SOU 1935:65
Betänkande om folkförsörjning och arbetsfred
N 4-0 (;(
u; (-
_ Ujm
&( 4. IGT?!
National Library of Sweden
Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012
STATENS ,OFFENTLIGA U_TREDNINGAR 19:35:65 SOCIALDEPARTEMENTET '
-,BETÄNKANDE
"OM-
”FOLKFÖRSÖRJNIN'G
OCH
ARBETSFRED
DEL I FÖRSLAG
_ STOCKHOLM
1935
(,1.
L, 2.
c; 6. 7 La.
"10. 11.
12. 13.
19
10. 21. .22.
' 23. 24.
25.
26.
"28 29. 30.
. 31. 32.
33. 34.
Betänkande med förslag angående åtgärder förl spanmnalsodlingens stödjande; Marcus. 134 5. Jo.: Betänkande med förslag rörande lan ooh årliga bidrag: av statsmedel för främjande av bostadsförsörjning— för mindre bemedlade barnrika familjer jämte därtill : hörande utredningar. Beckman. 86', 2 5 s. 8. ' Kortfattad framställning av organisationssakkunni- , gas betänkande med utredning och förslag rörande : den samhälleliga hjåilpverksamhetens organisation in. 111. Beckman. 23 s. S. ; Promemoria angående tillsynen över iastigbetsregi- streringen och fastighetsbildningcn. Marcus. 70 s. Ju. . Förslag till' ändrade bestämmelser rörande allmänna . handlingars offentlighet. Norstedt. 79 s. Ju. Arbetslöshetsutredningens betänkande. 2. Åtgärder mot arbetslöshet.. Norstedt. x, 338, 32' s. S. ', Teknisk—ekonomiska utredningar rörande viigvitsen-f det. De] 2. Broar. Hteggström. 130 s. K. ' Betänkande med förslag angående åtgärder mot . statsfientlig verksamhet. Idun. '406 s. Ju. Betänkande med förslag till omorganisation av den ' högre skogsundervisningen. Peréus. 163 s. Jo. Utredning och förslag angående rundradioni Sverige. — Norstedt. 202 s. 13 kartor. K. Betänkande med utredning och förslag angående in- rättan? av en statsvetenskaplig examen. Marcus. 80 s. *.
Betänkande med förslag till turordning angående ell- män automobiltrafik. Baggström. 227 s. "K. Yttranden över preliminärt förslag till lagstiftning om avbrytande av havandeskap. Marcus. (4), 131, 68 s. Ju. ' _ Lagbéreduingens förslag till lag om skuldebrev 111. mh Norstedt. vj, 211 s. 11. _Be'tänkandc med förslag till lagstiftning om avbry-
tande av »havandeskap. Marcus. "* 192 s. Ju. Konjunkturuppsvingets förlopp och orsaker 1932—— 1934. Hreggström. 106 s. Fl. Yttrande och förslag rörande formulär för tjänstgö— ringsbetyg som av länsstyrelserna utfärdas. Beck—' man. 16 s. R. Betänkande med förslag till lag om arbetsavtal. Idun. 220 s. S. Kungl. mcdicinalstyrclscns utlåtande och förslag an— gående förebyggande mödru- och barnavård. Hicgg- ström. 100 s. * '
Grunder för kollektiv och indlilvidnell pensionsförsiik- V -' ring. Beckman. (2), 24 s Utredning angående införande av ett dagordningsin- stitut m. 1n.Av H. Tingsten. Norstedt. 98 5. In. Utredning och förslag rörande frågan" om avgift för german av böcker från bibliotek. Hirggström. 59 s. Betänkande med förslag till inotorfordonsföioi dnlng och vögtrafikstadga m.m. Idun. 202 5. K. Betänkande med förslag till ändrad organisation av den statliga verksamheten för bekämpande av olovlig införsel av spritdrycker m. m. Marcus. 193 s. Fi. Förslag till nya avlöningsbestiimmelscr för icke-ordi- narie befattningshavare inom den allmänna. civilför- valtningen. Marcus. 42 &. Fi. Betänkande med förslag rörande det'svcnska_nat11r- skyddets organisation och statliga förvaltning. Av R. Sernander. Uppsala, Almqvist & W'iksell. 200 s.
Betänkande med förslag till ändring ivisso delar av upphandlingsförordningen. Marcus. 55 s. Fi. Utredning med förslag om cgnahemskonsulenter hos hushållningssiillskapen. Lindström. 88 5. Jo. Betänkande angående husdjursförsöksverksamhetens organisation. Marcus. 75 5. Jo. Berättelse över statens spannmalsnämnds verksam- het m. 111. under år 1934. Marcus. 62 5. Jo. Betänkande med förslag till lag om domkapitel m. m. Häggström. 151 5. F.. Jordbrukskreditutredningen. Betänkande med för- slag tillför-ordning om jordbrukets kreditkassor m.m. Marcus. 132 s. Jo.
37.
:18.
11—16— 5102
>;- ('I)
49.
1161. 62.
Kimgl. medioinalstyrelsens utlåtande och förslag an- v63.
Betänkande och förslag rörande verksamheten vid
*gåendeftatsgmderstödd dispensärverksamhet. Mar- 64.
ons. 5 s. .
Betänkande med vissa synpunkter och förslag i fråga om den primära fastighetskrediten. Marcus. 92 s. 6 0. L 5.
_ man.
' Lund, Ohlsson.
Betänkande a de råvaruförs'örjning, produktion: 151711; arbestar antal m. in. vid skogsindustrierna. Idun.
' s .
1934 års nämnd för städningsutredning. Förslag rö-' rande allmänna grunder för ordnandet av städnings- o'ch rengöringsarbctet inom vissa statliga ämbetslo-' kaler i Stockholm samt beräknandet av ersättning för nämnda arbete. Marcus. 39 s. Fl. Betänkande med förslag till ordnande av Sveriges försvarsväs ende, Del 1. Inledande avdelning m. m.
, Beckman. vij, 301 s. Fö. '
Betänkande med förslag till ordnande av Sveriges försvarsväsendc. Del2. Arméorganisationen. Beck-. man. vi], 051 s. Fö. & Betänkande med förslag till ordnande av Sveriges i'örsvarsväsendc. Del 3. Marinorganisationeu. Beck- 1na11.i'v, 203 s. 16. Betänkande med förslag till ordnande av Sveriges försvarsviiscude. Del 4. Flygvapnets organisation. Beckman. iv, 229 s. Fö. Betänkande med förslag till ordnande av Sveriges iörsvarsviisende. Del 5. Värnplikten ill.. m. Bilagor. Beckman. iv, 202 s. Fo. Betänkande med förslag till ordnande av Sveriges försvarsvdscnflc. Del 0. Särskilda yttrauidcn. Beck- (3), 420 11. Fil. Betänkande med utredning och förslag angående folk- och sinåskolcseminuiiulnas organisation in. in. Marcus. 405 s. 1). Utredning och förslag rörande kiroböcker vid all—— manna, läroverk och folkskolor in fl. undervisnings- anstalter. Marcus. 102 5.1 karta. E. Betänkande angående folktandvimrd. Idun. 195 s. S. Sociala jordutredniugens betänkande med förslag till lag om iindringi vissa. delar av lagen den 18 juni 1925 angående förbud i vissa fall för bolag, förening och stiftelse attförvdrva fast egendom. Marcus. 113 5 Jo. Betänkande med förslag till lag om arbeistideu 1 jord— bruk och trädgårdsskötsel (lantarbetstidslag) m. in: Idun. 140 s. S. Betänkande med förslag rörande ändringar i vissa. delar av hälsovårdsstadgan samt anordnande av för- bättrad bostadsinspektion i städer och stadsliknnndc samhällen m. 111. jliimte därtill hörande utredningar. Beckman. 109', s. S. Promemoria angaelnde avveckling av bestående fidei- kommiss. Marcus. iv, 00 s. Ju. Den ekonomiska och sociala utvecklingen under år 1934. Av H. Butler. Beckman. 468 S. Bet.;ankandc med undersökningar och förslagi anled— ning av tillströmningen till de intellektuella yrkena.. xij, 415 5. E. Betänkande angående behörighet att utföra elek- triskt installationsarbctc m.m. Hzeggström. 188 5. I]. Bostadsproduktionssakkunnigas betänkande med görsslag till lag om spurföreningar m. n.. Beckman. ..l s. s. ”Betänkande med förslag till mejeristadga. samt vissa andra. åtgärder till mejerihanteringens befrämjande. Marcus. 88 s. Jo. Promemoria angående ändrade bestämmelser rörande verkställighet och förvandling av bötcstraff. Mur- cus. 86 s. Ju. Promemoria angående omorganisation av landsfls- iltals- och stadsfiskalsbcfattningarna. Norstedt. 65 &. u. Betänkande och förslag angående obligatorisk sju— årig folkskola. Häggström. 134 5. E. Betänkande med förslag till lag om förenings- och förhandlingsrätt. Idun. 168 5, S. Promemoria angående avskaffande av påföljd enligt 2 kap. 19 & strafflagen jämte vissa andra straffpdiölj- der. Marcus. 69 s. Ju. Betänkande angående import- och partihandclsmo- nopol & briinnoljcr. Marcus. 62s F. Utredning med förslag ren-andeS dyrortsgraderade folkpensioner. Norstedt. 61 s. 1 karta. 5. De svenska enhetsprisföretagen. Marcus. 201 5. ||. Betänkande och förslag rörande verksamheten vid skyddshemmen m. m. Senare delen. Fostrlngsat— garder utöver den egentliga skyddshemsvården m. m. Norstedt. 78 s. 8. Betänkande om folkförsörjning och arbetsfred. Del 1. Förslag. Marcus. iv, 13! 5. S. Betänkande om folkförsörjning ooh arbetsfrcd. Del 2 Specialutrcdningar. Marcus. iv, 598 s. !.
STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR1935165 SOCIALDEPARTEMENTET
BETÄNKANDE OM
FOLKFÖRSÖRJNING
OCH
ARBETSFRED
DEL I FÖRSLAG
STOCKHOLM 1935 ISAAC MARCUS 'BOKTRYCKERI-AKTIEBOLAG
f -' 'if, ,,4'
11! w & '.,l 'i?
InnehåH.
Sid. Skrivelse till Konungen ................................................... 1 Om lolklörsörjning och arbetslred ........................................ 5 Allmän översikt ...................................................... 5 De sakkunnigas uppdrag .............................................. [() Den svenska folkförsörlningen ............................................ 15 Inledande översikt .................................................... 15 Jordbruket ............................................................ 22 Skogsbruket .......................................................... 28 Vattenkraftens utnyttjande ............................................ 32 Byggnadsverksamheten ................................................ 36 Vissa kommunikationsfrågor ........................................... 39 Vägarbeten ...................................................... 39 Handelshamnar och farleder ...................................... 42 Industri och hantverk, handel och sjöfart .............................. 43 Inledande översikt ................................................ 43 Utrikeshandelns politik ............................................ 45 Principiella riktlinjer 45. —- Tillvaratagandet av Sveriges handelsintressen 46. — Det kommersiella organisations— och informationsväsendet 50. Om skydd för den inhemska marknaden .......................... 56 Statlig verksamhet till främjande av produktionens utbyggnad ...... 58 Produktionens organisation ........................................ 58 Statlig produktionsverksamhet 58. —— Produktionens yrkesföreningar 59. — Andra lagfrågor 64. Statlig handelsadministration och statistik .......................... 65 Handelsärendenas beredning 65. — Statistiken 68. Penning- och bankväsende ............................................. 71 Arbetslöshetsfrågan .................................................... 78 Den konjunkturbetonade arbetslöshetens bekämpande 80. — Medverkan av nä- ringslivet till konjunkturutjämning 82. —— Arbetsförmedling m. m. 83. — In— vandringsfrågan 84. — Lärlingsutbildningen 85. — Understöd till industrier un- der kristider 86. — Möjlighet till tidigare pensionering vid arbetslöshet 87. Rationaliseringsatgärder och driftsomläggningar .......................... 87 Arbetstred en .............................................................. 9 1 Sociallagstiftningen .................................................... 91 Inkomstfördelningen ................................................... 93
Sid. Föreningsväsendet ..................................................... 98 Översikt .......................................................... 98 Föreningarnas organisation ........................................ 103 Allmänna synpunkter 103. —— Rätten att vinna inträde i förening, uteslutning nr förening och medlems förpliktelser 104. — Förenings beslutanderätt 107. — Förenings behörighet utåt 110. Skydd för föreningsrätten och skydd mot organisationstvång ........ 111 Förbud mot arbetskonflikter och därmed sammanhängande spörsmål ..... 112 Översikt .......................................................... 112 Förbud mot 5. k. samhällsfarliga konflikter ........................ 115 Förbud mot arbetskonflikter i vissa fall ............................ 118 Förbud mot vissa stridsåtgärder ........................................ 119 Beredskapslagstiftning .................................................. 124 Medlingsförfarandet .................................................... 125 Social etik ............................................................ 127
Utredningslörtarandet ..................................................... 1 3 U
TILL KONUNGEN.
Genom nådigt beslut den 31 december 1934 uppdrog Eders Kungl. Maj:t åt undertecknade Nothin, Ericsson och Severin att verkställa en förberedande utredning angående ingripanden från samhällets sida på vissa områden av det
ekonomiska livet. Undertecknad Nothin förordnades tillika att såsom ord— förande leda utredningsarbetet.
De riktlinjer, som vi skulle följa vid utförandet av vårt uppdrag, angåvos i ett av Hans Excellens Statsministern hållet anförande till statsrådsprotokollet för nämnda dag.
Efter vissa förberedande arbeten hava vi under februari och mars 1935 haft överläggningar med ett antal personer med erfarenhet och kännedom om de olika frågor, med vilka vi enligt de givna direktiven hade att taga befattning.
Sedan de vid dessa överläggningar liksom eljest framförda synpunkter och uppslag blivit föremål för undersökning och bearbetning ävensom för vårt fort- satta arbete erforderliga promemorior utarbetats, hava vi under slutet av juli samt större delen av augusti sammanträtt för överläggningar rörande och preliminärt ståndpunktstagande till oss åvilande uppgifter.
Återstoden av året har använts för fortsatta överläggningar, för erforderlig komplettering av det föreliggande materialet samt för betänkandets avfattning och justering.
För att underlätta läsningen av betänkandet hava till en särskild avdelning, fristående från den som innehåller Våra uttalanden och förslag, sammanförts utarbetade redogörelser för nu gällande bestämmelser på olika områden, för tidigare behandling av förekommande frågor, för utländska förhållanden m.m. I sistnämnda hänseende hava vi, såväl för vinnande av tid som med hänsyn till svårigheten att erhålla en allsidig och fullständig redogörelse, måst begränsa undersökningarna till ett fåtal länder, där utvecklingen synts erbjuda det all— sidigaste och rikaste studiematerialet.
I den mån så erfordrats för sammanhangets skull hava vi i den avdelning, som innehåller våra uttalanden och förslag, i korthet erinrat om förenämnda specialutredningars innehåll liksom eljest om händelser och fakta. Det ligger i sakens natur, att dessa anteckningar, som icke i någon mån avsett att lämna en fullständig redogörelse för ämnet, måst göras synnerligen schematiska och knapphändiga.
Vid betänkandets utarbetande hava vi på skilda avsnitt haft värdefull med- verkan av, bland andra, hovrättsrådet Konrad Persson, sekreteraren Gunnar Böös och amanuensen Erik Skoglund, vilken sistnämnde därjämte ombesörjt före— kommande expeditionsgöromål. Vidare stå vi i tacksamhetsskuld till dem, som utarbetat de särskilda redogörelserna och vilka personers namn framgå av det över samma redogörelser upprättade särskilda registret, ävensom till dem, vilka vid överläggningar eller eljest givit råd och upplysningar.
Vi hava sammanträtt i Stockholm med undantag för ovannämnda tid juli— augusti, då våra sammanträden jämlikt erhållet bemyndigande varit förlagda till Båstad.
Sedan vi nu slutfört vårt uppdrag, få vi härmed i underdånighet till Eders Kungl. Maj:t överlämna betänkande om folkförsörjning och arbetsfred.
Underdånigst TORSTEN NOTHIN.
ELOF ERICSSON. FRANS SEVERIN.
Stockholm den 9 december 1935.
'.'J.1" 7.4 'ful: Iil'lli _j »
A | | |
_ ' J 1 "-' ', i A . '». ml.. , _ . . ...en. J , ',- r- R I | ,
Om folkförsörjning och arbetsfred.
Allmän översikt.
Kännetecknande för de ekonomiska förhållandena under 1600- och 1700-talen voro sådana företeelser som skråväsendet inom hantverket, handeln och köpen- skapens förbehållande åt borgarna i städerna, privilegier och monopol av skilda slag samt skyddstullar länderna emellan. Under slutet av 1700—talet började i England framträda tendenser till en helt motsatt uppfattning: den ekonomiska liberalismen, proklamerande näringsfrihetens och den fria konkurrensens grund- satser. Från England spred sig näringsfrihetens och den fria konkurrensens princip över Europa. I Frankrike trängde de nya idéerna igenom i samband med den franska revolutionen; man såg i dem ett förverkligande av revolutionens princip om frihet, jämlikhet och broderskap. Omkring mitten av 1800-talet var närings— friheten genomförd inom de flesta europeiska länder. Frihandelns princip — ett uttryck för den näringsfrihet, som skulle gälla länderna emellan i form av ett fritt och obehindrat varuutbyte — hade svårare att tränga igenom de nationella skrankorna. Även här gick England i spetsen. Frihandeln var där accepterad i mitten av 1800-talet, varefter den under de närmaste decennierna gjorde sig starkt gällande i det internationella varuutbytet.
Man har som anledning till den ekonomiska liberalismens seger över den äldre merkantilistiska uppfattningen hänvisat till, bland andra, följande två faktorer. Den ena av dessa, som måhända snarare är en med liberalismen parallell företeelse, är den under det senare 1700-talet starkt framträdande s. k. individualismen, präglad av ett framhävande av individens rätt och auktoritet inom samhället, som antogs vara endast ett medel för främjande av de olika individernas sär- skilda intressen. Det ligger i sakens natur, att en sådan andlig riktning icke skulle kunna acceptera det tvång och de inskränkningar, som under merkanti- lismen lades på individens fria handlande. Den andra faktorn, som idetta sammanhang tilldrar sig det största intresset, var den industriella utvecklingen. De tekniska uppfinningarna medförde omfattande omläggningar av produktionen med en betydande ökning av produktionsresultaten som följd. De nya driftsformer, som härav påkallades, kunde svårligen utövas under skråväsendet i dess dittills- varande gestaltning. Helt naturligt utlöstes därvid ett krav på skråväsendets fullständiga motsats, den obegränsade näringsfriheten.
Den ekonomiska liberalismens teori överensstämde härvidlag väl med det fram— ställda kravet. Enligt denna teori skulle staten låta näringslivet sköta sig självt. I fri tävlan skulle företagsamheten blomstra och på egen hand lösa tidens ekono- miska och därmed sammanhängande sociala problem. Detta mål, som nära sammanföll med det av den tidigare s. k. filosofiska utilismen uppställda, var
visserligen egoistiskt. Men om alla människor försökte att genom eget arbete skapa sig välstånd, måste resultatet bliva den största lycka för individerna till- sammantagna, d. v. s. samhället eller staten. Den kraft eller »den osynliga hand», som _ enligt den ekonomiska liberalismens lärofader Adam Smith —— automatiskt skulle styra den ekonomiska utvecklingen på det bästa sättet, var prisbildningen under fri konkurrens.
Den ohejdade konkurrensen visade sig emellertid understundom kunna verka ekonomiskt förödande för företagen. Tanken fördes därför hån mot samman— slutningar de enskilda företagarna emellan som botemedel. Sålunda lades grun— den till den moderna sammanslutningsrörelsen inom industrien, först uppträ— dande på 1870-ta1et i Amerikas Förenta Stater och därefter närmast i Tysk— land. Så slog den fria konkurrensen så småningom delvis över i sin motsats mono- polismen. Inom de olika staterna mottogos de monopolistiska sammanslutningarna med misstro. På skilda håll sökte man förhindra dem eller minska deras inflytande. Även i andra avseenden började statsmakterna ingripa normerande på näringslivets område; den ekonomiska liberalismen efterträddes i viss mån av ett system med reglerad fri konkurrens inom staterna. De olika staterna funno sig likaså föranlåtna att i större eller mindre omfattning begagna sig av ett modererat tullskydd för nationella industrier och näringar gent emot den utländska konkurrensen.
Liberalismen hade proklamerat allas personliga frihet och rättsliga likställighet. Den hade avsett att göra arbetarklassen självständig och samtidigt velat hänvisa den åt sina egna möjligheter att hävda sig. Det husbonde-tjänareförhållande, som tidi- gare rått mellan arbetsgivare och arbetare, hade av liberalismen utdömts; arbetaren skulle icke längre vara någons tjänare utan skulle kunna erbjuda sitt arbete till de priser, han själv bestämde. Av denna myndighetsförklaring följde också skyldigheten att helt reda sig själv. Ingen husbonde hade längre ansvaret för arbetarna och deras levnadsförhållanden. I praktiken blevo till en början verkningarna av dessa föränd- ringar i regel mera märkbara i fråga om arbetsgivarnas befrielse från det ansvar för anställda, som de i allmän föreställning tidigare haft, än i fråga om de möjligheter att hävda sigi marknaden, som den nyvunna friheten erbjöd arbe- tarna. De nya fabriker, som efter industrialismens genombrott växte upp, till större delen i städerna, drogo till sig mycket folk, inte minst från den över- befolkade landsbygden. Följden av den rikliga tillgången på arbetskraft blev, att arbetslönen sjönk, understundom under det minimum, som erfordrades för ett nödtorftigt uppehälle. En ny klass uppstod av industriarbetare, ett indu— striellt proletariat, som kom att stå i ett det starkaste beroende av arbetsgivare, med vilka de sällan hade personlig kontakt. En allmän osäkerhet i den nya arbetarklassens existensförhållanden blev en oundviklig följd av industrialismen och den fria konkurrensen.
På grund härav kommo arbetarna att sluta sig samman, och uttrycket därför —— fackföreningen —— blev arbetarnas medel att tillvarataga sina intressen mot före— tagarna i syfte att förbättra arbetsförhållanden och löneställning. Efter hand skärp— tes motsättningen mellan företagarna och den alltmera växande lönearbetarklassen, och därmed blev också utgångspunkten given för den moderna arbetarrörelsen.
Såsom en reaktion mot arbetarklassens levnadsvillkor och arbetsförhållanden framträdde den socialistiska rörelsen med dess krav på samhällelig äganderätt till produktionsmedlen och en jämnare fördelning av nationalinkomsten. Socia— listiska partier uppstodo, och de fackföreningar, som redan tidigare bildats för att hävda arbetarnas intressen gentemot företagarna, togo starka intryck av den nya rörelsen.
Som motvikt mot arbetarnas sammanslutningar bildades organisationer på arbets— givarsidan i syfte att hävda denna parts intressen i kampen mot de med tiden allt mäktigare arbetarsammanslutningarna. Industrialismens frammarsch bidrog sålunda till att skärpa den sociala friktionen i samhället.
Till en början hade statsmakterna i olika länder som regel funnit statens huvud- sakliga uppgift vara rättsstatens. Så småningom växte allt starkare fram känslan av nödvändighet för staten att ingripa reglerande även på näringslivets och arbets— marknadens områden. Därvid accepterade man varken den ohämmade fria före— tagsamhetens ekonomiska princip eller socialismens princip om den samhälleliga äganderätten till produktionsmedlen. I stället sökte man genom olika sociala lag- stiftningsåtgärder överbygga klassmotsättningarna inom samhället. Till skydd för arbetarna tillskapades lagar om förbud mot användande av minderårig arbets— kraft, om försäkring för olycksfall i arbete, för sjukdom m. m. Till skydd för nationella och samhälleliga intressen tillkommo lagar om koncessionsplikt, om kontroll av olika slags näringsverksamhet m.m.
Så tedde sig vissa sidor av den ekonomiska samhällsutvecklingen fram mot tiden för världskrigets utbrott. Den tid, som därefter följde, inledde en ny epok.
I vilken omfattning den senare utvecklingen är att anse som en direkt följd av världskriget eller att tillskriva andra därav mera oberoende omständigheter lärer ännu icke kunna objektivt bedömas. Säkert är emellertid att världskriget kraftigt medverkat till en omvälvning i folkens liv såväl ekonomiskt som politiskt och psykologiskt. Krigets utbrott framkallade en omedelbar avstängning av de gamla handelsvägarna. För många stater medförde det en mer eller mindre full- ständig isolering från yttervärlden. En till synes direkt följd härav blev en om- läggning av flera staters ekonomiska struktur. Sannolikt skulle en dylik omlägg- ning i många fall så småningom ha skett under alla förhållanden. Sålunda torde man ha anledning antaga, att exempelvis Europas förbindelser med de transoceana län- derna efter hand skulle ha förändrat karaktär. Emellertid verkade kriget här som en pådrivande faktor. Därigenom att de transoceana länderna i stor omfattning blevo avskurna från tillförseln av Europas industriprodukter, stimulerades de att själva åstadkomma en ersättning, och därför att betydande delar av Europa avskuros från råvaru- och livsmedelstillförseln från de transoceana län- derna, påskyndades ansträngningarna att öka avkastningen av den egna jor- den.
De krigförande ländernas enorma penningbehov och svårigheten att med nor- mala skattemetoder anskaffa erforderliga medel för krigets förande ledde till guldmyntfotens suspenderande och till en våldsam inflation. Den starka efterfrågan
från de krigförande länderna framkallade i de neutrala länderna en konjunktur— stegring, som på grund av rådande förhållanden ställde större krav än tidigare ansetts normalt på kreditvolymen, vilken trots förhållandevis höga räntesatser starkt utvidgades. Världshandeln nedgick väsentligt under kriget, och det inter- nationella varuutbytet fick en ensidig karaktär i form av export till de krig- förande länderna utan motsvarande import. Samtidigt med den härigenom vid- gade kreditvolymen gjorde sig även i de neutrala länderna en stark varubrist gällande. Allt detta i förening bidrog att skapa inflation även i dessa länder, vilka tämligen allmänt efter krigsutbrottet övergivit guldmyntfoten.
Tvånget för de krigförande staterna att till det yttersta anspänna sina krafter för en massframställning av vapen och ammunition samt andra för krigets förande nödvändiga artiklar och tjänster framkallade en centralisering av driften och en därav följande mekanisering av tillverkningen, som sannolikt påskyndat den ratio— naliserings- och mekaniseringsprocess, vilken i alla industriländer varit en så upp- märksammad företeelse i efterkrigstidens industriella utveckling. Den hastighet, varmed rationaliseringen sedermera framdrivits, torde hava bidragit att både på— skynda och fördjupa den kris, som ute i världen började år 1929, även om också andra faktorer medverkat till densamma.
Den handelspolitiska utvecklingen under åren närmast efter världskriget ger en bild av överallt framträdande restriktiva tendenser. Separatistiska strävanden kännetecknade tidens handelspolitiska läge. Emellertid var också en annan strömning skönjbar, en de internationella konferensernas handelspolitik som på sitt program hade en anknytning till förkrigstidens friare grundsatser, återupp- tagandet av mest-gynnad—nationsprincipen, raserandet av export— och import— hinder m. rn. Ett framtidsprogram skisserades i en resolution, som på våren 1922 av samtliga representerade stater antogs av den s. k. Genuakonferensen och som för den närmaste framtidens handelspolitik angav följande riktlinjer: stabilitet i tullhänseende, inga eller låga exporttullar, ingen flaggdiskrimination, upphävande av export— och importförbud, uppbyggande av det internationella varuutbytet med hjälp av handelstraktater på grundval av ömsesidiga medgivanden och mest- gynnadnationsklausuler, undersökning av dumpingfrågan, nationell behandling av utländska statsborgare och bolag vid drivande av handel eller annan eko— nomisk verksamhet. Realiserandet av detta allmänt antagna framtidsprogram var emellertid helt och hållet beroende på de enskilda staternas åtgärder till förverk- ligande av de gemensamma önskemålen. Den internationella handelspolitikens huvuddata i fortsättningen äro 1927 års världsekonomiska konferens och 1930 års tullfredskonferens, båda i Geneve, samt 1933 års ekonomiska världskonferens i London. Efter den sistnämnda konferensen har icke något försök gjorts att på denna väg ena staterna i en ekonomisk samförståndspolitik.
Det nuvarande läget kännetecknas av ekonomisk nationalism. Världshan- deln minskade starkt under den senaste krisen. I jämförelse med 1929 upp— gick sålunda den internationella varuomsättningen år 1933 icke till mer än omkring en tredjedel i värde räknat, och förhållandet var ungefär detsamma för 1934. Härvid har dock prisfallet spelat en stor roll. Efter kvantitet räknat
uppvisade världshandeln för år 1933 ett relationstal av 74-9 procent av 1929 års _ siffra; för 1934 var motsvarande tal 77.1 procent.
Handelspolitiken av i dag kännetecknas, vad syftet angår, av tendensen att reglera staternas kommersiella relationer enligt bytesprincipen, lika mot lika, med åsidosättande av det fria internationella varuutbytets tidigare form, den triangulära handeln, där utjämningen i handels- och betalningsbalans sker i för— hållande till kontrahenterna samfällt och ej till varje kontrahent särskilt. De medel, varigenom man söker nå detta syfte, utgöras av, bland andra, de kvantita— tiva regleringsmetoderna, d. v. s. medel som direkt träffa införselns kvantitet, en reglering där importen till mängd och myckenhet bestämmes i detalj be— träffande varje särskilt land och vid varje särskild tid.
Men även på det sociala området kommo återverkningarna av kriget att göra sig starkt gällande.
Nödvändigheten för de krigförande folken att anspänna alla krafter för krigets fortsatta förande framkallade stämningar av nationell solidaritet. Från ledande statsmäns sida gåvos löften om sociala reformer av olika slag efter krigets slut. Och de, för vilka dessa försäkringar voro avsedda, ansågo sig så mycket naturligare berättigade hoppas på deras förverkligande, som befolkningens stora lager hade att i och för kriget bära offer i en förut oanad omfattning.
Under trycket av det ekonomiska läge och de stämningar, som framkallats under kriget, följde revolutionära omvälvningar i de besegrade staterna, omvälvningar som redan under kriget börjat med den ryska revolutionen. De psykologiska verk- ningarna härav sträckte sig också långt ut över revolutionsländernas gränser. I olika länder gjorde sig gällande rörelser, väl av olika styrka men alla gående i samma riktning: större politiska rättigheter och sociala förmåner åt arbetarklassen.
Motsättningarna mellan olika samhällsgrupper hava accentuerats genom de ekonomiska kriserna efter kriget. De starka fluktuationerna i penningvärdet ha medverkat till krav på förskjutningar i löneförhållandena, vilka understundom medfört mer eller mindre upprivande strider på arbetsmarknaden. Men framför allt har den tidtals så omfattande arbetslösheten och den känsla av osäkerhet, som därigenom skapats, skärpt anspråken på statliga ingripanden av olika slag.
Under tiden efter kriget har man i olika stater sökt tillmötesgå de framställda önskningarna genom sociala lagstiftningsåtgärder på skilda områden. En av— kortning av arbetstiden till åttatimmarsdag är en av de socialpolitiska program- punkter, som genomförts i de flesta länder. Ävenså har i ett stort antal länder införts försäkring mot ålderdom och invaliditet. Jämväl arbetslöshetsförsäkring har flerstädes genomförts. '
Samtidigt som staterna, såsom nyss antytts, sökt på olika sätt skydda sitt eget näringsliv, hava de vidtagit omfattande åtgärder för att bispringa de av arbetslös— heten drabbade.
Under det utomordentliga trycket av de ekonomiska kriserna och den sociala oro desamma medfört, har emellertid kravet på statliga ingripanden understun- dom gått vida längre och inriktat sig på nydaning av det ekonomiska samhällets
struktur. Jämsides härmed har inom vissa länder vuxit fram en stark reaktion mot de senare årtiondenas politiska strömningar och ett därmed förknippat krav på statsmaktens starkare hävdande mot enskilda medborgare och dessas samman- slutningar. På sina håll hava dessa meningsmotsättningar tagit sig uttryck i mer eller mindre genomgripande politiska omvälvningar.
Ehuru vårt land varit lindrigare påverkat av de ekonomiska kriserna än fler— talet andra länder, har dock utvecklingen här i viss mån återspeglat förhållandena utomlands.
Med hänsyn till att den svenska industrien är i hög grad inriktad på export, har väl Sveriges handelspolitik gentemot främmande makter måst få en mindre restriktiv läggning. Men inom landet har, samtidigt med att den sociala lagstift— ningen alltmera utvecklats, de ekonomiska kriserna skärpt, å ena sidan, kravet på statens stöd åt näringslivet och, å andra sidan, anspråken på en statlig regle— ring av detsamma. Den med de ekonomiska kriserna i viss mån sammanhängande oron på arbetsmarknaden har aktualiserat anspråken på mer eller mindre långt gående statliga åtgärder till åstadkommande av arbetsfred, och de av oförvållad arbetslöshet drabbade hava i stor omfattning påkallat statens ingripande till bekämpande av arbetslösheten och dess verkningar. Alltmera förmärkes tendensen till statens utveckling från den rättsstat, som enligt den ekonomiska liberalis- men hade till främsta inre uppgift att skydda medborgarnas liv och egendom samt avtalsförpliktelsers helgd, till att vara även en det ekonomiska livet regle— rande och påverkande välfärdsstat.
De sakkunnigas uppdrag.
Spörsmålet om tryggandet av arbetsfreden har under de sista årtiondena ofta varit föremål för de svenska statsmakternas övervägande. En kortfattad över- sikt över tidigare förslag och beslut i frågan återfinnes i det härvid såsom Bil. 1 fogade utdraget av statsrådsprotokollet för den 31 december 1934.
Vid anmälan nämnda dag inför Kungl. Maj:t av riksdagens skrivelse den 11 juni 1934, nr 373, vari riksdagen i anledning av väckta motioner anhållit, att Kungl. Maj:t ville föranstalta om en allsidig och förutsättningslös utredning rörande de åtgärder på föreningsrättens och arbetsrättens områden, som kunde vidtagas i syfte att rättsligen utbilda arbetsgivarnas och arbetarnas fackliga föreningsväsen och att främja arbetsfreden, uttalade statsministern Hansson, på anförda skäl, att frågan om arbetsfredens tryggande icke längre kunde behandlas såsom ett självständigt spörsmål, fristående från andra problem angående ingri- panden från samhällets sida på vissa områden av det ekonomiska livet. Sedan statsministern berört ett antal av de frågor, som ägde samband med arbetsfreden, samt framhållit, att problemet i hela dess vidd borde göras till föremål för en omfattande undersökning, yttrade han vidare i huvudsak följande. Såsom ett förberedande arbete borde en begränsad krets av sakkunniga på basis av redan föreliggande material och efter inhämtande av erfarenheter från utlandet av
särskilt under senare är gjorda försök studera problemet och framlägga ett betänkande med de allmänna slutsatser, till vilka de vid sina överläggningar kommit, samt därjämte förslag rörande undersökningarnas fortsatta rationella bedrivande.
I anslutning härtill beslöt Kungl. Maj:t låta verkställa den av statsministern förordade förberedande utredningen.
Under det att tidigare krav på åtgärder till arbetsfredens tryggande förnämligast tagit sikte på vissa åtgöranden från stridande parters sida, har statsministern, på sätt hans anförande giver vid handen, velat ernå en djupare undersökningi vad mån själva orsakerna till störningar av arbetsfreden kunde undanröjas och där— vid riktat uppmärksamheten jämväl å vissa frågor på det ekonomiska området.
Med hänsyn såväl till svårigheten att avgränsa dessa frågor från andra spörsmål av allmänt ekonomisk innebörd som i all synnerhet till den utomordent— liga betydelse för lugnet på arbetsmarknaden och därmed även för arbetsfreden, som en tryggad folkförsörjning äger, har den av oss företagna undersökningen kommit att beröra skilda aktuella spörsmål inom nämnda frågekomplex.
Det säger sig emellertid självt, att redan omfattningen av de problem, som därigenom blivit föremål för våra överväganden, utesluter möjligheten för en enda delegation att tränga in i och behärska samtliga hithörande spörsmål, vilka för övrigt, på sätt framgår av den såsom Bil. 2 härvid fogade, av amanuensen Erik Skoglund utarbetade sammanställningen rörande vissa kommittéer och utred— ningar, tillsatta under tiden från den 1 januari 1915 till och med den 8 ok— tober 1935, i stor utsträckning redan varit eller äro föremål för många kommit— téers eller sakkunnigas utredningsarbete. Därtill kommer, att om en planläggning av det vidare utredningsarbetet över huvud skall kunna bliva till gagn, den måste genomföras inom en jämförelsevis kort tid.
I de fall, där en fråga redan hänskjutits till utredning av särskilda sakkunniga eller där den efter sådan utredning är beroende av statsmakternas prövning, lärer det icke tillkomma oss att uttala någon mening rörande de riktlinjer, enligt vilka frågan bör lösas.
Vår uppgift har därför varit, att söka göra en inventering av de olika spörs— mål, som inom ramen för vårt uppdrag beröra folkförsörjningen och arbetsfreden, att undersöka i vad mån dessa spörsmål redan varit eller äro föremål för särskilda utredningar samt att, i den mån så ej är fallet, söka uppdraga de riktlinjer, efter vilka en närmare undersökning bör verkställas i de fall, där en sådan över huvud taget anses böra komma till stånd.
Vi anse oss böra redan nu framhålla vikten av att sådana åtgärder, som syfta till skapandet av en statens beredskap i ett eller annat avseende för mötande av utomordentliga förhållanden, icke undanskjutas till dess ämnet får verklig aktua- litet. Lång tid hinner då förflyta och allvarlig skada kan uppstå, innan stats— makterna äro i tillfälle att ingripa. Och de åtgärder, som då vidtagas, bli lätt mindre genomtänkta och ändamålsenliga än om de fått planläggas utan trycket av en ekonomisk eller politisk kris.
Den första förutsättningen för att en tryggad och förbättrad folkförsörjning skall kunna vinnas är, att produktionen vidmakthålles och utökas. Varje åtgärd, som i längden skadar landets näringsliv och därigenom direkt eller indirekt för— minskar produktionen av de olika slags nyttigheter, som erfordras för samhälls— medlemmarna, riktar sig också mot folkförsörjningen såsom sådan. Denna är emellertid icke tillfredsställande ordnad enbart genom beredandet av största möjliga nationalinkomst, utan uppmärksamhet måste jämväl ägnas däråt, att en skälig inkomstfördelning ernås eller att förutsättningarna för åvägabringandet av en sådan skapas.
Även om vad sålunda uttalats kan antagas återgiva en tämligen allmän upp— fattning, komma däremot meningarna att liksom hittills alltjämt brytas mot varandra, när det gäller frågan om på vad sätt näringslivet skall bäst gagnas eller huru nationalinkomsten bör fördelas.
Vi hava för vår del ansett lösningen av de oss anförtrodda uppgifterna icke vara att söka i något en gång för alla givet medel. Historien visar, att olika eko- nomiska system avlöst varandra, det ena likaväl som det andra av sina anhängare mottaget med de varmaste förhoppningar, som blott delvis kunnat infrias. Intet system har väl ens från början kunnat genomföras utan jämkningar och förr eller senare hava mer eller mindre långt gående omläggningar måst vidtagas. Enligt vår mening bör det arbete, vartill vi haft att uppgöra den preliminära planen, ske helt förutsättningslöst och blott med det syfte att efter noggrann prövning av om- ständigheterna i varje särskilt fall söka utfinna vad som bäst länder till allmänt gagn.
Vid en behandling av hithörande problem torde ej heller allt för stora förhopp— ningar böra fästas vid ett efterliknande av de åtgärder, som i liknande syfte vid- tagits i andra länder. Frånsett den omständigheten, att dessa åtgärder vid när— mare undersökning ofta nog visa sig vara eller härröra ur allenast några under omständigheternas tryck hastigt iscensatta försök, som ibland måst avlösas av helt andra ingripanden, äro även de sakliga och psykologiska förutsättningarna olika i skilda stater. Liksom vårt folks kynne och vårt lands egenart varit bestämmande för den hittillsvarande utvecklingen, lärer det ock vara riktigast att så långt möjligt anknyta det fortsatta arbetet till våra förhandenvarande förutsättningar.
Lika oriktigt som det är att förkväva de starka krafter till utveckling, vilka finnas hos vårt folk och som tagit sig uttryck i svensk företagsamhet och svenskt initiativ, lika oriktigt är det att genom en av stora befolkningsgrupper såsom ensidig och orättvis uppfattad tvångslagstiftning vända i bitterhet den allmänanda och den känsla av solidaritet, som nu där finnas. I såväl det ena som det andra hänseendet böra ej åtgärderna drivas längre än att de uppbäras av ett allmänt rättsmedvetande. I motsatt fall äventyras den respekt för lagarna samt det all— männa förtroende och den tillit till statsmakten, som är oundgänglig för en kraftig utveckling av kultur och näringsliv. Ej heller kan man uppnå sådan allmän anslutning till strävandena för denna utveckling, som är en nödvändig förut- sättning icke blott för att densamma skall komma till stånd utan jämväl för att samhällsfreden skall kunna tryggas.
De förslag, som vi i det följande framföra, hava vi, så långt i vår förmåga stått, sökt utarbeta oberoende av dagspolitiska stämningar och åsikter. Förslagen avse emellertid icke att på någon punkt innefatta en slutlig lösning av föreliggande spörsmål. Detta har varit uteslutet redan på grund av svårigheten att kunna för längre tid och i större sammanhang överblicka förhållandena. Det ekonomiska livet i det moderna samhället är beroende av så många olika faktorer, att varje ingrepp i detsamma är till sina verkningar svårt att överskåda. Statliga åt- gärder böra därför, vare sig fråga är om näringslivet eller om anställdas strä— vanden för bättre villkor, icke vidtagas i vidare mån än att man för varje gång kan överblicka konsekvenserna. I annat fall blir följden lätt störningar på andra områden, medförande väsentligt större olägenheter än de fördelar man trott sig vinna. Därtill kommer att nya problem ständigt framställa sig till lösande och att utvecklingens gång påkallar annat grepp på frågorna än det, som en gång syntes som det naturliga. Ej heller är det till gagn, att en lösning åvägabringas, för vil— ken tiden ej är inne. I statens förmåga står väl att något påskynda eller hämma utvecklingen, men det hämnar sig, om den med konstlade medel drives fram.
Då sålunda någon slutgiltig lösning icke kan ernås, måste hithörande spörsmål allt framgent ägnas en oavbruten uppmärksamhet. Det bör därvid aldrig för- glömmas, att det finnes en moralisk rätt, som är starkare än den formellt juridiska, och att de olika rättsnormer, som uppställts för reglerande av samhällsmedlem— marnas inbördes förhållande, icke äro självändamål utan blott avse att skapa goda förutsättningar för det mänskliga samhällslivet. Ledmotivet bör alltjämt vara den gamla domareregeln att »den menige mans bästa är den yppersta lagen». -
Innan vi övergå till att framlägga våra förslag, anse vi oss emellertid böra fram- hålla, att genom desamma frågan om samhällsfreden ingalunda är uttömmande behandlad.
En återblick på de senare årtiondena visar, att det ekonomiska välståndet här i landet starkt ökat. Av den utav fil. kand. Einar Dahlgren verkställda, härvid såsom Bil. 3 fogade utredningen angående den svenska konsumtionens samman— sättning och förskjutningar under perioden 1880—1930, framgår sålunda, att den reala konsumtionen per individ räknat under de senaste femtio åren mer än för— dubblats ävensom att den reala årslönens utveckling för manliga industriarbetare undergått ungefär samma stegring. Jämsides härmed ha på sociallagstiftningens område vidtagits många genomgripande reformer, även om åtskilliga frågor allt- jämt vänta på sin lösning. Den av sekreteraren Olle Ekblom i Bil. 21 utarbetade redogörelsen beträffande arbetsinställelser m. m. i Sverige utvisar likväl, att stri- derna på arbetsmarknaden ingalunda gått tillbaka. Jämväl i övrigt förmärkas på samhällslivets skilda områden friktioner och motsättningar. I såväl det ena som det andra hänseendet är anledningen icke att söka enbart i bekymmer för utkomsten eller i strävanden att tillrätta en såsom orättvis uppfattad löne- ställning _ de hårdaste och mest svårlösta konflikterna hava nämligen inga— lunda alltid gällt områden, där avlöningen varit sämst eller arbetsförhållandena mest otillfredsställande.
Till en del hava väl motsättningarna sin grund i bristande insikt om det verkliga läget liksom om andra samhällsgruppers levnadsförhållanden — där ej orsaken är att söka i verklig brist på vilja till förståelse.
Men i väsentlig omfattning bero dock slitningarna inom samhället av faktorer, vilka falla utanför ramen av det oss givna uppdraget.
Missgrepp ha under gångna år gjorts från olika sidor, och många klyftor ha vidgats genom ett misstänkliggörande av oliktänkandes motiv och ansvarskänsla.
Emellertid skönjas tecken till en utveckling till det bättre. Gamla fördomar, oförenliga med en fri demokratisk uppfattning, äro på väg att försvinna. Samtidigt som man å ena sidan allt mera erkänner det berättigade i kravet på en tryggad existens på en tillfredsställande standard, vaknar man å andra sidan alltmera till insikt om förefintligheten av en solidaritetsplikt högre än den gent emot en enstaka grupp samhällsmedlemmar.
Men en mödosam väg är att tillryggalägga, innan den känsla av rätt och plikt till samhörighet, som är förutsättningen för en verklig samhällsfred, vuxit sig till- räckligt stark bland Sveriges folk.
Lika litet som lösningen av folkförsörjningens och arbetsfredens problem torde vara att söka i ett efterliknande av utländska förebilder, lika litet torde man komma till rätta med övriga samhällsfreden berörande spörsmål genom att följa för svenskt kynne och svenska förhållanden främmande föredömen. På landets hittillsvarande utveckling måste det fortsatta byggandet ske.
Intresse- och meningsmotsättningar äro oundvikliga" och komma alltid att bestå. Men ju bättre statsmakterna kunna anpassa sina åtgöranden efter utveck- lingen och verkligheten, desto mindre hårda bliva striderna. Och ju sämre denna anpassning är, desto starkare bliva ock motsättningarna.
Först och sist gäller dock att hos samhällsmedlemmarna själva måste stärkas in— sikten om gemensamheten och samhörigheten, om skyldigheten för den enskilde och den sammanslutning, vilken han ägnar sitt intresse och arbete, att underordna sig staten och att för det allmännas bästa finna sig i de begränsningar, som ansvar och samhällskänsla ålägga.
Genom att under självansvar och redlig pliktuppfyllelse bygga vidare på den kulturella och samhälleliga grund, som gångna släkten lämnat oss i arv, skapas de bästa levnadsbetingelserna för nuvarande och kommande generationer.
Den svenska folkförsörjningen.
Inledande översikt.
Det ligger helt utanför ramen för den följande framställningen att ingå på en närmare redogörelse för den hittillsvarande utvecklingen av den svenska folkför— sörjningen. Inledningsvis må dock här i största korthet erinras om några väsent— ligare skeden av utvecklingen.
Under äldre tider har Sveriges befolkning så gott som helt vunnit sin utkomst av jordbruket med dess binäringar. Visserligen bedrevs i viss inskränkt om— fattning industri och handel men i regel icke som självständiga näringsgrenar; ett undantag utgör dock järnindustrien, som åtminstone redan under 1600—talet nått en icke obetydlig utveckling, och, fast i betydligt ringare grad, trävaruhante- ringen. I stor utsträckning kännetecknades emellertid äldre tider av hushållens självförsörjning; livsmedelskonsumtionen tillgodosågs av den egna jorden, bostads- produktionen av den egna skogen, och vad därutöver krävdes för livets nödtorft, främst kanske beklädnadsbehovet, tillgodosågs i huvudsak genom tillverkning i hushållet.
Under tider, då befolkningen i huvudsak levde av egen skörd, var importen liksom exporten av spannmål och jordbruksprodukter i övrigt uppenbarligen ganska ringa, och så var förhållandet ännu vid början av 1800-talet. Här- vidlag utvisar emellertid tiden kring 1860 en begynnande förändring, i det att en alltmera ökad införsel av vete och råg vidtog, till en början dock motvägd av ut- förseln av havre, vilket varuslag under 1870— och 1880-talen var en av de viktigaste exportvarorna. Sedan 1900-talets början, då havreutförseln i huvudsak upphört, kom införseln av jordbruksprodukter under en längre följd av år att stadigt över- stiga utförseln. Denna senare har efter sekelskiftet icke utgjorts av egentliga spannmålsprodukter utan huvudsakligen av husdjursprodukter. Under åren när— mast före världskriget översteg införseln av jordbruksprodukter i värde utförseln med 40—60 miljoner kronor årligen. Efter världskriget har vår jordbrukspro- duktion stegrats, så att landet, med undantag för importen av gödningsämnen, är i stort sett självförsörjande på området. Den icke obetydliga importen av fodermedel torde nämligen uppvägas av animalieexporten.
Jämsides härmed har emellertid den med jordbruk sysselsatta befolkningen undergått en stark procentuell minskning. Ännu år 1850 utgjorde den jordbrukande befolkningen omkring 4/5 av landets hela invånarantal. Därefter inträdde emeller- tid en stadigt fortskridande procentuell nedgång, och år 1930 hade den å jordbruk
levande delen av befolkningen nedgått till mindre än 2/5 av invånarantalet. Denna procentuella nedgång följdes även av en absolut sådan, som dock begynte senare; medan år 1880 ännu 3 102 000 människor hade sin utkomst avjordbruket med dess binäringar, hade antalet är 1930 nedgått till 2417 000. Och sannolikt har därefter ytterligare någon nedgång skett.
Minskningen av jordbruksbefolkningen är måhända till stor del beroende därpå, att medan denna del av befolkningen under äldre tider av självhushållning i avsevärd omfattning sysselsattes även med sådana arbetsuppgifter som tillverkning av redskap, möbler, kläder m. m., dessa arbetsuppgifter även för täckandet av jord- bruksbefolkningens konsumtion i stor omfattning nu fullgöras av andra sam- hällsgrupper.
Emellertid har även skett en avsevärd rationalisering ifråga om jordbruks- arbetet. Härvidlag har genomförandet av storskiften, enskiften och laga skiften varit av en synnerlig betydelse. Den förut splittrade och av byinvånarna delvis gemensamt brukade jorden sammanfördes, så att vederbörande jord- ägare fingo sina marker i görlig mån utlagda i ett sammanhang. Härigenom ökades naturligen möjligheterna för ett rationellt brukande av jorden och skapades förut- sättningarna för det kvalitativa uppsving av jordbruksproduktionen, som seder- mera kom till stånd under inflytande av de förbättrade jordbrukstekniska hjälp- medlen och den alltmera stigande växtförädlingen. Samtidigt och genom ökad användning av maskinella hjälpmedel för jordens brukande minskades också behovet av arbetskraft för jordbrukets vidkommande.
Den äldsta egentliga industrigrenen i vårt land har, såsom förut erinrats, utgjorts av järnhanteringen, vilken redan under 1600—ta1ets lopp hade föranlett uppkomsten av en industri av brukshanteringens typ med huvudsaklig karaktär av exportindustri. Vid mitten av 1700-talet var Sverige det främsta järnpro— ducerande landet i världen. Denna gynnsamma ställning hade sin grund dels i förekomsten av högprocentiga malmer och dels däri, att malmen förädlades med tillhjälp av träkol, varvid den här i landet rikliga bränsletillgången skapade en gynnsam utgångspunkt för konkurrens med bränslefattiga länder. Under 1700- talets senare hälft började emellertid utomlands nya metoder för malmens för- ädling att tagas i bruk, och träkolet ersattes av stenkolsbränsle. Därmed måste Sverige avstå sin plats som världens största järnproducent till det stenkolsrika England. Räddningen för järnindustrien vann man genom att tillverka järn av högre kvalitet än stenkolsjärnets. Den tekniska utvecklingen gjorde den svenska fosforrika järnmalm, som det tidigare ej lönat sig att bryta, till en begärlig vara på världsmarknaden men begränsade samtidigt Sveriges möjligheter som konkur- rent i fråga om tackjärn samt alla de järnprodukter, för vilka kokstackjärnet ut- gjorde en fullgod råvara. Härigenom framtvingades en ytterligare specialisering inom den svenska järnindustrien till de högvärdiga kvaliteterna.
I nära samband med järnindustrien står uppkomsten av den svenska verkstads— industrien, som nu nått ett betydande exportvärde. Det kan vara en tillfällighet, att Sverige har den ena eller den andra maskinindustrien, men det är icke en till— fällighet, att landet har en stor maskinexporterande industri, som delvis grundar sig
på det svenska kvalitetsjärnet och för vilken uppfinnargeniet och den gamla tek— niska kulturen är av utomordentlig betydelse.
Trävaruindustriens egentliga genombrott hänför sig som så många andra för vår industri viktiga företeelser till tiden omkring senaste halvsekelskiftet. Åt- skilliga omständigheter medverkade härtill; sålunda upphävdes då i Sverige tidigare gällande restriktioner för sågning av samt exporttull på trävaror. Verk- ligt revolutionerande blev emellertid ångmaskinens tagande i bruk för sågnings- arbetet och samtidigt ångbåtarnas tillkomst med därav följande lättnader vid ut- skeppningen. Under 1870—talet utgjorde de obearbetade trävarorna omkring 45 % av hela den svenska exporten, och denna relation bibehölls i huvudsak oför— ändrad fram till sekelskiftet. Därefter har emellertid en nedgång skett, och för närvarande utgöra de obearbetade trävarorna i betydelse av egentliga sågverks— produkter endast mellan 15 och 20 % av exporten.
Då sågverksindustrien sålunda i större eller mindre grad stagnerade, inträdde emellertid en ny industrigren, som fyllde det uppkomna tomrummet, nämligen pappersmasseindustrien. Sitt egentliga uppsving erhöll denna industri från och med sekelskiftet, och dess betydelse har därefter nästan oavbrutet ökats. Resul— tatet av denna utveckling kan sammanfattas så, att de träförädlande industrierna, däri inbegripet såväl egentlig sågverksindustri som pappersindustri, numera till- sammans återtagit den ställning, som sågverksindustrien ensam innehade på 1870—talet, med en andel av något över 45 % av Sveriges hela export.
