SOU 1935:6

Arbetslöshetsutredningens betänkande

N 4-0 (;(

oå (— - CU."

&( 4. [01%

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 19:35:13 SOOIALPEPAR'TEMENTET

ARBETSLÖSHETSUTREDNINGENS BETÄNKANDE 11

ÅTGÄRDER * MOT ARBETSLÖSHET

_ STOCKHOLM

1935

Kronologiskfföijteeknlng

1. Betinkandc med förslag angående åtgärder för spunn- hälleliga hjälpverks'amhetens orgnuisatlon m m. Beck- måkodling'ena stödjande. Marcus. 134 &. Jo. man. '25 &. S. 2. Betinkande med forslag rön-unde lån och årliga bidrag 4. Promemoria angående tillsynen över fnatigletmgistre- av statmedel för främjnnde uv bostadsförsörjnlng för _ ringen och fnstighetsbildningen. Marcus. 70 s. Ju. Förllag till ändrade bestämmelser rörande almnnnn. handlingars offentlighet. Norstedt. i'll s. all. 6. Arbetslösheten-redningen betänkande. 2. Åtgärd—r mot. arbetslöshet. Norstedt,. x, 338, 32— 5. S. mindre bemedlade barnnka Ium'lljtr jämte därtill hö- ' 5. runle utredningar. Beckman. 86', 265 5. S. Kodattud framställning av organisationssskkunnlgas ' betänkande med utredning och förslag rörande den sum-

Anm. Om särskild tryckort ej nngivee. är tryckorten Stockholm. Bokstäverna med fetstil utgöra begynnelsehukuåverna till det (npubement, under vilket (inredningen avgivit-. t. ex. E. = ecklesinetikdepnrtementee, Jo. = jordbmksdepu'wuentel. Enligt kungörelsen den 3 febr. 1922 ang. statens odentliga utredningnts yt'tre anordning (nr 98) utgivas umdnlngimll om- llng mad enhetlig färg för varje departement.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1935: 6 SOCIALDEPARTEMENTET

ARBETSLÖSHETSUTREDNINGENS BETÄNKANDE II

ÅTGÄRDER MOT ARBETSLÖSHET

STOCKHOLM 1935 KUNGL. Boxrnrcxnmnr. P. A. xonerDT & söxna 332877

INNEHÅLLSFÖRTECKNING.

Skrivelse till Konungen .

Kap. I.

Kap. II.

Första avdelningen.

TEORETISKA UTG—ÅNGSPUNKTER.

Orsaker till och åtgärder mot arbetslöshet Orsaker till arbetslöshet 7 —— Åtgärder mot arbetslöshet 17. Kon J unkturarb etslösheten Orsaker till konjunkturfluktuationer 25 _— Förklaringsgrunder till konjunkturfluktuationernas internationella utbredning 32 -— Åtgärder till mildrande av konjunkturfluktuationerna 40.

Andra avdelningen.

Sid . VII

25

LONEPOLITIKENS OCH DEN EKONOMISKA POLITIKENS ALLMÄNNA

Kap. 111.

Kelp. IV.

INFLYTANDE SYSSELSÄ'I'TNINGSGRADEN.

Lönepolitiken. . . . . Inledning 45 —— Lönepolitiken och näringslivets utveckling, konjunk- turellt och på längre sikt 47 —— Lönepolitiken och den tekniska ut- vecklingen 56 Lönepolitiken, sparandet och efterfrågeinrikt- ningen 67 — Lönepolitiken vid en försämring i den internationella betalningssituationen 70.

Handelspolitiken . . . . .

Handelspolitiken vid svårigheter att ernå en anpassning inom närings— livet 77 Handelspolitiken vid full anpassning inom näringslivet 85 —— Alternativ till handelspolitiska expansionsåtgärder 87.

Kemp. V. Penningpolitiken

Kap. VI.

De penningpolitiska hjälpmedlen och deras effektivitet 90 Pen- ningpolitikens inriktning i olika konjunkturlägen 100 Den inter- nationella penningpolitiken 105.

Finanspolitiken. . . . . . . . . . . . . . . Skattepolitikens gestaltning såsom faktor i den ekonomiska utveck- lingen på längre sikt 110 —— Offentlig upplåning. Budgetens balan sering 117 Budgetens utformning ur konjunktursynpunkt 121.

45

77

90

110

Kap. VII. Offentliga arbeten . .

Kap. VIII.

Den teoretiska motiveringen till en förskjutning av de offentliga arbetenas tidsfördelning 126 De offentliga arbetenas finansie- ring 134 —— Valet av arbetsobjekt vid en ökning av de offentliga investeringarna 140 -— Lönesättningen vid offentliga arbeten 152. Arbetstidsförkortning såsom medel mot arbetslöshet . Tillfällig arbetstidsförkortning 155 Motiv för en bestående ar- betstidsförkortning 157 Verkningar av en bestående arbetstids- förkortning 159.

Tredje avdelningen.

Sid. 1:26

155

ARBETSMARKNADSPOLITIKEN OCH ARBETSKRAFTENS RÖRLIGHET:

Kap. Kap. Kap. Kap.

IX. X. XI. XII.

. XIII.

. XIV.

XV.

Anpassningen på. arbetsmarknaden . Den individuella anpassningen .

Det fackliga organisationsväsendet

Den offentliga hjälpverksamheten . ..... Inledning 183 — Arbetslöshetshjälpen 184 Dagunderstödet 187 Reservarbeten 189 Kommunernas ekonomiska medansva- righet 194 —- Administration och kontroll 196 — Förhållande till arbetsförmedlingen 199 — Fattigvården 201.

Fjärde avdelningen. ÅTGÄRDER MOT ARBETSLÖSHET.

Arbetslösheten och de sociala och ekonomiska utvecklingsten- denserna i Sverige . . . Arbetslösheten och de sociala utvecklingstendenserna 205 Ar— betsmarknadens utveckling 1929—1934 210 —— Det ekonomiska läget 217.

Allmänna riktlinjer för arbetslöshetspolitiken . . Allmänna utgångspunkter 222 Åtgärder mot permanent arbets— löshet 225. Åtgärder mot konjunkturarbetslöshet 232 Åtgär- der mot säsongarbetslöshet 233 —— Arbetslöshetens fördelning 233 —— Sammanfattning 234.

Arbetsmarknadsorganisatoriska åtgärder mot permanent ar- betslöshet . . . . . . .

Organisationsväsendet på arbetsmarknaden 236 — Arbetskraftens rörlighet 238.

XVI. Hjalpverksamheten för arbetslösa . XVII. Ekonomiska åtgärder mot permanent arbetslöshet XVIII. Penning-, löne- och handelspolitiska åtgärder mot konjunk- turarbetslöshet

Penningpolitiska åtgärder 257 Lönepolitik 259 —- Handels- politik 260 Kontroll över de internationella kapitalrörelserna 261.

171 174 181 183

205

XIX. XX.

XXI.

XXII. . XXIII.

. XXIV.

Offentliga arbeten som medel mot konjunkturarbetslöshet Åtgärder mot arbetslöshet vid ofullständigt utnyttjad pro- duktionskapacitet .................. . Budgettekniska problem ................

Statsbudgetens balansering under depressioner 273 — Lånefinan- siering av offentliga arbeten 276. . Säsongarbetslösheten ...................

Åtgärder i syfte att förändra arbetslöshetens fördelning

Arbetstidsförkortning 280 —— Förtidspensionering, höjning av skol- åldern och inskränkning av kvinnoarbetet 282.

Ekonomisk upplysningsverksamhet . .......... Organisationsfrågor 286 Ekonomisk statistik 290.

Särskilt yttrande av herr Severin ....... . . . ........

Bilaga: P. M. angående vissa grenar av den svenska ekonomiska stati- stiken, utarbetad av fil. kand. E. Dahlgren . . ........

Sid. 262

269 273

278 280

286

293

1-lr

Till KONUNGEN.

På. förslag av 1926 års arbetslöshetssakkunniga beslöt Kungl. Maj:t den 11 mars 1927 att tillsätta en kommitté med uppdrag att verkställa utredning rörande arbetslöshetens karaktär och orsaker samt medlen för dess bekäm-

pande. Till ordförande i kommittén utsågs generaldirektören och chefen för socialstyrelsen E. G. Huss samt till ledamöter i densamma nuvarande le- damoten av riksdagens första kammare, professorn vid Stockholms högskola G. Bagge, civilingenjören E. W. Bossens, nuvarande ledamoten av riksdagens andra kammare, f. d. kammarrättsrådet A. 0. C. Carleson, nuvarande leda- moten av riksdagens andra kammare, statsrådet E. .I . Wigforss samt leda- moten av riksdagens första kammare, generaldirektören och chefen för gene— ralpoststyrelsen A. E. Orne.

Under den tid kommittén, vilken antog benämningen arbetslöshetsatrednin— gen, varit verksam, ha vissa förändringar skett i dess sammansättning. På därom gjord ansökan entledigade Kungl. Maj 11: den 8 april 1932 generaldirek— tören Örne från uppdraget att vara ledamot av arbetslöshetsutredningen. Lc- damoten av riksdagens första kammare, redaktören K. A. R. Lindström ut- sågs att i Örnes ställe vara ledamot av utredningen. Genom beslut den 16 november 1934 har Kungl. Maj:t sedermera efter ansökan entledigat Lind— ström från det honom meddelade uppdraget.

Den 30 september 1932 entledigade Kungl. Maj:t efter ansökan statsrådet Wigforss från uppdraget att vara ledamot av kommittén samt utsåg nuva- rande ledamoten av riksdagens andra kammare, redaktören F. Severin att i hans ställe vara ledamot av utredningen.

Kommittén avgav den 11 juni 1931 betänkande I, Arbetslöshetens omfatt— ning, karaktär och orsaker (Statens off. utr. 1931: 20). Såsom bilagor till detta första betänkande överlämnades dels bilaga 1, Orsaker till arbetslöshet, av ledamoten Bagge, dels bilaga 2, Promemoria angående arbetsmarknaden och de faktorer som bestämma dess utveckling, av ordföranden Huss (Sta- tens off. utr. 1931: 21), dels slutligen bilaga 3, Om den industriella rationa— liseringen och dess verkningar, av professor G. Åkerman (Statens off. utr. 19:51:42).

Vid planläggningen av den utredning rörande medlen att bekämpa arbets- lösheten, som arbetslöshetsutredningens uppdrag tillika omfattade, framstod det för kommittén såsom önskvärt, att bl. a. en rad teoretiska problem, vilka aktualiserats i den arbetslöshetspolitiska diskussionen under 1930—1933 års depression, underkastades en närmare prövning. Arbetslöshetsutredningen in- gick med anledning därav till Kungl. Maj:t med hemställan om bemyndigande att verkställa undersökningar rörande dels den ekonomiska utvecklingen inom viktigare näringsgrenar, dels penningpolitiska åtgärder mot arbetslöshet, dels finanspolitikens verkningar ur arbetslöshetssynpunkt, dels slutligen betydel— sen av löneförändringar som medel mot arbetslöshet. Den 16 oktober 1931 och 23 februari 1932 erhöll arbetslöshetsutredningen bemyndigande att låta verkställa dessa undersökningar, vilka anförtroddes åt fil. kand. E. Dahlgren, professorn vid handelshögskolan i Stockholm B. Ohlin, nuvarande professorn vid Stockholms högskola G. Myrdal samt nuvarande docenten vid Stockholms högskola A. Johansson.

Vid sidan av ovannämnda specialutredningar utfördes inom kommitténs se-

kretariat undersökningar av den internationella konjunkturspridningen samt av arbetsförmedlingens utbyggnad. '

Flertalet av de undersökningar, som sålunda igångsattes i syfte att lämna et: underlag för kommitténs diskussion av frågan rörande medlen till bekäm— pande av arbetslösheten, ha av kommittén redan avlämnats till Kungl. Maj:t. Sålunda avgavs den 20 oktober 1933, såsom bilaga 4 till arbetslöshetsutred- ningens betänkanden, Konjunkturspridningen, av sekreteraren Hammarskjöld (Statens off. utr. 1933: 29), den 5 januari 1934, såsom bilaga 5, Finanspoli- tikens ekonomiska verkningar, av G. Myrdal (Statens off. utr. 1934: 1), den 22 januari 1934, såsom bilaga 6, Löneutvecklingen och arbetslösheten, av A. Johansson (Statens off. utr. 1934: 2) samt den 14 april 1934, såsom bilaga 7, Penningpolitik, offentliga arbeten, subventioner och tullar som medel mot ar- betslöshet, av B. Ohlin (Statens off. utr. 1934: 12).

Samtidigt med föreliggande betänkande överlämnas de av fil. kand. E. Dahl- gren utförda undersökningarna av den ekonomiska utvecklingen inom viktigare näringsgrenar samt en av sekreteraren Skogh utarbetad promemoria rörande arbetsförmedlingens utbyggnad. En av Dahlgren utarbetad redogörelse för vissa delar av den ekonomiska statistiken i Sverige bifogas detta betän- kande.

I vissa finanspolitiska frågor har kommittén rådfört sig med generaldirek- tören och chefen för riksräkenskapsverket E. Stridsberg samt byråchefen i samma verk P. S. Runemark, tf. generaldirektören och chefen för statskonto- ret K. Bergendal, borgarrådet K. Ewerlöf samt professorn vid handelshög- skolan i Göteborg E. Lindahl. Kommittén har vidare i en del penningpoliti— ska frågor samrått med riksbankschefen I. Rooth samt ordföranden i riks— gäldskontoret K. Hildebrand.

En översikt över de i den allmänna diskussionen framställda förslagen till bekämpande av arbetslösheten har för kommitténs räkning utarbetats av sekre- teraren i statens arbetslöshetskommission G. H. Nordström. Vidare har en promemoria rörande statlig verksamhet för ekonomisk upplysning på kommit- téns uppdrag avgivits av kanslichefen i rikskommissionen för ekonomisk för- svarsberedskap K. Amark. En sammanställning av de vid 1932 och 1933 års riksdagar framlagda förslagen till åtgärder mot arbetslöshet har för kom- mittén utförts av tf. förste kanslisekreteraren E. Swartling.

Upplysningar rörande vissa arbetsmarknadsfrågor ha av kommittén inhäm- tats från fackföreningskassören Knut Andrée, drätseldirektören G. A. Bro— ström, yrkesinspektrisen fröken Ida Fischer, sysslomannen A. Hagård, fat- tigvårdskonsulenten .V. Hedlund, direktören M. Helin, sjukhusdirektören H. Höglund, sysslomannen T. Jacobsson, fröken Edith Lindblom och jägmästa- ren R. Wikander samt av arbetsförmedlingsdirektörerna D. Bergholtz, S. Gruf- man, 0. Holm, J. A. Johansson, N. Skogh och P. A. Viklund.

.Med Kungl. Maj:ts bemyndigande företog kommittén i september 1932 en studieresa till vissa större, såsom reservarbeten bedrivna arbetsföretag.

Arbetslöshetsutredningen har stått i förbindelse med olika verk och myn- digheter och därifrån erhållit uppgifter av värde för kommitténs arbete.

_..- ___... _. .

Hösten 1931, då arbetet med arbetslöshetsutredningens nu föreliggande be- tänkande II påbörjades, fungerade såsom kommitténs sekreterare nuvarande byråinspektören i socialstyrelsen S. Skogh samt nuvarande docenten vid Stockholms högskola, sekreteraren i Sveriges riksbank D. Hammarskjöld. Genom Kungl. Maj:ts beslut den 20 april 1932 entledigades Skogh på därom av honom gjord ansökan från uppdraget att vara sekreterare hos arbets- löshetsutredningen. '

Fil. kand. E. Dahlgren har varit sekretariatet behjälplig med statistiska ut- redningar. V id vissa avslutningsarbeten har sekreteraren Hammarskjöld bi- trätts av amanuensen vid Stockholms högskola, fil. lic. I. Svennilson.

Det betänkande, som härmed överlämnas, omfattar en framställning röran- de medlen att förebygga uppkomsten av arbetslöshet samt att minska arbets- löshetens omfattning. Dess närmare disposition framgår av inledningen till betänkandet. För de till betänkandet fogade bilagorna har ovan redogjorts.

Kungl. Maj:t har till arbetslöshetsutredningen överlämnat ett antal fram- ställningar i arbetslöshetsfrågan. Dessa framställningar, vilka få anses be- svarade med föreliggande betänkande, återställas härmed.

Underdånigst

GUNNAR HUSS GÖSTA BAGGE ELIS BOSAEUS

CONRAD CARLESON FRANS SEVERIN

Dag Hammarskjöld

ÅTGÄRDER MOT ARBETSLÖSHET

Enligt de direktiv för arbetslöshetsutredningens verksamhet, som lämnades av chefen för socialdepartementet vid kommitténs tillsättande, hade arbetslös— hetsutredningen att undersöka å ena sidan arbetslöshetens omfattning, karak- tär och orsaker, å andra sidan medlen för dess bekämpande. I båda fallen åsyf- tade direktiven i främsta rummet det allmänna arbetslöshetsproblemet. En del av de speciella spörsmål, vilka arbetslösheten på olika delmarknader kan ställa, exempelvis frågan om läget på ungdomens arbetsmarknad, ha som bekant överlämnats för utredning till andra kommittéer och sakkunniga.

Resultaten av de undersökningar, kommittén företog i syfte att utreda ar- betslöshetens omfattning, karaktär och orsaker, framlades i dess Betänkande I, som avgavs i juni 1931, samt i bilagorna 1, 2 och 3.

Frågan om möjligheterna att genom olika åtgärder förebygga uppkom- sten av arbetslöshet eller minska rådande arbetslöshet har upptagits till be- handling i föreliggande betänkande. Problemets omfattning och nödvändig— heten att erhålla en fullständigare genomarbetning av vissa av de teoretiska spörsmål, som arbetslöshetspolitiken aktualiserar, har gjort det lämpligt att komplettera även denna framställning med vissa specialutredningar, vilka framlagts i bilagorna 4, 5, 6 och 7. Framställningen i dessa bilagor står helt för respektive författares räkning men har av kommittén utnyttjats så- som underlag för dess diskussion.

De arbetslöshetspolitiska åtgärder, vilka praktiskt prövats eller varit före- mål för allmän diskussion, kunna hänföras till två skilda kategorier. Å ena si— dan möta en serie anordningar, ägnade att lindra följderna av rådande arbets— löshet. I en andra grupp kunna sammanföras olika åtgärder för att förebygga uppkomsten av arbetslöshet eller minska rådande arbetslöshet. Såsom av det anförda framgått omfattar kommitténs uppdrag endast denna sista art av an- ordningar för arbetslöshetens bekämpande. På grund av det inflytande, un- derstödspolitikens utformning övar på arbetslöshetens omfattning, har kom- mittén likväl funnit anledning att diskutera vissa drag i understödsverksam- heten. Gränsdragningen mellan nyssnämnda kategorier av åtgärder kan för övrigt icke alltid strängt genomföras.

Framställningen i detta betänkande har uppdelats i fyra olika avdelningar, av vilka de tre första äro av analytisk och deskriptiv natur, medan den fjärde omfattar de kapitel, i vilka kommittén tager ställning till de praktiskt-poli- tiska problemen och framlägger de rekommendationer, till vilka dess under-

sökningar givit anledning. Första avdelningen ger den allmänna teoretiska bakgrunden till efterföljande framställning. Andra avdelningen omfattar en teoretisk undersökning av det inflytande, olika politiska åtgärder kunna tän- kas utöva på den ekonomiska utvecklingen; för att begränsa framställningens omfattning ha undersökningarna i respektive kapitel i regel inriktats direkt på frågan, under vilka förutsättningar och i vilka avseenden man genom de disku- terade åtgärderna skulle kunna'nå ett ur arbetslöshetssynpunkt gynnsamt re- sultat. Tredje avdelningen slutligen avser att lämna en orientering över ut- vecklingen på arbetsmarknaden med hänsyn till möjligheterna att där ernå en anpassning efter skiftande ekonomiska förhållanden.

Det har redan framhållits, att kommitténs praktiskt-politiska ställningsta- ganden koncentrerats till fjärde avdelningen. De slutsatser, till vilka fram- ställningen i de tidigare avdelningarna leder, ha sålunda icke karaktären av rekommendationer; om i någon av dessa avdelningar fastslås, att en viss åtgärd är ägnad att minska arbetslösheten, innebär detta endast, att man genom en teoretisk analys kan påvisa, att den diskuterade åtgärden under vissa angivna förutsättningar utövar en ur arbetslöshetssynpunkt gynnsam verkan. För att en sådan slutsats skall få karaktären av en rekommendation, fordras därutöver dels en undersökning av huruvida de angivna förutsättningarna äro sådana, att slutsatsen äger omedelbar tillämpning på faktiskt rådande förhållanden, dels en avvägning mellan olika ur arbetslöshetssynpunkt ändamålsenliga åtgärder med hänsyn till deras verkningar i övriga avseenden.

FÖRSTA AVDELNINGEN

TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER

KAP. I.

Orsaker till och åtgärder mot arbetslöshet.

I.

I sitt första betänkande rörande arbetslöshetens omfattning, karaktär och orsaker framhöll arbe'tslöshetsutredningen, att var och en, vilken icke kan er- hålla arbete på villkor, som han själv vill godtaga, från arbetsmarknadens syn— punkt är att betrakta såsom arbetslös. Ur arbetslöshetspolitisk synpunkt må— ste emellertid denna vida, ekonomiskt bestämda definition kompletteras på ett sätt, som avsevärt begränsar arbetslöshetsbegreppets omfattning; man kan ut— trycka saken så, att den i angiven mening arbetslöse också måste vara arbets- sökande. Det är nämligen tydligt, att man utan denna begränsning kommer att såsom arbetslösa betrakta åtskilliga individer, för vilka arbetslösheten icke är förbunden med inkomstlöshet eller vilka på grund av sjukdom, ålder eller likartade förhållanden överhuvud icke uppträda på arbetsmarknaden. När man från det allmännas sida anser sig böra ingripa mot arbetslösheten, åsyf- tas emellertid endast den arbetslöshet, vilken medför faktiska försörjnings- svårigheter och icke är föremål för social omvårdnad i annan form.

Arbetslöshet i sist berörda mening möter även under de gynnsammaste för- hållanden, då näringslivet i övrigt visar alla tecken på en stark expansion. Med hänsyn till de ständigt fortgående förändringarna på marknaden och till att anpassningen efter dessa förändringar måste taga någon tid, är det fullt naturligt, att så skall vara förhållandet. Företag uppkomma och nedläggas och driftsformerna förändras ständigt, samtidigt som befolkningstillväxten för in nya arbetssökande på marknaden. Det är omöjligt att undvika, att den därvid avskedade eller nytillkomna arbetskraften får vänta något, innan den kan finna för den lämpad anställning. En arbetslöshet, framkallad av här an- tydda förhållanden, blir tydligen till sin omfattning bestämd å ena sidan av avskedandenas frekvens och tillströmningen av ny arbetskraft, å andra sidan av den genomsnittliga väntetiden innan anställning erhålles. Som senare skall visas, sakna vissa arbetslösa möjligheter att erhålla arbete till de av dem upp- ställda inkomstanspråken. Den genomsnittliga väntetiden blir tydligen läng— re, ju flera av de arbetssökande som äro i denna situation.

Frekvensen av avskedandena och den genomsnittliga väntetiden visa båda starka fluktuationer. Dessa kunna vara av säsongkaraktär och framträda i så fall med relativ regelbundenhet varje år. Man har vidare att räkna med

2—332877

Orsaker till arbetslöshet.

förändringar av konjunkturkaraktär, vilka framkalla de välbekanta varia- tioner i arbetslöshetens omfattning från år till år, som i synnerhet under se- nare tider spelat en central roll i diskussionen om arbetslöshetsproblemen. Slut- ligen möta förskjutningar i omfattningen av den arbetslöshet, som kvarstår un— der de olika högkonjunkturerna.

Bortser man från konjunktur- och säsongfluktuationerna, bestämmes den frekvens, med vilken avgång från arbete kommer till stånd, närmast av den omfattning, som eventuella förskjutningar i näringslivets förutsätt- ningar erhålla, och av styrkan hos fortgående förändringar av arbetsbe- sparande karaktär. De olika högkonjunkturerna skilja sig avsevärt från var- andra med hänsyn till dessa förhållanden. Till följd därav kan den under uppsvingstider inregistrerade arbetslöshetens omfattning komma att förskju— tas. Om exempelvis ett konjunkturuppsving i högre grad förbindes med en övergång till stordrift, kan man vänta sig, att vissa i större enheter uppgå— ende företag nedläggas och att avskedandena därför komma att bli relativt talrika. Liknande resultat uppkomma, om vissa produktionsgrenar under nå- gon period utsättas för en häftig konkurrens, som framtvingar en omläggning av produktionens inriktning. I sistnämnda fall är ökningen i frekvensen av avskedandena icke ensam av vikt som förklaringsgrund till den stegring av ar- betslösheten, som sannolikt framträder. Man har även att taga hänsyn till att i ju högre grad avskedanden koncentreras till en viss del av marknaden, desto större bli svårigheterna för de arbetslösa att vinna ny anställning, emedan de i övervägande grad komma att utbjuda sin arbetskraft på en och samma be- gränsade marknad; man kan tänka på det läge, som uppkommer, när en pro- duktionsgren av stenindustriens typ helt eller delvis nedlägges och de till följd därav arbetslösa äro bosatta inom ett par relativt små områden och äga en tämligen begränsad utbildning.

Den frekvens, som avskedandena visa, växlar emellertid icke endast från högkonjunktur till högkonjunktur utan även med säsong- och konjunkturför- ändringar inom näringslivet. Dessa förskjutningar i frekvensen äro den vik— tigaste orsaken till den ansvällning av arbetslösheten, som framträder under lågkonjunkturer och lågsäsong. Till de närmare orsakerna till den starkt ökade omfattning, som driftsnedläggelser och produktionsinskränkningar visa under lågkonjunkturer, skall framställningen återkomma i kap. II, då frågans vikt gör en särskild behandling därav påkallad. Den säsongmässiga ökningen av avskedandena sammanhänger, som bekant, å ena sidan med klimatets in- flytande på produktionsbetingelserna, å andra sidan med vissa säsongtypiska förändringar i efterfrågans inriktning och omfattning.

Tillskotten till folkmängden i de arbetsföra åldrarna, vilka jämte frekven— sen hos avskedandena bestämma tillströmningen av arbetssökande, visa på lång sikt starka växlingar, som förklaras av förändringar i födelsefrekvens och barndödlighet. Som åtminstone födelsefrekvensen är underkastad vissa konjunkturförändringar, kan man tala om en konjunkturrörelse även hos ut- vecklingen av folkmängden i de arbetsföra åldrarna. Till följd av att de ny—

tillkomna årsklasserna inträda i produktionen först efter 15 a 20 år, kommer dock tydligen tillströmningen av nya arbetssökande att visa en motsvarande försening i förhållande till utvecklingen av de ekonomiska konjunkturerna.

Då olika specialmarknader visa olikartad konjunkturutveckling, framkallas förskjutningar i yrkesinriktningen. Dessa förskjutningar äro en ytterligare orsak till att tillströmningen av arbetskraft inom olika marknader kommer att växla med konjunkturerna. Man brukar sålunda kunna iakttaga en över- strömning av arbetskraft från jordbruk till industri under tider av ekonomisk expansion inom sistnämnda område.

Även en viss säsongrörelse kan spåras i tillströmningen av ny arbets- kraft; denna rörelse förklaras närmare bestämt därav, att flertalet nya arbets- sökande inträda på marknaden efter den grundläggande skolutbildningens slut, alltså under sommaren eller förhösten.

Den genomsnittliga väntetid, som förflyter innan arbetssökande finna an- ställning, bestämmes av omfattningen av den marknad, med vilken de arbets- sökande äga kontakt, av tillgången på arbetstillfällen på denna marknad, konkurrensen om dessa arbetstillfällen samt de arbetssökandes inkomstanspråk och duglighet.

Det är naturligt, att möjligheten att relativt snabbt erhålla anställning skall vara större, ju mera omfattande den marknad är, på vilken arbete sökes. De viktigaste orsakerna till. en begränsning av den marknad, på. vilken de ar- betslösa söka anställning, äro ortsbundenhet och yrkesbundenhet samt bristan— de kännedom om förhållandena utanför det område, med vilket de arbetslösa ha omedelbar beröring. Ortsbundenheten återgår på en rad olika faktorer, exempelvis hinder att flytta på grund av de därmed förbundna kostnaderna, ovilja att lämna den gamla hemorten av hänsyn till familjeförhållanden, eko- nomisk bundenhet vid eget hem eller organisationstillhörighet. Beträffande bestämningsgrunderna för yrkesbundenheten har man i första hand att taga hänsyn till omfattningen av den yrkesutbildning, som de arbetslösa äga. I den mån svårigheter möta att vinna anställning, kunna de arbetslösa väntas söka kontakt med allt vidare områden, varigenom deras marknad undergår en successiv utvidgning.

Bland de faktorer, som bestämma utvecklingen av möjligheterna till anpass- ning på arbetsmarknaden, är orts- och yrkesbundenheten re— spektive kännedomen om förhållandena inom områden, med vilka den arbets— sökande ej har omedelbar kontakt, givetvis icke underkastad förändringar av samma art som exempelvis den frekvens, avskedandena visa. Man har lik- väl att räkna med att vissa förändringstendenser göra sig gällande och påver- ka arbetslöshetsutvecklingen på lång sikt. En dylik förändringstendens med gynnsam återverkan har t. ex. tillkomsten och utbyggandet av den offentliga arbetsförmedlingen utgjort. I samma riktning har sannolikt transportväsen- dets utveckling verkat. Samtidigt har emellertid organisationsväsendets samt den offentliga hjälpverksamhetens utveckling lett till en stigande bundenhet vid ort eller yrke.

Den individuella arbetsdugligheten är även den i främsta rummet underkastad förändringar på längre sikt till följd av växlingar i folkhälsa, levnadsstandard, åldersfördelning, produktionsteknik etc. Man kan emellertid också räkna med vissa förskjutningar av konjunkturellt ur- sprung, vilka närmast förklaras av arbetslöshetens inflytande på yrkesutbild- ningen, på 'vanan vid ordnat arbete etc.

De nuvarande utvecklingstendenserna i här berörda avseenden äro ägnade att närmare belysa innebörden i det anförda. Som bekant undergår den sven- ska befolkningens sammansättning för närvarande en stark förskjutning i åldershänseende, som kommer att leda till en ökning av de högre åldrarnas relativa omfattning. Denna åldersförskjutning kan vara ägnad att minska den genomsnittliga uthålligheten etc. Samtidigt har den tekniska utvecklin- gen på vissa områden fortgått i en riktning, vilken ökat de anspråk, som må- ste ställas _på arbetskraften i senast nämnda avseenden. Individernas per- sonliga duglighet har å andra sidan kunnat förstärkas genom den fortgående höjningen av levnadsstandarden.

En försämring av de individuella kvalifikationerna, vilken är av konjunk- turellt ursprung, kan befaras hava uppkommit under den senaste långvariga depressionen. Redan i början av denna blev ett stort antal yngre arbetare ar- betslösa. Som de endast en kort tid varit i reguljärt arbete, måste man an- taga, att deras yrkesförtrogenhet och arbetsvana varit relativt bristfällig. När återhämtningen i näringslivet senare möjliggjorde nyanställning i större omfattning, synes arbetskraften väsentligen ha rekryterats dels från ålders- klasser med full yrkesförtrogenhet, dels från de yngsta åldersskikten. På- tagliga svårigheter att vinna anställning ha däremot mött för nyssnämnda grupper, vilka vid krisens inbrott endast en kortare tid varit i produktivt arbete. Man kan befara, att denna kategori i kvalitetsavseende definitivt skall skadas av det läge, vari den försatts. Vid tätt återkommande starkare konjunkturfluktuationer kunna dessa förhållanden bliva av stor betydelse för utvecklingen av arbetskraftens genomsnittliga kvalitet.

I samband med frågan om den frekvens, som avskedandena visa, har fram- ställningen redan berört utvecklingen av antalet arbetssö- k an d e på olika marknader. Ju större antalet arbetssökande är, desto större är även den enskildes arbetslöshetsrisk. Bestämningsgrunderna för an— talet arbetssökande kräva ingen särskild behandling, då de i huvudsak sam- manfalla med de först behandlade orsakerna till förändringar i frekvensen av avskedanden respektive tillströmningen av ny arbetskraft. Såsom en ny faktor tillkommer emellertid avgången från arbetsmarknaden, i främsta rummet till följd av ålder. Tillgången på arbetstillfällen påverkas sålunda temporärt av exempelvis en förskjutning av pensionsåldern, som leder till ökad avgång från arbetsmarknaden.

De kollektivt reglerade lönerna, som i olika avseenden binda den enskilde arbetssökandes a n 5 p r å k p å e r s å t t n i n g, karakteriseras erfarenhets- mässigt av å ena sidan en tendens till kontinuerlig uppgång i lönesatserna, å andra sidan vissa konjunkturella svängningar. Sålunda bruka nominallönerna

höjas under konjunkturuppsvingen och ligga relativt fasta under depressions- tiderna, medan å andra sidan reallönerna, till följd av prisfallet under låg- konjunkturer, då visa en starkare stegring än under högkonjunkturer. I och för sig äro givetvis dessa konjunkturella förskjutningar i lönenivån ägnade att medföra förändringar i den arbetslöses möjligheter till anställning. På lång sikt måste den allmänna tendensen till lönestegring eller åtminstone stel prisbildning på arbetskraft tillmätas ännu större betydelse.

Vid vissa anspråk på ersättning och viss kvalitet hos arbetskraften bestäm- mes tillgången på arbetstillfällen omedelbart av företagar— nas uppskattning av den förändring av nettointäkten, som erhålles vid nyan- ställning av arbetskraft. Det har redan framhållits, att arbetslösa i viss ut- sträckning överhuvud icke kunna erhålla anställning till de av dem uppställda villkoren inom den marknad, på vilken de söka anställning. I den mån detta är fallet, är arbetslösheten ur praktiskt-politisk synpunkt av annan art, än när den individuella arbetslösheten beror icke på att arbetstillfällen saknas utan på svårigheter för den arbetssökande att komma i kontakt med dessa arbets- tillfällen. _

Så länge brist synes råda på åtskilliga förnödenheter, kan det förefalla orim- ligt, att arbetstillfällen skola saknas. Isynnerhet ter sig läget paradoxalt, när man samtidigt med arbetslösheten möter ofullständigt utnyttjande även av andra produktiva hjälpmedel än arbetskraften. Då en förklaring av orsakerna till nu nämnda förhållanden ger god ledning, även när det gäller att bestämma gränserna för en politik, som går ut på att öka produktionen genom att sätta de outnyttjade produktionskrafterna i användning, synes det motiverat att gå något närmare in på de teoretiska spörsmål, som här möta. Frågans omfatt- ning gör det nödvändigt att ge framställningen en starkt schematisk karaktär och begränsa den till vissa huvudsynpunkter av omedelbar vikt för den prak- tiska politikens utformning. Diskussionen avser endast att till bakgrund för den fortsatta behandlingen av arbetslöshetsfrågorna belysa det sätt, varpå produktionens omfattning, sysselsättningsgraden etc. i ett givet läge äro be- stämda. Till de förlopp, som utlösas, när man förändrar exempelvis lönehöj— den och när till följd därav även en del andra bestämningsgrunder för till— gången på arbetstillfällen förskjutas, återkommer framställningen i andra av- delningen av detta betänkande.

Vid en till sin omfattning och inriktning given efterfrågan, i penningar räknat, på varor och tjänster för slutlig förbrukning är det tydligt att, oav- sett tillgången, endast vissa begränsade mängder av olika produktiva tjänster kunna tagas i anspråk till bestämda priser. Ju högre priset är på ett visst hjälpmedel, desto större krav ställas på dess produktivitet, i penningar räknat, vid den under givna förhållanden gynnsammaste formen för samarbete med övriga produktionsfaktorer, för att det skall vara och förbliva i användning. En minskning i användningen beror dels på att totalproduktionen vid ett hög- re pris blir av mindre omfattning, dels på en förskjutning därav i riktning mot minskad relativ användning av det dyrare hjälpmedlet. Det är a andra

sidan klart, att ju högre priser övriga produktionsfaktorer betinga, desto större är risken för att priset på hjälpmedlet skall vara för högt för att till- låta lönande användning. I detta fall är det höjningen av övriga priser eller vissa av dessa som verkar produktionsbegränsande, samtidigt som likväl pro- duktionens inriktning förändras på ett sätt, som är gynnsamt för det hjälp— medel, vars pris kvarstår oförändrat.

Det lägsta pris, ett hjälpmedel kan betinga, är givetvis under normala för- hållanden lika med noll. Detta pris på hjälpmedlet är en förutsättning för produktiv användning därav, om det i samarbete med övriga faktorer i un- der givna förhållanden gynnsammaste kombinationer icke lämnar någon av- kastning utöver den som kräves för ersättningen till koopererande hjälpmedel.

Minimipriserna på produktiva hjälpmedel kunna emellertid ligga även mer eller mindre över noll av något av följande skäl:

1. Naturlig knapphet, som medför, att konkurrensen mellan olika företa- gare driver upp priset på hjälpmedlet. Denna knapphet är icke en gång för alla given, utan kan på längre sikt variera under inflytande av utvecklingen av bl. a. det pris, hjälpmedlet betingar. Här karakteriserade orsaker till ett positivt pris kunna exemplifieras med bestämningsgrunderna för tillgången på fast kapital. På kort sikt föreligga kapitalföremål —— liksom jord —— av växlande kvalitet i absolut begränsad omfattning. Dessa kapitalföremål äro under givna förhållanden mer eller mindre räntabla och skulle vid hyra be- tinga priser från noll och uppåt. Deras genomsnittliga räntabilitet vid gäl— lande pris för kreditdisposition etc. bestämmer den utsträckning, i vilken de ersättas genom ny investering. Ju lägre räntabiliteten är, desto sämre kan kapitalförsörjningen väntas bibehållen. Bcstämningsgrunderna för tillgången till kredit kunna i detta sammanhang lämnas åsido. Framställningen åter— kommer senare till frågan (s. 35 ff. och 58 ff.).

2. En priskänslighet hos utbudet på tjänsten, som medför, att man, även om någon monopolistisk reglering av marknaden icke finnes, vid oförändrad tillgång erhåller en begränsning av utbudet. så snart priset på tjänsten når ned till en viss lägre nivå; en dylik utbudsbegränsning visar bl. a. arbets- kraften.

3. Monopolistisk begränsning av utbudet på den produktiva tjänsten. I de båda sistnämnda fallen, vilka icke kunna bestämt avgränsas från var- andra, kan man tala om bundna priser. När en faktor betingar det pris på noll eller däröver, som motiveras av dess kvalitet och knapphet i förhållande till den under i övrigt givna förhållanden föreliggande monetära efterfrågan på varor och tjänster för slutlig förbrukning, kan priset karakteriseras såsom rörligt. Av det anförda följer, att produktiva resurser ligga outnyttjade på grund av dels att de äro av alltför låg kvalitet för att vid given monetär efterfrågan och i övrigt givna priser själva kunna betinga sig ett positivt pris eller _— vid priskänsligt utbud —— det lägsta utbudspriset, dels att utbudet är mono- polistiskt begränsat. Vidare gäller, att höjningen av priset på ett produk- tivt hjälpmedel under angivna förutsättningar medför en nedgång i utnytt-

jandet därav dels till följd av minskad produktion och minskat kapacitetsut— nyttjande för övriga hjälpmedel, dels på grund av att produktionen kommer att karakteriseras av minskad relativ användning av hjälpmedlet i fråga, dels slutligen till följd av minskad tillgång på vissa koopererande hjälpmedel av kapitalets typ. Produktion och kapacitetsutnyttjande kunna ökas genom en reduktion av bundna priser, medan däremot en reduktion av ett knapphetsbe— stämt, rörligt pris, om den icke stannar vid att utgöra en ekonomiskt indiffe- rent inkomstöverföring, får antagas medföra, att detta hjälpmedel ej får sin mest räntabla användning. Under givna förutsättningar kommer sålunda knappheten på olika hjälpmedel att uppdraga gränsen för möjligheterna till starkare ekonomisk utveckling.

Slutsatserna kunna också sammanfattas så, att bristen på arbetstillfällen, liksom ofullständigt kapacitetsutnyttjande överhuvud, förklaras av knapp- heten på olika produktiva hjälpmedel, respektive bättre kvaliteter därav, i för- hållande till den givna monetära efterfrågan på varor och tjänster för slutlig förbrukning samt av vissa prisers bandenhet. Vore arbetskraften av enhet- lig kvalitet och så produktiv, att den täckte de övriga kostnaderna vid pro- duktion, skulle den under angivna förutsättningar i sin helhet vara utnyttjad vid en lön, motsvarande det överskott över de övriga kostnaderna, som den vore i stånd att prestera. Vid en högre lön skulle användningen av arbetskraft vara inskränkt på ovan karakteriserade grunder. Vid växlande kvalitet på. arbetskraft skulle full sysselsättning möta endast för den arbetskraft, som år av sådan kvalitet, att dess prestationer i samarbete med övriga hjälpmedel täcker dess eget utbudspris jämte de övriga kostnaderna vid anlitande av dessa hjälpmedel. Vissa arbetare äro därför alltid arbetslösa av kvalitetsskäl. De arbetare, som av kvalitetsskäl sakna anställning, äro flera, ju större knapp— heten är på övriga hjälpmedel respektive ju högre vissa bundna priser äro. Den arbetslön, till vilken sysselsättning kan beredas arbetskraften, är lägre, ju större knappheten är på övriga hjälpmedel respektive i ju större utsträck- ning och vid ju högre nivå priserna på andra hjälpmedel äro bundna.

Föregående översikt över bestämningsgrunderna för tillgången på arbets- tillfällen i ett givet läge är i ett betydelsefullt avseende ofullständig. Upp— repade gånger har framhållits, att resonemanget gäller under förutsättning av given monetär efterfrågan på varor och tjänster för slutlig förbrukning. Med omfattningen av denna efterfrågan variera, under i övrigt oförändrade förhål— landen, även gränserna för utnyttjandet av de produktiva hjälpmedlen. Det är givetvis av stor vikt för bedömandet av frågan om bestämningsgrunderna för sysselsättningsgraden, huru och i vilken utsträckning tillgången på arbetstill- fällen varierar vid växlande omfattning hos den monetära efterfrågan.

Vid en större monetär efterfrågan på varor och tjänster är det även vid oförändrad produktivitet för företagarna lönande att vid oförändrade priser på produktiva hjälpmedel hålla produktionen på en högre nivå; såsom strax skall visas, ligga nämligen de reala ersättningarna till produktiva hjälpmedel i detta fall på en relativt_lägre nivå. Om något hjälpmedel föreligger i absolut

begränsad omfattning och redan vid en mindre total efterfrågan fullt utnyttjas, är det tydligen icke möjligt att med dess hjälp producera mera. I den mån ett hjälpmedel med bundet pris delvis ligger outnyttjat, till följd av att dess kvalitet i viss utsträckning är för låg att vid en mindre total efterfrågan täcka kostnaderna för koopererande hjälpmedel och det bundna priset på produktions- faktorn själv —— detta'torde ofta vara fallet för arbetskraftens vidkommande —— kan man däremot räkna med utvidgad produktion, eftersom denna vid större monetär efterfrågan ger en större avkastning än tidigare; detta vore däremot omöjligt, om priset på produktionsfaktorerna höjdes, så att kostna- derna motsvarade intäkten. Hade priset på den delvis outnyttjade faktorn va- rit rörligt och faktorn vid den lägre monetära efterfrågan utnyttjats ända ned till den kvalitet, vars användning icke gav något överskott över kostnaderna för koopererande'hjälpmedel man kan tänka på åtskilliga icke monopolise- rade naturtillgångar —— skulle det varit omöjligt att under i övrigt oförändrade omständigheter öka produktionen med hjälp av detta hjälpmedel. Det är emel- lertid möjligt, när man kan basera utnyttjandet på samarbete med en ökad mängd av andra hjälpmedel, och kan sålunda ske, i den mån efterfrågeökningen förbindes med vidgad användning av exempelvis arbetskraft.

Vid ökad monetär efterfrågan möter sålunda ökat utnyttjande av hjälp- medel, som föreligga i växlande kvalitet. Den kapacitet, som tagits i anspråk, kan därvid ersättas efter samma pris som den sämsta tidigare utnyttjade delen av ifrågavarande faktor. Priset på övriga hjälpmedel, respektive bättre kvali- teter av ifrågavarande hjälpmedel, kommer att i viss utsträckning ligga högre än eljest. Vidare har man att räkna med en förskjutning av produktionen i riktning mot ökad relativ användning av de hjälpmedel, vilka tagits i anspråk i större utsträckning än tidigare. Hur stark den förskjutning i kapacitetsutnytt- jandet och därmed också den ökning av produktionen är, som möter vid ökad monetär efterfrågan, beror på hur snabbt kvaliteten sjunker på de hjälpmedel, man måste använda vid en utvidgning av produktionen. Om den bästa tidigare icke utnyttjade kvaliteten är avsevärt lägre än den sämsta förut använda, kan det krävas en mycket betydande efterfrågeförskjutning, för att ökat kapaci— tetsutnyttjande skall vara möjligt och ökad produktion räntabel.

Eftersom produktionen endast kan ökas med stigande svårighet, kommer det produktionstillskott, som föreligger efter en efterfrågestegring, icke att vara proportionellt mot denna eller den därigenom möjliggjorda höjningen av vissa nominella inkomster. Prisnivån kommer därför att vara relativt högre än vid en mindre efterfrågan. Detta är orsaken till att reallönen, såsom nyss framhållits, i här diskuterade fall är lägre, ehuru nominallönen motsvarar den ersättning, som vid en mindre monetär efterfrågan utgår till den sysselsatta arbetskraften. I den mån den nominella lönen icke är bunden till sitt absoluta belopp utan i relation till produktprisnivån i den mån m. a. 0. de arbetare, som ifrågakomma för nyanställning, kräva en viss reallön —— försvagas givet- vis efterfrågeökningens inflytande på sysselsättning och produktion. Som villigheten att offra tid och krafter för en lägre real ersättning, än man tidiga- re krävt, kan sägas ge uttryck åt en stegrad relativ_behovsintensitet hos de

nyanställda — denna term får här täcka alla de psykologiska och sociala mo- ment, som binda anspråken på real ersättning för en viss arbetsprestation -— kommer sålunda begränsningen av möjligheterna att genom ökad monetär efterfrågan förbättra sysselsättningen ytterst att ligga i behovsintensiteten hos de arbetare, som stå närmast anställning. Ökas icke denna samtidigt med förskjutningen i den monetära efterfrågan, är arbetstillgången absolut begrän- sad genom den relativa knappheten på olika hjälpmedel och vissa prisers bun- denhet. Då även en sänkning av de nominella löneanspråken kan sägas ge uttryck åt stegrad behovsintensitet, är det tydligt, att ökningen av arbetstill- fällena är att förklara på principiellt samma sätt vid en sänkning av nomi- nallönerna som vid en stegring av den monetära efterfrågan vid oförändrad nominallön. Olikheten ligger närmast däri, att man angriper förhållandena från skilda sidor; det faktiska förloppet kan i viss mån röna inverkan därav.

Det bör redan här i förbigående påpekas, att den totala monetära efterfrå— gan och den grad, vari olika produktiva hjälpmedel äro använda, respektive den ersättning, som utgår för hjälpmedlens tjänster, i praktiken icke äro be- roende av varandra endast på nyss angivet sätt. Självständiga fluktuationer i den ersättning, som utgår till arbetskraften, vilka icke omedelbart förbindas med motsvarande förskjutningar i sysselsättningsgraden av den art, som skild- rats i det föregående, förändra sålunda den totala inkomstsumman och kunna därför indirekt bliva av betydelse även för omfattningen av den totala mone- tära efterfrågan på produkter etc. Den närmare betydelsen av denna möjlig- het, som i det föregående skjutits åt sidan genom att framställningen utgått från förutsättningen av given monetär efterfrågan, skall upptagas till när- mare behandling i kap. III. I detta sammanhang är det tillräckligt att fast- slå, att hela det tidigare skildrade balanssystemet mellan olika priser etc. i så måtto är labilt, som den monetära efterfrågan och kapacitetsutnyttjan— det etc. stå i ömsesidigt beroende av varandra. Detta förhållande gör det givet- vis till en mycket vansklig uppgift att i till praktiska slutsatser syftande reso- nemang, där de olika sidorna av problemet icke som här få skiljas från var- andra, bestämma verkan av en viss inkomstförändring. Den obestämdhet, som betingas därav, att alla förändringar av de nominella inkomsterna på här an- tytt sätt inverka både på kostnads— och på efterfrågesidan, skänker ökad tyngd åt konklusionen, att den yttersta begränsningen av produktionsmöjligheterna ligger i å ena sidan begränsad tillgång på produktiva hjälpmedel av en viss kvalitet, å andra sidan de faktorer, som ovan sammanfattats under termen den relativa behovsintensiteten.

Den totala monetära efterfrågans omfattning bestämmes omedelbart av ex— portens storlek, investeringarnas omfattning samt den totala efterfrågan på konsumtionsnyttigheter. I den mån en exportökning åtföljes av en relativ pris— stegring på exportvaror i förhållande till importvaror eller en investerings- ökning förbindes med förbättrad produktivitet, skilja sig dessa former av efter- frågeökning från den ovan behandlade, vars förutsättningar däremot äro fyllda vid ökad konsumtionsefterfrågan, därigenom att de icke förbindas med en sänk- ning av realinkomsterna. Att man måste taga i anspråk relativt sämre produk—

tiva tillgångar kompenseras därav, att man för de ökade exportinkomsterna kan förvärva en relativt större kvantitet importvaror o. s. v.

På en marknad, där enskilda företagare helt omhänderhava investeringarna, bli dessa till sin omfattning bestämda av företagarnas bedömning av avkast- ningen; ju högre realkapitalens framtida avkastning väntas bli, desto större blir vid givna möjligheter till kreditexpansion också investeringsefterfrågan. I den mån investeringar komma till stånd genom statsmakternas beslut, kan investeringsefterfrågan utvecklas mera oberoende av räntabiliteten.

Förskjutningar i konsumtionsvaruefterfrågans omfattning betingas utom av den monetära inkomstbildningen i huvudsak av förändringar i det frivilliga sparandets styrka. Även staten kan givetvis göra gällande en betydande efter- frågan på förnödenheter för omedelbar förbrukning.

Slutligen har man att beakta, att förekomsten av varumarknadsmonopol övar ett direkt inflytande på den monetära efterfrågans återverkan på syssel— sättningen.

Möjligheterna att på politisk väg åstadkomma en stegring av den mone- tära efterfrågan äro av två väsentligt olika slag. Man kan dels inrikta sig på att uppmuntra exporten eller den enskilda efterfrågan på varor för kon- sumtions— och investeringsändamål, dels kan det allmänna självt göra gäl— lande en dylik efterfrågan. Det bör erinras om att effekten i båda fallen kan bli beroende av de nyanställdas villighet att acceptera arbete mot en lägre real ersättning. I vad mån det är möjligt att genom statlig efterfrågan öka den totala monetära efterfrågan beror väsentligen på omfattningen av de behov, som man anser böra tillgodoses genom statsmakternas försorg.

Den monetära efterfrågan kan sålunda minskas genom en nedgång i exportens omfattning, minskade investeringar till följd av en ogynnsammare räntabilitetsbedömning respektive på grund av en begränsning av statens verksamhet samt

minskade konsumtionsanspråk till följd av förändringar i det frivilliga pen- ningsparandets omfattning, i statens anspråk på förnödenheter för omedelbar förbrukning eller i varumarknadsmonopolens politik. Förskjutningar i läget i nu angivna avseenden kunna givetvis taga ut varandra. Detta är exempelvis fallet, när penningsparandet stiger och investeringarna ökas i samma omfatt- ning. Förändringar i dessa båda storheter ingå, såsom i kap. II skall visas, som en integrerande del i konjunkturrörelserna och förklara till en del de med dessa förbundna förändringarna i kapacitetsutnyttjandet. I nu förevarande sammanhang, där uppmärksamheten främst inriktas på utvecklingen på längre sikt, påkalla närmast förskjutningarna i exportens omfattning uppmärksamhet _ såsom en med ändrad tillgång på olika produktiva hjälpmedel och vissa prisers bundenhet samordnad orsak till arbetslöshet.

Till slut bör påpekas, att faktorer, som på kort sikt påverka den monetära efterfrågan i stegrande riktning, kunna vara på längre sikt ofördelaktiga för tillgången på arbetstillfällen.

II.

Framställningen i föregående avdelning av kapitlet, som ger en inblick iÅtgärder mot hur sysselsättningsgraden i en given situation är bestämd, kan tagas till ut— arbetsmhet' gångspunkt för en första orientering rörande möjligheterna att förebygga eller minska arbetslöshet.

Den säsongmässiga ansvällningen av arbetslösheten kan motverkas genom åtgärder, ägnade att dels minska produktionens beroende av klimatiska för- hållanden samt de säsongmässiga växlingarna i efterfrågans omfattning och riktning, dels öka arbetarnas kontakt med marknader, karakteriserade av så- songrörelser, motsatta dem som möta inom de områden, där de normalt äga an- ställning.

Till åtgärderna mot konjunkturarbetslöshet, vilka lämpligen diskuteras mot bakgrunden av en utförligare behandling av orsakerna till konjunktursväng- ningarna inom näringslivet, återkommer framställningen i kap. II.

Vad slutligen beträffar den arbetslöshet, som kvarstår även under högkon- junkturer, fordras tydligen åtgärder på flera olika plan. Med avseende å be- folkningstillväxten och frekvensen av avskedanden kan icke mycket göras. Man har dock vissa möjligheter att inverka utjämnande på avskedandena, exem- pelvis genom tillfälliga stödåtgärder, ägnade att göra en omläggning av pro- duktionsutvecklingen mera friktionsfri. I syfte att vidga den marknad, på vilken arbetslösa kunna söka anställning, kan en viss effekt ernås genom olika organisatoriska åtgärder på arbetsmarknaden, exempelvis yrkesrådgivning och yrkesskolning, utvidgad arbetsförmedling, bidrag till flyttningskostnader, mo- difikationer av understödspolitiken eller av det fackliga organisationsväsendets verksamhet.

De ojämförligt viktigaste utvägarna att minska den arbetslöshet, som före— ligger även under högkonjunkturerna, äro emellertid de vilka anknyta till möj— ligheterna att påverka de för tillgången på arbetstillfällen bestämmande mo- menten.

Framställningen i föregående avdelning av kapitlet har varit ägnad att be- lysa arten av de faktorer, som vid varje tidpunkt uppdraga vissa gränser för produktionen, kapacitetsutnyttjandet och sysselsättningen. Arbetar närings- livet ända ut till dessa gränser man kan då. tala om fullständigt utnyttjande av den samhälleliga produktionskapaciteten skulle ett försök att på någon punkt öka produktionen icke vara ägnat att medföra en ytterligare förbättring av den samhälleliga varuförsörjningen, emedan det förutsätter, att man över- för hjälpmedel, varpå knapphet råder, från annan mera produktiv användning. En arbetslöshetspolitik, som på någon punkt driver produktionen över antydda gränser är därför ägnad att minska det sammanlagda produktionsresultatet, medan däremot en arbetslöshetspolitik, som uteslutande tager i anspråk sam—

hälleligt sett outnyttjad kapacitet, förenar ökningen av tillgången på arbets- tillfällen med en förbättring av den samhälleliga varuförsörjningen.

Om man utan att direkt förändra den relativa knappheten på olika hjälp- medel i förhållandetill efterfrågan vill nedbringa arbetslösheten, har man att välja mellan två principiellt olikartade linjer: man kan å ena sidan öka priser- nas rörlighet eller direkt sänka vissa bundna priser, å andra sidan i en oföränd- rad prissituation vidtaga sådana åtgärder, att outnyttjad produktionskapaci- tet kommer till fullständigare användning. Åtgärder av sistnämnda slag måste gå ut på att med hjälp av skattemedel sänka de kostnader, vilka hållas uppe genom vissa prisers bundenhet. Gränserna för den ekonomiskt rationella poli- tiken bestämmas i båda fallen av knappheten på olika hjälpmedel.

Frågeställningen belyses enklast genom ett exempel. Antag att arbetslönen är ett bundet pris, medan däremot priserna på övriga hjälpmedel äro rörliga och helt bestämda av rådande knapphet på respektive produktionsfaktorer. Man kommer då att ha en viss arbetslöshet och därjämte en viss tillgång på outnyttjad jord- och kapitalkapacitet, som det skulle vara räntabelt att använ- da under förutsättning av lägre arbetslöner. Om nu arbetslönen sänkes, kom— mer den outnyttjade arbetskraften att tagas i anspråk i samarbete med den outnyttjade jord- och kapitalkapaciteten. Därvid komma de ersättningar, som utgå till övriga hjälpmedel, att stiga. Delvis komma till följd därav en del produktiva hjälpmedel, som vid det förut rådande lägre priset fun- nit användning på annat håll, att konkurreras bort därifrån, utan att därför den därigenom framkallade produktionsinskränkningen är att betrakta som en förlust; nettoresultatet av lönesänkningen måste bli en ökning av den sam- hälleliga produktionen. En partiell lönesänkning, som leder till att man på något håll kan taga i anspråk jord- och kapitalkapacitet av viss lägre kva- litet, kan däremot konkurrera bort produktiva hjälpmedel från annan, effek- tivare användning och på så sätt medföra en relativt mindre gynnsam produk- tionsinriktning.

Reduktionen av arbetskostnaderna behöver, som redan antytts, icke ske ge- nom en lönereduktion. Det är även möjligt att slå in på den alternativa linjen och öka arbetstillfällena exempelvis genom att det allmänna med skattemedel täcker förlusterna vid användningen av arbetskraften till de högre, bundna priserna; tydligen kan man på denna väg gå längre än genom en reduktion av lönerna, som alltid måste förutsättas tillräckliga för försörjning. Frågeställ- ningen blir därvid densamma som i föregående exempel. Om subventioner ge- nerellt utgå i proportion till anställningen av arbetskraft, erhålles samma re- sultat som vid en generell lönesänkning; politikens resultat kan dock bli ogynnsamt, om subventioneringen utsträckes så långt, att den möjliggör an- vändning av arbetskraft av alltför låg kvalitet för att dess produkttillskott skall täcka den produktionsminskning, som uppkommer genom att bättre ar- betskraft kommer att samarbeta med mindre kapital. Vid subventionering av produktionen inom enstaka områden av näringslivet riskerar man alltid att, till men för det hela, hålla uppe användningen av kvalitativt otillfredsställan- de produktiva tillgångar även av annat slag. Till en närmare jämförelse mel-

lan en löneanpassning och den därmed alternativa subventionspolitiken i övriga avseenden och med hänsyn till de sekundära återverkningarna skall framställ- ningen strax återkomma.

Det är ett utmärkande drag för det moderna näringslivet, att priserna på åtskilliga produktionsfaktorer visa en påfallande stelhet. Detta beror på olika marknadsförhållanden, som, utan att de behöva innebära direkt monopolism, göra det fördelaktigt att stabilisera priset med accepterande av vissa fluktua- tioner i avsättningsmöjligheterna. Man har dock säkerligen i många fall att förklara prisstelheten genom otillräcklig överblick över marknaden och otill- fredsställande organisation av produktion och handel i andra avseenden.

Arbetslönen utgör det viktigaste av de bundna priserna. Det saknas i detta sammanhang anledning att ingå på orsakerna till den stelhet, som karakterise- rar lönebildningen ; man kan konstatera, att förutsättningarna för arbetslöshet föreligga, så snart de arbetssökande upprätthålla vissa inkomstanspråk. Till följd av lönens betydelse såsom ersättning för personliga uppoffringar av tid och krafter blir den, såsom tidigare visats, ytterst bunden vid behovsintensi- teten. Dess roll som bestämningsgrund för levnadsstandarden för stora lager av befolkningen måste skänka den en större stelhet än som utmärker övriga priser på produktiva hjälpmedel.

Den prisbundenhet, som framkallas av en monopolistisk prisbildning på na- turtillgångarna, kunde tänkas vara av samma betydelse som arbetslönens stel- het. En prisbundenhe't av denna art spelar dock knappast en avgörande eller med arbetslönens stelhet jämförlig roll i vårt land. En politik, inriktad på att nedbringa arbetslösheten genom främjande av större prisrörlighet och ge- nom en sänkning av bundna priser, måste under dessa förhållanden i främsta rummet inriktas mot arbe'tslönerna. När varumarknadsmonopolismen här läm- nats åsido, beror detta på att den är att betrakta mindre såsom en kostnads- än som en efterfrågebestämmande faktor. Att den till sina verkningar kan vara lika betydelsefull som råvarumonopolism är givet.

Den nu förda diskussionen av möjligheterna att nedbringa arbetslösheten ge- nom utnyttjande av föreliggande produktiva tillgångar är i så måtto ofull— ständig, som den utgått från den relativa knappheten på olika produktiva hjälpmedel såsom given och alltså bortsett från möjligheten, att den absoluta tillgången på olika hjälpmedel eller området för en användning av dessa un— dergår en förändring. Tydligen kan man tänkas nedbringa arbetslösheten utan att följa någon av de ovan angivna linjerna, alltså en sänkning av de bundna priserna — i främsta rummet arbetslönerna — respektive en kostnadsminskan- de stödpolitik, om man lyckas förändra den relativa knappheten på olika hjälp- medel till bättre överensstämmelse med givna prisrelationer. Även här möta två alternativ. Dels kan man tänkas öka tillgången på kapital respektive höja jordens eller arbetskraftens kvalitet, dels kan man på någon av de i före- gående avdelning av kapitlet angivna vägarna tänkas direkt öka den totala ef— terfrågan i penningar räknat. En ökning av realkapitalbildningen kan sålunda leda till att arbetslösheten sjunker, trots att arbetslönerna kvarstå oförändrade på en nivå, som vid den tidigare relativa tillgången på kapital förbands med

arbetslöshet. En förbättring av möjligheterna att vinna avsättning för pro- duktionen genom export leder till ett likartat resultat. Man har sålunda att räkna med fyra principiellt olikartade sätt att öka tillgången på arbetstill- fällen, nämligen

en sänkning av arbetslönen eller eventuellt av andra bundna priser respek- tive en sådan förändring av marknadsförhållandena, att prisernas rörlighet ökas; '

en stödpolitik, vilken vid oförändrade priser på olika produktiva hjälpme- del sänker produktionskostnaderna genom en inkomstöverföring exempelvis på skattevägen ;

ett främjande av realkapitalbildningen eller en förbättring av jordens re- spektive arbetskraftens kvalitet samt

en direkt stegring av den totala monetära efterfrågan, en utväg, vilken dock icke leder till en motsvarande ökning av sysselsättningen, om den icke förbin- des med en förbättring av relationen mellan export- och importpriser, förbätt- rad kvalitet hos arbetskraften respektive en höjning av behovsintensiteten eller m. a. o. en sänkning av närmast reallönerna.

Det säger sig självt, att man på lång sikt endast har relativt begränsade möjligheter att tillskapa nya användningsmöjligheter för de produktiva hjälp- medlen; exporten kan endast i ringa utsträckning påverkas och anspråken på real ersättning äro på lång sikt och, om man bortser från de möjligheter att för- ändra läget, som olika former av subventionspolitik kunna tänkas erbjuda, re— lativt oberoende av yttre ingripanden. Emellertid föreligga kontinuerliga, av politiska åtgärder oberoende förskjutningar i gynnsam och ogynnsam riktning. Dessa förskjutningar äro delvis av strukturell karaktär eller utgöra med andra ord engångsförändringar i näringslivets förutsättningar, framkallade företrä- desvis av förändringar i världshandelns inriktning. Det inflytande på möj- ligheterna att utnyttja samhällets produktiva hjälpmedel, som förändringar av detta slag utöva, kan påkalla en politik i syfte att utjämna försämringarna och möjliggöra, att förbättringarna utnyttjas snabbare. Därvid har man före- trädesvis att anlita handelspolitiska åtgärder av olika slag.

Vid sidan av de strukturella förändringarna i användningsmöjligheterna möta konjunkturella förskjutningar i den grad, i vilken det är möjligt att pro- duktivt utnyttja olika hjälpmedel. Orsakerna till dessa förskjutningar skola upptagas till närmare behandling i följande kapitel. I detta sammanhang räc- ker det att konstatera, att de konjunkturella förändringarnas relativt regel— bundna karaktär gör det tänkbart att motverka den för depressionen typiska försämringen i kapacitetsutnyttjandet genom en systematisk förskjutning av vissa produktiva uppgifter till dessa perioder i den ekonomiska utvecklingen.

När det gäller att öka tillgången på arbetstillfällen genom främjande av realkapitalbildningen, föreligga större möjligheter att nå positiva resultat än när man eftersträvar att tillskapa nya produktionsmöjligheter. Det frivilliga sparandet kan underlättas på olika vägar. Av särskild vikt är, att beskatt- ningen erhåller en för sparandet skonsam utformning. Tvångsvis kan man

l | |

vidare till en viss gräns finansiera produktionen av realkapital med en konsum— tionsbegränsande beskattning. Det är slutligen möjligt att genom finansiering av kapitalvaruproduktion med tillskottskrediter i viss utsträckning minska den relativa produktionen av konsumtionsvaror och tvinga konsumenterna att anpassa sin förbrukning därefter.

N är det gäller att förbättra jordens kvalitet, stå principiellt sett samma möj- ligheter till buds, som när man eftersträvar en förstärkning av realkapitalbild- ningen. Frågan om möjligheterna att höja arbetskraftens kvalitet ligger del— vis på ett annat plan, då det i detta fall mera gäller ett socialt organisations- problem än ett produktionsproblem, vars vanskligheter äro av övervägande ekonomisk och teknisk natur. Frågan om arbetskraftens kvalitet leder i själva verket över från arbetslöshetsfrågan till sociala problem av väsentligen annan innebörd, såsom spörsmålen rörande befolkningsrörelsen, bostadsförhållandena och undervisningsväsendet etc. I ett speciellt avseende bli dock de arbetslös- hetspolitiska frågeställningarna framträdande, nämligen när det gäller möj- ligheterna att genom yrkesskolning etc. höja den mindre yrkeskunniga arbets- kraftens kvalifikationer.

I den mån det visar sig omöjligt att efter nu antydde. linjer åstadkomma ökad monetär efterfrågan respektive öka tillgången på produktiva hjälpmedel eller höja jordens eller arbetskraftens kvalitet, ställes man, när det gäller att bekämpa den permanenta arbetslösheten, i valet mellan att sänka arbetslö- nerna eller andra bundna priser eller att i en oförändrad prissituation sänka produktionskostnaderna genom att på statsfinansiell väg överföra inkomster från en grupp till en annan. Det har redan framhållits, att effektiviteten av åtgärder efter de olika linjerna är densamma, om hänsyn endast tages till det omedelbara ekonomiska resultatet. I viss mån äro de jämförliga även med hän— syn till riskerna för en relativt ogynnsam riktning av produktionen. Den av- görande olikheten mellan åtgärder efter de båda alternativa linjerna ligger på ett annat plan och sammanhänger med de olikartade förskjutningar i inkomst— fördelningen, varmed de förbindas. Frågeställningen kan belysas genom en redogörelse för den utveckling, som inträder på längre sikt, om man håller nere den permanenta arbetslösheten genom att reducera arbetskostnaderna genom en relativ sänkning av lönekostnaderna respektive genom tillskott av allmänna medel, som utgå i direkt proportion till anställningen av arbetskraft.

En generell subventionering av produktionen i direkt proportion till använd- ningen av arbetskraft kan visserligen på kort sikt ske med lånemedel men måste på lång sikt täckas av verkliga statsinkomster och sålunda motsvaras av en eller en annan art av beskattning. Transaktionen får sålunda karaktä— ren av en inkomstöverföring från de beskattade till arbetarna, som på detta sätt kunna erhålla de mot de bundna arbetslönerna svarande inkomsterna vid en relativt högre sysselsättningsgrad än eljest. Långtidsutvecklingen blir be- roende på den art av beskattning, som väljes. Man kan givetvis tänka sig, att beskattningen helt lägges på de löntagargrupper, vilkas nominella inkomstnivå hålles uppe genom subventionerna. Transaktionen skulle i så fall vara ett sätt att kringgå svårigheterna att reducera de bundna priserna och motsvarar

till sin principiella innebörd en statlig reglering av prisbildningen på produk- tiva tjänster. I alla andra fall komma verkningarna av transaktionen att av— vika från det resultat, som ernås vid en reduktion av lönesatserna.

Går beskattningen exempelvis ut över riskbundna företagarinkomster, så- som fallet är vid en inkomstskatt, som pålägges i proportion till inkomsterna utan modifikation med hänsyn till dessas större eller mindre varaktighet, kom- mer beskattningen att motverka den expansion av näringslivet, som ernås ge- nom subventioneringen. Man tvingas under dessa omständigheter lätt att driva subventionspolitiken vidare. Resultatet blir i så fall en allt labilare och politiskt mera bunden produktionsutveckling.

När beskattningen verkar minskande på sparandet och denna verkan icke motväges av att subventionspolitiken direkt framkallar ökad realkapitalbild- ning, utlöses likaledes lätt en förskjutning i riktning mot allt vidsträcktare subventionering. Risker föreligga i detta fall för en successiv försämring av försörjningsmöjligheterna, framkallad av den relativa nedgången i tillgången på realkapital.

Mot bakgrunden av det anförda kunna de väsentliga riskerna med en sub- ventionspolitik av här ifrågavarande allmänna inriktning sägas vara å ena sidan en opåräknad förskjutning av näringslivet in under allt starkare stats— finansiell kontroll, å andra sidan en nedgång i realkapitalbildningen. Det för- sta av dessa riskmoment föreligger tydligen icke vid en politik, som ernår den nödvändiga kostnadsreduktionen genom en sänkning av lönesatserna. Risken för försämrad realkapitalbildning möter även vid en politik efter sistnämnda linjer, för den händelse det frivilliga sparandet väsentligen presteras av de samhällsgrupper, vilkas inkomster reduceras genom en sänkning av lönesat- ; serna, respektive om ifrågavarande inkomstminskning medför en sådan sänk- ' ning av levnadsstandarden, att den individuella arbetsdugligheten minskas.

Skulle valet stå mellan en partiell lönesänkning och en subventionering av viss produktion — detta är givetvis i regel den aktuella frågeställningen -— möter för det första samma olikhet mellan de båda linjerna som i föregående fall, men därtill kommer för det andra, att subventioneringen kan väntas ge den genom det politiska ingripandet framkallade produktionsinriktningen en större stelhet än en lönereduktion gör. Skulle nya produktionsmöjligheter upp- komma, sedan fullständigare sysselsättning väl möjliggjorts genom subven—

tionering av produktionen inom något område, kan själva formen för det ar- betslöshetspolitiska ingripandet medföra svårigheter att utnyttja dessa pro- duktionsmöjligheter, som icke skulle ha förelegat vid en löneanpassning. Är subventionen utformad så, att den lämnar en viss outnyttjad marginal, och är den i övrigt stel, kommer det subventionerade områdets konkurrens om olika produktiva hjälpmedel att kunna vara tillräckligt stark, för att en uppblomst- ring av den nya verksamhetsgrenen skall förhindras. Det sekundära resultatet av subventionspolitiken är i så fall en relativ försämring av försörjningsmöj- ligheterna, även om subventioneringen ursprungligen inriktats så, att den ökat försörjningen.

Den med en lönesänkning alternativa subventionspolitiken behöver icke taga

den ovan diskuterade formen av direkta understöd till enskild produktion. Man kan även tänka sig, exempelvis att staten själv tager upp den icke räntabla produktionsgrenen och här de förluster, som vid bundna priser förbindas där- med. Även i detta fall kommer tydligen en inkomstöverföring till stånd, vars innebörd emellertid är mindre påtaglig än vid direkt subventionering. Det är likväl givet, att de sekundära återverkningarna skola vara identiska i de båda fallen. Ur administrativ synpunkt möta dock givetvis viktiga olikheter.

Det föreligger uppenbarligen en principiell skillnad mellan å ena sidan en statlig produktion av senast angivna karaktär, som endast anordnas för att öka tillgången på arbetstillfällen, och å andra sidan en statlig produktion, som föranledes av ett faktiskt produktionsbehov. Även en sådan statlig verksam- het påverkar givetvis tillgången på arbetstillfällen men saknar subventions- karaktär, på grund av att produktionsresultatet tillmätes ett värde, som täcker kostnaderna.

För att konkretisera vissa i det föregående behandlade spörsmål, skola frå- geställningarna till slut exemplifieras genom en kort diskussion av utveck— lingen vid en elektrifiering av statsjärnvägarna, företagen i arbetslöshetspoli— tiskt syfte; någon prövning av verkningarna av nu pågående elektrifiering är givetvis här icke avsedd, och det är sålunda en öppen fråga, i vad mån förut— sättningarna för exemplet äga aktuell giltighet. För en elektrifiering kräves, utom tillgång till arbetskraft, i huvudsak följande: tillgång till elektrisk energi, ledningsstolpar av järn, nya motorvagnar, ny maskinell utrustning, koppar för ledningstråd etc., tillgång till transportmöjligheterna samt tillgång till kredit.

Har sparandet icke ökats, innebär ett ianspråktagande av kredit för elek- trifieringsändamål en ökning av köpkraften, som kan väntas erhålla åter- verkningar i importstegrande riktning; den närmare utvecklingen behandlas bäst i sammanhang med konjunkturfrågorna och skjutes därför tillsvidare åsido. Skulle denna importökning komma till stånd under sådana förhållan- den, att valutans ställning hotas, kan bankväsendet föranledas till en kredit- åtstramning, som minskar produktionsmöjligheterna för det privata närings- livet i lika hög grad som sysselsättningen ökas genom elektrifieringen. Denna effekt kan undvikas, endast om man kan åstadkomma en ökning av sparandet, som neutraliserar uppgången i köpkraften och det tryck på betalningsbalan- sen, som denna utövar. Kommer ett dylikt sparande icke till stånd på fri- villighetens väg, kan det i viss grad framtvingas genom en beskattning, som går ut över konsumtionen. Under ett väl utvecklat konjunkturuppsving torde sparandet i regel vara relativt knappt i förhållande till kreditanspråken. Möj— ligheterna till en importökning, som icke hotar ränteläget, torde därför då vara relativt obetydliga.

Om otillfredsställande inhemsk försörjning med koppar nödvändiggör im- port av denna vara, är en viss möjlighet till importökning en nödvändig förut- sättning för att elektrifieringen skall kunna komma till stånd; för ett av de nödvändiga hjälpmedlen sammanfaller i detta fall frågan om tillgången med frågan om möjligheten av ökad import. För övriga hjälpmedels vidkommande blir försörjningen i första hand beroende av den inhemska tillgången.

Om importmöjligheter finnas i tillräcklig utsträckning för att bära den ök- ning av köpkraften, vartill elektrifieringen vid föreliggande sparande leder, och om därjämte en kopparimport av nödvändig omfattning kan komma till

stånd, kan expansionen likväl hämmas genom brist på exempelvis järn eller transportmedel. Om man antar, att inga svårigheter möta att utan konkurrens med övrig produktion fullgöra de nödvändiga transporterna samt erhålla elek- trisk energi, de nya motorvagnarna och den maskinella utrustningen, blir till- gången på järn för framställningen av ledningsstolpar den enda tänkbara häm- mande faktorn. Under en högkonjunktur med stark utveckling av byggnads- industrien kan konkurrensen om järnprodukter av den art, som representeras av ledningsstolpar eller byggnadsjärn, komma att spela en avgörande roll för begränsningen av produktionsmöjligheterna. Vid begränsad tillgång på pro- dukter av denna art kan nämligen elektrifieringen fördyra byggnadskostnader— na så mycket, att den totala produktionen hålles tillbaka trots sysselsättnings- förbättringen till följd av järnvägselektrifieringen. Emellertid är tillgången på järnvaror aldrig absolut begränsad annat än på mycket kort sikt. Den äger i stället vad man kan kalla en viss tidselasticitet inför efterfrågeförändringar, som är störst, om malm finnes på lager och järnverkens maskinella utrust— ning tidigare icke varit fullständigt utnyttjad, och sjunker, i den mån ny ma- skinell utrustning måste anskaffas eller ny malm brytas. Om gruvorna visa sjunkande avkastning vid ökad brytning, är tillgången på järnprodukter på lång sikt kvalitativt begränsad, så att en ökad tillgång kan komma till stånd endast mot ökade kostnader och höjda priser. I den mån detta är fallet, är det tydligen icke tillräckligt, att tillgången på järnprodukter kan ökas efter någon tids förlopp. Om priset pressas upp, kommer konkurrensen mellan järnvägselektrifiering och övrig produktion att hålla denna tillbaka på ett sätt, som begränsar möjligheterna att genom elektrifieringen minska den per- manenta arbetslösheten. Skulle ingen kvalitativ begränsning av antydd art föreligga, är däremot den utvecklingshämmande konkurrensen en övergångs- företeelse, i den mån icke hänsyn till de internationella betalningarna lägga hinder i vägen för utvecklingen av produktionen.

Exemplet har visat huru elektrifieringen kan komma att leda till en relativ minskning av bland annat bostadsproduktionen. Det är tydligt, att man här- igenom kommer att ge produktionen en annan inriktning än som skulle ha före- legat, om elektrifieringen icke skulle ha företagits. Även om bostadsproduk- tionen vore relativt mindre arbetskrävande än elektrifieringen och vidare in- vesteringarna inom bostadsproduktionen minskats i mindre grad än de ökats genom elektrifieringen, så att nettoresultatet blivit en ökad totalefterfrågan och sysselsättningen även på denna grund under förutsättning av oföränd- rade nominallöner —— förbättrats, kan åtgärden ur hela samhällets synpunkt vara ogynnsam. Förbättringen i arbetslöshetssituationen köpes nämligen ge- nom en förskjutning i samhällets realkapitalbildning, som, om elektrifieringen tillkommit endast av arbetslöshetspolitiska skäl, innebär en försämring i försörjningen med förnödenheter. Samma resultat hade inträtt, om man i stället för att i statlig regi bedriva en elektrifiering hade subventionerat en i rådande kostnadssituation icke räntabel elektrifiering av privatbanorna. Om man i stället valt en allmän lönereduktion eller en generell subventionering av produktionen i proportion till antalet anställda, skulle därigenom en lika stor sysselsättningsförbättring kunnat ernås som genom förskjutningen i produk- tionens inriktning, utan att någon ogynnsam fördelning av de produktiva hjälp- medlen på olika användningar hade uppkommit.

KAP. II.

Konjanlitar-arbetslösheten.

I.

Den ekonomiska utvecklingen förbindes med ständigt fortgående förskjut- ningar i exempelvis den relativa tillgången på olika produktiva hjälpmedel, tekniken, efterfrågeinriktningen eller arbetsmarknadens organisation — va man med en kort term kan beteckna som förändringar i näringslivets struktur. Jämsides med dessa förändringar möta företeelser av en an- nan art, nämligen de mera kortvariga fluktuationer i den utsträckning, i vilken samhällets maskinella utrustning utnyttjas och arbetskraften är sys- selsatt, i handelsvolym, priser, börsomsättning etc., vilka hittills återkommit med en viss regelbundenhet och vilka man brukar karakterisera som konjunk- turella. De strukturella och de konjunkturella förändringarna föreligga i re- gel oupplösligt sammanflätade. Å ena sidan komma vissa strukturförändrin- gar endast till stånd under förutsättning av en speciell gestaltning av de mark- nadsförhållanden, vilka äro underkastade konjunkturella förändringar; sålun- da kan en rationaliseringsprocess, som förutsätter ökade investeringar, utlösas av den inkomstutveckling och kreditexpansion, som är karakteristisk för kon- ! junkturuppsvinget. Å andra sidan nödvändiggör, som strax skall visas, den naturliga och välkända bristen på kontinuitet i strukturutvecklingen anpass- ningsprocesser i växlande riktning, vilkas art och tidsföljd i huvudsak är den för konjunkturförloppet typiska. Konjunkturförändringarna erhålla sålunda sin karakteristiska form på grund av det sätt, på vilket anpassningen efter vissa strukturförändringar kommer till stånd. Samtidigt spela de en själv- ständig roll genom att accentuera eller modifiera sistnämnda förskjutningars förlopp och verkningar.

Den för den ekonomiska utvecklingen karakteristiska företeelse, vilken i första hand tilldrager sig uppmärksamhet, när man talar om konjunktur- fluktuationerna, är den starka växlingen i utnyttjandet av samhällets produk- tiva hjälpmedel; efter en tid med låg arbetslöshet och relativt fullständigt ianspråktagande av den maskinella utrustningen följer en period, då indu- striella företag i stor omfattning nedläggas och andra endast i ringa utsträck- ning utnyttja sin kapacitet och då arbetslösheten visar en betydande stegring. Dessa fluktuationer ha i regel starkast framträtt inom de näringsgrenar, som tillverka kapitalvaror, m. a. 0. varor vilka såsom järn, stenkol, trä och i senare

Orsaker till kon j unktur- fluktuationer.

tid kautschuk, koppar och brännoljor användas att skapa och utnyttja real- kapital. Under korta tider förekommer outnyttjad kapacitet om än i mind- re skala —— som en normal företeelse inom företag, vilkas avsättning är under: kastad regelbundna fluktuationer; sådana företag måste tydligen utbyggas för att kunna täcka efterfrågan, när denna är som störst, och komma därför un- der mellantiderna att delvis stå oanvända. En dylik utbyggnad för toppbe- lastning möter t. ex. inom transportväsendet, kraftdistributionen etc., vilkas tjänster tagas i anspråk i växlande utsträckning under dygnets och årets lopp. Den temporära förekomsten under depressioner av outnyttjad kapacitet inom kapitalvaruindustrierna är i mycket en företeelse av samma art som den nu nämnda; utbyggandet av de fasta realkapitalen präglas nämligen av en ojämn- het, som medför, att kapitalvaruindustrierna, vilka utvidgas så att de kunna täcka materialbehovet under utbyggnadsperioderna, måste visa outnyttjad ka- pacitet under de mellantider, då realkapitalens omfattning ej utökas utan min- skas eller endast vidmakthålles. Från den mest iögonfallande konjunkturföre— teelsen fluktuationerna i utnyttjandet av de produktiva hjälpmedlen le- des man sålunda över till frågan om orsakerna till ett annat, mera centralt drag i den ekonomiska utvecklingen, nämligen diskontinuiteten i utbyggandet av realkapitalen.

En diskontinuitet i kapitalbildningen kan, som antytts, visas vara den nöd- vändiga konsekvensen redan av strukturutvecklingens förlopp, närmare be- stämt av en motsvarande diskontinuitet i den tekniska utvecklingen. De genomgripande tekniska landvinningarna —— exempelvis utnyttjandet av elek- triciteten som kraftkälla, införandet av explosionsmotorer etc. _ vilka med- fört omfattande omläggningar och utbyggnader av realkapitalen, ha framstått som brott i den tekniska utvecklingen. En diskontinuitet har även framkal- lats genom den språngvisa utvecklingen av uppfinningarnas tillämpningsom- råde såväl geografiskt som tekniskt och av en viss ojämnhet i konsumtionens utveckling; redan förändringar i konsumtionens tillväxthastighet kunna leda till ett omslag i realkapitalbildningens utveckling. Om man, för att isolera betydelsen av den tekniska utvecklingens diskontinuitet, bortser från att såväl tidpunkten för ändringarnas genomförande som deras tillämpningsom- råde i viss utsträckning är beroende av marknadens gestaltning, vilken i sin tur förändras till följd av den tekniska utvecklingen, och antager, att mark- nadsförhållandena bliva oförändrade, är det tydligt, att det sporadiska fram— trädandet av genomgripande tekniska förbättringar och den språngvisa utvidg- ningen av dessas tillämpningsområde medför en betydande diskontinuitet även i utbyggandet av det fasta kapitalet och därigenom också i växlande,utsträck-. ning tager i anspråk tjänsterna från kapitalvaruindustrierna. Så måste t. ex. utbyggandet av ett järnvägsnät eller övergången till motortrafik ställa avse- värt större krav på stålproduktionen under tiden för strukturförändringens ge- nomförande än under den tid av relativ stabilitet, som därefter kan antagas inträda, då efterfrågan väsentligen betingas endast av materialförslitningen.

Om än ovan berörda förhållanden under alla omständigheter måste fram- kalla en viss ojämnhet i kapacitetsutnyttjandet vid de kapitalvaruproduceran-

de industrierna, förklara de likväl icke omslagens kända tendens att framträda samtidigt över hela näringslivet och deras därmed förbundna häftighet och krisartade natur. För att förstå konjunkturutvecklingens karaktär i dessa avseenden måste man uppmärksamma ett par viktiga drag hos själva den me- kanism, genom vilken näringslivet anpassar sig efter strukturförändringarna. Det ena av dessa är, att produktionen är tidskrävande och att företagarna, när de organisera och planlägga sin verksamhet, äga endast ofullständig kunskap om den ekonomiska situation, i vilken deras investeringar skola börja att ut- mogna. Det andra momentet är, att anpassningen väsentligen ledes genom prisrörelser men att de prisfluktuationer, som automatiskt framkallas under utvecklingens gång, endast i begränsad utsträckning äro ägnade att på ett friktionsfritt sätt anpassa näringslivet efter ändrade förutsättningar.

Beträffande det första draget i anpassningsmekanismen är det möjligt att fatta sig kort. En grupp företagare grundlägga t. ex. på basis av ett nytt tekniskt förfarande en fabrik, som beräknas ge dem en vinst på rörelsen, under förutsättning av att man, när fabriken står färdig, kan avsätta en viss kvan— titet till vissa priser och kan räkna med vissa räntekostnader, arbetslöner etc. Grundas nu företaget under en allmän uppsvingstid, bli avsättningsförhål- landena säkert ej sällan gynnsammare än beräknat, men samtidigt kunna pri- ser på material och bränsle resp. arbetslöner ha drivits i höjden på ett sådant sätt, att företagarna göra en förlust på det nedlagda kapitalet. Man kan i dy- lika situationer säga, att knapphet råder på rörligt kapital eller kapitalvaror resp. på arbetskraft i relation till tillgången på fast kapital. Skulle räntabi— litetsförändringen vara så stor, att icke ens de rörliga kostnaderna täckas, kommer en del av det fasta kapitalet fabriksanläggningar o. dyl. _— icke att kunna drivas till följd av den brist på övriga produktionsmedel, som kom- mer till uttryck i det förlustbringande prisläget på kapitalvaror etc.

Kapitalvärdena måste nedskrivas kraftigt, även om företagen, när de stå fär— diga, måste värderas på basis av en mycket högre räntefot än den som låg till grund för den ursprungliga investeringskalkylen. Om 12. ex. ett företag till en början finansieras genom bankkrediter men senare försäljes, är det möjligt, att läget på kapitalmarknaden vid denna tidpunkt är sådant, att företaget icke kan överlåtas till ett pris motsvarande kostnadsvärdet. Man kan i detta. fall tala om en brist på sparande för övertagande av de nya realkapitalen, som motiverar en inskränkning av realkapitalbildningen.

En annan grund för skärpningen av övergången till mindre fullständigt ka- pacitetsutnyttjande kan vara otillräcklig köpkraft inom de konsumentgrupper, vilkas behov de nya företagen inriktats på att tillfredsställa. I den allmänna diskussionen har man särskilt fäst sig vid den betydelse, köpkraftsutveck- lingen hos arbetarna kan tänkas ha för företag, inriktade på produktion för massförbrukning. Detta är dock endast ett särfall av felinvestering till följd av oriktig bedömning av vissa speciella produktionsarters framtidsmöjligheter.

Betydelsen av senast behandlade förhållanden för utvecklingen inom ensta- ka områden är påtaglig. De kunna men behöva icke påverka läget inom nä- ringslivet i dess helhet. I detta avseende skilja de sig icke från diskontinuite-

ten i den tekniska utvecklingen men väl från de monetära faktorer, vartill framställningen strax skall övergå. De ha anförts som exempel på drag i utvecklingen, vilka kunna vara ägnade att skärpa omslagen eller i en labil situation verka krisutlösande, och denna betydelse tillkommer dem givetvis. även om de omedelbart endast äro av begränsad räckvidd.

För att belysa de monetära komplikationerna i konjunkturförloppet skola till slut angivas huvuddragen av ett försök till förklaring därav genom en sammanställning av sparandet med investeringarna, som trängt igenom även i den allmänna diskussionen; det här diskuterade förklaringssättet utgör en i viss mån rationaliserad variant av den metod, som använts av J . M. Keynes. Framställningen utgår från starkt förenklade förutsättningar; det land, vars utveckling studeras, antages vara en sluten marknad, och produktionen förut- sättes vara fullständigt integrerad eller m. a. o. organiserad så, att de enda produkter, som äro föremål för försäljning, äro konsumtionsvaror. Vidare bortses från möjligheten av förändringar i värderingen av realkapitalen.

Om man vid slutet av ett begränsat tidsavsnitt, exempelvis ett år, gör upp ett bokslut för näringslivet, kan man konstatera en viss totalinkomst i pen- ningar räknat. Denna inkomst har till en del kommit de olika inkomsttagarna tillhanda före bokslutet och av dem kunnat disponeras för ett eller annat än- damål, till en del konstateras den först genom bokslutet och kan den där- för först efter detta disponeras av inkomsttagarna. I det följande reserveras beteckningen inkomster för den förra delen av den totala inkomstsumman, medan den senare betecknas som vinster; för att framställningen skall för- enklas, antages, att ingen från den tidigare utvecklingen härflytande vinst av detta slag finnes disponibel under den diskuterade perioden. Under det tidsavsnitt, bokslutet avser, har utbetalats ett visst sammanlagt belopp för konsumtionsändamål. Denna summa kan vara större eller mindre än summan av alla individuella inkomster under perioden. I det förra fallet kunna de en- skilda sägas ha minskat sitt penningsparande. I det senare ha de med samma beteckningssätt ökat sitt penningsparande. N ysparandet blir sålunda att fatta som skillnaden mellan summan av de individuella inkomsterna och den sam— manlagda utbetalningen för konsumtionsändamål under året ifråga; som det med här tillämpade inkomstbegrepp måste vara ett resultat av inkomsttagarnas dispositioner, framstår det i sin helhet som avsiktligt. Det är av vikt, att man noga skiljer detta penningsparande från det realsparande, som avses, exempel- vis när man säger, att en relativ knapphet på sparande framtvingar en sänk- ning av lönenivånetc. Realsparandet betecknar den genom kapitaldisposition möjliggjorda nettoproduktionen av realkapital såsom fabriker, maskiner o. s. v. Penningsparandet behöver, när det definieras på här angivet sätt, icke till sin omfattning motsvara värdet av nettoproduktionen av realkapital, vad man kan beteckna som nettoinoesteringarna, under perioden. Bristande överens- stämmelse kan utlösa vissa ur konjunktursynpunkt betydelsefulla prisrörel- ser, till vilka framställningen strax skall återkomma. Penningsparandet kan vara förutsättning för realsparandet, emedan bankväsendet i sin kredit- givning till företagarna, alltså i sitt utbud av kapitaldisposition, på olika sätt

är bundet inom gränser, dragna av det frivilliga penningsparandet eller med andra ord av underlåtenhet att använda erhållen inkomst konsumtivt.

Produktionskostnaderna för hela den under året konsumerade mängden varor och tjänster kunna givetvis även de avvika från summan av de individuella inkomsterna under samma tid. Grunden till dessa avvikelser är sådan, att de med ett visst, under här införda förutsättningar tillämpligt sätt att värdera realkapitalen framstå som avspeglingar av motsvarande förskjutningar i in- vesteringarnas omfattning. Ett exempel är ägnat att belysa terminolo- giens motivering. Antag till en början att alla produktionsresultat ome- delbart kunna konsumeras och även faktiskt bli konsumerade. Produk— tionskostnaden för de förbrukade varorna och tjänsterna motsvarar då kon- tinuerligt summan av de individuella inkomsterna. Antag i stället att vid början av ett är vissa förråd av konsumtionsvaror föreligga, vilka liksom de nyproducerade varorna förbrukas under året. Produktionskostnaden för års- konsumtionen kommer givetvis då att uppgå till summan av de individuella inkomsterna under året och kostnadsvärdet av varuförrådet vid dess början. Skulle man vid årets slut ha ett varuförråd lika stort som det, vilket före- låg vid årets början, bli produktionskostnaderna återigen endast lika med sum- man av de individuella inkomsterna o. s. v. Varuförråden i detta exempel representera en form för investering av medel på längre sikt.

Man äger alltså med här motiverade terminologi å ena sidan konsumtions- utgifternas totalbelopp lika med summan av de individuella inkomsterna minus ökningen resp. plus minskningen i penningsparandet under året och å andra sidan produktionskostnaderna lika med samma inkomstsumma minus tillskot- tet till resp. plus minskningen av investeringarna. Konsumtionsvaruproducen- ternas till perioden hänförliga vinst på sin verksamhet — alltså skillnaden mellan summan av alla konsumtionsutgifter och produktionskostnaderna — motsvarar då tydligen ökningen i investeringarna minus ökningen i penning- sparandet. Antar man t. ex. att summan av de individuella inkomsterna är 5 miljarder och att investeringarna vid slutet av året ökats med 1 miljard, måste produktionskostnaden för under året konsumerade varor och tjänster uppgå till 4 miljarder. Antages vidare att sparandet ökats med 0.5 mil- jard, bli inkomsttagarnas utgifter för sin förbrukning under året tydligen lika med 4.6 miljarder, vilket ger konsumtionsvaruproducenterna en vinst på 0.5 miljard (som motsvarar investeringsökningen på 1 miljard minus sparande- tillskottet på 0.5 miljard).

Som lätt kan visas, är emellertid förhållandet mellan penningsparande och investeringar — eller generellare uttryckt mellan tidsfördelningen av konsum- tionsutbetalningarna och utmognandet av de produktiva utbetalningarnas resul- tat —— avgörande ej endast för konsumtionsvaruproducenternas vinster utan även för prisutvecklingen på konsumtionsvaror. Vinsten måste komma till ut- tryck däri, att priset på konsumtionsvarorna ligger över deras kostnadsvär- de. Som vinsten i sin tur blir större, ju större investeringarna äro i förhål- lande till sparandet, kommer priset att ligga högre 1) ju högre produktions- kostnaden är, 2) ju större investeringarna äro i förhållande till sparandet; pro-

duktionskostnadernas höjd betingas tydligen av å ena sidan den genomsnitt- liga individuella inkomstnivån och å den andra produktiviteten. Skulle före— tagarna vara bestämda för ett visst försäljningspris, sker anpassningen mel— lan sparande, investeringar och priser över en förändring av den omsatta varumängden eller in. a. 0. genom investeringarnas förmedling.

