SOU 1956:14
Tulltaxa : förslag
för Kungl. Finansdepartementet
Kungl. Maj:t bemyndigade den 9 maj 1952 chefen för finansdepartementet att tillkalla utredningsmän med uppdrag att verkställa en allmän översyn av tulltaxeförordningen och den därvid fogade tulltaxan; samtidigt bemyndigade Kungl. Maj:t departementschefen att tillkalla särskilda sakkunniga för att stå till utredningsmännens förfogande för samråd samt erforderliga experter för att i övrigt biträda utredningsmännen.
Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 26 maj 1952 såsom utred— ningsmän dåvarande kabinettssekreteraren A. S. Lundberg, tillika ordförande, ledamoten av riksdagens första kammare, förste assistenten F. I. Boo, dåvarande ledamoten av riksdagens andra kammare, juris licentiaten P. H. Fagerholm, ge— neraltulldirektören V. M. J. Fahlander, ledamöterna av riksdagens andra kam- mare, metallarbetaren H. L. Gustafsson och lantbrukaren N. G. Hansson, nume- ra generaldirektören B. V. Lindskog, envoyén S. E. G. Sahlin, ledamoten av riksdagens första kammare, lantbrukaren G. Spetz samt numera statssekretera- ren E. A. Westerlind; genom beslut den 15 februari 1954: utsågs direktören G. C. A. Settergren, som enligt vad nedan sägs förordnats att som sakkunnig biträda utredningsmännen, till ersättare för Fagerholm vid tillfällen då. denne vore förhindrad att deltaga i arbetet; utredningen antog benämningen 1952 års tulltaxekommitté.
Såsom sakkunniga tillkallades den 30 maj 1952 direktören H. K. P. Edstam, kooperativa förbundet, filosofie kandidaten T. Ekström, landsorganisationen i Sverige, ombudsmannen J. L. Geijer, tjänstemännens centralorganisation, direktören H. Grundström, Sveriges hantverks— och småindustriorganisation, numera direktören J. H. V. Håkansson, Sveriges lantbruksförbund, direktören J . O. Leffler, handelskamrarnas nämnd, direktören H. B.. B. Nyström, Sveriges grossistförbund, direktören G. J. Sahlin, Sveriges allmänna exportförening, direk- tören E. Sandelin, Sveriges köpmannaförbund, direktören G. C. A. Settergren, Sveriges industriförbund samt numera direktören N. A. Svensson, riksförbundet landsbygdens folk; sedan Sandelin avlidit utsågs den 16 september 1952 i hans ställe till sakkunnig direktören E. 0. Melcher, Sveriges köpmannaförbund; för vissa av de sakkunniga förordnades sedermera genom särskilda beslut ersättare att vid tillfällen då. dessa sakkunniga vore förhindrade deltaga i kommitténs sammanträden i deras ställe biträda utredningsmännen, nämligen för Grund-
ström dåvarande direktören H. E. Södergren, Sveriges hantverks- och småindu— striorganisation, för Leffler numera direktören S. T. Gerentz, handelskamrarnas nämnd, och för Sahlin direktören P. H. Ohlin, Sveriges allmänna exportförening.
Att såsom experter biträda utredningsmännen tillkallades den 4 juli 1952 byrådirektören hos riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap J. E. M. Branting, dåvarande förste byråingenjören hos kommerskollegium G. K.-A. Kastengren, byråchefen i priskontrollnämnden H. F. N. Lundberg, dåvarande direktören för industriens utredningsinstitut J. Nordenson, byråchefen i general— tullstyrelsen S. F. V. Nordqvist och byråchefen i jordbruksnämnden N. Tolstoy.
Till sekreterare åt utredningsmännen utsågs den 30 maj 1952 numera byrå— chefen H. M. S. Hartler; sedermera uppdrogs åt följande personer att med sekreteraregöromål biträda utredningsmännen, nämligen den 4 juli 1952 numera tullkontrollörerna N. B. Leuf och Y. T. Wickberg, den 22 november 1952 kammarskrivarna G. Molin och B. Nyrén, den 21 augusti 1953 (sedan Wickberg erhållit entledigande från ifrågavarande uppdrag) numera tullkontrollören A. H. S. Thideby samt den 30 januari 1954 kammarskrivaren R. A. I. Johansson.
Huvuddelen av det åt kommittén anförtrodda utredningsarbetet, avseende själva tulltaxan samt de delar av tulltaxeförordningen som är av mera omedel— bar betydelse för tulltaxans tillämpning, är nu avslutat, och kommittén får som resultat av detsamma härmed vördsamt överlämna sitt betänkande med förslag till tulltaxa. Betänkandet föreligger i 3 delar, nämligen del I: Allmänna synpunkter, del II: Detaljmotivering och del III: Taxan; till del I är såsom bihang fogad en på kommitténs uppdrag av professorn S. I. Svennilson och filosofie kandidaten K. M. Savosnick verkställd utredning rörande vissa aspekter av tullproblemet (»Tullar vid full sysselsättning»). AV vissa utredningsmän och sakkunniga avgivna reservationer och särskilda yttranden redovisas dels i ett särskilt avsnitt av betänkandets del I, dels under berörda varuslag i del II. Enär det förutsatts att vederbörande organisationer får tillfälle att avgiva yttrande över betänkandet, har de sakkunniga, som i detta sammanhang avgivit sär- skilda yttranden, begränsat dessa till spörsmål av allmän natur och icke be— handlat tullskyddet för särskilda varuområden eller enskilda varor.
Stockholm den 25 maj 1956.
ARNE S. LUNDBERG F. I. Boo P. HJ. FAGERHOLM VIDAR FAHLANDER HANS GUSTAFSSON NILS G. HANSSON BERNT LINDSKOG
STIG SAHLIN GUNNAR SPETZ ERIK WESTERLIND
/ Hans H artler
Kortfattad redogörelse för betänkandets innehåll
Tulltaxekommitténs förslag till tulltaxa har i enlighet med de för kommittén meddelade direktiven anpassats efter den s. k. Bryssel-nomenklaturen. Detta är en internationell tullnomenklatur som utarbetats såsom led i ett i Bryssel bcdrivet samarbete på tullområdet mellan flertalet västeuropeiska länder. Enligt en mellan ifrågavarande länder ingången konvention skall Bryssel-nomenklatu- ren tillämpas såsom baspositioner i de olika deltagarländernas nationella tull- taxor, men varje land skall vara oförhindrat att under baspositionerna göra de uppdelningar som kan befinnas erforderliga för differentiering av tullbeskatt— ningen eller för statistiskt ändamål. Nomenklaturen innehåller 1 095 positioner, fördelade på 99 olika kapitel. Kommittén har i relativt obetydlig utsträckning föreslagit införande av underpositioner i syfte att differentiera tullen; sålunda har endast 287 positioner behövt uppdelas i sammanlagt 752 underpositioner. Emellertid torde man kunna förutsätta att det i analogi med vad som nu är fallet kommer att för handelsstatistiskt ändamål fordras en längre gående dif- ferentiering i form av särskilda statistiska underrubriker. Arbetet med denna statistiska uppdelning har icke ingått i kommitténs uppdrag utan av Kungl. Maj:t anförtrotts åt kommerskollegium och generaltullstyrelsen.
Beträffande tullarnas art har kommittén verkställt en detaljerad analys av kvantitets- och värdetullarnas egenskaper i olika hänseenden. lVIot bakgrunden härav uttalar kommittén, att den jämnare avvägning av tullskyddet mellan olika varuslag och den smidigare anpassning av tullnivån efter växlande priser, som värdetullarna innebär, i stort sett framstår såsom en avgörande fördel. Även om man under vissa omständigheter skulle finna avsteg från en sådan avvägning och anpassning av tullskyddet påkallade, torde den effekt som kan vinnas i sådant hänseende genom tillämpning av kvantitetstullar i allmänhet icke vara av någon större betydelse för att tillgodose avsedda syften. Värde- tullarnas företräde ur berörda synpunkter anser kommittén ökas genom den ständigt fortgående utvecklingen och specialiseringen av varuproduktionen. Nu- mera måste på grund därav en kvantitetstulltaxa, om den skall innebära en något så när väl avvägd tullbeskattning, förete en sådan grad av differentie- ring att den blir synnerligen svårhanterlig. Kommittén har för sin del funnit övervägande skäl tala för att tullsystemet i allmänhet baseras på värdetullar. Detta utesluter icke att kommittén föreslagit bibehållande av kvantitetstullar i fall där särskilda skäl ansetts motivera sådana tullar. Av nomenklaturens 1 095 baspositioner har sålunda 635 upptagits med värdetull (därav 7 helt eller delvis
i kombination med kvantitetstull), 79 med kvantitetstull och 11 delvis med värde- och delvis med kvantitetstull (367 baspositioner omfattar uteslutande tull— fria varor och 3 endast hänvisning till annan rubrik).
Enligt direktiven har det framstått såsom kommitténs huvuduppgift att åstadkomma en lämplig avvägning av tullskyddet mellan olika varuslag och produktionsgrenar utan att därvid ta sikte på en generell höjning av den nuva- rande tullnivån. Såsom hållpunkter vid denna avvägning av tullskyddet har kommittén använt ett system av s. k. normaltullsatser, så konstruerade att de för varje varuslag innefattar dels kompensation för eventuell tull på råvaror och halvfabrikat, dels nettotullskydd med en för alla varuslag lika stor procent av manufaktureringskostnadema. Vid bestämmande av denna procentsats (nor- malskyddskoefficienten) har närmast åsyftats att normaltullsatserna för de tullbelagda industriprodukterna totalt sett skulle ge samma tullnivå (på kon- sumtionen räknat) som de nuvarande tullsatserna innebar år 1950. I enlighet med verkställda beräkningar har såsom normalskyddskoefficient begagnats en avrundad siffra av 13 %. Till grund för uträkningen av normaltullsatserna för de enskilda varuslagen har lagts ett omfattande kalkylmaterial som infordrats från de inhemska producenterna (i allmänhet genom förmedling av vederbörande näringsorganisation). Normaltullsatserna har emellertid icke varit definitivt av- görande för kommitténs ställningstagande, utan de har såsom ovan antytts en- dast varit hållpunkter för vidare bedömanden, vilka resulterat i jämkningar uppåt eller nedåt i den mån skäl härför ansetts föreligga. Härvid är särskilt att märka att det för avvikelse uppåt icke ansetts vara tillräckligt att ett högre tullskydd skulle behövas för att vidmakthålla produktionen av visst varuslag vid nuvarande omfattning. Den omständigheten att produktionen behöver ett högre skydd än det genomsnitt som kommit till uttryck i normaltullsatsen visar att det är fråga om en produktion som ur samhällsekonomisk synpunkt får anses vara mindre lönande. För att det oaktat vidmakthålla produktionen i fråga och för detta ändamål ge den högre tullskydd än varor i allmänhet bör fordras sär- skilda skäl. Några regler för bedömande av i vad mån skälen kan anses vara av sådan styrka att de motiverar särskilt stöd från samhällets sida kan enligt kom- mitténs åsikt icke uppställas. Kommittén har i ett särskilt avsnitt behandlat olika tullargument och där givit en antydan om sin allmänna syn på dessa spörs— mål, men det ligger i sakens natur att avgörandet i konkreta fall måst bli beroende av ett mer eller mindre skönsmässigt bedömande. Kommittén har vid sin bedömning letts bl. a. av den på såväl sociala som ekonomiska skäl grundade uppfattningen om önskvärdheten av att undvika alltför häftiga omläggningar av näringslivet. Detta har föranlett en viss återhållsamhet i fråga om såväl reducering av för närvarande höga tullar som höjning av för närvarande låga tullar.
Kommitténs förslag innebär i överensstämmelse med direktiven en praktiskt taget oförändrad tullnivå. Enligt förslaget skulle nämligen den genomsnittliga
nivån komma att för tullbelagda industriprodukter i allmänhet ligga vid 11,0 %, under det att nivån för samma produkter enligt nuvarande taxa beräknats motsvara 12,9 % vid 1950 års och 10,8 % vid 1954 års priser (allt på konsum- tionen räknat). Dessa siffror utgör emellertid matematiskt beräknade tullnivåer och tager icke hänsyn till graden av tullskyddets utnyttjande samt kan därför icke utan vidare läggas till grund för ett bedömande av förslagets inverkan på prisnivån. Med vissa antaganden rörande tulländringarnas genomslag på de inhemska priserna har det beräknats att kommitténs förslag skulle medföra en höjning av prisnivån för ifrågavarande produkter med 0,4% i jämförelse med 1950 och 1,3 % i jämförelse med 1954. Anmärkas må dock att prisstegringen i den mån den utgöres av tull på importerade varor kommer statskassan tillgodo med därav följande minskat behov av andra inkomster. Förut anförda beräk— ningar inkluderar icke livsmedel och vissa andra varor. Beträffande dessa om— råden har några fullständiga tull- och prisnivåberäkningar icke kunnat verk— ställas, men såvitt angår de importerade varorna innebär kommitténs förslag i genomsnitt en sänkning av tullbelastningen. Prisstegringen för konsumtionen i dess helhet torde således, särskilt procentuellt sett, bli mindre än för enbart de förut berörda industriprodukterna. Dess inverkan på konsumentprisindex torde icke komma att överstiga 1 % (räknat från 1954 års nivå).
Beträffande tullarnas statsfinansiella aspekter uttalar kommittén att fiskala synpunkter över huvud taget icke bör påverka avvägningen av de tullar som har näringspolitisk funktion. Kommittén har därför (med viss reservation för bilar) vid utformningen av sina förslag till sådana tullar icke fäst något avse- ende vid fiskala synpunkter. Vad beträffar tullar utan näringspolitiska verk- ningar, d. v. s. tullar på varuslag som icke är (och som icke till följd av tull— skyddet blir) föremål för produktion inom landet (finanstullar), har kommittén ansett det falla utanför dess uppdrag att ingå på någon allmän prövning av frågan om tullbeskattning på fiskala grunder. Kommittén har därför i den mån icke särskilda skäl annat föranlett i sitt tulltaxeförslag upptagit tullarna på varor av här åsyftade slag oförändrade eller med av huvudsakligen tekniska skäl betingade jämkningar. Därvid har emellertid i motiveringen angivits att fråga är om finanstullar.
Kommittén har i ett särskilt kapitel behandlat vissa handelspolitiska frågor, nämligen beroendet av utlandets tullpolitik, frågan om tullförhandlingar och förhandlingstullar samt sambandet mellan tulltaxerevisionen och GATT. Be- träffande den förstnämnda frågan blir slutsatsen av kommitténs resonemang att utlandets tullar i stort sett icke behöver påverka vår egen tullpolitik. Kommit- tén framhåller emellertid att ändringar av tullarna i utlandet kan förorsaka omställningssvårigheter för vår produktion och att känsligheten för sådana ändringar kan vara en anledning att icke driva en alltför radikal frihandels- politik utan genom ett visst tullskydd sörja för ett mera differentierat och för störningar av ifrågavarande slag mindre utsatt näringsliv. Därest likväl om-
ställningssvärigheter skulle uppkomma med anledning av utländska tulländ- ringar kan det ibland vara möjligt och befogat att lindra dessa genom temporära tullar. Beträffande frågan om tullförhandlingar och förhandlingstullar har kommittén av skäl som närmare utvecklats i särskilt sammanhang ansett sig icke kunna förorda utarbetande av en förhandlingstulltaxa. Vad angår samban— det med GATT har kommittén i enlighet med vad som förutsatts i direktiven endast i ett begränsat antal fall funnit omständigheterna vara sådana att den ansett sig böra föreslå överskridande av den i GATT bundna tullen. Däremot har kommittén i ett stort antal fall föreslagit tullsatser som understiger i GATT gjorda bindningar. Kommittén rekommenderar att de medgivanden som kan bli erforderliga från vår sida vid kommande tullförhandlingar i första hand kommer att avse bindningar vid en något högre nivå än de av kommittén föreslagna tullsatserna.
Kommittén har utarbetat sitt förslag till tulltaxa med beaktande av det vid 1955 års riksdag fattade principbeslutet angående utformningen av stödet åt jord- bruket och har följaktligen med tullfrihet upptagit de varuslag som enligt nämnda beslut skall beläggas med importavgift. Beträffande produkter som icke skall inbegripas under avgiftssystemet men som framställes av importavgifts- belagda varuslag har kommittén vid framläggande av förslag till tullsatser beaktat den föreslagna avgiftsbelastningen på råvarorna och därvid utgått från de belopp för avgifterna som angivits i jordbruksprisutredningens förslag.
Frågan om tullar i beredskapssyfte behandlas av kommittén i ett särskilt kapitel. Några generella regler för användningen av tullar i nämnda syfte kan enligt kommitténs uppfattning icke uppställas, utan dylika frågor måste bc— dömas med beaktande av de omständigheter som kan vara relevanta i det en- skilda fallet. Enligt kommitténs betraktelsesätt har man emellertid i stort sett anledning att vid denna bedömning intaga en restriktiv hållning. Kommittén har vid avgivandet av sina förslag tagit hänsyn till beredskapssynpunkten fram- för allt såtillvida att denna i viss utsträckning fått uppväga argument som kun— nat tala för ett lägre tullskydd än som i och för sig kan anses normalt för ifråga- varande produktion. Däremot har kommittén endast i undantagsfall av bered— skapsskäl föreslagit högre tullsats än som eljest upptagits för liknande pro- dukter.
AVDELNING I
Historik
Tiden före det första världskriget
Ännu i början av 1800-talet präglades den svenska handelspolitiken av mer— kantilismens idéer, vilka tog sig uttryck i en mycket restriktiv politik med im— portförbud eller höga tullar.
Efter hand började emellertid de liberala strömningar som rådde på många håll i Europa att göra sig gällande även i vårt land, till en början huvudsakligen i den formen att importförbuden avvecklades och ersattes med tullar på en hög nivå. Omslaget till en klart frihandelsvänlig linje kom år 1857, då tullarna på jordbruksprodukter avskaffades och åtskilliga andra tullar nedsattes. Den frihandelsvänliga politiken nådde sin kulmen genom ett handelsavtal med Frank- rike år 1865. Någon fullständig frihandel blev det här som på de flesta andra håll icke fråga om, men det var en mycket moderat protektionism som vid denna tid karakteriserade läget.
Liksom på kontinenten svängde emellertid stämningen så småningom över i mera protektionistisk riktning, och efter hårda strider på 1880-talet segrade protektionisterna vid 1888 års riksdag. Spannmålstullarna återinfördes och en del andra tullar höjdes, ehuru ett då ännu gällande avtal med Frankrike hindra- de tullhöjningar i full utsträckning. Sedan detta hinder bortfallit i och med av— talets utlöpande, fullbordades genom 1892 års tulltaxa övergången till en starkt protektionistisk politik.
En betydelsefull faktor i den handelspolitiska utvecklingen kring sekelskiftet var den traktatpolitik, som inleddes av Tyskland på 1890-talet och resulterade i ett omfattande system av tarifftraktater. Även vårt land fann sig föranlåtet att ansluta sig till detta system. Vår tulltaxa var emellertid icke lämpad att ligga till grund för traktatförhandlingar, varför till en början endast en kortfristig överenskommelse med Tyskland ingicks (år 1906), under vars löptid en genom— gripande revision av den svenska tulltaxan skulle företagas.
Denna tulltaxerevision verkställdes av 1906 års tulltaxekommitté, som fram- lade betänkande med förslag till ny tulltaxa år 1909. Utan att ingå på mera djupgående undersökningar av de olika näringsgrenarnas ställning och villkor utgick kommittén i huvudsak från bestående näringspolitiska förhållanden och grunderna för det dittills tillämpade tullpolitiska systemet. Tyngdpunkten lades
i kommitténs förslag på en teknisk omarbetning av tulltaxan, i det att denna fick en fullt systematisk uppställning och samtidigt en långt gående uppdelning av tullrubrikerna, med gradering av tullskyddet efter de olika varuslagens värde och bearbetningsgrad, varjämte vikttullsystemet genomfördes mera fullständigt än tidigare. Denna tekniska omgestaltning av tulltaxan i förening med förslagets närmaste uppgift att utgöra grundval för traktatförhandlingar resulterade i en höjning av tullskyddet för ett stort antal varuslag. I en del fall, företrädesvis beträffande vissa grövre varuslag, föreslogs visserligen en sänkning av det före— fintliga tullskyddet, men som helhet innebar förslaget en ej oväsentlig höjning. Kommitténs förslag blev med vissa jämkningar (särskilt beträffande järn- och maskintullarna) antaget av 1910 års riksdag.
Tulltaxan av år 1910 trädde emellertid aldrig i kraft utan tjänade endast som grundval för nya förhandlingar med Tyskland. Efter dessa förhandlingar utfärdades en ny tulltaxa, vilken började tillämpas den 1 december 1911. Som följd av förhandlingarna uppvisade denna taxa givetvis en del reduktioner jäm- fört med den nominella taxan av år 1910, men i stort sett innebar även den nya taxan särskilt för mera förädlade varor en viss skärpning av det tidigare tull- skyddet.
Riksdagens godkännande av den nya traktaten och utfärdandet av 1911 års tulltaxa betecknar slutpunkten på den protektionistiska utveckling, som in- leddes vid 1880-talets slut och syftade till att frambringa ett alltmer konsoliderat och konsekvent utgestaltat skyddssystem, en utveckling som kan sägas ha legat helt i linje med den tullpolitiska utveckling som samtidigt ägde rum på konti- nenten.
Mellankrigstiden
Världskriget 1914—1918 medförde sådana ändringar i varuutbytesförhållan- dena att tullarna i regel förlorade varje betydelse ur skyddssynpunkt. Det gällde nu mera att underlätta än att försvåra importen, varför tullarna i synnerhet på livsmedel i stor utsträckning suspenderades. Dessa åtgärder var dock endast temporära, och vid krigets slut återställdes de tidigare gällande tullsatserna.
När efter krigets slut en helt ny situation inträdde med depression och ar- betslöshet, ställdes från näringslivets sida krav på höjning av tullarna, varvid bl. a. åberopades att deras skyddsvärde reducerats på grund av penningvärdets fall. Regeringen framlade också år 1921 förslag till provisoriska tullhöjningar, innebärande i stor utsträckning fördubbling av de gällande tullsatserna. För— slaget avslogs emellertid av riksdagen. Då samtidigt utvecklingen i andra län- der mestadels innebar en fortsättning och skärpning av den protektionistiska politiken från förkrigstiden, kan man här se en första antydan om en mera liberal inställning i vårt land än på de flesta andra håll. Härpå kan det också betraktas som ett tecken, att när 1911 års svensk-tyska handelstraktat efter
uppsägning från svensk sida är 1921 trädde ur kraft, detta icke i och för sig föranledde några tullhöjningar,
Några mera genomgripande ändringar i tulltaxan kom icke heller senare under mellankrigstiden till stånd, utan de åtgärder som vidtogs i detta hänseende var av begränsad räckvidd och påkallade av speciella omständigheter; i det följande lämnas en redogörelse för de viktigaste händelserna på tullpolitikens område under denna period.
Ehuru riksdagen såsom förut nämnts år 1921 avslog förslag om provisorisk höjning av skyddstullarna, genomfördes samma år av statsfinansiella skäl höj- ningar av ett stort antal tullsatser av finanstullskaraktär. Tillsammans beräk— nades dessa tullhöjningar medföra en ökning i tullinkomsterna av 13 mkr (mot- svarande 13 % av 1921 års tulluppbörd). Bland viktigare höjningar kan nämnas att tullsatserna på varor av natur— och konstsilke i allmänhet ökades till mer än tre gånger förutvarande belopp. Den vidtagna åtgärden följdes år 1922 av ytterligare ett antal tullhöjningar, främst i syfte att kompensera den genom 1921 års tullhöjningar ökade tullbelastningen på vissa artiklar.
Enligt handelsavtal med Spanien är 1925 nedsattes tullsatserna på vissa varu- slag (bl. a. apelsiner m. fl. frukter). Avtalets omfattning belyses av att nedsätt- ningarna berörde varuslag som år 1924 importerats för sammanlagt omkring 14 mkr (1,8 % av den tullbelagda importen) och beräknades medföra en minskning i tulluppbörden av 3,9 mkr (2,7 % av totaluppbörden). Tullkoncessionerna upp- hörde att gälla den 1 januari 1929 utan att någon återgång skedde till de tidigare högre tullsatserna (sedermera har av olika anledningar höjningar eller sänkningar vidtagits beträffande några av positionerna).
År 1926 ingicks ett nytt handelsavtal med Tyskland i stället för den år 1921 upphävda överenskommelsen. Genom det nya avtalet sänktes tullsatserna bl. a. på vissa av de artiklar, som drabbats av de år 1921 genomförda tullhöjningarna, i allmänhet dock icke så långt som till de före år 1921 gällande tullsatserna. Sam— manlagt avsåg tullsänkningarna ett importvärde, räknat efter 1925 års siffror, av 13 mkr (1,6 (70 av den tullbelagda importen); den på samma siffror beräknade tullminskningen uppgick till 1,3 mkr (1,0 % av totaluppbörden). Beträffande av- talets upphörande hänvisas till vad som anföres i det följande.
Efter kriget hade tillsatts en tull- och traktatkommitté med uppdrag att göra en allsidig utredning av det gällande tullsystemets verkningar m. m. samt fram— lägga de förslag vartill utredningen kunde föranleda. Kommittén verkställde den anbefallda utredningen men fann sig i allmänhet icke kunna föra den längre fram än till världskrigets utbrott år 1914 och avgav icke heller något förslag till ändring av det gällande tullsystemet. Inom kommittén verkställdes åtskilliga specialutredningar, som särskilt publicerades, och huvudbetänkandet avgavs den 15 juni 1924, varefter kommitténs verksamhet enligt Kungl. Maj:ts beslut upp— hörde med utgången av år 1924.
I avvaktan på en fullständig omprövning av grunderna för vår framtida tull-
politik uppdrogs i stället åt 1925 års tulltame'revision att verkställa en översyn av tulltaxan i tekniskt avseende med huvudsakligt syfte att ernå förenklingar samt större Översiktlighet och klarhet i fråga om tullbeskattningens syftemål. Detta resulterade i ett tulltaxeförslag av år 1927, vilket med smärre ändringar antogs av riksdagen år 1929; den nya tulltaxan trädde i kraft den 1 januari 1930. Ge- nom den sålunda företagna revisionen blev en del oformligheter i tullbeskatt- ningen undanröjda, och den tekniska förenklingen medförde på enstaka punkter jämkningar av tullsatserna, men i överensstämmelse med revisionens begränsade syfte hade någon allmän omprövning av tullskyddets storlek icke företagits, utan tullsatserna överfördes i stort sett oförändrade från den tidigare gällande tull— taxan. Beträffande tulltaxans yttre gestalt kan nämnas att gruppindelningen an- passades efter ett just då inom Nationernas Förbund utarbetat förslag till inter- nationell tullnomenklatur (den s. k. Geneve-nomenklaturen).
Medan denna tekniska revision pågick fick 1928 års tullkommitté i uppdrag att verkställa utredning av det gällande tullsystemets verkningar, i den mån dessa icke framginge av redan verkställda undersökningar, samt angående de ändringar i tullagstiftningen som ur vissa synpunkter kunde finnas påkallade. Kommittén verkställde ett omfattande utredningsarbete men fann sig år 1932 böra anmäla, att rådande allmänna handelspolitiska och ekonomiska förhållan— den överhuvud försvårade ett ställningstagande till tullproblemet, varför den slutliga prövningen av tullfrågorna borde anstå tills det ekonomiska läget i världen klarnat. I anledning härav förklarade Kungl. Maj:t arbetet tills vidare vilande och dess återupptagande beroende av särskilt beslut av Kungl. Maj:t.
För att bereda statsverket ökade inkomster höjdes år 1932 tullarna på ett stort antal »lyxbetonade samt mer eller mindre umbärliga varor». Bland ifråga- varande artiklar kan nämnas vissa frukter och köksväxter, kaffe, radioapparater, bilar och leksaker. För att markera åtgärdens provisoriska karaktär fick tull— höjningarna formen av tilläggstullar enligt en från tulltaxan fristående författ- ning. Dessa tilläggstullar beräknades medföra en ökning i tullinkomsterna, räk— nat efter 1930 års importsiffror med viss reducering, av närmare 20 mkr per år (12% av tulluppbörden).
Följande år upphörde 1926 års svensk-tyska handelsavtal att gälla utan att man lyckades träffa någon ny överenskommelse. Då de tyska tullarna i anled— ning härav automatiskt återgick till sin förutvarande nivå, beslöts att även de svenska tullsatserna i huvudsak skulle återställas till de belopp som gällde före år 1926. Samtidigt infördes tilläggstullar på åtskilliga varor av lyxbetonad karaktär, för vilka detta icke kunnat ske år 1932 på grund av bindningar i det tyska avtalet. Sedan man på tysk sida vidtagit ett flertal tullhöjningar utöver dem som automatiskt trädde i kraft vid avtalets upphörande, infördes som retaliationsåtgärd en ny serie svenska tilläggstullar, bland vilka främst kan nämnas en höjning av minimitullsatsen för ett stort antal maskiner från 5 till 15% av värdet. Någon uppgörelse med Tyskland i tullfrågan kom emellertid
icke till stånd, utan de vidtagna tullhöjningarna äger i huvudsak fortfarande giltighet, ehuru på vissa punkter reduktioner skett genom senare avtal med skilda länder.
Samma år avslöts emellertid ett handelsavtal med Storbritannien, varigenom tullarna (i förekommande fall tilläggstullarna) nedsattes på bl. a. vissa textil- varor, skodon, mindre personbilar samt motorcyklar. Tullnedsättningarna be— rörde ett importvärde år 1931 av 43 mkr (5,1 (70 av den tullbelagda importen) och beräknades efter 1931 års importsiffror medföra en tullminskning av 1,9 mkr (1,2 % av totaluppbörden). Avtalet upphörde att gälla när Sverige år 1950 anslöt sig till GATT (se nedan), varvid de flesta tullkoncessionerna med större eller mindre jämkningar överfördes till sistnämnda avtal.
Ett nytt handelsavtal ingicks år 1935 med USA. Detta medförde tullned- sättningar för varor med ett importvärde år 1934 av 9,7 mkr (1,4 % av den tull- belagda importen); minskningen i tulluppbörden beräknades till 1,0 mkr (0,8% av totaluppbörden). Bland de berörda varuslagen kan nämnas äpplen och päron samt bildäck. Vid Sveriges anslutning till GATT upphörde 1935 års avtal, men koncessionema överfördes i allmänhet till GATT, dock med åtskilliga större eller mindre jämkningar.
År 1938 tillsattes en utredning (1938 års tulltarverevision) för att verkställa en teknisk rationalisering av tulltaxan. Revisionen avgav successivt förslag till modernisering i vissa delar av taxan, av vilka förslag en del lades till grund för tulltaxeändringar vid 1940 års riksdag. Bland dessa ändringar märkes särskilt en omredigering av tulltaxans avdelning för elektrisk materiel, i samband var— med värdetullar kom i tillämpning i betydligt större utsträckning än tidigare. På grund av kriget kunde arbetet emellertid icke fullföljas utan avbröts år 1940, varefter revisionens verksamhet även formellt upphörde år 1946.
Enligt vad som framgår av den föregående redogörelsen. präglades den svenska tullpolitiken under mellankrigstiden huvudsakligen av åtgärder som påkallats av ingångna handelsavtal, statsfinansiella behov och tekniska revisioner av tulltaxan. Ändringar i mera direkt näringspolitiskt syfte förekom endast i be— gränsad omfattning och avsåg individuella varuslag eller mindre varugrupper. Dessa ändringar representerade emellertid knappast någon klar linje i tullpolitiskt avseende; ibland var det lättare att få till stånd tullsänkning, under det att vid andra tidpunkter krav på tullhöjning lättare vann gehör. Bedömningen synes ofta ha varit beroende av konjunkturläget; sålunda var det under depressions— åren i början på 1930—talet relativt lätt att få till stånd förstärkning av tullskyd- det för särskilt drabbade branscher, och vissa tullhöjningar genomfördes då för bl. a. glas- och porslinsindustrierna. Man kan dock konstatera att de tullhöj— ningar som under mellankrigstiden genomfördes av direkt protektionistiska skäl icke var av någon större omfattning. Emellertid kunde de höjningar som vidtogs av statsfinansiella och handelspolitiska skäl i många fall utnyttjas som skydds-
tullar. Även om utvecklingen icke kan sägas ha varit helt utan protektionistiska inslag, motverkades dessa likväl i viss mån av penningvärdesförändringen, och i stort sett hölls tullskyddet under mellankrigstiden på en konstant nivå. Detta betyder att vårt land under denna tid företrädde en liberalare inställning i han— delspolitiskt avseende än flertalet andra länder, vilka ofta drev en starkt protek— tionistisk politik genom skärpning av tullarna eller tillgripande av andra im— porthämmande åtgärder. Framhållas bör dock att denna svenska inställning torde ha underlättats av den devalvering som genomfördes år 1931 och som torde ha lett till en viss undervärdering av den svenska valutan.
På ett viktigt område, nämligen jordbruket, gick utvecklingen dock sin egen väg. När den ekonomiska krisen satte in är 1930 såg man sig nödsakad att lämna denna näringsgren särskilt stöd. Åtgärder i detta syfte utvecklades därefter under loppet av hela 1930—talet. De var av många olika slag, såsom kvantitativa restriktioner, inblandnings- och inmalningstvång samt import- och exportmono— pol. Även avgifter kom till användning för detta ändamål, men icke i form av tullar, utan såsom särskilda avgifter, vilka enligt bemyndigande kunde ändras i administrativ ordning. Allt som allt bereddes jordbruket härigenom ett mycket starkt skydd, men detta skedde genom medel som icke faller inom tullpolitikens ram.
Tiden efter andra världskriget
Liksom under första världskriget förlorade tullarna under andra världskriget i stort sett varje betydelse ur skyddssynpunkt. Någon suspendering av tullsat— serna kom emellertid denna gång icke annat än i undantagsfall till stånd, vilket torde sammanhänga med att tullsatserna i allmänhet var så låga att de icke utgjorde något nämnvärt hinder för importen. Nämnas kan dock i detta sam— manhang att vid 1942 års riksdag vidtogs en. genomgående sänkning av tull— satserna på varor av konstsilke. Åtgärden motiverades i propositionen främst med angelägenheten ur försörjningssynpunkt av att öka importen av ifråga- varande artiklar. Av uttalanden under riksdagsdebatten framgick emellertid att fråga var om en handelspolitisk uppgörelse med Tyskland.
Avspärrningen under kriget utgjorde givetvis ett effektivare skydd för den inhemska industrin än någon tull, och detsamma var fallet med de kvantitativa restriktioner, som av betalningsbalansskäl tillämpades mer eller mindre strängt under den närmaste efterkrigstiden. Efter hand som dessa restriktioner avveck— lades och den utländska konkurrensen började göra sig mera kännbar framställ- des ofta krav på ökat tullskydd, i synnerhet från sådana industriers sida som växt upp under kriget och den därpå följande perioden. Dessa krav föranledde dock i allmänhet icke några åtgärder i syfte att öka tullskyddet; tvärtom blev tulltaxan genom vår anslutning till allmänna tull— och handelsavtalet (GATT) föremål för vissa sänkningar.
I syfte att vinna anslutning till detta avtal deltog Sverige år 1949 (jämte andra nytillträdande länder) i omfattande tullförhandlingar i Annecy. Vid dessa förhandlingar beviljades svenska tullncdsättningar för varor med ett importvär- de år 1948 av 232 mkr (8,7 % av den tullbelagda importen); minskningen i tull- uppbörd enligt samma års importsiffror beräknades uppgå till 22 mkr (8,1 % av totaluppbörden). Av tullminskningen beräknades mer än hälften falla på konst— silke och varor därav, vilket dock i allmänhet icke innebar någon minskning av industrins tullskydd, eftersom samtidigt en är 1932 införd accis på den inhemska tillverkningen avskaffades. Bland övriga mera betydelsefulla varuslag för vilka tullen nedsattes genom Annecy-överenskommelsen må nämnas äpplen och päron, kryddor, konserver, lantbruksmaskiner och personbilar. De i Annecy överens— komna nedsättningarna trädde i kraft år 1950. Redan samma år påbörjades inom ramen för GATT en ny omgång tullförhandlingar i Torquay. Dessa var emeller- tid för Sveriges vidkommande av betydligt mindre omfattning. De gjorda tull— ncdsättningarna berörde sålunda ett importvärde år 1950 av endast 32 mkr (1,0% av den tullbelagda importen), och tullminskningen beräknades stanna vid omkring 2 mkr (0,6 % av totaluppbörden). Förutom de ovan berörda tull- nedsättningarna gjorde Sverige i Annecy och Torquay i stor omfattning tull- koncessioner i form av bindning av gällande tullsatser. I fråga om specifika tullsatser försågs bindningarna i allmänhet med förbehåll om rätt att övergå till värdetull av i varje särskilt fall angiven höjd, vanligen liggande mellan för- krigs- och efterkrigstidens nivå (en del av nedsättningarna kombinerades för övrigt med liknande förbehåll). Nämnas må även att man vid genomförandet av Annecy-koncessionerna, då stora delar av tulltaxan måste ändras, begagnade tillfället att i tulltaxan inarbeta de tilläggstullar som tidigare införts av skilda anledningar.
Långt mera än de direkta nedsättningar som vidtogs genom överenskommel- scrna i Annecy och Torquay har dock den reduktion av tullskyddet betytt, som! inträtt automatiskt genom den sedan mellankrigstiden inträdda minskningen av penningvärdet. Eftersom de svenska tullsatserna till övervägande del är speci- fika, har denna reduktion av penningvärdet medfört en sänkning av den svenska tullnivån till ungefär hälften av vad den var under mellankrigstiden. Denna ut- veckling belyses av uppgifter som lämnas i det följande i kapitlet om tullskyd— dets höjd och avvägning. Andra länder har med få undantag återtagit mellan— krigstidens tullnivå eller höjt sina tullar därutöver, varför ett accepterande på svensk sida av den inträdda nedgången i tullskydd-et innebär en klar skillnad från de flesta andra länder.
Erinras bör slutligen att vissa ändringar i tulltaxan vidtagits under slutskedet av kommitténs arbete. Sålunda har i juli 1955 genomförts en provisorisk höjning av tullarna för bl. a. åtskilliga textil- och lädervaror. Vidare har höstriksdagen
samma är godkänt vissa tulländringar (huvudsakligen sänkningar men i några fall även höjningar) utgörande resultat av kompletteringar och modifieringar av tidigare överenskommelser inom ramen för GATT. Ändringarna i fråga har vidtagits med beaktande av tulltaxekommitténs utredningar.1
1 Kommittén har vid avfattningen av sitt betänkande icke tagit hänsyn till dessa ändringar utan avser med anuvarande», »för närvarande» och liknande uttryck i tullsammanhang de förhållanden som rådde före vidtagandet av ifrågavarande ändringar.
AVDELNING II
Direktiven för utredningen
Direktiven för kommitténs arbete framgår av följande uttalande av statsrådet och chefen för finansdepartementet (anförande till statsrådsprotokollet den 9 maj 1952):
Nu gällande tulltaxa antogs av 1929 års riksdag och trädde i kraft den 1 janu— ari 1930. Till grund för densamma låg ett förslag, utarbetat av 1925 års tull- taxerevision under åren 1925—1927 . Denna revision var emellertid huvudsak- ligen av teknisk och formell natur. Tulltaxans sakliga innehåll överfördes till stor del oförändrat från den tidigare gällande 1911 års tulltaxa, vilken i sin tur grundades på utredningar verkställda av 1906 års tulltaxekommitté under åren 1906—1909. Beträffande enstaka varuslag eller begränsade varugrupper har visserligen ändringar vidtagits under årens lopp, men någon allmän revidering av taxan ur sakliga synpunkter har icke ägt rum efter år 1911. Sedan denna tid har en i många avseenden revolutionerande utveckling ägt rum på olika områden, vilken självfallet haft betydande återverkningar även på tullförhållandena. Ge— nom teknikens framsteg ha sålunda tillkommit många nya material, framställ— ningsmetoder, utförandeformer och användningsområden, vilka icke kunde för- utses vid utformningen av tulltaxans bestämmelser för mer än 40 år sedan. Tillämpningen å härav berörda varor av den nuvarande taxans bestämmelser medför ofta tullsatser, som icke är lämpade för ändamålet utan innebär relativt sett en i vissa fall för hög och i andra fall för låg tullbeskattning. Ändringen i penningvärdet har vidare medfört att de specifika tullarnas relativa storlek av— sevärt reducerats. Då prisutvecklingen icke varit lika för alla varuslag, har av- vägningen av tullskyddet till följd härav i vissa delar kommit att mer eller mindre rubbas. Härtill har även bidragit det förhållandet, att minskningen av tullskyddet skett endast såvitt angår specifika tullar, under det att de visserli— gen icke lika talrika men ingalunda betydelselösa värdetullarna bibehållit sin ursprungliga verkan. En annan omständighet som rubbat sambandet mellan tull— satserna å olika varuslag är, att på åtskilliga punkter vidtagits dels höjningar i statsfinansiellt syfte, dels såväl höjningar som sänkningar av handelspolitiska skäl.
Även om många av de mest iögonenfallande brister, som under åren yppat sig, kunnat undanröjas genom partiella ändringar, är det uppenbart, att den nuva- rande tulltaxan i olika avseenden framstår såsom mycket föråldrad. Åtskilliga framställningar har även gjorts under de senare åren i syfte att få till stånd partiella ändringar i tulltaxan, och kommerskollegium och generaltullstyrelsen har i gemensam skrivelse den 14 juni 1950 hemställt om en allmän tulltaxerevi-
sion. Vid de tullförhandlingar inom ramen för allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), i vilka Sverige under de senare åren deltagit, har vägen för en dylik revision hållits öppen genom att bindningarna i fråga om specifika tullsatser till större delen gjorts under förbehåll om rätt att övergå till en värdetull av an— given storlek.
I ett interpellationssvar vid 1951 års riksdag framhöll jag att det icke rådde någon tvekan om att vår tulltaxa i vissa delar blivit omodern och att en allmän revision vore av behovet påkallad. Vid bedömandet av frågan när en revision av tulltaxan lämpligen borde igångsättas måste man, anförde jag, ta hänsyn till vissa internationella faktorer. Det hade sålunda ansetts lämpligt att avvakta resultatet av det arbete med att uppgöra förslag till en internationell tullnomen— klatur, som under de senare åren pågått inom Studiegruppen för en europeisk tullunion i Bryssel. Vidare hade GATT—förhandlingarna i Torquay då ännu icke avslutats. På grund av dessa omständigheter hade det tett sig föga lämpligt att tidigare sätta i gång med en allmän tulltaxerevision. Sedan förhandlingarna i Torquay slutförts och ett i Bryssel utarbetat nomenklaturförslag färdiggranskats bleve emellertid läget ett annat. Tiden vore då inne att påbörja förberedelser för översynen av tulltaxan. Mest ändamålsenligt syntes mig vara att man anför— trodde dessa förberedande arbetsuppgifter av huvudsakligen teknisk art åt generaltullstyrelsen. Sedan man genom dessa förberedelser fått en preliminär stomme till en ny tulltaxa, borde formerna för det fortsatta utredningsarbetet närmare övervägas och fixeras.
Det konventionsförslag vari nyssnämnda s. k. Brysselnomenklatur innefattas godkändes av Kungl. Maj:t den 16 mars 1951. Tullförhandlingarna i Torquay avslutades den 21 april 1951, och några nya förhandlingar av detta slag torde icke komma att anordnas förrän tidigast i slutet av år 1953.
I överensstämmelse med vad som anförts i mitt nyss berörda interpellations— svar uppdrog Kungl. Maj:t den 11 maj 1951 åt generaltullstyrelsen att verk— ställa en förberedande tullteknisk utredning för en allmän tulltaxerevision. Ut— redningsarbetet skulle innefatta dels översättning till svenska språket av Brys- sel—nomenklaturen, dels utarbetande av en sammanställning för jämförelse mellan nämnda nomenklatur och gällande svenska tulltaxa, dels, i den omfattning som under den förberedande utredningen lämpligen befunnes kunna ske, upprättande av förslag till underpositioner till de olika positionerna i Bryssel-nomenklaturen, och dels samordning av konventionens bestämmelser med de tullkoncessioner som Sverige gjort inom ramen för GATT. Till generaltullstyrelsen har vidare åtskilliga av förut omförmälda framställningar om tulltaxeändringar överlämnats för att tagas i övervägande vid utredningsuppdragets fullgörande eller, i den mån så icke lämpligen befunnes böra ske, av styrelsen vidare överlämnas till den utredning, som framdeles kunde komma att tillsättas för den allmänna tulltaxe— revisionen.
Nämnas må i detta sammanhang att ordföranden i det gemensamma nordiska utskottet för ekonomiskt samarbete i skrivelse den 21 januari 1952 framhållit, att utskottet fäste stor vikt vid spörsmålet om en enhetlig utformning av tull- nomenklaturerna och tulltarifferna i de nordiska länderna. Utskottet har hem- ställt att det snarast möjligt måtte skapas förutsättningar för att därtill syftande arbete kunde påbörjas och särskilt att det skapades klarhet i huruvida grund- valen för tullberäkningen i de kommande nationella tarifferna skulle vara värde- tull eller specifik tull. I detta sammanhang har utskottet erinrat om att utskottet
tidigare givit uttryck åt sin uppfattning att det nordiska samarbetet på det tulltekniska området borde omfatta utformandet av ett förslag till gemensam nordisk tullnomenklatur baserad på värdctullprincipen.
Då det åt generaltullstyrelsen anförtrodda förberedelsearbetet visserligen ännu icke slutförts men dock fortskridit så långt, att själva revisionsarbetet kan påbörjas, torde detta nu böra igångsättas.
Revisionen bör innefatta en modernisering av tulltaxan, varvid taxans bas- positioner i anslutning till de redan påbörjade förberedelsearbetena böra anpas- sas efter Bryssel—nomenklaturen. Härvid bör jämväl övervägas huruvida icke en mera allmän tillämpning av värdetullar, som numera i allt större utsträckning förekommer i utlandet, även för vår del kan innebära en mera ändamålsenlig utformning av tullsystemet. Med hänsyn till det internationella varuutbytets stora betydelse för vårt lands välstånd är det ett stort ekonomiskt intresse att vår handel med främmande länder blir så omfattande och fri som möjligt. I över- ensstämmelse härmed har vi sedan länge fört en politik med låga tullar, och jag finner det icke vara något svenskt intresse att nu frångå denna politik. Särskilt betydelsefull blir denna synpunkt, om en övergång till värdetullar befinnes av andra skäl ändamålsenlig. Revisionen bör således icke i och för sig ta sikte på en generell höjning av den nuvarande tullnivån utan i första hand inriktas på att åstadkomma en lämplig avvägning av tullskyddet mellan olika varuslag och produktionsgrenar.
I vad mån de möjligheter till höjning av GATT-bundna tullsatser, som erbju— da sig genom de gjorda förbehållen, böra utnyttjas, får bedömas med hänsyn till resultatet av utredningsarbetet i övrigt. Det torde i alla händelser få förutsättas att utredningen icke eller åtminstone endast i undantagsfall leder till förslag om högre tullsats än som motsvarar gjorda förbehåll. I anslutning till dessa frågor bör de handelspolitiska synpunkter beaktas, som kunna bli aktuella i samband med kommande tullförhandlingar eller eljest påkallar särskild uppmärksamhet.
För att undvika en onödig belastning å konsumenterna bör undersökas möj- ligheterna att undvara tullskydd på områden, där inhemsk produktion icke föreligger eller med hänsyn till omständigheterna icke lämpligen bör vidmakt— hållas med hjälp av statligt stöd och där icke förhållandena är sådana att finans— tull bör ifrågakomma. Vid revisionen bör även övervägas i vad mån tullskydd bör bibehållas för sådana varuslag, beträffande vilka stöd åt den inhemska pro— duktionen befinnes med fördel kunna lämnas i annan form än genom tullar. I det sammanhanget bör särskild uppmärksamhet ägnas åt tullarna på jordbruks- området och deras förhållande till den nuvarande jordbruksregleringen.
Det får anses ligga i sakens natur, att revisionen skall innefatta jämväl de delar av tulltaxeförordningen, som äro av omedelbar betydelse för tulltaxans tillämpning. Lämpligt synes emellertid vara att nämnda förordning i sin helhet överses i detta sammanhang.
Vid utredningsarbetet bör hållas kontakt med motsvarande utredningar i de övriga nordiska länderna för att i den mån omständigheterna det medgiva åvägabringa uniformitet mellan de olika ländernas tulltaxor.
I den mån ytterligare direktiv erfordras för utredningsarbetet, torde sådana under arbetets gång få lämnas av chefen för finansdepartementet.
Utredningen bör uppdragas åt särskilt tillkallade utredningsmän, till ett antal av högst tio. Utredningsmännen bör under utredningsarbetet erhålla tillfälle
samråda med tillkallade sakkunniga från näringslivet och arbetstagareorganisa- tioner. Självfallet bör utredningsmännen även i övrigt ha kontakt med närings— livets organisationer. Utredningen bör dock icke ha karaktär av förhandlings- kommitté. Till utredningsmännens förfogande bör vidare i mån av behov ställas ytterligare expertis. Med hänsyn till angelägenheten att snarast erhålla en modern svensk tulltaxa bör utredningsarbetet bedrivas med största möjliga skyndsamhet.
AVDELNING III
Kommitténs verksamhet
Arbetet inom tulltaxekommittén har i mycket fått sin prägel av en aktiv medverkan från näringslivets sida, och kommittén har icke ininst med hänsyn därtill funnit det vara på sin plats att här lämna en redogörelse för sin verk- samhet.
Näringslivets medverkan i ett arbete av ifrågavarande slag får anses tillhöra sakens natur men underströks särskilt dels av att representanter för näringslivet knöts till kommittén i egenskap av sakkunniga, dels av det i direktiven gjorda uttalandet att kommittén även i övrigt borde ha kontakt med näringslivets organisationer. Nämnda sakkunniga har liksom övriga sakkunniga och experter haft tillfälle att deltaga i kommitténs överläggningar vid alla dess sammanträ- den, och kontakt med organisationerna har etablerats såväl genom förmedling av dessa sakkunniga som direkt genom kommitténs sekretariat. Näringsorgani- sationernas insats har främst avsett dels vederbörande producentorganisationers arbete med insamlingen av kalkylmaterial för beräkningen av de i avd. VI om- förmälda s. k. normaltullsatserna, dels såväl producent— som handelsorganisatio— nernas medverkan vid 5. k. hearings inför tulltaxekommittén.
Sedan vissa förberedande utredningar verkställts och arbetsmetoden med nor- maltullsatser preliminärt fastställts, påbörjades insamlingen av det härför erfor- derliga kalkylmaterialet i början av år 1953. Insamlingen skedde såsom antytts i allmänhet genom vederbörande branschorganisations försorg enligt anvisningar av kommittésekretariatet och efter en i vissa fall ganska detaljerad planläggning. Arbetet underlättades av att till organisationernas förfogande ställts en s. k. kartläggning av sambandet mellan Bryssel-nomenklaturen och nu gällande tull- taxa, vilken enligt uppdrag av chefen för finansdepartementet utarbetats inom generaltullstyrelsen såsom förberedelse till tulltaxerevisionen. Beträffande varu— områden där lämplig branschorganisation för kalkylinsamlingen saknades skedde denna genom att kommittésekretariatet tog direkt kontakt med vederbörande företagare. Insamlingen var i huvudsak avslutad på hösten 1953, även om vissa kompletteringar sedermera kunde visa sig erforderliga.
Det till kommittén överlämnade kalkylmaterialet underkastades översyn och bearbetning inom kommitténs sekretariat. Bearbetningen avsåg dels fastställan- de av storleken av nuvarande tullskydd, dels uträkning av normaltullsatser för
de olika artiklarna på sätt närmare beskrives i avd. VI; i båda hänseendena verkställdes beräkning av såväl brutto- som nettotullskydd. Resultaten av bear- betningen sammanställdes i s. k. normaltulltablåer. Dessa normaltulltablåer till- ställdes de olika näringsorganisationerna, varvid vederbörande industriorganisa— tion erhöll en mera detaljerad version, där varje kalkyl särskilt redovisades, under det att vederbörande handelsorganisation erhöll en upplaga, i vilken en- dast angavs genomsnittssiffror för varje position eller underavdelning därav. Till branschorganisationernas förfogande ställdes vidare inom kommittésekretariatet utarbetade s. k. branschstatistiker, innefattande dels vissa tullnivåberäkningar i anslutning till de uträknade normaltullsatserna, dels uppgifter rörande industrins struktur och lokalisering, dels ock detaljerad statistik över import, export och produktion av ifrågakommande varuslag.
Härefter anordnade kommittén bransch för bransch sammanträden med repre— sentanter för näringslivet (s. k. hearings). Inför dessa hearings sammanfattade vederbörande organisation eller företag i särskilda skrivelser ell-er promemorior sina synpunkter och yrkanden i anslutning till det tidigare färdigställda mate- rialet. Vid själva hearings fick näringslivets representanter tillfälle att dels närmare utveckla och kommentera vad som anförts i nämnda skrivelser eller promemorior, dels besvara av kommitténs ledamöter, sakkunniga eller experter framställda frågor. Särskilda hearings hölls med å ena sidan producenternas och å andra sidan handelns representanter. Ordningen var i allmänhet att vid ett sammanträde hölls hearings med vissa industribranscher, vid nästa sammanträde hearings med motsvarande branscher inom handeln samt vid därpå följande sammanträde interna överläggningar inom kommittén rörande ifrågavarande områden. På grund av bl. a. skiljaktigheter i branschindelningen mellan industrin och handeln måste dock i vissa fall avvikelser från denna regel eller andra för- skjutningar i programmet äga rum. I detta sammanhang må vidare nämnas att kontakterna med handeln mera begränsats till förefintliga organisationer än vad fallet varit när det gällt industrin, där en aktivare medverkan av enskilda före- tag bl. a. påkallats i och för kalkylinsamlingen, och att till följd därav handelns synpunkter på områden som icke täckts av organisationerna blivit mindre full— ständigt redovisade än industrins synpunkter i motsvarande fall. Perioden med hearings började i november 1953 och avslutades i maj 1954 (bortsett från det nedan nämnda trädgårdsområdet).
Kommitténs interna överläggningar i anslutning till varje hearingomgång skedde med inom sekretariatet utarbetade diskussionspromemorior som underlag och resulterade i allmänhet i ett preliminärt ställningstagande till storleken av tullsatserna. Sedan hela varuområdet genomgåtts på detta sätt företogs inom kommittén en förnyad översyn av materialet i syfte att säkerställa likformig- het i bedömningen och med särskilt beaktande av den inbördes avvägningen mellan olika branscher. Förutom det material som inkom till kommittén i sam— band med hearings hade kommittén att beakta de framställningar som av Kungl.
Maj:t överlämnats till kommittén för att tagas under övervägande vid utred— ningsuppdragets fullgörande eller som eljest inkommit till kommittén.
På trädgårdsmnrådet (inkl. fruktodlingen) gjordes den avvikelsen från den ovan skisserade arbetsgången att några normaltullsatser icke beräknades (jfr vad därom anföres i del II). I övrigt skedde behandlingen på i princip samma sätt som beträffande övriga varuområden; hearings med producenterna och handeln hölls under september månad 1954.
Beträffande jordbruksprodukter och därav tillverkade varor har kommitténs arbete varit beroende av den samtidigt pågående utredningen rörande prissätt— ningssystemet på jordbruksprodukter. Det var icke möjligt för kommittén att närmare behandla frågan om tullsatserna på dylika artiklar, förrän denna utred- ning slutförts genom avgivandet av jordbruksprisutredningens betänkande i de- cember 1954. Kommitténs behandling av nämnda varuområden ägde rum under de därpå följande månaderna och slutfördes med beaktande av den proposition i ämnet som i maj 1955 förelades riksdagen.
Kommittén skulle enligt direktiven hålla kontakt med motsvarande utred— ningar i de övriga nordiska länderna för att i den mån omständigheterna det medgåve ävägabringa uniformitet mellan de olika ländernas tulltaxor. Utred- ningsarbete av ifrågavarande slag har emellertid i de övriga länderna i stort sett kommit till stånd först i samband med tillkomsten i slutet av år 1954 av det nordiska ekonomiska samarbetsutskotte-t. Kontakten har därför i huvudsak inskränkt sig till att visst förberedande utredningsmaterial av kommittén del- givits närmast berörda instanser i de övriga länderna. Strävandena efter en uniformering av tulltaxorna fullföljes numera inom ramen för samarbetsutskot- tet, som bl. a. har i uppdrag att utarbeta en enhetlig nordisk tullnomenklatur på basis av Bryssel-nomenklaturen.
AVDELNING IV
Tulltaxenomenklaturen
Enligt de för revisionen utfärdade direktiven bör denna innefatta en moderni— sering av tulltaxan, varvid taxans baspositioner i anslutning till det i direktiven omnämnda förberedelsearbetet bör anpassas efter Bryssel—nomenklaturen.
Bryssel-nomenklaturen är en internationell tullnomenklatur som utarbetats inom den tidigare i Bryssel verksamma Studiegruppen för en europeisk tullunion. Som resultat av studiegruppens arbete upprättades den 15 december 1950 tre konventioner, nämligen angående nomenklatur för klassificering av varor i tull— tarifferna, angående varas tullvärde samt angående upprättandet av ett råd för samarbete på tullområdet. Samtliga konventioner har undertecknats av Sve- rige, sedan Kungl. Maj:t för sin del den 16 mars 1951 godkänt desamma. Kon- ventionerna är emellertid underkastade ratificering, för vilken kräves riksdagens godkännande. Sådant godkännande har också utverkats i fråga om konventionen angående upprättandet av ett råd för samarbete på tullområdet. I proposition härom till 1952 års riksdag (nr 90) framhöll departementschefen att ifrågavaran— de konventioner inginge som ett led i strävandena att åstadkomma en europeisk tullunion men därjämte hade syftet att genom en likriktning i viktiga avseenden av tullagstiftningen inom alla länder skapa lättnader för den internationella han- deln och för en jämförande internationell tull— och handelsstatistik. Arbetet på konventionerna hade här i landet omfattats med stort intresse framför allt från exportindustriernas sida, och inga avgörande hinder hade visat sig föreligga att anpassa den svenska tullagstiftningen efter konventionernas bestämmelser. Kon- ventionerna rörande nomenklaturen och tullvärdet kunde dock icke ratificeras, förrän den svenska lagstiftningen på området omarbetats till överensstämmelse med konventionerna. Med hänsyn därtill syntes riksdagens godkännande av dessa konventioner lämpligen kunna utverkas i samband med att de erforderliga ändringarna i tullagstiftningen komme att föreläggas riksdagen.
Sedan riksdagen godkänt Sveriges anslutning till konventionen om samarbets— rådet ratificerades denna konvention för Sveriges del. Medlemmar av samarbets— rådet är för närvarande, förutom Sverige, Belgien, Danmark, Frankrike, Grek- land, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Pakistan, Portugal, Schweiz, Spanien, Storbritannien, Turkiet, Förbundsrepubliken Tyskland och Österrike. Samarbetsrådet har övertagit vissa av de uppgifter som tidigare till- kommit studiegruppen. Det skall sålunda verka för åstadkommande av enhetliga
bestämmelser på tullonirädet och taga initiativ till upprättandet av nya konven- tioner i sådant syfte. Vidare skall det övervaka att avslutade konventioner, i första hand konventionerna rörande tullnomenklaturen och tullvärdet, tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt av samtliga konventionsländer. Vissa rådsmedlem- mar har redan ratificerat dessa konventioner, och i andra pågår omarbetning av tulltaxor och annan lagstiftning i detta syfte.
Texten till den i förevarande sammanhang aktualiserade nomenklaturkonven- tionen återfinnes som bilaga (Bilaga 1) till detta betänkande. Konventionen innebär i huvudsak att varje land som tillträder densamma förbinder sig att upprätta sin nationella tulltariff i överensstämmelse med den såsom bilaga till konventionen fogade Bryssel—nomenklaturen. Vid upprättandet av den natio- nella tariffen får ingen position i nämnda nomenklatur uteslutas och heller ingen ny basposition tilläggas. Däremot är varje land oförhindrat att under basposi— tionerna göra de underuppdelningar som kan befinnas erforderliga för en diffe- rentiering av tullbeskattningen eller för statistiskt ändamål. De anmärkningar som inleder kapitel eller avdelningar får icke ges en innebörd som ändrar omfatt— ningen av nomenklaturens kapitel, avdelningar eller baspositioner. Slutligen skall vissa allmänna regler som förekommer i nomenklaturens ingress obligatoriskt tillämpas.
Bryssel-nomenklaturen omfattar 1 095 positioner, fördelade på 99 kapitel, vilka är sammanförda i 21 avdelningar. Rubrikerna till avdelningarna I—XX motsvarar nästan exakt rubrikerna till de med samma nummer betecknade av- delningarna i den nuvarande svenska tulltaxan (avdelning XXI omfattar vissa speciella varuslag såsom konstverk och antikviteter). Likaså överensstämmer rubrikerna till kapitlen 1—99 i stor utsträckning med rubrikerna till underav- delningarna i den nuvarande tulltaxan (dessas antal är dock något mindre). Även om således rubrikerna till avdelningar och kapitel i stor utsträckning överensstämmer med nuvarande förhållanden, innebär detta icke att avdel- ningarnas och kapitlens omfattning är densamma som för närvarande, då det förekommer att individuella varuslag upptagits på annat ställe än som mot— svarar deras plats i nuvarande taxa. Stommen i nomenklaturen är emellertid lika med den nuvarande, vilket sammanhänger med att båda bygger på ett nomenklaturförslag, som på sin tid utarbetades inom Nationernas Förbund (den s. k. Geneve—nomenklaturen). Härigenom är det lätt för den som är något be- vandrad i den nuvarande taxan att orientera sig i den nya nomenklaturen. Brys- sel-nomenklaturen är mera specificerad än den nuvarande tulltaxan är såsom varunomenklatur betraktad — dess 1 095 positioner bör icke jämföras med den nuvarande tulltaxans ca 1 200 tulltaxenummer, vilket antal innefattar åtskilliga underpositioner, utan med det till närmare 600 uppgående antalet baspositioner — vilket icke är överraskande med hänsyn till den fortgående tekniska utveck— lingen och specialiseringen. En praktisk anordning är att numreringen av positio—
nerna löper inom varje kapitel för sig; de två första siffrorna anger således sam— tidigt vilket kapitel och därmed vilket varuområde det rör sig om.
Positionerna i den nya nomenklaturen är i allmänhet naturligt avgränsade och definierade och ansluter sig i regel till praktiska och kommersiella indelnings— grunder. Någon närmare beskrivning av den nya nomenklaturen kan icke här ifrågakomma; för detaljer i detta avseende torde få hänvisas till tulltaxetexten i del III av betänkandet. Vissa drag av större intresse torde dock lämpligen böra påpekas i detta sammanhang. Nämnas kan sålunda att kemiska produkter upp- delats i ett kapitel för oorganiska och ett för organiska produkter, båda med en långt driven uppdelning i enlighet med den kemiska systematikens grunder. Detta får i och för sig anses vara ägnat att försvåra den praktiska tillämpningen, men tulltaxeringen av produkter av ifrågavarande slag måste även enligt nuva— rande taxa i allmänhet ske med hjälp av särskilda handböcker eller under med- verkan av kemisk expertis inom tullverket, varför denna omständighet icke torde behöva föranleda några större olägenheter. I fråga om klassificeringen av textilvaror, vilken för närvarande sker i första hand efter manufaktureringssta- dium (fiber, garn, vävnad) och i andra hand efter textilmaterial, tillämpar Bryssel-nomenklaturen motsatt ordning, vilket innebär en återgång till vad som gällde före år 1930. Nomenklaturen innehåller i överensstämmelse härmed olika kapitel för skilda slag av textilmaterial. En annan olikhet på detta område avser varor som innehåller textilmaterial av olika slag. Den nuvarande tulltaxan till— lämpar härvidlag i allmänhet en hierarkisk princip, innebärande att de olika textilmaterialen »tar över» varandra i en viss bestämd ordning, oavsett i vilken kvantitet de ingår i den färdiga varan. Enligt den nya nomenklaturen skall tull- taxeringen av textilvaror innehållande flera olika textilmaterial i allmänhet ske efter det material som ingår till största kvantiteten efter vikten räknat. Tillämp- ningen av denna princip är otvivelaktigt ägnad att medföra avsevärda svårig- heter för tulltaxeringsarbetet, men genom att varor av olika material enligt kommitténs förslag i stor utsträckning åsatts tullsatser av samma eller nästan samma storlek torde olägenheterna i praktiken icke bli så stora. I fråga om arbe- ten av andra oädla metaller än järn är förhållandena delvis analoga med textil- områdets, i det att indelningen till skillnad från vad fallet är i den nuvarande tulltaxan sker i första hand efter materialet och i andra hand efter varans manufaktureringsstadium; i överensstämmelse härmed upptager den nya no— menklaturen skilda kapitel för olika metaller.
Naturligt är att en internationell tullnomenklatur i allmänhet icke ur det en- skilda landets synpunkt kan vara helt idealisk. Krav från skilda länder på speci— ficering av olika varuslag medför lätt att nomenklaturen som helhet betraktad kommer att bli vidlyftigare än som i och för sig skulle vara nödvändigt för varje särskilt land. Vidare kan uppdelningen av ett varuområde i olika positioner, på grund av rent systematiska överväganden eller andra länders önskemål, ofta komma att ske efter andra grunder än som i ett visst land är avgörande för dif-
ferentieringen av tullskyddet. Härigenom kan det bli nödvändigt för detta land att uppdela flera baspositioner, vilket gör tulltaxan mera komplicerad än den skulle ha blivit, om landet i fråga haft fria händer med avseende å utformningen av baspositionerna. Vad som ovan anförts rörande Bryssel-nomenklaturens ut— formning ger en viss antydan om olägenheter av denna art. Dessa nackdelar blir emellertid vid den av kommittén i stor utsträckning föreslagna övergången till värdetull av ringa betydelse för vårt lands vidkommande, och de får i alla hän- delser anses vara små i jämförelse med de betydande fördelar som är förenade med tillämpningen av en enhetlig tullnomenklatur inom en större grupp av län- der. Avser man att basera den handelsstatistiska redovisningen på tulltaxan, vilket för närvarande är och åtminstone såvitt angår det tekniska insamlandet av uppgifterna även i fortsättningen torde komma att bli fallet i vårt land. kan det för övrigt vara lämpligt att nomenklaturen icke ensidigt tar sikte på tullförhållandena. Från denna synpunkt är det att beklaga att icke arbetet på Bryssel-nomenklaturen bättre samordnats med det inom Förenta Nationerna bedrivna arbete som resulterat i en internationell handelsstatistisk nomenklatur (SITC). För tulltaxekommittén har det inneburit en avsevärd lättnad att kunna arbeta med en i huvudsak färdig nomenklatur och i stort sett icke behöva taga ställning till frågor av denna art. I princip har sådana frågor uppkommit endast då det gällt att skapa underpositioner för differentiering av tullen, och dessa fall har på grund av den utvidgade tillämpningen av värdetullar varit relativt fåtaliga.
Ehuru nomenklaturen i den nya taxan således i princip varit given, har kom- mitténs arbete i nomenklaturhänseende likväl icke varit utan svårigheter. Detta har framför allt berott på att nomenklaturen i realiteten icke varit helt färdig. Visserligen finnes en officiell text till nomenklaturen bifogad den förut berörda konvention i ämnet som undertecknats av deltagarstaterna, och denna text har tidigare översatts inom generaltullstyrelsen som ett led i de förberedelsearbeten som styrelsen utfört på uppdrag av chefen för finansdepartementet. Inom sam- arbetsrådet har emellertid under de senare åren pågått arbete med utarbetande av kommentarer till nomenklaturen. Därvid har konstaterats behov av en revi- dering i icke obetydlig omfattning av den ursprungliga texten och successivt framlagts ett stort antal förslag till ändringar i densamma. Dessa ändringar inne- bär i stort sett även ur svensk synpunkt förbättringar av den ursprungliga texten och är i vissa fall direkt nödvändiga, varför kommittén ansett sig böra i möjli— gaste mån iakttaga desamma utan att invänta deras förutsedda godkännande från de anslutna staternas sida. Arbetet på kommentarerna och därmed på revi- deringen av nomenklaturtexten är nu avslutat, men ett avvaktande av dess slutresultat skulle ha avsevärt fördröjt kommitténs arbete. Det har därför varit nödvändigt för kommittén att bestämma en för kommittéarbetets vidkommande definitiv text på det sätt att kommittén i sitt förslag i allmänhet iakttagit änd— ringsförslag som framkommit t. 0. m. den 1 oktober 1954 (beträffande kap. 1—24—
i nomenklaturen har dock texten kunnat anpassas efter det definitiva förslaget). En ytterligare anpassning av den i kommitténs förslag använda texten är alltså erforderlig; det torde få förutsättas att en sådan anpassning kan ske under ären- dets fortsatta behandling.
Värdet av en internationell tullnomenklatur är givetvis i mycket beroende av att denna nomenklatur tolkas på samma sätt i olika länder. Nyssnämnda kommentarer till nomenklaturen är avsedda att i möjligaste mån säkerställa en sådan likformig tillämpning. Vidare kommer under den fortsatta verksamheten i samarbetsrådet att finnas en särskild nomenklaturkommitté med uppgift att på olika sätt övervaka tillämpningen av nomenklaturen (se artikel IV i kon- ventionstexten). Nomenklaturkommittén har bl. a. att i enlighet med samarbets— rådets anvisningar på. eget initiativ eller efter anmodan lämna de fördragsslutan- de staterna upplysningar och råd i klassificeringsfrågor. I händelse av tvist mel- lan staterna angående tillämpningen av nomenklaturen, vilken icke bilägges ge- nom direkta förhandlingar, skall frågan hänskjutas till nomenklaturkommittén för övervägande; kan tvisten icke biläggas på detta sätt skall den hänskjutas till rådet (artikel IX). Varken nomenklaturkommitténs eller samarbetsrådets ställ- ningstaganden är i och för sig bindande för vederbörande nationella instanser, men det torde få förutsättas att deras råd och rekommendationer i allmänhet tillerkännes vitsord såsom en riktig tolkning av nomenklaturen även i vad avser den svenska tulltaxan. Därest den svenska texten icke skulle medge en tolkning i enlighet med de internationella instansernas uppfattning, torde den i allmänhet böra ändras eller kompletteras så att den medger en dylik tolkning.
Såsom förut nämnts är det endast i relativt obetydlig utsträckning som kom- mittén behövt föreslå införande av underpositioner i den nya nomenklaturen i syfte att differentiera tullen. Sålunda har av nomenklaturens 1 095 baspositioner endast 287 behövt uppdelas i sammanlagt 752 underpositioner (totala antalet positioner i taxeförslaget utgör således 1 560). Emellertid torde man kunna förut- se att det i likhet med vad som nu är fallet kommer att för handelsstatistiska ändamål fordras en relativt långt gående differentiering i form av särskilda sta- tistiska underrubriker. Arbetet med denna handelsstatistiska uppdelning ingår icke i kommitténs uppdrag utan har av Kungl. Maj:t genom beslut den 11 mars 1955 anförtrotts åt kommerskollegium och generaltullstyrelsen. Kommittén utgår från att detta arbete i analogi med vad fallet är för närvarande kommer att re- sultera i utarbetande av en statistisk varuförteckning med tullsatserna utsatta (arbetstaxa). Enligt kommitténs uppfattning bör man icke i denna arbetstaxa vara formellt bunden av de underpositioner som kommittén föreslagit, utan om det av systematiska skäl befinnes önskvärt att tillgripa en formellt avvikande uppdelning bör detta kunna ske, förutsatt att det sakliga innehållet i de av tull— beskattningsskäl påkallade underrubrikerna icke därigenom rubbas. Hinder bör alltså icke möta att exempelvis den i tulltaxeförslaget förekommande underrubri— ken tidningspapper (nr 48.01 A) upptages under en av statistiska skäl införd
mellanrubrik tryckpapper och där sidoordnas med en likaledes av statistiska skäl införd underrubrik för t. ex. boktryckspapper. Enligt kommitténs uppfattning är det naturligt att man för att beteckna de olika underpositionerna i arbetstaxan begagnar sig av en utbyggnad av de i själva Bryssel-nomenklaturen använda fyrsiffriga positionsnumren med erforderligt antal siffror. För undvikande av kollision med dessa förutsedda nummerbeteckningar har de underpositioner, som befunnits erforderliga för att differentiera tullen, i kommitténs förslag upptagits med bokstavsbeteckningar, vilka beteckningar således förutsättes icke komma till användning i arbetstaxan.
AVDELNING V
Kvantitets- eller värdetullar
Direktiven anbefaller kommittén att överväga huruvida icke en mera allmän tillämpning av värdetullar, som numera i allt större utsträckning förekommer i utlandet, även för vår del kan innebära en mera ändamålsenlig utformning av tullsystemet. Frågan om kvantitets- eller värdetullar är sedan gammalt ett spörs- mål, beträffande vilket delade meningar brukar göra sig gällande, och man finner vanligen mycket deeiderade ställningstaganden, men dessa grundar sig oftast på ett bedömande från viss bestämd synpunkt. Kommittén har därför funnit lämpligt att i det följande relativt utförligt belysa detta spörsmål från olika synpunkter för att därmed söka ge en mera allsidig överblick av proble— met.
Tullarna som näringspolitiskt instrument
Frågan om kvantitets— eller värdetullar skulle uppenbarligen vara utan prin- cipiell betydelse om tulltaxerubrikerna omfattade fullt enhetliga varuslag som icke underginge några förändringar med avseende på priset. Eftersom detta icke är fallet uppkommer vissa olikheter mellan de båda slagen av tullar. Dessa olikheter kan hänföras dels till att varje rubrik i praktiken omfattar artiklar med ofta betydande skillnad i priset per kvantitetsenhet, dels till att priset på en och samma artikel varierar från tid till annan.
Betraktar man först olikheten i priset mellan skilda artiklar under en viss rubrik vid samma tidpunkt, är det tydligt att en tillämpning av kvantitetstullar med hänsyn till detta förhållande medför ojämnheter i tullskyddet. Ibland kan man räkna med en utjämning mellan olika varuslag, men denna är icke till- fredsställande med mindre den enskilde producentens tillverkning spänner över positionen i dess helhet, vilket ingalunda kan förutsättas vara fallet. Även om så skulle vara förhållandet från början föreligger risk att produktionen så långt avsättningsmöjligheterna medger koncentreras till de högst tullskyddade varu- slagen och därmed tillgodogör sig ett högre tullskydd än som är avsett. Frånsett detta får det vid en given genomsnittlig tullnivå anses vara ur samhällsekono- misk synpunkt riktigare med ett jämnt fördelat tullskydd (jfr vad som i bihanget anföres om tullarnas differentiering vid protektionism). Detta skulle visserligen betyda att tullskyddet snarare skulle vara proportionellt mot manufakturerings— kostnaden än mot värdet (jfr vad som i följande avdelning säges om normal—
tullsatserna) men en fördelning i förhållande till värdet innebär likväl i regel ett ganska jämnt tullskydd. Tydligt är i alla händelser att en värdetull medför en avsevärt bättre anpassning av tullskyddet i nu berörda hänseende än en kvantitetstull. Vid tillämpning av tullar av det senare slaget får man söka ge- nom differentiering skapa underpositioner med så likartat innehåll som möjligt. Härigenom kan man dock icke nå en så jämn avvägning av tullskyddet som man automatiskt erhåller genom tillämpning av värdetullar.
Emellertid kan det inträffa fall då man fullt avsiktligt icke vill tillerkänna alla till en och samma position hänförliga artiklar lika högt tullskydd. Sådana differentieringsbehov får givetvis i allmänhet tillgodoses genom uppdelning av positionerna och fastställande av olika tullsatser för de skilda underavdelningar- na. Ibland kan man dock tillgodose detta syfte genom att avsiktligt utnyttja kvantitetstullarnas bristande anpassning efter varuvärdet. Förutsättningen här— för är givetvis att den önskade differentieringen sammanhänger med varornas värde per kvantitetsenhet (såsom fallet kan vara beträffande exempelvis finare och grövre bomullsvävnader). Vill man ha starkare skydd för grövre än för finare vävnader, kan detta till viss grad uppnås genom tillämpning av kvantitets- tull. Emellertid är det i fall som här åsyftas ofta icke så mycket fråga om en strävan att särskilt förstärka tullskyddet för de grövsta artiklarna som ett önske- mål att beskära tullskyddet för de finaste. Därest man icke samtidigt vill erhålla den förstnämnda effekten, är det lämpligare med en värdetull som maxi— meras till ett visst belopp per kvantitetsenhet.
