SOU 1961:66
Totalförsvarets högsta ledning : 1960 års försvarsledningsutrednings betänkande 2
Skrivelse till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Försvarsdepartementet
Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Försvarsdepartementet
Den 27 maj 1960 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för försvarsdepartemen— tet att dels tillkalla högst fem utredningsmän för att verkställa utredning 0111 totalförsvarets och krigsmaktens högsta ledning samt avgiva av utred- ningen betingade förslag, dels utse en av utredningsmännen att vara ordfö- rande, dels ock besluta om sekreterare samt om tillkallande av särskilda sak— kunniga och experter för att stå till utredningsmännens förfogande för sam- råd och särskilda utredningsuppdrag.
Med stöd av bemyndigandet anmodade chefen för försvarsdepartementet den 8 juni 1960 statssekreteraren i försvarsdepartementet K. A. F. Frithiof- son, ledamöterna av riksdagens första kammare A. K. Gillström och N. G. Svärd samt ledamöterna av riksdagens andra kammare S. M. Wedén och P. G. A. Svensson i Stenkyrka att utföra ifrågavarande uppdrag, därvid Fri- thiofson tillika anmodades att i egenskap av ordförande leda utrednings- männens arbete. Samma dag uppdrog departementschefen åt numera gene- rallöjtnanten K. R. Kolmodin att såsom särskild sakkunnig stå till utred— ningsmännens förfogande.
Såsom experter åt utredningen förordnades den 30 juni 1960 byråchefen i statsrådsberedningen S. N. S. Swanstein, den 21 september 1960 numera t.f. chefen för fortifikationsförvaltningen, kanslirådet i försvarsdeparte- mentet G. B. Wallén, den 9 november 1960 kaptenen vid generalstabskåren L. A. G. Johannesson (t. 0. 111. september 1961), den 30 maj 1961 majoren vid Norrbottens regemente A. G. Hökmark (t.o.m. september 1961), den 15 augusti 1961 numera översten vid försvarsstaben F. A. Löwenhielm samt den 26 september 1961 numera majoren vid generalstabskåren L. 0. Bratt.
Uppdrag att vara huvudsekreterare resp. biträdande sekreterare åt utred- ningen lämnades den 8 juni 1960 byråchefen i försvarsdepartementet N. V. Simonsson och den 30 i samma månad översten Löwenhielm. Genom beslut
den 15 augusti 1961 entledigades Löwenhielm från nämnda uppdrag med utgången av september samma år och uppdrogs åt majoren Hökmark att fr. o. m. den 1 oktober 1961 vara biträdande sekreterare.
Utredningen, som antagit benämningen 1960 års försvarsledningsutred- ning, avlämnade den 22 december 1960 betänkandet »Enhetlig ledning av krigsmakten» (SOU 1961: 7), i vilket utredningen redovisade sina övervä— ganden och förslag rörande krigsmaktens högsta ledning.
Utredningen får härmed vördsamt överlämna ett andra betänkande »To- talförsvarets högsta ledning», i vilket utredningen framlägger sina övervä— ganden och förslag rörande totalförsvarets ledning genom regering och riks- dag samt centrala myndigheter.
Särskilda yttranden har avgivits av herrar Wedén, Kolmodin och Löwen- hielm gemensamt samt av herr Swanstein.
Stockholm den 30 december 1961
Karl F rithiofson
A. Gillström G. Svärd Sven Wéden Per Svensson
/ Nils Simonsson
KAPITEL I
Inledning
Rörande bakgrunden till utredningens tillsättande har en utförlig redogö- relse lämnats i utredningens första betänkande _ »Enhetlig ledning av krigsmakten» (SOU 1961: 7). Utredningen anser sig emellertid böra här återge de delar av denna redogörelse som närmast har sammanhang med de i nu förevarande betänkande avhandlade frågorna.
Vid anmälan av propositionen 1958: 110 angående vissa organisations- och an- slagsfrågor rörande försvaret erinrade chefen för försvarsdepartementet om att 1955 års försvarsberedning framhållit angelägenheten av att möjligheterna till en ökad samordning och en mera enhetlig ledning såväl inom det militära försva- ret som av det totala försvaret prövades i lämpligt sammanhang. Vad det militära försvaret beträffade, anmälde statsrådet att viss personal ställts till överbefälhava- rens förfogande för att såsom en arbetsgrupp utföra vissa studier, avsedda att för- bereda en utredning om krigsmaktens högsta ledning.
Försvarsministern anslöt sig i princip till det av försvarsberedningen fram— förda önskemålet om en mera enhetlig ledning även av det totala försvaret men uttalade, att därmed sammanhängande spörsmål var av invecklad och svårbedöm— bar beskaffenhet och bl. a. berörde frågan om regeringens arbetsformer. Vissa av de problem som ägde samband därmed syntes därför komma under bedömande av författningsutredningen. Emellertid angav departementschefen sin avsikt att ha uppmärksamheten riktad på behovet av en ökad samordning av verksamheten inom det totala försvarets olika instanser, både på departementsplanet och i fråga om myndigheternas arbete. Han uttalade, att med hänsyn till dessa frågors stora vikt en allsidig utredning av problemkomplexet syntes böra verkställas i lämp- ligt sammanhang.
I sitt utlåtande (nr B 53) över ifrågavarande proposition underströk riksdagens statsutskott försvarsberedningens uttalande om vikten av ökad samordning och mera enhetlig ledning av ej blott det militära försvaret utan hela totalförsvaret. Riksdagens beslut (skr. B 83) innebar icke någon avvikelse från vad utskottet anfört.
Enligt sina direktiv, som framgår av statsrådsprotokollet över försvars- ärenden den 27 maj 1960 och som i utdrag återgivits i nyssnämnda betän- kande, skulle utredningen behandla tre huvudområden: totalförsvarets högsta ledning, krigsmaktens högsta ledning och krigsmaktens ledning på regional nivå. I direktiven angavs att såväl frågan om totalförsvarets som frågan om krigsmaktens högsta ledning varvangelägen och brådskande men att utredningen, med hänsyn till att ett relativt omfattande underlag före- låg för prövningen av krigsmaktens högsta ledning, borde undersöka hn—
ruvida det var möjligt och ändamålsenligt att framlägga förslag rörande denna fråga utan att avvakta de resultat vartill utredningen kunde komma beträffande totalförsvarsledningen. Om så var fallet borde förslag till lös- ning av frågan om krigsmaktens högsta ledning snarast föreläggas Kungl. Maj:t.
Utredningen fann det vara möjligt att lösa uppgifterna i den ordning för- svarsministern angivit såsom önskvärd och avlämnade den 22 december 1960 betänkandet »Enhetlig ledning av krigsmakten». Utredningens förslag jämte däröver avgivna yttranden lades sedermera till grund för en Kungl. Maj:ts proposition (nr 109) till 1961 års riksdag. Riksdagens beslut (stats- utskottets utlåtande 1961: 90, riksdagens skrivelse 1961: 258) anslöt sig till de förslag som framlagts i propositionen, och föreslagna reformer av krigs- maktens högsta ledning började genomföras den 1 oktober 1961.
I enlighet med den angelägenhetsordning, som framgår av utrednings- direktiven, har utredningen ägnat den nu avslutade andra etappen av sitt arbete åt frågan om totalförsvarets högsta ledning. Rörande denna fråga anfördes i direktiven bl. a. följande:
I ett nutida krig måste man räkna med att krigshandlingar riktas icke blott mot de väpnade styrkorna utan även mot den angripnes övriga mänskliga och mate- riella resurser, mot ledning, försörjnings- och produktionsapparat och mot den andliga motståndskraften. Genom denna av den moderna tekniken möjliggjorda krigföring kommer alla delar av samhället i stridslinjen; kriget är totalt. Det totala kriget mäste mötas av ett totalt försvar, som omspänner nationens alla per- sonella, materiella, ekonomiska och psykiska resurser.
Totalförsvaret plägar med hänsyn till uppgifternas art indelas i det militära försvaret, civilförsvaret —— jämte polisväsendet, hälso- och sjukvården samt so- cialvården — det ekonomiska försvaret, till vilket även anknyter verksamhet för transport, samband m. m., och det psykologiska försvaret. En verksamhet av största betydelse för det totala försvaret är vidare upprätthållandet av erforderlig administrativ beredskap. Under Kungl. Maj:t ledes i central instans det militära försvaret av överbefälhavaren med biträde av högkvarteret, civilförsvaret av civilförsvarsstyrelsen och det ekonomiska försvaret främst av riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap. Såsom centralorgan under Kungl. Maj :t för det psykologiska försvaret inrättas i krig statens upplysningscentral, medan i fred det psykologiska försvarets verksamhet och organisation förberedes genom bered- skapsnämnden för psykologiskt försvar.
Mellan de olika totalförsvarsdelarnas centrala myndigheter måste ett nära sam- arbete äga rum för att planläggnings- och förberedelsearbete i fred samt genom- förande av försvarsåtgärder i krig skall få godtagbar effektivitet. I detta syfte har bestämmelser om samråd intagits i instruktionerna för ett flertal myndigheter, vilkas fredstida verksamhet är av betydelse för totalförsvaret. Jag vill här i kort- het erinra om några sådana bestämmelser. Sålunda har det i instruktionen för överbefälhavaren ålagts denne att främja samverkan mellan krigsmakten och civila myndigheter. Militärledningen skall enligt sin instruktion tillsammans med före- trädare för civilförsvarsstyrelsen och riksnämnden för ekonomisk försvarsbered-
skap samt andra myndigheter, vilkas verksamhet är av betydelse för det totala försvaret, överlägga om frågor som berör samverkan med nämnda myndigheter och ömsesidigt bistånd i krig och fred. Civilförsvarsstyrelsens instruktion föreskri- ver, att styrelsen skall vid fullgörandet av sina ämbetsåliggandevn i erforderlig ut- sträckning samarbeta med överbefälhavaren eller chefen för försvarsstaben samt med riksnämnden. Denna har att med civila och militära myndigheter, vilka hand- har uppgifter på den ekonomiska försvarsberedskapens område, samråda om för- delningen av arbetsuppgifter-na mellan riksnämnden och sådan myndighet. För uppnående av planmässigliet i beredskapsarbetet äger riksnämnden meddela myn- digheten anvisningar rörande arbetets bedrivande. För att främja samordningen av den fredstida beredskapsplanläggningen har vidare i mer eller mindre reg- lerade former tillskapats olika samarbetsorgan. Sålunda må erinras om att under senare tid inrättats en totalförsvarets telenämnd för frågor rörande organisation och utbyggnad av totalförsvarets strategiska signalförbindelser. Kontakt mellan krigsmaktens ledning och icke-militära delar av totalförsvaret upprätthålles vi- dare genom de till försvarsstaben hörande militärassistentcr, som är anknutna till centrala organ inom det totala försvaret samt till länsstyrelserna och till distrikt inom vissa kommunikationsverk. I syfte att säkerställa samarbetet i krig har på olika områden särskilda åtgärder vidtagits. I vissa fall har särskilda lednings- organ bildats. I krig avses sålunda de olika hälso— och sjukvårdsledningarna _ krigsmaktens, civilförsvarets och det allmänt civila medicinalväsendets — i ope— rativt hänseende samarbeta i ett centralt organ, centrala sjukvårdsledningen. I andra fall har man sökt lösa förevarande problem genom införandet av direk- tivrätt. Ett exempel härpå är att under högsta civilförsvarsberedskap militär myn- dighet under vissa förutsättningar äger meddela civilförsvarsmyndighet föreskrift om fullgörandet av civilförsvaret åvilande uppgifter.
För att totalförsvaret skall fungera effektivt är det emellertid icke tillräckligt med samverkan och samarbetsorgan på myndighetsnivå. En samordning uppifrån av hela totalförsvaret är nödvändig. Det har ansetts naturligen ankomma på re- geringen att utöva denna samordning. Till de uppgifter, varom här är fråga, hör i fredstid att mot bakgrunden av en målsättning för totalförsvaret bestämma avvägningen mellan olika försvarsåtgärder och mellan de resurser, som till följd härav bör avses för olika delar av totalförsvaret. Betydelsefulla krigsförberedelse- uppgifter på regeringsnivå är vidare att lösa de konstitutionella, administrativa och lagtekniska problem, som aktualiseras vid en krigsorganisering och förflytt- ning av riksstyrelsen. Bland hithörande spörsmål må även framhållas delegering av ansvar och beslutanderätt till olika myndigheter.
Krigsförberedelseaisbetet ledes genom de olika statsdepartementen, vart och ett för de områden av totalförsvaret, som vederbörligt departement enligt stadgan angående statsdepartementen har att ansvara för. Verksamhetens samordning är en regeringens gemensamma angelägenhet. Genom särskilda beslut har Kungl. Maj:t förordnat ett konsultativt statsråd att i vederbörande departementschefs ställe bl. a. föredra frågor rörande samordning av den civila försvarsberedskapen. Till detta statsråds förfogande inom statsrådsberedningen står ett fåtal befattnings- havare, fr.o.m. den 1 juli 1959 en byråchef och viss arvodespersonal. Uppgif- terna i detta sammanhang är att handlägga frågor rörande planläggningen av riksstyrelsens verksamhet i krig, att vaka över den administrativa beredskapen samt att följa behandlingen inom de olika statsdepartementen av sådana ärenden av beredskapsnatur _— inbegripet medelsäskanden — beträffande vilka behov av samordning mellan departementen föreligger.
I olika sammanhang har av myndigheter m. fl. framhållits att behov föreligger
av ökad samordning och fastare ledning av totalförsvaret. Vissa förslag har också framlagts i dessa hänseenden. Jag torde här få anföra några exempel på dylika uttalanden och förslag.
Jag övergår nu till att redovisa de riktlinjer, som enligt min mening bör upp- dragas för den av mig föreslagna utredningen om totalförsvarets och krigsmak- tens högsta ledning.
I det föregående har jag endast helt kortfattat och i exemplifierande form kun- nat beröra de komplicerade problem, som frågan om totalförsvarets högsta led- ning erbjuder. Utredningen bör närmare klarlägga samordnings- och lednings— behovens innebörd i olika avseenden samt på grundval därav undersöka vilka konstitutionella, organisatoriska och administrativa krav som måste uppfyllas för att de nämnda behoven skall bli tillgodosedda. I fråga om totalförsvarsledningen i fredstid anser jag det vara särskilt betydelsefullt att den får en sådan organisa- tion och sådana resurser, att den kan fortlöpande utveckla och tillämpa en enty- dig grundsyn på våra totalförsvarsproblem samt verka för en riktig utveckling av totalförsvarsorganisationen och en samordnad planering av hela området. De olika uppslag i fråga om ledningens organisation, som förut redovisats, bör med denna målsättning förutsättningslöst prövas, och utredningen bör vara oförhind— rad att föreslå ändringar i departementsindelningen. Det torde i anslutning här— till böra framhållas, att begreppet totalförsvaret icke får fattas som enbart omfat- tande de fyra »totalförsvarsgrenarna» enligt allmänt brukad indelning. Total- försvarsproblem förefinnes mellan och utanför dessa verksamhetsområden, och totalförsvarets högsta ledning måste ha möjligheter att överblicka alla dylika problem.
Det ligger i sakens natur, att problemen måste studeras mot bakgrunden av ett modernt krigs karaktär och att krigets krav på ledningen måste, så långt det rimligen kan ske med hänsyn till andra betydelsefulla faktorer, tillmätas avgö- rande betydelse vid valet av lösning. Med hänsyn till den snabbhet och våldsamhet som måste förutsättas prägla förloppet av ett modernt krig, framför allt i dess in- ledningsskede, vill jag särskilt understryka vikten av att utredningen noggrant stu- derar hur totalförsvarsledningens effektiva funktion i samband med övergång till krigsorganisation skall kunna säkerställas.
Med dessa allmänna utgångspunkter hör utredningen i stora drag klarlägga, hur totalförsvarets ledning i krig bör fungera och vara organiserad. Utredningen måste bl. a. beakta förhållandet mellan den högsta riksledningen, å ena sidan, samt det militära försvarets ledning och de civila centrala myndigheter, som skall vara i verksamhet i krig, å den andra. Härvid måste uppmärksamhet ägnas åt det behov av samband och skydd, som bl. a. krigstekniken—s utveckling aktualiserat och som kommer till uttryck i en omfattande planläggning. Studiet av totalförsvarsled- ningens organisation m. m. i krig bör emellertid begränsas till vad som bedömes erforderligt för att utredningen skall erhålla en tillräcklig bakgrund för sina förslag rörande ledningens organisation i fred. Utredningen bör således icke ha att framlägga några mera detaljerade förslag rörande totalförsvarsledningens krigsorganisation. Mera ingående överväganden i detta hän-seende synes mig utgöra en naturlig uppgift för de ledningsorgan, som kan komma att handha det freds- tida planläggningsarbetet.
Vad härefter beträffar de särskilda verksamhetsområdena inom totalförsvaret Och deras centrala myndigheter, vill jag erinra om de beslut rörande civilförsva- ret, som fattades vid 1959 års riksdag, och om den särskilda utredning rörande riksnämndens för ekonomisk försvarsberedskap verksamhet och organisation,
som pågår. Sistnämnda utredning torde, enligt vad jag inhämtat, inom kort komma att framlägga sina förslag. Jag har vidare erfarit, att utredningen ägnat stor upp- märksamhet åt samordningsproblemen och funnit det nödvändigt att fastare for- mer skapas för dessas behandling. Utredningen avser att framföra vissa rekom- mendationer i detta syfte. Den nu föreslagna ledningsutredningen torde beträf- fande den centrala civilförsvarsmyndighetens uppgifter och organisation höra i allt väsentligt utgå från de nyssnämnda besluten. Vad riksnämnden beträffar, torde först sedan förslagen rörande denna framlagts kunna avgöras, i vad mån och på vilket sätt förslagen bör påverka ledningsutredningens arbete.
Utredningen har utgått från den belysning av problematiken kring total- försvarets ledning, som utredningen redovisade i sitt första betänkande (kap. V). Såsom arbetsmaterial har utredningen utnyttjat bl. a. 1958 års försvarsledningskommittés betänkande (SOU 1960: 12), i vilket framlagts vissa synpunkter på totalförsvaret och dess ledning, samt en från överbefäl— havaren infordrad, av denne i samråd med ett stort antal civila myndigheter utarbetad skrivelse med synpunkter på samordning av totalförsvarsverk- samheten såväl på regeringsplanet som i central instans. Utredningen har härjåmte haft tillgång till ett omfattande skriftligt grundmaterial som total- försvarets civila myndigheter på utredningens begäran inlämnat.
Det skriftliga materialet har kompletterats med föredragningar inför ut— redningen av representanter för olika myndigheter och statliga utredningar. På utredningens hemställan har vidare bl. a. statsrådet S. af Geijerstam samt statssekreteraren i inrikesdepartementet C. G. Persson ställt sig till förfogande och inför utredningen framfört sina uppfattningar i vissa frågor.
Utredningen har samrått med författningsutredningen, 1959 års utred— ning rörande utbildning av värnpliktiga läkare m. m. samt 1959 års utred- ning rörande den försvarsmedicinska forskningen.
I underdånig skrivelse den 1 september 1960 hemställde överbefälhavaren att en översyn rörande ledningen av den militära sjuk- och veterinärvården samt formerna för samverkan såväl inom den militära sektorn som mellan denna och den civila sektorn skulle komma till stånd i enlighet med vad som närmare anfördes i skrivelsen. Denna överlämnades till utredningen för yttrande. Utredningens utlåtande avgives i form av vissa förslag, vilka redo— visas i kap. VIII i detta betänkande.
Utredningen har slutligen den 27 oktober 1961 avgivit utlåtande till Kungl. Maj:t över chefens för försvarsstaben den 30 mars 1961 i samråd med berörda civila myndigheter avgivna underdåniga förslag till militär— assistentorganisation.
För att förbereda den tredje och sista utredningsetappen har utredningen den 7 september 1960 hemställt om överbefälhavarens synpunkter på vilka alternativa organisationsformer som år tänkbara för krigsmaktens regio- nala ledning. På grund av arbetsbelastningen i försvarsstaben har svar på
denna förfrågan beräknats icke kunna tillställas utredningen förrän omkring årsskiftet 1961/62.
Erfarenheten visar att många uttryck avseende totalförsvaret användes i skiftande och stundom språkligt felaktig betydelse. Utredningen har där- för funnit det nödvändigt att ange vilken innebörd utredningen för sin del lägger i vissa totalförsvarsbegrepp, som utredningen begagnar men som f. n. icke är entydiga. Ifrågavarande begreppsbestämningar återfinnes i bilaga 1.1.
Det torde icke behöva närmare utvecklas hur angeläget det är att man för uttryck, som är eller kan bli allmänt brukade, har klara, entydiga och gemensamma definitioner. Det är därför önskvärt att nyssnämnda begrepps- bestämningar tillämpas inom hela totalförsvaret.
KAPITEL II
Historik
A. Totalförsvarsärendenas handläggning inom Kungl. Maj:ts kansli
1. Allmän översikt
De grundläggande stadgandena om statsdepartementen återfinnes i 5 5 rege- ringsformen. Det heter där att för särskilda grenar av rikets styrelse skall finnas statsdepartement till det antal som bestämmes genom en av Ko- nungen och riksdagen gemensamt stiftad lag (Lag om statsdepartementen SFS 1947: 152). Departementens benämningar och ärendenas fördelning mellan departementen bestämmes av Konungen genom en stadga för stats- departementen (senaste lydelse SFS 1958: 113). I stadgan anges vilka ärenden som hänföres till visst departement. Kungl. Maj:t har emellertid möjlighet att vid förefallande behov överflytta grupper av ärenden från ett departement till ett annat, oberoende av att de berörda departementens huvudsakliga verksamhetsområden därigenom kan komma att rubbas. Ären— de, som faller inom två eller flera departements verksamhetsområden, skall enligt stadgan handläggas inom det departement, till vilket ärendet huvud— sakligen hör, och beredas i samråd med cheferna för det eller de övriga de- partementen.
Under de senaste årtiondena har ett flertal ändringar gjorts med avseende på fördelningen av ärenden mellan departementen. Ett stort antal förslag har därjämte framförts, vilka icke föranlett åtgärder. Förändringarna har haft till syfte dels att åstadkomma en Önskvärd utjämning av arbetsbördan mellan departementen, dels att i möjligaste mån sammanföra sådana till olika departement hörande ärendesgrupper, som står i närmare samband med varandra.
Under tiden mellan de båda världskrigen hänfördes regelmässigt ärenden om försvaret och försvarsplanläggning till det år 1920 nybildade försvars- departementet. Utöver ärenden om krigsmakten handlades i detta depar- tement även frågor om luftskyd-det och om ekonomisk försvarsberedskap, men åren närmast före andra världskriget flyttades dessa civila delar av totalförsvaret bort ur försvarsdepartementet. Luftskyddet överfördes så- lunda år 1937 till socialdepartementet, varifrån det år 1947 flyttade till det nyinrättade inrikesdepartementet. Ärenden om ekonomisk försvarsbered- skap överfördes på hösten 1939 till det då nyuppsatta folkhushållningsde-
partementet för att efter dettas indragning år 1950 överföras till handels- och jordbruksdepartementen. Ärenden om det psykologiska försvaret har alltse- dan tillkomsten år 1954 av beredskapsnämnden för psykologiskt försvar främst handlagts i inrikesdepartementet.
Efter hand som de grundläggande principerna för totalförsvaret börjat omfattas i vår statsförvaltning har även de flesta övriga departement fått uppgifter som är att hänföra till försvarsplanlåggning. För att förbättra möjligheterna till en ökad samordning mellan departementens försvars- verksamhet förordnade Kungl. Maj:t år 1955 ett konsultativt statsråd att i vederbörande departementschef s ställe föredraga frågor rörande samordning av den civila försvarsberedskapen. Till detta statsråds förfogande ställdes fr. o. m. den 1 juli 1959 en byråchef och viss arvodespersonal.
Mot slutet av 1950-talet har den frågan ställts under diskussion, huruvida kraven på en enhetlig syn på totalförsvaret bör föranleda nya ändringar av ärendesfördelningen mellan departementen. Uttalanden härom har gjorts bl. a. av riksdagens revisorer och av författningsutredningen.
2. Statsrevisoremas berättelse år 1957
På revisorernas uppdrag övervägdes år 1956 inom revisorernas kansli vissa frågor med avseende på departementsindelningen. Härvid framkom vissa synpunkter på behovet av ändringar i den gällande indelningen. Synpunk- terna finnes redovisade i revisorernas berättelse till 1957 års riksdag. I fråga om fördelningen av totalförsvarsärenden anfördes följande.
Det moderna krigets totala karaktär har bl. a. inneburit, att försvarsberedska- pen icke kan begränsas till enbart militära åtgärder. Det är därför nödvändigt att upprätthålla en beredskap på snart sagt alla samhällslivets områden. Vi ha med andra ord erhållit ett totalförsvar, som i väsentliga avseenden måste bedömas som en enhet. Särskilt med hänsyn till storleken av kostnaderna härför måste emellertid en noggrann avvägning ske mellan utgifterna för olika försvarsända- mål; planläggningen av försvarsberedskapen måste vidare äga rum i intimt sam- arbete mellan de organ, som ha ansvaret för totalförsvarets olika grenar. En dylik avvägning och samordning synes i första hand böra ske på det departementala pla- net och då naturligen i försvarsdepartementel. Till detta synes därför i möjligaste mån böra koncentreras de ärenden, som avse den samlade försvarsberedskapen. Konkret uttryckt skulle detta innebära, att till försvarsdepartementet skulle _— utöver de ärenden som redan nu handläggas i detta departement — hänföras ärenden rörande civilförsvaret och det psykologiska försvaret, som f. n. lyda under inrikesdepartementet, samt ärenden rörande den ekonomiska försvarsberedska- pen, som nu höra till handelsdepartementets ämbetsområde. Vad angår de ärenden som avse civilförsvaret och den ekonomiska försvarsberedskapen förbises icke, att vissa nackdelar följa med att rycka loss dessa ärendesgrupper från deras sam- band med näraliggande frågor i inrikes- och handelsdepartementen. De skäl som tala för en koncentration av här avsedda ärenden till försvarsdepartementet väga dock tungt. Erinras må för övrigt att den ekonomiska försvarsberedskapen ti— digare sorterat under försvarsdepartementet. '
Statsrevisorerna uttalade för sin del bl." a. följande. I det föregående ha redovisats vissa konkreta synpunkter, vilka framkommit vid en på revisorernas föranstaltande verkställd summarisk översyn av departe- mentsindelningen. Revisorerna vilja för egen del icke taga någon bestämd ställ- ning till resultatet av den sålunda verkställda översynen, som dock får anses på ett övertygande sätt belysa svagheterna i den nuvarande organisationen. Reviso- rerna utgå även från att de ifrågavarande synpunkterna komma att vederbörligen beaktas vid den av revisorerna förordade utredningen i ämnet. Revisorerna vilja dessutom framhålla, att vid en departementalreform hänsyn i första hand synes böra tagas till önskemålet att likartade ärenden föras till ett och samma departe- ment. Icke minst den intensifiering av statsverksamheten som ägt rum under de senaste åren talar för att denna synpunkt i möjligaste mån bör vara utslagsgi- vande. Det må emellertid framhållas, att en uppdelning som konsekvent grundar sig på ärendenas sakliga sammanhang icke torde vara helt genomförbar, då många ärendesgrupper ha anknytning till flera departement; i många fall torde även logiskt avgränsade grupper vara för små, i andra för stora för att utgöra grundval för ett enda departement. Nyssberörda synpunkt synes dock kunna tillgodoses på ett mera ändamålsenligt sätt än vad nu är fallet. Några i detaljer fastlåsta rikt- linjer synas dock icke böra uppdragas för utredningens arbete; det bör ankomma på denna att allsidigt och förutsättningslöst överväga de olika möjligheterna som stå till buds att nå fram till en mera rationell ordning på förevarande område.
Med anledning av statsrevisorernas uttalande och efter hemställan av statsutskottet anhöll 1957 års riksdag att Kungl. Maj :t ville föranstalta om en översyn av gällande departementsindelning.
3. Författningsutredningens betänkande »Regeringsarbetet» I sitt betänkande »Regeringsarbetet» (SOU 1958: 14) behandlade författ- ningsutredningen bl. a. frågor rörande departementsindelningen och beho- vet av särskilda organ för samordnings- och granskningsuppgifter. Under utredningens hearings i den förstnämnda frågan framfördes vissa synpunk- ter på möjligheterna till ökad samordning på departementsplanet av de mest väsentliga totalförsvarsfunktionerna. Utredningen anförde härom: Samme tillfrågade (af Geijerstam) finner även att en samordning av det militära, civila, ekonomiska och psykologiska försvaret otvivelaktigt är nödvändigt. För närvarande kommer den icke-militära delen av totalförsvaret utan tvekan i efter- hand. Men om det är lyckligt att lösa frågan så, att man bildar ett totalförsvars- departement kan man kanske ifrågasätta. Viss risk att det där bleve på samma sätt, (1. v. 5. att de civila delarna, som naturligtvis komme att volymmässigt och ekonomiskt spela en mindre roll, skulle komma i efterhand och att de militära syn- punkterna skulle få för stor dominans.
Frågan om inrättande av ett totalförsvarsdepartement beröres även av en annan intervjuad (Karleby), som anser att man borde ta steget fullt ut och göra ett så- dant departement för att få en samlad bedömning av hela försvaret, d. v. s. både det ekonomiska försvaret, civilförsvaret och det militära försvaret samt det psy- kologiska försvaret. En viss samordning skulle visserligen även kunna åstadkom- mas genom att man utser något särskilt konsultativt statsråd att följa ärendena både i försvars-, inrikes- och handelsdepartementen, men risk föreligger att sam-
ordningen då komme att ligga på ett för högt plan för att få tillräcklig verkan i konkreta frågor.
För egen del avvisade utredningen tanken på att inrätta ett totalförsvars- departement, varvid den uttalade följande:
En särskild fråga i förevarande sammanhang, som likaledes berörts vid våra hearings, avser lämpligheten av att utvidga försvarsdepartementet till ett total- försvarsdepartement. I denna fråga ha vi funnit att en samordning av de olika grenarna av totalförsvaret, såsom det militära försvaret, civilförsvaret, det eko- nomiska försvaret, det psykologiska försvaret, sjukvårdsberedskapen och vad som i allmänhet kallas det administrativa försvaret, väl kunde vara motiverad. Emellertid äga de olika grenarna av det totala försvaret även så nära samband med närmast motsvarande fredsmässiga verksamhet, att en utbrytning av ären- dena från de departement, som nu handha dem, skulle medföra påtagliga olägen- heter. Beträffande den administrativa försvarsberedskapen torde såsom nämnts böra bibehållas den samordning som för närvarande ankommer på en av gransk- ningskonsulterna.
I frågan rörande behovet av särskilda organ för samordnings- och gransk- ningsuppgifter framlades under utredningens hearings vissa synpunkter på behovet av en samordningsminister. Utredningen anförde härom följande:
Ett par tillfrågade beröra samordningsfrågor på andra områden än det eko- nomiska: En av dem (T. Nilsson) säger, att om man skulle samordna t. ex. den ekonomiska försvarsberedskapen och försvaret eller det militära och det civila försvaret, så läge det närmast till hands att statsministern skulle vara den samord— nande. Skulle man ha någon annan samordning måste den, som skulle sköta detta, för att få tillräcklig auktoritet, vara ett slags vice statsminister.
Behovet av samordning av försvarsberedskapsfrågorna beröres även av en annan tillfrågad (Mossberg), som anser att här föreligger en fundamental brist på en samordningsminister. Med den utveckling som krigföringen nu har tagit och som alltså beredskapsarbetet också måste ha, är ett beredskapsläge överhuvud- taget otänkbart utan att det finns en samordningsminister i de totala försvarsfrå- gorna, vilka ju spänna över hela statsförvaltningen.
Utredningen avstyrkte för sin del att statsministern, utöver sin själv- klara roll som regeringens ledare, skulle belastas med speciella samordnings- uppgifter eller att en särskild samordningsminister skulle utses. Däremot föreslogs att ett regeringskansli skulle inrättas med främsta uppgift att biträda statsministern och granskningskonsulterna, liksom att samman- hålla och praktiskt organisera vissa för departementen gemensamma frågor och att svara för kontinuiteten i det praktiska arbetet inom regeringen. Beträffande chefskapet över regeringskansliet anförde utredningen bl. a. följande:
Arbetsuppgifterna att sammanhålla och organisera de för departementen ge- mensamma praktiska frågorna och att svara för kontinuiteten i det praktiska arbe- tet inom regeringen är icke av politisk natur utan närmast en ämbetsuppgift. Med hänsyn härtill skulle kunna vara motiverat att lösa problemet enbart på tjänste- mannaplanet. Emellertid torde många frågor kräva direkt kännedom om rege-
l !
ringens interna diskussioner och förutsätta möjligheter för den närmast ansva- rige att direkt taga upp vissa frågor till diskussion inom regeringen.
Vi har därför funnit oss böra förorda, att under statsministerns allmänna inse- ende det närmaste chefskapet över regeringskansliet anförtros ett statsråd utan departement, med särskild erfarenhet i administrativa värv. Vi kalla honom admi- nistrativ konsult.
B. Förslag om inrättande av försvarsnämnd och försvarsråd 1. Inledning
Frågan om inrättande av särskilda organ för att möjliggöra ökad samord— ning inom totalförsvaret och för att stärka samarbetet mellan regeringen, de i riksdagen företrädda demokratiska partierna och de centrala militära och civila myndigheterna har vid flera tillfällen varit föremål för debatt under tiden efter andra världskriget. De organ som diskuterats har benämnts för- svarsnämnd eller försvarsråd, dock utan att innebörden av dessa begrepp blivit klart och entydigt definierad. Oftast har man med försvarsnämnd avsett en permanent, rådgivande kommitté med parlamentarisk anknyt- ning och med uppgift att följa försvarsfrågornas utveckling och överlägga om försvarsproblem. Såsom ledamöter har i regel ansetts böra ingå repre— sentanter för regeringen och de departement, som har att handlägga vä- sentliga totalförsvarsfrågor, ävensom riksdagsledamöter och representan- ter för militära och civila centrala myndigheter med ansvar för ledningen av totalförsvarsfunktioner. Ett försvarsråd har ibland definierats såsom ett regeringsutskott förstärkt med cheferna för vissa centrala totalförsvars- myndigheter och således utan parlamentarisk förankring. Försvarsråd har av många ansetts böra utgöra den fredstida stommen till ett krigskabinett.
2. 1945 års försvarskommitté och 1948 års riksdagsbeslut Överbefälhavaren föreslog år 1947 i ett till 1945 års försvarskommitté läm- nat förslag till krigsmaktens utveckling, att de regelbundet återkommande försvarskommittéerna skulle ersättas med en permanent försvarsnämnd. Enligt överbefälhavarens uppfattning borde i en sådan nämnd, vid sidan av representanter för försvars- och utrikesdepartementen, ingå riksdags— ledamöter samt representanter för försvarsledningen, det ekonomiska livets olika sidor och vetenskapen. Försvarskommittén uttalade i sitt betänkande (SOU 1947: 72) att en sådan nämnd icke skulle utesluta behovet av särskilda försvarskommittéer och fann icke heller från andra synpunkter tillräckliga skäl föreligga för att skapa den föreslagna nämnden.
Inom 1945 års försvarskommitté framfördes förslag om inrättande av ett försuarsråd med uppgift att säkra samarbetet mellan den politiska och den mili-tära ledningen. Kommittén förklarade sig dock icke vara övertygad om behovet av en permanent institution för detta ändamål, och i proposi-
tion till 1948 års riksdag (prop. 1948: 206) anslöt sig försvarsministern till denna ståndpunkt.
Statsutskottet vid 1948 års riksdag anförde i sitt utlåtande (1948: 160) bl. a. följande:
_ — — även om den högsta försvarsledningens organisation i vissa främmande länder kan åberopas till stöd för tanken att inrätta en försvarsnämnd eller ett för- svarsråd med starkt civilt inslag, har utskottet icke blivit övertygat om att tid- punkten nu är inne för att även i vårt land skrida till en sådan åtgärd. I varje fall böra enligt utskottets mening erfarenheter av den föreslagna militärledningens verksamhet avvaktas, innan ståndpunkt tages i denna fråga.
Riksdagen beslöt i överensstämmelse med vad utskottet föreslagit, varför förslagen om försvarsnämnd och försvarsråd föll.
3. Motioner vid 1951 års riksdag
Herrar Svärd och Hjalmarson hemställde i två likalydande motioner (I: 244 och 11: 326), att riksdagen med beaktande av vad i motionerna anförts måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla, att för kontinuerliga överlägg— ningar i försvarsfrågorna måtte skapas ett organ av sådan sammansättning att i detsamma gavs rum såväl för den militära sakkunskapen som för före- trädare för de i riksdagen representerade demokratiska partierna.
Statsutskottet, som var ense med motionärerna om önskvärdheten av att den utförligare och tidigare information för ledamöter av riksdagen, som åsyftades med motionerna, kom till stånd, ansåg emellertid icke påkallat att skapa ett dylikt organ. Utskottet ansåg att det vore bättre att pröva sig fram genom av regeringen eller försvarsministern under hand anordnade överläggningar eller samråd. Utskottet framhöll vikten av att överläggning- arna icke skedde på sådant sätt, att vederbörande riksdagsutskotts pröv- ning av Kungl. Maj:ts förslag föregreps.
Riksdagen beslöt i enlighet med statsutskottets förslag.
4. Uttalanden av 1955 års försvarsberedning, försvarsministern i prop. 1958: 110 samt
1958 års försvarsledningskommitté 1955 års försvarsberedning erinrade om att 1951 års riksdag avgivit en skri- velse till Kungl. Maj :t med anledning av ovannämnda motioner och uttalade önskemålet, att i skrivelsen berörda spörsmål måtte tagas under över- vägande.
I denna frå-ga erinrade försvarsministern i prop. 1958: 110 bl. a. om att statsutskottet i sitt utlåtande över motionerna antytt att man borde pröva sig fram genom av regeringen eller försvarsministern under hand anord- nade överläggningar eller samråd. Statsrådet förklarade sig för egen del gärna vilja medverka till att dylika kontakter komme till stånd vid lämp- liga tidpunkter för information i Viktiga försvarsfrågor.
1958 års försvarsledningskommitté erinrade i sitt betänkande (SOU 1960: 12) om tidigare förslag om försvarsnämnd och försvarsråd och an- förde för sin del, att en försvarsnämnd med huvudsakligen informativa uppgifter skulle vara av påtagligt värde, men bedömde det olämpligt att andra uppgifter tilldelades en sådan nämnd.
Överbefälhavaren, som även i tidigare sammanhang förordat en försvars- nämnd, biträdde kommitténs uppfattning.
5. Motioner vid 1961 års riksdag. Proposition till 1961 års riksdag angående krigsmaktens högsta ledning
Vid 1961 års riksdag väcktes fyra motioner i berörda fråga, två i vardera kammaren.
Sålunda hemställde herrar Ewerlöf m. fl. och Hjalmarson m. fl. i två likalydande motioner (I: 188 och II: 289) att direktiven för 1960 års för- svarsledningsutredning måtte kompletteras så att utredningen finge i upp- drag att överväga och framlägga förslag till ett totalförsvarsråd eller en to- talförsvarsnämnd med stark parlamentarisk anknytning.
Motionärerna anförde till stöd för sitt förslag bl. a. följande:
Starka skäl — inte minst önskvärdheten av att riksdagen har ett antal ledamö- ter vilka har förutsättningar att undan för undan följa de fattade principbeslu- tens tillämpning — talar alltså för en successiv riksdagsinformation om krigs- maktens avgörande problem och för någon form av fastare ordning för det för- svarsutredningsarbete som efter hand är att vänta. En organisation av något slag, som bör vara byggd helt på parlamentarisk grund och ständigt ha till förfogande ett mindre sekretariat, synes därför önskvärd.
Även i totalförsvarsfrågor behövs emellertid också inom riksdagen ett organ för närmare och mer fortlöpande informa-tion rörande 'de olika frågorna och deras inbördes sammanhang samt för den förberedande behandlingen av samordnings- frågor. Som ett exempel må nämnas folkförsörjningen efter genomförd utrym- ning och mobilisering. Planläggningen i fred av detta väldiga problemkomplex torde komma att beröra praktiskt taget alla våra nuvarande departements verk— samhetsområden.
Någon form av totalförsvarsråd eller totalförsvarsnämnd på parlamentarisk ba— sis bör tillskapas. Hur denna bör vara sammansatt, de närmare formerna för dess verksamhet, behov av sekretariat o.s. v. bör göras till föremål för utredning och ingående överväganden.
Vidare hemställde herrar Torsten Andersson m. fl. och Lars Eliasson m. fl. i två likalydande motioner (I: 385 och II: 448) om utredning av möj— ligheterna att genom tillskapande av en permanent försvarsnämnd eller försvarsberedning bättre tillgodose riksdagens behov av fortlöpande in— formation om och bevakning av totalförsvarets utveckling och behov.
Motionärerna anförde till stöd för sitt förslag bl. a. följande: Med hänsyn till önskemålen att även på längre sikt bibehålla den partipolitiska enigheten i försvarsfrågan och på grund av den till följd av den snabba militär-
tekniska utvecklingen alltmer tilltagande kompliciteten i de militära bedömning- arna, som nödvändiggör en kontinuerlig uppföljning av utvecklingen inom för— svaret, samt vikten av att försvarsfrågan oavlåtligt bedöms med beaktande av to— talförsvarets samtliga delar, finner vi det angeläget, att riksdagen nu hemställer om utredning av möjligheterna att få till stånd ett permanent parlamentariskt organ för behandling av de ärenden, som är att hänföra till totalförsvaret. Enligt vår uppfattning torde ett sådant organ icke endast böra vara av informativ och råd- givande natur —— som exempelvis utrikesnämnden — utan så beskaffat, att det i viss män kan ersätta de med relativt jämna mellanrum inkallade, tillfälliga för- svarsutredningarna, som har att preliminärt ta ställning till större försvarsbeslut. Organet skulle också med önskvärd snabbhet kunna förbereda frågor om ändringar, som lägets utveckling kan påkalla i den försvarspolitiska målsättningen. Av pri— mär betydelse är emellertid, att de representanter, som i ett sådant organ på riks- dagens vägnar skall studera och behandla försvarsärenden, icke endast då för- svarsbesluten aktualiseras utan fortlöpande ges obegränsad insyn i försvarets förhållanden och allsidig information om försvarets utveckling. Försvarsärendena skiljer sig till sin natur så påtagligt från andra politiska frågor, att en speciell ord- ning för deras behandling synes påkallad. Härtill kommer att den konfidentiella naturen hos flertalet mera väsentliga försvarsangelägenheter ofta utesluter möj- ligheten att upptaga dem med den offentlighet, som är ofrånkomlig i ett större forum än en nämnd eller beredning.
Ibland har man mot förslaget om en permanent försvarsnämnd eller försvars- beredning rest den invändningen, att riksdagen med en sådan anordning skulle kunna löpa risk att dess direkta inflytande på försvarsärendenas avgörande skulle kunna minska. En sådan farhåga synes oss emellertid obefogad med hänsyn till att det permanenta organet givetvis ej bör tilldelas beslutsbefogenheter men framför allt därigenom att anordningen även förut-sätter en fortlöpande fri debatt i för— svarsangelägenheterna i riksdagens kamrar.
Vi förutsätter att det åsyftade permanenta organet för uppföljning och beredning av försvarsfrågorna med hänsyn till såväl de informativa som beredande upp- gifterna kan förfoga över ett kansli med erforderliga resurser.
Statsutskottet erinrade i sitt utlåtande (1961: 146) om att departements- chefen i Kungl. Maj:ts av 1961 års riksdag godkända proposition nr 109 angående ny organisation av krigsmaktens högsta ledning hade förutsatt, att frågan om ett försvarsråd eller en försvarsnämnd komme att behandlas i den påbörjade andra etapp av försvarsledningsutredningens arbete, som avsåge totalförsvarsledningen. Utskottet hade vidare under hand inhämtat, att den i motionerna berörda frågan vid tidpunkten för utskottets ställ- ningstagande var föremål för försvarsledningens prövning. Med hänsyn härtill föreslog utskottet, att motionerna icke borde föranleda någon riks- dagens åtgärd.
Riksdagen beslöt i överensstämmelse med utskottets förslag.
6. Överbefälhavarens skrivelse den 30 mars 1961 till 1960 års försvarsledningsutredning I skrivelse den 30 mars 1961 till försvarsledningsutredningen med syn- punkter på totalförsvarets framtida ledning anförde överbefälhavaren be- träffande försvarsnämnd följande:
För att säkerställa en förbättrad kontinuitet i informationshänseende kan det vara ändamålsenligt att inrätta en totalförsvarsnämnd med riksdagsledamöter tillhörande de demokratiska partierna _ sådana som inom sina partier särskilt inriktats på totalförsvarsfrågor eller som i övrigt är ledande inom partierna. Verk— samheten inom nämnden bör syfta till information i totalförsvarsfrågor. Nämn- den bör också vara ett forum för rådplägning i ärenden av större vikt, främst ären- den som avser samordningen av krigsförberedelsearbetet på totalförsvarets alla områden liksom insatsberedskapen hos myndigheterna och totalförsvarets olika komponenter. Liksom i vad gäller samverkansorganen på verksplanet bör antalet ledamöter ur varje parti begränsas.
I nämndens överläggningar bör även berörda departementschefer kunna delta. Föredragningar, som totalförsvarschefer gör inför regeringen, torde stundom kunna ske i totalförsvarsnämndens närvaro.
Verksamheten inom de parlamentariska försvarsutredningar, som kan komma att tillsättas, skulle sannolikt underlättas, om ledamöterna hade erfarenheter från verksamheten i en sådan totalförsvarsnämnd.
C. Ledningen av civilförsvaret
Vårt nuvarande civilförsvar har utvecklats ur det år 1937 organiserade luft- skyddet. Alltsedan dess tillkomst har kraven på detsamma varit ständigt sti- gande, vilket bl. a. föranlett ändringar inom ledningsorganisationen.
1. Departementstillhörighet
Vid sin tillkomst år 1937 förlades luftskyddet till socialdepartementet i överensstämmelse med förslag av 1936 års civila luftskyddsutredning (SOU 1936: 57). Som motiv för sitt förslag härom hade utredningen anfört föl- jande:
Med utredningens ståndpunkt synes det vara naturligast att, såsom jämväl försvarskommissionen föreslagit, låta luftskyddsfrågorna sortera under samma departement som de myndigheter, vilka företrädesvis skola handlägga dessa frå- gor, d. v. s. under socialdepartementet. Vissa skäl kunna dock anföras för att såsom torde hava varit avsett av luftförsvarsutredningen hänföra luftskyddsfrå— gorna under försvarsdepartementet. Härför talar i främsta rummet att även luft- skyddet kan sägas vara en form av försvar. I detta avseende synas dock de prak— tiskt organisatoriska synpunkterna böra tillmätas företräde och utredningen har därför stannat för att föreslå, att luftskyddsorganisationen hänföres under social- departementet.
Då inrikesdepartementet år 1947 inrättades, överfördes civilförsvaret —— förutvarande luftskyddet —— till detta tillsammans med bl. a. polisväsendet samt hälso— och sjukvården.
Under senare tid framförda förslag om att överföra civilförsvaret till för- svarsdepartementet har berörts under A. ovan.
2. Ledningsorgan i central instans
Det första ledningsorganet i central instans var qutskyddsinspektionen som organiserades 1937 i samband med luftskyddets tillkomst. Luftskydds-
inspektionen hade dock endast begränsade befogenheter, dess allmänna uppgift var »att öva tillsyn över luftskyddet». Efter andra världskrigets utbrott aktualiserades behovet av utrymning av civilbefolkning vid luft- skyddstillstånd samt omhändertagande av den evakuerade befolkningen inom inkvarteringsområden. I början av 1940 tillkallade Kungl. Maj:t därför en statlig utrymningskommission som, sidoordnad med luftskyddsinspek- tionen, provisoriskt skulle öva tillsyn över förberedelserna för utrymning. Samverkan mellan luftskyddsinspektionen och utrymningskommissionen reglerades i 1940 års luftskyddskungörelse, varvid inspektionens befatt- ning med utrymningsplanläggningen begränsades till att omfatta medde- lande av anvisningar om i vilken utsträckning planläggning för utrymning skulle ske samt att avge utlåtande till kommissionen rörande vilka områ- den, som kunde anses lämpade för inkvartering. Utrymningskommissionen åter skulle handha den centrala ledningen av utrymningsplanläggningen samt till berörda myndigheter meddela erforderliga föreskrifter.