Om man med ledning av det anförda söker bilda sig en uppfattning om hur den monetära mekanismen fungerar vid de brytningar i kapitalutnyttjandet, som på tidigare skildrat sätt framkallas av diskontinuiteten i den ekonomiska utvecklingen, når man följande resultat. När en påskyndad teknisk utveckling framtvingar en ökad kapitalvaruproduktion på ett område, som ej kompense- ras av genom höjda räntesatser framtvingad inskränkning på andra områden, bör detta, för den händelse icke sparandet mot förmodan håller jämna steg, leda till vinster och höjda priser på konsumtionsvaror. På likartat sätt måste en avmattning i investeringsverksamheten av någon av ovan angivna orsaker tendera att pressa priserna och skapa förluster. Att omslagen härigenom kun- na komma att kraftigt accentueras med hänsyn till såväl utbredning som styrka säger sig självt. Både under uppgångs- och under nedgångstider kan prisrörelsen givetvis komma att modifieras av utvecklingen av de individuella inkomsternas genomsnittliga nivå eller av produktivitetsförändringar. Den ena faktorn lika väl som den andra kan ge upphov till prisstegringar och pris- fall utan motsvarande produktionsvinster resp. förluster och kan dessutom dölja en uppsvingsrörelse med stigande vinster, Vilka återgå på en gynnsam relation mellan sparande och investeringar, bakom en fast eller t. o. m. fallan- de allmän prisnivå. Så var sannolikt förhållandet under den senaste högkon- junkturen åren 1928—1929. Man har att beakta samma möjlighet även vid tolkningen av utvecklingen efter 1930—1933 års depression.

När det sammanhang, som med ovan skisserade konstruktionssätt och ter- minologi råder mellan priser, vinster och relationen penningsparande-investe— ringar, belysts så utförligt, som här skett, beror detta därpå, att de monetära teorier, som uppbyggts kring den behandlade konstruktionen, intagit en cen- tral plats i de senaste årens diskussion. Å ena sidan har man i investerings- ökningen sett ett ofelbart medel att lyfta näringslivet ur en depression med fullständigt förbiseende av att resonemanget berättigar till denna slutsats, endast under förutsättning att de genom investeringsexpansionen framkallade »vinsterna» vilka, såsom framställningen givit vid handen, i första hand blott äro vid en given konstruktion inregistrerade netton, som icke behöva framträda som vinster i företagarnas bokföring —— eller den därmed förbundna prisrörelsen utlösa en expansion inom det enskilda näringslivet. Vare sig vinsterna ifråga äro förbundna med en prisstegring på konsumtionsvaror eller ej, kunna de givetvis icke göra detta, om andra, betydelsefullare krafter mo- tivera en fortgående inskränkning; man kan tänka på läget efter en snabb och omfattande omläggning av transportväsendet av den typ, järnvägsbyg- gandet representerade. Å andra sidan synes man benägen att avfärda hela sparande-investeringskonstruktionen som en orimlighet, medan den i själva

verket, såsom framställningen ovan varit avsedd att Visa, endast ger uttryck åt ett under de valda förutsättningar—na och med tillämpade definitioner själv- klart förhållande.

Vid sidan av den här behandlade konstruktionen finnas andra i penningteo- retiskt syfte utarbetade begreppssystem, vilka emellertid icke trångt igenom i den allmänna diskussionen på ett sådant sätt, att en utförligare redogörelse därför är motiverad i detta sammanhang. En viktigare olikhet ligger däri, att dessa begreppssystem vid den ovan diskuterade inregistreringen av ut- vecklingen under en period låter inkomstbegreppet omfatta även vinsterna. Som dessa icke hunnit disponeras, representera de ett oavsiktligt sparande. Vinsterna motsvara emellertid, som ovan visats, differensen mellan investerin- garna och det avsiktliga sparandet. Förändrar man inkomstbegreppet på här angivet sätt och slår man i anslutning därtill tillsammans det avsiktliga spa- randet med det oavsiktliga sparande, vinsterna representera, måste man där- för säga, att sparande och investeringar i efterhand alltid motsvara varandra och att prisrörelsen förklaras av skillnaden mellan investeringarna och det avsiktliga sparandet.

I det föregående har icke framlagts något försök till en sluten konjunktur- teori ägnad att förklara en regelbunden rytmisk rörelse inom näringslivet. När så icke skett, beror det därpå, att den ur praktiska synpunkter mest frukt- bringande vägen synts vara att ur olika konjunkturanalyser sammanföra mo- ment, som på ett logiskt tillfredsställande sätt visats kunna utlösa de för kon- junktursvängningarna typiska förändringarna i kapacitetsutnyttjandet och re- alkapitalproduktionen och vilka man icke på praktiska grunder har rätt att avvisa som betydelselösa. Det synes naturligt att, såsom i detta kapitel skett, indela dessa moment i tre grupper. I den första sammanföras de faktorer i den ekonomiska långtidsutvecklingen, som tendera att ge denna ett mer eller mindre ojämnt förlopp, alltså främst den tekniska utvecklingens diskontinuitet. Till den andra gruppen föras en rad förhållanden, som äga samband med pro- duktionsprocessens tidskrävande natur och spänningen mellan den faktiska och den av företagarna förväntade samt för deras dispositioner avgörande marknadsutvecklingen. Den tredje gruppen representeras av de drag i pris- bildningsprocessen, vilka man sökt analysera med den ovan skisserade sparan- de-investeringskonstruktionen och som medföra, att en investeringsökning ten- derar att spridas över marknaden och en relativ investeringsminskning att ut- lösa en mera omfattande åtstramning. Schematiskt uttryckt utgöra faktorer- na i den första gruppen de centrala orsakerna till växlingarna i utbyggandet av realkapitalen, medan faktorerna i den andra gruppen kunna betecknas som omslagsutlösande och faktorerna i den tredje gruppen som omslagsspridande och omslagsförstärkande.

Förklarings- Det är en känd sak, att de konjunkturella omslagen äga en tendens att gijfiitifii framträda med relativ samtidighet icke endast inom skilda näringsgrenar

fluktuationer- utan även i olika länder. Man talar med en viss rätt om ett internationellt

Igånä?råå' konjunkturförlopp, vilket med växlande styrka återspeglas i utvecklingen på.

bredning. de olika nationella marknaderna. De förhållanden, för vilka en sammanfat-

tande redogörelse lämnats i föregående avdelning och som förklara uppkomsten av vissa växlingar av grundläggande natur inom näringslivet och dessas kon— junkturtypiska skärpning och spridning, ge intet direkt svar på frågan, huru konjunkturförändringarna överföras från land till land. Innan man kan dis- kutera möjligheten av en ekonomisk politik i syfte att hålla nere konjunktur- arbetslösheten, är det emellertid nödvändigt att pröva även de konjunkturella relationerna mellan ett enstaka land som Sverige och världsmarknaden. Det kon— junkturpolitiska problemet omfattar ju icke endast frågan, hur man i allmän- het skall kunna utjämna konjunkturväxlingarna utan även huru och i vad mån detta kan ske inom den begränsade del av världsmarknaden, som Sverige utgör, oberoende av den internationella utvecklingen. En viss kännedom om den in— ternationella konjunkturspridningens former är därför nödvändig. Om den allmänna konjunkturteoretiska översikten i det föregående ger ledning vid prövningen av frågan, hur man öVerhuvud skall kunna bekämpa krisarbets- lösheten, är framställningen i det följande avsedd att ge ett underlag för be- dömandet av möjligheterna att avskärma landet mot ogynnsamma konjunktur— inflytanden och för en uppskattning av gränserna för en självständig kon- junkturpolitik. ,

Enklast är konjunkturförändringarnas internationella framträdande att förklara i de fall, då den ursprungliga förskjutning, som utlöser ett omslag, är t. ex. ökad eller minskad efterfrågan på en för flera länder gemensam ex- portvara, eller generellt uttryckt, då de för de olika områdena gemensamma förändringarna återgå på en och samma orsak. När efterfrågan under efter— krigsdecenniet försköts i riktning mot papp och papper, måste denna struk- turförändring på världsmarknaden vid sitt genombrott ha verkat konjunk- turförbättrande icke "endast i Sverige utan även i t. ex. Finland och Canada. Efterfrågeförskjutningen bör närmast ha tenderat att utlösa en samtidig höj- ning av inkomstnivån i nyssnämnda länder, och en dylik höjning framträder gärna som ett konjunkturuppsving. Andra närliggande exempel på samma grund för enhetliga konjunkturer erbjuda depressionstillstånden i de olika spannmålsproducerande länderna under inflytande av prisfallet på vete etc. samt uppsvinget för den tyska och den polska kolindustrien under den stora engelska kolstrejken.

En viktig konjunkturspridande faktor utgör företagarnas tendens att påver- kas av varandras handlingssätt. Denna tendens är givetvis ej sällan rationellt motiverad av konkurrensförhållandena. En företagare, vars konkurrenter i andra länder starta en omfattande rationalisering, lägger även han om sin pro- duktionsteknik, i medvetande om att han annars senare i ett ogynnsammare

läge eventuellt kan komma att tvingas därtill. Ofta torde man emellertid ha rätt att tala om ekonomiska moderörelser. I ytterlighetsfall kan man på, den- na grund i en situation av angiven art erhålla en formlig teknisk kapprust- ning. I realiteten blir det alltid en vansklig sak att avgöra, icke endast i vad mån en konjunkturrörelse, som föres vidare på här skisserade sätt allt- så genom i första hand psykologiskt motiverade »svarsåtgärder» — äger real grund eller är modebetingad utan även om överföringen sker genom ett före- gripande av utvecklingen eller återspeglar ett redan akut tvångsläge ; om före- tagarna i nyss anförda exempel ej redan vidtagit en mot konkurrenternas åt- gärder svarande teknisk omläggning, tvingas de till slut därtill genom att kon- kurrenterna driva ned deras produktpriser till en förlustbringande nivå. Det säger sig självt, att de skyddsåtgärder från landets sida, som ur konjunktur- politisk synpunkt eventuellt kunna anses påkallade, bli av annan art "och inne- börd, när den konjunkturöverförande svarsåtgärden saknar real grund och de berörda företagarna alltså icke inom överskådlig tid skulle komma i ett tvångs- läge än när ett tvångsläge verkligen kan befaras inträda eller t. o. ni. redan råder.

På penningmarknaderna möta företeelser och problem, likartade med de ovan antydda. I regel torde man dock ha att räkna med att finanscentra följa med i en ogynnsam utveckling endast i faktiska tvångslägen. Framställningen skall strax återkomma till en redogörelse för de internationella faktorer, som binda kreditpolitiken i ett enstaka land. Ur konjunkturpolitisk synpunkt är denna fråga så betydelsefull, att den lämpligen brytes ut för särskild behand- ling; kreditpolitikens internationella bundenhet kan nämligen sägas vara den faktor, som ytterst gör en konjunkturöverensstämmelse mer eller mindre ofrån- komlig. Detta betyder dock givetvis icke, att den är den viktigaste förkla— ringsgrunden till konjunkturförändringarnas relativa enhetlighet. Denna roll torde snarare tillkomma de internationella prisrörelserna.

Det är en av de elementära satserna inom nationalekonomien, att alla priser stå i ett ömsesidigt beroende. N är man studerar den ekonomiska utvecklingen och i synnerhet konjunkturförändringarnas spridning, synes det dock fullt be- rättigat och lämpligt att förenklande betrakta de successiva prisförändringar- na som led i en orsakskedja, där den ena prisförändringen ensidigt utlöser den andra. Bland de talrika olika formerna för en prisrörelses spridning över marknaden kan man isolera ett par huvudtyper, där sammanhanget är av sär- skild styrka och regelbundenhet. Den ena av dessa utmärkes därav, att den tenderar att giva vissa grupper av varor och tjänster en i huvudsak enhetlig rörelseriktning men lämnar prissystemet i dess helhet orubbat, medan den andra, som förbindes med förändringar i den totala inkomstsumman och i sitt första stadium ger upphov till allmänna vinster och förluster, tenderar att för- skjuta hela prissystemeti en bestämd riktning. Den första arten av prissprid- ningar återgår därpå, att de berörda, till en och samma grupp hänförliga va- rorna ur produktions- resp. konsumtionssynpunkt stå i direkt samband med varandra; den ena varan är t. ex. material för den andra, resp. kan ersätta den

andra för produktionsändamål etc., eller också äro varorna föremål för vad man brukar beteckna som alternativt utbud (t. ex. ost och smör). Den andra arten av prisspridningar har sin grund i sådana monetära förändringar, som skildrats ovan under I. De båda slagen av prisspridningar stå i nära inbördes sammanhang. Av särskild vikt är, att om en vara, som ingår i t. ex. Sveriges utrikeshandel, nås av en prisrörelse av den första typen, denna prisrörelse un- der sin spridning genom det svenska prissystemet i regel torde förbindas med en förskjutning av inkomstsumman och sålunda blir att betrakta som en pris- spridning av den andra typen.

Om man tänker sig, att ett konjunkturuppsving i något land medför en inkomststegring, förbunden med prisförskjutningar, som successivt nå fram till vissa svenska export— och importvaror, kommer uppgången i dessa varors priser att föra över prisrörelsen till den svenska marknaden, genom vilken den därefter på ovan skildrade sätt sprides. Prisrörelsernas tendens att genomsyra hela näringslivet ger dem tydligen en mycket större räckvidd än de tidigare behandlade orsakerna till en parallell konjunkturutveckling, om man bortser från dessas sekundära inflytande via prisutvecklingen. Genom sin mer eller mindre allmänna karaktär kunna prisspridningsprocesserna väntas återverka på företagarnas räntabilitetskalkyler och dispositioner även långt utanför de omedelbart berörda områdena, och därjämte kunna de medföra genomgripande förskjutningar i efterfrågeinriktningen. Vid för kommittén utförda under- sökningar (jfr Bilaga 4) har det icke visat sig möjligt att med säkerhet påvisa mera betydande fall av återverkan från de internationella prisrörelserna på in— dustrikonjunkturen i Sverige under efterkrigsdecenniet. Exempel på en dylik återverkan kunna dock anföras från jordbruket, där såväl fläsk- som mjölk- produktionen undergått av prisspridningen behärskade konjunkturförändrin- gar. Konjunkturellt betydelsefulla återverkningar från prisspridningsförlopp på efterfrågeinriktningen möta vid två tillfällen, då prisstegringar på livs- medel medfört en försämring i avsättningen för textilindustrien och vissa andra näringsgrenar inriktade på framställningen av varaktiga konsumtionsnyttig- heter ; prisstegringarna gjorde det nödvändigt att använda en större del av in— komsterna än eljest för täckandet av de omedelbara behoven, varigenom möj— ligheterna att köpa kläder, möbler etc. begränsades.

Lika litet som det synes fruktbärande att sträva efter en enhetlig, sluten konjunkturteori som basis för diskussionen, lika litet synes det motiverat att under en formel sammanföra de förlopp, genom vilka konjunkturerna erhålla sin internationella spridning. För praktiska syften synes såväl i det ena som det andra avseendet den bästa vägen vara att beakta och i ett överskådligt schema ordna de olika moment, vilka kunna antagas leda till de iakttagna. företeelserna — alltså fluktuationer av konjunkturtyp resp. dessas överföring från land till land —- utan att med utgångspunkt från dem försöka konstruera ett standardförlopp. Detta betraktelsesätt leder till att man icke kan fram- ställa några generella regler för utjämnandet av konjunkturfluktuationerna eller avskärmningen av hemmamarknaden från ogynnsamma förändringar utom landet. I båda fallen måste man pröva den relativa betydelse, som i

det aktuella fallet tillkommer här och i det föregående skildrade förhållan- den.

Det anförda är av betydelse, icke endast när det gäller att pröva möjlig- heterna att skydda ett land mot ogynnsamma konjunkturinflytanden från världsmarknaden utan även som en första grund för uppskattningen av det ekonomiska utrymmet för en självständig konjunktur-gestaltning inom landet, i den mån detta bestämmes av de internationella betalning-sförhållandena. Det blir i det följande upprepade gånger anledning att återkomma till denna komplicerade fråga, vilken icke heller den kan besvaras en gång för alla; lik- som konjunkturfluktuationernas och konjunkturspridningens karaktär växlar från fall till fall, varierar även utrymmet för konjunkturpolitiken och dettas betingelser.

Inkomst— och prisnivåns rörelser inom ett land stå i ett bestämt samband med å ena sidan konjunkturutvecklingen, å den andra gestaltningen av landets betalningsbalans. Man kan enklast uttrycka saken så, att om inga modifie- rande moment tillkomma, förbindes en konjunkturförbättring med en stegring av inkomst- och prisnivån, vilken i sin tur tenderar att öka importen i för- hållande till exporten. Därigenom kan förbättringen dels direkt bromsas, dels ge upphov till en situation, som nödvändiggör en prissänkande och in- komstbegränsande, alltså depressiv politik. Motsatsen gäller givetvis vid en depression. Möjligheterna att i ett enstaka land låta konjunkturutvecklingen avvika mera väsentligt från konjunkturerna utom landet begränsas sålunda bland annat av de utländska betalningsförhållandenas reaktion. Denna speci— ella begränsning av möjligheterna att inverka på konjunkturgestaltningen —-— i det följande betecknad såsom gränsen för kreditutrymmet för en självständig konjunkturutveckling —— bör noga skiljas från de för alla länder gemensamma begränsningar av expansionsmöjligheterna etc., som grunda sig på inflytandet från utvecklingen av relationen mellan kapital— och konsumtionsvaruprcduk— tionen, tillgången på produktiva hjälpmedel av olika kvalitet och likartade reala faktorer. Ur det förhållandet, att utrymmet för en självständig konjunk- turutveckling till en del bestämmes av de internationella betalningarnas reak- tion, kunna en rad praktiskt viktiga slutsatser dragas.

En under längre tid bestående ökning i efterfrågan på ett lands exportvaror tenderar att pressa upp inkomst— och prisnivån inom landet genom ett för- lopp, likartat med ett vanligt konjunkturuppsving; det är endast en annan sida av samma sak, att utrymmet för ett konjunkturuppsving är relativt stort i de fall, då exporten visar en tendens att stiga över importen. Förstärknin- gen av Sveriges internationella läge under efterkrigsdecenniet skulle sålunda ha kunnat lämna rum för en forcerad konjunkturförbättring, om i övrigt förut- sättningar funnits därför; som förhållandena gestaltade sig, utnyttjades den som bekant i stället väsentligen genom kapitalexport. Av intresse är i detta sammanhang även den engelska utvecklingen under åren efter Englands åter- gång till guldmyntfoten ; den engelska exportens vikande tendens inskränkte

rörelsefriheten, så att något utbrett uppsving på hemmamarknaden aldrig kunde erhållas. .

Utrymmet för ett konjunkturuppsving vidgas vidare, när det internationella kapitalet till följd av penningmarknadens gestaltning strömmar till landet. Ett egendomligt exempel ger, av allt att döma, den svenska utvecklingen vin- tern 1930—1931. Det är en känd sak, att den världsekonomiska depressionen under denna tid allt kännbarare tryckte de svenska exportindustrierna, medan samtidigt läget på hemmamarknaden visade en snarast stigande tendens. För- klaringen ligger, av för kommittén utförda undersökningar att döma (jfr Bi- laga 4), väsentligen i inströmningen av kort kapital till Sverige, till en början till följd av det relativt höga ränteläget inom landet, senare på grund av en panikartad kapitalflykt från Tyskland och Österrike. Denna kreditrörelse medförde temporärt en så betydande utvidgning av kreditutrymmet, att pen- ningpolitiken trots nedgången i exportinkomsterna icke behövde utformas re- striktivt utan en fortsatt expansion på hemmamarknaden kunde tillåtas. Sam— manbrottet kom, först när kapitalströmmens ändrade riktning senare under år 1931 medförde en häftig åtstramning av utrymmet för den självständiga konjunkturrörelsen. Exempel i större skala föreligga från Tyskland, där konjunkturutvecklingen under åren efter valutastabiliseringen pendlade pa— rallellt med kapitalrörelserna. I båda de anförda exemplen har vidgandet av kreditutrymmet varit en övergående företeelse; förklaringen därtill lig- ger givetvis i de korta kapitalrörelsernas stora labilitet. Annorlunda låg saken till i de välkända fall från förkrigstiden, då kapitalöverföringar på lång sikt fortgingo isynnerhet från England till vissa i utveckling stadda utomeuropeiska länder (t. ex. Argentina och Canada). I dessa fall beredde kreditrörelserna utrymme för omfattande uppsving i de kapitalimporterande länderna. i 4

Vidare gäller, att utrymmet för konjunkturuppsvinget blir större, ju sva- gare exporten och importen reagera för den inträdande förändringen i den inhemska inkomst- och prisnivån. Avgörande är i detta sammanhang dels på vilka punkter de konjunkturella förskjutningarna i första hand sätta in, dels i vad mån exportens och importens omfattning är beroende av det all- männa konjunkturläget inom landet. Vid besvarandet av förstnämnda spörs- mål har man i första hand att taga hänsyn till förhållandet mellan priserna på de inhemska produkter, vilka beröras av uppsvinget, och utländska varor, ägnade att ersätta dessa produkter. Till betydelsen av denna relation åter- kommer framställningen i ett senare sammanhang (s. 141 ff.). I övrigt kommer man tillbaka till frågan om den konkreta gestaltningen av de tidigare om- . nämnda prisspridningstyperna. I ju högre grad ett konjunkturuppsving in- riktas så, att prisstegringen träffar produkter, från vilka spridningstenden- sen till import- och exportvaror är svag, desto större blir utrymmet eller — eftersom spridningens styrka delvis är en tidsfråga —— desto längre blir den tid, under vilken en självständig konjunkturgestaltning kan bevaras. En pris- stegring på tegel, en vara, vilken icke i nämnvärd utsträckning är föremål för utrikeshandel utan vars starkaste återverkan på handelsbalansen går över för

bränningen nödvändig stenkol, är sålunda i detta avseende mindre ogynnsam än en prisstegring på textilprodukter, som äro utsatta för stark importkon- kurrens, eller svinkött, som är föremål för export. En höjning av priset på kaffe, frukt eller andra i stor utsträckning importerade konsumtionsvaror på den inre svenska marknaden är lika ofördelaktig ur de synpunkter, det här gäller, som en hyresstegring, vilken begränsar den för importerade konsum- tionsvaror disponibla köpkraften, kan vara fördelaktig o. s. v. Av särskild praktisk betydelse synes det starka prisbildningssammanhang vara, som före- ligger mellan flertalet vegetabiliska livsmedel, mellan de olika bränslearter- na och järn- och stålvaror samt mellan de skilda textilprodukterna. Detta sammanhang medför, att i den mån någon eller några varor inom nämnda grupper påverkas, så kan en spridning påräknas till övriga varor inom gruppen, som, för den händelse någon av dessa varor ingår i utrikeshandeln, förändrar handelsbalansen.

Importvolymens känslighet för den allmänna konjunkturen inom landet be- ror på i vad mån den normalt omfattar varor av grundläggande betydelse för de industrier, vilkas produktion visar särskilt starka konjunkturreaktioner, eller varor, vilkas ställning inom förbrukningen är sådan, att avsättningen * därav är i högre grad känslig för förändringar i den genomsnittliga inkomst- nivån. En vara av den förra typen är stenkol, en vara av den senare bomull. Den svenska importen utmärkes på viktiga punkter av en avsevärd konjunk- turkänslighet. Tcxtilvarorna samt stenkol och koks svara sålunda tillsam- i mans för mer än en femtedel av hela importvärdet. I förbigående bör likväl framhållas, att stenkolsimporten är underkastad andra inflytanden av minst samma betydelse som den inre konjunkturen, nämligen exportutvecklingen inom pappersindustrierna, sockerproduktionens omfattning, arbetsstrider inom vissa viktiga avnämarindustrier och liknande omständigheter. I huvudsak okänslig för den allmänna konjunkturutvecklingen är däremot icke endast importen av vissa jordbruksförnödenheter utan även t. ex. kopparinförseln. När man bedömer importens priskänslighet, bör hållas i minnet, att Sveriges införsel äger en mycket jämn fördelning över ett stort antal varor, vilket min- skar betydelsen av enstaka produkters höga konjunkturkänslighet.

Exportens beroende av det inhemska konjunkturläget är i regel svagt. Där— till bidraga en rad omständigheter. Viktigast är, att den inhemska efter- frågan för de dominerande exportprodukternas vidkommande saknar egentligt » inflytande på utförselns omfattning; såväl för malm och trävaror som för pap- persmassa och papper motsvarar den inhemska förbrukningen en bråkdel * av produktionen. Då därtill kommer, att ifrågavarande industrier synas ka- rakteriserade av en tämligen hög utbudselasticitet, kunna fluktuationer i im- porten inom landet i regel mötas, utan att utförseln påverkas därav. För 'en del av nyssnämnda varor föreligger vidare en uppdelning av marknaden mellan i olika producenter, som ytterligare försvagar återverkningarna från den inhem- ' ska efterfrågan på exporten; i den mån vissa producenter äro helt orienterade mot utländska marknader och andra mot hemmamarknaden, beröres givetvis den förra gruppens verksamhet endast obetydligt av ändrade avsättningsför-

hållanden för den senare. —— De två jordbruksprodukter, som i större utsträck- ning exporteras — alltså smör och svinkött _— skilja sig i samtliga nu nämnda avseenden från industriprodukterna. F ör deras vidkommande har man därför att räkna med en relativt stark återverkan på exporten från eventuella konsum— tionsförändringar till följd av förskjutningar i det inhemska konjunkturläget; vid stigande inkomstnivå och ökad förbrukning bör utförseln av nämnda varor temporärt visa en tillbakagång. Åtminstone fläskexporten är dock under- kastad en långt betydelsefullare påverkan från utbudssidan; exporten utgör till en väsentlig del en avlastning av tillfälliga produktionsöverskott, och pro- duktionen visar starka fluktuationer under inflytande av räntabilitetsutsikter— na inom svinaveln.

Pris— och inkomstgestaltningen har ovan berörts endast med tanke på efter— frågeutvecklingen. Betydelse för handelsbalansen tillkommer den dock givet- vis även ur kostnadssynpunkt genom det inflytande, den kan utöva på kon- kurrensförmågan.

Om en isolerad konjunkturförbättring får en ogynnsam återverkan på de internationella betalningsförhållandena, så beror detta, som sagt, på dess in- flytande på pris- och inkomstnivån. Det är därför till slut givet, att utrymmet för konjunkturuppsving vidgas, när man, utan att därigenom försämra konjunk- turläget, kan genomföra åtgärder, ägnade att neutralisera nppsvingens åter- verkningar på inkomstsumma och priser. Den viktigaste anordningen av denna art är en direkt reduktion av löner och andra individuella inkomster. En på en stabilisering av inkomstsumman inriktad åtgärd blir onödig, om det monetära sparandet ökas, i samma mån som tillväxten av investeringarna vidgar kreditvolymen och ger ökade inkomster; neutraliseringen av tendensen till efterfrågeökning genom sparande är däremot av begränsat värde, om trycket på handelsbalansen beror på kostnadsgestaltningen. Även om penning- sparandet kvarstår oförändrat, kan sänkningen av de individuella inkomsterna i vissa fall göras överflödig genom handels-reglerande åtgärder, ägnade att bryta prisspridningen eller förebygga, att dennas resp. inkomstökningens åter— verkningar på utrikeshandeln få göra sig gällande. För att man skall ha läget ' fullständigt i sin hand, skulle tydligen krävas statligt utrikeshandelsmonopol. Verkan av tullar, exportpremier etc. är alltid mera oviss. Framställningen återkommer i ett senare sammanhang (Kap. IV) till en diskussion av här be- rörda spörsmål.

Vid sidan av ovan skildrade förhållanden av betydelse för kreditutrym- met för en självständig konjunkturutveckling stå vid fri valuta ytter! ligare några moment, som i detta sammanhang förtjäna att uppmärksammas, nämligen de som bestämma de social- och handelspolitiska gränserna för förskjutningen i det internationella värdet av landets mynt. Att ett isolerat konjunkturuppsving, i den mån det återverkar på betalningsbalansen, såsom tidigare framhållits, automatiskt bromsas resp. framtvingar en depressiv poli- tik, gäller nämligen endast under förutsättning, att myntets värde mätt med

hänsyn till dess köpkraft mot varor och tjänster på. den internationella mark- naden icke tillåtes nedgå under en viss gräns, en förutsättning som även vid fri valuta i stort sett måste vara uppfylld. En depreciering av valutan är en tänkbar utväg endast i vissa speciella lägen; att betrakta den som en resurs, vilken alltid står till buds, när en utvidgning av utrymmet för konjunktur— politiken framstår som önskvärd, kan icke ens vid fri valuta försvaras.

De gränser, inom vilka en fri valuta i särfall kan tillåtas fluktuera, äro, som redan antytts, dels handelspolitiska, dels socialpolitiska. Även under gynnsamma förhållanden är en depreciering en ur handelspolitisk synpunkt tveeggad åtgärd, i så måtto som den ökar kostnaderna för importvaror lika mycket som den förbättrar priset på exportvaror i inhemskt mynt räknat. Ofta torde emellertid exportörerna icke kunna taga ut valutavinsterna, och i så fall kommer tydligen en depreciering utöver en viss gräns att erhålla ett direkt depressivt inflytande; deprecieringen har m. a. o. då nått en punkt, vid vilken den icke längre vidgar utrymmet för konjunkturförbättringen utan tenderar att motverka denna. Finnes en akut risk för handelspolitiska repressalier, kan den marginal i växelkursen, vilken det är möjligt att utnyttja, vara mycket obe- tydlig. Socialpolitiskt begränsas valutadeprecieringen genom önskvärdheten att förhindra en kraftigare stegring av levnadskostnaderna. För den händelse deprecieringen skulle visa en stark återverkan på dessa, kan detta innebära, att man måste försöka erhålla en kompenserande nedpressning av vissa hemma— marknadspriser, vilken i flertalet fall måste återverka depressivt på syssel- sättningsgraden etc.

Under de år, som förflutit efter suspenderingen av kronans guldinlös- lighet i Sverige, har en icke obetydlig erfarenhet vunnits angående de faktorer, som i nyssnämnda avseende äro av vikt. Som emellertid den världsekonomiska situation, vilken utgjort bakgrunden för den svenska penningpolitiken, visat flera egendomliga särdrag, få erfarenheterna icke utan vidare generaliseras. Ehuru man kan visa, att en importprisstegring i ett flertal viktiga fall bör dämpas ned kraftigt, innan den når fram till levnadskostnaderna, bör det dock framhållas, att en så kraftig reduktion av kronans guldvärde som den, vilken förelegat under dessa är, icke hade kunnat undgå att pressa upp levnads- kostnaderna tämligen starkt och sålunda skulle ha nödvändiggjort depressiva motåtgärder, för den händelse icke guldprisnivån hela tiden varit vikande och dessutom viktiga importpriser fixerats i relation till likaledes i förhål- lande till guld deprecierade valutor. Förklaringen till att värdereduktionen i förhållande till guld kunnat förlöpa så gynnsamt, ligger sålunda däri, att guldets egna värdeförändringar berövat det dess värde som mått på kronans köpkraft mot varor och tjänster på den internationella marknaden. .

Till slut må än en gång erinras därom, att man utöver här skildrade förhål— landen har att räkna med vissa reala och interna faktorer, som begränsa ex- pansionsmöjligheterna. En behandling av dessa faktorer skulle föra för långt in i konjunkturteoretiska spörsmål för att kunna ifrågakomma i detta samman- hang. Vissa synpunkter på frågan ha framlagts i föregående kapitel. .

4—332877

Åtgärder nu

III.

Det närmaste målet för en arbetslöshetspolitiskt orienterad konjunktur-

mildmnde " politik är givetvis att mildra de konjunkturella nedgångsperiodernas styrka

konjunktur- fluktua- tioner-na.

och varaktighet, att in. a. o. förebygga en längre gående reduktion av syssel- sättningsgraden och skapa förutsättningar för en höjning därav så tidigt som möjligt. I den mån depressionen grundlägges under den föregående upp- svingstiden, bör den arbetslöshetslindrande konjunkturpolitiken om möjligt redan under denna inriktas på en omformning av den ekonomiska utveck- lingen, exempelvis genom en inskränkning i det allmännas investeringsverk- samhet. Trots att högkonjunkturens styrka därvid kan försvagas, vinnes en kraftigare ekonomisk utveckling på lång sikt, om depressionen i än högre grad mildras; i förbigående må påpekas, att man sålunda icke har rätt att identifiera varje förstärkning av en högkonjunktur med en förstärkning av den ekonomiska utvecklingen på lång sikt. För att en aktiv konjunkturpo- litik skall kunna genomföras under depressionen, kan det givetvis vara nöd- vändigt att vid sidan av antydda ekonomiskt-politiska åtgärder under hög- konjunkturen vidtaga också vissa tekniska förberedelser för den ekonomiska politiken under depressionen; exempel på förberedelser av den art, som här avses, utgör en långtidsplanering av de offentliga arbetena eller statlig fond- bildning. Vid en diskussion av de konjunkturpolitiska problemen har man alltså å ena sidan att pröva, vilken inriktning den ekonomiska politiken bör få under uppsvingsperioder, för att eventuellt hotande omslag skola bli så lindriga som möjligt, och vilka anstalter, som böra träffas för att förbereda en aktiv krispolitik. Å andra sidan bör undersökas, hur den ekouomiska politiken skall utformas under pågående depression, för att denna skall mildras.

En viss ledning vid besvarandet av nämnda spörsmål ger den föregående all- männa översikten över konjunkturproblemet. Av denna har framgått, att den för depressionsperioderna typiska nedgången i utnyttjandet av arbets- kraften och samhällets produktiva kapacitet i övrigt ytterst torde kunna återföras på vad man kan beteckna som en diskontinuitet i utvecklingen av produktionstekniken, efterfrågan etc. Till följd av denna ojämnhet ställas större krav på försörjningen med kapitalvaror vid den ena tidpunkten än vid den andra, vilket måste leda till att kapaciteten utnyttjas ojämnt inom de kapitalvaruproducerande näringsgrenarna. Det är under dessa förhållanden rim- ligt att antaga, att en jämnare utveckling skulle uppkomma, om det all- männa i så stor utsträckning som möjligt utförde sina anläggningsar— beten under perioder, då den strukturella diskontinuiteten i den eko— nomiska utvecklingen medför, att mindre anspråk än eljest ställas på pro— duktionen av kapitalvaror. Därigenom skulle tydligen ernås, att kra- ven på— kapitalvaruproduktionen under tiden för en forcerad utbyggnad 'av det samhälleliga realkapitalet skulle bli mindre och anspråken under den tid av relativ stabilisering av realkapitalets omfattning, som följer där-

efter, relativt större än eljest. Innebörden i här nämnda drag i konjunkturut- vecklingen har redan tidigare belysts genom en jämförelse med den ojämna belastning, som möter exempelvis inom kraftdistributionen under dygnets lopp, en ojämnhet som medför, att kraftverken, vilka måste utbyggas för spetsbe- lastning, under vissa timmar visa en avsevärd nedgång i kapacitetsutnyttjan- det. Om nu någon större avnämare organiserade sin förbrukning så, att han an- vände kraft vid de tidpunkter, då kapacitetsutnyttjandet normalt vore som lägst, skulle tydligen den för spetsbelastning nödvändiga utbyggnaden av det ' berörda kraftverket bli mindre än eljest. Minskningen i den nödvändiga utbygg- naden för spetsbelastning och det relativt ökade utnyttjandet under den döda delen av dygnet bidraga båda till en reduktion av den överkapacitet, kraft- verket visar vid de tider, då kraftförbrukningen är som minst. En likartad utjämning av utnyttjandet av de kapitalvaruproducerande industriernas kapa- citet kan tänkas vunnen vid en tidsförskjutning av det allmännas realkapital- bildning av nyss angiven art. Förskjutningen utövar en utjämnande verkan oberoende av det inflytande, den eventuellt kan komma att ha på den mone— tära utvecklingen och prisnivån. Det är dock givet, att dess betydelse icke kan bedömas utan att man tar hänsyn till dess inflytande även i sistnämnda avseenden.

Emellertid förklaras ju icke konjunkturväxlingarna, sådana de faktiskt * framträda, endast genom ojämnheten i den tekniska utvecklingen. Vid sidan därav möta närmast en del störningar, som återgå på produktionens tidskrä- vande natur och framträda som disproportioner exempelvis mellan kreditbe- hov och kreditdisposition eller mellan viss konsumtionsvaruproduktion och på densamma inriktad efterfrågan. I den mån man med stöd av erfarenheten kan räkna med att ett uppsving skall leda till relativa förskjutningar av an— givna slag, bör givetvis det allmännas handlande under högkonjunkturen in— riktas på att motverka den befarade disproportionen resp. under krisen inrik- tas på att häva denna. Därvid har man emellertid att tillse, att icke de åtgär- der, som företagas, äro olämpliga exempelvis ur de tidigare behandlade struk- turella synpunkterna.

Slutligen har konjunkturpolitiken att beakta en tredje grupp för konjunk- turutvecklingen grundläggande förhållanden, nämligen de drag i penning- och prissystemets sätt att fungera, som medföra, att investeringsökningar lika väl som investeringsreduktioner tendera att spridas från den punkt, på vilken de ursprungligen framträda, över hela. näringslivet. Även när det gäller des- sa förhållanden, måste ingripandena inriktas icke endast på att häva sprid— ningstendenserna under en depression utan även på att förebygga motsvarande företeelse under ett uppsving.

I alla här nämnda avseenden är anordningarnas effektivitet i hög grad beroende av kreditutrymmet för en isolerad konjunkturutveckling, och det kan därför bli nödvändigt att även träffa anstalter för en utvidgning av detta utrymme genom en avskärmning av hemmamarknaden.

Vilken grad av utjämning man kan hoppas nå genom ekonomiskt—politiska åtgärder, är eljest beroende på omfattningen av den del av näringslivet, över

vilken det allmänna direkt eller indirekt övar inflytande, och lämpligheten att i olika fall utnyttja denna maktställning.

Den plats, som i en aktiv konjunkturpolitik tillkommer de olika huvud— grenarna av den ekonomiska politiken alltså de offentliga arbetena, pen- ningpolitiken, lönepolitiken, finanspolitiken och handelspolitiken — framgår i viss mån redan av det sagda. Vid en arbetslöshetspolitisk bedömning blir en av de viktigaste synpunkterna på det allmännas realkapitalbildning, att konsekvenserna av den tekniska utvecklingens, i konjunkturerna speglade ojämnhet skola motverkas. Löneutvecklingens roll i konjunkturförloppet sam- manhänger nära med förhållandet mellan produktion och konsumtion inom oli- ka områden. De monetära komplikationerna i konjunkturgestaltningen ställa i första hand vissa problem för penningpolitiken, och handelspolitikens utform- ning blir av avgörande betydelse för utvecklingen av det internationella ut- rymmet. Finanspolitiken slutligen innefattas i det allmänna konjunkturpoli- tiska problemet på grund därav, att det allmännas realkapitalbildning, bespa- ringspolitik etc. erhåller växlande indirekta effekter alltefter de förändringar, de föranleda i finanspolitiskt hänseende. Detsamma gäller sättet att lösa de allmänna finanspolitiska frågor, vartill konjunkturerna och de motsatta rö- relser på inkomst— och utgiftssidan, som automatiskt förbindas med dessa, giva upphov oberoende av den förda politiken.

Det säger sig självt, att den korta översikt över de konjunkturpolitiska frå- gorna, vilken här lämnats, utgör en långt gående schematisering av pro- blemställningen. De skilda åtgärderna ha nämligen nästan undantagslöst betydande återverkningar i olika riktningar. Man kan därför icke genom- föra en viss anordning endast med tanke på de speciella förhållanden, som enligt ovan skisserade schema närmast motivera den, utan har att samman— smälta den .med ur andra synpunkter påkallade ingripanden till en helhet av största möjliga totalverkan. Det är sålunda icke möjligt att genomföra en tidsförskjutning av de offentliga arbetena utan att detta får åter- verkningar på den monetära utvecklingen. Denna i sin tur beror delvis på den allmänna löneutvecklingen, som återverkar på räntabilitetsbedömningen, kreditutnyttjandet etc. På likartat sätt påverka de offentliga arbetena själva med nödvändighet löneutvecklingen, och denna i sin tur är av betydelse för finanspolitiken o. s. v.

Slutligen tillkommer, att detta komplex av verkningar och återverknin- gar delvis får sitt innehåll bestämt av de speciella yttre betingelser, under vilka konjunkturpolitiken i de olika fallen genomföres. Dessa betingelser av organisatorisk och ekonomisk art ha i det föregående berörts endast flyktigt. Att i synnerhet de individuella reaktionerna, arbetarorganisationernas hand- lingssätt och likartade arbetsmarknadsförhållanden kunna bli avgörande för de arbetslöshetspolitiska åtgärdernas värde är dock givet. Frågan om möj- ligheterna att bekämpa konjunkturarbetslösheten, vilken eljest i högre grad än kanske någon annan del av arbetslöshetsproblemet är av ekonomiskt- teknisk natur, utmynnar därför även den. till slut i ett sociologiskt spörs- mål.

ANDRA AVDELNINGEN

' LÖNEPOLITIKEN S OCH DEN EKONOMISKA ; POLITIKENS ALLMÄNNA INFLYTANDE PÅ

SYSSELSÄTTNINGSGRADEN

KAP. III. Lönepolitiken.

I.

Omedelbart kan lönepolitiken av naturliga skäl endast inriktas på en reg- lering av de nominella lönesatserna. I regel gälla avgörandena vidare blott läget inom relativt begränsade områden. En viss enhetlighet i parternas ståndpunktstaganden och styrkeförhållanden på skilda delmarknader medför emellertid, att de partiella förskjutningarna i de nominella lönesatserna under olika perioder tendera att gå i samma riktning. Man erhåller därför ofta efter en längre eller kortare tids förlopp förändringar i lönesatserna i samma rikt- ning över större delen av arbetsmarknaden. Vid diskussionen av löneut- vecklingens inflytande på sysselsättningsgraden på längre sikt är det i regel berättigat att resonera om den återverkan, som förskjutningar i de nominella lönesatserna över hela marknaden erhålla. På kort sikt kan det vara mera realistiskt att diskutera betydelsen av partiella löneförändringar. Av vikt är likväl, att förhållandena på arbetsmarknaden under efterkrigstiden av olika skäl i allt högre grad tenderat att splittra lönesättningen (jfr Betänkande I); under denna period har löneutvecklingen inom industrien sålunda avsevärt av- vikit från löneutvecklingen inom jordbruk och skogsbruk samt vidare löne- satserna inom exempelvis exportnäringarna kommit att visa betydande avvi- kelser från lönesatserna inom vissa hemmamarknadsindustrier. Denna »löne- splittring» medför, att man numera i högre grad än tidigare måste beakta in- flytandet av partiella löneförändringar och icke ens på lång sikt alltid är be— rättigad att räkna med relativt enhetliga förskjutningar av de nominella löne— satserna över hela marknaden.

Att lönepolitiken direkt endast kan omfatta en reglering av de nominella lönesatserna inom olika delmarknader minskar möjligheterna att ge den en rationell utformning. För arbetarparten måste målet för lönepolitiken vara att tillförsäkra de berörda grupperna en så god försörjning som möjligt. För företagarna är det dominerande intresset vid lönesättningen att erhålla den kostnadsgestaltning, som vid en given teknik och givna avsättningsvillkor är gynnsammast för räntabiliteten. I intetdera avseendet är den nominella löne- utvecklingen ensam av vikt för företagare och arbetare ens inom de av löne— regleringen omedelbart berörda delmarknaderna. För arbetarnas vidkom-

Inledning.

mande måste hänsyn tagas dels till löneförändringens återverkan på sys- selsättningsgraden, dels till dess inflytande på levnadskostnaderna. För företagarna däremot är löneutvecklingens relation till förändringarna av öv- riga kostnader resp. av priset på produkterna det avgörande. I samma mån som lönerörelsen eller dess återverkningar eventuellt spridas och framträda även utanför det omedelbart berörda området, bliva även övriga arbetar- och företagargrupper intressenter. Om eventuellt en nominell löneförändring inom något område icke skulle förändra där rådande sysselsättningsgrad eller lev- nadskostnaderna för de inom området anställda men framkalla arbetslöshet på andra delmarknader, blir den sålunda lätt till nackdel för arbetarklassen i dess helhet, även om den skulle vara till fördel för de omedelbart berörda arbetarna. Den största svårigheten för lönepolitiken ligger däri, att de nomi— nella löneförändringarnas återverkningar på sysselsättningsgraden redan inom området för den ursprungliga löneförändringen och naturligtvis i än högre grad inom övriga områden ej sällan äro svårbestämda och att deras inflytande på levnadskostnadernas utveckling icke alltid kan göras till föremål för någon säker bedömning. När arbetslöshetssynpunkterna i 'lönetvister skju- tas åt sidan, är detta dock givetvis icke endast följden av svårigheten att be- döma löneförskjutningarnas återverkan på sysselsättningsgraden; det ger ofta säkert också uttryck åt en tendens att såsom lönepolitikens mål be- trakta en höjning av endast de sysselsatta arbetarnas levnadsstandard eller i varje fall att förbise återverkningarna på situationen utanför det omedelbart berörda området.

Diskussionen av lönepolitikens inflytande på sysselsättningsgraden ankny- tes lämpligen till den teoretiska översikt över bestämningsgrunderna för till- gången på arbetstillfällen, som lämnats i första kapitlet. Av denna översikt framgick, att den utsträckning, i vilken arbetskraften kommer till användning vid en given total efterfrågan på produkter i penningar räknat, bestämmes av den relativa knappheten på olika hjälpmedel av viss kvalitet samt av vissa prisers bundenhet. En sänkning av arbetslönen medför vid given totalefter- frågan dels en övergång till relativt arbetskrävande produktion, dels ökad användning av vissa i det tidigare kostnadsläget av kvalitetsskäl outnyttjade produktiva resurser, dels slutligen en förstärkning av realkapitalbildningen. Framställningen gav emellertid även vid handen, att den totala monetära ef- terfrågan kunde förskjutas dels oberoende av den utsträckning, i vilken arbets— kraften och övriga produktiva hjälpmedel utnyttjades, dels under inflytande av sysselsättningsgraden och de utgående nominallönerna; på grund av sitt in— flytande på den totala efterfrågan kan en viss löneförändring såväl förstärka som försvaga det inflytande på sysselsättningsgraden, som den utövar efter ovan angivna linjer. En ökning av den totala efterfrågan, som icke samman- faller med ökad tillgång på produktiva hjälpmedel, förbättrad produktions- teknik eller ökad export, kan icke tillgodoses annat än med stigande svårighet, vilket medför, att en expansion, som framkallas av en efterfrågeökning av här

ifrågavarande slag, förbindes med en relativ försämring av de individuella realinkomstema.

Framställningen av lönens roll vid bestämmandet av sysselsättningsgra- den i kap. I gick aldrig in på frågan om de förlopp, som utlösas av olika löneförändringar. För att en tillfredsställande bild av lönepolitikens arbets- löshetspolitiska roll skall erhållas, fordras emellertid en närmare undersök- ning därav. Eftersom de olika förskjutningar, som en löneförändring fram- kallar, i verkligheten stå i ömsesidig växelverkan och vävas samman till ett helt, erbjuder en diskussion av de faktiska förloppen stora svårigheter, efter I vilket schema den än disponeras. En relativt god överblick erhålles emeller— tid, om man först behandlar frågan om löneförändringars inflytande på nä- ? ringslivets expansionsgrad och därefter för sig diskuterar deras återverkan på

näringslivets inriktning ur produktionssynpunkt resp. med hänsyn till tekni- ken. Man bör dock hålla i minnet, att denna klyvning av problemet är berät- ' tigad endast ur framställningssynpunkt.

II.

De nominella löneförändringarnas återverkan på det totala produktionsresul- Lönepolitiken ' tatet och därmed indirekt på sysselsättningsgraden på längre sikt kan bestäm- lffåsfäåg_ mas genom en undersökning av deras återverkan på produktionsomfattning, ling, konjunk- realkapitalbildning etc. i olika konjunkturlägen; en dylik undersökning inne— tgzgeoålkåå bär, att man i anslutning till en konjunkturanalys varierar de förutsättningar, * som lades till grund för framställningen i första kapitlet med särskilt beak- , tande av den tid, olika där nämnda processer taga, och den växelverkan mel- lan olika förändringar, som till följd därav uppkommer. På en öppen mark— nad, alltså inom ett land med i huvudsak fria ekonomiska förbindelser med världsmarknaden, beror löneförändringars inflytande på dess ekonomiska ut- veckling i väsentlig grad på utvecklingen av de internationella betalningarna . och därmed på utrymmet för en kredit- och produktionsexpansion inom landet. & Avgörande är eljest alltid hur löneförändringarna påverka räntabiliteten och företagarnas bedömning därav. Till förebyggande av missförstånd bör erinras om att, såsom tidigare framhållits (s. 40), en förstärkning av högkonjunktu- rerna icke är liktydig med en förstärkning av långtidsutvecklingen, om man riskerar en skärpning av bakslagen; ur långtidssynpunkt kan t. o. ni. en broms- ning av högkonjunkturerna i vissa fall vara det gynnsammaste.

I ett tidigare sammanhang har en kort redogörelse lämnats för de förhål- landen, som bestämma de kreditpolitiska gränserna för en självständig kon— junkturutveckling inom ett enstaka land. En lönestegring tar i anspråk en större eller mindre del av kreditutrymmet genom att driva upp importen och pressa ned exporten. Återverkar lönestegringen därjämte på näringslivets räntabilitet, kan den bli av betydelse för kapitalrörelsernas styrka och rikt- ning, sä att den även på detta sätt begränsar kreditutrymmet. En höjning av lönenivån övar inflytande på importen därigenom, att den dels i regel för- bindes med en relativt ökad efterfrågan på utländska varor, vilka icke varit

eller äro föremål för inhemsk produktion, dels utlöser en ökad införsel även av varor, som äro föremål för inhemsk produktion, genom att minska konkur- renskraften hos de inhemska industrier, vilka varit eller till följd av lönesteg- ringen komma under utländsk konkurrens. På exporten erhålles en direkt återverkan genom minskningen av exportnäringarnas konkurrenskraft på de främmande marknaderna; på kort sikt kunna produktionsinskränkningar framtvingas inom bestående exportföretag, på lång sikt kan nedgången i ex- portnäringarnas räntabilitet framkalla en förskjutning av näringslivets in- riktning bort från export.

Det kan förefalla, som om man hade att göra med störningar endast på kort sikt, om löneutvecklingen på angivna vägar inkräktar så kraftigt på det givna kreditutrymmet, att centralbanken för att bevara balansen i de inter— nationella betalningarna utan uppgivande av växelkursens stabilitet tvingas till en expansionshämmande och depressionsskärpande kreditpolitik. Så är emellertid icke fallet. Antag att man genom en serie partiella löneförskjut- ningar erhåller en sådan ändring av den allmänna lönenivån, att betalnings- relationerna till utlandet i angiven mening allvarligt pressas. På grund av den relativa stelhet, som utmärker den allmänna lönesättningen, och valuta- relationernas regelmässiga och på lång sikt ofrånkomliga bundenhet kan denna situation komma att äga bestånd så länge, att återverkningarna fram- träda under olika delar av en konjunkturcykel och förskjuta den genomsnitt- liga arbetslöshetsnivån under denna. Under ett konjunkturuppsving tvingas centralbanken av en internationellt sett för hög lönenivå att i valutaskyd- (lande syfte föra en penningpolitik, som håller tillbaka den inhemska expan- sionen i relation till utvecklingen utom landet. Ett exempel på ett läge av denna art erbjuder efterkrigsutvecklingen i England, där emellertid orsaken till disproportionen mellan lönenivå och valuta var att söka icke i en upp- skruvning av de nominella lönesatserna vid oförändrade förutsättningar för pris- och inkomstnivån utan däri, att växelkursen återfördes till pari, innan nominallönerna efter efterkrigsinflationen pressats ned till en nivå, som var möjlig att förena med parikurs på pundet. Under en konjunkturdepression, där utgångsläget är en likartad disproportion mellan inkomstnivå och inter- nationella betalningar, tvingas centralbanken, om ett valutasammanbrott skall undvikas, lätt till en depressionsskärpande räntepolitik; man kan erinra om läget i Sverige och England år 1931, då utvecklingen medfört en dispropor- tion mellan inkomstnivån inom och utom länderna i fråga, som vid bibehållna valutarelationer sannolikt hade nödvändiggjort en starkt depressiv kreditpoli- tik från centralbankernas sida, även om icke de våldsamma kapitalrörelserna framtvungit detta.

I det föregående har orsaken till disproportionen mellan inkomstnivån och valutan tänkts vara en fortsatt och över hela marknaden utbredd höjning av lönenivån. Exemplen ha belyst ett par andra möjligheter till uppkomsten av situationer av behandlad art, nämligen en felaktig reglering av växelkur- serna efter en tid av snabba förskjutningar i pris- och valutaförhållandena resp. ett prisfall med internationell utbredning, som icke lett till en anpassning

av inkomst-, speciellt lönenivån. Även i dessa situationer framtvingas den de- pressiva kreditpolitiken av den allmänna lönenivåns relativa höjd. Situatio- ner likartade med de nämnda kunna emellertid framkallas också genom åter- verkningarna av partiella löneförändringar med särskilt stark inverkan på ex- portens omfattning etc.

På samma sätt som en lönestegring av sådan art, att de internationella be- talningarna pressas, kan framkalla en hämning av den allmänna ekonomiska utvecklingen, kan givetvis en lönesänkning i åtskilliga lägen möjliggöra en så expansiv kreditpolitik, att investeringarna och produktionen tillväxa snabbare än som eljest skulle ha blivit fallet. Man bör dock observera, att det alltid existerar ett större eller mindre indifferensområde för lönerörelserna, inom vilket förändringar sakna sådan betydelse" för gestaltningen av de inter- nationella betalningarna, att man har anledning att uppmärksamma deras in- flytande på kreditgivningen och produktionens utveckling. Det är sålunda givet, att en lönesänkning är av vikt i ett tillstånd, då lönenivåns inflytande på de internationella betalningarna framtvingar en restriktiv kreditpolitik, medan däremot en lönesänkning, som genomföres med utgångspunkt från ett löneläge, vilket icke utövar något som helst tryck på kreditpolitiken, är indif- ferent ur här diskuterade synpunkt.

I det föregående har löneförändringarnas inflytande på den internationella betalningssituationen berörts endast med hänsyn till läget på varumarknader- na. Såsom antytts, äro de emellertid av vikt även för kapitalbalansen, eme- dan de genom sitt inflytande på konjunkturutveckling och konjunkturbedöm— ning kunna komma att påverka den internationella kreditgivningens omfatt- ning och riktning. Löneförändringarnas inflytande på räntabiliteten är emeller- tid främst av vikt som självständig bestämningsgrund för näringslivets pro- gressivitet under konjunkturuppsving och nedgångstider.

Inledningsvis framhölls, att löneförändringarna öva inflytande på närings- livets expansionsgrad dels genom sin återverkan på de internationella betal- ningarna och därmed på den inhemska kreditpolitiken, dels i sin egenskap av förskjutningar i företagens kostnads- och intäktsposter, som äro ägnade att modifiera företagarnas räntabilitetsförväntningar. För att belysa löneföränd— ringarnas roll i sistnämnda hänseende synes det lämpligt att diskutera läget på en sluten marknad, där förhållandena framstå som relativt okomplicerade och hänsyn i varje fall icke behöver tagas till de speciella reaktioner av tidi- gare behandlad art, som konjunkturutvecklingen kan komma att Visa till följd av löneförändringarnas återverkan på den internationella betalningssituatio- nen. Frågeställningen blir klarast, om man utgår ifrån ett fall, där förskjut- ningen i företagarnas löneutbetalningar icke återgår på en förändring i de nominella lönesatserna utan betingas av ökad produktionsomfattning, vilken kan baseras på nytillkommande produktiva hjälpmedel; i här ifrågavarande avseenden blir emellertid resultatet detsamma, om expansionen endast kan ske med hjälp av resurser, vilkas kvalitet medfört, att de tidigare legat oanvända såsom oräntabla.

Antag exempelvis att en företagare inom kapitalvaruproduktionen ökar an- talet anställda och löneutbetalningarna i hopp om att en förbättring av aVSätt— ningsmöjligheterna i en snar framtid skall tillåta honom att avyttra den ökade produktionen. Ökningen av företagarens _ och under i övrigt oförändrade om- ständigheter därmed även av den allmänna -— efterfrågan på arbetskraft blir tydligen bestående endast under förutsättning att den faktiska avsättnings- utvecklingen kommer att motsvara de förväntningar, som utlöst efterfrågeför- skjutningen; orsaken till att förväntningarna infrias behöver dock givetvis icke vara den, med vilken företagaren räknat. Företagarens ökade utbetal- ningar höja under i övrigt oförändrade omständigheter den totala lönesum- man och kunna därigenom utlösa en ökning i efterfrågan på konsumtionsvaror. Skulle en dylik efterfrågeökning komma till stånd och skulle vidare företagar- na i konsumtionsskiktet därav föranledas att öka sin efterfrågan på kapital- varor etc., kunna de ökade utbetalningarna från den företagare, som ursprung- ligen utvidgat sin produktion, på detta sätt komma att själva skapa förutsätt- ningarna för produktionsökningens avsättning. Förutsättningen för att före- tagarens åtgärd att öka produktionen ensam skall förslå att skapa ett under- lag för avsättningen av produkttillskottet är i första rummet, att den köp- kraft, han med hjälp av ny kredit sätter i omlopp genom sina kostnadsutbe- talningar, verkligen kommer till uttryck i Ökad efterfrågan. Vidare förut- sättes, att avsättningsförbättringen i konsumtionsskiktet fortplantas bakåt och når fram till den företagare, som vidtagit den ursprungliga produktions- förändringen, samt att denne företagare håller ut med produktionsökningen. tills detta inträffat, och i avvaktan på avsättningsförbättringen låter sin la- gerhållning växa. Ju längre avsättningsförbättringen dröjer, ju högre blir tydligen företagarens skuldsättning, en skuldsättning vilken emellertid täckes av de proportionellt ökade lagren. Påtagligen äro här skisserade förutsätt- ningar för att en produktionsutvidgning skall modifiera det ekonomiska läget på ett sådant sätt, att den icke behöver avbrytas, mycket obetydliga i de fall, då produktionsutvidgningen, såsom här antagits, sker inom ett enda företag. Ju större det av utvidgningen direkt berörda området är, desto större är också sannolikheten för att den skall kunna fullföljas.

Det kan förefalla verklighetsfrämmande att diskutera, under vilka förhål- landen en produktionsutvidgning, vilken icke föregås av en efterfrågeökning, kan leda till en dylik genom sitt inflytande på den ekonomiska utvecklingen; det naturliga förefaller att vara, att efterfrågeökningen är det primära och produktionsökningen det sekundära. Såsom expansionerna inom näringslivet under uppsvingstider faktiskt komma till stånd och utvecklas, är emellertid det här tillämpade betraktelsesättet det mera realistiska; företagarna avvakta icke framträdandet av efterfrågeförskjutningar utan måste, i förhoppning om ökad avsättning, utvidga produktionen och komma, om detta sker i tillräcklig omfattning och om förutsättningarna i övrigt äro gynnsamma, att ge upphov till efterfrågetillskott, som göra produktionsutvidgningen motiverad.

Tänkes produktionen fullständigt integrerad, så att inga friktioner kunna uppstå genom det sätt, på vilket en förändring föres vidare

från företagare till företagare, man tänker sig enklast saken så, att hela näringslivet inom något land är sammanslutet till ett enda företag — kan situationen vid en produktionsökning med ianspråktagande av nytillkomna produktiva resurser karakteriseras som en förskjutning av den totala efter- frågan på produktiva hjälpmedel förankrad i ändrade framtidsförväntningar, vilka automatiskt uppfyllas genom utvidgningen. Denna förskjutning är där- för, så länge intet nytt moment tillstöter, att betrakta såsom definitiv. Detta enkla sätt att se saken håller icke streck i verkligheten, där varje förskjut— ning i den totala efterfrågan på produktiva hjälpmedel, såsom i exemplet ovan, först framträder som en förändring i efterfrågan från någon eller några företagares sida. En dylik förskjutning kan äga bestånd, endast om den vi- dare utvecklingen gestaltar sig så, att dessa företagares ökade efterfrågan genom förmedling av i andra hand ökad efterfrågan på deras produkter från övriga företagares sida förankras i ökad konsumtion, på samma sätt som automatiskt sker i en fullständigt integrerad produktion. Man kan uttrycka saken så, att det anförda visat, att en uppgång i efterfrågan på arbetskraft från enstaka företagares sida visserligen omedelbart representerar ett tillskott till den totala efterfrågan på arbetskraft men kan äga bestånd, endast om den på angivet sätt genomtränger produktionen, så att den blir av generell karak- tär och framträder i alla de successiva produktionsleden.

Övergår man mot bakgrunden av det anförda till frågan om återverk- ningarna av en nominell löneförändring vid oförändrade bestämningsgrunder för inkomsten och dess fördelning —— det förtjänar att understrykas, att detta innebär, att man bortser bl. a. från möjligheten av ändrad produktionsteknik till följd av löneförändringen — kan följande allmänna karakteristik av fråge- ställningen givas. Ökas löneutbetalningarna för någon företagargrupp på grund av en höjning av de nominella lönesatserna, som icke åtföljes av en pro- portionell eller större begränsning av sysselsättningsgraden, betyder detta, i likhet med vad som gäller vid en ökning av löneutbetalningarna genom en ut- vidgning av produktionen, att företagarnas efterfrågan på arbetskraft i pen- ningar räknat förskjutes. Förskjutningen representerar givetvis även i detta fall ett tillskott till den totala efterfrågan på arbetskraft, vilket måste ha till förutsättning en förändring i företagarnas inkomstförväntningar och kan äga bestånd, endast om dessa uppfyllas. Detta sker, för den händelse efterfråge- förskjutningen på ovan skildrat sätt genomtränger hela produktionssystemet.

Ehuru vissa upprepningar icke kunna undvikas, torde situationen behöva karakteriseras något utförligare. Ett fasthållande vid den gamla sysselsätt- ningsgraden blir möjligt för företagarna endast genom ianspråktagande av ny kredit och kan ske utan bestående förlust, blott för den händelse de ökade utbetalningarna skulle erhålla återverkningar på priser, avsättning etc., som öka de av löneförändringen omedelbart berörda företagarnas intäkter med samma belopp, varmed deras utbetalningar stigit. Vore produktionen full- ständigt integrerad eller med andra ord samordnad till ett enda företag, skulle tydligen varje ökning av utbetalningarna komma att motsvaras av en lika stor ökning av intäkterna, för den händelse icke penningsparandet förändrades.

Eftersom ökningen av utbetalningarna i detta fall icke betingas av en upp- gång i produktionens omfattning utan endast av en höjning av de nominella lönesatserna, kommer att mot den ökade monetära efterfrågan (alltså ur före- tagarnas synpunkt sett de ökade intäkterna) stå ett oförändrat varuutbud. Konsumtionsvarupriserna komma därför att stiga. Arbetarklassens varuför- sörjning ökas likväl på övriga inkomsttagares bekostnad. Denna situation kan äga bestånd, endast om man, såsom här antagits vara fallet, saknar möjlig— heter att ersätta arbetskraften med andra produktiva hjälpmedel och så länge icke tillgången på andra produktiva hjälpmedel minskats till följd av reduk- tionen av den till dem utgående ersättningen. .

Ar produktionen icke integrerad, uppstår samma anpassningsproblem som vid en produktionsutvidgning i ett tidigare produktionsled; för att stegringen av de nominella lönesatserna på en enstaka punkt skall kunna genomföras utan förlust för företagarna kräves, att den medför en efterfrågeökning i kon- sumtionsskiktet, som fortplantas bakåt till utgångspunkten genom företagar- nas successiva reaktioner. Skulle en dylik anpassning icke komma till stånd, tvingas företagarna till driftsinskränkningar. I detta fall, lika väl som om företagarna omedelbart minska sysselsättningen i anledning av lönestegringen, kan arbetarklassens nominella inkomstsumma kvarstå oförändrad eller t. o. m. minskas. För en stegring av klassens realinkomster skulle därför i detta fall fordras, att konsumtionspriserna sjunka. Sannolikheten talar emellertid för att de pressas upp genom en begränsning av varuutbudet, framkallad av pro- duktionsinskränkningarna.

Om höjningen av de nominella lönesatserna inom något område icke omedel- bart leder till en produktionsinskränkning, betyder detta alltså under i övrigt oförändrade omständigheter en förskjutning av den totala efterfrågan på ar- betskraft, vilken, i likhet med en efterfrågeförskjutning som kommer till ut- tryck i en produktionsutvidgning på någon punkt inom näringslivet, måste genomtränga hela produktionssystemet och förankras i konsumtionsskiktet för att kunna äga bestånd. Även i händelse av en dylik förankring föreligger givetvis balans på arbetsmarknaden, endast om man, som här antagits, saknar möjlighet att ersätta arbetskraften med andra produktiva hjälpmedel och där- jälälte förutsättningarna för inkomstfördelningen i övrigt kvarstå oföränd- ra e. ' De produktionsinskränkningar, som komma till stånd, om företagarna ha att räkna med ökade löneutbetalningar men ej hoppas på eller erhålla i mot- svarande grad höjda intäkter, måste huvudsakligen taga formen av ett ned- läggande av de företag, där intäkterna ej längre väntas lämna något överskott över de rörliga kostnaderna. Detta betyder, att de sämst ställda företagarnas reaktion blir avgörande för anpassningsförloppet. Successivt kan en produk- tionsbegränsning komma till stånd även genom en minskning av investeringar- na. Jämförlig med en produktionsbegränsning är i detta sammanhang över- gången till mindre arbetskrävande produktionsteknik.

Riskerna för att en arbetslönestegring skall leda till arbetslöshet, grunda sig i första hand därpå, att de direkt berörda företagarna omedelbart kunna reagera med en produktionsinskränkning. Såsom av det anförda framgått, återgå de dock därjämte på osäkerheten av att det överförande av efterfråge- förändringar från företagare till företagare kommer till stånd, som är förut- sättning för att intäkterna för samtliga företagare efter lönestegringen skola balansera varandra lika väl som före densamma. De direkt berörda företa-

garnas reaktion, lika väl som etablerandet av balans mellan de olika före- tagarna, beror i hög grad på den allmänna uppfattningen om utvecklings— tendenserna på marknaden. Ju gynnsammare avsättningsmöjligheterna bedö- mas, desto sannolikare är det, att företagarna icke omedelbart reagera mot lönestegringen med produktionsinskränkningar, och desto snabbare bör en efter.- frågeförbättring i konsumtionsskiktet kunna fortplantas bakåt genom produk- tionssystemet. Anses utvecklingstendenserna ogynnsamma, riskerar man dels omedelbara produktionsbegränsningar, dels att en intäktsökning i något senare skikt icke föranleder företagarna till ökad efterfrågan på produkter från tidigare skikt utan i stället att det överskott, företagarna erhålla, går till kreditavveckling eller sparande i syfte att stärka likviditeten. Utan att man går närmare in på de omfattande, endast föga utredda teoretiska spörsmål, vilka här tangeras, kan man konstatera, att löneförändringarnas inflytande i berörda avseenden bestämmes av 1) deras lokalisering, 2) tidsföljden mellan de förskjutningar, vartill de ge upphov, och den snabbhet, varmed dessa kom- ma till stånd, samt 3) företagarnas framtidsförväntningar.

Bedömas möjligheterna att under olika konjunkturskeden genomföra en no- minell lönestegring på ett sådant sätt, att den icke leder till ökad arbetslöshet, kunna mot bakgrunden av det anförda följande allmänna slutsatser dragas. Om en lönestegring genomdrives inom kapitalvaruskiktet under loppet av ett allmänt konjunkturuppsving, har man anledning antaga, att de ome- delbart berörda företagarna bedöma läget så gynnsamt, att de endast ogärna skrida till produktionsinskränkningar. Vidare synes det möjligt, att en av— sättningsförbättring i konsumtionsskiktet då återverkar på de berörda före- tagarnas investeringar, inköp av kapitalvaror etc., så att man kan påräkna, att kapitalvaruproducenternas ökade utlägg efter tidigare behandlade linjer indirekt skapa ett underlag för ökad avsättning. Det synes sålunda i denna konjunktursituation möjligt att erhålla både den första efterfrågeförskjutning, som förhindrar, att lönestegringen får en omedelbar arbetslöshetsverkan, och den förankring av förskjutningen i övriga skikt, som är nödvändig, för att den skall kunna bli bestående. Under en lågkonjunktur är läget det motsatta. Sannolikheten är då stor, att en lönestegring omedelbart leder till minskad sysselsättning genom driftsinskränkningar; efterfrågan på arbetskraft är m. a. 0. då relativt priskänslig. Skulle sysselsättningsgraden icke påverkas utan lönestegringen medföra en omedelbar höjning av inkomstsumman, vil- ken ökar intäkterna i konsumtionsskiktet, finnes åter en betydande risk för att denna intäktsökning går till förlustlikvidering och icke utlöser någon ef- terfrågan på kapitalvaror etc. från konsumtionsvaruproducenternas sida. De av lönestegringen omedelbart berörda producenterna kompenseras alltså icke för sina ökade utbetalningar genom stegrad efterfrågan på produkterna. Man måste därför räkna med ett bakslag; den omedelbara förskjutning i företagar- nas efterfrågan, som kommer till uttryck i en efter lönestegringen till en början oförändrad sysselsättningsgrad, genomtränger m. a. o. icke produktionens olika skikt på det sätt som fordras, för att den skall kunna äga bestånd.

Det anförda ger även ledning vid besvarandet av frågan, huru löneförändrin— ” gar påverka konjunkturförloppet inom en sluten marknad, där man kan bort- ; se från löneförändringarnas återverkan på kreditpolitiken. Under förutsättning * att en lönestegring icke leder till en omedelbar begränsning av sysselsättnings- graden utan i stället till en ökning av efterfrågan på arbetskraft, vars bestånd är beroende på om framtidsförväntningarna infrias, och om vidare denna ef- terfrågeförskjutning i en i övrigt oförändrad situation verkligen genomträn— ger de olika produktionsleden, påverkas räntabiliteten inom den omedel- bart berörda produktionskedjan överhuvud icke av löneförändringarna; på samtliga punkter förskjutes intäkternas och utbetalningarnas nominella storlek lika mycket. I så måtto representerar utvecklingen ett indifferensfall. Endast undantagsvis kan man emellertid påräkna, att konjunktursituationen på detta sätt lämnas oberörd. I regel inträder med all säkerhet en förskjut- ning i positiv eller negativ riktning. Det skulle föra för långt att här när— mare utreda de olika alternativen, och det är också ur praktiska synpunkter tillräckligt att summera de slutsatser, vartill en mera ingående analys leder fram. Under ett konjunkturuppsving i full gång, då företagarpolitiken är expansivt inriktad, kan man, som redan framhållits, räkna med att kostnads- ökningen för de av lönestegringen omedelbart berörda företagarna icke föran- leder dem till driftsinskränkningar utan att de i avvaktan på gynnsammare avsättningsförhållanden acceptera tillfälliga förluster eller — om de höjt pro— duktpriserna och i anledning därav få vidkännas minskad avsättning en tillfälligt ökad lagerhållning. I det ena fallet såväl som i det andra inträder under i övrigt oförändrade omständigheter en ökning av köpkraften, som kan väntas komma till uttryck i stegrad efterfrågan på konsumtionsvaror. Ut- vecklingen kan fortgå, tills den förskjutning i efterfrågan på arbetskraft, som framträtt hos de av lönestegringen omedelbart berörda företagarna, genom- trängt de olika produktionsskikten, så att den blir bestående utan ytterligare förluster eller ytterligare stegrad lagerhållning. När så skett, föreligga emel- lertid utbredda efterfrågestegringar med återverkan i konjunkturstimulerande riktning; förklaringen därtill ligger i att de omedelbart berörda företagarnas politik, när de bibehålla sysselsättningen oförändrad och ta förlusterna resp. tillåta lagerökningen att växa, är likvärdig med en stegring av investeringarna över sparandet. Lönehöjningen kan på detta sätt medföra en förstärkning av uppsvinget. Resultatet är strängt bundet vid förutsättningen, att lönesteg- ringen genomföres i en sådan konjunktursituation, att den icke utlöser en ome- delbar nedgång i sysselsättningsgraden utan att de omedelbart berörda före- tagarnas efterfrågan på arbetskraft är i hög grad oelastisk och förblir sådan under tillräcklig tid. Detta torde, såsom i exemplet antytts, gälla under en begränsad del av en högkonjunktur, och även då torde man icke böra räkna med mera än att lönestegringen i varje fall icke verkar hämmande. Efter- frågan på arbetskraft är med all säkerhet starkt elastisk åtminstone tiden omedelbart före krisen och under de tidigare delarna av en depression. Man har sannolikt att räkna med en ur här anlagda synpunkter alltför stark elasti- citet även under början av ett konjunkturuppsving.

Beträffande återverkan av lönesänkningar på den konjunkturella expansions- graden gäller i huvudsak motsatsen till det ovan anförda. En lönereduktion medför omedelbart en kostnadsminskning, ägnad att hålla produktionen på en relativt högre nivå. Leder den på detta sätt till en relativ höjning av sysselsätt— ningsgraden, utlöses ingen minskning i efterfrågan för konsumtionsändamål; inkomstsumman kan ju i så fall, trots lönereduktionen, bibehållas vid sin gam- la omfattning. Lämnas däremot sysselsättningsgraden oförändrad, kan en relativ minskning i efterfrågan på konsumtionsvaror komma till stånd, som verkar depressivt. I alla dessa avseenden är sålunda utvecklingen efter en lönesänkning motsatt den som möter efter en lönestegring. Den omedelbara verkan går i expansionsfrämjande riktning, men inträder icke denna verkan, utlöses en depressiv effekt. Prövar man med ledning härav det inflytande på konjunkturläget, som en lönesänkning under olika konjunkturskeden kan väntas erhålla, framstår det som sannolikt, att dess omedelbart stimulerande verkan närmast gör sig gällande vid de tidpunkter, då tendenser till uppsving framträda men framtidsförväntningarna äro vacklande. I ett läge av denna karaktär kan en lönereduktion vara tillräcklig för att fälla utslag till förmån för expansionstendenserna. Om så blir fallet, kan man bortse från risken, att lönesänkningen begränsar efterfrågan på konsumtionsvaror; dess verkan i denna riktning neutraliseras av den omedelbart ökade sysselsättningen. Ge- nbmföres åter lönereduktionen under en depression i full gång, uteblir med all sannolikhet dess omedelbart stimulerande verkan. I så fall skärper den pris- fallet och avsättningsförsämringen samt därmed också depressionen. Under ett utvecklat konjunkturuppsving torde lönereduktioner icke spela någon nämn- värd roll för expansionsgraden; de kunna knappast väntas direkt leda till en produktionsutvidgning och deras produktprisreducerande effekt undanskym- ines av de konjunkturbestämda prisfluktuationerna.

Sammanfattande kan alltså beträffande löneutvecklingens betydelse för konjunkturförloppet sägas, att lönestegringar böra koncentreras till fullt ut- vecklade konjunkturuppsving, för att någon expansionshämmande effekt icke skall behöva befaras, och att å andra sidan lönereduktioner böra genomföras under den senare delen av depressionen och under början av ett allmänt upp— sving, då räntabilitetsförväntningarna undergå en förskjutning i gynnsam riktning, om man skall ha större säkerhet om en expansionsfrämjande verkan. Lönereduktionerna kunna vid nämnda tidpunkt. tänkas både påskynda och förstärka återhämtningen ur depressionstillståndet. Det bör understrykas, att detta resultat är bundet vid flera viktiga förutsättningar. Sålunda gäller det endast en sluten marknad; på en öppen marknad återverkar lönehöjden, såsom tidigare framhållits, även på andra sätt på näringslivets expansionsmöjlig- heter. Vidare har intet avseende fästs'därvid, att löneutvecklingen även ge- nom sitt inflytande på valet av produktionsteknik och därmed jämförliga be- . stämningsgrunder för inkomstfördelningen kan påverka konjunkturgestaltnin- .gen.. Om lönestegringar exempelvis» framtvinga en stark mekanisering under ett konjunkturuppsving, är det tänkbart, att den vid krisen framträdande över- kapitaliseringen blir mera betydande och avvecklingstiden därför längre än 5—332877

Löne- politiken och den tekniska utvecklingen.

eljest. Detta resultat inträder oberoende av löneutvecklingens inverkan på. företagarnas framtidsförväntningar men kan tydligen vara av stor vikt för bedömandet av näringslivets genomsnittliga expansion. Även andra möjlighe— ter än denna och de ovan behandlade finnas, att löneutvecklingen genom sitt inflytande på den relativa kapitalbildningen modifierar konjunkturförloppet; av betydelse är i detta sammanhang icke minst den punkt i det ekonomiska systemet, på vilken löneförändringen genomföres. Dessa möjligheter rubba likväl ej de här framställda grundläggande sammanhangen.

Vid tillämpningen av ovan angivna resultat har man emellertid att beakta, att löneutvecklingen i praktiken knappast äger någon central betydelse som bestämningsgrund för konjunkturförloppet. I allmänhet komma andra fak- torer än den nominella lönenivåns förskjutningar att fälla utslaget. På längre sikt kan trots detta lönenivåns förändringar komma att på ett avgörande sätt påverka utvecklingen av produktionens omfattning och därmed av sysselsätt— ningsgraden. I de flesta konjunkturlägen gäller, att lönestegringar, om de icke äro indifferenta, begränsa expansionshastigheten. Inriktas lönepolitiken kon- sekvent på en höjning av lönesatserna, bör den därför tendera att på lång sikt hämma den ekonomiska utvecklingen. I den mån en mera återhållsam eller på löneeftergifter inriktad politik icke är indifferent, gäller givetvis motsat- sen för dess vidkommande. Såsom ovan visats, kunna dock i vissa situationer temporära avvikelser från här angivna allmänna tendenser tänkas framträda; i början av en depression kan sålunda en lönesänkning tänkas försämra läget och under en utbildad högkonjunktur kan en lönestegring förstärka expansio— nen, en inverkan som dock av tidigare angivna skäl (5. 40) icke utan vidare får betraktas såsom på längre sikt gynnsam.

III.

Som kommittén i Betänkande I framhållit, har man anledning antaga, att rationaliseringen under nedgångsperioder företrädesvis kommer till uttryck i åtgärder, ägnade att medföra ett bättre utnyttjande av material, tid och arbetskraft. Man försöker exempelvis genomföra s. k. rationell arbets- ledning. Dylika åtgärder kunna i allmänhet antagas medföra en minskad efterfrågan på såväl kapital som arbete men måste likväl i åtskilliga fall komma att gå ut företrädesvis över arbetskraften. I synnerhet om de relativa arbetskostnaderna äro betydande, kan man vänta sig, att företagarna skola eftersträva besparingar genom en rationellare arbetsfördelning förbunden med en begränsning av arbetarstammen. Även på detta stadium av utvecklingen kunna alltså arbetskostnaderna verka arbetslöshetsskapande genom sitt in- flytande på den relativa efterfrågan på arbetskraft. Av än större betydelse blir emellertid deras återverkan i denna riktning under högkonjunkturen, då rationaliseringen går hand i hand med ett utbyggande av produktionsappara- ten och därför i stor utsträckning kan få karaktären av ett införande av ny maskinell utrustning, ägnad att minska det relativa behovet av arbetskraft.

Om man antar, att en rationalisering i något fall inträffar vid konstant till- gång på realkapital och utan att några förskjutningar i den monetära efter- frågans totalomfattning utlösas de närmare betingelserna för att den mone- tära efterfrågan i ett fall av här behandlad art skall kvarstå oförändrad kun- na lämnas åsido; de stå i visst motsatsförhållande till förutsättningarna för diskussionen i föregående avdelning av kapitlet samt antages vidare, att rationaliseringen består däri, att man med den gamla kapitalutrustningen men minskat antal arbetare kan tillverka samma produktmängd som tidigare, är det lätt att visa, att slutresultatet efter smärre förskjutningar i produk- tions- och efterfrågeinriktningen måste bli en viss bestående arbetslöshet, som vid bundna löner kan hävas endast genom en ökning av tillgången på real- kapital. Skulle denna arbetslöshet medföra, att arbetarna i viss utsträckning acceptera arbete till lägre löner, är det givet, att den arbetskraft, som ute— stängts genom rationaliseringen, kan komma att sysselsättas även i samarbete med produktiva resurser, vilka vid den förut gällande högre lönenivån av kvalitetsskäl icke kunnat utnyttjas utan förlust. Möjligheten att på detta sätt taga i anspråk redan existerande realkapital är tydligen i viss män att jämställa därmed, att man erhåller en ökad tillgång på realkapital. Ur löne— politisk synpunkt är likväl skillnaden väsentlig, emedan man i sist behand- lade fall får kompensation av arbetslösheten, endast för den händelse de an— ställdas genomsnittliga inkomster sänkas, medan man vid en ökning av real- kapitalbildningen kan neutralisera arbetslösheten utan löneförändring.

För den händelse realkapitalbildningen icke skulle stegras och den genom- snittliga lönen icke sänkes, så att det blir möjligt att produktivt utnyttja re— dan existerande realkapital, kommer tydligen nationalinkomsten att ökas ge- nom höjningen av produktiviteten hos de efter rationaliseringen utnyttjade produktiva resurserna men samtidigt också att minskas till följd av att en del av arbetskraften definitivt lämnas outnyttjad. Huruvida den ena eller andra förskjutningen överväger och i vilken riktning nationalinkomsten sålunda ut— vecklas, är omöjligt att generellt avgöra. Resonemanget visar likväl, att man icke med säkerhet kan räkna med en uppgång i nationalinkomsten, om icke realkapitalbildningen ökas samtidigt med förskjutningen i produktions— tekniken eller genomsnittslönen sänkes, så att existerande men för tillfället outnyttjade kapitaltillgångar med fördel kunna tagas i bruk. En konsekvens därav är, att man icke, såsom stundom skett, kan anse den med rationalise- ringen eventuellt förbundna förbättringen av nationalinkomsten som en primär och tillräcklig grund till kompensation av rationaliseringsarbetslösheten. Den ökning av nationalinkomsten, som på angivna vägar kan uppkomma, bidrar sekundärt till kompensationen genom att underlätta realkapitalbildningen.

Försämringen i arbetskraftens ställning kan i praktiken i regel väntas bli en övergångsföreteelse, emedan realkapitalbildningen och försörjningsmöjlighe- terna i ett progressivt samhälle äro stadda i tillväxt icke minst till följd av de ständigt fortgående förbättringarna av produktionstekniken. Avgörande för rationaliseringens inflytande på arbetslön och arbetslöshet blir därför den takt, i vilken teknikförändringarna ske, jämförd med den hastighet, varmed

realkapitalbildningen ökas», resp. den snabbhet,'varmed en höjning av national- inkomsten utnyttjas för en höjning av arbetslönenivån.

Om man i början av en högkonjunktur erhåller en kraftig lönestegring, sy- nes det sannolikt, att denna förbindes med en betydande förskjutning av produktionstekniken över i relativt kapitalkrävande riktning. Om än denna förskjutning till en väsentlig del neutraliseras av den för högkonjunkturen typiska kreditexpansionen, kan den likväl antagas kvarlämna en okompenserad arbetslöshet, som håller uppe arbetslöshetsnivån under hela uppsvingstiden och skapar ett ogynnsamt utgångsläge vid ett eventuellt omslag i konjunkturerna. I stor utsträckning kan den av en lönestegring utlösta mekaniseringen under ett konjunkturuppsving förmodas ha karaktären av ett utnyttjande av redan föreliggande tekniska landvinningar, vilka skulle varit genomslagskraftiga även med en annan löneutveckling men till följd av lönestegringen genomföras snabbare och över ett större område, än som eljest skulle ha blivit fallet; före- tagarna eftersträva nämligen sannolikt att göra sig såvitt möjligt oberoende av den fortsatta uppgång'i arbetskostnaderna, med vilken de till följd av de lönepolitiska tendenserna anse sig böra räkna. Man kan dock utgå från att mekaniseringen i åtskilliga fall har karaktären av en anpassning efter den relativt höga lönenivån och sålunda icke skulle visat sig genomslagskraf- tig vid en annan löneutveckling. Medan mekaniseringen i det förra fallet är att betrakta som produktionsprocessens successiva utnyttjande av nya uppfin- ningar och tekniska rön, har man i det senare fallet att göra med förskjutnin- gar i det relativa utnyttjandet av olika produktiva hjälpmedel, som framstå som motiverade ur räntabilitetssynpunkt uteslutande till följd av den ändrade kostnadssituationen. I båda fallen kan dock lönepolitiken få ett avgörande in— flytande på den takt, i vilken teknikförändringarna genomföras.

Kompensationsmöjligheterna för den under ett konjunkturuppsving förelig- gande rationaliseringsarbetslösheten äro relativt goda till följd av att högkon- junkturer bruka förbindas med en kreditexpansion, som går hand i hand med en starkt ökad realkapitalbildning. Man har även att beakta, att den mone- tära efterfrågan under ett konjunkturuppsving just till följd av kreditex- pansionen är underkastad en stegring; icke endast antagandet om oförändrad kapitaltillgång utan även antagandet om oförändrad monetär efterfrågan på produkter i det abstrakta ytterlighetsfall, varmed förutsättningarna för en kompensation av rationaliseringsarbetslösheten i det föregående belystes, fram- står sålunda såsom orealistiskt. Slutsatserna rörande de grundläggande för- utsättningarna för ett övervinnande av rationaliseringsarbetslösheten bibehålla likväl trots detta sin betydelse.

För att man skall kunna bedöma möjligheterna att kompensera en rationali- seringsarbetslöshet, som utlösts av en forcerad lönestegring under ett konjunk- turuppsving, är det tydligen med hänsyn till anförda omständigheter nödvän— digt att i korthet'beröra gränserna för kreditexpansionen. Förelåge obegrän- sade möjligheter att öka kreditgivningen och att därigenom möjliggöra en för-

stärkt realkapitalbildning, skulle man tydligen alltid ha i sin makt att neutra- lisera rationaliseringsarbetslösheten. Dylika möjligheter föreligga i verklig- heten aldrig för ett enstaka land. Huru läget är på världsmarknaden i dess helhet _ eller, vilket är detsamma, på en sluten marknad — beror på vissa reala faktorer av den art, som diskuterats i första kapitlet. Dessa faktorer få här lämnas åsido; som tidigare visats, medföra de bland annat, att en expan— sion utöver vissa gränser endast kan ske till stigande kostnader. Framställ- ningen avser i det följande genomgående läget på en öppen marknad, under för- utsättning att läget utom landet kvarstår i huvudsak oförändrat. Skulle läget inom och utom landet förskjutas parallellt, blir svaret på frågan om gränserna för kreditdisposition och kapitalbildning tydligen detsamma, som när frågan gäller världsmarknaden i dess helhet.

Framställningen har redan i korthet berört kreditpolitikens bundenhet inom de gränser, som uppdragas genom de internationella betalningarnas reaktioner. Denna bundenhet består närmare bestämt däri, att en kreditexpansion utan underlag i ett motsvarande frivilligt sparande ökar inkomstsumman och höjer prisnivån på ett sådant sätt, att handelsbalansen förskjutes i negativ rikt- ning. Till följd härav kan det bli nödvändigt att till skydd för valutan hej- da utvidgningen av kreditvolymen. Man måste alltså räkna med att kredit- givningen och därmed realkapitalbildningen endast i relativt begränsad ut- sträckning kan avvika från det frivilliga sparandet och att därför kompensa- tionsmöjligheterna äro bundna vid utvecklingen därav.

Frågan kan även betraktas ur mera real synpunkt. —— För enkelhets skull bortses därvid till en början från teknikförändringens eget inflytande på varu- försörjningen, vilket är berättigat, när diskussionen avser övergångstiden, in- nan de realkapital erhållits, vilka äro förutsättning för att rationaliseringens inverkan på nationalinkomsten skall komma till synes. Till frågan om kon- sumtionens totala omfattning efter den tidpunkt, då realkapitalen stå färdiga, skall framställningen strax återkomma. I den mån kapitalbildningen ickc tar i anspråk endast dittills outnyttjade resurser, medför den kreditgivning. varigenom den möjliggöres, en relativ inskränkning i den löpande konsumtions- varuförsörjningen. I de fall då kreditgivningen saknar underlag i frivilligt sparande och den relativa begränsningen av konsumtionsvaruproduktionen därför leder till en prisstegring, talar man stundom om ett »tvångssparande». Detta kan vara motiverat, såtillvida som man här möter en konsumenterna av produktionsutvecklingen påtvingad relativ begränsning av konsumtionen. Det— ta tvångssparande kan emellertid icke fortgå, för den händelse konsumenterna ha möjlighet till oförändrad behovstäckning, om de förskjuta sin efterfrågan mot importvaror, och begagna denna möjlighet. Skulle åter expansionen i sin helhet ske med hjälp av av förut outnyttjade produktiva resurser, beskäres den löpande förbrukningen för de konsumenter, vilkas inkomster kvarstå oföränd- rade; den totala konsumtionsvaruförsörjningen behöver däremot ej reduceras. I detta fall kan man dock tydligen lika väl som i det föregående betrakta de internationella betalningarnas reaktion i viss mån som ett resultat av vissa konsumenters ovilja att acceptera den relativa försämring i konsumtionsvaru- försörjningen, som påtvingas dem genom den kreditexpansion, vilken är nöd- vändig för en realkapitalbildning av tillräcklig styrka för att neutralisera ra- tionaliseringsarbetslösheten.

Vid bedömandet av realkapitalbildningen och sannolikheten av att denna skall förslå till en kompensation av arbetslösheten är det av en viss betydelse, vilken inverkan rationaliseringen får på den totala produktionsomfattningen, när väl den med teknikförändringen förbundna arbetslösheten neutraliserats —-—— alltså efter förloppet av den övergångstid, vilken föregående resonemang gällde. Skulle rationaliseringen bygga på utnyttjandet av nya tekniska land- vinningar, bör produktionens omfattning stiga att den eventuellt gör detta även vid en viss bestående arbetslöshet har tidigare påpekats. Okas varuför- sörjningen, betyder givetvis detta, att kapitalbildningen kan ökas utan en mot- svarande inskränkning av den totala konsumtionen mätt bakåt från den tid— punkt, då de nödvändiga realkapitalen stå färdiga; realkapitalbildningen läm- nar konsumtionen i denna mening oberörd, emedan den motsvaras av ny- producerade varor. Om däremot rationaliseringen saknar underlag i teknik- förbättringar utöver anpassningen av produktionstekniken efter de höjda rela- tiva arbetskostnaderna, skulle tydligen produktionens omfattning efter neutra- lisering av arbetslösheten ökas endast i mindre utsträckning. Den skulle, när- mare bestämt, bliva så mycket större, än den skulle varit, om lönestegringen överhuvud aldrig kommit till stånd, som betingas av tillskottet till kapital- försörjningen; man har ju i detta fall icke att räkna med någon produktivitets- ökning för de utnyttjade realkapitalen. En kompensation av den arbetslös- het, som erhålles vid en rationalisering på grund av sistnämnda orsaker, kan därför eventuellt icke komma till stånd utan att realkapitalbildningen inne- bär en begränsning av den totala konsumtionen i jämförelse med den förbruk— ning, som skulle varit möjlig, för den händelse lönen och därmed sysselsätt- ningsgraden aldrig förändrats. Härav följer, att kompensationssvårigheter- na på grund av realkapitalbildningens bandenhet vid accepterandet av en viss konsumtionsbegränsning bli störst, när rationaliseringen icke grundar sig på tekniska landvinningar och sålunda är ägnad att höja nationalinkomsten utan när den i stället innebär en omläggning av produktionen i mindre arbets- krävande riktning uteslutande till följd av höjda arbetskostnader; ju mera konsumtionen måste begränsas, desto starkare bli motiven att utfylla bristen med importvaror.

Föregående resonemang visar, att om än den arbetslöshet, som framkallas av en stigande lönenivå och den därmed förbundna förskjutningen av efterfrågan över i mindre arbetskrävande riktning, på kort sikt kan balanseras genom att ökad kreditdisposition för kapitalbildningsändamål ställes till näringslivets förfogande, så äro likväl neutraliseringsmöjligheterna åtminstone i ett enstaka land beroende av det frivilliga sparandet. Detta sparande påverkas i sin tur av arten av den genomförda rationaliseringen. Möjligheten av en parallell ut- veckling inom och utom landet medför dock en betydelsefull inskränkning i giltigheten av anförda slutsatser; föreligga tendenser till en pris- och inkomst- stegrande kreditexpansion utom landet, kan nämligen utbudet på kreditdispo- sition inom landet ökas mera i förhållande till det frivilliga sparandet än eljest.

Löneutvecklingen övar ett visst inflytande även på sparandet och modifierar därigenom förutsättningarna för kompensationen av den arbetslöshet, som framkallats genom rationaliseringen. Till den allmänna frågan om samban— det mellan löneutveckling och sparandeutveckling återkommer framställnin- gen senare. Här skall endast en speciell sida av problemet beröras, emedan

den i den allmänna diskussionen om rationaliseringen, dess förutsättningar och verkningar kommit att. spela en mera framträdande roll. Man har stundom velat förneka, att en arbetslönestegring är ägnad att skärpa rationaliserings- tendenserna. Tankegången har därvid varit följande. Rationaliseringen har erfarenhetsmässigt i stor utsträckning finansierats genom 5. k. sparande inom företagen. I vissa fall torde t. o. m. överflödet på dylikt sparande ha fram- kallat mekaniseringsåtgärder för tillgodogörande av kapitaltillgångarna. Man har anledning antaga, att en höjning av lönenivån skall minska möjligheterna till sparande inom företagen, vilket bör motväga dess inflytande som motiv till tekniska förbättringar, utvidgningar av den maskinella utrustningen etc. Om sistnämnda argumentation icke kan tillmätas större vikt, beror detta där- på, att en minskning av möjligheten till sparande inom företagen, om den än kan tänkas eliminera ett sannolikt aldrig mera betydande —— motiv till rationalisering, dock å andra sidan säkerligen icke under normala förhållan- den verkar på något sätt hämmande, om kostnadsutvecklingen gör en meka- nisering motiverad. Skulle lönekostnaderna ha stigit så starkt, att tidigare icke räntabla tekniska reformer framstå som genomslagskraftiga, torde nöd— vändigheten att för genomförandet av den tekniska omläggningen upptaga kredit på den öppna penningmarknaden icke avhålla från en mekanisering, såvida företagen ej därvid belastas med en avsevärd riskränta. Lika litet torde bristen på eget sparande verka hämmande, när tekniska landvinningar möj- liggöra en ökning av företagens räntabilitet.

