SOU 1968:1
Ekonomisystem för försvaret
Herr Statsrådet och Chefen för Kungl Försvarsdepartementet
Den 13 december 1963 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för försvarsdepar- tementet att tillkalla sakkunniga för att utreda vissa frågor om kostnadsredo— visning inom försvaret. Med stöd av bemyndigandet anmodade chefen för försvarsdepartementet den 27 december 1963 direktören Arne Henrikson, direktören Sven Ivar Ivarsson, ledamoten av riksdagens första kammare Sture Palm, förbundssekreteraren Ceve Larsson, kanslidirektören Carl Murray och numera översten och stabschefen i Bergslagens militärområde Gunnar Nord- löf att verkställa ifrågavarande utredning, varvid åt Henrikson tillika upp- drogs att i egenskap av ordförande leda utredningens arbete. Samma dag uppdrog departementschefen åt numera direktören Jan Sparr att såsom expert biträda utredningen. Den 6 mars 1965 entledigades Sparr från detta uppdrag och anmodades av departementschefen att i stället ingå såsom ledamot i ut- redningen.
De sakkunniga har antagit benämningen 1964 års försvarskostnadsutred— ning.
Såsom expert åt utredningen förordnades den 2 juni 1964 numera majoren i generalstabskåren G 0 I Ehrling, den 16 september 1964 numera överste- löjtnanten vid arméförvaltningen K—H Westerström, den 28 december 1964 avdelningsdirektören i försvarets förvaltningsdirektion T Palm, den 6 mars 1965 bankkamreraren N Ekehorn, den 18 juni 1965 dåvarande departements- sekreteraren i försvarsdepartementet G W R Slunge, den 28 september 1965 byrådirektören vid flygförvaltningen T Nilsson, den 25 oktober 1966 numera lönesekreteraren vid Statens avtalsverk K G Nyman, den 16 november 1966 avdelningsdirektören vid fortifikationsförvaltningen A Frank, den 21 sep- tember 1967 kanslirådet vid försvarsdepartementet I 0 L Ståhl samt den 6 oktober 1967 överstelöjtnanten vid arméförvaltningen G V Engdahl. Byrå- direktören Nilsson har den 3 augusti 1966 entledigats från uppdraget.
Chefen för försvrlrsdepartementet förordnade den 3 februari 1964 fil och pol mag fru Barbro Molinder att vara sekreterare åt utredningen. Den 8 april 1965 anmodade departementschefen avdelningsdirektören i försvarets förvaltningsdirektion T Palm att fr o rn den 1 maj 1965 vara huvudsekrete- rare åt utredningen. Vidare förordnades civilekonom ] E Gelin att fro m 1 oktober 1965 vara biträdande sekreterare samtidigt som fru Molinder på egen begäran entledigades från sitt uppdrag. Slutligen anmodades den 16
november 1966 byrådirektören i försvarets förvaltningsdirektion P G Hårde— rup att vara biträdande sekreterare åt utredningen. Civilekonom Gelin har den 1 oktober 1967 på egen begäran entledigats från uppdraget.
Såsom experter för särskilt uppdrag har utredningen anlitat docenten vid Stockholms universitet L Werin som slutfört en studie rörande försvarets samhällsekonomiska kostnader samt majoren vid militärhögskolan R Sund- quist för utbildningsfrågor.
I försöksverksamheten engagerad personal har medverkat vid utarbetandet av utredningens förslag.
Utredningen har hittills under sitt arbete avgivit följande utlåtanden den 22 december 1964 till chefen för försvarsdepartementet över skrivelse från överbefälhavaren av den 16 oktober 1964 angående anslagssystemet inom försvaret,
den 19 oktober 1965 till chefen för försvarsdepartementet över 1964 års fortifikationsutrednings betänkande Fortifikations— och byggnadsförvaltning- ens ledning och organisation i regional instans m m,
den 4 februari 1966 till chefen för försvarsdepartementet över 1960 års värnpliktsutrednings betänkande Värnplikten,
den 4 februari 1966 till chefen för försvarsdepartementet över militära rationaliseringsutredningens betänkande Rationaliseringsverksamhet inom det militära försvaret,
den 8 maj 1967 till chefen för försvarsdepartementet över programbudget— gruppens i försvarsdepartementet Förslag till riktlinjer för programbudgete- ring inom försvarsdepartementets verksamhetsområde,
den 12 juni 1967 till chefen för finansdepartementet över programbudget— utredningens vid statskontoret betänkande Programbudgetering,
den 5 juli 1967 till Kungl Maj:t över försvarets civilförvaltnings förslag den 15 november 1966 till bestämmelser rörande redovisning av tillgångar och skulder m m vid militärapoteket och dess filialer samt vid krigsmaktens läkemedelslager,
den 3 oktober 1967 till chefen för försvarsdepartementet över PM angå- ende rationaliseringsverksamheten inom försvaret.
Det till utredningen lämnade uppdraget berör administrationen inom hela försvarsorganisationen i fred. För att undvika fördröjning av förslagens ge- nomförande har utredningen bedömt lämpligt att bedriva arbetet och fram- lägga sina förslag i etapper. Ett väsentligt skäl härtill har varit att även genom- förandet bör ske successivt.
Den första etappen omfattar grundläggande principer för ett nytt ekonomi— system inom försvaret samt utformning av systemet för förband och andra enheter på den lokala myndighetsnivån, för militärområdesstab samt försva- rets förbandsanslutna verkstäder. För dessa behandlas budgetering, redovis— ning och rapportering.
Den andra etappen avser utformningen av ekonomisystemet för den cen— trala nivåns myndigheter och sammanhanget i detta mellan olika nivåer. Här- vid kommer främst att behandlas systemets funktion som instrument för
centrala myndigheters ledning och samordning av fredsverksamheten, intern budgetering, sambandet mellan långsiktig planering i program och budgete— ring, redovisning och kontroll i fredsverksamheten samt hur detta påverkar anslagssystemet. Vidare skall utredningen överväga och lämna förslag till erforderlig ekonomiorganisation och behovet av utbildning.
Den första etappen är nu avslutad. Utredningen får härmed vördsamt över- lämna ett första delbetänkande Ekonomisystem för försvaret.
Utredningen bedömer att ställning till i detta betänkande framlagda förslag i allt väsentligt bör tas i ett sammanhang och utan att avvakta utredningens kommande förslag. Endast härigenom torde en fördröjning av ekonomisyste— mets införande kunna undvikas.
Mot utredningens överväganden och förslag i betänkandet har ledamoten Murray avgett reservation.
Stockholm den 5 januari 1968
Arne Henrikson
Sven I var Ivarsson Sture Palm Ceve Larsson Carl Murray Gunnar Nordlöf Jan Sparr
/ Tore Palm
#$%&" "tgw ' " ”sa...... '||.=|
, _| _ "|1|,. "'.,ti' , _ 'iii'”5".".""' "4.""'—'|=' n'"?— .. '".",T':"_"'l-"'i _.i.'?.',—'T JB?"I""'”'h—.-| u., ._5 _' "nån...—.|. |' %éruå'mxa-anf-W” mus...-..'...- ||_' ”"""|t'||h|L |-.' :
' ;||."-=|...'|.|_|-£- .mÄ-uhwwf'äwamml'm'p'w -
||'|'||
_ .,..._;—...
" -_|'|'";'.:| " "DBF äéimraåuh$huq|ujtp5 511455 _, _,,|||_.,_| , . , , .'_, . '. ,, ... .. » -
_, .,? -,--.nv -- |||-' HI. .. . | rpm-i.," Micå'ldr._|,,
.* år?:ä'ååäå'? |'.m|iwtnån '.qumvi'p'an;
_'- ""IiILIL 'iI"'J'*I |- 'r"-' i.|!:|.'1-|J|.q| " ""; unik!. --|_-| Fån—%" 'F'|-'_ '.'."'|. |.|.-' - ' '. "..- |_'l.' '."_' '..».__._. ' '_'" ' | ' ' " ;
| .'| '.
' ': ha '|'." |.||'_' '|i|'".|'L|..'|.|'.|'|'.",|.' .,?W'HW _ —— ' .- ”'"” ' "' |.'.'l .'f'lfl' ,. =|5 - "" 'g'.TF._|—|l|.|Ef-r,qå'|'- 353,41." -'
' "| _| |_' __ .","_' . "' i-"""i*"'l' ,. ,,,. . '..||.|| , | |"'_|—_.|| _ .._. ._'|.| |_'i. .|__|'| |||||||||||r || "'|' ':! —_——' ":" |l|"T— ' ' "'. _.'"|.-l"'d-"'|-'>—'-|_| ll—".'C-'|_ *:, '_"| " ' -'_'."||_."' .. ' .'- ' .:.L..|..... '. . '#'-d'a""'wr.|':r".»".'-='-.'i-'|- .,—.'. al;: MR.... -'|||=||-|—.|-'.- . ..,-., 955 |'; |E, ||"; ' '- ..,; ,..'...'|'|_';|'.'-'..— .-' ..'. -...., =.. ..'.l'J... '_ — .. __ ..||.. ' ..... |"_ ' __ "S', "-_,?'g'._=.-':'.*J|'s" ,_-!-l|||'1hl|:"w-i'."||l=|wr- ';|';-l:a— '-"",- :r'l , , ".." —=.'."' .'|..—— ' '.”... ' _ -.'.1..'|.'|.|i. .|- , ||, |_. .,' '|' '.' .',' || _'. || ,.'||. :.' .. .l | |. | ... " , ' _ ,i._' ' "Jul- hu .i- 1... 'i. |._|.|l'..-.'|'. |"|.'.|"|.'5-|..|5.' . __.'_."_'_.:._._'|—.. _'.'|.'|' JT_|.|||| |"_|._.-i'f .|| _ |.._|.."_ ||| | |. ', |||.'I." |.'|| "|".-," ' ' . . .. ."|.|.P:_ ,,,, .|.-|_' ,. ' .. . .- -||:"|" 1! . .léii-IT—"HJJ " "I'Fcl'l'l'.' ' . | , , |..._ .. .'||.|. '_'!"""-. ._ '|' .'|| _ ..|_,_ ||| || . |_'". ||._' | "'.| ' | .'.':.|'_"|" ." "' "" | '.""'|.— " .. T "'i . . . —'_ ._"2' ..I'l" _'F 12. a- i." |-"i-.:-'!. q.. |.'|l .a'.|n"|'|. ' ' .-.'.'—" '|. |. .'L' . .. " ".' . ', . |||||.'|..'|_ riv-|| |-r-.|'=- al:-'i' .,.-|.|.,.; "|."|'l||'" -."_1|.- Hi .."-f_n| ata-Huai. . '.: "".',,_ _'. | '_' .. ' ""- ” ".'” »... .. .” ..-... " .:... ..ténrnvääu'eduw'. ' '|_. .. ""'.-.|":"'£" |, |.||'| .. .,,.|' ._.' . |'.'.., w" ' ._— . . |.- _ '. '|_. .'_ : .....'.i'. ...- ' ..':75'1- .'å':""""-'-u ' '. men'- ,,. ". |_ ..|| |__ |g||||1||| ||| || || |. 'E || _ .,.31...lj.i..|..|'....|| ||..|,... LH, 'l_.'1'|"-||.|"A|'|."|'-|||'|'|'»_'|'_v'_—||'-| | .||', " ,.| '. |" 31 l|||r._' ' &” 'l'hl'th' 'Wf' ,"""_|,"" "I',' ' '| .. "i'f'ié W. |||||ä|pn '|' |_|_'_"_ ",|'_'u'"'.'| 'u-el'La-r-_1iw1'# '"'I ”I; _ ._ _ :| -||||=..||- |_ __ J:" |||.- ||_| l|£_ _-_ r "..I 'i'| |'""L"'|" |_ .|| | | .: '.'__|>'.' '."- ...-iab... » .'*||'..|' -' .nu. - .'.'..| .'|-.... .'|... '_',."'| ' , | _1|'_: ' " _-'_ ||_','1 _ |. '_|. | _' _'.”.u' _—';__ _'» |,||| | '."_'|'|__'_ '|'__|:'-|_"_" ,|_ _'|,'_|'|:_ ,'u __'- '- , . : |. | 'F—- _. ||_|_: ||'|||_|,||'|| . ' '|'... ' ' l'1n —, .|. ||.._.|,_| '|—__' '| '|'_||.||||| _| |. ' "'I-' " " | . ';';—' '. ' '- ".".' ...... ||.=.||: |. r... '-.".-_"'l".'.".:'|l"'f'.""':i' "'-' '
" ' "" .'"f'n' "l'.|_-r|' l."_'l.h'.""|_ ' '. ""'"." '|'.||'; ,. || '_, _. ".' .,_'.|" ' . . .: |'..' '| __ |' ' . _'|_' ||,
KAPITEL 1
Utredningens bakgrund och inriktning
Den starka expansionen av den offentliga sektorn i vårt samhälle under de— cennier har medfört ett allt större behov av ekonomisk planering och rationa— lisering inom statsförvaltningen. Inte minst har detta behov gjort sig gällande inom försvaret som tar i anspråk mycket stora resurser i form av arbets— kraft, kapital m m. Under intryck av goda erfarenheter inom näringslivet och utvecklandet av programbudgetering inom amerikansk statsförvaltning har det stått klart —- bl a för de militära myndigheterna — att modernare metoder bör införas för ekonomisk-administrativ styrning av de statliga myndigheter— nas verksamhet. Detta utgör en bakgrund till den uppgift som ålagts utred- mngen.
Uppdraget
Kungl Maj:t bemyndigade den 13 december 1963 chefen för försvarsdepar- tementet att tillkalla sakkunniga för att utreda kostnadsredovisning inom för— svaret. De sakkunniga har antagit benämningen 1964 års försvarskostnads— utredning (FKU). Samma dag uppdrog Kungl Maj:t åt statskontoret att i samråd med riksrevisionsverket verkställa utredning rörande bokföring, kost— nadsredovisning och programbudgetering inom statsverksamheten. De båda utredningarna skulle bedrivas i nära samverkan. Kungl Maj:t beslöt följande direktiv för försvarskostnadsutredningen:
>>Alla de insatser som göres för vårt försvar syftar självfallet till att detta skall få så hög effektivitet som möjligt. Innebörden härav är att vi vill uppnå bästa möjliga resultat av den fredstida försvarsverksamheten och dess olika grenar i förhållande till insatserna. För att effektiviteten skall kunna mätas måste alltså både resultaten och insatserna vara objektivt mätbara. Härvidlag möter emeller- tid svårigheter. När det gäller verksamheten för det militära försvaret som helhet, kan som ett — visserligen icke alltomfattande — mått på insatserna tagas omfatt- ningen av de statsmedel som årligen anvisas under riksstatens fjärde huvudtitel och försvarets fonder. Det är emellertid icke möjligt att ange något enhetligt ekonomiskt mått på de resultat, som utvinnes av dessa insatser, och följaktligen icke heller på försvarsverksamhetens effektivitet, totalt sett. Det ligger i sakens natur, att det inom vissa till försvaret hörande verksamhetsgrenar över huvud taget icke låter sig göra att kvantitativt bestämma arbetsresultat och därmed effektivitet. Försvaret innefattar emellertid också aktiviteter av sådan natur, att en dylik be— stämning är möjlig. I första hand kommer härvid de industriellt präglade verk- samhetsgrenarna i åtanke.
Det är enligt min mening angeläget att undersöka i vad mån det för närvarande sker en tillfredsställande redovisning av insatser, resultat och — som följd därav —
effektivtet inom olika områden av försvarsverksamheten samt, där så icke är fal- let, huruvida nya. metoder kan införas som medger en dylik redovisning. Det är därvid naturligt att eftersträva en redovisning i gängse företagsekonomiska ter- mer; man bör inom vissa delar av försvarsverksamheten — liksom inom annan verksamhet i statlig regi — kunna tillgodogöra sig den drivkraft till ökad effektivitet som ligger i beroendet av kostnader och vinst, även om också andra utgångspunk- ter och värderingar kan behöva komplettera målsättningen för verksamheten.
En rättvisande redovisning av kostnaderna för viss verksamhet gör det möjligt att vid ledningen utnyttja budgetering och på ekonomiska kalkyler baserade över- väganden samt att fortlöpande analysera verksamheten från ekonomiska utgångs— punkter. Förutsättningarna för decentralisering av beslutanderätt ökas genom möj- ligheten att precisera ett ökat ansvar i den lägre instansen. Förbättrat underlag er- hålles för att bedöma om verksamheten bör fortgå med bibehållen inriktning eller om denna bör ändras. Valet mellan alternativa verksamheter eller objekt underlät- tas. I vissa fall kan konkurrenssituationer skapas genom att kostnaderna för viss försvarsverksamhet blir direkt jämförbara med kostnaderna för att låta utföra samma verksamhet på annat håll inom försvaret, inom statsförvaltningen i övrigt eller inom det enskilda näringslivet.
Den statliga redovisningen är — om man bortser från de affärsdrivande verken och vissa andra områden, bl a inom försvaret, där en mer eller mindre affärsmäs- sigt inriktad verksamhet bedrives — icke utformad för att ge besked om kostnader och resultat i företagsekonomisk mening. Redovisningen syftar närmast till att ge underlag för jämförelser mellan gjorda statsutgifter och statsmakternas tidigare fattade beslut om sådana utgifter. Den upplyser däremot icke om huruvida en verksamhet resulterat i vinster eller förluster eller hur och var resultatet uppkom- mit. Som nyss antyddes förekommer dock bl a inom försvaret aktiviteter — verk- stads- och förrådsdrift — för vilka gäller särskilda redovisningsföreskrifter som åt— minstone delvis medger en mätning av insatser och resultat och som alltså gör det möjligt att till viss del beräkna effektiviteten från period till period. I redovis— ningen saknas emellertid — med vissa undantag — sådana kostnadsslag som pen- sioner och lokalkostnader, varför en fullständig räntabilitetsberäkning icke kan ske.
Under hänvisning till vad jag anfört i det föregående anser jag, att åt särskilda sakkunniga bör uppdragas att undersöka möjligheterna att inom försvarsdeparte- mentet tillhörande delar av statsförvaltningen införa kostnadsredovisning i före- tagsekonomisk mening. Jag har redan anfört, att vissa delar av verksamheten inom försvaret är av den arten, att de icke kan infogas i ett dylikt redovisningssystem men att det å andra sidan inom försvaret finnes aktiviteter för vilka en kostnads- redovisning är möjlig att genomföra. I sistnämnda hänseende har jag särskilt an— givit de industriellt präglade verksamhetsgrenarna. De sakkunniga bör i första hand behandla dessa områden och framlägga förslag beträffande dem. De bör emellertid vara oförhindrade att, i den mån de finner det lämpligt, utsträcka sina undersökningar även till andra områden av försvarsverksamheten.
En uppgift av grundläggande betydelse blir att utreda hur insatser och resultat skall definieras och mätas på olika organisationsnivåer. Därvid bör uppmärksam- mas att försvarets verkstadsdrift och andra likartade aktiviteter ålagts vissa av beredskapsskäl eller eljest militärt motiverade dispositioner och funktioner, som strider mot en rationell företagsekonomisk inriktning. Detta är naturligt med hän- syn till verksamhetens primära uppgift, men det bör vara möjligt att renodla de olika funktionerna och prissätta dem var för sig.
En utvidgad kostnadsredovisning bör kunna drivas vid sidan av nuvarande all- mänt gällande statliga redovisningssystem.
De sakkunniga bör undersöka, om den ekonomiska funktionen inom försvaret till följd av deras förslag rörande kostnadsredovisningen behöver utbyggas och ges en starkare ställning. Det är angeläget att de sakkunniga finner en form för att
å ena sidan utbilda och vidmakthålla vissa enhetliga principer inom försvaret vid tillämpningen av redovisningssystemet och å andra sidan beakta betydelsen av att redovisningen skall anpassas till förutsättningar och behov vid olika företag. Även frågan om kontrollen av att det nya redovisningssystemet fungerar såsom avsetts bör prövas av de sakkunniga. Dessa bör vidare beakta vilka administrativa åtgär- der som kan vidtagas för att underbygga företagsekonomiska synpunkter i strä- vandena att främja effektiviteten.
Införandet av ett sådant redovisningssystem som här avses kan få budgettek- niska konsekvenser. Eventuella överföringar mellan olika huvudtitlar skall dock självfallet icke påverka det reella innehållet i försvarets totala kostnadsrum.
Avslutningsvis må nämnas att chefen för finansdepartementet denna dag har er- hållit Kungl Maj:ts bemyndigande att få uppdraga åt statskontoret att företaga en utredning om bokföring, kostnadsredovisning och programbudgetering inom hela statsverksamheten. Jag förutsätter att de båda utredningarna bedrivs i nära sam- verkan.» Sammanfattningsvis anger direktiven att de sakkunniga bör utreda möjligheterna att i försvaret införa bättre meto— der för kostnadsredovisning, prestationsmätning och resultatanalys,
att redovisningen skall möjliggöra kalkylering och budgetering, att budgeteringen och redovisningen även bör innefatta instanser på lägre nivå och därmed underlätta en decentralisering av beslutsfattning, att de sakkunniga i första hand bör behandla de industriellt präglade verk- samhetsgrenarna men är oförhindrade att utsträcka sina undersökningar även till andra områden av försvaret, att de sakkunniga bör utreda om ekonomifunktionen behöver byggas ut och ges en starkare ställning i organisationen. Sådana metoder och system skall tjäna som hjälpmedel för chefer på olika nivåer inom försvaret att rationalisera den fredsmässiga verksamheten, kort sagt få ut mer för de pengar som sätts in.
Uppdragets avgränsning och utredningarbetets bedrivande
Införande av nya administrativa hjälpmedel för ledningen av verksamheten i försvaret kan endast motiveras om man därigenom kan uppnå höjd effek- tivitet. En högre effektivitet bör leda till nettobesparingar som kan tillgodo- göras antingen såsom höjd effekt vid oförändrade kostnader eller som sänkta kostnader vid oförändrad effekt. Utredningens uppgift är att utarbeta hjälp- medlen samt metoder för dessas användning. Det ankommer på användarna att utnyttja systemets möjligheter till att sänka kostnaderna eller höja effekten.
Utredningen har med utgångspunkt i direktiven mer i detalj avgränsat och preciserat sina undersökningar och därvid också kommit fram till i vilka etapper dessa borde bedrivas och resultaten redovisas.
I de till såväl programbudgetutredningen som FKU givna direktiven förut- sattes att samverkan skulle äga rum mellan de båda utredningarna. Detta underlättades av att projektledaren i Statskontorets programbudgetutredning även varit en av de sakkunniga i FKU. De grundläggande principerna för ett
modernt, för myndigheter inom statsförvaltningen anpassat ekonomisystem har utvecklats parallellt i de båda utredningarna.
Statskontorets utredning har i mars 1967 framlagt sina överväganden och förslag i betänkandet »Programbudgetering» (SOU 1967: 11—13). Enligt FKUzs mening har i detta betänkande grundläggande tankegångar och prin— ciper fått en uttömmande beskrivning och grundlig belysning. De är även i alla väsentliga avseenden tillämpliga inom försvaret. Av denna anledning ser FKU intet skäl att behandla samma frågor lika utförligt utan har ansett sig kunna hänvisa till vad som skrivits i »Programbudgetering». Vissa sär- skilda förhållanden inom försvaret har emellertid påkallat en mer ingående analys av principernas tillämpning inom försvaret. Denna analys, som bör betraktas som ett komplement till programbudgetutredningens betänkande. be- rör särskilt internprisavräkning som redovisas i bilaga 2 till detta betänkande.
FKU har i enlighet med direktiven och i likhet med statskontorets program— budgetutredning avgränsat uppgiften till att gälla myndighetsnivån. Det har alltså gällt att utarbeta ett internt budgeteringssystem och bättre redovisning som hjälpmedel för ledningen inom krigsmaktens olika myndigheter. Även om systemet primärt avser att tjäna myndigheternas interna behov skall det emellertid samtidigt möjliggöra en bättre behandling av långsiktsplanering och budgetering inom regering och riksdag. Hänsyn har tagits härtill i utred— ningsarbetet.
Den mångskiftande verksamheten inom krigsmakten är fördelad på ett stort antal myndigheter, centrala såväl som regionala och lokala. Verksam- heten i denna organisation måste av naturliga skäl vara mycket väl samman- hållen och mellan myndigheterna integrerad. Av särskild betydelse är en väl samordnad planering. Ur denna synvinkel kan krigsmakten betraktas såsom en myndighet. Detta talar, enligt de sakkunnigas uppfattning, för att ekonomi- systemet skall omfatta hela organisationen. Systemet bör härvid utformas så att det underlättar en samordning mellan planeringen på central, regional och lokal nivå liksom mellan olika fackfunktioner.
Ett fullständigt utbyggt ekonomisystem för alla nivåer och myndigheter inom försvaret och omfattande såväl långsiktsplanering som årsplanering bör dock enligt FKUzs mening inte införas i ett sammanhang. Erfarenheterna från stora affärsföretag visar att introduktionen underlättas om systemet byggs ut i etapper. En förhållandevis lång introduktionsperiod bör medges så att man inte genom ett forcerat införande framtvingar felaktiga tillämpningar och riskerar att negativa attityder framträder hos berörd personal. I en så stor organisation som försvaret torde detta gälla i särskilt hög grad.
Utredningen har i enlighet med detta synsätt inriktat sitt arbete så att vissa delar av systemet redovisas i detta första delbetänkande. De framlagda förslagen omfattar den del av ekonomisystemet som berör lokala och regio- nala enheter med betoning på styrningen av den löpande verksamheten. I ett följande delbetänkande kommer utredningen att redovisa förslag till utform— ning av de delar av systemet som berör centrala enheter varvid större vikt kommer att läggas vid den mer långsiktiga planeringen.
Genom att bygga upp budgetering och kostnadsredovisning nedifrån i organisationen skapas möjligheter att delegera ansvar och befogenheter till chefer på olika nivåer och på så sätt ge dem en större stimulans och möj— lighet att bidra till ekonomisering och rationalisering inom ramen för givna uppgifter och tilldelade resurser samt de restriktioner som kan behöva utfär- das av högre instanser. En sådan uppbyggnad nedifrån möjliggör också en säkrare analys av kostnaderna för olika ansvarsområden, prestationer och program vilket underlättar de centrala instansernas långsiktiga alternativpla- nering.
I en successiv utbyggnad av ett ekonomisystem, varom ovan talats, är det i större företag vanligt att i ett första skede införa kostnadsredovisning för ansvarsområden och aktiviteter. För dessa prövas som regel samtidigt budge— tering och budgetkontroll. Oklarheter och svagheter i verksamhetens inrikt— ning och organisation framträder i denna etapp och kan rättas till. I följande skeden utarbetas metoder för prestationsmätning. Långsiktsplaner utvecklas successivt i anslutning till ettårsbudgeteringen. FKU:s förslag innebär ett genomförande i liknande etapper.
Den del av det ekonomiska systemet inom försvaret, varom förslag fram- förs i detta betänkande, omfattar aktiviteterna i fred inom den lokala och regionala nivån, dvs militärområde med däri ingående enheter såsom förband, verkstäder, försvarsområden mm. Aktiviteterna omspänner mobiliserings- planläggning, utbildningsverksamhet, underhållsarbete m m. De enheter som berörs av förslaget förbrukar större delen av de löpande driftskostnaderna inom försvaret. Andelen kan med ledning av försvarshuvudtiteln i 1967/68 års driftbudget uppskattas till mellan 60 och 70 %. Däremot svarar dessa enheter för en mycket ringa del av investeringar i mark, byggnader och materiel. Långsiktig planering och handläggning av investeringsfrågor till— kommer i huvudsak de centrala myndigheterna.
Parallellt med arbetet på den lokala och regionala systemdelen har de sak- kunniga bedrivit utredningar kring övriga delar av ett totalt ekonomisystem. Av störst intresse i detta sammanhang är långsiktsplaneringen och flerårs- budgeteringen. I likhet med vad som gäller för civila myndigheter inom stats— förvaltningen är det vid planering och budgetering på flera års sikt inom försvaret av primärt intresse att redovisa kostnaderna för målinriktade aktivi— teter, s k program.
Förslag har utarbetats och framlagts om införande av programbudgetering inom försvaret. Arbetet härmed, som utförts av den sk programbudget— gruppen i försvarsdepartementet, har skett i nära samarbete med FKU. För utredningen har det härigenom blivit möjligt att på ett tidigt stadium studera inverkan av de speciella krav som kan uppstå på kostnadsredovisning och budgetering för lokala och regionala enheter om programbudgetering införs på departementsnivå. Förslaget om programbudgetering och dess konsekven- ser för det ekonomiska systemet redovisas i betänkandet.
I likhet med programbudgetutredningen inom statskontoret har FKU upp- märksammat de kostnader som reellt belastar samhället men som inte kom-
mer till synes i de anslag som av riksdagen beviljas en myndighet. 1 plane- ringsverksamheten inom försvaret är det självfallet av stor betydelse att känna till de verkliga kostnader olika åtgärder förorsakar samhället. De samhälls— ekonomiska kostnader som inte återfinns i riksstaten torde vara såväl absolut som relativt sett större inom försvaret än inom andra delar av statsförvalt— ningen. FKU har av denna anledning låtit utföra en studie över försvarets samhällsekonomiska kostnader. Studien, som utarbetats av docenten vid Stock- holms universitet fil dr Lars Werin, har tryckts som bihang till betänkandet. Då studien kunde anses ha aktuellt intresse har utredningen den 16 mars 1967 överlämnat densamma till chefen för försvarsdepartementet. Den har utgivits i försvarsdepartementets stencilerade betänkandeserie (1967: 1). De konsekvenser och slutsatser till vilka denna studie ger anledning i förevarande sammanhang redovisar de sakkunniga i betänkandet.
I överensstämmelse med direktiven har FKU övervägt huruvida ekonomi— funktionen behöver byggas ut och ges en starkare ställning i samband med införande av ett nytt ekonomisystem. I detta betänkande framförs förslag i denna riktning för den lokala och regionala nivån. I fråga om ekonomi- funktionen på central nivå inom försvaret har utredningen inriktat sitt arbete så, att förslag till provisorisk organisation skall kunna framläggas i nära an— slutning till detta delbetänkande. De sakkunniga anser det nämligen vara nöd- vändigt att en preliminär förstärkning av ekonomifunktionen inom försvaret sker på ett tidigt stadium. Införande och inarbetande av ekonomisystemet i organisationen kommer att kräva en relativt lång tid under vilken en succes- siv utformning av detaljer, anpassning till organisationsförändringar m ni måste ske. Detta arbete bör sammanhållas centralt av t v provisoriska organ som sedan kan omformas till i organisationen ingående enheter för ekonomi— funktionen. I övrigt ingår det inte i utredningens uppdrag att undersöka orga- nisationsfrågor. Om nuvarande organisationsförhållanden försvårar en effek- tiv tillämpning av föreslagna principer för ekonomisk planering och styrning har FKU dock påpekat detta.
Nära sammanhängande med förstärkningen av ekonomifunktionen är frå— gan om utbildningen av berörd personal. Utredningen har även på detta om— råde bedrivit arbetet så, att förslag i första hand kan lämnas om utbildning för den personal som skall medverka i introduktionen av ett nytt system på 10— kal och regional nivå. Parallellt härmed har de sakkunniga låtit undersöka be— hovet av utvidgad ekonomiutbildning inom försvaret. De förslag som dessa undersökningar kan ge anledning till beräknas bli framlagda i nästa delbe— tänkande. Utredningsarbetet avses samordnas med den utredning rörande krigsmaktens förvaltningsutbildning som av Kungl Maj:t uppdragits åt över— befälhavaren.
Då kostnadsredovisning och budgetering för ansvarsområden, aktiviteter och program f n i det närmaste helt saknas i lägre instanser inom försvaret har FKU — för att så snabbt som möjligt vinna praktiska erfarenheter av de problem som budgetering och kostnadsredovisning kan föra med sig — med Kungl Maj:ts medgivande bedrivit försöksverksamhet inom några represen—
tativa enheter i Södra militärområdet. Motiveringen för att välja enheter inom detta militärområde var främst att man där kommit längst i fråga om ut— redningar och försöksverksamhet i anslutning till den omorganisation av den regionala ledningen som genomfördes den 1 oktober 1966. Dessa enheter har varit Södra militärområdesstaben (I. militärbefälsstaben), Skånska dragon- regementet, Norra Smålands regemente, Karlskrona försvarsområde och Blekinge kustartilleriförsvar med Karlskrona kustartilleriregemente, Karls- krona Örlogsskolor och Skånska flygflottiljen. Det förslag om ekonomi- system för lokala och regionala enheter som framläggs bygger i huvudsak på resultat och erfarenheter från dessa försök. En redogörelse för försöks- verksamheten återfinns i bilaga 3.
FKU har eftersträvat att engagera den i organisationen tjänstgörande per- sonalen i försöken, både under förberedelserna och under försöksperioden. Utredningen anser sig därmed ha vunnit dels att utredningens principer bli— vit prövade under praktiska förhållanden av personal som behärskar verksam- hetens alla aspekter och dels att härmed en kader av personal fått en teoretisk och praktisk utbildning om det nya systemet. Det senare bör kunna nyttig- göras när systemen skall införas på bred front.
Det ingår i utredningens uppdrag att söka klarlägga hur resultat skall defi— nieras och mätas på olika organisationsnivåer. Utredningen har valt att, i lik- het med programbudgetutredningen, benämna detta spörsmål prestationsmät- ning. Svårigheterna att i den militära verksamheten genomföra prestations— mätning i större utsträckning är uppenbara. Utredningen har på ett tidigt stadium och i synnerhet under försöksverksamheten starkt framhållit hur önskvärt det är att intäkterna, prestationerna, kan mätas och att metoder härför utarbetas. FKU har emellertid inte ansett sig besitta kompetens att praktiskt utveckla sådana metoder för militär verksamhet utan vänt sig till de militära myndigheterna för att få deras medverkan till att lösa detta pro- blem. Vissa försök med preliminära metoder har genomförts inom ramen för FKU:s försöksverksamhet i Södra militärområdet. Syftet har härvid primärt varit att studera hur prestationsmätning och kostnadsuppföljning skall an- passas till varandra för att ge lämpligt underlag för resultatanalys. Presta- tionsmätning bör omfatta samtliga funktioner i den militära verksamheten. Utredningen har därför gjort framställning hos överbefälhavaren att en sam- lad utredning rörande prestationsmätning inom försvaret måtte igångsättas. igångsättas.
I de sakkunnigas uppdrag ingår att utreda redovisning och budgetering vid försvarets verkstäder. Inledningsvis studerades de centrala flygverkstäderna, de mest komplicerade enheterna från redovisningsynpunkt. Vid centrala flyg- verkstaden i Arboga pågick försök med en ny kontoplan. Efter att ha tagit del av det teoretiska underlaget för försöken samt dessas uppläggning fann utredningen att försöken borde ge värdefulla komplement till de egna under- sökningarna och därför borde fullföljas utan ändringar. Vid centrala flyg- verkstaden i Malmslätt (CVM) utförde en konsultfirma på flygförvaltningens uppdrag vissa organisationsundersökningar. Ett syfte var att i redovisningen
även inlemma uppgifter om mängden underhållsåtgärder för olika under- hållsobjekt, en form av prestationsmätning. Uppdraget till nämnda firma utvidgade till att i samverkan med FKU utarbeta en kontoplan på vars grund redovisningen för övriga försvarsverkstäder skulle kunna byggas upp.
Kontoplanen jämte budgetering och redovisning skulle därefter prövas genom försök vid CVM. Emellertid kunde detta projekt av kostnadsskäl inte fullföljas, då försöken skulle ha medfört ett omfattande omläggningsarbete av befintligt datasystem för flygvapnets verkstäder. De stora kostnader som är förenade med ingrepp i ett fungerande ADB-system satte här en gräns för möjligheterna att bedriva praktiska försök i begränsad skala.
Utredningsarbetet inriktades i stället på de verkstäder som är att betrakta som förbandsanslutna. Med bla den för CVM framtagna kontoplanen som grund utarbetades en kontoplan och ett budgeteringssystem för verkstäderna vid Blekinge kustartilleriförsvar i Karlskrona. Försök härmed har genomförts i samråd med marinförvaltningen under budgetåret 1966/67. Kontoplanen grundades på normerna i 1953 års bestämmelser för verkstädernas redovis- ning. Därutöver infogades de dolda kostnaderna i bokföringen.
Vid försöken kunde ganska snart konstateras att den prövade modellen för självkostnadsredovisning gör kalkyleringen av beställningar alltför tung— rodd utan att ge nämnvärda fördelar. Budgeteringsförsöken visade på behovet dels av ett planeringssystem för driftställena, dels av statistiska uppgifter om produktionen som underlag och komplement till budgeten.
Under den senare delen av utredningsarbetet accentuerades alltmera be- hovet av samverkan med systemuppläggningen för försvarets förband. Den slutliga utformningen av ekonomiska system för de förbandsanslutna verk- städerna, som behandlas närmare i kapitel 12, har därför skett i nära an— slutning till de ekonomiska systemen för förbanden.
Samarbete med andra utredningar I utredningsarbetet har de sakkunniga beaktat sambandet med andra pågå— ende utredningar.
Den viktigaste av dessa är statskontorets programbudgetutrea'ning. Såsom tidigare nämnts har ett nära samarbete ägt rum mellan denna och FKU. Ut- redningens samverkan med försvarsdepartementets programbudgetgrupp och studierna rörande programbudgeteringens inverkan på regionala och lokala system har även berörts tidigare. Med programbudgetering och program- planering sammanhängande frågor är emellertid mest aktuella för de delar av ekonomisystemet som berör den centrala myndighetsnivån och avses när- mare behandlas i kommitténs nästa delbetänkande.
Försvarets materielförvaltningsutredning 1966 har i uppdrag att framlägga förslag till organisation av ett försvarets materielverk. Detta verk skall överta de arbetsuppgifter som fn ankommer på armé-, marin- och flygförvaltning- arna samt försvarets förvaltningsdirektions uppgifter avseende dessa ämbets— verk. Förslag må även framläggas rörande den organisatoriska ställningen för
övriga centrala materielförvaltande ämbetsverk i försvaret. Utredningen har i november 1967 redovisat sitt uppdrag (Försvarsdepartementet, stencilerat betänkande 1967: 13).
Tillkomsten av ett gemensamt, centralt ämbetsverk för de materielförval— tande funktionerna — eller delar därav — kan beräknas få konsekvenser även för den regionala och lokala förvaltningsorganisationen. I främsta rummet torde en större enhetlighet i förvaltningsarbetet uppnås. Det kan även för- väntas att förvaltningens organisation — som nu är indelad efter förvaltnings- grenar — blir mer funktionsinriktad än fn. FKU har sökt anpassa sig till en förväntad utveckling i denna riktning dels genom att eftersträva enhetlighet i systemuppbyggnaden för olika funktioner och dels genom att utforma syste- men så att de är anpassbara till organisationsförändringar.
Ett speciellt problem är det att utveckla informationssystem på ett sådant sätt att data som erhålls ur ekonomisystemet kan snabbt och översiktligt sam- manställas med data ur andra kanaler. Tillsammans skall de ge ett lätthanter— ligt system med relevanta data som underlag för kalkyler, beslut, uppföljning, kontroll och analys. För att möta kraven på snabb och säker bearbetning av data i informationssystemen har utnyttjandet av ADB-teknik mer eller mindre blivit en nödvändighet. Sedan flera år pågår utredningar om och ut— veckling av ADB-system för ett flertal av de verksamhetsgrenar som före- kommer i försvaret, tex personalredovisning, krigs- och fredsorganisation, materielredovisning mm. Systemutredningarna sammanhålls av statskonto— dets militära enhet. En viss integration mellan de olika systemen är önskvärd och delvis även nödvändig. Vid utveckling av det ekonomiska systemet bör således beaktas behovet av samordning med ovannämnda ADB-system,
Utredningen har kontinuerlig kontakt med utvecklingen av dessa informa- tionssystem för andra områden i försvaret. Det har emellertid inte varit möj- ligt att inom ramen för den försöksverksamhet som genomförts få fram under— lag för förslag i fråga om samordning med andra ADB-system. Försöksverk- samheten har emellertid visat att en samordning - även av mycket enkelt slag — är möjlig och torde kunna innebära en rationalisering.
I utredningens försöksverksamhet har arméstabens ADB-avdelning med arméstabschefens medgivande intill våren 1967 biträtt utredningen med upp- läggning av ADB-system för redovisning och rapportering samt med data- produktion. Fr o m nämnda tid omhänderhas såväl systemutveckling som dataproduktion av försvarets civilförvaltning. Enligt utredningens mening synes det lämpligt att ansvaret för vidareutvecklingen av ADB-system för ekonomisk planering, samordning och kontroll på detta sätt ligger samlat hos en av försvarets myndigheter. Därigenom torde man bäst tillgodose önske— målet om att möjligheterna till integration med andra system beaktas.
Den 3 juni 1966 bemyndigades chefen för försvarsdepartementet tillkalla en» utredningsman för att verkställa utredning rörande försvarets verkstads——— resurser. Uppdraget omfattar en strukturundersökning av verkstadsorganisa—- tionen inom de olika försvarsgrenarna och skall utmynna i förslag till åtgärder ' för att så rationellt som möjligt tillgodose försvarets behov av verkstäder:
för underhåll av tygmateriel mm. Uppdraget omfattar även undersökning av den lämpligaste företagsformen för dessa. Utredningen har i oktober 1967 redovisat första etappen av sitt uppdrag (Försvarsdepartementet, stencilerat betänkande 1967: 9).
Som ovan nämnts har FKU enligt direktiven att undersöka om gällande former för redovisning m rn i försvarets verkstäder kan förbättras. Då före— tagsform och organisation är väsentliga faktorer vid utformningen av budgete- rings- och redovisningssystem för verkstäderna har det varit angeläget att åstadkomma ett mycket nära samarbete med sistnämnda utredning. Detta har organiserats så, att en av försvarskostnadsutredningens sekreterare såsom ex- pert medverkat i 1966 års verkstadsutredning.
Slutligen bör här även nämnas det förslag till omorganisation av den stat— liga redovisnings— och revisionsverksamheten som utarbetats av riksrevisions— verket (prop 1967: 79) och som godkänts av 1967 års riksdag. Reformens betydelse ligger främst i den nya inriktningen av riksrevisionsverkets upp— gifter. Innebörden av beslutet är bl a att riksrevisionsverket ges organisa- torisk möjlighet att ta hand om de uppgifter som följer med ett mer allmänt genomförande av programbudgetering, kostnadsredovisning och effektivitets- kontroll inom statsförvalmingen. Utvidgad användning av ADB-teknik med— för också behov av en centraliserad redovisningsorganisation. Den planerade användningen av ADB i riksrevisionsverkets redovisning och revision kan få återverkningar på uppläggningen av redovisningssystemen vid samtliga huvud— förvaltningar, alltså även försvarets.
Studier i USA
I USA har under lång tid pågått en utveckling av nya metoder för budgete— ring av kostnaderna för den offentliga verksamheten. Detta system avviker i väsentliga avseenden från traditionella budgetmetoder. Det kan represen- teras av det »Planning — Programming — Budgeting» (PPB)-system som fn är under genomförande inom den federala förvaltningen. Statskontorets programbudgetutredning har lämnat en utförhg beskrivning av detta i sitt betänkande.
Vid två besök i USA har utredningen studerat de system som utvecklats där. I det första besöket deltog utredningens ordförande och ledamoten Ivars— son.1
Syftet med resan var att genom personliga kontakter med dem, som på olika områden inom den amerikanska förvaltningen introducerat program— budgetering, inhämta synpunkter som kunde vara av värde för det svenska arbetet. Det gällde att studera hur långt de teorier som beskrivs i litteraturen blivit omsatta i praktiken, vilka erfarenheter detta gett och vilken riktning utvecklingsarbetet hade. Av största intresse vore givetvis om konfrontationen
1 Till denna resa anslöt sig även kommendörkapten C Edgren, försvarsstaben, som erhållit ett stipendium från Herman Friedländers Militärstipendiefond för att bedriva studier inom berört ämnesområde.
med det amerikanska arbetet kunde ge underlag för en bedömning av huru— vida de svenska utredningarna igångsatts och arbetade efter riktiga linjer.
Resan företogs i oktober—november 1964. Rapport har avlämnats i en under våren 1965 tryckt skrift »Rapport om amerikansk programbudgete- ring» (Försvarsstabens tryckeri).
I rapporten framhölls att programbudgetering nu prövats så länge inom olika förvaltningsområden att en viss stabilitet i utvecklingen börjat inträda. Även om erfarenheten hade visat att införandet av de nya metoderna för planering krävde stora insatser och tog lång tid var man inom den amerikans- ka statsförvaltningen fast övertygad om att man beträtt en riktig väg. Inte minst var detta fallet i försvaret. Betydande effekthöjningar hade åstadkom- mits vilket i början av sextiotalet utnyttjats för att både höja krigsmaktens slagkraft och sänka de totala anslagen till försvaret.
De studier som utfördes under detta första studiebesök syftade främst till att få en inblick i det amerikanska systemet i stort. Besöket visade att moderna principer för budgetering och ekonomisk kontroll tillämpades inom hela för— svarsorganisationen. Man hade bla givit ekonomifunktionen en stark ställ— ning på alla nivåer och ägnade utbildningen i dessa frågor stor omsorg. Sam— tidigt kunde emellertid konstateras att då systemet uppbyggts från toppen — för att i första hand tjäna som planeringsinstrument för departement och andra centrala instanser — hade svårigheter uppstått att få det att tränga ner till organisationens lägsta nivåer. Man saknade bl a en tillräcklig samordning mellan programplaneringen på central nivå och budgeteringen på lägre nivå inom krigsmakten. Att studera dessa frågor var av särskilt intresse för FKU som valt att bygga upp sitt system nedifrån i organisationen.
Då FKU:s utredningsarbete framför allt genom försöken på lokal nivå utvecklats så långt, att man kunde skönja en bild av ett totalsystem med ett klart sammanhang mellan den centrala, långsiktiga planeringen och den lokala budgeteringen och redovisningen, framstod det som angeläget att ytterligare studera hur långt man kommit på lokal nivå och om samordnings— frågorna bringats närmare sin lösning. Fördenskull företogs i maj 1966 ett nytt studiebesök i USA, denna gång av huvudsekreteraren och personal som var engagerad i försöksverksamheten.2
Studierna inriktades nu främst på ekonomifrågornas handläggning på nivåer under den centrala — regionala staber samt förband ur armén, marinen och flygvapnet - på organisationen för utbildning av personal i ekonomifunk- tionen samt comptroller—funktionens roll i amerikanska försvaret. Studie— resultaten har direkt omsatts i FKU:s utrednings— och försöksverksamhet.
Av särskilt intresset vid detta studiebesök var att studiegruppen fick till- fälle att i detalj sätta sig in i ett budgeterings- och kostnadsredovisningssystem, »project FIRM», som var under uppläggning i US Air Force för att försöks— vis tillämpas vid en flygbas under budgetåret 1966/67. Det är ett system som har stora likheter med det som FKU lagt upp för de svenska försöksförban-
2 Överstelöjtnant G Tobieson, Fo 15/BK, majorerna L Eklund, F 10, S Lindstedt, P 2 samt R Sondqvist, MHS.
den. Enligt senare inhämtade uppgifter tillämpas systemet inom hela US Air Force fro m den 1 juli 1967. Motsvarande system skall utvecklas för US Army och US Navy.
FIRM är ett administrativt ledningsinstrument för myndigheter på lägre nivåer. Det tjänar samtidigt som kostnadsuppföljningssystem. Det avses ut- göra en del i programbudgetsystemet. En revidering av detta senare pågår för att uppnå en anpassning mellan den ursprungliga inriktningen att tjäna som planerings— och beslutsunderlag för toppnivån och det nya kravet på effektivitetsinriktad planering, uppföljning och kontroll av den löpande verk— samheten.
Betänkandets disposition m. m. Utredningen har med utgångspunkt i nuvarande förhållanden utvecklat och formulerat principerna för ett nytt ekonomisystem. Dessa principer har där- efter anpassats för och applicerats på regionala och lokala myndigheter. Be- tänkandets innehåll har disponerats på liknande sätt.
I avdelning A redogörs således för det nuvarande budget- och redovisnings— systemet. Med hänsyn till den utförliga beskrivning som systemet fått i pro- grambudgetutredningens betänkande begränsas redogörelsen till en översikt av nu tillämpade principer med tonvikt lagd på de särförhållanden som råder inom försvaret. Förutom det egentliga budget- och redovisningssystemet be- skrivs kortfattat ansvarsfördelningen mellan försvarets myndigheter samt formerna för anslagstilldelning, planering, samordning och kontroll. Fram- ställningen kompletteras med ett avsnitt som utvisar vissa enligt utredningens förmenande brister i nuvarande system som bör undanröjas och som har samband med direktiven till utredningen och de förslag dessa föranleder.
De grundläggande principerna för och huvudragen i ett nytt ekonomi- system utvecklas i avdelning B. Framställningen berör det totala, hela krigs- makten omfattande systemet som syftar till att utgöra ett administrativt-ekono- miskt hjälpmedel för chefer på alla nivåer med ändamålet att ge en inriktning mot ökad ekonomisering av den totala verksamheten. Ekonomisystemets kom- ponenter sett från olika aspekter behandlas med utgångspunkt i långsikts- planering och budgetering. Härvid klarläggs hur ekonomisystemet på olika nivåer — lokal, regional och central — skall sammanknytas i såväl den lång— siktiga som kortsiktiga planeringen till ett inom försvaret totalt system. Eko- nomisystemets anpassning till försvarets organisation ägnas särskild uppmärk- samhet.
I avdelning B redovisas även innebörden av det förslag beträffande pro- grambudgetering som försvarsdepartementets programbudgetgrupp lagt fram samt dess sammanhang med den del av ekonomisystemet som FKU nu före- slår för regionala och lokala enheter. I det sista kapitlet i avdelningen disku- terar utredningen försvarets samhällsekonomiska kostnader med underlag från en särskild studie. Då nämnda kostnader främst har betydelse för den centrala ledningen avser FKU ytterligare behandla dem i sitt nästa delbetän- kande.
Med utgångspunkt i de tidigare redovisade principerna m m för det nya ekonomisystemet behandlas i avdelning C systemets utformning och tillämp- ning vid lokala och regionala myndigheter. Här sker en utförlig redovisning av systemets olika komponenter och principer utmynnande i förslag gällande dessa nivåer. Så långt det varit möjligt har förslagen givits en konkret form men med hänsyn till att försöksverksamheten ännu inte avslutats och en fort- satt utveckling pågår är förslagen inte i alla delar utformade i detalj.
Avdelningen inleds med hur överordnade myndigheter ger uppgifter och till- delar resurser för underordnad myndighets verksamhet. Budgetering ägnas stort utrymme med hänsyn till dess centrala roll i ekonomisystemet. Budge- teringen innefattar budgetarbete, uppföljning och kontroll av dels resurssidan _ kostnaderna —, dels uppgiftssidan — prestationerna — samt resultatvärdering och analyser. Behovet av effektiv samordning och en långt driven anpassning såväl mellan prestationer och kostnader som mellan de olika faserna i bud- getprocessen understryks. Redovisning och rapportering behandlas i ett ka- pitel som även innehåller förslag till kontoplan.
Ett särskilt kapitel ägnas åt utredningens förslag beträffande ekonomisystem för verkstäder.
Avdelningen avslutas med en redogörelse för konsekvenserna av utred- ningens förslag i fråga om anslagssystemet, organisation — särskilt rörande eko- nomifunktion — och utbildning samt för förslagens genomförande.
I avdelning D sammanfattar utredningen sina förslag om ekonomisystem för myndigheter på regional och lokal nivå. Utredningen understryker att förslagen skall betraktas såsom ett led i en utveckling som måste fullföljas med utformning av system för myndigheter på central nivå. Härtill avser utred- ningen återkomma i ett följande betänkande.
Bilaga 1 utgör förklaringar av begrepp som använts i betänkandet. Be- grepp som endast ingår i något begränsat avsnitt och där fått sin förklaring har inte tagits upp.
Bilaga 2 innehåller en analys av internprissättning. Bilaga 3 omfattar en redogörelse för den försöksverksamhet som utred- ningen sedan 1964 bedrivit inom Södra militärområdet.
I bihanget till betänkandet redovisas ovan nämnda studie över försvarets samhällsekonomiska kostnader.
Utredningen har av praktiska skäl använt gängse förkortningar för föl- jande: överbefälhavaren — ÖB, militärbefälhavare — MB, militärområde — milo samt förbandsbeteckningarna:
P 2 för Skånska Dragonregementet I 12 » Norra Smålands regemente Fo 15/BK » Karlskrona försvarsområde och Blekinge kustartilleriförsvar KA 2 » Karlskrona kustartilleriregemente KÖS » Karlskrona Örlogsskolor F 10 » Skånska flygflottiljen
_ - " - . _. " .'_-. ". " " ' Wir-=.". ' " — '. i. "* i" 'p'-m:
:P..-licqfdll'l'il ' ' I.l'!lll __.1 I | __ ||, "'
hpl-yi, —
'uu _ ' ' ' * Lit» .. J. ."
' ' 'M' '#'-'I "Hllli'h IÄIIIÄ' ':'II-I': "-" c-hl'h'får ”FJ-':) '.x'
.=" | ' J- » ' J—, : I 114 ."ftili'h ' _. a.id "il-'.' "mid Jr." "Il*i_'- ...- i: '|'—.? | ” ..-— Tji-"i .',_—..' :" |. . 1 -, _.” , " __ l'1-.' H'F'iw ,: .5,.l'. ., ' , . , r. ".'.»3 > :?FL' JPJILPHI ' - _' .] ' ..| '- .. .. ',: .. -..i -'..| - . . - .. .; . .. -—' | .. , -,fi)T'r|1'Illl_L 1111 I -II | ||. || ll'f "|| . _. _ i % egg.-114... .. matån- tål- ' . "'_i'l' . ".' i;
AVDELNING A
FÖRSVARSHUVUDTITELN I NUVARANDE BUDGETSYSTEM
Pan.," . . .”
' | fl..—" ul.
|r1_| __|_ '.- *,,51"
| ' _'l'n-_'
_ - "EF'W '
fifi? ' .. '
"åk.? uq- It.! " '
KAPITEL 2
Budgetsystemets konstruktion
Gällande budget— och redovisningssystem inom statsförvaltningen har utför— ligt beskrivits i programbudgetutredningens betänkande (SOU 1967: 11, kap 3 och bilaga 2). I denna avdelning lämnas därför blott en översikt av de budget- och redovisningsprinciper som används för försvaret enligt nuvarande be- stämmelser och tillämpad praxis. Härvid bortses från ett fåtal under fjärde huvudtiteln redovisade myndigheter som behandlas enligt för övriga huvud- titlar tillämpade principer.
Denna översikt avser framför allt att fästa uppmärksamheten på sådana särförhållanden som medför speciella problem då modernare principer för budgetering och redovisning skall införas i försvaret.
Begreppet budget är i statsförvaltningen knutet till riksstaten och den stat— liga långtidsbudgeten. I företagsekonomin har begreppet budget och budge- tering en betydligt vidare innebörd. Redogörelsen i detta avsnitt behandlar budget och budgetarbete i den hittills i statsförvaltningen vedertagna och mer inskränkta betydelsen. Såsom framgår av betänkandets följande delar föreslår utredningen — i likhet med statskontorets programbudgetutredning — att be- greppen budget och budgetering i tillämpliga delar bör användas med den innebörd som är vanlig inom näringslivet, dvs uttrycka den planering av verksamheten — såväl kostnader som prestationer — som åligger varje chef med ekonomiskt ansvar.
Allmänna principer
Statsbudgeten omfattar statens beräknade inkomster och av riksdagen an— visade medel för täckning av statens utgifter. Den sammanfattas i den av riksdagen före varje budgetårs ingång fastställda riksstaten. Under löpande budgetår brukar riksstaten kompletteras med av riksdagen fastställda tilläggs- stater. En sammanfattande redogörelse för hithörande bestämmelser och praxis återfinnes i SOU 1952: 45.
Statens utgifter finansieras huvudsakligen med av riksdagen beslutade skatter. Riksdagen anvisar medel som skall »till särskilda ändamål använ— das» och anslår dessa summor under bestämda huvudtitlar i riksstaten (RF & 62). Medlen får icke användas annorlunda än riksdagen fastställt (RF % 65).
Här skall endast nämnas att riksstaten är uppdelad i två delar, driftbudge- ten och kapitalbudgeten. Driftbudgeten upptar statens löpande inkomster och utgifter varvid skillnaden redovisas som överskott respektive underskott.
Kapitalbudgeten anger behovet av investeringar i statens kapitalfonder samt det behov av lånemedel som erfordras för finansiering av dessa investeringar. Kapitalfondernas verksamhet regleras över inkomst- och utgjftsstater vilkas nettoresultat tillförs eller täcks från driftbudgeten. För fjärde huvudtiteln gäller därvid att krigsmateriel inte anses vara räntebärande tillgång. Inve— stering i krigsmateriel är alltså en löpande utgift som finansieras över drift— budgeten. Anskaffning av mark och byggnader däremot behandlas som kapitalinvestering och redovisas över en särskild kapitalfond, försvarets fastighetsfond, vars verksamhet finansieras med en från fjärde huvudtiteln ut- betald hyresersättning och vars resultat — motsvarande ränta på investerade lånemedel — tillförs riksstatens inkomstsida. Vidare gäller att de viktigaste av försvarets verkstäder förvaltas av försvarets fabriksverk under en särskild kapitalfond. Samtliga investeringar i dessa finansieras över kapitalbudgeten. Fabriksverket tillämpar kommersiell redovisning, avslutad i vinst- och för- lustkonto och balansräkning, varvid det årliga nettoresultatet tillförs drift- budgeten.
I den offentliga debatten används i regel numera begreppet totalbudget som är en sammanfattning av statens samtliga kassatransaktioner, alltså ut— gifterna under drift- och kapitalbudget samt alla inkomster, utom lånemedel. Underskott i totalbudgeten motsvarar behovet av nya lånemedel, överskott motsvarar minskning av statsskulden eller ökning av statens kassareserver.
Driftbudgeten är alltså avsedd att utvisa det ekonomiska resultatet av sta— tens verksamhet. Totalbudgetens resultat anger hur statens finanstransaktioner påverkar kapitalmarknaden. Detta nödvändiggör att kassaprincipen är nor- merande för såväl statsbudgen som statsbokslutet.
Utgifternas gruppering
I anslutning till en redogörelse för fjärde huvudtitelns nuvarande uppställ- ning kan det vara motiverat att kort erinra om vissa principer som nu tilläm— pas vid utgifternas klassificering inom driftbudgeten i dess helhet.
Av gammalt har statens fasta personalstater tilldragit sig ett särskilt in— tresse och ansetts ha stor betydelse för att säkra riksdagens finansmakt bla på grund av att anställning av personal binder staten vid långsiktiga betalningsförpliktelser. Avlöningsanslagens användning binder organisationen och påverkar även förvaltningens lokalkostnader och övriga omkostnader. Löneutgifterna har återspeglat statsverksamhetens omfattning vilket moti— verat det särskilda intresse som både riksdagen och Kungl Maj:t alltid har ägnat och alltjämt ägnar avlöningsutgifterna. Därigenom har avlöningsansla- gen fått stor betydelse för att reglera statsverksamhetens omfattning och inriktning.
Den nuvarande riksstatens uppställning har fastställts i princip genom 1911 års budgetreform och den under 1930-talet genomförda budgetomlägg— ningen som resulterade i driftbudgetens och kapitalbudgetens utformning och ett försök till systematisk gruppering av utgifterna. Den riksstatsuppställning
som genomfördes 1934 innebar att utgifterna på driftbudgeten för statens egen verksamhet skulle hållas åtskilda från bidragen till icke statlig verksam- het. De förstnämnda skulle redovisas på särskilda myndighetsanslag. Inom varje huvudtitel skulle de olika myndighetsanslagen och anslagen till icke statlig verksamhet såvitt möjligt grupperas efter ändamål.
Behovet av gruppering efter utgiftsart (löner, olika slag av omkostnader m m) tillgodosågs genom att varje myndighets normala utgifter underindelades efter sin art. För speciella verksamhetsområden, som redovisades över 5 k sakanslag, genomfördes sådan underindelning endast i ett fåtal fall. Riks— staten gav alltså inte heller en fullständig bild av olika slag av löner och omkostnader. Denna brist täcktes genom att man vid sidan om riksstaten och på denna grundad redovisning införde en finansstatistik i vilken presen— terades dels en fördelning av samtliga utgifter efter utgiftsart med en detalje- rad personalstatistik, dels en summarisk redovisning av totalutgifterna för olika ändamål, angivna i några få kategorier.
Statistiken blev en redovisning i efterhand vilket ledde till att departemen- ten inte ansåg sig ha tillräcklig kontroll över myndigheternas personalpolitik och avlöningskostnader. Av detta skäl och även för att få bättre underlag för löneförhandlingar genomfördes under 1950-talet en successiv överflytt- ning av löneutgifter från sakanslag till löneanslag. Ändamålsgrupperingen förlorade därmed i viss mån sitt syfte. Kontrollsynpunkterna blev domineran- de medan kostnadsredovisningen eftersattes. Detta motiverade i sin tur en ny översyn av budgetsystemet som inletts med statskontorets nu avslutade pro- grambudgetutredning.
Försvarets huvudtitel berördes inte omedelbart av 1930-talets omläggning. Efter särskild utredning 1940, som alltså genomfördes sedan systemet i sin helhet blivit låst, reglerades fjärde huvudtitelns uppställning. Därvid tillämpa- des de för övriga huvudtitlar införda principerna så, att krigsmakten i sin hel- het behandlades som ett utgiftsändamål med underrubriker för de tre för- svarsgrenarnas utgifter och särskilda rubriker för gemensamma utgifter. Un- der varje rubrik uppdelades utgifterna efter sin art. Utgifternas storlek och departementets behov av kontroll över myndigheternas verksamhet motiverade att utgifter, som för civila myndigheter sammanförts under två eller tre anslag. för krigsmaktens del uppspaltades på ett stort antal avlönings-, materiel- och omkostnadsanslag. Kontrollsynpunkterna ledde alltså till att myndigheternas ekonomiska rörelsefrihet blev mindre inom krigsmakten än som var vanligt i den civila statsförvaltningen.
För vissa riksstatsanslag under fjärde huvudtiteln råder överensstämmelse med de regler som tillämpas för övriga huvudtitlar, såsom de särskilda an- slagen till avlöningar och omkostnader som anvisas för försvarsdepartementet, krigsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter, krigsmaktens gemensamma institutioner och utbildningsanstalter samt vissa staber och förvaltningsmyn- digheter.
Utgiftsanslagen för varje försvarsgren sammanförs som nämnts under en anslagsrubrik. Flertalet anslag under varje sådan grupp är gemensamma för
försvarsgrenens förband och utbildningsanstalter. Dessa anslag är mestadels sakvis uppbyggda efter olika utgiftsändamål och erhåller därigenom speciella benämningar. För en försvarsgren gemensamt omkostnadsanslag med uppdel- ning på anslagsposter enligt det för statsförvaltningen i övrigt enhetliga syste- met saknas. För försvarsgrenarnas myndigheter har — bortsett från försvars- grensstaberna och hemvärnet — omkostnadsanslagen ersatts med särskilda anslag till sjukvård, reseersättningar, rekryteringskostnader, bränsle, renhåll— ning, telefon, tvätt och övriga expenser. Däremot har utgifterna för avlöningar till aktiv personal mfl sammanförts till ett anslag. Detta gör att försvars— grenarnas avlöningsanslag visserligen till beloppet utgör stora enheter men samtidigt kräver en omfattande uppdelning med hänsyn till de skilda perso— nalkategorier som avlönas därifrån samt det stora antal varierande tjänste— ställen och varierande tjänstgöringsförhållanden som finns. För avlöningar m m till värnpliktiga har för varje försvarsgren anvisats särskilda avlönings- anslag medan utgifter för de värnpliktigas reseersättningar och familjebidrag av praktiska skäl sammanförts till två anslag under huvudgruppen för för- svaret gemensamma ändamål.
Utöver de nämnda försvarsgrensvisa omkostnads- och avlöningsanslagen finns för respektive försvarsgren en rad olika sakanslag för skilda utgifts— ändamål vilket gör att det totala antalet anslag per försvarsgren är stort. Av dessa sakanslag kan nämnas anslag till mathållning, beklädnad, inventarier, sjukvårdsmateriel, drivmedelsutrustning och drivmedelsförråd. Därtill kom- mer de för varje försvarsgren särskilt anvisade anslagen, främst anslagen till anskaffning av tyg-, fartygs- respektive flygmateriel, till underhåll av tyg- materiel respektive fartyg samt till drift och underhåll av flygmateriel. Av försvarsgrenarnas övriga medelsanvisningar må särskilt beröras anslagen till övningar varifrån utgifterna för främst utbildning bestrids. Till dessa anslag hänförs utgifter av skilda slag, som normalt är av natur att bestridas från andra för respektive ändamål upplagda anslag, men som enligt dispositions- bestämmelserna skall belasta övningsanslagen i de fall kostnaderna direkt är hänförliga till utbildning och övningar såsom utgifter för transporter, resor, traktamenten, förbandsövningstillägg, övertidstillägg, arvoden, belöningar, lokalhyror, förläggning, markskador, förhyrningar och diverse materiel. Skill- nader i utbildnings- och övningsverksamhet, i organisation och praxis har medfört vissa olikheter försvarsgrenarna emellan i fråga om disposition av övningsanslagen. Bland skiljaktigheterna kan nämnas sättet för att bestrida kostnader för exempelvis drivmedel, ammunition, flygverksamhet rn m samt förhyrning av motorfordon, fartyg, båtar, luftfartyg m m.
Den uppställning av fjärde huvudtiteln, som genomfördes åren 1940 och 1941 och som alltjämt i huvudsak består, överensstämde med krigsmaktens dåvarande organisation som i fråga om såväl militär ledning som förvalt- ningsorganisation var försvarsgrensindelad. Sedan utvecklingen i riktning mot enhetlig ledning och gemensam förvaltningsorganisation inletts under efterkrigsåren — den är ännu ej avslutad — saknas i ökad grad överensstäm- melse mellan å ena sidan fjärde huvudtitelns uppställning och å andra sidan
organisationen av krigsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter samt för försvarsgrenarna gemensamma staber.
Till riksdagens anslagsanvisning knyts ofta uttalanden om anslagsändamål och syfte, vanligen i form av godkännande av uttalanden som gjorts av depar- tementschef i proposition eller av vederbörande utskott i dess motivering. I några fall intas särskilt uttalande i riksdagens skrivelse. Sådana uttalanden är bindande för Kungl Maj:t och myndigheterna.
Butgetens realisering
Riksstaten ställs av riksdagen till Kungl Maj:ts förfogande. Kungl Maj:t stäl- ler i sin tur genom 5 k regleringsbrev anslagen, helt eller delvis, till vederböran- de centrala myndigheters förfogande att användas för de av riksdagen an- givna ändamålen. Kungl Maj:t ensam förfogar över anslagen och behöver följaktligen av dessa medel inte disponera mer än som slutligt bedöms behöv- ligt.
I regleringsbreven meddelar Kungl Maj:t, utöver vad riksdagen beslutat, egna föreskrifter angående anslagsdispositionen. Dessa föreskrifter brukar innehålla
villkor för anslagsanvändning, tex att vissa åtgärder eller vissa slag av anskaffningar inte får verkställas utan särskilt medgivande eller att vissa åt— gärder endast får beslutas under särskilt angivna förutsättningar,
avlöningsstater och personalförteckningar som oftast är mer detaljerade än de av riksdagen beslutade staterna,
omkostnadsstater med särskilda anslagsposter för omkostnadsanslagen, stater med särskilda anslagsposter för vissa andra anslag, andra för anslagsdispositionen givna bestämmelser. Samtliga av Kungl Maj:t för anslagsdispositionen givna föreskrifter intas i den av riksrevisionsverket utgivna »Statsliggaren». Den innehåller även gene- rella föreskrifter angående bokföring och redovisning av utgifter från av- löningsanslag och från omkostnadsanslag, vissa bestämmelser angående bok— föring av utgifter på riksstatsanslag samt avlöningsreglementen, resereglemen- ten m m.
Försvarets speciella funktion och organisation medför såsom framgår av redogörelsen för anslagsgrupperingen i fjärde huvudtiteln att de för försvaret gällande bestämmelserna är mer detaljerade och mer bindande än vad fallet är för övrig statsförvaltning. Myndigheternas rörelsefrihet inskränks genom den detaljerade uppdelningen på anslag och anslagsposter och de många detalj- bestämmelserna. Som exempel kan nämnas att när civila myndigheter kunnat medges viss rörelsefrihet inom anslagsposter för icke ordinarie personal har för försvaret i stället fastställts detaljerade personalförteckningar. Detaljreglering— en har även medfört olikheter försvarsgrenarna emellan i fråga om disposi- tion och redovisning av vissa anslag.
Reglering av fieråriga anskaffningar
Statsbudgeten omfattar 12 månader. En riksdag anses inte kunna binda en kommande riksdag, bortsett från att den åtagit sig ansvaret för statens skuld— förpliktelser, inräknat förpliktelser mot den fast anställda personalen.
Anläggningsarbeten och vissa större anskaffningar förutsätter emellertid fleråriga planer. Sådana planer regleras numera i regel över kapitalbudgeten, där investeringsanslagens speciella karaktär tillgodoser kraven på långsiktig planering. Likaså erbjuder kommunikationsverkens och vissa andra myndig- heters (bl a försvarets fabriksverks) ställning som affärsdrivande verk möj- ligheter att arbeta med tillräckligt långsiktig planering — rörelsefrihet inom egen inkomstram, kommersiell bokföring och nettoredovisning mot riksstaten.
Försvarets materielanskaffning medför till större delen leveranstider och utbetalningar som överskrider ett budgetår. Som tidigare nämnts skall emel— lertid anskaffning av krigsmateriel finansieras över driftbudgeten. För att göra det möjligt för myndigheterna att — med flerårsplaner som grund — lägga ut beställningar som medför framtida betalningsförpliktelser, utverkar Kungl Maj:t dels riksdagens godkännande av sjuåriga planeringsramar för anslag och medelsförbrukning och dels riksdagens bemyndigande att medge att beställningar får läggas ut inom angivna utgiftsramar ( beställningsbemyndi- ganden).
Erforderliga betalningsmedel (anslag) för att genomföra beställningarna beviljas för ett budgetår i sänder. Materielanskaffningsplanernas realiserande är således alltfort beroende av riksdagens årliga beslut.
Systemet med beställningsbemyndiganden förutsätter en flerårig planering. Sedan år 1958 grundas försvarets flerårsplanering, som omfattar all verk- samhet, på fleråriga försvarsbeslut. I försvarsbeslutet anges en utgiftsram för försvaret som årligen — under den period beslutet täcker — korrigeras med hänsyn till ändringar i pris- och löneläget, med syftet att dess materiella innehåll inte skall urholkas genom ändringar i penningvärdet. Försvarsbesluten har dock ej karaktär av budgetering i statsrättslig bemärkelse.
KAPITEL 3
Myndigheternas dispositionsrätt till anslag och medel
Centrala förvaltningsmyndigheter
Redovisningen av riksstatsanslag för försvarets utgifter omhänderhas av de centrala förvaltningsmyndigheterna som ansvarar för anslagsdisposition, ut— betalning och bokföring. Dessa myndigheter är fn försvarets civilförvaltning. försvarets sjukvårdsstyrelse, fortifikationsförvaltningen, försvarets intendentur- verk, arméförvaltningen, marinförvaltningen och flygförvaltningen. Ett fåtal anslag under fjärde huvudtiteln disponeras av andra myndigheter såsom för- svarets forskningsanstalt, försvarets radioanstalt, försvarets fabriksverk, bygg— nadsstyrelsen, riksförsäkringsverket, arbetsmarknadsstyrelsen, statskontoret, flygtekniska försöksanstalten, överståthållarämbetet och länsstyrelserna. Kungl Maj:t ställer med i regleringsbrev meddelade bestämmelser anslagen till berörda förvaltningsmyndigheters förfogande, även i de fall förslag till anslags- äskanden upprättats och ingivits av försvarsgrenscheferna. Anslagens fördel- ning till myndigheterna belyses av följande översikt.
Försvarsgrenarnas avlöningsanslag disponeras av försvarets civilförvaltning. Anslag till försvarsgrenarnas omkostnader och övningar, mathållning, beklädnad m m disponeras av försvarets intendenturverk.
Anslag till försvarsgrenarnas sjukvård och till sjukvårdsförvaltningen dispo— neras av försvarets sjukvårdsstyrelse.
Anslag till anskaffning, underhåll och förvaring av tygmateriel, fartyg och flygplan rn m disponeras av armé-, marin- respektive flygförvaltningarna.
