollärare, som medförde en årlig merutgift för staten på 1.5 milj. fr., bekräftades 1909 med 'stor majoritet.
På rättsväsendets område har i allmänhet icke någon utpräglad oppo— sition från folkets sida framträtt. Man observerar dock, att konkurslag— stiflningen beredde åtskilliga svårigheter, innan den kunde ordnas. En till— lämpningslag till den allmänna för förbundet gällande konkurslagen blev 1891 först för-kastad (deltagande 33.6 procent) , varefter den kort därpå — några månader efteråt —— antogs (deltagande 492 procent). Ändringar i denna tillämpningslag företogos sedermera av parlamentet tre gånger under 1890 talet, men blevo alla gångerna avslagna. Först fjärde gången (1898) gick den föreslagna ändringen igenom. .
En fråga, som också stött på motstånd, var tvångsvaceineringens ge— nomförande. Lagar därom ha två gånger (1886 och 1895) förkastats, låt vara med svaga majoriteter. På den sociala lagstiftningens område* kan nämnas en lag om skydd för arbeterskor i fabriker, som antogs 1908. Följande år föreslog parlamentet en ändring i lagen, varigenom arbets— tiden förlängdes, men fick avslag av folket.
En blick på omröstningarna under de senaste åren skall ge en mera konkret bild av hur referenduminstitutet verkat i en stor kanton med obligatoriskt referendum sådan som Bern.
År 1911 förekommo på en och samma dag tre omröstningar, rörande dels det ovannämnda 30 miljonerslånet, dels en lag om införande av den allmänna schweiziska civillagboken och dels en lag om lantbruksunder- visningen. De två sistnämnda vöro icke bestridda av något parti. Det frisinnade majoritetspartiet ägnade en partidag åt de föreliggande för- slagen och organiserade ett omfattande upplysningsarbete. De blevo alla tre med stora majoriteter, men under svagt deltagande (30 procent) antagna.
Året därpå framlades, likaledes på samma dag, följande tre ämnen till omröstning: en skattelag, en fattigvårdslag samt ett interkantonalt kon- kordat. De två sistnämnda förslagen väckte intet motstånd, men desto mer det förstnämnda. Mot skattelagen sattes en livlig agitation i gång dels av socialdemokraterna, vilka ansågo att den alltför mycket gyn- nade de bemedlade" klasserna, dels från de konservativa, vilka av rakt motsatt skäl bekämpade den. Gent emot denna omoraliska allians —— ”die Geldsackpolitiker im Verein mit den Sozialdemokraten” —— satte det fri—
sinnade partiet in all sin kraft för att driva lagen igenom. Möten höllos överallt i kantonens socknar, en ingående kommentar över skattebcstäm- melserna, som tillika var avsedd att tjäna såsom handbok (”Referenten— fiihrer”)1 för de frisinnade talarna, utgavs, flygblad spredos, och pres— sen agiterade.2 Allt var förgäves. Oppositionen segrade med stor majori— tet i skattefrågan, 1nedan de två andra förslagen godkändes (delta— gande 48 procent).
År 1914 höllos omröstningar tre gånger med två onn-östningsfrågor var gång. Första gången (1 mars) gällde frågorna dels en författnings- ändring, som minskade parlamentets medlemsantal, dels en brandförsäk— ringslag. Även nu framträdde socialdemokrater och konservativa i offi- ciell opposition mot de frisinnade. Agitationcn fördes emellertid lamt från bägge sidor. Båda förslagen antogos, ehuru med svaga majoriteter, och under svagt deltagande (28 procent).
Andra gången däremot (3 mars 1914) föregingos omröstningarna av en livlig kampanj. Folket hade att uttala sig dels angående en jaktlag. dels angående en lag om handel och industri. Båda blevo avslagna, den förra med mycket stor majoritet (omkr. 62 000 röster mot 26 000) och under ett röstdeltagande, som för Bern är mycket högt (omkr. 61 %).
Kring jaktlagen stod egentligen icke någon partipolitisk strid, ehuru de frisinnade på en partidag beslutat understödja såväl denna lag som den nyssnämnda om handel— och industri. Propagandan sköttes av neu— trala aktionskommittéer: å ena sidan djurskyddsföreningar, hembygdsä föreningar och en nybildad ”förening för införande av arrendejakt i kan— tonen Bern”, å andra sidan jaktskyddsföreningen, som hade bönderna bakom sig. Den gällande jaktlagen, som var av år 1832, var utan tvivel föråldrad, och försök att modernisera den hade tidigare tvenne gånger (1873 och 1896) avvisats. Stridsfrågan var densamma som i Ziirieh: er— sättande av det gamla patentsystemet med ett arrende (revir)systcm, som i Bern dock endast föreslogs såsom fakultativt. Även här avgjorde den allt behärskande avogheten mot varje inskränkning i jaktfriheten ut- gången. Ett folkinitiativ framfördes sedermera (år 1918), som i väsent- liga delar upptog den 1914 fallna lagen. Parlamentet ställde sig neutralt till initiativet och likaså de politiska partierna, men även det blev för- kastat i folkomröstningen. Först 1921 lyckades en ny jaktlag, vari par- lamentet dock i de viktigaste stridspunkterna tillmötesgått folkopinionen. bli antagen.
Omröstningskampanjen om handels— och industrilagen, vilken lag rik-
1 En i det hela mycket sakligt hållen broschyr på 50 sidor, betitlad ”Zur Abstim— mung iiber den Steuergesetzentwurf”. Bern 1912. 2 Av socialdemokraterna utgaVS en broschyr, ”Berner Volk sei auf der Hut”, på vil- ken de frisinnade svarade i ett flygblad med parollen: ”Berner Volk, liiite dich vor falschen Zahlen!"
tade sig mot illojal konkurrens, osunt reklamväsen, missförhållanden inom gårdfarihandeln m. ni., var mera partibetonad. Frisinnade och kon- servativa, med understöd av åtskilliga yrkessammanslutningar,1 uttalade sig för, under det att socialdemokraterna, stödda av konsumtionsförenin- garna. satte i gång en motaktion, som vann seger. Att utgången icke en— dast berodde därpå, att oppositionen mot den impopulära jaktlagen smit— tat ifrån sig, såsom man var benägen att tro, visade sig, då handels- och industrilagen i maj 1922 åter framlades för folket. Den blev nu med större majoritet än förra gången förkastad. I vad mån den starkt rotade uppfattningen om dess fara för konsumentintresset var grundad är svårt att avgöra.
Den tredje omröstningen 1914 (5 juli) gick i fredens tecken. Den rörde dels en revision av den sedan 1898 gällande lagen om kantonalbanken. dels vissa ändringar i strafflagen. Ingen officiell partiopposition förekom, och båda förslagen bekräftades under svagt röstdeltagande (24 procent).
Under de fyra världskrigsåren ha trots det obligatoriska referendum endast ett fåtal omröstningar — inalles 8 — ägt rum, beroende därpå, att lagstiftningsarbetet under denna tid i avsevärd mån legat nere. Från år 1916 kunna antecknas två omröstningar på samma dag rörande dels en lag om den kantonala försäkringsdomstolen, dels en lag om biografer och åtgärder mot smutslitteraturen. Båda antogos med stora majoriteter un— der svagt deltagande (22 procent) och utan partistrid. Mot den sistnämnda lagen verkade den schweiziska biografägarcföreningen, medan särskilt kantonens lärarföreningar arbetade för. År 1917 antogs en ny kommu— nallag utan motstånd. Däremot förkastades följande år ett förslag om höjning av saltpriset, och en samtidigt till omröstning framlagd författ- ningsändring, som upphävde de dittillsvarande bestämmelserna, att rege— ringsmedlemmarna i tur och ordning efter viss tid skulle växla departe— ment, räddades endast med knapp nöd igenom. Socialdemokrater och kon- servativa hade uppträtt mot båda dessa förslag, och i fråga om det sist-- nämnda hade det frisinnade partiet proklamerat röstfrihet för sina med- lemmar. En viktig reform, som samma år bragtes i land, var antagande / av en ny civilprocessordning — ett vidlyftigt lagkomplex, som krävt långvarigt arbete — med den stora majoriteten av omkr. 64000 röster mot 19000. Deltagandet i omröstningen var, trots det att ingen parti- opposition förekom, relativt livligt (53 procent).
Bland omröstningar efter världskriget må till slut endast omnämnas tre, som samtidigt ägde rum den 6 april 1919. De rörde dels frågan om saltprisets höjning, som nu kom igen efter att föregående år ha. fallit. dels ett statslån på 25 milj. fr. och dels en arvsskattelag. Den sistnämnda
1 Ett gemensamt upprop till förmån för lagen utsändes av föreningen för handel och industri, minuthandlarföreningar, köpmannaföreningar samt handels- och industri- kammaren i kantonen.
avsåg att bringa till lösning ett gammalt spörsmål — två arvsskattelagar hade tidigare, åren 1902 och 1905, av folket förkastats. Alla dessa tre förslag hade det gemensamt, att de åsyftade att bringa ordning i stats— hushållningen efter kriget, och bördorna voro tämligen jämnt fördelade. En höjning av saltpriset drabbade proportionsvis mest de mindre bemed— lade, arvsskatten mera de förmögna klasserna. Statslånet var avsett dels för täckande av äldre lån, dels för lindrande av bostadsbristen och ar- betslösheten. Alla förutsättningar vore för handen, för att enighet om dessa åtgärder skulle uppnås, och från intet av de parlamentariska par— tierna restes opposition. Alla tre förslagen blevo också av folket med stora majoriteter bifallna (deltagande 45 procent).1
*
Av alla kantoner med fakultativt referendum har St. Gallen — den kanton, som först införde detta institut — haft den ojämförligt livligaste omröstningspraxis.2 Partipolitiskt företer St. Gallen, som hör till de 5. k. paritetiska kantonerna (delad katolsk och protestantisk befolkning) en mycket splittrad bild. I äldre tid tävlade de tämligen jämnstora frisinnat- demokratiska och katolsk-konservativa partierna om makten. Numera har intet parti majoritet. Av parlamentets 173 medlemmar räkna de ka- tolsk—konservativa 76, de frisinnade demokraterna 54, socialdemokrater— na 23, demokraterna (socialradikala) och griitlianerna (ett nationellt schweiziskt socialistiskt färgat parti) tillsammans 16, de ”ungfrisinnade" 3 och kommunisterna 1. Det vill synas, som om de partipolitiska mot- satserna mera framträtt vid initiativomröstningar än vid de egentliga re- ferenda. Åtminstone gäller detta de senaste decennierna.
Det utmärkande för folkomröstningarna i St. Gallen är, såsom i det föregående påpekats,3 deras så gott som konstant negativa karaktär. Med hänsyn till sina verkningar har sålunda det modärna fakultativa referen- dum här alltjämt visat sig fullt ut värdigt det gamla namnet veto, varmed institutet tidigare betecknades. Av de 37 parlamentsbeslut, som under de senaste 60 åren på begäran av folket framlagts till omröstning, äro de, som lyckats gå igenom, lätt uppräknade. De äro inalles 6: en lag om
1 Det av parlamentet officiellt utfärdade, upplysande budskapet angående omröst- ningsämnena slutar med följande typiska vädjan till folket: ”Mitbiirger! Alle drei Vorlagen haben den Zweck, den Staatshaushalt Wieder auf eine sichere Grundlage zu stellen. Ihr selbst habt in der letzten Zeit Beschliisse gefasst, die neue Ausgaben in der Höhe mehrerer Millionen zur Folge hatten; das gleiche hat der Gresse Rat getan. Es konnte nur geschehen im Vertrauen darauf, dass zu gegebener Zeit auch die ent- sprechenden neuen Einnahmen die Zustimmung des Volkes finden werden. Diese Zeit ist da. Möge sie eine VVählerschaft finden, die sich ihrer Aufgabe bewusst ist. Wir empfehlen Euch die Annahme aller drei Vorlagen.”
2 Se ovan s. 214. 3 Se ovan 5. 224.
det borgerliga begravningsväsendet 1873, en lag om straff för störande av kyrkofriden 1874, en lag, som höjde räntemaximum vid hypotekslån från 4 till 41/2 procent 1899,1 en lag om användande av förbundets bidrag till understöd av folkskolorna och förbättring av lärarutbildningen 1904, en lag om restaurangrörelse och utminutering av spritdrycker 1905 samt en skattelag 1918. Strid har ej heller i dessa frågor saknats, och det är icke med några överväldigande majoriteter, som de antagits.
Se vi på de omröstningar, som utfallit negativt, så ha de rört sig om en hel del skilda ämnen. En lag om obligatorisk boskapsförsäkring — efter mönster från liknande lagar i åtskilliga andra kantoner — har fyra gånger (1870, 1896, 1907 och 1915)'framlagts för folket men ständigt för— kastats. Två gånger (1896 och 1907) ha brandförsäkringslagar och lika- ledes två gånger (1906 och 1909) jaktlagar avslagits. I alla dessa fall torde oppositionen i främsta rummet kommit från bönderna. Två gånger ha även föreslagna reformer av 1873 års begravningslag avvisats, väsent- ligen beroende på svårigheten att i denna fråga ena de konfessionella motsatserna. Av enstaka lagförslag, som fallit, kunna nämnas en äkten- skapslag 1868 och en fabrikslag 1873 (de båda senare ersatta genom för- bundslagstiftning), en lag om lärarpensionering 1879, en civilprocesslag, som förenklade och förbilligade processordningen, 1897 (senare antagen utan referendum), en lag om förbättring av det lokala fängelseväsendet 1906, en lärlingslag 1910 (referendum begärdes av hantverkarna) samt en butikstängningslag 1921. Gent emot den sistnämnda, som även berörde lantbutikerna, reagerade bondeintresset. .
I en del fall av de nu nämnda begärdes omröstningen, i enlighet med de för St. Gallen gällande referendumbestämmelsernaz, av en minoritet av parlamentet.3 Så skedde exempelvis beträffande lagarna om jakt och kreatursförsäkring, varvid parlamentsminoriteterna dock knappast voro partifärgade. Vid ett tillfälle hände, att parlamentet såsom helhet enade sig om att anordna folkomröstning för att dämpa striden och på förhand . markera sin villighet att böja sig för folkets avgörande. Men intet har hjälpt mot den, man skulle vilja säga, istadiga negativism, som tycks be- själa det st. gallenska folket, när det går till doms över sina represen- tanters arbete.
Mest konsekvent har denna negativism gått ut över skattefrågorna. Se— dan början av 1860 talet ha elva skattelagar av olika slag lagts fram för folket, men endast en har vunnit godkännande. I synnerhet har frågan om grunderna för den direkta statsskatten vållat strid. Det dröjde så-
1 En sänkning av räntemaximum till 4 procent hade år 1896 genom folkinitiativ genomförts, men visade sig snart nog icke hållbar. ” Se ovan 5. 167. 3 Inalles ha 5 sådana fall förekommit. Se Muller, Die kantonalen und eidge- nössischen Volksabstimmungen in Kanton St. Gallen, s. 18 ff.
lunda i 70 år och krävde fyra resultatlösa försök, innan 1832 års för— åldrade skattelag kunde undergå en välbehövlig renovering. Det skedde genom en ny lag 1903, varom referendum icke begärdes. År 1918 antogs av folket med knapp majoritet en tilläggslag till 1903 års lag, men då ytterligare en tilläggslag med höjda skattesatser år 1922 framlades, blev den med förkrossande majoritet (omkring 32 000 röster mot 17 000) för— kastad (deltagande 78 procent).
Utgången väckte, även för att vara i St. Gallen, uppseende och inom politiskt ledande kretsar för—stämning. Att en ökning av statsinkomsterna till upphjälpande av det tryckta finansläget var nödvändigt, torde stått utom all fråga. Lagen hade i parlamentet antagits enhälligt med 102 rös- ter — ett 70-tal medlemmar voro därvid dock antingen frånvarande eller underläto att deltaga i voteringen. Både de konservativa och frisinnade partiorganisationerna arbetade för densamma. Att den icke desto mindre föll tillskrives dåligt lynne hos ”suveränen”, en allmän misstämning över det redan förut hårda och under nu rådande depressionstider desto kännbarare skattetrycket.
Så kraftigt verkade denna oppositionsanda, att den även gick ut över en samtidigt till omröstning framlagd författningsändring, som överflyt- tade rätten att välja kantonens två ledamöter i ständerrådet från parla— mentet till folket — en ökning av de demokratiska rättigheterna alltså. som folket-suveränen, låt vara med betydligt svagare majoritet, i sitt all- männa misshumör slog ifrån sig.1
En helt annan bild än St. Gallen, så i avseende på referendumpraxis som partipolitiska förhållanden., företer Luzern. Omröstningarna äro
1 I en artikel, betitlad ”Alles verworfen”, i det konservativa huvudorganet i St. Gallen, ”Die Osfschweiz", den 30/1 1922 heter det härom: ”Die verwerfende Mehrheit von 4000 Stimmen bei bedeutend sehwächerer Beteiligung als bei der Sieuervorlage darf mit Fug und Recht der unangenehmen Begleiterin' aufs Konto geschricben werden. Allein hiitie diese zeitgemässe Verfassungsrevision im Zcichen eines demo- kratischen Ausbaue unserer Demokratie sicherlich eine stattliche Mehrheit auf sich vereinigt, wenn sie unter den heutigen Ver-hältnissen die politischen Gcmiiier auch dann nicht stark in )Vallung gebracht hätte. Alle Parteicn sind fiir die Volkswahl eingcstanden, die einen mit mehr, die andern mit weniger Elan, dennech hat der Souvea rän in seinem Unmut selbst von der Einräumung vermchrter Rechte nichts wissen wollen.” — Ett par instrukiiva artiklar under rubriken ”Steuergcsetztgebung und Volksrechte”? återfinnas i samma tidning den 13 och 14 mars 1922, författade av stats- skrivaren (chefen för det kantonala kansliet.) i St. Gallen, O. Mil 1 ] er, till vilken jag i övrigt står i tacksamhetsskuld för upplysningar om senaste referendumpraxis i kantonen. _ Det förtjänar observeras, att den eftertryckliga demonstrationen mot skattelagen, i stället för att stilla, tvärtom ökat folkets strävan efter makt över de finansiella angelägenheterna. Sålunda uppstod därefter en allmän rörelse till förmån för införande av det. ännu icke i St. Gallen accepterade finansreferendum (rörande engångsutgifter och statslån), vilket institut nu också är i färd med att antagas. Jämf. ovan s. 170, 11. 1.
sparsamt förekommande, och det är ytterst sällsynt, att de gå parlamen- tet emot. Kantonen Luzern är, som vi erinra oss, ett av de katolsk kon— servativas starkaste fästen i Schweiz. Partiet har i över 50 år — alltse— dan den i kantonens partihävder minnesrika valsegern över de liberala den 7 maj 1871 — oavbrutet innehaft majoriteten i parlamentet.1 Och denna majoritet har städse varit mycket deciderad. Även efter de propor— tionella valens införande 1909 ha de konservativa utan svårighet behållit sin majoritetsställning.2
'Det är egentligen först från och med 1890-talet, som folkomröstnings- institutet kommit att spela någon mera framträdande praktiskt politisk roll i Luzern.3 Vi ha här ett gott tillfälle att studera speciellt hur insti- tutet använts såsom partipolitiskt vapen. De olika formerna av referen— dum och initiativ gripa därvid så ofta in i varandra, att vi här lämpligen kunna behandla dem i ett sammanhang.
År 1890 beslöt parlamentet en författningsändring, som införde ändrad valkretsindelning. Denna. ansågs oförmånlig för de liberala, vilka i den följande obligatoriska omröstningen (4/1 1891) häftigt bekämpade för- slaget. Detta antogs dock med omkring 13 000 röster mot 10 000 (del— tagande 83 procent). Den starka minoritetssiffran uppmuntrade opposi- tionen att gå till motaktion. Inom mindre tid än en månad inSamlades över 10000 namnunderskrifter under ett folkinitiativ, som framkastade en rad förslag: nedsättning av saltpriset, förenkling av statshushållnin— gen, snabbare och billigare rättsskipning samt val av distriktsståthållar— na genom folket —— allt reformer i demokratisk anda, som vore ägnade att tilltala gemene man. Attacken misslyckades dock. Den konservativa majoriteten antog först självmant en lag om nedsättning av saltpriset ——
1 Partiet firade den 7 maj 1921 sitt 50-åriga regeringsjubileum med en stor fest, var- vid en jubileumsskrift utgavs under titeln ”Konservativ Luzern 1871—1921. Fiinfzig- jähriges Regierungs-Jubiläum der konservativen Partei des Kantons Luzern” (Luzern 1921), författad av Joseph VViniger. Den följande skildringen vilar till stor del på nämnda skrift ävensom på muntliga upplysningar, som jag erhållit av författaren, vilken är redaktör för det katolsk-konservativa huvudorganet ”Das Vaterland" i Luzern. W. är tillika mångårig medlem av förbundsparlamentet och där ledare för den ka- tolsk—konservativa fraktionen i ständerrådet. 2 Genom 1871 års val blev ställningen i parlamentet omkr. 80 konservativa mot 50 liberala. Vid 1891 års val nådde det konservativa partiet kulmen —— 91 av parlamen— tets 134 medlemmar. Den första tillämpningen av den proportionella valmetoden 1911 (med det oerhörda röstdeltagandet av ända till 91 procent) gav till resultat: 88 konser- vativa, 62 liberala och 7 socialdemokrater. Efter det sista valet 1919 består parlamen- tet av 88 konservativa (samma siffra som 1911), 53 liberala, 12 socialdemokrater och Al griitlianer. 3 Ett författningsreferendum ägde rum 1878, ett annat 1882, och 1889 beslöt parla- mentet anordna ett frivilligt referendum — ett av de få fall, då denna form över hu— vud använts i Schweiz — angående överlåtande av en kyrka i Luzern till gammalka- tolikcrna.
tydligen för att vinna folkopinionen — och anordnade därefter omröst— ' ningen (15/3 1891), varvid initiativet tillbakaslogs med omkring 15000 röster mot 10000 (deltagande 89 procent).
Samma manöver upprepades i viss mån 1893. Parlamentet hade anta— git en skattelag, som något höjde den direkta statsskatten. Mot denna lag begärde de liberala referendum och voro vid omröstningen ($,!2 1893) ytterst nära att segra. Endast med 34 rösters majoritet (11426 röster mot 11 392) blev lagen bifallen av folket (deltagande 78 procent). Även nu syntes läget gynnsamt för ett nytt angrepp. Med livligt understöd av den liberala oppositionen igångsattes ett författningsinitiativ, som begär— de införande av proportionella val, en reform som även räknade anhän- gare på konservativt håll. Majoritetspartiets sammanhållning visade sig dock stark, och det segrade vid omröstningen (17/12 1893) med omkring 11 000 röster mot 9 000 (deltagande 68 procent) .1
Efter dessa misslyckade aktioner inträdde en lång paus i folkomröst— ningsinstitutets användning, vilken räckte ända till år 1905. Tre omröst— ningar förekommo-detta år på tre olika dagar, ett antal, som varken förr eller senare i Luzern uppnåtts.
Den första omröstningen (8/1 1905) gällde en författningsändring, som åsyftade att ställa regeringsmedlemmarna och kantonens två ständerråd under folkval. Förslaget, som i parlamentet väckts från liberalt håll, hade vunnit anslutning jämväl av de konservativa, och blev i omröst- ningen under svagt deltagande (26 procent) så gott som enhälligt anta— get (omkring 9 000 röster mot 300).
Kort därpå samlade sig det liberala partiet till ett stort slag mot den konservativa parlamentsmajoriteten. Det inlämnade liksom förut 1891 ett folkinitiativ, som innehöll ett helt författningsprogram, nu uppdelat i sju punkter.2 En del voro av rent konstitutionell natur, gående bl. a. ut på omorganisation av regeringen och införande av laginitiativet, vilken folk- rättighet ovanligt länge hållits tillbaka i Luzern, en del voro av ekono— misk art, åsyftande lindring av skattetrycket samt beviljande av anslag till jordförbättringar. Även nu gick parlamentsmajoriteten taktiskt klokt tillväga i sitt bemötande av anfallet. Den ställde sig välvillig gent emot två av de föreslagna punkterna —— de som rörde laginitiativet samt åt- gärder för jordförbättringar — vilka undantogos för att längre fram behandlas. Uträkningen visade sig lyckad. Då de övriga fem punkterna framlades för folket (2/4 1905), blevo de med rätt stora majoriteter av- slagna (omkring 16000 röster mot 12000; deltagande 82 procent). Ett författningsförslag rörande de nämnda två punkterna, varom enighet
1 Sedan parlamentet 1909 accepterat den proportionella valmetoden, godkändes den i folkomröstningen, men bekämpades då av de liberala. '" Se nedan Bil. II. Detta initiativ, liksom det föregående 1891, hade formen av all- män hemställan.
rådde, blev följande år under ytterst svagt deltagande (10 procent) nästan enhälligt bifallet i folkomröstningen (omkring 3 000 röster mot 200).
Den tredje omröstningen 1905 (29/10) var ett fakultativt referendum, som åter gällde en lag om höjning av den direkta statsskatten. Den libe- rala minoriteten hade i parlamentet tidigare biträtt lagen, men sannolikt såsom en följd av nederlaget vid initiativomröstningen inledde den sedan en häftig nejkampanj mot densamma. Även nu blev den emellertid be- segrad (omkring 14 600 jaröster mot 12700 nejröster; deltagande 78 procent).
Folkinitiativet har senare vid ett par tillfällen tillgripits av oppositio- nen. År 1913 inlämnade liberala och socialdemokrater under inbördes tävlan var sitt initiativ, vilka båda åsyftade lindring i skattetrycket för de mindre bemedlade klasserna.1 Båda initiativen avslogos med stora majoriteter. Det sista initiativet härrör från år 1919 och frambars av socialdemokraterna med understöd av den kristligt sociala fraktionen av det konservativa partiet. Det föreslog införande av ålderdoms- och invali- ditetsförsäkring. Gentemot detta initiativ uppställde parlamentet ett posi- tivt motförslag, vartill majoriteten tydligen låtit förmå sig under påver- kan av den inom densamma i viss mån fronderande sociala gruppen. Både initianternas och parlamentets förslag blevo emellertid av folket förkastade vid den år 1921 anordnade omröstningen.2
De folkomröstningar i Luzern, som icke varit partipolitiskt betonade, äro få. Några exempel hårpå finnas dock, alla fakultativa referenda. Ett rörde en lag om söndagsvila (butikstängning) 1914, varvid opposi- tionen kom från de konservativa bönderna, ett annat en lag om ny dom- stolsorganisation 1913, varigenom en del dittillsvarande kretsdomstolar avskaffades. Motståndet var härvidlag lokalt och kom från de tingskret- sar, som förlorat sina domstolar. Ett tredje gällde en jaktlag 1906, vil- ken allmänt bekämpades av bönderna. Denna blev fälld i omröstningen, vilket är det enda fall, där ett referendum under det konservativa parti- väldet gått parlamentet emot.
Kantonen Vaud uppvisar i vissa avseenden samma referendumpoli— tiska typ som Luzern. Även i Vaud har ett majoritetsparti mycket länge suttit vid makten i parlamentet. Alltsedan 1845 års revolution3 har nämligen det radikal-demokratiska partiet här varit obestridd härskare.
* Se ”Botschaft des Regierungsrätes des Kantons Luzern an den h. Grossen Rat”. Luzerner Kantonsblatt 19ln 1913. '
2 Detta initiativ finnes icke medtaget i tabellbilagan. Se härom ”Botschaft des Regie— rungsrates des Kantons Luzern an den h. Grossen Rat” (Luzerner Kantonsblatt ”ha 1919) samt ”Ergebniss der Volksabstimmung fiber das Volksbegehren fiir die Einfiihrung der Alters- und Invalidenversicherung (ibid. 10/3 1921).
3 Jämf. ovan s. 79 ff.
V'ssa brytningstendenser ha visserligen under senaste tiden kunnat skönjas —— benägenhet hos partiets stora bondekontingent att gå sin egen väg — men ännu vid de senaste valen var partiet obrutet och be- satte 146 av parlamentets 237 platser. Den största minoritetsgruppen ut— göres av de konservativ—liberala (65 medlemmar), varefter komma social- demokraterna (24 ledamöter). Liksom i Luzern åro omröstningarna sällan förekommande, och de utfalla i allmänhet i överensstämmelse med parlamentets ståndpunkt. ' Å
En bestämd olikhet mellan de båda kantonerna består emellertid däri. att någon partiopposition vanligen icke framträder vid omröstningarna i Vaud. Detta drag framgår omedelbart vid en blick på de obligatoriska författnings— och finansreferenda, som ägt rum under de senaste 30 åren. Alla parlamentsförslagen, så när som på ett — ett 10—miljonerslån 1911. som för övrigt året därpå efter sänkning till 81/2 miljoner fr. gick ige— nom — ha med stora majoriteter men under utomordentligt svag delta— garfrekvens bifallits av folket. Vad som gäller om referenda, gäller i det stora hela även om initiativen.1
En i mycket rent kommunal prägel har referendumpraxis i_Beselstadt, där parlamentet i själva verket har karaktären av stadsfullmäktige. Referendumbegäran har ofta framställts i frågor rörande stadsplane— ringsarbeten, brebyggnader, kanaliseringsföretag och gatuanläggningar o. d.; vidare rörande förslag om uppförande av offentliga byggnader. exempelvis ett badhus, en börsbyggnad, ett krematorium. Vanligen ha omröstningarna i dessa frågor blivit ett bekräftande av parlamentsför— slagen. Någon gång ha de dock gått parlamentet emot, såsom då folket år 1896 med överväldigande majoritet och under ett för Baselstadt ovan— ligt livligt röstdeltagande (55 procent) avslog ett beslut om uppförande av en bekvämlighetsinrättning på ”Marktplatz”. Av parlamentsbeslut som fallit, kunna ytterligare nämnas två lagar angående restaurangrö- relsen (1898 och 1904) samt en lag om värdestegringsskatt (1911).
I allmänhet torde kunna sägas, att partipolitiken rätt litet spelat in i de nu nämnda omröstningarna. Det är först på senaste tiden, efter socialdemokraternas och kommunisternas starka makttillväxt, som an— vändningen av folkomröstningsinstitutet i Baselstadt fått en utpräglat partipolitisk karaktär.2
Tendenser och resultat.
Av den översikt, som ovan givits av referendumpraxis i förbund och kantoner, framgår, att de ämnen, som fallit under folkets avgörande. varit
"1 Se nedan s. 302. 2 Se nedan 5. 321, 11. 1.
_av den mest skiftande beskaffenhet. 1 kantoner med obligatoriskt lagrefee rendum ligger detta. i sakens natur. Här är över huvud hela statsverk- samheten enligt författningen lagd i folkets hand. Men även i förbundet och kantoner med fakultativt lagreferendum ha omröstningarna berört mycket växlande spörsmål. Genom att följa refcrendunikampanjerna och särskilt sistnämnda referendumforms tillämpning, vilken helt bestämmes av de röstberättigade själva, ha vi fått en inblick i, vilka ämnen företrä- desvis tilldraga sig det röstande folkets intresse. Än har det varit viktiga författningsändringar, än spörsmål av ekonomisk natur, än förvaltnings— organisatoriska nyheter, än sociala reformer, än lagar, som särskilt nära berört vissa lager av befolkningen, än frågor av konfessionell art, som väckt strid och drivit upp deltagandet vid omröstningarna.
Vid ett studium av folkets ställningstagande till de ämnen, som före— lagts detsamma, fäster man sig kanske i första hand vid den negativa tendens, som därvid ofta givit sig tillkänna. Denna tendens är i det före— gående berördl, och vi ha därvid kunnat fastställa., att det övervägande antalet fakultativa och ett icke oväsentligt antal obligatoriska referenda gått representationen emot. Detta sakförhållande hör till de mest upp— märksammade i diskussionen om folkomröstningsinstitutets praktiska verkningar. Vi erinra oss från de äldre referendumdebatterna den stån— digt återkommande förutsägelsen, att referendum skulle hämma parla- mentets arbete, att det skulle hindra behövliga reformer och att det över huvud Skulle utlämna hela lagstiftningsverksamheten åt slumpens blinda inverkan. Under de första decennierna av institutets användning fort- satte debatterna om dess fördelar och nackdelar, och man bedömde erfa- renheterna rätt olika. Hur omdömena än föllo, stod emellertid en sak fullt klar: de många förkastade parlamentsförslagen. Detta faktum gav tidigt upphov till uppfattningen om referendum såsom ett konservativt institut, en uppfattning, som stadgade sig, sedan det katelsk-konservativa partiet öppet förkunnat sin refercndumvänlighet. Alltsedan dess har in- stitutets mest framträdande karaktärsdrag ansetts vara dess utpräglat konservativa verkningar.
Att referendum i många fall verkat såsom en hämsko på representa- tionens arbete bekräftas också av erfarenheten ända fram till våra dagar. Tydligt är emellertid, att ett enbart konstaterande av institutets ofta framträdande negativa tendens icke är tillfyllest, om man verkligen vill tränga in i dess sätt att fungera. Den skildring av ett flertal omröst- ningar i avseende på deras förutsättningar, förlopp och resultat, som ovan lämnats, ger anledning att upptaga nämnda tendens till närmare analys. Det skall därvid visa sig, att skäl finnas att till en viss grad modifiera det allmänna omdömet om referendums verkningssått. Särskilt
' Jämf. ovan s. 222 ff.
torde genomen närmare undersökning dess påstådda konservativa karak— tärsdrag framstå i en något annan dager.
Det kan till en början ha sitt intresse att med ledning av det förelig- gande materialet utröna inom vilka områden av representationens verk— samhet folket visat mest benägenhet att begagna sin avslagsrätt. Man ] . stannar då ovillkorligen först vid det ekonomiska området. Vi ha sett med vilka svårigheter det varit förenat att åstadkomma reformer inom skattelagstiftningen i en del kantoner. Det ena skatteförslaget efter det andra har fallit, innan ett positivt resultat kunnat uppnås. Det är nog att i detta avseende erinra om att 1832 års skattelag i St. Gallen på grund av folkets motstånd först 1903 kunde ersättas med en ny. Ett liknande förhållande har mött oss i Bern. Men även anslagsfrågor ha ofta varit svåra att genomdriva såväl i förbundet som kantonerna, speciellt löne— regleringar och utgifter för inrättande av nya ämbetssysslor och admi- nistrativa nyorganisationer över huvud. Den naturliga obenägenheten hos folket att påtaga sig ekonomiska bördor i förening med ovilja mot vad man betraktat såsom onödiga utvidgningar inom förvaltningen har här varit bestämmande för ståndpunktstagandet. Sparsamhet och anti- byråkratism äro sålunda tendenser —— sedan gammalt iakttagna och 'säkerligen de mest framträdande — som göra sig gällande vid referen— dumrättens utövning.
När man framhåller de fall, där dessa tendenser avgjort omröstningar- nas utgång i negativ riktning, förtjäna emellertid, för att bilden "ej skall bli skev, även alla de fall — och de äro de talrikare — att ihågkommas, 'där folket tillmötesgått de ekonomiska krav av olika slag, som av repre— sentationen framställts. Exempel härpå finner man i den villighet varmed folket i Bern understött parlamentets storslagna men kostsamma järn- vägspolitik, likaså i de utan tvekan godtagna stora krigsskatterna i för- bundet samt i de flerstädes till lindrande av det genom kristiden upp- komna nödlåget beviljade anslagsbeloppen. Även om sparsamhetskänslan i en hel del fall tagit ut sin rätt, kan man alltså ingalunda tala om någon blind motspänstighet från folkets sida mot ekonomiska uppoffringar. Däremot vittnar också den mängd av viktiga organisationsfrågor, som blivit lösta under dess medverkan.
Ett område, där omröstningarnas negativa tendens också plägar fram— . hävas, är den sociala lagstiftningen, och vi ha sett, hur åtskilliga för- slag på detta område fallit på grund av motstånd från folket. Men även här förtjäna de antagna lagarna att ställas vid sidan av de förkastade. I förbundet antogs fabrikslagen 1877, medan olycksfallsförsäkringslagen 1900 avslogs; lagen om arbetsförhållandena 1920 rönte samma öde, men lagen om 8-timmars arbetstid vid trafikverken bifölls. I kantonerna ha
' l
likaledes sociala reformförslag ömsom förkastats, ömsom godkänts av folket.
I fråga om lagar på det egentliga rättsväsendets gebiet har oppositions— lusten visat sig mindre utpräglad, och författningsändringar ha, såsom redan förut påpekats, i regel vunnit bekräftelse vid omröstningarna.
Vad särskilt beträffar omröstningarna i förbundet, är det ett drag, som i hög grad sätter sin prägel på referendumkampanjerna, nämligen intressemotsatsen mellan kantonerna och förbundsstaten. Vi ha funnit. att denna motsats spelat in i de flesta omröstningar, dessa må sedan ha gällt de mest olikartade ämnen. Det gemensamma för dem alla har varit deras egenskap att väcka till liv den alltid latenta stridsfrågan om för- bundskompetensens utvidgning. I en mängd fall, där förbundslagar av- slagits, år det den kantonala självständighetskänslan, som fällt avgö- randet eller under alla förhållanden kraftigt medverkat därtill.
När man bedömer de negativa resultat, som folkomröstningarna inom ovan berörda områden ofta givit, är det emellertid en viktig omstän- dighet, som ej får förbises: resultaten ha ej varit för all framtid defini- tiva. De framlagda förslagen ha Väl för ögonblicket förkastats, men de ha i många fall sedermera kommit igen mer eller mindre ändrade och ha då antagits av folket. Eller också har förnyad lagstiftning av parla— mentet i en fråga, som tidigare fallit, fått passera utan att göras till före— mål för referendum. Flera frågor ha varit av den art, att en lösning av desamma i en eller annan form måste ske, och härom har den all- männa opinionen varit tämligen ense, ehuru man tvistat om sättet för lösningen. Vid omröstningarna har svaret endast kunnat bli ett ja eller ett nej, men då svaret" utfallit med nej, har detta nej i en hel del fall icke inneburit en absolut avvisande hållning från folkets sida. Det har endast velat säga, att parlamentets förslag i det föreliggande skicket ej var tillfredsställande, och folkets votum har sålunda närmast inneburit en återiörvisning av ärendet. Då detta i omarbetat skick på nytt framlagts, har det vunnit godkännande.
' Exemplen på avgöranden av nu nämnda slag äro, såsom vi av det före— gående sett, mångfaldiga. I förbundet ha sålunda bland andra de viktiga bank-, järnvägs— och folkförsäkringsfrågorna småningom funnit sin lös- ning efter att först ha haft att kämpa med motstånd från folkets sida. Det mest typiska exemplet på ett referendum med negativ utgång, där folkavgörandet i själva verket endast innebar en återremiss och så även omedelbart uppfattades, var omröstningen rörande den första totala för- fattningsrevisionen 1872. Ehuru det framlagda förslaget förkastats, åter- sände folket vid de kort därpå förrättade nyvalen till nationalrådet den gamla revisionsvänliga majoriteten, till och med något förstärkt, därmed tydligen markerande, att det ingalunda principiellt var emot en revision,
ehuru det icke funnit det första förslaget tillfredsställande. Representa— tionen å sin sida hade genom diskussionerna under referendumkam- panjcn fått en otvetydig fingervisning om i vilken riktning revisionen borde gå, och då den med ledning härav framlade ett modifierat förslag nr 2, fann detta i omröstningen folkets gillande.
Samma tillvägagångssätt återupprepas, om också. mera sällan sa på tagligt, i åtskilliga andra fall. Stundom händer, att ett stort reformpro- jekt, som fallit för referendum, av parlamentet styckas för att sedan undan för undan partiellt framläggas till godkännande. På. detta sätt löstes exempelvis frågan om undervisningsväsendets nyorganisation i Ziirich. I anslags- och lånefrågor är det vanligt, att avslagna parla— mentsförslag efter kort tid konnna igen, nu med nedprutade äskanden, vilka ofta beviljas. Det visar sig härav, att striden icke egentligen rört spörsmålet, huruvida medel över huvud skulle beviljas utan de begärda. beloppens storlek.
Som vi sett, är det emellertid visst icke alltid, som ett förkastat förslag andra gången går igenom. Vi ha funnit exempel på frågor, som gång på gång bollats fram och tillbaka mellan folk och parlament, i ett slags tävlingskamp mellan dessa, utan att en lösning varit möjlig att uppnå. Och har ett positivt resultat slutligen vunnits, så har detta vanligen en— dast kunnat gå för sig på det sätt, att det ursprungliga parlamentsför- slaget gradvis underkastats en mycket genomgripande förändring, ända tills det motsvarat folkmajoritetens önskningar. Det har naturligtvis också inträffat, att en omröstning i en fråga med negativ utgång givit fullt klart besked därom, att folkets hållning måste betraktas sasom defi— nitivt avvisande, varför frågan sedermera ej återupptagits (ex. skol— fogdeförslaget 1882). Har tvivel någon gång i detta avseende uppstått, har en andra omröstning med samma utgång som den första varit till— räcklig att skingra ovissheten (ex. referendum i rösträttsfrågan 1875 och 1877). Nu anmärkta fall utgöra dock mindretalet. Vad särskilt för— bundet beträffar, visar en genomgång av de särskilda omröstningarna. att ganska få av dessa verkligen förmått att helt undanskjuta en fråga från den politiska dagordningen.
Ett närmare studium av referenduminstitutet i praxis ger sålunda vid handen, att förekomsten av en hel del negativa omröstningar icke utan vidare berättigar till den generella slutsatsen, att institutet såsom sådant verkar avgjort negativt. Det hindrar icke utvecklingen, men det kan i all- mänhet sägas, att det fördröjer den; det ger det parlamentariska lagstift— ningsarbetet en långsammare takt samt modifierar dess riktning och in»- nebörd. Det ligger nära till hands att på grund av denna egenskap hos referendum stämpla det såsom ett till sina verkningar alltigenom kon-
servativt institut. Såsom förut anmärkts, är ingenting vanligare, och det har snart sagt ingått i det allmänna medvetandet såsom ett fastslaget faktum, att referendums särmärke är dess konservativa karaktär. Menas härmed, att referendum genom sin natur verkar till förmån för det existe- rande rättstillståndet, att det över huvud skyddar de bestående förhål— landena mot hastiga förändringar, och att det i sin användning utvisar, att folkets massa är mindre benägen för nyheter än representationen, så är karaktäristiken otvivelaktigt riktig. Menar man åter, att referendum är konservativt i partipolitisk mening — Vilket alltid mer eller mindre , medvetet torde åsyftas _ så är karaktäristiken vilseledande. _
Ser man på omröstningsfrågorna, så är det i de flesta fall —— för att nu endast hålla oss till förbundet —— omöjligt att åsätta dessa en bestämd politisk etikett. Då folket avslår en pensionslag eller förslag om inrät- tande av ett ämbete eller organisationsåtgärder av det ena eller andra slaget, spårar man förgäves i dess avvisande hållning några partipoli— tiska inflytelser, om också i något av nu antydda fall referendumbe- gäran urSprungligen kan ha utgått från det konservativa oppositions— partiet. Vissa förslag, som underställts folket, äro emellertid av den natur, att de torde kunna karaktäriseras såsom politiskt radikala, t. ex. de socialpolitiska reformerna, och man kan tala om politisk konserva- tism hos folket, då det avslår ett sådant förslag, det må sedan i pärla-- mentet utan åtskillnad ha vunnit anslutning av alla partigrupper. Klart konservativa tendenser hos folket tycker man sig också skönja, då det förkastar kulturradikala förslag, såsom skedde ifråga om den åsyftade skolreformen 1882.