Beträffande det inflytande, en lönereduktion eller en mera avvaktande löne- politik får på arbetslöshetsutvecklingen under ett konjunkturuppsving genom sin återverkan på valet av driftsform, gäller givetvis, att denna återverkan bör gå i rationaliseringsmildrande riktning och därför bör vara ägnad att låta expansionen inom näringslivet komma till uttryck i en snabbare höjning av sysselsättningsgraden än som skulle möta, för den händelse man samtidigt med den allmänna expansionen erhölle en kraftig minskning i den relativa efterfrågan på arbetskraft. Även i övrigt kan föregående resonemang rö- rande löneutvecklingens inflytande på rationalisering och arbetslöshet till- lämpas även på verkningarna av en relativ lönesänkning med de självklara modifikationer, som följa av löneutvecklingens förändrade riktning. Det åter- står likväl att tillägga några ord rörande verkningarna av en lönereduktion, vilken genomföres i arbetslöshetslindrande syfte, när en rationalisering redan i viss utsträckning kommit till stånd. Det säger sig till en början självt, att en återgång till den tidigare tekniken inom områdena för den ursprungliga arbetslöshetsskapande förändringen endast i undantagsfall kan påräknas och då regelbundet torde vara en mycket tidskrävande process. Om en teknik- förändring visat sig lönande även vid konstant lönenivå, är sannolikheten myc- ket ringa, att en lönesänkning inom praktiskt möjliga gränser skall utgöra en så fundamental förändring i de ekonomiska förutsättningarna, att en åter- gång till den äldre tekniken framstår som motiverad. -Även om lönereduk— tionen skulle göra en tillämpning av äldre produktionsmetoder inom föränd-

ringsområdet lämplig, har man att beakta, att läget, sedan den tekniska refor— men en gång genomförts, kan göra återgången ekonomiskt ofördelaktig. För de företag, där driften redan mekaniserats, utgöra ränteutbetalningarna och avskrivningen fasta kostnader, vilket omöjliggör en kostnadsreduktion ge- nom återgång till de gamla driftsformerna. Därtill kommer, att tekniken kan antagas ha hunnit undergå en utveckling, som gör det uteslutet att räkna med en återgång till tidigare förhållanden.

Beträffande lönereduktionens resp. den avvaktande lönepolitikens betydelse för arbetslöshetsutveeklingen gäller givetvis i övrigt, att den kommande ut- vecklingen gestaltar sig gynnsammare än om en lönestegring komme till stånd. Ehuru sålunda den relativa lönereduktionen icke kan bota de skador, till vil- ka en alltför stark lönestegring och en därmed förbunden forcerad rationali— sering kan ha givit upphov, kan den dock fortsättningsvis hindra ytterligare ur arbetslöshetssynpunkt ogynnsamma förändringar och på så sätt möjliggöra en successiv uppsugning av arbetslösheten, vilken eljest tenderar att bli bestå— ende. En kompensation av arbetslösheten måste även komma att inträda däri- genom, att vissa förefintliga produktiva resurser på tidigare skildrat sätt kun- na utnyttjas produktivt, vilka vid en högre lönenivå icke kunde läggas till grund för en räntabel produktion.

Sammanfattas resultaten av diskussionen av arbetslönens allmänna konjunk— turbetydelse såsom kostnads- och efterfrågefaktor med framställningen röran- de dess betydelse såsom bestämningsgrund för den relativa efterfrågan på ar- betskraft, kan följande sägas. Om hänsyn endast tages till den allmänna kon— junkturutvecklingen, kan en lönestegring med minsta risk för arbetslöshet inarbetas i prissystemet under en uppsvingstid. Det är dock önskvärt, att löne— politiken under uppsvingets tidigare delar förhåller sig avvaktande; detta är ju endast andra sidan av att en lönereduktion äger sin väsentliga betydelse ur arbetslöshetspolitisk synpunkt, sedan botten av en depression väl är nådd, eme- dan den då underlättar utnyttjandet av eventuella uppsvingstendenser och där- för kan antagas möjliggöra en snabbare återhämtning. Motiven för en avvak— tande lönepolitik under uppsvingets början lika väl som för lönereduktioner under depressionens senare skede förstärkas, om hänsyn också tages till löne- utvecklingens inflytande på valet av produktionsteknik, när kapitalutrustnin- gen åter börjar att förnyas och utbyggas. Lönereduktionerna resp. den av- vaktande lönepolitiken synas möjliggöra såväl en absolut utvidgning av efter- frågan på produktiva tjänster som ett bevarande av en så stark inriktning av denna efterfrågan mot arbetskraft som möjligt. .Föres lönepolitiken oförsik- tigt i början av ett uppsving, är det, som framställningen givit vid handen, omöjligt att övervinna konsekvenserna därav med hänsyn till den relativa efter- frågan på arbetskraft genom att under expansionens senare skede iakttaga en mera avvaktande hållning. Däremot kunna riskerna för en ogynnsam verkan av en arbetslönestegring minskas, om stegringen genomföres, först när uppsvin- get redan skjutit fart. Som den föregående framställningen givit vid handen,

gäller- detta icke endast med hänsyn till den allmänna konjunkturutvecklingen utan även med tanke på den relativa efterfrågan på arbetskraft. Den tidigare slutsatsen, att den lyckligaste tidpunkten för genomförandet av lönestegringar infaller, när ett konjunkturuppsving hunnit växa sig starkt, rubbas alltså icke genom hänsynstagande till löneutvecklingens inverkan på produktionstekniken och den relativa efterfrågan på arbetskraft.

Man har stundom såsom ett medel att utjämna konjunkturerna föreslagit lönestegringar redan vid första början av ett konjunkturuppsving; lönesteg- ringen skulle då reducera vinsterna och minska risken för överinvestering. Det anförda har givit vid handen, att denna tankegång icke ger uttryck åt en ur arbetslöshetssynpunkt lämplig linje. En tidigt inträdande lönestegring kan visserligen tänkas reducera vinsterna —— förutsättningarna för att detta resultat skall inträda, ha diskuterats i föregående avdelning av detta kapitel men detta resultat är i så måtto föga lyckligt, som därigenom icke endast en överinvestering hindras utan även tendensen till en lyftning av näringslivet ur rådande depressionstillstånd kan kvävas. Därtill kommer, att man, för den händelse uppsvinget likväl kommer till stånd, riskerar, att produktionen sker på basis av en relativt kapitalkrävande teknik, så att näringslivets expansion icke leder till en motsvarande nedgång i arbetslösheten.

Om bilden av löneutvecklingens betydelse för den relativa efterfrågan på arbetskraft skall bli tillräckligt fullständig, för att man skall våga draga praktiska slutsatser till ledning för lönepolitiken, måste den kompletteras med några korta erinringar rörande möjligheten att med andra medel än de löne- politiska motverka löneutvecklingens inflytande på sysselsättningsgraden ef- ter här angivna linjer. Det har redan framhållits, att förutsättningen för en kompensation av en arbetslöshet, som återgår på en forcerad rationalisering, vid stel lönebildning är, att kapitalbildningen kan ökas i tillräckligt hög grad. Detta gäller icke endast på en sluten utan även på en öppen marknad.

På en öppen marknad kunde möjligheten av en ökad export på basis av de genom rationaliseringen möjliggjorda prissänkningarna tyckas erbjuda en sjäIV- ständig grund för neutralisering av nedgången i den relativa efterfrågan på arbetskraft. Som tidigare visats, leder rationaliseringen med säkerhet till en produktionsexpansion, endast om realkapitalbildningen ökats tillräckligt, för att produktionsbortfallet till följd av den ökade arbetslösheten skall bli mind- re än produktionsökningen på grund av realkapitalens genom teknikförändrin- gen höjda produktivitet. Om man emellertid tänker sig, att expansionen av ex- portindustrien bygger på en ökning av kapitalförsörjningen, möjliggjord genom ökad kredit, så komma de höjda exportinkomsterna tillsvidare att bevara den internationella balansen. Kreditgivningen framstår därför i detta speciella fall såsom obunden av det frivilliga sparandet. I så måtto intar en export- ökande rationalisering ur kompensationssynpunkt en särställning.

En omedelbar kompensation genom frivilligt sparande är i regel mycket svår att ernå med politiska medel. I synnerhet äro svårigheterna starkt fram—

trädande på kort sikt. På lång sikt kan närmast finanspolitiken erbjuda vissa möjligheter till en mobilisering av ökat sparande. I samma riktning verka i övrigt alla åtgärder, som äro ägnade att trygga mot förluster på sparandet, såsom exempelvis en stabilisering av det inhemska penningvärdet.

Trots de betydande svårigheterna synes man icke kunna underlåta att söka på olika vägar öka sparandet, om en rationaliseringsarbetslöshet väl en gång kommit till stånd; detta gäller -vare sig arbetslösheten beror på att löne- utvecklingen utlöst en forcerad mekanisering eller på att konjunkturupp- svinget förbundits med sådana tekniska landvinningar, som ändå gjort en stark arbetslöshetsskapande mekanisering oundviklig. Det synes nämligen praktiskt lättare och i varje fall mindre riskfyllt att på denna väg åstad- komma en kompensation än att ingripa kontrollerande i själva den tekniska utvecklingen; ett direkt ingripande i rationaliseringsprocessen kan medföra allvarliga risker för minskade investeringar, minskad konkurrenskraft i för— hållande till utlandet etc. De praktiska svårigheterna ökas därigenom, att man, medan mekaniseringsprocessen är igång men innan dess inverkan på arbetslöshetssituationen framträtt med tillräcklig styrka för att motivera ett ingripande, sannolikt icke har någon möjlighet att fastslå, om föränd- ringarna erhållit en sådan omfattning, att man riskerar en permanent arbets- löshet. Det är likväl på detta relativt tidiga stadium, som man med något hopp om framgång kan tänkas ingripa. Ovissheten om mekaniseringspro- cessens betydelse för arbetsmarknaden, vilken gör det alltför djärvt att in— gripa bromsande, hindrar dock givetvis icke, att man, om en påtaglig for- cering av de tekniska reformerna föreligger, i förebyggande syfte försöker på— skynda tillväxten av tillgången på sparmedel. Det är visserligen sant, att den närmast till hands liggande åtgärden vid en ökning av rationaliseringsarbets- lösheten är att hejda löneexpansionen. Även om löneutvecklingen fortsätt- ningsvis skulle hållas avvaktande, kan man dock, som redan framhållits, icke därigenom kompensera den arbetslöshet, som redan utlösts. Man står därför inför tvånget att så långt sig göra låter öka sparandet, även i händelse löne- politiken skulle modifieras i mekaniseringsmildrande riktning.

Bland de övriga åtgärder i syfte att öka kapitalförsörjningen, som kunna ifrågakomma, märkas främst de som avse att förhindra kapitalexport resp. att främja kapitalimport. Dessa åtgärder ha i regel karaktären av pen- ningpolitiska anordningar. Framställningen återkommer därför till frågan om möjligheterna till en kontroll av kapitalrörelserna vid den allmänna diskus- sionen av de penningpolitiska hjälpmedlen och deras betydelse. Ser man när- mare på det sätt, varpå kapitalrörelserna underlätta en arbetslöshetskompen- serande realkapitalbildning inom landet, är det tydligt, att en ökning av ka- pitalimporten i relation till kapitalexporten är ägnad att balansera de ogynn— samma återverkningar på de internationella betalningarna, som utgå från en kreditexpansion utan underlag i frivilligt sparande; kapitalimporten vidgar sålunda kreditutrymmet för ett inhemskt uppsving, medan det frivilliga spa- randet inom landet motoäger det utnyttjande av nämnda utrymme, som en isolerad kreditezrpansion innebär. I den mån interna och reala gränser finnas

för expansionen, kan däremot en kapitalimport icke betraktas som ett med sparandet alternativt underlag för realkapitalbildningen.

De allvarliga svårigheterna att efter ovan angivna linjer komma till rätta med en bestående arbetslöshet av den art, vartill en stark mekaniseringsverk- samhet under vissa förutsättningar måste leda, har medfört, att man i den allmänna diskussionen ifrågasatt en eller annan form av kontroll över ratio— naliseringsprocessen. Mot förslag i denna riktning har å andra sidan, såsom redan antytts, invänts, att en dylik kontroll blott alltför lätt kan komma att ställa den inhemska industrie i et sämre läge än de konkurrerande ut— ländska industrierna. Man måste därför i alla händelser räkna med nöd— vändigheten av att kombinera kontroleln med vissa skyddsåtgärder, om man icke skal riskera, at arbetslösheten skall stiga till följd av ökad kon— kurrens från utlandets sida mera än den sänkes genom att man håler tillbaka rationaliseringen.

Man har i diskussionen även framfört förslag, syftande till att på företagen övervältra större eller mindre delar av kostnaderna för underhållet av de ge- nom rationaliseringen arbetslösa. Detta kan ske exempelvis genom på sär— skilt sätt konstruerade bidrag från företagen till arbetslöshetsförsäkring eller därigenom, att företag vid avskedande av arbetskraft förpliktas utbetala lön under ytterligare någon tid. Med dylika anordningar skulle företagen vid sina beräkningar rörande räntabiliteten av eventuella rationaliseringsåtgärder föranledas att i viss utsträckning medräkna kostnaderna för underhåll av de till följd av rationaliseringen avskedade. Här berörda utvägar ha emellertid i praktiken visat sig svåra att anlita, och det synes föga sannolikt att åtgär- der av exemplifierade slag kunna genomföras, som leda till en minskning av rationaliseringsarbetslösheten.

Framställningen har i det föregående hela tiden avsett frågan om arbetslös— hetsverkningarna av en rationalisering utan full motsvarighet i realkapitalets utveckling. Skulle tillräckliga möjligheter finnas att öka realkapitalbildnin- gen men de för arbetslöshetskompensation nödvändiga realkapitalen erhålla en sådan inriktning och utformning, att det visar sig omöjligt att erhålla något överskott över de rörliga kostnaderna, när kapitalföremålen stå färdiga, och börja användas, blir situationen lik den, som möter vid otillräckliga möjligheter till realkapitalbildning. Svagheten ligger i senast berörda fall icke i forceringen av teknikförändringarna utan i dessas på längre sikt ekonomiskt felaktiga in- riktning. Även en dylik felmekanisering, vilken också den kan utlösas av löneförändringar, är av stor betydelse ur arbetslöshetssynpunkt. Möjligheterna att förebygga dess ogynnsamma återverkningar på arbetsmarknaden äro dock andra än de som föreligga, när arbetslösheten återgår på en okompenserad mekanisering.

Frågeställningen vid en felmekanisering belyses bäst med ett exempel. An- tag att man på basis av eget sparande, lockad av kapitalöverflödet, genomför omfattande tekniska omläggnings- och utvidgningsarbeten inom en serie före— tag. Detta förutsättes ske närmast med den framtidsförväntningen, att me-

kaniseringen skall ge företagarna en så mycket starkare ställning på mark- naden, att den ökade kapaciteten till fullo skall kunna utnyttjas. —— Exemplet i fråga synes tämligen väl motsvara situationen i Tyskland under efterkrigs- decenniet, då likväl rationaliseringens bundenhet vid företagssparandet i stor utsträckning förklarades därav, att den fria penningmarknaden var hårt an- strängd. —— Eller antag att man försöker hinna före sina konkurrenter genom att föregripa tekniska förändringar, vilka ännu icke slutgiltigt utformats och därför på kort sikt kunna bli föråldrade. I båda fallen föreligger en felme- kanisering, vars arbetslöshetsverkan klart framträder, i förra fallet när kon— kurrensen mellan de olika företag, vilkas teknik moderniserats, tvingar dem till driftsinskränkningar, och i det senare fallet när den modifierade tekniken till följd av nya förbättringar framstår som föråldrad och de rationaliserade företagen till följd därav åsamkas förluster. Om den vid mekaniseringen in— förda maskinkapaciteten icke kommer till användning, är den liktydig med att en del av samhällets tillgångar på sparmedel förstöres; den leder med andra ord till ökad kapitalknapphet. Ett påtagligt uttryck härför är, att arbets- löshet uppkommer inom de berörda områdena, trots att produktionsapparaten utbyggts tillräckligt, för att övergången till mindre arbetskrävande teknik vid full drift skall vara kompenserad. Hade rationaliseringen i fråga underlåtits och det egna sparandet i stället utbjudits på kapitalmarknaden, skulle räntan eventuellt kunnat sänkas och en bestående ökning av efterfrågan på arbets- kraft ha kunnat komma till stånd.

" Att man ur arbetslöshetspolitisk synpunkt måste eftersträva att undvika felmekanisering framgår klart av det anförda. Det är emellertid tydligt, att detta måste stöta på mycket betydande svårigheter. Risken för felmekanise- ring kan antagas vara relativt mindre, om företagen äro sammanslutna till större enheter — emedan i så fall anledningen till en teknisk kapprustning in— om landet bör minskas —— än om produktionen är fullständigt oorganiserad. Man har dock att beakta, att viktiga fall av felmekanisering, exempelvis i Tyskland under efterkrigsdecenniet, torde ha förelegat inom exportindustrier- na, där sammanslutningen till större nationella företagsenheter icke minskat motiven att av konkurrenshänsyn driva den produktionstekniska utvecklingen till sin spets och eventuellt över de på lång sikt rimliga gränserna. Samman- slutningen till större enheter på den inhemska marknaden behöver givetvis icke taga formen av karteller eller storföretag utan kan tänkas realiserad redan därigenom, att de olika företagen komma under gemensam kreditkontroll eller arbeta med gemensamma tekniska rådgivare.

I detta sammanhang kan en biverkan av en mera omfattande felmekanise- ring, som är av en viss betydelse för de internationella betalningsförhållande- nas utveckling i krisskapande och depressionsskärpande riktning, förtjäna att i förbigående understrykas. Genom en stark rationaliseringsverksamhet kom— ma räntesatserna av naturliga skäl att hållas uppe. Utlöses därigenom en kapitalimport på kortare eller längre sikt resp. framkallas en dylik kapital- import av en på arbetslöshetskompensation inriktad penningpolitik, ikläder sig landet en skuldbörda. Den positiva nyttan av upplåningen är, att den möj-

liggör en arbetslöshetskcmpenserande ökning av realkapitalbildningen. Om mekaniseringen till en del framstår som felinriktad, blir likväl den interna- tionella skuldsättningen en källa till allvarliga olägenheter, emedan lånen icke förräntas produktivt och lätt kunna bli föremål för indrivning, om omkastnin- gen i investeringssituationen gör de utländska långivarna oroliga. Riskerna äro helt att jämställa med dem som möta vid en omfattande internationell upplåning exempelvis från kommunernas sida för att täcka långa, ej räntabla investeringar. Skall det kapitalimporterande landet i denna situation bevara sin likviditet, måste det strama åt räntan och pressa den inhemska inkomst— och prisnivån. Till den arbetslöshetsskapande effekten av att man icke kan fullt utnyttja den ökade kapacitet, som kompenserar förskjutningen i rikt- ning mot mindre arbetskrävande teknik, lägges alltså det inflytande i arbets- löshetsökande riktning, som utgår från den på grund av betalningsförhållan— denas utveckling nödvändiga deflationspolitiken. Man kan i anslutning till den föregående diskussionen karakterisera läget på följande sätt. Rationali- seringens inflytande på den relativa efterfrågan på arbetskraft neutraliseras fullständigt genom den ökning i tillgången på realkapital, som möjliggjorts ge- nom kapitalimport. När rationaliseringen till en del visat sig missriktad. bortfaller emellertid först och främst den kompensation, som erhållits med real— kapital, vilka icke längre på ett räntabelt sätt kunna utnyttjas. Därtill kom- mer, att utvecklingstendenserna kunna utlösa en indragning av krediten från utlandets sida, vilken tvingar till en sådan kreditreduktion inom landet, att kapitalförsörjningen på olika punkter minskas och arbetslösheten drives upp. Risken för felmekanisering påkallar sålunda än större uppmärksamhet än eljest, när möjligheter föreligga till dess finansiering genom upplåning utom landet. Det behöver knappast framhållas, att man i sistnämnda fall redan ur valutapolitisk synpunkt måste ägna utvecklingen den största uppmärk- samhet. -

IV.

Oavsett sitt inflytande på den allmänna konjunkturgestaltningen äger löne- utvecklingen betydelse för efterfrågan på arbetskraft icke endast genom att påverka valet'av produktionsteknik utan ä'ven' genom det inflytande, den utövar på det frivilliga sparandets omfattning samt på konsumtionsefterfrågans in- riktning. Detta dess inflytande växlar sannolikt under olika historiska förut— sättningar. Ehuru löneutvecklingens återverkan på sysselsättningsgraden efter de båda sistnämnda linjerna torde vara av mindre vikt än dess inflytande ge— nom förmedling av produktionstekniken, skall frågan om sambandet mellan arbetslön och arbetslöshet behandlas även ur dessa andra synpunkter. 'Såvål inflytandet på sparandet som återverkan på efterfrågeinriktningen har näm— ligen i den allmänna diskussionen kommit att tillmätas stor betydelse.

Framställningen har redan i det föregående berört det inflytande, arbetslöne- utvecklingen kan väntas'öva på sparandet inom företagen. Uppmärksamhe— ten riktades därvid närmast på den betydelse, detta sparande äger för" ratio—

Lönepoli- tiken, spa- randet och efterfrågein- riktningen.

naliseringsprocessen. Givetvis är dock återverkan på sparandet inom företagen av omedelbar vikt för läget på arbetsmarknaden, alldeles oavsett om sparandet i fråga modifierar mekaniseringens förlopp eller ej, emedan det under alla om- ständigheter, i den mån det möjliggör och leder till ökad realkapitalbildning, ändrar den relativa tillgången på olika produktiva hjälpmedel. Löneföränd- ringarnas inflytande på spargraden sammanhänger i övrigt därmed, att de kunna innebära en förskjutning av inkomstfördelningen till förmån eller nack- del för grupper med relativt starka sparvanor. Det är givetvis vanskligt att fälla generella omdömen, men man har anledning förmoda, att det frivilliga sparandet till den relativt största delen presteras av andra inkomsttagargrup— per än dem, som omedelbart gynnas av en arbetslönestegring. Utförda under- sökningar ge emellertid anledning att räkna med möjligheten av ökad betydel- se för sparandet ur små och medelstora inkomster. Detta förhållande rubbar dock icke sannolikheten av vad som ovan antagits rörande den ändrade in- komstfördelningens återverkan på sparandet inom samhället i dess helhet. På kort sikt, då kreditgivningen, såsom tidigare visats, temporärt kan tillåtas av— vika från sparandet, spelar löneförändringarnas återverkan på den samhälle- liga spargraden en relativt mindre roll. Om de verkligen utöva ett bestäm— mande inflytande på spargradens omfattning, bli de däremot på tidigare an- givna grunder av stor betydelse för sysselsättningsgradens utveckling på längre sikt.

När man diskuterar frågan om löneförändringars inverkan på sparandet och därmed på sysselsättningsgraden, får man icke förbise, att löneförändringar kunna öva inflytande även på kapitalrörelsernas riktning och omfattning. Detta sker, som tidigare framhållits, främst genom den återverkan, löneförändringar- na få på det allmänna konjunkturläget och räntabiliteten till följd av företagar— nas reaktioner och framtidsförväntningar. Om löneförändringarna äro ägna- de att direkt försämra räntabiliteten inom enskilda näringsgrenar, riskerar man, att de sparare, vilka normalt lämnat kredit till dessa _— vare sig de nu äro utlänningar eller bosatta inom landet _— söka sig ut på den internationella lånemarknaden. I nära sammanhang härmed står löneförändringarnas åter- verkan på exportindustriema; minskas dessas konkurrenskraft och till följd därav räntabiliteten, kunna exportörerna väntas visa sig mera villiga att låta exportinkomsterna kvarstå som kredit till utlandet i stället för att investera dem i rörelsen. Just till exportindustrierna torde för övrigt löneförändringar- nas inflytande på det egna sparandet koncentreras, emedan man har anled- ning att räkna med såsom ofrånkomligt, att en kostnadsstegring inom dessa in- dustrier skall minska nettot på rörelsen. Kostnadernas ökning kan ju där icke motvägas av ökade intäkter; försöka företagen taga ut högre priser, kan ju ut- landets starkt elastiska efterfrågan tvärtom medföra en minskning av intäk— terna.

När man vill bedöma en löneförändrings inflytande på arbetslöshetssitua- tionen genom förmedling av förändrad efterfrågeinriktning, har man att taga hänsyn till två motsatta möjligheter. Ett ogynnsamt inflytande på den rela-

tiva efterfrågan på arbetskraft kan påräknas, i den mån konsumtionen till följd av löneutvecklingen i högre grad än tidigare inriktas mot standardartik- lar eller andra mera kapitalkrävande varor. En gynnsam återverkan möter i samma fall, om efterfrågeförskjutningen möjliggör ett fullständigare kapaci- tetsutnyttjande. Antagandet, att konsumtionsförskjutningen skulle få någon av dessa båda konsekvenser, bygger på ett mycket bräckligt underlag. Först och främst märkes, att den totala efterfrågan från arbetarklassens sida kan kvarstå oförändrad, om löneförändringen förbindes med en förskjutning i mot- satt riktning av sysselsättningsgraden. Visserligen möter sannolikt även i detta fall en förändrad efterfrågeinriktning, men denna kan icke antagas av- vika i så hög grad från den eljest föreliggande, att någon väsentlig åter- verkan på den relativa efterfrågan på arbetskraft kan påräknas. Vidare synes det ovisst, om det är efterfrågan på massartiklar och icke konsumtionen av exempelvis livsförnödenheter, bostäder etc., som i första hand förskjutes, för den händelse arbetarklassens köpkraft skulle undergå en väsentlig föränd- ring. Skulle sistnämnda alternativ vara det dominerande, ryckes grunden bort både för antagandet, att en stegring av arbetarklassens köpkraft leder till ökad förbrukning av varor, vilka äro föremål för massproduktion under sådana be— tingelser, att ett ökat kapacitetsutnyttjande möjliggöres, och för antagandet, att köpkraftsstegringen leder till en ökad efterfrågan på föga arbetskrävande

varor.

I den internationella diskussionen har man isynnerhet uppmärksammat möj- ligheten, att en hög lönenivå och den därmed förbundna större köpkraften hos de breda lagren kan skapa förutsättningar för fullt kapacitetsutnyttjande inom den moderna, på massproduktion inriktade industrien. Det synes därför mo- tiverat, att på denna punkt i framställningen något beröra villkoren för att detta resultat skall inträda. Vid fullt fri konkurrens borde kapaciteten hos skilda företag utnyttjas maximalt, emedan det största överskottet över de rör- liga kostnaderna är att påräkna under dessa omständigheter; förekomsten av outnyttjad kapacitet inom företag i drift tyder sålunda på vissa inskränknin- gar i konkurrensen. Så snart konkurrensen på ett eller annat sätt är inskränkt — några trust- eller kartellbildningar behöva icke för den skull föreligga -— kan möjligheten av ett förbättrat kapacitetsutnyttjande emellertid visas vara i huvudsak bunden vid ökad priskänslighet hos efterfrågan. Även om den för- ändring i köpkraften och dess fördelning, varmed den diskuterade uppfattnin- gen räknar, medför en dylik ökning av priskänsligheten på de relevanta punk- terna, beröres emellertid endast konsumtionsvamproduktionen, alltså ett om- råde, inom vilket ett ofullständigt kapacitetsutnyttjande brukar möta endast i mindre utsträckning, medan däremot läget inom övriga delar av området —— alltså inom kapitalvaruindustrierna förblir oberört; om en ökad konsum- tionsvaruefterfrågan täckes genom ökat kapacitetsutnyttjande, betyder detta ju, att den indirekta återverkan på kapitalvaruindustrierna, som avsättnings- förbättringen inom konsumtionsvaruindustrierna eljest sannolikt skulle ha er— hållit, kommer att försvagas.

Skulle arbetslönestegringen genomföras under sådana omständigheter, att

den på tidigare skildrat sätt (5. 54) medför en ökning av den totala monetära efterfrågan, som är mer än proportionell mot löneförändringen, kommer den därmed förbundna expansionen att göra det möjligt att utnyttja eljest av kva- litetsskäl oräntabla och outnyttjade resurser. Denna möjlighet, som ligger vid sidan av den här diskuterade uppfattningen, har redan behandlats i annat sam- manhang.

Sammanställer man resultaten av diskussionen ovan med de slutsatser rö- rande lönestegringars och lönereduktioners inverkan på arbetslöshetssituatio- nen, till vilka framställningen tidigare lett fram, synes sannolikheten tala för att löneförändringars återverkan på sparandet förstärker motiven till en för- siktig lönepolitik under depressionens senare skeden och under den första åter- hämtningen. Några bestämda slutsatser rörande arbetslöneförändringars in- flytande på efterfrågeinriktningen och därmed på sysselsättningsgraden kunna icke dragas. Att i anledning av ovan framlagda synpunkter modifiera den uppfattning rörande löneförändringarnas inverkan, som grundar sig på arbets— lönens roll i konjunkturförloppet och på dess betydelse för valet av produk- tionsteknik, synes icke motiverat. '

V.

_Lönepoli- Vid diskussionen av arbetslönens roll i konjunkturförloppet påpekades, att äggula??? i den mån utvecklingen tenderar att hämmas av de internationella betalningar- den interna- nas reaktion, kunna löneförändringar minska eller öka spänningen inom det åtgåäättä: monetära systemet; vid en given gräns för kredit- och köpkraftsexpansionen

nen. blir den produktionsutvidgning, som bankväsendet kan bära, mindre, ju högre lönenivån är. Ofta kommer detta förhållande sannolikt icke att spela någon större roll för gestaltningen av konjunkturutvecklingen. I vissa fall kan dock läget inom näringslivet komma att väsentligt modifieras därigenom, att löne- nivån vid bestående produktions- och sysselsättningsomfattning framstår som oförenlig med den monetära situationen. Ett dylikt spänningstillstånd torde oftast ha sin grund i att den självständiga utvecklingen av kapitalrörelserna, utrikeshandeln etc. förändrat förutsättningarna för den inhemska inkomst- nivån. Läget i en situation av denna art kan lämpligen belysas med ett exem- pel, ägnat att visa, huru den grundläggande disproportionen i fall av denna art föreligger mellan inkomstnivå och betalningsbalans, medan åter spänningen mellan lönehöjd och banklikviditet återgår därpå, att bankväsendet först får känning av de ändrade betalningsförhållandena och därför tvingas till de re- striktiva åtgärder, som leda fram till anpassning.

Anpassningsförloppet exempelvis vid en försämring i läget för en betydande exportnäring blir schematiskt sett följande. Nedgången i intäkterna drabbar företagarna i form av förluster och går ut över arbetarna i första hand genom att ställa dem utan arbete. Från depressionens centrum, den omedelbart be- rörda industrien och de näringsgrenar, vilka leverera material till denna, sprides den depressiva effekten av nyssnämnda köpkraftsinskränkning suceessivt'över marknaden. Samtidigt härmed måste emellertid förändringen i handelsbalan-

sen under i övrigt oförändrade omständigheter pressa ned valutans interna— tionella värde; de utländska växelkurserna komma med andra ord att stiga. Vid guldmyntfot utlöses under dessa förhållanden en tendens till guldexport. .V id fri valuta sjunker penningvärdet internationellt sett, ända tills balans i de internationella betalningarna återställts. I syfte att skydda guldreserven resp. hålla uppe valutans värde tvingas därför riksbanken att genomföra kre- ditrestriktioner, som reducera produktionens omfattning och äro ägnade att öka arbetslösheten. De restriktiva åtgärderna skulle vid oförändrat penning- sparande kunna undvikas, för den händelse en anpassning nedåt av inkomst- summan av tillräcklig omfattning för att återställa balansen inom de interna- tionella betalningarna realiserades på frivillig väg. När inkomstnivån låses fast och icke låter sig förena med bibehållen likviditet för bankväsendet, tvin- gas däremot bankväsendet till depressivt verkande åtgärder, som leda till den nödvändiga reduktionen av inkomstsumman trots bibehållna nominella löne— satser. Såväl den ursprungligen inom exportindustrierna framträdande och från dessa spridda köpkraftsreduktionen som den inkomstbegränsning, som på olika punkter framkallas av skyddsåtgärder från bankväsendets sida, leder till en viss minskning av importvaruefterfrågan. När denna minskning blivit av tillräcklig omfattning för att balansera nedgången i exporten, inträder ånyo jämvikt mellan in- och utförsel och stabiliseras den inhemska köpkraftens om- fattning. För den händelse lönenivån icke förskjutits, kvarstår ett visst de- pressivt tillstånd, förbundet med arbetslöshet, såsom förutsättning för balan— sen i de internationella betalningarna. En i efterhand genomförd lönesänk- ning bereder likväl utrymme för förnyad expansion, vilken kan återställa räntabiliteten inom näringslivet och leda till en kompensation av arbetslös- heten.

Accepteras till en början i nyss skildrade läge försämringen i landets ekono- miska ställning och dess konsekvenser —— bortser man med andra ord från möjligheterna att neutralisera den inträdde förändringen genom en stegring av exporten —- ligger den praktiska slutsatsen nära, att man bör söka undvika arbetslösheten genom att låta den allmänna köpkraftsreduktionen för arbetar- nas vidkommande redan från början ske genom lönesänkningar. Genom att fullt utnyttja arbetskraften synes man därvid även kunna bevara en bättre varuförsörjning än som eljest vore möjligt. Frågan hur stor en lönesänkning i en situation av denna art måste bliva, för att anpassningen efter förändringen skall förlöpa med mindre arbetslöshet, är emellertid ett fullständigt obestämt problem; man kan visserligen säga, att den inhemska inkomstnivån stabiliseras genom att den vid rådande kapitalrörelser nödvändiga balansen mellan import- och exportvärde återställes, men detta resultat uppnås vid en gynnsam fördel— ning av inkomstreduktionerna —— alltså en fördelning med kraftig återverkan på import- och exportvärdena —— genom en mycket mindre total inkomstminsk— ning än vid en ogynnsam fördelning. Svaret på frågan blir därför i hög grad beroende på om anpassningspolitiken kan inriktas mot vilka punkter som helst i lönesystemet eller om lönereduktioner på kort sikt kunna komma i fråga en- dast inom områden, som direkt eller indirekt få känning av exportminskningen.

Om man räknar med en stark marknadsavgränsning och därför måste förut- sätta, att anpassningen kommer till stånd väsentligen på ett sådant sätt, att arbetslösheten förebygges inom de områden, där den successivt framträder, är givetvis den förra möjligheten utesluten, liksom den för övrigt får antagas vara detta vid nuvarande organisation av arbetsmarknaden. Framställningen begränsas här till dessa korta erinringar beträffande betydelsen av den lokali— sering, löneförändringarna givas, och utgår i det följande helt därifrån, att ar- betslöshetspolitiskt motiverade lönereduktioner endast genomföras på av avsätt— ningsförsämringen successivt berörda områden. Beträffande sammanhanget mellan den allmänna lönenivån och de internationella betalningarna hänvisas till framställningen i andra avdelningen av detta kapitel.

Om en lönereduktion i förstone endast genomföres inom den omedelbart be- rörda exportindustrien, uppstår frågan, på vilka villkor en anpassning med förebyggande av arbetslöshet därvid kommer till stånd. Om man antager, att en löneminskning kunde genomföras, som möjliggjorde en så stark expansion, att alla de arbetslösa kunde återanställas, skulle detta likväl icke medföra, att exportvärdet nådde upp till sin förra höjd; en avsättning av samma kvantitativa omfattning skulle upprätthållas till lägre priser. Man skulle därför icke kunna undgå en depressiv effekt, utlöst dels av den omedelbara köpkraftsminskningen inom exportnäringarna, dels av den kreditpolitik, som kan bli påkallad för att valutan skall skyddas. I den mån den depressiva effekten drabbar importen, återställes visserligen den gamla relationen inom handelsbalansen och för- svinner kravet på en valutaskyddande kreditbegränsning. Som depressionen kan väntas i främsta rummet minska den köpkraft, som står till arbetarnas förfogande, kan neutraliseringsprocessen likväl tänkas få ett relativt långsamt förlopp; reduktionerna i arbetarnas konsumtion torde endast i mindre utsträck— ning drabba importvaror.

Resultatet av den skildrade anpassningsprocessen blir oförändrade anställ- ningsmöjligheter inom den omedelbart berörda exportindustrien men sänkt in- komstnivå och till följd därav arbetslöshet på de punkter, till vilka den de- pressiva effekten av köpkraftsminskning inom exportindustrien nått fram resp. vilka direkt drabbats av kreditåtstramningar. För en mera effektiv nedpressning av arbetslösheten under anpassningstiden fordras sålunda löne- reduktioner över ett vidsträcktare område än den omedelbart berörda export- industrien. Dylika arbetslöshetsmotiverade lönereduktioner behöva icke inne- bära någon ytterligare köpkraftsbegränsning utan ersätta den inkomstreduk- tion, som primärt erhållits genom en minskning av antalet inkomsttagare. Be- träffande den totala inkomstreduktionens och alltså även lönesänkningens om- fattning gäller, som sagt, att ju mera tidskrävande anpassningsprocessen är, desto större blir också den sammanlagda nedgången i köpkraften. Detta betyder emellertid icke, att varuförsörjningen i samma mån försämras. Möj— liggöra lönereduktionerna oförändrad hemmamarknadsproduktion, minskas va- ruförsörjningen under inga omständigheter med mer än den kvantitativa ned- gång i importen, vilken åtföljer den reduktion av dennas totala värde, som återställer den gamla balansen i de internationella betalningarna och sam-

tidigt stabiliserar köpkraftens omfattning. Skulle anpassningen inom han— delsbalansen åter helt bygga på en inkomstreduktion genom stegrad arbets— löshet, bleve visserligen nedgången i den totala köpkraften möjligen den- samma som vid en anpassning genom lönereduktioner, men varuförsörjningen skulle dessutom minskas till följd av produktionsbegränsningen på hemmamark- naden. Detta förhållande kommer till uttryck även däri, att den inhemska varuprisnivån i det senare fallet reduceras mindre än om lönerna sänkas och produktionen i större utsträckning vidmakthålles. Om den sammanlagda köp— kraften i båda fallen blir densamma, blir tydligen arbetarnas genomsnittliga realinkomst störst vid en anpassning genom lönereduktioner. Reallöneminsk— ningen bör i själva verket i detta fall kunna bli tämligen obetydlig.

Föregående starkt schematiska bild av förloppet vid en anpassning efter försämrade exportvillkor genom lönesänkningar bl. a. har ingen hänsyn ta- gits till eventuella förskjutningar i produktionens inriktning —— måste i ett par viktiga avseenden kompletteras. . Sänkningen av lönenivån vid oföränd- rad kapitalränta etc. kan väntas successivt utlösa bl. a. en omläggning av produktionen i mera arbetskrävande riktning. Därvid förstärkes tendensen till uppsugning av de arbetslösa i det produktiva livet. Eventuellt utlöses även en viss lönestegring, samtidigt som kapitalräntan sänkes. Även om in— komstreduktionen, när man i arbetslöshetslindrande syfte genomför denna ge- nom en lönenedsättning, i första hand går ut över arbetarna, sprides den så- lunda med all sannolikhet automatiskt över till andra inkomstarter, samtidigt med att arbetarnas läge ånyo förbättras.

Innan en spridning till kapitalet inträffat, kunna räntesatserna antagas lig- ga relativt fasta. En anpassning genom lönereduktioner behöver därför icke förbindas med en ogynnsam utveckling av de långa kapitalrörelserna. En an— passning genom arbetslöshet verkar på ett alldeles annat sätt oroande; produk— tionens omfattning inskränkes och räntabiliteten sjunker. Utländska kapital— placerare kunna därför trots den sannolika stegringstendensen hos diskontot och övriga direkt bankreglerade räntesatser befaras ovilliga att lämna ny kre- dit resp. att låta den gamla krediten äga bestånd. Skulle en direkt kapitalut- strömning utlösas, måste den inhemska inkomstnivån och varuförsörjningen pressas mera, än försämringen av exportavsättningen ensam påkallar. Utveck- lingen blir för övrigt vid en anpassning genom lönesänkningar gynnsammare också på den grund, att hotet mot bankernas likviditet blir mindre. Visserli- gen måste krediter i stor utsträckning bliva infrusna, men i motsats till vad som blir fallet vid produktionsinskränkningar etc., bevaras i stort sett kre— dittagarnas solvens.

. Hittills har förutsatts, att lönesänkningar kunna genomföras i en utsträck- ning, som gör det möjligt för resp. industrier att upprätthålla avsättningen vid dess tidigare kvantitativa omfattning trots nedgången i den köpkraft, som inriktas mot produkterna. Det skulle föra för långt att här diskutera igenom frågan om relationen mellan arbetslöneförändringar och sysselsättningsgrad inom enstaka företag och näringsgrenar vid en förskjutning i avsättningsför- hållandena. Några påpekanden synas dock på sin plats.

Enligt vad kommittén i föregående betänkande visat,. fluktuerar den direkta arbetskostnaden i relation till salutillverkningsvärdet inom den svenska indu— strien i stort sett kring 20 procent. Detta betyder, att om avsättningsvärdet definitivt minskas med exempelvis 10 procent, gottgöras företagarna fullstän- digt för den därav betingade inkomstreduktionen vid bibehållen produktions-' omfattning och sysselsättningsgrad först genom en lönereduktion på 50 pro- cent. Om hänsyn tages till den totala arbetskostnadens andel i salutillverk— ningsvärdet, alltså till summan av de direkta arbetskostnaderna och de indi- rekta arbetskostnader, som ingå i priset på de vid produktionen utnyttjade kapitalvarorna etc., gestalta sig förhållandena väsentligt gynnsammare för ett upprätthållande av räntabiliteten genom lönereduktioner; det bör emellertid observeras, att lönereduktioner inom tidigare skikt i åtskilliga situationer en- dast relativt långsamt torde nå fram till de av avsättningsförsämringen ome- delbart berörda företagen och därför, om de' skulle låta sig genomföras, innan läget inom resp. industrier visat en försämring, på, kort sikt kunna bli av rela- tivt ringa betydelse för utjämningen av företagarförlusterna i det av avsätt- ningsförsämringen direkt berörda produktionsskiktet. De direkta arbetskost- naderna inom varje särskild industri utgöra alltså under dessa förutsättningar i regel en så relativt obetydlig del av de rörliga kostnaderna, att man icke kan tänka sig att under angivna förutsättningar helt neutralisera försämringen av räntabiliteten genom en lönereduktion. Annorlunda blir läget på längre sikt. Hänsyn bör ock tagas till det förhållandet, att framställningen förut- satt, att nedgången i företagarnas intäkter är definitiv, medan man givetvis måste anse det mera sannolikt, att efterfrågan i många fall äger en sådan priselasticitet, att den vid en genom en lönereduktion möjliggjord prissänkning ånyo ökas. För den händelse detta är fallet, blir tydligen lönesänkningens effektivitet såsom medel att kompensera försämringen av räntabiliteten större, än när efterfrågeförskjutningen framstår som definitiv och eventuella prie- förändringars inflytande på avsättningens omfattning sålunda såsom betydelse- löst. Så länge en försämring av räntabiliteten kvarstår, finnas emellertid risker för en produktionsinskränkning och därmed för att arbetslönens ned- sättning icke förslår för att hålla nere arbetslösheten inom ifrågavarande om- råde. Det skulle föra för långt att här gå in på arten och graden av dessa risker. Man bör bl. a. beakta, att driftsinskränkningar vid fri konkurrens komma till stånd vid redan bestående företag, endast i den mån avkastningen icke längre lämnar något överskott över de rörliga kostnaderna. För den händelse den efter lönesänkningen kvarstående företagarförlusten icke skulle eliminera hela den dittills föreliggande täckningen av de fasta kostnaderna, kan därför lönesänkningen vara ett effektivt medel att hålla uppe sysselsätt- ningsgraden. Vid den art av begränsad konkurrens, för vilken exportindustri- erna normalt äro utsatta, gäller, att ju större skillnaden är' mellan rådande pris och de rörliga kostnaderna, desto större är sannolikheten, att företagar- reaktionen skall inriktas på att genom en viss prissänkning återvinna avsätt- ningen och icke på att anpassa produktionsomfattningen efter den försämrade avsättningen. ' '

? --Det'bör beaktas, att föregående resonemang rörande den relativa effektivi— teten hos 'en partiell reduktion av de direkta lönekostnaderna, när det gäller att undanröja motiven till produktionsinskränkningar, avser alla de olika punk- ter, på vilka en anpassning i ovan behandlade exempel måste komma till stånd, för att arbetslöshet skall undvikas. Om man än alltid kan räkna med att nå en viss förbättring genom en lönereduktion, som genomföres under angivna betingelser, blir därför åtgärden likväl av större värde, endast om även övriga för kostnaderna bestämmande priser sänkas så långt sig göra låter. Av vikt är isynnerhet, att man försöker erhålla en reduktion av de råvarupriser, som bestämmas på den inhemska marknaden. För den händelse inga åtgärder kun- na vidtagas till förhindrande av kapitalflykt, äro räntesatserna de ömtåligaste kostnaderna, vilka därför, åtminstone under övergångstider, såvitt möjligt böra skyddas.

Den anpassningspolitik, vars grundlinjer skisserats i denna avdelning av ka- pitlet, är även ur arbetarsynpunkt fördelaktig till följd därav, att den, såsom ovan visats, icke sänker arbetarnas genomsnittliga nominella arbetsinkomst mera än den anpassning genom arbetslöshet, som blir följden, om lönerna hål- las uppe, men däremot möjliggör en avsevärt mindre nedgång i reallönerna. Det kan invändas, att ett ur arbetarsynpunkt förmånligare resultat likväl skulle nås, om lönerna höllos uppe och endast råvarukostnaderna pressades. Detta är dock icke fallet. Råvarukostnaderna bestämmas nämligen endast till en mindre del på hemmamarknaden, och den nedsättning av dessa, som kan tänkas möjlig, torde därför icke isolerad kunna förebygga uppkomsten av arbetslöshet. Arbetslösheten i sin tur förbindes emellertid med en nedgång i hemmamarknadsproduktionen, som försämrar varuförsörjningen och genom att förhindra eljest möjliga prisnedsättningar sänker reallönerna.

Bedömes sist behandlade anpassningsproblem mot bakgrunden av den tidi- gare diskussionen av lönens ställning i konjunkturförloppet, ernås därige- nom i viss mån en eliminering av de schematiska och abstrakta förutsätt- ningar, som lagts till grund för framställningen i denna avdelning av kapit— let. Om en försämring av avsättningsmöjligheterna, exempelvis för en export- industri, inträder under en allmän uppsvingsperiod, blir den depressiva effek— ten därav ej särskilt påfallande, emedan den framträder endast däri, att den för uppsvinget karakteristiska förbättringen av sysselsättningsgraden blir mindre än eljest. I viss mån bromsas spridningen av depressionen ifrån de omedelbart berörda exportindustrierna genom att företagarna inom övriga delar av näringslivet sannolikt våga tillåta en lagerökning och därför icke omedelbart finna produktionsinskränkningar motiverade. Emellertid måste man antaga, att de eljest föreliggande möjligheterna att friktionsfritt införa en lönestegring måste avsevärt minskas. Anledningarna att föra en avvak- tande lönepolitik förstärkas sålunda. Det kan här erinras om att det just är i situationer av denna art, som löneutvecklingen kan pressa bankväsendets likviditet så hårt, att den av hänsyn till de internationella betalningarna på— kallade penningpolitiken kommer att verka omgestaltande på konjunkturför- loppet. Inträffar en avsättningsförsämring under en nedgångsperiod, är det

utan vidare givet, att depressionen förstärkes. Likaledes kan en strukturell försämring verka hämmande på eventuella uppsvingstendenser under depres- sionens senare skede. I båda de sistnämnda fallen har man att beakta icke endast den strukturella försämringens omedelbara återverkan utan även det förhållandet, att bankväsendets likviditet anstränges, så att kreditpolitiken måste få en stramare utformning, än som eljest skulle ha blivit fallet.

KAP. IV. Handelspolitiken.

I.

I de kombinationer av skilda åtgärder, som i olika fall synas påkallade ur ar- Handelspoli-

betslöshetssynpunkt, spela handelspolitiska ingripanden ofta en framträdande ;?;åghzg, roll. I ett senare sammanhang skall visas, att handelspolitiska åtgärder att emå_en kunna framstå som ett nödvändigt komplement till den på en konjunktur-inzgaäåfå utjämning inriktade politik, som arbetar med monetära hjälpmedel av skilda livet. slag resp. med en förskjutning av de offentliga arbetena från hög- till låg- konjunktur. De handelspolitiska åtgärderna utnyttjas därvid för att vidga eller bevara kreditutrymmet; detta kan ju, såsom framställningen i det före- gående givit vid handen, ske genom en nedpressning av importen resp. ett förhindrande av den expansiva penningpolitikens återverkan på handels— balansen. Här berörda frågor lämnas i detta kapitel helt åsido. Framställ- ningen bortser alltså tillsvidare från alla de handelspolitiska ingripanden på kort sikt, vilka kunna bli påkallade på grund av de förändringar, kredit- utrymmet undergår, och koncentreras i stället på handelspolitikens betydelse som faktor i utvecklingen på längre sikt bedömd ur arbetslöshetssynpunkt. Närmast inriktas framställningen på frågan om handelspolitikens arbetslös- hetspolitiska värde vid strukturförändringar. Emellertid bör handelspoliti- kens allmänna gestaltning själv betraktas som en viktig strukturfaktor, och även ur denna synpunkt påkallar handelspolitiken uppmärksamhet i detta sammanhang. För att framställningen skall begränsas, skola endast vissa frågor, som tilldragit sig särskild uppmärksamhet i de senaste årens arbets- löshetspolitiska diskussion, här upptagas till närmare behandling. Beträf— fande det allmänna spörsmålet om tullars ekonomiska verkningar kan hän- visas till diskussionen i tull— och traktatkommitténs betänkande (Statens off. utredningar 1924: 37). Den allmänna teoretiska bakgrunden till följande framställning har framlagts i kap. I.

Sin väsentliga betydelse såsom arbetslöshetspolitiskt hjälpmedel torde han- delspolitiska åtgärder äga, när det gäller att minska de ogynnsamma verk- ningarna av den friktion på arbetsmarknaden, varmed anpassningen efter strukturella förändringar kommer till stånd. Om exempelvis en industri med avsättning på hemmamarknaden till följd av ändrade internationella konkur- rensförhållanden skulle få ett så väsentligt försämrat läge, att en viss av- veckling blir ofrånkomlig, kan det sålunda synas naturligt att genom tull-

skydd möjliggöra att överflyttningen av arbetskraften från det område, där produktionen inskränkes, kan ske successivt. Ingripanden av denna art bli motiverade, endast när avvecklingen är av mera betydande omfattning. Risker- na med en dylik politik äro påtagliga; skyddet kan blott allför lätt medföra, att den önskvärda avvecklingen uteblir och att arbetarna bindas inom det skyddade området. I sämsta fall måste tullen göras permanent, enär man, om den upphävdes, då skulle erhålla den arbetslöshet, man genom dess införande velat förebygga. Med hänsyn därtill är det lyckligast, om man kan giva skyddet en sådan karaktär, att arbetslösheten effektivt lindras men en avveck- ling likväl framkallas. Såsom ett exempel på en anordning av här avsedd typ kan nämnas en förhandsbeståmd fallande tullskala.

Skall man minska förändringsfriktionen genom tillfälliga skyddsåtgärder. synes det även nödvändigt att kombinera dessa med lönereduktioner; i den mån sådana på grund av en redan starkt nedpressad lönenivå framstå som orimliga, torde de också vara överflödiga. Lönesänkningen skulle dels minska behovet av skydd, dels underlätta en frivillig övergång till annat arbete. En ytterligare kompletterande åtgärd är organiserandet av en arbetsförmedlingsverksamhet, vilken direkt inriktas på att över- föra arbetskraften från det skyddade området. Utnyttjandet av förmed- lingsapparaten för dylika syften är icke främmande för den svenska arbets- marknadspolitiken men har aldrig i större utsträckning och fullt konsekvent infogats som ett led i den allmänna ekonomiska politiken. Framställningen återkommer senare (3. 199 ff.) till frågan om förmedlingsverksamhetens orga— nisation och går därför icke i detta sammanhang närmare in på det marknads— politiska problem, som här berörts. Det är här tillräckligt att fastslå, att olika slag av stödåtgärder kunna ge avsett resultat endast i kombination med en aktiv förmedlingspolitik, vilken i sin tur torde kräva bl. a. förstärkt orga- nisation och ökade möjligheter till finansiering genom det allmännas försorg av överflyttningen av arbetskraft. Ett exempel på vad som här avses, erbjuder behandlingen av koldistriktens ekonomiska problem i den engelska politiken. Samtidigt som gruvorna erhöllo vissa understöd, inriktades förmedlingsverk- samheten målmedvetet på en överföring av arbetskraften från gruvdistrikten till andra områden.

De praktiska möjligheterna att genomföra en minskning av anpassnings- friktionen på här diskuterad väg växla givetvis med arten av den förändring, vars verkningar skola mötas med skyddsåtgärder. Det exempel, till vilket framställningen ovan anknutits — en skärpning av den utländska konkur- rensen, som påkallar en viss avveckling av den berörda industrien —— ligger ur arbetslöshetspolitisk synpunkt i stort sett gynnsammast till. Det praktiskt- politiska spörsmålet kompliceras, redan om industriens försämrade ställning icke påkallar en avveckling utan i stället att industriens konkurrenskraft ökas exempelvis genom en rationalisering. Risken blir därvid stor, att skydds— åtgärden medför, att den nödvändiga tekniska omläggningen uteblir; det han- delspolitiska ingripandet får dock tydligen icke tillåtas fungera som alternativ till och ersättning för en direkt anpassning. Å andra sidan kan det givetvis

även i detta fall framstå som naturligt att skydda industrien ifråga under själva anpassningstiden. Man ställes alltså inför en ur praktiska synpunkter mera svårlöst variant av det problem, som mötte, när de ändrade förutsätt- ningarna antogos påkalla en avveckling; skyddsåtgärden är motiverad men måste kombineras med ingripanden, vilka garantera, att anpassningen kommer till stånd. Svårigheterna att få garantier för en driftsomläggning, vartill ett tillräckligt motiv kanske ej föreligger vid tullskydd, äro givetvis betydande.

Handelspolitiska åtgärder kunna sålunda i kombination med vissa andra in- gripanden vara ägnade att minska anpassningsfriktionen. Detta sker, såsom det anförda visat, genom en tillfällig minskning av själva anpassningsbehovet. I vissa fall träda hänsyn till detta behov helt i förgrunden. Detta sker sålun- da, om man icke ser någon möjlighet till placering av de arbetslösa på annat håll, så att man tvingas räkna med att den av försämringen berörda produk- tionsgrenen tillsvidare måste bibehållas. Ett annat fall av antydd art möter, om man har möjligheter att bereda nödvändiga arbetstillfällen inom andra om- råden genom införande av visst tullskydd. Skyddsåtgärderna bli i berörda fall av större varaktighet, vilket aktualiserar frågan om deras förutsättningar och ekonomiska berättigande. De torde få tillskrivas praktiskt värde, endast när förändringen i näringslivets villkor sker vid en sådan desorganisation av den internationella handeln, att en viss grad av handelspolitisk isolering framstår som ofrånkomlig. Den grundläggande förutsättningen är eljest, att den genom ingripandena möjliggjorda produktionen kan ske med hjälp av produktivkrafter, som eljest skulle ligga outnyttjade. I den mån omfattande permanent arbetslöshet råder eller hotar, är denna förutsättning, i vad den gäller arbetsmarknaden, tydligen alltid fylld. I övrigt kräves en undersök- ning av läget från fall till fall ur de synpunkter som karakteriserats i kap. I.

En användning av tullar och likartade handelspolitiska ingripanden i syfte att minska anpassningsbehovet står endast skenbart i strid mot frihandelsupp- fattningen. Följdriktigt utförd bygger nämligen denna uppfattning på andra förutsättningar än de ovan angivna. Vid diskussionen av en fri- handels- och en tullskyddspolitiks relativa värde för näringslivets expansion har man nämligen i regel räknat med att tullskydd införes på en marknad med i så måtto fullt kapacitetsutnyttjande, att varje gynnande av någon näringsgren måste antagas ske på andra näringsgrenars bekostnad; när till- gången på produktiva resurser är begränsad, medför givetvis främjandet av något område av industrien, att produktiva resurser konkurreras bort ifrån övriga delar av näringslivet. Något dylikt behöver däremot icke inträffa i de fall, då tillgång finnes på outnyttjad arbetskraft, outnyttjade kapitalföremål etc. Verkningarna av tullskydd i de fall, vilka avsetts med frihandelsargu- mentationen, resp. under de förutsättningar, med vilka man måste räkna, om tullskyddet skall vara ägnat att minska anpassningsbehovet, kan belysas med ett par exempel, där hänsyn samtidigt tages till penningväsendets sätt att reagera i de olika fallen.

Det omedelbara resultatet av en tullhöjning på någon vara blir i regel,.

att konsumenterna av denna vara få vidkännas ett högre pris än tidigare. Skulle de minska sin förbrukning av varan i direkt proportion till varuför- dyringen, komme tydligen deras utgifter att kvarstå oförändrade; från möj— ligheten av en ändrad utgiftsfördelning mellan övriga varor kan här bortses. Värdet av importen inklusive tull skulle i detta fall kvarstå oförändrat, sam— tidigt som givetvis värdet av importen skulle reduceras med tullens hela be- lopp. Bortses från tullinkomsternas inverkan på köpkraften via finanssyste- met, kan läget tänkas stabiliserat i angivna former, varvid emellertid en kapi- talexport (resp. minskad kapitalimport) motsvarande nedgången i import- värdet måste komma till stånd. Om åter konsumenterna skulle minska sin varuförbrukning mer än i proportion till prisstegringen, reduceras tydligen deras sammanlagda utlägg för varan i fråga; importvärdet inklusive tull kommer in. a. o. att sjunka och en viss mängd »köpkraft» att bliva disponibel för andra ändamål. Om konsumenternas efterfrågan på den tullbelagda varan reagerar på angivet sätt eller ej, beror dels på den tullbelagda varans allmänna karaktär nödvändighetsvaror komma oavsett prisförändringen att förbrukas i ungefär samma kvantitativa omfattning, medan däremot lyxvaror och även flertalet konsumtionskapitalvaror i händelse av en prisstegring i re- gel komma att åtminstone temporärt förbrukas i avsevärt mindre omfattning —— dels på möjligheterna för konsumenterna att ersätta den tullbelagda varan med inhemska varor. Vid bedömandet av en skyddsåtgärds verkningar blir det därför nödvändigt att först fastslå, vilken ställning den tullbelagda varan intager inom konsumtionen resp. inom landets produktion. Som en skydds- åtgärd, ägnad att medföra en expansion på hemmamarknaden, fungerar tyd- ligen tullen endast i de fall, då en förskjutning av efterfrågan mot inhemska varor kommer till stånd. Skyddsåtgärder, som åsyfta att minska anpassnings- behovet, böra sålunda inriktas mot importvaror, för vilkas vidkommande goda inhemska substitutionsmöjligheter föreligga.

Om man antar, att tull lägges på en vara, vilken med lätthet kan ersättas med inhemska produkter, så att en nedgång i importvaruefterfrågan mer än i proportion till prisstegringen med säkerhet kan påräknas, samt vidare att produktionskapaciteten på hemmamarknaden är fullt utnyttjad, blir utveck- lingen följande. Importvärdet inklusive tullen kommer, såsom redan framhål- lits, att sjunka. En del köpkraft blir friställd och inriktas i stället mot vissa inhemska produkter. Producenterna av dessa produkter få sina inkomster öka- de. Detta bör höja deras räntabilitetsförväntningar, och av det ena såväl som det andra skälet kunna de föranledas till ökade investeringar, ökad efterfrågan på. arbetskraft, ökade utgifter för konsumtion etc. Den ursprungliga friställ- ningen av köpkraft leder således till en nettoökning av den sammanlagda monetära efterfrågan på produkter av inhemskt ursprung. Skulle de omedel- bart berörda företagarna öka sin efterfrågan ej endast med hjälp av de ökade intäkterna utan även med stöd av nya krediter, kan köpkraftsökningen tyd- ligen komma att avsevärt överstiga den ursprungliga nedgången i import- värdet och det direkta friställandet av köpkraft. Det sekundära resultatet av tullskyddet blir under dessa omständigheter å ena sidan en tendens till en

förskjutning av produktionen i riktning mot de varor, vilka komma att efter- frågas till följd av sämre försörjning med den tullskyddade varan, å andra sidan en köpkraftsstegring, som höjer den inhemska pris— och inkomstnivån och så småningom måste komma att öka även importvärdet upp mot dess ur— sprungliga nivå. Trots den allmänna pris- och inkomstökningen, kan någon real expansion icke komma till stånd, när produktionskapaciteten på hemma- marknaden, såsom i det här diskuterade exemplet, är fullt utnyttjad, då tull- skydd införes ; den expansion av industrier, arbetande med framställning av substitutionsvaror, som framkallas genom tullpolitiken, kommer nämligen med nödvändighet att ske på bekostnad av annan produktion.

I förbigående förtjänar att understrykas, att expansionen, såsom exemplet givit vid handen, icke behöver föreligga inom ramen av en minskad import i penningar räknat utan till följd av sina återverkningar på införseln kan kom- ma att förbindas med en import av oförändrat värde. Till återverkan av en på tullväg framkallad expansion på exporten skall framställningen senare återkomma.

Det bör understrykas, att hänsyn i det föregående icke tagits till det för— svar för tullskyddsåtgärder på en marknad med fullt kapacitetsutnyttjande, som kan byggas på önskemålet om en ändrad inkomstfördelning. Skulle detta önskemål utformas exempelvis ur arbetslöshetspolitisk synpunkt, kan det tyd— ligen motivera skyddsåtgärder för arbetskrävande näringsgrenar, även i hän— delse övriga delar av näringslivet därigenom skulle få sitt läge försämrat. Tull— skyddsåtgärder kunna givetvis vara motiverade oavsett sin inverkan på det ekonomiska läget, också om de framstå som det lämpliga medlet att tillgodose allmänna intressen av icke ekonomisk natur.

Tillgripes tullskydd på en marknad, som visar ett befolkningsöverskott, vars absorption inom näringslivet framstår som mycket tidskrävande utan tull— skydd men kan väsentligt påskyndas genom dess tillkomst, blir bedömningen av tullskyddsåtgärdernas verkningar väsentligt annorlunda än i föregående exempel. En på handelspolitisk väg framkallad monetär expansion, som ökar arbetarsysselsättningen och icke i motsvarande grad minskar användningen av övriga produktiva resurser, kommer, även om dessa resurser icke kunna tagas i anspråk i ökad omfattning, att lämna ett nettotillskott till produktionen. Sys- selsättningen av arbetslös men fullgod arbetskraft medför nämligen, att den inhemska varuförsörjningen måste växa på ett sätt, som icke är tänkbart på en marknad med fullt utnyttjad kapacitet, där emot expansionen och den där- av betingade produktionsökningen inom vissa områden måste svara en produk- tionsminskning på andra håll.

I än högre grad kan produktionen givetvis ökas, om även andra produktiva resurser än arbetskraft exempelvis olika fasta kapital tidigare av kvali- tetsskäl varit oräntabla och outnyttjade; varför och under vilka förutsättnin— gar ökningen av den monetära efterfrågan leder till vidgad användning av dessa resurser har visats i kap. I.

Det anförda giver vid handen, att man genom att införa tullskydd på varor med priskänslig efterfrågan på en marknad, där det utan ett sådant tullskydd föreligger avsevärd outnyttjad kapacitet, som ej på annat sätt kan övervinnas, kan bereda sysselsättning åt inhemsk arbetskraft och inhemskt kapital i större utsträckning än som betingas av det ursprungliga importbortfallet. Nettore- sultatet av skyddsåtgärderna blir sålunda under angivna förutsättningar en ökning av nationalinkomsten tvärtemot vad det, i överensstämmelse med fri- handelsresonemanget, skulle bliva på en marknad med fullt utnyttjad kapacitet. Produkttillskottet finner sin omedelbara avsättning genom efterfrågan från de konsumenter, vilkas förbrukning av importvaror begränsats och vilkas möjlig- heter att köpa inhemska varor till följd därav ökats. Även om expansionen till följd av förbättrade räntabilitetsutsikter och med stöd av nya krediter etc. skulle bli av större omfattning än som är omedelbart motiverat med hänsyn till förskjutningen i efterfrågan, behöver någon prispressande överproduktion icke befaras, enär köpkraften på hemmamarknaden samtidigt ökas, på grund av att tidigare arbetslösa erhålla full inkomst. Expansionen bör i regel på grund av knappheten på vissa produktiva resurser av bättre kvalitet, såsom i nyssnämn- da kapitel visats, förbindas med en prisutveckling, som —— mätt på vedertaget sätt —- betyder, att realinkomsterna sänkas.

Föregående teoretiska motivering för användningen av tullskyddsåtgärder på en marknad med under längre tid bestående outnyttjad kapacitet måste kompletteras, innan den kan läggas till grund för praktiska slutsatser. Man har sålunda bl. a. att beakta, att i synnerhet kapitalföremålen äro så starkt differentierade efter sin användning, att outnyttjad kapacitet på ett område icke behöver befria från nödvändigheten av omfattande nya investeringar i händelse av expansion inom något annat område; bedömes frågan på så lång sikt, att man kan bortse från denna differentiering, har man icke rätt att räkna med annan outnyttjad kapitalkapacitet än den, som är av monopolistiskt ur- sprung, och denna saknar i detta sammanhang betydelse. I viss mån gäller det— samma även beträffande arbetskraften; på kortare sikt framstår denna ofta så- som allt för specialiserad och ortsbunden, för att man på förekomsten av arbets- löshet skall ha rätt att bygga ett antagande, att en expansion inom vissa delar av näringslivet icke skall konkurrera bort arbetskraft från annan produktion. Av båda dessa skäl kunna avsevärda svårigheter möta att verkligen öka pro- duktionen. För att tullskyddet skall leda till ovan angiven verkan gäller f. ö., att det icke räcker, att man kan räkna med outnyttjad kapacitet av till- räcklig omfattning, när tullskyddsåtgärderna genomföras. En expansions- politik på basis av tullskydd medför under alla omständigheter en viss för- skjutning av näringslivets inriktning, vilken icke kan bliva föremål för av- veckling, utan att man riskerar krisartade förändringar. Har man slagit in på en expansionspolitik efter angivna linjer, är man alltså i viss grad bunden att fullfölja densamma. Detta betyder, att man måste ha anledning antaga, att det otillräckliga kapacitetsutnyttjandet, som motiverar införandet av tull- skydd, är av en viss varaktighet. En handelspolitik efter här anförda linjer kan m. a. o. endast undantagsvis anses motiverad i ett depressionstill-

stånd av konjunkturtyp, då man i- regel kan utgå ifrån, att näringslivet under ett kommande uppsving automatiskt skall taga i anspråk de un"- der depressionen outnyttjade resurserna. Man har därför anledning att göra en expansionspolitik på basis av tullskydd till föremål för allvarliga över- väganden, endast då arbetslösheten och det otillräckliga utnyttjandet av lan- dets kapitaltillgångar gå tillbaka på omfattande störningar, som medföra, att man i händelse av bundna löner måste räkna med underutnyttjandet såsom en relativt varaktig företeelse; till frågan om arbetslönens betydelse i detta sammanhang skall framställningen strax återkomma.

Givetvis föreligga icke endast ekonomiska utan även politiska hinder att genomdriva en mera extrem skyddspolitik. Det är därför nödvändigt att vid valet av tullobjekt i första hand Välja sådana, där efterfrågan är så labil, att man även genom en obetydlig tullförskjutning åstadkommer ökad av- sättning för svenska substitutionsvaror. Så snart man genom en utbredning av skyddsåtgärderna från denna utgångspunkt nått, vad man anser vara en tillräcklig effekt, bör protektionspolitiken avbrytas. Man har vidare att be— akta, att de rimliga gränserna för denna skyddspolitik mycket väl kunna för- ändras efter dess införande, så att näringslivet även utan skydd skulle förmå sysselsätta tillgängliga produktiva krafter. I så fall är givetvis en inskränk- ning av tullskyddet påkallad. Det är därför angeläget, att detta erhåller en så vitt möjligt smidig utformning. Svårigheten att fastställa, i vad mån nä- ringslivet även utan tullskydd skulle bereda arbetskraften full sysselsättning, medför likväl under alla förhållanden en betydande risk för stelhet i tullsyste- met.-

I det föregående ha tullskyddsåtgärdernas inflytande på exporten icke när- mare berörts. Denna fråga är dock givetvis av avgörande betydelse för värde- sättandet av en tullpolitik efter angivna linjer. Det har stundom förfäktats, att man genom att beskära importen måste ställa exporten i ett ogynnsammare läge, eftersom relationen mellan export och import mätta i penningar, vid oför- ändrad kredit måste förbli konstant. Mot den expansion, som nås genom en Askyddsåtgärd, bör sålunda enligt detta betraktelsesätt, som icke är centralt för frihandelsargumentationen i dess genomarbetade former, vägas den nedgång i sysselsättning, som blir följden av den sannolika exportreduktionen. Redan det första exemplet, som belyste utvecklingen på en marknad med fullt ut- nyttjad kapacitet, gav emellertid vid handen, att köpkraftens utveckling till följd av tullskyddsåtgärder mycket väl kunde komma att relativt snabbt med— föra en sådan förskjutning i det inhemska inkomstläget, att importvärdet höjdes till sin tidigare nivå. Det är således icke nödvändigt, att en tull- skyddsåtgärd, som medför en omedelbar begränsning av importen, måste leda till en reduktion av exporten, för att den gamla värderelationen mellan export och import skall bibehållas. I själva verket är det under realistiska förutsättnin- gar så, att den gamla relationen mellan export och import i penningar räknat kan väntas bliva återställd relativt snabbt genom en uppgång av importen av

varor, vilka icke omedelbart beröras av skyddsåtgärden. Från vissa modifi— kationer med hänsyn till utvecklingen på längre sikt kan här bortses.

Lämnas tills vidare möjligheten av en nedgång i exporten till följd av re— pressalieåtgärder åsido, kan en reduktion av utförseln komma till stånd på två olika vägar. Den viktigaste representeras därav, att den monetära expansionen till följd av tullskyddet och den med expansionen förbundna efterfrågeöknin- gen driver upp produktionskostnaderna även för de företagare, vilka äro in— riktade på export. Betydelsen därav är tydligen, att de expanderande nä- ringsgrenarna konkurrera bort arbetskraft och kapital från exportindustrierna. Detta resultat, som är oundvikligt vid fullt utnyttjad produktionskapacitet men eljest är ovisst, torde närmast motsvara, vad man avsett i frihandelsdebat- ten, och innebär, att expansionen kommer att motsvaras av en begränsning av arbetstillfällena på sådana för landets försörjning avgörande områden, att slutresultatet ur alla synpunkter måste bli ogynnsamt.

Den andra möjligheten till exportbegränsning ligger däri, att de ökade pen- ninginkomsterna på hemmamarknaden användas till ökad efterfrågan på ex— portvaror. Utvecklingen av exportindustriens kostnader är i detta fall av rela- tivt underordnad betydelse. Vid fullt utnyttjad kapacitet är det givetvis ofrån- komligt, att nämnda efterfrågeökning medför en begränsning av exporten. Lä- get är dock sannolikt i regel, att exportindustriernas produktionsmöjligheter äro sådana, att de kunna tillfredsställa det inhemska behovet, utan att någon begränsning av utförseln behöver komma till stånd. Kan exporten upprätt- hållas i oförändrad omfattning, utgör efterfrågeökningen på exportvaror tyd— ligen icke en sådan förskjutning, som neutraliserar den expansionsfrämjande effekten av tullskyddsåtgärden.

Föregående resonemang är i ett viktigt avseende ofullständigt. Hänsyn har nämligen icke tagits till den handelspolitiska risk, som är förbunden med varje skyddsåtgärd och som innebär, att utförseln kan komma att begränsas till följd av repressalieåtgärder från andra länder, även om ingenting i den ekonomiska mekanismen är ägnat att försämra läget för exportföretagen. Man kommer här in på frågan om den vikt, som tillkommer en annan av frihan- delsargumentets förutsättnin'gar, nämligen att den internationella handeln är i stort sett obunden och sönderbrytes genom införandet av tullskydd. Skulle denna förutsättning vara uppfylld, bliva givetvis de politiska invändningarna mot införandet av tullskydd av stor vikt. Det är nämligen ofrånkomligt, att man genom införandet av tullar i expansionsfrämjande syfte vältrar över en del av arbetslöshetsbördan på andra länder; man skapar ju delvis arbetstill- fällena på hemmamarknaden genom att utestänga produkter från andra områ- den. Detta resultat måste på lång sikt bliva ogynnsamt även för det land, vilket tillgriper skyddsåtgärder, emedan en försämring av läget på andra marknader tenderar att återverka på den allmänna konjunkturutvecklingen och dessutom av naturliga skäl ofta måste utlösa svarsåtgärder, ägnade att vältra tillbaka arbetslöshetsbördan på det land, som först tillgripit mera omfattande skydds- åtgärder. Under alla omständigheter kan sägas, att om än införandet av tull-' skydd under angivna. förutsättningar kan vara ägnat att omedelbart för-

stärka den inhemska expansionen, måste det likväl medföra en sådan försäm— ring av utgångsläget för ett internationellt konjunkturuppsving, att det bör betraktas såsom en på längre sikt felaktig ekonomisk politik.

Läget förändras emellertid, för den händelse tullskyddspolitiken icke skul- le tillgripas i en situation med i huvudsak fria handelsförbindelser utan i ett läge, då den inhemska arbetslösheten och depressionstillståndetiväsentlig mån förklaras av den internationella handelspolitikens utveckling. Tullskyddspoli— tiken innebär ju i ett sådant läge snarast en anpassning efter den internatio- nella utvecklingen, en anpassning som, ehuru ägnad att ytterligare försämra det internationella läget, likväl kan vara svår att undvika för ett mindre land utan avgörande inflytande på den internationella handelspolitikens gestalt— ning. Situationen blir en annan för större industriländer, vilka genom en motsatt politik kunna tänkas vinna en så avsevärd förbättring i det inter— nationella handelsläget, att en eventuellt ogynnsam återverkan på utveck- lingen på hemmamarknaden snabbt neutraliseras.

Eftersom ett förefintligt tullskyddssystem självt utgör en av de fundamen- tala förutsättningarna för näringslivets gestaltning, är det klart, att en even- tuell avveckling av protektionspolitiken måste få vittgående konsekvenser, sedan produktionen en gång anpassat sig därefter. En omfattande tullned- skrivning, vilken icke motsvaras av likartade lättnader för exporten eller en allmän exportökning på andra grunder, måste kombineras med en nedpress— ning av den inhemska pris- och inkomstnivån och alltså temporärt med arbets— löshet. Denna förskjutning kan dock gå hand i hand med en successiv för- bättring av varuförsörjningen. Vad som bör understrykas är emellertid, att eftersom avvecklingen av ett tullskydd under anpassningstiden måste förbin— das med mer eller mindre omfattande arbetslöshet, bör tullnedskrivningen kom- bineras med arbetslöshetsförebyggande åtgärder eller ske endast vid tidpunk— ter, då expansionstendenser föreligga, som kunna neutralisera tullreduktio— nens återverkningar på arbetsmarknadsläget.

II.

En förutsättning för hela det föregående resonemanget har varit, att en an- Elfandelspoli- passning efter de förändringar i näringslivets förutsättningar, som framkallat läggas” arbetslösheten, icke åstadkommes genom en sänkning av arbetslönerna och övri- inom _nm-iugs- ga kostnader. Är en sådan anpassning möjlig och leder den relativt snabbt till met” en eliminering av den bestående arbetslösheten och till att den outnyttjade kapaciteten i övrigt tages i anspråk, bortfalla tydligen de motiv för en tull- skyddspolitik, som behandlats i det föregående; hur en lönesänkning verkar i en situation, då man alternativt kan ingripa med ett tullskydd, som ökar den inhemska monetära efterfrågan såväl som kreditutrymmet för denna, har visats i sista avdelningen av kap. III. N är frihandelsargumentationen kunnat resonera med utgångspunkt från ett antagande om fullt utnyttjad kapacitet, har detta i själva verket sin förklaring i en anknytning till en löneteoretisk uppfattning, enligt vilken permanent arbetslöshet och motsvarande dispro-

portioner beträffande övriga produktiva resurser alltid snabbt kunna hävas genom förändringar inom prissystemet. Denna uppfattning, vilken behand— las utförligare i annat sammanhang, är emellertid i så måtto icke realistisk, som det otvivelaktigt i åtskilliga fall är omöjligt att genom exempelvis löneför- ändringar inom de socialpolitiskt möjliga gränserna åstadkomma en så snabb och kraftig nedpressning av arbetslöshetsnivån, att motiven för en expansionis- tiskt inriktad skyddspolitik bortfalla. Det är detta förhållande, som skänker praktiskt intresse åt de med en lönesänkning alternativa utvägarna att öka kapacitetsutnyttjandet.

Av det anförda har framgått, atti den mån man på lönepolitisk väg kan för- bättra kapacitetsutnyttjandet genom en reduktion av arbetskostnaderna, så be- gränsas tillämpningsområdet för en expansionistiskt inriktad tullpolitik. Emel- lertid finnas som bekant uppfattningar, enligt vilka man ur arbetslöshetspolitisk synpunkt har anledning att införa tullskydd även under de förutsättningar, med vilka frihandelsargumentet arbetar, alltså även under antagande av att kapaci— tetsutnyttjandet är och vid en lämplig pris- och lönepolitik kan förbliva full- ständigt. Det finnes i detta sammanhang ingen anledning att gå närmare in på frågorna om lämpligheten av att genom permanent tullskydd möjliggöra bättre kapacitetsutnyttjande resp. främja en mera arbetskrävande inriktning av produktionen. Båda dessa möjligheter hava redan berörts i det föregående. Det är tydligt, att man icke har anledning att tillmäta nämnda möjligheter något praktiskt intresse, om man räknar med att arbetslösheten skall kunna hållas nere i händelse av en lämplig lönepolitik. Det återstår emellertid att behandla uppfattningen, att man genom frihandel lägger landet öppet för utländsk konkurrens och därigenom, oavsett vilken lönepolitik som föres, för- sämrar försörjningsmöjligheterna.

Räknar man med möjligheten att genom en pris- och kostnadsanpassning hålla uppe kapacitetsutnyttjandet även vid omfattande förändringar i närings- livets förutsättningar, betyder detta, att en prissänkning på importvaror ——- av vilken natur den än är leder fram till ett nytt läge, där den inhemska in- komstnivån nominellt sett är lägre men varuförsörjningen i regel bättre än förut eller i alla händelser oförändrad. Arbetskraften är efter anpassningen sysselsatt med produktion av varor, vilka vid rådande arbetslöner kunna till- verkas billigare inom landet, än de kunna importeras. För den händelse en anpassning kommer till stånd utan alltför stor friktion och tidsutdräkt, med— för alltså importen av billigare varor från konkurrentländer icke någon för- sämring i det ekonomiska läget. Motsvarar importpriset produktionskostna- derna i exportlandet och ha dessa sänkts genom t. ex. en produktivitetsökning, göra båda länderna sannolikt en vinst; produktionstillskottet fördelas med andra ord över hela marknaden.

Den skillnad, som inträder, om importpriset understiger produktionskostna- derna i exportlandet —— om prissänkningen med andra ord är orsakad av en i tulldiskussionen ofta åberopad typ av dumping —- blir av betydelse för export- landet men är av mindre vikt för utvecklingen inom importlandet. Ur import- landets synpunkt är orsaken till en importprisförändring utan intresse, om den

ej ger anledning att räkna med att prisförändringcn skall bli kortvarig. Detta gäller ej sällan dumping och kan tänkas motivera tullskydd. Mot dumping, som man har anledning antaga skall bliva bestående, är det icke mera motiverat att införa tullskydd än mot import till priser, vilka av andra skäl understiga produktionskostnaderna i importlandet.

Räknar man med goda anpassningsmöjligheter, gäller även beträffande en skärpt tullskyddspolitik i utlandet, att denna i regel icke motiverar svarsåt- gärder på hemmamarknaden. Om intet ingripande till följd av utlandets skyddspolitik kommer till stånd, utan en anpassning sker, kommer balans på marknaden efter successiva inkomst- och prisförskjutningar att inträda, när importen har beskurits i proportion till den av utlandets protektionism betin- gade exportminskningen. Sker anpassningen utan arbetslöshet, inskränkes varuförsörjningen högst så mycket, som motsvarar denna importreduktion. Om man ingriper i anpassningsprocessen och genom tullar beskär importen lika mycket som eljest skulle skett på automatisk väg, kan inkomstnivån inom lan- det nominellt sett hållas högre än vid fri anpassning. Varuförsörjningen min- skas emellertid lika mycket i det ena fallet som i det andra. De motiv, som kunna åberopas till förmån för tillgripande av tullskydd, äro då endast, att man av sociala skäl anser sig böra undvika den nedpressning av den nominella inkomstnivån, som eljest skulle framtvingats. Därmed upphäves emellertid grundförutsättningen för resonemanget, nämligen att anpassning kan komma till stånd relativt snabbt genom löneförändringar. Tullskyddet motiveras med andra ord i så fall efter de linjer, vilka diskuterades vid behandlingen av frågan om tullskydd såsom medel att främja expansionen på en marknad med väsentlig outnyttjad kapacitet.

III.

I anslutning till diskussionen av den egentliga handelspolitiken synes det motiverat att till slut i korthet beröra även möjligheterna att med hjälp av andra med en lönesänkning alternativa medel än tullar åstadkomma en expan- sion på vissa områden av hemmamarknaden. Här kan dock endast en kort översikt lämnas över föreliggande teoretiska möjligheter. Frågan om verknin- garna av och tillämpningsområdet för en subventionspolitik, uteslutande inrik- tad på att hålla uppe kapacitetsutnyttjandet, har behandlats i första kapitlet och kan därför här förbigås; subventioner skilja sig från tullar dels genom att icke vidga kreditutrymmet, dels genom att i regel inverka på läget på sam- ma sätt som en kostnadsreduktion, vilken endast indirekt utlöser en ökning av den monetära efterfrågan på produkter, dels slutligen därigenom att de i stor utsträckning bruka avse enstaka företag, medan tullar i regel komma att gälla vidsträcktare områden. _Vissa av de expansionsmöjligheter, som beröras i det följande, kunna upparbetas genom tullar eller subventioner; vilken metod som väljes är emellertid av underordnad betydelse.

7—-332877

Alternativ till handels- politiska expansions— åtgärder.

En praktiskt betydelsefull möjlighet att utvidga marknaden för vissa in- hemska produkter föreligger, om man på organisatorisk väg kan ernå en pris- sänkning på varor med starkt priskänslig efterfrågan. Denna priskänslighet kan vara betingad av att varorna normalt konkurrera med utländska pro- dukter men kan givetvis också ha sin grund i varornas ställning inom kon— sumtionen. Det synes otvivelaktigt, att man för närvarande på viktiga om- råden har att räkna med att de pris, som olika varor betinga vid försäljnin- gen till konsumenterna, hållas uppe på en onödigt hög nivå på grund av brist- fällig organisation av marknaden. Förekomsten av ett mycket stort antal detaljhandlare, vilka alla belasta sina varor med pristillägg för fasta kost- nader, är så t. ex. ägnad att onödigt förstärka spänningen mellan priserna i parti- och i detaljhandeln. Likartade ofullkomligheter möta på olika håll även beträffande relationen mellan partihandeln och industrien resp. mellan de förarbetande industrierna och råvaruleverantörerna. Om orsaken till den för den inhemska produktionens expansion ogynnsamma produktprisnivån i vissa fall är, att marknaden tynges av en stor mängd företagare, har man sannolikt i andra fall att räkna med att priserna hållas uppe och efterfrågan på arbetskraft nere till följd av ren monopolism. I det förra fallet, alltså då marknaden är splittrad på ett stort antal mindre företagare, kan man tänkas vinna en prisreduktion, som kunde möjliggöra avsevärt ökad avsättning, genom att biträda med upporganiserandet av en eller annan art av samorganisationer, inom vilka onödiga kostnader kunde elimineras. Vid monopol skulle en expan- sion ernås genom brytandet av monopolprisbildningen, dock med bibehållande av en viss samorganisation. Om monopolet avser råvaror eller halvfabrikat, verkar givetvis dess upplösning i samma riktning som en lönesänkning. Gra- den av det inflytande på arbetarsysselsättningen, som en sänkning av monopol- priserna medför, blir dock sannolikt i regel mindre betydande.

En annan utväg att främja expansionen kunna vissa förskjutningar i in- komstfördelningen erbjuda. Åtskilliga hemmamarknadsprodukter visa näm- ligen en hög grad av känslighet för inkomstförändringar och skulle sålunda, för den händelse inkomsterna stege för de mindre bemedlade, kunna tänkas erhålla en vidgad marknad. Dessa förhållanden kunna i vissa fall medföra, att hävandet av en omfattande arbetslöshet förbindes med en automatisk efter- frågeexpansion på för det inhemska näringslivet väsentliga punkter.

Ytterligare en möjlighet till utvidgning av hemmamarknaden ligger däri, att man genom decentralisering av produktionen och ändrad lokalisering av företagen kan tänkas utnyttja billiga produktionsmöjligheter, som för när- varande icke komma till användning. Det synes så t. ex. tänkbart att genom en lokalisering av viss industriell produktion till landsbygden utnyttja ar- betskraften i hemmen för vissa enklare led i produktionsprocessen; mot de vinster, som förbindas med utnyttjandet av denna arbetskraft, måste emeller- tid i regel vägas olägenheten av en i andra avseenden oekonomisk drift. Man kunde på detta sätt tänkas skapa halvt hantverksmässiga industrier, vilka med utsikt till framgång skulle kunna taga upp konkurrensen med exempelvis den utländska leksaksindustrien och viss utländsk textilindustri. De organi-

satoriska problem, som här möta, äro emellertid betydande. Särskilt måste man beakta de risker för en nedpressning av arbetarklassens levnadsvillkor, som erfarenhetsmässigt äro förbundna med ett vidsträcktare utnyttjande av hemarbete,

Alldeles oavsett om man lyckas att öka efterfrågan på inhemska färdig— produkter eller ej, är det slutligen möjligt att erhålla en expansion inom den inhemska industrien, om man lyckas skapa de tekniska förutsättnin- garna för inhemsk förädlingsindustri med substitution av inhemska råvaror och halvfabrikat för sådana av utländskt ursprung. I detta sammanhang kan erinras om försöken till elektrisk malmförädling, till utvinnande av socker och sprit ur cellulosa, etc. Särskilt intresse påkallar konstsilkeindustrien, där det tekniska problemet synes löst och vad som återstår torde vara att arbeta upp en yrkestradition inom området.

De penning- politiska hjälpmedlen och deras effektivitet.

KAP. V.

Penningpolitiken.

I.

Penningpolitiska åtgärder kunna användas i arbetslöshetspolitiskt syfte dels för att kontrollera de monetära förändringar, vilka på i ett tidigare sam- manhang skildrat sätt äro ägnade att sprida konjunkturella förskjutningar över marknaden, dels för att komplettera andra på en konjunkturutjämning inriktade åtgärder genom att motverka försämringar i landets internationella betalningsläge och möjliggöra ett effektivt utnyttjande av utrymmet för en konjunkturlyftande politik. I båda dessa avseenden är icke endast åtgärder- nas tillämpningsområde utan även behovet av att tillgripa dem väsentligen be- roende på den internationella utvecklingen. Till denna sida av det penning- politiska problemet, där långtidssynpunkterna träda i förgrunden, skall fram- ställningen återkomma i ett senare sammanhang. Om man beaktar, att kon- junkturförändringarna trots det inflytande, som tillkommer monetära faktorer, ha sitt väsentliga underlag i en strukturell ojämnhet i den ekonomiska ut- vecklingen, kan penningpolitiken icke tilldelas mer än en fluktuationsmild- rande roll av här angiven art. I övrigt beror givetvis de monetära åtgärdernas betydelse som ekonomiskt-politiskt medel i hög grad på den effektivitet, som i olika situationer utmärker de olika penningpolitiska hjälpmedel, vilka stå till statsmakternas förfogande, alltså i främsta rummet riksbanksdiskontot och s. k. operationer i öppna marknaden från riksbankens sida.

Förändringar i den räntesats, till vilken riksbanken diskontemr och redis- konterar växlar, ha ett direkt inflytande på affärslivet, emedan de ofta upp- fattas såsom signaler till återhållsamhet resp. ökad aktivitet. Betydelsen härav kan i vissa lägen vara mycket stor. I andra situationer, exempelvis under en stark depression, äro sådana förändringar av mindre vikt för företagarnas be- dömning av läget.

Diskontoförändringar, vilka följas av affärsbankerna, medföra vidare, att kostnaderna för verksamhet, som reguljärt finansieras med växlar, framför allt lagerhållning, höjas eller sänkas. En diskontostegring gör affärsmännen mindre benägna att ligga inne med stora lager. Man kan därför antaga, att den förmår dem att hålla nere lagren bl. a. genom att köpa försiktigare, vari-

genom en tendens till prisfall kan utlösas, för den händelse icke motverkande krafter av tillräcklig styrka neutralisera lagerreduktionernas inflytande. I åtskilliga fall torde emellertid räntorna utgöra en så relativt obetydlig del av lagringskostnaderna, att diskontoförändringarna även i här angivna avse— enden bli av ringa betydelse. På samma sätt som lagerhållningen påverkas givetvis även vissa andra former för investering på kort sikt.

Diskontopolitikens viktigaste verkningar med hänsyn till den inhemska utvecklingen äro emellertid av mera indirekt slag och framträda först på längre sikt. Inflytandet på den ekonomiska utvecklingen måste, såsom tidi- gare visats, gå över en ökning eller minskning av kreditutnyttjandet och pro- duktionens inriktning på längre eller kortare sikt. Dessa förhållanden påver- kas icke omedelbart av det officiella diskontot. Diskontots effektivitet som konjunkturpolitiskt hjälpmedel blir därför beroende på i vad mån diskonto- förändringarna modifiera kreditvillkoren i allmänhet, närmast dem som gälla kreditgivning på längre sikt. I och för sig skulle man knappast vänta, att en tillfällig diskontoförändring skall utöva något större inflytande på exem- pelvis den effektiva räntan på obligationslån. Denna ränta, som i första hand fixeras genom försäljningar och köp på obligationsmarknaden, återspeglar vissa där verksamma kapitalplacerares uppskattning av den räntesats, som skulle kunna erhållas i genomsnitt, om krediten i stället ordnades genom en serie lånetransaktioner på kort sikt. Skall diskontosänkningen utöva något större inflytande på de långa räntesatserna, måste den alltså påverka uppfatt- ningen hos de spekulanter, för vilka detta val är aktuellt, rörande det sanno- lika ränteläget under åtminstone någon tid framåt. I vissa fall gör den otvi- velaktigt detta, medan verkan däremot i andra fall blir obetydlig. I en del situationer torde den naturliga relationen mellan diskontot och långtidsräntan tvärtom vara, att diskontosatsen anpassas efter den utveckling på penning- och kreditmarknaden, som återspeglas i obligationskursernas utveckling.

De svenska affärsbankerna tillämpa vid växeldiskontering sedan gammalt riksbankens diskonto såsom riktpunkt. Vid förändringar av detta i närheten av 5 procent bruka affärsbankerna också genomföra motsvarande förändrin- gar av flertalet in- och utlåningsräntor. På så sätt influeras indirekt även obligationskurserna och Sparbankernas räntesatser, varför diskontoförändrin- garna kunna äga en betydande genomslagskraft. Vid en starkare sänkning av diskontot ned under ett sedan någon tid bestående medelläge följa emeller- tid affärsbankerna endast i begränsad utsträckning riksbanken. Detta be- ror bland annat därpå, att affärsbankerna på grund av konkurrensen från spar- bankerna om insättningar vanligen icke ansett sig kunna hålla mera än obetyd— ligt lägre ränta än dessa på sina sparräkningar, och det är denna senare in- låningsränta, som, när räntesatserna avvika nedåt från det medelläge, man . vant sig att betrakta som normalt, blir normerande för affärsbankernas ut- låningsräntor. Diskontoförändringar av sist berörda slag bli alltså med större visshet effektiva, endast i den mån de, exempelvis genom inflytande på obli- gationskurserna, framtvinga förskjutningar även i Sparbankernas med den effektiva obligationsavkastningen nära förbundna inlåningsräntor. Läget

skulle givetvis i här berörda avseende förändras, om konkurrensen mellan af- färsbanker och sparbanker om insättarmedel effektivt förebyggdes.

Diskontoförändringarnas inflytande är i övrigt i hög grad beroende av det sätt, på vilket de komma till utförande, och av den allmänna uppfattningen om deras betingelser. Betraktas t. ex. en höjning som ett tecken på att riksban- ken är fast besluten att genomföra en kreditåtstramning, så kan redan en första, relativt obetydlig ränteförändring få betydande återverkningar.

Det andra viktigare penningpolitiska hjälpmedlet, alltså operationer i öpp- na marknaden, har sin väsentliga betydelse som komplementtill diskontopoli- tiken. Operationer i öppna marknaden inverka på konjunkturläget i första hand genom sitt inflytande på affärsbankernas reserver. Dess effektivitet varierar därför med den rättsliga eller konventionella regleringen av banker- nas likviditet. Om man, som fallet är exempelvis i Förenta staterna, kräver en viss minimitäckning i centralbankstillgodohavanden etc. för utestående kortfristiga passiva, är det givet, att alla transaktioner från centralbankens sida, vilka öva inflytande på bankernas reserver, måste få en mycket krafti- gare återverkan på kreditgivningen än de kunna i ett land, där förhållandet mellan reserver och kortfristiga förbindelser icke är fixerat. I andra hand in- verka centralbankernas operationer i öppna marknaden på kreditgivningen ge- nom sin direkta återverkan på obligationskurser och långtidsräntor.