Anslag till byggnader och befästningar samt till fastighetsförvaltning dispo- neras av fortifikationsförvaltningen, i några fall byggnadsstyrelsen.
Försvarets forskningsanstalt, flygtekniska försöksanstalten, försvarets radio- anstalt och försvarets fabriksverk disponerar anslag till egen verksamhet, forskning m m.
Statskontoret, riksförsäkringsverket, arbetsmarknadsstyrelsen och länssty- relserna disponerar anslag till utredningar, skaderegleringar, sysselsättnings- frågor, familjebidrag till värnpliktiga m m.
Övriga anslag under fjärde huvudtiteln disponeras i regel av försvarets civilförvaltning. Denna myndighet utövar även ledningen av och uppsikten över avlönings-, kassa- och räkenskapsväsendet vid försvarets myndigheter med undantag av de centrala förvaltningsmyndigheterna.
Anslag för pensioner till krigsmaktens personal upptas under tolfte huvud- titeln. Dessa utgifter belastar således inte fjärde huvudtiteln.
Försvarets centrala förvaltningsmyndigheter skall mottaga, åtlyda och
vidarebefordra Kungl Maj:ts beslut. De skall följa direktiv med allmänna riktlinjer för sin verksamhet och anvisningar om närmare utformning av den som ÖB meddelar för att tillgodose den operativa verksamheten samt där- utöver anvisningar som försvarsgrenschef meddelar för att tillgodose verk— samheten inom försvarsgrenen i fråga om den förbandsproducerande verk- samheten.
De centralaförvaltningsmyndigheterna utövar under Kungl Maj:t ledningen av samt uppsikten och kontrollen över förvaltningen inom respektive verk— samhetsområden enligt för dem gällande instruktioner, reglementen och övriga bestämmelser. De centrala förvaltningarna förfogar över de ekonomiska resur- serna för att tillgodose de behov som planenligt uppkommer i den av ÖB samordnade och centralt ledda verksamheten.
Den tekniska och ekonomiska förvaltningen inom försvaret omspänner ett mycket omfattande och jämfört med annan statlig verksamhet artskilt område. Anskaffning, förvaring, underhåll, upplåtelse, kassation, överlåtelse, redovis— ning och kontroll av egendom såsom anläggningar, materiel och andra för- nödenheter har därför medfört behov av ett stort antal föreskrifter och anvis- ningar m m från centrala förvaltningar för reglering av verksamheten vid regio- nala och lokala myndigheter. Detta gäller även för tillhandahållande och redo- visning av andra nyttigheter såsom förplägnad, förläggning, resor, transporter, avlöningsförmåner och penningmedel ävensom sjuk- och veterinärvård samt för anställande av personal m m.
För olika grenar av förvaltningen, t ex för materiel-, intendentur-, fortifika- tions-, sjukvårds-, veterinärvårds- och kassatjänsten, har under årens lopp ut- färdats föreskrifter av skilda slag med benämningar reglementen, instruktioner, bestämmelser, anvisningar eller liknande. Flertalet reglerande föreskrifter är mer eller mindre ekonomiskt betingade.
Medelsförbrukningen under fjärde huvudtitelns anslag sker till betydande del direkt vid de centrala förvaltningarna, främst för materielanskaffningar.
Myndigheter under centrala nivån
I lokal och regional instans är samtliga förvaltningsområden (kassa—, inten— dentur-, tyg—, sjukvårds- och fortifikationsförvaltning) samordnade under den militäre chefen.
De centrala förvaltningsmyndigheternas ansvar för anslagsdisposition och medelsförvaltning innebär att dessa myndigheter tilldelar de regionala och lokala myndigheterna dels penningmedel för täckande av på dem ankom— mande utbetalningar, dels materiel, lokaler och andra resurser som anskaffats i central instans. Tilldelade penningmedel och andra resurser förvaltas och disponeras i enlighet med av de centrala förvaltningsmyndigheterna givna föreskrifter. Vissa medelsanvisningar, avsedda för utbildningsverksamhet och övningar, tilldelas av försvarsgrenschef eller enligt hans anvisningar, ofta till MB, som i sin tur fördelar anvisade medel på underställda förband och ut- bildningsanstalter.
Förvaltningarnas medelsanvisningar avser ofta detaljreglerade ändamål och begränsade belopp, även när anvisning avser medel från förslagsanslag. Om— vänt kan beräknade belopp ställas till förfogande från begränsade anslag, tex för övningar, men i så fall förfogar den centrala instansen över reserver tillräckliga att täcka variationer i betalningsutfallen. Det stora antalet omkost- nadsanslag och detaljbegränsningar inom dessa medför att antalet anvisningar blir stort. Förbandens ekonomiska rörelsefrihet är därför mycket begränsad.
Regionala och lokala myndigheter deltar i det centrala budgetarbetet genom att lämna behovsuppgifter avseende verksamheten under kommande budgetår till centrala staber och förvaltningar enligt av ÖB, försvarsgrenschefer och centrala förvaltningar givna direktiv. Det ligger i sakens natur att förbandens önskemål därvid inte alltid kan tillgodoses av överordnade instanser, att för- svarsgrenschefernas önskemål inte alltid kan tillgodoses av ÖB och att ytter- ligare beskärningar kan verkställas vid den departementala prövningen av förslagen till anslagsäskanden.
De lokala chefernas rörelsefrihet begränsas vidare genom överordnade instansers beslut, föreskrifter och order särskilt i fråga om användning av personal och andra resurser samt planering av utbildning och övningar.
Med följande exempel på antal medelsanvisningar och variationer i dessas belopp, som hämtats från ett arméförband, kan en förbandschefs begrän- sade ekonomiska rörelsefrihet belysas. Varje medelsanvisning avser ett visst ändamål och redovisas för sig.
Medelsanvisningar
Förvaltningsavdelning Antal Lägsta belopp Högsta belopp
Tygavdelningen ......................... 10 1 500 2 900 000 Intendenturavdelningen .................. 34 600 1 322 000 Sjukvårdsavdelningen .................... 6 300 3 000 Kasemvårdsavdelningen ................. 39 500 180 000 Kassaavdelningen ....................... 27 500 240 000
Statsbudgeten som sådan samt särskilt Kungl Maj:ts, högre chefers och centrala förvaltningsmyndigheters åtgärder begränsar följaktligen på många sätt de lokala myndigheternas handlingsfrihet.
KAPITEL 4
Långsiktig planering, uppföljning och kontroll
I detta betänkande behandlar utredningen dels bakgrund, grunddrag och allmänna principer för ett nytt ekonomisystem för försvaret, dels konkreta förslag till utformning av de delar av detta system som berör regionala och lokala myndigheter. Utredningen kommer därvid även att beröra långsiktig planering och dennas betydelse för en rationellt bedriven verksamhet. FKU utgår i sina överväganden från att långsiktsplaneringen i framtiden sker i form av programbudgetering.
Det kunde därför synas lämpligt att här lämna en utförlig redogörelse för inom försvaret nu förekommande långsiktig planering, uppföljning och kont- roll. Denna verksamhet sker emellertid i allt väsentligt i den centrala nivån, under ÖB:s samordnande ledning av de centrala staberna och förvaltning- arna. Arbetet utförs i samverkan med försvarsdepartementet. Då utredningen i detta betänkande inte går närmare in på de delar av ekonomisystemet, som berör centrala myndigheter, har utredningen ansett att redogörelsen för nu- varande långsiktsplanering bör anstå till ett följande delbetänkande i vilket den centrala nivåns problem avses behandlas i ett sammanhang. Här lämnas blott en kort sammanfattning av grunddragen i de centrala instansernas pla- nering och kontroll.
Långsiktig planering
Kraven på en mer långsiktig planering har under senare år ökat inom såväl näringslivet som den offentliga verksamheten. Inom försvaret har behovet av långsiktsplanering varit särskilt utpräglat. Endast genom en planering på lång sikt har stadga och kontinuitet ernåtts i verksamheten vilket gynnat effektivi- teten. På försvaret ställs emellertid kravet att dess verksamhet och utform— ning skall kunna anpassas till förändringar i såväl inre som yttre förutsätt- ningar. Detta krav har gjort sig allt mer gällande. Flexibiliteten försvåras emellertid av att vissa beslut om tex anskaffning av komplicerad krigsmate- riel, byggnader och befästningar medför ekonomiska och andra åtaganden under lång tid och därigenom begränsar handlingsfriheten. Långsiktig plane— ring är härvid ett nödvändigt instrument för att som underlag för nya beslut presentera konsekvenserna av ändringar i tidigare sådana samt klarlägga vilken handlingsfrihet som finns, tex hur länge man kan skjuta upp olika beslut.
Långsiktsplaneringen grundas dels på de ekonomiska och personella resur—
ser som ställs till förfogande av statsmakterna, dels på av ÖB fastställda rikt- linjer för försvarets fortsatta utveckling. ÖB:s riktlinjer grundar sig i sin tur på de principer för försvarets förande vid slutet av planeringsperioden som framkommit efter studier och jämförande värderingar.
Ändamålet med denna planering är bl a att ge underlag för ÖB:s ställ- ningstaganden i stort rörande krigsmaktens fortlöpande anpassning till dis- ponibla resurser och riktlinjer för utvecklingen. Planeringen skall även ge underlag för statsmakternas beslut om långsiktiga ramöverenskommelser och den årliga budgeten. Långsiktsplaneringens tyngdpunkt ligger därför naturligt på utveckling av krigsorganisationen och den därmed sammanhängande ma— terielinvesterings— och personalplaneringen.
Anvisningar för långsiktsplaneringen inom krigsmakten utfärdas av ÖB i samverkan med försvarsdepartementet. Långsiktsplaner upprättas för krigs- organisation, materielanskaffning, personal, fredsorganisation och investe— ringar.
Anvisningarna är i fråga om planernas utformning, omfattning och redo- visning detaljerade vilket även gäller planeringsrutinerna. Långsiktsplanerna utarbetas av försvarsgrenschefer och centrala förvaltningsmyndigheter. Pla- nerna omfattar 7 år och »rullas» årligen i samband med att myndigheterna utarbetar förslag till anslagsäskanden.
Kungl Maj:t utövar styrning genom att bl a fastställa instruktion och orga— nisation för myndigheterna samt genom att årligen ställa anslag till förfogande för olika ändamål och lämna beställningsbemyndiganden. I vissa avseenden är denna styrning detaljerad. Anskaffningsverksamheten i fråga om större ma— teriel— och byggnadsprojekt styrs särskilt enligt det sk tvåstegsförfarandet. Detta innebär att Kungl Maj:ts beslut krävs för såväl projektering som serie— produktion.
ÖB ger direktiv rörande de allmänna riktlinjerna för utvecklingen och inriktningen av verksamheten på sikt. Årligen ger ÖB vidare direktiv beträf- fande de allmänna riktlinjerna för förslagen till anslagsäskanden. Till de centrala förvaltningsmyndigheterna äger ÖB att genom försvarsgrensche- ferna ge anvisningar för förslagens närmare utformning. Ärenden angående större materielprojekt och materielanskaffningar skall därutöver underställas ÖB av försvarsgrenscheferna.
Försvarsgrenschef äger meddela de centrala förvaltningsmyndigheterna an— visningar som erfordras för att tillgodose verksamheten inom försvarsgrenen samt anvisningar för den närmare utformningen av förslagen till anslagsäs— kanden.
Försvarsgrcnschefer och centrala förvaltningsmyndigheter insänder till ÖB i maj preliminära förslag till äskanden för det första året i den nya plane- ringspcrioden samt preliminära krigsorganisationsplaner och leverans- och kostnadsplaner (ingående i matcrielplanerna). Slutliga förslag till äskanden insänds via ÖB till Kungl Maj:t i augusti samtidigt med att försvarsgrenschef insänder långsiktsplaner grundade på uppgifter från bl a de centrala förvalt- ningarna.
Central instans tar i huvudsak sikte på den långsiktiga planeringen — en följd av de långt framåt riktade konsekvenserna av besluten på denna nivå. Regionala och lokala myndigheter arbetar däremot med ett kortare tids- perspektiv. Underlag för verksamheten är av central myndighet — staber och förvaltningar — utfärdade direktiv rörande medelsfördelning, utbildning, per— sonal osv.
Regionala och i än högre grad de lokala myndigheterna är således i plane- ringsarbetet hårt knutna till genomförandeverksamheten, den pågående och det efterföljande årets. Arbetet är i betydande utsträckning styrt ekonomiskt. och innehållsmässigt genom direktiv och anvisningar uppifrån.
Uppföljning och kontroll
Kungl Maj:t följer upp och kontrollerar verksamheten främst genom att granska de årligen reviderade långsiktsplanerna och genom att fastställa be» myndigandeplaner. Anskaffningsverksamheten kontrolleras i viss mån ge- nom det nämnda tvåstegsförfarandet. I många fall har dessutom extraordinära åtgärder vidtagits för att öka Kungl Maj:ts möjligheter till kontroll och på— verkan.
ÖB kontrollerar att direktiv och anvisningar för äskandeverksamheten och långsiktsplaneringen följs dels genom att förslag till anslagsframställning avges genom ÖB som yttrar sig häröver till Kungl Maj:t, dels genom att ÖB avger yttrande till Kungl Maj:t över försvarsgrenschefernas långsiktsplaner.
Härutöver åligger det ÖB att genom inspektioner skaffa sig kännedom om försvarets beredskap, krigsduglighet och tjänstbarhet i övrigt samt att följa verksamheten.
Försvarsgrenschef håller sig genom rapportering från underlydande myn— digheter mm samt genom inspektioner underrättad om försvarsgrenens be— redskap, krigsduglighet och tjänstbarhet i övrigt. Härigenom sker kontroll av att gällande planer följs såväl inom det egna direkta ansvarsområdet som inom förvaltningarnas. Försvarsgrenschefen orienteras av förvaltningarna om deras verksamhet samt godkänner större materielprojekt, försök och anskaff— ningar. Detta medför en kontinuerlig uppföljning och kontroll av anskaff- ningsverksamheten.
Försvarsgrenschefs och förvaltningschefs kontroll av verksamheten inom det egna ansvarsområdet innebär dels att övervaka att fastställda planer följs och att då avvikelser måste göras initiera en justering och anpassning av pla- nerna, dels att bedöma det uppnådda resultatet samt anbefalla erforderliga åtgärder.
Kontrollen sker i form av inspektion och genom granskning av rapporter. I många fall utförs endast avvikelserapportering.
Inom regionala och lokala myndigheter sker uppföljningen och kontrollen av verksamheten på ett likartat sätt som vid högre myndigheter. Dels kontrol- leras att anvisade medelsposter inte överskrids och att medlen utnyttjas enligt utfärdade bestämmelser, dels att verksamheten utmynnar i avsedda resultat.
Sammanfattningsvis kan uppföljningen och kontrollen karaktäriseras av två sinsemellan i princip oberoende led — å ena sidan uppföljning och kontroll av att för olika ändamål tilldelade anslagsmedel dels icke överskrids, dels används på ett riktigt sätt och å andra sidan uppföljning och kontroll av att verksamheten sker efter fastställda planer och utmynnar i resultat motsva— rande målsättningen i dessa planer. En jämförelse, sammanknytande dessa båda led, som innebär vägning av uppnådda resultat — prestationer — mot de resurser som erfordrats härför sker således inte.
KAPITEL 5
Brister i nuvarande system
För att en verksamhet skall kunna ledas på ett från ekonomiska synpunkter tillfredsställande sätt har inom näringslivet utvecklats administrativa hjälp— medel för att planera, styra och kontrollera det som sker inom organisationen. Gemensamt för sådana administrativa styrsystem är att de är avsedda att dels ge information och dels innehålla en metod för ledning av verksamheten i enlighet med ett i förväg planerat mönster.
Av grundläggande betydelse är att man har en väl utvecklad kostnads— redovisning. Dess uppgift är främst att bilda underlag för planeringen av den framtida verksamheten. På dess grund skall också byggas upp en fortlöpande kostnadskontroll som ger snabba signaler till ledningen då den faktiska ut- vecklingen avviker från den planerade. Det är vidare kostnadsredovisningens uppgift att ligga till grund för ekonomiska kalkyler, analys och revision.
De metoder för budgetering, kostnadsredovisning och kostnadskontroll, som under senare år utvecklats inom företagsekonomin och som av de flesta större företag numera används vid styrning av verksamheten, har ännu inte kommit till användning inom statsförvaltningen. I stället har den kassamässiga och fiskala kontrollen främst stått i blickpunkten. Det ekonomiska systemet har därigenom inte kunnat tillgodose det behov av effektiv planering som på senare år alltmer skjutits i förgrunden. Det torde framför allt vara denna förskjutning av intresset från efterhandskontroll till framtidsplanering som gör att försvarets ekonomiska styrsystem liksom statsförvaltningens i övrigt framstår som föråldrat och behäftat med avsevärda brister. Det bör dock nämnas att t ex bemyndigandesystemet och de fleråriga försvarsbesluten inom försvaret gynnat långsiktig planering som kommit försvarsekonomin att i detta avseende framstå som mer modern än den övriga statsförvaltningens.
Den ekonomiska planeringen
Den nuvarande försvarsbudgeten kan sägas utgöra en typ av rambudget. Med utgångspunkt i den totala ramen för försvarskostnaderna sker en nedbrytning uppifrån till allt mindre bitar. Budgetarbetet är starkt centraliserat. På lägsta nivå sker ingen budgetering.
Med en nyare tids uppfattning om medansvarets betydelse är det en brist i detta system att budgeten är påtryckt organisationen uppifrån. Den är således inte uppvuxen nedifrån, från organisationens rötter. Den vilar inte på bud- getansvariga chefer på lägre nivå som har varit med om att utarbeta budgeten
och som härigenom kan känna ett särskilt ansvar för dess genomförande. Det är sannolikt att kostnadsmedvetandet skulle öka om man bättre kunde sprida budgetansvaret i organisationen.
Anslagsgivningen till olika ändamål inom försvaret följer inte någon ren— odlad budgetprincip. Huvudparten av anslagen är objektinriktade, dvs anslag ges för att bestrida vissa slag av kostnader såsom löner till personal, materiel, omkostnader etc. Det förekommer visserligen anslag till funktioner, tex övningsanslag och sakanslag, men dessa avser vanligen endast vissa icke systematiskt grupperade omkostnader. Genom budgeten sker en fördelning av pengar som i stort sett innebär att anslag ställs till förfogande för inköp av bestämda förnödenheter eller tjänster. Genom den efterföljande revisio— nen kontrolleras att förbrukningen på varje punkt har hållit sig inom de givna anslagen. Däremot är kontrollen av anslagsförbrukningen inte systematiskt samordnad med någon värdering av uppnådda resultat.
Genom objektbudgeteringen har man också skapat ett anslagssystem som starkt kringskär den regionala och lokala ledningens möjligheter att under verkställighetsskedet ingripa i ekonomin. Man har begränsade möjligheter att styra verksamheten genom att välja de handlingsalternativ som från ekono- misk synpunkt är gynnsammast för staten och samhället — vilket inte alltid är fördelaktigt för myndigheten från rent anslagsteknisk synpunkt. Genom anslagssystemet blir vissa resurser som ställs till förfogande (t ex materiel) »fria nyttigheter». Systemet har bl a nackdelen att det uppammar ett anslags- tänkande. Det kostar ingenting att utnyttja resurser inom anslagens ram. Det framstår också som frestande i ett sådant system att utnyttja anslagen till sista kronan, även om det inte innebär god hushållning med resurserna.
Den största bristen i nuvarande budgetsystem torde vara att budgeten inte innehåller någon precisering av prestationssidan. Budgeten är indelad efter arten av kostnadsslag eller de Objekt som anskaffas. Anslagen är således inte ändamålsinriktade. De är inte kopplade till de prestationer som skall utföras eller till ett visst förväntat resultat. För att bedöma effektiviteten i en verk- samhet är det nödvändigt att utgå från en vägning av de nedlagda kostna— derna mot uppnått resultat.
Med denna uppläggning av budgeteringen, som alltså inte är riktad mot verksamhetens mål, är det också svårt att göra jämförelser mellan olika alter— nativ för måluppfyllelse och kostnader. Endast för bedömningen i mycket stora kategorier — den totala försvarsplaneringen — kan det ske en till bud- geteringen knuten bedömning av alternativ.
Uppmärksamheten koncentreras nu i alltför hög grad på sådana sekundära frågor som underhållskostnadernas storlek, traktamentsersättningar, lokal- frågor. De avgörande frågorna Om kostnadernas storlek i förhållande till de militära effekterna skjuts i bakgrunden därför att utgifternas klassificering inte sker i dessa termer. Denna anmärkning gäller inte minst det sätt på vilket budgeteringen bedrivs inom regering och riksdag. Budgetsystemet ger således svar varken på den för statsmakterna avgörande frågan »Hur stor är den försvarskostnad som är mer angelägen än andra utgiftsbehov i samhället?»
eller på den för den militära budgeteringen avgörande frågan »Är marginal- effekten för varje pågående aktivitet värd sin kostnad!».
För att belysa några av bristerna i det nuvarande budgetsystemet kan det vara skäl att ställa detta i relation till programbudgeteringen som är det nu aktuella utvecklingsstadiet på den offentliga budgeteringens område. Dess ut— gångspunkt är att budgeten innehåller en klassificering av förväntade prestatio- ner som hänför sig till verksamhetens mål. På grundval av denna resultatklassi— ficering indelas verksamheten i program. Denna programindelning skall sedan ligga till grund för tilldelningen av resurser. För varje program redovisas information om både resursinsatser och prestationer. Budgetarbetet grundas då på information om Olika alternativ som kan ställas mot varandra för direkt jämförelse av vad de väntas ge och kosta. Programbudgetering blir alltså ett hjälpmedel för systematiska bedömningar av verksamhetsprogram och avvägningar mellan dessa. (Programbudgetering, SOU 1967: 11, sid 80.) Hela uppläggningen av budgetarbetet får därmed en helt annan karaktär än det f n har.
Vid programbudgetering anslås resurserna till program (ändamål) men binds inte som nu till vissa utgiftsslag. De ansvariga cheferna på olika nivåer får i princip ökad frihet att Välja medel (produktionsfaktorer) för att genom— föra erhållna uppgifter. Därmed ökar möjligheterna att anpassa verksam— heten till förändrade förutsättningar under verkställighetsskedet. Från ekono— misk synpunkt irrelevanta bindningar av handlingsfriheten avlägsnas. Där— igenom bör man kunna vinna bättre hushållning med givna resurser.
Uppföljningen av budgeten är nu främst en kontroll av att anslag och anslagsposter inte överskridits. Vid programbudgetering innebär uppfölj— ningen av budgeten en resultatbedömning, en jämförelse mellan faktiska och beräknade kostnader och prestationer. En sådan typ av uppföljning anses uppmuntra till ekonomiskt tänkande och leda till en starkare målinriktning av handlandet som ger högre effektivitet.
Kostnadsredovisningen
Försvarets bokföring är f n rent kassamässig. Redovisningen avser främst att ge underlag för kontroll av att anslag och anslagsposter inte överskridits. Den ligger givetvis också till grund för budgetarbetet. Endast inom vissa speciella områden har man efter mönster från industriell verksamhet utvecklat en mer omfattande kostnadsredovisning, tex inom vissa av försvarets verk- städer.
Redovisningen tillåter alltså i regel inte att man tar fram kostnaden för varje verksamhetsgren eller organisatorisk enhet, tex kostnaden för ett rege- mente eller ett kompani; inte heller kostnaden för en viss funktion eller ett militärt ändamål. Det innebär att redovisningen inte är uppbyggd så, att den medger en från ekonomiska synpunkter relevant analys av verksamheten.
Försvarets redovisning ger således — för att anknyta till företagsekonomisk terminologi — upplysning om finansiella transaktioner och om utgifternas för-
delning efter art (klassificerade efter anslag och anslagsposter). Däremot ger den inte någon upplysning om hur kostnader för verksamheten fördelar sig på kostnadsställen (organisatoriska enheter) eller kostnadsbärare (funktioner, program, prestationer).
En förutsättning för att god ekonomi skall kunna uppnås i en verksamhet är att någon kan ställas till ansvar för resultatet. Det måste finnas kostnads- ansvariga chefer som har en handlingsfrihet som tillåter dem att påverka både prestationer och kostnader. Reglerna och gränserna för denna handlingsfrihet fastställs genom budgetsystemet. Det är emellertid en förutsättning att det finns en väl utvecklad kostnadsredovisning som kan ge underlag för efter- handskontroll. Kostnadsredovisningen är därmed en väsentlig ingrediens i ett ekonomiskt system som bygger på delegering av befogenheter och ansvar från de centrala instanserna till regionala och lokala organ.
Det har ofta framhållits att man även i statlig verksamhet bör försöka utnyttja konkurrensens effektivitetshöjande förmåga genom att skapa kon- kurrenssituationer och ta tillvara alla möjligheter att finna alternativ till den egna verksamheten. I stället för tex reparations- och underhållsverksam- het, transporter, vakttjänst eller forskning i egen regi kan man utnyttja den kapacitet som finns inom näringslivet eller andra statliga myndigheter eller anlita konsulter om så bedöms gynnsammare. En oundgänglig förutsättning är emellertid att man har en kostnadsredovisning med sådan kvalitet att den kan ligga till grund för rättvisande jämförelsekalkyler.
En väsentlig fråga är naturligtvis vilka slag av kostnader redovisningen skall omfatta. F 11 tas endast utbetalningar med i den statliga redovisningen, bortsett från avskrivningar på vissa investeringar inom kapitalfonderna. I prin- cip beaktas således inte några kalkylmässiga kostnader. Investeringar på drift— budgeten avskrivs omedelbart och ränta på sådant kapital beräknas ej. Mest anmärkningsvärt är kanske att redovisningen inte ger någon uppfattning om hur stor kostnaden är för pensionering av den personal som är sysselsatt i en viss verksamhet.
Statskontorets programbudgetutredning har för den civila statsförvaltningen föreslagit att sådana kostnader för verksamheten som inte redovisas i myn- dighetens egen kassabokföring skall tas med i myndighetens redovisning under namn av komplementkostnader. Dessa är t ex pensionskostnader, sjuk- försäkringsavgifter, hyror, avskrivningar och ränta på tillgångar som anskaf— fats genom anslag på driftbudgeten, portoavgifter. De föreslås ingå i myndig- hetens kostnadsbokföring och har inarbetats i det förslag till statlig normal- kontoplan som framlagts av programbudgetutredningen. Denna föreslår även att komplementkostnaderna skall ingå i myndigheternas petitafrarnställ- ningar för att fullständiga kostnadsbilden. De skulle därmed komma att ingå i det beslutsunderlag som ligger till grund för den bedömning av olika alter— nativ som är ett utmärkande drag för fördelningen av resurser i ett program— budgetsystem. Komplementkostnadema föreslås också bli medtagna i de reg- leringsbrev som styr myndigheternas verksamhet, men inte nödvändigtvis i riksdagens anslagsbeslut.
Kostnaderna för pensioner och andra sociala kostnader är en betydande post. Enligt en genom programbudgetutredningen utförd undersökning vid vissa myndigheter skulle de överstiga 20 % av utbetald lönesumma. Det finns anledning förmoda att motsvarande kostnader inom försvaret är än större med hänsyn till de särskilda pensionsbestämmelser som där gäller. Också kapitalutnyttjandet är inom försvaret en så väsentlig post att det framstår som en brist att denna kostnad inte registreras i redovisningen av olika verk- samheter.
Den brist som det innebär att komplementkostnaderna inte beaktas i den nuvarande redovisningen gäller framför allt planeringen. På alla nivåer där kostnadssammanställningar görs som ett led i budgetarbetet finns ett behov att känna till de totala kostnaderna för den planerade verksamheten. Det gäl— ler såväl den långsiktiga som den kortsiktiga planeringen. Däremot är det inte säkert att man under budgetens verkställighetsskede fortlöpande behöver följa utvecklingen av totalkostnaderna. Ofta kan man för den löpande styr- ningen av verksamheten nöja sig med att följa vissa kostnadstyper som är av avgörande betydelse. Det är en praktisk fråga.
För bedömning av effektiviteten i en statlig verksamhet bör rätteligen hän— syn tas inte endast till sådana kostnader som uppkommer inom den statliga sektorn. Också samhällsekonomiska kostnader av annan art bör beaktas. Ett exempel på försvarskostnader av denna art är den uppoffring som det innebär för samhället att de värnpliktiga under utbildningstiden undandras produk- tionen. Det torde i regel vara föga meningsfullt att ta med sådana externa verkningar i ett system för löpande redovisning. Däremot kan det finnas anledning att precisera de beslutssituationer i vilka kalkyler av detta slag bör komma till användning och hur de bör göras.
Det kan således sägas vara en brist i nuvarande system för kostnadsredovis— ningen inom försvaret att den inte ger en bild av kostnaderna för olika verk— samhetsgrenar eller för ansvarsområden, att den inte avser de totala kostna- derna utan endast de kassamässiga utbetalningarna samt att kostnader inte ställs mot prestationer.
Kontrollen Någon fortlöpande effektivitetskontroll inryms inte i nuvarande kontroll— system. Den ekonomiska kontrollen avser i stort sett endast en granskning genom revisionsorganen av att medelsförbrukningen skett i enlighet med gällande bestämmelser och inom angivna ramar. Bedömningen av verksam- hetens reala innehåll sker av helt andra organ. Det är en uppenbar brist att den ekonomiska ändamålsenligheten av vidtagna åtgärder inte blir föremål för granskning. Denna bör syfta till en fortlöpande kontroll av förbrukade resurser i förhållande till uppnådda prestationer.
Motsvarande synpunkter kan anläggas på den interna kontrollen av verk- samheten vid de olika enheterna inom varje myndighet. Nuvarande redovis— ningssystem är inte sammankopplat med ett rapportsystem som fortlöpande
ger ekonomiskt ansvariga chefer möjlighet att kontrollera var de står i för- hållande till gällande planer. Ett rapportsystem som Silar lämpligt avvägda doser av ekonomisk information genom organisationen är en nödvändig ingrediens i varje styrsystem som avser att uppnå god ekonomi.
Sammanfattning
Vad som anförts i detta avsnitt är endast några allmänna synpunkter på bris— ter i det nuvarande för försvaret gällande budget- och redovisningssystemet. De ingår i den allmänna föreställningsram som ligger bakom FKU:s arbete och utredningen har i sina förslag försökt åstadkomma förbättringar från principiella utgångspunkter av den art som här exemplifierats.
Sammanfattningsvis kan sägas att nuvarande styrsystem främst brister däri att anvisade resurser inte riktas mot bestämda ändamål och förväntade presta— tioner. Systemet är inte ägnat att klarlägga de ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ. Handlingsfriheten är starkt beskuren genom anslagssyste- met. Bristen på kostnadsredovisning innebär en stor osäkerhet om vad insat- serna resulterar i. Utan en redovisning som sammankopplar prestationer och kostnader är det också svårt att genomföra en detaljerad planering som för- mår styra verksamheten mot de för myndigheten angivna målen.
ill '.' .
n
_ I
..-
, : ' w IH'.',r|— | " in ”| |||
1. ., . ni!)” '- .
AVDELNING B
NYTT EKONOMISYSTEM FÖR FÖRSVARET
KAPITEL 6
Huvuddrag i ekonomisystemet
I kapitel 5 har utredningen påvisat några brister som vidlåder nuvarande budget- och redovisningssystem för försvaret. Där har även angetts de prin- cipiella utgångspunkter och den allmänna målsättning som utgör bakgrunden till utredningens förslag. Förbättringar i de administrativa metoderna och hjälpmedlen för effektivitetsinriktad planering, samordning och kontroll av verksamheten i försvaret bör insättas på flera punkter. Budgetering efter ända- mål och tilldelning av resurser med mindre bindningar till vissa utgiftsslag än för närvarande bör ge ansvariga chefer större handlingsfrihet att välja medel för att genomföra givna uppgifter och anpassa verksamheten till för- ändringar i förutsättningarna. Kostnadsredovisning bör införas jämsides med kassaredovisning dels för att erhålla bättre underlag för planering, dels för att ansvariga chefer skall kunna löpande kontrollera resursförbrukningen. För att kostnadsbilden skall vara fullständig bör komplementkostnaderna tas med i kostnadsredovisningen. Till redovisningssystemet bör anslutas ett rap- portsystem som fortlöpande ger möjlighet att kontrollera läget i förhållande till gällande planer. Denna uppföljning och kontroll bör omfatta en resultat— bedömning, en jämförelse mellan faktiska och beräknade kostnader och prestationer.
Det nya i utredningens förslag i förhållande till nu tillämpade system i för- svaret kan sammanfattas i följande punkter.
1) Det ekonomiska styrsystemet för försvaret baseras på ny form av budge- tering varvid den långsiktiga och kortsiktiga planeringen samordnas.
2) Planeringen inriktas på program, som i huvudsak hänför sig till krigs- organisationen, och på prestationer. Det förutsätts att nuvarande anslags- system, där anslagen i stor utsträckning avser objekt, ändras så att det passar en sådan ändamålsinriktning.
3) Budgeteringen görs vittutgrenad och förs långt ner i organisationen. 4) Kostnadsredovisning och rapportering utformas i anslutning till budge- teringen vilket ger möjlighet till uppföljning av kostnader, prestationer och resultat med uppdelning på program och ansvarsområden. Samtidigt erhålls ett användbart utgångsmaterial för olika slag av kalkyler.
5) Chefer på alla nivåer erhåller väsentligt ökad handlingsfrihet inom ramen för en fastställd budget.
Utredningen är angelägen att framhålla att ekonomisystemet är ett ad— ministrativt hjälpmedel för chefer på olika nivåer i deras planering, sam— ordning och kontroll. Det yttersta syftet med systemet är att underlätta en
ekonomisering av verksamheten. Det säger sig självt att ett införande av nya hjälpmedel endast kan leda till goda resultat om främst den högsta ledningen men även chefer i övrigt engagerar sig i dessa frågor och om berörd personal äger kunskaper och förmåga att rätt utnyttja hjälpmedlen.
I denna avdelning behandlas den principiella utformningen av ett nytt ekonomisystem för försvaret och motiven för denna utformning. En bakgrund ges till de förslag till utformning av den del av ekonomisystemet som berör myndigheter på lokal och regional nivå och som behandlas i avdelning C. För statsmakterna måste krigsmakten betraktas som en myndighet. Ur denna synvinkel erfordras ett hela krigsmakten omfattande ekonomisystem i vilket de delar som berör olika centrala, regionala och lokala organisationsenheter bör vara väl samordnade. Den lokala och regionala delen av systemet kan därför inte ses isolerat. Samtidigt som de lokala och regionala chefernas behov av arbetsledningsinstrument tillgodoses bör systemet möjliggöra erforderlig information till centrala myndigheter. Hänsyn härtill har tagits i sådan ut- sträckning att hinder enligt utredningens uppfattning inte möter att införa systemet successivt. En viktig förutsättning för införandet är dock att fjärde huvudtitelns uppställning samtidigt ändras så att medelstilldelningen kan ske i form av programanslag. Ett successivt införande anser utredningen ha betydande praktiska fördelar. I ett följande skede av utredningsarbetet kom- mer, då detaljförslag utformats till delar av systemet som berör centrala organisationsenheter inom försvaret, en ytterligare anpassning mellan de olika delarna av ekonomisystemet att bli möjlig.
Utredningen har beaktat sambandet mellan den företrädesvis långsiktiga planeringen i krigsorganisationsprogram inom högsta försvarsledningen och den budgetering och uppföljning av kostnader och prestationer i fredsverk— samheten Som syftar till effektivitetsförbättringar i denna.
Utredningen har redan tidigare framhållit att administrativa system med den omfattning det här är fråga om bör byggas upp successivt. En praktisk prövning bör ske parallellt med denna uppbyggnad och föranleda förbätt- ringar. Systemen behöver därutöver ständigt anpassas till organisationsför- ändringar, ändrade eller nya krav på informationer och till nytillkomna me- toder och hjälpmedel.
Utredningens förslag grundas genomgående på vissa allmänna principer för utformningen av ett ekonomisystem vilka är oberoende av vilken myndig- het eller vilken verksamhet som avses. En del av dessa principer kan sägas utgöra en tillämpning på försvaret av allmänt vedertagna företagsekonomiska metoder.
Planering och budgetering det centrala
Utredningen hävdar — i likhet med programbudgetutredningen — att budge- teringen utgör den centrala delen av ekonomisystemet. Budgeteringen såsom uttryck för den samordnade planeringen av prestationer och resursförbruk- ning är det viktigaste administrativa hjälpmedlet för styrning av verksamheten
mot högre effektivitet. Utredningen anser det därför även motiverat att såsom synonymt begrepp till ekonomisystem använda beteckningen »styrsystem».
I planeringen riktas verksamheten in mot bestämda mål. Bland möjliga handlingsalternativ skall det väljas som med hänsyn till målsättningen kan beräknas eller bedömas ge bästa resultat, dvs gynnsammaste förhållande mel- lan prestationer och ianspråktagna resurser. I denna fas av budgeteringen bedöms också angelägenheten av att över huvud taget genomföra olika akti— viteter och prestationer. Verksamheten riktas med andra ord in mot högre effektivitet.
Valet mellan olika alternativ och kostnadsberäkningarna av dessa förut— sätter att sådant underlag finns till hands att konsekvenserna av olika alterna- tiv kan beräknas eller i varje fall bedömas med rimlig grad av säkerhet. In- formationer krävs därför om både vilka prestationer som behöver utföras för att lösa förelagd uppgift och den sannolika förbrukningen av resurser som dessa prestationer ger upphov till. Det är en av ekonomisystemets uppgifter att ge underlag till sådan information. I detta sammanhang vill utredningen särskilt understryka betydelsen av att systemet underlättar framtagning av kalkylunderlag som behövs för varje särskild beslutssituation. Kostnaden för en åtgärd eller aktivitet blir t ex beroende av hur långt framåt i tiden åtgär- dens verkningar sträcker sig.
En målinriktad budgetering av prestationer och kostnader underlättar en delegering till underordnade chefer att var och en för sitt område ta ansvar för att förelagda uppgifter löses på mest ekonomiska sätt. Detaljbindningarna beträffande utnyttjandet av resurser kan undvikas. Budgeten blir härvid ett instrument inte blott för en chefs egen ekonomiska planering utan även för överordnade myndigheters samordning av verksamheten och kontroll av att beräknade resultat hos underordnade myndigheter motsvarar de krav som kan ställas på dem. Genom att under sådana förutsättningar driva budgete- ringsprocessen långt ned i organisationen stimuleras underlydande att medverka till god ekonomi i hela verksamheten.
Kostnads— och prestationsredovisningen måste väl ansluta och fortlöpande anpassas till de planer, aktiviteter och ansvarsområden som inryms i budgeten. Redovisningen skall visa faktiska kostnader och uppnådda prestationer och möjliggör därigenom kontroll av hur planer och budgeter följs. Kontroll och analys av utfall mot budget och planer ger möjlighet att värdera effektiviteten och ger uppslag till nya effektivitetshöjande åtgärder. En så upplagd redovis- ning utgör en nödvändig förutsättning för en mer långtgående delegering av chefsansvar. Sin främsta betydelse får emellertid redovisningen av faktiska kostnader och prestationer om den på rätt sätt utnyttjas som underlag för den framåtriktade planeringen och budgeteringen.
För att dessa krav skall uppfyllas måste ur redovisningsmaterialet kunna sammanställas relevant underlag för olika beslutssituationer. Detta gäller såväl budgetansvariga chefers behov av beslutsunderlag för planering, upp- följning och kontroll av den löpande verksamheten som centrala myndig- heters behov av informationsmaterial för bl a de stridsekonomiska studier,
kalkyler och värderingar som görs i samband med val mellan olika utform- ningar av krigsorganisationen i försvarets långsiktsplanering.
I budgeteringen ingår att med olika tidsperspektiv sammanfatta de totala konsekvenserna av valda alternativ för krigsorganisationen. En dylik total— planering för hela organisationen är viktig för att ledningen skall kunna över- blicka konsekvenserna av handlingsprogrammen.
Budgetprocessen
Tidsmässigt är det fråga om ett ständigt växelspel mellan planeringsdata och redovisning av faktiskt inträffande händelser. För att detta växelspel skall ge bästa resultat utan att medföra ett betungande arbete och höga kostnader bör de olika delarna av ekonomisystemet vara så enhetligt utformade som möjligt.
I figur 6: 1 åskådliggörs de olika faserna i systemet. Figuren är generell och Oberoende av vilken planeringsperiod det gäller och vilken organisation och verksamhet som avses. Framställningen har dock företrädesvis åsyftat årsplaneringen eftersom utredningens konkreta förslag nu avser lokala och regionala myndigheter.
Som gnmd för planeringen — den första fasen — skall finnas dels en för varje myndighet (ansvarsområde) tilldelad uppgift med målsättningen och prestationernas kvalitet och kvantitet klart angivna, dels en till uppgiften av- passad resurstilldelning. I planeringen omsätts uppgiften till en verksamhets- plan för det aktuella tidsskedet. Av planen framgår hur uppgiften brutits ned i deluppgifter för olika inom myndigheten ingående mindre ansvarsområden. Den beräknade resursförbrukningen — varmed FKU avser nyttjandet av per- sonal, materiel och lokaler samt förbrukningen av förnödenheter och tjänster — inom olika ansvarsområden framgår av resursbudgeten, som ut- trycker resursförbrukningen i kostnader och vid behov är kompletterad med uppgifter om kvantitativ resursförbrukning. I planeringen ingår att — med hänsyn till de restriktioner som angetts från högre myndighet — sammanjämka prestationer enligt verksamhetsplanen och kostnader enligt budgeten så att balans inträder. Såsom exempel på restriktioner kan nämnas begränsad till- delning av personal, inskränkningar i nyttjandet av materiel samt ett be— gränsat totalanslag för täckande av utbetalningar.
I denna fas gäller det att för det aktuella tidsskedet skära bort, med hänsyn till alhnänna målsättningar och ställda uppgifter, onödiga eller mindre lön— samma aktiviteter, att om möjligt förbättra organisationen, att tillämpa effek- tivare metoder och att skärpa kostnadsmedvetandet där detta behövs.
I nästa fas — genomförandet - följs planer och budgeter upp genom fort- löpande redovisning av utförda prestationer och ianspråktagna resurser (ut— tryckt som kostnader). Enbart den omständigheten att prestationer och kost- nader i en organisation noga följs upp i redovisningen för de olika ansvars- områdena innebär en betydande stimulans för berörda chefer att planera och budgetera med omsorg och tillvarata möjligheterna till rationalisering och effekthöjning.
RESURSER
Balans
UPPGIFTER
Verksamhetsplan ' Resursbudget.
_ Prestationer ' ” Kostnader
Målu pfyllelse Avvikelser Plan prestationer Budget/utfall
Resultutvördering
Ny planering och effektivitetshöjande åtgärder
Fig 6: I . Budgetprocessen
Ur redovisningen sammanställs rapporter för perioder — veckor, månader, kvartal etc efter behov — eller verksamhetsskeden. Rapporterna anger under perioden eller skedet uppnådda prestationer och ianspråktagna resurser (kost- nader). Samtidigt redovisas verksamhetsplanens och budgetens uppgifter om prestationer och kostnader. Denna parallella rapportering gör det möjligt att konstatera vilka avvikelser från planer och budgeter som förekommit under perioden. I denna fas av budgetprocessen utövas kontroll av måluppfyllelse och kostnader med utgångspunkt i avvikelserna. Rapporter från kassaredo-
visningen jämförda med en betalningsplan ger kontroll av utgifter. Denna form av kontroll innebär att cheferna för respektive ansvarsområden snabbt kan få klarhet i vilka områden som bör uppmärksammas från deras sida och var åtgärder behöver vidtas.
Av stor psykologisk betydelse är att kontrollen inte betraktas som en fiskal åtgärd från överordnads sida gentemot underställd personal. Det vä- sentliga är att rapporteringen används som information och som underlag för analyser i framåtriktande syfte. I första hand kan ogynnsamma tendenser under verksamhetspen'oden upptäckas i tid och motåtgärder hinna vidtas. Vidare kan ändrade förutsättningar i ett eller annat avseende ha uppkommit som kan kräva omplanering inom budgetens ram eller vid större förändringar revidering av verksamhetsplan och budget. I andra hand skall _ och det är detta som ingår i den sista fasen i budgetprocessen — rapporteringen utnyttjas för analys av den genomförda verksamhetens resultat. Denna analys ger sam- tidigt underlag för den fortsatta planeringen och de följande årens budgeter.
För att kunna genomföra planeringen, samordningen och kontrollen på ett effektivitetsbefrämjande sätt är det särskilt angeläget att uppgiften är klart angiven. Uppgiften bör formuleras dels så att det tydligt framgår vilka prestationer som behöver utföras för att den skall kunna lösas, dels så att den väl ansluter till indelningen i ansvarsområden och aktiviteter. I detta ligger då också att uppgiften skall vara så preciserad att det blir möjligt att beräkna resursbehovet. Av betydelse är dock att den chef som tar emot uppgiften av överordnad instans inte utan bärande skäl låses i fråga om val av alternativ för genomförandet.
Förslag om programbudgetering i försvaret Utformningen av planerings-, genomförande— och uppföljningsinstrumenten på högsta nivå kommer att påverka ekonomisystemet på alla nivåer inom försvaret. Inte minst kommer utformningen av systemet för resurstilldelningen från riksdag och Kungl Maj:t att få betydelse för genomförandet av utred— ningens förslag på olika nivåer. Parallellt med FKU har en särskild arbets- grupp i försvarsdepartementet, programbudgetgruppen (PBG), utarbetat vissa förslag till centrala riktlinjer för införande av programbudgetering inom departementets verksamhetsområde. Dessa riktlinjer, som utarbetats i sam- verkan med FKU, kommer helt naturligt att också vara av grundläggande betydelse för det ekonomisystem som utredningen lägger fram förslag till.
Programbudgetering har blivit ett samlande begrepp för vissa av de nya metoder som i allt flera länder används för planering, ledning och kontroll av offentlig verksamhet. Utmärkande för denna typ av budgetering anses i regel vara att den utgör hjälpmedel för systematiska bedömningar av verksamhets— program och avvägningar mellan dessa (alternativbudgetering). Det bör ob- serveras att så som ordet programbudgetering vanligen används har det en avsevärt vidare betydelse än vad man traditioneut inlägger i statlig budge— tering.
Målsättning Målsättningen för programbudgetarbetet är att få till stånd en effektivare planering, ledning och kontroll av den samlade försvarsverksamheten. Den skall ge bättre förutsättningar för en meningsfull försvarspolitisk diskussion i bl a departement och riksdag. Programbudgetering skall vidare stimulera till en ändamålsenlig hushållning med givna resurser och ge underlag för att decentralisera beslutsfattningen för genomförandeverksamheten. Program— budgetering skall omfatta långsiktsplanering, årsbudgetering, resurstilldelning och kontroll av verksamheten inom försvarsdepartementets verksamhets- område.
Programindelningen Försvarsverksamheten indelas i ett antal program, vart och ett innehållande aktiviteter med likartade uppgifter och mål. Hänsyn till framför allt studier och avvägningar i den långsiktiga planeringen mellan försvarseffekter hos alternativa utformningar av organisationen har gjort att man vid indelningen i program utgått från krigsorganisationen och sökt avgränsa dess huvud- funktioner. I vissa program har dock sammanförts en del fredsorganisatorisk verksamhet utan direkt motsvarighet i krigsorganisationen.
I princip har ställts kraven att det skall vara möjligt att ange både kvali- tativa och kvantitativa mål för varje program och att det skall vara möjligt att kontrollera måluppfyllelsen. Det skall vidare vara möjligt att avgränsa de resurser som erfordras för ett program. Programindelningen skall i möj- ligaste mån ha anknytning till fredsorganisationen inom försvaret. I princip skall en ansvarig myndighet kunna lokaliseras för varje program. En pro- gramuppdelning kan ske stegvis. PBG föreslår en indelning i huvudprogram, delprogram och programelement. I många fall torde det dock inte vara meningsfullt att åtminstone inom den närmaste framtiden göra en genom- gående uppdelning av den totala resurstilldelningen och resursförbrukningen på delprogram och programelement. Dels är organisationen i fred inte anpas— sad härför och dels måste möjligheterna att införa ett redovisningssystem, som kan uppfylla därvid uppkommande krav, först undersökas. Uppdelningen på programelement har till huvudsyfte att skapa underlag för studier och avvägningar. Med användande av programelement skall det vara möjligt att sammansätta program lämpade för studier av den försvarseffekt som alter- nativa utformningar av krigsorganisationen ger.
Enligt nu föreliggande planer skall programbudgeten innehålla följande huvudprogram.
Taktiskt rörliga förband Lokalförsvarsförband Kust- och sjöförsvarsförband Luftförsvarsförband Attack— och spaningsförband Flygstridskrafternas bas- och underhållstjänst Gemensamma stödfunktioner
SPNP'PENPLH
8. Central och regional ledning m rn 9. Icke projektbunden utredning, forskning, försök och utveckling 10. Civilförsvar m in Till varje huvudprogram hänförs all verksamhet som syftar till att utveckla, anskaffa eller vidmakthålla de i huvudprogrammet ingående krigsförbanden. Avgränsningen av delprogram och programelement görs i princip enligt sam— ma system som för huvudprogram. Det synes dock inte motiverat att låta den kontinuerliga redovisningen av resursförbrukningen på delprogram och programelement bli så detaljerad att alltför godtyckliga fördelningsnor- mer får tillgripas.
Programansvar och förvaltningsansvar Inom programbudgeten kan förekomma två olika typer av ansvar, nämligen dels programansvar, dels förvaltningsansvar. Programansvaret skall bl a om— fatta ansvar för studier, planering, budgetering och äskande samt uppföljning och kontroll inom ett program. Programansvaret kommer att i de allra flesta fall ligga på ÖB eller försvarsgrenscheferna. Förvaltningsansvaret skall bl a omfatta ansvar för anskaffning av nya resurser och vidmakthållande av be- fintliga. Förvaltningsansvaret kommer i främsta hand att ligga på de centrala förvaltningsmyndigheterna men med nuvarande organisation även på ÖB och försvarsgrenscheferna i vad avser tex anskaffning och utbildning av personal.
I vissa fall kan det med nuvarande organisation vara svårt att utse en programansvarig myndighet för varje huvudprogram. Det kan därför bli nödvändigt att utse flera programansvariga myndigheter för ett huvudprogram. I detta fall blir de olika myndigheterna ansvariga för bestämda delprogram inom huvudprogrammet.
Programbudgetens planeringsinstrument I programbudgeten skall både långsiktsplanering och genomförandeverksam— het sammanfattas i tre typer av planer nämligen strukturplaner, program— planer och systemplaner.
Struktur— och programplaner skall vara en sammanfattning av lång— och kortsiktiga planer med redovisning av planerad verksamhet och resursan— vändning. I systemplanerna presenteras planerna för sådana förändringar i försvarets krigs— eller fredsorganisation som avser större investeringar eller re-investeringar i personal, anläggningar eller materiel.
Strukturplanen föreslås omfatta tiden från och med programplanens slut och 10 år framåt, dvs år 6—15 från planeringstillfället. I planen, som helt naturligt måste bli ganska översiktlig och i flera fall ha karaktären av idéskiss, redovisas olika alternativ för krigsmaktens sammansättning. Vidare redovisas de konsekvenser de alternativa sammansättningarna får för inriktning av system- och programplanering. Strukturplaner utarbetas av ÖB i nära kontakt med försvarsdepartementet. Förslaget till strukturplaner föreläggs Kungl Maj:t.
I programplanen, som föreslås omfatta fem år och vara rullande, redo— visas en detaljerad planläggning för varje huvudprogram, delprogram och programelement. Under en övergångstid torde en begränsning av planlägg— ningen till huvudprogram och i vissa fall delprogram få ske av praktiska skäl. I programplanen skall i princip ske en planläggning av både förväntade pres— tationer och beräknad resursförbrukning. Resurskraven bör så vitt möjligt anges både i fysiska och ekonomiska termer. För varje huvudprogram och delprogram anges dels det totala anslagsbehovet (bemyndigandebehovet) dels det totala utbetalningsbehovet för varje år under femårsperioden samt det totala återstående anslags- och utbetalningsbehovet.
Resurserna inom varje huvudprogram och delprogram delas upp på ett antal prestationsområden. Dessa anknyter i huvudsak till de ansvarsområden de olika förvaltningsmyndigheterna har. Följande prestationsområden föreslås.
— Operativt vidmakthållande — Uppsättning av krigsförband eller individuell utbildning — Anskaffning av krigsmateriel m rn — Uppförande av befästningar m m samt fredsmässiga byggnader och an- läggningar
— Utredning, forskning, försök och utveckling Resursförbrukningen redovisas också kostnadsslagsvis i bl a följande grup— per inom varje prestationsområde.
— Personallöner m m
— Materiel och tjänster — Anläggningar och hyror — Värnpliktiga och deras konsumtion Utgångspunkt och mål för den resursanvändning som redovisas i program— planen utgörs av försvarets kapitaltillgångar. I programplanerna bör därför också förekomma en redovisning i fysiska termer av tillgångarna på personal, viktigare materiel och anläggningar. På sikt kan det tänkas att denna fysiska sammanfattningsredovisning bör kompletteras med viss ekonomisk redovis— ning.
Programplanema utarbetas av de programansvariga myndigheterna efter direktiv från Kungl Maj:t och ÖB. Underlag erhålls från de förvaltnings— ansvariga myndigheterna. Programplanerna prövas i försvarsdepartementet och utgör underlag för Kungl Maj:ts och riksdagens beslut.
Äskande och anslagstilldelning
Det viktigaste medlet för riksdagens finansmakt är den årliga statsregleringen. Denna bör presenteras både i programtermer och prestationsområden. PBG föreslår att det nuvarande anslagssystemet avskaffas och att programanslag införs.
Nuvarande uppdelning på olika anslagstyper såsom förslagsanslag, reserva— tionsanslag, investeringsanslag och obetecknade anslag föreslås avskaffas och ersättas med en enda, ny anslagstyp som utgör ett kombinerat beställnings— och betalningsbemyndigande, dvs närmast nuvarande reservationsanslag. Re—
servationer som inte är bundna genom beställningar föreslås uppsamlas på huvudprogramnivå. Med denna nya anslagsform blir reservationsmedels— behållningen lika med nuvarande betalningsreservationer plus ännu icke likviderade beställningar. Därutöver föreslås att i riksstaten införs en rent finansiell restriktion innebärande att en övre gräns sätts för de utbetalningar som får göras på varje prestationsområde under budgetåret.
Det årliga budgetförslaget utgör en sammanfattning av det första året i programplanen. På central nivå kan detta dessutom kompletteras med vissa kalkylmässigt beräknade kostnader, främst alternativa produktionsvärden för värnpliktiga, värdet av det statliga pensionsåtagandet och värdet av försvarets kapitalutnyttjande.
Bättre kalkylvärden på fastighetsutnyttjande torde vara förhållandevis lätt att åstadkomma medan avskrivningar och avkastningsberäkningar på övrigt investerat kapital i form av materiel och utbildad värnpliktig personal är förenade med en rad principiella svårigheter. Avsikten är dock att under— söka om det är lämpligt att på längre sikt söka införa dessa kalkylkostnader i ett internt avräkningssystem, eventuellt baserat på införande av några pro- duktiva fonder.
PBG föreslår att riksdagens anslagsbeslut — med ovannämnda utbetal— ningsrestriktion — knyts till en riksstatsuppställning för försvarshuvudtiteln som omfattar huvudprogrammen vart och ett indelat i
a) operativt vidmakthållande
b) uppsättning av krigsförband eller individuell utbildning, anskaffning av krigsmateriel och uppförande av befästningar mm samt fredsmässiga byggnader och anläggningar
c) utredning, forskning, försök och utveckling Ett annat alternativ för anslagssystemet är att dela upp anslagen för huvud— program på delprogram osv. Åtrninstone under en övergångstid torde dock detta senare alternativ vara betydligt svårare att rent tekniskt genomföra. För Vissa program (huvudprogram 6—9) torde dock anslagen behöva uppdelas på delprogram på grund av den nuvarande organisationens utseende.
I Kungl Maj:ts regleringsbrev fastställs en programstat för varje huvud- program eller i vissa fall delprogram med underrubriker motsvarande de olika prestationsområdena. Kungl Maj:t fastställer också förvaltningsstater, om— fattande nuvarande avlönings— och omkostnadsanslag, för de olika förvalt- ningsansvariga myndigheterna. Resurstilldelningen till de enskilda förvalt— ningsmyndighetema kommer därmed i princip att utgöra de resurser som under varje huvudprogram avsatts för de prestationsområden som svarar mot respektive förvaltnings ansvarsområde.
Resurserna står till respektive central myndighets förfogande. Vid avvikel— ser av betydenhet från programplanen skall dessa myndigheter vara skyldiga att i samråd med respektive programansvarig myndighet besluta om even— tuella åtgärder.
För de förvaltningsansvariga myndigheterna måste finnas vissa möjligheter att smidigt omdisponera utbetalningsmedel för att undvika sådan stelhet
i systemet som kan leda till orationella åtgärder, tex vid slutet av ett budgetår.
En förutsättning för programbudgetering är tillgång till väl utvecklade redovisningssystem. Utvecklingen måste emellertid drivas under ömsesidig anpassning mellan programbudgeteringens krav och redovisningens möjlig- heter. Det bör bl a utredas om programredovisning är nödvändig i alla nivåer och hos alla typer av myndigheter inom krigsmakten eller om det är möjligt att på relativt central nivå svara för översättningen av redovisningsmaterialet till det skick som kan krävas för uppföljning av programbudgeten.l
Uppföljning av programplanerna skall avse såväl prestationer som resurs— förbrukning och bör ske i huvudsak i samma termer som planeringen. För redovisningen skall utarbetas en stomkontoplan för försvaret. Möjligheterna att använda en modifierad form av den av programbudgetutredningen förev— slagna s k S—planen kommer att undersökas.
PBG räknar f n med att programbudgeteringen skall införas successivt med början budgetåret 1970—71. Detta torde vara möjligt även om ekonomi- system enligt FKU:s principer då inte hunnit införas för alla enheter i för- svaret. Efterhand som ekonomisystemet införs och anpassas till program- budgeteringens krav kan programbudgetering, i den mening som framgår av föregående redogörelse, ske i vidgad utsträckning. Bl a bör då övervägas att inrikta anslagsgivning m m på kostnader i stället för utbetalningar dock med bibehållande av tidigare nämnda restriktioner på den finansiella sidan.
En följd av införande av programbudgetering — i dess vidaste bemärkelse — år att all budgetering oberoende av tidsomfattning och nivå får formen av samordnad planering av prestationer och resursförbrukning. Utredningens förslag till ekonomisystem har samma innebörd och kan i så måtto sägas utgöra å ena sidan en del av programbudgetsystemet och å andra sidan en förutsättning för att syftet med detta skall uppnås till fullo.
Budgeteringen och redovisningen knyts till ansvarsområden
Såsom redan påtalats är en av de största bristerna i det nuvarande budgete- rings- och redovisningssystemet i försvaret att bokföringen är ensidigt inriktad på att ge underlag för kontroll av att anslag och anslagsposter inte över- skridits. På motsvarande sätt är budgeteringen inriktad på kassamässiga anslag för bestridande av utgifter. Systemet ger inte möjlighet till redovisning av kostnader för olika aktiviteter långt ner i organisationen eller för olika slutprodukter i form av enheter i krigsorganisationen.
En av hörnstenarna i förslaget till nytt system har därför varit att åstad- komma en knytning av prestations- och kostnadsansvar till ansvarsområden och slutprodukter. Enheter på lokal och regional nivå inom fredsorganisa— tionen är till stor del — främst inom armén — inriktade på aktiviteter som ger bidrag till slutprodukterna, såsom grundutbildning av värnpliktiga och re-
. 1 De speiella problem, som PBG här berör och som uppstår därigenom att programindel- ningen i försvaret följer krigsorganisationen medan redovisningssystemen i första hand måste byggas upp för den fredsorganisatoriska verksamheten, tas upp till närmare behandlingi kap 9.
petitionsutbildning för operativa enheter. De är följaktligen inte huvud— ansvariga för hela slutproduktema. I andra enheter bedrivs verksamheten i en organisation som även syftar till att ständigt hålla krigsförband i hög beredskap. Detta gäller särskilt för flygvapnet. Oberoende av olikheter här- vidlag bör systemet utformas så att budgetering och redovisning knyts till klart avgränsade organisatoriska enheter i vilka cheferna har ett självständigt ansvar för olika aktiviteter och de produkter som aktiviteterna är avsedda att ge. Härigenom skapas möjligheter att göra respektive chefer ansvariga för att uppgifterna genomförs på mest ekonomiska sätt. Detta förutsätter, som nämnts, att vederbörande chef inte bindes i sitt handlande genom detaljanslag för olika utgifter utan erhåller frihet att inom en viss kostnadsram välja de bästa metoderna för att lösa uppgiften. Det förutsätter, som också nämnts tidigare, att uppgiften är klart angiven och att det går att efteråt kontrollera utförda prestationer i förhållande till förbrukade resurser.
För att budgetering och budgetkontroll skall fungera på ett fullgott sätt måste olika ansvarsområden kunna klart avgränsas och definieras. I samband med att systemet införs visar det sig huruvida organisationen uppfyller detta krav. Vissa organisatoriska förbättringar kan erfordras. Det ligger i sakens natur att indelningen i ansvarsområden blir olika inom skilda verksamhets— områden och myndigheter. Man kan vidare ha anledning att gå olika långt ner i organisationen vid uppdelningen på ansvarsområden och kostnadsställen inom dessa. Generellt gäller härvidlag att man bör gå så långt ner att de vinster man kan räkna med att utvinna överstiger merkostnaderna. Många gånger kan det vara ändamålsenligt att för mindre ansvarsområden begränsa sig till att i efterhand redovisa kostnaderna och låta chefen för ett större an— svarsområde svara för budgeteringen.
För varje budgetansvarig chef innebär det nya systemet att han i samspel med högre chef skall planera verksamheten så att önskade prestationer kan rymmas inom den kostnadsram som gäller. I detta ligger att man under budgetarbetet kan ha anledning att revidera kostnadsberäkningarna inom ett ansvarsområde efter förslag och påpekanden från högre myndigheter men också att den uppgiftsställande myndigheten kan finna skäl att öka eller minska uppgiftens omfattning innan budgeten definitivt fastställs som rätte- snöre för den framförliggande verkställighetsperioden. Det väsentliga är dock att vederbörande chef själv står bakom den slutligen fastställda budgeten och tror på den.
Även om planeringen koncentreras till den tid då budgeten förbereds är det viktigt att komma ihåg att verksamheten alltid är framåtriktad. Det innebär att anpassningar till nya förutsättningar måste ske även under verk— samhetsåret. Sådana anpassningsåtgärder kan innefatta omläggningar av den fortsatta verksamheten på grund av exempelvis en eftersläpning, beroende på att prestationer inte kunnat genomföras i planerad takt, eller på grund av en oberäknad hög kostnadsnivå; ibland kan dylika spörsmål klaras av inom ansvarsområdet, ibland förutsätter de ändring av den ställda uppgiften eller resurstilldelningen hos högre instans.
Huvudprincipen är sålunda att man skall utnyttja chefernas kunskaper, initiativkraft, ansvarskänsla och omdöme. Man torde härmed kunna vinna inte endast bättre ekonomi i fredsverksamheten utan även ökad erfarenhet hos cheferna av att väga resursinsats mot önskvärd trolig effekt vilket i fält måste vara en av deras viktigaste uppgifter.
I praktiken är det givetvis inte möjligt att utan några restriktioner och anvisningar låta den ansvarige chefen lösa uppgiften inom budgetens ram på det sätt denne finner lämpligt. Utöver de begränsningar som den ställda uppgiften och anvisade resurser innebär kan kompletterande direktiv erford— ras. Detta kan tex vara fallet beträffande förläggnings— och förplägnads- standard, arbetstid, nyttjandet av krigsmateriel, underhåll av fastigheter m m. Generellt bör dock riktpunkten vara att skapa största möjliga handlingsfrihet för den ansvarige chefen och begränsa restriktionerna ifråga om anslags— kindning, särskilda direktiv rn 111.
En anpassning av ekonomisystemet till försvarets organisation och där förekommande ansvarsområden har utgjort ett viktigt led i utredningsarbetet. Hur denna anpassning är tänkt redovisas i följande avsnitt.
Ekonomisystemets anpassning till krigsmaktens organisation
Ett administrativt styrsystem skall som nämnts vara anpassat till organisa- tionens indelning i ansvarsområden och härigenom tjäna som arbetslednings- instrument för cheferna inom respektive områden. Det bör samtidigt vara så utformat att det tillgodoser krav på samordning med och information till över-, sido— och underordnade organisationer. Med den följande beskrivning- en av styrsystemets uppbyggnad i stort avses främst att visa systemets be— roende av organisationen i dessa hänseenden och kravet på information till förekommande ansvarsområden.
Krigsmakten kan indelas i ansvarsområden ända ner till den lägsta nivån. Underordnade ansvarsområden kan sammanföras till ett överordnat som i sin tur med ett antal sidoordnade ingår i ett ansvarsområde på nästa nivå osv. Mot varje ansvarsområde svarar i redovisningen ett eller flera kost- nadsställen för vilka verkliga kostnader och prestationer kan redovisas och analyseras mot de planerade. Rapporteringen utformas så att rapporter för större ansvarsområden kan byggas upp av rapporter från de däri ingående mindre ansvarsområdena.
Krigsmaktens centrala och regionala myndigheter har en krigsorganisation som mer eller mindre nära ansluter till fredsorganisationen. Samma för- hållande gäller en del av de lokala enheterna medan huvuddelen saknar en direkt motsvarighet. Uppgiften för de senare är att bidraga till produk- tionen av krigsförband. Denna uppgift är emellertid under fredsförhållanden fördelad på ett flertal myndigheter och organisatoriska enheter vilkas an- svarsområden inte täcker slutprodukterna i krigsorganisationen.
FKU har i sitt systemförslag utgått från den fredsorganisation som nu kan bedömas gälla för de närmaste åren. I det följande skildras översiktligt
hur budgetering och redovisning kan byggas upp efter funktions— och ansvars— uppdelningen i denna fredsorganisation. Utredningen vill emellertid betona att systemets funktionsduglighet på intet sätt är beroende av att organisations- och ansvarsförhållanden är fasta och oförändrade. Snarare måste det förut- sättas att ett införande och fortsatt tillämpning av styrsystemet ger anledning till organisatoriska förbättringar.
Om fredsorganisationens uppgift främst är att producera och vidmakthålla krigsförband av den kvalitet, med den beredskap och i det antal som är fast— ställt föreligger emellertid även andra uppgifter, såsom krigsförbcredelse- arbete och mobiliseringsplanläggning samt i vissa fall tjänster åt andra myn- digheter eller funktioner i samhället, t ex trafikledning åt civil flygfart.
Dessa uppgifter ger upphov till en mångfacetterad verksamhet, samman— satt av mer eller mindre artskilda funktioner — stabsarbete för krigsplanlägg— ning, mobiliseringsförberedelser och beredskap, utbildning av personal och utbildningens vidmakthållande, anskaffning av materiel, dennas förvaring och vidmakthållande av dess prestanda, hälso- och sjukvård, byggnadsverk- samhet mm. Funktionerna erfordrar var och en sin fackinriktade organisa- tion som sträcker sig från central till lokal instans.
I den militära organisationen skall funktionerna samordnas på lokal, re— gional och central nivå, i ett inbördes väl avvägt förhållande så att givna mål uppnås. Det är det gemensamma resultatet från flera funktioner som skall utmynna i slutprodukterna, förband m rn i krigsorganisationen.
För den totala samordningen av dessa funktioner svarar ÖB och under honom försvarsgrenscheferna främst genom den långsiktiga planeringen men även genom att samordna genomförandet av de uppgifter som inom långsikts— planeringens ram fördelas på de funktionsansvariga centrala myndigheterna - staber och förvaltningar. Fördelningen av uppgifterna på dessa myndig— heter regleras dels genom av Kungl Maj:t i instruktioner för myndigheterna fastställd ansvarsfördelning, dels genom de direktiv och anvisningar som ÖB och försvarsgrenscheferna ger.
I regional och lokal nivå sker samordningen mellan funktionsområdena av MB respektive förbandschef. Denna samordning sker parallellt med det från central instans utövade fackmässiga inflytandet. Genom att den regionale och lokale chefen samtidigt representerar eller har ett ansvar för samtliga eller flertalet funktioner skall ett rationth utnyttjande av tillgängliga resur— ser vara möjligt och en smidig anpassning till variationer i betingelserna för olika slag av verksamhet i respektive nivåer kunna ske.
Styrningen i den militära organisationen åstadkommes således antingen genom order eller genom direktiv och anvisningar. I det senare fallet är syftet att trygga antingen en samordning, där befälskompetensen saknas, eller ett fackinriktat inflytande, t ex för att uppnå enhetlighet i ett tekniskt utförande. Den principiella uppbyggnaden av organisationen inom krigsmakten som översiktligt skisserats ovan kan illustreras med figuren 6: 2. Mot bakgrund av denna principskiss kan följande synpunkter anföras på de krav som med hänsyn till organisations- och ansvarsförhållandena bör ställas på ekonomi- systemet.
Kungl Maj:t
Överbefälhavare
Central / / / nivå / Förvaltningar .— — — —- Försvarsgrenschefer V x X X x x X Regional X Militörbef'd Ihavare nivå Lokal Förband m m nivå Order
_ _ _ _ _ Direktiv, anvisningar
Fig 6 : 2. Den principiella uppbyggnaden av krigsmaktens organisation ifred
I första hand föreligger det kravet att systemet skall underlätta för de militära cheferna på central, regional och lokal nivå att samordna och leda den samlade verksamheten, omfattande flertalet fackfunktioner. Innebörden av detta är att budget, redovisning och rapportering skall ge underlag för en riktig avvägning mellan olika fackfunktioners insatser för att lösa givet uppdrag.
I andra hand är det av vikt att budget, redovisning och rapportering klart håller isär prestationer och kostnader för varje funktion för sig på alla nivåer. Ekonomisystemet skall härvid utformas så, att det underlättar för fackfunk- tioners ledning att inrikta verksamhet och organisation mot högre effektivitet. Detta villkor gäller oberoende av befälsförhållandena. Det förhållandet att en verkstad eller ett utbildningsförband direkt underställs den regionale chefen fråntar inte det centrala fackorganet på respektive område befogen- heten och skyldigheten att via MB lämna sådana förslag eller ge sådana direktiv att bästa möjliga resultat uppnås inom fackområdet.
Man kan därför säga att kravet på redovisningen är detsamma oberoende av de befälsförhållanden varom här har talats. Härmed har FKU självfallet inte velat framhålla att frågan om hur befälsförhållandena är ordnade skulle
vara betydelselös. Utredningen återkommer härtill med synpunkter och för- slag i de fall nuvarande organisationsförhållanden enligt utredningens erfa— renheter från försöksverksamheten försvårar en effektiv ledningsverksamhet.
Slutligen skall systemet utgöra ett hjälpmedel för cheferna inom varje särskild organisatorisk enhet att leda verksamheten med sikte på högsta möjliga effektivitet och bästa möjliga ekonomi.
För att lösa uppgifterna inom en enhet organiseras arbetet kring huvud— funktioner eller huvuduppgifter, tex utbildningsfunktionen vid ett armé- förband eller flygtjänsten vid en flottilj. Till en sådan huvudfunktion erfordras stödfunktioner, tex förrådshållning och underhåll av materiel. Det ligger i sakens natur att en förbandschef, som har att genomföra sina huvudupp— gifter till lägsta möjliga kostnad, endast kommer att efterfråga tjänster från stödorganisationerna i den utsträckning som erfordras för att lösa huvudupp— gifterna. I vissa fall sköts stödfunktionen av fristående enheter som levererar tjänster till andra enheter. Ett sådant exempel utgör en förbandsansluten verkstad. Tjänster av detta slag skall budgeteras och redovisas såsom kostnad hos den beställande och intäkt hos den levererande. Till frågan om vilka priser som bör åsättas internleveranserna återkommer utredningen i avdelning C. Principith behandlas problemen i bilaga 2.
För att tillgodose de behov av styrning och av informationer som finns hos såväl de myndigheter som har ansvar för de fackinriktade funktionerna som hos de samordnande myndigheterna föreslås att det ekonomiska styr- systemet byggs upp så att budgetering, redovisning och rapportering för olika funktioner och nivåer integreras. Detta innebär att man ur det grundläggande primärmaterialet får fram det underlag som cheferna för dessa funktioner och nivåer behöver för planering, samordning och kontroll. För att mer konkret belysa innebörden av detta lämnas i det följande några exempel från skilda myndigheter och enheter i organisationen.