Jämsides med vår exportindustri har den industriella produktionen för avsätt- ning inom landet företett en stark utveckling. Det torde för övrigt höra i detta sammanhang framhållas, att någon klar och tydlig gräns ofta nog icke förefinnes mellan exportindustri och hemmamarknadsindustri. De båda grenarna stå i ett fast och intimt beroende av varandra, ofta inom ett och samma företags ram. Den naturliga utvecklingen har för övrigt varit den, att exportindustrien ofta vuxit upp ur hemmamarknadsindustrien och även därefter måst åtnjuta stödet av avsättning inom landet.
Upphävandet av de talrika import— och exportrestriktionerna inom handeln samt näringsfrihetens genomförande hava varit verksamt bidragande till det in- dustriella uppsvinget över huvud taget. Främst har detta emellertid betingats av arten av våra naturtillgångar samt av befolkningens anlag och håg för tekniska uppfinningar och industriellt arbete.
Beträffande produktionens utveckling och nuvarande omfattning hänvisas till de såsom respektive Bil. 9 och Bil. 10 härvid fogade redogörelserna, nämligen »Kort översikt beträffande Sveriges utrikeshandel, privata sammanslutningar till främjande av exporten m. m.», av disponenten Elof Ericsson, samt »P. M. till belysning av den svenska utrikeshandelns betydelse ur folkförsörjningssyn- punkt», av sekreteraren Gunnar Böös.
Jämsides med industrien framväxte även det moderna kommunikations- väsendet. De svenska järnvägarna, allmänna och enskilda sammanräknade, vilka är 1860 hade en längd av cirka 500 km., omfattade år 1930 omkring 16000 km. Under trycket av järnvägarnas stigande utveckling minskades
till en början landsvägsnätets betydelse, men efter automobilismens genombrott har den ånyo ökats. I detta hänseende må anmärkas, att för motorfordonens skötande och för omhänderhavande av utav desamma föranledda anläggningar, såsom bensinstationer o. d., en icke oväsentlig del av befolkningen numera vunnit sysselsättning.
På sätt av vad redan anförts torde framgå har den svenska utrikeshandeln under samma tid som industrien nått ett betydande uppsving. Dessa två faktorer korrespondera ju nära med varandra; handelns utveckling är en förutsättning för exportindustriens tillväxt och tvärtom. Till den stegrade handelsomsättningen medverkade emellertid även det nyss berörda upphävan- det av talrika import— och exportrestriktioner inom handeln samt närings— frihetens genomförande i landet. Under inflytande av olika omständigheter uppkom på 1870—talet ett betydande importöverskott i vår utrikeshandel, och detta förhållande fortsatte under senare delen av 1800-talet och även 1900-talets första decennium. Trots prisnivåns fall under tiden fram till mitten av 1890- talet fortgick alltjämt stegringen av utrikeshandelns värde. År 1913 utgjorde handelsomsättningen med utlandet 1 664 miljoner kronor eller cirka 300 kronor per invånare, vilket innebar, att handelsomsättningen på två decennier mer än fördubblats. Det var till en början importsiffrorna, som utvisade den kraftigaste stegringen, men 1910 inträdde härvidlag ett omslag. Den inhemska produktionens stegrade utveckling skapade förutsättningar för en ökning av exporten; det vid denna tid inträdda ekonomiska uppsvinget underlättade kapitalbildningen inom landet, varför den tidigare kapitalimporten upphörde. Resultatet blev en snabb nedgång i importöverskottet, som de sista åren före 1914 endast utgjorde mellan 20 och 30 miljoner kronor eller långt mindre än inkomsten på sjöfarten.
I nära samband med utvecklingen inom handeln står givetvis det uppsving, för vilket den utrikes sjöfarten varit föremål sedan sekelskiftet. I förhållande till invånarantalet kom Sverige före kriget som det fjärde bland Europas länderi fråga om den utrikes sjöfarten med ett tontal för in- och utklarerade fartyg av cirka 400 per 100 invånare.
Tyngdpunkten bland importvarorna kom alltmera att förläggas till livsmedels— och råvarugrupperna, vilket förhållande måste ses i sammanhang med att jordbru- kets betydelse, på sätt förut framhållits, successivt minskades; importen av färdiga produkter stagnerade däremot. Ett motsatt förhållande gjorde sig gällande be- träffande exporten, och belysande i detta hänseende är vad ovan framhållits om minskningen av exporten av träråvaror och den betydande ökningen av exporten av den förädlade råvaran i form av pappersmassa och papper. *
Genom den utveckling, som det svenska näringslivet undergick under tiden efter industrialismens genombrott i vårt land, kom Sverige i allt starkare kontakt med de utländska marknaderna; en stor del av den svenska industrien var ju hänvisad till export för avsättningen av sin produktion. Före kriget utfördes sålunda cirka 70 % av pappersmasseproduktionen samt av papper och papp inemot lika stor del. För järnmalm och trävaror var exportens andel 85 % och för järnindustrien i dess helhet ungefär 70 % av tillverkningen.
Den korta översikt, som ovan lämnats över landets viktigare industrigrenar och dess handelsutveckling, giver vid handen, att industri och handel under 1800—talet och 1900-talets första år tydligtvis haft möjligheter att absorbera viss del av det befolkningsöverskott, som icke utan en stark nedpressning av levnadsstandarden kunnat tagas i anspråk inom jordbruket.
Dessa möjligheter förslogo dock icke att absorbera hela befolkningstillväxten. Delvis på grund av oförmågan hos det egna landet att bereda den ökade befolk- ningen utkomstmöjligheter på en rimlig nivå sökte sig medborgarnei allt större utsträckning till främmande länder, främst länderna på andra sidan Atlanten. Den härav föranledda första egentliga emigrationsperioden under 1800—talet synes hava uppkommit i anslutning till den första jordbrukskrisen och plågar anses omfatta åren 1867—1873. Den andra större emigrationsperioden omfattar unge- fär tiden för den andra jordbrukskrisen, nämligen åren 1879—1893; mellan dessa perioder och därefter var utvandringen, ehuru ständigt fortgående, dock mindre omfattande. Under tiden 1850—1910 ha från Sverige utvandrat 1285 000 per- soner, under det att blott 250000 invandrat eller återinflyttat. Utvandrin- gen har till övervägande del omfattat de arbetsdugligaste åldrarna, 15—35 år.
Krigsutbrottet 1914 kom att medföra ett successivt avbrytande av de intima ekonomiska och finansiella förbindelserna mellan de krigförande och de neutrala länderna och även de senare länderna sinsemellan. Den föregående handelsekono— miska utvecklingen blev därigenom brådstörtat avbruten, och detta förhållande kunde givetvis icke undgå att sätta starka spåri Sveriges näringsliv. Med de krig— förande länderna kom handeln tämligen snart att regleras genom kompensations- förfarande på så sätt, att Sverige säkerställde en viss begränsad import från dessa länder genom att använda sina egna exportvaror som bytesobjekt. Detta för— farande krävde emellertid exportförbud och licenssystem; den tvångsreglering av exporten, som under krigsåren infördes här i landet, avsåg därför icke endast att bevara de inom landet producerade varorna för den inhemska konsum- tionen utan även att skapa tillgång på bytesobjekt. Det är givet, att under världskrigets senare år en stark kvantitativ minskning måste konstateras beträf- fande såväl import som export. Exportsiffran stannade dock på högre nivå än importsiffran, och vår handelsomsättning lämnade därför under krigsåren ett stort överskott. Det samlade exportöverskottet för åren 1914—1918 utgjorde ej mindre än 1 343 miljoner kronor.
Med fredsslutet började de internationella handelsrestriktionerna försvinna, och som resultat uppstod inom de olika länderna en formlig rusning för att fylla de tomma lagren av importvaror. För Sveriges vidkommande blev resultatet, att exporten ej kunde hålla jämna steg med importen, vilket tog sig uttryck iett im- portöverskott, som för åren 1919 och 1920 steg till sammanlagt cirka 2 000 miljo- ner kronor. Härefter inträdde emellertid ånyo normalare förhållanden. På sätt statistiken över Sveriges utrikeshandel åren 1922—1929 utvisar, undergick under dessa år såväl importens som exportens värde en mycket kraftig ökning. Den totala handelsomsättningen, som år 1922 utgjorde 2268 miljoner kronor, hade sålunda vid periodens slut ökats till 3 595 miljoner kronor.
Utmärkande för denna period är vidare Sveriges allt livligare deltagande i den internationella kreditförmedlingen. Från att ända till få år före världskriget regelbundet hava varit kapitalimporterande övergick Sverige under Världskriget till en stark kapitalexport, ett förhållande, som med avbrott för vissa åri stort sett varit bestående. Det förefaller sannolikt, att denna kapitalexport indirekt kommit att bidraga till en förstärkning av det svenska näringslivets kontakt med utlandet.
Självförsörjningens problem, som trädde i förgrunden under kriget och de första efterkrigsåren, var icke aktuellt under åren 1923—1929. Det gällde då närmast för svensk industri att tillvarataga de gynnsamma konjunkturerna på världsmarknaden. Vad angår exportens procentuella fördelning på olika närings- grenar under sistnämnda år, vilket även giver en spegelbild av industriens och jordbrukets ställning, utgjorde såsom tidigare anmärkts den export, som baserar sig på skogstillgångarna, omkring 45 % av det totala exportvärdet; förhållandet mellan trävarorna och de mer förädlade produkterna, pappersmassan och papperet, utvisar en fortgående förskjutning till förmån för den förädlade råvaran. Medan exporten av mineral och produkter därav för åren 1923—1929 visar en svag ten— dens till minskning i jämförelse med 1913 års siffror, kan man skönja vissa land— vinningar för verkstadsindustrien. Beträffande jordbruksprodukterna utvisa de senare åren av 1920—talet, då animalieexporten ändock nått en kvantitativt högre nivå än 1913 och då därjämte en viss veteexport ägde rum, en sjunkande tendens. Procentsiffran för denna näringsgren låg väsentligt under förkrigsnivån, och ex- porten av jordbruksprodukter har sålunda ej heller under denna gynnsamma period kunnat hålla jämna steg med expansionen i övrigt.
På hösten 1930 begynte det svenska näringslivet få känning av depressionen. Det var givetvis exportindustrierna, som i första hand fingo vidkännas svårigheter. De första nio månaderna år 1931 visade en minskning av exportvärdet till 790 miljoner kronor från 1 154 miljoner kronor för motsvarande period 1930. Å andra sidan sjönk importen endast från 1 249 miljoner kronor till 1 040 miljoner kronor. Detta betydde ett underskott i handelsbalansen för de tre första kvartalen 1931 på 250 miljoner kronor mot endast 95 miljoner kronor för motsvarande period föregående år.
Den kvantitativa minskningen för importvarorna var under tidsperioden 1929— 1933 relativt obetydlig, och i en del fall förekom t. o. 111. en importökning; detta gällde speciellt direkta konsumtionsvaror eller varor, som utgöra råvaror för de inhemska konsumtionsindustrierna. Den svenska marknaden erbjöd goda avsätt- ningsmöjligheter, och då därtill kom, att importpriserna intill tiden för guldmynt— fotens övergivande sjunkit betydligt starkare än priserna på hemmamarknaden, kunde man räkna med en förskjutning av efterfrågan i riktning mot importerade varor. Exportkvantiteterna sjönko däremot. Våra viktigaste exportländer, Eng- land, Amerika och Tyskland, ledo starkt under depressionen, och avsättningen av våra exportvaror på dessa marknader var därföri hög grad försvårad. Under de tre första kvartalen av år 1931 sjönko exportkvantiteterna — jämförda med 1930 års siffror — med över 39 % för trävaror, 10 % för pappersmassa, 56 % för järnmalm, 23 % för järn och stål samt 20 % för smör.
Det blev på detta sätt genom den sjunkande exporten, i sin tur föranledd av minskad köpkraft i främmande stater, som depressionen gjorde sitt insteg i vårt land. Trots den för Sverige i och för sig gynnsamma prisutvecklingen försämrades det ekonomiska läget genom utlandets minskade efterfrågan på svenska export— varor.
Under världskriget minskade utvandringen av naturliga skäl i betydande grad, men efter kriget ökades densamma ånyo. Emellertid har världsdepressionen nu— mera föranlett betydande invandringsrestriktioner i flertalet främmande länder. Den svenska utvandringen har i följd härav sjunkit från 29 200 år 1923, vilket ut— gjorde maximiantalet efter världskriget, till 2 100 år 1932. Invandringen har däre— mot stegrats. Den regulator för arbetslösheten, som emigrationen i viss mån ut- gjorde, har upphört, och Sverige har i stället ett inflyttningsöverskott.
Till belysande av den ovan skisserade utvecklingen lämnas nedan en översikt av folkmängdens fördelning på huvudgrupper av yrken samt av emigrationen vissa folkräkningsår 1751—1930:
Y r k e 5 g r u p p e r 1751 1840 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930
A. I absoluta tal (i 1 OOO-tal). Jordbruk med binäringar 1 425 2 539 3 017 3 102 2 973 2 828 2 697 2 596 2 417 Industri och bergsbruk. . 137 268 610 793 1 038 1 426 1 766 2 066 2 195 Handel och samfärdsel . . 33 70 217 334 414 535 741 898 1 117 Allmän tjänst m. m.. . . . 191 262 325 337 360 347 318 344 413
Hela folkmängden 1 786 3 139 4 169 4 566 4 785 5 136 5 522 5 904 6 142 Emigration ............ 15 783 16 833 39 489 25 915 27 633 13 000 5 682
B. I procent av folkmängden. Jordbruk med binäringar 798 809 724 679 621 551 488 44'0 39'4 Industri och bergsbruk. . 77 85 146 17'4 21'7 278 320 35 () 35'7 Handel och samfärdsel.. 1'8 22 52 73 87 104 134 152' 18"? Allmän tjänst m. m.. . . . 107 84 7'8 7'4 7'5 6'7 58 58 6'7
100-oj 100'0I100-0 ion-o 100-ol 100-o 100-o wool 100-0
Den föregående framställningen kan i korthet sammanfattas sålunda: Jordbrukets relativa betydelse för Sveriges näringsliv har under de senaste 100 åren gått alltmer tillbaka och därmed även dess möjlighet att bereda utkomst för befolkningen. Man kan möjligen uttrycka förhållandet så, att jordbruket redani mitten av 1800-talet var mättat med arbetskraft och att, även om jordbrukets areal därefter ökat, förbättrade arbetsmetoder medfört en minskning i behovet av arbetskraft.
Beträffande industrien utmärkes samma tidrymd däremot av ett betydande upp- sving, som till väsentlig del kommer på den skogsförädlande industrien, och inom denna särskilt pappers— och pappersmassetillverkningen. Järnindustrien, alltjämt av betydelse, har dock icke samma stora andel av den svenska exporten som
förut, men genom den för Sverige utmärkande framställningen av kvalitetsjärn har järnet förmått relativt väl bibehålla sin plats i den utländska konkurrensen.
Handeln har uppenbarligen under inflytande av nyssberörda förhållanden visat en betydande stegring, låt vara att de spärrar, varmed främmande stater alltmera kringgärda det egna näringslivet, icke kunnat undgå att verka återhållande på den svenska handelsomsättningen.
Möjligheterna att vinna avsättning för befolkningstillväxten genom emigration till främmande länder hava för närvarande starkt begränsats eller praktiskt taget omöjliggjorts, och folkförsörjningen måste därför tryggas genom utveckling av näringslivet inom landet.
Det första problem, som härvid möter, är Spörsmålet huruvida, på sätt inom åt- skilliga andra stater förekommit,särskilda åtgärder behöva vidtagas för skyddandet av våra naturtillgångar mot 5. k. rovdrift. Dess bättre hava statsmakterna sedan lång tid tillbaka ägnat detta spörsmål uppmärksamhet, och de åtgärder som på detta område vidtagits, främst i avsikt att trygga en rationell Skogshushållning, synas vara betryggande.
Vi övergå därför till frågan om vad som kan göras för att eljest för framtiden trygga landets försörjningsmöjligheter. Vi tillåta oss att därvid erinra om, att denna fråga ingalunda kan en gång för alla eller ens för längre tid vinna en mera slutgiltig lösning. Den måste, på sätt redan framhållits, ägnas en snart sagt oavlåtlig uppmärksamhet med hänsyn till såväl den snabba utvecklingen på nå- ringslivets skilda områden som även de i övrigt alltjämt ändrade förutsättningarna inom och utom landet. Den efterföljande framställningen avser därför icke annat än att giva en sammanfattning av läget och framställa vissa utrednings— förslag med hänsyn till förhållandena sådana de för närvarande te sig.;
Jordbruket.
En redogörelse för svensk jordbrukspolitik och de åtgärder, som de svenska statsmakterna vidtagit, lämnas i den av fil. kand. Gunnar Lange utarbetade, här— vid såsom Bil. 4 fogade framställningen med titeln »P. M. angående statliga stödåtgärder för jordbruksnäringen.» För närmare kännedom hänvisas till denna framställning.
Det svenska jordbruket har, såsom redan framhållits, efter industrialismens genombrott fått vidkännas en småningom skeende minskning i antalet av dem, som erhållit sin bärgning av jorden. Under 1700-talet och ännu framemot mitten av 1800—talet utgjorde jordbrukets befolkning omkring 80 % av landets folkmängd. Så sent som år 1880 utgjorde den del av befolkningen, som erhöll sin utkomst av jordbruket och dess binäringar, fiske och skogsbruk, 67-9 %. Men därefter har den växande industrien från jordbruket övertagit allt större grupper arbetare. Enligt 1920 års folkräkning var jordbrukets befolkningssiffra, binäringar medräknade, 44 % och enligt 1930 års folkräkning endast 39'4 %. Den nyligen beslutade folkräkningen kommer förmodligen att framvisa en ytterligare procentuell ned—
gång. Till en del är dock denna nedgång, på sätt tidigare antytts, beroende av en allt längre driven arbetsfördelning mellan jordbruk, å ena, samt industri och hantverk, å andra sidan.
Jämsides med denna nedgång i jordbruksbefolkningens antal har emellertid till följd av den jämväl inom jordbruket fortgående rationaliseringen skett en utvidg— ning av jordbruksproduktionen på snart sagt alla områden. Produktionen av bröd- säd har under de senare åren överstigit konsumtionen inom landet; och den animaliska produktionen har under en längre följd av år undergått en betydande stegring, som varit icke blott tillräcklig att göra landet självförsörjande i fråga om animaliska livsmedel utan därjämte möjliggjort en betydande export. Med utvecklingen av den animaliska produktionen sammanhänger emellertid en avse— värd ökning av importen av utländska fodermedel.
Under senare delen av 1920-talet ha de svenska jordbruksprodukternas priser i stort sett stått under direkt inflytande av utvecklingen på världsmarknaden. De priser, som varit gällande för utländsk brödsäd ha, med de jämkningar, som föranletts av gällande spannmålstullar, varit bestämmande för de priser, som de svenska spannmålsodlarna kunnat betinga sig. Likaså ha de priser, som expor— törerna av animaliska jordbruksprodukter erhållit, varit avgörande för prissätt- ningen på den svenska marknaden.
Den senaste jordbrukskrisen, vilken först drabbade den vegetabiliska pro— duktionen, föranledde ingripanden från statsmakternas sida. Dessa krisåtgärder till stöd för jordbruket inleddes med 1929 års beslut om reglering av sockerpro- duktionen. Stödet åt betodlarna utgick ursprungligen i form av subvention men ändrades sedermera därhän, att sockerbolagen tillerkändes införselmonopol på råsocker mot villkor, att de tillämpade vissa för ett år åt gången fastställda priser och bestämmelser i övrigt beträffande inköpskvantiteter av betor. Betodlarna måste också för att få sälja till sockerbolagen tillerkänna betarbetarna vissa minimilöner. Därefter följde den första gången år 1930 beslutade spannmåls- regleringen, vilken i dess nuvarande utformning praktiskt taget innebär förbud för kvarnarna att vid förmalning av brödsäd och havre använda annat än svensk vara. Med importförbudet på utländsk spannmål kombinerades skyldighet för staten att till fastställda priser uppköpa all den kvarndugliga inhemska brödsäd, som salubjöds efter den 1 juni varje år.
Den animaliska produktionen berördes först under år 1931 mera allvarligt av krisen. I slutet av 1932 framtvang krissituationen de första regleringsåtgärderna för stödjande av mjölk- och smörproduktionen. Ett mera effektivt stöd åt denna del av produktionen lämnades emellertid först från och med den 1 juli 1933, då en reviderad mjölkreglering genomfördes. Mjölkregleringen, sådan den enligt 1933 års beslut utformats, har till syfte att hålla smörpriset och därmed mjölkpriset på en nivå, som utgör ungefär 75 % av mjölkpriset före jordbrukskrisen. Med den omfattning smörproduktionen har ansågs det därför nödvändigt, att exporten upprätthölls, åtminstone så länge den inhemska konsumtionen icke stegrades myc— ket starkt. Någon export skulle med de prisförhållanden, som f. n. råda på världs— marknaden, sannolikt ej komma till stånd, om icke exportpriset förbättrades genom pristillägg. Medel härtill erhålles dels genom en skatt på mjölk, uppgående
till 2 öre per liter, och dels genom en accis på margarin, som f. n. uppgår till 30 öre per kg. De medel, som genom margarinaccisen tillfördes statsverket, täckte under 1934 och 1935 hälften av utgifterna för smörexporten. I fortsättningen skall emel— lertid margarinaccisen i stället disponeras för åstadkommande av en sänkning i detalj priset på smör, vilket skall ske utan sänkning av mjölkpriset, och exportpris- tillägget helt bekostas av mjölkavgiftsmedel. I båda fallen komma skatte— och accisbeloppen jordbrukarna till godo. För att inte konsumtionsmjölken skulle utsättas för konkurrens från den mjölk, som användes för ost— och smörtillverk— ning och betingade ett lägre pris än den förstnämnda, har vidare en del av mjölkavgiftsmedlen disponerats för utbetalande genom mejeriernas försorg av prisutjämningsbidrag på produktmjölken, varigenom marginalen mellan de två slagen av mjölk minskats. Till prisutjämningsbidrag har även skatten å olje— kakor och vissa andra slag av kraftfoder använts.
Åtgärder ha efter hand vidtagits för att stödja även andra grenar av den ani— maliska produktionen. Priserna på kött, fläsk och ägg hållas uppe dels genom importrestriktioner, dels därigenom att staten stödjer exporten och medverkar till en utjämning av priserna på olika marknader. För att hindra starkare prisfall på nötkreatur har staten bemyndigande att uppköpa sekunda djur för destruktion och framställning av kött— och benmjöl. Denna rätt har dock praktiskt taget icke behövt tagas i anspråk.
Förutom den anmärkta importbegränsningen av kött och fläsk har sådan be— gränsning jämväl föreskrivits beträffande olika slags fodervaror, fettvaror (mar— garin, konstister m.m.), mjölk, grädde och andra mejeriprodukter.
Jordbrukets skuldbörda och de därmed förenade problemen ha jämväl varit föremål för statsmakternas uppmärksamhet. Denna inriktades till en början på frågan om åtgärder att bringa jordbrukare, som kommit i ekonomiska svårigheter, hjälp för undvikande av konkurs eller för att lätta mera avsevärda betalningssvårigheter. 1932 års riksdag beslöt sålunda anslå medel för utläm- nande åt jordbrukare av dels lån för genomförande av ackord och dels s. k. stödlån. Efter detta beslut utfärdade Kungl. Maj:t den 30 juni 1932 kungörelse (nr 366) om ackordslån och stödlån till jordbrukare. Genom beslut vid 1935 års riksdag har emellertid en omläggning skett av statsåtgärderna på detta område. Stödlån skola sålunda ej längre utgå utan endast ackordslån (se S.F.S.1935 nr 277). I stället har inrättats en statlig utlåningsfond, benämnd statens sekundär— lånefond för jordbrukare. Ur denna fond skola jordbrukare kunna erhålla lång- fristiga lån till självkostnadsränta intill 75 % av egendomens belåningsvärde.
Flertalet av de åtgärder av olika slag, som sålunda vidtagits i syfte att stödja jordbruket, hava sannolikt bidragit till att öka produktionen av vissa jordbruks— alster. Samtidigt härmed hava statsmakterna även vidtagit åtgärder i syfte att främja tillkomsten av nya jordbruk.
Såsom ett led i åtgärderna för att minska arbetslösheten och lindra verkningarna av densamma beslöt sålunda 1933 års riksdag att genom mera verksamt stöd än dittills åt personer bland den arbetande lantbefolkningen bereda tillfälle till egen företagarverksamhet. Särskilt uppmärksammades därvid det förhållandet, att just de, som på grund av otillräckliga medel icke kunde ifrågakomma för erhållande
av egnahemslån, voro utestängda från möjligheten att förvärva egna småbruk. För de flesta av dem syntes deras begränsade inkomster icke ens med iakttagande av den största sparsamhet någonsin giva sådan ekonomisk ställning, att de kunde hoppas att med hittillsvarande lånemöjligheter lösa sin bosättningsfråga. En ut— vidgning av den statliga jordförsörjningen bland mindre bemedlade och obe- medlade befolkningsgrupper ansågs därför få en genomgripande betydelse i hjälp- systemet för arbetsanskaffning. Med anläggande av nya småbruk skulle varaktiga arbetstillfällen skapas genom dels arbete den första tiden med bebyggande och uppodling av småbruken, dels sådan sysselsättning med jordbrukens skötsel, som stärkte ifrågavarande arbetargruppers framtida försörjningsförmåga. Då emel- lertid genomförandet av en dylik statsunderstödd rörelse måste förutses vara förenat med vissa vanskligheter, ansågs att rörelsen till en början borde utövas försöksvis i mindre omfattning. Enligt berörda riktlinjer utfärdades — isam- band med inrättandet av en statlig lånefond, benämnd arbetarsmåbrukslåne- fonden — Kungl. kungörelsen den 14 juni 1933 (nr 331) angående statsunderstödd arbetarsmåbruksverksamhet. På grund av den statsfinansiella situationen och för att i första hand tillgodose det mest framträdande hjälpbehovet begränsades verksamheten till skogs— och lantarbetarei norrlandskommunerna och vissa kommu- ner i norra delarna av Dalarna och Värmland.
Det har emellertid ansetts, att rörelsen borde kunna fylla en motsvarande uppgift jämväl i södra och mellersta Sverige. Utom jordbruksarbetarna hade på sina håll även stenhuggarna och fiskarena att kämpa mot stora svårigheter till följd av arbetsbrist. Vid 1934 års riksdag har därför medgivande lämnats därtill att verksamheten finge utsträckas att omfatta rikets samtliga landskommuner. Den härav föranledda författningsändringen har meddelats i Kungl. kungörel- sen den 7 juni 1934 (nr 234).
Syftet med inrättandet av arbetarsmåbrukslånefonden är — såsom av det sagda torde framgå — att genom lån ur fonden bereda företrädesvis skogsarbetare samt därmed i fråga om anställningsförhållanden och utkomstmöjligheter likställda arbetare, exempelvis flottningsarbetare, lantarbetare, stenhuggare och fiskare, ökad förmåga till självförsörjning genom förvärv av jord i och för nybildning av ett småbruk, avsett att drivas vid sidan av förtjänstarbete, t. ex. skogs—, flottnings- eller liknande säsongarbete, som icke kan beräknas giva erforderlig försörjning.1 Vidkommande de för lånerörelsen gällande huvudsakliga bestämmelserna hän— visas till byråchefen Bertil Nyströms härvid såsom Bil. 7 fogade redogörelse rö— rande statliga åtgärder till befrämjande av bostadsproduktionen i Sverige.
Den under de senaste åren förda jordbrukspolitiken har varit inriktad på att genom åtgärder av skilda slag tillförsäkra jordbrukarna vissa minimipriser å deras produkter samtidigt som man, med undantag för de under senaste åren införda kraftfoderavgifterna, icke vidtagit några steg i syfte att begränsa produktionen, vars överskott måste avsättas till uppenbart underpris. Orsaken härtill lärer väl främst vara den, att statsmakterna funnit det ändamålsenligt att under en tid
1 Dessa arbetarsmåbruk böra skiljas från egentliga småbruk, vilka numera vid nybildning göras så stora, att brukaren d_år finner användning för den övervägande delen av sin arbets- kraft.
av omfattande arbetslöshet, när utomordentliga svårigheter mötte att överhuvud finna någon lämplig sysselsättning för den lediga arbetskraften, ökade tillfällen till arbete bereddes inom jordbruket, även om de därvid framställda produk— terna i viss omfattning måste avsättas under självkostnadspris. Ävenledes torde man, i avvaktan på krisens avveckling och förhållandenas gestaltning därefter, velat såvitt möjligt bibehålla den utländska marknad, som det svenska lant— bruket vetat att dessförinnan erövra åt sig.
I den mån jordbrukets produktivitetsstegring inom olika länder och därmed även svårigheten för vårt lands jordbrukare att utomlands finna avsättning för sitt produktionsöverskott visar sig bliva beståndande samt vår jordbruksproduktions vidmakthållande i dess nuvarande former och omfattning icke längre kan betrak- tas som ett led i åtgärderna till bekämpande av en allvarlig arbetslöshet, synes frågan om en omläggning i vissa delar av vår jordbrukspolitik böra övervägas.
Därest den jordbrukande folkklassen skall hava möjlighet att existera under lev- nadsbetingelser, som äro någorlunda jämbördiga med dem, varunder andra grupper samhällsmedlemmar leva, kräves visserligen alltjämt ett starkt stöd åt jordbruket. Men en grundläggande förutsättning för jordbrukshjälpen i dess nuvarande former har varit, att den ekonomiska kris, som framtvingat den, varit övergående. Om det med krisen inträdda läget tänkes såsom varaktigt, upphör också denna förut— sättning.
Ett omläggande av jordbrukshjälpen lärer böra föregås av ett övervägande på längre sikt av jordbrukets möjligheter för framtiden och av den omfattning, vari jordbruket bör hållas vid makt.
Med hänsyn till förhållandena på exportmarknaden lärer det vara riktigast att i första hand inrikta uppmärksamheten på möjligheten av en ökad avsättning av lantbruksprodukter på den inhemska marknaden. Att ett bibehållande av och, i förekommande fall, jämväl en utveckling av vår jordbruksproduktion inom självförsörjningens ram är för landet gagnelig, därom lärer man numera vara i princip ense med hänsyn till såväl svårigheten att finna utkomstmöjligheter för befolkningen som vikten av att vårt land under tillspetsade utrikespolitiska för- hållanden skall kunna i största möjliga utsträckning självt trygga befolkningens förseende med livsmedel.
Inom denna ram torde i två hänseenden föreligga förutsättningar för en ut- veckling av jordbruksproduktionen för inhemskt ändamål.
Sålunda torde den alltjämt betydande importen av fodermedel till en del kunna ersättas med svenska produkter. Övervägandet av detta spörsmål måste emellertid ställas i relation till besvarandet av den därmed förbundna frågan, huruvida och i vad mån en produktion inom landet av konstgödselmedel kan komma till stånd.
Men vidare torde en ökad avsättning av det svenska jordbrukets produkter kunna uppnås genom en förskjutning i den svenska livsmedelsförsörjningens nu— varande sammansättning i riktning från brödsäd och potatis till mera animalisk kost (smör, kött, fläsk och ägg) ävensom genom en utvidgad grönsaks- och fruktodling. En sådan förskjutning, vilken särskilt för befolkningen i vissa delar av landsbygden är även ur folkhälsans synpunkt påkallad, betyder för jord—
bruket under i övrigt lika förhållanden en ökning av produktionsvolymen. Ju mera de vegetabiliska livsmedlen ersättas av animaliska, desto större skörde- mängder behövas för den svenska livsmedelsförsörjningen, desto större kreaturs— antal erfordras och desto större är behovet av arbetskraft per enhet nettoenergii mänsklig näring räknat. Förbrukningen av högvärdiga animaliska livsmedel per invånare torde i vårt land vara tämligen låg i jämförelse med åtskilliga andra kulturländer, särskilt om man tar hänsyn till de skillnader i kosthållet, som be- tingas av vårt hårdare klimat. En förskjutning av livsmedelsförbrukningeni nu angiven riktning medför emellertid, i den mån produktionsprisen icke sänkas genom ökning av produktionens effektivitet, ökade kostnader särskilt för de bre— dare befolkningslagrens livsmedelsförsörjning. Med hänsyn härtill äro jordbru- kets avsättningsförhållanden i viss mån beroende av utvecklingen inom andra näringsgrenar, och en förbättring i jordbrukets ekonomiska läge måste på längre sikt bliva ett resultat ej blott av framsteg inom jordbruket självt utan i hög grad även av ökad produktion och sysselsättning inom andra områden av näringslivet. Den härav följande förbättringen i jordbruksbefolkningens egen ekonomiska ställning spelar i detta hänseende en betydande roll.
En omläggning av jordbrukspolitiken i riktning mot självförsörjning kan tänkas ske på olika sätt. Närmast till hands ligger måhända att genom utbyggande av redan faktiskt existerande importmonopol på området i stort sett förbehålla den svenska marknaden för våra egna jordbrukare samt att genom monopol- organisationens importverksamhet komplettera det svenska utbudet av jordbruks— produkter, i den mån så erfordras för tryggandet av tillgången på livsförnöden- heter eller för undvikandet av en oskälig prisfördyring.
Även med en utveckling av jordbruksproduktionen torde dock några förhopp— ningar knappast kunna ställas därpå, att jordbruket skall kunna erbjuda utkomst— 4 möjligheter för en större del av befolkningen än hittills. Tvärtom har den fort- skridande tekniska utvecklingen inom jordbruket medfört en ökad produktion per individ, varför antalet inom jordbruksnäringen sysselsatta, såsom tidigare framhållits, visat en bestående tendens till minskning.
Några förhoppningar på en lösning av sysselsättningsfrågan inom vårt land genom nybildning av jordbruk torde därför icke kunna hysas. Även om med hänsyn till den ännu ringa jordbruksförsörjningen inom vissa delar av landet och svårigheterna att på lämpligt sätt lösa lokala tillförselfrågor en viss nybildning av jordbruk kan vara påkallad, bör densamma dock icke bedrivas i sådan omfattning, att därigenom svårigheterna att vinna avsättning för jordbrukets produkter av- sevärt ökas, vilket i sista hand kommer att i form av kostnad för statliga stödåt— gärder av olika slag gå ut över såväl jordbrukarna som deras konsumenter.
I detta sammanhang anse vi oss slutligen böra beröra en annan fråga av utom— ordentlig vikt, nämligen den om jordbrukets skuldsättning. Hittills hava an- strängningarna härutinnan främst inriktats på skapandet av nya kreditmöjlig- heter. Emellertid torde det med fog kunna ifrågasättas, huruvida det för jordbruks- näringen såsom sådan är till gagn, att belåningsmöjligheterna alltför mycket under— lättas och skuldsättningen därigenom ökas. Även om den enskilde jordbrukaren väl därigenom för tillfället beredes lättnad i sina ekonomiska bekymmer, kommer
det att för framtiden åvila jordbruket en med åren ökad räntebelastning, med— förande större svårigheter för åvägabringandet av räntabilitet inom jordbruks- näringen. Starka skäl synas i stället tala för ett övervägande av lagstiftnings- åtgärder i syfte att vid likviditetssvårigheter under kriser eller därmed jäm— förliga mera extraordinära förhållanden bereda den som brukar jorden större trygghet mot borgenärers krav än vad för närvarande är fallet.
Såsom av den i Bil. 2 lämnade sammanställningen över avslutade eller på- gående utredningar framgår, torde praktiskt taget samtliga ovan berörda spörsmål i olika sammanhang hava varit eller bliva föremål för Kungl. Maj:ts övervägande, varför vi ansett oss icke äga anledning att i vidare mån än som skett erinra om dessa för folkförsörjningen, icke minst under en ny kris, sä livsviktiga spörsmål.
Skogsbruket.
Statsmakternas åtgöranden på skogsbrukets område ha hittills i främsta rummet varit inriktade å Spörsmålet att bevara och öka skogsmarkens produktionsförmåga. Detta syftemål har man velat tillgodose dels genom lagstiftning och dels genom ekonomiska understöd.
De centrala lagbestämmelserna på hithörande område, vilka återfinnas i 1923 års skogsvårdslag, stadga sålunda, att skogsmarken skall användas för skogspro— duktion, att det skall sörjas för skogens återväxt efter skedd avverkning, ävensom att den växtkraftiga unga och medelålders skogen, som skall grunda framtida virkesskördar, endast får nyttjas genom beståndsvårdande gallringar. Vidare föreskrives där, att fastigheternas förråd av husbehovsvirke ej får äventyras genom saluavverkningar samt att svårföryngrade skogar i allmänhet äro under— kastade utsyningstvång genom vederbörande skogsvårdsmyndighet. Med dessa bestämmelser har man syftat att tillvarataga det allmännas intressen gent emot den enskilde skogsägaren och hans sätt att hushålla med sin skog. Däremot hava skogsägarna tillförsäkrats full frihet att efter eget avgörande förfoga över den del av deras virkesförråd, som ej faller under begreppet »yngre skog»; undantag föreligger dock beträffande s.k. svårföryngrade skogar samt skyddsskogs— och lappmarksskogar.
Beträffande den nuvarande svenska skogslagstiftningens tillkomst och närmare innehåll, skogsvårdsstyrelsernas verksamhet och de anslag, som av statsverket utgå till främjande av denna verksamhets syften, ävensom rörande de särskilda statsåtgärder, som vidtagits för skogsvårdens höjande i vårt land, hänvisas till den i Bil. 5 av jägmästaren Nils Schager härom lämnade redogörelsen.
Ett antal utredningar ha under senare år igångsatts på skogsvårdens område. Den s. k. 1928 års skogsvårdskommitté hade till uppgift att verkställa utredning samt avgiva förslag angående statens medverkan till vinnande av skogsbörd å därtill tjänliga marker, som icke vore föremål för rationellt utnyttjande. Utred- ningsresultatet föreligger samlat i tvenne under år 1929 avgivna betänkanden, det ena angående statens medverkan för vinnande av ökad skogsproduktion å vissa
marker (Statens offentliga utredningar 1929: 27) samt det andra angående stats- lån till kommuner för inköp av skogsmark i vissa fall (Statens offentliga utred- ningar 1929: 34). I ändamål att ernå större översiktlighet beträffande lagstift- ningen rörande dels åtskilliga kategorier skogar, på vilka 1894 års skogsordning syftar och vilkas skötsel står under domänverkets överinseende, samt dels vissa grupper allmännings- och kommunala skogar, uppdrogs vidare år 1935 åt en tillkallad utredningsman att utarbeta förslag om ny lagstiftning för sagda skogar med syfte bland annat att, där skäl därtill förelåge, inordna nämnda skogar under 1923 års skogsvårdslag.
Emellertid har under senare år uppmärksamheten alltmera kommit att fästas även vid angelägenheten av att skapa förutsättningar för skogsprodukternas ut— nyttjande.
Den 16 oktober 1931 tillkallades sålunda sakkunniga för att verkställa utred- ning samt avgiva förslag rörande åtgärder för vinnande av ökad avsättning av inhemska skogsprodukter, förbättrat ekonomiskt utbyte av skogsbruket samt intensivare skogsvård. Dessa sakkunniga, vilka antogo benämningen 1931 års skogssakkunniga, avgåvo under år 1933 betänkande med förslag angående åtgär- der för ett bättre utnyttjande av landets skogstillgångar (Statens offentliga utredningar 1933: 2).
En utredning på hithörande område har även slutförts genom det av 1933 års skogsindustrisakkunniga nyligen avgivna betänkandet (Statens offentliga utred— ningar 1935: 36). Uti direktiven för denna utredning hade framhållits, att det vore av stor betydelse att få klargjort, om det vore möjligt att för framtiden skapa större stabilitet ifråga om arbetstillfällen inom skogshushållningen och de industrier, som byggde på denna. Utredningen skulle avse, bland annat, att giva en uppfattning om storleken av den produktion av sågade trävaror och av pappers— massa, för vilken förutsättningar funnes, mängden av arbetskraft, som kunde sysselsättas, erforderlig råvaruförsörjning samt den lämpliga fördelningen av industrien på olika landsdelar.
Slutligen är att nämna, att 1935 års riksdag i anledning av därom väckta mo- tioner hos Kungl. Maj:t begärt utredning om det enskilda skogsbrukets ekono- miska läge och de åtgärder, som kunde vidtagas för att höja dess bärkraft. Motionärerna uttalade bland annat, att det borde tillses, att de resultat av forsk— ningsverksamheten för ett bättre utnyttjande av skogsprodukter, som kunde praktiskt nyttiggöras för skogsägarna, även komme bondskogsbruket till godo. Vidare borde bestämmelserna för de med statsmedel understödda lantmannasko— lorna så ändras, att undervisning i skogsskötsel av kompetent lärare kunde upp- tagas som ett av huvudämnena. Till stöd för skogsägarnas organisationssträvan— den begärdes visst statsunderstöd, och för organisationernas upprätthållande föreslogs, att på avverkat virke skulle läggas en omsättningsavgift, som finge uppbäras av dessa. Ävenså ansågs tiden vara mogen för övervägande av frågan om inrättande av en central förvaltningsmyndighet, som beträffande skogsbruket skulle ha ungefär samma uppgifter som lantbruksstyrelsen i förhållande till jord- bruket. Framställningen utmynnade i en allmän anhållan om undersökning av
skogsbrukets ekonomiska läge samt av de åtgärder, som kunde och borde företagas i syfte att höja näringens ekonomiska bärkraft till förbättrande av deras ställning, som av skogsbruket hade sin utkomst.
Vid behandlingen i jordbruksutskottet betonades, bland annat, det önskvärda i att från det allmännas sida intet underlätes, som kunde vara ägnat att främja en sund och naturlig utveckling av skogsbruket och dess förädlingsindustrier. Att åstadkomma en höjning av skogsbrukets ekonomiska bärkraft — utan att detta skedde på bekostnad av andra näringars berättigade intressen — vore självfallet av stor betydelse för vårt land. Härvid torde närmast ligga till hands att under- söka, i vad mån detta kunde ernås genom ökad skogsavkastning och förbättrad skogsvård. Å detta område hade emellertid det allmänna redan vidtagit flera åtgärder, såsom införande av förbättrade skogsvårdslagar, inrättande av skogs— vårdsstyrelser samt anvisande av anslag. Att genom längre gående ingripanden från det allmännas sida än dem, som nu ankomme på skogsvårdsstyrelserna, söka förmå skogsägarna att bättre bruka sina skogar, syntes knappast vara lämpligt eller genomförbart. En förbättrad skogsundervisning vore emellertid ägnad att skapa ökade förutsättningar för skogsägarna att utnyttja sina möjligheter. På vetenska- pens och teknikens område kunde — framhöll utskottet — säkerligen åtskilligt företagas, som skulle möjliggöra förbättringar för skogsbruket. Det allmänna torde emellertid härvidlag knappast kunna eller böra lämna stöd enligt andra grunder än som dittills skett, genom främjande av vetenskaplig forskning och tekniska framsteg. Slutligen torde det rent ekonomiska utnyttjandet av skogarna erbjuda vissa möjligheter till ökat utbyte. Det borde dock därvid hållas i minnet, att utbytet av vårt skogsbruk intimt sammanhängde med det allmänna världs— marknadsläget. Vidkommande hemställan om utredning angående inrättandet av en central myndighet med uppgift att handha frågor rörande skogsbruket kunde jämväl beträffande detta spörsmål hysas vissa betänkligheter. Utskottet, som ej ansett sig kunna i förhandenvarande läge intaga en bestämd ståndpunkt, förutsatte att, om den tidigare förordade utredningen verkställdes, även denna fråga då gjordes till föremål för undersökning.
Om yrkandet att anslå medel till organiserande av landets skogsägare ansåge utskottet, att ett direkt anslag icke kunde ifrågakomma, förrän skogsägareföre- ningarnas arbetsuppgifter blivit närmare klarlagda. Däremot borde hinder ej möta, att Kungl. Maj:t, efter särskild prövning, från 1934 års anslag till främjandet av organisationsarbetet m.m. på jordbrukets och fiskets områden anvisade bidrag till understödjande av sagda verksamhet inom skogsbruket, företrädesvis bland mindre skogsägare.
Skogsbruket är av utomordentlig betydelse för vårt lands ekonomiska ställning. Detta förhållande har varit uppmärksammat av statsmakterna, som ägnat sär— skilt de skogsvårdande åtgärderna sitt synnerliga intresse. Men även frågan om skogsprodukternas rationella utnyttjande har under de senare åren varit före— mål för upprepade utredningar.
Den förnämsta avsättningen av skogsbrukets produkter sker genom försäljning för export. Till Spörsmålet, huru denna skall kunna främjas, återkomma vi senare.
Emellertid bör uppmärksamheten mera än vad hittills varit fallet fästas på de rent organisatoriska svårigheterna, beroende på skogarnas uppdelning på ett myc— ket stort antal ägare. Härmed åsyftas det förhållandet att en väsentlig och alltjämt ökad del av landets skogar äro fördelade å småskogsbruk, Vilka lägga hinder i vägen för ett rationellt ordnande av skogsbrukets ekonomi. En förbättrad organisation bland landets skogsägare skulle sannolikt leda till en mera ekono- miskt inriktad skogsvård. Därjämte skulle skapas bättre förutsättningar för ett rationellt utnyttjande av skogens avkastning.
Såväl skogsvårdande arbeten, däribland icke minst kvistningsarbeten till höjande av skogens kvalitet, som en ökad användning av inhemskt bränsle er- bjuda därjämte utmärkta tillfällen till arbete under tider av arbetslöshet. Vissa av de skogsvårdande arbetena torde vara av beskaffenhet att kunna i större utsträck- ning än för närvarande sker reserveras för tider av mera kännbar arbetslöshet.
Förberedande åtgärder på längre sikt erfordras för att man vid behov skall kunna övergå till vedeldning i mera avsevärd omfattning. Här må erinras, att avverkningarnas planläggning och försäljningens ändamålsenliga ordnande förut— sätter ett ganska tidsödande organisationsarbete. För en övergång till vedeldning erfordras därjämte härför lämpade eldningsanordningar. Tekniken har härutinnan redan uppvisat stora framsteg, men den fortsatta forskningen på området bör givas tillbörligt stöd. Ej heller bör förbises nödvändigheten därav, att bygg— nader med central uppvärmningsanordning disponeras så, att det jämfört med kol mera skrymmande vedbränslet beredes lagringsplats.
Dessa och andra frågor böra övervägas och deras lösning planläggas så att, när behov därav föreligger, vare sig för beredande av arbetstillfällen eller av annan anledning, en övergång till utökad vedeldning snabbt kan ske.
I anslutning till Spörsmålet om skogsprodukternas ändamålsenliga utnyttjande vilja vi vidare erinra därom, att inom många orter resa sig svårigheter ur kommunikationssynpunkt för en jämn och ekonomiskt välbetänkt avverkning. Särskilt gäller detta vissa avlägset belägna skogar i mellersta och södra Sverige, där möjligheterna till utflottning icke äro desamma som ilandets norra del och där vintrarna dessutom äro korta och ofta ur transportsynpunkt otillräckligt kalla. Önskvärt vore, om tillkomsten av transportvägar inom skogar, som för sin jämna avverkning äro i behov härav, kunde i viss utsträckning främjas genom medverkan från det allmännas sida. Dessutom är det emellertid av betydelse att fort- sätta den ombyggnad av flottlederna i norra delarna av landet, som ägt rum under de senaste åren, ofta med arbetslöshetskommissionens hjälp, och som går ut på träbyggnadernas ersättande med byggnader av sten och betong, damm- slussarnas breddning och flottledernas djuprensning. Härigenom skulle ett gott stöd kunna lämnas till transportkostnadernas nedbringande och därmed till upp— hjälpandet av skogsbrukets ekonomi i Norrland och Dalarna.
Under senare tider hava åtgärder i stor utsträckning vidtagits i syfte att freda skogsmark för beteskreatur. Det är lämpligt, att åtgärder i denna rikt- ning alltfort bedrivas till höjande av skogsproduktionen i avseende å såväl mängd som beskaffenhet.
Det må jämväl erinras om den föreskrift beträffande vissa för skogsvården ut-
gående statsbidrag, som stipulerar, att aktiebolagen härutinnan äro ställda i ett sämre läge än den enskilde skogsägaren. Anledningen till den gällande bestäm— melsen torde hava varit, att aktiebolagen ansetts ekonomiskt mera bärkraftiga att ensamma bekosta åtgärden. Även om vederbörande skogsägares olika ekonomiska ställning kan påkalla en viss differentiering ifråga om bidragets storlek, är det dock ur landets synpunkt önskvärt, att den skogsmark, som äges av ett aktiebolag, behandlas lika rationellt som den, vilken äges av en enskild. Då emellertid en mansålder åtgår för att vissa skogskulturåtgärder skola bära frukt, kan det be- faras att, med hänsyn till kapitalutlägg och därav eventuellt följande ränteförlust, åtgärderna kunna bliva eftersatta, om intet statsunderstöd lämnas till en dylik för landet dock så nyttig åtgärd.
Vi hava ansett oss böra framföra ovanstående synpunkter till det beaktande, de må anses förtjäna vid de fortsatta utredningsarbeten, som kunna förväntas i anledning av 1935 års ovanberörda riksdagsskrivelse.
Vattenkraftens utnyttjande.
Tvenne utredningar av större omfattning hava under loppet av de sista tjugu åren sysslat med vattenkraftförsörjningens och elektrifieringens problem. Dessa utredningar hava utförts, den ena av de utav chefen för civildepartementet den 8 januari 1915 tillkallade s. k. vattenfallssakkunniga och den andra av den av chefen för jordbruksdepartementet den 13 juli 1917 tillkallade elektrifieringskommittén.
Vattenfallssakkunnigas uppdrag var att inom civildepartementet biträda med utredning och förslag dels angående erforderliga ändringar av då gällande grunder för förvaltningen av vissa kronan tillhöriga vattenfall, dels ock beträffande uppläggande av en statens lånefond för finansiering av företag, vilka avsåge ut— byggande av statens vattenfall eller tillgodogörande av enskilda tillhöriga vatten- fall, då tillgodogörandet vore av mera allmänt intresse. Den 16 april 1915 över— lämnades av de sakkunniga första delen av deras betänkande, innehållande förslag till grunder för upplåtelse dels av vissa vattenfall, beträffande vilka kronans äganderätt vore eller kunde förväntas bliva föremål för tvist, dels ock av vissa kronan ostridigt tillhöriga strömfall m.m. Med ledning av detta betänkande framlade Kungl. Maj:t proposition (nr 173) till 1915 års riksdag, som med vissa jämkningar, huvudsakligen gällande upplåtelsetiden, biföll densamma. Den 11 juni 1915 utfärdade Kungl. Maj:t på grund härav förordning (numera icke gällan- de) angående grunder för upplåtelse av vissa kronan tillhöriga vattenfall och strömfall. I avseende på den andra delen av de sakkunnigas uppdrag överlämna— des den 7 mars 1918 såsom resultat av de sakkunnigas utredningsarbete betän— kande beträffande dels uppläggande av en statens lånefond för finansiering av företag, vilka avsåge utbyggande av statens vattenfall eller tillgodogörande av enskilda tillhöriga vattenfall, då tillgodogörandet vore av mera allmänt intresse, dels statslån till anläggning av för landsbygdens förseende med elektrisk kraft erforderliga ledningar. Betänkandet var uppdelat i tvenne avdelningar, den ena rörande statslån till vattenkraftsanläggningar, häruti jämväl inbegripna sjöregle-
ringsföretag, den andra rörande dylika lån för ledningar, avsedda för landsbyg- dens förseende med elektrisk kraft. På grundval av de sakkunnigas förslag i sistnämnda hänseende avläts till 1918 års riksdag proposition angående inrättande av en kraftledningslånefond, avseende beviljande av lån för landsbygdens elektrifiering, Vilken proposition i huvudsak blev av riksdagen bifallen. Den 13 september 1918 utfärdade Kungl. Maj:t kungörelse (nr 718) angående allmänna bestämmelser för lån från kraftledningslånefonden. De sakkunnigas förslag i förstangivna hänseende föranledde avlåtandet till 1919 års riksdag av proposition angående inrättande av en vattenkraftslånefond. Riksdagen biföll propositionen, och den 19 december 1919 utfärdades Kungl. Maj:ts kungörelse (nr 787) med all— männa bestämmelser för lån från vattenkraftslånefonden.
Åt elektrifieringskommitién uppdrogs att med ledning av riksdagens skrivelser den 29 maj 1915 i fråga om anordnande av upplysningsverksamhet för främjande av landsbygdens förseende med elektrisk kraft och den 9 juni 1917 angående de åtgärder, som kunde inom den närmaste framtiden ifrågasättas för att genom statens försorg få till stånd en så allmän elektrifiering av landsbygden, som omstän- digheterna kunde medgiva, verkställa utredning beträffande berörda förhållanden och inkomma med förslag i ämnet. Enligt Kungl. Maj:ts beslut upphörde kommit— téns verksamhet den 31 maj 1923, före vilken tidpunkt avlämnats ett stort antal utredningar, berörande skilda frågor inom kommitténs verksamhetsområde. Som resultat av de av kommittén verkställda utredningarna torde få betraktas de anslag,
Den praktiskt utnyttjningsbara vattenkrafttillgången inom olika kraftdistrikt enligt Elektrifieringskommitténs utredning.
D i s t ri k t Vattenkrafttillgång i miljoner kWh 3.332 1 vattenfall 150112??? Nr N a m n ll, 1932 tillhoriga kommuner T ot al t Staten och enskilda I Sydsvenska—Hemsjö .......... 1 153 120 880 1 000 ll Yngeredsfors .................. 207 10 240 250 II I Finsjö ........................ 420 — 250 250 IV Göta älv—Gullspång .......... 1 078 1 250 450 1 700 V Motala ström .................. 464 110 440 550 VI Älvkarleby .................... 1 267 300 700 1 000 VII Bergslagen .................... 218 10 1 340 1 350 VIII Klarälven .................... 237 10 790 800 IX Övre Dalälven ................ 102 10 690 700 X Ljusnan—Ljungan ......... . . . 332 80 2 620 2 700 ' Xl Indalsälven—Ångermanälven . . 244 1 500 5 700 7 200 XII "Ume älv ...................... 156 1 000 2 600 3 600 XIII Skellefte älv .................. 127 700 1 700 2 400 XIV Lule älv ...................... 167 5 600 3 400 9 000 Summa 6 172 10 700 21 800 32 500
3—1. 352571
som av riksdagen under åren 1918—1924 anvisats för utveckling av landsbygdens elektrifiering. Till främjande av en planmässig organisation och utveckling av landsbygdens elektrifiering hava jämväl sedermera årligen till och med budgetåret 1932/33 av riksdagen anvisats anslag. Uteblivandet av sådana anslag under de senaste åren har motiverats av hänsynen till de ekonomiskt brydsamma tiderna.