Om centralbanken börjar uppköpa statspapper i öppna marknaden, ställer den därigenom köpkraft till säljarnas förfogande. Ske uppköpen från pri- vatpersoner eller andra institutioner än banker, överföra säljarna medlen till en större eller mindre del på affärsbanker eller andra kreditinstitut genom insättningar resp. kreditåterbetalning, för den händelse de icke använda dem för placering i andra värdepapper, fastigheter eller dylikt, i vilket fall säljar- na därav erhålla medel, vilka av dem kunna deponeras i bankerna etc. Klart är sålunda, att bankerna genom centralbankens köp av statspapper böra er- hålla ökade insättningar resp. belastas med mindre utlåning, eftersom icke enskilda personers kassahållning gärna kan tänkas ökad med hela det av riksbanken utgivna beloppet. Äro bankerna själva säljare, tillföras de givet- vis omedelbart likvida medel. De bli alltså under alla förhållanden i stånd att minska sin rediskontering resp. öka sina insättningaricentralbanken,iden mån de icke föredraga att öka sin kontanta kassa. Det är på detta sätt opera- tionerna i öppna marknaden utöva sitt ovan påpekade inflytande på bankernas relativa reserver. Trots att reservhållningen i Sverige icke är reglerad, kunna dess förändringar i vissa situationer beräknas vara av vikt för bankernas vil- lighet att lämna krediter. Om bankerna i förevarande läge icke anse sin likvidi- tet tillfredsställande, få de nämligen antagas visa tendenser till en åtstramning av kreditgivningen. N är emellertid likviditeten blivit så stor, att den betrak- tas som fullt tillfredsställande, är det tvivelaktigt, i vad mån en ytterligare reservförstärkning genom operationer i fria marknaden påverkar kreditgiv- ningen. En möjlighet finnes dock alltid, att man genom en stegring av affärs- bankernas räntelösa reserver kan tvinga dem till mera omfattande kreditgiv- ning.

I vissa situationer, då en fortsatt ökning av bankernas reserver synes verk- ningslös, kunna direkta inköp av obligationer från staten tänkas vara en mera effektiv utväg att öka kreditgivningen, under förutsättning att de medel, sta- ten erhåller, verkligen komma till användning. Genom en dylik transaktion komma de enskilda kapitalplacerare, vilka eljest skulle uppträtt som köpare, att kvarstå som deponenter och bankernas likviditet att bibehållas vid sitt över- normala läge. Deras villighet att öka sin kreditgivning kvarstår alltså oför- ändrad vid den eventuella ökning av kreditanspråken, vartill statens utbetal- ningar kunna ge upphov.

Även om operationerna i öppna marknaden icke skulle bliva av större bety- delse genom sitt inflytande på likviditetssituationen, måste man emellertid räkna med att de genom sin inverkan på obligationskurser och långtidsränta kunna på ett effektivt sätt komplettera diskontopolitiken. Hur stor höjnin- gen av obligationskurserna blir vid inköp från riksbankens sida av obligatio- ner till ett visst belopp, beror naturligtvis i hög grad på obligationsinnehavar- nas villighet att sälja. Finns det många, som icke räkna med en fortgående stegring av kurserna och därför sälja sina obligationer redan vid en obe- tydlig kursstegring, blir tydligen räntesänkningen till följd av riksbanks- transaktionen mycket obetydlig. — I den mån ränteeffekten av centralbankens uppköp av statspapper till följd av utbudets priskänslighet är obetydlig, är dock i stället inflytandet på reservhållningen stort, och omvänt. — Skulle åter obligationerna vara så placerade, att endast en ringa kvantitet utbjudes, när kursen pressas upp, kan räntesänkningen bli avsevärd. Ha affärsbankerna stora reserver och ha de kapitalister, som närmast ifrågakomma såsom säljare av obligationer, redan stora insättningar på deposition etc., är givetvis benä- genheten att sälja obligationer relativt liten. Av mycket stor vikt är den relativa omfattningen av försäkringsbolagens, Sparbankernas och vissa där- med jämställda finansinstituts obligationsinnehav samt dessa institutioners ställning till transaktionen. I regel uppträda de uteslutande som köpare och icke som säljare av obligationer. Om de skulle upphöra med obligationspla- ceringarna, när statsmakterna genom operationer i öppna marknaden försöka att pressa ned räntenivån, är detta ägnat att försvåra politiken i lika hög grad som förekomsten av stora utbud, orsakade av att obligationsstocken i mindre utsträckning varit fast placerad.

Det har redan antytts, att långtidsräntan övar ett bestämmande inflytande på Sparbankernas räntepolitik och, i den mån man icke lyckas effektivt före- bygga konkurrens mellan sparbankerna och affärsbankerna, därigenom även kan bli av betydelse för affärsbankernas kreditvillkor, isynnerhet för den hän- delse diskontot förskjutes mot en ovanligt låg nivå. Den återverkan operatio- nerna i öppna marknaden kunna få på långtidsräntan blir alltså i vissa situa- tioner förutsättning för att diskontot överhuvud skall bli effektivt.

Riksbankens operationer i öppna marknaden behöva icke avse endast in- hemska obligationer utan kunna lika väl gälla andra högklassiga värdepapper, exempelvis utländska växlar. Köper riksbanken valutor av affärsbankerna, påverkas givetvis även därigenom dessas reservhållning, vilket bl. a. kom-

mer till uttryck däri, att omfattande valutaköp bruka kombineras med en ned— gång i rediskonteringarna. I viss mån fylla alltså valutaköpen samma funk- tioner som inköp av inhemska obligationer. En betydelsefull skillnad ligger dock givetvis däri, att valutaköpen i motsats till obligationsköpen icke direkt påverka långtidsräntan.

I den mån skattkammarväxlar inarbetas på den svenska marknaden, komma de givetvis att utgöra ett lämpligt objekt för »open-market operations». Det är ägnat att minska användbarheten av operationer i öppna marknaden i Sve- rige, att affärsbankerna i regel icke inneha statsobligationer till större belopp än som erfordras för att klara spetsbelastningen vid skattebetalningstillfällen och ultimo. Detta förhållande skulle ändras, om affärsbankerna normalt läge med ett belopp i inhemska skattkammarväxlar, som vid behov kunde övertagas av riksbanken.

Till komplettering av de båda penningpolitiska hjälpmedel, vilkas verknings- sätt här i korthet diskuterats, kan riksbanken tillgripa även vissa andra åtgärder. Av betydelse är i främsta rummet möjligheten att låta diskonto- förändringar eller operationer i öppna marknaden åtföljas av programförlcla- ringar, exempelvis av den art som valdes hösten 1931, då den kraftiga diskon- tostegringen efter valutakrisen åtföljdes av en deklaration från statsmakternas sida, att kronans inhemska köpkraft skulle hållas oförändrad. Under de första veckorna efter suspenderingen av guldmyntfoten mötte vissa spekula- tionstendenser, vilka emellertid genom räntestegringen i förening med tilltron till riksbankens förmåga att hindra en prishöjning snabbt synas ha kvävts. Det behöver knappast framhållas, att programförklaringar äro relativt vansk- liga medel för penningpolitiken ; om riksbanken icke kan giva effektivitet åt sina uttalanden, undergräves lätt dess auktoritet på ett sätt, som kan bli ödesdigert.

Riksbanken kan givetvis även öva påtryckning på affärsbankerna exempel- vis genom kreditransonering. En osäkrare utväg är att tillgripa direkt eller indirekt begränsning av kreditgivningen för vissa syften. Ett försök i denna riktning förekom i Sverige hösten 1931, då riksbanken uppmanade till åter- hållsamhet i fråga om kreditgivning för importändamål. Någon större be- tydelse anses detta emellertid ha haft endast till en början. I utlandet har det förekommit, att centralbanken tillämpat olika räntesatser för lån för olika ändamål, utan att räntedifferenserna motiverats av hänsyn till olika risk. I Tyskland genomförde sålunda riksbanken år 1924 en dylik politik. Att det åtminstone i längden är svårt att förhindra en överföring av medel från ett användningsområde till ett annat är dock givet. Motiv att försöka en differentiering av räntesatserna med hänsyn till kreditändamålet kunna likväl föreligga, exempelvis ifall räntorna under en högkonjunktur anses be- höva sättas mycket högt för att hålla tillbaka en forcerad expansion inom industri och handel. Under sådana omständigheter kan det tänkas lämp- ligt att tillämpa lägre räntesatser för jordbruket, där en motsvarande expan- sionstendens i regel ej möter. I den mån det anses tillrådligt att tillgripa en dylik räntepolitik, torde det emellertid endast undantagsvis förekomma, att

riksbanken handhar saken. Vanligare är att staten bildar särskilda fonder, som lämna lån för ändamål, vilka det anses lämpligt att gynna genom fördel- aktigare kreditvillkor än de eljest gängse. Dylika fondbildningar ha under senare år fått en tämligen vidsträckt användning, om de än knappast utnytt— jats i konjunkturpolitiskt syfte. Om man under en lågkonjunktur anser det önskvärt att uppmuntra till ökad realinvestering, kan man naturligtvis tänkas nå detta mål genom att kapital på billigare villkor ställes till förfogande t. ex. för husbyggnadsverksamhet, skeppsbyggnad, skogsodling etc. Samma resul- tat kan f. ö. ej sällan uppnås genom att staten inträder som garant för lån för sådana ändamål, varigenom det blir möjligt att upplåna medel på billigare villkor. Sist berörda åtgärder stå givetvis på gränsen till ren subventions- politik.

Slutligen kan påpekas, att ett betydelsefullt inflytande på utvecklingen kan utövas genom en målmedveten kontroll av emissionsmarknaden. Önskar man under en högkonjunktur förhindra en alltför kraftig expansion, kan tyd- ligen som ett medel att uppnå detta resultat tänkas en ransonering av rättig— heterna att emittera nya värdepapper, antingen nu detta sker genom en gene- rell åtstramning eller genom en kvalitativ kontroll, som förhindrar emissioner för investeringsändamål, som redan anses tillräckligt väl tillgodosedda. Med åtgärder av denna typ skulle bankpolitiken likväl utbyggas i en riktning, vilken hittills är relativt oprövad och vars risker äro påtagliga.

Framställningen har givit vid handen, att man genom en lämplig kombina- tion av olika penningpolitiska åtgärder kan tänkas utöva en relativt effektiv kontroll över kreditvolymen. Ett undantag utgör sannolikt, som redan an- tytts, dels kraftiga depressionslägen, dels en forcerad hausse; det är därför naturligt, att man i dessa situationer brukar tänka sig den på en kon- junkturutjämning inriktade penningpolitiken kompletterad med en utvidgning eller kontraktion av det allmännas investeringar. Man har, när penning- politiken tänkts infogad i ett allmänt konjunkturutjämningsprogram, brukat uppställa som mål för denna en reglering av prisnivån i ett eller annat av- seende. Om än regleringen av kreditvolymen ej sällan bör kunna ske på ett effektivt sätt, så äro de hjälpmedel, över vilka man förfogar, likväl föga av- passade för realiserandet av ett på detta sätt preciserat syfte. Den index- mässigt bestämda prisnivåns stabilitet eller förändring exempelvis i motsatt riktning mot produktiviteten kan för övrigt givetvis icke fattas som ett självändamål utan framstår uteslutande som ett bland många tänkbara symtom på en utjämning av konjunkturfluktuationerna inom näringslivet, vilket ut- valts som kriterium på den konjunkturutjämnande penningpolitikens resultat.

Även om betydelsen av det penningpolitiska programmets anknytning till prisutvecklingen på detta sätt begränsas, synes programmets utformning föga tillfredsställande. Prisnivåns utveckling ger nämligen även i bästa fall endast en mycket schematisk, svårbedömd och ofta vilseledande bild av de förhållan- den, vilka man med penningpolitikens hjälp vill kontrollera; man har bland annat att beakta risken för att bakom en oförändrad prisnivå — denna fram-

står ju som ett genomsnitt av ofta diskutabel representativitet — döljas bety- delsefulla förskjutningar av relationen mellan olika priser. I själva verket kan en viss reglering av prisnivån anses som ett tecken på att penningpolitiken erhållit en ändamålsenlig inriktning, endast för den händelse konjunktursväng— ningarna i sin helhet kunna antagas återgå på monetära förändringar. Icke heller i detta fall fritages emellertid den ekonomiska ledningen från att på det sätt, som senare i korthet skall skildras, bygga politiken på en smidig an- passning efter konjunkturutvecklingen i alla dess skiftningar, vilket är möjligt endast genom ett ingående studium av densamma. Det bör dock framhållas, att penningpolitikens bundenhet vid ett prisstabiliseringsprogram på lång sikt är ägnat att förhindra sådana störningar, som framkallas av exempelvis ett sekulärt prisfall. Detta är den väsentliga grunden till den betydelse, pris- stabiliseringsprogrammen måste tillmätas i utformningen av den internatio- nella penningpolitiken. Framställningen återkommer i det följande till den- na fråga.

I vissa situationer, exempelvis den som förelåg i Sverige efter valutakrisen år 1931, kunna temporärt andra synpunkter än de rent konjunkturpolitiska motivera, att prisutvecklingen sättes som norm för penningpolitiken. Pris- utvecklingen är ju av betydelse för samhällsmedlemmarna icke endast i deras egenskap av företagare etc. Den påverkar även värdet av deras för- mögenhet och inkomst, när det gäller att omvandla denna i reala nyttigheter. Av sociala skäl kan det därför vara motiverat att i en situation, då risker föreligga för en allvarlig höjning av levnadskostnaderna, som kan utlösa spekulationstendenser, fixera det penningpolitiska programmet närmast i an- knytning till levnadskostnaderna. I så fall är dock givetvis avsikten, att man skall föra en så vitt möjligt konjunkturutjämnande politik inom den yttre och för övrigt icke särskilt snäva ram, som kravet på levnadskostnadernas stabilitet uppdrager. Det penningpolitiska programmets innehåll är m. a. o. i en situation av denna art icke alls uttömt med uppställandet av det socialt motiverade målet: oförändrade levnadskostnader. Typiskt nog ha ju även statsmakterna i Sverige såsom penningpolitikens mål för närvarande fastställt en relativ fixering av levnadskostnaderna samt en måttlig höjning av produkt- priserna i partihandeln. Genom 1934 års beslut om befrielse för riksbanken från skyldigheten att med guld inlösa av banken utgivna sedlar har därtill ytterligare fogats vissa direktiv för regleringen av växelkurserna.

Beträffande fixeringen av program för penningpolitiken gäller för övrigt, att man med hänsyn till ovissheten om den framtida utvecklingen icke kan gå längre än till en mycket allmän bestämning av riktpunkterna för de an- svariga myndigheternas handlande.

Det är en självklar sak, att en isolerad penningpolitik stundom icke låter sig genomföras utan allvarliga rubbningar i landets internationella betal- ningsrelationer. En på en konjunkturutjämning inriktad penningpolitik, vars , program fixeras exempelvis i anknytning till prisutvecklingen, kan sålunda råka i konflikt med det andra syftet med riksbankens penningpolitiska åt- gärder, alltså bevarandet av de normala relationerna på valutamarknaden.

I en dylik konfliktsituation måste givetvis i regel de internationella hänsynen bli avgörande, emedan stabilitet i växelkurserna är en grundförutsättning för näringslivets utveckling. Ett exempel är ägnat att närmare belysa läget. An- tag att vid något tillfälle prisnivån i ett land är vikande, samtidigt som pro- duktiviteten företer en tendens till minskning. Riksbanken måste i detta fall försöka åstadkomma en köpkraftsexpansion genom att lätta kreditvillkoren. Nedpressningen av den inhemska räntenivån i förening med de depressiva ten- denserna kan emellertid utlösa en tendens till kapitalexport från landet. Den utsätter därvid valutan för en sådan påfrestning, att riksbanken kan tvingas att ånyo höja räntan. I denna situation framtvingar sålunda de internatio- nella kreditrörelsernas labilitet ett klart avsteg ifrån den penningpolitik, vil- ken enligt det uppställda penningpolitiska programmet skulle vara den rätta.

På lång sikt är penningpolitikens effektivitet såsom medel att upprätthålla balans i de internationella betalningarna väsentligen beroende av ränteutveck- lingens betydelse, när det gäller att påverka kredit- och köpkraftsvolymen samt den allmänna prisnivån inom landet. Beträffande frågan om effektiviteten på. längre sikt kan framställningen därför begränsas till den korta översikt över ränteförändringars genomslagskraft och allmänna inflytande, som givits i det föregående; en minskning av köpkraften och en sänkning av prisnivån ten- dera att öka exporten i relation till importen, en köpkraftsexpansion för- bunden med prisstegring verkar på lång sikt i motsatt riktning.

Frågan om penningpolitikens effektivitet såsom medel att på kort sikt upp— rätthålla balans inom de internationella betalningarna erbjuder däremot vissa självständiga problem. På kort sikt äro nämligen'icke endast prisnivåns förändringar utan även eventuella köpkraftsförskjutningar relativt betydelse- lösa för bevarandet av internationell balans. I förgrunden träda i stället de korta kapitalrörelserna, vilka kunna vara dels transaktioner mellan banker, i vilket fall de sakna direkt återverkan på köpkraft och priser men givetvis indirekt, genom sitt inflytande på banklikviditeten, kunna få. betydelsefulla återverkningar på privatbankernas kreditpolitik, dels transaktioner mellan enskilda, vilka även direkt påverka köpkraft och priser. De korta kapital- rörelsernas känslighet för ränteförändringar är mycket växlande, beroende på uppfattningen om valutarelationernas utvecklingstendenser m. m. I normala fall torde de dock i betydande grad påverkas av en diskontoförskjutning, så att redan en ringa diskontostegring i händelse av underskott i betalnin- garna medför en kortfristig balansering genom kapitalimport. Är förtroendet till landets likviditet rubbat, kunna däremot, som redan antytts, diskontoför- ändringar av avsevärd omfattning få lov att tillgripas, för att ett effektivt valutaskydd skall realiseras; man måste dock därvid beakta risken för att en kraftig räntestegring kan verka så skrämmande, att den ytterligare försämrar läget. Man har från utvecklingen under de senaste åren talrika exempel härpå. Med penningmarknadens nuvarande organisation äro svårigheterna att på räntepolitisk väg skydda valutan större än tidigare, emedan man har att räkna med att betydande belopp äro engagerade valutaspekulativt och oavsett den relativa ränteutvecklingen kunna hastigt röra sig från land till

land under inflytande av spekulanternas växlande uppfattning om utveck- lingstendenserna.

Under förutsättning av guldmyntfot, då valutorna endast kunna fluktuera inom trånga gränser, de s. k. guldpunkterna, finnes jämte räntepolitiken en automatisk regleringsmekanism grundad på dels guldströmningarna, dels va- lutaspekulationen själv, vilken i detta fall har en fast riktpunkt i guldparite- ten och därför knappast kan tänkas driva valutan konsekvent i den ena eller andra riktningen; en hausse- eller baissespekulation har sin givna gräns i och med att man vet, att valutadifferenserna äro maximerade, och har anledning att antaga, att valutan, om den ligger vid övre eller nedre guldpunkten, skall drivas tillbaka mot pariteten.

Jämte här nämnda räntepolitiska resp. automatiska balan—seringsm-ekanism finnas givetvis andra Vägar, på vilka en kortfristig balansering inom de inter— nationella betalningarna kan uppnås med bibehållna valutarelationer. Riks- banken har först och främst i normala fall möjlighet att upptaga lån för ba- lansering av kortfristiga underskott. Isynnerhet vid spekulativa förändringar är denna möjlighet av praktisk betydelse. För den händelse den, såsom fallet är för närvarande, har större valutareserver, kan balanseringen givetvis även ske med deras tillhjälp. Ju starkare riksbankens ställning i nu angivna avse- enden är, desto självständigare kan den genomföra den penningpolitik, vilken synes lämplig med hänsyn till kravet på konjunkturutjämning på hemma- marknaden. Om balanseringen reguljärt kommer till stånd på det vid guld- valuta karakteristiska sättet och riksbanken icke har tillräckliga valutareser- ver för att ersätta den automatiska regleringen med självständiga valutatrans— aktioner, är den interna utvecklingen och penningpolitiken i allt väsentligt bunden vid de internationella konjunkturerna. I den mån riksbanken som sitt viktigaste medel att balansera de internationella betalningarna måste räkna med själva ränteutvecklingen, blir, såsom redan visats, räntepolitiken med nödvändighet i första hand dikterad av riksbankens skyldighet att skydda valutan, varför riksbanken står relativt maktlös, när det gäller kontrollen över den inhemska konjunkturutvecklingen. Den konjunkturpolitiska betydelsen av att riksbanken har en stark ställning på valutamarknaden synes så avsevärd, att de påtagliga förlustrisker, som förbindas med ett stort valutainnehav, och liknande banktekniska överväganden icke böra få förhindra bevarandet av en omfattande valutareserv. '

Det anförda har visat, att man för att kunna realisera en självständig pen- ningpolitik i åtskilliga situationer måste bli tvungen att tillgripa reglerande åtgärder till komplettering av penningpolitiken för att göra riksbanken mera oberoende av utvecklingen av de internationella betalningarna. Det är på denna punkt handelspolitiken får sin väsentliga betydelse som konjunkturpoli- tiskt hjälpmedel. I ett annat sammanhang skall visas, vilken roll som till- kommer den såsom medel att finansiera en expansion av de offentliga investe- ringarna och att vidga det internationella utrymmet. Här gäller det en an-

vändning av handelspolitiken i syfte att neutralisera de på kort sikt ogynn- samma återverkningar på -de internationella betalningarna, som vissa pen- ningpolitiska åtgärder kunna befaras få och som skulle kunna omöjliggöra en rationell penningpolitik, om de icke neutraliserades. Penningpoliti- ken framstår alltså ur konjunktursynpunkt såsom primär i förhållande till handelspolitiken. Denna får därför sin utformning fullständigt bestämd av de svagheter, som på en öppen marknad vidlåda en isolerad, på en kon- junkturutjämning inriktad politik. I detta sammanhang äro emellertid tul- lar, exportpremier etc. mycket ofullkomliga hjälpmedel. När det gäller att på ' handelspolitisk väg avskära de tendenser till ökad import av vissa varor, var- till köpkraftsökningen och de därmed förbundna prisstegringstendenserna kun- na väntas leda, kunna visserligen smidigt utnyttjade tullpolitiska åtgärder tän- kas på ett tillfredsställande sätt skydda balansen inom de internationella be- talningarna ; det bör likväl observeras, att en dylik skyddspolitik endast med svårighet kan tänkas genomförd med nuvarande organisationsförhållanden och den otillräckliga kunskap, man för närvarande äger om importens beroende av köpkraftens omfattning och fördelning samt importprisrörelserna etc. Där- emot framstår i regel tullpolitiken såsom alldeles otillräcklig, när det gäller att göra landets penningpolitik oberoende av exempelvis kastningar i de korta kapitalströmmarnas riktning. Man har därför stundom framställt en handels- reglering genom statligt importmonopol — som dock icke behöver få en strän- gare form än exempelvis licensförfarande — såsom ett nödvändigt komplement till en på en självständig konjunkturutjämning inriktad arbets- och penning- politik. Införes organiserandet av ett dylikt monopol som ett led i konjunktur- politiken, har man emellertid tagit ett steg utöver den givna och prövade ra- men för den ekonomiska politiken, som endast torde kunna försvaras under mycket oroliga tider på den internationella penningmarknaden och i intensiva depressionslägen, då en fullständig handelspolitisk isolering synes erbjuda enda vägen ut ur den generella depressiva utvecklingen. Mindre drastiska men också otillförlitligare och knappast mindre destruktiva för det internatio- nella varuutbytet etc. äro de redan i ett tidigare sammanhang berörda kredit- politiska åtgärder, vilka gå ut på en åtstramning av all kreditgivning för im— portändamål resp. på en effektiv kontroll över kapitalrörelserna. Att man emel- lertid genom åtgärder av dessa och besläktade typer — exempelvis moratorie- förfarande kan lyckas att fullständigt behärska de internationella betal- ningarna i deras återverkan på valutan, visar de senaste årens utveckling i Tyskland. Det kristillstånd, man vill bekämpa, måste givetvis vara av mycket allvarlig art, om man skall kunna anse sig berättigad att tillgripa åtgärder av behandlad art trots de, icke minst på lång sikt och med hänsyn till den interna- tionella handelns utveckling, betydande risker, varmed de äro förbundna. Det bör understrykas, att så drastiska organisationsreformer som införandet av statligt utrikeshandelsmonopol etc. icke äro att betrakta som en oundviklig yttersta konsekvens av en rationell konjunkturutjämningspolitik. Tvärtom representera de ingripanden, som äro tillrådliga endast i undantagsfall; en dylik uppfattning ligger också bakom utformningen av den handelspolitiska

Penning- politikens inriktning i olika kon- junkturlägen.

beredskapsorganisation, vartill förslag framlades vid 1934 års riksdag. Ju normalare läget är på den internationella penningmarknaden, i desto högre grad kan en smidigt utnyttjad tullpolitik på ett tillräckligt effektivt sätt komplettera den på en inhemsk konjunkturutjämning inriktade politiken.

II.

Efter denna korta översikt över penningpolitikens medel samt dessas effek- tivitet och allmänna inriktning övergår framställningen till en diskussion av penningpolitikens gestaltning och möjligheter i vissa specialfall. Det blir där- vid tillfälle att närmare belysa innebörden i det allmänna konjunkturutjäm- ningsprogrammet och prisutvecklingens otillräcklighet som kriterium på dess genomförande.

Ser man till en början på läget under en nedgångstid inom näringslivet, har man att skilja mellan situationen under den första avvecklingstiden efter tid- punkten för konjunkturomslaget och situationen under det därpå följande av- snitt i konjunkturcykeln, under vilket en stigande konjunkturrörelse grundläg- ges. Enligt en utbredd uppfattning är det icke möjligt eller lämpligt att un- der depressionens första etapp ingripa med expansiva penningpolitiska åtgär— der. För den händelse man skulle försöka åstadkomma en kreditexpansion omedelbart efter krisens början, riskerar man att därigenom endast i någon mån förlänga högkonjunkturen, varvid den följande depressionen sannolikt blott skulle ytterligare förstärkas. En alldeles annan sak är, att riksbanken genom operationer i öppna marknaden och på andra liknande vägar kan och måste sörja för att bankernas likviditet hålles uppe i tillräcklig utsträckning, för att en häftig kreditbegränsning från deras sida skall förhindras; som bekant har i ett flertal krissituationer otillräcklig likviditet hos privatban- kerna tvingat dessa till en åtstramning i kreditgivningen, som verkat allvar- ligt krisskärpande. Genom en dylik politik behöver riksbanken icke på något vis ha förhindrat den av snedvridningen inom näringslivet påkallade likvida- tionsprocessen.

I detta sammanhang förtjänar att framhållas, att det skulle verka direkt arbetslöshetsförebyggande, om man kunde göra hela kreditbyggnaden mindre beroende av utvecklingen inom industrien och det internationella finansväsen- det. Detta kan givetvis ske därigenom, att det allmänna, när krisen redan ho- tar, träder emellan för att mildra återverkningarna. Så skedde ju t. ex., när stödkrediter våren 1932 ställdes till vissa svenska bankers förfogande. Detta måste dock alltid vara en utpräglad nödfallsåtgärd. En annan möjlig utväg är att t. ex. genom en klarare differentiering mellan olika slag av banktill- godohavanden med motsvarande anpassning av täcknings— och uppsägnings- bestämmelser stärka kreditinstitutens motståndskraft. Vikten av att finansin— stituten i tid och i tillräcklig utsträckning företaga nödiga avskrivningar bör även understrykas.

Den största graden av oberoende av de industriella konjunkturerna visar ett helt på handelsfinansiering inriktat banksystem av den anglosaxiska typen.

I Sverige liksom i Tyskland ha bankerna sedan gammalt spelat en större roll för industriens finansiering än fallet varit i exempelvis England. Med detta förhållande, som i vissa avseenden erbjudit påtagliga fördelar, ha följt större likviditetssvårigheter i händelse av konjunkturella kriser. Ogynnsamt har även varit, att bankernas ställning som kreditgivare till industrien medfört, att företagarfunktioner i stigande utsträckning överflyttats på bankerna, när industriföretagen råkat i svårigheter. Exempel på hur man inom ramen av ett till sin struktur och inriktning oförändrat banksystem kan tänkas vinna större oberoende för bankväsendet erbjuder den nya tyska banklagstiftningen. Det viktigaste medlet att begränsa bankernas industriengagemang är dock så— kerligen icke en reglering av olika sidor av bankverksamheten utan en utveck- ling av kapitalmarknaden; att sparmedel endast i mindre utsträckning direkt söka sig till fondmarknaden för att i stället tillföras industrien genom banker- nas förmedling förklaras delvis av att en organiserad kapitalmarknad i Sverige är en företeelse av relativt ungt datum.

Under depressionens andra etapp torde i regel nyssnämnda likviditetsproblem förlora i betydelse; bankväsendet uppvisar i stället då en tendens till stigande likviditet framkallad av sjunkande kreditanspråk vid relativt oförändrade eller endast obetydligt reducerade insättningar. Vid denna tidpunkt torde emeller- tid riksbanken utan risk att skapa en labil konjunkturförbättring kunna försöka att med diskontopolitikens hjälp och genom operationer i öppna mark- naden i syfte att sänka den långa räntan och höja likviditeten underlätta en verklig kreditexpansion. Av praktisk betydelse torde riksbankspolitiken där- vid dock endast bli i förening med en utvidgning av det allmännas investe- ringar, emedan även vid god banklikviditet och till följd därav lättad penning- marknad med sjunkande räntesatser en expansionstendens kan väntas fram- träda endast under förutsättning av en förskjutning i framtidsförväntningarna; någon brist på kreditanspråk torde visserligen icke möta men väl en brist på kreditanspråk från ur bankernas synpunkt kreditvärdiga låntagare. På en dylik förskjutning av framtidsförväntningarna kan man blott hoppas, om räntabiliteten till följd av återverkningarna från stigande investeringar ten- derar att förbättras. Man rör sig sålunda i en cirkel; en kreditexpansion förutsätter en investeringsökning, men denna investeringsökning är ju endast andra sidan av kreditexpansionen. Cirkeln löses enligt den uppfattning, som kommer till uttryck i kravet på ökade offentliga arbeten under en depression, genom att staten ökar sina investeringar och tager de därmed förbundna riskerna. Under förutsättning att penningpolitiken icke erhåller stöd i det all- männas investeringspolitik, kunde även tämligen långt gående åtgärder bli alldeles ineffektiva, på samma sätt som investeringspolitiken, såsom i annat sammanhang visas, utan stöd i penningpolitiken kan bli betydelselös och eventuellt även direkt skadlig. Erfarenheterna från den senaste depressionen visa, vilka svårigheter det erbjuder att pressa ut kredit på en tryckt marknad.

I det föregående ha icke alls de svårigheter beaktats, som följa med de inter-

nationella betalningarnas utveckling under inflytande av mera omfattande konjunkturförändringar. Man kan som bekant räkna med att konjunkturför- loppet i allmänhet är relativt parallellt i de olika länderna. Under nedgångs- tidens första etapp, då de penningpolitiska åtgärderna endast åsyfta att förhindra finansiella sammanbrott ägnade att förstärka och sprida depressions- tendenserna, behöver knappast någon konflikt uppkomma; konjunkturförlop- pets parallellitet brytes icke, och förhindrandet av att bankväsendet utsättes för likviditetssvårigheter kan, i den mån någon inverkan på de internationella för- hållandena överhuvud kan påräknas, vara ägnat att förebygga kapitalflykt. Under nedgångstidens senare del, när strävandena gå ut på att förhindra, att depressionstendenserna gå till likartade överdrifter som tidigare uppsvingsten- denserna under högkonjunkturen, och på att framkalla en konjunkturåter- hämtning, så snart den strukturella utvecklingen och näringslivets förutsätt- ningar i övrigt tillåta det, kan emellertid politiken innebära, att man bryter sig loss ifrån den allmänna utvecklingen, varvid man måste räkna med ogynn- samma återverkningar på den internationella betalningssituationen av tidigare karakteriserade slag. Det bör dock observeras, att de i och för sig valuta- pressande förskjutningar av import och export, med vilka man måste räkna, i bästa fall kunna tänkas i högre eller lägre grad balanserade genom en kapitalimport, motiverad av de relativt gynnsamma konjunkturutsikterna på hemmamarknaden. Dessa äro i varje fall ägnade att motväga räntesänknin— gens inflytande i motsatt riktning. Som redan tidigare antytts, är emellertid situationen under en spänd depression så orolig, att man riskerar häftiga och fullständigt oberäkneliga kastningar i de internationella betalningarna, vilka kunna lika väl underlätta den konjunkturutjämnande politiken som, om för— troendet rubbas, göra denna genomförbar endast under förutsättning av så kraftiga organisatoriska ingripanden som importmonopol etc. Det är under dessa omständigheter föga motiverat att närmare behandla frågan om penning- politikens gestaltning under depressionens senare skede. Man måste, om poli- tiken skall bliva av värde, bygga den på en fortlöpande och noggrann observa- tion av den inhemska konjunkturutvecklingen samt av relationerna till utlan- det. Några generella omdömen kunna icke fällas. I praktiken kan det myc- ket väl bliva nödvändigt att snabbt modifiera kombinationerna av olika eko- nomiskt-politiska åtgärder.

Under en begynnande återhämtning måste penningpolitikens främsta upp- gift givetvis vara att skydda uppsvingstendenserna. "Den har bland annat att neutralisera den hämning, som i vissa fall kan utgå från privatbankerna, för den händelse dessas likviditet icke skulle betraktas som tillfredsställande. Det kan alltså även under denna del av konjunkturcykeln finnas anledning att företaga operationer i öppna marknaden och liknande åtgärder, i den mån detta synes ägnat att upprätthålla god likviditet inom bankväsendet. Är uppsvinget av internationell omfattning, ställer sig uppgiften för riksbanken väsentligt lättare än i händelse konjunkturförbättringen inom landet skulle sakna motsva- righeter på världsmarknaden i övrigt. I detta fall kan nödvändigheten av ständiga hänsyn till de internationella betalningarna lätt minska riksbankens

rörelsefrihet. Konjunkturförbättringen på en mindre marknad torde då, såsom redan antytts, i själva verket aldrig kunna bli annat än relativ; en frigörelse från förankringen i den internationella utvecklingen är endast i begränsad ut- sträckning möjlig.

Det finnes i detta sammanhang anledning att något närmare diskutera, i vad mån man har möjligheter att på penningpolitisk väg kontrollera en pris— stegring. Den i den allmänna diskussionen ofta åberopade risken för infla- tion vid en expansiv penningpolitik är i vissa situationer och under speciella förutsättningar obestridlig. Det är emellertid blott under förutsättning av olyckliga psykologiska reaktioner som risken för en okontrollerbar inflation blir större, när priserna stiga till följd av exempelvis obligationsköp från riksbankens sida, än när de stiga utan dylika åtgärder till följd av en spontan kreditexpansion. De okontrollerbara prisrörelsernas nära sammanhang med spekulation från allmänhetens och vissa företagares sida bör vidare göra dem synnerligen känsliga för riksbankens deklarerade avsikter, varför banken i regel kan tänkas ha möjligheter att kontrollera reaktionerna. Detta gäller dock endast för den händelse banken uppträtt med tillräcklig kraft, för att tilltron till dess förmåga att genomdriva programmet skall vara säkert grun- dad. Om man icke väntar sig prisstegringar utöver en viss gräns, är det givet, att spekulationstendenserna icke heller komma att driva den allmänna prisutvecklingen nämnvärt över denna. I viss utsträckning kan t. o. m. på— räknas, att spekulationen kommer att bli det effektivaste medlet att genom- driva den prispolitik, för vilken riksbanken bundit sig. Risken för att en häftig prisrörelse utom riksbankens kontroll skall uppkomma ur den direkt genom penningpolitiska åtgärder framkallade prisstegringen, ökas tydligen, ju kraftigare denna första prisstegring göres. Faran är vidare större, då all- mänheten inställt sig på stigande priser än under en tid av allmänt fallande priser. Om man endast eftersträvar att under en depression, förbunden med fortgående prisfall, återställa den prisnivå, som rådde exempelvis vid början av depressionen — redan härigenom kan givetvis en icke oväsentligt konjunk- turstimulerande effekt uppnås _ förefaller därför risken för en inflation i gängse mening vara ringa.

Jämte ianspråktagandet av sparmedel från allmänhetens sida är en för- skjutning av cirkulationshastigheten den viktigaste av de omständigheter, som kunna medföra, att bankerna förlora kontrollen över en inflationsprocess. Denna förskjutning blir emellertid av begränsad omfattning, om icke intervallen mellan produktiva utbetalningar förändras. I och för sig är givetvis denna intervall underkastad mycket små variationer, och man behöver troligen endast i extraordinära fall och då trycket på penningmarknaden är särskilt starkt _ utvecklingen i Tyskland vid valutasammanbrottet år 1923/24 ger exempel på en situation, i vilken frågan aktualiseras _ räkna med att avlöningar, vilka normalt utgå exempelvis per månad, börja utbetalas veckovis etc. Emel- lertid kan en förskjutning på penningmarknaden av alldeles samma innebörd som en intervallförkortning komma till stånd även genom vissa kredittrans-

aktioner (exempelvis genom direkta lån mellan företagarna eller genom att arbetarna arbeta på kredit) resp. genom att företagarna införa skilda avlö- ningsdagar för olika grupper av de anställda 0. s. v.

Några ord förtjäna måhända att tilläggas rörande inflationsrisken vid en valutadepreciering, utlöst exempelvis av en på penningpolitisk väg framkal- lad, isolerad konjunkturåterhämtning. För det första bör märkas, att själva den av valutaförändringen framkallade importprisstegringen i flertalet fall torde komma att återspeglas i hemmamarknadens prisutveckling endast i myc- ket försvagat skick. Då vidare importvarorna endast täcka en begränsad del av den inhemska förbrukningen, behöver icke den inhemska prisnivån visa någon nämnvärd uppgång ens vid en tämligen avsevärd valutadepreciering. Icke heller indirekt bör valutautvecklingen komma att i nämnvärd grad för- sämra det inhemska penningvärdet, om icke allmänheten tror sig hotad av en penningvärdeförsämring och därför reagerar genom spekulativa inköp med minskning av sparandet. Riksbanken står likväl icke maktlös, när det gäller att förhindra en direkt inflatorisk återverkan därav. Icke minst utvecklingen i Sverige efter valutakrisen visar detta.

Till frågan om de på penningpolitisk väg framkallade prisstegringsproces- sernas »onaturlighet», eller, bättre uttryckt, deras labilitet och tendens att brytas genom en ny depression, återkommer framställningen vid diskussionen av den konjunkturstimulans, som en utvidgning av de offentliga arbetena kan medföra. För den händelse en på penningpolitisk väg framkallad konjunktur- återhämtning icke skulle grunda sig på annat än prisspekulation på kort sikt och icke förbindes med en mera bestående förändring i investeringssituationen, finnes, såsom där skall visas, otvivelaktigt en betydande risk för att det monetärt betingade konjunkturuppsvinget skall bli av kort varaktighet och övergå i en ny depression av ökad styrka.

Visar slutligen konjunkturen tendenser i sådan riktning, att man måste be- fara förekomsten av utbredda felinvesteringar, som kunna leda till en kris, bör penningpolitiken givetvis inriktas på att så vitt möjligt begränsa den fort- satta utvidgningen av åtminstone den kredit, som går till industrien. Erfaren- heten visar, att penningpolitiken även på denna punkt i utvecklingen lätt blir ineffektiv, om den icke kan stödjas på en väsentlig minskning av investerin- garna från det allmännas sida. Liksom man under depressionen eventu- ellt skulle tvingas arbeta med negativa räntesatser, för att en kreditexpansion skulle komma till stånd, så skulle åtskilliga. högkonjunktursituationer kräva orimligt höga räntesatser, för att investeringsprogressionen i tid skulle hejdas. Tillgripes en stark kreditåtstramning på ett relativt sent stadium, blir den, för den händelse den visar sig effektiv, lätt orsaken till en kris; man har emellertid anledning antaga, att en dylik tidigare framkallad kris blir lindrigare än det sammanbrott, som eljest inträffar vid en något senare tid- punkt. Orsakerna till den isolerade penningpolitikens ineffektivitet under en högkonjunktur äro givetvis i första hand de starkt överdrivna förväntningar, företagarna göra sig om framtiden. Av stor vikt är emellertid även utveck-

lingen av de internationella betalningarna. Om exempelvis riksbanken under en utbredd högkonjunktur skulle ingripa åtstramande med höga räntesatser etc., har man anledning att vänta såväl en nettokapitalimport som en tendens till stigande aktivisering av handelsbalansen. Båda dessa förändringar ten- dera att frigöra den inhemska penningmarknaden ifrån riksbankspolitiken; det blir m. a. o. räntesatserna utom landet och icke det inhemska diskontot, som direkt reglera privatbankernas kreditvillkor. Riksbanken kan dock även i denna situation få ett hårdare grepp om penningmarknaden, om den neutra- liserar valutaköpen genom att samtidigt sälja obligationer till tillräckligt stora belopp, för att de medel, som släppts ut i rörelsen genom valutaköpen, åter skola fullständigt indragas. En annan utväg är givetvis, att riksbanken vid fri valuta underlåter valutaköp och tillåter den sänkning i växelkurserna, som därvid blir oundviklig men som går hand i hand med en sammandragning av den inhemska köpkraften. Vid guldvaluta står sistnämnda alternativ icke tills buds. Om riksbanken icke ingriper på valutamarknaden, kommer näm— ligen i så fall en guldinströmning till stånd, som lättar den inhemska penning- marknaden.

Med den utförliga behandling, som i andra sammanhang givits frågan om en konjunkturutjämnande politiks allmänna möjligheter och risker, synes det lämpligt att här stanna vid denna korta översikt över den allmänna penning- politiska problemställningen inom ett enstaka land.

III.

Framställningen har givit vid handen, att det centrala problemet för den på en konjunkturutjämning inriktade penningpolitiken till slut måste bli ge- staltningen av det internationella penningväsendet och penningpolitiken på de dominerande penningmarknaderna. Å ena sidan är den internationella ut- vecklingen ägnad att begränsa den penningpolitiska rörelsefriheten, Å andra sidan är behovet av en självständig penningpolitik beroende av i vad mån den internationella penningpolitiken utmärkes av en högre eller lägre grad av ra- tionalitet. Problemet är givetvis alltför omfattande för att här kunna be— handlas ens i sina huvuddrag, och framställningen måste därför begränsas till vissa allmänna påpekanden.

Guldmyntfotens centrala betydelse låg som bekant däri, att den knöt sam— man de olika ländernas värdeenheter till ett enhetligt system, varigenom den för utrikeshandelns utveckling nödvändiga garantien mot förluster genom växel- kursförskjutningar erhölls. Därjämte var den under vissa förutsättningar, till vilka framställningen strax återkommer, ägnad att medföra sådana justerin- gar i de internationella betalningsförhållandena, som voro påkallade, för att resp. länder skulle förmå att bevara det inhemska betalningsmedlets interna- tionella notering; på grund av de korta kapitalrörelsernas ökade vikt var gul- dets betydelse i sistnämnda avseende under efterkrigsdecenniet likväl i avta- gande. Guldmyntfoten lämnade däremot inga. garantier mot förskjutningar i

Den inter- nationella penning- politiken.

vad man kan kalla den internationella prisnivån, alltså enklast uttryckt ge- nomsnittspriset på de internationella stapelvarorna. Som dylika förskjutnin- gar själva utgöra allvarliga förändringar i näringslivets förutsättningar, upp- kommer sålunda redan vid guldmyntfot frågan, hur den internationella pen— ningpolitiken bör skötas, för att arbetslöshet skall förebyggas.

Som sistnämnda fråga varit föremål för ingående behandling icke minst i svensk ekonomisk litteratur och enighet i huvudsak synes råda beträffande de mål, som böra uppställas, är det möjligt att här stanna vid en kort sammanfatt- ning. Utgångspunkten för varje ställningstagande till den internationella pen- ningpolitiken är given i konstaterandet av att guldmyntfoten icke automatiskt garanterar en för världsekonomien gynnsam prisutveckling: även guldmynt- foten måste vara vad man kallar »a managed currency», eller med andra ord guldoärdet måste regleras genom samfälld politik från centralbankernas sida. Under förkrigstiden, då Londonmarknaden dominerade utvecklingen. utövade denna marknad ett visst reglerande inflytande, vilket emellertid icke var kon- junkturpolitiskt orienterat. Efter kriget har en penningvärdesreglering i di- rekt konjunkturutjämningssyfte försökts av bankväsendet i Förenta staterna. Till någon gemensam aktion har man emellertid icke hittills nått fram.

En samfälld penningpolitisk orientering måste äga en relativt enkel och entydig riktpunkt. En smidigare konjunkturanpassning av förut antydd art är egentligen endast möjlig inom ett enstaka land. Som redan antytts, är det därför främst inom den internationella penningpolitiken, som en orientering efter prisernas utveckling kan tänkas bli av praktiskt värde. Regleringen får närmast tänkas åsyfta det genomsnittliga priset på dominerande stapelvaror. .Vilken norm som väljes, är emellertid mindre viktigt, än att de bestämmande centralbankerna överhuvud fixera en gemensam riktpunkt för sin allmänna kreditpolitik.

Schematiskt sett fungerade guldmyntfoten som bekant så, att när varuban— deln etc. resulterat i ett överskott i de internationella betalningarna för en del länder och ett underskott för andra, tenderade guldet att strömma från dessa senare länder till de förra. Detta verkade med de regler, som centralban- kerna följde, pris— och inkomsthöjande i borgenärs- och prissänkande i gäl- denärsområdena eller tenderade med andra ord att öka exporten från och minska importen till de länder, som visade ett underskott. Guld— strömningen utlöste alltså sekundärt förändringar i betalningsförhållande- na, som bringade dessa i balans. När denna inträtt, upphörde givetvis guld- överflyttningen. Den nu flyktigt skildrade mekanismen kan fungera också utan förmedling av guldrörelser; även om borgenärsländerna låta fordringarna ute- stå som kort kredit men motsvarande inhemsk köpkraft skapas genom att bankerna övertaga dem från exportörerna, inträda sålunda nyssnämnda ut- jämnande pris- och inkomstförskjutningar. Skulle inkomstöverskottet för bor- genärsländerna utnyttjas till långfristig kapitalexport, uppkommer tydligen varken någon guldöverflyttning eller någon förändring i den relativa köp-

kraften i resp. länder; detta blir sålunda den friktionsfriaste vägen att upp- rätthålla internationell balans vid fasta växelkurser.

Under efterkrigsdecenniet har penning- och handelspolitiken i två av de vik— tigaste borgenärsländerna, Förenta staterna och Frankrike, emellertid skötts på ett sådant sätt, att guldströmningarna icke medfört nyssnämnda prisför- skjutningar och med dessa förbundna förändringar i varuhandeln. Sådana skulle emellertid ha varit nödvändiga för upprätthållandet av balans, enär över— skotten icke heller utnyttjats till långfristig kapitalexport. Guldmyntfoten verkade alltså under åren före den sista krisen icke så som den schematiskt sett bort göra, för att de olika länderna skulle blivit i stånd att med minimala rubbningar upprätthålla de inhemska myntslagens internationella värde. Dess otillfredsställande sätt att fungera i detta avseende antages ha varit en bidra— gande orsak till uppkomsten av de senaste årens starka prisfall. Vilken bety- delse nu berörda förhållanden haft för det nuvarande depressionstillståndets skärpning genom den internationella likviditetskrisen år 1931 är känt och be— höver icke här skildras.

'Som anpassningen efter växlande handels- och kreditförhållanden vid ett strikt fasthållande vid guldmyntfot i många fall skulle kräva tidsödande och socialt vanskliga förskjutningar inom näringslivet, kan det tänkas, att det i åtskilliga lägen skulle vara fördelaktigast att tillåta en justering av enstaka valutors guldparitet. Väljes denna väg, bortfaller tydligen såväl kravet på kontroll över kapitalrörelserna, vilket det ofta torde bli svårt att tillgodose, som det alternativa behovet av en justering av pris och inkomster efter poli- tiken i de dominerande länderna och efter eventuellt ändrade bytesrelationer. Ehuru Vådorna av successiva förändringar av pariteterna äro påtagliga, kan sist antydda väg komma att framstå som den enda framkomliga, om man icke når betryggande internationella överenskommelser om ömsesidigt bistånd vid den ekonomiska politikens utformning. Tvingas man räkna med möjligheten av paritetsförändringar, är det nödvändigt att utforma de internationella eko- nomiska avtalen med hänsyn därtill. För att en dylik rättslig anpassning skall vara möjlig, förutsättes, att eventuella paritetsförändringar anknytas till vissa fastställda kriterier.

Det har tidigare påpekats, att guldrörelsernas betydelse under senare år minskats genom den ökade vikt, som tillkommit de korta internationella kredi- terna. Dessa utgöra för närvarande ett självständigt problem inom den in- ternationella penningpolitiken. I den mån de äro sekundära i förhållande till förskjutningar i den internationella balansen, ersätta de direkt guldrörelsema och ställa de samma alternativ som dessa mellan å ena sidan relativa pris- och handelsförändringar och å den andra långa kapitalrörelser. De kunna emellertid även vara primära och måste, i den mån så är fallet, även de under- kastas kontroll, om en internationell penningpolitik efter angivna linjer skall kunna genomföras. Problemet belyses enklast genom ett exempel. Om en förskjutning inträder i produktiviteten t. ex. i Förenta staterna, vilken ten- derar att framkalla en investeringsexpansion med åtföljande prisstegring, och

bankväsendet för att hindra denna utveckling höjer räntesatserna, kan denna räntestegring medföra en överföring av de korta kapitalplaceringarna från den europeiska till den amerikanska penningmarknaden. Denna överföring kommer att förbindas med en guldströmning, vilken pressar likviditetssitua- tionen resp. nödvändiggör en prissänkande räntestegring närmast i de kapital— exporterande staterna och därjämte medför, att den amerikanska räntehöjnin- gen blir ineffektiv som prisregulator. Man tvingas i detta fall räkna med att den prispolitiskt betingade räntehöjningen, i den mån den tenderar att utlösa en kapitalströmning till Förenta staterna, måste kombineras med ett tvångs- återförande av kort kredit till utlandet.

Situationen vid inbrottet av den sista krisen visade påtagliga inslag av balansstörande förändringar av senast exemplifierade typ. När börshaussen i Förenta staterna bl. a. till följd av betydande kreditlättnader skjutit fart, tillgrepo nämligen Federal reserve-bankerna en räntestegring för att brom— sa utvecklingen. Långt ifrån att minska lockelsen till penningplacering på den amerikanska marknaden bidrog denna stegring till att draga in kort kredit till landet för spekulativ placering, vilket medförde, att börshaussen kunde fortsätta utan hinder av diskontoförändringen; möjligt är dock, att en hårdare, av politiska hänsyn förhindrad kreditåtstramning verkligen skulle ha varit effektiv. I detta fall, liksom vid de tidigare behandlade över- skotten på grund av varuhandeln och de långa kapitalrörelserna, hade tyd- ligen balans kunnat upprätthållas genom reglerad kapitalexport från Förenta staterna. Det är uteslutet att här gå närmare in på frågan, hur en dylik kom- penserande förändring praktiskt skulle kunnat organiseras, liksom överhuvud vilka yttre former som böra väljas för lösningen av här berörda problem. Till slut må dock erinras, att man numera i banken för internationell betalnings— utjämning, den s. k. Baselbanken, äger ett organ, vilket torde ha vissa möj- ligheter att realisera den nödvändiga kontrollen.

Hittills ha endast de problem berörts, som uppkomma vid bibehållandet av en art av guldmyntfot som bas för världens penningsystem. Någon väsentlig skillnad i frågeställningen skulle emellertid icke en generell eller partiell övergång till fri valuta medföra. Eftersom man även vid en sådan måste eftersträva att bevara en relativt fast relation mellan de olika valutorna samt kontroll över de inhemska och internationella prisernas utveckling, kommer detta penningsystem tydligen tekniskt sett att vara behäftat med samma ri- sker och ställa samma men också —— vilket man ofta förbiser endast sam- ma krav som en rationellt skött guldmyntfot. Dess företräden framför en sådan ligga icke däri, att den förhindrar ovan skildrade missbruk, utan däri, att ändrade villkor för näringslivet i enstaka länder icke tvingar till en inre anpassning av samma omfattning som vid guldmyntfot resp. till formellt bindande beslut om paritetsförändringar, utan efter behov mötas och balan- seras genom en växelkursförskjutning. Samma resultat nås dock genom den kompromiss mellan guldmyntfot och fri valuta, som föreslagits av J. M.

Keynes, och organiseras genom att centralbankernas inköps- och försäljnings- pris på guld med ett par procent avvika från den legala pariteten. -— Denna större smidighet är dock givetvis i så måtto en svaghet, som den medför, att garantierna för en fast värderelation mellan olika valutor, trots att penning— politiken principiellt måste avse även en sådan, åtminstone icke till en början kunna bli lika starka som vid guldmyntfot. Den väsentliga fördelen med guldmyntfot ligger eljest däri, att de stora centralbankerna inbördes bevara en självständighet, som icke är möjlig vid ett valutasystem helt uppbyggt på ömsesidiga skuldförbindelser.

Skattepoliti- kens gestalt— ning såsom faktor i den ekonomiska utvecklingen på längre sikt.

KAP. VI. Finanspolitiken.

I.

I föregående kapitel har en översikt lämnats över de möjligheter, som före- ligga, att med hjälp av löne-, handels— och penningpolitiska åtgärder förbättra läget på arbetsmarknaden. Framställningen har givit vid handen, att intet av dessa medel ensamt kan tillmätas mera än en relativt begränsad effekti- vitet. Detta gäller icke endast på lång sikt, utan även när man eftersträvar en utjämning av de konjunkturella förskjutningarna inom näringslivet. Med hänsyn till den ställning, som staten och kommunerna intaga inom landets ekonomiska liv, framstår det därför som naturligt att fråga, huruvida icke det allmänna genom sina egna ekonomiska dispositioner kunde avsevärt öka effektiviteten av övriga ekonomiskt-politiska åtgärder. Man kunde tänka sig, att det allmänna genom sin utgiftspolitik och det sätt, varpå utgifterna finan- ' sieras, kunde åstadkomma en förskjutning i den ekonomiska utvec lingen, som

skapade ökade möjligheter för en förbättring av arbetslöshetsläget genom löne-, handels- och penningpolitiska åtgärder. Även om detta icke skulle vara fallet, måste man dock i alla händelser tillse, att skatteväsendet och statens utgiftspolitik icke erhåller en sådan utformning, att den ekonomiska politi- ken i övrigt motverkas. I än högre grad gäller givetvis, att skatteväsendet icke får motverka syftet med statsutgifterna.

När det gäller att ge finanspolitiken en sådan utformning, att effektivite- ten av övriga på en arbetslöshetsminskning inriktade åtgärder ökas, träder av naturliga skäl inriktningen av statens utgifter i förgrunden. Denna är av intresse, närmast när det gäller en utjämning av de kortare, mera regelbundna fluktuationer i sysselsättningsgraden, som äro av konjunkturellt ursprung. Den centrala delen av här antydda spörsmål omfattar frågan om utvecklingen av det allmännas investeringsverksamhet under olika konjunkturskeden. Denna fråga lämnas tillsvidare åsido och upptages till fristående behandling i nästa kapitel.

Om den del av finanspolitiken, som gäller inriktningen och omfattningen av statens utgifter på längre och kortare sikt, sålunda skjutes åt sidan i detta sammanhang, återstår att diskutera, å ena sidan vilken inverkan skatte— systemets utformning äger på näringslivets inriktning, spargraden och det enskilda företagandet, å andra sidan de väsentligen budgettekniska pro- blem, vilka aktualiseras till följd av den tendens till budgetunderskott, som regelbundet framträder under depressioner och än starkare göra sig gäl—

lande, när man vill utnyttja statens utgiftspolitik för en konjunkturutjäm- ning. Av dessa spörsmål framstår frågan om beskattningens inverkan på sparandet på längre sikt såsom den ur arbetslöshetspolitisk synpunkt centrala.

Det allmännas verksamhet finansieras i Sverige i huvudsak med tullar och liknande »indirekta» skatter, med »direkta» skatter på inkomst och förmögen- het, med vissa förmögenhetsomsättningsskatter såsom arvsskatten samt med taxor och avgifter till affärsdrivande verk. I Viss utsträckning sker vidare finansieringen genom upplåning. Mellan dessa finansieringsformer bestå. djupgående olikheter med hänsyn till de ekonomiska verkningarna.

En allmän konsumtionsbeskattning kan betraktas såsom en allmän skatt på nettoinkomst, vilken medger undantag för visst sparande. Med hänsyn till sina verkningar i här aktuella avseenden liknar den en allmän beskattning av nettoinkomst däri, att den icke påverkar efterfrågans eller produktionens in— riktning; den avviker däremot i det avseendet, att den i långt mindre grad än nettoinkomstbeskattningen kan väntas medföra en minskning av det fri- villiga sparandet. En allmän konsumtionsskatt har sedan länge förordats i den nationalekonomiska diskussionen och har i Sverige även varit uppe i den offentliga debatten. Att man trots skatteformens påtagliga förtjänster ännu icke försökt att genomföra den, beror väsentligen på att taxeringen måste stöta på mycket betydande svårigheter. Den förutsätter uppskattningar av såväl nettoinkomst som totalsparande. Man måste vidare räkna med skattelättna- der i de fall, då en större konsumtion ej är tecken på skatteförmågan utan är orsakad av stor familj eller sammanhänger med yrkesutövning etc.

En skatt på viss konsumtion kommer i regel att bäras av konsumenterna av den berörda varan. I vilken utsträckning detta blir fallet, beror på efter- frågans priskänslighet. Stundom inträder i stället en övervältring av skat- ten genom sänkt ersättning för produktiva tjänster. Man har sålunda i åtskil- liga fall anledning räkna med att skatten skall medföra en begränsning i kon— sumtionen av den vara, på vilken skatten lägges. En dylik begränsning åter- verkar på efterfrågan på produktiva hjälpmedel både absolut och relativt. An- tag t. ex. att den beskattade varan kräver kapitaldisposition i en jämförelsevis mycket högre proportion än övriga konsumtionsartiklar. En konsumtionsbe- gränsning leder under dessa omständigheter till en relativ minskning i efter- frågan på kapital. Denna förskjutning i den relativa efterfrågan på olika produktiva hjälpmedel bör tendera att reducera räntan. Den beskattade kon- sumtionsvarans pris kommer, om en dylik reduktion kommer till stånd, att stiga med skattens belopp minskat med, i första hand, sänkningen i räntekost- naden. Skatten bäres alltså endast till en del av konsumenterna och i öv— rigt av dem, vilkas inkomster på angivet sätt begränsas. Givetvis har man även att räkna med vissa förändringar i konsumtionsvaruefterfrågans inrikt- ning, om vilkas art emellertid inga generella omdömen kunna fällas. Såväl därigenom som genom sin återverkan på konsumenternas köpkraft och vissa inkomster övar den indirekta skatten tydligen inflytande på arbetsmarknaden.

Man kan räkna med vissa förskjutningar såväl i den relativa efterfrågan på olika produktiva hjälpmedel som i spargraden. Härigenom förändras den löne— höjd, som skulle hålla arbetslösheten vid minimum. Om än verkningarna av varje enstaka skatteförändring äro relativt svåra att spåra, kan likväl det sammanlagda resultatet på längre sikt bli betydande. Man har därför bl. a. att tillse, att man icke genom en olämplig beskattning direkt motverkar arbets- löshetspolitiken genom att locka till en orientering av produktionen i mindre arbetskrävande riktning.

Bland de varor, på vilka man kan tänkas med fördel lägga en skatt, kan man för praktiska syften skilja mellan tre typer. Den första typen, som mest uppmärksammats, omfattar vissa varor med utbredd och stel efterfrå- gan, vilka likväl icke kunna betraktas som nödvändighetsartiklar. Typen exemplifieras av sprit och tobak; effekten av en beskattning av varor av den— na typ blir sannolikt i regel icke en motsvarande efterfrågeminskning och skattebortfall utan en reduktion av konsumtionen av mera lyxbetonade varor. I den mån beskattningen icke leder till kapitalförtäring, skulle ett utnytt- jande av konsumtionsskatten för finansiering av investeringar under dessa om- ständigheter vara en effektiv metod att öka sparandet.

På gränsen mellan nämnda typ och den andra, som omfattar nödvändighets- varor, står kaffe. Man har att beakta, att redan en skatt på kaffe i högre grad än tobaks- och spritskatterna drabbar de fattigare klasserna och drab- bar i proportion till familjens storlek, (1. v. s. i omvänd proportion till skatteförmågan. Denna olägenhet blir ännu mera utpräglad vid en be- skattning av de övriga stora konsumtionsartiklarna, exempelvis socker. Man står alltså här inför den svårigheten, att en skatteförskjutning, som är gynnsam för sparandet, blir ofördelaktig för de fattigare klasserna. Detta hindrar emellertid icke, att fall kunna tänkas, då en finansiering av statens verksamhet med hjälp av dylika regressiva konsumtionsskatter är till förmån även för de mindre bemedlade, närmast till följd av det inflytan- de som en kraftigare utveckling av sparandet kan utöva på sysselsättnings- graden.

Teoretiskt föreligger till slut möjligheten att öka skattebelastningen på en tredje typ av varor, nämligen sådana som i övervägande grad konsumeras av de förmögnare klasserna. Ur praktiska synpunkter möta emellertid av- görande hinder mot en dylik beskattning, på grund av att lyxkonsumtionen framstår som så starkt differentierad, att det är tekniskt omöjligt att träffa alla dess huvudarter. Detta betyder, att en beskattning av ett område blott alltför lätt kan medföra, att konsumtionen ökas på de Obeskattade områdena, så att någon förbättring av sparandet icke möjliggöres. Trots detta kan emellertid tänkas, att extra skatter på sådan lyxkonsumtion, som ligger i innehavet av lyxautomobiler, lyxbåtar, större bostäder etc., skulle ha en gynn- sam effekt på sparandet.

En allmän skatt på nettoinkomsten, vilken drabbar lika stora inkomster lika hårt oberoende av deras skiftande ursprung, bäres av de beskattade. Visser- ligen måste reduktionen av skattebärarnas inkomst återverka på konsumtions—

inriktningen, sparandet etc., men man har anledning antaga, att konsumtions- inskränkningarna fördelas relativt jämnt och att sålunda även produktions— inriktningen och inkomsternas relativa höjd kvarstår i huvudsak oförändrad. Det har redan framhållits, att en allmän skatt på nettoinkomst och en allmän konsumtionsskatt med hänsyn till sina verkningar skilja sig från varandra blott genom det olikartade inflytandet på sparandet. Skulle inkomstbeskatt- ningen icke vara allmän utan belasta skilda inkomstarter olika hårt, för- ändras, som strax skall visas, situationen; man måste vid skatter av denna senare typ räkna med en övervältring, som kan bli av en viss arbetslöshets- politisk betydelse.

En specialbeskattning av viss inkomst möter i Sverige bl. a. till följd av aktiebolagsbeskattningen, vilken medför en extra belastning av aktieinkomster. Aktieägarna räkna med beskattningen av aktiebolagsvinsten såsom en avbrän- ning och måste kalkylera med bolagets möjligheter av utdelning efter erläg- gande av skatten. Aktiebolagsbeskattningen kommer under dessa omständig- heter att ingå bland »produktionskostnaderna»; företagandet i aktiebolagsform hålles tillbaka, tills skatten rymmes mellan priset på de produkter, som till- verkas i denna företagsform, och ersättningen till de produktionsmedel, som därvid finna användning. Med all sannolikhet kommer denna specialbeskatt- ning alltså icke att bäras av aktieägarna utan att uttagas genom höjda pro- duktpriser resp. genom en reduktion av ersättningen till arbetare etc. Den häm- ning av visst företagande, som ingår som ett led i övervältringsprocessen, kan antagas vara av betydelse för närmast den industriella produktionens omfatt- ning. Den möjligheten föreligger därför, att man genom att ersätta en belast- ning av näringslivet av denna typ med exempelvis en inkomstskatt av eljest gängse slag skulle ernå en förstärkt expansion. En reduktion av aktiebolags- beskattningen måste vidare minska tendensen till nettokapitalexport och kan f. ö. antas direkt öka sparandet; aktiebolagsbeskattningen träffar nämligen i motsats till inkomstskatten även de fonderingar, som av bolaget göras vid disposition av årsvinsten.

En allmän förmögenhetsskatt kan antagas drabba skattebetalarna utan över- vältring; incidensen är in. a. o. direkt. Verkningarna av speciella förmögen- hetsskatter synas icke påkalla särskild uppmärksamhet i detta sammanhang.

Den nyss angivna uppfattningen, att de allmänna inkomst- och förmögenhets- skatterna bäras av den direkt beskattade, står icke obestridd. Isynnerhet från praktikernas sida ha invändningar rests, vilka äga ett visst berättigande, när de riktas mot tillämpningen av ifrågavarande uppfattning på de fak- tiskt existerande direkta skatterna, vilka icke genomgående drabba allmänt och med samma styrka. Den mest observerade ojämnheten i trycket av en formellt sett allmän skatt sammanhänger därmed, att av inkomster av nominellt sett samma storlek den ena är mera riskbunden än den andra och alltså, som man kan uttrycka saken, inkluderar en riskpremie, vilken icke rätteligen bör betraktas som inkomst. Om man ser på det relativa skattetrycket inom två företag med lika stora positiva vinster men olika starka förlustrisker, drabbas tydligen det mera riskbundna företaget hårdare, emedan det för att i riskavse-

ende bli jämställt med det mindre riskbundna företaget skulle vara nödsakat att fondera en del av den löpande inkomsten för att begränsa hotande förluster. Detta förhållande påverkar den ekonomiska utvecklingen genom att motivera en förskjutning av investeringarna och företagandet i riktning mot mindre riskbundna områden. Härmed sammanhänger, att beskattningen, i den mån det ekonomiska livets progressivitet är beroende av företagarnas lust att enga- gera sig för riskbundna investeringar, eventuellt kan utöva en viss bromsande verkan genom att ställa mera riskfylld investering i ett ogynnsammare läge. Av större betydelse äro nu berörda effekter sannolikt ej. De synas emellertid förtjänta av beaktande vid det finanstekniska inkomstbegreppets fortsatta rätts— liga utformning. Isynnerhet i den engelska diskussionen ha de tillmätts bety- delse för utvecklingen av skattesystemet.

I sist berörda avseende skiljer sig den allmänna förmögenhetsskatten från inkomstskatten. Kapitalvärdet är ju en diskonterad summa av väntade vinster och förluster, och en skatt beräknad i relation till kapitalvärdena gynnar alltså icke det mindre riskbundna företagandet på samma sätt som en inkomst- skatt. Karakteristiskt är, att en förmögenhetsbeskattning av den s. k. Colwyn- kommittén i England motiverades därmed, att den kunde användas att utjämna den ojämnhet i trycket, som på grund av olika inkomsters varierande risk- bundenhet utmärker inkomstskatterna. I regel är det snarare billighetssyn- punkter än hänsyn till den ekonomiska progressiviteten som fällt utslaget till förmån för förmögenhetsskatter. Man har exempelvis påpekat det olämpliga i att två inkomsttagare, vilka uppbära samma inkomst, den ena av aktier, den andra av obligationer, beskattas lika hårt, ehuru den förres inkomst alldeles saknar den framtida stabilitet, vilken utmärker den senares. Aktieinkomstens mera riskbundna karaktär kommer ju till uttryck däri, att aktier, vilka lämna en viss inkomst, i regel äga ett väsentligt lägre kapitalvärde än obligationer med motsvarande avkastning. Genom en kombination, exempelvis av i Sverige gängse typ, av inkomstskatten med en förmögenhetsbeskattning skulle tydli— gen i detta fall en utjämning av trycket ske; obligationsinnehavaren komme att erlägga ett högre skattebelopp än aktieinnehavaren. Samma synpunkter kunna givetvis anläggas på förhållandet mellan inkomst av kapital och in- komst av arbete. Det är tydligt, att en dylik kombination icke endast tillgodo- ser de krav, som uppställas ur billighetssynpunkt, utan även med hänsyn till sitt inflytande på företagandets inriktning får en effekt av samma art som en modifikation av det finanstekniska inkomstbegreppet i tidigare angiven riktning.

Det är svårt att fälla några generella omdömen om graden av den direkta beskattningens inverkan på sparandet. Sannolikt varierar den proportion, i vil- ken skatterna gå ut över sparande resp. konsumtion, mycket avsevärt allt efter den beskattades allmänna inkomststandard och sociala villkor i övrigt resp. det relativa skattetrycket. Personer, vilkas inkomst ligger så lågt, att den normalt till största delen konsumeras, tvingas av beskattningen att sänka sin levnads— standard. Isynnerhet sker detta, om det sparande, som kommer till stånd, är bundet t. ex. såsom försäkringspremier, skuldavbetalningar etc. Skatterna be-

lasta givetvis på likartat sätt konsumtionen även i högre inkomstskikt, i den mån sparkvoten hos de beskattade på grund av deras levnadsstandard är obe- tydlig eller eventuellt avtalsbunden. Däremot drabbas sparandet med all sanno- likhet relativt hårt i de fall, då konsumtionsvanorna utmärkas av en viss fast- het och normalt ett tämligen betydande, med inkomsthöjden varierande sparande brukar förekomma. I samtliga fall har man anledning att räkna med att sparandet på grund av konsumtionsvanornas stelhet drabbas hårdare på kort än på lång sikt; talrika förändringar av skattepolitiken införa f. 6. ett osäker- hetsmoment, som kan få ett ogynnsamt inflytande på sparviljan. Det kan tilläggas, att skattens återverkan på sparandet sannolikt skärpes, när den göresprogressiv. I anslutning till det anförda förtjänar att framhållas, att man torde kunna avsevärt mildra de direkta skatternas inverkan på sparandet genom att medge vidsträcktare skattefrihet för försäkringspremier och lik- artat kontrollerat och specialdisponerat sparande. En reform med verkningar i samma riktning skulle det vara att bereda företagen större frihet för av- skrivningar.

Vad som här anförts gäller icke endast inkomstskatten utan även de årliga förmögenhetsskatterna. Detta bör måhända understrykas, emedan den före- ställningen icke torde vara ovanlig, att förmögenhetsskatter i motsats till inkomstskatter i hög grad belasta sparandet. Detta behöver icke vara fallet. Såsom framgått av det tidigare sagda, måste en inkomstskatt i många fall komma att belasta icke konsumtionen utan sparandet. Omvänt måste ju även en förmögenhetsskatt erläggas ur löpande inkomst med eventuellt till- lägg av medel erhållna genom ianspråktagande av sparande eller kredit, vilket medför, att den drabbar konsumtionen i alldeles samma utsträckning som en inkomstskatt av motsvarande omfattning och incidens. Därtill kommer emel— lertid, att den belastar inkomster, vilka sannolikt i relativt hög grad bilda un- derlag för det frivilliga sparandet. Man kan även uttrycka saken så, att en förmögenhetsbeskattning tenderar att skärpa den direkta beskattningens pro- gressivitet, vilket, såsom nyss framhållits, kan väntas minska sparandet.

Arvsskatten skiljer sig med hänsyn till sin inverkan på sparandet sannolikt avsevärt från de årliga förmögenhetsskatterna. Om man antar, att arvsskat- ten erlägges i en eller ett par inbetalningar, talar sannolikheten för att den icke kommer att belasta konsumtionen utan i sin helhet erlägges med reduktion av sparandet och belastning av kapitalmarknaden. I ju flera poster inbetalnin— garna delas upp och över ju längre tid de utsträckas, i desto högre grad kom- ma dock arvsskattens verkningar att överensstämma med dem av en årlig skatt. I den allmänna diskussionen har stor vikt fästs därvid, att en hög arvsskatt skulle äga en tendens att framkalla minskat sparande för de efterkommande och ökad konsumtion från arvlåtarnas sida under livstiden. Att detta i vissa fall kan inträffa är givet, men man torde på andra håll ha att räkna med en motsatt tendens, nämligen en strävan att genom ökat spa- rande tillförsäkra de efterlevande ett trots skatten oförändrat arv. Sannolikt äro de motsatta tendenserna icke helt beroende av tillfälliga olikheter i de psykologiska reaktionerna. Tendenserna torde bli olika vid olika förmögen-

hets- och inkomststandard. Om den ena eller andra reaktionen dominerar inom de samhällsgrupper, vilka äga den starkaste sparviljan, blir detta av betydelse för bedömningen av beskattningens verkningar. De nu berörda synpunkterna kunna sålunda otvivelaktigt vara av vikt, men eftersom närmare kännedom om förhållandena för närvarande saknas, måste man stanna vid ett påpekande av problemet. Detsamma gäller f. ö. även de likartade, ovan icke närmare berörda synpunkter, som gjorts gällande beträffande inkomstskattens åter- verkan på sparviljan.

De olika inkomst- och förmögenhetsskatterna kunna bli av betydelse för sys- selsättningsgraden även genom sin inverkan på de internationella kapitalrörel- serna. Av vikt är bl. a. det sätt, varpå man söker undvika internationell dub- belbeskattning. Det är uteslutet att gå närmare in på de vidlyftiga problem, som här möta. I detta sammanhang är det också tillräckligt att konstatera, att arbetslöshetssynpunkter böra vinna beaktande även vid lösningen av sist— nämnda, eljest övervägande rättsliga och finanstekniska problem. Man har bl. a. att taga hänsyn till landets ställning på den internationella kapitalmark- naden.

Innan framställningen övergår till frågan om betydelsen av den utsträck- ning, i vilken det allmännas verksamhet finansieras genom skatter, avgifter etc. resp. upplåning, skall gestaltningen av den statliga taxepolitiken i kort_ het beröras. Det kan icke heller i detta sammanhang bli frågan om mer än en flyktig skissering av själva problemställningen. Till några praktiska slutsatser berättigar givetvis en dylik ytlig behandling icke; den är motive- rad endast av hänsyn till översiktens fullständighet.

Det torde ej sällan vara principiellt mindre viktiga förhållanden, som med- föra, att en viss verksamhet finansieras med särskilda avgifter och icke med skatter. Det avgörande är i flera fall möjligheten att utkräva avgifter i unge— färlig proportion till de offentliga prestationernas utnyttjande. Man bör emel- lertid beakta, att denna finansieringsteknik kan dels medföra en inskränkning i utnyttjandet av det allmännas anläggningar, dels verka hämmande på det eko- nomiska livets progressivitet genom att belasta företagandet med kostnads— poster, vilka i viss utsträckning kunde ha givits en vidare fördelning genom finansiering skattevägen utan att därigenom någon orättvisa skulle ha bli- vit begången; den reduktion av produktionskostnaderna, som vissa företagare härigenom erhålla, måste dock givetvis i dessa fall vara sådan, att den kan an- tagas komma alla parter till godo genom övervältring. Praktiska och poli- tiska skäl tala emellertid emot övergivandet av finansieringen med avgifter; sålunda ger denna finansieringsform möjligheter att bedöma olika investe— ringars räntabilitet och den blir till följd därav ett effektivt hinder mot ten- denser till felinvestering från det allmännas sida.

II.

I den mån den omedelbara finansieringen av statens utgifter icke sker ge- nom skatter och avgifter, måste den ske genom ianspråktagande av kapital. Genom en dylik finansiering kan emellertid statens förmögenhetsställning på— verkas oförmånligt. Om exempelvis vissa av statens löpande utgifter, vilka icke lämna något bestående resultat i form av realkapital, finansieras genom lån, innebär detta tydligen, att om skattetrycket än för ögonblicket hålles nere, så måste det växa desto starkare vid den senare tidpunkt, då amortering och ränta å statsskulden måste erläggas; en minskning har m. a. o. inträtt i sta- tens nettoförmögenhet, om därmed avses nettot av räntebärande skulder å ena sidan och inkomstbringande resp. utgiftsbesparande investeringar å den andra. Står mot upplåningen ett realt förmögenhetsvärde och lämnar realkapitalet exempelvis en avkastning tillräcklig för ränta och amortering av de lånebe- lopp, varmed investeringen finansieras, råder däremot ingen tvekan om att statens nettoförmögenhet är oförändrad. Man har påtagligen icke heller att räkna med någon bestående nedgång av nettoförmögenheten i de fall, då vis- serligen det lånefinansierade realkapitalet icke i angiven mening utgör ett till- skott till statsförmögenheten men åsättes ett mot upplåningen svarande vär- de, vilket successivt avskrives och vid avskrivningen täckes med löpande skatteinkomster; lånefinansieringen spelar i sistnämnda fall endast rollen av ett medel för en utjämning i tiden av statsutgifter, som äro av den natur, att de lämpligen täckas med verkliga inkomster.

Praktiskt motiverad är en lånefinansiering närmast, om hinder möta att jämnt fördela de stora utgifterna för kapitalbildningsändamål. Ju större det offentliga hushållet är, desto mindre ojämn kan tidsfördelningen av det all- männas investeringar bliva och desto mindre blir därför även behovet av låne- finansiering. I en mindre hushållning, såsom kommunernas, skulle det däremot icke vara möjligt att utan lånefinansiering ordna skolväsen, hygien etc., enär engångsutgifterna härför ofta äro så stora, att de icke skulle kunna täckas på en gång medelst uttaxering. Det är därför naturligt, att medan man för sta- tens del i Sverige hållit sig till räntabilitetsnormen såsom underlag för låne— finansiering, så har man inom kommunerna tillämpat lånefinansiering även för vissa andra investeringar, vilka kunnat åsättas ett förmögenhetsvärde och gö- ras till föremål för en rationell avskrivningspolitik med stöd av exempelvis det erfarenhetsmässigt föreliggande nybyggnadsbehovet. Om man i regel sö— ker tillämpa den strängaste finansieringsprincip, som är tekniskt möjlig, har detta närmast sin grund i en önskan att förebygga en oekonomisk anslags- politik; finansieringssvårigheterna utgöra ett starkt motiv för en omsorgsfull anslagsprövning.

Enligt svensk budgetpraxis kunna statliga utgifter för långtidsinvesterin- gar principiellt täckas med fasta lånemedel endast till den del, som kan för- väntas bliva räntabel. Alla de reala förmögenhetsobjekt, som erhållas genom

Offentlig upplåning. Budgetens

balansering.

statens investeringsverksamhet men som icke äro i statsfinansiell mening rän— tabla, komma sålunda att finansieras med löpande skatteintäkter. I den mån de, trots bristande finansiell räntabilitet, efter ovan angivna linjer likväl medföra en gynnsammare relation mellan inkomster och utgifter på drifts- budgeten, representera de under dessa omständigheter tydligen ett tillskott till den statliga nettoförmögenheten. Omfattningen av detta tillskott är omöjlig att fixera, emedan nämnda realkapital icke åsättas förmögenhetsvärden. Den svenska metoden för budgetbalansering ger sålunda till resultat en på angivet sätt fixerad men till sitt belopp icke bestämbar ökning av det allmännas netto- förmögenhet.

,Om man överginge till att tillåta lånefinansiering även av icke räntabla statsinvesteringar men icke företoge någon annan förändring i budgetsyste— met, skulle detta tydligen medföra, att mot tillväxten av värdet av de reala förmögenhetsobjekten komme att stå en stigande skuldsättning. Förskjut— ningen av finansieringstekniken skulle sålunda i och för sig medföra en minskad tillväxthastighet hos den statliga nettoförmögenheten. Trots över- gången till vidgad lånefinansiering skulle emellertid förmögenhetsutvecklingen på tidigare antytt sätt lämnas oförändrad, om de nya förmögenhetsobjekt, vilka finansieras med lån, kunde åsättas ett förmögenhetsvärde, som gjor- des till föremål för successiv rationell avskrivning och amortering. Budget- tekniskt skulle detta enklast ske genom att man parallellt med investeringarna gjorde avsättningar till en förnyelsefond. Till frågan om sättet för redo- visning av dessa transaktioner skall framställningen senare återkomma. Det anförda visar, att utvecklingen av statens nettoförmögenhet är oberoende av den relativa strängheten hos de tillämpade finansieringsreglerna och bestämmes uteslutande av förhållandet mellan dessa finansieringsregler och principerna för inkomstbindning genom fondbildning etc. För att en oförändrad förmö- genhetsutveckling skall erhållas, fordras sålunda endast, att i den mån ut- gifterna finansieras genom lån, bindningen av verkliga inkomster i mot— svarande grad skärpes. Med hänsyn till förmögenhetsutvecklingen nås så- lunda. samma resultat med ett stort antal olika kombinationer mellan finan- sieringsregler och inkomstbindningsregler. Skillnaden mellan dessa olika kom- binationer mellan finansierings- och inkomstbindningsregler ligger däri, att de medge en växlande grad av korttidsrörlighet hos statens utgifter och ställa olika krav på konsekvens och planmässighet i det praktiska handlandet. I förstnämnda avseende gäller, att en större korttidsrörlighet ernås, om en liberal finansieringsregel kombineras med en sträng inkomstbindningsregel. En kombination av sistnämnda art erbjuder å andra sidan de största politiska riskerna, emedan frestelsen alltid kan befaras bli stor att åsidosätta inkomst— bindningsreglerna.

Det anförda är ägnat att belysa den reala innebörden i kravet på budgetens balansering. Balanseringskravet innebär formellt, att driftsbudgeten, som om- fattar å ena sidan alla verkliga inkomster och å andra sidan alla de utgifter, som enligt gängse budgetpraxis skola täckas med verkliga inkomster, skall balanseras. I den mån nu såsom i Sverige på driftsbudgetens utgiftssida upp- tagas investeringar, vilka till resultat giva ett realt förmögenhetsvärde, inne-

bär balanseringskravet en fordran på bibehållandet av en viss tekniskt, ehuru icke nominellt, bestämd stegringstendens hos den statliga nettoförmögen- heten. Ett uppgivande av kravet på balansering är därför likvärdigt med övergången till en mindre gynnsam förmögenhetsutveckling. Man bör emel- lertid beakta, att balansering kan ske på kortare resp. längre tid. Under förutsättning att balanseringen sker på längre tid, finnas givetvis möjligheter att på kort sikt under- resp. överbalansera budgeten och alltså minska resp. öka den statliga nettoförmögenhetens tillväxt, utan att därför läget på. lång sikt försämras. Den praktiska betydelsen därav ligger tydligen däri, att man på kort sikt kan ernå en ännu högre grad av elasticitet i budgeten än som följer redan av tillämpningen av en mera liberal finansieringsregel kombinerad med en strängare inkomstbindningsregel; framställningen återkommer till här be- rörda möjlighet i nästa avdelning av detta kapitel.

Med hänsyn till inflytandet på sparandet och det framtida skattetrycket gäller, som redan antytts, att man genom en skärpning av kraven på den stat- liga förmögenhetsutvecklingen alltså genom en skärpning av inkomstbind- ningsreglerna vid oförändrade finansieringsregler eller en skärpning av fi- nansieringsreglerna vid oförändrade inkomstbindningsregler — kan öka spa- randet och successivt reducera beskattningen. I båda dessa avseenden framstår en ökning av den statliga nettoförmögenheten såsom gynnsam ur arbetslöshets- synpunkt, för den händelse den kan genomföras utan ofördelaktiga konsekven— ser i andra avseenden. En avgörande praktisk fråga är, med vilka medel ök- ningen av den statliga nettoförmögenheten kan finansieras.

En exemplifikation av föregående resonemang i anslutning till kommunernas lånepraxis synes ägnad att förtydliga frågeställningen; framställningen utgör ett referat av vissa delar av en för arbetslöshetsutredningens räkning utarbe- tad promemoria.

Icke heller inom kommunalförvaltningarna få. lånemedel användas till bestri- dande av den löpande hushållningens behov. Någon räntabilitetsregel tilläm— pas emellertid icke regelmässigt. För att lånefinansiering skall tillåtas, ford- ras till en början, att fråga är om skapandet av ett nytt materiellt förmögen- hetsobjekt; reparations- och underhållsarbeten få sålunda icke gäldas genom lån. Vidare kräves, dels att den anläggning, som skall betalas med lånemedel, är till verklig nytta, dels att anläggningen skall vara varaktig; kostnaden för anskaffandet av inventarier får därför i regel icke bestridas med lånemedel. Slutligen gäller, att den nyttighet, varom fråga är, icke får innefattas i det normala årliga utvidgningsbehovet för en kommunal förvaltningsgren. Att här karakteriserade vidare regel för lånefinansiering tillämpas inom kommu- nalförvaltningarna förklaras, såsom tidigare antytts, därav, att en strängare finansieringsregel till följd av kommunernas relativt begränsade förvaltning skulle göra det omöjligt att bestrida större engångsutgifter.

I Stockholm har man tillämpat lånefinansiering icke endast för större en- gångsutgifter för industriella anläggningar och därmed jämförliga investerin- gar (vatten-, gas- och elektricitetsverk, hamnbyggnader o. d.) utan även för sådana anläggningar som skolor, sjukhus, fattigvårdsinrättningar samt bro— och tunnelbyggnader m. m. Kostnader för gatuläggning samt för avloppstrum- mor och avloppsledningar ha däremot i regel bestritts med uttaxerade medel.

ning till de allmänna regler, som tillämpas för kommunernas upplåning. Maxi- mitiden är sedan år 1932 nedsatt till 30 år. Då varaktigheten understigit den sålunda bestämda maximitiden, har amorteringen brukat begränsas till ett färre antal år, högst motsvarande varaktighetstiden. Vidare har i viss utsträckning den principen tillämpats, att kostnader för särskilda ändamål, som återkomma mera regelbundet med vissa tidsintervall, skola täckas medelst verkliga inkom— ster inom den tidrymd, som genomsnittligt motsvarar dessa intervall; denna s. k. periodicitetsregel har under åren 1914—1932 tillämpats på sådant sätt, att lån för folkskolebyggnader amorterats på 5 år, för läroverksbyggnader på 10 år samt för sjukhus och fattigvårdsinrättningar på 20 år. Från och med år 1933 har emellertid staden, för att i viss mån kompensera nedsättningen i den maximala amorteringstiden från 40 till 30 år, frångått dessa korta amorterings- titlier. Numera fastställes amorteringstiden för lån till dylika ändamål i regel ti 1 30 år.

Slutligen må i fråga om beräkning av amorteringstiderna omnämnas det system, som tillämpas av Stockholms stad i syfte att utjämna det förhållandet, att stadens lån oftast uppläggas med 30-årig (tidigare iO-årig) amortering, ehuru vissa delar därav skola amorteras på kortare tid. Drätselnämnden upp- gör för detta ändamål särskilda interna amorteringsplaner samt avsätter årligen till en särskild fond skillnaden mellan de annuiteter, som framgå av denna plan, och det långsiktiga obligationslånets annuitet. "Då nytt obligationslån nästa gång upplägges, minskas den lånesumma, som eljest skulle erfordras, med den sålunda uppsamlade fonden. Med detta system, som givetvis förut- sätter en fullt betryggande bokföring, vinner man tydligen i sak enahanda syftemål som med de kortare amorteringstiderna, samtidigt som man åtnjuter de fördelar, som ett mera långsiktigt obligationslån kan medföra framför ett lån med kortare amorteringstid.

Beträffande budgetredovisningen av upplåning och investeringar tilldrager sig ett förslag, som framlagts av Svenska stadsförbundet i ett betänkande av år 1930, intresse. Förslaget har givits tillämpning i ett fyrtiotal av landets städer och stadsliknande samhällen. Stora utsikter torde finnas, att städerna inom en nära framtid allmänt skola ha omlagt budget och räkenskaper i enlig- het med detta förslag.

Enligt nämnda förslag belastas de olika förvaltningarna med ränta på det kapital i form av fastigheter, inventarier m. m., som står till deras förfogande, utan hänsyn till om detta motsvaras av en kommunens låneskuld eller icke. Enligt förslaget skall därvid tillämpas en enhetlig räntesats av 5 procent.

Förvaltningarna påföras vidare såsom verklig utgift avskrivningar å dessa tillgångar. Avskrivningarna beräknas så, att de skola täcka den fysiska och ekonomiska värdeminskning, som tillgångarna undergå. Till ledning vid upp- rättandet av avskrivningsplaner ha normalplaner utarbetats för gas- och elek- tricitetsverk av Svenska gasverksföreningen och Svenska elektricitetsverks- föreningen i samråd med Svenska stadsförbundet. I övrigt saknas ännu dylika normalplaner. De olika städerna hava alltså i dessa fall att bedöma avskrivningsbehovet helt och hållet efter egen prövning.

I enlighet med vedertagen praxis förordas i förslaget, att gator, vägar och broar samt avloppsledningar icke skola uppföras i värde i kommunernas räken- skaper. Detta innebär, att anläggningskostnaderna för dessa ändamål måste omedelbart avskrivas. Anledningen härtill är, bland annat, att dessa anlägg- ningar icke ansetts vara av sådan beskaffenhet, att det finnes skäl att påföra vederbörande förvaltning ränta å anläggningskapitalet. På några håll har man emellertid —— enligt den metod, som tillämpas i det kommunala räken- skapsväsendet i Danmark — funnit lämpligare att i räkenskaperna uppföra ett värde, motsvarande den återstående låneskulden för anläggningar av ifrå-

gavarande slag. Denna tillgångspost, som icke är att betrakta som ett an- läggningsvärde i egentlig mening, avskrives i samma mån som låneskulden amorteras.

Avskrivningar pläga icke alls göras å förvaltningsbyggnader och dylikt, dels emedan värdeminskningen är ringa, om byggnaderna väl underhållas, dels emedan markvärdet i allmänhet stiger mer än som motsvarar byggna- dernas värdedepreciering. Det är för övrigt ofta svårt att angiva ens ett san- nolikhetsvärde för byggnadernas livslängd (särskilt är detta fallet med monu- mentalbyggnader) .

Då såsom verkliga inkomster uppföras de egentliga driftsinkomsterna och såsom verkliga utgifter dels de egentliga driftsutgifterna, dels kostnaderna för kapitaltjänst (utgifter för förräntning och avskrivning av bokförda vär- den), kommer skillnaden mellan dessa poster att för varje förvaltning angiva det beräknade positiva eller negativa driftsresultatet.

Då avskrivningarna, samtidigt med att de äro att betrakta som en drifts— kostnad för vederbörande förvaltningar, innebära, att kommunens kapitaltill- gångar minskas, uppföras de jämväl såsom kapitalinkomst i budgeten. De påverka således icke direkt uttaxeringen, vilket för övrigt skulle möta hin- der med hänsyn till den snäva begränsning, som gäller i fråga om kommu- nernas fondbildningsrätt. Genom att de införas i budgeten på angivet sätt, kommer emellertid skillnaden mellan kapitalutgifter och kapitalinkomster att fullständigt utvisa den ökning eller minskning i kommunens nettoförmögenhet, som beräknas bliva en följd av budgetens genomförande. Man får härav en god ledning vid bedömandet av huruvida särskilda åtgärder böra vidtagas för förmögenhetens bibehållande eller ökning. Dylika åtgärder kunna bestå i att utgifter finansieras med skattemedel i stället för med lånemedel, att anslag uppföras till extra amortering av låneskulden eller att avsättning göres till särskilda fonder.

Vad beträffar Stockholms stads budget, må i detta sammanhang nämnas, att denna ännu icke omlagts i anslutning till stadsförbundets förslag. Frågan härom är dock för närvarande aktuell.

Det i Stockholm tillämpade budgetsystemet karakteriseras bl. a. därav, att avskrivningar icke uppföras i budgeten och ej heller räntor å anläggningska- pital beräknas utom i fråga om trädgårdsstädernas exploateringsverksamhet samt i några andra särskilda undantagsfall av mindre betydelse i ekonomiskt avseende. I stället debiteras de olika förvaltningarna räntor och amorteringar å tillhandahållna lånemedel. Då amorteringarna i regel ske inom den av Kungl. Maj:t fastställda amorteringstiden för motsvarande upplåning, vil- ken oftast är kortare än tillgångarnas varaktighetstid, bliva de olika verk- samhetsgrenarna hårdare belastade, än om i stället avskrivningar, beräknade efter den verkliga värdeminskningen, hade påförts dem. För de industriella verken äger emellertid amorteringen rum med samma belopp som motsvarar avskrivning efter teknisk plan på de med lånemedel finansierade anlägg- ningarna.

III.

I det föregående har en redogörelse lämnats för den reala innebörden av kra- Budgetens vet på budgetbalansering och den relation mellan skatte- och lånefinansiering, uåmm'får'f' som härleder sig ur detta krav. Det återstår att i korthet diskutera de olika synpunkt. systemen för långsiktig balansering av budgeten och de olika möjligheter, som föreligga att inom ramen av en på lång sikt bibehållen utvecklings- tendens hos den statliga nettoförmögenheten erhålla en elasticitet inom finans-

systemet, som minskar de finanstekniska hindren för de ekonomiskt-politiska ingripanden från statens sida, som kunna befinnas påkallade. Detta tekniska problem blir av betydelse redan till följd därav, att konjunkturfluktuationerna normalt förbindas med förändringar i finansväsendets likviditet av stundom mycket ofördelaktig karaktär.

Tendensen till budgetunderskott vid en fortgående depression kan återföras på i huvudsak följande omständigheter. Inkomst— och förmögenhetsskatter och alla andra arter av verkliga inkomster, vilka till sina individuella belopp fixeras i förhållande till konstaterade data från en tidpunkt med mindre ogynn- samma konjunkturförhållanden, röna visserligen icke till sin nominella storlek inflytande av den nedåtgående konjunkturen men torde i praktiken komma att inflyta med lägre belopp än eljest skulle ha blivit fallet, emedan ett större antal personer bli ur stånd att fullgöra sina förpliktelser. Bestämmas skat- ter eller avgifter i proportion till produktionens storlek, omsättningen, priser eller dylikt, måste deras belopp pressas ned genom konjunkturförsämringen. Detta gäller flertalet indirekta skatter, isynnerhet tullinkomsterna. Slutligen är det givet, att alla inkomster från affärsdrivande verk måste inflyta med lägre belopp. Av de direkta utgifterna påverkas flertalet överhuvud icke av konjunk- turförsämringen. En del av de direkta utgifterna torde komma att sjunka. En utgiftskategori stiger emellertid med all säkerhet avsevärt över de beräknade beloppen. Till denna kategori höra åtskilliga utgifter för den sociala omvård- naden, i första hand de som sammanhänga med arbetslöshetens omfattning. Inflytandet från här nämnda omständigheter på budgetresultatet söker man av naturliga skäl i första hand att motverka genom en nedpressning av utgif— terna. Man vill icke gärna öka trycket på näringslivet genom en ytterligare höjning av skattesatserna. Även om budgeten kan balanseras genom bespa- ringar, kvarstår dock det finanstekniska problemet, hur man skall göra sig mera oberoende av den ekonomiska utvecklingen; besparingarna betyda ju alltid, att vissa intressen icke bli tillgodosedda. Detta spörsmål är så mycket mera betydande, som statsmakterna isynnerhet under depressionstider ha ett behov av relativt stor rörelsefrihet i den ekonomiska politiken, vilken inrikt- ning än denna gives. Frågan hur denna rörelsefrihet skall utnyttjas och därmed förbundna spörsmål lämnas, som redan framhållits, här åsido för att upptagas till närmare behandling vid diskussionen av de offentliga arbete- na. Framställningen i denna del av kapitlet begränsas sålunda att gälla det budgettekniska problem, som uppkommer genom att de naturliga reaktionerna på budgetens inkomst- och utgiftssida minska rörelsefriheten under en depres- sion, samtidigt som den ekonomiska utvecklingen då gör det angeläget, att stats- makternas rörelsefrihet bibehålles eller ökas. Frågan behandlas här ur rent tekniska synpunkter. Till en praktiskt-politisk värdesättning återkommer fram- ställningen i kap. XXI.