Men dessa utslag av vad man med fog skulle vilja kalla konserva— tism från folkets sida böra jämställas med andra yttringar av folk— viljan, som gå i en rakt motsatt riktning. Det har även hänt, att lagar, vilka man är benägen att beteckna såsom i vanlig mening reaktionära, blivit avvisade av folket. Så skedde beträffande ”munkorgslagen” 1903 och ”omstörtningslagen” 1922. Med samma rätt, som det katolsk—kon- servativa partiet på 1880-talet fann referendum vara ett speciellt konser— vativt instrument, skulle socialdemokraterna nu —-— på grund av omstört— ningslagens fall _ kunna beteckna referendum såsom ett radikalt in- strument. Det är dock tydligt att varken den ena eller den andra beteck- ningen träffar det rätta. Referenduminstitutet visar sig tämligen opar- tiskt kunna tjäna än det ena, än det andra partipolitiska intresset. Man gör därför riktigast i att till undvikande av allt missförstånd karaktä— risera dess inneboende egenskap att lägga en viss hämsko på representa— tionens verksamhet med den neutrala beteckningen retarderande.
Det harför övrigt sitt intresse att observera, att denna retarderande tendens hos referendum åtminstone vad förbundet beträffar befunnit sig
i bestämd tillbakagång under de senaste decennierna. Först och främst kan konstateras, att det fakultativa referendum över huvud tillämpats i betydligt mindre omfattning under 1900 talet än under föregående århun— drade. Medan de fakultativa referenda under tiden 1881—1900 uppgå till ett antal av 18, nå de nämligen icke upp till mer än 9 under tiden 1901—— 1922.1 Redan härav är tydligt, att folkets oppositionslust gent emot parla— mentet på senare tider dämpats. Detta förhållande blir än mer klart, om vi se på antalet förkastade förslag under de nämnda tidsperioderna. Av de 18 omröstningarna 1881—1900 utföllo ända till 13 negativt, under det att av de 9 omröstningarna 1901—1922 blott 3 fingo denna utgång. En liknande nedgång i den negativa tendensen kunna vi iakttaga även ifråga om de obligatoriska författningsreferenda. AV 13 föreslagna för— fattningsändringar 1881—1900 förkastades 4, men av lika många, som förekommo 1901—1921, förkastades endast en.
Den utveckling i riktning mot en allt mindre negativ referendum- praxis, som man alltså kan skönja i förbundet — inalles endast 4 för— kastade parlamentsförslag under de sista 22 åren — har sin motsvarighet i en del av kantonerna. Sålunda har i två kantoner med obligatoriskt lag— referendum, Bern och Solothurn, den negativa tendensen befunnit sig i jämn tillbakagång under de tre sista decennierna, och i Zurich utvisar åtminstone det sista årtiondet en sådan nedgång.2 I de andra kantonerna däremot finner man knappast någon motsvarighet till denna utveckling. .
*
När man bedömer erfarenheterna av referendinninstitutets användning. och speciellt dess ovan anmärkta retarderande skaplynne, är det vanligt att uppställa frågan, om det i allmänhet verkat till nytta eller skada för lagstiftningsarbetet. Frågan må ställas även här, ehuru det av allt som sagts är tämligen tydligt, att ett generellt svar svårligen låter sig avgiva. Dels har institutet verkat olika under olika tider, dels uppvisar det inom
1 Att det icke endast är krigstiden, som verkat äterhållande på referenduminstitutets senare användning, framgår därav, att de fakultativa referenda fördela sig jämnt på de två sista decennierna: 4 omröstningar på tiden 1901—10 och lika många på tiden 1911 —20. Därtill kommer en omröstning 1922. ” Utvecklingen i de nämnda tre kantonerna belyses av följande siffror, vilka ange antalet förkastade parlamentslörslag i procent av hela antalet av de till omröstning framlagda under de tre sista årtiondena.
l
Tid | Bern , Solothurn % Zurich i
l
. | *
1891—1900 | 27. , | 19. 3 , 13.5 l
! 1901—1910 | 17. e 14. 3 1 27.7 l i 1911—1920 ! 14.8 l 13 s ' 17.8 *
olika tillämpningsområden en mycket växlande praxis; och vidare: det är ingen lätt sak att i varje enskilt fall verkligen avgöra, huru resultatet av en omröstning är att betrakta, om det på det hela taget varit nyttigt eller skadligt.
Med fasthållande av dessa anmärkningar ger emellertid det erfarenhets— material, som vi i det föregående stiftat bekantskap med, anledning till vissa sammanfattande reflexioner.
Se vi till en början på omdömena i litteraturen om det schweiziska refe- renduminstitutets praktiska verkningar, kan det i det stora hela konsta— teras, att dessa gå i en gynnsam riktning, och i allmänhet gynnsammare, ju senare omdömena äro. Såsom förut anmärkte, voro meningarna under äldre tid, då institutet genomgick sina prövoår, rätt divergerande. Man finner bland inhemska bedömare under denna tid vid sidan av entusias- tiska v'anner av referendum mer eller mindre reserverade anhängare och även rena'motståndare, och alla dessa åsiktsnyanser gå igen hos ut- ländska iakttagare.1 Under 1900-talet, då en rikare erfarenhet samlats, äro uttalandena mera enstämmigt erkännsamma.2 Trots kritiska invänd—
1 Redogörelser för den äldre schweiziska diskussionen återfinnas hos D e plo i g o, a. a., s. 272 ff. samt Signorel, a. a., s. 370 ff. Här må blott hänvisas å ena sidan till Hilty's förut ofta anförda referendumvänliga avhandlingar, framförallt ”Das Referen— dum im schweizerisehen Staatsrecht” (1886) och ”Le referendum et l'initiative en Suisse” (1892), samt & andra sidan till Numa D roz' samtidiga mera kritiskt hållna uppsatser, samlade i ”Etudes et portraits politiques”. — Bland utländska bedömare kunna nämnas A d am s (f. d. engelsk minister i Bern) et C unningh am, La Confédération suisse (1890), s. 7 if, samt lVinchester (f. d. amerikansk minister i Bern), The swiss republic (1891), s. 167 ff. Båda uttala sig gynnsamt om den dittillsvarande refe— rendumpraxis. W. förklarar, att den varit ”neither ineffective nor unduly obstructive", Samt sammanfattar sitt omdöme sålunda (s. 174): ”This combination of representative institutions with the direct excereise of popular sovereignity is well calculated to promote the welfare of the people, occupying the peculiar position in which the Swiss are placed. Tile diseipline of sclfgovernment in the commune, and the training afforded by an effec— tive system of popular education, have qualified them for the practice of direct demo— cracy." I det hela gynnsamt, ehuru med framhållande av att referendum hindrat åtskilliga nyttiga lagar, särskilt sociala, uttalar sig L 0 w ell, Governments and parties, II (1896), s. 279 i.; The referendum and initiative (International journal of ethics 1895—96, 5. 51 if). I samma riktning går Vincent, Government in Sivitzerland (1900, omtr. 1913), ss. 90, 192. En rätt avgjord förkastelsedom fäller däremot Signorel, a. a., (1896), s. 399 ff. 2 Bland senare schweiziska författare, som uttalat sig om verkningarna av referen— dum, må hänvisas till Wagniere (förutvarande vice kansler i förbundet), La demo— cratic en Suisse (1905), s. 29 ff.; Cu r ti, Die Resultate des schweizerischen Referendums (1911), s. 65 ff.; Rappard (professor i Geneve), The initiative, referendum and re— call in Switzerland (Annals of the american academy of political and social science 1912, s. 141 ff); Bonjour, &. a. (1919), s. 124 ff. — Bland utländska författare kunna nämnas: H. D. Lloyd, a. a. (1908), s. 208 ff.; Grönlund, a. a. (1912), s. 84 ff.; Brooks, Government and politics in Switzerland (1920), s. 157 ff.; Bryce, Modern democraeies, I (1921), s. 447 f.
ningar i vissa avseenden år man allmänt ense om att Schweiz på ett lyck- ligt och för statslivet i det hela hälsosamt sätt gått i land med vad Numa Droz en gång kallade ”l'essai le plus grandiose qu7une république ait jamais tenté”.1 _
Detta totalomdöme javas icke av den närmare undersökning av refe— rendumpraxis ända fram till våra dagar, som här företagits. Så mycket står utan vidare klart, att de olycksspådomar, varmed den direkta demo— kratiens motståndare vid dess införande vore så frikostiga, icke besan— nats av verkligheten. Referendum har icke hindrat lagstiftningsmaskine- riet att fungera, det har icke på något otillbörligt sätt raserat parla— mentets verksamhet, och det har icke utlämnat landets politik åt ett nyck- fullt och okunnigt massvalde.2 Det är icke många omröstningar, där man kan tala om verklig obstruktion från folkets sida. Visserligen ha under äldre tid förbundsomröstningar förekommit — särskilt den s. k. fyrpuck- liga kamelen 1884 — där man tycker sig förmärka en rent' obstruktiv anda, där den negativa utgången avgjorts av en allmän stämning hos folket att ”herrarna i Bern behövde en låxa”.3 Exempel på sådana om- röstningar saknas icke heller i kantonerna, och i vissa frågor har folket här visat prov på ett anmärkningsvärt envist motstånd mot lagstiftnings— åtgärder, vilka synts vara av behovet påkallade. Möjligen kan man till och med ifråga om en och annan kanton, såsom St. Gallen, där referen— dum verkat sarskilt negativt, vara benägen att summariskt karaktärisera institutets verkningar såsom mindre lyckliga.4 Men dessa. undantag äro
1 Etudes et portraits politiques, s. 35. "' H. D. Lloyd, a. a., s. 240 har följande sammanfattande omdöme: ”Our inquiry into the history of the most important acts of policy done by the referendum shows that in nearly every case & genuine education of the electorate is involved and that sudden instinctive passionate action is extremely rare.” Härmed kan jämföras Bro ok s, a. a., s. 160: ”A consideration of the whole experience från 1874 to 1917 indicates spasmodic action as the occasional exception, while careful discrimination according to the character of the measures submitted is the general rule.” ” It ap pa rd, a. a., s. 139. " Muller, Die kantonalen und eidgen. Volksabstimmungen im Kanton St. Gallen, s. (i, yttrar sig om tillämpningen av referendum i sin hemkanton på följande sätt: ”Bei allem schuldigen Respekt vor dem antonomen Selbstentscheidungsrecht des souvcränen Volkes, und bei aller Erklärlichkeit der bei mancher dieser Abstimmungen als Leitmotiv zu Tage getretenen, aus haushältcrischem Sinn hervorgegangenen Abneigung gegen Vermehrung der staatlichen Ausgaben und gegen weitgehendc Einmischung staatlicher Reglementierung in die Tätigkeitsspäre des einzelnen Biirgers ist doch wohl bei nitherer Betrachtung verschiedener dieser Abstimmungsergebnisse nicht in Abrede zu stellen, dass manche der dem Stimmzettel zum Opfer gefallenen Vor-lagen vermöge ihrer not— wendigen und dringlichen Zweckbestimmung und ihres Inhaltes ein freundlicheres Schicksal verdient hatten, und dass bei der einen oder andern Abstimmung Argumente und Stimmungen ausschlaggebend mitgewaltct haben, die mit der jeweilen in Frage gestandenen Vorlage in lesen Zusnmmenhange gestanden sind.”
icke ägnade att förtaga det gynnsamma totalintrycket. Det schweiziska folket har i sin lagstiftningsverksamhet i stort sett icke visat sig ore- sonligt eller låtit sig ledas av blinda stämningar.1
I det föregående ha påpekats en del fall, där flera till folkomröstning på en gång förekommande frågor resulterat i avslag utefter hela linjen och där man tycker sig se, hurusom den ena frågan dragit den andra med sig i fallet. Det förtjänar emellertid betonas, att dessa fall, som i och för sig äro av intresse, därför att de utvisa vilka tendenser refe— rendum i tillämpningen kan föra med sig, höra till undantagen. I re— gel har folket vid samtidiga omröstningar utmärkt väl vetat att skilja på frågorna och avhållit sig från missnöjesdemonstrationer i klump.= Referenda såväl i förbundet som kantonerna ha mången gång blottat djupgående meningsdivergenser mellan folk och folkrepresentation — vilket för övrigt hör till institutets uppgifter — men det är ytterst säl- lan man kan påstå, att folkavgörandena varit omotiverade, att de kom- mit såsom uttryck för en reformfientlighet till varje pris.
Över huvud utgår man alltför gärna från den presumptionen, att de föreliggande parlamentariska arbetsresnltaten i och för sig äro goda eller i varje fall de bästa som stå att få, och från denna utgångspunkt bedömes referendum gynnsammare, i samma mån som dess utslag ut- falla till parlamentets förmån. Där så är förhållandet — såsom i kanto— nerna Luzern, Vaud och Wallis, där omröstningarna aldrig eller myc- ket sällan gå parlamentet emot — visa dessa emellertid endast, att över- ensstämmelse råder mellan folket och dess representanter, och de säga intet i frågan, huruvida det varit bättre, att de framlagda förslagen i en- lighet med folkminoritetens önskningar blivit förkastade. Det lärer ej med fog kunna påstås, att referendum i nämnda kantoner ”verkat bättre” än vad det i allmänhet gjort i förbundet och de andra kanto— nerna, där folkrepresentanternas arbete oftare blivit underkänt. Då ett parlamentsförslag förkastas, uppenbarar visserligen detta oöverens- stämmelse mellan folk och parlament, men innan utgången bedömes, "återstår alltid att avgöra frågan vilkendera parten träffat det rätta, och därvid säger resultatet som sådant på förhand intet vare sig till den ena eller den andra partens förmån.
1 Bryce, a. a., I, s. 448, har följande allmänna omdöme om referendumpraxis: ”It has shown the people to be, if not wiser, yet slightly more conservative than was expec- ted. But their aversion to change has been due to caution, not to unreason, and scldom to prejudice.” ” Jämf. B 0 njn u r, a. a., s. 123, där det heter: ”On serait parfois tenté de eroire que la plupart des électeurs suivent passivement certains courants qui poussent å dire oui on 51 dire non. Ce qui prouve le contraire, ce sont les résultats du vote populaire dans les cantons å referendum obligatoire, ou les électeurs ont å voter le méme jour sur plusieurs lois et arrétés de nature différente. L'électeur sait fort bien distinguer. Il accepte les uns, rejette les autres et n'est pas en peine pour donner les raisons de son vote.”
Såsom förut redananmärkts, är den nämnda frågan svår, oftast kan- ske omöjlig att besvara, då ingen objektiv gradmätare gives, och allra minst ställer det sig lätt för en främling. I en del fall torde väl ett dom— slut med en viss säkerhet kunna fällas, men i de flesta ger resultatet fog för olika meningar. Icke ens i fall då representationen stått enhällig kring sitt förslag mot en avslående folkmajoritet finns skäl att utan vi- dare antaga, att rätten legat "på den förras sida. Beträffande den 1900 avslagna, mycket omdiskuterade olycksfallsförsäkringslagen, som i na- tionalrådet bifallits med alla röster mot en, hade jag tillfälle att fråga dess upphovsman, förbundsrådet Ferrer, som jämväl utarbetat den se- nare, 1912 antagna lagen, vilkendera av dessa han gav företrädet. Han betecknade den förra såsom tekniskt bättre, såsom ett i det hela enhet- ligare verk; den senare tog mera hänsyn till den praktiska genomför— barhetens krav. Andra politiker, som på sin tid verksamt understött den första lagen, gåvo oförbehållsamt tillkänna såsom sin mening, att dess fall varit enbart till gagn, då den senare lagen i alla avseenden måste anses såsom ett bättre arbete. Denna uppfattning torde numera vara den allmänna. I fråga om den nyligen (1920) genom omröstning förkas- tade, i nationalrådet enhälligt antagna lagen om arbetsförhållandena är det rätt nattuligt, att åsikterna alltjämt skulle vara ganska delade. Det är dock anmärkningsvärt, att även parlamentsledamöter, som särskilt arbetat för den, togo dess fall med stort jämnmod. Vissa partier av la— gen ansåg man sig med utsikt till framgång kunna genast åter lägga fram; beträffande andra hade omröstningen bragt klarhet i att de utan våda tills vidare kunde läggas åsido.
Något försök skall här icke göras att från fall till fall skipa rättvisa mellan folk och parlament ifråga om omröstningarnas resultat. För— söket skulle som nämnt ha föga utsikt att lyckas. Vad som i detta sam- band är viktigast och har största intresset är den uppfattning, som nu— mera bland schweizarna själva gör sig gällande om referendum såsom medel till folkkontroll på det parlamentariska lagstiftningsarbetet. Att. det åtminstone icke betraktas såsom skadligt torde av det föregående framgå. Men icke nog härmed. Övertygelsen är allmän om referen- duminstitutets positiva fördelar. Icke blott så, att man fullt hunnit vänja sig in i föreställningen om referendumdemokratien såsom den na— turliga och enda riktiga statsformen — enbart representativ demo— krati är för schweizarna något lika främmande som för oss och de flesta andra länder den direkt folkstyrda — utan men finner sig väl däri och anser sig ha fullgoda historiska bevis på dess företräden. Man icke blott tar folkviljans korrigeringar med ro, såsom något oundvikligt, så'- som utslag av folkets inneboende rätt, utan man finner dem välbehöv— liga. oftast nyttiga och befogade. Det verkade frapperande, då jag av
en ledande förbundspolitiker första gången hörde den satsen utan förbe— håll uttalas: ”Det måste medgivas, att folket i de allra flesta fall haft rätt, då det förkastat representationens lagar.” Jag blev sedermera rätt van vid satsen, sedan jag gång på gång hört den upprepas med mycket små variationer av andra politiker inom alla läger. Den må kanske in— nehålla en viss överdrift. Att den ger uttryck åt vad som kan sägas vara schweizisk allmänuppfattning står utom allt tvivel.1
Vill man något analysera denna uppfattning, kan man väl ej undgå att finna, att den till en del bottnar i en viss ingrodd vördnad för folket— suveränen, vars domslut i Schweiz gärna presumeras såsom i och för sig riktiga. Otvivelaktigt inrymmer den väl också en viss portion efter- handsresignation inför fullbordade fakta, som man vill se i bästa dager. Men väsentligen vilar den på vad man verkligen anser, att den samlade erfarenheten givit vid handen. Det har så många gånger hänt, att folkets avslag efteråt oförtydbart visat sig vara till fördel, genom omröstnin— garna och den kring dessa förda diskussionen ha så ofta förut opåaktade, för framtiden fruktbärande uppslag kommit i dagen, att det är naturligt. om på denna grund en allt samstämmigare mening om folkavgörandenas riktighet utvecklat sig.
Det kan sålunda sägas, att ju längre det schweiziska referendumin- stitutet existerat, ju mer det prövats, desto mer har uppfattningen om dess välgörande verkningar befästs, desto starkare har tilltron till fol- kets omdömeskraft blivit. Referendum har icke infriat alla de förhopp- ningar, som från början knötos till detsamma, men det har i stort sett tillfredsställande fyllt sin förnämsta uppgift, att verka såsom ett det sunda folkförståndets revisionsinstitut, för vans utslag alla villigt böjt sig. Man kan i Schweiz hänvisa till att landet alltifrån förra århundra- dets mitt under folkets ständiga och direkta medverkan genomlöpt en utveckling, som icke på något av samhällslivets områden lämnat det ef- ter andra länder. Det utmärkande för denna utveckling har varit dess sällsynt jämna historiska kontinuitet, dess frihet från alla svårare bryt- ningar och uppslitande samhällsstrider. Det är inte utan skäl, som man framför allt skriver på referendums konto den bild av lugn och jämvikt, som Schweiz” senare historia företer och som så förmånligt skiljer den från så. många andra länders och även dess egen under 1800—
1 Jämf. Wagniere, a. a., s. 31: "On a dit que dans une soc-iété organisée la sou- veraineté ne réside pas (lans un groupe plntöt que dans un autre; elle est l'émanation de llåme de tous. Il est permis de conclure qu7en donnant tour å tour raison ou tort aux différents groupes sociaux et politiques, la democratic est le plus souvent dans le vrai.” Curti, Die Resultate des schweizerischen Referendums, s. 71, säger: ”Sehen Burke meinte: ”Wenn Regierung und Volk entzweit sind, hat die Regierung gewöhnlich unrecht', und wenigstens die schweizerische Erfahrung liess selten den Ausfall der Re— ferendumsabstimmungen bedauern.”
talets förra halv-sekel. Schweiz har i referendum ägt ett enastående me— del att avveckla alla uppkommande tvisteämnen, enkom avpassat efter dess speciella behov. Vi ha sett, att sådana tvisteämnen ingalunda sak— nats i den schweiziska förbundsstaten med dess tre nationaliteter, dess stridiga regionala intressen och utpräglade konfessionella motsatser. Såsom en osviklig utväg att lösa konflikterna har referendum blivit ett effektivt skyddsvärn för den schweiziska demokratien, som bevarat den inre sammanhållningen mot alltför hårda påfrestningar.
*
Den förmåga att lösa konflikter, den utjämnande inverkan på det po— litiska livet, som referendum visat sig ha, kommer bäst till synes, om vi kasta en blick på den roll institutet spelat i de partipolitiska striderna. Vi få anledning att i ett följande kapitel ytterligare beröra denna sida av referendumpraxis. Här skola vi något uppehålla oss vid frågan, i vad mån partierna betjänat sig av referendum för sina syften och i vad mån över huvud partipolitiska synpunkter satt sin färg på omröst— ningarna.
Denna fråga, som knappast tillräckligt beaktats, har i den föregående detaljredogörelsen för omröstningarna i förbund och kantoner så långt det varit möjligt blivit belyst genom fastställande av de olika partiernas ingripande och ställningstagande i omröstningarna. Det framgår härav, att en hel del omröstningar förekommit, vilka kunna karaktäriseras så— som kraftmätningar mellan partierna. Att så skulle bli förhållandet är ju också ganska naturligt. Referendum har varit ett medel för minoriteten eller minoritetsgrupperna inom och utom parlamentet att föra fram och förfäkta sin mening inför folkets forum för att därigenom om möjligt vinna rättelse ,i majoritetens beslut, och det är endast vad man kunde motse, då detta medel blivit begagnat. Ur denna synpunkt har referen- dum i förbundet tjänat såsom minoritetsvapen mot ett nära 50—årigt parlamentariskt majoritetsvälde, och detsamma har förhållandet varit i en del kantoner, där ett och samma parti lika lång och ännu längre tid suttit vid makten.
Eget nog synes man från början, under tiden för referendums infö— rande, icke riktigt varit på det klara med Vilken betydelse institutet kunde få i partiintressets tjänst. Det var först sedan några förbunds- omröstningar under 1870-talet gått representationen emot, som den ka— tolsk—konservativa oppositionen med ett slags glad förvåning upptäckte. att den starka majoriteten i parlamentet kunde besegras, och den bör— jade nu draga lärdomar av de vunna erfarenheterna. Det berättas om den katolsk konservative ledaren Segesser, att han efter 1877 års tre fakultativa referenda, av vilka två utföllo negativt, skall ha framkastat tanken, att hans parti borde bilda en permanent organistion, som satte
referendumapparaten i gång, så fort partiet blivit slaget i en parlaments- votering.1 Av denna plan, om den nu ens var allvarligt menad, blev dock intet. Man insåg, att ett vapen, som alltför ofta anlitades, skulle bli för-slöat och att det låg en fara i att uttrötta folket genom för många omröstningar.
Vid skilda tillfällen under 1800-talet utnyttjade emellertid de konser— vativa målmedvetet de chanser referendum erbjöd dem för att komma sina motståndare till livs. Typiska partiorganiserade referenda äro så- lunda alla de omröstningar, som ägde rum åren 1882, 1884 och 1889. Den mildring i de gamla partimotsatserna mellan radikala och konser- vativa, som kan förmärkas under 1890-talet, gav givetvis också referen— dumkampanjerna under denna tid en mindre betonad partiprägel. Det katolsk—konservativa partiet ställde sig dock officiellt, ehuru långt ifrån enhälligt, på oppositionens sida i omröstningarna om järnvägarnas na- tionalisering. Otvivelaktigt har den avtagande partispänningen i sin mån bidragit dels till den minskning i tillämpningen av referendum, som vi kunnat iakttaga under 1900—talet, dels till att de omröstningar, som förekommit, i regel utfallit till representationens förmån. Emellertid har ett nytt minoritetsparti med socialdemokraterna framträtt på are- nan, vilket visat god vilja att övertaga de konservativas roll såsom re- ferendumorganisatör. Som exempel på referenda, vilka huvudsakligen tillkommit på socialdemokratiskt initiativ, kan erinras om omröstnin- garna rörande härordningslagen 1907 och omstörtningslagen 1922.
Ungefär på samma sätt som i förbundet har referendum i kantonerna vid skilda tillfällen utnyttjats av minoritetspartierna. Stundom ha yt- terlighetspartier av motsatta åskådningar förenat sig i det gemensamma syftet att bereda majoriteten ett nederlag. Mest utpräglat partibetonade ha referendumkampanjerna varit i Luzern, där folkomröstningarna Vis- serligen icke varit talrika, men så gott som alltid, då de förekommit, haft karaktären av regelrätta partistrider mellan den sedan gammalt härskande konservativa majoriteten och den radikala oppositionen.
Att partipolitiska strävanden skulle spela in i referendumpraxis lig— ger som nämnt i sakens natur och väcker ingen förvåning. Den parti- kamp, som i en fråga gjort sig gällande inom representationen, fortsät- ter på en större valplats, då den föres inför folket, som fäller den slut- liga skiljedomen. Därmed är striden avblåst, och lugn inträder efter all den föregående agitationen.2 Häri ligger icke den minsta fördelen med
1 Numa D roz, Etudes et portraits politiques, s. 461. . ” Wagniere, a. a., s. 26, skildrar med följande ord folkomröstningarnas verkan som avslutande moment i partistriderna: 7'Puis vient la votation, dont les résultats sont eonnus å Bern le soir méme et affichés au palais fédéral. Et le calme, soudain, succede a toute cette agitation. Le peuple a parlé. Ies partis se gardent de récriminer contre le souverain.” Jämf. även Numa Droz, Etudes et portraits politiques, s. 27 f.
de schweiziska folkavgörandena. Har en lag bekräftats av folket, så har den därigenom vunnit en auktoritet, som gör att missnöjet hastigt lägger sig. I varje fall övertygas oppositionen om det lönlösa i fort— satt motstånd, och det torde tämligen sällan hava hänt, att några allvarliga försök blivit gjorda, exempelvis genom anlitandet av initia— tivet, att riva upp det fattade folkbeslutet. Har en lag åter bli— vit avslagen, så har parlamentsmajoriteten därigenom fått en varning, som har till följd, att den antingen låter frågan helt förfalla eller, om läget skulle befinnas sådant, att den bör återupptagas, därvid tager mer hänsyn till minoritetens önskemål, varigenom resultatet blir, att frågan till slut löses i sämja.
Vad som i själva verket väcker största uppmärksamheten, när man genomgår de särskilda omröstningarna i förbundet såväl som i kanto- nerna är icke den omständigheten, att partierna därvid söka arbeta för sina syften utan snarare den rakt motsatta, att omröstningarna i så pass stor utsträckning äro fria från partibetoning som fallet är. Såsom egentliga ”partiomröstningar” i förbundet kan man endast karaktäri— sera de ovan nämnda och kanske några till, och även i kantonerna höra dessa slag av omröstningar till mindretalet, om man undantar Lu- zern, som står i en klass för sig. Tillämpningen av det schweiziska referendum lämnar över huvud de mest slående bevis på vilken förmåga sakfrågor äga att lossa på de vanliga partibanden, då de isolerade fram- läggas till medborgarnas avgörande. Som vi sett har det icke sällan hänt i fall, då representationen utan egentlig meningsskiljaktighet an- tagit en lag, att folket förkastat densamma utan att akta på partiorga- nisationernas maningar. I en hel del fall, måhända flertalet, kommer referendumbegäran från sammanslutningar, som stå utanför partierna, och omröstningarna gå då ofta endast till en mycket ringa del efter par— tilinjer. Men även i fall, då en partiminoritet lägger sig särskilt vinn om att bringa en lag på fall, utgör detta förhållande ingalunda en bor- gen för att de medborgare, som vanligen stödja majoritetspartiet, enigt samla sig till försvar för den av dettas representanter genomdrivna la.- gen. En hel del gör det väl, men stora skaror göra det icke, med på— följd att lagen ofta nog avslås.
Det är alltså icke ovanligt att finna omröstningar, där de sedvanliga partibanden äro alldeles upplösta och där avgörandet sker efter syn- punkter, som bestämts av den föreliggande frågan själv.1 Denna ofta
1 Med någon överdrift kanske — för att gälla såsom allmänt omdöme _ säger _ 'Wagn i e re, '1. a., s. 30: ”Le peuple, quand il vote sur les lois, ne s'enröle dans aucun parti. Il ifest ni conservateur, ni. socialiste, ni radical, ni liberal. Il s'engage ni dans l'un, ni dans l'autre des deux grands courants de Popinion en Suisse: il s*est montré tour å tour eentralisateur et fédéraliste — — — Suivant les eirconstances le peuple choisit et decide.”
framträdande benägenhet hos de röstande att oberoende av officiella partiparoller bedöma varje fråga för sig," vilken benägenhet de uppre- pade tillämpningarna av referendum otvivelaktigt bidragit att'utveckla, har småningom till en viss grad nppluckrat de gamla historiska partimot- satserna.1 Referendum har visat sig uppfostra till saklighet, och det sätt, varpå den schweiziska demokratien med tillhjälp av detta institut löst de politiska problemen, vittnar mången gång om en saksynpunk— ternas förmåga att dominera över ensidiga partisynpunkter, som är värd att lägga märke till.
Den frågan kan till slut i detta samband framkastas, i vad mån det proportionella valsättets införande influerat på referendumpraxis. Det kunde möjligen i och för sig väntas, att i samma mån som representa— tionen genom proportionalismen på ett mera troget sätt avspeglade väl— jarmassornas åsikter, i samma mån skulle referendum bli mindre be- hövligt. Anmärkningsvärt är, att en och annan av den schweiziska pro- portionalismens äldre förespråkare sökte skjuta fram denna metod mot referendum, vars verkningar man fann olycksbringande.2 Även vänner till referendum ansågo, att detta genom proportionalismen till en viss grad skulle bli överflödigt.3 Dessa förmodanden ha dock på intet sätt besannats. I kantoner, som accepterat proportionalismen, har referen— duminstitutet ingalunda sjunkit i betydelse. Vad förbundet beträffar är det väl ännu för tidigt att draga några bestämda slutsatser, då det pro— portionella valsättet där icke infördes förrän 1918. I Schweiz anses dock, att detta icke kommer att minska användningen av referendum, och de hittills vunna erfarenheterna tala i denna riktning. Även med ett proportionellt valt parlament uppdyka under legislaturperioden nya. frågor, om vilka folket har sin egen mening. Därtill kommer, att under nu rådande skarpa spänning mellan borgerliga och socialdemokrater lära de senare icke försumma att, då tillfället synes lägligt, begagna re- ferendumvapnet mot de förra. Exempel därpå har som nämnt redan kunnat iakttagas.
* Jämf. H. D. Lloyd, a. a., s. 231, vars påståenden om de schweiziska partiernas förvittring även för den tid arbetet skrevs — de första åren av 1900—talet — dock synas icke så litet överdrivna. Att numera, efter världskriget, en skärpning av partimotsat- serna inträtt har i det föregående ofta påpekats.
” Jämf. D op 10 i ge, a. a., s. 272 ff.; samt C omm on s, Proportional representation Nexvyork 1907, s. 239 f.
3 I ett arbete av Kern, Uber die Änsserung des Volkswillcns in der Demokratis (Basel 1893), där förhållandet mellan proportionalism och referendum diskuteras, fram- hålles (s. 145 ff.), att med den förra åtminstone det obligatoriska referendum vore över- flödigt. Däremot anses det fakultativa referendum och proportionalismen komplettera varandra på ett lämpligt sätt.
Kapitel III. FOLKINITIATIVET I PRAXIS.
Omröstningarna angående folkinitiativ äro överallt _ i förbundet så.- väl som i kantonerna —— ojämförligt färre än referendumomröstningarna redan av det skälet, att initiativet är ett betydligt senare tillkommet institut än referendum. Därtill kommer, att folkets lagproducerande förmåga av lätt förklarliga skäl icke kan tävla med parlamentets, varför omröst— ningar angående från detta utgångna förslag måste bli tätare, i all synner— het i kantoner där obligatoriskt lagreferendum existerar. Liksom i föregå— ende kapitel rörande referendum skola vi i detta följa tillämpningen av initiativet i förbund och kantoner för att på denna grundval komma fram till en uppskattning av detta instituts allmänna karaktär och sätt att verka.1
Omröstningar i förbundet.
Såsom i det föregående är berört omfattar initiativet i förbundet endast författningsfrågor, varför alla från folket utgångna förslag avsett författ— ningsändringar. Det första initiativet härrör från år 1880 och åsyftade en lösning av den på 1870—talet uppkomna frågan om bankmonopol för förbundet. En motion i detta syfte hade 1879 väckts i parlamentet, men då den här avslogs, tillgrepo monopolvännerna initiativet. Med då gäl- lande författningsbestämmelser blev detta trots sin speciella innebörd tol— katsåsom ett initiativ om total författningsrevisiong, en omständighet som torde medverkat till att det av folket med stor majoritet förkastades.
Det är först från och med 1890-talet, sedan rätt till initiativ om partiell författningsändring införts, som institutet egentligen kommer att spela
1 Beträffande källor för initiativet se ovan 5. 234 11. ], vartill ifråga om laginitiativet (före 1912) kan läggas Burckhardt, Zur Einfiihrung der Gesetzgebungsinitiative im Bund (Politisches Jahrbuch 1912). ” Se härom ovan sid. 102.
nagon praktisk roll. De farhågor, s_om uttalats om dess blivande verk— ningar — att det skulle föranleda förslag till illa avvägda och löst grun- dade författningstillskott, att det skulle komma att verka såsom ett sprängämne i det politiska livet1 — syntes till att börja med i viss mån besannas.
Den första tillämpningen av institutet i dess nya form var rent av ägnad att kasta ett skimmer av löje över detsamma. Ett förslag med över 80 000 namnunderskrifter inlämnades 1892 till förbundsrådet, inne— hållande bestämmelser om förbud mot schaktning, d. v. s. användande av den rituella judiska slaktmetoden, som krävde att djuren dödades ge- nom blodavtappning utan föregående bedövning. Upphovet till detta förslag var en förutgående rörelse i en del av kantonerna, vilka infört schäktningsförbud. Häremot hade judarna inlagt vad till förbundsrådet, som med efterföljande bekräftelse av förbundsförsamlingen upphävt de kantonala stadgandena såsom stridande mot förbundsförfattningens före- skrifter om religionsfrihet. Initiativet utgick huvudsakligen från djur- skyddsföreningarna och var också till någon del antisemitiskt färgat.= Trots avstyrkande av parlamentet blev det av folk och kantoner i om- röstningen (1893) bifallet. Deltagandet i denna var ganska svagt (47 procent), och utgången mottogs med blandade känslor. Ett stadgande av ren lagnatur, därtill ett stadgande i en mycket underordnad fråga, var inskrivet i författningen, vilket onekligen, i den sak det gällde, var att tillgripa. vida starkare medel än nöden krävde.3
Året därpå (1894) förekommo tvenne initiativ till omröstning, vilka blotta nya, för övrigt icke oförutsedda sidor av institutets användning. Schäktningsförbudsinitiativet hade haft en alltigenom opolitisk karaktär. De två följande äro starkt partipolitiskt betonade.
Det ena av dessa väcktes av socialdemokraterna och åsyftade införande i författningen av en artikel om ”rätt till arbete”.! Utom fastställande av själva principen innehöll artikeln även vissa riktlinjer för dess för— verkligande. Sålunda borde för beredande av rikligare arbetstillfällen
* Jämf. ovan sid. 103 f. "' Lowells betonande (Governments and parties, 11, sid. 284) av de antisemitiska motiven torde vara i hög grad överdrivna. Jämf. Curti, Die Resultate, sid. 50.
3 Att märka är, att pctitioner om schäktningens avskaffande tidigare inlämnats, men av förbundsrådet avvisats, varför författningsinitiativet framstod såsom enda utvägen att föra. saken igenom. Jämf. S c 11 o 1 1 e 11 b e r g e r, Die schweizerische Eidgenossenschaft, sid. 307 ff. " Första momentet i den föreslagna författningsartikeln hade följande lydelse: ”Das Recht auf ausreichend lohnende Arbeit ist jedem Schweizerbiirger gewährleistet. Die Ge- setzgebung des Bundes hat diesem Grundsatz unter Mitwirkung der Kantone und der Gemeinden in jeder möglichen XVeise praktische Geltung zu verschaffen”. Se i övrigt förbundsrådets berättelse till förbundsförsamlingen. B. Bl. 6/m 1893.
arbetstiden förkortas ”i så många yrkesgrenar som möjligt”, offentlig ar- betsförmedling upprättas, skyddsåtgärder mot avskedande av arbetare vidtagas och understöd åt oförvållat arbetslösa garanteras.
Initiativet var oklart avfattat, opraktiskt och vittsvävande samt egent— ligen närmast tillkommet i propagandasyfte. Det väckte uppmärksam— het icke blott i Schweiz utan även utomlands, i synnerhet bland de tyska partivännerna, vilkas ledare (särskilt Bebel) dock ställde sig kritiska mot detsamma. Några utsikter att gå igenom hade det icke. Sedan för- bundsförsamlingen avstyrkt det (med 108 röster mot 2 i nationalrådet). blev det med enorm majoritet avslaget i omröstningen (med omkring 308 000 röster mot 75 000).1 Alldeles utan positiva följder blev det dock icke. Förbundsrådet fick omedelbart i uppdrag att närmare utreda frå— gan om arbetsförmedlingen, och sent omsider (1909) antogs en förbunds— lag därom. '
Det andra initiativet 1894 kom från konservativt håll."; Det utgick från det katolsk-konservativa partiet i förening med bernska folkpartiet (pro- testantisktkonservativt) och beslöts på en stor konferens i Bern (dec. 1893). Genom initiativet, som samlade inemot 70 000 underskrifter, före- slogs, att förbundet skulle dela med sig till kantonerna av sina tullinkom- ster, Vilka väsentligt stegrats efter 1891 års tulltariff, på så sätt att var kanton ägde uppbära en årlig summa beräknad efter 2 fr. per in— vånare i kantonen (det s. k. tvåfrancsinitiativet). Det ansågs värdigare för kantonerna att på detta sätt mottaga bidrag från förbundet än genom särskilda anslagsbeslut av förbundsparlamentet. Dessutom framhölls, att kantonerna just då hade att kämpa med finansiella svårigheter, som gjorde bidraget från den välförsedda förbundskassan väl motiverat.
Även om det låg en sanning häri — genom en konservativ motion i nationalrådet hade man tidigare förgäves sökt utverka tilldelning till kantonerna från tullinkomsterna — var det tydligt, att initiativet speciellt var anlagt på att spela på de federalistiska strängarna, och hela det sätt varpå aktionen inleddes och utfördes gav vid handen, att de konservativa voro beslutna att med stöd av de kantonala separatintressena slå ett stort slag mot det radikala majoritetspartiet. På sommaren 1894- hade de skilda katolska partiorganisationerna förenat sig i ett stort katolskt— konservativt landsparti, som i initiativet fann en lämplig startpunk för sin verksamhet. De konservativas ”byteståg”, så kallat efter den be-
1 Ett rätt ovanligt moment i omröstningskampanjen, vittnande om den särskilt i fran- ska Schweiz häftiga reaktionen mot det socialdemokratiska initiativet, var en av kantons— parlamentet i Vaud utfärdad, i skarpa ordalag hållen proklamation mot detsamma". Sc Re— cuell des lois et autres actes du gouvernement du canton Vaud 189-1, sid. 170. 2 Se härom särskilt Winiger, Bundesrath Zemp, sid. 329 ff., samt Philipo na, Le parti conservateur suisse (Monatrosen 1914, sid. 537).
tecknande men kanske något oklokt öppenhjärtiga paroll, som partiets ledare utgav för initiativkampanjen, visade sig emellertid icke vara något lyckat företag. Initiativet stämplades från motsidan såsom ett veritabelt attentat mot förbundsenheten, som hotade att förstöra 1874 års verk, och dess genomskinliga partipolitiska syfte väckte en häftig reaktion till liv.1
Förbundsrådets2 budskap i saken var hållet i en osedvanligt skarp ton,3 och i förbundsförsamlingen avstyrktes initiativet efter långa och upp— rörda debatter med stor majoritet.4 I omröstningen, som ifråga om del— tagareantalet (72 procent av de röstberättigade) endast överträffas av den allra sista initiativomröstningen (3/12 1922), följde folket parlamentet, med den väldiga majoriteten av omkr. 350 000 röster mot 145 000. De konser— vativa hade lidit ett s Vårt nederlag, lika svårt som de radikala i kampen om ”skolfogden” 1882.
Efter 1894 års misslyckade initiativ dröjde det 6 år, innan institutet ånyo kom att användas.5 Det gällde nu två konstitutionella frågor av stor räckvidd: dels införande av proportionella val till nationalrådet, dels folkval av förbundsregeringen, vilka frågor, i synnerhet den förstnämnda, flera gånger tidigare varit före i palamentet. Dessa reformprojekt, vilka utgingo från samma håll —— det s. k. dubbelinitiativet bragtes också till omröstning på samma dag, den 4 nov. 1900 — hade bakom sig en mycket heterogen sammanslutning, bestående av katolsk-konservativa, protestan-
tisktkonservativa (liberala centern) och socialdemokrater. Ordförande i aktionskommittén, som vid ett stort möte i Luzern 1898 laneerade dubbel- initiativet, var den socialradikale vänstermannen, medlemmen av national- rådet Theodor Curti, känd såsom ivrare för de nämnda reformerna och
* Kantonsparlamentet i Bern —— sedan gammalt en av de mest utpräglat centralis- tiska och radikalt sinnade kantonerna — utsände ett budskap till kantonens medbor— gare med kraftig anbefallning att rösta nej. Det framhålles här, att initiativets verk- liga syfte var att försvaga förbundet, och med anspelning på den konservativa parollen om "byteståget” erinras om de olyckor, som drabbade schweizarne "genom byteslyst— naden efter den ärorika dagen vid Murten”. Budskapet slutar med följande maning: ”Hållen den 4 nov. (omröstningsdagcn) Berns ära hög, som alltid var stolt över att vara den' förste bäraren av edsförbundets statstanke."
2 De konservativas man i förbundsrådet, Zemp, avhöll sig från allt öppet stånd- punktstagande till initiativet, ehuru han personligen hyste sympati för det. 3 Botschaft des Bundesrathes an die Bundesversammlung betr. Stellungsnahme zur Zollinitiative, B. Bl. % 1894. Jämf. härmed Bericht der Minderheit der national— rätliehen Kommission iiber (lie Zollinitiative. B. Bl. 17/e 1894-. 't Amtl. sten. Bulletin der schweizer. Bundesversammlung, juni 1894, s. 37 ff. I na— tionalrådet avgåvos 105 röster mot-och 22 för, i ständerrådet 27 röster mot och 14 för. 5 Det förtjänar dock anmäl-kas, att ett initiativ 1896 väcktes ang. järnvägarnas na- tionalisering (det s. k. expropriationsinitiativet), vilket även samlade det lagstadgade minimiantalet underskrifter, men det blev aldrig inlämnat av initiativkommittén, eme— dan förbundsrådets proposition i samma ämne omedelbart var förestående. Salis, Schweizerisches Bundesrecht, s. 241.
representant för en liten grupp radikala proportionalistvänner. Minn— ritetspartierna hade på detta sätt ingått ett tillfälligt förbund för att ge- nom proportionalismen skjuta en bresch i majoritetspartiets maktställ— ning — metoden anbefalldes ”av sakliga såväl som taktiska grunder" — och genom folkval av förbundsrådet skaffa sig större inflytande på dettas sammansättning. För detta sistnämnda krav intresserade sig dock social— demokraterna mindre.