Ett förband utgör en lokal enhet som svarar för bl a utbildning och mobi- liseringsberedskap. Vissa stödfunktioner ingår i förbandets egen organisation, tex de som avser förplägnad, hälsovård och materielunderhåll liksom i viss utsträckning förråd, medan vissa andra stödfunktioner är organiserade utanför förbandet, tex underhållsverkstäder, regionala och centrala förråd och byggnadsavdehiing. Förbandschefen skall planera, samordna och kontrollera de prestationer och kostnader som han själv kan påverka (förbandets särkost- nader). I förbandets löpande budgetering och redovisning behöver exempelvis investeringsutgifter och kapitalkostnader i regel inte ingå. Investeringarna beslutas till huvuddelen på central nivå och i viss utsträckning på regional nivå. En annan sak är att förbandschefen utifrån sina erfarenheter kan ha anledning att lämna förslag till investeringar liksom att lämna de informa- tioner om kostnader och andra förhållanden som annan myndighet kan be— höva för investeringskalkyl eller liknande.
I förbandets särkostnader ingår de kostnader för underhåll och vidmakt- hållande av anläggningar och materiel som orsakas av dessas användning. Detta gäller tex den resursåtgång som förbandet ger upphov till såsom be-
ställare av tjänster från förråd, verkstäder mm. För att belasta beställarna åsätts dessa tjänster avräkningspriser. Interna avräkningar kan dock före- komma även i andra led. I särkostnaderna skall vidare ingå de påverkbara komplementkostnader som uppstår i förbandets verksamhet. Hit hör främst kostnader för pensioner.
På liknande sätt kommer varje annan organisatorisk enhet på den lokala och regionala nivån, tex en verkstad eller ett förråd, att i sin budgetering, redovisning och rapportering utgå från sina påverkbara kostnader. När det gäller kontrollen av de egna kostnaderna är det sagda tillämpligt även för staber.
En central materielförvallning representerar en fackfunktion vars uppgift är att inom ramen för flerårsplanerna och med de direktiv och anvisningar som ges från de samordnande myndigheterna svara för anskaffning, förråds- hållning och underhåll av materiel. För att planera, samordna och kontrollera anskaffnings- och investeringsverksamheten krävs långsiktsplanering, kalkyle- ring, kontroll av pågående investeringar, redovisning av anskaffad materiel samt kontroll av utnyttjande m m. Till övervägande del behöver handlägg- ningen av dessa investeringsfrågor i styrsystemet inte alls beröra enheter på den lokala och regionala nivån. Liksom för en förbandschef ankommer det dock på en verkstadschef och en förrådschef på lokal och regional nivå att föreslå investeringar och i Övrigt lämna erforderliga informationer och svara för viss redovisning som erfordras för den centrala myndighetens kalkylering m m.
I den centrala fackmyndighetens ansvar ligger som tidigare nämnts att oav- sett rådande befälsförhållanden svara för att funktionen fungerar så rationellt som möjligt. Det betyder att en central förvaltningsenhet förutsätts påverka budgeteringsarbetet vid lokala» och regionala enheter genom direktiv, service 0 s v. Genom rapportering kan verksamheten följas. Detta innebär att bud- getering och redovisning inom lokala och regionala enheter bör utformas så, att den centrala myndighetens planering, samordning och kontroll underlättas. Utredningen vill i detta sammanhang understryka att det nya budgetsystemet dock förutsätter att ansvaret för planering och budgetering vilar hos chefen för en organisatorisk enhet. Tekniska och beredskapsmässiga direktiv rörande prestationer och resursutnyttjande från en fackförvaltning fråntar inte tex förbandschefen dennes slutliga ansvar för samtliga kostnader inom förbandet. Vad här sagts om en fackförvaltning gäller på motsvarande sätt för försvars- grensstaberna till den del det gäller stabernas uppgift att vara fackfunktion för utbildning m 111 inom respektive försvarsgren.
Med dessa exempel har utredningen avsett att visa att kommunikationer i styrsystemet förekommer såväl i sidled mellan olika lokala enheter i form av internleveranser som mellan olika nivåer inom respektive fackfunktion. Mellan de centrala fackmyndigheterna krävs givetvis också en samordnad planering och kontroll inom flerårsplaneringens ram. Härmed samman- hängande problem avser utredningen att behandla i ett följande delbetänkande liksom över huvud taget de samordningsfrågor — av vilka några berörs nedan
— som gäller centrala staber och förvaltningar. De lokala enheterna blir i stor utsträckning dataleverantörer till centrala fackmyndigheter.
De regionala staberna kan sägas ha en dubbel samordningsuppgift. MB leder, med ÖB:s operationsorder som grund, arbetet med krigsplanläggning, mobilisering och beredskap. Krigsorganisationen och målsättningen för denna utgör här bakgrunden, dvs intresset riktas i huvudsak mot målen för långsiktsplanema, de operativa krigsförbanden. Det blir alltså i detta av- seende fråga om ett samspel med de centrala programansvariga myndighe— terna. MB har för eget behov intresse av data i planeringstermer och kan medverka vid framskaffande och analys av sådana data åt centrala myndig— heter. MB skall även — i den utsträckning hans ansvar omfattar verksamheten vid i regionen lokaliserade fredsförband — leda och samordna verksamheten i fred inom regionen så att denna inriktas mot de mål som de operativa upp— gifterna anger. För denna uppgift medverkar milostaben i verksamhetsplane— ring och budgetering vid förband mm genom riktlinjer och service samt genom att organisera och leda viss utbildning och operativa övningar. Resul— tatet av verksamheten följs upp genom rapportering och kontroll. I denna dubbla samordningsuppgift skall styrsystemet vara ett hjälpmedel.
Det arbete som erfordras för att administrera styrsystemet i olika avseen- den förutsätter en ekonomisk fackfunktion av tillräcklig kvalitet och omfatt- ning på alla nivåer. Denna fackfunktion förutsätts härvid såsom servicefunk- tion medverka i och administrera hela det område som inryms i budgetpro- cessen. Inte minst kommer de centrala, programansvariga staberna att ha behov av service från en sådan ekonomifunktion.
KAPITEL 7
Några grundläggande principer
I den översiktliga beskrivningen i föregående kapitel av ett nytt ekonomi- system för försvaret har bl a påvisats att systemet bygger på ett kontinuerligt samspel mellan långsiktig och kortsiktig planering, att kostnadsbudgetering och kostnadsredovisning sker med tillämpning av den s k särkostnadsprin— cipen samt att 5 k komplementkostnader skall tas med för att göra kostnads— bilden fullständig. Ett grundläggande drag i systemet är Vidare att det skall ge möjligheter till värdering av effektiviteten i verksamhet och organisa- tion. I detta kapitel behandlas dessa för systemet grundläggande principer.
Samspelet mellan långsiktig och kortsiktig planering
I det föregående har i flera sammanhang berörts det nödvändiga sambandet mellan långsiktig planering och årsplaneringen. Framställningen, som därvid varit knuten till den konkreta utformningen av styrsystemet, skall här komplet- teras med några allmänna synpunkter som utredningen anser bör framhållas i sammanhanget.
Liksom det ekonomiska systemet måste kunna möjliggöra ett effektivt sam- spel mellan planeringen med krigsorganisatorisk inriktning och i fredsmässiga aktiviteter är det nödvändigt att en god koordinering underlättas mellan pla— nering på lång och kort sikt.
Med tanke på att studier med stridsekonomiska analyser och värderingar av framtida krigsorganisationsalternativ samt forskningsverksamhet kan ge resultat först efter flera år, att investeringar i materiel och vapensystem har en betydande livslängd från planeringstidpunkt över projektering, anskaffning, användning i krigsorganisationen och slutlig utrangering krävs planering på lång sikt. Långsiktsplaneringen får härvid i den militära organisationen liksom i alla andra organisationer som tvingas binda resurser i långsiktiga investe- ringar två till synes motstridiga uppgifter.
Å ena sidan är det angeläget att med utgångspunkt i rimliga antaganden om utrikespolitisk miljö, ekonomiska förutsättningar m m bedriva forskning och analysera olika tekniska och organisatoriska alternativ på mycket lång sikt. En dylik perspektivplanering skall underlätta att nya idéer och möjligheter till ny inriktning av försvaret kommer fram i tid och kan bli föremål för till- räcldigt noggranna studier och förberedelser. Det gäller med andra ord att på vitala områden ligga långt framme i fråga om forskning, studier och investe- ringar. Å andra sidan är det en viktig uppgift för långsiktsplaneringen att
klarlägga hur länge man kan vänta med olika beslut inom ramen för dels olika utvecklingsalternativ på längre sikt dels en plan för de närmaste åren. Med hänsyn till osäkerheten om framtiden och de ständiga förändringar i för- utsättningarna som normalt sker är det nämligen mycket väsentligt att man försöker behålla handlingsfriheten så länge som möjligt utan att försitta chanserna till lönsamma åtgärder. Denna dubbla uppgift att å ena sidan ge ett så fast underlag som möjligt för den kortsiktiga planeringen och å andra sidan skapa största möjliga handlingsfrihet inför en osäker framtid ställer stora krav på uppbyggnaden av det administrativa systemet för planering och redovisning.
Rent generellt är det önskvärt att samma indelningsgrunder tillämpas då systemet används för planering med olika tidsperspektiv — tex årsplaner, flerårsplaner och perspektivplaner. Fördelarna härmed är flera. De myndig— heter, framför allt på lokal och regional nivå, som i första hand svarar för den kortsiktiga planeringen av fredsmässiga aktiviteter kan då lättare anknyta denna till de mer långsiktiga planerna. Vidare blir det lättare att i flerårs- planeringen snabbt beräkna konsekvenserna av ändrade förutsättningar och utarbeta förslag till handlingsalternativ.
Samtidigt som långsiktsplaner och korttidsplaner således så vitt möjligt skall vara samstämda i fråga om indelningen och under alla omständigheter möjliggöra en »översättning» från de långsiktiga planernas krigsorganisations- orienterade indelning till fredsaktiviteter har dessa planer olika karaktär i några viktiga avseenden.
Budgeterna för det närmaste året och ofta för de närmaste två åren bygger på ett fast underlag i form av målsättning, arbetsuppgifter och till- gängliga resurser. I och med att planer är fastställda blir möjligheterna till ändringar under verksamhetsåret ganska små. I en flerårig plan får man också räkna med att det förekommer åtskilliga fasta delar även under perio- dens senare del såsom ett resultat av beslutade och pågående investeringar. Till stor del består emellertid en flerårig plan och budget av beräknade, ännu inte beslutade prestationer och kostnader. Planen kan därför bli föremål för sådana justeringar som kan vara önskvärda på grund av ändringar i den försvarspolitiska miljön eller nödvändiga på grund av det statsfinansiella läget. En rad andra förhållanden kan motivera revidering, tex den vapen- tekniska utvecklingen, nya metoder i den fredsmässiga verksamheten 0 s v. I perspektivplaneringen dominerar prognoselementen och bindningarna är avsevärt mindre än i flerårsplanerna. Perspektivplaneringen kan följaktligen inriktas på många alternativa lösningar som sinsemellan kan skilja sig be- tydligt.
För att utnyttja flerårsplaneringen i syfte att skapa största möjliga flexi- bilitet i försvarets utformning bör den — på sätt som sker i nuvarande plane- ring — omarbetas varje år, varvid ytterligare ett år läggs till den gamla planen. Man får en s k »rullande» flerårsplanering.
En konsekvens av skillnaden i fråga om bundenhet mellan ettårsplaner och långsiktsplaner är att kraven på detaljrikedom och exakthet också blir olika.
I en flerårig plan är det av betydelse att redovisa alla prestationer och kost- nader som den planlagda verksamheten beräknas medföra liksom att kon— sekvenserna för flera år framåt blir fullt klarlagda. Det är dock inte vare sig nödvändigt eller önskvärt att härvid redovisa lika många detaljer som i en ettårsbudget vilken skall tjäna som styrinstrument i den löpande verksam— heten. Fördelarna med att så långt som möjligt undvika detaljer är att lång— siktsplanernas karaktär av prognoser blir tydligare och att arbetet med de rullande revideringarna blir mindre arbetskrävande. De måste dock vara så detaljrika, speciellt för de första åren i perioden, att planerna kan utgöra en fast grund för den årsplanering som sker inom fredsorganisationen.
1 ett utbyggt ekonomiskt system kan de olika delarna — perspektivplane— ring, flerårsplanering och årsbudgetering — integreras och bringas att sam— spela med varandra i en kontinuerlig process. Perspektivplaneringen lägger grunden för val av program som ingår i flerårsplaneringen. Flerårsplane— ringen ger underlag för den kortsiktiga planeringen i fredsorganisationen. Genom redovisningen och rapporteringen sker en uppföljning av budgeter och planer vilket möjliggör en efterhand allt säkrare beräkning av kostnader för olika aktiviteter.
Effektivitetsvärdering
Ekonomisystemet skall ge underlag för bestämning av effektiviteten i verk- samheten. Programbudgetutredningen har i sitt betänkande (SOU 1967: 11, kapitel 4) analyserat innebörden av begreppen produktivitet och effektivitet i offentlig verksamhet. FKU anser att de synpunkter som där framförs om begreppens betydelse och användning även bör gälla för det militära försvaret.
Med produktivitet avses således förhållandet mellan prestation och uppoff— ringar inom en myndighet eller del därav, d v s produktiviteten utgör kvoten mellan ett mått på mängden utförda prestationer och ett mått på använda produktionsresurser. Vid bestämning av produktiviteten bortses från presta- tionernas värde eller kvalitet. Det förutsätts att de motsvarar förväntad nivå, dvs är »godkända». Produktivitetsjämförelser är därför användbart såsom mått på rationaliseringsgraden i en organisation där prestationerna har en standardiserad karaktär utan egentliga variationsmöjligheter beträffande kva- liteten. Ett typiskt exempel på sådan verksamhet är förråd vars prestationer kan mätas i antal effektuerade beställningar.
I begreppet effektivitet lägger programbudgetutredningen även prestatio- nernas värde. I den militära verksamheten är prestationernas värde för effek— ten i krigsmakten av dominerande intresse. Det är då otillräckligt att ställa kostnader (resursuppoffringar) mot utförda prestationer som sådana. Man måste också göra en värdering av prestationemas kvalitet och jämföra resul- tat med uppsatta mål. Effektivitet är sålunda ett mer omfattande begrepp än produktivitet och syftar till att beteckna relationen mellan å ena sidan de resultat en myndighet uppnått med sina prestationer — graden av målupp— fyllelse — och å andra sidan uppoffringarna (kostnaderna) för att nå detta resultat.
Svårigheten i att bestämma effektiviteten i en verksamhet, eller snarare hos den organisation som utövar verksamheten, ligger uppenbart inte blott i att bestämma faktorerna prestationer och kostnader utan även i att uppställa kriterier, normtal c (1 efter vilka prestationerna och uppoffringarna skall vär— deras, dvs sätta mål för uppgiften och förutberäkna kostnaderna. Det är minst lika viktigt att formulera uppgifter och beräkna kostnader på riktigt sätt i planering och budgetering som att ha goda mät- och redovisningsme— toder. Dessa frågor behandlas mer utförligt i avdelning C.
Bestämning av måluppfyllelsen har sina särskilda problem i den militära verksamheten. I lokala och regionala myndigheters uppgifter ingår i olika utsträckning att svara för färdigställandet av slutprodukter i form av kompletta system eller krigsförband mm. Produkterna för varje verksamhetsperiod består ofta av bidrag till dessa slutprodukter, såsom utbildad personal, mo— biliseringsplanläggning, vidmakthållande av materiel i krigsdugligt skick etc. Bestämning av resultatet av verksamheten måste därför ske i flera led. För många aktiviteter — soldatutbildning, materielunderhåll, mathållning, sjukvårdsverksamheten etc — kan prestationer och mål definieras och mätas mer eller mindre noggrant. Måluppfyllelsen vid verksamhetsperiodens slut kan bestämmas och jämföras med kostnaderna för utförandet av prestatio- nerna varigenom man får ett mått på hur rationth verksamheten bedrivits.
Ett andra led i analysen består i att resultat, kostnader och effektivitets— värden för flera delaktiviteter sammanställs till resultat och effektivitetsvärden för en större enhet med samlad uppgift. Det slutliga ledet i analysen består i att bestämma den effekt som resultaten från en mångfald aktiviteter ger hos slutprodukterna i försvaret, krigsförbanden m in.
Det ingår i planeringens uppgifter på alla nivåer att samordna de olika aktiviteterna och insatserna i fredsorganisationen — tidsmässigt och kvanti— tativt — så att det gemensamma målet, ett försvar med viss angiven effekt, uppnås med ett optimalt förhållande mellan insatser och resultat. Detta förut- sätter att målangivelser ägnas stor omsorg och att uppgifterna "preciseras för fredsorganisationens olika funktioner och enheter. De prestationer som er- fordras för att lösa uppgifterna måste kunna värderas eller mätas efter fast- ställda normer och resursuppoffringarna förutberäknas med tillräcklig nog- grannhet.
För t ex en förbandschef gäller det att planera verksamheten så att de upp- gifter som ålagts honom genomförs till lägsta möjliga kostnader. I den egna verksamhetsplanen redovisas därför mängden och kvaliteten av de prestationer som erfordras för att lösa uppgifterna. Detta skall ställas mot beräknad resurs— förbrukning. Det kan härvid för kontrollen inom förbandet vara nödvändigt att med hänsyn till arbetsuppgifternas fördelning till olika ansvarsområden ange prestationerna för varje delaktivitet. Hit hör inte endast de huvudakti— viteter som utgör direkta bidrag till slutprodukterna utan även de olika stöd- aktiviteter som handhas av särskilda stödfunktioner såsom sjukvård, mat- hållning o s v.
I det ekonomisystem för lokal och regional nivå varom förslag lämnas i det
följande ingår prestations- och resultatmätningar såsom en viktig del. De mät- och bedömningsmetoder som fn används i försvaret tillgodoser inte de anspråk som ställs i detta sammanhang. Delvis nya metoder, med andra utgångspunkter, måste utvecklas. Vissa nya metoder är under utveckling men måste bli föremål för fortsatt bearbetning. Med hänsyn till de svårigheter som föreligger på detta område får det betraktas som helt normalt att det tar längre tid att finna tillfredsställande former för prestationsmätningar än det gör att utarbeta systemen för kostnadsbudgetering och kostnadskontroll.
Enligt utredningens mening kan emellertid ekonomisystemet införas även om prestations- och resultatmätningsmetoder inte är utvecklade för alla delar av verksamheten. En tillfredsställande kontroll av prestationer och resultat är dock en förutsättning för den ökade delegering av ansvar med åtföljande större handlingsfrihet som ekonomisystemet är avsett att medge. Innan presta- tions- och resultatmätningsmetoder är helt utformade kan det alltså bli fråga om att bibehålla — om än i mindre utsträckning och i andra former — de begränsningar i underordnade myndigheters handlingsfrihet som direktiv och restriktioner från Kungl Maj:t och centrala myndigheter innebär.
Särkostnadsprincipen
Utredningen föreslår att budgetering och redovisning skall bygga på sär- kostnadsprincipen. Mera konkret har detta utformats så att varje ansvars- område skall belastas för de kostnader som den för verksamheten ansvarige chefen kan påverka genom sina beslut. Detta är helt följdriktigt om man utgår från den ovan redovisade principen att bygga budgeteringen, redovis— ningen och rapporteringen kring organisationens olika ansvarsområden.
Av betydelse att framhålla är för det första att det rör sig om kostnader och ej om utbetalningar, d v 5 att redovisa kostnaden för nyttjande eller för- brukning av resurser vid det tillfälle nyttjandet eller förbrukningen sker och på det ansvarsområde eller kostnadsställe som förorsakat kostnaden. Detta kan föranleda utbetalning hos annan myndighet än den för verksamheten ansvariga eller utbetalning vid annan tid än den då varan eller tjänsten ut— nyttjas. Ett typiskt exempel på båda dessa möjligheter är pensionskostnader. Ett annat exempel är förbrukningen av förnödenheter och användning av viss materiel som fn ofta » gratis» ställs till förfogande av annan myndighet, dvs utan att föranleda några vid förbandet redovisade kostnader. Hit hör flygförbandens förbrukning av drivmedel eller utnyttjandet av materiel vid vissa utbildningsförband som för sin försörjning replierar på förvaltningar vid andra förband.
För det andra är det väsentligt att ånyo understryka att redovisningen skall ge uttryck för hur kostnaderna påverkas av den för respektive område ansvarige chefens beslut. Kärnpunkten är med andra ord hur förbandets eko- nomi påverkas av den reellt beslutsfattande chefens (kompanichefens, ut- bildningsofficerens) val mellan handlingsalternativ inom hans kompetens- område samt hur försvarets ekonomi påverkas av förbandschefernas (verks-
chefernas etc) handlande. Principen får konsekvenser för de interna avräk— ningsprisema vid leverans av tjänster från en stödfunktion. Som exempel kan tas användning av materiel ur mobiliseringsförråd för soldatutbild- ning; förrådshållningen torde knappast mer än marginth påverkas av öv- ningarnas uppläggning och det är då motiverat att utbildningen endast be- lastas med den merkostnad som utnyttjandet förorsakar — om denna är mät— bar. Ett liknande resonemang kan föras om kostnaden för den »överdimen— sionering» som av beredskapsskäl förekommer vid vissa verkstäder; denna fastställs på annan grundval än det fredstida behovet av verkstadskapacitet och »beredskapskostnaden» bör därför inte belasta fredsutbildningen. Likaså finns starka skäl för att inte belasta ett förband med kapitalkostnaderna för anläggningar (avskrivningar och räntor) över vilka det inte kan utöva något inflytande. Däremot bör självfallet kostnader för underhåll och drift belasta förbandet. (En mer ingående, principiell behandling av dessa spörsmål finns i bilaga 2).
Det görs ibland gällande att, i de fall resurserna är bundna tex genom att organisationen och antalet befattningshavare fastställts i särskild ordning och att följaktligen den totala lönekostnaden fixerats till en viss summa, den ansvarige chefen inte kan påverka kostnaderna. Man förbiser då att tet-'. en förbandschef i hög grad kan påverka arbetsfördelningen inom förbandet och därmed också lönekostnadernas (och pensionskostnadernas) fördelning på kostnadsställen. Han kan med andra ord påverka effektiviteten i utnytt— jandet. En förutsättning för att detta skall vara möjligt är att det finns alter— nativa möjligheter att använda personalen.
Komplementskostnadernas behandling
Det är en av kostnadsredovisningens huvuduppgifter att tillhandahålla under- lag för beslut. Vid budgetering, kalkylering eller eljest då ett ekonomiskt beslut fattas bör den kunna ge upplysning om de totala kostnaderna för varje övervägt alternativ som är av betydelse i beslutsfattarens situation.
Som tidigare framhållits är den nuvarande statliga utgiftsredovisningen otillräcklig. Den utelämnar väsentliga kostnadsposter för myndigheternas verk- samhet som ej kommer till synes i deras kassabokföring. Det gäller främst pensionskostnader, sjukförsäkringsavgifter och andra sociala kostnader, hy— ror, avskrivningar och ränta på tillgångar som anskaffats genom anslag på driftbudgeten samt portoavgifter.
Programbudgetutredningen har infört benämningen komplementkostnader för denna art av kostnader. De definieras som »sådana kalkylmässiga kost— nader för en myndighets verksamhet som icke motsvaras av utgifter i samma myndighets bokföring». (SOU 1967: 11, sid 152). Det föreslås att komple- mentkostnaderna skall beaktas i myndigheternas budgetering och redovisning. Skälen härtill är bl a följande. Statsmakternas planering och beslut om resurs— fördelning bör grundas på kännedom om samtliga de konsekvenser ur kost— nadssynpunkt som man ikläder sig genom besluten. Även inom myndighe—
terna måste komplementkostnaderna beaktas om de val som träffas mellan olika handlingsalternativ skall främja god ekonomi. De bör därför ingå i samma budget och redovisningssystem som övriga kostnader. Risk finns eljest att de blir behandlade som »kostnader av lägre grad» och att de inte påverkar handlandet på det sätt som bör ske. Vidare är det nödvändigt att ta hänsyn till komplementkostnaderna vid effektivitetsbedömning.
För den civila statsförvaltningens del föreslår programbudgetutredningen att myndigheternas petita skall innehålla beräkningar av såväl totalkostnader (alltså inklusive komplementkostnader) som utgifter. Det förutsätts att statsmakternas styrning av myndigheternas ekonomi väsentligen sker genom kostnadsangivelser för program. Regleringsbrevet utgör en budget för myn— digheten som innehåller totalkosmaderna för programmen. Vid den interna budgeteringen och redovisningen inom myndigheten behandlas komplement- kostnader på samma sätt som övriga kostnader. De budgeteras sålunda på de ansvarsområden där de utgör påverkbara kostnader. På lägsta nivå åter— finns pensionskostnaderna som ett tillägg till lönerna. Sådana komplement- kostnader som hyror, räntor och avskrivningar är ofta samkostnader som det kan vara lämpligt att samla ofördelade på ansvarsområden på högre nivå, ibland endast för myndigheter som helhet.1
Även för försvarets del finns det samma skäl att beakta den stora kost— nadspost som komplementkostnaderna utgör. Någon särskild argumentering härför erfordras inte. FKU kan i dessa stycken i allt väsentligt hänvisa till vad som anförts i prograrnbudgetutredningens betänkande. Genom den särskilda principutredning som redovisas i bihang till detta betänkande har FKU också velat understryka att god försvarsekonomi kräver att kostnadsbegreppet ut- vidgas väsentligt utöver det som för närvarande tillämpas i redovisningen. Det är sedan en praktisk fråga i vilken takt och i vilken grad man vill ut- veckla budgeteringen, d v s vilka nya kostnadsslag det kan befinnas lämpligt att beräkna och redovisa på olika nivåer och i olika beslutssammanhang.
Utredningen har i sitt system utgått från förutsättningen att försvaret i an— slagsavseende utgör en enda myndighet som fullgör en rad olika uppgifter för vilka statsmakterna ställer medel till förfogande. Ekonomin sammanhålls av en centralt fastställd budget för försvaret. Denna budget utgör en översätt- ning till fredsorganisationstermer av den programbudget som fastställts av statsmakterna och återgetts i regleringsbreven.
För verkställighet av denna centrala budget är den i sin tur delad i bud- geter för alla de ansvarsområden som finns inom försvarshierarkin. Total— budgeten för fredsorganisationen skall självfallet, liksom den genom försvars- departementet givna programbudgeten, innehålla de totala kostnaderna för verksamheten (alltså även komplementkostnaderna). Däremot är det inga— lunda nödvändigt att för alla ansvarsområden på lägsta nivå (t ex i ytterlig-
1 För att på ett enkelt sätt kunna tillämpa Särkostnadsprincipen vid den interna redovis— ningen av kostnaderna för myndigheternas olika program har programbudgetutredningen rekommenderat att den centrala administrationen för en myndighet betraktas som ett särskilt program. Det innebär att dess gemensamma kostnader inte skall fördelas till övriga program respektive ansvarsområden i den löpande redovisningen.
hetsfall ett kompani) bygga in samtliga kostnadsslag i en fullständig budget enligt någon sorts självkostnadsmodell. Kostnader för utnyttjande av tex mark eller byggnader skall sålunda inte vidarefördelas ända ner till kompani— budgeten utan i princip stanna på de ansvarsområden där de budgetmässigt bestäms till sin storlek eller eljest utgör påverkbara kostnader.
I stora drag bör komplementkostnader enligt utredningens mening behand- las enligt följande principer.
Pensionskostnader. Vid budgetering och redovisning i de lokala förbands- systemen är det främst pensionskostnaderna som är av intresse. Kostnaden uppstår i form av på vissa villkor uppskjutna löneförmåner under den anställ— des tjänstgöring på en eller flera arbetsplatser men utbetalningen äger rum vid en central pensionsinrättning efter hans pensionering. De beräknade kost- naderna för pensionering av den aktiva personalen (dvs det till nuvärde diskonterade värdet av förväntade framtida pensionsutbetalningar) kan sägas vara en särkostnad för envar anställd. De pensionsutbetalningar som sker till redan pensionerad personal är däremot utan intresse för kostnadsredovis- ningen på förbanden.
I direktiv från försvarsdepartementet bör anges vilket pålägg för pensions- kostnad m ni som skall användas vid budgetering och redovisning. Med hänsyn till den stora spännvidd ifråga om pensionsåldrar som förekommer inom för— svaret kan det komma att erfordras olika procentsatser för olika personal— kategorier.
Kapitalkostnader. Ett ekonomiskt system för försvaret måste självfallet också beakta den kostnad som utnyttjande av kapitaltillgångar innebär. FKU förutsätter dock att budgetering av kapitalkostnaderna i regel inte skall behöva ske på lokal nivå utan att detta skall vara en fråga för regionala och centrala instanser.
Beträffande fast egendom synes försvaret kunna följa samma grunder som programbudgetutredningen föreslagit för civila myndigheter. Det innebär att faktiskt erlagda hyror för icke statsägda fastigheter skulle hänföras till den myndighet (förband) som disponerar fastigheten. För statsägda fastigheter skulle den fondförvaltande myndigheten, fortifikationsförvaltningen, i stället debitera en hyreskostnad, omfattande såväl drifts- och underhållskostnader som kalkylmässigt beräknad avskrivning och räntor. Hyror tex för mark och kaserner för ett förband är dock i relativt ringa utsträckning påverkbar kostnad för förbandschefen. Även av praktiska skäl kan det vara olämpligt att budgetera hyror på denna nivå. De bör dock givetvis på något sätt komma till synes som en kostnad för förbandets verksamhet. Det synes enklast kunna ske genom att hyrorna budgeteras och redovisas på regional nivå såsom kostnadselement för underställda enheter.
Även för befästningar, vapen och annan krigsmateriel kan det finnas anled— ning att på det sätt som sker i fråga om räntabla investeringar fördela anskaff— ningskostnaderna över hela utnyttjandetiden genom beräkning av avskrivning och ränta. Utredningen vill dock inte föreslå att så sker utan att frågan blivit föremål för särskild utredning. I övrigt bör däremot periodisering ske av
kostnaderna för maskiner och andra inventarier som har karaktären av an— läggningstillgångar.
Anslagsmässiga konsekvenser. Enligt programbudgetutredningens förslag skulle hyror och portoavgifter regleras genom direkta debiteringar mellan de myndigheter som producerar respektive förbrukar tjänster av dessa slag. Som framgår ovan rekommenderar FKU att samma princip tillämpas i för— svaret. Det innebär att dessa kostnader därmed upphör att vara komplement- kostnader och blir jämställda med övriga direkta utgifter vid budgetering och redovisning.
Övriga komplementkostnader skulle enligt förslaget för den civila statsför— valtningen ingå i den kostnadsbudget för myndigheten som fastställs genom regleringsbrevet. Det innebär tex att en personalminskning frigör medel för alternativ användning med ett belopp som motsvarar såväl inbesparad lön som pensionskostnad. Även för försvarets del bör systemet konstrueras på i princip samma sätt. Huvudsyftet är ju att stimulera till ett från ekonomiska synpunkter riktigt handlande. Enligt FKU:s mening bör man emellertid gå ett steg längre och inräkna komplementkostnaderna i riksstatsanslagen till för- svaret. De behöver därmed inte särbehandlas utan kan likställas med övriga utgifter på budgeten. Beträffande pensionskostnaderna skulle de således upptas i anslaget med ett kalkylmässigt beräknat belopp. Utbetalning från anslaget skulle ske till personalpensionsverket med ett pensionskostnadsbelopp som svarar mot det faktiska personalutnyttjandet.
KAPITEL 8
Samhällskostnadernas roll
Den offentliga verksamhetens totala inverkan på samhällsekonomin har allt— mer uppmärksammats. Även försvarsverksamhetens inverkan har studerats i syfte att påvisa de reella kostnader som försvaret åsamkar samhället utöver vad som kommer till synes i försvarshuvudtiteln. Härvid har dock som regel endast någon eller några av dessa kostnader behandlats, tex det produk- tionsbortfall som förorsakas av värnplikten.
Under utredningsarbetet har utredningen funnit det angeläget att på ett tidigt stadium erhålla en överblick över dessa problem i syfte att undersöka huruvida och på vilket sätt det kan finnas anledning att i det ekonomiska systemet på olika nivåer inom krigsmakten ta hänsyn till de kostnader för försvaret som kan kallas samhällsekonomiska kostnader.
Behovet av information om dessa kostnader kan vara olika på olika nivåer och för olika slag av beslut. Kännedom om den totala kostnaden för utnytt— jandet av värnpliktiga skulle tex kunna leda till en annan avvägning än nu av relationen mellan värnpliktiga, yrkesmässig personal och materiel. I andra fall kan det finnas behov att belysa samhällsekonorrriska konsekvenser av försvarets nyttjande av mark och byggnader. Det vore alltså för det första önskvärt att försöka kartlägga de beslutssituationer där de samhällsekono— miska kostnaderna kan vara relevanta samt de skäl som kan anföras för respektive emot att de skall beaktas. För det andra borde undersökas vilka slag av kostnader som kan vara av intresse i detta sammanhang och vilka beräkningsmetoder som kan användas.
I den studie över »försvarets samhällsekonomiska kostnader» som docent Werin på utredningens uppdrag utarbetat och som biläggs detta betänkande i särskilt bihang har två inledande kapitel ägnats åt en diskussion av dels vilka faktorer som påverkar beslut om försvarets storlek, dels hur beslut om ändring av försvarets kostnadsram påverkas om hänsyn tas till de samhälls— ekonomiska kostnaderna. Vidare belyses konsekvenserna av att beslut fattas utan full kännedom om dessa kostnader.
I ett tredje kapitel redogörs för avvikelserna mellan de redovisade utgif- terna för det militära försvaret och de samhällsekonomiska kostnaderna. En genomgång av olika kostnadsornråden görs och där det befunnits lämpligt och möjligt har de samhällsekonomiska kostnaderna uppskattats för bud— getåret 1964/65. Werin kommer fram till en summa på ca 5 250 milj kronor, en summa som enligt honom själv sannolikt är för låg. De kostnader för krigsmakten som redovisas i statsbudgeten för 1964/65 uppgick till 4 200 milj kronor.
Ett fjärde kapitel ägnas åt några problem som uppstår i samband med beräkningar av denna typ. Det gäller bl a den roll konjunkturlägesföränd- ringar har på bestämmandet av samhällskostnadernas inflytande.
I ett avslutande kapitel presenteras två exempel på kostnadskalkyler, ut- formade såsom underlag för beslut. I kalkylerna har hänsyn systematiskt tagits till samhällsekonomiska kostnader. I det första exemplet jämförs en annan lokalisering och storleksordning på fredsutbildningsförbanden med nuvarande förhållanden. I det andra exemplet granskas organisationen av den tekniska tjänsten vid baskompanierna inom flygvapnet. Kalkylerna är av- sedda att konkretisera de tidigare i uppsatsen framförda tankegångarna och har därför genomgående karaktären av räkneexempel.
Som helhet betraktad visar studien den betydelse som de samhälleliga konsekvenserna reellt har i beslutssituationer rörande tilldelningen av resurser till försvaret. I studien visas också att beräkningsmetoder kan utvecklas för att fastställa dessa konsekvenser.
Studien är — i enlighet med givna direktiv -— begränsad till det militära för- svarets problem. En riktig avvägning av samhällsresursernas fördelning på olika delar av offentlig verksamhet med hänsynstagande till samhällsekono- miska kostnader bör emellertid — som också framhållits av Werin — omfatta alla delar av offentlig verksamhet och inte begränsas till det militära försvaret. Ett framtida önskemål kan vara att den årliga behandlingen av statsbudgeten sker mot bakgrund av en dylik totalvärdering.
Studien överlämnades, som tidigare nämnts, till statsrådet och chefen för försvarsdepartementet den 16 mars 1967. I samband därmed anförde utred— ningen att frågan huruvida de samhällsekonomiska aspekterna skall tas med i kalkyler och vid beslut ger upphov till ett antal problem som sammanhänger med å ena sidan en ökad samordning mellan försvarsplanering och övrig offentlig samhällsplanering och å andra sidan utformningen av beslutspro— cessen på högsta nivå. Det borde enligt utredningens mening vara av intresse att närmare undersöka bl a följande områden.
Försvaret svarar för en betydande del av de offentliga investeringarna och är vidare en av landets största arbetsgivare. Från arbetsmarknads- och lokalise- ringspolitiska synpunkter, vilka under senare år kommit att spela en allt mer framträdande roll i den allmänna samhällsplaneringen, spelar därför för- svarsplaneringen en viktig roll. Förbättrade former för samordning med riksplaneringen och med allmänna lokaliseringspolitiska önskemål bör därför eftersträvas och kan exempelvis avse anpassning av försvarets mark- och byggnadsplaner till den allmänna regionplaneringen respektive en långsiktig planering av värnpliktsutbildningens lokalisering.
Ett annat angeläget önskemål är att finna förbättrade och smidigare rutiner för att på kort sikt anpassa försvarets anläggnings-, anskaffnings- och utbild- ningsverksarnhet till det aktuella arbetsmarknadsläget. Det gäller bl a att finna andra former än de nuvarande för utnyttjande av den arbetsmarknadspolitiskt betingade investeringsreserven. Hitintills har resultatet icke varit helt till- fredsställande vare sig ur allokeringssynpunkt eller med avseende på kort- siktiga sysselsättningseffekter.
Som en bakgrund och utgångspunkt för förbättrade planeringsrutiner för lokaliserings- och arbetsmarknadspolitiska frågor, som berör försvaret, krävs en empirisk kartläggning och fortsatt uppföljning av försvarets resursanspråk i fråga om mark, industriell kapacitet, sysselsättning etc, resursernas regio— nala fördelning samt en analys av de samhällsekonomiska kostnaderna. I sam- band med denna kartläggning bör också försvarets långsiktiga verkningar på industristruktur och forskningsinriktning studeras.
Om hänsyn tas till samhällsekonomiska aspekter på sätt som ovan antytts kan vissa merkostnader uppstå för försvaret. Det är angeläget att utreda huruvida sådana merkostnader — för förprojektering, ornlokalisering, beställ- ningsförskjutningar o s v — kan bestämmas. I sådant fall skulle en menings- full diskussion bli möjlig om hur dessa kostnader skall föras och finansieras.
Samhällsekonomiska aspekter beaktas i en marknadshushållning normalt genom prisbildning. Detta innebär att de priser man kalkylerar med i själv- ständiga företag avspeglar möjligheterna för resursernas alternativa utnytt- jande på kort och lång sikt. I fråga om de lokaliserings- och arbetsmarknads— politiska problemen, som ovan behandlas, föreligger uppenbart inte motsva— rande förhållanden. Det är emellertid angeläget att tillse att de kostnader försvaret internt kalkylerar med i möjligaste mån avspeglar resursernas alter- nativvärde. Detta aktualiserar ett flertal undersökningar.
En sådan gäller försvarets fastighetsredovisning. Nuvarande praxis med bokföringsmässig nedskrivning av försvarets fastighetsfonder och krav på viss procentuell avkastning på redovisad förmögenhet kan medföra en vä- sentlig undervärden'ng av de samhällsekonomiska kostnaderna för försvarets mark- och byggnadsutnyttjande. Det bör undersökas huruvida andra mera marknadsmässiga värderingsprinciper är möjliga och kan bidra till förbättrad resursallokering från samhällsekonomisk synpunkt.
En annan närliggande undersökning gäller redovisningen av försvarets per— sonalkostnader. Ett välkänt och väsentligt problem gäller värderingen och hänsynstagandet till de samhällsekonomiska kostnaderna för värnpliktsut- bildningen. En annan delfråga avser möjligheterna att åstadkomma ett bättre arbetskraftsutnyttjande, bättre avvägning mellan konsulttjänster och fast anställd personal o s v genom en rutinmässig inräkning av pensionskostnader i försvarets lönekostnadskalkyler. En tredje fråga som nära sammanhänger med budgetsystemets utformning gäller möjligheterna till förbättrad särredo- visning av direkta löneutgifter sarnt ökad omföringsrätt mellan löne- och sakanslag på skilda nivåer. Bl a kan tillkomsten av den nya statstjänstemanna- lagen aktualisera en allmän översyn av möjliga statliga anställningsformer och av militära myndigheters valfrihet i fråga om organisationens storlek och anställningsformer för olika personalgrupper. Betydelsen av ökad rörelse- frihet för myndighetema får givetvis vägas mot Kungl Maj:ts och riksdagens krav på skälig kontrollmöjlighet.
Den politiska ledningen och kontrollen av försvarsplaneringen sker dels genom parlamentariska försvarsöverenskommelser, dels genom gängse ru- tiner för budgetarbete och budgetuppföljning. De politiska instansernas möj-
ligheter att fatta riktiga beslut skulle förbättras om de samhällsekonomiska försvarskostnaderna kunde presenteras. Ovannämnda tänkbara förändringar i interndebiteringen avseende personal och fastigheter skulle utgöra ett steg i denna riktning. De samhällsekonomiska kostnaderna kunde, översiktligt uppställda, redovisas parallellt med gängse statsfinansiella försvarskostnads— kalkyl såsom ramkostnader. I dessa ramkostnadskalkyler kan eventuellt även hänsyn tas till försvarsmotiverade merkostnader i samband med olje- och livsmedelslagring, skyddsrumsbyggnader etc.
Här nämnda frågeställningar är av betydelse för parlamentariska försvars— beslut och för den politiska ledningen och kontrollen av försvaret och för— svarsutgifterna. Beslut om utgifter på kort och lång sikt för försvaret bör fattas med kännedom om de samhällsekonomiska konsekvenserna. Detta kunde bla väntas bidra till att aktualisera avvägningsproblem inom total- försvaret.
Enligt det hittillsvarande systemet har såväl försvarsöverenskommelser som riksdagens handläggning av försvarsutgifterna utmynnat i ramar för löpande betalningsanslag. De löpande utgifterna utgör till stor del konsekven— ser av tidigare fattade beslut bl a i form av beställningsbemyndiganden. Riks— dagens detaljreglering av myndigheternas organisation och personaluppsätt- ning skulle kunna frångås om myndigheterna enligt ovan ges större frihet att besluta om organisation och personal. Riksdagens reella ledningsmöjligheter torde ändock kunna säkerställas och riksdagens ledamöters möjligheter att överblicka anslagsäskandenas konsekvenser underlättas om riksdagens pröv- ning i högre utsträckning inriktas på verksamhetens omfattning och inriktning samt på beslut om investeringar i vid bemärkelse, dessas ändamål och lång- siktiga betalningskonsekvenser.
Hänsynstagande till samhällsekonomiska konsekvenser är enligt utredning— ens mening — och som även torde framgå av ovan antydda frågeställningar -— problem som berör den centrala politiska och militära ledningens planering och beslut med långsiktig inriktning och verkan. För regionala och lokala myn- digheter är det, med hänsyn till ett allmänt kostnadsmedvetande, viktigt att känna till den inverkan försvarsverksamheten har på samhällsekonomin.
Utredningen har såsom framgår av kapitel 7 tagit ställning till i vilken ut- sträckning de 5 k komplementkostnaderna bör tas med i den löpande, kort— siktiga budgeteringen och redovisningen på lokal och regional nivå. I över- ensstämmelse med utredningens principiella uppläggning av ekonomisystemet har slutsatsen blivit att endast de komplementkostnader som är att betrakta som påverkbara särkostnader bör löpande redovisas. Hit hör främst de ovan nämnda pensionskostnaderna. Enligt utredningens förslag bör även införas en ökad omföringsrätt mellan löneanslag och andra anslag.
Problematiken kring den centrala ledningens system för planering, ledning och kontroll avser utredningen — såsom tidigare anmälts — att behandla i ett följande delbetänkande. Utredningen kommer då att ytterligare behandla de samhällsekonomiska aspekterna på försvarets ekonomi.
"M...," .-; ' ==.3....'.;|,..5,.: . _i='_ :l-llättli: .::-ut' 'h ! _ g...; lflf- .-._".' ., =.. w...... ... ';.-.--'.'.f,',_.-"' .,... u...-iw. rinna.... . '_!'i .'li '.'"I.,.| ".it.-..' »..» .H.-545,- #" l'art. :fj '. .,btl'wv' , (&le ag Lantlif '
_ Den. +'.=»— .» '. '._.»i- I., ,g';r'grlltl'-ht".t ' " l,=,-'-,,,,:.' _ _ 5.3. ,är-, ' ,!'--.".»I-r'wmr _ !” J,,FIH: '?å ”'i 71 ._,_..-. '.. '».H' ..J'. nu [...-..är! bill "::, ....f "'!3' Tun»- %;. Mu _-...,,..'. 'my. Man:. ...maittgn ren,:
-. __:f ,-.f* _a..— ; |. , eri-,,. fjj h_Jm, v.; 1”
__le "y, in..—.::"?! Såå.» 'E 'TH'i
- sans.-»r man __ ',lnm.
_."...r= |.- -..u"f"l'ru. B”",
"i”?” 53,1: Hur 'l,:
. ,.
AVDELNING C
FÖRSLAG TILL EKONOMISYSTEM FÖR LOKAL OCH REGIONAL NIVÅ
.' I" i » ." :» .|...." ' .- .|.." '. .'= .. . ' '»— ' . ._. 5.114?! _ _., ".:-".|.! ...-';..I'ir.._'.i_-j. .,. ..'..|. & . 5 ,..__._v. M.: .; > .'
_._._|___( ”&_ i: _.. Ill.-IPBELH #.
..?—. : '."| _ ..»?fkc'fij. .
.. T.:
girl,-_| _l_ _. _ . ' '. . __. "_. . af.."- ' ' mö? '- |' . ..' '. » '_'
|” ..'I .'_-:"»... ' ' .:.
" "Är...-""'
||." =". "5" "*" '_,... "'N —"»'."..'- - .'|... ' ;-
. _ _ få:-ä;! *'-..|[_'.h_|_ » - . . L'. .— |'|'
_ , . _ nu.: .». ' #1 ' ' | ' | _ . I|l ._ '. _ .'| -_l ' ' . ' ..» || .. ..,- _ .'| | | . r. .- " ' | |-'" ' | '|'-|. .ru"; "Lås» r». _. I'_._-. ',l. - __ |_r . _ lä.-?L'å'. .. _ | _ ___f.._..__ _
KAPITEL 9
Målsättning, uppgifter och resurser
Utredningens förslag för regionala och lokala myndigheter har utarbetats med beaktande av att de i ett slutskede skall kunna inpassas i ett hela krigsmakten omfattande ekonomisystem. De krav på samordning mellan olika delar av systemet som därmed uppstår har efterhand i en del väsentliga hänseenden klarlagts så att de kunnat tillgodoses i den principiella utformningen av sy- stemet. Detta har i sammandragen form redovisats i kapitel 6. Programplane- ringens inverkan och de centrala myndigheternas behov av informationer och krav på styrning är dock ännu inte helt klarlagda. I båda avseendena på- går utredningsarbete. FKU utgår i sina förslag från hittills kända förhållanden och vad som förutses komma att påverka ekonomisystemets utformning. Det fortsatta utvecklingsarbetet kan efter hand ge anledning till justeringar. Ut— redningen vill emellertid framhålla att de system som i det följande redovisas och föreslås att bli införda i krigsmakten är flexibla och kan anpassas till annorlunda och nya krav som kan ställas på dem. Administrativa system av denna typ bör för övrigt alltid hållas levande och anpassas till ändrade förutsättningar — tex i organisatoriskt avseende.
De grundläggande dragen i det föreslagna ekonomisystemet har beskrivits i kapitel 6. Bla har påvisats det nödvändiga sambandet mellan planering i krigsorganisations- eller programtermer och planering, budgetering och styr- ning i fredsorganisationstermer samt kravet på uppföljning och kontroll av såväl programplaner som planer för fredsverksamheten. Det har även fram- hållits att samma primärmaterial ur den löpande redovisningen bör kunna användas för uppföljningen av både programplaner och budgeter för freds- verksamheten.
I detta kapitel behandlas hur innehållet i programplanerna beträffande dels målinriktade prestationer, dels beräknad resursförbrukning omsätts till upp- gifter och resurstilldelning i fredsorganisationen. I därefter följande kapitel redovisas hur utredningen föreslår att budgetering, redovisning och andra delar av styrsystemet skall utformas för myndigheter på regional och lokal niva.
Programplanens översättning till fredsuppgifter
I programplanerna angivna mål, förväntade prestationer och beräknad re- sursförbrukning för att utveckla, anskaffa eller vidmakthålla i programmet in- gående krigsförband skall omsättas i uppgifter och tilldelning av resurser
till de myndigheter i fredsorganisationen som skall genomföra programmen. Denna översättning av programplaner till genomförandeplaner måste ske i flera steg.
Det första steget kan sägas ligga i att uppgifter och resurser fördelas på de prestationsområden som programmen indelas i. I programplaneringen är man intresserad av att indela uppgifter och resurser med hänsyn till vad som är att betrakta som investeringar, dvs anskaffning av materiel, uppsättning av krigsförband, utbyggnad av anläggningar mm å ena sidan och vad som är att betrakta som vidmakthållande av dessa investeringar å andra sidan. Denna indelning är även nödvändig med tanke på att de olika prestations- områdena i stort handhas av olika myndigheter. Följande indelning är alltså ett första steg.
Utredning, forskning, försök och utveckling.
Investeringar:
uppsättning av krigsförband eller individuell utbildning
anskaffning av krigsmateriel m m uppförande av befästningar m m samt fredsmässiga byggnader och an- läggningar Vidmakthållande:
operativa förband (inklusive krigsplanläggning och beredskap) produktionsresurser. För att kunna läggas till grund för myndigheternas planering och budgete- ring i fredsverksamheten krävs emellertid en fortsatt uppdelning så att varje enhet som deltar i budgetarbetet erhåller avgränsade och preciserade upp- gifter och härför beräknade resurser. I ett andra steg fördelas därför upp- gifterna från prestationsområden till ansvarsområden motsvarande den cen- trala nivåns organisation i staber och förvaltningar. Denna fördelning är inte alltid möjlig att göra på grundval av den grova indelningen i första steget. En ytterligare indelning av prestationsområdena torde oftast bli nödvändig in- nan fördelning kan ske på centrala staber och förvaltningar.
I ett tredje steg fördelar de centrala myndigheterna uppgifter och häremot beräknade resurser till underordnade regionala och lokala myndigheter inom vilka en ytterligare fördelning på ansvarsområden sker.
Denna stegvisa nedbrytning av programmen gör det möjligt att relativt systematiskt fördela uppgifter och resurser ur programplanerna på fredsorga- nisationens myndigheter. Systematiken bör också göra det möjligt att i upp- följningen återföra informationer om uppnådda resultat och förbrukade re- surser till de ursprungliga uppgifterna på högsta nivå och göra jämförelser med programplanerna.
Resurserna består av dels tillgångar på personal, anläggningar och materiel, dels pengar för anskaffning av materiel och tjänster. Resursförbrukningen uttrycks såsom kostnader för nyttjande av tillgångarna respektive för an- skaffning av nya tillgångar. Resursförbrukningen måste kunna klassificeras i kostnadsslag på ett för budgetering och redovisning lämpligt sätt. Detta innebär att de måste specificeras så noggrant att dels en korrekt uppdelning
av kostnaderna kan ske på olika ansvarsområden, dels en analys av olika kostnadsslag blir möjlig. Klassificeringen skall även tillgodose de krav som statsbokföringen ställer.
I förslaget om programbudgetering i försvaret ingår också att resursför- brukningen inom varje prestationsområde redovisas i bla följande grupper av kostnadsslag
personallöner m m
materiel och tjänster anläggningar och hyror samt värnpliktiga och deras konsumtion. För att förenkla uppföljningen av programplanerna bör denna indelning ligga till grund för den ytterligare underindelning i kostnadsslag som erford- ras i ekonomisystemet.
Sammanfattningsvis visar det ovan beskrivna förfaringssättet hur en sam- ordning kan åstadkommas mellan programplanering i krigsorganisationster- mer och den interna budgetering som erfordras inom myndigheterna för ge- nomförandeverksamheten i fredsorganisationen. Samordningen kan inte åstad- kommas med nuvarande former för anslagstilldelning. Såsom framgår av redogörelsen för förslaget till programbudgetering i för5varet (kapitel 6) för- utsätts också att ändring i anslagssystemet kommer att ske.
Uppgiftsformulering och resurstilldelning. Ett exempel
Hur ovan redovisade principer praktiskt kan tillämpas för att med de till krigsorganisationen orienterade programmen som utgångspunkt genomföra planering och styrning av verksamheten i fred skall visas med ett exempel från armén. Exemplet grundas på de studier som bedrivits vid arméstaben an- gående system för studie-, planerings-, genomförande- och kontrollverksam- het inom armén. Studierna har bedrivits i nära samarbete med FKU och försvarsdepartementets programbudgetgrupp under hänsynstagande till prin- ciperna för såväl programbudgetering som myndigheternas interna budgete- ring av genomförandeverksamheten.
För varje förbandstyp som skall ingå i programplanerna utarbetas sk »taktisk-organisatorisk-ekonomisk målsättning» (TOEM). TOEM utgör dels ett arbetsinstrument under studieverksamheten då olika alternativ studeras och prövas, dels ett underlag för den process av successiva beslut som ingår i studie-, planerings- och genomförandeverksamheten. TOEM för ett krigsför- band fastställs vid beslut om förbandstypens sammansättning och att den skall införas i programplanen.
TOEM utgör då en handling i programplanen som dels ger en beskrivning av förväntad stridseffekt hos förbandstypen, dels uppgift om beräknade re- sursuppoffringar för att skapa och vidmakthålla detta förband. TOEM defi- nierar målet för en uppgift i programplanen — programmets slutprodukt — och anger resursbehovet för att nå detta mål.
Såsom exempel visas i figur 9:1 TOEM för en pansarbataljon (enhet i krigs-
Prestanda (omkring 1970—75)
1. Med egna medel slå reducerad bataljon under framryckning. 2. Med egna medel slå två försvarsgrupperade kompanier.
3. Under två dygn med egna resurser och efter ett dygns förberedelser kunna för- dröja framträngande av ett förstärkt regemente inom 15 x 30 km.
4. Försvar
10. Vissa bivillkor:
a) kunna övergå 200 m brett vattendrag med strömningshastighet 2 m/sek med stridsfordon inom 15 min, med bataljonens totala fordonsstyrka inom 3 tim.
b) ....................................................................
Resursbehov
1. Total nyanskaffningskostnad av materiel 54 Mkr
2. Total nyuppsättning av personal 12 Mkr (ej befäl för utbildning)
3. Krigsförråd för bataljon vid nybyggnad 2,5 Mkr vid förhyrning 0,2 Mkr per år 4. Krigsförbandsövning 2,1 Mkr vart 4. år 5. Särskild övning 0,3 Mkr vart 4. år 6. Underhåll av materiel 0,2 Mkr per år (utöver för utbildning enligt ovan) 7. Underhåll av förråd
10. Behov av viss utbildningsresurser Utbildningsbefäl, kaserner m m för I 130 man/år under 10 mån samt för 1 000 man under 1 mån vart 4. år
Fig 9: I . Exempel pd »Taktisk-organisatarisk—ekanamisk målsättning» (TOEM ) för pansar— bataljon (fingerade tal)
organisationen med omkring 1 000 man och bl a ett 20-tal stridsvagnar). För- bandstypen ingår i huvudprogram 1, taktiskt rörliga förband. TOEM är upp- delad i en »prestandadel», som anger vilken stridseffekt förbandet skall kunna uppnå och en »resursbehovsdel» som anger de beräknade resurserna för att sätta upp och vidmakthålla förbandet. Värdena i exemplet är fiktiva. Prestanda och kostnader anges i TOEM med normvärden som ligger till grund för beslut i central instans. Vissa kostnadsuppgifter avser det årliga utfallet, andra den totala kostnaden. I programplaneringen anges delmål och fördelas resursbehoven över planeringsperiodens olika år. Härvid måste sam- ordning bla ske mellan utbildning och materielanskaffning för de aktuella enheterna å ena sidan samt å den andra sidan anläggnings- och byggnads- arbeten, personal m rn som även används för andra uppgifter i organisationen.
Grundutbild- Reputbild- Omorganisa— S:a Leverans av Element ning ning tion materiel1 vid Mkr vid Mkr vid Mkr Mkr
Stab 1. pansarbataljon P 2 5,6 5,6 2. pansarbataljon P 2 2,6 _ 2,6 3. pansarbataljon ' P 2 0,8 0,8 24 stridsvagnar mm Artilleribataljon A 3 0,1 0,1 60 radiostationer Underhållsbataljon T 4 1,1 1,1 Drivmedelskärror Gemensamt PB 20 Brigadövn P 2 0,9 P 2 0,1 1,0 Summa Mkr 5,6 4,6 1,0 11,2
1 Centrala investeringar: planerade leveranser till PB 20.
Fig 9: 2. Schematisk plan över prestationer och kostnader (endast särkostnader) för pansar- brigad nr 20 (PB 20) ett visst är
För öB:s och statsmakternas överväganden är bataljon en för liten enhet. TOEM för bataljoner mfl förband sammanförs därför till TOEM för högre förband (brigader) vilkas prestanda och resursbehov uttrycks på motsvarande sätt som ovan visats för bataljon.
Även i det skede då programplanerna skall omsättas till planer för freds- verksamheten utgör TOEM en grund för samordnad och målinriktad plane- ring inom de centrala och även de regionala myndigheterna. För planering av utbildningen måste prestationskraven i regel omformuleras och preciseras på sätt som visas längre fram. De operativa (taktiska) krav som ställs på mate- rielen framgår av »prestandadelen» i TOEM. »Resursbehovsdelen» anger en kostnadsram. Med bla dessa data som underlag utarbetas taktisk-teknisk- ekonomisk målsättning (TTEM) för materielen. Med TTEM och krigsorga- nisationsplaner som grund kan planer för materielanskaffningen och för ma- terielens fördelning till förband efter leverans göras upp av de centrala för- valtningarna. På motsvarande sätt tas målsättningar och planer fram för an- skaffning av mark och byggnader samt förbrukningsresurser såsom drivmedel, ammunition och livsmedel m m.
TOEM har prövats i studie- och planeringssammanhang men ännu inte utnyttjats i genomförandeverksamheten. Hittillsvarande erfarenheter och un- dersökningar visar att metoden är lämplig för att åstadkomma en samman- koppling mellan studier, långsiktsplanering och genomförandeverksamhet.
Uppgifterna i fred för myndigheter, förband, utbildningsanstalter mfl ställs samman på olika sätt ur ovan nämnda »fack»-betonade genomförandeplaner. I den centrala nivån motsvaras »fack»-indelningen i huvudsak av myndighets- indelningen, vilket ej är fallet i regional och i ännu mindre grad i lokal nivå där verksamheten omfattar uppgifter ur flera olika centrala fackplaner.
Hur en utbruten del av de centrala planerna, gällande en fiktiv pansar- brigad nr 20 (PB 20), kan se ut för ett visst år åskådliggörs i fig 9:2. Figuren visar schematiskt vilka prestationer i stort (inom funktionerna grundutbild-
ning, repetitionsutbildning, omorganisationer, materielleveranser) som skall utföras detta år för att den operativa enheten PB 20 skall utvecklas mot fast— ställt mål i fråga om organisation, utrustning och utbildning, dvs krigsduglig— het. Schemat anger också några av de fredsmyndigheter som blir engagerade i uppgiften detta år — pansarregementet P 2, artilleriregementet A 3 och träng- regementet T 4 — samt de kostnader vid dessa förband (dvs i princip endast särkostnader) som beräknas för att genomföra verksamheten.
För att bl a få en tillämpning på de ovan redovisade principerna och samtidigt skapa en riktig miljö för försöken med ekonomisystem enligt FKU:s principer prövas under budgetåret 1967/68 en ny form för tilldelning av uppgifter och resurser vid tre av försöksförbanden, nämligen I 12, P 2 och F 10. För dessa förband har utfärdats ett särskilt regleringsbrev (kungl brev 30 juni 1967, DNr 939), vars innehåll redovisas i bilaga 3.
I brevet föreskrivs bla att underlaget för verksamhetsplaneringen skall vara de uppgifter som överordnade myndigheter ålagt förbanden. Uppgifterna skall sammanfattas av MB under följande rubriker.
I 12 och P 2 F 10 Grundutbildning Utbildning och övningar Repetitionsutbildning Mobiliserings- och krigs- Utbildning till fast anställt befäl förberedelsearbete Fortsatt befälsutbildning Systemövningar Mobiliseringsförberedelser, Beredskap
beredskap m m Stödfunktioner1 Stödfunktioner1
I bilaga till brevet redovisas deluppgifter under dessa rubriker samt del- uppgifternas tillhörighet till huvudprogram, delprogram och prestationsom- råden. En omvandling har skett från de termer som i figur 9:1 anger den operativa slutprodukten till dels en sammanställning över åtgärderna ett visst år för att nå slutprodukten, dels den typ av uppgifter som åläggs ett av de berörda fredsförbanden samma år vilket framgår av figur 92.
I regleringsbrevet föreskrivs vidare att för genomförande av verksamheten skall till brevet fogade förbandsbudgeter gälla samt att nettoutbetalningarna under budgetåret inte får överstiga för respektive förband angivna belopp. Vart och ett av de tre förbanden har härigenom tilldelats en total resursram baserad på av förbanden uppgjord kostnadsbudget. Inom ramen skall upp- gifterna lösas på mest ekonomiska sätt. Även sådana resurser som vid andra förband enligt gällande system ställs till förfogande av centrala myndigheter och för vilka kostnaderna inte redovisas vid förbanden har inräknats i de tre försöksförbandens budgeter. Tilldelade medel disponeras av förbandscheferna utan andra restriktioner än maximeringen av nettoutbetalningarnas summa.
1 Under rubriken stödfunktioner upptas de uppgifter som består i att bl a tillhandahålla tjänster och förnödenheter. Se härom närmare i kapitel 10.
Utbetalningar och inbetalningar vid försöksförbanden skall redovisas på särskilda förskottstitlar. Redovisningen av ut- och inbetalningar samt interna kostnader vid förbanden skall ske med användande av den provisoriska kontoplan som utarbetats för försöken. Gällande krav på finansstatistisk redovisning skall tillgodoses.
Ovanstående exempel på hur programplaner omsätts i uppgifter och resurs- tilldelning i genomförandeverksamheten skall ses som en belysning av de principer efter vilka därmed sammanhängande problem bör lösas. Den be- skrivna processen ger ett sammanhang mellan programplanering i krigsorga- nisationstermer och genomförandeplanering i fredsorganisationstermer som utgör grunden för uppbyggnad av ett ekonomiskt planerings- och styrsystem för all verksamhet i försvaret. De följande förslagen till ekonomisystem för lokala och regionala myndigheter har utformats så att ett sammanhang med den centrala planeringen och styrningen skall uppnås efter dessa principer.
Kungl Maj:ts bestämmelser för verksamheten under budgetåret 1967/68 vid de tre försöksförbanden bör ses som ett led i undersökningarna beträffande formen för samordning mellan programbudgetering och genomförandeplane— ring och en prövning av de här redovisade principerna. Befintligheten av ett budgeterings- och redovisningssystem vid försöksförbanden har varit en för— utsättning för att dessa undersökningar skulle kunna genomföras. Försöks- verksamheten kommer därmed att ge ytterligare underlag för systemets slut- liga anpassning till den centrala ledningens krav på informationer och styr— ning.
För ovan nämnda förbandsförsök har I 12, P 2 och F 10 utvalts då MB gentemot dessa förband å ena sidan kunnat ställa uppgifter och å andra sidan kunnat ta ställning till förbandens samlade resursbehov. I förhållande till de marina försöksförbanden — fo lS/BK med KA 2 samt KÖS — har MB endast befälsrätt i vissa frågor varför försöksmodellen ej gått att applicera på samma sätt. De marina försöksförbanden har därför under budgetåret 1967/68 en i förhållnade till I 12, P 2 och F 10 begränsad försöksverksamhet för vilken Kungl Maj:t utfärdat särskilt brev (den 30 juni 1967, DNr 1175).
I nämnda brev har emellertid föreskrivits att under försöken budgetåret 1967/68 särskilt skall undersökas förutsättningarna att under budgetåret 1968/69 vid de marina försöksförbanden bedriva en försöksverksamhet på samma sätt som nu sker vid I 12, P 2 och F 10.
Samordningen mellan planering i program och styrning genom budgetering av genomförandeverksamheten sker främst på den centrala nivån. Med stöd av bla de erfarenheter som ovannämnda försök förväntas ge avser utred- ningen att, i samverkan med de centrala myndigheterna och försvarsdeparte- mentets programbudgetgrupp, fullfölja undersökningarna om de problem som sammanhänger med denna samordning. Utredningen anser sig emellertid stå på tillräckligt fast grund i fråga om principernas tillämpning för att kunna föreslå att dess förslag om system för regional och lokal nivå skall börja ge- nomföras även om problemen på central nivå inte är helt genomarbetade.
KAPITEL 10
Budgetering
FKU föreslår att det interna budgetarbetet inom försvaret får stor spridning. Detta förutsätter en avsevärt ökad medverkan i budgetarbetet från de för ge- nomförandeverksamheten ansvariga chefernas sida långt ned i organisationen. Avsikten är att cheferna skall utnyttja budgeteringen som ett hjälpmedel för ledningen av den egna verksamheten. Genom att i budgetarbetet samman- koppla resursutnyttjande (kostnader) och prestationer (intäkter) underlättas en effektivitetsinriktad planering. Detta gäller både på kort och lång sikt. Genom budgeteringen underlättas en samordning mellan den långsiktiga pla- neringen, som företrädesvis handhas av de centrala myndigheterna, och den kortsiktiga planeringen. Budgeteringen kan ses som en flerårig dialog mellan över- och underordnade instanser förd med tilltagande grad av precision allteftersom tiden för genomförandet nalkas.
En utförlig behandling av budgeteringen motiveras av dess centrala roll i ekonomisystemet. I detta kapitel redovisas i en första del några grunddrag i budgeteringen såsom tidsperspektivets inverkan, budgetens omfattning, be- hovet av handlingsfrihet samt budgetarbetets organisation i stora drag. I en andra del behandlas mer i detalj det underlag som långsiktsplaneringen ger och den samordning som i systemet skall äga rum mellan planering och budgetering på olika nivåer i organisationen. Vidare redovisas hur uppdel- ningen av planerings- och budgetarbetet sker mellan olika myndigheter. Utredningen har i kapitel 6 påvisat den betydelse som sambandet mellan verksamhet och uppgifter å ena sidan samt organisation och ansvarsområden å andra sidan har för budgeteringen. Dessa frågor behandlas i en tredje del med tillämpning på och exemplifiering från milo och förband. I en fjärde och sista del beskrivs budgetens uppbyggnad, budgetarbetets förlopp och däri ingående kostnadsberäkningar samt budgetuppföljning med resultatanalys,
Några grunddrag
Tidsperspektivet Tvära kastningar i investeringsprogram för materiella eller immateriella tillgångar kan leda till dålig ekonomi. Sådana ändringar i programmen är dock nödvändiga att man behåller en sådan handlingsfrihet att den egna verksamhetens utveckling kan anpassas till de förutsättningar över vilka man inte själv råder. Det är här viktigt att minnas att långfristiga bindningar exis— terar inte blott i form av utlagda beställningar, ingångna betalningsavtal och
andra träffade dispositioner utan även genom den inneboende trögheten i en stor organisation. Schematiskt kan tidsaspekten på handlingsfriheten uttryckas så att ju längre tidsperspektivet är, dess fler kostnader blir rörliga. Successivt måste dock nya beslut fattas som inskränker det manöverutrymme man tidi- gare haft. Några av planeringens viktigaste uppgifter är att klarlägga hand— lingsfrihetens beroende av tidsperspektivets längd, att ange den senaste tid- punkt då man måste ta ställning i en viss fråga och att definiera det manöver- utrymme man anser sig komma att behöva vid olika tider.
Det är givet att verksamhetens art inom de olika ansvarsornrådena kommer att betyda mycket för det tidsperspektiv som för respektive chefer ter sig mest intressant. Bland de centrala myndigheternas väsentliga uppgifter återfinns långsiktig planering i översiktliga termer av verksamhetens inriktning med bl a framtagning av vapensystem med en produktionstid av flera år mellan konstruktion och leverans. Här är data avseende en kortare tid än t ex ett budgetår av Väsentligt mindre intresse än de är vid flertalet lokala enheter. Relativt sett har det mycket långa perspektivet mindre betydelse vid exempel- vis ett regemente vars verksamhet till stor del styrs av en utbildningsgång på f n nio månader. Utan anspråk på fullständighet eller en i detalj riktig avväg— ning antyds i nedanstående tabell nyansskillnaderna i olika myndigheters intresse för planering med olika tidsperspektiv.
Månad, kvartal, utbild- 7—10 år framåt Nivå ningsskede Närmaste året 2—3 år framåt 4—6 år framåt och längre Central Begränsat Intresse för Stort intresse Stort intresse; Stort intresse instans intresse kontroll av för mera preci- för större delen som allmän att uppställda serade beräk- av verksamhe- referensram; mål uppnås; ningar och de- ten det natur- för delar av vid behov taljplaner samt liga perspek- verksamheten omfördelning för revision av tivet den naturliga av resurser prognoser; vid planeringstiden behov omför- delning av resurser Lokala Stort in- Stort intresse Stort intresse Visst intresse Begränsat enheter tresse för som riktmärke som ram för som allmän intresse arbets- för verksam- planeringen för referensram ledning heten kommande års för planering
verksamhet
Instansernas olika intresseinriktning även i andra avseenden måste beaktas vid utformningen av budgetdialogen. Så tex kan man i den centrala plane- ringen vara betjänt av att arbeta med flera alternativa, mer eller mindre de- taljerade planer av vilka en väljes som huvudalternativ. Eventuellt översätts enbart detta i sin helhet från programtermer till genomförandetermer (från krigsorganisation till fredsorganisation), något som betyder att de i fredsor- ganisationen ingående lokala enheterna kommer i beröring med övriga alter- nativ huvudsakligen i egenskap av leverantörer av data till dessa. Lokala
och regionala enheters egen planering baseras däremot på det valda huvud- alternativet.
I planeringsprocessen bör det finnas goda möjligheter att i centrala myn- digheters direktiv ta hänsyn till successiva förändringar i de allmänna förut- sättningarna. Samtidigt får underordnade upprepade tillfällen att lägga fram förslag till alternativa lösningar inom det område där de kan förutsättas ha den bästa kännedom om verksamheten.
Vad skall budgeten omfatta? Såsom tidigare framhållits innebär den interna budgetering FKU föreslår att man i hög grad bygger vidare på den planering som redan praktiseras i för- svaret. Det nya är att man i alla berörda led kombinerar verksamhetsplane- ringen med en planering av resursinsatsen. Budgeten kommer således att innefatta såväl de prestationer som skall utföras för att uppnå verksamhetens mål som den resursförbrukning som beräknas bli erforderlig. Samma sak gäl— ler både de mera långsiktiga planerna och — i förekommande fall — så korta perioder som delar av budgetår. Genom sammankopplingen av resursinsats och verksamhetsmål bör budgeteringsarbetet stimulera till en upprepad pröv- ning av ändamålsenligheten i olika uppgifter liksom av alternativa sätt att lösa en uppgift. Möjligheten att finna den mest ekonomiska verksamhets- planen bör öka.
Budgeten skall ge ett samlat uttryck för ledningens planer för det aktuella verksamhetsåret. Vidare skall budgeten visa hur ansvaret för planernas genomförande uppdelats på olika medarbetare inom organisationen. I denna form blir budgeten chefens viktigaste hjälpmedel att organisera, samordna och stimulera sina medarbetares verksamhet samt att kontrollera hur pla— nerna följs.
I försvaret lika väl som i näringslivet måste man räkna med behov av att komplettera den samlade kostnadsbudgeten med kvantitativa uppgifter om resurser av särskild betydelse. Som exempel kan nämnas uppgifter över per— sonalbehov och personalanvändning, disposition av existerande fysisk kapa- citet i verkstäder, materielinköp, fredsmässig omsättning i krigsförråd och utnyttjande av utbildningsanordningar. Behovet av att för sådana uppgifter använda särskilda budgeter varierar med verksamhetens art. Några generella rekommendationer kan därför knappast göras. Men givetvis är det väsentligt att dessa kompletterande budgeter är väl samordnade med huvudbudgeten.
Handlingsfrihet
Budgeten skall inte låsa handlingsfriheten. Tvärtom skall den — samtidigt som den utgör ett rättesnöre för verksamheten — medge en smidig anpassning till uppkommande situationer. Detta kan uppnås genom att man i planerings— arbetet tvingas att i förväg tänka igenom sätten att nå det uppställda målet, genom att man redan i planeringen har vägt olika alternativ — mer eller mindre genomarbetade — mot varandra, genom att man har tvingats beakta
det ömsesidiga beroendet mellan skilda verksamhetsgrenar och genom att man undviker att fastställa för många detaljer i budgeten. I stället bör man bygga på befattningshavarnas kunskaper, omdöme och vilja att sträva i av— sedd riktning.