För upprätthållandet av rörelsefriheten vid oförändrad utvecklingstendens för den statliga förmögenheten kan man till en början tänka sig, att man be- håller nnoarande system för balansering på lång sikt men inom denna ram på kort sikt arbetar med över- och nnderbalansering och tillåter en mjukare fi-

nansieringsregel än den eljest gängse, när konjunkturläget gör en dylik föränd- ring påkallad. Man skulle i så fall ha att fixera ett system av i viss mån konjunkturrörliga budgetprinciper, vilka kombineras på ett sådant sätt, att budgeten på lång sikt är balanserad enligt de normalt gällande, fasta princi- perna. Enklast sker detta genom att man under lågkonjunkturen tillåter en extraordinär upplåning utan bindning vid särskilda utgifter, exempelvis i så stor utsträckning, att skattesatserna trots det sjunkande inkomstunderlaget och de eventuellt stigande direkta utgifterna icke behöva höjas. Svagheten med systemet är den för all konjunkturpolitik gemensamma, att man icke äger några som helst objektiva kriterier på konjunkturlägets art och därför riske- rar, att de friare budgetprinciperna erhålla en alltför vidsträckt tillämpning och överhuvud vinna tillämpning på ett för en sund finansiell utveckling ofördelaktigt sätt. Under förutsättning att man vidtager den nödvändiga, mot den förändrade finansieringsregeln svarande förändring av inkomstbind- ningsregeln, som neutraliserar underbalanseringen genom en efterföljande över— balansering, skulle man visserligen icke behöva räkna med någon fara för den statliga förmögenhetsutvecklingen. Lämpligheten av en förskjutning av budgetprinciperna i angiven riktning kan trots detta bli föremål för tvekan närmast på grund av svårigheten att erhålla garantier för den stränga in- komstbindningens konsekventa genomförande. Den ökade skuldsättningen un— der depressioner, som icke motvägas av ökad realförmögenheti tidigare (s. 117) angiven mening, blir därför blott alltför lätt bestående.

Större trygghet vinnes givetvis, om en konjunkturutjämningsfond ackumu- leras under högkonjunkturer genom bindning av verkliga inkomster, vilken fond därefter under lågkonjunkturen får tagas i anspråk vid finansiering av driftsbudgeten. Denna metod är emellertid behäftad med den svagheten, att den, i motsats till den förutnämnda, icke kan komma till användning under en lågkonjunktur, såvida man icke under föregående högkonjunktur hopsam- lat den nödvändiga konjunkturutjämningsfonden.

Det har i det föregående framhållits, att en ökad elasticitet i budgeten vid bibehållen tillväxthastighet för den statliga nettoförmögenheten kan vinnas även genom den definitiva övergången till en friare finansieringsregel förbun- den med i motsvarande grad skärpta krav på utnyttjandet av verkliga inkom- ster för fondbildning. Denna övergång kan tänkas ske vid bibehållet krav på balansering av budgeten även på kort sikt. Den enda olikheten mot nuva- rande budgetsystem blir i så fall, att vissa statsutgifter, vilka för närvarande föras på driftsbudgeten, i stället skulle övergå på kapitalbudgeten och att samtidigt nödvändiga avsättningar av verkliga inkomster skulle ske till en för- nyelsefond motsvarande de överförda investeringarna. Även detta system torde emellertid vid häftiga omslag i konjunkturerna visa sig alltför litet elastiskt. I synnerhet gäller detta, om man uppställer krav på att staten i konjunkturutjämnande syfte skall öka sina investeringar under depressions- tider. Man tvingas därför även vid en dylik förskjutning av budgetsyste— met att räkna med balansering endast på lång sikt och får alltså tillåta tem— porär underbalansering genom offentlig upplåning med motsvarande till en

annan tidpunkt förlagd inkomstbindning. Detta system torde ur teoretisk syn- punkt vara mest tillfredsställande, emedan det erbjuder större smidighet än nuvarande system för balansering på lång sikt, modifierat genom uppgivandet av balanseringskravet på kort sikt, och å andra sidan lämnar större garantier än detta för att den kortfristiga upplåningen icke konsolideras. Dessa garan- tier erhållas därigenom, att de tillfälligt lånefinansierade investeringarna i alla händelser komma att motsvaras av successiva avsättningar till förnyelse- fonder. Detta skulle hindra en fortgående ökning av statsskulden, även för den händelse man icke, såsom principerna egentligen kräva, skulle komma att motväga den tillfälliga underbalanseringen genom en överbalansering.

När det gäller att konstruera budgetbalanseringsprinciperna så, att rörelse- friheten för det allmänna såvitt möjligt bibehålles under depressionen, är det tydligen av avgörande vikt, i vad mån man kan erhålla garantier för att den statliga förmögenhetsutvecklingen icke genom principernas uppmjukning sättes i fara, eller m. a. o. ge finanssystemet en både på kort och på lång sikt tillfreds- ställande utformning. Risker bereda, som redan antytts, isynnerhet svårigheterna att bringa inkomstbindningsreglerna i strikt tillämpning. Då man reser star- ka invändningar emot lånefinansiering för en utsträckt grupp av direkta ut- gifter, under villkor av en motsvarande stegring av den framtida inkomst- bindningen i form av avskrivningar av det så finansierade kapitalet, beror ju detta framför allt därpå, att man betvivlar, att den ökade låneskulden i framtiden kommer att på avsett sätt amorteras. Man framhåller, att amor- teringarnas riktiga fullföljande beror på framtida riksdagars handlande, medan däremot utgiftsbesluten och finansieringsbesluten omedelbart verk- ställas. Den svårighet, som här möter, är av samma art som den, vilken föreligger vid utarbetandet av planer på längre sikt för de offentliga arbete- na, ett problem till vilket framställningen senare återkommer. Icke heller i detta fall har man någon garanti för att planerna komma att fullföljas, så att man, i händelse vissa planerade arbeten komma till utförande i förtid, kan utgå från att en motsvarande inskränkning av de framtida offentliga arbe- tena kommer att balansera den aktuella expansionen. Om ovissheten röran- de framtida riksdagars ståndpunktstagande till amorteringsfrågan medför risker för en fortgående ökning av det allmännas skuldbörda, så leder mot- svarande ovisshet beträffande det allmännas investeringar i framtiden till att de offentliga arbetena, om de av konjunkturpolitiska skäl utvidgas under de- pressionstider, kunna komma att visa icke en konjunkturutvecklingen motsatt vågrörelse utan en fortgående ökning.

Emellertid finnes en budgetteknisk metod, ägnad att ge relativt starka ga— rantier för den för oförändrad tillväxt hos statens nettoförmögenhet nödvändiga framtida amorteringen. Denna metod kommer redan nu till vidsträckt använd- ning vid långsiktig inkomstbindning inom den lånefinansierade statsverksam- het, som budgettekniskt betecknas »statens produktiva fonder»; metodens till- lämpning i den kommunala förvaltningen har skildrats i det föregående (5.

119 ff.). Inkomstbindningen sker här i form av avskrivning, vilker överföres till förnyelsefonder. Inkomsterna från denna verksamhet redovisas därefter i huvud- budgeten netto, alltså med avdrag för ej blott driftskostnader utan även av- skrivningar. Inkomstbindningen erhåller därigenom en rent teknisk natur; den äger rum automatiskt och möjligheten av finansiella tillgrepp från densamma framstår som utesluten. Tekniskt sett finnas inga hinder att anordna inkomst- bindningen på samma sätt även vad gäller andra utgifter, som finansieras ge- nom lån. En sådan reform skulle rent praktiskt ha den innebörden, att även verksamhetsgrenar av i statsfinansiell mening icke räntabel natur, vilka ge till resultat fysiska förmögenhetsobjekt, som åsättas förmögenhetsvärde och finansieras med lån, skulle komma att i huvudbudgeten redovisas netto i stället för såsom nu brutto.

Det senast berörda spörsmålet är av betydelse, redan om man stannar vid att bereda statsmakterna ökad rörelsefrihet genom övergång till ett system med fasta budgetbalanseringsprinciper, inkluderande en mindre sträng finan- sieringsregel. Arbetar man med rörliga budgetbalanseringsprinciper, tillkom- ma ytterligare vissa svårigheter. Som redan framhållits, har man, om man går sistnämnda väg, närmast att välja mellan att tillåta en extraordinär upp- låning under lågkonjunkturer resp. att arbeta med en konjunkturutjämnings- fond. En dylik fond bör strängt skiljas från de på lång sikt bundna för- nyelsefonder, som uppkomma vid förut diskuterade definitiva förskjutning av budgetsystemet och som under inga omständigheter böra få tillgripas för balansering av tillfälliga budgetunderskott.

motiveringen till en för-

de offentliga arbetenas

KAP. 'VII.

Offentliga arbeten.

I.

Denteoretiska I den allmänna diskussionen har man i två olika sammanhang räknat med

möjligheten att utnyttja offentliga arbeten i arbetslöshetsminskande syfte.

skjutning av Å ena sidan har man diskuterat möjligheten av en förskjutning av det all-

männas investeringsverksamhet från hög- till lågkonjunktur. Å andra sidan

tidsfördelning. har man föreslagit, att offentliga arbeten skulle komma till användning under

högkonjunkturer för att minska då kvarstående arbetslöshet. Dessa två lin— jer äro principiellt oförenliga, emedan användningen av de offentliga arbetena i konjunkturutjämnande syfte förutsätter en inskränkning därav under hög- konjunkturer. Som framställningen i det följande skall visa, kunna offentliga arbeten under en lågkonjunktur utöva ett gynnsamt inflytande på arbetslös- heten, emedan de då kunna baseras på utnyttjandet av eljest oanvända produk- tiva resurser. Denna förutsättning föreligger i regel icke under högkon- junkturer. Verkan av vidgad statlig produktion vid fullständigt eller rela— tivt fullständigt kapacitetsutnyttjande har behandlats i kap. I, där det. påvisades, att möjligheterna att förbättra sysselsättning och produktion genom exempelvis statlig investeringsverksamhet under angivna betingelser äro starkt begränsade på grund av risken, att den statliga verksamheten fram- kallar en produktionsinskränkning på annat håll. Det synes under dessa om- ständigheter motiverat att här begränsa framställningen till frågan om möj- ligheten att utnyttja de offentliga arbetena i konjunkturutjämningssyfte. Diskussionen är emellertid ägnad att i olika avseenden närmare belysa även det inflytande, som försök att utvidga investeringsverksamheten under hög- konjunkturer kunna väntas erhålla.

En förskjutning av de offentliga arbetena, alltså av det allmännas real— kapitalbildning, från hög- till lågkonjunktur har redan tidigt av ekonomer med växlande teoretisk och politisk orientering menats erbjuda en möjlighet att lindra konjunkturfluktuationernas styrka. Motiveringen lika väl som den tänkta praktiska utformningen har emellertid varit mycket växlande. Å ena sidan har man ställt de offentliga arbetena mot bakgrunden av den för kon- junkturfluktuationerna grundläggande ojämnheten i utvecklingen av produk-

tionstekniken och vissa andra strukturella faktorer och betraktat dem före- trädesvis som ett medel att minska denna. Å andra sidan har man motive- rat dem ur en renodlat monetär synpunkt. Mellan de båda motiveringarna råder givetvis ett nära inre samband, som förklarar, att den monetära moti- veringen till en ökad statlig realkapitalbildning under en depression sällan förelegat isolerad; oftast har man velat giva »kapitalvarukrävande» arbeten företräde framför »arbetskrävande», en ståndpunkt vilken förutsätter, att man för in i resonemanget även nyssnämnda strukturella ojämnhet i utbyggandet av samhällets kapitalutrustning. I diskussionssyfte är det emellertid lämp— ligt att hålla de mera reala och de mera monetära tankegångarna åtskilda.

I viss mån skild från föregående argumentation är tanken att utnyttja offentliga arbeten såsom understödsform för att bereda möjligheter till för— sörjning för arbetslösa, en försörjning som, i den mån den ändå är förbun- den med kostnader för det allmänna, ansetts vara att ur olika synpunkter föredraga framför en försörjning genom direkta understöd.

Det är naturligt, att olikheter med hänsyn till motiven också lett till skilj- aktiga uppfattningar om den inriktning, investeringarna vid en relativ ökning av de offentliga arbetena under depressioner böra få. En djupgående dif- ferens följer redan av det anförda. Utökas de offentliga arbetena vid nämnda tidpunkter, i tanke att man därigenom skall ernå en utjämning av kapacitets- utnyttjandet i de kapitalvaruproducerande industrierna, är det klart, att ar— betena böra få en relativt kapitalkrävande inriktning. Motsatsen gäller tydligen, när man i första hand åsyftar att bereda omedelbar försörjning åt ett så stort antal som möjligt. Skiljaktigheter möta emellertid även på andra grunder och i andra avseenden. Mellan en forcering och en begränsning av det allmännas investeringsverksamhet under lågkonjunkturer kunna i prak- tiken olika medelvägar tänkas; hänsyn till allehanda praktiska svårigheter och deras konsekvenser kunna så t. ex. leda till slutsatsen, att de offentliga ar- betena lämpligen böra komma till stånd i jämn takt och alltå varken inskrän- kas eller utvidgas under depressioner. Likaså möta vissa meningsskiljaktig- heter beträffande lönesättningen vid de offentliga arbetena. Slutligen gå åsikterna isär, när det gäller bedömningen av olika finansieringssätt och existerande finansieringsmöjligheter.

Beträffande den grundläggande motiveringen för en forcering eller i alla händelser ett upprätthållande av det allmännas realkapitalbildning under en depression — alltså utjämningen av kapacitetsutnyttjandet i de kapitalvaru— producerande industrierna behöver ingen oenighet råda, om frågan bedömes ur teoretiska synpunkter. Såväl den konjunkturuppfattning, från vil— ken man utgår, som de praktiska slutsatser, man med stöd av denna drager, torde allmänt sett vara oomtvistligt riktiga. Men därifrån är steget givetvis långt till att tillmäta motiveringen praktisk betydelse. Man har nämligen att beakta, att den industriella organisationen i olika länder oftast är starkt spe- cialiserad; de till ett visst land lokaliserade kapitalvaruproducerande indu— stfierna ha i regel större delen av sin marknad utom landet, och de kapital-

varuförbrukande industrierna inom landet äro till en betydande del för sin materialförsörjning hänvisade till import. En till något enstaka land begrän- sad aktion från statsmakternas sida för utjämning av kapacitetsutnyttjandet ' inom kapitalvaruindustrierna måste under dessa omständigheter ofta bli av rätt begränsat värde för utvecklingen inom landet; en utjämning av de kon- junkturella fluktuationerna i kapitalvaruförbrukningen motsvaras i verklig- heten av en lika stark utjämning av utnyttjandet av de kapitalvaruproduce- rande anläggningarna endast inom länder, som ekonomiskt sett utgöra slutna enheter, resp. på världsmarknaden i dess helhet. Ser man t. ex. på läget i Sverige, så äro ju såväl malmbrytningen som större delen av metallindu- strien och träindustrien samt till en viss grad även jord- och stenindustrien inriktade på export. Här diskuterade argument till förmån för en for— cering av de offentliga arbetena under depressioner måste under dessa om- ( ständigheter i varje konkret situation prövas med hänsyn till sin betydelse. & Kan man ge arbetena en sådan inriktning, att kapacitetsutnyttjandet hålles * uppe på centrala punkter inom landets på kapitalvaruproduktion inriktade industrier i en mot arbetenas omfattning i stort sett svarande utsträckning, kunna de givetvis vara motiverade ur konjunkturutjämningssynpunkt; i ju mindre grad arbetena kunna få en sådan inriktning, desto större utbetalnin- gar krävas för att nå en viss effekt. Skulle kapitalvaruförsörjningen i större utsträckning förutsätta import, äro arbetena i så måtto direkt skadliga, som de minska kreditutrymmet för andra. arbetslöshetslindrande och konjunktur- lyftande åtgärder.

Som medel att modifiera den monetära utvecklingen och prisrörelserna till- delas de offentliga arbetena av förespråkarna snarast en den egentliga pen- ningpolitiken kompletterande roll. Som i annat sammanhang (s. 100 ff.) visats, är riksbanken ej sällan tämligen maktlös, när det gäller att motverka de för en depression typiska tendenserna till sammandragning av kreditvolym och köp- kraft, vilka sprida de depressiva rörelserna över marknaden. I en situation, då det måhända skulle krävas en negativ räntesats för att 'kreditvolymen skulle hållas uppe, ligger den enda möjligheten att hindra en konjunkturförsäm- rande och fortsatt reduktion av köpkraften till synes däri, att det allmänna ökar sin investeringsverksamhet, så att nedgången i den privata investeringsverk- samheten kompenseras. Vilket inflytande en dylik politik får på köpkrafts- utvecklingen beror i viss män på finansieringssättet. Framställningen åter- kommer senare till frågan därom. Först skall emellertid en kort översikt givas över det monetära inflytandet av en investeringsökning från det allmännas sida med bortseende från finansieringsformens återverkningar i modifierande riktning. En dylik renodling av verkningarna betyder detsamma som att in- vesteringsökningen antages finansierad med tillskottskredit. Det är givet, att. det icke råder någon skillnad mellan verkningarna av en dylik statlig in— vesteringsexpansion och verkningarna av en privat investeringsökning finan- sierad med ny kredit. Liksom en nedgång i investeringarna vid oförändrat

sparande utlöser en med ett större eller mindre prisfall förbunden reduktion av köpkraften, så bör en ökning av investeringarna —— det allmännas lika väl som de enskilda företagarnas tendera att hejda prisfallet och hålla uppe köpkraften.

Det finns många olika sätt att mäta den monetära effekten av statliga ny- investeringar. Grundläggande för varje uppskattning är dock storleken av den förskjutning i bankväsendets nettokreditgivning eller försörjningen med betalningsmedel -—- som de offentliga arbetena medföra. Antag att sta— tens investeringsverksamhet finansieras genom ett lån i riksbanken. Genom statens utgifter kommer detta lån att öka företags och enskildas disposition över penningkapital med samma belopp; i den mån icke betalningsmedlen hos konsumenterna undandragas cirkulation genom sparande eller inköp från ut— landet i båda fallen återföras medlen till bankerna och minskas dessas nettokreditgivning — måste hela den statliga utgiftssumman komma att re- presentera disponibla medel inom näringslivet. Om näringslivets kredit hos bankerna icke förändras, erhålles sålunda en bestående nettokreditexpansion, motsvarande statskrediten hos centralbanken minskad med dels konsumenter— nas nysparande, dels Ökningen av importen.

Antagandet, att näringslivets egna krediter hos bankväsendet icke förändras, innebär tydligen, att en produktionsexpansion kommer till stånd av jämnt så stor omfattning, som den på ovan angivet sätt bestämda ökningen av netto- kreditgivningen kan bära. Är expansionen av mindre omfattning, skulle en del av det för näringslivet disponibla penningkapitalet komma att användas för en minskning av det privata näringslivets direkta nettokredit hos bank- väsendet; detta kan ske genom fondering, återbetalning av skuld resp. av— veckling av löpande korta krediter. Är expansionen större, måste närings- livet öka sin egen nettoskuld hos bankerna. Expansionens omfattning påver- kas givetvis endast i ringa utsträckning av tillgången till ökade monetära resurser. Avgörande äro i stället de allmänna konjunkturförväntningarna med den färgning, dessa erhållit genom den ökade avsättning, som statens investe— ringsverksamhet medför. Med hänsyn därtill är det givet, att den slutliga, bestående nettokreditutvidgningen kan komma att variera från noll till ett värde många gånger större än statens egen upplåning och egna utlägg.

Nettokreditens omfattning är av intresse såsom mätare på de förskjutnin- gar av köpkraft och sysselsättningsgrad, vartill investeringarna leda. Under ett tidsavsnitt motsvarande den genomsnittliga tid, som förflyter mellan ut- betalningar för produktiva tjänster, ger kreditökningen ett direkt mått på expansionens omfattning. Ju kortare nämnda tid är — eller, med en an— nan terminologi, ju högre den rena cirkulationshastigheten är — desto större expansion av köpkraft och sysselsättning uppbäres sålunda av en given be- stående nettokreditutvidgning.

Effekten kan emellertid bedömas också på, ett annat sätt, som är av in— tresse, snarast när monetära synpunkter och 'understödssynpunkter blandas. Man kan fråga icke endast efter den bestående förändringen i sysselsättnings—

graden och köpkraften utan även efter det antal arbetsdagar och den totala avsättningsökning, som blir följden av statens ingripande. Därvid har man tydligen att se efter, hur stort det kvarstående tillskottet till nettokrediten varit vid varje omsättning därav mot produktiva tjänster och summera resul- taten av denna bestämning. En dylik summering ger ett direkt mått på de betalningar, som skett till följd av de statliga investeringarna, och därmed även av den sammanlagda effekten med hänsyn till utnyttjandet av arbets— kraft och andra produktiva resurser.

Vid en bedömning av effekten är det, vilken norm man än väljer, av bety- delse, att den nettokreditökning, som betingas av statens upplåning, är störst vid och omedelbart efter respektive utbetalningar, emedan ovan nämnda neu- traliserande faktorer göra sig gällande med ökad styrka, ju längre krediten utestår och ju flera händer kapitaldispositionen passerat. Om de statliga ar- betena medföra, att staten under ett antal månader i följd gör kreditfinansie— rade utbetalningar av en viss storlek, och om det vidare antages, att det en— skilda näringslivet icke förändrar omfattningen av sin egen kredit hos bank- väsendet, så kommer nettokrediten att successivt ökas upp till en viss nivå, vid vilken den stabiliseras. Dess omfattning är då mindre än summan av statens dittillsvarande utbetalningar. Frågeställningen klargöres enklast ge- nom ett exempel. Antag att staten månatligen för offentliga arbeten utbeta— lar 10 milj., som utgöra ett nettotillskott till försörjningen med betalnings— medel, och att hälften av detta belopp hinner neutraliseras genom sparande och ökad importvaruefterfrågan under loppet av en månad. Man erhåller då tydligen första månaden en nettokreditexpansion på 10 milj., andra månaden en nettokreditökning, som i jämförelse med utgångsläget uppgår till 15 milj., tredje månaden en ökning på 17.5 milj., fjärde månaden en ökning över ut- gångsnivån på 18.75 milj. etc. Den totala statliga upplåningen uppgår ju dock vid sistnämnda tidpunkt till 40 milj. Maximivärdet för den statliga upplå- ningens inverkan på nettokreditens omfattning blir under angivna förutsätt- ningar 20 milj. För den händelse man lyckas framkalla ökat kreditutnyttjan— de från det enskilda näringslivets sida, är här exemplifierade förlopp och maximeringen av de statliga åtgärdernas direkta effekt dock tydligen utan större praktiskt intresse.

Det anförda har varit ägnat att visa, att den bestående monetära effekten av statliga arbeten helt beror på om det enskilda näringslivet föranledes till en expansion, som håller uppe köpkraftsvolymen på en högre nivå. I vad mån man erhåller den beräknade effekten är därför omöjligt att säga. Om läget av företagarna anses ogynnsamt, torde icke de smärre, i isolerat tillstånd med nödvändighet temporära modifikationer av utvecklingen, vilka expansionen av de offentliga arbetena kan medföra, locka till någon investeringsökning. Man bör i detta sammanhang erinra sig, att den kontraktionstendens, som möter inom det enskilda näringslivet under en depression, icke alls behöver vara ett utslag blott av överdriven pessimism utan mycket Väl kan vara strukturellt motiverad genom en naturlig och ofrånkomlig avmattning i den tekniska ny- daningen. Därtill kommer den ogynnsamma återverkan på utvecklingen, som

själva finansieringen av de statliga investeringarna kan få, även när den sker med tillskottskrediter; företagarna kunna exempelvis räkna med en höjd framtida beskattning för låneamortering.

Efter denna korta granskning av den gängse penningteoretiska motiverin- gen till en forcering av de offentliga arbetena under depressionstider skola några ord tilläggas rörande den vanliga kritiken däremot. En spridd uppfatt- ning synes vara, att man genom en expansionspolitik av angivet slag fram- tvingar en snedvridning inom näringslivet; expansionen och den därav even- tuellt utlösta konjunkturförbättringen säges vara »onaturlig». Detta argument kan icke gendrivas blott genom att framhålla bristen på klarhet i begrepps— bildningen och omöjligheten att i det ekonomiska förloppet skilja mellan »naturliga» och »onaturliga» element etc. Till sin allmänna innebörd är in- vändningen nämligen fullt klar. Man fruktar, att den genom forceringen av de allmänna arbetena framkallade uppgången saknar ett sådant realt under- lag, som skulle förhindra dess sammanbrott. Denna farhåga kan icke utan vidare avvisas; det är i vissa fall icke osannolikt, att depressionen skulle fort- sätta eller t. o. m. skärpas, så snart stimuleringen från det allmännas sida icke längre understödde det labila uppsving, vartill den givit upphov. Man kan exempelvis tänka på läget under en nedgångsperiod, då den tekniska nyda- ningen avstannat och någon nybildning av realkapital icke ifrågakommer i större utsträckning på grund av marknadens tillfälliga mättnad. Om staten i en dylik situation ökade sin efterfrågan på kapitalvaror skulle den omedelbara effekten i gynnsammaste fall bli följande. Inom de kapitalvaruproducerande industrierna skulle driften, om än i begränsad omfattning, hållas uppe. Ned- gången i köpkraften skulle minskas eller utebli, samt tendensen till prisfall i samma mån bromsas. Däremot skulle den tekniska situationen lämnas obe- rörd. Någon strukturell anledning till ett fortsatt utbyggande av realkapitalen finnes icke, och om de statliga arbetena indirekt utlösa ett uppsving, måste detta därför ha karaktären av en spekulation i en av politiken framkallad inflation. I samma ögonblick som de allmänna arbetena åter inskränkas, brytes under dessa omständigheter uppgången, samtidigt som de direkta effekterna på kapacitetsutnyttjandet i de kapitalvaruproducerande indu- strierna och på köpkraften bortfalla. Man bör alltså erhålla den depression, som man sökt hålla undan, och erhålla den förstärkt genom sammanbrottet av de tillfälliga spekulationstendenserna. Ytterligare en sak bör i detta samman— hang framhållas. Även om staten skulle vara beredd att hålla jämn takt i sin anläggningsverksamhet, blir ett sammanbrott oundvikligt, för den händelse den indirekta effekten av den statliga politiken blott blivit en viss spekulation i in- flation, men däremot icke ett verkligt omslag i investeringstendensen. En anläggningsverksamhet i jämn takt, alltså t. ex. genom lika stora årliga utbetal- ningar från det allmännas sida, medför nämligen i så fall, till följd av den neutralisering, som på tidigare exemplifierat sätt successivt inträder, icke en fortsatt uppgång i köpkraftsvolymen inom landet utan endast att denna så små- ningom lyftes upp på en något högre nivå, på vilken den därefter stabiliseras.

Sammanfattande 'kan alltså sägas, att den kritik av en penningteoreti-skt motiverad utvidgning av de offentliga arbetena under en depression, som bygger på uppfattningen, att en dylik politik i angiven mening leder till en snedvridning av näringslivet, kan anses generellt oriktig, endast under förut— sättning att konjunkturrörelserna sakna varje underlag i den strukturella utvecklingen. I vad mån den i konkreta fall är berättigad, kan avgöras först efter en ingående prövning av industriens expansionsmöjligheter, depressionens ursprung etc. i den aktuella situationen.

Enligt en annan av de i diskussionen vanliga invändningarna mot den mone- tärt motiverade arbetslöshetspolitiken skulle den vara ägnad att minska den för det enskilda näringslivet tillgängliga kreditdispositionen. Bortser man från den av statsarbetena direkt framkallade importökningen, är denna in- vändningi regel korrekt, endast om kreditutrymmet är fullt utnyttjat och man avser de enskilda företagens möjligheter att expandera med hjälp av kredit. som de själva direkt taga i bankerna. Man bör emellertid beakta, att till- gången till egen kredit under angivna förhållanden kan minskas, blott i den mån de statliga utbetalningarna ställa penningkapital till näringslivets för- fogande, och att nämnda begränsning sålunda är utan betydelse för de enskilda företagens försörjning med betalningsmedel. Här antydda konsekvens av de offentliga arbetena kan därför icke vara av vikt för näringslivet i dess helhet. om den än kan innebära en förskjutning i kapitaldispositionens fördelning mellan olika företag och näringsgrenar.

Några ord böra även tillfogas rörande en variant av sistnämnda invändning, vilken tar sikte därpå, att de offentliga arbetena försämra produktionsmöjlig— heterna för det privata näringslivet genom att taga i anspråk realkapital och övriga produktiva resurser. Förutsättningen för denna invändning är tydli- gen, att ifrågavarande produktiva hjälpmedel eljest skulle ha använts inom det enskilda näringslivet, under det att den ifrågavarande politiken utgår från att motsatsen är förhållandet. Om detta senare antagande motsvaras av de faktiska omständigheterna, kan således ej en dylik kritik vara bärkraf- tig. Även om investeringarna ske med hjälp av eljest outnyttjade resurser, komma dock givetvis de offentliga arbetena, huru de än administreras och till vilka priser de än utföras, i viss män att konservera t. ex. lönenivån och pri- serna på vissa råvaror, men för den händelse ingripandena medföra, att detta kan ske utan ökad arbetslöshet, ha de givetvis uppnått sitt syfte.

Nära förbunden med sist berörda spörsmål är frågan, vad de offentliga ar— betena »kosta landet». Ökad realkapitalbildning från det allmännas sida med ianspråktagande uteslutande av eljest outnyttjade produktiva resurser belastar icke samhället med några ytterligare reala uppoffringar; arbetena kosta i så måtto icke landet någonting, som ingen annan produktion underlåtes för genomförandet av arbetsprogrammet. —— Givetvis är förutsättningen för denna slutsats i dess extrema form, nämligen att investeringsökningen endast tar i anspråk inhemska resurser, som ej dragas från annan användning, mycket orea— listisk. Om åter de offentliga arbetena i sin helhet utföras med produktiva resurser, som tagits från det privata näringslivet, äro arbetena med samma

bedömningsgrund förbundna med kostnader, som kunna överväga produktions- resultatet vid den offentliga investeringsverksamheten; detta blir exempelvis fallet, om de allmänna arbetena äro mera kapitalkrävande än den produktion, som de förhindra. Offentliga investeringar under en depression representera sannolikt i regel ett mellanfall mellan här angivna ytterligheter. Ökas de offentliga arbetena och utlöses därigenom en uppgång i kapitalvaruimporten —— som redan antytts torde denna konsekvens i regel vara oundviklig — resp. an- vända konsumenterna en del av sin genom statsutbetalningarna ökade köpkraft på importerade förnödenheter, kommer det allmännas ökade produktion indirekt att kunna framtvinga inskränkningar på andra håll. Därtill kommer, att inve— steringarna ofta icke kunna ske uteslutande med hjälp av de produktiva resurser, som faktiskt ligga oanvända; av den kapacitet, som framstår som outnyttjad, faller sannolikt alltid en större eller mindre del på realkapital, som äro föråld- rade, oeh bland annat av detta skäl måste kapitalförsörjningen, hur betydande den än kan synas vara, ofta vara otillräcklig för ett sysselsättande av arbets- kraften i offentliga arbeten. Man har även att beakta den tidigare påpekade starka specialisering, som utmärker realkapitalen. Det är under dessa för- hållanden orimligt att antaga, att ökade offentliga arbeten någonsin i nämn- värd utsträckning kunna förverkligas »kostnadsfritt». Däri ligger emel- lertid icke någon avgörande invändning mot arbetspolitiken. Redan vid dis- kussionen av handelspolitiken påpekades, att så snart en viss produktions- utvidgning ökar användningen av outnyttjade resurser utan att i motsvarande grad minska användningen av andra, sker den endast delvis på bekostnad av annan produktion och förbättrar den det sammanlagda produktionsresultatet. Eftersom arbetarna kvarstå som konsumerande, även om de icke äro i produk- tivt arbete, betyder produktionsökningen en förbättring också av den genom— snittliga försörjningen; man kan uttrycka saken så, att de tidigare arbetslösas produkttillskott bidrar till täckningen av den »fasta kostnad», arbetslöshets- understöden utgjort i de tidigare inkomsttagarnas personliga budget.

Möjligheten att tillgodogöra sig eljest outnyttjade resurser utgör givetvis det starkaste stödet för den argumentation till förmån för att utbygga un- derstödsverksamheten med offentliga arbeten, vilken såsom i början av ka— pitlet framhållits utgör den tredje och sista linje, efter vilken förslagen till ökad investeringsverksamhet från det allmännas sida gå fram. Det är visser- ligen ofrånkomligt, att det ställer sig dyrare ur statsfinansiell synpunkt att försörja de arbetslösa genom arbete än genom att ge dem kontantunderstöd. Denna extrakostnad kan emellertid förbindas med en ökning av det samhälle- liga produktionsresultatet. Därtill komma arbetsmarknadstekniska fördelar, som skola upptagas till behandling i tredje avdelningen av detta betänkande.

De offentliga arbetenas finansiering.

II.

Efter denna korta översikt över de offentliga arbetenas teoretiska motive- ring och den kritik, för Vilken planer av här diskuterat innehåll blivit föremål ur rent teoretiska synpunkter, övergår framställningen närmast till finansie— ringsfrågan. ' , ; ”:..

I kap. VI har en redogörelse lämnats för hur den statliga nettoförmögen-V heten påverkas av olika kombinationer av finansieringsregler och inkomstbind— ningsregler (rörande begreppens innebörd jfr nämnda kapitel). En lika stark tillväxt av den statliga nettoförmögenheten kan vinnas genom en kombination av en sträng finansieringsregel, som endast tillåter lånefinansiering av ett ringa fåtal utgifter, och en mindre hård inkomstbindning som genom en kombination av en mjukare finansieringsregel med en strängare inkomst- bindning, alltså ett användande av en större del av de verkliga inkomsterna till amortering och avskrivning etc. Vidare framhölls, att det ur olika syn- punkter syntes fördelaktigt, att budgetreglerna fastställdes på ett sådant sätt, att den statliga nettoförmögenheten på lång sikt ökades. Ur långtidssynpunkt fanns däremot ur rent finanstekniska synpunkter —— med hänsyn till önskvärd- heten av en omsorgsfull anslagsprövning kan saken ställa sig annorlunda ingen grund att föredraga en viss kombination av budgetprinciper framför en annan, förutsatt att de gåvo till resultat samma utveckling av netto— förmögenheten och erbjödo samma politiska garantier för konsekvens i till- lämpningen.

Andra synpunkter framträda, om budgetprinciperna bedömas med tanke på en konjunkturpolitiskt motiverad förskjutning av de offentliga arbetena över mot depressionstider. I så fall framstå de balanseringsprinciper såsom tekniskt sett lämpligare, vilka tillåta den större elasticiteten hos stats— utgifterna på kort sikt. Ur konjunkturpolitisk synpunkt och om bedömningen begränsas till de rent finanstekniska synpunkterna synes alltså den budgettek- nik vara att föredraga, vilken arbetar med en mindre sträng finansieringsregel. Endast i den mån budgetprinciperna äro av nu angiven typ, föreligga möj- ligheter till en finansiering av offentliga arbeten av större omfattning genom upplåning eller ianspråktagande av fonderade medel. Eljest måste utrymme beredas för de ökade utgifterna genom ökad beskattning eller besparingar. Redan vid upplåning men än mer i sistnämnda fall kan finansieringsformen medföra effekter, som i större eller mindre utsträckning neutralisera arbetenas inflytande på köpkraft och priser. När finansieringsfrågan i föregående del av detta kapitel lämnats åsido och arbetsutgifterna betraktas som ett netto- tillskott till köpkraften, ha arbetena, såsom framgått av framställningen, tänkts möjliggjorda genom lån, representerande en ökning av kreditgivningen inom samhället.

Den allmänna frågan om budgetbesparingars betydelse under depressioner kan i detta sammanhang lämnas åsido. Framställningen skall här blott i största korthet gå in på spörsmålet om deras värde som medel att bereda utrymme för ökade utgifter för offentliga arbeten. En hel del utgiftsbesparingar äro av

fiktiv karaktär. Av denna art äro till en början alla »besparingar» ifråga om indirekta utgifter —— såsom avsättning till pensionsfonder och amorteringsfonder uraktlåtenhet att täcka redan lidna eller väntade förluster, sänkt avskrivning av vissa kapitalföremål etc. Dylika åtgärder, vilka tydligen endast betyda en temporärt minskad inkomstbindning, äro av samma natur och ha samma verk— ningar som vissa motsvarande åtgärder på budgetens inkomstsida, exempelvis belastning av olika slags fonder, föregripanden av inkomster, vilka egentligen bort påföras ett kommande års budget o. s. v. Med hänsyn till sina verknin- gar äro dylika åtgärder att jämställa med öppen lånefinansiering.

Möjligheten till verkliga besparingar är på kort sikt i regel tämligen ringa. Den offentliga verksamheten är i olika avseenden organiserad på ett sådant sätt, att inskränkningar därav, i den mån de äro rättsligt möjliga och vidare icke framstå som uppenbart obilliga, ofta skulle bli av mindre bety— delse som besparingsåtgärder på kort sikt, till följd av de stora förändrings- kostnader, som påkallas. Vidtar man hastiga inskränkningar av utgifter, kan för övrigt minskningen av den ifrågavarande offentliga verksamhetens effek- tivitet stundom bli oproportionerligt stor i jämförelse med kostnadsminsknin- gen. I andra fall betyder inskränkningen endast ett tillfälligt uppskov med utgifter, som i en snar framtid ändå måste göras. Det existerar dock givetvis alltid en del inskränkningar, som äro väl förenliga med och stundom t. o. m. påkallade av en ökad rationalitet. Besparingsåtgärder av denna art kunna dock knappast väntas leda till resultat av tillräckligt omfång, för att det nöd- vändiga finansiella utrymmet skall erhållas för ökade offentliga arbeten.

De återstående besparingsmöjligheterna gälla enstaka poster på utgifts- budgeten. Besparingarna kunna tänkas realiserade på två olika linjer. Dels kunna vid oförändrad omfattning hos den berörda statliga verksamheten de till arbetare, tjänstemän etc. utgående ersättningarna reduceras, dels kan själva verksamheten inskränkas. Om man utgår från antagandet, att det allmännas utgifter för offentliga arbeten icke till någon del bli sparade av betalningsmottagarna, ernås tydligen en ökning av den konsumtivt inriktade efterfrågan, så snart de besparingar, genom vilka de offentliga arbetena budgettekniskt möjliggöras, icke i sin helhet komma att belasta konsumtionen utan till någon del minska sparandet hos dem, vilkas inkomster till följd av besparingsåtgärderna minskas. En konjunkturstimulans nås dock givetvis, endast om den köpkraft, vilken eljest skulle använts såsom utbud av kapital- disposition på kreditmarknaden, kan förskjutas till en användning såsom ef— terfrågan på konsumtionsvarumarknaden, utan att en motsvarande mängd kapitaldisposition undanryckes det privata näringslivet. Villkoret är med andra ord, att det relativt sett minskade utbudet av sparande icke kommer att föranleda banksystemet till motsvarande kreditinskränkningar; en relativ kre- ditutvidgning måste, som alltid, tillåtas och vara möjlig inom ramen av det givna kreditutrymmet.

Besparingar efter här angivna linjer kunna aldrig bli av större omfattning. För att tjänstemannakårens kvalitet skall upprätthållas i konkurrensen med det enskilda näringslivet trots den relativt lägre löneskala, som tillämpas av

det allmänna, är det nämligen nödvändigt, att ge en stor del av de statsanställda garantier mot såväl avsked som lönereduktioner.

Jämföras en lönereduktion och en verksamhetsinskränkning med hänsyn till sitt inflytande på sparande resp. konsumtion, talar sannolikheten för att en inskränkning av verksamheten drabbar konsumtionen relativt hårdare än först- nämnda åtgärd. Som emellertid den stimulerande effekten av de inbesparade medlens användning för finansiering av offentliga arbeten delvis är beroende av att de medföra en ökning av den konsumtivt inriktade köpkraften, blir läget därför ogynnsammare, när man försöker bereda budgettekniskt utrymme för de ökade offentliga arbetena genom inskränkning av verksamheten, än när man tillgriper lönereduktioner. Orsaken till denna olikhet mellan de båda besparingsformerna är i korthet följande. Besparingsåtgärder genom verk- samhetsinskränkningar drabba vanligen särskilda grupper av personer hårdare än lönereduktioner. En lönesänkning kan ju spridas ut över ett större antal offentliga funktionärer i relativt små doser, medan en inskränkning av verk— samheten, vilken antages medföra samma totala besparingsresultat på utgifts— budgeten, måste medföra en desto kraftigare inkomstminskning för de omedel- bart därav drabbade. Vad gäller olika grupper i offentlig verksamhet anställda personer har man vidare att räkna med det faktum, att anställningsformerna tillförsäkra de bättre avlönade större säkerhet mot entledigande. Inskränk- ningar ifråga om verksamhetsomfånget i ett ämbetsverk betyda sålunda ej sällan främst en minskad efterfrågan på personal inom de lägst avlönade grup- perna såsom arbetare, tillfällig kanslipersonal etc. Besparingarna gå därför i stor utsträckning ut över förhållandevis lågt avlönade, vanligen yngre an— ställda med små, ej sällan bundna besparingar och obetydliga kreditmöjligheter.

Även om de offentliga arbetena finansieras med skatter, måste man räkna med en neutralisering av deras expansionsverkan till följd av skatternas konsum— tionsbegränsande inflytande. Man ställes alltså här inför ett val mellan olika skatteformer, som i allt är motsatt det som möter vid en långtidsbedömning. Medan på längre sikt de skatter ur arbetslöshetspolitisk synpunkt äro att före- draga, som belasta konsumtionen hårdare än sparandet, gäller i stort sett mot— satsen, när det är fråga om att välja de skatteformer för finansiering av ökade offentliga arbeten, som i så ringa utsträckning som möjligt motverka des- sas konjunkturstimulerande effekt. Det bör i förbigående understrykas, att utvidgningen av de offentliga arbetena kommer att belasta kreditmarknaden även i händelse av en skattefinansiering, varför det med hänsyn till utveck- lingen på kapitalmarknaden är en grad- men däremot icke en artskillnad mel- lan låne- och skattefinansiering av den ökade investeringsverksamheten; om den art av beskattning, vilken i det aktuella fallet kommer till användning, min- skar skattebärarnas sparande, tenderar utbudet på kapitaldisposition att min— skas, medan å andra sidan direkt lånefinansiering driver upp kreditefterfrågan. Denna återverkan på kapitalmarknaden blir, som redan framhållits, av bety— delse endast i de fall, då utrymme för en nettokreditexpansion saknas resp. centralbankens politik hindrar dettas utnyttjande.

De skatter, som i högre grad kunna väntas drabba sparandet, äro, som i ett tidigare sammanhang visats, nettoinkomst- och nettoförmögenhetsskatter samt isynnerhet arvsskatter. Av skäl, som berördes på tal om inkomstskatterna, kan man utgå från att varje mera hastig skattestegring' särskilt under en depression måste belasta sparandet proportionsvis hårdare än en i lika grad höjd beskattning skulle göra på längre sikt, sedan skattebärarna hunnit an— passa sina konsumtions- och sparvanor.

I den mån nyssnämnda skatter belasta sparandet, kan det, som nyss fram— hållits, med hänsyn till läget på kapitalmarknaden vara likgiltigt, om de väl- jas i stället för lånefinansiering. Skatterna ha emellertid vissa andra, ur konjunktursynpunkt betydelsefulla återverkningar. En tendens till minsk- ning av kreditutrymmet och samtidigt med all sannolikhet till investerings- minskning inom landet skulle sålunda utlösas, om skattesystemet vore så kon— struerat, att en kapitalflykt till utlandet framstod som lönande vid ökat skattetryck. Även bortsett från att skattesystemet ger mycket begränsade möjligheter att på denna väg undvika beskattning, torde emellertid en sådan verkan icke vara särskilt sannolik, om näringslivet även utom landet befinner sig i ett likartat depressionstillstånd ; riskerna vid placering utom landet torde i ett dylikt läge utöva ett starkt neutraliserande inflytande på återverkningar— na från den inhemska skattestegringen. I övrigt gäller, att korta kapitalöver- föringar av denna art i tämligen stor utsträckning kunna kontrolleras från bankledningarnas sida.

Skattehöjningen skulle emellertid kunna tänkas minska företagsamheten även på andra grunder. Ett ökat skattetryck kan ha en allmänt deprimerande ver- kan, huvudsakligen av psykologisk art, med resultat att företagarna bli mindre villiga att investera. Man har att beakta, att skattestegringen skulle genom— föras vid en tidpunkt, då företagarnas framtidsförväntningar ligga ogynn— samt till för ökat företagande. Man har vidare att taga hänsyn till att be- skattningen, vilken tänkes i främsta rummet gå ut över sparandet, i motsats mot upplåningen till någon del tager i anspråk kapitaldisposition,—vilken av skattebäraren varit avsedd för investering i egen rörelse. Om det nu förhåller sig så, att dessa skattebärare icke vilja lånevägen förskaffa sig det för den avsedda investeringen nödvändiga kapitalet eller om de icke kunna erhålla krediten till en rimlig ränta, blir följden med nödvändighet en genom själva beskattningen orsakad tendens till inskränkning av det enskilda företagandet.

Skulle beskattningen leda till en minskning av skattebärarnas konsumtion, har den, som redan framhållits, i likhet med olika besparingsåtgärder en ten- dens att neutralisera de offentliga arbetenas konjunkturlyftande effekt. Det bör emellertid beaktas, att man, i den mån ett konjunkturpolitiskt intresse fö— religger att stimulera kapitalindustrierna på övriga näringsgrenars bekostnad, kan erhålla önskad effekt, även för den händelse att kombinationen av ökade offentliga arbeten med skärpt beskattning till följd av skattestegringens köp— kraftsminskande inflytande endast medför en ändrad köpkraftsfördelning. Från konjunkturpolitisk synpunkt skulle därför en finansiering av offentliga ar- beten genom en beskattning med angiven verkan kunna ifrågakomma, om

man av hänsyn till en särskild koncentration av depressionen till just de kapital- varuproducerande industrierna eller till dessas dominerande betydelse i kon- junkturförloppet ville inom ett begränsat kreditutrymme nå en effektiv stimu- lering av denna del av näringslivet.

Det återstår att tillägga några ord angående möjligheten av en finansiering av de offentliga arbetena genom tullar. I den mån en dylik indirekt beskatt- ning till nackdel för importvaror medför en större eller mindre importbegräns— ning, som bl. a. bereder ökat kreditutrymme för konjunkturpolitiken, är tyd— ligen denna finansieringsform ägnad att stödja de offentliga arbetena i deras verkan. Vid en värdesättning av finansieringsformen bör emellertid beaktas, att i ju högre grad tullen minskar efterfrågan på de utländska varorna, i dess lägre grad bidrar den till finansieringen. Tydligt är emellertid, att det ur rent konjunkturpolitiska synpunkter alltså med hänsyn till effektiviteten av i monetärt syfte organiserade offentliga arbeten föreligger starka skäl för att finansiera en så stor del av de offentliga arbetena som möjligt genom beskattning av utländska konsumtionsvaror. Att frågan ur handelspolitisk synpunkt, bland annat med hänsyn till risken för repressalier, kan ställa sig annorlunda är givet.

Om finansieringen av de offentliga arbetena skall ske genom upplåning, kunna statsmakterna schematiskt sett gå två olika Vägar. De kunna söka sig ut på lånemarknaden resp. träda i direkt kontakt med riksbanken. Det synes föreligga en tämligen spridd uppfattning, enligt vilken man i det se- nare men däremot icke i det förra fallet skulle göra sig skyldig till ett in- flationsskapande ingripande. Uppfattningen är grundlös, icke endast i så måtto som resultatet för utvecklingen av köpkraft, priser och kreditdisposi- tion under förutsättning av en konsekvent räntepolitik från riksbankens sida blir detsamma i båda fallen, utan även i så måtto som upplåningen hos riks- banken i och för sig icke ger upphov till en fortskridande penningvärdeför- sämring av den art, vilken torde avses, när man uttalar farhågor för inflation. De risker, som kunna föreligga för en ogynnsam utveckling, ha närmare be- handlats i kap. V.

Med hänsyn till verkningarna av de båda upplåningsformerna gäller i hu- vudsak följande. Om staten lägger upp ett obligationslån, vilket omedel- bart och i sin helhet övertages av riksbanken, komma tydligen obligations- kurserna att kvarstå oförändrade och alltså även långtidsräntan att hållas på samma höjd som förut. Går staten ut på lånemarknaden, har man att räkna med en tendens till räntestegring, vars styrka dock kan vara mycket varie- rande beroende bland annat på de villkor, till vilka lånet emitteras. Kursfallet på obligationer kan lätt bli oproportionerligt starkt, om spararna på grund av den omfattande statliga upplåningen vänta sig en avsevärd räntestegring och därför hålla tillbaka sin efterfrågan. Tillåtes utvecklingen på kapitalmark- naden slå in på denna väg, kan syftet med den ekonomiska politiken fullstän- digt förfelas genom det kraftigt depressiva inflytande, räntestegringen måste

utöva. Upplåningspolitiken förutsätter därför ett räntestabiliserande ingri— pande från riksbankens sida för att icke vara meningslös eller direkt skadlig. Den betydelsefullaste gränsen för ett dylikt ingripande är kreditutrymmets aktuella omfattning. Såsom redan framhållits, kan riksbanken effektivt mot- verka räntestegringstendenser genom köp av värdepapper på öppna markna— den. Genomföras dylika uppköp i tillräcklig omfattning för att ett kursfall på obligationer skall undvikas, i den mån utrymme finnes för en kreditex— pansion, kommer riksbanken till slut att ha ökat sitt innehav av värdepapper samt mängden betalningsmedel ungefär lika mycket, som om den direkt över- tagit det nya statslånet och därefter tillgripit restriktiva åtgärder, endast i den mån den internationella balansen krävt detta.

Riksbankens medverkan vid den konjunkturlyftande politikens planlägg— ning och utförande är isynnerhet av vikt på det administrativt och politiskt förberedande stadiet. De direkt konjunkturstimulerande verkningarna av en ökad investeringsverksamhet från det allmännas sida kunna väntas, först när de offentliga arbetenas expansion har börjat genomföras. Inflytandet från den väntade offentliga upplåningen gör sig däremot gällande omedelbart; det är icke endast upplåningen i och för sig utan även spararnas uppfattning om den- na upplånings inverkan på kapitalmarknaden, som därvid är avgörande. Om riksbanksledningen på detta förberedande stadium skulle förhålla sig passiv och t. ex. tillåta en nedgång i obligationskurserna, så ha förberedelserna till en aktiv konjunkturpolitik utövat ett ogynnsamt inflytande till följd av kapital— marknadens reaktion, långt innan de konjunkturstimulerande verkningarna haft möjlighet att göra sig gällande.

Frågan om riksbankens möjligheter att hålla nere räntesatserna på långa län kan här lämnas öppen ,- den har diskuterats utförligt i annat sammanhang. Det anförda är tillräckligt som motivering för slutsatsen, att isynnerhet när utvidgningen av de offentliga arbetena skall finansieras genom upplåning, är medverkan från riksbankens sida oundgängligt nödvändig, för att man skall ernå den åsyftade konjunkturstimulansen. En expansion av det allmännas investeringsverksamhet kan därför knappast på konjunkturpolitiska grunder förordas, såvida garantier icke finnas för att riksbanken, så långt det är den möjligt med hänsyn till dess valutavårdande uppgift, fullföljer riktlinjer, identiska med dem som komma till uttryck i investeringsökningen —— som in. a. o. äro normerande för vad man med en kort term kan kalla arbetspoliti- ken och på så sätt understödjer finanspolitiken. Ett rationellt samordnande av penning-, finans- och lönepolitiken stöter emellertid på en rad hinder och torde endast i begränsad omfattning vara möjligt att realisera. Om ett dylikt samordnande icke i tillfredsställande grad kan genomföras, förlorar den ti— digare motiveringen för en ökad statlig investeringsverksamhet sin praktiska betydelse, emedan den genomgående byggt på förutsättningen, att den förda penningpolitiken inverkar skadligt, endast i den mån detta är oundvikligt till följd av riksbankens skyldighet att hålla expansionen inom de gränser, kredit- utrymmet —— och vissa därmed jämställda interna faktorer + uppdrager därför.

III.

Valet '_W Av grundläggande betydelse för ståndpunktstagandet till frågan om offent- väbååswätg liga arbeten är även valet av arbetsobjekt och dess beroende av den konjunk- 8Y 119036” turpolitiska roll, som tilldelas ökningen av det allmännas investeringar. Redan hägg?- i första delen av detta kapitel har påpekats, att när man påyrkar ökade offent-

liga arbeten med hänvisning till önskvärdheten av en utjämning av de struk- turella ojämnheterna i utnyttjandet av de kapitalvaruproducerande industri- ernas kapacitet, så måste man förutsätta, att de offentliga arbetena kunna erhålla en sådan inriktning, att de bereda sysselsättning åt de kapitalvaru- producerande industrier, som finnas inom landet. Att denna inriktning i många fall måste bli svår att realisera, är naturligt med hänsyn till den starka specialisering för vissa grenar av kapitalvaruproduktion, som icke minst den svenska industrien uppvisar. I nyssnämnda sammanhang föranledde detta förhållande den slutsatsen, att argumentationens styrka måste underkastas en särskild omprövning i varje konkret situation. Om man försöker att se, vilka konsekvenser här berörda förhållande har för valet av arbetsobjekt vid ett ut- nyttjande av de offentliga arbetena som konjunkturpolitiskt instrument i Sve— rige, torde kunna fastslås, att i första rummet sådana arbeten böra väljas, som taga i anspråk trävaror, jord- och stenindustriens huvudprodukter — alltså tegel, cement och gatsten — samt verkstadsprodukter. Med rätta har fram- hållits, att byggnadsverksamhet står som en huvudavnämare direkt eller indirekt i alla de angivna fallen. Man bör emellertid icke förbise, att om än byggnadsindustrien sålunda tar i anspråk en rad kapitalvaror av in- i hemskt ursprung, skulle en utvidgning av olika arter av byggnadsverksamhet likväl icke bli av större betydelse för trä- eller verkstadsindustrierna i deras l helhet på grund av den utpräglade orientering mot export, som nämnda närings— 4 grenar uppvisa; överhuvud gäller, att den svenska kapitalvaruproduktionen till viktiga delar framstår som relativt oberoende av den inhemska marknads- utvecklingen. Man kan m. a. 0. genom en inriktning av det allmännas investe- ringar mot olika slag av byggnadsverksamhet visserligen ingripa utjämnande på % de rätta punkterna, men man kan likväl icke vara viss om större resultat, eme- , dan den inhemska efterfrågan även i normala fall spelar en relativt underord- nad roll för de berörda näringsgrenarnas konjunkturer.

För att de offentliga arbetena skola fylla sin roll att skapa en efterfrågan på kapitalvaror, som ersätter nedgången i det enskilda näringslivets förbruk- ning därav, måste man förutsätta, att de i högre eller lägre grad avse likartade arbetsuppgifter som den enskilda produktionen. Möjligheterna att genom offentliga arbeten utjämna kapacitetsutnyttjandet i de kapitalvaruproduce— rande industrierna bli än mera begränsade än de äro redan till följd av kapital— industriernas starka inriktning mot export, om man finner, att sådan investe- ringsverksamhet måste uteslutas, som resulterar i en produktion av kapital- resp. konsumtionsvaror eller tjänster, vilka normalt i större utsträckning leve- reras av enskilda företag, emedan konkurrensen skulle minska kapacitets-

utnyttjandet på annat håll lika mycket som det ökas genom de offentliga ar- betena. Skulle hänsyn till konkurrensfaran fälla utslaget, bleve tydligen följ- den, att exempelvis en ökad offentlig byggnadsverksamhet icke skulle få erhålla en sådan inriktning, att läget på bostadsmarknaden påverkades. Man har emellertid att beakta möjligheten, att konkurrensen mildras genom en till följd av den offentliga verksamheten ökad efterfrågan på de produkter, vari den offentliga, med enskild produktion konkurrerande verksamheten utmynnar. Förutsättningarna för en dylik neutralisering framstå i regel som mycket osan- nolika. Om investeringen är av mycket varaktig natur — vilket i detta sam- manhang har den betydelsen, att anläggningskostnaden är stor i jämförelse med den slutliga konsumtionsnyttighetens pris — och om det allmänna även normalt har ett visst reglerande inflytande på den ifrågavarande nyttighetens marknad, som kan utnyttjas i efterfrågestimulerande syfte, föreligga dock större möjligheter att tillfälligt utvidga den offentliga verksamheten utan ogynnsamma verkningar till följd av konkurrens om marknaden.

Valet av arbetsobjekt är mindre komplicerat, när de offentliga arbetena utökas för rent penningpolitiska syften. Redan tidigare har framhållits, att man i så fall icke har anledning att eftersträva en särskilt kapital- eller arbetskrävande inriktning av det allmännas investeringar. Det är i stället andra synpunkter, som bli normerande för valet, främst den, att den monetära expansionen skall få en sådan inriktning, att det givna kreditutrymmet så effektivt som möjligt utnyttjas. De olika varupriserna i ett land kunna sägas äga en övre och en nedre internationell gräns. När priset på en vara när den övre internationella prisgränsen, utlöses en importstegrande förskjutning av efterfrågeinriktningen. Sjunker priset under den nedre internationella pris- gränsen, ökas exporten. Mellan de båda prisgränserna ligger ett område, där prisfluktuationerna kunna sägas vara ur valutasynpunkt — alltså närmast med hänsyn till sitt inflytande på utrikeshandeln —— indifferenta. Ju större det outnyttjade indifferensområdet upp till den övre internationella prisgrän- sen är, desto mindre är möjligheten att på penningpolitisk väg höja prisnivån. Det är under angivna förhållanden önskvärt, att köpkraftstillskotten inriktas mot varor, som kunna antagas ligga långt under den för dem gällande övre internationella prisgränsen; till förebyggande av missförstånd må dock under- strykas, att prisstegringens styrka icke ensam utan först i förening med om- fattningen av den produktmängd, vilken den gäller, avgör betydelsen av den konjunkturlyftning, som ernås. Den internationella prisgränsen kan regelbun- det antagas ligga mycket högre på kort än på lång sikt. Detta beror på den relativa stelhet, som utmärker konsumenternas efterfrågan på olika varor och varukvaliteter på grund av vanornas styrka och som är karakteristisk även för förbrukningen av ett stort antal kapitalvaror till följd av de tekniska svå- righeterna att genomföra en omläggning till annat material. Man måste därför iakttaga större försiktighet, i ju högre grad risker föreligga för att expan- sionspolitiken måste fullföljas under längre tid oberoende av utlandet. I övrigt kan antagas, att prisgränsen ligger högre, ju starkare varans marknadsbun- denhet är till följd av transportsvårigheter etc. Man kan därför schematiskt

uttryckt säga, att en efterfrågeinriktning mot rena hemmamarknadsvaror med i angiven mening stel efterfrågan så vitt möjligt bör eftersträvas.

Det är svårt att fälla några generella omdömen om olika varor med hänsyn till möjligheten av en mera avsevärd prisstegring, men för kommittén utförda under- sökningar (Bilaga 4) synas berättiga till vissa slutsatser. Vad först beträffar de olika konsumtionsnyttighetema torde flertalet vegetabiliska och animaliska livsmedel normalt äga ett relativt litet indifferensområde. Det råder ett nära samband ur efterfråge- eller utbudssynpunkt mellan olika jordbruksprodukter. av vilka åtskilliga normalt gå i internationell handel. Till följd härav influeras utrikeshandeln i regel rätt starkt av efterfråga och prisförändringar på livs— medel, i den mån man icke höjer prisgränserna med tullar eller motsvarande åt— gärder, exempelvis av den art som nu vunnit tillämpning i Sverige över större delen av ifrågavarande område. I vissa under depressioner sannolikt icke ovan— liga fall kan emellertid indifferensområdet även för en del jordbruksproduk- ters vidkommande vara tämligen stort. Detta är exempelvis förhållandet, om jordbrukarnas svårigheter under trycket av den allmänna depressionen tvin- gat dem till en nedslaktning av nötkreatur, som pressat ned priserna avsevärt under den nivå, vid vilken de skulle ligga under normala förhållanden närmast under inflytande från prisbildningen på de animalieprodukter, vilka, såsom svinkött, gå i internationell handel. Det finns anledning antaga, att även be- klädnads- och skoprisema ligga rätt nära prisgränserna ; för detta talar bl. a. den starka pristryckande konkurrens, för vilken åtminstone textilindustriens produkter brukat utsättas från utlandets sida. Av övriga tjänster och va- ror, vilka äro föremål för efterfrågan från de bredare lagrens sida, är det främst bostäderna, som påkalla uppmärksamhet. Där möter det förhållandet, att medan själva tjänstens, alltså bostadsförmånens, pris säkerligen på kort sikt ligger rätt långt under den internationella prisgränsen, så är det dock i regel, bl. a. till följd av sin betydande stelhet under en konjunkturell nedgångs- period, så högt, att man icke har större anledning att eftersträva en höjning eller ens en stabilisering därav. Till frågan om den indirekta betydelsen av en ökad bostadsefterfrågan skall framställningen strax återkomma. Av det an- förda har framgått, att de viktigaste av de produkter, vilka äro föremål för efterfrågan från de bredare lagren av befolkningen, knappast med avseende på indifferensområdets omfattning äga en gynnsam karaktär. Emellertid har den monetära politiken icke något annat medel att åstadkomma en speciell inrikt— ning av den konsumtiva efterfrågan än en förändring av inkomstfördelningen, och vidare framtvingar försörjningssynpunkten -— oberoende av valet av ar- betsobjekt en förskjutning av denna till förmån för de minst bemedlade. Nå- gon valfrihet beträffande inriktningen av den nya konsumtionsefterfrågan har man alltså knappast i så måtto aktualiseras i detta sammanhang över- huvud icke frågan om det lämpligaste arbetsobjektet —— och den inriktning därav, vilken automatiskt främjas, är icke med hänsyn till möjligheten av mera omfattande prisstegringar omedelbart gynnsam, vilket likväl icke hindrar, att man på grund av omfattningen av de omsatta varumängderna kan tänkas erhålla en monetär effekt av betydelse.

Frågan är dock icke uttömd genom en prövning av återverkan på konsum- tionsvarupriserna. Det allmännas investeringar påverka såväl direkt som indirekt även efterfrågan på kapitalvaror. Beträffande det direkta inflytan- det kan detta givetvis, i viss motsats till det indirekta, inriktas efter önskan. Som bekant äro emellertid flertalet kapitalvaror av internationell typ, varför . indifferensområdena endast undantagsvis äro mera betydande; till de kapital- varor, vilkas pris åtminstone under en depression torde befinna sig på ett visst avstånd från den internationella prisgränsen, höra vissa av byggnadsindustriens materialier, i främsta rummet tegel. Vid eller i omedelbar närhet av de inter- nationella prisgränserna ligga i regel även de kapitalvaror, varav förbruk- ningen till följd av ökad efterfrågan hos de breda lagren kan väntas stiga. Slutsatsen blir med nödvändighet att, så vitt man kan döma, också möjlig- heterna att främja en viss inriktning av efterfrågan på kapitalvaror endast i mindre utsträckning äro möjliga att utnyttja för att åstadkomma starkast möjliga prisstegringseffekt inom ramen för det givna kreditutrymmet.

I den mån en ökad bostadsefterfrågan kan påräknas, måste detta dock till- mätas en stor praktisk betydelse; en dylik effekt av köpkraftsökningen är konjunkturpolitiskt eftersträvansvärd, trots att den ur prissynpunkt av an- givna skäl synes tämligen likgiltig. Om det allmänna företager investeringar i bostäder, så motverkas de konjunkturlyftande verkningarna lätt av det tryck, den statliga konkurrensen utövar på bostadsmarknaden; att detta tryck kan leda till en ur andra synpunkter önskvärd hyresreduktion är i detta samman- hang av underordnad betydelse. Såsom tidigare framhållits, kan denna be- gränsning tänkas i viss mån eliminerad, om de statliga åtgärderna samtidigt öka efterfrågan på den berörda produkten. Om den statliga verksamheten skulle inriktas på bostadsproduktion och på samma gång tillförde de minst bemedlade ett tillskott till köpkraften samt om den på denna grund kunde vän- tas medföra även ökad bostadsefterfrågan, skulle alltså de invändningar, som ur konkurrenssynpunkt kunna resas mot statens uppträdande på bostadsmark- naden, i viss mån försvagas. Att de likväl icke kunna förbises är dock givet, och om man överhuvud skall kunna tillmäta detta försvar för statens uppträ- dande som konkurrent till det enskilda näringslivet praktisk betydelse, fordras med all säkerhet, att den offentliga investeringsverksamheten kompletteras med ändamålsenliga åtgärder till förmån för ett höjande av bostadsstandarden; dylika åtgärder måste emellertid inriktas på lång sikt. En verksamhet efter här angivna linjer kan under dessa omständigheter endast med svårighet gö- ras i erforderlig grad konjunkturrörlig. Det saknas i detta sammanhang anledning att gå in på en närmare diskussion av sist berörda specialproblem, vilka äro föremål för utredning av andra kommittéer och vilka i första hand måste bedömas ur andra synpunkter än de arbetslöshetspolitiska.

En köpkraftsexpansion kan tydligen utöva ett ogynnsamt inflytande på handels- och valutautvecklingen, alldeles oavsett hur priserna påverkas. Den får nämligen i flertalet fall till konsekvens automatiska efterfrågeförskjuta ningar, vilka leda till en ökning av importen. I den mån dessa förskjutningar gälla konsumtionsvaror, föreligga av tidigare angivna skäl praktiskt taget

inga möjligheter att genom ett lämpligt val av arbetsobjekt begränsa åter- verkningarna på kreditutrymmet; det bör dock framhållas, att medel, utbeta- lade som löner till förut arbetslösa, möjligen i mindre utsträckning komma att användas för inköp av importvaror. Däremot bör vid organiserandet av investeringsverksamheten uppmärksammas, att sådana arbetsobjekt utväljas, där förbrukningen av kapitalvaror i så ringa utsträckning som möjligt för- utsätter ökad import av råmaterial etc. Man bör exempelvis erinra sig, att näringsgrenar, vilka såsom tegelindustrien producera typiska hemmamark- nadsvaror, ofta stå som stora förbrukare av utländskt bränsle etc. Synpunk- ten får naturligtvis icke Överdrivas. En större eller mindre automatisk im- portökning är i regel oundviklig vid en expansion redan till följd av bl. a. transportväsendets behov av stenkol och brännoljor, men det voro orimligt att på denna grund underlåta att vidtaga expansionsfrämjande åtgärder. Pro- blemet är i detta sammanhang hur ett begränsat kreditutrymme effektivast skall kunna utnyttjas, ej hur man skall kunna organisera en konjunkturlyf- tande politik utan att alls inkräkta på det givna kreditutrymmet.

Ser man slutligen på de riktlinjer för valet av arbetsobjekt, vilka äro för- bundna med de offentliga arbetenas utnyttjande i understödssyfte, är det gi- vet, att det dominerande kravet blir, att arbetena skola vara så arbetskrävan- de som möjligt samt av sådan natur, att de kunna bereda sysselsättning åt arbetare med olikartad yrkesutbildning.

I ett tidigare sammanhang har påpekats, att motiveringen till offentliga arbeten som arbetslöshetspolitiskt hjälpmedel sällan föreligger konsekvent genomförd i den allmänna diskussionen. Detta har också medfört, att man vid diskussionen av vilka arbetsobjekt som böra väljas sammanfört de olika syn- punkter, som följa av de skilda motiveringarna, vilket lett till en betydande oklarhet i hela uppläggningen av de ekonomiskt-politiska programmen. Del- vis framstå grunderna för valet som motsägande, delvis äro de krav, som stäl- las, av den art, att de väl teoretiskt men däremot icke praktiskt kunna samtidigt tillgodoses. Klarhet beträffande de principiella ekonomiska grunderna för. valet av arbetsobjekt kan endast vinnas genom att man konsekvent skiljer de olika motiven till ökade statliga utbetalningar från varandra och vid plan— läggningen av politiken i första hand gör en avvägning av den vikt, som kan tillmätas de olika motiven i den föreliggande arbetslöshetssituationen. Det är på detta avvägningsproblem, diskussionen måste sättas in, om man skall kunna nå klarhet över de praktiska frågorna. Meningsskiljaktigheterna bindas emellertid nu ej sällan direkt vid frågan om det lämpligaste arbetsobjektet, medan utgångspunkten tillåtes förbli oklar.

Efter föregående diskussion av de rent ekonomiska synpunkterna på valet av arbetsobjekt återstår att behandla vissa arbetsmarknadstekniska och ad- ministrativa synpunkter på frågan, vilka i många fall äro av så stor praktisk betydelse, att de måste fälla utslaget.

Först och främst bör beaktas, att om arbetslösheten, såsom fallet i regel är under konjunkturella depressioner inom olika områden, framstår såsom till-

fällig, så är det oftast motiverat att vid valet av arbetsobjekt taga hänsyn till arbetslöshetens omfattning på skilda orter och inom olika yrken; synes arbetslösheten vara av mera varaktig natur, blir läget däremot ett annat. Det är givet, att dessa hänsyn ofta icke låta sig förenas med beaktandet av de rent ekonomiska synpunkterna. Man kan sålunda av här antydda skäl för- anledas att godtaga arbetsuppgifter, vilka varken med tanke på ett bättre utnyttjande av kapaciteten i de kapitalvaruproducerande industrierna eller med hänsyn till det effektivaste utnyttjandet av det givna kreditutrymmet framstå som lämpliga. I detta fall är det icke i första hand försörjnings— synpunkten, som tvingar sig igenom, ehuru ett exklusivt beaktande av denna skulle leda till samma resultat, utan uteslutande önskvärdheten att genomföra ökningen av de offentliga arbetena utan större arbetsmarknadsfriktion. Där- emot träffas avgörandet till förmån för försörjningssynpunkten, exempelvis för den händelse man med hänsyn till säsongarbetslösheten väljer sådana vinter- arbeten, som annars ekonomiskt sett icke äro särskilt lämpliga. Arbetsmark- nadssynpunkterna behandlas utförligare i ett senare sammanhang (Kap. XII).

Ytterligare vissa begränsningar i valet av arbetsobjekt betingas av tekniska överväganden. Det är t. ex. föga lämpligt att för konjunkturpolitiska syf- ten starta arbeten, vilka kräva en så lång tid för sitt fullföljande, att man måste räkna med att, om depressionen brytes inom rimlig tid, även under hög- konjunkturen vara tvungen att hålla investeringsverksamheten i gång. Ur denna speciella synpunkt äro de arbeten att föredraga, där investeringsverk- samheten när som helst kan avbrytas, utan att därigenom värdet av det dit- tills därpå nedlagda arbetet minskas.

Slutligen begränsas valet därigenom, att man måste kräva, att investe- ringarna äro av värde alldeles oavsett sin betydelse som konjunkturpolitiskt hjälpmedel. Denna statsfinansiella värdesynpunkt — som bör skiljas från de samhällsekonomiska synpunkter, vilka närmare behandlats i första avdelningen av kapitlet motiveras därav, att en konjunkturpolitik av här diskuterad art blir dyrbarare än de olika former för direkt understödspolitik, till vilka ett beaktande blott av försörjningssynpunkten leder fram. Häremot kan invän- das, att merkostnaden mer än väl motiveras genom de indirekta konjunktur- lyftande verkningar, som investeringsökningen kan beräknas ha och som leda till en förbättring av skatteunderlaget, och att vidare det allmännas realför— mögenhet ökas, alldeles oavsett vilket arbetsobjekt som väljes, så snart man överhuvud erhåller något produktionsresultat av utbetalningarna. Intet av dessa motargument kan tillmätas större betydelse. För det första bör obser- veras, att den rent monetära effekten icke behöver bli mindre, om de statliga utgifterna i sin helhet gå till understöd än om en större eller mindre del därav representerar direkt efterfrågan på kapitalvaror. Ur monetär synpunkt är där- för merkostnaden till följd av valet av kapitalkrävande arbeten såsom under- stödsform så osäkert grundad, att kravet på ett realresultat framstår som välmotiverat. Ser man åter på politikens betydelse för utjämningen av kapacitetsutnyttjandet i de kapitalvaruproducerande industrierna, är den-

na, såsom tidigare påpekats, i realiteten ofta så ringa, att den icke utgör en tillräcklig grund för avsevärda merkostnader. Vad å andra sidan den invändningen beträffar, att varje arbetsresultat, oberoende av det valda arbetsobjektet, är ett förmögenhetstillskott, som gör kostnadsökningen mo— tiverad, må argumentets formella berättigande erkännas, men därifrån är likväl steget långt till att anse, att frågan därmed är löst. Det är ju påtagligt, att argumentationen, med det för denna grundläggande sättet att uppskatta realförmögenhetens utveckling, är ur praktiska synpunk- ter innehållslös. I och med att man säger, att varje arbetsresultat represen- terar ett förmögenhetstillskott, äro i själva verket alla möjligheter att komma till rätta med problemet avskurna. Med ett dylikt konstaterande och konse— kvenserna därav är i själva verket ingenting sagt. När man anser sig böra kräva valuta för merkostnaden är givetvis meningen, att arbetsresultaten skola värderas efter samma normer som övriga statliga investeringar. Det är på denna linje man kommit fram till uppställandet av kravet, att arbetena endast skola ha karaktären av ett föregripande av uppgifter, till vilkas lösning man ändå inom viss tid skulle skrida; expansionen av de offentliga arbetena sä- ges böra komma till stånd endast genom ett accelererat utförande av vissa pla— nerade investeringar resp. ett utförande i efterhand av tidigare beslutade men uppskjutna arbeten. Mot denna synpunkt bryter sig en annan, nämligen den, att arbetena icke skola inkräkta på den övriga offentliga verksamheten; de skola vara ett tillskott till den normala offentliga verksamheten, emedan deras utförande av arbetslöshetspolitiska motiv eljest skulle betyda, att man ställde en del arbetskraft, vilken normalt skulle ha erhållit sysselsättning vid allmänna arbeten, utan försörjning för att ge andra arbetare tillfälle till utkomst. Något verkligt motsatsförhållande föreligger emellertid icke mellan de båda här skis- serade synpunkterna.

När man försöker lösa frågan om de offentliga investeringarnas värde efter ovan antydda linjer genom uppställandet av en fordran, att expansionen skall hava karaktären av ett accelererat utförande av arbeten, vilka normalt skulle kommit till stånd senare, kringgås tydligen den centrala svårigheten. alltså uppskattningen av investeringarnas ekonomiska berättigande bortsett från deras omedelbara betydelse ur arbetslöshetssynpunkt. Beslutet, att ar— betena under alla omständigheter vid någon tidpunkt böra komma till stånd, införes såsom tillräckligt kriterium på investeringarnas värde. Med denna, trots påtagliga förtjänster, ur statsfinansiell synpunkt likväl icke särskilt be— tryggande lösning begränsas de konjunkturpolitiska avgörandena till frågan. vid vilken tidpunkt som investeringarna skola komma till stånd, medan där— emot hela värdefrågan undandrages en bedömning ur konjunktur- och arbets- löshetspolitisk synpunkt.

Hela konstruktionen förutsätter, att man arbetar med en långtidsplane- ring av det allmännas verksamhet, för vars genomförande konstitutionella ga- rantier för närvarande saknas och knappast torde kunna skapas; all— deles bortsett från de formella svårigheterna är det med hänsyn till omöj- ligheten att förutse den framtida utvecklingen på sakliga grunder omöjligt

att ens beträffande kostnadsramen för olika slags verksamhet räkna med ett bindande av kommande riksdagar. De tekniska möjligheterna till en lång- tidsplanering gestalta sig mycket olika inom skilda verksamhetsområden. För den statliga byggnadsverksamheten kunna planer uppläggas; en dylik plan har framlagts av statens organisationsnämnd i betänkande den 25 oktober 1932. En långtidsplanering torde vara möjlig även för vattenfallsverkets vidkom— mande samt för vissa grenar av telegrafstyrelsens verksamhetsområden. Där- emot torde icke en planläggning på längre sikt vara tekniskt möjlig vid statsjärnvägarna. Vägväsendet erbjuder särskilda problem, förbundna med sättet att organisera dess finansiering. Även för de olika grenarna av kom- munalförvaltningen äro möjligheterna av en långtidsplanering mycket väx— lande.

Angivna svårigheter vid en lösning av värdefrågan genom att beslutet, att arbetena skola utföras, skiljes från beslutet om tidpunkten för utförandet, hava pressat fram överväganden, huruvida det icke vore möjligt att erhålla vissa kriterier på arbetenas värde, som äro av mera objektiv karaktär. Av olika skäl har man därvid i första hand anknutit till de väsentligen formella värderingsregler, som äro förbundna med den rådande tekniken för budget- balansering, alltså närmast företagens finansiella räntabilitet. Räntabili— teten är, som bekant, av betydelse för utsträckningen av möjligheterna till lånefinansiering, och därigenom skjutes den i praktiken in som värdenorm, så snart man räknar med att täcka investeringsutgifterna med lånemedel. Skulle även icke räntabla företag åsättas förmögenhetsvärde på i föregående kapitel skildrat sätt, skänka givetvis normerna för förmögenhetsredovisningen en" med räntabiliteten alternativ grund för bestämmandet av de offentliga investe- ringarnas värde.

Karakteristisk är i båda fallen värderingsprincipernas rent konventionella karaktär. Det är en känd sak, att ofta rent tekniska överväganden avgöra, om en viss verksamhet finansieras genom skatter eller genom avgifter. Om räntabiliteten betraktas som ett värdekriterium, är den med andra ord icke det enda. Den finansiella räntabilitetssynpunkten drager därför upp gränserna för valet alldeles för snävt, för att den skall kunna sägas inkludera och ersätta den rena värdesynpunkten. Värdefrågan måste för övrigt lösas obero- ende av finansieringsfrågan, vilken, som sagt, givit räntabiliteten dess cen- trala ställning i budgettekniskt avseende men utgör ett i detta sammanhang sekundärt problem. »

Av rent konventionell natur blir med nödvändighet även praxis för redo— visningen av olika statliga investeringar, alltså de regler som avgöra, vilka av dessa som skola åsättas ett förmögenhetsvärde. Bestämmande måste sannolikt till slut bli, i vilken utsträckning grunder finnas för åsättandet av ett förmö- genhetsvärde, som kan läggas till grund för avskrivningarna. För vissa bety- delsefulla förmögenhetsobjekt — exempelvis vägar — möta givetvis svårig- heter att finna dylika grunder.

Når sålunda de rent finansiella synpunkterna icke ensamma giva tillräck- ligt underlag för ett avgörande av frågan, huruvida de offentliga investe-

ringarnas värde är sådant, att det motiverar merkostnaden, drives man över till att försöka finna någon norm för en värdesättning av arbetena ur rent eko- nomiska synpunkter; man anser m. a. 0. de finansiella synpunkterna till— godosedda, om investeringarna kunna visas förbättra den allmänna försörj- ningen. Ehuru de objektiva kriterier på investeringars värde, man efter dessa linjer sökt att uppställa, äro av ringa praktisk betydelse och måste spela en underordnad roll vid politiska avgöranden —— vid dessa skjutas, alla teoretiska överväganden till trots, bedömningsgrunder av ovan skisserad art med nödvän- dighet i förgrunden skola de likväl upptagas till behandling, på grund av den vikt, de stundom tillmätts i den allmänna diskussionen.

Vanligt är, att investeringarna anses produktiva, om de tendera att öka na- tionalinkomsten, så att den mängd varor och tjänster för konsumtion resp. för utökning av produktionsapparaten, som inflyter under en period, blir så stor som möjligt. Denna ståndpunkt lider emellertid av stora svagheter. Först och främst erbjuder mätningen av nationalinkomstens storlek avsevärda svårig— heter. En blott kvantitativ uppskattning kan aldrig ge ett tillfredsställande mått, då givetvis även produktionens inriktning måste tillmätas betydelse. Man har vidare att observera, att uppskattningen av nationalinkomstens ut— veckling måste omfatta en tillräcklig tidrymd, för att den nuvarande produk- tionsinriktningens återverkan på den framtida produktiviteten skall bli beak— tad. Det är ju så t. ex. påtagligt, att om man ett visst är bygger ett kraft- verk av stor framtida betydelse eller för samma kostnad anlägger en väg, som senare visar sig sakna värde, blir nationalinkomsten visserligen under löpande år lika stor i det ena fallet som i det andra, men redan under de närmast följande åren kommer den att utvecklas på olika sätt under inflytande av den valda investeringsinriktningen. Allmänt taget är det först i en framtid möj- ligt att avgöra det relativa berättigandet av olika arbeten, och risken för fel— investeringar är därför även vid en eventuell värdering ur här diskuterade pro- duktionstekniska synpunkter betydande.

Det är emellertid icke nog att låta uppskattningen av produktionsresulta— tets bruttoomfattning utsträckas över flera år och beakta produktionens in- riktning. Bedömningen måste alltid bygga på en jämförelse: blir nationalin- komsten större eller mindre än om de offentliga investeringarna underlåtits och i stället produktionskrafterna kommit till användning på annat håll. Det aV' görande är med andra ord icke investeringarnas brutto- utan deras nettoresul- tat. Under förutsättning av tillgång på sysslolöst realkapital och arbetslös arbetskraft kan det tyckas, som om denna synpunkt vore betydelselös pro- duktionskrafterna skulle ju överhuvud icke komma till någon alternativ an— vändning —- men så snart man har att räkna med ett begränsat kreditutrym— me, vilket till en del utnyttjas genom de offentliga investeringarna, så att den för det privata näringslivet disponibla krediten minskas, resp. så snart något av de olika för verksamheten nödvändiga hjälpmedlen icke visar out— nyttjad kapacitet, måste emellertid, som tidigare påpekats, hänsyn tagas till konkurrensmöjligheterna och alltså en uppskattning av de relativa återverk— ningarna på nationalinkomsten göras; de offentliga investeringarna leda till

ökad produktion endast om de taga i anspråk vissa outnyttjade hjälpmedel utan att minska kapacitetsutnyttjandet i motsvarande grad på annat håll.

Det har i den allmänna diskussionen med rätta understrukits, att här berörda synpunkter äro av större betydelse icke under en depression utan under ett konjunkturuppsving, då möjligheten till en kreditexpansion resp. till— gången på vissa viktiga hjälpmedel normalt är fullt utnyttjad av det pri— vata näringslivets expansion, så att varje ökning av det allmännas investe— ringar måste betalas genom en större eller mindre reduktion av den pro— duktion, som eljest skulle ha uppkommit på andra punkter inom näringslivet. Under högkonjunkturer underkastas emellertid det allmännas anläggnings— verksamhet sällan en granskning efter här diskuterade linjer. Om man överhuvud anser, att en bedömning av den ekonomiska politiken med hänsyn till dess inverkan på nationalinkomsten bör ske, torde det vara berättigat att med erfarenhet om de faktiska investeringar, som under skiftande konjunkturer gjorts från det allmännas sida, höja anspråken på en kapitalinvesterings förmåga att avkasta nyttigheter och tjänster, om den göres under en högkonjunktur, då vanligen andra investeringar eljest skulle kommit till stånd. Till samma slutsats kommer man för övrigt med utgångs- punkt från kravet på en utjämning av kapacitetsutnyttjandet i de kapitalvaru— producerande industrierna. Vad här anförts rörande offentliga arbetens ringa produktivitet under en högkonjunktur, är endast en annan sida därav, att möjligheterna att öka tillgången på arbetstillfällen genom statlig produk- tion då äro starkt begränsade. De reala orsakerna därtill ha närmare behand— lats i kap. I.

Överhuvud framstår dock en bedömning av investeringarna med hänsyn till deras inverkan på nationalinkomsten som en föga lycklig ersättning för den av konjunktursynpunkter opåverkade bedömning av arbetens värde, man eftersträ— var med långtidsplanering och med kravet på att expansionen endast skall vara ett accelererat utförande av arbeten, vilka normalt skulle kommit till stånd in- om viss tid. Bedömningen av ett arbetes värde är dock till sluti regel en poli— tisk fråga och kan sällan lösas efter i något avseende objektiva linjer. Det politiska elementet, alltså den subjektiva värderingen, beaktas, när man går accelerationsvägen, men om det överhuvud kommer till sin rätt, när man försö— ker komma fram till ett objektivt produktivitetskriterium med utgångspunkt från nationalinkomstens utveckling på längre sikt, sker det icke öppet; den poli- tiska värderingen skjutes in under till synes tekniska överväganden. Isynnerhet avgörandet av den betydelse, som skall tillmätas nationalinkomstens samman— sättning, ger fritt spelrum åt individuella synpunkter vid produktivitetsbe- dömningen. Får produktivitetskravet en fullt klar utformning efter här dis— kuterade linjer, uppkommer frågan, varför överhuvud en — i den definierade meningen mera produktiv användning under alla omständigheter skulle vara att föredraga framför en mindre produktiv. Maximal tillgång på varor och tjänster torde icke av någon accepteras som ett under alla omständigheter givet mål för samhällets strävanden. I de flesta fall fästes stor vikt icke en- dast vid produktionens sammansättning utan även vid inkomstens fördelning,

den kulturella utvecklingen etc. När från olika subjektiva och politiska ståndpunkter de mindre produktiva användningarna i åtskilliga fall torde komma att föredragas framför de mera produktiva, förlorar hela den här skis- serade, objektiva produktivitetsbestämningen sin praktiska betydelse. Det föreliggande värderingsproblemet måste lösas på andra vägar.

Om man önskar en sådan tidsförskjutning av det allmännas arbeten, att en motkonjunktur skapas, tvingas man under dessa omständigheter tillbaka till att såsom den trots allvarliga brister bästa lösningen av värderingsfrågan be- teckna kravet, att en ökning av investeringarna endast får ske genom före- gripande av normala investeringsbehov; någon fast värderingsgrund måste näm- ligen fasthållas. Om garantier skola erhållas för att de företagna investerin- garna efter vanliga värderingsgrunder äro av den art, att de motivera merkost- naderna för arbetslöshetspolitiken, måste man sålunda räkna med en övergång till långtidsplanering av de offentliga arbetena på grundvalen av tekniska ut- redningar samt förutsätta möjligheten att skapa tillräckliga garantier för pla- nernas genomförande.

Till slut skola några ord tillfogas rörande det inflytande, ett hänsynsta- gande till inkomstfördelningen utövar på valet av arbetsobjekt. Frågan aktua- liseras, när man, såsom fallet varit under depressionen åren 1930—1933, paral- lellt med den starka arbetslösheten har en betydande försämring av läget inom jordbruket, som visserligen endast i begränsad utsträckning framträder i öppen arbetslöshet men skapar samma försörjningssvårigheter. Det är påtagligt, att en expansion av de offentliga arbetena är ägnad att i övervägande grad öka sysselsättningen inom industrien. I synnerhet gäller detta, om arbetena givas en relativt kapitalkrävande inriktning. Man har bland annat med hänsyn där- till försökt att kombinera expansionen av investeringsverksamheten med direkt jordbruksstödjande åtgärder, vilket lätt låter sig göra, då sistnämnda åtgärder väsentligen måste få karaktären av ett extraordinärt handelsskydd, vilket är gynnsamt även för expansionspolitiken, emedan det är ägnat att vidga det giv- na kreditutrymmet genom sitt importbegränsande inflytande. Emellertid kunna nu berörda synpunkter tänkas få influera på valet av arbetsobjekt. Man kan sålunda tänkas välja arbetsobjekt med sådan lokalisering, att köpkraft såvitt möjligt tillföres distrikt med särskilt tryckta avsättningsförhållanden för jord- bruket; det är nämligen så, att om än expansionspolitiken i övervägande grad gynnar industrien och dess arbetare, så kan den likväl genom att öka de minst bemedlades köpkraft tänkas leda till en uppgång i konsumtionen av jordbruks- produkter. Här antydda möjligheter måste emellertid utredas närmare, innan bestämda slutsatser kunna dragas.

Sammanfattas denna korta översikt över frågan, vilka arbetsobjekt som äro att föredraga, för den händelse man av konjunkturpolitiska skäl önskar utvidga det allmännas investeringar, kunna följande allmänna slutsatser dragas.

Önskar man genom de offentliga arbetena utjämna kapacitetsutnyttjandet i de kapitalvaruproducerande industrierna, har man att tillse, att arbetena så långt möjligt erhålla en inriktning, som direkt eller indirekt leder till förbruk- ning av inom landet producerade kapitalvaror. Möjligheten att i praktiken tillgodose det angivna kravet på ett effektivt sätt synes relativt obetydlig i förhållande till de växlingar, som kunna förekomma.

Ur monetär synpunkt, alltså närmast med tanke på önskvärdheten av en höj- ning av produktpriserna, är den inriktning av investeringarna att föredraga, som medför den minsta direkta och indirekta ökningen av importen. Som fler- talet berörda varupriser torde ligga i närheten av resp. internationella pris- gränser, så att en stegring av dem leder till ökad inriktning av efterfrågan mot import, i den mån icke prisgränserna samtidigt höjas genom skyddsåtgär- der, och som vidare möjligheterna att genom en ändamålsenlig fördelning av köpkraften förhindra en automatisk ökning av förbrukningen av utländska va- ror äro mycket små, torde även denna grund för valet av arbetsobjekt, hur betydelsefull den än är, om man med expansionen skall nå åsyftad verkan, icke i praktiken kunna i högre grad influera på åtgärdernas inriktning.

Åsyftar man att direkt bereda försörjning åt ett så stort antal som möjligt, säger det sig självt, att det avgörande momentet blir, i hur hög grad arbetena äro direkt lönebildande. Sist angivna synpunkt låter sig väl förena med den monetära men står i viss motsättning mot den först behandlade, vilken närmast tar sikte på kapacitetsutnyttjandet i de kapitalvaruproducerande industrierna.

En allvarlig inskränkning i valet av arbetsobjekt följer vidare av nödvän- digheten att undvika överflyttningsarbetslöshet, att beakta depressionstryckets koncentration till vissa orter och yrken etc. Detta gäller givetvis endast på kort sikt. På längre sikt kan det tvärtom vara önskvärt att överföra arbets- kraften till andra områden. Skulle offentliga arbeten tillgripas under hög- konjunkturen i syfte att motverka då föreliggande arbetslöshet, äro de med en dylik politik förbundna riskerna störst, om arbetena inriktas mot områden med särskilt stor arbetslöshet.

Slutligen synes det motiverat att vid bedömningen av olika arbetsobjekts lämplighet så vitt möjligt söka göra värderingen med bortseende från de aktu- ella konjunkturpolitiska synpunkterna. Full garanti för att det allmännas be- hov av nyanläggningar skall successivt fyllas på ett ur statsfinansiell syn- punkt tillfredsställande sätt kan endast vinnas genom en på längre sikt gjord inventering av behoven med därtill anknutna arbetsplaner av den art, som redan nu i vissa fall upprättas. Om användningen av offentliga arbeten som konjunkturpolitiskt hjälpmedel kunde stödjas på en planläggning av angiven art, låge däri även en viss garanti för en sådan minskning av investeringarna under högkonjunkturer, som utgör det ur olika synpunkter nödvändiga komple- mentet till expansionen under lågkonjunkturer. Skulle denna garanti anses för svag, för att man skall våga skrida till en expansion under depressioner, kan långtidsplaneringen dock alltid utnyttjas som grund för en sådan utjämning av de offentliga arbetena, att konjunkturskärpande fluktuationer i det allmännas investeringsverksamhet undvikas.

Lönesätt- ningen vid offentliga arbeten.

IV.

Det återstår till slut att i korthet beröra frågan om lönesättningen vid de offentliga arbeten, som eventuellt befinnas påkallade av arbetslöshetspolitiska hänsyn. I likhet med frågan om de lämpligaste arbetsobjekten bör löne- problemet bedömas i första hand mot bakgrunden av de synpunkter, som mo— tivera det politiska ingripandet. Klarast gestaltar sig läget, om arbetena be— traktas som rent försörjningspolitiska åtgärder; det är givet, att man i så fall har att tillse, att ett så stort antal som möjligt beredes utkomst inom en given kostnadsram och att lönerna såvitt möjligt regleras med hänsyn därtill. Bedömes frågan ur monetär synpunkt, kommer man till samma resultat, för den händelse det givna kreditutrymmet är så begränsat, att man endast genom att kompensera den med en expansion förbundna ökningen av antalet inkomst- tagare och därmed av lönesumman —— med en begränsning av de individuella löneinkomsterna kan hoppas på en mera omfattande uppgång i sysselsättnings- graden. På kort sikt är detta den viktigaste anledningen att ur monetär syn- punkt kräva en lönesänkning; i den mån lönesättningen återverkar på det all- männa konjunkturläget, kunna andra motiv tillkomma, såsom närmare utretts i kap. III. Om man slutligen tar ställning till frågan med utgångspunkt från önskemålet att utjämna kapacitetsutnyttjandet i de kapitalvaruprodu— cerande industrierna, bli slutsatserna likartade med dem som nås med stöd av försörjningssynpunkten; ju lägre lönenivån är, desto större blir vid en gi— ven totalkostnad den direkta; efterfrågan på kapitalvaror. Man måste emel- lertid beakta, att med en sänkning av lönenivån även kan följa en reduktion av den indirekta förbrukning av kapitalvaror, vartill en ökning av konsum— tionsvaruavsättningen ger upphov. I detta fall blir alltså svaret på frågan om den lämpligaste lönenivån vid de offentliga arbetena beroende på vissa följdföreteelser till expansionen, om vilka inga generella omdömen kunna fällas. Rörande den allmänna problemställningen i sistnämnda fall hänvisas i övrigt till framställningen i kap. III.