Olikheter i priset per kvantitetsenhet kan naturligtvis vara betingade av skiljaktigheter beträffande kvaliteten. Detta förändrar i princip icke vad som tidigare anförts, utan de olika kvaliteterna kan betraktas som skilda varuslag; i och för sig finnes icke anledning att genom tullen söka påverka det val, som konsumenten träffar genom att väga pris mot kvalitet. Skulle man likväl anse ett ingripande i detta syfte påkallat, t. ex. för att särskilt stödja en svensk pro- duktion av bättre kvaliteter mot utländsk konkurrens av sämre kvaliteter, bör den sämre kvaliteten åsättas högre tull än den bättre. Föreligger icke möjlighet att differentiera tullen på basis av varans egenskaper, kan en uppdelning av rubriken ske efter varans pris per kvantitetsenhet. Därest man icke vill tillgripa en sådan uppenbar diskriminering, kan en viss effekt fås genom tillämpning av kvantitetstull. Den förstärkning av tullskyddet mot sämre kvaliteter, som crnås genom att välja kvantitetstull i stället för värdetull, motsvarar emellertid endast en obetydlig del av prisskillnaden, varför den i allmänhet icke torde spela någon större roll (jfr exemplet i noten på sid. 36).
Beträffande härefter de olikheter som beror på att priset på en och samma vara icke är konstant utan ändrar sig från tid till annan må först observeras det fall att råvarupriset varierar medan manufaktureringskostnaderna förblir oför— ändrade. Stiger nämnda pris, ökas varuvärdet och därmed den efter värdet be- räknade tullen, under det att motsatsen inträffar, om råvarupriset sjunker.
Därest råvarorna är tullfria eller belagda med lägre tullsats än färdigprodukter— na, vilket man i allmänhet kan förutsätta vara fallet, innebär detta en omotive— rad ökning resp. minskning av tullskyddet för den bearbetande industrin. Gäller det en bestående ändring i råvarupriset, kan en revidering av tullsatsen bli nödvändig för bibehållande av ett riktigt avvägt tullskydd. En efter kvantiteten beräknad tull, vars belopp ju är oberoende av råvaruprisets växlingar, är icke behäftad med denna olägenhet.
Motsatsen till det nu behandlade fallet är att manufaktureringskostnaderna varierar under det att råvarupriset förblir oförändrat. Detta är väl icke så vanligt i den formen att nämnda kostnader såsom fallet ofta är med råvaru— kostnaderna rör sig upp och ner, men däremot förekommer det att t. ex. en ny framställningsmetod kan ganska radikalt reducera tillverkningskostnaderna för en viss produkt. Tillämpning av en med hänsyn till de tidigare manufakture— ringskostnaderna bestämd kvantitetstull innebär då en icke motiverad förstärk— ning av tullskyddet. Vid tillämpning av värdetull får man däremot automatiskt en viss om än ej fullständig anpassning efter det nya läget. Kvantitetstullarnas underlägsenhet i nu berörda hänseende kan dock icke anses vara av någon större betydelse, eftersom det i regel rör sig om speciella fall, då tullsatsernas storlek utan större svårigheter torde kunna göras till föremål för omprövning.
Tänker man icke såsom i de nu behandlade fallen närmast på individuella varuslag, utan på en mera allmän förändring i prisnivån, är det tydligt att en tillämpning av oförändrade kvantitetstullar allt efter omständigheterna medför ett ökat eller minskat tullskydd, under det att en tillämpning av värdetullar bibehåller tullskyddet vid oförändrad nivå. Kvantitetstullarnas bristande för— måga till anpassning i nu berörda hänseende medför i perioder av stigande pen- ningvärde ett ökat tullskydd med de konsekvenser som kan följa av en sådan ändring i tullpolitiken. Viktigare torde dock vara att tullskyddet genom den på lång sikt fortskridande försämringen av penningvärdet blir alltmera för— svagat. Åsyftar man icke en sådan ändrad tullpolitik, framstår detta givetvis som en allvarlig olägenhet. För att åvägabringa en bättre anpassning av kvanti- tetstullarna efter penningvärdets förändringar kan man multiplicera tullsatserna med en däremot svarande koefficient, men då prisstegringarna icke är lika för alla varuslag medför detta icke den smidiga anpassning som man automatiskt får genom tillämpning av värdetullar. Tullskyddets reducering genom den på längre sikt fortskridande penningvärdesförsämringen kan å andra sidan för ett frihandelsvänligt betraktelsesätt anses som en fördel, då den innebär att man automatiskt ernår en successiv sänkning av tullmurarna. Prisstegringen kan emellertid såsom förut nämnts icke antagas vara lika på skilda varuområden, varför resultatet blir en godtyckligt differentierad tullnivå med därav följande risker för snedvridning av produktionen. Nuvarande tulltaxa är ett exempel på detta förhållande. Tekniskt föreligger emellertid icke något hinder för att en successiv nedskärning av tullskyddet i takt med penningvärdesförsämringen
åstadkommes även vid tillämpning av värdetull. Statsmakterna kan nämligen besluta att av de nominella tullbeloppen uttaga endast så stor del som motsva- rar det ändrade penningvärdet. Härigenom skulle man ernå samma reduktion av den allmänna tullnivån som vid tillämpning av kvantitetstullar men i stort sett bibehålla den åsyftade avvägningen av tullskyddet mellan olika varuslag.
Föregående undersökningar har närmast tagit sikte på likformiga prisändring- ar i in- som utlandet, alltså ändringar som icke i väsentlig mån rubbar konkur- rensförhållandena mellan inhemska och utländska producenter; återstår således att belysa verkningarna av prisändringar som medför rubbning av förut bestå- ende konkurrensförhållanden, d. v. s. ändringar i prisklyftan mellan de inhemska och de utländska produkterna.
Härvid kan till en början konstateras att i den mån dessa förändringar icke berör det utländska priset, så förblir värdetullen oförändrad liksom kvantitets- tullen, varför det i dylika fall icke spelar någon roll om tullen beräknas efter kvantitet eller värde. Anser man det nya läget påkalla en ändring av tullskyd- det, t. ex. en anpassning av tullen efter det ökade eller minskade skyddsbehovet, kan detta ske endast genom revidering av tullsatsen.
Innebär förändringarna däremot en höjning eller sänkning av det utländska. priset, föranleder detta vid värdetull motsvarande ändring av tullbeloppet, och denna ändring går i motsatt riktning mot ändringen i prisklyftan. Antag till exempel att det utländska priset sänkes: skillnaden mellan det inhemska och det utländska priset blir då större än tidigare, men tullen beräknas på grundval av det utländska priset och blir därför mindre än förut. Analogt blir förhållandet om det utländska marknadspriset stiger jämfört med det svenska: prisskillnaden blir då mindre än tidigare, men tullen blir på grund av sin konstruktion större än den var före prisändringen. Om tullen beräknas efter kvantiteten, förblir den däremot till sitt belopp oförändrad, vare sig det utländska priset höjes eller sänkes. Tullskyddets storlek uttryckt som dess relativa höjd blir således när värdetullar tillämpas oförändrad, medan den när kvantitetstullar tillämpas ökas vid fallande och minskas vid stigande utländska priser. Huruvida dessa för— hållanden talar till fördel eller nackdel för det ena eller andra slaget av tullar beror främst på vilket betraktelsesätt som ligger bakom tullpolitiken. Därest man anser dennas uppgift vara att vidmakthålla en oförändrad produktionsstruktur, bör tullskyddet tydligen anpassas efter inträdande prisförskjutningar, och man finner det då vara en nackdel med värdetullar att tullskyddets absoluta belopp minskas vid sjunkande utländska priser. Går däremot tullpolitiken ut på att tillämpa ett tullskydd av viss höjd, som man anser åstadkomma en ur vissa syn— punkter lämplig produktionsstruktur, framstår det som en fördel med värde- tullar att man bibehåller den åsyftade tullnivån. Enligt vad som framgår av följande avdelning i betänkandet får den svenska tullpolitiken sådan den kom- mer till uttryck i de för kommittén utfärdade direktiven närmast anses bygga på. tankegångar av det senare slaget. (Även med ett sådant allmänt betraktelsesätt.
torde dock en viss reservation böra göras för tillfälliga förskjutningar i prisför— hållandena, då man i dylika situationer knappast fasthåller vid att tullskyddet skall bibehållas på en oförändrad nivå.)
Även om man generellt eller i vissa situationer skulle finna det önskvärt att tullskyddet anpassas efter inträdande prisförskjutningar, måste man emellertid konstatera att en sådan anpassning ingalunda kan nås genom att välja kvanti- tetstullar i stället för värdetullar. Antag exempelvis att prisklyftan mellan de inhemska och de utländska produkterna ökas genom att priset på de senare sänkes. Tillämpas nu värdetull får man en till beloppet lägre tull, eftersom denna baseras på det sänkta utländska priset, under det att ett högre tullbelopp skulle erfordras för att täcka den vidgade prisklyftan. Emellertid får man ju icke heller någon ökning av tullen genom tillämpning av kvantitetstull, utan dennas företräde ur här ifrågavarande synpunkt framför värdetullen ligger endast däri, att man undgår att prisklyftan ytterligare förstoras genom en reducering av tullen. Då tullminskningen vid måttliga tullnivåer endast är en bråkdel av själva prissänkningen torde detta företräde i praktiken icke kunna spela någon större roll.1 I intetdera fallet motsvarar tullen det ändrade skyddsbehovet. En an— passning av tullen efter det nya läget kan, vare sig man har kvantitets- eller värdetullar, åstadkommas endast genom revidering av tullsatserna. Vad nu an— förts gäller oavsett anledningen till den utländska prissänkningen, således bl. a. då fråga är om dumping från utlandets sida. För att bekämpa en sådan är de vanliga tullarna otillräckliga, vare sig de utgöres av kvantitets— eller värdetullar, ty ingendera formen angriper själva dumpingmarginalen, d. v. s. skillnaden mel- lan det dumpade och det normala priset. För detta ändamål måste man begagna sig av särskilda tullar som direkt tar sikte på att utjämna nämnda marginal.
Tullarna som statsinkomst
Förutom att tjäna som näringspolitiskt instrument kan tullarna ha till syfte att bereda statsverket inkomster, och även då något sådant syfte icke direkt föreligger medför ju tullinkomsterna ovedersägligen en förstärkning av stats- kassan.
Till en början kan konstateras att frågan om kvantitets- eller värdetull ur statsfinansiell synpunkt icke spelar någon roll när det gäller att i ett givet läge fixera tullsatserna, eftersom dessa vare sig man tillämpar ena eller andra slaget av tullar kan fastställas till sådana belopp att den önskade tullinkomsten er— hålles.
1 Exempel: Om en vara tillverkas i utlandet för 100 kronor, medan dess inhemska produktionspris är 110 kronor, så erfordras för att utjämna prisklyftan ett tullskydd av 10 kronor, och det är i och för sig likgiltigt, huruvida detta är en 10 % värdetull eller en kvantitetstull. Antag nu att det utländska priset sänkes till 90 kronor. Vid 10 % värdetull reduceras tullen då till 5) kronor, medan den vid kvantitetstull bibehålles vid 10 kronor. Den utländska varans pris inkl. tull blir i ena fallet 99 kronor och i andra fallet 100 kronor. Sistnämnda resultat är väl ur den inhemska producentens synpunkt att föredraga, men då det erforderliga värdet skulle vara 110 kronor, är de oförändrade tullsatserna tydligen i vilket fall som helst otillräckliga.
Frågan blir däremot aktuell vid inträdande ändringar i de utländska varornas priser, eftersom dessa påverkar värdetullarnas men icke kvantitetstullarnas be— lopp. Man har ibland velat göra gällande att sistnämnda slag av tullar skulle vara att föredraga, enär statskassan därigenom skulle tillförsäkras en mera konstant inkomst oberoende av växlingar i de utländska priserna. Åtföljes dessa prisändringar av motsvarande ändringar i den inhemska prisnivån, är det väl dock angelägnare att säkerställa en i förhållande till det ändrade penningvärdet konstant tullinkomst, för vilket ändamål värdetullarna givetvis har ett klart företräde framför kvantitetstullarna. Oavsett vilken av de nu anförda synpunk- terna som kan anses väga tyngst spelar tullinkomsterna numera för vårt land icke så stor roll att de statsfinansiella synpunkterna kan tillmätas någon nämn- värd betydelse för valet mellan kvantitets- och värdetullar.
T ullarna som beskattning av konsumenterna
Vare sig tullarna har näringspolitiskt eller fiskalt syfte framstår de för kon- sumenterna som en form av beskattning. Av en sådan torde ur konsumentsyn— punkt främst krävas dels att den icke skall vara högre än som är erforderligt med hänsyn till det avsedda ändamålet, dels att den icke skall medföra en i för- hållande till andra konsumenter orättvis eller eljest orimlig belastning. Ibland kan det vara svårt att förena dessa krav, men denna fråga skall här ej närmare beröras.
Kravet på att tullen icke skall vara högre än erforderligt är givetvis i främsta rummet förknippat med det allmänna bedömandet av vilken höjd på tullen som kan anses påkallad. I jämförelse därmed spelar de olikheter som föreligger mellan kvantitets— och värdetullar en underordnad roll; de har belysts genom vad som förut anförts rörande tullarna som näringspolitiskt instrument.
När det gäller kravet på rättvisa och rimlighet i tullbeskattningen rör man sig med subjektiva begrepp, varför det är svårt att göra några allmängiltiga utta- landen. Med betonande av att framställningen endast avser förhållanden som kan påverkas av beräkningsgrunden för tullen torde emellertid följande syn- punkter förtjäna att framhållas.
Det kan från rättvisesynpunkt framstå som önskvärt, att enahanda artiklar belägges med lika stort tullbelopp, oavsett under vilka omständigheter införseln äger rum. Vid tillämpning av värdetull är detta i viss utsträckning icke för- hållandet: skilda säljare tillämpar olika priser, köpare av större partier erhåller lägre priser än köpare av mindre partier, den som kan betala kontant erhåller fömånligare villkor än kreditköparen, skilda befordringssätt medför olika höga fraktkostnader och därmed olika tullvärden o. s. v. Framhållas må dock att kvantitetstullarna icke är helt utan liknande olägenheter: vikten kan variera med varornas fuktighetsgrad, förpackningssättet kan inverka i fall då emballaget skall medräknas i den tullpliktiga vikten o. s. v.
För de flesta konsumenter torde det vidare te sig naturligt att en billigare vara blir lägre tullbeskattad än en dyrare vara av liknande slag. Denna synpunkt gör sig särskilt gällande i fall då den enskildes ekonomiska ställning kan anses spela en avgörande roll: den som endast har råd att köpa den billigare varan eller lägre kvaliteten bör icke belastas med lika hög tull som den som har råd att skaffa den dyrare varan eller högre kvaliteten. Vid kvantitetstull drager emellertid billigare varor tull med samma belopp som dyrare, d. v. 5. de förra blir relativt sett högre tullbeskattade än de senare.
Vid kvantitetstullar blir skillnaderna mellan tullsatserna för olika rubriker avsevärt större än vid värdetullar, vilket i förening med den schematiska diffe— rentieringen av varuslagen medför, att en obetydlig och i praktiken kanske helt betydelselös förändring av varan kan föranleda en mångdubbling av tullen. Ej sällan leder kvantitetstullarna på grund av differentieringens ofullkomlighet till orimligt hög tull på individuella varuslag, i andra fall kan de resultera i så låg tull att den ur alla synpunkter framstår såsom meningslös. Värdetullarna medför på grund av mindre differentieringsbehov och större överensstämmelse mellan tullsatserna vid skilda rubriker icke på långt när samma ojämnheter och torde därför ur konsumentsynpunkt i allmänhet få anses innebära en mera rättvis avvägning av tullbeskattningen.
Handelspolitiska synpunkter
Vare sig tullarna har protektionistiskt eller fiskalt syfte verkar de hämmande på importen, 'ehuru denna effekt i ena fallet är avsiktlig men i andra fallet fram— står som en mindre önskvärd biverkan. Tullarnas importhämmande funktion påverkas givetvis i hög grad av föreliggande pris- och kvalitetsskillnader samt av inträdande ändringar i priserna. Vilken betydelse valet mellan kvantitets- oeh värdetullar därvid kan få belyses av vad som anförts vid behandlingen av tullarna som näringspolitiskt instrument. Dessa tullformers olika egenskaper, vilka gör sig gällande även beträffande tullar av direkt statsfinansiell karaktär, kan ibland avsiktligt utnyttjas för olika handelspolitiska syften. Huruvida de skilda egenskaperna i detta sammanhang innebär fördelar eller nackdelar är en fråga som icke kan generellt besvaras utan beror på det läge som föreligger och det syfte man vill uppnå.
Vad nu sagts äger giltighet även beträffande tullar av mera utpräglat handels— politisk karaktär, vilkas syfte är exempelvis att tjäna som retaliationsåtgärd vid handelspolitiska kontroverser. I dylika sammanhang framträder dock en viss svaghet hos värdetullarna, nämligen att de till skillnad från kvantitets— tullarna kan påverkas av åtgärder från motpartens sida. Detta gör sig gällande om det exporterande landet vill motverka tullen genom att sänka priserna. Genom en viss prissänkning uppnås nämligen större effekt i berörda avseende om tullen beräknas efter värdet än om den grundas på varukvantitcten; för
att uppnå en viss effekt behöver priset följaktligen icke sänkas lika mycket om importlandet tillämpar värdetull som om det tillämpar kvantitetstull. Bort— sett från att dessa olägenheter kan mer eller mindre elimineras genom utform— ningen av reglerna för tullvärdeberäkningen, bör emellertid framhållas att tull- skillnaden vid måttliga tullsatser endast är en bråkdel av själva prissänkningen. I vanliga fall torde därför nu berörda omständigheter icke spela någon större roll. Vid direkta stridsåtgärder förekommer det dock att mycket höga tullsatser tillgripcs, i vilket fall det här behandlade spörsmålet tydligen får tillmätas större betydelse. Det rör sig emellertid då om exceptionella förhållanden som icke kan vara avgörande för ett ställningstagande till frågan om kvantitets— eller värdetullar i allmänhet.
T ullarnas beräkningsgrund kan vidare spela en viss roll vid avhändandet av handlingsfriheten genom tullbindningar. Vid beviljandet av dylika koncessioner löper man risken att den bundna tullen i ett ändrat läge kan visa sig vara alltför låg. Detta kan inträffa vare sig tullen beräknas efter kvantitet eller värde. Valet av beräkningsgrund kan emellertid vara av betydelse i vissa fall, nämligen om råvarupriserna sjunker eller den allmänna prisnivån stiger: i det förstnämnda fallet blir bindningen av en värdetull, i det sistnämnda fallet bind— ningen av en kvantitetstull mera betungande genom ifrågavarande ändring. Gäller det däremot en ändring i konkurrensförhållandena genom att prisklyftan mellan de inhemska och de utländska varorna ökas, spelar det ur förevarande synpunkt icke någon större roll hur tullen beräknas, eftersom varken kvantitets— eller värdetullen motsvarar prisklyftans storlek i det nya läget. För närmare belysning av nu berörda problem torde få hänvisas till vad tidigare anförts rörande tullarna som näringspolitiskt instrument.
Beträffande mera perifera förhållanden vid tullförhandlingar eller eljest i handelspolitiska sammanhang är det tydligt att värdetullarna har vissa prak- tiska företräden framför kvantitetstullarna. Värdet som beräkningsgrund ger sålunda en mera direkt uppfattning om tullarnas höjd och kan möjliggöra en mera likartad tullnomenklatur och därmed bättre jämförbarhet mellan såväl tullsatser som importstatistik i olika länder. Dessa företräden är givetvis beroen- de av att även andra länder tillämpar värdetullar, och tendensen går också för närvarande i riktning mot allt allmännare tillämpning av dylika tullar.
Tillämpning av värdetullar torde vidare vara en mer eller mindre nödvändig förutsättning för ett framgångsrikt genomförande av tullunioner och liknande anordningar, för att icke tala om de projekt som i olika sammanhang framkom- mit om allmän reduktion av tullnivåerna efter mera automatiskt verkande regler. Erinras må i detta sammanhang att det tidigare gemensamma nordiska utskottet för ekonomiskt samarbete, såsom framhållits i kommitténs direktiv, givit uttryck ät uppfattningen att en gemensam nordisk tullnomenklatur borde baseras på” värdetullprincipen; denna uppfattning har även kommit till uttryck i det nuvarande ekonomiska samarbetsutskottets verksamhet.
Beträffande själva tarifferingen är det tydligt att den mindre differen- tieringen i en värdetulltaxa förenklar varuklassificeringen och minskar det här— för erforderliga undersökningsarbetet (styckeviktsbestämning, ytbetäcknings- prov, trådräkning o. dyl.) i jämförelse med förhållandena vid en kvantitetstull- taxa.1 Visserligen får man räkna med att en del av de underpositioner, som vid en kvantitetstulltaxa måste införas av tullbeskattningsskäl, vid en värdctulltaxa kan förekomma såsom statistiska positioner. Oftast torde emellertid den av tull— beskattningsskäl påkallade differentieringen vara onödig eller rentav olämplig ur statistisk "synpunkt, vilket innebär att även den statistiska uppdelningen kan bli mera komplicerad i en kvantitetstulltaxa än i en värdetulltaxa.
En omständighet som icke kan frånkännas viss betydelse för tarifferingsarbetet är att skillnaden mellan tullsatserna vid olika rubriker blir avsevärt mindre vid värdetullar än vid kvantitetstullar. Detta kan sägas betyda att det i tveksamma fall ofta icke spelar så stor roll vilken rubrik som väljes. Teoretiskt sett är valet mellan två rubriker visserligen lika svårt när det är fråga om en skillnad mellan 12 och 15% av värdet som när det gäller en skillnad mellan 1:00 och 3:00 per kilogram.2 Att det sistnämnda valet i praktiken vållar avsevärt mera bekymmer än det förstnämnda såväl för importören som för tulltjänstemannen kan man dock knappast hysa någon tvekan om.
Vad därefter angår bestämningen av kvantitet resp. värde är arbetet givetvis beroende på det förfaringssätt som tillämpas. Fastställandet av kvantiteten kan kräva ett betydande arbete i form av uppackning, vägning och tarabestämning, men det kan även i större eller mindre utsträckning baseras på uppgifterna i tillgängliga handlingar. Bestämmandet av värdet kan mer eller mindre ha karaktär av en verklig värdering från tullverkets sida, men det kan också i över- vägande grad grunda sig på uppgifter i företedda handlingar. Förbises bör ej heller att man, även om tullen grundas i ena fallet på kvantiteten och i andra fallet på värdet, av statistiska skäl i allmänhet behöver uppgift om såväl värdet som kvantiteten, låt vara att man därvid i praktiken icke kräver samma nog— grannhet. Arbetet blir således i båda fallen av jämförbar omfattning, skillnaden är närmast att man vid kvantitetstullar utvecklar större noggrannhet i fråga om kvantiteten än värdet, medan motsatsen är fallet vid tillämpning av värde— tullar. Förutsätter man att de regler som för närvarande tillämpas här i landet för kvantitets- och värdebestämning icke undergår någon väsentlig förändring,
1 Förhållandet kan belysas av följande siffror rörande antalet olika tullsatser för skilda varu- grupper på textilområdet enligt kommitténs förslag (värdetullar) och enligt nuvarande taxa (vikt— tullar): sidenvävnader 2 resp. 7, yllevävnader 2 resp. 3, bomullsvävnader 1 resp. 17, linneväv- nader 1 resp. 11, kläder och tillbehör därtill 5 resp. ca 150 tullsatser.
” De anförda siffrorna är valda helt godtyckligt men torde ge en någorlunda riktig bild av vilka konsekvenser i tullbeskattningsavseende som valet mellan två rubriker skulle kunna medföra i ett typiskt fall.
torde man likväl kunna antaga att det samlade arbetet för ett och samma antal i tullhänseende specificerade varuposter i regel blir större vid värdetullar än vid kvantitetstullar. Antalet varuposter blir emellertid på grund av den mindre differentieringen av taxan lägre i det förra fallet än i det senare. Vilken av dessa faktorer som väger tyngst är svårt att göra något bestämt uttalande om utan närmare praktisk erfarenhet, men det förefaller icke sannolikt att en värdetull— taxa skulle bli mera krävande i fråga om den praktiska tillämpningen än en kvantitetstulltaxa.
I detta sammanhang bör även observeras vilka risker som kan finnas för ett kringgående av den åsyftade tullen genom mer eller mindre bedrägliga åt- gärder från importörens eller exportörens sida. Dessa risker är särskilt framträ- dande vid tillämpning av värdetullar, enär tullberäkningen då i praktiken oftast grundas på importörens egna uppgifter, styrkta genom fakturor och andra hand— lingar, vilket inbjuder till försök att delvis kringgå tullen genom ofullständiga eller felaktiga upplysningar, oriktiga fakturor o. dyl. Om säljare och köpare står i ekonomisk intressegemenskap, exempelvis såsom moder— och dotterbolag, kan vidare det pris, som angives i fakturan, även om det ur bokföringssynpunkt är fullt korrekt, icke med säkerhet antagas motsvara varans verkliga värde. Även vid tillämpning av kvantitetstullar finnes emellertid vissa möjligheter att undgå erläggande av den normala tullen. Grundas kvantitetsbestämningen på uppgifter i företedda handlingar, vilket numera i vårt land ofta är fallet, före—- ligger sålunda liksom i fråga om värdeangivningen viss risk för oegentligheter, ehuru denna icke torde vara lika stor som när det gäller värdet. Varor som för- tullas efter Vikten med tillägg av visst emballage försändes ibland för ned— bringande av tullen i emballage av mindre vikt än som är brukligt i den nor- mala handeln. Vidare kan den längre drivna men schematiska differentiering av varorna, som erfordras vid ett kvantitetstullsystem, och den större skillnad mel- lan tullsatserna, som detta system medför, föranleda att varorna särskilt utfor- mas med tanke på att tullen skall bli så låg som möjligt. I stort sett får dock möjligheterna att undandraga sig den åsyftade tullen anses vara betydligt mindre vid kvantitetstullar än vid värdetullar. Värdetullamas svagheter i nu berörda hänseenden kan dock mer eller mindre elimineras genom att begreppet tullvärde definieras på lämpligt sätt samt tullmyndigheterna gives tillräckliga befogenheter och resurser att utöva en effektiv värdekontroll.
Kombinerade vikt- och värdetullar
Låter man tullen för en och samma artikel utgå delvis efter kvantitet och delvis efter värde — alltså en tullsats av typen a kronor per kg + b procent av värdet — erhåller man ett system som till sina egenskaper intager en mellan- ställning. Det brukar sägas att man på detta sätt kan minska nackdelarna av ett rent kvantitets- eller värdetullsystem. Tydligt är å andra sidan att man sam-
tidigt inför olägenheter, som icke är förenade med ett renodlat system av ena eller andra slaget. Genom anordningen i fråga undvikes emellertid de extrema verkningar som både en ren kvantitetstull och en ren värdctull i vissa fall kan medföra. Vidare kan denna tullsatstyp ibland vara lämplig i fråga om inann- fakturerade varor vilkas råmaterial är belagt med kvantitetstull; denna tullbe— lastning på råvarorna kan kompenseras genom den efter kvantitet utgående delen av den kombinerade tullen på färdigfabrikatet. Handhavandet i praktiken av tullar av ifrågavarande slag blir dock utomordentligt arbetskrävande — noggrann bestämning av såväl kvantitet som värde med tillämpning av en taxa som får antagas bli i det närmaste lika differentierad som en ren kvanti— tetstulltaxa — varför en mera genomgående tillämpning av systemet medför stora svårigheter i administrativt avseende.
Kvantitets— och värdetullar kan även kombineras på det sättet att endast den tull som medför högst (lägst) tullbeskattning skall tillämpas —— alltså tull— satser av typen a procent av värdet, dock minst (högst) b kronor per kg —— men detta är icke kombinerad kvantitets- och värdetull i egentlig mening utan bör närmast betecknas som alternativ kvantitets- eller värdetull. Gränsen mellan de båda tullarnas tillämpningsområden ligger vid ett visst värde per kvanti— tetsenhet, och man kan i själva verket uppnå samma resultat genom en diffe— rentiering av varorna efter denna grund med ren kvantitets- resp. värdetull för underpositionerna. Tullsatser av denna typ kan tillgripas om man vill utnyttja kvantitets- resp. värdetullens speciella egenskaper för skilda prislägen. Vanli— gast torde vara att man vid ett och samma varuslag önskar tillämpa kvantitets— tull för de billigare kvaliteterna och värdetull för de dyrare, dymedelst utnytt- jande de förras speciella skyddsverkan gentemot lägre kvaliteter utan att därför ge avkall på ett efter värdet anpassat tullskydd för de högre kvaliteterna. Detta kan ske genom föreskrift att den efter värdet beräknade tullen i varje fall skall motsvara minst visst belopp per kvantitetsenhet eller att den efter kvanti— teten beräknade tullen i varje fall skall motsvara minst viss procent av värdet. Vill man å andra sidan tillämpa värdetull för de billigare kvaliteterna och kvan— titetstull för de dyrare, kan detta åvägabringas genom en motsvarande maxi- mering av tullen till visst belopp per kvantitetsenhet resp. viss procent av vår— det. Liksom de förut behandlade additivt kombinerade tullarna är tullar av nu ifrågavarande slag mycket arbetskrävande, varför en genomgående tillämpning av systemet blir mycket tungrott i administrativt avseende, framför allt när det rör sig om artiklar med växlande värde per kvantitetsenhet.
Kommitténs slutsatser
Huruvida man mot bakgrunden av det ovan anförda mera generellt skall giva företräde åt kvantitetstullarna eller värdetullarna beror givetvis på vilken be— tydelse man tillmäter de olika faktorerna. Enligt kommitténs uppfattning fram-
står emellertid den jämnare avvägning av tullskyddet mellan olika varuslag och den smidigare anpassning av tullnivån efter växlande priser, som värdetullarna innebär, i stort sett såsom en avgörande fördel. Även om man under vissa omständigheter skulle finna avsteg från en sådan avvägning och anpassning av tullskyddet påkallade, torde den effekt som kan vinnas i sådant hänseende genom tillämpning av kvantitetstullar i allmänhet icke vara av någon större betydelse för att tillgodose avsedda syften. Värdetullarnas företräde ur nu be— rörda synpunkter ökas genom den ständigt fortgående utvecklingen och speciali— seringen av varuproduktionen. Numera måste på grund därav en kvantitetstull— taxa, om den skall innebära en något så när väl avvägd tullbeskattning, förete en sådan grad av differentiering att den blir synnerligen svårhanterlig. Nämnas bör också att man vid de tulltaxerevisioner, som efter kriget ägt rum i främ— mande länder, i regel övergått från kvantitets- till värdetullar (så t. ex. i Belgien, Frankrike, Italien och Väst-Tyskland, i viss utsträckning även i Finland och Norge). Härtill kommer att de svårigheter med fastställande av korrekta tull— värden, som tidigare utgjort det kanske viktigaste argumentet mot ett sådant system, visat sig kunna på ett såvitt kan bedömas tillfredsställande sätt bemäst— ras. Framhållas må även att värdetullarnas svagheter i vissa avseenden blir mindre framträdande vid de måttliga tullsatser varmed man numera har att räkna i vårt land jämfört med förhållandena vid en högre tullnivå. Kommittén har för sin del funnit övervägande skäl tala för att tullsystemet i allmänhet base— ras på värdetullar. Detta utesluter icke att man bibehåller kvantitetstullar i fall där särskilda skäl kan motivera sådana tullar. Kvantitetstull bör dock om möjligt icke tillämpas på varuslag, som ingår i en produktionskedja vars övriga led drager värdetull, eftersom inträdande prisändringar då skulle verka förryc— kande på sambandet mellan tullsatserna. Där särskilda omständigheter före— ligger kan man vidare använda kombinerade eller alternativa kvantitets- och värdetullar, men någon mera genomgående tillämpning av dylika tullsatser kan redan med hänsyn till deras praktiska olägenheter knappast komma i fråga.
Enligt det tulltaxeförslag som kommittén framlägger har av nomenklaturens 1 095 baspositioner 635 upptagits med värdetull (därav 7 helt eller delvis i kom- bination med kvantitetstull), 79 med kvantitetstull och 11 delvis med värde— och delvis med kvantitetstull; 367 baspositioner omfattar uteslutande tullfria varor och 3 endast hänvisning till annan rubrik. Även om jämförelsen icke är fullt adekvat må nämnas att av nuvarande taxas 576 baspositioner 60 är belagda med värdetull (därav 20 i kombination med kvantitetstull), 412 med kvanti- tetstull och 26 delvis med värde— och delvis med kvantitetstull; 76 baspositioner upptager uteslutande tullfria varor och 2 endast hänvisningar till andra ställen i taxan. Till följd av den ökade användningen av värdetullar har uppdelning av baspositioner icke behövt ske i lika stor utsträckning som i nuvarande tulltaxa, vilket yttrar sig i att förslaget, trots att det bygger på en nomenklatur med nästan dubbelt så många baspositioner, endast uppvisar 992 tullbelagda posi-
tioner mot 1 222 i nuvarande taxa (åtskilliga av de sistnämnda omfattar för övrigt flera olika tullsatser). Huru många positioner en på Bryssel-nomenklatu- ren byggd kvantitetstulltaxa skulle komma att innehålla är självfallet omöjligt att avgöra, då det icke föreligger någon utredning om differentieringsbehovet vid en sådan taxa; redan en differentieringsgrad motsvarande den som före— kommer i nuvarande taxa torde ha ökat antalet tullbelagda positioner med över 50 % i jämförelse med kommitténs förslag.
AVDELNING VI
Tullskyddets höjd och avvägning
1. Mätning av tullnivån Allmänna synpunkter
Med tullnivå avser man tullarnas genomsnittliga höjd i en viss bransch eller ett visst land. Beräkningen av tullnivån är i regel mycket vansklig, och någon allmänt vedertagen metod föreligger icke för ändamålet. Gäller det specifika tullar erbjuder redan fastställandet av tullens höjd i förhållande till värdet för de individuella varuslagen avsevärda problem. Oavsett tullens art uppkommer frågan om sammanvägningen av siffrorna för de olika varuslagen till ett repre— sentativt medeltal.
Bortser man från svårigheten med de specifika tullsatserna och koncentrerar sig på spörsmålet om sammanvägningen, kan man till en början konstatera att denna uppenbarligen icke bör ske efter importens sammansättning. Denna på- verkas nämligen av tullsystemets struktur. Klarast framträder detta i att tullsatser som är så höga att de fullständigt hindrar importen (prohibitiva tull- satser) icke alls påverkar resultatet. Men även om man bortser från de prohibi— tiva tullsatserna är det tydligt, att ju högre tullsatserna är, desto mera be- gränsar de i regel importen av ifrågavarande produkter. Härigenom minskas de högre tullbeskattade varornas andel av den sammanlagda importen, vilket gör att dessa varor får mindre vikt vid medeltalsberäkningen än som rätteligen bort tillmätas dem. Den på detta sätt erhållna siffran för tullnivån blir alltså för låg.
Man ser ej sällan att tulluppbördens storlek i förhållande till importens eller den tullbelagda importens värde (den genomsnittliga importincidensen) använ- des som mått på tullskyddets höjd. Detta innebär just att sammanvägningen av tullsatserna sker efter importens sammansättning, varför resultatet enligt vad ovan anförts icke kan anses som något riktigt uttryck för tullnivån. Gäller det endast att jämföra ett och samma lands tullnivåer vid skilda tidpunkter, mellan _ vilka några mera genomgripande förändringar i tullförhållandena icke ägt rum, eller tullnivåerna i länder med mycket likartade tullförhållanden, kan beräk- ningar av detta slag det oaktat vara till god ledning. Så snart förhållandena är mera olikartade blir deras värde även för jämförelseändamål synnerligen tvivel- aktigt.
Tydligt är att man vid beräkning av tullarnas genomsnittliga höjd bör söka en annan grund för vägningen av de olika tullsatserna än respektive varuslags an-
del av importen. Tänker man särskilt på det skydd som den inhemska produk— tionen åtnjuter, får det anses ligga närmast till hands att vägningen sker på basis av vad som produceras i skydd av den upprättade tullmuren, d. v. 5. de inom landet producerade kvantiteterna med avdrag för exporten. Ser man åter saken ur konsumentsynpunkt, förefaller det naturligast att vägningen grundas på konsumtionen (d. v. s. produktionen — exporten + importen).1
Fullständiga beräkningar av ifrågavarande slag kan sägas innebära att hem- mamarknadsproduktionen göres till föremål för en mer eller mindre regelrätt »tulltaxering». Detta torde i praktiken endast kunna ske med ledning av före- fintlig statistik, och metodens genomförbarhet blir beroende av beskaffenheten av det statistiska materialet, särskilt den använda klassificeringens överensstäm- melse med tulltaxan. Inom kommittén har verkställts beräkningar av den svenska tullnivån enligt denna metod; resultatet av dessa beräkningar redovisas i närmast följande avsnitt.
Beräkningar av nyss angivna slag är mycket omständliga och tidsödande, och det statistiska materialet medger sällan någon större precision i kalkylerna. Gäller det internationella jämförelser av tullnivåerna brukar man därför an— vända förenklade metoder. Beräkningarna grundas därvid på ett större eller mindre urval av betydelsefulla varuslag, vilkas tullsatser sammanvägcs efter respektive varuslags betydelse för världshandeln, alltså lika för alla länder utan avseende å varuslagets betydelse för det enskilda landet. Betydelsen för världs- handeln bedömes efter mer eller mindre schematiska grunder, och urvalet av de undersökta varorna sker på olika sätt och omfattar växlande antal varuslag.
Även tillämpningen av denna metod kräver ett omständligt räknearbete, och det kan icke undvikas att vägningen får ett visst drag av godtycklighet. Man har därför prövat att verkställa beräkningar efter de linjer som nyss skisserats men utan vägning av medeltalen. Teoretiskt är det givetvis icke tillfredsstäl- lande att mindre betydelsefulla varuslag härigenom tillerkännes samma vikt som mera betydelsefulla, men om de utvalda varuslagen är relativt många och icke alltför olika till sin betydelse kan metoden likväl ge ett tillfredsställande resultat. För att belysa vägningens obetydliga inverkan kan anföras en inom Nationernas Förbund år 1927 verkställd undersökning, vid vilken tullnivån för ett 20-tal länder beräknades på grundval av 278 utvalda varuslag, dels utan vägning och dels med vägning enligt två skilda principer; de tre metodernas resultat skilde sig i regel endast med någon enhet av procenttalet (t. ex. för Sverige resp. 13, 13 och 12 %). Inom kommitténs sekretariat har utförts vissa beräkningar av tullnivåerna i ett antal västeuropeiska m. fl. länder med till—
1 Framhållas må emellertid att tullen i den mån konsumtionen härrör från import kommer stats- kassan till godo och i motsvarande mån minskar behovet av annan beskattning. Lian kan därför säga att konsumenternas nettokostnad för tullsystemet sammanfaller med producenternas skydd. Tullnivån skulle med detta betraktelsesätt vara densamma vare sig den betraktas ur producent- eller konsumentsynpunkt.
lämpning av en modifierad metod av detta slag; dessa beräkningar redovisas i ett följande avsnitt.
När det gäller specifika tullsatser kan såsom förut anförts svårigheter före- ligga att mäta även de individuella tullsatserna; svårigheterna ligger huvudsak— ligen i att bestämma det värde som tullen skall sättas i relation till. Dessa svårigheter gör sig givetvis gällande vid beräkningen av allmänna tullnivåer men spelar lika stor roll vid bedömande av tullskyddets storlek för de olika varuslag som är belagda med specifika tullar. Vid sådant bedömande bör tullen givetvis sättas i relation till värdet av den tullskyddade varan, d. v. 5. vara av det slag som produceras i skydd av tullen, och för att få överensstämmelse med värdetullar bör det vara värdet av en utländsk vara av ifrågavarande slag. Härvid bör observeras att detta värde i allmänhet icke kan anses representerat av det enligt handelsstatistiken beräknade medelvärdet av de importerade va— rorna under ett visst statistiskt nummer. Vanligen omfattar ju ett sådant num- mer icke något fullt enhetligt varuslag, utan det föreligger betydande prisskill- nader mellan olika dit hänförliga artiklar. För de dyrare varorna kan den speci— fika tullsatsen innebära ett mycket lågt, för de billigare varorna däremot ett mycket högt skydd. En sådan ojämnhet i tullhöjden påverkar sammansättningen av importen under ifrågavarande rubrik på samma sätt som tullskillnader mellan olika rubriker påverkar sammansättningen av importen i stort. Ibland består importen av helt andra kvaliteter än den inhemska produktionen och innebär knappast någon konkurrens till denna. Tydligt är således att importincidensen är ett mycket otillförlitligt mått på tullskyddets höjd när det gäller enstaka varuslag lika väl som när det är fråga om den allmänna nivån. Detta utesluter icke att importincidensen kan ge ett riktigt utslag då fråga är om enhetliga varu- slag, och den har alltid ett visst intresse för att klargöra tullens storlek beträf- fande de varutypcr som vid rådande tullförhållanden är föremål för import. Vid den i del II verkställda detaljgenomgångcn av tulltaxan angives också importincidensen där så lämpligen kan ske. Ett mera exakt fastställande av värdet av en utländsk vara av samma slag som den inhemska torde i allmänhet icke kunna ske utan speciell utredning i varje särskilt fall. Värdet av den ut- ländska varan är emellertid, under förutsättning att tullskyddet utnyttjas, i princip lika med värdet av den inhemska varan med avdrag av tullen. Även om nämnda förutsättning endast i begränsad utsträckning är för handen kan man därför som mått på tullens höjd för individuella varuslag angiva dess storlek i förhållande till den inhemska varans pris efter avdrag av ett belopp motsvarande tullen. På detta sätt beräknade incidenser har angivits för olika varuslag vid den detaljerade behandlingen av tulltaxan i del II.
Den svenska tullnivån
Såsom framgår av historiken har de svenska tullsatserna i allmänhet icke un- dergått några mera betydande nominella förändringar sedan tillkomsten av
Tabell 1. Tulluppbördens storlek i förhållande till värdet av importen ( genom— snittsincidensen).
Incidens Incidens Incidens
Tullbe— Tullbe- Tullbe- lagda lagda _ lagda varor x aror
varor varor VRI'OI'
Samtliga Samtliga Samtliga
varor
18,6 9,4 16,2 7,3 12,8 18,7 9,3 16,0 6,0 11,4 16,2 9,0 15,5 6,0 1l,6 13,8 9,5 16,0 6,6 12,5 12,3 7 18,2 6,8 13,2
8,9 19,1 6,5 11,5 8,4 19,2 6,4 10,5 8,7 18,8 5,4 10,1 13,2 18,6 5,2 10,1 17,0 18,4 5,2 19,4 17,3 4,3 19,0 17,5 4,4 15,9 17,2 5,2 15,9 14,9 5,5
1911 års taxa. Eftersom tullsatserna till övervägande del är specifika har emeller- tid den inträdda prisstegringen medfört att tullarnas storlek i förhållande till värdet avsevärt reducerats. Detta belyses av de i tabell 1 lämnade uppgifterna om tulluppbördens storlek i procent av dels hela importens, dels den tullbelagda importens värde (importincidensen). Diagrammet här nedan är en grafisk illu- stration av samma förhållande. Enligt vad som framhållits i föregående avsnitt kan de sålunda angivna siffrorna icke anses vara något adekvat uttryck för tullnivån, men de ger likväl en god bild av den reduktion som det svenska tullskyddet undergått på de senare åren. Förändringarna av importincidensen är till alldeles övervägande del att tillskriva variationer i penningvärdet, endast i obetydlig grad är det ändringar i tullsatsernas nominella storlek som ligger bakom fluktuationerna. I den mån så likväl är fallet har dessa ändringar i stort sett verkat i stegrande riktning, enär tullhöjningarna på det hela taget varit av större omfattning än tullsänkningarna".
Gäller det att erhålla ett absolut mått på tullnivån måste man emellertid såsom förut framhållits grunda beräkningarna på de varukvantitcter som pro- duceras eller konsumeras inom landet. Att beräkningarna grundas på dessa kvantiteter och icke på de importerade har i fråga om värdetullar betydelse endast för sammanvägningen av medeltalet, men i fråga om specifika tullar spelar det en avgörande roll även för bestämmande av det värde som tullen
ImorthLdemer 19/3—1954
* *N— ll | | | | | | / X / »— man...-..
20
ix
,, ) I/ N / N / X
70 x / )ka I], " x
NN N -» r—r/i' FN
5 X// Scan/taga, varor x'”, . l l 79/J 75/5 f920 7925 IQJO IYJ! 7740 7945 f950 7957
skall sättas i relation till. Beräkningarna utföres lämpligen så att man applicerar gällande tullsatser på de producerade resp. konsumerade kvantiteterna av ifrå- gavarande produkter på samma sätt som de vid importen appliceras på de impor— terade kvantiteterna och sätter den sålunda erhållna fiktiva tullsumman i rela- tion till det totala värdet av produktionen resp. konsumtionen (fastställandet av ett vägt medeltal innebär i själva verket just en sådan konstruktion). Inom kommittén har på basis av den officiella statistiken för år 1950 (det senaste är för vilket produktionsstatistik fanns tillgänglig vid arbetets utförande) men med tillämpning av nuvarande tullsatser verkställts vissa beräkningar av det slag som ovan antytts. Tulltaxans avdelningar I—IV (livsmedel och dylikt) har därvid icke medtagits. Även vissa andra, mindre varugrupper och enstaka varuslag, beträffande vilka särskilda förhållanden ansetts kunna förrycka be- räkningarna, har blivit uteslutna. Vidare är att märka att beräkningarna endast avsett varuslag som för närvarande är eller enligt kommitténs förslag skulle bli tullbelagda. Beräkningarna har erbjudit betydande svårigheter redan på grund av att i produktionsstatistiken tillämpas en helt annan nomenklatur och i vissa fall även andra redovisningsgrunder än i tulltaxan och den därpå grundade import- och exportstatistiken. Vidare har avsevärda svårigheter vållats av den dubbelredovisning som förekommer i produktionsstatistiken genom att en vara som utgör slutprodukt inom ett företag kan återkomma som råvara i ett annat företag. Elimineringen av den härav förorsakade dubbelräkningen av såväl värde- som tullbelopp har varit förenad med stora vanskligheter. Arbetet har således i avsevärd utsträckning mera haft karaktär av uppskattningar än beräkningar, men resultatet, som redovisas i tabell 2, torde likväl få anses vara
ett i stort sett riktigt uttryck för den svenska tullnivån beträffande industri- produkter i allmänhet vid 1950 års prisläge.
Med hänsyn till det omfattande arbete som kräves för beräkningar av detta slag har kommittén icke ansett sig böra utföra sådana beräkningar för andra år än 1950. Utvecklingen av tullnivån torde få anses tillräckligt belyst genom de förut (tabell 1) anförda uppgifterna om ändringen i importincidensen. Så länge det rör sig om måttliga ändringar i prisnivån och inga eller obetydliga änd— ringar av tullsatserna kan man emellertid bilda sig en uppfattning om tullnivån vid andra tidpunkter genom att på 1950 års värde- och tullbelopp applicera lämpliga index med hänsyn till prisförskjutningen i jämförelse med nämnda år. Dylika beräkningar med tillämpning av viss prisindex för år 1954, vilka likaledes redovisas i förutnämnda tabell 2, får anses ge en nöjaktig bild av dagens svenska tullnivå (jfr dock beträffande importen not 1 till nämnda tabell).
Även om de exakta siffrorna för de olika tullnivåerna på grund av beräkning- arnas osäkerhet icke bör tillmätas någon avgörande betydelse, framgår det klart av uppgifterna i tabell 2 att tullen i genomsnitt är avsevärt högre på produk- tionen än på importen. Närmare undersökning av materialet visar att detta är fallet även om man för importens vidkommande frånräknar halvfabrikat för vidare bearbetning (jämförelsen bör göras på detta sätt eftersom den redovisade nettoproduktionen i princip icke innefattar dylika varor). Detta har sin för- klaring i vad förut anförts rörande tullstrukturens inverkan på importens sam— mansättning, d. v. 5. att de högre tullbeskattade varorna i allmänhet blir under- representerade i importen, ett förhållande som gör sig gällande icke minst för vårt land med dess övervägande specifika tullar.
Förefintligheten av en tull av viss storlek behöver icke alltid innebära att det inhemska priset överstiger det utländska med tullens belopp, utan mark— nadsförhållandena kan vara sådana att det nominella tullskyddet endast delvis eller icke alls utnyttjas. Oavsett i vad mån sådana omständigheter rent princi- piellt bör komma till uttryck i måttet på tullnivån, är det uppenbart att en siffermässig beräkning av desamma skulle vara förenad med stora vanskligheter. Kommittén har därför ansett sig böra i detta sammanhang begränsa undersök— ningarna till de här redovisade beräkningarna av den nominella tullnivån men har givetvis skänkt vederbörligt beaktande åt nu berörda omständigheter vid be— dömandet av tullförhållandena såväl för individuella varuslag som för den samlade svenska produktionen.
Livsmedelsområdet har såsom nämnts icke medtagits i de här redovisade be— räkningarna. Anledningen härtill är såvitt angår egentliga jordbruksprodukter främst att tullarna där icke är något riktigt uttryck för den inhemska produk- tionens skydd, vilket ju främst effektueras genom andra medel inom ramen för jordbruksregleringen, och såvitt angår trädgårdsprodukter (inkl. frukt) bl. a. att på detta område icke föreligger någon lämplig statistik och att förekomsten av säsongtullar för övrigt skulle i hög grad komplicera beräkningarna. I fråga
om det egentliga jordbruksområdet må här erinras om att enligt jordbrukspris- utredningen den svenska prisnivån hösten 1954 översteg världsmarknadsnivån med ca 20 '%. Vad trädgårdsområdet beträffar lämnas i del II under kap. 6—8 vissa uppgifter angående den på importen beräknade tullnivån.
Övriga vid beräkningarna uteslutna varuområden innefattar bensin samt varor hänförliga till kap. 33, 37, 43, 49, 88, 89 och 93 i Bryssel-nomenklaturenl. Några fullständiga tullnivåberäkningar av här ifrågavarande slag har icke lämp- ligen kunnat göras för dessa varor. De är emellertid icke av den betydelse att de kunnat nämnvärt rubba den bild av tullförhållandena för industriprodukter i allmänhet som erhållits i tabell 2.
Tabell 2. Tullm'vån för tullbelagda industriprodukter i allmänhet.
Värde 1950 Tullbelopp och incidens (inkl. tull) _— mkr mkr % År 1950 ' Produktion .................. 7 180 863 13,8 Import .................... 2 772 232 9,1 Konsumtion ................. 9 070 1 033 12,9 Omräknat till 1954 års prisnivå Produktion ................. 8 913 915 11,4 Import1 .................... 3 465 255 7,9 Konsumtion ................ 11 338 1 108 10,8 Faktisk import 1951, ......... 4 673 394 9,2
Anm. Tabellen baserar sig med få undantag på 1950 års statistik men 1954 års tullsatser och ; omfattar tullbelagda varor med undantag av livsmedel (tulltaxans avd. I—IV) och vissa. andra produkter. Värdeuppgifterna avser värdet i tullinlandet, d. v. s. beträffande importen cif-värdet , med tillägg av tullen; procentsatserua avser däremot tullens storlek i förhållande till värdet exkl. tullen, d.v.s. för produktionen och konsumtionen ett konstruerat cif-värde (baserat på förutsättningen av tullens fullständiga utnyttjande). Uppgifterna för konsumtionen är rensade från den dubbelredovisning, som uppkommer genom att en del av importen utgjort råvaror för den inhemska produktionen. Siffrorna för 1954 har erhållits ur 1950 års siffror med använ— dande av prisindex 125 (motsvarande ändringen i partiprisindex för väsentligt bearbetade varor) och under antagande att 25 % av tullen på produktionen och 40 % av tullen på im- porten utgöres av värdetull. Tullen på produktionen avser bruttotullskyddet; frånräknas tull— belastningen på importerade råvaror, sjunker procenttalen med ca 1 enhet. 1 Prisstegringen beträffande importen synes dels ha varit i genomsnitt något mindre än som motsvarar den använda prisindexen, dels ha varit mindre för vikttullbelagda än för värdetull- belagda varuslag. På. grund av dessa omständigheter torde den till 1954 års prisnivå omräknade importincidensen (7,9 %) ha blivit något för låg. Enligt verkställda överslagsberäkningar torde siffran snarare ligga omkring 8,5 % (den faktiska importen av här ifrågavarande produkter ger en incidens av 9,2 %, men detta beror delvis på. ändrad sammansättning av importen).
1 Essenser och kosmetiska medel, fotografiska artiklar, pälsverk, tryckalster, luftfartyg, fartyg samt vapen och ammunition.
Inledningsvis har bl. a. anförts att man vid jämförelser mellan tullnivåerna i olika länder brukar grunda beräkningarna på ett större eller mindre urval av betydelsefulla varuslag och att det visat sig att man i praktiken kan nå ett tillfredsställande resultat utan att tillgripa någon komplicerad vägning vid be- räkning av medeltalet av tullsatserna. Härav torde man kunna draga den slut- satsen, att en ganska tillfredsställande bild av tullnivåns höjd bör kunna erhållas helt enkelt genom att beräkna ett vanligt medeltal av tullsatserna i de olika ländernas tulltaxor, därest dessa »transponerats» till en välbalanserad enhetlig nomenklatur. Ehuru icke direkt syftande till beräkning av tullnivåerna i denna bemärkelse har en sådan transponering av tullsatserna gjorts för länder, som deltagit i vissa inom GATT bedrivna utredningar angående sänkning av tull— nivåerna, i det att uppgifter insamlats om höjden av de olika ländernas tullar för, såvitt möjligt, varje position i den av Förenta Nationerna antagna handels- statistiska nomenklaturen (den s. k. SITC-nomenklaturen). Ländernas tull— nomenklaturer avviker i regel betydligt från SITC, varför uppgifterna för de enskilda SITC-positionerna ofta är mer eller mindre osäkra, men antalet posi- tioner är så stort (hela nomenklaturen 570 positioner), att eventuella felaktighe— ter i allmänhet torde utjämna varandra. Ehuru materialet icke kan anses vara för här ifrågavarande ändamål helt tillfredsställande, har inom kommitténs sek- retariat på grundval av de lämnade uppgifterna beräknats genomsnittstullsatser för de olika länderna. Beräkningarna har gjorts dels inklusive, dels exklusive livs- medel; i båda fallen har medeltal beräknats dels för samtliga varuslag, dels för enbart de i respektive länder tullbelagda varuslagen. Resultatet av beräkning- arna redovisas i tabell 3, i vilken även angivits vissa av GATT-sekretariatet se— dermera publicerade, efter något avvikande metod beräknade tullnivåsiffror.
Siffrorna torde trots viss osäkerhet ge en ganska klar bild av förhållandet mellan tullnivåerna i de olika länderna. Framhållas må dock att tullsatsernas höjd för de enskilda varurubrikerna enligt de för GATT-undersökningen be- stämda reglerna beräknats på basis av importen, vilket enligt vad som framgår av utredningen i det inledande allmänna avsnittet innebär en tendens att un— derskatta de specifika tullarna. För länder med övervägande specifika tullar, t. ex. Sverige, torde därför de erhållna siffrorna få anses vara något för låga. Den svenska siffran för tullbelagda varor överensstämmer i själva verket nära med den genomsnittliga importincidensen och ligger klart under den på kon- sumtionen beräknade tullnivån i tabell 2.
2. Tullarnas roll i samhällsekonomin
Tullarnas roll i samhällsekonomin har varit föremål för många utredningar, och en rikhaltig vetenskaplig litteratur föreligger på detta område. Kommittén har icke ansett det påkallat att i sitt betänkande bereda plats för någon utför—
G ATT Kommitténs beräkningar Land Inkl' dZIVsme' Inkl. livsmedel Exkl. livsmedel Totalt Tull- Tull-
Totalt belagda Totalt belagda Danmark ................... 5 4 7 5 7 Sverige1 ..................... 6 6 8 6 9 Benelux .................... 9 9 12 9 12 Canada .................... ll 11 1-1 11 14 Norge ...................... . . 12 15 12 15 Väst-Tyskland .............. 16 14 16 13 16 USA ....................... 16 15 18 16 19 Storbritannien .............. 17 15 16 15 17 Österrike ................... 17 16 21 16 20 Frankrike ................... 19 17 19 16 18 Italien ..................... 24 21 23 21 23 Anm. De inom kommittén framräknade siffrorna är beräknade som enkla medeltal av de ge- nomsnittstullsatser för positioner i SITC-nomenklaturen, som uppgivits i samband med vissa inom GATT bedrivna utredningar angående reduktion av tullnivåerna; GATT-sekretariatets beräkningar utgår från samma material men grundar sig på ett begränsat antal varuslag enligt en inom Nationernas Förbund på sin tid utarbetad metod. * Med de av kommittén föreslagna tullsatserna blir siffrorna (enligt kommitténs beräknings- sätt) inkl. livsmedel 5 resp. 10 % samt exkl. livsmedel 6 resp. 10 %.
ligare redogörelse för den nationalekonomiska vetenskapens ståndpunkt i tull- frågan. Däremot har vissa aspekter av problemet med betydelse särskilt för avvägningen av tullskyddet mellan olika varuslag och produktionsgrenar men även för bedömandet i övrigt av tullfrågan behandlats i den utredning av pro— fessor I. Svennilson och fil. kand. K. Savosnick vilken återfinnes såsom bihang till betänkandet. Diskussionerna kring tullproblemen och den i samband med tull— taxerevisionen från olika håll framförda argumenteringen i frågan har emeller- tid visat att man i detta sammanhang lätt förbiser även mycket elementära för- hållanden. Kommittén har därför funnit det vara på sin plats att i korthet anföra några viktigare synpunkter som enligt kommitténs uppfattning i första hand äger relevans när det gäller att bedöma tullarnas roll i samhällsekonomiskt hänseende.
Ett lands materiella välstånd beror av dess egna produktiva resurser, och det torde icke råda någon tvekan om att dessa i princip bäst utnyttjas genom att man koncentrerar produktionen till de varuområden, där landet i fråga har de relativt sett bästa naturliga förutsättningarna, och byter till sig övriga varor som man har behov av. Internationell handel är alltså ett medel att för- verkliga en ändamålsenlig arbetsfördelning länderna emellan, och en fri handel medför i princip det bästa utnyttjandet av de samlade produktivkrafterna. En
fullständigt fri internationell handel skulle särskilt för de mindre länderna inne— bära ett mycket ensidigt näringsliv, eftersom endast de i varje särskilt land mest konkurrenskraftiga näringsgrenarna skulle komma att fortleva. Vill man av nå— gon anledning upprätthålla mindre konkurrensdugliga näringsgrenar, kan detta ske genom stöd från samhällets sida i form av exempelvis tullskydd. Tullskyddets ändamål är således att göra det möjligt för näringsgrenar som är mindre kon- kurrenskraftiga i förhållande till utlandet att det oaktat bestå, vare sig den bristande konkurrensförmågan beror på sämre naturliga förutsättningar i egent- lig mening eller på att lönenivån drivits upp genom andra inhemska närings— grenars större effektivitet. Förutsatt att det icke finns outnyttjade resurser medför detta tydligen en motsvarande inskränkning av produktionen i mera. konkurrensdugliga näringsgrenar. Det innebär således ett ingrepp i vad man skulle kunna kalla den naturliga strukturen hos landets näringsliv med sämre utnyttjande av de produktiva resurserna och bör icke ifrågakomma utan att härför kan förebringas särskilda skäl.
Teoretiskt viktigast bland skälen för införande av tullskydd är måhända att en sådan åtgärd kan förbättra bytesförhållandet (terms of trade), därigenom att den på grund av tullen minskade efterfrågan på importvaran kan medföra en sänkning av priset på denna (»utlänningen betalar tullen»). I vad mån en sådan effekt av tullen kan komma att inträda beror framför allt på elasticiteten hos utbud och efterfrågan både i det egna landet och i andra länder. Möjligheterna att göra en terms of trade-Vinst torde i stort sett vara relativt små för ett litet land, som icke spelar så stor roll som avsättningsmarknad för det ifrågavarande exportörlandet. Att på kortare sikt fördelar i nu berörda hänseende ibland kan uppstå torde emellertid icke kunna bestridas, men på längre sikt lär någon mera väsentlig inverkan av tullarna i nu berörda hänseende knappast vara att vänta. Därest en vinst i terms of trade kan göras måste denna självfallet vägas mot den förlust som varuutbytets inskränkning och det därmed sammanhängande för- sämrade utnyttjandet av de inhemska produktionsresurserna medför. Framhål- las må även i detta sammanhang att tullarna, i den mån de framkallar en vinst av här antytt slag, icke utgör något skydd för den ifrågavarande inhemska pro- duktionen.
Vidare åberopas ofta som skäl för tullskydd att man genom en uppfostrings— tull kan främja tillkomsten av en produktion, som har förutsättningar att bli ekonomiskt lönande men som under en start— och uppbyggnadsperiod behöver skydd mot utländska medtävlare, icke minst med tanke på att dessa kan förutsättas med alla medel söka nedkämpa den nya konkurrenten. Härigenom åvägabringas en ny produktion som på längre sikt kan innebära ett förbättrat utnyttjande av landets resurser. Detta är fallet under förutsättning att produk- tionen, sedan den kommit i gång, kan bestå utan särskilda skyddsåtgärder, d. v. 5. att tullen efter en icke alltför lång period kan avvecklas. I princip borde man väl kunna tänka sig att diskontera den framtida räntabiliteten och således
till en början bedriva produktionen med förlust, men det är naturligt att enskilda företagare med hänsyn till de ovissa utsikterna ofta tvekar att engagera sig i ett företag av detta slag. Faran med en uppfostringstull är att man bedömer saken fel och att produktionen aldrig blir konkurrensduglig utan ett permanent tull— skydd. Därest så likväl blir fallet har man att väga det förbättrade resursutnytt— jandet på lång sikt mot det försämrade utnyttjandet under uppfostringsperioden. Argumentet med uppfostringstullar har sin största betydelse för länder som ännu är outvecklade i industriellt hänseende. För högt industrialiserade länder med starkt differentierad produktion torde det endast mera undantagsvis vara moti- verat med tullar av detta slag.
T ullarna kan i ovan behandlade fall vara motiverade även om man betraktar saken från rent samhällsekonomiska synpunkter; i andra fall kan det göras gäl— lande att de samhällsekonomiska nackdelarna uppväges av fördelar ur andra synpunkter.
Sålunda åberopas ofta att vidmakthållandet av en viss produktion inom lan— det är nödvändig av beredskapsskäl. Frågan om tullar av denna anledning be- handlas närmare i avd. X. Enligt vad som där framhålles torde det endast i be— gränsad utsträckning vara påkallat med tullar av ifrågavarande anledning.
Till denna kategori hör vidare vad som närmast kan karakteriseras som sociala skäl, innebärande att tullskydd användes för att stödja en produktion, som icke är samhällsekonomiskt lönande, i syfte att säkerställa sysselsättning eller rimlig lönenivå inom branschen. Självfallet är det icke från ekonomiska synpunkter försvarligt att i längden upprätthålla en produktion som icke är ekonomiskt bärkraftig. Därest man icke kan effektivisera produktionen så att den blir konkurrensduglig bör de produktiva resurserna överföras till sam- hällsekonomiskt mera lönande sysselsättningar. Omställningen kan emellertid vara förenad med avsevärda problem av social natur, såväl för direkt berörda arbetare som för samhället i den ort där produktionen bedrivits. Det kan därför vara rimligt att mildra anpassningssvärigheterna genom att under en över- gångstid skydda produktionen med tull. Detta kan för övrigt vara motiverat även ur samhällsekonomisk synpunkt, då alltför häftiga rubbningar i närings— livet ofta leder till samhällsekonomiska förluster. Hur lång övergångsperioden bör vara kan bli beroende på många omständigheter; gäller det en större pro- duktionsgren kan det givetvis ofta bli en fråga på lång sikt.
I den mån ovan berörda eller andra skäl föranlett införande eller bibehål- lande av tullskydd för särskilda varuslag eller produktionsgrenar, blir resultatet att man erhåller ett mera mångsidigt näringsliv än som skulle ha varit fallet vid ett frihandelssystem. Enligt vad förut anförts innebär detta rent principiellt ett försämrat utnyttjande av de produktiva resurserna, men detta framstår såsom motiverat av de särskilda omständigheter som påkallat tullens införande i de speciella fallen. Även i den mån sådana omständigheter icke är för handen kan emellertid en viss grad av differentiering av nän'ngslivet i och för sig vara
önskvärd, eftersom den medför att näringslivet såsom helhet i allmänhet blir mindre känsligt för konjunkturväxlingar eller tillfälliga störningar av olika slag. Tydligt är dock att ett alltför kraftigt tullskydd medför en så oekonomisk in- riktning av produktionen att nackdelarna därav överväger fördelarna.
Förutom den strukturförändring i näringslivet som tullarna medför inverkar de även på importens totala omfattning, och denna omständighet har ibland lett till uppfattningen att tullar skulle vara nödvändiga för betalningsbalansen. Växelkurserna för de utländska valutorna bör emellertid i princip avpassas så att vid rådande marknadsförhållanden jämvikt erhålles i betalningarna. Före— ligger av någon anledning tullskydd kan Växelkurserna vara lägre (d. v. 5. svenska kronans internationella värde högre) än vid tullfrihet, men detta kan icke anses vara något skäl att så att säga delvis ersätta Växelkurserna med tullar, därest icke ett tullskydd av andra skäl (t. ex. för ernående av en önskvärd dif— ferentiering av näringslivet) befinnes påkallat. Skulle det visa sig att en tendens till bristande jämvikt i betalningsbalansen föreligger på längre sikt, bör denna i överensstämmelse med vad ovan sagts i princip motverkas genom ändring av Växelkurserna, för så vitt det icke kan ske genom anpassning nedåt av den in- hemska kostnadsnivån (eller fördröjning av en stegring i densamma). Detta med— för ett jämviktsläge i betalningsbalansen vid större volym på utrikeshandeln än om tullskyddet ökas, vilket med hänsyn till utrikeshandelns betydelse för ett ändamålsenligt utnyttjande av de produktiva resurserna får anses önskvärt.
Vad beträffar det ofta hörda argumentet att tullar skulle vara nödvändiga för att bereda sysselsättning åt arbetskraften är detta givetvis riktigt, för så vitt därmed avses vidmakthållandet av sysselsättningen i en viss icke konkur— renskraftig bransch. Detta är en fråga som berörts i det föregående vid behand- lingen av de sociala aspekterna på problemet. Däremot är argumentet icke riktigt när det gäller produktionen som helhet betraktad. Importen fordrar ju motsva- rande export, vilken ger ersättning för de genom importen bortfallna arbetstill- fällena, och därtill mera givande arbetstillfällen. Frågan är alltså endast om anledning finnes att befara att exporten skall bli för liten; detta är i själva verket samma problem om betalningsbalansen som behandlats i det föregå- ende. Enligt vad därvid framhållits bör man vid bristande balans i detta hän- seende hellre tillgripa en anpassning av den inhemska kostnadsnivån eller en devalvering än en tullhöjning.
Ett annat argument som anförts för tullskydd är att höga, tullar i utlandet skulle nödvändiggöra en liknande politik i vårt land. Denna fråga göres till föremål för närmare behandling i avd. VIII. Slutsatsen av det där förda resone— manget är att utlandets tullar i stort sett icke behöver påverka vår egen tull- politik.
Även om betalningsbalansen och sysselsättningen enligt vad som framgår av det föregående i och för sig och på längre sikt knappast behöver innebära några problem, är det tydligt att rubbningar i vamutbytesförhållandena kan föranleda
mer eller mindre tillfälliga importöverskott, vilka kan medföra risker för landets yttre finansiella ställning samt arbetslöshet och andra skadeverkningar för det inhemska näringslivet. Dylika rubbningar kan uppstå både som följd av växlingar i de allmänna konjunkturerna och som resultat av särskilda åtgärder från bestämda länders sida i form av exportoffensiver av mer eller mindre illojal karaktär (t. ex. dumping) eller importnedskärningar genom tullhöjningar eller kvantitativa restriktioner. I dylika situationer kan ibland särskilda åtgär— der i syfte att direkt begränsa importen vara motiverade, och tullar kan därvid vara ett användbart medel även om det i regel också finns andra metoder. Risken är framför allt att man ofta har svårt att avgöra huruvida det verkligen rör sig om tillfälliga störningar eller är fråga om bestående förändringar i kon- kurrensförhållandena. Även om det gäller tillfälliga rubbningar kan man befara att det blir svårt att efter störningens upphörande ånyo avskaffa tullen. Fram- hållas bör i alla händelser att det är själva införandet eller höjandet av tull— skyddet som i här åsyftade fall åstadkommer effekten. Permanenta tullar har icke någon betydelse i detta hänseende med mindre de inrymmer en under normala förhållanden outnyttjad marginal som kan tillgripas i dylika situationer. Att en tull helt eller delvis icke utnyttjas kan otvivelaktigt förekomma, men det torde vara relativt sällsynt om den utländska konkurrensen är stark. Det är därför endast under särskilda förutsättningar som en permanent tull kan tjäna som skydd mot störningar av här ifrågavarande slag.
Nyss anförda synpunkter tilldrager sig numera större uppmärksamhet än ti- digare på grund av att de fasta kostnaderna med den fortskridande mekanise- ringen av produktionen kommit att spela allt större roll. Härigenom uppstår risk för produktionsöverskott för vilka man söker vinna avsättning till priser som kanske nätt och jämnt täcker de rörliga kostnaderna. Sådana marknads- störningar från utlandets sida kan otvivelaktigt förorsaka olägenheter, som det även ur rent samhällsekonomiska synpunkter kan vara önskvärt att så långt möjligt undvika. Särskilt i fråga om mera kapitalkrävande branscher, där risken för dylika marknadsstörningar än från ena och än från andra hållet stän— digt kan vara aktuell, ligger det nära till hands att för ändamålet överväga permanenta tullar. Förutsättningen för att sådana tullar skall ha åsyftad effekt är emellertid även i här avsedda fall att tullen i »normalläget» på grund av in- hemsk konkurrens eller av annan anledning icke utnyttjas (eller att den medger så höga vinster att det kan uppväga en försämrad räntabilitet i ett skärpt konkurrensläge). Beträffande detta spörsmål må vidare hänvisas till Svennilson- Savosnicks utredning (se Bihang); frågan om betydelsen ur förevarande syn- punkt av en olikhet i tullnivån jämfört med utlandet behandlas i avd. VIII.
3. Principerna för tulltaxerevisionen .
Innebörden av direktiven
I direktiven för kommittén understrykes betydelsen för vårt land av en om- fattande och fri utrikeshandel samt uttalas att det i överensstämmelse härmed icke är något svenskt intresse att nu frångå den politik med låga tullar som vi sedan länge fört. Revisionen av tulltaxan bör därför icke i och för sig ta sikte på en generell höjning av den nuvarande tullnivån utan i första hand inriktas på att åstadkomma en lämplig avvägning av tullskyddet mellan olika varuslag och produktionsgrenar.
Tullnivån framstår alltså som det primära uttrycket för den näringspolitik som man vill föra och icke som resultatet av ett tillgodoseende av de enskilda näringsgrenarnas »behov» av tullskydd. Enligt kommitténs uppfattning står detta i överensstämmelse med tankegångar som utvecklats i föregående avsnitt. Dessa tankegångar innebär bl. a. att ett land kan välja sin tullnivå högre eller lägre, beroende huvudsakligen på i vad mån icke konkurrenskraftiga näringsgre- nar anses böra vidmakthållas eller en differentiering över huvud taget inom näringslivet anses önskvärd; härvid förutsättes en sådan anpassning av växel- kurser eller kostnadsläge, att man vid en tullnivå av ifrågavarande storlek er— håller jämvikt i betalningarna. Kommittén har fattat direktiven så att rådande tullnivå visat sig leda till en lämplig grad av differentiering av det svenska näringslivet och i sig inrymmer möjlighet att särskilt skydda sådan produktion som man av skilda anledningar kan vilja vidmakthålla oaktat den icke är kon— kurrenskraftig. Av denna anledning bör revisionen såsom anföres i direktiven icke ta sikte på någon höjning av tullnivån, och kommittén har, ehuru detta icke direkt utsäges i direktiven, tolkat dessa så att arbetet icke heller skall ta sikte på någon sänkning av denna nivå. Tanken har ansetts vara att tulltaxe- revisionen till riktpunkt vid sitt arbete har att taga en oförändrad tullnivå. Direktivens formulering ger dock icke anledning att därvid kräva en mate- matiskt exakt överensstämmelse, vilket för övrigt skulle vara ganska meningslöst bl. a. med hänsyn till vanskligheten att bestämma tullnivåerna.
Eftersom näringslivets struktur och differentieringsgrad med viss sannolikhet kan antagas ännu icke vara helt anpassad efter den nedgång i tullnivån som ägt rum under senare tid utan i viss mån baserar sig på tidigare högre tullskydd, innebär ett bibehållande i huvudsak av nuvarande tullnivå att man accepterar den ytterligare strukturförändring (närmast en relativt minskad differentiering av produktionen) som kan vara nödvändig för detta ändamål. Även bortsett härifrån ligger det i sakens natur att den avvägning av tullskyddet mellan olika varuslag och produktionsgrenar, som enligt direktiven framstår såsom kommit— téns huvuduppgift, kan komma att föranleda strukturförändringar i ett närings- liv, utvecklat bakom ett tullskydd som tillkommit under andra förutsättningar och av olika omständigheter under årens lopp erhållit en föga rationell avväg—
ning. Kommittén har således funnit det naturligt att vissa förskjutningar inom näringslivet i form av expansion av viss produktion och kontraktion av annan kan bli resultatet av kommitténs arbete. Direktiven torde å andra sidan icke räkna med en omedelbar radikal omläggning av produktionen, även om en strikt samhällsekonomisk bedömning skulle peka i denna riktning, utan kommittén har närmast fattat syftet med avvägningen vara att främja en anpassning av näringslivet i riktning mot det samhällsekonomiskt riktiga, dock utan sådana ändringar i bestående förhållanden att därav förorsakas alltför stora omställ- ningssvårigheter. En mera genomgripande omgestaltning av näringslivet kan enligt kommitténs uppfattning icke genomföras på en gång. Vidare må hänvisas till vad som under närmast föregående avsnitt anförts särskilt rörande frågans sociala aspekter.
Det må i detta sammanhang framhållas att kommitténs uppdrag går ut på en översyn av tulltaxan och således avser tullförhållandena på längre sikt. Frå- gor om åtgärder för att möta tillfälliga rubbningar i varuutbytet har av kom— mittén ansetts icke falla inom ramen för dess uppdrag i vidare mån än hänsyn kunnat tagas därtill vid utformningen av taxan. Enligt vad som framhållits i föregående avsnitt lämpar sig emellertid permanenta tullar i allmänhet icke för sådant syfte. Kommittén vill i detta sammanhang erinra om den beredskapslag- stiftning som föreligger på tullområdet genom förordningarna angående rätt för Konungen att åsätta särskild tullavgift (1949180) samt angående rätt för Konungen att förordna om uttagande av antidumping— och utjämningstullar (1950:164).