Sveriges vattenkraft är till 75—80 % lokaliserad till Norrland samt återstoden till Dalarna och landetiövrigt. De utnyttjningsbara vattenkrafttillgångarna äro bety- dande. Enligt beräkningar, verkställda av elektrifieringskommittén, skulle totalt, efter genomförda sjöregleringar och komplettering med ångkraft, 6-5 miljoner kilo— watt (kW) vara utbyggnadsvärdiga; den motsvarande årliga energimängden beräknas till 325 miljarder kilowattimmar (kWh). Då den utbyggda delen vid 1935 års början uppgick till sammanlagt 1-42 miljoner kW samt då under utbygg- nad varande kraft anslås till omkring 012 miljoner kW, finnes en betydande mar— ginal för ytterligare utbyggnad av vattenfall, innan de svårare utbyggbara behöva tagas i anspråk. Detta gäller dock landetidess helhet. Under det att kraftöverskottet i landets nordliga delar, som av ovan angivna siffror torde framgå, är betydande, äro inom landets mellersta och sydligare delar de väsentligare tillgångarna på vattenkraft utnyttjade.
Fördelningen av det angivna energibeloppet, 325 miljarder kWh, på olika områden (1933) framgår av omstående tabell, vilken även återgiver statens andel i kraft- tillgången.
Produktionen av elektrisk energi i Sverige under år 1934 beräknas, på sätt överdirektören W. Borgquists såsom Bil. 6 utarbetade »P. M. rörande de fort— satta elektrifieringsmöjligheterna inom Sverige» utvisar, ha uppgått till omkring 6 miljarder kWh, varav emellertid c:a 750 miljoner kWh eller 12,4 % härröra från värmekraftmaskinerier. Fördelningen av den totala produktionen på olika förbrukningsändamål framgår likaledes av nyssnämnda bilaga.
En specialundersökning verkställd för år 1933 utvisar, att å nedanangivna konsumentgrupper energiförbrukningen fördelade sig på följande sätt:
Pappersmassefabriker. ............. 27 % Pappersbruk .................. 20 % Järn- och stålverk . .............. 18 % Elektrokemisk industri ......... . . . . 8 % Mekaniska verkstäder och skeppsvarv ...... 5 % Diverse industrier ............... 22 %
Av den totala energiproduktionen alstras ungefär en tredjedel av statens kraft- verk och återstående två tredjedelar av kommunala verk samt enskilda kraftdistri— butionsföretag och industrikraftverk.
I förenämnda siffror ingår icke den energi, som produceras för direkt maskin— drift, d. v. 5. utan omvandling i elektrisk energi. Denna produktion har uppskattats till omkring 500 miljoner kWh.
? Frågan om ett rationellt utnyttjande av den svenska vattenkraften är ur natio- nalekonomisk synpunkt av utomordentlig betydelse. Genom ett fortsatt utbyg-
gande av vattenfallen kunna de betydande kostnaderna för import av utländskt bränsle begränsas. Men framför allt utgör en säker och riklig tillgång på billig kraft en av de viktigaste förutsättningarna för en fortsatt utveckling av vår industri-.
I stort sett torde förhållandena på hithörande område hava utvecklat sig på tillfredsställande sätt. Härtill hava medverkat olika faktorer. En moderniserad vattenlagstiftning, som på ett lämpligt sätt reglerar de rättsliga möjligheterna för vattenfallsägarna att utnyttja vattenkraften, har härvidlag varit av stor bety— delse likaväl som statsmakternas direkta åtgärder till elektrifieringsarbetenas främjande. Vid sidan av den enskilda företagsamheten ha vattenfallsstyrelsens insatser på området varit till stort gagn för landet. Kommunernas åtgöranden för samhällenas förseende med elektrisk energi ha i stort sett också varit till nytta.
Emellertid torde elektrifieringsfrågan höra från olika utgångspunkter under— kastas en förnyad fullständig undersökning.
Vad först angår kreditspörsmålet, har detsamma knappast blivit effektivt löst genom inrättandet av kraftledningslånefonden och vattenkraftslånefonden. De från dessa fonder utestående lånebeloppen den 30 juni 1935 uppgingo, från den förra till 8639 085: 03 kronor och från den senare till 5896 866: 88 kronor. Enligt en uppskattning, vars riktighet dock icke kunnat av oss kontrolleras, torde de i enskild ägo varande kraftverkens skuldsumma samtidigt kunna anslås till i runt tal ett belopp, icke understigande 150 miljoner kronor. Många av särskilt de mindre kraftverken hava haft att vidkännas mycket höga ränte- utgifter, vilket medverkat till att kostnaden för den elektriska energien ställt sig förhållandevis hög på de därav berörda orterna. Det synes böra övervägas, huru— vida icke de nuvarande kostnaderna kunde nedbringas och ett fortsatt utbyg- gande av vattenfallen effektivt befrämjas genom förbättrade kreditmöjligheter, exempelvis genom inrättandet för ändamålet av en hypotekskassa för elektriska kraftverk och kraftledningar.
Isamband med Spörsmålet om åtgärder till nedbringande av strömpriset bör även den kommunala taxesättningan övervägas. Vid sidan om gällande kommunallagar hava kommunerna i stor omfattning gjort elektricitetsverksrörelsen till ett indirekt beskattningsmedel. På sätt i Bil. 6 angives, har detta möjliggjorts därigenom, att kommunerna ensamma förfoga över gatumarken inom område, där byggnads— stadgan för rikets städer gäller. Visserligen har det för de svenska kommunernas ekonomi varit till stort gagn, att de fört en försiktig kraftverkspolitik, men det torde kunna ifrågasättas, om det ej för det allmänna vore till större fördel med efter kommunernas självkostnader närmare anpassade kraft- och ljustaxor, som nedbragte industriens och hemmens omkostnader. Därest vid en närmare om- prövning de övervägande skälen skulle anses tala för ett bibehållande av det nuvarande indirekta beskattningssystemet, bör detsamma regleras i lagstiftningen och icke som nu utvecklas vid sidan av denna.
Den svenska landsbygden elektrifierades till avsevärd del under krisåren 1915 —20 samt under tiden närmast därefter. Om en del av dessa installationer gäller, att desamma ur såväl elektroteknisk som brandrisksynpunkt numera äro otill- fredsställande och lämpligen böra ersättas av modernare anläggningar. Även sådana installationer, som icke giva anledning till allvarligare anmärkningar
beträffande brandsäkerhet, äro i ett stort antal fall för klent dimensionerade för att möjliggöra en elektrifiering i önskvärd omfattning av den svenska lands- bygden och dess produktionsgrenar. Frågan huru ett ersättande av de gamla undermåliga installationerna med tidsenliga och betryggande sådana skall kunna befrämjas, synes böra göras till föremål för övervägande.
Överblicken över tillgången på vattenkraft liksom över utbyggnadsmöjligheterna torde för närvarande vara ganska god. Däremot ligger det i sakens natur, att av— sättningsmöjligheterna icke äro lika väl kända. En förutsättning för ett fortsatt effektivt utbyggande av vattenfallen är givetvis, att avsättning av den utvunna energien kan påräknas. Väl har statens vattenfallsverk med sina över hela landet fördelade avsättningsmöjligheter och i viss mån även de andra större kraftföretagen kunnat räkna med en ständig stegring av strömförbrukningen. Men för ägarna till enstaka vattenfall möta svårigheter att överblicka avsättningsfrågan, varigenom ett motiverat kraftverksbygge kan komma att undanskjutas. En på detaljunder- sökningar grundad inventering av det inom landets olika delar föreliggande kraft- behovet kan möjligen tjäna till ledning vid planerandet av det fortsatta utbygg- nadsarbetet.
Under åberopande av vad vi sålunda anfört hemställa vi,
att frågan om befrämjandet av den svenska vattenkraftens utnyttjande göres till föremål för närmare utredning.
Byggnadsverksamheten.
Byggnadsverksamheten är av en utomordentlig betydelse i såväl socialt som ekonomiskt hänseende. Tillgång till sunda och tillräckligt rymliga bostäder torde sålunda vara en oundgänglig förutsättning icke blott för en god folkhälsa utan även för den sociala trivseln över huvud taget. Därtill kommer, att byggnads- industrien genom dess mångsidiga användning av produkter från skilda industri— grenar är att ur sysselsättningssynpunkt anse som en »nyckelindustri», som skapar utkomstmöjligheter inom ett flertal näringsgrenari landets olika delar.
De statistiska uppgifter och andra upplysningar, som givas i Bil. 7, synas giva vid handen, att en genomgående kvalitativ förbättring av bostadsstandarden ägt rum liksom även en minskning av den genomsnittliga boendetätheten. Det framhålles emellertid i samma redogörelse, att den minskning av trångboddheten man ansett sig kunna utläsa ur de sjunkande siffrorna för antalet boende per rumsenhet, till större delen beror på nativitetens starka nedgång. För de barnrika familjer, som alltjämt finnas, har bostadsutrymmet knappast förbättrats. Av dessa och andra skäl måste bostadsvillkoren alltjämt anses vara mindre tillfredsställande för stora befolkningsgrupper. . I den mån en ökad användning av arbetsbesparande maskiner elleri övrigt vid- tagna rationaliseringsåtgärder genom besparing av arbetskraft möjliggöra produk- tionens inriktning på åstadkommandet av en förbättrad levnadsstandard för vårt folk, synes därför bostadsfrågan böra ställas i första rummet.
Statsmakternas uppmärksamhet har också, särskilt under de senare åren, varit i hög grad inriktad på bostadsproduktionens främjande och bostadsstandardens höjande såväl på landsbygden som i städerna.
Jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 6 februari 1931 tillkallade sålunda chefen för socialdepartementet utredningsmän för att inom departementet bi— träda med utredning rörande åtgärder till förbättring av lantarbetarnas bostads- förhållanden och därmed sammanhängande ämnen. Utredningsmännen — under benämningen Bostadsutredningen för landsbygden — avgåvo dels den 8 februari 1933 promemoria angående möjligheterna att till förhindrande av arbetslöshetens utbredning vidtaga åtgärder för förbättring av bostadsförhållandena på landet, dels ock den 15 december 1933 betänkande med förslag rörande ändringari vissa delar av hälsovårdsstadgan, anordnande av bostadsinspektion på lands- bygden m. m. Vidare avgåvo utredningsmännen den 16 februari 1934 yttranden angående anvisande av ytterligare medel till förbättringsbidrag och nybyggnads- lån. Den 18 september 1934 avgåvos förslag angående dels inrättande av en statens lånefond för lantarbetarbostäder, dels ock bidrag av statsmedel till förbätt- ring av bostadsförhållandena på landsbygden. Slutligen har av utredningsmännen den 15 augusti 1935 avgivits förslag till lag angående skydd mot vräkning vid arbetskonflikter.
Den 2 december 1932 tillkallades av chefen för socialdepartementet jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande utredningsmän, vilka sedermera antogo benäm- ningen Bostadsproduktionssakkunniga, för att inom departementet biträda med utredning, huruvida och på vilket sätt staten skulle kunna, till förhindrande av arbetslöshetens utbredning, vidtaga åtgärder till bostadsproduktionens främjande. Dessa utredningsmän avlämnade den 8 februari 1933 en promemoria »angående främjande av bostadsbyggande till motverkande av arbetslöshet». Däri framförda förslag bragtes under prövning av 1933 års riksdag genom proposition nr 211.
Jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 3 januari 1933 uppdrog chefen för finansdepartementet åt tillkallade sakkunniga att inom departementet biträda med vissa bostadsstatistiska utredningar av betydelse för dyrortsgrupperings— arbetet. Efter fullgjort uppdrag överlämnade de sakkunniga den 13 februari 1933 redogörelse för verkställd undersökning rörande behovet av en utvidgning av bostadsstatistiken jämte vissa därmed förbundna bostadspolitiska frågor (Statens offentliga utredningar 1933: 14).
Den 6 oktober 1933 bemyndigade Kungl. Maj. t vidare chefen för socialdeparte- mentet att tillkalla sakkunniga — vilka sedermera antogo benämningen Bostads— sociala utredningen — för att inom departementet biträda med utredning rörande omfattningen och beskaffenheten av städers och stadsliknande samhällens slum- bostadsbestånd ävensom rörande åtgärder, ägnade att undanröja missförhållanden i sådant hänseende. Allmänna direktiv för de sakkunnigas nu pågående arbete lämnades' 1 samband med ärendets föredragning i statsrådet.
Slutligen har jämlikt Kungl. Maj. ts bemyndigande den 28 september 1934 av chefen för socialdepartementet tillkallats sakkunniga — 1934 års byggnads- industrisakkunniga — för att inom departementet biträda med utredning an- gående förhållandena inom byggnadsindustrien. I direktiven för dessa sakkunnigas
arbete framhölls av föredragande departementschefen, bland annat, att uppmärk- samhet borde fästas å möjligheterna att motarbeta byggnadsverksamhetens karaktär av säsongarbete, varvid såväl avtalsvillkoren å arbetsmarknaden som gällande bestämmelser rörande fardag borde komma under omprövning. Angeläget vore även att ingående undersöka sättet för finansieringen av under byggnad varande fastigheter i syfte att få utrönt, i vad mån förhållandena dårutinnan vore ägnade att påverka byggnadskostnaderna i ogynnsam riktning. Slutligen borde en allsidig belysning åvägabringas rörande Spörsmålet, om och i vilken utsträck- ning monopolistiska tendenser gjorde sig gällande i fråga om tomtpolitik, kredit- givning, materialtillförsel eller arbetsmarknad.
Då frågan om byggnadsproduktion för bostadsändamål, på sätt ovan angivits, varit eller är föremål för Kungl. Maj:ts uppmärksamhet i hela sin vidd, lära vi sakna anledning att närmare ingå på densamma.
Som emellertid byggnadsproduktionen för närvarande är i synnerligen hög grad konjunkturbetonad, hava vi ansett oss böra särskilt fästa uppmärksam— het vid frågan, huruvida icke åtgärder böra vidtagas för att den offentliga byggnadsverksamheten skall komma att inriktas på tider med stigande arbets— löshet.
Tidigare lärer praxis närmast hava varit den, att den offentliga byggnadsverk— samheten huvudsakligen varit koncentrerad till tider med goda konjunkturer med till följd därav rikligare inströmmande statliga och kommunala intäkter. Även om denna del av byggnadsverksamheten icke är av mera betydande omfattning i jämförelse med den enskilda bostadsproduktionen, har nu angivna förhållande i sin mån medverkat till att göra konjunktursvängningarna inom byggnadsfacket starkare markerade med därav följande lönestegringar och fördyrade bygg- nadskostnader under de goda åren samt en utvidgad arbetslöshet under de dåliga.
Statens organisationsnämnd sökte på sin tid åstadkomma en viss utjämning ifråga om den offentliga byggnadsverksamheten genom sitt förslag till tioårsplan för densamma.
Under den senaste ekonomiska krisen hava statsmakterna, bland annat genom beviljande av betydande anslag till offentliga byggnader, sökt lätta arbetslös- hetens tryck och stödja näringslivet.
Därest den offentliga byggnadsverksamheten skall i konjunkturutjämnande syfte mera stadigvarande koncentreras till tider av ekonomisk depression, erfordras ett målmedvetet, på lång sikt drivet förberedelsearbete, innefattande en inventering och omprövning av föreliggande önskemål, uppgörandet i god tid av ritningar och anskaffandet av lämpliga byggnadsplatser m. rn. Möjligen bör även genom en för ändamålet lämpad bidragspolitik kommunernas intresse väckas för en mot— svarande anpassning efter konjunkturerna av deras byggnadsverksamhet. Slut— ligen lärer en fondering för byggnadsändamål av såväl statliga som kommunala skattemedel böra åvägabringas.
Emellertid består byggnadsverksamheten främst i bostadsproduktion, som huvudsakligen liggeri privata händer. Skall en mera effektiv konjunkturutjäm— ning kunna uppnås genom reglering av byggnadsverksamheten, lärer det allmän-
nas åtgöranden i sådant syfte jämväl böra inriktas på en reglering av bostads- produktionen. Detta förutsätter icke i och för sig en statlig eller kommunal bostads- produktion. Genom för ändamålet avpassade stödåtgärder torde nämligen också kunna vinnas en starkare koncentration av den privata byggnadsverksamheten till tider, då sådant är ur arbetslöshets— och konjunkturutjämningssynpunkt önskvärt. I den mån nu berörda spörsmål icke redan äro föremål för övervägande hem— ställa vi, att frågan, huru byggnadsverksamheten skall i konjunktur- utjämnande syfte kunna i större utsträckning än vad nu är fallet förläggas till tider av ekonomisk depression, göres till före- mål för närmare utredning.
Vissa kommunikationsfrågor.
Vägarbeten.
Uti Bil. 8, innefattande en av t. f. förste kanslisekreteraren Olof Sahlin ut— arbetad »P. M. angående det svenska allmänna väg- och vattenbyggnadsväsendet och dess förhållande till staten», lämnas, bland annat, en kortare översiktöver dels nu gällande ävensom beslutad men ej ikraftträdd väglagstiftning och dels de regler, som tillämpas i fråga om statsbidrag till allmänna vägars byggande m. m.
Beträffande utredningar inorn hithörande område bör först erinras om 1920 års vägsakkunniga med uppdrag att efter omarbetning av det utav den s. k. väg— kommissionen avgivna betänkandet rörande allmänna vägar på landet framlägga förslag till ny väglag m. 111. Ett av dessa sakkunniga framlagt förslag föranledde proposition till 1922 års riksdag, som emellertid icke biföll propositionen. År 1929 tillkallades ånyo sakkunniga för revision av bestämmelserna om väghållnings- besvärets utgörande på landet samt om städernas allmänna vägar. Det av dessa sakkunniga framlagda huvudbetänkandet med förslag till lag om allmänna vägar och lag om vägdistrikt m.m. (Statens offentliga utredningar 1932: 21) har lagts till grund för 1934 års väglagstiftning. För utredning rörande åtgärder till vinnande av rationell ekonomisering vid väg- och brobyggnader tillsattes år 1931 de s.k. 1931 års våg- och brosakkunniga, vilka under år 1934 avgivit två betänkanden (Statens offentliga utredningar 1934: 27 och 1935: 7) och därmed slutfört sitt uppdrag. Slutligen är att omnämna de enligt Kungl. Maj:ts bemyn- digande den 15 juni 1935 tillkallade sakkunniga, 1935 års vägsakkunniga, vilkas uppdrag omfattar verkställande av utredning och avgivande av förslag ifråga om ny lagstiftning beträffande enskilda vägar, om förutsättningarna för bidrag av allmänna medel till det enskilda vägväsendet och om principerna för bidrag till det allmänna gatu- och vägväsendet jämte därmed sammanhängande spörsmål. Med avseende å de närmare direktiven för denna utredning hänvisas till Bil. 2, nr 96.
De med det allmänna vägväsendet sammanhängande ekonomiska spörsmålen äro sålundai sin helhet redan föremål för utredning.
Emellertid hava vi icke desto mindre ansett oss böra dröja vid en redan i di— rektiven för 1935 års vägsakkunniga av föredragande departementschefen berörd fråga, som är av utomordentlig betydelse ur de synpunkter, vilka vi hava att företräda vid fullgörandet av det oss givna uppdraget, nämligen den, huru de mera omfattande vägarbetena, vilka giva rikliga arbetstillfällen, skola i större utsträckning än för närvarande är fallet, kunna förläggas till tider, då tillgången på arbete är mindre god. Att undanskjuta rena underhållsarbeten kan däremot av lättförståeliga skäl icke ifrågasättas.
Såsom av Bil. 8 närmare framgår, utgå statsbidrag till såväl anläggning som omläggning och förbättring av vägar. Bidraget beräknas efter olika grunder, beroende på huruvida fråga är om ny väg eller omläggning av gammal, och varierar i regel mellan 75 och 85 % av den beräknade kostnaden, varjämte förhöjning brukar medgivas distrikt med hög vågskatt. Statens kostnader för vägväsendet täckas för närvarande i stort sett av automobilskattemedel.
Även om vägstyrelserna visat stor förståelse för vikten av att genom allmänna arbeten söka bidraga till arbetslöshetens bekämpande, ligger det dock i sakens natur, att nu gällande bestämmelser rörande statsbidrag, som utgå efter ensartade grunder för olika är utan någon hänsyn tagen till frågan, huruvida behovet av arbetstillfällen är större eller mindre, icke äro ägnade att främja en mera plan— mässig förskjutning av arbetenas tyngdpunkt till tider av svår arbetslöshet.1 De offentliga vägarbeten, som därunder särskilt komma till utförande, äro också de statliga eller statskommunala reservarbetena.
Det synes böra övervägas, huruvida icke genom en sådan jämkning av bestämmel— serna om statsbidrag, att procentuellt större del av anläggnings- eller ombyggnads- kostnaderna täckes under kristider än under år med mera normal arbetstillgång, vägdistriktens större vägarbeten kunde i skälig omfattning reserveras till tider av arbetslöshet utan att därför av behovet mera påkallade dylika arbeten även under andra år bleve satta åsido. Sannolikt skulle detta önskemål kunna tillgodoses på såfsätt, att det i allmänhet utgående statsbidraget genom någon jämkning nedåt så avvägdes, att arbeten, varom nu är fråga, under vanliga fall komme till stånd endast när väghållningsdistrikten funne desamma vara av trafikförhål— landena särskilt påkallade, samt att därutöver utginge ett särskilt statsbidrag till täckandet, helt eller delvis, av kostnaden för sådana arbeten, som utfördes under
1 Jmfr dock Kungl. Maj:ts brev till Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen den 16 september 1933, varigenom Kungl. Maj:t, bland annat, medgivit, att vederbörande länsstyrelse finge i följande fall efter därom gjord ansökning, där skäl därtill förefunnes, bevilja tillstånd till arbetes påbörjande, innan statsbidrag beviljats, nämligen: då arbetet funnes nödvändigt med hänsyn till föreliggande trafikfara, då arbetet funnes vara av synnerlig vikt för lindrande av svår arbetslöshet eller då arbetet prövades vara av särskild betydelse för automobiltrafiken, dock under villkor, beträffande sistnämnda två fall, att företaget vore upptaget i slutligt granskad flerårsplan för den period, varunder arbetet vore avsett att påbörjas, att enligt samma plan statsbidrag till företaget skulle under perioden utgå med minst 1/__, av hela det till företaget avsedda bidraget, att företaget kunde förväntas inom skälig tid bliva tilldelat jämväl övrig del av statsbidraget, ävensom att fråga om statsbidrag till företaget icke skulle underställas Kungl. Maj:ts prövning. Vidare må här erinras, att enligt 5 3 mom. 1 Kungl. kungörelsen den 31 maj 1934 (nr 207) angående statsbidrag till allmänna vägars byggande m. 111. bidrag ej må utgå till arbete, som påbörjats, innan statsbidrag därtill beviljats eller särskilt tillstånd till brådskande arbetes utförande meddelats av Kungl. Maj:t eller myndighet, som Kungl. Maj:t därtill förordnar.
tider av mera kännbar arbetsbrist. Genom en sådan anordning skulle, utan något intrång i den kommunala självstyrelsen, arbetena komma att planläggas med tanke även på deras betydelse för lindrande av de ekonomiska krisernas verkningar.
Ett förverkligande av nu angivna önskemål påkallar emellertid från stats- makternas sida åtgärder av två slag. Dels bör under budgetår, som förete en mera normal ekonomisk situation, allenast en del av bilskattemedlen disponeras för det löpande året, under det att återstoden avsättes till en fond för bestri- dande av de under arbetslöshetstider utgående förhöjda statsbidragen. Dels måste beträffande de vägarbeten, till vilka skall utgå förhöjt statsbidrag, ske en mera enhetlig och ingående prövning än hittills i ändamål att därigenom så rättvist som möjligt beakta ej blott behovet av förbättrade kommunikationer inom de olika väghållningsdistrikten utan även tillgången till arbete inom skilda delar av landet, vilket förutsätter revisioner tid efter annan av de nu tilläm- pade flerårsplanerna i syfte att få desamma bättre avpassade efter ändrade förhållanden.
I förstnämnda hänseende bör erinras, att under den förflutna stora arbets— löshetsperioden och i viss omfattning jämväl efteråt framställningar inkommit från väghållningsdistrikt om tillstånd att med hänsyn till rådande arbetslöshet påbörja arbeten, som eljest icke skulle komma till utförande förrän senare. Sådana framställningar hava i stor omfattning bifallits, vilket haft till följd, att de kommande årens anslag till hithörande arbeten i stor utsträckning måste disponeras för sålunda påbörjade och i många fall även slutförda arbe— ten. Samtidigt måste givetvis ske en motsvarande inskränkning beträffande nya företag. De i förtid utförda vägarbetena hava i avvaktan på statsbidrag finansierats av vederbörande väghållningsdistrikt eller—efter överenskommelse därom mellan parterna — av kommun, som därvid i regel förbehållit sig rätt att vid företaget placera egna arbetslösa. Erforderliga förskottsmedel hava i många fall anskaffats genom upplåning.
Detta förfarande har medfört, att för kommande år bilskattemedlen måste i större eller mindre omfattning disponeras för redan utförda arbeten. Bil- skattemedlen torde förty icke kunna i sin helhet tagas i anspråk för ändamål, avseende det år, varunder desamma utgå, varjämte saknas verklig överblick över till huru stor del, som framdeles inflytande bilskattemedel redan äro i verkligheten förbrukade.
Givet är att, på sätt redan i viss mån sker, nyanläggningar, omläggningar och förbättringar av vägar böra planeras i så god tid, att det vid inhrytande kris alltid finnes ett avsevärt antal lämpliga arbetsobjekt att tillgå, så att nödvän— diga eller nyttiga arbeten omedelbart kunna igångsättas och på lämpligaste sätt fördelas mellan olika delar av landet. Och den nyss antydda, enhetliga prövnin- gen lärer böra föregås av samråd mellan vederbörande lokala myndigheter och centrala statliga organ. Härigenom skulle även främjas en större effektivisering av bilskattemedlens användning. Hittills har från trafikanthåll icke utan fog anmärkts därpå, att under det i vissa trakter viktiga väganläggningar eller för- bättringar fått stå tillbaka, hava annorstädes mindre nödiga anläggningar kommit till stånd, vilka sedan för framtiden draga en icke oväsentlig underhållskostnad.
Kan genom ett samråd av ovan antydd art främjas ett mera enhetligt övervä— gande av hithörande frågor, vore därmed även ur trafikantsynpunkt en bety- dande fördel vunnen.
Då det förhöjda statsbidraget, på sätt redan framhållits, av oss tänkes skola utgå allenast under tider, då vägbyggnadsarbeten äro påkallade till lindrande av arbetslöshet, måste bestämmelser givas rörande sättet för dels fastställandet, exempelvis genom beslut av Kungl. Maj:t, när denna förutsättning skall anses vara för handen och dels beräknandet av vilken del utav kostnaden, som skall anses belöpa å sådan tid, varvid all skälig hänsyn måste tagas därtill att arbeten, som påbörjats under antagande om rätt till högre statsbidrag, också böra få bringas till lämplig avslutning under oförändrade ersättningsgrunder. I den mån bilskatte— medel anses böra i större utsträckning än hittills användas som bidrag till bestridan— det av större gatu- eller brobyggnadsarbeten inom städerna, lärer vad här sagts om väghållningsdistrikten på landet böra äga motsvarande tillämplighet ifråga om städerna.
Vi förorda, att nu anförda synpunkter göras till föremål för när- mare övervägande i samråd med de sakkunniga, som, enligt vad vi senare föreslå, kunna komma att utses för planläggandet av åt— gärder till mötande av ny arbetslöshet.
Handelshamnar och farleder.
Enligt Kungl. kungörelsen den 10 augusti 1928 (nr 328) angående statsbidrag till byggande, förbättring och underhåll av allmänna hamnar och farleder kunna handelshamnar och farleder av Kungl. Maj:t tilldelas statsbidrag med högst 2/3 av den beräknade byggnadskostnaden enligt av Kungl. Maj:t fastställd arbetsplan. Arbetet skall utföras av ägaren, vilken även skall tillskjuta vad som utöver be— viljat statsbidrag kan erfordras för arbetets utförande enligt fastställd plan. Kostnaden för erforderlig marklösen skall gäldas av vederbörande intressenter och må således ej inberäknas i det belopp, varå statsbidrag beräknas. Stats- bidrag uthetalas i förskott i mån av arbetets fortgång, dock att någon del av statsbidraget bör innehållas, till dess att arbetet blivit av väg- och vattenbygg- nadsstyrelsen godkänt. Om verkliga kostnaden för arbetets utförande befinnes lägre än den beräknade, skall statsbidrag utgå allenast med så stor del av verkliga kostnaden, som det beviljade statsbidraget utgjort av den beräknade kostnaden.
Till nu angivna ändamål hava under budgetåren 1931/32—34/35 utgått stats— medel — förutom från ett för ändamålet avsett anslag till handelshamnar och far- leder — jämväl från särskilda, i anledning av depressionstiden anvisade anslag. Till företag av ifrågavarande slag, som utförts med stöd av sistnämnda särskilda anslag, hava statsbidrag i regel beviljats under de villkor och bestämmelser, som fastställts i Kungl. Maj:ts ovannämnda kungörelse.
I avrundade tal hava för ett vart av budgetåren 1931/32—34/35 statsverkets totala kostnader för ifrågavarande ändamål uppgått till respektive 1 155000, 855 000, 2 642 000 och 3 250 000 kronor. Till jämförelse må nämnas, att ovan-
nämnda anslag till handelshamnar och farleder uppgick till 350 000 kronor för bud- getåret 1931/32 och till 300 000 kronor för ett vart av budgetåren 1932/33—34/35.
Otvivelaktigt äro arbeten av nu ifrågavarande natur, även om de för landet i dess helhet icke äro så omfattande, dock väl ägnade att under en ekonomisk depression igångsättas till bekämpande av arbetslöshet. Det synes därför böra övervägas, huruvida icke vissa jämkningar i nu gällande bidragsbestämmelser böra ske i syfte att få hamnbyggnadsarbeten företrädesvis förlagda till depres- sionsperioder.
Möjligen skulle detta önskemål, utan eftersättande av sjöfartens berättigade intressen, kunna, i likhet med vad ovan ifrågasatts beträffande vissa vägbygg- nadsarbeten, ernås därigenom, att det även under tider av riklig arbetstillgång utgående statsbidraget icke fastställdes till högre kvotdel av byggnadskostnaden än att allenast oundgängligen påkallade hamnbyggnadsarbeten då komme till stånd men att därutöver visst tilläggsbidrag fastställdes att utgå till kost- naden för den del av arbetena, som utfördes under tider av arbetslöshet.
Genom bestämmelser i nu angiven riktning torde vinnas att vederbörande kommuner, som i regel representera hamnägarintresset, sökte så planlägga ar- betena, att dessa företrädesvis komme till utförande, när behovet av arbetstill- fällen gjorde sig starkast kännbart.
Vi förorda, att en närmare undersökning även av detta spörsmål uppdrages åt de sakkunniga, som enligt vad vi senare föreslå, kunna komma att utses för planläggandet av åtgärder till mötande av ny arbetslöshet.
Industri och hantverk, handel och sjöfart. Inledande översikt.
Inom vårt land har produktionen för exportändamål, på sätt närmare belysesi Bil. 10, kommit att få en förhållandevis stor omfattning.
Den svenska utrikeshandelns utomordentliga betydelse ur folkförsörjnings- synpunkt har medfört, att statsmakterna i särskild grad blivit inriktade på en sådan handels- och näringspolitik, som kunde vara ägnad att underlätta och främja vår export, under det att de, med undantag för de senaste årens jord— brukspolitik, måhända icke ägnat samma uppmärksamhet åt skyddet av den för hemmamarknaden avsedda produktionen.
Denna handelspolitiska inställning har tillkommit under tider av friare handels— utbyte, och det synes kunna ifrågasättas, huruvida icke de senare årens utveckling bör påkalla ett förnyat, förutsättningslöst övervägande av de lämpligaste rikt— linjerna för vår handels- och näringspolitik. Det har nämligen på den inter— nationella handelns område framvuxit ett tillstånd, som betecknats såsom en »världshandelskris». Såsom tidigare framhållits har till följd av betalnings- och avsättningssvårigheter och därav direkt eller indirekt framkallade restriktioner och avspärrningsåtgärder det mellanstatliga varuutbytet minskati en omfattning,
som på många håll rubbat grundvalarna för det ekonomiska livet och fram— tvungit extraordinära föranstaltningar till skydd för den egna valutan och den för hemmamarknaden producerande industrien, samtidigt som subsidier och understöd i olika former anlitats för befordrande av exporten på andra länder. Dessa åtgärder hava i sin tur framkallat nya restriktioner och motåtgärder på andra håll och hava därigenom ytterligare medverkat till den förkrympning av det internationella varuutbytet och därmed följande nedgång i den utrikes sjö- farten samt den inskränkning i de internationella befolknings— och kapitalrörel- serna, som känneteckna det nuvarande världsekonomiska tillståndet. Frågan huruvida en mera restriktionsfri politik skall föras eller ej är icke enbart beroende av Sveriges egna önskemål eller av här gängse uppfattning om vad som är bäst för uppblomstringen av näringslivet i de olika länderna, utan man har att se förhållandena sådana de verkligen äro och inrätta sig därefter. Även om världshandeln under de två senaste åren något ökat och även om det ekonomiska tillståndet i flera länder väsentligt förbättrats, är dock den framtida utveck- lingen alltjämt så oviss, att man knappast torde vara berättigad bygga landets handelspolitik på förhoppningen om en verklig avspänning i eller varaktig för- bättring av det handelspolitiska läget.
Visserligen intager den svenska exportindustrien i förhållande till många andra länders exportindustrier en gynnad ställning därigenom, att vår export till så bety- dande del utgöres av antingen råvaror och halvfabrikat, som svårligen kunna undvaras för de köpande ländernas industrier, eller ock av högkvalificerade varor, som tämligen lätt kunna tåla en för billigare varor beräknad importtull. Men det lärer kunna antagas, att även om vår exportindustris intressen tillgodoses och skyddas på bästa sätt, densamma dock icke skall kunna mottaga och giva sysselsättning åt ett mera betydande befolkningstillskott.
Skall utkomst kunna beredas åt en mera avsevärt ökad arbetsför befolkning, lärer detta huvudsakligen kunna ske endast inom den industriella produktionen för vårt eget lands förbrukning, inom det hantverksmässiga arbetet och hem— slöjden samt inom den inhemska transport- och distributionsverksamheten. Att jordbruket icke lämnar möjlighet därtill, har tidigare framhållits.
Då givetvis alla utvecklingsmöjligheter för de olika grenarna av vårt näringsliv böra tillvaratagas och utnyttjas, innebära icke de nu anförda synpunkterna, att utrikeshandelns intressen skola på någon punkt försummas. Men vikten av hemmaindustriens skyddande mot osund konkurrens bör beaktas mera än hittills har skett; och tillses bör, att förutsättningar i övrigt skapas för en så allsidig utveckling som möjligt av näringslivet.
Emellertid äro Sveriges industri och hantverk, handel och sjöfart så nära för— , bundna med varandra, att även om speciella åtgärder avse uppmuntran av den ena eller den andra näringsgrenen, det knappast låter sig göra att vid ett övervä— gande av mera allmänna åtgärder på längre sikt göra någon verklig åtskillnad mel— lan dem med hänsyn till deras betydelse för den ena eller den andra näringsgrenen. Lika litet som det förefinnes någon över hela linjen klar avgränsning mellan exportindustrien och hemmaindustrien förefinnes det en sådan åtskillnad mel— lan industrien och hantverket. I detta sammanhang förtjänar omnämnas, att
bland de exportvaror, som särskilt bidragit att fästa utlandets uppmärksamhet vid svensk produktion, äro vissa alster av vårt konsthantverk. Och lika väl som vår utrikeshandel främst betingas av goda förutsättningar för vår exportindustri, så är denna också av den största betydelse för en utveckling av vår rederinäring.
Då vår egen näringspolitik måste i stort sett bestämmas av våra handels— politiska möjligheter i förhållande till andra länder, torde först höra beröras hithörande spörsmål.
Utrikeshandelns politik. Principiella riktlinjer.
Ett av de mest framträdande dragen i den handelspolitiska utvecklingen är den tilltagande bilateralismen i handelsrelationerna, d.v.s. tendensen till utjämning av handelsbalansen mellan länderna parvis genom bytestransaktioner och kom- pensationspolitiska uppgörelser, med undanträngande av den triangulära handeln och åsidosättande av mest-gynnad-nationsprincipen. De medel, varigenom detta syfte förnämligast eftersträvas, utgöras av importkontingentering och valuta— ransonering, vilka båda regleringsmetoder ej blott möjliggöra begränsning av in- förseln till myckenhet eller värde utan även medgiva en kontroll över importen i fråga om inköps- respektive ursprungsländer, vilken lämnar möjlighet till »diri— gering» av inköpen efter handelspolitiska önskemål.
Sverige hör till de länder, vilkas handelspolititik kännetecknats av mest-gynnad- nationsprincipen i dess ovillkorliga och obegränsade form. Strukturen av Sveriges export med avseende å såväl exportprodukternas karaktär som marknadernas mångfald och förgreningar hava hittills gjort detta till en naturlig sak.
Emellertid har värdet av mestgynnadrätten i många avseenden väsentligen förringats ej blott genom mestgynnadprincipens åsidosättande i länder, där ut— rikeshandeln mer eller mindre öppet underkastats monopolistisk regim eller eljest gjorts till föremål för kontroll från statens sida genom importregleringar eller valutarestriktioner, utan jämväl på grund av svårigheten att vid anlitande av kvantitativa restriktioner med avseende å varuinförseln eller betalningsmedlen överhuvudtaget undgå att träda mestgynnadprincipen för när, och detta även där restriktionsmedlen icke handhavas i diskriminatoriskt syfte. Vidare har man att taga i betraktande de nackdelar i form av inskränkningar i den egna handels- politiska rörelsefriheten, som äro förbundna med mestgynnadprincipens upp- rätthållande, särskilt i fråga om möjligheterna för importens utnyttjande såsom handelspolitiskt bytesmedel.
Å andra sidan är det av vikt att beakta, hurusom mestgynnadrätten, trots de inskränkningar den i åtskilliga avseenden fått lida, dock alltjämt spelar en vä- sentlig roll för den svenska exporten, och detta såväl i allmänhet beträffande de länder, som hittills icke tillgripit mot mestgynnadprincipen stridande reglerings— metoder, som ock, där så skett, i fråga om tullar och andra vid sidan av de kvan— titativa restriktionerna bestående införselbestämmelser, beträffande vilka mest- gynnadklausulernas tillämplighet icke blivit bestridd. Ett övergivande av mest— gynnadprincipen — vilken är ett uttryck för det elementära handelspolitiska
syftet att bereda det egna landets exporterande näringar möjlighet att konkurrera under åtminstone lika gynnsamma förhållanden som andra länders — skulle i själva verket förutsätta reciprocitetsförhandlingar med flertalet av de till ett 50—tal uppgående länder, med vilka Sverige för närvarande har mestgynnadavtal, då den svenska exporthandeln eljest på de flesta håll skulle finna sig belastad med svårt handicap i jämförelse med de utländska konkurrenterna. Dylika förhandlingar skulle sannolikt kräva antingen en förändring från grunden av vårt nuvarande tullsystem eller ock genomförande av en fullständig importreglering. Beträffande resultatet av reciprocitetsförhandlingar på grundval av det ena eller det andra systemet må även beaktas, att Sverige, som har positiv handelsbalans i förhållande till flertalet främmande länder, därvid sannolikt skulle på de flesta håll nödgas uppoffra förefintliga exportöverskott och medgiva utjämning av han— delsbalansen, vilket icke med någon säkerhet kan beräknas ske genom ökning av importen just från de länder, i förhållande till vilka exportöverskott föreligga, och följaktligen kan befaras medföra minskning av den svenska exporten.
Vid övervägande av denna fråga hava vi haft tillgång till vissa inom traktat— beredningen utarbetade sammanställningar och promemorior.
Det synes oss, att ett generellt uppgivande av mestgynnadprincipen medför så grundväsentliga och till sina konsekvenser så svåröverskådliga förändringari förutsättningarna för den svenska exporthandeln, att vi, trots de nackdelar, som under rådande förhållanden otvivelaktigt äro förknippade med ett fasthållande vid mestgynnadprincipen, funnit oss icke böra för det närvarande föreslå någon utredning rörande dess generella uppgivande.
Däremot synes det vara anledning att närmare undersöka, huruvida icke i förhållande till vissa länder kunna föreligga skäl till uppsägning av gällande avtal för revision av traktatförhållandena i syfte att uppnå en för svenska intressen mera tillfredsställande, på större ömsesidighet grundad reglering av handels— relationerna.
Tilluaratagandel av Sveriges handelsintressen.
Vid bedömande av de möjligheter som, under förutsättning av fortsatt upprätt- hållande av mestgynnadprincipen såsom rättesnöre för den svenska handelstrak- tatpolitiken i allmänhet, stå till buds för hävdande av Sveriges handelspolitiska intressen, gäller frågan till en början, i vad mån vårt lands förhandlingstekniska resurser och övriga handelspolitiska hjälpmedel motsvara tidslägets krav. Under erinran om att här åsyftade maktmedel i huvudsak utgöras av tullar och andra avgifter, import- och exportregleringar (inkl. förbud, kontingentering, monopol etc.) samt valutarestriktioner, må beträffande arten av de handelspolitiska för- foganden, som härvid kunna ifrågakomma, hänvisas till innehållet i den av sekreteraren Gunnar Böös såsom Bil. 13 utarbetade redogörelsen över »Kungl. Maj:ts handelspolitiska befogenheter». De konstitutionella begränsningar, som föreligga med avseende å Kungl. Maj:ts befogenheter, bortfalla givetvis i fråga om förfoganden, vilka träffas av Kungl. Maj:t och riksdagen gemensamt.
Men rörelsefriheten hämmas i någon mån av inskränkningar av annat slag, i främsta rummet traktatmässiga förpliktelser. Såsom förut antytts hindras sålunda
ett fritt handhavande av ett importregleringssystem i viss utsträckning av utfästel- ser om iakttagande av mestgynnadprincipen i fråga om kvantitativa restriktioner. Vad angår statliga importmonopol må erinras om att stadgande i det svensk- amerikanska handelsavtalet, genom positiv föreskrift om tillämpning av allenast affärsmässiga principer vid handhavande av monopols inköpspolitik, i sak för— bjuder utnyttjande av monopol i handelspolitiskt syfte (d. v. s. diskriminatoriskt). För övrigt torde importmonopol i tillämpliga stycken få bedömas på samma sätt som importregleringar. Traktatmässiga hinder kunna självfallet även föreligga i fråga om tullförhöj ningar. En del i handelsavtal med olika länder gjorda tullkon- cessioner (nedsättningar eller bindningar av tullsatser, respektive tullfrihet) kunna sålunda i någon mån hindra tullförhöjningar, som med hänsyn till det handelspoli— tiska förhållandet till en tredje stat i ett visst läge eventuellt kunna synas önsk— värda, enär sådana tullförhöjningar i fråga om positioner, som beröras av tull- koncessioner, icke kunna genomföras annat än i form av differentialtullar, vilka i sin tur icke torde kunna ifrågakomma annat än under synnerligen skärpta för- hållanden.
I anslutning till vad som i det föregående anförts rörande traktatmässiga och liknande inskränkningar i den handelspolitiska rörelsefriheten må det framhållas, att dylika hinder givetvis icke föreligga i förhållande till andra stater än sådana, som själva erkänna och gentemot Sverige iakttaga motsvarande inskränkningar.
Vidare må här erinras om dels att traktatmässiga hinder för genomförande av generella export— och importförbud eller på sådana förbud grundade regleringar icke föreligga för Sveriges del, sedan den svensk-tyska traktaten av år 1926 upp- hört att gälla, och dels att det står de svenska statsmakterna öppet att vidtaga tullförhöjningar av allmän giltighet, i den mån de särskilda tullsatserna icke äro bundna genom handelsavtal, liksom även att genomföra valutarestriktioner.
Vid behov kunna således restriktioner av nämnda slag genomföras, och förbe- redelser i sådant syfte hava också tid efter annan vidtagits. Vi få i detta hänseende samt beträffande Kungl. Maj:ts förhandlingstekniska resurser i andra hänseenden erinra om dels det av 1932 års handelskommitterade framlagda beredskapsprogram, för vilket närmare redogörelse lämnats i Kungl. Maj:ts prop. nr 263 till 1932 års riksdag, innefattande förutom förslag till utvidgning av Kungl. Maj:ts handels— politiska befogenheter med avseende å förhandlingsmedel å tullområdet (kamp-, förhandlings- och återgångstullar) jämväl huvudgrunderna för importreglerings- system av olika slag, dels i samband därmed och senare årligen utfärdade författ— ningar rörande rätt för Konungen att åsätta särskild tullavgift (senaste förf. nr 352/1935), dels vad som i prop. nr 261 till 1933 års riksdag anförts rörande Konungens rätt att i samband med handelspolitiska förhandlingar nedsätta tullavgifter, dels det förslag till författningsbestämmelser rörande importreglering, som genom prop. nr 276 framlagts för 1934 års riksdag, dels ock de lagbestämmelser rörande fullgörande i vissa fall av betalningsskyldighet i förhållande till utlandet, som bilda grundval för sådana valutarestriktioner, som erfordras för genomförande av frivillig valutaclearing, respektive tvångsclearing i förhållande till länder, som själva genomfört valutarestriktioner (senaste lag i ämnet nr 326/1935).
I betraktande av Sveriges hittillsvarande handelspolitik har det varit naturligt,
att det svenska tullsystemet uppbyggts såsom en autonom enkeltariff och ut- formats med hänsyn till inre näringspolitiska förhållanden och statsfinansiella krav, i regel helt utan förhandlingsmässiga syftemål. I befintligt skick erbjuder den svenska tulltaxan därför också allenast i ringa mån bytesobjekt av beskaffen- het att kunna tillgripas utan väsentligare rubbningar eller uppoffringar. Sådana förhållandena utvecklat sig på senare år, har det emellertid ej blivit möjligt att på tillfredsställande sätt tillgodose den svenska exportens intressen utan särskilda koncessioner. Restriktionssystemen i andra länder hava i allt större utsträckning tvingat till förhandlingar på grundval av ömsesidiga medgivanden. Den svenska tulltaxans autonomi har genom handelspolitiska överenskommelser i olika former och av växlande omfattning och varaktighet i betydlig utsträckning måst upp— givas, vilket skett antingen genom tullnedsättningar och vanliga bindningar eller ock genom s. k. oegentliga eller fakultativa bindningar, d. v. s. sådana där bibe— hållande av status quo är ett villkor för avtalets bestånd i så måtto, att en eventuell tullförhöjning berättigar motparten till uppsägning eller återtagande av gjorda medgivanden.
En mera aktiv förhandlingspolitik på grundval av tullsystemet torde prin- cipiellt kräva en dubbeltariff eller en därmed besläktad anordning. Varje sådan är emellertid behäftad med tullpolitiska och andra olägenheter, som hittills föranlett de svenska statsmakterna att intaga en avvisande hållning till dubbel- tariffsystemen.
Ett förhandlingstullsystem i modifierad form bör kunna åvägabringas med principiellt upprätthållande av det autonoma enkeltariffsystemet genom anvi- sande av förhandlingstullar i begränsad omfattning, utvalda med sikte på den närmast föreliggande situationens krav på förhandlingsmedel i förhållande till ett antal länder, med vilka förhandlingar av större eller mindre räckvidd kunna antagas förr eller senare bliva erforderliga.
Uppenbarligen äro möjligheterna för en fortsättning på tullförhandlingsvägen utan nya förhandlingsmedel mycket snävt begränsade, medan å andra sidan för- hållandena synas kunna komma att ofta tvinga till förhandlingar på reciproci- tetsbasis för tillvaratagande av den svenska exportens intressen.
Främjandet av inhemsk produktion kan möjligen erfordra en mera allmän revision av gällande tullskydd, vilken icke skulle begränsas till ändringar i indi- viduella tullsatser utan utsträckas att omfatta en allsidig omprövning av hela tullskyddets organisation och uppläggning med övergång, bland annat, i större utsträckning från vikt- till värdetullar.
Då förevarande frågor torde vara föremål för Kungl. Maj:ts uppmärksamhet, salma vi anledning att i denna del göra någon hemställan.
I anslutning härtill anse vi oss höra i ett par avseenden beröra det sätt, på vilket vår import bör kunna utnyttjas som kompensation till tryggandet av exporten. Den mot varuimporten riktade avstångningspolitiken har på de flesta håll kom— binerats med en energisk verksamhet för åstadkommande av en ökning av den egna utförseln. Dessa strävanden hava ibland tagit sig uttryck i formliga avtal
om upprätthållande eller åvägabringande kontrahenterna emellan av en bestämd relation mellan export och import. Handelsutbytet sker ofta på grundval av rena varuutbytesavtal (kompensationsavtal) mellan stater, som å ömse sidor lagt importhandeln under kontroll, och ej sällan utgöra enskilda kompensationsaffärer den enda form, i vilken affärstransaktioner kunna äga rum utanför de statliga import— eller valutaregleringarnas trånga gränser.
Denna utveckling har på de flesta håll skapat behov av affärsmässig samverkan mellan exportörer och importörer. Vid bedömandet av möjligheterna för de svenska exportörerna i gemen att för säkerställande av kompensation komma i förbindelse med köpare (importörer) av lämpliga utländska varor, har det framstått såsom en väsentlig brist hos den svenska utrikeshandeln såsom helhet betraktad, att en central och effektiv organisation icke varit tillfinnandes på importsidan. Denna brist, som vid åtskilliga tillfällen gjort sig starkt kännbar, har emellertid på senaste tid utlöst organisatoriska åtgärder på vissa håll inom näringslivet. Sålunda har Sveriges Grossistförbund nyligen utvidgats genom anslutning av flera större branschföreningar, varigenom förbundet betydligt ökat sin förut starkt begränsade kapacitet såsom importörorganisation. Vidare har inom Sveriges Allmänna Exportförening inrättats en särskild importundersökningsbyrå, av- sedd att tillhandagå med undersökningar rörande utnyttjande av föreliggande importmöjligheter till förmån för den svenska exporten. Ett par rent affärs- mässigt organiserade företag må jämväl omnämnas, nämligen aktiebolaget Svensk Varuclearing och aktiebolaget Transfer, vilka båda hava till huvudsyfte att genom förmedlingsverksamhet skapa förutsättningar för import— och export- kombinationer, i viss utsträckning för att lösgöra infrusna exportfordringar, eventuellt jämväl genom triangelaffärer under medverkan av importöreri tredje land.
Ovannämnda organisatoriska åtgärder torde emellertid i sin nuvarande omfatt- ning knappast vara tillräckligt effektiva för att kunna mera avsevärt förbättra den svenska exportens avsättningsmöjligheter. Härtill kommer, att under mera tillspetsade handelspolitiska förhållanden ett intimare samarbete än eljest emellan importörer och exportörer är erforderligt. För ett dylikt ur landets synpunkt gagneligt samarbete är en fast importorganisation måhända lika värdefull som ex- portorganisationen.
Det synes i första hand böra tillkomma näringslivet självt att — i samarbete med någon det allmännas representant — genom effektivisering av de ovan om- förmälda åtgärderna eller genom andra åtgärder åstadkomma en ändamålsenlig och tillräckligt stark importorganisation.
En i förevarande avseende, efter vad det vill synas, föredömlig organisation är belgiernas export— och importförening, bildad för omkring två år sedan på grundval av den sedan längre tid bestående belgiska exportföreningen. Utvidgningen har främst tillkommit i det för Belgiens samfällda näringsliv betydelsefulla syftet att stödja exporten genom etablerande av en effektiv samverkan mellan denna och importen. Detta syfte har den gemensamma sammanslutningen efter allt att döma kunnat väsentligen främja i många avseenden. Vad särskilt angår kompensations- affärer, har intressenternas sammanförande underlättats genom ett permanent
4—1. 352871
rapportsystem, varigenom meddelanden varje vecka cirkuleras till medlemmarna rörande önskade förbindelser. Vi förorda, att frågan, huru, under medverkan från importörernas sida, inköpen för import bäst skola utnyttjas för främjandet av ex— porten, göres till föremål för övervägande.
Skulle tillfredsställande resultat icke kunna uppnås på ovan angivet sätt, så kvarstår att överväga de direkt statliga organisationsformerna: importförbud med licensgivning och importmonopol.
Båda dessa former eller endera av dem hava under den senaste depressionen vun- nit tillämpning i ett flertal länder; för begränsade områden även i vårt land. Utredningar angående olika sidor av dessa problem hava verkställts av, bland andra, 1932 års handelskommitterade samt av kommerskollegium i yttrande över Kungl. Maj:ts proposition nr 276 till 1934 års riksdag angående sättet för anordnande i visst fall av importreglering; men importreglerande åtgärder av denna typ, som gå utöver gränserna för den hävdvunna handels- och tullpolitiken, hava därvid alltid betraktats såsom nödfallsåtgärderi en onormal, övergående situation och icke avsetts att inarbetas i en mera stadigvarande handelspolitik.
Under ett importförbud, kombinerat med licensgivning, möta stora svårigheter beträffande fördelning av importen, icke blott i vad det gäller exportländerna och eventuellt särskilda utländska leverantörer, utan i lika hög grad när det gäller fördelningen mellan de inhemska importörerna. En stark näringsorganisation, som möjliggör ett intimt samarbete mellan representanter för de enskilda intressena och importorganet, är i detta hänseende till stort gagn.
Vid ett importmonopol torde risken för handelspolitiska repressalier vara min— dre än vid andra slag av importregleringar och möjligheten att genom bytes— och kompensationsaffärer främja exporten relativt stor. Men det ligger i sakens natur, att en monopolisering i praktiken måste vidkännas betydande begränsningar. Den torde bland annat av organisatoriska skäl icke kunna tillämpas annat än i fråga om antingen rena råvaror av mera ensartad beskaffenhet och till betydande kvantiteter eller ock sådana varor, där försäljningen inom landet befinner sig under statens kontroll.
De frågor, som vi i denna avdelning berört, böra övervägas i samband med spörs— målet om åtgärder till skyddande av avsättningen på landets hemmamarknad. Till detta spörsmål återkomma vi senare.
Det kommersiella organisations- och informationsväsendet.