Efter förslag av 1943 års civilförsvarsutredning (SOU 1944: 5) samman— fördes 1944 luftskyddsinspektion och utrymningskommission till den nuva- rande civilförsvarsstyrelsen. Civilförsvarsstyrelsens befogenheter gentemot civilförsvarets regionala ledningsorgan har alltsedan dess tillkomst i huvud- sak varit
att leda och övervaka planläggningen av civilförsvaret, att utöva inspektionsverksamhet, att leda och övervaka civilförsvarsutbildningen samt att utfärda föreskrifter och anvisningar, varvid länsstyrelserna haft att ställa sig till efterrättelse meddelade föreskrifter.
Kungl. Maj :t har förbehållit sig rätten att själv bestämma bl. a. vilka orter eller områden som skall planläggas för utrymning samt inom vilka orter och enligt vilka grunder skyddsrum skall byggas.
D. Ledningen av hälso- och sjukvården
De myndigheter, som har till uppgift att förbereda verksamheten i krig inom hälso- och sjukvården, tillhör det allmänt civila medicinalväsendet, krigsmakten eller civilförsvaret. Därav följer att ansvaret på regerings— nivå är fördelat mellan inrikes- och försvarsministrarna.
Utredningen begränsar sig till att här lämna en kortfattad historik över utvecklingen av .de viktigaste i central instans verks-amma lednings- och samarbetsorganen.
1. Den centrala ledningen inom det allmänt civila medicinalväsendet I samband med andra världskrigets utbrott tillkom ett till medicinalstyrel- sen anknutet organ, medicinalsty-relsens beredskapsorganisation, vilket ef-
ter hand utvecklades till dels en beredskapsavdelning, som inordnades i medicinalstyrelsen, dels en under styrelsen lydande nämnd, medicinalsty- relsens materielnämnd. .
Under åren närmast efter krigsslutet framlades flera förslag till omorga- nisation av ledningen för den allmänt civila hälso- och sjukvården. Kärn- frågan var härvid huruvida ansvaret för planläggningen borde odelat till- komma medicinalstyrelsen eller fördelas mellan denna och en relativt fri— stående nämnd. Den omorganisation som företogs i juli 1948 innebar att materielnämndens och delvis även medicinalstyrelsens beredskapsavdel— nings verksamhet övertogs av en nyinrättad fristående myndighet, benämnd sjukvårdsberedskapsnämnden. Denna skulle svara för planläggningen av lokal- och mvaterielberedskapen för beredskapssjukhusen samt vara sakkun- nigorgan åt riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap i fråga om plan- läggning av läkemedels-försörjningen. Den planläggning som behölls vid me— decinals-tyrelsen utgjordes främst av personalplanering och krigsplacering, vilken verksamhet inom styrelsen fortfarande handhades av en särskild be- redskapsavdelning. .
År 1950 tillkallade chefen för inrikesdepartementet en särskild sakkun- nig för att överse gällande bestämmelser för hälso— och sjukvårdens bedri— vande vid krig eller krigsfara. Dennes förslag lades till grund för omorgani— sation av ledningen för den allmänt civila hälso- och sjukvården. All bered- skapsplanläggning koncentrerades till en nyorganiserad nämnd, medicinal- styrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd, som knöts fastare till medicinal- styrelsen än sin företrädare, främst genom att medicinalstyrelsens chef in- trädde såsom ordförande i nämnden. Omorganisationen genomfördes den 1 juli 1953 och är med smärre justeringar ännu gällande. Nämndens upp- gift är jämlikt dess är 1959 utfärdade instruktion: »att handhava den cent- rala planläggningen av krigsorganisationen för den allmänt civila hälso— och sjukvården samt att leda, övervaka och samordna den lokala planläggningen på detta område».
2. Den centrala ledningen inom krigsmakten Genom 1942 års försvarsbeslut och 1943 års förvaltningsbeslut samman- fördes de tre försvarsgrenarnas sjukvårdsförvaltning till ett gemensamt organ, försvarets sjukvårdsförvaltning. Inspektionsverksamheten inom ar— mén övertogs härvid av en ny myndighet, arméöverläkaren, vilken samtidigt inträdde såsom chef för fältlåkarkåren. Redan år 1944 tillsattes en ny ut— redning, 1944 års militärsjukvårdskommitté, med huvuduppgift att under- söka föruts—ättningarna för en rationalisering av inspektionsverksamheten. Kommittén framlade år 1947 förslag till genomgripande omorganisation av den militära sjukvårdslednin—gen. Försvarets sjukvårdsförvaltning föreslogs ombildas till en styrelse, som från försvarsgrenarna skulle överta det fulla ansvaret även för inspektionsverksamheten. Generalläkaren avsågs härvid
inträda såsom tjänstegrensinspektör hos överbefälhavaren och chef för en för försvaret gemensam läkarkår. Förslaget mötte stark kritik vid remiss- behandlingen och föranledde därför ingen ändring av organisationen. För att markera viss förstärkning av generalläkarens medicinska och samord- nande inflytande ändrad-es genom riksdagsbeslut år 1949 myndighetens namn från försvarets sjukvårdsförvaltning till försvarets sjukvårdsstyrelse. Det förutsattes att berörda instruktioner som följd härav skulle ändras. För försvarsgrensledningarnas del har sådan ändring icke skett. För sjukvårds- styrelsens del utfärdades ny instruktion först år 1959. Även den begränsade reform som föranleddes av ovannämnda kommittés förslag har därför i huvudsak stannat på papperet. F örsvarsgrensöverläkarna utövar sålunda fortfarande obegränsad inspektionsverksamhet i sin egenskap av tjänste- grensinspektörer hos de tre försvarsgrenscheferna. Ansvarsfördelningen är till följd härav oklar.
Sedan vissa framställningar gjorts under senare delen av 1950—talet, bl. a. av styrelsen själv och av riksdagens revisorer (jfr 1957 års berättelse), be— gärde överbefälhavaren i september 1960, att en särskild kommitté eller utredningsman skulle tillkallas för att i enlighet med försvarsledningskom- mitténs rekommendationer (SOU 1960: 12) överse ledningen av den mili— tära sjuk— och veterinärvården.
3. Den centrala ledningen inom civilförsvaret
Inom civilförsvarsstyrelsen har hälso— och sjukvården alltsedan styrelsens tillkomst företrätts av en medicinsk expert, till en början deltidsanställd mot särskilt arvode, numera placerad i lönegrad B 1 med 30 veckotimmars tjänst- göringsskyldighet. Denne benämnes civilförsvarsöverläkare och lyder direkt under chefen för civilförsvarsstyrelsen. Civilförsvarsöverläkaren tjänstgör som medicinsk rådgivare åt styrelsens fackbyråer i vad rör sjukvårds- kårernas organisation, utrustning, taktik och utbildning.
4. Samverkan mellan huvudorganisationerna
Under andra världskriget avsågs samordningen av den operativa (regle- rande) ledningen av hälso- och sjukvården skola tillgodoses genom att re- presentanter för medicinalstyrelsen och civilförsvarsstyrelsen i krig knöts till försvarsstaben, där en s. k. bel-äggningscentral fanns inrättad vid kvar- termästaravdelningen. Denna anordning, som saknade författningsenligt stöd, ersattes år 1955 av ett till högkvarteret knutet samverkansorgan, centrala sjukvårdsledningen, med beslutmässiga företrädare för de berörda myndigheterna. Dess uppgift är att bereda ärenden av operativ natur som är gemensamma för krigsmakten, civilförsvaret och det allmänt civila medicinalväsendet. Detta samverkansorgan träder i verksamhet, då medi- cinalväsendet helt eller delvis krigsorganiseras, i enlighet med de närmare
bestämmelser som återfinnes i krigssjukvårdskungörelsen. Sedermera har representant för veterinärstyrelsen tillkommit.
E. Ledningen av det ekonomiska försvaret
Det ekonomiska försvaret har alltid omfattat en mycket bred sektor inom totalförsvaret och dess ledning har därför aldrig varit lika samlad som t. ex. ledningen av krigsmakten och civilförsvaret. Inom regeringen har an- svaret varit delat på två eller flera statsråd, och i central instans har städse flera olika myndigheter haft beredskapsuppgifter, var och en inom sitt verk- samhetsområde. Erforderlig samordning har man försökt åstadkomma ge- nom särskilda samordningsorgan, såväl inom Kungl. Maj:ts kansli som i central instans.
Ansvaret för de funktioner inom det ekonomiska försvaret som motsvaras av liknande fredsfunktioner, t. ex. livsmedelsförsörjning och viss transport- verksamhet, har som regel åvilat de för fredsfunktionerna ansvariga myn- digheterna. Utredningen anser sig icke behöva lämna någon historik över denna del av ledningsverksamheten utan behandlar här främst de organ, som haft till sin huvuduppgift att förbereda det ekonomiska försvarets verk- samhet i krig.
Före det andra världskriget handhades planläggningen av landets ekono- miska försvarsberedskap av rikskommissionen för ekonomisk försvarsbe- redskap inrättad år 1928.
Kommissionen, som sorterade under försvarsdepartementet, skulle under Kungl. Maj:t ansvara för rikets försvarsförberedelser på det ekonomiska området men hade icke några direkta uppgifter av verkställighetskaraktär. Den statliga lagringsverksamheten t. ex. handhades av fristående organ, främst statens reservförrådsnämnd, som sorterade under handelsdeparte- mentet. Rikskommissionen hade dock en allmänt samordnande ställning.
Efter krigsutbrottet 1939 övertogs rikskommissionens arbetsuppgifter * successivt av andra organ, i första hand de särskilda kristidsorganen såsom livsmedels—, industri-, bränsle— och arbetsmarknadskommissionerna. Riks- kommissionen överfördes från försvars— till folkhushållningsdepartementet.
På förslag av 1944 års ekonomiska försvarsberedskapsutredning (SOU 1946: 19) inrättades år 1947 riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap, som ställdes under folkhushållningsdepartementet. Riksnämndens allmänna uppgifter samt dess inflytande på andra myndigheter angavs i sammandrag sålunda:
Riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap är under Kungl. Maj:t central- organ för landets ekonomiska försvarsberedskap och har i denna sin egenskap att leda, övervaka och samordna landets försvarsförberedelser på det ekonomiska området i syfte att vid krig, vari riket kan komma att befinna sig, eller eljest
under utomordentliga, av krig eller krigsfara föranledda förhållanden försvarets behov av förnödenheter må kunna tillgodoses och folkförsörjningen tryggas. Riksnämnden skall vidare, i den mån detta icke enligt Kungl. Maj:ts bestäm- mande ankommer på annan myndighet, inom ramen för tillgängliga medel själv ombesörja, att erforderliga förberedelser i nyss angivet syfte bliva vidtagna.
För att fullfölja sin uppgift skall riksnämnden med civila och militära myn- digheter, vilka handhava uppgifter på den ekonomiska försvarsberedskapens område, samråda om den närmare fördelningen av arbetsuppgifterna mellan riks— nämnden och sådan myndighet. För uppnående av planmässighet i beredskaps- arbetet äger riksnämnden meddela myndigheten anvisningar rörande arbetets bedrivande. Därest myndigheten icke anser sig böra följa anvisningarna, har myndigheten att utan dröjsmål bringa frågan under Kungl. Maj:ts prövning samt lämna riksnämnden besked därom.
Då folkhushållningsdepartementet drogs in är 1950 överfördes riks— nämnden för ekonomisk försvarsberedskap till handelsdepartementet.
Efter förslag av tiwllkallad utredningsman (betänkande den 21 juni 1960) har 1961 års riksdag (prop. 84) beslutat att riksnämnden fr. o. m. den 1 januari 1962 skall omorganiseras till en överstyrelse för ekonomisk för- svarsberedskap. Överstyrelsen skall bibehålla riksnämndens ställning såsom centralorgan med särskilda uppgifter av långsiktsplanerande och samord- nande karaktär. Den skall därutöver svara för planläggningen på ett antal särskilt angivna områden av väsentlig betydelse, där en decentralisering av olika skäl ej kan ifrågakomma. Överstyrelsen har icke _ i motsats till riks- nämnden — att lämna övriga för ekonomisk försvarsplanläggning ansvariga centrala myndigheter någa anvisningar; var och en skall själv odelat vara ansvarig för sin verksamhet. I egenskap av centralorgan inom det ekono- miska försvaret skall överstyrelsen dock ha skyldighet att följa upp bered- skapsarbetet på olika delar av det ekonomiska fältet och att på olika sätt verka för samordning. Den senare uppgiften, som främst siktar till att ge berörda myndigheter de allmänna förutsättningarna och utgångspunkterna för planläggningen, tar sig uttryck i att styrelsen dels i förekommande fall skall ta initiativ där så påkallas, dels stå till de planerande myndigheternas förfogande för samråd. Överstyrelsen skall, liksom den gamla riksnämnden, lyda under handelsdepartementet.
Fr. o. m. den 1 januari 1962 skall, likaledes efter beslut av 1961 års riks- dag, organiseras en särskild kommitté för att i central instans draga upp riktlinjerna för den transportreglerande verksamheten i krig. Kommittén, som kommer att benämnas centrala civila transportkommittén, skall lyda under kommunikationsdepartementet. I kommittén, som skall stå under ledning av en särskild sakkunnig, skall transportbehovsintressena represen- teras av civilförsvarsstyrelsen, jordbruksnämnden och överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap samt transportresurserna av järnvägs-, luft- farts— och sjöfartsstyrelserna ävensom biltrafiknämnden. De båda senare
myndigheterna skall fr. o. m. den 1 januari 1962 övertaga riksnämndens planläggningsarbete beträffande ledningen av sjö- respektive landsvägs- transporter. För att erforderlig samordning skall erhållas med den militära transportp-lanläggningen skall även övenbefälhavaren vara representerad i kommittén.
F. Ledningen av det psykologiska försvaret
Vid andra världskrigets utbrott saknades i vårt land organ för ledning av det psykologiska försvaret, men i början av år 1940 fattade Kungl. Maj:t beslut om upprättande av informationsstyrelsen. Styrelsen skulle enligt sin sist utfärdade instruktion handha »ledningen av den särskilda informa- tionsverksamhet som under krig eller krigsfara, vari riket befinner sig, eller eljest under utomordentliga av krig föranledda förhållanden erfordras för att bereda allmänheten upplysning rörande statsmakternas åtgöranden och ändamålet därmed samt andra förhållanden av allmänt intresse ävensom för att motvenka i för landet ogynnsam riktning här bedriven utländsk opinions- bildning».
Styrelsen, som lydde under utrikesdepartementet, bestod under sista skedet av en ordförande och chef samt chefen för utrikesdepartementets pressbyrå, en militär ledamot och chefen för Tidningarnas Telegrambyrå. Tidigare hade i styrelsen ytterligare suttit, bland andra, även chefen för Radiotj änst och chefen för statens biografbyrå.
För att stödja styrelsens förbindelser med pressen fanns i början ett pressråd, vars ledamöter skulle utses av utrikesministern. Pressrådet efter— träddes i september 1941 av pressnämnden, som då tillsattes av Kungl. Maj:t i syfte att förebygga att förhandsgranskning enligt en samma år ge- nomförd beredskapslagstiftning skulle behöva komma till användning. Nämnden hade befogenhet att tilldela tidningsutgivare varning, offentlig eller enskild. Nämnden upphörde i augusti 1944.
Hösten 1950 tillsattes genom försorg av inrikesministern en »kommitté för utredning om det psykologiska försvaret». Kommittén avlämnade år 1953 sitt huvudbetänkande (SOU 1953: 27) och föreslog däri bl. a., att i krig skulle inrättas ett organ, Statens upplysningscentral (UC), för ledning av det psykologiska försvaret.
Beträffande upplysningscentralens ställning i krig anförde kommittén bl. a. följande:
Om man avstår från att skapa ett särskilt departement, som kommittén icke anser vara behövligt eller lämpligt, synes det ligga närmast till hands att låta det centra- la informationsverket administrativt sortera under inrikesdepartementet. Med hänsyn till att detta departement redan har att fullgöra en rad av krigsviktiga upp- gifter, hänförande sig till civilförsvaret, sjukvården, länsstyrelserna och polisen, är det dock tydligt att departementschefen under krig icke kan belastas med ärenden rörande det psykologiska försvaret. Ett konsultativt statsråd bör lämpli- gen få hand om dessa ärenden, vartill även ärenden rörande Radiotjänst få räk-
nas. Med hänsyn till den psykologiska försvarsverksamhetens betydelse och om- fattning och dess krav på snabba ställningstaganden torde det vara nödvändigt att det konsultativa statsrådet får till sin enda eller åtminstone huvudsakliga upp- gift att företräda densamma i regeringen. På detta statsråd bör ankomma både att i regeringen kontinuerligt bevaka det psykologiska försvarets intressen och att fortlöpande hålla upplysningscentralens ledning väl informerad. Att göra ho- nom till UC:s chef möter avsevärda administrativa svårigheter. Det vore dessutom icke till gagn för de löpande ärendenas handläggning att göra dem till regerings- ärenden. Med hänsyn härtill bör UC förestås av en chef, som icke tillhör rege- ringskretsen, men som står i ständig förbindelse med det konsultativa statsrådet.
Kommittén underströk även behovet av åtgärder i fred för att trygga en god psykologisk beredskap, såväl upplysningsverksamhet som förberedel- ser för att möjliggöra effektiv verksamhet under krig. Kommitténs slutsats blev att det var erforderligt att skapa en beredskapsorganisation med främsta uppgifter att följa upplysningsverksamheten och medverka till en för den psykologiska försvarsberedskapen nödvändig upplysning samt att utföra erforderligt krigsförberedelsearbete för snabb organisation av upplysnings- centralen. Fredsorganet borde dock icke under normala fredsförhållanden bedriva egen upplysningsverksamhet. Kommittén föreslog att fredsorganet skulle ges en begränsad omfattning samt lyda direkt under Kungl. Maj:t och sortera under inrikesdepartementet. Fredsorganet borde ställas under led- ning av en nämnd — beredskapsnämnden för psykologiskt försvar.
År 1954 framlade inrikesministern förslag 0111 organisation och verk- samhet för ett svenskt psykologiskt försvar (prop. 1954: 162). Statsrådet anförde bl. a., att han var av den bestämda åsikten att det psykologiska för- svaret för oss var ett väsentligt led i det totala försvaret. Statsrådets för- slag om inrättande av krigs- och fredsorgan för det psykologiska försvaret anslöt nära till betänkandet. I fråga om beredskapsnämndens kansliper- sonal ansåg statsrådet dock, att den borde tjänstgöra inom inrikesdeparte- mentet. Kansliet borde sålunda icke vara ett särskilt, helt fristående organ.
Riksdagen beslöt i enlighet med departementschefens förslag.
I februari 1960 bemyndigades chefen för försvarsdepartementet att till- kalla tre sakkunniga för att verkställa utredning 0111 försvarsupplysningen och framlägga därav föranledda förslag.
I direktiven för utredningen anförde statsrådet att frågan om försvars- upplysningens innehåll och form särskilt borde överses. Han uttalade härvid följande:
Vad innehållet angår synes upplysningen i princip böra avse totalförsvarets verksamhet. Upplysningen bör belysa de uppgifter statsmakterna med utgångs- punkt i relevanta utrikes— och militärpolitiska samt militärtekniska omständig- heter tillagt försvarsmakten och mot denna bakgrund sprida upplysning om den konkreta verksamheten med avseende på organisationsförhållanden, materielan— skaffningar, utbildning, övningar och dylikt samt omständigheter i övrigt som återspeglar det aktuella skeendet inom totalförsvaret. Upplysningen bör rikta sig
såväl till berörd personal som till allmänheten. — — — Den positiva betydelse en dylik upplysningsverksamhet kan ha för försvarsviljan bör inte underskattas. En självklar förutsättning måste vidare, som dåvarande departementschefen anförde år 1945, vara att upplysningen skall vara helt objektiv.
Vad angår formerna för upplysningsverksamheten bör beaktas önskvärdheten av enhetlighet och översikt, vilket kan motivera viss centralisering. Frågan huru- vida upplysningsverksamheten lämpligen bör koncentreras till ett organ med en gentemot berörda myndigheter fri ställning eller i någon form anslutas till en eller flera myndigheter synes böra prövas av de sakkunniga.
Utredningen framlade i maj 1961 ett betänkande benämnt »Totalförsva- rets upplysningsverksamhet» (SOU 1961: 18), i vilket utredningen föreslog, att följande allmänna riktlinjer skulle gälla för upplysningsverksamheten, nämligen:
Upplysningsverksamheten skall i princip avse totalförsvaret. Dess uppgift skall i första hand vara att vidmakthålla försvarsviljan samt att stärka tilltron till och främja samhörighetskänslan med landets försvar och demokratiska samhällsskick. Den skall vidare klargöra sambandet mellan utrikespolitik och försvar. Upplysningsverksamheten skall bedrivas så, att kännedom om total- försvarets olika delar förmedlas såväl till allmänheten som till totalförsvarets personal (d. v. s. såväl inåt- som utåtriktad upplysning).
Upplysningsverksamheten skall omfatta militära, militärpolitiska, ekonomiska och tekniska samt utrikes- och inrikespolitiska fakta och analyser av betydelse för totalförsvaret. Vidare skall upplysning lämnas om myndigheternas bedömning- ar, slutsatser och beslut i fråga 0111 det totala försvarets organisation, utveckling, utbildning, materielanskaffning o. s. v.
Utredningen föreslog att upplysningsverksamheten skulle ledas av en nämnd, kallad Totalförsvarets upplysningsnämnd, med en kommitté som verkställande organ. Nämnden föreslogs vara sammansatt av nio ledamöter, nämligen chefen för försvarsstaben, generaldirektörerna för civilförsvars— styrelsen och riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap, ordföranden i beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, chefen för utrikesdeparte- mentets pressbyrå samt fyra ledamöter av riksdagen.
Utredningen ansåg, att nämnden borde lyda under Kungl. Maj:t, men föreslog icke under vilket departement nämnden skulle sortera. Kungl. Maj :t har ännu icke tagit ställning till utredningens förslag.
G. I olika sammanhang framförda krav på ökad samordning och fastare ledning av totalförsvaret
Chefen för försvarsdepartementet har i sina direktiv för försvarslednings- utredningen erinrat om nödvändigheten av samordning i såväl krig som fred av totalförsvarets verksamhet samt om nuvarande bestämmelser och organi- sationer med huvudsyfte att främja en sådan samordning. I direktiven erin— ras också om att under senare tid vissa myndigheter m. fl. avgivit framställ- ningar och förslag om åtgärder för ökad samordning och anföres härom följande:
I olika sammanhang har av myndigheter m. fl. framhållits att behov föreligger av ökad samordning och fastare ledning av totalförsvaret. Vissa förslag har också framlagts i dessa hänseenden. Jag torde här få anföra några exempel på dylika uttalanden och förslag.
1953 års civilförsvarsutredning föreslog i betänkande den 24 november 1955, att en samarbetsdelcgation skulle tillsättas med uppgift att följa planläggningen för beredskap och krig inom totalförsvarets civila grenar enligt av Kungl. Maj:t fastställda riktlinjer samt att verka för att denna planläggning i möjligaste mån fullföljdes och samordnades mellan de olika arbetsgrenarna. Ordförande i dcle— gationen borde vara en ledamot av regeringen, och i övrigt borde chefen för för- svarsstaben, civilförsvarsstyrelsen och vissa andra totalförsvarsmyndigheter vara representerade. De myndigheter, som yttrade sig över ifrågavarande betänkande, anslöt sig i allmänhet till förslaget. Från några håll ville man dock gå längre och förordade, att i Kungl. Maj:ts kansli tillskapades fastare former för att trygga samordningen av det totala försvarets olika frågor.
Riksdagens år 1956 församlade revisorer, som föreslog en utredning om ändrad departementsindelning, hänvisade till en inom revisorernas kansli upprättad pro- memoria, i vilken beträffande försvarsfrågorna bl. a. hävdades att de ären- den som avser den samlade försvarsberedskapen borde i möjligaste mån kon- centreras till försvarsdepartementet. Revisorerna tog dock för egen del icke be- stämd ställning till detta eller andra konkreta förslag rörande departementsindel- ningen. Riksdagen anhöll att Kungl. Maj :t ville föranstalta om en översyn av denna indelning.
Inrättandet av ett totalförsvarsdepartement berördes också av författningsut- redningen i dess betänkande (SOU 1958:14) om regeringsarbetet. Utredningen fann att en samordning av de olika grenarna av totalförsvaret väl kunde vara motiverad. Emellertid ägde dessa olika grenar även så nära samband med när- mast motsvarande fredsmässiga verksamhet, att en utbrytning av ärendena från de departement som nu handhar dem skulle medföra påtagliga olägenheter. Be- träffande den administrativa försvarsberedskapen borde enligt utredningen bibe- hållas den samordning, som redan ankom på ett av de konsultativa statsråden.
En annan anordning av intresse i detta sammanhang, som även behandlades i betänkandet om regeringsarbetet, var en utbyggnad — närmast efter norskt mönster _ av ett statsministerns kansli för samordningsuppgifter. Utredningen föreslog att ett regeringskansli skulle tillkomma och att under statsministerns allmänna inseende det närmaste chefskapet över kansliet skulle anförtros ett stats— råd utan departement. Som en särskild form av samordningsverksamhet, vari detta statsråd kunde göra en insats, nämnde utredningen den administrativa för- svarsberedskapen.
Vid hemställan den 20 december 1957 om en översyn rörande riksnämndens för ekonomisk försvarsberedskap verksamhet och organisation framhöll chefen för handelsdepartementet, att behovet av en effektiv samordning av olika myndighe- ters verksamhet för det totala försvaret med tiden fått allt större betydelse.
I sin år 1957 utarbetade studie över försvarets utveckling uttalade överbefäl- havaren, att totalförsvarets högsta ledning icke kan anses fylla erforderliga krav på funktionsduglighet, vare sig i fred eller i ett kommande krig. En organisation måste finnas, som bl. a. möjliggör att snabba beslut fattas vid krigsfara, att ytter- ligare samordning av totalförsvarets komponenter kan ske samt att ledningen med kort varsel kan utveckla full effekt på skyddad plats.
Enligt förenämnda 1958 års försvarsledningskommitté måste man konstatera, att statsmakternas möjligheter att överblicka, samordna, utveckla och leda total-
försvaret icke förbättrats i den takt och den utsträckning, som krigföringens ändrade förutsättningar motiverar. Det högsta ansvaret för totalförsvarets ledning och för avvägning mellan dess delar måste enligt kommittén åvila Kungl. Maj:t. Kommittén ansåg det vara ett bestämt önskemål, icke minst från militära syn- punkter, att denna grundsats kommer till uttryck i en effektiv ledning av total- försvaret och att de särskilda resurser tillkommer, som erfordras för att så skall kunna ske. Ett organ för att lösa de ifrågavarande uppgifterna borde finnas på re- geringsplanet. Hur detta organ skulle vara beskaffat och hur det skulle inpassas i organisationen låg dock utom ramen för kommitténs uppdrag.
I sitt förut omnämnda förslag rörande krigsmaktens högsta ledning har över- befälhavaren uttalat, att formerna för totalförsvarets samordning bör överses på grundval av de erfarenheter som erhållits under en lång följd av år. Inom rege- ringen kunde ett »försvarsberedskapsutskott» tänkas lämpligt. Det syntes böra stå under statsministerns ledning och bestå av de statsråd, som har ansvaret för totalförsvarets ledning. En särskild statssekreteraravdelning eller liknande syntes böra förbereda överläggningarna i utskottet. På verksplanet kunde det vara lämp- ligt med någon form av chefsnämnd med ett samordnande kansli, varvid dock äm- betsverkens nuvarande ställning gentemot Kungl. Maj :t givetvis icke borde ändras.
Överbefälhavaren har vidare ansett att en försvarsnämnd med huvudsakligen informativa uppgifter skulle vara av påtagligt värde. Den borde lämpligen vara sammansatt av riksdagsledamöter. Jag vill i samband härmed erinra om att förslag om inrättande av en försvarsnämnd, ett försvarsråd eller liknande organ för in- formation, rådgivning och överläggningar väckts vid åtskilliga tillfällen. Redo- görelse för dessa förslag har lämnats i betänkandet SOU 1960: 12, vartill jag torde få hänvisa.
Sedan utredningen i maj 1960 erhöll sina direktiv, har framförts ytterli- gare förslag med syfte att främja samordningen inom totalförsvaret. I ett av särskilt tillkallad utredningsman avlämnat betänkande rörande riks- nämndens för ekonomisk försva—rsberedskap framtida verksamhet och orga- nisation (stencilerat, 21 juni 1960) föreslogs sålunda att en chefsnämnd skulle inrättas för hela det civila beredskapsområdet med uppgift att till gemensamma överläggningar upptaga beredskapsfrågor av kontroversiell karaktär eller av särskild vikt eller omfattning. I nämnden, som föreslogs benämnas »Delegation för civila beredskapsfrågor», borde i första hand ingå representanter för myndigheter och organ med mera centrala uppgif- ter inom det civila beredskapsområdet. I fråga om ordförandeskapet disku— terades olika möjligheter men förordades närmast, att detsamma skulle till- komma det konsultativa statsråd som på regeringsplanet har till uppgift att svara för samordningen av de civila beredskapsfrågorna. Utredningen an— såg att det från beredskapssynpunkt var angeläget att den föreslagna delega— tionen för civila beredskapsfrågor snarast inrättades. I proposition angå- ende riksnämndens för ekonomisk försvarsberedskap framtida organisation och verksamhet m. m. (prop. 1961: 84) tog chefen för handelsdepartemen— tet icke ställning till den föreslagna nämnden utan hänvisade till försvars- ledningsutredningen.
Slutligen föreslog överbefälhavaren i en skrivelse den 30 mars 1961 till
försvarsledningsutredningen vissa åtgärder i syfte att möjliggöra en ökad samordning inom totalförsvaret. Enligt överbefälhavarens mening borde på regeringsplanet till statsministerns förfogande ställas ett regeringskansli under ledning av ett konsultativt statsråd. För samordning i central instans borde dels de chefsöverläggningar, som redan nu förekommer, instruktions- mässigt stadfästas, dels ytterligare funktionella samverkansorgan av typ »centrala sjukvårdsledningen» inrättas. Överbefälhavaren föreslog även, varom utredningen erinrat under punkt B. ovan, att en totalförsvarsnämnd skulle inrättas.
KAPITELIII
Utländska förhållanden och tendenser
Som ett led i utredningens arbete har ingått en studie av totalförsvarets orga- nisation och ledning utomlands, varvid utredningen ägnat särskild uppmärk— samhet åt ledningsorganisationerna i högsta instans. Som studieobjekt har utredningen valt — förutom de ledande stormakterna — vissa länder med statsskick liknande vårt och några länder som håller på att bygga upp ett nytt försvar. Följande länder har varit föremål för undersökning: Dan- mark, Norge, Finland, Nederländerna, Österrike, Schweiz (endast beträf- fande civilförsvar), Västtyskland, Frankrike, Storbritannien, Canada, USA och Sovjetunionen. Utredningens studium bygger till övervägande del på förhållandena under 1959; beträffande USA har utredningen dock tagit del av under 1961 vidtagna organisationsförändringar.
Det insamlade materialet har efter bearbetning möjliggjort ett studium av de olika organisationernas uppbyggnad. Det har däremot i regel icke varit tillräckligt omfattande för att visa den principiella gången av lednings- verksamheten eller för att ge fasta hållpunkter för bedömning av dess lämplighet eller effektivitet. Uppgifterna om Sovjetunionen har varit sår- skilt knapphändiga.
A. Allmänna iakttagelser
Ett totalförsvar berör nästan hela samhället och dess högsta ledning på— verkas därför givetvis av de allmänna dragen i landets författning och för- valtningsorganisation. Trots olikheter i statsskick företer totalförsvarsled- ningarna i de undersökta länderna vissa gemensamma drag. Alla undersök- ta länder har sålunda en försvarsminister och ett försvarsdepartement för den militära delen av totalförsvaret, medan Övriga totalförsvarsgrenar som regel ledes av de ministrar, som är ansvariga för motsvarande fredsfunk- tioner. Beträffande civilförsvar, som i sig innefattar flera funktioner med motsvarighet i fred men i sin helhet inte direkt motsvaras av någon lik- nande verksamhet av fredskaraktär, redogör utredningen längre fram för departementstillhörighet och status i de undersökta länderna.
I samtliga undersökta länder utom Danmark har skapats särskilda orga- nisationer för ledning och samordning av totalförsva-rsfrågor. Dessa organi— sationer, vilka i de flesta länder benämnes försvarsråd eller försvarskom-
mitté, har överallt presidenten eller statsministern till ordförande, och som medlemmar ingår i regel de av totalförsvaret närmast berörda ministrarna, de högsta militära cheferna samt i vissa länder, bl. a. i Frankrike och Norge, höga civila chefer. I Österrike ingår även parlamentsledamöter. Or- ganisationens status varierar med de olika statschefernas och regeringarnas växlande befogenheter i fråga om ledningen av vederbörande lands försvar. I USA och Frankrike är försvarsråden sålunda presidentens organ, medan de i Norge och Finland är regeringens. Även uppgiften varierar; i de flesta län- der är den dock av rådgivande karaktär. Så är t. ex. »Högsta försvarsrådet» i Frankrike rådgivande i samordningsfrågor för totalförsvaret, främst vad gäller användning och skydd av landets resurser. I Finland har försvarsrådet till uppgift att följa den militärpolitiska utvecklingen och granska grun— derna för rikets försvar samt att samordna budgetarbetet och anpassa för- svarsförberedelserna inom olika områden efter varandra.
Det land som gått längst beträffande samordnad totalförsvarsledning synes vara Frankrike. Här finnes sedan 1958 inom konseljpresidiet en total- försvarsstab, vilken är sammansatt av officerare från olika försvarsgrenar och befattningshavare, representerande de civila delarna av totalförsvaret. I staben ingår bl. a. en avdelning för planläggning och ledning av militära operationer. Chefen var från början en officer och torde vara så alltjämt.
B. Totalförsvarsledning i Norge
Med hänsyn bl. a. till förefintliga grundläggande överensstämmelser i sam- hällsskick mellan vårt land samt Danmark och Norge har utredningen sär— skilt intresserat sig för ledningsorganisationerna i dessa båda länder. Un— dersökningar har därvid givit vid handen att totalförsvarsorganisationens grunder ännu inte är helt klara i Danmark, varför utredningen främst ägnat sin uppmärksamhet åt förhållandena i Norge, där man noga uppmärksam- mat dessa frågor och nått ganska långt i sina samordningssträvanden.
I Norge, liksom i Sverige, är givetvis statsministern ytterst ansvarig för ledningen av och samordningen inom totalförsvaret. Någon särskild samord— ningsminister finnes icke i Norge utan statsministern leder sj älv denna verk- samhet. Till sitt förfogande för denna uppgift har statsministern inom sitt eget >>kontor>> — som är relativt stort _ ett kansli för beredskapsfrågor under ledning av en expeditionschef, vilken bl. a. har till uppgift att verka för samordning av de olika departementens beredskapsplanläggning.
För ledning av och samordning inom totalförsvaret på regeringsplanet har man dels ett sikkerhetsutvalg, dels ett försvarsråd, båda under led- ning av statsministern. I sikkerhetsutvalget, som icke har någon konstitu- tionell förankring och som delvis kan betraktas som stommen till ett krigs— kabinett, ingår förutom statsministern utrikes-, försvars-, justitie-, handels- och finansministrarna. Några ämbetsmän ingår icke, vare sig från den mi—
litära eller den civila sektorn. Sikkerhetsutvalget är främst ett forum för diskussioner genom vilka ärendenas kommande behandling inom hela rege- ringen förberedes. _— I försvarsrådet, som inrättades redan 1933, ingår för- utom samma regeringsledamöter som i Sikkerhetsutvalget jämväl vissa befattningshavare inom utrikes- och försvarsdepartementen samt försvars- stabschefen (motsvarande vår överbefälhavare), försvarsgrenscheferna och civilförsvarschefen. Försvarsrådets uppgift är att överlägga om viktiga frå- gor av totalförsvarskaraktär, såsom utrikes- och militärpolitiska problem, principiella organisationsfrågor m. m. Rådet, som sammanträder vid behov på ordförandens kallelse och som under 1961 sammanträtt vid olika till- fällen, torde dock numera ha minskat i betydelse — dess uppgifter har del- vis övertagits av Sikkerhetsutvalget och koordineringsrådet (jfr nedan). — Som sekreterare i såväl Sikkerhetsutvalget som försvarsrådet tjänstgör den förut nämnde expeditionschefen för beredskapsfrågor inom statsministerns kontor.
På ämbetsmannaplanet har man sedan år 1956 ett Icoordineringsråd för samordning av civil beredskap. Uppgiften för rådet är främst att tillse att den civila beredskapsplanläggnin-gen sker med hänsyn till den nödvändiga samordningen inom totalförsvaret samt att samordna och prioritera de olika departementens budgetförslag och i detta hänseende yttra sig till rege— ringen med rekommendationer. Ordförande i rådet är den ovan nämnde expeditionschefen i statsministerns kontor, och i övrigt ingår försvarsstabs- chefen, civilförsvarschefen samt ytterligare ett antal ämbetsmän, främst ur departementen. Om man beaktar den organisatoriska skillnad som finnes mellan den svenska och den norska statsförvaltningen, motsvarar koordi- neringsrådet närmast den chefsnämnd, som utredningen föreslår i kap. VII.
C. Civilförsvarets status och departementstillhörighet
I Schweiz är civilförsvaret en blandat militär och civil organisation, medan det i övriga länder, där utredningen undersökt civilförsvarets status, är en civil organisation, som regel uppbyggd på i fred befintliga samhällsorgan; i vissa länder t. ex. Storbritannien och Canada räknar man dock med att i stor omfattning även utnyttja militära förband för civilförsvarsuppgifter.
I Schweiz sorterar civilförsvaret under försvarsdepartementet, medan det i övriga undersökta länder i Västeuropa lyder under annat depaitement, såvitt man kunnat finna under någon form av inrikesdepartement. I Norge sorterar civilförsvaret sålunda under >>justis- og politidepartementet».
I Förenta Staterna ligger huvudansvaret för civilförsvaret på delstaterna. Den centrala ledningen har tidigare tillkommit »the Office of Civil and Defense Mobilization». I ett budskap till kongressen i maj 1961 aviserade presidenten en omorganisation och utbyggnad av civilförsvaret, och an- svaret härför i högsta instans har fr. o. m. den 1 augusti 1961 lagts på för-
svarsministern och försvarsdepartementet. Härvid har dock tydligt fram- hållits att civilförsvaret skall förbli en civil organisation.
D. Sammanfattning
Utredningen har erhållit relativt god kännedom om det norska totalförsva- rets ledningsorganisation. Även om denna organisation icke är direkt till- lämpbar på våra förhållanden, anser utredningen att den i vissa stycken kan tjäna till vägledning.
Beträffande övriga länder anser utredningen, att den kännedom, som erhållits om deras ledni'ngsorganisationer, icke är tillräcklig för att de skall kunna tagas till förebild vid utformningen av vår ledningsorganisation. Det förhållandet att samtliga undersökta länder utom Danmark har någon form av försvarsråd _ på något undantag när utan parlamentarisk anknytning _— synes dock tyda på att ett sådant råd kan ha en uppgift att fylla även i vårt land.
KAPITEL IV
Vissa utgångspunkter och riktlinjer
Innan utredningen i de följande kapitlen granskar problemen om fördel- ningen av ansvar och uppgifter inom totalförsvarets högsta och centrala ledning, vill utredningen erinra om vissa förhållanden, som är av grund- läggande betydelse för dessa ledningsorgans verksamhet, omfattning och sammansättning. Vissa av de synpunkter som härvid framföres har utred- ningen anfört redan i sitt första betänkande. På grund av det avgörande in- flytande, som dessa synpunkter haft på utredningens ställningstagande, fin- ner utredningen det emellertid angeläget att redovisa dem även i detta sam- manhang.
De grundläggande förhållanden som utredningen härvid avser är när- mast totalförsvarets allmänna uppgift och gemensamma målsättning, vår utrikespolitiska ställning, det nutida krigets karaktär, uppbyggnaden av och de grundläggande principerna för verksamheten inom vårt totalförsvar samt vissa ekonomiska synpunkter.
A. Totalförsvarets allmänna uppgift
I 1961 års upplaga av »Om kriget kommer» har grunderna för vår ut— rikes- och försvarspolitik angivits sålunda:
Sverige vill fred. Vår förhoppning är att en avspänning mellan stormakterna skall vara möjlig och att världs-freden kan bevaras. Så länge de internationella motsättningarna finns, kvarstår dock hotet mot freden. Vårt land måste därför vara berett på att det värsta kan hända — att kriget kommer.
Vårt försvar syftar uteslutande till att bevara vår frihet och självständighet. Sveriges folk står enigt i föresatsen att värna landets oberoende och själv- ständighet. Varje väpnat angrepp mot vår frihet skall mötas med beslutsamt motstånd.
Den allmänna uppgiften för vårt totalförsvar måste givetvis ställas med utgångspunkt i vår ovan angivna, hävdvunna föresats att bevara vår frihet och självständighet. Statsmakterna har dock hitintills icke formulerat någon allmän uppgift för totalförsvaret, men som utredningen anfört i sitt första betänkande, har från auktoritativt håll i olika sammanhang gjorts uttalan- den, som i huvudsak klarlägger denna uppgift.
Det ligger utom ramen för utredningens uppdrag att formulera totalför- svarets allmänna uppgift, men på grund av dennas inflytande på ordnandet
av totalförsvarets högsta ledning har utredningen ansett det nödvändigt att för sitt arbete utgå från en egen bedömning av denna och har därvid sam- manfattat den sålunda:
Det är en gemensam uppgift för totalförsvarets olika grenar att vara så förbe— redda för krig att totalförsvaret verkar fredsbevarande.
Om ett angrepp mot oss likväl kommer till stånd, är det främst krigsmaktens uppgift att möta detta angrepp och i det längsta hindra att svenskt territorium be- sättes och utnyttjas. De övriga delarna av totalförsvaret — vilket innebär huvud- delen av den civila samhällsverksamheten skall därvid dels understödja det militära försvaret, dels möjliggöra att motståndsandan bevaras, att huvuddelen av landets befolkning överlever kriget och att väsentliga ekonomiska och kultu- rella värdcn undgår förstörelse.
Totalförsvarets allmänna uppgift är en klar följd av vår fredsvilja samt vår föresats att bevara vår frihet och självständighet. Utredningen anser den därför inom överskådlig framtid vara i huvudsak oberoende av inom alla områden ständigt pågående utveckling och förändringar. Den allmänt formulerade uppgiften utgör emellertid icke — och kan aldrig utgöra —— tillräckligt underlag för utformning och vidareutveckling av vårt totalför- svar och dess olika grenar. Härpå inverkar nämligen en lång rad faktorer av föränderlig karaktär, bl. a. det utrikes- och militärpolitiska läget, tekni- kens framåtskridande och den allmänna samhällsutvecklingen i vårt land. Riktlinjerna för utformning och vidareutveckling av vårt totalförsvar måste därför anges i form av en för totalförsvaret gemensam målsättning, vilken med utgångspunkt i totalförsvarets allmänna uppgift 'är baserad på en enhet- lig strategisk grundsyn.
B. »Enhetlig strategisk grundsyn» och »för totalförsvaret gemensam målsättning»
Den innebörd utredningen lägger i dessa begrepp framgår av bilaga I: 1.
Utredningen har i sitt första betänkande framhållit nödvändigheten av att alla förberedelser för vårt totalförsvar utföres mot bakgrunden av en enhetlig strategisk grundsyn och efter riktlinjer som anges i en för total— försvaret gemensam målsättning. Under sitt nu avslutade arbete har utred- ningen blivit ytterligare styrkt i denna sin uppfattning och anser det vara av avgörande betydelse för vårt totalförsvar att så sker.
Det tillkommer icke utredningen att utarbeta vare sig den enhetliga stra— tegiska grundsynen eller den för totalförsvaret gemensamma målsättningen. Utredningen finner det emellertid väsentligt, att totalförsvarets högsta och centrala ledning ges en sådan organisation och sådana arbetsformer att goda möjligheter erhålles att utforma och efter hand vidareutveckla en strategisk grundsyn och en därpå grundad gemensam målsättning. Som grund för Vissa i det följande gjorda överväganden rörande organisationen vill utred- ningen här redovisa sin uppfattning om i vilka instanser grundsynen och målsättningen skall utformas och vidareutvecklas.
De utrikespolitiska utgångsvärdena måste givetvis tillhandahållas av ut- rikesdepartementet, medan övrigt underlag bör tas fram av totalförsvarets centrala myndigheter, naturligen främst av överbefälhavaren. Slutlig ut- formning hör, vad gäller de allmänna riktlinjerna, göras av riksdagen efter förslag av Kungl. Maj:t. Grundsyn och målsättning måste i erforderlig omfattning delges samtliga för totalförsvarsförberedelser ansvariga centrala myndigheter.
Grundsynen och målsättningen kan, såsom tidigare angivits, icke vara fixerade en gång för alla utan måste utvecklas eller ändras med hänsyn till inträffade ändringar i förutsättningarna; här fordras att de ledningsorgan, som har ansvar för detta arbete, ständigt följer utvecklingen inom alla aktuel- la områden.
Utredningen vill emellertid understryka, att det förhållandet att riks- styrelsen utformar en enhetlig strategisk grundsyn och en gemensam mål— sättning för totalförsvaret icke får uppfattas såsom syftande till en likrikt- ning av allas uppfattningar. All praktisk verksamhet skall följa den gemen- samma inriktningen, men en riktig grundsyn och målsättning skapas säkrast genom en ständigt pågående och livaktig debatt.
C. Vår alliansfria utrikespolitik
Utrikes- och försvarspolitik måste följa en enhetlig linje. Totalförsvaret skall utgöra ett stöd för utrikespolitiken och skapa största möjliga handlingsfri— het för denna.
Vår alliansfria utrikespolitik ställer särskilda krav på vårt totalförsvar. Det måste vara starkt, eftersom vi icke 'är tillförsäkrade bistånd från allie- rade, och det måste av samma skäl i sig självt innefatta alla de försvars- funktioner, som erfordras i ett nutida försvar. Totalförsvarets högsta och centrala ledning måste därför i sin tur innefatta resurser att leda alla funk- tioner, som erfordras för att genomföra försvaret i krig och för att förbereda detta försvar i fred. Förberedelsearbetet ställer, allmänt sett, större krav på ledningen i vårt alliansfria läge än motsvarande arbete ställer på ledningen i en nation som ingår i ett koordinerat försvarssystem. Vi måste t. ex. driva vår egen underrättelsetjänst och kan i detta hänseende endast lita till oss själva. Det operativa krigsförberedelsearbetet måste avse alla komponen- terna i försvarssystemet. Vi måste också ha möjligheter att inom hela total— försvaret utveckla egna metoder, egen materiel och egna organisationer. Stora krav ställes därför på vår försvarsforskning och på hela vår materiel- utveckling, vilka måste arbeta på stor bredd och bearbeta många problem från grunden fram till en praktiskt användbar lösning. Det är nödvändigt att beakta dessa förhållanden, när man tar ställning till ledningsorganisa- tionernas utformning.
D. Det nutida krigets karaktär samt därav följande riktlinjer för organisation av totalförsvarets högsta och centrala ledning
Ett angrepp mot vårt land kan komma till utförande för olika syften och i olika världspolitiska sammanhang. Angri'parens huvudändamål kan sålunda vara en önskan antingen att själv utnyttja svenskt territorium eller att hindra en motståndare att göra detta; angreppet kan komma antingen inom ramen för ett »avsiktligt» eller »oavsiktligt» storkrig eller i samband med ett begränsat krig, som kan vara riktat enbart mot Sverige eller föras inom ett område som i sig innesluter svenskt territorium.