Det är av vikt att fasthålla, på vilka grunder man ur angivna synpunkter kommer fram till ett krav på lönereduktioner. I samtliga ovan angivna fall är det olika slag av hänsyn till utrymmet för expansionspolitiken, som fälla utslaget. Alldeles klart är detta, när monetärt motiverade arbeten måste kom- bineras med lönereduktioner, för att det givna kreditutrymmet skall effektivt utnyttjas. Saken ligger emellertid till på samma sätt, när arbetenas igång- sättande grundar sig på försörjningspolitiska överväganden resp. på hänsyn till produktionsförhållandena inom kapitalvaruindustrierna. Visserligen skju- tas därvid vissa budgetsynpunkter i förgrunden genom att man kräver maximal försörjningsverkan resp. maximal ökning av den direkta efterfrågan på kapi- talvaror inom en viss kostnadsram. Som tidigare visats, är emellertid, i hän- delse icke budgettekniska principer lägga hinder i vägen, kostnadsramen ur ekonomisk synpunkt given närmast genom kreditutrymmets begränsning. Den vikt, som bör tillmätas de olika rent ekonomiska motiven för de offentliga arbetenas utförande till reducerade löner, beror alltså till slut på nödvändighe—

ten att hålla expansionen inom de genom olika ekonomiska, främst internatio— nella förhållanden bestämda gränserna. Härvid bortses emellertid från möj- ligheten, att en lönereduktion i och för sig kan tänkas äga en konjunkturstimu- lerande effekt; framställningen skall strax återkomma till denna synpunkt.

Det praktiska lönesättningsproblemet i händelse av en konjunkturpolitiskt motiverad utvidgning av de offentliga arbetena kan emellertid ej på ett till- fredsställande sätt behandlas endast ur ekonomiska synpunkter. Liksom vid valet av arbetsobjekt måste i flertalet fall det slutliga avgörandet bli bero- ende på praktiska, arbetsmarknadstekniska överväganden. Det saknas anled— ning att här gå utförligare in på den kända argumentationen för och emot ett utförande av arbetslöshetspolitiskt motiverade offentliga arbeten med lägre lö- ner än på den fria marknaden. Till komplettering av det ovan anförda skall likväl i korthet erinras om själva frågeställningen; de allmänna frågorna om arbetsmarknadsutvecklingens beroende av lönedifferenser etc. behandlas i andra sammanhang. Till förmån för en reduktion av lönenivån kan anföras, dels att man därigenom i mindre grad än som eljest skulle kunna bli fallet riskerar att med offentliga arbeten inom något område desorganisera arbetsmarknaden genom att locka över arbetskraft från andra delar av näringslivet, dels att man därigenom upprätthåller en spänning mellan arbetsvillkoren vid de offent- liga arbetena och närmast inom den privata industrien, som bör medföra, att arbetskraften kan väntas äga en stark dragning över till sysselsättning 1 det enskilda näringslivet, så snart anställningsmöjligheterna där visa någon ten- dens till förbättring; de konjunktur- eller understödspolitiskt motiverade of- fentliga arbetena få ej övergå till en normal försörjningsform.

Lönesättningens inflytande på återgången till arbete 1 den privata industrien kan avgöras endast på grundvalen av de erfarenheter, man erhållit vid de hit- tills 1 arbetslöshetspolitiskt syfte organiserade offentliga arbetena. Även på denna punkt är det för övrigt av vikt, vad man vill vinna med utvidgningen av det allmännas investeringsverksamhet och vilken utformning man därför givit denna. Om arbetena organiserats ur rent försörjningspolitisk synpunkt och äro avsedda att fortsättas, så länge ett behov synes föreligga, är det gi- vetvis av avgörande vikt, att arbetsvillkoren erhålla en sådan utformning, att behovet av extra arbetstillfällen icke skenbart hålles vid makt utan i stället varje lättnad på den fria arbetsmarknaden kommer till uttryck 1 en bortström— ning av arbetskraften från de offentliga arbetena. Saken ligger annorlunda till, om arbetena organiserats i monetärt syfte eller för en utjämning av kapa- citetsutnyttjandet. Någon självavveekling genom arbetskraftens bortströmning skulle 1 detta fall icke vara påkallad, försåvitt man med konsekvent tillämp— ning av principerna för investeringspolitiken inskränkte verksamheten och ent- ledigade arbetskraft, så snart konjunktursituationen icke längre nödvändig- gjorde dess fortsättande. Eftersom nödvändiga garantier för den investerings- begränsning, som principiellt ingår som ett led i en ekonomisk politik av nu angiven art, i regel saknas, kan man dock givetvis ha anledning att söka göra arbetena självavveeklande.

Oavsett lönesättningens betydelse i ovan angivet avseende gäller, att offent-

liga arbetsföretag inom begränsade delar av marknaden kunna verka starkt desorganiserande, i händelse större olikheter mellan lönesättningen inom före— tagen och på delmarknaderna i övrigt skulle möta. Vid organiserandet av en ökad investeringsverksamhet, vars inriktning bestämts även med hänsyn till depressionstryckets styrka inom olika områden, kunna offentliga arbeten kom- ma till utförande på punkter av marknaden, där de vid arbetena tillämpade lönevillkoren etc. utöva en stark dragningskraft på arbetarna i privat tjänst, varigenom en tendens till vidare tillämpning av de vid de allmänna arbetena gällande lönerna kommer till stånd. På detta sätt kan en arbetslöshetspolitiskt orienterad utvidgning av de offentliga arbetena i praktiken komma att leda till att den vid dessa arbeten gällande lönenivån sprides ut över landsbygden. I och för sig är givetvis en höjning av lantarbetarnas levnadsstandard önskvärd, men om höjningen kommer till stånd på angivet sätt, kan den, som redan framhål- lits, verka desorganiserande ; arbetskraftens fördelning mellan olika slag av anställning och därmed förbundna förskjutningar i inkomstnivån kunna vara av den art, att en senare inskränkning i de offentliga arbetena skulle kunna ske utan en kraftig, bestående arbetslöshetsökning endast under förutsättning av en hård anpassningsprocess. Ju längre en utveckling efter här angivna linjer fortgår, desto större bli givetvis riskerna. Vilken vikt, som i praktiken bör tillmätas här skisserade synpunkter, kan likaledes icke avgöras annat än med stöd av erfarenheten. Det är oundvikligt, att det därvid i stor utsträck- ning blir en omdömesfråga, vilka slutsatser man drager av erfarenhetsmate- rialet. Av vikt är emellertid, att slutsatserna i detta fall äro av lika stor be- tydelse, vilka motiv man än har att rekommendera och på vilket sätt man än med hänsyn därtill vill organisera en utvidgning av de offentliga arbetena.

För den händelse ovan berörda arbetsmarknadssynpunkter skulle motivera en annan lönesättning än den som ur rent ekonomiska synpunkter framstår som lämplig, så torde de allmänna ekonomiska verkningarna av lönesättningen få tillmätas den avgörande betydelsen. Friktionsföreteelser på arbetsmarknaden till följd av en löneförändring bli av mindre vikt, om möjligheter finnas att genom förändringen ernå en förbättring av konjunkturläget. För att arbets- löneutvecklingens allmänna betydelse som konjunkturfaktor skall kunna bli slutligt avgörande, när det gäller frågan om lönesättningen vid de offentliga arbetena, fordras dock, att denna lönesättning verkligen är av mera påtaglig betydelse för den allmänna utvecklingen av arbetsvillkoren.

KAP. .V III.

Arbetstidsförkortning såsom medel mot arbetslöshet.

I.

I de senaste årens arbetslöshetspolitiska diskussion har man som bekant ägnat stor uppmärksamhet åt frågan om möjligheten att minska arbetslös- heten genom förkortning av den individuella arbetstiden. Den närmare mo- tiveringen och planerade utformningen av ingripanden i sådant syfte har likväl varit starkt växlande. Någon enhetlig uppfattning har icke heller förelegat rörande en arbetstidsförkortnings återverkningar på produktions- processen och det totala antalet utgjorda arbetstimmar inom samhället; man synes ofta ha nöjt sig med att konstatera, att förkortningen av den individuella arbetstiden under förutsättning av oförändrat antal utgjorda arbetstimmar skulle medföra anställning för ett större antal arbetare, utan att undersöka, i vad mån förutsättningen kunde väntas motsvara verkligheten.

I praktiken ha arbetstidsförkortningar utan kompensation för nedgången i de nominella inkomsterna i stor utsträckning kommit till stånd på frivillig- hetens väg. För att lindra arbetslöshetens socialt skadliga verkningar har man vid driftsinskränkningar eftersträvat att, i den utsträckning det varit tekniskt möjligt och i övrigt befunnits lämpligt, undvika full arbetslöshet för enskilda arbetare genom en förkortning av arbetstiden för samtliga anställda. En arbetstidsförkortning, som genomföres i detta syfte och efter dessa linjer, erbjuder inga väsentliga ekonomiska problem. Den påverkar sålunda knap- past företagarnas investeringsplaner och framtidsbedömning såsom en tvångs— vis genomförd och under längre tid bestående arbetstidsförkortning måste an- tagas göra, och den kan heller icke väntas medföra någon väsentlig förändring i det ekonomiska läget med hänsyn till utvecklingen av inkomstsumman eller den i penningar mätta konsumtionen. En tillfällig och frivillig arbetstids- förkortning utan lönekompensation får därför i allt väsentligt karaktären av en fördelningspolitisk åtgärd utan inflytande på den ekonomiska utvecklingen och sålunda även utan inflytande på antalet utgjorda arbetstimmar.

Redan om en tillfällig arbetstidsförkortning skulle genomföras på rättslig väg och givas allmännare tillämpning, skulle den icke kunna undgå att öva ett visst inflytande på den ekonomiska utvecklingen. Dels kunde svårig- heterna att anpassa en tvångsvis genomförd arbetstidsförkortning efter de tekniska förhållandena inom olika näringsgrenar lätt leda till en försämring

Tillfällig arbetstids- förkortning.

av produktionsmöjligheterna för åtskilliga företagare, dels skulle sannolikt på åtskilliga håll den uppfattningen vinna insteg, att arbetstidsförkortningen icke skulle kunna avvecklas, om en ökning av produktionen åter komme till stånd. De ekonomiska verkningarna av arbetstidsförkortningen kunna under dessa omständigheter väntas bli rätt likartade med de resultat, vartill en be- stående begränsning av arbetstiden leder.

När en tillfällig arbetstidsförkortning tänkts genomförd på rättslig väg, har man i regel utgått ifrån att den skulle förbindas med en sådan förskjut— ning av lönesatserna, att de enskilda arbetarnas nominella inkomster icke skulle undergå någon förändring trots förkortningen av arbetstiden. Därvid har man å ena sidan åsyftat att skydda arbetarna mot en försämring av den individuella levnadsstandarden och å andra sidan avsett att ernå en köpkrafts- ökning, ägnad att förbättra konjunkturläget och tillgången på arbetstillfällen.

Det är från början klart, att vid förkortning av arbetstiden en förskjutning av lönesatserna, som ger de enskilda arbetarna oförändrade nominella inkom- — ster, endast skenbart betyder, att den individuella realinkomsten upprätthålles, för den händelse icke produktionens omfattning stiger i proportion till ök— ningen av antalet anställda. Kvarstår produktionens totalomfattning relativt oförändrad, vilket givetvis blir fallet, om icke antalet utgjorda arbetstimmar ökas efter arbetstidsförkortningen, kan en höjning av lönesatserna icke för- hindra, att arbetarnas individuella levnadsstandard pressas ned; vid oföränd— rad produktmängd och en höjd inkomstsumma måste produktpriserna stiga, så att de oförändrade nominella inkomsternas köpkraft minskas. Hållbarheten av här anförda argument till förmån för en lönekompensation blir tydligen un— der dessa omständigheter helt beroende på det värde, som kan tillskrivas det andra argumentet, nämligen att en lönepolitik efter angivna linjer utlöser en sådan expansion, att produktionens omfattning emedelbart ökas i proportion till nyanställningen av arbetskraft.

När man vill bedöma sannolikheten av att en tillfällig arbetstidsförkort- ning, förbunden med lönekompensation, utlöser en expansion inom närings- livet, har man att taga hänsyn till att en arbetstidsförkortning av denna art, i likhet med en nominallönestegring, icke endast kan förbättra avsättnings- möjligheterna utan även och i första hand ökar arbetskostnaderna. Avgöran- de för dess inflytande på produktionens omfattning och därmed på möjlig- heten att upprätthålla de anställdas individuella levnadsstandard blir under dessa omständigheter, huruvida förskjutningarna på kostnadssidan eller för- skjutningarna på intäktsidan komma att fälla utslaget. Framställningen i kapitlet om lönepolitiken har visat, att läget i dessa avseenden måste antagas växla med förskjutningarna i den allmänna konjunktursituationen och med företagarnas därav influerade bedömning av framtidsutsikterna. I sådana arbetslöshetslägen, då trycket på arbetsmarknaden gör en omedelbar förkort- ning av arbetstiden ändamålsenlig såsom medel att lätta det individuella ar- betslöshetstrycket, är företagarnas framtidsbedömning knappast så gynnsam, att höjningen av arbetskostnaderna kan undgå att ytterligare begränsa sys- selsättningen ; under dessa omständigheter kommer en ökning av inkomst—

summan överhuvud aldrig till stånd. Man kan därför icke räkna med att en arbetstidsförkortning förbunden med lönekompensation skall stimulera produktionen på avsett sätt.

II.

Det är emellertid frågan om en bestående arbetstidsförkortning, som under Motiv för en de senaste åren allt mer kommit att tilldraga sig uppmärksamheten. Innan film?: framställningen övergår till en diskussion av de verkningar, en arbetstids- ärkortning- förkortning av denna art kan medföra, synes det lämpligt att underkasta den gängse motiveringen därtill en närmare granskning.

När man framställt en arbetstidsförkortning såsom det adekvata medlet att minska den permanenta arbetslösheten, har tankegången i regel varit i huvudsak följande. Industrialiseringen och den allt starkare utvecklingen av industriens tekniska utrustning har medfört en fortgående ökning av produk- tionsresultatet. I den mån gränsen för konsumtionsförmågan därvid över- skridits, har en stagnation inom näringslivet varit oundviklig. För att hindra en dylik stagnation är det nödvändigt att neutralisera den tekniska ut- vecklingens inflytande i produktionsökande riktning genom en minskning av den individuella arbetstiden och det totala antalet utgjorda arbetstimmar inom samhället, som håller produktionsresultatet inom de gränser, konsum— tionsmöjligheterna uppdraga. Hållbarheten av denna motivering till en var- aktig arbetstidsförkortning beror givetvis på i vad mån möjligheter till över- produktion föreligga.

Man har att räkna med två olika företeelser i den ekonomiska utvecklingen, vilka båda med viss rätt kunna betecknas såsom överproduktion. Den ena kommer till uttryck däri, att produktionsresultatet inom samhället kan få avsättning endast till ett pris, som i genomsnitt understiger produktionskost- naderna. En dylik överproduktion, som i första hand är en typisk depres- sionsföreteelse men även kan tänkas föreligga såsom resultat av ett s. k. sekulärt prisfall, kan emellertid endast under vissa speciella förutsättningar, till vilka framställningen strax återkommer, anses bottna i en spänning mel- lan produktionens omfattning och de reala konsumtionsmöjligheterna. Ome- delbart är den av rent monetär karaktär och speglar den spänningen mellan produktionens kostnadsvärde och den mot konsumtionen inriktade köpkraf- tens omfattning. I kapitlet om konjunkturarbetslösheten har visats, att en spänning av sist angivna slag kan återföras på utvecklingen av penningspa— randets och investeringarnas relativa omfattning.

För att belysa förutsättningarna för en överproduktion av real natur kan man utgå från ett teoretiskt ytterlighetsfall och antaga, att produktionens in— riktning förblir oförändrad och att inga nya former för behovstillfredsstäl- lelse framträda eller utnyttjas. I detta fall kan produktionen givetvis endast drivas till en viss höjd; när föreliggande behov tillfredsställts till sin yttersta gräns, saknas under angivna förutsättningar ytterligare avsättningsmöjligheter. I ett sådant läge framstår det därför såsom rimligt att minska arbetstiden i stället för att ytterligare öka produktionen, när den tekniska utvecklingen gör

detta möjligt. Angivna förutsättningar äro dock givetvis på längre sikt full- ständigt orealistiska. Den ekonomiska utvecklingen karakteriseras av en ständig nyorientering och den successiva höjningen av levnadsstandarden leder erfa- renhetsmässigt till framträdandet av ständigt nya behov. Temporärt kan emellertid antagandet av bunden behovs- och produktionsinriktning komma att framstå såsom realistiskt. Tillväxten av produktionsmöjligheterna kan så.- lunda under någon period ske snabbare än nyorienteringen inom konsumtionen; uteslutet är icke, att detta förhållande betingas av inkomstfördelningens ut- veckling. Samhällets produktiva resurser framstå då som så stora, att man för tillfället icke vet, på vad sätt de skola utnyttjas. Det omedelbara resul- tatet därav kan väntas bli en nedgång i investeringsutbetalningarna, som vid oförändrat sparande medför överproduktion i den tidigare behandlade mone- tära meningen.

I själva verket kan dock givetvis fritiden hava ett egenvärde för den en— skilde, som gör det motiverat att begränsa arbetstiden, långt innan förelig- gande behov tillfredsställts till sin yttersta gräns. Arbetstidsförkortningen blir närmare bestämt motiverad, så snart den därigenom erhållna fritiden föredrages framför den behovstillfredsställelse, som skulle ernås genom den vid oförändrad arbetstid möjliga produktionen. I sistnämnda fall är arbets- tidsförkortningen dock grundad på socialpsykologiska överväganden; motive- rad av en överproduktion är den först, om behovstillfredsställelsen på angivet sätt drivits till sin yttersta gräns.

Att arbetstidsbegränsningen saknar värde såsom medel mot en arbetslöshet, orsakad av allmän överproduktion av monetärt ursprung, är givet, med hän— syn till att denna företrädesvis framstår som en övergångsföreteelse av kon- junkturell art. Detsamma gäller emellertid även en real överproduktion av det enda slag, varmed man behöver räkna. Denna överproduktion är ju också den en övergångsföreteelse, som kan påkalla en uppbromsning av den hastig- het, varmed realkapitalen utbyggas, men däremot icke en reduktion av ut- budet på arbetskraft; en kontroll över kapitaltillväxten ingår, såsom tidigare framhållits, som ett naturligt led i konjunkturpolitiken. Skall en bestående arbetstidsförkortning motiveras med produktionens utveckling, kan detta så- lunda icke ske med åberopande av att produktionsutvecklingen leder till per— manent arbetslöshet. Motiveringen får i stället byggas därpå, att produk- tionsutvecklingen möjliggjort en så fullständig täckning av de behov, vilka kunna tillgodoses genom tillgång på varor och tjänster, att ökad fritid före- drages framför den eljest möjliga behovstillfredsställelsen av annan art. En arbetstidsförkortning, genom vilken man tillgodogör sig en förbättring i för- sörjningsmöjligheterna, får sannolikt det gynnsammaste förloppet, om den kan och får växa fram automatiskt genom uppgörelser mellan de olika parterna på arbetsmarknaden. Begränsningen av arbetstiden kommer då med all san- nolikhet att ske företrädesvis under ekonomiska uppsvingstider, vilket med hänsyn till förändringens innebörd också synes vara det mest lämpliga.

F äster man sig icke vid den starka produktionsutveckling, vilken möjlig- göres av de tekniska framstegen, utan tar man i stället fasta på de verkningar,

som en snabb omläggning av produktionstekniken i mindre arbetskrävande riktning kan medföra, kan arbetstidsförkortningen i vissa fall givas en star- kare ekonomisk motivering. Oavsett hur avsättningsmöjligheterna förändras, leder en dylik teknikförändring, såsom i kap. III visats, till arbetslöshet, för den händelse icke realkapitalbildningen tillväxer med tillräcklig hastighet eller en lönesänkning gör det möjligt att utnyttja kvalitativt sämre jord- och kapi- taltillgångar. Icke heller i detta fall blir det emellertid fråga om en varaktig förändring av arbetstiden.

III.

En begränsning av den individuella arbetstiden, som är avsedd att bliva be- stående, utgör en djupgående förändring av näringslivets struktur och förut- sättningar av betydelse för den framtida utvecklingen av sysselsättningsgra- den. Det synes med hänsyn därtill påkallat att närmare undersöka dess in- flytande på produktionsprocessen, även om begränsningen av arbetstiden, så- som ovan angivits, icke i första hand bör bedömas ur arbetslöshetspolitisk syn- punkt.

En undersökning av de verkningar, varmed en engångsförändring av den in- dividuella arbetstiden är förbunden, kan läggas upp efter väsentligt olikartade linjer. Man kan gå in på en långtidsanalys, där man på det sätt, som exem- plifierats i första kapitlet, mot varandra ställer de förändringar i den relativa tillgången och de relativa priserna på olika produktiva hjälpmedel, vartill ar- betstidsförkortningen ger upphov, och undersöker, vilka övriga förskjutnin- gar, som skulle återställa den jämvikt, vilken arbetstidsförkortningen får an- tagas ha rubbat. Denna metod lider av svagheten, att man icke vet med vil- ken kapitalförsörjning, man har att räkna efter fullständig anpassning av produktionen efter arbetstidsförkortningen. Detta kan nämligen icke avgö- ras, när man icke tar hänsyn till möjligheten av spänningar mellan sparande och investeringar och därmed förbundna förhållanden; utvecklingen av kapi- talförsörjningen måste växla med de omständigheter, under vilka arbetstids- förkortningen genomföres.

Vill man komma åt arbetstidsförkortningens inflytande även på kapitalför- sörjningen, kan man vidare tänkas genomföra undersökningen efter den metod, som tillämpats vid lönediskussionen i kap. III, alltså genom analys av arbetstidsförkortningens verkningar under de för olika konjunktursituationer karakteristiska förutsättningarna. Denna utväg synes emellertid onödigt vid- lyftig. Om man i stället utgår från en konjunktursituation, som i så måtto är i jämvikt, att nettoutbetalningarna för investeringsändamål och sparandet motsvara varandra, och antager, att den ekonomiska politiken fortsättningsvis föres på sådant sätt, att denna balans trots arbetstidsförkortningen bibehålles, visar undersökningen, huru arbetstidsförkortningen på ett ur konjunktursyn- punkt indifferent sätt inarbetas i det ekonomiska systemet; denna tredje me- tod skiljer sig från den första närmast därigenom, att möjligheten till en spän- ning mellan sparande och investeringar hålles öppen, vilket underlättar en fortsatt utbyggnad av undersökningen.

Diskussionen i det följande har baserats på senast karakteriserade metod. Den avser sålunda att visa, vilka förskjutningar, som måste inträda i det eko- nomiska systemet vid tidpunkten omedelbart efter en arbetstidsförkortning, för att utvecklingen skall förbli indifferent ur konjunktursynpunkt. Upplägg-

Verkningar av en bestående arbetstids- förkortning.

ningen medför, att man i utgångsläget har en viss given försörjning med real— kapital. Den förutsätter bl. a., att centralbanksledningen på ett riktigt sätt förutser de förändringar i inkomst, sparande och investeringar, vilka äro att påräkna under växlande förutsättningar. Sistnämnda, starkt orealistiska an- tagande är nödvändigt för att indifferensläget skall kunna bestämmas men för— hindrar icke på något vis en senare utvidgning av undersökningens resultat till praktiska frågeställningar. Förutsättningarna skola i övrigt närmare angivas under framställningens gång.

Arbetstidsförkortningens inverkan på produktionsprocessen växlar med de yttre förutsättningar, under vilka den genomföres. De förutsättningar, från vilka framställningen i det följande utgår, äro:

1 a) Arbetstidsförkortningen föranleder icke övergång till skiftarbete, utan förbindes med minskat utnyttjande av realkapitalen per tidsenhet;

1 b) Arbetstidsförkortningen kompenseras genom en övergång till skiftarbe— te, som medför ökat utnyttjande av realkapitalen;

2 a) Realkapitalen äro underkastade »tidsförslitning»; de komma med andra ord att till följd av den tekniska utvecklingen bliva oräntabla efter viss tid. oberoende av den grad, i vilken bruksförslitning kommit till stånd (denna tid antages oberörd av arbetstidsförkortningen);

2b) Realkapitalen äro underkastade bruksförslitning och der-as livslängd ökas till följd, därav under alternativ 1 a) men minskas under alternativ 1 b);

3 a) Arbetstidsförkortningen ökar icke arbetsintensiteten ; 3 b) Arbetsintensiteten visar en förbättring; 4 a) Arbetslös arbetskraft finnes att tillgå i tillräcklig utsträckning för att den ökade efterfrågan på arbetskraft icke skall leda till en lönestegring; 4b) Arbetslösheten är av så ringa omfattning, att ökad efterfrågan med— för en höjning av arbetslönen;

5 a) Arbetstidsförkortningen förbindes —— under alternativ 4 a) — icke med legal lönekompensation;

5 b) Arbetstidsförkortningen förbindes under alternativ 4 a) med legal lönekompensation ;

Ga) Arbetstidsförkortningen lämnar realkapitalens konstruktionstid oför- ändrad;

6b) Realkapitalens konstruktionstid förlänges.

Diskussionen utgår till en början från antagandet, att en övergång till skift- arbete icke kan komma till stånd. Vidare förutsättes, att realkapitalen äro underkastade uteslutande tidsförslitning, att arbetsintensiteten kvarstår oför- ändrad, att arbetskraft finnes i tillräcklig utsträckning för att en ökad efter— frågan icke skall leda till en lönestegring, att arbetstidsförkortningen icke förbindes med lönekompensation och slutligen att realkapitalens konstruk- tionstid lämnas oberörd (förutsättningarna 1 a), 2 a), 3 a), 4 a), 5 a) och 6 a)).

De reala förändringar, vilka under angivna förutsättningar inträda som en omedelbar följd av arbetstidsförkortningen, äro,'å ena sidan en inknappning i samhällets försörjning med tjänster av realkapital på grund av kortare an-

vändningstid, å andra sidan en nedgång i de olika kapitalföremålens sam— manlagda reala avkastning av samma anledning. Dessa två förändringar äro nyckeln till de ytterligare förändringar, som arbetstidsförkortningen under angivna förutsättningar utlöser. Därjämte har man att taga hänsyn till att förskjutningen av arbetstiden förändrar de äldre kapitalföremålens optima- litet, vilket i praktiken kan bli av stor betydelse för försörjningen med real- kapital och för investeringsutvecldingen. I följande framställning, som avser att belysa endast själva problemställningen, lämnas inflytandet från sist— nämnda förhållande utom diskussionen.

För att man skall få ett grepp om det läge, vartill begränsningen av arbets— tiden under angivna förutsättningar leder fram, har man vidare att beakta följande.

I den mån penningsparandet påverkas av reduktionen av arbetstiden, bör det visa en minskning. Närmast influeras det av ränteutvecklingen, av för- skjutningarna i varuförsörjningen och av förändringarna i den nominella in- komstsumman. Dessa förändringar stå i ömsesidigt beroende av varandra. Ett förbindelseled må här särskilt framhållas. Vid oförändrade lönesatser bestämmes löneinkomstsumman av antalet utgjorda arbetstimmar, som vid oförändrad produktionsteknik måste nedgå i proportion till begränsningen i kapitalutnyttjandet. Produktionstekniken i sin tur bör i högre eller lägre grad förskjutas i riktning mot mera arbetskrävande metoder, för den hän— delse icke marknadsräntan sänkes, så att nedgången i kapitalens realavkast- ning motväges; genom marknadsräntans inverkan på produktionstekniken kom- mer sålunda ränteutvecklingen att bli av betydelse för utvecklingen av lönein- komsterna. Löntagarnas penningsparande åter kan väntas fluktuera i samma riktning som inkomstsumman. — Man har sannolikt att räkna med en sänkt men relativt stel spargrad; i synnerhet som varuförsörjningen blir knappare, hindrar givetvis ingenting, att reduktionen av inkomstsumman rent av förbin— des med en övergång till negativt sparande. Ju mera marknadsräntan sän— kes och i ju mindre grad därför den nedgång i löneinkomsterna, som blir den direkta följden av arbetstidsförkortningen, motverkas genom övergången till mera arbetskrävande produktionsteknik, desto mindre bör sålunda löntagarnas sparande bli. Detta resultat erhåller ökad sannolikhet, om hänsyn tages även till kapitalräntans direkta inflytande på spargraden och den relativa varu- knapphetens återverkan på denna. För övriga inkomstarters och sparargrup- pers vidkommande gälla likartade relationer mellan marknadsränta, inkomst- summa och sparande, ehuru sysselsättningsgraden givetvis i dessa fall saknar betydelse såsom mellanled. För att framställningen skall förenklas, räknas i det följande endast med sparande ur de av här angivna förhållanden påver- kade löneinkomsterna. Denna begränsning medför en grad- men icke någon artskillnad i resultatet.

Nettoutbetalningarna för investeringsändamål kunna antagas oförändrade, om förhållandet mellan kapitalvärden och kostnaderna för en rekonstruktion av kapitalen kvarstår oberört. Om marknadsräntan låge kvar på sin gamla nivå, skulle kapitalvärdena sjunka. Man kan därvid räkna med en investe-

ringsminskning. En räntesänkning skulle tendera att återställa kapitalvär- dena och vidmakthålla investeringarna.

Med den penningpolitik, som här förutsättes genomförd, kommer marknads- räntan att få den höjd, vid vilken den ger nettoutbetalningar för investerings- ändamål motsvarande det sannolikt minskade sparandet. Vid denna räntenivå äro förhållandena även i övrigt bundna. Läget behöver dock icke vara statio- närt, emedan de vid rådande räntenivå genomförda investeringarna kunna för- ändra de tillgängliga realkapitalens omfattning. Till dessa och likartade för- skjutningar återkommer framställningen senare.

Det är omöjligt att säga något bestämt om den räntenivå, som efter arbets— tidsförkortningen medför balans på marknaden. Därmed bortfaller även varje möjlighet att med säkerhet avgöra, vilka förändringar sysselsättningsgra— den kommer att undergå. Att man icke kan draga bestämda slutsatser, beror närmast på att man icke känner den känslighet, med vilken investerings- omfattningen reagerar för räntabilitetsförändringar eller den förskjutning av produktionstekniken, som förbindes med en dylik förändring i de relativa ka— pitalkostnaderna. Vad man kan säga är för det första, att ju större investe- ringarnas känslighet för en räntabilitetsförändring och teknikens känslighet för en förskjutning i den relativa kostnaden för kapital och arbete äro, desto lägre blir den marknadsränta, som ger överensstämmelse mellan sparande och investeringar samt därmed även i övriga avseenden binder läget. För det andra kan hävdas, att marknadsräntan icke kan sänkas så mycket, att kapi- talvärdena höjas över sin gamla nivå; en dylik sänkning skulle nämligen öka investeringarna men måste förbindas med minskat sparande.

Ehuru ingenting bestämt kan sägas om investeringarnas och produktions— teknikens känslighet i ovan angivna avseenden, framstår det dock såsom san- nolikt, att reagibiliteten är hög, åtminstone om man tar hänsyn till en relativt lång period. Om detta är riktigt, bör man ha att räkna med en sänkning av marknadsräntan. Mot detta talar främst det förhållandet, att den ökade va- ruknappheten kan medföra en betydande sänkning av spargraden. Det synes likväl osannolikt, att marknadsräntan sjunker så mycket, att icke en övergång till mera arbetskrävande produktionsteknik blir lönande; antalet utgjorda ar- betstimmar sjunker därför knappast i proportion till arbetstidsförkortningen och antalet anställda arbetare ökas mer än i proportion till denna. Realkapi— talbildningen bör bli mindre än tidigare, vilket, såsom senare närmare skall visas, så småningom kommer att motverka nyssnämnda tendens till en relativ ökning av antalet anställda.

När man bedömer värdet av föregående resultat, har man att hålla i min- net, att såväl investeringarnas som produktionsteknikens reagibilitet i hög grad växlar icke blott med konjunkturförändringarna inom näringslivet utan även med utgångslägets strukturella natur, exempelvis med hänsyn till den tekniska kunskapen. Arbetstidsförkortningens verkningar i ovan berörda av- seenden komma därför att kraftigt påverkas av läget vid den tidpunkt, då den genomföres, oavsett dettas konjunkturkaraktär.

Framställningen rörande bestämningsgrunderna för de ekonomiska verk-

ningarna av en arbetstidsförkortning har i det föregående avsett ett special— fall, som endast undantagsvis kan tänkas föreligga renodlat. Ehuru de ex- emplifierade principerna för anpassningen efter de genom arbetstidsförkort- ningen ändrade förutsättningarna för produktionen äro allmängiltiga, så gälla däremot slutsatserna rörande den sannolika räntenivån, sysselsättningsgraden etc. sålunda endast under de här införda speciella förutsättningarna. För en allsidigare bild förutsättes en diskussion av den riktning, i vilken ett uppgi- vande av de olika förutsättningarna förskjuter ränteläge och sysselsättnings— grad.

I det föregående har förutsatts, att realkapitalens konstruktionstid kvar- står oförändrad. Sannolikheten talar dock givetvis för en förlängning. Vid oförändrad räntenivå innebär detta, att realkapitalens konstruktionskostnader ökas. Som denna kostnadsökning tenderar att hålla tillbaka investeringar— na, kommer den under i övrigt gällande förutsättningar att leda till att rän- tenivån efter arbetstidsförkortningen blir lägre än eljest. Ökningen av kapi- talkostnaderna kan trots den relativa räntesänkningen medföra en mera arbets— krävande produktionsteknik, varigenom den ovan påpekade tendensen till en relativ räntesänkning förstärkes.

Om arbetstidsförkortningen förbindes med lönekompensation eller om knappheten på arbetskraft är så stor, att den sannolika ökningen av antalet anställda icke kan komma till stånd utan att lönerna höjas, förskjutas lika- ledes realkapitalens konstruktionskostnader och blir sålunda, om man bortser från löneförändringens övriga verkningar, en relativ räntesänkning motive- rad. Man har emellertid att beakta, att lönestegringen medför en höjning av prisnivån, vilken under tidigare införda förutsättningar icke skulle ha kom— mit till stånd, och att den därför kan förskjuta företagarnas prisförvänt- ningar tillräckligt starkt, för att ökningen av kapitalkonstruktionskostnader- na skall motvägas. Kommer en dylik neutralisering till stånd, bortfaller tyd- ligen anledningen till en ytterligare räntesänkning. Hur lönestegringen på- verkar situationen efter nu angivna linjer, beror sålunda på företagarnas re- aktion inför den parallella förskjutningen av realkapitalens konstruktionskost- nader och avsättningens värde. Antag att resultatet blir, att man under för- utsättning av oförändrat sparande kan hålla samma räntenivå som vid utebli- ven lönestegring. I så fall kommer tydligen löneförändringens återverkan på situationen att bli helt beroende på det inflytande, den övar på penning- sparandets omfattning. Man har även därvidlag att räkna med motsatta ten- denser; å ena sidan utlöses en tendens till mindre arbetskrävande produktion och minskas sålunda antalet anställda, vilket bör tendera att minska sparandet, å andra sidan bör sparandet visa en relativ ökning på grund av de höjda no- minalinkomsterna. Skulle även dessa båda tendenser taga ut varandra och sparandet sålunda kvarstå oförändrat, kommer räntenivån under här angivna förutsättningar att bli densamma som i det första exemplet med för detta gäl- lande förutsättningar. Vid detta ränteläge kommer emellertid antalet anställ- da att vara väsentligt mindre vid en arbetslönestegring än i nämnda exempel, där arbetslönerna antagas vara oförändrade.

En förbättring av arbetsintensiteten medför, att nedgången i kapitalens avkastning icke kommer att bli proportionell med arbetstidsförkortningen. Detta betyder, att om hänsyn endast tages till investeringarnas omfattning, så bör ränteläget bli något högre än eljest. Trots detta högre ränteläge kom- ma eventuella tendenser till mera arbetskrävande teknik icke att göra sig gällande i förstärkt grad, emedan ränteförskjutningen jämnt motsvaras av en förbättring i kapitalens realavkastning.

Skulle realkapitalen icke vara underkastade tidsförslitning utan i stället undergå bruksförslitning, komma kapitalvärdena, under förutsättning av ka- pitalisering efter oförändrad räntefot, att reduceras väsentligt mindre än vid tidsförslitning. En värdereduktion kommer emellertid till stånd på den grund, att vissa av produktionsresultaten komma att falla längre fram i tiden och alltså måste underkastas en relativt hårdare diskontering vid beräkningen av kapitalvärdena. Vid bruksförslitning kommer räntenivån till följd därav att kunna stabiliseras något högre än vid tidsförslitning.

Om slutligen arbetstidsförkortningen kompenseras genom en övergång till arbete i skift, blir följden vid tidsförslitning en ökning av kapitalens avkast- ning. Vid bruksförslitning kommer däremot realavkastningen att kvarstå oförändrad, men kapitalvärdena måste trots detta stiga, emedan realkapitalens avkastning utfaller tidigare och sålunda kommer att underkastas en mindre hård diskontering. Det är påtagligt, att resultatet av arbetstidsförkortnin- gen vid ren tidsförslitning och övergång till skiftarbete i samtliga avseenden blir motsatt det resultat, som erhålles, när tekniska hinder föreligga för en övergång till skiftarbete. Vid bruksförslitning medför övergången till skift— arbete mindre starka och utbredda förändringar.

Resonemanget har i det föregående genomgående förts med bortseende från de komplikationer, som inträda på en öppen marknad till följd av de interna- tionella betalningarnas reaktion. Antag att läget är sådant, att man endast i begränsad utsträckning kan kompensera begränsningen av arbetstiden genom en övergång till skiftarbete och att därvid en viss räntesänkning blir påkallad för genomförandet av den räntepolitik, som i det föregående antagits gälla. Räntesänkningen i fråga måste på en öppen marknad medföra en för- skjutning i betalningsbalansen till utlandets favör genom inflytande på de korta kapitalrörelserna. Man bör närmare bestämt erhålla en tendens till ökad kapitalexport respektive minskad kapitalimport, som under i övrigt oföränd- rade förhållanden utövar tryck på växelkurserna. Styrkan av denna tendens växlar givetvis med tillgången på mera räntabla placeringsmöjligheter utom landet, som ur säkerhetssynpunkt anses jämställda med de inhemska placerin- garna. J u osäkrare förhållandena äro på valutamarknaden och ju större valu- tariskerna till följd därav måste anses vara, desto mindre blir omfattningen av den kapitalutströmning, som utlöses vid en räntesänkning; den möjligheten föreligger givetvis alltid, att kapitalutströmningen icke blir större, än att den kan balanseras med hjälp av de utländska tillgångar, varöver centralbanken förfogar. Skulle kapitalutströmningen bli mera omfattande, framtvingas en

viss räntestegringhvilken sänker kapitalvärdena och därigenom utlöser en in- vesteringsminskning. Under här införda förutsättningar bör den samtidigt tendera att skärpa övergången till mera arbetskrävande produktionsteknik. Den kan även väntas öka sparandet. Divergensen mellan sparande och investe- ringar bör utlösa en deflationstendens. Relationerna till utlandet framtvinga sålunda i detta fall ett avsteg från de principer för penningpolitiken, som i det föregående antagits gälla. Förskjutningen i riktning mot mera arbetskrävan— de produktionsteknik behöver icke medföra en- relativ ökning av antalet an- ställda, emedan dess inflytande i denna riktning motväges av deflationsten- densen och minskningen av investeringarna.

På en öppen marknad har man givetvis även att räkna med möjligheten av förskjutningar i det internationella varubytets omfattning. Sålunda kan se— nast diskuterade tendens till kapitalutströmning och därmed förbundna konse- kvenser med hänsyn till räntenivån etc. komma att motvägas genom en ned- gång i importens omfattning till följd av inkomstminskning.

De modifikationer i föregående resultat, som kunna påkallas av förändringar i exportvärdet, bli väsentligen beroende på möjligheterna att övergå till skift- arbete i exportindustrien och på lönenivåns förändringar. Om skiftarbete är uteslutet, kunna exportindustrierna först efter en period av utvidgning leverera samma varumängd som tidigare. En lönestegring åter, som icke förbindes med ökad arbetsintensitet, försämrar exportföretagens möjligheter till konkurrens med leverantörer i. andra länder. Den nedgång i exportvärdet, som eventuellt utlöses av nu angivna förhållanden, är givetvis ägnad att motväga den möj- liga importvärdereduktionen, så att denna icke leder till någon utjämning av det tryck, som kapitalutströmningen utövar på valuta- och penningmarknaden.

Framställningen har givit vid handen, att man vid en förkortning av arbets— tiden har att räkna med en nedgång i sparandet och, under här införda förut— sättningar, därmed även i nettoutbetalningarna för investeringsändamål, för den händelse att arbetstidsförkortningen icke kompenseras genom övergång till skiftarbete. Realkapitalbildningen blir därför i alla händelser svagare än ti- digare. I samma riktning verkar givetvis en eventuell fördyring av kapitalens rekonstruktionskostnader. Om samhället ursprungligen varit stationärt, i den meningen att realkapitalens omfattning endast vidmakthållits, så att nettout- betalningarna för investeringsändamål och nysparandet varit lika med noll, skulle den av arbetstidsförkortningen framkallade nedgången i sistnämnda båda storheter tydligen innebära kapitalförtäring och negativt sparande. Ka— pitalutrustningen skulle med andra ord i ett ursprungligen stationärt samhälle undergå en successiv decimering, som skulle medföra allt sämre försörjnings- möjligheter. Så snart samhället är framåtskridande och nettoutbetalningarna för investeringsändamål liksom även nysparandet äga ett positivt värde, leder arbetstidsförkortningen endast till minskad tillväxthastighet hos realkapitalen, eller med andra ord till att samhället närmar sig den stationära typen med hän- syn till kapitalförsörjningen.

Förkortningen av arbetstiden övar givetvis även inflytande på den typ, var-

av realkapitalen bli. Vare sig man räknar med bruksförslitning eller tidsför- slitning, finnes det anledning att gynna de kapitalformer, som ge största möj- liga utbyte av antalet utgjorda arbetstimmar. Arbetstidsförkortningen kan så- lunda frampressa en teknisk försöksverksamhet för att driva upp den enskilda arbetsprestationen. Det gäller här något annat än en ökad mekanisering av driften. På grund av att kapitalen visa sjunkande avkastning, är en sådan icke motiverad; tvärtom är ju en övergång till mera arbetskrävande teknik påkal- lad, om arbetslönerna kvarstå oförändrade och kapitalräntan icke sänkes i re- lation till nedgången i realkapitalens avkastning. Vad det gäller, är i stället att vid oförändrad omfattning hos kapitalutrustningen ge denna en sådan form, som framtvingar ökad arbetsintensitet och underlättar rationell arbetsledning; man skulle kunna tala om en kvalitetsförändring hos realkapitalen i riktning mot högre produktionsintensitet. En dylik kvalitetsförskjntning tenderar gi- vetvis att begränsa den relativa användningen av arbetskraft.

Med hänsyn till senast behandlade förhållanden kan sägas, att vilken åter- verkan än arbetstidsförkortningen får på antalet anställda under övergångs— tiden, innan realkapitalens omfattning eller kvalitet i nämnvärd grad föränd- rats, så har man på längre sikt att räkna med återverkningar, vilka få till re- sultat en sänkning av den hastighet, varmed antalet anställda framgent till- växer. Denna verkan är givetvis ur arbetslöshetssynpunkt betydelsefullare än den omedelbara uppgång i antalet anställda, som visades vara sannolik bland annat under de förutsättningar, som gällde i det första exemplet.

Ett definitivt omdöme om arbetstidsförkortningens inflytande på, den ekono— miska situationen är icke möjligt utan närmare kännedom även om utsträcknin— gen av det område, på vilket begränsningen av arbetstiden skall äga rättslig tillämpning, och om den relativa omfattningen av de delar av tillämpningsom- rådet, varpå ovan angivna alternativa förutsättningar äga tillämpning.

Den viktigaste grunden för en uppdelning av tillämpningsområdet ligger i de växlande tekniska möjligheterna att övergå till skiftarbete. Vid sidan därav har man emellertid att beakta, att bruks- respektive tidsförslitning äro av väx- lande relativ betydelse inom olika områden, att även tillgången på yrkesskolad arbetskraft varierar, så att återverkan på arbetslönerna blir växlande, och att slutligen möjligheten av en ökning av arbetsintensiteten — respektive en kva- litetsförändring hos realkapitalet, som leder till ökad intensitet _ är mycket olika inom skilda näringsgrenar. Dessa olika förhållanden och deras relativa betydelse måste på ett eller annat sätt sammanvägas, för att man skall kunna bestämma den dominerande tendensen. Betydande svårigheter resa sig mot en dylik sammanvägning icke minst på den gmnd, att olikheterna i fråga måste antagas medföra en förskjutning av produktionsinriktningen över till de områ- den, där produktionsförhållandena komma att gestalta sig relativt gynnsam— mast. Givet är, att denna förskjutning i produktionsinriktningen på lång sikt även är av stor självständig betydelse. Större vikt tillkommer emellertid med all sannolikhet de förskjutningar, som äga rum mellan tillämpningsområdena å ena sidan och de endast indirekt berörda delarna av näringslivet å den andra.

De områden, för vilka den rättsliga begränsningen av arbetstiden icke gäller, få givetvis även de sitt läge förändrat genom åtgärden i fråga. Dessa föränd- ringar kunna förmedlas av ränteutvecklingen respektive av förskjutningar i den relativa tillgången på arbetskraft eller av förändringar i för produktionskost- naderna eller produktvärdet bestämmande priser. Under förutsättning att någon övergång till skiftarbete i regel icke kommer till stånd, blir ränteutveck— lingen sannolikt ägnad att förbättra räntabiliteten inom de icke berörda om- rådena. Däremot böra de förändringar i den relativa tillgången på arbetskraft, som i åtskilliga fall måste inträda, verka försämrande på produktionsmöjlig- heterna inom de endast indirekt berörda områdena. I samma riktning verkar den förskjutning i bytesrelationen mellan produkter från de olika områdena, som inträder, om man icke kan arbeta i skift; produkter från de icke berörda områdena komma tydligen att föreligga i relativt större kvantitet i för— hållande till produkter från de berörda områdena, vilket innebär ett re- lativt produktprisfall för de icke berörda områdenas del. Vilka för- skjutningar i produktionsinriktningen, man under dessa omständigheter kan påräkna, blir närmast beroende på huru sistnämnda tendens till rän- tabilitetsförsämring på skilda håll kommer att avvägas mot det relativt gynn- sammare ränteläget.

Skulle man, i motsats till vad som här antagits vara fallet, övergå till skift- arbete inom de berörda områdena, kommer prisutvecklingen att inom de endast indirekt berörda områdena verka räntabilitetsförbättrande och ränteutvecklin- gen att inom samma områden verka räntabilitetsförsämrande. '

Den allmänt ställda frågan om en arbetstidsförkortnings ekonomiska verk- ningar kan överhuvud icke besvaras på annat sätt än som här skett, nämligen i hypotetisk form. Värdet av en undersökning av den art, som framlagts i denna avdelning av kapitlet, ligger däri, att den visar, i vilka avseenden man måste erhålla ökad kännedom om faktiskt rådande förhållanden och om den konkreta utformningen av de tänkta bestämmelserna rörande arbetstidsförkort- ningen, för att en praktisk diskussion skall vara möjlig och bestämda slut- satser kunna dragas. Av intresse är emellertid, att om en övergång till skift- arbete ej kommer till stånd i större omfattning, kan en arbetstidsförkortning i åtskilliga —— i verkligheten sannolika — fall, närmast till följd av sitt infly- tande på realkapitalbildningen, visas vara på längre sikt ogynnsam ur arbets— löshetssynpunkt.

TREDJE AVDELNINGEN

ARBETSMARKNADSPOLITIKEN OCH

ARBETSKRAFTENS RORLIGHET

KAP. IX.

Anpassningen på arbetsmarknaden.

I föregående avdelning av detta betänkande har kommittén behandlat de ekonomiska faktorer, som bestämma den allmänna relationen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Därvid har emellertid föga beaktande kunnat ägnas åt det för arbetslösheten särskilt karakteristiska, nämligen att den är en företeelse på arbetsmarknaden och följaktligen i väsentlig mån bestämd även av de individuella och institutionella faktorer, som där göra sig gällande. För dessa förhållanden har en redogörelse lämnats i Betänkande I och där- till fogad bilaga II, »P. M. angående arbetsmarknaden och de faktorer som bestämma dess utveckling». Beträffande särskilt den socialt belastade ar- betskraften finnas närmare uppgifter att tillgå i den av socialstyrelsen ut- givna publikationen Arbetslöshetsräkningen 1927 samt i den på föranstaltande av pensionsförsäkringskommittén verkställda undersökningen angående det sociala hjälpklientelet. För att erhålla närmare kännedom om vissa anpass- ningsspörsmål har kommittén inhämtat upplysningar dels från arbetslöshets- kommissionen, dels från ett antal inom den sociala hjälpverksamheten arbetande personer.

De oavlåtligt skeende förändringarna i produktionens inriktning, teknik och omfattning framkalla ett ständigt förändrat behov av olika slags arbetskraft vid olika företag, inom särskilda näringsgrenar samt inom hela näringslivet. Härigenom liksom genom förskjutningar i arbetskraftens mängd och samman— sättning uppkommer inom produktionen en permanent ehuru till sin styrka växlande tillströmning och avgång av individer. För ett snabbt tillgodose- ende av arbetskraftsbehovet erfordras, att arbetskraften är fullt rörlig och omedelbart anpassar sig efter arbetskraftsbehovet. Erfarenheten visar emel- lertid, att så icke är förhållandet, utan att för arbetskraftens rörlighet på ar- betsmarknaden resa sig åtskilliga hinder, som äro ägnade att framkalla arbets- löshet.

Till väsentlig grad äro dessa hinder att hänföra till arbetskraften själv, dess naturbestämda eller genom utbildning förvärvade egenskaper. Somliga an- ställningar lämpa sig endast för män, andra för kvinnor; somliga passa för ungdom, andra för äldre. För vissa platser erfordras hög fysisk och andlig spänstighet, under det att andra endast kräva mindre eller t. o. m. ringa natur- liga förutsättningar. Medan osviklig pålitlighet och karaktärsstyrka i många fall äga avgörande betydelse, kunna dylika egenskaper i andra fall vara av

relativt underordnad vikt. Näringslivets starka differentiering uppställer vi- dare krav på tusentals till arten och graden av utbildning olika yrkeskvalifika- tioner. Och dessa måste i regel vara kombinerade med vissa ålders-, köns- och anlagsförutsättningar för att ide särskilda fallen motsvara produktionens behov.

Det ligger i sakens natur, att enbart dessa förhållanden medföra svårig- heter för att alltid och omedelbart tillgodose de aktuella behoven av arbets- kraft. Även om sådan finnes tillgänglig på den plats, där behovet framträ— der, blir arbetstillfället för Visstid eller helt outnyttjat, därest arbetskraften ej besitter de nödiga kvalifikationerna. Kan lämplig arbetskraft anskaffas från annan ort, så medför i varje fall överflyttningen en viss tidsutdräkt samt hinderliga flyttningskostnader. För en flyttning till annan ort möta även andra svårigheter, som allt efter individens högre eller lägre grad av företag- samhet och energi göra honom mer eller mindre motvillig att företaga ett om- byte av uppehållsort. De flesta människor äro starkt fästade vid den vanliga miljön. En förändring av denna ter sig ofta vansklig, isynnerhet för en familjeförsörjare. Är denne därjämte innehavare av eget hem, bindes han vid sin vistelseort av så starka band, att han i regel har svårt att slita dem, även om han genom flyttning till annan ort skulle erhålla förbättrade ut— komstmöjligheter.

Även en övergång till nytt yrke eller ny anställning på samma ort måste i viss mån medföra en miljöförändring, som i många fall verkar avskräckan- de. Äldre arbetare hava vanligen svårt att finna sig tillrätta i ovana arbets- förhållanden och en ny kamratkrets samt att övergå till annan organisation. Ju högre yrkesutbildning de förvärvat, desto mer utvecklad är deras yrkes— ambition. _För dem innebär det en stor uppoffring att se sina utbildningsårs kunskaper och erfarenheter mer eller mindre bortkastade och att finna sig på den nya platsen mindre Värdefulla och uppskattade än de förut varit. Den— na känsla av social degradering förstärkes givetvis, därest förändringen med— för försämrad inkomst.

De hämningsmoment, som sålunda göra sig gällande i fråga om individens anpassning påarbetsmarknaden, vinna ökad betydelse genom det offentliga — liksom det enskilda —-— understödsväsendet. Den hjälp, som därifrån till- handahålles individen, minskar i större eller mindre mån det honom eljest omedelbart påvilande tvånget till självförsörjning. Saknar han egna medel och finnes intet understöd från andra att tillgå, måste han för sitt uppehälle söka sig arbete, varhelst sådant står att få och till den lön, som bjudes, om den blott räcker till för de mest oundgängliga behoven. Erhåller han under— stöd, blir han allt efter hjälpens effektivitet mer eller mindre oberoende av det omedelbara nödtvånget till självhjälp. Ätnöjer han sig med det under- stöd han får, har han intet eget intresse av att förskaffa sig arbete. ' Men även om understödstagande i och för sig synes motbjudande och den därige- nom erhållna utkomsten otillräcklig, erbjuder den honom dock en tillfällig lättnad, som bereder en viss frihet att välja slag av anställning, plats för an- ställning samt anställningsvillkor. I samma mån understödet är mera för—

månligt och lättåtkomligt, kommer det att i högre grad motverka anpassnin- gen på arbetsmarknaden.

Till de nu antydda individuella hämningsmoment, som minska arbetskraf- tens rörlighet, kommer inflytandet av det fackliga organisationsväsendets an- ordningar för arbetsmarknadens reglering. Dessa åsyfta i stort sett att stan- dardisera arbetsvillkoren för respektive organisationers verksamhetsområden. Även om härigenom omflyttningen mellan olika företag inom samma stan- dardiseringsområde i Viss mån underlättas, så skärpes å andra sidan avgräns— ningen mellan de olika områdena dels genom de mycket olika lönenivåer, som där upprätthållas, dels ock genom de avstängningsåtgärder, som vidtagas för att förhindra arbetskraftens tillströmning från lägre till högre betalda om- råden. Vissa av organisationerna fastslagna bestämmelser om löner samt om antagande och avskedande av arbetskraft äro för övrigt ägnade att försätta vissa ålders- och andra kategorier i en försämrad ställning vid konkurrensen om anställning, varigenom arbetslösheten koncentreras på dem. I samma rikt— ning verka de av kommunala myndigheter och andra ortsintressen vidtagna åtgärderna att från arbetstillfällen utestänga personer från annan ort.

Å andra sidan finnas vissa faktorer, som verka underlättande för denna anpassning. Det är här företrädesvis det allmänna, som vidtagit anordningar ägnade att direkt eller indirekt tillgodose ifrågavarande syfte. Av stor bety- delse äro uppenbarligen de omfattande systematiska åtgärderna för att bevara och höja släktets andliga och fysiska sundhet samt för att genom allmän och yrkesbetonad utbildning göra arbetskraften mera duglig och användbar. Ome- delbart inriktade på att undanröja omflyttningssvårigheter äro sådana an- ordningar, som avse förbilligande av resekostnader, upplysning rörande ar— betstillfällen och arbetsförhållanden samt förmedling av arbete.

Under den senaste tiden har behovet av att på nu angivna vägar un- derlätta arbetsmarknadsanpassningen i ökad grad blivit beaktat. Emeller— tid ha samtidigt olika hämmande inflytanden starkare gjort sig gällande. Med näringslivets utveckling har yrkesdifferentieringen fortgått. Det ökade väl- ståndet har medfört ökade anspråk och mindre villighet att antaga anställ- ningar med arbetsförhållanden och arbetsvillkor, som betraktas såsom mindre förmånliga. Den organiserade marknadsre'gleringen har utvecklats och lett till starkare lönesplittring samt skärpta avgränsningar mellan olika områden 0. s. v., och samtidigt har understödsväsendet erhållit större omfattning och lämnat förmånligare hjälp och därigenom minskat självförsörjningstvångets tryck. Då dessa förhållanden otvivelaktigt lett till en ur arbetslöshetssyn- punkt skadlig, fortgående minskning av arbetskraftens rörlighet, har kom- mittén ansett sig böra något närmare belysa desamma.

KAP. X. Den individuella anpassningen.

Såsom nyss framhållits äro de svårigheter, som möta för individernas in- passning i arbetslivet, i väsentlig mån beroende på deras egna fysiska och psy- kiska förutsättningar samt på deras levnadsförhållanden. Ett flertal av de olika individuella faktorer, som i nu berörda avseenden äga betydelse, äro emellertid av sådan beskaffenhet, att de undandraga sig påverkan utifrån eller i varje fall måste huvudsakligen bedömas ur andra synpunkter än dem kom- mittén har att beakta. I det följande beröras därför endast vissa särskilda områden, där enligt kommitténs uppfattning arbetslöshetssynpunkter i högre grad påkalla Uppmärksamhet och där jämväl förutsättningar föreligga för att sådana synpunkter kunna tillgodoses.

Av grundläggande betydelse för individens användbarhet inom arbetslivet äro givetvis de egenskaper, med vilka han av naturen utrustats. Frågan om möjligheten av och medlen för att förbättra folkmaterialet är numera föremål för ett forskningsarbete, som för utvecklingen på längre sikt torde bliva av stor betydelse och som därför otvivelaktigt är förtjänt av intresse och stöd från det allmännas sida. Av synnerlig vikt äro uppenbarligen även de strä- vanden, som efter olika linjer äro inriktade på att förebygga risker för indi- vidernas hälsa samt att, i de fall då denna blivit nedsatt, åter göra dem ar- bets- och försörjningsdugliga.

Av mera omedelbart intresse ur arbetslöshetssynpunkt är emellertid frågan om att för arbetskraft med fysisk eller social belastning undanröja eller åt- minstone försvaga de hinder för dess användande i arbete, som härflyta av sådan belastning. I viss mån äro dessa hinder beroende på allmänhetens psy- kologiska inställning och kunna därför bekämpas endast genom en på undan- röjandet av oberättigade fördomar inriktad upplysningsverksamhet, i vilket avseende läkare, lärare och frivilliga organisationer redan gjort och framgent kunna göra betydelsefulla insatser.

Den väsentliga svårigheten för den s. k. mindervärda arbetskraftens utnytt- jande inom arbetslivet är emellertid av reell natur, sålunda beroende på indi- vidernas faktiska brister i Vissa ur arbetssynpunkt viktiga avseenden. Allt efter arten och graden av fysisk eller psykisk belastning kunna de sålunda utan att bereda olägenheter för arbetsgivare eller arbetskamrater endast an- vändas till sådana arbeten, där deras individuella brister icke äro av någon eller åtminstone någon mera avsevärd betydelse. Då till följd härav de plat-

ser, för vilka de lämpa sig, äro i de särskilda fallen relativt fåtaliga, kräver uppsökandet av dessa platser på den svåröverskådliga arbetsmarknaden en sådan aktivitet hos individerna, som de i allmänhet icke besitta. Särskilda anordningar äro därför påkallade för att stödja och i näringslivet inpassa den s. k. mindervärda arbetskraften. Insikten härom har också föranlett enskilda, frivilliga organisationer samt det allmänna att vidtaga sådana åtgärder, vil— ka i allmänhet inriktats på särskilda kategorier belastade individer samt an- knutits till anstalter för deras utbildning, vård eller omhändertagande av an- nan anledning. Hithörande frågor ha under den senaste tiden tillvunnit sig ökad uppmärksamhet, som bl. a. föranlett en nyligen avslutad utredning rö— rande åtgärder beträffande personer, vilka återföras till arbetslivet efter att hava varit tvångsvis omhändertagna å offentliga anstalter. Det vill också synas, som om den nu pågående utvecklingen av den offentliga arbetsförmed- lingen skulle komma att bereda denna ökad tillgång till platser, lämpade för den s. k. mindervärda arbetskraften.

När kommittén här allenast omnämner det allmänna uppfostrings- och ut- bildningsväsendet, så innebär detta icke något underkännande av dettas syn- nerliga betydelse för utvecklandet och stärkandet av individernas naturliga förutsättningar för arbetslivet. Hög intellektuell nivå och fysisk spänstighet hos individerna äro uppenbarligen ägnade att ibetydande grad vidga området för deras användbarhet samt att öka värdet av deras insatser inom produk— tionen. Betydelsefullast ur arbetslöshetssynpunkt äro givetvis de delar av uppfostringsväsendet, som direkt taga sikte på att underlätta ungdomens yr- kesutbildning. På hithörande områden pågår också ett oavlåtligt reformarbe- te i syfte bl. a. att genom anpassning av yrkesutbildningen efter produktio- nens alltmer skiftande och stegrade krav minska den med särskilda skade— verkningar förenade arbetslösheten bland ungdom. Kommittén erinrar med avseende härå om de utredningar och förslag, som redan framlagts eller äro att förvänta från s. k. ungdomsarbetslöshetssakkunniga; värdefulla erfarenhe— ter kunna ock förväntas av den försöksverksamhet i utbildningssyfte, som sedan längre tid tillbaka och för närvarande i större omfattning utövas med avseende å hjälpbehövande arbetslös ungdom.

Ehuru det allmänna ägnat ökad uppmärksamhet åt vikten av att giva ung- domen en för dess självförsörjning mera ändamålsenlig utbildning, måste den- na dock alltjämt i huvudsak ske under arbete inom näringslivet. Avsevärda svårigheter härför möta dock till följd av de lösliga anställningsförhållanden, som i allmänhet äro rådande och vilka lägga hinder i vägen för anordnandet och genomförandet av en systematisk yrkesutbildning för unga arbetare. Den i ett flertal främmande länder sedan längre tid tillbaka lösta frågan om lär— lingslagstiftning har visserligen även i vårt land under senare tid blivit före- mål för utredningar men utan att positiva resultat vunnits. Sedan emellertid 1934 års riksdag, med hänsyn bl. a. till arbetslösheten bland ungdomen, hos Kungl. Maj:t hemställt om förnyad utredning i frågan, kunna förslag för—

väntas, som åsyfta att härutinnan åvägabringa mera tillfredsställande för- hållanden.

För att såväl individernas strävan efter yrkesutbildning som ock det all- männas anordningar härför skola kunna så vitt möjligt anpassas efter de oav— låtliga förskjutningarna i produktionens efterfrågan å arbetskraft, erfordras kännedom om dessa förändringar, alltså om det ökade eller minskade behovet av viss slags arbetskraft, framträdandet av nya sådana behov, upphörandet av andra 0. s. v. Arbetsmarknadens stora totala omfång samt dess starka och fortgående splittring på lokala och yrkesbetonade delmarknader bereda emel- lertid svåra hinder för erhållande av sådan kännedom'. Erforderlig översikt över behovsförskjutningarna kan endast erhållas genom en systematisk inre- gistrering av den efterfrågan och tillgång på arbetskraft, som vid varje tid- punkt föreligger. Enhetlig sådan registrering försiggår inom den offentliga arbetsförmedlingen i samband med mottagandet av arbetsgivares och arbetares ansökningar om arbetskraft respektive anställning. Den offentliga arbetsför- medlingen är emellertid ännu icke tillräckligt utvecklad eller anlitad, åtmin- stone av arbetsgivare och arbetare inom vissa områden, för att den nu pågåen- de registreringen skall bliva i erforderlig grad vägledande för bedömandet av arbetskraftsefterfrågans förändringar och arbetskraftens därav påkallade in— riktning. Såsom i annat sammanhang visas, undergår förmedlingen för när- varande en utveckling i olika avseenden, som kommer att göra densamma bättre ägnad att tillgodose arbetsgivarnas och arbetarnas behov och varige- nom den kan påräkna ökad anslutning från dessa. Åtskilliga andra omstän- digheter komma att verka i samma riktning. Enligt bestämmelserna för det allmännas hjälpverksamhet för arbetslösa kunna dessa erhålla arbetslöshets- hjälp, endast för så vitt de, efter att hava hos organ för den offentliga arbets- förmedlingen gjort ansökan om anställning, icke erhållit sådan. Denna före- skrift har emellertid i relativt begränsad omfattning påverkat anslutningen från bättre utbildade arbetare, vilka vid förlust av anställning själva lättare kunna förskaffa sig ny sådan och vilka under tider av arbetslöshet hava att tillgå hjälp från den egna organisationens arbetslöshetskassa och därför i mindre mån äro hänvisade till den offentliga hjälpverksamheten. Allt efter som dessa kassor komma att i anledning av beslut vid 1934 års riksdag om— organiseras till erkända arbetslöshetskassor, för vilka nyss angivna bestäm- melser om anmälan hos den offentliga arbetsförmedlingen äro gällande, kan ökad anslutning till denna förväntas från de bättre utbildade arbetarnas sida. Då därigenom arbetsförmedlingen kommer att erbjuda ett rikare urval av ar- betskraft för arbetsgivarna, kan även från dessas sida ökad anslutning på- räknas.

I samma mån utvecklingen sålunda leder till att hos den offentliga arbets- förmedlingen inregistreras en allt större del av den aktuella efterfrågan och tillgången på arbetskraft, kunna proportionerna dem emellan och förskjut- ningarna därutinnan bättre överskådas såväl i stort som beträffande olika delmarknader. Därvid erbjuder sig fastare underlag för en ordnad upplys-

ningstjänst, yrkesrådgivning, till ledning för arbetskraftens inriktning. Be- tydelsen av en sådan upplysningsverksamhet framträder givetvis starkast be- träffande den ungdom, som står inför valet av arbetsområden och för vilken ett felaktigt val kan bliva ödesdigert för hela framtiden. Man har därför i åtskilliga främmande länder vidtagit åtgärder i förevarande syfte, och jäm— väl i vårt land hava vissa anordningar, närmast avseende ungdomlig arbets- kraft, kommit till stånd i anslutning till undervisningsväsendet och den offent- liga arbetsförmedlingen. För utvecklandet av dessa anordningar erbjuda sig gynnsammare förutsättningar genom den pågående utvidgningen och förstärkf ningen av arbetsförmedlingens organisation och effektivitet, varigenom ej blott, såsom redan framhållits, bättre översikt vinnes över marknadsutvecklingen utan även själva arbetsförmedlingsverksamheten kan i högre grad medverka till arbetskraftens ledande från yrken och orter med mindre efterfrågan till sådana med större efterfrågan.

Som redan nämnts, härflyta emellertid svårigheter för anpassningen på ar- betsmarknaden även av de yttre omständigheter, under vilka individerna leva. Av särskild betydelse äro de hämningsmoment, som göra sig gällande, när övergång till annat arbete är förknippad med lokal förflyttning. Härmed förenade risker minskas tydligen, om förflyttningen icke medför olägenheter beträffande organisationstillhörighet —— alltså vid öppen fackföreningspolitik om vidare genom den offentliga arbetsförmedlingen eller på annat sätt upplysningar stått till buds rörande anställningsvillkor m. nr. inom det nya arbetsområdet samt om anställning där redan vunnits.

En överflyttning är emellertid vanligen förenad med kostnader, till vilkas täckande arbetaren i många fall saknar medel och vilka ej heller en blivande arbetsgivare, i de fall då avtal om anställning redan träffats, anser sig böra bestrida eller förskottera. Behovet av åtgärder för att genom bidrag till täc- kande av arbetares resekostnader underlätta deras överflyttning till ort, där bättre arbetsmöjligheter stå dem till buds, har beaktats genom bestämmelser rörande såväl de erkända arbetslöshetskassorna som den statsunderstödda hjälpverksamheten för arbetslösa. Sedan längre tid tillbaka står i samma syfte ett statsanslag till den offentliga arbetsförmedlingens förfogande.

I detta sammanhang möter frågan om vad från det allmännas sida lämp- ligen kan göras för överflyttning av större grupper av arbetare (transfere- ring), i de fall då sådana till följd av företags nedläggande eller större om- läggningar i dessas drift eller eljest på grund av mera genomgripande föränd- ringar i produktionen stå utan anställning och då den lokala arbetsmarknaden ej erbjuder förutsättningar för deras sysselsättande. Under goda konjunk- turer med stark efterfrågan på arbetskraft föreligga givetvis större möjlig- heter för arbetarna att på egen hand eller med anlitande av arbetsförmed— lingen, eventuellt med det allmännas stöd till resekostnadernas täckande, själva förskaffa sig ny anställning på annan ort. Utsikterna härtill minskas emel— lertid i samma mån konjunkturerna äro sämre, de ledigblivna grupperna äro

större och deras yrkesinriktning gör dem mindre eftersökta på andra områden av arbetsmarknaden. I sådana fall framträder starkt behovet av en aktiv insats från det allmännas sida för deras överflyttning. I vissa främmande länder har man i detta syfte vidtagit mer eller mindre ingripande åtgärder. Detta överflyttningsspörsmål har även i vårt land kunnat i viss mån beaktas inom ramen av den särskilda hjälpverksamheten för arbetslösa. För orter, där ett stort arbetskraftsöverskott kunnat konstateras, har man sålunda sökt ställa till förfogande relativt många platser vid reservarbeten i andra trakter, "varigenom de arbetslösa erhållit tillfälle att utanför inflytandet av sin gamla arbetsmiljö orientera sig efter nya levnads- och arbetsförhållanden. I större skala har så skett exempelvis beträffande arbetare från de norrbottniska gruv- fälten, av vilka jämlikt särskilt beslut av Kungl. Maj :t ett antal av omkring 2 000 sedan någon tid tillbaka varit hänvisade till reservarbeten i mellersta och södra Sverige. .I viss utsträckning synas sådana tillfälligt överflyttade arbe- tare ha lyckats vinna inträde på arbetsmarknaden i den trakt, till vilken de hänvisats, eller åtminstone en vidgad arbetserfarenhet, som är ägnad att för framtiden öka deras användbarhet för annat arbete än deras förutvarande.

I detta sammanhang må erinras om att särskilda överflyttningshinder möta för arbetare, som själva äga sina bostäder, och detta även i större orter med starkare omsättning på bostadsmarknaden. På mindre orter med liten bo- stadsefterfrågan medför ju det samtidiga utrymmandet av ett flertal bo- stadslägenheter, att dessa mer eller mindre förlora i värde. Vid planerad om- flyttning ställas arbetarna därigenom inför risken att förlora sina i det egna hemmet nedlagda besparingar, eventuellt att för framtiden belastas med skuld för detta.

Dylika för arbetskraftens rörlighet hinderliga förhållanden förelågo icke i samma mån tidigare, då på smärre industriplatser arbetsgivarna i allmänhet tillhandahöllo och uppläto bostäder åt sina arbetare. Det kan därför ur ar- betslöshetssynpunkt ifrågasättas, huruvida bostadsfrågan för industriarbetare i bruks- o. d. samhällen bör helt ordnas på egnahemsprincipens grund. En större rörlighet föreligger uppenbarligen på de platser, där vederbörande ar- betsgivare ansvara för åtminstone den del av bostadsbeståndet, som erfaren- hetsmässigt tages i anspråk för mera fluktuerande arbetskraftsbehov.

Förhållandena ställa sig väsentligt annorlunda beträffande den del av egna- hemsrörelsen, som åsyftar självförsörjning vid egen jordbruksdrift. Denna har i viss mån främjat överflyttning från industri- till jordbruksarbete, alltså en verklig transferering av arbetskraft. Till frågan om den allmänna betydelsen ur arbetslöshetssynpunkt av den på jordbruksegnahem inriktade egnahems— rörelsen återkommer kommittén i det följande.

För underlättande av arbetares överflyttning hava i utlandet vidtagits åt- gärder för nyinriktning, s. k. omskolning av arbetskraft, samt anvisats medel för bestridande av vissa överflyttningskostnader, ej blott resekostnader. Även i vårt land har behov av åtgärder i förevarande syfte framträtt till följd av de stora svårigheter, som en till vissa orter koncentrerad arbetslöshet av större mått och längre varaktighet berett såväl de arbetslösa som vederbörande kommuner.

Det är framför allt den fortskridande industrialiseringen samt den därav härflytande uppdelningen av arbetsmarknaden, som gjort denna så komplicerad och svåröverskådlig samt framkallat ett ökat behov av åtgärder för utjäm— ningen av tillgång och efterfrågan på arbetskraft. Anordningar i sådant syfte från det allmännas sida vidtogos i vårt land först av några städer samt senare av vissa landsting, vilka därmed avsågo att tillgodose behoven på sina egna lokala marknader. Då denna begränsning tydligen medförde olägen- heter, föranleddes staten att genom ekonomiskt stöd och på annat sätt med- verka till organiserandet över hela landet av enhetligt ordnade, sinsemellan samarbetande anstalter, Sveriges offentliga arbetsförmedling. Statens strä- van har vidare åsyftat att inom de olika anstalterna tillgodose särskilda yrkes- områdens samt den unga arbetskraftens speciella behov. Den utveckling av arbetsförmedlingen, som härigenom framkallats, har i hög grad varit ägnad att sammanbinda de olika delmarknaderna till en mera enhetlig och överskåd- lig riksmarknad samt sålunda att underlätta utjämningen ej blott inom olika orter och yrken utan även mellan dem.

Statens ekonomiska stöd och därpå grundade inflytande över detta anstalts— väsen har dock varit för svagt för att trygga en tillräckligt omfattande ut- byggnad och intensifiering av verksamheten över hela riket. Bristerna här— utinnan ha skarpare framträtt med anledning av de stora anspråk på arbets- förmedlingen, som uppkommit i samband med den särskilda hjälpverksam- heten för arbetslösa. Då såväl erhållande som fortsatt åtnjutande av arbets— löshetshjälp gjorts beroende av huruvida den hjälpsökande anmält sig så— som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen och att denna kon- staterat, att anställning icke kunnat beredas honom, har arbetsförmedlingen fått mottaga en stark tillströmning av hjälpsökande arbetslösa. De härmed förenade kontrolluppgifterna ha särskilt under tider av allmännare och mera omfattande arbetslöshet varit mycket betungande och tagit den relativt svaga organisationen så starkt i anspråk, att själva arbetsförmedlingsverksamheten därav blivit lidande. N är vidare hjälpverksamhet anordnats i en mängd kom- muner, där fasta organ för arbetsförmedlingen saknats och där jämlikt gäl- lande bestämmelser sådana organ måst tillfälligtvis inrättas, ha dessa till följd av sin improviserade karaktär i allmänhet icke blivit tillräckligt effektiva ens för sina lokala kontroll— och arbetsförmedlingsuppgifter, än mindre för med- verkan vid interlokal utjämning.

Sedan det numera blivit tydligt, att det allmänna icke kan undandraga sig att för arbetslösa uppehålla en stadigvarande hjälpverksamhet, för vars ända- målsenliga bedrivande, oavsett formerna för densamma, arbetsförmedlingens medverkan är oundgänglig, ha åtgärder vidtagits för dennas fastare organi- serande och ytterligare utveckling. Genom den vid 1934 års riksdag antagna lagen om offentlig arbetsförmedling ha sålunda landstingen samt städer, som icke deltaga i landsting, förpliktats att inom sina områden ordna arbetsför- medlingen på ett ändamålsenligt sätt samt i nära samverkan med motsvaran- de anordningar i riket i övrigt. För att underlätta genomförandet av denna utveckling har vidare, jämlikt beslut vid nyssnämnda riksdag, statens bidrag

till kostnadernas täckande avsevärt ökats. Då därjämte statens central— myndighet på detta område, socialstyrelsen, erhållit ökad befogenhet beträf— fande anstalternas organisation och verksamhet samt förstärkt personalutrust- ning för fullgörandet av sina uppgifter härutinnan, står den offentliga ar- betsförmedlingen inför en utveckling i olika avseenden, som bör vara ägnad att väsentligt öka dess effektivitet.

Med hänsyn till att den offentliga arbetsförmedlingen sålunda för närva— rande befinner sig i ett övergångsstadium, är det givetvis nu icke möjligt att med säkerhet bedöma, huruvida den kommer att kunna motsvara de mycket stora anspråk, som i fortsättningen ställas på densamma såsom ej blott kon- trollorgan för olika former av arbetslöshetshjälp utan även och framför allt arbetsförmedlingsorgan. Det har otvivelaktigt i vissa avseenden varit gagne- ligt, att de olika arbetsförmedlingsanstalterna fått framväxa på grundval av en inom de olika orterna vunnen erfarenhet rörande behovet av sådana anord- ningar. Ä andra sidan ha emellertid lokala intressen härigenom kunnat göra sig gällande i en omfattning och på ett sätt, som ur allmännare synpunkt varit mindre lämpligt. Härav härflytande olägenheter ha starkt framträtt sär— skilt beträffande de provisoriska arbetsförmedlingsorganen. Dessa ha näm- ligen kommit att stå i sådant beroende av lokala inflytelser, att de ofta på ett mycket bristfälligt sätt fyllt både sina arbetsförmedlings- och kontroll- uppgifter. Ehuru den nu pågående omorganisationen kan förväntas leda till förbättring även härutinnan, få anstalterna dock även i fortsättningen i främ— sta rummet en lokal karaktär och bli för sin utrustning väsentligt beroende av lokala anslagsbeviljande myndigheter. Därav torde komma att bli följden, att organisationens omfattning och fasthet komma att bli mycket växlande i olika landsdelar. Ej heller lära erforderliga garantier vinnas för att arbets— förmedlingspersonalen blir lämpligt rekryterad och utbildad samt erhåller tillräckligt självständig ställning för att kunna på bästa sätt och med tillbör- lig auktoritet fullgöra sina uppgifter. Nu berörda svagheter torde knappast kunna i önskvärd mån undanröjas, med mindre än att staten tillerkännes det avgörande inflytande över denna organisation, vartill dess starka ekonomiska insats för densamma redan nu synes berättiga.

KAP. XI. Det fackliga organisationsväsendet.

I det föregående har i olika sammanhang berörts, hurusom anpassningen på arbetsmarknaden hämmas genom det starkt utvecklade fackliga organisations- väsendet. Dettas betydelse härutinnan härflyter väsentligen därav, att det är uppbyggt och alltmer utvecklats i form av specialorganisationer för särskilda näringsgrenar. Såväl på arbetsgivar- som på arbetarsidan äro fler— talet fackorganisationer visserligen sammanslutna i en centralorganisation, men dennas formella och reella inflytande är åtminstone på arbetarsidan vilken i förevarande sammanhang är av dominerande betydelse alltför svagt för att möjliggöra en effektiv kontroll över och enhetlig inriktning av special— organisationernas verksamhet. Denna kommer därför att för varje sådan organisation väsentligen bestämmas av dess egna medlemmars särintressen, d. v. s. av dessas naturliga strävan att tillförsäkra sig så höga löner och i övrigt förmånliga arbetsvillkor, som maktförhållandena och de ekonomiska förutsättningarna inom den egna näringsgrenen medgiva. I den mån vissa organisationers medlemmar härigenom erhålla en förmånsställning, kommer denna att utöva stark dragningskraft på arbetare inom mindre gynnsamt ställ- da områden. Härigenom skulle från dessa uppstå en utströmning av arbets— kraft, något som vore ägnat att utjämna lönerna och minska arbetslösheten. Då emellertid en sådan utjämning måste delvis genomföras genom en relativ sänkning av lönelägena för de gynnsammare ställda organisationerna, ter den sig oförmånlig ur deras speciella intressesynpunkter. Vissa organisationer för— anledas härav att vidtaga olika anordningar för att, med uteslutande av andra arbetare, för sina egna medlemmar monopolisera tillträdet till arbete inom respektive näringsgrenar. Även inom organisationer tillgripas sådana av- gränsningsåtgärder, som hindra att medlemmar på orter med sämre anställ— ningsmöjligheter överflytta till orter med bättre sådana. Slutligen förekomma även anordningar, vilka verka därhän, att konkurrensen om arbetstillfällena försvåras för vissa åldrar och andra grupper.

Arbetarnas fackliga organisationsväsen har sålunda kommit att _ oavsett dess allmänna strävan att höja lönerna genom formerna för och inrikt— ningen av sin verksamhet starkt öka arbetsmarknadens stelhet. Då härigenom, såsom i annat sammanhang visats, arbetslösheten i stort ökas och arbetslös- hetsrisken blir ojämnt fördelad, synes det med hänsyn till arbetarnas sam- fällda intressen angeläget, att de organisatoriska hindren för en smidigare an- passning på arbetsmarknaden undanröja-5 eller åtminstone minskas. Det

gäller härvid i synnerhet att i utjämnande riktning påverka den för olika områden skiljaktiga löneutvecklingen samt att undanröja anordningar, som medföra avgränsningar mellan organiserade arbetare och andra arbetare, mel- lan olika organisationers medlemmar samt mellan lokala och andra grupper inom samma organisation.

Dessa önskemål synas Väl sammanfalla med den ståndpunkt, som även ar- betarnas dominerande fackliga centralorganisation, Landsorganisationen i Sve- rige, intagit, i det den hävdat den öppna arbetsmarknadens princip såsom grundläggande för fackorganisationernas politik. Att denna likväl i tillämp- ningen kommit att i viss utsträckning präglas av monopolistiska tendenser be- ror sålunda, såsom redan nämnts, på att landsorganisationen icke i tillräcklig grad äger formell befogenhet och reella maktmedel för att kunna utöva effek— tiv ledning och kontroll över specialorganisationerna. Ett stärkande av lands- organisationens inflytande över specialorganisationerna framställer sig där— för som ett ur arbetslöshetssynpunkt betydelsefullt önskemål. Likaså bör ett stärkande av de speciella fackförbundsledningarnas ställning i förhållande till förbundens avdelningar och medlemmar vara ägnat att öka garantierna för att landsorganisationens bestämmelser och direktiv i förevarande avseende skola vinna effektiv tillämpning inom de olika specialorganisationerna.

Genom en sådan organisationsreform, som gentemot de fackliga och lokala särintressena förstärkte de centrala instansernas ställning, skulle särskilt ökade möjligheter beredas för en även ur arbetslöshetssynpunkt mera ratio- nell lönepolitik. Likaväl som fackförbundens centrala ledningar otvivelak- tigt besitta större förutsättningar än de olika lokala ledningarna att pröva befogenheten av sina lokala medlemsgruppers löneanspråk, likaväl måste den för ett flertal yrkesområden gemensamma centralledningen förutsättas hava den vidare överblick över den ekonomiska utvecklingen samt det större obe- roende gentemot speciella fackintressen, som erfordras för att kunna —— med behörigt tillgodoseende av arbetarnas samfällda intressen sakkunnigt och måttfullt bedöma såväl lönepolitikens ändamålsenliga allmänna inriktning som ock den lämpliga avvägningen mellan de olika fackens löneintressen. De cen- trala ledningarna äro framför allt mest skickade att för sin lönepolitik till— godogöra sig tillgängligt upplysningsmaterial rörande det ekonomiska läget och dess utvecklingstendenser.

.Vissa anordningar för avgränsningar på arbetsmarknaden, närmast sådana som innebära företrädesrätt för vissa arbetare vid antagande, kvarstående eller återtagande i arbete eller som konstituera en för vissa arbetargruppers sysselsättande ogynnsam lönedifferentiering, tillkomma under samverkan mel— lan vederbörande arbetsgivare och arbetare. Denna samverkan resulterar van- ligen i bestämmelser i kollektivavtal. Den lagstiftning rörande sådana avtal, som för närvarande finnes i vårt land, avser väsentligen att reglera dessas rättsverkningar och begränsar sålunda icke rätten att i kollektivavtal intaga. bestämmelser om tillämpandet av nyss angivna marknadsavgränsande anord- ningar, vilka tydligen äro ägnade att minska arbetskraftens rörlighet.

KAP. XII. Den offentliga hjälpverksamheten.

I.

I inledningen till denna avdelning (s. 172 f.) liksom i Betänkande 1 har framhållits, hurusom understöd, som lämnas individer, för dem lättar självför— sörjningstvångets tryck och därigenom minskar rörligheten och anpassningen på arbetsmarknaden. Insikten om de därmed förenade riskerna har starkt präglat vår samhällsordning. Denna har sålunda sedan århundraden tillbaka varit grundad på principen om de arbetsdugliga samhällsmedlemmarnas skyl- dighet att sörja för sig själva och de sina. Lagstiftningen om fattigvården, vilken länge var den enda och alltjämt är den mera generella formen för sam- hällshjälp, har visserligen erkänt en rätt till hjälp, men endast för dem, vilkas hjälpbehov härflutit ur oförmåga att försörja sig. Först med 1918 års fattig— vårdslag har en förändring därutinnan inträtt, i det att fattigvårdssamhället, kommunen, dels förpliktats att mot nöd skydda den arbetslöses minderåriga barn, dels medgivits rätt att, i den mån så finnes lämpligt och efter prövning i varje särskilt fall, lämna hjälp åt den arbetslöse själv.

Denna förändring markerar en principiell förskjutning i fråga om samhäl— lets inställning gent emot arbetslösheten. Enär denna tidigare uppfattades så— som väsentligen beroende på individens lättja, betraktades de arbetslösa såsom mindre samhällsnyttiga individer, för vilkas underhåll de arbetande samhälls— medlemmarna ej borde belastas. Genom att nu gällande fattigvårdslag öppnar möjlighet för hjälp åt arbetslösa, har det däremot principiellt erkänts, att arbets- lösheten kan vara oförvållad, d. v. s. beroende på omständigheter, som indivi- den icke kunnat bemästra. Härigenom samt genom den nuvarande fattigvårds- lagstiftningens i allmänhet större tillmötesgående mot behövande har såväl den allmänna opinionens som de hjälpbehövandes uppfattning om dessas anspråk på samhällets stöd blivit påverkad. Härtill har givetvis medverkat, att det ekonomiska framåtskridandet stärkt samhällets förutsättningar för att lämna hjälp. Icke ringa betydelse i förevarande avseende bör jämväl tillmätas ut— vecklingen av socialförsäkringen, som konstituerat en rättighet till hjälp för vissa grupper av behövande. Till dessa grupper hörde emellertid icke de ar- betslösa, utan omsorgen om dessa vilade helt på kommunerna ännu under tiden fram till världskrigets utbrott 1914.

Arbetslöshets- hjälpen.

II.

Kriget och dess verkningar blevo av genomgripande betydelse för samhäl- lets förhållande till de arbetslösa. Den vid krigsutbrottet omedelbart inträdda stagnationen inom näringslivet uppfattades som en sådan »force majeure», att den därav föranledda arbetslösheten måste betraktas såsom helt oförvållad. Då denna därjämte befarades bliva av sådan omfattning, att kommunerna ej skulle kunna draga försorg om de arbetslösa, ansågs staten ej kunna undandraga sig att organisera och ekonomiskt stödja en särskild hjälpverksamhet. Vis- serligen blev denna ursprungligen begränsad till de genom krigsförhållandena arbetslösa, men till följd av krigets långvarighet och det fortsatta, tidvis myc- ket starka arbetslöshetstrycket kunde denna avgränsning ej upprätthållas, utan olika slag av oförvållad arbetslöshet kommo att erkännas såsom motiv för samhällets hjälp i de fall, då den arbetslöse prövades vara för sitt uppe— hälle i behov av densamma. Efter hand har också, särskilt under depressions— åren 1921—1922 och 1932—1934, hjälpverksamheten tagit en omfattning, som varit ägnad att i hög grad stärka löntagarnas ekonomiska motståndskraft mot det starka tvång till anpassning på arbetsmarknaden, som arbetslöshetstryc- ket eljest skulle ha utövat.

.Vid organiserandet av den särskilda hjälpverksamheten för arbetslösa har ej heller förbisetts, att den måste medverka till att öka stelheten på arbetsmarknaden. Man har också sökt att genom olika anordningar förebygga, att sådana verkningar skulle i högre grad göra sig gällande. I syfte att trygga en restriktiv hjälppolitik äro sålunda fastställda föreskrifter, ägnade att begränsa hjälpverksamheten såväl lokalt — till orter med större arbets— löshet —- som även individuellt till ofrivilligt arbetslösa, som äro i behov av hjälp.

Lokalt är hjälpverksamheten uppbyggd på kommunerna. Därmed har när- mast åsyftats att upprätthålla den genom fattigvårdslagstiftningen konstitue- rade principen om kommunens primära ansvar för sina medlemmars försörj- ning. Då kommunerna härigenom komma att i första hand få uppbära den ekonomiska bördan för hjälpverksamheten, ställas de inför nödvändigheten att beakta ej blott hjälpbehovet utan också kostnaderna för dettas avhjälpande. Den statsunderstödda hjälpverksamheten för arbetslösa kan därför icke igång- sättas inom en kommun, med mindre densamma fattat beslut därom, anvisat erforderliga medel därtill samt utsett särskild arbetslöshetskommitté eller be- myndigat annat kommunalt organ att omhänderhava verksamheten. Men där- jämte måste kommunen utverka medgivande av statens centralorgan, arbets— löshetskommissionen, och till stöd för sin framställning härom dokumentera, att arbetslösheten är av sådan omfattning och beskaffenhet, att de arbetslösa dels icke beräknas få arbete genom den normala omsättningen på arbetsmark- naden eller vid enbart kommunala arbetsföretag, dels äro i behov av det all— männas hjälp för sin försörjning.

Därest arbetslöshetskommissionen bifallit en kommuns framställning och statsunderstödd hjälpverksamhet sålunda får bedrivas, åligger det arbetslös-

i l !

hetskommitt'én att verkställa individuell prövning av de hjälpsökandes behö- righet att komma i åtnjutande av hjälpen samt av deras behov av denna. Till en början skola därvid avskiljas sådana personer, som icke äro arbetsföra eller arbetsvilliga eller som tillhöra andra områden för social hjälp- och vård- verksamhet. Såsom obehöriga skola vidare anses de, som normalt försörjt sig genom egen företagarverksamhet, med mindre de lämnat denna och söka löne- arbete. Från denna hjälpverksamhet äro slutligen för viss tid uteslutna de, som frivilligt utan giltig anledning lämnat sitt arbete eller på grund av otill- börligt uppförande skilts från arbetet eller avvisat erbjudet lämpligt arbete. Beträffande därefter kvarstående arbetslösa skall därjämte konstateras, hu- ruvida de genom den offentliga arbetsförmedlingen kunna erhålla arbete. Om så icke är förhållandet, anses de behöriga att ifrågakomma till arbetslös- hetshjälp, men de tillerkännas ingen subjektiv rätt till sådan. Deras ekono- miska läge skall underkastas en undersökning, avsedd att ådagalägga, huru- vida de utan det allmännas hjälp kunna nödtorftigt försörja sig. Endast då sådan behovsprövning utvisar", att egna tillgångar eller stöd från annat håll icke förslå för deras utkomst, får arbetslöshetshjälp tilldelas dem, och denna hjälp skall inom ramen av det för orten gällande värde, som på grundval av författningsbestämmelse fastställes av arbetslöshetskommissionen, varieras efter det större eller mindre behovet.

Tydligt är, att en verksamhet, bedriven med sträng och konsekvent tillämp- ning av nu angivna begränsande bestämmelser, måste få en markerat restrik- tiv karaktär samt endast i ringa mån lägga hinder i vägen för anpassningen på arbetsmarknaden. Så var också förhållandet under de tidigare verksam- hetsåren, då man, särskilt på landsbygden, i allmänhet hade kvar sin inställ- ning gentemot arbetslösheten såsom mer eller mindre självförvållad samt även var föga benägen att för de arbetslösas skull öka skattetungan. Med den för- skjutning, som sedermera inträtt i uppfattningen om samhällets förhållande till de arbetslösa, har emellertid en utveckling ägt rum i mindre restriktiv riktning. Endast undantagsvis ställa sig kommunerna numera avvisande mot att ordna särskild hjälpverksamhet i erforderlig omfattning för de arbetslösa, och mångenstädes bedrives densamma på ett sätt, som otvivelaktigt bidrar till att minska arbetskraftens rörlighet och att öka arbetslösheten.

Den förändrade inställningen gör sig främst gällande bland de arbetslösa sjäIva. Bland dem är den uppfattningen vanlig, att ansvaret för deras svårig- heter helt vilar på samhället, som därför också är förpliktat att sörja för dem. En stor del av de arbetslösa finna det ej motbjudande att mottaga arbetslös- hetshjälp, utan denna avkräves samhället som en dess skuld. Många anse sig ej böra antaga arbete utom sitt yrke, därest lönen eller andra arbetsvillkor äro mindre förmånliga än inom det egna yrket, och i avvaktan på att en ur deras synpunkt lämplig anställning erbjuder sig göra de anspråk på att erhålla ar- betslöshetshjälp. Starka tendenser i sådan riktning framträda ej blott bland löntagare i egentlig mening utan även bland sådana självförsörjare inom jord- bruk, fiske, hantverk m. fl. områden, som icke hava sysselsättning inom sin egen rörelse under hela arbetsäret, utan vilkas arbetsperioder avbrytas av läng-

re eller kortare tider, då de kunna vara sysslolösa eller taga lönarbete hos andra. Detsamma 'gäller om hemmavarande familjemedlemmar, som biträda i sådan säsongbetonad verksamhet. Då hithörande befolkningsgrupper ofta leva under tryckta ekonomiska förhållanden, ter det sig för dem naturligt att söka den hjälp, som på det ena eller andra sättet kan ernås. De kunna) med visst fog beteckna sig såsom arbetslösa och se däri en legitim, av sam— hället erkänd anledning att påkalla dettas hjälp. Särskilt i tider, då annan samhällshjälp lämnas olika medborgargrupper för att befria dem från mark- nadsanpassningens svårigheter, men då många behövande samhällsmedlemmar till följd av hjälpåtgärdernas former icke komma i åtnjutande av deras för- måner, anse sig dessa ha väl grundade anspråk på arbetslöshetshjälpen. Fram- växandet av en sådan uppfattning, att åtnjutandet av arbetslöshetshjälp be- traktas som en naturlig rättighet vid alla fall av brist på lönande sysselsätt— ning, står givetvis i samband med tidsförhållandena samt med den allmänna opinionsbildningen, särskilt inom de kretsar, som de arbetslösa tillhöra.