Mot dubbelinitiativet utsände det radikala partiet ett manifest, som blot- tade motståndarnas taktiska syften.1 Det varnade för proportionalismens splittringstendenser samt framhöll, att folkval av förbundsrådet strede mot den schweiziska författningens anda på grund av den alltför starka ställning, som regeringsmakten därigenom skulle erhålla. Striden fördes sålunda efter rent partipolitiska linjer, och den lyktade med de radikalas seger.2
Frågan om folkval av regeringen har sedermera icke tagits upp. var- emot den proportionella valmetoden ytterligare två gånger framfördes genom folkinitiativ, tills den slutligen vann seger. Andra omröstningen i frågan ägde rum 1910. Initiativunderskrifterna (över 140 000) insam- lades huvudsakligen genom försorg av socialdemokraterna, vilka även nu, såsom förra gången, officiellt understöddes av de konservativa3 och de till den yttersta vänstern hörande demokraterna. Majoritetspartiet gjorde utomordentliga ansträngningar för att behålla sin ställning och ' lyckades med knapp nöd, — bland dess anhängare ute i landet var av— fallet rått stort — hemföra segern (med omkr. 265 000 röster mot 240 000: deltagandet 61 procent).
Tydligt var, att proportionalismen vunnit terräng, och tre år därefter förnyades initiativet (1913). Det hann emellertid ej slutbehandlas före världskriget och togs upp till omröstning först 1918. Opinionen hade
1 I manifestet, "Appel aux citoyens suisses”, säges härom bl. a. följande: "La double initiative n”a done certainement pas pour but de mettre fin :'t une situation intolérable. comme l'affirment ses promoteurs. Que poursuit- eller alors? Elle poursuit la destruc- tion du parti radical, elle est issue de l'envie que nes adversaires de droitc et de gauche porte au parti qui pendant de longues années a exerce une influence prépondérante et dirigé l'heureux développement politique et social de votre patrie. Elle n'est ni l'effort que font des minorités sacrifiées pour obtcnir justice, ni la poussée irrösistible du progres contre la stagnation et llindifférence. Elle n”est que le déchaincment de l'envie et de la colere impuissantes. Sa genese aussi bien que les moyens auxquels elle a recours en sont la preuve évidente.” Det insinueras vidare, att initiativet delvis tillkommit, därför att (lurti, som var uppställd som kandidat vid förbundsrådsval 1897, då fallit igenom. 9 Mot. val av förbundsrådet var majoriteten betydligt större än mot proportionalis- men. Jämf. nedan Bil. II. 3 I kantonen Freiburg, där de konservativa innehade majoritet i parlamentet, röstade dessa dock av kantonalt partitaktiska skäl tämligen mangrant mot proportionalismen. Se förbundsrådets berättelse till förbundsförsamlingen. B. Bl. 11/11 1910.
nu definitivt slagit om. Flera kantoner hade under tiden infört propor— tionalismen, och i dessa röstade även de radikala för. Den ringa majo— ritet, varmed nationalrådet avstyrkte initiativet (78 röster mot 71; de före- gående gångerna hade majoriteten varit överväldigande), varslade om utgången. Den proportionella valmetoden gick igenom med nära 300 000 röster mot 149000 (deltagandet endast 48 procent). Dess tillämpning påskyndades genom särskild övergångsbestämmelse. och 1919 års val bröt det gamla majoritetspartiets välde.
Ett initiativ, som även avsåg att ändra nationalrådets sammansättning. räcktes ett par år efter det första proportionalvalsinitiaivets fall. Det avsåg att grunda parlamentsvalen1 på endast den schweiziska befolknin— gen, icke som dittills på hela befolkningen, varibland även inflyttade utlänningar medräknades. Initiativet utgick från jordbrukskretsar och asyftade att öka lantbefolkningens representation i parlamentet på be- kostnad av städernas, där utlänningarna huvudsakligen voro bosatta.2 Det hade förut framförts i form av motion i nationalrådet men då av- slagitss och blev även nu i parlamentet med stor majoritet avstyrkt. Om- röstningen (1903) utföll i samma riktning (295000 nej mot 95 000 ja).
Efter en tid av fem år följde 1908 två initiativomröstningar, båda utan egentlig partipolitisk orientering. Det ena föreslog rätt för förbundet att lagstifta om vattenkraften (”vattenkraftsinitiativet””), det andra införande av absintförbud.
Vattenkraftslagstiftningens reglerande var en fråga, som länge, allt- sedan början av 1890 talet, stått på dagordningen, och förbundsrådet hade av förbundsförsamlingen fått i uppdrag att utarbeta förslag i frå— gan. Härmed dröjde emellertid,_och initiativet kom såsom ett medel att göra slag i saken. Det hade en starkt centralistisk karaktär och hotade kantonernas koncessionsrätt. Förbundsrådet utarbetade nu ett något annorlunda beskaffat förslag, som visserligen gav förbundet överupp- sikten över landets vattenkraft, men förbehöll kantonerna att var och en inom sitt område meddela koncession om dess utnyttjandef1 Efter detta motförslag, som vann parlamentets bifall, återtogo initianterna sitt ur- sprungliga förslag, och i folkomröstningen, som förlöpte utan strid (deltagandet var 44.6 procent), godkändes det av förbundsmyndighe- terna framlagda. författningsstadgandet.
' För varje 20 GOO-tal invånare väljes en representant till nationalrådet (förbunds— författningen, % 72). ,
2 De i Schweiz bosatta utlänningarnas antal torde då uppgått till 12 a 13 procent av hela befolkningen. 3 Se förbundsrådets budskap om initiativet. B. Bl. 28/11 1902. ' Förbundsrådets budskap. 'B. Bl. ”('/3 1907.
"' Jämf. ovan s. 193.
Absintinitiativet har en förhistoria, som är betecknande för de stäm— ningar, som stundom plötsligt kunna sätta det lugna schweiziska folket i rörelse.1 En fransk journalist, bosatt i en liten waadtländsk by nära Genevesjön och känd som absintdrinkare, dödade under rusets inflytande sin hustru och sina två minderåriga barn (aug. 1905). Mordgärningen väckte det största uppseende över hela Schweiz. Närmast gav den upp; hov till en omfattande petitionsrörelse i kantonen Vaud. Över 80 000 personer ingingo till kantonsparlamentet med begäran om absintförbud I stället för folkinitiativet valde man petitionsvägen för att undgå den omröstning, som alltid måste följa på ett initiativ. Man var nämligen ej säker på att i en omröstning kunna besegra de starka vinodlarintres— sena hos den waadtländska lantbefolkningen, och en petition, där även kvinnor och utlänningar kunde deltaga, tedde sig för ögonblicket mest imponerande. Kantonsparlamentet tillmötesgick petitionen och antog i början av 1906 en lag om absintförbud. Man undgick emellertid icke, som beräknat var, omröstningen. Från vinodlare och kaféidkare inläm- nades ett initiativ, som begärde förbudets upphävande. I folkomröst— ningen (aug. 1906) behöllo dock förbudsvännerna segern med 26 000 röster mot 16 000 (deltagandet 56 procent).
Från Vaud spred sig rörelsen till grannkantonen Geneve, och här an- tog parlamentet av egen drift en absintförbudslag. Mot denna begärdes referendum, men lagen godkändes av folket (april 1907), ehuru med synnerligen knapp majoritet (7 909 ja mot 7 187 nej). Detta uppmunt— rade även i Geneve vinodlare och kaféintressenter att lancera ett initiativ om lagens avskaffande (1908). Härom blev dock ingen omröstning av, emedan under tiden en förbudslag för hela förbundet hunnit bli antagen.
En stor aktionskommitté hade nämligen 1906 bildats i västra Schweiz. och på ett möte i Bern beslöts igångsättande av ett förbundsinitiativ, som samma år samlade det imponerande antalet av nära 168 000 namnunder- skrifter, flera än något annat initiativ uppbringat. Regeringen intog i sitt budskap till parlamentet2 en avvisande hållning till initiativet, men representationen beslöt, tydligen under intryck av den på förhand avgivna starka opinionsyttringen, att tillstyrka detsamma. Absintförbudet blev sedan också av folket bekräftat med omkr. 241 000 röster mot 138000. Deltagandet var oväntat nog ganska ringa (47 procent), vare sig nu detta berodde därpå, att man under alla förhållanden gjorde sig säker om seger eller att ivernvid de föregående demonstrationerna efterlämnat en viss trötthet.
1 Se härom Bonjour, a. a., s. 149 ff. ! B. Bl. 9/12 1907.
Efter 1908 framlades, om man undantar det andra proportionalvals— initiativet 1910, intet initiativ till omröstning före år 1918. Orsaken var ej den, att inga initiativ väcktes, utan den, att de väckta initiativen efter världskrigets utbrott på ett knappast författningsenligt sätt av förbunds— inynuigheterna tills vidare lades undan1 för att sedermera i sinom tid upptagas till behandling. Så skedde, såsom _i det föregående år nämnt. med statsfördragsinitiativet, vilket inlämnades 1913 men först 1921 brag— tes till omröstning.2 Så skedde också med ett annat i början av juli 1914 inlämnat initiativ, vilket föreslog förbud mot spelbanker, det s. k. spel- banksinitiativet. Liksom absintinitiativet var det framsprnnget ur en all- män folklig indignationsstämning, och dess historia. innehåller åtskilligt av intresse.3
Enligt förbundsförfattningen, % 35, är upprättandet av spelbanker för- bjudet, men faktiskt ha sådana av skilda slag i stor utsträckning ständigt funnits i Schweiz. Den nämnda författningsbestämmelsen har givits en extensiv tolkning, och offentligt hasardspel av ringare omfattning har överallt i turistorternas ”Kursäle” bedrivits. Halvoffentligt har det i grövre former florerat i de s. k. ”cercles des étrangers”, där var och en mot viss entréavgift kunde vinna inträde. Klagomål över dessa förhål— landen inkommo upprepade gånger till förbundsrådet, som till slut lät an— ställa en undersökning genom utskickade tjänstemän. Resultatet blev att en förordning utfärdades 1913, som medgav hasardspelets fortsättande i mindre omfattning i ”kursalarna” och i detalj angav regler för dess be— drivande.
Denna åtgärd väckte starkt missnöje i vida kretsar. I stället för att upprätthålla författningens förbud mot spelbanker hade förbundsrådet i viss mån legaliserat den dittillsvarande praxis. En initiativkommitté bil- dades av män ur alla. partier med den konservativliberale parlaments— ledamoten de Dardel från Neuchåtel i spetsen. Av denne utgavs en sår- skild agitationstidning, som sändes till lärare, präster och andra intres— serade. I en del kantoner inrättads underkommittéer för saken, och man lyckades insamla inemot 120000 namnunderskrifter under en folkbegä— ran, som krävde spelbanksförbudets radikala upprätthållande.4
Som nämnt blev initiativet lagt å sido. År 1916 kom förbundsrådet
1 Jämf. ovan 5. 194. 2 Jämf. ovan s. 121. 3 En del upplysningar ha muntligt lämnats mig av en av initiativkommitténs medd lemmar. Jämf. även förbundsrådets utförliga budskap i saken. B. Bl. 27/5 1916.
* Följande bestämmelse föreslogs för ändamålet till införande i författningen: ”Upp- rättande av spelbanker är förbjudet. Såsom spelbank är att anse varje företag, som bedriver hasardspel. De nu bestående spelbanksföretagen skola upphöra, fem år efter denna bestämmelses antagande."
med ett budskap, där det med vidhällande av sin tidigare intagna stånd— punkt förordade initiativets avstyrkande. Förbundsförsamlingen utta— lade sig emellertid för ett positivt motförslag, som tillät mindre hasard— spel.1 Folket skulle därigenom uttryckligen få yttra sig om vilkcndcru ståndpunkten det gillade. Båda förslagen framlades för detsamma — den första och enda alternativomröstning, som i förbundet förekommit —— samtidigt med lagen om arbetsförhållandena (21/8 1920). Under den när— maste tiden förut hade agitationen återupptagits genom utsändande av upprop och kringskickande av flygblad med tidningspresscn. Denna agi- tation kom dock nu att stå i skuggan för den, som bedrevs rörande arbets— lagen. Av de politiska partierna voro socialdemokraterna och större dc— len av högern för spelbanksinitiativet, medan majoriteten av det radikala partiet var mot. Utgången blev, att initianternas förslag segrade med omkr. 270000 röster mot 222 000, under det parlamentets motförslag före kastades med 345 000 röster mot 122 000 (deltagande 55 procent).
Under världskriget men ännu mer efter detsamma ha en hel mängd folkinitiativ blivit väckta, vilka alla mer eller mindre växt fram ur den atmosfär av oro och sociala brytningar, som under de senaste åren ut- märkt även det schweiziska statslivet. En del av dessa initiativ äro starkt partipolitiskt betonade.
Från socialdemokratiskt håll framfördes år 1916 ett förslag om de mi— litära domstolarnas avskaffande. Brott mot den militära strafflagen skulle enligt detta avdömas av de civila domstolarna i den kanton, där brottet begåtts, och efter den kantonala processordningen. Vidare före— slogos mildringar av disciplinstraffen. Detta initiativ, som samlade nära 120 000 underskrifter, hade sin rot i den misstänming, som den långa mobiliseringstjänstgöringen alstrade, och dess upphovsmän hoppades, att denna stämning skulle föra deras förslag till seger.
Förbundsrådet dröjde till 1918 med sitt budskap*, där det under hän- visning till att en moderniserad strafflag för krigsmakten var under ut— arbetande avstyrkte initiativet. Parlamentet delade denna uppfattning (med 92 röster mot 16 i nationalrådet), men initiativets framläggande uppsköts ytterligare, för att de dystra minnena från krigstiden skulle hinna lägga sig. Uppskovstaktiken visade sig också vara väl beräknad.
1 Motförslaget hade följande lydelse: "Upprättande och bedrivande av spelbanker är förbjudet. Hasardspelsföretag, som tjäna till underhållning eller till allmännyttiga ändamål, falla icke under förbudet, om de bedrivas i enlighet med av allmänt väl på- bjudna inskränkningar. Kantonerna kunna dock förbjuda hasardspelsföretag även av denna art.” Detta förslag torde varit frukten av en kompromiss, varigenom de kanto- ner, där turisthuvudorterna äro belägna. skulle fått behålla de dittillsvarande, för främ- lingstrafiken viktiga spelsalarna.
'-' B. Bl. ”In 1918.
Med den starkt antisocialistiska stämning, som 1918 ars generalstrejk skapade, och med den popularitet, som armén därigenom vann, icke minst" bland bönderna, såsom samhällets bevarare, var den socialdemokratiska aktionen dömd att misslyckas. Då initiativet, mot vilket alla borgerliga partier ställde sig fientligal, i jan. 1921 kom till omröstning, föll det med omkr. 400 000 röster mot 200 000 (deltagande 61 procent).
Ett annat socialdemokratiskt initiativ under krigstiden —- inlämnat i juli 1917 —— väckte om möjligt en ännu skarpare strid till liv än det nyssnämnda. Det gällde införandet av en progressiv förmögenhets- och inkomstskatt, varigenom man hoppades göra det direkta skattesystemet permanent i förbundet.” Förslaget var väl tillrättalagt och vann anklangr här och var även utanför det socialdemokratiska partiet. Skatten skulle icke drabba förmögenhet under 20000 fr. och inkomst under 5000. A V bruttobehållningen skulle 1/10 tillfalla kantonerna.
Trots detta sistnämnda erbjudande var initiativet i hög grad ägnat att träffa just den kantonala federalismen i hjärtpunkten. Päläggande av di— rekta skatter hade dittills valit kantonernas ensak, den snart sagt end.-t verkligt självständiga befogenhet, som återstod (lem och som var bannlyst från förbundet, vars inkomstkälla låg i tullarna. Man hade varit med om att rösta igenom en engångskatt för krigsändamål (1915) och var beredd att göra det ännu en gång, om så. behövdes, men att gå. längre och med- verka till ett system, som i sina konsekvenser skulle finansiellt försvaga kantonerna och sluta med att helt underordna dem under förbundet Vill(' man icke. Särskilt starkt gjorde sig denna uppfattning gällande i det franska Schweiza, varemot oppositionen i de tyska kantonerna var min— dre utpräglad. Vid omröstningen i juni 1918 slogs initiativet tillbaka med den icke alltför betydande majoriteten av omkr. 326 000 röster mot
1 Alla borgerliga medlemmar i nationalrådet utsände ett gemensamt upprop i tid- ningarna med uppmaning till de röstberättigade att rösta nej. En stor gemensam cen- tral aktionskommitté för de borgerliga partierna med särskild press- och finansbyrn samt subkommittéer i de flesta kantonerna bedrev arbetet mot initiativet. 2 Se förbundsrådets budskap. B Bl. 25]; 1918. 3 De kantonala farhågorna komma bjärt fram hos Bonjour, a,. a, s. 152 ff. B. är från Vaud och har tidigare såsom medlem av det radikala partiet tillhört nationalrådet. vars president han varit. Ett för den franska federalismen synnerligen belysande do- kument är det budskap, som regeringen i Vaud utsände till det waadtländska folket den ml.. 199, en vecka före förbundsomröstningen om den andra engångsskatten för krigsändamäl (jämf. härom ovan s. 245). Regeringen uppmanar enträget folket att rösta ja, ty annars skulle det socialdemokratiska initiativet om permanent förbunds— skatt komma igen, samt erinrar om, att kantonen Vaud med stor majoritet hjälpt till att slå ned detta initiativ 19'8, varigenom ”le peuple vaudois a contribué puissamment au succés de Fidée fédéraliste, laquelle a guide toute notre politique des la naissance de notre canton”. Ett svårt hot hade därmed avvärjts mot ”l'autonimie financielle de.—- cantons, l'une des bases principales de notre Etat fédératif”. Recueil des lois et autres actes du gouvernement du conton Vaud 1919, s. 204.
377 000 (deltagande 64.4 procent). Radikala och konservativa hade offi— ciellt förordat avslag.
Socialdemokraterna ha emellertid icke uppgivit den finanspolitik de på— börjat med 1917 års initiativ, men ha lagt den efter något ändrade linjer. År 1921 insamlades över 80 000 underskrifter under ett initiativ, som före- slog päläggande av en progressiv engångsavgilt på alla förmögenheter (hos naturliga och juridiska personer) överstigande 80 000 fr., beräknad efter en skala av lägst 8, högst 60 procent, av den beskattningsbar-a för- mögenheten. I den härom föreslagna författningsbestämmelsen föreskri- xes, att avgiften skulle reserveras för sociala ändamål. Initiativet av- styrktes av förbundsråd och parlament, och alla borgerliga partier utta- lade sig däremot. Det betraktades av dessa såsom ett ruinerande atten- tat mot den schweiziska folkhushållningen och såsom inkörsport till soci— aliseringen. En gemensam borgerlig aktionskommitté mot initiativet bil- dades våren 1922, och omröstningskampanjen, som på hösten s. åt. på all— var sattes i gång, var utomordentligt livlig. Resultatet blev, att initiativet avslogs (:*/1.3 1922) med den kolossala majoriteten av 731 000 röster mot 110 000. Deltagandet (87 pi ocent) ar det högsta som någonsin förekom— mit til en förbundsomröstning
Ett initiativ, som likaledes tillkommit på grund av krigstidens erfaren— heter, men som närmast utgått från konservativt håll, var det s. k. ut- länningsinitiativet. Det inlämnades i början av år 1920, försett med in- emot 60 000 namnunderskrifter. och åsyftade att skärpa författningens bestämmelser dels angående utlännings upptagande till schweizisk med— borgare, dels angående förbundsrådets rätt att utvisa för den inre säker— heten farliga utlänningar. Särskilt torde det varit de i Schweiz tah ikt bo— satta utländska arbetarnas och politiska flyktingarnas orostiftande verk- samhet som man med detta initiativ ville komma åt.
Som synes innehåller initiativet skilda förslag. och det beslöts. att dessa vid omröstningen skulle hållas i sar för att var för sig föreläggas folket. Det förra förslaget (rörande ändrade naturalisationsbestämmelser) kom att konkurrera med ett redan i förbundsförsamlingen under utarbetande varande förslag i samma ämnel. och frå ga uppstod, om detta skulle upp- ställas som motförslag vid omröstningen. Härifrån avstod man dock och i enlighet med förbundsrådets mening beslöt parlamentet helt avstyrka båda initiativförslagen. De ansågos oklart avfattade och därför till sin verkan oberäkneliga 2 Vidomröstningen (11/,, 1922) blevo de båda under ringa deltagande (428 procent) av folket förkastade.
1 Se ”Botschaft an die Bundesversammlung betr Revision des Art. 44 der Bundes- xerfassung (Massnahmen gegen die Uberfremdung)".B B'. ”In 1920 2 Jämf förbundsrådets berättelser B B] ”lg 1920 och "I.; 1921. Amtl. sten. Bulletin. Ständerath okt. 1921, s. 382 ff. Nationalrath, okt. 1921, s. 445.
Samma dag ställdes ännu ett initiativ under omröstning, vilket rörde frågan om upphävande av författningens förbud för förbundstjänstemän att tillika vara medlemmar av förbundsförsamlingen. Denna fråga hade uppkommit därigenom, att vid 1919 års val en del sådana tjänstemän in— satts i nationalrådet. Dessa hade alltså att bestämma sig, om de med frånträdande av sina tjänstebefattningar ville behålla sina parlamentet.- riska mandat. Den frist, inom vilken detta måste ske, utgick 31/3 1921. Re- dan före valen hade en motion väckts i nationalrådet om inskränkning i nämnda författningsförbud, bestämmelser i denna riktning hade av förbundsrådet utarbetats, och dessa hava av nationalrådet antagits i bör- jan av år 1921. Ständerrådet avslog dem emellertid kort därpå, varför sa- ken förföll i parlamentet.
Det var nu som initiativet tillgreps. Det utgick huvudsakligen från statsanställda samt föreslog upptagande i författningen av samma be- stämmelser, som av ständerrådet avslagits. När initiativet kom till be- handling i parlamentet (mars—april 1922) fattade detta — tydligen på grund av den differens, som förelåg mellan kamrarna — det sällsynta beslutet att utan eget ställningstagande lägga fram det för folket. I na- ' tionalrådet samlade dock ett förslag om tillstyrkande votum 67 röster mot 801 Initiativet kom alltså, ovanligt nog. att användas såsom ett slags skiljedom mellan kamrarna. Motsatsen mellan dessa torde dock icke spe— lat någon roll vid omröstningen, vilken med stor majoritet utföll mot initiativet. '
Utom de nu omnämnda av folket avgjorda initiativen hava under de senare åren åtskilliga andra blir it framförda. En del av dessa ha i laga ordningväckts men ännu ej blivit slutbehandlade, en del åter ha endast varit föremål för förberedande åtgärder.
Förut är omnämnt det s. k. häaningsinitiativetg, vilket hör till de mest typiska och på samma gång utan tvivel minst genomtänkta av de ini'iativ— produkter, som framkommit i den samhällsbrytningens tid Schweiz genom- levt strax efter världskriget. Det inkom till förbundskansliet redan i juli l919, men har varit undanlagt. tills ”omstörtningslagen" skulle hinna av- göras. Parlamentet har emellertid enstämmigt beslutat dess avstyrkandei, och sedan omstörtningslagen avgjorts (sept. 1922) finnes ej längre skäl för dess uppskjutande. Det torde inga utsikter ha att gå igenom att döma av det öde, som drabbade nämnda lag.4
1 Amtl sten. Bulletin. Ständerath, März—April 1922, s. 222 ff. Nationalrath, März ——April '922. s 212 f. '
3 Se ovan 5. 253. ” Am'l sten Btilleti'i. Ständerath, Jan.—Pehr. 1921. s 60 ff Nationalrath. s 54 ff.
' Fnligt vid tryckläggningen ingången underrättelse a's'ogs häktningsinitiativet i folk- omröstning 18Iz 1923 med stor majoritet. Samma dag förkastades med omkr. 407.500 r.
Ett annat ungefär samtidigt väckt initiativ, som samlade över 80 000 underskrifter —— efter sin egentlige upphovsman kallat ”Initiative Rothen- berger” — avsåg att bereda en lösning av den schweiziska ålderdomsför— säkringsfrågan genom att föreslå, att 250 miljoner fr. av den 1919 beslu— tade krigsskatten skulle avsättas såsom en fond för ändamålet.1 Rothen- berger, som tidigare varit medlem av nationalrådet, hade då väckt en motion i nämnda syfte, som blivit avslagen, och det var denna motion. som nu kom igen initiativvägen. I nationalrådet har initiativet blivit av- styrkt (med 88 röster mot 49)2, men synes ännu icke blivit upptaget till behandling i ständerrådet.
Ett tredje år 1921 inlämnat initiativ, det s. k. brännvinsinitiativet, har utgått ur nykterhetskretsar. Det föreslår att införa rätt för kantoner och kommuner att förbjuda tillverkning och försäljning av brända dyeker. ett slags lokalt veto alltså. Det har ännu icke blivit upptaget till behand- ling av förbundsmyndigheterna.
Från socialdemokratiskt håll förbereddes under sommaren sistnämnda år tvenne initiativ. Det ena avsåg att åvägabringa lättnader i den samma år antagna tulltariffen, mot vilken socialdemokraterna förgäves kämpat. det andra att i författningen införa laginitiativet.3 San'ltidigt startades de 5. k. fem Ziiricherinitiativen. berörande de mest skilda frågor: revision av bestämmelserna om krigsskatten, samtidigt antagande av förbundslagar och tillhörande tillämpningsbestämmelser, revision av lagen om arbets- tiden vid trafikverken, upphävande av olycksfallsförsäkringsanstal— tens . statliga monopolställning, avskaffande av port0f1 ihet och fribil— jettväsendet vid transportanstalterna. Intet av dessa initativ har emeller— tid sedermera kommit till stånd.
Omröstningar i kantonerna.
Liksom beträffande referendumpraxis går Zurich i fråga om använd- ningen av initiativet i teten för de schweiziska kantonerna —— med bortåt ett 40 tal folkförslag sedan slutet av 1860 talet. Det märkligaste av dessa var utan all jämförelse det av en mäktig folkopposition mot parlamentet framburna initiativet om total författningsrevision 1868. vilket året därpå resulterade i den ännu gällande demokratiska statsförfattningens an- tagande.4
Initiativ av konstitutionell natur ha även sedermera väckts. De bety- delsefullaste av dessa äro från senaste tid och röra dels den proportio'
mot 91,000 ett med Frankrike avslutat fördrag angående de s. k. fria zonerna vid Genévn- sjön — den första tillämpningen av det nya traktatreferendum i förbundet.
1 Se förbundsrådets berättelse därom B. Bl. 18/5 1920. 2 Amtl. sten. Biilletin Nationalrafh, Sept —0kt. 1920, s. 749. 3 I vad mån dessa initiativ blivit fullföljda är mig icke bekant.
' Se härom ovan s. 91.
nella valmetodens införande, dels den kvinnliga rösträtten. Proportio— nalismen hade länge varit föremål för motioner och debatter, tills en för— fattningsändring 1911, antagen i parlamentet mot de frisinnades röster. föreslog dess accepterande. I folkomröstningen blev dock förslaget för- kastat, ehuru med den knappa majoriteten av omkr. 42000 röster mot 39 030 Det kom igen 1916 initiativvägen, understött av socialdemokra— terna och den borgerliga vänsterns radikala flygel, och gick då igenom med omkr. 48 000 röster mot 42 000 (deltagande nära 80 procent).
Den kvinnliga rösträtten framfördes först i form av motion från social— demokratiskt håll och sedan, då motionen av parlamentet avslagits, genom begagnande av den för Zurich egendomliga formen av enmansinitiativ.1 Denna reform blev dock vid omröstningen 1920 med den förkrossande ma- joriteten av omkr. 88 000 röster mot 21 000 avslagen av folket (deltagande 83 procent). Tydligt är, att även socialdemokraterna, som ensamt i staden Zurich räkna inemot 55 000 röster,-i ganska. stor utsträckning röstat emot.
Iutt initiativ, som formellt om också inte reellt hade karaktären av för— fattningsändring, var den år 1883 framförda folkbegäran om dödsstraf- fets återinförande. Initiativet, som var tillkommet under den vid denna tid i Schweiz rådande starka stämningen till förmån för dödsstraffet? hade formen av allmän hemställan. Det avstyrktes av parlamentet. men bifölls av folket i den därpå följande föromröstningen med omkr. 28 000 röster mot 25 000 (deltagande 81 procent). Parlamentet hade nu att ut- arbeta dct begärda lagförslaget ——- ett typiskt fall, där representationen mot sin uttryckta vilja måste tjänstgöra såsom ett folkets expediiions» organ — men då detta två år därefter (1885) framlades till omröstning. hade stämningen slagit om. Dödsstraffet avvisades nu av folket med omkr. 27000 röster mot 21 000 (deltagande 75 procent).
Initiativet om dödsstraffet var ej partifärgat utan hade vuxit fram ur en allmänt utbredd, starkt känslobetonad opinion. Detsamma gäller i viss mån en del andra initiativ, vilka såsom i sitt slag rätt typiska kunna vara förtjänta att uppmärksammas.
År 1880 framkom ett förslag om vaccinationstvångets upphävande, vil— ket dock för denna gång av folket avslogs, ehuru med knapp majoritet. Det kom igen 1883 och blev nu med ganska stor röstövervikt bifallet (deltagande 81 procent). En folkbegäran om vivisektionens fullständiga avskaffande framställdes 1895. Parlamentet avstyrkte förslaget, men ut- arbetade ett motförslag, som med stadgande av vissa tryggande bestäm- melser mot djurplågeri medgav vivisektion för vetenskapligt ändamål. Motförslaget blev av folket bekräftat med förkastande av det ursprung- liga initiativet. Ett initiativ av tämligen kuriös art, som inlämnades 1904. gick ut på läkaryrkets frigivande (”arzneilose Heilweise”). Var och en
1 Se härom ovan sid. 199. 2 Jämf. ovan sid. 237.
skulle utan vidare äga rätt att ägna sig åt sjukbehandling med de enda undantagsbestämmelserna, att giftordinationer och kirurgiska operatio- ner voro förbjudna. Detta projekt avvisades emellertid av folket med mer än 2/, majoritet (deltagande 80 procent.)
En annan folkbegäran, vilken väckte stort uppseende, var det 5. k. sed- tighetsinitiativet 1897,1 som bl. a. krävde bordellväsendets avskaffande. Parlamentet framlade även nu ett positivt motförslag, där likväl nämnda krav var bibehållet, och motförslaget segrade. Om några år ingavs ett initiativ om upphävande av 1897 års ”sedlighetslag”, som icke ansågs ha medfört äsyftad verkan, vilket dock av folket med stor majoritet tillbaka- slogs.
Iniiiativen i Ziirich ha berört de mest skilda områden, däribland ofta nog det ekonomiska. Vanligen ha de icke haft någon framgång. Ett un- dantag från denna regel var förslaget om sedelmonopol för kantonalban- ken (1877), avsett att vara ett ytterligare steg i kriget mot de piivata bank— intressena.2 Det mest omfattande av dessa ekonomiska ini'iativ förskri— ver sig från år 1912 och avsåg att helt överflytta finansieringen av folk- skoleväsendet från kommunerna till staten, varigenom denna skulle åsamkats en årlig merutgift av inemot 4 milj. fr. Parlamentet framlade ett medlande motförslag. som förpliktade staten att övertaga en väsentlig del av kostnaderna (ärlig merutgift nära 1 milj. fr.). och detta utgick i tävlan med initiativet såsom segrare.3 Det senast inlämnade initiativet var ett skatteinitia tiv (1921) eller rättare sagt två sådana —— det ena från socialdemokratiskt håll. det andra från s*atsanställda — vilka båda yr— kade lättnader i den år 1917 efter mycken strid antagna skattelagen.4
I vida mindre omfattning än i Ziirich har folkinitiativet kommit till användning i Bern. Praxis börjar här icke förrän på 1890 talet, och det är de konstitutionella initiativen, som då i första hand tilldraga sig in- tresset. '
Såsom en stor framstöt mot det frisinnade majoritetspartiet har man att betrakta ett författningsinitiativ 1896, huvudsakligen igångsatt av socialdemokrater och konservativa i förening. Det föreslog tre reformer: införande av proportionella va1. folkval av regeringens medlemmar samt folkval av kantonens två ständerråd. Alla förslagen förkastades av fel- ket ehuru med icke synnerligen stora majoriteter (deltagande 52 pro— cent). Året därpå upprepades en begäran om proportionella val, men
1 Se D ändliker, Geschichte der Stadt und des Kantons Ziirich, III, sid. 423. ' Jämf. ovan sid. 254. ” Se ”Leschtuss des Kantonsrates iiber das Initiativbegehren zu einem Gesetz betr. die Leistungen t'es Staates an d_as V olksschulwesen”, tr. i Fantonsbladet ”I; 1912. * Huruvida dessa initiativ slutbehandlats och framlagts till omröstning är mig icke bekant.
blev åter avslagen, och det dröjde ända till 1921, förrän detta önskemål blev förverkligat, nu på den ordinarie vägen genom parlamentsbeslut. som bekräftades av folket.
Frågan om folkval av regeringen fick tidigare sin lösning och på ett sätt, som var ganska oanat. Även bland de frisinnade funnos en del, som hyste sympati för denna demokratiska reform, och i parlamentet x iicktes från detta håll motioner i ämnet. Då dessa avslogos, togs saken till en början upp av kantonens Vänsterpressförening, som satte igång en tidningsagitation till förmån för densamma. Sedan opinionen sålunda be- arbetats, fördes frågan fram på en frisinnad partidag i Bern 1905, där den fronderande gruppen inom partiet lyckades vinna majoritet för sin ståndpunkt. Ett folkinitiativ, som begärde reformens genomförande, be— slöts, och detta samlade hastigt 20 000 namnunderskrifter. Följande år blev det också med överväldigande majoritet av folket bifallet (omkr. 538 000 röster mot 11 000). Att hela denna aktion betydde en desavouering av det parlamentariska majoritetspartiet av partiets landsorganisation är tydligt Anledningen torde dels varit en önskan att kringskära de kotteriinflytelser. som mer eller mindre gjorde sig gällande vid represen- tationens regeringsval, dels, och kanske framför allt, den omständighe- ten. att ett tillfälle erbjöd sig för de frisinnade att övertrumfa socialde- mokraterna i folkliga reformer. '
Laginitiativet, som i Bern infördes först 1893, tillämpades första gån- gen 1895 då en begäran om vaccinationstvångets avskaffande bifölls av folket. Nästa år väcktes ett initiativ, som i och för sig icke var av större betydelse, men som på grund av sättet för sin tillkomst har ett visst in- tresse * AV parlamentet hade antagits en lag om kreaturspremiering, som :LV folket förkastades (I,/_, 1896). Motståndet kom från småbrukarna, vilka ansågo att lagen icke var för dem förmånlig. Från detta håll ingavs nu ett folkinitiativ med förslag till en ny kreaturspremieringslag. och denna gick några månader senare igenom i omröstningen (25/10 1896).
På senare år har initiativet i Bern flitigast tillämpats i avseende på skattefrågor och på detta område även medfört rätt märkliga positiva resultat. Utgångspunkten var, såsom i en del andra fall, en av parlamen- tet antagen men av folket sedan avslagen lag — den i det föregående 'nmnämnda sedan åratal förberedda skattelagen 1912.2 Socialdemoknater- na. som häftigt bekämpat denna lag. inkommo 1913 med ett initiativ, som lättade skattetungan för de mindre bemedlade och skärpte den progres- siva skalan. Det frisinnat—demokratiska partiet beslöt på en partidag en resolution, som förklarade initiativet oantagligt. Kort därpå inleddes dock förhandlingar mellan de båda partierna i syfte att uppnå enighet om en
* Av förbiseende har detta initiativ icke medtagits i tabellbilagan. ') Se ovan sid. 259'f.
skattereform, vilken allmänt ansågs behövlig — den gällande skattelagen var från år 1865 — och vissa förberedande arbeten påbörjades. Dessa avbrötos genom världskriget, och först 1917 återknötos förhandlingarna i frågan, varvid även de statsanställda deltogo. Man lyckades uppnå enighet, och på grundval av 1912 års lag utarbetades av en initiativkom— mitté en ny skattelag, som tog vederbörlig hänsyn till de olika sidornas önskningar. Denna nya skattelag framlades nu såsom folkinitiativ (det s. k samförståndsinitiativet), vilket innebar, att socialdemokraterna upp— gåvo den position de intagit i sitt ursprungliga, från 1913 alltjämt vilande initiativ. Samförståndsinitiativet tillstyrktes livligt av parlamentet och blev med stor majoritet antaget vid folkomröstningen (1918). Enda st från konservativt håll restes opposition mot detsannna.1 Det med avsikt sp.-t— rade socialdemokratiska initiativet framlades först året därpå för folket och blev då givetvis förkastat.
Den fortgående ekonomiska depressionen gjorde dock, att socialdemo- kraterna snart nog ångrade sina eftergifter. År 1921 voro dc färdiga med ett nytt initiativ, som begärde ytterligare skattelättnader för de fattigare klasserna. Detta initiativ blev av formella skäl tillbakavisat,2 men det har i laga form återkommit 1922 3 — i ordningen alltså det fjärde skatte- initiativet på en tid av tio år. '
I St. Gallen dominerar helt författningsinitiativet. Två gånger har det tillämpats i fråga om total författningsrcvision. Första gången (1859) blev visserligen den framställda begäran av folket bifallcn, men det se— dermera av författningsrådet utarbetade författningsförslaget förkasta— des. Ett nytt förslag, varom alla partier enade sig, blev därpå utarbetat. och detta antogs 1861 av folket med den väldiga majoriteten av omkring' 27000 röster mot 900. Trettio år senare väcktes åter initiativ om total författningsrevision, vilket kom från det frisinnade partiets vänsterfly' gel Det åsyftade betydande utvidgningar av folkrättigheterna och vann understöd jämväl av det konservativa oppositionspartiet. I författnings— rådet där de frisinnade hade en knapp majoritet. kom emellertid en kom— promiss till stånd — man ville undvika ett nytt initiativ — och den nya författningen, vilken är den ännu gällande, blev 1890 bekräftad av folket
1 hlturu den föreslagna skattelagen under sådana förhållanden på förhand var tiimli- gen säkerställd, utvecklades en synnerligen livlig agitation och upplysningsverksamhct ute bland folket. Bland broschyrer, som ingående behandlade frågan, kunna utom parla- _mentets budskap den 18/5 1918 nämnas: ”Bericht zum Verständigimgsentwurf ftir dir Ste".ergesetz-Initiative” (1917); ”Zur bernischen Ster.ergesetz-Initiative. Leitfaden fiir Referenten”, von Dr F. V 0 lmar (1918); ”Ia loi sur les impots” (1918) — alla dess.—» till förmån för initiativet. Från den konservativa motsidan utgavs en broschyr, ”Ber- nische Steuergesetz-Initiative" (1918).
” Se ovan sid. 189, 11. 1.
3 Det hade nämnda är icke slutbehandlats av parlamentet.
utan egentligt motstand. Den viktigaste demokratiska vinsten, som där- med uppnåddes, var laginitiativets införawnde
Det proportionella valsättet, ett önskemål för minoritetspartierna till höger och vänster, har tre gånger (1893, 1901 och 1906) varit föremål för initiativ, men alla gångerna avslagits (sista gången med 26 705 rös- ter mot 26 1.53 och en deltagarfrekvens, som uppgick till 92 procent). Frågan löstes slutligen därigenom att parlamentet är 1911 självmant föreslog den proportionella valmetoden, vilken nu med några hundra . rösters majoritet bifölls av folket (deltagande 91 procent).
Laginitiativet har sedan sitt införande 1890 endast tillämpats två gån— ger och båda gångerna utan partipolitiskt syfte. Första gången (1896) gällde det sänkning av hypoteksräntan.2 Andra gången (1922) inläm- nades ettlagförslag, som efter mönster från förhållandena i grannkan- tonen Appenzell gav tandteknikerna rätt att utöva tandläkaryrket. Detta medel att genom sänkning av fordringarna pä tandläkarutbildningen be- reda utväg för billigare tandvård avslogs emellertid av folket med stor majoritet (deltagande 70 procent).
I Genéve var en viktig kyrkopolitisk fråga föremål för initiativ 1897, nämligen kyrkans skiljande från staten. Denna fråga var i initiativför- slaget sammankopplad med en annan — införande av ålderdomsförsäk- ring — på sådant sätt, att yrkande framställdes om upphävande av kyrkobudgeten och de därigenom frigjorda medlens användande till ska- pande av en fond för älderdomsförsäkring. I denna form blev förslaget dock förkastat i omröstningen med stor majoritet (deltagande 58 pro- cent). Kyrkobudgetens avskaffande och därmed kyrkans skiljande från staten genomfördes senare genom en av parlamentet antagen författ- ningsändring 1907, som bekräftades av folket. Geneve är därmed den första kanton, som tagit detta steg.3 Meningarna vore mycket delade i frågan (7 653 jaröster mot 6823 nejröster). För saken voro radikala och socialdemokrater,'med understöd av kantonens katolska befolkning; mot saken voro anhängarna av den gamla kalvinska nationalkyrkan.
Frågan om älderdomsförsäkringen togs sedermera upp för sig av par- lamentet, men den lag, som härom antogs 1910, mötte allmänt motstånd. Referendum begärdes, och lagen avslogs med omkring 9000 röster mot 2500 (deltagande ej mer än 43.5 procent). Orsaken till denna utgång skall väsentligen ha varit den, att man ansåg statens bidrag till pensions- fonden (årligen minst 100000 fr.) för små och de enskildas årliga inbe-
1 Jämf. D uft, a. a., sid. 133 ff. "' Se ovan sid. 263 11. 1. 3 Baselstadt har sedermera följt efter, men i Neuchatel, där'likaledes ett initiativ i frå— gan blivit väckt, avslogs detta med stor majoritet.
talningsskyldighet (2 till 20 fr. efter de olika inkomstklasserna) propor— tionsvis för hög. ”
De enda initiativ, som i Geneve lett till positiva resultat, voro dels ett författningsförslag 1901, som stadgade förbud för innehavare av ordi- narie statstjänst att vara medlem av parlamentet. dels ett förslag (lika t ledes författningsändring) 1904 om domarnas väljande av folket. Tilläg- gas kan, att även i Geneve ett ”,sedlighetsinitiativ” blivit väckt (1896) —— året före det i Zurich och i samma syfte. bordellväsendets avskaffande — men att det i Geneve med stor majoritet avslogs av folket.