Ett angrepp mot oss kan komma efter en kortare eller längre förvarning eller i värsta fall utan någon förvarning alls. Möjligheterna för en angri- pare att dölja sina anfallsförberedelser är i huvudsak omvänt proportionella mot förberedelsernas omfattning. Risken för att ett angrepp mot oss kom- mer mycket överraskande har därför bedömts vara störst i ett mot oss rik- tat begränsat krig, som enligt angriparens beräkningar icke kommer att ut- vecklas till storkrig och därför kan igångsättas utan några mera omfattande förberedelser. Ett sådant angrepp mot oss betraktas dock f. n. som mindre sannolikt.
Den moderna krigstekniken har skapat många möjligheter för en angri— pare. Han kan tillgripa hemortsbekämpning genom flyg- och fjärrvapen- anfall, olika former av invasion, avspärrning, biologisk och kemisk krig- föring samt psykologisk krigföring. Det sannolikaste är att en angripare begagnar en kombination av olika angreppsmetoder och därvid väljer den kombination _ »betvingelsemetod» — som han bedömer snabbast föra till målet utan alltför stora insatser. Kriget kommer att föras inte endast mot krigsmakten utan mot hela vårt samhällsliv. Kärnstridsmedel kan komma att insättas i större eller mindre omfattning. Är angriparens avsikt att skaffa sig kontroll över hela vårt land eller delar därav, måste med stor sannolik- het angreppsmetoden invasion tillgripas.
Vårt totalförsvar och därmed ledningsorganen inom totalförsvaret måste utformas med hänsyn till de stora variationsmöjligheterna i fråga om igångsättande och genomförande av ett angrepp mot vårt land. Som grund för utveckling och inriktning måste dock, enligt utredningens mening, ligga det svåraste av de alternativ som kan anses sannolika. Enligt utredningens uppfattning, grundad bl. a. på bedömanden i en inom försvarsstaben utar- betad strategisk studie, innebär detta alternativ ett angrepp som, efter endast kort förvarning, med utnyttjande av samtliga angreppsmetoder och insats av kärnstridsmedel, syftar till att ockupera hela landet eller delar därav. Utredningen har i sitt betänkande rörande krigsmaktens högsta ledning ut- tryckt denna sin uppfattning sålunda:
Nutida stridsmedel gör det möjligt för en motståndare att slå hårda slag mot stora delar av vårt land efter endast en kort tid av händelser, som kan innebära en förvarning för oss att göra oss beredda. Eftersom ett sådant inledningsslede
av ett krig kan anses som troligt, måste organisationen av krigsmaktens högsta ledning i första hand anpassas därefter. Andra, långsammare händelseförlopp ställer ej samma hårda krav. Om den högsta ledningen är uppbyggd för att verka vid och efter ett överraskande och våldsamt krigsutbrott, bör det icke vara för- enat med svårigheter att anpassa dess verksamhet efter ett från ledningssynpunkt enklare händelseförlopp.
Visserligen är ett ännu svårare alternativ i och för sig tänkbart, nämli- gen ett fullständigt överraskande angrepp med stora insatser av kärnstrids- medel främst mot befolkningscentra, men även mot militära mål av olika slag. Utredningen finner dock detta alternativ vara f. 11. mindre sannolikt och därför icke i första hand böra ligga till grund för utformningen av vår totalförsvarsledning.
E. Uppbyggnaden av och grundläggande principer för verksamheten inom totalförsvaret
Det nutida krigets totala karaktär medför att samhällslivets olika delar i krig måste mer eller mindre inordnas i en totalförsvarsorganisation. Krigs- makten kommer av l-ätt insedda skäl att inta en framträdande plats i en sådan organisation. Den civila samhällsverksamheten eller det civila försva- ret kommer att nära anslutas till det militära försvaret och på olika sätt upp- bära och understödja detta. Det sätt på vilket dessa funktioner fullgöres kan vara av stor för att inte säga avgörande betydelse för krigsmaktens möjligheter att lösa sina uppgifter.
Totalförsvaret brukar _— som chefen för försvarsdepartementet erinrat om i sina direktiv för utredningen — indelas i det militära försvaret, civilför- svaret med närliggande områden såsom polisväsendet, hälso— och sjukvår- den samt socialvården, det ekonomiska försvaret samt det psykologiska försvaret. Denna indelning, som i första hand avser krigsförhållanden men i viss utsträckning kan tillämpas även i fred, är emellertid endast en sche— matisk indelning i huvudgrenar. Verksamheten inom totalförsvaret består icke blott av dessa huvudgrenar utan av ett stort antal funktioner, vilka principiellt är sidoordnade varandra men har ett nära inbördes samman- hang och är av varierande betydelse. Vissa funktioner, t. ex. krigsmaktens operativa verksamhet, är av ledande karaktär, medan huvuddelen av funk- tionerna, t. ex. sambandstjänst, närmast är att betrakta som stödfunktioner. Som exempel på ytterligare funktioner kan nämnas civilförsvarets utrym- ningsverksamhet, underrättelsetjänst, säkerhetstjänst, hälso- och sjukvård, totalförsvarets försörjning med arbetskraft, livsmedel, kraft, bränsle, för- nödenheter i övrigt och penningmedel, transport- och trafikverksamhet samt funktioner av social- och personalvårdande karaktär. Flertalet av de civila funktionerna motsvaras av liknande fredsfunktioner; det är freds- funktionerna som i krig ställer om och övergår till försvarsverksamhet.
Sammanfattningsvis kan sägas att totalförsvaret i sig innefattar mycket omfattande delar av samhällsfunktionerna och att statliga och kommunala myndigheter, som i fred handhar dessa funktioner, tas i anspråk som led- ningsorgan.
För att vårt totalförsvar skall få största effekt fordras att samhällets per- sonella och materiella tillgångar användes på mest rationella sätt. Våra re- surser räcker emellertid icke till för att hålla alla samhällsverksamheter i gång under krigsförhållanden. Bl. a. av detta skäl måste vi upphöra med sådant som icke är oundgängligen nödvändigt för krigets fullföljande, och vi måste utnyttja våra tillgångar så, att de kommer till bästa nytta i varje särskilt skede av kriget. Det är en gemensam och samordnad insats av militära och civila resurser, som skall eftersträvas. Under vissa krigslägen kan det sålunda bli nödvändigt, att huvuddelen av det civila försvarets till- gångar av t. ex. arbetskraft och transportmedel sättes in för att under- lätta för krigsmakten att lösa sina uppgifter. 1 andra lägen kan både mili- tära och civila resurser behöva kraftsamlas för att bistå civilförsvaret eller för att öka produktionen av för vårt land livsviktiga varor och förnöden— heter. Våra knappa resurser i fråga om sjukvård kommer exempelvis alltid att vara en gemensam militär-civil angelägenhet.
Vårt totalförsvar i krigstid kommer sålunda att få karaktären av växel- spel i vad avser utnyttjande av våra tillgångar. Detta kräver ett nära och kontinuerligt bedrivet samarbete mellan de ansvariga myndigheterna i olika instanser. Det krävs också förberedelser i fred och lämpliga, prövade organisationsformer för att i krig undvika onödiga friktioner och svårig- heter. Ju mer förberedda de militära och civila myndigheterna är och ju mer som planlagts och övats i fred, desto lättare kan improvisationer åstad- kommas i krig.
Myndigheternas krigsplanläggning omfattar i regel åtgärder för att förbe- reda funktionernas krigsorganisering och uppgifter i krig, myndigheternas egen övergång till krigsorganisation samt deras förflyttning till och grup— pering på krigsuppehållsplats. För många av samhällets verksamhetsgrenar innebär omställningen för krig ökade uppgifter och en stark ansvällning av personal (t. ex. civilförsvaret, hälso— och sjukvården); för andra åter kom- mer uppgifterna att begränsas eller helt upphöra, varvid övertalig personal kan placeras att fullgöra andra uppgifter.
Den fredstida statsverksamhetens ledning är starkt centraliserad. Regio- nala statliga myndigheter har i fredstid tämligen begränsade befogenheter. Det nutida kriget med dess möjligheter att utveckla snabbhet och utnyttja stridsmedel med stor verkan tvingar till en genomgripande ändring av led— ningsförhållandena i krig. Det är därför numera nödvändigt att i god tid decentralisera stora delar av den högsta och centrala ledningens befo- genheter till regionala myndigheter och att, likaledes i god tid, flytta de högsta, centrala och regionala ledningsorganen från fredsgruppering till en
spridd och därmed mindre sårbar krigsgruppering. Utan att dessa åtgär- der genomföres blir statsledningens handlingsfrihet begränsad gentemot hot och påtryckningar eller vid överraskande bekämpning med massför- störelsemedel.
En decentralisering av befogenheter i ett skärpt utrikespolitiskt läge från centrala till regionala myndigheter i förening med en flyttning av verk- samheten från freds— till krigsuppehållsplats kommer att ställa stora krav på berörda myndigheter och befattningshavare. Det är därför av särskild be- tydelse att en sådan omställning från freds- till krigsförvaltning är väl plan- lagd och kontinuerligt övad. Planläggningen för en decentraliserad ledning måste beakta nödvändigheten av att decentraliseringen blir >>parallellställd», d. v. s. föres lika långt inom alla verksamheter, som är beroende av var- andra och mellan vilka samarbete måste ske på det regionala planet.
F. Statsfinansiella och samhällsekonomiska synpunkter
Försvarsledningskommittén har i sitt betänkande (SOU 1960: 12) anfört vissa av statsfinansiella och samhällsekonomiska synpunkter betingade krav på organisationen av krigsmaktens högsta ledning. Utredningen, som i detta hänseende ansluter sig till försvarsledningskommitténs uppfattning och anser att sannna krav måste ställas även på totalförsvarets högsta och centrala ledning, vill här återge det huvudsakliga av försvarsledningskom- mitténs synpunkter i denna fråga.
På varje slag av organisation brukar man ställa kravet, att den skall vara »ekonomisk», vilket krav självfallet gäller också för totalförsvarets led- ningsorganisation. Kravet kan emellertid ha flera betydelser och bör här innebära att ledningens totala effektivitet i förhållande till insatta resurser skall vara så hög som möjligt. Ett krav av denna innebörd kan tillgodoses _ förutom genom kunskap och förmåga hos den i ledningsorganisationen ingående personalen _ genom att ansvars- och samverkanslinjer är enkla, att antalet instanser begränsas till det nödvändiga, att likartade verksam- heter sammanföres och att uppbyggnad och befogenheter främjar samman- hang mellan vidtagna åtgärder. Förändringar i uppbyggnaden av totalför- svaret och dess ledning måste förberedas genom att ledningen fortlöpande bevakar utvecklingens tendenser i betydelsefulla hänseenden och utvärde- rar gjorda erfarenheter. Det är därför ytterst viktigt att ledningen är så utformad, att den kan väl överblicka problemen och har förmåga att, efter hand som behov och förutsättningar uppkommer, vidta eller föreslå åtgärder för en riktig utveckling. Totalförsvarets ledning skall alltså vara så konstru- erad, att den kan verka för en fortgående rationalisering inom totalförsvaret och sålunda ge oss den minst kostnadskrävande organisationen för den för- svarseffekt vi eftersträvar.
Totalförsvarets högsta ledning skall också organisatoriskt vara utfor-
mad så, att den kan fortlöpande ge den anslagsbeviljande instansen — riks- dagen — klaraste möjliga överblick av totalförsvarets behov inom olika (Am- råden och därmed ge allsidigt och sakligt underlag för dess prövning av dessa behov.
G. Grundläggande krav på totalförsvarets högsta och centrala ledning
Utredningen anser att med hänsyn till vad som ovan anförts följande grund- läggande krav bör beaktas vid utformningen av totalförsvarets högsta och centrala ledning samt vid fördelning mellan ledningsorganen av ansvar och befogenheter.
Organisationen skall i såväl fred som krig säkerställa en nära och km- tinuerlig samordning av utrikes— och försvarspolitiken.
Organisationen i krig skall möjliggöra att försvarsansträngningarna inom totalförsvarets olika delar samordnas så, att den samlade försvarseffekten blir den största möjliga.
Den måste också möjliggöra att beslut av avgörande art kan fattas >ch expedieras snabbt, även under fientligt tryck eller eljest synnerligen lör- svårande omständigheter.
Organisationen i fred skall möjliggöra att försvarsförberedelserna inom totalförsvarets olika delar samordnas så, att totalförsvaret — inom en given ekonomisk ram och tillgängliga resurser i övrigt — blir det starkaste nöj- liga.
Den måste också så långt möjligt överensstämma med organisationen i krig och snabbt kunna övergå till denna. Ledning för verksamhet i lrig skall i erforderlig omfattning kunna utövas även före och under överging från freds- till krigsorganisation.
H. Riktlinjer för utredningens uppläggning av arbetet
Avsevärda delar av totalförsvarets centrala ledning har under den senaste tiden varit föremål för utredningar och reformer. Sålunda fattade 1959 års riksdag beslut rörande civilförsvaret och dess centrala ledning samt 1961 års riksdag beslut angående krigsmaktens högsta ledning och om reforner inom den centrala ledningen av det ekonomiska försvaret. I vad gäller det psykologiska försvaret vill utredningen erinra om att 1960 års försvars- upplysningsutredning i maj 1961 avlämnade ett betänkande rörande total- försvarets upplysningsverksamhet.
Chefen för försvarsdepartementet har i sina direktiv för utredningen an- givit, att utredningen i vad gäller civilförsvaret har att i allt väsentligt Ltgå från de beslut, som fattats av 1959 års riksdag. De nyssnämnda besluten om krigsmaktens högsta ledning samt om vissa reformer inom ledningen för det ekonomiska försvaret har på motsvarande sätt förutsatts skola ligga till grund för utredningens översyn av totalförsvarsledningen.
Med hänsyn till vad som nu anförts har utredningen vid sina övervägan- den rörande totalförsvarets högsta och centrala ledning främst inriktat sig på att undersöka möjligheterna till en ökad samordning av ledningsverk- samheten, medan ledningsorganisationen inom de olika försvarsfunktionerna förutsatts bli i huvudsak oförändrad. Ett undantag härvidlag är dock den centrala ledningen av hälso- och sjukvården, inom vilken utredningen fun— nit det angeläget att föreslå vissa förändringar. Utredningen har också, i enlighet med sina direktiv, ägnat huvuddelen av sin uppmärksamhet åt led— ningsorganisationen i fred men härvid studerat organisationen och verk— samheten i krig i den utsträckning det varit nödvändigt för att erhålla till— räcklig bakgrund för överväganden rörande fredsorganisationen.
KAPITEL V
Totalförsvarets högsta ledning
Utredningen har i kap. IV lämnat en redogörelse för de utgångspunkter och riktlinjer, som enligt utredningens uppfattning är av grundläggande bety- delse vid utformningen av totalförsvarets högsta och centrala ledning. I samma kapitel har också berörts de därav följande fundamentala krav, som måste ställas på ledningsorganisationen i dessa båda instanser. Utredningen kommer här nedan att ytterligare utveckla kraven på den högsta ledningen samt översiktligt redovisa dess nuvarande organisations- och verksamhets- former, varvid dessa värderas mot bakgrunden av de uppställda kraven.
Vissa av de krav och synpunkter som framföres kan synas självklara. Ut- redningen har dock ansett det vara nödvändigt att redovisa dem, för att de olika frågeställningarna skall bli systematiskt och allsidigt belysta.
A. Krav på totalförsvarets högsta ledning i krig
Riksstyrelsens främsta uppgift i krig är att leda och samordna försvars- ansträngningarna. Övrig verksamhet, d. v. s. uppgifter av fredskaraktär utan direkt anknytning till försvarsverksamheten, måste nedläggas eller i vart fall skjutas i bakgrunden.
Utredningen har tidigare framhållit, att vår ledningsorganisation måste vara uppbyggd för att verka vid och efter ett våldsamt krigsutbrotl, d.v.s. i ett läge som kräver omfattande och snabba motåtgärder. Ett villkor för att försvarsverksamheten skall fungera i ett sådant läge är en långtgående decentralisering till regional instans av befogenheter, som i fred tillkommer totalförsvarets högsta och centrala ledning. Riksstyrelsen, som har begrän— sade möjligheter att ingripa i detaljer, måste koncentrera sin ledningsverk- samhet till sådana uppgifter, som av olika skäl icke kan handhavas av un- derlydande ledningsorgan. De uppgifter som i enlighet härmed ankommer på riksstyrelsen synes i stora drag kunna anges enligt följande:
3) att leda den utrikespolitiska verksamheten,
b) att allt efter lägets växlingar ändra och komplettera den målsättning för totalförsvaret som varit gällande i fred,
c) att fastställa inriktningen i stort av underlydande myndigheters verk- samhet — t. ex. militära operationer och utrymningar,
d) att säkerställa att tillgängliga resurser utnyttjas på sådant sätt att vä- sentliga behov blir tillgodosedda i bestämd angelägenhetsordning — t. ex. fördela eller omfördela personal, livsmedel, sambands— och transportmedel,
e) att lagstifta, i den mån detta även under krigsförhållanden kan befin- nas möjligt och erforderligt,
f) att fastställa den efter läget avpassade finanspolitiken och ange rikt- linjer för penningpolitiken,
g) att vid behov ändra ansvarsfördelningen mellan myndigheter, bl. a. genom en ökad decentralisering av ansvar och befogenheter,
h) att tillse att säkerhetstjänsten har resurser att skydda landet mot spioneri och femtekolonnverksam'het samt
i) att verka för upprätthållande av försvarsvilja och motståndsanda. För att riksstyrelsen skall ha möjlighet att fullgöra sina nu omnämnda uppgifter är det ett första villkor att den är verksam på undandragna och i möjligaste mån skyddade platser samt uppdelad på ett sådant sätt, att den icke löper någon större risk att i sin helhet bli utslagen.
Riksstyrelsen måste ha en god överblick över totalförsvarsläget i stort och utvecklingstendenserna inom de väsentliga totalförsvarsfunktionerna samt goda kontakter med eventuella allierade. Den måste därför bl. a. ha till- gång till väl utbyggda signalförbindelser med cheferna för totalförsvarets centrala myndigheter — främst med överbefälhavaren — men även med civilbefälhavarna och så långt möjligt med länsstyrelserna.
Beslut, även avgörande sådana, måste kunna fattas snabbt och utan tids— spillan delges berörda myndigheter. Detta innebär att för beslut erforderligt underlag, ofta omspännande avsevärda delar av det aktuella totalförsvars- läget, måste kunna tas fram och sammanställas med minsta möjliga tids- uldräkt. Sedan principiella ställningstaganden gjorts, kan det ofta erfordras en rad följdbeslut, vilka även de snabbt måste delges berörda myndigheter.
Huvuddelen av riksstyrelsens ledningsverksamhet måste givetvis vara samordnad icke bara inom utan även mellan olika totalförsvarsfunktioner. För att belysa behovet av samordning mellan verksamheter tillhörande olika totalförsvarsfunktioner vill utredningen här endast peka på sammanhanget mellan utrikespolitisk verksamhet och militära operationer, utrymningar av civilbefolkning och militära operationer samt på de anspråk som stora, kanske icke tidigare planlagda utrymningar ställer på folkförsörjningen. De nämnda behoven av snabbhet i beslut och nära samordning av lednings- verksamheten inom olika delar av totalförsvaret ställer särskilda krav på organisation och arbetsformer. Inom riksstyrelsen måste finnas någon form av centralavdelning med god överblick över totalförsvarets resurser och pro- blem, och i fråga om arbetsformerna säger det sig självt, att remissförfa— rande och andra tidskrävande åtgärder som i stor utsträckning känneteck- nar och är nödvändiga för arbetet i fred icke är användbara under krigsför- hållanden.
Det är nödvändigt att konstitutionen ger riksstyrelsen laglig rätt att be- driva verksamheten enligt de krav som kriget ställer och som här berörts. Ingen tvekan får rå-da om att landets styrelse utövas med fullt laglig sank- tion från folket genom dettas, utan främmande inblandning och utan tvång, vederbörligen valda representanter. Detta äger avgörande betydelse icke minst för att bevara och stärka förtsvarsvilja och motståndsanda.
B. Krav på totalförsvarets högsta ledning i fred
Fullgörandet av totalförsvarets uppgifter under krig skall i fred förberedas bl. a. genom studier, planering av verksamheten, utbildning, övningar, an- skaffning och lagring av materiel och förnödenheter samt utbyggnad av kommunikationer, befästningar och skyddsrum för civilbefolkningen. Efter hand inträdande förändringar i förutsättningarna måste därvid beaktas och medföra en fortgående anpassning av organisation m. m. Den fredstida led- ningsverksamheten behöver icke och kan med hänsyn till sin natur oftast icke heller utövas med samma grad av decentralisering som erfordras i krig; däremot är det självfallet en angelägen fredsuppgift att förbereda den för krigsförhållanden nödvändiga decentraliseringen.
Riksstyrelsens viktigaste ledningsuppgifter, avseende totalförsvaret, synes — kortfattat återgivna — vara följande:
a) att analysera förutsättningarna för och fortlöpande överse den enhet- liga strategiska grundsyn, som måste ligga till grund för alla försvarsför- beredelser,
b) att med utgångspunkt i grundsynen samt ekonomiska, tekniska och personella resurser bestämma den för totalförsvaret gemensamma målsätt- ningen, '
c) att, med utgångspunkt i målsättningen för totalförsvaret i dess helhet, bestämma målsättningen för de olika huvudfunktionerna ino-m totalförsva- ret -samt fördela uppgifter och befogenheter mellan olika myndigheter; upp- gifterna för totalförsvarets olika delar måste vara parallellställda genom hela kedjan av funktioner, så att man når optimal effekt med tillgängliga resurser,
d) att säkerställa att totalförsvarets olika delar får de resurser, som be- dömes svara mot målsättningen,
e) att tillse att verksamheten inom totalförsvaret anordnas efter och be- drives i enlighet med riktlinjer som överensstämmer med grundsyn och mål- sättning; detta innebär bl.a. verksamhet för viss inriktning av de centrala 1 myndigheternas budgetarbete, fördelning av personal och materiella iill- , gångar, beredskapslagstiftning samt uppföljning av de centrala myndig- | heternas verksamhet, f) att allt efter det utrikes- och militärpolitiska lägets växlingar bestämma totalförsvarets beredskap, främst dess mobiliserings- och ,insatsberedslzap
men även __ ehuru beslut härom icke kan vinna effekt lika snabbt —— den långsiktiga beredskapen samt 0
g) att verka för upprätthållande av försvarsviljan. Huvuddelen av alla försvarsförberedelser inom riksstyrelsen måste vara sinsemellan samordnade för att försvarseffekten -— inom en given ekono- misk ram och tillgängliga resurser i övrigt —— skall bli den största möjliga. Omfattningen av försvarsförbered-elserna och det förhållandet att nästan alla t'örvaltningsområden beröres innebär, att samordningen erbjuder betydande problem och kräver avsevärda arbetsinsatser. För att de grundläggande upp— gifterna inom högsta ledningen -—- att analysera förutsättningarna för och fortlöpande överse grundsynen samt med utgångspunkt i denna efterhand ange, ändra och komplettera målsättningen —— skall kunna lösas på ett till- fredss—tällande sätt, erfordras bl.a. gynnsamma organisatoriska förutsätt- ningar.
Även om en enhetlig strategisk grund-syn och en för totalförsvaret gemen- sam målsättning är nödvändiga förutsättningar för att försvarsförberedel- serna inom hela totalförsvaret skall kunna samordnas i erforderlig omfatt- ning, utgör de givetvis icke någon tillräcklig garanti för att så sker. Den gemensamma målsättningen ger nämligen endast de stora riktlinjerna; samordning erfordras inom alla verksamhetsområden och beträffande ären- den av både större och mindre omfattning. För detta ändamål kräves sär- skilda organisatoriska former och åtgärder. De verksamhetsområden, inom vilka en grundläggande samordning måste ske genom riksstyrelsens för- sorg, kan schematiskt indelas i tre huvudgrupper: krigsplanläggning, bud- getarbete och lagstiftning.
l. Samordning av krigsplanläggning .
Huvuddelen av all krigsplanläggning åvilar eller ledes av totalförsvarets centrala myndigheter; riksstyrelsen har närmast att ange riktlinjerna för denna verksamhet och säkerställa erforderlig samordning. Detta sker främst genom att den för totalförsvaret gemensamma målsättningen kompletteras med målsättningar för totalförsvarets huvudgrenar, d.v. s." i första hand för det militära försvaret, civilförsvaret, »det ekonomiska försvaret och det psykologiska försvaret. Särskilda målsättningar erfordras också för t. ex. säkerhetstjänsten, hälso- och sjukvården samt samban'dstjänsten. Inom vissa verks-amhetsområden erfordras att riksstyrelsen ger relativt noggranna bestämmelser för myndigheternas planläggning i fråga om anläggningsverk- samhet, materielanskaffning, organisation 0. d. Som exempel kan nämnas att Kungl. Maj:t bör ange inom vilka orter och i vilken omfattning skyddsrum , skall byggas, liksom även vilka orter och områden som skall planläggas för & utrymning. Kungl. Maj:t måste också själv besluta om byggande avstörre befästningar, om anläggande av vägar i vissa gränstrakter och om utbygg- nad av för totalförsvaret särskilt avsedda Asignalförbindelser.
I riksstyrelsens uppgifter ingår att fastställa och allt efter lägets väx- lingar ändra beredskapen inom totalförsvarets olika delar. Här fordras en nära koordination inom hela totalförsvaret. En viss beredskap inom krigs- makten bör sålunda svara mot en viss beredskap inom t. ex. civilförsvaret, polisväsendet och det allmänt civila medicinalväsendet. Beslut om samord- nade beredskapshöjningar måste kunna fattas utan tidsspillan och snabbt delges berörda myndigheter. Planer för totalförsvarets beredskap i olika be- redskapsgrader måste därför föreligga i färdigt skick.
För vissa större, för totalförsvaret gemensamma övningar, t. ex. stabs- tjänstövningar för högre regionala ledningsorgan, erfordras på den civila sidan en samordnad ledning, både före och under övningarna. Det tillkom- mer Kungl. Maj:t att tillse, att erforderlig samordning ästadkommes och att alla grenar inom totalförsvaret blir föremål för övning samt att vunna er- farenheter utnyttjas vid kommande övningar, vid revidering av gällande bestämmelser och organisation etc.
Ärenden rörande uppgifter och organisation i krig för civilbefälhavare och länsstyrelser kan icke hänföras till någon viss totalförsvarsgren; det finnes icke någon central myndighet som har eller bör ha ansvar härför. Det måste därför ankomma på Kungl. Maj:t att besluta, varvid givetvis alla de civila totalförsvarsgrenarnas behov måste beaktas.
I samband med krigsplanläggning vill utredningen beröra den omfattande forskning, som erfordras för totalförsvaret. Denna utgör ett stort verksam- hetsfält, inom vilket det är betydelsefullt att onyttigt dubbelarbete undvikes och att alla forskningsområden blir täckta. I många fall har två eller flera av totalförsvarets huvudgrenar behov av forskning inom samma område, och en samordning från Kungl. Maj:ts sida kan då bli behövlig. Exempel härpå är den försvarsmedicinska forskningen, som skall tillgodose såväl det mili- tära försvaret som civilförsvaret och den allmänt civila hälso- och sjuk- vården.
Riksstyrelsen har även att planlägga för sin egen verksamhet i krig. Syf- tet bör vara att fastställa — utöver organisation och verksamhet — hur regering och riksdag skall förflyttas till krigsuppehållsplats, hur underrät— telsetjänsten skall ledas och bedrivas, hur samband skall upprätthållas med myndigheter och verk i central och regional instans samt vilka behov av skydd, transporter, förläggning och försörjning som skall tillgodoses. Ifråga- varande planläggning — där samordningskravet närmast avser samordning inom riksstyrelsen och med motsvarande planläggning för myndigheter in- gående i totalförsvarets centrala ledning — måste ledas av personal med denna verksamhet som huvuduppgift. '
Senast berörda del av krigsplanläggningen måste kompletteras med ut- bildning. Personalen måste känna sina uppgifter i krig, ha klart för sig hur flyttning till krigsuppehållsplatserna skall tillgå samt veta vilka handlingar och vilken övrig materiel, som skall medföras dit. Riksstyrelsen kommer,
som tidigare nämnts, att ställas inför arbetsuppgifter av vilka en del är helt nya. Även i den utsträckning uppgifterna har sin motsvarighet i den freds- mässiga förvaltningen kommer kriget att ställa krav på handläggningsfor- mer m. m., som helt avviker från den rutin befattningshavarna är vana vid. De enskilda befattningshavarna, åtminstone i högre ställning, måste också bibringas sådan insikt i totalförsvaret, att de kan bedöma sammanhangen och samordningsbehovet. Den utbildning, som för närvarande står till buds i detta hänseende, erhålles främst inom försvarshögskolan och genom total- försvarsövningar. Enligt utredningens mening är det av stor vikt, att per- sona] inom riksstyrelsens krigsorganisation i största möjliga utsträckning genomgår försvarshögskolans kurser. Med hänsyn bl. a. till skolans begrän— sade resurser kan dock utbildningen denna väg ge resultat först på lång sikt, och det bör för övrigt beaktas, att endast befattningshavare i högre ställning kan .ifrågakomma för skolans kurser. Enligt utredningens mening måste därför viss intern utbildning äga rum i riksstyrelsens egen regi.
I och för sig kan det ligga nära till hands att de olika departementens och myndigheternas försvarsförberedelser — icke enbart de som faller under rubriken krigsplanläggning —— från tid till annan sättes åsido till förmån för den fortlöpande fredsmässiga verksamheten. Knapphet på personal i förening med ett starkt tryck från den primärt fredsbetonade behovssidan kan lätt, medvetet eller omedvetet, föranleda en prioritering till försvarsför- beredelsernas nackdel. Med hänsyn härtill måste speciella åtgärder vidtagas för att behovet av sådana förberedelser skall bli kontinuerligt tillgodosett.
2. Samordning av budgetarbete De anslag, som anvisas för totalförsvarsändamål, måste avvägas mellan de olika försvarsfunktionerna så att högsta möjliga effektivitet ges åt total- försvaret. Denna princip medför krav på prioritering och avvägning mellan anslag, som upptages under olika huvudtitlar. Det gäller här främst en av- vägning i stort, syftande till att förebygga att någon försvarsfunktion blir efter-satt i sådan utsträckning, att dess svaghet verkar hämmande på total- försvarets möjligheter att verka effektivt och därigenom nedsätter vår mot- ståndskraft. Den enhetliga strategiska grundsynen och den för totalförsva- ret gemensamma målsättningen skall utgöra grund för denna större avväg- ning. Det måste emellertid — inom totalförsvarsfunktionernas anslagsramar — ske en samordning även mellan ett stort antal enskilda anslag eller del- poster inom dem. För att anslagsmedel under en huvudtitel skall ge önskad effekt, är det många gånger nödvändigt att medel för närbesläktade ända— mål står till förfogande inom en ann-an del av budgeten. Som exempel kan nämnas att viss anskaffning eller byggnadsverksamhet inom krigsmakten kan kräva att televerket får resurser för utbyggnad av vissa signalförbin— delser. Vidare kan ett ställningstagande i krigsplanläggningshänseende ofta
göra det nödvändigt att medel ställes till förfogande inom olika huvudtitlar. Exempelvis måste utrymningsplanläggningen följas upp med åtgärder inom hälso- och sjukvården samt det ekonomiska försvaret. Exemplen på behovet av samordning av budgetarbetet kan mångfaldigas. '
3. Samordning i lagstiftningsfrågor m. 111.
För att reglera samhällslivet i ett krigs- eller krisläge erfordras ett stort an— tal författningar och andra bestämmelser. Det måste vara angeläget att dessa göres så enhetliga och enkla som möjligt. Framför allt måste det vara en strävan att konstruktioner och definitioner göres entydiga och ändamålsenliga. Även behovet av en inbördes samordning av decentralise- ringsföreskrifter bör här omnämnas. Då förberedelsearbetet äger rum inom praktiskt taget alla departement, kan emellertid omotiverade skillnader mel— lan olika författningar lätt uppkomma, därest icke erforderliga resurser fin- nes för samordningen.
Bland beredskap-slagarna intar de 5. k. fullmaktslagarna en framskjuten plats. Genom dessa har Kungl. Maj:t fått befogenhet att under vissa i la— garna angivna förutsättningar vidta olika åtgärder. Sådana fullmaktslagar är t. ex. förfogandelagen , ransoneringslagen och tjänstepliktslagen. Det är här väsentligt att likartade förutsättningar gäller för lagarnas tillämpning. Vidare bör understrykas att vissa författningsbestämmelser, t. ex. bered- skapskungörelsen, har >>ren» totalförsvarskaraktär, d.v.s. griper in i alla delar av totalförsvaret. Utarbetandet av sådana bestämmelser som nu nämnts främjas givetvis om den personal, som engageras i arbetet, har betydande insikter i totalförsvarets problematik. Över huvud taget bör framhållas att det 'ofta är väsentligt, att totalförsvarssynpunkter framföres och beaktas un- der arbetet med beredskapslagstiftning i vidaste mening.
Det "erfordras således, enligt utredningens mening, ett omfattande arbete inom Kungl. Maj:ts kansli för att åstadkomma den nödvändiga samord- ningen av beredskapslagstiftningen samt för att tillgodose totalförsvarssyn— punkterna vid de enskilda lagarnas och författningarnas utarbetande inom oli-ka departement.
I detta sammanhang vill utredningen fästa uppmärksamheten på behovet av lättillgängliga och överskådliga samlingar av de författningsbestämmel- ser, som finnes för totalförsvaret. Det har från skilda håll omvittnats, att det för myndigheterna är nödvändigt att ha tillgång till sådana, för att så- kerhet och snabbhet i besluten, särskilt i ett krigsläge, skall tryggas. I detta hänseende hittills vidtagna åtgärder anses icke tillräckliga. Nu angivna ar- betsuppgifter torde böra handhavas i Kungl. Maj:ts kansli.
C. Nuvarande organisation av och verksamhet inom totalförsvarets högsta ledning
Då utredningen nu övergår till att lämna en översiktlig redogörelse för or- ganisationen av och verksamheten inom totalförsvarets högsta ledning, sker det med de i föregående avsnitt av detta kapitel redovisade kraven som bak- grund. Utredningen 'har särskilt velat fästa uppmärksamheten på sådana förhållanden, där nuvarande organisation förefaller mindre väl tillgodose dessa krav. Redan härav torde följa, att utredningen icke funnit skäl att i detalj uppehålla sig vid hithörande spörsmål. Vad särskilt krigsorganisa- tionen angår skall utredningen enligt sina direktiv studera densamma en— dast i den mån så erfordras med hänsyn till övervägandena rörande freds- organisationen. På grund härav men också under beaktande av sekretess- kravet har utredningen berört krigsorganisationsfrågorna i mera allmänna ordalag.
1. Organisation och verksamhet i krig
Enligt vad utredningen har sig bekant föreligger en ingående planläggning rörande riksstyrelsens uppgifter och organisation i krig, vilken är föremål för fortlöpande bearbetning. De krav, som utredningen i det föregående redovisat, torde därvid kunna tillgodoses i all den utsträckning, som gäl- lande konstitution och fredsorganisation medger. Anspråken på att rikssty- relsen i möjligaste mån skall vara grupperad på undandragna och skyddade platser samt uppdelad på ett ändamålsenligt sätt ävensom ha tillgång till bl. a. väl utbyggda signalförbindelser torde från dessa synpunkter icke be- höva föranleda några svårigheter. Självfallet måste emellertid erforderlig personal finnas i fredsorganisationen, för att planläggningen ständigt skall kunna vara tillräckligt genomarbetad och anpassad efter ändrade betingel- ser. Nödvändigheten av snabba och väl samordnade beslut torde, som utred— ningen tidigare framhällit, ställa särskilda krav på riksstyrelsens organisa- tion och arbetsformer. Vad regeringens verksamhet angår synes denna i allt väsentligt kunna anpassas efter krigslägets krav. Speciella problem samman- hänger emellertid med riksdagens medverkan i riksstyrelsen.
Då utredningen i det föregående sökt exemplifiera riksstyrelsens uppgif- ter i krig, har bl. a. framhållits att riksstyrelsen skall säkerställa att de olika totalförsvarsfunktionerna erhåller nödiga resurser för sin verksamhet. I den mån anslagsbeviljande eller lagstiftande verksamhet sålunda aktualiseras, måste riksdagen grundlagsenligt medverka. Det ligger emellertid i sakens natur, att även riksdagsarbetet måste förenklas och anpassas efter krigets krav. [ betydande utsträckning är detta också möjligt genom den elasticitet, som utmärker våra grundlagar. Det torde dock kunna ifrågasätta-s, om icke en betydande minskning av riksdagens fredstida organisation måste komma till__stånd._ Utredningen har sig bekant-, att-man på vissa h_ålli utlandet, så
t. ex. i Norge, vidtagit särskilda åtgärder för att trygga ledningsverksam- heten även i det fall att riksdagen ej kan fungera. Motsvarande åtgärder i vårt land kan endast äga rum efter ändring av grundlagarna.
I det föregående har utredningen framhållit, att kraven på snabbhet i be- slut och nära samordning av riksstyrelsen-s ledningsverksamhet avseende olika delar av totalförsvaret bl.a. innebär att underlag för beslut, ofta om— spännande avsevärda delar av det aktuella totalförsvarsläget, måste kunna tas fram och sammanställas med minsta möjliga tidsutdräkt. Utredningen anser, att de organisatoriska förutsättningarna härför :f. n. icke är till— fredsställande. Bättre förutsättningar i detta ”hänseende skulle uppstå, därest inom krigsorganisationen funnes någon form av centralavdelning med god överblick över totalförsvarets resurser och problem.
Sammanfattningsvis kan alltså sägas att det främst är på två områden, som utredningen funnit att sådana brister beträffande riksstyrelsens orga— nisation och uppgifter i krig föreligger, att särskilda konstitutionella eller fredsorganisatoriska reformer synes böra genomföras. Det ena området av- ser riksdagens medverkan, där en fullgod lösning synes möjlig först efter grundlagsändring. Det andra gäller behovet av att i krig ha en särskild centralavdelning inom Kungl. Maj:ts kansli med god utblick över hela total-
Det totala krigets karaktär gör att försvarsförberedelser måste vidtagas inom praktiskt taget hela riksstyrelsens verksamhetsområde. Detta gäller såväl arbetet inom regeringen och dess kansli som riksdagsarbetet. Det är knap- past erforderligt att i detta sammanhang göra en uttömmande uppräkning av alla uppgifter av totalförsvarskaraktär, som i fred åvilar riksstyrelsen. Utredningen har däremot funnit det lämpligt att lämna en översiktlig redo- görelse för de viktigare totalförsvarsärendenas fördelning mellan de olika departementen i syfte att härigenom belysa samordningsbehovet. Det bör i samband härmed ånyo understrykas, att alla totalförsvarsgrenar och funk- tioner är inbördes beroende av varandra. Avgörande för styrkan i vårt total- försvar är därför i stor utsträckning, att planläggning m. m. är parallellt ] ! försvaret.
2. Organisation och verksamhet i fred i !
framförd och samordnad över hela totalförsvarsområdet.
Vissa arbetsuppgifter inom totalförsvarsområdet är av den karaktären, att de är representerade inom alla departement. Detta gäller framför allt det planläggningsarbete som avser departementens och underställda myndig- heters krigsorganisation. Viss samordning m. ni. av denna planläggning an- kommer på statsrådsberedningen, men det direkta ansvaret för egen och underställda myndigheters krigsorganiséring åvilar respektive departement. I detta sammanhang må vidare nämnas ansvar för beredskapslagstiftning och övrig administrativ beredskap. Även i detta hän-seende har alla departe- ment arbetsuppgifter. Det ligger dock i sakens natur, att omfattningen av
uppgifterna varierar de olika departementen emellan med hänsyn till de viktigaste totalförsvarsfunktionernas departementstillhörighet. Liknande synpunkter kan läggas på budgetarbetet. Anslag, som direkt eller indirekt avser totalför5varsändamål, förekommer sålunda under alla departements huvudtitlar.
Mot bakgrunden av det nu anförda har utredningen i nedanstående tablå sammanställt vissa totalförsvarsfunktioner efter deras fördelning på de-
partement:
Departement m. m. Statsrådsberedningen
Justitiedepartementet
Utrikesdepartementet Försvarsdepartementet
Socialdepartementet
Inrikesdepartementet
Kommunikationsdepartementet
Finansdepartementet
Ecklesiastikdepartementet
J ordbruksdepartementet
Handelsdepartementet
Civildepartementet
Funktion Viss samordning
Viss beredskapslagstiftning Rättsvården
Utrikespolitiken Det militära försvaret
Arbetskraftsförsörjningen Socialvården
Hälso- och sjukvården Humanbakteriologisk laboratorieverksamhet Den polisiära verksamheten, inkl. säkerhets- tjänsten och utlänningskontrollen Civilförsvaret Brandskyddet Det psykologiska försvaret
Signalskyddet
Samhandstjänsten (post och tele) Transportverksamheten (utom sjötransporter- na) Väganläggningen och väghållningen
Elkraftsförsörjningen Väderlekstjänsten
Betalningsväsendet, bankverksamheten o. dyl. Tullverkets verksamhet
Viss forskningsverksamhet Kyrkans och undervisningsväsendets verksam- het
Livsmedelsförsörjningen Veterinärvården Veterinärmedicinsk laboratorieverksamhet
Sjötransporterna Det ekonomiska försvaret, utom de funktioner som sorterar under andra departement .
Krigsavlöningssystemet
' 'Till tablån vill utredningen knyta följande kommentarer.
Samordnande verksamhet inom statsrådsberedningen föranledes av stats- ministerns uppgift att som regeringschef ytterst ansvara för kontinuiteten i regeringens arbete. Sedan en tid har det därutöver enligt Kungl. Maj:ts särskilda beslut ålegat ett konsultativt statsråd att handlägga vissa samord- ningsfrågor m. 111. Detta statsråd har sålunda att föredraga dels ärenden avseende riksstyrelsens krigsorganisation, dels i vederbörande departements- chefs ställe ärenden, som avser samordning av den civila försvarsberedska- pen. För detta arbete finnes sedan den 1 juli 1959 viss särskild personal till det konsultativa statsrådets förfogande, nämligen en byråchef och en ar- vodesanställd pensionerad regementsofficer. I begränsad utsträckning står medel också till förfogande för tillfällig arbetshjälp och expertis. _
Det är enligt utredningens mening omfattande arbetsuppgifter i samord- nande syfte, som sålunda ålagts statsrådsberedningen. Förutom de brister, som måste ligga däri — såsom vid skilda tillfällen omvittnats — att den per- sonella organisationen är helt otillräcklig, vill utredningen ytterligare peka på att samordningsuppgifterna avgränsats till att avse endast de civila de- larna av totalförsvaret. Med hänsyn till krigsmaktens i många avseenden le- dande ställning och de civila försvarsfunktionernas i viss mån understöd- jande karaktär kan en sådan begränsning icke vara tillfredsställande. Vä- sentliga frågeställningar avseende enhetlig grundsyn och gemensam målsätt- ning torde med dessa utgångspunkter ieke alls eller i vart fall endast ofull- ständigt komma under bedömning.
Vad därefter justitiedepartementet angår, vill utredningen ånyo under- stryka, att beredskapslagstiftningsfrågor aktualiseras inom alla departe- ment. Justitiedeparte—mentet intar dock en särskild ställning i detta hän- seende. Sålunda åligger det departementet att handlägga alla ärenden an- gående lagar, som skall stiftas i den ordning som är föreskriven i 87 & rege- ringsformen, i den mån icke lagarna enligt särskilda bestämmelser i de- partementsstadgan tillhör annat departement. I sistnämnda fall skall | lagstiftningsärende beredas i samråd med chefen för justitiedepartementet, : som härigenom i viss mån erhåller en samlad överblick över viktigare lag- . stiftningsärenden. '
Utrikes— och försvarsdepartementens uppgifter inom totalförsvaret torde knappast erfordra några särskilda kommentarer.
Inom socialdepartementets område faller framför allt två uppgifter av betydelse. Arbetsmarknadsregleringen i krig får anses vara av stor betydelse och kräva ett omfattande förberedelsearbete i fred. Landets personella re- surser måste fördelas på ett med hänsyn till totalförsvarets intressen ända- målsenligt sätt. Frågor rörande tjänsteplikt och uppskov med tjänst i krigs- makten intar härvidlag en framskjuten plats. Genom civilförsvarets utrym- ningsplanläggning har socialvården i krig fått ökad betydelse. Detta gäller icke enbart socialvården i mera'begränsad mening, d. v. s. 'tillgodoseendet !
av olika vård- och understödsbehov inom inkvarteringskommunerna, sedan civilförsvaret fullgjort sina åligganden 1 samband med utrymningalna, utan också vissa frågor rörande socialförsäkringarna.
Vid sidan av försvar sdepartementet torde inrikesdepartementet, på sätt närmare framgår av tablån, vara det departement, som i dagens läge har ansvaret för de mest omfattande delarna av totalförsvaret. Bland försvars- uppgifterna torde civilförsvaret föranleda den största arbetsinsatsen från departementets sida i vad avser såväl budgetarbete och krigsplanläggning som lagstiftning. Civilförsvarets utrymningsplanläggning påverkar i hög grad planläggningen inom andra totalförsvarsfunktioner. Försörjningen, sjukvården etc. måste anpassas härefter. Det är sålunda väsentliga sam- ordningsproblem, som har sin grund i civilförsvarets uppläggning. Inom inrikesdepartementet är beröringspunkterna mellan de olika totalförsvars- funktionerna n1ånga. Det kan förtjäna erinras om det samband, som råder mellan civilförsvar, å ena sidan, samt sjukvård och polisiär verksamhet, å den andra. Dessa totalförsvarsfunktioner griper in i och kompletterar var- andra. Det förhållandet att länsstyrelserna _ civilförsvarets regionala led- ningsorgan i fred _ lyder under inrikesdepartementet kan också ha bety- delse i sammanhanget. Den under inrikesdepartementet lydande statens sig- nalskyddsnämnd är ett totalförsvarsorgan med utbildnings- och andra ser- viceuppgifteri förhållande till samtliga totalförsvarsgrenar.
Inom kommunikationsdepartementet faller vissa mycket viktiga total— försvarsfunktioner. I betydande utsträckning gäller att dessa har en utpräg- lad karaktär av stödfunktioner gentemot alla totalförsvarsgrenar, således även krigsmakten. Detta är särskilt påtagligt beträffande televerkets verk- samhet. Parallellt med det fredstida arbetet åvilar det televerket att såsom leverantör tillhandahålla teleförbindelser av olika slag till krigsmakten, civilförsvaret, det ekonomiska försvaret och det psykologiska försvaret. Krigssamhället är beroende av ändamålsenliga sådana förbindelser, och det fredstida förberedelsearbetet måste bli omfattande. Särskilt bör i detta sam- manhang understrykas, att det här ofta rör sig om långsiktiga projekterings- och byggnadsarbeten, där samordningsbehovet är särskilt framträdande. I vissa delar kan det sagda gälla även beträffande po'stverket.
Myndigheter lydande under kommunikationsdepartementet ansvarar för huvudparten av den civila transportplanläggningen både vad gäller trans- portreglering och transportledning. Även d-enna stödfunktion är av stor betydelse i krig, och det ligger således vikt uppå att förberedelsearbetet be- drives effektivt och väl samordnat. Icke bara de' civila totalförsvarsgrenar- na utan i betydande mån även krigsmaktens verksamhet är beroende av transportmöjligh—eterna. Här behöver endast erinras om dessas betydelse vid mobilisering, utrymning och undanförsel. Livsviktiga åtgärder inom krigs- makten, civilförsvaret och det ekonomiska "försvaret är därmed. beroende av transportap-paraten och av att planerna för dennas utnyttjande är ända"- målsenligt genomarbetade.