På det korporativa området bestå sedan länge betydelsefulla institutioner meduppgift att tillvarataga och befordra den svenska exportens intressen. Främst är här att nämna Sveriges Allmänna Exportförening, som från en ringa början för bortåt femtio år sedan utvecklat sig till ett den svenska utrikeshandelns cen— tralorgan, vars arbete numera är av stor betydelse och till påtagligt gagn för vårt näringsliv. Vid sidan av allmänna exportföreningen och i samarbete med
denna verka branschorganisationer för de större stapelartiklarna, nämligen Jern— kontoret och Järnverksföreningen, Svenska Trävaruexportföreningen, Svenska Cellulosaföreningen, Svenska Trämasseföreningen, Svenska Pappersbruksförenin- gen, Sveriges Snickeriexportörers Förening och Sveriges Granitindustris Export— förening. Den svenska industriens intressen i gemen tillvaratagas av Sveriges Industriförbund. På importhandelns område finnes ett antal branschföreningar, av vilka åtskilliga äro anslutna till en centralorganisation, Sveriges Grossist— förbund; såsom i annat sammanhang berörts, saknas emellertid alltjämt en speciell riksorganisation för importhandeln.
Exportföreningen är en sammanslutning av svenska köpmän, industriidkare och sjöfartsmän, vars ändamål är att genom lämpliga anordningar underlätta och verka för avsättning i utlandet av svenska produkter. Dess viktigaste upp- gift fylles av en informationsavdelning, som står utländska affärsmän kostnads— fritt till tjänst med upplysningar rörande Svensk industri, handel och sjöfart. Genom dess förmedling komma utländska firmor i kontakt med lämpliga inköps— källor i Sverige, liksom den åt svenska exportfirmor och industriföretag anger lämpliga representanter och köpare i utlandet. Avdelningen lämnar även upp- lysningar rörande exportförhållanden i utlandet, såsom tull— och förpacknings- frågor, lämpliga transportvägar, kreditförhållanden, mässor och utställningar, föreskrifter angående märkning av gods, skeppningshandlingar, importrestrik— tioner etc., och har jämväl vid förefallande behov verkställt undersökningar rörande förutsättningar för importaffärer, vilkas åvägabringande varit av in- tresse för svenska exportörer. Parallellt med informationsavdelningen ar- betar en östeuropeisk avdelning, som speciellt tillvaratager de svenska export— intressena i Ryssland, Finland, Polen och de baltiska randstaterna. Till informationsavdelningen är knuten exportföreningens rapportcentral, vilken i samarbete med ett flertal utländska exportinstitut söker hindra utländska firmor, som praktisera illojala affärsmetoder, att komma i kontakt med svenska exportörer. Informationsavdelningens allmänna upplysningsverksamhet komplet- teras av föreningens kreditupplysningsbyrå, som har ombud på alla viktigare platser i Sverige och utlandet och som lämnar kreditupplysningar om såväl firmor som privatpersoner i Sverige och utlandet. I samarbete med denna byrå arbetar föreningens inkassobyrå, som indriver fordringar såväl inom som utom Sverige.
En viss utvidgning och specialisering av informationsarbetet utföres av mark- nadsundersökningsbyrån, som planlägger och utför mera djupgående undersök- ningar beträffande marknadsförhållanden i olika länder, samt av organisations- byrån, som på uppdrag av intresserade företag insamlar upplysningar om export- förhållandena inom särskilda marknadsområden, systematiskt ordnar det tekniska och kommersiella underlaget för exportaffärerna och sammanställer detta till en speciellt för företagens utlandsagenter avsedd »organisations- och försäljnings- kodex».
Vid sidan av sin egentliga verksamhet utför föreningen de löpande arbetena för det s. k. clearingkontoret, ett tillfälligt statligt organ, som å svensk sida hand- har clearing av likvider härrörande ur handelsutbytet med Turkiet, Estland och Lettland.
I betraktande av den för Sveriges exporterande industrier och därmed för vårt näringsliv i dess helhet nyttiga och gagnande verksamhet, som allmänna export- föreningen hittills utfört samt de betydelsefulla uppgifter av delvis mycket allmän karaktär, som med fördel kunnat anförtros föreningen, torde åtgärder i syfte att öka effektiviteten i föreningens verksamhet vara förtjänta av stöd från det all- männas sida. Härvid torde företrädesvis uppmärksammas de grenar av före— ningens verksamhet, som icke direkt åsyfta befordrande av affärstransaktioner i egentlig mening utan hava mera allmän karaktär och särskilt sådana, som avse kunskapartjänst och pionjärarbete, i vilka hänseenden föreningen torde äga sär— skilda förutsättningar att under samverkan med myndigheterna utföra ett be— tydelsefullt arbete.
Vi hava i det föregående framhållit behovet av en representativ och effektiv riksorganisation av Sveriges importörer, som mer eller mindre samordnad med allmänna exportföreningen skulle kunna skapa förutsättningar för samverkan mellan importhandeln och exporten.
En halvofficiell representation i utlandet, som synes äga särskilda förutsättningar för en effektiv och fruktbärande verksamhet till den svenska utrikeshandelns from— ma, utgöres av de svenska handelskamrarna i utlandet. Sådana finnas för när- varande i London, New York, Paris, Sydney, Warszawa och Riga.
Det arbete, de svenska handelskamrarna i utlandet uträtta, tordeimånga hän— seenden vara synnerligen gagnande för Sveriges kommersiella intressen, och de torde, ej minst genom den ömsesidighet som principiellt utmärker dem, vara väl lämpade för befrämjande av samförstånd och samarbete mellan den svenska handelns företrädare och den ekonomiska världen i de främmande länderna. Den ingående kännedom, handelskamrarnas medlemmar genom personliga förbindelser kunna förskaffa sig om förhållandena inom kamrarnas verksamhetsområden, torde ofta lämna tillfälle till fruktbärande initiativ och medgiva en naturlig för- medling av kunskaper om Sverige och förhållandena i vårt land i både kommersiellt och kulturellt hänseende, vilket jämväl sker genom utgivande av publikationer. Handelskamrarna hava även visat sig erbjuda möjligheter till ordnande av handels- kurser i utlandet för svenska affärsaspiranter.
Handelskamrar i utlandet såsom en form för den svenska exporthandelns befrämjande torde förtjäna att göras till föremål för närmare utredning med ändamål att undersöka förutsättningarna för en vidare utbredning av orga- nisationen och en utveckling av dess program efter klart fixerade principer i nyss angivna syfte på grundval av vänskaplig samverkan med de främmande ländernas affärsmän. I regel torde dylika handelskamrar böra inrättas alle— nast å orter, där svenska affärsmän finnas i tillräckligt stort antal för att till- försäkra rent svenska intressen utslagsgivande betydelse vid kamrarnas verk- samhet. Statliga åtgärder på detta område torde böra inriktas dels på medverkan till handelskamrars bildande på lämpliga orter och dels på ekonomiskt stöd åt de upprättade kamrarna.
I samband med förberörda slag av verksamhet i utlandet i det svenska näringslivets tjänst eller till dess gagn må jämväl nämnas exportstipendiaterna.
I sin nuvarande form äro exportstipendierna icke stipendier i vanlig mening, d.v.s. de utgöra icke bidrag för studier eller utbildning utan närmast under— stöd för bedrivande av affärsverksamhet i sådana trakter av världen, där dylik verksamhet mer eller mindre har karaktär av pionjärarbete, som icke kan beräknas bliva omedelbart lönande. Vid sidan av denna huvuduppgift, som avser att under- lätta skapandet av egna svenska företag i utlandet, äga exportstipendierna be— tydelse för svenskt näringsliv jämväl i så måtto, att till hemlandet återvända exportstipendiater här kunna nyttiggöra sina i främmande länder förvärvade erfarenheter till gagn för svenskt affärsliv och särskilt exporthandeln.
Exportstipendieinstitutionens utveckling är en fråga, som synes värd att ägna närmare uppmärksamhet. Personliga erfarenheter, förbindelser och sakkännedom betyda mera för affärsverksamheten ju större avståndet är och ju mer egenartade förhållandena i det främmande landet äro. Hittills gjorda erfarenheter bestyrka i stort sett uppfattningen om ändamålsenligheten hos denna institution och torde motivera vidare utveckling därav. Den största svårigheten synes ligga i valet av lämpliga kandidater, och på denna punkt torde åtskilligt kunna göras. Ett upp- slag, som kan förtjäna upptagas till prövning, är att återuppliva de äldres. k. handelsstudiestipendierna, utdelade såsom understöd åt personer, som önska för- värva praktiska insikter i handelsyrket, och kombinera dessa med export- stipendieväsendet på sådant sätt, att därmed skapas en rekrytskola för handels- pionjärer.
Övervägas bör även, huruvida icke metodiska undersökningar av mera allmän läggning rörande avsättningsmöjligheterna på utländska marknader skulle vara ägnade att på lämpligt sätt förbereda det merkantilt inriktade arbetet, särskilt där detta mer eller mindre har karaktär av pionjärverksamhet. Detta spörsmål har redan på skilda håll upptagits till prövning och jämväl föranlett åtgärder, som kunna sammanfattas under benämningen marknadsundersökningar. Man kan särskilja två kategorier av dylika undersökningar, nämligen å ena sidan sådana, som avse intensifiering av försäljningen inom ett område, där svensk export redan funnit avsättning, och å andra sidan sådana som hava ett extensivt syfte, nämligen att utvidga den svenska exportens avsättningsornråden genom att bereda den tillträde till marknader, dit den icke förut funnit väg. I båda fallen måste undersökningarna efter vissa teoretiska förarbeten till sin väsentliga del för- rättas på ort och ställe. Den intensiva metoden kan avse dels en mera allmän under- sökning av ett visst begränsat marknadsområde för att utröna, i vad mån kon- sumtionen därstädes är av beskaffenhet att kunna, i större utsträckning än som redan sker, tillgodoses med svenska produkter, vare sig redan förefintliga sådana eller ock produkter, som lämpligen kunna framställas här i landet, samt dels en specialundersökning rörande avsättningsmöjligheterna för en viss svensk vara. Undersökningar av dessa båda slag äro tydligen av rätt affärsbetonad karaktär, i synnerhet den sistnämnda; det är för den skull naturligt, att ifrågavarande uppgifter omhändertagits av allmänna exportföreningen, som för marknads- undersökningar av dessa slag inrättat en särskild byrå, som på eget initiativ eller på beställning av någon tillverkare med biträde av föreningens ombud på den
främmande orten ombesörjer införskaffande av erforderligt undersökningsmaterial, vilket sedermera systematiskt bearbetas.
Vidkommande återigen de extensiva undersökningarna ligger saken delvis annorlunda till. Med hänsyn till ovissheten om positiva resultat av en dylik undersökning för det enskilda företagets del, torde tillräckliga ekonomiska förut- sättningar i regel icke kunna åvägabringas genom tillskott från industriföretagens sida; det har också ur flera andra synpunkter synts vara en uppgift, för vars lö- sande det allmännas medverkan lämpligen kunde ifrågakomma. I enlighet med 1932 års handelskommitterades allmänna uppdrag, som innefattar åtgärder för den svenska exportens befrämjande, har frågan, bland annat i anledning av visst initiativ från allmänna exportföreningens sida, upptagits med handelskommitte- rade efter vissa förarbeten inom traktatberedningen, som i enlighet med av statsrådet och chefen för handelsdepartementet lämnade anvisningar uppgjort en plan för utredning i ämnet.
Ett spörsmål, som berör samtliga på utrikeshandelns område verksamma organ, såväl allmänna som enskilda, är frågan om den rena upplysningsverksam- heten rörande närings— och affärslivet, vare sig upplysningarna gå utifrån och hem eller hemifrån och ut, och vare sig de avse utländska eller inhemska förhållanden. De olika ämnen, som falla inom området för denna informationsverksamhet, kunna i stort sett uppdelas i tre grupper, nämligen dels näringspolitiska åtgärder och allmänna bestämmelser å det ekonomiska området, dels det ekonomiska läget och dels speciella affärsförhållanden. En utförlig redogörelse för hithörande frågor åter— finnes i ett av kommerskollegium, efter hörande av intresserade sammanslutningar och personer, den 23 november 1923 avgivet utlåtande, innehållande bland annat huvudgrunderna för den statliga kommersiella informationens nuvarande orga- nisation. Under hänvisning till nämnda utlåtande vilja vi i det följande inskränka oss till att antyda huvuddragen av informationsväsendets gestaltning.
De till den första gruppen hänförliga ämnena utgöra, såvitt angår förhållandena i utlandet, det förnämsta föremålet för utrikesrepresentationens handelspolitiska och kommersiella rapportering. Genom utrikesdepartementet överlämnas rapport— materialet, som huvudsakligen består av utländska författningar och andra publikationer jämte kommentarer och kompletterande upplysningar, till kommers- kollegium, där det systematiseras och registreras tillika med annat kommersiellt informationsmaterial, hämtat ur facklitteratur, tidskrifter och tidningar. I lämplig utsträckning offentliggöres detta material i den av kollegium utgivna tidskriften »Kommersiella meddelanden». Därjämte står kollegium till tjänst med besvarande av frågor rörande statliga åtgärder och bestämmelser inom och utom landet å näringslivets område. Upplysningar av enahanda art rörande förhållandena i utlandet förmedlas även genom utrikesdepartementets handelsavdelning direkt till Sveriges Allmänna Exportförening och övriga intresserade organisationer, vilka i sin tur förmedla underrättelserna till de särskilda företagen; handels— avdelningen besvarar ävenledes därstädes gjorda förfrågningar. Upplysningar för utlandets räkning om svenska förhållanden tillhandahållas likaledes av kommers— kollegium samt utrikesdepartementet med underlydande befattningshavare. Slut—
ligen må framhållas riksbankens omfattande informationsverksamhet gentemot utlandet icke blott i finansiella utan jämväl i allmänt ekonomiska frågor.
Grundstommen i den upplysningsverksamhet, som avser det ekonomiska läget, utgöres av kommerskollegii årligen utgivna berättelser över utrikeshandel, industri, bergshantering och sjöfart ävensom kommerskollegii månadsstatistik över handel och sjöfart samt dess index över grosshandelspriser. Härtill komma riksban— kens och bankinspektionens uppgifter rörande penningväsendet och därmed förbundna företeelser (varibland må nämnas riksbankens levnadskostnadsindex), socialstyrelsens statistik rörande livsmedelspriser, levnadskostnader, arbetslös- het och arbetslöner m. m. jämte annan av olika myndigheter utgiven ekono- misk statistik, som omnämnts i annat sammanhang. Rörande det ekonomiska läget utomlands inhämtas upplysningar dels ur periodiska rapporter från beskick- ningar och konsulat och annat från utrikesrepresentationen inflytande material, som genom utrikesdepartementet befordras till närmast intresserade förvaltnings- myndigheter, främst handelsdepartementet och kommerskollegium, ävensom di— rekt till näringslivets organisationer, och dels ur utländska fackorgan och offi- ciella publikationer.
Vid sidan av de statistiska publikationer, som utgivas av vederbörande verk och institutioner, meddelas i allmänt ekonomiskt upplysningssyfte och till affärslivets tjänst en sammanfattande periodisk översikt över ifrågavarande material idess viktigaste delar, vilket sker i kommerskollegii förut omförmälda, två gånger i månaden utkommande tidskrift »Kommersiella meddelanden» och dess kvartalsvis utkommande bilaga »Ekonomisk översikt».
I förevarande sammanhang må även nämnas, att Sveriges Industriförbund lämnar ett värdefullt bidrag till det ekonomiska upplysningsmaterialet i form av en månatlig produktionsindex.
Spörsmålet om statlig informationsverksamhet med avseende på den tredje gruppen av de i det föregående omförmälda ämnena, nämligen speciella affärs- förhållanden, har tidigare ägnats mycken uppmärksamhet och även föranlett praktiskt organisatoriska försök genom 5. k. ambulerande handelsattachéer samt en närmast för detta ändamål upprättad särskild upplysningssektion i kommers- kollegium. Några års erfarenhet ansågs giva vid handen, att denna form av in- formationsverksamhet mindre väl lämpade sig för omhänderhavande av statliga organ annat än i strängt begränsad omfattning.
En särskild form av utåtriktad information, som utan att vara av kommersiell karaktär i egentlig mening dock kan vara synnerligen betydelsefull, utgöres av den verksamhet, som har till syfte att genom förmedling av lämpliga upplysningar, litteratur, filmer etc., sprida allmän kännedom om Sverige i utlandet och därmed direkt eller indirekt befordra handelsförbindelserna mellan Sverige och främmande länder. Vid sidan av det arbete, som i sådant syfte bedrives genom utrikes- departementets pressbyrå och pressombuden i utlandet, fylles en viktig uppgift av, allmänna exportföreningen, som genom sina förbindelser i utlandet, sin korrespon- dens och sina publikationer o. s. v. utövar en livlig verksamhet för befordrande av kunskapen om Sverige utomlands.
Betydelsen för näringslivet av en god statistik framgår av vad under denna avdelning redan anförts. Till en utförligare behandling av de med statistiken och dess organisation förbundna frågorna återkomma vi emellertid i det följande.
I övrigt böra de under denna avdelning berörda spörsmålen, i den mån de icke redan äro föremål för utredning, upptagas till övervägande, varvid desamma lämpligen med hänsyn till det samband, de äga med varandra, böra behandlas i ett sammanhang.
Under åberopande av vad vi sålunda anfört föreslå vi,
att frågan, huru det kommersiella organisations— och informations- väsendet lämpligast skall ordnas och av statsmakterna stödjas, göres till föremål för utredning i ett sammanhang.
Om skydd för den inhemska marknaden.
Vi hava tidigare såsom vår uppfattning uttalat, att det område inom det svenska näringslivet, som torde hava förutsättning till den största utvecklingen i fråga om beredandet av nya arbetstillfällen, är den fabriks— och hantverksmässiga produk- tionen för vår inhemska marknad.
Tidigare voro tullar de praktiskt taget enda skyddsmedel, som kommo till användning gent emot utländsk konkurrens på den svenska hemmamarknaden. De senaste årens stödåtgärder på jordbrukets område hava härutinnan inneburit en fullständigt ny inriktning. Däremot har den industriella produktionen, hant- verket däri inhegripet, alltjämt icke annat skydd än det, som ligger i gällande tulltaxa samt i förordningen om offentlig upphandling.
Den handelspolitiska utvecklingen efter kriget och i synnerhet under den senaste depressionen har emellertid givit vid handen, att en tullskyddspolitik av hävd— vunnen typ, arbetande med relativt rimliga tullsatser, i många fall kan bliva alldeles ineffektiv såsom skydd för det egna landets industri under de speciella konkurrensförhållanden, som betingas av moderna tekniska och organisatoriska förhållanden på produktionens område. Dumping och andra former av pris— differentiering ha förvandlats från en tillfällig och övergående avvikelse från det internationella varubytets regler till en allt oftare använd metod att skaffa avsätt- ning för permanent överskottskapacitet och det effektivaste vapnet att försvara och utvidga en redan vunnen monopolställning. Inom flera områden av industrien förekommer förtrustning med ty åtföljande användning av dumpingmetoder.
Därest man i dylika fall önskar bereda skydd åt en redan bestående, eller fram- förallt åt en nystartad inhemsk industri — varvid en grundläggande förutsätt- ning givetvis bör vara, att denna industri med hänsyn till rådande förhållanden befunnits i något avseende för landet önskvärd, exempelvis för beredande av ökade arbetstillfällen — skulle ett tullskydd av normal storleksordning i vissa fall alls icke förslå. I stället för ett tullskydd av abnorm höjd med de olägen— heter, som detsamma i olika avseenden skulle medföra, synasi sådana fall andra metoder för importreglering kunna ifrågasättas. Dessa metoder kunna vara av flera olika slag: generella och partiella importförbud, kvotasystem,
licensiering av importen och importmonopol. Vart och ett av dessa slag av importreglerande åtgärder medför, såsom redan tidigare antytts, speciella för— delar och svårigheter, och valet dem emellan torde höra träffas med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall. Det kan emellertid tänkas fall, då det med hjälp av importreglering kan vara möjligt att på ett smidigare och ändamålsenligare sätt bereda ökat utrymme för en produkt av inhemsk tillverk— ning genom en på sådant sätt avvägd minskning av importen, att utbudet i dess helhet icke lider någon för konsumenterna menlig inskränkning. Skulle tendenser till obehöriga prisfördyringar framträda, förefinnes korrektiv däremot genom ökad licensgivning.
En annan förut antydd synpunkt, varom i förevarande sammanhang må erinras, är den, att importregleringsåtgärder torde kunna utan hinder av förefintliga traktat— utfästelser brukas såsom försvarsmedel gentemot stater, som själva icke erkänna ifrågakommande mestgynnadklausulers tillämpning med avseende å kvantitativa restriktioner, medan tullar däremot i regel icke kunna användas på sådant sätt såsom vapen mot kvantitativa restriktioner, då mestgynnadbestämmelserna vanligen äro fullt klara och erkända i fråga om tullar. Vidare synes det vid avtals- förhandlingar med intresserade stater vara svårare att undgå uppoffring av i skyddssyfte vidtagna tullförhöjningar än av kvantitativa begränsningar med samma ändamål. Härutinnan har vår uppfattning emellertid måhända påverkats därav, att de fåtaliga svenska tariffavtalen avslutats med stater, i förhållande till vilka Sverige haft synnerligen viktiga handelspolitiska intressen att tillvarataga, och det får kanske antagas, att kvantitativa restriktioner i liknande fall fått underkastas motsvarande modifikationer. .
Till nyss anförda synpunkter torde även få fogas den anmärkning, att importregleringen kan tänkas innebära ett hjälpmedel, för den händelse utveck— lingen en gång skulle nödvändiggöra extraordinära åtgärder till skydd för den svenska valutan.
För handhavandet av en importreglering lärer erfordras ett särskilt statligt organ, som jämväl torde hava att efter successiva undersökningar inom varugrupp efter varugrupp rörande behovet av importskydd hos Kungl. Maj:t föreslå vid- tagandet av för sådant ändamål behövliga åtgärder.
Frågan om beredskapsåtgärder till skydd för den inhemska marknaden såsom ett led i arbetet för åvägabringande av ökade försörjningsmöjligheter inom olika näringsgrenar har redan varit föremål för viss utredning enligt beslut i konselj den 16 februari 1934.
Jämsides med en importreglering lärer alltjämt ett tullskydd vara erforderligt. Att frågan om dettas anordnande redan är föremål för Kungl. Maj:ts prövning har i annat sammanhang omnämnts.
Med hänsyn till ovanberörda förhållanden föreslå vi upptagande till prövning av frågan om anlitande vid sidan av tullsystemet utav importreglering såsom handelspolitiskt hjälpmedel i vid- sträckt mening, avseende dess användbarhet såväl för skapande av bytesmedel för exportens befrämjande som även såsom skydd
för inhemska produktionsintressen och under tider, då sådant eventuellt kan komma att erfordras jämväl för den svenska va- lutan, allt bedömt i ett sammanhang.
Statlig verksamhet till främjande av produktionens utbyggnad.
Frågan om statligt stöd åt det enskilda näringslivet för upptagande av nya till— verkningar eller utvidgning av redan i gång varande verksamheter har nyligen gjorts till föremål för ingående utredningar.
Sålunda igångsattes den 3 november 1933 en utredning rörande ökade försörj— ningsmöjligheter inom olika näringsgrenar. Jämlikt Kungl. Maj:ts beslut den 28 augusti 1934 tillkallades sakkunniga för att inom handelsdepartementet verk- ställa utredning rörande de tekniska, ekonomiska och organisatoriska förut— sättningarna för upptagande av tillverkning inom landet av vissa varor. Jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 15 februari 1935 tillkallades vidare en utredning rörande åtgärder för åstadkommande av ökade arbetsmöjligheter inom Bohuslän, omfattande jämväl möjligheterna att där skapa nya industrier. Av samma art som den sistnämnda torde slutligen vara den utredning, som jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 8 oktober 1935 igångsatts rörande Blekinge läns för- sörjningsmöjligheter. _ För ytterligare kännedom om angivna utredningar hän- visas till Bil. 2, nr 75, 87, 92 och 104.
Med hänsyn därtill, att förevarande område alltså nyligen varit eller alltjämt är föremål för uppmärksamhet från det allmännas sida, lärer anledning saknas att föreslå igångsättande av nya undersökningar på området.
Dock vilja vi fästa uppmärksamheten på den icke obetydliga roll, som spelats av de lokala undersökningarna. Det synes därför, som om sistberörda under- sökningar, vilka haft sin utgångspunkt i skilda omständigheter av lokal natur, borde tid efter annan upptagas på nytt allt efter det förändrade förhållanden så påkalla. Såsom önskemål lärer därvid kunna uppställas, att till mötande av nya kriser en inventering av lämpliga arbetsobjekt tid efter annan äger rum.
Vid övervägande av stödåtgärder till lokala industrier bör även beaktas, i vad mån de avse produktion i konkurrens med annan svensk tillverkning.
Härutöver vilja vi emellertid understryka hantverkets och hemslöjdens stora be- tydelse för den svenska folkförsörjningen. Vårt hantverk är väl förtjänt av bi— stånd i sina organisations- och utbildningssträvanden. Och vad hemslöjden angår, torde densamma genom förbättrad ledning och utvidgad central förlags- verksamhet kunna ernå en väsentligt ökad betydelse.
Produktionens organisation.
Statlig produktionsverksamhet.
Vi hava tidigare berört frågan om dels den handelspolitik, som synes böra föras för tillvaratagandet av våra exportmöjligheter, dels ock vad som bör åtgöras till skyddandet av vår produktions avsättning på hemmamarknaden.
Därvid hava vi utgått från förhållandena sådana de nu äro, med näringslivet hu- vudsakligen vilande på den privata företagsverksamheten. Att en av speciella förhållanden påkallad importreglering kan behöva givas monopolets form, innebär härifrån ingen avvikelse. Det ligger emellertid i sakens natur, att särskilt spörs— målet om skyddandet av hemmamarknaden kommer i ett delvis annat läge vid en mera utvidgad statlig drift. Än mera gäller detta frågan om ett ändamålsenligt ordnande av produktionen för ernående av önskvärd enhetlighet i fråga om prissättning, produktionsvolym m. m.
Innan vi övergå till sistnämnda spörsmål, anse vi oss därför böra upptaga till övervägande, huruvida ur de synpunkter, vi vid vår utredning hava att beakta, anledning förefinnes att föreslå utredningar om utvidgad statlig verksamhet.
Statens företagarverksamhet är i vårt land av gammalt datum. I regel har emel- lertid densammas omfattning bestämts av speciella och icke allmänt ekonomiska motiv. Inom kommunikationsväsendets olika grenar har staten sålunda av gam- malt ansetts böra inneha en ledande ställning. Här är att erinra om post- och tele- grafverken, statens järnvägar och statens vattenfallsverk. Även på bankväsendets område har staten genom riksbanken förbehållit sig ett dominerande inflytande. Mera privatekonomiskt betonad är måhända förvaltningen av statens domäner. Under senare tider har staten, då den trängt in på nya verksamhetsområden, åt sig förbehållit hela verksamheten genom upprättande av statsmonopol, såsom Svenska Tobaksmonopolet samt Vin- och Spritcentralen. Härvid har motivet främst varit att genom monopolet få ökade statsinkomster, icke att vinna en enbart ur organisatorisk synpunkt ändamålsenligare driftsform. Däremot torde vissa sociala syften hava varit förenade med monopoliseringen av grosshandeln med vin och sprit.
I anslutning härtill bör erinras om tvenne aktuella utredningar. Jämlikt sär— skilda bemyndiganden av Kungl. Maj:t den 2 november 1934 tillkallades sålunda av chefen för finansdepartementet dels sakkunniga med uppdrag att verkställa ytterligare utredning och avgiva förslag rörande inrättande av ett statligt import— och partihandelsmonopol å brännoljor jämte därmed sammanhängande frågor, dels ock sakkunniga för att verkställa utredning och avgiva förslag beträffande genomförande av ett statligt kaffemonopol.
Ur de synpunkter, från vilka frågan om inrättandet av statsmonopol hittills skärskådats, faller densamma utanför ramen för det oss lämnade utredningsupp- draget. Såvitt vi kunna finna, är icke heller ett statsmonopol inom den ena eller den andra näringsgrenen oundgängligen erforderligt för ernående av en ändamåls- enlig organisation av tillverkningen och bör i varje fall icke för detta ändamål till- gripas, förrän andra mindre genomgripande åtgärder försökts.
Vi övergå därför till frågan, huruvida eljest genom vissa organisationsåtgärder större ändamålsenlighet och jämnhet kan ernås inom näringslivet.
Produktionens yrkesföreningar.
På sätt tidigare omnämnts, framträdde under de senaste decennierna av 1800- talet inom industrien tendenser till kartell- och trustbildningar i ändamål att
motverka eller undanröja de med en ohämmad konkurrens förenade svårigheterna av olika slag.
När uppmärksamheten först fästes vid dessa sammanslutningar, såg allmän- heten i desamma huvudsakligen ett medel till oskäliga prisförhöjningar; man var obekymrad över de faror för produktionen, som en okontrollerad konkurrens innebar. På skilda håll sökte man genom lagstiftningsåtgärder förhindra sådana sammanslutningar. Annorstädes ville man väl ej direkt förbjuda dem men däre- mot ställa dem under sådan kontroll, att skadliga verkningar, närmast genom oskälig prisfördyring, förhindrades.
Vad Sverige beträffar finnes intet'rättsligt förbud mot monopolsammanslut— ningar, liksom vi icke heller äga någon egentlig kontrollagstiftning i ämnet. Den 18 juni 1925 antogs visserligen en lag om undersökning angående mono- polistiska företag och sammanslutningar, men denna lag, som allenast velat bereda tillfälle att närmare undersöka kartellväsendets avarter, kan knappast karakteri- seras som en kartellag i egentlig mening. Enligt lagen äro företag av monopolistisk natur skyldiga underkasta sig undersökning från det allmännas sida ifråga om den inverkan på pris— och omsättningsförhållandena inom landet, som företagen kunna utöva. Om en verkställd undersökning skulle giva vid handen, att företaget missbrukat sin monopolställning till skada för samhället, förefinnas i lagen inga bestämmelser om rätt för det allmänna till ingripanden gent emot företaget, utan beslut härom måste fattas av statsmakterna i det speciella fallet. Avsikten med denna anordning torde vara, att åtgärderna skola kunna anpassas efter de för- hållanden, som i olika fall kunna föreligga. Undersökningar jämlikt lagen ha verkställts vid ett fåtal tillfällen, men ha icke resulterat i några åtgärder från statsmakternas sida gent emot de undersökta företagen.
Under de senare åren har emellertid den uppfattningen allt mera trängt igenom, att en kartellbildning, som ej missbrukas till oskäliga prissättningar, kan bliva till stort gagn för vederbörande näringsgren och därmed även för det allmänna.
De förmåner, som man förmenar kunna ernås genom en sammanslutning mellan producenterna inom en näringsgren, torde i korthet kunna angivas sålunda.
En bättre överblick över tillgång och efterfrågan erhålles, varigenom en regle— ring av produktionen kan äga rum till förekommande av krisartade sammanbrott. Möjlighet skapas att i förekommande fall fördela tillverkningen av olika varuslag å skilda producenter; genom denna specialisering kunna produktionskostnaderna nedbringas. Genom gemensamma försäljningsorganisationer kunna kostnaderna även i övrigt minskas; och där förutsättningar för gemensam försäljning icke äro för handen, möjliggöres dock större enhetlighet i utbuden på utländsk marknad i fråga om såväl kvaliteter som priser och betalningsvillkor, varigenom skadlig konkurrens förhindras. Slutligen torde genom en producentsammanslutning i en eller annan form kunna ernås konkurrensreglerande överenskommelser med motsvarande producenter i främmande länder.
På grund av intressemotsättningar och företagarnas misstro mot varandra föreligga ofta betydande svårigheter att åvägabringa fullständig enighet om samverkan.
I flera stater, såsom Tyskland, Italien, Frankrike, Belgien, Holland, Amerikas Förenta Stater och Japan, ha redan antagitseller föreligga förslag till lagar, åsyftande att i större eller mindre omfattning åvägabringa samverkan mellan producenter inom samma näringsgren eller eljest meddela för deras verksamhet enhetliga bestämmelser i fråga om arbetsförhållanden, rationalisering, prissätt- ning m. m.
Åtskilliga av de förhållanden, som i sådant sammanhang annorstädes gjorts till föremål för reglering, äro i vårt land redan ordnade genom här gällande sociala lagstiftning.
Däremot är frågan om en ekonomisk samverkan mellan producenterna i stort sett ännu oreglerad av vår lagstiftning. Visserligen har en sådan samverkan genom de former, varunder jordbrukshjälpen lämnats, åvägabragts mellan jordbrukets producenter. Dessutom ha i tvenne fall, nämligen i fråga om tillverkningen av potatismjöl och gatsten, sammanslutningar under statens direkta medverkan kommit till stånd. Men i övrigt är bildandet av producentföreningar helt bero- ende av producenternas frivilliga anslutning.
Inom vårt lands industri ha framvuxit flera organisationer, som måhända från början haft mera begränsade uppgifter men som allt mera kommit att inrikta sig på en verksamhet av mera direkt ekonomisk natur. Sålunda torde sammanslut— ningar numera existera, som icke blott sträva efter att upprätthålla priserna på branschens produkter utan jämväl befatta sig med exempelvis produk- tionsbegränsningar till förebyggande'av häftiga och förlustbringande prisfall. Och i en del fall har man nått vidare till samverkan med andra länders företagare. En sammanslutning av här åsyftat slag är exempelvis de svenska, norska och finska kraftpappersfabrikanternas noteringsförening Scankraft, som har till ändamål att tillvarataga kraftpappersfabrikanternas i Norden ekonomiska intressen och särskilt att söka bringa stadga i försäljningen av kraftpapper. För detta ändamål äger föreningen fastställa minimipriser och meddela bindande före- skrifter rörande marknadsskydd, försäljnings- och betalningsvillkor samt produk- tionsreglering ävensom söka samarbete med kraftpappersproducenter i andra länder. Avtalet gäller all försäljning utom på hemmamarknaderna. En annan organisation med liknande syfte är »S. P. S.» (Sulphite Pulp Suppliers), vilken är en sedan slutet av år 1930 existerande europeisk samorganisation för tillverkare av sulfitmassa med huvudsaklig uppgift att stabilisera sulfitmarknaden. För reglering av marknaden för mekanisk massa genom överenskommelser om export- kvoter föreligger sedan början av år 1935 en liknande organisation, benämnd »M. P. S.» (Mechanical Pulp Suppliers), vilken omfattar tillverkare i Sverige, Finland och Norge. Under november månad 1935 synes ett länge närt önskemål om samarbete mellan trävaruexportörerna i Sverige, Norge, Finland, Ryssland och vissa centraleuropeiska länder angående produktionsvolymer, prislägen m. rn. ha förverkligats. I syfte att genomföra en sanering av exportförhållandena inom granitindustrien har under statlig medverkan införts en exportreglering för gat— och kantsten. Genom en kungörelse den 15 augusti 1933 (nr 512) utfärdades exportförbud för nämnda varor, och en generell licens lämnades den i samband med exportregleringen bildade Sveriges Granitindustris Exportförening
och dess medlemmar. Alla exportförsäljningar ske genom ett föreningens för— säljningskontor, och försäljningSOrganisationen i utlandet har förenhetligats. För— delningen av orderna mellan föreningens medlemmar sker efter en kvotskala. Efteri huvudsak liknande grunder ha exportregleringar för gat— och kantsten genomförts i Norge och Finland, och mellan de tre ländernas exportföreningar har avtal slutits om visst samarbete på basis av en kvotfördelning länderna emellan. Vidare kan förtjäna omnämnas, att avtal träffats mellan de svenska och norska rävuppfödarnas riksorganisationer med anslutning från motsvarande finska orga— nisation i syfte att förhindra inbördes konkurrens mellan de nordiska länderna på den internationella skinnexportmarknaden ävensom att skapa ett centrum för skinnhandeln inom det nordiska produktionsområdet.
I den mån organisatoriska åtgärder av här berörda slag äro att hänföra till nordiskt ekonomiskt samarbete, falla frågor om medverkan från det allmännas sida inom verksamhetsområdet för den delegation, som Kungl. Maj:t på förslag av ministern för utrikes ärendena den 16 november 1934 tillsatt för samarbete på det ekonomiska området mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge och i vars uppdrag, vilket skall fullgöras under samråd med motsvarande delegationer i öv- riga nordiska länder, bland annat ingår att taga befattning med frågor såväl inom statsverksamhetens som inom den privata verksamhetens område.
Av långt större betydelse är emellertid ett samgående mellan producenterna inom landet. Den omständigheten, att åvägabringandet av producentföreningar är helt beroende av vederbörande producenters frivilliga anslutning, har medfört, såväl att dylika föreningar kommit till stånd i allenast begränsad omfattning som ock att förefintliga föreningar brustit i fråga om effektivitet dårutinnan, att dels föreningsmedlemmarna icke alltid kunnat enas om ett samgående i hela den utsträckning, som varit påkallad av omständigheterna, och dels vissa producenter ställt sig utanför organisationen och utnyttjat exempelvis den produktions- begränsning eller prissättning, varom man kommit överens inom organisationen.
Det långt övervägande flertalet av de sammanslutningar, som hittills åstadkom- mits, äro för den skull hänförliga till karteller av lägre ordning, 5. k. pris- och kon— ditionskarteller. Därest dessa karteller kunna handhavas på ett effektivt sätt, medföra de visserligen fördelar för producenterna, men deras nytta ur allmän syn— punkt är tämligen ringa. Om man på detta område skall kunna uppnå resultat av verklig samhällelig betydelse, är det nödvändigt få till stånd sammanslutningar, som på ett betydligt kraftigare sätt kunna ingripa i produktionen och avsättningen för åstadkommandet av mera planmässiga reglerings— och konsolideringsåtgärder till åvägabringande av rationalisering av driften. Så bör exempelvis genom sam- gående i dylika föreningar kunna erhållas en uppdelning av tillverkningen på olika producenter, vilket på grund av den svenska marknadens ringa storlek måste vara av stort värde ur produktionskostnadssynpunkt. En fast branschorganisation medför även ökade möjligheter för en kostnadsbesparande samverkan för andra ändamål, t. ex. en förbättrad försäljnings- och inköpsorganisation, en gemensam teknisk forskningsverksamhet m. m.
Även ur andra synpunkter torde dylika föreningar kunna medföra obestridlig nytta för samhället. Man torde hittills hava alltför mycket litat till näringslivets för— måga av självläkedom och hoppats, att lagen om tillgång och efterfrågan skulle till- fredsställande reglera produktionen. Då överproduktion på ett område gjort sig kännbar, har krisen fått värka ut utan något ingripande från statsmakternas sida. Det synes emellertid vara bättre att söka undvika alltför våldsamma svängningari produktionsvolymen, att, i stället för att låta en överproduktion komma till stånd med allt vad ont den för med sig av arbetslöshet för de anställda och av ekonomiska svårigheter och fallissemang för affärsföretagen, söka genom dylika föreningar i tid ordna och reglera produktionen. Enligt vad erfarenheten lärt är det mycket svårt för företagarna att uppnå enighet om mera vittgående samarbetsåtgär— der, och enligt vår uppfattning föreligga därför synnerligen vägande skäl för att staten söker biträda näringslivet med åstadkommande av producentföre— ningar, särskilt av dylik högre typ. Härvid måste dock uppmärksamhet ägnas däråt, att varje monopolistisk sammanslutning innesluter fara för en oskälig prisfördyring.
De enskilda representanterna för det svenska näringslivet torde i allmänhet inse vikten av dylika organisationers åvägabringande och vidmakthållande, men samtidigt gör sig en stark betänksamhet gällande i fråga om lämpligheten av att för ändamålet tillgripa lagstiftning.
Man torde därvid hysa farhågor för, bland annat, att sålunda tillkomna tvångs— organisationer skulle bliva ett medel till vidmakthållandet av eljest icke livs— dugliga företag på de övriga producenternas bekostnad samt att den kontroll mot oskälig prissättning m. m., som av hänsyn till konsumenterna icke lärer kunna undgås vid en under statens medverkan i en eller annan form åvägabragt organi- sation, skulle bliva betungande samt lamslå företagsamheten och det enskilda initiativet. Dessa farhågor lära knappast vara tillräckligt grundade. Om såsom villkor för åvägabringandet av sådan sammanslutning uppställes exempelvis fordran på frivillig anslutning av viss kvalificerad majoritet bland producenterna, torde ej längre kvarstå något fog för invändningen, att dylika organisationer allenast skulle påkallas av den mindre livsdugliga industrien till men för den mera livs- kraftiga. Och den kontroll över prissättningen, som måste ske till skydd för konsumentintresset, lärer lika litet som vår hittillsvarande monopol—kontroll be- höva göras fortlöpande och torde ej heller få de menliga verkningar, som man befarat. Det bör för övrigt framhållas, att en dylik kontroll, oavsett stånd- punktstagandet till nu föreliggande fråga, aktualiseras genom varje mera effektivt skydd, vare sig medelst tullar eller annorledes, för vår produktions avsättning på hemmamarknaden.
En lagstiftning rörande nu berörd art av yrkesföreningar inom produktionen bör innehålla bestämmelser rörande förutsättningarna och villkoren för en dylik organisations åvägabringande samt på vad sätt densamma skall sanktioneras. Vidare måste fastslås principerna för rätt till inträde i organisationen samt an- givas vilka frågor, som skola bliva föremål för beslut med bindande verkan av en dylik organisation, samt sättet för besluts meddelande. Och slutligen måste skapas garantier mot för enskilda medlemmar orättvisa beslut samt mot överskri-
dandet av förenings lagliga befogenheter. Sådana garantier torde kunna vinnas antingen genom införandet av klagorätt till särskild domstol eller genom veto- rätt för någon eller några det allmännas representanter i organisationen. Möjligen är den senare vägen att förorda, då därigenom framtvingas större strävan till objektivitet redan vid beslutens fattande och till sammanjämkning av olika meningar inom organisationen samt till hänsynstagande till det allmänna.
Sannolikt är, att förhandlingar rörande och överenskommelser om bildandet av producentföreningar erfordra medverkan av någon utomstående, av statlig myndighet utsedd sakkunnig person, vilken vid behandlingen av hithörande frågor skulle komma att i viss mån intaga en förlikningsmans opartiska ställning. En dylik »förlikningsman» i ekonomiska frågor skulle emellertid kunna utöva en be- tydelsefull verksamhet genom att medelst åvägabringandet av frivilliga överens— kommelser utjämna olika motsättningar, bland andra sådana, som kommit till uttryck i en ohämmad konkurrens. Det är att antaga, att genom en dylik förlik- ningsverksamhet den längre gående åtgärden med tvångssammanslutning icke skulle behöva tillgripas så ofta, som annars skulle bliva fallet.
Under hänvisning till vad vi sålunda anfört förorda vi,
att åt särskilda sakkunniga uppdrages att efter närmare ut- redning utarbeta förslag till lagstiftning rörande produktionens yrkesföreningar m.m.
Andra lagfrågor.
Många av de olägenheter, som näringslivets representanter nu hava att vidkän- nas, torde kunna avvecklas genom ett starkare föreningsväsen.
Bland dessa olägenheter äro att nämna de rabatter, som av olika affärer beviljas medlemmar i den ena eller den andra föreningen, vilken icke lämnar någon som helst motprestation till affärerna för den av dem utfästa rabatten.
En för långt driven användning av avbetalningsköpen kan också leda till allvar- — liga olägenheter. Lika önskvärt som det är, att exempelvis en hantverkare beredes tillfälle att genom avbetalning anskaffa arbetsmaskiner, vilka han annars icke skulle haft råd att inköpa, lika olyckligt är det att lyxvaror av olika slag säljas på dylikt sätt. Den uppfattning har, säkerligen icke helt utan fog, gjorts gällande, att högkonjunkturen i Amerikas Förenta Stater närmast före den senast genomgångna krisen på ett olyckligt sätt stimulerades bland annat genom dylika avbetal- ningsköp.
Särskilt vilja vi emellertid fästa uppmärksamheten vid aktiebolagsformen. Dennas juridiska konstruktion ger rika möjligheter till kombinationer i olika former mellan skilda företag. Dessa möjligheter hava utnyttjats till att bygga upp truster och koncerner, av vilka många obestridligen fyllt ett berättigat ändamål men en och annan endast tjänat att dölja en ohållbar affärsställning. De olika i en sådan sammanslutning ingående bolagen kunna vara så invävda i varandra, att en revision av ett bolag för sig kommer att sakna praktisk betydelse om
ej samtidigt möjlighet finnes att utöva kontroll över de övriga. Härvid bör även observeras frågan om det ömsesidiga aktieinnehavet. Enligt 56 5 i aktie— bolagslagen får ett aktiebolag icke upptaga egen aktie som tillgång i balans— räkningen. I praktiken kringgås understundom detta förbud genom att ett moderbolag redovisar aktier i dotterbolag, vars tillgångar uteslutande eller huvud- sakligen bestå av moderbolagets aktier. Detta system kan på ett sätt, som för några år sedan särskilt uppmärksammades, utbyggas med flera led av dotter— och systerbolag, så att resultatet slutligen blir en alldeles ihålig koncern, där bolagen egentligen endast äga varandras aktier.
Den sista av de nu berörda frågorna torde emellertid vara föremål för över- vägande av lagberedningen i samband med pågående utredning rörande omar- betning av aktiebolagslagstiftningen. Av denna anledning hava vi velat be— gränsa oss till att fästa uppmärksamheten på den berörda frågans vikt jämväl ur de synpunkter, som vi haft att anlägga på hithörande problem.
Statlig handelsadministration och statistik. Handelsärendenas beredning.
De statliga organ, vilka omsorgen om Sveriges handelspolitiska intressen åvilar, äro att finna inom såväl den inre näringsförvaltningen som utrikesför- valtningen. Med hänsyn till den intima växelverkan och det inbördes beroende, som råder mellan de kommersiella, ekonomiska och finansiella relationerna till utlandet, å ena sidan, och det inhemska näringslivet samt landets allmänna eko— nomiska och finansiella läge, å den andra, ligger det i sakens natur, att handels— politiska frågor måste ägnas uppmärksamhet såväl ur utrikespolitisk som ur inre näringspolitisk synpunkt, vilket förutsätter medverkan av flera olika myndigheter. Utrikes- och handelsdepartementen jämte kommerskollegium utgöra kärnan i den statliga handelspolitiska organisationen. De intressen, som bevakas av finans- och jordbruksdepartementen, beröras emellertid ofta av handelspolitiska avgö- randen, varför behandlingen av dylika ärenden ej sällan kräver medverkan jämväl av sistnämnda båda departement jämte underlydande myndigheter, främst generaltullstyrelsen och lantbruksstyrelsen samt statens jordbruksnämnd. Med hänsyn till den utomordentliga betydelse, valutaförhållandena på många håll kommit att erhålla inom handelspolitiken, påkallas ej sällan även riksbankens medverkan vid behandling av handelspolitiska frågor.
Det är uppenbart, att det organisatoriska förhållande, som ovan i korthet antytts, måste innebära en risk för splittring och bristande översikt, som kan äventyra effektivitet och följdriktighet inom handelspolitiken. Den motsättning mellan olika intressen, som självfallet ofta måste komma till synes i handelspolitiska ärenden, kräver för ett rätt avvägande av de olika faktorernas inbördes vikt större koncentration än den ordinarie administrativa apparaten i regel medgiver. Direkta och personliga överläggningar mellan representanter för vederbörande myndigheter och företrädare för näringslivets intressen tarvas för säkerställande av formellt och reellt sakkunnig handläggning ävensom snabba avgöranden utan
åsidosättande av rättssäkerhetens krav. Dessa förhållanden hava vad utrikeshan— deln angår framtvungit en extraordinär anordning i form av en särskild delegation för behandling av handelspolitiska frågor, benämnd traktatberedningen, ett tillfälligt interdepartementalt organ, som står emellan utrikesdepartementet och handelsdepartementet med ledningen förlagd till det senare. Vid sidan av traktat- beredningen stå de sakkunniga, som benämnas 1932 års handelskommitterade, till regeringens förfogande vid behandling av spörsmål rörande exportens beford- rande samt handelspolitiska frågor i allmänhet. Ett extraordinärt statsorgan med speciella handelspolitiska uppgifter är clearingnämnden, som upprättats för handhavande av clearingen med Tyskland och som jämväl ombesörjt den clearingverksamhet, som föranleddes av den senaste handelsöverenskommelsen med Italien. Ett mindre organ med liknande uppgifter är det s.k. clearingkon- toret, som med hjälp av Sveriges Allmänna Exportförening handhar den clearing, som avtalsmässigt följer av varuutbytet med Turkiet, Estland och Lettland.
Jämsides med och oberoende av dessa organ till främjandet av utrikeshandeln ha arbetat andra beredningar med uppgift att söka befrämja produktionen för den inhemska marknaden. Enligt statsrådsprotokoll den 28 augusti 1934 har sålunda, såsom jämväl tidigare i annat sammanhang erinrats, igångsatts utredning i fråga om, bland annat, de ekonomiska, tekniska och organisatoriska förutsättningarna för upptagandet av tillverkning inom Sverige i större utsträckning av varor, vilka för det dåvarande helt eller delvis importerades men för vilkas framställning inom landet naturliga betingelser kunde vara för handen, samt beträffande de lämp- ligaste formerna för därvid ifrågakommande varors distribution och försäljning. På sätt tidigare framhållits, hava jämväl andra utredningar tillsatts med upp- drag avseende produktionen för den svenska marknaden.
Beträffande de ordinarie statsorgan, till vilkas handläggning de handelspolitiska ärendena närmast äro hänförliga, hava vi, förutom på den bristande enhetlighet, som ovan påtalats, funnit oss böra rikta uppmärksamheten därpå, att den hastiga omsättning inom utrikesdepartementet, som blir en följd av cirkulationen mellan departementet och den yttre representationen, förhindrar den kontinuitet och den under längre tidsföljd samlade erfarenhet, som är av sådan betydelse vid beredandet av handelspolitiska frågor. Beträffande den inre näringsförvaltningen synes gälla, att tjänstemännen i stor utsträckning äro av löpande sysslor förhindrade att för- skaffa sig och vidmakthålla kännedom om de förhållanden av kommersiell, ekono— misk, finansiell och social art, som bilda grundval för staternas handelspolitiska åtgöranden. Detta gäller uppenbarligen i främsta rummet beträffande befatt- ningshavare hos ämbetsverk, vilka endast mera tillfälligt komma i beröring med ärenden av här ifrågavarande slag, men äger otvivelaktigt tillämpning jämväli fråga om tjänstemän, vilkas verksamhet är förlagd till den i egentlig mening kommersiella förvaltningen.
Vad här anförts leder till den slutsatsen, att skäl föreligga för ett förstärkande av den administrativa organisationen på förevarande område. För detta ända— mål synes det vara erforderligt att upprätta ett speciellt organ, som utan att tyngas av löpande ärenden kan följa den handelspolitiska och ekonomiska ut— vecklingen såväl inom- som utomlands, och ständigt vara berett att från olika
utgångspunkter belysa handelspolitiska företeelser och tilldragelser, att stå Kungl. Maj:t till tjänst med upplysningar i handels— och näringspolitiska frågor ävensom med utredningar och förslag rörande såväl den svenska utrikeshandelns som det svenska näringslivets handelspolitiska villkor och behov, samt att på grundval av allsidig och ingående kunskap i dessa ämnen verkställa förberedelser till och medverka vid handelspolitiska förhandlingar med främmande stater liksom även att föreslå och övervaka åtgärder till skydd för den svenska hemma— marknaden. Att dessa båda senare arbetsuppgifter böra så långt möjligt förenas under samma ledning framgår därav att, liksom traktatmässiga lättnader för den svenska exporten i stor utsträckning måste beredas genom tullsänkningar eller andra åtgärder, som kunna öva inverkan på den svenska produktionens av- sättningsmöjligheter på hemmamarknaden, så kunna mera effektiva skydds— åtgärder för den senare vara av beskaffenhet att återverka på utrikeshandeln. Denna ömsesidiga återverkan torde icke alltid hava blivit tillräckligt beaktad av de organ, som haft att företräda det ena eller det andra intresset inom landets näringsliv.
Det är av vikt, att ett beredskapsorgan förlänas sådan sammansättning och placering, att koncentration, kontinuitet och allsidighet vid ärendenas behandling säkerställes. För detta ändamål fordras även fortlöpande samverkan med såväl representanter för vederbörande myndigheter som näringslivets organisationer och enskilda företagare.
Under åberopande av vad vi sålunda anfört föreslå vi
att åt särskilda sakkunniga uppdrages att under beaktande av Ovan anförda synpunkter verkställa utredning och inkomma med förslag rörande inrättandet av ett permanent organ för beredning och handläggning av handelspolitiska ärenden.
I anslutning härtill anse vi oss böra beröra den betydelse, som Sveriges officiella representation i utlandet har dels för tillvaratagande av Sveriges kommersiella intressen i vederbörande land, dels för den rapporttjänst, med vars hjälp de handelspolitiska centralorganen här hemma skola erhålla säkra och tillförlitliga upplysningar rörande förhållandena utomlands. Genom den senaste omorganisatio- nen av utrikesförvaltningen har den diplomatiska och konsulära representationen erhållit en mot kommersiella och handelspolitiska mål i högre grad än förut ori- enterad inriktning och därigenom fått större värde och effektivitet. Det torde emellertid kunna ifrågasättas, huruvida icke ytterligare åtskilligt kunde stå att vinna genom en strängare genomförd tillämpning av de principer och metoder, som åsyfta ökad kommersiell effektivisering av den officiella utlandsrepresenta— tionen. De yngre tjänstemännens utbildning synes i någon mån lida av bristande möjligheter att vinna mera ingående kännedom om det svenska näringslivet och den inre ekonomiska och kommersiella förvaltningen samt dess arbetsmetoder. De diplomatiska och konsulära befattningshavarna komma därför ofta att icke äga den överblick över förhållandena på ifrågavarande område i hemlandet, vilken är önskvärd för ett bedömande av företeelser av betydelse för Sveriges ekono— miska och kommersiella relationer till utlandet. Det synes för den skull kunna
ifrågasättas, huruvida icke i utbildningen för utrikesförvaltningens tjänstemän borde ingå en mera avsevärd tids tjänstgöring å hithörande område inom den inre administrationen ävensom inom det svenska näringslivet. Även vore önsk— värt, att Sveriges officiella representanter i utlandet under sina besök i Sverige i större utsträckning bereddes tillfälle att studera industri—, handels- och sjöfarts- företag, så att de även på detta sätt komme i närmare kontakt med näringslivet. Därvid skulle säkerligen många gånger tillfälle yppa sig att diskutera problem av aktuellt intresse för den svenske näringsidkaren i det land, där den sålunda besökande officiella representanten har sitt arbete.