Den kanton, som först införde laginitiativet, nämligen Vaud (1845). har eget nog minst använt detta institut. Författningsinitiativet inberäk nat har institutet över huvud alltsedan 1845 endast tillämpats åtta gånger. Viktigast av de äldre initiativen var ett av den konservativ-liberala oppo- sitionen väckt förslag om total författningsrevision (1883), vilket emel lertid accepterades av den radikal-demokratiska majoriteten och därför i föromröstningen tämligen enhälligt bifölls av folket. Majoritetspartiet behöll sin ställning vid valen till författningsråd och utarbetade en ny konstitution — den ännu gällande —— vilken bekräftades i folkomröstnin- gen 1885. Den mest genomgripande nyheten däri var den progressiva 'statsskattens införande.1 ' Därefter ha två initiativ om partiell författningsändring förekommit. det ena med förslag om folkval av regeringen (1917), det andra med för slag om proportionella val (1920). Det förra förslaget, vilket framför- des av den ”ungradikala” riktningen inom majoritetspartiet med under» stöd av socialdemokraterna, tillstyrktes av parlamentet och godkändes _ av folket utan motstånd (omkr. 15 000 jaröster mot 1 500-nejröster; del» tagande 25 procent). Det andra förslaget däremot, som utgick från sani— ma håll, bekämpades av majoritetspartiet och föll med stor majoritet i omröstningen (omkr. 17500 röster mot 5 000; deltagande 29 procent).
Tvenne initiativ om upphävande av kort förut utfärdade lagar, det ena rörande en butikstängningslag 1902, vilken av folket avslogs, och det andra rörande den förut omnämnda lagen om absintförbud 1906,2 hade närmast karaktären av fakultativa referenda. Intet av dessa initiativ var partipolitiskt betonat.
Tendenser och resultat.
Tillämpningen av folkinitiativet har liksom referendumpraxis att upp- visa en skiftande provkarta av ämnen, vari folkets avgörande påkallats: konstitutionella spörsmål, rättsfrågor av olika slag, sociala och ekono-
1 Jämf. M a i llefer, Histoire du canton de Vaud, sid. 515 f. 2 Se ovan sid. 290.
miska frågor, frågor som alldeles speciellt berört medborgarnas perf sonliga förhållanden, med flera ämnen. I allmänhet ha initiativen innef hållit förslag till ny lagstiftning eller ändring av redan gällande; de ha till sin syftning varit väsentligen positiva. Så har nästan undantagslöst varit förhållandet i förbundet. I kantonerna möter man oftare initiativ. som enbart gått ut på upphävande av bestående rätt, men åtminstone i de kantoner, som här behandlats, ha de rent negativa initiativen varit i minoriteten.1 I kantonerna ha initiativförslagen under äldre tid ofta framförts i form av allmän hemställan, varigenom parlamentets medbe- stämmanderätt blivit större. I senare tid synas initiativen oftare haft formen av utarbetade förslag, vilket alltid varit fallet i förbundet.
I allmänhet ha folkförslagen haft ringa framgång. Såsom redan förut påpekats2 och även av den ovan lämnade översikten framgår, är avslags» procenten för initiativen ovanligt stor, i regel till och med större än för de fakultativa referenda. Det har visat sig, att folket med utpräglad miss— tänksamhet mottagit de ur dess egna led framgångna yrkandena. För- klaringsgrunden härtill torde vara att söka däri, att dessa yrkanden ofta dels framförts av starkt begränsade meningsgrupper, vilka ej funnit gen- klang för sina önskemål hos massan av folket, dels varit så obestämda till sin syftning, att de röstberättigade i ovisshet om deras egentliga inne- börd funnit det säkrast att avslå dem. Det är en erfarenhet, som tidigt gjorde sig märkbar och som allt intill våra dagar till fullo bekräftats. att det schweiziska folket med sitt realistiska kynne visat avgjord obe— nägenhet både mot alltför ensidiga och alltför vittsvävande, ideologiskt färgade initiativförslag.s
Om alltså det positiva resultatet av folkinitiativet icke varit synnerligen omfattande, har det dock icke varit alldeles betydelselöst, vilket framgår vid en blick på de folkförslag, som bifallits.
De viktigaste insatserna genom folkets eget ingripande ha åstadkom? mits på det konstitutionella området. Sålunda var det i äldre tid icke ovanligt, att totala författningsrevisioner i kantonerna kommo till stånd genom initiativ, såsom fallet varit i Ziirich, Vaud och St. Gallen. En specialreform på detta område av stor betydelse, som både i förbundet och ett flertal kantoner direkt eller indirekt leder sitt ursprung ur ett initiativ, är den proportionella valmetodens införande. Andra reformer, som åsyftat en utbyggnad av demokratien och som genomförts initiativ— vägen, äro folkval av de "kantonala regeringarna och val av domarna
1 B 11 r ck h a r dt, Zur Einfiihrung der Gesetzgebungsinitiative im Bund (Politisches Jahrbuch 1912, s. 362 f.), uppräknar en del kantoner, där laginitiativen (före 1912) skulle varit övervägande negativa, och hänför till dessa Bern och Solothurn, vilket dock icke synes ha stöd i verkligheten. ? Jämf. ovan s. 223 f. 3 Jämf. Rappard, &. a., s. 140.
genom folket samt i förbundet antagandet av fördragsinitiativet. Vidare kan erinras om den omreglering av de kantonala representationernas sammansättning (minskning av medlemsantalet, ändringar i fråga om valbarhetsgrunderna), som på denna väg blivit vidtagen. De flesta av dessa reformer ha varit av den art, att de direkt riktat sig mot det sit— tande parlamentets ställning och maktbefogenheter och därför haft föga utsikt att inom detta vinna beaktande.
På det ekonomiska området torde initiativet i allmänhet givit det minsta positiva resultatet. Så mycket större uppmärksamhet förtjänar det antagna skattelagsinitialivet i Bern 1918, varigenom folket tog i sin egen hand och löste en invecklad, sedan länge omstridd fråga, som parlamentet haft svårt att komma till rätta med. Detta initiativ är för övrigt icke det enda exemplet på, att folket, efter att ha förkastat ett från representa— tionen utgånget förslag, kort därpå själv ger anvisning, hur frågan bör lösas. Ytterligare exempel av detta slag i Bern äro initiativet om lag angående kreaturspremiering 1896 och jaktlagsinitiativet 1918.
En grupp initiativ, som visat sig ha utsikter att slå igenom, karaktä— riseras av sin vädjan till folkets moraliska instinkter eller sin indivi— duella känslobetoning över huvud. Hit höra exempelvis initiativen om absintförbud och hasardspelsförbud i förbundet samt ”sedlighetsinitia— tivet” i Ziirich. Hit kunna också räknas initiativet om förbud mot schäkt- ning samt de kantonala antivaccinations- och antivivisektionsinitiativen. Det kan tvistas om värdet av en del av dessa intiativ. Orsaken till deras framgång har tydligen legat i deras förmåga att omedelbart fängsla den allmänna folkstämningen till sin förmån.
Partipolitiskt har initiativet ofta utnyttjats, oftare än referendum. Ty- piska exempel härpå äro det socialdemokratiska initiativet om ”rätt till arbete” och det konservativa ”,tvåfrancsinitiativet” under 1890-talet samt från senaste tid de socialdemokratiska skatteinitativen och de konserva- tiva 7'häktnings”- och ”ut]änningsinitiativen”. Om referendum tjänat såsom försvar för minoriteterna, så har initiativet varit deras medel till anfall, varav de icke försummat att göra bruk. Försvarsvapnet har emel- lertid visat sig vara betydligt effektivare än anfallsvapnet. Man har det intrycket, att initiativkampanjerna i allmänhet väckt till liv en häftigare agitation än referendumkampanjerna. Agitationen har dock vanligen icke stått i rimlig proportion till de vunna resultaten. Ju mera utpräglat partibetonade initiativen varit, desto mindre framgång ha de haft. I vissa fall ha oppositionspartier av olika riktningar slagit sig tillsammans för att genomdriva för minoriteterna gemensamma positiva önskemål. På detta sätt har folkinitiativet — vanligen dock först efter flera upprepade. till en början förkastade förslag — steg för steg banat vägen för propor— tionalismens införande i Schweiz. Betecknande för Schweiz7 politiska
liv är, att partierna utanför representationen stundom förenat' sig om att föra fram och lösa ett spörsmål, såsom skedde i Bern beträffande den ovannämnda skattelagsfrågan 1918 genom det 5. k. samförståndsinitia— livet. Stundom har också hänt, att ett majoritetspartis landsorganisation mot sina representanter i parlamentet lancerat och drivit igenom ett för- slag, för vilket dessa visat bristande intresse. Exempel härpå kan även hämtas från Bern i initiativet om folkval av regeringsmedlemmarna 1906.
Givetvis ha också en hel del initiativ varit partilösa — sannolikt fler— talet1 _ och vid omröstningarna om dessa ha partilinjerna i allmänhet varit fullständigt utplånade. Det är detta slags initiativ, vilka ofta fram- kommit såsom spontana uttryck för folkviljan, som medfört de flesta positiva resultaten.
Angående folkinitiativets verkningar torde tiden ännu knappast vara inne att med säkerhet fälla ett allmänt omdöme. Initiativet har i regel accepterats betydligt senare än referendum och med större tveksamhet; det år med en viss tveksamhet det bringats i tillämpning, och det är med en viss tveksamhet det alltjämt bedömes av schweizarna själva. Icke så som om på något håll den minsta benägenhet skulle förefinnas att helt eller partiellt upphäva initiativet. Detta institut har liksom referendum numera hunnit ingå i det allmänna medvetandet såsom en folkrättighet. vars bestånd hänger samman med hela den schweiziska demokratien, och dess popularitet har under användningen snarare till- än avtagit. Men man möter ej hos insiktsfulla bedömare samma oförbehållsamma erkän- nande av initiativets som av referendums värde. Betecknande är, att lag- initiativet ännu ej vunnit inträde i förbundet. Då motion härom väcktes av kantonen Ziirich 19042, inhämtade förbundsregeringen av alla kan- tonsregeringarna utlåtanden, vilka äro ganska belysande för de då rå- dande åsikterna.8 De flesta kantonala regeringar tillstyrkte visserligen motionen under hänvisning till att laginitiativet redan accepterats av så gott som alla kantoner, men det skedde utan egentlig entusiasm, på en del håll med rätt väsentliga reservationer, och några kantoner uttalade sig i rent avstyrkande riktning. Stämningen till förmån för initiativet torde dock sedermera varit stadd i växande, sedan man alltmer tyckt sig komma till insikt om att de tidigare uttalade farhågorna för missbruk av detsamma visat sig överdrivna.4 På allra senaste tiden har emellertid
* Av de 19 förbundsinitiativen 1880—1922 synas9kunna betecknas såsom partiinitiativ.
2 J ämf. ovan 5. 125 f.
3 De kantonala regeringsutlåtandena äro i utdrag publicerade i ”Botschaft des Bundes— rates an die Bundesversamlung betr. Einfiihrung der Volksinitiative fiir die Bundes- gesetzgebung". B. Bl. ”ls 1906. * B ryce, som besökte Schweiz 1919, resumerar sina intryck av opinionsläget i fråga om initiativet på följande sätt (a. a., I, 3. 453): ”I found the opinion of thoughtful men
praxis tagit en vändning, som åter gjort uppfattningen något mera tveksam.
De anmärkningar, som med ledning av erfarenheten kunna riktas mot initiativet, gå ut därpå, att det icke sällan givit upphov till illa avvägda. mindre omsorgsfullt formulerade förslag, och att det i en del fall lockat till tämligen ändamålslösa demonstrationsytiringar. Det har över huvud alltiör ofta kommit att verka som ett orosclement i det politiska livet av ganska oLeräkneligt slag. Å andra sidan bör framhållas. att använd ningen av initiativet vaiit oväntat sparsam. Det är egentligen endast i fcrbundet och ett par kantoner, framför allt Zurich och Baselstatt som det under-de första. decennierna av sin tillvaro inarbetades lill ett veikligt lex ande institut. Såsom o tan påpekats ha de omogna samt partiporitiskt outrcrade förslagen mottagits med stark kritik av folket och oftast av- Siagis hågen synnerlig skada ha de alltså ej gjort, även om de viitkt häftig strid. Nekas kan för övrigt ej, att initiativet i en hel del fall verk— ligen visat sig fylla ett behov såsom ett medel för folkmajoriteten att gent emot ett motsträvigt eller i sin verksamhet splittrat parlament genomföra. viktiga önskemål.1 Såsom" kontroll på representationen har dtt kompletterat referendum på ett sätt, som visserligen kan ge anledning till berättigad kritik, men som i Schweiz dock stadgat den meningen. att initiativet trots sina brister visat sig göra sådana tjänster, att det icke kan undvaras i en genomförd demokratisk statsordning.
Vad som på allra sista tiden — efter vad nyss antyddes — kastat in nya moment i diskussionen om initiativet är den starkt stegrade användningen av detta institut unde * åren efter världskriget. Under det at referendum gått tillbaka i tillämpningen, har initiativet gått högst betydligt framåt. Detta gäller särskilt förbundet, vilket redan framgår därav. att medan under hela tiden före 1918 endast 10 initiativomröstningar förekommit. ha enbart under åren 1918—1922 9 sådana omröstningar ägt rum. Sist— nämnda tal säger dock icke allt om den nya fas som kan skönjas i initia» tix ets utveckling Såsom av det föregående framgår, ha dessutom en hel mängd initiativ blivit väcka, vilka icke hunnit undergå vederbörlig be- handling. Det har, för att använda en schweizisk tidnings betecknande
much more favourable to the Initiative tl en I had found it in 1905. Many leld it tu be valuable as chetking the undue power of any party which should torg command n majority in tlze legislatu.e: few dwelt upon tiae danger present to the mind of state =men in ot. er countries, that it may offer a temptat'on to irresponsible t'emagogues seeking by some bold proposal to capture tl e favour of tlze masses.” Uttalandet. har sitt in'ressu- såsom återspeglande opinionen strax innan *krigsinltlativen” riktigt kommit i gång.
' Riktigheten av Bry ces påstående om ini"iat1vet (a. a., ], s. 451): ”It has not been tl e parent of any reforms which might not have been obtained, thozgh not so quickly. tlno._gh the legislatuie”, synes mig kunna betvivlas.
ord, varit en formlig ”initiativepidemim, som under de sista åren gått fram över landet.2
Orsaken härtill är utan tvivel att söka i den sociala och politiska ere. som i Schweiz liksern i andra länder följt med världskliget. Initiativet har tillgripits såsom avledare för oron, vilken tagit sig uttryck i en massa mer eller mindre välbetänkta yrkanden, framförda av skilda folkgrupper. Det är naturligt, om denna hastigt ökade, till stor del tämligen planlösn användning tiv-initiativet väckt betänksamhct inom ansvariga politiska kretsar. )å ledande håll har man till och med känt sig uppfordrad att oiftntrigen mana folket att med större omsikt och återhållsamhet ln gagna. sina rättigheter.3 I vad mån de nya. tendenserna i initiativpraxis skola bli bestående iir ännu för tidigt att döma om. Vissa tecken tyda
' (t a zetle de L a u s a n ne ftir den 20 juli 1921 inne!.åller en artikel under denna rulnzk.
'-' &_,ommnren 1921, då jag be.—i'kte Schweiz, beräknades, att. inalles omkring 15 för— lnindsinitiuliv antingen redan inLtnmats till förbundsmyndlgheterna eller befunne sig i görirngen. En ('01 av des.—n ln (letk ej fullf'cljts.
Vid behandlingen av ”ullinningsini iativett i förbundsförsumlingezi 1921 gjert'e för- bundsrådet Motta ett allmänt uttalande om den allra senaste initiativpraxis, vilket i sin hel e:. förtjänar anför.—is såsom ett typiskt. uttrydc för de kiinslor av bettinksaml et, denna praxis väckt till liv. M. ytirade (Amtl. sten. Biilletin, Stlint'erat, ekt. 1921, s. 388 f.): ”"On pe. t constaler ('epuis quelqiie temps, en Suisse, un mouvement tendunt a augmenter le nombre des initiatives; un mouvement tendant å lanter avec une facilité extreme toute.L HOltCS (liiniliativesz un mouvement tendnnt å saisir toutes les fluctuations de lopinion publique. Duns un pays comme le notre, ces fluctuations sont terjours nombreuses. Elles sont en quel |ue sorte le signe de la santé de notre vie politique. ("e mouvement. (hsfje, tend ii saisir toutes les fluctuations (le lopinion publique et är en faire lobjet d'initiatives pepulaires. ll arrive fatalemcnt que les initiatives ainsi laneées dépassenl le bit. qu elle; s*étalent propose d atteindre, manquent de mesure et risquent ('e discréditer nne (les institutions qui est ll.onneur de notre democratic et au maintlen ('e laquelle nous tenens par dess-us tent, comme nous tenons au maintien du referendum, dent on a pu faire la t'l'.li(|l:e pnrl'ols, mais dent en nu jamais pil contester qu il ne so't vraiment le symbole par lequel la (leinoerutie suisse se distingue ('e toutes les autres ('émoeraties du mont'e entier. _— Je me permets en consequence ('e r'emander ici au citoyen suisse de bien vouloir, avant de lancer un mouvement diinitiative, examiner longuement la matiere dont il s'agit. ll mobligerait également en n'ebéissant au mouvement que lorsque ce mouvement répend vraiment å un be.—:oin évit'efrt ainsi ene lorsque le parlement a dé— montié, ce qui n'est presque jamais le cas, qu'il reste absol iment sourd aux voix qui montent år lui du sein du peuple. Qu'en formulant cette ('emande générale, je ne mattire au meins pas le repreclze ('.e ne pas nourrir de sympathies suffisantes å légard des [manifestations populairesl Si quel |u”un pouvait inteipiéter ma remarque dans ce sens. il me ferait certainement le tort le plus greve quion puisse faire å un homme. Jamais. en effet, une intention semblable n”a effleuré men esprit. ("est (lans l'intéröt de nos droits populaires, c'est dans lintéret möme du succes des initiatives présentées que je me permets de formuler ee conseil, je (lirai memo cet appel a lopinion p'rhlique, afin qu'elle modére peut-etie un peu davantage les ('emandes dinitiatives qu'elle å coutume. depuis quelque temps, de presenter au parlement et qui exigent, par conséquent, tent diabord un préavis du eouseil federal.”
dock på, att den häftigaste ”epidemien” är över. De upprepade nederlag,. som drabbat de sista folkförslagen, måste vara ägnade att något dämpa lusten att framföra nya sådana.
Den senaste tidens erfarenheter ha sitt förnämsta intresse däri, att de visa, hur initiativet verkat i en politisk kristid. Det har kommit åtskilligt huller åstad, det har kanske momentant skärpt klassmotsaberna, men det har haft en Viss nytta med sig såsom ventil för missnöjet, varigenom detta utan större skada för samhället kunnat avledas. Folkavgörandena ha rensat den med allehanda orosämnen uppfyllda atmosfären. Initia— tivet har sålunda, även det —- vid sidan av referendum — öppnat lagliga utvägar att komma över sociala och politiska brytningar, vilka måhända eljest tagit ett riskablare, mera elakartat förlopp.
Kapitel IV.
EOLKOMRÖSTNINGSINSTITUTET OCH DET REFRE- SENTATIVA SYSTEMET.
De två nästföregående kapitlen ha var för sig behandlat referendum och folkinitiativet i verksamhet. Genom att följa tillämpningen av dessa folkomröstningsinstitutets båda huvudformer ha vi lärt känna de all— männa tendenser och resultat de avsatt i Schweiz, politiska liv. Det återstår,_för att fullständiga bilden av institutets plats och betydelse i den schweiziska demokratien, att beröra frågan om dess relation till det representativa systemet, dess inverkan på lagstiftningsarbetet och dr- parlamentariska partiernas ställning till detta.
Allra först inställer sig kanske i detta samband spörsmålet, i vad mån folkomröstningarna övat inflytande på själva valen till parlamentet och därmed på dettas sammansättning. Det vore i och för sig rätt naturligt, om ett sådant inflytande gjorde sig gällande. Då en omröstning i ett viktigt ämne gått parlamentet emot, skulle man närmast vara benägen förmoda, att utgången återverkade på de följande valen på så sätt, att de folkrepresentanter, som varit med om att fatta det förkastade beslutet, i stor utsträckning bleve ratade vid valen och att dessa alltså i viss mån komme att utgöra en fortsättning på folkomröstningarna. Följden härav åter skulle visa sig i betydande förändringar i parlamentets partiupp- sättningar. = ;. &??ng
Förhållandet är emellertid det rakt motsatta. Det var en sak, som för förbundets vidkommande redan tidigt kunde konstateras, att valen egentligen icke plågade medföra några rubbningar i den parlamenta- riska partiställningen.1 De senaste decenniernas erfarenheter gå i samma riktning, vilket synes av efterföljande översikt av de olika par— tiernas medlemsantal i nationalrådet efter vart och ett av de vart tredje år infallande valen under tiden 1878—1919.
1 Jämf. Lowell, Governments and parties, II, 5. 314 ff.
1 | i 18782l6811864188751890 18931896189911902|19()ö;191)8 191] lSll41917 1919 l . » i , ;
| I - l l l l i
; l * ; l ! f 1 , i | | l
Radikaltlemo krater (vänstern) nu , x:; 33 87 92 en; _ i n:; sas , to:); 1(v43112l1on,1o:: , fix-ÅT ""I” 1 If" f ' _ ' ." . ” ' " i 'I *I" ' ' ' i) . | : ' ' . , Liberaldemokra- l ; . ! | ! ; ,; ; _ . * ter (centern) 31 l "Åti ( 22 1- 24 i lfl "27 —— än 1 17 l IG, 153 litt 15 lill SI _ __ .. i ., _. .. . . .". ,,,”.fr...,.lr .' _l ' ' . ' ' ' l l i % i ; l Katolskkonserw l . , , , l , , ; vativa (högern) 35 . zu; ' 35 :;4 * 31; 25 - 34 ] fil; 1 :36 sin ;s; 37. 43 41
Soeialdemo- ;
krater! 3 . , , . __ ., ua ;) 7i17_ 191 m 41 ; ,,. ,iinfh ”___ l , ' . ' l 1 Socialpolitiska _ ; ' = f ' i i ,gruppen tsceial- J ; 1 1 » l l i radikaler) ! | — » i »— b — i 11 ; ') * öl 4, 4' ål () 7 l A_f.., ' _ i, . . _w l ,, i l 3 l * , l ! & '
Bondepartiet | ; —-— l — —— l s — —— —— — ' — l -—- —- — ; s 28
| 4 ' . l ? : ! l l — & . | ; Ylltlar _ , __ ' -— 3 f— ' ——- ' - | 4 :i; 2! 4 z")? 7 2
Den ovan medelade översikten, som låter oss steg för steg följa parti— utvecklingen i nationalrådet under de sista fyra decermierna, "bekräftar till fullo vad som nyss sades om de obetydliga fluktuationer-na i partier— nas styrkeförhållanden. Vi bortse då från 1919 års val, då den pro— portionella valmetoden vid sin första tillämpning resulterade i en full- ständig omvälvning av den dittillsvarande partiställningen. Den vikti- gaste förändringen var det gamla majoritetspartiets reducering med över "10 platser, varigenom det förlorade sin forna övermakt. Vinsterna gingo framför allt till det nybildade bondepartiet samt därjämte till socialde-
1 För åren 1878 i. o. 111. 1893 äro uppgifterna hämtade från L o w ell, Government and parties, II, s. 315; jämt. härmed Statistisehes J ahrbuch (ler Schweiz 1893, s. 426, där parti- Siffror meddelas för åren 1881—1890; för 1896 ha inga uppgifter varit mig tillgängliga; för 1899 är källan Statist. .Jahrb. s. å., s. 34 ff.; för åren 1902—1508 grunda sig uppgif— terna, för vilka jag står i tacksamhetsskuld. till partisekreteraren H. Sehläfli, Bern på översikter över valresultaten i tidningarna ”Der Bund” och ”Neue Ziirieher Zeitung”. Från och med 1912 utgivas officiella förteckningar över förbundsförsamlingens med- lemmar med angivande av dessas partianslutning. ? Soeialdemokraterna, vilka först 1902 uppträda såsom självständig grupp i national- rådet, äro för åren 1893 och 1899 inräknade i socialpolitiska gruppen. År 1921 bröto sig kommunisterna ut ur den socialdemokratiska parlamentsgruppen och bildade egen grupp. bestående av 3 medlemmar.
mokraterna, vilka senare på en gång mer än fördublade sitt antal. Ge- nom det sålunda stegrade klasspolitiska inslaget har förbundsparlamen— tet på sista tiden undergått en väsentlig karaktärsförändring.
Hålla vi oss till tiden före 1919, äro emellertid skillnaderna mellan valresultaten påfallande små, vissa år nästan omärkliga. Från år 1881 till år 1899 ökas den radikal-demokratiska majoriteten endast med 10 man och från sisinämnda år till 1917 likaledes endast med 10 man. År 1911 när partiet sitt högsta anta.], 112 medlemmar. Skillnaden mellan 1878 års partisiffra (69) och den nyssnämnda (112) är visserligen icke obetydlig —— på 43 år en vinst på 43 medlemar ——- men att märka är, att vinsten huvudsakligen är att tillskriva den successiva ökningen av nationalråde's medlemsantal, som till största delen kommit radikalde- rnokraterna till godo.1 Med samma jämna, långsamma takt, varmed det radikaldemokratiska partiet ökats, har det liberal—demokratiska, i det stora hela konservativt sinnade centerpartiet minskats, tills det små- ningom nedsjunkit i ren betydelselöshet. Det katolsk-konservativa par— tiet åter företer en bild av nära nog stillastående. Det har hela tiden haft ett antal av 35 a 36 medlemmar för att 1917 nå sin högsta medlems— siffra (42). Snabbast har det socialdemokratiska partiet utvecklat sig — från 6 medlemmar 1902 till 19 år 1917 —— medan social-radikalerna alltid utgjort en numerärt obetydlig grupp.
.Den orubblighet i partiställningen, som vi sålunda finna i förbunds- parlamentct, är ett av de mest karaktäristiska dragen i Schweiz, politi- ska liv. Det träder oss till mötes även i kantonerna. I Luzern, Wallis och Freiburg har det katolsk-konservativa partiet och i Vaud det radi— kal-demokratiska i över ett halvsekel oavbrutet innehaft absolut parla- mentarisk majoritet. I andra kantoner, där partiförhållandena varit mera växlande, är det dock ej ovanligt att under ett eller ett par decen— nier igenom finna dem tämligen oförändrade.
Orsakerna till detta förhållande ligga utan tvivel främst i det schwei- ziska partiväsendets utpräglade historiska karaktär med dess traditio— nellt givna motsatser, som ända till på senaste tid, låt vara med märk— bart försvagad skärpa, mäktat bevara sig obrutna. Men det står också i ett visst samband med folkomrötstningsinstitutet, vilket samband här givetvis i främsta rummet intresserar oss.
Att utgången av folkomröstningarna icke blir bestämmande för ut— gången av valen är tydligt och framgår för övrigt av vad vi i det före— gående lärt känna om referendumpraxis. Som vi erinra oss återvalde folket, efter att ha förkastat 1872 års förslag till författningsrevision, samma år den revisionsvänliga parlamentsmajoriteten. Vid 1884 års
1 Nyreglering av nationalrådets medlemsantal sker efter de vart tionde år (1880, 1890 o. s. v.) företagna folkräkningarna. Det uppgick 1878 till 135 och 1911 till 189.
va1 återvaldes likaledes den radikala nationalrådsmajoriteten, till och med något förstärkt, trots att den samma och nästföregående år lidit en hel rad eklatanta referendumnederlag. Ej heller inom partiet skedde några större personombyten. Det var efter denna rätt överraskandv erfarenhet, som minoritetspartierna i förbundet lärde sig inse, att referen- dum icke var något medel till parlamentarisk maktutvidgning och som dettas användning i rent partipolitiskt syfte började avtaga.1
När man söker närmare förklara nu anmärkta förhållande mellan folkomröstningar och val, förtjänar ett uttalande från 1870-talets refer rendumdiskussioner att ihågkommas. I 1873 års författningsutskott av" rådde den såsom motståndare till referendum kände radikale Geneve- representanten Carteret från institutets antagande bland annat av de'. skälet, att referendum skulle komma att verka ofördelaktigt på valen. Han ansåg det uppenbart, att man vid dessa utan referendum skulle gå mera samvetsgrannt tillväga, än om man röstade i medvetande om att man sedermera i Värsta fall själv kunde gripa in i lagstiftningen genom att bringa referenduminstitutet i tillämpning.2
Samma tankegång, ehuru skärpt och utvecklad delvis på ett annat sätt, kommer igen i ett senare uttalande av en schweizisk politiker, anfört av den belgiske författaren Deploige, som 1890 besökte Schweiz. ”Det skulle vara mycket dåraktigt”, förklarade Deploigls sagesman, ”om vi läte uppröra oss av valen såsom ni gör i Belgien. Det betyder föga för valmän, som icke äro fanatiskt anlagda, om herr X eller herr Y sitter i parlamentet, så länge som kamrarna icke kunna företaga något av be— tydelse emot folkets vilja och så länge vi ha referendum, varigenom vi kunna förkasta de lagar, som vi inte tycka om. Det spelar i själva ver— ket ingen roll, om kammaren är sammansatt av det eller det partiet, ty det styr oss icke. Det är vi själva, som äro landets suveräner".3
Det ligger utan tvivel en del överdrift i dessa uttalanden. Särskilt äro de i det avseendet missvisande, att de schweiziska valmännen skulle ut- märka sig för bristande samvetsgrannhet och urskillning, då de utse sina representanter. Påståendena i denna" riktning motsägas av verk— ligheten. Det torde vara få parlament, som stå på den höga kvalitativa nivå som det schweiziska. Men de innehålla den obestridliga sannin- gen, att de politiska valen i en referendumdemokrati icke få samma bee tydelse som i en rent representativ demokrati, och detta helt naturligt därför, att den fullmakt att handla och besluta, som med valen gives. icke är obetingad. Då de röstande med valen icke sagt sitt sista ord
1 Jämf. Lowell, Governments and parties, II, s. 323. 2 Protokoll iiber die Verhandlungen der an 17. Juli 1873 mit Vorberathung der Re— vision der Bundesverfassung beauftragten Kommission des schweizerischen National— rathes, s. 50. 3 Deploige, a. a., s. 227 f.
utan alltid ha rätten förbehållen att under den kommande legislaturpe— rioden på det mest effekiva sätt uttala sig om sina representanters ar— bete, kuna valprogrammen icke erhålla en alltför stor vikt. Valstri- derna, som icke äro definitivt avgörande för den blivande lagstiftningens gång, bli på denna grund sällan så spännande i Schweiz som i andra länder. De tyna av brist på stridsämnen. Ofta nog har ett brännande politiskt spörsmål kanske strax förut fått sitt avgörande genom en sär— skild omröstning. Därmed har klarhet vunnits i detta spörsmål. Folk— representanterna ha fått sin dom, och man finner ingen anledning att låta straifdomen gå vidare, när fråga uppstår om deras omval.
Denna uppfattning, som onekligen vittnar om politisk kultur, är egent— ligen ej så förvånansvärd, som den mången gång framställes. Medbor- gare, som exempelvis äro vana att rösta radikalt, kunna i en speciell fråga vara av annan åsikt än sin representant, och de giva uttryck åt denna sin åsikt i den särskilt för ändamålet anordnade folkomröstnin- gen. I det stora hela gilla de emellertid hans politiska uppträdande och uppskatta hans personliga kvalifikationer, varför meningsskiljaktighe— terna i den speciella frågan icke hindrar dem att förnya sitt allmänna förtroende för honom vid valen.
Det är referenduminstitutets ofta påpekade egenskap att isolera de po» litiska frågorna, som gör ett sådant handlingssätt möjligt. Medan folk— omröstningarna ofta försiggå under stor förvirring i partileden, hålla sålunda de hävdvunna partiorganisationerna i allmänhet väl ihop vid valen, varigenom man kan få bevittna det intressanta, till synes egen— domliga skådespelet, hur en parlamentsmajoritet först eftertryckligt de— savoueras av sina valmän för att strax därpå oförminskad återinsättas i sin parlamentariska maktställning.1
Ovan anmärkta särskiljande av sak och person, som kan sägas ha blivit en ledande princip i schweizisk politik, är värt att hålla i minnet. då det gäller att bedöma folkomröstningsinstitutets inverkan på repre— sentationens arbete. Som vi erinra oss, var det en av de svåraste ankla— gelsepunkterna mot referendum, att det skulle komma att försvaga folk— representanternas självständighet och ansvarskänsla. Dessa skulle komma att på ett högst besvärande sätt känna sig bundna i allt sitt gö— rande och låtande och under ständig snegling åt sidan på sina uppdrags- givare låta hela sin verksamhet ledas av fruktan att bliva censurerade
1 Jämf. Lowell, Governments and parties, II, 5. 328 ff.; Brooks, a. a., s. 162: Bryce, a. a., I, 5. 446; Micheli, Le parlamentarisme en Suisse (Wissen und Leben 1911, s. 394).
av dessa. Hur förhåller det sig med de schweiziska parlamentarikcrna i nu berörda avseenden?
I ett avseende åtminstone synes svaret på den uppställda frågan vara klart. De schweiziska folkrepresentanterna behova. icke i sitt hund- lingssätt låta sig bestämmas av fruktan att förlora mandatet. Detta kunna de, efter vad all erfarenhet visat, i regel vara säkra om att få be— hålla, även om de i parlamentet voterat på annat sät än flertalet av deras valmän sedermera göra i den följande omröstningen. Från viss synpunkt sett skulle man till och med kunna säga, att referendumsyste- met ger representanterna en friare ställning än det rent representativa syscmet. Medan det senare alltid medför efterrälmingar vid valen. sy- nas sådana under det förra i allmänhet vara uteslutna. Representanter och kommittenter göra upp sina mellanhavanden från fall till fall och därmed är saken undangjord. Vardera parten behåller sin handlings— frihet, utan att detta behöver störa det goda förhållandet, som är grun- dat på personligt förtroende. Det decisiva referendum i Schweiz är så- lunda icke ägnat att uppmuntra till det imperativa mandatet, snarare motsatsen.
Ur andra synpunkter sett står det emellertid utom all fråga. att det schweiziska parlamentet befinner sig i ett vida närma1e beroende av fel- ket än de flesta andra länders parlament. Då det icke äger att själv definitivt avgöra frågorna, utan vet, att dessa skola eller i varje fall kunna dragas inför folkets forum, ligger det i sakens natur, att detta förhållande måste sätta en bestämd prägel på hela dess arbete.
I det hälftenbruk på lagstiftningens område, som äger rum mellan parlament och folk, har den förra parten alltid att räkna med den se- nare, för att ett 1esultat öve1 huvud skall kunna åstadkommas. Lag— stiftningsarbetet försiggår därför under ständig kontakt med och hän- synstagande till folkopinionen. Att garantera dennas inflytande är ju för övrigt just folkmröstningsinstitutets uppgift. Även om omröstning icke kommer till stånd -— vilket är det vanliga vid fakultativt referen- dum — utövar dock alltid möjligheten därav sin inverkan på parlamen- tets ställningsstagande. Man söker till en viss grad laga så, att an- ledningarna till en begäran om referendum på förhand undanröjas.
Den indirekta —- vad man kan kalla preventiva —— betydelsen av in— stitutet är sålunda stor, i det hela till och med större än den direkta.
Referendums naturliga och allmänt erkända inverkan på lagstiftnings— arbetets gång belyses slående av ett yttrande av en framstående politiker. medlem av förbundsrådet, med vilken jag hade tillfälle att samtala i denna fråga. Man kan, framhöll han, i en schweizisk lags tillblivelse normalt urskilja tre moment: materialsamlandet, det tekniska utarbetan- det och de ”referendumpolitiska” övervägandena. Det sista momentet
har säkerligen icke den minsta betydelsen, särskilt när fråga är om lagar av någon större vikt. ”Referendumpolitiken” gör sig gällande redan under regeringens handläggning av ärendet, den kommer igen vid 11tskottsbehalidlingen i parlamentet och sätter sin färg på dettas beslut.1 [ detta hänsynstagande till folket behöver icke ligga något försvagande av parlamentets ansvarskänsla och gör det — med vissa undantag — vanligen icke heller, även om folkomröstningsinstiutet enligt sakens na- tur kringskär dess självständighet. Den schweiziska representationen befinner sig i viss man i samma ställning som ett pa1 lamentariskt utskott, som av omso1 g att få sitt förslag igenom söker att gå till mötes de stäm- ninga 1 och önskemål. vilka det vet vara till finnandes inom pailamentet.
N ad 1efe1endumpol1t1ken innebär framgår bäst av ett konkret exem- pel. Vi den förberedande behandlingen av det första förslaget till sjuk— uch olycksfallsförsäkringslag (av år 1900) inledde vederbörande ut- skotts talesman (sedermera förbundsrådet Comtesse) sitt stora anfö— rande i nationalrådet med några ord, som på ett typiskt sätt ge uttryck åt den uppfattning. som präglar förbundsparlamentets verksamhet. Hans uttalande hade följande lydelse:'*' ' »
”Vi komma i dag, vid behandlingen av förslaget till sjuk- och olycks— fallsförsäkringslag, in på det mest intressanta men också det mest kom— plicerade och svårlösta problem, som för närvarande kan ställas fram- för oss, svår-löst framför allt, mina herrar, i ett land som vårt, så skif— tande som det är genom sina institutioner och seder, sVårlöst även på grund av vår federativa och demokratiska organisation. Vi kunna i själva ver- ket icke glömma, att folket är kallat att såsom högste domare uttala sig i sista instans om sina mandatarers verk och att vi under dessa om— ständigheter med alldeles särskild omsorg ha att överväga lösningen, att hålla i sikte —— såsom vi försökt att göra — alla de element, som inga i detta problem. och att anstränga oss att föra samman och på. ett lättvist sätt hänga i jämvikt alla de legitima intressen, som därmed äro förenade” .
Man ser, hur känslan att över sig ha en herre och mästare, vars vilja är den slutligt bestämmande, trycker sin givna prägel på parlamentets
' Man ser stundom klagomål över att de referendumpolitiska synpunkterna göra sig breda redan på det tidiga stadium. då en lag eller ett lagkomplex befinner sig under behandling av en sakkunnigkommitté. Sålunda klandrades den schweiziska strafflagskom- missionen för att den 1912 beslöt att föreslå, att det skulle ankomma på varje kanton särskilt, om den ville bibehålla dödsstraffet. Därmed offrades den straffrättsliga en- heten i en viktig punkt för att avlägsna ett hinder för lagens antagande vid en even- tuell folkomröstning —- ett tillvägagångssätt, vars lämplighet icke ansågs tillhöra straff- lagsexperterna att bedöma. Ro llier, Das Referendum (Die Alpen, Jahrg. VII, 1912— 1913, s. 192).
2 Amtl. sten. Bölletin der schweizerischen Bundesversammlnng. Juni—Juli 1897. s 125.
och dess utskotts förhandlingar. Men som ovan framhållits, det är icke- personliga beräkningar utan en samfälld önskan att nå fram till posi— tiva och bestående resultat, som därvid utgör ledmotivet. Därav den strävan att lägga lagförslaget på vidast möjliga bas, som genomgår det nyss citerade yttrandet. I förbundet med dess utpräglade motsatser mel— lan olika landsdelar i ekonomiskt, socialt och konfessionellt avseende är en sådan strävan att förena de skilda intressena mer än eljest moti- verad av hänsyn till det allmänna bästa. Detta gäller väl i mindre grad kantonerna, men även här hjälper referendum till att hålla uppmärk— samheten vaken för alla berättigade folkbehov.
Kompromissen — ett för all politik i mer eller mindre grad utmär kande drag — blir sålunda under påverkan av referendum ett alldeles speciellt särmärke för schweizisk politik. Den ständigt redovisandc— ställning de parlamentariska partierna intaga i förhållande till folket driver dem till ett samarbete. som utjämnar motsatserna dem emellan. Ledningen av detta samarbete tillkommer givetvis majoritetspartiet, men det är intressant att se, hur referenduminstitutets tillvaro väsentligt re dueerar dess inflytande. I synnerhet gäller detta förbundet, varest in- stitutet faktiskt, såsom förut påpekats, haft en viktig upgift att fylla såsom hämsko på ett decennier igenom fortgående majoritetsregemente. ] andra länders parlament kan majoriteten alltid suveränt bestämma hur långt den vill gå i eftergifter gent emot minoriteten. I Schweiz ställer sig saken något annorlunda, därför att den parlamentariska majoriteten aldrig med säkerhet kan räkna på att ha majoritet bakom sig bland de röstande ute i landet. Den blir på denna grund mera påverkbar. Att detta särskilt varit fallet med majoritetspartiet i förbundet beror på att dettas inre sammanhållning på grund av de federalistiska inslagen inom detsamma icke varit så särdeles stark.
I Vissa kantoner med långvarigt majoritetsstyre i representationen. såsom Luzern och Vaud, ha majoritetspartierna haft en betydligt enhet— ligare karaktär och därför mera oomstritt behärskat den politiska si— tuationen, vilket givetvis icke hindrar, att de referendumpolitiska syn- punkterna även här spelat en viktig roll i lagstiftningsarbetet.
Man skulle vänta, att de parlamentariska minoritetspartierna själva företrädesvis skulle gripa initiativet till referendumvapnets användning och sätta sig i spetsen för referendumkampanjerna. Vi ha sett, att så hänt både i förbundet och kantonerna, ehuru'det varit vanligare, att referendumaktionen överlämnats åt organisationerna ute i landet, eller. vilket varit det allra vanligaste, omhändertagits av grupper bland fol- ket, som icke varit direkt partipolitiskt betonade. Vad förbundet beträf- far, hör parlamentarikernas aktiva uppträdande i referendumstriden egentligen till en äldre tid. Sedan början av 1890-talet, då förhållandet
mellan radikala och konservativa blev försonligare, ha de senare allt- mer avhållit sig från att påkalla folkomröstning, och särskilt ha folk- representanterna personligen iakttagit ett ytterst försiktigt uppträdande i detta hänseende. Det hör knappast till god parlamentarisk ton att i kammardebatterna komma fram med referendumhotet, och ”eourtoisien” mot kollegerna i representationen gör, att mionoritetsrepresentanterna icke ens efter antagandet av en lag, som de ivrigt bekämpat, äro vidare benägna att ställa sig till förfogande i referendumagitationen mot den- Sil-lllllla.
Denna försiktiga återhållsamhet är rätt förvånansvärd, om man be- tänker, att minoriteten därvid synes försumma att göra verkligt effek- tivt bruk av det påtryckningsmedel, som står den till buds. Tydligt är emellertid, att referendum även såsom ”tyst vapen” gör sin verkan, och måhända anser man sig vinna mera genom att icke i otid gå alltför hröstgänges tillväga. För övrigt förhåller det sig ju så, att ej heller minoriteten kan räkna på säkert bistånd från folkets sida. Medvetan- det, att de alla stå under dettas kontroll, uppammar hos de parlamen- riska partierna, trots de motsatser som skilja dem åt, en viss samfälld solidaritetskänsla utåt, som stärker deras benägenhet för en kompro- misspolitik i godo.1
Fördelarna med denna kompromisspolitik, som stämmer väl överens med schweizarnas praktiska realitetssinne, ligger däri, att den avlägs— nar partipolitiska ensidigheter och låter berättigade minoritetsintres- sen göra sig gällande. I allmänhet kan väl också sägas, att den fyller sin uppgift: att göra lagarna sådana, att de äro avpassade efter folkets behov. Men det är uppenbart, att den även har sina nackdelar, som
* Jämf. Micheli. a. a., s. 558 ff., där det bl. &. heter (s. 559): ”Il semble que la minorité qui a succombé devant les Chambres estime que sa tåche est aecomplie par son intervention parlamentaire et qu'elle doit dorénavant passer la main å d”autres. Il semble surtout que les döputés qui la composent éprouvent vis-å-vis de leurs collegues de la majorité certains scrupules, une certaine gene, de trainer devant le forum popu- laire les projets qui viennent de faire llobjet de leurs délirérations communes. Il craig- nent presque de man'iuer d'égards vis-å-vis de leurs collegues, de se rendre coupables d'un acte de démagogie, en usant simplement des droits que la constitution confere & tout citoyen. Ils paraissent parfois ressentir une plus grande solidarité avec leurs col- legues de la majorité qui viennent de repousser leur proposition qu'avec de ceux qui, dans le peuple, cherchent de faire triompher en dernier ressort les principes qu'ils dé- Fendent. L'esprit de corps, la solidarité parlementaire, semblent dans eertaines circon- stances l'emporter sur le désir de travailler jusqu'au bout å combattre une mauvaise loi nu 33. faire aecepter une réforme qu'ils appellent de leurs voeux”. — M. tillhörde såsom medlem av den liberal-demokratiska minoriteten flera år nationalrådet. Det bör tilläg- gas. att hans skildring, som tvivelsutan är betecknande för förhållandena i slutet av 1890-talet och den tid då den skrevs (1911), knappast har samma giltighet numera, se- dan oppositionen huvudsakligen övertagits av socialdemokraterna. Ej heller torde den kunna utsträckas att i allmänhet gälla kantonerna.
följa med all kompromisspolitik: ett alltför långt drivet offrande åt op— portunitetssynpunk er, ett avprutande på det principiella enhetskravet. som menligt inverkar på arbetsresultatets helgjutenhet.