Planeringsarbetet karakteriseras ofta av att man börjar med ett flertal alternativ av vilka några mönstras ut redan efter ganska kort tid medan andra bedöms värda ett närmare studium. Under arbetets gång kan ytterligare alternativ komma fram och andra visa sig mindre attraktiva. Några kvarstår ända till slutskedet. Förekomsten av ett eller flera sådana »näst bästa» eller »något mindre sannolika» alternativ, som har bearbetats ganska ingående, kan många gånger underlätta en anpassning om den valda huvudvägen visar sig svårframkomlig. Detta är i och för sig ingen nyhet men det bör betonas att här föreslaget ekonomisystem ger bättre möjlighet till kostnadsberäk- ningar på alla stadier för de olika alternativen, något som ibland kan ändra prioriteringen mellan projekten. Denna möjlighet skall givetvis utnyttjas.
Ju längre man under i övrigt oförändrade förutsättningar kan uppskjuta ett val desto bättre kan man normalt överblicka förutsättningarna och konse- kvenserna. Ett viktigt moment i planeringen är därför som redan nämnts att bestämma de tidpunkter då man senast måste välja mellan olika alternativ.
Ju fler ömsesidiga beroenden som utvecklas inom en organisation desto mer samordning erfordras i allmänhet. Det måste därför vara väsentligt att kartlägga sådana inskränkningar i rörelsefriheten. Härvid kan budgete— ringen utgöra ett hjälpmedel i synnerhet om den kopplas samman med plane- ring i andra termer. Såsom exempel kan nämnas utbildningsplanläggningens beroende av arbetstidsregleringen för militär personal. Ett annat exempel är den inverkan som tidsbundet materielunderhåll har på planläggning av utbildning och övningar där materielen skall användas. Det måste i stor utsträckning ankomma på ekonomifunktionen att vid budgeteringen klar- lägga sådana fysiska och ekonomiska samband inom organisationen och att därmed underlätta samordningen.
Slutligen skall bara erinras om att ju fler detaljer i budgeten som fastställs genom kostnadsramar eller andra restriktioner desto fler löpande beslut måste föras upp till den högre nivån. Detta kan möjligen medföra en bättre sam— ordning men det innebär samtidigt en urholkning av lägre chefers ansvar för sin verksamhet.
Man måste vara medveten om att de måttstockar som man arbetar med inte är entydiga. I någon mån gäller detta på kostnadssidan men i högre grad på prestationssidan. Exakta normer för resultatbedömning finns ännu inte men ett utvecklingsarbete pågår. Här skall endast framhållas att behovet av tillfredsställande mätmetoder accentueras genom den sammankoppling i budgeteringen av resursinsats och prestationer som FKU föreslår.
Man måste dock som nämnts beakta att precisionen i de uppgifter som ingår i budgeten varierar både vid målformuleringen, vid omdisposition av resurserna på basis av periodiska rapporter under budgetårets gång och vid budgetuppföljningen och de bedömningar som hänger samman därmed.
Samtidigt som man ständigt bör eftersträva så riktiga, kvantitativa mät- ningar som möjligt av väsentliga faktorer, vilka bör beaktas i en planerings- eller beslutssituation, bör ihågkommas att man i lika mån måste försöka be— döma betydelsen, inflytelsen, av faktorer som av en eller annan orsak inte är mätbara.
Vilka deltar i budgeteringen?
Budgeteringen bör drivas så långt ned i organisationen som det finns befatt— ningshavare med sådana befogenheter att de väsentligen kan påverka resul- tatet. Hur långt ned i organisationen man bör gå i det enskilda fallet beror bl a på förhållandet mellan å ena sidan de fördelar som kan erhållas genom förbättrat informationsunderlag och ökad solidaritet med budgeterna och å andra sidan kostnaderna för att belasta lägre nivåer i organisationen med budgetarbete. Man bör också beakta den olägenhet som kan uppstå genom att den totala tiden för budgetarbetet förlängs. De berörda befattningshavar- nas insikter beträffande budgetarbetets aktuella ekonomiska och administra- tiva problem kan även sätta en gräns för hur långt detta kan decentraliseras. Sådana brister kan dock avhjälpas genom särskild utbildning. Ett väl genom- tänkt blankettsystem med klara anvisningar förenklar också väsentligt bud- getarbetet.
Under alla förhållanden bör i budgetarbetet vid förband och milostab delta under respektive chefer direkt lydande befattningshavare. I många fall finns det anledning att fördela budgetarbetet på befattningshavare längre ned i organisationen. Utredningen exemplifierar detta längre fram i kapitlet.
Strävan till decentralisering av planeringen hindrar inte att chefen (led- ningen) där så erfordras anger mer eller mindre preciserade förutsättningar för budgetarbetet genom att bestämma exempelvis prestationsvolym eller kostnadsram. Huvudsaken är att den sektor lämnas öppen där de under— lydandes kunskaper och initiativkraft bäst kan göra sig gällande.
Planerings- och budgetcykeln
Grunddata ur långsiktsplaneringen
Ett visst års verksamhet i ett milo eller vid ett förband utgör, sedd i ett längre tidsperspektiv, en länk i en kedja åtgärder som ingår i långsiktsplanerna. Planeringen vid de lokala och regionala myndigheterna måste bygga på vissa grrmdvärden ur långsiktsplanema, utöver de för varje år givna uppgifterna.
Bland dessa grundvärden torde den viktigaste vara en flerårig krigsorga- nisationsplan som fastställts av central myndighet (försvarsgrenschef). Av denna plan framgår i stort vilka förändringar som under en flerårsperiod avses ske i krigsorganisationen och vilken materiel som avses tillföras denna. För MB utgör detta — tillsammans med ÖB:s operationsorder — ett underlag för bl a direktiv och anvisningar om krigsförbcredelse- och mobiliseringsarbetet till underställda mobiliseringsmyndigheter samt om utbildningsmål i stort mm
till de förbandschefer som i utbildningshänseende är underställda MB. En förbandschef hämtar därur underlag för utbildningens omfattning och orga- nisation. Mål, omfattning och tider för utbildningen bestäms främst av behovet att grundutbilda och repetitionsöva hela enheter i krigsorganisa- tionen. Detta gäller i synnerhet sedan ett nytt utbildningssystem (»VU60») införts. Härutöver uppkommer behov av att tillföra krigsförbanden personal antingen där vakans uppstått eller omsättning av åldersskäl blivit nödvändig eller för nya befattningar som tillkommit på grund av ändrad utrustning eller organisation. Utbildningens organisation bestäms bl a av storleken på utbildningskontingenten och på dess uppdelning på olika utbildningsgrenar. Även för förvaltningstjänsten är krigsorganisationsplanen styrande i många hänseenden.
Förutom av ändringar i krigsorganisationen påverkas förbandet av andra, centralt beslutade förändringar med långsiktig verkan. Som exempel härpå kan nämnas att materiel tillförs förbandet, att taktiken ändras eller att ut- bildningssystemet ändras. Uppgifterna om alla sådana förändringar erhålls från högre myndigheter.
Ett fredsförband utnyttjar betydande markområden och ett stort antal byggnader. Mark- och byggnadsbeståndet måste vara anpassat till freds- verksamhetens behov och påverkas alltså av förändringar i denna. Tilldelning av ny materiel kan medföra att lokaler för förvaring och vård måste byggas om eller att nya byggnader behöver uppföras. Nya vapen kräver kanske andra betingelser för utbildning i tex skjutning än vad tillgängliga övnings- fält medger. Ändringar i utbildningskontingentens storlek kräver ändrade förläggningsmöjligheter. Höjningar i den sociala standarden ställer nya krav på lokaliteterna m 111.
För att uppnå målet för utbildningen krävs s k »slutövningar», d v s sam— övningar med färdiga förband inom milo. Dessa utgör bl a ett viktigt led i befälsutbildningen. En mellan MB och förbandschefer samordnad planering på flera års sikt är viktig för att uppnå största möjliga effekt av insatta resur— ser. På motsvarande sätt är en långsiktig samordning av planeringen viktig när det gäller det av MB ledda operativa krigsförbcredelsearbetet. I detta ingår bl a att med utgångspunkt i krigsplanläggningen formulera mål och uppgifter för MB i krig underställda förband. Förbandschefer beaktar MB:s krav i sin årsvisa planering av såväl grund— som repetitionsutbildningen.
Den mellan MB och förbandschefen samordnade planeringen berör inte med nuvarande organisation i samma utsträckning förband och andra lokala myndigheter inom marinen. Chefen för marinen utarbetar i samverkan med andra centrala myndigheter — tex beträffande repetitionsutbildning — såväl långsiktsplaner som planer för utbildning av åldersklasser och ger direktiv härom direkt till de lokala myndigheterna.
En annan motivering för att de lägre nivåernas planering och budgetering bör bygga på underlag som omfattar mer än ett år är att underordnade myndigheter skall kunna lämna uppgifter till de centrala myndigheternas petitaarbete som närmare utvecklas nedan. Regionala och lokala myndig-
heter kan också få i uppdrag att analysera följderna av variationer i det underlag varpå deras planering grundats. Därigenom erhåller centrala myn- digheter bidrag och hjälp med sin alternativplanering.
Sammanfattningsvis visar det ovan beskrivna att verksamheten i milo och på förband bör planeras på flera års sikt. Underlag för denna planering tas fram på olika sätt från centrala och regionala myndigheter och i vissa avseenden, t ex i vad rör mark och byggnader, uppgörs planer i samverkan mellan lokala och högre myndigheter. För att den regionala och lokala pla- neringen skall kunna genomföras och effektivt samordnas med den centrala planeringen är det viktigt att det nyssnämnda underlaget är så fullständigt som möjligt även om det ingår uppgifter som är preliminära och därmed osäkra.
Budgetcykeln
Planering och budgetering vid milo och förband måste inpassas i ett tids- schema. Med hänvisning till figur 10: 1 skall först kort redogöras för gäl- lande tidsschema och hur milo och förband berörs därav. I figuren har även illustrerats vissa moment som behandlas längre fram.
Utgångspunkt är Kungl Maj:ts propositionsarbete och riksdagsbehand- lingen av Kungl Maj:ts äskanden för budgetåret 3 i figuren. De centrala myndigheternas petitaarbete för detta år pågår i stort sett från mitten av februari budgetår 1, då departementet lämnar direktiv för budgetarbetet, och fram till sista augusti budgetår 2, då myndigheternas förslag till äskanden senast skall inlämnas till Kungl Maj:t. Samtidigt med petitaarbetet rullas långsiktsplanerna ett år. Visst underlag inhämtas enligt särskilda anvisningar från lokala och regionala myndigheter beträffande förväntade resursbehov. För att kunna lämna dessa uppgifter, avseende budgetår 3, behöver alltså MB och förbanden redan budgetår 1 visst underlag ur långsiktsplaneringen.
Efter propositionsarbete i Kungl Maj:ts kansli under september—december frarnläggs eller anmäls äskandena i statsverkspropositionen i januari budgetår 2. Riksdagsbehandlingen avslutas den 31 maj då riksdagens skrivelser senast avlåts till regeringen. Denna omsätter riksdagens beslut i regleringsbrev som skall ha delgetts myndigheterna senast den 30 juni samma år även om det förekommer att delar av regleringsbreven blir färdiga senare.
Kungl Maj:ts regleringsbrev omsätts av centrala myndigheter i medels- anvisningar till underordnade myndigheter vilka därigenom får slutligt besked om de anslagsmedel som disponeras för budgetår 3. Tiden — i princip juni månad — för beredning och expediering av dels regleringsbreven, dels medelsanvisningarna är i regel för kort för att alla anvisningar skall hinna expedieras före verksamhetsårets (budgetår 3) början.
För att underlätta den slutliga planeringen i regional och lokal instans meddelar vissa centrala myndigheter redan i november månad budgetår 2 underlag i form av preliminära uppgifter och preliminär tilldelning av resurser till MB och förband för budgetår 3. Underlaget baseras på beräkningarna i de
BUDGETÅR 1 2
RIKSDAGEN
Proposition Riksdagsskrivelser
KUNGL MAJ:T
Budgetdirektiv
Petite _ Regleringsbrev
P t't b t CENTRALA MYNDIGHETER _- e ' Ca' &
7-örs planer "rullas"
"" ' Slutlig tilldelning
REGIONALA MYNDIG-
HETER
LOKALA MYN DlGHETER
Fig 10: I . Planerings- och budgelcykeln berörande ett visst budgetår ( år 3)
BUDGETÅR ' 2 3 i/,i 141 I/II I
_ Underlag för plu— Uppgifter och Underlag nering och budge- resurser enIigt-
för petita tering enligt regleringsbrev
ör år 3 äskanden , I I .L
(Intern budget för Intern budget för år 3 | I |. |
Budgetdirektiv CENTRALA MYNDIGHETER för år 3
år 2) Budgetförslag
REGIONALA MYNDIGHETER äjjsing, budge, Direktiv Gransk-
för år 4—5) ning A A
Genomföra d
* * 17 (lnte)rn budgif för + år 2 Budget örs ag , )( LOKALA MYNDIGHETER för är 3, , b få???" bUdgej för L (Freij-nån?; udget x Plan och budget ör " ' fastställs
Fig IO.'2. Förslag till planerings- och budgetcykel
inlämnade förslagen till äskanden. MB och förbandschefer får därmed ett preliminärt underlag för att börja planeringen av verksamheten.
I nuvarande planerings- och budgetrutiner tilldelas uppgifter och anvisas medel för milo och lokala myndigheter vid flera olika tidpunkter, såväl före som efter budgetårets ingång. Det är således f n inte möjligt att före verksam- hetsårets början göra upp en samlad budget vid dessa myndigheter.
Enligt utredningens mening borde mer ändamålsenliga planerings- och budgeteringsrutiner kunna införas i försvaret. De bör bygga på årligen revi— derade fleråriga programplaner. De centralt uppgjorda programplanerna bör vara samordnade med och bygga på de långsiktsplaner som enligt sär- skilda direktiv gjorts upp av olika centrala, regionala och lokala myndig— heter. Dessa bör således även revideras årligen. I samband med denna fram- skjutning av verksamhetsplanema bör utarbetas budgeter, dels den interna budgeten för det närmast liggande budgetåret, dels budgetförslag för det därefter följande, vilket utgör petitaunderlag, och dels slutligen preliminära budgeter för efterföljande år. Budgetförslagen används, förutom som under— lag för petita, för överordnade myndigheters kontroll och samordning av planering och budgetering vid lägre instanser.
Hur den interna budgeten arbetas fram enligt denna metod illustreras i figur 10: 2. I figuren visas endast budgetarbetet för år 3. Den samtidiga bearbetningen av planer och budgeter för andra år antyds i de rutor som representerar planerings— och budgetarbetet år 1. Budgetdialogen åskådliggörs främst mellan regional och lokal myndighet. Tidsschemat är ungefärligt. Samspelet med centrala myndigheter framgår vid jämförelse med figur 10: 1.
Erfarenheterna från den rutin som prövats i Södra milo såsom förbere- delse till försöken budgetåret 1967/68 visar att planerings- och budgetarbetet bör påbörjas senast i november budgetår 2 (1966). I februari 1967 gav MB direktiv om uppgifter och resurstilldelning. Med detta underlag uppgjordes en preliminär förbandsbudget som underställdes MB. Efter granskning och juste— ring fattade MB beslut om uppgifter och resurstilldelning omkring den 15 juni 1967. Förbandschefen kunde därefter göra erforderliga justeringar samt fastställa budgeten före den 1 juli.
Detta preliminära budget— och planeringsarbete grundas visserligen på det underlag som föreligger i statsverkspropositionen och övriga uppgifter som kan erhållas från centrala myndigheter. Riksdagsbeslut och Kungl Maj:ts regleringsbrev förelåg emellertid inte. MB:s resurstilldelningsbeslut skiljde sig dock endast obetydligt från den slutliga tilldelningen.
Det är givetvis ett starkt önskemål att planerings- och budgetarbetet kan utföras så nära som möjligt den period budgeten omfattar. Som förut påvisats är detta viktigt om man vill uppnå större handlingsfrihet inför ändrade förutsättningar. Organisationens storlek och indelning i tre nivåer mellan vilka i ena riktningen direktiv och anvisningar och i den andra härpå grundade förslag skall lämnas gör budgetarbetet tidskrävande. Utredningen föreslår därför att det undersöks vilka åtgärder som bör vidtas för att pla- nerings— och budgetarbetet på basis av ovan angivna budgeteringsrutin skall
kunna systematiseras till fasta perioder under året och förenklas genom att utnyttja standardiserade blanketter.
Utredningen är medveten om att en omläggning av budgetarbetet i här antydd riktning inte kan genomföras snabbt. Ett flertal nu åtskilda arbets- rutiner måste samordnas. En samordning med de regler som gäller för stats— förvaltningen i övrigt förutsätts komma att krävas. Enligt utredningens mening blir en effektivering av planerings- och budgetarbetet en naturlig följd av nya ekonomisystem inom statsförvaltningen.
Verksamhetens indelning och fördelning på ansvarsområden
En av grunderna i utredningens förslag är att åstadkormna en knytning av prestations- och kostnadsansvar till ansvarsområden och slutprodukter. Syste— met bör alltså utformas så att budgetering och redovisning knyts till klart avgränsade organisatoriska enheter i vilka cheferna har ett självständigt ansvar för olika aktiviteter och de produkter som aktiviteterna är avsedda att ge. En annan utgångspunkt för systemets utformning är att samordning skall åstadkommas, så långt detta är möjligt, mellan å ena sidan den lång- siktiga planeringen och uppföljningen i program och å andra sidan den mer kortsiktiga planeringen och uppföljningen av verksamheten i fredsor—
ganisationen. '
Verksamheten vid lokala och regionala myndigheter omfattar en mång- fald olika aktiviteter som har sitt upphov i uppgifter givna av centrala myndigheter. Hur ett sammanhang mellan dessa uppgifter och programpla— neringen uppnås har visats i kapitel 9. En fortsatt underindelning av upp- gifterna med angivande av mål och prestationskrav för deluppgifter bör följa samma systematik för att nyssnämnda sammanhang skall bibehållas. Upp- följningen av programplanerna underlättas därmed. Såväl prestations- som kostnadsredovisningen förenklas.
Verksamheten sönderfaller naturligt i ett antal funktioner varmed utred- ningen avser mobiliserings- och krigsförbcredelsearbete, utbildning, materiel- försörjning etc. Inom dessa funktioner kan i regel avgränsade uppgifter anges med bestämning av mål och resursuppoffring. Härigenom kan ansvar för prestationer och kostnader preciseras — med andra ord underlag skapas för verksamhetens och uppgifternas fördelning på ansvarsområden.
Organisationens indelning i avgränsade ansvarsområden syftar till att dub- belansvar undviks och att behovet av samordning mellan ansvarsområdes— chefer blir minsta möjliga under löpande verksamhetsperiod. Samordningen mellan ansvarsområden skall klaras ut innan verksamhetsperioden börjar, i den fas av planeringen då budgeten görs upp. Ansvarsområdeschefer skall känna ett självständigt ansvar för genomförandet av ålagda uppgifter. Organi- sationens och verksamhetens indelning i aktiviteter och ansvarsområden åter- speglas i budgeten. Denna egenskap hos budgeten leder till att brister i orga- nisationen kan upptäckas och korrigeras. Härvid kan även konstateras even—
tuella krav på en fortlöpande anpassning av organisationen till ändrade förut- sättningar.
Utredningen skall här med exempel från försöksförbanden belysa hur verk— samheten kan indelas i funktioner och ansvarsområden, dels vid ett armérege— mente och dels vid en flygflottilj. Ansvarsförhållandena i milo redovisas också. Först lämnas en kort redogörelse för nuvarande organisation inom enheter som ingått i försöksverksamheten.
Förband. Nuläget
Förbandschefen är ansvarig för alla beslut som inom förbandet fattas av honom själv eller av underlydande befattningshavare. I enlighet med gällande regler delegeras detta ansvar till olika underlydande chefer som var och en inom sitt område bemyndigas fatta beslut utom i frågor av principiell natur eller av större betydelse.
Verksamheten vid ett förband kan indelas i funktioner med olika karaktär. Vid ett regemente utgör utbildning samt mobiliserings- och krigsförberedelsearbete huvuduppgifterna medan vid en flottilj huvuduppgifterna ligger i flygtjänst, bas- tjänst och striltjänst. Vid alla förband understöds dessa huvudfunktioner av tjänster mm från stabs- och förvaltningsavdelningar.
Regementet
Mobiliseringsofficeren svarar för att alla krigsförband för vilka regementet är organiserande myndighet kan mobiliseras inom anbefalld tid och ställas till högre chefs förfogande på angiven plats. Prestationerna inom ansvarsområdet utgörs främst av planering, dvs övervägande stabsarbete. Krigsförbanden kan såsom mobiliseringsenheter betraktas som hempermitterade (passiva).
De mobiliseringsenheter som i samband med repetitionsövningar m m inkallas och organiseras som krigsförband i fredstid bildar under själva repetitionsövningen en eller flera utbildningsenheter och överflyttas därmed till utbildningsofficerens ansvarsområde. Då krigsförbandet efter avslutad repetitionsövning åter »förråds- ställs» i respektive krigsförråd (blir passivt) återgår det som mobiliseringsenhet till mobiliseringsofficerens ansvarsområde.
Utbildningsofficeren ansvarar för inom regementet bedriven utbildning. Ansva- ret för den direkta utbildningen är i regel ålagd en eller flera bataljonschefer vilka också lyder direkt under regementschefen. Utbildningsofficeren har dock en så omfattande direktivrätt i alla frågor rörande utbildning att bataljons- och andra utbildningschefer (t ex kompanichefer) i praktiken från utbildningssynpunkt kan anses lyda under Utbildningsofficeren.
Vid grundutbildningens slut upplöses utbildningsenheterna och de färdigutbil- dade soldaterna inplaceras i krigsorganisationen och bildar då ett helt — eller del av — krigsförband och övergår därmed till mobiliseringsofficerens ansvars- område.
S tabschefen är under regementschefen ansvarig för viss samordning av de olika verksamhetsområdena och svarar dessutom direkt för vissa allmänna områden som inte kan hänföras till vare sig mobiliserings- eller utbildningsofficerens ansvarsområde, tex vakttjänst, rekrytering, pressfrågor och sociala frågor.
Såväl stabschefen som utbildnings- och mobiliseringsofficeren tar i anspråk och nyttjar inom sina ansvarsområden nyttigheter och tjänster (>>resurser») från stöd- funktionerna — förvaltningsavdelningarna.
Verkstadschef vid arméförband är underställd den regionala verkstadsled- ningen och lyder under regementschefen endast i fråga om vissa ordningsfrågor m m och detta endast i de fall verkstadsbyggnaden är lokaliserad inom regemen-
tets kasernområde. I förhållande till regementet och dess olika avdelningar svarar verkstadschefen — i praktiken miloverkstadsdirektören — endast för att beställda reparationer och andra tjänster utförs på ett riktigt sätt. Ansvaret för verkstadens mobiliserings- och krigsförberedelsearbete (t ex utrymning och flyttning) åvilar miloverkstadsdirektören.
Flygflottiljen
Stabschefen svarar under flottiljchefen för samordning av förbandsproduktionen och för ålagd incidentberedskap mm. Till skillnad från regementet kan man i flygflottiljen betrakta såväl krigsförberedelsearbetet (bl a rörande mobilisering) som utbildningsverksamheten som stödfunktioner. I stabstjänsten ingår också spe- ciella funktioner - såsom väderlekstjänst, flygtrafikledning, signaltjänst.
Mobiliseringschefen svarar för vissa mobiliseringsärenden. F lygchefen är under flottiljchefen ansvarig för utbildningsnivå och »fältmässig— het» vid de flygdivisioner som i fred ingår i flottiljen. Uppgiften innebär en om— fattande planläggning och detaljuppföljning av flygtjänsten och därmed av flyg- utbildning och tillämpade övningar inom flottiljens ram. Samverkan sker tidvis med andra förband samt ständigt med baschef och strilchef.
Flygchefen ansvarar för att flygdivisioner och eventuellt andra flygförband når av chefen för flygvapnet och MB uppställda krav på standard m m inom ramen för tilldelad flygtid och med innehållen flygsäkerhet.
Baschefen ansvarar för bastjänsten och baskompaniernas utbildning samt för anbefalld beredskap. I samråd med bl a flygchefen medverkar baschefen under utbildningsperioden i erforderliga systemövningar och prestationsmätningar etc.
Ansvaret för åldersklassens militärutbildning vilar på baschefen liksom för fort- satt markstridsutbildning för flottiljens fast anställda militära och civilmilitära per- sonal.
Vid försöksförbandet F 10 ansvarar baschefen — liksom vid vissa andra flottil- jer — för taktisk-operativ utbildning m m för vid robotdivisionen ingående per— sonal av alla kategorier.
Liksom flygchefen har baschefen ansvar för krigsplanläggning och krigsför- beredelsearbete m m enligt direktiv från flottiljstaben. I tekniskt hänseende följer baschefen de direktiv som tekniske chefen utfärdar.
Strilchefen sammanhåller under förbandschefen alla fredsorganiserade luftbe- vaknings- och stridsledningsförband. Strilchefen ansvarar för att anbefallda freds- funktioner hålls igång i avsedd omfattning och kan lösa ålagda uppgifter sam— tidigt med nyutbildning — av bl a ur åldersklassen uttagna värnpliktiga. I ansvars- området ingår genomförande av utbildning och teknisk skolning av fast anställd personal samt medverkan i rutinmässiga systemövningar m rn. Strilchefen ger för- valtningsgrenscheferna i flottiljstaben underlag för åtgärder beträffande materiel, byggnader, »funktionsmiljö» d v s uppvärmning, kylning, luftförsörjning etc.
Liksom flygchef och baschef har strilchefen ansvaret för viss krigsplanläggning och krigsförberedelsearbete enligt direktiv från flottiljstaben. I tekniskt hänseende följer strilchefen och — vid förband där sådana finns — strilbataljonscheferna de direktiv som tekniske chefen utfärdar.
Tekniske chefens ansvarsområde omfattar materielavdelningen i flottiljstaben, flottiljverkstaden och vissa materielförråd. Liksom ovan berörda funktionsom- rådeschefer har tekniske chefen ansvaret för viss krigsplanläggning m rn enligt direktiv från flottiljstaben.
Likartade ansvarsområden inom regemente och flottili Tygofficeren vid regemente och tekniske chefen vid flottilj ansvarar såsom chef för tygmaterielavdelningen för att all den tygmateriel (vapen, flygplan, fordon, tele- materiel mm) och ammunition som tilldelats förbandet hålls i sådant skick att
den ständigt är krigsduglig, dvs att de olika krigsförbanden kan förses med den materiel och ammunition m ni som enligt centralt utfärdade bestämmelser skall ingå i respektive krigsförbands utrustning. Tygofficeren och tekniske chefen skall också tillhandahålla utbildningsenheterna den materiel som erfordras i utbild- ningen.
Eftersom i regel ingen särskild för fredsutbildningen avsedd krigsmateriel till- delats måste utbildningsenheternas behov täckas genom att krigsplacerad materiel disponeras ständigt eller — vid periodiska behov — genom lån från krigsförbandens förråd. Utbildningsenheternas önskemål att disponera rikligt med tygmateriel för att kunna genomföra en rationell utbildning måste därvid vägas mot kraven på att materielen från beredskapssynpunkt i största utsträckning skall vara förråds- ställd i krigsförbandens förråd. En riklig tillgång på materiel vid utbildningsför- banden vid armén minskar sålunda beredskapen och vice versa. Vid flygförban— det måste tekniske chefen tillse att materielen inte förslits i onödan eller havererar, tex på grund av felaktigt utnyttjande.
Tygofficeren och tekniske chefen skall se till att tygmaterielen underhålls och vårdas samt att den krigsförrådsställda materielen blir jämnt försliten och omsatt, allt enligt av central och regional förvaltningsmyndighet givna direktiv och anvis- ningar. Nyttjandet och förbrukningen av materiel samt förbrukningen av ammu— nition i utbildningen planeras därför med utgångspunkt i bla givna direktiv om underhåll, förslitning och omsättning.
Förbandets intendent är — på motsvarande sätt som tygofficeren och tekniske chefen — såsom chef för ansvarsområdet intendenturavdelningen ansvarig för att all intendenturmateriel, drivmedel och i viss mån proviant som tilldelats förban- det hålls i krigsdugligt skick så att av förbandet organiserade krigsförband kan utrustas därmed vid mobilisering. Till intendentens ansvarsområde hör även sjuk- vårdsmaterielen vid såväl mobiliserings- som utbildningsenheter. Särskild för fredsutbildningen avsedd intendentur- och sjukvårdsmateriel disponeras emeller- tid vilket innebär att den krigsförrådsställda materielen endast i mycket begränsad omfattning måste lånas till utbildningsenheterna. Några egentliga »intressekon- flikter» mellan mobiliserings- och utbildningssidan föreligger därför inte inom intendenturområdet. För det tekniska utförandet av intendenturtjänsten har in- tendenten att följa från central och regional förvaltningsmyndighet utfärdade direktiv och anvisningar.
Till intendentens ansvarsområde hör även att tillhandahålla övriga avdelningar och enheter erforderliga inventarier (möbler o d) och expenser m m. Detta är lik- som ansvaret för mathållningen att hänföra till driften vid förbandet och skall anpassas till övrig verksamhet vid förbandet.
Vård, underhåll och drift av byggnader, vägar, flygfält och övningsområden samt övriga till fortifikationsförvaltningens kompetensområde hörande funktioner utgör kasernavdelningens ansvarsområde. Vid flertalet förband (och alla försvars- områden) är intendenten tillika kasernofficer och chef för kasernavdelningen.
Såväl kaserner som flygfält, övningsområden och vägar utnyttjas inom andra funktionsområden. Kasernofficeren ansvarar även för förhyrning av erforderliga förråd.
Ansvarsområdet hälso- och sjukvård förestås av förbandsläkaren och omfattar hälso- och sjukvården inom förbandets samtliga avdelningar och enheter samt mobiliserings- och krigsplanläggningsuppgifter i likhet med övriga stödfunktioner.
Kassachefen är ansvarig för den kamerala delen av verksamheten (dvs ut- och inbetalningar, bokföring m m) inom förbandets samtliga avdelningar och en— heter. Hans ansvar är — i förhållande till övriga förvaltningsgrenschefer — betyd- ligt mer reglerat av bestämmelser utfärdade av central myndighet.
Kassachefen ansvarar för att författningar och bestämmelser givna för räken— skapsväsendet i försvaret följs vid förbandet och tillhandagår övriga avdelnings-
chefer med sakkunskap om tillämpningen av ekonomiska förvaltningsbestämmel- ser, särskilt i fråga om löneförmåner.
Härutöver svarar kassachefen för planläggning av krigskassatjänsten, dvs ett ansvarsområde som också kan hänföras till mobiliseringsofficeren.
Den nuvarande organisationen vid förbanden är som framgått av redogörel- sen olika inom försvarsgrenarna. Vid samtliga förband är dock förbandschefen ansvarig för dels viss incidentberedskap mest markant vid flygförband där insatsberedskap för luftförsvaret uppehålls med alla typer av förbandsenheter och funk— tioner, dels beredskapen och krigsförberedelsearbetet vid samt mobilisering av de krigsförband för vilka förbandschefen är mobiliseringsmyndighet — an- tingen dessa är helt, delvis eller icke organiserade i fred, dels utbildningen av befäl och värnpliktiga avsedda att placeras vid krigsför— band — varvid främst utbildningen av värnpliktiga påverkar arméförban— dets samt utbildning i systemsammanhang och av fast anställda flygför- bandets utbildningsrutin. Beredskapen skall vidmakthållas och utbildningen genomföras med utnytt— jande av i stor utsträckning samma resurser (krigsmateriel, anläggningar m in). Att lösa dessa, i vissa fall konkurrerande uppgifter, med samma resur- ser ställer stora krav på en väl samordnad planering och budgetering.
För den löpande planeringen och ledningen av förbandets verksamhet är chefens befogenheter och ansvar i stor utsträckning delegerade till ett antal befattningshavare, var och en företrädande sitt ansvarsområde. De olika an- svarsområdena kan sammanföras till huvudfunktioner och stödfunktioner vilka i nuvarande organisation medför dubbelansvar inom många områden. Detta ger sig till känna vid försök att finna lämplig fördelning av ansvar för budgetering av prestationer och kostnader och motsvarande uppföljning av dessa i redovisningen.
Som exempel härpå kan för arméförbandet nämnas mobiliseringsofficerens ansvar för planläggning av krigsförbandens mobilisering, innebärande bl a lokalisering av mobiliseringsenhetermas förråd. De kostnader som uppstår i detta sammanhang bestrids från anslag som står till förvaltningsgrenschefer— nas förfogande. Med dessa anslag skall även andra utgifter bestridas. I det av utredningen föreslagna styrsystemet bör det åligga mobiliseringsofficeren att såväl planera för uppgifter inom hans ansvarsområde som budgetera de kostnader som härigenom uppstår. Mobiliserings-, krigsplanläggnings— och beredskapsuppgifterna bör alltså utgöra ett ansvarområde inom förbandet och chefen för detta bör ansvara för verksamhetsplanering och resursbudgete— ring inom detta.
Vid flygflottiljen är som nämnts flygdivisioner, baskompanier etc naturliga huvudfunktioner. Detta innebär att tex baschefen har ansvar för basförban- dens krigsduglighet. Det bör vara baschefens uppgift att såväl planera för verksamheten som att budgetera resursförbrukningen för denna. På motsva- rande sätt bör cheferna för vart och ett av övriga huvudansvarsområden —
flygchef, strilchef etc — ansvara för verksamhetsplanering och resursbudge- tering. Flottiljens stabschef, mobiliseringsofficer rn fl är samordnande stöd— funktioner inom var sitt funktionsområde.
Beskrivningen i det föregående har berört förband ur armén och flygvapnet som på sätt och vis representerar två ytterligheter i förevarande sammanhang. Arméförbandets omställning från fredsförhållande till krig innebär att mobi— liseringsmyndigheten ställer krigsförband till förfogande på bestämda plat- ser och bestämda tider. Förbandens vidare disposition är huvudsakligen beroende på det gällande läget och dettas utveckling. Flygförbandet är redan i fred till största delen organiserat som krigsförband. Mobiliseringen innebär bemanning till full styrka och utflyttning till de baser varifrån flygförbanden skall fullgöra sina uppgifter.
De marina förbanden — örlogsbaser och kustartilleriförsvar med kustartil- leriregemente — representerar i fråga om organisation i fred och verksam- hetens indelning i funktioner och ansvarsområden ett mellanting mellan armé— förband och flygförband. I verksamheten ingår samma funktioner som ovan beskrivits men ställningen som både »lägre regionala» och lokala myndigheter gör att de endast i vissa hänseenden kan jämföras med regemente och flottilj. Det föreligger komplicerande faktorer som i nuvarande organisation motver— kar en klarläggande indelning av verksamhetens funktioner (aktiviteter) och dessas fördelning på ansvarsområden. Ett exempel härpå är att i de förband som närmast motsvarar arméregementet — örlogsskolor och kustartillerirege- mentet — omhänderhas flertalet stödfunktioner av utanför förbandet stående förvaltningsavdelningar ingående i örlogsbasen eller kustartilleriförsvaret.
Förband. Försöken
Vid försöksförbanden har ekonomisystemet prövats med gällande organisa— tion. Indelning i funktioner och ansvarsområden har därför anpassats härtill. Enhetlighet mellan förbanden har eftersträvats och även uppnåtts beträffande verksamhetens indelning i funktioner och dessas underindelning i aktiviteter. En annan strävan har varit att så långt som möjligt anpassa funktions— och aktivitetsindelningen till de uppgiftstyper som förekommer vid förbanden samt, så långt utredningen haft underlag härför, till programbudgetering enligt de principer som redovisats i kapitel 9. Med uppgiftstyp menas då tex mobiliseringsförberedelser, befälsutbildning och sjukvårdstjänst eller med andra ord en regelbundet återkommande rubrik i de uppgifter som årligen åläggs förbanden. Uppnås överensstämmelse mellan funktions/aktivitetsindel- ningen och uppgiftstyper vinner man den fördelen att kontrollen av mål- uppfyllelsen beträffande given uppgift och resursförbrukningen för att nå detta mål avgränsas till ett bestämt aktivitetsområde. Härav följer att ett sådant aktivitetsområde även bör utgöra ansvarsområde.
Genom en tillräckligt långt gående indelning i aktiviteter efter ett system som ansluter inte blott till normalt förekommande uppgifter utan även till programplanernas indelning i prestationsområden skapas förutsättningar för 1) en till uppgifterna hänförd beräkning av prestationer och kostnader, 2)
uppdelning på klart avgränsade ansvarsområden och 3) insamling av data för efterkalkyler inom aktiviteter, funktioner och i sista hand program.
Indelningen i ansvarsområden måste anpassas till organisationen. Denna å sin sida är uppbyggd med hänsyn till verksamhetens art. Även om funk- tionerna är desamma vid olika förband har aktiviteterna delvis olika innehåll och karaktär. Utbildningen vid t ex en flygflottilj av personal för flygtjänst, bastjänst och striltjänst har annan karaktär och kräver en annorlunda orga- nisation än utbildningen av befäl och värnpliktiga vid ett arméregemente. Indelningen i ansvarsområden har därför i försöken gjorts individuellt vid varje förband. Det bör erinras om att försöksförbanden valts så att bla olikheter i verksamheten och organisationen skall kunna studeras med hän- syn till inverkan på styrsystemets utformning. Härigenom räknade utred- ningen med att få fram typexempel på möjlig indelning i ansvarsområden som sedan kan tillämpas på skilda förbandstyper vid ett genomförande i hela krigsmakten.
Under den hittillsvarande försöksperioden har tex skillnaden mellan armé- och flygförband kommit tydligt till uttryck. Sålunda kan organisa- tionen och verksamheten vid regementet till större delen hänföras till ålders- klassens utbildning och krigsförbandens repetitionsutbildning, under det att flygflottiljens organisation — med betydligt större andel fast anställda — skapats för att tillgodose kraven på hög beredskap i luftförsvaret. Flygförbandens fredsverksarnhet omfattar — utöver renodlad utbildning — till stor del med krigsverksamheten analoga funktioner, t ex luftbevakningstjänst.
Den skillnad detta visar i förhållandet funktioner/ansvarsområden vid regemente och flottilj framgår av figurerna 10:3 respektive 10:4.
Ett försvarsområde/kustartilleriförsvar med tillhörande regemente bedriver inte endast verksamhet av likartat slag som vid arméregemente och flyg- flottilj utan också speciell verksamhet därutöver, bla av operativ art. In- delningen i ansvarsområden påverkas av förhållandet att ett försvarsområde integrerats inom organisationen. Vid försöksförbandet fo 15/BK med KA 2 föreligger därför större svårigheter att utpeka ansvariga chefer för olika an- svarsområden eftersom ett visst ansvarsområde återfinns i organisationen för såväl fo 15/BK som KA 2. En chef med ansvar för verksamheten finns inte alltid. Beträffande exempelvis repetitionsutbildning svarar chefen för fo 15/ BK och chefen för KA 2 för olika faser (skeden) vilket ytterligare kompli- cerar en strikt indelning i ansvarsområden med en ansvarig chef.
Den funktions- och aktivitetsindelning som tillämpas i försöken 1967/68 visas i figur 10:5 varav även framgår cheferna för ansvarsområdena vid P 2 och F 10 samt fo 15/BK och KA 2.
Det framgår av figuren att samma befattningshavare kan vara chef för flera ansvarsområden och för ansvarsområden som tillhör olika funktioner. Detta är möjligt om dessa ansvarsområden kan särskiljas i planering och budgetering och chefens »kapacitet» räcker till att leda dem. Det är dock inte förmånligt från ledningssynpunkt.
Inom funktionen utbildning förefaller det som om ett delat ansvar före-
Förbundschef
Mobiliseringsoff Utbildningsoff
Krigsplunlöggning Utbildning Mobilisering Ovningar
Beredska
"' Stabschef
_— Tygofficer
'_— Intendent
_ Kasernofficer
_ Läkare
Kassachef
_ Övriga
Fig 10: 3. Schematisk bild över funktioners fördelning på ansvarsområden vid ett armérege- mente i nuvarande organisation
ligger vid F 10 för aktiviteterna 11—14, mellan stabs-, flyg-, bas- och strilchef. Så är emellertid inte fallet men utbildningsverksamhetens karaktär och de ovan beskrivna organisationsförhållandena vid en flygflottilj gör att uppdel- ningen på dessa chefer måste ske i nästa nivå. Aktiviteten 11 Befälsutbildning måste tex underindelas på flygande personal, baspersonal och strilpersonal innan fördelningen kan ske på ansvariga chefer. Särskild utbildningsofficer som under flottiljchefen samordnar all utbildning finns inte i flygflottiljens organisation.
Utredningen har med dessa exempel, på sätt och vis representerande yt— terligheter, avsett att visa hur verksamhetens art och de förutsättningar under vilka den bedrivs påverkar fördelningen av funktioner och aktiviteter på an- svarsområden inom ett förband. Samtidigt belyses vikten av en noggrann
Förbandschef ! | I Flygchef Baschef Strilchef Flygtjönsf Bastiat-ist Striltjönst
_ Stabschef
__ Moboff
% Meteorolog
_'— Trafikledare
_ Teknisk chef
L l...... satirgmzzftåhifi?' _ Kasemoff
_— Läkare
_— Kassachef
_l Övriga
Fig 10:4. Schematisk bild över funktioners fördelning på ansvarsområden vid flygflottilj i nu- varande organisation
analys av dessa förhållanden innan budgetsystemet byggs upp. Utredningen vill ånyo framhålla att en sådan analys kan ge anledning att ompröva orga— nisationen.
En följd av att indelningen även anpassats till nuvarande organisation är att Stödfunktionerna indelats efter förvaltningsgrenar. Erfarenheterna från förbandsförsöken visar att en annan indelning av Stödfunktionerna än den nuvarande synes mer rationell. Uppgiften att förvara, tillhandahålla och
Funktion
Aktivitet
Ansvarsområde/chef
P2
FIO
| Fo 15 BK
KA2
A Planering
1. Planering och budgetering 2 Utvecklingsarbeten 3 Stabsarbete
4. Upplysningstjänst
Planeringschef Försöksledare SC Upplysningsoff
Stf ch F 10 Försöksledare SC Upplysningsoff
Infanterichef SC/ BK Försöksledare SC/BK
SC/BK
CKA 2
CKA2
B Mob, krigs- förberedelser och beredskap
5. Mobilisering 6 Krigsförberedelser 7 Beredskap
Mob off Ch 2 bataljon Mob off
SC Flygch Basch Strilch
SC/BK Infanterichef SC/BK _— SC/ BK
C Persona]
8. Personaltjänst 9 Säkerhetstjänst 10 Personalvård
SC SC Personalvårdsoff SC SC SC
SC/BK SC/BK SC/BK
CKA 2 CKA 2 CKA 2
D Utbildning
11. Befälsutbildning
12. Utbildn t fast anst befäl 13 Grundutbildn vpl m m 14 Repetitionsutbildning 15 Utbilda av civil personal 16 Frivillig utbildning
17. Utbildningsanordningar
Utbildningsofi'
jUtbildningsoff
SC Flygch Basch Strilch
SC SC Basch m fl
SC/BK
Infanterichef SC/BK SC/BK Infanterichef —
CKA 2 CKA 2 CKA 2 CKA 2 CKA 2 CKA 2 CKA 2
E Stödfunk- tioner 18 Tygtjänst
19. Intendenturtjänst
20. Sjukvårdstjänst
21. Fastighetsförvaltning
22. Ekonomi— och kassatjänst
23. Handräckningstjänst
24. Gemensamma ekonomitransporter 25 Ovriga stödfunktioner
Tygofficer
Reg intendent Förbandsläkaren Kasernoff
Ch ekonomikontor Ch 2 komp
Ch 2 komp
Teknisk chef Flottiljintendent Förbandsläkaren Flottiljintendent Ch ekonomikontor Ch spec komp
SC
Avdchefer i staben
Stabsintendent Stabslåkare
Kassachef
Tygmästare/Stabsing
Fortifikationsbefälhavare
— Tygmästare
CKA2 CKA2
Fig 10: 5. Indelning [ funktioner, aktiviteter och ansvarsområden vid P 2, F 10 och Fo IS/BK med KA 2 under försöksverksamheten 1967/68. (SC = stabschef)
underhålla förnödenheter borde kunna sammanföras till en funktion och ett ansvarsområde oberoende av förvaltningsgrenstillhörighet. Andra dylika för- ändringar mot ett mer samlat funktionsansvar kan tänkas.
Personalfunktionen innehåller endast ett par av de aktiviteter som kan inräknas i funktionen, nämligen de som fn omhänderhas gemensamt för all personal vid förbandet. Det synes vara en brist i organisationen att det ej finns någon företrädare för personalfunktionen. Avdelningscheferna är ansvariga för den civila personalens rekrytering, anställning, utbildning och vård. Förmåner för denna personal handläggs av kassachefen. Motsvarande uppgifter för militär personal handläggs huvudsakligen av stabschefen res- pektive kassachefen. De värnpliktigas personalvård handläggs av särskild personal medan förmåner omhänderhas av kompanichef.
I ett mer utvecklat styrsystem av här behandlad art får planeringen och budgeteringen samt samordningen mellan olika ansvarsområden en fram— skjuten plats. I nuvarande organisation svarar förbandschefen ensam för samlad planering av verksamhet och ekonomi. På avdelningsnivån görs planeringen huvudsakligen av mobiliserings-, utbildnings- och förvaltnings— avdelningar vid arméförband och vid flygförband av stabschef, vissa avdel- ningschefer, cheferna för flygdivisioner, baskompanier och sektorbataljoner samt förvaltningsavdelningar var för sig på basis av mer eller mindre direkt tilldelade uppgifter och anslag. Förbandschefen saknar direkt underställd medhjälpare för samordning av planering och budgetering.
Det kan anmärkas att rubriceringen av funktioner och aktiviteter vållat vissa svårigheter då terminologin inte är helt lika i försvarsgrenarna. En be— nämning eller ett begrepp kan därför ha olika innebörd för representanter för olika försvarsgrenar. FKU har hittills endast strävat efter att de delta- gande försöksförbanden skall använda begrepp med samma innebörd och vill inte göra anspråk på att den använda terminologin är den i alla av— seenden och för alla förhållanden bästa. Dylika problem bör inte lösas slutligt utan centrala myndigheters medverkan.
Som allmän kommentar till den funktions—, aktivitets- och ansvarsom- rådesindelning som visas i figur 10:5 kan slutligen anföras att antalet direkt under förbandschefen lydande ansvarsområden är för stort. Det synes vara möjligt att utan alltför stora ingrepp i organisationen minska antalet för förbandschefen föredragande chefer. Utredningen återkommer till dessa frå- gor i kapitel 13.
Militärområde. Nuläge
En fullständig redogörelse för uppgifter och ansvarsförhållanden inom milo i fred skulle bli ganska omfattande. För det syfte en redogörelse har i detta sammanhang torde en schematisk bild såsom den visas i figur 10:6 vara tillfyllest. Bilden är uppgjord med utgångspunkt i den provisoriska instruk— tion för MB som utfärdats av Kungl Maj:t den 22 juli 1966 samt förvalt- ningsreglemente för krigsmakten. Av bilden framgår inte de särförhållanden som i vissa fall råder för flygflottiljer, Gotlands militärkommando m m.
struktionens 11 &:
MB:s lydnadsfö andra—fjärde styckena.
rhå Militärbefälhavaren lyder under överbefälhavaren om annat icke följer av
Militärbefälhavaren lyder under chefen f nings- och mobiliseringsverksamhet vid armé
ör armén 11 som ej
i
llande till ÖB och försvarsgrenschefer fr
fråga om sådan utbild- är operativ samt därmed
amgar av rn-
Överordnad MB Försvarsomréde Örlogsbas Lu ftförsvarssektor myndighet åligganden Uppgifter i fred Regemente Kustoi'til leriförsvar Flygflottilj Kör Bevakningsomröde
ÖB Utföra O erativt kri sförberedelseurbete OB Genomföra perativa övningar OB Inspektera Beredskap QB Leda Underrättelse- och sökerhetstjönst QB Leda Personalvårds- och upplysningstidnst OB Planlögga Mob liseringsverksamhet, operativ CA, CM,CFV Leda Mob liseringsverksamhet, ei operativ ("A, CFV Leda %dnin sverksamhet e' o erativ CA, CFV Leda därmed sammanhängande taktik CA,CM,CFV Leda organisation, utrustning, personal
KAF Förvaltning: tygmateriel vapenteknisk materiel skeppsteknisk materiel flygmateriel intendenturförvaltning sjukvårdsförvaltning (begränsad) FortF I byggnodsförvaltning (begränsad) FCF kassatjänst
Samordna Planlägga FlV Kontrollera S |vS
Tillhör MB ansvar och befogenheter % Tillhör ej MB ansvar och befogenheter
]) Beträffande bevakningsområde genom chef för örlogsbas 2) Förekommer ej
Fig 10: 6. Schematisk bild över MB:s ansvar och befogenheter
sammanhängande verksamhet rörande taktik, organisation, utrustning och per- sonal.
Militärbefälhavaren lyder under chefen för marinen i fråga om sådan mobili- seringsverksamhet vid marinen som ej är operativ samt därmed sammanhängande verksamhet rörande organisation, utrustning och personal.
Militärbefälhavaren lyder under chefen för flygvapnet i fråga om sådan utbild- nings- och mobiliseringsverksamhet vid flygvapnet som ej är operativ samt där- med sammanhängande verksamhet rörande taktik, organisation, utrustning och personal.
Såsom förvaltningsmyndighet är MB underställd de centrala förvaltnings- myndigheterna (förvaltningsreglementet, 7 5). MB äger utfärda de anvis— ningar till förvaltningsmyndighet som erfordras för den operativa verksam- heten samt den utbildnings- och mobiliseringsverksamhet som han leder (förvaltningsreglementet, 8 5).
MB:s kompetensområde täcker sålunda större delen av verksamheten vid underlydande myndigheter, i varje fall inom armén och flygvapnet. Det vä— sentliga i här diskuterat sammanhang är emellertid frågan huruvida MB:s åligganden och befogenheter innefattar att precisera uppgifter, tilldela re- surser, följa upp och kontrollera prestationer och kostnader samt att vidta korrigerande åtgärder och omfördela resurser.
Uppgifterna för den dominerande verksamheten 1 fred vid lokala myndig- heter — icke operativ utbildning och materieltjänst av olika slag — ställs av centrala myndigheter. I stort gäller att uppgifterna ställs direkt till de lokala marina myndigheterna men till MB för arméförbanden. För flygförbanden ställs uppgifter rörande utbildning till MB och avseende materieltjänsten direkt till flygförbanden. I varierande utsträckning kompletterar MB med egna bestämmelser innan uppgifterna vidarebefordras till lokala myndighe- ter. Anvisningar om medel från riksstatsanslag ställs i fråga om armén till MB:s förfogande, i fråga om marinen och flygvapnet till övervägande del direkt från central instans till lokala myndigheter. Det kan härigenom upp— stå bristande korrespondens mellan MB:s befogenheter att ställa uppgifter och tilldela resurser, t ex i fråga om mobiliseringsverksamheten.
Möjligheterna för MB att befälsvägen styra verksamheten vid underly- dande myndigheter är således begränsade. Begränsningarna är minst be- träffande förband (motsvarande) inom armén och mer utpräglade för flyg- vapnet och marinen.
Militärområde. Försöken
I fråga om funktions- och ansvarsområdesindelning för den regionala nivån har vissa studier bedrivits vid Södra milostaben i samband med försöken. Studierna har främst inriktats på att klarlägga vilka krav på underlag för planering och budgetering samt för uppföljning och kontroll av den totala verksamheten inom milo som föreligger från MB:s sida och hur dessa krav skall tillgodoses. Studierna har utförts mot bakgrund av de åligganden och de befogenheter som MB enligt tidigare redogörelse fn har. Indelningen i funktioner framkommer helt naturligt ur figur 10:6, nämligen operativt
krigsförberedelsearbete, mobiliseringsverksamhet, utbildningsverksamhet (ej operativ) samt förvaltning. Denna indelning överensstämmer i stort med den indelning som framkommit vid förbanden.
Då dessa funktioner skall fördelas på ansvarsområden måste hänsyn tas till MB:s och milostabens uppgifter, att å ena sidan förbereda verksamheten i samband med mobilisering och krig för staben och de förband mm som underställs MB vid mobilisering och å andra sidan att -— med flera begräns- ningar — leda verksamheten i fred inom milot. Milostabens och MB under- ställda förvaltningsorgans organisation medger att planering och budgetering för stabens och förvaltningsorganens egen verksamhet fördelas på ansvars- områden som från funktions— och aktivitetssynpunkt synes vara relativt klart avgränsade.
I fråga om ledningen av verksamheten inom milo blir underlydande för- band (motsvarande) naturliga ansvarsområden. Här uppstår emellertid ett krav från MB:s sida att kunna ställa uppgifter samt att följa upp och kon- trollera prestationer funktionsvis. Det måste föreligga en strävan från MB att i fråga om tex krigsplanläggning, mobiliseringsförberedelser eller orga— nisation av underhållstjänsten uppnå mål vid varje underordnad enhet som svarar mot en för milot gemensam målsättning. Det uppstår således ett be- hov att från de ansvarsområden som förbanden utgör skilja ut och för milot sammanställa aktiviteter funktionsvis — i den omfattning MB har åligganden och befogenheter.
MB-
Förband m m ur
| | !
Armén _Flyg—t Mari—_l
nen
Operativ sektion Underhållssektion Flygsektion Transportse ktion Befästningssektion Förvaltningar
Armésektion Flygsektion
Underhållssektion Byggnadskontor Byggnader, Kassa Förvaltningar Tygmateriel (motsv)__
Milostab och mlloförvaltningar
|
Fig 10: 7. Schematisk bild över ansvarsområden och samordnande funktioner inom milo; nu- varande organisation
För denna ledande uppgift kan staben och förvaltningsorganen givetvis inte indelas i ansvarsområden som svarar mot underställda förband. En bild över funktions- och ansvarsområdesindelningen i milo får därför schema- tiskt ett utseende som visas i figur 10:7.
Enligt ekonomisystemets grundtankar innefattar ledningsansvaret att pla— nera och budgetera för prestationer och resursförbrukning, att följa upp och kontrollera prestations- och kostnadsutfall samt att analysera och värdera resultaten. Hittills har endast berörts funktions— och ansvarsområdesindel- ningen med hänsyn till uppgiftställandet och prestationsuppföljningen. Be- träffande resurstilldelningen uppstår andra problem. I nuvarande organisa- tion korresponderar inte — som tidigare påvisats — MB:s disposition över resurser med hans befogenheter att leda verksamheten.
Som ett led i försöksverksamheten har MB i enlighet med föreskrifterna i kungl brev den 30 juni 1967 (jämför kapitel 9) sammanställt av högre myn— digheter givna uppgifter, kompletterade med MB:s bestämmelser mm, till I 12, P 2 och F 10 under följande rubriker.
I 12 och P 2 Utbildningsverksamhet inom förbandets ram
Fortsatt befälsutbildning Utbildning till fast anställt befäl Grundutbildning Repetitionsutbildning
Övrig utbildningsverksamhet Medverkan i övningar Krigsorganisatoriska förändringar Mobiliseringsförberedelser Beredskap Fredsmaterieltjänst Anläggningar
Byggnader Utbildningsanordningar Personaltjänst
Rekrytering Kommenderingar och placeringar
Personalvård Underrättelse- och säkerhetstjänst Upplysningsverksamhet Tjänster åt andra myndigheter
F 10 Utbildningsverksamhet inom förbandets ram Allmän inriktning för F 10 verksamhet budgetåret 1967/68 Grundutbildning Fortsatt utbildning Repetitionsutbildning
Övningar Mobiliserings- och krigsförbcredelser Beredskap
Tjänster åt andra myndigheter
För de marina försöksförbanden (fo 15/BK med KA 2 samt KÖS) har som tidigare nämnts Kungl Maj:t förordnat att försöken skall syfta till att undersöka förutsättningarna att under 1968/69 bedriva försöksverksamhet av samma slag som under 1967/68 bedrivs vid I 12, P 2 och F 10.
Indelningen har även legat till grund för ett första försök att mellan regio— nal och lokal myndighet samordna planering och budgetering, uppgiftsställ- ning och resurstilldelning. Härmed sammanhängande frågor studeras ytterli- gare under försöksverksamheten 1967/68, bl a i samarbete med centrala myn- digheter inom ramen för undersökningar rörande former för systematisering av uppgiftsställandet som utredningen hos öB hemställt skall igångsättas.
I nuvarande organisation och med gällande befälsförhållanden har MB möjlighet att i samlad form ställa uppgifter och maximera resurser till armé- förband. Till förband ur marinen och flygvapnet kan däremot endast del— uppgifter ställas inom MB:s kompetensområde. Skillnaden mellan armé- och flygförband framgår delvis av ovanstående förteckning. Detta medför att en chef inte kan tilldela en total uppgift och ta ställning till en häremot för olika enheter inom den regionala nivån svarande total resursbudget. Bland de fördelar som skulle uppnås om en lokal myndighet får uppgifter och resurser från en överordnad myndighet kan nämnas: kontroll av mål- uppfyllelsen samlas på en hand, bindningar i resursutnyttjandet som följer av tilldelning från flera håll och oklarheter i ansvarsförhållandena undviks.
Även med nuvarande befälsförhållanden kan och bör dock självfallet kra— vet på samordning tillgodoses. Budgeteringen blir härvid ett viktigt hjälp- medel.
Den nu gällande regionala ledningsorganisationen har i första hand ska- pats för att utöva operativ ledning i krig. I fredsorganisationen har följd- riktigt på denna instans lagts de mest närliggande uppgifterna operativt krigsförbcredelsearbete, operativ utbildning och mobilisering. Därutöver har MB ålagts ansvar för utbildningsverksamheten, i den mån ledningen inte åligger chef för örlogsbas eller chef för kustartilleriförsvar, samt ansvar för samordning av delar i förvaltningsverksamheten.
Vid en framtida större översyn av organisationen kan utvecklingen an- tingen gå mot ett till flera verksamhetsgrenar vidgat ansvar för MB eller mot en begränsning av MB:s åligganden till vissa specificerade uppgifter, när- mast de som sammanhänger med det operativa ledningsansvaret i krig. I båda fallen är det utredningens bestämda uppfattning att sådana ändringar bör genomföras att dels överensstämmelse åstadkommes mellan MB:s be- fogenheter att ställa uppgifter och att tilldela resurser, dels de lokala myn— digheterna får ett färre antal lydnadslinjer till högre myndigheter — om möjligt endast en.
Styrsystemet är så utformat att det under alla förhållanden kan anpassas till de vid varje tidpunkt rådande organisations- och ledningsförhållandena.
Sammanfattning och synpunkter Principerna för indelning av verksamheten i funktioner och aktiviteter samt för organisationen i ansvarsområden kan sammanfattas sålunda.
Tilldelade uppgifter sönderfaller normalt i ett antal funktioner, var och en representerande ett verksamhetsområde av homogen typ. Inom en funk- tion återfinns ett antal aktiviteter, likaledes av homogen typ. För planering av verksamheten och fördelning av deluppgifter —- innebärande att ange mål samt kvantitet och kvalitet för de prestationer som skall utföras för att lösa uppgiften — utnyttjas denna relativt fasta indelning i funktioner och aktiviteter.
Organisationen är uppbyggd med hänsyn till verksamheten. Organisa- tionens indelning skall — eventuellt efter smärre organisationsförändringar — överensstämma med verksamhetens indelning i funktioner och aktiviteter.
Förbandschef
Ansvarsområden för huvudfunktioner
... o
% ——--å Ekonomi Planermg, budgetering, prestatlon
& makarnas? än
0 .,,
å _" ___, _'å F l Anställd personal, värnpliktiga, rättsvård, |
% ersona aersonalvörd m m avlöningar, kassa _J 2
h 3 — _'1 -— ? Materiel |
"U -- ___l :o
"; få _ _| _ : Lokaler |
% Mark _] 'E
E
8 _ _
g _ athållning, sjukvård, handröckmn i _— vr Serv1ce . . (C rn, mventarter, telefon, xpenser ._l
Fig 10: 8. Förslag till princip för indelning i ansvarsområden vid förband
Därigenom kan uppgifterna fördelas på klart avgränsade ansvarsområden som vart och ett omfattar ansvar för prestationer och kostnader för en eller flera aktiviteter.
Resursförbrukningen beräknas och fördelas efter samma princip på funk- tioner och aktiviteter. Ansvarsområdena inom en organisation skall till- sammantagna omfatta hela verksamheten. Genom att budgeteringen — av såväl prestationer som kostnader — förläggs till ansvarsområden (se vidare i avsnitt Resursbudgeter) ernås en kontroll på att myndighetens budget om- fattar hela verksamheten.
Antalet direkt under förbandschefen lydande ansvarsområden bör be- gränsas. Som tidigare framhållits är den indelning i ansvarsområden som tillämpas i försöken inte tillfredsställande härvidlag. Försöken har emeller- tid bidragit till att ge incitament till å ena sidan tänkbara förändringar i organisation och ansvarsfördelning inom ett förband och å andra sidan jus- teringar i funktions- och aktivitetsindelning som kan tillgodogöras i den fort- satta utvecklingen av styrsystemet.
Det framgår av figur 10:5 att den vid försöksförbanden tillämpade indel— ningen ger upphov till att en befattningshavare kan vara chef för flera an- svarsområden vilka to 111 kan tillhöra olika funktioner. En sådan ansvars- uppdelning bör undvikas. Idealet för budgeteringen är att ansvarsområden sammanfaller med funktionerna. Chefens ledning kan då utövas genom ett fåtal underlydande som var och en svarar för sin del av verksamheten. Utredning- ens här framförda synpunkter kan illustreras med figur 10:8 som återger den princip för indelning i funktioner och ansvarsområden vid ett förband som utredningen anser bör vara vägledande.
Budgetens olika delar
I inledningen till detta kapitel redogörs i allmänna ordalag för budgetsyste- mets innehåll och funktionssätt. Här beskrivs de budgeter som föreslås vid lokala och regionala enheter.
Det första ledet i budgetarbetet är en planläggning av hur givna uppgifter bäst skall lösas. I detta ingår att välja de mest ekonomiska vägarna att nå målet. Verksamhetsplaner görs upp, detaljerade för ansvarsområdena och översiktliga för förbandet (milot), som visar slag och mängd av prestationer som skall utföras under olika perioder. Verksamhetsplanema får formen av prestationsbudget.
Kostnadsbudgeten uttrycker i kostnadstermer den beräknade resursför- brukningen för att uppnå prestationerna i prestationsbudgeten. Kostnadsbud— geten byggs upp nerifrån med detaljerade budgeter för ansvarsområdena som i sammanställd form blir förbandets (milots) kostnadsbudget.
Som specifikation till kostnadsbudgeten kan behövas särskilda budgeter, främst för sådana resurser som Väger tungt i denna. Exempel härpå är ma- terielbudget och personalbudget. Kostnaderna i dessa särskilda budgeter anges mer specificerat än i den samlade kostnadsbudgeten. En särskild be—
tydelse får nämnda budgeter i de fall stödfunktioner förekommer i organisa— tionen med uppgift att biträda med fackmässig »förvaltning» av de ifråga— varande resurserna. I de nämnda exemplen åsyftas en materielförvaltande funktion samt en personalfunktion.
Som en sammanfattande benämning på här omnämnda budgeter inom förband har utredningen använt termen förbandsbudget. I denna kommer den saudade avvägningen mellan prestationer och resursuppoffringar till uttryck. På motsvarande sätt kan man tala om en milobudget.
Eftersom balans mellan uppgifter och resurser eftersträvas i varje nivå inom en av högre myndighet angiven resursram (kostnadsram) måste plane— ring och budgetering ske i flera steg.
En förberedande prestations- och resursbudget läggs till grund för en gemensam genomgång mellan förbandschefen (MB) och ansvarsområdes- chefer. Det är vid detta tillfälle som den grundläggande samordningen av verksamheten mellan ansvarsområden äger rum. Budgetförslagen vägs mot uppgifterna, jämkningar sker i uppgiftstilldelning och resursberäkning i syfte att för varje ansvarsområde och för förbandet (milot) i sin helhet få den rätta balansen mellan uppgifter och resurser.
Såsom exempel på denna samordning kan nämnas den avvägning mellan utbildningssektorns behov av krigsmateriel för utbildning och mobiliserings- officerens krav på materiell beredskap som berörts i ett tidigare avsnitt. Denna samordning omfattar tre ansvarsområden, de nyss nämnda två samt den materielförvaltande stödfunktionen. Samordningen utmynnar i en sam— manjämkning mellan prestationskrav, resursbehov, resurstillgång och bered— skapskrav samt ger ansvarsområdescheferna slutligt underlag för planering av verksamhet och budgetering av prestationer och resurser.
Den första genomgången kan behöva följas av flera. Budgetarbetet består av en »dialog» mellan uppgiftsställaren/resurstilldelaren, förbandschefen (MB), och de prestationsplanerande/kostnadsberäknande ansvarsområdes- cheferna vilken skall utmynna i en samordnad plan för genomförande av uppgifterna och en gemensam budget — förbandsbudget, milobudget. Ur denna kan utläsas hur resurserna fördelats på ansvariga chefer och på pres- tationer.
Prestationsbudget — verksamhetsplan
Ett viktigt led i ekonomisystemet är att planläggningen av verksamheten — uppgörande av prestationsbudget — samordnas för hela förbandet (milot) under chefens direkta ledning. För planläggningsarbetet ger chefen direktiv. I dessa fördelas uppgifterna på ansvarsområden, preciseras mål och anges hur måluppfyllelsen skall kontrolleras genom prestationsmätning. Vidare lämnas direktiv för utnyttjandet av gemensamma resurser. Den detaljerade planläggningen sker inom ansvarsområdena och syftar till att precisera vilka prestationer som skall utföras och dessas fördelning till tiden samt hur prestationerna skall redovisas och kontrolleras m m.
Verksamhetsplanema sammanfattas — efter jämkningar — i en verksam—
Juli Aug Sept Okt Nov Dec Jcm
Febr Mars April
Maj Juni
UNDERLAG
Utb ao 68-69, rem )Q—
Utb 00 68—69 + medelsramar
X MB opa 68—69 X
Prel medelstilld 68-69 )(
PLANERING Planeringsschema
Ekonomikontor
Utbavd Stabsuvd Mobavcl Tygavd _lntovd Kasernavd
Efterkcilkxl 66-67
Regn reporng 4
Prel verksamhelsövers 68—69
Mob- 0 kup övn
68—69
Prel förbandsbudget 68-69
Plan effekti— ** vusermgsorb
Slutlig do
__x—nq
Arbets lanlöggning
Prel unslugsösk repövn 68—69 —x
VER KSTÄ LLIGHET Utbildning, ölderskloss " somövningor
" repövningar Stab och förvaltning Mobavd
Tygavd Intavd
Enskild utb
Marsch För- An- An—
Förbandsutb
MB mobkontroll
MB förva ltn
kontroll H
l l
Omg 4 >_—
mm svar _fall fall
”Z anZ l12-P2 o—q
P—l
..Rskiöuy. maaperän
Kontroll av mobförräd
Omflyttning av cm och mtrl till org l/l 1968 F——d ] Omflxttning av mtjl till org l/l 1968 l l | |
S lutövn MB vörövn '— D—l
Fig ]0: 9 a. Utdrag ur verksamhetsöversikt ör P2 avseende år 1967/1968
'Juli Aug Sept Okt Nov Dec Jan Febr Mars April Maj Juni
Personalstyrka _— Åldersklass, vpl -—— Repövning, vpl
_ Total styrka
Man 'I 800 -
1 600 l 400
1200
1 000
800 600 400 200
Fig 10:9 b. Utdrag ur verksamhetsöversikt för P2 avseende är 1967/1968
hetsöversikt som främst utgör chefens instrument för ledning, samordning och uppföljning av verksamheten. I denna redovisas t ex:
underlag för planeringen, dvs tidpunkt då uppgifter och resurser beräknas till- delas förbandet, större övningar som förbandet skall delta i, högre chefs inspek- tioner o d,
planeringen, dvs tidsperioder då olika planer (budgeter) skall utarbetas av an- svarsområdeschefer och tidpunkter då de skall redovisas för samordning mm, samt
verkställigheten, dvs den viktigaste verksamhetens fördelning i tiden, tidpunkter för kontroller m rn.
Som komplement till verksamhetsöversikten bör läggas dels en samman— ställning över de allmänna föreskrifter m in som gäller för förbandets verksamhet, dels för verksamhetsåret gällande särskilda bestämmelser och anvisningar. Annat underlag bör även bifogas för att underlätta planeringen och uppföljningen, diagram som visar befälstillgång under olika perioder, storleken av utbildningskontingenten fördelad på åldersklass och repetitions— utbildningsomgångar mfl sådana uppgifter som har avgörande inflytande på verksamhetens organisation och planering.
Eftersom verksamhetsplaner (främst verksamhetsöversikten) enligt här föreslaget system skall ingå såsom en del av förbandets budgetförslag som skall granskas av högre myndigheter bör enhetlighet i uppställning och inne— håll eftersträvas. Under försöksverksamheten har vissa modeller härför ut- vecklats varav som exempel visas utdrag ur P 2:s verksamhetsöversikt (figur 10: 9). Med hänsyn till att — såsom tidigare framhållits — alla delar av styr— systemet ännu inte fått sin slutliga utformning anser FKU att även denna fråga bör ytterligare prövas innan en slutlig modell fastställs. I målsättningen för 1967/68 års försök ingår även att undersöka om enhetliga modeller för förbandschefers (motsvarande) planering kan åstadkommas och samordnas med MB:s — och centrala myndigheters — planeringssystem.
Prestationsmätning
För att bestämma verksamhetsresultaten och värdera effektiviteten skall in— täkter och kostnader jämföras. intäkterna utgörs av de prestationer som är det påtagliga resultatet av utfört arbete. Ett grunddrag i styrsystemet är därför — såsom framhållits i flera sammanhang — att metoder skapas för planering (budgetering), redovisning och kontroll av intäktsidan. Detta ställer krav på å ena sidan uppgifters formulering och å andra sidan prestations— mätningsmetoder.
För att kunna utgöra underlag för dels planering och budgetering och dels analys av måluppfyllelsen, dvs genomförda prestationer i jämförelse med förväntade, måste vissa fordringar ställas på uppgifternas innehåll och formulering, tidpunkter då uppgifterna lämnas rn m. Stadga i planering och genomförande uppnås om verksamheten kan indelas relativt fast i funktioner och aktiviteter anpassade till indelningen i ansvarsområden. Det är då önsk— värt att uppgifterna av högre myndighet formuleras och preciseras på ett sätt som sammanfaller med funktions— och aktivitetsindelningen.
Kontroll av måluppfyllelsen sker med utgångspunkt i given uppgift och i denna uppställt mål. Uppgiften löses genom ett antal olika prestationer som tillsammans förväntas leda till målet. Genomförda prestationers värde skall kunna mätas för att efter sammanvägning jämföras med i uppgiften ställda krav. Uppgifterna bör därför ges en formulering som ansluter till ett system för prestationsmätning.
De givna uppgifterna skall även vara ett underlag för beräkningar av vilka resurser som behövs för att genomföra de erforderliga prestationerna. Dessa beräkningar underlättas om uppgifterna är angivna kvantitativt.
Slutligen bör uppgifterna lämnas i så god tid att budgeten kan färdigställas före verksamhetsperiodens ingång.
Prestationsmätning innebär i och för sig inte något nytt. I den militära verksamheten har alltid eftersträvats att fastställa en målsättning och att utarbeta rationella metoder dels för att nå målet, dels för att kontrollera om detta nåtts. Inte minst i utbildningen av värnpliktiga fastställs i reglementen och föreskrifter vad som skall läras ut, hur det skall ske och hur utbild— ningsresultatet skall kontrolleras. Även på tex materielsidan fastställs pres- tanda för materielens funktion och metoder för att kontrollera om prestanda- kraven uppfylls. Exemplen kan mångfaldigas.
I ekonomisystemet skall emellertid prestationsmätningen inordnas i systemet så att resursuppoffringen för att utföra en viss prestation kan konstateras sam- tidigt som prestationens värde mäts. Härvid framkommer vissa nya aspekter på metoder för prestationsmätning som utredningen utvecklar i det följande. Utredningen inskränker sig till vissa principiella synpunkter för att därmed ange de vägar efter vilka metoderna bör tas fram. De speciella förhållanden som karakteriserar den militära verksamheten och den mångfald verksam— hetsgrenar som den omfattar gör att metoderna, enligt utredningens mening, till största delen måste utvecklas av de militära myndigheterna.