Beträffande finans- och ecklesiastikdepartementen finner utredningen ej skäl att göra några särskilda kommentarer. Även 0111 arbetsuppgifterna kan förefalla vara av mindre vikt från totalförsvarets synpunkt, vill utred- ningen dock betona, att varje del av totalförsvaret måste vara i erforderlig utsträckning förberedd för att verksamheten i sin helhet skall fungera med tillräcklig effektivitet.
Jordbruksdepartementet ansvarar för en betydelsefull del av det ekono- miska försvaret, nämligen livsmedelsförsörjningen. Behovet av samordning med övriga delar av det ekonomiska försvaret är påtagligt, men anpassning måste också ske till krigsmaktens behov och civilförsvarets utrymnings- planläggning.
Ett sär—skilt ansvarsområde, som under senare tid ökat i betydelse, icke minst med hänsyn till riskerna för radioaktiv beläggning och biologisk krig— föring, är veterinärväsendet, främst med avseende på dess uppgifter i fråga om livsmedelshygien och därmed sammanhängande laboratorieverksamhet. Utredningen vill här erinra om att fullgörandet av nämnda uppgifter har ett mycket nära samband med motsvarande verksamhet inom medicinal- väsendets område.
Under handelsdepartementet lyder bl. a. överstyrelsen för ekonomisk för- svarsberedskap. Genom att överstyrelsen är centralorgan för den ekonomiska försvarsberedskapen kommer även handelsdepartementet att få en central position inom Kungl. Maj:ts kansli när det gäller försvarsförberedelserna inom denna totalförsvarsgren. Bränsleförsörjning, krigsproduktion, viss lag- ringsverksamhet och undanförsel utgör centrala områden för handelsdepar- tementets verksamhet berörande ekonomiskt försvar. Åtgärder i dessa hän- seenden har återverkningar på och betydelse för verksamheten inom total- försvaret i övrigt.
Genom att sjöfartsstyrelsen lyder under handelsdepartementet har även ansvaret för viss transportplanläggning förts hit. Det ligger i öppen dag, att sjötransporterna måste planläggas med beaktande av övrig, under kommu- nikationsdepartementet sorterande, transportplanläggning.
Vad slutligen civildepartementet angår har utredningen ej funnit skäl att I särskilt kommentera tablån. :
svarsärendena fördelar sig mellan olika departement och även antytt några särskilt påtagliga samordningsbehov. Utredningen har i det föregående mera utförligt uppehållit sig vid samordningsproblemen avseende krigsplanlägg- ning, budgetarbete och lagstiftning. I nuvarande fredsorganisation får man för att tillgodose samordningen förlita sig till organisationen inom statsråds- beredningen och s. k. gemensamma beredningar. I sistnämnda hänseende gäller enligt departementsstadgan, att ärende som faller inom två eller flera
Med det anförda har utredningen givit en exemplifiering av hur totalför- ! || departements verksamhetsområden skall handläggas inom det departement,
till vilket ärendet huvudsakligen hör, och beredas i samråd med cheferna för det eller de övriga departementen. Som utredningen tidigare utvecklat föreligger emellertid sådant samband mellan olika totalförsvarsfunktioner, att hart när varje ärende berörande totalförsvaret skulle behöva beredas gemensamt med de flesta övriga departementen. Ett sådant tillvägagångs- sätt är uppenbarligen icke rationellt. Utredningen framlägger därför i föl- jande kapitel förslag om en organisatorisk lösning av samordningsfrågan, vilken synes ägnad att i betydande utsträckning förenkla formerna för ge- mensamma beredningar i totalförsvarsärenden.
I detta sammanhang vill utredningen slutligen fästa uppmärksamheten på behovet av ömsesidig orientering mellan Kungl. Maj:ts kansli och de centrala totalförsvarsmyndigheterna. Samordningsarbetet inom riksstyrel- sen förutsätter ingående kännedom hos berörd personal om planläggnings- arbetet och beredskapsläget hos bl. a. de centrala myndigheterna. Myndig- heterna måste å sin sida i erforderlig utsträckning känna till den gemen- samma grundsynen och målsättningen ävensom i kritiska lägen den utrikes— politiska bedömning, som bör vara avgörande exempelvis för kortsiktiga be- redskapsåtgärder. Detta synes särskilt angeläget med tanke på att de cen- trala myndigheterna i viss utsträckning kan vidtaga sådana åtgärder på egen hand. Utredningen har sig bekant, att skrivelse i syfte att åstadkomma en dylik ömsesidig orientering för några år sedan utsänts från statsråds— beredningen. Enda—st begränsa-de resultat synes dock ha uppnåtts, och några former för mera kontinuerligt samrådsförfarande har, främst beroende på nuvarande personalorganisations otillräcklighet, icke utbildats. Utredningen anser detta vara en brist och framlägger i det följande konkreta förslag till lösning av den nu berörda frågan.
] fråga om riksdagens anbete vill utredningen endast konstatera, att total- försvarsärendenas beredning äger rum i olika utskott eller avdelningar av utskott. Möjligheterna för riksdagen att få en samlad överblick över total- försvarsfrågorna och en tillfredsställande insyn i det inbördes samman- hanget mellan dem torde redan på grund härav vara begränsade. Betydelsen av att riksdagen vid handläggningen av anslagsfrågor eller lagstiftnings- ärenden berörande totalförsvaret ges ökade möjligheter till sådan överblick och insyn torde i och för sig icke behöva betvivlas. Enligt utredningens me- ning kan en helt tillfredsställande lösning svårligen åstadkommas. Utred- ningen framlägger dock i det [följande vissa synpunkter i ämnet. Det må i sammanhanget understrykas, att förbättrade förutsättningar för samord- ningen av totalförsvarsfrågorn—a i Kungl. Maj:ts kansli bör vara till fördel även för riksdagsarbetet.
I skilda sammanhang har, som utredningen tidigare redovisat, förslag framförts om en fast organisation för ömsesidig information mellan rege-
ring och riksdag i totalför-sv—arsfrågor. Någon sådan organisation finnes icke för närvarande. I det följande kommer utredningen att närmare granska detta spörsmål.
Utredningen har i det föregående uttalat sig om vikten av att Kungl. Maj:t övar tillsyn i vissa hänseenden över större totalförsvarsövningar. Likaså har framhållits det utbildningsbehov för krigsuppgifter, som föreligger beträf- fande riksstyrelsen.
Såvitt utredningen kunnat finna, utövar riksstyrelsen endast i mycket be- gränsad utsträckning någon tillsyn över totalförsvarsövningarna; organisa— toriska förutsättningar härför synes icke föreligga. Över huvud taget synes riksstyrelsepersonalen endast i obetydlig omfattning beröras av dessa öv— ningar. Enligt nuvarande system är det — i vart fall på den civila sidan _— främst regionala myndigheter som blir övade, medan de centrala myndig- heterna för att vinna ökad förtrogenhet med sina krigsuppgifter väsentligen är hänvisade till de erfarenheter de kan göra genom att deltaga såsom öv- ningsledning.
Utredningen har kunnat konstatera, att man i Norge i fred avdelat befatt- ningshavare med särskild uppgift att förbereda och leda totalförsvarsövning— ar. Otvivelaktigt föreligger ett behov härav även i vårt land. För närvarande brukar det åläggas chefen för civilförsvarsstyrelsen att med hjälp av per- sonal inom styrelsen förbereda och medverka i totalförsvarsövningar såsom övningsledare för de civila delarna av totalförsvaret. Väsentliga arbetsupp— gifter är förenade härmed. Förutsättningarna för övningarna måste utarbe- tas på ett sådant sätt, att alla delar av totalförsvaret erhåller insikt :i sina krigsuppgifter, och erfarenheterna av övningarna bör bearbetas och för- anleda en vidare utveckling av arbetet. Enligt vad utredningen har sig be- kant har chefen för civilförsvarsstyrelsen vid skilda tillfällen anmält, att civilförsvarsstyrelsens resurser icke är avpassade för arbetet med totalför- svarsövningarna.
I vad gäller frågan om utbildning av riksstyrelsens personal för krigsupp- gifterna har utredningen funnit att ett icke så ringa antal högre befattnings- havare inom Kungl. Maj:ts kansli genomgått försvarshögskolan men att det härvidlag råder oj ämnhet mellan de olika departementen; vissa departement har f. n. icke någon befattningshavare med utbildning från denna skola. Utbildning i övrigt för krigsuppgifterna äger rum endast i ring-a utsträck- ning, vilket torde vara beroende bl. a. därav, att någon särskild personal icke finnes för ledning av sådan utbildning.
KAPITEL VI
Utredningens förslag angående totalförsvarets högsta ledning
Utredningens uppfattning är att totalförsvaret av idag ställer större krav på samordnad ledning från riksstyrelsens sida än vad nuvarande organisation och arbetsformer kan tillgodose. Den utveckling, som kan skönjas, kommer att ytterligare öka dessa krav.
De organisatoriska åtgärder, som utredningen föreslår, avser främst att förbättra riksstyrelsens möjligheter till samordning i fred av de olika för- svarsfunktionerna. Vissa åtgärder har dock som huvudsyfte att möjliggöra en fastare ledning i krig. Förslagen är ägnade att ytterligare stärka vårt totalförsvars effektivitet och motståndskraft och därigenom också dess krigsavhållande och fredsbevarande effekt.
Vad angår de ökningar av den högsta ledningens personella resurser, som innefattas i organisationsförslagen, vill utredningen framhålla att de måste betraktas som obetydliga mot bakgrunden av de värden — andliga och materiella — som står på spel om vi blir indragna i ett krig, och av de insatser för att försvara dessa värden, som förberedes inom totalförsva- rets olika områden.
A. Ledningsorganisation i krig
I betänkandet »Enhetlig ledning av krigsmakten» har utredningen be- träffande överensstämmelse mellan krigs— och fredsorganisation inom krigsmakten anfört som sin mening, att ansvars- och organisationsförhål- landen, icke blott i krig utan även i fred, måste bestämmas utifrån de upp- gifter denna ledning kan komma att ställas inför i krig. Denna princip kan endast delvis tillämpas i fråga om totalförsvarets högsta ledning, eftersom denna ledning i fred har att styra hela vårt fredssamhälle. Man måste därför beträffande flertalet verksamhetsområden gå den motsatta vägen: de an- svars- och organisationsförhållanden, som man måste ha i fred, bör om möjligt bibehållas även i krig. På vissa punkter är detta dock icke till- räckligt för att möjliggöra en effektiv ledningsorganisation; här måste särskilda organ inrättas, så långt möjligt redan i fred. Kravet på överens- stämmelse mellan krigs- och fredsorganisation är lika starkt som inom krigsmaktens högsta ledning men måste i större utsträckning än när det gäller denna uppfyllas genom att organisationerna anpassas till varandra.
Såsom tidigare nämnts har utredningen icke till uppgift att framlägga några mera detaljerade förslag rörande totalförsvarsledningens krigsorga- nisation, varför studierna av denna begränsats till vad som ansetts erforder- ligt som bakgrund för utredningens förslag rörande fredsorganisationen. Utredningen begränsar sig därför till att här framföra förslag till sådana åtgärder, som enligt utredningens mening har återverkan på organisation och verksamhet i fred eller av andra skäl är av särskild betydelse.
Ledningen av krigsansträngningarna —— som i krig är den allt dominerande verksamheten för riksstyrelsen — utövas naturligen i första hand av stats- ministern. Det är utredningens uppfattning, att denne måste ha ett effektivt fungerande, centralt kansli till sitt omedelbara förfogande härför. Detta kansli synes utredningen böra ha som främsta uppgifter
att hålla statsministern underrättad om läget inom totalförsvaret, att sammanställa underlag för avgörande beslut, som mera påtagligt be- rör två eller flera departement, samt
att samordna verksamheten mellan departementen, sedan avgörande be- slut fattats.
För att kansliet skall kunna lösa sina mycket kvalificerade uppgifter, måste i detsamma ingå personal som är väl insatt i hela vår totalförsvars- organisation och väl känner till dess resurser och möjligheter. Utredningen anser att stommen till detta centrala kansli måste utgöras av personal, som ingår i en motsvarande organisation i fred. Förslag till en sådan fredstida organisation framlägges i det följande.
I kap. V har utredningen framhållit det såsom väsentligt att våra lagar, främst grundlagarna, har en sådan utformning att riksstyrelsen har konsti- tutionella befogenheter att leda verksamheten enligt de krav som kriget ställer. I samma kapitel har erinrats om att så f. n. icke i alla hänseenden är fallet. Enligt vad utredningen inhämtat, avser författningsutredningen, på vilken det närmast ankommer att ta ställning i denna fråga, att föreslå att i regeringsformen skall ingå ett kapitel med särskilda bestämmelser för krig och krigsfara. Där skulle bl. a. meddelas föreskrifter om en riks- - dagens krigsdelegation och om avsevärt vidgade befogenheter för Kungl. ; Maj:t, därest förhållandena icke medger att vare sig riksdagen eller riks— dagens krigsdelegation sammanträder. Utredningen vill -— utan att ta ställ- ning till enskildheter i författningsutredningens planer — ansluta sig till dess tankegångar i stort inom förevarande område och finner det angeläget att grundlagsändringar sker i huvudsak i enlighet med dessa. Utredningen vill även såsom sin mening framhålla, att regeringsbeslut i krig måste kunna fattas och vara bindande även om blott ett fåtal av regeringens leda— möter är tillstädes.
.:.zk—Ag.-. .... =.. 4
B. Ledningsorganisation ifred
Uppgiften att i högsta instans samordna våra försvarsförberedelser är och kommer otvivelaktigt även framdeles att vara så betydelsefull och så om- fattande, att den bör ha ett mycket starkt inflytande på riksstyrelsens orga- nisation och verksamhetsformer.
Behov av en samordning av totalförsvarsverksamheten föreligger dels inom regeringen och dess kansli, dels inom riksdagen, dels mellan rege- ringen och riksdagen, dels ock mellan regeringen och centrala myndig- heter.
1. Samordning inom regeringen och dess kansli De största samordningsproblemen torde f. n. föreligga inom regeringen och dess kansli. De praktiska svårigheterna för samordning av verksamheten sammanhänger med att nästan hela statsförvaltningen har totalförsvars- inslag, varför totalförsvarsärenden hanwdlägges inom alla departement. Mängden av sådana ärenden varierar dock avsevärt; försvarsdepartementet sysslar uteslutande med försvarsärenden, vissa departement t. e. utrikes-, inrikes-, handels- och kommunikationsdepartementen ansvarar för väsent- liga totalförsvarsfunktioner men domineras av fredsärenden, och vissa övriga departement har endast smärre uppgifter av försvarskaraktär. Rent teoretiskt kan det hävdas att de bästa garantierna för samordning skulle erhållas om ledningen av alla totalförsvarsfunktioner sammanfördes till ett departement — ett totalförsvarsdepartement. Det stora flertalet för- svarsfunktioner, t. e. hälso- och sjukvård, polisverksamhet och säkerhets- tjänst, sambandstjänst och postverksamhet, totalförsvarets försörjning med arbetskraft och livsmedel m. m. samt totalförsvarets transport- och trafik- verksamhet, har emellertid mycket nära anknytning till motsvarande fredsverksamhet; det är, som utredningen tidigare anfört, oftast fredsverk- samheten som helt eller delvis skall ställas om och övergå till krigsverk- samhet. Totalförsvarsfunktioner av denna typ måste i krig ledas av sam- ma personal som handhar motsvarande verksamhet i fred, varav följer att krigsförberedelsearbetet måste äga rum inom respektive fackdepartement. Det är således uteslutet att samla ledningen av alla totalförsvarsfunktioner inom ett departement. , Då alla totalförsvarsfunktioner omöjligen kan läggas under ett statsråd, måste samordning organisatoriskt åstadkommas på något annat sätt. Vid val av alternativ härför har man att utgå från regeringens i grundlag och enligt praxis utvecklade arbetsformer. Utredningen har i kap. V lämnat en översiktlig redogörelse för hur regeringen arbetar och vill här endast reka- pitulera några väsentliga punkter. Statsministern är statsrådets främste ledamot. Regeringen arbetar kollegialt, d. v. s. ledamöterna är gemensamt ansvariga för i statsrådet fattade beslut. Varje enskild ledamot. av stats-
rådet har dessutom i egenskap av föredragande ansvar för beredningen av de ärenden han föredrar och i egenskap av departementschef för verk- ställigheten av fattade beslut. Statsministern är givetvis utåt huvudansva- rig för samordningen inom totalförsvaret, liksom för samordning av all annan väsentlig verksamhet. Det torde emellertid vara realistiskt att räkna med att han icke fortlöpande »— men väl periodvis, när omständigheterna tvingar därtill —- kan personligen engagera sig i erforderlig omfattning för just detta komplex av samordningsfrågor. Författningsutredningen, som i betänkandet Regeringsarbetet (SOU 1958: 14) övervägt lämpligheten av att statsministern över huvud taget pålägges särskilt utpekade samord- ningsuppgifter, avstyrker ett sådant arrangemang och anser att det skulle onödigt binda honom och skapa svårigheter för honom i samarbetet med departementscheferna. Försvarsledningsutredningen ansluter sig till denna uppfattning och anser, att totalförsvarssamordningen på regeringsnivå icke bör i första hand åvila statsministern.
Samordningen är emellertid av sådan betydelse och omfattning att den enligt utredningens uppfattning icke kan med tillräcklig auktoritet ledas från ämbetsmannaplanet utan måste anförtros åt en regeringsledamot. Ut- redningen förordar därför, att ett statsråd skall ha regeringens uppdrag att under statsministern ansvara för samordningen inom totalförsvaret. Utred- ningen erinrar om att samordningen av den civila försvarsberedskapen f. n. åvilar ett konsultativt statsråd (se redogörelse härför i kap. V). Krigs- makten, som i flera hänseenden är den dominerande faktorn inom total- försvaret, samverkar som tidigare nämnts inom nästan ,alla funktioner med de civila delarna av totalförsvaret, t. ex. vad gäller hälso- och sjukvård, sambandstjänst och transportverksamhet. Det är med anledning härav ut- redningens uppfattning att samordningsuppgiften skall avse hela totalför- svaret och icke enbart de civila delarna av detta.
Utredningen anser sig böra understryka, att ett sådant arrangemang som här åsyftas självfallet icke fråntar statsministern hans allmänna ansvar för totalförsvarets samordning, lika litet som det fritar övriga statsråd från det ansvar som de i egenskap av departementschefer har för olika delar av totalförsvaret och för dessa delars anpassning till den gemensamma grund- synen.
a) Samordningsuppgifterna och behovet av personal till det samordnande statsrådets förfogande Utredningen anser att de viktigaste uppgifterna, som bör ankomma på det för samordningen ansvariga statsrådet, är följande:
att verka för utvecklingen och hävdandet av en enhetlig strategisk grund- Syn'och en på denna byggd, för totalförsvaret gemensam målsättning,
att från tötalförsvarssynpunkt samordna budgetarbetet, såväl i stort som vad gäller enskilda, av-varandra beroende anslag inom olika huvudtitlar
m. m., samt verka för en med den strategiska grundsynen överensstämman- de avvägning mellan totalförsvarets komponenter, att samordna beredskapen inom totalförsvaret, främst mobiliserings- och in'satsberedskapen, samt att samordna arbetet rörande den administrativa beredskapen. 1 På det statsråd som ålägges samordningsuppgiften bör dessutom an- komma
att i statsministerns frånvaro leda sammanträden med >>försvarsrådet» (jfr under 3. nedan),
att vara huvudman inom Kungl. Maj:ts kansli för civilbefälhavarna, att följa och övervaka större totalförsvarsövningar samt att öva tillsyn över förberedelserna för riksstyrelsens, de centrala total- försvarsmyndigheternas och länsstyrelsernas krigsorganisation.
De nämnda uppgifterna kan åläggas antingen ett konsultativt statsråd eller en fackminister; i det senare fallet kan, enligt utredningens uppfatt- ning, endast försvarsministern ifrågakomma.
Utredningen, som längre fram redogör för sina överväganden rörande dessa båda alternativ, finner det vara angeläget att till ifrågavarande stats- råds förfogande ställes ett litet men högt kvalificerat kansli. Detta samord- ningsorgan, som i huvudsak blir detsamma oberoende av vilket statsråd som ålägges att ansvara för samordningen, bör även utgöra stommen till det statsministerns centrala kansli, som enligt utredningens tidigare framförda uppfattning är nödvändigt i krig. Samordningsorganet kan vid behov utan någon försvagning av sina verkningsmöjligheter eller någon 'tidsutdräkt ställas till statsministerns omedelbara förfogande. Behovet av personal inom samordningsorganet varierar givetvis med hänsyn till uppgifternas omfatt- ning och synes vara störst under de närmast kommande åren, då ett i många avseenden banbrytande arbete måste genomföras. Detta förhållande talar för att fasta tjänster inrättas endast för den del av personalen som med säkerhet bedömes alltid böra ingå, medan övriga —f. n. erforderliga befattningshavare t. v. anställes mot särskilda arvoden. Chefen bör ha en sådan ställning att han får erforderlig auktoritet för att utan svårighet och på någorlunda jämställd basis kunna samverka med de högsta befattningshavarna inom Kungl. Maj:ts kansli och inom totalförsvarets centrala myndigheter. Han bör därför icke ha lägre ställning än avdelningschef. Personalbehovet i övrigt har av utredningen bedömts vara följande.
För ärenden rörande Antal Allmänna frågor och budgetarbete ................. 1 Administrativ beredskap .......................... 1 Civilbefälhavarna och större totalförsvarsövningar . . . 1
Riksstyrelsens, de centrala myndigheternas och läns- styrelsernas krigsorganisation och utbildning för upp- gifterna i krig .................................
Som utredningen tidigare framhållit, finnes i nuläget inom statsrådsbe- redningen viss personal för bl. a. samordningsuppgifter avseende de civila delarna av totalförsvaret.
I bilaga VI: 1 framför utredningen mera detaljerat sina förslag till orga- nisation m. m. och arbetsuppgifter för personalen.
b) Val av statsråd för samordning av totalförsvarsförberedelser
De grundläggande samordningsuppgifterna —— att utveckla och hävda den gemensamma och för försvarsansträngningarna riktgivande strategiska grundsynen samt en på denna grundad, för totalförsvaret gemensam mäl— sättning och målsättningar för de olika huvudfunktionerna -— är av kvalifi- » cerad försvarspolitisk natur. Det statsråd som, under statsministern, skall ha ansvar för samordningen inom totalförsvaret måste därför enligt utred- ningens mening ha stor politisk auktoritet såväl inom som utom regeringen. Hans auktoritet inom regeringen skall möjliggöra att samordning rörande totalförsvarsfrågor regelmässigt åstadkommes utan att statsministern själv skall behöva ingripa; utåt skall han, vid sidan av statsministern, vara to- talförsvarets främste talesman.
För uppgiften att ansvara för samordning i lagstiftningsfrågor bör juri- disk utbildning och erfarenhet eftersträvas. För att denna uppgift skall kunna åläggas ett politiskt statsråd — i den bemärkelse som nyss angivits — är det därför önskvärt, att denne besitter dylik formell kompetens. Det torde icke kunna förutsättas, att så regelmässigt är fallet. Beredskapslag- stiftning och övrig lagstiftning har dessutom så nära sammanhang med varandra, att ansvaret för samordning från totalförsvarssynpunkt och för samordning i mera lagteknisk mening icke bör åvila skilda statsråd. An- svaret för samordning av beredskapslagstiftning och spörsmål om admi- nistrativ beredskap synes därför, oberoende av om samordningsuppgifterna i övrigt anförtros åt ett konsultativt statsråd eller åt försvarsministern, med fördel kunna åläggas en granskningskonsult, som i den politiske samord- ningsministerns ställe och i nära samråd med denne är föredragande i hit- hörande frågor. Ifrågavarande granskningskonsult bör vara föredragande i statsrådet endast i sådana lagstiftningsfrågor o. (I. som är gemensamma för hela totalförsvaret eller eljest icke kan ankomma på någon departe- mentschef. På det av utredningen föreslagna särskilda samordningskansliet skulle i detta sammanhang ankomma att utföra ifrågakommande gransk- ning av inom fackdepartementen utarbetade förslag till lagstiftning, instruk- ; tioner, kungörelser o. (1. samt att göra förberedelsearbetet i de frågor för vilka granskningskonsulten är föredragande i statsrådet.
Utredningen upptar i 'det följande till prövning de två huvudalternaliv för val av samordningsminister, som utredningen funnit möjliga. 'I
Till förmån för detta alternativ kan anföras att ett konsultativt statsråd —- i motsats till försvarsministern _ har möjlighet att ägna huvuddelen av sin verksamhet åt samordningsuppgiften. Emellertid kan det ifrågasättas om det är rimligt att ett statsråd anförtros enbart denna uppgift. I detta sammanhang kan erinras om den starkt begränsade kansliorganisation som utredningen föreslår för samordningsuppgiften. Till de tänkbara fördelarna med rubricerade alternativ kan vidare hänföras att, eftersom ett konsultativt statsråd icke har ansvar för någon särskild del av totalförsvaret utan kan förutses ägna lika mycket intresse åt alla dess delar, det torde föreligga goda betingelser för att uppgiften löses med objektivitet.
Försvarsministern kan helt ägna sin verksamhet åt krigsmakten, vars omfattning och betydelse inom totalförsvaret kräver stora insatser av den som i högsta instans skall tillvarata dess intressen och leda dess inriktning och verksamhet.
Såsom nackdelar med förevarande alternativ må följande nämnas. Krigs- makten och därmed försvarsministern kommer inom överskådlig framtid att inta en i många avseenden ledande plats inom totalförsvaret. Det torde bli en mycket svår uppgift för ett konsultativt statsråd med begränsade personella resurser till sitt förfogande att samordna försvarsdepartementets och krigsmaktens verksamhet med de civila totalförsvarsfunktionerna. Denna uppgift torde förutsätta —— i varje fall om den skall fullgöras i den utsträckning som utredningen anser det vara nödvändigt _ att det konsul- tativa statsrådet erhåller en i viss mån överordnad ställning i förhållande till försvarsministern. Detta synes utredningen icke vara en lämplig orga- nisatorisk lösning.
Det torde icke heller vara rationellt, fortfarande med hänsyn till krigs- maktens roll inom totalförsvaret, att vid sidan av statsministern någon an- nan än chefen för försvarsdepartementet inom regeringen är ansvarig för utveckling och hävdande av den strategiska grundsynen eller för den utåt- riktade verksamheten berörande totalförsvaret.
Alternativ försvarsministern
Såsom fördelar i detta alternativ kan anföras följande.
Försvarsministern är i sin gärning helt inriktad på försvarsverksamhet och har inom regeringen det direkta ansvaret för det militära försvaret, efter vilket övriga totalförsvarsgrenar i avsevärd utsträckning måste anpas- sa sin verksamhet. Försvarsministern har härigenom goda förutsättningar för samordningsministerns viktigaste uppgifter: att utveckla och hävda en enhetlig strategisk grundsyn och en för totalförsvaret gemensam målsätt- ning..l detta sammanhang vill utredningen framhålla att förutsättningarna här-för rimligen bör öka, om vissa civila totalförsvarsfunktioner, t. ex. civil-
försvaret, överföres till försvarsdepartementet. Till frågan om dylika över- föringar återkommer utredningen emellertid i det följande, varvid även övriga aspekter på densamma behandlas.
Det av utredningen föreslagna samordningsorganet kommer att ingå i försvarsdepartementet, givetvis som en separat avdelning. Det kan vid be- hov repliera på och under kortare perioder med toppbelastning i arbetet få biträde av försvarsdepartementets övriga avdelningar och specia- lister. Genom placeringen inom försvarsdepartementet kommer samord- ningsorganet också i nära kontakt med totalförsvarsproblemen och torde vid gemensamma beredningar få en naturlig plattform för sin verksamhet.
I fråga 0111 nackdelar med alternativet kan följande framhållas. Försvarsministern får en dubbelställning som främste företrädare för en gren av totalförsvaret och samtidigt ansvarig för denna grens samordning med övriga grenar av totalförsvaret. Försvarsministerns objektivitet kan komma att ifrågasättas; å andra sidan kan den utvecklingen tänkas, att försvarsministern, i strävan efter objektivitet, för att i ett visst läge åstad- komma samordning gör större eftergifter inom sitt ansvarsområde såsom departementschef än han i och för sig skulle anse sakligt motiverat. Det är en organisatorisk erfarenhet, att det är en svårlöst uppgift att vara an- svarig för samordning i ett större sammanhang och samtidigt ha ett direkt ansvar för en del av det som skall samordnas.
Slutligen kan mot detta alternativ anföras att försvarsministern får en stor arbetsbörda. Väsentligt är dock att i detta sammanhang beakta sam- ordningskansliets kapacitet och karaktären av de uppgifter som direkt kom- mer att ta försvarsministerns tid i anspråk.
Utredningens slutsatser Utredningen anser att det bör ankomma på försvarsministern att inom regeringen samordna totalförsvarsverksamheten, med undantag för den administrativa beredskapen, vilken i försvarsministerns ställe bör samord— nas genom ett konsultativt statsråd.
Avgörande för utredningens ståndpunktstagande är härvidlag, att orga- nisationen mäste möjlig göia en samordning inom hela vårt totalföisvar, således även av krigsmaktens verksamhet med totalförsvarsverksamheten i övrigt. Om ansvaret för en samordning av den kvalificerat försvarspoli- tiska karaktär, som enligt utredningens förslag blir den grundläggande arbetsuppgiften, skall åvila ett konsultativt statsråd, leder detta i realiteten till en dubblering av försvarsministerfunktionen. Det synes utredningen : i hög grad tveksamt om en dylik organisation främjar samordning; tvärtom torde motsatsen få riskeras. Unde1 statsministern bör därför, enligt utred- ningens mening, uppgiften att svara för samordningen inom totalförsvaret j åvila chefen för försvarsdepartementet.
Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att författningsutred- ningen i det förut nämnda betänkandet Regeringsarbetet övervägt men funnit det olämpligt att införa en särskild, från departementen fristående samordningsminister för någon viss kategori av ärenden. Försvarslednings- utredningen konstaterar, att de motiv, som författningsutredningen därvid anfört, äger relevans även i nu förevarande, mera konkreta sammanhang.
c) Överväganden rörande överförande till försvarsdepartementet av vissa förvaltningsområden och myndigheter Utredningen har övervägt, huruvida icke uppgiften att samordna totalför- svarsfrågornas handläggning i de olika departementen kan göras enklare och en högre grad av samordning mellan vissa totalförsvarsfunktioner er- hållas, om ändringar vidtages i nu gällande departementsindelning. Det kan då närmast komma i fråga att till försvarsdepartementet samla förvalt- ningsområden och (eller) myndigheter m. fl. organ, som i fred har till huvudsaklig uppgift att förbereda delar av totalförsvaret i krig och så- ledes i detta hänseende är jämställda med krigsmakten.
Härvidlag skulle kunna ifrågakomma
civilförsvaret ;'
beredskapsnämnden för psykologiskt försvar; överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap; centrala civila transportkommittén;
statens signalskyddsnämnd samt
medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd.
Ett överförande av dessa totalförsvarsfunktioner (myndigheter) till försvarsdepartementet skulle givetvis ge ökade möjligheter till samordning mellan dessa inbördes — i den mån de nu tillhör skilda departement — och med krigsmakten. Helt allmänt skulle goda förutsättningar erhållas för tillämpning inom dessa områden av den enhetliga strategiska grundsynen, närmast därför att arbetet med bestämmande av målsättning för ifrågava- rande komponenter samt långsiktsplanering, budgetarbete och fördelning av tillgångar skulle samlas på en hand. Så t. e. skulle det bli lättare att åstadkomma en i förhållande till grundsynen riktig avvägning mellan anslagsbehoven för de totalförsvarsgrenar som komme att samlas under försvarsdepartementet; för närvarande ställes försvarskostnaderna inom viss huvudtitel ofta mot de fredsmässiga anslagsbehoven under samma huvudtitel. En ökad samordning mellan ifrågavarande totalförsvarsgrenar skulle också möjliggöras beträffande materielanskaffning, byggnadsverk- samhet och fördelning av personal m. in.
Det måste emellertid beaktas, att samtidigt med att bättre förutsättningar erhålles för samordning mellan de till försvarsdepartementet samlade total— försvarsfunktionerna, nya problem kan uppstå i fråga om samordningen
::
mellan a ena sidan de överförda komponenterna och å andra sidan i de
gamla departementen kvarvarande totalförsvarsfunktioner eller, i vissa fall, funktioner av fredskaraktär. Utredningen vill också peka på att de för- valtningsområden, som i fred sorterar under försvarsdepartementet, givetvis bör göra detta även under beredskap och i krig. En för den rutinmässiga verksamheten i fred önskvärd koncentration till försvarsdepartementet av förvaltningsområden kan vara mindre lämplig i ett skärpt Lläge eller under krigsförhållanden. I sådana lägen skulle försvarsdepartementet få en avsevärt tyngre arbetsbörda än övriga departement, vilket skulle kunna medföra fördröjningar av väsentliga åtgärder. Denna olägenhet ökar givet- vis med antalet överförda förvaltningsområden _och myndigheter. Ett för- valtningsområde, vars överförande till försvarsdepartementet i och för sig vore fördelaktigt, bör måhända av detta skäl icke komma i fråga utan stå tillbaka för förvaltningsområden som det är än mera angeläget att över- föra.
Man kan emellertid icke utan vidare utgå ifrån att det föreligger ett samband mellan å ena sidan omfattningen och betydelsen av de insatser, som i ett krigs- eller krisläge göres inom ett visst förvaltningsområde, t. ex. krigsmakten, och å andra sidan arbetsbelastningen i det departement un- der vilket ifrågavarande förvaltningsområde sorterar. Avgörande för ar- betsbelastningen i departementen kan i stället vara, i vilken utsträckning det för myndigheternas vidkommande finnes en i förväg övad och för- beredd organisation för anpassning till de svårare uppgifterna. Utredningen, som anser att det ligger nära till hands att övervärdera de svårigheter, som ovan antytts, vill erinra om att det militära försvaret, i motsats till de flesta andra totalförsvarsfunktioner, i central instans står under en en- hetlig ledning med vittgående befogenheter gentemot underlydande instan- ser samt av naturliga skäl är organisatoriskt och på annat sätt väl förbe- rett på försvarsinsatsen. Utredningen vill också framhålla att vid ett över- förande till försvarsdepartementet av visst förvaltningsområde sådan per- sonal, som i det gamla departementet handlagt ärenden inom detta område, givetvis bör medfölja. Vad samordningsavdelningen beträffar, har utred- ningen förutsatt att denna i ett krigs- eller allvarligt krisläge kommer att ställas till statsministerns direkta förfogande.
Utredningen har granskat de förvaltningsområden och myndigheter, som kan komma i fråga för ett överförande till försvarsdepartementet, och vägt mot varandra de för- och nackdelar, som synes vara förenade med en sådan åtgärd. Utredningen har därvid funnit följande synpunkter värda beak- tande.
Civilförsvaret
Förett överförande av civilförsvaret till försvarsdepartementet talar främst de ökade garantier, som därigenom skulle ernås för tillämpningen av
en riktgivande strategisk grundsyn och i övrigt för lösandet av de allmänna samordningsproblem som angivits i kap. V. Vidare är det uppenbart att krigsmakten och civilförsvaret har åtskilliga anknytningspunkter. Till be- lysning härav må följande anföras.
Den ena organisationens verksamhet måste i alla instanser vara nära samordnad med den andras, och de skall i många lägen kunna bistå var- andra. Utredningen vill erinra om sammanhanget mellan krigsmaktens operationer och civilförsvarets utrynmingsverksamhet samt om det nära samarbete, som äger rum beträffande skydd mot radiakbeläggning.
Inom krigsmakten bedrives viss utbildning i civilförsvarstjänst, och inom civilförsvaret utbildas regionala undsättningskårer. Dessa kårer måste, trots att de är civila enheter, ges en utbildning som i vissa avseenden överensstämmer med utbildningen inom krigsmakten. I civilförsvarets orga- nisation ingår tusentals värnpliktiga med uppskov från tjänstgöring i krigs- makten under beredskap och i krig. De värnpliktiga som beviljats sådant uppskov för att tjänstgöra i civilförsvarets regionala undsättningskårer fullgör som regel sista delen av sin tjänstgöringsskyldighet som värnplik- tiga inom civilförsvaret. Reservofficerare ur armén har numera möjligheter att övergå till civilförsvaret med i huvudsak samma skyldigheter och för- måner som inom armén.
Krigsmakten och civilförsvaret har i stor utsträckning behov av sam- ma slags materiel. Som exempel kan nämnas skyddsmateriel såsom skydds- masker och indikeringsmateriel samt signalmateriel, sjukvårdsmateriel, for- don, handvapen (inom civilförsvaret för personalen i bevakningskårerna) och beklädnadsutrustning. Anskaffning av materiel samordnas f. n. i bety- dande utsträckning, och det kan tänkas att en tillämpning av huvudför- valtningsprincipen skulle kunna medföra kostnadsminskningar.
Byggnadsverksamhet av ungefär likartat slag förekommer inom såväl krigsmakten som civilförsvaret. De krav, som gäller för krigsmaktens be- fästningar och bergrumsanläggningar för ammunition m. m., måste i många avseenden också ställas på civilförsvarets ledningscentraler och allmänna skyddsrum.
De båda organisationerna har många gemensamma intressen beträffande forskning. Som exempel kan nämnas forskning beträffande skydd mot kärnstridsmedel, mot biologiska och kemiska stridsmedel samt försvars- medicinsk forskning 1 övrigt.
Den ökade samordning mellan krigsmaktens och civilförsvarets verk- samhet, som utredningen anser vara angelägen och inom vissa områden nödvändig, torde i viss utsträckning kunna åstadkommas även om krigs- makten och civilförsvaret icke ingår i samma departement, men den under— lättas givetvis och kan' göras mera fullständig, om så ärfallet. Utredningen vill erinra om att huvuddelen av all statlig verksamhet ytterst är beroende av anslagsmedel och att en samordning av krigsmaktens och civilför-
svarets verksamhet därför i många fall kräver en samordning av organisa- tionernas anslag. Denna samordning underlättas i hög grad om båda .orga- nisationerna sorterar under samma departement.
Beträffande synpunkter, som kan tala mot ett överförande, vill utre-d- ningen framhålla följande.
Det blir inom regeringen endast ett statsråd som har särskilt ansvar för de två största totalförsvarsgrenarna. Detta kan tänkas ge anledning till farhågor för att de för krigsmakten och civilförsvaret sammanlagda anslagen blir mindre än om de ligger på olika departement. Krigsmaktens och civilförsvarets totala anslag torde emellertid för nu överblickbar tid, liksom för budgetåren låt/63, komma att fastställas efter särskilda utred- ningar och ses i ett sammanhang, oberoende av organisationernas departe- mentstillhörighet.
En annan olägenhet, vilken tidigare berörts, kan anses vara att i ett be- redskapsläge och i krig det direkta ansvaret icke bara för krigsmakten, utan även för den kanske betydelsefullaste av de civila totalförsvarsgrenar- na, åvilar endast ett statsråd och att en mycket stor arbetsbörda härigenom lägges på försvarsdepartementet. Svårigheter av detta slag, vilka väsent- ligen bottnar i otillräcklig kanslikapacitet och därför kan befaras uppkom- ma även med nuvarande arbetsfördelning mellan departementen, kan minskas genom organisatoriska åtgärder men icke helt elimineras.
Civilförsvarets organisation bygger i betydande utsträckning på vissa redan i fred befintliga samhällsorgan, såsom de lokala polis- och brand- kårerna, och civilförsvaret har även i övrigt ett behov av nära samverkan med bl. a. polis-, brand- och medicinalväsendet. I civilförsvarets bevak- ningskårer ingår sålunda avsevärda delar av personalen inom de kommu— nala ordningspoliskårerna, och på liknande sätt ingår de kommunala yrkes- och borgarbrandkårerna i civilförsvarets beredskapsbrandkårer. Ci- vilförsvarets behov av samverkan med det allmänna medicinalväsendet torde icke tarva någon närmare redogörelse; de skadade som omhändertas och lämnas första hjälpen av civilförsvaret skall, om så erfordras, erhålla ytterligare vård vid medicinalväsendets sjukhärbärgen och beredskaps- sjukhus. Under förutsättning att medicinalväsendet kvarblir inom inrikes- departementets verksamhetsområde, kan vissa samordningsproblem uppstå vid ett överförande av civilförsvaret till försvarsdepartementet. Det torde icke råda någon tvekan om att det, även inom högsta ledningen, under alla förhållanden föreligger ett behov av samordning mellan å ena sidan civilförsvaret och å andra sidan polis-, medicinal- och brandväsendet, med den sistnämnda organisationen dock i mindre utsträckning.
Civilförsvarets regionala ledningsorgan — länsstyrelserna — kommer att sortera under ytterligare ett departement. Länsstyrelserna har emeller- tid i fråga om civilförsvar mycket få direkta kontakter med Kungl. Maj:t;
i »
tjänstevägen går via civilförsvarsstyrelsen. Den nämnda konsekvensen be- dömes därför icke innebära någon nämnvärd olägenhet.
En nackdel kan synas vara att civilförsvarets regionala personal i be- tydande utsträckning ingår i landsstaten, som sorterar under inrikesde- partementet. Utredningen har emellertid icke kunnat finna att några sär- skilda svårigheter av detta skäl skulle uppstå, om civilförsvaret överfördes till försvarsdepartementet. Det tillkommer i första hand länsstyrelserna att slå vakt om sin personal och tillse att den utnyttjas så effektivt som möjligt samt att befordran sker efter rättvisa grunder. Efter en eventuell överföring av civilförsvaret till försvarsdepartementet måste dock för- svars- och inrikesdepartementen gemensamt verka för att personalen inom landsstaten cirkulerar på ett för totalförsvaret gynnsamt sätt.
Inom civilförsvaret kan möjligen uppkomma ett psykologiskt motstånd, föranlett av att ett överförande till försvarsdepartementet skulle kunna betraktas som en militarisering av civilförsvaret. Utredningen, som anser det vara svårt att bedöma hur allmänheten och civilförsvarets fasta kadrar kan komma att reagera, vill emellertid tydligt framhålla, att det icke är fråga om att överföra civilförsvaret till krigsmakten eller att beröva civil- försvaret dess civila status. En överföring föranleder givetvis icke heller någon ändring av civilförsvarsstyrelsens uppgifter och karaktär. Försvars- departementet är en integrerande del av Kungl. Maj :ts kansli; ett överföran- de av civilförsvaret till försvarsdepartementet är således uteslutande en fråga om ändrade ansvarsförhållanden inom totalförsvarets över de sär— skilda organisationerna stående högsta ledning. Tilläggas må att ett över- förande självfallet icke möter några hinder i internationella konventioner.
Flertalet av de synpunkter som talar för eller mot civilförsvarets över— förande till försvarsdepartementet kan icke mätas utan måste värderas. Mot bakgrunden av de krav på totalförsvarets högsta ledning som anförts i kap. V har utredningen värderat här redovisade synpunkter. Utredningen har därvid funnit, att övervägande skäl talar för civilförsvarets överförande till försvarsdepartementet, och förordar därför att så sker. Våsentlig be- tydelse bör, enligt utredningens bedömning, tillmätas behovet av nära samordning mellan civilförsvarets och krigsmaktens verksamhet på olika plan.
Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar
Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar är en liten organisation, som i krig skall upphöra och ingå i Statens upplysningscentral. Den bedriver i fred icke någon egen upplysningsverksamhet utan har, som tidigare nämnts, till uppgift att följa utvecklingen och medverka till en för den psykologiska försvarsberedskapen nödvändig upplysning samt att förbereda organiseran- det av upplysningscentralen och andra krigsorganisationer inom det psyko- logiska försvaret.
Nämndens verksamhet behöver samordnas med verksamheten inom hela totalförsvaret men, på grund av krigsmaktens och civilförsvarets storlek samt karaktären av deras uppgifter, främst med dessa organisationer. Ut- redningen år därför av den uppfattningen, att nämnden bör följa civilför- svaret när detta överföres till försvarsdepartementet. Mot ett överförande talar endast att det kan, på icke sakliga grunder, komma att betraktas som en militarisering av det psykologiska försvaret. Utredningen hänvisar här- vidlag till vad som i detta avseende anförts beträffande civilförsvaret.
Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap
Ett överförande av överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap till för- svarsdepartementet skulle icke innebära, att hela ansvaret för det eko- nomiska försvaret ålades försvarsministern och försvarsdepartementet. Överstyrelsen år det ekonomiska försvarets centralorgan, men övriga cen- trala myndigheter inom denna totalförsvarsgren är icke underordnade över- styrelsen utan är under Kungl. Maj:t själva ansvariga för sin verksamhet. En reform i detta hänseende skulle därför endast få begränsad räckvidd.
För ett överförande av överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap till försvarsdepartementet talar att — inom den sektor av det ekonomiska försvaret som överstyrelsen representerar —— en ökad samordning skulle möjliggöras med verksamheten inom krigsmakten och civilförsvaret. Dessa ökade möjligheter till samordning skulle komma till stånd främst i fråga om målsättningen för de olika totalförsvarsgrenarna, viss lagringsverksam- het och förberedelser för krigsproduktion. Möjligheterna att åstadkomma en med grundsynen överensstämmande avvägning mellan krigsmakten, civilförsvaret och berörd del av det ekonomiska försvaret skulle givetvis också ökas.
"Mot ett överförande talar att delar av överstyrelsen vid krig avses skola omorganiseras till krisorgan -— handels- och industrikommission samt bräns'lekommission. Dessa krisorgan skulle således komma att lyda under försvarsdepartementet, såvida ett folkhushållningsdepartement icke orga- niseras, vilket emellertid synes vara osannolikt i varje fall i ett krigsfall med kort förvarningstid, d. v. 8. det fall som vi främst måste planlägga för. Det är olämpligt att i krig eller i samband med beredskapshöjning tynga försvarsdepartementet med dessa krisorgan, och det är också olämpligt att ändra lydnadsförhållandena vid växling mellan freds- och krigsorganisa- tion, något som skulle bli följden om krigsorganen då underställdes han- delsdepartementet. Bildandet av ett folkhushållningsdepartement torde bli mera sannolikt i ett läge motsvarande det som rådde under andra världskri- get. I så fall måste nämnda verksamheter under alla förhållanden överföras till ett sådant departement. -
Utredningen anser att skäl kan anföras för att överstyrelsen för ekono- misk försvarsberedskap överföres till försvarsdepartementet men att de
skäl som talar emot och inger betänkligheter är starkare, åtminstone f. n. Utredningen kan därför icke förorda att överstyrelsen nu underställes för- svarsdepartementet. Sedan erfarenheter vunnits av de organisatoriska för— ändringar utredningen föreslår, kan det vara angeläget att ånyo pröva huru- vida överstyrelsens inordnande under försvarsdepartementet skulle un- derlätta strävandena till ökad samordning inom totalförsvaret.
Centrala civila transportkommittén Från budgetsynpunkt har centrala civila transportkommitténs departe- mentstillhörighet icke någon betydelse. För ett överförande till försvars- departementet talar att samordningen mellan den militära och den civila transportregleringen i viss män skulle kunna underlättas och eventuella konflikter lösas på ett enklare sätt än f. n.
Mot ett överförande talar enligt utredningens mening främst följande synpunkter.
I transportkommittén avses följande myndigheter vara representerade —- utöver överbefälhavaren, som är företrädd för att samordningen med den militära transportverksamheten skall säkerställas:
civilförsvarsstyrelsen, statens jordbruksnämnd, överstyrelsen för eko- nomisk försvarsberedskap, samtliga representerande transportbehoven,
järnvägs-, sjöfarts- och luftfartsstyrelserna samt biltrafiknämnden, samt— liga representerande transportmedlen.
Ingen av dessa myndigheter ingår f. n. i försvarsdepartementet, och utredningen förordar att endast civilförsvarsstyrelsen skall överföras dit. Tre av transportmyndigheterna _ järnvägs- och luftfartsstyrelserna samt biltrafiknämnden — sorterar under kommunikationsdepartementet. Vid ett överförande av transportkommittén till försvarsdepartementet skulle angivna centrala kommunikationsverk därför ytterst komma att lyda under försvarsdepartementet beträffande transportreglerin—g men under ko-mmuni- kationsdepartementet vad gäller transportledning och i alla övriga avseenden.