Det är för öv1 igt ingalunda säkert, att just ue mest konstrikt hoptini rade partikompromisserna iinna nåd för folket—suveränen. Ett ordstäv från St. Gallen säger:
”Es bauet der Verfassungsrath ein Werk fiir die Parteien; das Volk baut auf sein gutes Recht es wieder zu verln'ien.”1 Det är ingen tillfällighet, att de anförda orden härstamma från Sl. Gallen, där folket i högre grad än någon annan kanton visat benägen het att ”hugga sönder” parlamentspartiernas verk. De äga emellertid en viss allmängiltighet för de schweiziska representationernas ställni vg till folket. l förbundet har, som vi sett, icke så sällan hänt. att enhäl— ligt eller så gott som enhälligt antagna och sålunda av al a par ier upp» burna förslag med stora majorite er till allmän överraskning förkastats av folket Åtminstone om ett och annat av dessa förslag torde kunna sägas, att de hört till de mindre lyckade kompromisserna. vilka båirn tydliga spår av att de tillkommit i trötthetens tecken. De ha. såsom fal- let synes ha varit med lagen om arbetsftrhållandena 1920 visserligen gått igenom i representationen utan opposilion men ha här icke egent- ligen på rågot håll omfattats med synnerlig entusiasm, viket i det nämnda fallet tydligt nog framgår därav, att mer än halva antalet med- lemmar i nationalrådet avhöll sig från deltagande i voteringen. Man kan i ett fall som detta icke utan fog tala om bristande ansvarskänsla från parlamentets sida. yttrande sig däri att ett stort antal representan— ter kanske flertalet valde den bekväma utvägen att utan ett självstän- digt s åndpunktstagande i den föreliggande frågan överlämna den till eventuellt avgörande av folket.
Såsom i ett tidigare sammanhang är berört har representationen i förbunclet och kantoner med fakultativt referendum möjlighet att i fråga om vissa kategorier av sina beslut undandraga dcm folkomröstning ee— nom att förklara dem ”brådskande” 2 Det är uppenbart att klausulen om brådskande fall, som är tillåten blott i fråga om de s k allmänt för- bindande besluten och givetvis endast då dessa på grund av sin natur verkligen fordra ett skyndsamt ikraftträdande. kan ge upphov till miss- bruk från representationens sida. För denna ligger frestelsen nära till hands att i et ärende som ligger den nära om hjärtat och rörande *vil» ket den anser en referendumbegäran sannolik, begagna sig av den
1 ”Författningsrådet (parfamentet) bygger upp ett verk för partierna; folket bygger på sin goda rätt att åter hugga sönder det." 4 2 Se härom ovan 5. 153 ff.
nämnda klausulen uteslutande i avsikt att omintetgöra en sådan begä- ran. Ihågkommas bör, att obestämdheten i det schweiziska lagbegrep- pet och den därav följande vacklande praxis i fråga om parlamentsbe- slutens formella be'eckning gör det möjligt att även beträffande påbud av lagnatur hindra ett referendum.
Att missbruk av här åsyftat slag förekommit i förbundet är ett fak- tum som icke kan förnekas. Under äldre tid äro dock exemplen härpåu icke alltför många.1 På senaste tid —— under världskrigsären och där— efter —— har hos parlamentet en ökad benägenhet kunnat förmärkas att begagna klausulen om brådskande fall. Särskilt har det ganska ofta hänt. att det genomfört ändril'lgar av gällande lagar — och synnerligen betydelsefulla sådana — genom ”allmänt förbindande förbundsbeslut” Och därpå genom vinhäftande av den ifrågavarande klausulen hindrat folkomröstning att komma till sänd.2
[ frågor. som en gång tidigare varit hemfallna under referendum. har alltsa folkets rätt fräntagits det. Detta förfaringssätt, vars författnings— enlighet icke utan fog bestrittsa. har givetvis väckt missnöje på oppo— si innehåll och har även i kretsar utanför den egentliga oppositionen utsatts för klander.4 I allmänhet taget synes det dock ha tolererats med ett visst jämnmod och torde icke i någon större omfa'tning inver— kat störande på det goda förhållande, som plägar existera mellan folk och parlament i Schweiz. _
lrluruvida den på de sista åren stegrade tendensen att i praxis beskära referendumrätten skall hålla i sig är naturligtvis svårt att säga. Det förefaller. som om den väsentligen haft sin grund i krigstiden med dess skärpta krav på. större handlingsfrihet för förbundsmyndigheterna och som om en nedgäng i densamma därför borde kunna förväntas i och med återinträdandet av normala förhållanden i statslivet.
Även i kantonerna kan en viss benägenhet sktnjas hos representatio— nerna att stka undkomma folkomröstningen. Sålunda har i Ziirich vid” upprepade tillfällen hänt att parlamentet för att förekomma befarade följder av det oblizatoriska finansreferendum. beslutat ett mindre an— slagsbelopp, understigande den lagstadgade referendumsumman. trots att ett vida högre belopp egentligen varit behövligt. Det resterande
' .liimf. Z insli, a. a., s. 92, 98, samt Burckhardt, Kommentar 3. 722 ff. ? Jämf. Giacometti, a. a. i Jahrbuch des öffenllichen Rechts 1922, s. 323 ff.
” Jämf._ man, 3 159._ _ _ i '
" Det mest uppseendeväckande exemplet på. ifrågavarande praxis är förbundsparla- men'ets beslut (febr. 1521) om en rad f'irändring-ar i den 1903 genom rcferend'im be- v-kriif'ade tulltarilflagen. Beslutet bekämpades häftigt av socialdemokraterna, som för- nekade dess laglighet, men försvarades i drt stora hela av alla de borgerliga partierna. Särskilt nationalrådsdebatlerna äro belysande, för hela den här förevarande tviStefrå- gans läge. Se Amtl. sten. Billietin, Juni 1920, s. 404 ff.
behovet har sedermera täckts genom en tilläggsbevillning.1 I Bern an- ses parlamentet i ganska stor omfattning använda sig av utvägen att genom tillämpningslörordningar, som icke äro underställda referendum, sakligt komplettera lagarna, vilka i sådana fall givas ett summariskt innehåll. Åtminstone i vissa kantoner med fakultativt referendum, exempelvis St. Gallen, har på senaste tid samma stegrade tendens som i förbundet gjort sig gällande att begagna klausulen om brådskande fall. Att nämnda tendens framträtt just i St. Gallen står utan tvivel i nära samband med den negativism, som sedan gammalt utmärker referendum- praxis i denna kanton.2
i det föregående har uppmärksamheten huvudsakligen varit inriktad på den inverkan referendum har på representationens allmänna ställ- ning och dess sätt att sköta lagstiftningsarbetet. Det återstår att med några ord beröra även folkinitiativets betydelse i detta avseende.
Om referendum verkar åter—hållande på det parlamentariska arbetet. så verkar initiativet framåtdrivande. Försummar representationen sina uppgifter, så kan den när som helst bli påmint därom genom ett förslag från folkets sida. En reformfråga, som omfattas med intresse av nå- gon större samhällsgrupp, kan den ej i längden skjuta ifrån sig. Gör den det, kan denna samhällsgrupp själv taga frågan i sin hand för att bringa den till lösning. Har en viktig angelägenhet upptagits till be- handling i parlamentet, men förhalas behandlingen länge — vilket icke sällan sker i Schweiz — kan parlamentet riskera att saken påskyndas genom en folkbegäran. Även utan att tillgripas utövar allså initiativ liksom referendum ett nog så betydelsefullt indirekt inflytande. Det sti- mulerar parlamentets verksamhet genom att tvinga det att hålla stän- dig känning med de önskemål, som röra sig, inom samhällets skilda lager.
Tydligt är, att även initiativet inom representationen kan begagnas ,såsom ett effektivt påtryckningsmedel från minoritetspartiernas sida gent emot majoriteten. Referendum hjälper dem att modifiera majorite- tens förslag, initiativet att driva igenom sina egna eller i varje fall att förmå majoriteten att i mer eller mindre förändrad form godtaga dem.
Både i förbundet och kantonerna har icke så sällan inträffat, att ma- joritetspartiet inför det öppna eller förstuckna hotet med folkinitiativ böjt sig för minoritetens fordringar. lutar det en avvisande hållning, får det nämligen bereda sig på att en avslagen minoritetsmotion kommer igen
1Jämf. Kaufmann, a,. a., s. 46. " Enligt meddelande till förf. av Staatsschreiber Möller i St. Gallen antogos av parla- mentet i denna kanton under tiden 1914—1921 34 lagar och under samma tid 11 all- mänt förbindande beslut, vilka senare förklarades ”brådskande”. De flesta av dem av- sågo åtgärder, föranledda av krigstiden.
i form av ett initiativ, vilket även ganska ofta förekommit. Är spännin- gen mellan partierna stark och är därtill partiställningen labil, såsom fallet är i en och annan kanton, kan det hända, att det från parlamentet utgångna partiinitiativet blir ett — åtminstone under någon tid _ nor- malt använt vapen.1 Även i det avseendet utgör initiativet ett band på majoritetens handlingsfrihet, att det motverkar ett alltför flitigt använ— dande av klausulen om brådskande fall. För en minoritet, som bekäm- pat ett beslut, vilket genom denna klausul undanhållits folkets avgö- rande, står nämligen alltid den möjligheten till buds att initiativvägen- begära beslutets upphävande.2 &
I förhållande till de initiativ, som blivit väckta, har representationen en viktig sovrande uppgift. Den har, som vi erinra oss, att ge folket råd, hur det bör förhålla sig i den begärda omröstningen, genom ut— tryckligt tillstyrkande eller avstyrkande av initiativet, och den kan i se- nare fallet efter behag själv framlägga ett motförslag. Det vanliga 'är, att representationens råd är avstyrkande, i vissa fall kompletterat med ett motförslag, och den framstår sålunda såsom initianternas regelmäs- siga motståndare eller medtävlare. Det vanliga är också, som vi sett, att representationen i denna tävlan visar sig hävda sin auktoritet och hem- bära segern.
1 Folkomröstningspraxis i Baselstadt på allra sista tiden (efter världskriget) ger exempel på en dylik, man skulle kunna säga-, renodling av initiativet i partisyfte. I parla- mentet stå emot varandra två precis jämnstarka grupper med 63 medlemmar vardera, å ena sidan socialdemokrater och kommunister, å andra sidan de borgerliga (radikaldemokrater och liberaler). Mellan dessa grupper står såsom tungan på vägen en liten, 4 man stark, grupp griitlianer (nationella socialdemokrater), vilka än rösta med den ena, än med den andra av de båda stora huvudflyglarna. Den av dessa, som blir besegrad i en viktigare vo— tering, är strax färdig med att framföra sitt nedvoterade förslag i form av ett initiativ för att fortsätta striden inför folket. Likaså är det vanligt, att då en av huvudgrup- perna lyckas få igenom ett positivt förslag, så har den att motse en referendumbegäran från motsidan. '-' Ett typiskt exempel på sådan användning av initiativet är det i förbundet somma- ren 1921 av socialdemokraterna laneerade tullinitiativet, vilket tillkomför att upphäva den kort förut under skydd av klausulen om brådskande fall beslutade tulltariffhöjnin- gen. Jämf. ovan s. 319, 11. 4.
BILAGOR
325
Areal, folkmängd och antal röstberättigade i edsförbundet och kantonerna.
Uppgifterna hämtade ur Statistisches J ahrbuch der Schweiz 1920. K 9. n t o n e r Areal Km"2 215133? Reségågatti * 31/10 1920 Ziirich . ................................ 1 729 538 602 138 404 Bern . .................................. 6 883 _ 674 394 178 329 Luzern . ................................ 1 492 ; 177 073 43 417 Uri .................................... 1 074 i 23 973 5 892 Schwyz ................................ 907 ? 59 731 15 652 Obwalden .............................. 492 17 567 4 388 Nidwalden .............................. 274 ! 13 956 3 425 Glarus . ................................ 684 33 834 8 665 Zug .................................... 240 1 31 569 8 073 Freiburg ................................. 1 671 143 005 34 565 Solothurn .............................. 791 3 130 617 33 400 , Basel-Stadt . ............................ 37 i 140 708 32 292 Basel-Land . ............................ 426 . 82 390 19 626 Schaffhausen . .......................... 298 50 428 12 371 Appenzell A.-Rh. . . . . .................... 242 55 354 13 814 ' Appenzell I.-Rh. ........................ 172 14 614 3 176 St.Gallen 2013 295543 67188 Graubiinden ............................ 7 113 ! 119 854 28 401 Aargau ................................ 1 403 240 776 57 623 Thurgau . .............................. 1 005 135 933 32 735 Ticino .................................. 2 813 152 256 41 992 Vaud .................................. 3 212 , 317 498 81 594 Wallis .................................. 5 235 128 246 33 046 Neuchåtel .............................. 799 131 349 34 653 Geneve . ................................ 282 171 000 39 868 ................................ 41 298 3 880 320 964 587
Folkomröstningar i edsförbundet och kantonerna.
Nedanstående tabeller avse att giva en summarisk översikt av folkomröstningsinstitu- tets tillämpning i edsförbundet och nio kantoner genom sammanställning av uppgifter om de ämnen som framlagts till omröstning, tiden för omröstningarna, antalet av de där— ' vid avgivna ja- och nejrösterna samt deltagarfrekvensen (antal röstande i % av de röst- berättigade). För att markera resultatet av omröstningarna äro majoritetssiffrorna åter— givna med fetstil. För förbundet äro dessutom meddelade uppgifter om antalet röstbe- rättigade medborgare, som i varje fall genom inlämnade namnunderskrifter begärt re— ferendum och väckt initiativ, samt vidare, i den mån förbundsparlamentets protokoll (tryckta först från och med 1891) därom e upplysning, röstsiffror rörande votering- arna i nationalrådet (den nedre kammarenå i de till omröstning framlagda frågorna. Vad beträffar kantonerna ha uppgifter om parlamentets ställning endast erhållits för Baselstadt, och här endast i fråga om folkinitiativen.
I regel sträcka sig översikterna från det år då lagreferendum infördes intill närva- rande 1id. För förbundet ha dock de obligatoriska författningsreferenda före denna tid (1848—1874) även medtagits. För en del kantoner äro uppgifterna icke fullständiga. För Luzern börja de först 1891, för Vaud likaledes 1891 beträffande obligatoriska för— fattnings- och finansreferenda, varemot de ifråga om initiativen gå. tillbaka till 1845. För Geneve ha inga uppgifter om de obligatoriska författningsreferenda varit mig till- gängliga.
De källor, från vilka folkomröstningsstatistiken hämtats, meddelas nedan för för- bundet och var och en av kantonerna.
Edsförbundet. (1848—1922) .
Källor: Ubersicht der eidgenössischen Volksabstimmungen seit 1848. Herausgegeben von der Bundeskanzlei 1922. Referendums- und Absimmungstafel (Bundesblatt 1920, Bd V). Statistisches Jahrbuch der Schweiz, särskilt för år 1915, s. 272 ff.
_ Antal
. Nationalrådets Antal godkända röstan- _ Tid för ' ställning röster de i % m;,- omröst- Omröstmngsämnen _, .. .- _ ___,_.. av röst- nmgarna ja- nej- ja- nej— berät-
roster röster röster röster tignde
I. Obligatoriska referenda. 1 1848; Totalrcvision av författningen.1 — — | 145 584 54 320. 2 ”/1 1866 Bestämmelser om mått och vikt — ' — 159 182 156 396 _—
3 » Likställande av judar och natu— , i raliserade utlänningar ifrå— .
ga om bosättningsrätt ...... i — * s ' 170 032 149 401 — 4 ” Inflyttades rösträtt i kommu- nala angelägenheter ........ , — — , 137 321 181 441 ——
* Omröstningen var ej enhetlig. Efter samma metod som nu röstade blott 14 hela och 2 halva kantoner. I två. kantoner skedde avgörandet genom parlamenten och i de flesta landsgemeindekantonerna genom folkförsamlingarna.
Nzr
10
11
12
13
14
15
16
117
18
19
20
21
22
Tid för om röst- ningarna
'4/1 1866
12/5 1872 19/4 1874 '3/5 1879
30/7 1882
25/10 1885
w/7 1887
26/10 1890
5/7 1891
13/10 1891
4/3 1894
20/9 1895
4/11 1895
Omröstningsämnen
Inflyttades rösträtt i kommu-I nala angelägenheter ........ _ Inflyttades beskattning och ci—
vilrättsliga förhållanden . . . .,
Bestämmelser om tros— och re— ligionsfrihet ..............
Avskaffande av vissa straffar- ter
Skydd för konstnärliga och lit— terära arbeten ............
Förbud mot hasard- och lotte- rispet ....................
Totalrevision av författningen (första förslaget) ..........
Totalrevision av författningen (andra förslaget) ..........
Upphävande av förbudet mot dödsstraff ................
Rätt för förbundet att lagstifta rörande uppfinningsskydd (första förslaget) .......... Rätt för förbundet att lagstifta. rörande alkoholhaltiga dryc- ker m. m. ................
Rätt för förbundet att lagstifta rörande uppfinningsskydd (andra förslaget) .......... Rätt för förbundet att lagstifta rörande sjuk- Och olycks- fallsförsäkring ............ Införande av folkinitiativ ifrå- ga om partiell författnings- revision ..................
Införande av banl—zsedelmono— pol för förbundet .......... Rätt för förbundet att utfärda enhetliga föreskrifter rör. yrkeslagstiftningen (första förslaget) ................
Införande av tändsticksmono- pol ........................
Revision av "militärartiklar- na” (större enhetlighet i för- svarsorganisationen) ......
Nationalråclets ställning
ia- röster
78
103
78
68
111
nej- röster
36
20
31
56
9
Antal god kända röster
ia- röster
153 469 125 924 157 629 108 364 137 476 139 062 255 606 340 199
200 485
141 616
230 250
203 506
233 228
_ 183 029
231 578
135 713
140 174
195 178
nej- röster
165 679 189 830 162 992 208 619 177 386 176 788 260 859 198 013
181 588
156 658
157 463
57 862
92 200
120 599
158 615
158 492
184 109
269 751
Antal röstan- de i % av röst- berät- tigade
60.4 40.4 56.6
46.4
59.6
43.5
47.0
66.7
* Approximativ beräkning. Uppgift om antalet röstberättigade finnes först fr. o. m. 1879. då det var omkr. 633000. Det har här vid beräkningen satts till 625000.
Tid för Nzr om röst-
23 "/7 1897
24 »
25 mm 1898
26 » 27 23/1t 1902
28 ?5/10 1903
29 ”']3 1905
30 5/7 1908
31 4/5 1913
ningarna,
32 25/10 1914
33 % 1915 34 13/5 1917 35 4/5 1919
36 »
37 10/8 1919
38 2'1/5 1921
39 »
Omröstningsämnen
Rätt för förbundet till över— uppsikt över skogar och vat- tenbyggnader ..............
Rätt för förbundet till livsme— delslagstiftning ............
Rätt för förbundet till enhet- lig civillagstiftning ........
Rätt för förbundet till enhet- lig strafflagstiftning ......
Understöd åt folkskoleväsendet genom förbundet ..........
Rätt för" förbundet till över- uppsikt ifråga om detaljhan- deln med alkoholhaltiga drycker ..................
Utvidgad lagstiftningsrätt ifrå- ga om uppfinningsskyddet..
Rätt för förbundet att utfärda enhetliga föreskrifter röran- de yrkeslagsriftningen (an- dra förslaget) '
Rätt för förbundet till lagstift—
ning rör. bekämpandet av människo- och djursjukdo- mar ......................
Inrättandet av en adininistrativ - förbundsdomstol
Påläggandet av en krigsskatt (engangsskatt)
Rätt för förbundet att upptaga stämpelavgifter
Rätt för förbundet till lagstift ning rörande skeppsfarten . .
Påläggandct av en ny utomor- dentlig krigsskatt ..........
Övergångsbestämmelser röran- de nationalrådsvalen (nyval enl. det proportionella. val- sättet s. å.) ................
Rätt för förbundet till lagstift-
ning om automobil- och cy- keltrafik
Rätt för förbundet att lagstifta om aeroplantrafik
Nationalrådets Antal godkänts.
ställning röster ja- nej- ja— nej- röster röster röster röster
87
99
112
108
98
102
24
43
156 102 89 561
162 250 86 955 264 914 101 762 266 610 101 780
258 567 80 429
156 777 t 223 094
I
199 187 83 935
232 457 92 561
169 012 111 163
204 394 123 431
452 117 27 461
190 288 167 689
399 131 78 260
307 528 165 119
200 008 79 369
206 297 138 876
210 447
127 943 .
Antal röstan- de i % av röst- berät- tigade
34.3
40.2
33.52 38.5 55.0 40.0 50!)
50.4
30.0
35.0
Anlal
Antal Nationalrådets Antal godkända -- . rostan— T'd för _ referen- ställning röster de i y N:r omröst— Omröstnmgsämnen dum- ' , av röset ningarna umler- ja— nej— ja- nej- berät-
skrifter röster ro.—ter röster röster tigatle ___—___—
' I II. Fakultaliva refe- ; . .
renda. 1 23/5 1875 Förbundslag om civiläk—' tenskap ............ 1 106 566 60 17 213 199 205 069 66.9 1 2 '» Enhetlig förbundslag om
den politiska rösträt- . ten (första förslaget) . . 108 674 60 19 202 583 207 263 65.5 1
3 "33/4 1876 Lag om banksedelutgiv- 1 ning ................ 35868 — — 120068 193 253 50.1 1
4 9/7 1876 Lag om ersättningsskatti för dem som ej full—i göra sin värnplikt (första förslaget) 80549 —— —— 156157 184894 54.51
5 21lm 1877 Lag om fabriksarbete .. 54 844 — — 181 204 170857 57.8 1 6 » Enhetlig förbundslag om — den politiska rösträt-w ten (andra. förslaget) 40207 — — 131557 213 230 55.11
7 » Lag om ersättningsskatt för dem som ej lull- göra sin värnplikt (andra förslaget) .. 63 300 -— _ 170223 181383 56.21 81971 1879 Subvention åt alpbanor 37 805 -— — 278 731 115 571 61.9
9 30/7 1882 Lag ang. allmänfarliga epidemier (epidemila- ! gen) ................ 80 324 __ _ 68027 254 340 50_S
10 26/111882 Kontroll av folkskolevä- sendet (inrättandet av en "skolsekreterare") 180995 86 30 172010 318139 75.7 11 ”/5 1884 Omorganisation av iusti-f tiedepartementet (an- st. av en sekreterare) 93 046 — — 149 729 214916 57.5
12 » Tillstå ndsavgifter för handelsresande ( ned-
sättning av avgifter- na) — — — 174195 189550 57.4
13 » Utvidgning av förbun— dets straffrätt (”Sta- bioartikeln") ........ 93 046 -—V —— 159 068 202 773 57.0 14 » Kanslikostnader för le- . ' gationen i Washington 93 046 _-.. — 137 824 219 728 56.4 15 lå/5 1887 Lag om alkoholmono- pol ................ 52 412 —— —' 267 122 138 496 62.5 16 '"/11 1889 Utsöknings- och kon- _ kurslag ............. 62 948 ——- # 244 317 217 921 69.9 17 IS/3 1891 Pensionslag .......... 84 572 — — 91 851 353 977 67.8
1 Se ovan s. 328, 11. 1.
! l _ , Antal ' _ Anta Latrnnalrådets Antal godkända röstan- * Tid för . referen- ställning röster dei y Nzr omröste Omröstmngsämnen dum- _ av röset— ningarna unt'ler- ja— nej- ja- nej- berät- L skrifter röster röster röster röster tigade 18,/101891 'I'ulltarifflag .......... 51564 —— —— 220004 158934 57.9 *19 0/121891 Återköp av schweiziska centralbanan ........ 91698 80 38 130729 289406 64.3 1,20 3,12 1895 Lag om Schweiz, utri— kesrepresentation 37 040 — — 124 517 177991 43.9 ,21 4/101896 Lag om kreaturshandel 45 982 95 26 174880 209118 53.8 22 » Lag om järnvägarnas : räkenskaper ........ 59 706 70 20 223 228 176 577 56.0 "23 » Lag om disciplinstraff i 1 1 armén .............. 69 386 _ __ 77169 310 992 54.4 324 28/2 1897 Inrättandet av en för- ; bundsbank . ........ 78 340 83 49 195 764 255 984 63.1 25 *2"/2 1898' Återköp av järnvägarna 85 505 98 29 386 634 182 718 77.5 26 25/10 1900 Lag om sjuk- och olycksfallsförsäkring 117461 113 1 148035 341214 65.7 27 15/3 1903 Tulltarifflag .......... 110167 — — 332 001 225123 72.5 28 "15/10 1903 Lag om straff för upp- maning till tjänste- ' . överträdelse av värn— pliktige ............ 64 990. 76 7 117694 264 085 49.7 29 10/6 1906 Livsmedelslag ........ 57 354 128 25 245 397 146 760 50.0 30 3[111907 IIärordningslag ........ 88245 127 3 329953 267 605 73.9 31 4/2 19121 Lag om sjuk— 0. olycks- fallsförsäkring ...... 75 930 136 12 287 565 241416 63.0 32 2V:: 1920 Lag om ordnande av ar- betsförhållandena 60 093 93 0 254455 256 401 53.3 33 15/5 1920 SchweizY anslutning till nationernas förbundl — 86 30 416 870 323 719 77.5 34 31/101920 Lag om arbetstiden vid * järnvägarna och an- dra trafikanstalter 59 808 78 2 369 466 277342 67.0 35 21/9 1922 Lag om straff för brott mot den författnings- enl. ordningen (”Om- störtningslagen”) . 149954 — — 299 752 372828 69.9 Anml ' initia- tivnn- _. . . . (|Pr- III. Follttnztwtw. skrifter 1 31/10 1880 Införande av banksedel- monopol för förbun- ' . det ................ 52 588 — —— 121 099 260126 60.0
1 Omröstningen beslutad av parlamentet.
Nrr
10
11
12
13
Tid för omröst- ningarna
'-'0/8 1893
3/0 1894
4/ 11 1894
4/11 1900
25/10 1903
5/7 1908
2å/m 1908
25/40 1910 2/6 1918 3l/1o 1918
"ll/a 1920
14
15
16
'471 1921
1'/6 1922
Omröstningsämnen
Införande av förbud mot den judiska slaktme- toden (slakt utan fö- reg. bedövning), det s. k. schäktningsför- budet
Förslag om införande i!
författningen av en bestämmelse om ”rätt till arbete"
Förslag om överläm- nande av en del av tullinkomsterna till kantonerna (”bytestå- get") Proportionella val (för- sta förslaget) Val av förbundsrådet genom folket ........ Förslag att valen till nationalrådet grundas på. schweiziska befolk- ningen (ej invånaran- talet)
Införande av absintför- bud
Förslag om rätt för för— bundet att lagstifta rörande vattenkraf- tens utnyttjande Proportionella val (an-
dra förslaget)
Införande av direkt för- bundsskatt
Proportionella val (tred- je förslaget)
Införande av förbud
mot spelbanker
Införande av referen- dum ifråga om stats— fördrag Förslag om upphävande av de militära dom- stolarna
Förslag om skärpta na-
turalisationsbestämmel-
skolal den'
Antal initia- | tivun-
Na! ionalrådets Antal godkända
(ler— skrifter
84 159
52 387
67 828
64 675
56 350
57 379
167 814
95 200 142 263 116 864
122 631
. 117 494
64 391
118 996
59 812
ställning röster
ja- nej— jn- nej-
röster ! öster röster röster 22 69 191 527 127 101 2 108 75 880 * 308 289
22 105 145 462! 350 639 45 73 169 008 244 666 33 79 145 926 270 522 15 115 95 131 295 085 82 53 241 078 138 669 85 —— 304 923 56 237 45 100 240 305 265 194 21 138 276 735 325 814 71 78 299 550 149 037 — — 269 740 221 996
112 0 398 538 160 004 16 92 198 696 393 151
65 828 347 998 '
Antal röstan- du i % av rönt- berätti- gnale
47.6
56.4
71.9
55.4
50.8
47.0
44.6
61.4
64.4
61.2
| , A" | , *Autal- ' . _ . Pt? Nationalrådet.-1 Antal godkända röstan- Tld för . "_l'ua' ställning röster de i y Nzr oinröst- Omröstningsämnen ttvnn- _ _ av röset- nmgamat der— ja- nej- ja— nei- berätti- 1 l Skrinet röster röster röster röster trade l l i” 11/8 1922 Förslag om skärpt ut- i visningsrätt gent emot , för landssäkerheten l farliga personer 59812 —— —— 159200 258881 42.8 ;18' ," Förslag om valbarhet ; ; för förbundsambets- ? män till nationalrådet 57139 67 80 160181 257 469 42.8 19 3/12 1922* Förslag om beskattning _ ' | av förmögenheten (en- I 1 gångsskatt) ........ 80 000' _ _ 110 0001 761000[ 87.1
St. Gallen. (1831—1922) .
Källor: Nachweiser zu den im Amtsblatt des Kantons St. Gallen 1861—1894 enthalte— nen Botschaften, Berichten und Gesetzesvorschlägen und Zusammenstellung der Ergeb- nisse der Volksabstimmungen im Kt. St. Gallen 1831—1894. St. Gallen 1895 (utg. av knnlonskansliet). Muller, Die kantonalen und eidgenössischen Volksabstimmungen im Kanton St. Gallen mit besonderer Beriicksichtigung derjenigen von 1891—1913. Sta- tistik des Kantons St. Gallen XXXII. Heft. St. Gallen 1914. För tiden efter 1913 Amts- blatt dos Kantons St. Gallen.
Tid för ' Antal godkända rågåiie
Nzr omröst— Omröstnin sämnen roster i % av _ g ningarna ——————' röstberät-
jaröster nejröster tigade 2 I. Obligatoriska referenda. 1 23/3 1831 Den nya författningen efter juli-revolutio- nen .................................. 21 882 3 11 091 —— 2 2/4 1837 Total författningsrevision (obligatorisk för- ' omröstning) .......................... 9 677 16 902 — 3'29/7 1838 Konstitutionell lag (revisionsstatut) ang. referendumproceduren ................ 21 749 3 619 . — 4 u712 1843 Total författningsrevision (obligatorisk för- omröstning) .......................... 423 26 455 —— | 5 3/7 1849 Total författningsrevision (obligatorisk för— - ? omröstning) ........................... 11351 15 842 —— '
1, Siffrorna enligt ungefärlig uppskattning i tidningspressen. ? Uppgifter å. antal röstberättigade saknas före 1876, varför procenttal för föregå— ende tid ej kunnat meddelas.
” Siffran innefattar även de icke röstande, vilka skulle anses såsom ja-röstande. Av de faktiskt avgivna rösterna hade'nej-rösterna majoritet. '
.. Antal Tid för Antal _goalkanda röstande Nzr omröst- Omröstningsamnen roster i % av ningarna '— röstberät- jaröster nejröster tigade |
6 19/1 1851 Total författningsrevision (föromröstning på initiativ av parlamentet) ............ t 13 609 19 659 .
7 28/10 1855 Total författningsrevision (obligatorisk för- omröstning) .......................... .) 695 23 966 —
8 12/5 1856 Revisionsstatut ang. upphävande av be— , stämmelsen att vid referendum icke-rös- l tande skola räknas såsom jaa—röstande ? samt förenkling i referendumproredaren 5497 28 233
l 9 3"/6 1861 Revisionsstatut av väsentligen samma inne- håll som föregående .................... 20 465 11 883 1 10 » Total författningsrevision (obligatorisk för- omröstning) .......................... 20 616 11 283 — 1 11 17/11 1861 1861 års nya författning .................. 27 191 934 l i 12 12/9 1875 Partiell författningsrevision rör. följande ' : l 8 punkter: ; J 1) Konfessionella angelägenheter 14 584 20 026 —— l 2) Uppfostringsväsendet .............. 13 993 20 502 — j 3) Kommuners och korporationersl : egendom . ...................... 13 740 20463 ' . 4) Medborgerliga rättigheter ........ 13 751 20 463 _ 1 l 5) Allmänna vägar .................. 13677 20 260 _ , 6) Val av regeringen ................ 14 430 19 429 7) Parlamentets sessionstid m. m. 14 980 18 856 8) Det fakultativa referendum (bl. a. skulle det erforderliga antalet namnunderskrifter för en referen- dumbegäran sänkas från 10,000 ; till 6.000) ...................... 17 059 15192 i
13 6/2 1881w Författningsändring ang. parlamentets ses- l sionstid (så att. denna ej skulle samman- falla med förbundsparlamentets) ........ 19 295 6828 61.6 14 .5/2 1911 Införande av proportionella val till parla- mentet ................................ 29 700 28 016 91.1
15 4/2 1912 Författningsändring för införande av be- stämmelser om inkorporering av kommu- ner .................................. 27 411 16 343 74.1
16. 4/9 1921 Ändring av villkoren för rösträtt och val- barhet (vissa lättnader för inflyttade från andra kantoner) ...................... 12 114 26166 65.9
17 ' Ändring av bestämmelserna om kyrkokom- munernas organisation ................ 21900 17 296 67.3 ( 18 sial/1 1922 Bestämmelser att medlemmar av ständerrå- :
' det skola väljas direkt av kantonens folk (ej som hittills av kantonsparlamentet) . . 18 277 22 303 67.8
Antal Tid för Antalrååtåkända (rigga;- N:r omröst- Omröstningsämnen av rösut- ningarna . . . få berätti- Jaroster nej röster gade. Il. Fakultativa referenda.1 ; 1 Okt. 1831 Lag om gårdfarihandel ............ . ..... Avslag — 2 » Värdshuslag ............................ » — 3 Jan. 1835. Lag om statens rätt i kyrkliga angelägen— heter . . _. ............................... 14 355 18 421 -— 4 Jan. 1836 Lag ang. tullar och vägskatt .............. 13 803 18 973 — 5 1836 Lag ang. beskattning av skogar .......... 19 611 13165 —— 6 1839 Lag ang. beskattning av skogar .......... 21 278 11 498 — | 7 1850 Lag ang. brandkårsväsendet .............. 17 964 14 812 — i 8 1855 Lag ang. de olika konfessionernas angelä- genheter .............................. 21969 13 903 — > 9 1856 Lag ang. det kommunala skatteväsendet .. 24 826 11 046 — 10 Jan.—febr. 1863 Lag ang. de direkta statsskatterna ...... 1 173 29 877 — 11 Jan.—febr. Lag om stämpelavgift vid fastighetsförsälj— 1863 ning .................................. 1 524 27 954 —— 12 Jankfebr. 1863 Arvsskattelag ............................ 3 646 24 790 _ 13 Jan.—febr. 1863 Lag om beskattning av skogar .......... 7327 20 529 1 14 Jan. — febr. . 1868 Lag om stämpelavgifter .................. 1 251 26 614 — * 15 Maj—juni 1868 Äktenskapslag .......................... 8 286 18 307 — 16 Jan.—febr. 1870 Lag om boskapsförsäkring .............. 8410 17 639 — 5 17 Jan.—febr. * ! 187-"3 Fabrikslag .............................. 3655 20 437 —- 18 Jan.—febr. , 1873 Arvsstrattelag .......................... 4193 22 060 — 19 Juli—aug. 1873 Lag om borgerlig begravning ............ 17 469 14 414 — 20 Jan.—febr. ! 1874 Strafflagsändring ........................ 20440 17 079 —— * 21 20/8 1876 Lag ang. referendumproceduren .......... 10137 18 785 68.4 * 22 179 1877 Lag ang. de direkta skatterna ............ 5768 23 697 66.2 23 23/2 1879 Lag om upprättande av en pensionskassa _ för lärare vid högre läroanstalter ...... 2802 26 357 60.4 24 3/2 1885 Lag om de direkta statsskatterna ........ 10 579 22 636 73.2 | 25 14/8 1892 Lag om borgerlig begravning ............ - 17 111 19 641 73.6 ' 26 19/1 1896 Jaktlag .................................. 7327 29 219 73.7 , 27 23/0 1896 Lag om kreatursförsäkring ........... 16 314 17 545 72.2 l 28 21/3 1896 Lag om brandförsäkring av fastigheter . . . . 9 212 25 786 70.8 '.
1 Under tiden för det gamla vetot _ till 1861 — fordrades för avslag på. en lag ma— joritet bland de röstberättigade mot lagen. Alla icke röstande räknades som ja-röstande.
' .. Antal Tid för Antålrååiljända röstande Nzr omröst- Omröstning—ämnen i % av ningarna __"— röstberät- jaröster nejröster tigatle 29 30/5 1897 Lag om fyraårig seminariekurs för folk- 5 skollärare ............................ 13 584 21 624 72.8 '. 30 » Civilprocesslag .......................... 16 558 17 576 72 8 31 2"76 1899 Lag om begravningsväsendet ............ 12996 22 871 72.0 32 30/7 1899' Lag ang. räntemaximum vid hypoteksskul— der .................................. 21 799 12 928 72.0 33 23/1 1900 Lag om de direkta statsskatterna .......... 17 859 23 972 78.5 34 ll3/2 1901 Lag om årlig larm-konferens .............. 15 233 26 804 80.3
35 al/7 1904 Lag om användande av förbundets bidrag till understöd av folkskolorna och om in- rättande av en fyraårig seminariekurs'n 24 891 14066 70.4 36 6It! 1905” Lag om värdshusrörelse och minutförsälj- ning av spritdrycker .................. 25 233 15 355 71.6 37 "47/5 1906 Lag om distriktsiängelser ................ 16 381 i 26 410 77.3 38 24/2 1907 Lag om obligatorisk kreatursförsäkring .. 19 522 ; 22 619 73.8 39 28/a 1909 Jaktlag ................................ 13586 % 35844 82.4 40 23IS 19091 Lag om brandförsäkring av fastigheter .. 10 940 31819 683 41 27/2 1910 Lärlingslag ............................ 16 224 28786 733 42 "ll/2 1915 Lag om obligatorisk kreatursförsäkring .. 17 620 25 041 72.4 * 143 1/9 1918 Tilläggslag till lagen om de direkta stats- , skatterna av år 1903 .................. 24 738 21869 74.9 ” 44 22/a 1920 Tilläggslag till skogslagen av år 1906 "| 7334 36897 71.5 45 20./'2 1921 Lag om söndagsvila samt butikstängnings-1 ' tid .................................... 23 840 29 242 82.3 45 29/1 1922 Tilläggslag till lagen om de direkta stats- Skatterna .............................. 17 679 32 436 78.2
III. Folkinitiativ.
1 Total författningsrevision: 2/10 1859 1) Föromröstning .................... 26 086 3 568 -— 28/5 1860 2) Det av författningsrådet utarbetade konstitutionsförslaget ................ 18 258 20 407 — 2 13/1 1878 Partiell författningsrevision rör. följande ' punkter (föromröstning):
1) Folksuveränitetens utövande genom
antagande eller förkastande av la- garna .......................... 11 431 17 983 65.4
2) Parlamentets befogenheter i avseen- de på förvaltningskontrollen . . . . 10 735 18 449 65.4 3) Hemlig omröstning vid politiska val 10 975 17 984 65.4 4) Folkval av regeringen ............ 10 369 18 657 ' 65.4
Antal | Tid för Antalråfirålganda röstande iNrr mnröst- Omröstningsämnen i % av ningarna ** "* _ röstberät— jaröster nejröster tigade ' 5) Folkval av medlemmarna i ständer- rådet .......................... 10 374 18 641 65.4 * 6) Obligatoriskt lagreferendum ...... 11658 17 442 65.4 3 Total författningsrevision: "/7 1889 1) Föromröstning .................... 20 634 9985 67.9 ""/111890 2) Det av författningsrådet utarbetade konstitutionsförslaget ................ 28 083 6 440 74.7 4 39/1 1893 Införande av proportionella val .......... 19 875 22143 85'0 5 28./6 1896 Förslag om lag ang. räntefot vid hypoteks- skulder ................................ 22 612 12 859 72.2 6 20/i 1901 Införande av proportionella val .......... 19 875 22143 92.2 7 22,7 l906 Införande av proportionella val .......... 26153 26 705 92.0 8 Partiell författningsrevision ang. reduktion av parlamentets medlemsantal. Två. ini- tiativförslag i frågan hade ingivits, om vilka först följande alternativomröstning ägde rum: 19,12 1920 1. a) en representant per 1800 invånare .. 21310 — 66.4 b) en representant per 1500 schweiziska medborgare ...................... 22 502 —— 66.4 2"/*—' 1921 2. Definitiv omröstning rör. den av parla- mentet i överensstämmelse med alterna- tiv b) utarbetade författningstexten 27 204 25 511 82.7 9 1]/0 1922 Lagförslag om rätt för tandtekniker att ut- öva tandläkaryrket .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 14 250 29 407 69.9 Luzern. (1891—1920) . Källor: Luzerner Kantonsblatt 1891—1920. . Antal Tid för Alitalrogogkanda röstande N:r omröst- Omröstningsämnen 5 i % uv ningarna _ röstberät- jaröster nejröster tigade I. Obligatoriska referenda. ] | 1 4/1 1891 Författningsrevision huvudsakligen rör. ny valkretsindelning ...................... 13 394 10 240 83.3 2 5/1 1905 Val genom folket av regeringen och med- lemmarna av ständerrådet .............. 8887 266 26.0 * 3 1/7 1906 Författningsändring rör. följande punkter, som var för sig underställdes folket: i | 1) Statsunderstöd för jordförbättringar 3346 130 9.7
Tid för Nzr om röst- ningarna
4/4 1909
5/2 1893 29/10 1905 20,5 1906
27/4 1913
1/8 1914
1 '5/3 1891
2 l7/12 1893
'3/1 1905
Omröstningsämnen
2) Införande av laginitiativet ............ 3) Lättnader i fråga om utövningen av för- fattningsinitiativet och lagreferendum
Proportionella val av parlamentet ........
II. Falcultativa referenda. Ny skattelag (höjning av den direkta stats- skatten) Partiell ändring av skattelagen (skatte— höjning) Jaktlag (inskränkning av jakträtten genom strängare kontroll) ................. Lag om ny domstolsorganisation (inskränk— ning av kretsdomstolarna) samt ny civil- processordning
Lag om söndagsvila ......................