De flesta prestationerna på skilda nivåer och inom skilda funktions— och ansvarsområden utgör komponenter i en gemensam produkt; så tex utgör ett krigsförband resultatet av olika slags utbildning vid ett flertal organi- sationsenheter samt anskaffning av materiel genom flera myndigheter. Andra prestationer leder däremot inte direkt till någon liknande gemensam produkt, t ex stabsarbete på olika nivåer samt verksamheten inom stödfunktioner såsom mathållning och sjukvård.
Prestationerna åstadkoms till övervägande del på den lägsta nivån, vid de lokala enheterna regementet, flottiljen, verkstaden o s v. Ett viktigt undan- tag utgör anskaffningen av materiel som ombesörjs av centrala myndigheter men slutresultatet eller prestationen, tillförandet av materiel till krigsförband, registreras vid den lokala enheten. Ett annat undantag gäller materielens vidmakthållande som inte enbart sker lokalt.
Utgångspunkten för kontrollen på prestationssidan är programplanerna och i dessa redovisade målsättningar i fråga om prestationskrav, t ex TOEM (se kapitel 9). I programplanerna måste den verksamhet som erfordras för att nå slutmålet, färdiga krigsförband, delas upp på en följd av år och på
skilda årliga uppgifter för berörda enheter. Uppgifterna bryts ned och an- passas till genomförandeverksamheten. Genom prestationsmätningar och järn- förelse på kostnadssidan erhålls på alla nivåer ett instrument för arbetsled- ning och fortsatt planering.
Prestationsmätning har emellertid även en annan funktion, nämligen att medge kontroll eller bedömning av effektiviteten — hur effektivt verksam— heten är organiserad personellt och materiellt. Sådan kontroll är nödvändig och av stor betydelse därigenom att den ger upphov till rationaliseringar och sålunda besparingar som kan tillgodogöras andra områden.
För att kunna utföra en meningsfde prestationsmätning krävs att mål- sättning och uppgifter klart definieras. Detta gäller inte endast för de prestationer som direkt syftar till ett slutligt resultat enligt programplanerna eller för de som gäller verksamhetsåret utan även för delprestationer under kortare perioder, t ex under ett utbildningsskede.
FKU har under försöken i Södra milo erfarit just svårigheterna vid upp— giftsställning — prestationsmätning i nu tillämpade system. I stor utsträckning synes dessa ha bidragit till att man inom prestationsområdet ofta i detalj angivit vilka metoder som skall tillämpas vid tex utbildning och även angivit tidsåtgång mm medan däremot själva målet för verksamheten ibland inte angivits i kvantitativa termer utan hållits mer allmänt.
Synpunkter på prestationsmätning I den mån målsättningen innebär en kvantitativ bestämning utgör presta- tionsmätning föga problem. Ofta är det emellertid inte fråga enbart eller över huvud taget om kvantitativt angivbara uppgifter. Främst inom utbild- ningssektorn anges målen i andra termer. Prestationerna måste härvid värde- ras efter en måttstock där subjektiva bedömningar inte kan uteslutas. Strävan bör emellertid vara att så långt möjligt eliminera eller begränsa detta.
Prestationsmätning är således ett led i den kontroll av verksamhetens resul- tat som är nödvändig i det system FKU förordar innebärande stor frihet för chefer på olika nivåer beträffande sättet att lösa givna uppgifter och uppnå däri angivna mål.
Avsikten med prestationsmätning är bl a att få möjlighet till korrigerande åtgärder. Ju tidigare dessa kan vidtas desto bättre effekt uppnås. Av denna anledning bör prestationerna mätas långt ned i organisationen där uppgifterna och följaktligen även prestationerna brutits ned i sina komponenter. Väljs högre nivåer där komponenterna summerats kan eventuella brister inte loka— liseras varjämte en tidsförskjutning uppstått som kan hindra motåtgärder. Principiellt bör ju chefen, även på låg nivå, disponera kontrollinstrument så att han kan leda den verksamhet han är ansvarig för mot ett riktigt resultat. Ett annat motiv för att välja en låg nivå är att prestationerna på denna blir homogena eller i vart fall mindre heterogena än på högre nivå. Möjligheterna att mäta prestationerna torde härigenom bli väsentligt större.
En prestation måste bedömas från såväl kvantitativ som kvalitativ syn— punkt. För en prestation av typen utlämning av materiel från förråd är
kvantiteten ett intressant mått men för att bedöma en soldats prestation i tex skjutning är kvaliteten, dvs förmågan att träffa målet, avgörande.
Kvalitetsbedömningen innebär ofta stora problem eftersom absoluta vär- deringsnormer eller siffermässiga uttryck för kvaliteten kan vara svåra att skapa. Genom att analysera sambandet mellan prestation och effekt och ut— nyttja erfarenheter, eventuellt från likartade prestationer, kan det dock i många fall vara möjligt att finna värderingsnormer som ger tillräckligt säkra värderingar av prestationernas kvalitet.
Vid prestationsmätningen är det således inte tillfyllest att enbart kon- statera om ett angivet mål har uppnåtts eller om detta inte är fallet. En gradering av prestationsvärdet torde i regel vara nödvändig bl a för att medge jämförelse mellan olika typer av prestationer. Hur nämnda gradering skall göras kan inte anges generellt då behoven säkert varierar inom olika om— råden. Det måste även beaktas att en mer differentierad skala ställer ökade krav på mät- och värderingsmetoderna. Hänsyn måste tas till den möjliga precisionen i mätningen. Vid bestämning av graderingen måste vidare mät- noggrannheten inom parallella prestationsområden också spela in om jäm- förelse skall kunna göras eller en sammanvägning skall ske av prestations— värdet från flera delområden för att få prestationsvärdet från en sammansatt funktion, tex i ett vapensystem. Sålunda saknas anledning att inom ett område skapa metoder för en fin gradering, även under förutsättning att precisionen blir hög, om inte ungefär samma finhet och noggrannhet kan utnyttjas inom berörda sidoområden.
Till en början bör därför användas en grov värderingsskala vid presta- tionsmätning. Sedan erfarenheter vunnits bör den dock förfinas i den mån behov föreligger samt metoder och andra förhållanden medger detta.
I många fall utgör ett slutresultat en kombination av en mångfald kom— ponenter vilka av praktiska skäl inte samtliga kan bli föremål för kontroll. En möjlig väg är då att genom någon form av stickprovskontroll bilda sig en uppfattning om produktens kvalitet. Härvid måste de olika komponenternas betydelse för slutproduktens kvalitet vägas mot varandra och kontrollen sättas in på de komponenter som har störst betydelse. Genom en sålunda åstadkom— men fördelning mellan kontrollobjekten kan en begränsad prestationsmätning bedömas ge en godtagbar säkerhet i resultatbestämningen.
En prestationstyp som väsentligt skiljer sig från övriga finns i staber och förvaltningar. Arbetet är av synnerligen mångskiftande natur och prestatio- nerna — frånsett biträdesuppgifter av rutinkaraktär — är synnerligen svåra att mäta. Det är emellertid angeläget att söka utvägar för prestationsmätning även inom detta område så att budgetering med redovisning av kostnader och prestationer för denna verksamhet blir meningsfylld. Genom att klassi— ficera verksamheten i olika typer och precisera mål och tider för arbetets utförande kan successivt samlas ett material som ger vägledning för beräk- ning av resurser och katalogisering av prestationer. Detta material ger ett successivt förbättrat underlag för budgetering och redovisning. Även grova värden av detta slag kan medverka till att styrningen av verksamheten baseras
på budgetering och resultatvärdering i stället för detaljreglering av personal- uppsättning och utgiftsanslag.
Inom materielområdet synes prestationsmätning jämfört med tex utbild— ningsornrådet vara relativt enkel att genomföra. Prestationen kan vara att anskaffa eller förrådshålla materiel av viss kvalitet. En kvantitativ bestäm— ning är då tillfyllest. Prestationen att vidmakthålla materiel i ett bestämt tillstånd kräver väl definierade data om prestanda mm samt mättekniska metoder för att bestämma huruvida dessa data innehålls. Vid bestämning av materielens tillstånd vid ett krigsförband är det vidare inte alltid den enskilda utrustningsdetaljens befintlighet eller skick som är avgörande. Det är i stället dess funktion i ett system som påverkar förbandets materiella kapacitet. Detta måste beaktas vid prestationsmätningen och innebär att skilda materielen— heter måste tillmätas varierande betydelse för helheten.
Normer för »toppvärden» måste fastställas för utrustningsbestånd, materi- elens kvalitet och prestandanivå, reparations- och reservutrustningskapacitet samt vilka avvikelser härifrån som kan tillåtas utan att systemets eller för— bandets stridsvärde nedgår under bestämd nivå. Norrnema måste vidare kombineras på ett sådant sätt att de tillsammantagna ger en rättvisande bild av utrustningens tillstånd och beredskap.
För sådan prestationsmätning som syftar till kontroll av effektiviteten i en organisation och som skall ge incitament till höjning av effektiviteten kan normerna anges på ett något annorlunda sätt och med annan innebörd än vad som ovan angivits. En organisationsenhet, t ex ett förråd eller en verk- stad, beräknas efter viss omorganisation och intrimning kunna uppnå en prestationsnivå som sätts till 100 % . Under den första verksamhetsperioden, tex det första året, ställs kravet att viss nivå skall uppnås tex 85 % av sluteffekten. För den därnäst följande perioden krävs 90 % o s v. Det åligger då organisationsenheten att med oförändrade totala resurser genom rationa- liseringsåtgärder åstadkomma den angivna ökande effekten.
En modell för förbandsproduktion Målet för förbandsproduktion är att skapa och vidmakthålla krigsförband med viss effekt (stridsduglighet, uthållighet och beredskap). Såväl insatta resurser som resultat av verksamheten — prestationerna — skall kunna be- stämmas.
Ett krigsförband sammansätts av personal och utrustning på sådant sätt att det skall kunna lösa vissa begränsade och definierade uppgifter. Strids- dugligheten och uthålligheten avgörs av kvaliteten på personal, enskilt och i förband, och på utrustning samt hur personalorganisation och utrustning är kvantitativt uppfyllda.
Utgångspunkten för resultatbestämningar måste vara förbandsenhetens stridsduglighet varvid dock även de enskilda soldaternas förmåga är en in— grediens som på lägsta nivå måste mätas såsom en delprestation. På samma sätt är det som tidigare nämnts i regel utrustningens prestanda sammantaget
Prestations— Grad av stridsduglighet komponent 1 2 3 4 Personal l. Styrka Minst 97 % Minst 87 % Minst 77 % Mindre än 77 % 2. Personal med Minst 90 % Minst 85 % Minst 80 % Mindre än 8 % fullgod utbild- ning till alla befattningar Utbildning och övningar 3. Utbildnings- Godkända Enligt närmast högre chef kan godkända resultat uppnås kontroller, så- resultat vid utan ytterligare inom 30 dagar efter mer än väl allmän senaste utbildning med ytterligare 30 dagar som för spe- kontroll utbildning cialistbefatt- ningar Utrustning 4. Utrustnings- 1 högst 10 % av i utrustningslista (motsv) upptagen I mer än 10 % bestånd _ utrustning får finnas: av utrustningen högst 10 % högst 20 % högst 30 % förekommer 30 % brister brister brister brister eller mer 5. Materielens tekniska tillstånd a) I fullgott skick: Minst 70 % Minst 55 % Minst 40 % Mindre än 40 % b) Reparabelt vid förbandet: Högst 20 % Högst 30 % Högst 40 % Högst 40 % c) Måste ersättas: Högst 10 % Högst 15 % Högst 20 % Mer än 20 % 6. Materielens tillgänglighet a) Omedelbart stridsberedd: Minst 70 % Minst 55 % Minst 40 % Mindre än 40 % Stridsberedd efter b) 1 dygn: Högst 20 % Högst 30 % Högst 40 % Mer än 40 % c) 3 dygn: Högst 10 % Högst 15 % Högst 20 % Mer än 20 % 7. Utrustning i reserv
a) Komponenter, tillåtna brister
b) Reservdelar
Högst 10 % 11—15 % 16—20 % Mer än 20 % I högst 10 % av i reservdelsförteckningar (motsv) upptagen materiel får finnas: högst 5 % brister
högst 10 % brister
högst 15 % brister
mer än 15 % brister
Fig 10:10. Exempel på kriterier för bestämning av ett förbands stridsduglighet
i ett helt för förbandet och inte den enskilda materielenhetens kapacitet som är avgörande för förbandets totala effekt.
För bestämning av ett förbands stridsduglighet kan då uppställas vissa kriterier som sammansätts i en tabell enligt exempel i figur 10: 10. Exemplet är en schablon av i US Army använd tabell. Liknande tabeller används i US Navy och US Air Force.
Stridsdugligheten anges i fyra grader med följande innebörd.
1. Förbandet är fullt stridsberett vid krigsutbrott utan tillskott av personal eller utrustning och utan kompletterande utbildning eller övning.
2. Förbandet är, trots brister i personal och utrustning, stridsberett vid krigsutbrott men stridsdugligheten nedgår relativt snabbt. Förbandet kan uppnå grad 1 inom 15 dagar.
3. Förbandet har sådana brister i personal och utrustning att det är blott begränsat stridsberett vid krigsutbrott och stridsdugligheten nedgår myc— ket snabbt. Förbandet kan uppnå grad 1 inom 30 dagar.
4. Förbandet har sådana brister i personal och utrustning att det tar mer än 30 dagar att uppnå grad 1. De fyra olika graderna av stridsduglighet bestäms av flera huvudkom- ponenter — personal, utbildning och utrustning — vilka i sin tur kan delas upp ytterligare. I figuren visas exempel på minimikrav beträffande de olika kom— ponenterna för att uppnå angivna grader av stridsduglighet. Komponenterna 1 och 2 enligt tabellen kan enkelt bestämmas ur uppgifter om krigsplacering. Prestationskomponenterna 4—7 berör materiel— och underhållsområdet. De är förhållandevis lätta att mäta och synes ej kräva någon vidare behandling här. För komponenten 3 måste tillgripas en metod för kvalitetsbedömning vars principer tidigare antytts. Det kan finnas skäl för att närmare behandla denna med tillämpning på föreliggande fall. För utbildningen har fastställts ett antal delmål. Förbandet skall kunna utföra vissa definierade uppgifter inom utbildningsgrenarna anfall, försvar, förflyttning o sv. För ändamålet uppgörs en provkatalog som för varje ut— bildningsgren täcker hela området, dvs om alla prov kan genomföras till- fredsställande har verksamheten nått avsett resultat. Provkatalogen används som underlag för utbildningen. Då prestationerna skall kontrolleras eller mätas tas slumpmässigt ut det antal prov inom varje utbildningsgren som motsvarar dennas betydelse. Endast dessa prov kontrolleras men resultaten anses karakteristiskt för förmågan inom hela utbildningsgrenen. Schematiskt kan tillvägagångssättet åskådliggöras med följande principskiss (figur 10: 11). De horisontella staplarna motsvarar möjliga prov ur provkatalogen för
UTBILDNINGSGREN PROVKATALOG
Anfall
Försvar
Förflyttning
Enskilda fackmässiga kunskaper Enskilda allmänmilitöriska kunskaper
Fig 10: I] . Princip för mätning (kontroll) av utbildningsresultat med hjälp av pravkatalog
varje utbildningsgren där varje ruta utgör ett prov. De fyllda rutorna anger de för kontrollen slumpmässigt valda proven.
Metoden innebär således att samtliga prov är kända i förväg vid förbandet och att de prov som skall utnyttjas för kontroll tas ut först då denna skall ske.
Chefens inverkan på provresultatet bör i regel elimineras genom att för- bandsproven görs formella för denne, dvs han skall i förväg ha instruerats hur han skall agera (förmågan hos chefen bör provas i annat sammanhang). Endast härigenom får man uttryck för hur förbandet som sådant kunskaps- mässigt står i förhållande till uppställda mål.
Vid försök i Södra milo har den här angivna metoden tillämpats i begrän- sad utsträckning. Resultatet tyder på att den är användbar. Med hänsyn till det ringa materialet krävs dock ytterligare studier och försök innan metoden kan anses verifierad och i detaljer tillräckligt anpassad till den praktiska verksamheten.
Utredningen vill rörande ovan skisserad modell för prestationsmätning inom förbandsproduktionen understryka att den endast utgör ett exempel som inte är i detalj utarbetat samt att angivna värden (i figur 10:10) har häm— tats ur den amerikanska förebilden. Exemplet kan emellertid vara av värde för att belysa FKU:s uppfattning om hur föreliggande problem kan lösas samt dessutom vara en ansats för det fortsatta arbetet härmed även då det gäller prestationsområden vid sidan av det berörda.
Synpunkter på andra prestationsområden
I avsikt att något komplettera den bild av problem och metodik vid presta- tionsmätning som lämnats i det föregående lämnas här synpunkter beträf- fande ett par andra prestationsområden som principith skiljer sig från ovan berörda. Det bör emellertid påpekas att inga praktiska försök ligger till grund för framställningen. Synpunkter mm som framförs i det följande bör därför betraktas som idéer och exempel på hur problemen kan angripas.
Behov av prestationsmätning finns självfallet även inom Stödfunktionerna. Verksamheten inom dessa leder till prestationer som är nödvändiga för slut- produkterna. På samma sätt som för tex utbildningsverksamheten ställs resurser till förfogande och anges definierade uppgifter för verksamheten. De stödfunktioner som avses är mathållning, sjukvård, renhållning, vakt— tjänst, personalvård o s v varav de två först nämnda närmare skall beröras.
Svårigheterna inom dessa områden ligger främst i att resultat hittills ut— tryckts implicit och att en konkretisering i definierade deluppgifter icke skett. FKU har den uppfattningen att det även i dessa fall är fullt möjligt — och nödvändigt — att ställa klart avgränsade uppgifter samt att mäta resul- tatet av verksamheten. Icke minst från effektivitetssynpunkt måste lös- ningar till problemen åstadkommas. Det är dock uppenbart att en objektiv mätning i flera fall inte är möjlig utan man måste tillgripa subjektiva bedöm- ningar.
I fråga om mathållningen kan uppgifterna direkt anges beträffande dags- portionens minimimängd av kalorier, äggviteämnen, vitaminer, fetthalt mm
samt fördelningen på olika mål. Prestationerna kan i dessa avseenden också mätas. Andra faktorer som inte är utan betydelse för kvaliteten är smak, hygien, lokalernas lämplighet mm. Till en del torde kraven på uppgifts- ställning och prestationsvärdering kunna tillgodoses genom att fastställa normer även för dessa faktorer. Där detta ej kan ske återstår subjektiv be- dömning.
Inom sjukvården synes problemen vara större. En konkretisering av upp— gifter och prestationer kan emellertid ta formen av tex vårdens tillgänglighet för de värnpliktiga under olika förhållanden såsom under övningar och på skilda tider på dygnet, vårdens kvalitet samt dess kvantitet. Normer för dessa och liknande faktorer inom sjukvården bedöms vara fullt möjliga att fastställa.
Definiering i angiven riktning torde således kunna ske för mathållning och sjukvård. Vad som däremot synes vara svårare är att konstatera och värdera effekten av prestationerna, dvs i vad mån en ökad insats medför bättre prestation och därigenom en bättre slutprodukt.
För sjukvården förefaller det dock självklart att utbildningens effektivitet höjs om frånvarotiden minskar genom tex snabbare och mer kvalificerad vård.
Förhållandena torde vara likartade för mathållningen. Att en förbättrad sådan i regel medför en god anda och bättre hälsa utgör ett axiom. Däremot kan någon metod för att mäta effekten härav på utbildningen inte f n anges. Den främsta anledningen till detta synes vara att effekten inte kan isoleras från inverkan av andra, inte definierbara faktorer.
Sammanfattningsvis kan sägas att prestationsmätning inom Stödfunktionerna — såväl mathållning och sjukvård som övriga — är nödvändig och även möjlig att utföra. Syftet är dels att medge kontroll av prestationerna som sådana, dels bedömning av effektiviteten i den egna verksamheten. Där ett samband kan konstateras mellan stödfunktionens prestationer och någon slutprodukt syftar prestationsmätningen även till att ge underlag för bättre planering — ändrade uppgifter kombinerade med ändrad resurstilldelning för att få ett bättre slutresultat.
Det faller utanför ramen för utredningens uppgift att föreslå hur ett system för prestationsmätning skall byggas upp. Undersökningar härom pågår i för- svarsgrensstaberna. För det ekonomisystem FKU föreslår är det emellertid av stor betydelse att prestationssidan — såväl beträffande precisering av mål och uppgifter som mätning av verksamhetens resultat — byggs upp så snart som möjligt. Först härigenom blir effekten av budgetering och kostnadsredo- visning den eftersträvade.
Resursbudgeter Kostnadsbudget Budgetering och redovisning av prestationer och kostnader skapar möjlighet att styra verksamheten mot bestämda mål. Budgetering och redovisning av utgifter ger inte ett användbart underlag för sådan styrning.
En av grundprinciperna i utredningens förslag är — såsom framgår av kapitel 6 — att budgetering och budgetkontroll skall omfatta särkostnader. Detta innebär att varje ansvarsområde skall belastas med de kostnader som den för verksamheten ansvarige chefen kan påverka genom sina beslut. En självklarhet i sammanhanget är att kostnader kan påverkas i varierande grad på olika organisationsnivåer. En kostnad som är påverkbar av rege- mentschefen behöver inte vara det för kompanichefen. Från den senares synpunkt är en sådan kostnad en samkostnad för regementet som inte ingår i hans budget. Däremot ingår den i regementschefens.
I ett förbands budget ingår följande typer av kostnadsslag:
Personalkostnader Materielkostnader, begränsade till kostnader för utnyttjande, förvaring, distribu- tion och underhåll Förplägnadskostnader
Sjukvårdskostnader
Byggnads- och anläggningskostnader, begränsade till kostnader för drift och un— derhåll av lokaler och anläggningar Diverse kostnader såsom telefon, expenser, städning, personalvård, rättsvård m m.
I kapitel 6 diskuteras komplementkostnaders behandling i budgeten och framhålls att de i princip skall medtas i myndighetens budget men inte budgeteras på lägre nivå än där de är påverkbara kostnader. Pensionskost— nader är en form av uppskjuten lön och är följaktligen påverkbara i samma mening som andra personalkostnader. Budgetering och bokföring av pen— sionskostnaderna kan därför lämpligen ske i samma moment som övriga per- sonalkostnader.
Enligt här redovisat synsätt skulle alltså de för förbandschefen ej påverk— bara kostnaderna inte bli föremål för budgetering. Utredningen finner det emellertid värdefullt att tex en förbandschef även har kännedom om sådana kostnader i verksamheten som han inte själv fattar beslut om eller direkt kan påverka. Dit hör tex avskrivningskostnader och/eller hyreskostnader för byggnader och anläggningar samt de räntekostnader som beräknas mot— svara den uppoffring som gjorts genom att kapital investerats i anläggningar, mark och materiel med ett alternativt utnyttjandevärde. Sådan information kan lämnas vid sidan av budgetdirektiv från högre myndighet, t ex i samband med att underlag lämnas för långsiktig planering. Under den hittills genom- förda försöksverksamheten har varken pensionskostnader eller andra nu nämnda kostnader ingått i budgeteringen, varför nedan anförda exempel från försöken härvidlag är ofullständiga.1
Som framgått tidigare i detta kapitel bryts ett förbands uppgifter ned i ett antal funktioner. Vid försöksförbanden har följande gruppering gjorts:
1 Av vissa försökstekniska skäl har det inte heller varit möjligt att för budgetåret 1967/68 budgetera löne— och andra personalkostnader fördelade på ansvarsområden. I de exempel på budgetuppställningar, som visas i det följande, återfinns posten »Nyttjandekostnader, perso- nal» under ansvarsområdet för stödfunktionen »ekonomisk redovisning, kassatjänst och av- löningar». Det är denna post som rätteligen borde vara fördelad på samtliga ansvarsområden och ingå i dessas budgeter. Genom att redovisa personalkostnaderna på ansvarsområden (kostnadsställen) kommer dock fördelningen fram i budgetrapporterna.
planering och ledning
— mobiliserings- och krigsförberedelser utbildning
personal övriga stödfunktioner
De olika funktionerna bryts i sin tur ned i aktiviteter som var för sig eller i grupper hänförs till organisationsenheter som utgör ansvarsområden i förbandsbudgeten.
I vissa fall förekommer att budgetansvar i sålunda identifierade ansvars- områden har skjutits ytterligare en nivå ned i organisationen. Fördelningen av budgetansvaret exemplifieras för funktionen »utbildning» från P 2:s bud- get som lagts på sex (underordnade) ansvarsområden:
— befälsutbildning
utbildning till fast anställt befäl grundutbildning av värnpliktiga repetitionsutbildning
frivillig utbildning utbildningsanordningar
l
Budgetering kan ske för helt år, skeden eller andra perioder som sam- manhänger med verksamheten och kraven på rapportering. I ett exem- pel från P 2 är budgeten för ansvarsområdet >>grundutbildning av väm- pliktiga» uppdelad på utbildningsårets fyra skeden. Under de olika skedena indelas budgeten för vart och ett av dem i underenheter av ansvarsområdet vilka vid P 2 motsvaras av utbildningskompanier under skede 1—3 och endast i begränsad omfattning av verksamhet i bataljon, medan det vid fjärde skedet sker en övergång till budgetering på bataljon.
Inför det första skedet budgeteras kostnaderna för varje kompani medan de övriga skedenas budgetering sker för det överordnade ansvarsområdet som helhet. Budgetens utseende inför första skedet framgår av figur 10: 12. Före det andra skedets början sker detaljbudgetering för detta och motsva- rande förfarande tillämpas även för skede 3 och 4. Figur 10: 13 visar andra skedets budget när detaljbudgetering utförts.
En annan modell för skedesindelning tillämpas vid fo 15/BK med KA 2 där kostnadsställena representerar en skedesindelning. Vissa kostnadsställen används nämligen endast viss tid av året (vissa angivna perioder). Exempel på detta gällande »Grundutbildning värnpliktiga, m m» visas i figur 10: 14.
Som exempel på helårsbudget för en funktion med kostnadsslagens för- delning på ansvarsområden visas i figur 10:15 budgeten för funktionen »mobilisering» vid fo 15/BK.
Vid F 10 har under försöken funktionerna inte fördelats på ansvars- områden på samma sätt som vid arméförbanden. Försökserfarenheterna ger vid handen att delar av samma funktion måste läggas under olika chefers budgetansvar. Så är fallet med funktionen »utbildning» för vilken såväl flyg- chef som baschef och strilchef ansvarar inom sina respektive fackområden. Dessa förhållanden har beskrivits utförligare tidigare i kapitlet. I figur 10: 16
Grundutbildning av värnpliktiga
Skede 1 P 2
Kostnadsslag komp
Förbrukningsmateriel, tyg 1 Förhyrning av lokaler och arrenden 1 Frakter 10 Nyttjandekostnader, personal1 4 Kostnadsersättningar (ej värnpliktiga) 4 Nyttjandekostnader, fordon (körmil) 72 Ammunition 60 Drivmedel ] 7 Förbrukningsmateriel, intendentur
Diverse intendenturkostnader
Summa ansvarsområde 169
Fig 10:12. Exempel på budgetuppställning för ansvarsområde vid P2. Funktion: Utbildning. Aktivitet: Grundutbildning av värnpliktiga. Detaljbudget för skede 1.
(Belopp i I OOO-tal kr)
3 komp
4
50 9 9 73
1 Ej i sin helhet budgeterade, jfr not till figur 10: 18
4 komp
42
5 komp
5 1 62 56 12 1
138
8 komp
61
Summa bat
6 1 10 23 7 233 145 57 1
483
bat
11 1 78 12 460 313 100 7 13
995
bat
12 1 43 15 550 100 90 5 16
832
bat
30
1—4
Utbild— nings- avdel- ning
Rege- ments-
Summa per kost- nads-
chefens MB:s slag
ov- ningar
3 30 40 7
83
ov- ningar
4 36 1 11
35 192 100 1 399 10 620 156 2 654
Grundutbildning av värnpliktiga
Skede 1 2 3 4 1—-4 Summa P 2 Rege per ' k st- Utbild- ments— nåd,- nings- chefens MB:s slag Liv 3 4 5 8 Summa avdel— öv- öv- Kostnadsslag Utfall komp komp komp komp komp bat bat bat ning ningar ningar
Förbrukningsmateriel, tyg 4 30 Förhyrning lokaler och arrenden 2 5 2 1 11
6 l 1 1 1 l 5 12 l l 1
Frakter 9 9 4 7
_—
Nyttjandekostnader, personall 2 8 16 14 12 5 55 43 10 3 5 170 Kostnadsersättningar (ej värnpliktiga) 1 2 1 4 2 10 1 5 13 3 6 56 Nyttjandekostnader, fordon (körmil) 225 50 200 60 80 30 420 550 10 30 100 1 351 Ammunition 157 85 100 30 110 26 351 100 10 40 10 670 Drivmedel 57 20 45 15 12 12 104 90 20 7 283 Förbrukningsmateriel, intendentur 1 l 1 1 1 4 5 5 16 Diverse intendenturkostnader 1 1 1 2 16 1 21 Summa ansvarsområde 488 166 366 122 221 76 951 833 75 83 156 2 617
_—
mNWNW—— '—
rh
Fig 10: I 3. Exempel på budgetuppställning för ansvarsområde vid P 2. Funktion: Utbildning. Aktivitet: Grundutbildning av värnpliktiga Detaljbudget skede 2. ( Be- lopp i ] OOO—tal kr)
1 Ej i sin helhet budgeterade, jfr not till figur 10: 18
KA 2 Grundutbildning av värnpliktiga m m
Allmmilutb Ubefutb Kat F Kat G 1 Kat G 2 Kat G 3 Kat G 4 Vpl spectj Kostnadsslag Kod 50 00 09 50 11 06 50 12 05 50 13 04 50 14 03 50 15 02 50 16 01 50 17 00
Lönetillägg 17 0 00 1 9 900 1 400 1 450 1 450 1 800 2 000 1 800
Övertidsersättning 20 0 00 6 7 300 3 000 1 350 1 950 1 000
Kostnadsersättning 22 0 00 4 200 200
Utbildningsmateriel 65 0 00 2 1 650 100 500 500 200 350
Förhyrning transportmedel 67 0 00 0 E_- 7 450 2 000 1 500 2 450 1 500
Frakter 70 0 00 1 100 100
Nyttjande fordon 82 0 00 1 2 150 800 350 350 300 350 » fartyg 83 0 00 0 2 100 650 350 200 600 200 100 Ammunitionsförbrukning 90 0 00 1 43 000 16 950 11 750 6 900 2 200 2 250 2 200 750
Drivmedelsförbrukning 93 0 00 0 1 850 1 000 250 250 200 150 Förbrukning, intendentur 93 0 00 8 1 600 550 550 500
Landtransporter 95 0 00 6 3 300 1 000 750 100 350 500 350 250
S:a kostnadsställe, nivå 2 99 0 00 2 26 250 19 100 14 850 4 550 9 350 4 550 1 950 S:a kostnadsställe, nivå 1 80 600
Fig 10: 14. Exempel på budgetuppställning för ansvarsområde vid KA 2. Funktion: Utbildning. Aktivitet: Grundutbildning av värnpliktiga, delen »AIImän militär utbildning», fördelad på kategorier
Fo 15/BK
Kostnadsslag
Kod
Mobilisering
Mob 20 00 06
Mobdet BK 20 10 04 Mobdet fo 15 20 11 03
Hvdet fo 15 20 12 02
Tygförv BK 20 13 01
Tyg fo 15 2014 00 2015 09
Skeppstek Intförv BK
BK 20 16 08
Int fo 15 Sjvförv Befästn 201707 201806 201905
Lönekostnader Övertidsersättning Kostnadsersättning Vapen Ammunition
Fordon
Stridslednings- materiel
Telemateriel
Kraft o belysnings- materiel
Skeppsteknisk materiel
2
100008 200006 220004 300004 310003 320002 330001 340000 350009 370007
3
1000000 8500 702100 313000 4000
316000
84000 215000 22000 1000
4
6100
5
4 700
6
200
7
303 000 298 000 4 000
281000
80 000 205 000
20000
8
35000 15000 35000
4000 10000 2000
9
700
1000
10
29000
11 12 13
1000000 8500 5400 18000 300000
Sjöminmateriel Särskild tygmateriel Förbruknings— materiel, tyg Diverse tygkostnader Förbrukningsmate— riel, intendentur
380006 420000 430009 440008 540005
47000 17000
4 500 24 000
25000
47 000 3 000
2000 14000
14000
2500 10000
19000
6000
Diverse intenden- turkostnader Sjukvårdsrnateriel Diverse sjukvårds- kostnader Byggnadsmateriel
550004 580001 610006 620005
1000 14000
2 500 640000
1000
14 000 2 500
Fortifikations- materiel
Diverse fortifika- tionskostnader
630004 640003
75 000 45 000
75000 45000
2
10 11 12 13
Utbildningsmateriel
Entreprenader
Förhyrning av transportmedel
650002 660001 670000
8000 8000 200000
66000 5000 1000
200000 60000
Förhyrning av lokaler
Frakter
Telefon, tidningar, böcker
Markskador
Nyttjande fordon
» fartyg
680009 700005 710004 730002 820001 830000
190 500 500 33 100 20 000
6000 1000 5000 4000 4000
154300 11000 1000
100 130 300
190000 1000 12000
5000 5000
2000 10000
Drivmedel förbruk- ning
Övrig förbrukning intendentur
Landtransporter
Övriga tjänster
S:a kostnadsställe, nivå 2 S:a kostnadsställe, nivå 1 910000 930008 950006 980003
20000 5000 47000 10000 2000 106300 3600 3700 200 44000 7000 1500 1000 500
15000 35000 24800 14400 5000 3000
990002
9700 8400 400 1358000 147500 4402300
132 700
73 800 25 800 51 000 2 595 000
Fig 10:15. Exempel på budgetuppställning för ansvarsområden vid Fo IS/BK. Funktion: Mobilisering
F 10 Bered- Flyg— Fän- Flyg- Flyg- Summa skap träning riks- utbild- utbild- kurs ning, ning, Kostnadsslag 35 övrig Arvoden ] 1 Kostnadsersättning 51 170 38 259 Förläggningsförnödenheter Utbildningsmateriel 4 4 Nyttjandekostnader personal1 1 1 3 2 7 Nyttjandekostnader fordon (körmil) 1 l 7 5 14 Nyttjandekostnader flygplan (flygtimmar) 850 12 326 613 13 789 Kvartersförplägnad 1 1 Ammunition 43 777 820 Summa 2 1 949 13 287 656 14 895 Fördelning: Flygtjänst J 35 13 092 Simulatorutbildning 64 Sommarsäkövningar 3 Vintersäkövningar 25 Flygövningar 3 Skjutning mot luftmål 98 Stridsutbildning 2
Fig 10: 16. Exempel på budgetuppställning för flygchefens ansvarsområde vid F 10. ( Belopp i I OOO-tal kr)
3 Ej i sin helhet budgeterade, jfr not till figur 10: 18
återfinns ett exempel på budget för flygchefens ansvarsområde som delats upp för aktiviteter tillhörande dels funktionen »utbildning» och dels »utbild- ning och krigsförberedelser».
Vid utpräglade skolförband, som i försöksverksamheten representeras av KÖS, uppstår vissa sårproblem vid indelningen av förbandet i ansvars- områden. Verksamheten där karakteriseras av att ett stort antal kurser förläggs till förbandet. Utbildningen av eleverna i dessa kurser leder fram till vissa slutmål för respektive kurs men däremot inte till något helt krigs- förband. Vid denna typ av utbildning används ofta en stationsutbildnings- metodik som innebär att eleverna för respektive kursavsnitt/ämnesavsnitt bibringas kunskaper och färdigheter av lärare och instruktörer vid olika skolor och övningsanläggningar. Dessa skolor och övningsanläggningar är i regel inte underställda kurschefen/kompanichefen. Kurserna kommer därigenom att uppträda och förorsaka kostnader inom olika ansvarsområden.
Budgeteringen vid skolförbandet får byggas upp med de olika kurserna som beståndsdelar i utbildningsverksamheten. Det har prövats att i kontoplanen låta kurserna uppträda som kostnadsställen (kostnadsbärare) för att kunna direkt särredovisa kostnaderna. Då antalet kurser är stort får kontoplanen därigenom emellertid en alltför stor omfattning varför andra metoder till— lämpas under budgetåret 1967/68 innebärande redovisning på mer sam- mandragna kostnadsställesbegrepp, t ex
Ansvarsområde Tilldelade resurser Nr Benämning (i 1 OOO-tals kr) 2 Utvecklingsarbete 66 3 Stabsarbete 204 4 Upplysningstjänst 3 5 Mobilisering 31 6 Krigsförberedelser 1 1 7 Beredskap 34 8 Personaltjänst 3 9 Säkerhetstjänst 57 10 Personalvård 63 11 Befälsutbildning 97 12 Utbildning till fast anställt befäl 143 14 Grundutbildning av värnpliktig personal 2 655 a) utbildningsavdelning (75) b) utbildningsskede 1 (484) e) » 2 (995) d) » 3 (833) e) » 4 (30) f) regementschefens övningar (82) g) MB:s övningar (156) 15 Repetitionsutbildning 887 17 Frivillig utbildning 7 18 Utbildningsanordningar 30 19 Tygtjänst 839 20 Intendenturtjänst 1 755 21 Sjukvårdst j änst 271 22 Fastighetsförvaltning 1 085 23 Ekonomisk redovisning, kassatjänst och avlöningar 10 506 24 Handräckningstjänst 2 25 Gemensamma ekonomitransporter 100 26 Verksamhet för andra myndigheter 7 Summa 18 857 Resurser som kommer att fördelas i och med att den slutliga förbandsbudgeten fastställs 200 Summa disponibla resurser 19 057
Fig 10:17. Förbandsbudgetens sammanställning över fördelningen av resurser på ansvars- områden
marinens tekniska skola flottans furirskola befälselevskola värnpliktig allmän militär utbildning
värnpliktigas yrkesutbildning
Det är givetvis angeläget att indelningen i ansvarsområden/budgetområden och därmed indelningen i kostnadsställen sker på ett sätt som dels ger en lämplig ansvarsfördelning inom förbandet, dels ger den centralt förbands- producerande myndigheten en lämpligt avpassad information om kostnaderna för olika utbildningsaktiviteter.
Vid ett skolförband saknas i allmänhet egna lokalförvaltningar varför detta enligt gällande organisation hänvisas till närliggande myndighet. Skol- förbandets egen budget kommer därigenom att sakna ansvarsområden för motsvarande stödfunktioner liksom det i skolförbandets kontoplan saknas motsvarande kostnadsställen. I sådana fall får nyttjandekostnader för de
Funktion Verk- Plane— Mob- samhet ring och Övriga till och krigs- stöd- andra led- förbe- Utbild- funk- myndig- Summa Kostnadsslag ning redelser Personal ning tioner heter kronor Expertis tillfällig arbetskraft 45 74 119 Löneförmåner till värn- pliktig personal 2 180 2 180 Arvoden 8 13 12 26 140 199 Vapen 70 70 Fordon 100 100 Stridsledningsmateriel 10 10 Kaserninventarier m m 43 43 Förbrukningsmateriel, intendentur 1 2 1 23 23 50 Nyttjandekostnader, personal 189 18 92 238 8 5471 9 084 Nyttjandekostnader fordon 20 1 795 163 5 1 983 Portioner 1 055 1 055 Ammunition 1 970 1 972 Drivmedel 5 399 147 2 553 Ovrig prissatt förbruk- ning, tyg 10 10 Summa 273 76 123 3 819 14 558 7 18 857 Resurser som kommer att fördelas i och med att den slutliga förbands- budgeten fastställs (uppgiften ännu inte preciserad) 200 Summa disponibla resurser 19 057
Fig 10:18. Utdrag ur förbandsbudgetens sammanställning över kostnadsslagens fördelning på funktioner (Belopp i 1 OOO-tals kr)
1 Under försöken 1967/68 har inte »nyttjandekostnader, personal» budgeterats på de enskilda ansvarsområdena varför de är upptagna under »övriga stödfunktioner» i förbands- budgeten. I ett fullt utbyggt budgetsystem kommer nämnda kostnadsslag att fördelas på ansvarsområden på samma sätt som »nyttjandekostnader, fordon (körmil)».
resurser som tas i anspråk av skolförbandet fastställas av den tjänstgivande myndigheten. De kostnader som orsakas av skolförbandet budgeteras och redovisas såsom intäkter vid den tjänstgivande myndigheten och ställs mot dennas budgeterade kostnader för till skolförbandet givna tjänster. Med andra ord kan samma principer tillämpas oavsett om budgeterande förband och tjänstgivande myndighet har samma chef eller ej.
Såsom exempel på samalanställningen av kostnadsbudget för förband visas i figur 10: 17 förbandschefens fördelning av resurser på ansvarsom- råden och i figur 10: 18 ett utdrag ur sammanställningen över kostnadsslagens
fördelning på funktioner. Exempel på mer kompletta förbandsbudgeter åter- finns i bilaga 3.
De i exemplet ingående kostnadsslagen är av två typer. Det största antalet kostnadsslag består av kostnader för inköpta nyttigheter som i budgeten tas upp till beräknade verkliga kostnader och redovisas med faktiska kost- nader. Dit räknas speciella löneförmåner, inköp av kontorsmateriel osv. Den andra typen består av kostnader för att nyttja personal och fordon eller förbrukning av portioner, ammunition, drivmedel mm. För denna andra typ sker beräkning av kostnaderna i budgeten med utgångspunkt i standard- priser.
För tjänster från stödfunktioner inom förbandet bör generellt gälla att budgetering sker i standardkostnadstermer. För nyttigheter mottagna från enheter utanför förbandet — sk externa tjänster — skall budgetering ske till beräknade verkliga kostnader.
I ett visst ansvarsområdes budget förekommer i regel endast den del av alla vid förbandet förekommande kostnader som är påverkbara inom detta ansvarsområde. Detta är en följd av att budgetering utförs i särkostnadster— mer. (Jfr figur 10: 12)
Principen om budgetering i anslutning till funktioner och ansvarsområden bör även vara tillämplig på milonivån men därutöver behöver hänsyn tas till speciella krav som kan uppstå genom MB:s ställning mellan central och lokal nivå. Den slutgiltiga utformningen av MB:s budget kan inte anges i nuvarande läge och skall ytterligare studeras under 1967/68 års försök. Av denna anledning skall därför det i figur 10: 19 visade exemplet betraktas som en av flera tänkbara lösningar. Milots budget skall främst utgöra en sammanställning av de budgeter vid förband eller andra myndigheter till vilka MB ställt uppgifter och tilldelat resurser samt budgeter över kostnader för milostaben och under MB lydande förvaltningar.
I MB:s budget blir de enskilda förbanden (motsvarande) ansvarsområden med underindelning i funktioner. Milostaben utgör ett ansvarsområde, på
Ansvarsområde Funktion I 12 P 2 F 10 Planering 271 600 293 500 72 500 Mobilisering och krigsförberedelser 459 200 76 300 347 500 Personal (Endast funktionens egna kostnader) 261 900 116 700 84 000 Utbildning 9 445 150 3 868 700 16 125 300 Stödfunktioner1 6 744 550 14 644 800 23 193 900 Verksamhet för annan myndighet 1 451 600 57 000 — S:a ansvarsområde 18 634 000 19 057 000 39 823 200
Fig 10: 19. MB:s sammanställning av underlydande ansvarsområdens kostnadsbudgeter ( om- fattar endast de i FKU:s försöksverksamhet deltagande förbanden I 12, P 2 och F 10)
' Innefattar lönekostnader som inte fördelats, jfr not till figur 10:18
samma sätt funktionsindelat. Likaledes slås kostnadsslagen samman till så— dana grupper som är av intresse på regional nivå i den sammanställda milobudgeten. Utgångspunkt för milobudgetens slutliga utformning kommer härvid att bli det sätt på vilket MB:s uppgifter ställs av högre myndighet.
Särskilda resursbudgeter Den samlade resursbudgeteringen sker genom kostnadsbudgeten. Emellertid måste denna kompletteras för att andra krav på en lokal eller regional enhets förvaltning skall tillgodoses. Ett sådant krav är kontrollen över före— kommande betalningstransaktioner och anspråken på tilldelade penning- medel. Uppgifter om beräknade betalningar kan framräknas ur budgetförsla— gen. Ur slutliga budgeter och regleringsbrev erhålls exakta uppgifter om krav på betalningsmedel under det kommande budgetåret samt om de restriktioner beträffande medelsförbrukning som utfärdats. Sammanställningar över dessa uppgifter utgör en grund för ovannämnda kontroll av betalningstransaktioner.
Ansvaret för kontroll över förbrukningen av medel från riksstatsanslag bör enligt utredningens mening åläggas MB. En förbandschef bör driva verksamheten i en »kostnadsmiljö» som inte skall påverkas av krav på betal— ningskontroller. I annat sammanhang (kapitel 13) visar utredningen även hur utjämningen av uppkommande avvikelse mellan beräknat och verkligt betal- ningsutfall underlättas om kontrollen av utgifterna förläggs till den regionala nivån.
I budgetsystemet skall även ingå en rapportering som successivt anger förbrukningen av betalningsmedel. Denna bör ställas mot en prognos över betalningamas utveckling som erhålls ur budgetsystemet. Utredningen föreslår att sådana prognoser upprättas.
Ett speciellt inslag i kostnadsbudgeteringen är användningen av nyttjande- priser som beloppsmässigt har stor andel i ett förbands kostnadsbudget. Innebörden härav är tex att användningen av personal uttrycks som en kostnad per dag och personalkategori och att fordonsanvändning kostnads— beräknas efter ett pris per körrnil (dessa prisers sammansättning diskuteras närmare senare i kapitlet). Bl a på dessa områden sker budgeteringen och budgetuppföljningen i standardpriser. För att kunna kontrollera kostnads- elementen i dessa standardpriser och för att tillgodose kravet på en effektiv planering inom Stödfunktionerna förutsätter utredningen att budgeten ut- formas så att de tjänster som debiteras med standardpriser blir föremål för tillfredsställande kostnadskontroll. För materielförvaltningen bör sålunda upp— rättas en materielbudget och inom personalfunktionen en personalbudget. Även på andra områden bör göras mer specificerade, särskilda budgeter då det föreligger ett planerings- och kontrollbehov som inte tillgodoses genom förbandets samlade kostnadsbudget. Dessa specifikationer till förbands— budgeten (milobudgeten) bör utformas med hänsyn till ansvarsområdesche- fernas behov men även till högre myndigheters krav på planerings- och kontrollunderlag. Specifikationerna kan ofta med fördel uttryckas i såväl kostnader som kvantiteter. Ett område där ett sådant behov kan föreligga
är mark och anläggningar men utredningen avstår från att föreslå särskild budget härför.
Syftet med materielbudgeten är trefaldigt. Med utgångspunkt i ansvars- områdenas budgetering planeras materielanvändningen så att tekniska, be- redskapsmässiga eller andra krav på materielförvaltningen uppfylls. Detta syfte tillgodoses genom en materielanvändningsplan. Med hjälp av denna kan underhållsbehovet beräknas vilket är det andra syftet. Med kännedom om underhållsbehovet kan beställningar till verkstäderna tidsplaneras och under- hållet kostnadsberäknas. Materielkosmadsbudgetens viktigaste användning är kostnadskontroll som dels avser verkstädernas kostnader och dels avser arten och storleken av de kostnader som materielanvändarna förorsakar. Detta är det tredje syftet. Kostnadskontrollen skall även ge underlag för jämförelser mellan de verkliga underhållskostnaderna och de i budgeteringen använda standardpriserna. I figur 10:20 visas med ett principexempel hur den sistnämnda aspekten kan uttryckas i budgetform.
Körmil, antal Underhåll, kr Materielslag: Fordon Budget Utfall Budget Utfall Personbil 20 000 40 000 Personlastbil 25 000 50 000 Lastbil 18 000 60 000 Buss 5 000 20 000 _ . .etc
Fig 10: 20. Skiss över avsnitt av materielbudget (sammanställning) vid förband
För personalplaneringsändamål föreslår utredningen att en särskild per— sonalbudget upprättas. Som motiv härför kan även anges möjligheten av att myndigheterna i framtiden får friare händer att anställa, omplacera och friställa personal inom vissa kategorier.
Personalbudgeten bör ange det beräknade behovet av personal inom för— bandets olika ansvarsområden under var och en av årets månader. Budgeten måste också vara så specificerad att en från planeringssynpunkt lämplig indel- ning av personal av olika kategorier erhålls. Av budgetmaterialet skall vidare framgå behovet av nyanställning samt vid budgeteringstillfället kända perso- nalavgångar. Personalbudgeten kommer med ovannämnda uppläggning att ligga till grund för personalfunktionens arbete med bl a nyrekrytering, ompla- cering och utbildning. Genom att budgeten följs upp i lämpliga perioder med rapporter över det verkliga personalläget erhålls den samlade överblick som behövs vid beslut i personalfrågor.
Vid försöksförbanden I 12, P 2 och F 10 skall under 1967/68 förslag till personalbudgetering utarbetas.
Det har inte varit avsikten att här uttömmande ange vilka budgeter som skall finnas som specifikation till kostnadsbudgeten, endast att ge exempel på sannolika behov. Utredningen vill emellertid framhålla att utvidgning av
budgetsystemet med åtföljande redovisningskrav måste föregås av noggranna undersökningar med hänsyn till de komplikationer som uppstår om änd- ringar i eller utbyggnad av ADB-systemen blir nödvändiga.
Budgetarbetets förlopp
Ändamålet med föregående avsnitt var främst att presentera de olika bud— geter som är aktuella att införa på lokal och regional nivå. I det följande behandlas själva budgetarbetet, främst vid förband. Beskrivningen inskränks till arbetet med den kostnadsbudget som skall användas nästkommande budgetår.
Budgetarbetets utgångspunkter
Förbandets budgetarbete bygger på de uppgifter från högre chef som om— formulerats till att överensstämma med det enskilda förbandets organisation. Väsentligt är att mängden och arten av de prestationer som skall uppnås finns angivna. Själva budgeteringsarbetet består därefter i att finna den upp- läggning av verksamheten som ger definierad måluppfyllelse till minsta uppoffring.
Den viktigaste ingrediensen i budgetarbetet är således uppgiften och planen för hur uppgiften bör lösas. Den ligger till grund för beräkning av resursbehovet. Om detta inte kan täckas bör uppgiften ändras. Tillgången på personal, lokaler och mark samt de ytterligare tilldelningar av dessa resurser som kan förväntas, utgör andra ingångsvärden.
I budgetarbetet skall även olika restriktioner beaktas. Bindningar av nu- varande slag i fråga om fördelning av betalningsmedel på olika ändamål bör inte förekomma. Chefens handlingsfrihet begränsas då så erfordras på annat sätt vilket skall framgå av till resurstilldelningen knutna restriktioner samt genom uppgiftens formulering och mål. Begränsningar kan gälla t ex personal eller dess utnyttjande, krav på standard i fråga om förläggning och förplägnad, maximering av materiels utnyttjande eller förbrukning samt minimigränser ifråga om beredskap. Dessa begränsningar återverkar på kostnaderna och — i den mån kostnaderna motsvaras av utbetalningar under perioden —— på medelsförbrukningen.
En utgångspunkt för budgetarbetet är även de prislistor i vilka tidigare nämnda standardpriser förtecknas. Prislistorna kan vara sammansatta på lokal nivå och gäller följaktligen då endast vid just det förbandet. I andra fall kan priserna vara ett resultat av högre myndighets bestämmande. Utred- ningen behandlar denna fråga utförligare under rubriken kostnadsberäkningar i budgeten.
För budgetarbetet gäller förutom vad här nämnts de anvisningar och riktlinjer som lämnas av högre myndighet. Exempel på sådana är tidsplaner för budgetarbetet eller speciella förutsättningar såsom bedömd lönestegring under budgetperioden liksom andra prisförändringar som kan förutses.
Budgetarbetet kan betraktas som en återföringsprocess. Genomförandet av
en budgetperiod med uppföljning och analys av avvikelser medför efter varje period ökade kunskaper om budgetering i sig och den verksamhet den rör. I redovisningsmaterialet finns informationer lagrade som kommer till an- vändning i budgetarbetet såsom erfarenhetsmaterial och underlag för bedöm- ningar för framtiden. Dessa förhållanden har stor betydelse för en fram- gångsrik budgetering och skall därför utnyttjas.
Kostnadsberäkningar i budgeten
Kostnadsberäkningar sker med verksamhetsplanen som grund. Varje ansvars— område har då att utifrån sin särskilda uppgift beräkna vilka resurser som behövs för uppgiftens lösande. Därtill behövs prognoser över hur många måndagar av olika personalkategorier man avser att utnyttja, hur många mil man avser att köra med olika fordonsslag, hur många enheter av varje ammu- nitionsslag man avser att förbruka osv. Vidare behöver man inom stödfunk- tionerna veta vilka inköp som avses komma till stånd, främst gäller det inköp av förbrukningsmatcriel, energi eller tjänster från utomstående. På det senast nämnda området kommer kostnadsberäkningen att ske främst på grundval av erfarenhetssiffror.
För beräkning av kostnader för utnyttjande och förbrukning av olika resur- ser används i prislistor förtecknade priser. Dessa anger t ex dagskostnaden för olika personalkategorier eller kostnad per mil för olika fordonsslag eller å-pris för förbrukningsförnödenheter. Det sistnämnda gäller bl a för ammu- nition och drivmedel.
Vid kostnadsbudgetering i organisationer med fler avdelningar som själv- ständigt arbetar för en gemensam slutprodukt, tex ett förband, är intern pris— avräkning ett viktigt hjälpmedel för att styra verksamheten mot bästa eko- nomi. Principerna för prissättningen har därför stor betydelse. Denna fråga behandlas i bilaga 2. I sammandrag rekommenderas att de interna avräknings- priserna skall innehålla endast de särkostnader som uppstår genom ett visst beslut. Samtidigt skall det emellertid finnas möjligheter att ändra priserna på vissa resurser för att på detta sätt påverka efterfrågan på dessa.
De priser som förtecknas i prislistorna är till huvuddelen interna avräk- ningspriser av ovannämnda slag. Som komplettering till den generella be- handlingen i bilaga 2 skall här beröras de principer som bör gälla för bestäm- ning av priserna.
Priserna kan vara enkla, tex priset för en förbrukningsvara såsom fick- lampsbatterier eller ammunition. Andra priser sammansätts av flera kost- nadselement, tex standardpriset för nyttjande av fordon, direkt lön, direkt material och andra direkta kostnader. I vissa fall kan s k taxor användas. Exempel härpå är en taxa som används då körcentral utnyttjas. Taxan sam— mansätts av underhållskostnader för fordonet, drivmedel och förarens löne- förmåner.
Prisbestämningen bör ske efter följande principer.
a) Enligt Särkostnadsprincipen skall de kostnadselement ingå i priset som under budgetperioden kan påverkas av »kundens» (den tjänsttagandes) handlande.
b) Vilka kostnadselement som enligt a) ovan skall ingå i priset fastställs av central myndighet för att enhetlighet och jämförbarhet skall uppnås.
c) Storleken av de ingående kostnadselementen bestäms centralt, regionalt eller lokalt beroende på vilken styreffekt man vill uppnå och vilken hand- lingsfrihet chefer på olika nivåer bör ha.
Exempel på styreffekter lämnas dels i bilaga 2, dels nedan. Utredningen anser det väsentligt att avräkningspriser beräknas så att de ger uttryck för olikheter mellan olika förbrukande enheter. Härigenom uppnås att samtliga budgeterande enheter i fråga om alla kostnader eftersträvar att så nära som möjligt ange de verkliga kostnaderna. Detta ger det bästa underlaget för den effektivitetsinriktade planering och kontroll som åsyftas med ekonomisystemet.
Prisändringar som syftar till att påverka efterfrågan kan illustreras med ett exempel.
I normalfallet skall å-priset för ammunition vara lika med återanskaffnings- priset som ju motsvarar den marginella uppoHring som åsamkas försvaret. Då tiden för ett ammunitionsslags användbarhet närmar sig sitt slut kan det finnas anledning att förändra priset. Om tillgången är så god att man vid oförändrad förbrukningstakt riskerar att få lager som sedermera måste för- störas kan detta motverkas genom att priset sänks och efterfrågan därmed stimuleras. I ett annat fall råder knapphet i lagren varvid priserna kan justeras uppåt och följaktligen efterfrågan dämpas. Inom försvaret har denna teknik tillämpats just för ammunition men utredningen finner det lämpligt att även andra områden regleras på detta sätt.
Normalpriset för förbrukningsartiklar är som nämnts återanskaffningspris då återanskaffning tillämpas. Däremot bör ursprungligt anskaffningspris an- vändas då förbrukning sker från engångsinköpt lager. Sådana fall kan tänkas för vissa reservdelar. Om obalans riskeras i den verkliga jämfört med den tänkta förbrukningen finns möjligheter till styrning i önskvärd riktning genom att tillämpa den prissättningsteknik som exemplifieras ovan. Hur uppkomna differenser i central nivå bör behandlas tas ej upp i detta betänkande.
Transportkostnader bör generellt sett ingå i priset om ett förrådsuttag för- anleder en transport. »Rättvisesynpunkter» kan vid första påseendet tala för att ett standardpris kommer till användning. Emellertid är den lösningen mindre lämplig om man vill uppnå bästa resultat genom delegering av beslut. Detta kan illustreras genom ett exempel.
Två förband belägna på olika avstånd från ett visst gemensamt förråd kan därifrån rekvirera artiklar som även finns att tillgå i handeln på respektive förbands hemort. Om förrådet som storkund kan få stora rabatter kan dess återanskaffningspris vara lägre än de priser förbanden kan uppnå genom att själva göra direktinköp. Detta skulle tala för att förrådet blev utnyttjat. Om transportkostnaderna fördelas lika mellan förbanden förändras inte för- hållandena annat än att skillnaden i kostnader jämfört med att köpa i handeln
minskar, men (vilket får förutsättas) inte mer än att köp från det egna för- rådet fortfarande är förmånligare. Annorlunda blir förhållandet om varje beställning belastas med sina riktiga transportkostnader. Förbandet med det längre transportavståndet finner då att det kan bli lägre kostnad att köpa i handeln genom att man samtidigt slipper transporten trots att varans pris är högre. I detta fall har ett rationth övervägande på lokal nivå sammanfallit med det som är rationellt ur statsverkets synpunkt.
Även då den efterfrågade artikeln endast finns i ett militärt förråd får man riktig styrning genom att lägga på verkliga transportkostnader. Inom det förband som har långa transportavstånd stimuleras man att i första hand utnyttja samtransporter och att i andra hand lösa sina uppgifter så att andra resursblandningar tillgrips medförande lägre transportkostnader. Därigenom åstadkommes genom prislistorna en riktig anpassning till de lokala förhål- landena. Vid kostnadsjämförelser mellan olika förband får hänsyn tas härtill.
Personalanvändning kostnadsberäknas med hjälp av ett »pris/dag» för olika personalkategorier. I priset ingår grundlönen utslagen på antal arbets- dagar. Därutöver finns en del särskilda lönetillägg i prislistan, såsom över- tidsersättning, förbandsövningstillägg och beredskapstillägg. Genom att dessa tillägg ingår i kostnadsberäkningen åstadkommer man att ansvarsområdes- chefen själv får väga kostnaderna för uttag av övertid mot det bidrag detta ger till uppgiftens lösning. Samtidigt har man bibehållit standardkostnads- formen som innebär att både budgeteringen och uppföljningen kan ske snabbt. I priset för arbetskraft skall inkluderas samtliga lönekombinationer i vilka ingår personalens pensioneringskostnader i och med att man accepterat syn- sättet att pensioner är en form av uppskjuten lön. I följande figur 10:21 exemplifieras en prislistas uppbyggnad för personal m m. Exemplet är hämtat från F 10 och har använts vid uppgörandet av 1967/ 68 års budget.
Kostnadsslag Kod å-pris kronor Aktiv militär och civilmilitår personal Militär och civilmilitär med Hygtillägg 80 1 01 9 100.00 » » » utan flygtillägg 80 1 02 7 75.00 Civila tjänstemän Civila tjänstemän 80 2 01 7 55.00 Reservpersonal Reservpersonal med flygtillägg 80 3 01 5 90.00 >> utan Hygtillägg 08 3 02 3 65.00 Frivilligt tjänstgörande befälspersonal Frivilligt tjänstgörande befälspersonal 80 4 01 3 65.00 Övertidstillägg Övertidstillågg, enkel 80 5 01 0 15.00 » , kval 80 5 02 8 20.00 Beredskapstillägg * Bcredskapsgrad M I V-dygn 80 7 01 6 20.00 » M 11 V-dygn 80 7 02 4 15.00 » M III-IV V-dygn 80 7 03 2 7.00 » M I SOH-dygn 80 7 04 0 70.00 » M 11 SOH—dygn 80 7 05 7 50.00 » M 111 SGH-dygn 80 7 06 5 20.00
Fig 10:21. Exempel på prislista för personal, använd vid försöksförbandet F 10 för bud- geten 1967/68 Anm. Pensioneringskastnader ej medtagna
Den största delen av prislistorna upptas av nyttjandekostnader för materiel. Nyttjandekostnaden avses motsvara de särkostnader för underhållsåtgärder som uppstår på den utlånade materielen. Här räknas arbetslön inklusive pensionskostnader, kostnader för förbrukat material samt andra speciella direkta kostnader som kan sättas i samband med underhållsåtgärderna. Med dessa utgångspunkter beräknas den årliga underhållskostnaden för varje ma- terielslag. Delat med mängden av nyttjandet, angiven i lämpligt mått, tex körmil eller lånedagar, erhålls det standardpris som används i kostnadsberäk- ningar, och budgetering. Justering av priset sker i efterhand sedan jämförelse gjorts med verklig kostnad för det underhåll som nyttjandet förorsakat. Priset bör inte annat än i undantagsfall justeras under pågående budgetperiod.
Det är viktigt att undvika alltför mycket detaljer i prislistorna. Det gäller särskilt för materiel som har lågt styckepris och kanske även låg omsättning. Genom att använda genomsnittspriser för grupper av likartade resurser med sinsemellan små prisskillnader minskas prislistans och därmed även konto— planens omfattning. Kostnadsberäkningarna förenklas även.
I sammanfattning exemplifieras prisemas uppbyggnad av nedanstående tablå.
Resursslag Typ av pris Ingående komponenter
Personal Pris/dag Grundlön, pensionskostnad Diverse tillägg Pris/dag eller pris/timme Ersättning enligt avtal Fordon Pris/mil Underhållskostnad bestående av direkt
lön, pensioner, direkt material, övriga direkta kostnader
Förbrukningsmateriel Pris/styck Återanskaffningspris eller i vissa fall annat pris Transportkostnader Förplägnad Pris/portion Råvarors återanskaffningspris
Budgetens sammanställning
Det grundläggande budgetarbetet utförs som nämnts på ansvarsområden och resulterar i förslag till delbudgeter. Dessa bearbetas och sammanställs till en preliminär förbandsbudget. Vid en gemensam genomgång inför förbands— chefen diskuteras med ansvarsområdescheferna den preliminära förbands— budgeten och förslagen till jämkningar. Förbandschefen ger därefter sina slutliga direktiv för verksamhetens inriktning och anvisningar för delbudgeters och förbandsbudgetens slutliga utformning. Den slutliga förbandsbudgeten är en sammanställning av alla för verksamheten grundläggande dokument, kost- nadsbudgeten och specifikationerna till denna, verksamhetsplaner och presta- tionsbudget, bestämmelser för prestationsmätning etc. Till förbandsbudgeten kan fogas en förteckning över objekt i form av en tilläggsbudget som inte ingår i den egentliga budgeten men som kan tänkas komma till utförande under året. Dessa objekt skall vara sinsemellan ordnade efter prioritet med angi- vande av beräknade kostnader och prestationer. Exempel på en sådan till— läggsbudget hämtad från P 2 visas i figur 10:22.
Effekti- vering Utförs Senaste inom av an- tidpunkt Genom- Objekt Beräknad ansvars— svars- för förd Nr Omfattning kostnad område område beslut senast 3 Belysning i garage XX o XXII för effektivering av utbildning och materiel- vård 5 000 14 22 1.4 1967 30.6 1967 6 Anläggning av väg 1 (Hovdala) enligt plan 45 000 11—17, 22 22 1.3 1967 30.6 1967 8 Anskaffning av diktafoner 5 000 2, 5, 11— 17, 20 20 1.121966 1.41967 9 Expertis för utrednings- arbeten 2 000 2 2 1.6 1967 1.8—1.9
1967
12 Inredning av fritidslokaler i marketenteriets källare 20 000 10 22, 20 1.4 1967 30.6 1967
Fig 10:22. Exempel på förteckning över objekt som planerats för att komma till utförande om resurstillgången det medger ( »tilläggsbudget»)
l MB:s budget ingår som delar budgeterna från förbanden. Budgetarbetet vid milostaben består i detta stadium förutom av denna sammanställning av förbandsbudgeterna även av att stabens egna kostnader budgeteras och fogas till den totala budgeten. I detta sammanhang kan parentetiskt framhållas att de färdigställda budgeterna för varje milo därefter kan sammanfattas på den centrala nivån och därmed skulle denna del av systemet ha slutits i toppen av organisationen.
Revidering av budget
Efter att en budget färdigställts och genomförandet påbörjats inträffar i all— mänhet händelser som på ett eller annat sätt ändrar de förutsättningar man arbetade med när budgeten gjordes upp. Sådana ändringar kan ha både stor och liten omfattning. Därvid uppstår frågan huruvida budgeten för att bättre svara mot de ändrade förutsättningarna skall ändras eller inte.
Generellt bör en budget inte revideras under budgetperioden. Ändring av en fastställd budget bör endast ske då förutsättningarna ändrats så att all jämförelse mellan den uppgjorda budgeten och dess utfall blir meningslös. Arten hos en sådan situation kan illustreras med ett fall då utöver vad som tidigare anbefallts ytterligare en repetitionsomgång skall inkallas till tjänst- göring. Uppstår en sådan situation blir det nödvändigt att revidera budgeten.
Smärre förändringar i förutsättningarna behandlas på annat sätt. Ett vanligt fall är att prisförändringar inträffar genom externa marknadsfaktorer på de nyttigheter som används i budgeten. Det kan vara löneförändringar genom avtal mellan arbetsmarknadens parter eller prisändringar i fråga om förbrukningsmateriel. Strävan bör vara att före budgetarbetets början ta hänsyn till sådana tänkbara händelser genom en prognos över förändringar vilken lämpligen kan göras upp av central myndighet och intas i anvisningarna för budgetarbetet.
Budgetuppföljning och resultatvärdering
Den sista fasen i budgeteringen är budgetuppföljningen. Denna fyller två Viktiga funktioner. I första hand ger jämförelser mellan planer och faktiska resultat bättre underlag för erforderliga justeringar i verksamheten. I andra hand ger budgetuppföljningen bättre underlag för budgetering av prestationer och kostnader för nästa (och därefter följande) budgetperiod(er). Bud— getuppföljningen är således ett väsentligt led i den styrning som budgeteringen skall underlätta.
Budgetuppföljningen baseras på redovisningen av prestationer och kost— nader. Såsom närmare visas i kapitel 11 skall redovisningen vara anpassad till budgetsystemet. Insamlade och bearbetade data sammanställs och vidare- befordras genom rapporter till de befattningshavare som har ansvar för prestationer och kostnader. Rapporterna avses främst tjäna som intern in- formation för dessa befattningshavare men skall även tillgodose det infor- mationsbehov som kan finnas hos över- och sidoordnade myndigheter i deras budgetuppföljning.
Budgetuppföljningen kan delas upp i fyra moment:
1. konstaterande av avvikelser mellan budget och utfall i fråga om dels prestationer, dels kostnader,
2. analys av avvikelsemas orsaker,
3. bestämning av måluppfyllelse och resultat samt
4. bestämning av effektiviteten, dvs en jämförelse mellan graden av målupp-
fyllelse och gjorda resursuppoffringar.
Budgeterade Budgeterad prestationer resursförbrukning Jämförelse _, Analys Jämförelse Verkliga Verklig prestationer resursförbrukning
Resultat
Fig 10:23. Principer vid analys och resultatvärdering
Dessa moment är givetvis inte helt skilda åt. Arbetsmässigt går de in i var- andra. Sambandet kan illustreras med figur 10:23.
Det första momentet, att konstatera avvikelserna genom jämförelser mellan budgeterade och verkliga prestationer respektive budgeterad och verklig re- sursförbrukning kan utläsas ur varje periodiskt återkommande rapport över budgetutfallet.
Det ligger i sakens natur att avvikelser i regel uppstår. Verksamheten kan aldrig exakt förutsägas och det är inte häri värdet av budgeteringen ligger. Det måste därför anses naturligt att skillnader mellan budget och utfall — såväl positiva som negativa — ständigt inträffar. Det väsentliga är att ogynn— samma förhållanden i ena eller andra avseendet föranleder nya åtgärder för att rätta till dessa förhållanden i så god tid som möjligt.
Den ansvarige chefen kan i rapporterna snabbt konstatera graden av av— vikelse. Med sin kännedom om verksamheten kan han även i många fall utan särskild analys ange orsakerna till avvikelser och att åtgärder i korri- gerande syfte kanske redan vidtagits. I andra fall måste orsakerna undersökas.
En analys av orsakerna till avvikelser omfattar å ena sidan prestationerna och å andra sidan resursförbrukningen (kostnaderna). Om periodens mål på prestationssidan inte uppnåtts måste anledningen härtill klaras ut och samtidigt undersökas vilka möjligheter som finns att under kommande perio- der genomföra resterande prestationer. Det gäller även att konstatera huruvida alla delmål uppnåtts och då så inte är fallet om en eftersläpning på ett område uppvägs av ett försprång inom ett annat område. I sammanhanget kan det visa sig att en orsak till bristande måluppfyllelse är att det förelegat svårig— heter att erhålla tillräckliga produktionsresurser. I detta fall måste högre chef ingripa och ändra uppgiften eller resurstilldelningen.
På kostnadssidan analyseras positiva och negativa avvikelser och dessas förhållande till avvikelserna på prestationssidan. Avvikelserna kan bero på att resursbehovet för en viss prestation beräknats fel eller att det krävdes mer eller mindre av prestationer för att nå målet. Opåräknade yttre omstän- digheter kan också ha medfört en större eller mindre resursförbrukning än som var budgeterad.
Till analys av avvikelser hör även kontroll av priser för internavräkning som utförs dels periodvis, dels vid budgetårets slut. De priser som an— vänds i budgeteringen är — såsom visats i det föregående — baserade på stan- dardkostnader och är i regel genomsnittspriser för grupper av likartade resurser med sinsemellan små prisskillnader. Priserna beräknas antingen utifrån kända å-priser (personalkostnader, förbrukningsartiklar) eller på sta— tistiskt underlag om kostnader för samma resurs under tidigare perioder (nytt- jandekostnader). Den periodvisa kontrollens syfte är att konstatera om så— dana ändringar inträtt i prisunderlaget att det motiverar budgetära åtgärder. Kontrollen vid budgetperiodens slut åsyftar främst nyttjandepriser för vilka ändringar i prisunderlaget — i varje fall till större delen — inte kan konstateras förrän i efterhand då de verkliga kostnaderna för nyttjandet kan räknas fram.
Att justera å-priserna så att de motsvarar de aktuella förhållandena har betydelse även för betalningsbudgeten. Denna senare baseras, som förut nämnts, på de utbetalningar som kostnadsbudgeten beräknas ge varvid man utgått från de priser som använts i kostnadsbudgeteringen. Förändringar i prisunderlaget kan således ge upphov till att utbetalningarna uppgår till andra belopp än som beräknats.
Analysen av avvikelser i fråga om nyttjandekostnader baseras på dels mängduppgifter om nyttjandet, dels verkliga kostnader för detta.
Hur avvikelser analyseras ur olika aspekter kan illustreras med följande exempel från ett förband. För en viss fordonstyp A är nyttjandepriset som använts i budgeteringen satt till 400 kr/körmil. I förbandets kostnadsbudget har budgeterats 1 000 körmil för hela verksamhetsperioden, dvs 400 000 kr. En analys av budgetutfallet visar att 800 körmil förbrukats, dvs 320 000 kr. Det förutsätts att prestationsmålet uppnåtts. Budgetavvikelsen är således + 80 000 kr vilket betyder en besparing i förhållande till budgeten.
I förbandets materielbudget är på motsvarande sätt budgeterat 400 000 kr för 1 000 körmil med fordonstyp A är 400 kr. Rapporteringen visar att de verkliga kostnaderna för underhållet, som skall belastas förbandet uppgick till 350 000 kr. Analysen klarlägger 1) att kostnadsutfallet blivit 50 000 kr mindre än budgeterat, 2) att priset per körmil för denna fordonstyp stigit från 400 kr till (350 000 : 800 =) 437 kr 50 öre samt 3) att besparingen på grund av minskat antal körmil delvis motvägs av ökade underhållskostnader var- igenom nettobesparingen endast blir 50 000 kronor.