Vad som i främsta rummet och mera omedelbart påverkar de arbetslösas eget intresse för att komma i åtnjutande av arbetslöshetshjälp är emellertid hjälpens omfattning, formerna för densamma samt dess större eller mindre lättåtkom- lighet. Det ligger sålunda i sakens natur, att ett mycket ringa understöd, som blott kan tillgodose de mest nödtorftiga behoven, ter sig förmånligt endast för dem, som vant sig vid en motsvarande låg levnadsstandard eller som känna sig sakna förutsättningar för att själva förskaffa sig utkomst. Men i samma mån understödets värde förhöjes, ökas antalet av dem, som åtnöja sig med det- samma, antingen därför att det någorlunda motsvarar deras anspråk eller därför att dess åtnjutande är förknippat med mindre bekymmer och besvär än en vis— serligen i allmänhet bättre men mera mödosam och osäker försörjning på den öppna arbetsmarknaden. Mindre företagsamma och ambitiösa personer måste för övrigt alltid känna sig direkt lockade av sådant understöd, som icke av dem kräver någon motsvarande prestation. Om därför grunderna för under- stödsanspråkens prövning icke äro tillräckligt restriktiva och preciserade och ej heller hjälpverksamhetens organisation och finansiering äro så ordnade, att de erbjuda starka garantier för effektiv sådan prövning, så riskerar man uppen— barligen, att ett större antal individer känna sig befriade från tvånget att efter— sträva arbete på den öppna arbetsmarknaden och att således arbetslösheten ökas.

Såsom redan framhållits, lärer det bliva nödvändigt att för en längre tid framåt upprätthålla en särskild hjälpverksamhet för arbetslösa. Vid dennas bedrivande måste tydligen beaktas ej blott angelägenheten av att lämna nödig hjälp utan även vikten av att icke i alltför hög grad minska de arbetslösas in— tresse för självförsörjning. Ur sistberörda synpunkt måste för en rationell hjälpverksamhet för arbetslösa uppställas följande huvudsakliga riktlinjer: hjälpen bör begränsas till sådana arbetsföra och arbetsvilliga, som ej kunna få arbete på den öppna arbetsmarknaden; hjälpen bör icke vara av sådant värde, att den avhåller de arbetslösa från att själva söka förskaffa sig arbete; hjälpen bör så vitt möjligt lämnas under former, som bevara den arbetslöses arbets-

duglighet och känsla av självansvar; hjälpverksamheten bör hava en organisa- tion, som tryggar en effektiv tillämpning av dessa principer.

Endast en hjälpverksamhet, som i det väsentliga motsvarar nu angivna ford- ringar, kan anses vara så ordnad, att den icke i större mån än oundvikligt är bidrager till att öka arbetslösheten. För att bilda sig en uppfattning om den nu bedrivna hjälpverksamhetens verkningar i detta avseende har kommittén ansett sig böra något närmare undersöka vissa grundläggande moment i den- samma.

III.

l Storleken av dagunderstödet —— det s. k. kontanta understödet, som emel- lertid kan utgå och i viss utsträckning plägar utgå i naturaförmåner -— be— stämmes av arbetslöshetskommissionen för olika kommuner och kategorier av arbetslösa i ett visst förhållande till respektive kommuners lönelägen (re- servarbetslönen). Utgångspunkt är därvid det i understödsförfattningen stad- gade understödsmaximum pr dag av 3 kr. för man och hustru, 2 kr. för en- samstående person, som fyllt 18 år, 1 kr. 20 öre för ensamstående person, som , fyllt 16 men ej 18 år, samt 60 öre för varje barn. Dessa belopp, som fast—

ställdes år 1918, hava till följd av den sedan dess inträdda starka sänkningen av levnadskostnaderna numera ett betydligt högre värde. Härvid må emel- lertid beaktas, att enligt gällande bestämmelser de fastställda maximibelop- pen skola underskridas i fråga om arbetslösa, som vid behovsprövning befinnas kunna nödtorftigt reda sig med lägre understöd. Å andra sidan kunna i sär- skilt ömmande fall familjeförsörjare utöver dagunderstödet erhålla hyreshjälp. Det direkta understödet kan sålunda till sitt värde anpassas efter olika orters levnadskostnader och olika individers större eller mindre hjälpbehov. I

1 vad mån så också sker i tillämpningen, beror på det sätt, på vilket behovspröv— ningen verkställes och understödsbeloppen tillmätas, en fråga som i det föl- jande skall närmare beröras. i, Även om dag-understödet i stort sett icke utgives med högre belopp än * som erfordras för ett nödtorftigt underhåll, har erfarenheten visat, att det

utövar en stark lockelse på många personer, för vilka det ej är avsett. I förhållande till fattigvården, med vilken dagunderstödet närmast är att jämföra, är detta på många orter något mindre knappt tillmätt, och dess åtnjutande är icke förenat med återbetalningsskyldighet. I dessa avseenden är sålunda dagunderstödet förmånligare än fattigvården, vars klientel därför har intresse av att överföras till arbetslöshetshjälpen. Då därjämte staten be— talar större eller mindre del av kostnaderna för arbetslöshetshjälpen, som där— för icke så tungt drabbar— den egna kommunen, förstärkes intrycket av denna hjälps högre sociala värde, varför även grupper, som skulle anse fattigvård förödmjukande, icke tveka att begära dagunderstöd. Dettas åtnjutande är visserligen förknippat med viss anmälningsskyldighet men inkräktar i öv- rigt ej på de understöddas handlingsfrihet. De kvarstanna i sin vanliga miljö, kunna där förrätta vissa sysslor och även åtaga sig tillfälliga lönearbeten utan att riskera mer än tillfällig minskning i utgående understöd.

Dagunder- stödet.

Det ligger i sakens natur, att dagunderstödet är livligt eftersträvat av asociala element, som vanemässigt leva på samhällets och medmänniskors bekostnad. Ett värdefullt skydd mot sådana obehöriga erbjuder den författ- ningsenligt medgivna anordningen att avfordra understödstagare s. k. presta- tionsarbete, motsvarande högst två arbetsdagar per understödsvecka. Denna anordning, genom vilken understödstagare såsom motprestation för samhäl— lets hjälp för dess räkning gör en arbetsinsats av ekonomiskt värde, har visat sig ägnad att från understöd avhålla även sådana arbetsdugliga och arbets- villiga, som hava utvägar att utan dagunderstöd försörja sig.

Där dagunderstödet allenast tilldelas behöriga arbetslösa och dess belopp tillmätes med beaktande av de tillgångar, som eljest stå de arbetslösa till buds, kommer det i allmänhet icke att medföra större olägenheter ur arbetsmark- nadssynpunkt. Hjälpens ekonomiska värde är så mycket mindre än vad en skötsam löntagare kan erhålla även inom lågt betalda yrken, att han har ett starkt intresse av att få arbete på den öppna arbetsmarknaden. Annorlunda blir uppenbarligen förhållandet, om behörighets- och behovsprövningen är slapp, så att understödet utgår till personer, som kunna räkna med regelbun- det understöd även från annat håll under arbetslöshetstiden och vilka därige- nom ernå en samlad inkomst, som närmar sig vad de kunna erhålla vid van- ligt arbete. Även för sådana, som under tider av arbetsbrist inom egen verk- samhet eller under avbrott i sin vanliga anställning varit hänvisade till att söka tillfälliga arbetsförtjänster, erbjuder dagunderstödet, där det kan åt- kommas, en Välkommen utfyllnad i inkomsten, som minskar deras aktivitet vid uppsökandet av sådant tillfälligt arbete.

De med understöd förenade riskerna framträda emellertid starkast be- träffande personer i yngre åldrar, för vilka regelbundet arbete ännu ej blivit ett behov och som ej av egen framåtanda eller av ansvarskänsla gent— emot familj drivas att själva eftersträva bättre försörjning inom arbetslivet. Särskilt om de under längre tids sysslolöshet få vänja sig vid att utan arbetets möda åtnjuta ett visserligen ringa men dock regelbundet utgående kontantbe- lopp, som — i många fall kompletterat med naturaförmåner i hemmen —— ger dem det nödvändigaste för dagen, kunna de lätt för framtiden bli mer eller mindre ovilliga eller oförmögna till att själva försörja sig. Från olika orteri landet har också vitsordats, att många unga arbetslösa, som under de senaste depressionsåren länge uppburit dagunderstöd, anpassat sin livsföring därefter och icke visat något intresse för att genom egen kraftansträngning göra sig oberoende av det allmännas stöd.

De i och för sig förklarliga och allt starkare framträdande risker, som äro förknippade med att dagunderstöd lämnas yngre arbetslösa, hava givetvis i viss mån neutraliserats, där den lediga tiden utfyllts med kurser, som berett dem lämplig utbildning och vidmakthållit deras intresse för nyttigt arbete-. Det vill dock synas, som om de anordningar, som för närvarande försöksvis vidtagits för att vid förläggningar på landsbygden eller på annat sätt mera effektivt omhändertaga och direkt vid produktivt arbete vänja ungdomar, i allmänhet äro mera ändamålsenliga.

Erfarenheten torde för övrigt ha allt mer befäst den uppfattningen, att det direkta understödet för arbetslösa, särskilt om det lämnas under längre tid, i allmänhet är en mindre rationell hjälpform, som endast i nödfall bör tillgri- pas. Den har också under det senaste decenniet kommit till användning nä- stan uteslutande för att möta hjälpverksamhetens spetsbelastning vid tider och på orter med svårare arbetslöshet. Därvid har emellertid, trots anmanin- gar från arbetslöshetskommissionen, motprestationsarbete endast i mindre om- fattning avfordrats understödstagarna. Denna underlåtenhet från kommuner- nas sida torde i icke ringa mån ha stimulerat vissa arbetslösas strävan efter understöd samt ökat det allmännas utgifter, utan att något vederlag därför lämnats genom utfört allmännyttigt arbete. Sådana missförhållanden synas ha mindre framträtt där åtnjutandet av dagunderstöd i allmänhet förknip- pats med skyldighet att utföra prestationsarbete, i det att därigenom ökade garantier vunnits för att hjälpen begränsats till verkligt behövande arbets- lösa. Vetskapen härom samt om att de med dagunderstödet förenade kost- naderna åtminstone delvis kompenseras av det värde prestationsarbetet till- för kommunen har också varit ägnad att motverka den på många håll starka motviljan mot denna hjälpform, som dock är relativt billig och även i vissa fall, åtminstone för kortare tid, visat sig ändamålsenlig.

IV.

Erfarenheterna om de mångahanda och svårartade olägenheter, till vilka det direkta understödslämnandet, såsom det mångenstädes bedrivits, givit upphov, ha framkallat ett allt starkare intresse hos såväl statsmakterna som kommu- nerna för den s. k. arbetslinjen, d. v. s. de arbetslösas sysselsättande och för- sörjande vid för dem särskilt organiserade reservarbeten. Sådana anordnas för närvarande under tvenne former, nämligen dels i arbetslöshetskommis- sionens regi, statliga reservarbeten, och dels i respektive kommuners egen regi men med statsbidrag och under kommissionens kontroll, statskommunala re— servarbeten. Denna hjälpforms företräden framför dagunderstödet ligger framför allt däri, att den vidmakthåller de arbetslösas arbetsvillighet, arbets- duglighet och känsla av självansvar, på samma gång som den bereder dem bättre försörjning och även lämnar det allmänna ersättning för kostnaderna genom värdet av det utförda arbetet. Det ur arbetslöshetssynpunkt avgöran- de spörsmålet, i vad mån de arbetslösas sysselsättande vid reservarbeten min— skar deras rörlighet och anpassning på arbetsmarknaden, är väsentligen bero- ende på de löneförmåner, de åtnjuta, samt på sättet för deras uttagning till arbetena.

Enligt gällande bestämmelser skall arbetslöshetskommissionen genom sär- skilda undersökningar på respektive orter utröna den öppna arbetsmarknadens gängse grovarbetarlöner och med stöd härav fastställa reservarbetslönen, vil- ken ej bör överstiga den lägsta grovarbetarlön, för vilken arbete i orten kan i avsevärd omfattning beredas. Därvid skola beaktas ej blott lönerna vid grovarbeten i trängre bemärkelse utan även jord- och skogsarbete. Då reserv-

Reserv— arbeten.

arbete i största möjliga utsträckning skall utföras på ackord, blir den sålunda fastställda reservarbetslönen utgångspunkt för bestämmandet av ackordspri— serna. Dessa skola sättas så, att en reservarbetare med normal arbetspresta— tion skall kunna nå upp till reservarbetslönen. 'Då kommunerna äro bärare av hjälpverksamheten, måste reservarbetslönen bestämmas särskilt för varje kom— mun, som bedriver sådan verksamhet. Då därjämte reservarbetslönen väsent— ligen måste grundas på löneuppgifter från de kommunala arbetslöshetskom- mittéerna, kommer den att i olika orter starkt påverkas av rent lokala, ofta tillfälliga lönelägen. Härav blir följden, att till varandra angränsande kommuner med alldeles likartad ekonomisk struktur i många fall erhålla olika reservarbetslön. Såsom fastställd av offentlig myndighet kommer i sin tur reservarbetslönen att, särskilt i orter med ringa lönearbete, öva inflytande på ortsuppfattningen om, vad som bör vara den för orten lämpliga marknads- lönen, och att därigenom medverka till en bestående löneskillnad på öppna marknaden, som icke motsvarar de faktiska förhållandena. Härigenom mot— verkas det livliga utbyte av arbetskraft, som ständigt äger rum och måste äga rum för att täcka det i olika orter varierande behovet av arbetskraft under olika arbetssäsonger. Sådana olägenheter av lokalt växlande reservarbets— löner göra sig särskilt gällande på landsbygden, där stor rörlighet hos arbets- kraften är nödvändig dels för vårarbetena och skörden av foder, säd och rot— frukter, dels, och framför allt, för skogsarbetena. Tillämpandet av olika lö— ner vid varandra närbelägna reservarbeten har också visat sig framkalla för- klarligt missnöje hos de reservarbetare, som erhålla den lägre lönen.

Med anledning av de påtagliga olägenheter, som en så differentierad löne— sättning vid reservarbetena medför såväl för dessa som för den öppna arbets— marknaden, har under de senaste åren genomförts en viss utjämning av reserv- arbetslönerna. Det synes dock kunna ifrågasättas, huruvida icke alltjämt för stor hänsyn tages till förekommande smärre skiftningar i lönebildningen. De för denna grundläggande förutsättningarna äro i allmänhet ganska ensv artade över vidsträckta delar av landsbygden; tillgängligt lönestatistiskt material ger också vid handen, att lönevariationerna åtminstone inom jord- bruket äro ganska små samt att de ivarje fall äro helt oberoende av kommun— och länsgränser.

De i det föregående angivna reglerna för fastställandet av reservarbets- lönen äro generella och gälla sålunda för såväl stadssamhällen som landsbygd samt både statliga och statskommunala reservarbeten. Även med strikt till- lämpning av dessa regler kommer emellertid reservarbetslönen till följd av vissa faktiska förhållanden på arbetsmarknaden att erhålla ett ur de arbets- lösas synpunkt växlande ekonomiskt värde, som gör reservarbetena mer eller mindre tilldragande för dem. »

Det alldeles övervägande antalet lönearbetare inom jordbruket avlönas med tidlön för en arbetsdag, som i genomsnitt för året icke understiger 9 timmar. Enahanda är i stor utsträckning förhållandet med andra lönearbetare, där jordbrukets arbetsförhållanden äro normgivande. Då reservarbetslönen upp- går till samma belopp som lantarbetarlönen, komma de vid reservarbeten an-

ställda att på den för dessa gällande arbetstiden av 8 timmar erhålla samma inkomst, som den längre arbetstiden vid ortens jordbruk lämnar. Visserligen skall inkomsten vid reservarbetena förvärvas genom ackordsarbete under ef— fektiv arbetsledning och torde med hänsyn härtill kräva större forcering i ar- betet. Men å andra sidan erbjuder sig härigenom ett tillfälle för den duglige och flitige att öka sin inkomst utöver den nominella reservarbetslönen, något som också i många fall äger rum. Det är utan vidare klart, att den kortare arbetstiden i och för sig betraktas som en avsevärd förmån. Av särskilt värde är emellertid för de vid reservarbeten anställda, att de ha bestämd arbetstid och alltid kunna fritt disponera ledigtiden, detta i motsats till en stor del av lantarbetarna, särskilt de med djurskötsel sysselsatta. Såväl härigenom som till följd av reservarbetenas mera industriella karaktär uppfattas an- ställning vid dessa såsom av högre socialt värde. Därtill medverkar givetvis, att den yrkesvana, som förvärvas vid reservarbetena, är värdefull såsom för— beredelse för övergång till sådana väg- och andra anläggningsarbeten, som er- bjuda bättre förmåner än lantbruket och till vilka därför också lantarbetarna gärna vilja övergå. Vissa yrkesmän på landsbygden hava visserligen något högre löner än lantarbetarna, men de äro i allmänhet hänvisade till kortvariga, tillfälliga anställningar, så att den samlade årsinkomsten i många fall ej blir högre än lantarbetarens. Den mera stadigvarande sysselsättningen vid reserv- arbete, som åt sådana tillfällighetsarbetare ger regelbunden inkomst och åtminstone för månader framåt befriar dem från tvånget att på olika håll söka få sin arbetstid utfylld, ter sig därför ofta även för dem såsom önsk- värd, särskilt i de fall då deras yrkesvana kan komma till sin rätt vid reserv- arbetet och där bereda dem bättre inkomst än den normala reservarbetslönen.

Beträffande stads- och industrisamhällenas löntagare ställa sig förhållan— dena i förevarande avseende i viss mån annorlunda. Den lägsta grovarbetar- lön, som där i avsevärd omfattning tillämpas och som därför blir grundläg- gande för reservarbetslönerna, är i allmänhet tidlönen för industriföretagens grov- och diversearbetare. Denna ger normalt en betydligt lägre inkomst än den, som åtnjutes av de i regel ackordsavlönade yrkesarbetarna vid samma företag samt inom byggnadsverksamhet, hamnarbete o. s. v. För sistnämn- da, till antalet dominerande arbetargrupper blir reservarbetslönens höjd icke lockande; sysselsättning vid reservarbete kan ej heller beräknas bli lika sta— digvarande som anställning vid industriföretagen. Såväl industriarbetarnas yrkesambition som de olägenheter, vilka särskilt vintertiden äro förenade med de för dem ovana förhållandena vid anläggningsarbeten ute i det fria, med— verka till att dugliga sådana arbetare icke onödigtvis vilja anlita reservarbe- tena eller kvarstanna vid dem längre tid än deras hjälpbehov påkallar.

De i större samhällen talrikt förekommande tillfällighetsarbetarna betalas visserligen i regel med tidlöner, som äro avsevärt högre än reservarbetslönen. Men deras faktiska arbetsförtjänst är beroende av, huruvida och huru ofta de överhuvud få något arbete. Endast en mindre del av sådana arbetare tor- de, åtminstone under mindre goda konjunkturer, genom anspänning av sin energi och företagsamhet lyckas få regelbunden inkomst under hela arbetsåret.

För flertalet äro de arbetslösa dagarna och veckorna talrika; alla leva de under trycket av ovissheten om hur och var de även för den närmaste tiden skola få arbete och inkomst. Det ligger i sakens natur, att reservarbetet med dess visserligen lägre men mera permanenta arbetsförtjänst ter sig relativt förmånligt för dylika arbetargrupper. Enahanda är tydligen förhållandet be- träffande dem av industriens grov- och diversearbetare, som där åtnjuta unge- fär samma lön som reservarbetslönen och vilka hava en lösare anställning vid företagen med risk för avskedande under lågsäsonger och lågkonjunkturer.

Med hänsyn till nu berörda omständigheter komma arbetsförhållandena vid reservarbetena och vid vissa slag av arbeten på den öppna marknaden att stå i sådant förhållande till varandra, att större arbetargrupper, särskilt lant- och skogsarbetare, knappast hava något ekonomiskt självintresse av att undvika reservarbetena. Detta gäller huvudsakligen beträffande sådana reservarbe- ten, som äro förbehållna åt ortens egna arbetslösa, alltså särskilt de statskom- munala arbetena.

De statliga reservarbetena äro nästan undantagslöst förlagda till landsbyg- den, i regel till trakter, där marknadslönerna äro jämförelsevis låga. Reserv- arbetslönerna komma till följd härav att bliva mycket lägre än de för städer och industrisamhällen gällande. De därifrån till statliga reservarbeten hän— visade arbetslösa ställas alltså inför ett anbud om arbete till väsentligt lägre lön än den de åtnjutit vid sitt vanliga arbete, något som måste öva en starkt återhållande inverkan på deras intresse av att få reservarbete, för den händelse de se någon utsikt att själva försörja sig. Härtill kommer, att redan den om- ständigheten, att de nödgas lämna den vanliga levnads- och arbetsmiljön i sam- hällena med deras större sociala förmåner för att överföras till för dem ovana och ur deras synpunkt mera primitiva arbets- och levnadsförhållanden på landsbygden, är ägnad att göra de statliga reservarbetena föga tilltalande för dem. Sistnämnda restriktiva moment göra sig givetvis starkast gällande i fråga om familjeförsörjarna och torde i allmänhet motväga betydelsen av orts- tilläggen, som för familjeförsörjarna utjämna skillnaden mellan reservarbets- lönen i hemorten och på reservarbetsplatsen.

Vad nu anförts beträffande stadssamhällenas arbetslösa är dock ej i samma mån tillämpligt på dem från landsbygden. Visserligen ter sig även för dem en förflyttning till annan ort mindre läglig, men den innebär dock en relativt mindre förändring i fråga om arbetsmiljö och levnadsförhållanden. Åtmin- stone arbetare, som vintertid normalt sysselsatts vid avlägset från hemmet be- lägna skogsarbeten, torde i allmänhet uppfatta en förflyttning till reservarbete såsom ur olika synpunkter förmånlig.

Vid bedömandet av reservarbetslönens ekonomiska värde bör ej förbises, att sättet för dess bestämmande lätt leder till att den faktiska arbetsinkomsten icke blott för särskilt dugliga individer utan även genomsnittligt blir högre än ortens lägsta grovarbetarlön. Inom arbetslivet är det allmänt vedertaget, att inkomsten vid ackordsarbete skall överstiga den lön, som ligger till grund för ackordssättningen. Reservarbetarna utgå av förklarliga skäl från att denna princip bör tillämpas vid reservarbetena, och därigenom övas på ar-

betsledningen ett tryck, som denna ofta ej helt kan bortse från vid ackords- sättningen. Den särskilt vid de statliga reservarbetena i allmänhet goda ar- betsledningen och arbetsdisciplinen leder också till, att åtminstone arbetslag, som under någon tid samarbetat och upptränats, vanligen nå betydligt högre arbetsförtjänster än reservarbetslönen. Vid de statliga reservarbetena, stun- dom även vid de statskommunala, tillkomma för övrigt utöver den direkta ar- betslönen vissa ekonomiskt värdefulla, s. k. sociala förmåner.

Av det nu anförda framgår, att löneförmånerna och arbetsvillkoren i övrigt vid reservarbetena, särskilt de statskommunala, äro sådana, att de för stora grupper av arbetare icke te sig oförmånliga i jämförelse med dem, som stå de arbetslösa till buds i deras vanliga arbete. Det är därför förklarligt och ur de arbetslösas synpunkt naturligt, att många av dem eftersträva sysselsättning vid reservarbete eller åtminstone icke uppbjuda större energi för att från dem komma tillbaka till arbete på den öppna arbetsmarknaden. En lönesättning vid reservarbetena, som framkallar sådana verkningar, kan ej undgå att bi- draga till arbetslöshetens vidmakthållande och ökning samt måste därför vara irrationell. Hur önskvärt det än kan vara ur humanitär synpunkt att bereda de arbetslösa bästa möjliga hjälp, så bör det dock ej förbises, att anordningar, som leda till ett försvagande av deras känsla av självansvar, kunna även för dem själva medföra ödesdigra verkningar.

Påtagliga svårigheter för en ur arbetslöshetssynpunkt rationell lönesättning vid reservarbetena möta givetvis till följd av den starka lönesplittringen på ar- betsmarknaden, vilken föranleder, att löner, som för vissa arbetargrupper äro oförmånliga, för andra te sig eftersträvansvärda. En annan försvårande om- ständighet är nödvändigheten att på ett ändamålsenligt sätt tillgodose hjälp- behovet för familjer, vilkas försörjare befinna sig vid reservarbeten på annan ort än hemorten. Vunna erfarenheter utvisa emellertid oförtydbart, att den tillämpade lönesättningen är ägnad att allt för starkt kvarhålla arbetskraft vid reservarbetena. Att sådana verkningar i jämförelsevis hög grad fram- träda vid de statskommunala reservarbetena står i samband även med om- ständigheter, som i det följande skola beröras.

Vid igångsättandet av ett statligt reservarbete bestämmer arbetslöshetskom- missionen de kommuner, som dit få sända arbetslösa, samt det antal platser, som tillkommer envar av dem, och kommissionen tillser därvid, att icke arbets- lösa från kommuner med låga löner tilldelas platser vid reservarbeten med höga löner. De statskommunala reservarbetena åter äro förbehållna åt respektive kommuners egna arbetslösa. Själva urvalet av de personer, som skola få sys- selsättning vid ett reservarbete, verkställes av vederbörande arbetslöshetskom- mitté. De uttagna skola erhålla s. k. hänvisning till arbetet, vilket innebär, att de äro pliktiga att —- därest de ej kunna styrka bristande hälsa eller annan giltig förfalloanledning —— antaga arbetet vid risk att eljest för viss tid ställas utanför hjälpverksamheten. Åtminstone under tider av stor arbetslöshet hava. många kommuner att för sina arbetslösa välja mellan dagunderstöd eller plat- ser vid statligt eller vid statskommunalt arbete. Det ankommer då på veder- börande arbetslöshetskommitté att med ledning av noggranna undersökningar

Kommunernas ekonomiska medansvarig- het.

rörande de olika individernas hjälpbehov samt deras dokumenterade större eller mindre skötsamhe't ute i arbetslivet bestämma den för dem lämpligaste hjälpformen. Mest eftersökta äro i regel platser vid statskommunala arbeten, vilka pläga reserveras för äldre familjeförsörjare. Mera behövande och arbets— dugliga hjälpsökande mottaga i allmänhet gärna hänvisning till statligt reserv- arbete. Då många kommittéer tillämpa den praxis, att platser vid reserv- arbeten endast tilldelas dem, som själva anmäla önskan därom, blir följden ofta den, att arbetslösa, som kunna reda sig utan hjälp, ävensom tvivelaktiga element, icke komma att ställas inför en hänvisning till reservarbete. De underkastas sålunda icke den prövning ur behovs- och arbetsvillighetssyn- punkt, som särskilt i större samhällen, där arbetslöshetskommittéerna ej i till- räcklig grad äga kännedom om de hjälpsökande, är nödvändig för att från hjälpverksamheten utsöndra de obehöriga. Sådana missförhållanden kunna emellertid i väsentlig mån avlägsnas genom en mera ändamålsenlig tillämp— ning av hänvisningsförfarandet.

V.

Såsom redan framhållits hava statsmakterna velat genom sättet för hjälp- verksamhetens organiserande förebygga, att densamma skulle i högre grad bidraga till att minska arbetskraftens rörlighet och därigenom till att öka arbetslösheten. Det starkaste skyddet mot sådana skadliga verkningar har man sett däri, att kommunerna, som lokalt uppbära verksamheten och när- mast företräda densamma gentemo't de hjälpsökande, äro ekonomiskt med- ansvariga för dess kostnader. I stort sett torde syftet hava vunnits, i det flertalet kommuner utöva en med statsmakternas anvisningar överensstäm- mande restriktiv hjälpverksamhet. I vissa kommuner på landsbygden torde man för övrigt, under intryck av äldre tiders inställning gentemot arbetslös— heten såsom mer eller mindre självförvållad, föra en arbetslöshetspolitik, som väsentligen bestämmes av omtanke om kommunens ekonomi och mindre tar hänsyn till de arbetslösas behov. I sådana fall få dessa sålunda tillgång endast till fattigvården eller möjligen till de platser vid statliga reservarbeten, som kostnadsfritt för kommunerna kunnat ställas till förfogande.

I många kommuner har emellertid, särskilt under de senaste åren, hjälp- verksamheten handhafts på ett sätt, som tydligt motverkat anpassningen på arbetsmarknaden. Så har framför allt varit förhållandet i åtskilliga kom- muner med större arbetslöshet. Till följd av sitt stora antal ha de hjälpsö- kande kunnat utöva ett så starkt tryck på arbetslöshetskommittéerna, att dessa mer eller mindre frivilligt fallit undan för även oberättigade anspråk och un- derlåtit att med erforderlig omsorg verkställa föreskriven behörighets- och behovsprövning. Åtskilliga omständigheter bidraga också till att försvaga de lokala arbetslöshetsorganens samt de anslagsbeviljande kommunala myn- digheternas intresse för en noggrann tillämpning av gällande prövningsföre- skrifter. Då kommunerna icke få statsbidrag till fattigvården men däremot till arbetslöshetshjälpen, blir den senare hjälpverksamheten för kommunerna

billigare än den förra. Arbetslöshetshjälpen är även för de hjälpsökande i allmänhet förmånligare ur olika synpunkter och föredrages därför av dem framför fattigvården. Ett samfällt lokalt intresse föreligger sålunda att utsträcka arbetslöshetshjälpen till även sådana personer, som själva eller för sina familjemedlemmar eljest skulle ha gjort anspråk på fattigvård, och detta förhållande har på många håll lett till en obehörig utvidgning av hjälpverk- samheten. Man har vidare på sina håll begagnat det för kommunen relativt billiga arbetslöshetsunderstödet till att utfylla låga eller intermittenta arbets- inkomster för kommunmedlemmar även i fall, då dessa icke drabbats av ar- betslöshet i egentlig mening eller eljest fått sin normala försörjning för- sämrad.

Det ligger i sakens natur, att tendenser till en sådan expansiv arbetslöshets- politik skola starkt framträda i kommuner, där statsunderstödet är relativt stort och följaktligen kommunens andel i kostnaden mindre kännbar. Vid be- stämmandet av statsbidragens storlek tjänar huvudsakligen arbetslöshets- och skattetrycket inom respektive kommuner såsom utgångspunkt. Då i båda dessa avseenden förhållandena starkt försämrats under de senaste depressions- åren, åtnjuta många kommuner numera till dagunderstödet så högt statsbidrag som 75—95 %. I sådana fall är den relativt ringa egna insatsen icke tillräck- ligt kännbar för att motväga de arbetslösas och även kommunernas intresse av att så många som möjligt erhålla en inkomst, vars beskattande för övrigt tillför kommunen ökade skattemedel. Det är också förklarligt, om de kommu- nala organen vid inregistrerande av arbetslösa och planerandet av hjälp för dem icke ställa sig synnerligen kritiska, då de kunna påräkna ökat stats- bidrag i mån av större arbetslöshet och större hjälpkostnader.

För statskommunala reservarbeten utgår statsbidrag till arbetslöner med samma procentsats, som gäller för dagunderstöd, samt till material- m. fl. kostnader med något mer än hälften av nämnda procentsats. Statsbidraget kan sålunda i vissa fall belöpa sig till upp emot 80 % av totalkostnaden för ett statskommunalt arbete. Särskilt i dylika fall men även då statsbidraget, såsom vanligt är, stannar vid 30—50 % av hela kostnaden, måste vederbörande kommunala myndigheter starkt frestas att begagna tillfället att erhålla stats— bidrag till i och för sig nyttiga kommunala arbetsföretag, vid vilka jämväl kommunens arbetslösa kunna beredas den form av arbetslöshetshjälp, som är för dem förmånligast. Denna frestelse kan stundom leda till. att omedelbart behövliga arbeten utföras som statskommunala.

Nu berörda omständigheter äro uppenbarligen ägnade att försvaga det in- flytande i restriktiv riktning, som man velat åvägabringa genom att göra kommunerna ekonomiskt medansvariga för arbetslöshetshjälpens kostnader. För kommuner med mycket hög statsbidragsprocent —-— vilka därjämte van— ligen erhålla stor tilldelning av skatteutjämningsmedel med anledning av bl. a. sina arbetslöshetsutgifter —-— kan det rent av ställa sig ekonomiskt fördelak- tigt att lämna riklig arbetslöshetshjälp. Att särskilt i sådana kommuner före- kommit uppenbara, för hjälpverksamheten diskrediterande missbruk, är ej heller någon tillfällighet utan en ganska naturlig följd av att höga statsbidrag

Administra- tion och kontroll.

kunnat åtkommas. Även om mera restriktiva grunder komma att tillämpas vid bestämmandet av statens bidrag, torde det emellertid icke kunna und- vikas, att dessa för vissa kommuner med svag ekonomi måste för de arbets- lösas skull bliva relativt höga. Där så blir förhållandet, uppkommer emeller- tid spörsmålet om särskilda kontrollanordningar, en fråga som i det följande skall närmare behandlas.

Genom att såsom statskommunala reservarbeten utföra anläggningar, tilf vilka statsbidrag normalt ej lämnas, kunna kommunerna, såsom redan visats, erhålla sådant bidrag. Även om statsbidraget till hjälpverksamheten i all- mänhet sänkes, kvarstår här för kommunerna en stark lockelse att tillgodo— göra sig statliga arbetslöshetsmedel, oavsett om dessa därigenom komma till en ur arbetslöshetssynpunkt ändamålsenlig användning. Med avseende härå har i det föregående konstaterats, att de statskommunala reservarbetena utöva ett starkt hämmande inflytande på arbetskraftens rörlighet, varför de i syn— nerhet vid hastigt förbättrade konjunkturer bidraga att onödigtvis avhålla arbetslösa från att utnyttja den öppna marknadens arbetstillfällen.

VI.

Uppgiften att å statens vägnar öva omedelbar tillsyn över en arbetslöshets- kommittés tillämpning av gällande föreskrifter och ändamålsenliga handhavan- de av hjälpverksamheten är anförtrodd åt kommitténs ordförande och en dess revisor, vilka båda utses av vederbörande länsstyrelse. Sådan revisor, som haft att utföra ett mera avsevärt kontrollarbete, tilldelas av arbetslöshetskommis- sionen ett med hänsyn härtill avvägt arvode. På vederbörande kommunala myndigheters beslut beror, huruvida och med vilka belopp kommittéordföran- dena erhålla ersättning för sin verksamhet. I allmänhet torde arvoden utgå även till dem i de fall, då hjälpverksamheten har större omfattning och särskilt då ordföranden fungerar såsom verkställande ledamot. Tillsynens rätta ut- övande förutsätter, att uppdragens innehavare äga goda personliga kvalifika- tioner, närmare kännedom såväl om gällande bestämmelser och praxis för verk- samheten som om ortens förhållanden samt att de vid fullgörandet av föreva- rande uppdrag handla obundna av obehöriga lokala inflytelser. Erfarenheten torde ha visat, att dessa betydelsefulla krav mångenstädes kunnat endast på ett ganska bristfälligt sätt tillgodoses vid utseendet av statens förtroendemän hos arbetslöshetskommittéerna. Uppdragen äro i och för sig förenade med obe- hag och besvär, de leda lätt till motsättningar icke blott mot de arbetslösas in- tressen utan även mot de kommunalvalda kommittéledamöterna och mot orts- intressena i allmänhet. Det möter därför stora svårigheter för länsstyrelserna att för dessa poster finna lämpliga och villiga innehavare, som kvarstå till- räckligt länge för att bli fullt förtrogna med verksamheten och kunna med till- räcklig sakkunskap och auktoritet övervaka densamma.

Under sådana förhållanden måste stor vikt tillmätas den upplysnings-, råd- givnings- och kontrollverksamhet, som det åligger arbetslöshetskommissionen att utöva. Med avseende härå må erinras, att kommissionen genom tillhanda-

hållande av en utförlig handbok, detaljerade formulär för rapporter och an— sökningshandlingar av olika slag samt genom cirkulärskrivelser sörjt för att arbetslöshetskommittéerna skola äga tillgång till auktoritativ handledning rö- rande gällande regler för hjälpverksamheten samt till ändamålsenlig expedi- tionsmateriel m. m. Särskilda anordningar äro även vidtagna för besvarande av de skriftliga och muntliga förfrågningar, som i stort antal inlöpa till kom- missionen. Stor vikt lägges vid att de månatliga rapporter och andra uppgif- ter, som arbetslöshetskommittéerna ingiva, äro så avfattade, att de lämna när- mare kännedom om arbetslöshetsförhållandena inom kommunerna samt om dessas ekonomiska läge. Enligt vad kommittén inhämtat, lära. också flertalet kommuner, som bedriva hjälpverksamhet, visa lojalitet och förståelse för sina. förpliktelser att ställa sig meddelade föreskrifter till efterrättelse. Icke desto mindre möta så stora svårigheter för ett fullt korrekt och lämpligt handhavan- de av denna verksamhet, att förbiseenden och misstag ofta ske, även där ar- betslöshetskommittéerna söka på bästa sätt fylla sin uppgift och därvid åt- njuta kommunernas och opinionens stöd.

Såsom i det föregående visats, äro emellertid mångenstädes förhållandena i sådana, att arbetslöshetskommittéerna under intryck av kommunala intressen och olika inflytelser icke med tillräcklig omsorg och ansvarskänsla sköta hjälpverksamheten utan överse med eller rent av medverka till missbruk av denna. Sedan längre tid tillbaka har därför arbetslöshetskommissionen an- ordnat en särskild lokal kontrollverksamhet, avsedd att dels genom medde— lande av råd och upplysningar ute i orterna förebygga misstag och missbruk, dels hålla kommissionen under-kunnig om förhållandena och därigenom bereda. denna tillfälle till ingripande i de fall, då så påkallas. I vad angår det tek- l niska och ekonomiska bedrivandet av statskommunala arbeten, utövas denna kontroll förutom av vederbörande vägingenjör i fråga om allmänna vägar l _— närmast av inspekterande ingenjörer från kommissionens tekniska avdel- l ning. Den direkta lokala kontrollen i övrigt utföres genom kommissionens so- ciala ombud eller andra dess tjänstemän. Erfarenheten torde ha visat, att dessa anordningar äro väl behövliga och nyttiga, i det en mångfald av förbi- seenden, misstag, olämpliga anordningar och missbruk kunnat konstateras— och rättelse vidtagas antingen omedelbart vid inspektionsförrättningarna eller efter anmälan hos arbetslöshetskommissionen.

Icke blott för arbetskraftens anpassning och hjälpverksamhetens sanering utan även med hänsyn till statens och kommunernas finanser är det uppenbar- ligen angeläget att söka effektivt förebygga missbruk av hjälpverksamheten. Det verksammaste medlet härför är otvivelaktigt, att den anordnas på sådant sätt, att anledningar till missbruk undanröjas eller åtminstone bliva till sina skadliga verkningar begränsade så långt möjligt är, utan att erforderlig hjälp därigenom undandrages de behövande arbetslösa. Även om förändringar i så— dant syfte vidtagas på olika, i det föregående berörda punkter, kvarstår beho- vet av en vederhäftig och ur olika synpunkter betryggande administration av denna hjälpverksamhet. Åtskilliga omständigheter tyda på, att allvarliga brister föreligga i detta avseende. Så synes sammansättningen av arbetslös-

hetskommittéerna på sina håll icke motsvara de anvisningar därom, som äro meddelade i gällande författning. Vidare saknas mångenstädes ett sådant or- ganiserat, fastare samarbete med andra kommunala myndigheter, som kan lämna garantier för att olika hjälpområden rationellt avgränsas från varandra och för att icke flera av dem samtidigt utnyttjas av samma hjälpsökande. Slutligen ha bristerna i den fortlöpande lokala övervakning, som åligger de av länsstyrelserna utsedda kommittéordförandena och revisorerna, icke kun- nat avhjälpas genom den från arbetslöshetskommissionen utövade lokala kon- trollen.

Då hela hjälpverksamheten måste vila på kommunal grundval och dess än- damålsenliga fungerande därför i väsentlig mån blir beroende på kommunala organs prövning av de särskilda hjälpfallen, kan icke ens en ingående kon- troll gcnt emot dem neutralisera tendenserna till missbruk, därest hjälpsyste- met är så anordnat, att dess prestationer öva alltför stark lockelse på indi- viderna och att kommunernas självintresse av återhållsamhet gent emot obe- höriga anspråk bortelimineras. I det föregående har påvisats, att härut- innan föreligga brister, genom vilkas undanröjande verksamhetens arbetslös- hetsskapande inverkan skulle kunna minskas. Av grundläggande betydelse är emellertid även statsmakternas allmänna inställning till hjälppolitiken och den allmänna opinionens därav beroende inriktning. Arbetslöshetskommissio— nen har visserligen författningsenlig befogenhet att reglera kommunernas ifrågavarande hjälppolitik med hänsyn till dess omfattning och former och har därvid att följa vissa allmänna direktiv av markerat restriktiv innebörd. För en konsekvent tillämpning av dessa anvisningar möta emellertid stora svårigheter med hänsyn till trycket från de många och starka intressen, som för sina särskilda syften vilja utnyttja hjälpverksamheten. Dessa svårighe- ter kunna ej avhjälpas genom mera detaljerade reglerande bestämmelser. Så- dana kunna tvärtom vara ägnade att försvaga en ändamålsenlig ledning av verksamheten. Denna måste nämligen, såsom erfarenheten visat, med avseen- de å både omfattning och former smidigt anpassas efter det sällan på längre sikt beräkneliga, aktuella arbetslöshetsläget under olika konjunkturfaser och årstider samt med hänsyn till olika orters ekonomiska struktur och därav be- roende arbetslöshetsförhållanden. För genomförandet av en efter de växlande behoven avpassad, men också återhållsam hjälppolitik är det uppenbarligen nödvändigt, att det statliga centralorganet visserligen äger stor handlingsfri- het i det löpande arbetet men å andra sidan därvid åtnjuter stödet av fasta och konsekvent vidhållna riktlinjer från statsmakternas sida. Stora svårigheter uppkomma sålunda på grund av bristande klarhet beträffande hjälpverksam- hetens förhållande till orter och arbetargrupper med relativt obetydlig arbets' löshet, till självförsörjare och arbetare med intermittent arbete av normal om— fattning, till arbetargrupper, som uppenbarligen ej kunna vidare få anställ- ning i hemorten, ävensom till arbetskraft, som till följd av fysisk eller psy- kisk belastning är mindre användbar.

VII.

I det föregående har i olika sammanhang berörts sambandet mellan hjälp- verksamheten för de arbetslösa och den offentliga arbetsförmedlingen. Då den- na fråga är av synnerlig betydelse för hjälpverksamhetens ändamålsenliga be- drivande, har kommittén ansett sig böra något närmare behandla densamma.

Såsom grundläggande förutsättning för behörighet att erhålla arbetslöshets- hjälp gäller bl. a., att den hjälpsökande icke kunnat erhålla anställning på den öppna arbetsmarknaden, oaktat han gjort ansökan om arbete hos organ för den offentliga arbetsförmedlingen. Sådant organ måste till följd härav finnas inom varje kommun, där hjälpverksamhet bedrives. Där kontor eller ombud för arbetsförmedlingen icke förut finnes, åligger det vederbörande ar- betslöshetskommitté att, när hjälpverksamhet påbörjas, hos huvudkontoret för länets arbetsförmedling utverka förordnande för lämplig person att fungera som dess ombud inom kommunen. Denne har sålunda att mottaga de hjälp- sökandes ansökningar om arbete samt att därvid förvissa sig om, huruvida lämpligt arbete kan beredas dem inom kommunen eller, genom samverkan med övriga arbetsförmedlingsorgan, på annan ort. Gällande föreskrifter ålägga vidare dem, som åtnjuta arbetslöshetshjälp, att regelbundet anmäla sig hos det lokala arbetsförmedlingsorganet för att genom detta få anvisning till de ar— betstillfällen, som efter hand yppa sig. Denna samverkan mellan arbetsför- medlingen och arbetslöshetshjälpen, som åsyftar att genom organisativa åt- gärder förmedla de arbetslösas förbindelse med den öppna marknadens arbets- tillfällen och därigenom neutralisera arbetslöshetshjälpens hämmande infly— tande på arbetskraftens anpassning, har utan tvivel varit av stor betydelse därutinnan.

Emellertid har det praktiska genomförandet av denna samverkan visat sig förenat med betydande svårigheter. Arbetslöshetskommittéerna hava i många fall icke insett anordningens principiella och reella betydelse och där- för varit böjda att betrakta densamma såsom en onödig formalitet. I åskil- liga fall har sålunda från deras sida ingen åtgärd vidtagits för anställande av arbetsförmedlingsombud förrän efter anmodan av arbetslöshetskommissio— nens sociala ombud eller, i vissa fall, efter uttryckligt föreläggande från kom- missionen. Åtskilliga brister hava också yppat sig i fråga om samarbetet mellan arbetslöshetskommittéerna och ombuden samt mellan dessa och övriga arbetsförmedlingsorgan. I de många fall, då ombuden icke av arbetslöshets- kommittéerna erhållit arvode för sitt arbete, har något större intresse för detta icke heller skäligen kunnat förväntas.

De största svårigheterna för ett effektivt anordnande och utnyttjande av arbetsförmedlingen hava ofta mött i kommuner, där arbetslöshetskommittéer- na haft sin uppmärksamhet mindre inriktad på verklig kontroll av de arbets- lösa än på att i största möjliga utsträckning utnyttja hjälpverksamheten. Man har därvid utgått från att den lokala arbetsmarknadens läge gjorde det ut- siktslöst för de arbetslösa att erhålla anställning i hemorten samt att förhål- landena i allmänhet ställde sig på samma sätt i andra orter. Med denna in- 14—332877

Förhållande till arbets förmedlingen.

ställning har man knappast betraktat de hjälpsökande såsom arbetssökande, något som givetvis påverkat dessas uppfattning av sin ställning och sina ut- sikter. Den bristande kontakten mellan arbetsförmedlingen och hjälporganen har emellertid starkast framträtt i fråga om de arbetslösa, som beretts syssel— sättning vid reservarbeteu. Arbetslöshetskommittéerna betrakta ofta sådana arbetslösa såsom placerade i ett reguljärt arbete, som icke bör fråntagas dem, även om de behövas på den öppna arbetsmarknaden, och de arbetslösa hava, såsom i det föregående visats, ofta intresse av att kvarstanna vid reservarbe- tena. De arbetstillfällen, som erbjuda sig hos enskilda, äro ofta av säsong- mässig eller eljest kortvarig karaktär och till följd härav eller på grund av arbetsvillkoren mindre förmånliga. Då under de senaste årens stora arbetslös- het kommunerna starkt konkurrerat om att få placera sina arbetslösa vid stat-— liga reservarbeten, ha de där erhållna platserna av kommunerna betraktats som en så värdefull tillgång, att den måste så länge som möjligt bevaras och utnyttjas. Vid uppkommande behov av arbetskraft i orten har man därför ej velat återkalla några vid reservarbete anställda. Det har under sådana förhål- landen varit svårt för vederbörande arbetsförmedlingsombud att fylla sin upp- gift på åsyftat sätt. Därtill har erfordrats särskild självständighet och energi hos ombudet eller starkt stöd och aktiva insatser från länsarbetsförmedlingens ledning.

Olägenheterna ur arbetsmarknadssynpunkt av de arbetslösas och kommuner- nas gemensamma intresse för att bibehålla platser vid reservarbetena hava i synnerhet gjort sig gällande vid tider, då större tillgång till fria arbetstillfäl- len yppats. I många fall har då arbetslöshetskommissionen nödgats att ge- nom anvisningar av de inspekterande sociala ombuden eller genom direkta av- stängningar från arbetena återföra reservarbetare till hemorten för att där- med tillgodose den öppna marknadens arbetskraftsbehov.

Förutsättningarna för en sådan aktiv verksamhet beträffande hjälpverk- samhetens klientel ha givetvis ställt sig olika allt efter den växlande tillgån- gen på arbetstillfällen samt näringslivets struktur i olika landsdelar. De stör- sta möjligheterna att medverka till utplacering av de arbetslösa föreligga in— om skogsbygderna och vissa jordbrukstrakter, där starkare förskjutningar av arbetskraftsbehovet förekomma. Framför allt i de trakter, där timmeravverk- ningarna och flottningen spela en stor roll för befolkningens försörjning, har den offentliga arbetsförmedlingen betydelsefulla uppgifter att fylla för de ar- betslösas överförande från hjälpverksamheten. Under en intensiv arbetssäsong gäller det där att utnyttja alla för skogsarbete användbara arbetare, även såda- na som tidvis sysselsatts vid och själva föredraga Sågverks-, stuveri-, anlägg— nings- och annat mera industribetonat arbete. I den mån den offentliga ar- betsförmedlingen i sådana trakter förfogat över tillräcklig och lämplig per- sonal, har den kunnat göra värdefulla insatser för att medverka till omflytt— ningen på arbetsmarknaden.

För att motverka det hämmande inflytande på arbetskraftens rörlighet, som hjälpverksamheten utövar, samt för dennas bedrivande på ett i övrigt ratio- nellt sätt är den offentliga arbetsförmedlingens effektiva medverkan uppen- barligen-nödvändig. Åtskilliga av de missförhållanden, som framträtt inom

hjälpverksamheten, äro beroende på arbetsförmedlingens otillräckliga organi- sation samt på bristande samverkan mellan de lokala arbetsförmedlings- och hjälporganen. Dessa brister torde emellertid komma att i väsentlig mån av— hjälpas i samband med den nu pågående omorganisationen av den offentliga arbetsförmedlingen, varigenom denna erhåller bättre förutsättningar för att fylla sin uppgift. Av stor betydelse är emellertid även, att de lokala arbets- löshetsorganen bibringas förståelse och intresse för det nödvändiga samarbetet med arbetsförmedlingen.

VIII.

I det föregående har framhållits, att fattigvården är den form, under vilken Fattigvåråen. samhället tillhandahåller hjälp åt behövande i allmänhet. Vid den nuvarande fattigvårdslagens tillkomst togs icke hänsyn till den sedan några år tillbaka bedrivna särskilda hjälpverksamheten för arbetslösa, vilken då ännu betrak- tades som en rent tillfällig anordning. Fattigvårdens verksamhetsområde kom därför att omfatta även hjälpbehov, som föranletts av arbetslöshet. Härav har blivit följden, att de båda vårdformerna ej hållits klart åtskilda utan fått 1 en alternativ eller varandra kompletterande användning. Somliga kommuner hava för arbetslöshetens bekämpande uteslutande begagnat fattigvården, and- ra hava efter omständigheterna anlitat såväl denna som arbetslöshetshjälpen, andra åter endast den sistnämnda. I många fall har man, såsom ovan visats, till och med ansett sig kunna utnyttja den statsunderstödda arbetslöshets- hjälpen för att på ett för kommunen billigt sätt försörja en del fattigvårds- klientel. Det har också visat sig, att prövningsgrunder, som tillämpas inom fattigvården och där kunna vara lämpliga, icke i allt äro ändamålsenliga eller tillräckligt uttömmande i fråga om arbetslösa. Av förklarliga skäl torde man sålunda inom fattigvården på sina håll icke hava ägnat tillräcklig uppmärk- samhet åt de arbetsmarknadssynpunkter, som icke få förbises vid hjälpverk- samhet för arbetslösa.

De olägenheter av olika slag, vartill dualismen på detta område givit an- anledning, hava föranlett framställning från riksdagen rörande åtgärder för en rationell avgränsning mellan fattigvården och arbetslöshetshjälpen. Sedan i anledning härav vissa undersökningar verkställts inom socialdepartementet, har frågans vidare behandling övertagits av de särskilda sakkunniga för ut— redning angående den sociala försäkrings- och hjälpverksamhetens organisa- tion. Med hänsyn till de sakkunnigas uppdrag i övrigt torde det kunna för— väntas, att beaktande ägnas jämväl det här ovan berörda spörsmålet om ett ordnat samarbete mellan de lokala hjälporganen.

Till huvudsaklig del har fattigvårdssamhällets hjälpansvar kommit att be— gränsas till de hjälpbehövande, som äga hemortsrätt inom samhället; enahan- da avgränsning upprätthålles i allmänhet av kommunerna beträffande tillde- landet av arbetslöshetshjälp. Åtskilliga av de svårigheter, som möta för ett rationellt handhavande av såväl fattigvården som hjälpverksamheten för de arbetslösa, äro att tillskriva de nuvarande bestämmelserna om hemortsrätten, vilka jämväl äro ägnade att öva ett hämmande inflytande på arbetskraftens rörlighet.

FJÄRDE AVDELNINGEN

ÅTGÄRDER MOT ARBETSLÖSHET

KAP. XIII.

Arbetslösheten och de sociala och ekonomiska utvecklings- tendenserna. i Sverige.

I.

Arbetslöshetsutredningens uppdrag att utreda bl. a. möjligheterna att förebygga eller minska arbetslöshet ställer problem väsentligen av ekono- misk—teknisk natur. Det är givet, att arbetslöshetsfrågan står i så nära samband med övriga sociala spörsmål, att ett slutligt ståndpunktstagande är möjligt endast mot bakgrunden av en orientering rörande de allmänna sociala utveck- lingstendenserna i Sverige. Särskilt påkallar sammanhanget mellan arbets- lösheten och befolkningsutvecklingen uppmärksamhet. Innan arbetslöshets- utredningen går in på en diskussion av de olika åtgärder mot arbetslöshet, vilka ansetts förtjäna en närmare prövning, skall den därför lämna en kort översikt över den allmänna ekonomiska och sociala bakgrund, mot vilken ar- betslösheten enligt dess mening för närvarande får ses.

En dominerande tendens i den moderna ekonomiska och sociala utvecklingen har varit en strävan till förbättring av de breda lagrens levnadsstandard. Denna tendens har å ena sidan tagit sig uttryck i stigande social omvårdnad, å andra sidan i organisationssträvanden på arbetsmarknaden avsedda att till- varataga löntagarnas intressen vid inkomstfördelningen. Parallellt därmed och under inflytande av befolkningens allt starkare industrialisering och oriente- ring mot stadsnäringar ha inträffat vissa förskjutningar i behovsinriktningen, som bl. a. kommit till uttryck i stegrade anspråk på fritid, rekreation, kom- fort och kulturell skolning. Vid föreliggande kostnader för bostad och för lik- nande i händelse av växande familj ökade utgifter har man tydligen i stor ut- sträckning funnit den givna inkomstramen otillräcklig, när det gällt att till- godose såväl önskemålet att utöka familjen som dessa nya, delvis för en hög- re bildningsgrad och levnadsstandard karakteristiska, delvis av modeström- ningar betingade behov. En stigande äktenskapsfrekvens förbunden med en fortgående nedgång av nativiteten visar, hur man löst konflikten. Ju starkare behovsförskjutningen är, desto större inkomststegring respektive kostnads- reduktion kräves givetvis för att upprätthålla en viss familjebildning. Det vore dock förhastat att betrakta befolkningsfrågan uteslutande som ett väl-

Arbetslös- heten och de sociala ut- vecklinge- tendenserna.

ståndsproblem eller söka dess lösning i en allmän försörjningsförbättring. Er- farenhetsmässigt tendera kraven på den individuella levnadsstandarden och styrkan av de nya behoven att stiga med stigande inkomster. Den höjning av de sysselsatta arbetarnas inkomstnivå, som möjliggjorts genom den all- männa ekonomiska utvecklingen och med stöd av de på arbetsmarknaden verk- samma organisationerna, har därför icke varit ägnad att motverka här berörda tendens till minskning av familjestorleken. Tvärtom har den, som strax skall visas, på ett i detta sammanhang betydelsefullt sätt bidragit till att förstärka denna tendens.

Framställningen i tidigare delar av detta betänkande har visat, huru Pn expansiv lönepolitik, genomförd på en arbetsmarknad, vilken till följd av or- ganisatorisk stelhet gör det möjligt att upprätthålla en viss lönenivå trots trycket av stigande arbetslöshet, kan komma att fördela arbetarna på två grupper, nämligen å ena sidan de sysselsatta, å andra sidan de under längre tider, med större eller mindre regelbundenhet arbetslösa. Arbetslösheten äger en naturlig tendens att koncentreras på de individer, vilkas konkurrenskraft på arbetsmarknaden av ett eller annat; skäl är nedsatt. Inom arbetslöshets— klientelet finner man därför _ förutom fullt konkurrensdugliga arbetare _ dels en grupp, vilken av hälsoskäl eller av psykologiska orsaker kan betraktas såsom mindervärd arbetskraft, dels en grupp omfattande av åldersskäl mindre konkurrenskraftiga arbetare. I den mån de arbetslösa skulle varit villiga att vid säkrare utkomstmöjligheter bära de med familjebildningen förbundna ris— kerna och kostnaderna, bidrager den skildrade utvecklingen tydligen till en nedpressning av födelsefrekvensen. Detta gäller oavsett arbetslöshetens ål- dersfördelning, men verkan-måste förstärkas vid en koncentration av arbets— lösheten på yngre. Den uppdelning av arbetsmarknaden, åt vilken en permanent arbetslöshet ger uttryck, har påtagligen tenderat att i stigande grad göra vissa yngre årsklasser försörjningslösa. Vilken vikt som än måste tillmätas social— psykologiska moment av olika slag vid förklaringen av det kraftiga fall, som nativiteten i Sverige visat, är det under dessa omständigheter ofrånkomligt, att väsentlig betydelse tillkommer även uppgången i den permanenta arbets- lösheten och dennas koncentration till yngre årsklasser.

Kommittén har tidigare lämnat en redogörelse för de förhållanden, som för- klara ökningen av den permanenta arbetslösheten och försämringen i läget på den yngre arbetskraftens marknad. Det finnes i detta sammanhang anled- ning att gå något närmare in på vissa därmed förbundna sociala problem av mera speciell art, vilka i övrigt lämnats åsido i denna framställning, då de fallit utom ramen för kommitténs uppdrag, vilket avsåg det allmänna arbets- löshetsproblemet.

En viktig orsak till svårigheten för yngre arbetskraft att erhålla anställning ligger däri, att den i stor utsträckning icke äger tillräcklig yrkesskolning för att vid gällande löner framstå som konkurrenskraftig. Löneläget för nybör- jare i åldersklassen 14—16 år är, enligt vad ungdomsarbetslöshetssakkunniga framhållit, i regel ganska lågt och lägger knappast hinder i vägen för nyan-

ställning av sådana ungdomar på mera okvalificerade befattningar. Saken ställer sig något annorlunda för nybörjare i åldersgruppen 17—18 år. Redan här börja de stigande lönegraderna att verka hindrande för nyanställning. En- ligt samma källa verka lönerna nästan prohibitivt i närmast högre åldersklas— ser. Ynglingar i 18—19-årsåldern, som utföra vissa diversearbeten i handel och transport samt allmän tjänst, finna sålunda ofta de flesta yrkesbanor stäng- da, då de sluta sin tidigare tjänst. Verkningarna härav göra sig gällande även i de högre åldersklasserna, vilka i och för sig borde vara fullt konkurrenskraf— tiga vid de fastställda lönerna: de som längre tid varit arbetslösa efter slutad skolgång och in i 20—årsåldern förvärva sällan tillfredsställande yrkesförtro— genhet och arbetsvana. Kommittén har redan i kap. I påpekat den försämring av läget i här berörda avseenden, som blir följden av långvariga och ofta åter- kommande depressionstillstånd. Vid produktionsutvidgningen efter en depres- sion anställas i första hand dels arbetare, som före depressionen kunnat förvär- va full yrkesförtrogenhet, dels yngre arbetskraft, som man kan erhålla mot lägre lön och giva önskvärd grundläggande skolning. Därvid ställes den ar— betskraft utanför, som tidigare ägt anställning men icke hunnit förvärva full yrkesförtrogenhet före depressionen eller som under normala förhållanden skul- le ha kommit in i reguljärt arbete under depressionsperioden. Om denna arbets- kraft skulle erhålla produktivt arbete, blir den likväl vanligen i fortsättningen karakteriserad av övernormal arbetslöshetsrisk. En utveckling i denna rikt- ning tenderar givetvis på lång sikt att öka den permanenta arbetslösheten ge- nom att pressa över en stigande del av befolkningen till den mindervärda ar- betskraftens kategori.

Nära förbunden med här diskuterade tendens till uppdämning av arbetskraf- ten i början av 20-årsåldern är en tendens till förskjutning av yrkesinriktnin- gen bort från kroppsarbete. De anställningar, arbetskraften kan erhålla efter avslutad skolgång och fram till 20-årsåldern, utgöras i betydande utsträck- ning av okvalificerade poster i affärsvärlden eller vid industriföretagens kon- tor, såsom springpojkar, kontorsbud, hisskonduktörer etc. Det är naturligt, att arbetskraften av hänsyn till de svårigheter, som möta att vinna anställ- ning i industriellt arbete, är frestad att hålla fast vid de arbetsområden, med vilka den tidigare erhållit kontakt och som därjämte av olika skäl f icke minst under trycket av de ovan påpekade tendenserna till förskjutning i be- hovsinriktningen —— kommit att anses såsom socialt överlägsna kroppsarbete. Då emellertid möjligheterna till mera kvalificerade anställningar inom här ifrågavarande områden, alltså vid service-yrkena, på kontor, i handel etc., även de äro starkt begränsade, leder stegringen av den permanenta arbetslösheten inom industrien indirekt till en uppdämning av arbetskraften även inom tjän- stemannakåren och jämförliga områden. Sammanhanget mellan den s. k. tjänstemannaarbetslösheten och det allmänna ungdomsarbetslöshetsproblemet är sålunda påtagligt.

Att en förskjutning av yrkesinriktningen kommer till stånd även på många andra vägar än den här nämnda är självklart. Det kan räcka att erinra om möjligheten att vid höjd inkomststandard och minskat barnantal bereda barnen

en bättre uppfostran, som anses hänvisa dem till annan sysselsättning än kroppsarbete.

Tillströmningen av arbetskraft till ett begränsat område kan undgå att leda till öppen permanent arbetslöshet endast genom en nedpressning av inkomst— standarden, som i många fall måste gå orimligt långt för att bli av betydelse. Då yngre arbetskraft lättare kan ge efter för lönetrycket '— ofta kan den falla tillbaka på föräldrarna — kommer inkomstförskjutningen på ett relativt svagt organiserat område såsom det här ifrågavarande lätt till stånd på ett sätt, som medför koncentration av kvarstående arbetslöshet till de äldre. En sådan förskjutning av det arbetslösa tjänstemannaklientelets ålderssamman- sättning försvårar ytterligare situationen, emedan möjligheterna att Över- föra de arbetslösa till andra områden minskas, i den mån de under längre tid varit anställda såsom tjänstemän eller inom service-yrken av en eller annan art.

Svårigheterna att bereda utrymme för den arbetskraft, som av angivna skäl eftersträvar anställning i service-yrken, kontorstjänst etc., förklaras i ej ringa grad av den utsträckning, i vilken kvinnoarbete numera förekommer inom denna del av arbetsmarknaden. Om tillkomsten av denna nya arbetarkategori icke skall framkalla bestående arbetslöshet, kräves en anpassning av inkomst-, arbets- och produktionsförhållanden, till vars innebörd och verkan kommittén återkommer i kap. XXIII. Kvinnans inträde på arbetsmarknaden samman— hänger bl. a. med den allmänna tendensen att försöka ernå en höjning av lev- nadsstandarden och med den minskning av familjebildningen, vartill nyss- nämnda strävan på olika vägar lett fram. Standardhöjningens återverkningar på födelsefrekvensen ha förstärkts därigenom, att gifta kvinnor i ökad ut— sträckning tagit förvärvsarbete på arbetsmarknaden.

Framställningen har i det föregående helt tagit sikte på utvecklingen inom stadsnäringarna. Där rådande situation måste emellertid ses mot bakgrunden av de tendenser, som möta på jordbrukets arbetsmarknad; ju sämre förhållan- dena gestalta sig inom jordbruket, desto starkare blir tendensen till överström— ning av arbetskraften från landsbygd till städer och desto mera begränsade bli stadsbefolkningens möjligheter att vinna utkomst genom återgång till jord— bruket. Som bekant har man under hela industridepressionen åren 1930— 1933 haft att räkna med tryckta förhållanden även inom jordbruket trots den lättnad, som beretts detta område genom talrika prisreglerande åtgärder från statens sida. Förutsättningarna för en förbättring av förhållandena på arbets- marknaden inom denna del av näringslivet äro icke heller för närvarande gynnsamma.

Man har å ena sidan att beakta, att rationaliseringen under senare tid nått även jordbruket och att en förstärkt rationalisering inom detta område kom- mer att leda till en fortgående begränsning av det relativa behovet av arbets- kraft. Å andra sidan ha strävandena efter bättre försörjning och tendenserna till ändrad behovsinriktning icke ännu lett till motsvarande resultat som på stadsnäringarnas arbetsmarknad. Arbetslönerna ligga sålunda väsentligt läg-

re än inom industri och handel. Nativiteten håller sig däremot ännu på en högre nivå. Man har sannolikt att räkna med såväl en tendens till höjning av arbetslönerna, som en tendens till befolkningsminskning på landsbygden ge- nom sjunkande nativitet; sistnämnda förskjutning påverkar endast långsamt läget på arbetsmarknaden inom berörda område.

Tidigare har som bekant emigrationen i stor utsträckning varit ägnad att avlasta jordbrukets arbetsmarknad. De marknader, till vilka svenska emi— granter hittills i första hand flyttat, äro emellertid numera stängda, och de nya emigrationsområdena synas erbjuda särskilda svårigheter icke—minst med hänsyn till klimatet för invandrare från de nordiska länderna. Emigrations— möjligheterna framstå sålunda för närvarande såsom starkt begränsade. Å.] andra sidan har den svenska immigrationslagstiftningen en restriktiv utform— ning, så att något starkare tryck från utlandet på den svenska arbetsmark- naden i regel icke torde vara att räkna med.

Det är påtagligt, att de konsekvenser med hänsyn till befolkningsutveck— lingen, som ökningen av den permanenta arbetslösheten och dennas koncen- tration till vissa åldersgrupper och yrkesområden måste erhålla, icke motver— kas genom att man i stigande grad understödjer de arbetslösa. Familjebild- ning på basis av arbetslöshetsunderstöd eller annan samhällshjälp förekom— mer visserligen i åtskilliga fall men måste likväl för flertalet arbetslösa fram— stå som ekonomiskt omöjlig eller i alla händelser såsom alltför lättsinnig. Un- derstödspolitiken kan snarare — ehuru givetvis över andra mellanled än de här berörda få en verkan i motsatt riktning. En fortgående stegring av arbetslöshetsbördan och den därmed förbundna ökningen av det allmännas ut- gifter för sociala ändamål medför med nödvändighet en successiv stegring även av skattebelastningen. När denna när en viss höjd, bidrager den till att försvåra familjebildningen. Tvingas man in i ett dylikt läge, blir arbets- löshetsutvecklingens inflytande på befolkningsutvecklingen ännu ogynnsam— mare än eljest. ' 't .sztääfåiiigl

Man kan fråga sig, huruvida icke den i synnerhet för Sverige karakteristi— ska tendensen till regressiv befolkningsutveckling, vilken, såsom det anförda givit vid handen, delvis betingats av arbetslöshetsutvecklingen, själv är ägnad att minska trycket på arbetsmarknaden, så att den permanenta arbetslöshe— ten nedbringas. Om en dylik utveckling skall kunna påräknas, fordras, att tillbakagången i folkmängden skall kunna komma till stånd utan en motsva- rande nedpressning av försörjningsmöjligheterna och utan att anspråken på försörjning undergår en ytterligare stegring. Det är mycket vanskligt att fälla några omdömen om befolkningsutvecklingens inflytande på närings- livets expansionsgrad. Man har emellertid att beakta, att en omsvängning från progressiv till regressiv befolkningsutveckling utgör en mycket djupgå- ende strukturförändring, som åtminstone i vissa avseenden måste få ett ogynn- samt inflytande. Medan expansionen i ett progressivt samhälle kan gå ut på att fylla vissa standardbehov i en alltjämt stigande utsträckning och endast

delvis inriktas på att tillgodose nya behovsarter, kommer den tydligen inom ett regressivt samhälle helt och hållet att få byggas på täckningen av behov av ny typ. I och för sig behöver detta icke betyda, att näringslivets utveck- ling hämmas. Det är dock påtagligt, att om den anledning till fortsatt ex— pansion, som en ökning av folkmängden utgör, bortfaller, så bli riskerna för en stagnation större och möjligheterna till att nya investeringar uppstå vid tillfällig mättnad på marknaden mindre än eljest. Man saknar alla hållpunk— ter i den tidigare ekonomiska utvecklingen för att bedöma, hur konjunktur— processerna gestalta sig i ett samhälle av regressiv typ. Anförda slutsatser få därför endast betraktas som teoretiskt grundade sannolikhetsomdömen. Så mycket synes dock klart, att övergången till regressiv befolkningsutveckling —— om än eventuellt gynnsam ur den yngre arbetskraftens synpunkt —— icke utgör en lösning på den permanenta arbetslöshetens problem. Detta gäller icke endast en fortgående befolkningsminskning, som måste leda till ett ur olika synpunkter ohållbart läge, utan även en viss reduktion av folkmängden med efterföljande stabilisering av dennas omfattning.

II.

De tendenser till sjunkande folkmängd, ökad permanent arbetslöshet och försämrade anställningsmöjligheter i synnerhet för ungdomen, i vilkas inbör- des sammanhang kommittén i föregående avdelning av detta kapitel försökt att ge en inblick, kunde statistiskt konstateras redan vid tidpunkten för av- givandet av kommitténs första betänkande. Situationens allvar har sedan dess ökats. Kommittén saknar anledning att här rekapitulera resultaten av de un— dersökningar, som publicerades i dess Betänkande I. Till stöd för det anför- da synes det likväl motiverat att lämna vissa uppgifter ägnade att belysa de förändringar i läget, som inträtt efter år 1929, den tidpunkt till vilken de tidi- gare undersökningarna fördes fram.

I Betänkande I publicerade arbetslöshetsutredningen vissa uppgifter röran- de befolkni'ngsutvecklingen, vilka framlagts av 1928 års pensionsförsäkrings- kommitté i dess publikation Statistiska undersökningar samt kostnadsberäk- ningar (Statens off. utredningar 1930:15). Sedan dessa beräkningar utför- des, ha starka förändringar ägt rum i förutsättningarna för befolkningsutveck- lingen. Födelsetalet, som år 1925 uppgick till 17.58, hade år 1933 sjunkit till endast 13.69. Utvecklingen av födelsetalet påverkas emellertid av förskjutnin- gar i åldersfördelningen. En bättre uppfattning om innebörden av fruktsamlie- tens nedgång kan man bilda sig genom beräkning av det s. k. nettoreproduk- tionstalet, vilket definieras som det antal flickebarn, som — vid rådande död— lighets- och fruktsamhetsförhållanden —— 1 000 nyfödda flickebarn komma att föda under sitt återstående liv. Ännu år 1925 uppgick detta reproduktionstal till nära 1 000. Sedan dess har det på grund av den sjunkande fruktsamheten successivt fallit och kan år 1933 beräknas ha kommit ned emot 725. Reproduk- tionstalet kan sägas ställa en prognos på grundval av de nuvarande fruktsam- hets— och dödlighetsförhållandena närmast angående det antal barn, som kom-

mer att födas om en generation, och därmed också angående folkstockens ut- veckling på längre sikt, under förutsättning att ingen utrikes omflyttning äger rum. Det senast konstaterade reproduktionstalet innebär sålunda, att under dessa förutsättningar antalet födda barn kommer att gå ned till omkring 70 % av det nuvarande om en generation och till c:a hälften om två generationer. Detta måste givetvis på lång sikt innebära en stark successiv minskning av befolkningsstocken. Anledning finnes emellertid att befara, att en så grundad prognos är alltför optimistisk med hänsyn till den starka differentiering, som råder i fråga om fruktsamheten i olika befolkningsgrupper. Genomgående kan iakttagas, att fruktsamheten är lägre i områden med längre driven indu- strialisering och högre grad av agglomeration. Reproduktionstalet för Stock— holm är sålunda nere i omkring 400. Med hänsyn till de sociala och eko— nomiska utvecklingstendenserna har man därför anledning att vänta sig en snabbare minskning av antalet födda barn, än vad reproduktionstalet anger.

Att märka är emellertid, att denna minskning av barnantalet endast i läng— den kommer att bestämma folkstockens utveckling. På kortare sikt påverkas utvecklingen därjämte av den rådande åldersfördelningen. På grund av den nuvarande abnorma åldersfördelningen har man sålunda trots det minskade barnantalet under den närmaste framtiden att motse en långsam tillväxt av befolkningen. LV ar vändpunkten nedåt kommer att infalla är svårt att av- göra, med hänsyn till ovissheten beträffande fruktsamhetens framtida utveck— ling. Vad gäller den försörjningsdugliga delen av befolkningen kan en prognos göras för den närmaste framtiden utan att hänsyn behöver tagas till detta osä- kerhetsmoment. Utgår man från att ingen utrikes omflyttning kommer att äga rum, kan med ledning av de senaste dödlighetsberäkningarna tillväxten av befolkningen i åldrarna 15—65 år under den närmaste tioårsperioden upp- skattas till omkring 200-tusen jämfört med en omkring dubbelt så stor till- växt under de närmast föregående tio åren. Denna tillväxt av den produktiva befolkningen under det kommande årtiondet kommer till stånd, trots att man kan vänta sig en nästan lika stor minskning av de yngre åldersgrupperna (intill omkring 30 år). Tillväxten av de högre produktiva åldersgrupperna är emellertid tillräckligt stark för att kompensera minskningen av de yngre åldersgrupperna och därutöver framkalla en ökning av den produktiva befolk— ningen. Den förskjutning av den produktiva befolkningens åldersfördelning mot de högre åldrarna, som detta innebär, kommer givetvis att så småningom utlösa en ökad avgång ur den produktiva befolkningen genom dödsfall och ge— nom övergång till de icke produktiva åldringarnas grupp, vilket kommer att bidraga till den nedgång i den produktiva befolkningen, som man kan vänta sig längre fram.

Arbetslösheten nådde under depressionen 1930—33 en höjd, varav man icke haft erfarenhet sedan deflationskrisen åren 1920—22. Maximum inregistre- rades vintern 1932—33. Alntalet hjälpsökande kulminerade dock först mot slutet av år 1933. Konjunkturåterhämtningen har sedermera avsevärt reduce- rat arbetslöshetens omfattning.

Utvecklingen månad för månad åren 1929—1934 framgår av följande upp- gifter över det relativa antalet arbetslösa inom fackförbunden.

Arbetslösheten inom arbetar-organisationerna (procent).

| ' Jan. Febr. Mars April Maj Juni Juli Aug. Sept. Okt. Nov. Dec. & 1929. . . 14.8 14.6 13.7 11.4 7.7 6.8 6.3 6.1 6.7 8.2 10.1 16.31 1930. . . 13.9 13.2 12.3 10.8 8.0 8.0 8.0 8.1 9.5 12.3 15.3 22.9 1931 . . . 20.2 18.7 19.4 17.1 13.2 12.4 11.8 12.8 13.4 16.4 19.3 26.5 i 1932. . . 24.2 23.8 24.1 20.8 19.0 19.3 19.4 20.0 20.6 22.1 24.1 31.0: 1933. . . 28.81 27.7 28.7 24.3, 21.1 | 20.3 19.4 19.6 ' 19.2 20.21 22.3 27.2 1934. . .| 24.5 24.4 23.6 19.5 15.3 13.9 12.9 13.2 13.0 14.6 15.8 —

På sätt förut angivits, erhålles den bästa uppfattningen om den permanenta arbetslöshetens utveckling genom en jämförelse mellan arbetslöshetssiffrorna för tider, då produktionsapparaten varit fullt eller i det närmaste fullt ut- nyttjad. Såsom kommittén i sitt föregående betänkande kunnat konstatera, ger föreliggande material vid handen, att den permanenta arbetslösheten va— rit stigande från den ena högkonjunkturen till den andra. Det nuvarande uppsvinget inom näringslivet utgör i detta avseende intet undantag; de an- förda siffrorna återspegla ju en fördubbling av den procentuella arbetslöshe— ten inom fackförbunden från utgången av juni 1929 till samma tid 1934.

Arbetslöshetssiffrorna påverkas i viss mån av orsaker av mera tillfällig na- tur. Särskilt bör detta uppmärksammas, då man, såsom här skett, jämför ar- betslöshetsprocenten i fackförbunden under innevarande år med procenttalen för uppsvinget fram till år 1929. Medan staten år 1929 icke vidtagit några åtgärder för en extraordinär utvidgning av de allmänna arbetena — med un- dantag för reservarbeten av ringa omfattning — eller av vissa delar av den enskilda produktionen och följaktligen icke några dylika faktorer påverkade arbetslöshetssiffrorna för sagda år, föreligger som bekant ett annat förhål- lande under år 1934. Anslag för nyssnämnda ändamål har lämnats i osed- vanligt stor utsträckning såväl för budgetåret 1933/34 som för budgetåret 1934/35. Tager man hänsyn till att ökningen av det allmännas anläggnings— verksamhet och av viss enskild produktion principiellt är att betrakta som temporär, finnes under dessa förhållanden giltig anledning att räkna med en större ökning av den permanenta arbetslösheten än de anförda siffrorna ome- delbart giva vid handen.

En likartad bild av utvecklingen på arbetsmarknaden erhålles med utgångs— punkt från uppgifterna över antalet hos Statens arbetslöshetskommission rap- porterade hjälpsökande arbetslösa. Sommaren 1934 inregistrerades c:a 80 000 såsom hjälpsökande jämfört med c:a 5 000 under motsvarande årstid år 1929. N ad tidigare anförts angående dessa uppgifters tillförlitlighet som ett mått på utvecklingen av arbetslöshetens absoluta omfattning (jfr Bet. 1, s. 63—64), måste givetvis i särskilt hög grad beaktas vid en jämförelse, som sträcker sig

över en så pass lång period. Förskjutningar i de hjälpsökandes antal kunna sålunda framkallas av växlingar i hjälpverksamhetens utformning, avstäng— ningen av vissa yrkesgrupper, hänvisningsförfarandets tillämpning, gränsdrag- ningen gentemot fattigvården etc. Vad gäller 1934 års siffra måste speciellt beaktas, att under de närmast föregående åren klientelet vid den då rådande massarbetslösheten ej kunnat så noga granskas och prövas med avseende å ar- betsviljan o. d. och att därför särskilt i de större städerna uppsamlats ett icke oväsentligt antal av mindervärd arbetskraft, som endast så småningom kan överföras från arbetslöshets- till fattigvårdsklientelet. Liksom vid tolk- ningen av fackföreningsuppgifterna rörande antalet arbetslösa har man emel- lertid även att taga hänsyn till att krispolitiken under senare tid varit ägnad att hålla nere antalet inregistrerade hjälpsökande. Detta förhållande i före- ning med den kraftiga ökning av de hjälpsökandes antal, som kommer till synes i de jämförda siffrorna, synes även vid ett försiktigt bedömande berättiga till den slutsatsen att en stark ökning ägt rum av den permanenta arbetslösheten.

Beaktas bör, att i den mån arbetslösheten haft skadeverkningar av mera djupgående art, har en del av de arbetslösa måst successivt omhändertagas av andra sociala hjälporgan, fattigvård etc. Tillväxten av denna kategori kan emellertid icke statistiskt fastställas.

Fördelningen på olika näringsgrenar av den i september 1934 kvarstående arbetslösheten belyses av följande översikt över antalet hjälpsökande inom skilda områden:

Antal arbetslösa Jordbruk ......................... 5 546 Skogshushållning ..................... 8 295 Industri och hantverk .................. 31 164 därav: Gruvdrift och malmförädling ............ 3728 Jord-, sten- och glasindustri ............ 7 974 Metall- och maskinindustri ............. 4 112 ' Trävaruindustri .................. 6 083 Byggnadsverksamhet ............... 3 825 Sjöfart och fiske ..................... 1 240 Handel och samfärdsel .................. 5 902 därav: Butiks- och magasinspersonal ........... 1 607 Landtransport .................. 2 744 Husliqt arbete ...................... 125 Arbete, ej hänförligt till annan grupp .......... 26 646

Summa 78 918 därav kvinnor 415

Bland arbetare, »ej hänförliga till annan grupp», ingå de yngre hjälpsö- kande, som ej haft någon anställning eller endast en kortvarig sådan. Deras antal kan uppskattas till c:a 6000. Av återstoden torde minst hälften re- presentera personer, som — särskilt på landet — utföra allehanda grov- och diversearbete av kortvarig natur.

Den permanenta arbetslösheten bland kvinnor var, att döma av dessa upp- gifter om antalet hjälpsökande, av helt underordnad betydelse. Man har dock att beakta det förhållandet, att kvinnliga arbetslösa sannolikt i relativt mind- re utsträckning än manliga torde uppträda såsom hjälpsökande och alltså kunna antagas underrepresenterade i det framlagda materialet.

En uppdelning av uppgifterna på olika orter tyder på en stark lokal kon-» centration av arbetslösheten inom Vissa industrier. Av de 3 728 arbetslöshets- fallen inom gruv- och malmförädlingsindustrien hänförde sig sålunda 1234 till de lappländska malmfälten, 558 till Grängesberg och 244 till stenkols- gruvorna m. m. i Skåne. Vidare uppgick antalet arbetslösa stenindustriarbe- tare enbart i Bohuslän och Blekinge till nära 5 000.

Ett omdöme om ungdomsarbetslöshetens nuvarande omfattning och över hu- vud om arbetslöshetsklientelets ålderssammansättning kan grundas på en un- dersökning av förhållandena i oktober 1934. I följande tablå sammanställas resultaten av denna undersökning med de siffror, som erhållits vid en liknan— de undersökning i november 1933. Givetvis måste vid tolkningen av dessa siffror, av samma skäl som ovan anförts, den största försiktighet iakttagas. Hänsyn måste även tagas till förskjutningen av befolkningens åldersfördel- ning samt till säsongfaktorn. Inverkan av dessa faktorer torde emellertid med hänsyn till de små tidsintervallen vara av underordnad betydelse.

Arbetslöshetsklientelets ålderssammansättnlng.

! ' A n t a 1 P r 0 e e n t i Ä 1 d e r Hela riket Hela riket Städer Landsbygd i soI11 31/10 '0/11 31/10 110/u 31/10 30[11 5"In) ] 1933 1934 1933 1934 1933 1934 1933 1934 (prel.) (prel.) (prel.) (prel.) * 16—17 ....... 4560 1597 2.7 1.9 1.5 1.0 3.3 2.4 * 18—20 ....... 17 731 6834 10.4 8.1 7.8 4.9 11.8 9.7 i 21—25 ....... 35121 17 559 20.6 2028” ' 19.6 16.7 21.2 22.9 . 26—30 ....... 29 090 14 395 17.1 17.1 16.8 15.9 17.2 17.6 1 31—40 ....... 36 731 19 144 21.6 , 22.7 23.1 24.6 20.8 21.7 " 41—50 ....... 24 575 12 458 14.4 14.8— 16.0 17.8 13.6 13.3 |. 51—60 ....... 16 413 8 897 9.7 10.5 11.1 13.4 8.9 9.1 % 61—71: ....... 5982 3465 3.5 4.1 4.1 5.7 3.2 3.3 1 Summa 170203 84349 1000 1000 100.0 100.0 1000 1000 Därav 16—30 . . . . 86502 40 385 50.8 47.9 45.7 38.5 53.5 52.6

Att observera är, att mellan dessa båda tidpunkter ligger en nedgång av det totala antalet rapporterade hjälpsökande med inemot hälften. I betrak— tande därav är förskjutningen mellan de olika åldrarna relativt obetydlig. Med hänsyn till att mindervärd arbetskraft av naturliga skäl torde förefin- nas i särskilt stor utsträckning i de högre åldrarna, framstår nedgången av

Lönenioån inom industrien nådde sin högsta höjd åren 1930 och 1931. På grund av den nominella timlönens och industriprisernas utveckling fortsatte emellertid de relativa arbetskostnaderna att stiga även följande år. Lönenivåns är av större relativ betydelse än i städerna. arbetslösheten inom de yngre åldrarna är dessutom mycket obetydlig på lands— bygden och hänför sig helt till åldrarna 16—20 år, medan den relativa om- fattningen av åldersgrupperna 21—25 och 26—30 år tillväxt. I städerna har däremot en betydande nedgång ägt rum av samtliga yngre åldersgmppers relativa omfattning, vilket sammanlagt innebär en avsevärd förskjutning av ålderssammansättningen mot de högre åldrarna. har den tidigare iakttagna övertaligheten av yngre arbetslösa på landsbygden i förhållande till i städerna ytterligare markerats.

Genom denna utveckling

arbetslösheten i de yngre åldrarna som relativt svag.

förändringar belysas av följande siffersammanställning.

Löneinkomst per timme för manliga arbetare inom fabriksindustrien.

Index: 1929 = 100.

Denna nedgång är dessutom helt att tillskriva minskningen av de båda yngsta åldersgrupperna. Delvis förklaras den svaga nedgången av de yngre åldrarnas andel av det totala arbetslöshetsklientelet av den förskjutning, som ägt rum av arbetslös— hetens tyngdpunkt mot landsbygden, där arbetslösheten i de yngre åldrarna

Den relativa minskningen av

i

Nominell timförtjäust ....... - .

; Dzo reducerad med levnadskostnadsiudex (reallön)l 106

Dzo reducerad med kommerskollegii industriprodukt- i Dzo reducerad med kommerskollegii råvaruprisindex 118

prisindex .................. 110

Löneläget inom jordbruk och skogsbruk har sedan år 1929 utvecklats på det sätt som angives av följande data.

Lönenivån inom jordbruket. Index: 1929 = 100.

! 1930 1931 1932 1933

..... i 103 103 100 98 110 110 108 129 124 125

l 124 125 125

Tjänste

Tillfälliga daglönare i arbets- givarens kost

t i | Kontant årslön ”Ål-512511 Råkost Sommardaglön Vinterdaglön M. Kv. M. | Kv. M. Kv. M; Kv. 1930 ........ 100 101 97 99 99 98 99 100 1931 ........ j 98 99 94 96 97 96 96 98 1 1932 ........ i 93 95 89 ' 91 94 94 94 95 86 89 92 93 93 94

Medelförtjänst per dag för skogsarbetare. Index: 1929/30 = 100.

» l Vintern: 1930/31 1931/32 1932/33 1933/34

Hu ggare ........ I 94 I 85 i 80 85 ......... 95 85 80 85 |

Av tabellerna framgår, att jordbruksarbetarnas löner sedan år 1930 under- gått en kontinuerlig sänkning. Skogsarbetarnas löner visa en ändå snabbare sänkning under krisen, men den ökade sysselsättningen under vintern 1933/34 har medfört en viss återhämtning. En jämförelse mellan dessa kategoriers dagsförtjänster och industriarbetarnas timförtjänster torde vara tillåtlig, då den dagliga arbetstiden icke förändrats avsevärt under den ifrågavarande pe— rioden. Även om en mera ingående undersökning av löneutvecklingen i dessa olika näringsgrenar hade varit önskvärd, synes man likväl ur de jämförda siffrorna kunna draga den slutsatsen, att den nominella och reella löneklyftan mellan å ena sidan industrien och å andra sidan jordbruk och skogsbruk under den senaste depressionen icke minskats utan snarare ökats.

Organisationsväsendets dominerande ställning på den industriella arbets- marknaden, vilken närmare belysts i Betänkande I och i kap. XI, har ytter- ligare befästs. Detta visar sig bl. a. däri, att dess yttre omfattning oaktat depressionen alltjämt ökats, samtidigt som dess inflytande av olika skäl kon- soliderats. Detta gäller både arbetsgivarnas och arbetarnas organisationer. Lönerna för såväl organiserade som oorganiserade arbetare inom de viktigare delarna av industri, hantverk och transportväsen kunna sålunda numera sägas vara i övervägande grad reglerade genom organisationernas verksamhet. Inom jordbruket och i viss mån även inom handeln har organisationsväsendet dock alltjämt en mera begränsad betydelse dels på grund av sin mindre omfattning, dels på grund av de särskilda arbets— och produktionsförhållandena. Skogs- bruket synes intaga en mellanställning. Även inom sistnämnda område har emellertid organisationernas inflytande på löneregleringen snarare vuxit än minskats under de år, som förflutit sedan år 1929.

Den lönesplittring och den med lönesplittringen förbundna avgränsning mel— lan olika dclmarknader, som kommittén påvisade och analyserade i Betän- kande I, framträder alltjämt med oförminskad styrka. Skillnaden i löne- och arbetsvillkor mellan jordbruk och skogsbruk å ena sidan och industri och transportväsen å den andra har snarast blivit mera markerad. Splittringen inom de olika grenarna av industrien kvarstår och har, även den, på sina håll undergått en ytterligare accentuering. Detta gäller framför allt förhållandet mellan lönerna inom exportindustrierna och sådan verksamhet, som ej är utsatt för konkurrens från utlandet. I synnerhet torde det relativa löneläget inom byggnadsverksamheten i de större städerna alltjämt vara högt även efter de nya avtal, som ingåtts år 1934. En ytterligare skärpning av klyftan mellan hemmamarknad och exportmarknad har kommit till stånd genom utvecklin-

gen av lönerna vid kommunala arbeten. Kommittén har i kap. XII samt i Betänkande I utförligt belyst det samband,

som råder mellan understödsverksamhetens utformning och utvecklingen på arbetsmarknaden. Framför allt på grund av depressionens verkningar har understödsverksamheten under de senaste åren kommit att bli synnerligen om- fattande och dess inflytande på förhållandena på arbetsmarknaden har där— igenom kraftigt förstärkts. Härtill komma återverkningarna av den omlägg- ning av understödsverksamhetens former och i viss mån även av dess syftning, som ägde rum år 1933.

Utvidgningen av understödsverksamheten gäller icke blott den egentliga ar- betslöshetshjälpen utan också fattigvården. Även inom denna ha vissa be- tydelsefulla förändringar inträtt. Det säger sig självt, att en utvidgning av understödsverksamheten varit nödvändig för att förhindra stora lager av be— folkningen att pressas ned i ett läge, ur vilket de skulle haft mycket svårt att höja sig genom återvunnen fast anställning; även med den omfattning under- stödsverksamheten erhållit har de arbetslösas arbetsduglighet givetvis i många fall icke kunnat upprätthållas. Det framgår dock å andra sidan av de erfa— renheter, som gjorts av personer, arbetande inom olika delar av denna under— stödsverksamhet, att utvecklingen av understödspolitiken i viss utsträckning varit ägnad att förstärka den långvariga och utbredda arbetslöshetens ogynn— samma inflytande på individernas strävan till självförsörjning. Följderna härav ha bl. a. blivit i hög grad ökade svårigheter för de arbetslösas inordnande i arbetslivet. Inpassningen måste givetvis alltid i första hand bero på indivi- den själv och hans strävan att skaffa sig uppehälle.

III.

Den bild av läget på arbetsmarknaden, som framställningen i tidigare delar av detta kapitel varit ägnad att giva, ger anledning till frågan, huruvida man icke kan hoppas på en förbättring under inflytande av ett fortsatt uppsving inom näringslivet. Man kan peka på det förhållandet, att de förut skildrade ogynnsamma tendenserna, vilka, om de komma att fortbestå och icke neutra— liseras, måste leda till en i olika avseenden ohållbar situation, visserligen gjort sig gällande redan under konjunkturuppsvinget fram till 1929 men först under inflytande av depressionen åren 1930—1933 blivit av sådan styrka, att de ge anledning till allvarliga farhågor rörande den framtida utvecklingen. Det kunde med hänsyn därtill tänkas förhastat, att på basis av de aktuella erfarenheterna grunda något omdöme om tendenserna på längre sikt.! En överblick över den allmänna ekonomiska situationen för Sveriges vidkom- mande ger emellertid icke tillräckliga skäl att räkna med ett fortsatt upp— sving av sådan styrka, att någon väsentlig modifikation i uppfattningen om arbetslöshetslägets allvarliga karaktär är påkallad. .

Försöker man att på grundval av föreliggande material bilda sig en upp- fattning om i vad mån Sveriges produktion kan tänkas komma att under den närmaste framtiden utveckla sig hastigare eller långsammare än under före- gående period, har man, om uppmärksamheten till en början endast inriktas på läget inom de industriella näringsgrenarna, att beakta två frågor. Den

Det ekono- miska läget.

första gäller, i vad mån ett fortsatt industriellt uppsving på världsmarknaden kan väntas bli av ungefär samma styrka som uppsvinget fram till 1930—1933 års depression. Den andra gäller förhållandet mellan ett internationellt upp- sving och den svenska industriens utveckling.

Styrkan hos den internationella ekonomiska utvecklingen kommer till ome- delbart uttryck i förhållandet mellan uppgångs- och nedgångsperioderna inom varje konjunkturcykel och framför allt i längden av var och en av dessa pe- rioder. Den erfarenhet rörande sambandet mellan långtidsutveckling och kon— junkturutveckling, som man äger från tiden före världskriget, är alltför knapp- händig för att tillåta säkra omdömen. Man har dock förutom de egentliga konjunkturvågorna kunnat iakttaga längre perioder av s. k. sekulära prisfall och prishöjningar; under prisfallsperioder tendera högkonjunkturerna att för- kortas och försvagas medan lågkonjunkturerna förlängas och förstärkas. Vissa drag i utvecklingen efter kriget kunna tyda på att den utgör en del av en sekulär nedgångsperiod för priserna; den har i själva verket i många av- seenden drag, som äro likartade med dem som utmärkte nedgångstiden under 1880-talet. Skulle detta vara fallet, finnas vissa skäl att räkna med att den fortgående utvecklingen icke kommer att leda till en snabbare och mera om- fattande förbättring av försörjningen. Man måste dock givetvis härvid re- servera sig för möjligheten av ett omslag i den sekulära utvecklingen. I syn- nerhet medföra de starka förändringar, som penningväsendet under senare tid undergått, en betydande ovisshet rörande framtidsutsikterna. Därtill kommer, att styrkan och långvarigheten av de olika stadierna inom konjunkturcykeln i hög grad bestämmas av förändringar i näringslivets struktur. Den sekulära utvecklingen blir sålunda beroende av historiska företeelser, vilkas förlopp i framtiden ej med någon större visshet kan förutsägas. Den senaste hög- konjunkturen karakteriserades så t. ex. väsentligen av rationaliseringen, mo- torismen samt de s. k. service-yrkenas utveckling. Det behöver knappast fram— hållas, att man icke ännu har några hållpunkter för bedömandet av hur ut- vecklingen kan komma att gestalta sig i här berörda avseenden. Man kan därför för närvarande icke säga mera angående den kommande internationella utvecklingen, än att, om vi befinna oss i en period av sekulärt prisfall och om ett uppsving icke på någon av angivna grunder kommer att sammanfalla med en omsvängning i dessa sekulära pristendenser, är det sannolikt, att den internationella ekonomiska utvecklingen under den närmaste framtiden blir relativt svag.