III. Folkim'liativ.
Författningsrevision gående ut på. följande förslag: 1) nedsättning av saltpriset; 2) förenkling av statshushållningen; 3) snabbare och billigare rättskipning; 4) val av distriktsståthåilarna genom folket Författningsändring ang. införande av proportionellt valsätt till parlamentet . . . . Författningsrevision ang. sju punkter. Två. av dessa undantogos för närmare utarbe- tande av parlamentet. De rörde dels in- förande av laginitiativet, dels statsunder- stöd för jordförbättringar. De övriga fem, vilka var för sig genast underställdes fol- ket, voro följande: 1) Reduktion av regeringens medlemsantal från 7 till 5 ........................ 2) Förbud för medlemmar av regeringen och överdomstolen att tillika vara. medlemmar i styrelsen för privata fö- retag
8) Val av distriktsståthållarna genom fol- ket 4) Ändring av skattelagen, avseende lind- ring för mindre bemedlade och skärp- ning av klosters och stiftelsers beskatt- ning 5) Qverlämnande av 1/4 av vissa skatter till
kommunerna
Antal godkända röster
jaröster nejröster 2 945 203 2 898 218 15 735 11 531 11 426 11 392 14 603 12 708 6 025 9 402 14 004 4 052 11 171 10 061 10 113 15 654 9 029 11 018 12 531 16 542 12 449 16 404 12 489 16 313 12 101 16 568 11 458 16 096
Antal röstande i % av röstberät- tigade
9.7
9.7 74 2
48.1 56.9
89.1
67.9
82.1
82.1
82.1
82.1
82.1
.. Antal Tid för 5 Antalrååråkanda röstande N:1- omröst-l Omröstningsämnen i % av ningarna! röstberät- j . jaröster inejröster tigade 4 20/121914' Tvenne initiativ ang. ändring av skattela— | ; gen, det ena framfört av det social—demo- ; L ' kratiska partiet och det andra av det li-' ] bei-ala. partiet. Båda avsågo höjande av , existensminimum och skärpning av den ( progressiva skatteskalan. _ & 1) Det socialdemokratiska initiativet 2469 14139 45.8 ? ' 2) Det liberala initiativet ................ 3873 12 863 45.8 ' | % 512-5/111917i Ändring av lagen om söndagsvila ........ 2064 | 11150 34.1 5 Baselstadt.
( 1876—1920).
Källor: Beträffande folkinitiativen handskriven statistik som ställts till föifog ande av kantonskansliet. I övrigt sammanställninga'r ur Kantonsblatt 1—891 1918, vilka utförts av partisekr. H. Schläfli, Bern. En del uppgifter ha hämtats ur regerings1ådets ”Rath— schlag und Gesctzescntwarf beti. die obligatorische Stimmabgabe bei Wahlen und Ab- stimmungen” "lm 1903 s. 30 ff., där en statistisk översikt lämnas över omröstningar för tiden 1876—1903.
Tid för Antalf'gdkända réäiåile Nm omröst- Omröstningsämnen ros er i % av ningarna _ _ röstberät- jaröster nejröster tigade ! . . . i i [. Obligatoriska referenda. i i i 1 2/2 18901 Total författningsrevision ................ 3187 ; 1671 46 i 2 1"/5 1891 Val av domare genom folket .............. 3405 i 2304 52 ? ' II. Fakultativa referenda. * i * 1 ”/6 1876 Kanalisationsförslag .................... [ —— 69 i 2 20/a 1881 Beslut om partiell stadsplanering ........ , 46 i i 3 21/2 1884 Skolordning (den katolska skolan) ...... ' , 82 4 95/11 1887 Beslut om obligatorisk arbetarsjukförsäk- 5 ; ring .................................. ' —— 36 . 5 23/3 1891 Beslut om obligatorisk arbetarsjukförsak- ! ring .................................. —— . — 69 6 211/., 1896 Pariamentsbeslut ang. uppförande av en bekvämlighetsinrättning på. "Marktplatz" 2216 4779 55 7 6/9 1896 Parlamentsbeslut ang. byggnad av ett kre- ' matorium .............................. 3376 | 3197 48 i 8 35/5 1898 Parlamentsbeslut ang. tomtförvärv för ut—W ? vidgning av slakterianstalten .......... 4496 2551 , 49
' För tiden före 1896 ha uppgifter om röstsiffrorna ej varit mig tillgängliga.
Antal
Tid för Anta] .gOdkända röstande Nzr omröst- Omröstningsämnen röster i % av ningarna ___—*— röstberät—
jaröster nejröster tigade
___—__—
9 ”33/8 1898 Lag ang. revision av värdshuslagen ...... 2805 i 4452 49 10 1*1/6 1899 Parlamentsbeslut ang. ombyggnad och ut- vidgning av rådhuset .................. | 3481 2459 40 11 2/7 1899 Parlamentsbeslut ang nybyggnad av meller- sta Rhenbron samt vissa gatuanläggnin- gar .................................... 3 106 ? 2170 34 12 '"/2 1900 Lag om upprättande av en försäkringsan— stalt för arbetslösa .................... 1120 5453 41 13 '31/8 1902 Parlamentsbeslut ang. planläggning av Marktplatz och sträckningen av vissa 3. gator ................................ 3 553 2 140 34 14 '2/7 1903 Lag om inrättande av en handelshögskola: 753 4583 30 15 1904 Lag om revision av värdshuslagen ........ i 3 832 5 019 50 16 1904 Parlamentsbeslut om uppförande av en ' börsbyggnad .......................... 5 063 3 798 50 17 1906 Parlamentsbeslut ang. subvention av teater- bolaget ................................ 3 261 i 2 783 32 18 1906 Lag om hundskatt ...................... 3897 2064 31 19 1907 Parlamentsbeslut ang. byggande av en of- fentlig badiurättning .................. 3764 | 2 963 35 20 1909 Lag om de offentliga vilodagarna (söndags- stängning) ............................ 6 700 2 771 47 21 1910 Parlamentsbeslut ang. dränering av visst område .............................. 2 069 1 840 19 22 1911 Lag om fastighetsvärdestegringsskatt ...... 3 577 5021 40 23 1912 Parlamentsbeslut ang. byggnadsrätt för ”Basler Wohngenossenschaft” .......... 5620 5 295 49 24 1913 Lag om höjning av ämbets— och tjänstemäns löner samt arbetarlöncrna .............. .. 8362 5227 61 25 1914 Lag om indelning av staden Basel i val- kretsar ................................ 5 990 3 387 41 26 1918 Lag om ändring av hundskattelagen ...... 8954 5 733 54 Parlamentets Omröstningsämnen ställning liii initiativet
III. Folkinitiativ.
1 3/7 1877 Byggnad av den nedre Rhen- _bron (ändring av parla- mentsbeslut) .............. Biträder 2 566 1 312 50 2 17/12 1882 Upphävande av vaccinatione- tvånget .................... Biträder , 3 539 716 48
Nir
6
—1
10
11
12
13
14
15
.. Antal Tid för Parlamentet.—1 Amalögodkanda röstande omröst- Omröstningsämnen ställning till r ster i % av ningarna; initiativet _ röstberät- jaröster nej röst er ti gade 1 1 '3/2 1887, Utfärdandet av lag om firande i . i av vissa helgdagar ........ Biträder 3343 1066 44 1 Förslag om ny planläggningi * av "Marktplatz" .......... Avstyrker er./8 1889 a) Föroniröstning om initiati- . vet skall fullföljas ...... 3050 1043 39 8/1-1 1889 b) Omröstning om det av par- ' lamentet utarbetade för- slaget .................. 2470 | 260 26 "33.11 1890.> Proportionella val till parla- : i j mentet (föromröstning) Ai'styrker 275." 4217 64 iProportionella val till parla—* f mentet .................... Avstyrker ; 13/6 1897 a) Föromröstning om initiati—W & ' vet skall fullföljas ...... 2731 2635 ' 33 4/11 19011] b) Omröstning om det av par- i lamentet utarbetade för- -_ i ' slaget. . ................ 3850 4728 34 l ' i Upphävande av parlamentsbe- ' slut om gatuläggning med trä i Avstyrker & iu/11 1901 a) Föromröstning om initiati-. * __ vet skall fullföljas ...... . 2532 * 1739 21 "37/4 1902 b) Omröstning om det av par-i * i % lamentet utarbetade för-. ' ' slaget..................1 5233 3758 58 8/5 1904 Införandet av röstplikt vid val i _ ' _ 1 och folkomröstningar ...... Biträder 40194 5917 i 50 26/2 19053Proportionella val till parla— ; ' ! mentet .................... Biträder 5290 ; 5280 58 13/6 1905 Lag om skydd för bageriarbe-i ! tare (föromröstning) ...... _ Avstyrker 1767 5 3732 30 _ , . ,Upphävaudc av parlamentets ; | beslut om Jakob Burck- ; i hardt-gatans sträcknig ., Avstyrker ; 25/5 1907 a) Föromröstning om initiati- ' vets fullföljande ........ ; 3489 1952 29 23/1; 1907 b) Omröstning om det av par-i lamentet utarbetade för- slaget .................. 4 538 '2 202 36 3/9 1907! Ändring av lagen om. ordnings- _ straff (föromröstning) Avstyrker 3069 , 7392 03 23/10 1910 Revision av gatulagen (förom- . . röstning) .................. avstyrker 3240 ' 7041 ' 54 18/2 .1911 Ändring av lagen om belys- ningsskatt (föromröstning)'* Avstyrker 3 313 4585 37 13/6 1911 Lag om införande av röstplikt i ' vid val och folkomröstningar ; (föromröstning) .......... * Avstyrker 3 911 4595 , 40
Tid för omröst— ningarna
Nzr
16
29/11 1912
17 29/11 1912
1/2 1914
18
25/4 1915
4/6 1916
19 8/2 1920
4/7 1920
Tid för om röst- ningarna
Nzr
23/4 1882
0/7 1884
20/5 1894
.. Antal Parlamentets Antalögfåkanda röstande Omröstningsämnen ställning till i % av initiativet — röstberät- jaröstar nejröster tiga—le | Avskaffande av gaturengö-, ringsskatten (föromröstning)! Avstyrker 4559 6417 50 _ Upptagande av skolavgifter av utanför staden boende ...... Avstyrker ; a) Föromröstning om initiati- ? _ vets fullföljande ........ . 7 824 2 990 '.)l) b) Omröstning om det av par- lamentet utarbetade för— slaget .................. 4 705 4 711 41 Reduktion av parlamentets; ' medlemsantal .............. ' AVSWTkel' ; a) Föromröstning om initiati- , vets fullföljande ........ i 4830 4334 40 b) Omröstning om det av par- lamentet utarbetade för- slaget .................. 3 831 3 833 30 Lag om arbetstiden .......... Avstyrker a) Föromröstning om initiati— — vets fullföljande ........ 10 986 7 732 08 h) Omröstning om det av par- lamentet utarbetade för- ' slaget .................. 10 719 11 638 73 Geneve. (1892—1920.) Källor: Handskriven statistik i kantonskansliet. .. Antal Antalögseglkanda röstande Omröstningsämnen i % av " —— röstberät- jaröster nejröster tigade I. Fakultativa referenda. l Subvention av järnvägsföretag (banan Ge- neve—Ferney) med 40,000 fr. årligen un- % der 10 år .............................. 4 793 7 127 ! 00.2 Anslag till järnvägsbyggnad från Geneve l till franska gränsen i enlighet med av-J ; slutad överenskommelse med ett franskt, ' järnvägsbolag .......................... ' 7 040 3 040 1 54.0 Anslag (1,500,000 fr.) för nytt järnvägs-| ! ? vägsföretag ............................ 4 607 ; 6 145 l 59.0
Tid för . Antal godkända röåflfäfle Nzr omröst- Omröstningsämnen roster i % av ningarna _ röstberät-
jaröster nejröster tigade
4 19/5 1895 Ändring av lagen om val och folkomröst- ningar (införande av kommunalt referen- dum) ................................ 4 696 6 422 57.0 5 14/4 1907 Lag om absintförbud ....... ' ............. 7909 7187 63.0 6 7/8 1910 Lag om ålderdomsförsäkring ............ 2458 9276 43.5 7 4/2 1912 Anslag (1,500,000 fr.) för byggnadsrepa—
rationer .............................. 4 328 8 640 48.8 8 2'3/1-21912' Lag ang. universitetet (utökning av pro-
fessorernas antal samt anslag därtill) .. 5214 6375 41.2 9 ”]/9 1915 Anslag till kajbyggnader ................ 3080 7452 34.7 10 15/1 1917 Lag ang. utövande av tandläkareyrket (rik-x tad mot ej examinerade utövare av yr- ket) .................................. 3 872 4 360 27.6 11 21/4 1918 Lag ang. domstolsorganisationen ........ 3291 3802 20.5 12 4/5 1919 Lag om arbetsordning för parlamentet (åstadkommande av bättre kontroll över medlemmarnas närvaro vid sammanträ- dena) ................................ 5 215 4 576 33.9
II. Folkinitiativ.
1 22/a 1896 Förslag om lag ang. förbud mot koppleri (avskaffande av bordellväsendet) ...... 4067 8561 62.9 2 9/12 1897 Förslag om upphävande av kyrkobudgeten och skapande av en fond för ålderdoms- försäkring ............................ 3 299 7 755 58.3 3 31/5 1901 Förslag om bestämmelser ang. oförenlighet av parlamentsledamotskap och ordinariei statstjänst (författningsändring) ........ ' 6395 5092 50.0 4 27/111904 Förslag om domarnas väljande av folket (författningsändring) .................. 4 634 2 475 31.4 5 "3/4 1908 Förslag om avskaffande av advokatmonopo- : - polet (författningsändring) ............ ' 2212 ' 6972 37.0 6 >- Förslag om införande av obligatorisk. brandförsäkring (författningsändring) ..f 1802 7447 37-0
1908 Förslag om upphävande av lagen om ab- l sintförbud1 ............................ i : * — 8 5/4 1914 Författningsändring rör. juryinstitutionen .* 3157 i 3623 25.5 —'|
1 Förslaget kom aldrig under omröstning, då en förbundslag om absintförbud s. å. antogs.
Vaud. (1845—1921).
Källor: Recueil des lois et autres actes du gouvernement du canton Vaud 1891—1921. För tiden före 1891 uppgifter hos Bonjour, La démocratie suisse. Lausanne 1918, s. 156 ff.
. Antal Tid för Antalögféilkanda röstande Nzr omröst- Omröstningsämnen i % av ningarna __"— röstberät-
jaröster nejröster liga—le
I. Obligatoriska 1'efe re nda.1
1 8/3 1897 Subvention till arbetet med Simplontunneln _ (4 milj. fr.) .......................... 12 448 4412 26.2
4/4 19011 Ökning av aktiekapitalet i kantonens hypo- teksbank från 12 till 30 milj. fr. och stats- garanli av 11 % ränta på aktierna ...... 12248 3 120 22.3 3 9/6 1907i Ökning av aktiekapitalet i kantonalbanken ' från 12 till 25 miljoner med uteslutande
rätt för staten att teckna de nya 2,600 ak- tierna ................................ 7 011 1 465 12.4
4 10/12 1911' Statslån på. 10 miljoner fr. .............. 7041 9770 23.6 5 29/9 19123 Medgivande åt parlamentet att utan förom- röstning förelaga partialrevision av för- IO
! fattningen ............................ 8 772 1 887 14.8 6 i l/1'2 19121 Statslån på. 8 1/2 miljoner fr. .............. 19 187 6 607 , 35.2 7 Fil/1 1913l Minskning av representationens medlemsan-
' tal .................................... 15 019 ="» 596 28.6
8 (J"/5 1921i Följande tre författningsändringan vilka på
* i en gång underställdes folket: ' 1) Arrodena för parlamentsmedlemmarna bestämmas genom lag (ej som förut genom grundlag) .................. 9925 3585 16.9 2) Kommunalt referendum införes ........ 11193 2 199 16.9
i 3) Nya grunder för de direkta statsskat- ; terna .............................. 9 799 3 528 16.9 9 24/7 192111 Ökning av aktiekapitalet i kantonalbanken
' från 25 milj. till 50 milj. fr. med rätt för staten att teckna nya aktier till ett _ Värde av 13,000,000 fr. ................ 6633 770 9.1
II. Fal/r.imftt'atiu.2 4
1 1851 Förfaltningsändring för stadgande av oför— enlighet mellan lrdamotskap av kantons- , parlamentet och innehav av vissa stats- iimbeten .............................. Antogs - ,
2 ' 1863 Förslag om upphävande av gällande lag om & förmögenhetsskatt ...................... -— Avslogs —
* ()mfatta endast tiden från 1891. 2 Under initiativ äro inräknade även de fakultativa lagreferenda, vilka i Vaud prin- cipiellt ej skilja sig från de förra. För de första fyra initiativen ha röstsiffror icke varit
mig tillgängliga.
Ziirich. (1869—1920) .
_Antal |
5 Tid för , Antalögiiåixkända röstande ! Nzr omröst- Omröstningsämnen i % av | ningarna ,_,,_____ röstberät—i & ;jaröster nejröster tigade i , | 3 1883 Författningsändring för stadgande av oför- t * enlighet mellan ledamotskap av förbunds- i * parlamentet och innehav av vissa kanto- ; nalsambeten .......................... Antogs — —— i, 4 1883 Förslag om totalrevision av författningen . . Antogs — — l 5 "33/9 1902 Lag ang. söndagsvila .................... 18 978 19530 57.0 * 6 ***/s 1906 Lag om absintförbnd .................... 23062 16025 56.4 7 11/3 1917 Författningsändring för införande av folk— val ifråga om regeringens medlemmar. ' Två omröstningar ägde rum: dels förom— ; röstning rör. initiativets upptagande till 1 behandling, dels definitiv omröstning rör. : den av parlamentet utarbetade författ- i ningsändringen, Vilken här avses ...... 15146 1522 24.5 8 4/1 1920 Författningsiindring för införande av pro- portionella val till parlamentet (förom- röstning) ............................. 5 082 17 570 28.7
Källor.- För tiden t. o. m. 1908 Hub er, Ubersiclit der Volksabstimmungen im Kanton Ziirieh, Ziirieh 1908 (utg. på uppdrag av kantonskansliet). För efterföljande tid lland- skriven statistik i kantonskansliet.
Nzr
Tid för omröst- ningarna
7/11 1869
20/2 1870
Omröstningsämnen
I. Obligatoriska referenda. Lag om fri utrustning för värnpliktige. .. Lag om saltregalet (prisnedsättning) Lag om grundandet av en kantonalbank. .:
Lag om val och entledigande av ämbets— män och statsanställda ................
Lag om utgivande av banksedlar ........
Lag om ersättning åt kommunerna för de författningsenligt upphävda skolavgif— terna . ................................
Lag om inkomst- och förmögenhetsskatt .. Därav särskilt frågan om inventering (för beskattningsändamål) vid dödsfall ...... _
Antal godkända
röster jaröster nejröster 41 472 4 401 40 484 . 5 548 37 157 i 8 144 38 600 : 6129 39 917 ] 11 151 37 317 ' 14 358 31397 ; 20 162 42 70-2 * 25 352
Antal röstande i % av röstberät- tigade
73.3 & 73.3 _ 73.3
73.3 81.9
81.9 1 81.9 *.
81.9
10 24/4
11 19
.:
13 22/5 14 8/1
15 16
17 18 25/6 19 20 H/4
22 23 24
25
28
29 13/5 30 31 32
34
35 36 14/0
38
Tid för Nzr omröst- ningarna
9 |2"/2 1870'
1870
1870
1871
»
1871
1872
26 27/10 1872 27 22/12 1872.
»
1873
» I
)
33 14/12 1874
|
7
1874
37 59/11 1874
)
Omröstningsämnen
Antal godkända roster
jaröster 1 nejröster
Antal röstande i % av röstberät- tigade
Lag om arvsskatt . ......................
Lag om arbetstid i fabriker (inkl. skydd för minderåriga) ......................
Lag om arbetsordning för parlamentet . . ..
Lag om inkomst- och förmögenhetsskatt .. Beslut om kantonens deltagande i St. Gott- hardsbanan ..........................
Konkordat ang. gemensamma åtgärder mot ållonborrar . ..........................
Strafflag för kantonen Ziirich ............
Lag om" avtjänande av frihetsstraff i den kantonala straffanstalten ..............
Väglag . ................................
Lag om regeringens organisation och ar- betsordning .......................... Lag om byggnad av ett nytt barnbördshus.
Lag om statsdrift av järnvägar .......... Lag om valkretsindelning m. m. .......... Lag om utnyttjande av vattenkraften Lag om undervisningsväsendet ..........
Därav särskilt: 1) frågan om ökning av veckotimmarna .
2) lärarutbildningen Ändring av lagen om kantonalbanken
Lag om folkskollärarnas avlöning (höj- ning) ................................ Lag om upphävande av skolavgifter vid högre skolor ..........................
Lag om byggnad av en ny kasern ........ Lag om inträdesvillkor till högskolan Lag om grundande av en teknisk skola ..
_Löneregleringslag . ...................... ' Ändring av kyrkolagen (löneförhöjning)
Lag om indelning av kantonen i notariats— kretsar m. m. ........................
Löneregleringslag ......................
Ändring av processlagen ................
Lag ang. den kantonala sjukvårdens or- ganisation ............................ Lag om höjning av de årliga ersättningsbe— loppen till kretshuvudorterna ..........
Ändring av processlagen ................ ,
29 256 i 21 674
18 216 26 983 27 674 15 742 23 934 20 781
30 271 15 361
32 536 3 738 31 339 4 414
30 365 5 185 31 876 4 589
26 269 5 093 21 982 11 767 25 822 23 384 36 224 14 689 34 858 15 613 16 242 40 204
13 736 42 467 13 035 43 240
32 910 5 833 28 886 13 975
29 253 13 120 38 718 3 713 27 548 10 661 25 732 12 825 16 313 23 817 20 598 16 136
19 127 18 207
14 632 22 587 26 319 10 959 .
28 786 5 423
18 852 14 955. 23 227 9 748 ,
(98.0 68.0
68.0 68.0
66.2 66.2 88.2 88.2 88.2 88.2
88.2 88.2
74.7
72.6
72.0 74.5 74.5 . 74.5 745 68.5
68.5
68.5 72.4
67.1
67.1 67.1
' .. Antal Tid för Antalrååcåkanda röstande Nzr omröst— Omröstningsämnen " i % av ningarna. _ röstberät- jaröster nejröster tigade 40 27/5 1875, Lag om ersättning åt e. ordinarie lärare ; ' och präster ........................... 14 372 29166 769 541 » ' Allmän kommunallag .................... 23716 20 285 | 76.9 142 » , Därav särskilt: 1) frågan om fritt förvärv . av kommunal med- i borgarrält efter 10- arig bosättning 23130 22 922 76.9 43 . 2) kommunal inkomstskatt ]6 540 28 893 76.9 44 10,/1218761 Lag om hållande av hundar (höjning av hundskatten) .......................... 40 646 8 511 74.6 45 = * Lag om den offentliga hälsovården och livsmedelsordningen ................... 41 690 6 341 74.5 46 » Lag om strandunderhåll ................ 35 615 11 615 74.6 47 '5/4 1877| Löneregleringslag ....................... 12 564 35 067 79.7 48 » Beslut om bidrag till kommunerna för av— hjälpande av vattenskador ............ 34839 13 746 79.7 49 » Författningsändring ang. parlamentets rätt att påkalla förbundsreferendnm ........ 25151 16 613 79.7 50 10/2 1878 Reduktion av parlamentets medlemsantal .. 25 805 12 776 69.1 51 29/4 1878 Lag om upphöjande av kommunen Truti— kon till politisk kommun .............. 30 527 6499 67.1 52 » Lag om valkretsindelning ................ 30610 6048 67.1 53 ' Ändring av vallagen .................... ' 30 774 6461 67.1 54 18/5 1878 Beslut om tilläggssubvention till St. Gott- hardsbanan ........................... 22 198 26 440 81.6 55 » Lag om initiativproceduren .............. 27 542 12 960 81-6 56 » Lag om civilkommuner .................. 26 153 i 15 914 81.6 57 .. Lag om nya skoldistrikt ................ 31037 ' 9879 81.6 58 (10/6 1878 Lag om upprättande av en kantonal väv- skola ................................. 21 670 21 934 73.1 59 » Lag om lika arvsrätt för söner och döttrar 14713 29 601 73.1 60 "37/10 1878 Revision av banklagen .................. 20 470 21448 76.6 61 » Beslut om tilläggssubvention till St. Gott— hardsbanan ........................... 30 048 16 143 76.6 62 4/5 1879 Lag om poliskårens organisation ........ 30045 14 078 77.0 63 » Jaktlag ("strängare jaktkontroll) ........ 14196 31563 77.0 64 » Lag om inrättande av korrektionsanstalter 24 585 19 967 77.0 65 30/11 1879 Expropriationslag ........................ 18 678 17 546 69.4 66 » Lag om domstolsorganisationen (ökning . av personal och löner) ............ . . . . 17 310 18 984 69.4 67 » Lag om arbetsordning för parlamentet (två . läsningar av lagarna) ................ 14250 21716 69.4
Nzr
Tid för om röst— ningarna
Omröstningsämnen
Antal i % av ,_,. -. .. — —— röstberät-
___—___—
68
69 70
'71
.72
73
74 75 76 77
178
79
80 81 82 83
84 85
86 87 88 89
90
91 92 93
94 .95 ,96 97
3"/11 1879
'3/6 1880
»
21/3 1881
»
12/0 1881
21/5 1882
)
28/11 1882
1)
27/5 1883
2/1-1 1883
"35/5 1884
»
” 7/12 1884 '39/3 1885
5/7 1885 ”15/10 1885 5/12 1885
Reglering av kantonens underhållsskyldig— het ifråga om polytekniska institutet Lag om domstolsorganisationen .......... Lag om torg- och gårdfarihandel samt handelsresande (höjning av avgifter) Lag om utbildning och kompetensfordrin- gar ifråga om lärare vid högre skolor Lag om statsbidrag till skolbyggnader Lag om åtgärder mot phylloxeran (skatt för ändamålet) ........................
Lag om lantbrul—zspremiering ............ Lag om yrkesväsendet .................. Lag om pantläneväsendet 711. m. .......... Statsgaranti för aktieemission i kantonal—l banken . ..............................
Lag om beskattning av bankaktier ....... *
Lag om söndagsvila (revision av lagen 1839) ................................ i
Jordlag . ................................ Jaktlag ................................. Lag om inteckning av lösören ............
Ändring av lagen om statsdrift av järnvä- garna (amorteringsmetoden) ...........
Ockerlag ................................
Reglering av kantonens underhållsskyldig— het ifråga om polytekniska institutet . . . .
Revision av banklagen .................. Lag ang. börsagenter (bl. a. börsskatt) .. Lag om distriktshuvudorter .............. ,
Lag om ordningsstraff (förvandling av bö- ter) .................................. Lag om brandkårsväsondet (införande av en ersättningsskatt) . ..................
Kantonal militärlag .................... Lag om kreatursförsäkring ..............
Ändring av lagen om åtgärder mot 111in- loxeran .............................. ',
Lag om fiske ............................ Lag om veterinärskolan .................. Lag om brandförsäkring av fastigheter . . . .
Lag om statens övertagande av ett sjukhus
jaröster tnejröster tigade | i
16 552 20 076 09.1 25 508 20 480 * 78.4 26 800 i 22 154 * 78.4 25 255 ' 17 337 71.1 28 706 ; 13 671) 71.1 21 829 j 20 698 71.7 24100 7 18 944 . 71.7 19185 22 337 71.7
73.5
36 521 7 896
32 202 = 10 919 73.5 33 592 9 491 73.5
26 856 18 025 73.5 25 034 17 444 ' 73.5 33 994 19 541 82.6 24 029 26 391 82.6
33 356 14 029 81.3 45 345 i 5 826 81.8
37 618 9595 , 81.5 28 300 17 420 74.6 34 656 10 934 74.6 24 768 17 739 » 72.0
20 506 21 911 72.0
17 298 25 573 72.0 20 115 21 994 720 32 522 . 11 258 68.0,
20 900 18 592 70.0 24 487 15 375 70.0 24 995 21 879 740 27 568 21 149 . 76.0 45 027 8 975 5 80.0
i &
i i i i l i l i i, t
_ .. Antal Tid för Anvatöglflugkanda röstande N:r omröst- Omröstningsämnen " i % av ningarna _ röstberät- jarösler nej röster t gade 9817/1018861 Ändring av lagen om friköp från grund- ; ränta . ................................ 1 25 908 7 462 65 7 99 4/9 1887 Privaträtten (ny lagbok) ................ 31930 11076 71.0 100 » Därav särskilt: lika arvsrätt för söner och! _ döttrar ................................ * 25 251 16 236 71.0 101'5/7 1888 Lag om värdshusrörelse och minuthandelt I med spritdrycker ...................... 28 689 13 333 70.6 102 ' Lag om korrektion och underhåll av all— männa vattendrag (nedsättning av kom— _ munernas förpliktelser) . .............. 18 567 22 370 70.6 103 Ändring av kommunallagen i syfte att för-. svåra förvärv av kommunal medborgar- : , rätt .................................. ' 22 336 17 593 70.6 104 9/12 1888 Lag om folkskolan (skoltidens utsträck- ning till 8 år) ........................ ' 30 461 31029 84.4 Därav särskilt: fri skolmaterial . . . . . . . . . .j 27 241 32 927 84.4 105 5/5 1888 Ändring av processlagen (kretsadvokater) . 26 228 15199 74.9 106 29/0 1890 Ändring av vallagen (införande av röst-t plikt) ................................ 24 337 24 020 77.8 107 » , Lag ombegravning......................; 34833 16496 77.8 108 ")/1 1891 Lag om införande av förbundslagen rör.: utökning och konkurs . ................ ' 31949 18 735 75.9 109 9/8 1891 Författningsändring (särskilda bestämma-. ser om större kommuner) .............. '. 36019 25 197 87.3 110 ,, Lag om inkorporering i staden Ziirich av vissa kommuner samt kommunalskatter-i na i Ziirich och Winterthur ............ 37 843 24 904 87.3 111 » Därav särskilt % 92 (utvidgning av skol— väsendet) . ............................ 27 408 32 081 87.11 112 » Överenskommelse mellan kantonerna Zii- rich, Schwyz, Glarus och St. Gallen rör. fisket i Ziirichsjön .................... * 40786 13 229 87.3 113 8/5 1892 Beslut om anslag till en vårdanstalt (610000 fr.) .................................. , 36 118 18 419 800 114 » Beslut om anslag till en ögonklinik ...... 41069 12 351 80.0 115 » Lag ang. kretsdomstolarna (löneförhöjnin-l gar) .................................. i 22 326 28 770 80.0 116 "33/4 1893 Ändring i värdshuslagen ................ 31 533 13 603 76 5 117 >> Byggnadslag för stadsliknande samhällen 26 366 20497 765 118 20/8 1893 Lag om hållande av hundar samt hundskatt . 42 959 9 811 72.7 119 » Lag om delning av vissa kommuner ...... ! 37 295 6 625 72.7 120 . | Väglag (årlig merutgift för staten av 500 000 fr.) ............................ i 42 504 7 025 72 7
Tid för omröst— ningarna
2 L;
",/3 1894 122 » 12317/6 1894 124 » 125 >> 126 » 127 » 128 1'-'/8 1894 129 » 130 28/12 1894 131'9/5 1895 132 » 133 » 134 » 135 3/11 1895 136 » 137 » 138 » 139 '32/12 1895 140 » 141 111/5 1896 142 143 » 144 » 145 '35/10 1896 146 » 147 27/0 1897
148 3078 1898
Omröstningsämnen
Lag om förbud mot fabriksarbete på hög-: tidsdagar Ändring av brandförsäkringslagen (pre—i miereduktion) , ........................ : Revision av lagen om torg- och gårdfarif handel
Beslut om bibehållande av den kantonala Vinodlingsfonden Revision av lagen om åtgärder mot phyl—, loxeran . .............................. *
Lag Sun banksedelsskatt (höjning av skat— ten
Beslut om delning av vissa kommuner Tillämpningslag ang. folkinitiativet (strån-: gare föreskrifter rör. namninsamlingen) 1 Lag om skydd för arbeterskor ............ * Lag om avlöning för medlemmar av rege- ringsrådet och överdomstolen .......... ,
Lag om distriktsfördelning . .............. Lag om obligatorisk kreatursförsäkring ..
Författningsändring (möjliggörande av lag '
om arvskatt) ........................... Lag om arvskatt ........................ Lag om livsmedelsförsäljning efter vikt ..
Lag om den kantonala kyrkosynoden (val— * barhet för lekmän) .................... Lag ang. kretsdomstolen i Ziirich
Lag om utsöndring av en ny kyrkokommun Lag ang. industriella skiljedomstolar ....... Lag ang. kreaturstrafik (högre taxor) ....1 Lag ang. värdshusrörelse och detaljhandel med spritdrycker (skärpning i bestäm-t melserna) . ............................
Lag ang. värdepapper .................... =
1 Lag ang. kretshuvudorter ................ Lag om vissa slag av borgensförbindelser . . l
Lag om kontroll av spaikassor .......... ,
Lag om teknikum i Wintherthur (bygg-l nadskostnaderna övertagas av staten) Lag om den kantonala polisen (ökning av antalet) .............................. Lag om utövning av advokatyrket (till—l ständsbevis) l
Antalet godkända
röster jaröster nej röster
45 701 5 489 40 788 6 294 38 385 * 9 536" ' 30 175 15 996 , 29 156 ' 16 063 37 334 10 004 . 22 497 29 639 41 723 13 580 , 45 909 12 531 19 544 1 41 177 * 41 067 ' 10 999 34 118 22 127 21 595 28 318 21 200 34 190 34 826 . 21 339 '
; , 34 420 : 14 684 * 36 127 ä 12 902 i 42 896 ' 7 008 39 231 15 510 33 630 ' 20 495 42 238 » 15 601 . 38 403 ; 11 657 , 37 775 * 10 601 , 38 861 1 10 125 19 870 > 30 056 32 275 ( 15 720 37 377 & 13 905 24 355 17 705
Antal röstande i % av röstberät- tigade
'x! .:; på ur . U' .
LW
74.5
74.1 ; 74.1 * 74.1 l 74.1 i 69.3
69.3
63.4
Nzr
149
150 151
152
153
155 156
157
158
159
160 161 162
163 164
167 168
169
170
171
Tid för om röst- ningarna
30/s 1898
'3/11 1898
11/6 1899
"!”/8 1899
29,'10 1899
17,12 1899
24/3 1901
»
]5/12 1901
18/a 1902
_?)
.27/1 1902
'20/10 1902
30/8 1903 36/2 1899-
25 1901
Omröstningsämnen
Därav % 5 (rätt för kvinnor att bli advo-
kater) ................................ Lag om fastighetsskatt i staden Ziirich m. m.
Beslut om anslag till sinnessjukvårdanstalt (1 500000 fr.) . ........................ Beslut om uppförande av straffångelse (kostnader: 1 100000 fr.) ..............
Lag om en kantonal brandförsäkringsan— stalt för lösöre ........................
Författningsändring (upphävande av be- stämmelsen att de statsanställdas antal och avlöning skall fastställas genom lag) Lag ang. regeringsrådets organisation Lag om skeppsfarten på. Ztirichsjön m. fl. sjöar . ................................ Lag om folkskolorna (utsträckning av skoltiden, årlig merutgift av 300000 fr.)
Beslut om statens övertagande av en pri- vat stiftelse (årlig merutgift av 30— 40000 fr.) ............................
Lag om organisation av överdomstolen (medlemsantal, avlöning) ..............
Lag om yrkesväsendet . .................. Lag om arvsskatt (skärpta bestämmelser)
Lag om distriktsmyndigheternas organisa- tion ..................................
Ändring av brandförsäkringslagen ........
Lag om veterinärskolans förening med hög— skolan ................................
Lag om representationsgrunderna för stora stadsrådet (stadsfullmäktige) i Zurich .. Vattenrättslag (införande av enhetliga nor— mer) ..................................
Lag om kantonalbanken ..................
Författningsändring (minskning av med- lemsantalet i parlamentet) ..............
Beslut om avträdande av en försöksstation för fruktodling m. m. åt förbundet ......
Lag om den evangeliska landskyrkans ur- ganisation ............................ Lag om staden Ziirichs förvaltning (ny di- striktsindelning, proportionella val, skol- väsendets överinseende genom ett skol- råd, )lärarval genom stadsfullmäktige, m. m. ................................
Antal godkända röster
jaröst er
21 787 27 709
37 352 33 830
26 709
24 458 *
24 338
33 891
41 371
42 998
27 786 19 375 23 193
30 880 31 387
21 692
20 005
26 587 37 425
22 383
46 790
28 445
I
i
17 964 '
nej röster
20 122 14 390
6 347
8200 '
39 689
21 032 ' 21 418 ,
11 667
25 860
6 369
22 114 40 106 35 340
18 588 17 973
9 880
10 226
24 332 14 362
28 085
10 587
26 721
33 279 ,
Antal röstande
] röstbe rät— Ugade
%av
63.4 63.4
63.4
63.4
76.0
65.3 65.5
64.1
66.9 70.2 70.2
67.7 67 7
51.7
51.7
62.8 65.7
65.7
71.7
672
Tid för omröst- ningarna
Nzr
30/8 1903 173 »- 174 »
1753'/1 1904 176 » ,-"'/5 1904
178 27,01 1904 179 »
180 » 181 35/0 1905
182.22/4 1906 183 .. ;184 9/121906
1185 '='/5 1907
186 »
187 » 1188 it"/7 1907 18915/9 1908 1190 »
191 26/4 1908 192 »
193 13/4 1909
194 »
19512/12 1909
Omröstningsämnen
Lag om distriktshuvudorterna ............
Konkordat rör. civilprocessordningen .....
Författningsändring (lärarval i stora kom—1
muner) Författningsändring (rör. sammanslagning m. m. av skolkommuner)
Lag om skolkommuner ..................
Lag om folkskollärarnes avlöning (årlig merutgift av 322500 fr.) .............. Ändring av utsöknings- och konkurslagen Lag om folkskollärarnas avlöning (årlig merutgift av 258910 fr.) . ..............
Lag om distriktshuvudorter ..............
Beslut om nya undervisningslokaler för vissa läroanstalter (engångsutglft av 1 730000 fr.) ..........................
Jaktlag . Lärlingslag .
Lag om sammanslagning av vissa kommu- ner
Författningsändring rör. representations- grunderna (valbarhet för kvinnor parlamentet, minskning av representant—
antalet m. m.) Lag om val och omröstningar (bl. &. rätt;
för kommuner att införa proportionellt valsätt) . ..............................
Lag om söndagsvila ...................... .
Sko gsla g J aktlag
Lag om det kantonala elektricitetsverket (kostnader: 10 miljoner fr.) ............
Strafflagsändring ........................
Omorganisation av polyteknikum i Zurich (kostnader: 2 miljoner fr.) ............ Författningsändring (art. 4 rör. expropriaf
tion) Lag ang. de reformerta kyrkoförsamlingar- ' na i staden Ziirich .................... ,
Lag ang. skydd av arbeterskor och den kvinnliga butikspersonalen samt om bu- tikstängning
Lag ang. parlamentets arbetsordning ......
till *
jaröster
21 565 ! 28 633 i )
17 464
36 936 39 076
30 811 44 122
43 704 ? 45 359 i
31 436
37 629
* 26161
26 352 52 217 . 35 269 ' 60 098
61 735 . 49 528 l
i 57300
34 739
37 185
33 813 39 104
nej röster
26 025 '
* 45808 *
Antal godkända röster
27 724 20 319
33 147
22 734 22 406
31 040 25 498
31 565
21 362 *
15 195 40 534 28 110
2 986
37 963
39 146 18 071 17 250
9 929
8 505 34 030
23 937
9 587
8 110
43 595
35 326 .