Det vore givetvis möjligt att bygga ut redovisnings- och rapportsystemen så att en kontinuerlig kontroll av nyttjandepriser erhölls direkt ur bokföringen. Syftet därmed skulle bl a vara att systemet automatiskt skulle visa om en onormalt hög underhållskostnad uppstått och i vilket sammanhang detta skett. Systemet skulle emellertid härigenom kompliceras medan utbytet av en sådan åtgärd är tveksamt. Syftet bör kunna uppnås med enklare medel. För det första ingår det i varje befäls åliggande att tillse att materielen handhas enligt föreskrifter och att utbilda personalen i materielens skötsel och vård. För det andra är det möjligt att med relativt enkla medel ordna en sådan uppföljning av materielens nyttjande vid olika organisationsenheter (kostnadsställen) att det i efterhand kan konstateras vid vilken enhet materiel misskötts så att onormala underhållskostnader uppstått och att därefter vidta åtgärder för att söka förhindra ett upprepande. Därutöver finns bestämmelser som reglerar hur man förfar med ärenden om skador på materiel och om för— kommen materiel.
Avvikelseanalyser skall alltså ta sikte på att konstatera 1) om uppkom— mande avvikelser på prestations- eller kostnadssidan ger anledning till korri- geringar under följande perioder, 2) om balans fortfarande råder mellan uppgifter och resurser och 3) vilka åtgärder som skall vidtas under följande perioder.
Ovanstående resonemang har skett ur den budgetansvariges synvinkel. Dennes överordnade är givetvis på motsvarande sätt intresserad av budgetut-
fallet. Den budgetansvariges genomgång av budgetrapporten för sitt ansvars- område bör avslutas med en rapport till överordnad där avvikelserna både för prestationer och kostnader kommenteras beträffande orsakerna och de konsekvenser som kan uppstå samt vilka åtgärder som den budgetansvarige avser vidta. Härvid är det nödvändigt att man koncentrerar sig till väsentliga avvikelser och till sådana områden som högre chefer särskilt önskar kom— menterade. Vissa regler kan så småningom utarbetas, tex att avvikelser över en viss procent eller visst antal kronor särskilt kommenteras på resurssidan medan motsvarande sker för prestationer över eller under en viss gräns.
Den överordnade har på motsvarande sätt analyserat den budgetrapport som sammanställs för hans ändamål. Periodvis bör den överordnade ha en budgetgenomgång med underordnade ansvarsområdeschefer där budgetut— fallet gemensamt gås igenom och diskuteras. Chefen får här tillfälle att konsta- tera hur verksamheten följer planerna och att rikta in verksamheten för följande perioder.
Inom en avgränsad organisationsenhet som ett förband utgör är denna budgetuppföljningsprocess relativt okomplicerad genom att den sker inom ramen för den samordnade förbandsbudgeten och en väl genomarbetad verksamhetsplan.
Förbandet överordnade myndigheter — som ställt uppgifter och tilldelat resurser till förbandet — måste även följa upp verksamhet och budget. Man närmar sig härvid mera det tredje momentet — bestämning av måluppfyllelsen och värdering av resultat — vilket därför behandlas i detta sammanhang såväl för förband som för högre myndigheter. Härmed är inte sagt att högre myn— dighet inte är intresserad av analys beträffande orsaker till avvikelser. I prin- cip sker sådan hos en högre myndighet på samma sätt som ovan beskrivits men i en något annorlunda dimension vilket berörs längre fram.
Kontrollen av måluppfyllelsen innebär en bestämning av om prestatio- nernas kvalitet är den som uppställts i målformuleringen. Denna kontroll skall ske i de stadier då delmål uppnås eller med andra ord då en deluppgift enligt planerna skall vara löst. Frekvensen i denna kontroll är beroende av vilken nivå i organisationen som avses. En ansvarsområdeschef inom ett förband har anledning att efter hand genomföra ett flertal kontroller. Den enskilde soldatens färdigheter och kunskaper skall kontrolleras allt eftersom den enskilda utbildningens olika grenar är genomförda. Såsom tidigare visats i detta kapitel är det härvid viktigt att kontrollen (prestationsmätningen) sätts in på rätt sätt. En överdimensionerad kontroll åsamkat kostnader som inte ger motsvarande utbyte.
Inom ett förband kan med någon överdrift sägas att kontroll av målupp— fyllelse sker löpande. Förbandschefens kontroll under löpande år grundas i huvudsak på rapporter från underlydande som visar huruvida den stegvisa uppbyggnaden av produkterna över olika delmål går planenligt. Förbands— chefen är mer intresserad av kontrollen av de slutprodukter som han ansvarar för. Denna kontroll inriktas alltså mindre på den enskilde soldatens färdig- heter än på de färdigheter som förbandsenheten skall kunna prestera efter
hand som utbildningen framskrider. Detta har tidigare utvecklats i avsnittet om prestationsmätning och behandlas även närmare i det följande.
Förbandschefen överordnade chefer skall i princip endast vara intresserade av kontroll över måluppfyllelsen beträffande slutprodukter, dvs de skall inte behöva följa upp den löpande verksamheten. En sådan uppföljning kan dock av olika skäl vara önskvärd eller nödvändig. Några komplikationer som därvid uppstår skall därför behandlas.
De uppgifter som högre chef ger lokala chefer ingår som delar i de planer som den förre skall genomföra. Från högre chefs sida erfordras en viss upp- följning under löpande år av genomförandet av de uppgifter som ställts till lokal chef. Härvid uppstår komplikationen att den lokale chefen ofta behöver omvandla de uppgifter han fått till nya uppgifter, anpassade för den organi— sation och de ansvarsområden som gäller lokalt. Sålunda kan tex vid ett regemente inom armén för grundutbildning erhållas flera uppgifter utgående ur olika delprogram och to m olika huvudprogram. Inom regementet hänförs alla dessa uppgifter till ett ansvarsområde (utbildning). Av produktionstek— niska skäl måste under vissa skeden de olika uppgifterna brytas ned i sådana komponenter att det inte utan relativt komplicerade överföringar och förde]— ningar av kostnader är möjligt att återfinna de ursprungligen ställda upp- gifterna. För den lokale chefen torde det inte finnas skäl att ständigt och i detalj veta läget på kostnadssidan i förhållande till varje ursprunglig uppgift från olika program. Hans uppföljning sker mot budgeten. På resultatsidan synes det i många fall inte heller vara möjligt att under utbildningens gång konstatera läget i förhållande till de uppställda slutrnålen i respektive program.
Både kostnads— och resultatredovisning är under det löpande året inrik- tade på den interna verksamheten. Likväl måste högre chefer kunna följa och vid behov styra den lokala verksamheten i erforderlig utsträckning. Detta kan ske genom att studera sammandragsrapporter från lokala enheter varvid framför allt den totala resursförbrukningen och de resultat som nåtts i förhållande till denna är av intresse. En annan möjlighet är att välja ut de områden inom den lokala enheten där möjligheterna att påverka resultatet sett ur den högre chefens synvinkel är särskilt stora och koncentrera sig till dessa.
Ett annat problem som bör belysas är den situation som t ex en förbands— chef kan ställas inför då avvikelseanalysen och resultatvärderingen visar att den ursprungliga balansen mellan uppgifter och resurser rubbats.
En lokal chef erhåller ett flertal uppgifter inom olika områden. Dessa upp— gifter kommer med nödvändighet att i många fall konkurrera med varandra med hänsyn till resurstillgången. I de skeden då budgeten görs upp torde det alltid finnas möjligheter att regionalt och centralt avväga olika delmål mot varandra så att från högre chefers synpunkt den totalt sett bästa inriktningen erhålls. Under genomförandeverksamheten kan situationer uppkomma som kräver snabba beslut beträffande ny prioritering mellan olika mål inom den lokala enheten. Normalt bör i ett sådant fall kontakt tas med den chef som bestämt målen och anvisat resurser. I de fall att mål och resurser även i fram—
tiden anvisas från flera överordnade myndigheter torde det knappast vara möjligt för en lokal enhet att under löpande verksamhet snabbt erhålla besked i en »intern» avvägningsfråga där såväl regional chef som centrala myndigheter är inblandade. Även om — sett ur högre myndighets synvinkel — önskade förskjutningar kan vara små har de ofta stor betydelse för verksam— heten lokalt.
Under alla förhållanden kommer emellertid en total analys och resultat- värdering att behöva göras av överordnade myndigheter då verksamhetsåret är avslutat. Endast om klara målprioriteringar givits torde det vara möjligt att rätt värdera resultatet. Om t ex 4 av 5 mål uppnåtts väl men inte det femte kan detta i många fall vara ett tillfredsställande resultat. I andra lägen kan resultatet vara otillfredsställande beroende på att man tillmätt det femte målet stor vikt.
Det måste anses mycket viktigt för arbetet vid lokal instans att överord— nade myndigheter utarbetar vissa regler för resultatvärdering och att dessa regler är kända i förväg så att de kan utgöra en grund för verksamheten. Några enkla regler torde erfordras av typen:
— godkända resultat skall uppnås inom delmål A, dock får budgeterade resurser inte överskridas med mer än högst x %,
— inom delmål B får budgeterade resurser ej överskridas; då nivå 00 (pres- tationer) uppnåtts bör den överskridas endast om samtidigt . . .
Ovan angivna exempel är avsedda att visa hur man kan ge lokala chefer maximal handlingsfrihet inom de gränser som är förenliga med högre myn- digheters mål (programplaner mm). Erfarenheterna får visa vilka restrik— tioner som kommer att erfordras.
Under alla omständigheter är det viktigt att få fram sådana värden att resultaten blir rättvisande såväl då det gäller att bedöma chefer och förband som när de används av högre myndigheter vid analyser och värderingar eller som underlag för t ex investeringar.
För detta erfordras naturligen så »sanna» värden som möjligt. I första hand skall dessa värden åstadkommas genom en klart utformad kontoplan och en riktig kontering från dem som har befogenheter att kontera. Det måste också förutsättas att ett sådant förtroende råder mellan olika nivåer inom organisationen att inte några försök görs att analysera och värdera resultatet för den granskade instansen så att det framstår bättre än vad det är i verkligheten.
Avvikelser från förväntade resultat kan uppstå av flera skäl varav några kan nämnas:
att balans från början inte rätt mellan uppgifter och resurser, dvs att bud- geteringen inte varit riktig,
att man inte tagit tillbörlig hänsyn till de lokala särförhållandena, att man lokalt utnyttjat olämpliga metoder, varvid orsakerna tex kan vara att centralt bestämda investeringar inte är lämpliga med hänsyn till uppgiften eller att de ej utnyttjats rätt,
att den lokala ledningen handlat olämpligt eller oskickligt,
att t ex väderleksförhållandena varit extrema. Om man hypotetiskt antar att balans inte råder från början i systemet mellan uppgifter och resurser och detta slår ut på en lokal enhet så att god— kända prestationer i förhållande till beräknade ej uppnås med budgeterade resurser inom ett delområde kan den lokale chefen naturligtvis vara osäker på om han t ex handlat olämpligt eller om han budgeterat alltför små resurser för de ställda uppgifterna. Systemet måste i praktiken tillämpas på ett sådant sätt att chefer vågar visa upp resultat som skenbart kan vara ofördelaktiga. Om »rnisstagen» döljs eller flyttas till annan eller andra deluppgifter — vilket som regel torde finnas möjligheter till — kan detta bli dyrbart för systemet som helhet. Centrala åtgärder kan vidtas (investeringar, förnyade eller ute— blivna avvägningar) som grundas på felaktiga informationer. Det är ange— läget att bl a osäkerhet i relationen mellan uppgifter och resurser kan påpekas i ett tidigt skede så att misstag av angiven art undviks.
Då det slutligen gäller att bestämma effektiviteten i verksamheten får ana- lyserna en delvis annan karaktär. Det gäller därvid att bestämma, utifrån konstaterad grad av måluppfyllelse, huruvida förhållandet mellan denna och resursförbrukningen kan förbättras. I första hand kan en jämförelse göras med en liknande verksamhet under en tidigare period.
Även i detta fall är det de stora avvikelserna som är intressantast att undersöka. Ett avsevärt försämrat resultat jämfört med en föregående period men utan ändringar i resursförbrukningen måste givetvis studeras och orsa— kerna därtill undersökas för att åtgärder som eliminerar ett upprepande skall kunna vidtas.
Det är vidare fråga om att i denna analys studera verksamhetens genom— förande, vilka metoder som använts, vilka resurskombinationer som utnyttjats, om kollisioner uppstått mellan olika enheter vid utnyttjandet av gemensamma resurser. Det kan sägas utgöra ett studium av arbetsprocesser och organisa— tion i syfte att rationalisera verksamheten. Kostnads- och prestationsredovis— ningen samt resultatvärderingen ger här ett underlag som gör det möjligt att finna de mest lönsamma rationaliseringsobjekten.
Denna typ av analys torde komma fram som en naturlig följd av hela budgeteringsprocessen och således föra rationaliseringssträvanden lika långt ned i organisationen som budgeteringen. Studier av detta slag — på samma material — kan också läggas på särskilda organ, med specialutbildad och specialtränad personal, som på olika sätt systematiskt kan gå igenom orga- nisationen och verksamheten. Således kan de centrala myndigheterna med såväl fackmässigt som programinriktat ansvar med ett rätt utnyttjande av detta material få ett betydligt förbättrat underlag för den rationalisering som instruktionsmässigt åligger dem.
I det föregående har avvikelser mellan budget och utfall behandlats med utgångspunkten att avvikelserna uppträder under löpande budgetperiod och successivt regleras. Ett särskilt problem utgör behandlingen av sådana avvi— kelser som eventuellt kvarstår vid budgetårets utgång, dvs det saldo som
avstämning av budget och utfall utvisar. Den kontinuerliga budgetuppfölj- ningen gör det möjligt att under budgetperiodens lopp — med allt säkrare underlag mot periodens slut _ konstatera hur stora dylika avvikelser kan förväntas bli.
Det förutsätts att förelagda uppgifter lösts på tillfredsställande sätt av myndigheten. Erforderliga omfördelningar mellan ansvarsområden inom myn- digheten har kunnat göras under årets lopp så att överskridande av kostnader inom ett område i huvudsak utjämnats med underskridande inom ett annat område inom ramen för de eventuella restriktioner som gällt för resursernas utnyttjande.
Det ligger i sakens natur, och det har också framhållits tidigare, att budgeten aldrig slår helt rätt. I princip innebär en »riktig» budgetering att överskridanden blir lika sannolika som underskridanden. Det är å andra sidan självklart att ett utfall som understiger budgeterat belopp eftersträvas under förutsättning att budgeterade prestationer infrias. Men det får inte betraktas som ett fel om budgeten överskrids. I båda fallen skall avvikelsernas orsaker kunna anges.
Den fortsatta diskussionen i denna fråga måste föras mot den bakgrunden att avvikelser mellan budget och utfall i sista hand skall kunna utjämnas inom ramen för de utgifts- och andra restriktioner som angetts av riksdagen och Kungl Maj:t. Med hänsyn till den stora organisation som krigsmakten utgör bör även förutsättas att bestämmelser om utgiftsbegränsningar i olika former kan bli nödvändiga för att få erforderlig kontroll över anslagsför- brukningen. Den slutliga regleringen av budgetavvikelser måste ske i de centrala anslagsförvaltande myndigheterna. Hur denna fråga skall lösas avser utredningen att behandla i samband med undersökningarna om den centrala nivåns styrsystem och redovisa i ett följande betänkande. Här redovisas dels utredningens principiella syn på denna fråga, dels hur avvikelser i en för- bandschefs budget bör behandlas.
Behandling av slutliga budgetavvikelser Det har ofta framhållits som ett starkt önskemål att den chef som lyckas genomföra sin uppgift utan att förbruka alla tilldelade resurser bör få behålla det »överskott», som uppkommer genom ett kostnadsunderskridande, och utnyttja detta för att genomföra från hans synpunkt sett angelägna åtgärder. »Rationaliseringsvinster» skulle med andra ord få tillgodogöras av den lokala eller regionala myndigheten.!
Mot detta synsätt kan flera synpunkter anföras. I det system som utred— ningen föreslår förutsätts att en budget görs upp på basis av balans mellan uppgifter och beräknad resursförbrukning. Om uppgifterna löses med mindre resursåtgång än som beräknats kan det bero på tillfälligheter men det kan också bero på att resursförbrukningen felberäknats. Resterande resurser bör därför inte tas i anspråk med mindre än att ny uppgift ställs. Mottagandet av nya uppgifter kan sägas vara förberett om till ett budgetförslag fogats en förteckning över »reservuppgifter» som bör genomföras om resursförbruk—
ningen för de »ordinarie» uppgifterna underskridit vad som budgeterats. Det bör emellertid ankomma på högre myndighet att avgöra om ett resursöver— skott skall få utnyttjas för dylika uppgifter. Hänsyn måste nämligen tas till behov av utjämning mellan över- och underskridanden. För MB kan det tex vara angeläget att söka förstärka resurserna vid ett förband som på grund av oförutsebara omständigheter inte kunnat genomföra sin uppgift med ursprungligt beräknad resursåtgång. Allmänt sett bör resurserna fördelas på det sätt som ger bästa totalresultat. Hur angeläget det än kan synas att genom- föra vissa arbeten vid en underenhet i organisationen måste detta behov alltid vägas mot andra angelägna behov inom hela organisationen.
Skulle inbesparade resurser få behållas inom den enhet där underskridandet av budgeten ägt rum skulle lätt frestelse uppstå att »överbudgetera», dvs att i budgeten räkna högt i syfte att försäkra sig om ett överskott vid budget— årets slut.
Detta resonemang kan synas strida mot kravet på ökad ekonomisk hand— lingsfrihet inom ramen för den delegering av ekonomiskt ansvar som det föreslagna ekonomisystemet avses möjliggöra. Det kan även framstå som om utredningen bortser från det ackumulerade behov av förbättringsåtgärder — ofta föga kostnadskrävande — som onekligen finns i försvarets olika myn— digheter och som inte så lätt kunnat genomföras med nuvarande anslags- system. Det föreslagna systemet — rätt tillämpat — ger emellertid utrymme för att inom budgetens ram genomföra sådana »vardagsrationaliseringar» som inte kräver investeringar. Detta skall ingå som ett naturligt led i arbetet. När det gäller sådana rationaliseringar som kräver investeringar eller det är fråga om önskemål att vidga arbetsuppgifterna för att uppnå större presta— tioner och effekter i krigsorganisationen skall lönsamhetskalkyler i största möjliga utsträckning utarbetas. Det föreslagna ekonomisystemet underlättar sådana kalkyler. Beslut från högre myndigheter bör sedan bl a baseras på dessa kalkyler.
Om de principer skall följas som ovan redovisats bör budgetavvikelser som innebär att mer än tilldelade resurser förbrukats (kostnadsöverskridande) behandlas på analogt sätt. Det skall sålunda inte anses orimligt eller fel att överskridande uppstår. Helt naturligt är det angeläget att på tidigast möjliga stadium konstatera huruvida risk föreligger för att ett överskridande kommer att kvarstå vid budgetperiodens slut. Åtgärder måste då vidtas för att så långt möjligt motverka ett överskridande. I analogi med tidigare nämnda förteckning över uppgifter som skulle kunna tas in i budgeten borde finnas en förteckning över uppgifter som skall utgå ur densamma om så visar sig erforderligt. Detta är en fråga som måste avgöras av högre myndighet på samma sätt som är fallet vid utökning av arbetsuppgifterna.
Systemet förutsätter att under— och överskridanden vid behov skall kunna utjämnas inom anslagens ram av de högre anslagsgivande myndigheterna. I analogi med att en automatisk dispositionsrätt över kostnadsunderskridan- den skulle kunna fresta till överbudgetering bör inte den möjligheten ute— slutas att en automatisk kompensation för överskridanden kan utgöra en
frestelse till underbudgetering. Tendenser i båda riktningarna måste själv- klart motarbetas framför allt genom att successivt förbättra hjälpmedlen för budgeteringen. I intetdera fallet behöver orsaken till felbudgetering vara grundat på en medveten strävan i någon riktning. I ena fallet kan orsaken vara alltför stor försiktighet, i det andra fallet för stor optimism eller för stort risktagande. I båda fallen kan osäkert underlag vara orsaken.
Enligt utredningens mening bör därför frågan om över- respektive under- skott i en myndighets budget behandlas med följande utgångspunkter:
— Budgeteringen skall alltid inriktas på att ange så »rätta» värden som möjligt. Reserver skall inte läggas in.
-— Omfördelning av resurser inom en myndighets budget skall kunna ske. Härigenom skapas frihet att inom ramen för givna uppgifter och tilldelade resurser genomföra »vardagsrationaliseringar». Detta kan sägas ligga inom systemets principer — att planlägga och budgetera mot bästa ekonomi.
— Efter hand beräknade eller bedömda kostnadsunderskridanden i budgeten får disponeras först efter högre myndighets bemyndigande och skall då betraktas som tilldelning av ny uppgift med motsvarande tilldelning av resurser.
— Kostnadsöverskridanden i budgeten skall anmälas så tidigt som möjligt för att reglerande åtgärder — minskning av uppgiften eller, om så erfordras, tilldelning av nya resurser — skall kunna vidtas.
Här har framhållits allmänna synpunkter. Givet är att reglerande bestäm- melser måste utfärdas. Vissa generella regler av typen att underskridande inte får disponeras utan högre myndighets hörande kan fastställas. I övrigt torde bestämmelserna behöva anpassas till rådande förhållanden och bör därför utfärdas i samband med budgeters fastställande. Hur stora avvikelser som kan tillåtas i olika sammanhang kan utredningen inte ta ställning till. Praktiska erfarenheter behövs i större utsträckning än vad försöksverksam- heten hittills givit.
Utredningen har ganska utförligt uppehållit sig vid frågan om budget- avvikelser och hur man bör behandla över- och underskridanden av kost- nader i förhållande till de budgeterade vid uppnådda prestationer. Det är FKU:s bestämda uppfattning att ett slentrianmässigt anslagstänkande bör stävjas. Det är därför angeläget att underskridanden av kostnader inte auto- matiskt får användas till icke budgeterade uppgifter eller investeringar eller att överskridanden av kostnader skall leda till motsvarande begränsningar av ålagda uppgifter. I hela budgetprocessen bör det vara en oavlåtlig strävan att åstadkomma bästa möjliga relation mellan effekt och kostnader, oberoende av över- och underskridanden i förhållande till budgeten. Beslut om nya upp- gifter och investeringar eller ändringar i tidigare beslut bör fattas i den ord- ning som ovan utförligt beskrivits i avsnittet om »budgetprocessen».
KAPITEL 11
Redovisning och rapportering
I nuvarande anslagssystem är redovisningen upplagd för att främst tillgodose kravet på utgiftskontroll. Kostnadsredovisning i egentlig mening förekommer endast vid försvarets verkstäder vilket närmare behandlas i kapitel 12. Detalj- regleringen av medelstilldelningen, som beskrivits i kapitel 3, ävensom be- hovet av att i bokföringen för olika ändamål bygga in statistisk uppföljning av utgifter har till följd att titelförteckningen för försvaret innehåller ett stort antal konton. För det omfattande bokförings- och redovisningsarbetet utnytt- jas ADB-system.
I det nya ekonomisystemet kommer andra redovisningskrav i förgrunden, framför allt kraven på redovisning av kostnader och prestationer. Det system för budgetering som beskrivits i föregående kapitel förutsätter en redovisning som dels ger underlag för beräkning av resursförbrukning och prestationsom- fång, dels underlag för uppföljning och kontroll av förbrukade resurser och uppnådda prestationer. Samtidigt kvarstår kravet på en utgifts- (och in- komst-)redovisning för kontroll av anslagsförbrukningen.
Till ekonomisystemet hör således kostnadsredovisning och utgifts- (in- komst-)redovisning samt prestationsredovisning.
Redovisningens omfattning beror av de informationskrav som finns för å ena sidan kalkyleringen och budgeteringen samt å andra sidan uppföljningen. Utredningen behandlar i det följande först detta »rapportbehov», därefter kostnads- och utgiftsredovisningen och slutligen det förslag till kontoplan me- delst vilken redovisningen systematiseras.
Rapportbehov
Underlaget för beräkningar, bedömningar och beslut samt kontroll samlas i redovisningen och presenteras i systematisk form genom rapporter till bud- getansvariga chefer. Genom det samspel mellan budgetering och rapportering som ekonomisystemet möjliggör finns förutsättningar för att uppnå en rätt avvägd informationsmängd. För att motverka att den rätta avvägningen mellan informationsbehov och rapporterad informationsmängd frångås bör frekvensen och värdet av i rapporteringen inlagda data och dessas inverkan på bedömningar och beslut undersökas med jämna mellanrum.
Ur redovisningen skall som nämnts kunna hämtas material för kalkyler av olika slag. På lokal och regional nivå bedöms redovisningens användning för kalkyländamål främst avse kostnadsberäkningar i budgetarbetet, efterkalkyler
avseende internpriser samt s k vardagsrationalisering. I fråga om kalkyler för investeringar och för val av alternativ i långsiktsplaneringen och programbud- geteringen erfordras material från redovisningen på lokal och regional nivå medan själva kalkylarbetet i huvudsak kommer att bedrivas centralt.
Redovisningsmaterialet utnyttjas således i de lägre nivåerna i organisatio- nen huvudsakligen i samband med budgetering och kontroll. Dessa syften blir därför framför allt styrande för redovisningens utformning. Prestationsredo- visningen anpassas till den verksamhet och de uppgifter som åligger respektive enhet såsom detta sammanfattats i verksamhetsplanen (prestationsbudgeten). Kostnadsredovisningen ansluter till kostnadsbudgeten och ger kostnadsför— delningen på kostnadsslag och kostnadsställen (ansvarsområden). Därvid skall såväl budgetering som kontroll kunna knytas till prestationer.
För att förenkla kostnadsberäkningarna i budgetarbetet och uppföljningen samt för analyserna i efterhand används i stor utsträckning och med fördel standardpriser (se kapitel 10). Kostnaderna erhålls genom att multiplicera standardpriserna med den kvantitativa resursförbrukningen. Såväl för bud- getering som uppföljning erfordras därför kvantitativa informationer som insamlas långt ned i organisationen.
Utredningen vill starkt framhålla att främst kostnaderna kommer till an- vändning i budgetarbetet och uppföljningen. Redovisningen av utgifter er- fordras dock för att anslagsförvaltande myndigheter skall kunna kontrollera medelsförbrukningen. Utgiftsredovisningen och kostnadsredovisningen sam- ordnas i systemet.
Rapporteringen skall medge en kontinuerlig uppföljning av verksamheten och därmed underlätta arbetsledningen. I arbetsledningen innefattas bl a kon- troll av hur genomförda prestationer svarar mot planlagd verksamhet och uppställda mål, jämförelse mellan budgeterad och verklig resursförbrukning samt kontroll av utnyttjande och förbrukning av materiel och andra förnö- denheter liksom nyttjandet av personal, lokaler och anläggningar. Presta- tionsredovisning och resultatvärdering har behandlats i kapitel 10 och berörs ej vidare här. För att analyser av verksamhetsresultat skall kunna göras måste —— såsom även behandlats i kapitel 10 — rapporteringen vara så utfor- mad att utfallet av prestationer och resursförbrukning direkt eller efter be- arbetning kan studeras i ett sammanhang.
)Rapporterna skall nå chefer med budgetansvar och vara avpassade till vederbörandes informationsbehov. Detta innebär bl a att graden av detaljer i rapporterna minskar ju högre upp i chefsnivå man kommer. Det är väsent- ligt att informationen ger en chef den överblick och det underlag för beslut som behövs med hänsyn till hans ansvar. För att befordra kostnadsmedvetan- det hos underlydande personal bör rapporternas innehåll delges denna i för olika kategorier lämpligt avvägd form.
Rapportsystemet bör i princip vara så utformat att rapporter till en högre nivå är sammandrag av rapporter till lägre nivåer. Härigenom ges alltid möjligheter att söka ett mer detaljerat underlag från närmast lägre nivås rap- porter.
Eftersom chefer för stödfunktioner i regel svarar för prissatta tjänster kan behovet av detaljinformationer där bli större än inom andra funktioner. Kontrollen av prisemas riktighet innebär analys av förändringar i de kost- nadselement som ingår i priserna.
Sammanfattningsvis föreligger följande behov av rapporttyper.
TYP Avses för
a) kostnader per kostnadsställe kostnadsredovisningen som skall innefatta samt- (ansvarsområde, funktion) och per liga kostnader (= kostnadsutfallet); skall jämfö- kostnadsslag (kostnadsrubrik, ras med kostnadsbudgeten kostnadsgrupp)
b) utnyttjande av viktigare materiel, dels kostnadsredovisning via internpriser, dels anläggningar och mark framtida överväganden om disposition; skall
jämföras med materielbudget respektive plane- rad användning av (ev budget för) anläggningar och mark c) personalutnyttjande redovisning av utnyttjandet av den personal som ställts till förfogande; skall jämföras med personalbudget d) utgifter per utgiftsslag och utbetal- utgiftsredovisningen, som syftar till statistik över ningar från anslag utgiftsslag och kontroll av anslagsförbrukningen.
Exempel på rapporter vid försöksverksamheten lämnas i bilaga 3.
Rapporters utformning och sättet för presentation bör ständigt uppmärk- sammas. Av särskild vikt är att informationen görs lätt tillgänglig för högre befattningshavare som mer är betjänta av en snabb överblick än detaljrike— dom. För detta ändamål kan ofta grafisk framställning var lämplig.
Frekvensen i rapporteringen bör anpassas till verksamhetens indelning och till periodiciteten av information m m till central och regional nivå. I princip bör rapporter lämnas då en bestämd aktivitet avslutats — då ett mål eller ett delmål är uppnått. I många fall kan inte verksamheten, tex utbildningen, organiseras så att tidpunkterna härför inträffar med jämna mellanrum. För den automatiserade behandlingen av redovisningsmaterialet och framtagandet av rapporter måste emellertid av kostnadsskäl eftersträvas att bearbetningen kan göras vid fastställda tider.
Försöksverksamheten ger vid handen att rapporter, dvs informationer om utfallet, i princip bör ges en gång i månaden. I vissa fall kan en tätare rappor- tering vara önskvärd, i andra fall är rapportering med längre tidsintervall fullt tillräcklig. önskemålet om samstämmighet i tiden mellan bearbetning och rapportering å ena sidan och de tidpunkter då mål uppnås å den andra har, där så behövts, tillgodosetts genom olika provisoriska lösningar.
Utredningen har här endast velat visa på dels önskvärdheten av att rappor- teringen anpassas till verksamhetens tidsindelning, dels svårigheten att uppnå denna anpassning, då ADB-system utnyttjas. Enligt utredningens mening bör emellertid tillfredsställande lösningar på detta problem kunna åstadkommas om det uppmärksammas både när verksamheten och när ADB-produktionen organiseras.
Kostnadsredovisning
Av kostnadsredovisningen skall framgå hur resurser förbrukats och fördelats på kostnadsslag, på ansvarsområden och på prestationer. I kostnadsredovis- ningen medtas i princip de kostnader som är påverkbara såsom utredningen tidigare redovisat i kapitel 6 och exemplifierat i kapitel 10. Kostnadernas för- delning efter kostnadsslag, ansvarsområden och prestationer tas med hjälp av ADB-system fram på statistisk väg.
Genom att i budgeteringen använda standardpriser reduceras kostnadsbe- räkningarna till att omfatta åtgången av olika resursslag för budgetperioden. Budgetuppföljningen av motsvarande budgetposter kommer då att gälla den verkliga åtgången värderad till samma standardpris som vid budgetens upp- görande. Ansvaret för prisemas riktighet är i ett sådant system förlagt till det ansvarsområde som förvaltar resursslaget i fråga, i regel en stödfunktion.
Ur kostnadsredovisningen hämtas det underlag som i bearbetad form och sammanställt i rapporter lämnar budgetansvariga chefer uppgifter om utfallet jämfört med budgeten. Redovisningsunderlaget skall således ange vilken resurs som utnyttjats (kostnadsslag), var den utnyttjats (kostnadsställe) samt tidpunk- ten. För de resursslag som budgeteras i standardpriser anges förbrukningen (utnyttjandet) i mängdmått. Omräkningen till kostnad sker i ADB-bearbet- ningen genom att å-priset inlagts i datasystemet. Redovisningsunderlaget kom- mer därför att i stor utsträckning bestå av uppgifter om nyttjande eller för- brukning av resurskategorierna personal, materiel och andra förnödenheter samt lokaler. Exempel på blankett som används i försöksverksamheten för denna typ av redovisningsunderlag visas i figur 11: 1.
Vissa kostnader ger samtidigt upphov till utbetalning. Detta gäller framför allt vid inköp i orten av materiel och förnödenheter som omedelbart förbrukas och liknande kostnader som uppstår vid övningar utanför förläggningsorten. Redovisningsunderlaget utgörs i dessa fall av fakturor eller kvitterade hand- lingar på vilka noteras kostnadsställe och kostnadsslag.
Med några exempel skall beskrivas hur bokföringsunderlag under försöken har insamlats och kontoförts innan materialet lämnats till redovisningen.
Eftersom utnyttjande av fordon prissatts i en särskild lista omfattande stan- dardkostnader, i detta fall ett pris per körd mil, krävs som underlag till bok- föringen endast uppgifter angående fordonstyp (kostnadsslag) och antal körda mil. Dessa uppgifter sammanställs månadsvis vid varje kostnadsställe och för varje fordonstyp med hjälp av de data som successivt införs i den motorfor- donsbok som följer varje fordon. Om fordonet använts vid annat kostnadsställe under perioden anges detta.
Rutinen för amrnunitionsförbrukningen har kombinerats med beställnings- och återlämningsrutinen. Vid kostnadsstället (beställaren) utskrivs en beställ- ning i två exemplar som bl a innehåller kostnadsställenummer, kostnadsslags- nummer (.—_— ammunitionsslag) och kvantitet. Därefter överlämnas beställningen till utlämningsstället. Utlämnad mängd av den beställda kvantiteten noteras och kvitteras. Icke förbrukad ammunition skall återlämnas och därvid införs
Korttyp
äääää — —- — '— — — —'— —— _? _ REDOVISNING Trans-typ &
Kostnadsställe/Kostnadsslgg
" 'Kv'llteras . . =E” o ".' EL Kvitteras : Beställt / 19 Bestyrkcs (ev) / 1!) Kvittcras / 19 Inlämnat / '19
Fig II:]. Exempel på blankett för redovisningsunderlag
förbrukade och återlämnade kvantiteter på blanketten. Båda exemplaren vi- darebefordras till ammunitionsförrådsredovisningen för bokföring av den kvan- titativa förändringen. Därifrån går exemplar nr 2 till kostnadsredovisningen för bokföring och stansning.1 Kostnaden erhålls i databehandlingen genom att prislistans priser för olika ammunitionsslag inlagts i systemet. I figur 1 l: 2 visas ett utdrag ur den blankett som används i denna rutin.
Underlag för redovisning av personalkostnader erhålls huvudsakligen genom från varje kostnadsställe månadsvis insänd tjänstgöringsuppgift i vilken an- tecknas de personalkategorier (kostnadsslag) och det antal dagar som dessa tjänstgjort vid kostnadsstället samt beräkningsunderlag upptagande uppgifter om sådan tjänstgöring som berättigar till särskilda ersättningar. De standard- priser för personalutnyttjandet, som används i budgeteringen, är inlagda i ADB-systemet varför kostnaderna fås på samma sätt som för övriga prissatta resurser.
Kostnader för drift och underhåll av mark, byggnader och anläggningar vid milo och förband regleras fn enligt särskilda planer och stater och har under försöksverksamheten inte fördelats på de nyttjande avdelningarna (kostnads— ställena) utan betraktats som samkostnad för förbandet. Budgetering och redovisning sker på det ansvarsområde som har hand om fastighetsförvalt- ningen, kasernavdelningen. Om det uppstår behov av att undersöka i vilken grad olika lokaler utnyttjas och hur kostnaderna för nyttjandet fördelas är det
1 Då ammunitionsredovisningssystemet slutgiltigt utformats förutsätts naturligtvis att överföringar av data till maskinläsbart medium sker på en gång för såväl ekonomisystemets som ammunitionsredovisningssystemets behov.
A MREDOV ISNING
Kentyp
Trans-typ
Förbruka re
Kostnadsställe
5 %
= __ _ O 1'
E . 2 Lu :: 8
90! 19 Utlämnas utlämna! Mottnget ra.
:
>: .
n. Förr Föl-brukare
Fig II .'2. Blankett för redavisningsunderlag för ammunitionsförbrukning
enkelt — och det har prövats under försöken — att lägga upp en nyttjanderedo- visning i eller vid sidan av systemet. Redovisningssystemet och kontoplanen har utrymme för en kostnadsredovisning av lokalutnyttjande om detta skulle befinnas önskvärt för visst ändamål. De standardpriser, hyror, som i så fall skulle utnyttjas i budgetering och redovisning, bör fastställas av central myn— dighet (fortifikationsförvaltningen). Redovisningsunderlaget skall då ange den nyttjande avdelningen (kostnadsställe), den nyttjade lokalen (kostnadsslag) samt den tid lokalen utnyttjats.
Kapitalkostnader för lokaler, mark och anläggningar skall enligt tidigare (i kapitel 6) redovisade principer inte ingå i budget och redovisning vid för- band emedan dessa kostnader inte kan påverkas av cheferna på lokal nivå. De bör budgeteras och redovisas på regional nivå såsom kostnadselement för underställda enheter. Formerna för detta, liksom för en löpande fördelning av drifts- och underhållskostnader, bör emellertid anpassas till det budgeterings- och redovisningssystem som utarbetas för fastighetsförvaltningen. Utredning härom pågår vid fortifikationsförvaltningen i samråd med FKU.
Utgifts/Inkomstredovisning
Redovisningen av utgifter och inkomster skall fylla två ändamål. Det ena är anslagsövervakning och det andra statistik. Därutöver fyller utgiftsredovisning givetvis indirekt viss funktion i den tillämpning av standardpriser för intern prisavräkning som används i systemet. Anslagsövervakningen avser kontroll
av att bokförda nettoutgifter inte överskrider anvisade, maximerade belopp. Under vilka former medel anvisas till regionala och lokala myndigheter be- höver inte beröras i detta sammanhang. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 13. Utgiftsredovisningens samband med kontrollen av standard- priser behandlas utförligare nedan.
Med det statistiska ändamålet avser utredningen här främst kraven på un- derlag för offentlig statistik varom bestämmelser utfärdas av riksrevisionsver- ket. Detta påverkar indelningen i utgiftsslag vilket behandlas i redogörelsen för kontoplanen.
I utredningens förslag till redovisning framkommer utgifternas fördelning på utgiftsslag samt — genom kassabokföringen — belastning på anslag. I en fullt utbyggd redovisning för krigsmakten, som anpassats till programbudget med programanslag, kan krav uppstå att även redovisa utgifternas fördelning på program. I det stadium av utveckling, som ekonomisystemet nu befinner sig i, dvs då programbudget och programanslag inte är införda, har utred- ningen stannat vid att låta redovisningen visa kostnadernas fördelning på an- svarsområden och därmed på uppgifter, dvs en fördelning efter ändamål. I efterhand kan en motsvarande fördelning av utgifter på kostnadsställen tas fram även om därvid vissa approximeringar behöver tillgripas. Redovisningen är emellertid utformad så att en utbyggnad av utgiftsredovisningen är möjlig då kraven härpå kan preciseras.
För kontroll av att tillgängliga anslag inte överskrids skall utbetalningar'i kassaredovisningen bokföras på anslagsposter. I de fall utgift och utbetalning inte inträffar samtidigt uppstår vid budgetårsskifte ett periodiseringsproblem som i bokföringen behandlas på samma sätt som s k inkomst- och utgiftsrester i nuvarande kassabokföring eller, därest faktura inte inkommer inom rimlig tid, genom bokföring på särskilt interimskonto för leverantörsskulder.
Underlaget för redovisning av utgifter och inkomster utgörs av verifikationer av olika slag (fakturor, kvittenslistor, inbetalningsreversal mm) i vederbör- lig ordning bestyrkta. Beloppen bokförs på utgiftsslag, eventuellt uppdelat på flera utgiftsslag, samt på anslagsposter i samband med utbetalningen. Här— igenom lIar erhållits en statistisk uppgift om utgiftsslag och en avräkning mot anslag.
För samordningen med kostnadsredovisningen och för kontroll av stan- dardpriser erfordras emellertid ytterligare konteringar som skall illustreras i förenklad form med ett par typexempel. Det ena avser de fall då en kostnad samtidigt föranleder en utgift och det andra redovisning av utgift som för- anleds av en tidigare (eller senare) bokförd kostnad.
Exempel på det första fallet är då förnödenheter anskaffas av ett kompani vid övningar utom förläggningsorten. På räkningen noteras på vilket kostnads- slag kostnaden skall klassificeras samt det ansvarsområde (kostnadsställe) där kostnaden uppstått. Kostnaden utgör samtidigt en utgift och en utbetalning - räkningen har betalats från kompaniets kassaförskott. Beloppet skall därför även klassificeras på utgiftsslag samt konteras på anslagspost. Noteringarna avser i samtliga fall samma belopp.
Det andra typfallet exemplifieras med ett kompanis användning av strids- fordon. I redovisningsunderlaget anges utförda körningar med antal körmil på det kostnadsslagsnummer som avser kostnader för användning av strids— fordon. Såsom tidigare sagts erhålls motsvarande kostnad i budgetrapporten genom att mängden körmil i ADB-bearbetningen multipliceras med gällande standardpris för fordonstypen. Vidare anges kompaniets kostnadsställenum— mer. Härmed blir den kostnad, som uppstår i och med att fordonet utnyttjas, bokförd i kostnadsredovisningen. Uppgiften ställs i de periodvisa rapporterna mot för ändamålet budgeterade kostnader. Användningen av fordonen har inte föranlett samtidiga utgifter.
Förbandets utgifter uppkommer då fordonet genomgått underhåll vid verk— stad. Då fakturor anländer från verkstaden konteras däri upptagna belopp (omfattande de kostnader som förbandet skall belastas med) såsom utgifter på det utgiftsslag som gäller för fordonstypen ifråga. Detta utgiftsslag överens- stämmer med det kostnadsslag på vilket kostnaden för nyttjandet tidigare bok- förts. Då fakturorna betalas (utbetalningsmomentet) konteras beloppen på vederbörlig anslagspost.
För kontroll av det standardpris, som använts i budgeteringen och kost- nadsredovisningen för utnyttjande av i exemplet angivet stridsfordon, summe- ras fakturabeloppen för detta stridsfordon. Kvoten mellan denna summa och förbrukade körmil ger ett medelpris som jämförs med det tillämpade stan— dardpriset. Denna kontroll behöver inte göras med samma frekvens som rap— porteringen rörande kostnadsbudgetutfallet eftersom standardpriser inte bör ändras under löpande budgetperiod om inte särskilda skäl föreligger. Tillfäl- liga förhållanden bör inte påverka priset. Rapporter med sammanställningar per utgiftsslag torde därför behövas högst 2 ä 3 gånger under budgetåret. Rapporterna ställs samman, grupperade efter kostnads-/utgiftsslag, så att de ger de uppgifter som cheferna för olika priskontrollerande stödfunktioner behöver.
På motsvarande sätt kontrolleras Standardpriserna för personalutnyttjande. Standardpriser för förbrukningsartiklar jämförs med de verkliga inköpskost- naderna.
Standardpriserna sammansätts ibland av flera kostnadselement. Det tidigare nämnda körmilspriset sammansätts t ex av kostnader för direkt material och direkt arbete samt övriga direkta kostnader. En taxa för utnyttjande av for- don från en körcentral kan innehålla underhållskostnad för fordonet, sam- mansatt på ovanstående sätt, lön för förare samt kostnad för drivmedel. Den som ansvarar för det givna standardpriset, chef för stödfunktion eller hjälp- kostnadsställe, måste för att kunna kontrollera priset och analysera avvikel- ser kunna få uppgifter från redovisningen som upplyser om förändringar även i de kostnadselement som konstituerar priset. Det kan bl a av denna anledning uppstå behov av att vid ett hjälpkostnadsställe indela kostnadsslagen annor— lunda och mer detaljerat än vid ett huvudkostnadsställe. Det är en rent praktisk fråga om man vill göra detta inom kontoplanen eller med hjälp av mer eller mindre ofta utförda fristående kalkyler.
Kontoplan
En kontoplan ger en systematisk uppställning över alla konton som används i bokföringen och utgör en plan över hur dessa konton skall samarbeta dels vid löpande noteringar, dels vid bokslutet. Av kontoplanen framgår även samban- det mellan kostnads- och utgiftsredovisning.
Programbudgetutredningen har föreslagit införandet av en statlig normal- kontoplan (S-planen, SOU 1967: 11, kapitel 8). Programbudgetgruppen har i sitt förslag till riktlinjer för programbudgetering inom försvaret förutskickat att en stomkontoplan för försvaret skall utarbetas. (Jfr kapitel 6.)
Enligt FKU:s mening är en kontoplan nödvändig Såsom hjälpmedel i eko- nomisystemet om kravet på enhetlighet i redovisningen skall kunna tillgodoses. Kontoplanen är ett hjälpmedel för såväl budgetering som redovisning. Direkta jämförelser skall kunna göras mellan budgeterade värden och redovisat ut- fall. Bokföringen skall lämna kontrolldata mot den löpande budgeten vilka samtidigt kan tjäna som planeringsunderlag för kommande budgeter. I prak- tiken bör budgetsiffror byggas in så, att denna jämförelse sker kontinuerligt vid studium av rapporter m m. I de automatiserade rutiner, som tillämpats un- der försöken och som utredningen anser skall tillämpas i fortsättningen, ord- nas detta genom att konterade budgetuppgifter matas in tillsammans med bokföringsuppgifter. Kontoplanen för den enskilda myndigheten måste därför anpassas till budgeten.
Utredningen har utarbetat en kontoplan för milo som föreslås till använd- ning tills vidare i avvaktan på en stomkontoplan för försvaret. I kapitel 12 framlägger utredningen förslag till särskild kontoplan för förbandsanslutna verkstäder.
I den löpande verksamheten skall varje utgift och/eller kostnad bokföras så att ändamålet och berört ansvarsområde framgår. Den skall vidare regi- streras som kostnadsslag dels för jämförelse med resursbudgeter, dels för Of- fentlig och annan statistik. Slutligen skall utbetalningar bokföras för anslags- övervakning. I princip bör därför kontoplanen systematiseras i kontoklasser för kostnadsslag, kostnadsställe (ansvarsområde) och kostnadsbärare (ända- mål). Klassificeringen efter »ändamål» är vid ekonomisystemets tillämpning på den regionala och lokala nivån liktydigt med att hänföra utgiften (kost- naden) till en uppgift eller en prestation. Såsom tidigare omnämnts i kapitel 10 synes redovisning på kostnadsbärare kunna undvikas genom att överens- stämmelse uppnås mellan ställda uppgifter och ansvarsområden. Härigenom är det möjligt att få fram kostnaderna för uppgifter genom summering av bok- förda kostnader på kostnadsställen.
Vid indelningen av kontoklasserna måste största möjliga enhetlighet efter- strävas beträffande kostnadsslagen. Indelningen i kostnadsställen däremot måste anpassas efter organisation (ansvarsområdesindelning) och verksamhet vid varje myndighet. Den kan således bli olika för tex ett arméregemente och en flygflottilj såsom framgått av redogörelsen för verksamhetens indelning och fördelning på ansvarsområden i kapitel 10.
Klass 1 Klass 2 Klass 3 Klass 4 Klass 6 Finanskonton Utgiftsslag Hjälpkonton Kostnadsställe Kostnadsslag Tillgångskonton (Inkomstslag) (I vissa fall kon- (Intäktsslag) Komplementkost- ton för hjälpkost- nadskonton nadsställen)
Statistikkonton Statistik Statistik Debet/Kredit Debet/Kredit (Debet/Kredit) (Debet) (Kredit)
Utgiftsredovisning Kostnadsredovisning
Fig II:3. Översiktsschema över kontoplan för milo och förband
Kontoplanens uppbyggnad domineras av ovan angivna förutsättningar. Till sitt innehåll avviker därför utredningens förslag till kontoplan delvis från de normer för statsförvaltningens kontoplan som föreslagits av programbudgetut- redningen. De konton för den dubbla bokföringen som ingår i FKU:s förslag till kontoplan är exempel på hur bokföringsproblem vid militära regionala och lokala myndigheter kan lösas.
Milokontoplanen föreslås indelad i fem klasser. Behov föreligger inte fn att använda fler av de ytterligare fem klasser som står till förfogande i en kontoplan enligt decimalsystemet. Det behov av flera kontoklasser, som framdeles kan upp- komma, tex för programuppföljningen eller för hjälpkostnadsställen kan således lätt tillgodoses. Av figur 11: 3 framgår översiktligt kontoplanens disposition.
Klass 1 innehåller bl a konton för betalningar (finanskonton), tillgångar och skulder samt bokslutskonton. I klass 2 redovisas utgifter (inkomster) samt komple- mentkostnader på utgiftsslag varvid sammankoppling genom dubbel bokföring sker med konton i klass 1. Inkomster och utgifter redovisas åtskilda i rapporter.
Klass 3 inrymmer huvudsakligen Olika slag av hjälpkonton. Dessa används främst för uppföljning av taxe- och annan prissättning och fungerar i stort som konton för hjälpkostnadsställen. I den mån taxesättningen (prissättningen) skett på lokal nivå skall kontona före bokslut utjämnas.
Inom klass 3 finns även konton för verkliga interna hjälpkostnadsställen (t ex matinrättning, livsmedelsförråd, personalkassa mfl). Även dessa konton skall utjämnas före bokslut.
I klass 3 inrymmes även konton för reglering av utlägg för och tjänster till annan myndighet. Utjämning av dessa konton sker antingen efter fakturering eller genom åtgärd på högre nivå. Likaså redovisas inom denna kontoklass in— komster som inte får disponeras av myndigheten.
Utjämning av kontona före bokslut sker tex beträffande personalkassa— och förrådslagerkonton mot klass 1 och 2 och beträffande övriga konton mot klass 4 och 6. I det senare fallet belastas stödfunktionens (den prissättande enhetens) kostnadsställekonto.
Läget beträffande icke utjämnade konton framtas och redovisas i samband med bokslutet.
Kostnadsomfördelning mellan konton i klass 3 berör ej redovisningen inom kontoklasserna 1, 2 och 4 och påverkar i princip ej heller kontoklass 6.
I klass 4 redovisas kostnader (intäkter) fördelade på kostnadsställen och i klass 6 redovisas samma belopp fördelat på kostnads(intäkts-)slag. Kostnader och intäkter redovisas i systemet åtskilda.
Information ur de två sistnämnda klasserna (kostnadsredovisningen) används i budgeteringen och är det material styrningen av verksamheten främst grundas på.
Inom denna kontoplans ram uppställs de konton för redovisningen vid respek- tive milo, milostab och förband, som erfordras vid varje typ av enhet. Därigenom kommer den tillämpade kontoplanen vid respektive enheter att vara Olika fram- för allt i fråga Om konton i klass 4 av Skäl som tidigare nämnts.
Redovisningen vid milostaben har ännu inte blivit föremål för försök men viss verksamhet pågår fro m budgetåret 1967/ 68. MB:s informationskrav är inte till fullo utrett. Kontoplanen är emellertid uppbyggd så att den regionala nivåns be- hov tillgodoses av å ena sidan redovisning av de sammanställda kostnaderna vid MB underställda enheter och å andra sidan redovisningen av milostabens och miloförvaltningarnas egna kostnader.
I bokföringen bör utgifts/inkomstredovisningen inklusive anslagsövervakning och kostnadsredovisning hållas åtskilda med hjälp av en kontoteknik som be- skrivs senare.
I kontoplanens klass ] uppläggs ett antal konton i följande huvudgrupper, i huvudsak i överensstämmelse med programbudgetutredningens förslag till S-plan. Samma numrering har använts här.
10 Finanskonton m m
Kontona utnyttjas för anslagsavräkning och indelas i underkonton motsvarande den redovisning mot utgiftsanslag som föreskrivits. I denna grupp uppläggs kon- ton för statsverkets checkräkning eller för civilförvaltningens centrala postgiro- konto Om myndigheten har dragningsrätt på någon av dessa. I gruppen uppläggs även tillgångskonton som sammanhänger med kassarörelsen (kassa, postgiro, bank).
] 1—1 2 Tillgångar Tillgångskonton av olika "slag, däribland interimskonton för utgiftsförskott och inkomster, samt utlämnade förskott uppläggs under denna rubrik.
13—14 Skulder
Motsvarande grupp 11 uppläggs här konton för interimsskulder (leverantörsskul- der, utgiftsrester och inkomstförskott). Bland övriga skulder kan nämnas depone- rade medel, källskatt för anställda liksom övrig intresserörelse som förmedlas i avlöningsrutinen.
15 Kapitalfonder I denna grupp uppläggs konton för den investeringsverksamhet som förekommer vid regionala och lokala myndigheter.
19 Komplementkosmader Gruppen bör innehålla dels ett »avräkningskonto för komplementkostnader», dels ett »avslutningskonto för komplementkostnader».
Vid budgetårets början tillförda likvida medel (medelsanvisningar) debiteras konton i kontogrupp 10, fördelade på de underkonton som erfordras för an- slagsavräkningen, med belopp motsvarande den maximerade tilldelningen på varje »anslagspost». Samtidigt noteras summan av samtliga »anslag» på kontot för statsverkets checkräkning respektive civilförvaltningens centrala postgirokonto vilket kommer att fungera som ett skuldkonto för statsverkets tillgodohavande för oförbrukade anslag. Kontot kan även betraktas som ett samlingskonto över disponibla medel.
Under året genomförda transaktioner vid inköp av förnödenheter, betalning av fakturor osv debiteras vederbörligt utgiftskonto i klass 2 varvid »anslagskon- tona» i klass 1 krediteras. Härvid har för enkelhetens skull förutsatts att betal-
Stutzverkets checkräkning (Centrala ost irokontot)
utgiftsslag '! (2)
Utbetalning frön 'cnsla " l
Utgiftsslag 2 (2) Utbetalning Frön E | "anslog 2 (l)
___.0
NOTERINGAR
Siffror inom parentes anger kontoklass A Tilldelade medel fördelas på utbetalningskonton Fig II.”.4 Löpande ufleISbOk- B Löpande noteringar under året föring
ning sker omedelbart då räkningen kommer. Är det inte fallet kan ett konto (inte- rimskonto) för leverantörsskulder i kontogrupp 13—14 belastas tills betalning av fakturan Sker. Schematisk framställning av detta återfinns i figur 11: 4.
Samma konteringsteknik används i de fall att anslagsmedel ställs till MB:s för- fogande för vidare fördelning till underställda förband. Underindelningen i an- slagskonton anpassas därefter.
Komplementkostnader-na särbehandlas genom en särskild kontogrupp i klass 2 där samtliga komplementkostnader, som tillika är samkostnader för enheten, är samlade i en grupp. Komplementkostnader av särkostnadsnatur återfinns bland likartade kostnadsslag som är av konventionellt slag. Sålunda redovisas pensions- kostnader i samma kontogrupp som löner. Komplementkostnaderna har inget samband med anslagsavräkningen eftersom ingen utbetalning härför görs vid myndigheten. Därför måste ett särskilt motkonto läggas upp i klass 1 (konto- grupp 19) vilket förslagsvis kallas »Avräkningskonto för komplementkostnader». För bokslutet fordras ytterligare ett speciellt konto i klass 2 nämligen »Avslut- ningskonto för komplementkostnader» mot vilket avslutas det förstnämnda kon- tot och kontona för komplementkostnader i klass 2. Detta får följande utseende vid schematisk framställning (figur 11: 5).
Vid kostnadsredovisning uppstår tidvis även andra periodiceringsproblem. Ett vanligt exempel uppstår i samband med nyttjande och underhåll av materiel. Nyttjandet har bokförts i kostnadsredovisningen före bokslutsdagen på det sätt som tidigare visats medan faktureringen sker efter denna dag. Vid den på bok- slutet följande analysen över standardprisernas riktighet måste då hänsyn tas till detta förhållande så att inte analysen snedvrids.
Hjälpkontona i kontoklass 3 måste alltså läggas tillrätta för analysen sam-
Pensionsko tnuder (2!
AerKnrngskonto for A kom [. kostnader (1)
Kompl. kostnader i övrigt (2)
o—
Avslutningskonto för korn l. kostnader 2
NOTERINGAR
Siffror inom parentes anger kontoklass
A Löpande noteringar Fig II.-5. Komplementkostna- 5 Boknwmmeringo, ders bokföring Vid bokslut är samtliga konton "nollställdc"
tidigt som ett interimskonto för leverantörsskulder i klass 1 (kontogrupp 13—14) används vid bokföringen. Interimskontot krediteras ett belopp motsvarande den beräknade utgiften för underhållet ifråga och aktuellt utgiftsslag i klass 2 och hjälpkontot i klass 3 debiteras samma belopp. Härmed blir utgiften bokförd på rätt budgetår i klass 2, förväntat utbetalningskrav under följande budgetår kan avläsas i klass 1 och kontot i klass 3 kan användas för uppföljning av å-priser. Utestående fordringar, tex ordinarie förskott, bokförs med samma kontoteknik, dock att i detta fall interimskonto debiteras och utgiftsslag i klass 2 krediteras med aktuellt belopp.
Bokföringens avslutning vid budgetårets slut inleds med att aktuella konton i klass 3 utjämnas varefter kontona i klass 2 avslutas mot ett speciellt avslutnings- konto i denna klass (2). Dess saldo debiteras det ovannämnda samlingskontot över disponibla medel i klass 1. Från anslagskontona i klass 1 erhålls uppgift om hur mycket av varje tilldelning som kvarstår oförbrukad. Dessa två sistnämnda kon- ton avslutas till sist mot »Utgående balans». Saldot på tidigare nämnda interims- konton i klass 1 särredovisas för att kunna överföras till nästa budgetårs bok- föring. För en översikt se figur 11: 6.
För den begränsade investeringsverksamhet som förekommer på regional och lokal nivå bör även utrymme beredas i kontoplanen. Bokföringen av med investe- ring sammanhängande transaktioner illustreras i figur 11: 7.
Hittills har kontoplansframställningen huvudsakligen berört utgiftsredovis- ningen för vilken klasserna 1 och 2 utnyttjas. För kostnadsredovisningen används främst klasserna 4 och 6 men den ställer även krav på indelningen av klass 2 och 3.
Uppbyggnaden av klass 6 måste ske med hänsyn till användningen av stan- dardkostnader. Underlaget till noteringarna hämtas från de uppgifter om resurs- förbrukning som lämnas av de olika kostnadsställena. Uppgifterna anger kost-
Statsverkets checkräkning Utgifisslag (Centrala pashirokonloll (l) l 2 3 osv 2 _ _ __o & C
Utbetalningcr frön ”enslaq” l 7 3 osv l
Avslutningskonto för klass 2 (2)
._._0 O—*
Interimskonton
;D
Utgående balans (1)
E
Fig 11.6. Schema över bakslutsnoteringar. Sijfrar inom parentes anger kontoklass
nadsställe, kostnadsslag och mängd (belopp eller kvantitet). Detta bokförings- underlag är uttryckt i samma termer som budgeten. Då. budgeteringen på kost- nadsställen till stor del bygger på standardpriser (se kapitel 10) måste redo- visningen tillhandahålla material för såväl för- som efterkalkylering av dessa pri- ser. För detta ändamål måste kostnadsslagen ges så detaljerat i kontoplanen att varje resurs som är föremål för prissättning även får ett eget konto. Indelningen i kostnadsslag bör vara enhetlig för försvaret och fastställas av central myndig- het. Med utgångspunkt i nu gällande förhållanden bör kostnadsslagsklassen tv få nedanstående sammansättning.
Kostnadsslagen [ klass 6 grupperas under rubrikerna Personallöner rn m Materiel och tjänster Anläggningar och hyror Värnpliktiga och deras konsumtion
Gruppen personallöner m m indelas efter personalkategorier, militär och civil- militär, civila tjänstemän, reserv- och reservstatspersonal, frivilligt tjänstgörande personal, arbetare, Städpersonal och tillfällig arbetskraft. Varje kategori under- indelas i de olika slag av löner respektive lönetillägg och tjänstgöringstillägg som förekommer.
Gruppen materiel och tjänster indelas efter olika materielgrupper såsom vapen, ammunition, stridslednings- och eldledningsmateriel, vilka var och en underinde- las i materielslag. Till gruppen hänförs också tjänster såsom frakter och trans- porter, databehandling m rn.
nr.—hum» __...
C Utgifter i investerings- Tilldelade investeringsmedel (l) verksamheten (2) .__.o ._o ——0 D A B
lnvesteringurs kassakonta
w——o cr
Utgående balanskonto N OTERI NGAR
Siffror inom parentes anger kontoklass
A Medel tilldelas för visst objekt B Objektets genomförande ger upphov till utbetalningar C "lnvesteringsutgiftef'uvslutas mot "Tilldelade investeringsmedel" D "Tilldelade investeringsmedel" och "Kussukonto" avslutas mot "Utgående saldo"
Fig 11:7. Bokföring av investeringsutgifter
Gruppen anläggningar och hyror indelas i fastighetsdrift, fastighetsunderhåll, arrenden och förhyrning av lokaler m m.
Till gruppen värnpliktiga och deras konsumtion hänförs värnpliktsförmåner (lön vid första tjänstgöring respektive vid repetitionstjänstgöring), förläggning, portioner, viss förplägnad samt personalkassekostnader.
Kostnadernas karaktär är dels standardkostnader, dels kostnader baserade på fakturor 0 (1 som direkt används vid budgetuppföljningen. Standardkostnaderna har sinsemellan något varierande innehåll med en huvudgrupp omfattande nytt- jandekostnader och en annan omfattande förbrukningskostnader. Den minsta indelningsenheten som kostnadsslagen bryts ned till är det Objekt på vilket pris- listan för förbandets budget byggs upp. Den successiva nedbrytningen illustreras med följande exempel: (Materiel och tjänster)
Fordon
Standardfordon Personbil Redovisningssystemet skall, som förut nämnts, tillhandahålla material som kan användas för att kontrollera de i förväg satta standardpriserna mot det utfall som verkstadsfakturorna ger. Av denna anledning kommer klass 2 och klass 3 att in- nehålla konton med samma detaljnivå som i klass 6. Det är i och för sig intet krav att det behöver ske i kontoplanen —- hittills har det skett vid sidan om den automatiserade redovisningen hos respektive chef för stödfunktion. Emellertid är det utredningens uppfattning att redovisningen får den bästa stadgan genom den konsekventa tillämpning som erbjuds inom kontoplanens ram. Därmed får
man acceptera att kontoförteckningen för klasserna 2, 3 och 6 blir ganska om- fattande.
Uppbyggnaden av kontonas beteckningar måste ske med hänsynstagande till det relativt stora antalet nivåer med sinsemellan under- och överordnade sorte- ringsbegrepp så att rapportering kan ske över kostnadsutfall på samtliga begrepp. Med användning av här givna exempel kan rapportering behöva ske för varje länk i följande kedja: personbil — standardfordon — fordon —materiel — samman- lagda kostnader (summering av hela klass 2 eller 6).
Klass 4 är kontoplanens kostnadsställedel i vilken redovisas kostnader hän— förda till kostnadsställen vid förbandet. Som tidigare sagts är det i denna klass som olikheterna mellan kontoplanen för olika typer av myndigheter främst kom- mer till synes.
Klassens indelning återspeglar budgetens och därmed även organisationens in- delning i ansvarsområden och dessas underindelning i detaljområden. Dessa de— taljområden motsvaras i kontoplanen av ett eller flera kostnadsställen som även i vissa fall kan vara uppdelade i underkostnadsställen. I sammanhanget vill utred- ningen framhålla att underindelningen i kostnadsställen bör begränsas till det för en effektiv budgetering nödvändiga.
Det bör eftersträvas att kostnadsställe motsvaras av en organisationsenhet men i vissa fall är det för uppföljningen viktigare att redovisa kostnaderna på en upp- gift som inte kan hänföras till en bestämd organisationsenhet. Exempel härpå uppkommer vid ett skolförband av typ KÖS där de olika kurserna görs till kost- nadsställen i kontoplanen. Eftersom komplementskostnader har medtagits i det fullständiga kontoplansförslaget samtidigt som kostnadsredovisningen skall ske efter Särkostnadsprincipen måste vidare ett överordnat kostnadsställe inrättas, t ex benämnt »Gemensamt», för bokföring av de komplementkostnader mm som är samkostnader för hela förbandet.
Tillämpningen i övrigt av Särkostnadsprincipen bjuder att kostnadsfördelningar som innebär användning av schabloner skall undvikas. Bokföringen på kostnads- ställe grundas på konteringar som utförs i samband med verksamheten inom respektive kostnadsställe.
Utredningen har med ovanstående exempel främst avsett att visa den grad av detaljer som erfordras i indelningen av kostnadsslag och kostnadsställen. Utred- ningen vill emellertid framhålla att den slutliga kontoindelningen av kontopla- nens klasser inte kan fastställas förrän bl a de centrala myndigheternas infonna- tionskrav preciserats. Det väsentliga är att kontoplanen nu byggs upp så att den dels ger erforderligt utrymme för nyssnämnda informationskrav, dels ger under- lag för konstruktion av kontonummer avpassade till ADB—behandling och rappor- teringsrutiner.
I detta kontoplansförslag har ingen bokföring efter kostnadsbärarbegrepp pla- nerats. Anledning härtill är, såsom tidigarne nämnts, att kostnadsställeindelningen gjorts så att den skall kunna täcka de krav på redovisning av resursförbrukning för ställda uppgifter som redovisning på kostnadsbärare i detta sammanhang skulle innebära. Det har hittills inte ansetts föreligga skäl att föra ut redovis- ningen på tex program i kontoplanen för regional och lokal nivå. Om sådana be- hov skulle uppstå finns emellertid utrymme härför i kontoplanen. Varje sådan utökning komplicerar emellertid konteringen av redovisningsunderlaget som i försvaret måste ske långt ned i organisationen.
Redovisningsarbetets gång
Under varje redovisningsperiod insamlas vid kostnadsställena uppgifter av olika slag som vidarebefordras till den enhet som omhänderhar redovisningen,
i fortsättningen kallad redovisningskontor. Där stansas det inlämnade mate- rialet på databärare som under försöksverksamheten varit hålkort eller hål- remsa. Dessa databärare sänds till den myndighet som har hand om databe- handlingen. Från databehandlingen erhålls datalistor vilka används för bud- getrapporter.
Som tidigare nämnts bör redovisningsperioden i regel omfatta en månad. Rapporterna anger data för sistförflutna månad samt ackumulerade data för skede och budgetår. Redovisningsunderlaget framställs successivt under må- naden från de olika uppgiftslämnarna och överlämnas före den 1 i nästföl- jande månad till redovisningskontoret. Därifrån sänds materialet i stansad form för databehandling. Rapporterna bör vara förbanden (milostab) tillhanda snarast möjligt. Under nu pågående försök mottas rapporterna den 11 i må- naden efter den som rapporterna avser.
Enkelhet och enhetlighet bör eftersträvas för datainsamlingen. Standardi- serade förfaranden och formulär bör utnyttjas. I figur 11: 1 har visats ett exempel på sådant standardformulär som använts under försöksverksamheten för noteringar om förbrukning och nyttjande av materiel m m.
För förbanden har det ingen betydelse var i organisationen det rent tek- niska bokföringsarbetet äger rum. Detta har nämligen ingen inverkan på tillgodoseendet av informationsbehovet vid förbanden om rapporteringen i olika alternativ kan ske lika snabbt.
Det är emellertid angeläget att rutinerna för redovisningen görs så enkla som möjligt samt att alla maskinella operationer i samband med bokföringen och registreringen på databärare för den automatiska bearbetningen sker vid ett och samma tillfälle.
De förut beskrivna redovisnings- och bokföringsåtgärdema är i samman- drag följande.
Redovisningsunderlaget består av följande tre typer av allegat.
A Inbetalningsreversal samt omföringsbeslut som rör tidigare inbetalningar B Fakturor och kvitterade handlingar samt omföringsbeslut som rör tidigare utbetalningar
C Resursförbrukningsrapporter jämte eventuella omföringsbeslut gällande enbart kostnader.
8 k »omföringsbeslut» är ett tidigare inte omnämnt redovisningsunderlag. Det är en vedertagen benämning på det redovisningsunderlag som anger det belopp som skall avföras från ett konto och i stället påföras ett annat. An- ledningen kan vara antingen att slutligt konto inte kunnat belastas redan vid första bokföringen eller att en felbokföring skall rättas till. Omföringarna kan påverka enstaka eller flera konton.
Redovisningsunderlaget skall innehålla följande uppgifter.
För kostnadsredovisningen: — Mängduppgift eller belopp Nummer för kostnadsställe Nummer för kostnadsslag
Åtgärder Allegot typ vid A | 5 | C K O nte r i n 9 av .. . Kostnadssiolre Belopp _Belopp Mängd/Belopp Kostnadsställe Kostnadsställe Kostnadsställe
Kostnad:: lag
Kostnadsslag Kostnadsslag (Kostnadsslag) Utgiftsslag Utgiftsslag Anslugspost Anslagspost Redovisnings- | , | kontor T_i__— _l—__ _l—j | Bokföring | |_ __ [_StaEning_av ditpbiareiill #28 __ _ _] t t Kassa lnbetalning Utbetalning Fig 11.8. Schema över redovis- ningens förlopp För utgiftsredovisningen: Belopp
Nummer för kostnadsställe Nummer för utgiftsslag För kassaredovisningen: Belopp
Nummer för utgiftsslag N ummer för anslagspost
Kontering. För mängduppgifter används blanketter enligt exempel i figu- rerna 11: 1 och 11: 2. Kontering av uppgifterna för kostnadsredovisningen sker direkt på dessa blanketter.
I övriga fall åsätts allegatet före konteringen en konteringsstämpel. I stäm- pelavtrycket tecknas bestyrkanden, utanordningsbeslut o (1 enligt gällande föreskrifter samt införs uppgifter om nummer för kostnadsställe, kostnadsslag, utgiftsslag och anslagspost. Dessa senare nummer hämtas ur kontoplanens kontoförteckning.
Ansvaret för att rätta uppgifter införs bör fördelas mellan ansvarsområdet (kostnadsstället) och redovisningskontoret enligt följande.
Uppgift Ansvarig Mängd, belopp Kostnadsstället Kostnadsställe Kostnadsstället Kostnadsslag Kostnadsstället eller redovisningskontoret om kostnadsslaget framgår direkt av allegatet Utgiftsslag Redovisningskontoret Anslagspost Redovisningskontoret
Redovisningskontoret bör självfallet även åläggas att granska samtliga upp- gifter innan bokföringsåtgärder vidtas.
Konteringama på de Olika typerna av allegat samt handlingarnas väg till redovisningen framgår schematiskt av figur 11: 8.
Avslutningsvis vill utredningen framhålla att utformningen av redovisning och rapportering såsom det här beskrivits endast avser de principer som bör gälla. Det har inte varit möjligt och är heller inte lämpligt att i det förbere- dande utvecklingsskede som ekonomisystemet befinner sig i utarbeta detal-
jerade förslag för redovisning och rapportering. Enligt utredningens mening bör det uppdras åt försvarets civilförvaltning att, efter hand som kraven på redovisning och rapportering preciseras, utveckla den tekniska utformningen, inklusive ADB-system och blanketter, och utarbeta erforderliga föreskrifter för handhavandet.
KAPITEL 12
Ekonomisystemets tillämpning inom verkstäder och andra fackfunktioner
I fråga om ekonomisystemets tillämpning företer de skilda fackfunktionerna många likheter. Utredningen har valt att relativt utförligt behandla och lämna förslag till systemets tillämpning inom försvarets förbandsanslutna verkstäder. Valet grundas bl a på att verkstäderna tillhör den fackfunktion som omspän- ner de flesta i sammanhanget aktuella problemen, att verkstadsorganisationen fn är föremål för särskilda utredningar (1966 års materielförvaltningsutred- ning och 1966 års verkstadsutredning) samt att det i utredningens direktiv speciellt nämns de industrith präglade verksamhetsgrenarna.
De sålunda utarbetade och nedan redovisade metoderna för budgetering, redovisning m m för verkstäderna kan utnyttjas såsom typmodell för övriga fackfunktioner, t ex förråds—, sjukvårds— och mathållningsfunktionerna.
I försöksverksamheten har kostnaderna för de lokala förråden samt sjuk— vård och mathållning ingått i förbandens budgetering och redovisning. Endast verkstäderna har i förhållande till förbanden haft en fristående budgetering och redovisning. Om det i framtiden visar sig ändamålsenligt att redovisnings- mässigt bryta ut någon eller några av dessa funktioner ur förbandsredovis— ningen, så blir ett särskilt system aktuellt för dem enligt de principer som framgår av förslaget men med erforderlig anpassning. Vad beträffar bygg— nadsfunktionen avser utredningen att framlägga förslag i ett följande delbe- tänkande.