Normaltullmetoden
hfcdan kommittén i fråga om den allmänna tullnivån får anses vara starkt bunden av direktiven, överlåter dessa i stort sett åt kommittén att själv be- döma, efter vilka grunder tullskyddet skall avvägas mellan olika varuslag och produktionsgrenar. Enligt kommitténs uppfattning bör detta i första hand ske efter samhällsekonomiska grunder, men denna avvägning bör underkastas erfor- derliga modifikationer dels för undvikande av alltför häftiga omläggningar inom näringslivet, dels för säkerställande av sådan produktion som det anses nöd- vändigt att upprätthålla inom landet (i den mån icke härför väljes andra medel än tullar). Frågan är alltså till en början vilken produktion som från sam- hällsekonomiska synpunkter bör stödjas, och svaret på denna fråga kan prin— cipiellt icke gärna bli annat än att det bör vara den produktion som kräver det minsta stödet. Detta betyder icke med nödvändighet att något avgörande behöver träffas att den eller den branschen skall tullskyddas, vilket skulle vara svårt att bestämma, emedan de flesta branscher uppvisar mycket stora varia- tioner i fråga om behovet av tullskydd. Ett naturligt urval kan emellertid ernås genom att i princip belägga alla varor med lika hög tull. Den produktion som
behöver starkare stöd för sitt fortbestånd kommer då automatiskt att bort- falla eller såvitt angår presumtiv tillverkning icke komma till stånd. Denna tankegång överensstämmer med den uppfattning angående tullarnas differentie- ring, som kommit till uttryck i Svennilson-Savosnicks utredning, nämligen att det vid en given genomsnittlig tullnivå ur resursanvändningssynpunkt är lämpligast med en jämn fördelning av tullskyddet. Genom ett dylikt allmänt tullskydd blir även de ur beredskaps- eller andra synpunkter föreliggande spe- ciella tullskyddsbehoven i större eller mindre grad tillgodosedda. I den mån så icke är fallet får erforderliga jämkningar vidtagas i tullsatserna för dessa varu- slag. Härvid bör anläggas enahanda synpunkter som anförts i föregående avsnitt (avd. VI: 2) vid behandlingen av de skäl som kan motivera ett tullskydd över huvud taget.
Kommittén har funnit det ovan anförda resonemanget vara en lämplig ut- gångspunkt för avvägningen av tullskyddet. Vad som förut anförts om att avsikten icke är att åstadkomma starkare förskjutningar inom det svenska nä- ringslivet har likväl föranlett kommittén att från början göra en modifikation i systemet beträffande den betydande grupp av varor som för närvarande icke är belagda med tull. Även om man från rent teoretiska synpunkter kan göra gäl— lande att en fördelning av tullskyddet över hela varuområdet, alltså en ut— sträckning av tullskyddet till att avse jämväl för närvarande tullfria produkter och motsvarande reduktion av tullskyddet för de tullbelagda varuslagen, skulle innebära en samhällsekonomiskt sett riktigare avvägning av tullskyddet, skulle en sådan åtgärd enligt kommitténs uppfattning innebära en alltför radikal om- välvning. Kommittén har därför utgått från att för närvarande tullfria varuslag som regel skall förbli tullfria även i fortsättningen och har föreslagit införande av tull på sådana produkter endast om särskilda skäl därför ansetts föreligga.
De avvikelser från ett enhetligt tullskydd som är att förutse och i synnerhet bibehållandet av tullfriheten för de flesta nu tullfria produkter gör att man icke kan åstadkomma den åsyftade enhetligheten för återstående varuslag genom att på dem tillämpa en och samma tullsats. Producenterna kan nämligen till följd av nyss anförda förhållanden ha att vidkännas olika tullbelastning på an- vända materialier. Denna tullbelastning bör tydligen frånräknas då man bedö- mer tullskyddet för ifrågavarande produktionsstadium, d. v. 5. man bör räkna med nettotullskyddet och icke med det genom tullsatsen uttryckta bruttotull- skyddet. Även om tullsatserna konstrueras så att nettotullskyddet i förhållande till varuvärdet blir lika stort för alla varuslag, kan man emellertid icke säga att detta skulle innebära att produktionen får ett jämnt fördelat tullskydd. För— delningen bör rimligtvis ske efter värdet av den på varan inom resp. produk— tionsgrenar nedlagda bearbetningen och icke påverkas av den större eller mindre dyrbarheten hos råvaror och halvfabrikat. En jämn fördelning av tull- skyddet bör således innebära ett i förhållande till manufaktureringskostnadema (förädlingskostnaderna) lika högt nettotullskydd för alla varuslag.
Nu anförda synpunkter har föranlett kommittén att som hållpunkt vid av- vägningen av tullskyddet för olika varuslag använda ett system av s. k. normal- tullsatser, så konstruerade att de för varje varuslag innefattar dels kompensa- tion för eventuell tull på råvaror och halvfabrikat, dels nettotullskydd med en för alla varuslag lika stor procent av manufaktureringskostnaderna (normal- skyddskoefficient). Normalskyddskoefficienten har bestämts så att normaltull— satserna beträffande de för närvarande tullbelagda varuslagen (med vissa i det följande angivna reservationer) totalt sett ger en oförändrad tullnivå. Såsom redan framhållits har avsikten icke varit att dessa normaltullsatser skulle bli definitivt utslagsgivande, utan de har endast tjänat som hållpunkter för kommit— téns bedömande, och avvikelser uppåt eller nedåt har vidtagits i den mån skäl härför ansetts föreligga.
Förfarandet med normaltullsatser är en ovanlig metodik och kan därför för— tjäna ytterligare några kommentarer. Framhållas må till en början att tillämp— ning av en och samma tullsats på all import i förening med en lika stor subven— tion för all export är ekvivalent med helt fri handel vid högre kurs på utländska valutor. Förekommer ingen exportsubvention innebär anordningen ett avsteg från frihandelsprincipen genom att hemmamarknadsproduktionen främjas på export- produktionens bekostnad. Lämnas en större eller mindre del av importen utan tull, är detta ett ytterligare avsteg från nämnda princip, i det att viss hemma- marknadsproduktion gynnas mer än annan. Systemet med normaltullar som här ovan beskrivits, vilket bl. a. på grund av historiskt givna betingelser innefattar just de avsteg från frihandelsprincipen som nyss anförts, innebär således liksom andra tullsystem ett avsiktligt stöd åt den tullskyddade produktionen på den övriga produktionens bekostnad, men avvägningen av skyddet inom den tull— ' belagda sektorn sker efter frihandelsprincipen, innebärande att produktionsgre- narnas relativa utveckling blir beroende av deras naturliga förutsättningar. Detta torde under ifrågavarande betingelser vara den ur samhällsekonomisk synpunkt gynnsammaste fördelningen av tullen. Kommitténs arbetsmetod har dock givit möjlighet att vid bestämmande av tullsatserna beakta alla skäl som kunnat tala för en annan avvägning av tullskyddet, och det är i själva verket endast i begränsad utsträckning som kommittén beträffande de individuella varuslagen stannat för tullsatser som helt överensstämmer med normaltullsatser—- na. Normaltullsystemet har icke desto mindre varit av mycket stort praktiskt värde som arbetsinstrument. Härigenom har man sålunda undgått att basera tulldiskussionerna på nuvarande förhållanden, vilka av olika skäl kommit att innebära en mycket irrationell tullstruktur, och i stället fått en samhällsekono- miskt sett mera objektiv och allmängiltig utgångspunkt för arbetet. Vidare har metoden bidragit till att förebygga ett misstag som lätt begås i förevarande sammanhang, nämligen att styrkan av tullskyddet bedömes efter tullsatsens höjd i förhållande till varuvärdet, och riktat uppmärksamheten på den avgöran- de betydelse som härvidlag i allmänhet måste tillmätas nettotullskyddets stor—
lek i förhållande till manufaktureringskostnaderna, innebärande att t. ex. en tull av 3 % av värdet för en viss vara realiter kan innebära lika starkt skydd som en tull av 12 % av värdet för en annan produkt. Tanken på en fördelning av tullskyddet i förhållande till manufaktureringskostnaderna har i allmänhet också mötts med sympati från näringsorganisationernas sida.
En närmare redogörelse dels för beräkningen av normalskyddskoefficient och normaltullsatser, dels för de synpunkter som i stort sett anlagts beträffande avvikelser från dessa tullsatser lämnas i de närmast följande avsnitten.
Beräkning av normaltullsatserna
Det första problemet vid beräkning av normaltullsatserna är fastställandet av normalskyddskoefficienten, d. v. 5. den siffra som anger nettotullskyddets storlek i procent av manufaktureringskostnaden. Denna siffra är ett uttryck för tullskyddets höjd, och man kan konstruera normaltullsatser med olika nor- malskyddskoefficient, beroende på vilken allmän tullnivå som åsyftas. Enligt vad som tidigare framhållits har riktpunkten för kommitténs arbete varit en i huvudsak oförändrad tullnivå. I direktiven talas om »nuvarande tullnivå», vilket tolkat efter bokstaven skulle betyda tullnivån år 1952. När kommitténs arbete igångsattes förelåg emellertid icke fullständig statistik för senare år än 1950. Vidare bedömdes vid nämnda tidpunkt år 1952 (jämte år 1951) komma att beteckna en vågdal i tullkurvan, efter vilken man syntes ha anledning att vänta en återhämtning på grund av fallande priser. Kommittén ansåg sig därför kunna tolka orden »nuvarande tullnivå» såsom uttryck för efterkrigsnivån över huvud taget utan exakt anknytning till något bestämt år och fann denna ' nivå kunna representeras av 1950 års siffror. I överensstämmelse härmed beslöt kommittén räkna med en normalskyddskoefficient, genom vilken nor- maltullsatserna skulle ge samma tullnivå på konsumtionen räknat som år 1950. På basis av tidigare redovisade beräkningar av tullnivån för detta år (tabell 2) och med ledning av nedan omförmälda kalkylmaterial, som då ännu delvis var ofullständigt, verkställdes inom kommitténs sekretariat beräkningar angående storleken av den erforderliga normalskyddskoefficienten. Resultatet blev 13,6 % men avrundades nedåt till 13 %, vilket alltså är den siffra som använts vid konstruktionen av de i kommitténs arbete begagnade normaltull— satserna. (Av de i följande avsnitt lämnade uppgifterna angående förslagens in- verkan på tullnivån framgår att normaltullsatserna gett ett resultat som under- stiger 1950 års nivå något mer än som motsvarar denna avrundning nedåt av skyddskoefficienten. Detta förhållande är att tillskriva det använda kalkylma- terialets ofullständighet. Enligt det mera fullständiga material som ligger till grund för nyssnämnda uppgifter skulle normalskyddskoefficienten ha uppgått till obetydligt över 14 %. Det måste emellertid understrykas att beräkningar av detta slag är mycket vanskliga och icke kan utföras med sådan säkerhet att något avseende kan fästas vid decimalerna.)
Vad därefter beträffar själva beräkningen av normaltullsatserna har denna verkställts på grundval av kalkyler, som infordrats från de inhemska produ- centerna, i allmänhet genom förmedling av vederbörande organisationer på sätt beskrivits vid redogörelsen för kommitténs arbete. Kalkyler har såvitt möjligt skaffats för alla tullbelagda positioner i nomenklaturen och i regel avsett ett större eller mindre antal representativa individuella artiklar under ifrågavarande position. Sammanlagt har ca 3 500 kalkyler överlämnats till kommittén, varav en del utgörande sammandragningar av individuella kalkyler.
Kalkylernas upprättande har i princip skett i överensstämmelse med den av Sveriges Industriförbund utgivna publikationen »Enhetliga principer för själv- kostnadsberäkningar». De olika kostnadselementen har dock endast i mera be— gränsad utsträckning behövt närmare specificeras. Enligt principerna för nor- maltullsatserna har det i första hand gällt att bestämma fördelningen av varu- värdet på råvaror och manufaktureringskostnader. För att icke komplicera ar- betet med upprättandet av kalkylerna har såsom råvaror räknats endast direkt material ävensom bränsle och elkraft i fall där dessa kostnader uppgått till en mera betydande del av försäljningspriset; manufaktureringskostnaderna har be— stämts såsom en restpost genom att från det kalkylerade försäljningspriset draga nyssnämnda råvarukostnader. Kalkylerna har emellertid även haft till syfte att tjäna till ledning för bestämmande av tullbelastningen på råvarorna. För detta ändamål har det varit nödvändigt att angiva fördelningen av råvarukostnaderna på olika slag av material, varvid emellertid mindre betydelsefulla produkter icke behövt närmare specificeras.
Relationen mellan de olika kostnadselementen i kalkylerna, Vilken är av avgö- rande betydelse för normaltullsatsernas storlek, varierar givetvis med ändringar i pris— och kostnadsläget. Med hänsyn därtill är det önskvärt att kalkylerna hänföres till så normala förhållanden som möjligt; i princip borde man räkna med ett i framtiden (d. v. s. under den tid då de nya tullsatserna kommer att tillämpas) normalt läge. Eftersom detta icke kan med säkerhet bedömas har i regel råvarukostnader såväl som andra kostnadselement bestämts efter de vid kalkylavlämnandet rådande förhållandena. Endast på ett par områden där de vid nämnda tillfälle gällande råvarupriserna ansetts vara i hög grad onormala har vissa jämkningar av dessa priser vidtagits. Kommittén har emellertid vid bedömandet av innebörden av normaltullsatserna i dylika fall vederbörligen be— aktat det osäkerhetsmoment som ligger i ett sådant beräkningssätt. Framhållas må att skillnaden i de åsyftade fallen endast uppgår till högst någon procenten- het i jämförelse med den siffra som skulle erhållits om råvarukostnaderna beräk- nats efter dagspris vid kalkylens avlämnande.
Grundandet av normaltullsatserna på de inhemska producenternas egna kal— kyler kan ge anledning till vissa invändningar ur principiella synpunkter. In- effektiva produktionsgrenar torde i allmänhet ha större manufaktureringsandel än de skulle haft vid en mera rationaliserad tillverkning — detta behöver dock
icke vara fallet ty ibland består rationaliseringen av ett bättre utnyttjande av råvarorna —— och denna större manufaktureringsandel medför i regel en motsva— rande ökning av normaltullsatsen. Normaltullmetoden skulle därmed så att säga »gynna» de mindre effektiva på bekostnad av de mera effektiva produk- tionsgrenarna. Emellertid får man utgå från att de mindre effektiva branscherna i allmänhet har avsevärt större behov av tullskydd än normalt för att bestå i den utländska konkurrensen. Tillämpningen av normaltullsatsen på en sådan bransch torde därför, även om denna tullsats av anförda skäl blivit någon enhet »för stor», med all sannolikhet föranleda en betydande hopkrympning av den mindre effektiva produktionen. Den använda beräkningsmetoden medför då endast att denna hopkrympning icke blir fullt så radikal som eljest, en kon- sekvens som ligger i linje med vad kommittén anfört om önskvärdheten av att undvika alltför stora omvälvningar i näringslivet. I själva verket spelar enligt kommitténs uppfattning dessa avvikelser från en idealisk normaltull i praktiken icke någon roll i jämförelse med de jämkningar från normaltullsatserna som kommittén ofta avsiktligt föreslår i nyss angivna syfte. Vidare kan göras gäl- lande att det använda beräkningssättet för normaltullsatserna, enligt Vilket företagarvinsten ingår i manufaktureringskostnaderna, »gynnar» branscher som på grund av kartellisering eller monopolbildning uppvisar höga vinster. Denna anmärkning är väl icke utan sitt berättigande. Önskvärt hade varit att vid kal— kylarbetet genomgående räkna med »normala» vinster, men det har icke varit möjligt att vid en undersökning av det slag, varom här är fråga, utföra de vid- lyftiga utredningar som skulle erfordras för sådant ändamål. Däremot är det självfallet möjligt att i mera uppenbara fall taga hänsyn till nu berörda för— hållande vid prövning av normaltullsatserna för bedömande av eventuellt på- kallade avvikelser från desamma. Även om nu berörda svagheter i beräkningen av normaltullsatserna kunde ha vållat olägenheter vid en vetenskaplig utredning rörande den teoretiskt lämpligaste tulltaxan kan de knappast anses vara av någon avgörande betydelse för kommitténs arbete. Normaltullmetoden har näm- ligen för kommittén i första hand framstått som en praktisk tumregel för att skaffa hållpunkter för det vidare bedömandet, ett bedömande som i allmänhet måst ske efter skönsmässiga grunder i sådan utsträckning att ytterligare för- fining och precisering av metoderna för normaltullberäkningen skulle varit meningslös.
Tullsatsernas definitiva avvägning
Enligt vad som tidigare framhållits har normaltullsatserna icke varit definitivt avgörande för kommitténs ställningstagande, utan de har utgjort hållpunkter för vidare bedömanden, vilka resulterat i jämkningar uppåt såväl som nedåt i den mån skäl härför ansetts föreligga.
Härvid är särskilt att märka att det för avvikelse uppåt på viss punkt icke
varit tillräckligt att ett högre tullskydd skulle behövas för att hålla produktio- nen i fråga vid makt i nuvarande omfattning. Den omständigheten att produktio— nen bchöver högre skydd än det genomsnitt som kommit till uttryck i normal— tullsatsen — vare sig detta beror på högre löner eller andra ogynnsamma för— hållanden i jämförelse med utlandet — visar att det är fråga om en produktion som ur samhällsekonomisk synpunkt får anses vara mindre lönande. För att det oaktat vidmakthålla produktionen i fråga och för detta ändamål ge den högre tullskydd än varor i allmänhet bör fordras att härför kan anföras särskilda skäl. De skäl som därvid har relevans är i princip desamma som kan åberopas till stöd för införande av tullskydd över huvud taget, alltså enligt vad som anförts i ett tidigare avsnitt exempelvis uppfostringssynpunkten, förbättring av terms of trade, bcredskapsintressen eller sociala synpunkter. Några regler för bedö- mande av i vad mån dylika skäl kan anses vara av sådan styrka att de motiverar särskilt stöd från samhällets sida kan icke uppställas. Kommittén har vid den tidigare behandlingen av dessa tullargument givit en antydan om sin allmänna syn på dessa spörsmål, men det ligger i sakens natur att avgörandet i konkreta fall måste bli beroende av ett mer eller mindre skönsmässigt bedömande. Härav följer bl. a. att ett visst argument i ett fall kan framstå såsom varande av sådan betydelse att det blir avgörande för ställningstagande i en viss riktning, under det att samma argument i ett annat fall icke framstår såsom lika betydelsefullt utan uppväges av skäl som talar för ett avgörande i motsatt riktning.
Kommittén har vid sin bedömning letts bl. a. av den tidigare uttalade, på såväl sociala som ekonomiska skäl grundade uppfattningen om önskvärdheten av att undvika alltför häftiga omläggningar av näringslivet, och denna synpunkt får i stort sett anses ha varit den dominerande när det gällt avvikelser från nor— maltullsatserna. Detta har föranlett en viss återhållsamhet i fråga om såväl reducering av för närvarande höga tullar som höjning av för närvarande låga tullar. När nuvarande tull är avsevärt högre än normaltullsatsen, har kommit- tén sålunda ofta föreslagit en något högre tullsats än den sistnämnda, när nuvarande tull är avsevärt lägre än normaltullsatsen, har kommittén däremot ofta stannat något under denna. Emellertid förekommer även fall då det för bihållande av produktionen vid önskvärd omfattning ansetts nödvändigt att överskrida normaltullsatserna oaktat tullen för närvarande ligger under denna nivå. Viktigast bland dessa fall torde vara textilområdet. Likaledes förekommer det fall då normaltullsatserna underskridits oaktat nuvarande tull ligger på en högre nivå. Detta är icke uttryck för någon avsikt att inskränka näringsgrenen i fråga mer än som motsvarar dess naturliga andel i produktionen utan beror på särskilda omständigheter i de föreliggande fallen, t. ex. beträffande hyvlade trä— varor att tullen med hänsyn till den inhemska produktionens konkurrensförmåga i praktiken icke spelar någon roll ur skyddssynpunkt.
Kommitténs bedömning av tullfrågan för de olika varuslagen redovisas rubrik
för rubrik i del II av betänkandet med angivande av de skäl som i huvudsak varit bestämmande för kommitténs ställningstagande.
Bilaga 2 innehåller en sammanfattning av verkställda beräkningar av tullni- våerna för vissa viktigare varugrupper enligt nu gällande tullsatser, beräknade normaltullsatser samt av kommittén föreslagna tullsatser.
4. F örslagets inverkan på tull- och prisnivå
Enligt de principer som legat till grund för kommitténs arbete bör resultatet av detta bli en i stort sett oförändrad tullnivå. Till följd av den gjorda approxi- meringen vid beräkningen av normalskyddskoefficienten och framför allt de avsteg från normaltullsatserna som kommittén gjort kan dock en avvikelse i fråga om den genomsnittliga tullnivån uppkomma. Kommittén har under sitt arbete förutsatt att en omräkning av normaltullsatserna med en annan koeffici- ent kunde bli nödvändig, därest det skulle visa sig att de gjorda avstegen från normaltullsatserna skulle ha en sådan inverkan på den genomsnittliga tullnivån, att resultatet icke kunde anses stå i överensstämmelse med kommitténs direktiv angående höjden av tullnivån. För att belysa inverkan på tullnivån av en över— gång till de tullsatser, som blivit resultatet av kommitténs överväganden, och därmed klarlägga huruvida behov av en sådan omreglering av normaltullbe- räkningarna kunde föreligga, har nämnda tullsatser lagts till grund för beräkning av tullnivån på samma sätt som de nuvarande tullsatserna vid de i tabell 2 redovisade beräkningarna.
Beräkningarna har omfattat samma varuslag som i sistnämnda fall, d. v. s. varuslag som för närvarande är eller enligt kommitténs förslag skulle bli tullbe- lagda, dock med undantag av livsmedel (taxans avd. I—IV) och vissa mindre varugrupper, beträffande vilka särskilda förhållanden ansetts kunna förrycka beräkningarna. Resultatet av de verkställda beräkningarna framgår av tabell 4, i vilken förutom de föreslagna tullsatserna redovisas såväl nuvarande tullsatser som normaltullsatserna.
Av tabellen framgår bl. a. att normaltullsatserna, på 1950 års siffror räknat, ger en genomsnittlig tullnivå av 11,8 %, under det att gällande tullsatser ger 12,9 % samma år. Principiellt skulle dessa siffror enligt förutsättningar-na för normaltullsatserna sammanfalla, men skillnaden förklaras dels av den avrund- ning nedåt som verkställdes vid bestämmande av normalskyddskoefficienten, dels av att beräkningarna av normalskyddskoefficienten verkställdes på ett delvis ofullständigt material. Normaltullsatserna har på grund härav kommit att ligga ungefär mitt emellan 1950 och 1954 års tullnivåer (den senare uppgår till 10,8 % enligt tabellen). Tabellen visar vidare att kommittén vid sina jämk- ningar av tullsatserna i övervägande grad hållit sig under normaltullsatserna. Enligt kommitténs förslag utgör sålunda tullnivån 11,0 % d. v. s. klart under 1950 års nivå och ungefär i jämnhöjd med 1954 års nivå.
Tabell 4. T ullm'vå för tullbelagda industriprodukter i allmänhet.
Tullbelopp och incidenser
Värde 1950 (inkl. tull)
mkr
Gällande tulltaxa
mkr i % mkr % mkr | %
Normal Förslag
År 1950 Produktion 7 130 863 13,8 720 11,5 669 10,7 Import ....................... 2 772 232 9,1 291 11,5 277 10,9 Konsumtion 9 070 1 033 12,9 951 11,8 886 11,0 Omräknat till 1954 års prisnivå Produktion 8 913 915 11,4 920 11,5 856 10,7 Import1 ...................... 3 465 255 7,9 369 11,5 350 10,9 Konsumtion 11 338 1 108 10,8 1 207 11,8 1 125 11,0
Faktisk import 1951,, .......... 4678 394 9,2 . . . . 462 10,8
Anm. Beträffande i tabellen upptagna värden samt incidenser och tullbelopp enligt gällande tulltaxa hänvisas till tabell 2. Uppgifterna om normaltull avser en genomgående tillämpning av normalskyddskoefficienten 13 för alla tullskyddade produktionsstadier; vid beräkningen har normaltullsatserna för de individuella varuslagen i regel avrundats till närmaste hela tal. Vad beträffar förslaget har hänsyn i den mån så kunnat ske tagits till föreslagna suspenderingar och nedsättningar av tullsatserna för varor av syntetfibrer. * Av skäl som anförts i not 1 till tabell 2 torde vid omräkningen av 1950 års siffror till 1954 års nivå importincidensen enligt gällande taxa ha blivit något för låg.
Vid bedömandet av nu anförda siffror bör man emellertid ha i minnet att de utgör matematiskt beräknade tullnivåer och icke säger något om huruvida tull— skyddet faktiskt utnyttjas. Nuvarande tullnivå är ett genomsnitt som bl. a. innefattar många tullar vilka på grund av sin höjd eller andra omständigheter kan förutsättas icke vara till fullo utnyttjade. Motsvarande förhållande torde i betydligt mindre utsträckning komma att gälla beträffande de av kommittén föreslagna tullsatserna. När det gäller den faktiska fördyring som tullarna åstadkommer torde därför kommitténs förslag, oaktat det matematiskt ligger på 1954 års nivå, enligt i det följande redovisade beräkningar närmast vara att jämställa med förhållandena år 1950. Enligt kommitténs uppfattning får total— resultatet av den gjorda avvägningen av tullskyddet anses stå i överensstämmel— se med de för kommittén meddelade direktiven, varför kommittén icke funnit anledning vidtaga någon sådan omreglering av normaltullsatserna som förut nämnts.
En betydelsefull ändring i tullstrukturen, som kommitténs förslag innebär, delvis som följd av övergången till värdetullar, nämligen en utjämning av tull— skyddet för olika varuslag, belyses av uppgifterna i tabellen. Denna utjämning tager sig nämligen uttryck i att genomsnittstullen på 1950 års import enligt för- slaget blir ungefär lika hög som den allmänna tullnivån medan den enligt gäl— lande taxa ligger klart under sagda nivå. Höjningen av genomsnittstullen
på importen ger emellertid endast uttryck åt tullhöjningen på de varor som faktiskt importerades år 1950 men icke åt tullsänkningarna på de varor som på grund av högre tullar utestängdes från import och får därför icke tolkas såsom en förstärkning av tullskyddet. Däremot innebär den en ökning av statsin- komsterna.
Liksom vid utredningen av nuvarande tullnivå (avd. VI: 1) och av skäl som därvid anförts har livsmedelsområdet utelämnats vid ovanstående beräkningar, och det är synnerligen vanskligt att på detta område siffermässigt belysa inne- börden i stort av kommitténs förslag. Beträffande egentliga jordbruksprodukter föreslås tullarna avskaffade, men detta sammanhänger med en omläggning av jordbrukets prisstödssystem, för vilken närmare redogöres i avd. IX, och har ingen betydelse för storleken av skyddet åt denna näringsgren. Vad beträffar- trädgårdsområdet föreslås en höjning av nuvarande tullsats för äpplen och päron under skyddsperioden, men i övrigt lämnas tullsatserna på detta område under skyddsperioden i stort sett oförändrade; däremot föreslås i allmänhet borttagande av nu utgående tullar under icke-skyddsperiod, en ändring som emellertid är av fiskal natur och icke inverkar på den inhemska trädgårdsodlingens skydd. I fråga om sådana livsmedelsindustrins produkter, som icke faller under jordbru- kets prisstödssystem, torde kommitténs förslag genomsnittligt sett innebära en viss nedsättning i förhållande till nuvarande tullnivå. Ehuru några tullnivå- beräkningar för livsmedel icke kan göras på samma sätt som för industriproduk- ter i allmänhet, torde det vara av intresse att se hur en tillämpning av de före- slagna tullsatserna på importen utfaller. För detta ändamål har verkställts de i tabell 5 redovisade beräkningarna baserade på importen år 1954. Dessa beräk- ningar är dock i förevarande sammanhang av begränsat värde.
Tabell 5. Tullnivå för vissa, importerade tullbelagda. produkter.
Tullbelopp och incidenser Importvärde
1954 Gällande tulltaxa Förslag mkr
mkr % mkr %
Egentliga jordbruksvaror ...... 145 8 5,5 — — Kaffe, te, kryddor; drycker 50] 56 11,1 53 10,5 Andra livsmedel m. m. ........ 366 38 10,4 36 9,7 Bensin 198 1 0,6 —— Vissa andra industriprodukter .. 194 21 10,6 2 1,2
Anm. Tabellen avser varuslag som av olika anledningar icke lämpligen kunnat medtagas vid de i tabell 4 redovisade fullständiga tullnivåberäkningarna. Posten »vissa andra industriproduk- ter» motsvarar närmast kap. 33, 37, 43, 49, 88, 89 och 93 i Bryssel-nomenklaturen (essenser och kosmetiska medel, fotografiska artiklar, pälsverk, tryckalster, luftfartyg, fartyg samt vapen och ammunition).
Beträffande övriga vid ovan redovisade beräkningar uteslutna varuslag (bensin samt varor hänförliga till kap. 33, 37, 43, 4—9, 88, 89 och 93 i Bryssel-nomenkla— turen), innebär kommitténs förslag i stor utsträckning att nu utgående tullar avskaffas. Då några fullständiga beräkningar angående nuvarande tullnivå icke kunnat verkställas beträffande dessa varuslag kan icke heller innebörden av kommitténs förslag belysas på sätt eljest skett i tabell 41. Även här kan emellertid angivas hur en tillämpning av de föreslagna tullsatserna på importen utfaller och må för detta ändamål hänvisas till de i förut berörda tabell 5 redovisade siffrorna för dessa varor.
Såsom ovan framhållits kan man icke av en jämförelse mellan de matematiska tullnivåerna draga några säkra slutsatser angående de föreslagna tulländringar- nas inverkan på prisnivån. Denna inverkan beror nämligen på i vad mån tullar- na utnyttjas (d. v. s. i vad mån det inhemska priset på grund av tullen överstiger priset i utlandet), och graden av utnyttjande kan icke utan vidare förutsättas vara densamma för de nuvarande och de föreslagna tullarna. Tvärtom talar sannolikheten såsom förut nämnts för att nuvarande tullar icke utnyttjas i samma grad sam fallet torde komma att bli med de föreslagna. Detta beror bl. a. på att den nuvarande ojämna tullnivån i många fall medför tullsatser av sådan storlek att ett utnyttjande icke är möjligt. Vidare förekommer det att mark- nadsförhållandena i övrigt, t. ex. på grund av inhemsk konkurrens, är sådana att ett utnyttjande i allmänhet knappast kommer i fråga. Kommitténs ”förslag innebär ofta kraftiga nedskärningar av excessiva tullsatser och även i övrigt en nedpressning av tullsatser som icke utnyttjas i skyddssyfte. Att med någon säkerhet uppskatta i vilken grad ett tullskydd utnyttjas är emellertid mycket svårt. För att ge en viss uppfattning om vilken inverkan kommitténs förslag kan komma att få på prisnivån har likväl gjorts vissa beräkningar, vilka baserar sig på olika alternativ i fråga om tulländringarnas genomslag på de inhemska priserna. Resultatet av dessa beräkningar framgår av tabell 6; de olika alterna- tiven är dels att ändringarna slår igenom med sitt matematiska belopp (alt. 1), dels att alla höjningar men inga sänkningar slår igenom (alt. II), dels att höj- ningarna slår igenom till '75 % och sänkningarna till 25 % (alt. III); beträffande importen har emellertid även enligt de två senare alternativen räknats med 100% genomslag av såväl höjningar som sänkningar. Beräkningarna har verk— ställts på basis av det statistiska material för år 1950 som använts vid tullnivå- beräkningarna i tabellerna 2 och 4, men en omräkning har dessutom gjorts efter 1954 års prisnivå med tillämpning av samma index som vid sistnämnda beräkningar.
Prisnivån för de här medtagna varuslagen skulle enligt alternativ III, som enligt kommitténs uppfattning sannolikt ger en ganska god bild av situationen, stiga med 38 mkr : 0,4— % i jämförelse med 1950 och 159 mkr : 1,3 % i jämförelse med 1954. Eftersom handelsmarginalerna sedvanligen beräknas pro— centuellt får man räkna med att den absoluta stegringen av konsumentpriserna
Tabell 6. Förslagets inverkan på prisnivån.
Tullbelopp Alt. I Alt. II Alt. III Nuv För- Xndr + — + — + | -—- ' slag * ' År 1950 Produktion .......... 801 609 —192 83 275 83 0 62 (39 —192 +sa — 7 Import ............... 232 277 + 45 + 45 +45 +45 Konsumtion ......... 1 033 886 —147 ——147 + 128 + 38 Omräknat till 1954 års f l prisnivå Produktion ........... 853 775 — 78 168 246 168 0 126 62 —— 78 +168 + 64 Import1 ............. 255 350 + 95 + 9?) + 95 + 95 Konsumtion .......... 1108 1125 [+ 17 + 17 | +263 I +159 Alt. I: tulländringarna slår igenom med sina matematiska belopp. Alt. II: alla tullhöjningar, inga tullsänkningar slår igenom. Alt. III: tullhöjningarna slår igenom till 75 %, tullsänkningarna till 25 % av de matematiska beloppen. 1 Ökningen av tullbeloppet på importen vid 1954 års prisnivå torde vara något överskattad (jfr not 1 till tabell 4); beräknat efter den faktiska importen av här ifrågavarande produkter skulle ökningen vara endast 68 mkr.
blir något större än nämnda belopp. Anmärkas må å. andra sidan att i den mån prisstegringen utgöres av tull på importerade varor (45 resp. 95 mkr) skulle den komma statskassan till godo med därav följande minskat behov av andra inkomster. Kommittén vill emellertid understryka att beräkningarna är mycket osäkra och endast anföres för att ge en uppfattning om problemets storleks— ordning. Vidare må framhållas att beräkningarna icke innefattar livsmedel och övriga i tabellerna 2 och 4 uteslutna varugrupper. Beträffande egentliga jord— bruksvaror är kommitténs förslag till avskaffande av tullarna endast ett led i den föreslagna omläggningen av jordbruksregleringen och kan därför i detta sam— manhang icke tillmätas någon betydelse. För övriga i nyssnämnda tabeller uteslutna varugrupper medför kommitténs förslag enligt vad som framgår av tabell 5 en sänkning av importincidensen. Huruvida detta innebär motsvarande ändring av prisnivån för inhemska produkter av ifrågavarande slag är vanskligt att bedöma, men i den mån någon förändring uppkommer i detta hänseende bör det tydligen snarast vara i nedåtgående riktning. Prisstegringen för konsum— tionen i dess helhet torde således, särskilt procentuellt sett, bli mindre än för enbart de i tabell 6 avsedda varuslagen. Dess inverkan på konsumentprisindex torde icke komma att överstiga 1 % (räknat från 1954 års nivå).
AVDELNING VII
Statsfinansiella synpunkter
1. Tullarnas hittillsvarande statsfinansiella betydelse
Historiskt sett har tullarna tillkommit i fiskalt syfte, och de har haft stor betydelse ur denna synpunkt, även sedan de fått karaktären av näringspolitiskt instrument. Tullarnas ställning som väsentlig inkomstkälla för staten har dock numera på de flesta håll undergått en radikal förändring. Kommittén har därför funnit det vara av intresse att belysa tullarnas hittillsvarande statsfinansiella betydelse för vårt land och den utveckling som under senare tid ägt rum i detta hänseende.
Tabell 7. Ivmportens och. tulluppbördens utveckling åren 1861—1954.
. Import (mkr) Tullbelagda Tull— Tulluppbord 1 % av Årligen Samtliga bellålåda går?;Ätnlå ”gård ' hela tullbelagda varor varor importen importen
1861/65 100 13 13,0 1866/70 130 14 10,4 1871/75 238 22 9,4 1876/80 260 25 9,6 1881/85 312 32 10,1 1886/90 332 37 11,0 1891/95 350 37 10,7 1896/00 446 50 11,3 1901/05 528 56 10,6 1906/10 639 59 9,2
1911/15 838 . . . . 62 7,4 . .
1916/20 1 796 800 44,5 76 4,2 9,5 1921/25 1 308 747 57,1 126 9,6 16,8 1926/30 1 645 956 58,1 152 9,2 15,9 1931/35 1 292 710 55,0 133 10,3 18,7 1936/40 2 068 1 100 53,2 188 9,1 17,0 1941/45 1 606 857 53,4 105 6,5 12,2 1946/50 4 797 2 674 55,7 273 5,7 10,2 1951 9 184 4 936 53,8 395 4,3 8,0 1952 8 947 4 906 54,8 391 4,4 8,0 1953 8 161 5 167 63,3 424 5.2 8,2 1954 9 192 5 653 61,5 501 5,5 8,9 1 1861/ 70 influten uppbörd, därefter debiterad uppbörd; kaffeskatt ingår ej.
Tulluppbördens utveckling sedan mitten av förra århundradet framgår av uppgifterna i tabell 7, i vilken jämväl angivits importens värde samt för senare år även värdet av de tullbelagda varorna. Av tabellen framgår att den årliga uppbörden av tullmedel under tiden 1861—1954 stegrats från 13 mkr till 501 mkr. Ökningen har i huvudsak fortgått i jämn takt men avbrutits av kortare nedgångsperioder, av vilka de under femårsperioderna 1931/1935 (ekonomisk depression) och 1941/1945 (andra världskriget) klart framträder i de redovisade siffrorna, medan andra på grund av periodiceringen icke kommer till synes i tabellen (t. ex. krigsåren 1914—1918).
Tabell 8. Statens inkomster åren 1861—1951; ( mkr).
Därav Tullar-na i % av
Samtliga _— statsin- Konsumtions- Skatt På komster skatter inkomst, Övriga samtliga
(drift- __ förmögen- skatte— statsin- budgeten) ,, _ het och medela komster Tullar Aecrser rörelse
samtliga
samtliga konsum- skatter tions-
skatter
1861/65 41 13 10 12 1866/70 43 14 10 12 1871/75 65 23 16 14 1876/80 74 25 19 15 1881/85 88 32 20 16 1886/90 90 37 21 14 1891/95 103 38 26 17 1896/00 142 51 38 18 1901/05 164 55 44 26 1906/10 200 59 56 41 1911/15 275 61 69 77 22,2 29,5 47,1 1916/20 715 77 88 471 10,8 12,1 46,6 1921/25 684 126 168 239 11 18,4 23,1 42,7 1926/30 735 148 174 212 39 20,1 25,8 45,9 1931/35 832 131 228 213 80 15,7 20,0 36,4 1936/40 1 543 185 395 490 103 12,0 15,8 31,9 1941/45 2 971 119 1 109 1 152 42 4,0 4,9 9,7 1946/50 4 732 295 1 383 2 020 364 6,2 7,3 17,6 1951 7 507 378 1 747 4124 411 5,0 5,7 17,8 1952 7 808 396 1 821 4100 520 5,1 5,8 17,9 1953 8 535 451 1 881 4 492 602 5,3 6,1 19,3 19544 8 900 523 1 990 4 599 819 5,9 6,6 20,8
1 Fr.o.m. år 1923 avser uppgifterna budgetår, börjande den 1 juli de angivna åren. Uppgifterna avser i regel de influtna beloppen, såvitt möjligt med avdrag för restitutioner. 2 Inkl. kaffeskatt (åren 1922 och 1931 samt fr. o. m. år 1939). ” Mantalspenningar (t.o.m. år 1938) och automobilskattemedel (fr.o.m. år 1922). * Preliminära uppgifter.
31,6 36,2 55,7 31,3 37,1 56,7 35,1 38,4 58,8 34,1 42,2 56,9 36,0 46,5 61,1 40,9 51,3 64,1 36,5 46,2 58,8 35,6 47,2 57,1 33,8 43,7 55,5 29,2 37,6 51,1
HHHHHHHHHHHH
Stegringen av tullinkomsterna kan endast i obetydlig mån tillskrivas höjningar av tullsatserna. Dylika åtgärder i direkt syfte att öka statsinkomsterna företogs visserligen åren 1921 och 1932—1933, men dessa tullhöjningar var såsom framgår av historiken av relativt begränsad räckvidd. Tullhöjningar har vidare före— kommit särskilt åren 1888, 1892 och 1911, men dessa höjningar skedde huvud- sakligen i skyddssyfte, varför det är svårt att säga om de inneburit ökad tull- uppbörd, eller om de genom sin hämmande verkan på importen tvärtom medfört en minskning av tulluppbörden. Tydligt är i alla händelser att den huvudsakliga orsaken till ökningen av tullinkomsterna varit importens kraftiga utveckling.
Tullinkomsternas andel i statsinkomsterna
För att ge ett klarare begrepp om tullarnas betydelse i statsfinansiellt hänse— ende har i tabell 8 gjorts en sammanställning av olika slag av statsinkomster för tiden från och med år 1861. Av tabellen framgår att tullarnas betydelse i nämn- da hänseende var störst under perioden 1886/90, då de utgjorde icke mindre än ca 40 % av statens samtliga inkomster. Tullarnas andel har sedan kraftigt minskat och utgjorde 1931/35 endast ca 15% samt hade år 1954 sjunkit till ca 5 % av statsinkomsterna.
Tullarna utgör således numera trots stegringen av de absoluta beloppen en relativt sett obetydlig del av statens intäkter, vilket sammanhänger med att statens ständigt ökade behov kommit att i högre grad tillgodoses från andra inkomstkällor. Detta har huvudsakligen skett genom en ökning av beskattningen av inkomst, förmögenhet och rörelse, vilken beskattning under perioden 1886/ 90 utgjorde ca 15 % men nu stigit till över 50 % av samtliga statsinkomster. Andra konsumtionsskatter än tullar har ökat betydligt mer än dessa men icke lika mycket som inkomstbeskattningen; deras andel har icke varierat i någon högre grad utan hållit sig omkring 25 % av totalbeloppet.
F inanstullar — skyddstullar
Tullarna brukar som bekant med hänsyn till sitt syfte indelas i finanstullar och slcyddstullar. De förra är avsedda att tillföra statskassan inkomster, under det att de senare avser att stödja viss inhemsk produktion. Gränsdragningen mellan de båda kategorierna erbjuder emellertid stora vanskligheter. Tidigare har sålunda många tullar avsiktligt bestämts att tjäna bägge de angivna syftena. Vidare kan tullarna ofta genom utvecklingen mer eller mindre klart förändra karaktär i förevarande avseende: en tull som i statsfinansiellt syfte pålagts varuslag, vilket vid tullens införande icke var föremål för inhemsk tillverkning, kan utnyttjas såsom skyddstull för en sedermera igångsatt tillverkning av varu— slaget i fråga, medan å andra sidan en tull, som införts för att skydda en in— hemsk produktion, får anses förlora sin karaktär av skyddstull om produktionen sedermera nedlägges. Närmast till hands ligger att som finanstullar beteckna
Tabell 9. Fördelningen mellan finans- och skyddstullar.
Andel i % av
importvärdet för tullbelagda varor 1912/14| 1936 | 1952 1912/14| 1936 - 1912/14| 1936 | 1952
tulluppbörden statsinkomsterna
Finanstullar1 ...... | 27,2 9,8 10,4 32,2 21,3 8,0 3,2 0,8 Skyddstullar 72,6 30,2 89,6 67,3 78,7 16,8 11,5 4,2
Summa 1oo,0 |100,0 |100,0 | 100,0 |100,0 24,6 | 14,7 | 5,0 1 Inkl. kaffeskatt.
tullar på varuslag, som vid ifrågavarande tidpunkt icke är föremål för inhemsk tillverkning, men icke heller denna definition kan anses vara fullt tillfredsstäl— lande. Fråga uppkommer exempelvis huruvida icke olika varuslag konkurrerar med varandra, huruvida skillnad kan göras mellan olika typer eller kvaliteter av samma varuslag samt huruvida även den obetydligaste inhemska tillverkning skall betaga en tull dess karaktär av finanstull. Någon skarpt markerad gräns kan således knappast uppdragas mellan de båda slagen av tullar.
Inom tull— och traktatkommittén gjordes emellertid på sin tid en undersök- ning, avsedd att visa hur tulluppbörden under åren 1912—1914 fördelade sig på finanstullar och skyddstullar. Såsom finanstullar rubricerades därvid tullar på sådana artiklar, som vid ifrågavarande tid icke alls eller endast i oväsentlig omfattning var föremål för inhemsk produktion; såsom skyddstullar åter tullar på varuslag, som då var föremål för nämnvärd inhemsk produktion. Ifall en rubrik i den statistiska varuförteckningen omfattade artiklar av båda de angivna kategorierna betraktades tullen som skyddstull. Undersökningen gav till resultat att de finanstullbelagda varuslagen utgjorde 27,2 % av den tullbelagda importen och svarade för 32,2 % av tulluppbörden.
Inom tulltaxekommitténs sekretariat har med tillämpning av i huvudsak samma principer verkställts vissa beräkningar av fördelningen mellan de båda kategorierna åren 1936 och 1952. Härvid har på grund av ändrade produktions- förhållanden och i vissa fall på grund av ändrad specificering i den statistiska varuförteckningen en avsevärd förskjutning skett i klassificeringen av tullarna jämfört med åren 1912—1914. Denna förskjutning har mestadels inneburit att produkter som vid den tidigare utredningen ansågs vara belagda med finanstull nu hänförts till skyddstullbelagda varuslag. Enligt dessa beräkningar utgjorde de finanstullbelagda varuslagen år 1936 9,8 % av den tullbelagda importen, mot- svarande 21,3% av tulluppbörden, och år 1952 10,4% av den tullbelagda im— porten, motsvarande 14,8 % av tulluppbörden (som finanstull har härvid räknats även kaffeskatt). Förskjutningen i finanstullarnas andel av tulluppbörden mellan 1936 och 1952 sammanhänger bl. a. med att dessa tullar är kvantitetstullar,
under det att bland skyddstullarna en ganska betydande del utgöres av värde- tullar.
Resultaten av de beräkningar som verkställts av tull— och traktatkommittén samt av tulltaxekommitténs sekretariat har sammanförts i tabell 9. Av den— samma framgår att finanstullarnas andel av tulluppbörden avsevärt minskat under det att skyddstullarnas andel i motsvarande mån ökat. På grund av tull- mcdlens stora nedgång i förhållande till andra inkomstkällor har emellertid även skyddstullarnas betydelse för statsinkomsterna reducerats till en obetydlighet.
Nuvarande finanstullar
Bilaga 3 innehåller en förteckning över de produkter som vid ovannämnda inom kommitténs sekretariat verkställda beräkningar hänförts till finanstullbe- lagda varuslag. I förteckningen har angivits bl. a. importens och tulluppbördens storlek i genomsnitt under åren 1952—1954. Förteckningen upptager i enlighet med de förut anförda principerna i stort sett endast sådana varor, som icke är föremål för inhemsk tillverkning och som icke kan ersättas i konsumtionen med likartade inhemska varor. Beträffande vin och spritdrycker finnes visserligen inhemsk tillverkning, men tullbeskattningen synes dock i huvudsak vara av finanstullskaraktär. Även i fråga om vissa andra varuslag kan inhemsk produk— tion förekomma, men tullbeskattningcn har ansetts i alldeles övervägande grad vila på fiskala motiv. Framhållas må å andra sidan att färsk frukt ansetts böra behandlas som en enhetlig varugrupp; tullarna på alla slag av sådan frukt har betraktats som skyddstullar, även om en sådan vara som citroner knappast konkurrerar med någon svensk produktion.
Av bilagan framgår att övervägande delen av den på finanstullarna belöpande tulluppbörden härrör från ett fåtal artiklar. Det helt dominerande varuslaget i förteckningen är sålunda orostat kaffe, vilket under ovannämnda treårsperiod _ ensamt svarade för en tull (inkl. kaffeskatt som i detta sammanhang bör be- traktas såsom tull) av 39 mkr per år eller 63% av nämnda tulluppbörd. För vin och spritdrycker utgjorde tullbeloppet under samma period över 13 mkr per år eller 21 % av uppbörden. I övrigt är det endast kakaobönor, te och kame— ror som kommer upp till ett årligt tullbelopp över 1 mkr. Även om man slår till— sammans alla de tropiska kryddorna (peppar, ingefära, nejlikor, kanel, karde— mumma och muskot), som ju utgör typiska finanstullsobjekt, kommer man icke upp till högre belopp än 0,9 mkr i tulluppbörd. För många artiklar rör sig tull-— uppbörden om bagatellartade belopp.
För de flesta varuslagen i förteckningen är tullsatserna bundna i GATT-avta- let vid nuvarande belopp, i många fall dock med möjlighet att övergå till värde- tull av viss angiven höjd; vidare är tullsatserna för knutna mattor bundna i svensk-turkiska handelsavtalet av år 1929. Om man utnyttjar de möjligheter till tullhöjning som GATT-bindningarna medger samt åsätter de obundna varu-
slagen en efter svenska förhållanden så hög tull som 25 % av värdet skulle sammanlagda tulluppbörden för de i förteckningen upptagna varuslagen öka från 62 mkr till 81 mkr.
Statsfinansiellt betydelsefulla skyddstullar
Av förut redovisade siffror framgår att skyddstullarna, oaktat deras syfte ej, eller åtminstone ej i första hand, varit att tillföra staten inkomster, sammanlagt ger betydligt större intäkter än finanstullarna. För att ge en uppfattning om vil— ken betydelse enstaka skyddstullbelagda varuslag kan ha ur fiskal synpunkt har i bilaga 4— intagits en förteckning över mer eller mindre snävt begränsade varugrupper, för vilka tulluppbörden under senare år uppgått till mera bety— dande belopp.
Andra konsumtionsskatter
Att andra konsumtionsskatter numera sammantagna spelar betydligt större roll än tullarna framgår redan av tabell 8. Då det emellertid torde vara av in- tresse att göra en jämförelse mellan tulluppbörden och de olika slagen av övriga konsumtionsskatter, lämnas i tabell 10 en sammanställning av den debiterade uppbörden av konsumtionsskatter under budgetåret 1954/55. Man frapperas av de stora belopp som genom övriga skatter inflyter för enstaka varuslag eller begränsade varugrupper. Enbart skatterna på. tobak och rusdrycker uppgår så- lunda var för sig till betydligt större belopp än de samlade tullintäkterna.
Tabell 10. Konsumtionsskatter budgetåret 1951,/55 ( i mkr).
Benämning
VaruskattQ, försäljningsskatt3 och pälsvaruskatt .................... Införselavgift och accis å fettvaror m. m. .......................... Tobaksskatt Skatter å rusdryeksförsäljning ................................... Maltdrycksskatt Skatt å läskedrycker ............................................ Statlig nöjesskatt ............................................... Skatt å elektrisk kraft ...........................................
Summa konsumtionsskatter (andra än tullar) ...................... Finanstullar (inkl. kaffeskatt)4 .................................. Skyddstullar'” ..................................................
Summa tullar (inkl. kaffeskatt) ...................................
1 Siffrorna delvis preliminära. ” På choklad- och konfityrvaror samt s.k. tekniska preparat (tandkräm, puder och andra kos- metiska medel, liköressenser). 3 På guldsmedsarbeten, grammofonvaror och knutna mattor. ** Fördelningen mellan finans- och skyddstullar uppskattad.
2. Statsfinansiella synpunkter i samband med tulltaxerevisionen
Avvägning mellan statsfinansiella och näringspolitiska intressen
Liksom andra konsumtionsskatter medför tullarna en minskning i konsum— tionen av de varor som är underkastade beskattningen i fråga. Tullarna föror- sakar emellertid dessutom (i den mån fråga icke är om rena finanstullar) en ök- ning av den inhemska produktionen på bekostnad av importen; den härav be- roende importminskningen är i regel avsevärt större än den som skulle ha för- orsakats enbart av nedgången i konsumtionen. Användningen av tullar i stats- finansiellt syfte är därför redan i och för sig förenad med vissa vanskligheter. Emellertid kan man på grund av de förändringar i näringslivets struktur, som tullarna medför, uppenbarligen icke betrakta dessa enbart ur statsfinansiella synpunkter, utan man måste samtidigt beakta de näringspolitiska aspekterna.
Tidigare när tullarna spelade en väsentlig roll i statsbudgeten låg det nära till hands att låta de statsfinansiella synpunkterna influera även när det gällde nä- ringspolitiskt motiverade tullsatser. Framför allt torde detta ha varit fallet om den ur fiskal synpunkt lämpliga tullen kunde anses ligga på en högre nivå än vad den näringspolitiska bedömningen i och för sig ansågs påkalla. Numera då tullarna sjunkit ned till en obetydlig roll i statsfinanserna måste de fiskala intressena däremot väga mycket lätt i jämförelse med de näringspolitiska. Vidare torde man i våra dagar mer än tidigare vara medveten om de olägenheter som ett av statsfinansiella skäl förstärkt tullskydd kan medföra i samhällsekonomiskt hänseende. Enligt kommitténs uppfattning bör fiskala synpunkter över huvud taget icke påverka avvägningen av de tullar, som har näringspolitisk funktion, och de för revisionsarbetet utfärdade direktiven ger icke heller anledning för kommittén att intaga någon annan ståndpunkt. Kommittén har därför (med viss reservation för vad som nedan anföres beträffande bilar) vid utformningen av sina förslag till tullar av nyssnämnda slag icke fäst något avseende vid fiskala synpunkter.
Finanstullar
Något avvägningsproblem mellan statsfinansiella och näringspolitiska syn- punkter uppkommer icke när det gäller tullar utan näringspolitiska verkningar, d. v. s. tullar på varuslag som icke är (och som icke till följd av tullskyddet blir) föremål för produktion inom landet (finanstullar).
Frågan om tullar av detta slag beröres i ett uttalande i direktiven vari det heter, att för undvikande av en onödig belastning på konsumenterna bör under- sökas möjligheterna att undvara tullskydd på områden, där inhemsk produk- tion icke föreligger eller med hänsyn till omständigheterna icke lämpligen bör vidmakthållas med hjälp av statligt stöd och där icke förhållandena är sådana att finanstull bör ifrågakomma. Även om kommittén således förutsättes beakta
det fiskala intresset av att bibehålla tullar av ifrågavarande slag, har kommit— tén ansett det falla utanför dess uppdrag att ingå på någon allmän prövning av frågan om tullbeskattning på fiskala grunder. Kommittén har därför i den mån icke särskilda skäl annat föranlett i sitt tulltaxeförslag upptagit tullarna på varor av här åsyftade slag oförändrade eller med av huvudsakligen tekniska skäl betingade jämkningar. Därvid har emellertid i motiveringen angivits att fråga är om finanstullar. Till denna kategori kan i någon mån räknas även tullen på bilar, beträffande vilka kommittén med hänsyn till bl. a. statsfinan- siella synpunkter i tulltaxeförslaget upptagit nuvarande tullsats oförändrad, ehuru detta i och för sig icke ansetts påkallat ur näringspolitisk synpunkt. Det viktigaste undantaget från nyss anförda regel om bibehållande av gällande finanstullar i huvudsak oförändrade är kakaobönor, beträffande vilka kommit— tén föreslagit avskaffande av den nuvarande tullen med hänsyn till att beskatt- ningen av chokladvaror numera effektueras genom varuskatten. Vidare har tullar av här ifrågavarande slag föreslagits avskaffade i vissa fall då de uppen- barligen är ur praktisk synpunkt betydelselösa.
Ehuru kommittén såsom ovan nämnts ansett sig icke böra ingå på någon all— män prövning av frågan om tullbeskattning på fiskala grunder, vill kommittén som sin uppfattning uttala, att man vid bedömande av denna fråga i princip icke bör fästa särskilt avseende vid att det gäller utländska produkter. Avgö- rande bör vara om den ifrågavarande artikeln är av sådan karaktär att den över huvud taget är lämplig som beskattningsobjekt. Frågan bör således bedö- mas efter enahanda grunder som när det gäller accisbeläggning av varor av inhemskt ursprung. Dylika frågor är för närvarande föremål för utredning inom 1952 års kommitté för indirekta skatter, och tulltaxekommittén finner det na- turligt att ståndpunktstagandet till denna utredning blir vägledande även vid fastställandet av eventuella finanstullar. Framhållas må dock att en praktiskt betydelsefull skillnad kan ligga i den vanligen större lätthet varmed en finans— tull kan uppbäras och kontrolleras jämfört med accis på inhemska produkter.
Tillämpning av acciser på importvaror
Aceiser på inhemska varor bör, om ej särskilda skäl föreligger, åtföljas av motsvarande avgift på importerade produkter. Beskattningen bör därvid anord- nas så att den icke rubbar konkurrensförhållandena mellan nämnda kategorier. Denna princip är fastslagen i såväl GATT som åtskilliga bilaterala handelsavtal, då däri föreskrives att importerade varor skall åtnjuta nationell behandling i vad avser inre skatter. Eventuell reglering av konkurrensförhållandena bör ske uteslutande med hjälp av tull (eller därmed jämförlig importavgift). Accis och däremot svarande avgift på importvaror bör alltså såvitt möjligt utgå efter samma grunder. Gäller det skatter som pålägges efter importen erbjuder detta vanligen icke något större problem. Beträffande skatter som hänför sig till
tidigare distributionsled och som därför i vad avser utländska varor måste utta- gas i samband med importen kan det emellertid ibland uppstå vissa svårigheter. Kommittén vill framhålla angelägenheten av att man i dylika fall såvitt möjligt anordnar beskattningen så att den icke innebär någon diskriminering av vare sig importen eller den inhemska produktionen. Ett fall där detta av tekniska skäl synes vara svårt att åstadkomma är den nuvarande pälsvaruskatten; kom- mittén har ansett sig böra särskilt beakta detta vid utformningen av förslag till tullsatser för pälsvaror (se härom närmare detaljmotiveringen till kap. 43 i del II).
Att utländska varor i förevarande avseende skall behandlas efter samma grun— der som inhemska utesluter icke att man när beskattningens konstruktion det tillåter ger den formen av en tull (eller en förhöjning av eljest utgående tull). Visserligen föreligger principiellt en klar skillnad mellan sådan beskattning och vanlig tull, och det kan från vissa synpunkter hävdas att denna skillnad bör markeras genom att man, även när beskattningen sker i samband med importen, ger den form av en särskild avgift av samma slag som för de inhemska pro- dukterna. Praktiska hänsyn kan likväl göra att en beskattning i form av tull är att föredraga. Härför torde dock i allmänhet fordras dels att beskattningen ligger på tillverkningsstadiet så att all import av ifrågavarande varuslag kan beskattas på detta sätt, dels att den sker efter grunder som överensstämmer med vad som är brukligt i fråga om tullar. Vidare kan det vara av betydelse huruvida beskattningen avser att tillgodose allmänt budgetära ändamål eller användes för speciella syften; i sistnämnda fall kan det ur redovisningssynpunkt vara påkallat att beskattningen även vid importen har form av fristående avgifter. Nuvarande bestämmelser på området Visar prov på båda metoderna. Kommittén har för sin del icke ifrågasatt någon ändring i de principer som nu tillämpas i förevarande hänseende.
Tulltaxeförslagets betydelse för tullinkomsterna
Kommitténs förslag innebär enligt vad som framgår av den tidigare (avd. VIA) lämnade redogörelsen en i stort sett oförändrad tullnivå. Enligt kom- mitténs uppfattning har man därför icke anledning vänta sig att förslagets ge— nomförande kommer att medföra någon större förändring i den totala omfatt- ningen av vår import. Däremot torde den förut berörda utjämningen av tull— skyddet för olika. varuslag komma att medföra vissa förskjutningar i importens sammansättning. Denna företer nämligen helt naturligt en viss koncentration till varor med relativt lågt tullskydd, vilket med nuvarande ojämna tullnivå får antagas ha i betydande grad påverkat importens struktur (principiellt är det närmast fråga om en koncentration till varor med lågt nettotullskydd i för- hållande till manufaktureringskostnaden, men detta har i praktiken merendels varit liktydigt med låg tullsats över huvud taget). För varor av de typer som
Tabell 11 . Tulluppbörd på 1951; års import.
Gällande tulltaxa Förslag
Varav Varav finanstull finanstull mkr mkr
Totalt
J ordbruksprodukter Andra livsmedel Övriga varuslag ...............
Summa [
sålunda för närvarande importeras innebär kommitténs förslag en icke oväsent- lig höjning (jfr tabell 4), vilket får antagas komma att medföra en viss minsk- ning i importen av varor av dessa slag. Samtidigt innebär förslaget en sänkning av tullen för många varutyper som för närvarande på grund av tullen icke kommer in i landet men som vid den nya lägre tullen får möjlighet att impor- teras. Denna förskjutning i importens sammansättning är i och för sig ägnad försvåra bedömningen av tulländringarnas inverkan på tulluppbördens storlek. Emellertid ligger de av kommittén föreslagna tullsatserna i stort sett på en rela— tivt jämn nivå (i synnerhet mätt i förhållande till manufaktureringskostna— derna), varför förskjutningar-na i importens sammansättning sannolikt icke torde komma att medföra några större förändringar i den tulluppbörd som kan framräknas på basis av importens nuvarande sammansättning. Detta styr- kes av det förhållandet att tullnivån för produktionen och importen enligt tabell 4 skulle komma att ligga på ungefär samma nivå. De i tabell 11 redovisade beräkningarna angående storleken av tulluppbörden på 1954 års import dels enligt nuvarande taxa och dels enligt kommitténs förslag torde därför ge en ganska god bild av förslagets innebörd ur statsfinansiell synpunkt. Enligt tabellen skulle tulluppbörden för andra varor än jordbruksprodukter öka från 510 mkr till 552 mkr eller med 42 mkr, men denna inkomstökning reduceras med 8 mkr på grund av avskaffandet av jordbrukstullarna (anmärkas må att sist- nämnda siffra varierat avsevärt under senare tid; den har under åren 1949—1954 uppgått till resp. 8, 17, 22, 24, 17 och 8 mkr).
AVDELNING VIII
Handelspolitiska frågor
1. Beroendet av utlandets tullpolitik
Ett argument som ofta framföres i tulldiskussionerna är att utlandets i all— mänhet avsevärt högre tullar skulle göra det nödvändigt att föra en liknande politik för vår del. Vare sig det är farhågor för betalningsbalansen eller andra skäl som ligger bakom denna uppfattning är den tydligen förknippad med tan- ken att importen möter större motstånd i länder med höga tullar än i länder med låga tullar. Det synes därför vara lämpligt att här till en början söka klar- lägga hur därmed förhåller sig.
Importen är beroende av den utländska varans pris i förhållande till mot— svarande inhemska produkt, och detta pris betingas icke blott av tullen utan även av växelkursen för den utländska valutan. Tullarna kan därför icke be- traktas som isolerade företeelser utan måste ses i samband med Växelkurserna. Frånsett kapitalrörelser måste varje land på lång sikt ha jämvikt i sin betal- ningsbalans, och detta kan på sätt antytts i avd. VI: 2 ernås vid olika kombina- tioner av tullar och växelkurser,1 d. v. 5. vid låg tullnivå + högre växelkurser lika väl som vid hög tullnivå + lägre växelkurser. Tullarna medför emellertid en begränsning av varuutbytet, och denna begränsning blir givetvis större vid högre tullnivå; såtillvida kan man alltså säga att det är lättare att exportera till ett lågtulland än till ett högtulland. Däremot torde det icke med fog kunna göras gällande att svårigheterna att genomföra en marginell exportökning skulle vara större om exporten riktas mot ett högtulland än mot ett lågtulland när varken tullar eller växelkurser undergär någon förändring.
Även om man betraktar enskilda varuslag kan man genom en jämförelse enbart av tullarnas höjd få en helt missvisande bild av det »importmotstånd» som möter i olika länder. Viktigare är i vad mån tullen ligger över eller under den genomsnittliga tullnivån i respektive länder, men icke heller tullens relativa höjd i denna bemärkelse har i och för sig avgörande betydelse. Ligger tullen för en viss produkt över eller under genomsnittet för ifrågavarande land, är detta i regel uttryck för att produktionen där har så dåliga respektive så goda förutsättningar, att den ansetts behöva ett högre respektive kunna nöja sig
1 Även andra åtgärder kan ifrågakomma men de motsvarar till sina verkningar i stort sett an- tingen tullar eller växelkursändringar och behöver därför icke diskuteras särskilt.
med ett lägre tullskydd. Tullarnas större eller mindre »importmotstånd» beror närmast på i vad mån de innebär överkompensation för de sämre förutsätt— ningarna och sålunda icke behöver i sin helhet utnyttjas. Detta är en sak som icke framgår av tullens nominella storlek. Även om en viss överkompensation från början förelegat får man för övrigt räkna med att industrin ofta efter hand anpassar sig efter det högre tullskyddet (bl. a. genom att lönerna pressas upp och en ny marginell produktion tillkommer) och då erbjuder den högre tullen icke längre större »importmotstånd» än normalt. För ett generellt på— stående att exempelvis dumping i första hand skulle drabba det land där tullen på ifrågavarande produkt är lägst finnes tydligen icke något fog. Däremot. har dylika aktioner oavsett tullens nominella storlek svårare att göra sig gällande mot länder där tullskyddet normalt icke utnyttjas än mot länder där tullskyddet utnyttjas. Tillämpning av en så hög tull att den i väsentlig män kan lämnas outnyttjad innebär en mer eller mindre fullständig avskärmning från den ut— ländska konkurrensen och torde därför i överensstämmelse med den allmänna tullpolitiska inställningen kunna förutsättas vara oftare förekommande i ett högtulland än i ett lågtulland. Förekommer under normala förhållanden en im— port av någon betydenhet i högtullandet innebär detta emellertid i regel att tullskyddet utnyttjas. (Beträffande hithörande spörsmål må även hänvisas till vad som anföres om skyddet åt svensk produktion genom prohibitiva och icke— prohibitiva tullar samt om tullar som »skvalpskydd» i bihanget till detta bc— tänkande.)
Tullarnas väsentliga funktion är att de i första hand påverkar strukturen hos näringslivet i det egna landet, och den fundamentala skillnaden mellan hög— och lågtulländerna är att de senare låter näringslivet utveckla sig mera efter sina naturliga förutsättningar än de förra. Högtullpolitiken gör det näm— ligen möjligt att kraftigare stödja underlägsna produktionsgrenar, men detta sker på bekostnad av de mera konkurrenskraftiga näringsgrenarna (inkl. export— produktionen); man kan således icke säga att högtulländerna gynnar närings— livet eller ens produktionen som helhet mera än lågtulländerna. Högtulländernas politik medför som förut nämnts en begränsning av deras internationella varu- utbyte, och eftersom det måste vara två parter för ett sådant utbyte blir denna begränsning även så att säga påtvingad lågtulländerna. Även om man från de senares sida måste beklaga detta kan man icke förbättra saken genom att ytterligare inskränka varuutbytet med egna tullar. Någon anledning att frångå sin lågtullpolitik därför att andra länder tillämpar högre tullar har man sålunda icke.
Emellertid frågar man sig måhända om icke de hinder för vår export, som högtulländernas politik innebär, medför att vi icke kan i samma utsträckning som eljest skulle ha varit möjligt koncentrera oss på den för oss mest naturliga produktionen och om detta icke i viss utsträckning berövar oss de fördelar av en internationell arbetsfördelning, som åsyftas genom en frihandels- eller låg-
tullpolitik. Detta är givetvis riktigt men kan icke motivera att vi underlåter att så långt möjligt tillgodogöra oss dessa fördelar. Vår optimala produktions- struktur är icke oföränderlig utan påverkas bl. a. av utlandets efterfrågan på varor av de slag som tillverkas här. Minskas efterfrågan på en vara genom att man i viss utsträckning övergår till annan substituerbar produkt, fortsätter vi självfallet icke att producera den förra varan i samma utsträckning som tidigare, utan en del av de därför använda produktiva resurserna överföres till annan verksamhet (detta hindrar icke att man genom propaganda eller på annat sätt söker motarbeta minskningen i efterfrågan). Detta äger tillämpning oavsett anledningen till utlandets minskade efterfrågan, alltså även om den beror på införande eller höjning av tullar på varorna i fråga. En sådan åtgärd kan göra det nödvändigt för oss att lägga om vår produktion, i bästa fall kanske på andra exportvaror men eljest på varor för hemmamarknaden. Efter denna strukturförändring ger produktionen sannolikt ett sämre utbyte än före höj- ningen av den utländska tullen. Härav följer emellertid icke att; man kan för- bättra läget genom att med tullar eller andra medel söka bevara den tidigare produktionsstrukturen. I det nya läget är den optimala produktionsstrukturen en annan än förut, men fortfarande utnyttjar man sina resurser bäst genom att icke själv lägga hinder i vägen för varuutbytet. Att genom egna tullar begränsa detta ännu mera kan i princip endast ytterligare försämra utnyttjandet av våra produktiva resurser.
Även med ovan utvecklade betraktelsesätt kan andra länders tullpolitik få viss inverkan på vår egen. Tullarna i utlandet kan nämligen påverka de olika nä- ringsgrenarnas relativa lönsamhet här i landet och därmed storleken av det tullskydd som erfordras för att i en viss bransch vidmakthålla en produktion av viss omfattning. I den mån detta av t. ex. beredskapsskäl är tullarnas syfte, kan dessa alltså indirekt komma att påverkas av utlandets tullpolitik. Vad det här gäller är emellertid endast strukturen hos vårt tullsystem men icke tull— politiken i stort.
Ehuru vår tullpolitik med nyss berörda reservation principiellt icke behöver influeras av utlandets, är det uppenbart att ändringar av tullarna i utlandet kan förorsaka omställningssvårigheter för vår produktion. Riskerna för att hög- tulländerna skall vidtaga sådana ändringar torde i själva verket vara en mera påtaglig olägenhet för lågtulländerna än den höga tullnivån som sådan. Änd— ringar i lågtulländernas tullar förorsakar visserligen motsvarande olägenheter för högtulländerna, men tullpolitiken är vanligen mera stabil i de förra län— derna än i de senare. Det ligger nämligen i högtullpolitikens natur att tullskyddet anpassas efter ändringar i konkurrensförhållandena, under det att lågtulländer— na i motsvarande situationer tar konsekvenserna i form av ändringar i produk- tionsstrukturen. Känsligheten för ändringar i utlandets tullar kan vara en anledning att icke driva en alltför radikal frihandelspolitik utan genom ett visst tullskydd sörja för ett mera differentierat och för störningar av ifrågavarande
slag mindre utsatt näringsliv. Därest likväl omställningssvårigheter skulle upp— komma med anledning av utländska tullhöjningar, kan det ibland vara möjligt och befogat att mildra dessa genom temporära tullar. Beträffande detta spörsmål gäller i tillämpliga delar vad som i avd. VI: 2 anförts rörande tillfälliga import- överskott. Framhållas må för övrigt att icke endast tullhöjningar utan även tullsänkningar i utlandet kan medföra förskjutningar i vår produktionsstruktur med därav följande svårigheter. Därest högtulländerna överginge till en låg— tullpolitik med ökad konkurrenskraft hos deras starkaste produktionsgrenar som följd, finge man sålunda räkna med att åtskilliga omställningsproblem sannolikt skulle uppkomma för vårt näringsliv.
2. Tullförhandlingar och förhandlingstullar
Av skäl som kommittén närmare utvecklat i särskilt sammanhang har kom— mittén icke ansett sig kunna förorda utarbetande av en förhandlingstulltaxa.
. 3. Tulltaxerevisionen och GATT
Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) är ett multilateralt tariffavtal till vilket för närvarande 35 länder är anslutna. Inom ramen för avtalet har vid olika tillfällen bedrivits tullförhandlingar, vilka resulterat i nedsättning eller bindning i stor utsträckning av de deltagande ländernas tullar. Dessa tullkonces- sioner har i princip obegränsad giltighetstid men kan under vissa förutsättningar ändras eller återtagas efter förhandlingar med berörda stater.
Sverige anslöt sig till GATT genom tullförhandlingar i Annecy år 1949 och deltog sedermera i en ny förhandlingsomgång i Torquay åren 1950/51. Våra koncessioner i samband med dessa tullförhandlingar berör 818 av den statistiska varuförteckningens 2606 positioner (enligt förteckningens lydelse år 1950). Härigenom har vi på motsvarande sätt som övriga avtalsparter påtagit oss en avsevärd begränsning av vår handlingsfrihet i tullpolitiskt hänseende. Våra koncessioner beträffande specifika tullsatser har dock i allmänhet försetts med förbehåll, innefattande rätt att övergå till en värdetull av viss, i varje särskilt fall angiven storlek, i regel liggande mellan förkrigstidens och efterkrigstidens nivå för varuslagen i fråga. Avsikten härmed har varit att hålla vägen öppen för en återgång, helt eller delvis, till förkrigstidens tullskydd samt underlätta en övergång till mera allmän tillämpning av värdetullar, därest detta vid en revision av tulltaxan skulle befinnas önskvärt. I vad mån möjligheterna till höjning av tullen bör utnyttjas skall emellertid, enligt vad som framhållits i de propositioner med vilka förhandlingsresultaten nnderställts riksdagens pröv- ning, vara beroende på vad statsmakterna vid företagen omprövning av tull— skyddet finner påkallat. Detta förhållande har ytterligare understrukits genom de för tulltaxekommittén utfärdade direktiven, vari framhålles att berörda
fråga får bedömas med hänsyn till resultatet av utredningsarbetet i övrigt. En— ligt direktiven förutsättcs i alla händelser att utredningen icke eller åtminstone endast i undantagsfall leder till förslag om högre tullsats än som motsvarar gjorda förbehåll.
Föreliggande svenska GATT-bindningar har redovisats i del II under varje särskild position. Bindningarna hänför sig emellertid till rubriker i den hittills— varande tulltaxan, och en överföring till den nya nomenklaturen är förenad med vissa vanskligheter. Transponeringen måste bli en kompromiss mellan teo- retiska och praktiska överväganden.
Beträffande flertalet av de varuslag som beröres av koncessionerna har kom- mittén vid sina överväganden kommit fram till tullsatser som icke överstiger utan ofta mer eller mindre understiger de gjorda bindningarna. Ibland har för- hållandena varit sådana att kommittén, därest full handlingsfrihet förelegat, kunde ha övervägt en högre tullsats, men icke ansett tillräckliga skäl föreligga att bryta en GATT—bindning. Endast i ett begränsat antal fall har kommittén funnit omständigheterna vara sådana att den ansett sig böra föreslå ett över- skridande av den i GATT bundna tullen. Här avsedda fall har, i den mån de ansetts vara av någon praktisk betydelse, redovisats i bilaga 5. Vissa av dessa fall kan knappast anses innebära brytning av bindningarna utan är endast led i en utjämning av tullsatserna för hela varugrupper och får anses kompenserade av de sänkningar under GATT-nivån som föreslås beträffande andra varor inom samma grupper. Även beträffande övriga varuslag bör enligt kommitténs upp— fattning fullgod kompensation i regel kunna lämnas genom nya eller förbätt— rade koncessioner för sådana närstående varuslag beträffande vilka kommitténs förslag ligger på härför lämplig nivå. Framhållas må att antalet fall där kom- mitténs förslag ligger under GATT-nivån är flera gånger så stort som antalet fall där förslaget ligger över densamma. Huruvida uppbrytning av en viss bind— ning skall ske får dock självfallet bedömas även med hänsyn till utfallet av de förhandlingar som blir nödvändiga för genomförande av den rekommenderade modifieringen.
Förutom dessa förhandlingar bör åtgärder vidtagas för att utbyta de hit— tillsvarande svenska koncessionslistorna mot dylika listor enligt den nya nomen— klaturen; dessa listor torde i huvudsak kunna utarbetas med ledning av den redovisning för GATT-bindningarna som lämnas i del II under de olika posi- tionerna.
Vad därefter beträffar vårt deltagande i framtida tullförhandlingar vill kom— mittén erinra om den inom GATT fastslagna regeln att bindning av en låg tull i princip erkännes som en koncession likvärdig med nedsättning av en hög tull. Kommitténs förslag innebär icke någon ändring i det förhållandet att våra tul— lar ligger på en internationellt sett låg nivå. Redan en bindning vid en något högre nivå får enligt kommitténs uppfattning anses innebära en icke obetydlig koncession, icke minst med hänsyn till att åtskilliga av våra tidigare GATT-
koncessioner ligger avsevärt högre än förslaget. Kommittén vill därför rekom- lnendera att de medgivanden som kan bli erforderliga från vår sida vid koni- mande tullförhandlingar i första hand kommer att avse sådana koncessioner. För en bindning vid de av kommittén föreslagna tullsatserna bör enligt kommit- téns uppfattning krävas avsevärda motprestationer. Nedsättning under den föreslagna nivån bör under förutsättning av lämplig motprestation närmast ske beträffande tullar av fiskal karaktär. Beträffande tullar med näringspolitiskt syfte bör eventuell nedsättning ske med beaktande av de principer som ligger bakom kommitténs förslag, men traktatsbunden nedsättning av sådana tullar bör över huvud taget icke komma i fråga med mindre i utbyte erhålles synner- ligen värdefulla koncessioner.