Antal röstande i % av
rösl be | ät—
ligade
65.5
65.5
655
74.2 74.2
68.9 80 0
80.0 80.0
56.6 71.5 71.5
73.8
73.8 73.8 62.2 73.0
73.0 83.7
83.7
59.2
59.2
Antal :
Tid för » Amalråilgtända röstande Nzr omrösb Omröstningsämnen i % av i . - ningarna ..__ _— röstberät. j jaröster nejröster tigade 1 i 1971'3/12 1909; Lag om villkorlig dom .................. 35 551 40117 % 75.8 1 198 29/1 1911i Lag om illojal konkurrens .............. 34 525 21393 (31.3 , .199 » l Författningsändring varigenom rösträtt ! - l i och valbarhet för kvinnor skall bestäm- ' 1 i i mus genom vanlig lag . ................ 31078 22 208 61.3 ; 1 200 » » Lag ang. domstolsväsendet . .............. 38 912 14 015 01,3 %201; » Ändring av brandförsäkringslagen ........ 42 158 11 379 61.3 ! l 2021'3/4 1911. Beslut om anslag till högskolebyggnader (1 863 000 fr.) ........................ 46 635 34 024 79.7 2033 » Införande av den schweiziska civillagboken 39 813 ! 339 336 79.7 204i » ; Författningsändring ang. utsträckning av 1 ' den polit. rösträtten .................... 48 325 29 263 79.7 2115 » ' Författningsändring ang. minskning av re— | J presentationens medlemstal . ............ 59 948 20 301) 79_7 12061 , * Proportionella val till parlamentet ........ 39 474 5 42 197 79.7 t207l24/11 1911 Lag om skapande av en fond för kantonal * i ' ålders- och invaliditetsförsakring . ...... 47 962 16016 65.1 203 ., Lag om jordbrukets befrämjande . ........ 30 946 310197 65.1 20917/12 1911I Lag om värdepapper .................... 29 746 31 929 64.7 .210 » ' Tillämpningslag till förbundslagen om ut- ! ; sökning och konkurs .................. ]9 838 42 337 (543 1211 29/9 1912i Lag om förbud för gifta kvinnor att väljas ( i till lärarinnor . ........................ 36 383 39 254 62.0 212 , l Ändring av lagen om den evang. landskyr- ' kans organisation i Ziirich ............ 44 230 26 859 52 0 21321/1—31912 Lag om medicinalväsendet . .............. 30 664 43 321 . 72.8 i 214 » I Lag om ändring av staden Ziiriehs kommu- 1 ; nala organisation ...................... 43 762 25 731 72 8 215 » . Lag om utvidgning av skolväsendet ...... 30 790 42181 723 216 . * Lag om värdepapper . .................... 46 044 24 969 72 g 21713/4 1913 Lag om civilprocessordning .............. 58 140 14 942 76.8 218”/12 1913 Biträdande av konkordat om ömsesidig . rättshjälp . ............................ 50854 17 560 (39,4 219 > Lag om vägtrafik och motorfartyg ........ 30 857 39 094 69.4 2520 » Lag om statlig kontroll av sparkassor . . .. 46018 24 339 69.4- i 221 23/3 1914 Beslut om anslag till uppförande av sjuk- _ 1 1 ' hus m. m. ............................. 32 117 13 350 495 [222 » Lag om skeppsfarten .................... 31 682 12 757 49.7 223 6/6 1915 Uppskjutande av skattetaxeringen för år 1915 .................................. 61 705 7 571 64.9 l224'5/3 1916, Författningsändring (organisation av rege— ' I ! ringsrådet) ............................ 43 862 15 710 65.1 23
Antal
Tid för Antalråigfända röstande Nzr omröst- Omröstningsämnen i % av ningarna ——V ****** V röstberät», jaröster nejröster tigade 225 5/3 1916 Tillägg till civillagboken ................ 45 035 , 14771 651 226 » Lag om skeppsfart ...................... 51 986 11 835 05,1 227 » Lag om sammanslagning av vissa kolumn-' ; ner ................................... 53 551 7 883 65.1 22810/1-1 1916 införande av förbundslagen om sjuk— och olycksfallsförsäkring .................. 69 969 18 780 77.7 229 26/8 1917 Beslut om dyrtidstillägg för år 1917 ...... 70 433 23 856 781; 230 » Jaktlag . ................................ _ 28 230 65 630 731; 231 » Lag om åtgärder mot phylloxeran ........ 70 084 19 024 78,1; 232 » Lag om bntiksstängning på söckendagar . . 62 564 29121 781; 233 » Lag om utförsäljningsväsendet . .......... 57 582 31 992 78.7; 234 25/11 1917 Författningsändring (skattegrunderna) . . . 55 382 37 392 79.7 235 » Lag om de direkta skatterna ............ ' 56 562 38 277 1 79.7 236 22/9 1918 Beslut om tilläggsbevillning (400000 fr.) till uppförande av vissa byggnader ...... 69 910 13 375 71.7 237 » Lag om saltregalet ...................... 67 281 14 739 71.7 238 Beslut om anslag (420000 fr.) till utvidg— ning av en korrektionsanstalt .......... 66 092 15 839 71.7 239 » Beslut om anslag till lindrande av nödläget 70 336 12 091 71.7 240 21/2 1919 Lag om obligatorisk kreatursförsäkring .. 61464 15873 66.5 241 » Lag om folkskolevåisendet samt lärarnas av— löning ................................ 57 335 20 531 66.5 242 » Ändring av lagen om den evang. landskyr- kans organisation . ................... . 51170 22119 66.5 243 » Ändring av civillagen . .................. 56100 17115 66.5 244 4/5 1919 Straffprocessordning . . . . . . ; ............. 49 847 44 571 77.7 245 » Sammanslagning av vissa kommuner . 80010 13 244 77.7 246 » Ändring av lagen om den kantonala brand- försäkringsanstalten . .................. 55 643 37 471 77.? 247 8/9 1919 Åtgärder för bekämpande av bostadsbristen och arbetslösheten . .................... 68 230 221140 72.11 248' Lag ang. parlamentets arbetsordning ...... 40 617 47 953 72.9 249 » Lag ang. reglering av arbetstiden ....... 25 263 65257 72.9 ”250 3/2 1920 Författningsändring aug. parlamentets be— villningskompetens (höjning av de au— sla'gsbelopp som äro underställda finans- referendum) .......................... 59 059 43 449 832 251 » Ändring av lagen om parlamentets arbets- ordning . .............................. 58 612 43 087 83.2 252412/121920 Beslut om anslag (1435 000 fr.) för lin- drande av bostadsbristen . .............. 48 714 27 171 61.3 Beslut om fastighetsköp .................. 50 316 25048 61.3
(
(
. Antal Tid för Antal godkända. röstande Nzrl omröst- Omröstningsämnen roster i % av [ningarna ***” *—— TÖStbPTäl— i jaröster nejröster tigade ! * ll. Folkin'it'iativ. i l l Totalrevision av författningen: 121'1 lötiö. a) För—omröstning om initiativets fullföl- : _ jande .............................. 50786 7 3574 go.; ';”1'4 IHH?! b) Omröstning om det av förfaltningsrfulet * utarbetade förslaget ................ 35 458 22354; 913 '3 L""/"5 1371 Förslag om återgång till äldre skattetaxe- ? . ringsmetoder ....................... 15061) ' 18814 663 El 39,3101871 Lag om utsökning ....................... 21316 ' 17681 70.1 4 14,4 1872 Förslag om allmän röstplikt . ............ 23 872 27161 88.2 5 ”i"? 1874 Förslag om inrättande av korrektionsan— sialter ................................ 19 967 19 696 72.1, (i 15,/4 1877 Förslag om sedelmonopol för kantonalba'n- ken .................................. 33 368 15 899 79_, 7 "/-'" 1879 Förslag om statens övertagande av spann- malshandeln .......................... 16 778 30 047 7710 813/6 1880 Förslag om vaccinationstvångets upphä- vande . ................................ 23 076 28828 78.4 9 27/3 1381 Förslag att föreg. års statskatteregister skulle gälla för förevarande års kom— . munalskatt ............................ 28 765 12 923 74.4 10 ” Förslag om inskränkning av kommunal rösträtt för icke kantonala medborgare 16 518 25 252 744 11 *: Förslag om upphävande av rätt till fritt förvärv av kommunal medborgarrätt ef- ter 10 års bosättning .................. 18 336 23 302 _744 i 12 27/5 1882-% Förslag om upphävande av vaccinatione— . tvånget ............................... 33 314 31 088 81.3 13 *> Återbetalning av kostnaderna härför ...... 22144) 26 729 81.3 14 Reform av kantonalbanken: ' : 1) Folkval av bankrädet ................ ! 24937 25 490 81.3 f 2) Utgivande av hypoteksbanksedlar ...... , 15899 30 048 81.5 3) Belåning av produEter och varor i di- striktsdepåer ....................... _ 14 288 32 062 513, 15 Förslag till författningsändring om atcrin— förande av dödsstraffet: a) Föromröstning om initiativets fullföl- _/ _ jande .............................. 28 642 25 330 81.3 aIT 183” b) Omröstning om det av parlamentet ut— arbetade förslaget .................. 21 377 27 579 74.8 18 (",/121883 Förslag om inventering vid dödsfall för; skatteändamål . ........................ ; 14 642 32 648 74.6 17 ” Förslag om återgång till 1871 års skatte- taxeringsmetod ........................ 10 134 35 716 74.6 18 33/3 1385 Förslag om upphävande av lagen ang. åt- gärder mot phylloxeran ................. 18932 22 959 70.0
_________.———————_—
! .. Antal Tid för Antalråcäcåkanda röstande Nzr omröut- Omröstningsämnen ' i i % av i ningarna _77 '7” ' "** röstberät- i jaröster nejröster tigade _________________—_—-——'—_— 19 5/7 1885 Förslag om obligatorisk fortsättningsskola 19605 29155 74.8 _20 30/10 1887 Förslag om fortsättningsskola och fri skol— i ' material ............................... 18135 , 39123 . HLI 21 23/—1 18933 Författningsändring ang. val av lärare och 1 ' prästerskap: [ . " 1) Initiativförslaget . .................... 8625 ' 34 913 * m..-. * i 2) Parlamentets motförslag ...... ' ........ 2 4368 16973 1 70.5 22 '2/8 189/li Författningsändring .ang. representations- i grunderna (antal schweiziska medborga- ! ; re i st. f. invånarantalet normerande) .. 32 515 25 955 * 77.0 23 av * Avskaffande av pension för lärare och prästerskap (div. lagändringar) ........ 23207 ! 35 756 . 77.0 24 "!?/12 1895 Lag mot vivisektion: [ 1) Initiativförslaget ...................... 5 17 313 39 478 ' 70.7 i 2) Parlamentets motförslag .............. ! 35 195 19 448 70.7 25 27/6 1897! Revision av straffprocessordningen ...... 18 526 32122 74.9 20 » Ändring av strafflagen (”sedlighetsiuitia- _ tivet”): % 1) Initiativförslaget ...................... 10 273 18 761 741, 2) Parlamentets motförslag .............. 40 751 14710 74_g 27 24/3 1901i Upphävande av lagen om tillståndsbevis för I utövande av advokatyrket av den 3 juli 1898 .................................. 25 500 27 442 67.7 28 16/3 1902 Ändring av värdshuslagen .............. 10018 43000 65.7 29 .1/1 1904 Ändring av 1897 års ”sedlighetslag" ...... 18010 49 806 M.:». 30 27/11 1904 Frigivande av läkareyrkets bedrivande (arzneilose lleilweise) ................ 23020 51486 800 31 30/4 1905 Fastställande av skatiefoten (4 0/00) ...... 24110 J 42 592 74.5 32 178/7 1907 Ändring av byggnadsingen för stadsliknan— ? . de samhällen .......................... 38133 14 509 02.2 33 , i Lag om organisation av ”notariatskanslier" 36 826 17 551 62,3 34 29/9 1912 Lag om folkskolväsendet (fastställande av 1 statsbidragen) : . 1) Initiativförslaget ...................... 4004 68 911 02.0 2) Parlamentets motförslag .............. 48 378 25 904 (;21. 35 13/4 1913? Ändring av civillagen (upphävande av kon- * i kubinatsbestämmelserna) . .............. 53180 25 956 70.3 36 » Ändring av civillagen (upphävande av be- _ 3 stämmelserna om föräldralösa) ........ 45 374 | 32 830 70.8 37 [()/121916. Proportionella val . ...................... 48601 - 41906 77.7 38422/9 1918 Strafflagsändring (arbetsfriheten) ........ 31672 ' 54 002 71.7 39 8,12 1920? Författningsändring (införande av kvinno- rösträtt) .............................. 21631 , 88 595 _ 832
Bern. (1869—1919.)
Källor: Mitteilungen des liantonalen statistischen Bureaus, arg. 1897, 1900, 1905, 1910, 1920.
Tid för ' Nzr omröst— Omröstningsämnen l
ningarna l. Obligatoriska referenda. . l 4/7 1869 Lag om referendum (införande av obliga— toriskt. lagreferendum) ................ 2 31/10 [869 Lag om val och folkomröstningar ........ :) Lag om tillverkning av brännvin och sprit— haltiga drycker . ...................... 4 » Lag om handel med spritdrycker ........ 5 "*,/4 1870 Subvention till St.. Gotthardsbanan ....... 6 1/5 1870 Lag om folkskoleväsendet . .............. 7 ”',/1 1871 Den fyraåriga budgeten för 1871—74 8 7/1 1872 Subvention av järnvägen Bern—Luzern 9 Subvention av Broyethalbanan .......... 10 _. Lag om 0fficersbefordran ................ 11 2'/7 1872 Lag om kreatursförädling ................ 12 » Lag om finansförvaltningen .............. 13 4/a 1873 Lag om ämbetsmännens löner ............ 14 Nybyggnader för miltära ändamål ........ 15 *! Lag om understöd till skytteföreningar .. 16 t'! Lag om fiske ............................ 17 » Jaktlag .......... i ...................... 18 » Lag om understöd för anskaffande av ka- vallerihästar .......................... 19 lö,/1 1874 Lag om organisation av kyrkoväsendet .. 20 28/2 1875 Den fyraåriga budgeten för 1875—78 21 » Lag om järnvägssubvention .............. 22 [33/7 1875 Lag om hypotekskassan . ................ 23 » Statslån för div. ändamål ................ 24 ?> Lag om lärarutbildning .................. 25 al/101875 Lag om kyrka och undervisning ........ 26 » Lag om folkskollärarnas löner .......... 27 ”la 1877 Köp av järnvägen Bern—Luzern ........ 28 '37/5 1877 Upphävande av kantonsskolan . .......... 29 77 Lag om värdshusrörelse ................ 30 25/s 1877 Revision av budgeten för 1875—78 ........ )
Antal godkända röster
jaröster ) nejröster
32 075 37 734
29 056 29 214 31 497 34 728 20 188 28 523 25 242 28 907 13 319 12 905 17 027 25 403 22 308 19 740 16 228
15 0:10 69 478 38 683 37 316 20 765 18 594 15 570 36 071 31 230 41 219 26 104 19 133 11 013
10 364 23 042 18 959 11 162 11 653
5 793 10 509
8 156 28 131 19 151 17 919 23 413 26 444
26 768 17 133 23 227 24 122
9 531 10 298 13 005 17 934 21 632 31 277 19 157 25 693 23 866
Antal röstande i % av rös! berät- tigade
36.1 34.1 26.8 26.8 48.1 48.1 48.1 48.1 48.1
48 1 82.7 62.9 62.9 31 3 31.3 ! 31.3 54 7 54.7 69.2 45.3
40 3 36.2
! .. Antal . Tid för Antalrögågtånda röstande Nzr omröst- Omröstningsämnen i % av ; ningarna **vn— _— röstberät- * jaröster nejröster tigade * i 31 26/s 1877 Anslag till järnvägsbyggnader (1 milj. fr.) 10 26] 24 237 36.2 32 13/1 1878 Revision av statsförvaltningen (föromröst— & * ning) ................................ 12 355 28 468 40.3 33 2f/a 1878 Lag om ämbets- och domarkanslier ...... 30 318 9931 39.7 34 » Lag om torg- och gårdfariliandel ........ 25 903 . 131579 39,7 35 » Ändring av jaktlagen ..... ' ............... 22 413 ; 15 768 39.7 i 36 » Lag om stämpelavgifter .................. 18 015 20 310 39.7 37 27/10 1878; Lag om arbetsskolor .................... 22 866 ; 17 503 40.6 38 4/5 1879 Den fyraåriga budgeten för 1879—82 19127 ' 23 357 46.6 39 » Lag om värdshusrörelse och handel med &
spritdrycker .......................... 23 592 ' 21 941 46.0 40 » Ändring av lagen om arvsskatt av 1864 .. 22914 ; 19 551 46.6 41 » Lag om stämpelavgifter .................. 21021 * 23586 46.6
i
42 2/5 1880 Statslån & 17 milj. fr. ................... 24 896 , 15184 40.3 43 » Lag om stämpelavgifter och banksedelskatt 22401 17134 40.5 44 » Lag om statsförvaltningens förenkling
(däribland avskaffande av budgetsrefe— rendum) .............................. 26 332 12 803 40.3 45 » Revision av strafflagen .................. 23 339 13 992 40.8 46 28/11 1880 Utvidgning av sjuk— och sinnessjukvården 35 312 9 300 41.9 47 24/4 1881 Statslån för järnvägsiindamål ............ 20 811 11312 30.9 48 30/10 1881 Brandförsäkringslag .................... 28 541 20 213 46.0 49 » ' Lag om upphävande av ett konkordat 36142 7843 41.5 50 7/5 1882 Jordlag ................................ 18215 33091 54.0 51 331/12 1882 Lag om införande av den allmänna schwei—
ziska obligationsrätten ................ ! 16 659 14 828 31.35 52 3/5 1883 Lag om förenkling av civilprocessen ...... ! 26 007 14 351 38.5 53 » Författningsrevision (föromröstning) . . . . 27 092 12 118 38,5 54 11/5 1884 Revision av kommunallagen .............. 24 374 23507 48.7 55 » Lag om arbetsanstaltcr .................. 30 523 17 054 48.7 56 » Ändring av lagen om tillverkning av bränn— :
vin och spirituosa ..................... 30400 17 567 48.7 57 » Ändring av hypotekskasselagen .......... 35 986 10851 48.7 58 1/3 1885 Den av parlamentet omarbetade statsför-
fattningen (definitiv omröstning, se nr 53) .................................. 31 460 56 443 80.2 59 2/5 1886 Lag om vaccinationstvång ................ 26 483 29 309 51.1 60 » Lag om kantonalbanken ................ 27 564 24 418 47.7 61 » Böteslag ................................ i 31 033 19 458 46 3 62 21/10 1886 Lag om lantbruksundervisningen ........ I 16 872 20326 34.6
67 68 691 70 71
73 74
77 78 79
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91
92 93
94
95
Tid för
omröst- * ningarna
24/m 1886 ill/2
"35/11 1888; 1
81719. 1889! 4/5 6/7
26/10 1890
3/5
5 1/7
18/10 1891
21/2
20/11 1892
23/4 4/6 20/8 6/5 15/7
5/5
1/3
1888'
» l i i l »
)
1890 1890
'I!
1891
7/
1891
1892
) 1893 1893 1893 1894
))
1894
)) 1895 ))
1896
)
Omröstningsämnen
Lag om lärarpensionering ................ Ockerlag . .............................. Livsmedelslag .......................... Lag om hypotekskassan m. m. ............ Ändring av lagen om värdshusrörelse Författningsrevision (föromröstning)
Överenskommelse om järnvägsbanor ...... Skattelag . .............................. Häktningslag . . . . .. ...................... Lag om kantonal yrkesskola ............ Lag om lantbruksskolan i R'n'tti ..........
Påläggande av statsskatt för utvidgning av.
sinnessjukvården . .. . _. ................
Lag om tillämpning av förbundslagen ang. i
utsökning och konkurs ................
Upphävande av lagen om tillverkning av brännvin och sprithaltiga drycker ...... Beslut om järnvägssubvention (9.5 miljo- ner) .................................. Lag om tillämpning av förbundslagen ang. utsökning och konkurs ................ Återupprättande av jordeböcker för viss kommun ..............................
Lag om vägunderhåll .................... Ändring av brandförsäkringslagen ...... Lag om poliskårens organisation ........ Lag ang. rättsverkan av konkurstillstånd..
Totalrevision av författningen ............ Ändring av lagen om förmögenhetsskatt .. Lag om folkskoleväsendet ................ Lag ang. rättsverkan av konkurstillstånd Byggnadslag ............................ Värdshuslag ............................
Lag om vaccinering ....................
Lag om kreatursförsäkringskassan ......
Jordlag ................................
Lag om boupptecknings förrättande av myn— digheterna . .......................... 'Lag om kreaturspremiering .............. J aktlag ................................
Antal godkända röster
jaröster nej röster 14 026 21 296 26 101 10 562 23 959 10651 23 300 10 479 21 004 32 250 23 164 28 818 38 346 4 013 28 779 44 643 25 585 16 039 33 584 12 825 31 164 11 659 23 742 14 778 17 774 19 562 25 666 11 701 26 584 13 177 36 845 18 230 27 001 6 349 29 318 12 279 25 268 14 164 19 340 18 118 18 120 20 132 56 424 15 565 31 853 13 744 40 133 29 128 34 170 35 917 26 746 16 948 28 076 18 435 16 683 22 679 24 792 13 274 20 77 0 30 462 19 794 34 382 26 224 27 101 9 663 43 906
Antal röstande i % av röstberät- tigade
32.9 33.6 31.8 31.0 48.8 47.7 38.2 66.0 37.5 41.5. . 38.3
34.6 33.6 33.6 35.6 49.2
31.0 37.0 35.1 34.6 34.4 63.7 42.4 66.2 66.1 42.8 43.3 35.6 35.3 47.5
47 .4 47.9 47 .8
360 Antal Tid för Antal .gfzgkanda röstande N:r omröst- Omröstningsämnen mb r i % av ningarna _ röstberätf jaröster nejröster ligade ! 961 1/3 1896, Lag om rättsverkan av konkurstillstånd 16339 36 844 47.3 97 28/2 1897 Beslut om järnvägssubvention (23 miljo- * ner) .................................. 50 679 15 961 ' 56 6 9817/10 1897 Beslut om upptagande av lån för hypoteks- . ' kassan (50 miljoner) .................. 37091 8049 37.1; 99 "38/11 18971 Fattigvårdslag (medförde ny skatt) ...... 56 784 ; 14 450 3 58.11 100 1/5 18981 Ändring av lagen om kantonalbanken 39 584 1 15 089 * 49.15 101 » Lag om rättsverkan av konkurstillstånd .. 33 013 22 550 * 50.11 102 » Lag om förmynderskap ............. * ..... 39 661 15 004 l 49.13 103' 2/7 1899 Beslut om lån för kantonalbanken ........ 21 322 9 459 253 104 59,10 151055 Lag om val och folkomröstningar ........ 32 889 13140 43,1 1051 . Lag om den offentliga sjukvården (med— ' förde förlängning av pålagd skatt) 38 384 10 447 ' 43.1; 106 21/1 1900 Lag om veterinärsinstitutets sammanslag- ning med högskolan .................. 30 215 8887 | 32.2 107 :10/9 1900 Beslut om lån för kantonalbanken (20 mil— = joner) ................................ 21 249 13 410 , 278 108' 4/11 1900. Ändring av 1) 'ggnadslagen .............. 30 416 26 133 49.5 109 » Lag om kvinnors valbarhet i Skolråd 17 190 42 238 49.13 110 5/5 1901 Järnvägssubvention (1440000 fr.) . ...... 26 854 10590 30.1 111'5/3 1902 Lag om underhållande av minnesmärken och urkunder ........................ 30 389 12 000 20.3 112 4,15 1902 Järnvägsbyggnader, bl. a. Lötschbergba- nan, (kostnader: 38.5 milj.) ............ 43 867 18 263 52.4 113 » Ändring av arvsskattelagen .............. 30 104 31 302 52.1 114 3/2 1903 Lag om djurskydd ...................... 15 059 26 990 33.4 115 '7/5 1903 Lag om kreatursförsäkring .............. 31 975 13 733 353 116 25,50 1903 Lag om hundskatt ...................... 36 749 22 439 47,7 117 13/3 1904 Lag om lösöreinteekning ................ 24 51,2 13 986 304 11819/3 1905 Lag om söndagsvila .................... 35102 ' 14 093 401 119 » Lag om yrkesundervisning .............. 29 965 18 912 40.1 120 » Konkordat om befrielse att ställa garanti för processkostnader .................. 30500 17 082 39.9 121 20/3 1905 Skogslag . .............................. 20 858 17 459 30.2 122 » Ändring av arvsskattelagen .............. 17 433 20 216 30.1 123 6/5 1906 Lag om poliskåren ...................... 39 651 14 633 42.9 124 '0/6 1906 Lag om gatupolisen . ....... . ............ 37975 15 450 42.2 125 2” 5 1907 Lag om utnyttjande av vattenkraften ...... 21 901 7 239 223 126 3/11 1907 Författningsändring rör. domstolsorganisa- tionen ................................ 41 951 s 231 511 66.5
,. Antal Tid för Antalrögåglhanda röstande N:r omröst- Omröstningsämnen i % av ningarna _ ?" röstberät— jaröster 1nejröster tigade
! » F 127 3/11 15103 Författningsändring (rätt. till prövning av I
, lagars författningsenlighet genom dom—
' stolarna) . ............................ 23 760 ' 49 025 (Sön 1128 » Lag om villkorlig dom .................. 44875 29 521 07.3 1295 > Lag om åtgärder mot phylloxoran ........ 44891 25 783 67.2 1210, » Ändring av byggiladslagen .............. 40 596 26952 06.1 131,33/2 1908 Lag om skydd för arbeterskor .......... 36867 20085 43.0 1332 » Lag om inrättande av förlikningsämbeten
och skyddsåtgärder vid strejker ........ 35240 22 897 43.1 _ 133» » Lag om åtgärder mot tuberkulosen och ut— i
* vidgning av sinnessjukvården .......... 48 583 7 852 42.9 134'17/5 1908 Lag om boskapsskötsehi ............... 25 375 14 569 30.4- 135131/1 1909 Lag ang. notariebefattningar ............ 20113 10 481 22.7 1336; » Lag ang. kantonens tekniska skolor ...... 21714 8801 22.8 1371 » Lag ang. domstolsorgunisationen ........ 16 727 13700 2 .7 138 27/6 1909 Upptagande av statslån (30 milj.) ....... 14 937 16959 24.1 1239 » Lag ang. jordeböcker .................... 17 259 14 886 24.2 140 » Ändring av lagen 0111 skydd för arbeter- _
skor (bl. &. förlängning av arbetstiden) 10 915 i 20 893 i 24.1 141 81/10 1909 Lag om administrativ domstol ............ 37 196 20 068 44.0 1421 :—> ' Lag om folkskollärarnas avlöning (merut-
, gift av 1500 000 fr.) .................. 45286 15 421 442 143 3/5 1910 Beslut om statslån (30 milj.) ............ 45 526 289535 54.41 14438/5 1911 Lag om införande av den schweiziska ci-
villagboken . .......................... 29 485 11 763 30.1 145 » Lag om lantbruksundervisningen ...... .. 26 451 14148 29.9 146 » Béslut om statslån . .................... 27 593 13 402 30.0 147 7/7 1912 Lag om statlig järnvägsdrift (nya utgifter ,
för Lötschbergbanan) .................. 28 646 10 440 27.5 148 1/12 1912 Lag om direkta stats— och kommunalskatter 21 912 46 479 48.0 149 » Konkordat om ömsesidig rättshjälp ...... 37 500 27 486 47.7 150 » Lag om fattigvård och urbetsanstalter 40870 24400 47.7 151'4/1-2 1912-3 Lag om automobilskatt m. m. ............ 42329 4528 32.4 152 1/3 1914 Författningsändring (minskning av parla-
mentets medlemsantal) ................ 22461 17 729 28.2 153 *» Lag om brandförsäkring av fastigheter .. 21555 19114 283 154 3/5 1914 Jaktlag . ................................ 26178 61838 61.7 155 » Lag om handel och industri .............. 39870 47 415 61.3 156 5,17 1914 Lag ang. kantonalbanken ................ 21440 11 598 24.3 157 » Lag ang. den bernska strufflagbokens lo-
kala giltighetsområde .................. 20242 12 081 24.1
, . | Antal Tid för Antalrågdkanda röstande N:r omröst- Omröstningsämnen * er i % av ningarna _ _ röstberät- jaröster nejröster tiga-le 15821/111915 Beslut om statslån (15 milj.) ............ 21498 6 717 19.0 15910/0 1916 Lag ang. den kantonala försäkringsdom— stolen ................................ 26 342 5 31 )4 21 .7 160 » Lag ang. biografer och åtgärder mot smutslitteraturen ...................... 27 753 4 670 21.54 101 9,/12 1917 Kommunallag ............................ 44888 10148 2150 162 23/4 1918 Provisorisk lag Om höjning av saltpriset.. 38 289 46 673 541 163 » Författningsändring (upphävande av rege— ringsmedlemmarnas plikt att växla de- partement) . .......................... 40 509 37 521; 52.1; 164 7/7 1918 Lag om civilprocessordningen ............ 63922 19157 53.1 165 » Konkordat ang. viss understödsplikt ...... , 64 256 17 425 52.8 166 1/121918 Lag ang. dyrtidstillägg för lärare ........ g 36 088 14594 3309 167 6/4 1919 Arvsskattelag . .......................... , 48 656 25 247 45.1 168 » Lag om saltpriset . ...................... 54135 19 501 45.1 169 » Statslån (25 milj. fr.) . .................. 53129 20 000 45.1 170 4I:) 1919 Lag om den obligatoriska sjukförsäkringen 43 309 20 775 36.6 11. Folkinitiativ. . 1 3/2 1895 Upphävande av vaccinationstvånget ...... 27 468 24600 44.0 2 3/5 1896 Proportionella val till parlamentet ..... 29093 32118 * 52.3 » Proportionella folkval av regeringens med— - : lemmar . .............................. 27 903 32 787 52.2 ; 4 » * Folkval av medlemmarna av ständerrådet 28197 32192 52.1 1 ' 511/7 1897 Proportionella val till parlamentet ......... 19 521 23 504 37-1 i 5 29/4 1900 Förslag till lag ang. saltpriset ............ 44 566 "17 336 40.7 712/121903 Förslag till lag ang. lärarutbildning (se- minarieinitiativet) . .................... 25 264 39 514 51.3 3 4/3 1906 Folkval av regeringens medlemmar . ...... 38 331 10 936 357-13 92% 1918 Förslag till jaktlag ...................... 37921 46198 ' 54.0 ; 10 7/7 1918 Förslag till lag ang. direkta. stats— och kom- munalskatter . ........................ 56113 30396 53.8 1 1 . 11 4/5 1919 Förslag om utfärdande av ny skattelag .. 11 431— 51450 _ 39.6 *
Solothurn. (1869—1920.)
. Källor: För tiden t. 0. 111. 1911 W. von Burg, Die Volksabstimmungen im Kanton Solothurn (Zeitschrift fiir schweizerische Statistik 1913, s. 337 ff.). För följande tid Kan— tonens ”Amtsblatt”.
. . Antal . Tid för " Antalråsogkanda röstande lNzr omröst- Omröstningsämnen i % av 5 ningarna rf" "_ _— röstberät- . jaröster nejröster tigade 1 10/10 1869 Partiell revision av författningen (införan- 7710 3482 68.1 de av det obligatoriska lagreferendum) l 2 22/.'- 1870 Reorganisation av instruktionskåren ..... 5842 1108 44.4 3 » Avlöning av amtsbyråsekreterarna ...... 5216 ! 1683 44.4 4 » Bestämmelser om avgiften för befrielse , från militärtjänst . .................... 6384 580 44.4 5 '> Tilldelning av bötesinkomster åt vårdan— stalten Rosegg ........................ 5289 1 573 44.4 % i 6 » Lag om val och folkomröstningar ........ 6516 406 44.4 1 7 18,/12 1870 Ansvarslag för statstjänstemän .......... 6485 377 43.5 1 8 >> Bestämmelser om valbarhet till domaräm— ' beten ................................ 6 297 565 43.5 9 2"3/10 1871! Lag om kommunernas organisation ...... 5038 1 877 43.3 10 28/1 1872 Lärarpensionering ...................... 4753 2555 45.4 11 22/12 1872 Lag om prästval ........................ 7 585 6 083 80.3 12 "37/1 1873 Användningen av bönedagsskalten ...... 7329 5931 78.3 13 :— Bestämmelser om avgifter för befrielse från militärtjänst .......................... 7 362 5 908 78.3 14 » Inrättande av byråassistenter i distriktsför- valtningarna .......................... 6 326 6 794 ' 78.3 15 » Bestämmelser om jordeboksväsendet ...... 7043 1 174 78.3 ; 16 ' » Folkskolelag ............................ 7 126 6 097 78.3 » 17 » Kantonsingenjörens avlöning ............ G 316 6809 78.3 18 » Överjägmästarens avlöning .............. 6240 6867 78.3 19 1'3/7 1874 Strafflagbok och straffprocessordning 6191 3500 57.3 20 » Ändring av hypotekslagen . .............. 8294 1363 57.3 21 Organisaton av kantonsskolan . .......... 8163 1493 57.3 22 » Statsförmögenhetens oantastbarhet ........ 6 208 3 479 57.3 23 > ' Lönetillägg åt tjänstemän ................ 5748 3 881 57.3 24 4/10 18741 Upphävande av stiften Mariastein, St. Urs m. fl. ................................ 8 352 5 909 81 8 25 18/1 1875, Byggnadslag ............................ 5903 615 38.8 26 » Å Lag om distriktsskolor .................. 5632 882 38.8 27 » Ändring av jordebokslagen .............. 6087 458 38.8
Antal
Tid för Antalrögscicåkända röstande N:r omröst- Omröstningsämnen , i % av ningarna '_m *fff— * röstberätt— .jaröster nejröster tigade ___—___— 28 Totalrevision av författningen: i '8/4 1875 &) Föromröstning i revisionsfrågan ...... ' 6214 377 38.4 12/121875 b) Omröstning om det utarbetade författ- ningsförslaget ...................... 7 556 5 492 75.0 29 7/1 1877 Expropriationslag ....................... 4 433 5 390 59.0 30 » Lag om gårdfarihnndel .................. 4560 5266 50,0 31 : Ändring av lagen om hundskatt .......... 4 602 5 254 59.0 32 » Lag om kommunernas organisation ...... 3 847 6 123 59.1: 33 » Reglering av floden Emme ................ :; 034 6 762 59.0 34 1/7 1877 Straffproeessordningens varaktighetstid .. 4105 3569 46.5. 35 >> ' Överjägmåistarens avlöning .............. 3 403 4221 46.5 36 » Ändring av banklagen .................. 3921 3735 46.5 37 "3/0 1878 Upprättande av kantonssjukhus ........ 6822 2200 54.» 38 mfl 1879 Lag om bankirrörelse ................... 8229 1190 58.2 39 » Lag om gårdfarihandel .................. 7 705 1 692 5832 40 % 1879 Lag om pantlånerörelse m. m. ............ 6 176 1 883 51-5 41 30,'11 1879 Skattelag . .............................. 5 135 7 436 76.1- 42 f 4/7 1880 Ändring av kommunallagen.............. 3 597 824 30.3 43 » Revision av straffprocessordningen ...... 3880 525 30.3 44 » Resereglemente .......................... 3 706 708 , 30.3 45 Blå 1881 Lag om skogs— och odlingsförvaltningen .. 4500 800 * 34.0 46 » Lag om brandförsäkringsvösendet ........ 5140 170 34.0 47 .» Partiell författningsändring (minskning av kantonsrådet) . ........................ 4903 425 34.0 48 '15/12 1881 Lag om sportler ........................ 2 571 1 705 27.2 49 » Lag om ”Geldstagordnung” . ............ 3089 1188 27.2 50 » Ändring av äktenskapslagen ............ 3401 872 27.3 51 » Lag om domares avgång från ämbetet 3382 889 27 .2 52 30/4 1882 Lag om emissioner-ätt för Solothurnerban- - . ken .................................. 4 037 841 31.9 53 » Uppsägelse av kreatursförsäkringskonkor- datet . ................................ * 4337 558 31.2 54 » Livsmedelslag .......................... ! 4 245 644 31.2 55 25/6 1882 Värdshuslag ............................ 1637 6684 59.1 56 ' Kreatursförsäkringslag .................. 2 169 5 596 52.1 57 26/11 1882 Lag om införande av viss förbundslagstift— ning . ................................ 7 746 2 140 62.7 58 27/1 1884 Kreatnrsförsäkringslag .................. 5504 904 40.5 59 » | Inrättande av tvångsarbetsanstalt ........ 4167 2215 40.5
Tid för Antal .?”dkända röjztrlaliille N:r. omröst- Omröstningsämnen roster i % RV !ningarna . rästberät-i i * jaröster nejröster tigade l till ”Vs 1884; (")vvrdonmrnns avlöning . ............. 2486 4626 44.9 ! 01 ”5,1 18%; Ändring av lagen om gärdfarilmndel 5707 773 37.5 i 132 5: 18851 lnriittnndo av kantonalbunk ............ 7420 1894 56.4 i (33 35/10 1885 Strntttnglmk ovh straffprovessordning . . . . 6 729 4 044 65.6 l H—t 'l'otnlrcvision av författningen: * '13/5 1887 :|) l"örmnröstning i revisionsfrågnn ...... 10604 700 66.4 ] "33,10 1387 I)) (huröstning om det utarbetade förslaget 7 374 2122 55 2 it;!) 4 11 1888 J.:ig om kyrlmvigsel ...................... 5388 997 30.3 : :m; 13397 Ändring av r-ivillngon .................... 3816 1781 33.6 ; . (17 Lag mn påföljd uv konkurstillstånd i fråga , 1 om rösträtten . ........................ 1736 3844 33.6 | ("ix Willi Lag om införande av förbundslagen om ut- ' ! sökning och konkurs .................. 3 033 3 789 38.0 nu men1 t'ivillngbok (reviderad) , ................ 5425 506 33.6 70 » t*ivilprocessordning (reviderad) .......... 5 363 489 33.6 71 18914 Lag om införande av utsöknings— och kon- | kurslagen ............................ 3 632 3 337 39.1 72 ' Lag om rättsverkan av konkurs .......... 3415 3520 39.1 73 » l Lag om främjande av boskapsskötseln . . .. 5 784 963 39.1 74 1892 Lag om varttenfallsknncessioner . .......... 4468 1 200 32.1 74") » Utvidgning av kantonskolans merkantilav- delning till en handelsskola ............. 4133 1466 32.1 74; 1893 l"örfattningsiindring (det proportionella valsättot) ............................. 4 943 6 631 63.4 77 », Lag om industriella skiljedomstolar ...... 9936 1311 63.4 78 '". 1893 Lag om '”finansreformen” ................ 0996 8473 82.4 79 1893 Lag om rättsverkan av konkurs .......... 5503 1395 37.7 IHH 1894 Lag om vissa ämbetsbostäder ............ 3 548 1 126 26.1 81 ”'"/11 1894 Lag om krentnrsförsäkring .............. 3 293 1 997 28.2 &) .17/3 1895 Författningsändring (det proportionella valsättet) . ............................ 8 359 2 776 59.1 H:) 29,9 1895 Lag om ln'ödförsäljning ................. 6609 545 37,1 ? H—l a/lll 1895 Lag om kantonalbunken och den kantonala * sparknssan . .......................... 9 348 1 432 54.9 &") l 4/10 1896 Lag om skydd för arbeterskor ............ 6 798 712 37.7 " RH 13,12 1890 Lag om barnmorskeväsendet ............. 2 432 1 674 19.9 87 lis/z 1897 Lag om skolplikt vid folkskolorna ........ 4636 8060 60.5 88 1897 Lag om poliskårens avlöning ............ 6023 1249 34.3 89 20/2 1898 Lag om hundskatt ...................... 8706 7229 75.1 90 3137 1898 Lag om regeringsrådets avlöning . ........ 4833. 3687 40.5
.. Antal
Tid för An'alråågfanda röstande N:r omröst- Omröstningsämnen i % av ningarna . _ lröstberät'
jaröster nej:—öster! tigade
91 '3/11 1898 Beslut om statens" deltagande i järnvägs—>
företaget Solothurn—Mönster .......... 9938 5074 . 67.0 92 53/4 1899 Ändring av lagen om industriella skilje—
domstol-ar . ............................ 5 9904 2060 5”); 93 . Pensionstillägg för lärare . .............. 8930 3178 55.4 94 ”i,—"7 1899 Lag om val och folkomröstningar ........ 1 3161 | 623 23.2 95 » Lag om torg— och gårdfarihandel ........ 4050 5424 232
96 29/10 1899 Lag om brandförsäkring av byggnader och
brandväsendet . ........................ ' 5 793 4 Ni] 50.3 97 4/11 1900 Ändring av eivilproeessordningen . . . . . . . . 9 702 :i 394 59.6 98 » Lag om organisation av skogs- och odlings-
förvaltningen m. m. .................... 6 088 6921 59.6
9910/2 1901 Lag om skolårets början i kantonskolan och utvidgning av dennas tekniska avdel— ning .................................. 4 174 3 917 36.6 100 |7/11 1901 Ändring av lagen om brandförsäkring och _ (
brandväsen ........................... 4 793 1 933 24.3 101 26/10 1902 Lag om tjänstemän och statsanställda . . . . 8 116 9 157 76.1 102 '5/3 1903 Lag om kreatursförsäkring .............. 9007 i 6117 67.2 103 25/10 1903 Lag om kantonal medborgarrätt . . . ' ....... 7 502 3 4 772 53.9 104 7/8 1904 Ändring av lagen om införande av utsök-
nings- och konkurslagen .............. 9085 * 2500 53.3 105'27/11 1904 Lag om tjänstemän och statsanställda . . .. 9789 . 8113 74.9 106t'39/1 1905 Parlamentsbeslut om tyghus i Solothurn .. 8644 1852 43,8 107 30/5 1905 Jaktlag . ................................ 3800 ' 8506 51.2 10818/3 1906 Lag om avlöning för lärarna vid kantons—
skolan . .............................. 4447 3 4148 36.0 109 '3/5 1906 Subvention av järnvägen Solothurn—Schön-
biihl .................................. 3 352 4 936 35.3 110 _» Subvention av järnvägen Langenthal—
Önsingen . ............................ 4580 i 3701 35.3
' 11110/6 1906 Byggnadslag ............................ 6160 : 4165 45.7
112 » Höjning av kantonalbankens aktiekapital .. 6770 , 3 502 45.7 113 3/2 1907 Anslutning till konkordatet om befrielse
från garantiskyldighet för processkostna- ; nader ................................ 9 623 1 645 46.8 114 » Subvention av järnvägen Solothurn—Schön-
biihl .................................. 7 655 , :; 702 46.8 11516/8 1907 Ändring av lagen om den direkta statsskat- ,
ten _ .................................. 1203 . 5036 262 116 15/12 1907 Ändring av äktenskapslagen .............. 4 188 i 3 512 31.1
117 » Författningsändring (organisation av skogsodlings- och jordeboksväsendet) . . . 5995 _ 1 640 31.1
118
119 120 121
125
126
127
128
1291 136
131 132 133 134 135 136
137
138'
139
140
141
142 143
Tid för omröst— ningarna
2/2 1908 =H/.-. 1908
"35,10 1908
: 21/3 1909
29/5 1909
15/11 1911 21/5 1911
29/10 1911 lo/12 1911
17/11 1912
» 4/5 1913
29/8 1915 1'—”/1-2 1915
30/4 1916
15/10 1916 21,11 1917
*3/12 1917 15/1-3 1907'
Omröstningsämnen
Lag om organisation av skogsodlings- och- jordeboksväsendet .....................
Lag om getförsäkring . .................. Lag om poliskåren ......................
Ändring av lagen om kantonalbanken och den kantonala sparkassan .............. Subvention av spärvägsanläggningcn Nic— derbipp—Solothurn ....................
19örfattningsändring (folkskollärarncs av— löning) . .............................. Lag om folkskollärarnes avlöning och den kantonala skolfonden ..................
Parlamentsbeslut om subvetion av Birsig- thalbanan ............................
Lag om kantonsskolan, lantbruksundervis- ningen m. m. ..........................
Lag om söndagsvila . ....................
Lag om tjänstemäns och statsanställdas av- löning ................................
Lag om villkorlig dom .................. Lag om införande av civillagboken för Schweiz ..............................
Fattigvårdslag .......................... Konkordat om ömsesidig rättshjälp ...... Utvidgning av vårdanstalten Rosegg ...... Höjning av kantonsbankens aktiekapital .. Konkordat om utvisning av utlänningar ..
Lag om införande av förbundslagen om sjuk- och olycksfallsförsäkring ........
Författningsändring (engångsförlängning av den för kantonala och kommunala myndigheter fastställda ämbetsperioden)
Subvention av järnvägen Solothurn—Bern Lag om införande av förbundslagen om sjuk- och olycksfallsförsäkring ........ Parlamentsbeslut om dyrtidstillägg till tjän- stemän och statsanställda .............. Lag om grundlön för lärare vid tolk— och arbetsskolor ..........................
Lag om automobilskatt ..................
Författningsändring (om regeringsråds rätt att _vara medlemmar av förbundspar- lamentet) . ............................
Antal godkända röster
jaröster
6 018 6 730
10 328
9043 ,
7 786
12 367
12 228
4 863
5 076 7 829
8 218 8 532
8 593 8 345 8 838 5 725 5 506 7 879
3 418
9 818 3 987
10 317
nejröster
] 615 930 2 597
1 561
4 524
Antal röstan de i % av röstberät— tigade
31.1 31.1
91.6 46.0
50.5
Nm
1144 145 146 147 |148
149
150
151 1152
153 154
155
Tid för omröst- » ningarna
'7/2 1918 '3/10 1918 93/10 1918 23/2 1919
)
4/5 1919
7/1-2 1919
7)
15/5 1920
30/6 1886
33/4 9/2
1892 1896
'3/5 1906
17/11 1912
'...
Omröstningsämnen
Lag om allmän ny lönereglering .......... Statsbidrag till jordförbättringar ........ Lag om fri advokathjälp för mindre bemedlade Lag om fri barnmorskehjälp ............. Författningsändring (upphävande av be— stämmelserna om skatt vid fastighetsför— säljning) .............................
Lag om skatt vid fastighetsförsäljning Författningsändring (upphävande av bc— stämmelserna om grundskatt) .......... Lag om boskapsskötsel och saltpriset Lag om löneförhöjning för statstjänstemän och lärare
Lag om industriella skiljedomstolar ......
Höjning av kantonsbankens aktiekapital och beslut om upptagande av ett statslån
Lag om statens deltagande i Rothstiftelsen (lärarnes invalid—, änke- och pupillkassa)
II. Folkinitiativ.
Totalrevision av författningen (föromröst- ning)
Ändring av konkurslagen ................
a) Förslag (av värdshusvärdarnes för- ening) om ny värdshuslag . ............
b) Parlamentets motförslag .............. Förslag om upphävande av gällande före- skrifter om takläggning ................
Förslag om användande av fonden för all- män älderdoms- och invalidförsäkring ..