Försvarets verkstadsfunktion kan organisatoriskt sägas i huvudsak bestå av en grupp verkstäder under ledning av de centrala förvaltningarna. Dessa verkstäder betecknas som förbandsanslutna då de i allmänhet endast betjänar förband i en garnison. Ledningen av dessa verkstäder har föreslagits att fr 0 m den 1 Oktober 1968 övergå till försvarets materielverk.
Förslag har lagts fram om att övriga verkstäder, de 5 k centrala verkstä- derna - likaledes under 1968 — överförs till försvarets fabriksverk. De aktu- ella verkstäderna är vissa marina varv inklusive Karlskronavarvet AB samt de centrala flygverkstädema. Försvarets fabriksverk har redan tidigare ett etablerat redovisningssystem till vilket de nya enheterna ansluts vid över- förandet. Förslaget till redovisning m m för fackfunktionema omfattar därför endast de förbandsanslutna verkstäderna.
I ett avseende berörs dock även de centrala verkstäderna. För att tillgodose kraven på avräkningspriser i förbandssystemet bör även de centrala verkstä— derna debitera förbanden ett pris motsvarande särkostnaden för varje leverans. Då försvarets fabriksverk genom sin företagsform skall vara självbärande
måste sådana arrangemang vidtas att verket tillförs även den resterande delen av priset som i princip motsvarar leveransens andel av samkostnadema. Hur det skall gå till är en praktisk fråga som utredningen ej tar ställning till. En möjlig lösning är emellertid att låta den centrala förvaltningsmyndigheten svara för samkostnaderna och därför ta med dessa i sin budget. Den praktiska lös- ningen bör utformas i samarbete mellan förvaltningen och försvarets fabriks— verk.
1953 års bestämmelser
Redovisningen vid försvarets verkstäder regleras genom bestämmelser utfär- dade av Kungl Maj:t den 10 april 1953. Till grund för dessa låg en utredning av den s k självkostnadskommittén vars synpunkter redovisades i »Förslag till normer för självkostnadsberäkning och prissättning vid försvarets Verkstäder under arméförvaltningens tygavdelning, marinförvaltningen och flygförvalt- ningen». Kommittén hade till uppdrag att skapa enhetliga principer för själv— kostnadsberäkningar och för behandlingen av Olika kostnadsslag i kalkylerna.
I förhållande till de bestämmelser som gällde före 1953 ansåg sig kom- mittén böra framföra vissa erinringar. Man konstaterade att Olika grunder hade tillämpats för driftpåläggens beräkning och differentiering vid de tre försvarsgrenarna. Även materielförrådens omkostnader hade täckts efter skilda metoder vilket ej kunde accepteras.
Man uppmärksammade att många av de omkostnader, som ingår bland ett privat företags kostnadsslag, saknades bland försvarsverkstädemas omkost- nader. Sålunda medtogs inte kapitalränta på investerat kapital, avskrivningar, underhåll av fastigheter, pensioner eller försäkringskostnader. Av admi— nistrationskostnaderna medtogs i kalkylerna endast kostnader för verkstads- ledningen, däremot inte de centrala förvaltningsmyndigheternas kostnader. Å andra sidan påpekades att försvarsverkstäderna är organiserade och utrus- tade för att fylla särskilda krav som ställs från beredskaps— och utbildnings— synpunkt och som saknar motsvarighet vid privata företag.
Kommittén konstaterade att »moderna självkostnadsberäkningar är ett nöd— vändigt hjälpmedel i företagsledningens hand för att riktigt kunna bedöma de inbördes storleksförhållandena av de i driften ingående konstnadselementen, varigenom möjlighet erhålls att påverka dessa i för företaget gynnsam rikt- ning». Arbetsledningens och den tekniska utrustningens standard uppmärk— sammades då dessa faktorer spelar in vid bestämmandet 'av tillverknings- kostnaden med hjälp av tillverkningspålägg. Därutöver påpekades vikten av samplanering mellan förband och verkstad för att i möjligaste mån undvika stora variationer i verkstädernas beläggning med reparationsobjekt.
De konstaterade bristerna i självkosmadsberäkningen och avstegen från de i näringslivet tillämpade principerna försvårar prisjämförelser med privat- industrin men kommittén ansåg inte att försvarsverkstäderna skulle belastas med kostnader, som överhuvud inte förekommer inom statlig verksamhet, endast för att åstadkomma jämförelser med privatindustrin.
Under hänvisning till av Sveriges Standardiseringskommission utgivna »En—
hetliga principer för självkostnadsberäkningar» och däri angiven grundplan för självkostnadsberäkningar framhöll kommittén vikten av att de principer för självkostnadsberäkningar, som skall tillämpas vid försvarsverkstäderna, utformas i överensstämmelse med de inom näringslivet tillämpade principerna. Med denna grundfilosofi som utgångspunkt lade kommittén fram ett förslag för redovisning vilket i allt väsentligt återfinns i 1953 års bestämmelser rö— rande redovisning av tillgångar och skulder m m vid vissa försvarsverkstäder.
Beträffande beräkning av beredskapskostnader anförde kommittén vidare att sådan i möjligaste mån borde avföras ur de löpande kalkylerna och i stället bokföras direkt på vederbörande anslag. I annat fall skulle täckningen av be- redskapskostnaderna genom en prishöjning avsevärt försvåra prisjämförelser mellan verkstäderna samt nedsätta konkurrenskraften i förhållande till privata företag.
Man kom alltså fram till att självkostnadsberäkningen behövs för en riktig prissättning och en allmän kontroll av driftsekonomin. Men man var även medveten om att ändringar av organisation och planering kunde kräva ändrad bokföringsorganisation eller »självkostnadsberäkning». (Självkostnadsberäk— ning torde i detta fall kunna tolkas som redovisning.) På grund härav väntade man sig inte att de angivna normerna skulle bli bestående under en längre tid.
Av betänkandet framgår inte de överväganden som ligger bakom valet av självkostnadsredovisning. Det framgår ej heller av förslagets underlag om några alternativ övervägdes. Det kan ha förefallit onödigt då Mekanförbun— dets normalkontoplan, som förslaget kan sägas vara en variant av, ansågs vara den mest ändamålsenliga formen för ordnande av bokföringsdata.
Den föreslagna redovisningsforrnen hade som ett syfte att underlätta jäm- förelser med privatindustrin genom att göra kostnadsberäkningarna så lika näringslivets som möjligt. Det tycks ha tagits för givet att jämförbarhet var uppnådd genom en i stort likvärdig redovisning — sedan man korrigerat för beredskapskostnader — utan att man ifrågasatt andra organisatoriska eller marknadsbetingade olikheter.
Enligt ovannämnda bestämmelser av den 10 april 1953 skall redovisning av tillgångar och skulder m rn ske efter självkostnadsprincip vid arméns tyg— verkstäder av 1 och 2 klass, marinens verkstäder av 1 och 2 klass samt flyg— vapnets centrala verkstäder och flottiljverkstäder. Verkstädernas tillgångar och skulder samt inkomster och utgifter skall redovisas på särskilda diversemedels- titlar. Som tillgångar skall upptas värdet av förråd, lager, utestående ford— ringar, pågående arbeten och övriga tillgångar samt som skulder utestående leverantörsskulder, disponerade men ej utbetalda medel för rationaliserings- ändamål och övriga skulder. På titlarna skall dessutom redovisas balanserade resultatmedel.
Förutom redovisning av verkstädernas inkomster och utgifter skall bok- föringen omfatta redovisning av tillverkningskostnader. I dessa skall inräknas förekommande kostnader för direkt material, materialomkostnader, direkta löner, tillverkningsomkostnader och speciella direkta kostnader. Avlöningar till militär, civilmilitär och civil personal skall ingå i tillverkningskostnaderna
i förhållande till den ungefärliga tid vederbörande sysselsätts med arbete för verkstadsdriften. Undantag görs dock för personal som sysselsätts för egen ut- bildning. Kostnaden för av verkstäder disponerade byggnader och markom— råden eller för förhyrda lokaler skall inte ingå i tillverkningskostnaderna, inte heller kostnader för de centrala förvaltningsmyndigheternas verkstadsavdel- ningar. Som ersättning för de kostnader som i fred uppstår för att vidmakt- hålla verkstädernas krigsberedskap skall gottgörelse utgå från vederbörliga underhållsanslag, dock får inte ersättning utgå för normalt förekommande tomgångsförluster.
I driftskostnaderna får årligen inräknas ett belopp, som motsvarar högst 1 % av verkstädernas omsättning under närmast föregående år, att användas till under året nödvändiga rationaliseringsarbeten omfattande vissa byggnads- åtgärder (som inte är av investeringskaraktär), anskaffning av viss utrustning, ändring av maskinuppställningar m m.
Varje år skall verkstädernas maskiner och dyrbarare inventarier avskrivas intill dess objekten utrangerats. Avskrivningarna skall beräknas på det unge— färliga anskaffningsvärdet vid avskrivningstillfället. De verkställda avskriv- ningarna krediteras särskilda konton som disponeras av vederbörande cen- trala förvaltningsmyndighet för ny— och ersättningsanskaffning av maskiner och inventarier.
Enligt beslut av centrala förvaltningsmyndigheter skall årligen vederbörliga riksstatsanslag tillföras de belopp som motsvarar de bland tillverkningskost— naderna ingående kostnaderna för militär, civilmilitär och civil personal samt för bränsle, elström, vatten rn m.
Prissättningen av utförda arbeten och tillverkade produkter för försvarets myndigheter och förband samt andra statliga verk och myndigheter skall av- passas så, att täckning erhålls för nedlagda tillverkningskostnader enligt tidi— gare definition. Vid prissättning av tjänster utförda för andra myndigheter och enskilda skall täckning beräknas dels för tidigare omnämnda tillverknings- kostnader, dels för övriga med verkstadsdriften förknippade kostnader inklu- sive uppskattad kapitalränta. Dessa kostnader skall ingå i självkostnadsberäk— ningen som ett summariskt beräknat pålägg — civilbeställningspålägg. I de fall marknadsläget så tillåter skall i priset även inkluderas ett särskilt vinstpålägg.
De i verkstadsredovisningen ingående resultatkontona skall årligen avslutas mot ett vinst- och förlustkonto. På kontot redovisat under- eller överskott, som i huvudsak kan hänföras till statliga beställningar, får utjämnas genom justering av omkostnadspålägget enligt den centrala förvaltningsmyndighetens bestämmande. För att täcka eventuella förluster på civilbeställningar under nästföljande budgetår får för varje försvarsgrensförvaltning balanseras högst 50 000 kronor att enligt förvaltningens bestämmande tas i anspråk vid behov.
Nytt system för verkstäder Verkstädernas ställning i ekonomiskt avseende gentemot förbanden och andra kunder, däribland även civila, måste i första hand klarläggas. Denna fråga
behandlas mer ingående i bilaga 2 i vilken principer för interna avräknings- principer diskuteras.
I relationerna mellan leverantörer och beställare inom försvaret förordar utredningen att avräkningspriserna i princip skall baseras på den enskilda beställningens särkostnad. I samband med behandlingen nedan av denna fråga anges också hur prissättningen skall ske till beställare utanför försvaret samt hur faktureringen skall ordnas.
Vid budgeteringens utformning är utgångspunkten att budgeten skall anslutas till ansvarsområden. Det föreslås att budgeten uppgörs med den enskilda verkstaden som ansvarsområde men med budgeten underindelad efter verkstadsenhetens avdelningar. I budgetavsnittet har också använd— ningen av standardtal behandlats, vilket motiveras av deras betydelse i den planering som i samarbete mellan leverantör och beställare sker i samband med verkstädernas budgetering.
Redovisningsavsnittet domineras av beskrivningen över kontoplanen. Den föreslagna kontoplanen innebär delvis ett avsteg från den dubbla bokföringens princip genom införandet av statistisk bokföring av kostnadsslag och på kostnadsställen. Genom den nya kontoplanen skall vid varje verkstadsenhet redovisas samtliga med denna enhet förknippade kostnader, dvs även 5 k komplementkostnader. I redovisningsavsnittet anges därutöver krav på övriga informationer som är nödvändiga inom styrsystemet. Hit hör statistiska upp- gifter över tidsåtgång för reparationer av olika typer.
Genomförandet av utredningens förslag om ekonomisystem för verkstäder påfordrar att nu gällande bestämmelser av år 195 3 ändras. Kapitlet avslutas med utredningens förslag till nya bestämmelser.
Prissättning m m
Vid prissättningen av verkstädernas tjänster måste hänsyn tas till såväl kund— kategori som produkttyp. En annan utgångspunkt måste vara vilken huvud- uppgift en verkstad har. Den består i att utföra underhåll av materiel an— vänd av militära förband samt att tillförsäkra viss beredskapskapacitet beträf- fande lokaler, utrustning och personal. Detta är den normala uppgift för vilken verkstaden dimensionerats. Under en verksamhetsperiod pendlar den verkliga beläggningen kring den avsedda. Men det kan även inträffa att den verkliga sysselsättningen starkt avviker från den planerade genom en konstant över- eller underbeläggning under en eller flera perioder.
Prissättning till förband (motsvarande) För varje leverans till förband skall i priset normalt ingå de särkostnader som aktuell order medfört. I första hand skall fakturan omfatta arbetslön med däremot svarande pensionskostnad, kostnad för material samt övriga spe— ciella, direkta kostnader. Till övriga speciella kostnader skall inräknas kost— nader för utlagda arbeten. Vidare skall ordern påföras övriga volymberoende kostnader. Detta är exempelvis fallet då det för en beställning krävs använd- ning av maskinutrustning som medför behov av särskilda underhållsåtgärder
an.... m. . ,
eller att beställningen irmebär ett tidigare utbyte av maskinen än vad som planerats.
Prissättning till övriga militära beställare Om det vid planering eller på annat sätt visar sig att underbeläggning kan förutses bör verkstadschefen ha möjligheter att ge anbud på nytillverkningar eller modifieringsarbeten för central förvaltningsmyndighets räkning. Ryms härvid en order inom tillgänglig kapacitet bör verkstadschefen ha befogen- het att bestämma anbudssummans storlek, dock med särkostnaden som nedre gräns. Verkstadschefen avgör själv på affärsmässig grund hur högt han vågar gå utan risk att förlora ordern.
Prissättning till beställare utanför försvaret För att uppnå ett gott resursutnyttjande i den egna verkstaden borde princi— piellt samma regler gälla för verkstadschefen gentemot beställare utanför för— svaret som mot militära beställare utom förband. En invändning mot detta förfaringssätt måste dock framföras. Om de militära verkstäderna erhöll full- ständig frihet på den privata marknaden skulle icke önskvärda rubbningar kunna uppstå i det normala konkurrensläget på orter med militära verkstads— enheter. Under vissa tider skulle den militära verkstaden kunna ta en avse- värd del av de privata reparationerna från märkesverkstäder och andra privata reparatörer vad gäller tex bilar medan man under vissa tider med full tillgång till ordinarie arbetsuppgifter inte skulle ha något intresse för den privata marknaden. Sådan konkurrens måste betecknas som synnerligen tvivelaktig från affärsetiska synpunkter eftersom den inte skulle ske på lika villkor. Men samtidigt måste beaktas att det på den privata marknaden vid vissa tillfällen kan finnas behov av den militära verkstadens tjänster. Därför föreslås att prissättningen på denna marknad anpassas till gällande mark- nadspriser. Härigenom skapas möjligheter för den militära verkstaden att gå ut på den privata marknaden utan att det kan bli tal om osund konkurrens.
Prissättning vid utnyttjande av underleverantårer Ovan har behandlats verkstadens uppträdande i förhållande till den ordinarie kunden — förbandet — samt då den har överkapacitet. Vid överbeläggning i verkstaden tvingas dess ledning att söka underleverantörer för att klara sina uppgifter. I denna situation uppstår frågan om vem som skall belastas för den merkostnad som uppstår när arbeten läggs ut — verkstaden eller för- bandet? Det torde inte vara möjligt att ge ett entydigt svar på denna fråga. En tänkbar lösning kan emellertid härledas ur följande resonemang. Inför varje verksamhetsår skall vid verkstäderna upprättas en budget, innefattande bl a kostnader och behövlig kapacitet. Som underlag för budgeten måste finnas en beläggningsplan som omfattar tider, produktionsmängder mm. Denna plan uppgörs i samarbete mellan förband och verkstad. Förbandets beställningsverksamhet får därigenom stadga samtidigt som planerings- arbetet kan ske säkrare för undvikande av såväl under- som överbeläggning
i verkstaden. Sannolikt kommer det trots planeringen att uppstå båda typerna av avvikelser. I förbandens prissättning för den interna budgeteringen kan hänsyn tas till verkstadens kapacitetsgränser genom en bestämmelse enligt följande exempel: »För fordonsslag A skall vid budgetering användas ett pris av 500 kronor/körmil upp till ett körmilsuttag av 4 000 mil, för körmilsuttag överstigande 4 000 mil skall priset vara 800 kronor.»
Många gånger kan det emellertid vara svårt att konstatera vilken av parterna som orsakat att en underleverantör behöver anlitas. Av denna an— ledning finner utredningen det ändamålsenligt att den debiterade under— hållskostnaden till förbandet får samma innehåll antingen leverantören är en förbandsansluten eller en civil verkstad, dvs priset bör motsvara beställning- ens särkostnad. Resterande delar av fakturornas belopp avräknas periodvis mot till central förvaltningsmyndighets förfogande stående anslag.
Centrala verkstäders ställning De av försvaret anlitade verkstäderna har olika organisatorisk ställning. Fyra olika typer kan urskiljas. De är förbandsanslutna verkstäder lydande under central förvaltningsmyndighet (för vilka det nuvarande verkstadsre'dovis— ningssystemet är avsett), verkstäder under försvarets fabriksverk (vari här inräknas nuvarande s k centrala försvarsverkstäder), statliga bolag (även sådana med privat delägarskap) samt helt privata företag.
Som en följd av prissättningens utformning vid de förbandsanslutna verk- städerna behöver en anpassning ske vid faktureringen från försvarets fabriks- verk och från hel- eller halvstatliga bolag såsom Karlskronavarvet AB och AB Teleunderhåll. Ur förbandssystemets synvinkel är det önskvärt att nämnda företags fakturor till militära förband uppdelas så, att en del mot— svarar beställningens särkostnad att bestridas av beställande förband medan återstoden av kostnaden avräknas mot anslag som står till central förvalt— ningsmyndighets förfogande.
Skilda förfaringssätt tillämpas f 11 vid fakturering försvarsgrenarna emellan. För att få en klar uppfattning om kostnaden för en beställning bör kalkylering och fakturering göras på likartat sätt vid samtliga av förslaget berörda en- heter. Detta innebär att inom armén och flygvapnet tillämpat system med s k stående order måste modifieras.
Med anledning av den förändrade prissättningen måste tilldelningen av medel till central förvaltningsmyndighet samt till berörda förband och verk- städer förändras såtillvida att det inom verkstadsfunktionen kvarhålls belopp motsvarande verkstädernas samkostnader. Förbandets budgeterade kostnader för underhåll innehåller därför endast belopp som motsvarar de enskilda beställningarnas särkostnader. Hur anslagssystemet närmare utfor- mas tar utredningen inte ställning till här.
Budgetering Försvarets förbandsanslutna verkstäder betraktas som hjälpavdelningar i för- hållande till förbanden. Såsom en följd härav bör förband och verkstad inför varje verksamhetsperiod samarbeta vid planeringen.
En förbandschefs budgetering inleds med en verksamhetsplan. Ur denna kan på materielsidan härledas en plan över materielens användning under den kommande perioden. Planen ger upphov till en bedömning av förbandets behov av reparationer för den använda materielen. Denna bedömning kompletteras med underhållsbehovet för materiel, som inte skall användas i utbildningen, samt med de modifieringar, ombyggnader m III som skall ut— föras genom förbandets försorg. På detta sätt erhålls den bedömda totala beställningsvolymen av reparationstjänster från förbandet vilket uttrycks i förbandets materielbudget.
Genom materielbudgeten får verkstaden underlaget för sin beläggnings— planering. Förbandets beställningsplaner omformas till behov av verkstads— kapacitet med lämplig tidsindelning, tex kvartalsvis, uppdelad på de olika huvudavdelningarna. Vid beläggningsplaneringen måste även bedömas övriga kunders behov av verkstadstjänster. Härigenom erhålls en bild av den kom— mande periodens beläggning.
Det kan visa sig att kapaciteten inte är tillräcklig för vissa perioder. Verk— stadschefen kan då söka få leveranstidpunkter ändrade så att beläggnings- variationer utjämnas. Därefter kan en mer definitiv men fortfarande grov beläggningsplan göras upp. Med underlag från beläggningsplanen utarbetas en resursbehovsbudget för verkstaden. Denna har direkt användning för den regionala verkstadsledningens samplanering av verkstadsresurserna.
Införande av budgetering kräver i allmänhet en generell översyn av plane- ringssystemet. Detsamma gäller även den produktionsstatistik som erfordras som underlag i planeringen för att göra denna mer tillförlitlig. Införandet av budgetering inom försvarsverkstäderna måste följaktligen åtföljas av för— bättrad planering på olika områden och ett förbättrat underlag härför.
Budgeteringens syften i verkstäderna Budgetens viktigaste syfte är att underlätta styrning av verksamheten. I första hand avses därvid verkstadschefens eget ledningsbehov och i andra hand styrning av verkstadsfunktionen som helhet inom försvaret. Utnyttjan— det av budgeten är ett sätt att delegera ansvar och befogenheter ned till lokala chefer. Verksamheten kan inriktas mot de för organisationen viktigaste målen enligt den centrala ledningens intentioner utan att detaljregleringar behöver tillgripas.
Styrningen i stort kan sägas inledas med riktlinjer från central instans som ger uppgifter till verkstäderna. Detta finns utsagt i gällande instruktioner. Budgeteringen möjliggör ett fortlöpande samspel mellan lokala verkstäder och de regionala och centrala instanserna. Budgetförslag avlämnas av de lokala verkstäderna till närmast högre nivå. Där sker bearbetning av de fram- komna budgetförslagen. Dessa omarbetas vid behov tills en godkänd budget föreligger.
Här har skisserats hur budgeten används i styrningen av den enstaka verkstaden från en överordnad organisation för verkstadsledning. Rent prin- cipiellt fungerar denna styrningsmekanism på samma sätt för en organisation med flera led. Den längsta kedjan det finns anledning att beakta i detta
sammanhang är verkstadsavdelning —- lokal verkstad — regional verkstads— organisation — central förvaltning. Sannolikt är de flesta lokala verkstäder så små att styrning av deras underavdelningar med hjälp av budgeter inte fyller något egentligt ändamål. Den länken behöver därför inte beaktas från styrningssynpunkt. En annan sak är att budgeten för en verkstad är under— indelad efter avdelningarna men dessa utgör i det här sammanhanget inga särskilda ansvarsområden.
Ett av budgeteringens syften är att ge ett samlat uttryck för de verksam- hetsresultat som chefer på olika nivåer satt som mål. Analysen av budgetens utfall kan sägas vara en form av resultatvärdering. I denna uppgift hos budgeten spelar standardtal i verkstäder en stor roll. Ett standardtal är ett förutberäknat mått vars verkliga värde kontrolleras i efterhand. Dessa tal är utgångspunkt för bestämning av de budgeterade beloppen. De utgör även mål i verksamheten och kan därför användas vid bedömning av effektiviteten på olika delområden. Vid fastställandet av standardtal kan kraven varieras genom att prestationsnormens svårighetsgrad sänks eller höjs vilket kan till- lämpas både på tekniska och ekonomiska förhållanden. Vilken utformning som väljs beror givetvis av den styreffekt man vill uppnå. Genom att i serie- produktionen åsätta de framställda produkterna standardkostnader och mot dessa ställa verkliga kostnader vill man hos de olika befattningshavarna göra klart företagets intresse av att kontrollera kostnaderna.
Ju högre grad av standardisering som präglar verksamheten desto mer ökar möjligheterna att tillämpa denna teknik. Underhållsverksamhet är emellertid inte direkt tillgänglig härför. Underhåll utmärks av att arbetet även på samma objekt från gång till gång är av mycket varierande omfattning, från enkla justeringar till genomgripande renoveringar. Därför är möjlig- heterna små att för det enskilda fallet fastställa standardtal för åtgång av tid eller material. Möjligheterna att få fram standardkostnader för reparationer är likaledes små utom vid användning av utbytesenheter då en viss grad av serieproduktion kan sägas ske. Detta förfaringssätt tillämpas emellertid i mycket begränsad utsträckning vid de förbandsanslutna verkstäderna. Områ- det är dock föremål för rationalisering med denna inriktning.
Största möjligheten att tillämpa standardtal vid nämnda verkstäder tycks vara att inte binda standardtalet till den enskilda reparationen utan till samt— liga reparationer under en verksamhetsperiod. För olika materielslag kan klarläggas den statistiska fördelningen över tids- och materialåtgång som därefter jämförs med motsvarande uppgifter för följande perioder. Differen- sema rapporteras och analyseras vilket ger underlag för effektivitetshöjande åtgärder och för eventuell ändring av använda standardtal. Vid analysen av avvikelserna får man för de olika materielgrupperna avgöra hur långt ned i organisationen man kan gå utan att differensernas sannolika giltighet bort- faller.
Vissa materielgrupper innehåller så få individer att på den lokala nivån beräknade statistiska avvikelser är ytterst otillförlitliga medan andra grupper kan bedömas med stor säkerhet. Något totalt mått för en enstaka verkstad
lean alltså inte fastställas. Därför är det inte heller möjligt att göra totaljäm- förelser mellan olika verkstäder. Däremot kan jämförelser göras mellan verkstäder som sinsemellan är jämförbara och materielgrupper som inne- håller så många individer att de beräknade värdena är statistiskt Säkerställda. Sådana analyser är en uppgift för den centrala nivån.
Styrinstrumentet budget är samtidigt ett medel för kontroll. De periodvisa budgetrapporterna upplyser om avvikelserna mellan budgeten och utfallet. Dessa studeras av ledningen som vid behov sänder ut nya styrimpulser. Efter en avslutad verksamhetsperiod tillkommer ett kontrollmoment av något annorlunda natur, nämligen utvärdering av den gångna periodens utfall. I rapporterna finns informationsmaterial både över planerad och genomförd verksamhet så nedbrutet att analys kan ske av delar med väsentliga avvikelser medan övriga kan förbigås. Denna uppföljning och analys ger värdefulla in- formationer som skall utnyttjas i den fortsatta planeringen och budgeteringen.
Genom att införa budgetering i ett företag förväntar man att ett ökat kostnadsmedvetande skall komma till stånd. Detta förutsätter att budgetering- en betraktas som en uppgift för ansvariga linjechefer.
Detta arbete får som följd att de berörda klarare ser de ekonomiska sam— banden med sina normala arbetsuppgifter som är av kostnadspåverkande natur. Det är en allmän uppfattning att kostrradsmedvetandet ökar hos en befattningshavare som klart kan överblicka de ekonomiska konsekvenserna av sitt handlande.
Ytterligare en faktor som påverkar kostnadsmedvetandet är förhållandet att budgeteringen innebär ökade möjligheter till kostnadskontroll. Vetskapen om att kontroll kan utövas — och kommer att utföras — medför att ekonomin bevakas noggrannare än vad annars varit fallet.
Ansvarsområden och påverkbara kostnader En av huvudprincipema vid budgetering där deltagandet i budgeteringen sker långt ner i organisationen är att denna skall ansluta till ansvarsområden och omfatta endast påverkbara kostnader. Detta grundas på föreställningen att en befattningshavare kan hållas ansvarig endast för de förhållanden han har möjligheter att påverka. Genom budgetens funktion som styr— och kontrollinstrument måste den rikta sig till en befattningshavare som kan göras ansvarig för ett visst område. Detta kan som ovan nämnts omfatta ett område från en grupp av företag ned till en enskild avdelning. Denna form för styrning innebär möjligheter till delegering av ansvar och befogen- heter. Hur styrningen lyckas beror av, bl a, om budgeten är riktigt utformad. I detta sammanhang bör också uppmärksammas att en budget inte alltid erfordras för styrning av ett visst ansvarsområde som i och för sig kan vara klart definierat och väl avgränsat. I små organisationer når man nämligen snabbt den gräns vid vilken företaget leds bättre utan skrivna dokument.
De verkstäder som omfattas av detta förslag har i regel ett hundratal anställda eller färre. Även vid så små enheter är det möjligt att identifiera ansvarsområden under verkstadschefen. Den närmaste underindelningen i
förhållande till honom är avdelningar under ledning av verkmästare. Ledning- en av avdelningarna är ganska okomplicerad. Deras chefer bör emellertid delta då budgeten utarbetas men kommer själva inte att ha egna delbudgeter att ansvara för. Den egentliga budgetstymingen kommer därför till stånd vid regional verkstadsorganisations ledning av lokala verkstäder, centrala förvalt- ningars ledning av regionala verkstäder samt i förekommande fall vid centrala förvaltningars direkta ledning av lokala enheter. Den lägsta nivån med bud- getansvar blir således den enskilda verkstadsenheten. Budgeten som sådan kan utan hinder härav underindelas i enlighet med organisationen på avdel- ningar, t ex motoravdelning, mekanisk avdelning o s v. I framtiden kan bud- geteringen utsträckas till lägre nivåer inom verkstäderna om det anses lämp— ligt.
En mycket stor del av verkstädernas kostnader utgörs av löner och andra personalkostnader. Personalstyrkans nedre gräns bestäms av beredskapskrav. Vid ökning av antalet anställda utöver detta antal har den lokala verkstads- ledningen medinflytande vilket innebär att de marginella personalkostnaderna blir påverkbara och bör budgeteras. Samtliga lönekostnader inom verkstäder- na kan emellertid påverkas genom personalomflyttningar mellan olika avdel- ningar eller verksamhetsgrenar. Av speciellt intresse är hur personalen dispo— neras för arbete som ger fakturainkomster och arbete av indirekt natur. I budgeten skall således samtliga lönekostnader intas med fördelning på direkt och indirekt arbete.
Pensionskostnaderna för den anställda personalen sammanhänger med lönekostnaderna. De är en del av verkstadens komplementkostnader som således påverkas genom beslut inte enbart högre upp i verkstadsorganisa- tionen utan även till en del vid den lokala verkstadsenheten. Pensionskost— nadema skall därför enligt samma resonemang som för lönerna tas med i budgeten.
Hur materialkostnaderna påverkas är mer svåröverskådligt. Åtgången av indirekt material i produktionen beror dels av sysselsättningsgraden som är påverkbar av företagsledningen, dels av planering, kunnighet och sparsamhet. Denna del av materialkostnaderna bör budgeteras.
Ett större problem är den stora del av materialförbrukningen som reserv— delsåtgången vid reparationerna utgör — direkt material. Bedömningen av materialåtgången vid reparationer och underhåll är svår att göra på förhand då de olika arbetsobjektens defekter eller underhållsbehov är synnerligen skiftande. Ledningens möjligheter att påverka materialåtgången är därför tämligen små. Med hänsyn härtill bör budgeteringen tv inte omfatta andra materialkostnader än sådana som är av indirekt natur. Det finns emellertid anledning att påpeka betydelsen av prognoser över reservdelsförbrukningen inom försvaret. Budgeteringen av t ex ett förbands underhållskostnader bör om— fatta en beräkning av den materialförbrukning som ingår i reparationskost- naderna för förbandets materiel. Kundsidan är alltså, trots osäkerheten, tving- ad att göra en kostnadsuppskattning.
Kostnaderna för innehav och användning av utrustning och lokaler kan
i redovisningen uppdelas på avskrivningar och räntor samt omkostnader. Av dessa skall avskrivningarna och räntorna inte budgeteras då deras storlek är oberoende av ledningens åtgärder i produktionen.
I princip är omkostnaderna påverkbara för verkstadsledningen. Ett par undantag kan noteras. De gäller maskinhyra, som i vissa fall debiteras en- skilda verkstäder och som består av en ren avskrivningskostnad, samt ra— tionaliseringskostnader vilka fn beräknas som en fast andel av föregående periods omsättning. Driftkostnaderna för maskinutrustningen är klart på- verkbara och det råder därför ingen tvekan om att dessa kostnader bör budgeteras. Det kan antingen ske genom att underhåll och energiförbrukning för maskiner sammanslås eller genom att maskinunderhåll och total energi- förbrukning tas var för sig.
Budgetens uppställning
Hur budgeten kan sammanställas och presenteras illustreras med ett princip— formulär på fignrr 12: 1. Till vänster på formuläret anges i en kolumn de kostnadsslag som budgeteras. Hit hör som tidigare redovisats direkta löner inklusive pensioner, indirekta löner med uppdelning på arbetare och tjänste— män samt övriga personalkostnader, kostnader för indirekt material, för maskinunderhåll och för energiförbrukning samt slutligen diverse omkost- nader med lämplig uppdelning. Samtliga angivna kostnadsslag utom direkta löner summeras.
I blankettens horisontalled förtecknas de avdelningar som budgeten under— indelas i, med en kolumn för gemensamt. För varje avdelning är det lämpligt att dela upp budgetperioden i t ex kvartal eller tertial, för att kunna följa upp budgeten vid slutet av varje sådan period.
Genom att till budgetens summa lägga övriga inte budgeterade indirekta kostnader, med undantag av komplementkostnader, erhålls verkstadsenhe— tens krav på likvida medel, utöver de inkomster som tillförs verkstaden genom faktureringen.
På den sålunda beskrivna blanketten införs de budgeterade beloppen. En blankett med samma utseende kan användas för att notera de verkliga värdena och ge besked om avvikelsernas storlek.
I detta sammanhang bör även beläggningsplaneringen beröras. Som nämnts förankras budgeten i en verksamhetsplan som här kallats beläggningsplan. Denna kan med fördel ges samma avdelningsindelning som budgeten. I figur 12: 2 visas ett principexempel på en beläggningsplans uppställning.
Sammanställning och uppföljning Verkstadsenheternas beläggningsplan och kostnadsbudget vidarebefordras till den regionala verkstadsledningen eller i förekommande fall direkt till berörd central förvaltning för sammanställning och granskning. Planer och budgeter för olika verkstäder kan jämföras med varandra vilket hjälper den överord— nade myndigheten att bedöma möjligheterna till utjämning av olika slag. Detta kan ske t ex genom att arbetskraft flyttas över från en verkstad till en
Kostnadsslag
Avd ] Avd 2 Avd...
:!
samt Gemen- Hela verkstads- enheten
1. Direkta löner Direkt material (i
förekommande fall)
Kvartal
I|II|1n|1v
2. Indirekta löner -arbetare -tjänstemän -övriga personal- kostnader Indirekt material Maskinunderhåll Energi
kostnadsslag 1 kostnadsslag 2 kostnadsslag . . . n
Diverse omkostnader
3. Summa under 2.
nader m m
+ komplementkost—
S:amotsvarande verkstadsche- fens budgetan- svar
Fig 12:] . Exempel på budgetuppställning
Avd 1 Avd 2 Avd...
Gemen— samt
Hela verkstads- enheten
) » ...n
Produktgrupp >
N—
Kvartal
I|rr|Iu|rv
Arbetsdagar
S:a arbetsdagar Total kapacitet Differens
Sysselsättnings- grad
Fig 12.-2. Exempel på uppställning av beläggningsplan
annan eller att arbetsobjekt flyttas tidsmässigt eller geografiskt. Granskningen kan föranleda krav på omarbetning av budgeter i ett eller flera avseenden tills de slutligt kan godkännas.
För de lokala verkstädernas budgetuppföljning finns behövligt underlag i bokföringen för aktuell period. Underlaget kan tas fram maskinth liksom avvikelserapporteringen. Därigenom skulle det manuella arbetet med budge- teringen i princip kunna inskränkas till budgetens uppställande.
Till uppföljningen hör analys av iakttagna avvikelser vilka oundgängligen måste uppstå. Alla avvikelser behöver emellertid inte analyseras. Man kan tex bestämma storleken av de avvikelser som skall kommenteras av den budgetansvarige eller bli föremål för analys såsom procenttal eller absoluta tal.
Kontoplan Systematiken i bokföringen framgår av kontoplanen. I bokföringen skall finnas sådant grundmaterial att för en viss beslutssituation aktuella ekonomiska uppgifter kan tas fram. För detta ändamål måste ekonomiska grunddata som inte har ut- satts för fördelningar och andra manipulationer kunna lagras. De informationer som lämnas enligt kontoplanen får därefter vidarebehandlas i respektive kalkyl- situation i enlighet med behovet.
Föreliggande förslag till kontoplan för försvarets verkstäder bygger till sina grundtankar på programbudgetutredningens förslag till normalkontoplan för stat- lig verksamhet (S-planen) men med ett antal avsteg från denna. Undantagen har gjorts för att underlätta anpassningen till övriga delar av försvarets ekonomi- system samt med hänsyn till verksamhetens särdrag vid verkstäderna. Verkstads- planen utnyttjar åtta klasser för bokföringen. Den skiljer sig från S-planen genom endast en klass för statistisk redovisning av kostnader på kostnadsställen. Reserv- klassen nummer 6 i S-planen används till att notera avlämning från tillverkningen och klass 7, som i S-planen används för neutrala utgifter, utnyttjas för bokföring av sålda varors kostnad och lageringång av färdiga varor; de senare klasserna alltså i enlighet med Sveriges Mekanförbunds kontoplan (mekanplanen).
Kontoplanen inleds med klass 1 som innehåller tillgångar och skulder. Den åtskillnad som brukar göras mellan affärsbokföring och kostnadsbokföring är onödig i denna kontoplan. Härigenom förenklas bokföringen då dessa två delar inte behöver hållas isär. En följd av detta blir att debiteringarna i klass 5 får sina motkonton i klass 1.
I klass 2 och 3 redovisas statistiskt kostnadsslagen respektive kostnadernas för- delning på kostnadsställen. I klass 5, som tillsammans med klasserna 1, 6, 7, 8 och 9 ingår i det slutna kontosystemet, redovisas särskostnader för prestationer i vilka ingår rent interna funktioner som tex företagsledning samt produkter och tjänster till förband och andra kunder. Klass 6 innehåller bokföring över avläm- nade produkter vilket kan ske till verklig kostnad och/eller standardkostnad Klass 7 innehåller motkonton till kontona i klass 6. I klass 7 noteras sålda pro- dukter samt kostnad och lageringång av färdiga produkter. I klass 8 redovisas in- komster av faktureringen samt övriga förekommande inkomster. Klass 9 slutligen är helt avsedd för resultatanalys och bokslut.
Kontoplanens sammansättning är således följande: Klass 1 Tillgångar och skulder, debiteringar och krediteringar
>> 2 Kostnadsslag, statistik >> 3 Kostnadsställen, statistik >> 4 Ej utnyttjad, kan användas för hjälpkostnadsställen » 5 Prestationer, debiteringar » 6 Från tillverkningen, krediteringar >> 7 Sålda produkters kostnad, lagerhållning av färdiga produkter, debite-
ringar
1 2 3 5 6 7 8 9
Tillgångar och Utgifts-l skulder kostnadsslag
Från Sålda varors kost-
Kostnadsställen Kostnadsbärare tillverkningen nad, lageringång
Inkomster Beslut
Debet, Kredit Statistik Statistik Debet Kredit Debet Kredit Debet, Kredit
1020. Allmänna Finanskonton Personalkostnader avdelningar, Prestationer hjälpavdelningar av allmän 11 22 natur ej för Fordringar Maskiner, fakturering inventarier
1222. Avdelningar Förråd Material betjänande produktions- 13 23 avdelningar Skulder Resor, transporter
24 Administrativa 94 Kalkyl- kostnader differens
25 Främmande 95 Anslags- tjänster Produktions- Produktion för Produktion för Sålda varors Militära avräkning avdelningar avsättning avsätttning kostnad kunder (kunduppdelning) 96 Brutto- resultat
Lageringång till 97 Vinst- och fårdigvarulager f örlustkonto
Civil 98 Utgående balans
19 Avräkning för komplement- kostnader
29. Komple- mentkostnader
Fig 12:3. Kontoplan för förbandsanslutna verkstäder
klass 8 Inkomster, krediteringar » 9 Resultatanalys och bokslut, debiteringar och krediteringar. Kontoplan i schematisk form visar figur 12: 3.
Statistisk bokföring
Kostnadsbokföringen kommer att omfatta i huvudsak tre statistiktabeller. Den första omfattar redovisning av samtliga förekommande kostnadsslag, alltså en motsvarighet till den nuvarande klass 2 där varje kostnadsslag bokförs till sitt totalbelopp. Den andra tabellen, klass 3, ger kostnadsslagen hänförda till den minsta möjliga organisationsenhet eller annat kostnadsställe som kostnaderna kan registreras på utan att fördelningar behöver tillgripas. Inom de förbandsanslutna verkstäderna skall normalt inga interndebiteringar behöva förekomma från hjälp- avdelningar till huvudavdelningar. Dock finns utrymme härför i den outnyttjade klass 4 om det i framtiden skulle visa sig nödvändigt för nämnda verkstäder eller om kontoplanen får användning i tex de centrala verkstäderna. Det innebär att samtliga kostnader i den första tabellen återkommer grupperade i den andra samt i den tredje tabellen. I den sistnämnda, klass 5, knyts kostnaderna till ut- förda arbetsuppgifter — prestationerna. Även här gäller principen att kostnads- registreringen sker för minsta möjliga produkt utan att schabloner behöver till— gripas.
Ovan har redovisats hur statistik över verkstadens totala kostnader erhålls i tre dimensioner: kostnadsslag, kostnad per avdelning och kostnad per prestation. Nedräknade skall de tre tabellerna få samma summa.
Tabellen över kostnadsslagen i klass 2 har samma uppbyggnad som motsva- rande klass i en konventionell kontoplan. I denna indelas kostnaderna i följande huvudgrupper:
— personal — maskiner — material
— resor, transporter administrationskostnader — främmande tjänster — komplementkostnader
I klass 3 redovisas samtliga kostnader — även rörliga — fördelade på kostnads- ställen. Kostnadsställeförteckningen byggs upp från mindre till större enheter efter organisationens utseende. Den minsta enheten är individuellt redovisade maskiner och/eller sektioner inom en producerande avdelning. Ovanför dessa kan identifie- ras ett verkmästarkontor som är gemensamt för underliggande avdelningar eller maskiner. Under enheten avdelning samlas de kostnader som är gemensamma för denna men som inte kan fördelas på lägre enheter och som ej heller till någon del kan fördelas på någon annan avdelning eller högre enhet.
De producerande avdelningarna kan därefter sammanföras i nästa större kost- nadsställe som representerar dessa som grupp. Ovanför dessa återfinns de avdel- ningar som är av indirekt natur men som enbart betjänar de producerande av- delningarna. Sist kommer de avdelningar som dels betjänar de direkta och dels de indirekta men även sig själva. Hopknytningen görs på den nivå vid vilken registreras kostnader som endast kan hänföras till verkstaden som helhet utan att kunna räknas på något individuth kostnadsställe.
Med hjälp av denna principiella indelning kan samtliga kostnadsslag hamna på rätt avdelning enligt särkostnadsprincipen. Denna princip innebär att varje kost- nadsslag skall redovisas på den lägsta kostnadsorsakande avdelningen till varje posts totala belopp.
Klass 5 är egentligen en del av det slutna systemet men har stark anknytning
till klass 3 genom sin principiella uppbyggnad; därför får den sin behandling i detta avsnitt. I klassen skärs hela kostnadsmängden på en annan ledd genom att registrering sker per prestation. Termen kostnadsbärare kan naturligtvis användas här men dess konventionella. innebörd i bemärkelsen produkt under tillverkning måste utsträckas så att allt som utförs vid företaget betraktas som kostnadsbärare. Med detta betraktelsesätt är »företagsledning» en kostnadsbärare varifrån en ned- trappning sker gradvis till den individuella ordern. Det sistnämnda motsvarar när- mast den sedvanliga innebörden i begreppet kostnadsbärare.
Principiellt eftersträvas samma uppbyggnadsmetodik som när det gäller avdel- ningarna. >>Uppifrån» räknat är de framställda produkterna av gemensam natur för verkstaden och inte möjliga att avsätta. Exempel på sådana är eget under- håll, utbildning, beredskap och som nämnts företagsledning. Men även bland dessa redovisas de kostnader i själva produktionen som inte är särkostnader i för- hållande till beställningarna såsom enheter utan till produkttyper eller till pro- duktgrupper.
Övriga produkter kan sägas vara avsedda för försäljning. Nedifrån räknat bok- förs särkostnaderna på varje order. Varje order kan naturligtvis inte få ett konto i klassen utan får föras på någon typ av kort. Den minsta kontoenheten bör där- för motsvaras av order grupperade efter materielslag eller produkttyp. Här införs endast särkostnaderna per order för att detta sedan skall kunna jämföras med inkomster från faktureringen. Särkostnaderna för materielslag eller produkttyp bör därefter sammanföras till produktgrupper som för verkstäderna inom försva- ret är fyra: reparationer, ombyggnader, nytillverkning och diverse tjänster.
Bokföringens gång
Den föreliggande skissen till kontoplan har utformats med tanke på att bokfö- ringen till största delen skall kunna ske maskinellt. Främst avses statistikredovis- ningen behandlas på det sättet men även kalkyleringen kan ske maskinellt. Där- emot är det mer tveksamt om detta skall gälla bokslutet. Praktiska skäl får avgöra förfarandet härvidlag.
Den största delen av bokföringsarbetet i en kontoplan enligt detta förslag kom- mer att bestå i konteringen. Rent principiellt bör den gå till så att från tidkort, materialsedlar, fakturor från leverantörer och annat underlag samtidigt bestäms på vilka konton i klass 2, 3 och 5 varje belopp skall bokföras. Detta överförs där- efter till någon typ av databärare varpå datamaskinen utför resten. Motbokning- arna sker mellan finanskonton i klass 1 och prestationer i klass 5 beträffande kost- nader som samtidigt är utgifter.
När en order färdigställts krediteras vederbörligt konto i klass 6, antingen för upparbetade kostnader eller med fastställd standardkostnad, samtidigt som klass 7 debiteras för motsvarande belopp. Inom försvarets verkstäder kommer de flesta arbeten att levereras direkt efter färdigställandet varvid kontot för sålda varors kostnad debiteras. I annat fall redovisas färdiga arbeten som lageringång till fär- digvarulager.
Speciella transaktioner
Redovisning av material. För de fall verkstaden svarar för materialförrådet be- hövs konton för materialredovisning. I mekanplanen sker redovisning av material med hjälp av tre konton. Bland tillgångskontona finns ett konto som är vilande under året och endast används vid bokslut. Bland utgifterna bokförs anskaffning av material och bland kostnadsslagen uttag av material. Vid bokslutet förs sal- dona på de senast nämnda kontona till det vilande kontot varvid den nya behåll- ningen erhålls.
I föreliggande kontoplanskiss är konton för utgifts- och kostnadsslag sam- manförda till en klass varför denna princip måste modifieras. Tekniken är dock densamma. I klass 1 läggs nu upp tre förrådskonton; ett vilande, ett för inköp med motbokning på finanskonto samt ett för materialuttag med motbokning på prestationer i klass 5. Denna lösning förordas av programbudgetutredningen (SOU 1967:11). En komplettering måste göras i verkstädernas kontoplan för redovisning av lagerutgång vid försäljning av färdiga produkter. Detta kan lämp- ligen ske genom att ett sådant konto läggs upp bland tillgångskontona vilket kre- diteras samtidigt som »Kostnader för sålda produkter» debiteras.
Komplementkostnader. Som tidigare framgått motsvaras dessa av utgifter vid andra myndigheter. Det leder till krav på särbehandling i kontoplanen. Vid redo- visning av kostnader på avdelningar och prestationer saknas intresse av att hålla isär komplementkostnaderna från övriga kostnader. De är ju samtliga kostnader förorsakade av verksamheten. Bokföring i klass 5 innebär samtidigt bokföring i klass 1. Där måste komplementkostnaderna särskiljas från utbetalningar och behöver följaktligen ett eget konto vilketi enlighet med programbudgetutredningen benämns »Avräkningskonto för komplementkostnader». I vissa fall kan det krä- vas att detta konto delas, tex för de kostnadsslag bland komplementkostnaderna som kan hänföras till externa arbetsorder och alltså är av särkostnadsnatur.
Exempel härpå är främst pensioner men även personallöner som bestrids från avlöningsanslag och som kan hänföras direkt till order. Vid faktureringen kom— mer därvid att till verkstaden inbetalas pengar som egentligen hör till pensions- huvudtiteln eller det aktuella avlöningsanslaget och således behöver föras tillbaka dit. Detta avräkningskonto fungerar som ett skuldkonto och upptar kostnaden för de pensioner m rn som ingår i de upparbetade arbetsorderna. Skulden till be- rörda anslag minskar vid varje tillfälle de medel som tillhör dessa återförs.
Bland komplementkostnaderna ingår avskrivningar. (För en uttömmande dis- kussion om avskrivningar hänvisas till »Programbudgetering» SOU 1967: 11 kapitel 7). Varje enhets avskrivningskostnader bokförs vid denna för att dess led- ning skall få ett uttryck för enhetens totala kostnader. Avskrivningama fördelas ej vidare inom de enskilda verkstäderna men uppdelas lämpligen i en del för maskiner och en del för byggnader. I likhet med programbudgetutredningen före- slår FKU att avskrivningskostnaden för maskiner beräknas över den ekonomiska livslängden till anskaffningsvärde, medan den för byggnader sker till nuanskaff— ningsvärde.
För bokföringen gäller att avskrivningarna skall betraktas som samkostnader vilket innebär att de redovisas till sitt totalbelopp både i klass 3 och klass 5 utan någon fördelning på kostnadsställe eller kostnadsbärare.
Bokslut
Bokslutsarbetet inleds lämpligen med en utjämning mellan klasserna 5 och 6 mot klass 1, pågående arbeten. Därvid framkommer vissa kalkyldifferenser i de fall produkter lämnar tillverkningen till standardkostnader varvid dessa förs till kontogrupp 94. Då avlämningen sker till upparbetade kostnader uppkommer inga differenser.
Avslutningen av klass 5 mot klass 6 avsåg de delar av klass 5 som omfattar produktion för avsättning. Övriga delar av klassen upptar prestationer vars kost- nader är av samkostnadsnatur och förs direkt till kontogrupp 95. Den från klass 5 mottagna summan innehåller även komplementkostnader. Genom att kreditera kontogrupp 95 för komplementkostnaderna från klass 1 erhålls summan av de utgifter som verkstadens samkostnader har gett upphov till.
De i beställningarnas särkostnader ingående komplementkostnaderna kan inte behandlas på liknande sätt. Avräkningskontots särkostnadsdel måste betraktas som
ett skuldkonto på vilket bokförs verkstadens skuld till det anslag som egentligen försörjer verkstaden med nyttigheten ifråga. Avslutningen av kontot kommer att ske mot »Utgående Balans» för kvarstående skuld medan skuldminskning sker vid utbetalningar.
I kontogrupp 96 »Bruttoresultat» avslutas klass 7 »Sålda varors kostnad» mot klass 8, >>Fakturainkomster». Lageringångskontot (kontona) avslutas mot veder- börligt tillgångskonto i klass ].
Sammanställningen av verkstadens resultat utförs på det till kontogrupp 97 för— lagda vinst- och förlustkontot genom att saldona från 94, 95 och 96 i förekom- mande fall överförs dit. Saldot på 97 kommer alltså att utvisa det totala behovet av likvida medel för verkstadsenheten. Utredningen tar inte ställning till om detta behov skall tillgodoses genom tilldelning av medel till den lokala enheten eller om avräkning skall ske mot medel som förvaltas centralt.
Övriga tillgångs- och skuldkontons saldon överförs vid bokslutet till konto— grupp 98 »Utgående balans» som representerar redovisningens slutkonto.
Övriga uppgifter
I föregående avsnitt om kontoplanen presenteras utformningen hos det instru- ment i Vilket ekonomiska uppgifter om försvarsverkstäderna ordnas och lagras. Vid sidan av kontoplanen måste dessutom registreras ytterligare uppgifter som har betydelse för kalkylering, planering och budgetering. Med hjälp av budgeten styrs verksamheten. För dess uppgörande och uppföljning tillhandahålls ekono- miska uppgifter från bokföringen i enlighet med kontoplanens systematisering. Vid budgetering behövs som underlag en plan över kapacitetens utnyttjande i form av en avdelnings- och verkstadsvis utförd beläggningsplanering. För denna behövs data om statistiska fördelningar över olika objekts tidsanspråk när det gäller reparationer. Ur detta material skall det vara möjligt att få en uppgift med följande principiella innehåll: för produkttyp A tar x % av an— talet reparationer i anspråk y till 2 mantimmar». Med kännedom om det sannolika antalet beställningar inom en produkttyp kan en planering åstadkommas som bör ge en acceptabel överensstämmelse med verkligheten över tex ett verksamhetsår. Själva sysselsättningen bör följas upp i samma termer som planeringen skett. Härigenom erhålls verklig beläggning vid avdelningarna och vid verkstaden som helhet samtidigt med upplysningar om indirekt arbete, frånvaro osv. Det har sin betydelse vid budgetuppföljning då budgetvärdenas avvikelser måste kunna stäl- las mot avvikelser i sysselsättningen för att kunna förklaras. Detta är speciellt fallet när budgetdifferenser för halvfasta kostnader skall undersökas. Utredningen har inte gått in på andra typer av uppgifter som erfordras för verkstadsfunktionens ledning. Bland dessa kan nämnas uppgifter om personal- förhållanden, som krävs för personaladministrationen, samt nyttjanderedovisning av lokaler och maskiner m in som erfordras som underlag för investeringskalkyler.
Förslag till nya bestämmelser
Utredningen har i inledningen av detta kapitel redogjort för de bestämmelser som f n gäller för redovisning mm vid vissa försvarsverkstäder — 195 3 års bestämmelser. Med utgångspunkt i de förslag om budgetering och redovis- ning samt om kontoplan för verkstäder, som redovisats i det föregående, föreslår utredningen att nya bestämmelser utfärdas för de förbandsanslutna verkstäderna. Nedanstående förslag innehåller de föreskrifter i sak, som ut— redningen anser bör inrymmas i bestämmelserna, men gör inte anspråk på att vara slutligt i den formella utformningen.
Bestämmelser rörande redovisning av tillgångar och skulder m m vid vissa försvarsverkstäder
l. Verkstädernas tillgångar och skulder samt inkomster och utgifter skall redovisas på diversemedelstitel (drifttitel).
2. Verkstädernas ekonomiska bokföring skall utöver redovisning av till- gångar och skulder samt inkomster och utgifter jämväl omfatta redovisning av de med verkstadsdriften förenade totala kostnaderna uppdelade i dels till ett visst objekt eller en viss tjänst direkt hänförbara kostnader — särkostnader — dels övriga kostnader — samkostnader.
3. I kostnaden för verkstadsdrift skall inte inräknas verkstädernas i central förvaltningsmyndighet ingående ledningsorgan.
4. Prissättning av för krigsmaktens myndigheter utförda arbeten och tillhan- dahållna tjänster skall avpassas så att täckning erhålls för till arbetet eller tjänsten hörande särkostnader.
5. Prissättning av för övriga beställare utförda arbeten och tillhandahållna tjänster skall i princip avpassas så att täckning erhålls för till arbetet eller tjänsten hörande totala kostnader samt därutöver den vinst marknadsläget ger anledning till. Finns i allmänna marknaden för allmänheten tillgängliga prislistor för viss typ av arbeten eller tjänster bör dessa vara normgivande även för prissättning vid försvarets verkstäder. För att utnyttja tillfälligt resursöverskott må undantagsvis lägre pris än totalkostnaden tillämpas; dock lägst till arbetet eller tjänsten hörande sär- kostnad.
6. Allmän varuskatt uttas på sätt som därom är stadgat.
7. Medel för täckande av samkostnaden för vilka verkstäderna har utgifter äskas hos vederbörande centrala förvaltningsmyndighet. Hänsyn tas härvidlag till den täckning av samkostnader verkstäderna beräknas erhålla vid fak- turering.
8. Verkstadsutrustning som har en beräknad ekonomisk livslängd av minst tre år och en av vederbörande centrala förvaltningsmyndighet fastställd lägsta investeringskostnad — avskrivningsobjekt — skall avskrivas intill dess objektet utrangeras. Den årliga avskrivningssumman skall utgöra investerings- kostnaden dividerad med beräknad ekonomisk livslängd. Undantag utgör avskrivningsobjekt som anskaffats för visst bestämt arbete och där investe- ringskostnaden inräknats i arbetets särkostnad.
9. Avskrivningsmedel enligt punkt 8 ovan må överföras till diversemedels— titlar. 10. Bestrids mot verkstädernas driftkostnader svarande utgifter från anslag, som disponeras av andra centrala förvaltningsmyndigheter än den varunder verkstad lyder, skall — enligt beslut av berörda centrala förvaltningsmyndig- heter — vederbörliga riksstatsanslag årligen tillgodoföras belopp motsvarande i verkstädernas driftkostnader ingående kostnader av ifrågavarande art. Be- lopp som sålunda beräknas bli omförda skall redovisas i vederbörande cen- trala förvaltningsmyndighets förslag till anslagsäskanden.
l 1. Allmän varuskatt ävensom eventuellt överskott utöver totalkostnaderna för åt andra beställare än krigsmakens myndigheter utförda arbeten och till- handahållna tjänster skall av vederbörande centrala förvaltningsmyndighet årligen överföras till riksstatstiteln »Övriga diverse inkomster».
12. Det tillkommer vederbörande centrala förvaltningsmyndighet att ut— färda detaljerade föreskrifter och anvisningar rörande den ekonomiska redo- visningen vid ifrågavarande verkstäder.
KAPITEL 13
Konsekvenser av införandet av nytt ekonomisystem
Ett genomförande av utredningens förslag till nytt ekonomisystem förutsätter att vissa åtgärder vidtas. Formerna för tilldelning och redovisning av medel från riksstatsanslag behöver ändras. En utvidgad ekonomifunktion bör infogas i organisationen. I andra avseenden bör organisationen bli föremål för över- syn. En vidgad ekonomisk utbildning i försvaret blir nödvändig. Utred- ningen behandlar i det följande dessa frågor i ett sammanhang.
Anslagssystemet
Utredningen har i inledningen till detta betänkande påvisat att det nuvarande anslagssystemet inte är avpassat för en ändamålsinriktad styrning av verk— samheten. Den detaljerade uppdelningen på anslag och anslagsposter och de många detaljbestämmelsema begränsar dessutom myndigheternas handlings- frihet inte minst på lokal och regional nivå. Det i kapitel 3 intagna ex- emplet visar det stora antal medelsanvisningar, var och en bunden till ett bestämt objekt, som binder förbandschefen i hans beslutsfattning.
Enligt ekonomisystemets principer skall verksamheten i alla nivåer inriktas mot bestämda mål. Gynnsammaste förhållande mellan prestationer och resursuppoffringar skall eftersträvas. Ansvar härför skall kunna delegeras långt ned i organisationen. Kontrollen inriktas dels på att budgeten grundas på en riktig avvägning mellan prestationer och kostnader, dels på uppnådda resultat och utfallet i fråga om förhållandet mellan prestationer och resursförbrukning. För de syften man vill uppnå med ekonomisystemet är en detaljerad uppdel- ning av betalningsmedel på poster med åtföljande bestämmelser om dessas användning obehövlig och bör helst undvikas.
Utredningar om anslagssystemets konstruktion utförs i samband med frå- gan om övergång till programbudget. Problemet kommer därmed att ingå i utredningens fortsatta undersökningar angående ekonomisystemets utform- ning för den centrala nivåns myndigheter. Utredningen har därför i detta sam- manhang endast anledning att redogöra för de förändringar i anslagssystemet som blir nödvändiga för att ekonomisystemet skall kunna införas på lokal och regional nivå.
Förbandens handlande baseras på budgetering av prestationer och kostna- der. I konsekvens härmed vore det mest ändamålsenligt att tilldela resurser till den lokala nivån i form av kostnadsanslag knutna till ställda uppgifter. Vissa
likviditetsrestriktioner kan dock behöva anges, tex att de sammanlagda ut- betalningarna vid en myndighet inte får överstiga visst belopp. Om en regle- ring av resurstilldelningen till en lokal myndighet utöver en given utbetal- ningsram anses nödvändig bör regleringen vara knuten till uppgiftsställningen.
Utredningen utgår emellertid ifrån att medel under den närmaste tiden fortfarande kommer att ställas till förfogande såsom ubetalningsanslag. I ett följande delbetänkande avser utredningen behandla konsekvenserna av över- gång till kostnadsanslag.
Vid ett förband kontrolleras i det föreslagna ekonomisystemet kostnadsut- vecklingen löpande av förbandschefen och i budgeteringen deltagande an- svarsområdeschefer mfl genom att avvikelser från kostnadsbudgeten följs upp i rapporter från kostnadsredovisningen. Härigenom sprids ett kostnads- ansvar långt ned i organisationen, även till befattningshavare som tidigare inte ansetts ha »ekonomiskt ansvar».
Kostnadsbudgeten är bl a baserad på beräkningar av de utgifter som den planerade verksamheten väntas föranleda. Beräkningarna grundas på de för- hållanden om priser och prisutveckling som är kända vid budgetens faststäl— lande. Genom redovisningen följs priser och prisförändringar upp.
Förbandschefen är vidare såsom förvaltningsmyndighet ansvarig för de ut- giftsbeslut som fattas på förbandet. Beslut om utgifter och utbetalningar skall fattas i den ordning som ett till ekonomisystemet anpassat förvaltningsregle- mente för krigsmakten föreskriver. Beslutanderätten skall liksom nu kunna delegeras till olika befattningshavare inom förbandet. Kontroll över utgifterna erhålls ur utgiftsredovisningen.
Systemet ger således förbandschefen kontroll över såväl kostnads- som ut- giftsutvecklingen. Kontroll över disposition och förbrukning av betalnings- medel är emellertid i de flesta fall av ringa eller intet värde för förbands- chefens ledning av verksamheten.
Uppgifter om hur betalningsmedel disponeras och förbrukas, eventuellt inom en given totalram, blir även av ringa värde för en överordnad myndig- hets styrning och kontroll av verksamheten vid ett förband där budgetering och kostnadsredovisning införts. Såsom tidigare framhållits uppnås styrningen genom uppgifters formulering och genom att i budgetdirektiv och resurstilldel- ning ange restriktioner i anslutning till uppgifterna.
På motsvarande sätt som vid förband kontrolleras på den regionala nivån kostnads- och utgiftsutvecklingen dels vid underställda lokala myndigheter, dels vid milostaben och miloförvaltningarna. Samma förhållande råder i fråga om värdet av kontroll över betalningsmedels disposition och förbrukning. Vissa avvikande förhållanden har utredningen berört i kapitel 10, nämligen att överensstämmelse i vissa avseenden inte råder mellan MB:s befogenheter att ställa uppgifter och att tilldela resurser. Enligt utredningens mening bör sådana ändringar vidtas att denna överensstämmelse uppnås.
I kapitel 11 har visats hur utredningens förslag till redovisningssystem till- godoser kraven på kostnadsredovisning, utgiftsredovisning och anslagsöver- vakning. Redovisningen mot anslag är utformad så att den endast behöver
ske vid den myndighet som tilldelats anslagsmedel, dvs har ansvar för an— slagsövervakning.
Utredningen har vid upprepade tillfällen framhållit att en förutsättning för att ekonomisystemet skall bli ett effektivt hjälpmedel är att bindningar i form av maximering av belopp för skilda ändamål inte förekommer. Den styrning och kontroll som avsetts med nuvarande anslagssystem uppnås på ett mer verkningsfullt sätt genom ekonomisystemets budgetering och redovisning. Detaljreglering genom anslag blir således obehövlig.
Utredningen föreslår därför att myndigheter, vid vilka ekonomisystemet in- förts, anvisas betalningsmedel från anslag, avsedda att täcka beräknade ut— betalningar vid myndigheten, i den formen att totalbeloppet för nettoutbetal— ningar maximeras. Uppdelning i poster är i princip obehövlig.
En medelsanvisning i denna form baseras på kostnadsbudgeten för myn- digheten och den utbetalningsprognos som framräknats ur denna budget.
För budgetåret 1967/68 har, såsom tidigare nämnts i kapitel 9, försöksför— banden I 12, P 2 och F 10 tilldelats medel enligt denna princip. I anvisningen har alltså endast totalbeloppet för nettoutbetalningarna maximerats. Erforder- lig styrning och kontroll avses kunna ske genom uppgiftsställningen och granskning av respektive förbands kostnadsbudget samt genom budgetrap- porterna.
Ett annat alternativ för medelstilldelning vore att utbetalningsmedel från riksstatsanslag täckande beräknade utgifter vid samtliga lokala myndigheter och maximerade till totalbeloppet för samtliga nettoutbetalningar inom milot tilldelas den regionale chefen. Handlingsfriheten skulle härmed ytterligare öka genom de utjämningsmöjligheter som skapas över hela milot.
Tillämpas ovan nämnda princip vid införande av ekonomisystemet för regionala och lokala myndigheter under de ansvarsförhållanden som fn råder inom milo kommer följande att gälla för tilldelning och redovisning av an- slagsmedel.
Medel anvisas till och redovisas av den myndighet till vilken central myn- dighet ställer uppgifter och tilldelar resurser. Detta innebär att medelsanvis- ningar ställs till MB utom för den verksamhet för vilken centrala myndigheter ställer uppgifter direkt till arméns, marinens och flygvapnets lokala myndig- heter. Det bör erinras om att MB inte har befattning med den budgetering som omfattar denna verksamhet. Utredningen förutsätter att sådana juste— ringar sker i MB:s befogenheter att reglera resursförbrukningen att överens— stämmelse uppnås mellan befogenheterna att ställa uppgifter och tilldela resurser.
Anslagsövervakningen åligger således såväl MB som lokala myndigheter inom armén, marinen och flygvapnet. Det innebär att medelsanvisningar till sådan myndighet måste delas upp i minst två poster, den ena omfattande de medel som skall redovisas av MB, den andra de medel som skall redovisas av den lokala myndigheten.
Utredningen är medveten om att detta inte är förenligt med de grundläg- gande principerna för ekonomisystemet. Då emellertid de ansvarsförhållanden
som råder inom milo grundas på andra förutsättningar, som berörts i kapitel 10, har utredningen inte anledning att föreslå sådana ändringar i MB:s be- fogenheter att för ekonomisystemets tillämpning ideala förhållanden uppnås. Sådana ändringar måste — om skäl därtill finns — utredas i annat samman- hang.
De nackdelar som denna tudelning av anslagsansvar medför kan emellertid delvis elimineras på följande sätt. Tilldelningen av uppgifter och resurser till lokal myndighet från de överordnade myndigheterna samordnas så att tilldel- ningen kan ske samlat till tiden. Bokföring av utbetalningar och redovisning mot anslag sker härvid tekniskt vid milostab varvid den lokala myndighetens anslagsövervakning grundas på rapporter från denna redovisning.
Utredningen har här inte berört hur denna form för anslagstilldelning ord- nas på den centrala nivån då dessa problem avses bli behandlade i utredning— ens fortsatta undersökningar. Här skall bara antydas en möjlighet att inom ramen för nuvarande anslagssystem lösa frågan. Från de anslag som ställts till de centrala myndigheternas förfogande av Kungl Maj:t avsätts de belopp som beräknas förbrukas vid myndigheter där ekonomisystemet införts. I me- delsanvisningar sammanställs dessa belopp och redovisningsskyldigheten om- fattar endast summan av dem.
I föreliggande redogörelse för ekonomisystemet har utredningen betonat hur den ekonomiska planeringen, samordningen och kontrollen bör baseras på budgetering och redovisning av kostnader. Det har också framförts att an- slagsövervakningen är av mindre betydelse för ledningen av verksamheten på lokal och regional nivå. Utredningen har emellertid inte bortsett från den betydelse anslagsövervakningen har från statsfinansiell synpunkt eller dess nöd- vändighet för riksbokföringen. Avslutningsvis skall därför beröras de möj- ligheter ekonomisystemet ger att i tid upptäcka oförutsedd yttre påverkan. analysera konsekvenserna därav och vidta korrigerande åtgärder allt i syfte att förhindra att oförutsedda omständigheter resulterar i icke beräknad be- lastning på beviljade anslag.
Möjligheterna att förenkla tilldelning och redovisning av anslagsmedel till regionala och lokala myndigheter på här angivet sätt beror av den överens- stämmelse som kan beräknas föreligga mellan beräknade och verkliga utgifter. Om denna överensstämmelse kan förutses vara god är riskerna för anslags- överskridanden små. Den interna prisavräkning som ekonomisystemets budge- tering och redovisning bygger på har här stor betydelse. En god överens- stämmelse mellan de priser som används i kalkyleringen (kostnadsberäkningar) och i beräkningen av betalningsutfall och de verkliga utgifter som förorsakas under samma budgetperiod är en förutsättning för att alltför stora avvikelser mellan beräknat och verkligt totalt utbetalningsbelopp skall undvikas.
För det följande resonemanget förutsätts att budgeterad och verklig resurs- förbrukning överensstämmer. Avvikelserna mellan beräknade och verkliga utgifter kan då bero av två orsaker. För det första kan utbetalningar för- skjutas över ett budgetårsskifte. Erfarenheten visar att dessa förskjutningar uppgår till i stort sett lika stora belopp varje år vid en myndighet. Ändring
i beloppets storlek uppstår då verksamheten väsentligt avviker från den nor- mala och i dessa fall kan och skall ändringen förkalkyleras. För det andra kan opåräknade ändringar i internpriserna uppstå, förorsakade av yttre omstän- digheter. Inverkan härav är olika för skilda kostnadskategorier. Ökning av personalkostnader uppstår tex då avtalsenliga lönehöjningar genomförs. Inverkan härav på direkta lönekostnader kan lätt beräknas och — om kom- pensation för lönehöjningarna inte erhålls — verksamheten justeras därefter. Inverkan på internpriser som innehåller en löneandel — tex nyttjandepriset för materiel — kan även beräknas och dess inverkan på betalningsutfallet be- stämmas. Kostnader för förbrukning av materiel som hämtas ur försvarets förråd baseras på fasta priser, i vart fall under löpande budgetår. För sådana förnödenheter som inköps regionalt och lokalt gäller marknadspriser. De enda betydande posterna av detta slag utgörs av livsmedel och drivmedel. Varia- tioner i livsmedelspriserna kan delvis kompenseras genom att man varierar sammansättningar av sortimentet. Prissättningen på drivmedel regleras cen- tralt. Inverkan av sådana kriser som den internationella oljehandeln stundom utsätts för bör därför analyseras av central myndighet. Denna utfärdar vid behov föreskrifter eller anvisningar om nödvändiga prisförändringar eller andra åtgärder som erfordras t ex för att kompensera en kraftig prisstegring på den inhemska marknaden. Centrala anvisningar om prissättning kan er- fordras även i andra fall, tex då efterfrågan på vissa varor bör regleras så- som exemplifieras i kapitel 10.
Sammanfattningsvis ger ekonomisystemet möjligheter att beräkna den in- verkan yttre omständigheter får på internpriserna och därmed underlag för att å ena sidan korrigera utbetalningsprognosen och å andra sidan vidta sådana åtgärder att överensstämmelsen mellan beräknat och verkligt betal- ningsutfall kan vidmakthållas.
Underlaget för beräkning av internpriser kan på vissa områden — främst nyttjandet av materiel — bli av tillräckligt god kvalitet först sedan erfarenheter från flera års kostnadsredovisning föreligger. Likaså erfordras en längre tids erfarenhet för att budgetering av resursutnyttjandet skall bli rätt. På andra områden, tex personalkostnader, föreligger redan nu ett tillräckligt gott un- derlag. överensstämmelsen mellan för- och efterkalkylerade internpriser och mellan budget och utfall kan därför beräknas bli allt bättre ju längre tid ekonomisystemet varit i tillämpning. Detta tyder på att en successiv av- veckling av nuvarande restriktioner för anslagsmedels tilldelning och redo- visning borde vara möjlig. Efter hand som metoderna för kalkylering av in- ternpriser och betalningsutfall utvecklas till högre grad av säkerhet kan av- vikelserna mellan beräknat och verkligt betalningsutfall bedömas stanna inom tillåtna gränser.
Slutligen vill utredningen ånyo framhålla att det väsentliga är att resurser tilldelas i balans med uppgiften. För styrningen av verksamheten är det möj- ligheten att utnyttja samtliga resurser på för resultatet och försvarets sam— lade ekonomi gynnsammaste sätt som har betydelse. Detta bör vara en väg- ledande princip vid en ny utformning av anslagssystemet.