AVDELNING IX
Tulltaxerevisionen och jordbrukspolitiken
Sedan början av 1930—talet har stödet åt jordbruksnäringen i huvudsak effek- tuerats genom andra medel än tullar. Tullarna på jordbruksprodukter har vis— serligen i regel bibehållits, men de har spelat en underordnad roll i jämförelse. med andra åtgärder inom ramen för jordbruksregleringen. I detta hänseende kan nämnas särskilda importavgifter, kvantitativa restriktioner, monopolanord- ningar, inmalningstvång m. m.
Tulltaxekommittén har i direktiven anbefallts att i samband med frågan om stöd åt inhemsk produktion i annan form än genom tullar ägna särskild upp— märksamhet åt tullarna på jordbruksområdet och deras förhållande till jord— bruksregleringen. Formuleringen ger vid handen att uppdraget avser den tek— niska frågan i vad mån tullar bör bibehållas som led i jordbrukspolitiken; där— emot har avsikten uppenbarligen icke varit att kommittén skulle ingå på någon prövning av de vid 1947 års riksdag fastslagna grunderna för denna politik.
Efter det att tulltaxekommittén tillsatts fick emellertid en särskild kommitté, joo-dbruksprz'sutredn-ingen, i uppdrag att verkställa en översyn av prissättnings- systemet på jordbruksprodukter, ett uppdrag som självfallet får anses innefatta även den ovan berörda tekniska frågan.
Utredningen framlade i sitt betänkande den 7 december 1954— (SOU 1954: 39) förslag angående den framtida utformningen av prissättningen. Förslaget inne— har bl. a. att jordbrukets gränsskydd principiellt skulle effektueras genom sär— skilda importavgifter och tullarna i samband därmed avskaffas.
Tulltaxekommittén framhöll i yttrande den 17 mars 1955 över jordbrukspris- utredningens betänkande att den av utredningen förordade övergången till ett mera renodlat avgiftssystem medförde större likhet med det system enligt vilket andra näringsgrenar skyddas mot utländsk konkurrens. På detta sätt anordnat skydd stode också i bättre överensstämmelse med de internationella handels— politiska regler som kommit till uttryck exempelvis i GATT. Vidare under— lättade det beräkningen av den kompensation för jordbrukspolitikens fördyrande verkningar som borde medges vid utmätande av tullskyddet för de industrier vilka använde jordbruksprodukter som råvara. Tulltaxekommittén tillstyrkte följaktligen jordbruksprisutredningens förslag i vad det avsåge övergång i största möjliga utsträckning till att effektuera jordbrukets gränsskydd genom avgifter. Beträffande arten av dessa avgifter uttalade kommittén att tillgodo-
seendet av jordbruksstödets speciella syfte nödvändiggjorde en viss flexibilitet i avgiftssystemet; av bl. a. denna anledning ansåg kommittén att avgifterna åtminstone delvis borde ha formen av sådana särskilda avgifter som utredningen föreslagit. Kommittén diskuterade möjligheten att delvis ge avgifterna form av tullar men kom till den slutsatsen att avgifterna såväl för obearbetade jord- bruksprodukter som för de industriellt bearbetade jordbruksprodukter vilka över huvud taget skulle falla under importavgiftssystemet borde i sin helhet utgå såsom särskilda importavgifter.
Jordbruksprisutredningens förslag lades till grund för en till 1955 års riksdag avlåten, vid riksdagens höstsession godkänd proposition (nr 198), i vilken rikt— linjerna uppdrogs för utformningen av prissättningen på jordbruksprodukter. " Enligt det sålunda i princip fastställda systemet skall för viktigare jordbruks- produkter bestämmas en övre och en nedre prisgräns. Prisgränserna skall fast— ställas så att mittprisnivån mellan dem i huvudsak kan anses ge jordbruksbefolk- ningen den inkomstlikställighet som åsyftas i 1947 års riksdagsbeslut. Spännvid- den mellan prisgränserna har i allmänhet satts till 20—30 % av mittprisnivån, Erforderligt gränsskydd skall i första hand effektueras genom särskilda import- avgifter, vilka skall vara konstanta så länge de inhemska priserna ligger mellan prisgränserna. Därest den övre prisgränsen för en produkt överskrides skall im- portavgiften stegvis minskas och eventuellt helt avskaffas; stiger priset ytterli— gare skall exportavgift eller kvantitativ exportreglering tillgripas för att hålla tillbaka priset. Skulle å andra sidan den nedre prisgränsen underskridas skall im- portavgiften höjas, i regel dock icke utöver 25 % av importpriset; är detta icke tillräckligt skall kvantitativ importreglering kunna tillgripas för att hålla uppe priset. Systemet har försetts med vissa spärregler med hänsyn dels till eventuella förändringar i penningvärdet, dels till möjligheten av att inlandspriserna mera långvarigt tenderar att genomsnittligt i väsentlig mån avvika från mittpris- nivån utan att därför priserna på de enskilda varorna ligger utanför prisgränser- na. De tullar som för närvarande utgår på. jordbruksprodukter skall slopas. Importavgiftsmedlen skall användas för regleringsändamål på jordbruksområdet. kEn allmän översyn av systemet skall äga rum tre år efter införandet.
- Prisgränser och importavgifter för de olika produkterna fastställdes icke vid 1955 års riksdag utan skulle göras till föremål för förhandlingar mellan jord- bruksnämnden och jordbrukets organisationer. Vidare lämnades avgränsningen av systemets tillämpningsområde på vissa punkter öppen i avvaktan på ytter— xligare utredning. Förslag i dessa hänseenden har sedermera förelagts 1956 års riksdag.
Tulltaxekommittén har utarbetat sitt förslag till tulltaxa med beaktande av det vid 1955 års riksdag fattade principbeslutet och har följaktligen med tull— frihet upptagit de varuslag som skall inbegripas under importavgiftssystemet.
Beträffande produkter som icke skall inbegripas under avgiftssystemet men som framställes av importavgiftsbelagda varuslag bör tullen i analogi med
vad fallet är i fråga om varor som tillverkas av tullbelagda materialier fast- ställas med beaktande av avgiftsbelastningen på råvarorna. Enär något beslut angående storleken av ifrågavarande avgifter icke förelegat vid kommitténs behandling av dessa frågor, har kommittén vid beräkning av normaltullsatser och bedömning i övrigt av tullfrågan utgått från de belopp som angivits i jord— bruksprisutredningens förslag.1 Förutom de föreslagna importavgifterna har kommittén på samma sätt beaktat vissa nu tillämpade avgifter som är avsedda att bibehållas i det nya systemet, nämligen fettregleringsavgift och förmalnings- avgift (i fråga om dessa avgifter har räknats med de i slutet av januari 1905 gällande beloppeng); beträffande den förstnämnda avgiften må dock framhållas att vissa varor med större mängd fett förutsättes skola beläggas med fettregle— ringsavgift jämsides med tullen. Samtliga dessa avgifter är visserligen till skill- nad från tullar icke fasta utan under vissa omständigheter variabla, men så länge ändringarna icke är av mera väsentlig omfattning bör enligt kommitténs upp- fattning hinder icke möta att tillämpa en konstant tull på de färdiga produk- terna. Därest avgifterna skulle komma att i mera väsentlig män och under längre tid avvika från de belopp med vilka kommittén räknat, bör det övervägas huruvida och i vad mån jämkningar kan vara påkallade i de föreslagna tull— satserna.
1 Beträffande varuslag för vilka utredningen föreslagit en successiv nedsättning av importavgifterna (socker och stärkelseprodukter) har vid angivandet av normaltullsatser under de olika positionerna i del II av praktiska skäl räknats med de högre avgifter som enligt utredningens förslag skulle bilda utgångsläget för den successiva nedsättningen. I del II angivna normaltullsatser är sålunda beräknade på basis av följande avgifter: vete- och rågmjöl 0:10, korn 0:04, melass 0:04, stärkelse 0:35, glykos 0:48, dextrin 0:45, socker 0:26, sirap 0:22, fettvaror 0:25 (kommittén har dock ut- gått från att fett som användes för tekniska ändamål icke kommer att fördyras genom importavgift), smör 0:80, mager torrmjölk 0:40, annan torrmjölk 0:60, kondenserad mjölk 0:30 och ägg 0:50 per kg.
” Fettregleringsavgift 1:51 per kg minus föreslagen importavgift 0:25 per kg; förmalningsavgift 0:03 per kg omalen spannmål.
AVDELNING X
Beredskapssynpunkter
Bland de skäl som brukar anföras till stöd för yrkanden om tullskydd intager beredskapsskälen en framträdande plats, och kommittén har funnit lämpligt att i detta sammanhang anföra några allmänna synpunkter på denna fråga.
Framhållas må till en början att beredskapssynpunkten i större eller mindre utsträckning tillgodoses redan genom tillämpningen över huvud taget av ett tullskydd för importkonkurrerande produktion. Behovet av särskilda åtgärder i syfte att säkerställa tillgången på en viss produkt i händelse av krig eller av- spärrning blir därför avsevärt mindre vid en sådan tullpolitik som kommittén i enlighet med sina direktiv sökt utforma än vid en fullständig frihandel. Erinras må vidare att det ur många synpunkter viktigaste område, där beredskapssyn— punkten kan göra sig gällande, nämligen det egentliga jordbruksområdet. icke skulle skyddas av tullar utan erhålla stöd genom särskilda åtgärder.
Emellertid kan det från andra synpunkter utmätta tullskyddet icke alltid förutsättas vara tillräckligt för att vidmakthålla produktion av en vara som det anses angeläget att ha tillgång till i ett krisläge. Vid bedömandet av even- tuella ytterligare åtgärder i syfte att säkerställa tillgången är att märka att behovet icke nödvändigt behöver tillgodoses genom inhemsk produktion utan att även lagring kan ifrågakomma och ofta ställer sig billigare. Särskilt när det gäller produkter av råvaror som måste importeras har man anledning över- väga lagringsalternativet; i sådana fall har man ju i själva verket att välja mel— lan att lagra råvarorna eller de färdiga produkterna. Beredskapen inför det all- varligaste alternativet, krigsfallet, är för övrigt främst beroende av de varor som finnes i landet vid krigsutbrottet, eftersom möjligheten av en produktion under krigsförhållanden i allmänhet är mycket osäker.
Finner man emellertid att upprätthållandet av en inhemsk produktion är det lämpligaste sättet att säkerställa tillgången är därmed icke sagt att detta behöver ske genom tullskydd. Även andra åtgärder kan ifrågakomma för ända— målet, t. ex. produktion genom statliga företag eller direkt subventionering av enskilda företag eller stöd åt sådana företag genom inköpsåtaganden för offent— liga institutioners räkning. Genom sådana åtgärder kan man ofta få bättre kor.— troll över att produktionen ordnas på det ur beredskapssynpunkt lämpligaste sättet, exempelvis genom uppställande av villkor i fråga om reservlagring av råvaror, upprätthållande av viss minimikapacitet o. s. v. Åtgärder av detta slag
har i allmänhet också den fördelen att kostnaderna för beredskapen framträder klarare än om produktionen stödes genom tullskydd. Detta får anses vara önsk— värt för en riktig avvägning av försvarsberedskapen, så att icke kostsamma åt- gärder genomföres på ett område, som i angelägenhetsgrad kan ligga långt efter andra områden, endast därför att finansieringsmetoden undanskymmer de verk— liga kostnaderna. Vidare kan det inträffa att kretsen av konsumenter av en viss vara i händelse av krig eller avspärrning utvidgas till att omfatta avsevärt fler personer än som under fredstid använder sådan vara; i dylika fall kan det icke anses skäligt att kostnaderna för säkerställandet av tillgången på varan skall i form av tullbelastning bäras enbart av de fredstida konsumenterna.
Några generella regler för användningen av tullar i beredskapssyfte kan enligt kommitténs uppfattning icke uppställas, utan dylika frågor måste be— dömas med beaktande av de omständigheter som kan vara relevanta i det en— skilda fallet. Enligt kommitténs betraktelsesätt har man emellertid i överens— stämmelse med de synpunkter som utvecklats här ovan i stort sett anledning att vid denna bedömning intaga en restriktiv hållning. Kommittén har vid av— givandet av sina förslag tagit hänsyn till beredskapssynpunkten framför allt såtillvida att denna i viss utsträckning fått uppväga argument som kunnat tala för ett lägre tullskydd än som i och för sig kan anses normalt för ifrågavarande produktion. Däremot har kommittén endast i undantagsfall av beredskapsskäl föreslagit högre tullsats än som eljest upptagits för liknande produkter. Even- tuellt erforderligt ytterligare stöd åt den inhemska produktionen har således i allmänhet ansetts böra ges i annan form än genom tullskydd.
I fråga om vapen och annan typisk krigsmateriel, för vilka kommittén före— slår tullfrihet, hänvisas till vad därom anföres i del II under kap. 93.
Reservationer och särskilda yttranden
Särskilt yttrande av herr Boo
Den allmänna tendensen beträffande tullfrågornas behandling i vårt land synes vara, att revisioner företagas med ganska långa tidsintervaller. Detta kan i och för sig vara en riktig princip, då näringslivet, vid sidan om övriga närings— politiska förhållanden, på lång sikt anpassar sig till de förutsättningar tullskyd- det ger. En »ryckig» tullpolitik kan däremot förorsaka felinvesteringar med onödig förbrukning av kapital och arbetskraft.
En konsekvent, långsiktig tullpolitik förutsätter dock att tullsättningen till- kommit uteslutande med skyddsbehovet som motiv och efter noggranna över- väganden om den lämpligaste avvägningen i varje särskilt fall. Så är icke fallet med en hel del tullsatser i den nuvarande tulltaxan. Det räcker härvidlag att hänvisa till de finanstullar och tullar av repressaliekaraktär som beslutades under 1930-talet. Åtskilliga av dessa har med tiden blivit skyddstullar — och avsevärda sådana —— för olika näringsgrenar.
Under sitt arbete har tulltaxekommittén således i åtskilliga fall kunnat kon— statera, att nuvarande tullskydd på en viss vara legat avsevärt högre än kommit— téns bedömningar gett förutsättning för. Med hänsyn till att en kraftig sänkning kunnat få alltför hastiga strukturförändringar till följd, har kommittén ofta valt utvägen att föreslå en mindre sänkning av tullsatsen omedelbart och där- efter omprövning inom viss föreskriven tid. Underförstått är väl därvid att initiativet till dylik omprövning skall tillkomma Kungl. Maj:t.
Fortlöpande göres anordningar med s. k. uppfostringstullar, vilket 1952 års tulltaxekommitté icke heller varit främmande för. Risk föreligger emellertid att dessa höga tullsatser bli bestående.
Tid efter annan göres framställning om förändringar — höjningar eller ny- sättningar -— av tullsatser. Dessa framföras antingen av företag eller organisa— tioner inom näringslivet direkt till Kungl. Maj:t eller genom motioner i riks- dagen.
Utredningsarbetet i tulltaxekommittén har övertygat mig om att här skisse— rade problem och kanske flera likartade kräver fortlöpande uppmärksamhet. För detta ändamål bör tillsättas en tullberedning. Denna kan lämpligen inordnas i Kommerskollegium eller uppdragas åt en särskild nämnd sammansatt av repre- sentanter för berörda myndigheter och näringslivet, varvid konsumentsidan
kunde företrädas av de fackliga organisationerna. Beredningen skulle vara ut- redande och förslagställande organ och ha initiativrätt i tullfrågor.
Genom ett dylikt organ kunde detaljfrågor omprövas och en successiv anpass- ning av tullskyddet ske alltefter näringslivets ändrade betingelser, utan att den långsiktiga tullpolitiken åsidosattes.
Reservation av herr Fagerholm
1. För välståndsutvecklingen både här i landet och ute i världen är det av största betydelse, att den internationella handeln kan förlöpa med så få restrik— tioner och hinder som möjligt. Det är sålunda både ett nationellt och interna- tionellt intresse, att de pågående liberaliseringstendenserna främjas, att olika slag av kvantitativa restriktioner undanröjes, och att statliga ingripanden i öv- rigt i utrikeshandeln reduceras så mycket som möjligt. Även om tullarna i all- mänhet icke har samma restriktiva effekt på handelsutbytet som kvantitativa begränsningar av importen eller statlig dirigering av exporten, är förekomsten av höga tullar likväl hindersam för internationell handel. Det internationella arbete, som nu pågår i syfte att sänka tullnivåerna och utjämna differenserna mellan olika länder, är därför av största värde. Ett lågtulland som Sverige har särskilt intresse av att verka för och medverka i en dylik utveckling.
2. En fri handel mellan länderna förutsätter emellertid för att den skall fungera tillfredsställande, att handeln sker lojalt. Om det fria handelsutbytet missbrukas t. ex. genom dumpingförsäljningar från länder med överskottspro- duktion eller att staterna genom olika konstlade medel främjar export och för- svårar import, kan förutsättningarna för vidmakthållande av ett fritt handels— utbyte äventyras. Vid tillkomsten av GATT-avtalet rådde allmän enighet om det förkastliga i ojusta handelsmetoder av nu nämnt slag. Alldeles särskilt stötande blir dumpingåtgärderna, om de företagas från länder, som själva skyddar sin hemmamarknad genom höga tullmurar eller importreglering, och riktar sig mot länder med låga tullar och fri importhandel. Satt på sin spets kan detta medföra, att det ena landet i en vikande konjunktur flyttar över sina sysselsättningsbekymmer eller avsättningssvårigheter till det andra landet till skada för det förfördelade landets näringsliv och däri arbetande medborgare. Sverige har i vissa avseenden gått i spetsen, när det gällt handelns liberalise- ring. Den svenska tullnivån har —— låt vara i viss mån oavsiktligt på grund av penningvärdets fall — kommit att bli en av de lägsta i världen. Man måste ha klart för sig, att tullarnas höjd icke kan betraktas såsom en isolerad företeelse, utan man får se tullarna i relation till storleken av den sektor, där handeln är fri från restriktioner. Låga tullar med importrestriktioner, konstlade svårig- heter för import genom föreskrifter om deponeringsskyldighet, stödjande av den egna verksamheten genom subventioner av olika slag etc. gör, att värdet av de låga tullarna ur handelssynpunkt kan mer eller mindre fullständigt förtas.
Jämför man å ena sidan de svenska tullarnas höjd med nu rådande omfattande frihet från handelsrestriktioner, kan man nog våga påstå, att Sverige är ett av de länder i världen, som har de friaste importmöjligheterna icke endast formellt utan även reellt.
3. Sveriges tullpolitik måste ses som ett led i landets handelspolitik. Tullpoli- tiken bör lika litet som handelspolitiken föras isolerad i förhållande till andra länder.
Enligt den traditionella uppfattningen har tullpolitiken främst ett defensivt syfte, en skyddsuppgift. Även om tullarnas skyddsfunktion alltid måste vara den primära, kan emellertid tullpolitiken numera sägas ha fått även en offensiv karaktär, offensiv i den bemärkelsen, att ett visst lands tullpolitik kan användas i syfte att nedbringa handelshindren för detta lands export. För ett land som Sverige, där tullnivån är mycket låg, synes det särskilt angeläget att alla de möjligheter, som finnas inom tullsystemet att minska hindren för svensk export energiskt tillvaratages. Härigenom skulle den svenska tullpolitiken komma att infogas i de ansträngningar, som göres att säkerställa marknader för svensk export. Kommittén synes emellertid i sitt förslag till ny tulltaxa nära nog helt ha bortsett från tullpolitikens offensiva syfte som ett led i befrämjandet av cxportmöjligheterna. Vägledande för kommitténs flertal synes istället ha varit de rent inrikespolitiskt betonade synpunkterna stödda på en snäv tolkning av direktiven för kommittén.
Utgångspunkten för kommitténs överväganden beträffande tullsatsernas höjd har som regel varit en för varje position framräknad normaltullsats, vilken framkommit genom att man på manufaktureringsandelen i produktionskostna- den applicerat en enhetlig normalskyddskoefficient. Med denna på kalkyltek— niska beräkningar grundade normaltullsats såsom riktpunkt har kommittén i ett stort antal fall föreslagit sänkningar av tullar, som legat över normaltull- satsen och höjningar av tullar, som legat under. Man har härigenom eftersträvat att åstadkomma rättvisa mellan olika branscher. Endast i begränsad omfatt— ning har hänsyn tagits till tullförhandlingssynpunkter.
Frågan om tullpolitikens offensiva syfte har direkt samband med de 5. k. förhandlingstullarna, varom yrkande framställts från exportorganisationernas sida. På förhandlingstullfrågan i hela dess vidd synes ej anledning att här ingå. Det må räcka med att peka på, att det kan vara förenat med vissa svårigheter att genomföra och effektivt utnyttja en uteslutande för förhandlingsåindamål konstruerad tulltaxa. Dessa vanskligheter möter däremot ej alls i samma om- fattning, om det gäller att utnyttja redan bestående och tillämpade högre tullar inom vissa varuområden som ett instrument vid tull- och handelsförhandlingar. Med hänsyn till den låga tullnivån i Sverige och de svårigheter, som höga ut— ländska tullar förorsakar den svenska exporten, synes det angeläget att, om det i den gällande svenska tulltaxan finnes vissa positioner, där tullarna framstår
såsom onödigt höga ur skyddssynpunkt, dessa tullar användas såsom förhand— lings- och bytesobjekt. Självfallet kan häremot invändas, att dessa högre tullars värde ur förhandlingssynpunkt är ringa eller intet, att i det speciella fallet utlandet saknar intresse för en tullnedsättning eller i vart fall icke är berett att lämna något i utbyte o. s. v. Att dylika invändningar beträffande enskilda varor kan vara riktiga står utom tvivel, men att generellt anse att en på vissa områden bestående högre tullnivå saknar förhandlingsvärde torde icke vara befogat.
Under hänvisning till det ovan sagda skulle ett fullföljande av tullpolitik-ens handelspolitiska syfte gå ut på, att man icke för närvarande genom interna åt- gärder sänker bestående tullar utan att tullsänkning sker först i samband med förhandlingar med andra länder, varvid man eftersträvade att utnyttja tull- sänkningen såsom ett medel att ernå sänkning även av utlandets tullar. Från en dylik regel får undantag självfallet göras för det fall ett bibehållande av en särskilt hög tull skulle vara ägnat att åstadkomma speciella svårigheter eller olägenheter för det svenska folkhushållet. Däremot bör som tullsänkningsanled- ning icke accepteras, att tullen enbart ligger över den framräknade normaltullen.
Undertecknad har inom kommittén hävdat den meningen, att större hänsyn bort tagas till de handelspolitiska och förhandlingsmässiga aspekterna på tullar- na än vad kommittén gjort. Emellertid har jag icke vid avgivandet av kommitté- utlåtandet funnit anledning att på varje särskild tullposition, där nu ifrågava— rande synpunkter kan vara relevanta, precisera min mening genom särskild reservation, enär detta skulle bli alltför vidlyftigt. Det är principfrågan, som framstår såsom det väsentliga.
4. Som inledningsvis framhållits förutsätter en friare handel mellan länderna att lojala former för handeln iakttages och ojusta metoder undvikes. Detta är av särskilt intresse för ett utpräglat lågtulland med fri utrikeshandel. Ett dylikt land ligger tämligen blottställt för dumpingattacker och liknande åtgärder från utlandets sida. Under dylika förhållanden hade det varit naturligt och lämpligt, om tulltaxekommittén icke endast lagt fram ett förslag till tulltaxa utan även ett förslag till effektivisering av antidumpingbestämmelserna, något som torde kunna rymmas inom kommitténs uppdrag. Så har emellertid icke skett, och kommittéförslaget har därigenom blivit i viss mån haltande. lVIen även inom den vanliga tulltaxans ram bör man utnyttja de — låt vara begränsade — möj- ligheter, som föreligger att resa en viss barriär mot utländsk dumping. Detta kan ske genom att man för sådana varuområden, där dumpingrisk föreligger, d. v. s. främst sådana varor, som är av internationell standardkaraktär eller har karaktären av stapelvaror, föreskriver en kombinerad vikt— och värdetull, varvid vikttullen avvägdes så, att den angivna värdetullen vid normalt pris svarade mot vikttullen. En kombination av värde- och vikttull synes vara särskilt be— tingad på vissa delar av det keramiska området, glasområdet, sko- och läder- området, gummiområdet samt vissa delar av textilområdet.
Kommittén har emellertid endast i några enstaka fall förordat en dylik kombi— nation. En väsentligt vidsträcktare tillämpning av kombinerad vikt— och värde- tull har för mig framstått såsom önskvärd. Med hänsyn till materialets vidlyf- tighet har jag emellertid avstått från att för de särskilda positionerna genom reservation ange, när en dylik kombinerad tull vore önskvärd. I stället har jag på detta sätt velat ge uttryck för min principiella uppfattning.
Reservation av herrar Gustafsson och Westerlind
När man i dag diskuterar tullar och tullpolitik, får man akta sig för att låta tankegångarna slentrianmässigt löpa i gamla inkörda spår. I den fulla syssel- sättningens ekonomi, vari vi nu lever, måste ett annat betraktelsesätt tillämpas beträffande tullarna än då arbetskraften och produktionskapaciteten i övrigt inte är helt utnyttjad. Så länge det rådde arbetslöshet och landets produktions- tillgångar inte togs fullständigt i anspråk på grund av bristande avsättnings— möjligheter, kunde det i och för sig göras gällande, att ett tullskydd borde med- verka till att öka produktionen och höja sysselsättningsgraden i landet. Vid full sysselsättning blir däremot tullpolitikens innebörd främst en ändrad dispo— sition av de samlade tillgängliga resurserna. Importen innebär i ett sådant läge, att produktiva resurser frigöres från varuområden, som helt eller delvis täckes genom import, och i stället användes inom exportproduktionen. I grova drag betyder därför ett tullskydd — därest det blir effektivt att de produktiva resurserna i större utsträckning än vid tullfrihet inriktas på sådan hemmamark- nadsproduktion som konkurrerar med importen, medan exportproduktionen och den hemmamarknadsproduktion som arbetar utan importkonkurrens i motsva- rande mån får färre produktiva krafter till förfogande. Verkningarna av tullskyd- det blir, att importkonkurrerande hemmamarknadsproduktion, vilken endast med särskilt stöd kan hävda sig mot företagen på världsmarknaden, gynnas på bc- kostnad av exportproduktionen, som har sådan effektivitet, att den kan tränga igenom handelsbarriärerna och framgångsrikt konkurrera på den internationella marknaden. Tullskyddet leder sålunda till att näringslivet inriktas på en produk- tion av lägre produktivitetsnivå —- mätt i internationell konkurrenskraft — än under tullfrihet. Med andra ord: ju starkare vi genom tullar avskärmar oss från varuutbyte med andra länder, desto mindre tillgodogör vi oss fördelarna av den internationella arbetsfördelningen och desto långsammare sker det ekonomiska framåtskridandet i vårt land.
En sida av tullskyddet är, att landets produktion differentieras, d. v. 5. upp— delas på ett ökat antal tillverkningsgrenar och varusortiment. Från beredskaps— synpunkt kan detta i vissa hänseenden vara värdefullt. Ett mångsidigt utveck— lat näringsliv kan även av andra skäl vara eftersträvansvärt. Sådana skäl kan framför allt åberopas av ekonomiskt mindre utvecklade länder. Även för ett tekniskt och ekonomiskt långt framskridet land som Sverige kan det vara av
betydelse, att alla mera väsentliga produktionsområden är representerade inom landet. Bland annat blir ekonomin mindre konjunkturkänslig. Ett mångsidigt näringsliv ger oss vidare förutsättningar att bättre än eljest följa den tekniska utvecklingen utomlands och snabbt omsätta de tekniska landvinningarna på lämpliga punkter i vår egen produktion. Vidare kan det ofta vara nödvändigt för den fortsatta utvecklingen inom en viss bransch, att ett nära samarbete kan upprätthållas med en rad andra specialiserade produktionsområden inom landet; exempelvis råder det ingen tvekan om att en gynnsam fortsatt utveck- ling av det svenska näringslivet förutsätter stödet av en väl utbyggd kemisk industri. Mot önskvärdheten av en rikt differentierad produktion får emellertid ställas nackdelarna av en minskad specialisering. För en produktion som uteslu- tande inriktades på en så begränsad marknad som den svenska, skulle produk— tionsscrierna i allmänhet bli för korta för att möjliggöra maximal produktivitet. Det måste därför vara angeläget för oss att genom ett intensivt varuutbyte med utlandet och en motsvarande specialisering av näringslivet öppna möjligheter till längre produktionsscrier och högre produktivitet per sysselsatt person. En hög framstegstakt i Sverige är endast möjlig vid en omfattande utrikeshandel. Självfallet finns det för varje tillverkningsgren en gräns där specialiseringens fördelar upphör och där en ytterligare förlängning av produktionsscrierna får negativa verkningar. Denna gräns kan betingas av produktionstekniska och realekonomiska förhållanden, men lika väsentliga begränsningar kan i och för sig ligga i marknadsförhållandena och prisbildningsmekanismen. Exportmark— naden för en viss svensk produktion kan, teoretiskt sett, bli mättad. På både import— och exportsidan kan, i princip, prisbildningen starkt påverka den sam— hällsekonomiska lönsamheten av det internationella varuutbytet. Principiellt sett kan sålunda, å ena sidan, en omfattande svensk export verka pristryckande på utlandsmarknaderna och, å andra sidan, en strävan att begränsa den svenska importen med hjälp av tullar föranleda utländska leverantörer till prissänkningar- i syfte att neutralisera tullskyddet. Teoretiskt skulle alltså prisrelationerna i Sveriges utrikeshandel (terms of trade) på dessa vägar kunna förskjutas på sådant sätt, att ett minskat varuutbyte med utlandet för Sveriges del skulle vara samhällsekonomiskt lönande. Det torde emellertid höra till undantagen, att den svenska marknaden skulle ha sådan betydelse för utländska leverantörer, att tullneutraliserande prissänkningar från de utländska säljarnas sida skulle bli bestående på längre sikt. Även om den första reaktionen efter en svensk tull— höjning skulle bli en kompenserande sänkning av utlandets priser (fob) vid försäljning till Sverige av de berörda varorna i syfte att behålla den förutvarande marknaden, blir det nämligen ett intresse för de utländska säljarna att så snart som möjligt dirigera om försäljningarna till andra länder och återgå till de ursprungliga priserna på exporten till Sverige. Vidare måste man vara beredd på att våra tullhöjningar kan utlösa motåtgärder som drabbar den svenska exporten. Tanken på att det svenska folkhushållet skall förbättra sina bytes-
förhållanden (göra terms of trade—vinster) genom tullhöjningar är därför, hur bestickande den än är, föga bärkraftig. Ännu mindre verklighetstroget är anta- gandet, att en begränsning av den svenska exporten i längden skulle förbättra prisläget för berörda produkter på utlandsmarknaden.
Följaktligen är det orealistiskt att räkna med att Sverige i det långa loppet skulle göra sådana vinster på förskjutningar mellan export- och importpriser (terms of trade) tack vare en med hjälp av tullar nedskuren import- och export- volym, att ifrågavarande prisvinster skulle kompensera och rentav överstiga de produktivitetsförluster som för vårt lands del uppstår genom en reducerad utrikeshandel. Därtill kommer, att den kostnadsökning, som en tullhöjning ger upphov till, startar en prisstegringsprocess som löper genom samhällsekonomins olika skikt och resulterar i en större uppdrivning av löne- och kostnadsnivän än som svarar mot själva tullhöjningen. På detta sätt kan så småningom den avsedda förbättringen av konkurrensläget för den importkonkurrerande hemmamarknadsindustrin ätas upp. Kvar står då endast nackdelarna av tullhöjningen, nämligen ett försämrat konkurrensläge för den svenska exporten till följd av stegrade löner och andra kostnader. Kontentan av en tullhöjning blir då en beskuren utrikeshandel och en försämrad produktivitet för det svenska näringsliv-et utan några som helst vinster med avseende på bytesförhållandet gentemot utlandet.
Av allt att döma ligger för Sveriges del den optimala nivån för internationell arbetsfördelning med åtföljande internationellt varuutbyte långt över den omfattning vår utrikeshandel för närvarande har. Konsekvensen av detta blir ett önskemål om ökad frihandel och sänkta tullar i stället för det förstärkta tullskydd som kommittémajoritetens förslag innebär i enlighet med vad vi i det följande påvisar. Denna vår principiella inställning rimmar väl med det utta- lande, att den ur terms of trade-synpunkt optimala tullnivån för vår del måste vara ganska låg, vilket fälles av professorn Svennilson och kandidaten Savosnick i den till betänkandet fogade vetenskapliga utredningen angående tullar vid full sysselsättning. I själva verket finns det ur samhällsekonomisk syn— vinkel, och då framför allt med hänsyn till den effektivaste användningen av landets resurser, närmast anledning att på längre sikt eftersträva en total av- veckling av det allmänna tullskyddet.
Inte minst med tanke på konsumtionens långsiktstendenser förefaller det motiverat att främja en ökning av utrikeshandelskvoten i den svenska ekonomin. På goda skäl kan nämligen antagas, att den svenska konsumtionen kommer att bli allt mångsidigare i takt med att inkomsterna och levnadsstandarden stiger. En rad olika konsumtionsbehov, vilka tidigare legat utom räckhåll, kommer då att aktualiseras. Vid lägre levnadsstandard är det ett relativt fåtal förnödenheter av standardkaraktär som dominerar hushållsbudgeten, under det att efter— frågan vid växande inkomster inriktas på en mångfald av kvaliteter, sortiment och nya varor. Skulle landets egen produktionsapparat uppsplittras i motsva-
rande män, råder det ingen tvekan om att produktiviteten skulle utvecklas ogynnsamt. En sådan utveckling kan endast motverkas genom en ökning av utrikeshandelskvoten, varigenom den tilltagande differentieringen av konsum- tionen möts av en starkt uppdelad varuimport. Härigenom skapas förutsätt- ningar för en utveckling av den svenska produktionen i riktning mot långa serier och effektiv konkurrenskraft inom och utom landet. Mot bakgrunden av det nu skisserade perspektivet är det önskvärt, att den svenska tullpolitiken vid den nu pågående översynen ges en sådan inriktning, att den i framtiden kommer att främja en växande utrikeshandelskvot.
Med den principiella inställning vi i enlighet med det föregående har till tull- politiken framstår det såsom olämpligt att, såsom kommittémajoriteten gjort. konstruera en tulltaxa där målet är ett så jämnt som möjligt fördelat tullskydd. Enligt vår uppfattning kan på lång sikt tullar endast motiveras såsom ett nä- ringspolitiskt instrument, vilket _ efter en samhällsekonomisk bedömning och avvägning med sikte på den för landet optimala produktivitetsstegringen och framstegstakten —— utnyttjas för att påverka ekonomins strukturella utformning och resursernas fördelning. Tullpolitiken måste, såsom 1950 års långtidsutredning under ordförandeskap av tulltaxekommitténs ordförande framhöll, sättas in i sitt allmänna sammanhang med den övriga ekonomiska politiken.
En tull på ett visst produktionsavsnitt innebär ett stöd eller en stimulans för berörda inhemska företag. Tullar får jämföras med subventioner som betalas av övriga grupper i samhällsekonomin. Denna särskilda hjälpform får vägas mot andra stödformer. Det kan ifrågasättas, huruvida det inte vore riktigare att i stället för tullskydd till olika industrier genom anslag på budgeten klart redo- visa det stöd som samhället ger. Härigenom skulle också en mera medveten avvägning av denna stödform gentemot andra stödformer åvägabringas, och man skulle dessutom på ett mera påtagligt sätt få fram tullpolitikens egentliga inne- börd. Sannolikt skulle då också en ökad återhållsamhet ernås i fråga om till- gripandet av tullar, så att de endast komme till användning på begränsade områden, där tullar kunde anses motiverade utifrån en samhällsekonomisk av- vägning på grundval av en klart redovisad målsättning beträffande den svenska ekonomins strukturella utveckling.
Återhållsamhet med avseende på tullpolitiska åtgärder påkallas inte bara av hänsyn till tullarnas ogynnsamma verkningar på produktivitet och resursan- vändning utan även med tanke på de prismässiga konsekvenserna. I den fulla sysselsättningens ekonomi kommer i allmänhet en överkonjunktur att vara för- handen, med efterfrågeöverskott och inflationistiska prisstegringstendenscr som karakteristiska inslag. Det måste då vara angeläget att undvika en ytterligare förstärkning av de inflationistiska elementen i det ekonomiska livet genom upp- rätthållandet eller rentav utbyggandet av en prisstödjande tullmur. Tvärtom bör under dessa omständigheter varje möjlighet tillvaratagas att framkalla pris— sänkningstendenser genom nedsättning eller borttagande av tullar. Den höjning
av den genomsnittliga tullnivån, som kommittémajoritetens förslag innebär och som vi reservanter senare återkommer till, går därför stick i stäv mot de prin- ciper som måste gälla under de kommande åren och som är riktpunkten för den nuvarande ekonomiska politiken. Avskärmning av den svenska ekonomin genom ett förstärkt tullskydd medför, att det bidrag till strävandena att pressa de svenska priserna, som skulle kunna erhållas genom importen av billiga ut— ländska varor, uteblir. För vår del anser vi, att kommittémajoriteten inte till- börligt beaktat de prispolitiska aspekterna av tullpolitiken i ett land med full sysselsättning såsom riktpunkt.
De tendenser till prisnedpressning, som via importen kan komma utifrån, har inte bara betydelse för prisutvecklingen såsom sådan inom landet. Lika väsent- ligt är, att den utländska konkurrensen driver fram rationaliseringar hos den svenska industrin. Det ligger därför vikt uppå, att man inte genom tullpolitiken skyddar det svenska näringslivet från en rationaliseringspådrivande utländsk konkurrens. Eftersom den fulla sysselsättningen gärna leder till en säljarens marknad, utsättes nämligen produktionen i en sådan ekonomi för ett mindre tvång än under lågkonjunktur att pressa ned kostnaderna och skära bort onödiga utgifter. Desto angelägnare är det då, att en hälsosam konkurrens från utlandet inte hindras verka på den svenska marknaden. För en fortsatt gynnsam utveckling av den svenska produktionens effektivitet och produktivitet är det, under de förhållanden vi har att räkna med för framtiden, ett fundamentalt villkor, att tullpolitiken utformas så, att en sanerande utländsk konkurrens be— främjas i stället för att motverkas.
Vi har med det nu anförda velat visa, att en reducering av tullskyddet är att eftersträva för Sveriges del, såväl med hänsyn till den optimala användningen av de reala resurserna som med tanke på pris— och kostnadsutvecklingen. De fak— tiska förändringarna på tullområdet i Sverige sedan början av 1930—talet har också gått i denna riktning. Den genomsnittliga tullnivån (importincidensen) har successivt fallit från 18—19 % under 30-talets förra hälft till 8 % år 1952. Förklaringen härtill är, att det svenska tullsystemet hittills till övervägan— de delen baserats på vikttullar. Allteftersom prisnivån stigit, har därför den värdemässiga belastningen av tullarna sjunkit. Tack vare detta har rent automa— tiskt den svenska tullmuren nedbringats högst väsentligt. Detta har skett utan allvarliga störningar och skador för det svenska näringslivet. Utan denna auto- matiskt verkande reduceringsfaktor skulle vi med säkerhet ha haft en mindre utrikeshandel än den nuvarande med de konsekvenser detta fått för produk— tivitetsförbättring och framåtskridande i vår ekonomi. Det hade varit önskvärt, att denna utveckling fått fortgå och leda till en ytterligare gradvis utvidgning av frihandeln. När nu emellertid kommittémajoriteten av tulltekniska skäl an— sett sig böra förorda en i det närmaste allmän övergång till värdetullar, har vi inte velat motsätta oss detta, även om vi ställer oss skeptiska till de uppgivna fördelarna av en sådan övergång. Visserligen torde värdetullarna medföra vissa
förenklingar vid fastställande av tullbeloppen. Samtidigt uppkommer emellertid problem som inger betänkligheter. Det skapas risker för oriktiga uppgifter samt svårigheter att utreda innebörden av förekommande rabatter och provisioner. Inom många branscher kan faktureringsmetoderna vara synnerligen tillkrång- lade. Det uppkommer behov av ett ingående kontrollsystem. Skrivbordsarbetet för tulltjänstemännen kommer att öka.
Allvarligare än nyssnämnda tekniska svårigheter är likväl, att man genom övergång från vikt- till värdetullar låser fast den tullnivå som fixeras vid ikraftträdandet av den blivande tulltaxan. Man stoppar upp den långsiktiga nedåtgående utvecklingstendensen beträffande tullnivån. Detta resultat av tull— taxcförslaget kommer på längre sikt att bli väl så betydelsefullt som den av konnnittémajoriteten föreslagna direkta höjningen av tullnivån, till vilken vi återkommer. Vid bedömningen av innebörden av majoritetens förslag till tullhöj— ningar bör därför ständigt hållas i minnet, att det därutöver inrymmer ett upp- hörande av den hittillsvarande automatiska tendensen till tullsänkning. I själva verket innebär följaktligen förslaget till ny tulltaxa en avgörande vändning i pro— tektionistisk riktning i den tullpolitik som bedrivits under de senaste decen- nierna.
Ofta göres gällande, att det inte är tillräckligt att bedöma behovet av tull- skydd utifrån reala samhällsekonomiska överväganden med sikte på resursernas användning och näringslivets optimala produktivitet. Man menar, att hänsyn också måste tas till betalningsbalansen. klänga anser rent av tullpolitikens främsta uppgift ligga däri, att den skall skapa förutsättningar för en gynnsam betalningsbalans. Tankegången är väl då närmast, att betalningsbalansproblemen skulle kunna lösas genom en ökad inhemsk produktion och självförsörjning, låt vara att detta sker på bekostnad av produktionens effektivitet och landets ekonomiska framstegstakt. Tullar är emellertid ett mycket otympligt medel för att lösa ett lands betalningsbalanssvårigheter på grund av att de utlöser pris- och kostnadsrcaktioner som försämrar exportens konkurrensläge och därigenom framkallar behov av upprepade tullhöjningar till dess ett jämviktsläge nåtts, där utrikeshandeln reducerats på både import— och exportsidan. Växelkursför- ändringar är då avgjort att föredraga. Medan en tullhöjning, förutom att den skyddar den importkonkurrerande hemmamarknadsindustrin, tillika minskar ex- porten, stimulerar en växelkursförändring exporten samtidigt som den något hämmar importen. Ett jämviktsläge i betalningsbalansen kan alltså uppnås med en större omfattning av utrikeshandeln, om växelkursförändringar vidtages i stället för tullhöjningar. I enlighet med vad vi tidigare utvecklat innebär detta, att man vid en växelkursförändring kan rätta till betalningsbalansen utan de allvarliga skadeverkningar på produktivitet och framstegstakt som en i samma syfte genomförd tullhöjning skulle förorsaka.
På samma plan som det betalningsbalansargument till förmån för ett tull— skydd, vilket vi nu avvisat, ligger de skäl som brukar andragas för att genom
tullar upprätthålla produktionen i ett land som överlag har sämre naturliga förutsättningar än grannländerna. Det riktiga sammanhanget är här, att det internationella varuutbytet ger de enskilda länderna möjligheter att specialisera sig på den produktion för vilken de relativt sett bäst ägnar sig. Det är nämligen skillnaden i de relativa kostnaderna för olika produktionsgrenar inom respektive länder vilka anger den inriktning som det internationella varuutbytet får. Ett land kan ha sämre förutsättningar på alla produktionsområden än ett annat land, men trots detta kan en för båda länder fördelaktig handel komma till stånd. Respektive land inriktar sig då på de produktionsgrenar där dess under- lägsenhet är minst. Olikheterna i naturliga förutsättningar mellan de olika län- derna tar sig uttryck i högre eller lägre levnadsstandard, men har inte vä- sentlig betydelse för själva varuutbytets omfattning. Dessa grundläggande prin- ciper för det internationella varuutbytet glömmes ofta bort i tulldiskussionerna. Inte sällan har också under tulltaxekommitténs arbete krav på tullar för en viss bransch motiverats med att kompensation borde lämnas för de utländska konkurrenternas lägre kostnader. Om ett sådant resonemang skulle godtagas som utgångspunkt för tullpolitiken i de skilda länderna, skulle det internationella varuutbytet snart raseras.
Lika orimligt är det att söka motivera ett höjt tullskydd för en viss svensk bransch med att den svenska tullnivån för branschen i fråga ligger lägre än motsvarande tullar i andra länder, varför den svenska marknaden beträffande ifrågavarande bransch skulle utgöra ett vakuum som lockade till sig de varu- partier som sökte avsättning på världsmarknaden. Det som är avgörande för den utländske säljaren är, såsom också påpekats i kommitténs betänkande, inte de nominella tullnivåerna i respektive importländer, utan skillnaden i den tota— la internationella konkurrenskraften hos de olika ländernas importkonkurrerande företag i branschen. Om tullen för en viss bransch är särskilt hög i ett land, är detta i regel uttryck för att branschen i fråga där har så dåliga förutsätt— ningar, att den anses behöva ett högre tullskydd. Tullarnas betydelse såsom hinder för den utländske leverantören beror närmast på i vad mån de utgör en överkompensation för branschens sämre förutsättningar. Dessutom är det troligt, såsom understrukits i betänkandet, att en bransch som från början är överkom- penserad i tullhänseende så småningom anpassar sig efter det högre tullskyddet, bland annat genom att lönerna pressas upp och mindre effektiva företag till— kommer i branschen. Det faktum, att många branscher i Sverige har ett lägre tullskydd än i andra importörländer, saknar därför så gott som helt betydelse för en bedömning av den svenska branschens behov av höjt tullskydd. Vi reservan— ter har velat gå in på denna fråga, trots att den tillfredsställande belysts i be- tänkandet, eftersom den spelat en stor roll vid majoritetens avvägning av tullar- na i dc enskilda positionerna och ofta legat till grund för näringslivets yrkanden på ett förstärkt tullskydd.
I floran av åberopade skäl för ett utökat tullskydd förekommer vidare dum-
pingriskerna. Frågan om dumpingtullar ligger emellertid vid sidan av kommit- téns huvuduppgift att utforma en varaktig tulltaxa. Vi vill dock i korthet fram— hålla, att dumpingtullar inte gärna kan komma i fråga såsom en generell åtgärd inom ett vidsträckt produktionsområde. Alltför många tekniska hinder resa sig däremot. Tekniskt kan dumpingtullar tänkas vara genomförbara i vissa klart avgränsade fall. Även då har man likväl anledning att ställa sig tveksam mot en användning av tullinstrumentet. Har nämligen en tullhöjning en gång kom- mit till stånd, visar erfarenheten, att det blir mycket svårt att senare återgå till den ursprungliga nivån. Dessutom är det risk för att möjligheten till dum- pingtullar missbrukas genom att en svår importkonkurrens över huvud taget tas till intäkt för krav på motåtgärder i form av dumpingtullar.
Samma tveksamma inställning hyser vi till tanken på förhandlingstullar. För- utom att det i fråga om förhandlingstullar föreligger ännu större risker än beträffande dumpingtullar att de blir bestående, om de en gång genomförts, torde det för ett litet land som Sverige vara orealistiskt att vänta sig, att för- handlingstullar skulle nämnvärt påverka utlandets tullpolitik i för oss förmånlig riktning. Risken är närmast, att en påverkan i så fall tar sig det uttrycket, att utlandet vidtar vedergällningsåtgärder i tullhänseende. Gemensamt för dum— ping- och förhandlingstullar är enligt vår uppfattning, att de utgör ett synner- ligen otympligt handelspolitiskt instrument.
Ej heller kan tullar begagnas såsom ett konjunkturpolitiskt medel. Det tar alltför lång tid, innan beslutade ändringar av tullarna hinner få avsedd verkan på den ekonomiska utvecklingen, för att tullhöjningen eller tullsänkningen skulle vara av betydelse för strävanden att möta skiftningar i det inhemska eller inter- nationella konjunkturläget frän ett år till ett annat. Tungt vägande är vidare den praktiska invändningen, att arbetet att uppgöra en ny eller ändrad tulltaxa är synnerligen tidskrävande, vilket inte minst erfarenheterna från 1952 års tull- taxekommitté ger vid handen. Till detta kommer tidsomgången för de konstitu- tionella besluten av regering och riksdag samt arbetet med tryckning och ut- givning av nya tulltaxor. En tulltaxa måste därför vara en sak på lång sikt. Av detta följer, att man vid arbetet på att färdigställa en ny tulltaxa måste bortse från den tillfälliga konjunkturpolitiska situation som just då råder och i stället utgå från en klart angiven förutsättning i fråga om det ekonomiska lägets ge- staltning på längre sikt. En annan sak är, att en tulltaxa under loppet av sin tillvaro kan behöva justeras på grund av fundamentala, bestående omgestalt- ningar i landets ekonomi och näringsstruktur.
Tyvärr måste vi reservanter konstatera, att 1952 års tulltaxekommitté låtit sina bedömningar i otillbörlig grad influeras av de tillfälliga svårigheter av konjunkturell art som i viss mån utmärkte situationen under de avgörande åren av kommitténs arbete. Kommitténs tillsättande i maj 1952 hade föregåtts av upprepade krav från näringslivets sida på en uppjustering av den svenska tull— nivån, och under nämnda och följande år kännetecknades den allmänna at-
mosfären av en utbredd oro för den svenska industrins internationella konkur- renskraft. Avsikten med den igångsatta utredningen var att möta dylika kort- siktiga och konjunkturpolitiska krav på tullhöjningar med en bedömning av tullpolitikens innebörd och uppgifter på längre sikt i belysning av samhällseko- nomiska överväganden utan sidoblickar på det dagsaktuella läget. Det har dock varit svårt för kommittén att helt stå emot den då aktuella psykosen i detta hänseende. Omärkligt har därför ett lågkonjunkturperspektiv kommit att bli arbetshypotes vid avvägningen av tullsatser för de olika varupositionerna, även om detta aldrig representerat en medveten linje bland kommitténs ledamöter. När sedan den tillfälliga konjunkturavmattningen upphört och det blivit uppen— bart, att oron som legat under kraven på tullhöjningar varit förhastad och överdriven, har det inte varit möjligt att utan en total omprövning av den stora massan redan behandlade varupositioner låta en mera realistisk konjunkturbe- dömning tränga igenom i tulltaxeförslaget. Kommittén har alltså fortsatt på den en gång inslagna vägen vid behandlingen av de resterande tullpositionerna, ehuru de senaste årens utveckling väl numera stillat de värsta farhågorna i näringslivet för en övermäktig utländsk konkurrens och katastrofalt försämrade avsättnings- möjligheter.
På här redovisade grunder har vi reservanter sammanfattningsvis kommit fram till att tullarnas väsentliga betydelse i den fulla sysselsättningens ekonomi ligger i deras inverkan på produktionsstrukturens utformning på längre sikt. I enlighet härmed framstår tullpolitiken närmast såsom ett element i den allmänna ekonomiska politiken, och då närmast såsom en form av näringspolitik, syftande till den användning av de samlade reala resurserna i landet som en samhälls— ekonomisk avvägning dikterar. Däremot synes oss tullar vara mindre väl läm— pade såsom medel för konjunkturpolitiken eller valuta— och handelspolitiken. Även inom näringspolitiken påkallas emellertid största återhållsamhet mcd avse- ende på användningen av tullar mot bakgrunden av deras ogynnsamma åter- verkningar på prisnivå och produktionsutveckling samt med tanke på den av- skärmning från en hälsosam rationaliseringspådrivande utländsk konkurrens som tullar innebär.
Nu kan det visserligen sägas, att man vid en tulltaxerevision i hög grad är bunden av redan existerande tullsystem. Tullen på en viss vara kan inte utan vidare helt avskaffas eller radikalt nedskäras, även om detta ter sig motiverat vid en förutsättningslös samhällsekonomisk avvägning. Brådstörtade långtgå— ende omstöpningar i tullstrukturen kan nämligen utlösa allvarliga sysselsätt— ningssvårigheter och över huvud taget desorganisera landets ekonomiska liv. Detta är utan tvivel riktigt. Men man får fördenskull inte underlåta att konstru— era en tulltaxa som svarar mot den långsiktiga samhällsekonomiska bedömning— en, eftersom tulltaxan avser att reglera utvecklingen under en längre period. Samtidigt bör utmätas en betryggande övergångsperiod, inom vilken beslutade förändringar i tullsatserna successivt genomföres. Gäller det exempelvis en
mera betydande tullsänkning på en viss varuposition, bör vid tulltaxans anta- gande föreskrivas en successiv avtrappning av tullen med angivna procenttal under ett fastställt antal år, tills den långsiktiga tullnivån uppnåtts. På mot- svarande sätt bör kraftigare tullhöjningar komma till stånd etappvis. I somliga fall kan det vara påkallat att suspendera en beslutad förändring av tullen i avvaktan på att särskilt angivna förhållanden inträder. Det finns sålunda ingen anledning att på grund av tillfälliga omständigheter ge tulltaxan en utformning som inte överensstämmer med vad som anses samhällsekonomiskt riktigt på längre sikt.
De synpunkter vi i det föregående framlagt rimmar helt med de direktiv som chefen för finansdepartementet givit kommittén. Förutom anvisningarna för den rent. tekniska översynen av tulltaxan ges i direktiven följande riktlinjer för kommitténs arbete:
»Med hänsyn till det internationella varuutbytets stora betydelse för vårt lands välstånd är det ett stort ekonomiskt intresse att vår handel med främ- mande länder blir så omfattande och fri som möjligt. I överensstämmelse härmed har vi sedan länge fört en politik med låga tullar, och jag finner det icke vara något svenskt intresse att nu frångå denna politik. Särskilt betydelsefull blir denna synpunkt, om en övergång till värdetullar befinnes av andra skäl ända- målsenlig. Revisionen bör således icke i och för sig ta sikte på en generell höjning av den nuvarande tullnivån utan i första hand inriktas på att åstadkomma en lämplig avvägning av tullskyddet mellan olika varuslag och produktionsgrenar.
För att undvika en onödig belastning å konsumenterna bör undersökas möj— ligheterna att undvara tullskydd på områden, där inhemsk produktion icke före- ligger eller med hänsyn till omständigheterna icke lämpligen bör vidmakthållas med hjälp av statligt stöd och där icke förhållandena är sådana att finanstull bör ifrågakomma. Vid revisionen bör även övervägas i vad mån tullskydd bör bibehållas för sådana varuslag, beträffande vilka stöd åt den inhemska produk— tionen befinnes med fördel kunna lämnas i annan form än genom tullar.»
I direktiven är nedlagda två fundamentala grundsatser för tulltaxerevisionen, nämligen dels att det skall ske en avvägning av tullskyddet mellan olika varuslag och produktionsgrenar, dels att man bör undvika en generell höjning av den dåvarande genomsnittliga tullnivån.
Vad först gäller avvägningen av tullskyddet måste vi reservanter konstatera, att majoriteten över huvud taget icke velat diskutera någon samhällsekonomisk avvägning vid tullsättningen på de konkreta punkterna. Majoriteten har tvärt— om gått högst slentrianmässigt till väga vid fixeringen av tullsatser för de olika varupositionerna. Man har haft som riktpunkt ett lika högt nettotullskydd för alla varor. Härvid har man utgått från ett särskilt konstruerat s. k. normal- tullsystem, där manufaktureringskostnaderna (efter avdrag för råvaror, inköpta halvfabrikat o. d. jämte tullbelastning för dessa, alltså förädlingsvärdet) åsatts ett enhetligt skydd. Avsteg från normaltullen har majoriteten därefter huvud- sakligen gjort, när företag och branschsammanslutningar med åberopande av
skiftande argument gjort framställning härom. Också avvikelser nedåt från normaltullsatserna har föreslagits av majoriteten, nämligen när den tidigare tullnivån legat klart under normaltullsatserna och en uppjustering till denna normaltullnivå även från protektionistiska synpunkter tett sig orimlig. Kom— binationen av normaltullsatser och omfattande principlösa avvikelser därifrån har resulterat i ett godtyckligt tulltaxeförslag utan samhällsekonomiskt under- byggd avvägning och motivering.
Normaltullregeln är till sin innebörd protektionistisk. Den utgår från att en tillverkad vara i princip alltid skall tullbeläggas. Kommittémajoritetens nor— maltullsystem förtjänar dessutom en teknisk kritik. Det framgår också av betänkandet, att majoriteten varit medveten härom. Det förtjänar påpekas, att 1950 års tullnivå lagts till grund för normaltullberäkningarna. Hade 'i stället 1952 års prisnivå blivit utgångspunkten, vilket förefaller ha varit naturligt, då kommittén tillsattes detta år och direktiven talar om »nuvarande» tull— nivå, skulle kommittémajoriteten ha fått redovisa cirka två procentenheter lägre normaltullsatser. I detta sammanhang må också erinras om att majoritetens bedömning av prisläget år 1950 såsom mera normalt än är 1952 icke alls visat sig hålla streck. I själva verket är prisläget nu ungefär detsamma som år 1952. I fråga om textilvarorna har kommittén frångått sin arbetsmetodik och god- tyckligt gjort särskilda prisantaganden, vilka ytterligare drivit upp normal- tullsatserna. Vidare innebär normaltullsystemet, såsom också påpekas i be— tänkandet, att ineffektiva branscher, som till följd därav redovisar höga manu— faktureringskostnader, får relativt sett högre normaltullsatser än effektiva branscher. Den härigenom uppkommande snedvridningen av normaltullsyste- met har ytterligare accentuerats genom att majoriteten i många fall har gått utöver normaltullsatsen, då en bransch på grund av sin ineffektivitet tidi- gare behövt stödjas genom särskilt höga tullar och därför redan i utgångs- läget för tulltaxerevisionen redovisar ett speciellt högt skydd, vilket majoriteten ansett sig böra godtaga även i fortsättningen. Principiellt kan man sålunda in— vända mot normaltullregeln, att den tenderar att automatiskt premiera tidigare speciellt tullskyddade industrier, vilka på grund av sitt för konkurrens avskär- made läge kunnat underlåta att rationalisera sin tillverkning och därför fått högre manufaktureringskostnader än annars. Över huvud taget tenderar normal- tullregeln att ge högre tullskydd för en industri som haft långsam produktivitets— utveckling än för en industri som kännetecknas av en stark produktivitetssteg- ring.
Vad därefter gäller den i direktiven nedlagda grundsatsen, att en höjning av den dåvarande tullnivån borde undvikas, har majoriteten gjort den tolkningen, att den genomsnittliga tullnivån varken borde höjas eller sänkas. Kommitté- majoriteten har därför varit angelägen att redovisa sitt förslag till tulltaxa på sådant sätt, att det framstår såsom innebärande en oförändrad tullnivå.
Tolkningen att direktiven skulle förhindra kommittén att föreslå en sänk-
ning av den allmänna tullnivån måste emellertid betraktas såsom felaktig. Ihåg— kommas bör nämligen, att bakgrunden till direktivcns utformning var intensiva yrkanden från näringslivets håll om en snabb förstärkning av tullskyddet. Gent— emot dessa yrkanden har det i direktiven ansetts nödvändigt att säga ifrån, att avsikten med den tillsatta utredningen inte var att förbereda en generell höjning av tullnivån. Däremot finns i direktiven ingenting som hindrat kom— mittén att föreslå en sänkning av tullnivån, om detta efter sakliga överväganden från samhällsekonomiska synpunkter bedömts vara motiverat. I direktiven framhålles med styrka intresset av att den svenska utrikeshandeln blir så om— fattande och fri som möjligt. Den principiella delen av kommittébetänkandet inrymmer likaså uttryck för synpunkten, att låga tullar är samhällsekonomiskt fördelaktiga. Men vid kommittémajoritetens praktiska överväganden beträf- fande de konkreta tullpositionerna har denna synpunkt undanskymts av kort- siktiga branschmässiga hänsyn och växlande detaljmotiveringar, vilket, som vi nedan skall visa, har lett till att majoritetsförslaget innebär en väsentlig höjning av 1952 års allmänna tullnivå.
En hos majoriteten ofta återkommande motivering för en högre tullbelägg— ning, än som i och för sig är nödvändig, har varit det uppgivna behovet att genom »kuddar» eller »skvalpskydd» ge vederbörande tillverkning en extra mar- ginal i tullhänseende med tanke på eventuella risker för en framtida skärpning av importkonkurrensen. Denna motivering berörs ytterst knapphändigt och beslöjat i den principiella delen av kommittébetänkandet, trots att den spelat en oproportionerligt stor roll vid kommitténs diskussioner beträffande tullskyddet för de olika varuområdena. I själva verket ligger kudd- eller skvalpskyddsreso- nemanget under majoritetens tullsättning på betydande avsnitt av varuområdet. Majoritetens tankegång har varit den, att en viss svensk produktion, vilken i och för sig skulle vara lönande och konkurrenskraftig även utan tullskydd, kan tänkas bli speciellt utsatt för hård importkonkurrens. Produktionen i fråga bör därför enligt majoritetens mening ges ett visst permanent tullskydd, fastän detta i vanliga fall inte skulle behöva utnyttjas. Avsikten med detta permanenta re- servtullskydd är, att det skall fungera dämpande som en kudde eller ett skvalp— skydd vid våldsamma prisfluktuationer utomlands, så att den berörda svenska industrin får arbeta utan yttre störningar och inte behöver riskera att ödeläggas på grund av tillfälliga prisfall eller dumpingartad konkurrens.
Framför allt har majoriteten betonat behovet av ett permanent skvalpskydd för produktion som är speciellt kapitalkrävande. I sådana fall utgör de fasta kostnaderna en stor del av de totala produktionskostnaderna. Konkurrensen kan då tendera att driva ned priserna så lågt, att de nätt och jämnt täcker de rörliga kostnaderna. Detta kan emellertid enligt vår mening inte få vara ett motiv för en tullbeläggning. Det ligger ju i själva företagandets natur att under vissa perioder bära förluster för att i stället under andra perioder åtnjuta vinster. Strängt taget är detta företagsvinstens samhällsekonomiska funktion. Så länge
priset täcker de rörliga kostnaderna, är det samhällsekonomiskt sett lönande att på kort sikt upprätthålla den svenska importkonkurrerande produktionen. Skulle återigen prisnedpressningen till följd av utländsk konkurrens bli bestå- ende på längre sikt, är det inte rimligt att med stöd av tullar förnya produk» tionsapparaten och bibehålla en icke konkurrenskraftig svensk produktion.
Frågan om skvalpskyddet har utförligt behandlats av professorn Svennilson och kandidaten Savosnick i det till betänkandet fogade bihanget. Deras analys utgör en skarp kritik av de tankegångar som i många fall påverkat kommittémajorite- tens ställningstagande vid utmätandet av tullskyddet för enskilda varuslag. Bland annat framhåller de, att skvalpskyddet i normala tider kan möjliggöra en monopolprishöjning, som det ständiga hotet från utländsk konkurrens tidigare förhindrat. Svennilson och Savosnick uttalar med rätta, att det ständiga import- hotet spelar en viktig roll såsom vakthund på de svenska kostnaderna. Detta gäller inte minst sådan speciellt kapitalkrävande produktion som nyss berörts, där i regel antalet svenska tillverkare är få och konkurrensen ofullständig eller ringa. I den mån det finns risker för importkonkurrens, och produktivitetsut— vecklingen är snabb i utlandet, tvingas den svenske tillverkaren, även om han är ensam på den svenska marknaden, till rationaliseringar och andra åtgärder, därest han skall kunna behålla sin ställning. Visserligen kan dumping ödelägga också en svensk industri, fortsätter Svennilson och Savosnick, men frågan är, säger de, om inte en sådan dumping hellre bör stoppas genom speciella temporära antidumpingåtgärder, just när den förekommer, i stället för genom de perma- nenta antidumpingtullar som skvalpskyddet utgör. Ett varaktigt avlägsnande av importhotet i normala tider kan ha den effekten, att den svenska industrin rationaliseras långsammare än annars. Därmed minskas tydligen skvalpskydds- effekten i det långa loppet.
Vidare gäller, att skvalpskyddets införande kan tagas till intäkt för löne- och kostnadshöjningar på svenska förbrukares bekostnad, fastän det råder fullständig konkurrens mellan företagen inom landet. Dessa löne— och kostnads— stegringar gör dessutom, att den svenska produktionen efter hand blir lika sär- bar för utländska prissänkningar som om inte skvalpskyddet funnes. Slutligen är det ur resursanvändningssynpunkt allvarligt, om skvalpskyddet stimulerar till uppkomsten av nya svenska företag eller en utvidgning av produktionen hos redan bestående företag. Det blir då en ökning i den svenska självförsörjnings- graden med åtföljande minskning av näringslivets genomsnittliga effektivitet och produktivitet. Om den svenska industrin i normala fall inte kunnat utc— stänga importen, måste detta rimligen tolkas så, att man med existerande an— läggningar endast kan åstadkomma en viss produktionsvolym till priser som ligger under importpriserna; en större produktionsvolym kan erhållas endast till priset av sjunkande produktivitet och blir alltså lönande först om priserna på den svenska marknaden blir högre på grund av ett tullskydd. Skulle nu en sådan utveckling komma till stånd, innebär det, att den svenska industrins in-
tcrnationella konkurrensläge blir lika dåligt som före skvalpskyddets införande; produktionen inom landet har ju ökat och kostnadshöjningen till följd av pro- duktivitetsnedgången har ätit upp den extra marginal som tullen varit avsedd att bereda industrin som skydd mot tillfälliga störningar utifrån. Industrin i fråga har alltså inte fått någon bättre ställning än den skulle ha haft utan skvalpskydd, men samhällsekonomin har lidit en förlust genom skvalpskyddet till följd av en produktivitetsminskande förskjutning av de produktiva resurser- na från exportindustrierna till de skvalpskyddade industrierna.
Med den ingående diskussion vi reservanter här gjort av kommittémajorite— tens skvalpskyddstänkande, har vi velat påvisa, hurusom detta resulterat i onö— digt höga tullar på en rad punkter i tulltaxeförslaget. Härmed må för vår del vara nog yttrat om de detaljer i utredningen mot vilka kritik kan riktas. Det ligger utanför ramen' för denna reservation att fullständigt belysa förekommande dis- kutabla punkter i majoritetens tankegångar, utan vi har endast velat framhäva vissa betänkliga drag i en utredning, mot vars allmänna uppläggning och pro— tektionistiska inriktning vi reserverar oss.
Vi övergår härefter till slutresultatet av kommitténs arbete. Majoritetens tulltaxeförslag innebär en höjning av den genomsnittliga svenska tullnivån med omkring 50 % i förhållande till 1952 års utgångsläge. Den genomsnittliga tull— nivån var då ca 7 1/2 %, medan tulltaxeförslaget motsvarar ca 11%. Sam— manställes denna betydande tullhöjning med effekten av övergången från vikt- tullar till värdetullar, varigenom som ovan berörts den tidigare automatiska tullsänkningstendensen brytes, kan det konstateras, att ett genomförande av majoritetsförslaget skulle medföra en otvetydigt protektionistisk inriktning av svensk tullpolitik jämfört med den linje som varit förhärskande under de årtion- den som betecknat ett storartat ekonomiskt uppsving för vårt land. Detta resultat utgör en klar avvikelse från kommitténs direktiv. Majoriteten redovisar emellertid inte klart denna uppseendeväckande höjning av tullnivån. Den tar för det första läget under år 1950 till jämförelsepunkt. Eftersom den genom- snittliga tullnivån låg högre då än under år 1952, framkommer härigenom en mindre tullhöjning, än om man vid jämförelsen utgår från år 1952. En rätt— visande jämförelse måste emellertid självfallet starta från den tidpunkt, då kom- mittén tillsattes och anknyta till den tullnivå som var aktuell då direktiven för kommittén lämnades. Det förefaller egendomligt att bedöma resultatet av tull- taxerevisionen utifrån en nivå som redan förändrats i nedåtgående långsiktig riktning, innan kommittén fått sitt utredningsuppdrag, allra helst som detta uppdrag föranletts av det läge på tullområdet som uppkommit under år 1952.
De siffror vi nu använt vid bedömningen av majoritetsförslagets innebörd hän- för sig till importincidensen, d. v. 5. den faktiska tullbelastningen på importen. Vid tidigare tulldiskussioner har importincidensen genomgående använts som mått på tullnivån. Kommittémajoriteten har i stället koncentrerat intresset till konsumtions- eller produktionsincidenserna, vilka framkommer vid en med
konsumtions— eller produktionssammansättningen som vikter gjord beräkning av det teoretiska tullskyddet för alla varor, oavsett om de importerats eller ej. Vi vill inte bestrida, att även ett dylikt mått på tullnivån kan teoretiskt för— svaras, men det kan inte anses riktigt att, som kommittémajoriteten, huvudsak- ligen peka på förändringarna av produktions- eller konsumtionsineidenserna. Framhållas må bland annat, att den sänkning av produktionsincidensen, som för- slaget enligt majoriteten skulle innebära, i mycket är en chimär, eftersom de tul- lar som sänkts i stor utsträckning hittills varit outnyttjade.
Rent allmänt kan kritik riktas mot att vid ineidensberäkningarna använts fasta vikter i fråga om importens och produktionens sammansättning. Det troliga är i själva verket, att tullförändringarna på längre sikt kommer att medföra betydande förskjutningar i dessa hänseenden.
När kommittémajoriteten sålunda med stöd av konsumtions- och produk- tionsincidenskalkyler kommer fram till att dess förslag inte skulle innebära någon höjning av den genomsnittliga tullnivån, är detta missvisande. Majorite- ten är själv medveten om att dess förslag till tullhöjningarna kommer att slå igenom såsom en effektiv ökning av gränsskyddet, under det att de föreslagna sänkningarna i många fall endast är skenbara. Majoriteten har därför gjort vissa alternativa beräkningar, varav det närmast finns anledning att ta fasta på alternativ III, enligt vilket tullhöjningarna skulle slå igenom till 75% och tullsänkningarna till 25 %. Utifrån majoritetens egna kalkyler erhålles i så fall det resultatet, att tullhöjningarna skulle motsvara en årlig subvention för viss svensk produktion med 126 miljoner kronor, medan tullsänkningarna skulle minska stödet för andra tillverkningsgrenar med 62 miljoner kronor. Diskon- teras dessa intäktsförändringar för företagen efter en räntefot av fyra procent, blir innebörden, att tullhöjningarna på en gång skulle ge de gynnade produk— tionsgrenarna ett kapitaltillskott av drygt tre miljarder kronor, medan tullsänk- ningarna representerar en kapitalförlust av 1 1/2 miljard kronor. Netto skulle alltså kapitalvärdet av majoritetens tulltaxeförslag motsvara ca 1 1/2 miljard kronor. Sammanlagt skulle majoritetsförslaget komma att leda till en förmögen— hetsomfördelning i svenskt näringsliv motsvarande ungefär 4— 1/2 miljarder kronor. Uppenbarligen kan dessa förändringar bli av mycket stor betydelse för näringslivets utveckling och för den framtida produktionsstrukturen. Inte minst med hänsyn till det betydelsefulla reala utvecklingsförlopp, som den föreslagna tulltaxan skulle utlösa, vill vi reservanter rikta den anmärkningen mot utred— ningen, att den inte ingående analyserat de samhällsekonomiska konsekvenserna av den förordade tulltaxan. Rent allmänt vill vi reservera oss mot frånvaron av samhällsekonomiska bedömningar vid majoritetens överväganden. Visserligen innehåller betänkandets principiella del ett avsnitt om tullarnas roll i samhälls- ekonomin, men varken detta avsnitt, vilket tillkommit i efterhand, eller den vetenskapliga utredningen av Svennilson och Savosnick, har i praktiken varit vägledande vid ställningstagandet till de konkreta frågorna.
Enligt vår uppfattning borde fastställandet av de enskilda tullpositionerna ha föregåtts av en allmänt samhällsekonomisk bedömning och av en avvägning be— träffande vilka områden som av olika skäl behöver stödjas genom ett tullskydd. En sådan avvägning torde enligt vår bedömning ha fört fram till följande rikt- punkter för tullsättningen under de olika positionerna:
för skogsindustrierna: avveckling av ännu återstående tullskydd; för jämt— och stålindustrin: oförändrat skydd; för verkstadsindustrin: nedjustering av nuvarande skydd; för den kemiska industrin: ett betryggande skydd som främjar en fortsatt utbyggnad;
för konsumtionsvaruindustrierna: ett skydd som är förenligt med vårt intresse | att utnyttja världsmarknadens möjligheter att tillgodose en alltmera differentie— | rad konsumtionsefterfrågan inom landet och som samtidigt är så avpassat, att l det inte hejdar den nödvändiga anpassningen till det internationella konkurrens- ' läget och en i anslutning därtill skeende avveckling av mindre effektiv produk- tion, men som undanröjer riskerna för allvarliga omställningssvårigheter på den totala arbetsmarknaden; för temtilindustrin speciellt: en med beaktande av sistnämnda synpunkter av— vägd skälig förstärkning av skyddet. I anslutning till de principiella synpunkter på tullpolitiken som anförts i det föregående och den avvägning av tullskyddet mellan olika områden som där förordats, har vi, på sätt redovisas i betänkandets del II, i ett betydande antal fall framlagt förslag till tullsatser som avviker från kommittémajoritetens. Rikt— punkten för våra förslag har varit att i enlighet med direktiven åstadkomma en ur samhällsekonomisk synvinkel rimlig avpassning av stödet åt närings- livets olika delar inom ramen för en så låg tullnivå som kan anses vara praktiskt möjlig under den framförliggande perioden. Förslagen avser såväl enstaka posi— i tioner som betydande varugrupper i sin helhet. Vi är medvetna om att det säker-
ligen finnes ytterligare punkter där man utan nämnvärda risker för den in— hemska industrin skulle kunna jämka de av majoriteten föreslagna tullsatserna nedåt. Emellertid har vi på grund av andra arbetsuppgifter inte haft tillräck- lig tid att utarbeta ett fullständigt och uttömmande alternativ med en lika utförlig motivering som majoriteten. Våra förslag får därför närmast fattas såsom en stomme till och en exemplifiering av hur en ur samhällsekonomisk '— synvinkel rationellt utformad tulltaxa enligt vår uppfattning bör konstrueras, l såframt icke de för kommittén givna direktiven skall frångås. Det får förutsät— j tas, att remissbehandlingen av kommitténs betänkande ger hållpunkter för en * nedjustering av majoritetens förslag även på andra positioner än som vi kunnat [ konkret belysa. Redan på detta stadium torde det dock vara av betydelse, att det genom relativt omfattande detaljreservationer åskådliggöres, hurusom det inom kommittén verkställda utredningsarbetet på många punkter synes ge un- derlag för ett lägre tullskydd än det som majoriteten förordat.
Särskilda yttranden av vissa sakkunniga
Enär det förutsatts att vederbörande organisationer får tillfälle att avgiva yttrande över betänkandet, har herrar Edstam, Grundström och Leffler anmält att de icke funnit det påkallat att till betänkandet foga något särskilt yttrande.
Herr Ekström
Det genomsnittliga tullskyddet
Den gemensamma utgångspunkten för hela tulltaxekommittén har varit att låga tullar är samhällsekonomiskt fördelaktiga. Man skulle med hänsyn därtill snarast ha väntat att kommittén föreslagit en om också måttlig sänkning av det svenska tullskyddet. Det är nämligen att märka att direktiven inte hindrat kommittén att föreslå en sänkning av tullnivån utan endast satt en spärr för en större höjning av denna. I direktiven säges, att det är ett stort ekonomiskt in— tresse att Vår handel med främmande länder blir så omfattande och fri som möjligt och att det därför inte kan vara något svenskt intresse att frångå den förda lågtullpolitiken. Men majoriteten har trots denna utgångspunkt föreslagit en viss höjning av tullskyddet.