Nyssnämnda slutsats erhåller ett visst stöd av de erfarenheter, man äger rörande karaktären hos det internationella konjunkturuppsving, som framträtt under de senaste åren. Detta uppsving har nämligen varit utpräglat labilt. [ detta sammanhang förtjänar dock att framhållas, att särskilt den handels- politiska situationen varit sådan, att utgångsläget för ett uppsving i den inter- nationella ekonomiska utvecklingen måste betecknas såsom ogynnsamt. Detta gällde visserligen även högkonjunkturen fram till år 1929, som byggdes upp inom ett näringsliv, starkt desorganiserat av händelserna under och efter världs— kriget. Härvidlag är emellertid att beakta, att flertalet av dessa störande

moment på den internationella marknaden ägt sina motsvarigheter även de senaste åren men att därtill kommit nya störningsmoment av stor betydelse. Världshandeln har sålunda undergått en ytterligare begränsning, vilken vis- serligen delvis varit av konjunkturell natur och därför kan antagas vara över- gående men delvis betingats av olika länders strävan efter självförsörjning. Av kanske lika stor vikt är utvecklingen av det internationella skuldproble- met och det synnerligen otillfredsställande läget på valutamarknaden. Med hänsyn till utgångslägets ofördelaktiga karaktär är det givetvis förhastat att draga bestämda slutsatser för framtiden på basis av den senaste tidens er- farenheter. Om läget i berörda avseenden skulle förbättras genom en stabili- sering av valutarelationerna, en definitiv lösning av skuldproblemet och en avveckling av den handelspolitiska isoleringen, skulle därigenom vinnas icke endast en bättre allmän försörjning för tillfället utan även med all sanno- likhet en stabilare och i övriga avseenden fördelaktigare utveckling i fortsätt- ningen. Skall man döma av de senaste erfarenheterna, synes det dock mest sannolikt, att förutsättningarna för den internationella ekonomiska utveck- lingen komma att undergå en ytterligare försämring; tendenserna till själv- försörjning ha i allt högre grad förstärkts, samtidigt som spänningarna på valutamarknaden ökats och ovisshet råder rörande vissa betydelsefulla valu- tors framtida värde.

Under högkonjunkturen fram till år 1929 undergick produktionen i Sverige en utvidgning, som var kraftigare än den som mötte i flertalet andra län- der. Detta uppsving synes ha börjat relativt tidigt och avbrutits relativt sent inom det svenska näringslivet, vilket kan tänkas ha berott på antingen att Sveriges exportvaror äga en sådan karaktär, att avsättningen normalt i sär- skilt hög grad främjas av konjunkturuppsving, eller att speciella, för våra exportindustrier fördelaktiga förskjutningar ägt rum i efterfrågan på världs— marknaden under perioden i fråga. När det gäller att taga ställning till frågan om den relation, i vilken den industriella utvecklingen i Sverige un- der den närmaste framtiden kan väntas komma att stå till den internationella utvecklingen, är det tydligen av vikt vilken av dessa båda förklaringar, som kommer sanningen närmast.

Av skäl, som strax skola närmare redovisas, synes det sannolikaste vara, att den svenska industriens relativt starka utveckling under efterkrigsdecenniet före- trädesvis berott på vissa strukturella förändringar, med vilkas upprepning man icke utan vidare har rätt att räkna; det må dock framhållas, att expansionen under de senaste åren företrädesvis framträtt på samma punkter som under uppsvinget fram till år 1929. Vid diskussionen av arbetslöshetsläget har man under dessa omständigheter och med hänsyn till ovissheten om de interna- tionella tendenserna enligt kommitténs uppfattning icke rätt att utgå från antagandet, att nu pågående internationella uppsving blir starkare eller ens lika starkt som expansionen fram till 1930—33 års depression.

Den industriella expansionen under efterkrigstiden uppbars, som bekant, för Sveriges vidkommande väsentligen av de stora exportindustrierna. I synner-

het måste utförseln av verkstads- och pappersmasseindustriernas produkter till- mätas stor betydelse. För dessa produkters del mötte karakteristiska förändrin- gar i inriktningen av den internationella efterfrågan. Decenniet efter kriget utmärktes sålunda av en stark stegring i konsumtionen av pappersmassa, vil- ken framträdde med särskild styrka i Förenta staterna; då produktionen av pappersmassa i detta land icke var i stånd att följa förbrukningens utveck- ling, kunde vissa andra länder, bland dem Sverige, draga den största fördelen av denna förändring. I vad mån detta förhållande kommer att bestå för fram- tiden är mer än ovisst, då produktionsutvidgningar inom pappersmasseindu- strien företagits eller äro förestående i olika konkurrentländer och i viss mån även i Förenta staterna. Den starka industriella rationaliseringen under ifråga- varande period i ett stort antal länder innebar likaledes en betydande förskjut- ning i efterfrågau på den internationella marknaden, i detta fall till för- män för verkstadsindustriens produkter, vilka även gynnades genom uppkom- sten av efterfrågan på en rad nya artiklar i samband med motorismens ut- veckling, hemarbetets mekanisering o. s. v. Också i fråga om dessa föränd— ringar i efterfrågan på svenska produkter är det svårt att förutsäga, i vad mån de komma att förstärkas eller bestå i framtiden.

Såsom redan i Betänkande I framhölls, bidrog utrikeshandelns utveckling under efterkrigsperioden till en höjd nationalinkomst även på grund av det för vårt land gynnsamma förhållandet mellan exportpriser och importpriser. Den relativa nedgången i det genomsnittliga priset på importvaror fortsatte fram t. o. 111. år 1933 men har sedermera avstannat.

Det återstår att tillägga några ord om vissa för framtidsbedömningen be- tydelsefulla drag hos det svenska näringslivet.

Ett osäkerhetsmoment i fråga om utrikeshandelns framtida utveckling be- står däri, att den svenska exporten dels är väsentligen beroende på ett fåtal stora artiklar, dels domineras av några få länder. Ett sådant beroende av utvecklingen inom enstaka marknader kan naturligtvis medföra överrasknin- gar. Av betydelse är i detta sammanhang också den omständigheten, att im- porten från Sverige utgör en relativt liten del av importländernas införsel.

Man får emellertid icke endast fästa sig vid den svenska exportens fördel- ning och dess relativa andel i importländernas införsel av respektive varor. Av lika stor betydelse är den funktion, som varorna fylla inom importlän- dernas varuförsörjning. Sveriges export omfattar företrädesvis varor, vilka utnyttjas direkt för produktiva ändamål och därför äro av den vikt för nä- ringslivet inom importländerna, att de böra intaga en relativt säkrad ställ- ning inom handeln. I många fall kunna de dock i händelse av en teknikför- ändring tänkas ersatta med annat material, och en risk för häftiga efterfråge- förändringar kvarstår därför alltid.

Ett viktigt drag i det svenska näringslivets struktur är dessutom, att hem- mamarknaden i regel är av relativt ringa betydelse såsom avsättningsområde för produkter från de svenska exportindustrierna. Försämrade avsättnings- möjligheter på världsmarknaden kunna därför endast undantagsvis ersättas

med ökad förbrukning på hemmamarknaden. Beträffande de jordbruksproduk- ter, som äro föremål för utförsel, ligga förhållandena annorlunda till.

Det framgår av det anförda, att den svenska industriens ställning på den internationella marknaden är sådan, att man kan riskera omfattande återverk- ningar på näringslivet av relativt isolerade och små förskjutningar i den in- ternationella utvecklingen. Oavsett av vilken styrka ett uppsving i fortsätt— ningen antages bli, måste man därför räkna med nödvändigheten av förmåga till snabb anpassning, om icke risker skola föreligga för uppkomsten av ytterligare arbetslöshet.

Allmänna ut- gångspunkter.

KAP. XIV. Allmänna riktlinjer för arbetslöshetspolitiken.

I.

Innan kommittén går att på olika punkter ange sin uppfattning om möjlig— heterna att bekämpa arbetslösheten i Sverige, har den ansett lämpligt att i an- slutning till framställningen i det föregående giva en kort översikt över sin ståndpunkt till de allmänna riktlinjerna för arbetslöshetspolitiken.

Erfarenheten visar, att arbetslöshetens omfattning varierar med närings— livets säsongväxlingar under året och med de allmänna konjunkturväxlingarna men även att, oberoende av dessa företeelser, arbetslöshetens omfattning kan undergå betydande förändringar av mera varaktig karaktär. Då dessa olika växlingar i arbetslöshetens omfattning uppenbarligen härleda sig från väsent- ligt olikartade företeelser, bli även de möjliga åtgärderna mot arbetslösheten av olika karaktär, allt eftersom de rikta sig mot det ena eller andra slaget av sådana företeelser. En undersökning av arbetslöshetspolitikens riktlinjer kny- ter sig därför naturligt till dessa växlingar i arbetslöshetens omfattning och därmed sammanhängande omständigheter.

Den arbetslöshet, som icke är att tillskriva säsong- och konjunkturväxlingar, träder tydligast i dagen under en högkonjunktur, då näringslivet har sin största efterfrågan på arbetskraft. Till följd av de ständigt pågående oregelbundna förändringarna inom näringslivet —— ändrade avsättnings- och produktionsför— hållanden o. s. v. förefinnas även under sådana tider produktionsområden, vilka icke i samma utsträckning som tidigare kunna sysselsätta arbetskraft. De dit hänförliga arbetslösa, som icke komma över till andra områden av näringslivet, utgöra ett inslag av fullgod arbetskraft i den under goda tider förekommande arbetslösheten. I övrigt förklaras arbetslösheten av den stän- diga omsättningen på arbetsmarknaden, vilken leder till att flertalet arbetare med större eller mindre frekvens under längre eller kortare tid drabbas av arbetslöshet. Eftersom de arbetare, vilka till följd av mindre konkurrens- duglighet hava svårare att få anställning, i dessa avseenden äro utsatta för större arbetslöshetsrisk, komma de att utgöra huvudparten av denna andra del av arbetslöshetsklientelet, vilken dock inkluderar även fullgod arbetskraft. Till de mindre konkurrensdugliga arbetslösa höra exempelvis personer i ur arbetslöshetssynpunkt mindre värdefulla åldrar, sjuklingar och andra, som

sakna de för arbetslivet nödiga fysiska förutsättningarna, samt sådana, som på grund av bristande driftighet eller pålitlighet eller till följd av rent aso- ciala egenskaper äro av relativt mindre värde på arbetsmarknaden. I ytter- lighetsfall sakna de arbetslösa till följd av sin kvalitet varje möjlighet att er- hålla anställning. De komma i så fall att utgöra ett bestående inslag i här diskuterade grupp av arbetslösa, som påkallar särskilda åtgärder från det all- männas sida, vilka icke falla inom ramen för den egentliga arbetslöshetspoli- tiken.

Här nämnda orsaker till arbetslöshet göra sig givetvis gällande icke blott under högkonjunkturer utan även under depressionstider, icke blott under högsäsongen utan även under den döda tiden på året. Skillnaden i detta hän— seende mellan högkonjunktur och lågkonjunktur är endast den, att under hög- konjunkturen, då näringslivets behov av arbetskraft är relativt stort, kommer mindre kvalificerad arbetskraft att i större utsträckning få användning än under lågkonjunkturen, då den åter utstötes ur näringslivet. Likaså bli för den dugliga arbetskraften möjligheterna att finna nya platser uppenbarligen andra under en högkonjunktur än under en lågkonjunktur; under högkonjunk- turen förkortas flyttningstiden från plats till plats, liksom även övergången från områden med varaktigt minskat arbetsbehov blir i hög grad underlättad.

Förändringarna i den under högkonjunkturer kvarstående arbetslöshetens omfattning ge tydligen uttryck åt anledningar till arbetslöshet, som sam- manhänga med marknadsutvecklingen på längre sikt och sakna direkt sam— band med säsong- och konjunkturväxlingarna. Den bestående arbetslösheten kan närmare bestämt tolkas såsom ett tecken på en varaktig brist på anpass- ning mellan de olika för utbud och efterfrågan på arbetskraft bestämmande faktorerna.

Den allmänna karaktären av orsakssammanhangen mellan dessa olika fak- torer har belysts i Bet. I, kap. XVIII och XXIII, och i de i Bilagor, Band I publicerade utredningarna. Det kan förtjäna understrykas, att en av de hu- vudsynpunkter, som framkommit vid kommitténs arbeten, har varit, att för- skjutningar i den bestående arbetslöshetens omfattning sammanhänga med förändringarna i hela folkförsörjningen samt dessutom med allehanda sociala institutioner och föreställningar, som bestämma levnadsförhållanden och inkomstkrav inom olika områden av näringslivet. Inträffa försämringar i försörjningsmöjligheterna för olika folkgrupper, måste detta ta sig uttryck antingen i försämrade villkor för dem, som på olika sätt deltaga i produktio- nen eller i minskad sysselsättning inom denna. En sådan minskning i syssel- sättningen kan även bli följden, om de i produktionen deltagandes lönekrav höjas kraftigare än försörjningsmöjligheterna förbättrats.

Arbetslösheten är sålunda ett resultat av samspelet mellan en mängd olika ekonomiska och sociala faktorer och bristen på anpassning emellan dem.

Om exempelvis industriprodukternas priser undergå en sänkning, under det att den nominella lönen för industriarbetare icke sjunker i motsvarande grad, » kan detta innebära en stegring av de relativa arbetskostnaderna, ägnad att i utlösa tendenser till ökad mekanisering eller övergång till andra arbetsbespa-

rande produktionsmetoder i stor skala. Såsom framgår av kommitténs tidigare publicerade undersökningar var detta fallet i Sverige under 1920- talet. Följden härav blir arbetslöshet, och de sålunda arbetslösa kunna ej finna sysselsättning på andra områden av näringslivet med mindre än att lönepolitiken på sätt som antytts anpassas efter försörjningsmöjligheterna. Bli de yttre förutsättningarna för det ekonomiska framåtskridandet samtidigt gynnsamma, behöver uppenbarligen detta icke innebära, att arbetslönerna re- duceras eller i bästa fall ens att deras hittillsvarande utvecklingsgång hejdas. Som kommittén visat (kap. III), inträffar emellertid icke någon automatisk uppsugning av de genom rationaliseringen arbetslösa, försåvitt ej en dylik ut- veckling av ekonomiskt framåtskridande och löneanpassning kan åstadkom— mas. Om så icke sker, blir det slutliga resultatet av sänkningen av prisnivån permanent arbetslöshet.

Alldeles likartade företeelser uppkomma, som kommittén på olika ställen i sitt betänkande haft anledning utveckla, vid exempelvis en minskning av exporten, en plötslig ansvällning av de produktiva åldrarna, en ökning av utbudet på vissa delmarknader genom kvinnornas uppträdande som arbets- sökande, en av de ekonomiska förhållandena icke motiverad lönehöjning etc. etc. Dessa förändringar utlösa en arbetslöshet, som stelnar till permanent sådan, om ej en liknande utveckling av ekonomiskt framåtskridande och löne- anpassning som den vilken nyss angivits, gör en uppsugning av den arbets- lösa arbetskraften möjlig.

Vilken av alla dessa här exemplifierade faktorer i en utvecklingsgång mot ökad permanent arbetslöshet, som skall betecknas såsom dennas orsak, är uppenbarligen av föga intresse; de bidraga ju samtliga, var och en på sitt sätt, till det olyckliga resultatet. Av intresse är endast att söka utreda, på vad sätt detta resultat skall kunna hindras. Skulle man i något fall stå i den situatio- nen, att det skulle visa sig möjligt att välja mellan olika slag av ingripanden, är det uppenbart, att man bör välja sådana, som möjliggöra en höjning och icke nödvändiggöra en sänkning av löntagarnas levnadsstandard. Härom före— ligga säkerligen icke några meningsskiljaktigheter. Dessa äro snarare att hänföra dels till frågan om de olika åtgärdernas effektivitet ur arbetslöshets- synpunkt, dels till avvägningen av skilda arbetargruppers intressen, fram— för allt när det gäller dem, som riskera att bli arbetslösa, och dem, som kunna få sysselsättning vid en viss lönenivå.

Arbetslöshetspolitikens uppgift blir sålunda att syssla dels med medel att åstadkomma ur arbetsmarknadens synpunkt gynnsamma förutsättningar för det ekonomiska framåtskridandet -— en uppgift som tydligen sammanfaller med den ekonomiska politikens mål överhuvud taget _ dels med förenings- väsendet och arbetsmarknadens organisation i övrigt, lönepolitiken, under- stödsverksamheten etc. och de verkningar dessa kunna få på den omfattning, i vilken förändringar i försörjningsmöjligheterna komma att utlösas i arbets- löshet.

Dessa olika frågor ha varit föremål för kommitténs utredningar i tidigare

kapitel, och kommittén kommer 1 det följande att dra de praktiska konsekven- serna av dem.

Kommittén har emellertid icke ansett det sannolikt, att det i och för sig skulle innebära några fördelar ur anpassnings- och därmed ur arbetslöshets- synpunkt, om näringslivet underkastades ytterligare central ledning och ad- ministration från den offentliga förvaltningen eller om de olika ekonomiska förhållandena ställdes under en mera omfattande statlig eller kommunal kon- troll.

Ett motsatt antagande stödjes icke av erfarenheten. Uppkomsten av större företagsenheter och företagargrupper har under tiden efter kriget i många fall visat sig medföra en ökad stelhet hos det ekonomiska systemet, och det förefaller föga troligt, att en centralt administrerad produktion under statlig ledning skulle visa större smidighet. Vid offentlig administration måste man bl. a. med nödvändighet i större utsträckning än eljest taga hänsyn till olika investeringars relativa säkerhet och därtill komma de komplikationer, som framkallas av politiska och administrativa svårigheter.

Kommittén har med denna utgångspunkt desto mindre haft skäl att ingå på ifrågavarande spörsmål, som de problem, vilka äro förknippade med en sådan allmänt vidgad offentlig kontroll över näringslivet, vanligen äro av den innebörd, att de kräva specialutredningar, vilka det icke ingått i kom- mitténs uppdrag att verkställa och som varit anförtrodda åt den under kom- mitténs arbetstid alltjämt verksamma socialiseringsnämnden.

II.

Takten i den ekonomiska långtidsutvecklingen påver-Ätgärder mot kar den permanenta arbetslöshetens omfång, endast för så vitt ej lönepolitiken leder till en så stor höjning av de sysselsatta arbetarnas inkomststandard, att stegringen av arbetskostnaderna motväger den ekonomiska utvecklingens gynn- samma inflytande på sysselsättningsgraden.

Det blir icke ur arbetslöshetspolitisk synpunkt något ändrat läge, om det ekonomiska livet får en snabbare takt på grund av politiska åtgärder eller om detta sker av andra anledningar. Det är också uppenbart, att den ekonomiska politiken alltid måste vara inriktad på att förstärka den ekonomiska utveck- lingen alldeles oberoende av arbetslöshetspolitiska synpunkter och icke kan koncentreras till vissa tidpunkter. Produktionsutvecklingens inflytande på sysselsättningsgraden motiverar dock givetvis, såsom tidigare framhållits, att den uppmärksammas även ur arbetslöshetspolitisk synpunkt såsom ett möjligt medel att motverka den permanenta arbetslösheten.

De grundläggande faktorerna för den ekonomiska långtidsutvecklingen äro, såsom i kap. I framhållits, utom befolkningsutvecklingen, utrikeshandelns by- tesrelationer, den tekniska och organisatoriska utvecklingen samt kapitalbild- ningen.

Utrikeshandelns bytesrelationer, d. v. s. förhållandet mel- lan priserna på exportvaror och importvaror, kunna påverkas genom olika åt-

permanent arbetslöshet.

Inverkan på den ekonomiska långtidsut— vecklingen.

gärder för organisationen av vår export och avsättning av de exporterade va- rorna i utlandet. För främjandet av vår export verka särskilda redan existe— rande anordningar och institutioner. Kommittén saknar sålunda anledning att närmare ingå härpå och vill endast påpeka sambandet mellan denna verksam— het och möjligheterna att minska den permanenta arbetslösheten. I fråga om importvarornas pris kan ett land med Sveriges ekonomiska struktur och i regel relativt ringa betydelse på världsmarknaden föga åstadkomma.

För teknisk utveckling och organisation verka, alldeles som fallet är beträffande organisationen av utrikeshandeln, redan existerande institutioner. Sådan verksamhet är tydligen nyttig under alla förhållanden och kan ej betecknas såsom en speciell arbetslöshetspolitik.

K a p i t al b il d nin g e n s omfattning är beroende dels av det frivilliga sparandets storlek och av kreditgivningen, dels av statens och kommunernas verksamhet.

I fråga om det enskilda frivilliga sparandet, liksom beträffande företags- sparandet, är det väsentligen genom den statliga och kommunala beskattnin- gens former och omfattning, som det allmänna kan inverka. Här torde det i realiteten snarast gälla att undvika en sådan beskattning, som kan ytterligare minska det enskilda sparandet.

En statlig eller kommunal ökning av sparandet förutsätter, att beskatt- ningen kan ökas utan en motsvarande inskränkning av det frivilliga sparan- det. En sådan beskattning skulle ålägga de enskilda en omedelbar inskränk- ning av konsumtionen, innan ökningen av den genom beskattningen möjliggjor- da realkapitalbildningen hunnit genomföras och åstadkommit sina frukter i form av ökade nyttigheter och tjänster från de statliga och kommunala admi- nistrationerna. Den innebär även, att den ökade kapitalbildningen förlägges inom området för det allmännas verksamhet. Otvivelaktigt kan en ökad takt i kapitalbildningen åstadkommas på här angivet sätt, om förutsättningar före- ligga för en sådan, på ökat tvång från de offentliga myndigheterna vilande politik. Förfaringssättet öppnar emellertid en rad av djupgående problem rö- rande bl. a. förhållandet mellan offentlig och enskild verksamhet.

Genom en liberal kreditgivning kan kapitalbildningen främjas vid oför- ändrat enskilt eller offentligt sparande. Bortsett från riskerna för konjunktu- rella störningar till följd av en sådan politik, äro gränserna för en kreditgiv- ning, varigenom en permanent ökning av kapitalbildningen skulle åstadkom- mas, för ett enskilt land i regel relativt snävt uppdragna av de internationella förhållandena inom penningväsendet. Ur det enskilda landets synpunkt kan penningpolitiken icke på längre sikt komma i betraktande såsom medel att öka kapitalbildningen, om man icke vill riskera rubbningar av valutarela- tionerna och i de inhemska kreditförhållandena. En nationell och inter- nationell stabilisering av penning- och kreditväsendet är dock uppenbarligen en av de viktigaste förutsättningarna för de olika ländernas ekonomiska välfärd.

0 mtliga Nära till hands ligger att vilja bekämpa den permanenta arbetslösheten ”' då" ”" genom att med hjälp av offentliga ingripanden i form av subventioner, offent-

s'u ven- tioner.

liga arbeten, tullar etc. söka förbättra sysselsättningen i första hand inom de områden eller för de arbetarkategorier, som drabbats av den permanenta ar- betslösheten. Anser man sig av olika skäl ej kunna eller vilja göra detta, kan indirekt sysselsättning tänkas vunnen för dessa arbetslösa genom en med sam— ma medel åstadkommen utvidgning av produktionen på andra områden av näringslivet eller för andra arbetarkategorier; i senare fallet måste givetvis en dylik politik kombineras med åtgärder, varigenom en nödvändig överflyttning av arbetskraften kan äga rum. Detta slag av arbetslöshetspolitik har också i stor utsträckning bedrivits i anledning av den senaste tidens svåra läge på arbetsmarknaden.

Kommittén återkommer strax till läget i de fall, då näringslivet visar ut- bredd outnyttjad kapacitet i sådan omfattning, att produktionen kan utvid- gas genom olika stödåtgärder. Här gäller det något annat, nämligen att förbättra sysselsättningen i ett läge, som med hänsyn till försörjningen med andra produktiva hjälpmedel än arbetskraft är sådant, att produktionen icke kan i nämnvärd grad ökas. I detta fall är det uppenbart, att eftersom åt— gärderna endast åstadkomma en ändrad inriktning av produktionen, kunna de icke minska den permanenta arbetslösheten, om den gynnade produktio- nen är ungefär lika arbetskrävande som den produktion, vilken förhindrats. I den mån en ökning av sysselsättningen kan komma till stånd på ett håll, måste den nämligen motsvaras av minskad sysselsättning på något an- nat håll. Endast om åtgärderna ifråga samtidigt skulle öka kapitalförsörj— ningen i landet, bleve läget i viss mån ett annat; men denna eventualitet är under högkonjunkturer i regel ytterst osannolik. En sådan politik minskar allt- så icke den permanenta arbetslösheten men åstadkommer däremot med all sannolikhet ett, även tekniskt sett, sämre produktionsresultat och är därför äg— nad att försvaga den ekonomiska långtidsutvecklingen. Den kan sålunda bliva ej blott betydelselös utan även direkt skadlig ur arbetslöshetssyn- punkt.

Det är sålunda endast under förutsättning att en mera arbetskrävande produktion kan åstadkommas, som dylika åtgärder alls kunna tänkas medföra en minskning i den permanenta arbetslösheten. Om emellertid den mera arbets- krävande produktionen icke åstadkommes genom generellt sänkta arbetskost- nader utan genom anslag eller subventioner till särskilt arbetskrävande arbe- ten eller genom tullar som gynna särskilt arbetskrävande näringar, kan den få en inriktning, som innebär en försämring av produktionsresultatet ur eko- nomiska synpunkter. Ofrånkomligt är detta vid offentliga arbeten, om an- slagen motiveras varken ur räntabilitetssynpunkt eller ur de synpunkter, som offentliga myndigheter eljest plåga lägga på nyttan och nödvändigheten av det för anslagen etc. erhållna produktionsresultatet. En politik, som enbart är motiverad av önskan att skapa arbetstillfällen, kan _— vilken norm man än i övrigt utgår ifrån vid bedömandet av anslagens ekonomiska användning i och för sig icke räkna med att uppnå annat än att åstadkomma en form av underhåll åt de arbetslösa.

Den avvägning, som sålunda bör ske, kan givetvis ej äga rum i några preci-

serade eller räknemässiga former utan blir i hög grad en omdömesfråga. Det- ta är emellertid så gott som alltid fallet vid avvägningen av olika anslags be- rättigande — så snart de ej fota sig på räntabilitetskalkyler — och är intet egendomligt för detta fall. Det avgörande blir i allmänhet, vilken uppoffring, som man anser just denna form av arbetslösas underhåll vara värd. Om nyt- tan av den nya produktionen är påtaglig och avsevärd och inverkan på folk- hushållningen i övrigt förefaller ringa -—— något som återigen är beroende på den utsträckning, i vilken den kräver andra produktionsmedel än arbetskraft, framför allt kapital — kan det vara svårt att avgöra, om det icke även ur övriga, ekonomiska synpunkter kan vara mera fördelaktigt att använda de eljest arbetslösa i detta slags produktion i stället för att låta deras arbets— kraft förbli oanvänd. I ju större utsträckning man blir tvungen att övergå till detta slags produktion, i desto mindre grad kan den emellertid tillfreds— ställa nyssnämnda villkor, nämligen att ha vanlig grad av nytta, oberoende av arbetslöshetsmotiveringen, och samtidigt vara i ringa grad kapital- krävande.

Om på grund av förhållandena på arbetsmarknaden anledningar till per- manent arbetslöshet alltjämt uppkomma och man skulle fortskrida på denna väg, måste tydligen detta leda till ett rent ohållbart läge icke minst på grund av den fara för fastlåsning av produktionen och hinder för den ekonomiska långtidsutvecklingen, som en dylik politik innebär.

Användning Diskussionen av möjligheterna att förstärka produktionsexpansionen har 22:32? hittills berört endast de utvägar, som stå till buds, när något produktions- kapacitet. medel, exempelvis kapitaltillgångarna, under högkonjunkturen är fullt utnytt-

jat. I den mån detta icke är fallet, tillkomma ytterligare vissa möjligheter till förstärkt expansion.

Den permanenta arbetslösheten uppkommer till följd av bland annat om- läggningar i den internationella handeln, i konsumtionsvanor eller i produk- tionsmetoder, på grund av politiska förvecklingar och krig, befolkningsrörel- ser, arbetsinställelser, förändringar i arbetstidens längd o. s. v. Dylika för- ändringar kunna medföra, att det icke längre blir lönande för vissa närings- grenar eller företag att använda produktionsmedlen i samma utsträckning. Den privatekonomiska gränsen för lönande produktion behöver emellertid där— vid icke sammanfalla med den samhällsekonomiska. Genom produktionsin- skränkningarna ifråga uppkommer, såsom i kap. I närmare utvecklats, även under högkonjunkturer vad som ur samhällets synpunkt måste betecknas så- som outnyttjad produktionskapacitet. Vid given lönenivå och även i övrigt oförändrade förhållanden är det med hjälp av denna produktionskapacitet möjligt att åstadkomma en ökning av produktionen och förbättrad syssel- sättning. Som hjälpmedel kunna därvid ifrågakomma t. ex. subventio- ner, offentliga arbeten eller tullar. Full säkerhet för ett gynnsamt resultat äger man endast, om alla de för produktionen ifråga nödvändiga hjälpmedlen visa outnyttjad kapacitet; eljest måste alltid produktionsinriktningen förändras och viss annan produktion förhindras.

Kommittén återkommer i övrigt i ett senare kapitel till frågan om räckvid- den.av de möjligheter att minska den permanenta arbetslösheten, som kunna föreligga vid dylika ingripanden. Redan nu kan emellertid konstateras, att möjligheterna måste vara mycket begränsade och att ingripandena endast kun- na vara av övergående art och icke få vidtagas, i den mån rörliga produk- tionskrafter komma att bindas vid användningar, som i framtiden kunna tän- kas bliva oekonomiska.

Outnyttjad produktionskapacitet kan föreligga under högkonjunkturen icke endast till följd av häftiga störningar av ovan karakteriserade slag utan även under inflytande av en monopolistisk prispolitik. Såväl vid råvarumonopol som vid varumarknadsmonopol kan det för företagarna vara fördelaktigt att delvis lämna produktivkrafterna outnyttjade och att begränsa avsättningen. I den mån dylika begränsningar föreligga, kan givetvis sysselsättningsgra- den förbättras genom ett sönderbrytande av monopolismen, som leder till fullt utnyttjande av tillgängliga resurser. Hur långt man .kan nå på denna väg, beror på den omfattning, som en på angivet sätt produktionsbegränsande mo- nopolism erhållit. Här påpekade problem synes kommittén förtjänt av beak- tande. Det förefaller emellertid icke troligt, att en mera avsevärd produktions— ökning skulle vinnas genom en upplösning av på den svenska marknaden före- kommande monopolbildningar. Ur arbetslöshetssynpunkt synes sålunda frå- gan om monopolens reglering för närvarande i vårt land vara av underordnad betydelse.

Monopol- kontroll.

Översikten över de möjligheter att minska den permanenta arbetslösheten, Lönepglitig- som stå till buds vid oförändrade arbetskostnader, har givit vid handen, 3,1;th ”garde" ekonomiskt-politiska åtgärder kunna ifrågasättas, endast när arbetslösheten återgår på mera omfattande, tillfälliga störningar av den ekonomiska ut- vecklingen och då blott under mycket begränsade förutsättningar. På vad sätt kan då lönepolitiken tänkas påverka möjligheterna att minska den per- manenta arbetslöshetens omfattning?

En omständighet, som härvidlag är att beakta, är, att arbetslönen har två sidor; den är å ena sidan en inkomst för befolkningens stora flertal, å andra sidan en betydande del av produktionskostnaderna. I båda dessa avseenden kan lönenivån tänkas komma att påverka efterfrågan på ar— betskraft. Som inkomst kan nämligen lönen tänkas påverka efterfrågan på konsumtionsnyttigheter samt indirekt även på andra nyttigheter och därmed även efterfrågan på arbetskraft vid en given arbetskostnad. Som arbetskost- nad återigen har lönen betydelse i sin egenskap av det pris, till vilket en viss mängd arbetskraft efterfrågas.

Såsom i kapitlet om arbetslön och arbetslöshet närmare påvisats, kan en för— ändring av lönen ur den förra synpunkten ur synpunkten alltså av en viss inkomst på lång sikt icke påverka efterfrågan på arbetskraft i annan mån än den kan inverka på konjunkturutvecklingen, en fråga, vartill kommittén återkommer i samband med konjunkturpolitiken. Ökade löneutbetalningar för

någon företagargrupp till följd av en höjning av lönesatserna kunna nämligen icke i längden medföra en ökad sysselsättning med mindre än att de åstad- komma en förändring i de ovan angivna reala förutsättningarna för den eko- nomiska långtidsutvecklingen.

Ur kostnadssynpunkt måste en relativ lönesänkning — som i ett framåtskri- dande samhälle icke behöver taga formen av en direkt lönereduktion utan kan realiseras redan genom en relativt långsammare löneförbättring —— i längden medföra en ökad efterfrågan på arbetskraft, som till sist gör det möjligt att anställa hela den produktiva folkmängden. Detta sker genom arbetskostna- dernas inverkan på produktionsmetoder, på innehållet i den internationella handeln och på orienteringen av hemmamarknadens efterfrågan i mer eller mindre kapitalkrävande riktning. Verkningarna härutinnan av en sänkning i arbetskostnaderna göra sig säkrare gällande i samma mån, som lönesänk- ningen får en vidgad omfattning och en längre varaktighet. Verkningarna av en lönesänkning på ett- begränsat område och på kort sikt äro däremot betyd- ligt mera oberäkneliga. Att de omedelbara verkningarna icke sällan äro svåra att påvisa, utgör för närvarande en av de största svårigheterna för att i prak- tiken kunna genomföra en lönepolitik, som icke ökar den permanenta arbetslös- heten. Om lönepolitiken en gång åstadkommit en i viss omfattning kapitalkrä- vande organisation av näringslivet, tar en återgång till en mera arbetskrävande sådan en avsevärd tid.

Det är under angivna omständigheter tydligt, att en lönepolitik, som skall kunna inverka minskande på den permanenta arbetslösheten måste föras med största försiktighet och med tanke på framtiden snarare än med tanke på ome— delbara resultat. Har så ej skett, kan man i nödläge bliva tvungen att driva en arbetslöshetspolitik, som för ögonblicket visar sig nödvändig men för fram- tiden innebär ofrånkomliga och stora risker.

När man vill bedöma, vilka möjligheter som i praktiken föreligga att åstad- komma en anpassning av lönen såsom arbetskostnad efter de krav, som ovan uppställts, föres diskussionen över 'till de mångskiftande faktorer, vilka be- tinga individens och gruppens inställning till arbetet. De spörsmål, som därvid aktualiseras, sträcka sig från demokratiens och masspsykologiens pro_ blem inom organiserade och oorganiserade arbetargrupper till frågan om de historiska och rättsliga förutsättningarna för arbetslivet. De gälla framför allt motviljan mot att utan motstånd gå med på en lägre levnadsstandard, än den för samhällsgruppen i fråga traditionella, och de omständigheter, som be- tinga fackföreningsrörelsens speciella problem. Denna motvilja är så mycket naturligare, som det vid de särskilda löneuppgörelserna av ovan angivna skäl ej sällan kan vara svårt att bedöma graden av lönesänkningens omedelbara in- flytande ur arbetslöshetssynpunkt.

En erfarenhet, som synes vara av en ganska allmän giltighet, är arbets- lönens eftersläpning; lönen är ett särskilt trögt pris i förhållande till väx- lingarna i efterfrågan. Den lön, till vilken arbetarna vilja taga arbete vid en viss bestämd tidpunkt, blir i regel den, som de ha vant sig vid från föregå-

ende marknadslägen; det blir till denna lön, som det stora flertalet arbetare inom ett yrke, en industri eller en ort äro villiga att arbeta, och det är från denna, organisationerna i första hand utgå vid sina förhandlingar. En särskild anledning till trögheten hos arbetslönen är givetvis, att detta pris i så stor utsträckning blir avgörande för stora befolkningsgruppers levnadsstandard. Oviljan mot att underkasta sig en relativt sänkt levnadsstandard är olika fram- trädande hos olika samhällsgrupper och individer, men tillvaron av denna ovilja är ett gemensamt drag hos alla. Däremot rätta sig löneanspråken lätt efter en ökad efterfrågan.

Av allt detta följer, att lönen är betydligt trögare inför mera plötsliga och kortvariga växlingar i efterfrågan än inför mera långsamt skeende och lång- variga sådana och betydligt rörligare vid en förbättring av försörjningsmöj- ligheterna än i motsatt fall. En permanent ökning i produktiviteten hos nä— ringslivet eller en ur arbetsmarknadssynpunkt gynnsam varaktig förändring i befolkningsrörelsema kommer därför med all sannolikhet att i längden efterföljas av höjda löner. Härav följer, att åtgärder i syfte att påverka produktiviteten och befolkningsrörelserna på ett ur den permanenta arbetslös— hetens synpunkt gynnsamt sätt, såsom redan tidigare påpekats, icke nå sitt ändamål med mindre än att lönepolitiken medvetet inriktas på att hindra lönenivån från att följa med i utvecklingen.

De omständigheter, som kunna medverka till lönebildningen, äro under- stödsverksamheten och lönesättningen vid offentliga arbeten samt framför allt organisationsväsendet och formerna för lönernas kollektivisering. Kring de i kollektivavtalen fixerade lönesatserna utkristalliseras och förstärkes den all— männa tendens till motstånd mot en relativ försämring i levnadsstandarden, vilken som nyss sagts är den väsentliga anledningen till lönens eftersläpning inför nedgången i efterfrågan på arbetskraft. Önskar man att åstadkomma en minskning i den permanenta arbetslösheten genom förändringar i lönenivån, har man alltså att främst inrikta sig på dessa faktorer, understödsverksam- heten och dess utformning, lönesättningen vid offentliga arbeten samt organi- sationsväsendet och dess inverkan på kollektivavtalen.

Lönepolitiken kombineras lämpligen med åtgärder i syfte att förbättra ar- betskraftens kvalitet och öka dess rörlighet.

Uppgiften att förbättra sådana arbetssökandes kvalifi— kationer, vilka på olika grunder äro mindre eftersökta på arbetsmark— naden och sålunda utsatta för en större arbetslöshetsrisk, är redan anförtrodd åt ett flertal olika institutioner. I den mån de psykiska eller fysiska bristerna äro av den art, att vederbörandes anställning icke skulle för dem medföra. en ersättning, som uppgår till vad som betraktas såsom nödtorftig försörjning, måste deras försörjning och eventuella placering i arbete påvila dylika sär- skilda institutioner, bl. a. fattigvården. Åtgärder i syfte att uppnå en för— bättring i de personliga förutsättningarna för arbetsuppgifterna, varigenom kvalifikationerna dels kunna höjas och dels göra sig på ett lämpligt sätt gäl— lande, äro likaledes anförtrodda åt olika grenar av den centrala och lokala socialförvaltningen, uppfostringsväsendet o. s. v.

Kvalitets— förbätt- rande åtgärder.

Rörlighets- främjande åtgärder.

Åtgärder mot konjunktur- arbetslöshet.

De oregelbundna förändringar i näringslivet, som kunna påverka efterfrågan på arbetskraft, äro av mångahanda olika slag. De kunna, som sagt, bero på omläggningar i den internationella handeln, på förändrade konsumtionsva- nor, på uppfinningar och nya produktionsmetoder, på krig och politiska förvecklingar, på förändringar i arbetstidens längd, på arbetsinställelser o. s. v. I den mån de oregelbundna förändringarna äro av den beskaffen— het, att deras verkningar på efterfrågan på arbetskraft kunna ta ut varandra på olika områden av näringslivet, eller om de orsaka en total utvidgning av produktionen, faller stor vikt på den del av arbetslöshetspolitiken. som utgöres av åtgärder ägnade att öka arbetskraftens rörlighet genom förbättringar i arbetsmarknadens organisation och undanröjande av hinder för arbetarna att söka anställning, då sådan bjuds. Åtgärder av denna art leda dock givetvis till ett gynnsamt resultat, endast om tillgång finnes till arbetstillfällen, till vilka de arbetslösa kunna överföras.

III.

Vid konjunkturförändringarna få de former av arbetslöshetspolitik, som in— rikta sig på att direkt påverka produktionsomfattningen och möjliggöra ut- nyttjandet av eljest oanvänd kapacitet en helt annan betydelse än när det gäller att bekämpa den permanenta arbetslösheten. Däremot skjutes lönepo- litiken mera i bakgrunden. Detta beror främst därpå, att den outnyttjade produktionskapaciteten under depressioner får en mycket vidsträckt omfatt— ning, och på konjunkturförändringarnas relativt regelbundna karaktär.

Den omfattning, i vilken outnyttjad kapacitet möter under konjunktur- depressioner, förklaras, såsom i kap. II utförligt visats, dels av liknande or— saker, som göra sig gällande vid de oregelbundna förändringarna i närings- livet, nämligen av att produktivkrafter, framför allt realkapital, bundits i sådana användningar,_ som blivit oräntabla, dels av de förskjutningar i pen- ningväsendet, vilka medföra en allmän prissänkning på produkterna. I förra fallet kunna på grund av förändringarnas mera regelbundna karaktär större möjligheter än vid tillfälliga oregelbundna förändringar tänkas föreligga att genom offentliga ingripanden av samma art som tidigare diskuterats åstad- komma ett bättre utnyttjande av produktionskapaciteten utan en allmän sned- vridning av produktionen och en därav föranledd försämring i försörjningen. Denna skulle tvärtom kunna avsevärt ökas, om medlen i fråga användas på ett ur olika synpunkter lämpligt avpassat sätt. I senare fallet kan tydligen sam- ma resultat uppnås genom penningpolitiska åtgärder.

När det gäller utformningen av olika konjunkturpolitiska åtgärder, måste man särskilt uppmärksamma de praktiska svårigheter, som möta, att bedöma konjunktursituationen och att anpassa politiken därefter. I den mån detta icke lyckas, kommer nämligen denna att få samma verkningar, som de vilka, enligt vad tidigare framhållits, hota vid den permanenta arbetslösheten.

IV.

De kortvariga, regelbundna, ofta mycket avsevärda förändringarna i arbets- ÅFZä—rder mot löshetens omfattning under varje särskilt år sammanhänga uppenbarligen med ”1233” att inom olika företag och näringsgrenar somliga delar av året kännetecknas av mindre livlig efterfrågan på produkterna eller av större svårighet att få fram råvaror och halvfabrikat eller av att tillverkningen av andra orsaker icke kan bedrivas utan betydande hinder och olägenheter. Under dessa tider av året uppstår då en ökning av arbetslösheten. I den mån dessa säsong- variationer hos olika företag och näringar inträffa på olika tider, kan arbets— lösheten tydligen minskas genom överflyttning av arbetskraft från vissa om— råden av näringslivet till andra och arbetslöshetspolitiken kommer då att in- rikta sig på möjligheten att härutinnan påverka arbetsmarknaden.

I den mån ifrågavarande växlingar äro samtidiga, beroende på att de upp- kommit ur gemensamma orsaker, är det uppenbarligen ej möjligt att på detta sätt minska säsongarbetslösheten. Detta är fallet med den viktigaste anled- ningen till säsongväxlingar i Sverige, nämligen klimatet. I sådant fall åter- står som medel mot säsongarbetslösheten bl. a. lönepolitiken, då man genom att sätta lägre löner under den döda säsongen och högre för själva säsongen kan i viss mån åstadkomma en utjämning i efterfrågan under hela året. För- utsättningen härför är, att säsongrörelsen i någon mån är beroende på ogynn- samma variationer i vissa produktionskostnader, vilka kunna motvägas exem- pelvis genom en säsonggraderad löneskala. En annan möjlighet på detta om- råde är också, att den offentliga verksamheten exempelvis inom försvars- vä-sendet och byggnadsverksamheten — samt beställningarna för stat och kom- mun m. m. förläggas till lågsäsonger.

Även genom andra medel än de nyssnämnda är det möjligt att organisera de enskilda företagens efterfrågan på ett sådant sätt, att säsongväxlingarna på arbetsmarknaden i viss mån utjämnas. Sedvänjor och lagstiftning kunna sålunda tänkas spela in; ett exempel härpå utgör hyresterminens inflytande på byggnadsverksamheten.

V.

Diskussionen har hittills förts under förutsättning av att man genom arbets- Arbetsma- löshetspolitiken icke borde åstadkomma en försämrad total folkförsörjning.hetegångrdel" Det kan emellertid av hänsyn till vissa hårt betungade folkgrupper även tän- kas, att man är villig att vidtaga åtgärder, vilka kunna försämra den totala folkförsörjningen men äro ägnade att utjämna bördan av särskilt svåra för- hållanden. Så sker redan genom understödsverksamheten samt genom sådana offentliga arbeten, vilka enbart äro motiverade såsom underhåll åt de arbets- lösa. Givetvis kunna liknande synpunkter göra sig gällande för befolk— , ningen inom vissa näringsgrenar, exempelvis jordbruket, vilka då genom sub- ! ventioner, tullar, prisregleringar eller annan stödpolitik från det allmännas

Samman- fattning.

sida få sina villkor förbättrade, även om detta skulle medföra försämrade förhållanden för befolkningen i övrigt. I sådana fall måste uppenbarligen för- delarna av dylika ingripanden för vissa folkgrupper vägas mot skadliga följ- der i andra avseenden.

Andra mera speciella former, vilka närmare sammanhöra med den egent— liga arbetslöshetspolitiken, äro förkortning av arbetstiden, förtidspensionering, inskränkning i rätten att arbeta för vissa grupper av befolkningen o. s. v. Verkan av dylika åtgärder är uppenbarligen mycket begränsad i vad det gäller den permanenta arbetslösheten; de kunna ju icke upprepas i det oändliga. Det bör även understrykas, att om en tillfällig dylik åtgärd blir av varaktig natur, får den helt andra och vanligen riskabla konsekvenser.

VI.

Den översikt över olika möjligheter att inverka på arbetslöshetens omfatt- ning, som givits i det föregående, har avsett att visa, vilka åtgärder som framstå som praktiskt betydelsefulla i detta avseende och med hänsyn där— till kunna anses påkalla ett närmare ståndpunktstagande från kommitténs sida. -

_ Diskussionen har givit vid handen, att det arbetslöshetspolitiska läget är väsentligt annorlunda, när det gäller att begränsa omfattningen av den kon- junkturella arbetslöshet, vilken framträder under depressioner, än när det gäller åtgärder mot den arbetslöshet, vilken träder i dagen under högkon— junkturer och bildar det bestående underlaget för den arbetslöshet, som möter vid övriga tidpunkter. Den avgörande olikheten ligger däri, att medan kon— junkturarbetslösheten kan tänkas bliva motverkad genom ekonomiskt-poli- tiska ingripanden, ägnade att hålla uppe produktionen och utnyttjandet av samhällets maskinella utrustning, så är man, när det gäller att komma till- rätta med den arbetslöshet, som icke är av konjunkturell natur utan förefin- nes under alla tider, väsentligen hänvisad till arbetsmarknadsorganisatoriska åtgärder. Dessa åtgärder måste inriktas på att anpassa lönepolitiken efter den ekonomiska långtidsutvecklingen, främja arbetskraftens rörlighet och för— bättra dess kvalitet. När det gäller den permanenta arbetslösheten kunna eko- nomiskt-politiska åtgärder av den art, som äger sin främsta tillämpning mot konjunkturarbetslöshet, endast ifrågasättas, när den icke-konjunkturella arbets- lösheten kan återföras på mera omfattande, tillfälliga störningar, och då blott under mycket begränsade förutsättningar.

Mot bakgrunden av det anförda har kommittén funnit anledning att till närmare diskussion upptaga följande spörsmål:

lönepolitikens utformning i syfte att på lång sikt hålla nere arbetslösheten genom en bättre anpassning av anställningsvillkoren efter den ekonomiska långtidsutvecklingen ;

möjligheten att genom modifikationer av arbetsmarknadens organisation med hänsyn till föreningsväsendet, kollektivavtalens utformning etc. skapa ett så gynnsamt underlag som möjligt för en rationell lönepolitik;

möjligheten att utveckla arbetsmarknadens organisation, så att de arbets- lösas överförande från områden med definitivt försämrade försörjningsmöj- ligheter underlättas;

möjligheten att ge understödsväsendet en sådan utformning, att å ena sidan arbetskraftens bundenhet vid ort och yrke så vitt möjligt begränsas och å andra sidan en anpassning av lönepolitiken efter den ekonomiska långtidsut— vecklingen underlättas samt

möjligheten att med ekonomiskt-politiska medel motverka en arbetslöshet av icke-konjunkturell art, vilken till följd av omfattande tillfälliga störningar föreligger i en situation, karakteriserad av ofullständigt utnyttjad kapa- citet.

Samtliga dessa möjligheter ha betydelse för bekämpandet av den perma- nenta arbetslösheten.

När det gäller den arbetslöshet, som framkallas av konjunkturella för- ändringar, tillkomma följande möjligheter:

att på penningpolitisk väg främja en utjämning av konjunkturfluktuatio- nerna inom näringslivet;

att genom löneförändringar motverka de konjunkturella fluktuationerna i efterfrågan på arbetskraft;

att på handelspolitisk väg eller genom subventioner utjämna utnyttjandet av samhällets kapitaltillgångar;

att genom en tidsförskjutning av de offentliga arbetena utjämna konjunk- turväxlingarna respektive motverka deras inflytande på efterfrågan på ar- betskraft och att i samband därmed ge finanspolitiken en utformning, som underlättar ett dylikt förfaringssätt.

För säsongarbetslöshetens vidkommande har man att räkna med en rad tek- niska och organisatoriska åtgärder ägnade att å ena sidan utjämna de säsong- mässiga växlingarna i produktionens och varuomsättningens omfattning, å andra sidan främja yrkeskombinationer, som ge de enskilda arbetarna en rela- tivt jämn sysselsättning.

KAP. XV.

Arbetsmarknadsorganisatoriska åtgärder mot permanent arbetslöshet.

I.

Organisations- Framställningen i det föregående har givit vid handen, att den stigande per- Väälgäåpå manenta arbetslösheten kan återföras på en allt mera bristfällig anpassning marknaden. mellan utbudet på arbetskraft och den ekonomiska långtidsutvecklingen. Av

diskussionen har vidare framgått, att åtgärder i syfte att nedbringa den permanenta arbetslösheten företrädesvis måste läggas på det arbetsmarknads- organisatoriska planet.

Den långtidsanpassning på arbetsmarknaden, vilken är förutsättningen för en begränsning av den permanenta arbetslöshetens omfattning, måste, när be- stående arbetslöshet konstaterats, främst gå ut på att reglera arbetskostna- derna. Det gäller därvid icke endast att anpassa lönepolitiken efter växlande konjunktursituationer på ett sådant sätt, att den ekonomiska utvecklingen på lång sikt blir den starkast möjliga, utan även att i olika situationer föra löne- politiken så försiktigt, att en till följd av den allmänna ekonomiska utveck- lingen ökad efterfrågan på produktiva hjälpmedel i största möjliga utsträck- ning inriktas mot arbetskraft. Till den ur konjunktursynpunkt lämpliga ut- formningen av lönepolitiken återkommer kommittén i kap. XVIII. I detta sammanhang kan kommittén stanna vid det allmänna påpekandet, att arbetar- parten vid hotande permanent arbetslöshet tills vidare icke bör, så fort till- fälle därtill erbjudes, söka ernå en höjning av lönenivån. En dylik försiktig- het är i stort sett fördelaktig såväl för den ekonomiska utvecklingens styrka som för dess karaktär i övrigt, särskilt med hänsyn till efterfrågan på ar- betskraft.

Den expansiva lönepolitik, som under senare tider bedrivits från arbetarpar- tens sida, har i stor utsträckning tagit sikte på att frampressa en inkomstök- ning inom för en dylik aktion gynnsamma områden för att därefter skydda den uppnådda lönenivån även i händelse av ett omslag i konjunkturerna. En stark lönesplittring har på den svenska arbetsmarknaden uppkom- mit som en följd av dylika separata strävanden att erhålla en löneförbätt- ring. Ur arbetslöshetspolitisk synpunkt är givetvis varje partiell stegring av lönerna likvärdig med en genomsnittlig löneökning, som vid oförändrade försörjningsmöjligheter tenderar att förbindas med arbetslöshet. Därtill kom-

mer emellertid, att arbetskraft i större eller mindre utsträckning torde lockas över från områden med lägre till områden med högre lönenivå och att även denna överflyttning är likvärdig med en höjning av de genomsnittliga kraven på ersättning, om lönenivån inom det gynnsammare ställda området är skyd— dad. En lönestegring på en enstaka delmarknad, som drager över arbetskraft till denna utan att därför löneanspråken sänkas, leder sålunda i dubbel måtto till en höjning av det genomsnittliga utbudspriset på arbetskraft inom sam- hället.

För anpassningspolitikens utformning är det sålunda av stor vikt, att ar- betsmarknadens organisation tillåter en enhetlig och rationell lönepolitik. Ur denna synpunkt måste de ovan framförda lönepolitiska rekommendationerna kompletteras med vissa önskemål rörande de organisatoriska förhållandena på arbetsmarknaden. Det gäller härvid bl. a. att skapa förutsättningar för ett samordnande av olika delintressen under gemensam ledning och att bryta den praxis, som medfört avgränsningar mellan organiserade arbetare och andra arbetare, mellan olika organisationers medlemmar samt mellan lokala och and- ra grupper inom samma organisation.

Dessa önskemål synas i första hand motivera en förstärkning av de cen— trala instansernas inflytande på arbetsmarknadspolitiken. Vårt lands domine- rande fackliga centralorganisation på löntagarsidan, landsorganisationen i Sverige, har som bekant hävdat den öppna arbetsmarknadens princip såsom grundläggande för fackorganisationernas politik. Denna har likväl i tillämp- ningen kommit att i betydande utsträckning präglas av monopolistiska ten— denser och landsorganisationen har icke i tillräcklig grad ägt formell be- fogenhet och reella maktmedel för att kunna utöva effektiv ledning och kon- troll över specialorganisationerna. Ett stärkande av landsorganisationens inflytande över specialorganisationerna framstår under dessa omständigheter för kommittén som ett ur arbetslöshetssynpunkt betydelsefullt önskemål.

Genom en organisationsreform, som gentemot de fackliga och lokala sär- intressena förstärkte de centrala instansernas ställning, skulle emellertid icke endast vinnas, att tendenserna till ökad marknadsavgränsning skulle minskas. Ännu betydelsefullare är, att man genom en sådan. reform måhända kan be- reda ökade möjligheter för en ur arbetslöshetssynpunkt mera rationell lönepo- litik. De centrala ledningarna äro givetvis mest skickade att för sin politik till- godogöra sig tillgängligt upplysningsmaterial rörande det ekonomiska läget och dess” utvecklingstendenser. Kommittén återkommer i det följande till frå- gan om vad som från statens sida lämpligen bör göras för att till ledning för organisationerna tillhandahålla sådant upplysningsmaterial.

I vissa främmande länder har man ansett sig böra ställa det fackliga orga— nisationsväsendet under en långt gående kontroll och ledning från statens sida. 'Det kunde ifrågasättas, att staten i vårt land — liksom i vissa andra länder, där företeelsen dock ingår som ett led i en genomförd tvångshushållning — vövertoge reglerandet av utvecklingen på arbetsmarknaden. Det organisa- tionsväsen, som i vårt land på frivillighetens väg uppväxt och utvecklats, kan

Arbets- kraftens rörlighet.

emellertid sägas i många avseenden ha väl fyllt sin huvudsakliga uppgift och jämväl bidragit till utvecklandet av medlemmarnas uppfostran till själv-

ansvar. Endast synnerligen trängande skäl synas därför kunna motivera stat- liga åtgärder för att övertaga eller dirigera dess funktioner. Enligt kom- mitténs mening bör det fackliga organisationsväsendet sålunda även fram- gent bära det huvudsakliga ansvaret för att den arbetsmarknadsreglerande verksamheten bedrives på ett även ur arbetslöshetssynpunkt ändamålsenligt sätt och under lämpliga former. Det synes dock med hänsyn till de fack— liga organisationernas avgörande inflytande på arbetsmarknadsutvecklingen önskvärt, att fackorganisationerna beredas den fasta rättsliga ställning, som motsvarar betydelsen av deras funktioner inom samhället. I den för detta ändamål nödvändiga lagstiftningen torde kunna inryckas bestämmelser äg— nade att åstadkomma ökade garantier för att fackorganisationernas politik utövas under betryggande former och för att förhindra att medlemskap i fackorganisationerna förbehålles vissa löntagare med uteslutande av andra. Vid den utredning rörande lagstiftning angående det fackliga organisationsvä- sendet, varom 1934 års riksdag hemställt hos Kungl. Maj :t och vid vilken nu berörda spörsmål lära komma under omprövning, bör sålunda enligt kommit- téns mening uppmärksamhet ägnas åt dessa spörsmåls betydelse jämväl ur arbetslöshetssynpunkt.

Kommittén anser sig böra i samband härmed framhålla, att det syfte, som riksdagen med sin nyssnämnda framställning velat främja, nämligen arbets- tvisters lösande på fredlig Väg, även ur arbetslöshetssynpunkt är betydelse— fullt, med hänsyn till att arbetskonflikter, såsom i Betänkande I visats, för- orsaka arbetslöshetsskapande rubbningar på arbetsmarknaden.

Den lagstiftning rörande kollektivavtal, som för närvarande finnes i vårt land, avser väsentligen att reglera dessas rättsverkningar. Den begränsar så— lunda icke rätten att i avtalen inrycka bestämmelser, som skapa företrädes- rätt för vissa löntagare vid antagande, kvarstående och återtagande i arbete eller som fastställa. en för vissa löntagargruppers sysselsättande ogynnsam lönedifferentiering eller som eljest äro ägnade att öka stelheten på arbetsmark- naden. Enligt kommitténs mening bör emellertid undersökas, huruvida icke parternas självbestämmanderätt i dessa avseenden lämpligen kan begränsas.

II.

Tidigare har redogjorts för vissa svårigheter, som möta vid individernas in- passning i arbetslivet. Hithörande hämningsmoment äro väsentligen att hän- föra till individernas fysiska och psykiska förutsättningar samt till deras levnadsförhållanden. Ett flertal av de olika individuella förhållanden, som i nu berörda avseende äga betydelse, äro emellertid av sådan beskaffenhet, att de undandraga sig påverkan utifrån eller i varje fall måste huvudsakligen bedömas ur andra synpunkter än dem kommittén har att beakta.

Av omedelbart intresse ur arbetslöshetssynpunkt är likväl frågan om att för arbetskraft med fysisk eller social belastning undanröja eller åtminstone

försvaga de hinder för dess användning i arbete, som härflyta från sådan be— lastning. I viss mån äro dessa hinder beroende på allmänhetens psykolo- giska inställning och kunna därför bekämpas endast genom en därpå inrik- tad upplysningsverksamhet. 'De väsentliga svårigheterna för den s. k. min- dervärda arbetskraften äro emellertid av reell natur. Särskilda anordnin- gar synas därför påkallade för att stödja och i näringslivet inpassa denna arbetskraft.

Av grundläggande betydelse för individens inordnande i arbetslivet är gi- vetvis det allmänna uppfostrings- och utbildningsväsendet. Ur arbetslöshets- synpunkt påkallar närmast ungdomens yrkesutbildning uppmärksamhet. På hithörande områden pågår ett oavlåtligt arbete i syfte bland annat att genom anpassning av yrkesutbildningen efter produktionens alltmer skiftande och stegrade krav minska ungdomsarbetslösheten. Kommittén erinrar med avse- ende härå om de utredningar och förslag, som redan framlagts eller äro att förvänta från de s. k. ungdomsarbetslöshetssakkunniga.

Ehuru det allmänna ägnat ökad uppmärksamhet åt vikten av att giva ung- domen en för dess självförsörjning mera ändamålsenlig utbildning, måste denna utbildning dock alltjämt i första rummet ske under arbete inom näringslivet. Kommittén har i det föregående påpekat de olägenheter, som i detta avseende äro förbundna med nu rådande lönebestämmelser för yngre arbetskraft.

Den i ett flertal främmande länder sedan längre tid tillbaka lösta frågan om lärlingslagstiftning har visserligen även i vårt land under senare tid bli- vit föremål för utredningar men utan att positiva resultat vunnits. Kommittén anser sig kunna utgå ifrån, att mera tillfredsställande förhållanden härut- innan skola åvägabringas, sedan nu 1934 års riksdag, med hänsyn bland annat till arbetslösheten bland ungdomen, hemställt om förnyad utredning i frågan..

Arbetsförmedlingens möjligheter att lämna vägledning för att individernas utbildning skall kunna anpassas efter näringslivets skiftande förhållanden hava i viss mån begränsats därigenom, att förmedlingsverksamheten för en del områden ännu icke är tillräckligt utvecklad eller anlitad, för att registrerin— gen av arbetssökande och arbetstillfällen skall bli i erforderlig grad vägle- dande för bedömandet av arbetskraftsefterfrågans förändringar och arbets-' kraftens därav påkallade inriktning. AV särskild vikt är, att arbetsförmed- lingarna endast i begränsad utsträckning vunnit anslutning från bättre utbil- dade arbetare, vilka vid förlust av anställning själva lättare kunna förskaffa sig ny sådan och vilka under tider av arbetslöshet hava att tillgå hjälp från den egna organisationens arbetslöshetskassa och därför i mindre mån äro hän— visade till den offentliga hjälpverksamheten. Allteftersom dessa kassor kom— ma att i anledning av beslut vid 1934 års riksdag omorganiseras till erkända arbetslöshetskassor, kan dock ökad anslutning till arbetsförmedlingen förvän- tas från de bättre utbildade arbetarnas sida. Då denna därigenom kommer att erbjuda ett rikare urval av arbetskraft för arbetsgivarna, bör även från dessas sida större anslutning kunna påräknas. Genom en utveckling i denna riktning kan man bland annat hoppas att erhålla ett fastare underlag för en

ordnad upplysningstjänst eller yrkesrådgivning till ledning för arbetskraftens inriktning. Betydelsen av sådan upplysningsverksamhet framträder givetvis starkast beträffande den yngre arbetskraften. Ur denna synpunkt är det av vikt, att arbetsförmedlingarnas organisation och effektivitet förstärkes även genom en utveckling av deras kontakt med undervisningsväsendet.

Som tidigare påpekats befinner sig den offentliga arbetsförmedlingen för närvarande till följd av arbetslöshetspolitikens starka utveckling i ett ('ver- gångsstadium. Det är med hänsyn därtill givetvis icke nu möjligt att med säkerhet bedöma, huruvida den kommer att kunna motsvara de mycket stora anspråk, som i fortsättningen ställas på densamma såsom ej blott kontroll- organ för olika former av arbetslöshetshjälp utan även och framför allt arbets- förmedlingsorgan. Det har otvivelaktigt i vissa avseenden varit gagneligt, att de olika arbetsförmedlingsanstalterna fått framväxa på grundval av en inom de olika orterna vunnen erfarenhet rörande behovet av sådana anordningar. Å andra sidan ha emellertid lokala intressen härigenom kunnat göra sig gäl- lande i en omfattning och på ett sätt, som ur allmännare synpunkt varit mindre lämpligt. Härav härflytande olägenheter ha .starkt framträtt särskilt be— träffande de i anledning av hjälpverksamheten för arbetslösa upprättade pro- visoriska arbetsförmedlingsorganen. Dessa ha nämligen kommit att stå i så— dant beroende av lokala inflytelser, att de ofta på ett mycket bristfälligt sätt fyllt både sina arbetsförmedlings- och kontrolluppgifter. Ehuru den nu pågå- ende omorganisationen kan förväntas leda till någon förbättring även hämt— innan, få anstalterna dock även i fortsättningen i främsta rummet en lokal karaktär och bli de för sin utrustning väsentligen beroende av lokala anslagsbe— viljande myndigheter. Därav kan lätt bliva följden, att organisationens om— fattning och fasthet komma att bli mycket växlande i olika landsdelar. Ej heller kunna erforderliga garantier vinnas för att arbetsförmedlingspersonalen 'blir lämpligt rekryterad och utbildad samt erhåller tillräckligt självständig ställning för att kunna på bästa sätt och med tillbörlig auktoritet fullgöra sina uppgifter. Nu berörda svagheter kunna knappast i önskvärd mån undan- röjas, med mindre än att staten tillerkännes det avgörande inflytande över denna organisation, vartill dess starka ekonomiska insats för densamma redan nu synes berättiga.

Svårigheterna för anpassningen på arbetsmarknaden härflyta icke blott av de hämmande moment, som i det föregående berörts —— alltså arbetsmarkna- dens organisation och individernas olika naturliga förutsättningar och utbild— ning — utan även av de yttre omständigheter, under vilka individerna leva. Av särskild betydelse äro därvidlag de svårigheter, som med växlande styrka allt efter graden av individernas företagsamhet och energi göra sig gällande, när övergång till annat arbetsområde är förknippad med lokal förflyttning. Ofta är en sådan förbunden med kostnader, till vilkas täckande arbetaren sak- nar medel och vilka ej heller en blivande arbetsgivare, i de fall då avtal om an- ställning redan träffats, anser sig böra bestrida eller förskottera. Behovet

av åtgärder att genom bidrag till täckande av arbetares resekostnader under- lätta deras överflyttning till orter, där bättre arbetsmöjligheter stå dem till buds, ha beaktats genom bestämmelser rörande såväl de erkända arbetslöshets- kassorna som den statsunderstödda hjälpverksamheten för arbetslösa. Sedan längre tid tillbaka står i samma syfte ett statsanslag till den offentliga arbets- förmedlingens förfogande. Enligt kommitténs uppfattning är det av vikt, att vederbörande myndigheter söka, med stöd av de erfarenheter som efter hand vinnas rörande verkningarna av sålunda vidtagna anordningar, utveckla des- sa på ändamålsenligt sätt.

I detta sammanhang möter frågan om vad från det allmännas sida lämp- ligen kan göras för överflyttning av större grupper av arbetare (transferering), i de fall då de till följd av företags nedläggande eller större förändringar i deras drift eller eljest på grund av mera genomgripande förändringar i pro- duktionen stå utan anställning och då den lokala arbetsmarknaden ej erbjuder förutsättningar för deras sysselsättande. I sådana fall framträder starkt be- hovet av en aktiv insats från det allmännas sida för deras överflyttning. I vissa främmande länder har man i detta syfte vidtagit mer eller mindre ingri- pande åtgärder. Detta överflyttningsspörsmål har i vårt land i viss mån kunnat beaktas inom ramen av den särskilda hjälpverksamheten för arbetslösa. För or- ter, där ett stort arbetskraftsöverskott kunnat konstateras, har man sålunda sökt ställa till förfogande relativt många platser vid reservarbeten i andra trakter, varigenom de arbetslösa erhållit tillfälle att utanför inflytandet av sin gamla ar- betsmiljö orientera sig efter nya levnads— och arbetsförhållanden. I större skala har så skett exempelvis beträffande arbetare från de norrbottniska gruvfälten, av vilka jämlikt särskilt beslut av Kungl. Maj :t ett antal av omkring 2 000 sedan någon tid tillbaka varit hänvisade till reservarbeten i mellersta och södra Sverige. I viss utsträckning synas dessa arbetare ha lyckats vinna inträde på arbetsmarknaden i den trakt, till vilken de hänvisats, eller åtminstone en vidgad arbetserfarenhet, som är ägnad att för framtiden öka deras användbar— het för annat arbete än deras förutvarande.

Bland i utlandet anlitade medel för underlättande av arbetares överflyttning höra med hänsyn till svenska förhållanden särskilt uppmärksammas åtgärder för nyinriktning, s. k. omskolning av arbetskraft, samt för bestridande av vissa överflyttningskostnader, ej blott resekostnader. Till följd av de stora svårig- heter, som en till vissa orter koncentrerad arbetslöshet av större mått och längre varaktighet bereder såväl de arbetslösa som vederbörande kommuner, bör enligt kommitténs uppfattning frågan om transfereringsåtgärder upptagas till när- mare prövning, därvid i utlandet vunna erfarenheter torde kunna tjäna till led- ning.

Ur arbetslöshetspolitisk synpunkt vore önskvärt, att i de fall, då arbets— kraftsbegränsningar av större omfattning äro förestående inom särskilda om- råden eller vid vissa företag, vederbörlig myndighet kunde beredas kännedom härom.

KAP. XVI.

Hjälpverksamheten för arbetslösa.

När vid världskrigets utbrott 1914 statsmakterna anordnade en särskild hjälp- verksamhet för arbetslösa, förbisågs givetvis icke, att denna vore ägnad att medföra vissa risker med hänsyn till utvecklingen på arbetsmarknaden. Man var nämligen medveten om att denna hjälpverksamhet — liksom all annan — komme att minska nödtvånget till självhjälp samt att den sålunda måste fram— kalla tendenser till ökning av arbetslösheten. Med anledning härav fastställdes bestämmelser, som åsyftade att motverka dylika tendenser. Och hela verk- samheten betecknades såsom en allenast för krigstiden avsedd, provisorisk an- ordning, som icke finge anses prejudicerande för framtiden. Förhållandena utvecklade sig emellertid ej så, att verksamheten kunde avvecklas. Den antog efter hand permanent karaktär och fick tidvis mycket stor omfattning. Under intryck härav samt av tidsförhållandena i övrigt'inträdde en förändring i den allmänna inställningen till denna hjälpverksamhet. Medan det ursprungligen tedde sig motbjudande att nödgas taga den i anspråk även vid verklig arbetslöshet, har åtnjutandet av denna hjälp efter hand börjat betraktas såsom en rättighet, vilken bör utnyttjas vid alla fall av brist på lönande sysselsätt- ning. Redan denna förändrade uppfattning har givetvis kommit att försvaga individernas intresse för självförsörjning. De erfarenheter rörande vissa verk— ningar av hjälpverksamheten, för vilka kommittén i det föregående (Kap. XII) redogjort, ådagalägga vidare, att arbetslöshetshjälpens värde för de arbetslösa. vissa former för densamma samt dess relativa lättåtkomlighet varit ägnade att minska arbetskraftens rörlighet samt att öka arbetslösheten.

Beträffande det direkta, i regel kontant utlämnade dagunderstödet har så— lunda konstaterats, att det är eftersökt av många, för vilka det ej är av- sett. Då det i allmänhet är något förmånligare än fattigvårdshjälp, har fattigvårdsklientelet intresse av att åtkomma detsamma, så mycket mer som dess åtnjutande ej är förknippat med återbetalningsskyldighet. Särskilt sådana asociala element, som vanemässigt leva på samhällets och medmänniskors be- kostnad, underlåta givetvis ieke att söka åtkomma även denna hjälp och hava tydligen i viss utsträckning även lyckats, väsentligen till följd av bristande kontakt mellan arbetslöshetskommittéerna och andra vårdmyndigheter. Men även sådana, som skulle anse fattigvård förödmjukande, eftersträva arbetslös-

hetshjälpen såsom socialt värdigare än fattigvården. Detta är i synnerhet förhållandet beträffande personer inom lågt betalda. yrken och med intermit— tent arbete. Dagunderstödet erbjuder för dem en välkommen utfyllnad i in- komsten, som minskar deras aktivitet att söka sådana tillfälliga arbeten, till vilka de eljest varit hänvisade. Däremot har dagunderstödet icke sådant vär- de, att det utövar någon avsevärd lockelse för fullgod arbetskraft inom bättre betalda yrken och med utsikter till mera stadigvarande anställning. I stort sett kan emellertid konstateras, att det direkta understödet, särskilt om det lämnas under längre tid, i allmänhet är en mindre rationell hjälpform, som endast i nödfall bör tillgripas.

Den i understödsförfattningen medgivna anordningen att avfordraw under— stödstagare s. k. motprestationsarbete under högst 2 dagar per understödsvecka har emellertid visat sig utgöra ett värdefullt skydd mot obehörigt anlitande av. dagunderstödet. Härigenom har nämligen från hjälpklientelet utgallrats ej blott asociala element utan även en del sådana arbetsdugliga och arbetsvilliga, som; haft utvägar att utan samhällets hjälp försörja sig. Enligt kommitténs upp- fattning bör därför åtnjutandet av dagunderstöd i regel förknippas med utfö- rande av motprestationsarbete ; medgivande att utgiva sådant understöd bör alltså lämnas endast de kommuner, som avkräva understödstagarna presta- tionsarbete och som för ändamålet tillhandahålla lämpligt kommunalt arbete. Då härigenom ökade garantier vinnas för att hjälpen begränsas till behöriga och verkligt behövande arbetslösa och därjämte de med dagunderstödet för- enade kostnaderna delvis kompenseras av det utförda arbetets värde, skulle de på många håll starka betänkligheterna mot denna relativt billiga och i sär— skilda fall, åtminstone för kortare tider, ändamålsenliga hjälpform kunna väsentligen bortfalla.

De med understöd förenade riskerna ha starkast framträtt beträffan- de personer i yngre åldrar, för vilka regelbundet arbete ännu ej blivit ett behov och som ej av egen framåtanda eller av ansvarskänsla gentemot familj drivas att själva eftersträva bättre försörjning inom arbetslivet. Särskilt om de under längre tids sysslolöshet få vänja sig vid att utan arbetets möda åt- njuta ett visserligen ringa men dock regelbundet utgående kontant belopp, som —— i många fall kompletterat med naturaförmåner i hemmet — ger dem det nöd— vändigaste för dagen, så kunna de lätt för framtiden bli mer eller mindre ovil- liga eller oförmögna att själva försörja sig. Från. olika orter i landet har ock- så vitsordats, att många unga arbetslösa, som under de senaste depressions- åren länge uppburit dagunderstöd, anpassat sin levnadsföring därefter och icke visat något intresse för att genom egen kraftansträngning göra sig oberoende av det allmännas stöd.

De i och för sig förklarliga och allt starkare framträdande risker, som äro förknippade med att dagunderstöd lämnas yngre arbetslösa, hava givetvis i viss mån neutraliserats, där den lediga tiden utfyllts med kurser, som berett dem lämplig utbildning och vidmakthållit deras intresse för nyttigt arbete. De anordningar, som numera försöksvis vidtagits för att vid förläggningar på

landsbygden eller på annat sätt mera effektivt omhändertaga och direkt vid produktivt arbete vänja ungdomar, synas i allmänhet mera ändamålsenliga. I varje fall böra ungdomar icke få uppbära dagunderstöd utan motprestation från deras sida.

Att såväl statsmakterna som kommunerna under senare år visat allt större intresse för de arbetslösas sysselsättande vid för dem särskilt anordnade &. k. reservarbeten beror på, att denna hjälpform är mera än dagunderstödet ägnad att vidmakthålla de arbetslösas arbetsduglighet, arbetsvillighet och känsla av . självansvar, på samma gång som den bereder dem bättre försörjning och även lämnar det allmänna en viss ersättning för kostnaderna genom värdet av det ut- förda arbetet. Det ur arbetslöshetssynpunkt avgörande spörsmålet, i vad mån de arbetslösas sysselsättande vid reservarbeten minskar deras rörlighet och anpassning på arbetsmarknaden, är väsentligt beroende på de löneförmåner de åtnjuta samt på sättet för deras uttagning till arbetena.

Såsom kommittén tidigare utvecklat, ha gällande bestämmelser föranlett även för landsbygden en långt driven lokal differentiering av lönesättningen vid reservarbetena, i det att till varandra angränsande kommuner med lik— artad ekonomisk struktur ofta erhållit olika reservarbetslöner. Härigenom mot— verkas det livliga utbyte av arbetskraft, som ständigt äger rum och måste äga rum för att täcka det i olika orter varierande behovet av arbetskraft un- der olika arbetssäsonger. Tillämpandet av olika löner vid varandra närbeläg- na reservarbeten har också visat sig framkalla förklarligt missnöje hos de re- servarbetare, som erhålla den lägre lönen. Även om under de senaste åren en viss utjämning av reservarbetslönerna genomförts, synes dock alltjämt för stor hänsyn tagas till förekommande smärre lokala skiftningar i lönebildnin— gen. Med hänsyn till önskvärdheten av att vidmakthålla arbetskraftens rör- lighet samt att bereda reservarbetarna mera likartade löneförmåner anser kommittén det därför lämpligt, att vid reservarbetslönernas bestämmande för landsbygden genomföres en längre gående standardisering, så att för större områden fastställes enahanda lön, som väsentligen avväges i förhållande till det där dominerande lant- och skogsarbetets löneläge.

Det alldeles övervägande antalet lönearbetare inom jordbruket avlönas med tidlön för en arbetsdag, som i genomsnitt för året icke understiger 9 timmar. Enahanda är i stor utsträckning förhållandet med andra lönearbetare, där jord— brukets arbetsförhållanden äro normgivande. Då reservarbetslönen uppgår till samma belopp som lantarbetarlönen, komma de vid reservarbeten anställda att på den för dessa gällande arbetstiden av 8 timmar erhålla samma inkomst, som den längre arbetstiden vid ortens jordbruk lämnar. Visserligen skall inkom— sten vid reservarbetena utom i undantagsfall förvärvas genom ackordsarbete under effektiv arbetsledning och kräver med hänsyn härtill vanligen större forcering i arbetet. Men å andra sidan erbjuder sig härigenom ett tillfälle för den duglige och flitige att öka sin inkomst utöver den nominella reserv- arbetslönen, något som också i många fall äger rum. Det är utan vidare klart, att den kortare arbetstiden i och för sig betraktas som en avsevärd förmån.

Av särskilt värde är emellertid för de vid reservarbeten anställda, att de ha bestämd arbetstid och alltid kunna fritt disponera ledigheten, detta i motsats till en stor del av lantarbetarna, särskilt de med djurskötsel sysselsatta. Såväl härigenom som till följd av reservarbetenas mera industriella karaktär upp- fattas anställning vid dessa på sina håll såsom av högre socialt värde. Vissa yrkesmän på landsbygden hava visserligen något högre löner än lantarbetarna, men de äro i allmänhet hänvisade till kortvariga, tillfälliga anställningar, så att den samlade årsinkomsten i många fall ej blir högre än lantarbetarens. Den mera stadigvarande sysselsättningen vid reservarbete, som åt sådana till- fällighetsarbetare ger regelbunden inkomst och åtminstone för månader framåt befriar dem från tvånget att på olika håll söka få sin arbetstid utfylld, ter sig därför ofta även för dem såsom önskvärd, särskilt i de fall då deras yrkes- vana kan komma till sin rätt vid reservarbetet och där bereda dem bättre in- komst, än den normala reservarbetslönen.

Då på den öppna arbetsmarknaden de olika yrkenas lönelägen äro mycket olika, kommer deras relation till den för respektive orter gällande reservar- betslönen att bliva mycket växlande. Inom stads— och industrisamhällena är tidlönen för industriföretagens grov- och diversearbetare i allmänhet den lägsta grovarbetarlön, som i avsevärd omfattning tillämpas och som därför blir grundläggande för reservarbetslönen. De i regel ackordsavlönade yrkes- arbetarna inom industrien samt hamn- och byggnadsarbetarna ha däremot en betydligt högre inkomst och därför ej anledning att eftersträva reservarbeten. Tillfällighetsarbetarna, som talrikt förekomma i större samhällen, betalas vis— serligen med tidlöner, som äro avsevärt högre än ortens reservarbetslön, men endast en mindre del av sådana arbetare kunna, åtminstone under mindre goda tider, räkna med regelbunden inkomst under hela arbetsåret. För flertalet av dem äro de arbetslösa dagarna och veckorna talrika; alla leva de under tryc- ket av ovisshet om hur och var de även för den närmaste tiden skola få arbete och inkomst. Det ligger då i sakens natur, att reservarbetet med dess visser- ligen lägre men mera permanenta arbetsförtjänst ter sig relativt förmånligt för dylika arbetargrupper. Enahanda är tydligen förhållandet beträffande dem av industriens grov- och diversearbetare, som där åtnjuta ungefär samma lön som reservarbetslönen och vilka ha en lösare anställning vid företagen med risk för avskedande under lågsäsonger och lågkonjunkturer.

På grund av nu berörda omständigheter komma arbetsförhållandena vid re- servarbetena och vid vissa slag av arbeten på den öppna marknaden att stå i sådant förhållande till varandra, att större arbetargrupper, särskilt lant— och skogsarbetare, knappast ha något ekonomiskt självintresse av att undvika reservarbetena. Detta gäller huvudsakligen beträffande sådana reservarbeten, som äro förbehållna åt ortens egna arbetslösa, alltså särskilt de statskommu- nala reservarbetena.

De statliga reservarbetena äro nästan undantagslöst förlagda till landsbyg- den, i regel till trakter där marknadslönerna äro jämförelsevis låga. Reserv- arbetslönerna komma till följd härav att bliva mycket lägre än de för städer ; och industrisamhällen gällande. De från sådana orter till statliga reserv-

arbeten hänvisade arbetslösa ställas alltså inför ett anbud om arbete till vä- sentligt lägre lön än den de åtnjutit vid sitt vanliga arbete, något som måste öva en starkt återhållande inverkan på deras intresse av att få reservarbete, för den händelse de se någon utsikt att själva försörja sig. Härtill kommer, att redan den omständigheten, att de nödgas lämna den vanliga levnads- och arbetsmiljön i samhällena med deras större sociala förmåner och att de över- föras till för dem ovana och ur deras synpunkt mera primitiva arbets- och levnadsförhållanden på landsbygden, är ägnad att göra de statliga reservar— betena mindre tilltalande för dem. Senast nämnda restriktiva moment gör sig givetvis starkast gällande ifråga om familjeförsörjarna och torde i allmänhet motväga betydelsen av ortstilläggen, som för dem utjämnar skillnaden mellan reservarbetslönen i hemorten och på reservarbetsplatsen.

Visserligen ter sig även för landsbygdens arbetslösa en förflyttning till annan ort mindre läglig, men den innebär dock en relativt mindre förändring ifråga om arbetsmiljö och levnadsförhållanden. Åtminstone arbetare, som vintertid normalt sysselsatts vid avlägset från hemmet belägna arbeten, torde i allmänhet uppfatta en förflyttning till reservarbeten såsom ur olika syn— punkter förmånlig.

En omständighet av betydelse är vidare att, enär reservarbete i regel utföres på ackord, den faktiska arbetsinkomsten icke blott för särskilt dugliga indivi- der utan även genomsnittligt i regel blir högre än ortens lägsta grovarbetar- lön. Ej heller bör förbises, att vid de statliga reservarbetena, stundom även vid de statskommunala, utöver den direkta arbetslönen tillkomma vissa ekono- miskt värdefulla s. k. sociala förmåner.

För stora grupper av arbetare måste tydligen arbetsvillkoren vid reservar— betena, särskilt de statskommunala, te sig ganska tillfredsställande vid jäm- förelse med dem, som stå de arbetslösa till buds i deras vanliga arbete. Det är därför förklarligt och ur de arbetslösas synpunkt naturligt, att många av dem eftersträva sysselsättning vid reservarbete eller åtminstone icke upp- bjuda större energi för att från dem komma tillbaka till arbete på den öppna arbetsmarknaden. En lönesättning vid reservarbetena, som framkallar så- dana verkningar, kan ej undgå att bidraga till arbetslöshetens vidmakthål- lande och ökning samt måste därför vara irrationell. Hur önskvärt det än kan vara ur humanitär synpunkt att bereda de arbetslösa bästa möjliga hjälp, så bör det dock ej förbises, att anordningar, som leda till ett försvagande av deras känsla av självansvar, kunna även för dem själva medföra skadliga verkningar. Det bör därför vara angeläget att härutinnan vidtaga sådana förändringar, att de arbetslösa av eget intresse manas att söka erhålla an- ställning på den öppna marknaden. Kommittén förbiser icke, att svårigheter för en ur arbetslöshetssynpunkt rationell lönesättning vid reservarbetena möta redan till följd av den starka lönesplittringen på arbetsmarknaden, vilken föranleder, att löner, som för vissa arbetargrupper äro oförmånliga, för andra te sig eftersträvansvärda. En annan försvårande omständighet är nödvändig- heten att på ett ändamålsenligt sätt tillgodose hjälpbehovet för familjer, vilkäs försörjare befinna sig vid reservarbeten på annan ort än hemorten. Med led-

.a..—....- --

ning av de erfarenheter, som under de gångna åren gjorts beträffande olika sätt att bestämma löneförmånerna vid reservarbeten, böra emellertid vidtagas de förändringar med avseende å lönesättningen, som erfordras för att mera ef- fektivt än nu är förhållandet motverka reservarbetenas hämmande inflytande på arbetskraftens rörlighet och anpassning.

Själva urvalet av de personer, som skola få sysselsättning vid ett reserv-

, arbete, verkställes av vederbörande arbetslöshetskommitté. De uttagna erhålla ; s. k. hänvisning till arbetet, vilket innebär, att de äro pliktiga att därest de ' ej kunna styrka giltig förfalloanledning —— antaga arbetet vid risk att eljest för viss tid ställas utanför hjälpverksamheten. Såsom redan visats, är sådan hänvisning välkommen för åtskilliga grupper av verkligt arbetsvilliga och behövande. Däremot vilja tvivelaktiga element samt mindre arbetsdugliga och mindre behövande hellre åtnjuta dagunderstöd. Då många kommittéer tillämpa den praxis, att platser vid reservarbeten endast tilldelas dem, som själva anmäla önskan därom, komma de ur hjälpsynpunkt obehöriga mången- städes ej att ställas inför en arbetshänvisning. De bli därför ej underkastade den prövning ur arbetsvillighets- och behovssynpunkt, som är viktig särskilt i större kommuner, där arbetslöshetskommittéerna ej äga tillräcklig kännedom om de hjälpsökande. Då ett av de väsentliga syftena med hänvisningsförfa- randet därigenom förfelas, böra enligt kommitténs uppfattning åtgärder vid- tagas för att trygga en ändamålsenlig tillämpning av detta förfarande.

Genom att göra kommunerna ekonomiskt medans-variga för hjälpverksam- heten hava statsmakterna velat bl. a. skapa garantier för, att denna skulle komma att bedrivas på sådant sätt, att den icke skulle i högre grad bidraga till att minska arbetskraftens rörlighet och att öka arbetslösheten. Åtskil-

' liga omständigheter ha emellertid medverkat till att försvaga de lokala arbets- löshetsorganens samt de anslagsbeviljande kommunala myndigheternas intresse för en i erforderlig grad restriktiv hjälppolitik. Då kommunerna icke få statsbidrag till fattigvården men däremot till arbetslöshetshjälpen, blir den senare hjälpverksamheten för kommunerna billigare än den förra. Arbets- löshetshjälpen är även för de hjälpsökande i allmänhet förmånligare ur olika synpunkter och föredrages därför av dem framför fattigvården. Ett samfällt lokalt intresse föreligger sålunda att utsträcka arbetslöshetshjälpen till även sådana personer, som själva eller för sina familjemedlemmar eljest skulle ha gjort anspråk på fattigvård, och detta förhållande har på många håll lett till en obehörig utvidgning av hjälpverksamheten. Man har vidare på sina håll begagnat det för kommunen relativt billiga arbetslöshetsunderstödet till att utfylla låga eller intermittenta arbetsinkomster för kommunmedlemmar » även i fall, då dessa icke drabbats av arbetslöshet i egentlig mening eller eljest fått sin normala försörjning försämrad. » Tendenser till en sådan expansiv arbetslöshetspolitik framträda starkt i kom- ' muner, där statsunderstödet är relativt stort och följaktligen kommunens andel j i kostnaden mindre betydande. Då många kommuner numera till dagunder— 17—332877

stödet åtnjuta så högt statsbidrag som 75—95 %, är den relativt ringa egna insatsen icke tillräckligt kännbar för att motväga de arbetslösas och även kommunernas intresse av att så många som möjligt erhålla en inkomst, vars beskattande för övrigt tillför kommunen ökade skattemedel. Det är också förklarligt, om de kommunala organen vid inregistrerandet av arbetslösa och planerandet av hjälp för dem icke ställa sig synnerligen kritiska, då de kunna påräkna ökat statsbidrag i mån av större arbetslöshet och större hjälpkost- nader.

Då i fråga om statskommunala arbeten icke blott arbetslöner utan även material— o. dyl. kostnader tagas i betraktande vid bestämmandet av stats— bidragets storlek, kommer detta att i vissa fall nå upp emot 80 % av total- kostnaden för arbetsföretaget. Särskilt i dylika fall, men även då stats— bidraget, såsom vanligt är, stannar vid 30 a 50 %, måste vederbörande myndig— het starkt lockas av utsikten att åtkomma statsmedel för kommunala ända- mål. Denna frestelse kan stundom leda till att omedelbart behövliga arbeten utföras såsom statskommunala reservarbeten.

Nu berörda omständigheter försvaga uppenbarligen det inflytande i åter- hållande riktning, som man velat framkalla genom att göra kommunerna med- ansvariga för hjälpkostnaderna. För kommuner med mycket hög bidrags- procent kan det rentav ställa sig ekonomiskt fördelaktigt att lämna riklig arbetslöshetshjälp. Att särskilt i sådana kommuner förekommit uppenbara, för hjälpverksamheten diskrediterande missbruk, är ej heller någon tillfällig- het utan en ganska naturlig följd av att höga statsbidrag kunnat erhållas. Kommittén anser därför angeläget, att stramare prövningsgrunder tillämpas vid avvägandet av statsbidragen till kommunerna för ifrågavarande ändamål, så att kommunerna åtminstone i sådan mån få bära hjälpkostnaderna, att de känna sig manade till sparsamhet och noggrannhet vid verksamhetens bedri- vande.

Även om statsbidragen till hjälpverksamheten i allmänhet sänkas, kvarstår för kommunerna ett starkt intresse av att söka tillgodogöra sig statsmedel genom att utföra kommunala anläggningar såsom statskommunala reserv- arbeten. Då dessa, såsom i det föregående framhållits, utöva ett mycket häm- mande inflytande på arbetskraftens rörlighet, böra de endast i relativt mindre omfattning komma till användning. En lämplig begränsning synes enklast kunna genomföras genom borttagande av statsbidraget till material- o. dyl. kostnader.

Icke blott för arbetskraftens anpassning och hjälpverksamhetens sanering utan även med hänsyn till statens och kommunernas finanser är det uppenbar- ligen angeläget att söka effektivt förebygga missbruk av hjälpverksamheten. Det verksammaste medlet härför är otvivelaktigt, att denna anordnas på så- dant sätt, att anledningar till missbruk undanröjas eller åtminstone bliva till sina skadliga verkningar begränsade så långt möjligt är, utan att erforderlig hjälp därigenom undandrages de behövande arbetslösa. Kommittén har i det i föregående framhållit angelägenheten av vissa förändringar i detta syfte. Även

l l | ? l l

vid ett genomförande av dessa måste det emellertid vara av stor betydelse att sörja för en vederhäftig och ur olika synpunkter betryggande administration av hjälpverksamheten samt en effektiv statlig kontroll över densamma. Åt- skilliga omständigheter tyda på, att sammansättningen av arbetslöshetskom- mittéerna på sina håll icke motsvarar de anvisningar därom, som äro medde- lade i gällande författning. Önskvärt vore därför att åvägabringa en mera noggrann tillämpning av ifrågavarande bestämmelser, liksom också ett fastare samarbete med andra kommunala myndigheter. Genom anordnandet av ett för samtliga kommunala hjälporgan gemensamt undersökningsförfarande och register i fråga om hjälpklientelet skulle säkerligen bättre garantier vinnas för att icke flera av dem samtidigt utnyttjas av samma hjälpsökande. Av icke mindre vikt är emellertid, att den fortlöpande lokala övervakning, som åligger de av länsstyrelserna utsedda kommittéordförandena och revisorerna, blir till- räckligt effektiv. Likaledes synes det angeläget att sörja för en intensifiering av den från arbetslöshetskommissionen utövade lokala kontrollen. Beträffande vissa utvägar, som stå till buds för tillgodoseende av nu berörda önskningsmål, vill kommittén hänvisa till vad arbetslöshetskommissionen härom anfört i sitt den 26 oktober 1934 avgivna yttrande över en framställning i ämnet av samma års riksdag.

Av grundläggande betydelse för hjälpverksamheten är uppenbarligen stats- makternas allmänna inställning till denna samt den allmänna opinionens därav beroende inriktning. Arbetslöshetskommissionen har visserligen författ- ningsenlig befogenhet att reglera kommunernas ifrågavarande hjälppolitik med hänsyn till dess omfattning och former och har därvid att följa vissa all- männa direktiv av markerat restriktiv innebörd. En konsekvent tillämpning av dessa anvisningar möter emellertid stora svårigheter med hänsyn till trycket från de många och starka intressen, som för sina särskilda syften vilja utnyttja hjälpverksamheten. För genomförandet av en efter de växlande behoven av- passad men också återhållsam hjälppolitik är det uppenbarligen nödvändigt, att det statliga centralorganet visserligen äger stor handlingsfrihet i det lö- pande arbetet men å andra sidan därvid åtnjuter stödet av fasta och konse— kvent vidhållna riktlinjer från statsmakternas sida. Särskilt borde sålunda klargöras hjälpverksamhetens förhållande till orter och arbetargrupper med relativt obetydlig arbetslöshet, till självförsörjare och arbetare med intermittent arbete av normal omfattning, till arbetargrupper, som uppenbarligen ej kunna vidare få anställning i hemorten, ävensom till arbetskraft, som till följd av fy- sisk eller psykisk belastning är mindre användbar.

De av kommittén här ovan framförda synpunkterna och förslagen äro i och för sig av den betydelse, att de motivera en allmännare granskning av grunderna för hjälpverksamheten. En sådan omprövning påkallas för öv— rigt därav, att verksamheten icke längre kan betraktas allenast såsom till- fällig utan måste åtminstone för längre tid framåt bliva bestående. Härtill kommer, att vid arbetslöshetsförsäkringens ordnande hänsyn icke tagits till den

betydelsefulla frågan, huruvida dess prestationer komma att stå i lämpligt förhållande till hjälpverksamhetens. Särskilt för familjeförsörjare i dyrare orter kan dagunderstödet, som helt bekostas av det allmänna, komma att bli för de arbetslösa förmånligare än den av dem själva delvis bekostade dagpen- ningen inom försäkringen. Då en sådan anordning uppenbarligen är olämplig, påkallas redan härav en revision av hjälpverksamheten; en sådan ställdes också av vederbörande departementschef i utsikt vid framläggandet för 1934 års riks- dag av propositionen om arbetslöshetsförsäkring. Vid den av kommittén nu förordade granskningen av hjälpverksamheten bör givetvis hänsyn tagas ej blott till angelägenheten av att hjälpverksamheten icke får i alltför hög grad hämma arbetskraftens rörlighet och därigenom bidraga till att vidmakthålla och öka arbetslösheten utan även till vikten av att arbetslösa erhålla nödig hjälp.

KAP. XVII.

Ekonomiska åtgärder mot permanent arbetslöshet.

Av tidigare angivna skäl måste den i kapitel XV och XVI diskuterade ar— betsmarknadspolitiken enligt kommitténs uppfattning betraktas såsom den vik- tigaste utvecklingslinjen, när d