I betraktande särskilt av de i främmande länder vidtagna åtgärder av statlig karaktär, som på senare år i så hög grad försvårat exportverksamheten och det till följd därav stegrade behovet såväl av stöd och medverkan från statsaukto— ritetens sida som ock av snabba och tillförlitliga upplysningar om näringspolitiska åtgöranden i utlandet, lärer jämväl en utvidgning av den svenska utrikesrepre- sentationen vara av behovet påkallad.
Då emellertid denna fråga torde vara under övervägande, sakna vi anled— ning att göra någon särskild framställning härutinnan.
Statistiken.
För planmässighet och effektivitet i den offentliga ekonomiska politiken liksom även för utövande av enskild affärsverksamhet kräves med nödvändighet tillgång till tillförlitlig, snabb och i möjligaste mån belysande statistik.
Vad utrikeshandeln angår erbjuder kommerskollegii handelsstatistik material för studium av handelsomsättningen med olika länder, handelsbalansens ut— veckling och varuutbytets beskaffenhet jämväl i rätt långt gående enskildheter. Den fullständiga handelsberättelsen, som publiceras årligen, är emellertid icke slutredigerad förrän under senare delen av året näst efter det, statistiken avser. Ehuru de viktigaste uppgifterna rörande såväl in- som utförsel, med specifikation å varuslag och fördelning å länder, i preliminärt skick publiceras rätt tidigt såsom bilagor till »Kommersiella meddelanden», erbjuder årsstatistiken ofta icke till— räckligt färskt material för ett bedömande av aktuella handelspolitiska frågor. Sedan några år tillbaka publiceras för den skull månatligen uppgifter om han- delsomsättningen (i totalvärden) med samtliga inköps- och försäljningsländer var för sig i en uppställning, som medgiver såväl iakttagande av den pågående ut- vecklingen som även jämförelse med motsvarande siffror för nästföregående år. Vidare äro aktuella uppgifter med specificering på den statistiska varuförteck— ningens grupper och undergrupper efter rätt kort tid i skick att kunna tillhanda- hållas myndigheter och andra vederbörande. För mera detaljerade undersökningar beträffande avsättningsmarknaderna, respektive inköpskällorna för särskilda varuslag, kunna specificerade uppgifter vid varje tidpunkt av därtill berättigade på begäran erhållas ur primärmaterialet hos generaltullstyrelsen, som dock för sådant ändamål måste låta verkställa en särskild undersökning, mer eller mindre omfattande alltefter de önskade uppgifternas vidlyftighet.
För bedömande av utrikeshandeln ur reciprocitetssynpunkt är det av vikt att
kunna konstatera från vilket land varorna ytterst härröra; den utvidgning av stati- stikens länderangivning, som gjorts fr. o. m. den 1 juli 1934, äri detta hänseende av stor betydelse. Jämte äldre uppgifter om inköps— och försäljningsländer skola numera å angivningsinlagorna till tullverket uppgivas även ursprungs- och för— brukningsländer. Skulle förhållandena utveckla sig därhän, att en allmän import- reglering bleve nödvändig och en omläggning av utrikeshandeln på rent kompen— sationspolitisk basis skulle försökas, kan handelsstatistiken emellertid tjäna till hjälp allenast såsom en mera allmän orientering och till belysning av reciprocitets- förhållandena i stort. För ett mera ingående bedömande av kompensationsfrågor krävas enligt sakens natur närmare angivna utgångspunkter. Det låter sig så- lunda näppeligen göra att med hjälp av något allmänt statistiskt schema upprätta en plan för kompensationsmöjligheter inom den svenska utrikeshandeln.
För industriens och affärslivets vidkommande torde på sina håll föreligga önskemål om snabbare publicering av statistik rörande in- och utförseln, och det har ifrågasatts, att mera specificerade uppgifter skulle månatligen offentliggöras. Häremot har emellertid även rests invändningar under hänvisning till därmed förbundna risker för blottande av affärstransaktioner, omsättningsförhållanden och annat, som affärs- och industriföretagen tillsvidare önska omgiva med sekretess.
Vidgas frågan att omfatta den ekonomiska statistiken i dess helhet, torde åt— skilliga önskemål kunna uppställas i fråga om statistikens fullständighet och snabb— het. Sålunda föreligger verklig brist på statistiskt material rörande den inre varuomsättningen och konsumtionen, vilkas utveckling synes vara mycket bety- delsefull för bedömandet av konjunkturutvecklingen och därmed även för en på längre sikt inriktad näringsfrämjande politik liksom för planläggningen av åtgärder till arbetslöshetens bekämpande. Utom förefintligheten av betydande luckor och bristfälligheter i detaljer lider den för närvarande publicerade eko— nomiska statistiken även av det felet, att viktiga delar av densamma icke äro sinsemellan jämförbara. Detta gäller i betydande utsträckning t. ex. handels- statistiken å ena sidan och industristatistikens tillverkningssiffror å den andra, där i många fall jämförelser äro omöjliga. På vissa andra områden synes stati— stiken icke hava vederbörligen anpassats efter det ekonomiska livets utveckling; förändringar och kompletteringar torde därför vara påkallade, liksom även för- enklingar och inskränkningar i vissa fall torde kunna ske. En allmän Översyn av den ekonomiska statistiken har icke ägt rum, sedan 1905 års statistiska kommitté framlade sina betänkanden, och torde numera vara erforderlig. Behovet av en mera omfattande utredning bestyrkes även av de förslag till partiella reformer inom den ekonomiska statistiken, som i en den 9 januari 1935 dagtecknad pro- memoria framlagts av sakkunniga, vilka inom finansdepartementet tillkallats för vissa utredningar rörande Sveriges ekonomiska läge. I samma riktning peka de av arbetslöshetsutredningen i dess betänkande II av den 30 november 1934 (Statens offentliga utredningar 1935: 6) framlagda förslag beträffande inrättande av ett organ för konjunkturforskning och andra allmänna utredningar samt vissa reformer av den ekonomiska statistiken.
Ett av huvudproblemen beträffande den officiella statistikens organisation är frågan om dess centralisation. Av den summariska förteckning över den offi-
ciella statistiken, som årligen publiceras i Statistisk årsbok, framgår att statistiken har ett mycket skiftande innehåll samt bearbetas och utgives av ett stort antal verk och inrättningar. Vid sidan av den allmänna statistik rörande befolknings— förhållandena, inkomst- och förmögenhet, fattigvård, rättsväsen, val m. ni., även— som jordbruksstatistik, som utgår från statistiska centralbyrån, utgives närings- statistik rörande industri och bergshantering, handel och sjöfart av kommers— kollegium, socialstatistik av socialstyrelsen, statistik rörande lotsväsendet, väg- och vattenbyggnader, järnvägar, post, telegraf, telefon och vattenfallsverk, sparbanks- och försäkringsväsen, fångvård, undervisning och finanser m. m. av de verk, affärs- drivande och andra, inom vilkas ämbetsområden de av statistiken berörda samhälls- företeelserna falla. Behovet av en enhetlig och planmässig ledning av detta mång— skiftande statistiska arbete samt en effektiv övervakning och kontroll över det- samma ur olika synpunkter är påfallande och leder naturligt till tanken på en centralisation av den officiella statistiken i dess helhet. Denna fråga har mera in- gående prövats av 1905 års statistiska kommitté och av departementalkommitte- rade, och har jämväl berörts i senare sakkunnig— och besparingsutredningar på stati— stikens område. Det förnämsta skälet för ett bibehållande av statistikens decen— tralisation ligger däri, att statistiken i stor utsträckning står i så intimt sam- band med vederbörande verks förvaltningsuppgifter, att ett avskiljande av statistiken icke synts kunna ske utan stor olägenhet för förvaltningsarbetet.
1920 års statistiksakkunniga föreslogo en statistisk överledning genom en sär- skild nämnd. Detta förslag synes innebära ett försök till omvandling och effektivi- sering av den sedan länge bestående men i praktiken icke fungerande statistiska tabellkommissionen, som är en av representanter för de statistikutgivande ver— ken sammansatt, rådplägande myndighet. Kommissionens bristande funktions- duglighet torde främst ligga däri, att kommissionen själv är för månghövdad samt att dess verksamhet icke är kontinuerlig eller permanent, och denna svag- het synes komma att vidlåda varje liknande anordning, som icke sammanhålles av en på området i dess helhet ständigt orienterad person.
Möjligen skulle saken kunna bäst ordnas därmed, att ämbetsverken såsom hit— tills finge vart för sig ombesörja sin statistik men att en särskild befattning till- skapades med uppgift för dess innehavare att befriad från alla löpande expeditions— göromål uteslutande och ständigt uppehålla kontakt med det statistiska arbetet i dess helhet. En sådan sakkunnig, vilken måste äga god inblick i landets näringsliv, dess finansväsende, sociala förhållanden m. rn. och följaktligen beredas en mot dy— lika kvalifikationer svarande ställning, innebärande garantier för hans kvarblivande ibefattningen, skulle tjänstgöra såsom rådgivare ej mindre åt de skilda statistikut- givande verken beträffande deras egen statistik än även åt kommittéer och utred- ningsmän vid planläggning och utformning av statistiska specialundersökningar. Han skulle vidare hava till uppgift att framlägga förslag till de förbättringar i statistiken, som samhällslivets utveckling kunde påkalla, ävensom att tillse att föråldrad eller eljest onödig statistik utmönstrades; genom initiativ i sistnämnda hänseende liksom även genom åtgärder till förebyggande av onödiga utvidgningar eller specialundersökningar skulle hans arbete säkerligen tid efter annan kunna leda till väsentliga besparingar.
I anslutning till ett från ovannämnda sakkunniga för vissa utredningar rörande Sveriges ekonomiska läge framkommet uppslag må här jämväl framhållas behovet av en översiktlig och aktuell handledning i Sveriges statistik; en dylik publikation torde lämpligen kunna ombesörjas av den statistiksakkunnige, åt vilken även borde anförtros övervakandet av förmedling av statistik till och från utlan— det.
Med hänsyn till arten av de tänkta arbetsuppgifterna och icke minst bety— delsen för regeringen att för planläggningen av olika utredningar hava lätt till— gänglig erforderlig sakkunskap, torde det vara lämpligast, att den ifrågasatta be- fattningen fästes vid Kungl. Maj:ts kansli.
Under åberopande av vad i det föregående anförts föreslå vi en allmän omprövning av den ekonomiska och sociala statistiken samt utredning om inrättande av en central befattning med ända— mål att åstadkomma ökad enhetlighet och planmässighet i det statistiska arbetet, jämväl i vad det avser tillfälliga statistiska ut— redningar genom kommittéer och sakkunniga.
Penning- och bankväsende.
De senaste decenniernas stora förändringar på det ekonomiska området, och framför allt de häftiga fluktuationerna i penningvärdet samt slutligen upprivandet av den grundval, som guldmyntfoten utgjorde för det internationella penningvä- sendet, har fäst en ökad uppmärksamhet på den roll penningväsende och bank- politik spelar i vårt ekonomiska liv. En stabil prisnivå är av väsentlig betydelse för det ekonomiska livets sunda och jämna utveckling. Iekonomisk verksamhet lig- ger alltid ett ovisshetsmoment beträffande de företagarnas dispositioner, som måste vidtagas för framtiden, men givetvis blir denna ovisshet mindre, om ett så väsent— ligt osäkerhetsmoment som ett fluktuerande penningvärde kunde elimineras. För- blir prisnivån oförändrad eller förändras den endast långsamt, kunna företagarnas disposi tioner i större utsträckning grundas på relativt säkra beräkningar. Även ar- betsfreden främjas av en i möjligaste mån stabil prisnivå. Under förutsättning av något Så när oförändrade priser måste produktivitetsstegringen taga sig uttryck i ökadee penninginkomster för de i produktionen verksamma. Den reala vinsten av en gold produktivitetsförbättring blir visserligen densamma, om den uttages i form av sämkta priser, men människorna uppskatta i regel icke vinsten av sänkta priser så högt som av stegrade penninginkomster. En på grund av sänkta levnadskost- nadeir genomförd lönereducering, som dock lämnar reallönen oförändrad, uppfattas alltidl som en real lönereducering, medan en löneförhöjning svarande mot steg- rade levnadskostnader ofta uppfattas såsom en real lönestegring. Fallande priser ha dessutom en tendens att minska företagsamheten.
Det går icke att med några penningpolitiska medel fastlåsa prisrelationerna. På sin höjd kan man stabilisera den allmänna prisnivån uttryckt i samtliga eller de viktigaste varuvärdenas förhållande till penningen. Bakom en oförändrad gene- ralincdex kunna stora förskjutningar mellan olika varupriser äga rum. Men redan en -
minskning av de prisfluktuationer, som kunna sägas utgå från penningen, måste utgöra en stor fördel.
Ett enskilt land, som står i livlig affärsförbindelse med andra länder, kan endast inom vissa gränser bedriva sin egen oberoende penningpolitik. I ett land som Sverige är icke blott den inre prisnivån av betydelse för det ekonomiska livets jäm— na gång utan även valutakurserna, vilka både påverkas av den inre prisnivån och påverka denna. De senaste årens utveckling visar emellertid, att även ett enskilt land inom vissa gränser kan bedriva en penningpolitik, i vilken hänsyn tages till vad som i varje ögonblick synes vara bäst för landets näringsliv. Sedan guldmynt— foten och den med denna förbundna automatiska regleringen av prisnivåer och valutakurser övergivits, är valutan beroende av ett medvetet handlande, för vilket ett bestämt mål fastställts. I vårt land har detta mål angivits genom deklarationer från statsmakterna.
Det lärer icke falla inom ramen för vårt uppdrag att närmare ingå på prin— ciperna för vårt lands valuta— och finanspolitik. För att emellertid vår central— bank skall kunna rätt fullgöra sin uppgift erfordras, bland annat, att även bankväsendet i övrigt ledes efter principer, som överensstämma med statsmak— ternas intentioner.
Vad då först beträffar sparbankerna, befinner sig frågan om deras medels— förvaltning jämte andra sparbanksväsendet berörande frågor under utredning av nyligen tillkallade sakkunniga, varför vi icke funnit skäl att ingå på dessa spörsmål.
Rörande affärsbankerna åter ha visserligen dessa, såsom nedan erinras, varit föremål för mycken uppmärksamhet från statsmakternas sida, och banklagen har så sent som år 1933 underkastats revision. Bankväsendets centrala be— tydelse i näringslivet motiverar dock, att frågan om bankernas ställning upptages till behandling i samband med de förslag och rekommendationer betänkandet innehåller beträffande andra områden av vårt ekonomiska liv.
När de svenska bankerna på 1880—talet mera allmänt började intressera sig för förlagsverksamhet gent emot industrien, inleddes en epok, som blivit av genom- gripande betydelse för icke endast bankerna själva utan även för den svenska pro- duktionsapparatens utbyggnad i dess helhet. Tidigare inskränkte sig bankverk— samheten huvudsakligast till handelns finansiering. Bankernas förnämsta uppgift blev nu att förmedla kapitalrörelserna mellan spararna och den växande industrien. Några siffror må anföras till belysande av utvecklingen. År 1875 var antalet ban— ker i vårt land 37 med fonder å tillhopa 85 miljoner kronor. År 1910 hade antalet vuxit till 80 med fonder å tillhopa 562 miljoner kronor. Den 31 december 1934 hade bankernas antal sjunkit till 29, under det att bankfondernas sammanlagda belopp uppgick till 710 miljoner kronor.
I relationen mellan dessa nu anförda siffror kan utläsas den tilltagande och allt- jämt pågående koncentrationen av bankverksamheten, utmärkt av de smärre bankernas uppgående i större enheter. Här är icke rum att närmare ingå på detta drag i bankernas utveckling utan hänvisas härutinnan till Bil. 15, vari lämnas en av redaktören Frans Severin utarbetad redogörelse med titeln »Bankerna och maktkoncentrationen inom svenskt näringsliv».
Statsmakterna hava sedan länge fäst särskild uppmärksamhet vid frågan om det privata bankväsendet. Antalet utredningar rörande det ekonomiska verksam— hetsområde, som omfattas av bankväsendet, har varit betydande. Till en början må erinras om den utredning, som i september 1915 igångsattes för revision av gällande lagstiftning rörande banks rätt att förvärva aktier. Denna utredning, som icke omedelbart ledde till något resultat, följdes av 1917 års bankkommitté, i vars uppdrag ingick att utreda vissa kreditfrågor, närmast frågorna om emissionsväsen— det, bankkoncentrationen och frågan om anordnande av statlig bankverksamhet av samma art som vanlig bankrörelse m. m. Utredningen föranledde betydelsefulla ändringar i banklagstiftningen. Genom beslut den 24 augusti 1924 uppdrogs därefter åt den s. k. 1924 års bankkommitté att verkställa utredning och avgiva förslag rörande vissa med det svenska bankväsendet sammanhängande spörsmål. I direktiven för denna utredning anfördes, bland annat, att en viss renodling av bankernas verksamhet vore önskvärd i syfte att dels minska den nära anknytningen mellan industrien och bankerna, dels undanröja de risker och olägen— heter i övrigt, som särskilt visat sig förenade med bankernas liberala finansiering av spekulationsaffärer. Vad särskilt anginge banklagstiftningen borde tagas i övervägande frågan om införande av bestämmelser i syfte att minska risken i ut- låningsverksamheten, varvid särskilt borde beaktas lämpligheten av föreskrifter om begränsning av maximum för placering på en hand av banks medel och om kreditgivning till ledamöter av bankstyrelser. Vidare borde klarläggas tillsyns- myndighetens ställning till bankväsendet samt innebörden och omfattningen av dess uppgifter, därvid dock borde tillses, att ansvaret för ledningen av bankerna icke överflyttades från delägarnas ansvariga förtroendemän på tillsynsmyndigheten; jämväl ordningen för den lokala kontrollen borde göras till föremål för undersök- mng.
De förslag med bestämmelser angående, bland annat, banks rörelse, banks förvalt— ningsorgan samt tillsynen över bankerna, som av denna kommitté år 1927 fram- lades, blevo ej omedelbart föremål för lagstiftning. I direktiven förde år 1932 till— kallade sakkunniga anfördes emellertid, att nämnda ändringsförslag av 1924 års bankkommitté lämpligen kunde tjäna som utgångspunkt för ett fortsatt revi- sionsarbete på banklagstiftningens område. De förslag, som av 1932 års banksak- kunniga framlades till lag om ändring av vissa delar av 1911 års lag om bank— rörelse samt till lag om upphävande av lagen den 5 juni 1909 angående emissions— banker, ledde till resultat i huvudsaklig överensstämmelse med de sakkunnigas förslag. Slutligen må i denna översikt av utredningsarbetet på bankområdet erinras om de genom beslut den 3 januari 1934 tillkallade sakkunniga för utredning av frågan om inrättande av ett institut för långfristig och medellång kreditgivning åt företag inom näringslivet. Vid 1934 års riksdag beslöts inrättandet av ett dylikt av utredningsmännen föreslaget institut.
Mot storbankssystemet, bankkoncentrationeu, ha höjts många röster. Sålunda har anförts, att de missbruk, som kunde befaras följa i bankkoncentrationens spår, vore avsevärt större än de som under i övrigt likartade förhållanden kunde befaras under ett mera decentraliserat banksystem. Jämväl ha uttalats farhågor för att
storbankerna skulle i betydligt mindre grad än en provinsbank vara benägna att stödja provinsiellt betonade näringsintressen. Sistnämnda farhågor synas emeller— tid av erfarenheten att döma vara överdrivna; de storbanker, som haft lokalkontor ute i landet, ha i stort sett icke visat brist på god vilja att stödja de mera lokalt betonade intressena.
Å andra sidan erbjuder storbankssystemet oförnekliga fördelar. Bankledningar— na inom de stora bankerna besitta i regel en betydande sakkunskap och en eko- nomisk träning, som knappast skulle kunnai samma omfattning tillgodoses inom ett större antal mindre banker. Storbankssystemet torde vidare erbjuda bättre möjligheter till översikt över investeringsverksamheten än ett banksystem med många små banker utan verkligt samarbete med varandra. Har en bank stora och omfattande intressen, synes den också ha större möjligheter att bedöma förut— sättningarna för en investering inom den ena eller andra industrigrenen eller den ena eller andra trakten av landet. Sist men ej minst är att erinra om att storbanks— systemet erbjuder fördelen av en starkare ekonomisk ställning hos bankerna och en större förmåga att rida ut en storm. Inträder en kris, kunna storbankerna bättre än småbankerna stödja företagen utan att insättarna gripas av panik och genom att rusa till för uttag av sina besparingar framkalla just vad de vilja undgå näm- ligen förlust av medlen. Denna uppfattning torde också bekräftas av erfaren— heten såväl i vårt land som i andra och större länder, exempelvis England och Frankrike, där bankkoncentrationen nått en betydande omfattning.
. Vid nu angivna förhållanden hava vi ansett oss sakna anledning att ifråga- sätta några hinder för koncentrationstendensen. Lika litet somlkoncentration bör eftersträvas i de fall, där förutsättningar därför icke äro för handen, lika litet bör densamma förhindras, om positiva skäl för en koncentration föreligga. Den fortgående utvecklingen till allt större maktkoncentration synes oss likväl understryka nödvändigheten av en effektiv övervakning till befordrande av den ur samhällets synpunkt ändamålsenligaste politiken från det sålunda starkt kon- centrerade banksystemet. Med avseende å de sidor av bankverksamheten, som synas böra ägnas särskilt beaktande, må till en början framhållas Spörsmålet om en avgränsning av bankernas inflytande inom industriföretagen. Erinras må därvid, att man i den allmänna diskussionen kring bankkoncentrationen velat göra gällande, att då näringslivets utövare för sitt kapitalbehov i stor utsträckning vore hänvisade till bankerna som kreditgivare, skulle näringslivet genom koncentrationen komma i beroende av ett fåtal banker, varigenom bankernas verksamhet skulle kunna ledas bort från deras egentliga uppgift som kreditinstitut. På grund av sin makt över industriföretagen skulle de förledas att låta engagera sig i dessas ledning. Därigenom skulle han- kerna komma att känna en sådan solidaritet med de företag, i vilka engagementen gjorts, att kreditgivningen till dem skulle influeras av andra synpunkter än de strängt bankmässiga. Och bankerna skulle till sist så fastlåsa insättarnas medel iföretagen, att konjunkturernas växlingar skulle äventyra dessa medel mera än rimligt vore. Från dessa utgångspunkter funno såväl 1924 års bankkommitté som 1932 års banksakkunniga önskvärt, att bankväsen och industri hölles isär så långt möjligt och behölle sin självständighet i förhållande till varandra. Ban—
kerna ansågos icke böra stå som industriägare. För bevarande av näringslivets sundhet framstode som en angelägenhet av största räckvidd att för framtiden undvika detta sammanblandande av bankernas egentliga uppgifter inom närings— livet med industriens intressen och uppgifter.
Det torde vara tvivelaktigt, om de för ändamålet föreslagna och antagna lagändringarna verkligen befordrat det ifrågavarande önskemålet åtminstone ännu så länge. Detta utesluter naturligtvis ej, att de kunna ha en dylik verkan på lång sikt. Av Bil. 15 synes framgå icke blott att en stark sammanblandning mellan industri— och bankintressena förefinnes utan också att denna har former, som på det hela taget icke närmare beröras av lagstiftningen. I själva verket torde det med hänsyn till intressenas sammanflätning understundom vara mycket svårt att avgöra, huruvida det är bankernas intressen i industrien eller dennas intressen i bankerna, som dominera. Vad som däremot med bestämdhet framgår är, att det är ett relativt litet antal personer, vilkas intressen äro förgrenade på alla håll inom näringslivet och i vilkas händer sålunda en mycket betydande ekonomisk makt är samlad. Denna koncentration av makten till en mindre krets av människor synes liksom bankkoncentrationen själv vara en följd av själva den ekonomiska utveck- lingen och behöver icke i och för sig anses menlig. Ty om den finansiella makten koncentreras till en mindre krets, synes det vara lättare att nå fram till en ordning, där bankerna vid kreditgivning ägna uppmärksamhet icke endast däråt, huru långt en sådan kredit utan risk för banken kan sträckas utan jämväl åt företagets sakliga förutsättningar. Det kan tänkas fall, där den bankmässiga säkerheten kolliderar med samhällets intressen i näringslivet såväli den ena som den andra riktningen. Det är till exempel önskvärt, att en kreditgivning ickei sådana fall, där inom en industrigren de konkurrerande företagen kämpa med betydande svårig- heter, ger upphov till uppkomsten av ytterligare företag, vilka bidraga till en allt svårare konkurrens och ökat kaos på området, även om det nystartade företaget kan ställa erforderlig säkerhet, som skyddar banken mot förlust. Å andra sidan få dessa hänsyn icke taga sådana proportioner, att en ur samhällelig synpunkt lämplig teknisk nydaning och expansion av näringslivet förhindras. Slutligen kan en sådan nydaning eller expansion i ett givet ögonblick väl vara privatekonomiskt vinstgivande men samhälleligt förlustbringande därför att för- hållandena icke medgiva en sådan ökning av investeringarna, att lediggjord arbetskraft inom rimlig tid åter kan uppsugas. Bankerna höra i allmänhet tillse, att en tillfredsställande marginal finnes mellan ett låntagande företags egna och främmande skulder, men å andra sidan beakta, att ett företag, vilket en gång beviljats en kredit, icke utestänges från erhållande av ny kredit, även om likvidi— teten är ansträngd, men möjligheter till företagets fortbestånd alltjämt synas före- ligga. I sådana fall torde koncentrationen erbjuda större möjligheter för ett klokt och sunt kreditavvägande.
Dessa önskemål förutsätta, att bankerna även anlägga samhällsekonomiska syn— punkter på sin verksamhet. Såsom förvaltare av en stor allmänhets sparmedel och såsom förbindelseled mellan näringslivet och samhällets organ för marknadens förse- ende med betalningsmedel intaga bankerna också en ställning, som berättigar kravet, att de icke uteslutande anlägga privatekonomiska synpunkter på sin verksamhet.
De allvarliga vådor för en sund bankverksamhet, som vanligen följa stor kredit— givning på en hand, hava upprepade gånger föranlett överväganden, huruvida icke en sådan reglering kunde anordnas, att en banks engagemang i varje särskilt före— tag icke finge överskrida en viss gräns, exempelvis viss procent av bankens eget kapi— tal. Man har härvid funnit sig icke böra binda långivningen vid i lagen bestämda gränser utan ansett lämpligare stanna vid en föreskrift, att banken skulle vara pliktig att ägna särskild uppmärksamhet däråt att icke åt samma eller med varan- dra i väsentlig ekonomisk intressegemenskap förbundna kredittagare beviljades kredit i sådan omfattning, att därav kunde uppkomma fara för bankens säkerhet. Det kan ifrågasättas, om denna bestämmelse är tillfyllest för sitt ändamål. I varje fall kräver densamma med nödvändighet ett komplement i tillsynsmyndighetens uppsikt över tillämpningen. Möjligt är att under samarbete mellan bankerna och bankinspektionen kan utbildas en praxis, som visar sig kunna på tillfredsställande sätt lösa Spörsmålet. I avvaktan på vidare erfarenhet härutinnan torde böra anstå med förnyad prövning av detsamma.
Frågan om aktiebelåningen synes vidare alltjämt vara värd att uppmärksamma. De med sådan belåning förenade olägenheterna äro av flera slag. Den speku- lation i aktievärden, vilken härav uppmuntras, fyller ingen uppgift i näringslivet men kan väl vid inhrytande kris göra de av krisen förorsakade verkningarna svårare att övervinna. De sjunkande aktievärdena utlösa ofta ruinerande spekulationsför- luster för den enskilde liksom även bankernas säkerhet sättes på hårt prov. Ett studium av brottmålskrönikan lärer jämväl utvisa vilken andel felslagna spekula- tioner i aktier haft i de under det förflutna decenniets krisperioder ofta förekom— mande förskingringsfallen.
1932 års banksakkunniga hava i viss mån beaktat de nämnda olägenheterna genom att föreslå införandet i banklagen av föreskrifter, att vid kredit mot pant i aktier skulle finnas en med hänsyn till aktiernas beskaffenhet och omständig— heterna i övrigt skälig marginal mellan aktiernas marknadsvärde och kre— ditbeloppet. Givet är att denna regel bör vara av god verkan i avseende å den spe— kulativa aktiebelåningen, enär den utgör ett hinder för en spekulation utan egen ekonomisk insats. Men å andra sidan kan icke förbises att upprätthållandet av densamma i depressionstider ej blott kan vålla ekonomiska svårigheter för den enskilde utan ock medföra verkningar av större räckvidd genom de kursfall, som kunna följa på större aktierealisationer av någon bank.
Genom en begränsad aktiebelåning med därav följande begränsning i de spekula— tionsmässiga aktieaffärerna skulle sannolikt kunna vinnas en minskad fluktuation i aktievärdena, vilket skulle verka befrämjande på näringslivets lugn och även underlätta förandet av en sundare utdelningspolitik. Vi förbise dock icke, att en åtgärd sådan som den nu ifrågasatta kan leda till att aktiespekulationen tager annan form än direkt belåning av aktierna och att man måste räkna med svårig- heter att i realiteten kunna upprätthålla ett förbud av sådant slag. Möjligt är att även i detta fall ett mera prononcerat samarbete mellan bankerna och tillsyns— myndigheten kan leda till att de osunda förhållanden på ifrågavarande område, som tidvis varit rådande, icke vidare framträda.
I nära anslutning till det sist anförda vilja vi med några ord erinra om margi—
nalen mellan bankernas in- och utlåningsränta. För näringslivet år det givetvis fördelaktigt, att utlåningsräntan hålles så låg som möjligt. En ej oväsentlig ränternarginal påkallas bland annat av de avsevärda risker, som bankerna måste ikläda sig. Man må hysa en förhoppning, att räntemarginalen kommer att minskas i samma mån som bankernas risker bliva mindre, men detta förutsätter också en försiktig lånepolitik. I detta sammanhang vilja vi även framhålla nödvän— digheten av att bankerna i sin egen utdelningspolitik icke låta sig ledas enbart av aktieägaresynpunkter. Bankerna hava dess bättre börjat allt mera se förhållandena på längre sikt, med tanke på att konjunkturväxlingarna vanligen hava ett starkt inflytande på värdet av deras tillgångar i fordringar och värde— papper, och därför icke låtit de särskilda årens vinstresultat ensamt bliva måttgi- vande för deras utdelning. I betydande omfattning tillämpas redan den principen, att därest bland en banks tillgångar finnas exempelvis sådana, som utan att direkt kunna påvisas vara förlustbringande dock icke äro av den art, att de fylla fordran på betryggande säkerhet, utdelning må lämnas endast om och i den mån tillsynsmyndigheten lämnar medgivande därtill.
Närmast till hands må synas ligga att, såsom tidigare skett, genom lag— ändringar söka realisera föreliggande önskemål rörande principerna för han— kernas verksamhet. Emellertid har banklagstiftningen så nyligen varit föremål för revision, att densamma i dess reviderade skick i sin helhet ännu ej hunnit träda i kraft. Starka lämplighetssynpunkter tala därför mot ytterligare ingripanden för det närvarande på lagstiftningens väg. Däremot synes man höra i första hand söka genom ett mera ingående samarbete mellan bankerna och bankinspektionen förverkliga nu anförda önskemål. Skulle det visa sig, att utvecklingen icke genom dylikt samarbete kan länkas in i en för det allmänna önskvärd riktning, er- håller emellertid frågan om en utvidgad banklagstiftning förnyad aktualitet.
Bankinspektionens uppgift är för närvarande begränsad till att företräda insättarnas synpunkter. Ett realiserande av ovan angivna önskemål förut- sätter emellertid ett utbyggande av bankinspektionens verksamhet i sådan rikt— ning, att densamma skulle bliva ett organ för tillvaratagande av vidare samhälls— intressen. Bankinspektionen skulle icke blott vara insättarnas organ utan också näringslivets samt bland sina uppgifter ha att medverka till sparkapitalets för hela samhället förmånligaste användning. Som ett medel härför har i det före— gående rekommenderats större samverkan mellan bankerna och bankinspektionen.
I samband härmed må erinras, att inom bankinspektionen sedan en följd av år, i ändamål att kunna närmare följa bankernas utlåning på en hand, föres ett regis- ter över samtliga bankengagemang av Viss storlek, olika för större och mindre ban— ker. Vi vilja ifrågasätta, om icke detta register med eventuellt erforderlig utökning, kunde mera än som hittills varit fallet användas i syfte att underlätta bankernas egen kreditbedömning.
Förutsättningar för att bankinspektionens uppgifter skola kunna utökas på sätt nu föreslagits äro, dels att inspektionen tillerkännes därför erforderliga befogen- heter, dels ocl: att de ökade anspråken på densamma tillgodoses genom dess sam— mansättning.
Under åberopande av vad vi sålunda anfört hemställa vi,
att åt särskilda sakkunniga uppdrages att utarbeta förslag till riktlinjer för en utvidgning av bankinspektionens kompetens— område och befogenheter ävensom för den förändring i bankinspek— tionens organisation, som för ändamålet erfordras.
Arbetslöshetsfrågan.
Ehuru arbetslösheten är en företeelse, som under skiftande former framträtt på arbetsmarknaden i vårt land redan under det föregående århundradet i sådan omfattning, att vissa hjälpåtgärder måste igångsättas från det allmännas sida, har densamma med näringslivets starkt ökade industrialisering fått en större omfattning och mera djupgående verkningar än tidigare. Detta sakför- hållande har medfört tid efter annan återkommande konjunkturbetonad arbets- löshet. Med industriens och handelns utveckling såväl nationellt som inter— nationellt har det gamla självhushållet alltmera försvunnit och produktionen i allt större omfattning kommit att ske för försäljning. Härmed har hela det ekonomiska livet blivit mindre överskådligt och beroendet mellan olika verk— samhetsgrenar och olika länder blivit större. Företagarnas dispositioner måste ske med utgångspunkt från ett allt större antal ovissa faktorer. En ekonomisk försämring inom ett land eller inom en verksamhetsgren sprider sig till övriga och framkallar på så sätt en väsentlig nedgång i sysselsättningen. Särskilt de större exportindustrierna bliva synnerligen känsliga för de internationella kon— junktursvängningarna.
Ett socialt problem av verklig betydelse har arbetslöshetsfrågan i vårt land emellertid blivit först under senare tid. Den del av arbetskraften, som under 1800—talets senare årtionden icke kunde vinna sysselsättning inom landet, sökte och vann sin utkomst i främmande länder, främst Amerikas Förenta Stater. Och den starka industriella expansionen från 1890-talet medförde ett ianspråk— tagande av arbetskraft i en omfattning, som begränsade svårigheterna till den i vårt land på grund av klimatiska faktorer starkt framträdande säsongarbete- lösheten inom byggnadsindustrien samt utomhusarbetsföretagen i allmänhet. Men redan 1907 inträdde en av internationella faktorer förorsakad krisarbetslös— het, vars verkningar skärptes genom hela landet berörande arbetskonflikter under åren 1908 och 1909. Den kraftigt stegrade arbetslöshet, som världs- krigets utbrott 1914 medförde, och vilken föranledde tillsättandet av Statens arbetslöshetskommission, ledde emellertid icke till de djupgående svårigheter, som befarats. Näringslivets anpassning efter de nya förhållandena medförde, att arbetslöshetssvårigheterna fram till år 1920 kunde begränsas till vissa speciella arbetsområden.
Sedan den stora, delvis på grund av monetära förhållanden i slutet av år 1920 inträdda mycket omfattande arbetslösheten under år 1923 övervunnits, kunde emellertid under åren fram till 1931 den nytillkommande arbetskraften i stort sett beredas sysselsättning trots en avstannande emigration. Detta lyckades
tack vare såväl export- som hemmamarknadsindustriens utveckling. Särskilt torde motortrafiken ha krävt en myckenhet ny arbetskraft jämväl till vägbygg- nader och vägförbättringar samt till bensinstationer och reparationsverkstäder. Ävenledes torde den under krigsåren i viss mån avstannade byggnadsverksam- heten hava genom en livlig utveckling berett rika arbetstillfällen såväl direkt som indirekt. Trots dessa gynnsamma förhållanden uppvisade dock hela 1920— talet en större konstant arbetslöshet än den från förkrigstiden kända. Detta sakförhållande torde väsentligen hava berott därpå, att landets industri, för att kunna hävda sin ställning på världsmarknaden, under dessa år tvingades att på- börja de starka rationaliseringsåtgärder, vilka ännu delvis pågå.
Ehuru den senaste krisens konjunkturbetonade arbetslöshet — den för vårt land hittills svåraste — blivit övervunnen, kvarstår dock en permanent sådan. Och då antalet män i de arbetsföra åldrarna under det närmaste årtiondet kom— mer att ökas med inemot 130000, blir frågan om beredandet av ökade arbets— tillfällen av vital betydelse för landet.
Intill de senaste åren har det allmännas arbetslöshetspolitik i huvudsak gått ut på att lindra verkningarna av arbetslösheten för de enskilda, som redan blivit offer därför, och icke på att söka i verklig mening minska arbetslösheten. Visser- ligen har arbetslöshetskommissionen sedan ett par decennier anordnat arbeten för de sysslolösa. Men dessa nödhjälpsarbeten ha närmast betraktats såsom en form av understöd, icke såsom ett försök att förbättra arbetsmarknaden. För arbetena ställdes i princip kravet, att de skulle vara av ringa angelägenhetsgrad, och de där sysselsatta ha fortfarande ansetts såsom arbetslösa och ingått i arbetslöshetsstatistiken. Från och med den 1 juli 1933 äro dock direktiven för ar— betsobjektens utväljande så avfattade, att vilka arbetsföretag som helst kunna utföras som reservarbeten. Med full avsikt har arbetslöshetskommissionen dock avhållit sig från att igångsätta arbetsföretag, som ostridigt skulle komma till ut- förande på den öppna marknaden under den närmaste tiden, vilket dock ej hindrat en avsevärd höjning av arbetenas nyttighetsgrad.
Först under den senaste depressionen ha statsmakterna angripit problemet från principiellt andra utgångspunkter och så att säga sökt öka arbetstillgången. Ett väsentligt drag i de senaste årens arbetslöshetspolitik har varit, att man velat dels genom en utvidgning av det allmännas egen verksamhet och dels genom sti— mulans åt det enskilda näringslivet öka marknadens möjligheter att upptaga de arbetslösa, bereda dem sysselsättning i vanlig mening och till normala betingelser, varigenom de också bleve avförda ur arbetslöshetsstatistiken. Till dessa åtgärder ha hört dels stöd åt enskilda företagare på olika sätt och dels stöd åt kommuner för att stimulera dessa att under depressionen utföra vissa arbeten som, ehuru i och för sig angelägna, måst anstå på grund av de rådande ekonomiska svårig- heterna. Slutligen har staten väsentligt utvidgat sin egen verksamhet.
Till principerna för denna statens arbetslöshetspolitik har hört, att medlen för den utvidgade verksamheten skulle under den mest kännbara depressions- tiden uppbringas genom lån. Under budgetåren 1933/34 och 1934/35 togos också lånemedel i anspråk för ändamålet. Att förmedelst en ökad beskattning
erhålla medel till de betydande arbetena, skulle enligt motiveringen för denna finansieringsprincip minska skattebetalarnas efterfrågan på varor och tjänster med ungefär samma belopp som den ökades hos dem, som bereddes sysselsätt— ning genom de statliga åtgärderna; d. v. s. arbetslösheten skulle öka lika mycket på ett håll som den minskades på ett annat, och i det stora hela skulle ingen förbättring vara vunnen. Vad som åsyftades med upplåningen var sålunda en verklig ökning av kreditvolymen och därmed den monetära köpkraften.
Vi skola icke här söka ingå på någon redogörelse för resultatet av dessa åtgärder. I Kungl. Maj:ts proposition nzr 231 till 1935 års riksdag har lämnats en utförlig framställning i ämnet.
Nu nämnda åtgärder hava främst avsett bekämpandet av den genom den ekonomiska krisen uppkomna tillfälliga arbetslösheten. Emellertid har man även sökt motarbeta den mera permanenta arbetslösheten. Isådan riktning verka främst de åtgärder, som genom skydd för eller uppmuntran av näringslivet, sätter detta i stånd att absorbera mera arbetskraft. En mera direkt syftning mot den permanenta arbetslöshetens bekämpande, ehuru av mindre betydelse, har varit exempelvis nybildningen av småbruk.
Vi hava tidigare givit uttryck åt den uppfattningen, att i den mån den per— manenta arbetslösheten skall kunna bekämpas och ökade arbetstillfällen skola kunna i mera avsevärd omfattning beredas inom landet, dessa i främsta rummet böra sökas inom den industriella och hantverksmässsiga produktionen för den svenska hemmamarknaden, inom distribution och transport samt i byggnads— verksamheten. Möjligheter i detta avseende synas jämväl kunna beredas inom skilda med det nutida reselivet förbundna verksamhetsområden. Den svenska industrien har visserligen jämförelsevis väl kunnat bibehålla sin exportmarknad, men med hänsyn till de under de senaste åren tillämpade restriktionerna i fråga om det internationella varuutbytet synes man, åtminstone icke för det närvarande, våga räkna med någon mera avsevärd ökning av arbetstillfällena genom exportindu— strien. Och jordbruksproduktionen, som i flera olika grenar redan är väl till— räcklig för landets egna behov, har svårt att vinna avsättning utomlands för ett produktionsöverskott, varför man ej heller på detta område kan i någon bety— dande omfattning vinna arbete och utkomst för ett befolkningstillskott, även om genom viss omläggning av jordbruksproduktionen något ökade arbetstill— fällen torde kunna utvinnas.
Den konjunkturbetonade arbetslöshetens bekämpande.
Vi hava tidigare icke blott behandlat frågan om vad som enligt vår uppfattning kan åtgöras för att underlätta möjligheterna att bereda ökade utkomstmöjligheter inom olika näringsgrenar utan även i viss mån berört Spörsmålet, huru vissa all- männa arbeten skola kunna utnyttjas till att förhindra eller minska verkningarna av ekonomiska kriser. Vi skola nu tillåta oss återkomma till frågan om förhindran— det av dessa verkningar.
En vanlig uppfattning är att avkortning av arbetstiden skulle vara ägnad att minska arbetslösheten.
Troligt är väl, att man, allt efter som rationaliseringen och mekaniseringen utvecklas, går mot en fortsatt avkortning på lång sikt av arbetstiden. Sant är ju även, att under en kris en avkortning av arbetstiden skenbart minskar ar— betslösheten genom att dela upp befintliga arbetstillfällen på flera händer. Men en sådan avkortning skapar inga nya utkomstmöjligheter och är därför utan betydelse för en ökad folkförsörjning såsom sådan.
Däremot torde en av omständigheterna påtvungen övergång till själv- försörjning vara ägnad att något minska de krisbetonade fluktuationerna på arbetsmarknaden. Återverkningarna av en internationell ekonomisk kris torde nämligen bli mindre genomgripande, ju mindre det internationella handelsutbytet är i förhållande till landets hela produktionsvolym. Därtill kommer, att det är svårare för ett land att till motverkande av en kris ingripa till säkerställande av sin export än till ett vidmakthållande av en produktion för landets eget behov.
Härutöver erfordras emellertid en planmässig politik syftande till utjämning av konjunkturväxlingarna. Härutinnan är att överväga icke blott de åtgärder, som böra vidtagas under en depression för att kompensera den vikande privata företagsamheten. Utan mot utvidgningen av det allmännas verksamhet under depressionen måste i allmänhet tänkas svara en begränsning under högkonjunk- turen. En sådan begränsning, vilken är nödvändig för att staten vid vikande konjunkturer skall kunna bereda arbetstillfällen, motiveras även därav, att staten icke under högkonjunktur skall konkurrera med det privata näringslivet om kapitalresurserna och forcera uppsvinget samt därigenom framkalla ett så mycket starkare bakslag.
Vi hava tidigareifråga om byggande och förbättring av vägar, anläggning av hamnar, vissa skogsvårdande arbeten, uppförande av offentliga byggnader samt bostadsproduktion m. m. föreslagit anordningar, syftande till att dessa arbeten skulle företrädesvis koncentreras till tider av lågkonjunktur. Motsvarande bör gälla ifråga om vissa statens järnvägars och telegrafverkets större arbeten.
Vid anordnandet av offentliga arbeten såsom led i kampen mot arbetslösheten hava svårigheter tidigare mött att med tillräcklig skyndsamhet kunna anordna dylika arbeten och framförallt sådana, vilka representera en större fond av allmän- nytta och ändamålsenlighet. Erinras må härvidlag om den inventering av före- fintliga lämpliga arbeten, som under hösten 1932 verkställdes av de av chefen för socialdepartementet med stöd av Kungl. Maj:ts beslut den 21 oktober nämnda år tillkallade utredningsmän med uppgift att inom departementet biträda vid verkställande av undersökning och uppgörande av förslag rörande de statliga och kommunala arbeten ävensom de enskilda arbetsföretag av allmännyttig karaktär, vilka lämpligen kunde anordnas såsom beredskapsarbeten till mot— verkande av arbetslöshet. I det program för den ekonomiska krisens bekämpande, som av Kungl. Maj:t framlades för 1933 års riksdag, berördes också det av före- nämnda utredning lämnade inventeringsresultatet. Den plan, som härutinnan förelades riksdagen, vann dess gillande, om än med väsentliga avvikelser, men kunde först under år 1934 i hela sin utsträckning bringas till verkställighet. Även om den mellankommande arbetskonflikten inom byggnadsindustrien härvid
spelade en synnerligen olycklig roll, hade i allt fall en betydande tidsrymd måst komma att förflyta från det utredningen påbörjades och till dess de föreslagna- åtgärderna hunnit så omsättas i handling, att desamma kunde medföra någon lättnad i krisen.
Det synes därför vara av en utomordentlig betydelse, att de åtgärder, som skola vidtagas i syfte att motverka en ny depression, i förväg planläggas så i detalj, att de kunna bringas till omedelbart utförande i den omfattning förhållandena det påkalla.
Tidigare har också i detta betänkande förordats ett utförande av vissa offent- liga arbeten under tider av stegrad arbetslöshet, varjämte rekommendation givits åt en inventering i god tid av lämpliga arbetsobjekt inom de av betänkandet be— rörda områdena.
Vad därvid anförts om offentliga arbeten, torde i betydande utsträckning gälla även kommunala företag. Utan åsidosättande av den kommunala själv- bestämningsrätten torde därvid genom en lämpligt avvägd bidragspolitik, som särskilt beaktar de allmänna arbetenas betydelse ur konjunkturutjämningssyn— punkt, samt genom samråd mellan vederbörande statliga och kommunala organ kunna åvägabringas en tillfredsställande koncentration även av kommunala arbe- ten till depressionstider.
Det är emellertid icke tillfyllest att uppgöra en detaljerad plan, som skapar möjlighet att omedelbart vid en inhrytande kris igångsätta allmänna arbeten i önskvärd omfattning. Den arbetsplan, som uppgöres, måste nämligen tid efter annan revideras med hänsyn därtill, att dels åtskilliga av de arbeten, som ifråga- satts till utförande, under tiden kommit till stånd i annan ordning, dels ock nya, måhända mera angelägna arbeten böra ifrågakomma till utförande.
För en effektiv konjunkturutjämning erfordras vidare en finanspolitik, vilken liksom investeringspolitiken bättre än vad tidigare varit fallet anpassas efter konjunkturväxlingarna.
Medverkan av näringslivet till konjunkturutjämning.
För ett effektivt bekämpande av kriserna fordras emellertid även medverkan av såväl det privata näringslivet, främst bankerna, som arbetarna.
I allmänhet föregås kriserna av en stark spekulation såväl i börspapper som i produktionen. Förhoppningar om stora vinster eller lyckade kupper föranleda oklok upplåning och en däremot svarande kreditgivning hos bankerna. Ju star— kare denna spekulation blir, ju starkare blir bakslaget, även därigenom att allt flera fallisemang inträffa och pessimismen griper omkring sig. Kunde den osunda spekulationen dämpas, skulle säkerligen konjunkturutjämningspolitiken i övrigt underlättas. Med hänsyn till dessa omständigheter ha vi tidigare i detta be— tänkande tillåtit oss föreslå dels ett intimare samarbete mellan bankerna och statens kontrollorgan liksom även en utvidgning av detta kontrollorgans befogen- heter, dels ock vissa åtgärder för minskning av aktiebelåningen, vilken sär— skilt torde befordra den osunda spekulationen samt lättast leda till bakslag och förluster.
För industriens vidkommande ligger synnerlig vikt vid åstadkommandet av ansvarsmedvetet ledda sammanslutningar, som kunna främja en planmässig arbetsfördelning samt förhindra en skadlig överproduktion. Men även en försiktig utdelningspolitik samt effektiva avskrivningar och fonderingar under gynnsamma verksamhetsår äro av stor betydelse för industriföretagens förmåga att motstå en depressionstids påkänningar. Det synes böra övervägas, dels i vad mån nu gällande bestämmelser om fondering av vinstmedel samt om avskrivningar kunna anses betryggande, dels ock huruvida nuvarande skattelagstiftning, sådan den- samma tillämpas, motverkar en sund avskrivnings— och fonderingspolitik, i vilket fall därav betingade ändringar synas böra vidtagas.
Till frågan huruvida och i vad mån industrien bör deltaga i de kostnader, som föranledas av driftsnedläggelser eller vidtagna rationaliseringsåtgärder, åter- komma vi i det följande.
Men arbetarsidans förståelse för nödvändigheten av en gemensam inriktning till näringslivets förkovran och bekämpande av nya kriser erfordras också. Det är härvid att hoppas, att ett förbättrat samarbete mellan parterna är ömse sidor skall underlätta anpassningen. Till denna fråga återkomma vi i avdelningen om arbetsfreden. I detta sammanhang komma vi endast att något senare beröra frå— gan om lärlingsutbildningen.
Arbetsförmedling m. m.
Av en säkerligen ganska stor betydelse för förekommandet eller minskandet av konjunkturarbetslösheten är en god arbetsförmedling, som, så långt möjligt är, under— lättar förflyttningen av arbetskraften. Vi hava icke varit i tillfälle att" bilda oss något omdöme om, huruvida för närvarande några åtgärder behöva vidtagas för befrämjandet av den rent rutinmässiga offentliga arbetsförmedlingen inom riket. Efter tillkomsten av lagen den 15 juni 1934 (nr 267) om offentlig arbetsförmedling, vilken lag trätt i kraft den 1 januari 1935, synes dock något behov av utredning i denna de] icke föreligga.
Emellertid begränsar sig problemet icke blott till en rutinmässig handläggning av inkommande anmälningar om arbete. Utan möjligheterna att bereda nya ar— betstillfällen måste mera ingående undersökas.
En början härtill har redan tagits genom vissa utredningar. Till den del sådana utredningar avse åvägabringandet av arbetstillfällen inom mera lokalt begränsade områden, lärer det icke låta sig göra att i förväg uppställa några principer för desamma, utan de måste anordnas för landsdelar och efter riktlinjer, vartill de i varje särskilt fall föreliggande omständigheterna giva anledning.
Å de sakkunniga, som enligt vår hemställan här nedan kunna komma att utses för övervägande av åtgärder till förekommande av tillfällig arbetslöshet, lärer böra ankomma att följa även denna fråga och i förekommande fall göra framställ- ningar till Kungl. Maj:t om åvägabringandet av dylika undersökningar.
Utredningar, som begränsa sig till det område, där arbetslöshet befaras, äro emellertid icke ensamt för sig tillfyllest. Vissa landsdelar (exempelvis stendistrik-
ten i Bohuslän) erbjuda allt sämre möjligheter för sysselsättning av sin nuvarande folkmängd med bibehållande av en skälig levnadsstandard. En planmässig för- flyttning av arbetskraft, givetvis då i främsta rummet av yngre personer, till andra landsdelar torde bliva ofrånkomlig. Omvänt kan man även tänka sig öpp— nandet av nya verksamheter på sådana platser, om förutsättningar finnas härför och förflyttning av människorna skulle erbjuda särskilda svårigheter.
Såväl för det ena som det andra ändamålet erfordras en fortlöpande och god kännedom om utvecklingstendenserna inom det svenska näringslivet med hänsyn särskilt tagen till produktionens lokalisering.
Det synes böra ankomma å förenämnda sakkunniga att uppgöra plan för och föranstalta om härför erforderliga specialundersökningar.
Invandrings/rågan.
I samband härmed anse vi oss böra ånyo erinra om den förändring, som befolk— ningsrörelsen för vårt lands vidkommande undergått under de senaste åren. I stäl— let för att Sverige före kriget regelbundet hade ett utvandringsöverskott, har detta så småningom upphört och sedan 1930 förbytts i ett invandringsöverskott. Under de senaste 5 åren har invandringsöverskottet uppgått till sammanlagt något mera än 22 000 personer och var 1934 något över 3 000.
De allra flesta av de sålunda invandrade torde ha varit hemvändande svensk— amerikaner. Från Amerikas Förenta Stater ha nämligen under dessa år inflyttat i runt tal 21 600 personer, medan endast 5 600 personer utvandrat till detta land. Under samma tid har Sverige från Kanada mottagit ett invandringsöverskott på något mera än 1 600 personer.
Den omständigheten, att förändringen skedde 1930, kan giva stöd åt förmodan, att den i huvudsak är en verkan av den ekonomiska krisen, som hos oss började något senare och på grund av olika omständigheter också förlöpte något lindrigare än i de flesta andra länder. För denna tanke talar även, att 1934 utgör en vänd- punkt såtillvida, som utvandringen till Amerikas Förenta Stater stigit med några tiotal personer, medan invandringen därifrån nedgått högst väsentligt.
Beträffande de europeiska länderna har däremot ingen förändring inträtt i de senaste årens tendens. I själva verket har Sverige under hela detta århundrade regelbundet haft ett invandringsöverskott från övriga europeiska länder. De flesta av dessa immigranter ha kommit från Norge och Finland, medan vi däremot städse haft och ännu ha ett utvandringsöverskott till Danmark. I detta förhål- lande har ingen förändring inträtt under de senare åren. Såväl ut- som invand— ringen har emellertid tenderat nedåt i ungefär samma omfattning. Däremot synes en tendensförändring ha inträtt i förhållandet till Tyskland, i det att utvandringen dit tenderat nedåt, medan invandringen därifrån visar stegrade siffror, dock med tyngdpunkten förlagd till 1932, då antalet invandrare utgjorde 670, varefter en sänkning inträtt.