Hur stor belastningen på konsumenterna till följd av denna höjning kan bli, är omöjligt att precisera. Kommittén har gjort vissa alternativa beräkningar och kommit till slutsatsen att konsumenternas utgifter troligen skulle höjas direkt med i runt tal 150 milj. kr. per år jämfört med läget 19545. Beräkningarna är som kommittén själv framhållit mycket ovissa. Bortsett härifrån torde ökningen av utgifterna vid ett genomförande av förslaget av minst tre skäl bli större än vad kommittén söker göra gällande. För det första får man ta hänsyn till den »multiplikatoreffekt» som i en fullsysselsättningsekonomi med betydande infla- tionstendenser säkerligen uppstår när dessa kostnadshöjningar fortplantar sig genom det ekonomiska systemet. Det är därför tänkbart att höjningen av kon- sumtionsutgifterna efter någon tid kommer att uppgå till ett väsentligt högre belopp per år än det ovan angivna. För det andra kommer på längre sikt även den av kommittén föreslagna övergången i stor skala från kvantitets- till värde- tullar troligen att få en liknande effekt. Genom denna övergång förhindras kon- sumenterna att också i fortsättningen tillgodogöra sig en relativ sänkning av kvantitetstullar till följd av en sannolik penningvärdeförsämring också i fram- tiden. Förutsatt att den nya tulltaxan kommer att gälla under ett par årtionden, är det uppenbart att effekten härav kommer att bli betydande. Det är slutligen för det tredje hela denna period man måste ta hänsyn till vid en beräkning av storleken av det ökade tullskydd, som ett genomförande av kommitténs förslag skulle innebära. Det är under sådana omständigheter uppenbart att det samman- lagda värdet av det ökade skydd som de tullskyddade näringarna skulle komma att tillgodogöra sig om kommitténs förslag godtas, uppgår till miljardbelopp. En
sådan syn på dessa frågor förklarar också bättre än kommitténs egna beräk- ningar det intresse som industriföretagen har lagt i dagen för genomförandet av tulltaxerevisionen.
Det hör sedan gammalt till god ton i vårt land att använda en frihandels— vänlig vokabulär, och detta förklarar väl delvis den motsättning som råder mellan kommittémajoritetens teoretiska utgångspunkt och dess förslag om höjning av tullskyddet. Som ett motiv för förslaget kan man se kommitténs uttalande att känsligheten för ändringar i utlandets tullar kan vara en anled- ning att icke driva en alltför radikal frihandelspolitik. Det är emellertid onek- ligen svårt att se hur vi genom en mer eller mindre begränsad engångshöjning av det svenska tullskyddet skulle kunna mera avsevärt minska omställnings— svårigheter av ifrågavarande slag. En bättre förklaring till kommitténs förslag torde i stället vara att majoriteten — även om det inte säges i betänkandet _— har arbetat med en deflationshypotes. Kommittémajoriteten påverkades av den konjunkturförsämring som börjat när arbetet sattes igång sommaren 1952. Det har för majoriteten gällt att skydda industrin för en utländsk konkurrens, som man under arbetets gång väntade skulle tillta i styrka, och en om också begränsad höjning av tullskyddet har framstått som värdefull för att viss in— hemsk produktion skulle kunna upprätthållas på längre sikt. Konjunkturut— vecklingen har som bekant gått i motsatt riktning mot den av majoriteten väntade, men detta blev fullt uppenbart för majoriteten först sedan kommittén avslutat sitt egentliga arbete. Det förefaller troligt att det också på längre sikt inte är deflationsrisker utan tvärtom risker för överkonjunktur och inflation som man främst har att ta hänsyn till vid utformningen av tullpolitiken lika väl som den ekonomiska politiken i allmänhet. Jag instämmer för övrigt i myc- ket av den mer utförliga kritik som herrar Gustafsson och Westerlind i en reser- vation riktat mot kommittén.
Det är enligt min mening önskvärt att den genomsnittliga tullnivå som föreslagits av kommittémajoriteten sänkes genom nedjusteringar för olika positioner. Jag vill i detta sammanhang uttala en allmän sympati för av vissa ledamöter föreslagna detaljreservationer, utan att därför binda mig för dem. Generellt synes kommitténs förslag angående vissa ur skyddssynpunkt obehöv- liga finanstullar inte böra genomföras. I det följande beröres också vissa andra sätt att ernå en sänkning av det tullskydd, som kommittén föreslagit.
Principerna för tullskyddets fördelning
Genom att lägga den s. k. normaltullprincipen till grund för sitt arbete har kommittén gått in för en utjämning av skyddet för olika industrigrenar. Denna princip ansluter sig nära till den av Svennilsson och Savosnick i bihanget till betänkandet framförda tesen att tullskyddet — vid en viss given genom- snittlig incidens — ur samhällsekonomiska synpunkter bör vara lika. för alla
branscher. Man kan häremot invända, att en devalvering på ett enklare sätt än en enhetlig tullnivå skulle öka konkurrenskraften gentemot utlandet varvid även exportindustrin och sjöfarten skulle gynnas. Eljest torde tanken på en en— hetlig tullnivå vara samhällsekonomiskt riktig. Under förutsättning att den nya tulltaxan i huvudsak avses bli bestående under ett eller annat årtionde, finns det nämligen ingen praktisk möjlighet att bedöma om en hög tull, som pålagts i syfte att bereda en »svag» industri större vinster och därmed ökade investerings- och rationaliseringschanser, skulle verka i avsedd riktning. I så fall borde även ett begränsat skydd ges åt de mest effektiva industrierna, vilket skulle främja produktivitetsutvecklingen. Häremot kan invändas att den gamla tulltaxan i betydande utsträckning missgynnat »svaga» industrier (t. ex. textil) respektive gynnat »effektiva» industrier (t. ex. maskintillverkning) och att en utjämning av nuvarande tullskydd därför i praktiken inte kan väntas verka entydigt produktivitetshöjande. Ur här angivna synpunkter hade det varit tacknämligare om kommittén nöjt sig med att föreslå en utjämning av tull- skyddet genom nedsättning av höga tullar i allmänhet och tullar inom vissa stagnerande industrier i synnerhet.
Om man däremot går in för en fortlöpande revidering av tullarna i olika for- mer, kan en relativt ojämn fördelning av det totala tullskyddet mycket väl tänkas bli fördelaktig. Exempelvis våra typiska exportindustrier, som kan förutsättas förbli konkurrenskraftiga och klara sig bra vid en allmän fullsyssel- sättningspolitik i världen, skulle då kunna ges ett lågt skydd, medan relativt höga tullar skulle kunna ges på andra områden där betydande produktivitets- vinster framstår som möjliga. Ökad produktion behöver härvid inte vara målet men däremot ökad produktivitet. Som exempel kan nämnas »utvecklingstullar» som skulle kunna ges åt expanderande industrier (t. ex. vissa kemiska industrier) och relativt höga »rationaliseringstullar» åt exempelvis textilindustrin, allt under förutsättning av en fortlöpande samhällelig kontroll av dessa industriers ut- veckling.
Tanken på ett enhetligt tullskydd har som förutsättning en »passiv» tulltaxe— politik av traditionell typ. Man bortser då från möjligheten att med hjälp av en »aktiv» tullpolitik av nedan närmare skisserat slag få till stånd en rationali- sering inom vissa branscher med stort tullskyddsbehov, vilket inte nödvändigtvis behöver bero på dåliga »naturliga» förutsättningar för ifrågavarande industri inom landet. En radikal utjämning av tullskyddet mellan olika branscher skulle visserligen också framtvinga en nedkrympning och/eller rationalisering av vissa industrier med stort skyddsbehov. Som kommittén framhållit skulle emellertid en sådan tullpolitik säkerligen framkalla betydande övergångssvårigheter i sam— band med en då ofrånkomlig ändring av industriproduktionens inriktning. Med hänsyn härtill har kommittén föreslagit så pass väsentliga avvikelser från nor— maltullprincipen, att man snarare kan tala om en viss utjämning av nu—
varande tullskydd mellan olika branscher än om att ifrågavarande princip följts.
Frågan är då hur kommittén har bedömt behovet av tullskydd för olika slags produkter. Det ligger härvid i sakens natur att någon mer ingående utredning av skyddsbehovet — vare sig på lång eller kort sikt — är omöjlig vid en allmän tulltaxerevision. Med hänsyn till att just fördelningen av tullskyddet mellan olika branscher enligt direktiven skulle vara kommitténs huvuduppgift, före- faller det som om kommittén borde ha utnyttjat det material rörande utveck— lingen på längre sikt inom viktigare industrier vilket publicerats främst av inter— nationella organisationer, t. ex. OEEC och ECE. Det hade varit önskvärt att kommittén i större utsträckning koncentrerat sitt arbete till fördelningen av tullskyddet på viktigare branscher och i stället sökt att i större utsträckning få näringslivets medverkan vid fördelning av skyddet på olika positioner inom dessa.
I praktiken har det visat sig att aktuella eller befarade försämringar av kon- kurrcnsläget i regel blivit avgörande för fixeringen av nya tullsatser. Detta är emellertid uppenbart otillfredsställande med hänsyn till att behovet av tull— skydd för en viss produktion relativt snabbt förändras till följd av förskjutning—- ar i respektive branschers ekonomiska läge. Såväl erfarenheterna från de senaste åren som principiella överväganden talar för att vi också i framtiden kommer att få snabba och betydande växlingar av konjunkturerna inom olika industri— branscher — inom ramen för en hög allmän konjunktur. Det är under sådana omständigheter olämpligt att på lång sikt fixera tullskyddet för en viss bransch på grundval av farhågor för lågkonjunktur och därigenom ge företagen där extra vinster under högkonjunktur.
Tullar, branschstruktnr och rationalisering
Vid sin utredning av tullskyddsbehovet inom olika branscher har kommittén enligt min mening inte ägnat tillräcklig uppmärksamhet åt det obestridliga sambandet mellan de enskilda företagens effektivitet och konkurrensförmåga samt vederbörande industris behov av tullskydd. Detta behov växlar i regel från företag till företag, och liksom de minst effektiva företagen begränsar en branschs förmåga att ge högre löner och/eller hålla lägre priser, är deras behov av skydd större. Sätts en tull så att även mindre effektiva företag hålls vid liv klarar sig dessa kanske nätt och jämnt, medan de effektivare kan göra differen- tialvinster till följd av en statlig reglering. Ett i tulltaxan garanterat och förut— sättningslöst tullskydd torde minska intresset bl. a. för strukturrationalisering och får därför anses bidra till att konservera ineffektiva företag inom en indu— stri.
Som framgår av bihanget till betänkandet får det anses omöjligt att med någon rimlig grad av säkerhet förutse verkningarna av en ny permanent tull
respektive tullhöjning. Frågan är då hur man skall bedriva en tullpolitik, som inte bara har ett skyddande utan främst ett rationaliserande syfte. Flera vägar är här tänkbara.
1. För det första vore det önskvärt med oftare återkommande revisioner av tulltaxan än hittills. Härvid kan misstag rättas till och statsmakterna får större möjlighet att leda utvecklingen inom olika branscher. Revision vart femte år förefaller rimligt, och arbetet behöver då inte bli så omfattande som vid den nu avslutade tulltaxerevisionen. Andra fördelar med tätare revisioner av tulltaxan skulle vara att inte så stora förändringar av enskilda tullsatser behövde göras och att hela tulldiskussionen skulle kunna försiggå i en lugnare atmosfär. Det finns inga rimliga skäl att hålla tullarna stabila på mycket lång sikt liksom förr, sedan nu den ekonomiska politiken i övrigt intensifierats och ändras allt efter behov.
2. För det andra kan suspendering helt eller delvis av tullar användas i syfte att öka rationaliseringstakten inom industrin samt att sänka kostnadsnivån. Suspendering skulle kunna tillgripas i följande fall.
a) Suspendering eller sänkning av vissa tullar om det kan konstateras att dessa inte utnyttjas i rimlig grad för att rationalisera och stärka hela veder- börande industris konkurrenskraft.
b) Suspendering av vissa tullar som föreslagits med motivering att veder— börande industri senare kan råka ut för skärpt konkurrens, trots att kommittén konstaterat att något omedelbart skyddsbehov inte föreligger. För att skydda en bransch mot tillfällig lågkonjunktur måste andra medel än permanenta tullar användas. Om över huvud taget tullar skall begagnas i ett sådant läge, bör dessa träda i kraft först när behovet konstaterats och helst vara av tillfällig karaktär. I annat fall subventioneras industrin i onödan på längre sikt, vilket får antas minska ansträngningarna att rationalisera. Man kan också tänka sig en mer eller mindre omfattande suspendering av ordinarie tullar vid överkon— j unkturtendenser och att tullarna senare efter ett omslag i konjunkturen åter tas ut enligt tulltaxan.
Suspenderingar av tullar då inget omedelbart skyddsbehov föreligger kan sy- nas strida mot en ur samhällsekonomiska synpunkter rekommenderad utjämning av tullskyddet. Man får emellertid ha i minnet att tullsuspenderingar även i mindre effektiva industrier skulle ifrågakomma enligt a) ovan.
c) Suspendering av vissa tullar så länge ingen inhemsk produktion finnes. Här föreligger alltså inget rationaliseringssyfte, men kostnadsnivån skulle kunna bli relativt lägre härigenom. Även enligt kommitténs förslag bör tullsuspende— ring efter denna linje tillämpas i viss utsträckning.
Det bör i detta sammanhang framhållas att det är tänkbart att vissa tull- sänkningar som kommittén föreslagit är av den storleksordningen att de skulle
kunna vålla betydande övergångssvårigheter på vissa orter med ensidig industri. I sådana fall kan måhända sänkningen behöva genomföras i etapper.
3. Vill man stimulera en strukturrationalisering via tullpolitiken i mer bety- dande omfattning, torde emellertid speciella arrangemang behöva tillgripas. En tredje utväg skulle då vara att arbeta dels med ett lågt »bottenskydd» i tull- taxan, dcls med ett system av tillfälliga tullar, till vilka vissa villkor vore knutna. Det sammanlagda tullskyddet i dessa former behöver ingalunda vara större än det nuvarande. En oundgänglig förutsättning härför är emellertid att inte bety- dande tullhöjningar för olika varor fixeras redan i den nya tulltaxan; om sedan tillfälliga tullar lades på härutöver, skulle ju det genomsnittliga tullskyddet bli högre än som avsetts i direktiven för tulltaxerevisionen. Ur denna synpunkt är t. ex. den provisoriska tullhöjningen på textilområdet att beklaga. En tillfällig tull förutsättes här ha ett »uppfostrande» syfte. Dess uppgift skall vara att i ett för en viss produktion beträngt läge vinna tid för genom— förandet av rationaliseringsåtgärder. En tillfällig tull avses tillkomma på pro- ducenternas initiativ efter förhandlingar mellan olika parter som ett led i ett avtalat handlingsprogram. Det kan gälla att vinna tid för att genomföra rationa- lisering av produktion eller distribution inom en näring, för att öka förädlingen av vissa varor eller eljest lägga om produktionsprogrammen eller att överföra arbetskraft och avveckla kapitalintressen i samband med nedläggning av mindre effektiva företag. Det kan alltså här vara fråga om att vinna tid för såväl teknisk som strukturrationalisering. Om producenternas krav på tullskydd automatiskt sammankopplas med samhällets krav på strukturrationalisering i samband med tillfälliga tullar, torde företagen komma att bli mycket försiktiga i fråga om att begära höjt tullskydd. Detta skulle ju inte längre ges utan åtaganden från deras sida, som är ägnade att minska skyddsbehovet. Genom en sådan sammankoppling torde tullhöjning— arna kunna begränsas till ett minimum. Systemet bör å andra sidan vara till- talande för konsumenterna genom att de får en viss garanti för att deras upp— offringar i form av högre priser och större utgifter -— om också tidsbegränsade —— kompenseras av att den inhemska produktionen på längre sikt effektiviseras. Deltagare i en samverkan av här åsyftat slag skulle vara representanter för staten, industrin, de anställdas organisationer, handeln samt konsumentintresset. Det skisserade samarbetet avses vara helt frivilligt. Det kommer till stånd först då en ökning av existerande tullskydd blir aktuell och då närmast på producen- ternas initiativ; även staten bör dock kunna komma med initiativ i redan tull- skyddade näringar. Vill producenterna avstå från skydd kan de lämna sam- arbetet som då upplöses. Denna samverkan strider inte mot utan kompletterar tvärtom det samarbete, som i liknande syfte kan förekomma mellan t. ex. arbets— givare och anställda. Så länge en tillfällig tull existerar, måste det finnas något slags kansli för ifrågavarande bransch, som följer utvecklingen och kontrollerar
att de olika parterna fullföljer gjorda åtaganden; den tullberedning som föresla- gits i särskilt yttrande av herr Boo borde kunna göras till forum för en verk- samhet av här skisserad art. I den mån gjorda åtaganden inte fullföljs eller en viss branschs utländska konkurrensläge över huvud taget inte kan förbättras, skall den tillfälliga tullen avvecklas. Arbetskraften vid de enheter, där driften eventuellt måste läggas ned, måste då under socialt godtagbara förhållanden överföras till andra verksamhetsgrenar.
Tullar anses vanligen ha till uppgift att påverka näringslivets struktur, och de betraktas i konsekvens härmed som ett långfristigt ekonomisk-politiskt. hjälp- medel, vilket lämpligen fixeras i en tulltaxa. Det behöver knappast utvecklas närmare att möjligheterna att påverka näringslivets struktur blir större, om tullarna sammankopplas med andra åtgärder i samma syfte och revideras undan för undan med ledning av erfarenheten. Den huvudsakliga invändning som kan riktas mot ett system med tillfälliga tullar är att producentintressena skulle få överhanden och att systemet skulle resultera i ett högre tullskydd än annars. Man kan naturligvis ha olika meningar härom, men det förefaller som om ris- ken härför vore begränsad då strukturingripanden automatiskt kopplas ihop med skyddspolitiken och om det föreskrives att ifrågavarande tullar skall avskaffas senast efter en femårsperiod. Genom rationalisering bör då >>utrymme» för tullens slopande ha vunnits. En annan invändning som skulle kunna göras mot användning av tillfälliga tullar i rationaliseringssyfte, är att den inhemska konkurrensen skulle minska härigenom. Å andra sidan skulle genom rationali- seringen konkurrenskraften höjas och förutsättningar vinnas för en friare ut- rikeshandel med ty åtföljande större utländsk konkurrens.
Tullar är i praktiken subventioner till näringslivet, och det är orimligt att deras användning inte skall kontrolleras av statsmakterna. Sådana blancofull- makter var naturliga under en föregående politisk maktfördelning och medlet härför var framför allt tulltaxan, som garanterade förutsättningslösa subven— tioner för en lång tid. Nu för tiden bör samhället kontrollera om och hur länge subventioner i form av tullar är nödvändiga och bereda vägen för att avskaffa dem genom att se till att vederbörande produktion effektiviseras. Lämpligheten av och metoderna för en sådan nyorientering av tullpolitiken synes snarast böra göras till föremål för utredning.
Det bör avslutningsvis påpekas att den här framförda synen på tullfrågan åtminstone på längre sikt inte behöver strida mot de nu aktuella strävandena att få till stånd en gemensam nordisk marknad; vilka kan komma att resultera i ett förslag redan till 1957 års riksdag. Även inom en sådan marknad bör tullar- nas sammanhang med strukturfrågorna beaktas, och tulltaxerevisioner kommer måhända där automatiskt att påkallas oftare än i vart och ett av deltagarlän— derna tidigare. Däremot är det sannolikt att ett permanentande av tulltaxe- kommitténs förslag i form av en ny svensk taxa skulle försvåra vårt deltagande i ett nordiskt tullsamarbete.
Kommittén har haft som arbetshypotes att tulltaxerevisioner endast företas med långa mellanrum. En tulltaxa beräknas i sina huvuddrag bestå i åtminstone ett eller annat decennium. Därav borde följa att man vid fastställande av tul— larna på de enskilda varuslagen bortsåg från tillfälliga konjunkturvariationer vid tulltaxans tillkomst. Otvivelaktigt har emellertid kommittémajoriteten tagit ett mycket starkt intryck av konjunkturförhållandena inom vissa branscher vid den tidpunkt då kommittén började sitt arbete. Detta har medfört att sådana branscher, som då hade dåliga konjunkturer, kommit i ett ur tullsynpunkt be— tydligt gynnsammare läge än andra branscher. Det kan enligt min uppfattning icke vara rimligt att en bransch, som råkat vara i en lågkonjunktur just när en tulltaxerevision pågår, skall få en favör i förhållande till en bransch, som just | då är i ett gott läge men kanske några år senare råkat i ett sämre konjunktur- ' läge. Sådana tillfälligheter får ej bli avgörande för tulltaxans utseende.
I vissa branscher där konjunkturerna för dagen är goda synes kommittémajo- riteten ha tagit alltför starkt intryck av — utan starkare grund —— framförda pessimistiska prognoser från industrins representanter vid olika hearings. I andra fall har tillämpningen av normaltullmetoden — trots att denna enligt kommit- téns uttalande endast varit avsedd att tjäna som en hållpunkt —— utnyttjats för sådana höjningar av tullsatser, som enligt min mening ej varit påkallade ur allmänna samhällsekonomiska synpunkter.
Beträffande resultatet av kommitténs övervägande i stort vill jag ansluta mig till de ledamöter och sakkunniga, som funnit att slutresultatet innebär en icke oväsentlig höjning av tullarna, som ur olika samhällsekonomiska synpunkter icke är motiverad och medför en icke önskvärd belastning för konsumenterna.
Jag finner icke anledning att här närmare ingå på enskilda varuslag med hänsyn till att den organisation jag företräder får tillfälle att i sinom tid avgiva
] yttrande över betänkandet. I | I Herrar Håkansson och Svensson ; Vi har icke i allo kunnat ansluta oss till de synpunkter och förslag kommittén [ framlagt. Det har emellertid inom kommittén icke ansetts lämpligt, att de sak- 1 kunniga avgåve särskilda yttranden rörande enskilda varuområden och tull— , satser. Vi utgår ifrån att de organisationer vi representerat inom kommittén får : tillfälle att under ärendets remissbehandling framföra sina uppdragsgivares upp- » fattning.
Herr Melcher
Jag har icke kunnat ansluta mig helt till kommittémajoritetens förslag i tull-
taxefrågan. Normaltullregelns användning som arbetsprincip har otvivelaktigt bidragit
till en högre tullnivå, detta så mycket mera som ett ur denna synpunkt ogynn— samt år som 1950 kom att läggas till grund för beräkningarna.
Genom övergången från vikttullar till värdetullar låser man nu fast denna enligt min mening alltför höga tullnivå för ett stort antal år framåt.
Skall en värdetulltaxa ligga så pass högt anser jag det vara nödvändigt att kunna på administrativ väg eller annorledes maximera tullsatserna. Likaså anser jag att tullfrihet borde kunna beviljas i större utsträckning för i landet ej till— verkade varutypcr.
I övrigt utgår jag från att Sveriges Köpmannaförbund vid remissbehandlingen skall få tillfälle att mera ingående yttra sig om förslaget i dess helhet.
Herr Nyström
I den del av betänkandet, som behandlar den allmänna tullpolitiken, deklare— rar kommittén sina sympatier för den hittills övervägande liberalt präglade tullpolitiken. Till denna deklaration vill jag helt ansluta mig.
Kommittémajoriteten gör också gällande, att dess förslag till nya tullsatser icke syftar till någon ändring av den hittills förda tullpolitiken och förmenar, att dess förslag till ny tulltaxa överensstämmer med de för kommittén givna direktiven och inte innebär något överskridande av nuvarande tullnivå utan blott ett mer utjämnat och genomtänkt system för relationen mellan tullsatserna för olika varor. Enligt min mening rimmar majoritetens förslag i stort sett ganska illa med dess inledningsvis framförda allmänt frihandelsbetonade reso- nemang. Den konstaterar också, låt vara endast i förbigående, att för »varor av de typer, som sålunda f. n. importeras, innebär kommitténs förslag en icke oväsentlig höjning, vilket får antagas komma att medföra en viss minskning av importen av varor av dessa slag». Kommittémajoritetens beräkningar visa i själva verket, att importincidensen enligt dess förslag stegras från S% till 11 %, d. v. 5. med mer än 1/3 (baserat på 1950 års import omräknad till 1954 års prisnivå). I detta sammanhang förtjänar också erinras om att majoriteten beträffande sitt förslag till sänkta tullsatser framhållit, att de i allmänhet avse nedpressning av tullsatser, som icke utnyttjas i skyddssyfte. I sina beräkningar framhåller också majoriteten, att sannolikheten talar för att tullhöjningarna ifråga om genomslagskraft helt komma att dominera.
Om man enligt vad här erinrats höjer tullmuren med 1/ 3, måste detta sålunda uppfattas som en mindre liberal tullpolitik än den, som tidigare förts. Den från 8% till 11 % höjda tullbeskattningen av importvaror har visserligen formellt kunnat bringas i överensstämmelse med direktiven, men blott genom att kom- mittén använt en speciell tolkning av begreppet tullnivå och helt underkänt den mera vanliga uppfattningen att detsamma bör avse importincidensen. Som måttstock på tullnivån har majoriteten nu i stället valt den incidens- siffra, som man får fram genom att hypotetiskt tulltaxera hela 1950 års
konsumtion av varor _— såväl importerade som inhemska —— varpå man ställt detta tullbelopp i relation till det totala värdet av tullbelagda varor i konsum-- tionen. Med en sådan definition av begreppet tullnivå kan man i samband med en övergång till värdetullar teoretiskt bibehålla eller rent av sänka »tullnivån» men samtidigt ge tulltaxan en avsevärt starkare protektionistisk prägel. Förut- sättningen är då, att man i utgångsläget har stora konsumtionsvarugrupper med relativt höga vikttullskydd (fiktiva tullar), vilka kunna mycket väsentligt ned- sättas eller rent av borttagas på grund av att på ifrågavarande område inhemska varor i praktiken dominera konsumtionen. Importvarorna utgöra i dessa fall huvudsakligen speciella kvalitetsprodukter med relativt höga priser. Genom att åsätta dessa varor värdetullsatser uppgående till konsumtionsincidensens stor- lek kan man sålunda göra gällande, att man därigenom icke har förändrat den bestående »tullnivån». Därmed erhålles ett utgångsläge för tullsättningen, som teoretiskt syftar till en »oförändrad tullnivå» men som i realiteten torde komma att innebära en avsevärd förhöjning av importincidensen.
Genom att minska eller borttaga i praktiken fiktiva tullskydd för varor, som väga relativt tungt i konsumtionen, ha sålunda betydande möjligheter skapats att ge åtskilliga delar av importkonkurrerande svensk industri ett — i varje fall med utgångspunkt från den här förda tullpolitiken — högt tullskydd. Som exempel härpå må anföras de väsentliga höjningarna av tullsatserna för t. ex. textilier, läder och järn, på vilka områden importen ju är en betydande faktor. På pappersområdet däremot, där importincidensen år 1952 utgjorde ca 3 % och konsumtionsincidensen ca 10 %, föreslås en »sänkning» till 5 % (vissa alster av manufakturerade pappersvaror 8%). Den alldeles övervägande konsumtionen av papper och pappersartiklar avser dock som bekant varor av inhemskt ur— sprung. På detta stora område innebära de nya tullsatserna en sänkning av konsumtionsincidenserna. Denna och många liknande »sänkningar» ha sålunda berett utrymme för reella tullhöjningar på andra områden, och det torde därför icke utan fog kunna göras gällande, att majoritetens beräkningssätt i väsentlig grad försvårat möjligheterna för allmänheten att rätt bedöma de följder i pris- avseende, som särskilt på längre sikt det nya tulltaxeförslaget kan väntas komma att innebära.
För att undgå den icke obetydliga höjning av tullmuren, som kommittéförsla— get i realiteten innebär, borde man enligt min mening vid avvägningen av tullskyddet antingen ha mera beaktat den genomsnittliga importincidensen eller vid tillämpning av kommitténs ovannämnda metod icke blott, såsom kommittén gjort, undantaga livsmedelsområdet utan även sådana varuområden, där impor- ten är av helt underordnad betydelse. Man borde framförallt ha eftersträvat att på basis av nuvarande tullförhållanden utforma en principiellt lika behandling av tullskyddet för de industrier, som i verkligheten ha någon importkonkurrens att räkna med. Ur samhällets synpunkter synes det mig nämligen vara ganska
likgiltigt, om man har högt eller lågt tullskydd för en sådan produktion, som i praktiken i regel ändå icke har någon importkonkurrens att räkna med. Enligt kommitténs beräkningar skulle ett förverkligande av det nu framlagda förslaget medföra en totalt ökad belastning för konsumenterna i storleksord— ningen 160 milj. kr (beräknat efter fabrikspris resp. cifpris för importen). En dylik beräkning måste baseras på en serie antaganden, varför det är omöjligt att ange en objektivt riktig siffra. Även om man skulle acceptera en så låg siffra som 160 milj. kr, måste densamma ses ur resursanvändningssynpunkt; därvidlag må hänvisas till den av Svennilson—Savosnick gjorda utredningen. Av betydelse blir då särskilt, hur beloppet differentieras på olika svensk produktion. Det synes mig värdefullt, att hrr Gustafsson, Westerlind och i vissa fall även hr Hansson genom sina detaljreservationer givit anvisning på möjliga tullsänk- ningar, som skulle kunna väsentligt reducera nämnda ökade belastning. Under hänvisning till vad som i betänkandet anföres om de sakkunnigas särskilda yttranden vill jag i detta sammanhang för egen del inskränka mig till att förut— sätta, att den ingående remissbehandling av kommittéförslaget, som får förut- sättas komma att äga rum, skall lämna åtskilligt material av värde för en om— prövning av förslaget till tullsatser i sådant syfte.
Mot den ovan anförda kritiken av majoritetsförslaget skulle möjligen kunna invändas, att mina synpunkter delvis beaktats genom att majoritetens förslag innebär en något lägre nivå än vad normaltullsystemet som sådant ger. En sådan invändning vore enligt min åsikt icke relevant. Enligt den av mig ovan skisse— rade metoden skulle normaltullsatserna, d. v. s. riktpunkten, ha blivit lägre och därmed skulle också kommitténs diskussion av tullsatser i det enskilda fallet ha rört sig om avvikelser uppåt eller nedåt räknat från en lägre riktpunkt än som nu blivit fallet. I en mångfald såsom »normala» bedömda fall skulle under sådana förhållanden helt visst några enheter lägre tullsatser ha föreslagits.
Det av kommittén använda normaltullsystemet innebär i och för sig lätt ten— denser till tullhöjningar. Härtill bidrager verksamt det förhållandet, att normal- tullsatserna för de enskilda varuslagen utgå från kalkyler, avseende inhemska varor. Enär dessa varor i det övervägande antalet fall utgöras av i konsumtionen ingående standardvaror, blir normaltullsatserna relativt högre än som ofta skulle ha blivit fallet, om de kunnat beräknas jämväl på importsortimentet. Vidare bli normaltullsatserna högre för mindre effektiva produktionsgrenar med för— hållandevis större manufaktureringskostnader. Det må i detta sammanhang erin- ras om att urval och sammanställning av det inkomna kalkylmaterialet är av utomordentlig betydelse för att beräkna en normaltullsats, som skall vara re— presentativ för en varugrupp i konsumtionen. För att nå detta syfte gäller det att få fram kalkyler som 1) äro beräknade på samma sätt, 2) överspänna alla prisdifferenser mellan olika kvaliteter i konsumtionen, 3) överspänna hela det varusortiment i konsumtionen, som ingår i varje enskild position, och 4) härröra från företag, som äro representativa för branschen.
Trots den noggrannhet, som kommitténs sekretariat säkerligen ådagalagt, kan det i praktiken ha visat sig nödvändigt att ej så sällan ge avkall till någon del på dessa »ideala» förutsättningar. Manufaktureringskostnadsandelens centrala roll i det tillämpade systemet kan på sina håll ha åstadkommit avvikelser från den förutsatta tullstrukturen. Detta har i viss utsträckning även kunnat ske därför att kommittén arbetat med ovägda medeltal, då den haft att göra med ett flertal kalkyler för en och samma tullrubrik. Om en bransch tillverkar stora kvantiteter av en billig standardmodell med låga manufakturcringskostnader och ett flertal specialmodeller av samma vara i små serier med relativt höga kost- nader, kommer ett ovägt medeltal av manufaktureringskostnaderna för dessa modeller (som komma in under samma tullrubrik) med nödvändighet att bli högre än ett vägt medeltal. Branscher med differentierade varusortiment komma på så sätt att få relativt högre tullskydd än branscher med standardiserade sortiment. På liknande sätt tenderar användningen av ovägda medeltal att ge speciellt högt tullskydd för branscher med marginella högkostnadsföretag, som endast svara för en ringa del av den totala branschproduktionen men som bidraga till att höja den ovägda genomsnittliga manufaktureringskostnads— andelen avsevärt över den vägda.
Det förtjänar här även erinras om kommitténs princip att som konsekvens av värdetullsystemet acceptera åtskilliga finanstullar så att säga på toppen av den med hänsyn till den svenska produktionens sortiment erforderliga skyddstullen. Enligt min uppfattning borde kommittén ha avvägt sina förslag uteslutande ur skyddssynpunkt. Detta utesluter icke att det beträffande vissa artiklar kan befinnas naturligt med en finanstullbeläggning, men finanstullar böra endast tillkomma efter särskild prövning i sådant syfte. Den svenskproducerade varan har principiellt skyddsbehov blott intill sin kvalitetsgräns; det överskjutande tullskyddet är en slumpvis tillkommen finanstull, vilken om marknaden är monopolistiskt organiserad också kan komma att verka som en extra skyddstull. Förutom det enligt min uppfattning felaktiga i att låta finanstullar tillskapas på sådant sätt, ligger det även en uppenbar fara i att svensk produktion kan lockas att i större grad gå över till tillverkning av högprisvaror i små serier, tillverkningar, där man sannolikt oftast har svårt att nå tillräcklig lönsamhet.
Jag vill vidare framhålla, att det ur samhällets och oftast också den enskilda industrins synpunkt värdefulla incitament till ökad rationalisering, som det med penningvärdeförsämringen krympande tullskyddet inneburit, försvinner med övergången till värdetullsystem. Den föreslagna övergången till värdetullsyste— met borde enligt min mening — med hänsyn till tullarnas kumulativa effekt i ett samhälle, som snarast synes få räkna med en fortsatt successiv penningvärde— försämring -— ha föranlett en mer restriktiv utmätning av tullsatser än den av majoriteten förordade. Under alla förhållanden borde kommittén i sådana fall,
där såväl industrin som handeln särskilt påyrkat vikttullar, mera välvilligt ha prövat möjligheten att tillmötesgå önskemålen härvidlag. Argumentet, att en specifik tull för en artikel i den billigare delen av sortimentet blir högre än samma tull för en artikel i den dyrare delen av sortimentet och därför vore för— kastlig, synes under nu rådande förhållanden mindre relevant. Det finns näm— ligen i princip inga bärande skäl att stadfästa ett tullskydd, som är högre än vad som ur skyddssynpunkt är oundgängligen nödvändigt. Frågan om den spe- cifika tullen slår fel eller icke blir då närmast ett spörsmål om för vilka delar av sortimentet skyddsbehovet kan anses störst. Sannolikt är skyddsbehovet ofta störst beträffande de billigare varorna.
Till sist vill jag framhålla att det hade varit angeläget att kommittén i sitt förslag i större utsträckning än som skett sökt från tull befria sådana varor av betydelse som ej tillverkas inom landet eller som ej äro direkt substituerbara med här tillverkade produkter. Även om majoriteten förutsatt visst bemyndi— gande för Kungl. Maj :t att i dylika fall befria från tull, borde redan i tulltaxan kunna föreskrivas tullfrihet för åtskilliga här avsedda varuslag. Lied ledning av remissinstansernas synpunkter bör en överbearbetning av förslaget ske i sådant syfte.
Med ovanstående har jag sökt klargöra, att om det av majoriteten fram- förda förslaget skulle komma att genomföras i oförändrat skick, detta skulle innebära en icke oväsentlig ändring i den hittills på detta område förda politiken. Den speciella tolkningen av tullnivåbegreppet, normaltullsatserna och sättet för dessas beräkning, obenägenheten att utnyttja föreliggande möjligheter att göra varor tullfria och den reservationslösa övergången till värdetullar, vilka alla faktorer bidragit till en icke oväsentlig höjning av importincidensen, moti— vera en sådan bedömning.
Under hänvisning till vad jag ovan framfört och då jag delar många av de syn— punkter, som herrar Gustafsson och Westerlind framfört i sin reservation om tull- politiken i dess samhällsekonomiska sammanhang, kan jag icke finna några bä- rande skäl för den föreslagna upprustningen på tullområdet. En justering och utjämning av tullskyddet för olika artiklar, producerade av importkonkurreran- de svensk industri, borde enligt min mening kunna genomföras utan så bety- dande ändringar av tullstrukturen, som majoritetsförslaget innebär och utan någon nämnvärd ökning av den totala belastningen för konsumenterna och samhället.
Herr G. J. Sahlin
(Yttrandet har avgivits i anslutning till vad kommittén i särskilt samman— hang anfört rörande tullförhandlingar och förhandlingstullar.)
Herr Settergren
Jag har icke kunnat ansluta mig till alla kommitténs förslag till tullsatser men har likväl icke ansett mig böra avgiva reservation ifråga om sådana posi— tioner, där jag hyser en avvikande uppfattning. Anledningen härtill är att jag i min egenskap av sakkunnig icke haft befogenhet att deltaga i de beslut som fattats inom kommittén, vartill kommer att den organisation som jag repre— senterat inom kommittén lärer få tillfälle att under remissbehandlingen framföra vederbörande industriers uppfattning i ämnet.
Av samma skäl har jag icke heller ansett mig böra avgiva något särskilt yttrande i förslagets principiella delar, ehuru jag ingalunda kan helt ansluta mig till vissa av de meningar, som där framföras. Alldeles särskilt vill jag framhålla, att det icke är mig möjligt att reservationslöst ansluta mig till den utläggning som förekommer i avd. VIIIzl, rörande beroendet av utlandets tullpolitik. Det göres här gällande, att det är en vanlig felsyn, att importen möter större motstånd i länder med höga tullar än i länder med låga tullar. Tullarna få näm- ligen icke betraktas som isolerade företeelser utan måste ses i samband med Växelkurserna. Även om detta uttalande innehåller en kärna av sanning i så. måtto att hänsyn också måste tagas till det föreliggande växelkursförhållandet, så är det långt ifrån säkert, att höga tullar äro kombinerade med för exportörer— na gynnsamma växelkurser. De faktiskt föreliggande förhållandena på varu— bytesområdet i världen tala ett helt annat språk, och man ställer sig osökt den frågan, varför eljest utomordentligt allvarliga strävanden sedan långt tillbaka göras på det internationella fältet för att förmå de 5. k. högtulländerna att redu- cera sina tullsatser. I belysning härav ter sig argumenteringen i detta avsnitt ganska verklighetsfrämmande.
Förteckning
över reservationer beträffande särskilda varuslag
Vissa av utredningsmännen har avgivit reservationer beträffande särskilda varuslag eller varugrupper; reservationerna i fråga redovisas i del 11 av betän— kandet under de positioner som anges här nedan.
Ordföranden Nr 07.01, kap. 50—60 (allmänt), 53.11, 54.05, 56.06, 57.09
Herr Boo Nl' 06.04, 29.44, 30.03, 40.09, 40.10, 40.14, 87.09, 92.01
Herr F agerholm Nr 08.07, nr 87.02 etc.
H e'rr Gustafsson
Nr 04.06, 06.04, 17.02, 25.08, 25.23, 28.15, 28.17, 28.32, 28.54, 29.16, 29.44, 30.03, 40.14, 42.03, 44.15, 4809, 4811—4813, 48.20, kap. 50—60 (allmänt), 50.09, 50.10, 5101—5104, 52.01, 52.02, 5311—5313, 5403—5405, 5505—5510, 56.06, 57.05—5709, 5804—5810, 5902—5909, 59.11—59.17, 60.01—60.06, 61.01— 6111, 6201—6205, 64.01—64.06, 6501—6505, 6507, 68.02, 68.04, 68.06, 69.02, 6904—6906, 6911—6914, 7004—7014, 70.17, 7019—7021, kap. 73 (halv— fabrikat i allmänhet), 73.09—73.15, 73.17—73.20, kap. 84 (maskindelar), 87.02 etc., 92.01
Herr Hansson
Kap. 6—8 (allmänt), nr 06.03, 06.04, 07.01, 08.07, 08.09, 20.02, 20.07, 28.32, 4102—4104, 44.13, 44.23, 59.05, 62.03, 69.08, 6911—6913, kap. 73 (halvfabrikat i allmänhet), 73.09—7315, 73.17, 73.18, kap. 84 (maskindelar), 87.02 etc.
Herr Spetz Nr 29.44, 30.03, 59.05, 92.01
H err Westerlind
Samma positioner som herr Gustafsson (dock med undantag av kap. 84: maskindelar) ävensom nr 4008—4011, 43.04, kap. 48 (allmänt), nr 4801—4807, 48.10, 48.14—4819, 48.21, 49.08, 49.09, 58.01, 69.08, 7112—7114, 71.16, kap. 84 (allmänt), kap. 85 (allmänt), nr 85.03, 85.13—8515, 85.18, 85.19, 85.25, 85.26, 8601—8608, 87.05, 90.07, 90.08, 9101—9104, 91.09, 94.04, 96.02
De regeringar, som undertecknat fö- religgande konvention,
vilka önska underlätta den interna— tionella handeln,
vilka finna, att det fortskridande av- skaffandet av kvantitativa restriktio- ner medför att tulltarifferna få en allt större betydelse för den internationella handeln,
vilka önska förenkla internationella tullförhandlingar och underlätta jäm- förelsen av handelsstatistiska uppgif- ter, i den mån dessa uppgifter basera sig på klassificeringen av varor i tull- tarifferna,
vilka äro övertygade om att anta— gandet av en gemensam grundval för klassificering av varor i tulltarifferna kommer att utgöra ett betydande steg för uppnåendet av dessa syften,
vilka hava beaktat det arbete, som på ifrågavarande område utförts i Bryssel av Studiegruppen för en euro- peisk tullunion, och
vilka anse, att bästa sättet att upp- nå resultat i nämnda avseende är att avsluta en. internationell konvention,
hava enats om följande:
Artikel 1.
I denna konvention förstås med:
a) nomenklaturen: de positioner med tillhörande nummer, de anmärkningar till avdelningar och kapitel samt de allmänna regler för nomenklaturens
Bilagor
Konvention rörande nomenklatur för klassificering av varor i tulltarifferna
Bilaga 1
tillämpning som förekomma i bilagan1 till denna konvention;
b) rådskonventionen: konventionen avseende upprättandet av ett råd för samarbete på tullområdet, öppnad för undertecknande i Bryssel den 15 de- cember 1950;
c) rådet: det under b) åsyftade rådet för samarbete på tullområdet;
d) generalselcreteraren: rådets gene— ralsekreterare.
Artikel I I .
a) Varje fördragsslutande part skall upprätta sin tulltariff i överensstäm— melse med nomenklaturen, med förbe- håll för sådan formell anpassning, som kan befinnas nödvändig för att giva nomenklaturen avsedd rättsverkan, och skall i överensstämmelse med no- menklaturen tillämpa den sålunda upprättade tariffen från och med den dag, då konventionen träder i kraft för parten i fråga.
b) Varje fördragsslutande part för- binder sig i avseende å sin tulltariff
1 Bilagan här utelämnad; texten till det i del III av betänkandet intagna förslaget till tull- taxa är en översättning av den ursprungliga bi- lagan med vissa av tullsamarbetsrådet år 1955 vidtagna ändringar (sådana ändringar i kap. 25 —99 till vilka förslag utformats efter den 1 oktober 1954 har av tekniska skäl icke kunnat iakttagas); i nämnda text förekommande under- avdelningar av tulltaxenummer samt med aste- risk (*) betecknande anmärkningar har dock ut- formats av tulltaxekommittén.
1. att icke utesluta någon av no- menklaturens positioner, ej heller tillägga någon ny position eller av— vika från positionsnumren;
2. att icke göra några ändringar i anmärkningarna till kapitel eller av- delningar, som medföra ändrad om— fattning av kapitel, avdelningar el- ler positioner i nomenklaturen; samt
3. att i densamma intaga de all- männa reglerna för nomenklaturens tillämpning.
c) Bestämmelserna i denna artikel skola icke utgöra hinder för fördrags- slutande part att för klassificering av varor i den egna tariffen införa under— positioner till nomenklaturens positio- ner.
Artikel III.
a) Rådet skall övervaka efterlevna— den av denna konvention för att så— kerställa en likformig tolkning och till— lämpning av densamma.
b) För detta ändamål skall rådet upprätta en nomenklaturkommitté, i vilken varje rådsmedlem, å vilken denna konvention är tillämplig, skall äga rätt att vara representerad.
Artikel IV.
Nomenklaturkommittén skall hava följande uppgifter, vilka skola fullgö- ras under rådets myndighet och i en— lighet med dess anvisningar:
a) att inhämta och distribuera upp— lysningar beträffande tillämpningen av nomenklaturen i de fördragsslutande parternas tulltariffer;
b) att studera de föreskrifter och den praxis, som tillämpas av de för- dragsslutande parterna vid klassifice— ringen av varor i tulltarifferna samt att framlägga förslag för rådet eller de fördragsslutande parterna för att sä- kerställa en likformig tolkning och tillämpning av nomenklaturen;
c) att utarbeta anvisningar till led— ning vid tolkningen och tillämpningen av nomenklaturen;
(1) att på eget initiativ eller på an- modan lämna de fördragsslutande par- terna upplysningar eller iåd i alla frå- gor, som röra klassificeringen av varor i tulltarifferna;
e) att föreslå rådet sådana ändring- ar i denna konvention, som kommittén anser önskvärda;
f) att i övrigt utöva de befogenheter och fullgöra de uppgifter, som rådet tilldelar kommittén.
Artikel V.
a) Nomenklaturkommittén skall sammanträda minst tre gånger om året.
b) Den skall utse ordförande och en eller flera vice ordförande.
c) Den skall upprätta arbetsord— ning genom beslut med en majoritet av minst två tredjedelar av medlemsanta- let. Arbetsordningen skall underställas rådet för godkännande.
Artikel VI.
Bilagan till denna konvention skall utgöra en integrerande del av konven— tionen och varje hänvisning till kon- ventionen skall anses innefatta en hän- visning jämväl till bilagan.
Artikel VII.
De fördragsslutande parterna ikläda sig icke genom denna konvention några förpliktelser med avseende å sina tull- satser.
Artikel VIII.
a) Genom denna konvention upp- hävas, de fördragsslutande parterna emellan, alla på andra internationella avtal grundade förpliktelser, som stå i strid med denna konvention.
b) Denna konvention gör icke in— trång i sådana på andra internationella avtal grundade förpliktelser, som nål- gon fördragsslutande part kan hava iklätt sig gentemot en utomstående re- gering innan konventionen trätt i kraft för den fördragsslutande parten. Emel- lertid skola de fördragsslutande parter— na, så snart omständigheterna medgiva och i varje fall vid förnyandet av de ingångna avtalen, vidtaga alla erfor- derliga åtgärder för att bringa dessa i överensstämmelse med bestämmelserna i denna konvention.
Artikel IX.
a) Varje tvist mellan två eller flera fördragsslutande parter beträffande tolkningen och tillämpningen av denna konvention skall så vitt möjligt biläg— gas genom direkta förhandlingar mel- lan parterna.
b) Varje tvist, som icke bilägges genom direkta förhandlingar, skall av de tvistande parterna hänskjutas till nomenklaturkommittén, som skall ta— ga tvisten under övervägande och framlägga rekommendation till dess bi- läggande.
c) Om nomenklaturkommittén icke kan bilägga tvisten, skall den hänskju— ta frågan till rådet, som skall fram- lägga rekommendation i enlighet med artikel 111 e) i rådskonventionen.
(1) De tvistande parterna kunna på förhand överenskomma om att rätta sig efter kommitténs eller rådets re- kommendation.
Artikel X.
Denna konvention skall vara öppen för undertecknande under tiden till och med den 31 mars 1951 av de rege- ringar, som undertecknat rådskonven- tionen.
Artikel XI.
a) Denna konvention skall vara un— derkastad ratificering.
b) Ratifikationsinstrumenten skola deponeras hos belgiska utrikesministe— riet, som skall om varje sådan deposi— tion underrätta alla regeringar som un- dertecknat konventionen eller anslutit sig till densamma ävensom generalsek- reteraren. Dock må icke någon rege- ring deponera ratifikationsinstrumentet till denna konvention, förrän den har deponerat sitt ratifikationsinstrument till rådskonventionen.
Artikel XII.
a) Tre månader efter den dag, då belgiska utrikesministeriet mottagit ra— tifikationsinstrument av sju regeringar, skall denna konvention träda i kraft för dessa regeringar.
b) För varje signatärregering, som ratificerar efter denna tidpunkt, skall konventionen träda i kraft tre måna- der efter dagen för depositionen av ra- tifikationsinstrumentet hos belgiska ut- rikesministeriet.
Artikel XIII.
a) Regering i någon stat, vilken den vara må, som icke undertecknat denna konvention men som ratificerat rådskonventionen eller anslutit sig till densamma, kan från och med den 1 april 1951 ansluta sig till denna kon— vention.
b) Anslutningsinstrumentet skall de— poneras hos belgiska utrikesministeriet, som skall om varje sådan deposition underrätta alla regeringar som under- tecknat konventionen eller anslutit sig till densamma ävensom generalsekrete- raren.
0) Denna konvention skall för varje regering, som anslutit sig till densam- ma, träda i kraft tre månader efter da— gen för depositionen av anslutningsin- strumentet, dock icke före tidpunkten för konventionens ikraftträdande i en— lighet med bestämmelserna i artikel XII a).
a) Denna konvention gäller obegrän- sad tid, men varje fördragsslutande part kan sedan fem år förflutit från dess ikraftträdande i enlighet med be- stämmelserna i artikel XII a), vid vil— ken tidpunkt som helst frånträda kon- ventionen. Frånträdandet skall träda i kraft ett år efter den dag, då belgiska utrikesministeriet erhållit notifikation om frånträdandet. Det belgiska utri— kesministeriet skall om frånträdandet underrätta alla regeringar som under- tecknat konventionen eller anslutit sig till densamma ävensom generalsekrete- raren.
b) Varje fördragsslutande part, som frånträder rådskonventionen, skall där— igenom upphöra att vara part i denna konvention.
Artikel XV.
a) Varje regering må vid sin ratifi— kation eller anslutning eller närhelst därefter genom notifikation till bel— giska utrikesministeriet förklara, att denna konvention skall utsträckas att gälla beträffande territorier, för vilkas internationella förbindelser regeringen är ansvarig, och konventionen skall bliva gällande för sagda territorier tre månader efter den dag då belgiska ut- rikesministeriet erhållit notifikation därom men icke innan konventionen trätt i kraft för regeringen i fråga.
b) Varje regering, som genom dekla- ration enligt a) ovan utsträckt denna konvention att gälla territorium, för vars internationella förbindelser den är ansvarig, kan genom notifikation till belgiska utrikesministeriet frånträda konventionen med avseende å detta territorium i enlighet med bestämmel- serna i artikel XIV.
c) Belgiska utrikesministeriet skall informera alla regeringar som under- tecknat denna konvention eller anslu-
tit sig till densamma ävensom general- sekreteraren om varje notifikation, som den mottagit enligt denna artikel.
Artikel XVI.
a) Rådet må föreslå de fördragsslu- tande parterna ändringar i denna kon- vention.
b) Varje fördragsslutande part, som godkänner en ändring, skall lämna skriftligt meddelande om godkännan— det till belgiska utrikesministeriet, vil- ket skall om mottagandet av detta meddelande underrätta alla regeringar som undertecknat konventionen eller anslutit sig till densamma ävensom ge— neralsekreterarcn.
c) En ändring skall träda i kraft tre månader efter det belgiska utrikesmi- nisteriet mottagit meddelande om samtliga fördragsslutande parters god— kännande. När en ändring godkänts av samtliga fördragsslutande parter, skall belgiska utrikesministeriet därom underrätta alla regeringar som under- tecknat konventionen eller anslutit sig till densamma ävensom generalsekrete- raren, varvid dagen för ändringens ikraftträdande skall tillkännagivas.
(1) Efter det en ändring trätt i kraft må icke någon regering ratificera den— na konvention eller ansluta sig till den- samma utan att även godkänna änd- ringen.
Till bekräftelse härav hava under- tecknade, av sina respektive regeringar därtill behörigen bemyndigade, under— tecknat föreliggande konvention.
Som skedde i Bryssel den femtonde december nittonhundrafemtio (15 de- cember 1950) på franska och engelska språken, vilka båda texter skola äga lika vitsord, i ett original, som skall arkiveras hos belgiska regeringen, vil— ken skall överlämna behörigen styrkta kopior av detsamma till alla regeringar, som undertecknat konventionen eller ansluta sig till densamma.
Bilaga 2.
—
Tullnivåer för vissa varugrupper
Följande tabell innehåller en sammanfattning av verkställda beräkningar av tullni- våerna för vissa viktigare varugrupper enligt nu gällande tullsatser, beräknade normal— tullsatser samt av kommittén föreslagna tullsatser. Beräkningarna har verkställts på samma sätt som vid de i texten intagna tabellerna 2 och 4, dock med den skillnaden att normaltullsatserna för produkter med tullbelagda råvaror baserar sig på föreslagna tull- satser för råvarorna. Tullnivåsiffrorna enligt gällande tullsatser måste såvitt angår pro— duktion och konsumtion i princip förses med samma reservationer som de i nämnda tabeller redovisade totalsiffroma. Relativt sett kan felkällorna vara av ännu större be- tydelse när det som här gäller begränsade områden. Uppgifterna om tullnivå enligt gäl— lande taxa får därför i många fall betraktas mera som en indikation huruvida fråga är om hög eller låg tull än som ett exakt mått på tullnivån. Härav följer att alltför vittgå- ende slutsatser angående innebörden av kommitténs förslag beträffande de olika branscherna icke får dragas av tabellen. Framhållas må även att tabellen icke angiver den ändring av nettotullskyddet som förslaget kan innebära för sådan produktion som an- vänder tullbelagda råvaror (i allmänhet ändras detta dock i samma riktning som brutto— tullskyddet för slutprodukten). Vidare må erinras att tullnivån enligt gällande taxa för varuslag med specifika tullsatser i allmänhet sjunkit sedan år 1950; en omräkning till 1954 års nivå på sätt gjorts vid totalberäkningarna i tabell 2 har dock med hänsyn bl. a. till vanskligheten av en indexberäkning för mindre varugrupper ansetts icke lämpligen kunna företagas (för de större grupperna på textil- och metallområdena har dylika be— räkningar redovisats i del II av betänkandet).
Värde Tullnivå (incidens) 1950 - ' kl. -- Kapitel Varuslag (tliill) Gaäzgde Normal Förslag mkr % % % 28 Oorganiska kemiska produkter i allmänhet Produktion ................. 159 17,6 9,0 7,3 Import ..................... 13 3.3 8,1 5,1 Konsumtion ................ 172 16,4 9,0 7,1 29 Organiska kemiska produkter i ur 39 allmänhet (inkl. basplaster) Produktion ................. 91 12,1 10,0 10,6 Import ..................... 62 12,4 10,0 11,2 Konsumtion ................ 153 12,2 10,0 10,8 32 Beredda färger Produktion ................. 123 10,6 10,2 9,3 Import ..................... 10 9,3 10,8 8,4 Konsumtion ................ 133 10,5 10,3 9,3 40 Gummivaror (inkl. gummiskodon) ur 64 Produktion ................. Konsumtion ................
Kapitel
Varuslag
(inkl. tull)
Gällande taxa
Tullnivå (incidens)
Normal
Förslag
%
ur
ur
ur
ur
41
nr 48
nr 51
ur 53—57
60
61
64
69 85
70
73
Läder och skinn Produktion ................. Import ..................... Konsumtion ................ Papper och papp (inkl. wallboard) Produktion ................. Import ..................... Konsumtion ................
Vävnader av rayonsilke Produktion ................. Import ..................... Konsumtion ................
Vävnader av ull, lin, bomull, rayonull och hampa
Produktion .................
Import ..................... Konsumtion ................ Trikåvaror av ull, bomull och rayonull
Produktion .................
Import ..................... Konsumtion ................ Konfektionsvaror
Produktion .................
Import ..................... Konsumtion ................ Läderskodon
Produktion .................
Import ..................... Konsumtion ................ Porslinsvaror (inkl. el. tekn. pors- lin)
Produktion ................. Import ..................... Konsumtion ................ Glasvaror
Produktion .................
Import ..................... Konsumtion ................ Halvfabrikat av järn och stål Produktion ................. Import ..................... Konsumtion ................
114 41 155
289 12 301
102 42 144
603 298 901
171 19 190
832 40 872
221
229
68 28 96
84 19 103
577 262
10,9 6,5 9,4
9,1 5,9 8,7
15,0 10,2 14,8
27,8 20,5 27,5
14,4 9,3 12,9
30,5 12,2 26,5
5,6 6,7
11,9 12,3 11,9
14,7 15,4 14,8
11,4 11,5 11,4
13,7 14,0 13,8
10,8 11,4 10,9
8,1 7,9
14,1 14,1 14,1
13,0 12,8 13,0
13,4 13,7 13,5
7,5
Värde Tullnivå (incidens) 1950 . - kl. .. Kapitel Varuslag (fiill) Gigigde Normal Förslag mkr % % % ur 74 Halvfabrikat av koppar och alu- " 46 minium Produktion ................. 238 3,8 4.4 3,0 Import ..................... 18 3,3 6,2 3.0 Konsumtion ................ 256 3,7 4,4 3,0 ur 73—83 Järn- och metallmanufaktur Produktion ................. 919 8,6 11,0 8,0 Import ..................... 96 5,5 11,5 8,0 Konsumtion ................ 1 015 8,3 11,0 8,0 84 Maskiner och mekaniska redskap Produktion ................. 923 10,9 12,8 9,9 Import ..................... 430 10,4 13,1 9,6 Konsumtion ................ 1 353 10,7 12,9 9,8 ur 87 NIotorfordon (inkl. traktorer, exkl. motorcyklar) Produktion ................. 437 13,6 13,5 13,5 Import ..................... 439 13,8 13,5 13,8 Konsumtion ................ 876 13,7 13,5 13,7 ur 94 Möbler av trä Produktion ................. 190 20,2 10,3 10,0 Import ..................... 1 576 10,3 10)0 Konsumtion ................ 191 20,1 10,3 10,0
Finanstullar
(Anm. Siffrorna för incidens, importvärde och tullbelopp avser medelvärden för åren 1952—1954.)
Nuvarande Inci- G ATTI Import— Tull- Stat. nr Varuslag tull dens kr/kg varde belopp kr/kg % tkr tkr 12 Gåslever .................... 4:00 6,9 20 % 0 0 58 Kaviar ...................... 15: 00 13,0 691 90 119 Kapris ...................... 0: 50 12,1 0: 50 107 13 143 Fikon ....................... 0: 15 7,9 10 % 3 274 259 144 Apelsinskal m. rn. . . . . ........ 0: 15 8,1 248 20 145 Valnötter ................... 0: 30 11,6 20 % 1 302 151 146: 1 Hasselnötter ................. 0: 20 8,6 10 % 2 407 207 146: 2 Andra nötter ................ 0:30 10,8 1 214 131 146: 3 Kastanjer ................... 0:20 14,1 10 % 78 11 147 Krakmandel ................. 0: 20 6,7 10 % 402 27 148 Annan mandel .............. 0: 20 4,8 10 % 19 614 851 1492 1 Aprikoskärnor m. m. .......... 0: 20 10,2 15 % 954 97 149: 2 S. k. arachidmandel .......... 0: 35 6,5 367 24 150: 1 Hasselnötskärnor ............ 0:40 8,6 10 % 6 625 573 150: 2 Cashewnötskärnor ............ 0: 30 10,5 15 % 105 11 150: 3 Kokosrasp ................... 0: 30 18,1 15 % 2 643 478 150: 4 Andra nötkärnor ............ 0: 50 8,0 611 49 151 Dadlar ..................... 0: 30 8,0 10 % 1 193 96 152 Andra torkade frukter ........ 0: 50 25,4 1 304 331 153 Kaffe, orostat ................ 0: 802 11,0 0: 80 356 970 39 174 154 Kaffe, rostat ................ 1: 053 9,6 80 8 155: 2 Te .......................... 1: 00 11,9 1:00 9 252 1 097 156— Kryddorl .................... div. 8,4 div. 10 550 886 169: 1 282 Gåsleverpastej .............. 5: 00 6,3 20 % 302 19 294 Lakrits ..................... 0: 25 8,1 247 20 295 Kakaobönor ................. 0: 15 3,4 29 836 1 004 327—351 Vin och spritdrycker ......... div. 26,1 div.å 51 388 13 399 542 Ljuskänsligt fotografiskt papper 0:30 2,2 5 % 7 503 164 543 Fotografiska torrplåtar ....... 0:30 5,2 5 % 693 36 545 Kinematografisk film, ej fram- kallad ...................... 0: 80 1,9 5 % 4 908 94 546 Annan fotografisk film, ej fram- kallad ...................... 1: 50 4,2 5 % 9 215 383 1 002: 1 Knutna yllemattor, 250—450 knutar/m ................... 3: 50 11,0 6: 00& 3 623 398 1 002: 2 d:o, mer än 450 knutar/m . . . . 6:00 12.8 6: 006 1 877 241 1 214: 1 Strutsfjädrar, obearbetade ..... 20: 00 6,1 20 % 1 0 1 214: 2 Andra prydnadsfjädrar, obearbe- r _ tade ........................ 30: 00 25,2 13 3 1232" % Stopp— och synålar m. m ....... 0: 40 0,4 0: 407 2 243 8
Nuvarande
Stat. nr Varuslag tull dens värde belopp kr/kg kr/kg tkr tkr
Kameror och delar därtill, vä- gande per styck:
1 954 högst 3 kg ................ 10 % 10,0 10 % 12 292 1 229 1 955 mer än 3 kg ............... 1:00 1,8 5 % 1 023 18 1956 Kassetter, sökare, slutare och bländare till kameror samt de— lar därtill ................... 2:00 1,3 5 % 399 5 Fickur med boett av: 1971 guld eller platina . .. . per st. 6:00 4,0 2 113 84
andra ämnen ........ per st. : 32 630 694
Boetter:
1 977 guld eller platina . . . . per st. 5: 00 4,1 1 0 1 978 av andra ämnen .......... div. 0,0 23 0 1 979 Verk till fickur ........ per st. 1:00 2,4 10 0 Summa finanstullbelagda varu- slag ........................ 580 331 62 383 Övriga tullbelagda varuslag . . . . 4 661 947 393 362 Total import av tullbelagda varu- slag ........................ 5 242 278 455 745
1 Vid bindning av nu gällande specifik tull med förbehåll om rätt att övergå till viss värde- tullsats upptages allenast sistnämnda tullsats. 2 Därav kaffeskatt 0:35 per kg. & Därav kaffeskatt 0:45 per kg. * Betr. specifikation se del 11, kap. 9, tabell 13. 5 Dellvis bundna. i GATT; även berörda i slutprotokollet till 1925 års svensk-spanska handels- avta .
" Svensk-turkiska handelsavtalet. ' Avser symaskinsnålar.
(Anm. Siffrorna avser medelvärden för åren 1952—1954.)
Statsfinansiellt betydelsefulla skyddstullar
Stat. nr Varuslag Impotiiä'arde TuHåSOPP 89: 1, 3, 4 Prydnadsblommor, avskurna ............ 9 634 2 928 108: 3—4 Tomater .............................. 8 211 1 6.38 125 Bananer .............................. 42 350 4 13.") 127: 1 Vindruvor, under tiden 1/7—31/12 ...... 11 970 1 826 131: 2 Päron, under tiden 1/7—31/12 .......... 6 505 1 448 177 Vete ................................. 72 775 4 771 283—287 Socker ............................... 42 043 5 22—3 318: 1 —3, Fruktkonserver ........................ 11 880 2 306 318: 6—8 540: 11— 29 Kemiska preparat ...................... 40 034 5 271 709: 1—4 Yttergummi .......................... 18 963 9 958 919, 921: 1— Garn av konstsilke ...................... 52 919 4 359 922: 2 9911 1 Cordväv, innehållande silke ............. 5 425 1 459 998 Linoleummattor ...................... 15 924 1 631 1 003—1 005 Yllemattor, ej knutna ................... 22 863 1 559 Vävnader: div. av konstsilke ....................... 45 376 7 975 1 (118—102214 av ull (inkl. rayonull o. dyl.) .......... 134 380 9 548 1 025—1 051 av bomull .......................... 123 180 6 357 1 0942 4—5 Strumpor av nylon och annat konstsilke . . 44 680 3 707 1 185: 1—2 Skodon av läder och skinn .............. 11 831 1 948 div. Hushållsporslin ........................ 17 468 1 713 1 3761 1—2» Balkjärn .............................. 54 856 2 059 1 377: 1—2 1 378—1 380: ? Varmvalsat järn ....................... 57 998 2 303 1 387—1 388: 2 Valstråd .............................. 29 930 1 280 1 4051 1—1 410 Varmvalsad järnplåt ................... 196 600 8 512 1 413, 1 414 Kallvalsad järnplåt .................... 44 443 3 189 1 423—1 432 Rör av smidbart järn ................... 51 217 2 168 1 672—1 682 Förbränningsmotorer ................... 53 437 6 995 1 684—1 693, LIetallbearbetningsmaskiner ............. 55 502 8 326 1 695—1 700 1 754 Traktorer ............................. 80 216 8 022 1 757: 1 Kolvar för motorer m. rn. ............... 11 446 1 145 1 779: 1, 3, 4 Hissmaskinerier m. m. .................. 34 590 3 459 1 784 Pumpar .............................. 23 813 2 381 1 785: 2—8 Kylskåp m. m. ........................ 25 606 2 560 1 800 Maskiner för vägarbeten ................ 11 856 1 186 1 803 Textilmaskiner, ej särskilt nämnda ...... 12 146 1 215 1 804: 3—8 Maskiner, ej särskilt nämnda ............ 87 976 8 798 1 806 Maskindelar, ej särskilt nämnda ......... 94 714 9 471 1 807—1 814 Armatur ............................. 16 546 2 483
Stat. nr
Varuslag
Importvärde tkr
Tullbelopp tkr
1 815: 1—1 825 1 830: 4
1 85521—6 1873:1—1881 1 885: 1—3 1 889:1-—4, 6, 7 1 90711—1 912, 1 916: 3—7 1913: 1—2
1 922: 2 1963
1 964 1982, 1 983 2 038: 7418 2040: 53—19
2 059
Elektriska generatorer, motorer In. m.
Elektromekaniska kombinationer, ej särskilt nämnda ............................... Strömställare .......................... Elektrisk ledningskabel ................. Radioapparater och delar ................ Elektrotekniska specialapparater ......... Bilar och bildelar ................. . .....
DIotorcyklar
F lygmaskiner .......................... Fysiska instrument ..................... Navigationsinstrument
Pianon
Konstplaster, oarbetade ................. Konstplaster, arbetade .................. Leksaker
Övriga skyddstullbelagda varuslag ....... F inanstullbelagda varuslag .............. Total import av tullbelagda varuslag ......
1 Inkl. kaffeskatt.
64 987
15 213 17 408 40 746 36 080 60 044 504 497
22 702 15 719 15 883 32 202 13 539 25 893 35 186 22 265
6 535
1 521 1 447 1 673 5 860 6 004 71 726
2 690 2 358 1 578 3 163 1 633 2 590 5 002 3 447
2 608 667
2 053 280 580 331 5 242 278
265 620
127 742 62 3831 455 7451
Överskridna GATT-bindningar
Tulltaxenr
Varuslag
GATT kr/kg
Förslag kr/kg
06.02 08.01 08.06
08.11 17.04 20.02 21.05
Kap. 29
53.07, 53.08
53.10 53.11, 53.12 58.04 69.10 69.13 84.45
92.10
Vissa levande växter .................. Bananer, torkade ...................... Äpplen, färska, under tiden:
1/ 1—31/ 1 1/ 2—29/ 2 1/ 7—31/ 12 .......................... Päron, färska, under tiden 1/ 7—31/ 12 . . Äppelpulp, under tiden 1/ 4—30/ 6 ........ Sockerkonfektyrer (ej pastiller) .......... Sparris, konserverad .................... Konc. hönsbuljong, ej konserverad ........ Torkade soppor Luktämnen, utgörande enkla kemiska för- eningar ...............................
Kaseinlim, gelatinlim m. m. i småförpack— ningar ................................ Däck och slangar:
för sammansättning av bilar ..........
andra (ej slangar för motorcyklar) Kamgarn: oblekt och ofärgat effekt— och fantasigarn, ej i detaljhandelsupplägg— ningar ................................ Ullgarn i detaljhandelsuppläggningar Yllevävnader, vägande över 400 g/ m2 . . . .
Sammetsvävnader, vägande över 400 g/m2 Sanitetsartiklar av »fire clay» .......... Prydnadsartiklar av »oäkta» porslin ...... Skärande metallbearbetningsmaskiner, vä- gande mer än 10000 kg/st. ............
Vissa delar till orglar .................. Pårlemorknappar
0:20
10 %; max. 10: 00
10%
12 % 25—15 %
5 % 13% 12 %
12% 0:03 10%
0: 05,
0: 025 el. fri 10 % 5 %
0: 30 0: 30
0:25 0: 25 0: 25 0: 25 0: 10 0: 70 0: 60 15 % 15 %
12%
12 %
13 %;
min. 0: 85
7% 7% 14%
14 % 10 % 15 72
10%
12% 12%
TULLAR
VID FULL SYSSELSÄTTNING
AV
INGVAR SVENNILSON ocn KUBT SAvosrucx
Denna utredning har utarbetats i anknytning till Seminariet för internationella ekonomiska frågor vid Stockholms Högskolas Socialvetenskap- liga institut. Utredningen har lagts upp i samråd mellan semi- nariets ledare professor Ingvar Svennilson och fil. kand. Kurt Savosnick. Det är inte möjligt att exakt avgränsa deras bidrag till utredningen, men Sven— nilson är som författare ansvarig för inledningen (s. 143—151) samt avsnitten om tullar vid förenad och differentierad produktion ( s. 175—181), medan Sa- vosnick svarar för övriga delar, vilka tillsammans bildar huvuddelen av utredningen.
INNEI—IÄLLSFÖRTECKNINC
Sid.
Appendix I . Några grundläggande antaganden för analysen av tullars verkningar .. 192
Appendix II. Analys av vissa monopolfall .................................... 198
Monopolmodell I: En vara säljes på den svenska marknaden av en utländsk mono— polist; konstanta kostnader .............................................. 198 Monopolmodell II: En vara importeras på. den svenska marknaden av en mono— polist som står oberoende både mot säljare och köpare; opåverkbara import- Inledning ................................................................... 1 43 Tullpolitik och ekonomi .................................................... 143 Internationella och nationella problemställningar .............................. 143 Tullstruktur och allmän tullnivå ............................................ 144 Tullpolitiken, den fulla sysselsättningen och omställningskostnaderna .......... 145 Tidsperspektivet på tullpolitiken ............................................ 149
, Tullarna och marknadsstrukturen .......................................... 150 |
Avd. I. Synpunkter på tullarnas differentiering .................................. 152 Några analytiska redskap .................................................. 152 Fullständig internationell konkurrens ........................................ 152 Monopolistiska marknadsformer i importhandeln ............................ 159 Tullarna och marknadsstrukturen .......................................... 162 Tullar vid förenad produktion .............................................. 175 Tullar vid differentierad produktion ........................................ 177
Avd. 11 . Om tullnivå och tullstruktur .......................................... 182 Differentiering av tullarna ur resursanvändningssynpunkt .................... 184. Om tullarnas differentiering vid protektionism .............................. 185
Avd. III . Om verkningarna av en allmän tullhöjning ............................ 187 Omfördelningen i den totala resursanvändningen .............................. 187
1 Hur en allmän tullhöjning verkar på bytesbalansen ............................ 189 | | |
priser cif .............................................................. 200 Monopolmodell III: Utländskt eller svenskt monopol; stigande kostnader ........ 200 Monopolmodell IV: En vara importeras av en monopolist som representerar för—
brukarna; opåverkbara importpriser cif .................................... 203 Monopolmodell V: Successiva monopol ...................................... 206
Appendix III . M era om differentiering av tullar ur resursanvändningssynpunkt ...... 208
Tullpolitik och ekonomi
Den följande diskussionen är avsedd att klargöra vissa ekonomiska grunder för tull- politiken. Detta innebär i första hand att undersökningen inriktas på att ange de i pengar mätbara verkningarna av en viss tullpolitik. Därvid har som måttstock ta- gits de priser på varor och produktionsme— del, som bildas på olika marknader.
Som en vägledning för praktisk politik har en sådan analys emellertid sina uppen— bara begränsningar. Man har visserligen skäl att utgå ifrån att tullpolitiken i främ- sta rummet är en ekonomisk politik. Bilen samtidigt kan man inte utesluta andra motiv för tullpolitiken, och dessa kan i vissa fall bli av utslagsgivande betydelse.
En särställning i förhållande till tull- politiken intar härvid det 5. k. beredskaps- motivet. Det skulle möjligen kunna häv- das att detta motiv i princip skulle kunna uttryckas i ekonomiska termer. Men dels undandrar sig riskerna att krig eller av- spärrning inträffar varje försök till mät— ning, och dels kan värdet av en god be- redskap inte evalveras i under mera nor- mala tider gällande marknadspriser. En rent politisk värdering kommer därför till sist in som en avgörande faktor. På lik- nande sätt finns det sociala och kulturella värderingar, som påverkar tullpolitiken alldeles vid sidan av den rent ekonomiska "avvägningen. Skyddet åt det svenska jord— bruket är ett exempel på hur sådana icke- ekonomiska synpunkter korsar de rent eko- nomiska. Önskan att inte avfolka vissa jordbruksområden, som bildar gammal kul- turbygd, är ett exempel på en synpunkt som ej kan infogas i en rent ekonomisk ,diskussion. Alla sådana icke-ekonomiska
Inledning
synpunkter faller utanför den följande framställningen.
Vidare är det inte utan vidare givet, att man vid en politisk bedömning kan accep- tera marknadspriserna som mätare på eko- nomiska värden. Men någon annan allmänt accepterad samhällsekonomisk måttstock går i själva verket knappast att uppställa. När vi har valt att diskutera tullpolitiken med utgångspunkt från den i marknaden förverkligade prisbildningen kan detta där- för endast betraktas som en diskussion på basis av en klart redovisad speciell värde— premiss.
Internationella och nationella problemställningar
Den traditionella teorien för arbetsför- delning mellan olika länder har vanligen närmat sig problemet från en internatio- nell utgångspunkt. hIan har undersökt, hur långt det lönar sig för två länder att gå i sitt varubyte, och hur tullar inverkar på detta byte. En utbyggnad mot en teori för fler än två. länder har visat sig så kompli— cerad, att man vanligen ej genomfört dis- kussionen för detta fall.
I det följande skall vi välja en betydligt enklare utgångspunkt. Frågan om arbets- fördelningen kommer att behandlas ur en- sidigt nationell synpunkt. Vi behandlar ett land, Sverige, som står inför problemet, hur det skall gestalta sin arbetsfördelning med utlandet vid rådande förhållanden på omgivande internationella marknader. Upp— läggningen innebär att de förändringar som företas från svensk sida icke antas ändra andra länders allmänna produktionsinrikt- ning och handelspolitik. Det är uppen- bart att det endast är när man behandlar
ett litet lands handelspolitiska problem, som man kan välja en sådan utgångspunkt för diskussionen. Den klassiska upplägg- ningen har påverkats därav att den vuxit fram i de större länderna, där den här valda problemställningen vore mindre rea- listisk.
Den nationella uppläggningen av pro- blemet svarar sålunda mot det aktuella förhållandet, att vi endast i mindre grad kan påverka andra länders handelspolitik. Vi har i stort sett att som givna acceptera deras tullar och andra handelsrestriktio- ner, exportstimulerande åtgärder 0. s. v. Vårt problem är i huvudsak, hur vi skall anpassa vår handelspolitik till den situa- tion som vid given handelspolitik i andra länder uppstår på våra import- och export- marknader. Bland annat kan man fråga sig, om det lönar sig att i en övervägande protektionistisk värld hålla våra egna tul- lar på en relativt låg nivå; det är detta nationella frihandelsproblem och icke det internationella, som kommer att belysas i det följande.