Transportkommittén har att samordna konkurrerande behovsintressen. Det förefaller därför lämpligt att den har anknytning till ett departement, som icke har några egna sådana intressen.
Transportkommittén avses t. v. icke ha någon'permanent karaktär. Den har genom beslut av 1961 års riksdag ställts under kommunikationsdeparte- mentet och avses börja. sin verksamhet vid årskiftet 1961/62. Det är även med hänsyn härtill mindre lämpligt att ändra dess departementstillhörighet.
Utredningen anser att centrala civila transportkommittén skall kvar- stanna under kommunikationsdepartementet.
Statens signalskyddsnämnd Statens signalskyddsnämnd har till uppgift att leda och samordna totalför- svarets signalskydd, beträffande utrikesförvaltningens signalskydd dock endast i den mån så påkallas av utrikesdepartementet eller erfordras för
samordning med Signalskyddet i övrigt. I nämnden, som sorterar under inrikesdepartementet, ingår —— förutom en ordförande _ en landshövding som representant för länsstyrelserna samt cheferna för försvarsstaben, för- svarets radioanstalt, civilförsvarsstyrelsen, järnvägsstyrelscn och telestyrel- sen.
För beredning av signalskyddsnämndens ärenden står till nämndens för- fogande en till försvarets radioanstalt ansluten byrå, signalskyddsbyrån. För utbildning av personal i signalskyddstjänst förfogar nämnden över en signalskyddsskola, som administrativt är samordnad med arméns signal- skola.
För ett överförande till försvarsdepartementet talar att krigsmakten är nämndens största intressent och att nämnden för sin verksamhet är be- roende av nära samverkan med försvarets radioanstalt. Den har också administrativ anknytning till försvarets radioanstalt, genom signalskydds- byrån, och till arméns signalskola, genom signalskyddsskolan. Därest upp- giften att samordna verksamheten inom totalförsvarets olika grenar ålägges försvarsministern, tillkommer ytterligare ett motiv att överföra signal- skyddsnämnden till försvarsdepartementet. Nämnden är nämligen ett total- försvarsorgan i detta ords verkliga bemärkelse och bör därför sortera under det departement, som har ansvar för samordningen inom totalförsvaret.
Utredningen, som icke kan finna att några vägande skäl talar mot signal- skyddsnämndens överförande till försvarsdepartementet, anser att ett så- dant överförande bör äga rum. Utredningen vill dock framhålla att nämn— den, vilken som tidigare sagts är ett typiskt totalförsvarsorgan, givetvis icke bör inordnas i krigsmakten.
Medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd
Denna myndighet har i hela sin verksamhet så nära anknytning till medi- cinalstyrelsen och det allmänt civila medicinalväsendet, bl. a. landstingen såsom fredshuvudmän för viss sluten sjukvård, att utredningen anser ett överförande från inrikesdepartementet icke böra ifrågakomma. Be- träffande utredningens synpunkter på nämndens framtida uppgifter och verksamhet hänvisas till kap. VIlI.
Sammanfattningsvis föreslår utredningen, att civilförsvaret, beredskaps- nämnden för psykologiskt försvar och statens signalskyddsnämnd över- föres till försvarsdepartementet.
d) Överväganden rörande vissa andra ändringar av nu gällande departe- mentsindelning
Utredningen har i det föregående endast behandlat frågan om överförande av vissa förvaltningsområden (myndigheter) till försvarsdepartementet.
Även andra ändringar i nuvarande departementsindelning kan emellertid ifrågakomma från de synpunkter försvarsledningsutredningen har att före- träda. Utredningen vill här endast peka på sjöfartsverket, statens vatten- fallsverk och veterinärväsendet.
Det kan sålunda övervägas att överföra sjöfartsstyrelsen, som f. n. sor- terar under handelsdepartementet, till kommunikationsdepartementet. Där- med skulle alla civila centrala myndigheter med transportplanläggnings- uppgifter komma att sortera under detta departement, vilket sannolikt skul- le underlätta samordningen av totalförsvarets transportverksamhet.
Statens vattenfallsverk lyder under kommunikationsdepartementet, me- dan övriga för energiförsörjning (olja, kol och atomkraft) ansvariga myn— digheter sorterar under handelsdepartementet. Det kan därför ifrågasättas att överföra statens vattenfallsverk till detta departement.
Beträffande veterinärväsendet, som sorterar under jordbruksdepartemen- tet, hänvisar utredningen till kap. VIII.
För samtliga här nämnda förvaltningsområden gäller att departements- tillhörigheten i första hand måste avgöras med hänsyn till fredsverksamhe— tens krav. Försvarsledningsutredningen kan därför icke från sina utgångs- punkter framlägga några förslag i detta hänseende.
2. Samordning av verksamheten inom riksdagen och av verksamheten inom regeringen med verksamheten inom riksdagen
De förslag till försvarsnämnd, som under senare tid framförts och för vilka utredningen redogjort i kap. II, har som regel åsyftat ett organ med repre- sentanter för regeringen, riksdagen och de ledande myndigheterna inom totalförsvaret. Om en sådan nämnd har utredningen i betänkandet »En- hetlig ledning av krigsmakten» uttalat att den »kan tänkas bidraga till en ökad samordning».
Efter att närmare ha studerat problemen vill utredningen som sin me— ning an-föra, att övervägande skäl talar mot en nämnd med ovan angiven sammansättning. Utredningen vill emellertid i detta sammanhang peka på möjligheten att omorganisera utrikesutskottet 'till ett kombinerat utrikes- och försvarsutskott samt att på motsvarande sätt bilda en utrikes- och för- svarsnämnd av utrikesnämnden. Riksdagen skulle därmed erhålla två total- försvarsorgan, av vilka utrikes- och försvarsnämnden -— med i princip sam- ma ställning till Kungl. Maj :t som den nuvarande utrikesnämnden — skulle kunna kallas till sammanträde även mellan riksdagssessionerna. En sådan omorganisation av utrikesutskottet och utrikesnämnden skulle kunna möjlig- göra ökad samordning inom riksdagen mellan de båda områdena utrikes- politik och totalförsvar, vilkas inbördes sammanhang ligger i öppen dag, och skulle utgöra ett forum för en utförligare och tidigare orientering i to- talförsvarsfrågor. _ Försvarsledningsutredningen har utifrån sina syn- punkter velat framföra tanken på en sådan omorganisation, som nu antytts.
' 78 Det bör dock tillkomma författningsutredningen att närmare överväga
lämpligheten härav och att framlägga de förslag i ämnet vartill den kan finna anledning.
3. Samordning av verksamheten inom regeringen med verksamheten inom de centrala myndigheterna
Utredningen har i kap. 11 redogjort för de förslag till inrättande av ett försvarsråd, som under senare tid framförts i olika sammanhang. Utred- ningen, som tagit del av ifrågavarande förslag, har undersökt vilka behov av ett sådant råd som kan antagas föreligga och har härvid förutsatt, att utredningens förslag om samordningsminister och samordningskansli genomföres.
De centrala myndigheterna skall självfallet i sitt förberedelsearbete på totalförsvarets område följa de allmänna riktlinjer, som angives av riks- styrelsen. För att trygga en sådan inriktning av den centrala ledningens verksamhet kan emellertid stundom erfordras gemensamma överläggningar. Detta är särskilt betydelsefullt i kritiska lägen och torde då säkrast kunna åstadkommas vid personliga sammanträffanden. Det kan vid sådana tillfällen vara angeläget, att regeringen delger cheferna för de ledande myn- digheterna inom totalförsvaret sin syn på det utrikespolitiska läget.
Vissa totalförsvarsfrågor, t. e. frågan om totalförsvarets gemensamma målsättning, är så väsentliga för hela vårt totalförsvar, att de under be- redningsstadiet kan behöva diskuteras mellan regeringen och cheferna för de ledande myndigheterna inom totalförsvaret. En sådan diskussion kan underlättas och torde med större sannolikhet komma till stånd, om det finnes ett härför lämpat, permanent organ. På liknande sätt kan vissa vä- sentliga frågor av kontroversiell karaktär av myndigheterna behöva föras upp till diskussion i högsta instans.
I vissa lägen kan regeringen ha behov av att få en samlad bild av det aktuella beredskapsläget och diskutera eventuella beredskapshöjningar med företrädarna för de ansvariga myndigheterna. Ett försvarsråd syizes vara ett lämpligt forum härför.
Utredningen finner starka skäl tala för att ett försvarsråd inrättas, i tu— vudsak i överensstämmelse med vad som i detta hänseende gäller i Norge.l Försvarsrådet, som givetvis bör ha uteslutande informativa uppgifter, lör utgöra ett forum för ömsesidig orientering mellan regeringen och cheferna för de inom totalförsvaret ledande centrala myndigheterna.
I försvarsrådet bör ingå stats-, utrikes- och försvarsministrarna (den senare givetvis även i egenskap av samordningsminister) samt det konsrl- tativa statsråd, som i försvarsministerns ställe föredrager ärenden rörande lagstiftning och administrativ beredskap. Dessutom bör enligt statsminis-
1 Jfr sid. 34 !.
tern-s bestämmande för varje gång kallas de övriga statsråd, som kan vara berörda av de frågor som avses skola diskuteras.
| Beträffande de centrala myndigheterna talar många skäl för att ett stort i antal av dessa bör vara representerade i försvarsrådet; regeringen når då I
en vidare krets med sina orienteringar och problem som tages upp till be- handling kan ges en allsidig belysning. Å andra sidan försämras möjlig- heterna till personliga kontakter, och rådet blir allmänt sett mera tungrott ju flera ledamöter som ingår. Då utrikespolitiska orienteringar av hög sekretessgrad givetvis icke bör delges andra befattningshavare än dem som för sin verksamhet har behov därav, innebär vidare ett stort försvars- råd att regeringens möjligheter att lämna sådana upplysningar inom rådet blir begränsade. Utredningen har därför stannat för att endast följande chefer bör ingå i rådet, nämligen överbefälhavaren (som bör åtföljas av che— fen för försvarsstaben), cheferna för civilförsvarsstyrelsen, medicinalstyrel- sen, överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap och telestyrelsen, statspolisintendenten samt ordförandena i beredskapsnämnden för psyko- logiskt försvar och centrala civila transportkommittén. När så befinnes lämpligt bör givetvis även chef för annan, vid ifrågavarande tillfälle särskilt berörd central myndighet kunna kallas att närvara. Slutligen kan det vara lämpligt att en representant för civilbefälhavarna — i avsaknad av central ledningsinstans —— ingår i rådet.
Som sekretariat synes böra utnyttjas det särskilda samordningsorgan, som utredningen föreslagit skola stå till försvarsministerns förfogande för dennes samordningsuppgifter.
Utredningen anser sig icke böra ta ställning till praktiska detaljer rörande sammanträdesfrekvens och sammanträdesformer m. m. Sammanträden sy- nes dock böra äga rum med viss regelbundenhet och i övrigt när stats- ministern finner det erforderligt att sammankalla rådet. Chef för i rådet representerad myndighet torde också böra ha rätt att ta initiativ till sam- manträde, varvid förslag härom hör inges genom det statsråd, under vilken myndigheten lyder.
C. Tidsplan för genomförandet av föreslagna åtgärder
Förberedelserna för försvarsministerns verksamhet som samordningsmi- nister bör påbörjas snarast och samordningsuppgiften synes böra åläggas honom senast fr. o. m. den 1 juli 1962.
Civilförsvaret, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar och statens signalskyddsnämnd bör överföras till försvarsdepartementet fr. o. m. den 1 juli 1963. Förberedelserna för organisationernas verksamhet fr. o. m. denna tidpunkt —— långsiktsplanering, budgetårenden, lagstiftningsfrågor —— bör dock äga rum inom försvarsdepartementet i nära samverkan med in- rikesdepartementet.
Försvarsdepartementets omorganisation (jfr bilaga VI: 1) synes böra
ske successivt med början den 1 juli 1962. Fr. o. rn. denna tidpunkt bör avdelningsorganisationen genomföras, samordningsavdelningen tillkomma och härför erforderliga nya tjänster inrättas. Tjänster som med hänsyn till civilförsvarets överförande kommer att flyttas från inrikes- till försvars- departementet bör överföras den 1 juli 1963 — d. v. s. samtidigt med civilförsvaret. Arbetsförhållandena under budgetåret 1962/63 för inneha- varna av nämnda tjänster bör regleras genom överenskommelse mellan försvars- och inrikesministrarna. Försvarsrådet bör inrättas fr. o. m. den 1 juli 1962.
KAPITEL VII
Totalförsvarets centrala ledning
Flertalet av de utgångspunkter och riktlinjer, som utredningen ansett vara av grundläggande betydelse vid utformning av totalförsvarets högsta ledning, har relevans även i fråga om dess centrala ledning.
Samordning av verksamheten inom totalförsvarets olika grenar är lika angelägen i central instans som inom den högsta ledningen, men svårare att organisatoriskt möjliggöra. Den centrala ledningen utövas nämligen — vilket av praktiska skäl är nödvändigt — av ett stort antal sinsemellan sido- ordnade centrala verk och myndigheter (jfr under C. nedan). Lednings- verksamheten i denna instans är dessutom till sin karaktär mera konkret än inom den högsta ledningen, där, vid sidan av budgetarbetet, den huvud- sakligen är inriktad på att ange riktlinjer. Grunderna för samordning finnes i nuläget, bl. a. genom särskilda samverkansorgan och genom att vissa myn— digheter i sina instruktioner ålagts att i fråga om försvarsförberedelser sam- råda med andra centrala myndigheter. Utredningen återkommer härtill i se— nare delen av detta kapitel. '
Det förhållandet, att ledningen i central instans måste vara delad på ett stort antal myndigheter, kräver att ansvaret och befogenheterna för dessa är klart avvägda och entydigt definierade.
A. Krav på totalförsvarets centrala ledning 'i krig
Utredningen har tidigare erinrat om det nutida krigets krav på långt gående decentralisering av ansvar och befogenheter. Detta krav medför att lednings- verksamheten i central instans Amåstexbegränsas till sådana uppgifter, som av olika skäl icke kan fullgöras av regionala eller lägre ledningsorgan.
De centrala myndigheternas allmänna uppgift är att under Kungl. Maj:t leda och samordna krigsansträngningarna, varvid ledningsverksamheten skall följa de riktlinjer som angivits i den för totalförsvaret gemensamma målsättningen eller som efter hand anges av Kungl. Maj:t.
Varje enskild myndighet har att leda verksamheten inom sitt ansvarsom- råde och därvid tillse att denna samordnas med verksamheten inom de övri- ga totalförsvarsgrenarna. De uppgifter som ankommer på de olika centrala ledningsorganen synes närmast vara följ ande:
a) att införskaffa och sammanställa underrättelser om läget inom veder- börligt verksamhetsområde samt delge dessa till Kungl. Maj:t och berörda sido— och underordnade myndigheter,
b) att ändra och komplettera i fredstid till underlydande myndigheter givna krigsuppgifter och möjliggöra dessa uppgifters lösande genom att för- dela och omfördela inom vederbörligt ansvarsområde disponibla personella och materiella resurser,
e) att inom ramen för givna befogenheter ändra ansvarsfördelningen mel- lan myndigheten och underlydande organ, d. v. s. besluta om ytterligare de- centralisering. »
För att myndigheterna skall kunna fullgöra dessa uppgifter erfordras att de, liksom riksstyrelsen, bedriver sin verksamhet från i möjligaste mån undandragna och skyddade platser. Vissa av myndigheterna måste kunna bedriva ledningsverksamhet dygnet runt och ha tillgång till goda signalför— bindelser och övriga sambandsmedel för samband med Kungl. Maj:t samt med sido- och underordnade myndigheter. Vissa andra myndigheter kan arbeta i ett lugnare tempo och har som regel icke samma behov av snabba förbindelser. Myndigheterna måste vara beslutmässiga under enkla former. Den arbetsrutin, som av olika skäl måste utnyttjas i fred, kan i regel icke tillämpas. '
De olika myndigheternas utnyttjande av sambandsmedel — ofta gemen— samma för flera myndigheter —— måste prioriteras eftersom sambandsresur— serna kommer att vara begränsade. Det måste säkerställas att väsentliga meddelanden från en myndighet icke försenas, därför att mindre betydelse- fulla meddelanden från en annan myndighet tar gemensamma signalförbin- delser i anspråk. Det torde enligt utredningens mening föreligga behov av en för alla centrala myndigheter gemensam krigsinstruktion e. dyl. för- fattning, som reglerar bl.a. samarbetsformerna och myndigheternas utnytt- jande av gemensamma sambandsmedel.
Huvuddelen av de centrala myndigheternas ledningsverksamhet måste nära samordnas icke bara inom utan även mellan olika totalförsvarsfunk- tioner, varvid hänsyn måste tagas till behov och resurser inom alla områden samt till det inbördes beroende som råder mellan funktionerna. Det måste dock beaktas, att krigsutvecklingen är avgörande för verksamheten inom totalförsvaret och att denna som regel främst påverkas av krigsmaktens operationer. Samordning kan därför i många lägen endast åstadkommas genom att de civila totalförsvarsgrenarna anpassar sin verksamhet efter krigsmaktens, vilket ställer särskilda krav på samver-kansorganisationen.
B. Krav på totalförsvarets centrala ledning ifred
Decentralisering av ansvar och befogenheter till regionala och lokala myn- digheter måste eftersträvas äveni fred, men den kan, såsom anförts i kap. V,
icke drivas lika långt som i krig. De försvarsförberedelser som ankommer på totalförsvarets centrala ledning blir därför omfattande.
Den allmänna uppgiften är att under Kungl. Maj:t förbereda totalförsva- ret för dess uppgifter i krig. Ledningsverksamheten skall därvid följa de riktlinjer, som anges i den enhetliga strategiska grundsynen och i den för totalförsvaret gemensamma målsättningen. Varje enskild myndighet har att leda verksamheten inom sitt ansvarsområde och därvid tillse att denna samordnas med verksamheten inom övriga totalförsvarsgrenar. De uppgifter som, under Kungl. Maj:t, ankommer på de olika ledningsorganen synes när- mast vara följande:
a) att med av Kungl. Maj:t tilldelade personella, ekonomiska och mate— riella resurser bygga upp, utveckla och vidmakthålla totalförsvarsgrenens organisation i fred och förbereda dess organisation i krig,
b) att planlägga och förbereda verksamheten under krigsfara och i krig,
e) att tilldela underlydande myndigheter krigsuppgifter och verka för att de får resurser, som bedömes svara mot uppgifterna,
d) att planlägga och leda övningar och övrig utbildning,
e) att följa och stödja krigsplanläggningsarbetet inom totalförsvarsgre- nens regionala och lokala ledningsorgan samt tillse att planläggningen föl- jer utfärdade direktiv.
Huvuddelen av alla försvarsförberedelser inom totalförsvarets centrala ledning måste vara sinsemellan samordnade. Det stora antalet centrala myn- digheter med uppgifter inom totalförsvaret och det förhållandet att nästan alla förvaltningsområden beröres innebär emellertid, att betydande samord- ningsproblem föreligger.
Utredningen har tidigare understrukit nödvändigheten av att lednings- verksamheten samordnas redan inom riksstyrelsen. Även om så sker, bl. a. med stöd av en enhetlig strategisk grundsyn och en för totalförsvaret gemen- sam målsättning, är detta icke tillfyllest för verksamheten i central instans. Även här kräves aktiva åtgärder för att åstadkomma den nödvändiga sam- ordningen. Samordningskravet synes vara särskilt påtagligt i fråga om krigsplanläggning, budgetarbete samt utbildning och övningar.
1. Samordning av krigsplanläggning
Krigsplanläggning i central instans syftar främst till att regionala myndig- heter skall tilldelas uppgifter och de resurser av olika slag, som bedömes svara mot dessa uppgifter. Dessutom skall planläggas bl.a. för myndighe- ternas egen verksamhet i krig, d. v. 5. för deras organisation, gruppering och ledningsverksamhet.
Det är självklart, att de uppgifter, som inom olika totalförsvarsfunktioner tilldelas de regionala ledningsorganen, måste vara sinsemellan nära samord- nade, om de skall kunna lösas på ett tillfredsställande sätt. Som exempel på krigsplanläggning, vid vilken samordning av olika totalförsvarsfunktioner
har avgörande betydelse, kan nämnas planläggning för samtidig mobilise- ring och utrymning eller för olika totalförsvarsgrenars gemensamma utnytt- jande av våra begränsade sjukvårds-, sambands-, transport och fältarbets- resurser.
Planläggningen för de centrala myndigheternas verksamhet i krig måste, som tidigare nämnts, ledas av Kungl. Maj:t vad gäller de stora huvudlinjer- na. Verksamheten i detalj, bl. a. formerna för myndigheternas inbördes sam- verkan och för deras gemensamma utnyttjande av signalförbindelser och övriga sambandsmedel, måste dock planläggas av myndigheterna själva.
Kravet på samordning inom krigsplanläggningen är icke lika starkt mellan alla totalförsvarsfunktioner. Det stora flertalet måste dock samordnas med krigsmaktens operativa verksamhet och civilförsvarets utrymningsverksam— het. I övrigt synes samordningsbehovet vara störst mellan närbesläktade för- svarsfunktioner, såsom mellan civilförsvaret och den allmänt civila sjukvår- den samt mellan de olika grenarna inom det ekonomiska försvaret.
2. Samordning av budgetarbete Utredningen har .i kap. V erinrat om att anslagsmedel för ett visst ändamål för att ge effekt ofta måste följas av medelsanvisning för ett annat ändamål, stundom inom annan del av budgeten. Den slutliga bevakningen av att så sker bör naturligen äga rum inom det särskilda samordningskansli, som föreslås stå till samordningsministerns förfogande. Denna uppgift, som bl. a. avser prioritering'av äskanden och avvägning mellan anslags-medel under olika huvudtitlar. är emellertid av komplicerad natur. En förutsättning för att den skall kunna lösas är att en omfattande samordning äger rum redan i central instans och att myndigheterna i sina äskanden antyder, vilka me- del som i förekommande fall måste ställas till förfogande inom annan del av budgeten, för att äskade anslagsmedel skall ge effekt. I många fall be- höver med varandra sammanhängande anslagsmedel icke anvisas under samma budgetår; det är dock även i dessa fall nödvändigt med samråd myn— digheterna emellan. Myndighet, som nödgas vid-taga kostsamma åtgärder som följd av beslut inom en annan myndighets verksamhetsområde, bör få kännedom härom och klarlägga möjligheterna härför, innan dessa beslut fattas. Här erfordras framsynthet och att myndigheterna i god tid orienterar varandra om planer på organisationsförändringar, materielanskaffningar, byggnadsverksamhet, behov av telekommunikationer m. m.
3. Samordning av utbildning och övningar Ledningen av totalförsvarsövningar av olika slag är i regel en gemensam uppgift för flera, ofta ett stort antal, centrala myndigheter. Utredningen vill här i första hand rikta uppmärksamheten på .stabstjänstövningar för högre regionala ledningsorgan. Rörande ledningen av dessa 'har utredningen i kap. V anfört som sin mening, att det bör tillkomma Kungl. Maj:t att tillse,
att erforderlig samordning åstadkommes. Denna uppgift kan dock icke inne- fatta någon verksamhet av detaljkaraktär, utan huvuddelen av arbetet måste fullgöras av de centrala myndigheterna. Ledningen av stahstjänstövningar för lägre regionala ledningsorgan, d. v. s. för försvarsområdesstaber och länsstyrelser samt med dessa myndigheter samverkande ledningsorgan, bru- kar regelmässigt utövas av militärbefälhavare och civilbefälhavare gemen- samt. Civilbefälhavarna har emellertid mycket begränsade personella resur— ser för sådana uppgifter, varför de centrala myndigheterna ofta måste ställa ledningspersonal till förfogande och viss del av planläggningen utföras i central instans även för dessa övningar.
De centrala myndigheterna måste för egen del bedriva övningar av olika slag, såsom krigsspel, gemensamma studier m. m. Oberoende av vilken total- försvarsfunktion som huvudsakligen är föremål för övning, kräves här som regel att flertalet centrala totalförsvarsmyndigheter deltar i större eller mindre omfattning.
Sammanfattningsvis kan sägas, att förberedelserna för och ledningen av här avsedda totalförsvarsövningar närmast är ett grupparbete för personal ingående i ett stort antal totalförsvarsmyndigheter.
C. Nuvarande organisation av och verksamhet inom totalförsvarets centrala ledning samt utredningens förslag till åtgärder
Som utredningen tidigare anfört, syftar dess studier och överväganden främst till att undersöka möjligheterna för en ökad samordning av led- ningsverksamheten, medan ledningsorganisationerna inom de olika total- försvarsfunktioner förutsättes förbli i huvudsak oförändrade. Redogörel- sen för organisation och verksamhetsformer i central instans göres därför icke fullständig; den syftar i första hand till att belysa de organisatoriska och instruktionsmässiga förutsättningarna för samordning av ledningsverk- samheten. Det är också närmast i dessa hänseenden, som utredningen fram— lägger förslag till förbättringar i förhållande till nuläget. Ledningen av hälso- och sjukvården behandlas separat i nästa kapitel. Utredningens för- slag till åtgärder framföres med de i föregående avsnitt redovisade kraven som bakgrund.
1. Organisation och ”verksamhet i krig Enligt vad utredningen inhämtat föreligger, på liknande sätt som för riks- styrelsen, en ingående planläggning rörande de centrala myndigheternas uppgifter och organisation m. m. i krig. De krav, som utredningen i det före- gående redovisat, torde därvid i huvudsak kunna tillgodoses. I den mån så icke är fallet — och onekligen finnes vissa brister — bör det tillkomma Kungl. Maj:t, närmast genom det särskilda samordningskansliet, och myn— digheterna själva att tillrättalägga dessa förhållanden. Utredningen vill här
endast framföra vissa synpunkter på de civila centrala myndigheternas befogenheter gentemot de regionala ledningsorganen, militär direktivrätt och vissa särskilda samverkansorgan.
De civila centrala myndigheternas befogenheter gentemot de regionala ledningsorganen synes f. n. icke på alla håll vara tillräckliga för lednings- verksamhet i enlighet med det nutida krigets krav. Utredningen avser här närmast de myndigheter inom vilkas ansvarsområden länsstyrelserna är regionala ledningsorgan. Bland dessa myndigheter torde t. ex. civilförsvars- styrelsen och medicinalstyrelsen ha erforderliga befogenheter (rätt att med— dela föreskrifter m. m.), var och en inom sitt ansvarsområde, medan vissa andra berörda myndigheter rent formellt är hänvisade till att utfärda anvis— ningar. Det är enligt utredningens mening icke möjligt att leda verksamhet i krig genom att lämna anvisningar; i många lägen är det nödvändigt med odiskutabla och bindande föreskrifter från här avsedda centrala myndig- heter till länsstyrelserna. Som exempel på myndigheter, vilka vid sidan av civilförsvars- och medicinalstyrelserna torde ha behov av sådana befogen- heter, kan nämnas vissa centrala organ på det ekonomiska försvarets område, som delvis nyskapas under krig. Utredningen finner det vara angeläget att frågan om de centrala myndigheternas befogenheter i krig gentemot länsstyrelserna löses efter här angivna riktlinjer och instruktionsmässigt stadfästes.
I vad gäller de centrala myndigheternas befogenheter gentemot civilbefäl— havarna är dessa reglerade beträffande det allmänt civila medicinalväsendet, men i övrigt saknas bestämmelser härom, vilket måste betraktas som en allvarlig brist. Civilbefälhavarnas uppgifter är visserligen främst av sam— ordnande karaktär, men det torde vara obestridligt, att de centrala myndig— heterna i många lägen kommer att ha ett behov av att lämna civilbefäl— havarna föreskrifter av olika slag. Detta kan gällati fråga om t. ex. utrymning, undanförsel, förstöring eller transportverksamhet. Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att de centrala myndigheterna många gånger kan nödgas vända sig till civilbefälhavarna, därför att förbindelser med lämp- ligt sambandsmedel icke kan erhållas med berörda länsstyrelser. De ytter— ligare områden, där det i första hand bör komma i fråga att — inom ramen för Kungl. Maj:ts allmänna bestämmelser — befogenheter'gentemot civil- befälhavarna ges åt vissa centrala myndigheter, torde vara civilförsvaret, polisverksamheten och det ekonomiska försvaret.
Därest här avsedda civila centrala myndigheter icke ges erforderliga be- fogenheter mot länsstyrelser och civilbefälhavare, torde Kungl. Maj :t komma att belastas med ledningsuppgifter, som ur Kungl. Maj:ts synvinkel är att betrakta som detaljärenden. Detta synes icke vara lämpligt. Ett villkor för att i förhållande till nuläget ökade befogenheter för de centrala myndig- heterna skall främja försvarsansträngningarna är dock, att ledningsverk— samheten i central instansär nära samordnad.
För att säkerställa en nödvändig samordning av krigsmaktens och civil- försvarets verksamhet har övenbefälhavaren sedan flera år tillbaka haf-t rätt att under högsta civilförsvarsberedskap för särskilda (fall meddela civilför- svarsstyrelsen föreskrift om fullgörande av civilförsvaret åvilande uppgifter (militär direktivrätt). Motsvarande befogenheter tillkommer militärbefäl- havare och försvarsområdesbefälhavare m. fl. militära chefer gentemot de civilförsvarsmyndigheter, med vilka de närmast har att samverka. Vissa uppgifter, som tidigare ankom på civil—försvaret och för vilkas fullgörande militära direktiv kunde meddelas över—fördes emellertid till andra myndig- heter i samband med civilförsvarets omorganisation. Av betydelse var här främst att uppgifterna avseende undanförsel och förstöring övertogs av det ekonomiska försvaret. I en den 15 december 1961 utfärdad Kungl. kun— görelse har överbefälhavaren m. fl. militära chefer getts rätt att meddela föreskrifter även beträffande senast nämnd verksamhet. Utredningen anser det vara angeläget — på grund av det militära försvarets särställning _— att överbefälhavaren och vissa övriga militära chefer har befogenhet att meddela sådana föreskrifter.
Överbefälhavaren har även rätt att genom medicinalstyrelsen i vissa av- seenden påkalla bistånd av det allmänt civila medicinalväsendet. Utred- ningens synpunkter i denna fråga framföres i kap. VIII.
Samordning inom vissa totalförsvarsfunktioner avses skola möjliggöras genom särskilda samverkansorgan, av vilka några är inrättade redan i fred. Den grundläggande tanken är härvid, att varje myndighet skall ha fullt ansvar och alla befogenheter i vad avser dess verksamhetsområde men att samverkan skall underlättas genom att chefer eller befattningshavare ur olika myndigheter samarbetar i särskilda fasta samverkansorgan. De sam- verkansorgan, som erfordras i krig, bör enligt utredningens mening vara organiserade redan i fred och så långt möjligt med samma personal, som avses ingå i krig. Detta innebär att chefer, vilka i krig måste vara relativt obundna, som regel icke själva bör ingå i dylika samverkansorgan.
Utredningens synpunkter rörande funktionella samverkansorgan redo— visas i nästföljande avsnitt.
2. Organisation och verksamhet i fred
Totalförsvarets ledning i central instans är delad på ett stort antal myndig- heter, verk och icke-statliga organisationer. Samtliga statliga ledningsorgan lyder direkt under Kungl. Maj:t och är i princip sinsemellan sidoordnade. Utredningen har i följande tablå sammanställt myndigheter m. fl. ingående itotalförsvarets centrala ledning, varvid en schematisk uppdelning gjorts på totalförsvarets fyra huvudgrenar. Tablån är icke fullständig; det finnes
88 ytterligare ett antal myndigheter etc., som—har ansvar för -totalförSVarsför- beredelser. Det bör vidare beaktas att omfattningen och betydelsen av de olika myndigheternas uppgifter inom totalförsvaret varierar avsevärt. Med kursiv stil angivna myndigheter etc. har till enda eller huvudsaklig uppgift att förbereda del av totalförsvaret för verksamhet i krig.
Funktion: Myndighet, verk, etc:
Det militära försvaret Överbefälhavaren med högkvarteret
Civilförsvaret med närliggande Civil/örsvarsstyrelsen funktioner statspolisintendenten
Statens utlänningskommission Medicinalslyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd Veterinärstyrelsen Socialstyrelsen
Det ekonomiska försvaret Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap
Arbetsmarknadsstyrelsen
Försörjning Statens jordbruksnämnd Vattenfallsstyrelsen Centrala civila transportkommittén ] Statens biltrafiknämnd ! Järnvägsstyrelsen * Transporter Sjöfartsstyrelsen ] Lufttartsstyrelsen | Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen - Drivmedelscentralen
I
Telestyrelsen Samband [ Generalpoststyrelsen Det psykologiska försvaret Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar Sveriges radio AB Tidningarnas telegrambyrå
För att säkerställa en nära samverkan mellan de olika myndigheterna och verken har en rad åtgärder vidtagits. Bestämmelser om samråd och om skyl- l dighet att hålla vissa andra myndigheter orienterade om planläggningsåt- — gärder har intagits i instruktionerna för ett flertal myndigheter. Särskilda i samverkansorgan har inrättats, och för samverkan mellan krigsmakten och vissa civila myndigheter finnes sedan gammalt den s. k. militärassistent- organisationen. ;
g
. a) Samråd m. m. !
Utredningen vill här anföra några exempel på bestämmelser om samråd m. m. ' -
Överbefälhavarens instruktion (SFS 1961: 467):
12 ä.
1 mom. överbefälhavaren skall samarbeta med myndigheter utanför krigsmak- ten, vilkas verksamhet berör krigsmakten, samt främja samverkan mellan krigs- makten och övriga myndigheter och institutioner inom totalförsvaret.
2 mom. — _ —
3 mom. överbefälhavaren äger taga del av krigsplanläggningen hos myndigheter utanför krigsmakten och av vederbörande myndigheter erhålla de upplysningar och det biträde, som erfordras och som myndigheterna kunna lämna.
Civilförsvarsstyrelsens instruktion (SFS 1948: 735):
2 &.
Civilförsvarsstyrelsen skall vid fullgörandet av sina ämbetsåligganden i erfor- derlig utsträckning samarbeta med överbefälhavaren eller chefen för försvars- staben samt med riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap.
Vid handläggning av viktigare ärenden skall civilförsvarsstyrelsen samråda med andra centrala myndigheter, med vilkas verksamhet ärendet äger samband. En- skild, hela riket omfattande sammanslutning, inom vars verksamhetsområde sådant ärende faller, bör ock beredas tillfälle att yttra sig under ärendets handläggning.
Överstyrelsens för ekonomisk försvarsberedskap instruktion (SFS 1961: 536) : 3 5.
Det åligger överstyrelsen
att — — _—
att följa utvecklingen inom det totala försvarets olika grenar och främja sam- ordningen mellan det ekonomiska försvaret och övriga totalförsvarsgrenar, samt
att inom det ekonomiska beredskapsområdet hålla sig underrättad om plane- ringsarbetets fortgång och tillhandahålla andra beredskapsplanerande myndig- heter underlag för planeringen.
Generalpost-, tele- och järnvägsstyrelserna har alla följande bestämmelse i sina instruktioner:
Verksamheten i fred skall så bedrivas, att jämväl de krav, som det totala för- svaret i krig uppställer, i största möjliga utsträckning kunna tillgodoses. Erforder- ligt samråd skall därvid äga rum med överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap och beredskapsnämnden för psy— kologiskt försvar. Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap skall hållas underrättad om beredskapsplanläggningen på det ekonomiska försvarets område.
Vissa andra myndigheter, t. ex. social- och veterinärstyrelserna, har beträf- fande krigsplanläggning icke instruktionsmässigt ålagts samråd i annan mån än vad som helt allmänt angives i allmänna verksstadgan, vilket synes vara en brist i deras instruktioner. Utredningen anser dock icke detta vara något större problem men förordar, att samtliga centrala totalförsvarsmyn- digheter instruktionsmässigt ges i princip samma åläggande att sinsemellan samråda och hålla varandra orienterade om planläggningsverksamheten.
b) Särskilda samverkorgan Särskilda samverkansorgan är inrättade för att säkerställa samordning inom vissa försvarsfunktioner, som ligger inom flera myndigheters ansvarsom- råden. Exempel på samverkansorgan med chefsrepresentation är militärled- ningen, rådet för ekonomisk försvarsberedskap och totalförsvarets tele- nämnd.
Militärledningen (SFS 1961: 468), i vilken ingår överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna, har bl. a. till uppgift att främja krigsmaktens sam- verkan med andra myndigheter inom totalförsvaret. När så erfordras med hänsyn till förekommande ärendes art, skall cheferna för civilförsvarssty- relsen och överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap ävensom cheferna för andra centrala myndigheter, vilkas verksamhet är av betydelse för total- försvaret, kallas till sammanträde med militärledningen.
Rådet för ekonomisk försvarsberedskap (SFS 1961: 536), vilket börjar sin verksamhet den 1 januari 1962, skall ha till uppgift att verka för samord- ning av landets ekonomiska försvarsberedskap. I rådet avses ingå som ord- förande chefen för överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap och som ledamöter cheferna för försvarsstaben, civilförsvarsstyrelsen, statens jord- bruksnämnd och arbetsmarknadsstyrelsen samt ordföranden i centrala j civila transportkommittén. Annan central myndighet, vilken fullgör särskild l beredskapsuppgift på det ekonomiska försvarets område, skall beredas till- i fälle att deltaga i rådet vid behandling av ärende, som berör myndighetens ] ämbetsområde.
Samordning av vissa sambandsfrågor äger rum inom totalförsvarets tele- nämnd, som bildats genom överenskommelse på myndighetsnivå och vars verksamhet alltså icke grundar sig på något Kungl. Maj:ts bemyndigande eller någon instruktion. Nämnden är icke något verkställande organ utan sysslar endast med större principfrågor. Den skall sålunda bl. a.
insamla och sammanställa de av olika myndigheter från tid till annan anmälda behoven i fråga om signalförbindelser,
rekommendera de från teknisk och ekonomisk synpunkt bästa samord- ningslösningarna, ! uttala sin åsikt i uppkommande frågor av prioritetsnatur samt I
J
ägna uppmärksamhet åt och verka för att i fredstid för totalförsvarets räkning installerade teleanordningar i görligaste mån också kommer till användning för fredsmässig trafik.
Ordförande i nämnden är ordföranden i försvarets förvaltnin-gsdirektion och som ledamöter ingår cheferna för försvarsstaben, civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap och telestyrelsen, ordföran- dena i beredskapsnämnden för psykologiskt försvar och försvarets tele- j delegation1 samt en representant för Kungl. Maj:ts kansli. !
Centrala fältarbetsledningen, som inrättats med stöd av kungörelsen an— ,
1 Samarbetsdelegation tillsatt av försvarets förvaltningsdirektion.
gående byggnads- och reparationsberedskapen (SFS 1959: 177), har till huvuduppgift att verka för att landets resurser för byggnads- och anlägg- ningsarbeten utnyttjas rationellt inom totalförsvaret samt att samordna de olika myndigheternas intressen i vad avser förstörings- och spärrnings- åtgärder. Organisationen har icke befogenhet att fatta beslut utan är endast ett forum för överläggningar. I densamma ingår representanter — således icke cheferna _ för ett stort antal myndigheter, bl. a. överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap och de flesta kommunikationsverken. Vid sammanträden deltar dock endast representanter för de myndigheter, som beröres av de aktuella ärendena.
Planläggningen av försörjningen med elkraft i krig eller vid krigsfara samordnas inom centrala driftledningen, som bildats genom frivillig över- enskommelse på myndighetsnivå. Riktlinjerna för dess verksamhet har dock godkänts av Kungl. Maj:t genom ämbetsskrivelse den 22 april 1955. I drift- ledningen ingår representanter för vattenfallsstyrelsen, större icke—statliga kraftföretag samt överbefälhavaren och överstyrelsen för ekonomisk för— svarsberedskap.
Centrala civila transportkommittén och statens signalskyddsnämnd, vilka utredningen behandlat i föregående kapitel, år genom sin sammansättning en form av samordningsorgan. De är dock beslutande organ och har direkt ansvar för viss ledningsverksamhet.
I skrivelse den 30 mars 1961 till försvarsledningsutredningen med syn- punkter på totalförsvarets centrala ledning har överbefälhavaren i samråd med berörda civila myndigheter framhållit värdet av funktionella samver- kansorgan och förordat att ytterligare sådana inrättas. Överbefälhavaren har bl. a. anfört följande:
Det finns anledning att utveckla systemet med samverkansorgan också på andra områden. Följande synpunkter bör därvid vara vägledande.
Samverkansorgan bör inrättas endast om flera myndigheter har behov av kon- tinuerligt samarbete i krig eller i krigsförberedelsearbetet.
Samverkan bör avse verksamhetens genomförande i krig och därav betingade förberedelser och planläggning i fred. Arbetet i fred blir kontinuerligt, ty före— liggande planer måste oavbrutet hållas aktuella med hänsyn till utvecklingen och ändrade krav i övrigt.
I samverkansorganen bör ingå kvalificerade representanter för berörda myndig- heter. Chefer bör emellertid inte — vare sig i fred eller krig _— bindas vid uppgif- ter av detaljnatur. De bör representeras i samverkansorganen av befattningshavare i principiellt byråchefs ställning. Detta är fördelaktigt även med hänsyn till att personal på denna nivå har specialkunskaper och detaljkännedom som en verks- chef ofta inte kan ha eller vidmakthålla. . Antalet i samverkansorgan ingående personer bör begränsas så att arbetsför- hållandena blir så enkla och rationella som möjligt. Vissa verk kan t e ha ständig i'epresentation i organen, medan företrädare för andra verk endast kallas eller konsulteras då behov därav föreligger (»kontaktmän»).
Det förhållandet, att särskilda åtgärder vidtas för att.främja samverkan mellan
berörda myndigheter, får som nämnts inte innebära ändring av myndigheternas ansvar, bl a i vad avser rätt och skyldighet att fatta beslut, utfärda direktiv eller att verka i samordnande syfte. Den nära kontakt, som kan upprätthållas i samver- kansorganen, skall i stället underlätta för myndigheterna (cheferna) att fatta beslut. Representanterna i samverkansorganen bör dock äga avgöra huruvida beslut kan fattas på den nivå de representerar eller om ärendet måste hänskjutas till chefen, såsom fallet är i centrala sjukvårdsledningen. Denna anordning, som främst bör gälla i krig, torde i viss utsträckning kunna tillämpas redan i fred. I krig bör möjligheter vidare föreligga att vid behov komma till avgörande, även då en gemensam uppfattning inte råder. Då myndighet ålagts direktivrätt eller liknande i fråga, som behandlas i samverkansorgan, måste självfallet åtgärder, som beslutas i samverkansorganet, anpassas till vad direktivgivande myndighet föreskrivit för verksamheten i fred och krig. Kraven på samverkan får inte drivas så långt, att myndighet hindras att fatta och effektuera beslut, då snabbhet erford- ras — ett läge, som ofta torde uppkomma i krig.
Verksamheten i samverkansorganen bör bygga på underlag från respektive myn— digheter (staber) och uppföljas av dessa genom kontroll -— i fred t e vid chefs- överläggningar och allmänt genom befattningshavarnas skyldighet att hålla sina myndigheter (staber) informerade.
Samverkansorganen som sådana — däremot inte representanterna — hör till- sättas enligt bestämmelser av Kungl. Maj:t. Så har skett beträffande samverkans- organen på sjukvårdsområdet, som tillkommit genom bestämmelserna i krigssjuk- vårdskungörelsen. Därutöver bör vederbörande verkschefer instruktionsmässigt äga att ta initiativ till samverkan i den utsträckning och de former, som kan be- finnas vara ändamålsenliga.
Alla funktioner är inte av den arten, att det erfordras organisatoriska åtgärder för att säkerställa samverkan. Emellertid synes samverkansorgan böra övervägas bl a för följande uppgifter (inom parentes redovisas myndigheter, som i första hand bör vara representerade i samverkansorganen; understruken myndighet torde böra få huvudansvar för verksamheten i organetl):
a) att, mot bakgrunden av tillgängliga resurser och olika myndigheters behov, i fred åstadkomma en ändamålsenlig fördelning i krig av resurserna i personellt hänseende;
b) att samordna planläggningen i fred av hur telekommunikationerna för total- försvarets olika organ m ni skall fungera och ledas i krig;
e) att på lämpligt sätt fördela drivmedelstillgångarna inom totalförsvaret, priori- tera leveranser m m samt vidta härmed sammanhängande krigsförberedelser; åt- gärderna skall bl a syfta till att ge drivmedelscentralen erforderligt underlag för verksamheten;
(1) att på lämpligt sätt fördela livsmedelstillgångarna inom totalförsvaret, prio- ritera leveranser m m samt vidta härmed sammanhängande krigsförberedelser.
Samverkansorgan kan även tänkas för uppgifter, avseende t e postbefordran, penningmedelsförsörjningen eller undervisningen i krig liksom för uppgifter på socialtjänstens område, vidare för att samordna planläggningen i fred i vad avser lokalisering, utbyggnad, bevakning m ni av uppehållsplatser och andra objekt av gemensamt intresse.
Utredningen ansluter sig i princip till överbefälhavarens och de berörda myndigheternas uppfattning, att särskilda funktionella samverkansorgan inom många områden'kan vara av betydelse för samordningen. Utredningen
* Parenteserna här uteslutna.
föreslår i nästa kapitel att ett samverkansorgan inrättas'för samordning inom 'hälso- och sjukvården men tar i övrigt icke ställning till vilka ytter- ligare sådana organ som bör inrättas eller om något eller några bör avveck— las. Det bör tillkomma myndigheterna själva att till Kungl. Maj:t lämna förslag härom; den särskilda samordningsavdelningen i Kungl. Maj:t kansli torde också kunna initiera sådana förslag.
Ovannämnda samverkansorgan har till uppgift att möjliggöra samordning inom vissa funktioner. Samordning måste emellertid även åstadkommas mel- lan olika funktioner. Det måste säkerställas att verksamhet i central instans följer gemensamma riktlinjer, icke minst i nyssnämnda funktionella sam- verkansorgan. Grunden härför torde läggas genom de åtgärder, som utred- ningen i föregående kapitel föreslagit rörande totalförsvarets högsta ledning. Dessa åtgärder torde emellertid icke vara tillfyllest för samordning i cen- tral instans, utan även här erfordras bättre organisatoriska förutsättningar än vad som f. n. finne-s. Utredningen vill erinra om att i olika sammanhang under senare tid framförts förslag till fasta former för överläggningar på verkschefsplanet, senast i överbefälhavarens ovannämnda skrivelse till för"- svarsledningsutredningen. Utredningen, som övervägt vilka fördelar som kan vinnas med sålunda föreslagna chefsöverläggningar, finner det vara angeläget att sådana kommer 'till stånd och förordar, att en chefsnämnd inrättas fr.o.m. den 1 juli 1962 enligt närmare bestämmelser av Kungl. Maj:t. Uppgiften bör, som tidigare nämnts, vara att säkerställa samordning i stort av verksamheten 1 central instans. Ärenden som kan komma 1 fråga för behandling synes bl. a. vara följande:
frågor av principiell natur rörande krigsplanläggningen samt myndighe- ternas eller underlydande myndigheters fre-ds- och krigsorganisation,
omfattningen av och formerna för samverkan i tidigare nämnda funktio- nella samverkansorgan,
decentralisering av befogenheter till regionala ledningsorgan, anskaffningsinriktning, d.v.s. orientering och samråd om sådan anskaff- ning av materiel o. d. som förutsätter medverkan av i nämnden represente- rade myndigheter,
forskning,
territoriella och administrativa gränser samt utbildning och övningar.