De ovan angivna siffrorna tyda inte på någon främlingsinvasion och måhända skola några års goda konjunkturer i världen åter förändra förhållandet och fram— kalla ett utvandringsöverskott. Med hänsyn till de restriktioner invandringen till
andra länder är underkastad och den därav uppkommande svårigheten för sven- skar att vinna utkomst i andra länder, synes dock en viss försiktighet med in- vandringen vara motiverad även i vårt land. Lagen den 2 augusti 1927 (nr 333) om utlännings rätt att här i riket vistas lämnar visserligen betydande möjligheter att hindra inflyttning. Vi anse dock skäl föreligga till övervägande av frågan, huruvida gällande bestämmelser äro tillräckliga för att upprätthålla den ömse- sidighet i invandringsrätten, som kan vara påkallad av nuvarande förhållanden.
Lärlingsuibildningen.
En god lärlingsutbildning är till stort gagn för näringslivet över huvud taget, cj minst på hantverkets område. Särskild betydelse har emellertid frågan om lärlingsutbildningen ur synpunkten av önskvärdheten att förhjälpa ungdomen till utkomstmöjligheter genom produktivt arbete inom yrkeslivets skilda områden, vilket i sin mån bidrager att möjliggöra förskjutning av arbetskraft från ett om- råde till ett annat samt att vid uppåtgående konjunkturer kunna ställa ökat antal yrkeskunniga arbetare till näringslivets disposition.
Med hänsyn härtill hava upprättats statsunderstödda kommunala och enskilda skolor för yrkesundervisning. Dessa skolor äro dock ej på långt när tillräckliga för att förse hantverket och industrien med utbildad arbetskraft, särskilt vid uppåtgående konjunkturer.
Under alla omständigheter måste den praktiska utbildningen till väsentlig del ske inom ramen för det löpande arbetet på arbetsplatsen.
Betydande svårigheter äro emellertid förenade med en sådan anordning. Främst möta här inom arbetar- och arbetsgivarlägren skiljaktiga uppfattningar om de ej utbildade arbetarnas avlönings— och anställningsvillkor. Understundom lärer sålunda beträffande de lönevillkor, som böra tillerkännas ifrågavarande grupp av arbetare, från fackföreningshåll uppställas krav, vilka enligt arbetsgivarnas förmenande förete endast oväsentliga avvikelser från de villkor, som tillkom- ma de äldre, fullt utbildade arbetarna. Från arbetsgivarhåll göres gällande, att de villkor, som må tillerkännas denna arbetargrupp, icke i tillräcklig grad be- dömas ur den dubbla synpunkten, att lärlingens arbetskapacitet icke är jäm- förbar med den fullt utbildade arbetarens liksom ock att den tid, som av de ut- bildade arbetarna användes till handledning av lärlingen i arbetet, jämväl bidra- ger till ett minskande av arbetarpersonalens produktivitet i arbetet över huvud taget.
Erinras må därom, att Kungl. Maj:t den 24 maj 1934 anbefallt kommerskollegium att i samråd med socialstyrelsen och skolöverstyrelsen verkställa en av 1934 års riksdag i skrivelse nr 191 begärd utredning angående lärlingsutbildningen inom hantverket. Vidare må nämnas, att 1935 års riksdag i särskilda skrivelser (nr 127 och nr 216) dels hos Kungl. Maj:t begärt utredning angående frågan om införande av legala kompetensvillkor inom hantverket, dels ock anhållit, att Kungl. Maj:t i samband med verkställande av denna senare utredning även måtte utreda frågan om det lämpliga anordnandet av hantverkets högre yrkesundervisning. Anledning
är sålunda att förvänta fullständig utredning i berörda delar. Det synes oss emeller— tid kunna övervägas, huruvida icke, på de skäl som ovan anförts, vissa med lär— lingsfrågan sammanhängande spörsmål borde upptagas till granskning i samband med behandlingen av frågor, som hava beröring med en reglering av kollektiv- avtalen.
Understöd till industrier under kristider.
I detta sammanhang må beröras de spörsmål, som sammanhänga med frågan om stödlånens (lånen för främjande av enskild företagsamhet) betydelse som ar— betslöshetsutjämnande faktor. Mot denna form av statlig hjälpverksamhet, för vilken en kortare redogörelse lämnas i amanuensen Erik Skoglunds såsom Bil. 12 utarbetade »P. M. rörande vissa sidor av den statliga verksamheten till be- främjande av industri, hantverk och hemslöjd», ha framförts invändningar. Sålunda har man förmenat, att de understödda företagen i stor utsträckning icke varit livsdugliga, att lånemedlen i ett antal fall fått en icke avsedd användning såsom hjälp huvudsakligen åt de lånesökandes borgenärer samt att tillbörligt beaktande icke lämnats åt de inom företaget anställdas antal. Å andra sidan ha många hjälpsökande, vilkas framställningar avslagits, gjort gällande. att prövningen vore alltför hård och icke toge skälig hänsyn till företagens framtidsmöjligheter. Slutligen har i kritiken anförts, att den genom långiv- ningen ökade konkurrenskraften medfört ett däremot svarande avbräck i andra företagares verksamhet.
Det är givet att, därest stödlåneverksamheten vidmakthållit en industrigren, som utan detta stöd på grund av bristande primära förutsättningar varit dömd att nedläggas, den förstnämnda anmärkningen icke kan frånkännas fog. Stöd— lånen hava emellertid ej varit avsedda att användas tillhjälp åt andra företag än dem, som ägde förutsättningar att med det lämnade biståndet överleva krisen och sedan äga bestånd.
Det bör likväl ej förbises, att det under en finansiell kris kan vara an— ledning att i viss utsträckning stödja företag i ändamål att därigenom förhindra störningar av kanske mera omfattande räckvidd. I den mån man verkligen lyckas hjälpa företaget över krisen, har man för relativt ringa kostnader vunnit dels en ökad sysselsättning under själva krisen och dels ökade möjligheter efter krisens övergång. Hade företaget nedlagts under krisen, hade därigenom under- stundom vållats, att man under den bättre konjunkturen fått stå med ett lokalt arbetskraftöverskott, som varit svårt att omplacera.
Då fråga ånyo uppkommer om en stödlåneverksamhet av nu angiven eller liknande art, lära de erfarenheter, som utvunnits under den senaste krisen, kom- ma att lämna ett värdefullt material för frågans bedömande. Förutom ovan berörda spörsmål bör därvid även beaktas, huruvida prövningen och behandlingen av låneärendena kan givas en smidigare form än den som vinnes vid'en depar— temental behandling av desamma.
Möjlighet till tidigare pensionering vid arbetslöshet.
Det ligger i sakens natur, att huru väl än samhället må söka att rusta sig mot kommande kriser, dessa likväl ej kunna helt förebyggas och deras verkningar i form av arbetslöshet ej heller kunna undgås, även om denna kan göras mindre omfattande.
Därför erfordras alltjämt särskilda åtgärder till hindrande av verkningarna av oförvållad arbetslöshet.
Under gångna kriser har regeln varit den, att industriledaren vid minskning av arbetsstyrkorna i första hand entledigat de senast anställda arbetarna. Följden därav har blivit, att det främst varit de yngre, som blivit entle— digade. Emellertid är en inom ifrågavarande åldersklasser inträffad arbets— löshet det ur flera synpunkter allvarligaste problemet. Det synes därför böra övervägas, huruvida icke förutsättningar kunna skapas för att låta entledigandet i första hand ske inom de äldre åldersgrupperna genom att under kristid eller andra exceptionella förhållanden, som utlösa arbetslöshet av icke alltför kort varaktighet, bevilja äldre arbetare rätt till tidigare erhållande av folk— pension. En allmän sänkning av pensionsstrecket synes för den skull icke behöva ifrågasättas. Därest denna pension rätt avväges, torde följden kunna antagas bliva, att företagsledarna läte de äldre åldersklasserna vika för de yngre. Ur kostnadssynpunkt torde en sådan anordning av folkpensionen icke medföra någon större fördyring för det allmänna, emedan däremot svarande besparingar torde vinnas inom ramen för de medel, som anslagits till arbetslöshetsbidrag. Det belopp, som i arbetslöshetsbidrag nu utbetalas till en yngre arbetslös ar— betare och för denne ter sig som en knapp hjälp, kan för en äldre arbetare lättare möjliggöra en någorlunda tillfredsställande bärgning.
Under åberopande av vad vi sålunda under rubriken »Arbetslöshetsfrågan» anfört hemställa vi
att åt särskilda sakkunniga uppdrages att, ienlighet med av oss härovan framförda synpunkter, förbereda de åtgärder, som från det allmännas sida böra vidtagas i konjunkturutjämnande syfte eller eljest till motverkande av arbetslöshet.
Rationaliseringsåtgärder och driftsomläggningar.
Tidigare har erinrats därom, att de tekniska uppfinningarna utgjort grunden för den industriella utvecklingen. I den mån nya arbetsbesparande maskiner konstruerats eller andra tekniska hjälpmedel kommit till ökad användning-, hava också skapats förutsättningar för en produktionsökning.
En sådan har man emellertid sökt främja äVen på annat sätt. Särskilt under åren efter världskriget har man inriktat uppmärksamheten på att bland annat genom avhjälpande av brister i arbetsledningen, genom arbetsanalyser m.m.,
söka vinna ökad effektivitet i arbetet samt att genom standardisering av tillverk- ningen även i övrigt förbilliga densamma.
Möjligheterna till produktionsökning hava utnyttjats på två sätt. Dels har man vunnit en väsentlig avkortning av arbetstiden över huvud taget —— detta gäller såväl industri som handel, kommunikationsväsen, lantbruk och hemarbete — och dels har man genom en verklig ökning av produktionen uppnått i stort sett avsevärt förbättrade levnadsförhållanden för allmänheten. Tekniska uppfinningar och vetenskapliga framsteg hava allt mer blivit allmänhetens egendom. Det är de arbetsbesparande maskinerna och den fortgående rationaliseringen av arbetet, som möjliggjort, att de produktiva krafterna i så stor utsträckning som skett kunnat avdelas för åvägabringande och uppehållande av goda kommunikationer, för ordnande av de sanitära förhållandena i våra samhällen, för beredande av tillfreds— ställande sjukvård, för meddelande av kunskaper och förmedling av nyheter, för beredande av förströelse under fritid o. s. v. I dessa och andra avseenden har samhällsmedlemmarnas enskilda levnadsstandard genomsnittligt mycket förbätt- rats. För närmare studium av levnadsstandardens gradvisa stegring hänvisas till Bil. 3.
Varje åtgärd för själva arbetets rationalisering — här avses då icke sådana ratio— naliseringsåtgärder, som åsyfta minskade lagerkostnader, billigare värme m. m. — leder till att för framställningen av en oförändrad produktionsvolym erfordras mindre arbetskraft än tidigare. Härigenom komma rationaliseringssträvandena att te sig såsom skapare av arbetslöshet, såvitt de ej kompenseras genom pro- duktionens utvidgning eller arbetskraftens inriktning på nya uppgifter. I stort sett äger en dylik fortgående kompensering rum. Vad 1920-talet angår, må i sådant hänseende erinras om motorismen jämte allt vad därmed äger samband, om radioverksamheten och alla de anläggningar och den produktion, som den fört med sig, om filmen m. m. Tid efter annan framträda dock akuta arbets— löshetskriser, till vilka påtagligen en för hastigt driven rationalisering kan med— verka.
Det ligger därför i sakens natur, att även om en fortgående rationalisering —— ordet alltjämt taget i vidsträckt bemärkelse -— är en ovillkorlig förut- sättning för höjandet av befolkningens levnadsstandard, densamma dock alltid kommer att vara föremål för en viss misstro från de anställdas sida, vilka tycka sig se arbetstillfällena väsentligt reducerade. Otvivelaktigt kunna också befogade önskemål framställas ifråga om den hastighet, med vilken en rationalisering bör genomföras. Särskilt under en svår arbetslöshetskris kan en alltför snabb ratio- nalisering väsentligt bidraga till ett förvärrande av krisen, utan att däremot sva— rande förmån ur nationalekonomisk synpunkt uppkommer.
I regel skapar en teknisk rationalisering inom en och samma anläggning en viss arbetslöshet, intill dess att företagets lägre produktionskostnader hunnit åstad- komma en större efterfrågan på företagets produkter. Vanligen torde en dylik re- duktion av arbetstillfällena bliva av övergående art och är därför icke ägnad att ingiva mera allvarliga farhågor. Annorlunda ställer sig saken — sett ur samhällets och de anställdas synpunkt —— om rationaliseringen tar sig uttryck
i koncentration till en plats av företag, som tidigare arbetat på skilda orter. Då kunna icke de anställda räkna arbetslösheten såsom tillfällig utan se sig tvingade att söka sin utkomst annorstädes. Ibland uppkomma visserligen andra verk- samhetsgrenar inom de utrationaliserade anläggningarna, inom vilka den förut anställde eventuellt kan finna utkomst, men i andra fall återigen kan platsen såsom sådan bliva industriellt ödelagd. Åtskilliga exempel härpå finnas, fram- för allt i Norrland, där katastrofer kunnat avvärjas endast genom starka stats- ingripanden.
I föregående avdelningar hava vi berört frågan om åtgärder till befrämjande av näringslivet i allmänhet. Det torde också vara genom en utveckling av olika näringsgrenar, som frågan om beredandet av nya arbetstillfällen för ledigbliven arbetskraft skall lösas på lång sikt.
Emellertid bör rationaliseringen betraktas ur mera samhälleliga synpunkter än hittills ibland har skett. Understundom kan nämligen den privatekonomiska vinsten av en driftskoncentration vara så obetydlig, att den icke står i rimlig proportion till de offer, som i anledning av densamma måste bäras av stat, kom- muner och enskilda. Framförallt innebär emellertid en driftsnedläggelse under anförda omständigheter en obillighet mot den anställda personalen. Särskilt under tider av arbetslöshet kan det hava varit ur allmän synpunkt väsentligt bättre, om man med måhända ringa bidrag hållit igång en produktion än att till den anställda personalen och deras familjemedlemmar utbetala arbetslöshets- och fattigvårdsunderstöd.
I andra fall torde driftskoncentrationer eller därmed jämförliga åtgärder vara ekonomiskt så påkallade, att ingen erinran kan resas däremot ur ovan anförda synpunkter.
Å ena sidan göres emellertid gällande, att med det allmänna rättsmedvetan— dets krav knappast lärer vara förenligt, att företagen icke hava någon förpliktelse att gottgöra de anställda sådana förluster, som drabba dern såsom följd av företags- dispositioner, varom här är fråga. De större industrierna ägas numera ofta av ett betydande antal mer eller mindre okända aktieägare, vilka själva taga föga eller ingen del i företagets skötsel, som i stället ombesörjes av i företagets tjänst anställda befattningshavare i olika tjänsteställning. Man förmenar, att det då knappast kan anses överensstämmande med en sund rättsuppfattning, att dei företaget anställda, vilka svara för eller utföra driften av detsamma och vilka för hela sin utkomst äro beroende därav, skulle i vad det gäller deras egna existensmöjligheter sättas efter aktieägarna. Särskilt i de fall, där exempelvis en anställd använt sina besparingar för att åt sig och sin familj skapa ett eget hem, måste det te sig obilligt, om han genom en disposition, som kalkyleras vinstgivande för företaget, skall finna sig icke blott arbetslös utan därtill helt förlustig sina besparingar. Därest skälig trygghet icke tillförsäkras egnahems— ägare, torde även risk föreligga, att den ur så många synpunkter eftersträvans- värda egnahems-verksamheten upphör på alla sådana platser, som äro beroende av ett fåtal företag, och beträffande vilka utrationalisering kan befaras.
Å andra sidan framhålles med styrka, att varje band på rationaliseringssträ-
vandena innebär en hämsko på den industriella utvecklingen i landet, vilkeni längden kommer att förlama företagsamheten och därmed även försämra folk— försörjningen i dess helhet.
Förenämnda synpunkter måste noga vägas mot varandra vid ett slutligt stånd- punktstagande till frågan, huruvida och i vad mån företagare eller det allmänna bör vara pliktigt utgiva skälig ersättning till anställda, som genom driftskon— centrationen berövas sin utkomst och icke å annan ort kunna vinna anställning, ävensom gottgörelse till anställda för därvid uppkommen värdeminskning å av dem ägda egna hem.
Ersättningsfrågan får olika räckvidd alltefter den plats, där företaget är beläget. I en avlägsen landsända, som uteslutande levat på ett visst industriellt företag, blir såväl behovet av hjälp som den moraliska skyldigheten att hjälpa starkt framträdande. I ett större samhälle, där andra utkomstmöjligheter finnas och där i varje fall det särskilda industriföretaget icke kan anses hava föranlett någon anhopning av befolkning, får saken mindre aktualitet och begränsas till skyldigheten att söka ordna närmast för äldre anställda, vilka på grund av ålder eller specialutbildning hava svårt att erhålla ny sysselsättning, ehuru de ännu kunna anses vara arbetsföra.
Därest ersättningsskyldighet anses böra stanna på företagare, lärer, på sätt redan skett beträffande Bolidens gruvaktiebolagl, frågan böra i första hand lösas genom frivillig överenskommelse mellan vederbörande intressenter under medverkan av någon det allmännas representant. För den händelse överens- kommelse ej kan åvägabringas, måste dock i sådant fall ett rättsligt avgörande kunna ske i en eller annan form, möjligen genom Specialdomstol, varvid måste i lag angiVas under vilka förutsättningar ersättningsskyldighet skall anses före— finnas, den inbördes förmånsrättsordningen olika anspråk emellan och i förhål- lande till utomstående borgenärer, ävensom grunderna för nyssnämnda ersätt— ningsanspråks tillgodoseende.
Under åberopande av vad vi sålunda anfört tillstyrka vi,
att åt särskilda sakkunniga uppdrages att närmare utreda frå- gan om ersättning till anställda i anledning av driftskoncentratio- ner eller därmed jämförliga omläggningar av driften.
1 En redogörelse för innehållet i den här avsedda överenskommelsen finnes intagen i Bil. 2 under nr 79.
Arbetsfreden.
Om folkförsörj ningens huvudproblem är ernåendet av en stor och säker national- inkomst, är det ur samhällsfredens synpunkt av utomordentlig vikt, att en god och skälig inkomstfördelning ernås samt att arbets- och levnadsförhållandena för olika grupper av samhällsmedlemmar jämväl i övrigt bliva de bästa möjliga.
Sociallagstiftningen.
Frågan om beredandet av tryggare arbets— och levnadsförhållanden har sedan lång tid tillbaka varit föremål för de svenska statsmakternas särskilda intresse. En närmare redogörelse för vidtagna åtgärder på hithörande område återfinnes i Bil. 19 (»Lagstiftning angående arbetarskydd, arbetstid, socialför- säkring m. ni.» av chefen för arbetsrådet John Nordin.)
Med hänsyn till den fortsatta uppmärksamhet, som alltjämt ägnas dessa spörs— mål såväl av de svenska statsmakterna genom vederbörande statliga myndig— heter (socialstyrelsen, yrkesinspektionen, kommerskollegium m. fl.) och på olika områden tillkallade sakkunniga som även av Internationella Arbetsbyrån i Geneve, lärer det icke finnas anledning för oss att ingå på några övervägan- den i ämnet i hela dess vidd.
I korthet må dock här beröras en fråga, som under senare år tilldragit sig sär— skild uppmärksamhet, nämligen den om ökat skydd åt dei enskild tjänst anställda. Av hovrättsassessorn H. F. Km Karlssons i Bil. 20 lämnade »P. M. angående vidtagna och ifrågasatta lagstiftningsåtgärder rörande de i enskild tjänst anställ— das arbetsavtal och vissa därmed sammanhängande spörsmål» framgår, att frå- gan om en mer allmän rättslig reglering av arbetsavtalet vid upprepade till- fällen varit föremål för såväl riksdagens som Kungl. Maj:ts prövning. Senast upptogs frågan är 1931. Jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 19 juni nämnda år tillkallade chefen för socialdepartementet den 4 påföljande juli utredningsmän för att inom departementet biträda med verkställande av ut— redning och utarbetande av förslag rörande frågan om rättslig reglering av de i enskild tjänst anställdas anställningsvillkor och vad därmed ägde samband. Ut- redningsmännen, vilka antogo benämningen kommittén angående privatanställda, hava avlämnat ett den 9 mars 1935 dagtecknat betänkande med förslag till lag om arbetsavtal (Statens offentliga utredningar 1935: 18).
Detta förslag avser principiellt alla arbetsavtal, oavsett arbetets art eller dy- likt, och gäller sålunda beträffande såväl kroppsarbetare och därmed jämställda som beträffande s. k. anställda. Från lagens tillämpning hava endast undantagits arbetstagare i statens och riksdagens tjänst, sådana kommunala befattnings-
havare, vilka tillsättas i kraft av särskild författning, samt sjöfolk. Principiellt är den föreslagna lagen av dispositiv karaktär, men åtskilliga bestämmelser hava givits tvingande natur. Dessa sistnämnda skola dock icke äga tillämpning, i den mån arbetsavtalets innehåll är reglerat genom sådant kollektivavtal, som avses i lagen den 22 juni 1928 om kollektivavtal.
Jämväl må omnämnas, att kommittén angående privatanställda den 20 no— vember 1935 avgivit betänkande med förslag till lag om förenings- och för— handlingsrätt (Statens offentliga utredningar 1935: 59). Till frågan om de i detta betänkande berörda spörsmålen återkomma vi senare under rubriken Förenings- väsendet.
Ytterligare må här nämnas tvenne med den nu angivna närstående utrednin— gar, nämligen hembiträdesutredningen och lantarbetstidsutredningen. Hembi— trädesutredningen tillkallades jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 30 juni 1933 av chefen för socialdepartementet med uppdrag att biträda med utredning rörande arbetsförhållandena inom det husliga arbetet samt avgiva de förslag, vartill utredningen kunde föranleda. Bland spörsmål, som borde utredas, nämn— des därvid frågorna om anställningstid, arbetstid, fritid och semester, bostads— och löneförhållanden samt betygssättning. Lantarbetstidsutredningen, vilken den 17 juli 1933 tillkallades av chefen för socialdepartementet jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 30 juni 1933, med uppdrag att inom departementet bi— träda med utredning rörande frågan om laglig reglering av arbetstiden för arbetare inom jordbruket och dess binäringar, har den 30 september 1935 avgivit betänkande med förslag till lag om arbetstiden i jordbruk och trädgårdsskötsel (lantarbets— tidslag) m. m. (Statens offentliga utredningar 1935: 48).
För kännedom om de för nu nämnda utredningar givna direktiven hänvisas till de i Bil. 2 därom lämnade uppgifterna.
Alldenstund de spörsmål, som i detta sammanhang träda i förgrunden, nämligen om uppsägningsrätt, trygghet mot obehörig uppsägning och bestämmelser om obligatorisk semester- och sjukledighet, hänskjutits till behandling av den ovan— nämnda kommittén angående privatanställda samt i samband med prövningen av kommitténs avgivna förslag torde jämväl i de delar, vilka av kommittén före- slagits undantagna från reglering, bliva föremål för Kungl. Maj:ts övervägande, synes anledning icke föreligga att här göra desamma till föremål för något uttalande.
I frågan om tryggad pensionsrätt för anställda tillåta vi oss emellertid att göra en kortare erinran. Därvid må till en början framhållas, att gällande lagstift- ning icke erbjuder något skydd för de pensionsfonder, som av företag inom nä— ringslivet stundom inrättas i den i företagets tjänst anställda personalens intresse. Därest exempelvis, såsom ofta lärer vara förhållandet, ett bolag av vinstmedel avsatt och i balansräkningen redovisat sådan särskild pensionsfond, hava de an— ställda med fog ansett, att denna fond borde vara tryggad mot utomstående borgenärer och i ännu högre grad mot bolaget självt. Då bolaget kommiti eko- nomiska svårigheter eller det eljest gällt att täcka uppkommen brist, ha de i sådan fond ingående medlen tagits i anspråk för andra ändamål. Dylikt tillvägagående
är otvivelaktigt för en sund rättskänsla stötande och den svenska lagstiftningens ståndpunkt i detta avseende icke tillfredsställande. Skäl synas därför föreligga att, med särskild hänsyn till det ur social synpunkt synnerligen beaktansvärda ändamål, som de nu avsedda pensionsfonderna tjäna, ifrågasätta tillskapandet av lagregler, som erbjuda dylika fonder ett fullt betryggande skydd i det avse— ende, varom här är fråga. Spörsmålet om införandet av sådan lagstiftning torde kunna upptagas till skyndsamt övervägande utan avvaktan av det slutliga re- sultatet av den alltjämt pågående utredningen om revision av aktiebolagslag- stiftningen. Därest från statens sida medverkan lämnades till en pensionering i nu angiven ordning, varigenom kunde påräknas motsvarande kostnadsminsk— ning för den allmänna folkpensioneringen, lärer med sannolikhet företagens villig- het att medverka till ordnandet av här avsedda pensionsfonder stimuleras. Framhållas må i detta sammanhang att ett stort antal företag tillförsäkrat de hos dem anställda en tryggad pensionsrätt genom anslutning till Svenska Personal-Pensionskassan.
Inkomstfördelningen.
F olkförsörjningens och samhällsfredens problem stå särskilt genom frågan om inkomstfördelningen i växelverkan. En förhöjning av nationalinkomsten är intet självändamål; den är önskvärd såsom förutsättning för en förbättrad levnadsstandard för rikets inbyggare samt för den kulturella utvecklingen i landet. Men utan samband med en skälig inkomstutjämning lärer en stegring av den sammanlagda nationalinkomsten icke vara ägnad att befordra samhällsfreden. Snarare torde förhållandet vara det motsatta. Emellertid får ej kravet på en ut- jämnad inkomstfördelning drivas så långt, att företagsamheten,initiativkraften och arbetsenergin hämmas och därmed även folkförsörjningen bringas i fara. Prin- cipiellt torde gälla, att under rådande produktionsförhållanden den sammanlagda löneinkomsten ej må bringas att överstiga den summa, som återstår, när från värdet av den sammanlagda produktionen drages dels ränta å det för produktio— nen investerade kapitalet, dels ock skälig företagarvinst. Bringas löneinkomsten att stiga över en sålunda tänkt nivå, måste arbetslöshet med därav följande ned— gång i levnadsstandarden för hela folket bliva den oundvikliga följden. Huru stor del av intäkten, som tillfaller den ena eller andra produktionsfaktorn, skulle i en fri marknad med rörliga priser vid varje tidpunkt avgöras av den relativa tillgången på de olika produktionsfaktorerna. I verkligheten är emellertid marknaden icke fri och prisernas rörlighet föremål för så många begränsningar, att giltigheten härav måste underkastas väsentliga modifikationer. Med reservation härför torde dock i stort sett och i det långa loppet den ovan angivna principen få anses gälla.
Vid ett försök att överblicka de olika faktorer, som med avseende å inkomst— fördelningen äro av betydelse, träder löneproblemet i förgrunden. Därigenom att utvecklingen inom näringslivet ständigt ökat antalet arbetstagare, har löne— arbetet kommit att spela en alltmera betydande roll och arbetsavtalet fått en social betydelse som intet annat avtal. Därmed ha andra faktorer av stor vikt
kommit att skjutas åt sidan i det allmänna medvetandet. Vi skola icke här gå in på någon närmare redogörelse för hithörande spörsmål, vilka ligga utanför ramen av det oss givna uppdraget. Här må allenast erinras därom, att räntans höjd är en sådan faktor. En annan är försäljnings- och distributionskostnaden. Och frågan om inkomstens fördelning mellan olika produktionsgrenar genom pris— sättningen å deras varor kan vara av genomgripande betydelse för såväl den samlade intäktens summa som fördelningen därav. En monopolistisk prispolitik — vilken dock icke nödvändigtvis behöver följa med ett monopolinnehav — på- verkar icke blott fördelningen genom att åt monopolinnehavaren giva en större inkomst än vid fri prisbildning, utan även nationalintäktens höjd, eftersom mono- polpriset i längden oftast framkallar en begränsning av produktionen. Det äri detta hänseende likgiltigt, om den monopolistiska prispolitiken bedrives av arbetare eller företagare. Föreligger ett företagarmonopol, som utnyttjas för en monopo— listisk prissättning, kunna företagets arbetare väl tänkas driva lönerna upp över det tänkta jämviktsläget utan en motsvarande produktionsbegränsning. Löne— förhöjningen innebär då endast, att arbetarna erövrat en del av monopolvinsten, vars fördelning mellan arbetare och företagare sålunda förändras utan att detta påverkat produktpriset. Men eljest måste en monopolistisk lönepolitik i prin- cip framkalla samma verkningar som annan monopolistisk prissättning genom att stegra produktpriset och minska avsättningen och därmed så småningom även pro— duktionen. Motsättningen mellan kapital och arbete täcker sålunda icke tillnär- melsevis hela det problemkomplex, som frågan om en riktig inkomstfördelning omfattar. Även vid en statssocialistisk produktionsordning med auktoritativt bestämmande av lönebeloppen inom de olika facken har man att tänka sig en mot- sättning mellan olika grupper av anställda med avseende å den inbördes värde— sättningen av deras tjänster. Och utan ett sådant bestämmande av lönebelop- pen torde striderna i detta hänseende alltjämt komma att fortsätta. Skillnaden är den, att de icke i första hand komma att avse fördelningen av den på en viss näringsgren belöpande inkomsten utan mera omedelbart gå ut på värdesättningen av det inom ifrågavarande gren utförda arbetet i förhållande till arbetet inom andra fack.
I fråga om inkomstfördelningen hava statsmakterna ingripit, bland annat så till vida, att de icke blott genom fattig- och sjukvård, arbetslöshetsunderstöd m. m. velat allt mera trygga samhällsmedlemmarna åtminstone vid vad som erfordras till livets nödtorftiga uppehälle utan även genom kostnadsfri undervisning och vissa andra därmed jämförliga åtgärder sökt bereda mera jämlika möjligheter till ut- bildning och utkomst. En för täckandet av statens härigenom ökade utgifter allt starkare progressiv beskattning av inkomst och förmögenhet, vad den senare angår särskilt vid arvfall och gåva, lärer väl blott hava avsett att lägga skatte- bördan, där den bästa förmågan att bära densamma ansetts vara att finna. Men i verkligheten har denna progressiva beskattning även verkat i riktning mot en utjämning av inkomsterna och förmögenheterna.
Ovan antydda åtgöranden hava närmast avsett att utjämna vissa påtagliga bristfälligheter i inkomstfördelningen. Emellertid hava statsmakterna även haft uppmärksamheten inriktad på åtgärder, som mera direkt syfta till en påverkan
av inkomstfördelningen. Exempelvis må här erinras om föreskrifter rörande räntas storlek. Skyddstullar av olika slag och särskilt de senaste årens jord- brukshjälp böra ock nämnas. Med dessa senare åtgärder har avsetts att lämna stöd åt en näringsgren, som ansetts vara i behov därav, ett stöd som fått lämnas av konsumenterna i allmänhet. Däremot hava statsmakterna, med un- dantag för dels krigsårens bestämmelser om vissa maximipriser och dels den tidigare berörda lagstiftningen av den 18 juni 1925 om undersökning angående monopolistiska företag och sammanslutningar, icke direkt sökt förhindra, att en produktionsgren genom prisfördyringar tillförsäkrade sig en oproportionerlig andel av nationalinkomsten. Vissa åtgärder i prisförbilligande syfte, såsom exempelvis subventioner till bostadsbyggande, utgöra härifrån intet undantag, i den mån den såsom för hög ansedda kostnaden icke i och för sig reduceras utan allenast överflyttas från de särskilda konsumenterna till samhället i dess helhet.
Ej heller hava statsmakterna hittills ansett sig böra ingripa för att direkt på— verka inkomstfördelningen inom de olika näringsgrenarna, utan lönebestämningen grundar sig på avtal mellan de båda parterna på arbetsmarknaden, arbetsgivaren och arbetaren. Varje arbetsavtal är i viss mån resultatet av en dragkamp dem emellan. I princip ligger frågan så till, att arbetsgivaren vill ha arbetet utfört med minsta möjliga kostnad, under det att arbetaren vill ha bästa möjliga arbetsvillkor och största möjliga lön.
Ehuru arbetslönen tänkts skola liksom andra priser vara underkastad prisbild- ningens lag om tillgång och efterfrågan, har dock utvecklingen kommit att fram- kalla väsentliga modifikationer i fråga om den fria prisbildningen.
Redan i kollektivavtalens natur ligger härutinnan en viss begränsning. Dessa avtal fastställa i viss omfattning enhetliga lönevillkor för längre eller kortare avtals- perioder och för stora områden. Först då avtalstiden nalkas sitt slut och nya över- enskommelser skola träffas, uppstår fråga om ändringari de avtalade lönesatserna.
Särskild uppmärksamhet kräver emellertid den allt starkare framträdande olikheten med avseende å löneinkomsten inom skilda arbetsfack. Till en del är skillnaden i lönehänseende betingad av sådana omständigheter som ett ar- betes mer eller mindre säsongartade natur, den större eller mindre yrkes- skicklighet detsamma kräver samt levnadskostnadernas höjd på olika platser. Dessa och andra därmed jämförliga omständigheter kunna emellertid ej ensamt för sig förklara löneskillnaden, utan denna betingas även av andra ej mindre viktiga faktorer.
Skilda näringsgrenars olika organisation, arbetssätt och avsättningsförhållan- den skänka påtagligen mycket olika förutsättningar för respektive arbetargrup- per att hävda sina intressen. Härmed torde delvis förklaras lantarbetargruppernas låga lönestandard i jämförelse med industriarbetargruppernas (jfr härutinnan Bil. 17, varuti lämnas en av fil. kand. Einar Dahlgren utarbetad redogörelse för »Utvecklingen av olika arbetargruppers reala årsförtjänster»).
Det skydd mot utländsk konkurrens, som sedan slutet av förra århundradet gi- vits jordbruket, har sannolikt varit otillräckligt för att möjliggöra lantarbetar— lönernas stegring i samma takt som industriarbetarlönernas. Enligt tull— och trak— tatkommittén torde det sålunda lämnade skyddet endast delvis hava kommit lantarbetare till godo; en del har jämväl omsatts i stegrade jordvärden. Endast
under krigsårens högkonjunktur och korta men häftiga prisstegring på jordbruks— produkter visade sig lantarbetarlönerna stiga t. o. ni. något starkare än industri— arbetarlönerna. Eljest har varken den starka överflyttningen till industrien eller emigrationen kompenserat de faktorer, som motverkat lantarbetarlönernas steg— ring, nåmligen dels mekaniseringen av arbetet och dels jordbruksskyddets partiella omsättning i stegrade jordvärden.
Efterkrigstidens särskilt från den senaste krisen starkt accentuerade prisfall har framtvingat effektiva skyddsåtgärder för jordbruksnäringen. Måhända krä— ver den önskvärda utjämningen mellan industri- och lantarbetarlönerna ett fort— satt jordbruksskydd, som kan bidraga till en sådan begränsning i tillgången på jordbruksprodukter, att priserna därpå hållas vid en för ändamålet lämplig nivå. Det torde under en sådan utveckling böra tillses, att den stegrade räntabili— teten icke tar sig uttryck i stegrad jordränta, under vilket förhållande jordbruks— skyddet måste anses förfelat.
Den allmänna diskussionen torde hava överdrivit den mellan hemmamark- nads— och exportindustriarbetare förefintliga löneskillnaden. Men företeelsen är dock värd att uppmärksamma. Sedan år 1920, som är utgångsåret för socialsty- relsens statistik, har enligt denna en ökad spänning mellan lönerna uppstått till hemmamarknadsarbetarnas förmån. I vilken mån denna kan förklaras såsom en produkt av konjunkturutvecklingen är ovisst. Exportindustriarbetarnas löner (framför allt årslönerna) förete en starkare konjunkturrörlighet än hemmamark— nadsarbetarnas, varigenom löneskillnaden till hemmamarknadsarbetarnas förmån städse är mindre på högkonjunkturens topp än under depressionen. 1920-talets konjunkturutveckling ledde, enligt vad av arbetslöshetsutredningens betänkande I framgår, aldrig fram till en så god sysselsättning som högkonjunkturerna under seklets tidigare del. Bland hemmamarknadsarbetarna hade dock särskilt den viktiga byggnadsindustrien även i fråga om sysselsättningen en relativt god konjunktur under 1920—talet, delvis beroende på den under kriget uppkomna bostadsbristen, som under 1920—talet fylldes. Detta kan möjligen delvis förklara, att den stora löne— skillnad, som uppstod under krisåren 1921—1923, icke utjämnades. Medverkat härtill har givetvis också det viktiga drag i 1920-talets konjunkturutveckling. som rationaliseringen utgjorde med dess relativt minskade efterfrågan på arbets— kraft, vilken främst drabbade exportindustriarbetarna. Men utan tvivel har även organisationernas större eller mindre förmåga att mildra konkurrensen om arbetet medverkat till löneutvecklingen. Härpå tyder också, att företeelsen är begränsad till städerna och framför allt de större städerna, där starka organisationer finnas. På vissa billiga orter äro exportindustriarbetarlönerna t. o. m. högre än hemma— marknadsarbetarnas löner, vilket uppenbarligen beror därpå, att medan stora ex- portindustriföretag ofta äro förlagda till dylika orter, äro de högst betalda grup— perna bland hemmamarknadsarbetarna, vilka framför allt höja riksgenomsnittet, där endast svagt företrädda.
En alltför betydande olikhet i löneställning är ur samhällsfredens synpunkt mindre lycklig. Liksom en alltför stor ojämnhet i fråga om inkomst- och för— mögenhetsfördelm'ng inom samhället av det stora flertalet medborgare uppfattas
såsom en social orättvisa, finna de sämre betalda arbetargrupperna den bety— dande löneskillnaden obillig. I synnerhet är detta fallet, om samma organisato— riska makt, som bidragit att framkalla löneskillnaden, också utgör ett hinder för den arbetskraftens rörlighet, som eljest skulle verka i utjämnande riktning.
Trots de intressemotsättningar, som oundvikligen måste förefinnas mellan ar- betsmarknadens parter, synes man dock i fråga om lönernas riktiga avvägning kunna tala om ett gemensamt intresse, åtminstone i den mån parterna tagas såsom enheter. Det måste i och för sig vara klart, att lönerna kunna nå en höjd, vid vilken de framkalla arbetslöshet. Att denna nivå, vilken för övrigt icke bestämmes enbart av den utländska konkurrensen, icke överskrides, är ett allmänt intresse av lika stor vikt för arbetstagarna som för arbetsgivarna. En av- vägningsfråga är det också att få riktiga proportioner mellan lönerna till kvinnor och till män samt till lärlingar och redan utbildade. För höga löner för lärlingarna förhindra de ungas intagande i arbete; för låga åter bringa arbetsgivaren att söka ersätta de utbildade med lärlingar. Både arbetsgivare och arbetare synas kunna ha samma intresse av en sådan avvägning, som bereder såväl utbildade arbetare som de unga eller eljest mindre kvalificerade sysselsättning i lämpliga proportioner.
Emellertid måste man självklart räkna med, att intressemotsättningar icke kun- na undvikas och främst då tvister om innehållet i nya kollektivavtal. Ju större omfattning arbetskonflikterna erhålla, desto starkare blir den allmänna opinio- nens krav på att samhället skall ingripa för att skapa lugn och ordning på ar- betsmarknaden.
Ett statligt tvångsavgörande av uppkommande intressetvister synes emellertid för det närvarande uteslutet. En sådan anordning skulle förutsätta regleringar på en Sådan mängd av samhällslivets skilda områden, att konsekvenserna icke skulle kunna överskådas. Lika litet kan ett skiljedomsförfarande för det närvarande förordas; det har ej slagit väl ut, där det försökts, och ej tillvunnit sig förtroende av vare sig arbetsgivare eller arbetare. I förhoppning att självbesinningen å ömse sidor dock slutligen skall leda till en tillfredsställande ordning, synes man fortfarande böra söka sig fram på den väg, som tidigare anvisats, nämligen att söka uppnå bättre kontakt, mera förtroendefullt samarbete mellan parterna i arbetsavtalet.
Tvivelsutan hava dock förhållandena såväl å arbetsmarknaden som på övriga områden av det ekonomiska livet utvecklat sig så, att ett ingripande från sam— hällets sida kan visa sig ofrånkomligt. Därvid är det emellertid nödvändigt att framgå med varsamhet och hänsyn. Ett statens ingripande bör icke gå längre än att det uppbäres av ett någorlunda allmänt rättsmedvetande. Då sammanslut- ningarna äro ofrånkomliga, får det ej heller rikta sig mot dessa såsom sådana utan endast mot deras oarter. Vidare är av vikt, att ingripandet göres fullt opartiskt och likformigt på olika områden av det ekonomiska livet, där för- hållandena äro desamma, så att ingripandet ej för vissa samhällsgrupper kommer att framstå som riktat särskilt mot dem. Ej heller bör förglömmas, att be- gränsningar i fråga om avtals- och förhandlingsfriheten måste ske med lika stor varsamhet som inskränkningarna i fråga om näringslivets rörelsefrihet i övrigt.
Vid behandlingen av spörsmålen rörande arbetsfreden skola vi börja med de frågor, som äga samband med föreningsväsendet för att därefter övergå till de spörsmål, som mera direkt sammanhänga med frågan, huruvida och på vad sätt staten bör ingripa för att tillvarataga samhällsintressena under striderna mellan arbetsgivare och arbetstagare samt, i den mån de äro likartade, mellan andra maktgrupper på det ekonomiska området. Inom sistnämnda avdelning komma att behandlas frågorna om förbud mot arbetskonflikter och därmed samman— hängande spörsmål, om förbud mot vissa stridsåtgärder, om beredskapslagstift— ning, om ökad effektivitet åt medlingsförfarandet samt om möjligheterna att åstadkomma bättre förståelse ej blott mellan olika intressegrupper inom det ekonomiska livet utan även från utomståendes sida i förhållande till de stri— dande parterna. De sistnämnda spörsmålen hava vi sammanfört under beteck— ningen social etik. Klart är att de angivna problemen gripa in i varandra. En fullt tillfredsställande logisk uppdelning torde ej stå att finna. Den nu angivna torde emellertid kunna tjäna som grundval för en framställning av ämnet.
Föreningsväsendet.
Översikt.
Arbetsstriderna äro icke någon produkt av vår tid. Däremot hava de nu en väsentligt större omfattning än tidigare. Det dröjde länge efter industrialismens genombrott, innan de erkändes som ett lagligt kampmedel. Ända långt in i förra seklet betraktades flerstädes i vår världsdel strejken som ett brott mot samhälls— ordningen och var belagd med strängt straff. Av de ledande kulturstaterna var det först England, som bröt med denna uppfattning. År 1824 erkände det engelska parlamentet arbetarnas strejkrätt och i samband därmed även deras föreningsrätt. På kontinenten dröjde det åtskilligt längre, innan de stora industri— staterna följde med.
I vårt land ha arbetstagarna icke behövt föra någon kamp mot statsmakterna för sin föreningsrätt. Rätten för de enskilda medborgarna att sammansluta sig i syfte . att främja medlemmarnas ideella, ekonomiska eller andra intressen har nämligeni vårt land utan direkt stöd av lagstiftningen sedan gammalt varit allmänt erkänd. Den starka utveckling och differentiering, som bolags— och föreningsväsendet med tiden undergått, har emellertid i det hänseendet påkallat statsmakternas upp— märksamhet, att för flertalet av de olika slagen sammanslutningar en ofta synner- ligen detaljerad lagstiftning ansetts nödig för närmare reglering av de rättigheter och skyldigheter, som skola tillkomma eller åvila dels medlemmarna av en samman— slutning inbördes dels ock sammanslutningen och dess medlemmar i förhållande till utomstående, med vilka sammanslutningen träder i beröring. Sålunda finnas på bolags- och föreningsrättens område lagar innehållande allmänna bestäm- melser om handelsbolag och enkla bolag, om aktiebolag, om ekonomiska för— . eningar samt därjämte ett flertal författningar rörande vissa slag av dylika eller liknande sammanslutningar. Denna lagstiftning är i väsentliga stycken av tvin— gande natur i det den gäller oavsett vad bolagsordning eller föreningsstadgar inne-
hålla eller eljest avtalats. I den mån så är fallet har avsikten till stor del varit att skydda de enskilda medlemmarna mot otillbörliga eller eljest för dem oskäligt betungande beslut eller åtgärder från sammanslutningens sida.
De s.k. ideella föreningarna, till vilka bland annat arbetsgivar- och arbetar- organisationerna, jordbrukares producentorganisationer, köpmannasammanslut— ningar och liknande torde vara att räkna, ha hittills lämnats oreglerade av lagstift- ningen. I rättspraxis ha de emellertid sedan länge tillerkänts rättssubjektivitet, d. v. s. förmåga att förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter ävensom att kära och svara inför domstol, under förutsättning att de antagit stadgar, som inne— hålla bestämmelser om, bland annat, huru beslut skall åstadkommas, samt att sty— relse finnes utsedd.
De ideella föreningarnas alltmer växande omfattning och betydelse ha föranlett ' önskemål om en lagstiftning även för dem eller vissa kategorier av desamma. De lagstiftningsprojekt, som framkommit, ha följt olika linjer. Till en början har man inriktat sig på en generell lagstiftning avseende samtliga ideella föreningar, och de utarbetade förslagen ha behandlats i samband med lagstiftningen om ekonomiska föreningar. Enligt det av lagutskottet vid 1911 års riksdag tillstyrkta, _ men av riksdagen förkastade förslaget till lag om ideella föreningar skulle rätts- subjektivitet endast tillkomma ideella föreningar, som i viss ordning blivit regi- strerade. I de utredningar, som lågo till grund för nämnda lagförslag, hade disku- terats frågan om särskilda föreskrifter borde meddelas beträffande fackföreningar, men hade detta ej ansetts böra ske. Sålunda hade bestämmelser mot tvång eller hot i syfte att förmå någon att ingå eller icke ingå i en fackförening ej synts böra ha sin plats i en föreningslagstiftning utan i 15 kap. strafflagen. För undvikande av att en fackförening genom underlåtenhet att anmäla sig till registrering skulle kunna undgå att med sina tillgångar ansvara för dess styrelses eller funktionärers åtgärder eller för medlemmarnas avtalsbrott, i den mån ansvari sistnämnda hänse- ende bleve stadgat genom särskild lagstiftning angående arbetsavtal, hade ifråga— satts att vid ansvarspåföljd tillhålla föreningar i allmänhet eller särskilt fackföre- ningar att söka registrering. Att i allmänhet tvinga föreningar att låta registrera sig hade dock ansetts vara ett alltför stort ingrepp i den enskilda friheten, särskilt med ' hänsyn till smärre föreningar och hemliga sällskap, och en inskränkning av påbudet till att gälla endast fackföreningar kunde betraktas såsom en klasslagstiftning.
År 1919 avgavs ett av särskild sakkunnig utarbetat betänkande med utkast till . lag om ideella föreningar. Detta utkast föranledde emellertid icke några lagstift- ningsåtgärder.
Efter 1919 har Spörsmålet om en rättslig reglering av de ideella föreningarna _ icke upptagits som ett självständigt problem förrän vid 1935 års riksdag. I anled— ning av i ämnet väckta motioner hemställde andra lagutskottet i utlåtande (nr 37), att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla, att Kungl. Maj:t ville verkställa utredning och för riksdagen framlägga förslag angående lagstift— ning om ideella föreningar, vid vilken utredning borde beaktas frågan, huruvida ' särskilda regler i vissa avseenden borde meddelas för några slag av dylika före— ningar, sådana som yrkesföreningar och andra föreningar med särskilda syften. På grund av kamrarnas olika beslut förföll emellertid frågan om skrivelse i ämnet.
I en del av de vid 1934 års riksdag väckta motionerna angående lagstiftning till arbetsfredens bevarande berördes även frågan om rättslig reglering av arbetsgiva- res och arbetares fackliga organisationer. I vissa av dessa motioner hemställdes om utredning och förslag rörande en allmän reglering av de fackliga sammanslut- ningarnas ställning, organisation och verksamhet. Syftet med en dylik lagstift- ning borde, enligt motionärernas mening, liksom på föreningsrättens område i ' allmänhet vara att närmare bestämma bland annat sammanslutningens ändamål
och organisation, villkoren för inträde och utträde samt formerna för besluts fattande. I andra motioner togs närmast sikte på omröstningsregler beträffande strejk eller lockout i syfte att förhindra, att en konflikt kunde igångsättas eller fullföljas utan att beslutet härom uppbures av en allmännare mening inom samman— slutningen. I vissa av ifrågavarande motioner framhölls därjämte att, om bestäm— ,melser meddelades angående omröstning, man måhända nödgades gripa sig an
med frågan om föreningarnas rättssubjektivitet utöver vad nu faktiskt vore för- hållandet. En blivande utredning borde därför enligt dessa motionärers mening omfatta frågan om behovet av en sådan lagstiftning och eventuellt också innebära förslag därtill. I några motioner har påpekats, att organisationsväsendet å såväl arbetsgivar- som arbetarsidan utvisade vissa avvikelser från de fackligt givna grän- serna. Sådana avvikelser liksom ofullständigheter i organisationsväsendet kunde medföra, att vid en konflikt, berörande å ena sidan mer än en organisation, träffan- det av uppgörelse hindrades, trots att det övervägande flertalet av konflikten direkt berörda arbetsgivare och arbetare vore villiga att bilägga densamma. Vi- dare ha framhållits de svårigheter för vinnande av uppgörelse i en konflikt, som läge däri att, medan arbetsgivarrepresentanterna i allmänhet ägde befogenhet att fatta bindande beslut vid förhandlingsbordet, arbetarrepresentanterna endast fungerade som förhandlingsombud, vilka fattade sina beslut under förutsättning av slutligt godkännande av desamma genom omröstning bland organisationens med— lemmar.
Andra lagutskottet ansåg i sitt av riksdagen godkända utlåtande utredning er- forderlig om vissa till föreningsrätten hörande spörsmål. Vid en dylik utredning borde enligt utskottets mening upptagas, bland annat, frågorna om villkoren för inträde i eller utträde ur de fackliga organisationer, varom här vore fråga, om medlems rösträtt och om formerna för besluts fattande. I sistnämnda hänseende - ansåg utskottet böra övervägas på vad sätt gränser lämpligen kunde uppdragas
mellan de befogenheter, som tillkomme å ena sidan föreningens styrelse och å andra sidan dess medlemmar. Därutinnan torde ock böra undersökas, i vilken omfatt— ' ning föreningsmedlemmarnas beslutanderätt kunde uppdragas åt vissa särskilt
utsedda medlemmar. I detta sammanhang erinrades om den bestämmelse, som i sådant syfte genom lag den 23 mars 1928 upptogs i lagen om ekonomiska före— ningar (39 a 5).
Under tiden mellan åren 1919 och 1934 ha vissa särskilda spörsmål rö- rande organisationsväsendet varit föremål för omprövning i andra samman- - hang än de ovan angivna, framför allt i samband med de förslag, som fram—
lagts rörande tredje mans rätt till neutralitet i ekonomiska konflikter och där- med sammanhängande frågor. För det av Kungl. Maj:t vid 1935 års riksdag
genom proposition (nr 31) framlagda förslaget till lag om vissa ekonomiska strids- åtgärder, däri nämnda spörsmål behandlades, har utförlig redogörelse lämnats i Bil. 22, innefattande en av hovrättsrådet Konrad Persson utarbetad redogö- relse för lagstiftning och lagförslagi Sverige till främjande av freden på arbetsmark- naden och på det allmänt ekonomiska området m. 111. Här må endast anmärkas föl— jande. I såväl det av den s. k. trettonmannakommissionen som det av Kungl. Maj:t framlagda lagförslaget behandlades icke blott stridsåtgärder riktade mot tredje man utan även mot part. Ett av de fall, där i dessa förslag stridsåtgärder mot part reglerades, avsåg skydd för rätten att tillhöra en förening (skydd för föreningsrätten i egentlig mening). I detta hänseende förefunnos emellertid vissa skiljaktigheter mellan förslagen. Propositionen gjorde skyddet för föreningsrätten mera omfattande än vad kommissionen föreslagit genom att uppställa en allmän regel om föreningsrättens respekterande och förbud mot alla slags stridsåtgärder utan undantag. Däremot upptog propositionen icke något förbud mot stridsåt— gärder, som åsyftade organisationstvång. Denna fråga betraktades av föredra- gande departementschefen som helt fristående från Spörsmålet om föreningsrätten och ej tillräckligt utredd för att kunna upptagas i lagförslaget. Andra lagut- skottet anslöt sig till propositionen men föreslog, med tillämpning av principen att lagstiftningen ifråga närmast avsåg skydd för tredje man medan stridsåtgärder mot part i huvudsak lämnades oreglerade av densamma, den kompletteringen att tredje man bereddes skydd mot stridsåtgärder, som åsyftade att genom tredje mannen som medel förmå part att inträda i eller hindra honom att utträda ur förening eller annan sammanslutning, alltså i syfte att utöva organisationstvång. Det föreslagna skyddet för föreningsrätten och mot organisationstvång gällde, liksom lagförslagens regler överhuvud, icke blott arbetsgivare och arbetare utan även förhållandena på hyresmarknaden och inom affärslivet samt på det ekono— miska området i övrigt.
Jämväl i andra hänseenden ägde förslagen till lag om vissa ekonomiska strids— åtgärder betydelse för föreningarna. I trettonmannakommissionens betänkande föreslogos sålunda vissa behörighetsregler, för vilka redogörelse lämnats i Bil. 22.