När vi valt denna utgångspunkt innebär det emellertid inte, att vi räknat med att utlandets åtgärder på enskilda marknader inte skulle påverkas av våra egna åtgär- der. Tvärtom kommer vi att införa den förutsättningen, att utlandets utbud av varor på den svenska marknaden beror på det pris som kan erhållas här, liksom om- vänt att dess köp av svenska varor varie- rar med våra exportpriser. Vidare kan man vid en analys från nationella utgångspunk— ter ej bortse från möjligheten av handels- politiska motåtgärder i utlandet på en— skilda varuområden, om vi höjer tullen på en vara. Därigenom kan ett visst samband uppstå mellan vår tullpolitik och möjlig- heten att sälja svenska exportvaror. De hänsyn, som man i varje särskilt fall måste ta till sådana handelspolitiska återverk- ningar, kommer vi emellertid att betrakta som sekundära i förhållande till det grund- läggande problemet, hur en tull eller annan svensk handelspolitisk åtgärd påverkar våra inre priser, vår import samt inrikt- ningen av vår nationella produktion.
Diskussionen om tullars verkningar kan uppfattas, som om den gällde två separata problem. Den ena problemställningcn tar sikte på vad som händer, när man ändrar tullarnas differentiering mellan olika varor, (1. v. 5. vad man skulle kunna kalla änd— ringar i tullstrukturen — den andra tar sikte på vad som händer när man ändrar den genomsnittliga tullnivån. Av dessa båda problemställningar är det den förra, som för närvarande närmast är aktuell. Det är också den som kommer att ägnas den största uppmärksamheten i det föl- jande. Men gränslinjen mellan dem är i viss mån flytande och frågan om en höj- ning eller sänkning av den allmänna tull- nivån skymtar i bakgrunden av den nu pågående diskussionen. Vårt hittills till- lämpade system med övervägande speci- fika tullar har ju på grund av den inter- nationella prisstegringen sedan 1930-talet medfört en betydande sänkning av den allmänna svenska tullnivån, och frågan har med denna utgångspunkt ställts, om icke tullskyddet för svensk produktion borde helt eller delvis återställas. Avslutningsvis kommer vi därför att mera kortfattat gå in på de problem, som blir aktuella i ett sådant sammanhang.
Vid en sådan diskussion av en allmän förändring av tullskyddets nivå kan man inte undgå att komma in på förändringar i hela samhällsekonomin. Man blir då tvung- en att ta hänsyn till, hur ett ökat skydd åt importkonkurrerande produktion påver— kar andra sektorer av näringslivet och spe- ciellt exportindustrin. Men vidare uppstår frågan om tullarnas verkningar på den all- männa inkomstnivån och på inkomstfördel- ningen.
En differentiering av tullarna kan där- emot i princip tänkas utförd så att en minskning av resursanvändning och inkoms- ter inom en importkonkurrerande industri uppväges av en ökning inom en annan. Man skulle då icke behöva räkna med några verkningar på näringslivet i övrigt i form av minskad tillgång på arbetskraft
och andra resurser eller en ökad efterfrå- gan som en följd av allmänna inkomstför- ändringar. Detta är emellertid ett teore- tiskt specialfall, och — bland annat därför att ett ökat och ett minskat tullskydd kan få olika verkningar på kortare sikt, även om verkningarna på längre sikt uppväger varandra, och emedan det är mindre san- nolikt att en expansion på ett område, som får ökat tullskydd, i främsta rummet eller rentav enbart attraherar resurser från de områden, där tullen blivit sänkt — är det troligen inte i praktiken möjligt att undgå, att även en omdifferentiering får mera allmänna samhällsekonomiska verkningar. Är tullhöjnings- och tullsänkningsområ- dena mycket omfattande och särskilt om det gäller större tulländringar, kan man givetvis icke bortse från dessa mera all— männa verkningar. På samma sätt som man vid en diskussion av en allmän tull- höjning har anledning mot varandra ställa tre stora sektorer av näringslivet, den im— portkonkurrerande sektorn, den rena hem- mamarknadssektom och exportsektorn, får man vid en analys av en sådan mera om- fattande omdifferentiering ytterligare sär— skilja den del av den importkonkurrerande sektorn som fått en tullhöjning och den som fått en tullsänkning. Den förra sek- torn kan antas dra resurser från de öv- riga.
Det synes emellertid vara både pedago- giskt lämpligt och teoretiskt tillåtligt att inleda analysen med det enklare fall då en tullhöjning eller sänkning äger rum inom en sektor som är så liten, vare sig den stäl- les i relation till hela den svenska impor- ten, produktionen eller förbrukningen, att man kan bortse från verkningarna på den allmänna inkomstbildningen i samhället. Detta är den ekonomiska partialanalysens vanliga metod. De resultat man därvid erhåller bör inte förlora sin giltighet i prin- cip om man i ett senare stadium av ana- lysen går in på mera vidsträckta åter- verkningar på hela det ekonomiska syste- met. Därmed följer för den enskilda min- dre sektorns del endast, att analysen kom— pliceras genom att vi måste ta hänsyn till
återverkningar på denna sektor av all- männa förändringar i samhällsekonomin. En sådan första förenkling av problemet blir naturligtvis endast aktuell, när man diskuterar en omdifferentiering av tullarna; om det gäller en allmän höjning av tull— nivån ligger det i sakens natur att de för- ändringar man vill diskutera är av den storleksordning, att återverkningarna på. hela samhällsekonomin redan från början måste dras in i analysen.
Det är denna uppläggning, som satt sin prägel på avd. II respektive III i det föl— jande. I avd. II diskuteras, i anslutning till differentieringsproblemet, frågan om en tullförändrings verkan på ett enskilt »min— dre» varuområde. I avd. III har frågan om en allmän tullhöjnings verkningar dis- kuterats i den förenklade formen att vi antagit att det här i Sverige produceras endast tre varor: en importkonkurrerande vara, en ren hemmamarknadsvara samt en exportvara. Diskussionen gäller där frågan, hur en tullhöjning för den importkonkurre- rande varan förändrar den allmänna resurs- användningen, och hur dessa förändringar påverkas av allmänna löne- och inkomst- förändringar. I detta sammanhang har vi även gått in på frågan om växelkursför- ändringar, som alternativ till tulländringar.
Tullpolitiken, den fulla sysselsätt- ningen och omställningskostnaderna
Sedan tullfrågan senast var aktuell här i landet, har det inträffat flera betydelse- ' fulla förändringar i de ekonomiska förut- sättningama för tulldiskussionen. Den vik- tigaste är måhända, att den fulla syssel- sättningens politik blivit allmänt accepte- rad. Detta innebär givetvis inte att vi helt kan undgå kriser och arbetslöshet. Däremot bör dessa utslag av lågkonjunktur kunna begränsas och i allmänhet bör gälla, att arbetslöshet som uppstår på ett område genom en skärpning av konkurrensen från utlandet. relativt snabbt uppsuges inom andra delar av näringslivet.
Denna nya förutsättning får genomgri- pande verkningar på tulldiskussionen. Tul—
lar har tidigare ofta kommit till i tider av arbetslöshet, antingen allmänt eller i en speciell industri. De lediga resurserna, som eventuellt kunde finna sysselsättning tack vare en tullhöjning, har då icke represen- terat någon kostnad ur samhällets syn— punkt, och motiveringen för en tullhöj- ning har då varit stark. Om vi nu åter räknar med som något normalt att full sysselsättning råder, representeras tydligen kostnaden för de resurser, som tages i an- språk, av den avkastning de skulle kunna ha i en annan användning, från vilken de drages undan. Problemet blir sålunda ett om alternativ användning av tillgängliga resurser. I enlighet härmed blir frågan om en allmän tullhöjning oupplösligt samman- knuten med frågan om resursernas fördel— ning mellan exportindustri och importkon- kurrerande industri.
Vid antagande om i stort sett full sys- selsättning ändras även avvägningen mel- lan mera kortsiktiga och långsiktiga syn- punkter på tullpolitiken. Vid låg syssel- sättningsgrad inom samhället som helhet kan en skärpning av den internationella konkurrensen inom ett importkonkurre- rande område skapa en strukturell arbets- löshet, som blir bestående en längre tid. Övergångsproblemen blir därigenom domi- nerande och kan ge ett starkt stöd åt kra- vet på en tullhöjning. Vilken betydelse man skall tillmäta omställningskostnader- na på kort sikt i form av förlorade arbets- dagar, omskolningskostnader, flyttnings- kostnader etc. bör ju bero av en jämförelse mellan å ena sidan dessa kortsiktiga kost- nader, och å andra sidan de till nuet dis- konterade vinsterna på lång sikt.
Nu visar erfarenheten från de senaste tio åren, hur snabbt en strukturell arbets— löshet kan absorberas genom expansion på andra områden, när den allmänna syssel- sättningsnivån är hög. Därmed kommer den kostnad, som det representerar för sam- hället att ej kunna utveckla andra grenar av näringslivet, att dominera på ett helt annat sätt, än när sysselsättningen är låg.
Så. ter sig frågan ur samhällsekonomisk synpunkt. Men avgörande för vad som fak-
tiskt händer är ju, hur företagen reagerar för en förändring av lönsamheten på ett visst produktionsområde. I den mån före- tagens reaktion avviker från den, som an- ses svara mot samhällsekonomiska intres- sen, kan det måhända finnas anledning att använda tullpolitiken som ett medel för att korrigera deras beteende. Samhällets kostnader för att underhålla, skola om och förflytta ledigbliven arbets— kraft framträder ej i företagets kalkyler. Därför kunde — under förhållanden, då dessa kostnader är stora — en tull vara motiverad, som gör det möjligt för före- tagen att fortsätta en produktion i stället för att lägga ned den. I och med att om- ställningen går snabbare och omställnings— kostnaden blir mindre, minskas emellertid avvikelsen mellan samhällets och företagets kalkyl, och därmed förlorar detta argument för tullar i betydelse. Den andra sidan av samhällskalkylen gäller, som nyss berörts, vad arbetskraften är värd i annan använd— ning. I detta avseende har samhällets in- tresse av en snabb omställning ökats, sedan full sysselsättning blivit mål för den eko- nomiska politiken. Samma förskjutning i kostnadsförhållandena avspeglas emellertid även i företagets kalkyl. Detta framgår av att utbudet av arbetskraft inom en viss sektor vid en ökning av sektorns produk- tion bör vara mindre elastisk vid full sys- selsättning än om arbetskraften hämtas från en reserv av arbetslösa. En sektor, som expanderar får sannolikt betala mera för tillskottet av arbetskraft när denna måste dras från andra, relativt lönande sysselsättningar, än när arbetskraften di- rekt eller indirekt dras från en reserv av arbetslösa; en relativ expansion av en viss bransch på andra branschers bekostnad blir »dyrare» för branschen i tider av full sysselsättning än i tider av arbetslöshet. Omvänt gäller givetvis också att en minskning av en viss sekters efterfrågan på arbetskraft bör tendera att medföra en minskning i branschens genomsnittliga lönenivå, men att motståndet mot en löne- sänkning är större i tider av full syssel- sättning, när arbetskraften lättare kan
!
finna alternativ sysselsättning, än i ti— der av arbetslöshet. Vid en minskning av branschens efterfrågan av arbetskraft i ti- der av full sysselsättning är således arbets- kraftsutbudct sannolikt mera elastiskt än i tider av arbetslöshet.1
De tankegångar som här kommit till ut— tryck har illustrerats i diagram I.
Diagram I. Arbetskraftsutbudet i en sek- tor, dels vid allmän full sysselsättning (streckad kurva), dels vid allmän arbets— löshet (heldragen kurva).
Idh
utbud av arbetskraft
L :lönenivå för sektorn i utgångsläget stysselsättningsvolym i sektorn i utgångs- läget
Man kan därav dra den slutsatsen att en höjning av tullskyddet för en bransch i tider av full sysselsättning inte kommer att medföra en lika stor produktionsexpansion och ökning i branschens resursanvändning som samma höjning av tullskyddet sanno- likt skulle medföra i tider av arbetslöshet. Detta kan också uppfattas såsom en auto- matisk återspegling av det förhållandet. att de samhällsekonomiska kostnaderna för
1 Denna tankegång bör inte förväxlas med den allmänna och sannolikt riktiga uppfattning, som går ut på att en allmän ekonomisk expansion, som omfattar hela näringslivet. i regel leder till avsevärda lönehöjningar medan en mot- svarande kontraktion inte resulterar i motsva- rande lönesänkningar. Denna senare tankegång innebär endast att det samlade arbetskraftsut- budet i den svenska ekonomin är relativt oelas- tiskt vid ökningar i efterfrågan och relativt elastiskt vid sänkningar i efterfrågan — d.v.s. att en tänkt utbudskurva för den totala arbets- kraften under alla omständigheter bör ha en »knyck» vid den aktuella lönenivån och den aktuella sysselsättningsvolymen.
en expansion av en viss bransch då är högre därför att resurser måste dras från annan produktion som före tullhöjningen var »mera lönande» än branschens.
Omvänt kan man dra den slutsatsen att en minskning av tullskyddet för en viss bransch i tider av full sysselsättning sanno- likt medför en kraftigare minskning av branschens produktion än vad som skulle inträffa i tider av arbetslöshet då arbetarna kan antas vara villigare att gå med på fak— tiska lönesänkningar eller inkomstminsk— ningar vid driftsinskränkningar och pro— duktionsminskning. Detta kan uppfattas som en återspegling av det förhållandet att de samhällsekonomiska kostnaderna för en kontraktion av en viss bransch är rela- tivt låga i tider av full sysselsättning, då frigjorda resurser lätt kan absorberas i annan produktion och inte behöver »gå till spillo».
Den fulla sysselsättningen och de för- ändrade alternativa möjligheter till resurs- användning som den innebär återspeglas sålunda till en del i företagens kalkyler och ger direkt utslag i en analys av en tulländ- rings verkningar på företagens pris- och produktionspolitik.
En omställning av produktionen berör ej endast arbetskraften utan även det i varaktiga produktionsmedel nedlagda kapi- talet. Ju mer kapitalkrävande produktio- nen är, och ju mer specialiserad kapital- utrustningen är, desto mera kännbara blir de kapitalförluster, som uppstår vid för- sämrade avsättningsförhållanden för en importkonkurrerande industri. Vare sig dessa försämrade avsättningsförhållanden är följden av ökad konkurrens från utlan— det eller har andra orsaker, ligger det nära till hands att med hänvisning till gjorda investeringar argumentera för ett starkare tullskydd.
Men erfarenheten visar, att det i allmän- het på lång sikt är dålig hushållning med resurser att genom restriktiva åtgärder, tullar, karteller etc., söka hålla uppe ränta— biliteten för en kapitalutrustning, som i ekonomisk mening är obsolet, även om den i fysisk-teknisk mening står på toppen av
vad som kan åstadkommas. En sådan kapitalutrustning binder, om den hålles igång, inte bara arbetskraft utan också kapital, som måste tillföras för att ersätta förslitning. Genom att fördröja en avveck— ling bromsar man den omvandling av sam- hällsekonomin, som i sin tur är en nöd- vändig förutsättning för samhällsproduk- tionens stegring på längre sikt.
Någon vill kanske invända, att när nu in- vesteringarna en gång blivit gjorda, bör man se till att kapitalutrustningen också kommer till användning. Häremot måste man emellertid svara, att den »förlust», som de förändrade avsättningsförhållan- dena medfört inte blir mindre genom re- striktiva åtgärder — förlusten är gjord en ”gång för alla och allt man kan åstadkom- ma genom ökat tullskydd är att det nu 'blir konsumenterna som får betala förlus- l ten i stället för de, som en gång gjorde in— vesteringen. Ur samhällsekonomiska syn— punkter kan inte förlusten upphävas, men i stället för att förlusten registreras i ett bokslut kommer den att få betalas på ett sätt som gör registreringen svårare.
Sådana principiella synpunkter uteslu- ter givetvis inte, att det i undantagsfall kan vara motiverat med en tillfällig tull (eller med lika rätt när det gäller export- företag, en exportpremie, eller, när det gäller ren hemmamarknadsproduktion, en subven- tion) för att mildra övergångssvårighe— terna. i omställningsprocessen — om nu en sådan åtgärd verkligen kan göras »tillfäl- lig». Inte heller utesluter dessa principiella synpunkter, att man när det gäller tillfäl- liga avsättningssvårigheter ger ett tull- skydd eller stöd i annan forrn för att för- hindra att kapitalutrustning förfaller och arbetskraft skingras som det på längre sikt anses samhällsekonomiskt lönande att hålla engagerad i just den sortens produktion, som det råkar gälla. I princip skulle man emellertid också i sådana fall kunna hävda, att inte ens tillfälligt skydd bör ges annat *än då avsättningsförhållandena försämrats så att inte ens de rörliga produktionskost- naderna blir helt täckta, och då bör tullen inte sättas högre än att de rörliga kostna-
derna nätt och jämnt täckes. Så länge en del av de fasta kostnaderna blir täckta, bör det nämligen vara. ett privatekonomiskt intresse att hålla produktionen igång. Om en tull införes för att »skydda» de fasta kostnaderna inskränker sig dess uppgift inte enbart till att förebygga en ur sam- hällets synpunkt oekonomisk disintegration av produktionsrcsurscr, utan utsträckes till att förhindra enskildas förluster av kapital- värden och förändringar i ägandeförhållan- dena.
Om det verkligen är så att ett visst slags produktion är ekonomiskt lönande på lång- re. sikt, bör för övrigt de som är engagerade i den berörda produktionen kunna attra- hera riskvilligt kapital trots att deras kost- nader ej blir täckta på kort sikt. Därför skulle egentligen inte heller tillfälliga skyddstullar vara motiverade, såvida inte det allmänna skulle ha en mera optimistisk uppfattning om lönsamheten på lång sikt än de enskilda harl.
En speciell variant av ovan berörda pro- blem uppstår när man skall bedöma önsk- värdheten av en tull för att skydda viss svensk produktion mot ett utländskt mono- pol, som inriktar sig på att genom låga priser på den svenska marknaden knäcka de svenska producenterna för att, sedan detta lyckats, höja priserna så att impor- ten blir dyrare än den knäckta svenska produktionen (alternativt kan denna poli- tik ta sig uttryck i en försämrad service åt svenska förbrukare vid oförändrat pris). Verkningarna av en sådan »gangstermono- polism» blir tydligen skadliga för den sven— ska ekonomin, och några teoretiska in- vändningar kan inte gärna riktas mot tul- lar, som avser att skapa ett skydd mot en sådan form av utländsk konkurrens.
1 Det får väl anses vara detta fall som avses, när vissa ekonomer 'hävdar att uppfostringstul- lar och tullar för att hjälpa en industri över till- fälliga svårigheter endast bör ges om industrin på längre sikt skulle kunna betala igen vad det tillfälliga stödet kostar. Jfr t.ex. Bertil Ohlin: Interregional and International Trade, London 1935 s. 320.
Svårigheterna ligger som ofta i tullpoli- tiken helt i den praktiska. tillämpningen. Det finns en lättförståelig benägenhet att anse utländsk konkurrens vara dumping— artad så fort det råder en markant skill- nad mellan importpriset cif och de svenska produktionskostnaderna. Ofta talar man om utlänningarnas avsikt att »knäcka» den svenska produktionen för att sedan höja priserna även i de fall, då. den internatio— nella marknaden präglas av konkurrens mellan en mängd utländska företag. Att svensk produktion av ett eller annat slag kan bli helt ödelagd av en hård interna— tionell konkurrens är inte otroligt. lilen så länge utlänningarna konkurrerar sinsemel— lan är risken liten för att de därefter skall kunna höja priserna på. Sverige — därtill fordras att de sinsemellan gör kartellöver- enskommelser. Och om de utländska kon— kurrensförhållandena väntas bli bestående uppstår frågan om det inte ur samhälls- ekonomiska synpunkter är mest lönande att överföra resurser till ett annat produktions- område.
Även när det verkligen föreligger ut- ländskt monopol är det emellertid svårt att i förväg påvisa ond avsikt att höja pri- serna på den svenska marknaden (eller för- sämra servicestandarden), när väl den sven- ska. produktionen upphört. Att förhindra importkonkurrens i alla de fall då den utländska leverantören är monopolist och säljer billigare än svenska tillverkare kan ur samhällsekonomiska synpunkter vara dyrbart. Det innebär att man tar risken att för obestämd tid stödja en mindre lönande svensk produktion.
Tidsperspektivet på tullpolitiken
I det föregående har vissa argument framförts, som talar för att tullpolitiken i högre grad än tidigare bör ses som ett pro— blem på något längre sikt. Därför talar också vissa aktuella tendenser inom den internationella handels- och valutapoliti— ken. Tendensen under senare år har varit att låta kvantitativa restriktioner ta stöten vid mera kortsiktiga anpassningar till den
internationella konjunkturen, under det att tullarna, bl. a. på grund av internationella avtal, givits en viss stabilitet. Även Växel— kursförändringar har, efter guldmyntfots- systemets försvinnande, kommit att betrak- tas som ett medel att motverka inte endast mera långsiktiga utan även, enligt viss uppfattning, kortsiktiga rubbningar i ett lands betalningsbalans. I jämförelse med andra handelspolitiska åtgärder har tullar— na sålunda blivit ett medel, vars främsta syfte är att påverka den långsiktiga inrikt- ningen av ett lands resurser, d. v. 5. ett medel i den långsiktiga näringspolitiken. Men även åtgärder, som främst syftar till att påverka den långsiktiga utveckling- en har ju sina kortsiktiga verkningar, och dessa verkningar kan i sin tur påverka ut- vecklingen på längre sikt. Detta förhållan- de reser problem för den ekonomiska ana- lysen, som både teoretiskt och framställ- ningsmässigt är mycket svårlösta. Den ut- veckling som följer på en tullhöjning må- ste — när ett samband finns mellan ut- vecklingen på kort och lång sikt — analy- seras som ett förlopp i tiden. Det klassiska exemplet utgör verkningarna av en »upp— fostringstull», som antas möjliggöra för en inhemsk industri att, skyddad från ut- ländsk konkurrens, successivt utveckla sig mot en större effektivitet, så att tullar så småningom blir överflödiga. I en annan variant kan förloppet anta den formen, att en industris lönsamhet på. kort sikt påver- kar omfattningen av dess investeringar och därmed utvecklingen av dess effektivitet och kostnader på längre sikt.1 Omvänt skulle i vissa fall kunna hävdas att den
1Räckvidden av de argument för ett tullskydd, som här anförts, inskränkes emellertid, om ra- men för samhällets samlade investeringar, såsom fallet är vid full sysselsättning, begränsas av samhällets kapacitet att spara. Om tullarna inte leder till en ökning i samhällets totala sparande måste de ökade investeringarna inom den tull- skyddade sektorn orsaka minskade investeringar inom andra sektorer. Den av tullskyddet orsa- kade långsiktiga kostnadssänkn-ingen kommer då att motsvaras av utebliven kostnadssänk- ning inom näringslivet i övrigt.
svagare konkurrens från utlandets sida, som följer med ett ökat tullskydd, leder till en långsammare stegring av den skyddade industrins effektivitet och sålunda till en långsiktig höjning av dess kostnadsnivå. Alternativt kan en industri genom att lägga ned vinsterna på reklam på längre sikt stärka sin ställning i konkurrens med im- porten.
Sådana samband mellan förändringar på kort och lång sikt kan tekniskt uttryckas i successiva förskjutningar i utbud och efter— frågan, som endast står i indirekt samband med förändringar i produktpriserna. Så- dana förskjutningar kommer att beaktas i den följande analysen. Men inledningsvis kommer vi att begränsa oss till att disku— tera fall, där ett enkelt samband råder mel- lan å ena sidan varupriserna och å andra sidan de varukvantiteter som utbjudes och efterfrågas. Därvid har man i varje fall att räkna med att utbud och efterfrågan reagerar för en prisförändring på olika sätt på kort och på lång sikt. Slutsatserna om en tulländrings verkningar blir därmed be- roende på hur långt perspektivet utsträckes i tiden.
Det ligger i sakens natur, att diskussio- nen av tullpolitiken handlar om framtida förändringar, som svarar mot åtgärder som vidtages nu. Vi vet emellertid ganska litet om vad som händer i framtiden, och därför kommer ovissheten in i våra kalkyler. Nu kan en sådan ovisshet påverka vårt hand- lande, men den bör ju å andra sidan inte hindra oss från att handla. När tullpoliti- ken diskuteras eller när beslut om tulländ- ringar fattas, utgår man rimligen från nå- got slags föreställningar, mer eller mindre klara, om verkningarna av en viss politik. Den följande framställningen avser inte att ställa en prognos för den framtida ut- vecklingen. Dess avsikt är endast att söka ge en preciserad innebörd åt föreställning- arna om de marknader, där en tullföränd- ring sättes in, samt att visa vilka slutsat— ser om tullpolitikens verkningar, som 10- giskt kan dragas ur sådana föreställningar. Dess främsta syfte kan sålunda sägas vara att rationalisera tulldiskussionen.
Den traditionella teorin för internationell handel och tullar byggde i allt väsentligt på förutsättningen om fullständig konkur- rens eller, som det populärt brukar kallas, »fri» konkurrensl. Den ekonomiska utveck- lingen har emellertid tenderat att förskjuta den faktiska marknadsstrukturen bort från detta konkurrens—ideal. Produktionen har blivit allt mera kapitalkrävande. De fasta kostnaderna har fått ökad betydelse, och därmed har förutsättningar skapats för en prisbildning, som väsentligt avviker från en som styr-es av produktionens totalkostnad. Hand i hand med utvecklingen mot mera kapitalintensiv produktion har gått kon— centrationstendenser och konkurrensbegrän- sande sammanslutningar, som även fått stor betydelse i den internationella handeln. Ut- vecklingen mot en högre industriell nivå har även kännetecknats av en tendens mot ett mera differentierat varusortiment, som tillfredsställer mera speciella behov samt, i anknytning därtill, mot större tonvikt på varumärken. Stapelvaror och allmänna va— rubörser har därmed kommit att vika för relativt fast organiserade distributionsked— jor för speeialprodukter. Man är därmed på många områden långt borta från de för— hållanden på vilka den klassiska fri-kon- kurrensläran kan tillämpas.
Det är ett välbekant förhållande att dessa moderna marknadsformer endast kan inordnas i en relativt komplicerad eko- nomisk teori, och att den stora mängden av varianter endast i urval och förenk- ling kan återges i teoretiska modeller. Den ekonomiska teorien blir med andra ord kasuistisk. Detta har inte heller kunnat undgå att prägla den följande framställ- ningen. Vi har endast kunnat behandla ett relativt begränsat antal enklare fall av olika marknadsstrukturer. Detta innebär givetvis att vår diskussion av tullars verk-
1 Enligt modern ekonomisk uppfattning kan konkurrensen vara lika »fri» mellan relativt sto- ra företagskoneentrationer som mellan ett stort antal småföretag inom samma bransch. Men den kan ta sig olika uttryck och ge olika resul- tat i priser och vinstmarginaler.
ningar blivit relativt ofullständig. Urvalet har emellertid skett så, att de ekonomiska sammanhang, som ingår i våra modeller, troligen bildar inslag även i ett flertal av de mera komplicerade speciella marknads— förhållanden på vilka det praktiska livet erbjuder en rik provkarta.
Som en ledning för läsaren bör redan här för-utskickas, att den följande analysen otvetydigt ger till resultat, att det inte finns något enkelt entydigt svar på frågan om tullars verkningar på produktion, im- port oeh priser. De slutsatser, som kan dras under de enkla förutsättningar om »fri konkurrens», som vanligen lägges till grund för tulldiskussionen, kan inte överföras på alla förekommande fall. Tullargument, som
måste tillmätas en viss betydelse på vissa varuområden, kan inte alls tillämpas i andra fall. Härav kan den allmänna slut— satsen dras, att de tullpolitiska avgöran- dena för varje enskilt varuslag bör grun- das på en mycket ingående analys av varje enskild marknad.
Den följande framställningen har fått sin prägel av detta förhållande på ett sätt, som ibland måste verka tröttande genom sin genomgång av ett stort antal mark- nadsvarianter. En sådan utformning av un- dersökningen har emellertid varit nödvän- digt för att skapa ett teoretiskt underlag för de praktiskt inriktade studier av olika varuområden som bör läggas till grund för en ekonomiskt väl avvägd tullpolitik.
AVDELNING I
Synprmkter på tullarnas differentiering
Det följande avsnittet behandlar frågor rörande ändring av enstaka tullsatser och tullarnas allmänna differentiering; gången i framställningen blir därvid som följer. Inledningsvis behandlas frågan om den svenska produktionens läge i förhållande till den internationella konkurrensen (s. 152—154). Denna diskussion baseras på en analys i diagramform enligt välkänd eko— nomisk metod (jfr Appendix I). Till en början bortses därvid från monopolistiska inslag i marknadsbilden. Diskussionen leder fram till vissa enkla slutsatser om tullars verkningar vid fullständig konkurrens (s. 155—159). Därefter diskuteras olika former av monopolistiska inslag i utrikeshandeln (s. 159—162), varjämte vissa monopolfall analyseras i Appendix II. Allmänna slut— satser om tullars verkningar under olika marknadsförhållanden drages på 5.162—175. I särskilda avsnitt belyses därefter två eko- nomiska specialförhållanden som påverkar tullproblemet, dels förenad produktion av flera olika varor (5. 175—177), dels produk- tion differentierad på olika varutyper (s. 177—181). På basis av den föregående ana- lysen Vara för vara drages slutligen i avd. II vissa slutsatser om tullsatsernas differen- tiering (s. 182—186).
Några analytiska redskap
De hjälpmedel som används i den föl— jande analysen är alla enkla och välkända från den ekonomiska teorien. De uttrycker samband mellan priser och kostnader å ena sidan samt efterfrågan, produktion och ut- bud å den andra. Antaganden om sådana samband kan kombineras på olika sätt för
att bygga upp prisbildningsmodeller, som motsvarar olika marknadsstrukturer.
De variabler, som hör till bilden av marknader i utländsk konkurrens, är
utlandets efterfrågan på svenska varor, utlandets utbud av varor på den svenska marknaden,
den svenska produktionen och det svens— ka utbudet,
efterfrågan på den svenska marknaden, den svenska efterfrågan på importerade varor.
De grundläggande antaganden om dessa variabler och samband, som byggts in i våra modeller, har redovisats i Appendix I.
Fullständig internationell konkurrens
Fyra konkurrenslägen. Sverige är ett li- tet land. Det är därför rimligt att som ett första antagande välja att våra import- och exportpriser bestämmes av totalefter— frågan och totalutbud på den internatio- nella marknaden och att sålunda betrakta dessa priser såsom givna. Vi utgår vidare från att produktionskostnaden för en vara endast sammanhänger med produktionsska- lan för samma vara. Först i ett senare sammanhang skall vi gå in på de problem, som sammanhänger med förenad produk- tion.
Vad gäller den svenska produktionens ställning i förhållande till den internatio— nella konkurrensen, kan man urskilja föl- jande fyra fall:
rena importvaror;
svensk produktion i importkonkurrens;
rena hemmamarknadsvaror; svenska produkter i exportkonkurrens.
Tills vidare bortser vi sålunda från den möjligheten att samma vara både exporte- ras och importeras. Denna möjlighet sam- manhänger i regel med en differentiering av varornas typ eller kvalitet, ett fall som kommer att behandlas längre fram.
De angivna fyra konkurrenslägena mot— svaras tydligen av olika lägen för de svens- ka kostnaderna i förhållande till de interna- tionella priserna. Dessa lägen har illustre— rats i diagram II a, b, c och d. Det har där antagits att det för varje vara. finns ett im- portpris, icif, och ett exportpris, efob. Dessa har illustrerats med två vågräta linjer. (I den mån import eller export inte förekom- mer, representerar dessa priser endast po— tentiella möjligheter.) Priserna antages ut— tryckta i svenska kronor, och till en början antar vi att det inte påläggs några tullar eller utgår några subventioner för den pro- duktion som arbetar i internationell kon- kurrens. Vi utgår sålunda från ett land med »ren frihandel». Den inhemska pro— duktionskostnaden representeras av en åt höger stigande kurva för den marginella produktionskostnaden. Arbetsfördelningen med utlandet blir nu beroende av, dels hur denna kostnadskurva skär de linjer som representerar den internationella pris— nivån, dcls hur stor den svenska konsum— tionen är vid dessa internationella priser.
Diagram II &. Marknadssituationen för en ren importvara.
kr- M 6” L'c LT I ; X efoö | D | ' kvmfitet import
MC : inhemskt importkonkurrerande utbud D : total inhemsk efterfrågan icif : importpris cif efob : exportpris fob
Ren importvara (typfall bananer). I dia- gram II a har angivits de omständigheter som gör att en vara, sådan som bananer, är en ren importvara. Visserligen är det tek— niskt möjligt att framställa bananer inom landet, men produktionskostnaderna ligger så högt att den inhemska utbuds-gräns- kostnadskurvan vid varje tänkbar produk- tionsvolym ligger över importpriset, icif. Ingen inhemsk produktion äger därför rum.
Svensk produktion i importkonkurrens (typfall bomullsgarn). I motsats till före- gående diagram, skär i diagram II b den svenska gränskostnads—utbudskurvan (MC) den linje, som markerar importprisct leif, vilket innebär att den svenska produk- tionskostnaden är lägre än importpriset för produktionsvolymer upp till 35 enheter.
hIen hela den svenska efterfrågan vid detta pris kan tydligen ej med fördel base— ras på hemmaproduktion, utan 18 enheter importeras för vilka svensk gränskostnad. är högre än importpriset.
Diagram 11 b. fllarknadssituationen för en vara som både importeras och tillverkas inom landet.
kr
MC' L'a'f /l ix f 5 I | | x 5 0 | | D I | kvantitet E_WJ
35 IB
Ang. innebörden av beteckningarna se diagram II 3.
En blick på diagram II a och II b kan ge föreställningen att rena importvaror är klart avgränsade från importvaror som mö- ter konkurrens från svensk produktion. Detta är givetvis inte fallet: bland alla de tusentals varor som förbrukas i Sverige finns det många som befinner sig i gräns— området mellan dessa typer; en ringa för- ändring av importpriset cif (eller en ringa
tullhöjning) eller en obetydlig förändring av de inhemska produktionskostnaderna kan föra över en vara från typ 8. till typ b och vice versa.
Rena hemmamarknadsvaror (typfall wie— nerbröd). Varor som tillverkas i konkurrens med import kan övergå till att bli rena hcmmamarknadsvaror av en mångfald or— saker: på grund av att importpriset stiger, eller därför att de inhemska till- verkningskostnaderna sjunker (vilket dia- grammatiskt illustreras med en sänkning av utbudskurvan DIC) eller den totala efter- frågan (D) minskar (förskjutes negativt). Vad som karakteriserar en ren hemma- marknadsvara är ju att den totala efter- frågan vid importpriset icif mer än väl kan tillfredsställas enbart av hemmamarknads— produktionen, och att. det svenska mark- nadspriset därför blir lägre än importpriset, varför någon import inte lönar sig.
Vid marknadsjämvikt under fri konkur- rens kommer priset på rena hemmamark- nadsvaror att bli det, vid vilket den svens- ka industrins produktion är lika stor som den totala efterfrågan. I diagram II c är detta pris 27:—, vid vilket produktion och efterfrågad mängd blir lika stora. Detta pris måste vara lägre än icif, men det mås- te också vara högre än exportpriset efob. I annat fall övergår den rena hemmamark- nadsvaran till att bli en svensk produkt i import- respektive exportkonkurrens.
Diagram 11 c. Marknadssituationen för en ren hemmamarknadsvara.
kr
Leif
efob
kvantitet
Ang. innebörden av beteckningarna se diagram II a.
Svensk produktion i export/'conlaurrcns (typfall sågade trävaror). I diagram II (1 blir den inhemska produktionen lika stor som den totala svenska efterfrågan vid priset 13:—. hIen detta pris är inget jäm- viktspris. Så länge enskilda tillverkare kan få obegränsad avsättning för sin vara ge— nom att exportera till priset efob=18:— kommer de inte att vilja sälja på hemma— marknaden till priset 13:—, eller till nå— got annat pris som är lägre än efob. Vid cxportpriset efob=18:— lönar det sig att tillverka 36 enheter. Vid detta pris är den inhemska efterfrågan 18 enheter och ex— porten kommer alltså att bli 36—18=1 enheter.1
Diagram II d. Afar/ena(Lssituationen för en exportvara som också efterfrågas på hem- mamarknaden.
År-
30:—
IJ:- IJ:—
1:sz
Ang. innebörden av beteckningarna se diagram 11 a.
Verkningarna av internationella prisänd- ringar, tullar och exportpremier för en en- skild vara, när de internationella priserna ej påverkas av storleken av svensk import
1 Eftersom hela kvantiteten 36 enheter skulle kunna säljas på export till priset efob : 18:— skulle de svenska tillverkarna kunna göra sin vinst ännu större genom att begränsa den kvan- titet de säljer på hemmamarknaden till mindre än 18 enheter, då de i så fall skulle kunna sälja en del av sin produktion till ett pris som är högre än 18:—. Men detta förutsätter mono- polistisk organisation av försäljningen på liem- mamarknaden och är inte förenligt med vårt här grundläggande antagande om fullständig konkurrens.
! l
och export. De fyra typfall vi i det föregå- ende beskrivit är givetvis mycket primitiva sehematiseringar. Men många av de tan- kar, som brukar komma till uttryck i dis- kussioner om hur en förändring av världs- marknadspriset eller av tullen för en en- skild vara påverkar importvolym, priser och hemmamarknadsproduktion, kan också i grund och botten föras tillbaka till pri- mitiva föreställningar av just det slag, som våra typfall avser att illustrera. Föreställ- ningar om hur företag i den ena eller andra branschen kommer att reagera inför pris- förändringar av de slag det här är fråga om bygger ofta, vare sig medvetet eller omed— vetet, på föreställningar om funktionella samband som kan syntetiseras i form av föreställningar om utbuds- och efterfråge- funktioner.
Dessa föreställningar om funktionella samband kan givetvis — vare sig de byg- ger på föreställningar om samband mellan produktionsvolym och produktionskostnad, eller om samband mellan pris och mark- nadsefterfrågan — ofta vara irrationella och felaktiga. Att detta måste försvåra en diskussion om hur en tulländring för en enstaka vara verkar är uppenbart, men det är också uppenbart att en sådan diskussion inte kan klaras upp förrän premisserna —— föreställningarna om funktionella samband — givits en enhetlig form eller »nomenkla- tur». Vi skall därför nu söka analysera hur en höjning av världsmarknadspriset för en enskild vara kan tänkas påverka, import- eller exportvolym, priser och hemmamark- nadsproduktion, beroende på vilka före- ställningar man gör sig om vissa ehkla funktionella samband. — Analysen och slutsatserna skulle bli exakt desamma, om man i stället för »höjning av världsmark- nadspriset» satte in »svensk tullhöjning», i vad avser import, respektive »införande av svensk exportpremie», i vad avser export. Priset på importvaran skulle nämligen stiga med tullens hela belopp, liksom exportö— rens förtjänst på exportvaran med export-
premiens belopp, eftersom vi här utgår från att världsmarknadspriset ej kan påverkas av förändringar i den svenska importens och exportens storlek.
Om nu gränskostnaderna för den svenska produktionen av en enskild vara är givna, d. v. s. utbudet, och likaså den totala svenska efterfrågan, är det uppenbart att den utsträckning i vilken en vara kommer att hänföras till den ena eller den andra av de fyra huvudtyper, som angivits i före- gående avsnitt, kommer att bero på världs- marknadspriserna leif och cfob. Erfarenhe- ten säger oss att det i regel lönar sig att öka den svenska produktionen av en viss vara om den blir dyrare på världsmarkna— den — i varje fall så länge kostnadsförhål- landena eller efterfrågan i Sverige inte sam- tidigt förändras. När priset på den svenska varan bestämmes av utlandspriserna, och dessa går upp, kommer inte bara den svenska produktionen att öka därför att den blir mera lönande än förut, utan dess- utom tenderar också svenska förbrukare att köpa en mindre mängd än förutl. När im- portpriset stiger blir således importen klämd mellan två sköldar: samtidigt som den totala svenska förbrukningen minskar när varan blir dyrare ökar också den svenska importkonkurrerande produktio- nens. Se diagram III a.
Ju priskänsligare det svenska importkon— kurrerande utbudet är, och ju priskänsliga— re den totala svenska efterfrågan är, desto kraftigare minskning får man i importen.
I vissa fall kommer importprisstegringen att medföra att importen helt upphör och ersättes av svensk produktion. Detta gäller främst varor som redan i utgångsläget mö— ter konkurrens från svensk produktion för vilka det svenska utbudet är mycket pris-
1Hur mycket mindre beror på hur pass elastisk efterfrågan är.
2 Man kan också tänka sig att importprissteg- ringen gör det lönande att sätta igång en svensk produktion av en viss vara — importvaror av typ 3. (bananer) övergår då till att bli import- varor av typ b (bomullsgarn).
Diagram III a. Förändringar i totalt efter-
frågad mängd, importvolym och produk-
tionsvolym vid en höjning av importpriset
(vare sig importprishöjningen är »verklig» eller beror på tullhöjning).
icif : importpris i utgångsläget
icif': importpris efter världsmarknadsprissteg- ring (eller tullhöjning)
MC : inhemskt importkonkurrerande utbud D : total inhemsk efterfrågan A + B + C : total import i utgångsläget före importprisstegringen A : ökning i inhemska. produktionen på impor- tens bekostnad, när importpriset stiger C : minskning i importen till följd av minsk- ning i totala efterfrågan, när importpriset stiger B : återstående import efter importprisstegring
känsligt och för vilka också den totala svenska efterfrågan är mycket priskänslig. Se diagram III b.
Ren hemmamarknadsproduktion kom— mer inte primärt att påverkas av import- cller exportprisstegring varken med avse- ende på pris eller kvantitet. Förhållandet illustreras i diagram III c.
Både före och efter höjningen av de internationella priserna råder jämvikt på den svenska marknaden vid ett pris som är lägre än importpriset och högre än ex- portpriset så att varken import eller export lönar sig.
Priserna för vissa rena hemmamarknads- varor kan emellertid komma att påverkas av höjningen av exportpriserna, nämligen i vissa gränsfall då hemmamarknadsvaror övergår till att bli exportabla. Såsom fram- går av diagram III d kommer hemmamark- nadspriset för sådana varor, under förut- sättning av fri konkurrens, att bestämmas
Diagram III b. Importprishöjning ( eller tullhöjning) som leder till att importen full- ständigt upphör.
lo-
kvantitet
icif : importpris i utgångsläget
icif': importpris efter världsmarknadsprissteg- ring (eller tullhöjning)
A : inhemsk importkonkurrerande produktion i utgångsläget B : import i utgångsläget A + B : total förbrukning i utgångsläget C : ökning i inhemska importkonkurrerande produktionen vid importprisstegring Dzminskning i totalt efterfrågad mängd vid prohibitiv importprisstegring A + C : total förbrukning i slutliga jämvikts- läget P : jämviktspris på den svenska marknaden efter prohibitiv importprisstegring
Diagram Ill 0. Marknadssitnationen för en ren hcmmamarknadsvara när import- och (importpriser stiger.
kr MC icif' du? p _____ efab ' l efob | X17 .. ! kvantitet Q icif och efob : import- och exportpris i utgångs-
läget
icif' och efob' : import- och exportpris efter prisstegring P : jämviktspris på den svenska marknaden Q _: inhemsk produktion och totalt efterfrågad mängd vid jämviktspriset P.
!
ren hem-mamarknadsvara som genom ex-
portprishöjning övergår till att bli export- vara.
kr'
' [(th __V__, H Hg £
MC : 'ränskostnaderna i den inhemska pro- duktionen
D : total inhemsk efterfrågan P : jämviktspris på den svenska marknaden i utgångsläget
efob : exportpris i utgångsläget efob' : exportpris och jämviktspris på den svenska marknaden efter utländsk prisstegring innhemsk produktion och totalt efterfrågad mängd i utgångsläget (ingen export) H : produktion för hemmamarknaden efter ex- portprisstegring E : export efter exportprisstegring
av exportpriset, som ju måste vara högre än det marknadspris som skulle innebära jämvikt mellan totalt inhemskt utbud och total inhemsk efterfrågan.1
Av diagram III d framgår också att för sådana varor som redan i utgångsläget till- verkas i exportkonkurrens medför den ut- ländska prisstegringen en motsvarande steg- ring av hemmamarknadspriset.
1 När de internationella priserna för ett stort antal varukategorier stiger är det således tänk- bart att sammansättningen av den rena hemma- marknadsproduktionen ändras: i vissa, fall upp- hör all import av en vara, i enlighet med dia- gram IIIb och den produktion det gäller över- går från att vara importkonkurrerande till att bli ren hemmamarknadsproduktion. Om grup- pen nrena hemmamarknadsvaror» på så sätt får ett tillskott kan man emellertid också tänka sig en samtidig avtappning på exportsidan. Genom exportprisstegring blir det lönande att exportera vissa tidigare rena hemmamarknadsvaror.
T ullhöjningars verkan vid fullständig konkurrens, när de internationella priserna påverkas av storleken av svensk import. När vi i alla diagram i det föregående rört oss med horisontella linjer för att beteckna import- och exportpriser på världsmarkna- den har detta inneburit ett antagande att förändringar i den svenska importefterfrå- gan eller det svenska exportutbudet inte kan påverka världsmarknadspriserna. Man kan också säga att detta antagande inne- bär att förändringar i svenska tullar och exportpremier eller liknande åtgärder inte medför någon förändring i importpriserna cif eller exportpriserna fobl.
När det gäller vissa varor är vi så stora kunder i utlandet att en bestående ökning i den svenska importefterfrågan gör att vi får betala ett högre pris än förut, medan en bestående minskning i den svenska efter- frågan gör att vi får betala ett lägre pris än förut. Utbudet av importvaran på den svenska marknaden kan då diagrammatiskt illustreras med en vanlig utbudskurva av ungefär samma typ som de utbudskurvor, som ovan föreställt det svenska utbudet av importkonkurrerande varor. Utbudskurvans lutning illustrerar en föreställning om det utländska utbudets priskänslighet: ju brantare kurva, dess mindre elastiskt är utbudet. Det är när det utländska utbudet har denna karaktär, som man något oegent- ligt kan säga att när man lägger på en tull på en vara »betalar utlänningen en del av tullen».
Genom att lägga en tull på importpriset cif kommer importvaran vid varje tänkbar importvolym att bli dyrare på den svenska marknaden än förut. Vid varje särskilt im- portpris cif kommer nu en mindre mängd att efterfrågas för import än tidigare. Men minskningen i den svenska efterfrågan av importvaror leder till en viss sänkning av
1 Diagrammen III a—d kan ju också tolkas som en illustration till vad som händer när världs- marknadspriserna. är oföränderliga och vi inför en tull som höjer importpriserna från icif till icif' eller inför en exportpremie som höjer ex- portörernas intäkter per varuenhet från efob till efob'.
importpriset cif (alltså en sänkning av im— portpriset exklusive tull). Och i det slutliga jämviktsläget kommer importpriset cif att tack vare tullen bli lägre än förut, så att det pris som svenska förbrukare får betala inte stiger med hela tullens belopp. Visser- ligen kommer tullhöjningen att medföra en minskning av den svenska importen, men importen skulle ha minskat ännu mera om inte utlänningarna gått ner i pris, m. a. 0. 'om inte det utländska utbudet av import- varor pä den svenska marknaden varit begränsat elastiskt. Förhållandet illustreras i diagram IV a och b. I diagram IV a an- ges med en efterfrågekurva D de föreställ- ningar man har om hur den totala svenska efterfrågan av en viss vara förhåller sig vid olika priser på denna vara. Likaså anges med en utbudskurva MC de föreställningar man har om hur det svenska importkon-
Dz'agram IV a. Total svensk efterfrågan och importkonkurrerande kemmaproduktion av
kurrerande utbudet av samma vara. förhål- ler sig vid olika priser.
På grundval av dessa föreställningar om total svensk efterfrågan och totalt svenskt importkonkurrerande utbud vid olika priser kan man också göra sig en föreställning om hur stora kvantiteter av varan som kommer att efterfrågas för import vid olika priser. På så sätt härledes importef— terfrågan Dimp i diagram IV bl. Om vi nu räknar med en svensk importefterfrägan av detta slag och antar att det utländska utbudet av importvaran på den svenska marknaden förhåller sig såsom kurvan icif i diagram IV b, bör det råda jämvikt vid det pris och den importvolym som anges av skärningspunkten A mellan utbudskur— van och efterfrågekurvan i detta diagram. Samma pris Po kommer också att råda med avseende på den inhemska importkonkurre-
1 Se Appendix I, isynnerhet s. 196—197.
Diagram IV b. Begränsat elastiskt ut- ländskt utbud av viss importvara på den
viss vara. svenska marknaden. Svensk importefterfrå- gan av denna vara. [I '" )( r D M C hemma.— !ch » tull produktion L'cljf __ få // x 0 __N______/ Unporte fler x frågan, D . ”"F kvantitet kvantitet
MC : svenskt importkonkurrerande utbud D : totala svenska efterfrågan Dimpzur MC och D härledda importefter- frågan icif :utländskt utbud av importvaror på den svenska marknaden
P0 : jämviktspris på den svenska marknaden i utgångsläget, före tullhöjningen Pl : jämviktspris efter tullhöjningen Observera att höjningen i jämviktspriset på den svenska marknaden är mindre än tullhöjningen.
rande varan och bli bestämmande för hur mycket av den totala svenska efterfrågan som kommer att tillgodoses av inhemsk produktion respektive av importl. Om vi sedan inför en tull, såsom anges av den skuggade ytan i diagrammet kommer mark- nadssituationen att ändras.
I det nya jämviksläget som i diagram IV b anges av skärningspunkten B mellan kurvan för importefterfrågan och utbuds- kurvan »icif + tull», blir importen dyrare än förut för svenska förbrukare men billi- gare än förut om man räknar cif. Import- volymen blir mindre än i utgångsläget. Gör man det tankeexperimentet att im— portutbudet i stället vore oändligt elastiskt skulle det slutliga jämviktsläget känneteck- nas av en ännu mindre importvolym och givetvis också av ett ännu högre pris för: svenska förbrukare. Av ovanstående fram- går alltså att en begränsad elasticitet i im— portutbudet innebär att utlänningarna be- talar en del av tullen, medan oändlig elas- ticitet i importutbudet innebär att svenska : förbrukare betalar hela tullen. Vidare är det uppenbart att begränsad elasticitet i det utländska utbudet på den svenska marknaden gör en tullhöjning av given storlek mindre effektiv ur skyddssynpunkt, än om importutbudet vore oändligt elas- tiskt: eftersom priset på den svenska marknaden inte stiger med tullens belopp kan den svenska importkonkurrerande pro- duktionen inte erövra så stor del av hem- mamarknaden som annars.
I viSSa fall kan det emellertid tvärtom vara så att importpriset cif sjunker när importvolymen stiger inom vissa gränser (och vice versa). Detta gäller sannolikt i mellanfall när den svenska importefterfrå- gan är så liten att den inte kan påverka världsmarknadspriset, men då en ökning i importvolymen medger vissa kostnadssånk- ningar i form av kvantitetsrabatter, billiga- re transporter, eller på annat sätt förbilli- gad leverans. Under sådana omständighe— ter kommer en tullhöjning att leda till att
1 Att utbudskurvan icif stiger uppåt åt höger betyder att importen blir dyrare ju mera vi importerar och billigare ju mindre vi importerar.
importpriset cif stiger i stället för tvärtom, och att sålunda importpriset (inklusive tull) stiger med mera än tullen. Sådana möjlig— heter torde emellertid i allmänhet endast bli aktuella vid marknadsformer som av- viker från fullständig konkurrens.
Monopolisliska marknadsformer i importhandeln
Föregående schematiska analys av hur en tullhöjning verkar har i likhet med den klassiska teorien byggt på antagandet om fullständig konkurrens. Att den fullständi— ga konkurrensen kom att spela en stor roll i den klassiska teorien är förklarligt: utri- keshandeln omfattade till större delen rå- varor och halvfabrikat som såldes och köp- tes i fri konkurrens, och den fria konkur- rensen dominerade som marknadsform. Att en »modern» analys börjar med detta anta- gande är också förklarligt: av alla tänkbara marknadsformer är den fullständiga kon- kurrensen lättast att analysera och åskåd- liggöra, och därtill kommer att analysen av andra, mera komplicerade marknadsformer lättast låter sig göras just med den full- ständiga konkurrensen som jämförelseob— jekt. Men en modern analys av utrikes- handelns och tullarnas problematik måste, om den skall vara något så när realistisk, omfatta åtminstone några av dessa mera komplicerade marknadsformer. Råvaror och halvfabrikat säljes och köpes visserligen fortfarande i stor utsträckning på mark— nader med fullständig konkurrens, men handeln med dessa varor är mera än förr präglad av mer eller mindre monopolistiska inslag. I våra dagars utrikeshandel har även de differentierade industriproduktema fått en ökad betydelse: flertalet industrivaror tillhör små specialiserade kategorier, som säljes och köpes på »trånga» marknader, där säljarna och köparna är få, och där förutsättningar saknas för en fullständig konkurrens. Det karakteristiska för många av dessa varor är att de — på vägen från den utländska producenten till den svenska konsumenten — ofta passerar genom flera led av mellanhänder, och att enskilda före-
tag i åtminstone något av dessa led ibland har möjligheter att påverka prisbildningen och inte, som under den fullständiga kon- kurrensen, tvingas uppfatta marknadspriset såsom något givet.
Denna tendens till avvikelser från full- ständig konkurrens har förstärkts av den tekniska utvecklingen: den inom vissa branscher tydliga tendensen till större före— tagsenheter, den växande mekaniserings- graden inom snart sagt varje produktions- gren och därmed de fasta kostnadernas Växande andel i de totala produktionskost- naderna, samt de allt mera omfattande sammanslutningarna av producenter, av distributörer i olika led och av förbrukare —— allt detta tenderar till att framtvinga eller möjliggöra avsteg från den fullstän- diga konkurrensens marknadstyp.
Uppkomsten av monopolistiska mark- nadsformer i utrikeshandeln har även un- derlättats av den allmänna protektionismen i olika länder. Bakom tullmurarna har det varit lättare att skapa nationella monopol- ställningar, och dessa nationella tendenser har sedan underlättat uppkomsten av ex- klusivförhållanden i importhandeln eller andra former av inskränkningar i den in— ternationella konkurrensen.
En grupp av monopolistiska marknads— typer har det gemensamt att en importva- ra säljes på den svenska marknaden av en utländsk monopolist. Han kan antingen va- ra ensam om att sälja den eller sälja den i konkurrens med ett eller ett par svenska företag eller sälja den i konkurrens med ett större antal svenska företag. Både den ut— ländske »monopolisten» och det svenska företaget kan därvid ta formen av en sam- manslutning av företag till en kartell. De marknadstyper som dessa fall representerar är inbördes mycket olika, men har det ge- mensamt att en svensk tullhöjning sanno- likt får ett annat resultat med avseende på importkvantitet och pris, än om ett stort antal oberoende utländska leverantörer sins- emellan konkurrerar i försäljningen på den svenska marknaden.
En annan typ av monopolistisk mark- nadsstruktur representeras av de fall då
importen passerar genom ett företag eller en sammanslutning som behärskar hela im— porten till landet. En sådan situation före- ligger när importen reguljärt sker genom en enda importfirma eller genom en grupp av importörer, som träffat avtal om priser, ra- batter, om att dela upp marknaden på visst sätt eller som genom exklusivavtal med in— hemska köpare har möjlighet förhindra im- port genom outsiders. Den ensamrätt att importera och inom landet återförsälja en viss vara, som förekommer, gäller ofta en- dast ett varumärke bland många liknande, som erbjuder en mer eller mindre fullstän- dig konkurrens. Den situation, som då fö— religger brukar betecknas som ofullständig konkurrens eller monopolistisk konkurrens.
lVIan bör härvid märka att ensamrätten att importera. en viss vara inte behöver vara formell (såsom t. ex. när det gäller en agentur med ensamrätt) för att vara fak- tisk: när importen av en viss produkt re— guljärt skötes av en enda firma eller grupp av firmor kan det fordras rätt stora avsteg från »fri-konkurrenspriset» innan någon annan firma vågar sig på reguljär import av samma vara, eller innan någon grupp av distributörer i senare led eller av förbru- kare finner det lönande att slå sig samman för direktimport.
Härmed kommer man också in på de in- tressanta problem som uppstår då impor- ten av en vara regleras av en sammanslut— ning, som eventuellt också uppträder som monopolistisk köpare och säljare av en inom landet tillverkad importkonkurrerande va- ra. lXIan kan härvid tänka sig att de priser som de slutliga svenska förbrukarna får betala, kommer att bero på en mängd fak- torer förutom enbart förekomsten av mo- nopolism som sådan: ett monopol eller en kartell som står oberoende både gentemot utländska och svenska säljare och mot svenska slutliga förbrukare kommer med all sannolikhet att tillämpa andra priser än en monopolist som står oberoende både gent- emot utländska och svenska tillverkare, men som ser som sin uppgift att tillvarata de svenska förbrukarnas intressen.
Av intresse är också verkningarna av det speciella slag av monopolism som innebär att successiva led av mellanhänder upp- träder monopolistiskt. Blau kan sålunda tänka sig grossister och återförsäljare av svenska varor med importinnehåll som var och en på sin ort kan föra en i viss mån monopolistisk prispolitik mot de slutliga förbrukarna. Svenska företag som i sin pro- duktion använder sig av importerade råva- ror och halvfabrikat kan i sin tur uppträda monopolistiskt mot grossister och återför- säljare, och kedjan kan slutligen komplette- ras av importörer eller utländska leverantö- rer som monopolistiskt behärskar leveran- serna av dessa importerade råvaror och halvfabrikat. Att man i produktions- eller distributionsled kan uppträda samtidigt bå- de som köpare i konkurrens med andra kö- pare och som monopolistisk säljare är inte ovanligt.
Av det föregående framgår att antalet tänkbara monopolvarianter är stort, och det vore meningslöst att i detta samman- hang söka analysera vad som i varje tänk- bart fall kan hända vid en tullhöjning. För att ge en antydan om skillnaderna mellan verkningarna av en tullhöjning för en viss vara. vid fri konkurrens och vid monopol har emellertid följande fall analyserats: dels det fall då importen omhänderhas av en monopolistisk utländsk säljare, dels det fall då importen omhänderhas av en mono- polistisk importör, som står oberoende både gentemot utländsk säljare och svensk för- brukare, dels det fall då importen omhän- derhas av en importör, vars intressen är identiSka med importvaruförbrukarnas och dels det fall då en importvara passerar ge- nom successiva led av mellanhänder, var- vid företag i varje led har en viss möjlighet att uppträda monopolistiskt mot köpare i följande led. Dessa olika fall har analyse- rats i Appendix II. Allmänna slutsatser av denna analys kommer att dras i det föl- jande.
Sammanfattning av slutsatser rörande vissa monopolfall. I regel är det fördelak- tigare för oss att de varor vi importerar kan köpas på frikonkurrensmarknader. Mono-
polistiska säljare har i regel möjligheter att ta ut högre pris av oss än säljare som kon- kurrerar med andra på samma varuområde.
Tullar kan emellertid vara ett bra medel att komma åt utländska monopolister. Om vi höjer tullen för en vara som säljes av sinsemellan konkurrerande utländska före— tag blir resultatet ofta att hela eller större delen av tullhöjningen övervältras på sven- ska förbrukare. Om vi däremot höjer tullen på en vara som säljes av en utländsk mono- polist (kartell) är det i regel mest lönande för monopolisten att själv absorbera en del , av tullhöjningen så att det pris svenska ' förbrukare får betala inte stiger med hela, tullens belopp. Generellt kan man säga att i de fall då. utländska produktions- och al- ternativkostnadsförhållanden är sådana att utlänningarna även i ren konkurrens är be- nägna att betala en del av den svenska tul- len bör utländska monopolister som arbetar under liknande produktions- och alternativ- kostnadsförhållanden vara benägna att be- tala en ännu större del av den svenska tul- len genom att sänka priset för leverans till Sverigel.
Ur analytiska synpunkter är det likgil- tigt huruvida importen behärskas av en utländsk eller en svensk monopolist -— in- förandet av en tull kommer att få samma konsekvenser för förbrukarna i varje fall då. den svenska monopolisten arbetar under samma kostnadsförhållanden som utlän- ningen skulle göra. Ur betalningsbalanssyn- punkt är det däremot skillnad på om mo— nopolisten är svensk eller utlänning — när monopolisten är svensk kommer inte de totala importutgifterna i utländsk valuta att minska lika mycket till följd av tullen som när monopolisten är utlänning”.
När importen behärskas av en svensk monopolist som representerar samtliga svenska förbrukare (t. ex. en monopolistisk inköpsförening) och det utländska utbudet är begränsat elastiskt bör det vara ratio-
1 Se Appendix II, monopohnodell I. Se även monopolmodell III. ” Se Appendix II, monopolmodell II. Se även monopolmodell III.
nellt för förbrukarna att sträva efter en viss begränsning av importen jämfört med den mängd som skulle importeras om svenska. förbrukare importerade var för sig eller genom konkurrerande importörer.
Det optimala utnyttjande av den be- gränsade elasticiteten i det utländska ut— budet som är förknippat med ett förbru— karmonopol kan man i vissa fall, då mark- naden kännetecknas av konkurrens, åstad- komma genom att i stället lägga på en tulll.
Slutligen behandlas i Appendix II en di— stributionsstruktur som vi kallat successivt monopol: en monopolist säljer till ett be- gränsat antal köpare som i sin tur har en viss monopolställning som återförsäljare, var och en på sin ort. Man har anledning att förmoda att successiva monopol av detta slag är synnerligen oförmånliga för de slutliga förbrukarna inte bara om man såsom alternativ tänker sig fri konkurrens, utan även om man såsom alternativ tänker sig ett vertikalt integrerat monopol som omfattar samtliga distributionsled. Man har emellertid (åtminstone i vissa fall) an— ledning att förmoda att en tullhöjning inte slår igenom lika mycket i förbrukarpriset vid successivt monopol som i fall av verti- kalt integrerade monopol — och att en tull— höjning m. a. o. också här kan vara ett ef— fektivt instrument för att begränsa mono- polvinstens storlekz.
Tullarna och marknadsstrukturen
I det föregående liksom i Appendix II har problemet om en tullhöjnings verkningar behandlats, som om det endast gällde att studera verkningarna av en tullhöjning för en enskild vara, medan tullarna i övrigt antas vara oförändrade. De enkla analys— metoder som därvid kommit till använd- ning kan alltså endast tillämpas så länge man begränsar diskussionen till frågan om hur en förändring av tullarnas struktur verkar på en enskild industri. Även den
1 Jfr Appendix II, monopolmodell IV. 2 Se Appendix II, monopolmodell V.
närmast följande framställningen kommer att inriktas på detta problem. Hela det komplicerade problem som tullfrågan utgör, när det gäller att förändra den allmänna tullnivån, kommer att behandlas i ett se- nare avsnitt.
Analysen har byggt på ett antal relativt enkla marknadsmodeller, varierande från fullständig konkurrens till monopol. Det har ansetts värdefullt att genomföra analy— sen i detalj under sådana växlande speci— ella förutsättningar. I det följande skall ett försök göras att med utgångspunkt från dessa modeller och andra överväganden dra. några mera allmänna slutsatser om tullars verkningar på den inre prisnivån, på impor— tens storlek och på användningen av de svenska resurserna.
Hur höjes de inre priserna, om man hö- jer en tull? I den förenklade teoretiska ana— lys vi här använder oss av antar vi, att själva marknadsformen som sådan spelar en stor roll: När allt annat är givet, kan så— som ovan visats en tullhöjning antas få olika verkningar beroende på om mark- nadsformen alltigenom präglas av fullstän— dig konkurrens eller om monopolistiska för— hållanden i något led påverkar prisbild— ningen.
Tullfrågan är emellertid inte så enkel att man utan vidare kan säga hur en tullhöj— ning kommer att verka med avseende på. en viss vara bara man vet om det råder full- ständig konkurrens eller monopol. Dels måste man ta hänsyn till förekomsten av komplicerade mellanformer mellan fullstän— dig konkurrens och fullständigt monopol" vid vilka det ofta kan vara svårt, eller rentav omöjligt, att säga hur en tullhöjning- kommer att verka. Dels måste man, som den föregående diskussionen visar, ta hän- syn till att inte enbart marknadsformen är avgörande för skeendet: i varje diskussion av en tullhöjnings sannolika verkningar måste man dessutom göra vissa antagan— den om kostnads— och utbudsfunktioner och om efterfrågans priskänslighet. De avgö— rande förhållandena härvidlag är dels hur importpriset cif påverkas av en ändring i'
den svenska importefterfrågan, dels hur den svenska. importefterfrågan påverkas av en ändring i importpriset (inklusive tull). Både vid fullständig konkurrens och vid fullständigt monopol gäller som regel att om en svensk tullhöjning för en viss vara över huvud taget leder till en sänkning av timportpriset cif, denna sänkning blir allt- ?,mera markant, ju mindre elastiskt det ut- |!ländska utbudet av importvaran på den ?svenska marknaden är, och ju mera elastisk den svenska importefterfrågan är.
Om det utländska utbudet av importva- ran på (len svenska marknaden gäller, att det som regel är mera priskänsligt ju mind- rc roll den svenska efterfrågan spelar för utlänningarna, d. v. s. ju mindre andel den svenska importefterfrågan har i den totala internationella efterfrågan eller ju lättare det är för utlänningarna att dirigera om sin försäljning från den svenska markna- den till andra marknader eller vice versa när priserna på den svenska marknaden tenderar att avvika från priserna på andra marknader. För vissa varor kan man räkna med att det utländska utbudet på den svenska marknaden är fullständigt elastiskt —- t. ex. för råvaror som gummi eller term, för vilka sannolikt det totala världsmark- nadsutbudet på längre sikt är förhållande- vis elastiskt och för vilka den svenska im- portefterfrågans andel i den totala världs— efterfrågan är mycket liten.
En svensk tullhöjning för sådana varor kommer knappast att påverka importpriset cif. För andra varor är världsmarknadsut- budet förhållandevis oelastiskt och därtill kommer att den svenska importefterfrå- gan av vissa av dessa varor kan utgöra en icke obetydlig del av den totala världs- marknadsefterfrågan: i så fall kan en minskning i den svenska importefterfrågan, orsakad av en svensk tullhöjning, komma att medföra en bestående sänkning av im- portpriset cif.
Om den svenska importefterfrågan av en viss vara gäller, att ju mindre importkvo- ten är; ju mera elastiskt det svenska ut- budet av den importkonkurrerande varan är; och ju mera elastisk den totala svenska
efterfrågan av ifrågavarande vara är; —— desto mera elastisk är sannolikt den svens— ka importefterfrågan.
De samband som här räknats upp är re- levanta inte enbart med avseende på hur en svensk tullhöjning verkar på importpri- set eif eller importpriset inklusive tull. I en diskussion om skyddstullar med ton- vikten på »skydd» är verkan på import- priset ofta av underordnat intresse jämfört med t. ex. de sannolika förändringar man kan vänta med avseende på importvoly— men, den importkonkurrerande produktio— nens storlek och den totala svenska för- brukningens storlek. Men också i diskussio- nen av dessa problem måste man göra an- taganden som i många fall kan formuleras såsom antaganden om utbuds- och efter- frågeelasticiteter.
Hur ovan angivna samband spelar in i analysen kan illustreras med några exem- pel.
Låt oss först se på förhållandet vid ge- nomgående fullständig konkurrens på den svenska marknaden. Denna innebär i första hand att varken de utländska leverantörer- na, importörerna eller de svenska köparna är monopolistiskt organiserade. Antagandet innebär även att importvaran är enhetlig, och att det ej finns några förutsättningar för att sälja olika kvaliteter eller märken till olika pris.
Låt oss vidare till en början anta att det inte finns förutsättningar för någon pro- duktion inom landet, som kan konkurrera med importen. Om vi vidare antar att de internationella priserna är givna och den svenska importefterfrågan på världsmark— naden är så liten att den inte kan påverka världsmarknadspriset, kommer tullhöjning— en helt att slå igenom på den svenska marknaden alldeles oberoende av hur den svenska efterfrågan påverkas av prishöj— ningen. Detta fall representerar i alla de avseenden, som angivits av våra antagan— den, ett extremt ytterlighetsfall. Den enda variabeln av betydelse är här priskänslig— heten i den totala svenska efterfrågan av ifrågavarande vara: importefterfrågan är identisk med den totala efterfrågan, och ju
mera priskänslig denna är, desto mindre kommer importen att bli efter en tullhöj— ning. Förhållandet illustreras av diagram V, där efterfrågekurvan DA är mera elastisk än efterfrågekurvan DB.
Diagram V. Importminskningens storlek vid tullhöjning beroende av importefter— frågans elasticitet.
År
icif * tull icif
% A
Azimportminskning vid tullhöjning av given storlek, när efterfrågan är relativt elastisk (som DA) B : importminskning vid tullhöjning av samma storlek, när efterfrågan är mindre elastisk än D_.—,, nämligen som DB. (Skuggad yta anger tullhöjning.)
Vi skall nu i det följande se hur tullens verkningar modifieras, om vi modifierar de gjorda antagandena.
Vi kan först släppa antagandet, att det 7. internationella priset är oberoende av vår import och antaga att det blir lägre om vi importerar mindre. Tullhöjningen kommer då primärt att medföra en höjningav pri- set inklusive tull och en minskning av den kvantitet som efterfrågas på den svenska marknaden. Men detta innebär att import- priset cif sjunker. I det slutliga jämvikts- läget kommer då importpriset inklusive tull att bli högre än i utgångsläget, men inte så mycket högre som det skulle ha. blivit vid oförändrat importpris cif. Också importvo— lymen kommer att bli mindre än i utgångs- läget, men inte så mycket mindre som den skulle ha blivit vid konstant importpris cif.
Ju mindre elastiskt det utländska utbudet är, desto mindre blir skillnaden mellan det slutliga jämviktspriset inklusive tull och jämviktspriset i utgångsläget. Ju mindre blir då också skillnaden mellan importvoly- men i det slutliga jämviktsläget och i ut- gångsläget. Förhållandet illustreras i dia- gram VI a och b, där utbudskurvan SB är mindre elastisk än utbudskurvan SA.
Man inser utan svårighet att prissteg— ringen blir allt mindre ju mera elastisk man tänker sig efterfrågan D. Däremot blir minskningen i importvolymen då desto me- ra markerad.
I speciella fall kan det även förekomma, att en stor import kan organiseras bättre och bli billigare än en liten. Importpriset blir då högre vid mindre import och priset i Sverige stiger mer än tullhöjningen.
De förutsättningar från vilka vi ovan ut- gått kan ytterligare modifieras i den rikt- ningen, att vi överger förutsättningen om fullständig konkurrens och i stället inför antaganden om olika. former och grader av monopolism.
I princip kan ovanstående slutsatser i viss utsträckning tillämpas även på sådana
Diagram VI a. Verkan av tullhöjning av
given storlek (enligt skuggad yta) med av- seende på importpris och importvolym, då det utländska utbudet är relativt elastiskt. In-
A ::
T : tullhöjning A : höjning av importpriset (inklusive tull) som följd av tullhöjning T a.:minskning av importvolymen som följd av tullhöjning T.
kvartär" et
Diagram VI b. Verkan av tullhöjning av samma storlek som i diagram VI a då det utländska utbudet är relativt oclastiskt.
kr 7 B D SB " kvantitet & T : tullhöjning Bzhöjning av importpriset (inklusive tull) som följd av tullhöjning T. b :minskning av importvolymen som följd av tullhöjning T.
fall, i varje fall så länge man antar, att prisbildningen på ett relativt enkelt sätt bestämmes av företagarens uppfattning om sina kostnader och efterfrågan på markna- denl.
När man kommer in på monopolprisbild- ningen ändras bilden emellertid därigenom, att man nu har att utgå från företagsindi-
1 Tar vi fallet med ett enkelt importörmonopol för en vara, som ej tillverkas inom landet, blir den enda modifikationen av vår modell, att den inhemska efterfrågekurvan ersättes av en före- ställning om motsvarande gränsintäktskurva, som determinant för företagets utbud och pris- bildning. Liknande regler för den inre prishöj- ningens storlek i förhållande till tullhöjningen kommer sålunda att gälla som i fria konkurrens- fallet. Om elasticiteten hos efterfrågan är kons- tant i hela det aktuella prisintervallet, är gräns- intäktskurvans elasticitet densamma som för efterfrågan själv. Man bör alltså kunna räkna med samma relativa inskränkning av utbudet som i fallet med fullständig konkurrens och där- för, om också utbudskurvans elasticitet är kons- tant inom det aktuella intervallet, med samma fördelning av tullhöjningen på en importpris- sänkning och en inre prishöjning.
viduella kostnads- och efterfrågefunktioner. På, efterfrågcsidan kan detta, när monopol- ställningen endast gäller en varukvalitet med näraliggande substitut, innebära att efterfrågan på denna speciella kvalitet är mera elastisk än efterfrågan på. samtliga kvaliteter, om dessa utsättes för en likfor— mig prisstegring, som skulle bli fallet, om en hel varugrupp pålägges en tull. Utbuds— och prisreaktionen bör då bli relativt likar- tad med fallet fullständigt monopol, om nämligen alla importörer räknar med att alla konkurrenter höjer sina priser lika mycket. Men om det näraliggande substi— tutet är inom landet producerade varor (och om prisbildningssituationen ej är duo— polistisk eller oligopolistisk), har man anled— ning utgå. ifrån att prisbildningen bestäm- mes av efterfrågan på den speciella impor- terade varukvaliteten, vilken vid en isole- rad prishöjning på denna bör vara mycket elastisk. Förutsättningar föreligger sålunda på efterfrågesidan för en kraftig övervålt- ring av tullen på den utländske säljaren, d. v. 5. för en relativt svag ökning av im- portvarans pris.
När vi har att göra med monopolistiska konkurrensförhållanden måste vi emellertid i många fall överge den i övrigt tillämpade förutsättningen att den svenska produktio— nen arbetar under avtagande avkastning, d. v. 5. med marginth stigande kostnader. Den med importen konkurrerande svenska produktionen kan då utvidga sin produk— tion och sänka sina marginella kostnader, om de importerade varutyperna belastas med en importtull, som höjer deras rela- tiva. pris. Som utförligare diskuteras i ett senare avsnitt, kan en sådan prishöjning leda till en ökning av efterfrågan på. inom landet producerade varutypcr, vilket med— för att en ny politik med lägre priser och större omsättning blir lönande för den in— hemska producenten. Det är sålunda möj- ligt, att en höjning av en tull leder till en viss begränsning för den svenska konsu- menten av antalet varutypcr som finnes till-
[| gängliga till ett lågt pris, men samtidigt innebär en sänkning av priset för inom "1 landet producerade varor.
Ser man saken på något längre sikt kan man komma till samma slutsats, om man antar att ett tullskydd ger upphov till en utveckling av den svenska produktionens effektivitet, en sänkning av dess kostnader, som leder fram till en sänkning av den inre prisnivån.
De slutsatser, som hittills nåtts, har byggt på den förutsättningen att prisbild- ningen följer monopolteoriens spelregler, vilket förutsätter dels att monopolistens föreställningar om marknadsefterfrågans karaktär etc. är »riktiga», dels att mono- polisten på grundval av dessa föreställning— ar handlar optimalt, d. v. s. strävar efter att göra så stor vinst som möjligt. Detta antagande, som är grundläggande för den- na del av pristeorien, kan i många fall tyckas vara alltför orealistiskt, så att det måste leda till »felaktiga» slutsatser om hur t. ex. en tulländring primärt verkar vid mo- nOpol jämfört med fullständig konkurrens. Man kan sålunda tänka sig monopolföretag som av fruktan för nyetablering av konkur- rentföretag eller för ingripande från myn- digheterna avstår från att ta ut det pris för sina produkter som skulle vara opti— malt. Hur ett sådant företag primärt rea- gerar för en tulländring kan bero på en mångfald omständigheter av psykologisk och komplex natur: i vissa fall kan en tull- höjning tänkas leda till en mycket större prishöjning än om företaget i alla lägen sökt största möjliga vinst, i andra fall till en mycket mindre prishöjning eller ingen prishöjning alls. Att passa in sådant bete- ende i en enkel teoretisk analys möter stora svårigheter.