I ett krisläge tillkommer frågor om höjning av olika former av beredskap. Utredningen, som anser att chefsnämnden bör vara så liten som möjligt, förordar att ledamöterna blir desamma, som ur centrala myndigheter ingår i det tidigare föreslagna försvarsrådet. I chefsnämnden bör således ingå överbefälhavaren _ som bör åtföljas av chefen för försvarsstaben _ che- ferna för civilförsvarsstyrelsen, medicinalstyrelsen, överstyrelsen för ekono- misk försvarsberedskap och telestyrelsen, statspolisintendenten samt ord— förandena i beredskapsnämnden för psykologisk-t försvar och centrala civila
transportkommittén. Härtill bör komma en representant för civilbefälha- varna. När så befinnes lämpligt bör givetvis även chef för annan, vid ifråga- varande tillfälle särskilt berörd central myndighet kunna anmodas att närvara.
Det bör tillkomma Kungl. Maj:t att förordna om ordförande, medan verk- samhet-ens utformning synes ankomma på nämnden själv. Som sekreterare bör förordnas chefen för den särskilda samordningsavdelning, som utred- ningen föreslagit skola stå till försvarsministerns förfogande för dennes samordningsuppgifter. Därmed erhålles ytterligare förutsättningar för sam- arbete mellan totalförsvarets högsta och centrala ledning sam—t möjliggöres för samordningskansliet att följa verksamheten i central instans och i god tid få kännedom om samordningsproblem.
Därest en chefsnämnd inrättas, bör det övervägas, huruvida övriga sam- verkansorgan med chefsrepresentation skall bibehållas i nuvarande former. Utredningen erinrar om den tidigare framförda synpunkten att cheferna regelmässigt icke själva bör ingå i samverkansorganen. Några förslag i detta hänseende framlägges icke av utredningen, som dock vill uttala att det synes vara mest rationellt med endast en chefsnämnd och under denna er- forderligt antal funktionella samverkansorgan med representanter för che- ferna.
Militärassistentorganisationen inrättades redan i slutet av 1800-talet och har efter hand ökat i omfattning. De första militärassistenterna tillkom vid järnvägs- och telestyrelserna för att i krigsplanläggningsarbetet underlätta samverkan mellan krigsmakten och dessa verk. Efter hand som totalför- svaret krävt ökad samverkan mellan det militära försvaret å ena sidan och de civila totalförsvarsgrenarna å den andra, har ytterligare myndigheter och verk tillförts militärassistenter. De närmare motiven för militärassisten- ternas tillkomst har varit skiftande, varför deras uppgifter och ställning icke är desamma överallt. Vid kommunikationsverken är sålunda den till tjänsteställningen äldste militärassistenten chef för en särskild försvars- avdelning, inom vilken även övriga militärassistenter är placerade, och han är således inför verkschefen direkt ansvarig för verkets krigsplanläggning. Inom t. ex. civilförsvarsstyrelsen och överstyrelsen för ekonomisk försvars- beredskap är däremot militärassistenternas huvuduppgift att främja sam- verkan med krigsmakten, och de har icke instruktionsmässigt några själv- ständiga uppgifter. De kan dock givetvis tilldelas sådana av vederbörande chef, något som även i stor utsträckning skett.
Omfattningen av den nuvarande militärassistentorganisationen framgår av tablå VII: 1.
Hösten 1959 fick chefen för försvarsstaben Kungl. Maj:ts uppdrag att i samråd med berörda myndigheter göra en översyn av militärassistentorga-
! i l '. l e) Militärassis ten torganisationen !
nisationen samt att till Kungl. Maj:t inkomma med en redogörelse för re- sultatet. Chefen för försvarsstaben avlämnade sin redogörelse den 30 mars 1961 och anförde i denna, att överväganden rörande militärassistentorgani- sationens principiella utformning hade lett fram till två huvudalternativ. Det ena av dessa innebar bibehållande i huvudsak av nu gällande ordning. Det andra alternativet innebar _ i fråga om totalförsvarets centrala led- l ning — att militärassistent borde finnas vid varje civil central myndighet, som ständigt vore i behov av militär fackkunskap. Militärassistenten borde icke åläggas ansvar för myndighetens försvarsförberedelser utan främst verka för samordning mellan myndigheten och krigsmakten, beakta utveck- ling och planläggning på respektive områden samt tillgodose myndighetens behov av militär sakkunskap. Det övervägande antalet berörda myndigheter hade också framfört bestämda krav på en ökad insats av militär personal; vissa myndigheter hade föreslagit inrättandet av nya militärassistentbefatt- ningar. Det hade sammanfattningsvis konstaterats, att det skisserade andra alternativet vore genomförbart på längre sikt, men att t.v. en ordning i principiell överensstämmelse med den nuvarande vore att föredraga.
De förslag, som chefen för försvarsstaben framförde, grundade sig så- ledes i huvudsak på de principer som för närvarande är gällande. De bety- delsefullaste ändringsförslagen, vilka framgår av tablå VII: 1, var följande:
militärassistent skall icke längre vara chef för försvarsbyrån inom tele- styrelsen. Antalet militärassistenter inom telestyrelsen minskas från fyra till en;
statens jordbruksnämnd tillföres en militärassistent i arvodesbefattning; medicinalstyrelsens sjukvårds-beredskapsnämnd tillföres en deltidstjänst- görande militärassistent.
I fråga om militärassistenternas uppgifter anförde chefen för försvars- staben: Med hänsyn till de faktorer som ovan redovisats, syns flera skäl tala för att sär— skild personal _ militärassistenter _ liksom nu av krigsmakten ställs till för- fogande vid myndigheter med ständigt behov av militärt sakkunnig personal. De principiella uppgifterna bör främst vara: att tillgodose myndighetens omedelbara behov av militär sakkunskap, att handlägga sådana ärenden, som är att anse främst som krigsmaktens ange- lägenhet, men som av praktiska skäl handlägges vid myndigheten, att verka för att samarbete sker mellan militära och civila myndigheter i sådana ärenden som har ömsesidig betydelse och att härvid underlätta berörda myn- digheters samarbete, att hålla krigsmaktens myndigheter orienterade om utveckling och planläggning samt i övrigt tillvarata krigsmaktens intressen vid myndigheten, att biträda myndigheten vid planläggning och genomförande av övningar m. m. avseende krigsförhållanden, att allt efter respektive myndighets bestämmande utföra sådant arbete för vilket hans militära utbildning gör honom lämpad samt i övrigt bevaka myndig- hetens intressen inom krigsmakten. Militärassistent bör regelmässigt icke utföra myndighetens krigsförberedelse- arbete, vilket i stället bör handläggas av myndighetens egen personal.
Antal
Myndighet Befattning
Enligt chefens för
1/10 1961 försvarsstaben förslag
Civilförsvarsstyrelsen . . . Militärassistent Generalpoststyrelsen . . . . Chef för försvarsavd. 11 11 J ärnvägsstyrelsen ....... Chef för försvarsbyrån 1 1 Förste militärassistent 1 1 Andre militärassistent 1 1 Militärassistent 22 _ (_2) Luftfartsstyrelsen . . .. .. h'lilitärassistent 1 Medicinalstyrelsens sjuk- vårdsberedskapsnämnd Militärassistent _ 13 (+ 1) Rikets allmänna kartverk Chef för militärbyrån 1 1 Överstyrelsen för ekono- misk försvarsberedskap Militärassistent 1 1 Sjöfartsstyrelsen ......... Chef för försvarskontoret 1 1 Statens jordbruksnämnd Militärassistent _ 11[ (+ 1)
Statens meteorologiska och hydrologiska in-
stitut ................ Militärassistent 13 13 Telestyrelsen ............ Chef för försvarsbyrån 1 _ (_1) Militärassistent , 3 1 )—2) Vattenfallsstyrelseu ...... Chef för försvarskontoret 1 1 Militärassistent 11 11 Väg- och vattenbyggnads— styrelsen ............. Chef för försvarsbyrån 1 1 Förste militärassistent 1 1 1 Arvodesbefattning. ” Därav en arvodesbefattning. 3 Deltidstjänst.
Utredningen, som under 'hand inhämtat att Kungl. Maj:t avser att i vissa hänseenden låta göra en förnyad översyn av militäras-sistentorganisationen icentral instans, vill för sin del anföra följ ande.
Krigsmakten intar, som tidigare nämnts, en i många avseenden ledande plats inom totalförsvaret. Den civila samhällsverksamheten och de civila försvarsfunktionerna måste nära anslutas till det militära försvaret och har att på olika sätt uppbära och stödja detsamma. Det allmänna kravet på nära och kontinuerlig samverkan totalförsvarsmyndigheterna emellan är därför särskilt starkt mellan å ena sidan krigsmakten och å andra sidan vissa civila totalförsvarsgrenar, vilket även har fått instruktionsmässiga lut- tryck i den nya instruktionen för överbefälhavaren (12 5 3 mom.). Militär— assistentorganisationen måste ses mot bakgrunden av dessa samverkans- krav. Utredningen vill också framhålla attinom vissa civila myndigheter,
t. ex. järnvägsstyrelsen och luftfartsstyrelsen, äger rum krigsplanläggning, som för att överhuvudtaget kunna genomföras kräver militär sakkunskap.
Inom vissa andra myndigheter, vid vilka krigsplanläggningens genomfö- rande icke i samma grad kräver militär sakkunskap, erfordras denna dock som en bakgrund till planläggningsarbetet. Utvecklingen inom krigsmakten går snabbt, och det kan icke förutsättas, att personal utan militär grund- utbildning kan följa denna utveckling tillräckligt ingående för att vara i stånd att självständigt genomföra därav beroende krigsplanläggningsarbete.
Utredningen ans-er, att en militärassistentorganisation av i huvudsak nu- varande omfattning tills vidare är erforderlig, men har icke ansett sig ha att ta ställning till detaljer inom densamma. Utredningen vill dock anföra att den ändring som av chefen för försvarsstaben föreslås för telestyrelsen _ innebärande att en av militärassistenterna icke längre skall vara chef för försvarsbyrån _ synes vila på en principiellt riktig grund. Ändringsför- slaget stämmer också väl överens med de uppgifter, som chefen för för- svarsstaben ansett böra åvila militärassistenterna. Det synes kunna ifråga— sättas, om icke motiven för denna ändring hade kunnat åberopas för lik- nande ändring vid vissa andra centrala myndigheter. Utredningen, som in- ser att möjligheterna härför icke är desamma överallt, anser sig dock icke böra framlägga några förslag härom. Militärassistent _ inom myndighet med två eller flera mili-tärassistenter den till tj änsteåren äldste _ synes regel- mässigt böra kallas till myndighetens plenum.
KAPITEL VIII
Den centrala ledningen av sjuk- och veterinärvården
I delbetänkandet »Enhetlig ledning av krigsmakten» anmälde utredningen att den med anledning av en underdånig framställning från överbefälhava- ren igångsatt förberedande undersökningar rörande ledningen av sjuk- och veterinärvården, i första hand syftande till att kartlägga de olika aspekter frågan erbjuder som totalförsvarsproblem. Ifrågavarande undersökning har nu avslutats och redovisas i en av utredningens expert major Bratt utarbetad promemoria, vilken fogas till utredningens betänkande såsom bilaga VIII: 1. Eftersom sjuk- och veterinärvården behandlas relativt ingående i prome- morian, har utredningen ansett sig kunna begränsa sin egen framställning i ämnet. Utredningen är emellertid angelägen om att framhålla, att detta bör ses mot bakgrunden av de möjligheter till ett mera ingående studium, som promemorian erbjuder. Utredningen har sökt underlätta ett sådant stu— dium genom hänvisningar.
Utredningen, som anser sig icke böra ta ställning till alla i promemorian redovisade delfrågor, vill för egen del anföra följande.
Inledningsvis har i promemorian sammanställts de krav som den centrala ledningen av Sjuk- och veterinärvården bör fylla från totalförsvarssynpunkt. Utredningen, som vill framhålla att sjuk- och veterinärvården är en bety- delsefull stödfunktion inom totalfö1 svaret, kan i allt väsentligt ansluta sig till de sålunda formulerade kraven. En kvantitativt tillräcklig och såvitt möjligt kvalitativt högtstående krigssjukvårdsorganisation är en av förut- sättningarna för att motståndsandan skall upprätthållas i krig. En krigs- sjukvårdsorganisation som fyller dessa krav kan endast utvecklas av en effektiv ledningsorganisation.
1958 års försvarsledningskommitté påvisade brister och oklarheter i gäl- lande ansvarsfördelning inom den militära sektorn och rekommenderade därför vissa åtgärder för att stärka försvarets sjukvårdsstyrelses ställning. De undersökningar som nu utförts visar att brister och oklarhet-er före- kommer även inom den civila sektorn. Totalförsvarets sjuk- och veterinär- vårdsledning fyller därför f. n. icke de krav som måste ställas på densamma. Tillskapandet av en effektiv ledningsorganisation med tydligt avgränsade ansvarsområden och befogenheter samt ändamålsenliga samarbetsformer är följaktligen en angelägen uppgift.
I promemorian (under punkt B) hävdas att ansvaret för sjuk- och veteri-
närvårdens ledningsfunktioner bör åvila skilda militära och civila myndig- heter. Utredningen, som anser att tillskapandet av en fristående, för total- försvaret gemensam ledningsmyndighet icke vore ägnat att effektivisera led- ningen, delar denna uppfattning men vill samtidigt understryka vikten av ett nära samarbete mellan de militära och civila ledningsmyndigheterna. Inom den militära och den civila sektorn var för sig bör i princip största möjliga enhetlighet eftersträvas.
A. Ledningen inom krigsmakten (jfr bilaga VIII: 1, punkt C)
Utredningen ansluter sig till den i promemorian framförda uppfattningen, att flertalet av sjuk- och veterinärvårdsfunktionerna inom krigsmakten bör ledas enhetligt, d.v.s. av staber eller myndigheter gemensamma för för- svarsgrenarna. Produktionen av sjukvårds- och veterinärförband bör dock _ liksom annan förbandsproducerande verksamhet _ alltjämt ledas av försvarsgrenscheferna.
Ett särskilt centralt stahs- och förvaltningsorgan för ledning av de sjuk— och veterinärvårdens funktioner, som bör ledas enhetligt, synes böra" finnas inom krigsmakten. Denna myndighet bör i enlighet med i promemorian framfört förslag enklast kunna bildas genom omorganisation av försvarets sjukvårdsstyrelse. Denna omorganisation torde bli relativt genomgripande och få följdverkningar även för försvarsgrensledningarna. Försvarsgrens— överläkarnas och överfältveterinärens framtida ställning och uppgifter bör därför omprövas. Av vikt synes vara att det nyssnämnda ledningsorganet utrustas med befogenheter och resurser för att effektivt och med erfordeilig auktoritet kunna utöva avsedd ledningsverksamhet.
Utredningen har med det sagda icke tagit ställning till frågan, hur den medicinska forskningen inom krigsmakten bör ledas, utan ansett att resul- taten av pågående särskild utredning härom bör avvaktas.
B. Ledningen inom det allmänt civila medicinal- och veterinärväsendet (jfr bilaga VIII: 1, punkt D)
Utredningen ansluter sig till den i promemorian uttalade meningen, att che- fen för medicinalstyrelsen i såväl fred som krig bör bära ett odelat lednings- ansvar för den allmänt civila sjukvården. Detta innebär att medicinalsty- relsens sjukvårdsberedskapsnämnd bör uppgå i medicinalstyrelsen, varvid det bör övervägas att där inrätta ett särskilt stabs- och förvaltningsorgan för handläggning av beredskapsärenden.
Sjukvården och veterinärvården har i krig ett nära samband med var— andra, vilket enligt promemorian synes bäst tillgodoses genom att veterinär-- väsendet inordnas under medicinalstyrelsen. Utredningen vitsordar behovet av att ifrågavarande funktioner samordnas men anser sig icke kunna be—
döma de fredsmässiga konsekvenserna av en sådan sammanslagning. Det synes emellertid icke uteslutet, att ett sammanförande av veterinär- och medicinalstyrelserna _ vilket skulle innebära att veterinärväsendet inord- nades under samma departement som medicinalväsendet _ skulle vara förenat med fördelar även från fredssynpunkt. En utredning av förutsätt- ningarna härför bör därför övervägas.
C. Ledningen inom civilförsvaret (jfr bilaga VIII: 1, punkt E) Utredningen ansluter sig till de synpunkter som redovisas i promemorian angående ansvarsfördelningen mellan medicinalstyrelsen och civilförsvars- styrelsen. Medicinalstyrelsens ansvar och befogenheter rörande civilförsvars— sjukvården synes alltså i medicinskt hänseende böra stärkas i enlighet med i promemorian framlagt förslag.
D. Samordningen inom totalförsvaret (jfr bilaga VIII: 1, punkt F och G) Utredningen har funnit, att de organisatoriska förutsättningarna för sam- ver-kan mellan den militära och den civila sjuk- och veterinärvårdsledningen är tillfredsställande i krig _ då centrala sjukvårdsledningen är organise- rad — men mindre goda i fred. Utredningen, som anser att behov förelig— ger av ett för den militära och den civila sektorn gemensamt samarbetsorgan även i fredstid, förordar därför att en central krigssjukvårdsberedning till- skapas med i huvudsak de uppgifter och den sammansättning, som föresla- gits i promemorian. Utsträckandet av huvudförvaltningsprincipen på sjuk- vårdsmaterielområdet till totalförsvaret torde medföra väsentliga fördelar.
Såsom framgår av promemorian äger vissa militära myndigheter påkalla bistånd av det allmänt civila medicinalväsendet. Utredningen finner icke anledning a-tt i detta avseende föreslå någon ändring av nu gällande regler.
E. Fortsatt handläggning
I promemorian föreslås att en eller flera särskilda utredningsmän tillkallas med uppgift att utreda den närmare organisationen m. in. av dels försvarets sjukvårdsstyrelse och berörda delar av försvarsgrensledningarna, dels me— dicinalstyrelsens beredskapsorgan, dels vissa frågor rörande militärläkar- kårerna såsom rekrytering, utbildning, tjänstgöringsför'hållanden och per- sonalförvaltning. Utredningen har funnit att en sådan översyn är nödvändig och förordar därför att den snarast kommer till stånd. Då fredssjukvården utgör grunden för krigssjukvärden bör nära samverkan äga rum med de utredningar, som f.n. pågår eller kommer att tillsättas rörande den freds- mässiga, civila sjukvården.
KAPITEL IX
Sammanfattning
Grunder för utredningens förslag
Utredningen skulle enligt sina direktiv behandla tre huvudområden: total- försvarets högsta ledning, krigsmaktens högsta ledning och krigsmaktens ledning på regional nivå. I fråga om krigsmaktens högsta ledning har upp- draget redovisats genom det i december 1960 avlämnade betänkandet »En- hetlig ledning av krigsmakten» (SOU 1961: 7). Utredningen framlägger nu förslag rörande totalförsvarets högsta och centrala ledning.
Till grund för utredningens arbete har legat bedömningar rörande de krav som totalförsvarets allmänna uppgift, vår alliansfria ställning och det nutida krigets karaktär ställer på totalförsvarets högsta och centrala led.— ning. Andra väsentliga utgångspunkter har givetvis varit uppbyggnaden av och de grundläggande principerna för verksamheten inom totalförsvaret.
Utredningen har funnit, att samordning av totalförsvarets olika funktio- ner har avgörande betydelse för totalförsvarets samlade styrka. Samordning- en erbjuder emellertid betydande problem och kräver avsevärda arbetsin- satser inom såväl den högsta som den centrala ledningen. Ett villkor för att erforderlig samordning skall kunna åstadkommas är, att de organisato— riska förutsättningarna härför är goda. -
Utredningen anser, att de organisatoriska förutsättningarna för samord- ning _ främst inom totalförsvarets högsta ledning — f. n. icke är tillfreds- ställande och föreslår därför vissa organisationsförändringar saJnt inom den högsta ledningen även vissa *personalförstärkningar. Dessa. måste be- traktas som obetydliga mot bakgrunden av de värden _ andliga och mate- riella _ som står på spel om vi blir indragna i ett krig, och av de insatser
för att försvara dessa värden, som förberedes inom totalförsvarets olika om— råden.
Sammanfattning av utredningens förslag
Totalförsvarets högsta ledning I krig Statsministern har i krig ett centralt samordningskansli till sitt förfogande med främsta uppgifter ' . att hålla statsministern underrättad om läget inom totalförsvaret,
att sammanställa underlag för avgörande beslut, som mera påtagligt be- rör två eller flera departement, samt
att samordna verksamheten mellan departementen, sedan avgörande be- slut fattats.
Grundlagarna bör ges en sådan utformning att riksstyrelsen har konsti- tutionella befogenheter att leda verksamheten enligt de krav som kriget ställer. Utredningen framlägger dock icke några konkreta förslag härom utan ansluter sig i stort _ utan att ta ställning till enskildheter _ till de förslag rörande riksstyrelsens verksamhet i krig eller under krigsfara, som enligt vad försvarsledningsutredning—en erfarit kan väntas bli framlagda av författningsutredningen.
I fred Försvarsministern samordnar inom regeringen totalförsvarsverksamheten, med undantag för den administrativa beredskapen, vilken bör samordnas genom ett konsultativt statsråd.
Till försvarsministerns och ovannämnda konsultativa statsråds förfogan- de för samordningsuppgifterna ställes fr.o.m. den 1 juli 1962 ett samord- ningskansli, vilket som en särskild avdelning ingår i försvarsdepartementet.
Civilförsvaret, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar och statens signalskyddsnämnd överföres fr.o.m. den 1 juli 1963 till försvarsdeparte- mentet. Utredningen vill framhålla, att detta icke innebär, att dessa organi- sationer inordnas i krigsmakten eller ändras till sin karaktär.
Försvarsdepartementet omorganiseras successivt med början den 1 juli 1962, vid vilken tidpunkt bl.a. ovannämnda samordningsavdelning till— kommer och statssekreterarens avdelning uppdelas på en budget- och en rättsavdelning.
Ett försvarsråd inrättas fr.o.m. den 1 juli 1962 med uppgift att utgöra ett forum för ömsesidig orientering mellan regeringen och cheferna för vissa av totalförsvarets centrala myndigheter.
Utredningen framför även tanken att omorganisera utrikesutskottet till ett kombinerat utrikes- och försvars-utskott samt att på motsvarande sätt bilda en utrikes- och försvarsnämnd av utrikesnämnden. Det bör dock till- komma författningsutredn-ingen att närmare överväga lämpligheten av här antydd omorganisation och att framlägga de förslag i ämnet, vartill den kan finna anledning.
Totalförsvarets centrala ledning I krig Befogenhet att meddela föreskrifter till civilbefälhavare och länsstyrelser bör ges vi'ssa civila centrala myndigheter, som f. n. icke har denna möjlighet.
I fred
En chefsnämnd inrättas fr. o. m. den 1 juli 1962 med huvuduppgift att i cen- tral instans säkerställa samordning mellan totalförsvarets huvudgrenar. I nämnden ingår som ordinarie ledamöter samma chefer som i ovannämnda försvarsråd representerar de centrala myndigheterna.
Militärassistentorganisationen bibehålles t.v. huvudsakligen i nuvarande omfattning. Militärassistenternas inom vissa verk ställning som chefer för verkens försvarsavdelningar synes dock böra omprövas.
På sjuk- och veterinärvårdens område bibehålles skilda militära och ci- vila ledningsorgan, men inrättas en central krigssjukvårdsberedning med huvuduppgift att verka för samordning mellan den militära och den civila sjuk- och veterinärvårdsledningen. Inom den militära och civila sektorn var för sig eftersträvas i princip enhetlig ledning så långt möjligt.
En översyn bör snarast komma till stånd av organisationen m.m. av sjuk- och veterinärvårdens centrala ledningsorgan ävensom av vissa frågor rö- rande militärläkarpersonalen.
Särskilt yttrande
rörande samordnandet inom regeringen av totalförsvarsfrågor samt inordningen i departementshänseende av civilförsvaret och det psykologiska försvaret
Enligt vår mening är det synnerligen angeläget att organisatoriska förut- sättningar skapas för en bättre samordning av de fredsmässiga totalför- svarsuppgifterna i Kungl. Maj:ts kansli. Detta torde bäst ske genom att en särskild organisation får dessa uppgifter sig ålagda. Denna organisation bör i princip ha de befogenheter och den personaluppsättning som utred- ningen föreslår. I följande två hänseenden kan vi emellertid icke ansluta oss till utredningens förslag. Vår avvikande mening måste givetvis få kon- sekvenser beträffande några av utredningens detaljförslag, t. ex. i fråga om försvarsdepartementets organisation. Dessa konsekvenser framstår emeller- tid som så självklara beträffande den närmast överblickbara perioden, att vi icke har ansett det nödvändigt att beröra desamma.
Samordningen inom regeringen
I det tidigare förslag beträffande krigsmaktens högsta ledning, som utred- ningen framlagt och som numera i sina huvuddrag godkänts och fastställts av statsmakterna, hävdade utredningen nödvändigheten av en strategisk grundsyn för det militära försvaret och en på denna byggd målsättning för detta försvar. Genom statsmakternas beslut har verktygen för åstadkom- mande-t av en sådan grundsyn och målsättning för det militära försvaret skapats.
Det är samtidigt klart att grundsyn och målsättning för det militära för- svaret, efter statsmakternas godkännande, måste bli vägledande för grund- syn och målsättning för hela totalförsvaret. Alla erfarenheter, som utred— ningen varit i tillfälle att studera av för Sverige relevanta förhållanden från länder, som varit invecklade i det senaste världskriget, pekar entydigt i den riktningen, att ett lands främste politiske företrädare, i Sveriges fall stats- ministern, icke blott självklart måste taga ansvar för godkännande av den militära målsättningen utan även aktivt verka för samordningen av denna med andra totalförsvarskomponenter.
Utredningen har vidare i olika sammanhang kraftigt understrukit bety-
delsen för det militära försvarets och totalförsvarets effektivitet av att den under krig nödvändiga organisationen av dessas olika delar också får bli bestämmande för den försvarsförberedande organisationen under fred av samma delar, eller, där detta icke är möjligt, att de organ, som svarar för den försvarsförberedande organisationen under fred får fullgöra motsva- rande försvarsfunkt—iuoner under krig. Vi delar denna uppfattning. Det torde också vara ofrånkomligt att ett lands främste politiske företrädare _ i Sverige landets statsminister _ med den högsta ledningen av och ansvaret för de politiska huvudlinjerna för samhällsutvecklingen måste, som en uppgift av särskild dignitet, förena överinseendet över och huvudansvaret för försvaret av landets fred, frihet och säkerhet.
Utredningen har också dragit konsekvenserna av ett sådant synsätt ge- nom att förklara, att statsministern under krig måste vara totalförsvarets naturlige ledare och följaktligen härför till sitt förfogande ha ett samord- ningskansli för totalförsvaret. Utredningen anser vidare att ett effektivt så- dant kansli måste skapas under fredstid, vilken uppfattning vi som tidigare nämnts delar. Utredningens majoritet har emellertid föreslagit att detta kansli under fredstid skall inordnas i försvarsdepartementet för att under krig överflyttas till statsministern.
Följes utredningsmajoritetens förslag måste en omorganisation i högsta instans ske i det ytterligt känsliga läge, som råder i ett krigs begynnelse. Detta måste innebära en stor svaghet.
Det måste också medföra svårigheter, om samordningen i fred skall ske genom en fack-minister, som ju kommer att intaga 'en dubbelställning, dels som fackminister och dels som samordnare. Detta kan leda till oklarhet och framkalla onödiga friktioner eller olämpliga åtgärder, vilka i större ut- sträckning kan undvikas 0111 samordningen skötes av en statsministern direkt underställd person, som kan handlägga samordningsfrågorna stödd av statsministerns auktoritet och objektivitet i förhållande till fackminist- rarna.
Därför anser vi att samordningsorganet redan i fred bör vara direkt knu- tet till statsministern och ledas av en högt kvalificerad ämbetsman, förslags- vis benämnd statssekreterare för totalförsvarsfrägor, som då ersätter utred- ningens avdelningschef. Den av oss förordade lösningen innebär bl.a. föl- jande väsentliga fördelar i jämförelse med utredningens förslag.
För det första torde antalet totalförsvarsfrågor, som blir tvistiga olika departement emellan, bli mindre med en under statsministern stående stats- sekreterare i cn objektiv position som samordnare än med försvarsministern i samordningsfunktioner. Statsministerns arbetsbörda som medlare i sådana tvistefrågor torde alltså väl kunna antagas bli mindre med den av oss för- ordade ordningen än med utredningens förslag.
För det andra får statsministern en enligt vår mening nödvändig möjlig- het att redan under fredstid genom denne statssekreterare följa totalför-.
svaret-s huvudfrågor och på ett helt annat sätt än enligt utredningsmajori- tetens förslag förbereda sig för de uppgifter, som för honom blir ofrånkom- liga, om vårt land trots försvarets fredsfrämjande effekt blir angripet.
För det tredje torde den av oss föreslagna organisationen på ett ur allmän försvarssynpunkt värdefullt sätt understryka inför utlandet den vikt de svenska statsmakterna och vårt fol'k fäster vid total-försvaret. Därigenom ökas inte blott respekten för detta utan även _ och utan särskild kostnad _ totalförsvarets fredsfrämjande verkan.
Civilförsvarets och det psykologiska försvarets departementstillhörighet
svaret och det psykologiska försvaret till försvarsdepartementet vill vi an- föra följande skäl.
a) Civilförsvaret sammanhänger på ett ytterligt intimt sätt med polis-, brand- och medicinalväsendet och har även utom brandväsendet en kom- , munalanknytning som även den utpekar inrikesdepartementet såsom det för civilförsvaret lämpliga departementet. Såvitt utredningen har kunnat i finna förfar man också på sådant sätt utomlands utom i något enstaka fall, där särskilda skäl föreligger. Skulle en utbrytning ur inrikesdepartementet sättas ifråga av någon nu i departementet ingående del, t. ex. medicinal- väsendet, så understryker en sådan åtgärd, med därav framkallade olägen- ' heter för civilförsvaret, endast att civilförsvaret i övrigt icke bör skiljas från sina naturliga sammanhang.
Här bör också erinras om att sammanhanget mellan krigsmakten och civilförsvaret i sin praktiska utformning väsentligen ligger dels på militär- ooh civilbefälhavarnas plan, dels på ÖB- och ämbetsverksplanet. På rege- ringen vilar, utöver ansvar för budget och beredskapsförfattningar, ansva- ret att jämte riksdagen fastställa grundsynen för vårt totalför-svar och mål- sättningarna för dess olika delar. Detta regeringens ansvar berör emellertid nästan alla departement och kan sålunda icke vara av någon betydelse, då det gäller att avgöra var civilförsvaret skall inplaceras.
b) Civilförsvarets tjänstemän i länsstyrelserna bör tillhöra landsstaten och på ett normalt sätt befordras inom denna, vilket även är utredningens uppfattning. Detta är en viktig sak med hänsyn till civilförsvarets effekti- vitet. Det måste då vara en bestämd nackdel, om civilförsvarets tjänstemän måste i konkurrens med andra utnämnas genom inrikesdepartementet såvida civilförsvaret icke tillhör detta.
c) Utomlands betonas det starkt, vilket utredningen kunnat konstatera, att civilförsvaret bör vara en civil organisation. Anledningen härtill är så- kerligen bl. a. den att civilförsvaret också under krig skall kunna ha en civil ställning. Civilförsvarets ställning kommer emellertid _ om ockupation av -någon del av landet skulle ske _ att tolkas av ockupationsmaktens myn-
| Mot de av utredningsmajoriteten föreslagna överföringarna av civilför- l
digheter. Ett överförande av civilförsvaret till försvarsdepartementet kan otvivelaktigt jämna vägen för ockupationsmyndigheterna att nyttja en myc- ket ofördelaktig tolkning med därav följande konsekvenser för civilförsva— rets folk. Detta är icke i civilförsvarets intresse.
Civilförsvaret bör på anförda skäl enligt vår mening bli kvar inom inrikes- departementet.
d) Om civilförsvaret kvarstår i sitt nuvarande naturliga departement finns icke heller någon anledning att dit överföra beredskapsnämnden för psykologiskt försvar.
Under krig då upplysande och förklarande verksamhet (genom upplys- ningscentralen) i mycket kommer att gälla krigsmakten och dess förhållan- den är det psykologiskt olämpligt att den sorterar under försvarsdeparte- mentet.
Sven Wedén Rudolf Kolmodin Fredrik Löwenhielm
Riksdagsman Generallöjtnant Överste
Särskilt yttrande
rörande inordnandet i departementshänseende av civilförsvaret och det psykologiska försvaret
Enligt min mening är det synnerligen angeläget att organisatoriska förut- sättningar skapas för en bättre samordning av de fredsmässiga totalför- svarsuppgifterna i Kungl. Maj:ts kansli. Jag anslu-ter mig i detta hänseende till utredningens förslag. Vad angår förslaget att till försvarsdepartementet överföra civilförsvaret och det psykologiska försvaret anser jag mig emeller— tid böra framhålla följande.
En överföring till försvarsdepartementet av yt-terligare ämnesområden bör enligt min mening endast ske i den mån man härigenom kan ytterligare underlätta samordningen. För närvarande är till inrikesdepartementet för- lagda ett flertal civila försvarsfunktioner _ förutom civilförsvaret och det psykologiska försvaret även t. ex. sjukvården och polisverksamheten _ vilka alla har ett intimt samband sinsemellan. Placeringen inom ett departement av dessa funktioner torde i hög grad främja samordningen. Om civilför- svaret överföres till försvarsdepartementet gynnas visserligen härigenom samordningen med krigsmakten, men i stället skapas ökade samordnings- svårigheter gentemot exempelvis sjukvård och polisverksamhet. Någon vinst från totalförsvarets samordningssynpunkt synes icke följa av en sådan de- partemental förändring, och jag anser därför att civilförsvaret och det psykologiska försvaret bör kvarligga inom inrikesdepartementet. Den nu berörda frågan kan emellertid komma i ett ändrat läge, därest av skäl som ligger utanför försvarsledningsutredningens bedömande en departements— reform genomföres på ett sådant sätt, att de nu till inrikesdepartementet samlade civila försvarsfunktionerna uppdelas på olika departement.
Stig Swanstein
Byråchef
BILAGA Izl
Innebörden i utredningens betänkande av vissa begrepp som f. n. icke är entydiga
1 . Totalförsvaret
a) Den militära och civila verksamhet som i krig är att hänföra till för- svarsansträngningar eller avser att främja dessa, innefattande jämväl åt- gärder för att trygga folkförsörjningen samt för att bevara och stärka för- svarsviljan och motståndsandan ;
b) den militära och civila verksamhet, som bedrives i fred för att förbe- reda och genomföra samhällets omställning för ett krig samt för att för— bereda verksamhet enligt a) ovan;
0) organisationen i krig och i fred för verksamhet enligt a) och b) ovan.
2. Strategisk grundsyn och för totalförsvaret gemensam målsättning
2.1. Strategisk grundsyn En på politiska bedömanden samt omfattande studier och överväganden grundad uppfattning 0111
a) krigsriskerna och sannolikheten av olika krigsalternativ (t. ex. stor- krig eller begränsat krig);
b) det nutida krigets karaktär (t. ex. krigsutbrott utan eller med kortare eller längre förvarning, kärnstridsmedel eller icke kärnstridsmedel, kort eller långt krig);
c) sannolikheten _ även inbördes _ av olika mot oss riktade betvingelse- metoder (t. ex. strategisk kupp, storanfall utan terror, terror) ;
(1) Våra allmänna försvarsmöjligheter med hänsyn till uppfattningen om under a)_c) redovisade frågeställningar och med utgångspunkt från vårt militärgeografiska läge, Våra nuvarande eller inom överskådlig fram- tid disponibla personella, ekonomiska och materiella resurser samt sanno- likheten för bistånd utifrån.
2.2. För totalförsvaret gemensam målsättning
Riktlinjerna för vårt totalförsvars aktuella verksamhet i krig, grundade på totalförsvarets allmänna uppgift och på en enhetlig strategisk grundsyn,
samt med samma utgångspunkter angivna riktlinjer för totalförsvarets utveckling på längre sikt.
3. Totalförsvarets indelning
Med hänsyn till verksamhetens art brukar totalförsvaret indelas i följ ande huvudgrenar: det militära försvaret, civilförsvaret med närliggande områ- den såsom polisväsen, hälso- och sjukvård samt socialvård, det ekonomiska försvaret omfattande försörjning, arbetsmarknad och transportväsen samt det psykologiska försvaret. Denna indelning avser i första hand krigsför- hållanden men kan i viss utsträckning tillämpas även i fred.
Indelningen av totalförsvaret i vissa huvudgrenar har ett begränsat värde och kan ge anledning till feltolkningar och missförstånd, bl. a. därför att vissa försvarsfunktioner, t. ex. un-derrättelsetjänst och sambandstjänst, icke kan logiskt inordnas i någon av dessa huvudgrenar. Behov föreligger emellertid av någon form av indelning, och utredningen har undersökt möj- ligheterna att med utgångspunkt från den funktionella indelning, som i realiteten finns, på annat sätt sammanföra funktioner av närbesläktad ka- raktär till grupper. Utredningen anser dock att tillräckligt starka skäl icke finnes för att frångå hitintills tillämpad indelning men har funnit angeläget att klart definiera i denna indelning utnyttjade, grundläggande begrepp. Det militära försvaret, som i organisatoriskt hänseende är detsamma som krigs- makten, har härvid ansetts icke behöva definieras. Ibenämningarna på to-tal- försvarets övriga huvudgrenar inlägger utredningen följande innebörd:
3.1. Civilförsvaret
a) Den verksamhet som skall bedrivas i krig för att skydda och rädda liv och egendom vid anfall mot riket _ dock icke verksamhet som åvilar krigs- makten eller annan organisation inom totalförsvaret _ samt annan lik- artad verksamhet;
b) den verksamhet som bedrives i fred för att förbereda verksamhet en- ligt a) ovan;
c) organisationen i krig och i fred för verksamhet enligt a) och b) ovan.
3.2. Det ekonomiska försvaret
a) Den civila verksamhet som skall bedrivas i krig för att tillgodose total- försvarets behov av förnödenheter och tjänster av olika slag, dock med un- dantag av verksamhet i detta syfte som bedrives inom organisation med annan huvuduppgift (verksamhet som bedrives inom t. ex. civilförsvaret för att tillgodose behov av förnödenheter och tjänster hänföres således icke till ekonomiskt försvar);
b) den civila verksamhet som bedrives i fred för att förbereda verksam- het enligt a) ovan;
0) organisationen i krig och i fred för verksamhet enligt a) och b) ovan.
a) Den verksamhet som bedrives i fred och skall bedrivas i krig för att bevara och stärka försvarsvilja och motståndsanda;
b) den verksamhet som bedrives i fred för att förbereda verksamhet i krig enligt a) ovan;
0) den civila organisationen i krig för ledning av verksamhet enligt a) ovan.
4. Totalförsvarets högsta och centrala ledning
4.1. Totalförsvarets högsta ledning
Kungl. Maj :t och riksdagen jämte kansliorganisationer.
4.2. Totalförsvarets centrala ledning
Krigsmaktens högsta ledning samt ledningen av de centrala statliga verk och myndigheter, som har eller kan komma att få sig ålagt att i fredstid utföra krigsförberedelsearbete för och i krig leda viss totalförsvarsfunktion eller samordna verksamheten inom flera sådana funktioner. Till totalför— svarets centrala ledning hänföres även ledningen av vissa icke—statliga or- ganisationer, som har krigsuppgifter. Exempel på sådana organisationer är Föreningen Svenska Röda Korset och drivmedelscentralen.
5. Riksstyrelsen Sammanfattande begrepp för Kungl. Maj:t och riksdagen jämte kansli- organisationer.
6. Administrativ beredskap
Myndigheternas möjligheter med hänsyn till deras befogenheter _ enligt lagar, förordningar, instruktioner m. m. _ att i krig besluta och vidta er- forderliga åtgärder och att i fred utföra krigsplanläggning.
7. Decentralisering och delegering
7.1. Decentralisering
Överflyttning av beslutanderätt inom visst område eller rörande viss fråga från en högre till en lägre myndighet.
7.2. Delegering
Överflyttning inom en myndighet av beslutanderätt inom visst område eller rörande viss fråga från en högre till en lägre befattningshavare.
8. Reglerande verksamhet Åtgärder som skall säkerställa att i ett krigsläge vid visst tillfälle innom olika delar av totalförsvaret disponibla resurser av visst slag, t. ex. sjöjuk- vårds— eller transportresurser, utnyttjas på sådant sätt att behoven blir i till— godosedda i bestämd angelägenhetsordning.
BILAGA VI:1
Förslag till organisation av försvarsdepartementet
Av utredningens förslag rörande ansvaret för samordning av totalförsvarsförbere- delser och om personalbehovet för denna uppgift följer att i försvarsdepartementet bör ingå en samordningsavdelning. Nya arbetsuppgifter pålägges också departe- mentet genom det föreslagna överförandet till dettas förvaltningsområde av civil- försvaret, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar och statens signalskydds- nämnd. I det följande preciseras de förslag beträffande samordningsavdelningen, som skisserats i kap. VI, och lämnas redogörelse för de ändringar i departemen- tets organisation, som enligt utredningens uppfattning bör ske på grund av över- föringarna. I samband härmed har det befunnits motiverat att framlägga vissa förslag rörande ledningsförhållandena i stort inom departementet. Utredningens samlade förslag till organisation av försvarsdepartementet illustreras av tablå VI: 1.
Samordningsavdelningen skall enligt utredningens förslag bedriva ett omfat- tande arbete avseende samordningen av totalförsvarets budget-, lagstiftnings- och krigsplanläggningsärenden m. m. Främst torde det härvid bli fråga om att delta i gemensamma beredningar med andra departement, men i icke obetydlig utsträckning blir det även aktuellt för avdelningen att själv ansvara för bered- ningen av sådana ärenden, som har utpräglad totalförsvarskaraktär och som till följd därav icke lämpligen bör hänföras till särskilt fackdepartement. Avdelningen måste i betydande omfattning ta initiativ till samordnande åtgärder och fort- löpande hålla sig orienterad om de från samordningssynpunkt betydelsefulla spörsmål, som aktualiseras. Det torde emellertid även böra åligga de departement, som har det närmaste ansvaret för handläggningen av hithörande ärenden, att tillse att försvarsdepartementet genom samordningsavdelningen på ett tidigt sta- dium erhåller kännedom om samordningsproblem på totalförsvarets område. Detta bör lämpligen få formellt uttryck genom föreskrift i departementsstadgan av den innebörd, att ärende, som är av intresse från totalförsvarssynpunkt, skall beredas gemensamt med chefen för försvarsdepartementet. På detta sätt torde goda orga- nisatoriska förutsättningar erhållas för en samordnad verksamhet inom Kungl. Maj:ts kansli på totalförsvarets område.
Enligt utredningens förslag skall inom samordningsavdelningen finnas fem befattningshavare. Dessa synes böra utväljas med tanke på allmän kunnighet på totalförsvarsområdet. Det ligger nämligen i sakens natur, att alltför snäva gränser mellan de olika tjänstemännens åligganden icke är möjliga och knappast heller lämpliga inom en avdelning av denna art. Utredningen har likväl velat antyda den huvudsakliga fördelningen av arbetsuppgifterna.
Chefen för avdelningen, som bör placeras i lönegrad Br 4, skall under departe- mentschef och statssekreterare leda avdelningens arbete. Hans verksamhet kom- mer i stor utsträckning att ligga på det initierande och utåtriktade planet. Han torde därför i betydande omfattning böra delta i sammanträden både i olika depar- tement och mellan skilda centrala myndigheter. Han synes böra vara sekreterare åt den av utredningen föreslagna chefsnämnden liksom åt försvarsrådet.
8—1'08463
Som sin närmaste man synes avdelningschefen böra ha en byråchef i lönegrad Br 2, som skall ha det närmaste ansvaret för beredningen av allmänna totalför- svarsärenden, vilka via gemensamma beredningar eller på annat sätt kommer under avdelningens handläggning. Det omfattande men till tiden begränsade arbe- tet med budgetsamordningen torde också böra närmast åvila byråchefen.
Arbetet med samordningen av beredskapslagstiftning och administrativ bered- skap förutsätter speciell sakkunskap hos den befattningshavare, som närmast skall syssla därmed. För ändamålet synes man höra räkna med en jurist, som lämpligen på sedvanligt sätt kan knytas till avdelningen såsom sakkunnig. Det torde emel- lertid icke vara nödvändigt med en hovrättsjurist, då det endast i mindre utsträck- ning blir fråga om att samordningsavdelningen själv skall svara för utarbetandet av lagförslag. Även en administrativt väl erfaren förvaltningsjurist kan ifråga- komma. Viss anpassning till eljest förekommande juridisk sakkunskap inom avdel- ningen, t. ex. med avseende på avdelningens chef, torde böra eftersträvas i syfte att få största möjliga allsidighet inom avdelningen i sin helhet.
Enligt utredningens förslag skall samordningsavdelningen handlägga frågor avseende totalförsvarsövningar. Främst blir det väl här fråga om den utbildnings— verksamhet, som erfordras för totalförsvarets högsta ledningsorganisation, men avdelningen bör även medverka vid övningar och krigsspel för den centrala led- ningen och på det regionala planet. Ett omfattande samarbete med krigsmakten erfordras på detta område. Med hänsyn till angelägenheten av att utbildnings- och övningsverksamhet får den omfattning och utformning, som erfordras, föreslås en befattningshavare i byrådirektörs ställning, lönegrad A26, för ändamålet. Befatt- ningshavaren torde därutöver böra handlägga ärenden rörande civilbefälhavarna.
Slutligen bör inom avdelningen finnas en arvodesbefattning för krigsplanlägg- ningen rörande totalförsvarets högsta och centrala ledning. Detta behov torde kunna tillgodoses på samma sätt som för närvarande sker inom statsrådsbered- ningen.
Civilförsvarets ärenden bör allt efter sin art fördelas mellan de fyra funktionella enheterna i departementet (se tablån). Beträffande de ärenden, som är att hänföra till expeditionschefens avdelning, torde det t. v. böra lämnas öppet huruvida de bör fördelas mellan avdelningens byråer eller sammanhållas direkt under expedi- tionschefen.
Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar förutsättes skola inta samma ställ- ning till försvarsdepartementet som den nu gör i förhållande till inrikesdeparte- mentet. Delsta innebär — såsom framgått av kap. II — att nämndens kanslipersonal bör tjänstgöra inom försvarsdepartementet. Ärenden rörande det psykologiska för- svaret, som påkallar departemental handläggning, torde väsentligen vara av den arten att de behandlas av statssekreteraren med biträde av nämndens kansli.
Statens signalskyddsnämnds verksamhet torde kräva förhållandevis obetydliga arbetsinsatser inom departementet och då närmast inom budgetorganet.
När det gäller att bedöma vilken ökning av försvarsdepartementets personal— behov, som överföringarna från inrikesdepartementet kan komma att medföra, är den självfallna utgångspunkten att söka klargöra vilken arbetsvolym som i sist— nämnda departement ägnas åt de ifrågavarande förvaltningsområdena. Undersök- ningar i detta hänseende har givit vid handen, att det beträffande beredskaps- nämnden och signalskyddsnämnden icke är fråga .om departementsarbete av sådan omfattning eller kontinuitet, att någon överflyttning av tjänster speciellt för ären- den rörande dessa båda nämnder skulle vara motiverad. Att däremot civilförsvars- ärendenas överförande till försvarsdepartementet innebär överflyttning av en
relativt betydande total arbetsvolym är klart. Det erbjuder emellertid vissa svårig- heter att precisera denna volym i antal tjänster, eftersom icke alla befattnings— havare i inrikesdepartementet, som nu handlägger ärenden rörande civilförsvaret, har detta till enda uppgift. Vidare har civilförsvarsfrågornas handläggning under de senaste åren ställt kontinuerligt ökande krav på departementet i samband med civilförsvarets uppbyggnad. Nuläget synes vara, att en befattningshavare —— an- ställd såsom expert — på statssekreterarens avdelning sysslar uteslutande med civilförsvarsärenden (budgetfrågor m. m.), medan på rättsavdelningen åtgår i genomsnitt I/4 a 1/a arbetskraft och på expeditionschefens avdelning ungefär 1/2 arbetskraft. Härvid har hänsyn icke tagits till arbetsbelastningcn på respektive avdelningschefer.