Enligt dessa regler fingo kollektiva stridsåtgärder, d.v.s. blockad, bojkott och arbetsinställelse (strejk och lockout), icke vidtagas av enskilda personer utan allenast av föreningar, som hade till ändamål att företaga dylika åtgärder, (1. v. s. de egentliga kamporganisationerna. Genom de föreslagna reglerna eftersträvades därjämte en viss centralisering av rätten att vidtaga stridsåtgärder. Utgjorde en förening huvudorganisation i förhållande till andra föreningar, fingo nämligen de underordnade föreningarna ej vidtaga kollektiva stridsåtgärder, utan skulle detta ankomma på huvudorganisationen. I fråga om vilken organisation, som skulle betraktas såsom huvudorganisation, skulle stadgarnas bestämmelser vara avgö— rande. En huvudorganisation fick i princip icke vidtaga kollektiva stridsåtgärder utan att ha nedsatt säkerhet. Dessa behörighetsregler avsåge icke blott åtgärder, som reglerades i den av kommissionen föreslagna lagen om ekonomiska stridsåtgär- der utan överhuvudtaget stridsåtgärder på det ekonomiska området. På detta sätt kom lagförslaget att gå utöver vad med en lagstiftning till skydd för tredje mans rätt i och för sig avsågs. Vissa undantag voro meddelade från behörighets-
reglerna, avseende framför allt arbetsinställelse, som vidtogs utan samband med blockad eller bojkott och som icke hade karaktär av sympatiåtgärd. Härigenom kommo behörighetsreglerna framför allt att få avseende å blockader och bojkotter. Dessa behörighetsregler, som icke hade någon motsvarighet i professor Bergen- dals lagutkast, ansågos av föredragande departementschefen utgöra. betydande och av förhållandena ej motiverade inskränkningar såväl i oorganiserades som i organisationers handlingsfrihet. Särskilt på områden, där organisationsväsendet befunne sig på ett relativt outvecklat stadium, skulle behörighetsreglerna enligt departementschefens mening vara ägnade att i hög grad hämma användningen av legitima stridsmedel. Andra lagutskottet föreslog i sitt utlåtande återinförande i lagförslaget av bestämmelser, motsvarande kommissionens ifrågavarande regler, men underkastade desamma omarbetning i åtskilliga hänseenden, de sakligt sett viktigaste beträffande reglerna om ställande av säkerhet.
Slutligen må omnämnas, att ett bland de viktigare av de spörsmål, som samman— hänga med organisationsväsendet och vilket, såsom framgår av det ovan anförda, . delvis behandlats i förslaget till lag om vissa ekonomiska stridsåtgärder, nämligen
förenings- och förhandlingsrätten, varit föremål för övervägande inom kommittén angående privatanställda. Den 20 november 1935 har kommittén avlämnat sitt förut berörda betänkande med förslag till lag om förenings— och förhandlingsrätt (Statens offentliga utredningar 1935: 59). Förslaget, som beträffande förenings- rätten i stor utsträckning bygger på de framlagda förslagen till lag om vissa ekonomiska stridsåtgärder, äger allenast tillämpning å förhållandet mellan arbets- givare och arbetstagare i enskild tjänst. Lagförslaget är således icke tillämp- ligt beträffande arbetstagare, som anställas av riksdagen eller av en till stats- förvaltningen hörande eller under riksdagen lydande myndighet eller av kom— munal myndighet i kraft av särskild författning. Därigenom att förslaget endast reglerar förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, äger det således icke ' tillämpning exempelvis å olika producentgrupper inom jordbruket eller affärs— livet, ej heller beträffande förhållandena på hyresmarknaden. De i lagför- _ slaget givna stadgandena äga icke tillämpning i den mån desamma äro reg- lerade i kollektivavtal. Under föreningsrätten hänför kommittén även frågan om organisationstvång. Dylikt tvång skulle enligt kommitténs förslag vara förbjudet. Som motivering till sitt förslag i denna del har kommittén bland annat framhållit, att de betänkligheter mot förbjudande av organisationstvång, som yppats i samband med tredjemanslagen, i väsentlig mån torde hava hän- fört sig till organisationsförhållandena inom jordbruket och följaktligen saknade betydelse för kommitténs förslag, vilket icke avsåge andra ekonomiska förhållan- den än det mellan arbetsgivare och arbetstagare. Beträffande det närmare inne- hållet i kommitténs förslag hänvisas till betänkandet.
Frågan om organisationerna och deras verksamhet är ett synnerligen viktigt » problem i det komplex av spörsmål, som äga samband medfrämjandet av arbets— freden. Den offentliga diskussionen har ock i väsentlig omfattning kommit att syssla med denna fråga. Nämnda diskussion har emellertid i allmänhet varit en- sidigt inriktad, i det att den framför allt kommit att avse åtgärder till reglerande
av arbetarorganisationerna och deras verksamhet. Den kritik, som i den offentliga diskussionen riktats mot arbetarorganisationerna, har ock _— även om deni många fall vänt sig mot verkliga missförhållanden _ ibland skjutit över målet genom att göra undantagen till regel. Dessa förhållanden ha medfört synnerligen ogynn- samma verkningar, i det att de försvårat en lösning av ifrågavarande spörsmål i samförstånd med arbetarparten. Jämväl å arbetsgivarhåll förefinnes emellertid betänksamhet mot en lagstiftning för att reglera ifrågavarande sammanslutningars inre förhållanden, då man befarar, att densamma skulle vara ägnad att skapa ett obehörigt tvång på den fria utvecklingen.
Om ett ingripande från samhällets sida skall ske beträffande organisationsväsen- _ det, måste detsamma enligt vår mening givas en vidare läggning än att avse allenast arbetsgivar- och arbetarorganisationer. Åtskilliga organisationers på det allmänt ekonomiska området stadgar och kampmetoder torde nämligen vara av den art, att det med samma skäl beträffande dem som i fråga om arbetsgivar- och arbetar- ' organisationerna kräves ingripande från det allmännas sida, därest ett sådant in- gripande överhuvud anses böra ske. Redan den utredning, som förebragts i sam- band med lagförslagen om skydd för tredje man i ekonomiska konflikter, torde ha visat detta. Ytterligare må anmärkas, att stridsåtgärderna på det allmänt ekono- miska området i regel icke ske offentligt och därför undandraga sig den kontroll, som en verksamhet i offentlighetens ljus i allmänhet medför beträffande arbets— givar— och arbetarorganisationerna.
De frågor, som äga samband med föreningsväsendet komma vid den följande framställningen att uppdelas i två huvudgrupper nämligen dels de som beröra föreningarnas organisation dels ock de som avse frågorna om tryggandet av rätten att tillhöra en förening (skydd för föreningsrätten i egentlig mening) och skydd för rätten att stå utanför en förening (skydd mot organisationstvång).
Föreningarnas organisation. Allmänna synpunkter.
Av vad inledningsvis anförts framgår, att de önskemål om lagstiftning, som framställts beträffande föreningarnas organisation, antingen åsyftat en generell reglering av de ideella föreningarna eller begränsats till yrkesföreningarna över- huvud taget eller arbetsgivar- och arbetarorganisationerna. Beträffande sistnämnda organisationer har antingen föreslagits en mera allmän reglering, avseende bland annat villkoren för inträde i eller utträde ur dylik förening, om medlems rösträtt och om formerna för besluts fattande, eller en lagstiftning, om möjligtbegränsad till de fall, då ett ingripande med hänsyn till samhällets intressen ansetts mest behövligt, nämligen till bestämmelser om ordningen vid omröstning till strejk eller lockout.
Redan förut ha vi framhållit, att om ett ingripande från samhällets sida skall ske beträffande organisationsväsendet, detsamma icke kan begränsas till arbetsgivar- och arbetarorganisationer utan måste avse organisationerna på det ekonomiska om- rådet överhuvud taget. Härvid måste givetvis övervägas, i vad mån olika regler i
anseende till organisationernas särart böra meddelas för olika slags organisatio- ner. Huruvida skäl föreligga att reglera de ideella föreningarna överhuvud taget, därom anse vi oss icke böra göra något uttalande, eftersom denna fråga ligger utanför vårt uppdrag.
Vid ett ingripande beträffande föreningsväsendet är det möjligt att framgå efter olika linjer. Önskligt vore att de åtgärder, som äro erforderliga för att göra organisationerna mera ansvarsmässiga samt starkare och självständigare, genom- fördes av organisationerna själva. I så fall skulle lagstiftningen kunna begränsas till vissa generella regler dels för att underlätta en dylik utveckling dels och i syfte att för det allmänna skapa garantier för att organisationerna icke vidtaga åtgärder, vilka kunna framstå som otillbörliga eller för rättskänslan stötande. Utan tvivel är denna väg den bästa ur organisationernas egen synpunkt, enär dessa på så sätt skulle få möjlighet att inom vissa gränser bestämma reglernas innehåll och därigenom kunna smidigt anpassa dem efter varje organisations särart. Den torde ock vara den bästa ur samhällets synpunkt, enär det ligger i sakens natur, att regler, som organisationerna och deras medlemmar varit med om att tillskapa, ha större utsikter att bli efterlevda, ett förhållande som ur det all- männas synpunkt givetvis är ytterst värdefullt. Genom ett dylikt förfaringssätt skulle ock vinnas den fördelen, att ingripandet icke skulle kunna framstå som rik- tat mot någon viss samhällsklass. Möjligheterna för denna linjes förverkligande böra göras till föremål för undersökning. För att biträda organisationerna i detta hänseende torde en eller flera erfarna och lämpliga personer böra ställas till orga— nisationernas förfogande. Först sedan det visat sig, i vad mån de större organisa- tionerna icke förmå genomföra regler, som ur rättssäkerhetens synpunkt kunna anses tillfredsställande i de hänseenden, som nedan angivas, bör ingripande ske på lagstiftningens väg.
I det följande komma spörsmålen rörande föreningarnas organisation att sam- manföras i tre huvudgrupper, nämligen dels rätten att vinna inträde i förening, uteslutning ur förening och medlems förpliktelser, dels förenings beslutanderätt, dels ock förenings behörighet utåt.
Rätten att vinna inträde i förening, uteslutning ur förening och medlems förpliktelser.
I dessa hänseenden torde framför allt föreningarna på det merkantila området för- tjäna intresse, särskilt i den mån de visa tendens att förvägra nya medlemmar in- träde. Stadgarna för dylika föreningar innehålla ofta mycket långtgående förplik- telser för dem som äro medlemmar i föreningarna. För att vinna inträde i en för— ening av nyss angivet slag fordras — förutom vissa speciella villkor som växla från förening till förening t. ex. kallelse av föreningens styrelse — att vederbörande förbinder sig att efterleva föreningarnas stadgar, i vissa fall även de särskilda före— skrifter, som beslutas å föreningssammanträde. Som säkerhet för deingångna för— bindelserna fordras vanligen, att vederbörande underskriver en ansvarsförbindelse å visst belopp. Förbindelse kan inkasseras, om medlemmen bryter sina förpliktelser mot föreningen. Ofta kan en föreningsmedlem i ett dylikt fall dessutom omedel—
bart uteslutas ur föreningen. Exempel finnes å föreningar på det merkantila området, vilkas medlemmar äro skyldiga att, vid äventyr av ansvarsförbindel- sens inkassering, till styrelsen lämna meddelande om brott mot föreningsbeslut eller överenskommelser, vartill dem veterligen andra medlemmar gjort sig skyldiga.
Beträffande rätten att vinna inträde i arbetsgivar- och arbetarförening, uteslut- ning ur sådan förening samt medlems förpliktelser har redogörelse lämnatsi Bil. 22. Här må endast omnämnas följande. Anslutning till landsorganisationen kan i princip varje industri- och fackförbund samt förening, vilken icke kan erhålla anslutning till förbund, som nu sagts, vinna, därest organisationen i fråga erkänner landsorganisationens ändamål och är villig följa dess stadgar. Några uttryckliga bestämmelser om uteslutning ur landsorganisationen före— komma icke i dessa stadgar. Däremot angivas i dessa vissa omständigheter, så— som underlåtenhet att betala avgift i stadgeenlig ordning samt försummelse att lämna redovisning för från landsorganisationen uppburet understöd, vilka om- ständigheter skola anses innebära utträde från den ifrågavarande sammanslut- ningens sida ur landsorganisationen. De i bilagan omnämnda, inom lands- organisationen utarbetade normalstadgarna för de till landsorganisationen an— slutna förbunden medgiva rätt till medlemskap för envar inom ett förbunds verksamhetsområde anställd arbetare, som fyllt visst (i normalstadgarna ej angivet) antal år. I händelse tvist uppstår, avgör förbundsstyrelsen frågan. Särskilda bestämmelser äro meddelade beträffande återinträde efter uteslutning ur ett förbund samt beträffande inträde för den, som uppträtt som strejk- eller blockadbrytare eller på annat sätt handlat osolidariskt. Uteslutning ur ett för- hund kan enligt förslaget till normalstadgar ske, då medlem uppsåtligen bryter mot stadgarna eller vägrar ställa sig till efterrättelse av avdelningen eller förbunds- styrelsen utfärdade föreskrifter, som ha stöd i stadgar och kongressbeslut, eller eljest uppträtt illojalt mot organisationen. Uteslutning företages av förbunds— styrelsen men kan även företagas av avdelning, vars beslut emellertid kunna överklagas hos förbundsstyrelsen.
Av Svenska Arbetsgivareföreningens stadgar framgår, att fråga om inträdei organisation, ansluten till föreningen, i sista hand avgöres av föreningens styrelse. Beträffande medlems, d.v.s. yrkesförbunds, inträde i arbetsgivareföreningen gäller att för godkännande av inträdesansökan fordras enhälligt beslut av föreningens styrelse, i annat fall hänskjutes ärendet till arbetsgivareföreningens fullmäktiges avgörande. Delägare i föreningen är varje arbetsgivare, som antagits till medlemi yrkesförbund. Förbundsslyrelsens antagningsbeslut skall underställas arbetsgivare— föreningens styrelse. Avslås en ansökan om inträde, kan frågan av sökanden underställas föreningens styrelse. Medlems— och delägarskap i arbetsgivare- föreningen upphör vid det årsskifte, som inträffar näst efter sex månader, sedan uppsägning ägt rum. Har delägare icke ställt sig fullmäktiges eller sty— relsens beslut om lockout till efterrättelse eller avsiktligt brutit mot vissa bestäm- melser i föreningens stadgar, är han förlustig alla rättigheter gentemot föreningen men är skyldig erlägga stadgade avgifter och fullgöra de inbetalningar, som av fullmäktige i enlighet med föreningens stadgar infordras, intill dess han efter skedd uppsägning upphört att tillhöra föreningen. Han är dessutom skyldig att
till föreningen utgiva det skadestånd, som fullmäktige pröva skäligt, därvid i allmänhet garantiförbindelsens belopp ej må överskridas. Stadgarna för flertalet till svenska arbetsgivareföreningen anslutna förbund innehålla bestämmelser om uteslutning ur förbundet av medlem, som bryter mot stadgarna eller förbundssty- relsens beslut, motarbetar förbundet eller på annat sätt genom sitt åtgörande ska— dar förbundets intressen. Bestämmelserna ha i regel kringgärdats av starka garan- tier. Endast inom några förbund har förbundsstyrelsen befogenhet att besluta i sådana frågor och då i regel blott när den är enhällig. I allmänhet skola desamma avgöras av förbundsmötet, där det för beslut om uteslutning inom flertalet förbund kräves kvalificerad majoritet.
Som förut berörts förekommer inom föreningar på det merkantila området, att man i syfte att förhindra konkurrens förvägrar personer inträde. Då ett medlem- skap i en sådan förening kan vara en förutsättning för att en person eller ett företag överhuvud skall kunna bedriva affärsverksamhet inom det område, före- ningen omfattar, kan ett vägrande av medlemskap i eller en uteslutning ur före- ningen verka synnerligen hårt för dem som drabbas därav. Jämställda med dessa strävanden äro de försök, som under senare år gj orts inom några yrken och organisa— tioner att monopolisera arbetet för vissa grupper arbetstagare. J ämväl stadgarna för en del föreningar innehålla, på sätt förut angivits, långt gående förpliktelser för medlemmarna. Ett indrivande av vite enligt de jämlikt stadgarna på förhand depo- nerade ansvarsförbindelserna vid brott mot dessa stadgar _— dylika ansvarsförbin- delser torde icke förekomma inom arbetstagarorganisationer — synes kunna kom— ma i strid med redan gällande lagstiftning, nämligen lagen om avtal och andra rätts— handlingar på förmögenhetsrättens område (jfr 36 å). Nämnda lagbestämmelser torde emellertid, som jämväl erfarenheten bekräftat, icke vara tillräckliga.
Vad först beträffar föreningarna på det merkantila området kan det, enligt vad som tidigare framhållits, icke under alla omständigheter anses otillbörligt att desamma vidtaga en viss begränsning av antalet intressenter inom respektive före- ningars verksamhetsområden eller tillgripa andra dylika åtgärder för att tillgodose föreningarnas intressen. Vid tillvaratagandet av sina egna intressen måste emellertid föreningarna framgå med försiktighet, så att icke andra berättigade intressen trädas för nära. I det föregående ha vi förordat en särskild linje för samverkan på det ekonomiska området genom producentföreningar. Detta innebär en jämkningi näringsfrihetens grundsatser. Emellertid måste tillses, att icke vare sig lagfästa eller eljest förefintliga faktiska monopol missbrukas. Denna princip bör i vad angår de förenämnda producentföreningarna lagfästas i samband med den före— slagna regleringen av dem. För att motverka övergrepp bör den, som anser sin rätt kränkt, kunna hänvända sig till de ekonomiska kontrollorgan, som i det före- gående antytts. I de övriga hänseenden, varom nu är fråga, bör vederbörande organisation icke tillåtas vidtaga åtgärder, vilka kunna framstå som otillbörliga eller för rättskänslan stötande eller med begagnande av otillbörliga medel. Över- vägas bör, huruvida den, söm anser sin rätt kränkt, skall kunna hänvända sig 'till de förut angivna ekonomiska kontrollorganen eller till en Specialdomstol eller till allmän domstol. Avgörandet av denna fråga blir bland annat beroende av hur
långt samhället behöver ingripa med sin lagstiftningsmakt, ett förhållande som nu ej kan överblickas.
De principer, som ovan angivits, böra jämväl erhålla tillämpning å övriga före— ningar. Vad särskilt angår monopolsträvandena inom fackföreningsrörelsen är en sluten föreningspolitik från fackföreningarnas sida icke blott oförenlig med en de— mokratisk åskådning utan även stridande mot såväl fackföreningsrörelsens prin- ciper som de för fackförbunden i allmänhet gällande stadgarna. Härmed är icke att jämföra exempelvis den fackföreningarnas reglering av tillströmningen av arbets— kraft, som till sin natur närmast är jämförlig med en arbetsförmedling på lång sikt. All reglering av arbetskraftens fria anpassning måste dock handhavas med stor försiktighet, så att ej därigenom förorsakas störningari arbetet och de arbets- lösa förhindras att söka tillgängliga arbeten. Skulle det visa sig, att nu ifråga- varande organisationer icke själva förmå förhindra dylika monopolsträvanden, måste regler tillskapas, som i analogi med vad ovan sagts beträffande förenin— garna på det merkantila området möjliggöra för den, som blivit kränkt, att er— hålla rättelse.
Förenings beslutanderätt.
Beträffande organisationerna på arbetsmarknaden är det främst regler för dessas beslutanderätt, som tilldragit sig uppmärksamhet. En sammanfattande redogö— ' relse för innehålleti vissa arbetar— och arbetsgivarföreningars stadgar, såvitt angår dylika regler, har lämnats i Bil. 22. Av nämnda redogörelse framgår, att topp- organisationerna, åtminstone formellt sett, ha föga inflytande på igångsättandet av stridsaktioner. I allmänhet är det så, att de underlydande förbunden icke äro betagna rätten att vidtaga dylika aktioner. En underlåtenhet att inhämta topp— organisationens godkännande inverkari regel endast på rätten till konfliktersätt- ning. Vissa undantag synas emellertid finnas. I landsorganisationens stadgar föreskrives nämligen, att ingen strejk får tillgripas, som kan väntas föranleda lockout, med mindre landssekretariatet eller för vissa fall representantskapet där- till lämnat sitt bifall. Vidare innehålla nämnda stadgar bestämmelser, som avse att åstadkomma samverkan vid lönerörelser mellan förbund, vilka ha medlemmar anställda inom samma yrke eller industri eller hos samma arbetsgivare. Avgöran— det av under dylik gemensam lönerörelse till omprövning framkomna förslag så- väl som påbörjandet och avslutandet av konflikt skall ske gemensamt av samt— liga av lönerörelsen berörda förbund. Beträffande sympatiåtgärder märkes — förutom det förut omnämnda stadgandet, att strejk, som kan föranleda lockout, ' icke får tillgripas, med mindre landssekretariatet eller i vissa fall representant- skapet därtill lämnat sitt bifall — att understöd till de medlemmar, som deltaga i sympatistrejk eller sympatiblockad utbetalas av landsorganisationen allenasti det fall, att landssekretariatet antingen på eget initiativ eller efter framställning av förbundsstyrelse beslutit företagande av sympatiåtgärd. Slutligen må omnäm— nas föreskriften i stadgarna, att tvister, som uppkommit mellan till landsorganisa- tionen anslutna förbund, skola, såvida de ej kunna lösas på annat sätt och om endera parten så yrkar, biläggas av en på visst sätt utsedd skiljenämnd, vars utslag äro för parterna bindande.
Av den redogörelse, som i bilagan lämnats för de inom landsorganisationen ut- arbetade normalstadgarna för de till landsorganisationen anslutna förbunden, framgår, att en viss centralisering eftersträvats beträffande vidtagandet av strids— åtgärder, i det att avgörandet härav enligt nämnda stadgar tillkommer förbunds- styrelsen och ej de särskilda avdelningarna. Huruvida detta syfte tillfullo uppnåtts i praktiken synes ovisst. Vidare må framhållas, att enligt normalstadgarna omröst— ning beträffande igångsättandet eller upprätthållandet av en konflikt endast är vägledande, under det att avgörandet tillkommer förbundsstyrelsen. Beträffande själva omröstningen föreligger den olikheten, att medan vid omröstning om arbets— nedläggelse fordras 2/3 majoritet, dylika regler icke äro meddelade för den väg- ledande omröstningen om förslag till uppgörelse.
Som redan antytts äro enligt svenska arbetsgivareföreningens stadgar till före— ningen anslutna organisationer samt enskilda arbetsgivare icke betagna möjlig— heten att besluta om lockout, utan ett underlåtet godkännande från föreningens sida av en lockout medför endast att vederbörande förlorar rätten till understöd. Lockout må jämväl påbjudas av arbetsgivareföreningens fullmäktige, därvid för beslut därom fordras % majoritet. Har lockout påbjudits av fullmäktige eller godkänts av styrelsen, är envar delägare i föreningen skyldig ställa sig lockout— beslutet till efterrättelse vid äventyr att han eljest är skyldig utgiva skadestånd. Svenska arbetsgivareföreningens stadgar innehålla inga bestämmelser angående omröstning rörande förslag till uppgörelse. Enligt stadgarna förutsättes emellertid för avtals träffande godkännande av föreningens styrelse. I stadgarna för de till arbetsgivareföreningen anslutna förbunden finnas allmänna bestämmelser om medlemmarnas rösträtt. När det gäller att å arbetsgivarsidan taga ställning till avtalsförslag, lärer emellertid det faktiska förfarandet vara synnerligen varie— rande från fall till fall. Ofta torde arbetsgivarrepresentanterna äga befogenhet att träffa uppgörelse beträffande ett framlagt medlingsförslag utan att förslaget varit utställt till omröstning.
I och med att de förutnämnda normalstadgarna antagas av de till landsorganisa- tionen anslutna förbunden, och så har, med vissa avvikelser, hittills skett av de förbund, som haft kongresser sedan normalstadgarna framlagts, har ett betydelse- fullt steg tagits till arbetsfredens främjande. Givetvis är det en i och för sig riktig princip, att omröstningen endast är vägledande och att avgörandet tillkommer vederbörande förbundsstyrelse. Det kan emellertid tänkas, att en förbundsstyrelse
' — i en verkligt kritisk situation — drar sig för att godkänna ett medlingsförslag, som avslagits vid en omröstning, varigenom fördelen med detta stadgande även— tyras.
Mindre lämpligt synes vara, att ett förslag, som godkänts av parternas förhand— lingsdelegerade, överhuvud taget skall göras till föremål för omröstning. Först och främst ligger det i sakens natur, att de, som icke deltagit i förhandlingarna, ej äga samma möjlighet som förhandlarna själva att bedöma läget. Omröst- ningen föregås också ofta av en mer eller mindre ensidigt inriktad agitation, varvid i allmänhet blott den ena sidans skäl framföras, under det att mot— partens synpunkter skjutas i bakgrunden. Förfarandet har emellertid även
andra nackdelar. Arbetsgivarparten, som i allmänhet torde vara beredd att utan omröstning besluta om antagande eller förkastande av ett framlagt med— lingsförslag, känner sig mera tveksam att godkänna detsamma, då frågan ändock icke kan avgöras omedelbart och arbetsgivarna genom ett av dem antaget men av arbetarna förkastat medlingsförslag kunna komma i ett sämre förhand— lingsläge. Ur alla synpunkter vore det därför önskvärt, att båda sidorna företräd- des av ombud, vilka ägde fatta definitivt beslut i frågan. Fördelen härav skulle vara påtaglig icke minst för arbetarna, vilka därigenom mången gång skulle kunna uppnå medgivanden, som deras motpart, i ovisshet om huruvida konflikt kan und— vikas, annars icke skulle kunna göra. Det bör ankomma på vederbörande organisa- tioner att själva bringa denna fråga till sin lösning. Jämväl ur andra synpunkter torde det ligga i organisationernas eget intresse, att en dylik ordning kommer till stånd. Annars lärer det icke kunna undvikas, att mera betryggande omröstnings- regler än de inom organisationerna nu gällande måste stadgas i lag. I sista hand bör denna utväg undersökas. De spörsmål, som härvid böra komma under ompröv- ning, äro, bland andra, förfarandet vid själva omröstningen, vilka som äga rösträtt, viss majoritet bland de röstande _ därvid särskilt bör uppmärksammas spörsmå— let om förhindrande att ett medlingsförslag förkastas genom motstånd från ett eller annat mindre förbund — frågan huruvida omröstningsresultatet får offent- liggöras samt skapande av garantier för att såvitt möjligt alla röstberättigade medlemmar utöva sin rösträtt.
Överhuvud taget torde det erfordras ett starkare och i förhållande till de en— skilda medlemmarna och underlydande föreningar självständigare organisations- väsende för att föreningarna på arbetsmarknaden, särskilt arbetarorganisatio— nerna, skola bli i tillfälle att kontrollera sig själva och sin verksamhet. Enligt vår mening ligger i ett starkt organisationsväsende den bästa garantien för samhälls— - freden. I konsekvens härmed bör det ej tillåtas den enskilde föreningsmedlemmen att, i strid med vad organisationen ansett vara lämpligt och riktigt, vidtaga åtgär— ' der, som falla inom organisationens verksamhetsområde. Därest denna princip upprätthålles, skulle många illa övertänkta och irriterande säraktioner från enskildas sida kunna undvikas. Enahanda regel bör gälla avdelningarna inom ett för— bund. Övervägas bör ock, huruvida icke förhållandet bör vara detsamma med de till svenska arbetsgivareföreningen anslutna yrkes— och ortförbunden samt den s. k. allmänna gruppen. Enligt arbetsgivareföreningens stadgar äro nämnda förbund, på sätt förut omnämnts, icke betagna rätten att vidtaga stridsaktioner utan för- lora endast rätten till ersättning, om de igångsätta aktioner utan godkännande av arbetsgivareföreningen.
Även i övrigt synes en ökad centralisering vara önskvärd. Frågan härom torde böra göras till föremål för utredning. I det följande skola angivas en del fall, där en centralisering lämpligen synes kunna ske. I stället för den i landsorganisa— tionens stadgar förekommande bestämmelsen att, när en lönekonflikt berör flera förbund, avgörandet av till omprövning framkomna förslag såväl som påbörjandet och avslutandet av konflikt skall ske gemensamt av samtliga av lönerörelsen be— rörda förbund, skulle det måhända vara ändamålsenligare, om det slutliga avgö- randet tillkomme landsorganisationen. Överhuvud taget torde, när en fråga berör '
flera till en organisation anslutna förbund, avgörandet böra tillkomma topporga- nisationen. I detta sammanhang må särskilt erinras om de tvister, som under- stundom uppstå mellan organisationerna om rätten till arbete. Därvid har det förekommit, att den ena organisationen blockerat arbetet för den andras med— lemmar i avsikt att förbehålla arbetet för den blockerande organisationens egna medlemmar eller i avsikt att förhindra att den andra organisationen erhåller arbetet. Dylika konkurrenstvister äro oförenliga med fackföreningsrörelsens allmänna intressen och förlustbringande för samhället samt böra därför icke få förekomma. Den i landsorganisationens stadgar upptagna bestämmelsen om biläggande av mellan anslutna organisationer uppstående tvister synes ej vara tillräcklig för slitande av dylika tvister mellan organisationerna. Även i ett annat avseende lärer avgörandet böra tillkomma själva topporganisationen, näm— ligen beträffande vidtagandet av sympatiåtgärder, i den mån dessa allt fortfa— rande böra vara tillåtna stridsmedel. I såväl det ena som det andra hänseendet bör ej förglömmas, att topporganisationerna i allmänhet ha större möjligheter att bedöma de ekonomiska förhållandena i landet. Det lärer härvid kunna antagas, att, i den mån ökat inflytande beredes topporganisationerna, den ekono- miska sakkunskapen hos dessa kommer att än ytterligare ökas därigenom, att man då får större intresse för förstärkning av centralstyrelsen med ekonomisk sakkunskap. Emellertid bör ej förbises, att en ur principiella synpunkter önsk— värd centralisering kan bereda svårigheter av olika slag såsom en långt gången byråkratisering inom föreningslivet samt motsättningar och slitningar mellan den centrala organisationen och till densamma anslutna förbund. Icke minst med hänsyn härtill bör genomförandet av de centraliseringsåtgärder, som be- finnas erforderliga, i första hand ankomma på organisationerna själva. Försti andra hand böra lagregler övervägas.
Beträffande vissa spörsmål av mera lokal betydelse torde å andra sidan större rörelsefrihet för platsorganisationerna kunna vara till gagn för arbetsfreden. En dylik rörelsefrihet, som givetvis icke bör få sträcka sig hän till ett försvagande av de mellan huvudorganisationerna åstadkomna avtalen, skulle framför allt vara av betydelse för möjliggörande av en närmare samverkan mellan arbets— givare och arbetare på de olika arbetsplatserna. Vidare torde ordnandet inom gäl- lande avtals och lagstiftnings ram av åtskilliga viktiga detaljer i arbetet vinna på att avgöras lokalt efter förhållandena på platsen. Då de nuvarande organisations— formerna emellertid i viss mån försvåra en dylik samverkan, torde Spörsmålet, huru denna skall kunna underlättas, göras till föremål för undersökning.
Förenings behörighet utåt.
Enligt stadgad rättspraxis anses, såsom redan framhållits, en ideell förening, vartill ifrågavarande föreningar torde vara att hänföra, ha rättslig handlingsför— . måga, om den antagit stadgar av viss fullständighet samt valt styrelse. Någon
närmare reglering av rättskapaciteten och vad därmed äger samband lärer under sådana omständigheter icke vara nödvändig. Spörsmålet härom bör bli beroende . av i vilken omfattning föreningarnas inre angelägenheter måste göras till föremål.
för lagstiftning, en fråga som nu ej kan överblickas.
Beträffande förenings behörighet är det emellertid ett särskilt spörsmål, som för- tjänar beaktande. En organisation, som uppträder med anspråk på att representera yrkets eller en viss yrkesgrupps intressen, bör icke ha allenast en mindre del av de . ifrågavarande arbetstagarna ansluten till sig. Genom aktioner, igångsatta av dylika organisationer med anspråk på att de skola respekteras av flertalet arbets— tagare, uppstå ofta allvarliga irritationsmoment. Lämpliga åtgärder böra vidtagas häremot. En möjlighet är att förbjuda en organisation, som icke företräder viss del, exempelvis minst hälften av de ifrågavarande arbetstagarna, att vidtaga ' stridsåtgärder. Denna fråga är emellertid av ömtålig natur, och en första förut— sättning måste vara, att garantier vinnas för ett gentemot motparten fristående organisationsväsende. Spörsmålet härom bör göras till föremål för undersökning.
Till frågan om de undersökningar och överväganden, som enligt vad vi här ovan anfört böra äga rum rörande de med föreningars organisation förknippade spörsmålen, återkomma vi i det följande.
[Skydd för föreningsrätten och skydd mot organisationstvång.
Inledningsvis har påpekats, att i vårt land samhällsmedlemmarna icke behövt föra någon kamp mot statsmakterna för att få föreningsrätten erkänd. Annorlunda har förhållandet varit mellan de enskilda inbördes, framför allt mellan arbetsgivare och arbetstagare, i det att arbetsgivarna icke sällan motsatt sig arbetstagarnas organisationssträvanden. Inom de arbetsområden, där organisationsväsendet vunnit större utbredning, lära numera kränkningar av föreningsrätten av denna art vara sällsynta. På områden, där organisationsväsendet befinner sig på ett rela— _ tivt outvecklat stadium, torde ett lagstadgat skydd för föreningsrätten vara av behovet påkallat. Då frågan härom dels nyligen varit föremål för utredning samt ståndpunktstagande från Kungl. Maj:ts sida i samband med förslaget till lag om vissa ekonomiska stridsåtgärder, dels ock behandlats av kommittén angående privatanställda i dess förut omnämnda betänkande med förslag till lag om för- enings— och förhandlingsrätt, lärer det ej ankomma på oss att framlägga något . förslag i ämnet. I samband med föreningsrätten bör förhandlingsrätten i för- hållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare tryggas. Frågan angående de när- mare grunder, efter vilka en reglering av förhandlingsrätten bör ske, har be— handlats av kommittén angående privatanställda i dess nyssnämnda betänkande.
I olika sammanhang har i samband med föreningsrätten behandlats ett däri- från i viss mån fristående problem, nämligen frågan om organisationstvång. Enligt gällande lagstiftning beredes ett visst skydd däremot. Detta torde emeller-' tid icke vara tillräckligt. En undersökning av spörsmålet ifråga har, såvitt an- går förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare i enskild tjänst, verkställts av kommittén angående privatanställda i dess nyssnämnda betänkande. Enligt vår mening bör en reglering av frågan, om eller i vad mån organisationstvång skall tillåtas eller ej, icke blott avse förhållandet mellan arbetsgivare och arbets- . tagare utan även mellan parter på andra områden av det ekonomiska livet. Denna synpunkt torde böra beaktas vid ärendets fortsatta behandling.
Motsättningen mellan organiserade och oorganiserade har ofta sin grund i att de oorganiserade, vare sig på arbetsmarknaden eller inom det ekonomiska livet i övrigt, hålla lägre priser än de organiserade, varför deras verksamhet anses innebära ett hot mot de prisöverenskommelser av ett eller annat slag, som träffats av organisationerna. Ett sätt att minska denna motsättning kan möjligen, när det gäller förhållandena på arbetsmarknaden, vara en tvångs— vis genomförd utvidgning i en eller annan form av kollektivavtalens tillämpnings— område. Omnämnas må, att ett förslag i detta hänseende framlades i ett inom socialdepartementet på hösten 1934 utarbetat utkast till vissa ändringar i kollek- tivavtalslagen. Utkastet för vilket närmare redogörelse lämnats i Bil. 22 innebar, bland annat, att om visst kollektivavtal vore gällande för det övervägande antalet arbetare inom ett närings— eller yrkesområde, socialstyrelsen skulle äga på därom gjord framställning förordna, att avtalet skulle lända till allmän efterrättelse inom området, med de begränsningar ifråga om särskilda företag eller grupper av före- tag, som styrelsen funne nödiga.
Under åberopande av vad vi ovan anfört föreslå vi,
att åt en eller flera sakkunniga personer uppdrages att med vederbörande större organisationer samråda i syfte att för deras ' vidkommande söka åvägabringa en sådan gestaltning av förenings- väsendet, som ovan angivits, samt att, om det visat sig, att detta förfarande icke lett till resultat, - frågan om föreningsväsendets normerande genom lagstiftning göres till föremål för utredning genom sakkunniga.
Förbud mot arbetskonflikter och därmed sammanhängande spörsmål.
Översikt.
Arbetstvisterna bruka vanligen uppdelas i två olika huvudgrupper, nämligen rättstvister och intressetvister. Med rättstvister förstås enligt gängse terminologi tvister om ömsesidiga rättigheter och skyldigheter. Till intressetvister hänföras konflikter icke om vad som är rätt mellan parterna utan hur förhållandet dem emellan för framtiden skall gestaltas.
Såsom förut berörts inskränker sig den svenska lagstiftningen för slitandet av intressetvister till ett på Visst sätt reglerat medlingsförfarande, vilket i huvudsak bygger på frivillighetens grund. Tid efter annan ha emellertid uppkommit förslag om införande av tvingande rättsregler jämväl för avgörande av intressetvister. Därvid ha i främsta rummet krav rests om effektiva åtgärder till förhindrande av s.k. samhällsfarliga arbetsinställelser. Rörande innebörden av detta begrepp hänvisas till det följande. Som jämställda med de samhällsfarliga arbetsinställel- serna ha vanligen ansetts arbetsinställelser inom samtliga av stat eller kommun drivna företag, varjämte beaktats de särskilt stora skador, som kunna vållas jord— bruket genom arbetsnedläggelser under skördetiden ävensom vådan för samhälleti dess helhet av mer omfattande och långvariga arbetsinställelser överhuvud. Förslag
har ock framställts därom, att frågan om samhällets ingripande borde göras be— roende av om arbetstvisten överhuvud medförde fara för betydande samhällsin- tressen. De förslag, som under senare år framkommit rörande åtgärder i angivna hänseenden, ha i huvudsak gått ut på införandet av en förbudslagstiftning mot arbetsinställelser, varom nu nämnts, kombinerad med föreskrift, att intressekon— flikter inom förevarande verksamhetsgrenar skulle avgöras genom skiljedom. Tillika har föreslagits att, innan skiljedomsförfarande tillgrepes, försök skulle göras att genom medling få en godvillig uppgörelse till stånd mellan parterna. Den tanken har även framkommit, att en lagstiftning av nu antydd innebörd visser- ligen borde förberedas men detta allenast för att den skulle kunna hållas i be— redskap för kritiska situationer.
De utredningar, som igångsatts på detta område, ha utgjorts dels av 1926 års arbetsfredsdelegation, dels ock av 1927 års arbetsfredssakkunniga. Arbetsfreds— delegationens uppdrag var synnerligen omfattande. Det avsåg, bland annat, undersökning av olika blockad- och bojkottmetoder, tillämpade av arbetsgivare och arbetare, samt av möjligheterna för skiljedomsinstitutets införande inom olika arbetsområden även i andra tvister än rättstvister. Avsikten med denna undersök- ning var icke att få till stånd utarbetade förslag till bestämda åtgärder utan att låta olika grupper klart fixera sina ståndpunkter, så att därom kunde avgivas en officiell rapport, avsedd att bilda ett fastare underlag för omdömet om ändamåls— enligheten av vidare åtgärder till arbetsfredens främjande genom lagstiftning eller på annat sätt. 1927 års arbetsfredssakkunnigas uppdrag avsåg tryggandet av arbetsfreden vid statens och kommunernas arbeten, därvid enligt direktiven för de sakkunnigas arbete i första hand syntes böra eftersträvas slutande av sådana kollektivavtal med arbetarna vid de olika företagen, att därigenom parternas mellanhavanden på ett enhetligt sätt reglerades och former skapades för avgörande av uppkomna tvister. Ingen av dessa utredningar har emellertid fullföljts.
I detta sammanhang må omnämnas, att kommittén angående privatanställda i sitt betänkande med förslag till lag om förenings- och förhandlingsrätt före— slagit viss fredsförpliktelse för det fall, att en förening av arbetstagare genom anmälan till socialstyrelsen givit tillkänna, att den i stället för att anlita strids- åtgärder vill begagna de möjligheter till förhandling, som lagförslaget erbjuder.
Spörsmålet om staten under nuvarande förhållanden kan fordra, att arbets— striderna upphöra och tvistefrågorna i stället avgöras under fredliga former blir beroende av om vägar kunna anvisas, som möjliggöra en rättvis lösning av arbetskonflikterna och som därför göra arbetsstriderna omotiverade. I detta hänseende finnes en bestämd skillnad mellan rättstvister och intressetvister. Rättstvisterna på arbetslivets område skilja sig icke från andra rättskonflikter. Vad däremot angår intressetvisterna, bestämmes utgången i allmänhet av till— gång och efterfrågan på arbetskraft, levnadskostnader, avsättningsförhållanden för den färdiga produkten samt parternas styrkeförhållanden. Är industrien en exportindustri, blir konkurrensen med utlandet i viss mån avgörande. Härav följer, att det icke är rättsregler utan ekonomiska krafter och maktförhållanden, som under nuvarande förhållanden avgöra utgången av en intressekonflikt. En
8_I. 352371
tvångsskiljedom i en lönestrid måste sålunda grunda sig på en värdering av de lönebestämmande faktorernas betydelse. Ett generellt förbud mot arbetsinställelser och dessas avgörande genom skiljedom förutsätter därför, att lagstiftningen anger vilka grundsatser skiljedomarna skola följa, när de fälla sina avgöranden. I vårt land liksom annorstädes skulle fixerandet av dessa grunder möta mycket stora svårigheter. Härtill kommer att man varken å arbetsgivar— eller arbetarsidan torde anse tiden mogen för ett skiljedomsavgörande vid lönekonflikter.
Om således under förhandenvarande förhållanden vägande praktiska skäl före— finnas emot ett generellt förbud mot arbetskonflikter, torde det dock vara möjligt att nedbringa stridernas antal. Till fördel för arbetsfreden lärer t. ex. vara, om kollektivavtalen kunde givas längre giltighetstid än vad nu i regel är fallet. De korta avtalsperioderna påverka på olika sätt nationalinkomsten och sålunda också lönen. Även om det måhända är något lättare att sammanjämka olika meningar till ett avtal, som avser en kortare period, torde dock knappast kunna undgås, att de öppna striderna bli flera, därest avtalsperioderna äro kortare, ty avtalsuppsägningarna bli så mycket oftare återkommande. Men även om strid undvikes, torde produktionen påverkas i ofördelaktig riktning av själva avtals- utlöpningen. Under förhandlingarna lärer arbetsintensiteten ofta visa en benägen— het att nedgå, och därmed minskas inkomsterna för båda parterna. Och en avtals— uppsägning begränsar också företagarnas förmåga att planlägga driften på längre sikt, att företaga driftsutvidgningar och nyinvesteringar. De korta avtalsperioderna medföra sålunda lätt påvisbara väsentliga nackdelar, som parterna å ömse sidor ha intresse av att eliminera. De reella skäl, som göra parterna och särskilt arbetar— na mindre benägna härför, torde främst vara farhågor för större förskjutningar i penningvärdet under avtalets giltighetstid. Detta osäkerhetsmoment skulle kunna undanröjas, om parterna bereddes möjlighet att vid större förändringar i levnadskostnaderna under ett avtals bestånd erhålla jämkningari avtalets löne— bestämmelser. Så torde kunna ske genom införande i avtalen av föreskrifter, som antingen medgåve parterna uppsägningsrätt för dylika fall eller möjliggjorde en jämkning av lönerna i den utsträckning, levnadskostnaderna förändrats. En sådan förlängning av avtalstiden jämte därtill rekommenderade anordningar behövde icke påverka inkomstfördelningen i stort sett. Skillnaden gentemot nu bleve, att lönefrågan finge prövas med större tidsintervaller. Det synes icke osannolikt, att inför utsikten till en längre avtalstid en något högre lön under— stundom skulle komma att avtalas än den, som kOmme att uppnås vid mera kortvariga avtal. I den mån inkomstfördelningen är beroende av kollektivavtalen, finge den som hittills avgöras vid de överenskommelser, som kunde träffas vid avtalens utlöpande. Vid dessa tillfällen skulle alltså avgöras den reala lönen, den faktiska standarden, medan bestämmelserna om jämkning i lönerna under av- talets bestånd endast skulle avse att under den tid, avtalet gällde, garantera ungefär samma reala lön. På nu angivet sätt torde garantier kunna vinnas, att icke någondera parten under en längre avtalstid försattes i ett ohållbart läge däri— genom, att de förutsättningar, varunder avtalet ingicks, av en eller annan orsak upphävdes. I första hand torde det ankomma på organisationerna själva att lösa detta spörsmål. Först om detta visar sig omöjligt, synas statsmakterna ha anled— ning överväga ett ingripande.
Förbud mot 5. k. samhällsfarliga konflikter.
Även om man sålunda i huvudsak torde få överlämna åt parterna själva att lösa intressekonflikterna, torde dock alltid finnas fall, då så stora samhällsintressen stå på spel, att det kommer att framstå som en nödvändighet för staten att söka åvägabringa en lösning. Med hänsyn härtill har vid olika tillfällen påyrkats för- bud för s. k. samhällsfarliga konflikter. Vid de försök, som härvid gjorts att fast- ställa innebörden av detta begrepp, har det visat sig ytterst svårt att finna en tillfredsställande definition. En granskning av de olika förslagen rörande förbud mot 5. k. samhällsfarliga arbetsinställelser visar, att man merendels låtit sig ledas av intrycken från någon särskild, befarad eller utbruten, konflikt och med tanke på de menliga verkningarna av denna idet särskilda fallet velat förbjuda alla konflikter av dylik art. En närmare undersökning utvisar emellertid, att en lagstiftning, som måste äga generell tillämplighet och gälla för längre tid, knappast kan bygga på en sådan grund. En konflikt, som vid ett givet tillfälle för en så långt möjligt opartisk bedömare ter sig som verkligt menlig för hela folket, kan under andra förhållanden vara av betydelse blott för de stridande parternas ekonomi.
Där fråga är om en produktionsverksamhet lärer det sålunda knappast låta sig göra att finna en för längre tid hållbar indelningsgrund med hänsyn endast till produktionens art. Den arbetskonflikt, som under en tid av svår brist eller starkt begränsad tillgång på någon för stora befolkningslager behövlig vara ter sig fördärvlig därigenom, att den ytterligare försvårar eller förminskar produktionen av densamma, kan under andra omständigheter, då samma vara finnes i överflöd, komma att till sina verkningar bliva närmast jämförlig med en genom frivillig överenskommelse om produktionsbegränsning åstadkommen minskning av varu— lagren.
Samma förhållanden som inom produktionen återfinnas också inom transport— väsende och distribution. En arbetsinställelse vid järnvägarna har på grund av sina verkningar tidigare i regel brukat hänföras till de samhällsfarliga konflikterna. Utvecklingen har härvidlag medfört en betydande förändring. Med hänsyn till att livsmedelstillförseln till städer och andra tättbebyggda samhällen i stor ut- sträckning ombesörj es av motorfordon torde kunna ifrågasättas, huruvida numera en järnvägsmannastrejk ur folkförsörjningssynpunkt skulle medföra mera allvarliga svårigheter. Och med de möjligheter till person— och styckegodsbefordran, som automobilväsendet erbjuder, skulle en järnvägsmannastrejk ej heller i övrigt bli så ödesdiger som förr. Helt säkert torde en omfattande arbetskonflikt i vissa s.k. nyckelindustrier, exempelvis byggnadsindustrien, kunna bereda landets nä— ringsliv större svårigheter.
I den mån en konflikt ter sig såsom allmänt skadlig på grund av sina ekonomiska följder, lärer orsaken därtill vara att söka antingen ikonfliktens omfattning eller i den för vederbörande näringsgren särskilt olyckliga tidpunkten för konflikten, som exempelvis kan medföra, att en svensk exportvara i en ömtålig situation varaktigt förlorar en utländsk marknad till lika allvarlig skada för båda parterna
och till men för vår framtida folkförsörjning. Uti intetdera fallet låter det sig emellertid göra att finna någon sådan principiell avgränsning från andra konflik- ter, att den kan en gång för alla fastställas. Det är nämligen såväl i ena som andra hänseendet en skillnad mot andra konflikter, icke till arten utan till graden. Så— vida man icke vill förbjuda alla arbetskonflikter överhuvudtaget, lärer därföri ovan antydda fall tvångsingripande från samhällets sida icke kunna ske i form av i lag utformat generellt konfliktförbud utan måste övervägas från fall till fall. Till frågan om dylikt ingripande återkomma vi senare under rubriken beredskaps- lagstiftning.
Skola vissa konflikter kunna generellt avlysas, måste någon annan indelnings- grund sökas. Nära till hands ligger därvid att söka förutsättningen i den omstän— digheten, att stat eller kommun är arbetsgivare. Emellertid synes inte heller denna omständighet kunna utan vidare anses giva vid handen, att verksamheten är av den art, att en arbetsnedläggelse därinom skulle kunna betecknas såsom farlig för samhället. Om det allmänna driver en affärsverksamhet av samma slag som vissa enskilda, kan en arbetsnedläggelse härvid icke i och för sig betraktas såsom farligare för samhället än om konflikt uppstode vid enskilda företag inom samma område. Är verksamhetens ändamål rent ekonomiskt, d.v.s. endast avseende att skapa inkomster åt företagare och anställda, kan för samhället i dess helhet en arbetskonflikt icke betraktas annorlunda vid ett statens företag än vid ett enskilt. En arbetsstrid vid domänstyrelsens skogsavverkningar är för samhället analog med en strid vid enskilda avverkningar. Icke ens den omständighet, att staten driver viss verksamhet med monopolrätt, behöver härutinnan göra någon skillnad. De förluster, som skulle uppstå för statsverket på grund av en arbets— inställelse, exempelvis vid tobaksmonopolet, kunna sålunda helt säkerti avsevärd utsträckning neutraliseras genom försäljning av importerade varor. I detta fall avser nämligen det statliga monopolet endast att utgöra en inkomstkälla för statsverket; och med säkerhet skulle statsfinanserna i långt högre grad påverkas av en arbetskonflikt inom en viktig industrigren, om därigenom t. ex. igångsättan- det av planerade större arbeten till arbetslöshetens bekämpande hindrades eller upprätthållandet av en för vår handelsbalans viktig exportgren omöjliggjordes.
Större möjlighet att uppställa ett tillfredsställande kännetecken på sådana kon- flikter, som av hänsyn till det allmännas bästa i första hand böra undvikas, förefinnes, om man som utgångspunkt vid bedömandet tager det ändamål, som verksamheten är avsedd att tillgodose. Därest arbetsavtalet icke avser att tillgodose något arbetsgivarens ekonomiska intresse, lärer nämligen en arbets— inställelse i regel beröra mera omedelbart viktiga samhälleliga funktioner. Ett förhindrande av arbetsinställelser i dylika fall synes stå i nära överensstämmel- se med den allmänna rättsuppfattningen. Vidare torde det vara lättare att här finna vägar för en rättvis avvägning av parternas mot varandra stridande intressen. Exempel på dylika slag av arbetsanställning erbjuda polis, brandkår, renhållnings- verk och sjukvårdspersonal. Även här komma givetvis att finnas gränsfall av mer eller mindre tveksam art. Kommunala anläggningar för belysning, kraft, distri- bution av vatten och gas m.m. drivas i viss mån såsom affärsföretag och lämna ofta ett betydande överskott. Emellertid torde även i dessa fall affärsvinsten icke
vara det avgörande motivet utan ortens förseende med de angivna förnödenheter- na. Dessa företag synas därför närmast vara att jämställa med dem, där arbets- ? avtalet enligt sin natur icke avser att tillgodose arbetsgivarens ekonomiska in— i tresse. Nära jämförliga härmed äro vissa statliga företag med monopolställning, vilka blott i andra hand avse att bereda statsinkomster, medan staten därmed främst vill tillgodose ett allmänhetens intresse. Hit äro att räkna exempelvis post— och telegrafverken. Mera tveksamt är om man till denna grupp även kan räkna företag, som driva sin rörelse delvis i konkurrens med enskild verksamhet av liknande art, t. ex. statens järnvägar och statens vattenfallsverk.
Ett förhindrande av arbetsnedläggelser inom företag, som ovan berörts, torde kunna åvägabringas på olika sätt.
En väg, som man i vårt land redan beträtt i vissa fall, har varit att bereda de an— ställda tjänstemannaställning, i vilket fall arbetsnedläggelser, utan att de anställda i vederbörlig ordning erhållit avsked från sin tjänst, komma att medföra ansvar för tjänstefel och på så sätt bliva förbjudna. Förutsättningen för en dylik anord- ning synes böra vara, att vederbörande företag drives av stat eller kommun eller kommunal samfällighet. Huruvida tjänstemannaställning kan beredas anställda vid samtliga statliga och kommunala företag av det slag, som ovan nämnts, kan ej bedömas utan en närmare utredning. Undersökas bör ock huruvida all personal vid dylika företag lämpligen kan givas tjänstemannaställning. Svårighet här- utinnan torde möta.
En ytterligare utväg, som bör bli föremål för undersökning, är huruvida icke för den personals del, som ej kan givas tjänstemannaställning, enhetliga löneregle— menten kunna tänkas utfärdade. I så fall måste efterlevandet härav garanteras genom ett lagstadgat förbud mot stridsåtgärder jämte därtill knutna lämpliga påföljder.
Vare sig det ena eller det andra alternativet väljes, lärer det vara ofrån- komligt, att; lönefrågan för kommunalt anställda avgöres efter mera enhetliga normer. Detta kan ske antingen genom ett lönereglemente, som för hela lan- det fastställes av statsmakterna, eller ock sålunda att av vederbörande kom- muner uppgjorda löneavtal eller lönereglementen prövas av en central statlig myndighet. Givetvis måste härvid hänsyn tagas till de olika förhållanden, som råda på olika orter.
En annan möjlighet, som är tänkbar och som i varje fall bör övervägas, där tjänstemannaställning ej kan beredas de anställda, är på visst sätt avfattade avtal, vilka innebära större garantier för arbetsfreden än de nu i allmänhet bru- kade. Härvid skulle den anordningen kunna tänkas, att vid sidan av det vanliga kollektivavtalet samt med annan och längre giltighetstid än detta fastställes en särskild förhandlingsordning, som förbjuder arbetsinställelser under förhandlings- ordningens giltighetstid samt närmare reglerar, huru under denna tid uppkomna konflikter mellan parterna skola lösas. Även andra utvägar kunna tänkas. Skulle trots allt en konflikt uppstå inom de arbetsområden, varom nu är fråga, kan ett biläggande därav tänkas kunna åvägabringas genom ingripande enligt en beredskapslagstiftning. I detta avseende hänvisas till vad i det följande anföres beträffande en sådan lagstiftning.