Likaså kan man resa invändningar mot monopolteoricns grundläggande antaganden med hänvisning dels till ovisshetens roll i företagets beteende, dels till möjligheten av irrationellt beteende. Dessa två invänd- ningar kan inte lika gärna riktas mot teo— rien för den fullständiga konkurrensen. En- skilda företagares ovisshet om den totala marknadsefterfrågans karaktär spelar ju in-
te så stor roll för deras beteende, eftersom de inte behöver räkna med att kunna på— verka marknadspriset utan kan ta detta för givet.
Det irrationella i enskilda företagares be- slut spelar heller inte så stor roll vid full- ständig konkurrens som vid olika grader av monopol. Alla enskilda företagare kan ju inte vara lika irrationella, och de som är mest rationella bör ju i längden »överlcva» och bestämma marknadens beteende, me- dan de irrationella i långa loppet bör gå i konkurs. En irrationell monopolist, där— emot, bör kunna hålla sitt företag flytande så länge han inte är alldeles irrationell: följden blir i längden endast en mindre monopolvinst än vid rationellt uppträdan- de.
liian kan med visst berättigande påstå att en monopolist som tillämpar konven- tionella tumregelsmarginaler vid sin pris— sättning i stället för att vid varje kostnads- situation hålla det pris vid vilket gränsin— täkt och gränskostnad är lika stora, hand- lar irrationellt. Detta är emellertid ett på- stående med många reservationer. Även om det vid given kostnads- och efterfråge- struktur endast finns ett enda pris som är det ur monopolistisk synpunkt optimala är det i praktiken inte lönande för en mono— polist att alltid söka hålla just detta opti- mala pris.
I de flesta fall kan nämligen priset ligga var som helst inom en förhållandevis vid marginal omkring Optimalläget utan att monopolvinstens storlek i det ena fallet skiljer sig i någon mera betydande grad från ett teoretiskt optimum. (Under förut- sättning av identiska kostnadsförhållanden gäller härvid i regel att ju mindre elastisk efterfrågan är — och alltså ju större den optimala marginalen är —— desto större är den marginal inom vilken priset kan vari— era utan att monopolvinsten undergår nå— gon större relativ förändring.) Bled hänsyn till de fördelar, som ligger i enkla regler för priskalkylering och även med hänsyn till att monopolisten sällan vet hur pass elas- tisk efterfrågan är i ett givet ögonblick eller vilka förändringar efterfråga—elasticite-
___—___...-
ten kan undergå från tid till annan, kan det därför vara rationellt att tillämpa en konventionell tumregel vid prissättningen i stället för att tid efter annan genom pris- ändringar söka finna det optimala priset. Om man under sådana förhållanden beläg- ger en vara med tull kan man i vissa fall anta att monopolisten höjer sitt försälj- ningspris dels med tullens hela belopp och dessutom också med så mycket som mot- svarar det konventionella pålägget, beräk- nat på tullens belopp. Under alla omstän— digheter innebär detta en prishöjning, som är större än den som en »rationell» mono— polist skulle företa om han både före och efter strävar efter att hålla det optimala priset. Som framgår av Appendix II bör ju en optimal monopolist vid en tullhöjning i stället för att höja sitt pris med mera än tullens belopp tvärtom absorbera en del av tullhöjningen själv och i stället höja med mindre än tullens belopp om han vill göra sin vinst så stor som möjligt.
Tillämpningen av konventionella tumre— gelsmarginaler kan vid en tullhöjning tän- kas få speciellt markanta konsekvenser när det gäller »suceessiva» monopol av det slag som behandlats i Appendix II. Suecessiva monopol bör ha en benägenhet att medföra optimalpriser som ligger över dem som skulle vara optimala för ett vertikalt inte- grerat monopol med samma kostnads- och efterfrågeförhållanden. Om företagare i varje led av ett successivt monopol konse- kvent skulle tillämpa tumregelsmarginaler vid en tullhöjning komme denna att multi- pliceras och slå igenom i förbrukarpriset med mera än sitt belopp, medan tullhöj— ningen i stället vid ett vertikalt monopol och rationell prissättning till en del skulle absorberas av monopolisten.
Förekomsten av successiva monopol är emellertid synnerligen diskutabel — i syn— nerhet på längre sikt. Inom många områ- den existerar visserligen olika slag av mär- kesvarumonopol, för vilka efterfrågan på kort sikt kan vara förhållandevis oelastisk. Elasticiteten i efterfrågan av en viss mär- kesvara är emellertid i hög grad en funk— tion av förekomsten av substituerbara va-
ror och av hur pass medvetna förbrukarna är om denna förekomst. När priset på en märkesvara höjs, reagerar sannolikt för- brukarna med en viss långsamhet, men man kan anta att de efterhand blir med- vetna om alternativen, samtidigt som nya alternativa märkesvaror ständigt dyker upp och hotar »monopolet».
På längre sikt kan därför efterfrågan för varje särskild märkesvara i regel antas va— ra förhållandevis elastisk, vilket innebär att de faktiska genomsnittliga marginaler- na inom märkesvarudistributionen sanno- likt inte är så värst mycket högre än de skulle vara vid fullständig konkurrens, i synnerhet inte med hänsyn till de högre re- klamkostnaderna inom märkesvarudistribu- tionen. Under sådana omständigheter be- höver det vid en tullhöjning för en enstaka vara inte spela så stor roll om företagarna vid sin prissättning tillämpar konventio- nella tumregelsmarginaler eller »charge what the traffic can bear».
Marknadsreaktioner på kort och lång sikt. I diskussionen om en skyddstulls san- nolika verkningar är det, som redan inled— ningsvis berörts, nödvändigt att hålla isär problemen på kort sikt från problemen på längre sikt. En av anledningarna är, att man i regel måste räkna med att det ut-
ländska utbudet på kort sikt är mindre '
elastiskt än på lång sikt, vilket innebär att en tullhöjning av viss storlek på kort sikt tenderar att medföra en sänkning av importpriset cif som minskar tullens skyddsverkan. Även om utländska tillver- kare, som säljer på Sverige, efter en svensk tullhöjning tvingas gå ner i pris betydligt, kan det under en tid vara mera lönande (eller mindre förlustbringande) för dem att fortsätta att exportera till oss än att ome— delbart söka sig till andra marknader. I många fall kan också en förlustbringande export till Sverige upprätthållas rätt länge — så länge cif—priset gör det möjligt för den utländske (leverantören att få åtmins- tone sina tågtra'äistnader täckta. Bortsett från de fall då exporten till Sverige är fö- remål för monopolistisk prissättning kan
man emellertid i regel anta, att en svensk tullhöjning som primärt medför cif-priser, som ligger under de priser som motsvarar de genomsnittliga kostnaderna, efterhand kommer att leda till ett minskat utbud och småningom återhämtade importpriser cif.
I fråga om det svenska utbudet av im— portkonkurrerande varor gäller av orsaker, som redan berörts, att detta på kort sikt i regel kan antas vara mindre elastiskt än utbudet på längre sikt. På kort sikt och från ett utgångsläge av fullt eller nästan fullt kapacitetsutnyttjande kan produktio- nen öka, t. ex. endast genom att oerfaren och därför dyrbar arbetskraft tas i bruk, eller genom relativt dyrbart övertidsarbete, eller genom att föråldrad utrustning, som är dyrbar i drift, tas i bruk. På längre sikt kan motsvarande produktionsvolym åstad— kommas genom en mera planmässig ex— pansion av produktionskapaeiteten, med ra- tionellt avvägda proportioner mellan kapi- tal och arbete, som medför lägre produk- tionskostnader.
Eftersom efterfrågan på importvaror är en funktion bl. a. av det inhemska. utbudet av importkonkurrerande varor kan man därför ha skäl att anta att också den svenska importefterfrågan på kort sikt ten— derar att vara mindre elastisk än på lång siktl.
Under dessa förutsättningar skulle man alltså kunna räkna med allt större elastici- teter både för det utländska utbudet och .den svenska efterfrågan av importvaror ju längre tidsperiod man har i tankarna.
Med hänvisning till vad, som på sid. 163 —165 framhållits om sambanden mellan dessa elasticiteter och tullhöjningars verk- ningar med avseende på priser och kvantite- ter, inser man då lätt att den främsta skill— naden mellan en tullhöjnings verkan på kort och på lång sikt ligger i dess verkan på kvantiteter (importvolym och importkon— kurrerande produktion) och inte i dess ver—
1 Jfr Jacob Viner: »International Trade and Economic Development», Oxford 1953, s. 25— 26.
Diagram VII a. Ve'rkningar på lc 0 T t 8 i k i av en tullhöjning då både importutbud och im-portcfterfrågan antas rara, relativt oelastiska.
Ar D
110
700
.,5100 D : importefterl'rågan S : utländskt utbud av importvaran på den svenska marknaden (Skuggad yta anger tullhöjning.)
kan på priset. Detta förhållande har illu— strerats i diagram VII a och b.
I diagrammen är i utgångsläget import- volymen 100 enheter och priset 100:—. På kort sikt antas både det utländska utbudet och den svenska importefterfrågan vara relativt oelastiska som i diagram VII a. Vid en värdetullhöjning av 20 % kommer förbrukarpriset att stiga till 110: — och im- portvolymen att minska till 90. Det ut- ländska utbudet och den svenska import- efterfrågan antas nu bli mera elastiska så- som i diagram VII b. Då inträffar ingen ytterligare ändring i förbrukarpriset 110: —, men däremot kommer importvolymen att ytterligare minska till 80 enheter. En bak— omliggande faktor är att den svenska im- portkonkurrerande produktionen på längre sikt anpassar sig efter den primära förbätt- ring av hemmamarknadens pris och avsätt- ningsmöjligheter som tullhöjningen medför. Medan det inhemska importkonkurrerande utbudet på kort sikt är relativt oelastiskt för en prishöjning kan det på längre sikt antas vara mera elastiskt. Om en viss svensk industri får förbättrat tullskydd tar
kvuILlltt'Å.
Diagram VII b. Verkningarna på längr e sikt av en tullhöjning då importutbud oclL importefterfrågan har blirit mera elas- tiska än i utgångsläget i diagram VII a.
kvantitet
80 "100 D : importefterfrågan S : utländskt utbud av importvaran på den svenska marknaden (Skuggad yta anger tullhöjning.)
det antagligen en viss tid innan den t. ex. hunnit attrahera arbetskraft från andra in- dustrier.
Likaså kan man anta att den totala svenska efterfrågan av en viss vara är mera priskänslig på lång sikt, när konsumenter- na börjar övergå till att efterfråga andra varor som tar deras köpkraft i anspråk och som inte blivit dyrare på den svenska marknaden, än på kort sikt när konsum- tionsstrukturen ännu är relativt stel. Även detta förhållande bör medföra att import- efterfrågan är mera elastisk på lång sikt än på kort sikt.
Ovanstående analys bör emellertid icke tolkas som om en tullhöjning alltid bör ge ungefär samma resultat både på kort och lång sikt med avseende på importpriset cif (eller importpriset inklusive tull), så att skillnaden mellan kort- och långsiktseffek- ten enbart ligger i förändringarna i omfatt- ningen av importen respektive den import- konkurrerande produktionen. Elastieiteten i det inhemska utbudet av importkonkurre— rande varor på längre sikt undergår sanno- likt större förändringar än elasticiteten i det utländska utbudet. Man kan därför an-
ta att elasticiteten i den svenska import— efterfrågan, som ju bl. a. är en funktion av det inhemska utbudet av importkonkurre- rande varor, också undergår större föränd- ringar på lång sikt än elasticiteten i det utländska utbudet. I fråga om en del varor, för vilka det utländska utbudet även på lång sikt är begränsat elastiskt, innebär detta att en tullhöjning med viss sanno- likhet kan antas medföra en kraftigare höjning av förbrukarpriserna i Sverige på kort sikt — innan den svenska importkon- kurrerande produktionen hunnit expandera — än på lång sikt.
Det bör emellertid här understrykas att ovanstående analys endast gäller under förutsättning att den svenska importkon- kurrerande produktion, som kommer i åt- njutande av förbättrat tullskydd, arbetar med fullt kapacitetsutnyttjande både före och efter tullhöjningen. De problem som uppstår i motsatt fall kan illustreras i an— knytning till textilindustrins aktuella pro- blem. När detta skrives (hösten 1954) he— finner sig vissa delar av den svenska textil- industrin i ett läge av ofullständigt kapaci— tetsutnyttjandel. Detta kan antas innebära att utbudet av svenska textilier på kort sikt är förhållandevis elastiskt och att med and- ra ord en ökning av den svenska produktio- nen av dessa kan ske utan någon betydande prishöjning. Även om den totala svenska efterfrågan på textilier vore förhållandevis oelastisk skulle detta innebära att den svenska, importefterfrågan av textilier är förhållandevis elastisk.
De antaganden man då kan göra om just en textiltullhöjnings verkningar kom— mer därför att i stor utsträckning bero på vilka antaganden man anser berättigade med avseende på det utländska utbudets elasticitet på kort och lång sikt.
Å ena sidan gäller sannolikt för en viss del av textilimporten att det utländska ut- budet är förhållandevis elastiskt även på
IVFramställningen avser inte att ge en exakt bild av textilindustrins nuvarande läge utan endast att diskutera vissa tullproblem i anknytning till inom textilindustrin aktuella förhållanden.
kort sikt. Härför talar den hårda interna— tionella konkurrensen på tcxtilmnrknadcr- na, och det förhållandet att många utländs— ka företag håller priser, som nätt och jämnt täcker de rörliga kostnaderna men inte de totala styckekostnaderna. En svensk tull- höjning för sådana textilier skulle då inte medföra någon betydande sänkning av im- portpriserna cif utan huvudsakligen en minskning i det utländska utbudet av tex— tilier på den svenska marknaden. Resulta— tet av en tullhöjning skulle i så fall även på kort sikt bli en höjning av för— brukarpriserna i Sverige med i stort sett tullhöjningens fulla belopp. Importen av sådana textilier skulle minska och den svenska importkonkurrerande produktionen öka. Importminskningen blir givetvis stör- re än ökningen i den importkonkurre- rande produktionen, eftersom förbrukarpri- set på textilier stiger och den totala svens— ka förbrukningen därför kommer att mins- ka. Eftersom det utländska utbudet av des- sa textilicr redan på kort sikt antas vara mycket elastiskt, kommer importpriset in- klusive tull att bli i stort sett lika högt både på kort och lång sikt. Så länge man utgår ifrån att det råder fullständig kon- kurrens mellan importerade och svenska textilier och så länge tullen inte är prohi- bitiv utan en viss import fortfar, kommer också de svenska textilpriserna att hålla kontakten med de utländska priserna in- klusive tull.
Om emellertid det svenska utbudet av vissa textilier är synnerligen elastiskt inom en stor variationslatitud, kan även en be- gränsad tullhöjning helt stänga ute viss im- port. Även om det svenska förbrukarprisct då stiger kommer det inte att stiga lika mycket som importpriset inklusive tull. Hur mycket det slutliga jämviktspriset kommer att ligga under det teoretiska im— portpriset inklusive tull kommer att bero på den inhemska tillgången och efterfrå- gan.
För andra textilvaror åter kan emellertid en diskussion av detta slag föras på grund- val av helt andra antaganden: t. ex. att den internationella konkurrensen visserligen är
hård men att det utländska utbudet trots detta på kort sikt är förhållandevis oelas- tiskt. En lika stor tullhöjning som i före— gående analys skulle då orsaka en sänk- ning i importpriserna cif, t. ex. därför att de utländska leverantörerna trots den här- da konkurrensen får en del av eller hela de fasta kostnaderna täckta före tullhöjningen och således har en marginal för prissänk— ningar på kort sikt; eller därför att de får subventioner; eller därför att de före tull- höjningen har kunnat sälja med en margi- nal utöver de totala styckekostnaderna, eller därför att de kan tillämpa prisdiffe- rentiering för olika marknader. Till att börja med kommer då tullhöjningen inte att medföra någon betydande höjning av importpriserna inklusive tull —— den im- portkonkurrerande textilproduktionen får då inte heller något märkbart skydd. Im— portvolym och importkonkurrerande pro- duktion kommer då att i stort sett bli oförändrade även om det svenska utbudet skulle vara mycket elastiskt.
Detta är emellertid en mycket schema- tisk analys på kort sikt. Även när man kan anta att det råder fullständig konkurrens mellan svenska tillverkare av importkon- kurrerande textilier behöver man inte nöd- vändigtvis föreställa sig att deras hand- lande är fullständigt »atomistiskt» och be— stämt av det i varje ögonblick rådande för- hållandet mellan kostnader och marknads- priser. Vetskapen om att tullhöjningen har tvingat utländska leverantörer att sänka cif-priserna, och att utlänningarna således fått en minskad marginal för ytterligare prissänkningar kan göra svenska import- konkurrerande förctag benägna att företa faktiska produktionsökningar eventuellt kombinerade med vissa prissänkningar, som inte utlänningarna har marginal för.
Tolkat i ett vanligt pris-kOStnadsdia- gram, skulle detta innebära att utbudskur— van för svenska textilier »sänkes» som följd av en tullhöjning under dessa omständig— heter. ltfen även om detta kan vara svårt att passa in i den gängse marknadsteorien, är det inte orimligt: utbudet är ju inte en- bart en funktion av kostnader och priser
utan också av »riskuppskattningar». På längre sikt skulle alltså en tullhöjning un— der dcssa omständigheter trots allt kunna tänkas medföra en ökning av den svenska produktionen och en minskning av impor— ten.
De resonemang, som på grundval av olika antaganden här förts i anknytning till förhållandena inom textilindustrin skul— le i princip kunna tillämpas på andra varor som befinner sig i ett liknande läge. Även om man i en analys av detta slag behand- lar verkningarna av en enstaka tullhöjning för en enda varukategori —- och alltså inte diskuterar verkningarna av en allmän tull- höjning — försvåras emellertid analysen av just textiltullars verkningar av det förhål- landet att man här rör sig med en mycket omfattande industri, som dessutom har lägre löner än flertalet andra industrier. Detta är en särskild anledning att räkna med möjligheten att en tullhöjning just på textilområdet kan tagas till intäkt för krav på en löneförhöjning. En sådan löneförhöj- ning skulle höja industrins kostnadsläge, vilket i ekonomiska termer kan återges så— som en negativ förskjutning av de import- konkurrerande företagens utbudskurvor. Om man väntar sig en allmän lönestegring inom textilindustrin som följd just av tull- höjningen kommer detta att väsentligt på- verka analysen: Även om det utländska ut- budet är synnerligen elastiskt och tullen alltså helt och hållet slår igenom på för— brukarpriset, kommer inte detta att med- föra en lika stor minskning av importvoly- men och inte heller en lika stor ökning av den importkonkurrerande produktionen som annars.
När det utländska utbudet är oändligt elastiskt, och importerade och svenska textilier är fullständigt substituerbara, kom- mer textilpriserna på. den svenska mark— naden att stiga med tullens belopp. Den totala svenska efterfrågan av textilier kom- mer därför att minska lika mycket vare sig lönerna stiger eller ej inom den import- konkurrerande produktionen (om vi bort- ser från textilindustriarbetarnas ökade textilkonsumtion, när lönerna stiger). lllen
Diagram VIII. Verkningarna av en tullhöj- ning då denna orsakar en allmän lönehöj- ning inom den tullskyddade branschen.
MC ' kr MC / icif*tull. / icif _D 5 kvantitet _v_,._v_. __. A L c D
A : hemmaproduktion i utgångsläget B : importvolym i utgångsläget A+B : total förbrukning i utgångsläget, då importpriset är icif, totala efterfrågan : D och inhemska importkonkurrerande utbudet är MC. C : minskning i totala efterfrågan vid tullhöj- ning motsvarande den skuggade ytan. Denna efterfrågeminskning antas helt drabba importen. D : ökning i inhemska importkonkurrerande produktionen vid tullhöjning (och motsvarande minskning av importen utöver importminsk— ningen C) när importkonkurrerande utbudet är MC. MC': gränskostnadsfunktion för inhemska im- portkonkurrerande produktionen efter allmän lönehöjning i den tullskyddade branschen Ez'jämfört med utgångsläget slutlig ökning i inhemska importkonkurrerande produktionen, när tullhöjningen medfört förskjutning av gräns- kostnadsfunktionen från MC till MC,. (Om förskjutningen från MC till MC' varit större skulle E bli noll och tullhöjningen bli helt utan effekt med avseende på den svenska produktionens omfattning.)
förhållandet mellan import och hemma— produktion av textilier kommer att påver- kas av kostnadsförskjutningen inom den importkonkurrerande industrin. Om den av tullhöjningar inducerade lönehöjningen blir så. stor att den helt och hållet motsva- rar det ökade tullskyddet, kommer hemma- produktionen inte att öka alls. Importen kommer då att minska endast med ungefär
så mycket som den totala efterfrågan av textilier minskar som följd av prisstegring- en. Om löneökningen inte är fullt så stor kommer hemmaproduktionen att öka nå- got, men givetvis inte så mycket som vid oförändrad lönenivå. Importen kommer då att minska så mycket mera. Jfr diagram VIII.
När det utländska utbudet är begränsat elastiskt eller oelastiskt kan en lönehöjning som höjer produktionskostnaderna med så mycket som motsvarar tullens belopp kom- ma att få särdeles ödesdigra följder för de berörda importkonkurrerande företagen. Importpriserna inklusive tull kan ju an- tas stiga med mindre än tullens belopp eller inte alls, beroende på hur oelastiskt man föreställer sig att det utländska utbu- det är, medan de inhemska kostnaderna förskjutes uppåt med tullens belopp. Man kan då vänta sig en absolut minskning i den tullskyddade importkonkurrerande pro- duktionen. Eventuellt kan den importkon- kurrerande produktionen komma att mins- ka mera än importen, så att importkroten ökar som en följd av tullhöjningen.
Om skyddet åt svensk produktion ge- nom prohibitiva och icke-prohibitiva tul- lar. Om tullar som »skvalpskydd». lVIan möter ofta den föreställningen att »en tull- höjning inte ger något skydd för den svenska varan om tullhöjningen till fullo utnyttjas». Lian föreställer sig att »ett fullt utnyttjande» av tullskyddet innebär att den importkonkurrerande produktionen kommer tillbaka till samma läge som före tullhöjningen. Om man, såsom i nedanstå- ende diagram IX, antar att den import- konkurrerande produktens pris stiger näs- tan exakt lika mycket som den importerade varans, alltså med tullens belopp, kommer emellertid den importkonkurrerande pro— duktionen i alla fall att öka från 100 till 120, trots stigande produktionskostnader. Så länge faktorpriserna (d. v. s. priset för varje »enhet» arbetskraft, kapital, jord och råvaror) är oförändrade kommer också dif- ferentialvinsten i den svenska produktionen att öka med det belopp som representeras av den snedstreckade ytan i diagrammet.
Både före och efter tullhöjningen kom- mer det att finnas marginella företag eller produktionsenheter som är nätt och jämnt lönande. Vad tullhöjningen innebär är, att de marginella företag som i utgångsläget är nätt och jämnt lönande, nu kommer att göra en differentialvinst motsvarande tull- höjningen.
I princip är det inte heller någon större skillnad mellan analysen på lång och kort sikt.
ltian kan t. ex. tänka sig att en viss svensk produktion i utgångsläget, före en tullhöjning, är överdimensionerad, och att produktionsvolymen då är 120. Detta inne—
Diagram IX. Tullskydd och lönsamhet. ,", .
MC L'af'tcd!
/////////////////
LCLF
IDO [20 7.50 760
MC : gränskostnaderna inom inhemsk import- konkurrerande produktion D : total inhemsk efterfrågan Snedstreckad yta.:differentialvinst inom tull- skyddad produktion som följd av tullhöjning. Svart yta.:differentialförlust inom importkon- kurrerande hemmaproduktion vid produktions- volymen 120 om denna produktion ej tullskyd- das.
här att de marginella företagen under varje tidsperiod kommer att göra. en förlust mot— svarande den yta som i diagram IX teck- nats svart. På längre sikt skulle givetvis dessa. företag komma att försvinna. Om man dessförinnan inför en tull kommer för- brukarpriset på den importerade varan att stiga med tullens belopp. Priset på den svenska varan kommer att stiga lika myc— ket, men den svenska produktionen kommer inte att öka. Importen kommer däremot fort-
farande att minska men endast så mycket som motsvaras av minskningen i den totala svenska förbrukningen från 160 till 150 en- heter. Och de svenska företag som tidigare gick med förlust kommer nu att göra en differentialvinst motsvarande den del av den sncdstrcckade ytan som ligger mellan 100 och 120 kvantitetsenheter. Om man emellertid med »fullt utnyttjande av tull- skyddet» menar att löner och andra kost— nader inom produktionen stiger, så att också kostnadskurvan för den importkonkurre- rande produktionen stiger, är det rätt att påstå detta innebär att den importkonkur- rerande produktionen kommer tillbaka i samma läge som före tullhöjningen, eller sämre. Detta har redan visats i det före- gående avsnitt, som ansluter sig till dia- gram VIII.
Det kan i detta sammanhang vara lämp— ligt att ta upp frågan om permanenta anti— dumpingtullar och dessas verkningar, d. v. s. tullarnas förmåga att verka som »skvalpskydd».
En tankegång som ibland kommer till uttryck i tulldiskussionen är att en viss svensk produktion, som i och för sig kan vara lönande och konkurrenskraftig även utan tullskydd, men som har varit eller kan tänkas bli speciellt utsatt för import— konkurrens till dumpingpriser, av denna anledning bör ges ett visst permanent tull- skydd. hIeningen med detta permanenta tullskydd är att det skall fungera däm— pande som ett »skvalpskydd» mot våld- samma prisfluktuationer utomlands, så att den berörda svenska industrin får arbeta under lugnare avsättningsförhållanden på den svenska marknaden. Om det gäller en svensk produktion som i normala fall är konkurrenskraftig och lönande, kan det ju inte vara motiverat att låta den ödeläggas av tillfälliga prisfall eller dumpingföretecl— ser.
Framför allt anses ett permanent skvalp— skydd motiverat, när det gäller speciellt kapitalkrävande produktion. I sådana fall utgör de fasta kostnaderna en relativt stor del av de totala manufaktureringskostna— derna, och en prissättning som, om endast
för en kortare tid, håller sig i närheten av eller endast obetydligt överstiger de rörliga kostnaderna kan i längden få allvarliga följder för de svenska producenterna. Just i fråga om sådan produktion anser man, att en mer eller mindre tillfällig nedgång i världsmarknadsefterfrågan parad med en- skilda utländska tillvcrkares försök att till snart sagt varje pris upprätthålla kapa- citetsutnyttjandet tenderar att resultera i priser, som kan ligga mycket nära de rör- liga kostnaderna och långt under de priser som anses nödvändiga för att produktionen på längre sikt skall vara lönande. Fråga är då i vilken utsträckning man kan vänta sig att permanenta tullar skall ha. en skvalp— skyddseffekt mot sådan dumping och i vilken utsträckning fördelarna av ett så- dant eventuellt skydd kan komma att mot- vägas av vissa nackdelar.
Till att börja med kan vi utgå från det fall då det gäller att skydda en svensk produktion, som under normala förhållan- den kan tillfredsställa den totala. svenska efterfrågan till priser som är något lägre än importpriserna, och då de svenska till- verkarna i inbördes konkurrens sålunda precis nätt och jämnt kan hålla importen ute från den svenska marknaden. Under sådana förhållanden kommer införandet av ett skvalpskydd inte att medföra någon ökning av den svenska produktionen, och eftersom inga mindre rationella anläggning- ar kommer att tas i bruk eller någon extra arbetskraft behöver anskaffas kommer inte heller produktionskostnaderna att stiga. När den inhemska produktionen i utgångs— läget är tillräcklig för att tillfredsställa den totala svenska efterfrågan och det råder fullständig konkurrens tenderar alltså inte de svenska tillverkarna att »utnyttja tull— skyddet» — man har a priori ingen anled- ning att vänta någon inhemsk prisstegring som följd av skvalpskyddet.
När det gäller en ren hemmamarknads- produktion, som i normala tider nätt och jämnt kan hålla importen ute, kommer en mer eller mindre tillfällig utländsk pris- sänkning att — om inget skvalpskydd fin- nes — ha följande resultat: antingen kan
de svenska tillverkarna inte sänka sina priser utan tvingas minska sin produktion så att vi får en volymmässig ökning av importen som bör bli något större än ned- gången i den svenska produktionen. Eller också kan svenska tillverkare på grund av de fasta kostnadernas andel i de genom— snittliga kostnadcrna följa med i import— prissänkningen. Ingen import kommer då att äga rum, men den importkonkurrerande produktionen kommer att gå med förlust så länge dumpingen pågår, och kan på längre sikt komma att ödeläggas. Så länge dumpingen pågår gör visserligen de svenska förbrukarna en vinst som är större än de svenska tillverkarnas förlust — men på längre sikt kan denna tillfälliga fördel för konsumenterna komma att motvägas av de nackdelar som avsaknaden av svensk im- portkonkurrerande produktion kan komma att ha med avseende på importpriserna. Dessa följder av en tillfällig importpris— sänkning kan nu helt eller delvis undvikas genom ett skvalpskydd, som i normala ti— der inte kostar förbrukama något, men som skyddar den svenska produktionen när ut- landet dumpar; så länge skvalpskyddet gör att de utländska priserna inklusive tull ligger över de svenska, kan svenska till- verkare (även de marginella) få. full täck- ning för sina kostnader. Och om, trots skvalpskyddet, de utländska priserna kom- mer att sjunka under de svenska behöver prisfallet på den svenska marknaden inte bli så stort som utan skvalpskyddet.
Emellertid bör man vid bedömning av ett skvalpskydds sannolika verkningar ta hänsyn till ett antal modifierande faktorer. Om det inte råder fullständig konkurrens mellan svenska tillverkare kan skvalpskyd- det i normala tider möjliggöra en monopol- prishöjning som det ständiga hotet från utländsk konkurrens tidigare förhindrat. När det gäller speciellt kapitalkrävande produktion, som ju ofta kommer i fråga i detta sammanhang, är som regel antalet svenska tillverkare få och konkurrensen ofullständig eller ringa. Även om självför- sörjningsgraden är hög och den normala importen obetydlig eller ingen alls, spelar
det ständiga importhotet en stor roll som vakthund på de svenska kostnaderna. Om produktivitetsutvecklingen är snabb i ut— landet tvingas ocksä den svenska tillverka- ren, även om han är ensam på den svens- ka marknaden, till rationaliseringar och andra åtgärder om han skall kunna behålla sin ställning. Visserligen kan dumping öde— lägga också en sådan svensk industri, men frågan är om inte sådan dumping hellre bör stoppas genom speciella temporära anti— dumpingåtgärder just när den förekommer i stället för genom permanenta antidum- pingtullar. Ett permanent avlägsnande av importhotet i normala tider kan ha den ef— fekten att den svenska industrin rationali— seras långsammare än annars, och därmed minskas skvalpskyddseffekten tydligen i det långa loppet.
Även då det råder fullständig konkur— rens mellan de svenska företagen kan skvalpskyddets införande tagas till intäkt för löne- och kostnadshöjningar på svenska förbrukares bekostnad i normala tider —- och dessa löne— och kostnadsstegringar gör dessutom att den svenska produktionen efter hand blir lika sårbar för utländska prissänkningar som om inte skvalpskyddet funnes.
I ett helt annat läge, än vad här ovan angivits, kommer frågan om tullar som skvalpskydd, om vi överger den ganska speciella förutsättningen att den svenska produktionen under mera normala tider helt och hållet kan hålla importen ute. Om i stället den svenska produktion som skall skyddas, i utgångsläget inte är en ren hemmamarknadsproduktion utan är en faktiskt importkonkurrerande produktion, blir hela föreställningen om ett skvalp— skydd tämligen illusorisk.
Antag exempelvis att den svenska pro- duktionen i utgångsläget svarar för 2/ 3 av den svenska förbrukningen, att resten im— porteras samt att importpriserna genom in- förandet av den permanenta antidumping— tullen stiger något. Man kan då liksom i andra fall, då en importkonkurreran— de industri får ett ökat tullskydd, vänta
sig en ökning i den svenska produktionen och självförsörjningsgraden.
Om därför ett skvalpskydd medför en ökning av den svenska produktionen till högre kostnader men inte hindrar att en viss begränsad import i normala tider fort— farande kommcr över tullmuren, och om importpriserna därefter på grund av dum— ping och liknande företeelser sjunker bör detta rimligen medföra en ungefär lika stor absolut ökning av importen som om skvalpskyddet aldrig hade existerat. Den permanenta antidumpingtullen har i så fall förlorat sin stabiliserande antidumpingef— fekt. Vad den däremot åstadkommer är att i normala tider, då ingen dumping före- kommer, orsaka en importminskning och möjliggöra en marginell svensk produktion till höga kostnader som utan tullen inte skulle ha varit lönande.
Tullar vid förenad produktion
Den föregående diskussionen har förts under den förutsättningen, att produk- tionskostnaderna i svensk produktion rest- löst kan delas upp på olika varor. I själva verket är detta inte alltid möjligt. Det skulle till och med kunna hävdas, att i det komplicerade system, som ett högt indu- strialiserat samhälle utgör, det icke finns något enda delområde, som inte drar kost— nader som är gemensamma för ett större produktionsområde, och detta på ett sådant sätt att kostnaderna inte rationellt kan fördelas mellan olika delområden. Påtag— liga exempel på gemensamma kostnader, som inte rationellt kan uppdelas finner man inom exempelvis jordbruk eller varu— distribution. IVIen även i de flesta indu- striföretag, som framställer flera olika pro- dukter, är en viss del av kostnaderna ge— mensamma. Detta är inte endast fallet, när olika varor skapas genom samma produk— tionsprocess, eventuellt i form av huvud- och biprodukter, såsom fallet är inom den kemiska industrin. Även i de fall, då pro— duktionsprocesserna är tekniskt åtskilda, är i regel vissa allmänna omkostnader ge- mensamma. Går vi utanför de enskilda fö-
retagen till kollektiva anordningar —— trans- portleder, anläggningar för kraftförsörjning, forskning och utbildning — finner man i ett modernt samhälle många exempel på gemensamma kostnadselement.
Ekonomin i produktionen blir under så— dana förhållanden vanligen beroende av att den får en viss mångsidighet. Det kan sålunda ofta hävdas, att produktionen av en enskild vara helt isolerad inte skulle vara lönande, men att det lönar sig att framställa den i kombination med andra varor, som kan hjälpa till att täcka de ge— mensamma kostnaderna. Lönsamheten hos hela det aktuella varuområdet här med andra ord i sådana fall betraktas som en enhet. Det skulle från sådana utgångs- punkter kunna hävdas, att en viss varu- produktion bör skyddas för importkonkur- rens för att därmed indirekt ge ett stöd åt annan varuproduktion. En speciell ut- formning får detta argument i det icke ovanliga fall, då en importkonkurrerande vara och en exportvara har gemensamma kostnader. Ett tullskydd kan då indirekt stödja. exportproduktionen. Det kan exem- pelvis vara fråga om en starkt specialiserad vara, som exporteras och en mera standar- diserad vara, som produceras för hemma- marknaden och där konkurrerar med im- portvaror (exempel: svenskt kvalitets- och handelsjärn). hIan brukar i sådana fall tala om produktionens »bread and butter», därmed avseende att man genom en tryg- gad avsättning på hemmamarknaden kan skapa ett ekonomiskt underlag för att mö— ta en hård konkurrens på exportmarkna— derna.
Man kan vid en behandling av dessa problem först urskilja ett fall, som inte kräver någon ytterligare diskussion, näm- ligen det fall då flera varor med gemen— samma kostnader framställes i en tekniskt bestämd fast proportion (exempel kan häm- tas från den kemiska industrin). Man får då behandla de båda varorna som en enda vara, och de synpunkter som tidigare an- lagts är sålunda tillämpbara även i detta fall.
I regel kan emellertid proportionen mel-
lan olika varor varieras inom vida gränser och eventuellt kan en del av produktionen helt nedläggas (exempel: olika stålproduk— ter, textilvaror eller maskiner). Fråga kan då uppstå, i vad mån man skall tullskydda en vara för att därmed stödja produktio- nen som helhet. Så mycket är från början klart, att man i sådana fall genom tull på en vara kan skydda ett större område, som eventuellt även innesluter en produktion för export.
Vid diskussionen av sådana fall kan man ha. anledning hålla isär dels det fall då de olika produktionsgrenarna ligger inom sam- ma företag, dels det fall då kostnader är gemensamma för flera inbördes finansiellt oberoende företag.
I det förra fallet kan enbart förekomsten av kostnader, som är gemensamma för flera produkter, knappast vara ett tillräck— ligt skäl för tullar åt en eller ett par en- skilda produkter ur hela det inom samma företag integrerade produktionsområdet. I den mån den förenade produktionen verk- ligen innebär ekonomiska fördelar, bör det komma till uttryck i företagets räkenska- per. Även om en tillverkningsgren på grund av konkurrens från utlandet endast kan täcka en mindre del av de gemensamma kostnaderna, kan den ge ett sådant bidrag till den allmänna kostnadstäckningen att produktionen som helhet blir lönande. Det- ta är just innebörden av de fördelar som ligger i förenad produktion, och är dessa fördelar ej tillräckligt stora utan tullskydd för den ena varan, finns det ej starkare skäl för tullskydd än i andra fall med mindre sammansatta kostnadsförhållanden. Motivet för en tull får då sökas i andra omständigheter. NIöjligen kan det anföras, att man i vissa sådana fall genom en im— porttull på en vara kan ge ett indirekt skydd åt en exportvara, som man ej har möjlighet att stödja. direkt genom en ex- portpremie.
Samtidigt är det emellertid tydligt, att en sådan tull ej i samma grad som en ex- portpremie stimulerar till en ökad export. Visserligen kan tullen förhindra att hela den kombinerade produktionen lägges ner;
den kan också göra det lönande att bygga ut den samlade produktionen. hlen samli— digt bör tullen medföra att produktionens sammansättning förskjutes mot den tull— skyddade hemmamarknadsvaran. En sådan förskjutning i proportionen utesluter dock inte, att exportproduktionens volym blir större än före tullhöjningen.
Något annorlunda kan problemet ställa sig, om kostnader inom den svenska ekono- min år gemensamma för flera fristående företag och näringsgrenar. Detta förhål- lande kan intill en viss gräns göra det lö- nande att ha en mångsidig nationell pro- duktion. Anläggningar för transport och kraftöverföring samt för utbildning och forskning kan exempelvis då utnyttjas bätt- re. Man skulle i sådana fall kunna säga att, i den mån motsvarande kostnadssänk— ningar kommer till uttryck i lägre taxor etc. för det enskilda företaget, representerar kostnadsgemenskapen icke någon särskild anledning att stödja en industri genom en tull. MIen fördelningen av gemensamma kostnader mellan olika företag och indu— strier kan givetvis i sådana fall ej bli så smidig, som när det endast blir fråga om avräkning inom ett enda företag. Det kan då ur allmän synpunkt vara lönande att så att säga reducera kostnadsbelastningen för en viss industri genom en tull, som förbättrar dess lönsamhet. Men denna kostnadsåterbäring kan givetvis med denna motivering icke sträckas längre än att fö- retaget till större eller mindre del kom- penseras för den andel det här av de ge— mensamma kostnaderna.
Slutligen har man det fall, då för flera industrier gemensamma kostnader, t. ex. undervisning, forskning och vägar, i huvud- sak finansieras av det allmänna genom skatter lagda på samtliga inkomsttagare. Den bättre ekonomi, som eventuellt följer med ett mångsidigare näringsliv, kommer då. endast svagt till uttryck i det enskilda företagets räkenskaper. Med hänsyn till sådana förhållanden skulle ett tullskydd för en industri kunna motiveras som står i visst förhållande till den kostnadssänkning per producerad varuenhet, som uppnås ge-
nom en utvidgning av den produktion, vil- ken betjänas av samhällets tjänster i fråga.. Det är emellertid tydligt att sådana motiv för skyddstullar utmynnar i synnerligen subtila överväganden om hur mångsidighe- ten i ett lands näringsliv påverkar hela dess social—ekonomiska struktur, övervägan- den som — även om de ur allmänpolitisk synpunkt är väsentliga —— i sina yttersta konsekvenser ej kan ges en kvantitativ ekonomisk precision.
Närbesläktat med här diskuterade syn- punkter på de gemensamma kostnaderna är det fall, då förekomsten av en industri (A) inom landet möjliggör utvecklingen av och höjer lönsamheten hos en annan indu- stri (B), som begagnar sig av dess produk- ter som råvara och i samband därmed av dess tekniska service. I den mån de pro- dukter och tjänster som levereras av indu— stri A ej med samma fördel kan erhållas från utländska företag, skulle detta möjli- gen kunna anföras som motiv för ett tull- skydd åt industri A, vilket indirekt skulle stödja industri B. Häremot kan dock in— vändas, att om dessa leveranser från A och dess service har så stort värde för B, bör detta företag också vara berett att betala ett högre pris än för motsvarande ut— ländska prestationer. Behovet av ett tull- skydd för A skulle därmed bortfalla.
Hänsyn måste emellertid tas till olika monopolartade situationer. Vi har redan berört det fall då utländskt företag håller sina prestationer på den svenska markna- den särskilt höga, så länge det svenska företaget A existerar, medan, om detta företag en gång slagits ut, prestationerna försämras så att industri B blir lidande. Det är också tänkbart, att den utländske konkurrenten begagnar sig av tillfällig dum- ping för att slå ut företaget A:s mera stan- dardbetonade produkter och att därmed även de mera servicebetonade prestationer- na från A hotar att försvinna, medan vid en mera normal konkurrens A som helhet hade kunnat uppnå full kostnadstäckning. I sådana situationer kan ett tullskydd för A:s produktion, helt eller delvis, bli mo— tiverat. Särskilt starka blir naturligtvis
dessa motiv, om A:s prestationer visserli- gen representerar en låg sammanlagd kost- nad men är av kvalitativ betydelse för en stor produktion hos dess avnämare i indu— stri B.
Man har ofta anledning se dessa kost- nadssamband mellan olika industrier i ett utvecklingsperspektiv. Förekomsten av vis- sa industrier inom landet kan lägga grun- den för en utveckling av andra industrier på något längre sikt. Även om de förra industrierna ej på kort sikt kan stå sig i den internationella konkurrensen, kan detta bli fallet sedan de nya industrierna nått full utveckling. Det kan möjligen invändas, att dessa möjligheter till framtida lönsamhet bör kunna diskonteras av den enskilda fö- retagaren och motivera, att han på kort sikt driver företaget trots ett löpande drifts- underskott. Men dels kan dessa möjligheter till lönsamhet ligga långt fram i tiden, och samhället kan i sin näringspolitik arbeta med ett längre perspektiv än den enskilde, och dels kan samhället i sina kalkyler ta hänsyn till lönsamheten hos de nya indu- strier som växer fram, medan detta icke är ekonomiskt relevant för den enskilda före- tagaren. Ser man saken ur samhällets syn- punkt, har man — för att använda ett modernt ekonomiskt uttryck — anledning tänka i »utvecklingsblock», vilka omspän— ner mer än enskilda företag och industrier. Från sådana utgångspunkter finnes det an- ledning att överväga »utvecklingstullar». Ett specialfall av sådana utvecklingstullar bildar de uppfostringstullar, som är sär- skilt aktuella i ett tidigt stadium av en industriell utveckling.
Tullar vid differentierad produktion
Vi har i det föregående diskuterat, hur tullproblemen för olika varor bindes sam- man genom gemensamma lcostnader eller andra inbördes kostnadssamband. Men lika viktigt är, att produkter, som i substitu- tionshänseende står varandra nära, ekono- miskt bindes samman av en gemensam marknad. Det klassiska exemplet utgör smör och margarin, och tullproblemets na-
tur i sådana fall illustreras av det förhål- landet, att man genom statliga åtgärder höjer priset på margarin för att öka efter- frågan på smör. På samma sätt kan tullar för vissa varuslag förbättra lönsamheten för svensk produktion av annat liknande slag.
Dessa samband blir av särskild betydelse på sådana marknader (bilar, textilvaror, skor) där det råder en stark produktdiffe— rentiering. Under sådana förhållanden kan vissa importerade varukvaliteter konkurrera med inom landet producerade, och en tull på de importerade varukvaliteterna, som håller tillbaka importen, kan då påverka hela varustrukturen hos den inhemska pro- duktionen. Tullpolitiken skulle därmed kun- na bli ett medel för en sådan ändring av den svenska produktionens sammansättning som brukar diskuteras under rubriken »strukturrationalisering».
Detta problem är så omfattande och komplicerat, att det inte skulle löna sig att inom ett begränsat utrymme söka ge det en mera uttömmande behandling. Det kom- pliceras bl. a. av det förhållandet, att man här i regel även möter problemet om ge— mensamma kostnader både i produktion och distribution. Men vidare ligger det i sakens natur att man här har att göra med områden, där varutyper, varukvaliteter och varumärken spelar en stor roll i kon- kurrensen. Denna blir med andra ord icke fullständig, i den betydelse som tidi- gare preciserats, utan kännetecknas av monopolistiska inslag, som främst tar sig det uttrycket att det enskilda företaget har ett visst svängrum för sin prispolitik.
Detta förhållande medför även, att man har anledning räkna med att kostnadskur— varna inom det aktuella intervallet ibland är fallande, så att en ökad produktion av ett visst varuslag skulle kunna ske till sänkt kostnad. Detta kan åtminstone gälla inom de producerande företagen, medan de kostnadsförhållanden, som är av direkt be- tydelse för konsumenterna, kompliceras därav att försäljningen med fördel sker i kombination för flera varor och att denna försäljning i stor utsträckning är organise-
rad i det producerande företagets regi och enbart omfattar dess egna varor.
Vi skall här inte ingå på de problem, som sammanhänger med förenad försälj- ning utan något diskutera de problem, som kan uppstå, när de för prisbildningen på den svenska marknaden relevanta kost- nadskurvorna för de enskilda varutyperna är fallande; den svenska marknaden kan då exempelvis representeras av ett fristå- ende distributionsled, som köper importe- rade eller inom landet producerade varor.
För att demonstrera problemets principi— ella innebörd utgår vi från det enkla fall, då en varutyp importeras till »världsmark- nadspris», medan ett svenskt företag kon— kurrerar med en annan varutyp. För enkel- hets skull kallar vi dessa varor för »bilar» även om exemplet ej gör anspråk på att med någon realism återge just bilmarkna— dens förhållanden. Den importerade bilen kallar vi »IMP» och den svenskbyggda »SVEA». De relevanta marknadsförhållan— dena för dessa båda bilmärken har åskåd- liggjorts i diagram X a och b.
I utgångsläget importeras IMP till ett världsmarknadspris av 10.000:—. Efter- frågan på SVEA blir beroende av detta pris; vi antar att läget av efterfrågekurvan vid IMP-priset 10.000:— blir Dfs. Vi
Diagram X a. Efterfrågan på bilen IlllP före och efter tullhöjning.
Iu-
11.000 X icif. tull mono X iaf DLP Då,”, afyc/c.
.1000 7.000
D'impzefterfrågan på IMF före tullhöjning, då SVEA kostar 14.000 kr D”imp : efterfrågan på IMP efter tullhöjning, då SVEA kostar 11.500 kr
hr
!# 000
"500
Diagram X b. Efterfrågan på bilen SVEA före och efter tullhöjning för bilen IMP.
AC
X Xxnz 0. J på 5. 000 70.000 säck
Dlszefterfrågan på bilen SVEA före tullhöj- ning på IMP, då IMP ännu kostar 10.000 kr D”s:efterfrågan på SVEA efter tullhöjning, då IMP kostar 12.000 kr AC: genomsnittlig styckekostnad i produktio- nen av SVEA vid olika produktionsvolym
antar vidare, att den svenska producenten låter sin genomsnittskostnad bestämma sitt pris. Denna kostnad faller vid växande produktion längs kurvan AC. Denna ge— nomsnittskostnad antages aldrig nå ned till det pris, som skulle kunna uppnås vid ex- port. Om den fölle lägre än detta pris, skulle SVEA kunna exporteras i stor skala; nu kan den endast avsättas på hemma- marknaden.
Under angivna förutsättningar sättes SVEA:s pris till 14.000:—, detta pris mot- svaras av en försäljning av 5.000 st. (Att priset kan ligga högre än priset för den im— porterade bilen förklaras av skillnaden i typ och varumärke.) Vid detta pris är efterfrå— gan på importbilen MP bestämd till D'imp och det säljes följaktligen 7.000 st. IMP- bilar vid importpriset 10.000:——.
Före tullhöj ning
Nu antar vi, att det pålägges en 20 pro- cents tull på bilimporten. Priset för IMP- bilen på den svenska marknaden stiger då till 12.000:—. Som en följd av denna för- dyring överflyttas efterfrågan i viss ut- sträckning på SVEA; efterfrågekurvan för detta bilmärke förskjutes till D”S. Den svenska fabrikanten kan nu sänka sitt pris till 11.500:—— och säljer 10.000 st. bilar. Vid detta pris på SVEA förskjutes efterfrågan på IMP till läget D',imp och vid priset 12.000:— säljes det då endast 3.000 st. IMF—bilar.
Läget före och efter tullhöjningen kan sammanfattas i tablån här nedan.
Slutresultatet har sålunda blivit:
1) Svenska marknaden har förlorat en billigare bil (i 10.000 kr—klassen). 2) Svenska produktionen har blivit mera effektiv, så att »SVEA» kan säljas för ett lägre pris (11.500:——), d. v. 5. ett lägre pris än »IMP» efter tullhöjningen. 3) Den svenska produktionen har som en följd av den samtidiga prishöjningen på »IMP» och prissänkningen på »SVEA» ökat sin andel av marknaden från drygt 40 % till mer än 75 %.
Huruvida den svenska konsumenten »i stort sett» har vunnit eller förlorat är svårt att bedöma. Medelpriset för samtliga bilar efter tullhöjningen är ungefär detsamma som före. Några objektiva normer för att bedöma om »SVEA», som »efter» köpes mer, är bättre eller sämre än »IMP» kan måhända inte uppställas; att ett begränsat antal (5.000 st.) köptes till ett pris av 14.000:—, när priset på »IMP» var 10.000: — säger ingenting bestämt. Det en— da man kan säga är att många, som hade råd att ha en bil för 10.000: —— men inte en
Efter tullhöjning
,IMP. »SVEA» »IMP. )SVEA» Svenskt marknadspris ....... 10.000: — 14.000: — 12.000: — 11.500: — Försäljning på svenska marknaden .............. 7.000 st. 5.000 st. 3.000 st. 10.000 st. Antal försålda enheter ...... 12.000 st. 13.000 st. Genomsnittspris ............ 11.700: —- 11.600: —
för 11.500: —, nu har blivit avstängda från bilinnehav, medan å andra sidan de, som hade råd att betala 14.000:— (för en »SVEA»), nu får den för 11.500:—. Andra än de lägre inkomstklasserna synes sålunda ha blivit mest gynnade. Men detta beror på vårt antagande att »IMP» i utgångs— läget var billigare än »SVEA». Vid ett om- vänt förhållande hade de lägre inkomstklas— serna vunnit mest; den billigaste bilen i marknaden hade då sjunkit i pris medan den dyrare blivit ändå dyrare.
Av sådana överväganden följer att för- delarna och nackdelarna av en tull ur kon- sumentsynpunkt får bedömas från fall till fall med hänsyn till prisklasser för impor- terade och inhemska varor, samt med hän- syn till en bedömning av de olika varuty— pernas bruksvärde. Någon enkel måttstock går inte att uppställa.
Det återstår att med utgångspunkt från det uppställda exemplet diskutera hur en ändring i våra mycket speciella förutsätt- ningar skulle ändra tullhöjningens verk- ningar. Vi måste därvid inskränka oss till ett fåtal anmärkningar, då en mera full— ständig genomgång skulle föra alltför långt.
För det första är det ett relativt god- tyckligt antagande, att den svenska pro- ducenten vid sin prissättning skulle väg- ledas av sin genomsnittskostnad (AC). Bland många möjligheter är det tänkbart att, när konkurrensen från utlandet försvå— ras genom tullhöjningen, han finner sig ha möjlighet ta ut en monopolvinst genom att inte sänka sitt pris lika mycket som sin genomsnittskostnad. Han skulle exem- pelvis efter tullhöjningen kunna stanna vid ett pris av 13.000:-—. Hans försälj— ning skulle då stanna vid ca 8.000 st., hans genomsnittskostnad blir ca 12.000:— och hans monopolvinst sålunda 1.000:— per bil. Tullen skulle då inte medföra att stordriftens fördelar utnyttjades till fullo i svensk produktion. Resultatet bleve gi- vetvis mindre gynnsamt för konsumenten.
För det andra är förutsättningen om gi— vet »världsmarknadspris» för importen mycket speciell. Man kan här tänka sig att en tull leder till att cif-priset för import-
bilen sänkes. Tullen skulle då kunna höjas till mer än 20 % utan att priset 12.000:— överskrides. Resultatet bleve en valutavinst för landet, som motsvaras av en högre tull- intäkt, vilken exempelvis skulle kunna an— vändas för att förbilliga bilkostnaden för konsumenten. Omvänt kan man tänka sig att importbilen blir dyrare när importen sker i mindre skala; effekten blir då den omvända beträffande prishöjning inom lan- det för importbilen respektive tullintäkten vid visst importpris inklusive tull.
För det tredje uppstår frågan, hur pro- blemställningen förskjutes, när bilmärke- nas antal är större både inom importen och inom hemmaproduktionen. Prisbild- ningsförloppet blir då beroende av om pris- politiken för varje bilmärke skötes obe- roende av politiken för andra märken, eller om bilföretagen handlar i samförstånd eller i varje fall följes åt i sina priser och själva räknar med att så blir fallet. I de senare båda fallen bör verkningarna bli relativt likartade med dem som framgått av det nyss utförda exemplet, där endast två bilmärken konkurrerar. Men även om tullhöjningen medför att alla svenska mär- ken ökar sin produktion i samma propor— tion, kommer man ju nu ej för något svenskt märke upp till en lika stor och ekonomisk produktionsskala, som när det endast finns ett svenskt märke.
I det andra fallet åter, då man för en— skilda märken driver en mera oberoende prispolitik, bör fabrikanten också räkna med en betydligt större elasticitet i efter- frågan på sitt märke, när det finns flera närbesläktade fabrikat. klan kan då tänka sig att en tullhöjning ger en enskild svensk fabrikant anledning till en mera aktiv pris- sänkningspolitik i förhoppning att dra till sig en betydligt större del av marknaden. Resultatet blir tydligen beroende av såda- na prispolitiska inställningar, som är myc- ket svåra att förutsäga.
Slutligen kan man (i anknytning till det inledningsvis angivna exemplet) tänka sig att tullhöjningen för den billigare import- bilen (»IMP»-bilen, 10.000:—) ger en svensk fabrikant anledning att lansera ett
nytt märke i en låg prisklass (exempelvis 8.000—kronorsklassen). Ett sådant märke kan tidigare ha bedömts ha alltför begrän- sad avsättning i konkurrens med den im— porterade 10.000z— vagnen. Men sedan denna genom tullen blivit dyrare kan man räkna med att efterfrågan förskjutits uppåt så långt att man genom längre tillverk- ningsserier skall kunna pressa kostnaden under 8.000-kronorsstrecket. Samtidigt med att en ny billigare bil erbjudes allmänheten, har den svenska produktionen Splittrats som en följd av tullhöjningen. Resultatet kan bli en minskad effektivitet. —— I det motsatta fallet, då importvaran före tull- höjningen legat i en hög prisklass kan på motsvarande sätt tullen och den däremot svarande prishöjningen på importerade va— ror medföra, att svenska tillverkare splitt— rar sin produktion genom att lansera nya varutypcr i den högre prisklassen. En så- dan ökad varudifferentiering leder sanno- likt till en ökning av de svenska produk- tionskostnaderna, som kan neutralisera tul- lens skyddsverkan för svensk produktion.
Sådana överväganden om tullens verk- ningar på den svenska produktionens struktur kan tänkas motivera att tullarna differentieras för olika prisklasser. Verk- ningarna av en sådan differentiering kan endast bedömas på grundval av ett mycket ingående studium av hela marknadsstruk- turen, bl. a. i de olika avseenden som be- rörts i det föregående.
Till sist må erinras därom att anknyt- ningen till bilmarknaden endast företagits för att underlätta läsningen av detta av— snitt. Ordet »bil» skulle genomgående ha kunnat ersättas med något annat varu—
slag, exempelvis »textilvara», »skodon», »porslin» eller »dammsugare». Det torde icke löna sig att mera i detalj ingå på verkningarna av en tull i sådana fall annat än i samband med ett realistiskt studium av en viss bransch. Det torde inte heller vara möjligt att annat än för sådana spe- ciella fall dra några bestämda. slutsatser, huruvida en tullhöjning leder till en ökad eller minskad splittring av den svenska va— ruproduktionen.
Den föregående diskussionen har emel- lertid visat att resultatet av en tullhöjning i vissa fall kan bli en förlängning av se- riernas längd i svensk produktion, en för- ändring som i sin tur leder till sänkta kost— nader och som, om den återspeglas i pris- bildningen, i högre eller lägre grad neutrali- serar verkningarna av tullhöjningen på konsumenternas utgifter för varugruppen i fråga. Men i andra fall kan verkningarna bli rakt motsatta d. v. s. tullhöjningen le- der till en ökad splittring av den svenska produktionen med kostnadsökningar som följd. Vad som händer blir bl. a. beroende av den prispolitiska inställningen hos de svenska företagarna. I de fall då fördelarna av långa serier är mycket stora (såsom inom bilindustrin) och den optimala pro— duktionsskalan ligger högt i förhållande till den svenska förbrukningen, eller då kon- kurrensen genom standardisering eller av andra skäl kommit att inriktas mer på pris än på kvalitetskonkurrens, synes förutsätt- ningarna för en gynnsam inverkan på marknadsstrukturen av en tullhöjning vara relativt goda, åtminstone om inom branschen föreligger en utpräglad konkur- rensvilja.
Huvudmotivet för tullar är givetvis all- tid en önskan att skydda viss inhemsk pro- duktion. Ibland brukar man emellertid också motivera tullar med en önskan att åstadkomma så gynnsamma terms of trade som möjligt. Visserligen är det i princip inget som hindrar att tullar kan medföra både skydd åt den inhemska produktionen och gynnsamma terms of trade, men sam— tidigt befinner sig dessa två önskemål i en viss motsättning till varandra: man kan inte med en viss tullhöjning hoppas på största möjliga förbättring i terms of trade utan att samtidigt komma i konflikt med önskan att tullhöjningen skall ge största möjliga skydd åt den inhemska produktio- nenl. Frågan om tullnivå och tullstruktur ur terms of trade-synpunkt kan därför vara värd ett närmare studium.
Under förutsättning att det utländska utbudet av importvaror på den svenska marknaden är begränsat elastiskt är det inte osannolikt att en allmän höjning av den svenska tullnivån skulle leda till för- bättrade terms of tradez.
Ju mera vi begränsar den svenska im- porten genom tullhöjningar, desto billigare
1 I den mån som tullhöjningen resulterar isänk- ta importpriser cif kommer ju skyddet åt den inhemska produktionen att minska. När tales- män för en industri som lider av utländsk kon- kurrens kräver ökat tullskydd och samtidigt förespeglar samhällsekonomiska fördelar i form av förbättrade terms of trade, som detta tull- skydd kan medföra får argumenteringen lätt en motsägelsefull karaktär.
2Vi bortser här från risken att utlänningarna kan komma att svara. med repressalietullhöj- ningar.
AVDELNING II
Om tullnivå och tullstruktur
bör importvarorna bli. Att vi på många områden skulle kunna göra tillfälliga terms of tradevinster är obestridligt; i synnerhet på de varuområden där exporten till Sve- rige är av någon betydelse ur leverantör- ländernas synpunkt; ifråga om specialisera- de och kapitalkrävande produkter och ifråga om varor som det tar lång tid för utlänningarna att arbeta sig in med på andra marknader för att kompensera sig för försämrade avsättningsmöjligheter på den svenska marknadenl.
Om vi genom allmänna tullhöjningar minskar vår import blir vi, om vi inte vill minska den inhemska förbrukningen av varor och tjänster, tvungna att dra resur- ser från våra exportnäringar. Men också detta bör medföra en förbättring i terms of trade; nämligen i de fall då utlänningarna är villiga att betala ett högre pris när det svenska utbudet minskar. Under knappast några omständigheter kan man således tänka sig att en allmän höjning av den svenska tullnivån skulle leda till försäm- rade terms of trade.
Låt oss därför anta att vi genom att höja tullarna bidrar till att minska import- volymen med 10 % och att vi därigenom kan åstadkomma en sänkning av import- priserna cif med 5 %. Våra importutgifter (cif) sjunker då med ungefär 15 %. Om vi nu antar att bytesbalansen i utgångsläget är i jämvikt så skulle vi uppenbarligen
1Men att vi på något särskilt område skulle ha möjligheter att genom egna åtgärder göra oss terms of tradevinster över en längre period — låt säga 10 år — är av olika orsaker rätt osan- nolikt.
kunna minska exportvolymen med minst 15 %, och ändå bibehålla jämvikten i by- tesbalansen. Om därtill kommer, att ut— länningarna genom begränsningen av vårt exportutbud blir villiga att betala exem- pelvis 3 % högre pris för exportvarorna, skulle vi sammanlagt kunna begränsa ex- portvolymen med ungefär 17 %. Frågan är alltså om vi genom att minska vår ex- portvolym med minst 15 % (eventuellt med 17 %) kan frigöra så mycket produk- tiva resurser från exportproduktionen att vi genom att använda dem i hemmamark- nadsproduktion mer än väl skulle kun— na ersätta marginella 10% av vår im— portvolym. Om vi kan åstadkomma detta, då medför tullhöjningen inte bara ökat skydd åt den svenska importkonkurreran— de industrin utan också en höjning av den reala nationalinkomsten. Låt oss nu god- tyckligt anta att vi skulle kunna klara detta — alldeles orealistiskt är ju inte ett sådant antagande.
Om vi emellertid fortsätter att höja tul- larna så att vår importvolym sjunker med ytterligare 10% kan vi knappast vänta oss att importpriserna cif skall sjunka till- närmelsevis lika mycket som vid den första tullhöjningenl.
Vi antar därför att importprisminskning- en cif i andra ronden blir endast 1 %. När vi då. minskar vår import med 10 % kom- mer alltså våra totala importutgifter att minska endast med c:a 11 % i stället för med 15 % som i första ronden. Samtidigt antar vi emellertid att vi genom ytterli- gare begränsning av vårt exportutbud kan
1Om utbudet av importvaror på den svenska marknaden över huvud taget är begränsat elas- tiskt är sannolikt utbudselasticiteten minst för den marginella importen. Ju mera vi begränsar importen, och »kommer ner i utbudskurvans lägre faser», desto mera elastiskt måste vi anta att utbudet blir. När importen begränsats rik- tigt mycket, och importpriserna redan gått ner väsentligt, kan utlänningarna över huvud taget inte väntas sänka priserna mera som svar på minskningar i den svenska efterfrågan. Import- utbudet blir då oändligt elastiskt.
åstadkomma en exportprishöjning med exempelvis 4 %1.
Vi kan då i andra ronden minska vår exportvolym med nästan 15 % och ändå bibehålla jämvikten i bytesbalansen. Men frågan är nu om vi därmed kan frigö- ra så mycket produktiva resurser att vi genom hemmamarknadsproduktion kan ersätta bortfallet av 10% av vår import. Även om detta vore möjligt i samband med första rondens tullhöjning och importminskning är det därför inte så- kert att proceduren framgångsrikt kan upprepas i andra ronden: ju mera vi be- gränsar importen desto större insats av pro- duktiva resurser krävs det sannolikt för att ersätta varje ytterligare importminskning. Och om vi antar att »den avtagande av- kastningens lag» gäller också för de svenska exportindustrierna, så att m. a. o. det är den marginella exporten som kräver den största resursinsatsen —— måste vi rimligen utgå ifrån att ju mera vi begränsar expor- ten, desto mindre mängd produktiva resur- ser frigör vi med varje ytterligare exportvo- lymminskning. Även om den »första» tull- höjningen vore samhällsekonomiskt lönan- de är det tveksamt om en andra tullhöj- ning också skulle vara det, och osan— nolikt att en tredje tullhöjning skulle vara det.
Vi finner alltså att tullar upp till en viss nivå kan vara samhällsekonomiskt lö- nande: en tullhöjning kan medföra en för- bättring i terms of trade som verkar ökan- de på den reala nationalinkomsten. Men mot denna samhällsekonomiska vinst mås— te man ställa den samhällsekonomiska kost- nad som en allt längre driven differentie- ring (minskad specialisering) av näringsli- vet medför. Även om varje rond av tull- höjningar medför ytterligare förbättring av terms of trade kommer man förr eller se-
1Om efterfrågan på våra exportvaror över hu- vud taget är begränsat elastisk bör efterfråge- elasticiteten bli allt mindre ju mera vi begränsar utbudet så att varje ytterligare exportminskning leder till allt större höjning av exportprisema.
nare till en gräns vid vilken det fordras mera resurser att ersätta importbortfallet än vi kan frigöra från exportproduktionen. Var denna gräns går är givetvis mycket svårt att avgöra. I och för sig är det inget som emotsäger antagandet att den svenska utrikeshandeln i ett tillstånd av fullstän— dig tullfrihet och fri konkurrens skulle kunna vara oekonomiskt storl.
På samma sätt kan man också komma fram till att exporten kan vara oekono— miskt stor när exportörerna konkurrerar med varandra och den utländska efterfrå— gan på våra exportvaror är begränsat elas- tisk. Om så är fallet bör vi givetvis med hjälp av en väl avvägd tullnivå begränsa vår utrikeshandel på så sätt att vi drar största möjliga fördel av den internationel- la arbetsfördclningens möjligheter utan att importera eller exportera »för mycket».
Allt talar emellertid för att den ur terms of trade—synpunkt optimala tullnivån för vår del måste vara ganska låg!.
1Av monopolmodell IV i Appendix II framgår att ett importbegränsande importörmonopol — eller en tull — i vissa fall kan vara samhälls- ekonomiskt motiverat nämligen då importvoly- men vid fri konkurrens bestämmes av importens pris och inte av dess gränslrastnad. När import- utbudet är begränsat elastiskt är importens gränskostnad för importförbrukarna som grupp högre än dess pris. Importen bör då begränsas till den volym vid vilken dess gränskostnad är lika med värdet av dess gränsprodukt för sven- ska förbrukare som grupp betraktade.
” Som skäl för detta antagande kan man ange dels att de relevanta utländska utbuds- och ef- terfrågeelasticiteterna på lång sikt måste vara skäligen stora, dels också att den svenska ex- porten är så specialiserad i sin resursanvändning att man knappast kan vänta sig att en minsk- ning av vår nuvarande exportvolym med 15 % skulle kunna ersätta 10% av vår marginella import. Därtill kommer att både import och export redan nu begränsas inte bara av tullar utan också av importör- och exportörmonopol eller -karteller, nämligen i vissa fall då import- utbud och exportefterfrågan kan antas vara be- gränsat elastiska.
Differentiering av tullarna ur resursanvändningssynpunkt
I närmast föregående avsnitt har vi kommit fram till att det finns en gräns ut— över vilken det inte lönar sig att med hjälp av tullar eller andra åtgärder pressa fram ytterligare terms of tradevinster. Avgö— rande för hur långt man bör gå i den vägen är huvudsakligen elasticiteten i importut- budet.
Om man emellertid tar hänsyn till att importen består av en mängd varor med i olika grad elastiskt utbud bör man ge— nom liknande resonemang komma fram till att det ur samhällsekonomiska syn- punkter mest lönande är att ha en viss re- lativt låg genomsnittlig tullnivå kring vil- ken en differentierad tullstruktur är upp- byggd. För varor med mycket elastiskt eller oändligt elastiskt utbud bör man inte ha några tullar alls — genom tullar åstad- kommer man ju ingen sänkning av dessa varors importpris cif. För andra varor med begränsat elastiskt utbud bör man ha tullar — högre tullar ju mindre elastiskt utbudet ärl.
En utförligare redogörelse för denna tan— kegång återfinnes i Appendix III. Våra slutsatser om hur de svenska tullarna borde se ut skulle alltså, på basis av föregående, gå ut på att den genomsnittliga svenska tullnivån sannolikt bör vara låg därför att det totala importutbudets elasticitet san- nolikt är mycket stor, men att tullarna bör vara differentierade kring denna nivå. i enlighet med de föreställningar vi gör oss om utbudselasticiteterna för varje särskild vara. Ju större utbudselasticitet vi räknar med för någon särskild vara, desto lägre tull. Om vi vill åstadkomma bästa möjliga
1Genom ett märkligt sammanträffande liknar en på så sätt differentierad tullstruktur i viss mån den faktiska svenska tullstrukturen såtill- vida som råvaror och halvfabrikat i regel är tullfria eller åsatta mycket låg tull. Framför allt ifråga om råvaror men även ifråga om många halvfabrikat kan vi anta att importpri- serna cif är relativt opåverkbara. och att im— portutbudet på den svenska marknaden är mycket elastiskt.
utnyttjande av våra produktiva resurser förefaller ett sådant tullsystem vara det lämpligaste. Om vi emellertid på grundval av några slags »rättvisesynpunkter» vill tillgodose olika näringars skyddsbehov sam- tidigt som vi strävar efter ett så fördel- aktigt resursutnyttjande som möjligt bör vi, med bibehållande av den låga genom- snittliga tullnivån, differentiera tullarna på annat sätt. Resultatet blir då en kompro— miss mellan de två målsättningarna, men så länge den genomsnittliga tullnivån hålles låg behöver en sådan kompromiss i alla fall inte bli så dyrbar ur resursanvändnings- synpunkt.
Om tullarnas differentiering vid protektionism
Om den ur resursanvändningssynpunkt optimala tullnivån för ett land som Sverige med nödvändighet är låg och vi i alla fall bestämt oss för en viss grad av protektio—
nism — d. v. s. en genomsnittlig tullnivå som är högre än den optimala — hur bör
vi då differentiera tullarna för att denna grad av protektionism inte skall kosta så mycket i form av oekonomisk resursan- vändning? Skall vi låta alla tullar stiga lika mycket över de optimala, eller skall vi ge höga tullar »där de bäst behövs» och kom- pensera genom att ge låga tullar eller inga tullar alls åt mindre behövande produk- tionsgrenarl.
Att den genomsnittliga tullincidensen sättes högre än om endast hänsyn till terms of trade och optimal resursanvändning do- minerade svensk tullpolitik, kan bara inne- bära att svensk importkonkurrerande pro- duktion premieras på bekostnad av övrig produktion, och främst då på bekostnad av resursanvändningen inom exportproduktio-
1Tendensen i svensk tullpolitik har i regel varit att ge lågt tullskydd åt näringar som klarar sig ändå. I den mån man vid en tulltaxerevision redan i förväg binder sig vid en viss ge- nomsnittlig tullnivå får man på så sätt en mar- ginal att ge högre tullar åt näringar som är spe- ciellt utsatta för utländsk konkurrens.
nen. Detta är oekonomiskt, eftersom det i regel måste innebära att svensk import- konkurrerande produktion, som arbetar un- der stigande gränskostnader, kommer att drivas till en volym vid vilken dess gräns- kostnad överstiger importens gränskostnad. Bien, om man nu på vissa grunder bestämt sig för att låta detta ske, är det önskvärt att protektionismens samhällsekonomiska kostnader hållas så låga som möjligt — och detta kan endast åstadkommas om man »sprider» tullarna över så många varu— grupper som möjligt. Av alternativen höga tullar på ett fåtal varor eller låga tullar på. ett flertal varor är det senare alternativet att föredra.
Detta ligger i öppen dag, om man tar hänsyn till att varje särskild importkonkur- rerande industri i regel arbetar med stigan— de gränskostnader. Om vi för enkelhetens skull utgår ifrån att det utländska utbudet av varje särskild vara på längre sikt är fullständigt elastiskt, gäller att ju högre tullen sättes för en enskild vara, desto me— ra kommer gränskostnaderna inom den im- portkonkurrerande produktionen att över- stiga importens gränskostnad cif, nämligen med tullens belopp. Den marginella resurs- användningen inom den importkonkurre— rande produktionen kommer då att bli syn- nerligen oekonomisk. Om man, i stället för att sätta en relativt hög tull på en vara, sätter en relativt låg tull på två varor, kommer visserligen fortfarande den import— konkurrerande produktionen av båda dessa varor att drivas till en gränskostnad som överstiger importens gränskostnad cif —— men som överstiger denna endast med den lägre tullens belopp. Den marginella resurs- användningen inom importkonkurrerande produktion bör då inte bli fullt så oekono- misk. Resonemanget, som kan utsträckas att gälla ett stort antal varukategorier, illu- streras av diagram XI.
Vi tänker oss att det gäller två import- konkurrerande varor med identiska gräns- kostnadsfunktioner, vilka illustreras av MC. I utgångsläget är varorna tullfria, och båda produceras till kvantiteten 0. Den ena varan skyddas därefter av en »hög» tull och dess produktion ökas från 0 till A,
Diagram XI. pri": MC 6. iaf—'Abgfull' * rer/. "159241!" ” , iaf b' a' L . :) £! ;
hIC: gränskostnadsfunktioner för den inhem- ska importkonkurrerande produktionen av två varor.
medan den andra varan förblir tullfri och produceras till 0. I detta fall kommer den totala resursanvändningen inom den import- konkurrerande produktionen av de två va-
rorna att öka med så mycket som motsvarar ytan OAao. Men den importvolym OA som därmed ersättes skulle endast ha kostat OAa'o, och en samhällsekonomisk förlust har därför gjorts som representeras av tri- angeln oa'a.
Om i stället en »låg» tull hade införts för båda varorna skulle bådas produktion ha ökat till B. Den totala resursanvändningen inom den importkonkurrerande produktio- nen har då ökat med så mycket som mot— svarar två gånger ytan OBbo. Men därmed ersättes en importvolym, ZXOB, som en- dast skulle ha kostat 2XOBb'o och den samhällsekonomiska förlusten representeras alltså av den yta som motsvarar dubbla triangeln oblb. Det är nu uppenbart att denna yta — 2Xob'b —- är mindre än triangeln oa'a, som representerade den sam- hällsekonomiska förlusten i det förra fallet. Alltså bör det i princip vara mindre för- lustbringande att fördela tullarna över så många varugrupper som möjligt.
Omfördelningen i den totala resursanvändningen
Även om någon allmän tullhöjning av betydelse ej är under övervägande för Sveriges del kan det vara motiverat att här något ingå på de problem som upp- kommer i samband med förändringar i den allmänna tullnivån.
Som utgångspunkt för analysen har vi därvid tagit ett läge med i stort sett full sysselsättning inom det svenska näringsli- vet, jämvikt i betalningsbalansen och en »medelmåttig» genomsnittlig tullnivå. I en totalanalys av det slag det här gäller kan vi vidare, utan att göra alltför mycket våld på verkligheten, behandla problemet som om vi här i Sverige bara producerade tre varor: en importkonkurrerande vara, en ren hemmamarknadsvara och en export- vara.
Om vi nu höjer tullen för importvaran blir den primära effekten en minskning av importen och en ökning i produktionen av den importkonkurrerande varan. Men ök- ningen i produktionen av den importkon- kurrerande varan är förknippad med en ökning i resursanvändningen som måste motsvaras av en minskad resursanvändning inom övrig produktion. Och eftersom en överflyttning av resurser från övrig pro— duktion (och en minskning i omfattning av övrig produktion) inte kan gå alldeles frik- tionsfritt, tenderar denna sekundära process att innefatta förändringar i den allmänna löne- och kostnadsnivån, som i sin tur på- verkar den slutliga omfattningen av im-
AVDELNING III
Om verkningarna av en allmän tullhöjning
portkonkurrerande och övrig produktion. Från denna utgångspunkt kan man nu tän- ka sig alternativa förlopp som illustrerar hur resursöverföringen och anpassningen till slutligt jämviktsläge kommer till stånd.