Med ledning bl. a. av de nu redovisade undersökningarna har utredningen upp- skattat behovet av arbetskraftsförstärkning i försvarsdepartementet till fyra befatt- ningshavare, nämligen en för budgetårenden, en för lagärenden, en för organisa- tionsärenden och en för ärenden hänförliga till expeditionschefens avdelning. För lagärenden har räknats med en hovrättsutbildad'jurist, anställd såsom sakkunnig, och i övrigt med förste kanslisekreterare. Beroende på förhållandena vid över- gången kan det dock visa sig lämpligt att i stället för någon av förste kanslisekre- terarna t. v. räkna med en person anställd mot arvode såsom expert eller sak- kunnig.
I anslutning till vad nyss sagts i fråga om inrikesdepartementet må framhållas, att arbetsförhållandena givetvis kan komma att växla så att här beräknad arbets- kraft för — huvudsakligen — civilförsvarsärenden av viss kategori tidvis kan behöva förstärkas, tidvis åter kan behöva tagas i anspråk även för andra uppgifter inom departementet. Utredningen har emellertid ansett, att det icke skulle vara försvarligt att räkna med ett mindre tillskott av arbetskraft i samband med över- föringen av nya förvaltningsområden till försvarsdepartementet än det som här angivits.
Vid sina överväganden rörande försvarsdepartementets organisation har utred- ningen, såsom inledningsvis nämnts, funnit anledning att framlägga några syn- punkter på ledningsförhållandena i stort inom departementet.
Försvarsdepartementet är, liksom övriga departement, indelat i avdelningar, vilkas chefer lyder direkt under departementschefen. Statssekreteraren är chef för en av avdelningarna, »statssekreterarens avdelning». Denna innefattar en lag- byrå och en budgetbyrå. Såsom administrativ chef torde statssekreteraren få anses formellt jämställd med övriga avdelningschefer _ bortsett från viss föreskrift i instruktionen för befattningshavarna i statsdepartementen berörande överinseen- det över departementets personal. Det ligger emellertid i statssekreterarämbetets natur, att det måste ankomma på statssekreteraren att svara för den inriktning och samordning av hela departementets verksamhet, som är nödvändig på planet närmast under departementschefen. Icke minst torde detta gälla i fråga om för- svarsdepartementet med hänsyn till att ledningen av därunder hörande verksamhet i så hög grad präglas av systematisk planering av olika slag. Genom den breddning av försvarsdepartementets verksamhetsområde, som uppkommer enligt utred- ningens förslag om ändringar i departementsindelningen, och kanske i synnerhet genom samordningsavdelningens tillkomst förstärkes enligt utredningens uppfatt- ning hehovet av en samordning och intern riktgivande ledning inom departemen- tet. Statssekreteraren bör därför beredas lättnad i det direkta administrativa ansvaret för vissa organisationsenheter. På grund härav anser utredningen, att statssekreterarens avdelning bör uppdelas i en budgetavdelning och en rättsav- 8*—108463
delning. I detta sammanhang må erinras om att särskild rättsavdelning numera finnes inrättad i social-, finans-, jordbruks- och inrikesdepartementen, författ- ningsavdelning i civildepartementet samt budgetavdelning i finansdepartementet.
Statssekreterarens förhållande till de olika avdelningarna synes — såsom angi— vits på tablån —- böra regleras på följande sätt. Med hänsyn till karaktären av de avgöranden, som beredes inom samordnings-, budget- och rättsavdelningarna, bör dessas chefer vara underställda statssekreteraren. Vad beträffar expeditionsche- fens avdelning och organisationsavdelningen, synes det vara tillfyllest och även mest praktiskt, att han ger från samordningssynpunkt erforderliga direktiv för inriktningen av dessa avdelningars verksamhet.
Kostnaderna för de föreslagna förändringarna i försvarsdepartementets orga- nisation beräknar utredningen (efter 1961 års löner) sålunda:
1. Samordningsavdelningen
1 byråchef Br 2 — avdelningschef Br 4 ............................ 4 608 1 byråchef Br 2 ................................................ 44 988 1 sakkunnig för ärenden rörande administrativ beredskap m. m. (kost- naden uppskattad till A 26 + kommittéarvode) .................... 38 592 1 byrådirektör A 26 ............................................ 33 192 1 arvodesavlönad befattningshavare (ärenden rörande riksstyrelsens krigsorganisation m. m.) ...................................... 17 484 1 kanslibiträde A 7 .............................................. 12 444 För statsrådsberedningen nu beräknade medel för expertis m.m. ut- går .......................................................... —38 000 2. Budgetavdelningen 1 byråchef Br 2 _— avdelningschef Br 4 ............................ 4 608 3. Rättsavdelningen 1 byråchef för lagärenden Br 2 -— avdelningschef Br 4 .............. 4 608 4. Övriga avdelningar 2 förste kanslisekreterare A 23 .................................... 56 832 179 356
Kostnaderna har beräknats som nettoökningar i förhållande till nuvarande kost- nader för personal i statsrådsberedningen samt försvars- och inrikesdepartemen— ten. Beträffande inrikesdepartementet har det synts i viss mån tveksamt i vilken utsträckning omedelbara kostnadsminskningar på departementets anslag kan rea- liseras. Utredningen har emellertid stannat för att räkna med att i försvarsdeparte- mentet uppkommande kostnader för en förste kanslisekreterare, avsedd för budgetavdelningen, och en »assessor», avsedd för rättsavdelningen, motsvaras av ett lika stort kostnadsbortfall i inrikesdepartementet. I fråga om lönerna för de båda förste kanslisekreterare, som förutsättes tillkomma inom expeditionschefens avdelning och organisationsavdelningen, har det synts realistiskt att räkna med hela lönebeloppen såsom nettoökning.
Med beaktande av att beräkningarna sålunda måst göras tämligen schematiska kan den totala kostnadsökningen anges till i runt tal 180 000 kr.
Tablå VI:1. Förslag till organisation av försvarsdepartementet
(Försvarets kommandoexpedition har icke medtagits. Inom avdelningarna redovisas endast tillkommande eller utgående personal)
Departements- chef
: inriktning och samordning
Samordningsavd
Budge tavd
Rättsavd
Organisationsavd
Expeditionschefens avd
Avdelningschef” (+) Byråchef (+) (Allmänt, budget) Assessorz) (+) (Lagstiftn, adm
ber
Byrådir (+) (Civilbef; total- försvarsövn)
Arvodesbefattnal (+) (Riksstyrelsens m fl krigsorg)
Avdelningschef (+) Byråchef (-)
Förste kanslisekr (+)
Avdelningschef (+) Byråchef (-)
Assessor (sak_ (+) kunnig)
Förste kanslisekr
(+)
Förste kanslisekr (+)
1) En byråchef i statsrådsberedningen (-)
2) Se texten 3) En motsvarande befattning i statsrådsberedningen (_)
BILAGA VIII:1
Synpunkter och förslag rörande den centrala ledningen i fred och krig av sjuk- och veterinärvårdstjänsten inom totalförsvaret
Utarbetad av försvarsledningsutredningens expert, majoren L. 0. Bratt
A. Inledning 1. Allmän bakgrund m. m.
Genom skrivelse den 1 september 1960 har överbefälhavaren framlagt förslag om översyn av den militära sjuk- och veterinärvårdstjänstens ledning. Förslaget syftar närmast till översyn av nuvarande principer för ifrågavarande ledning på central nivå samt av formerna för samverkan dels inom den militära sektorn, dels mellan denna och den civila sektorn. Bland de spörsmål som enligt överbefälhavaren bör tas upp omnämnes bl. a. ansvarsfördelningen mellan försvarets sjukvårdsstyrelse och försvarsgrensledningarna, utbildnings— och inspektionsverksamhetens bedri- vande, behovet av för krigsmakten gemensamma läkar- och veterinärkårer samt av samverkansorgan inom totalförsvaret. Överbefälhavarens förslag utmynnar i en hemställan att en särskild kommitté eller utredningsman måtte tillkallas för att utföra översynen.
Vissa av de frågor som beröres i skrivelsen är av den art att de bör prövas av 1960 års försvarsledningsutredning. Denna promemorias ändamål är närmast att tjäna som underlag för utredningens ställningstagande. Problemen har härvid setts främst ur totalförsvarssynpunkt. Anledning har emellertid funnits att jämväl grans- ka förhållandena inom den militära sektorn. Det har också ansetts befogat att göra vissa rekommendationer i frågor, vilkas ändamålsenliga lösning nära sammanhänger med ledningsorganisationens effektivitet. Hit hör militärläkarkårens rekrytering samt mili-tärläkarnas anställnings- och tjänstgöringsförhållanden. Å andra sidan har det icke ansetts lämpligt att i detta sammanhang ta upp alla de av överbefälhavaren redovisade spörsmålcn, då det förutsatts att en eller flera utredningsmän inom snar framtid kommer att tillkallas av Kungl. Maj:t för att, på grundval bl. a. av riktlinjer som uppdragits av försvarsledningsutredningen, överse berörda ledningsorgans detaljorganisation m. 111.
Det har i olika sammanhang påtalats att krigsorganisationen på sjukvårdsom- rådet, sedd mot bakgrunden av ett modernt krigs krav, är behäftad med brister. Förslag har därför framlagts om en allmän, på Operationsanalys grundad, översyn av totalförsvarets krigssjukvårdsorganisation.1 En sådan översyn torde i och för sig vara väl befogad. Mest angeläget i dagens situation synes emellertid vara att skapa en effektiv ledningsorganisation. Tillgång på ett sådant instrument utgör nämligen ett fundamentalt villkor för att krigssjukvårdsorganisationen inom de skilda totalförsvarssektorerna successivt skall kunna utvecklas till den betydelse- fulla faktor, som erfordras för att motståndsandan och krigsansträngningarna inom andra totalförsvarsfunktioner effektivt skall kunna stödjas.
' Jfr utredningen rörande de värnpliktiga läkarnas utbildning m. m.
2. Begreppsbestiinmingu Begreppen sjukvård och veterinärvård kan icke anses entydigt definierade. Inom den militära sektorn avses med sjukvård även omhändertagande och transport av sårade och sjuka, medan enligt gängse civilt språkbruk sjukvårdsbegreppet i regel torde syfta endast på den medicinska behandlingen och värden. Även inom krigs- makten råder bristande enhetlighet. Vid armén återfinnes t. ex. under rubriken sjukvårdstjänst även hälsovården och sjukvårdsmaterieltjänsten. Marinen samman- för under benämningen stridssjnkvårdstjänst sjukvårdens fältmässiga funktioner. Begreppet sjukvårdsmateriel innefattar enligt militärt språkbruk även läkemedel, en tolkning som torde vara främmande för den civila sektorn. Hälsovården ställes i vissa sammanhang vid sidan av sjukvården, medan den i andra anses vara en sjukvårdens delfunktion. Liknande förhållanden råder inom den veterinära sektorn.
Det är därför nödvändigt att definiera vad som i förevarande sammanhang menas med sjukvård och sjukvårdsledning, respektive veterinärvård och veterinär- vårdsledning. Följande innebörd inlägges i denna promemoria i nedan redovisade begrepp:
hälsovård — förebyggande medicinska åtgärder för att förhindra eller försvåra utbrott av sjukdom hos människa; veterinär hälsovård _ förebyggande veterinärmedicinska åtgärder för att förhindra eller försvåra utbrott av sjukdom hos djur; sjukvård _ medicinsk behandling och vård av skadade och sjuka människor (till begreppet hänföres även tandvård och förlossningsvård); djursjukvård _ veterinärmedicinsk behandling och vård av skadade och sjuka djur; sjukvårdsmateriel _ materiel för behandling och vård av skadade och sjuka män- niskor (inklusive läkemedel, blod och blodersättningsmedel samt tandvårdsmate- ricl) ; veterinärvårdsmateriel _ materiel för behandling och vård av skadade och sjuka djur (inklusive djurläkemedel); sjukvårdstjänst _ gemensamt begrepp för hälso- och sjukvård samt för åtgärder ägnade att tillgodose behovet av medicinalpersonal, sjukvårdsmateriel och sjuk- transporter av människor; veterinärvårdsljänst _ gemensamt begrepp för veterinär hälsovård och djursjuk- vård samt för åtgärder ägnade att tillgodose behovet av veterinär medicinalperso- nal, veterinärvårdsmatcriel och sjuktransporter av djur; den allmänt civila sjukvårdsljänsten (velerinärvårdstjänslen)
a) den verksamhet, som bedrives i krig på sjukvårdstjänstens (veterinärvårds— tjänstens) område och står under medicinalstyrelsens (veterinärstyrelsens) över- inseende,
b) den verksamhet, som bedrives i fred för att förbereda verksamhet under a) ovan; det allmänt civila medicinalväsendet (veterinärvåsendet) _ organisationen i fred och krig för verksamheten inom den allmänt civila sjukvårdstjänsten (veterinär- vårdstjänsten) ; medicinalpersonal _ personalgrupper som redovisas i krigssjukvårdskungörelsens 43 å och sålunda i krig är underkastade medicinal tjänsteplikt; operativ (reglerande) ledning _ ledning inom krigsmakten (det allmänt civila medicinalväsendet, veterinärväsendet och civilförsvaret) av verksamhet som syftar till att bestämma hur disponibla resurser på sjuk— och veterinärvårdstjänstens om- råde skall utnyttjas, så att föreliggande behov blir tillgodosedda i bestämd ange— lägenhetsordning (begreppet innefattar även utarbetandet av orderoch anvis- ningar till underlydande myndigheter för verksamheten i krig eller dess plan-
läggning i fred samt utförandet av den del av planläggningen, som icke kan de- centraliseras till underlydande myndigheter); långsiktsplanerande ledning _ ledning av u-tvecklings- och inriktningsarbete, för- svarsmedicinsk forskning samt av övriga långsiktiga planeringsåtgärder främst på personal- och materielområdet inom sjuk- och veterinärvårdstjänstens område; medicinsk ledning _ ledning av verksamhet som syftar till att i medicinskt hän- seende reglera och övervaka hälso- och sjukvården;1 veterinärmedicinsk ledning _ ledning av verksamhet som syftar till att i veterinär- medicinskt hänseende reglera och övervaka den veterinära hälsovården och djur- sjukvården;I förbandsproducerande ledning _ ledning av verksamhet som har till syfte att orga- nisera, utrusta, utbilda och mobilisera sjuk- och veterinärvårdsenhetcr samt att utarbeta erforderliga taktiska föreskrifter m. m. för dessa enheters användning; materielförvaltande ledning _ teknisk-ekonomisk ledning av förvaltningen2 av sjuk- och vcterinärvårdsmateriel.
Den operativa (reglerande), långsiktsplanerande, medicinska (veterinärmedi- cinska), förbandsproducerande och materielförvaltande ledningen bildar till- sammans det väsentliga innehållet i begreppen sjukvårdsledning respektive veteri- närvårdsledning.
B. Krav på sjuk- och veterinärvårdstjänstens centra-la ledning jämte synpunkter på möjligheterna att åstadkomma en för totalförsvaret gemensam ledning
l. Konsekvenser av den militärtekniska utvecklingen
Ur medicinsk synpunkt innebär den militärtekniska utvecklingen att sjukvårdstjäns- ten i krig ställes inför större problem än tidigare både kvantitativt och kvalitativt. Risken för momentant inträffandc masskador, som drabbar såväl krigsmaktens personal som civilbefolkningen, är stor. Sjukdomar och epidemier orsakade av försämrade hygieniska förhållanden eller fiendens biologiska krigföring kan vinna snabb och omfattande spridning. Transporterna och värden av de skadade kan till följd av radiakbeläggning och ytkrigföring väntas bli försvårad. Snabba och överraskande förändringar i skade- och sjukdomsläget kan inträffa. Samtidigt ten- derar den enskilda skade- och sjukdomsbilden att bli mer komplicerad. Olika kom- binationer av mekaniska och psykiska skador, brännskador och strålskador torde bli vanliga. Sjukdomar orsakade av okända mikroorganismer kan uppträda. Nya för fredstida begrepp främmande behandlingsmetoder kan snabbt aktualiseras. Konkurrensen om hälso- och sjukvårdens resurser kommer därför att skärpas.
Risken för spridning av omfattande epizootier är påtaglig, särskilt om bio- logiska angrepp insättes mot våra husdjur. Även djuren och de animaliska livs- medlen kan i stor utsträckning komma att utsättas för radioaktiv strålning eller skadas av andra ytstridsmede]. Problemen har sålunda vidgats också ur veterinär— medicinsk synpunkt.
2. Krav på den centrala sjuk- och veterinärvårdsledningen Liksom på andra motsvarande områden måste ledningen av sjuk- och veterinär- vårdstjänsten uppbyggas mot bakgrund av ett modernt krigs karaktär. Olika myn-
1 Bl a genom att utfärda föreskrifter av förebyggande natur och för behandling och vård av sjuka och skadade människor (djur) samt genom att utöva kontroll över hygien och behandling m. m. vid olika vårdanstalter. * Med förvaltning förstås här anskaffningsverksamhet i fred och krig, förrådshållning, materiel- underhåll, redovisning m. m.
digheters ansvarsområden bör vara klart avgränsade och entydigt definierade. An- svaret bör fördelas så, att den operativa verksamheten effektivt kan stödjas. Det är angeläget att de viktigaste order- och lydnadslinjerna i fred och krig överensstäm- mer och att om möjligt inga överflyttningar av ansvar och befogenheter sker mel- lan sidoordnade myndigheter vid mobilisering (krigsorganisering). Övergången från freds- till krigsorganisation måste kunna ske snabbt. Den i många avseenden komplicerade omställningen av fredssjukvården måste därför ledas effektivt.
Den centrala sjuk- och veterinärvårdsledningens allmänna uppgifter i fred och krig bör sedda ur totalförsvarssynpunkt främst vara: att utveckla en gemensam grundsyn på sjuk- och veterinärvårdstjänstens bedri- vande, så att förutsättningar skapas för att landets resurser på ifrågavarande område i krig kan utnyttjas på för totalförsvaret mest rationella sätt; att inrikta och vid behov prioritera den försvarsmedicinska forskningen samt sörja för att dess rön omhändertas för praktisk tillämpning; att verkställa erforderlig planläggning för sjuk- och veterinärvårdstjänstens bedri- vande, i den mån denna planläggning icke kan decentraliseras till regionala och lokala organ, och att omsätta planerna i order och anvisningar till dessa; att centralt förvalta för krigsorganisationen erforderlig sjuk- och veterinärvårds- materiel; att öva tillsyn över de regionala och lokala myndigheternas planläggning och för- valtning på sjuk- och veterinärvårdstjänstens område samt att på olika sätt stödja dessa myndigheters verksamhet; att leda utbildningen av medicinalpersonalen och svara för att denna på ändamåls- enligt sätt fördelas mellan berörda organisationer; att öva medicinsk tillsyn över sjuk- och veterinärvårdstjänstens bedrivande (bl. a. genom att utfärda föreskrifter för behandling av skadade och sjuka människor och djur m. m.) samt att leda och samordna de medicinska (ve-terinärmedicinska) skyddsåtgärderna mot ABC-krigföring. '
3. Synpunkter på möjligheterna att centralt åstadkomma en för totalförsvaret gemensam sjuk- och veterinärvårdsledning
De krav som ovan uppställts kan ur vissa synpunkter tolkas så, att en samman— slagning av den militära och civila sjuk- och veterinärvårdsledningen vore efter- strävansvärd. Förslag om vidtagande av åtgärder i sådan riktning har tidigare framförts. Senast har riksdagsrevisorerna år 1957 föreslagit att ledningen av civil- försvarssjukvården inordnas under försvarets sjukvårdsstyrelse. Till en början må konstateras att det icke torde vara möjligt att å-stadkomma en för totalförsvaret gemensam ledning för sjuk- och veterinärvårdstjänsten vare sig på det departementala (jfr kap. VI) eller regionala planet. Står då något att vinna med att organisera en gemensam ledning enbart på det centrala planet? Uppenbar— ligen kan ledningen av vissa funktioner icke anförtros en gemensam totalförsvars- myndighet. Principen att samma myndighet som har ansvaret för viss fredsfunk- tion även skall ha ansvaret för motsvarande krigsfunktion måste nämligen fasthål- las. Den operativa (reglerande) ledningen måste utövas i nära kontakt med övrig operativ (reglerande) verksamhet, den medicinska (veterinärmedicinwska) led- ningen i nära kontakt med de organ som svarar för motsvarande verksamhet i fred. Ledningen av den förbandsproducerande verksamheten utgör inom krigsmakten en del av den verksamhet, som i övrigt bedrives av försvarsgrensledningarna. På nu nämnda områden är därför en integration av ledningen till en för totalförsvaret ge-
mensam, fristående myndighet icke lämplig. Ifråga om den långsiktsplanerande och materielförvaltande ledningen är behovet av ett samgående i en eller annan form särskilt framträdande. Även dessa ledningsfunktioner har emellertid ett mycket nära samband med övriga aktuella funktioner, icke minst den medicinska. Det kan därför icke vara lämpligt att bryta ut dem ur sitt naturliga sammanhang för att bil- da en för totalförsvaret gemensam sjuk- och veterinärvårdsmyndighet med lednings- funktioner enbart på långsiktsplaneringens och materielförvaltningens område. Slutsatsen blir därför att det på ifrågavarande område alltjämt i princip måste finnas skilda militära och civila centrala ledningsorgan.
Fråga uppkommer då om ledningen av viss civil sjuk— och veterinärvårdsfunk- tion kan övertas av militär myndighet eller vice versa. En bestämd förutsättning härför måste i så fall vara att ansvaret för ifrågavarande ledningsfunktion kan be- hållas även i krig. Vad den operativa (reglerande) och förbandsproducerande led— ningen beträffar är svaret på denna fråga uppenbarligen nej. Vad den medicinska ledningen beträffar är ett överförande av den militära ledningen till medicinalsty- relsen teoretiskt tänkbart. Den militära hälso- och sjukvården bedrives emellertid redan i fred men särskilt i krig under särpräglade förhållanden. Dess ledning måste därför utövas av en myndighet, som är väl förtrogen med krigsmaktens operativa verksamhet och den militära hälso- och sjukvårdens taktiska och organisatoriska miljö. Sådan förtrogenhet kan endast förvärvas av en militär myndighet. Samma argument kan anföras i fråga om den militära ledningen av den veterinärmedi- cinska verksamheten. Ett överförande av den militära medicinska och veterinär- medicinska ledningen till medicinal- respektive veterinärstyrelsen är därför icke möjligt. Omvänt är det uppenbart att den civila ledningen av motsvarande funktio- ner varken bör eller kan övertas av militär myndighet. Sistnämnda uttalande gäller även den medicinska ledningen av civilförsvarssjukvården. Denna har nämligen närmast anknytning till det allmänt civila medicinalväsendet (jfr under punkt E nedan). Långsiktsplaneringen ligger till grund för utvecklingen av krigssjukvärds— organisationen inom respektive sektor. En koncentration av ledningen för denna planering till antingen en militär eller en civil myndighet skulle innebära att en— dera sektorn förlorade det direkta inflytandet över en vital funktion. En sådan lösning är därför icke godtagbar. Vad till sist ledningen av materielförvaltningen beträffar bör en ökad samordning åstadkommas icke genom att de materielförval- tande organen sammanslås utan genom att huvudförvaltningsprincipen1 utsträckas att gälla totalförsvaret (jfr under punkt F nedan).
Ett område, inom vilket ett utpräglat behov av samordning föreligger, är den centrala beredskapsregistreringen av medicinalpersonal. Sådan registrering åligger enligt krigssjukvårdskungörelsen medicinalstyrelsen. Register över värnpliktig medicinalpersonal föres på skilda håll inom krigsmakten, främst hos arméöver- läkaren. Härigenom utföres visst dubbelarbete och försvåras användningen av moderna, maskinella hjälpmedel (hålkorts- eller datamaskiner). Chefen för inrikes- departementet har därför uppdragit åt statistiska centralbyrån och medicinalsty- relsen att gemensamt och i samråd med berörda militära myndigheter'utreda det lämpligaste sättet att för beredskaps- och fredsändamål ordna den centrala registre- ringen av ifrågavarande personal. Denna utredning, som ännu pågår, har hittills tagit sikte på att utforma lämpliga tekniska metoder för registreringen. Ställning till om ett gemensamt register bör upprättas och var detta register i så fall bör för- läggas har ännu icke tagits. Här må därför endast understrykas vikten av att ifråga— varande registreringsverksamhet samordnas och att antalet erforderliga hjälp— register för utbildnings- och krigsplaceringsverksamhet såvitt möjligt begränsas. Ett
1 Jfr försvarets anskaffningskungörelse (SFS 1954:470 och 1961: 480).
gemensamt centralt huvudregister bör därför upprättas och förläggas till medicinal- styrelsen. Moderna maskinella registreringsm-etoder bör utnyttjas, men verksam- heten måste vid behov snabbt kunna flyttas från Stockholm.
Av det sagda framgår att ansvaret för ledningen av sjuk- och veterinärvårds- tjänstens funktioner i princip bör åvila skilda militära och civila centrala myndig- heter. Behovet av samordning är sålunda framträdande. Särskilda samarbetsor- gan, verksamma såväl i fred som i krig, måste därför finnas (jfr under punkt F ne- dan).
C. Den centrala ledningen av sjuk- och veterinärvårdstjänsten inom krigsmakten
]. Krav på ansvar och uppgifter Ansvarsfördelningen inom den militära sektorn bör vara entydig och så be- skaffad, att dubbelarbete och därmed slöseri med personal undvikes. Detta innebär att största möjliga enhetlighet bör eftersträvas. En fullt genomförd koncentration av ledningen av sjuk- och veterinärvårdstjänsten till en enda myndighet betyder emellertid att enhetligheten i andra och viktiga avseenden brytes. Optimal enhet- lighet kan därför icke nås enbart under hänsynstagande till sjuk- och veterinär- vårdssynpunkter.
Följande krav bör principiellt uppfyllas av den militära sjuk- och veterinär- vårdsledningen (med enhetlig ledning förstås i förevarande sammanhang att led- ningen utövas av ett för krigsmakten gemensamt organ):
enhetlig operativ ledning; enhetlig långsiktsplanerande ledning;
enhetlig medicinsk och veterinärmedicinsk ledning; enhetlig materielförvaltande ledning; entydig ansvarsfördelning mellan berörda staber och förvaltningar; samma ansvarsfördelning i fred och krig; nära kontakt mellan de medicinska (veterinärmedicinska), långsiktsplanerande och materielförvaltande ledningsfunktionerna;
nära kontakt mellan den operativa ledningsfunktionen och ledningen av annan operativ verksamhet;
nära kontak-t mellan den förbandsproducerande ledningsfunktionen och led- ningen av annan förbandsproducerande verksamhet;
goda samverkansmöjligheter med den civila sektorn främst i fråga om funktio- nerna operativ, medicinsk (veterinärmedicinsk), långsiktsplanerande och materiel- förvaltande ledning.
Ovanstående innebär: atl ledningen av den operativa verksamheten och det härav betingade krigs- förberedelsearbetet på sjuk- och veterinärvårdstjänstens område såsom varande en stödfunktion till annan operativ verksamhet i princip centralt bör utövas av överbefälhavaren,
att ledningen av den förbandsproducerande verksamheten bör ankomma på för— svarsgrenschef och handhas av organ inordnade i vederbörlig försvarsgrensstab samt
att den medicinska (veterinärmedicinska), långsiktsplanerande och materiel- förvaltande ledningen bör utövas av en eller flera för krigsmakten gemensamma myndigheter.
Det finns därför anledning att i första hand granska om de medicinska (vete- rinärmedicinska), långsiktsplanerande och materielförvaltande funktionerna bör utövas av en särskild sjuk- och veterinärvårdsmyndighet eller om något står att
vinna med att fördela ifrågavarande ledningsfunktioner på befintliga eller plane- rade myndigheter med andra huvuduppgifter, såsom t. ex. försvarsstaben, försva— rets intendenturförvaltningl och försvarets civilförvaltning. Ledningsfunktionerna bör emellertid dessförinnan granskas var för sig.
2. Granskning av nuvarande ansvarsfördelning och organisation
a) Den långsiktsplanerande funktionen De planeringsresurser som finnes inom försvarets sjukvårdsstyrelse är f. n. strängt begränsade och har till »följd av bristande kapacitet vid fackbyråerna till icke obe- tydlig del tagits i anspråk av löpande ärenden. Viss forskningsplanering åligger försvarets forskningsanstalt. För planeringen av den försvarsmedicinska forsk- ningen i övrigt befintliga organ, statens medicinska forskningsråds försvarsmedi- cinska nämnd och statens flyg- och navalmedicinska nämnd, tillhör icke krigs- makten utan lyder förmedlat respektive direkt under ecklesiastikdepartementet. Krigsmaktens forskningsintressen bevakas främst genom att militära representan- ter ingår i nyssnämnda nämnder (jfr under punkt F nedan). Försvarets sjukvårds- styrelse har till följd av rådande ansvarsfördelning icke ansett det vara sin upp- gift att samla, definiera och priori-tera inom krigsmakten föreliggande forsknings- önskemål. Resurserna för att tillgodogöra krigsmakten forskningens rön är vidare otillräckliga. Någon samlad forskningsledande verksamhet med klar målsättning utövas sålunda de facto icke inom krigsmakten.
Långsiktsplaneringen bör ankomma på ett för krigsmakten gemensamt stabs- organ med god anknytning till den medicinska och veterinärmedicinska ledningen. Av särskild vikt är att detta organ disponerar tillräckliga resurser för att samla och definiera föreliggande forskningsönskcmål, inrikta och vid behov prioritera den försvarsmedicinska forskningen inom krigsmakten, fördela forskningsuppgif- terna på lämpliga institutioner samt sörja för att forskningens rön kommer krigs- makten tillgodo. I princip synes all försvarsmedicinsk forskning av tillämpad ka- raktär — även den på det flyg- och navalmedicinska fältet _ böra ledas av samma organ. Det synes emellertid sannolikt att viss begränsad ledningskapacitet måste ställas direkt till försvarsgrenschefernas förfogande för att inom vederbörlig för- svarsgrensstab, mot bakgrund av de krav som ställes av militär taktik, organisation, utrustning och utbildning, ta fram och definiera aktuella forskningsuppgifter samt omhänderta forskningens rön, speciellt på flyg— och navalmedicinens område. Led- ningen av den försvarsmedicinska forskningen måste vidare stå i god kontakt med berörda vetenskapliga discipliner och forskningsinstitutioner.
Det synes lämpligt att ledningen av den tillämpade försvarsmedicinska forsk- ningen och av övrig långsiktig planeringsverksamhet, inklusive erforderlig doku- mentations- och underrättelseverksamhet, sammanhålles i en effektiv organisato- risk enhet, en centralplancring, som inordnas i lämplig för krigsmakten gemensam ledningsmyndighet. Till denna myndighets förfogande bör ställas ett forsknings- råd, vari representanter för krigsmaktens intressenter, medicinalstyrels-en, veten- skapen och forskningsinstitutionerna ingår. Rådets närmare sammansättning bör utformas under hänsynstagande till de förslag som försvarsmedicinska fors-knings- utredningen väntas framlägga.
b) Den medicinska (veterinärmedicinska) funktionen Försvarets sjukvårdsstyrelse utövar enligt sin instruktion i tekniskt och ekonomiskt hänseende ledningen av och uppsikten över hälso- och sjukvården inom krigsmak- ten. Försvarsgrenscheferna är emellertid ansvariga för vederbörlig försvarsgrens
1 Principbeslut om inrättande har fattats av 1961 års riksdag.
krigsduglighet och tjänstbarhet. Försvarsgrensöverläkarna är därför i sin egenskap av tjänstegrensinspektörer ansvariga för den »fackmässiga» verksamheten var och en inom sin försvarsgren. På det veterinärmedicinska området har överfältveteri- nären motsvarande ansvar i sin egenskap av tjänstegrensinspektör hos chefen för armén. I medicinskt (veterinärmedicinskt) hänseende står de militära läkarna och veterinärerna under medicinalstyrelsens respektive veterinärstyrelsens överinseen- de, medan de i sin tjänsteutövning som militärläkare (-veterinärer) står under för- svarsgrensöverläkarnas respektive överfältveterinärens överinseende. Med utövan- det av ifrågavarande uppsikt följer att berörda myndigheter tillagts inspektions— rätt. I försvarets sjukvårdsstyrelses instruktion stadgas att styrelsens inspektioner skall samordnas med de inspektioner som utföres inom försvarsgrenarna. Mer än en inspektionsmyndighet är sålunda verksam på i huvudsak samma område.
Den medicinska och veterinärmedicinska ledningen kännetecknas sålunda av del- vis splittrade och oklara ansvarsförhållanden. Strävan bör vara att koncentrera så- väl den medicinska som den veterinärmedicinska ledningen till en för krigsmakten gemensam myndighet. Endast härigenom synes erforderlig garanti erhållas för att dels de sjuka och skadade inom krigsmaktens olika delar kommer att vårdas enligt ensartade normer, innan de omhändertas för slutlig vård vid gemensamma sjuk— vårdsanstalter, dels erforderlig samordning kommer till stånd av medicinska och veterinärmedicinska åtgärder på hygienens och epidemibekämpningens område. Den del av ifrågavarande ledningsfunktioner, som f. n. utövas av försvarsgrensöver- läkarna och överfältveterinären, bör sålunda Överföras till en för krigsmakten ge- mensam myndighet. Undantag torde härvid dock behöva göras för vissa uppgifter på flyg- och navalmedicinens område, vilka med hänsyn till deras intima samband med flyg- och ubåtstjänsten torde behöva handläggas i respektive försvarsgrens- ledningar. Utövandet av den medicinska och veterinärmedicinska ledningen är hu- vudsakligen av fackmässig och ekonomisk art. Ledningen bör därför ankomma på en förvaltningsmyndighet. Denna myndighet bör i medicinskt och veterinär- medicinskt hänseende utrustas med anvisningsrätt gentemot försvarsgrenscheferna samt äga rätt att inspektera den medicinska och veterinärmedicinska verksamheten inom försvarsgrenarna. Ovanstående förslag bör dock icke medföra någon ändring av den enskilde militärläkarens (—veterinärens) ställning i förhållande till medi- cinalstyrelsen (veterinärstyrelsen) i dess egenskap av tillsynsmyndighet.
c) Den materielförvaltande funktionen Förvaltningen av krigsmaktens sjukvårdsmateriel och viss kvalificerad veterinär- vårdsmateriel ledes f. 11. av försvarets sjukvårdsstyrelse. biträdd av militärapoteket. Veterinärvårdsmateriel av icke kvalificerad art förvaltas av arméintendenturför- valtningen. En enhetlig ledning av den materielförvaltande funktionen är sålunda i huvudsak genomförd inom krigsmakten. På arméintendenturförvaltningen ankom— mer emellertid härutöver förvaltning1 av krigsmaktens hästar och hundar. Denna förvaltning har intim anknytning till den veterinärmedicinska ledningsfunktionen. Den bör därför överföras till den myndighet som framgent utövar ifrågavarande ledning. Uppenbarligen bör i samband härmed förvaltningen av veterinärvårds- materielen i sin helhet övertas av den myndighet som förvaltar sjukvårdsmaterielen.
Den materielförvaltande funktionen bör sålunda liksom hittills ledas av en för krigsmakten gemensam förvaltningsmyndighet samt omspänna samtlig sjuk- och veterinärvårdsmateriel. överbefälhavarens och försvarsgrenschefernas inflytande bör i berörda hänseenden säkerställas genom direktiv- och anvisningsrätt enligt gängse regler.
1 Remontering, hästuttagning, häst- och hundhållning samt ersättning av hästar och hundar.
d) Den operativa funktionen Försvarets sjukvårdsstyrelse skall enligt sin instruktion planlägga och förbereda hälso- och sjukvården inom krigsmakten vid krig eller krigsfara. Riktlinjerna för planläggningen uppdras emellertid inom försvarsstaben. Arbetet är i icke obetydlig utsträckning decentraliserat till regionala myndigheter. Styrelsens uppgift är där- för begränsad till att i enlighet med överbefälhavarens direktiv och anvisningar biträda med planläggningen och att utfärda anvisningar till de regionala myndig- heterna. Mot den ansvarsfördelning som utbildats torde i huvudsak ingen erinran kunna riktas.
Krigsförberedelsearbetet är en väsentlig uppgift. Det är därför angeläget att organisationen göres sådan, att detta arbete icke undanträngcs av löpande freds- uppgifter. Den detaljplanläggniug som äger rum i central instans bör kunna utföras med anlitande av tillgänglig medicinsk och veterinärmedicinsk expertis. Denna planläggning bör därför verkställas av den myndighet som utövar den medicinska och veterinärmedicinska ledningen. Detta innebär bl. a. att det krigsförberedelse— arbete, som på veterinärvårdstjänstens område f. n. utföres av överfältveterinären och arméintendenturförvaltningcn, bör överföras till nyssnämnd myndighet. Denna bör för ifrågavarande uppgifter ha tillgång på stabsutbildad personal med erfaren- het av sådant arbete. Även i krig bör överbefälhavaren vid utövandet av sin ope- rativa ledning kunna erhålla biträde av det medicinska och veterinärmedicinska ledningsorganet.
e) Den förbandsproducerande funktionen Den förbandsproducerande ledningen bör enligt ovan ankomma på vederbörande försvarsgrenschef. I det föregående har föreslagits att den medicinska och veteri- närmedicinska ledningen koncentreras till en för försvaret gemensam förvaltnings- myndighet. Av det följande framgår att en gemensam militärläkarkår bör efter- strävas, varvid försvarsgrensöverläkarnas uppgifter i deras egenskap av personal- kårchefer utgår. Den förbandsproducerande verksamheten torde följaktligen fram- deles bli den uppgift som i första hand bestämmer behovet av medicinsk expertis i försvarsgrensledningarna.
Chefen för armén har i förslag till omorganisation av arméledningcn förordat att tjänstegrcnsinspektörerna utgår ur organisationen och att arméöverläkarens och överfältveterinärens inspektionsverksamhet liksom övrig motsvarande verksamhet inom underhållstjänstens område övertas av tränginspektören. Denna lösning, som tillstyrkts av överbefälhavaren, är rationell såtillvida att all inspektionsverksamhet på ifrågavarande område inordnas under en myndighet. Motsvarande lösning synes _ i den mån underhållsinspektioner framdeles inrättas inom marin- och flygsta- berna _ böra eftersträvas även för marinens och flygvapnets del. Försvarsgrensche- fernas behov av medicinsk expertis torde i sådant fall kunna tillgodoses genom att stabsläkare anknytes till vederbörande underhållsinspektion (motsvarande organ).
Armén producerar f. n. flertalet av de sjukvårdsenheter som utnyttjas gemensamt av försvarsgrenarna såsom krigssjukhus, sjuktransportbussplutoner, bak-teriologiska laboratorieplutoner m. 111. Det bör vara möjligt att gå vidare på denna väg, så att sjukvårdsenheter av likartat slag, vilka icke ingår som integrerande delar i lägre förband såsom basbataljoner, kustartilleribatterier m. in. eller ombord på fartyg, framgent produceras av armén, även om de i krig huvudsakligen avses skola ut- nyttjas för vård och transport av soldater tillhörande marinen eller flygvapnet. Härigenom torde möjligheterna ökas att samordna sjukvårdsutbildningen och bättre förutsättningar skapas att undvika dubbelorganisation och dubbelarbete inom för- svarsgrensstaberna.
Återhållsamhet bör iakttagas då det gäller att förse försvarsgrensstaberna med egen medicinsk (veterinärmedicinsk) expertis. Principen bör vara att det för krigsmakten gemensamma medicinska och veterinärmedicinska ledningsorganet ålägges biträda försvarsgrenscheferna i frågor rörande förbandsproduktionen, bl. a. genom att tillhandahålla medicinskt underlag och tillfälligt ställa personal till för- svarsgrenschefs förfogande. Försvarsgrenarna måste emellertid själva ha tillgång till sådan medicinsk expertis, som erfordras för ledning av det löpande utbild— nings— och organisationsarbetet samt utarbetande av miljöberocnde sjukvårdstak- tiska föreskrifter m. m. Denna verksamhet bör bedrivas i samråd med den medi- cinska och veterinärmedicinska ledningsmyndigheten, som bör åläggas verka för samordning i fackmässigt hänseende av den förbandsproducerande verksamheten.
Enligt instruktionen för överbefälhavaren handlägger denne ärenden rörande utbildning m. 11]. Vilka berör mer än en försvarsgren. Behovet att samordna sjuk- vårdsutbildningen till innehåll och form är framträdande. Med hänsyn härtill och vad ovan sagts rörande önskvärdheten att koncentrera förbandsproduktionen till armén synes överbefälhavaren böra uppdra åt che-fen för armén att enligt »huvud— stabsprincipen» bereda och i flertalet fall avgöra sådana ärenden rörande sjuk— vårdsutbildningen m. m., Vilka är gemensamma för flera försvarsgrenar. Behovet av medicinsk expertis inom arméstaben bör beräknas mot bakgrund härav. Vid be- räkning av behovet av medicinsk expertis inom marinstaben och flygstaben måste hänsyn jämväl tas till förekommande arbetsuppgifter inom naval- respektive flyg— medicinen.
3. Val av organisationsform för funktionerna operativ, medicinsk, veterinärmedicinsk, långsiktsplanerande och materielförvaltande ledning Gemensamt för den operativa, medicinska, veterinärmedicinska, långåiktsplane- rande och materielförvaltande ledningen är att alla dessa funktioner bör utövas en- hetligt, d. v. s. av staber eller myndigheter gemensamma för krigsmakten. Den ope- rativa ledningen bör utövas av överbefälhavaren genom försvarsstaben men denne bör härvid enligt ovan biträdas av den myndighet som utövar den medicinska och veterinärmedicinska ledningen. Den materielförvaltande ledningen kan teoretiskt åläggas försvarets intendenturförvaltning. Den medicinska (veterinärmedicinska) ledningen, som också är av förvaltningsmässig natur, kan rimligen varken åläggas försvarets intendenturförvaltning eller försvarets civilförvaltning. Det krävs därför alltjämt en särskild central förvaltningsmyndighet på sjuk— och veterinärvårdens område. Under sådana förhållanden måste det vara en bestämd fördel att samman- hålla de medicinska (veterinärmedicinska) och materielförvaltande funktionerna inom samma förvaltningsenhet. Uppenbarligen bör även den långsiktsplanerande funktionen hänföras till denna organisationsenhet, eftersom ifrågavarande plane- ring bör styra den medicinska (veterinärmedicinska) och materielförvaltande verksamheten. Slutsatsen blir därför att ett särskilt, för krigsmakten gemensamt, kombinerat stabs— och förvaltningsorgan bör utöva den långsiktsplanerande, me- dicinska (veterinärmedicinska) och materielförvaltande ledningen samt härutöver biträda överbefälhavaren vid utövandet av den operativa ledningen. I dess egenskap av stabsorgan, d.v.s. ifråga om långsiktsplanering och biträde med operativ verk- samhet, kan övervägas att ställa myndigheten under överbefälhavaren. Den bör bil— das genom omorganisation av försvarets sjukvårdsstyrelse.
4. Förslag till åtgärder Under hänvisning till ovanstående föreslås att en såvitt möjligt enhetlig ledning av stabs- och förvaltningsverksamheten på
sjuk- och veterinärvårdstjänstens område skapas genom omorganisation av för- svarets sjukvårdsstyrelse;
att försvarets sjukvårdsstyrelse utövar den långsiktsplanerande (inklusive forsk- ningsledande), medicinska, veterinärmedicinska och materielförvaltande led— ningen; att den operativa ledningen utövas av Överbefälhavaren under medverkan av för- svarets sjukvårdsstyrelse; att försvarsgrenscheferna leder den förbandsproducerande verksamheten under medverkan av försvarets sjukvårdsstyrelse; att försvarets sjukvårdsstyrelse för utövandet av sin medicinska och veterinärme- dicinska ledning erhåller medicinsk inspektions- och anvisningsrätt gentemot försvarsgrenarna; att den förbandsproducerande verksamheten såvitt möjligt koncentreras till armén; att överbefälhavaren åt chefen för armén uppdrar att bereda och i vissa fall be- sluta i ärenden gemensamma för försvarsgrenarna berörande den förbands- producerande verksamheten, främst utbildningen; att försvarets sjukvårdsstyrelse ålägges att verka för samordning i fackmässigt hänseende av den förbandsproducerande verksamheten; att ledningen av förvaltningen av krigsmaktens hästar och hundar samt av viss veterinärvårdsmateriel överföres från arméintendenturförvaltningen till för- svarets sjukvårdsstyrelse, varvid förvaltningens hästsektion uppgår i styrelsen; att försvarsgrensstaberna förses med den medicinska expertis som erfordras för att biträda med den förbandsproducerande verksamheten inom vederbörlig för- svarsgren samt med förekommande arbetsuppgifter inom naval- och flygmedici- nen; att denna expertis om möjligt inordnas i vederbörlig underhållsinspektion (mot- svarande organ); att överfältveterinärens tjänstegrensinspektion uppgår i försvarets sjukvårdssty- relse samt att den närmare organisationen m. ni. av försvarets sjukvårdsstyrelse och berörda delar av försvarsgrensledningarna blir föremål för utredning av särskilt till- kallad utredningsman.
D. Den centrala ledningen av det allmänt civila medicinal- och veterinärväsendet
1. Krav på ansvar och uppgifter
Som underlag för krigsplanläggningen inom det allmänt civila medicinal- och ve- terinärväsendet erfordras en ingående kännedom om fredsorganisationens resur- ser och svagheter. Utvecklingen inom fredssamhället måste noggrant följas, så att icke önskvärda tendenser uppmärksammas och i god tid pareras. Planläggningen bör följaktligen ske långsiktigt. Möjligheten att decentralisera detaljplanläggningen till regionala och lokala organ bör i all möjlig utsträckning tillvaratas, så att den centrala ledningen kan koncentrera sig på riksomfattande och väsentliga frågeställ- ningar. Resurser för att utföra erforderliga utredningar måste finnas. Främst ifråga om fördelningen av medicinalpersonal, materielförvaltning, försvarsmedicinsk forskning och utarbetande av föreskrifter för behandling och redovisning m. ni. av krigsskadade bör ett nära samarbete med motsvarande militära organ etableras. På utbildningens område måste kraven ställas högre än tidigare. Resurser för att leda utbildningen av den medicinalpersonal, som krigsplacerats inom den civila sektorn, måste finnas.
De uppgifter som den centrala ledningen av det allmänt civila medicinal- och veterinärväsendet bör fylla är sammanfattningsvis att i fred leda planläggningen av det allmänt civila medicinal- och veterinärväsen- dets krigsorganisering; att utföra den del av ifrågavarande planläggning, som icke kan decentraliseras till regionala och lokala organ; att utfärda direktiv och anvisningar för den planläggning, som decentraliserats till regionala och lokala organ samt utöva kontroll över denna; att sörja för att den civila medicinalpersonalen registreras, utbildas och krigsplace- ras på ett med hänsyn till dess uppgifter inom krigsorganisationen ändamåls- enligt sätt; att sörja för den centrala planläggningen och verkställigheten inom den civila sektorn av medicinska (veterinärmedicinska) skyddsåtgärder mot ABC-krig- föring; att leda det allmänt civila medicinal— och veterinärväsendets krigsorganisering; att i krig centralt reglera utnyttjandet av det allmänt civila medicinal- och veteri— närväsendets resurser; att samla och definiera civila försvarsmedicinska forskningsändamål, vid behov prioritera den försvarsmedicinska forskningen inom den civila sektorn samt tillse att dess rön kommer den civila krigsorganisationen tillgodo; att centralt förvalta för det allmänt civila medicinal- och veterinärväsendet erfor- derlig sjuk- och veterinärvårdsmateriel samt att utfärda föreskrifter för och öva tillsyn över behandlingen och värden av krigs- skadade människor och djur vid av det allmänt civila medicinal- och veterinär- väsendet upprättade vårdanstalter m. m.