Vare sig det ena eller andra av de i det föregående angivna alternativen väljes synas de grupper av anställda, varom här är fråga, höra i löne- och andra hän— seenden ställas i en i förhållande till närmast jämförbara befattningshavare i den rent fria verksamheten så mycket bättre ställning, som med hänsyn till vad ovan anförts finnes skälig. I motsatt fall skulle ett förbud mot strids— åtgärder för dessa gruppers vidkommande kunna icke blott uppfattas såsom en obillig begränsning av deras medel att hävda sina intressen utan jämväl be— faras föranleda tillgripandet av hemliga, mera elakartade metoder. Det kan visserligen anmärkas, att tillåtligheten av intressestrider icke blott är ett medel till tjänst för arbetstagarna utan även för arbetsgivarna, på grund varav ett förbud skulle skada icke blott den förstnämnda utan jämväl den sistnämnda parten. I praktiken har det emellertid blivit så, att de öppna intressestriderna i de fall, varom nu är fråga, skett för tillgodoseende av arbetstagarnas in— tressen i långt högre grad än arbetsgivarnas.
I detta sammanhang bör icke förbises, att de senare årtiondenas reglering av lönerna för i offentlig tjänst anställda —- bortsett från en del i regel lägre tjänster _ oftast varit inriktad endast på en kompensation för det fallande penningvärdet. Då den genom rationaliseringar och tekniska uppfinningar alltjämt ökade produktionen medfört, att antalet och myckenheten tillgängliga förnödenhets— varor per innevånare ökats, hava dessa grupper anställda icke kommit i åtnjutande av samma andel av den ökade nationalinkomsten som dei privat verksamhet syssel- satta. Om staten stipulerar förbud mot intressestrider för de grupper, varom här är fråga, så bör rättvisligen också tillses, att dessa grupper komma i åtnjutande av sin skäliga anpart av det allmänna välståndets tillväxt, varvid givetvis den större säkerhet, som tjänst hos stat och kommun innebär, dock icke bör förbises.
Under åberopande av vad vi ovan anfört föreslå vi,
att genom särskilda sakkunniga måtte utredas, huruvida och i vilken omfattning arbetskonflikter kunna förhindras i sådana fall, där verksamheten icke avser att i främsta rummet till— godose ett arbetsgivarens ekonomiska intresse.
Förbud mot arbetskonflikter i vissa fall.
Enligt lagarna om kollektivavtal och om arbetsdomstol, för vilka närmare redogörelse lämnats i Bil. 22, äro i princip stridsåtgärder — d. v. s. arbetsin— ställelse (strejk och lockout), blockad, bojkott eller annan därmed jämförlig stridsåtgärd — förbjudna under ett kollektivavtals giltighet, i den mån avtalet reglerar parternas rättsförhållanden. Det i praktiken mest betydelsefulla undan- taget från denna regel gäller de s.k. sympatiåtgärderna. Kollektivavtalslagen lägger icke hinder i vägen för arbetsgivare eller arbetare att genom stridsåtgärder söka hjälpa andra arbetsgivare eller arbetare till seger i en konflikt, vari dessa på sitt håll äro invecklade. En förutsättning härför är dock, att den eller de som erhålla understöd själva äga vidtaga stridsåtgärd. Sympatiåtgärd under ett avtals bestånd är sålunda förbjuden, om därigenom en aktion skulle under—
stödjas, som i sig innefattar ett avtalsbrott. Den frihet, som enligt kollektivavtals- lagen gäller för avtalsbundna arbetsgivare och arbetare att trots avtalet vidtaga stridsåtgärder, kan emellertid vara inskränkt genom särskilt stadgande i avtalet. Däremot saknar en avtalsbestämmelse giltighet, enligt vilken i lagen förbjuden stridsåtgärd förklaras tillåten.
Frågan om förbud mot stridsåtgärder, således även arbetsinställelser, upptogs jämväl till behandling i det av Kungl. Maj:t för 1935 års riksdag genom propo- sition (nr 31) framlagda förslaget till lag om vissa ekonomiska stridsåtgärder. För detta lagförslag har lämnats en ingående redogörelse i Bil. 22. Av bilagan samt den redogörelse för lagförslaget, som lämnasi följande avdelning, fram— går, att förslagets materiella regler i huvudsak ägde avseende, icke å arbets— inställelser, utan å blockader och bojkotter. Det mest betydelsefulla undan— taget gällde vidtagandet av sympatiåtgärder. Jämväl de av trettonmanna— kommissionen föreslagna men i propositionen icke upptagna behörighetsreglerna ägde framförallt avseende å blockader och bojkotter. Enskilda personer och föreningar, som icke uppfyllde förslagets krav på behörighet, fingo således vidtaga arbetsinställelse, om denna icke ägde samband med blockad eller boj- kott. Detta gällde emellertid icke arbetsinställelse, som hade karaktär av sympatiåtgärd. För vidtagande härav fordrades med visst undantag alltid behörighet.
Vid behandlingen av de problem, som äga samband med föreningsväsendet, har ståndpunkt tagits till frågan om viss centralisering av rätten att vidtaga stridsåtgärder, således även arbetsinställelser. Därjämte har, såsom framgår av det följande, föreslagits att, om en beredskapslagstiftning komme till stånd, det borde övervägas, om icke Kungl. Maj:t i samband med beslut om åtgärder till konflikternas lösande borde erhålla rätt att förbjuda vidtagandet av arbets— inställelse. Till dessa uttalanden tillåta vi oss hänvisa.
I de hänseenden förslaget till lag om vissa ekonomiska stridsåtgärder ägde be- tydelse för frågan om tillåtligheten av arbetsinställelser har fullständig utredning förebragts i samband med förslaget. Då dessa förhållanden nyligen varit föremål för statsmakternas prövning, torde det icke ankomma på oss att underkasta dem förnyad behandling.
Förbud mot vissa stridsåtgärder.
I förevarande avdelning skall behandlas frågan, huruvida förbud bör meddelas mot vissa slag av stridsåtgärder. Redan förut ha vi angivit vår principiella stånd- punkt till spörsmålet, i vad mån arbetsinställelse bör vara förbjuden. Då det emel- lertid icke är uteslutet, att arbetsinställelsen kan, oberoende av mot vem den riktas, företagas under sådana former, att särskilda åtgärder kunna befinnas påkallade i anledning därav, kommer denna omständighet att beaktas vid den följande fram- ställningen.
I Bil. 22 har redogörelse lämnats dels för de olika stridssätt, som kommit till användning i vårt land, dels för gällande svensk rätts ståndpunkt till frågan om
stridsåtgärders tillåtlighet, dels ock för i ämnet framlagda lagförslag. I dessa av- seenden hänvisas till nämnda bilaga. Här må endast framhållas, att stridsåtgär- derna med hänsyn till sin natur i bilagan uppdelats i kollektiva och individuella. I vårt land har språkbruket icke uppdragit någon bestämd gräns mellan blockaden och bojkotten. Skillnaden mellan dessa stridsmedel har därför ej lagts till grund för framställningen i fråga. De kollektiva stridsåtgärderna ha med hänsyn härtill upp- delats allenast i två grupper, nämligen arbetsinställelse och blockad. Under be— greppet blockad hänföres även bojkott. De olika blockaderna (bojkotterna) ha sammanförts i fem olika grupper, arbetsblockad, tillförselblockad, avsättnings— blockad, transportblockad och allmän blockad. Under rubriken individuella åtgär— der ha sammanförts uppsägning av arbets- och hyresavtal samt annat avbrytande av ekonomisk förbindelse, då detta icke är att betrakta som en kollektiv stridsåt- gärd, ävensom underlåtenhet i vissa fall att ingå ekonomiska förbindelser. I bilagan påpekas, att de ekonomiska stridsåtgärderna i vårt land, vilka med undantag för vissa individuella åtgärder ursprungligen tillgripits allenast vid arbetstvister, så småningom kommit i bruk icke blott vid ekonomiska tvister i allmänhet utan även vid tvister utanför det ekonomiska området. Det framhålles” vidare, att strids— åtgärderna ofta kunna vara av hemlig natur. Exempel härpå lämnas. Ifråga om de individuella åtgärderna påpekas, att om medkontrahenten vid avtalsbrott an- vänder sig av de medel, rättsordningen för sådant fall tillerkänner honom, detta icke kan anses som tillgripande av ekonomisk stridsåtgärd även om åtgärden betraktad som isolerad skulle vara av sådan natur.
Beträffande gällande svensk rätts ståndpunkt till frågan om stridsåtgärders tillåtlighet framhålles i bilagan, att en stridsåtgärd i vissa fall kan föranleda straff enligt 15 kap. 22 & strafflagen (åkarpslagen) samt enligt 16 kap. 8 & strafflagen (äre— kränkning). Vidare kan en stridsåtgärd bli förbjuden såsom stridande mot kollek— tivavtalslagen eller lagen om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhets- rättens område. Däremot innehåller lagen den 29 maj 1931 med vissa bestämmel- ser mot illoj al konkurrens inga bestämmelser, som ha avseende å ekonomiska strids- åtgärder. Det spörsmål, som i bilagan varit föremål för särskild uppmärksamhet, är i vad mån en stridsåtgärd kan föranleda påföljd utan stöd av skriven lag d. v. 5. enligt allmänna rättsgrundsatser. Av den utredning, som lämnats i bilagan, fram- går, att en blockad eller bojkott, i de fall frågan härom varit föremål för prövning i högsta instans, icke medfört någon påföljd enligt allmänna rättsgrundsatser.
Slutligen upptager bilagan en redogörelse för förslaget till lag om vissa ekono- miska stridsåtgärder. Som redan i annat sammanhang framhållits, behandlades i förslaget icke blott stridsåtgärder riktade mot tredje man utan även i viss utsträck- ning mot part. En huvudförutsättning för förslaget var, att detsamma icke endast reglerade stridsåtgärder, som vidtogos i anslutning till konflikter på arbetsmark- naden, utan även på andra områden av det ekonomiska livet. Propositionen regle- rade med ett par undantag allenast stridsåtgärder. Dessa uppdelades i tre huvud— grupper, nämligen kollektiva stridsåtgärder, d. v. s. blockad, bojkott och arbetsin- ställelse (lockout eller strejk) och därmed likställda åtgärder; uppsägning av arbets— eller hyresavtal samt slutligen annat avbrytande av ekonomisk förbindelse, när det skedde av flera i samverkan eller eljest vore till avsevärt men för den angripne.
I andra fall betraktades icke i propositionen avbrytande av ekonomisk förbindelse som stridsåtgärd. Ej heller hänfördes underlåtenhet att ingå ekonomiska förbin- delser till detta begrepp. De sålunda angivna stridsåtgärderna av olika typer voro förbjudna dels i vissa uppräknade fall, när de riktades mot andra parten i en tvist, dels mera generellt, när de riktades mot neutral tredje man. Vad förslaget framför allt avsåg var blockader och bojkotter samt i viss mån individuella åtgärder. I de fall där stridsåtgärder mot part reglerades, nämligen förföljelse av religiösa, poli— tiska eller liknande grunder, repressalieåtgärder efter en avslutad tvist, kränkning av föreningsrätten, stridsåtgärder mot familjeföretag samt i utpressnings- och in- drivningssyfte, ligger det i sakens natur, att arbetsinställelser ytterst sällan till— gripas. Samma torde, med undantag för sympatiåtgärder, förhållandet vara i de fall, där förslaget reglerade stridsåtgärder mot tredje man. I vissa fall för— bjödos endast kollektiva stridsåtgärder, under det att övriga stridsåtgärder, för- såvitt de icke kommo i strid mot annan lagstiftning, tillätos icke blott när de riktades mot part utan även mot neutral tredje man. Detta gällde i huvudsak konkurrenstvister rörande kundkrets, prissättning, affärsbetingelser, arbetstillfälle eller dylikt.
Jämväl de av trettonmannakommissionen föreslagna behörighetsreglerna, vilka avsågo att koncentrera vidtagandet av kollektiva stridsåtgärder till föreningar (huvudorganisationer), som nedsatt säkerhet, ägde framför allt avseende å blocka- der och bojkotter. I realiteten inneburo dessa regler förbud för andra än huvud- organisationer, som nedsatt säkerhet, att vidtaga dylika åtgärder. Ett visst un— dantag härifrån var stadgat beträffande arbetsblockad, En förening, som var part i en arbetstvist rörande kollektivavtals ingående, ägde nämligen utan att ha ned— satt säkerhet vidtaga arbetsinställelse jämte arbetsblockad mot sin motpart.
Av det anförda framgår, att vidtagandet av ekonomiska stridsåtgärder endasti ringa omfattning gjorts till föremål för reglering i gällande svensk rätt. I förslagen till lag om vissa ekonomiska stridsåtgärder hade spörsmålet upptagits till behand- ling närmast från synpunkten av stridsåtgärder mot tredje man. När nu arbets- fredens och fredens på det allmänt ekonomiska området problem upptagas till generell behandling, synes frågan om stridsåtgärders tillåtlighet böra angripas från något vidare utgångspunkter.
Av den inledningsvis lämnade översikten över olika former av stridsåtgärder framgår, att dessa ibland äro av hemlig natur. Så kan vara fallet med såväl strids- åtgärder vidtagna på arbetsmarknaden som inom övriga delar av det ekonomiska livet. Exempel härpå ha givits i den redogörelse för olika former av stridsåtgärder, som återfinnes i Bil. 22. I den mån redogörelse- och varselplikt före vidtagandet av blockad- och bojkottåtgärder anses kunna införas —— en fråga vartill vi i det följande återkomma — torde ett visst skydd mot de hemliga stridsåtgärderna ha skapats. Detta är emellertid icke tillräckligt. Frågan om motarbetande av dessa stridsmetoder, vilka för rättsmedvetandet framstå som särskilt stötande, torde böra lösas och icke blott i vad avser förhållandet mellan arbetsgivare och arbe— tare utan även mellan parteri andra ekonomiska förhållanden.
Vad härefter angår de öppna stridsmetoderna ha vi redan uttalat oss om arbets-
inställelse (strejk och lockout). Mellan dessa stridsmedel å ena sidan samt blockaden och bojkotten å den andra torde råda en väsentlig skillnad. Strejken och lockouten innebära alltid ett personligt offer för den som tillgriper desamma och äro förenade med betydande risker för honom. En strejk och en lockout förutsätta därför en värdering av mål och medel, vilket verkar återhållande, när det gäller att tillgripa dessa åtgärder. Därtill kommer, att strejken och lockouten för organisationerna äro kostsamma steg, som medföra allt mer ökade anspråk på organisationernas kassor ju större omfång striden får och ju längre den varar, omständigheter som i allmän- het innebära en naturlig begränsning såväl beträffande stridernas omfattning som deras varaktighet. Annorlunda ligga förhållandena till vid blockad och bojkott. Den som uppmanar till deltagande i eller igångsätter en sådan åtgärd tari allmän— het ingen egen risk och åtgärden innebär i regel ej någon uppoffring för honom. Ej heller för dem, som följa blockad- eller bojkottuppmaningen, torde åtgärden innebära någon nämnvärd uppoffring, åtminstonei den mån densamma icke för— anleder arbetsinställelse. Den större omfattning, blockaden eller bojkotten erhåller, medför i regel icke heller någon olägenhet för de blockerande. Det noggranna över- vägande av mål och medel och den återhållande verkan, som vid strejk och lockout sammanhänger med den egna risken, finnes sålunda icke vid blockad och bojkott. Därtill kommer, att ifrågavarande stridsmedel ofta drain i tvisten personer, som ej ha med densamma att göra eller rikta sig mot utomstående. På grund av nu angivna omständigheter kan det vara berättigat, att samhället skapar ett särskilt rätts- skydd mot missbruk av blockad— och bojkottvapnen. Om de som ämna organisera en blockad— eller bojkottaktion veta, att de icke utan påföljd kunna överskrida gränserna för det tillbörliga och rimliga, skulle därigenom ha skapats en hälsosam motvikt mot den kanske eljest nära till hands liggande frestelsen att tillgripa dessa vapen. Jämväl bör övervägas, på vad sätt man lämpligen bör ingripa mot repres- salieåtgärder, som på grund av de former, vari de klätts, icke kunna sägas ut— göra stridsåtgärder i den mening detta begrepp vanligen fattas men äro därmed : till sina verkningar jämförliga. Även de åtgärder, som i den inledningsvis lämnade , översikten över olika stridsformer betecknats som individuella, böra omfattas . av undersökningen. En reglering ifråga om blockader och bojkotter och därmed jämförliga åtgärder kan givetvis ej begränsas att avse förhållandena på arbets— , marknaden utan måste sträcka sig över hela det ekonomiska området. I detta sammanhang böra även uppmärksammas de blockader, som av vissa politiska ' partier tillgripas mot en del företag. Som en konsekvens av att strejk och : lockout icke höra i och för sig beröras av vad som kan komma att bestämmas rörande blockad och bojkott, torde särskilda undantagsbestämmelser böra gälla, när under en tillåten strejk eller lockout arbetstagarna blockera arbetsplatsen eller arbetsgivarna söka hindra, att de arbetstagare, som äro invecklade i strid med dem, få arbete annorstädes, allt i den mån dessa åtgärder icke äro av hemlig natur. De nämnda stridsmedlen äro nämligen så oskiljaktigt förenade med strejken, respektive lockouten, att de synas böra erhålla samma rättsliga reglering som dessa. Vad sålunda anförts gäller icke den bojkott, som vidtages mot de arbetstagare respektive arbetsgivare, som ej följa uppmaningen att del— taga i arbetsblockaden. Även med regler av nyss angiven beskaffenhet torde
icke kunna undgås, att blockaden och bojkotten i vissa fall, där de särskilt kränkt rättsmedvetandet, böra helt förbjudas. En omfattande utredning i detta ämne har förebragts i samband med förslaget till lag om vissa ekonomiska stridsåtgärder. Införcs en allmän reglering av blockad— och bojkottvapnen, torde emellertid frågan i viss mån komma i ett annat läge.
I samband med en allmän reglering av blockaden och bojkotten torde jämväl böra upptagas frågan, huruvida före tillgripandet av dessa stridsmedel varsel skall givas samt redogörelse för anledningen till åtgärden lämnas, vilka spörsmål behand— lats i samband med trettonmannakommissionens förslag till lag om vissa ekono- miska stridsåtgärder. Därvid bör särskilt uppmärksammas, att en dylik skyldighet icke bör givas sådant innehåll, att den i realiteten kommer att verka som ett förbud för de stridande parterna att tillgripa ifrågavarande åtgärder.
Om blockad— och bojkottvapnen underkastas en generell reglering, torde andra betydande fördelar kunna vinnas. Det torde då icke bli möjligt —— en brist som vid— lådde förslagen till lag om vissa ekonomiska stridsåtgärder med deras begränsning av skyddet till allenast vissa fall — att ge åtgärden ett annat syfte än det förbjudna och därigenom undandraga den blockerade rättsordningens skydd.
Slutligen må för fullständighetens skull här omnämnas, att i samband med före— ningsväsendet behandlats spörsmål, som berörts iförslaget till lag om vissa eko- nomiska stridsåtgärder, nämligen frågorna om föreningsrätten och om viss centra— lisering av rätten att vidtaga stridsåtgärder. De fall, där lagförslaget i realiteten innebar förbud mot arbetskonflikter, ha berörts i avdelningen om förbud mot dy— lika konflikter.
Vid behandlingen i riksdagen av Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om vissa ekonomiska stridsåtgärder uttalades den förhoppningen, att vederbörande organisationer själva skulle så anpassa sina stridsmetoder, att en lagstiftningi ämnet icke bleve behövlig. Givetvis skulle en utveckling i denna riktning vara den mest önskvärda. Även om så sker, torde emellertid icke kunna undgås, att statsmakterna måste överväga vissa regler i ämnet, vilka då särskilt skulle få betydelse i de fall, där parter icke ålagt sig dylik självdisciplin.
Innan en lagstiftning i ämnet genomföres, synes genom förhandling med de större organisationerna böra såvitt möjligt åvägabringas överenskommelser om tillämpningen av vissa normer. En lagstiftning, som kunde stödja sig på dylika överenskommelser, skulle uppbäras av det allmänna rättsmedvetandet på helt annat sätt än vad annars skulle bliva fallet.
Under åberopande av vad vi sålunda anfört hemställa vi
att åt en eller flera sakkunniga måtte uppdragas att söka genom förhandling med vederbörande organisationer åvägabringa över— enskommelser enligt ovan angivna riktlinjer samt
att därefter frågan om erforderlig lagstiftning i ämnet upptages till utredning och omprövning.
Beredskapslagstiftning.
De principer, som vi ansett böra komma till användning vid konflikter inom företag, vilka i främsta rummet avse icke att tillgodose något arbetsgivarens eko— nomiska intresse utan ett allmänt intresse, kunna näppeligen begagnas inom arbetslivet i övrigt. Som vi redan antytt, kunna fall tänkas uppstå, då så stora samhällsintressen stå på spel, att staten icke kan avvakta den tidpunkt, då parterna kunna vara beredda att träffa uppgörelse utan måste söka att utan tidsutdräkt åvägabringa en lösning av konflikten. De invändningar, som kunna göras mot ett generellt förbud mot arbetsstrider, förlora givetvis i styrka, därest fråga blir att förhindra omfattande konflikter vid särskilt kritiska tillfällen.
En för vissa fall tänkbar lösning är, att under dylika utomordentliga förhållan- den löner och andra arbetsvillkor tillsvidare bibehållas oförändrade. En automa- tisk förlängning av gällande kollektivavtal, till dess lugnare förhållanden inträtt, är sålunda en utväg.
För de fall, där kollektivavtal ej finnas eller giltighetstiden för dessa redan utgått eller där förlängning ej lämpligen kan ske, t. ex. vid betydande förändringari penningvärdet i ena eller andra riktningen, måste andra utvägar undersökas. Möjligen skulle för de utomordentliga tillfällen, varom här kan bliva fråga, kunna tänkas befogenhet för Kungl. Maj:t att giva gällande kraft åt ett framlagt förlik- ningsförslag.
Understundom kunna omständigheterna vara sådana, att ett fastställande av förlikningsförslaget icke låter sig göra. Förlikningsmannen har måhända icke till— räckligt beaktat alla förekommande omständigheter eller också har i något hänse- ende förelupit ett misstag. För dylika undantagsfall lärer böra inrymmas be— fogenhet för Kungl. Maj:t att föreskriva om tvistens avgörande genom skiljedom.
Vilken av de angivna vägarna som väljes torde, med hänsyn till de förhållanden, varom här kan bliva fråga, för effektivitetens skull vidare böra övervägas bestäm- melser om rätt för Kungl. Maj:t dels att förbjuda tvistande part att vidtaga arbetsinställelse eller, om sådan kommit till stånd, utvidga densamma, dels ock förbjuda annan att vidtaga eller upprätthålla arbetsinställelse i syfte att bispringa tvistande part (sympatiåtgärd).
Då ett fastställt förlikningsförslag eller en avkunnad skiljedom rättsligt sett är att betrakta som ett mellan parterna träffat avtal, följer därav, att parterna äga själva överenskomma om ändringar i detsamma.
En tvångsprolongering av gällande kollektivavtal eller ett fastställande av förlikningsförslag, kombinerat med förbud som ovan nämnts, så ock ett förord- nande om tvångsskiljedom är emellertid en ytterst ömtålig sak, som lätt kan även— tyra tilltron till en regerings objektivitet. Vare sig utgångsläget år, att man å ar— betarsidan avser att tillgripa en mera omfattande arbetsnedläggelse för att vid ett ömtåligt och därför ur den sidans synpunkt gynnsamt tillfälle giva eftertryck åt vad man anser befogade anspråk, eller att man å arbetsgivarsidan önskar genom en större lockout bringa ur världen vissa arbetsnedläggelser, så får lätt ett regerings— ingripande karaktären av ett ståndpunktstagande för den ena eller den andra
parten. Tveksamt synes därför vara om en befogenhet till ingripande i nu antytt fall överhuvud bör givas karaktären av en fullmaktslag i stället för att hänskjutas till riksdagens prövning i varje särskilt fall. Svårigheter möta emellertid att hinna få saken prövad å tid, då riksdagen ej sammanträder. Möjligen skulle den lös- ningen kunna tänkas, att en fullmaktslag visserligen beslutas, men att densamma giver tillfälle till ingripande med giltighet för allenast mera begränsad tidrymd. En eventuell lagstiftning i ämnet bör noggrant angiva de förutsättningar, under vilka ett ingripande bör kunna ifrågakomma.
Härvid synes särskilt böra beaktas vikten av att en sådan lagstiftning icke kommer att minska effektiviteten av det normala förhandlings— och medlings- förfarandet eller att avtrubba organisationernas eget ansvar för lösningen av arbetstvisterna.
Vi tillstyrka utarbetandet och framläggandet av förslag till en beredskapslagstiftning, varvid i första hand de vägar böra under— sökas, som ovan angivits.
Medlingsförfarandet.
En av de tidigast föreslagna och anlitade metoderna att genom åtgärder från det allmännas sida medverka till lösningen av tvister mellan arbetsgivare och ar- betare har varit inrättandet av offentliga medlingsinstitutioner. Så har även skett i vårt land, där denna metod hittills i stort sett varit den enda, som från sam- hällets sida använts för att åvägabringa lösning av intressekonflikter. Vår gällande lagstiftning i ämnet, lagen den 28 maj 1920 (nr 245) om medling i arbetstvister, förutsätter frivillig medverkan från parternas sida för tvisters biläggande. Den ålägger de tvistande — ehuru intet straff är stadgat för försummelse härutinnan — att hörsamma förlikningsmans kallelse att sammankomma till förhandling, men förlikningsmannens befogenhet är med avseende å själva tvistefrågorna begränsad till att hemställa om anbud från parterna om jämkningar i dessa samt att framlägga förslag i sådant hänseende. Därjämte äger förlikningsmannen rätt att hemställa till de tvistande att i avbidan på tvistens lösning icke vidtaga, vid- hålla eller utvidga arbetsinställelse. Om enighet icke står att vinna genom för- handlingar, må förlikningsman föreslå tvistens hänskjutande till skiljedom. Själv må förlikningsman icke åtaga sig skiljemannauppdrag i arbetstvister men bör, i den mån så befinnes behövligt, lämna sin medverkan för utseende av skiljemän.
Förlikningsmännen äro sju till antalet, var och en med uppdrag att medla i arbetstvister inom visst distrikt, som bestämmes av Konungen. I de mer om- fattande tvisterna plägar emellertid tillsättas en särskild förlikningskommission. I lagen stadgas nämligen, att där arbetstvist innebär synnerlig fara för arbetsfreden eller sådant eljest prövas påkallat, Konungen äger uppdraga åt sakkunniga och erfarna personer att i egenskap av särskild förlikningskommission jämte vederbörande förlikningsman eller, där han finnes icke lämpligen kunna taga be— fattning med arbetstvisten, i hans ställe medla i densamma. Sådant uppdrag må även lämnas särskild person.
Förlikningsmännens medlande verksamhet är icke begränsad till intressetvister utan avser arbetstvister av varje slag, alltså även rättstvister. Efter antagandet av lagarna om kollektivavtal och om arbetsdomstol torde medlingslagen sakna egentlig betydelse beträffande sistnämnda tvister. Enligt medlingslagens orda— lydelse åsyftar medlingen företrädesvis arbetstvister av större betydelse. Närmare regler i detta hänseende givas icke i lagen utan överlämnas det åt förlikningsmän— nen själva att bedöma, om ingripande kan anses påkallat eller ej. År 1931 gjordes ett tillägg till medlingslagen, varigenom förlikningsman blivit förpliktad att in- gripa även i tvister av mindre betydenhet, om nämligen framställning göres av arbetsgivare eller organisation, omfattande minst hälften av de av tvisten berörda arbetarna.
Beträffande omfattningen och resultatet av förlikningsinstitutionens verksamhet må hänvisas dels till de av socialstyrelsen i tryck utgivna årsberättelserna häröver, dels ock till Bil. 21.
Vid 1935 års riksdag infördes ett betydelsefullt tillägg till medlingslagen, vilket trätt i kraft den 1 oktober 1935. Tillägget avsåg bestämmelser om varseltid och har införts som en ny paragraf (3 a 5) i medlingslagen. I nämnda paragraf stadgas, att innan arbetsinställelse vidtages skall, därest giltigt hinder icke möter, under- rättelse om åtgärden lämnas motsidan ävensom förlikningsmannen eller, om tvisten berör flera förlikningsmäns verksamhetsområden, en av förlikningsmannen sist å sjunde dagen före den dag, då åtgärden skall taga sin början. Finnas å mot- sidan oorganiserade arbetare, må underrättelsen, i vad den avser nämnda arbetare, ske genom allmänt synliga anslag å arbetsplatsen. Underrättelsen skall innehålla redogörelse för anledningen till åtgärden. Förseelse mot dessa bestämmelser med— för bötesstraff, högst 300 kronor.
I de vid 1934 års riksdag väckta motionerna om åtgärder till arbetsfredens främ— jande beröras jämväl spörsmål av betydelse för medlingsförfarandet. I den mån dessa avse omröstningsregler eller därmed sammanhängande frågor ha vi redan berört dem vid behandlingen av de problem, som äga samband med organisations— väsendet. De övriga frågor, som i motionerna beröras, äro följande. Det borde un- dersökas, huruvida icke parterna i en arbetskonflikt borde förbjudas att, under den tid medling påginge och innan framlagt medlingsförslag förkastats, använda eljest lovliga stridsmedel, ävensom i vad mån intresset av den ostörda prövningen av förlikningsförslag borde föranleda lagstadgat skydd mot publicerandet av medlingsförslag mot förlikningsorganets och parternas önskningar eller i vad mån den allmänna opinionen kunde anses utgöra en fredsfaktor.
Spörsmålet om obligatorisk medling har ock upptagits i vissa av motionerna ifråga. Sålunda har ifrågasatts om icke _ i sådana fall där obligatoriskt skilje— domsförfarande kunde bliva föreskrivet — försök först borde göras att genom medling bilägga uppkommen konflikt. Vidare har förordats undersökning, huru— vida icke obligatorisk medling, åtminstone i viss utsträckning, borde föreskrivas ifråga om tvister vid verksamhet, som bedreves av staten eller kommun, och beträf— fande vilka en arbetstvist skulle hava den verkan, att betydande samhällsintressen skulle hotas, t. ex. ifråga om kommunikationsföretag, sjukvårdsinrättningar, ren- hållningsverk samt vatten—, gas— och elektricitetsverk. Huruvida obligatorisk
medling borde föreskrivas även i andra arbetstvister av större betydelse borde också bliva föremål för omprövning. I detta sammanhang må omnämnas, att kommittén angående privatanställda i sitt betänkande med förslag till lag om förenings— och förhandlingsrätt föreslagit vissa regler om förhandling inför en av socialstyrelsen utsedd opartisk ordförande (eventuellt en kommission). Dessa regler äro avsedda för sådana organisationer, som icke hävda sin rätt genom stridsåtgärder. I anledning härav har kommittén föreslagit vissa ändringari medlingslagen. Vi hänvisa härutinnan till kommitténs betänkande.
Som förut berörts äro förlikningsmännens befogenheter enligt nuvarande lagstift— ning, formellt sett, tämligen små. I praktiken har dock förlikningsförfarandet fun— gerat på ett i stort sett tillfredsställande sätt. Parterna torde numera praktiskt taget alltid inställa sig inför vederbörande förlikningsman eller förlikningskommission, ehuru tvång därtill ej föreligger. I allmänhet synas de ock beredvilligt tillmötesgå framställningar om uppskov med ikraftträdande av en konflikt. Det torde därför vara tvivel underkastat, huruvida något vore att vinna med lagbestämmelser, som skulle åsyfta att göra medling obligatorisk och att lämna större formell befogenhet åt förlikningsmannen. Skulle verkligt kritiska situationer uppkomma, lära de näp- peligen kunna övervinnas genom av lagstiftningen påtvungna uppskov med kon— fliktens inträde, uppskov vilka enligt sakens natur måste hållas inom mycket snäva gränser. Det nuvarande förlikningsförfarandet bygger framför allt på två huvudgrunder, nämligen på förlikningsorganens auktoritet, vilken i sin tur har sin grund i ett gott personval vid utseendet av förlikningsmän och förlikningskommis— sioner, samt på parternas vilja till samförstånd. Ingen av dessa omständigheter skulle vinna i styrka genom de angivna lagstiftningsåtgärderna. Snarare torde kunna befaras, att tvingande regler i ämnet, vilka näppeligen skulle stå i överens— stämmelse med medlingsförfarandets karaktär av förlikning, i kritiska situationer skulle bliva överträdda, något som skulle kunna menligt återverka på hela förlik— ningsväsendets anseende.
Huruvida ett medlingsförslag bör få offentliggöras eller ej blir beroende av, om överhuvud omröstning skall äga rum beträffande ett medlingsförslag och, om så anses böra ske, vilka regler som skola gälla för omröstningen. Sistnämnda frågor ha behandlats i samband med organisationsväsendet. Spörsmålet om med— lingsförslags offentliggörande bör jämväl upptagas i det sammanhanget.
Social etik.
Av stor betydelse för samhällsfreden vore, om en större samhörighetskänsla kunde åstadkommas mellan arbetsgivare och arbetstagare samt emellan dessa, å ena, och företaget som sådant, å andra sidan, ävensom om parter på olika områden av det ekonomiska livet, vilka befinna sig i motsatsförhållande till varandra, sär— skilt arbetsgivare och arbetstagare, kunde bibringas en bättre förståelse för varand- ras synpunkter. Av vikt vore ock, om de tvistande parterna kunde erhålla en mera vidgad insikt rörande de omständigheter, som äro avgörande för en tvists lösning,
samt ej blott parterna själva utan även utomstående finge en fullt opartisk fram- ställning av en konflikt, dess orsaker och förlopp.
Spörsmålet om ökad samverkan och förståelse mellan arbetsgivare och arbets— tagare har bland annat varit föremål för övervägande av den kommitté, som till- sattes år 1920 för att verkställa utredning rörande den industriella demokratiens problem.
Från det allmännas sida ha jämväl åtgärder vidtagits för att på frivillighetens väg främja samarbetet mellan arbetsgivare och arbetstagare. För dessa åtgärder lämnas redogörelse i Bil. 22. Sålunda höllos år 1928 i Stockholm på initiativ av Kungl. Maj:t mellan företrädare av arbetsgivar— och arbetarsynpunkter ävensom andra för frågan intresserade personer överläggningar angående förefintliga möj— ligheter att på frivillighetens grund åvägabringa bättre samverkan mellan parterna på arbetsmarknaden och inom de särskilda företagen. En i samband med denna arbetsfredskonferens tillsatt delegation (1928 års arbetsfredsdelegation) avgav år 1929 en sammanfattande rapport rörande konferensens resultat och de åtgärder i anledning därav, som syntes böra vidtagas. I denna rapport betonade delegatio- nen vikten av ökad insikt i de ekonomiska angelägenheterna och sammanhangen samt rekommenderade, att undervisningen redan på skolstadiet toge sikte på att bibringa eleverna förkunskaper på detta område. Tillika framhölls angelägenheten av efterföljande upplysningsverksamhet i form av föredrag och broschyrer. För— troendefullt samarbete ute på arbetsplatserna betecknades som en huvudförut— sättning för ernående av samförstånd och arbetsfred. I sådant avseende anfördes en del exempel på organisatoriska anordningar, som kunde giva lämpliga uppslag för det lokala samarbetet, varjämte anvisningar lämnades på olika slag av frågor, som kunde göras till föremål för samarbete mellan företagsledning och anställda. Delegationen tillade det högre och lägre arbetsbefälets utbildning samt dess om— dömesgillhet stor betydelse för gott förhållande på arbetsplatserna och framlade vissa förslag i detta hänseende.
I enlighet med ett av delegationen väckt förslag tillsattes sedermera en arbets— fredskommitté med uppgift att följa utvecklingen av samarbetet mellan arbetsgi— vare och arbetare på arbetsplatserna samt att tillhandagå med upplysningar och anvisningar i detta hänseende. Kommittén har avgivit tryckta rapporter 1930 och 1931.
De åtgärder, som i lagstiftningsväg vidtagits i det hänseende, varom fråga är, inskränka sig till en är 1931 i lagen om arbetarskydd (31 &) införd bestämmelse om rätt för arbetare å större arbetsställen, där industriellt arbete eller byggnadsarbete bedrives, att utse ett eller flera ombud med uppgift att företräda dem i frågor rö— rande arbetets säkerhet och sundhet.
Möjligheterna att vinna en starkare samhörighetskänsla emellan de anställdai ett företag och själva företaget torde ökas i den mån ett företags personal genom anställningsvillkorens art m. m. knytes fastare till företaget. Genomföres vidare inom organisationsväsendet den förordade större rörelsefriheten för de lokala av— delningarna, så torde även härigenom ökade möjligheter uppstå till bättre samför- stånd på själva arbetsplatserna.
En förutsättning för vinnande av samförstånd emellan arbetsgivare och arbets- tagare är vidare, att den direkta arbetsledningen blir väl skolad för sina uppgifter. Vikten härav har dess bättre redan beaktats. Arbetsledareinstitutet, som bildats genom Sveriges Industriförbunds medverkan och som för sin verksamhet åtnjuter understöd av statsmedel, ger sålunda numera årligen kurser i modern arbetsledning.
En annan viktig förutsättning för ernående av ett gott samarbete på arbetsplat- serna är arbetslokalernas beskaffenhet i fråga om ljus och luft m. m.
Redan av 1928 års arbetsfredsdelegation betonades vikten av ökad insikt i de ekonomiska angelägenheterna och sammanhangen. Delegationen föreslog ock vissa åtgärder i denna riktning. Det torde vara av vikt, att detta spörsmål tillräckligt beaktas. Betydelsefulla åtgärder i sådant syfte böra kunna genomföras av organi— sationerna själva.
Den uppfattning, allmänheten erhåller om en konflikt, beror i regel dels på de. meddelanden, parterna själva låta sprida rörande konflikten, dels ock på tidningar— nas framställningar i ämnet. Av synnerlig vikt för opinionsbildningen i detta hän— seende synes vara, att oriktiga eller missvisande framställningar av tvisten för- hindras, antingen de komma från parterna själva eller från utomstående. Därest endast korrekta upplysningar lämnas om en tvist, skapas även möjligheter för en avpolitisering av konflikterna på det ekonomiska området, framförallt på arbetsmarknaden, en utveckling som i och för sig är synnerligen önskvärd.
På lagstiftningens väg torde emellertid icke vara möjligt att åstadkomma posi— tiva resultat på det område, varom här närmast är fråga. Dylika resultat torde nog i främsta rummet kunna ernås endast genom parternas egna åtgöranden.
De förut omförmälda åtgärderna från statsmakternas sida att främja ett ökat samarbete, till gagn för samhörighetskänslan mellan arbetsgivare och arbetstagare, ha visserligen icke lämnat starkare spår efter sig, men detta behöver icke betyda, att nya försök äro dömda att misslyckas. Utvecklingen har medfört, att alla grup- per samhällsmedlemmar nu kunna uppvisa en högre ekonomisk insikt än tillförne. Även torde insikten om nödvändigheten av samverkan hava vuxit sig starkare. I den mån överläggningar komma till stånd mellan parterna rörande åtskilliga andra frågor av betydelse för samhällsfreden, vinnas ökade möjligheter även för uppnående av mera positiva resultat på nu berörda område.
Utredningsförfarandet.
Med hänsyn därtill att vi i det föregående föreslagit igångsättandet eller full- följandet av vissa utredningar hava vi även ansett oss böra beröra det sätt, på vilket det statliga utredningsarbetet i allmänhet synes böra verkställas.
I de flesta större frågor, vilkas avgörande fordrar samverkan mellan Kungl. Maj:t och riksdagen, anlitas vid sidan av de offentliga myndigheter, till vilkas ämbetsålig- ganden frågornas beredande egentligen hör, tillfälliga utredningsorgan. Man brukar därvid skilja mellan kommittéer och sakkunniga. De förra tillsättas omedelbart eller medelbart av Kungl. Maj:t och arbeta inom ramen för de dem givna direktiven som självständiga utredningsmyndigheter, understundom med karaktär av mindre äm— betsverk. Sakkunniga åter, vilka tillkallas av vederbörande departementschef efter Kungl. Maj:ts bemyndigande för att inom departementet biträda med utred- ningen av någon fråga, äro formellt underkastade departementschefens personliga ledning. Denna skillnad mellan de båda utredningsorganen upprätthålles emeller— tid icke i praktiken. Sålunda torde vara regel, att då flera sakkunniga tillkallats för utredning av en viss fråga, dessa arbeta som en självständig kommitté. En mellanform, som under de senaste åren börjat komma till användning, represen— teras av ett utredningsorgan, bestående av dels en mindre kommitté och dels ett antal sakkunniga såsom företrädare för olika arbetsområden eller olika politiska partier. I detta fall vilar ansvaret för arbetets bedrivande på kommittén, som äger att under hand överlägga med de sakkunniga i förekommande frågor. De angivna formerna av offentligt utredningsarbete betecknas i det följande, där icke annat sägs, med den gemensamma benämningen kommittéväsendet.
Det svenska kommittéväsendet, vars ursprung är av mycket gammalt datum, är i första hand betingat av svårigheten för våra, väsentligen för rent administra- tiva uppgifter organiserade ämbetsverk att verkställa utredningar av den art, varom här är fråga. De inom ett ämbetsverk tillgängliga ordinarie arbetskrafterna hava ansetts i regel icke kunna vid sidan av de löpande göromålen medhinna det extra arbete, som är förenat med en större utredning. Understundom torde ej heller de för uppgiften bäst lämpade utredningsmännen vara att tillgå inom verket. Framför allt vid utredningar av betydelsefulla sociala och ekonomiska frågor måste personer utanför administrationen med erfarenhet från de av utredningarna berörda områdena av samhällslivet anlitas. Ur saklig synpunkt är sålunda kom— mittéväsendet en nödvändig faktor vid sidan av den ordinarie förvaltnings— apparaten såsom ett kompletterande organ till denna.
Kommittéväsendet har även en politisk sida. Man har förmenat, att om en fråga får sin första handläggning inom en kommitté, i vilken ingå representanter för de
olika meningsriktningarna inom riksdagen, utsikterna ökas att där få till stånd en för de flesta parter tillfredsställande lösning.
Tvivelsutan äger kommittéväsendet sålunda sitt berättigande, men det har kom- mit att bliva behäftat med åtskilliga brister. Till en början må framhållas, att detta utredningssätt i många fall icke tillfredsställer skäliga anspråk på snabbhet. Att resultatet av anbefallda utredningar många gånger låtit vänta på sig under en till synes oskäligt lång tid kan hänföras till skilda orsaker. En sådan synes vara att finna däri, att en kommitté i samband med dess tillsättande ej erhållit så klart utformade direktiv, som för avgränsandet av utredningens arbetsuppgifter varit nödvändiga. En annan orsak torde ligga i förhållandet, att vid valet av ledamöter i en kommitté de politiska meningsriktningarna kommit att bliva tillgodosedda i en utsträckning, som undanskjutit kravet på förvärvandet av den för kommittén erforderliga sakkunskapen. Ytterligare kan härvidlag anmärkas på den i vissa hänseenden allt för långt drivna omständlighet, som särskilt i fråga om historiska och statistiska utredningar sätter sin prägel på många kommittéer. I sin strävan att göra utredningen så fullständig som möjligt hava kommittéerna låtit arbets— uppgifterna svälla ut till ett omfång som, med hänsyn till utredningens ändamål, icke kunnat anses rimligt. Erfarenheten har också givit vid handen, att denna om- ständlighet ofta medfört, att utredningens resultat vid den tidpunkt, detsamma kommit att framläggas, varit föråldrat eller saknat aktualitet i förhållande till tidsläget.
I anslutning härtill torde jämväl erinringar kunna göras mot den politiska be— redning av vissa frågor, varom inledningsvis talats. Sålunda inträffar icke sällan att'inom en kommitté med parlamentarisk sammansättning lösandet av upp— kommande meningsmotsättningar sker efter politiska kompromisslinjer. Om ge- nom dylika kompromisser det sakliga bedömandet kommer i andra hand, blir värdet av utredningen mindre. Sker en sådan kompromiss redan in- om kommittén torde vara otvivelaktigt, att det politiska ståndpunktstagandet till utredningsförslaget, som ankommer på regering och riksdag, därigenom före— gripes. Misslyckas å andra sidan en inom kommittén eftersträvad kompromiss- lösning, kommer en där konstaterad meningsmotsättning gärna att återverka på de politiska partiernas ståndpunktstaganden vid den kommande riksdags- behandlingen av det då föreliggande utredningsresultatet, varigenom de erin— ringar och synpunkter, som efter betänkandets avlämnande uti infordrade remiss— yttranden framföras av olika korporationer och myndigheter, också hava svårare att vinna skäligt beaktande.
I de avseenden, som nu berörts, torde enligt vår åsikt väsentligt förbättrade förhållanden kunna ernås genom beaktande av i huvudsak följande synpunkter. En utredning rörande en mindre omfattande fråga bör icke igångsättas, förrän fasta direktiv lämnats kommittén eller de tillkallade sakkunniga. Av direktiven böra klart framgå utredningens ändamål och avgränsning i förhållande till andra frågor. Detta förutsätter emellertid, att utredningen under departementschefens omedelbara ledning noggrant förberedes inom vederbörande departement, bland annat genom överläggningar med för den föreliggande frågan intresserade personer. Sedan därefter direktiven utformats, bör förslagens utarbetande uppdragas åt sak-
kunniga, mestadels opolitiska fackmän. För vinnande av ett snabbt resultat bör utredningsarbetet bedrivas inom departementet, därvid departementschefen bör kontinuerligt hållas underrättad om arbetets fortgång och därunder uppkomna frågor. Efter det förslaget därefter varit på vederbörlig remiss och infordrade yttranden inkommit, tager departementschefen och regeringen slutlig ståndpunkt till den föreliggande frågan. Inom åtminstone ett av statsdepartementen har utredningsarbetet sedan två är tre år tillbaka mera generellt omlagts efter nu an- givna linjer; inom andra ha dessa följts i åtskilliga frågors behandling.
Då det gäller större komplex av frågor, som icke kunna överblickas utan en mera ingående utredning, kan detta arbetssätt icke komma till användning. Utan här lärer liksom hittills böra överlämnas åt en mera självständigt arbetande kommitté eller sakkunnigberedning att finna den framkomliga vägen för frågans lösande och att i samband därmed utarbeta de önskade positiva förslagen. Men det synes bättre, att man i dessa fall icke uppdrager arbetet till personer, vilkas huvudsakliga uppgift är att representera motsatta politiska meningsriktningar, utan anförtror detsamma åt fackmän. Därigenom vinnes ett snabbare och enhet- ligare resultat, och man undviker, att kompromissandet och det politiska hänsyns— tagandet äger rum på ett skede, då sådant bör vara uteslutet. Sedan blir det regeringens sak att, efter det vederbörande myndigheters och korporationers ytt- randen inhämtats, vidtaga eventuella jämkningar.
Enligt vad erfarenheten visat, erhålles i de flesta fall ett snabbare och sakligt bättre resultat av en utredning, om antalet utredningsmän icke är alltför stort. Med hänsyn därtill synas för de särskilda utredningarna icke böra anlitas flera sakkunniga eller tillsättas större kommittéer än som är av behovet direkt påkallat. Kommittéerna höra i stället äga möjlighet att i sin ordning anlita särskilda sak- kunniga för överläggningar i uppkommande frågor eller för utförande av vissa detaljarbeten. Den tidigare omnämnda mellanformen mellan kommitté och särskilt tillkallade sakkunniga synes i detta hänseende förebildlig.
Mot kommittéväsendet synes vidare kunna erinras, att det i regel är förenat med anmärkningsvärt dryga kostnader för statsverket. Till en del kan man se orsaken därtill i den redan berörda omständligheten hos vårt nuvarande kom— mittéväsen, till en annan del i det anmärkta förhållandet, att i utrednings— arbetet i betydande utsträckning anlitas personer, som ej varit i tillräcklig grad insatta i de förhållanden, vilka de blivit satta att utreda. Ett undanröjande enligt redan angivna linjer av nu nämnda orsaker torde sålunda få anses medföra en minskning av statsverkets kostnader för kommittéväsendet.
En granskning av kommittéväsendet giver slutligen anledning att beröra det nuvarande remissystemet. Detta är grundat på föreskriften i regeringsreformen att, innan ärendena föredragas i statsrådet, de skola beredas genom inhämtande av nödiga upplysningar från vederbörande ämbetsverk. Remiss sker emellertid sedan länge tillbaka icke endast till ämbetsverken utan även till utanför stats- förvaltningen stående myndigheter samt enskilda sammanslutningar. Remiss- systemet har med tiden erhållit anmärkningsvärt stor omfattning. Ivarje fråga, som varit föremål för utredning genom en kommitté eller genom sakkunniga, är det en tämligen allmän praxis — i synnerhet om utredningen befordrats till trycket
—— att såväl infordra utlåtanden från alla de myndigheter, som kunna vara be— rörda av det framlagda förslaget, som ock att bereda de enskilda sammanslut- ningar, vilka på grund av ämnets natur måste anses intresserade därav eller under utredningens gång ådagalagt sitt intresse, tillfälle att yttra sig. Genom Kungl. Maj:ts cirkulär den 5 juni 1931 (nr 213) till statens förvaltande myndigheter angående remissers verkställande och besvarande har dock skett en viss beskär— ning av remissförfarandet, även om nämnda cirkulär främst haft betydelse för löpande ärenden.
Effektiviteten av ett vidsträckt remissystem kan ifrågasättas. Varje myndig- het har nu att besvara ett synnerligen stort antal remisser varje år, och be- tänkandenas i regel onödigt stora omfång, vartill motsvarighet knappast lärer förefinnas inom någon annan statsförvaltning, gör behandlingen inom ämbetsver- ken och de olika korporationerna synnerligen tidsödande. Detta medför, att remissyttrandena i stor utsträckning avgivas, utan att vederbörande verkligen hunnit genomtänka det föreliggandejlbetänkandet.
Till båtnad för arbetsresultatet synes remissystemet böra undergå ytterligare inskränkning. Sålunda synes remiss icke böra ske till andra myndigheter och enskilda sammanslutningar än dem som kunna anses verkligt sakkunniga på det förevarande området eller eljest kunna förväntas skola bidraga till utredningen med egna positiva förslag eller med en vederhäftig kritik av vad som till dem remitterats. Till de övriga sammanslutningar, till vilka enligt nu tillämpad praxis remiss plågar ske, borde endast avsändas ett meddelande om att förslaget fram— lagts med tillkännagivande att, därest vederbörande önskade yttra sig i ämnet, de efter anmälan finge förslaget sig tillsänt.
Av det anförda framgår, att en ändrad praxis i fråga om kommittéarbetet i vissa hänseenden synes böra tagas under övervägande. Erinras kan då till en början om den under de senaste åren framträdande tendensen att anförtro verk- ställandet av utredningar åt de centrala ämbetsverken, då utredningen haft till föremål sådana ämnen av relativt begränsad art, vilka tydligt varit att hänföra till vederbörande ämbetsverks verksamhetsområde.1 Det må ifrågasättas, huru- vida icke denna praxis, vilken jämväl synes ägnad att befrämja ämbetsverkens verksamhet över huvud, kunde ytterligare utbildas. ""
Slutligen vilja vi framhålla, att utredningsarbetet, med den allt snabbare ut- vecklingen på livets olika områden och de allt mera stegrade anspråken på stats- makternas ingripanden i olika avseenden, nu nått en sådan omfattning, att erfor- derlig överblick över detsamma är svår att vinna. Kommittéväsendets bristande enhetlighet visar sig bland annat däri att, då en fråga finnes böra bliva föremål för utredning, det erbjuder stora svårigheter att vinna klarhet om och i vad mån andra därmed sammanhängande spörsmål tidigare varit eller samtidigt äro föremål för utredning. Gränserna för olika kommittéers arbetsuppgifter bli ofta oklara och deras arbete griper in på varandras områden. Särskilt blir detta fallet beträffande de frågor, vilka icke klart hänföra sig till ett bestämt departements arbetsområde
1 Särskilt är härvid att erinra om utredningsverksamheten inom socialstyrelsen, medici- nalstyrelsen, järnvägsstyrelsen, lantmäteristyrelsen och kommerskollegium.
utan där det sammanhang, vari frågan upptagits, kommit att bliva utslags- givande för dess handläggning inom departementet. Det må i detta samman— hang vara tillräckligt att hänvisa till den förut berörda, såsom Bil. 2 till detta betänkande fogade sammanställningen rörande vissa kommittéer och utredningar.
Önskvärt vore att möjlighet ständigt funnes att erhålla en överblick ej endast över redan verkställda utredningar och deras resultat utan även över pågående utredningar och därunder sammanbragt material. Det borde sålunda icke behöva förekomma att, såsom nyss antytts, två eller flera utredningar gripa in i varandra eller att ett dubbelarbete äger rum i fråga om införskaffandet och bearbetandet av utredningsmaterial.
Vi vilja därför ifrågasätta, om ej för sådant ändamål borde inrättas ett särskilt organ med uppgift, såvitt här är i fråga, att till tjänst för departementen hava den överblick över hela det statliga utredningsarbetet, om vilken i det föregående talats. Möjligen torde frågan bäst lösas genom att inom Kungl. Maj:ts kansli till— skapa en särskild mindre avdelning med uppgift, bland annat, att — när en fråga funnes böra bliva föremål för utredning _lämna alla upplysningar av betydelse, innan utredningen igångsattes. För att på denna punkt kunna rätt fylla sin upp- gift borde nämnda avdelning i största möjliga utsträckning även följa förhållandena i främmande länder och hålla sig underrättad om där pågående offentligautred- ningar. Vidare skulle avdelningen under pågående utredningar tillhandagå ve— derbörande kommittéer och sakkunniga med de upplysningar i arbetet, som av dem påkallades. Till avdelningens uppgifter kunde även läggas handhavandet av vissa kommittéväsendets ekonomiska angelägenheter. Tillika skulle avdelningen lämpligen kunna övertaga de arbetsuppgifter, vilka tidigare tillkommit statens tryckerisakkunniga och som den 1 juli 1935 överflyttats på statskontoret.
Genom den föreslagna anordningen skulle en viss lättnad i statssekreterarnas tunga arbete kunna vinnas.
Därest den av oss tidigare förordade anordningen med en statistisk expert inom Kungl. Maj:ts kansli skulle anses böra genomföras, torde en nära anknytning till hans arbete böra ske.
Denna statistiska och utredningsavdelning bör antingen ställas under finans- ministerns ledning eller bilda en statsministerns avdelning inom Kungl. Maj:ts kansli.
Under åberopande av vad vi sålunda anfört föreslå vi,
att i samband med den av oss ifrågasatta utredningen rörande det statistiska arbetet jämväl tages under övervägande inrättan— det av en särskild avdelning inom Kungl. Maj:ts kansli med de uppgifter å utredningsarbetets område, som ovan antytts.