I vissa situationer kan det givetvis vara risk för att en tullhöjning sätter igång en explosionsartad inflationsprocess. I så fall kommer pris- och kostnadsstegringarna has- tigt att äta upp den expansionsmarginal som den importkonkurrerande industrin ur- sprungligen fick tack vare tullhöjningen. Den importkonkurrerande industrin kan rentav därav försättas i ett sämre läge än före tullhöjningen. Men man behöver inte nödvändigtvis förutsätta denna konsekvens av en allmän tullhöjning — i så fall skulle ju allmänna tullhöjningar vara alldeles me- ningslösa. I en realistisk analys bör man kunna förutsätta att de pris- och kostnads— stegringar som inträffar under processen är av rent anpassande karaktär och därför mera begränsade till sin omfattning. Men även sådana anpassningsprisstegringar på- verkar det fortsatta förloppet allt eftersom de äger rum, och det är ett sådant förlopp som i grova drag skall illustreras i det föl- jande.
Vi tänker oss nu en tullhöjning av sådan storlek, låt säga 15 %, att produktionen av den importkonkurrerande varan borde Öka med 25 % vid i stort sett oförändrad all- män pris- och lönenivä i övrigt. Om nu resursanvändningen inom den importkon- kurrerande produktionen i utgångsläget ut- gör låt säga 1/5 av den totala svenska re— sursanvändningen innebär detta att den totala efterfrågan på produktiva resurser
ökas med ungefär 5 %1. Även om det to- tala utbudet av arbetskraft och kapital är fullständigt oelastiskt kan denna ökning i totala efterfrågan med S% rimligen inte resultera i mycket mer än en 5 %-ig an- passningsprisstegring i det svenska närings- livets genomsnittliga kostnader för arbets- kraft och kapital.
I grova drag kan man nu analysera för- loppet sålunda. Alla priser och kostnader i svensk produktion stiger med ungefär 5 %. Effekten av denna pris- och kostnadssteg- ring är i första hand en minskad lönsam- het inom exportproduktionen, en minskning av exportproduktionens omfattning och re— sursanvändning och en frigörelse av resur- ser från exportproduktionen — resurser som absorberas av den expanderande im- portkonkurrerande produktionen.
Visserligen tenderar pris- och kostnads- stegringen också att verka dämpande både på den rena hemmamarknadsproduktionen och på den importkonkurrerande produk- tionen. hlen samtidigt som priser och kost- nader stiger med 5 % stiger ju också folks inkomster ungefär lika mycket. Inom den rena hemmamarknadsproduktionen kommer därför den »negativa» effekten av pris- och kostnadsstegringen i stort sett att neutrali- seras av den »positiva» effekten av folks ökade inkomster och därmed ökade efter- frågan?
Den rena. hemmamarknadsproduktionen blir alltså i vår analys i stort sett opåver- kad av tullhöjningen både till sin omfatt- ning och sin resursanvändning.
Inte heller den importkonkurrerande pro- duktionen kommer i någon mera betydande grad att i den slutliga analysen påverkas av den inhemska pris- och kostnadssteg-
* Eller med något mera, beroende på hur mycket resursanvändningen i den importkonkurrerande produktionen måste öka för att resultera i en produktionsökning med 25 %.
2Om efterfrågans inkomstelasticitet är ungefär 1 med avseende på rena. hemmamarknadsvaror bör således den 5 %-iga stegringen i kostnader och priser motverkas av en 5 %-ig ökning i ef- terfrågan av rena hemmamarknadsvaror.
ringen, men situationen är dock här något annorlunda än ifråga om rena hemma- marknadsvaror. Ty den dämpande »nega- tiva» effekt som pris— och kostnadssteg— ringen har på. den importkonkurrerande produktionen kommer eventuellt inte helt att neutraliseras av inkomstökningens po— sitiva effekt: efterfrågan kommer till en del att riktas mot importvaran och inte mot den importkonkurrerande varanl.
I den slutliga analysen finner vi alltså att importen har minskat på grund av tull- höjningen och att den importkonkurrerande produktionen har ökat. Men vi finner också att dessa slutliga förändringar inte blir fullt så stora som de skulle ha blivit om den inhemska pris-, kostnads- och inkomstnivån hade förblivit i stort sett oförändrad.
I den slutliga analysen finner vi också att hela ökningen i den importkonkurre- rande produktionen sker på exportens be- kostnad. Exportproduktionen får ju liksom all annan produktion känna av kostnads- ökningen, men däremot kommer den inte i åtnjutande av den efterfrågeökning som
1Om efterfrågans inkomstelasticitet är 1 med avseende på det samlade utbudet av importva- ran och den importkonkurrerande varan blir förloppet följande:
a) Först höjs tullen.
b) Därefter minskar importen samtidigt som efterfrågan på den importkonkurrerande varan ökan
c) Därefter stiger kostnaderna för arbetskraft och kapital så att den importkonkurrerande pro- duktionen sjunker tillbaka något och importen eventuellt ökar något.
d) Slutligen ökar efterfrågan på både import- varan och den importkonkurrerande varan till följd av löntagares och kapitalägares högre in- komster så att importen ökar och den import- konkurrerande produktionen återhämtar sig något.
e) Men eftersom nu importen är något större än i förloppets första faser efter tullhöj- ningen måste den importkonkurrerande produk- tionen i motsvarande grad vara mindre. Jämfört med utgångsläget, före tullhöjningen, bör emel- lertid importen ha minskat och den importkon- kurrerande produktionen ha ökat.
orsakas av höjningen i löner och andra in- komsterl.
Det är alltså på grund av att en kost- nadsstegring inträffar utan att kompen- seras av cfterfrågeökning som exportindu- strierna får minskad avsättning för sina produkter, minskad produktion och mins— kad resursanvändning, och det är på så sätt som de importkonkurrerande industriernas expansion möjliggöres.
Det bör emellertid framhållas att före- gående analys är synnerligen schematisk, vilar på speciella antaganden och i många hänseenden kan modifieras. Framför allt gäller detta slutsatsen att en tullhöjning som orsakar en expansion av importkon- kurrerande produktion och resursanvänd- ning gör detta helt och hållet på export- industriernas bekostnad, medan den rena hemmamarknadsproduktionen inte alls till sin omfattning beröres av tullhöjningen.
I produktionskostnaderna för den svens- ka industrin ingår nämligen förutom kost- nader för arbetskraft och kapital också kostnader för råvaror och halvfabrikat. Många råvaror och halvfabrikat som ingår i den svenska produktionen kommer efter en allmän tullhöjning att stiga mera än ar- betskraften och kapitalet. Detta gäller först och främst de importerade råvarorna och halvfabrikaten, som, under förutsättning av konstanta internationella priser kommer att stiga i pris ungefär med tullens belopp. Eftersom alla råvaror och halvfabrikat som användes i den svenska produktionen kom- mer att stiga i pris minst lika mycket som arbetskraften och kapitalet, och många rå- varor och halvfabrikat kommer att stiga mera i pris, nämligen de som importeras eller tillverkas i importkonkurrens, kom- mer därför, under ovan angivna förutsätt- ningar, många kostnadskurvor i den sven— ska produktionen att höjas mera än de 5 % som ovan har räknats med.
Denna »extra» stegring av vissa produk- tionskostnader kommer inte att motsvaras
1Om exportvarorna till en del finner avsättning på hemmamarknaden kommer emellertid inte produktionen av exportabla varor att minska lika mycket som själva exporten.
av någon nämnvärd »extra» ökning i efter- frågan, vare sig det gäller ren hemmamark- nadsproduktion, importkonkurrerande pro- duktion eller exportproduktionl. Bilan kan därför vänta sig att en tullhöjning skall medföra en viss minskning också av hem- mamarknadsproduktionen — framför allt inom de produktionsgrenar som använder speciellt mycket av sådana råvaror och halvfabrikat som importeras eller tillverkas inom landet av importkonkurrerande indu- strier.
Generellt skulle man därför kunna dra den slutsatsen att en tullhöjning som resul- terar i en expansion av importkonkurreran- de industrier medför en produktionsminsk- ning både för rena hemmamarknadsindu- strier och för exportindustrier, men sanno- likt, under här angivna förutsättningar, en relativt större minskning av exportpro- duktionen än av den rena hemmamark- nadsproduktionen.
Analysen av hur en allmän tullhöjning verkar kan emellertid också ytterligare mo- difieras t. ex. ifråga om vilka antaganden man rimligen kan göra med avseende på efterfrågans inkomst- och priselasticitet för olika varor, eller med avseende på inkomst- omfördelningen mellan dem som är engage- rade i importkonkurrerande produktion och i övrig produktion etc. etc. Att på så sätt modifiera analysen skulle emellertid här fö- ra för långt.
Oavsett vilka antaganden man använder som grundval för analysen torde det emel- lertid vara odiskutabelt att en allmän tull— höjning i tider av full sysselsättning inte kan ge skydd åt all svensk produktion utan endast åt viss produktion och då främst på bekostnad av exportproduktion.
Hur en allmän tullhöjning verkar på bytesbalansen
Även om meningen med en viss grad av protektionism inte är att påverka bytes— balansen kan man ju inte undvika att så sker.
1 D.v.s. under förutsättning att inte statens ökade tullintäkter föranleder ökade statsutgifter.
En höjning av den genomsnittliga svens- ka tullnivån skulle med all sannolikhet -— om man utgår ifrån ett läge av yttre jäm- vikt — resultera i en »förbättring» av by— tesbalansen. Det primära är ju att höj- ningen av tullarna resulterar i en minsk- ning av importen. Låt oss anta att en höj— ning av den genomsnittliga tullnivån or- sakar en primär minskning av importvoly- men med 100 enheter. Rimligen bör detta stimulera en ökning av den importkonkur- rerande produktionen som är mindre än 100 enheterl.
Låt oss därför anta att den importkon- kurrerande produktionen ökar med endast 80 enheter när importen minskar med 100 enheter. Eftersom den importkonkurreran- de produktionen kan öka endast till följd av tullskyddet och alltså i utgångsläget måste vara mindre »effektiv» än övrig svensk produktion bör vi rimligen anta att ökningen i den importkonkurrerande pro— duktionen med 80 enheter endast kan åstadkommas om »övrig» produktion mins- kar med, låt säga, 90 enheter. Om nu hela ökningen i importkonkurrerande produk— tion äger rum på expertens bekostnad skul- le alltså denna komma att minska med 90 enheter vilket är samma sak som att säga att en minskning av importen med 100 en- heter orsakar en minskning av exporten med 90 enheter och en pluspost i bytes— balansen med 10 enheter.
På grundval av detta inte alldeles orea— listiska exempel skulle man kunna dra slut- satsen att en allmän tullhöjning, vare sig avsiktligt eller ej, kan leda till en primär förbättring i bytesbalansen. Att därav dra den slutsatsen, att en allmän tullhöjning är ett »bra» medel att förbättra betalnings- balansen, är emellertid förhastat.
Ett underskott i bytesbalansen är visser- ligen i allmänhet ett tecken på att lan— det »Iever över sina tillgångar», och vad man bl. &. bör göra är i regel att av- stå från marginell import. Samtidigt bör
1Annars skulle ju det barocka inträffa att den sammanlagda förbrukningen av importvaror och importkonkurrerande varor ökar trots att de blivit dyrare till följd av tullhöjningen!
man emellertid undvika minskningar av exporten som endast kan leda till att man uppnår yttre balans på en låg utrikes— handelsnivå, eftersom detta innebär avstå- ende från en del av den internationella ar- betsfördelningens fördelar. Om man söker minska importutgifterna genom att höja tullarna bör man alltså samtidigt söka för- hindra att resurser dras från exportindu- strin till den importkonkurrerande indu— strin. Detta kan man göra genom att kom— binera tullhöjningen med en exportpremie— ring som kompenserar exportindustrin för den höjning i produktionskostnaderna som orsakas av tullhöjningen. Men om en tull— höjning, kombinerad med en exportpremie- ring är mera rationell än enbart en tull- höjning såsom medel att rätta till ett un— derskott i betalningsbalansen, måste också en devalvering i samma syfte vara mera rationell än enbart en tullhöjning. En de- valvering är ju i stort sett samma sak som en tullhöjning kombinerad med en export- premieringl. Generellt gäller sålunda att yttre jämvikt kan åstadkommas vid en högre utrikeshandelsnivå när man devalve— rar än när man enbart höjer tullarna, fram- för allt därför att devalveringen nödvän- diggör en mindre minskning i importvoly- men än enbart tullhöjningen gör. Detta har givetvis sina fördelar med hänsyn till de ökade möjligheter till specialisering som en stor utrikeshandelsvolym medför.
Av det föregående framgår att man för att åstadkomma en förbättring av betal- ningsbalansen av viss bestämd storleksgrad antingen kan höja tullarna eller också de- valvera, men att »devalveringsprocenten» inte behöver vara lika stor som den relativa tullhöjningen. Framför allt gäller detta om man tar hänsyn till att i verkligheten en stor del av den totala importen, i synner- het den »osynliga» importen av tjänster etc. inte direkt berörs av tullar medan den mera direkt påverkas av en devalvering som höjer de inhemska priserna på all im- port. För att åstadkomma en betalnings- balansförbättring av viss bestämd storlek
1 Varvid man tänke sig exportpremierna, finan- sierade med de ökade tullintälaterna.
måste man därför höja tullarna så mycket mera för den del av importen för vilken över huvud taget tullar kan ifrågakomma.
Sambandet mellan tullar och växelkurser har emellertid ytterligare relevans: ett land med en låg tullnivå och jämvikt i betal— ningsbalansen kan inte gärna höja sin ge- nomsnittliga tullnivå och lämna växelkur- serna oförändrade utan att med tiden bc- lastas av ett kroniskt överskott i betal- ningsbalansen som med tiden måste upp- fattas såsom besvärande, såvida man inte är villig att för obestämd tid framåt enga- gera sig i internationell kreditgivning. En väsentlig höjning av vår genomsnittliga tullnivå skulle således med viss sannolik- het leda till ökning av våra valutareserver eller våra krediter till utlandet under mye- ket lång tid framåt, såvida vi inte appre- cierar den svenska kronan.
En sådan kronappreciering bör tendera att återställa den yttre jämvikten ge- nom att förbilliga importen, räknat i svenska kronor, och sänka exportpriserna fob, räknat i svenska kronor. En sådan appreciering skulle, grovt räknat, innebära att halva ökningen av tullskyddet tas bort för de importkonkurrerande industrierna.
Omvänt kan man säga att ett avskaffande av alla svenska skyddstullar sannolikt inte skulle få så. katastrofala följder för svenska importkonkurrerande industrier, som man i förstone skulle vara benägen att tro: av- skaffandet av tullarna skulle visserligen primärt leda till en ökning av importen,
en minskning av den importkonkurrerande produktionen och en sekundär ökning av exporten. Det resulterande kumulativa importöverskottet skulle emellertid ef— terhand nödvändiggöra en devalvering av den svenska kronan som grovt räknat kan antas återge de importkonkurrerande indu— strierna ungefär hälften av det tullskydd de primärt gått förlustiga. Samtidigt skulle devalveringen för exportindustriernas del innebära en motsvarande exportpremie.
Vad de importkonkurrerande industrier- na trots allt kan antas förlora på en sådan förändring av den svenska tullpolitiken skulle alltså exportörerna vinna. En ytter- ligare slutsats av denna tankegång är att den sänkning av den genomsnittliga svens- ka tullnivån, som under de senaste decen— nierna kommit att äga rum på, grund av penningvärdets fall, inte bör ha varit så, betydelsefull som enbart en blick på tullni— våsiffrornas förändring ger vid handen. Det förhållandet att vi idag, trots den sänkta genomsnittliga tullnivån, i stort sett har jämvikt i vår betalningsbalans måste hu- vudsakligen bero på att den svenska kro- nan idag står i en lägre kurs (är mera de- valverad) mätt i utländsk valuta, än vad som skulle ha varit fallet om vi sökt hålla fast vid 1930-talets högre tullnivå. Att åter- gå till 1930-talets tullnivå och samtidigt bibehålla jämvikt i bytesbalansen skulle medföra inte bara. en väsentligt mindre im- portvolym än idag utan också en väsentligt mindre exportvolym.
APPENDIX I
Några grundläggande antaganden för analysen
av tullars verkningar
Utlandets efterfrågan på svenska varor och utbudet på den svenska marknaden av utländska varor. Jämförelsen mellan priset på den svenska och på den internationella marknaden utfaller olika, alltefter den plats inom Sverige man väljer. Det är exempel- vis möjligt att utländska varor kan säljas billigare än hemmaproducerade importkon- kurrerande varor i svensk hamn, men blir dyrare än dessa på en plats inne i landet. Vi bortser i analysen från denna kompli- kation och antar sålunda, att den svenska marknaden ur transportekonomisk syn- punkt representeras av en enda punkt på kartan. Importpriserna räknas cif denna plats och jämföres med motsvarande sven- ska priser. Omvänt räknas exportpriserna fob svensk utskeppningsplats, till vilken den svenska marknaden också antas kon- centrerad. Exportpriserna bör vidare, på liknande sätt som hemmamarknadspriserna, räknas netto för våra försäljningskostnader i utlandet.
För samma vara och för samma svenska ort bör tydligen importpriset cif i regel ligga högre än exportpriset job. Skillnaden påverkas av fraktkostnadema mellan orten ifråga och utlandet, och av sådana han- delshinder som t. ex. tullar i utlandet, vilka sänker det pris, som kan erhållas vid ex— port. Avståndet mellan de båda priserna blir, som framgår av huvudtexten (s. 153—154, (avgörande för i vilken utsträck-
ning svenska varor produceras i konkur—-
rens med utlandet.
I varje prisbildningsmodell måste anta— ganden göras om de internationella priser- nas förhållande till svensk efterfrågan och svenskt utbud. För många varor kan det internationella priset betraktas som givet, alldeles oberoende av ändringar i vår im— portefterfrågan eller vårt exportutbud. Det är naturligt att räkna med att detta för— hållande är vanligare, när det gäller ett litet land som Sverige, än när det gäller större länder. Särskilt bör detta gälla den svenska importen som är splittrad på en mängd varor, varvid kvantiteten för varje vara i regel är liten i förhållande till den internationella omsättningen. Utlänningens utbudspris bestämmes då inte närmast av hans egna produktionskostnader utan av hans »opportunity cost», i detta fall det pris som han kan ta ut på andra länders marknad eller på sin egen hemmamarknad. Är dessa marknader stora i förhållande till försäljningen här, bör en minskning av den svenska importen och en överflyttning av en del av försäljningen till andra markna- der inte i högre grad sänka det pris han kan ta ut på dessa marknader, och vice versa. Utbudet på den svenska marknaden bör då bli mycket elastisktl.
Även när våra importkvantiteter är rela— tivt små, kan man emellertid ibland ha anledning räkna med, att priset på import- varorna varierar med storleken av vår im- 1 För våra större exportvaror, sådana som trä- varor, pappersmassa och malm, är tydligen förhållandet ett annat, och i sådana fall kan man ha anledning räkna med att vi kan på- verka expo-rtpriset genom variationer i vårt utbud.
port och vår importpolitik i övrigt. Van- ligen tänker man sig härvid att en ökning av den svenska importefterfrågan av en viss vara nödvändiggör dyrbarare marginell produktion i utlandet, eller import från , mera avlägsna produktionscentra, eller en » minskning av den utländska försäljningen på andra marknader, vilket kan medföra en höjning av det pris utländska leverantö- rer kan ta ut på dessa andra marknader * och på den svenska marknaden, etc. I så
fall får man tänka sig det utländska im- portvaruutbudet på den svenska markna— den vara begränsat elastiskt.
I importpriset ingår emellertid transport- kostnaderna till svensk hamn. I vissa fall är det möjligt att transportkostnaderna per enhet blir mindre vid en större import. Exempelvis vid import av frukt eller bilar är det ej osannolikt att en mera omfattan- de import kan organiseras mera rationellt, och att importpriset cif sålunda faller vid stigande import, även om priset i utländsk
' hamn är oförändrat.
Viktigare är emellertid att i många fall den internationella marknad vi möter ej är organiserad som en fri-konkurrensmark- nad utan kännetecknas av olika former | och grader av monopolism, som ger ut- 1 rymme för en växlande prispolitik. Den— ! na kan bl. a. ta sig det uttrycket att, om . vi lägger på en tull, den utländske säljaren ' finner det med sin fördel förenligt att sän-
ka sitt pris för att därigenom begränsa nedgången i den svenska efterfrågan. Om- vänt kan denna prispolitik ta sig det ut- trycket, att om tullen leder till en sänk- ning av det pris (före tull) den utländska säljaren kan ta ut på den svenska mark— naden, han inte som vid fri konkurrens helt drar undan sitt utbud utan endast be- , gränsar det till en mindre kvantitet. En sådan utländsk försäljningspolitik kan åt— minstone i vissa fall uttryckas med en van- lig utbudskurva, som ger uttryck åt det utländska utbudets elasticitet i förhållande till det pris, som kan tas ut på den svenska marknaden.
Sådana antaganden om den internatio— nella »marknadens» reaktioner kan ta sikte
på utvecklingen på kortare eller längre sikt. Det finns exempelvis anledning räkna med ' att utbudet från utlandets sida är relativt oelastiskt på kort sikt, därför att man ej vill dra sig tillbaka från en väl upparbetad marknad, men att elasticiteten ökas på längre sikt, allteftersom den utländske ex— portören hinner genomföra en omfördelning av sin försäljning mellan olika marknader. En sådan växande utbudselasticitet på. längre sikt ter sig i stort som det mest sannolika.
Särskilda problem uppstår därigenom, att priserna på många importvaror visar stora fluktuationer på kort sikt. Vissa markna- der karakteriseras av en hög grad av in- stabilitet, med inslag av dumping. Sådana prisförhållanden förekommer särskilt på områden, där de fasta kostnaderna i pro- duktionen är stora, och där det är stora fördelar med produktion i långa serier. Be- gränsade kvantiteter säljes då ofta på ex- port till priser, långt understigande den to- tala självkostnaden på längre sikt. Före- komsten av sådana fluktuationer kan på olika sätt påverka tullpolitiken. Nlen om vi främst intresserar oss för frågan om svensk produktions mera långsiktiga lönsamhet bör analysen främst inriktas på den medelnivå av import- respektive exportpris för varje särskild vara, som kan väntas bli aktuell i framtiden.
De svenska kostnaderna och det svenska utbudet. Till grund för vår analys ligger i regel det förenklande antagandet, att kost- naderna för olika varor kan analyseras var för sig. I en särskild avdelning tar vi upp de problem, som uppstår vid förenad pro- duktion. En isolerad betraktelse av varje enskild vara innebär även att man bortser från vissa kostnadssammanhang av en me- ra dynamisk karaktär. Som på sidorna 175 —181 beröres mera utförligt, är olika till- verkningsgrenar beroende av varandras ut- veckling så att möjligheten att driva en in- dustri ekonomiskt påverkas av utvecklingen av andra industrier.
Vi har på traditionellt sätt ansett det naturligt att anta, att kostnaderna i svensk
produktion varierar med produktionens omfattning, så att vid en utökning av pro- duktionen de marginella kostnaderna för produktion av en viss vara stiger. Även här måste man skilja på kostnads- och utbudsförhållanden på kort och lång sikt. På längre sikt blir utbudet sannolikt mera elastiskt, emedan de fasta anläggningarna, liksom produktionens hela organisation hin- ner anpassas efter produktionens omfatt— ning.
Kostnads- och utbudsförhållandena inom en viss gren av ett lands produktion kan föras tillbaka till förhållandena inom de sär- skilda företagen. Till att börja med kan man med fördel betrakta kostnadsfunktionen för en hel bransch som summan av de ingående företagens kostnadsfunktioner: om sålunda för ett enskilt företag i en bransch en 10 procents höjning av det pris företaget kan få för sin produkt gör en 15 procents ök- ning av produktionsvolymen lönande, och om vidare alla företag i branschen har samma kostnadsfunktioner skulle också en .10 procents höjning av priset göra en 15 procents ökning av hela branschens pro- duktion lönande. Om företagen har olika kostnadsfunktioner, så att en 10 procents höjning av priset gör en 7 procents ökning av produktionen i företag A lönande, en 8 procents höjning, av produktionen i företag B etc. etc. skulle hela branschens kostnads- funktion bli ett vägt genomsnitt av de en- skilda företagens kostnadsfunktioner. För att göra sig en föreställning om branschens kostnadsfunktion måste man givetvis också på liknande sätt betrakta förloppet vid en tänkt prissänkning.
Nästa steg i riktning mot en mera rea- listisk uppfattning av kostnadsfunktionen för en hel bransch är att ta hänsyn till att högre priser inte bara medför expansion av existerande företags produktion utan också kan leda till en nyetablering av företag vars lägsta genomsnittskostnader före pris- höjningen ligger just över marknadspriset, men efter prishöjningen kommer att ligga under marknadspriset. Hur utbudet stiger vid ett stigande pris, blir då beroende dels av om ytterligare något marginalföretag
kan pressa in sin minimikostnad under det- ta pris, dels av hur kostnaderna stiger för övriga när de utsträcker sin produktion. För samtliga företag bör gälla att de ut- sträcker sin produktion så långt att deras individuella gränskostnader överensstämmer med priset, men att inget företag i längden kan sälja till ett pris som understiger dess genomsnittliga minimikostnad. Detta inne- bär att det marginella företaget bör pro- ducera just den kvantitet som motsvarar dess minimikostnad, medan övriga företag utsträcker produktionen längre (i enlighet med sin gränskostnadsfunktion), och sålun- da gör en differentialvinstl.
De förändringar i de totala produktions— kostnaderna som ett enskilt företag kan räkna med då detta företag ensamt ökar eller minskar sin produktionsvolym beror huvudsakligen på förhållanden av teknisk natur: det enskilda företaget kan som re- gel öka eller minska sin förbrukning av arbetskraft, råvaror, kapital etc. utan att detta påverkar priserna för dessa produk- tionsfaktorer. Men även om kostnaderna för varje »enhet» arbetskraft och kapital, som företaget använder sig av, är kon- stanta kommer produktionskostnaderna per enhet att undergå förändringar med pro— duktionsvolymen.
När emellertid ett enskilt företag ökar eller minskar sin produktionsvolym sam— tidigt som alla andra företag i branschen gör detsamma, måste detta påverka priser- na för åtminstone en del av de produk- tionsfaktorer varje enskilt företag använ-
1Utbudsförhållandena gestaltar sig annorlunda, när konkurrensen på ena. eller andra sättet är begränsad. Vid fullständig konkurrens bör det
alltid löna sig för det enskilda företaget att ut- . sträcka produktionen så långt att gränskostna- . dema blir stigande. Vid en monopolistisk in- skränkning av konkurrensen får inan däremot räkna med möjligheten att produktionen in- skränkas så mycket, att gränskostnaderna ännu icke nått sitt minimum. I detta fall får utbudet behandlas individuellt för varje enskilt företag, och det blir meningslöst att tala om ett utbud för branschen som helhet. Några monopolistiska prisbildningsmodeller, där detta förhållande gör sig gällande, behandlas i appendix II.
der sig av -— i synnerhet gäller detta om branschen är »stor». Det enskilda företaget som expanderar kan alltid dra produktiva resurser från konkurrentföretag —— branschen som expanderar måste dra resur- ser från andra användningsområden. Vid t. ex. en 10 procents expansion av produk- tionen inom en bransch bör därför, om branschen är »stor», faktorpriserna stiga så att varje enskilt företags produktions- . kostnader kommer att öka mera, än de ' skulle göra. om företaget ensamt ökade sin ! produktion med 10 procent. Faktorprisstegringens storlek beror på hur pass elastiskt utbudet inom branschen är av de produktionsfaktorer, som bransch- : en använder sig av. Som framhållits i hu- ' vudtexten bör i första hand utbudet vid en produktionsökning vara mindre elastiskt ' om man utgår från ett läge med full sys- selsättning än om man utgår från en ar- , betslöshetssituation. Men även vid full sysselsättning — som vi här i allmänhet utgår ifrån — växlar utbudets elasticitet på kort och lång sikt. På kort sikt bör ut- i budet av produktionsfaktorer vara mindre elastiskt än på lång sikt, beroende på trög- i heten i omfördelningen av tillgängliga re- i surser. klen också på längre sikt är utbu- , det av produktiva resurser inom en bransch [ begränsat elastiskt, därför att resurserna * kan finna alternativa användningar inom andra branscher. Elasticiteten i resursut- budet på lång sikt beror då på hur värdet av de produktiva resursernas gränsprodukt i andra branscher påverkas av förändringar i dessa andra branschers produktionsvolym och av förändringar i omfattningen av de- ras resursanvändning. Med andra ord en 10 procents höjning av priset för en sär- skild vara gör sannolikt en mindre produk- L tionsökning lönsam än vad man skulle kunna sluta sig till av de enskilda företa- i gens kostnadsfunktioner. ! Den kostnadsfunktion för en hel bransch ! som baserar sig på de enskilda företagens i kostnadsfunktioner kan således uppfattas såsom ett slags ex ante-begrepp, medan den kostnadsfunktion, som baserar sig på de enskilda företagens kostnadsfunktioner
jämte föreställningar om hur dessa kost- nadsfunktioner kommer att påverkas av sekundära återverkningar på faktorprisema närmast får karaktären av ett ex post-be— grepp. Denna olikhet mellan branschens och de enskilda företagens kostnadsfunk- tioner spelar kanske inte så stor roll, så länge analysen av t. ex. en tullhöjnings verkningar har rent komparativ statisk ka- raktär, varvid man endast jämför två eller flera slutliga jämviktslägen. Vid en för- loppsanalys av t. ex. det slag, som vi söker prestera i det avsnitt som behandlar en allmän tullhöjning (jfr s. 187—191), får den emellertid större betydelse. I den mån varje enskilt företag inom en bransch vid full— ständig konkurrens baserar sitt handlande på föreställningar om företagets kostnads- funktion och därvid inte tar hänsyn till de förändringar i faktorpriser, som konkur— renternas samtidiga expansion eller kon- traktion kan medföra, kommer t. ex. en tulländring att primärt tendera att få större verkningar än sekundärt —— den faktiska rörelsen från ett jämviktsläge till ett annat kan då bli åtskilligt mera ryckig och ojämn än den enkla komparativt statiska analysen antyder.
Det är emellertid ett sedan gammalt (Marshall) diskuterat förhållande att på grund av att möjligheter uppstår till en gynnsam utveckling av transporter och andra. yttre kostnadsbestämmande faktorer (external economies), en industrigrens kost- nadskurva också. kan falla när dess pro- duktion utvidgas. Vi kan alltså även vid fullständig konkurrens få en fallande kost- nadskurva för en bransch. Men detta får betraktas som ett undantag, och man har anledning utgå från att utbudskurvan vid fullständig konkurrens i regel är stigande när branschens produktion växer.
Efterfrågan på den svenska marknaden. De antaganden som i det följande göres om den svenska efterfrågans beroende av marknadspriset kräver ej någon utförligare kommentar. Det bör endast understrykas att även i detta sammanhang antagandena måste varieras vid en behandling av pro-
Lcif' 1.ch
blem på kort och lång sikt. Genomgående bortser vi från den kortsiktiga spekulation, som följer mönstret, att en prisstegring väntas leda till fortsatta prisstegringar. Vi- dare har vi inte i dessa längre perspektiv ansett oss behöva ta hänsyn till den möjlig- heten, att konsumentens inköp vid olika pris påverkas därav att han vant sig vid ett visst pris. Vi bortser sålunda från 5. k. »kinks: i efterfrågekurvan, och betraktar efterfrågans beroende av priset som reversi- helt.
Den härledda efterfrågan på importerade varor. Den svenska efterfrågan på impor- terade varor kan härledas ur den totala svenska efterfrågan och det svenska utbu— det av samma vara på sätt som angivits i
Diagram A 1. Den härledda efterfrågan på importerade varor.
!( r- MC
56:50 Jan - 23:50 [G= '
kva-nätet
#6 54 68
25 J! J!
MC : inhemskt importkonkurrerande utbud D : total inhemsk efterfrågan H: hemmaproduktion vid priset 23:50 I : import vid priset 23:50
Diagram A 2 a. Inhemskt importkonkur- rerande utbud, total inhemsk efterfrågan, och härledd importefterfrågan.
kr
MC
m / A '
kvantdet
icif och icif” : två olika importprisnivåer A= importefterfrågan vid priset icif B : importefterfrågan vid priset icif”
totala kvantiteter av en viss vara — vare sig importerade eller inom landet produ- cerade — som den svenska marknaden an- tas vara villig att köpa vid olika priser. (När vi på detta sätt slår samman impor- terade och inom landet framställda varor, innebär det tydligen, att vi betraktar dem som identiska ur prisbildningssynpunkt. I ett annat sammanhang kommer vi att gå in på problemet att varorna är differentie- rade, så att de betalas med olika pris. Vi antar med andra ord, att det på den svenska marknaden råder fullständig kon- kurrens mellan importerade och inom lan- det producerade varor.) Kurvan MC är den svenska importkonkurrerande industrins utbudskurva, vilken vid fullständig konkur- rens på det hela taget antas sammanfalla med gränskostnadskurvan på längre sikt för den samlade produktionen inom branschen.
Vid ett importpris av 18:— är det på lång sikt mest lönande för den svenska industrin att tillverka kvantiteten 25. Men vid detta pris efterfrågar den svenska marknaden 63 och den svenska importefter- frågan vid priset 18:— kommer alltså att utgöra 38 enheter. På samma sätt finner man att importefterfrågan under givna förutsättningar kommer att vara 23 vid priset 23: 50 och 8 enheter vid priset 30: ——
Diagram A 2 b. Härledd importefterfrågan.
kr
Luv”
icif
A DL)—np
import- kvm Dimp :importefterfrågan, härledd ur MC och D i diagram A 2a
& i
från detta diagram härleda en importefter- frågekurva (Dim), som direkt anger de olika kvantiteter som kommer att efter- frågas vid olika importpriser när den sven- ska totalefterfrågan D och den svenska importkonkurrerande produktionens gräns- kostnadsutbudsfunktion MC är givna. » (Diagram A 2 a och b.)
» Eftersom tankegångar av liknande slag .ligger till grund för analysen i huvudtex- ten kan det vara motiverat att här antyda en del av de slutsatser som man kan dra av diagrammet.
För det första är det uppenbart att im- ;portefterfrågan Dimp beror på den tota- la efterfrågan D. Om den totala svenska » efterfrågan av en vara ökar, t. ex. på grund 1 av att folk får högre inkomster, innebär i detta att den totalt efterfrågade kvantite- l ten vid varje särskilt pris blir större än för- ! ut. Detta återges i diagram A 3 a och b i genom en positiv förskjutning av efterfrå— f gekurvan D till den streckade kurvan D”. ' Av den föregående analysen framgår att i detta medför en positiv förskjutning av ' importefterfrågan från kurvan Dimp till ! den streckade kurvan D'
[ .
im . Här är alltså en diagrammatisk beskrivning av ett för alla välkänt förhållande: att när den to-
; tala efterfrågan ökar, resulterar detta i en ökning också av importefterfrågan.
För det andra är det uppenbart att im— portefterfrågan Dimp beror på. produktions- kostnaderna i den svenska tillverkningen. Om dessa, t. ex. på grund av en förbättring . av produktiviteten, skulle sjunka, resulterar detta i en negativ förskjutning av import-
] efterfrågan.
För det tredje finner man att importef- terfrågan måste vara mera priskänslig än totalefterfrågan så länge det finns en im- portkonkurrerande svensk produktion. Li- kaså finner man att ju mera priskånslig etc. Man kan på så sätt med utgångspunkt Diagram A 3 a. Ökning av totala inhemska efterfrågan av en viss vara vid en höjning av nationalinkomsten.
kr
kvantdeé
D : totala inhemska efterfrågan av viss vara i utgångsläget D' : totala inhemska efterfrågan av samma vara vid en högre nationalinkomst
Diagram A 3 b. Ökning av importefterfrå-
gan av viss vara som följd av ökning av totala inhemska efterfrågan av samma vara.
kr
X X )
D L'mp D imp [nypor't — kvantitet Dimp =importefterfrågan av viss vara. härledd ur MC och D i diagram A 3 a D'imp :importefterfrågan av samma vara här- ledd ur MC och D' i diagram A3a. (D'imp svarar mot en högre nationalinkomst.)
den totala efterfrågan är, eller det import- konkurrerande utbudet är, desto mer elas— tisk blir också importefterfrågan. (Jfr hu— vudtexten, (s. 163—165).
Monopolmodell I: En vara säljes på den svenska marknaden av en ut- ländsk monopolist; konstanta kostna- der
Vid fullständig konkurrens är ju det ka- rakteristiska att den enskilde säljaren be- traktar marknadspriset på den vara han säljer som givet och opåverkbart. En im- portvaras pris på den svenska marknaden bestämmes av jämvikten mellan utbud och efterfrågan, och säljarna kan inte annat än acceptera marknadspriset. Det karakteris- tiska vid monopol är däremot att säljaren själv kan bestämma priset vid försäljning på. den svenska marknaden. Eftersom han ofta har en bestämd föreställning om hur mycket han kan sälja vid olika priser, måste han också ha en föreställning om hur stor hans totalintäkt kommer att bli vid dessa priser. Monopolistens vinst blir störst vid den kombination av pris och kvantitet som ger den största skillnaden mellan hans totala, intäkt och totala kostnader.
Och om en monopolist »startar» vid det pris som skulle råda vid fullständig kon- kurrens, kommer han därför att finna det lönande att höja priset vid försäljning på den svenska marknaden även om detta skulle innebära minskad försäljningsvolym och totalintäktl, om bara samtidigt de totala kostnaderna minskar mera än de totala intäkterna.
En monopolist som på så sätt succes- sivt höjer priset på sin vara kan emellertid inte räkna med att varje ytterligare pris-
1En prishöjning kan i vissa fall leda till en ökad totalintäkt, nämligen då cfterfrågans pris- elasticitet är mindre än 1.
APPENDIX II
Analys av vissa monopolfall
höjning kommer att öka hans totala vinst. Detta vore orimligt eftersom det skulle in- nebära att det mest lönande vore att höja priset tills den försålda kvantiteten reduceras till en obetydlighet. Efter suc- cessiva prishöjningar får man i stället tän— ka sig att monopolisten uppnår det pris vid vilket varje ytterligare prishöjning medför en större minskning i den totala intäkten än i den totala kostnaden.
Vid detta pris är alltså monopolvinsten , störst: varken en höjning eller en sänkning av priset kan medföra någon ökning av vinsten. Monopolvinsten blir med andra ord störst vid den kombination av pris och kvantitet som innebär att säljarens gränsintäkt på den svenska marknaden (d. v. 5. den förändring av totalintäkten som en liten prisändring förorsakar), är lika med hans gränskostnad (d. v. s. förändring i totalkostnaden som beror på. en motsva- rande förändring i den försålda kvantite- ten).
Om en monopolistisk säljare har vissa föreställningar om efterfrågans karaktär kan dessa föreställningar, vare sig de är »riktiga» eller ej, återges som en efterfrå- gekurva i ett diagram av samma typ som de föregående. På grundval av dessa före- ställningar kan man därefter diagramma- tiskt återge de förändringar i totalintäkten som han måste räkna med när han höjer eller sänker priset för sin vara.
Detta har gjorts i diagram A 4 a. Ef— terfrågekurvan Dim representerar den mo- nopolistiske säljarens föreställning om hur efterfrågan varierar med priset. Gränsin- täktskurvan MR återger den förändring'i totalintäkten som han måste räkna med
J ? I 1 1 !
Diagram A 4 a. Skillnader mellan verk- ningar av en tullhöjning med avseende på förbrukarprisema vid å ena sidan fri kon- kurrens och å andra sidan privat import- monopol.
k.—
%&
X
"Quo wa MR
kvm!
Dimp : svenska förbrukares importefterfrågan MR : monopolistens gränsintäkt vid försäljning på den svenska marknaden icif : importpris cif ! icif” : importpris cif + tull
, kommer att inträffa vid varje särskilt pris om han höjer eller sänker priset något.
Vi antar nu för enkelhetens skull att säl- jaren är en utländsk kartell som köper sin ! produkt till ett fixt pris av utländska till- verkare och säljer den i olika länder »till 1 det pris marknaden kan bära», och att på grund av tullar eller andra förhållanden ingen re-export av varan kan äga rum från Sverige. Kurvan icif i diagram A 4 a antas representera den utländska styckekostna— den vid försäljning på den svenska mark- naden och kurvan Dimp antas representera kartellens uppfattning om hur mycket den svenska marknaden är villig att köpa vid olika priser. För enkelhetens skull bortser . vi härvid från försäljningskostnader etc. inom Sverige: vi antar alltså att priset vid leverans till svensk importör är lika med det pris den slutliga svenska förbrukaren får betala och att kurvan Dimp således re— presenterar en föreställning om hur myc- ket de slutliga förbrukarna efterfrågar vid
olika priser. )
För jämförelsens skull tar vi emellertid nu som utgångspunkt för analysen ett fall av fullständig konkurrens mellan säljare
och köpare; karteller tänkes tills vidare icke existera.
Om världsmarknadspriset inklusive transportkostnader etc. är icif, som är t. ex. 150:— kommer då, med den karaktär som den svenska importefterfrågan har i diagram A 4 a 570 enheter att säljas till Sverige. Nu antas en svensk tullhöjning inträffa. Denna kan återges som en höj- ning av de utländska leverantörernas kost- nader vid försäljning på den svenska mark— naden och alltså som en förskjutning av icif till icif så att de svenska förbrukama nu får betala 200:—— per enhet. Detta an- tas resultera i en minskning av den svens- ka importen till 490 enheter.
Om emellertid importen i utgångsläget behärskas av en utländsk kartell kommer denna inte att göra någon monopolvinst genom att hålla samma pris som utländska leverantörer med samma kostnader skulle göra vid fullständig konkurrens; alltså 150:—. Endast genom att höja priset till svenska förbrukare göras en monopolvinst. Denna blir enligt vad förut sagts störst då gränsintäkten är lika med gränskostnaden, vilken senare enligt det förenklande anta- gandet i detta fall representeras av linjen icif. Man finner av diagrammet att detta vinstmaximum inträffar vid en kvantitet av 280 enheter, vilket motsvarar ett pris på den svenska marknaden av 330:——; både gränsintäkt och gränskostnad är vid denna kombination av pris och kvantitet 150:—. En ytterligare höjning av priset, t. ex. till 350:— skulle medföra att total- intäkten minskade mera. än totalkostnader— na. Inte heller lönar det sig att sänka pri- set under 330:—. Visserligen skulle detta under de gjorda förutsättningarna komma att medföra att en större kvantitet säljes och att totalintäkten ökar, men de totala kostnaderna ökar då snabbare än de totala intäkterna.
Eftersom kartellen håller ett högre pris än det som, under gjorda antaganden om kostnader och efterfrågan, skulle råda vid fullständig konkurrens kommer givetvis importvolymen att bli mindre än vid full— ständig konkurrens (280 enheter i stäl-
let för 570). Vad som i detta sammanhang är av intresse är emellertid inte importens storlek vid fullständig konkurrens och vid monopol, utan frågan om hur priserna på- verkas av en tullhöjning av viss storlek. Under fullständig konkurrens tänkes en tull medföra en höjning av det pris svens- ka förbrukare får betala från 150:— till 200:-—. Vid monopol kommer man genom ett resonemang, analogt med det föregå- ende, fram till att det ur kartellens syn- punkt mest lönande priset nu är 350:—. Tidigare visades att priset 350:— var mindre lönande än 330:—. Lien genom att förutsättningarna har ändrats har kartel— lens gränskostnader stigit till 200:—-— och gränsintäkten vid försäljning på den svens- ka marknaden är 200: — när priset på den svenska marknaden är 350:——. Det intres- santa är att i det fall som här analyseras kommer monopolvinsten att krympa till följd av tullhöjningen. Medan leverantörer— na vid fullständig konkurrens vältrar över hela kostnadsstegringen på förbrukarna, är det mest lönande för kartellen att låta priset på den svenska marknaden stiga med endast 20: —— per enhet trots att tullen höjt kostnaderna med 50:— per enhetl.
Monopolmodell II: En vara importeras på den svenska marknaden av en monopolist som står oberoende både mot säljare och köpare; opåverkbara importpriser cif
Ur analytiska synpunkter är det i grund och botten likgiltigt om importen behärskas av en utländsk eller en svensk monopolist. Om importen ligger i händerna på en enda svensk importör (eller en kartell av impor- törer) som köper på en världsmarknad till fixa priser kommer importen att begränsas på exakt samma sätt som då den ligger i händerna på en utländsk monopolist, och införandet av en tull kommer att få. sam- ma konsekvenser i båda fallen. Diagram
1_Monopolvinsten, som i utgångsläget utgjorde ungefär 280X(330—150) : 50.400:—, har nu krympt till 24—0X(350—200) :: 36.000:—.
A 4 3. kan därför också tillämpas som en illustration till de marknadssituationer som föreligger då importen behärskas av en svensk monopolist. Den enda skillnaden lig— ger i de eventuella följder en tullhöjning kan få för betalningsbalansen: om den ut— ländska kartellen reguljärt tar hem sin mo- nopolvinst från Sverige kommer en tull att medföra en relativt större minskning i im- portutgifterna än i importvolymen. Im- portutgiftema kommer att minska dels där— för att förbrukamas totala utgifter för va- ran i fråga måste minska när tullen infö- resl, dels också därför att en del av ök- ningen i tullintäkterna bidrar till att ytter- ligare minska monopolvinsten och därmed valutautflödet.
Om importen behärskas av en svensk monopolist (och svenska monopolister be- håller sannolikt monopolvinsterna inom lan- det) kommer en tullhöjning att primärt minska valutautflödet endast i proportion till minskningen i importvolym (n. b. en- dast under antagande om konstanta im- portpriser cif). Den delvisa konfiskation av monopolvinsten som tullen medför har där-
l l !
emot i detta fall ingen verkan på betal- ningsbalansen utan är av intresse endast ur inkomstfördelningssynpunkt.
När diagram A 4 a användes för att il- lustrera det fall då importen behärskas av en svensk monopolist som står oberoende både emot säljare och köpare bör icif upp— fattas säsom representerande det pris im- portören betalar i svensk hamn. Liksom i föregående analys bortser vi här från even- tuella distributionskostnader inom landet då dessa inte påverkar analysen i princip. Vid en tullhöjning stiger importörens kost— nader till icif (inklusive tull).
Monopolmodell III: Utländskt eller svenskt monopol; stigande kostnader
I föregående fall betraktades de utländs- l ka kostnaderna såsom givna och oberoende av storleken av den svenska importen.
1 Vid ur kartellens synpunkt optimala priser måste gränsintäkten vara större än noll och så— ledes efterfrågans priselasticitet större än 1.
Även om Sverige är ett litet land utgör det dock en betydande marknad för utländska tillverkare av vissa varor. En ökning eller minskning i importvolymen kan därför tänkas påverka en importvaras kostnader. Detta fall kan analyseras analogt med fö— regående; om den utländske monopolisten ! tänkes såsom en köpare på världsmark- i naden, som är ensam säljare på den svens— ka marknaden, bör hans prispolitik bli lik- artad en svensk importör-monopolists.
Om importörmonopol över huvud taget förekommer, och om det utländska utbu- det (på lång sikt) av vissa varor är be- gränsat elastiskt är det rimligt att före- ställa sig att en och annan vara av detta slag importeras av monopolister. I själva verket är det mycket sannolikt att just sådana kombinationer av utbud och mono— pol skall förekomma: liksom monopolistisk prispolitik vid försäljning är mest lönande och mest förekommande då det gäller varor för vilka efterfrågan är begränsat elastisk (relativt okänslig för prisförändringar) är monopolistisk uppköpspolitik också mest
törmonopol då importpriserna cif är opå- verkbara och då de är påverkbara.
IU'
! | Diagram A 4 b. Skillnaden mellan impor- l l i
X ME
Dimp : svenska förbrukares importefterfrågan MR : monopolistens gränsintäkt vid försäljning på den svenska marknaden A : oändligt elastiskt (opåverkbart) utländskt utbud av importvaran B :begränsat elastiskt (påverkbart) utbud MCB : monopolistens gränskostnad då utbudet är B
lönande att tillämpa när det gäller varor för vilka utbudet är begränsat elastiskt. Att detta är så framgår av diagram A 4 b.
För jämförelsens skull utgår vi först från antagandet att det gäller en vara som säl- jes och köpes till världsmarknadspriser som inte kan påverkas av den svenska impor- tens omfattning. Detta illustreras av ut- budskurvan A, som är horisontell (oänd- ligt elastisk) och som vid fri konkurrens ger importvolymen 62 och priset 18:-—. Vid importörmonopol (eller vid utländskt säljarmonopol) blir importvolymen 30, im- portpriset cif 18:— och det pris svenska förbrukare får betala 38:—. Monopol- vinsten är 600:-—, som i diagrammet mot- svaras av den snedstreckade ytan.
Om däremot det utländska utbudet på den svenska marknaden är begränsat elas- tiskt kan detta illustreras med utbudskur- van B, som i detta fall har antagits vara normalelastisk. En minskning av importvo- lymen till 30 leder då till en sänkning av importpriset cif till 9:— och monopolvins- ten blir nu större än i föregående fall. Ök-- ningen i monopolvinsten är 270:—, vilket i diagrammet illustreras med den horisontellt streckade ytan, och den totala monopol— vinsten är 870:——— = den snedstreckade ytan + den horisontellt streckade ytan.
Under antaganden som här gjorts är också denna monopolvinst den största som importören kan uppnå. När utbudet är be- gränsat elastiskt och importören är mono- polist blir nämligen inte hans vinst störst vid den importvolym som gör att import- varans pris är lika med gränsintäkten vid försäljning på den svenska marknaden. I så fall skulle importören i diagram A 4 b tjäna på att öka importvolymen från 30 till 36, vilket medför något högre stycke- kostnader än 9:— och något lägre pris vid försäljning till svenska förbrukare än 38:—.
I stället för priset cif är det importens gränskostnacl vid olika importvolymer som är det avgörande. På samma sätt som an- taganden om efterfrågans karaktär bygger på antaganden om gränsintäkterna, kan
man på grundval av antaganden om utbu- dets karaktär göra lika sannolika antagan- den om gränskostnaderna vid olika import- volymer. Utan att i detta sammanhang gå in på det enkla matematiska samband som råder mellan pris och gränsintäkt eller ge- nomsnittskostnad och gränskostnad kan man här fastslå att importens gränskostna- der kommer att förhålla sig som MCB i diagram A 4- b om genomsnittskostnader- na är B.
Och, eftersom monopolvinsten blir störst vid den kombination av pris och kvantitet som innebär att importörens gränskostnad är lika med hans gränsintäkt, kommer im- portkvantiteten 30 och försäljningspriset 38:— att ge den största monopolvinsten vare sig utbudet är A eller B. Om man nu antar att det införes en värdetull, som vid importpriset 18:— höjer importörens genomsnittskostnad till 26:—, kan de för- ändringar som bör inträffa illustreras med diagram A 4 c.
Detta diagram skiljer sig från det före- gående dels däruti att en ny genomsnitts- kostnads- eller utbudskurva A' har lagts in för att på samma sätt som t. ex. i diagram A 4 a illustrera verkningarna av en tullhöjning vid fullständig konkurrens, respektive monopol, då det utländska ut— budet är oändligt elastiskt. Dels har också en ny kurva, B”, lagts in för att illustrera hur importens genomsnittskostnad inklusi- ve tull ter sig ur den svenske importörens synpunkt när utbudet är begränsat elas- tiskt som B. Slutligen har en ny gräns- kostnadskurva ltIC'B beräknats på grund- val av denna nya genomsnittskostnads-ut- budskurva.
Genom resonemang analogt med föregå- ende finner man då följande: När det ut- ländska utbudet är begränsat elastiskt, som B, kommer den monopolistiske importö— ren att nu finna det mest lönande att höja det pris som svenska förbrukare får betala från 38:—— till 40:—. Han kommer då att
Diagram A 4 c. Skillnaden mellan verkningarna av en tullhöjning när importen är mono- poliserad, respektive när det råder full konkurrens, och importutb-udet är oändligt elastiskt eller begränsat elastiskt.
Irr- _ M C é 42 __Å ,/ MC 40 5x / / B 38 v / _B' NEX / I 26 I ,4 .B A! 22 /' fe , A // ” ' 9 . X Dam: 252830 57 56 62 kvantitet
Dimp, MR, A, B, och MCB, se förklaringarna till diagram A4—b A' = A + tull B' : B + tull MC"B : importens gränskostnad (efter tull) när utbudet är B”
importera och sälja kvantiteten 28 i stället för 30 (som han sålde före tullhöjningen). Efter tullhöjningen är det nämligen vid denna kombination av pris och kvantitet som gränskostnad och gränsintäkt är lika stora.
Om det utländska utbudet i stället hade varit oändligt elastiskt, som A skulle tullhöjningen ha gjort att förbrukarna efter tullhöjningen fått betala ett ännu högre pris, nämligen 42:—. När det utländska utbudet emellertid är begränsat elastiskt medför den följande minskningeniden ef- fektiva svenska efterfrågan att utlänningar- na sänker sitt pris, och importpriset cif (ex- klusive tull) blir alltså lägre efter tullhöj- ningen. Då utlänningarna på så sätt »beta- lar en del av tullen» kommer inte tullhöj- ningen att medföra en så stor ökning i den monopolistiske importörens genomsnitts- kostnader som svarar mot tullens hela be- lopp, och detta drar också de svenska för- brukarna fördel av, trots monopolsituatio- nen. (Att monopolsituationen under dessa omständigheter är till de slutliga förbrukar- nas nackdel kan det emellertid inte råda nå- gon tvekan om: när det utländska utbudet är begränsat elastiskt, som B, skulle för— brukarna efter tullhöjningen vid fullständig konkurrens endast behöva betala 22: —. Im- portkvantiteten skulle givetvis också bli avsevärt större än vid monopol, nämligen 56.)
Monopolmodell IV: En vara importe- ras av en monopolist som represente- rar förbrukarna; opåverkbara import- priser cif
En monopolistisk importör som köper på en frikonkurrensmarknad kan göra en monopolvinst i ordets egentliga bemärkelse endast på något av följande sätt: antingen genom att begränsa importen på de ut- ländska leverantörernas bekostnad, eller ge- nom att begränsa den på de svenska för- brukarnas bekostnad, eller genom att be- gränsa den på bådas.
När importen sker till opåverkbara världsmarknadspriser kan uppenbarligen ingen monopolvinst erhållas på. de ut- ländska leverantörernas bekostnad genom att begränsa importen. Däremot kan, så- som visats i diagram A 4— a, en monopol- vinst göras även i detta fall genom att be— gränsa importen på förbrukarnas bekost— nad. Detta är emellertid meningslöst om den monopolistiske importören skall repre— sentera förbrukarnas intressen (t. ex. en in- köpsförening). Importen kan därför lika gärna gå genom ett antal sinsemellan kon- kurrerande importörer som genom en mo— nopolist, som representerar förbrukarna, när importpriserna är opåverkbara: import- volym och pris blir lika stora i båda fallen. I praktiken är det också så att monopolis- tiska inköpsföreningar av detta slag exi- sterar huvudsakligen endast när utbudet är priskänsligt — den vinst som inköpsför- eningen kan göra genom direkt tekniska rationaliseringar av distributionen kan här bortses ifrån.
Begränsat elastiskt utländskt utbud. När importpriserna cif låter sig påverkas av den svenska importens omfattning kan emellertid förbrukarna vara betjänta av en monopolistisk inköpspolitik även om denna skulle innebära en mindre importvolym än vid fullständig konkurrens. Däremot bör en rationell monopolistisk inköpsorganisa- tion av förbrukare inte begränsa importen lika mycket som en privat monopolistisk importör skulle göra under samma kost— nads- och efterfrågeförhållanden för att få största möjliga vinst. Detta förhållande analyseras närmare i diagram A 4 d.
Med utgångspunkt från de antaganden om utbud och efterfrågan som gjorts i det- ta diagram finner man att marknadspriset vid fullständig konkurrens borde vara 28:— (varvid importvolymen är 44). En privat importmonopolist skulle, om hans föreställningar om efterfrågan och utbud motsvarar diagrammets, söka göra största möjliga vinst genom att hålla priset 38:— varvid importen blir 22.
Ett rationellt förbrukarmonopol skulle
Diagram A 4 d. Om privatmonopol, förbrukarmonopol och fri konkurrens. J'å'nwäkt vid föråntkarmonopol
J'å'nwékt wid privat monopol
kr / / /
.” * 35 X
28
78 I
14 X
MC
ftdlstci'ndég konkurrens
icif
kvantitet
22 28
emellertid hålla importen något större än den privata monopolistens och något mind- re än vad den skulle vara vid fullständig konkurrens.
Vid denna importvolym är nämligen im- portens gränskostnad lika stor som det pris de enskilda förbrukarna är villiga att be— tala, vilket i diagrammet framgår av att gränskostnadskurvan här skär efterfråge- kurvan. Man kan nu fråga sig varför just denna ekvation gränskostnad : pris skall anses utgöra kriteriet på ett rationellt förbrukarmonopol. Vad är det för mening med ett förbrukarmonopol om förbrukarna får betala ett högre pris (35:—) än vid fullständig konkurrens (28:-—). Bör inte ett rationellt förbrukarmonopol i stället göra förbrukarnas inköp billigare? Dessa frågor kan endast besvaras genom en när- mare analys av vad en efterfrågekurva är för något.
Vad är det alltså som gör att ett antal förbrukare av en vara är villiga att betala ett visst pris för en vara när tillgången är begränsad till en viss myckenhet, eller, om- vänt, vad är det som gör att de är villiga att sammanlagt efterfråga en viss mycken- het när priset har en viss höjd? När det gäller att förklara efterfrågan av import- varor som ingår i produktionen av andra, inhemska, varor är problemet förhållande- vis enkelt. Liksom den marginella avkast- ningen av vilken som helst produktions- faktor antas sjunka med ökad användning av denna produktionstaktor, om använd- ningen eller insatsen av alla andra produk— tionsfaktorer är konstant, kan den margi- nella avkastningen av produktionsfaktorn import antas sjunka med ökad import om tillgången på alla andra produktionsfakto- rer är konstant. Om importen är liten möj— liggör ytterligare en enhets import en för-
hållandevis stor ökning i den svenska pro- duktionens värde, men ju större importen är, desto mindre blir det tillskott till pro- duktionsvärdet som ytterligare en enhets import möjliggör. Under förutsättning av fullständig konkurrens mellan förbrukare av importerade produktionsvaror bör där- för marknadsefterfrågan av dessa produk- tionsvaror tendera att motsvara värdet av dessas gränsprodukt i den svenska produk- tionen. Eftersom det inte råder någon prin- cipiell skillnad mellan efterfrågan på pro— duktionsvaror och andra varor kan också efterfrågan på andra varor tolkas på likar- tat sättl.
När förbrukarna i alla avseenden kon- kurrerar med varandra kommer varje en- skild förbrukare att uppfatta importvarans marknadspris i varje särskilt ögonblick så- som givet och opåverkbart; marknadsjäm- vikt kommer då att råda vid den kombi-
! En mera. generell tolkning av innebörden av efterfrågan på en enskild vara. (konsumtions— eller produktionsvara) är följande: För snart sagt varje vara finns det inom vissa gränser al- ternativa varor. Att ersätta en viss vara, (A), med en annan vara, (B), blir emellertid allt dyrare ju längre ersättningen skall drivas. Dels kan detta bero på att den ersättande varan B i många fall kan ersätta alla varan A:s funk- tioner, men att ju längre ersättningen drives, desto flera enheter av varan B kräves för att ersätta en enhet av varan A. Dels kan det också bli allt dyrare att ersätta varan A med varan B, därför att tillgången av B är begrän- sad och därför att växande mängder av B en— dast kan erhållas till stigande kostnader. Ju mindre tillgången är av A, desto mera efter- frågas av B, och desto dyrare blir då B.
Av dessa orsaker kan man därför betrakta det pris, som förbrukare är villiga att betala för A, när de har tillgång till en viss mycken- het av A, som ett uttryck för vad det kostar dem att vid denna försörjningsgrad ersätta en enhet av A med B, som antas vara den bästa och billigaste alternativa varan.
Man skulle därför kunna säga att en enhet av A vid denna försörjningsgrad möjliggör en besparing med avseende på andra varor. Det pris den marginelle förbrukaren är villig att betala för A kan då betraktas som ett uttryck för värdet av A:s gränsprodukt.
nation av pris och kvantitet som i diagram A 4 d illustreras av skärningspunkten mellan utbuds- och efterfrågekurvorna. Vid det pris som då kommer att råda kan man anta att varje förbrukare har drivit sin förbrukning just så långt att värdet av det produktionstillskott, som en enhet av importvaran möjliggör, exakt mot— svarar kostnaden för en enhet av import— varan. När en enskild förbrukare vid något tillfälle anser det »lönande» att öka sin för- brukning behöver han inte bekymra sig om den obetydliga höjning av importvarans pris som detta kan medföra. Att de totala sammanlagda importkostnaderna då stiger också för övriga. förbrukare är inte heller något som han behöver ta hänsyn till. Om emellertid förbrukarna nu bildar en gemen- sam inköpsorganisation för att monopolise— ra. importen, (men i alla andra avseenden fortsätter att konkurrera sinsemellan), blir denna stegring i de totala sammanlagda im- portkostnaderna och därmed den totala im- portens gränskostnad av betydelse. Genom att begränsa importen så att den blir mind— re än vid fullständig köparkonkurrens kom- mer importpriset cif att sjunka, vilket fram- går av diagram A 4 (1. Om importen be- gränsas till 28, kommer importpriset cif att sjunka från 28:— till 18:—. För att på lämpligaste sätt »ransonera» denna begrän- sade importkvantitet bland inköpsorganisa- tionens medlemmar bör det pris dessa beta— lar till organisationen höjas från 28:— till 35:—. Organisationens monopolvinst blir då. (35:— — 18:—-) X 28 = 476:— var- av utlänningarna betalar 280:— (den sned— streckade ytan) och förbrukarna själva be- talar 196:— (den rutiga ytan). Denna monopolvinst betalar ju organisationen se- dan på ett eller annat sätt tillbaka till för- brukama, och detta arrangemang bör vara mera lönande för dem än om de fortsatt att importera t. ex. kvantiteten 44 och fått betala priset 28: —, som vid fri konkurrens. Kriteriet på hur mycket organisationen bör begränsa importen jämfört med full- ständig konkurrens, eller öka importen jämfört med privat importörmonopol, är att importen bör omfatta den kvan—
titet vid vilken dess gränskostnad för förbrukarna tillsammans är lika med värdet av dess gränsprodukt och alltså. det pris de är villiga att betala. Och detta inträffar, med de antaganden om gränskostnader och efterfrågan som gjorts i diagram A 4 d, just vid kvantiteten 28. Om importen be— gränsas ytterligare, t. ex. till 22, kommer visserligen importpriset cif att ytterligare sjunka och de totala importkostnaderna att sjunka mer än proportionellt till minsk- ningen i importvolym. Men när importen begränsas till 22 är värdet av importens gränsprodukt för förbrukarna större än im- portens gränskostnad, och genom att då öka importen till 28 kommer alla förbruka- rc tillsammans att tjäna mera på detta än vad de förlorar på att betala utlänningen ett högre pris. Organisationen bör inte, om den ser till medlemmarnas intressen, sträva efter att få så stor vinst som möjligt — dels därför att den del av monopolvinsten som betalas av medlemmarna bara tjänar funktionen av efterfrågeregulator, dels också därför att fördelen av att utlänning— arna »betalar mera» mäste vägas mot nack- delen av att medlemmarna får disponera över en mindre kvantitet importvara.
Anledningen till att frågan om förbrukar- monopol här givits förhållandevis stort ut— rymme är att tullar i vissa fall kan moti— veras med hänsyn till de terms of trade- vinster de kan medföra. Uppenbarligen kan man, i analogi med vad som ovan sagts, tänka sig en vara som importeras i fullstän— dig konkurrens och för vilken importpriset motsvarar 28:— i diagram A 4 (1. I stäl- let för att bilda ett förbrukaremonopol för att åstadkomma en terms of trade-vinst kan man belägga importvaran med en tull som gör att dess pris cif inklusive tull kom- mer att motsvara MC i diagram A 4 (1. På så sätt kommer, med bibehållande av den fullständiga konkurrensen, importen att begränsas till 28 och importpriset cif exklusive tull att sjunka till 18:—.
Monopolmodell V: Successiva monopol
Om en vara passerar kedjor av monopo— lister där varje led betraktar inköpspriset såsom givet och mer eller mindre opåverk— bart kan man tänka sig en marknadssitua- tion av det slag som illustreras i diagram A 4 e. Di är förbrukarnas efterfrågan, så- som den uppfattas av en monopolist i
Diagram A 1, e. Successiva monopol.
iJ'ånWL/ff vid
kr successwa nwnopal
+]anth vid, iverti/valt mugrcrat'monopoz
56 / X Xx 45 v X X %% & x X
(Jäv—much! vid för-bruk ari/LON/O/UOÅ
47 Åjåmvikt vid Åfulldtcinday konkurreras *” x / (Qcaf X X / 23 X / _ 78 X 73 _D 71 /' X 1 / 7 I MRD MED]; DZ J kvantitet /.9 32 50 64
»sista» ledet. Kurvan NIRDI är ett uttryck för dennes gränsintäkt vid försäljning till förbrukarna. Om nu monopolisten i sista ledet uppfattar sitt inköpspris såsom givet och opåverkbart kommer han att köpa och sälja vidare den kvantitet som ger honom en gränsintäkt motsvarande hans stycke— kostnad. Om alltså priset är 23: — kommer han att köpa 32 enheter och sälja till priset 47:— etc. etc. Kurvan MRm är alltså ett uttryck för de kvantiteter han kommer att köpa för att sälja vidare vid olika inköps- priser.
Om nu leverantören i näst sista ledet också är monopolist kan denne alltså be- trakta MRD1 som ett uttryck för de kvan- titeter monopolisterna i sista ledet (var och en på sin marknad eller sitt distrikt) är villiga att efterfråga vid olika priser, och MRD1 är således för honom en efterfråge— kurva som vi kan kalla Dg. På grundval av denna efterfrågekurva kan nu monopolisten i näst sista ledet beräkna sin gränsintäkt vid olika priser, och på så sätt erhålles hans gränsintäktskurva MRD2. Om nu importut— budet är icifB och importens gränskostnad är MCB kommer monopolisten i näst sista ledet att göra sin största monopolvinst ge- nom att importera 19 enheter till priset 7:—— och sälja den till monopolister i sista ledet till priset 43:—. Vid importvolymen 19 enheter är nämligen hans gränsintäkt (LIRDZ) lika stor som hans gränskostnad (MCB), nämligen 13:—. Monopolisten i sista ledet kommer att köpa till 43:— och sälja till 56:—, vilket är det pris de slut— liga förbrukarna får betala.
Om nu denna marknad, med antagande om samma slutliga efterfrågan och samma
importpris cif, genomgår en vertikal inte- gration och kommer i händerna på en enda monopolist kommer dennes monopolvinst att bli större än de successiva monopolis- ternas sammanlagda monopolvinster. När importpriset cif är 7 :— per enhet och det pris de slutliga förbrukarna får betala är 56:— och importen omfattar 19 enheter, kommer de successiva monopolvinsterna sammanlagt att utgöra 931:—. Den verti- kalt integrerade monopolisten kommer, av skäl som analyserats i ett föregående av- snitt, att finna det fördelaktigare att sänka förbrukarpriset från 56:—— till 47:—, öka importen från 19 till 32 enheter och betala sina leverantörer 11:— per enhet i stället för 7 :—. Hans monopolvinst kommer då att bli 1.152:—. Trots att den vertikalt integrerade monopolisten gör en större mo— nopolvinst kommer således de slutliga för— brukama att tjäna på en sådan vertikal integration, fastän denna givetvis blir oför- delaktigare för dem än fullständig kon- kurrens eller förbrukarmonopol. Vid full- ständig konkurrens skulle förbrukarpriset bli 23:— och vid förbrukarmonopol 33:—.
Vad som kan antas hända vid en tullhöj- ning när marknaden är vertikalt splittrad mellan successiva monopolister behöver in- te närmare förklaras: av föregående avsnitt framgår att en tullhöjning, som medför en höjning av icifkurvan och MC-kurvan med- för en ytterligare minskning av importvo— lymen och en höjning av det pris förbru- karna får betala och att en tullhöjning av viss storlek sannolikt inte slår igenom på förbrukarpriset lika mycket vid successiva monopol som vid vertikalt integrerade mo— nopol.
APPENDIX III
Mera om differentiering av tullar ur
resursanvändningssynpunkt
För varje särskild importvara gäller —— om vi nu som genomgående skett i denna undersökning accepterar marknadspriserna som mätare på samhällsekonomiska värden — att man bör sträva efter den import- volym vid vilken importens gränskostnad motsvarar värdet av dess gränsprodukt för svenska förbrukare (alltså i fullständig kon- kurrens den importvolym vid vilken impor— tens gränskostnad är lika med det pris som svenska förbrukare är villiga att betala). För importvaror, som möter konkurrens från inhemsk produktion, kan detta också uttryckas så, att man bör sträva efter den importvolym, vid vilken importens gräns- kostnad motsvarar den importkonkurreran- de produktionens gränskostnad cif. När den svenska importkonkurrerande produktio- nen äger rum under fullständig konkurrens innebär detta med en viss approximation, att importen bör hållas vid den volym vid vilken dess gränskostnad är lika med den importkonkurrerande produktens pris.
Vi kan nu illustrera denna tankegång med ett antal typfall. Låt oss till att börja med anta att det gäller en vara för vilken världsmarknadspriset är givet och ur svensk synpunkt opåverkbart, och vidare att ingen svensk importkonkurrerande pro- duktion existerar. Med avseende på en så— dan vara kan uppenbarligen ingen terms of trade-vinst göras. Om det råder fullstän- dig konkurrens bland svenska förbrukare bör varan, enligt den här företagna avväg- ningen mellan olika kostnader och priser, göras tullfri. Eftersom det utländska ut- budet är oändligt elastiskt är importens
gränskostnad lika med dess pris, och mark- nadsjämvikt bör automatiskt komma att inträffa vid den importvolym vid vilken importens gränskostnad (pris cif) är lika med värdet av dess gränsprodukt för svenska förbrukare, d. v. 5. det pris de vid denna importvolym är villiga att betala. Om man tänker sig att en sådan vara be- lägges med tull kommer importvolymen att minska och värdet av varans gränsprodukt för svenska förbrukare därför att stiga (med tullens belopp) över dess gränskost- nad för det svenska folkhushållet. Att detta, enligt här tillämpade kriterier, innebär en oekonomisk begränsning av importen in- ses utan svårighet, men framgår ännu kla- rare om importvaran möter direkt konkur- rens från inhemsk produktion: Om varan är tullfri kommer marknadsjämvikten att inträffa vid den importvolym vid vilken importvarans gränskostnad (pris cif) är lika med den importkonkurrerande varans gränskostnad (pris). Om varan belägges med tull kommer importen att minska och den importkonkurrerande produktionen att öka tills ny marknadsjämvikt inträder. Men vid denna nya marknadsjämvikt kom- mer den importkonkurrerande produktio- nen att ha ökat till en volym vid vilken dess gränskostnad (pris) överstiger impor- tens gränskostnad (pris) med tullens be- lopp. Detta betyder att man inom den im- portkonkurrerande produktionen marginellt förbrukar en större mängd produktiva re— surser än vad folkhushållet skulle vara tvunget att avstå ifrån för att betala en motsvarande marginell importmängd. Ge-
nom att avskaffa tullen kan man med and- ra ord marginellt frigöra en större mängd produktiva resurser än man är tvungen att avstå ifrån när man samtidigt margi- nellt ökar importen.
Som ett andra typfall kan vi betrakta följande: nämligen att det gäller import av en vara för vilken det utländska utbu— det är begränsat elastiskt. När det ut- ländska utbudet är begränsat elastiskt är som bekant importens gränskostnad högre än dess prisl. I detta fall innebär tullfri- het »för stor» import: Vid fullständig kon- kurrens mellan svenska importförbrukare tenderar nämligen importen att hålla sig vid den volym vid vilken dess pris är lika med värdet av dess gränsprodukt för svenska förbrukare, men vid denna import— volym kommer då importens gränskostnad för folkhushållet att överstiga värdet av dess gränsprodukt. Detta inses ännu lätta- re, om vi antar att det rör sig om en vara, som möter direkt importkonkurrens från svensk produktion. Vid tullfrihet kommer den svenska importkonkurrerande produk- tionen att i jämviktsläget omfatta den vo- lym vid vilken dess gränskostnad är unge- fär lika hög som importvarans pris, men eftersom importvarans pris är lägre än im- portvarans gränskostnad följer att den svenska importkonkurrerande produktio— nens gränskostnad är lägre än importens gränskostnad.
Ur samhällsekonomiska synpunkter, så- som de här uppfattas, är detta irrationellt: Så. länge den importkonkurrerande pro— duktionens gränskostnad är lägre än impor- tens gränskostnad kan folkhushållet, ge- nom att öka den inhemska importkonkur- rerande produktionen på importens bekost- nad, göra en nettobesparing i fråga om pro—
] Härvid gäller formeln NIC : P - (1 + %) där MC: importens gränskostnad. P :importpri- set cif och e=importutbudets elasticitet. Im- portens gränskostnad MC tenderar alltså att vid varje särskild importvolym överstiga cifpriset P
P . med ett belopp motsvarande —-, alltså priset e
gånger utbudselasticitetens inverterade värde.
duktiv resursanvändning. Den begränsning av importen från fri konkurrensjämvikt vid tullfrihet, som kan vara samhällsekono- miskt lönande när det utländska utbudet är begränsat elastiskt, kan åstadkommas genom en tullhöjning. Tullhöjningens syfte är emellertid endast att begränsa den svenska importefterfrågans storlek, och man kan givetvis lika gärna tänka sig and- ra medel att åstadkomma denna begräns- ning.
Man bör alltså inte förledas att betrakta ökningen i tullintäkterna som något i sig självt önskvärt: Såvida inte det utländska utbudet är relativt oelastiskt kommer ju en mycket stor del av ökningen i tullin- täkterna att betalas av de svenska förbru- karna, men det är endast den del som »betalas» av utlänningarna genom sänk— ningen av importpriserna cif som återspeg- lar terms of trade-förbättringen och den verkliga »vinsten» med terms of trade- förbättringen har inget med tullintäkterna att göra utan ligger helt i den förbättrade svenska resursanvändningen. Hur högt tul- len bör sättas för att vara optimal beror på det utländska utbudets elasticitetl.
De slutsatser man kan draga av ovan- stående är följande: Om man vid en om- differentiering av den svenska tullstruktu— ren har som huvudsaklig målsättning att förbättra terms of trade och att uppnå op— timal resursanvändning bör man sätta tul- larna i enlighet med de föreställningar man gör sig om de utländska utbudselasticiteter-
1Om importens gränskostnad överstiger dess pris med £, bör uppenbarligen tullen göras lika. e
med£ och helst ges formen av en värde-tull. Av e denna formel framgår för övrigt att man inte bör sätta någon tull alls, om man föreställer sig att det utländska utbudet är oändligt elastiskt. £ blir ju då 0. Om man föreställer sig att det e utländska utbudets elasticitet är exempelvis 5, vilket innebär att en ökning eller minskning av importvolymen med 5 % medför en höjning eller sänkning av importpriset cif med 1 %, bör tullen sättas till 20 % av importpriset cif, etc. etc.
na för olika varor på längre sikt. För varor med oelastiskt utländskt utbud bör man sätta högre tullar än för varor med rela— tivt elastiskt utbud, och för varor med oändligt elastiskt utbud bör man inte sätta några tullar allsl.
Om man utgår från den nuvarande sven- ska tullstrukturen skulle ett sådant förfa- rande kunna leda antingen till en ökning
I I fråga om varor för vilka det utländska ut- budet är negativt elastiskt, d.v.s. sådana va- ror som blir billigare ju större importvolymen är, bör man, i analogi med ovanstående tankegång- ar, införa importpremier!
eller också till en minskning av den totala svenska importen beroende på vilka före- stälhiingar man gör sig om de utländska utbudselasticiteterna för olika varor på längre sikt. Med hänsyn till att utbuds- elasticiteterna sannolikt är stora på längre sikt och med hänsyn till att i dagens läge ett stort antal varor är tullbelagda för vil- ka det utländska utbudet är synnerligen elastiskt, skulle en omdifferentiering av detta slag emellertid sannolikt samtidigt leda till en väsentlig sänkning av den ge- nomsnittliga svenska tullnivån och en ök- ning av de totala importutgifterna.