2. Synpunkter på möjligheterna att inom den civila sektorn centralt åstadkomma en gemensam ledning av sjuk- och veterinärvårdstjänsten Ledningen av den allmänt civila sjuk- och veterinärvårdstjänsten är f. n. splittrad på medicinalstyrelsen och veterinärstyrelsen. Sjuk- och veterinärvårdstjänsten har i krig många beröringspunkter. Sett enbart ur beredskapssynpunkt vore därför ett återinförande av veterinärväsendet under medicinalstyrelsens ledning en åtgärd, som med stor sannolikhet skulle vara ägnad att effektivera ledningen. Även ur fredssynpunkt synes utvecklingen peka mot att behovet att samordna de båda funk- tionerna ökar. En återgång i princip till den organisation som rådde före den 1 juli 1947 vore ur dessa synpunkter befogad. Härigenom skulle enhetligheten förbättras även på det departementala planet. Förutsättningarna för en sådan omorganisation fordrar emellertid en ingående utredning, varvid givetvis även fredsaspekterna måste beaktas. En sådan utredning synes böra övervägas.
3. Granskning av ledningen för det allmänt civila medicinalväsendet
Den centrala ledningen av planläggningen för det allmänt civila medicinalväsen— dets krigsorganisering utövas av en till medicinalstyrelsen knuten, självständigt beslutande nämnd, medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd. Denna biträdes i mån av möjlighet i epidemiologiska frågor av statens bakteriologiska laboratorium. Till nämndens förfogande har ställts ett »biologiskt råd», som biträder nämnden med uppgifter, som följer av medicinalstyrelsens ansvar för planläggningen av de civila förberedelserna för försvar mot biologisk krigföring. Nämnden disponerar eget kansli, organiserat på två byråer.
Sjukvårdsberedskvapsnämndens verksamhet upphör då det allmänt civila medici- nalväsendet krigsorganiseras. Mindre del ingår härvid i centrala sjukvårdsled— ningen,1 huvuddelen i medicinalstyrelsen. I krig regleras utnyttjandet av det all- mänt civila medicinalväsendets resurser från centrala sjukvårdsledningen. I denna har bl. a. ett av medicinalråden krigsplacerats och givits befogenhet att i sådana ärenden besluta å medicinalstyrelsens vägnar. Chefen för medicinalstyrelsen, som är ordförande i sjukvårdsberedskapsnämnden, delar i fred ansvaret för nämndens beslut med bl. a. representanter för landstingsförbundet, stadsförbundet, försvars- staben, försvarets sjukvårdsstyrelse och civilförsvarsstyrelsen men är i krig ensam ansvarig.
Då beslutet fattades om sjukvårdsberedskapsnämndens inrättande,2 var remiss- myndigheternas syn på ansvarsfördelningen mellan medicinalstyrelsen och nämn- den delad. Vissa myndigheter anslöt sig till utredningsmannens förslag, vilket inne- har att medicinalstyrelsen ålades huvuddelen av ansvaret och att nämndens verk- samhet inskränktes till att i huvudsak omfatta planläggningen för beredskapssjuk- husen. Flertalet myndigheter, bland vilka medicinalstyrelsen återfanns, var starkt kritiska mot detta förslag. Medicinalstyrelsen ansåg att ansvaret för plan- läggningen borde koncentreras till en särskild nämnd, då i annat fall den starka konkurrensen med fredsärendena skulle äventyra planläggningen och erforderlig medverkan från fredshuvudmännen icke skulle kunna garanteras. Ett icke obetyd— ligt antal myndigheter ansåg å andra sidan att ansvaret för planläggningen odelat borde bäras av medicinalstyrelsen. övriga myndigheters medverkan ansågs härvid kunna tryggas genom att ett fakultativt organ ställdes vid styrelsens sida. Chefen för inrikesdepartementet anslöt sig till den av medicinalstyrelsen före- trädda meningen men uttalade att nämnden borde knytas så nära till styrelsen som möjligt. Denna synpunkt har tillgodosetts dels genom att chefen för medicinalsty- relsen eller hans ställföreträdare är självskriven ordförande i nämnden, dels ge- nom att ett av medicinalråden deltar i nämndens beslut.
Sistnämnda åtgärder är visserligen ägnade att minska olägenheterna av den bris- tande överensstämmelsen mellan ansvarsfördelning i fred och krig men nämnd- formen innebär ändock en splittring av styrelsens ansvar, vilkens lämplighet kan ifrågasättas av både principiella och praktiska skäl. Medverkan i nämnden av för- svarsstabens, försvarets sjukvårdsstyrelses och civilförsvarsstyrelsens represen— tanter är i och för sig värdefull men bör utan större olägenhet kunna lämnas på sådant sätt, att medicinalstyrelsen behåller det fulla ansvaret även i fred. För krigs— maktens del torde erforderlig medverkan bäst säkerställas genom att medicinal— styrelsen tillföres en militärassistent. Vad huvudmännen angår ställer sig frågan i viss mån annorlunda. Eftersom den övervägande delen av den organisation som —- ehuru med avsevärda modifikationer _ i krig skall utnyttjas av det allmänt civila medicinalväsendet i fred drives av andra huvudmän än staten, bör dessa på något sätt få möjlighet att bevaka sina intressen. Denna bevakning torde emeller— tid kunna utövas på annat sätt än i en beslutande nämnd. Det finns därför anled— ning att närmare undersöka, om icke nämnden kan ersättas av ett råd vid medici- nalstyrelsens sida. Detta bör sammansättas på sådant sätt, att såväl huvudmännen som myndigheter verksamma på områden berörande skyddet mot ABC-krigföring blir representerade. Härigenom synes det biologiska rådet kunna utgå ur organisa- tionen. Huvudmännens representanter i rådet bör vidare äga närvara, då ärenden berörande huvudmännen föredras för beslut inför chefen för medicinalstyrelsen.
Om sjukvårdsberedskapsnämnden utgår, bör dess kansli infogas i medicinalsty- relsen och där bilda stomme till styrelsens stabs- och förvaltningsorgan för hand-
1 Jfr SFS 1955: 442. ” Jfr prop. 1953: 159.
läggning av beredskapsärenden. Dessa ärendens beredning synes nämligen fort- farande i princip böra koncentreras till ett särskilt organ, då en uppdelning på befintliga fackbyråer med stor sannolikhet skulle medföra att ärendena undan— trängdes av påträngande fredsuppgifter. Inom styrelsen bör därför finnas en bered- skapsavdelning, uppdelad på erforderligt antal byråer under ledning av en auktori- tativ chef, till vilken beslutanderätten i alla löpande ärenden kan delegeras. Nämn- dens kansli är f. n. underdimensionerat i flera hänseenden. Sålunda saknas ett arbetsdugligt organ som kan svara för utvecklingen och långsiktsplaneringen av den civila krigssjukvårdsorganisationen. Hos nämnden finns ej heller permanent tillgång till stabsorgan, som kan ta initiativ till och bereda ärenden rörande skyddet mot ABC-krigföring. Till följd härav har det biologiska rådets verksamhet icke medfört några mera påtagliga resultat. Ej heller finnes inom nämnden organ för att samla och definiera aktuella försvarsmedicinska forskningsuppgifter eller för att för praktisk tillämpning omhänderta den försvarsmedicinska forskningens rön. Kraven på utbildning av olika kategorier medicinalpersonal torde alltmer komma att öka, icke minst om den militära utbildningen av värnpliktiga läkare, krigs- placerade inom det allmänt civila medicinalväsendet, skäres ned i enlighet med förslag som lagts fram av utredningen rörande de värnpliktiga läkarnas ut- bildning m. m. En ökning av ledningsresurserna är därför nödvändig på utbild- ningens område.
Den närmare organisationen av medicinalstyrelsens beredskapsavdelning och av dess råd för beredskapsfrågor bör bli föremål för särskild utredning. De av utred- ningen rörande de värnpliktiga läkarnas utbildning m. m. framlagda förslagen i hithörande frågor bör härvid beaktas.
4. Granskning av ledningen för det allmänt civila veterinärväsendet
Författningsföreskrift-er för ledning av det allmänt civila veterinärväsendets krigs- planläggning och verksamhet i krig finnes icke utfärdade. Veterinärstyrelsens upp- gifter är därför i dessa hänseenden icke närmare definierade. Dess arbete har hittills bedrivits med starkt begränsade resurser. Som följd härav har styrelsens planläggning på viktiga områden icke kunnat genomföras.
Inrättandet av en särskild beredskapssektion inom veterinärstyrelsen torde bli en dyr och föga rationell lösning, som om möjligt bör undvikas. Ur beredskapssyn- punkt vore en sammanslagning av veterinärstyrelsen och medicinalstyrelsen en åt— gärd, som med stor sannolikhet skulle underlätta planläggningen av den hygieniska livsmedelskontrollen, skyddet mot biologisk krigföring och bekämpningen av sjuk- domar, överförbara från djur till människa. Veterinär expertis skulle i sådant fall kunna knytas direkt till medicinalstyrelsens beredskapsavdelning. En utredning i syfte att sammanföra medicinal- och veterinärstyrelserna har tidigare förordats. Om sammanslagning av fredsmässiga skäl icke befinnes möjlig, bör veterinärstyrelsens beredskapsplanerande resurser förstärkas och ett intimare samarbete i bered- skapsfrågor säkerställas mellan de båda styrelserna. I samband härmed bör frågan om veterinärstyrelsens representation i centrala sjukvårdsledningen uppmärk- sammas.
5. Förslag till åtgärder Under hänvisning till ovanstående föreslås att medicinalstyrelsen även i fred ensam blir ansvarig för ledningen av den allmänt civila sjukvårdstjänsten;
att medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd och dess biologiska räd er- sättes av ett rådgivande organ vid medicinalstyrelsens sida — medicinalstyrel- sens beredskapsråd _ vilket sammansättes så, att styrelsen effektivt kan bi- trädas vid lösandet av de uppgifter som redovisats under 1. ovan; att huvudmännen blir representerade i detta råd samt att deras representanter får rätt närvara vid föredragning i medicinalstyrelsen av ärenden berörande desamma; att en militärassistent ställes till medicinalstyrelsens förfogande; att sjukvårdsberedskapsnämndens kansli inordnas i medicinalstyrelsen och där bildar stomme till en beredskapsavdelning; att beredskapsavdelningens resurser, i förhållande till dem som nu är tillgängliga inom sjukvårdsberedskapsnämndens kansli, förstärkes främst i fråga om funk- tionerna planering och utbildning; att förutsättningarna för att inordna veterinärstyrelsen i medicinalstyrelsen ut- redes; att den materielförvaltande ledningen samordnas genom att huvudförvaltnings- principen utsträckes till totalförsvaret (jfr under punkt F nedan) samt att den närmare organisationen m. m. av medicinalstyrelsens beredskapsavdelning och beredskapsråd utredes genom försorg av särskilt tillkallad utredningsman.
E. Den centrala ledningen av sjukvårdstjänsten inom civilförsvaret
l. Synpunkter på ansvarsfördelningen mellan medicinalstyrelsen och civilförsvarsstyrelsen Civilförsvarets sjukvårdsuppgi-ft är i princip begränsad till omedelbar vård i liv— räddande syfte av krigsskadade civilpersoner samt till transport av sådana krigs- skadade till av det allmänt civila medicinalväsendet upprättade sjukvårdsanstalter. Den sjukvårdsorganisation som står till civilförsvarets förfogande är därför inord- nad i det lokala civilförsvaret. Verksamheten kräver ett nära samarbete med det allmänt civila medicinalväsendet. Ansvarsfördelningen mellan medicinalstyrelsen och civilförsvarsstyrelsen måste därför ägnas stor uppmärksamhet. I första hand bör härvid undersökas i vad mån civilförsvarssjukvårdens ledningsfunktioner bör och kan överföras från civilförsvarsstyrelsen till medicinalstyrelsen.
Den reglerande ledningsfunktionen utgör en från övrig av civilförsvaret bedriven reglerande verksamhet oskiljaktig delfunktion. Den bör sålunda i princip alltjämt centralt utövas av civilförsvarsstyrelsen. Behovet av samordning med det allmänt civila medicinalväsendet kan i krig tillgodoses inom centrala sjukvårdsledningens ram.
Den medicinska ledningsfunktionen inom civilförsvaret och det allmänt civila medicinalväsendet har många beröringspunkter, eftersom de av civilförsvaret om- händertagna slutligt, i vissa fall utan föregående medicinsk behandling, avses vår- das vid av det allmänt civila medicinalväsendet upprättade beredskapssjukhus och sjukhärbärgen. Behovet av att samordna sorterings- och behandlingsmetoder m. m. är därför framträdande. I princip synes den medicinska ledningen böra koncen— treras till medicinalstyrelsen, som härigenom får möjlighet att utöva det medicinska överinseendet över hela vårdkedjan. Medicinalstyrelsen bör med anledning härav i sådant hänseende utrustas med anvisningsrätt gentemot civilförsvarsstyrelsen samt äga rätt och skyldighet att i krig utöva medicinsk inspektionsverksamhet inom civilförsvaret.
Den förbandsproducerande verksamheten bör uppenbarligen i princip ledas av civilförsvarsstyrelsen, eftersom civilförsvarets :sjukvårdskårer ingår som integre- rande delar i det lokala civilförsvaret. Förhållandet mellan civilförsvarsstyrelsen
och medicinalstyrelsen synes i detta hänseende kunna jämföras med förhållan— det mellan försvarsgrensstaberna och försvarets sjukvårdsstyrelse (jfr under punkt C:2 ovan). Detta innebär att medicinalstyrelsen bör vara skyldig att biträda civil- försvarsstyrelsen i ifrågavarande hänseende genom att tillhandahålla medicinskt underlag och vid behov tillfälligt ställa medicinsk expertis till civilförsvarsstyrel- sens förfogande. Medicinalstyrelsen bör vidare åläggas att verka för samordning inom den civila sektorn av sjukvårdsutbildning och sjukvårdstaktiskt uppträdande. Den krigsmedicinska utbildningen av den medicinalpersonal som avses användas inom civilförsvaret bör ledas av medicinalstyrelsen. Behovet av medicinsk expertis inom civilförsvarsstyrelsen blir härigenom såsom hittills begränsat. Styrelsen bör emellertid i likhet med försvarsgrensstaberna själv ha tillgång på sådan expertis som erfordras för ledandet av det löpande utbildnings- och organisationsarbetet samt för utarbetandet av miljöberoende sjukvårdstaktiska föreskrifter m. m.
Åtgärder bör vidtagas för att på förbandsproduktionens område förhindra dubbel- arbete i medicinalstyrelsen och civilförsvarsstyrelsen. Principen synes härvid böra vara att medicinalstyrelsen svarar för produktion av de hälso- och sjukvårdsenhe- ter, som icke ingår såsom integrerande delar i det lokala civilförsvaret eller i und— sättningskårerna, t. ex. av de rörliga sanerings-, blodgivar-, laboratorie- och sjuk- transportenheter, som framgent kan behöva inrättas inom den civila sektorn. En viktig förutsättning härför synes emellertid vara, att obligatorisk utbildning av den personal som ingår i dessa enheter kan bedrivas även om den ledes av medicinal styrelsen.
Eftersom den medicinska ledningen bör ankomma på medicinalstyrelsen, synes det naturligt att styrelsen representerar civilförsvarets intressen vid handlägg— ning av ärenden rörande den försvarsmedicinska forskningen. Inom civilförsvars- styrelsen bör emellertid finnas egna resurser för att kartlägga och definiera aktuella försvarsmedicinska forskningsönskemål och omhänderta forskningens rön. Övrig långsiktsplanerande verksamhet har nära anknytning till den reglerande, förband—s- producerande och materielförvaltande ledningsfunktionen och bör därför utövas av civilförsvarsstyrelsen i samråd med medicinalstyrelsen.
2. Förslag till åtgärder
Under hänvisning till ovanstående föreslås att den medicinska ledningen av civilförsvarets sjukvårdstjänst utövas av medi- cinalstyrelsen; att denna med anledning härav utrustas med anvisningsrätt gentemot civilförsvars- styrelsen och ålägges rätt och skyldighet att utöva det medicinska överinseendet över sjukvården inom civilförsvaret; att den reglerande och förbandsproducerande ledningen alltjämt utövas av civil- försvarsstyrelsen, varvid dock medicinalstyrelsen skall vara skyldig att lämna fackmässigt biträde och verka för samordning av sjukvårdsutbildning och sjuk— vårdstaktiskt uppträdande; att den långsiktsplanerande ledningen i vad rör den försvarsmedicinska forsk— ningen utövas av medicinalstyrelsen men i övrigt av civilförsvarsstyrelsen; att samordningen mellan medicinalstyrelsen och civilförsvarsstyrelsen säkerställes genom att representant(er) för civilförsvarsstyrelsen ingår i medicinalstyrel- sens beredskapsräd; att den materielförvaltande ledningen samordnas genom att huvudförvaltnings— principen utsträckes till totalförsvaret (jfr under punkt F nedan) samt att det närmare behovet av medicinsk expertis inom civilförsvarsstyrelsen överses i samband med genomförandet av under punkt D föreslagen utredning av medi— cinalstyrelsens beredskapsorganisation.
F. Samordning av den militära och civila centrala sjuk- och veterinärvårdsledningen
l. Krav på samordning i fred och krig
Av det föregående framgår att skilda myndigheter alltjämt bör utöva ledningen inom den militära respektive civila sektorn av sjuk- och veterinärvårdstjänsten. Inom vardera av dessa sektorer eftersträvas större enhetlighet, på den militära si- dan främst genom att flertalet ledningsfunktioner sammanföres till en myndighet — försvarets sjukvårdsstyrelse -— på den civila främst genom att medicinalstyrel- sen övertar sjukvårdsberedskapsnämndens uppgifter och den medicinska ledningen av civilförsvarssjukvården. Vid sidan av de båda huvudansvariga myndigheterna, försvarets sjukvårdsstyrelse och medicinalstyrelsen, kommer emellertid en hel del myndigheter med ledningsfunktioner på begränsade områden att vara verksamma, såsom försvarsgrenscheferna, civilförsvarsstyrelsen m. fl. Flertalet av de uppgifter som bör handhas av den centrala sjuk- och veterinärvårdsledningen måste därför lösas i samverkan mellan flera ledningsmyndigheter.
I krig träder den operativa (reglerande) ledningsfunktionen i förgrunden. Denna funktion måste utövas under kontinuerligt samarbete mellan berörda myndigheter. Ett särskilt organ måste finnas härför, kapabelt att fatta snabba beslut på represen- terade myndigheters vägnar. Det bör ha liten omfattning, så att det utan svårighet kan grupperas i anslutning till de organ som utövar övrig operativ ledning. Ifråga om övriga ledningsfunktioner föreligger också behov av samarbete men behovet är knappast av den art, att kontinuerligt arbetande samarbetsorgan behöver k-onsti- tueras. Samarbetet bör emellertid underlättas genom att de myndigheter som ut— övar den medicinska, veterinärmedicinska och materielförvaltande ledningen grup- peras i varandras närhet och vid behov bildar arbetsgrupper med uppgift att lösa gemensamma problem.
I fred är behovet av reglerat samarbete mellan den militära och civila sektorn särskilt framträdande i vad rör den långsiktsplanerande (forskningsledande), me- dicinska (veterinärmedicinska) och materielförvaltande funktionen, men även i vad rör ledningen av krigsförberedelsearbetet och förbandsproduktionen är be- h-ovet av samarbete stort. Det bör därför även i fred finnas ett eller, om nödvändigt, flera samarbetsorgan, som omspänner ifrågavarande funktioner. De viktigaste uppgifterna för detta (dessa) organ bör vara: att utveckla en gemensam grundsyn på sjuk— och veterinärvårdstjänsten; att skapa förutsättningar för att landets resurser på sjuk- och veterinärvårdstjäns— tens område utnyttjas på ur totalförsvarssynpunkt bästa sätt; att verka för en riktig avvägning av de anslag, som ställs till berörda myndig- heters förfogande; att dryfta inriktningen av den försvarsmedicinska forskningen och i kontrover- siella frågor prioritera denna; att dryfta avvägningen av de personella resurserna; att samordna de medicinska och veterinärmedicinska åtgärder, som erfordras för skydd mot ABC-krigföring; att samordna förvaltningen av sjuk- och veterinärvårdsmaterielen; att samordna medicinska behandlingsmetoder, registreringsförfarande m. m. samt att samordna insats- och mobiliseringsberedskapen inom sjuk- och veterinär— tjänstens olika sektorer.
2. Granskning av nuvarande samarbetsformer
F. 11. är följande viktigare organ med bl. a. samordningsuppgifter verksamma inom sjuk- och veterinärvårdstjänstens område:
centrala sjukvårdsledningen (endast i krig), medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd (endast i fred), medicinalstyrelsens biologiska råd, statens medicinska forskningsråds försvarsmedicinska nämnd, statens flyg- och navalmedicinska nämnd samt samarbetsdelegationen för upphandling av sjukvårdsmateriel.
Under punkt D har föreslagits att medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd och dess biologiska råd ersättes av ett rådgivande organ vid medicinalstyrelsens sida med uppgifter begränsade till det allmänt civila medicinal- och veterinär- väsendets område. Dessa organ beröres därför icke här vidare.
Centrala sjukvårdsledningens (CSL) uppgift är att i krig bereda ärenden, som är gemensamma för krigsmakten, det allmänt civila medicinal- och veterinärväsendet samt civilförsvaret. En representant för envar av de myndigheter, som är represen- terade i CSL, d. v. s. försvarsstaben, försvarets sjukvårdsstyrelse, medicinalstyrel- sen, veterinärstyrelsen och civilförsvarsstyrelsen, är bemyndigad att fatta beslut för myndighetens räkning. CSL har lokalt anknutits till högkvarterets operativa del och består av ett relativt litet antal personer. Verksamheten är i princip begränsad till operativ (reglerande) ledning. Om enighet icke kan nås i CSL, underställes ärende, vari omedelbart beslut erfordras, överbefälhavaren för avgörande.
Av denna beskrivning torde framgå att samordningen av den operativa (regle- rande) ledningen i krig har ordnats på sätt, som väl fyller uppställda krav. Anled- ning att vidtaga andra ändringar än smärre justeringar av berörda myndigheters representation synes icke föreligga. I det följande granskas därför endast samver- kan i fred.
Försvarsmedicinska nämndens uppgift är att följa och samordna annan försvars- medicinsk forskning än på flyg— och navalmedicinens område, att ta initiativ till sådan forskning, att medverka till lösandet av forskningsuppgifter, varom fram- ställning gjorts från försvarets myndigheter och civilförsvarsstyrelsen, samt att stödja sådan forskning som bedrives av institutioner och enskilda forskare. Nämn- den fungerar i huvudsak som ett penningfördelande organ. Det militära inslaget dominerar. Sålunda ingår i nämnden generalläkaren och byråöverläkaren i för— svarets sjukvårdsstyrelse, arméöverläkaren samt en representant för vardera över- befälhavaren och försvarets forskningsanstalt. De vetenskapliga disciplinerna är företrädda av en representant för vardera biokemin, fysiologin, invärtesmedici— nen och psykiatrin. Civilförsvarsstyrelsen men icke medicinalstyrelsen är före- trädd i nämnden. Eftersom nämnden är en subkommitté till statens medicinska forskningsråd, står den förmedlat under ecklesiastikdepartementets överinseende.
Statens nämnd för flyg— och navalmedicinsk forskning lyder direkt under eckle- siastikdepartementet. Dess uppgift är att ta initiativ till och planlägga flyg- och na- valmedicinsk forsknings- och försöksverksamhet, att själv bedriva viss flyg— och navalmedicinsk forskningsverksamhet och att genom understöd befrämja enskild forskningsverksamhet på området. Verksamheten har även avseende på det freds- mässiga forskningsfältet. Nämnden består av tio ledamöter, varav tre representerar chefen för flygvapnet och två chefen för marinen. I övrigt ingår två representanter för luftfartsstyrelsen samt föreståndarna för de tre fysiologiska institutioner, vid vilka av nämnden avlönad personal finnes anställd.
Ledningen av forskningsfunktionen är sålunda splittrad. Båda de ovan redovisa— de nämnderna disponerar anslag från VIII huvudtiteln, medan ingendera av hu- vudintressenterna, försvarets sjukvårdsstyrelse och medicinalstyrelsen, disponerar egna anslag för egentlig försvarsmedicinsk forskningsverksamhet. Organisationen underlättar avvägningen av vad som bör satsas på forskning för freds- och krigs-
ändamål men försvårar en samlad avvägning av vad som bör satsas för olika för- svarsmedicinska ändamål. Den väsentliga nackdelen med nuvarande organisation synes emellertid vara att försvarets sjukvårdsstyrelse och medicinalstyrelsen icke utövar något omedelbart inflytande på forskningsledningen inom respektive sek— torer, trots att denna funktion utgör en väsentlig del av den långsiktsplanerande led- ningen. Nuvarande ansvarsfördelning synes ur denna synpunkt icke lämplig.
Samarbetsdelegationen för upphandling av sjukvårdsmateriel bildades år 1957. I delegationen ingår representanter för försvarets sjukvårdsstyrelse, civilförsvars- styrelsen, medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd, stadsförbundet och landstingsförbundet. Fastställd instruktion finnes icke. Delegationens verksamhet har hittills främst inriktats på samordning av upphandling av materiel, som an- vänds av mer än en av organisationerna.
Av ovanstående redogörelse torde framgå, att samarbetet i fred icke är ordnat på ett ur totalförsvarssynpunkt tillfredsställande sätt, då det dels är splittrat på flera organ, dels endast omfattar vissa delfunktioner, dels icke tillvaratar alla berörda parters intressen. Den främsta bristen synes vara att ett gemensamt forum saknas för regelbundna överläggningar rörande för totalförsvarets sjuk- och veterinär- vårdstjänst grundläggande problem. Ett särskilt organ för sådana överläggningar _ centrala krigssjukvårdsberedningen (CKB) —— bör därför inrättas. Det synes i princip böra åläggas alla de samordningsuppgifter, som redovisats under 1. ovan. För materielförvaltningens del bör enligt nedan en särskild, under försvarets för— valtningsdirektion lydande, samarbetsdelegation finnas. CKB bör sålunda icke be- fatta sig med frågor rörande huvudförvaltningsprincipens tillämpning men väl med frågor rörande avvägning av anslagen för materielanskaffningen m. 111.
Vad angår CKB sammansättning och arbetsformer bör följande synpunkter läggas till grund. CKB bör icke tilläggas beslutanderätt, då dess verksamhet icke bör inskränka eller ändra det ansvar och de befogenheter som tillagts berörda myndigheter. Antalet ständiga ledamöter bör begränsas, så att arbetet ej blir för tungrott. Beredningen bör därför bestå dels av ett mindre antal ständiga ledamöter, dels av ett antal adjungerade ledamöter, som kallas då förekommande ärendes art så påfordrar. Bland de ständiga ledamöterna bör representanter för överbefälhava- ren, medicinalstyrelsen, veterinärstyrelsen och civilförsvarsstyrelsen återfinnas, bland de adjungerade representanter för försvarsgrenscheferna, landstings- och stadsförbunden, överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap, överstyrelsen för svenska röda korset, statens bakteriologiska laboratorium, statens veterinärmedi- cinska anstalt, statens växtskyddsanstalt samt representanter för vetenskapliga discipliner och forskningsinstitutioner, verksamma på den tillämpade försvarsme— dicinska forskningens område (bl. a. försvarets forskningsanstalt). Frågan om och i vad mån representanter för den försvarsmedicinska forskningen bör ingå bör emellertid hållas öppen i avvaktan på den försvarsmedicinska forskningsutred- ningens förslag. Ledamöterna bör utses av Kungl. Maj:t på förslag av vederbörande myndighet. De synes i princip höra ha byråchefs (motsvarande) ställning. De bör om möjligt vara krigsplacerade i centrala sjukvårdsledningen. Sammanträden bör äga rum regelbundet, minst en gång i kvartalet eller på begäran av ständig ledamot. Av stor vikt är att ärenden som tas upp inom CKB kan beredas av ett arbetsdugligt sekretariat. överenskommelser som träffas i CKB bör verkställas av vederbörande myndighet. Kan enighet icke nås i viss fråga, bör ärendet underställas Kungl. Maj:t.
Skäl kan anföras för att det statsråd, som inom regeringen ansvarar för sam- ordningen inom totalförsvaret, bör fungera som beredningens ordförande. Med hänsyn till att beredningen icke blir beslutfattande och fråga är om samordning på verksplanet, synes emellertid en verkschef, d. v. s. endera chefen för medicinalsty- relsen eller chefen för försvarets sjukvårdsstyrelse, böra utses till beredningens
ordförande. Vederbörande statsråd bör dock dels fortlöpande hållas orienterad om beredningens arbete, dels äga rätt att i den utsträckning han finner erforderlig deltaga i beredningens sammanträden, varvid han bör inträda som ordförande. Chefen för medicinalstyrelsen företräder den kvantitativt större delen av krigs- sjukvårdsorganisationen. Che-fen för försvarets sjukvårdsstyrelse torde äga bättre kännedom om problemställningarna vid de främre krigssjukvårdsanstalterna, som måste ägnas särskild uppmärksamhet med hänsyn till att organisationsformer och behandlingsmetoder här väsentligen avviker från dem som tillämpas i fred. Han bör vidare genom sin utbildning och sin verksamhet i övrigt ha större förutsätt- ningar att helhjärtat ägna sig åt krigssjukvårdens problem än chefen för medicinal- styrelsen, vars intressen i hög grad splittras av fredsmässiga arbetsuppgifter. På valet av ordförande inverkar emellertid även sammansättningen av det försvarsråd och den chefsnämnd som föreslagits skola inrättas. Skulle chefen för medicinalsty- relsen — som försvarsledningsutredningen föreslår — komma att ingå som ledamot i dessa organ, hör han utses till beredningens ordförande. Sekretariatet bör inordnas i centralplaneringen (motsvarande organ) i det verk, varur ordföranden hämtas. Beredningen bör i administrativt hänseende knytas till detta verk.
Med stöd av försvarets anskaffningskungörelse och som resultat av arbetet inom ovannämnd samarbetsdelegation har försvarets sjukvårdsstyrelse utfört viss upp- handling för civilförvarsstyrelsens och sjukvårdsberedskapsnämndens räkning. Möjligheterna härtill är emellertid begränsade, då enligt kungörelsen krigsmaktens intressen ej får åsidosättas. Det torde vara uppenbart att ett utsträckande av hu- vudförvaltningsprincipens tillämpning till totalförsvaret skulle vara förenat med stora fördelar på sjuk- och veterinärvårdsmaterielområdet. Som huvudförvaltnings- myndighezt kan härvid endera medicinalstyrelsen eller försvarets sjukvårdsstyrelse ifrågakomma. Enligt anskaffningskungörelsen skall den myndighet utses, som bedömes mest lämpad med beaktande av samtliga på anskaffningsförloppet in— verkande omständigheter. Den anskaffning som utföres av sjukvårdsberedskaps- nämnden omfattar till stor del allmänna handelsvaror. Då den anskaffning som ut- föres av försvarets sjukvårdsstyrelse värdemässigt torde överväga och styrelsens förutsättningar att framtaga och utpröva sådan sjukvårdsmateriel som är särpräg- lad för bruk vid främre krigsjukvårdsanstalter otvivelaktigt torde vara större än medicinalstyrelsens, synes den förstnämnda styrelsen böra utses till huvudförvalt- ningsmyndighet i den vidgade mening begreppet fått genom nyligen företagen änd- ring av anskaffningskungörelsen. Militärapoteket, för vilket försvarets sjukvårds— styrelse är chefsmyndighet, bör härvid fungera som huvudförvaltningsmyndighet för totalförsvaret i vad rör färdigberedda läkemedel. Ifråga om förvaltningen av den del av ersättningsbehovet av sjuk- och veterinärvårdsmateriel som lagras av överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap, huvudsakligen i form av råvara eller halvfabrikat, synes i princip ingen ändring av nuvarande ansvarsfördelning påkallad.
Med anledning av ovanstående bör befintlig samarbetsdelegation ges fastare form och ställas under försvarets förvaltningsdirektions överinseende.
3. Förslag till åtgärder
Under hänvisning till ovanstående föreslås att ett nytt samarbetsorgan — centrala krigssjukvårdsberedningen —— omspännan- de sjuk- och veterinärvårdstjänstens samtliga samarbetsfunktioner inrättas i fred; att centrala krigssjukvårdsberedningen sammansättes av ett begränsat antal stän- diga ledamöter och ett relativt stort antal adjungerade ledamöter;
att centrala krigssjukvårdsberedningens sekretariat, beroende på valet av ordföran- de, knytes till planeringsorganet i medicinalstyrelsens beredskapsavdelning eller centralplaneringen i försvarets sjukvårdsstyrelse; att försvarets sjukvårdsstyrelse, biträdd av militärapoteket, utses till huvudför- valtningsmyndighet för totalförsvarets sjuk- och veterinärvårdsmateriel; att befintlig samarbetsdelegation till följd härav omorganiseras och ställes under försvarets förvaltningsdirektions överinseende; att centrala sjukvårdsledningen i huvudsak behålles i oförändrat skick samt att centrala krigssjukvårdsberedningen i princip ersätter övriga under 2. ovan berörda organ, vilkas nuvarande verksamhet bör upphöra, dock att ifråga om samarbetet på den försvarsmedicinska forskning-ens område den försvarsmedi- cinska forskningsutredningens förslag bör avvaktas, innan slutlig ställning tages till berörda nämnders framtida verksamhet.
G. Rätt att påkalla bistånd
Enligt krigssjukvårdskungörelwsen äger i krig vissa militära chefer, bl. a. överbefäl- havaren och militärbefälhavarna, påkalla bistånd från det allmänt civila medici- nalväsendet avseende vårdresurser, laboratorieprov och sjukvårdsmateriel (mili- tär direktivrätt). Även av civilförsvarets sjukvårdskårer kan ifrågavarande militä- ra chefer påkalla bistånd inom ramen för de allmänna stadgandena om militär 'di- rektivrätt gentemot civilförsvarsmyndighet. Militär direktivrätt gentemot det all- mänt civila veterinärväsendet finnes däremot icke.
Krigsmaktens operationer i krig måste på allt sätt stödjas. Den militära direk- tivrätten gentemot det allmänt civila medicinalväsendet är ett uttryck härför. I be- tänkandet angående hälso- och sjukvård i krig och andra utomordentliga förhållan- den har utredningsmannen anfört (SOU 1952: 22):
»Anledningen till att militär direktivrätt skapas i vissa sammanhang är att krigs— makten varken kan eller bör erhålla en sådan organisation att den själv utan bi- träde utifrån förmår tillgodose alla de behov som uppkomma för densamma. Vad angår hälso- och sjukvården förutsätter redan gällande planläggning att sjuka och skadade personer, som tillhöra krigsmakten och äro i behov av vård under längre tid, skola till väsentligt antal omhändertagas vid de civila beredskapssjukhusen. Detta krigsmaktens mera kontinuerliga behov av biträde från det allmänt civila medicinalväsendet ökas givetvis vid genomförandet av mina i det föregående fram- lagda förslag om viss överflyttning från den militära till den civila sidan av delar av hälso- och sjukvården under krig. Vidare kommer krigsmakten framgent liksom hittills att i särskilda situationer tillfälligt behöva hjälp och avlastning från det allmänt civila medicinalväsendets sida. Parentetiskt vill jag inskjuta att detta hjälpbehov är i hög grad ömsesidigt. Av det anförda torde framgå att jag anser en militär direktivrätt gentemot det allmänt civila medicinalväsendet ofrånkomlig.»
Detta uttalande äger alltjämt giltighet. Någon principiell ändring av utformningen av ifrågavarande direktivrätt synes därför icke påkallad.
Djurbeståndet inom krigsmakten är av relativt ringa omfattning och beräknas nedgå ytterligare. Med hänsyn härtill synes krigsmaktens behov av bistånd från det allmänt civila veterinärväsendet kunna tillgodoses utan tvingande regler.
Relationen mellan det allmänt civila medicinalväsendet och civilförsvaret har tidigare icke ansetts behöva regleras genom någon form av bindande stadgande för endera organisationen att lämna den andra bistånd. På det högre och lägre re- gionala planet utövas ledningen av båda organisationerna i krig av samma myndig- het, civilbefälhavare respektive länsstyrelse. Problemet är därför begränsat till det centrala och lokala planet. I båda dessa instanser kan civilförsvarsmyndighet be-
höva påkalla bistånd av det allmänt civila medicinalväsendet men situationer kan lika väl uppstå, då medicinal myndighet kan behöva påkalla bistånd av civilför— svaret. Med hänsyn härtill synes det icke lämpligt att endera organisationen utrus- tas med direktivrätt gentemot den andra.
H. Synpunkter på de fast anställda militära läkarnas rekrytering, tjänstgöringsförhållanden, utbildning och kårtillhörighet m. m.
1. Brister i nuvarande system
Erinringar har från skilda håll riktats mot de militära läkarkårerna, senast av ut- redningen rörande de värnpliktiga läkarnas utbildning In. m. De brister som vid— låder nuvarande system kan hänföras till följande huvudfaktorer:
otillräcklig rekrytering; otillfredsställande tjänstgöringsförhållanden;
bristande fortbildnings- och karriärmöjligheter; föga rationell personalförvaltning.
Rekryteringen brister både kvalitativt och kvantitativt. En väsentlig anledning härtill är den allmänna bristen på läkare och de goda utkomstmöjligheter som be- redes på den civila marknaden. Tjänstgöringsförhållandena kännetecknas av att det militäFa läkaryrket är ett deltidsyrke, som i regel kombineras med utövandet av privatpraktik. Denna ianspråktager ofta huvuddelen av läkarnas arbetstid och in- tresse, varigenom den militära arbetsinsatsen i många fall varken står i proportion till kostnaderna för IV huvudtiteln eller är tillräcklig för att möjliggöra krigssjuk- vårdens medicinska vidareutveckling och erforderlig medicinsk medverkan i ut- bildningsarbetet m. m. De bristande medicinska fortbildningsmöjligheterna inom militärläkaryrket är en starkt återhållande faktor vid rekrytering av begåvningar med fallenhet för utvecklings- och forskningsarbete. Bundenheten till privatprak- tiken försvårar deltagandet i såväl medicinska som militära kurser av olika slag och avmattar intresset för sådant militärt avancemang, som är förenat med flytt- ning från den ort där privatpraktiken drives.
Nuvarande försvarsgrensvisa uppdelning av militärläkarkårerna utvecklar sam- hörighetskän—slan med den egna försvarsgrenen och kan i viss mån underlätta Önskvärd specialisering men är i övrigt förenad med vissa nackdelar. Dessa kan sammanfattas sålunda:
de små kårerna försvårar en rationell personalförvaltning och minskar urvals— möjligheterna vid befordran till ledande befattningar, varigenom möjligheterna att åstadkomma en rationell medicinsk och militär fortbildning och goda karriärmöj- ligheter begränsas;
generalläkarens, den militära sjukvårdens främste målsmans, inflytande på per— sonalförvaltningen är otillräckligt;
utvecklandet av en gemensam grundsyn på den militära sjukvårdens huvud- problem försvåras.
Förslag om sammanslagning av militärläkarkårerna har tidigare framlagts men fallit. Det huvudargument som härvid framförts av motståndarna till förslaget har varit att den militärtekniska utvecklingen kräver en alltmer långtgående medicinsk specialisering, vilken endast ansetts kunna åstadkommas i god kontakt med veder- börlig försvarsgren. Andra instanser åter, senast 1958 års försvarsledningskommitté, har framfört synpunkter till förmån för en enhetlig militärläkarkår.
2. Förslag till åtgärder De frågor som här berörts har nära samband med ledningsorganisationen och på- verkar i icke oväsentlig grad denna. Varje omorganisation av den militära sjuk- vårdsledningen som i sig icke innefattar åtgärder, vilka skapar förbättrade förut- sättningar för rekrytering av de ledande befattningarna, torde nämligen bli av tvivelaktigt värde. Spörsmålet omfattar en hel del aspekter av komplicerad natur. De fast anställda militära läkarnas rekrytering, utbildning, tjänstgöringsförhållan- den, löneförmåner och andra härmed förknippade personalfrågor bör därför göras till föremål för särskild utredning. Denna synes böra anförtros åt samme ut— redningsman som utför föreslagen översyn av försvarets sjukvårdsstyrelses detalj— organisation. I det följande framlägges i korthet några synpunkter som bedömes vara av sådan vikt, att de bör läggas till grund för ifrågavarande arbete. Väsentligast synes vara att skapa en liten, men högt kvalificerad, för krigsmak- ten gemensam stabsläkarkår, vars personal bekläder ledande befattningar i högre staber och förvaltningar. Kåren bör i princip vara heltidsanställd. Rekryteringen bör ges vidaste möjliga bas men kompetenskraven sättas högt, varvid icke minst den vetenskapliga och militärmedicinwska meriteringen bör värdesättas. God kontakt med den medicinska utvecklingen och goda medicinska fortbildningsmöjligheter bör skapas genom att militära forsknings— och överläkartjänster inrättas för kå- rens personal vid institutioner respektive kliniker med försvarsmedicinsk anknyt— ning. Konkurrenskraftiga löner måste erbjudas. Någon form av särskilt arvode bör därför utgå såsom löneförstärkning. Kontakten med den militära utvecklingen och miljön bör förbättras bl. a. genom att personalen beordras genomgå kurser vid militärhögskolan och försvarshögskolan samt kommenderas till tjänstgöring vid försvarsstaben. Argumentet att det ökade kravet på miljöberoende specialisering inom försvars- grenarna skulle vara ett hinder för sammanslagning av militärläkarkårerna torde knappast vara bärande. Specialisering synes främst vara en fråga om lämpligt urval och goda fortbildningsmöjligheter. Båda dessa ting torde snarare underlättas än försvåras om kårerna sammanföres, vilket givetvis icke bör hindra att förvärvad specialistkompetens nyttiggöres inom den försvarsgren där den bäst behövs. Även andra fast anställda militära läkare än stabsläkarna bör därför om möjligt sam- manföras till en för krigsmakten gemensam kår. Av kostnadsskäl torde det emeller- tid icke vara möjligt och knappast heller nödvändigt att heltidsanställa flertalet av förbandsläkarna, utan nuvarande deltidstjänst i kombination med utövandet av privat praktik torde i princip behöva behållas för ett icke obetydligt antal läkare. Möjlighet bör emellertid finnas för de deltidsanställda läkarna att efter militär och medicinsk fortbildning vinna befordran till heltidsanställda stabsläkare. Åtgärder bör vidare vidtagas för att säkerställa även de deltidsanställda läkarnas militära fortbildning och medverkan i utbildningsarbete m. m. I princip bör sålunda en sammanslagning eftersträvas av nuvarande militärlä- karkårer till en för krigsmakten gemensam läkarkår, bestående av dels hel- och deltidsanställd personal, dels reservpersonal. Härav följer att generalläkaren bör inträda såsom personalkårchef. I försvarets sjukvårdsstyrelses organisation bör därför ett personalförvaltande stabsorgan inrymmas. Detta bör bl. a. sörja för de fast anställda militärläkarnas medicinska och militära fortbildning. För fältveterinärkårens del torde icke några mer genomgripande åtgärder er- fordras. Överfältveterinären bör dock icke längre vara personalkårchef hos chefen för armén utan ifrågavarande personalärenden bör handläggas inom försvarets sjukvårdsstyrelse, varvid generalläkaren eller överfältveterinären tjänstgör såsom personalkårchef. Såväl chefen för militärläkarkåren som chefen för fältveterinär- kåren bör lyda direkt under överbefälhavar
NORDISK UDREDNINCSSERIE (NU) 1961
1 2 3 4 5 6 7
. Den nordiske husholdshogskolen. . Nordens tolkellge akademi. . Nordisk tilmsamarbetd. . Internordiske nytteattester. . Nordisk arbetsmarknad för sjöfolk. . Gemensam lagstiftning i rättstmämpningen. . Provning at dentalmaterialer.
OFFENTLICA UTREDNINCAR 1961
Systematisk förteckning
(Siffrorna inom klammer beteckna utredningar-nal nummer i den kronologiska förteckningen)
Justitiedepartementet
Begravningsplatser och gravar. [5] Underrätterna. [6] Den allmänna brottsregistreringen. [11] Pensionsstiftelser I. [14] Kriminalvård i frihet. [16] Vissa frågor rörande allmänna val. [20] Författningsutredningen V. Organisationer. Besluts- teknik. Valsystem. [21] Redsreansvarets begränsning. [33] Djurplågeri, vetenskapliga djurförsök samt djur- skyddsordning. [45] Reviderad hyreslag. [47] Utsökningsrätt. I. Partiella reformer. [53] Beräkning av pensionsreserv. [61]
Utrikesdepartementet
Administrationsutredningen för biståndet till ut- vecklingsländerna. 1. Den svenska utvecklings- hjälpens administration. [22] 2. Den svenska ut- vecklingshjälpen. Expertrekrytering och stipen- diatmottagning. [50]
Försvarsdepartementet
1960 års försvarsledningsutredning. 1. Enhetlig led- ning av krigsmakten. [7] 2. Totalförsvarets högsta ledning. [66] Totalförsvarets upplysningsverksamhet. [la] Flygbuller som samhällsproblem. [25] Läkaren i totalförsvaret. [63]
Socialdepartementet
Byggnadsindustrins arbetskraft. [19] Förtidspensionerlng och sjukpenningförsäkring m. m. [291 Handläggning av bostadslån. [32] Åndam lsenliga studentbostäder. [35] stöd åt barnaföderskor. [38] Lag om allmän försäkring. m. m. [39] Bostadsbyggnadsbehovet. [51] Effektivare arbetsförmedling för tjänstemän. [55] Sociallagstiftningen och de 5. k. beroende uppdrags- tagarna. [57] översyn av nykterhetsvården. [58]
Kommunikationsdepsrtementet
Statliga belastningsbestämmelser av år 1960 för byggnadsverk. [12] 1953 årstrafikutredning. 1. Svensk trafikpolltik. 1.
[23] 2. Svensk trafikpolitik. Il. Bilagor. [24] Byggnadsstyrelsens organisation. [48] Kostnader för övergång till högertrafik. [62]
Finansdepsrtementet
Spar-stimulerande åtgärder. [2] Automatisk databehandling inom folkbokförings- och uppbördsväsendet. [4] Preliminär nationalbudget för år 1961. [10] Reviderad nationalbudget för år 1961. [26] Stämpel- och expeditionsavgifter. [37]
Mål och medel i stabiliseringspolitiken. [42] Förenklingar i utskänkningslagstiftningen — Cider- frågan. [52] Ändrade bestämmelser om ackumulerad inkomst.
.eu—4 .. P.s.-'.'.LMZ.x' 'I
' . _.a Lauf-m.
[55] Den automatiska databehandlingens teknik. [BO] % Långfristiga krediter till mindre företag. [64] Sparbankstillsynen. [65]
Ecklesiastikdepartementet
l95'l års skolberedning. 5. Hjälpmedel i skolarbetet. [17] G. Grundskolan. [30] 7. Läroplaner för grund— '. skola och fackskolor. [31] ' Kungl. Teatern. Verksamhet och ekonomi. [28] Tandsjukvården vid de odontologiska läroanstsl-' terna. [36] ':
Anväändriinlgen av August Abrahamsons stiftelse ål Nä's. 43 Folkbildningsarbete och ungdomsverksamhet. [44]
[.
Jordbruksdeportementet
Totalisatorverksamheten. [1] Lantbrukets yrkesskoior. [13] ,; Förslag till jordförvärvslag m. m. [49] .. Klubbverksamheten bland ungdomen på landsbygd den. [59] i Handelsdeportementet Effektivare risövervakning. [8] Skifferoljefr gen. [27]
lnrikesdepartementet
Om läkarbehov och läkartlllgång. [B] Principer för en ny kommunindelning. [9] Polisens brottsbekämpande verksamhet. [15] Huvudmannaskapet för polisväsendet m. m. [34] , Länsindelningen inom Stockholms- och Göteborgs-ji områdena. [40] _; Reviderad giftlagsttftning. [41] Boxningssportens skadeverkningar. [46] ' Ersättning för kommunala förtroendeuppdrag. [54],
...-un .
'="'—”..; .
"=E.
mer:-m- (H.».