Antal godkända röster jaröster | nejröster 14 598 3 808 8 784 . 3 774 4 897 1 146 7 615 :; 138 7 084 31408 7 014 3 462 13 105 7 523 12 857 8 004 13 351 9 273 3 660 1 028 3 354 1 220 8 783 13 015 3 459 7 179 4 091 1 633 182 6 920 4 210 3 086 2 155 5 957 8 180 1 616
Antal röstande i % av % röstberät—
tigade
l 1 60.1- : 45.1 20.5
35.7 35.7 35.7
69.5
69.5
69.5 13.6
13.6
Wallis. (1907—1920.)
Källor: För tiden 1907—1908 Lowell, Public opinion and popular government, s. 351. För efterföljande tid handskriven statistik, som ställts till förfogande av kantons- kansliet. ___—___ Antal | Tid för Antalrgigfända röstande J:r omröst- _ Omröstningsämnen & i % av i ningarna ___—— röstberät- , % jaröster inejröster tigade ! |__—_— i l ! ] I. Obligatoriska referenda. "[ l 1 Totalrevision av författningen (1904—07). ' 19/6 1904 1) Föromröstning i revisionsfrågan ...... i 18 409 11846 61.7 12/5 1907 2) Omröstning om det av parlamentet ut-— * . arbetade förslaget .................. 8144 2621 36.7 1 2 9/9 1907 Lag ang. kreatursförsäkring ............ ' 7267 1996 32.9 * 3 '8/8 1907 Lag ang. folkskoleväsendet .............. ' 4002 2174 21.1 4 lå/121907 Lav ang. annonsering ................... [ 5667 2053 26.8 5 Lag ang. jorddränering .................. 5024 2793 26.8 8 " Lag ang. kommunala tjänster ............ [ 5100 2 701 26.8 7 "" Dekret ang. statstjänstemännens löner m. m. 2 206 5 380 26-8 8 5/7 1908 Lag ang. val och folkomröstningar ........ 7 040 3 721 36.5 9 27/121908 Lag ang. stämpelskatt . .................. 5810 ' 2204 27.7 10 » Dekret ang. hypoteksbanken ............ 5540 2731 27.7 11 95/9 1909 Ändring av viss del av strafflagen ........ 8533 4344 41.5 12 » Lag ang. folkskollärarnas löner (ökning) 6737 6075 41.5 13 » Lag ang. poliskårens organisation (ökning av kostnaderna) ...................... 5597 7231 41.5 14 29/1 1911 Ändring av viss del av straffprocessordnin- gen .................................. 11 190 3 350 48.4 15 » Lag ang. sekundärundervisningen (ökning av kostnaderna) ...................... 9816 5226 48.4 16 27/6 1911 Lag om införande av den schweiziska ci- villagboken ........................... 5 614 5 636 38.2 i 17 » Lag om brandkårsväsendet .............. 6746 4249 38.2 18 5/s 1912 Dekret rör. utvidgning av asylbyggnaden i Malevoz (utgifter) ...... . .............. 4383 2846 24.2 19 23/9 1912 Lag om införande av den schweiziska ci— ? ' villagboken . .......................... 9848 2424 40.9 20 1",/1 1913 Ändring av lagen ang. val och folkomröst- ' ' ningar . .............................. 8948 5614 28.9 21 » Konkordat om ömsesidig rättshjälp ...... 6087 4270 28.9 . 22 22/6 1913 Dekret rör. ändring i bestämmelserna för [ hypotekskassan (statsbidrag) .......... 6399 1 553 26.2 1 23 23/12 1913 Dekret rör. statens deltagande i utgifter för sjukhusväsendet m. m. ................ 5524 2665 26.5
, Antal Tid för Antarååillfända röstande N:r nmröst- Omröstningsämnen i % av ' » ningarna _— röstberät- jaröster nejröster tigade 24 2/7 1916 Lag ang. biografföreställningar .......... 6610 1 125 25.1 25 » Dekret ang. upprättandet av en kantonal- bank . ................................ 5 958 ' 1 653 25.1 26 29/4 1917 Värdshuslag ............................ 8477 5728 45.4 27 "!"/7 1917 Ändring av jaktlagen .................... 4480 454 15.9 28 34712 1917 Lag ang. subvention till jordförbättringar 6307 1608 25.2 29 57/1 1918 Statslån (1500000 fr.) .................. 5581 3256 24.9 30 22/0 1919 Lag ang. organisation av lantbruksunder- visningen ............................. 6 599 3 568 31.6 31 » Lag ang. folkskollärarnas löner .......... 5288 4840 31.6 32 » Dekret ang. administrationen av saltregalet 3 749 6326. 31.6 33 2511 1920 Författningsändring (införande av propor- tionella val till parlamentet) ............ 7 724 5 233 ' 40.0 34 » Dekret ang. vissa ombyggnadsarbeten 8689 4033 40.0 35 '6/5 1920 Ny processlag för kantonen .............. 20 391 2243 68.8 36 3"/10 1920 Dekret ang. uppförande av ett folksanato- rium . ................................ 9 796 8 195 55.5 37 1'3/12 1920 Dekret om statslån (1400 000 fr.) för täc- kande av kostnader förorsakade av över- svämningar ........................... 5 572 5 358 34.2 38 26/12 1920 Partialrevision av författningen (val av re- geringar genom folket, skärpta bestäm- melser för finansreferendum, progressiv- skatt m. m.) . .......................... 9610 5154 48.2 39 » Ändring av lagen om val och omröstningar 10 144 5 601 48.2 40 » Dekret om lönetillägg åt folkskollärare . . . . 6 979 8 758 48.2 II. Folkinitiativ. 1 23It 1912 Författningsändring (minskning av parla- mentets medlemsantal): a.) Initiativförslaget .................... 1 133 10 800 409 b) Parlamentets motförslag .............. 4071 40.3
7 889
KÄLLOR OCH LITTERATUR.
Källor.1
K aiser, S. und Strickler, J:,"Geschichte und Texte der Bundesverfas- sungen der schweizerischen Eidgenossenschaft von der helvetischen Staatsum- Wälzung bis zur Gegenwart. Bern 1901. ' -
Snell, L., Handbuch des schweizerischen Staatsrechts, I—II. Ziirich 1839—44. '
"Arbetet utgör huvudsakligen en publikation av edsförbundets och kantonernas kon— stitutioner och konstitutionella stadgar m. fl. aktstycken. *
Sammlung-der Bundes- und l&antonsveriassungen. Im Auftrage des schweiz. Bundesrates von der Bundeskanzlei herausgegeben. Zofingen 1910. Supplement 1914 (kompletterat genom tillgång till senare tillkomna författningsändringar rörande referendum och initiativ).
Handbuch fiir die schweizerische Bundesversammlung. Herausgegeben von der Bundeskanzlei. Bern 1916.
Innehåller förbundsförfattningen jämte därtill hörande konstitutionella stadgar. Lagar och förordningar rörande folkomröstningsinstitutets tillämpning i. för— bundet och följande kantoner: Ziim'ch, Bern, Luzern, Freiburg, Baselstadt, St. Gallen, Vaud, Neuchatel och Geneve (anf. ovan å sid. 176, n. 1 samt sid. 201, n. 1).
Duguit, L. et Monnier, H., Les constitutions et les principales lois politiques de la France depuis 1789. Troisieme édition. Paris 1915.
Die Berathung der Bundesrevision im National- und Ständerath im November und December 1871 und im Januar und Februar 1872. Nach den Referaten des ”Bund” zusammengestellt, nebst einer vergleichenden Zusammenstellung den Textes der alten und neuen Verfassung. Bern 1872. : ,
Protokoll fiber die Verhandlungen der im Juli 1870 mit Vorberathung der Revision der Bundesverfassung vom 12. September 1848 beauftragten Kommis- siOn des schweizerischen N a ti 0 n a 1 r at h s. Bern 1871.
Protokoll iiber die Verhandlungen der im Juli 1870 mit Vorberathung' der; Revision der Bundesverfassung vom 12. September 1848 beauftragten Kom- mission des schweizerischen Ständeraths. Bern 1871. *
Protokoll iiber die Verhandlungen der am 17. Juli 1873 mit Vorberathung der Pevision der Bundesverfassung vom 12. September 1848 beauftragten .Kom- missiOn des schweizerischen Natio-nalra thes. Bern 1873.
Amtliches stenographisches Biilletin der Bundesversammlung 1891—1922.
* Källorna till dei Bil. "II meddelade tabellariska översikterna finnas i samband med dessa för förbundet och varje kanton särskilt angivna. - »
372 För tiden före 1891 äro förbundsförsamlingens protokoll, på några undantag när,
icke tryckta. — Kantonala parlamentsförhandlingar ha anlitats för Wallis (1904— 1906) och Freiburg (1919).
Bundesblatt der schweizerischen Eidgenossenschaft 1874—1922 (B. Bl.). Innehållerbl. &. regeringens budskap (propositioner) och berättelser till förbunds— församlingen. Onicieua regeringspublikationer (Kantonsblatt, Recueil des actes du gouver- nement) för följande kantoner: Ziirich, Bern, Luzern, Freiburg, Baselstadt, St. Gallen, Vaud och Wallis.
Rörande folkomröstningsinstitutets praktiska användning har diverse material (upplysnings- och agitationsbroschyrer, referendum- och initiativlistor, olika slag av röstsedlar m. m.) stått till mitt förfogande, varav en del på sina ställen
åberopats.
Litteratur.
A (1 a 111 s, _F. O. et C u n n i n g h a in, C. D., La coufédération suisse. Edition francaise avec notes et additions par H. G. L 0 umy er. Bale, Geneve et Lyon
1890 (eng. uppl. 1889). Aureglia, L., Evolution du droit public du canton Tessin dans le sens démocratique. Paris 1916.
Baumgartner, Gr. J., Die Schweiz in ihren Kämpfen und Ungestal— lungen von 1830 bis 1850, I—IV. Ziirich und Stuttgart 1868.
Berney, J., L”initiative populaire en droit public fédéral. Lausanne 1892. Blum er, J. J., Staats- und Rechtsgeschichte der schweizerischen Demo— kratien oder der Kantone Uri, Schwyz, Unterwalden, Glarus, Zug und Appen- zell, I—II. St. Gallen 1850—58. Blumer, J. J.—M0rel, J., Handbuch des schweizerischen Bundesstaats— rechtes, I—III. 2. Aufl. Basel 1877—87.
Blu nts ch 1 i, J. G., Das Volk und. der Souverän im allgemeinen betraehtet und mit besonderer Riicksicht auf die schweizerischen Verhältnisse. Zurich 1831. » B oethiu s, S. J., Om statslivet. Uppsala 1916/ -
B onjour, F., La démocratie suisse. Lausanne 1919. B or geau'd, Ch., Etablissement et revision des constitutions en Amérique et en Europe. Paris 1893. Brooks, R. C., Government and politics of Switzerland. Newyork 1920. Brusewitz, A., Det konsultativa referendum. En jämförande politiskt statsrättslig undersökning. (Folkomröstningskommitténs utredningar rörande referendum i främmande länder. I). Uppsala 1921. ,, —, Schweizi historia i två handböcker (Historisk tidskrift 1922).
B r y e e, J., Modern democracies, I. London 1921. B 11 r 0 k h a r dt, W., Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom
29. Mai 1874. Zweite, vollständig durchgesehene Auflage. Bern 1914. ,, —, Zur Einfiihrung der Gesetzgebungsinitiative im Bund (Politisches J ohrbuch 1912). v. Burg, W., Die Volksabstimmungen im Kanton Solothurn (Zeitschr. fiir schweizerische Statistik 1913). Biirkli, K., Direkte Gesetzgebung durch das Volk. Referat und Antrag der Sektion Ziirich an den am 6. Sept. 1869 in Basel zu eröffnenden Kongress der Internationalen Arbeiter-Association. Wieder—Abdruck Juni 1893. Öolomb el, E., La constitution de 1793 et la. démocratie suisse. Paris 1903.
() ummons, J. R., Proportional representation. -With chapters on the ini- tiative, the referendum and primary elections. Newyork 1907.
Curti, Th., Geschichte der schweizerischen Volksgesetzgebung. 2. Aufl. Ziirich 1885.
—— ,, —, Die schweizerischen Volksrechte 1848 bis 1900. Bern 1900. — ,, _, Die Resultate des schweizerischen Referendums. Bern 1911. _ ,, —, Das Referendum. Volkschriften des Nationalvereins fiir das liberale Deutschland. Hett. 31. Munchen 1912.
Cha 11 det, G., Histoire du parti radical suisse. Bern 1917. Cherbuliez, A. E., De la democratic en Suisse, I—II. Paris 1843. D eploi ge, S., The referendum in Switzerland. Edited With notes, intro- duction and appendices by L. Tomn. London, Newyork and Bombay 1898 (första uppl. på franska, Bruxelles 1892).
D erendinger, J., Geschichte des Kantons Solothurn von 1830 bis 1841. Basel 1919.
Dierauer, J., Geschichte der schwizerischen Eidgenossenschaft, I—V. Gotha 1919—22.
D r 0 2, N., Der biirgerliche Unterricht. Lausanne 1886. —— ,, —, Etudes et portrails politiques. Geneve et Paris 1895. —— ,, —, Histoire politique de la Suisse au XIX:me siecle (i La Suisse au tlix-neuviéme siecle, I. Bern 1899).
D u b s, J., Zur Bundesrevision. Ziirich 1865. — ,, _, Die schweizerische Demokratie in ihrer Fortentwicklung. Ziirich
1868. . — ,, —, Das öffentliche Recht der schweizerischen Eidgenossenschaft, I—II.
Ziirich 1878.
D uft, J., Die politischen Volksrechte in der st. gallischen Demokratie. Ihre Entwicklung seit Entstehung des Kantons. Wintherthur 1910.
D än dlike r, K., Die Berichterstattungen und Anfragen der ziiricher Regie- rung an die Landschaft in der Zeit vor der Reformation (J ahrbuch fiir schwei- zerische Geschichte 1896).
— ,, —, Ziiricher Volksanfragen von 1521 bis 1798 (Jahrbuch fiir schwei'
zerische Geschichte 1898). ,, —, Geschichte der Stadt und des Kantons Ziirich, I—III. Ziirich 1908—1912.
E smein, A., Elements de droit constitutionnel francais et comparé, I. Septiéme édition revue par H. N é z ar d. Paris 1921.
Fazy, H., Les constitutions de la république de Geneve. Etude historique. Paris 1890. F ed de r s en, P., Geschichte der schweizerischen Regeneration von 1830 bis 1848. Zurich 1867. Fleiner, Fritz, Die Griindung des schweizerischen Bundesstaates im Jahre 1848. Basel 1898. — ,, —, Die Fortbildung der schweizerischen Bundesverfassung seit dem Jahre 1874 (J ahrbuch des öffentlichen Rechts 1907).
— ,, —, Die Partialrevisionen 'der schweizerischen Bundesverfassung in den Jahren 1906—13 (J ahrbuch des öffentlichen Rechts 1914).
— ,, —, Entstehung und Wandlung moderner Staatstheorien in der Schweiz. Akademische Antrittsrede. Ziirich 1916.
—— ,, —, Zentralismus und Föderalismus in der Schweiz. Schriften fiir
Schweizer Art und Kunst 85. Ziirich 1918.
' .F lei ner,. 1' 1' itz, Schw e1zer1st hes Bundesstaatsrechl. ],iefernng 1—3. Tii— bingen 1922— 23.
Av detta ännu ej avslutade verk 11:11 (len ar 1923 utgivna del 3. som bl..t.bclnuull.'11 folkomröstningsinstitutet, först kommit mig tillhanda vid föreliggande arbetes tryck- läggning och därför ej för detta kunnat tillgodogöras.
14 leiner, Roland, Einfliisse von Staatstheorien dei Aufklärungs— und Revolutionszeit in der Schweiz. In ihr'e1 Entwicklung und Umbildung durch getiihrt an der Repräsentativ-Verfassung des Kantons Ztirich 1814—1842. Zurich 1917.
Freeman, E. A. The growth of the english constitution from the earliest times Leipzig (Tauchnitz) 1872. . G-a gli ar di, E., Alfred Escher. Vier Jahrzehnte neuerer Schu'cizergc- 'schichte. F1auenfeld 1919.
,, — ,Geschichte der Schweiz von den Anfängen bis auf die Gegenwart, I—II. Ziirich 1920.
Ganz o ni, R. A., Beiträge zur Kenntniss des biindnerischen Referendums'. Zurich 1890.
Georg, E., Le contröle du peuple sur la politique extérieure. Etude d'hi- stoire des institutions politiques suisses et de droit public fédéral. Geneve 1916.
Giacometti, Z, Das Verfassungsleben der schweizerischen Eidgenos- senSchatt in den Jahren 1914—1921 (Jahrbuch (les öffentlichen Rechts 1922).
Grö nlun (1, O., Om olika former av r'efe1endum. Lund 1912.
Guhl, Th. Bundesgesetz, Bundesbeschluss und- Vermdnung nach schnei- zerischem Staatsrecht. Basel 1908. —
Heusler, A., Schweizerische Verfassungsgeschichte. Basel 1920. - 'H'iestand, P., Zur Lehre von den Rechtsqnellen im schweizerischen Staatsrecht. Ziirich 1891.
Hilty, C., Theoretiker und Idealisten der Demokratis. Bern 1868. ... ,, —, Oeffentliche Vorlesungen-uber die Helvetik. Bern 1878. . :.—' ,, '—, Revision und” Reorganisation. Bern 1882."
—— ,, ,Das Referendum im schweizerischen Staatsrecht (Archiv fiir offent- liches Recht 1887).
—— ,, — ,Die Bundesverfassungen dei schweizerischen Eidgenossenschaft Bern 1891.
—— ,, ,Le referendum et linitiative en Suisse (Revue de droit international et de législation comparé 1892).
— ,, ,Das ”Bundesgesetz iiber das Verfalnen bei Volksbegehren und 'Ab— stimmungen .betreffend Revision der Bdndesverfassung” (Politisches J'1hrbuch 1892 - '» . .
His, E., Geschichte des neuern schweizerischen Staatsrechts. E1"Ste1'_Ban(liz 'Die Zeit der Helvetik und der Vermittlu'ngsakte 1798 bis 1813. Basel 1920
Huber, A., Ubersicht der Volksabstimmungen im Kanton Ztirich (1889—— 1938). Zurich 1908.
I 111 H 0 f, A., Die Anwendbarkeit des Refer endums nach baselstädtliSchem Ver fassungsrechte (i Festschrift fiir Theodor Pluss. Basel 1905).
IJ agmetti, R. Der Einfluss der Lehren von der Volkssouveränitäl und vom "Pouvöh constituant auf das schweizerische Verfassurigs1' echt. Zurich 1920.
J elli n ek, G. Allgemeine Staatslehr'e. 3. Aufl: Berlin 1914.
Kaufmann P Geschichte, Dogmatik und E1gebn1sse (les kantonalen l'i- nanzreferendums. Ziirich 1917. -
K el 1 e 1'. A., Das Volks1n1t1ativ1ec'ht 11.1(11 den schu elze11scl1en K.1ntons1 er fus— sungen. Ziirich 1889. . ' . . !.
Kern, E., Uber die Äusserung des Volkswillens in der Demokratis. Eine staatsrcchtliche Skizze als Beitrag zur Frage der Wahlreiorm. Basel 1893.
K 1 & u s, E., Die Frage der Volksinitiative in der Bundesgesetzgebung. Aitel— tern a. A. 1906. .
K 11 111 me 1', J., 'Bundesrat Schenk. Sein Leben und Wirken. Ein Stiick bernischer und schweizerischer Kulturgeschichte. Bern 1908.
Lambelet, G., Die gesetzlichen Bestimmungen betreffend Stimmabgabe in den iiini Kantonen Ziirich, Schaffhausen, St. Gallen, Aargau, Thurgau (Zeit- schr. 1111' schweizerische Statistik 1893).
Lampertz, U., Das schweizerische Bundesstaatsrecht. Systematische Dar- stellung mit dem Text (ler Bundesveriassung im Anhang. Ziirich 1918.
L c im g r 11 b e r, O., Referendum und Initiative in der Schweiz (Monatrosen, mars 1914).
Linder, P., Die direkte Volksgesetzgebung im schweizerischen Staatsrecht. Erster Teil: Geschichte. Halle a. S. 1905.
L 1 0 y (1, H. D., The Swiss democracy. The study of a sovereign people. Ed. by J 0 h 11. A. H 0 b s 0 n. London 1908.
Lowell, L., Governments and parties in continental Europe, II. London 1896.
— ,, -—, The Referendum and initiative: Their relation to the interest of labor i11 Switzerland and in America (International Journal of ethics, vol. VI, 1895—96).
— ,, —, Public opinion and popular government. London 1914. M a i l l e i e 1', P. Histoire du canton de Vaud des les origines. Lausanne 1903.
M anatschal, F. Einiges aus Biindens öffentl. Leben der letzten 50 bis 130 Jahren (Bundnerisches Monatsblatt 1915).
M ars auch e, L., La coniédération helvétique d'aprés sa constitution. Neuchatel 1890. ,
,M i cheli, H., Le parlamentarisme en Suisse (Wissen und Leben 1911).
Mitteilungen des kantonalcn statistischen Bureaus (Bern). J ahrg. 1920, Liefe- tung 1. Bern 1920.
v M 11 v (1 e 11, B. La Suisse sous le pacte de 1815, I—— II. Lausanne et Paris 1890— 92.
M titler, O., Die kantonalen und eidgenössischen Volksabstimmungen im Kanton St. Gallen, mit besonderer Beriicksichtigung derjenigen von 1891—1913. Statistik des Kantons St. Gallen, XXXII. Hett. St. Gallen 1914.
Dec 11 sli, W., Geschichte der Schweiz im neunzehnten Jahrhundert, I—II. Leipzig 1903—13.
v. 0 rel li, A., Das Staatsrecht der sclnveizerischen Eidgenossenschaft. Frei- burg i. B. 1885. _ O rn st e i n—B r 0 ds k y, N & (1 3" a, Das Referendum in der Praxis. 25 Jahre Gemeindeabstimmungen in Ziirich. Wien 1922.
Philip on &, P., Le parti conservateur suisse (Monatrosen 1914). P icavet, C. G., Une democratic historique. La Suisse. Paris 1920. Politisches :Jahrbuch der schweizerischen Eidgenossensehaft 1886—1917 (årg. 1886—1909 utg. av C. Hilty; årg. 1910—1917 av W. Burckhardt).
P 11 1 bar au 11, L., Le gouvernement direct chez J. J. Rousseau et aprés lui. Poitiers 1908.
R a pp a r (1, W. E., The initiative, referendum and recall in Switzerland (An— nals of the american academy of political and social science 1912).
Redslob, R., Die Staatstheorien der tranzösischen Nationalversammlung von 1789. Leipzig 1912.
Reichesber g, N., Handwörterbuch der schweizerischen Volkswirtschaft, Socialpolitik und Verwaltung, I—III: 1, 2. Bern 1903—11.
Robbi, J., Die Volksabstimmungen des Kantons Graubiinden von I../: 1848 bis 4/3 1917. Aus Engadiner Post, Jahrg. 1917. St. Moritz 1917.
R ollier, A., Das Referendum (Die Alpen, Monatschrift fiir sehweizerisclm und allgemeine Kultur 1912—13).
Rousseau, J. J., Contrat social (ed. Vaughn 11, se ned-an). — ,, —, Lettres écrites de la Montagne (ed. Va u gh a n). Ryf fel, H., Die schweizerischen Landsgemeinden. Ziirich 1904. Riih lmann, P., Demokratische Rechte und Pflichten in der Schweiz. Berlin 1919.
v. Salis, L. R., Schweizerisches Bundesrecht. Staatsrechtliche und ver— waltungsrechtliche Praxis des Bundesrates und der Bundesversammlung seit dem 29. Mai 1874, II. Bern 1903.
— ,, —, Bundesgesetzgebung (i Handwörterbuch der schweizerischen Volks— Wirtschaft etc. von N. Reichesber g, I. Bern 1903).
Sarra ut, A., Le gouvernement direct en France. Paris 1899. Schniiriger, X., Die Schwyzer — Landsgemeinde. [1906]. S 0 h 0 1 1 en ber g e r, J., Grundriss des Staats- und Verwaltungsrechts der schweizerischen Kantone, I—III. Zurich 1898—1900.
—— —, Geschichte der schweizerischen Politik, I—II. Frauenfeld 1906—08. — ,Die Schweiz seit 1848. Ein staatsmännisches und diplomatisches Handbuc_h. Berlin 1908.
— ,, —, Das schweizerische öffentliche Recht (Bibliothek des öffentlichen Rechts, 5. Band). Hannover 1909.
—— ,, —, Die schweizerische Eidgenossenschaft von 1874 bis auf die Gegen— wart. Berlin 1910.
—— ,, —, Das Bundesstaatsrecht der Schweiz. Geschichte und System. 2- Auf]. Berlin 1920.
Schreiber, P., Die Entwicklung der Volksrechte in Graubiinden. Chur 1921.
Sée, H., Les idées politiques en France au XVIII:e siecle. Paris 1920. Segesser, A. Ph., Fiinfundvierzig Jahre im luzernischen Staatsdienst. Erinnerungen und Akten aus dem kantonalen Leben. Bern 1887.
Seiler, F., Die Anfänge der modernen Demokratie im Kanton Wallis. Brig 1921.
Sign 0 rel, J., Etude de législation comparé sur le referendum législatif et les autres iormes de participation directe des citoyens a l'exercice du pouvoir législatif. Paris 1896.
Speiser, P., Eidgenössische Gesetzgebungsinitiative (Separatdruck aus den Basler Nachrichten vom 6. und 7. November 1909).
S t a aff, K., Det demokratiska statsskicket. Jämförande politiska studier, IT. Stockholm 1917.
Statistisches J ahrbuch der Schweiz 1881—1920. Herausgegeben vom Statis— tischen Bureau des eidg. Departements des Innern.
- v. Stiirler, M. Die Volksanhagen im alten Bern. Bern 1869.
Stiissi, H., Referendum und Initiative im Kanton Ziirich. Horgen 1886.
—— ,, —, Referendum und Initiative in den Schweizerkantonen. Ziirich 1893.
v. Ts charner, L. S., Volk und Regierung beim Abschluss von Staatsver— trägen und sonstigen Fragen äusserer Politik in der alten Eidgenossensohaft. Bern 1914.
Tingsten, H., Ulika metoder för objektiv upplysning *vidå folkomröst— ningar i Schweiz och Nordamerikas Förenta stater (Folkomröstningskommit— téns utredningar angående referendum i främmande länder, II). Uppsala 1921.
VVagniére, G., La démocratie en Suisse. Conférence donnée le 22 mars 1905 a 1”Ecole des hautes études sociales de Paris. Geneve 1905.
v. W 8. 1 dk ir 0 11, E., Die M_itwirkung des Volkes bei der Rechtssetzung nach dem Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft und ihrer Kantone. Bern 1918.
Vallett e, G., Jean-Jacques Rousseau genevois. Paris 1911. V au ghan, C. E., The political writings of Jean Jacques Rousseau. Edited from the original manuscripts and authentic editions with introductions and notes, I—II. Cambridge 1915.
Weber, H., Bundesrat Emil Welti. Ein Lebensbild. Aargau 1903. Weidenman 11. C., Die politischen Volksrechte im Kanton Ziirich. Zii- rich 1917.
Vincent, J. M., Govermnent in Switzerland. Newyork 1913 (första. uppl. 1900).
Winchester, B., The swiss republic. Philadelphia 1891. Winiger, J., Bundesrat Dr. Zemp. Lebens- und zeitgeschichtliche Erin- nerungen. Luzern 1910.
— ,, _, Konservativ Luzern 1871—1921. Fiinfzigjähriges Regierungsdubi- läum der konservativen Partei (les Kantons Luzern. Luzern 1921.
Vogt, G., Referendum, Veto und Initiative in den neueren schweizerischen Kantonsverfassungen (Zeitschr. fiir die gesammte Staatswissenschaft 1873).
VVys s, A., Neue' Wege und Ziele politischer Volkserziehung (Politische Rundschau 1922. Bern 1922).
Z immerm ann, W., Geschichte des Kantons Ziirich von 6. September 1839 bis 3. April 1845. Ziirich 1916.
Zinsli, A. E., Studien iiber das schweizerische Referendum speziell das Bundesgesetz-Referendum. Chur 1908.
INNEHÅLLSFÖRTE CKNING.
Sid. Förord ................................................ *. ............. 3 I. HISTORISKA ()Cl—l IDEPOLITISKA FÖRUTSÄTTNINGAR. (Sid. 5—144.)
Kap. 1. Äldre former av direkt folkstyrelse .................................. 7 Det gamla edsförbundet ............................. 'f ............ 7 Landsgemeindedemokratierna ........................ *. ........... 11 Federation kantoner .............................................. 20 Stadsrepublikerna ........................ . .......... ' .............. 26
Kap. 1]. Schweiz och den franska revolutionens idéer . . . . . . . . . . . . . ............ 36 Folkszwerc'initetsidén ............................................... 36 Rousseau och den direkta demokratien ............................ 39 Referendum i de franska revolutionsförfattningarna . . . . . . . . . ._. . . . 46 Den helvetiska republiken ........................................ 50 Reaktionen ........................................... _ ........... 53
Kap. lll. Den moderna. referendumrörelsen i kantonerna .......... ............. 55
. Allmänöversikt ............ 55 Heferenduminstitutets första framträdande under regenerationsperioden 58 Författningsreferendum och författningsinitintivet ........... 58
] .agvetot ........................................................ 62 Övriga former av referendum och initiativ ...................... 79 Iteferenduminstitutets genombrott och seger ......... .--; ............. 83 Genombrottet på. 1860-talet. Det obligatoriska lagreferendum ...... 84 Utvecklingen under det. senaste halvseklet ........................ 95
Kap. IV. Folkomröstningsinstitutets införande i edsförbundet .................. _ 99
Författningsreferendmn, och författningsinitiativet . . . .- .............. 99 1848511's författning .......... 99 Det partiella författningsinitiativet .............................. 101
Lagreferendum .................................................... 104 Referendum i utrikespolitiska frågor ...... , ......................... 119 Förslag om falkomröstningsinstitutets ytterligare-utvidgning ........ 123
Kap. V. Det schweiziska folkomröstningsinstitutets förutsättningar. Samman- ' ' fattning ............................................ , ....... —. -. . . . . 129
P-robIemställn'ingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -. .......... '. : ........... 129
Sid. Inhemskt nationella förebilder ...................................... 130 Det idépolitiska inslaget .......................................... 135 Realpolitiska inflytelser .......................................... 139 II. NUVARANDE FORMER. SYSTEMATISK ÖVERSIKT. (Sid. 145—206.)
Kap. I. Referendum .. ................... . .................................... 147 Allmän översikt .................................................. 147 Författningsreferendum ............................................ 149
Förbundet ...................................................... 150 Kantonerna .................................................... 152 Lagreferendum .................................................... 155 Förbundet ....................... 155 Kantonerna .................................................... 163 Fakultativt lagreferendum .................................... 163 Obligatoriskt lagreferendum .......................... . ....... 168 Finansreferendum ................................................ 170 Traktatreferendum ................................................ 172 Förbundet ...................................................... 172 Kantonerna .................................................... 174 Referendumproceduren ............................................ 175 Referendumbegäran och dess behandling ........................ 175 Folkomröstningens anordnande .................... ' .............. 180 Sammanfattning av referendumpmceduren ........................ 184
Kap. II. Folkinitiativet ........................................................ 185 Allmän översikt .................................................. 185 Författningsinitiativet ............................................ 189
Förbundet ...................................................... 189 Kantonerna .................................................... _194- Laginitiativet .................................................... 196 Initiativproceduren ................................................ 201 III. FOLKOMRÖSTNINGSINSTITUTET I VERKSAMHET. ' (Sid. 207—321.)
Kap. 1. Folket som lagstiftande organ. Allmän orientering .................... 209 Antal omröstningar samt folkets deltagande i desamma .............. 211 Omröstningarnas negativa karaktär ................................ 222 Folkets förutsättningar såsom lagstiftande organ .................... 226
Kap. II. Referendum i praxis .................................................. 234 Omröstningar i förbundet .......................................... 234 Omröstningar i kantornerna ........................................ 254 Tendenser och resultat ............................................ 268
Kap. III. Folkinitiativet i praxis .............................................. 284
Omröstningar i förbundet .......................................... 284
Omröstningar i kantornerna ........................................ 296 Tendenser och resultat ............................................ 302
Kap. IV. Folkomröstningsinstitutet och det representativa systemet .............. 309
BILAGOR. (Sid. 323—370.) Bil. I. Areal, folkmängd och antal röstberättigade i edsförbundet och kantonerna 325
Bil. II. Folkomröstningar i edsförbundet och kantonerna ...................... 327. Edsförbundet .................................................... 327 St. Gallen ........................................................ 333 Luzern .......................................................... 337 Baselstadt ........................................................ 339 Geneve .......................................................... 342 Vaud ............................................................ 344 Ziirich .......................................................... 345 Bern ............................................................ 357 Solothurn ........................................................ 363 Wallis .......................................................... 369 Källor och litteratur .................................................. 371,
j 1: ! fall.]! i 11., »| i ., .H.]. 1 i
' "44.
45. 46. 47. 48.
49.
"?,? :=u rf.—niin
' "Vt" "DFF—P
. Tulll- och
Kommunikationsverkens lönekommitté 4. Betänkan- de :angäende pensionering av icke-ordinarie personal vid" postverket. telegrafverket. statens järnvägar och slättens vattentallsverk. Tullberg. :, 112 3. K- Odliingsorganisationens verksamhet åren 1918—1922. Man-cos. 46 5. Jo. Betåänkande med förslag till lag om tvångsuppfos- tram ät unga förbrytare m. m. Beckman. iv. 232 s. JI-l- .lortdkommissionens betänkanden. 4. Om bildande av inya jordbruk m. m. Marcus. 358 5. J"- Jorcdkommissionens betänkanden. 5. Redogörelse för resultatet av vissa av jordkommissionen före— tagma enquéter i jordfrågan. Av F. Sandberg. Marrcus. vii. 239 s. Ju. Utrcedning angående omorganisation av polisväsen- det i riket. Av S. Linnér. Beckman. ix, 416 s. 5- Btlaiga till statistiksakkunnigas betänkande. Redo- görtelse för huvuddragen av den officiella statisti-
kenss utveckling och nuvarande organisation i Sve— rige”. jämte kort översikt av dess organisation i vissa främmande länder samt i internationellt hän- seemde. Av S. Wicksell. Beckman. 118 s. Fi- .Flolttnns skolsakkunnigas betänkande 4 angående
undtervisningsplan för skolor och kurser” vid sjö- mamskären. Tullberg. xj. 146 s. 2 bil. FO- traktalkommitténs utredningar och be- tänkkanden. 16. Den svenska järnhanteringens ut-
i % i
55.
57.
58. 59.
. Bokföringen vid försvarsförvaltningen.
veckling med särskild hänsyn till åren 1890—1913. Av 5. K. Stockman. Marcus. iv. 102 s. Fi. . Tull- och traktatkommitténs utredningar och betän-
kanden. 1.7. Den svenska glasindustriens utveckling med särskild hänsyn till dess ställning ären närmast
i?,” världskriget. Av B. Ohlin. Marcus.. iv. 1 s. .
Förslag om upprättande av ett under Kungl. Armé- förvaltningens sjukvårdsstyrelse lydande statsapotek. V. Petterson. 162 s. Fo.
Tillägg till betänkande och förslag angående organisation av den centrala försvarsförvaltningen. Palmquist. (5). 76 s. Fö. ' K. Socialstyrelsens utlåtande med förslag till lag an- gående jtyresregleringens avveckling m. m. Norstedt. 42 s. ll- Utredning och'förslag rörande förskaffande av lik för den för läkareutbildningen nödvändiga ammo—_ miska undervisningen. Av !. Broman. Lund. Ber- ling. 63 5. E. Utlåtande över förslag till omorganisation av polis- väsendet i riket. Beckman. 20 s. 5- . Socialförsäkringskommittén 3. Betänkande och för- slag angående offentlig arbetsförmedling och stats- bidrag till arbetslöshetskassor. Norstedt. 114 s. 5-
'1923
. Betäinkande med förslag angående magistraternas hefriiande i visst avseende från ansvar för krono- upplbörden m.m. Norstedt. 57 s. Fi-
Förslag till lag om lösdrivares behandling m. fl. förftattningar. Del 5 av fattigvärdslagstlftnmgskom- mittténs betänkanden. Palmquist. xj. 423 5. 3- Spamnmälsmarknadssakkunnigas betänkande. Nor- stedlt. 41 3. Ja-
Betänkande med förslag till lag om församlings- styrtelse samt till bestämmelser om folkskolcären- dennis överflyttning från den kyrkliga till den bor- gerlliga kommunen m. m. Palmquist. vi. 304 s. E- Skollkommissionens betänkande 5. Organisatoriska o::h ekonomiska utredningar. Norstedt. 236 5. E-
!
6.
10.
Utredning angående vissa spörsmål rörande städer- nas dgmstolsväsen. Av N. Herlitz. Norstedt. 162 s. 11. ' . Statens ställning till järnvägarna i olika främmande
länder. Av A. Lilienberg. Tullberg. 4115. K- Folkomröstningskommitténs utredningar angående referendum i främmande länder 4. Folkomröst- ningsinstitutet i Nordamerikas förenta stater. Av H. Tingsten. Tullberg. iv. 400 s. Ju. Förslag till strafflag, allmänna delen, samt förslag till lag angående villkorlig frigivning jämte motiv. Marcus. xiij, 534 s. Ju. Folkomröstningskommittens utredningar referendum i främmande länder 3. Folkomröstning-. institutet i den schweiziska demokratien, dess för- utsättningar, former och funktioner. Av A. Druse- witz. Tullberg. 381 s. Ju.
angående .
Systematisk förteckningfp'”: '* ' _
(Siffrorna inom klammer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.) '
Allmän lagstiftning. Röttsklpntng. Fångvård.
Utkast till lag om visst tryggande av byggnadsborge— närers fordringar m. m. |26| 1920 års krigslagstiftningskommittés betänkande. [34] Förslag till lag om tvångsupplost'ran. [46] Förslag till lag ang. hyresregleringens avveckling. [56] Utredning rör. städernas dontstolsväsen. [19231 6] Förslag till strafflag, allmänna delen, samt till lag an- gående villkorlig frigivning. [1923: 9]
Sfatsförfnttnlng. Allmän statsförvaltnlng.
Några iakttagelser från 1921 års riksdagsmannaval. [l] Stzltååsltiksakkunnigas betänkande. [15] Bilaga till d:o. Kommunikationsverkens lönekommitté 4. [44] Folkomröstningskommitténs utredningar 3. Folkomröst- 'ningsinstitutct i den schweiziska demokratien. [19231 10] 4". Folkomröstningsinstitutet i Nordamerikas förenta stater. [1923: 8]
Kommunalförvaltnlng.
Om röstsammanräkning vid kommunala val. [21]
Statens och kommunernas flnnnsväsen.
Betänkande och förslag ang. utbildningskurser inom tullverket. [23] Åtgärder mot godsanhopning i tullpackhus m,, m. [30] Tull- och traktatkommitténs utredningar och betänkan- den. 11. Pappersindustriens produktionsförhållanden. [36] 12. Margarinindustriens utveckling. [40] 13. Den svenska kautschukindustriens utveckling. [38] 14. Hu- vuddragen av det svenska jordbrukets utveckling. [41] 15. Översikt av jordbrukets utveckling i vissa främ- mande länder. [42] 16. Den svenska järnhanteringens utveckling. [52] 17. Den svenska glasindustriens ut- veckling. [53] . . Förslag till förordning an . tillverkning och beskattmng av maltdrycker m. m. F37] Magistraternas befriande från ansvar för kronouppbör-
den 'm. m; [1923: 1]
Pollti.
Betänkande och förslag rörande brandskyddsföreskrif— ter och ordnandet av brandväsendet inom riket. 7. [28] _ Förslag till omorganisation av polisväsendet. [49] Utlåtande Över förslag till omorganisation av polisvä-
sendet. [58] . Förslag till lag om lösdrivares behandling. [1923z2]
Socialpolitik.
Byggnadsarbetarsakkunnigas betänkande. 2. [2] _ Förslag till reviderad lag omarbetsndens begränsning
m. rn. [33] Secialförsäkringskommittén 3. [59] Hälso- och sjukvård. Förslag till allmän sjukhusstadga. [43]
Allmänt nörlngsväsen.'
Patentlagstiftningskommitténs betänkande. _7. Förslag till lag om rätt till tidnings eller tidskrifts titel m. m. _[9] Statsmakterna och bränslcanskaffningen under krigs-
åren. [14] Mellanhandssakkunniges betänkande. [20]
Fest. egendom. Jordbruk med binäringnr.
_Betånkande rör. fiskerinäringens främjande. [7] Om lappskattelandsinstitutet. .[10]
[ i
)
Förslag till vissa ändringar i bestämmelserna rör. jakt och fågelskydd. ?. [16] Det svenska lantbrukets produktionskostnader. 1. Bok- föringsåret 1919—1920. [18] * , Betänkande med förslag sng. arrendators rätt till er— sättning tör elektrisk anläggning. [19] Kolonisationskommitténs betänkande 1922. [22] Bilaga
an ående handel med och
till d:o. [32] Förslag till författningar import av utsädesfrö ävens m till omorganisation av frökontrollverksambeten m. m. [25]- Redogörelse för de ecklesiastika boställena. 5. Värm— lands län. [27] ' Odlingsorganisationens verksamhet. [15] Jordkommissionens betänkande.'4. Om bildande av nya jordbruk. [47] 5. Redog. för resultatet av vissa en— quéter i jordfrågan. [48] Spannmålsmarknadssakkunnigas betänkande. [1923: 3]
Vnttenväsen. Skogsbruk. Bergsbruk.
Industri. Klimatets inverkan på byggnader vid västkusten. [4]
Handel och sjöfart.
Kommunlkationsväsen.
Järnvägsstyrelsens skrivelser till Kungl. Maj:t den 28 april och 5 maj 1922. [3] - ' Utredning rörande den s. k. Nyköpings kanal. [24] Förslag till förordning om motorfordon. [39] Statens ställning till järnvägarna i främmande länder.
[1923: 7] Bank-, kredit- och penningväsen. 1921 års fastighetskreditsakkunnisa. Betänkande 1. [35]
Försäkringsväsen.
Kyrkoviisen. Undervlsnlngsviisen. Andlig . odling i övrigt. '
Betänkande med förslag till förändrad kyrklig indelning och organisation i Skåne. [5] »
Utäednim]! ang. statsunderstöd för idrottens fråmianÄ e. 8 Betänkande med förslag till lag ang. kulturminnesvård.
1. Historik etc. samt bilagor. [11] 2." Förslag och motiv. [12] Högskolornas löneregleringskommittés betänkanden. 2.
lfascårhögskolor och övriga vetenskapliga anstalter.
1 .
Betänkande och förslag rörande det akademiska be— fordringsväsendet. [17] Supplement nr 1 till Sveriges familjenamn. [31] Förslag rör. förskaffande av lik för den anatomiska' un— dervisningen. [571 Betänkande med förslag till lag om församlingsstyrelse
m. m. [1923t4] Skolkommissionens betänkande 5. Organisatoriska och [1923: 5] ekonomiska utredningar. Försvarsväsen. Tillägg till bet. betr. förrådsverksambeten vid mari-,
nen. [6] Flottans skolsakkunnigas betänkande 3 angående skol—
reglemente för flottan. [29] 4 angående undervisnings- plan för skolor och kurser vid sjömanskåren. [51] Förslag om upprättande av ett under K. Arméförvgä
ningens sjukvårdsstyrelse lydande statsapotek. Bokföringen vid försvarsförvaltningen. [55]
Utrikes ärenden. Internationell rätt.