Organisatoriska konsekvenser
Ett effektivt utnyttjande av ekonomisystemet såsom arbetslednings- och styr- instrument förutsätter en ändamålsenlig organisation inom vilken uppgifter och resurser kan fördelas med klara gränser mellan ansvarsområden.
I kapitel 10 har utredningen redogjort för hur denna grundprincip i syste- met tillämpats i försöksverksamheten. Försöken har påvisat de olikheter i verksamhet och uppgifter som föreligger vid olika förbandstyper och som motiverar vissa skillnader i förbandens organisatoriska uppbyggnad. De har också visat att organisationen för närvarande inte i alla avseenden är helt rationellt utformad. Detta belyses även av följande citat ur de rapporter från försöksverksamheten 1966/67 som lämnats av cheferna för försöks- förbanden.
Chefen för P 2 »De instrument, som krävs för ovan angiven arbetsledning är verksamhetsplan med uppgiftsställningar, budget, system för mätning av resultat, system för mät- ning av och information om insatta resurser, system för analys samt en lämplig organisation.1
I tidigare rapporter har Chefen P 2 anmält, att nuvarande fredsorganisation icke är ändamålsenlig.
Kravet på en förändring av fredsorganisationen visade sig först inom plane— ringen och budgeteringen.
Än mer påtagligt är detta förhållande beträffande samordningen av de totala resursernas utnyttjande. Huruvida planering och budgetering skall slås sam- man i en funktion är något oklart bl a beroende på ovissheten om omfattningen av den ekonomiska verksamheten vid ett förband i det nya systemet. Mycket talar emellertid för att dessa båda verksamheter om möjligt bör läggas inom en och samma funktion.
Inom Vissa andra verksamhetsområden får förbandschefen oftast en mycket splittrad bild beroende på att flertalet befattningshavare har uppgifter inom samma område. Mest påtagligt är detta på materiel- och förrådssidan både vad beträffar freds— och mobiliseringstjänst. Från förbandschefens synpunkt är det endast av intresse att kunna leda dessa tjänster så effektivt som möjligt och detta kan endast ske genom att en samlad och total bild av detta område skapas. Ur förbandschefens synpunkt är den förvaltningsgrensvisa uppdelningen av mindre intresse. Inom andra områden förekommer motsvarande förhållanden men av mindre omfattning, varför helhetsbilden icke störes nämnvärt.
Uppdelningen av likartade verksamheter på ett flertal befattningshavare har medfört, att organisationen idag redovisar ett stort antal direkt inför regements- chefen underställda och föredragande chefer. Dessa äro stabschefen, mobilise- ringschefen, utbildningsofficeren, två bataljonschefer, tygofficeren, regementsin- tendenten, förbandsläkaren, kasernofficeren, kassachefen och chefen för Rav- lunda skjutfält. Härutöver tillkommer befattningshavare, som har speciella upp- gifter såsom personalvårdsofficeren, upplysningsofficeren, rekryteringsofficeren, bevakare rn fl. En organisation uppbyggd enligt den nuvarande är således icke ägnad att ge en förbandschef det instrument, som ger möjlighet till att ställa lämpligt avpassade uppgifter och ge en samlad bild av likartade verksamheter.
FKU-systemet kommer således att ställa särskilda krav på fredsorganisationen.
1 Kursiverat här
Ytterst är det förbandschefens behov och krav på en effektiv ledning, som är avgörande. Regementets fredsorganisation kommer att ändras under försöksåret 1967/68. För att förbandschefen skall kunna leda verksamheten effektivt bör nuvarande organisation förändras så, att den kommer att bestå av ett antal stora klotsar — funktioner — innehållande likartade verksamheter och med en inför förbands- chefen ansvarig chef för varje funktion.»
Chefen för I 12 »Detaljerade erfarenheter beträffande arbetsledning och organisation har under året icke kunnat göras. Det har emellertid klart framgått att nuvarande stabs- och förvaltningsorganisation icke är ändamålsenlig vid systemets införande utan bör göras till föremål för fortsatt undersökning. Därvid kan övervägas om icke hela förvaltningssystemet ända ned på kompaniplanet skall undersökas i avsikt att minska truppbefälets ”kontorsarbete”.»
Chefen för KA 2
»Försöksverksamheten har nu kommit så långt, att det är hög tid att börja ana— lysera de organisatoriska konsekvenserna av systemet. Bl a bör regemenschefens ställning inom organisationen 'fo 15/BK med KA 2' övervägas. De ganska radi- kala tankegångarna om ansvarsfördelningar bör rimligen få omfattande organisa- toriska följder.»
Chefen för fo IS/BK
»Ej heller kan stomkontoplanen (för 1967/68) direkt tillämpas på fo lS/BK med KA 2. Kontoplanen bygger mera på förhållandena vid ett arméregemente med de möjligheter som där finnes till samordnad verksamhetsplanering och homo- gena ansvarsområden. Vid fo 15/BK med KA 2 har ansvarsområden i vissa fall måst bli rena konstruktioner. Ansvariga chefer har därför ej kunnat utses. I stället har en samordningsansvarig chef för respektive ansvarsområde utsetts.»
Chefen för KÖS
»Det eftersträvansvärda är givetvis att en uppgift och ett ansvarsområde naturligt sammanfaller. Om den modellen ej föreligger kan den skapas genom anpassning av ansvarsområde till uppgiften; det innebär organisatoriska förändringar inom förbandet. (Det är emellertid ej otänkbart att även uppgiften i vissa fall kan justeras så att överensstämmelse med ansvarsområde erhålles, men det torde vara en principiellt felaktig väg). En ensning mellan uppgift och ansvarsområde torde skapa ökade förutsättningar för ett meningsfyllt budgetarbete mellan uppgifts- ställande och verkställande myndighet. Ovanstående vill påvisa behovet av en penetrering av dessa frågor mellan den uppgiftsställande myndigheten och den verkställande myndigheten.»
Chefen för F 10
»Organisationsfrågorna har under försökens gång alltmer kommit i förgrunden. För att kunna införa FKU-systemet utan personalökning - som målsättningen an- ger — måste en rationalisering av verksamheten komma till stånd. En omvärde- ring av arbetsuppgifter kan kanske friställa personal till nya arbetsuppgifter i en organisation som är anpassad till lämplig fördelning av ekonomiskt ansvar. Organisationen har i stort varit oförändrad under försökstiden. Under det kommande verksamhetsåret avses särskild uppmärksamhet ägnas problematiken
uppgiftsställning — ansvarsområde (prestationsområde) — organisation. Förslag till organisationsförändringar som bör prövas kommer därför att insändas senare.»
MB Södra milo
»Vid övervägandena om planerings- och ekonomifunktionens organisation och personaluppsättning har förhållandet för det första varit att påtagliga erfaren- heter saknats vid försöksenheterna hur en sådan organisation bör vara uppbyggd beroende på att försöksverksamheten t o rn 1966/67 omfattat ett uppbyggnads- skede och således varit inriktade på vissa specificerade komponenter i ett totalt ekonomisystem. Den uppbyggnad av ekonomisystem, som nu sker vid I 12, P 2 och F 10 har under nu löpande budgetår ännu ej avsatt annan erfarenhet än att ett starkt behov föreligger av en planerings- och ekonomienhet för att under för- bandschefen samordna verksamheten och sammanhålla ekonomisystemet. För det andra är ekonomisystemet ett hela förbandet (staben) omfattande system, som kommer att medföra organisatoriska konsekvenser på många områden och där- med ändrade ansvarsförhållanden. En diskussion om planerings- och ekonomi- enheter kan således inte ske isolerat från militärområdesstabens och förbandens organisation i övrigt.»
De ändringar i organisation mm som införandet av ekonomisystemet kan påkalla bör följa nedanstående huvudlinjer.
a) En bättre anpassning mellan verksamhetens normala indelning i funk- tioner och aktiviteter och indelningen i organisationsenheter. Utredningen definierar därvid funktioner och aktiviteter såsom en gruppering av nor- malt förekommande och återkommande uppgifter efter deras ändamål. Grupperingen tar även sikte på att skilja mellan huvudfunktioner (-upp- gifter) och stödfunktioner (-uppgifter). Försöksverksamheterna visar att dessa frågor måste analyseras för varje förbandstyp på grund av de olikheter i verksamheten som förekommer.
b) Ett annat syfte är att åstadkomma en sådan indelning i ansvarsområden att ansvaret för de prestationer och resursuppoffringar (kostnader) som erfordras för att nå funktionens (aktivitetens) slutprodukter enligt given uppgift samlas till ett ansvarsområde. Dubbelansvar eller delat ansvar skall undvikas.
c) Organisationsindelningen skall medge analyser av effektiviteten hos orga- nisationsenhetema. Effektiviteten mäts genom jämförelse mellan graden av måluppfyllelse och resursförbrukningen. De uppgifter organisationsen- heten ålagts måste därför kunna avgränsas, klara mål anges samt presta- tions- och kostnadsredovisning hänföras till denna.
d) En väsentlig reducering av det antal underlydande som är direkt före- dragande för förbandschefen. Det bör undersökas om en annan fördelning av uppgifter kan medge ett sammanförande av likartade aktiviteter så att ett färre antal ansvarsområden uppstår. De organisatoriska frågor som främst kommit i förgrunden under försöken berör följande områden. Ett starkt behov har uppstått av en sammanhållande organisation för verk-
samhetsplanering och ekonomisk planering. Detta berör ekonomifunktionens organisation som behandlas utförligt längre fram.
Kostnaderna vid ett förband för anställd personal upptar mer än 50 % av förbandets budget. Häri inräknas då löner till tjänstemän och arbetare, arvoden till lärare, tillsyningsmän mfl, övertidsersättningar, förbandsövnings— tillägg, beredskapsersättningar, övriga tillägg, traktamenten, resekostnader rn rn. Det har således stor inverkan på förbandets ekonomi hur personal- resurserna disponeras och vårdas. Det bör därför vara ändamålsenligt att en stödfunktion för personalfrågor inrättas som biträder i frågor rörande per- sonal — rekrytering, anställning, löner, utbildning etc — så att en samlad pla- nering av personalresursernas utnyttjande på både lång sikt och kort sikt kan underlättas. Liksom för resurserna materiel och lokaler bör förbands— chefen ha tillgång till ett underlag som redovisar hela resurskategorin personal, bl a i samband med budgetarbetet för olika ansvarsområden.
Försörjningen med förnödenheter av olika slag till krigsorganisationens förband och till fredsverksamheten är ur förbandschefens respektive MB:s synvinkel en funktion. Befintligheten och krigsdugligheten i fastställda kvanti- teter för krigsförbanden, tillgångarna för fredsverksamheten och ersättnings- möjligheterna är vid sidan av kostnaderna för att nyttja och förbruka fömö- denheter i fredsverksamheten för honom det väsentliga. En företrädare för detta område, som kan svara för den fackmässiga handläggningen av dessa frågor och ge en samlad översikt över förhållandena, vore mer rationellt från ledningssynpunkt än den nuvarande uppdelningen på förvaltningsgrenar. Me— delst en omfördehiing av arbetsuppgifter mellan nuvarande förvaltningsavdel— ningar vid förband och milo torde detta syfte kunna tillgodoses.
Under försöksåret 1967/68 utförs all ADB-verksamhet av en provisorisk arbetsgrupp vid försvarets civilförvaltning. Produktionen sker vid civilförvalt- ningens och arméförvaltningens datacentraler. För överförandet av redovis- ningsunderlaget till maskinläsbara media (hålkort och hålremsa) har stans- utrustningar anskaffats till försöksförbanden där huvuddelen av stansarbetet utförs.
F n pågår utredningar — som utförs på Kungl Maj:ts uppdrag av statskon- toret — rörande den framtida ADB-organisationen för försvaret, bl a avseende maskinutrustningens omfattning och lokalisering. FKU har därför avsiktligt inte utarbetat något förslag till ADB-organisationen mm för lokala och regionala enheter utan avser återkomma till detta problem i ett följande del- betänkande.
FKU har berett statskontoret tillgång till det underlag beträffande data- mängder, stansutrustningars beläggning mm som framkommit under för— söken.
Det ADB-system, som tillämpas under försöken, är provisoriskt främst i avvaktan på den slutliga utformning av ekonomisystemet som uppnås då den centrala nivåns problem behandlats. Vidare bör möjligheter till samordning med andra, under utveckling varande informationssystem tas tillvara om detta medför praktiska vinster. Databehandlingen, framför allt införskaffandet
av'ursprungsdata samt överförandet av dessa till maskinläsbart medium, bör nämligen kunna samordnas med rutiner i andra informationssystem, främst för förnödenheter. Utredningen vill emellertid framhålla riskerna med en i övrigt alltför långt gående integration mellan informationssystem som har skilda syften men delvis samma grundmaterial. Flexibiliteten i de skilda syste- mens användning kan därvid minska och handlingsfriheten begränsas vid ändringar i systemet.
Ansvaret för sammanhållning i tekniskt avseende av fortsatt utveckling och slutgiltig utformning av ADB-systemet samt vidmakthållande av detta bör åläggas en myndighet. I avvaktan på att utredningen genom sina fortsatta undersökningar får underlag till ett förslag om ledningsorganisation för eko- nomifunktionen anser utredningen det naturligt att det tv uppdras åt för- svarets civilförvaltning att omhänderha nämnda uppgifter.
Det ingår inte i utredningens uppdrag att undersöka eller framlägga förslag beträffande organisationsförhållanden i annan mån än de berör ekonomi- funktionen. Då den försöksvisa tillämpningen av ekonomisystemet så otvetydigt visat på möjligheterna att förbättra organisationen i syfte att uppnå en effek- tivare ledning av verksamheten har utredningen dock ansett sig böra redovisa vilka områden som enligt utredningens mening närmast bör bli föremål för vidare undersökningar.
Ekonomifunktionen
Den funktion som sammanhåller ekonomisystemet har utredningen — med utgångspunkt i direktiven — kallat ekonomifunktionen. Den kunde med visst fog även kallas planeringsfunktionen. Utredningen vill därmed ha framfört att den i ordet ekonomi främst inlägger den helt dominerande betydelsen av de ekonomiska överväganden som erfordras för den framåtriktade planeringen.
Ett grundläggande drag i det föreslagna ekonomisystemet är att budgetering, redovisning och kontroll sker för alla ansvarsområden inom myndigheterna och att det är cheferna för dessa ansvarsområden som utför planering och budgetering och som har ansvaret för genomförandet och resultatet av verk- samheten. En förutsättning för denna vittförgrenade delegering av ansvar samt skyldighet att medverka i budgeteringen är att förbandschefen (rnilostabs- chefen, MB) under hela budgetcykeln samordnar verksamheten. Han fördelar till att börja med uppgifter och anger övriga förutsättningar för planering och budgetering, ger vid behov nya direktiv för att tillförsäkra samstämmighet i resurser samt gör det slutliga godkännandet av den samlade budgeten.
Den betydelse, som ekonomisystemet har för denna uppgift, innebär att systemet måste hållas samman inom en planerings— och ekonomienhet, direkt underställd myndighets chef. Förutom samordningseffekten vinns därmed andra fördelar. Den framåtriktade planeringen som utgör en nödvändig grund för den aktuella verksamheten kan samlas på en hand. Arbetet med att ut— veckla och förbättra de administrativa hjälpmedlen och att bevaka att kost-
nadsmedvetandet hålls levande underlättas. Övriga funktioner — såväl huvud— som stödfunktioner — kan avlastas arbete med administrativa rutiner såsom kostnadsbokföring. statistik, sammanställning av budgeter och rapporter, an- slagsuppföljnjng m m. De kan koncentrera sig på planering och budgetering av egen verksamhet, medverka i förbandets (milots) verksamhetsplan och budget samt i övrigt utnyttja det redovisningsmaterial som ekonomifunktionen ställer till förfogande för uppföljning av den egna verksamheten. Slutligen kan som en fördel nämnas att en samordning av ekonomifrågorna inom för- svaret som helhet underlättas om det såväl inom förband som milostab och centrala myndigheter ingår en planerings- och ekonomienhet som är under— ställd vederbörande chef. Samarbete både vertikalt och horisontellt kan där- igenom lättare etableras och erfarenhetsutbyte nyttiggöras.
En direkt konsekvens av att ett nytt ekonomisystem införs är således att planerings- och ekonomienheten bör inta en central plats inom organisa- tionen. För dessa enheter kommer att krävas personal med preciserade kvali- fikationer på planerings- och ekonomiområdena. Det må gälla planerings- metoder, kalkylering, budgetering, redovisning, statistik eller databehand- lingsfrågor.
Enligt nu gällande regler omhänderhas ekonomifunktionen av MB och förbandschefen (milostabschefen) såsom förvaltningsmyndigheter med biträde av förvaltningsgrenschefer vilka var och en svarar för ett fackområde enligt den nuvarande förvaltningsindelningen. Denna ansvarsuppdelning — som ut- redningen behandlat i kapitlet 10 — jämte de ävenledes tidigare beskrivna for— merna för tilldelning av medel till regionala och lokala myndigheter försvårar en samlad ekonomisk planering både inför det aktuella budgetåret och på längre sikt. En sådan samlad planering utförs ej heller i dagsläget. Däremot sker en ekonomisk planering funktionsvis inför ett aktuellt budgetår, t ex för utbildningen vid förbanden, varvid man samtidigt med bestämmelser för ut- bildningen behandlar medelsbehov under övningsanslag, tygunderhållsanslag, ammunitionsanslag och anslag för förhyrning av motorfordon etc.
Den nuvarande situationen kan karakteriseras så att den ekonomiska pla- nering som förekommer är splittrad i tiden och mellan olika organisations- enheter där det mest framträdande är att man skiljer prestationer (intäkter) och kostnader från varandra. Den nuvarande organisationen och därmed ansvarsfördelningen beträffande ekonomi inom regional stab och förband är mindre lämpad att >>ta emot» det ekonomisystem som utredningen i detta betänkande har dragit upp riktlinjerna för. I detta system ställs hårdare krav på formulering av uppgifter och precisering av prestationer som en utgångs- punkt för planering av verksamheten samt på att resurser tilldelas i balans med uppgifterna och samtidigt med dessa. Därmed skapas förutsättning för en samlad planering.
Utredningens förslag till nytt ekonomisystem lägger en ny innebörd i och ställer ökade krav på ekonomifunktionen. Kostnadsredovisning och budgete- ring innebär nya uppgifter för denna funktion. Budgetering och redovisning skall samordnas med verksamhetsplanering och prestationsmätning. Resul—
tatet skall kunna analyseras från både prestations- och kostnadssynpunkt. Det yttersta syftet är att uppnå höjd effektivitet i verksamhet och organisation. Utredningen behandlar i det följande:
Ekonomifunktionens uppgifter Ekonomifunktionens ställning i organisationen
En bedömning av de arbetsvolymer som de nya uppgifterna i ekonomi- funktionen kan beräknas medföra och vilka åtgärder som kan vidtas för att neutralisera en ökad arbetsvolym.
Ekonomiorganisation samt andra organisatoriska förhållanden jämte en bedömning av personalbehov och personalens kvalifikationer.
Behandlingen avser i främsta rummet de regionala och lokala myndighe- terna, verkstäder inräknade.
Ekouomifunktionens uppgifter För att ekonomisystemet skall tjäna syftemålet såsom administrativt hjälp- medel för samordning av budgetering och redovisning m in mellan olika myn- digheter ställs krav på enhetlighet i utformning och tillämpning av till ekono- misystemet hörande rutiner och metoder. Detta medför att gemensamma före- skrifter och anvisningar beträffande administration och utförande behöver utfärdas. Även gemensamma blanketter bör konstrueras. Föreskrifter och an— visningar bör till en början vara provisoriska — av den typ som utredningen utarbetat under försöksverksamheten såsom »riktlinjer och anvisningar» — och ges sin slutliga form då ekonomisystemet utformats för hela försvaret. Utred- ningen anser det betydelsefullt att bindande föreskrifter inte fastställs förrän deras tillämpbarhet i alla avseenden undersökts. Förutom att uppnå och Vid- makthålla enhetlighet i systemets tillämpning syftar sådana gemensamma föreskrifter och anvisningar till att underlätta arbetet inom ekonomifunktio- nen.
Uppgifterna i ekonomifunktionen kan sammanfattningsvis anges med de moment som ingår i budgetprocessen, dvs
budgetering innehållande planering, budgetarbete. kontroll och analys samt redovisning och rapportering
Budgetering
Budgeten byggs upp nedifrån. Detta innebär att budgetarbetet till stor del skall utföras vid de ansvarsområden som myndigheterna indelats i. Cheferna för dessa ansvarsområden ansvarar för budgetens sakinnehåll. Det slutliga an- svaret för myndighetens budget faller på dess chef (förbandschef, milostabs- chef, MB). Ansvaret innefattar uppgiften att samordna det budgetarbete som bedrivs på lägre nivåer i organisationen. Denna samordning åstadkommes
främst genom att chefen utfärdar direktiv och riktlinjer för budgetarbetet. Dessutom styrs budgetarbetet av dels stående föreskrifter för budgetarbetet, dels det system av formulär som angivits av högre myndighet eller utarbetats inom myndigheten.
För att uppnå en fortgående planmässighet i budgetarbetet bör chefen biträdas i denna samordning av en honom direkt underställd person som före- slås benämnas ekonomichef (andra förslag: budgetchef, planeringschef).
Underlaget för budgetarbetet erhålls bla från kostnads- och prestations- redovisningen samt budgetuppföljningen med dess analyser. Ekonomichefen eller den avdelning han förestår svarar för att de budgetansvariga cheferna får data ur redovisningen vid lämplig tidpunkt och i lämplig form med hänsyn till budgetarbetets organisation. Ekonomichefen skall även vara den ekono— miskt sakkunnige som kan biträda de budgetansvariga cheferna i budgetar- betet.
Ekonomichefen skall även tillse att beräkningsmetoder och formulär för kostnadskalkyler o d i budgetarbetet är likformiga för hela myndigheten så att de olika delbudgetförslagen får ett jämförbart underlag.
Sedan underordnade chefer utarbetat budgetförslag för sina ansvarsom- råden sker den slutliga samordningen genom att de olika budgetförslagen sammanjämkas och sammanställs av ekonomichefen till budgetförslag för hela myndigheten (förbandsbudget, milobudget) vilket sedan underställs myndig- hetens chef.
De uppgifter i fråga om budgetarbetet som faller på ekonomichefen är sålunda.
Sammanställa de direktiv och anvisningar som skall utfärdas för budgetarbetet. Utarbeta rutiner och formulär för budgetarbetet. Tillse att det underlag, som erfordras för kostnadskalkyler (prislistor o d), finns tillgängligt vid rätt tidpunkt samt att data ur kostnads- och prestationsredovis- ningen tillgodoser budgetarbetets krav.
Bearbeta och sammanställa delbudgetförslag från budgetansvariga (ansvarsom- rådes-) chefer.
Utarbeta förslag till dels budget för nästföljande är, dels budgetförslag för det därpå följande året och dels slutligen preliminär budget för den period som den långsiktiga planeringen omfattar.
Uppgiften att i budgetuppföljningen analysera avvikelserna mellan budget och utfall — såväl för prestationer som för kostnader — och värdera resultaten faller i första hand på de budgetansvariga ansvarsområdescheferna. Analysen av det samlade resultatet vid förbandet (milostaben) respektive för milot ut- förs av ekonomichefen. Utgångspunkten för detta är data från kostnads- och prestationsredovisningen. För analysarbetet bör — utöver vad högre myndig- heter föreskrivit eller anvisat — modeller och anvisningar utarbetas av ekonomi- chefen. Han skall organisera och samordna analysarbetet så att detta riktas in på det som är väsentligt för bestämning av måluppfyllelse och för värdering av resultat. Det är även viktigt att analyserna ger underlag för effektivitets- värdering.
Ekonomichefen sammanställer och utvärderar de rapporter som ansvars- områdeschefer lämnar som resultat av Sina analyser. Han skall även ansvara för att sammandragsrapporter lämnas till högre myndigheter enligt härför givna bestämmelser.
Utöver den löpande redovisningens rapporter kan av skilda skäl annan statistik behöva läggas upp — på order av högre chef eller på grund av ett internt behov som sammanhänger med de resultatanalyser chefen önskar få utförda.
Tidigare har berörts den kontroll av prislistor som är ett led i analysarbetet. Systemet får inte tyngas av en alltför omfattande datainsamling eller rap- portering. Ekonomichefen bör därför åläggas att kontinuerligt granska be- hovet av de rapporter som ingår i systemet. Detta innefattar också att under- söka frekvensen av olika data i redovisningen och dessa datas betydelse för den ekonomiska styrningen. Onödig datainsamling och onödiga rapporter skall så snabbt som möjligt utgå ur systemet. Ett viktigt led i samordningen mellan systemets olika delar i lokal, regional och central nivå är att erfaren- heter från systemets tillämpning meddelas mellan ekonomifunktionens före- trädare i olika nivåer i form av påpekanden eller förslag. Detta bör utmynna i enhetliga ändringar genom hela systemet.
Under framför allt analysskedet skapas möjligheter att kontrollera huruvida systemet fungerar så som avsett är. Det bör åläggas ekonomichefen att svara för denna kontroll.
Ur de uppgifter som samlas under analysarbetet erhålls även underlag för att pröva ändamålsenligheten och effektiviteten i verksamhetens olika grenar och av organisationen, dvs underlag för rationalisering. Denna prövning skall vara ett naturligt inslag i varje chefs ansvar och utmynna i åtgärder inom eget kompetensområde eller förslag till åtgärder när befogenheter saknas. Det bör åläggas ekonomichefen att samordna och leda rationaliseringsarbetet inom förbandet (milostaben) respektive milot.
Redovisning och rapportering
Redovisning och rapportering omfattar
prestationer, resursförbrukning, uttryckt i såväl kostnader som kvantiteter samt utgifter (utbetalningar)
Utredningen utgår ifrån att redovisning och rapportering till sina huvud- delar är styrda av enhetliga rutiner och tekniska förfaranden som en följd av kravet på samordning mellan centrala, regionala och lokala myndigheter. En dylik rutinisering av redovisningens och rapporteringens utförande syftar till att underlätta det löpande arbetet vid alla myndigheter. Ett visst utrymme för att tillgodose Speciella krav måste dock finnas, bla med hänsyn till lokala
förhållanden. Utväxter på det enhetliga systemet bör dock begränsas till ett minimum. Inom förbandet (milostaben) respektive milot skall organiseras
insamling av redovisningsunderlaget samt granskning och kontroll av detta, överföring av underlaget till för ADB lämplig form samt bearbetningen (eventuellt) och distribution av de efter databehandlingen inkommande rapporterna.
Såsom tidigare redovisats har utredningen anvisat vissa riktlinjer för hur prestationsmätning bör utformas medan utarbetandet av metoder m m hän- skjutits till de militära myndigheterna. Något system för redovisning av pres- tationer har därför inte utarbetats. Utredningen räknar emellertid med att den registrering av data som följer med prestationsmätningama bör kunna rutini- seras och därmed läggas in i en redovisningsmtin som till vissa delar 'bör kunna samordnas med kostnadsredovisningen.
Kostnads- och utgiftsredovisningen har beskrivits i kapitel 11. Organisato- riskt och arbetsmässigt innebär dessa arbetsmoment att samtliga enheter inom förbandet (milostaben) deltar vid framtagning av underlaget för kost- nadsredovisningen medan ett mindre antal ansvarsområden svarar för fram- tagning av underlag för utgiftsredovisningen.
En uppgift som fn faller på ekonomifunktionen är framtagande av under— lag för avlöningsuträkning och att i viss utsträckning verkställa avlöningsut- betalning. Detta kräver ingående kunskaper i alla avtal, författningar och föreskrifter som reglerar personalens löneförmåner. Om såsom utredningen tidigare berört personalfrågor samlas till en organisationsenhet (ett ansvars- område) bör avlöningsfrågor överföras till detta ansvarsområde. I annat fall bör uppgiften fortfarande hänföras till ekonomifunktionen.
Utredningen förutsätter i detta sammanhang att bearbetning av datamate— rialet genom ADB sker utanför myndigheten (förbandet, milostaben, verk- staden) och att denna bearbetning ger de löpande rapporterna om kostnads— utfall m m. I ekonomifunktionens uppgifter ingår dock att kontrollera insam- lat redovisningsunderlag, att låta överföra detta till databärande media (hål- kort, hålremsa) samt vidare att kontrollera rapporterna från bearbetningen innan de distribueras. _
På ekonomifunktionen ankommer även att svara för att redovisningen tek- niskt följer från högre myndigheter och inom myndigheten givna föreskrifter och anvisningar samt att utarbeta förslag till föreskrifter inom myndigheten.
Utöver den löpande rapporteringen, som automatiskt framkommer ur bearbetningen, skall inom ekonomifunktionen utföras den ytterligare bearbet- ning av redovisningsmaterialet, tex sammanställningar från prestations- och kostnadsredovisningen, som kan erfordras som underlag för analysarbetet. En del av detta kan förväntas ske rutinmässigt efter modeller och scheman som utarbetats inom myndigheten. Övervägande delen av arbetet med redo- visning och rapportering är av rutinbetonad natur men det måste ske under noggrann kontroll.
CHEF
EKONOMI ÖVRIGA ANSVARSOMRÄDEN Ekonomichef Budgetering Rapporter
___j_____n _______ _
Redovisnings- kontor Redovisning
Fig 13:] . Schematisk skiss över ekonomienheten: ställning
Ekonomienhetens ställning Av den beskrivning som lämnats i det föregående framgår att ekonomifunk- tionen vid en myndighet måste uppfylla två krav, nämligen
dels att biträda chefen i planering, samordning och kontroll av verksamheten, dels att leda och kontrollera det arbete som sammanhänger med redovisning och löpande rapportering.
Ekonomienhetens ställning vid en myndighet kan då illustreras med figur 13: l. Bilden är avsedd att visa att budgeteringen sker i samverkan mellan ekonomichefen och cheferna för övriga ansvarsområden. Redovisningen är till huvuddelen en enkelriktad datainsamling från ansvarsområdena till redo- visningskontoret medan den ur redovisningsmaterialet framkommande rap- porteringen är riktad från ekonomienheten till övriga ansvarsområden. De rapporter som ansvarsområdeschefer avger som ett resultat av budgetupp- följningen har inkluderats i begreppet budgetering.
Utredningen vill betona att ekonomifunktionen är en samordnande funktion. Ansvaret för beslut med ekonomiska konsekvenser ligger hos cheferna för olika ansvarsområden. Ekonomienhetens uppgift är främst att samordna bud- geteringen. Dess uppgift är vidare att tillse att redovisnings- och rapportsystem ger de informationer som chefer behöver för sin planering, samordning och kontroll, att biträda vid ekonomisk kalkylering, att utöva kontroll över att de föreskrifter följs som utfärdats av högre myndighet eller egen chef rörande ekonomiska frågor, att klarlägga den ekonomiska handlingsfriheten i olika beslutssituationer samt att yttra sig i sådana frågor.
Bedömning av arbetsvolymer
Med försökserfarenheterna som grund görs i det följande en jämförelse mel- lan å ena sidan en bedömd arbetsvolym för de olika momenten i budgetpro- cessen och å andra sidan den arbetsvolym som finns i nuvarande system.
Planering — budgetering
Verksamhetsplaneringen blir mer omfattande och mer detaljerad. Den kon- centreras till vissa tidsperioder och måste underbyggas med fastare underlag än fn. Den måste samordnas inom förbandet (milostaben) respektive milot.
Arbetsinsatsen för planeringen ökas vid planeringsperiodema. I gengäld minskar under budgetåret tidigare förekommande planeringsarbete. Den sam- lade arbetsinsatsen för planering torde öka då målet är en avsevärt fastare planering än tidigare. Den nya planeringsmetodiken — med ökad, koncentrerad insats — medför vinster i form av större stadga i verksamheten.
Arbetsvolymen för planering kan successivt minskas, dels med ökad erfaren- het hos berörd personal, dels med rutiniserade arbetsförfaranden.
Att omsätta verksamhetsplaner (med uppgifter och definierade prestationer) till olika budgeter (kostnadsbudget, materielbudget, personalbudget etc) är för icke-förvaltningspersonal en ny uppgift, för all personal en ny form för ekonomisk planläggning. Budgetarbetet sprids till den personal som har pla- nerings- och kostnadsansvar.
Utarbetande av budgeter i här föreslagen form är ett tillkommande arbete som emellertid i sig rymmer hela syftet med ekonomisystemet — effektivare utnyttjande av resurserna. Försökserfarenheterna visar att merarbetet till en början är betydande men att arbetsvolymen minskar kraftigt när personalen uppnått viss vana vid och erfarenhet av att budgetera.
Budgetarbetet kan systematiseras och därmed förenklas i en verksamhet som period efter period är väsentligt lika. Detta minskar även arbetsvolymen.
Budgeteringen omfattar även dels en skedesvis återkommande detaljbud— getering av följande perioder, dels uppföljning och kontroll av utfall mot bud- get samt resultatvärdering. Detaljbudgetering är samma typ av arbete som initialbudgeteringen före verksamhetsårets början men av mindre omfattning. Budgeteringen är ett kvalificerat arbete som endast till vissa delar har rutin- mässig karaktär (vissa kostnadsberäkningar, tabellariska sammanställningar o d).
Uppföljning och kontroll av budget kan ha mycket olika omfattning, från ett enkelt konstaterande av avvikelser i budgetutfallet, som föranleder mycket enkla åtgärder, till relativt omfattande analyser av orsaker till avvikelser med eventuellt omfattande planeringsåtgärder mm till följd. Mot slutet av budgetåret skall sådana analyser utföras i samband med resultatvärderingar, bla för att få förbättrat underlag för budgeteringen av följande verksam- hetsår.
Resultatvärdering innebär jämförelse mellan måluppfyllelse och kostnader. Jämfört med nuvarande metoder för kontroll av verksamhetsresultat kräver
resultatvärdering i det nya systemet ett mer ingående studium av prestationer och kostnader samt förhållandet mellan dessa. Merarbetet åligger ansvars- områdeschefer och ekonomichefer. »Prisgivande» stödfunktioner får här även ett merarbete i form av analyser av prisers riktighet.
Ekonomichefens uppgifter kan å ena sidan betraktas såsom helt nya, fram- komna ur kravet på samordning av planering och budgetering inom myndig- heten. Å andra sidan kan uppgifterna åtminstone delvis ses såsom en kon- centration till en befattningshavare av ett arbete som tidigare utförts på flera händer utan egentlig samordning.
Redovisning —— rapportering
Införandet av kostnadsredovisningen medför en ökning i det antal data som skall registreras som underlag för redovisningen. Denna ökning kompenseras dels genom att viss nu förekommande rapportering kan slopas, dels genom att datainsamling för ekonomisystemets behov kan slås samman med data- insamling för annan rapportering. En successiv rationalisering genom blan- kettsystem o d kan även minska arbetsmängden. Arbetsmängdens ökning bör alltså kunna neutraliseras med flera olika åtgärder.
Kontroll och bearbetning av inrapporterade data (stansning) till ADB- underlag för kostnadsredovisningen är en tillkommande arbetsuppgift. Även här kan rationaliseringsåtgärder successivt minska arbetsmängden. Data— bearbetningen av redovisningsmaterialet behandlas ej här då den beräknas ske utanför förband och milostab .
I bokföringen ökar antalet konteringar. Den nuvarande konteringen på titlar ersätts med en enligt kontoplanen systematiserad kontering på utgifts- slag/kostnadsslag, kostnadsställe samt »anslagspost». Rutinerna för bokföring kan förenklas bl a genom användning av bokföringsmaskiner.
Arbetsmängden för avlöningsuträkning och avlöningsutbetalning blir oför- ändrad så länge nuvarande lönesystem består.
Den sammanlagda, till redovisningen hörande arbetsmängden vid förband och milostab torde — efter rationaliseringar av rutiner och blanketter och med utnyttjande av bokföringsmaskiner — kunna bedömas få oförändrad volym när ekonomisystemet införts.
Rapporter är en produkt av databehandlingen. De skall kunna distribueras i oförändrat skick. Därutöver bör beräknas att rapporterna används för sam- manställningar rn m på annat sätt än som framkommer automatiskt ur ADB. Detta arbete kan rutiniseras och läggas på rutinpersonal inom ekonomi- funktionen.
Resultatvärdering
Resultatvärdering är ett kvalificerat analysarbete som skall utföras av varje budgetansvarig. Ekonomichefen skall biträda dels förbandschefen (milostabs- chefen, MB) med sammanställningar och analyser av det samlade resultatet, dels vid behov ansvarsområdescheferna. Utredningen saknar underlag för att
bedöma arbetsmängden då den i hög grad är beroende av de metoder som utvecklas för prestationsmätning.
Organisation För att kunna rätt utnyttja ekonomisystemets möjligheter som hjälpmedel för effektiv ledning av en organisation (förband. milostab) har i det före- gående påvisats att en viss omfördelning av uppgifter samt vissa organisations— förändringar bör övervägas. Ekonomifunktionens organisation har ett klart samband med detta. Utan den rationalisering av organisationen som det nyss sagda avser och som möjliggörs genom det nya ekonomisystemet skulle ekonomifunktionens arbetsuppgifter kunna kräva ett personaltillskott.
Enligt FKU:s mening bör den nämnda rationaliseringen av organisationen genomföras samtidigt med att systemet införs vid en myndighet. Försöks- erfarenheterna har — såsom utredningen redovisat i kapitel 10 — givit klara indikationer på vilka förändringar som bör genomföras vid ett armérege- mente. Vid övriga försöksförband — ur marinen och flygvapnet — samt vid milostaben beräknas motsvarande underlag föreligga vid slutet av försöks- året 1967/68.
Om nyss nämnda rationaliseringar genomförs bedömer FKU med stöd av försökserfarenheter att ekonomifunktionen skall kunna tillföras ett för- band inom ramen för nuvarande personalorganisation. Utredningen föreslår därför att detta skall vara målsättningen i fråga om ekonomifunktionens organisation.
Systemets funktionerande förutsätter att personalen är utbildad för eko- nomifunktionens uppgifter. Denna utbildning — som i framtiden bör ingå i det allmänna militära utbildningsväsendet — måste i genomförandeskedet provisoriskt bibringas berörd personal medelst särskilt organiserad utbild- jning. Av bla denna anledning kan det bli nödvändigt att under genom- förandeskedet medge en tillfällig personalförstärkning.
Ekonomifunktionen är en samordnande stödfunktion och bör ledas av ekonomichefen. I redovisningen ovan av ekonomichefens arbetsuppgifter har framhållits att tillräckligt underlag saknas för att bedöma den arbetsvolym som resultatvärderingen kan ge upphov till. Det kan inte heller klart be- dömas vilken omfattning uppgifterna för den långsiktiga planeringen vid ett förband får sedan denna samordnats med de högre nivåernas planering. Med nu föreliggande utgångsvärden bedömer utredningen emellertid att eko- nomichefen vid ett förband skall kunna fullgöra uppgifterna utan Särskilt biträde.
Däremot beräknar utredningen att uppgifterna för ekonomichefen vid milo- staben blir av större omfattning, såväl i budget- som analysarbetet, med hän- syn till att uppgifterna rör dels milostabens och miloförvaltningarnas, dels milots ekonomi. Ekonomichefen bör därför biträdas av en kvalificerad eko- nom. Härmed vinns även att milostaben kan biträda förbanden i problem av mer kvalificerad art. Samordningen av planeringsarbetet vid milostaben kan medföra behov av en personalförstärkning. Denna fråga bör utredas vi-
dare dels i den fortsatta utvecklingen av ekonomisystemets tillämpning vid milostab, dels vid den översyn av milostabens organisation som förutsätts ske under budgetåret 1968/ 69. *
Med redovisning och rapportering sammanhängande arbetsuppgifter bör i ekonomiorganisationen sammanhållas vid en enhet, förslagsvis benämnd redovisningskontor.
Redovisningen har. såsom framgår av kapitel 11, utformats så att det är möjligt att centralisera denna inom milo. Redovisningsunderlaget iordning- ställs och granskas vid förbandet medan den tekniska delen (bokföring och stansning) kan ske centralt vid milostabens redovisningskontor. Försökserfa- renheterna visar att en sådan centralisering är möjlig. Utredningen föreslår att den genomförs. Härigenom uppnås dels att den maskinella utrustningen (bokföringsmaskiner och stansutrustningar) utnyttjas bättre, dels att personal kan frigöras för andra uppgifter. Om anslagsövervakningen enligt utred- ningens förslag åläggs MB bör även konteringen av anslagspost utföras vid milostabens redovisningskontor (jfr figur 11: 8).
I kassaavdelningen vid förband i nuvarande organisation ingår en avlö- ningsdetalj som handhar de ärenden rörande avlöningsuträkning mm som åligger myndigheten. Vidare ingår en kassadetalj (»kassan»). De kontanta ut- betalningar som sker från kassan utgörs, förutom av förskott, huvudsakligen av avlöningsförmåner av olika slag. Det nära sambandet mellan avlönings- detalj och kassa kommer även till synes i den för redovisningskontoret vid milostaben gällande organisationen. Den personal som sköter avlöningsuträk- ning ingår där i kassadetaljen.
Inrättas såsom utredningen i det föregående förordat en stödfunktion för personalfrågor bör frågor om avlöningsuträkning och avlöningsutbetalning hänföras till denna funktions ansvarsområde, dvs avlöningsdetalj och kassa- detalj ingå i dess organisation. Kassadetaljen bör då även sköta övriga vid förbandet förekommande kontanta in- och utbetalningar. Bokföring och redo- visning sker liksom för övriga funktioner vid redovisningskontoret enligt för förskott gällande regler.
Med dessa utgångspunkter bör redovisningskontoret vid ett förband ut- göras av en i redovisningsteknik välutbildad och erfaren chef som är väl för- trogen med gällande föreskrifter för redovisning och rapportering samt biträ- despersonal till det antal som granskningsarbete, konteringsuppgifter och öv- rigt rutinarbete gör erforderligt. Enligt försökserfarenheterna bör normalt två biträden vara tillräckligt men tillfälliga förstärkningar kan bli nödvändiga. Det bör åvila förbandschefen att avväga behovet.
Personalbehovet för redovisningskontor vid milostab kan inte beräknas när- mare utan ytterligare undersökningar och försök. Den nuvarande organisa- tionen, som inrättades den 1 oktober 1966 med en chef samt (vid bokförings- detaljen) en bokhållare och tre biträden, bör utgöra en grund för dessa under- sökningar. Utredningen får i övrigt hänvisa till chefens för försvarsdeparte- mentet uttalande i denna fråga (prop 1966: 110):
»Jag har inte funnit anledning till erinran mot de förslag rörande upp-
gifter för militärbefälhavaren på personalområdet som har lagts fram av överbefälhavaren. Att ett redovisningskontor ingår i Stabsavdelningen finner jag ändamålsenligt. Uppgifterna för redovisningskontoret torde till viss del bli beroende av resultat av 1964 års försvarskostnadsutrednings arbete. Redo- visningskontorets organisation förutsätts därför komma att prövas ytterligare. Det synes också vara av betydelse att under försöksperioden få klarlagt i vad mån handläggningen inom staben av personalärenden kan koncentreras till Stabsavdelningen. Inom Stabsavdelningen bör handläggningen av personal- ärenden föras samman till en arbetsenhet. Till avdelningens indelning i arbets- enheter tar jag i övrigt inte ställning.»
Ekonomiorganisationen föreslås således bestå av en ekonomichef och ett redovisningskontor. Vid milostab bör ekonomichefen beträdas av en kvalifi- cerad ekonom. Detta är ett principförslag. Utredningen anser inte skäl före- ligga att utan ett mer omfattande underlag, som klarlägger personalbehovet för ekonomifunktionen vid alla typer av lokala och regionala myndigheter, framlägga ett mer detaljerat organisationsförslag. Det bör emellertid på nytt framhållas att det är utredningens bestämda uppfattning att medelst omför- delning av uppgifter och rationalisering av rutinarbete behovet av personal- ökning skall bli ytterst begränsat och väl uppvägas av att ekonomisystemet skapar möjligheter till rationellare utnyttjande av resurserna.
Personalens kvalifikationer
I ett följande avsnitt om utbildning för ekonomisystemets införande behandlas de krav på kunskaper som ställs på personal i olika funktioner vid ett för- band. Här skall endast beröras de kvalifikationskrav som personal i ekonomi- funktionen måste uppfylla.
Ekonomichefen vid ett förband måste med hänsyn till uppgifterna i vad avser verksamhetsplanering vara väl insatt i de grunder för långsiktsplane- ringen som utgör utgångsvärden för förbandets egen fleråriga planering. Kun- skaperna måste sträcka sig utanför förbandets verksamhetsram. Han bör behärska planeringsteknik. Ekonomichefen måste givetvis vara väl förtrogen med ekonomisystemet, budgeteringens syften och teknik, prestationsmätning och resultatvärdering vari innefattas kunskaper i enklare kalkylering. God kännedom om redovisningssystemet och dess möjligheter bör inräknas bland kraven tillika med grundläggande kunskaper i rationaliseringsteknik.
På chefen för redovisningskontoret ställs krav på god kunskap om ekono- misystemet, teoretisk och praktisk kunskap och färdighet i redovisningssyste- met (kontoplanen) och dess tillämpning, i rapporteringen samt i konterings- rutiner. Han bör även ha god kännedom om med redovisning och rappor- tering sammanhängande ADB-rutiner. Han skall vara väl förtrogen med föreskrifter och anvisningar rörande redovisning och rapportering. Han bör om möjligt även vara utbildad i blankett-teknik och kontorsrationaliseringens grunder.
Ekonomen i milostab bör ha god teoretisk utbildning samt praktisk erfa- renhet i budgetering, redovisning och kalkylering.
Ekonomiorganisation för verkstäder
Införandet av utredningens förslag för budgetering och redovisning vid för- bandsanslutna verkstäder beräknas inte ge ökad arbetsvolym jämfört med nuvarande förhållanden. Något personaltillskott till nuvarande organisation för bokföring och redovisning torde därför inte vara erforderligt. Det bör ankomma på de för verkstadsorganisationen och för systemets införande an- svariga myndigheterna att närmare undersöka och framlägga erforderliga förslag om behövliga organisationsförändringar i detta eller andra avseenden.
Utbildning
De utbildningsfrågor som blir aktuella i samband med att det nya ekonomi- systemet införs har behandlats i form av en särskild delutredning. Såsom an- givits i kapitel 1 har målet för denna i första hand varit att lägga fram förslag om utbildning för personal som skall medverka i introduktionen av systemet på lokal och regional nivå. I andra hand är syftet att undersöka behovet av en vidgad ekonomiutbildning inom försvaret. Tillräckligt underlag föreligger inte, främst beträffande organisation och ansvarsnivåer för ekonomisystemet i sin helhet, för att nu kunna lägga fram förslag i sistnämnda syfte. Den på längre sikt erforderliga utbildningen, dvs sedan ekonomisystemet blivit infört. gällande alla nivåer måste även inlemmas i försvarets ordinarie utbildnings- verksamhet bedriven vid skolor och kurser. Förslag härom avser FKU lägga fram i sitt nästa delbetänkande. Den fortsatta framställningen och häri fram- förda förslag omfattar därför enbart den s k introduktionsutbildningen.
I detta sammanhang kan nämnas att Kungl Maj:t uppdragit åt öB att utreda och före den 1 september 1968 lämna förslag till organisation av viss angiven förvaltningsutbildning inom försvaret. Erforderligt samarbete har etablerats mellan FKU och denna utredning.
Behov av introduktionsutbildning
Införandet av ekonomisystemet kräver såsom tidigare antytts vidgade kun- skaper i ekonomiska frågor samt om systemets konstruktion och om tilläm- pade principer, rutiner m m. Behovet föreligger i alla nivåer och för all per- sonal men med varierande krav på kunnande.
Utbildning måste således ske av personalen på regional och lokal nivå inom hela krigsmakten i samband med ekonomisystemets införande på dessa nivåer. Utbildningens organisation och ledning samt kraven på personal m m påverkas i hög grad av takten i genomförandet.
Utbildningens innehåll och omfattning är självfallet främst beroende av i vilken mån personal inom olika områden och på olika nivåer är berörd av aktiviteterna i ekonomisystemet. En differentierad utbildning är därför nöd- vändig. Genom den enhetlighet i systemet som eftersträvats är en försvars- grensvis utbildning i och för sig inte erforderlig för den lokala nivån. De skiljaktiga förhållanden som i övrigt råder kan emellertid göra en dylik sepa- rering lämplig.
Med hänsyn till att alla frågor som inverkar på utbildningen ännu inte lösts vare sig i detalj eller slutgiltigt måste i fortsättningen framförda förslag betraktas som provisoriska. Erfarenheterna från en första utbildningsomgång får bilda underlag för modifieringar av den fortsatta utbildningsverksamheten bedriven i den takt genomförandet kommer att ske.
Nedan redogörs för kraven på och omfattningen av ekonomiutbildning för olika personalkategorier samt utbildningens ledning och organisation. För- slag i dessa avseenden lämnas. Underlag till förslagen har främst utgjorts av den utbildning som erfordrats för att genomföra FKU-försöken i Södra milo samt av studier utförda i USA berörande företagsekonomisk utbildning inom amerikanska armén, marinen och flygvapnet.
Målet för ekonomiutbildningen Det allmänna målet för utbildningen är
att skapa underlag för införandet av ekonomisystemet i större omfattning på lokal och regional nivå samt
att öka kostnadsmedvetandet och »alternativtänkandet» hos berörd per- sonal.
Ekonomisystemet syftar i stort till att effektivera den administrativa led- ningsfunktionen så att bästa möjliga avstämning kan uppnås mellan uppgifter, resursförbrukning och resultat. Härför ställs ökade krav på kunskaper och insikter om bl a
budgetering, kostnadsredovisning.
sambandet mellan utgifter, kostnader och resultat samt möjligheterna att utnyttja olika hjälpmedel för att effektivera verksamheten.
Kategori Utbildningsmål
A. All vid förbandet anställd personal Allmän orientering om systemets ändamål och därav föranledd verksamhet vid förbandet. Kun- skap om beställningsrutiner o d som berör samt- liga.
B. Chef och ställföreträdande chef för God kännedom om ekonomisystemets olika kom- förbandet samt personal som skall ponenter, dessas syfte och funktion samt hur de leda införandet av systemet skall användas.
C. Chefspersonal ned t o m kompani— God insikt i ekonomisystemet samt förmåga att chefs (eventuellt plutonchefs) ställ- analysera egen verksamhets resultat utifrån pre- företrädare stationsmätning och kostnader. Goda kunskaper
i budgetering, rapportering och redovisning (i den mån Sådan verksamhet berör befattningshavare).
D. Övrigt befäl Allmän orientering om ekonomisystemet och dess följder för den egna verksamheten. E. Viss personal i ekonomi- och för— God kännedom om ekonomisystemet samt god valtningsfunktion kunskap och färdighet i redovisning och rappor- tering (i den mån sådana rutiner berör befatt- ningshavare).
Fig I3.'2. Utbildningsmål i stort för olika personalkategorier
En uppdelning av personalen i utbildningskategorier måste ske med hänsyn till det varierande kravet på kunnande för olika befattningshavare. Utbild- ningsmålen i stort för dessa kategorier framgår av figur 13: 2.
Målen omfattar såväl administrativ utbildning — främst rörande lednings- funktionen vid förband —— som ekonomiutbildning med tyngdpunkt på kost- nadsredovisning och budgetering.
Utbildningens indelning och omfattning
Utbildningen bör indelas i
1) förutbildning avseende kategori B 2) grundläggande utbildning som utgör den egentliga introduktionsutbild- ningen för ekonomisystemet samt
3) vidareutbildning.
Förutbildning föreslås i stort omfatta orientering om företagsekonomiska och företagsorganisatoriska grunder samt avses ge goda kunskaper om upp- giftsställning, budgetering, redovisning, rapportering, prestationsmätning och resultatanalys. Genom praktiska exempel bör sammanhangen belysas och kunskaperna befästas. Erforderlig tid för denna utbildning har beräknats till 32 timmar.
Grundläggande utbildning måste ske kategorivis och bör ha följande om- fattning.
Kategori A: allmän orientering om ekonomisystemet avseende ändamål, principer, organisation, bestämmelser mm samt genomgång av bl a konto- plan, blanketter och beställningsrutiner; tid 2 a 3 timmar.
Kategori B: repetition och komplettering av förutbildningen; detta bör ske samordnat och delvis gemensamt med utbildningen av kategori C i Vil- ken kategori B i viss utsträckning erfordras som instruktörer, studiegrupp- chefer o d; tid 30 timmar.
Kategori C: orientering om företagsekonomiska grunder och ekonomi- systemet med kunskapskrav i budgetering, redovisning, rapportering och prestationsmätning samt orientering om efterkalkyl och resultatanalys, prak- tiska övningar avseende olika rutiner m m; tid 28 timmar.
Kategori D: allmänorienterande utbildning rörande budgetering, redo- visning, rapportering och prestationsmätning; tid 5 timmar.
Kategori E: orienterande utbildning om budgetering, kunskapsmässig och praktiskt inriktad utbildning i redovisning, rapportering, efterkalkyl m m med tyngdpunkten lagd på kontoplanen, konteringsrutiner och ADB; tid 14 timmar.
Vidareutbildning måste äga rum kontinuerligt främst som repetition och komplettering av tidigare meddelad undervisning. Utbildningen bör främst ha en praktisk inriktning som direkt kan nyttiggöras verksamheten.
Underlag för bestämning av detaljer rörande utbildningens omfattning, ämnesplaner rn rn har tagits fram av utredningen men redovisning av detta sker inte här.
Utbildningens ledning och organisation Såsom förut nämnts påverkas utbildningen av sättet för och takten i ekono- misystemets införande. Från bl a utbildningssynpunkt kan detta inte ske sam- tidigt. Den i införandeskedet begränsade tillgången på i systemet kunnig personal som kan användas som lärare och insruktörer tvingar till en provisoriskt ordnad utbildning. Detaljerade förslag om utbildningens ledning och organisation kan således inte lämnas här. Följande synpunkter kan dock ligga till grund.
Förutbildningen, vilken avser personal som skall leda införande av syste- met vid förbanden, berör ett relativt sett ringa antal befattningshavare. På grund härav bör utbildningen för att emå enhetlighet och för samordning av resurserna ske centraliserat — till milostab eller om det är lämpligt även av andra skäl till Stockholm där större utbildningsresurser, tex kvalificerade lärare, står till förfogande. Avgörande härför kan vara i vilken takt och i vilken ordning myndigheterna skall övergå till det nya systemet.
Förutbildningen bör så långt möjligt kompletteras med tjänstgöring vid förband där ekonomisystemet redan är infört.
Den grundläggande utbildningen bör direkt föregå systemets införande. Den måste ske förbandsvis och med utnyttjande av dels de vid förbandet förutbildade, dels den personal lN/[B kan ställa till förfogande såsom lärare. I Södra milo erbjuds möjligheten att såsom konsulter och lärare disponera personal som vid försöksförbanden varit engagerad i ledningen av FKU:s försök. Av denna anledning är det lämpligt att utse försöksförbanden till »stödorgan» åt förband som skall införa ekonomisystemet. Härvid bör upp- gifterna fördelas på stödorgan med hänsyn till deras kapacitet och möjlighe— ter att medverka, försvarsgrenstillhörighet (likartade förhållanden) samt loka- lisering.
Vid systemets införande i övriga milo bör samma metod kunna tillämpas varvid milo som helt eller delvis redan har fått systemet infört utses som stödorgan.
Med hänsyn till den begränsade tillgången på lärare vid såväl milostaben som stödorganen bedöms det nödvändigt att förskjuta den grundläggande utbildningen i tiden för de olika förbanden.
Uppgifterna för MB rörande utbildningen föreslås vara följande: att leda och samordna utbildningen samt fördela utbildningsresurserna, att utarbeta bestämmelser för utbildning, att anordna regionala kurser, främst ingående i förutbildningen samt att följa upp, bearbeta och delge erfarenheter av utbildningen.
För att lösa dessa uppgifter kan eventuellt en temporär förstärkning av milostaben visa sig nödvändig.
Motsvarande uppgift för förbandschef blir att under MB leda utbildningen vid förbandet och att utarbeta erforderliga bestämmelser för denna.
Genomförande Ett genomförande av erforderlig utbildning för att på regional och lokal nivå införa det nya ekonomisystemet ställer stora krav på noggrann planlägg—
ning och ledning av utbildningsverksamheten. Främst gör den knappa till- gången på lärarpersonal samt tidsfaktorn detta nödvändigt. Förberedelser för utbildningens genomförande måste vidtas tidigt om tidsplaner för infö— randet skall kunna följas. Planläggning måste vidare ske på ett tidigt stadium så att bla centraliserad utbildning i möjligaste män kan ingå som ett led i den ordinarie kursverksamheten.
KAPITEL 14
Genomförande av utredningens förslag
Utredningens förslag till styrsystem för regionala och lokala myndigheter grundas på en principutformning av ett hela krigsmakten omfattande ekonomi- system. Detta har redovisats i kapitel 6. Undersökningarna rörande systemets utformning för den centrala myndighetsnivån är inte avslutade. Utredningen förordar ändock att systemets införande påbörjas. De fortsatta undersök- ningarna, som bl a omfattar det samband som skall finnas mellan olika orga- nisationsnivåers budgetering, redovisning och rapportering, kan komma att påverka detaljerna i tillämpningsformerna för regionala och lokala myndig- heter men inte rubba de grundläggande principerna i ekonomisystemets upp- byggnad.
Införande av ett nytt administrativt hjälpmedel av ekonomisystemets ka- raktär i en organisation av krigsmaktens storlek kräver omfattande och nog- granna förberedelser samt väl genomarbetade planer. Införandet bör enligt utredningens mening ske successivt och måste förutsättas kräva en relativt lång tidsperiod. Detta förfaringssätt har flera fördelar framför ett samtidigt införande. Erfarenheter från den praktiska tillämpningen kan tillgodogöras efter hand. Ofullkomligheter kan i tid rättas till inom en mindre del av orga- nisationen. Stadga i tillämpningen uppnås lättare. Risken att inte kunna bemästra inledande svårigheter blir mindre. Bristen på utbildad personal blir vidare mindre kännbar.
Utredningen har övervägt ett flertal alternativ för ett successivt införande av ekonomisystemet. Utredningen har emellertid funnit att intet av dessa alternativ kunnat omsättas i en konkret plan. Orsakerna härtill är följande. I varje alternativ påverkas planeringen av utvecklingen på andra områden. Utvecklingen kan inte alltid förutses med tillräcklig grad av säkerhet för den tidsperiod införandet kräver. Utredningen åsyftar härvid budget- och redo- visningssystemen för statsförvaltningen i sin helhet samt budgetsystemet för försvaret, större organisatoriska förändringar inom krigsmakten, tillgång på personal som kan friställas för förberedelsearbete, utbildningsmöjligheter m m. Enligt FKU:s mening bör därför införandet baseras på en planering som efter hand anpassas till de förutsättningar som införandet måste grundas på. Utredningen ser därmed även den fördelen att införandet till större delen kommer att åvila de militära myndigheterna själva vilka skapar en garanti för att tillämpningsformerna anpassas till varje myndighets verksamhet och behov. Förfaringssättet förutsätter emellertid en stark sammanhållande ledning av planering och införande.
Mot denna bakgrund framför utredningen i det följande vägledande syn-
punkter på anpassning till yttre förutsättningar, på förberedelsearbetets om- fattning och organisation, på olika alternativ för ett successivt införande samt på den sammanhållande ledningen. I vissa avseenden framläggs förslag. Förut- sättningar finns för att påbörja ekonomisystemets successiva införande under budgetåret 1968/69 genom åtgärder inom Södra milo. Förslag lämnas härom.
Förutsättningar
I ett integrerat ekonomisystem för hela försvaret ingår budgetering och redo- visning för å ena sidan program i krigsorganisationstermer och å andra sidan olika aktiviteter i fredsorganisationen. Det föreligger således ett krav på sam- ordning mellan budgeteringen i krigsorganisatoriskt inriktade program och budgeteringen i fredsaktiviteter. Utredningsarbetet på dessa båda områden har därför bedrivits och kommer även i fortsättningen att bedrivas parallellt inom försvarsdepartementets programbudgetgrupp och FKU. Ovan nämnt krav kommer framför allt fram i samordningen mellan långsiktsplanering och genomförandeplanering, i formerna för att ange uppgifter samt bestämma och värdera resultat och kostnadsredovisningen som utgör underlag för såväl långsiktsplaneringen som ledningen av genomförandeverksamheten. Därut- över finns ett mycket starkt samband i formerna för anslagstilldelning vilket utredningen behandlat i kapitel 13. Planering och organisation av ekonomi- systemets införande i försvaret bör därför anpassas till den takt i vilken den centrala programbudgeteringen utvecklas och införs.
Genom att införa systemet nedifrån i organisationen skapas förutsättningar för att hos överordnade myndigheter uppnå en smidig övergång till den nya form för ledning av underordnade myndigheters verksamhet som ingått i eko- nomisystemets syfte. överordnad myndighets ledning grundas i hög grad på en riktig och rätt avpassad information från underordnade myndigheter. Det blir därför lättare att tillämpa budgetering och redovisning i ekonomi- systemets form hos den Överordnade myndigheten om systemet först införts vid de underordnade myndigheterna.
Ett successivt införande medför därvid vissa komplikationer på grund av försvarsorganisationens struktur. Det torde bli oundvikligt att i synnerhet de centrala myndigheterna under en övergångstid leder underordnade myndig- heters verksamhet på olika sätt. Till de myndigheter, där ekonomisystemet införts, skall den centrala myndigheten kunna ställa uppgifter och tilldela resurser på det sätt som tidigare angivits, även innan systemet införts vid den centrala myndigheten. För planering, uppföljning och kontroll skall dessa myndigheters budget, kostnadsredovisning och rapporter om resultat använ- das. För övriga myndigheter skall ledningen övergångsvis ske med hjälp av den planering, anslagsövervakning och övrig kontroll som fn tillämpas. Självfallet skall dock införandet av ekonomisystemet planeras så att här nämnda komplikationer blir så små som möjligt.
Full effekt av ekonomisystemet som administrativt hjälpmedel uppnås först då prestationer kan ställas mot kostnader i resultatanalyser. I kapitel 10 har
i allmän form behandlats problematiken kring prestationssidan i försvarets verksamhet: kraven på att uppgifter lämnas i preciserad form med väl definie- rade mål, att metoder utvecklas för att mäta prestationer samt att genom- förda prestationer redovisas parallellt med resursuppoffringama. Svårigheter- na att tillgodose dessa krav är uppenbara men enligt utredningens uppfatt— ning finns i försvaret stor erfarenhet av att precisera mål och kontrollera måluppfyllelsen. Med dessa erfarenheter som grund bör ett stegvis alltmer förbättrat instrument för kontroll av resultat kunna utvecklas som även i en första grov utformning kommer att vara av stort värde.
Enligt utredningens på försöksverksamheten grundade erfarenhet har emel- lertid ekonomisystemet ett betydande värde, även om kontrollen av presta- tioner till att börja med är otillfredsställande. Tillämpning av budgetering och redovisning av kostnader för med sig en mer målinriktad planering, klarare ansvarsförhållanden och ökat kostnadsmedvetande. Såsom utredningen tidi- gare framhållit bör alltså frånvaron av fullt utvecklade metoder för presta- tionsmätning inte fördröja införandet av ekonomisystemet.
Tidigare har även framhållits att budgetering, redovisning och rapportering skall vara anpassade till verksamhet och organisation. I de fall omfattande förändringar av en myndighets organisation förväntas, bör givetvis utform- ningen av dennas styrsystem anpassas till den nya organisationen och infö- randet samordnas med organisationsförändringens genomförande.
Takten i ekonomisystemets införande i försvaret är även beroende av möj— ligheterna att utbilda personal i systemets tillämpning. I första hand måste en kader av »introduktörer» utbildas som under det inledande skedet används för utbildning av personalen och i övrigt förberedelsearbete vid de myndig— heter som systemet skall införas vid. Utredningen har behandlat denna fråga i kapitel 13. Intill dess att behovet av utbildad personal tillgodoses av en i det militära utbildningssystemet fast inordnad ekonomiutbildning erfordras en på bred front upplagd, provisorisk utbildning som anpassas till takten i införan- det.
Den av utredningen utarbetade kontoplanen är, såsom visats i kapitel 11, så konstruerad att kostnadsredovisningen kan byggas ut vid sidan av anslags— redovisningen, oberoende av vilken form denna senare har. Redovisningen mot anslagsposter sker efter de föreskrifter som för det aktuella budgetåret knutits till medelsanvisningama. Kontoplanen, i vilken anslags- och utgifts- redovisning hålls helt isär från kostnadsredovisningen, underlättar således ett etappvis införande av ekonomisystemet.
Eftersom ekonomisystemet i tillämpning förutsätter automatisk databe— handling i framför allt redovisning och rapportering blir takten i införandet beroende av att tillräcklig ADB-kapacitet finns i varje etapp.
Förberedelser
Förberedelsernas omfattning blir naturligen större i genomförandeskedets början än vid dess slut. Efter hand som erfarenheterna ökar som följd av
tillämpningen vid olika typer av myndigheter, mer personal blir utbildad samt bestämmelser, blanketter och rutiner fastställs går förberedelsearbetet lättare och smidigare. Utredningen behandlar i det följande de åtgärder som med stöd av försökserfarenheterna bedöms nödvändiga då det är fråga om att införa ekonomisystemet vid lokala och regionala myndigheter. Utredningen avser att i ett följande betänkande behandla förberedelser för införandet vid centrala myndigheter.
Förberedelserna vid ett förbund omfattar i stort följande åtgärder —— Utbildning av personal till den omfattning som redovisats i kapitel 13. _— Analys av verksamhet och organisation i syfte att finna den lämpligaste
indelningen i ansvarsområden såsom underlag för fördelning av uppgifter och ansvar (jfr kapitel 10). I förekommande fall omfattar analysen endast avvikelser från typförband.
—— Utformning av stomme till verksamhetsplanen, budgetuppställningen och redovisningen samt bestämning av rapportbehov med beaktande av de krav som särskilda förhållanden i organisation och verksamhet kan med- föra. — Uppläggning och intrirnning av rutiner för budgetarbete, redovisning och rapportering. Utarbetande av interna bestämmelser. _ Insamling av kostnadsdata såsom underlag för första årets budget. — Uppgörande av första årets (införandeårets) verksamhetsplan och budget.
Förberedelsearbetet vid milostab omfattar ovanstående åtgärder avseen— de dels hela milot med däri ingående förband och andra enheter, dels milo- staben. I förberedelsearbetet vid staben ingår därvid att genomföra dess del av planerings- och budgetarbetet för det närmast aktuella budgetåret (infö- randeåret) avseende de förband där systemet är infört eller skall införas. I den utsträckning MB ges uppgiften att leda och sammanhålla systemets in- förande vid underlydande förband tillkommer därutöver ytterligare upp— gifter, vilka inrymts i följande uppräkning. — utbilda personal inom milo med biträde av personal från förband eller eventuellt annat milo där systemet redan införts — genomföra analys av verksamhet och organisation vad beträffar milot och milostaben samt leda motsvarande verksamhet vid förband och andra enheter — utforma budget— och redovisningssystem för milot och milostaben (indi- viduella »avvikelser» från typsystemet) — genomföra uppläggning och intrirnning av rutiner för milot och milosta— ben samt leda detta arbete vid underlydande myndigheter — leda verksamhetsplanering och budgetarbete för det första året (infö— randeåret). Stor vikt måste läggas vid förberedelsearbetets organisation dels för att begränsa tiden och den extra personalinsatsen för förberedelserna, dels för att så långt möjligt undvika störningar i den ordinarie verksamheten. Utred- ningen beräknar att förberedelsetiden under den första införandeperioden kan begränsas till ca 1 1/2—1 år.
Överordnade instanser som ställer uppgifter och tilldelar resurser till för- band respektive MB måste delta i förberedelsearbetet dels med underlag för verksamhetsplaner och budgeter dels med erforderliga anvisningar röran— de rapportering och dels slutligen med anvisningar och underlag för prissätt— ning och därmed sammanhängande principer för debitering inom och mellan myndigheter. Vid överordnad myndighet måste dessa förberedelser vidtas för att fro m tidpunkten för införandet vid underordnad myndighet kunna ut- nyttja den underordnade myndighetens budget, redovisning och rapportering vid ledningen av verksamheten.
Utredningen har i det föregående lämnat allmänna synpunkter på de fak- torer som inverkar på genomförandet av utredningens förslag. Beträffande införandet inom fackfunktioner enligt det förslag som framlagts i kapitel 12 vill utredningen därutöver framhålla följande.
Förslaget har konkretiserats beträffande förbandsanslutna verkstäder. Före ett införande vid dessa måste företagsanpassade tillämpningar utarbetas och i övrigt ett förberedelsearbete vidta av samma innehåll som för förband. För andra fackfunktioner, t ex förrådsfunktionen, är ett första steg att med verk- stadssystemet som modell utarbeta en till respektive funktion anpassad till- lämpning av ekonomisystemet.
Förberedelserna för införande av ekonomisystemet inom fackfunktioner innefattar även att tillgodose det behov av samordning som skall råda mellan budgetering, redovisning och rapportering vid dessa och vid förbanden och milot.
Organisation
En generell organisation för genomförande av förberedelsearbetet kan inte anges. Organisationen bör anpassas till vederbörlig myndighet och dess verk— samhet samt till de förhållanden som råder vid tiden för förberedelsemas igångsättning. Det bör i största möjliga utsträckning överlåtas åt myndighetens chef att organisera genomförandet. Utredningens nedan anförda synpunkter avser därför vissa allmänna krav som bör tillgodoses när det gäller införande vid förband och milostab under den första delen av införandeperioden.
Vid förband
Förbandschefen bör få möjlighet att organisera verksamheten så, att för- beredelsearbetet kan genomföras i huvudsak inom ramen förden vid förbandet tillgängliga personalen. Genom att omfördela vissa arbetsuppgifter och göra tillfälligt avkall på andra bör en av förbandets officerare i erforderhg utsträck- ning friställas från ordinarie arbetsuppgifter för att genomföra förberedelserna för budgetering och rapportering samt leda och sammanhålla förberedelsear- betet i övrigt. Om möjligt bör härtill utses den blivande ekonomichefen. För uppläggning och intrirnning av rutiner för redovisning och rapportering bör på motsvarande sätt utses en befattningshavare som är lämpad såsom chef för redovisningskontoret. Den så avdelade personalen bör organiseras i en pro»
visorisk ekonomiavdelning direkt underställd förbandschefen. Förbandschefen bör ges frihet att anställa biträdespersonal efter behov. I viss utsträckning kan det bli nödvändigt att tillföra förbandet ersättare för den avdelade personalen. Det bör därför förutsättas att vissa merkostnader kan uppstå under själva införandeskedet. Erforderlig hjälp av expertis på ekonomisystemet skall också kunna ställas till förbandschefens förfogande.
Vid ett successivt införande av ekonomisystemet — vilket utredningen förordar — uppnås många fördelar om personal från ett förband där syste- met införts används för introduktion vid andra likartade förband. Den per— sonal som medverkat i utvecklingen vid försöksförbanden torde under en relativt lång tid behöva utnyttjas på detta sätt.
Vid milostab Liksom vid förband bör förberedelsearbetet vid milostab administreras av en provisoriskt inrättad ekonomiavdelning direkt underställd stabschefen. Det bör överlåtas åt MB att avgöra ekonomiavdelningens sammansättning eftersom förberedelsearbetet kan beräknas få olika omfattning vid skilda milon med hänsyn till dels milots storlek, dels det ansvar MB av överordnad myndighet ges för systemets införande vid underlydande förband m m, dels slutligen i vilken utsträckning erfarenheter från systemets tillämpning vid andra milon kan utnyttjas.
Under alla förhållanden bör enligt utredningens mening eftersträvas att omfördela eller tillfälligt ge avkall på arbetsuppgifter inorn milostaben så att i första hand en regementsofficer kan avdelas och utses till ekonomichef, i andra hand chefen för redovisningskontoret i erforderlig utsträckning frigö— ras för förberedelserna på redovisningsområdet. Utredningen förordar även att den ekonom, som utredningen föreslår skall ingå i milostabens ekonomi- avdelning, anställs snarast efter det beslut fattats om att förberedelsearbetet skall påbörjas. Har MB även ålagts uppgifter att förbereda införandet vid underlydande förband mfl enheter kan det vara rationellt att milostabens ekonomiavdelning tillförs två utbildare/ instruktörer, den ene avsedd för om- rådet budgetering, prestationsmätning och resultatvärdering, den andre för området redovisning och rapportering.
Vid förbandsanslutna verkstäder
Införandet av systemet för förbandsanslutna verkstäder bör förberedas och sammanhållas inom en myndighet. Denna sammanhållning är betydelsefull bl a med tanke på utfornmingen av det datasystem som avses betjäna verk- städernas budgetering och redovisning. Enligt ett av 1966 års materielför- valtningsutredning (stencilerat betänkande, försvarsdepartementet l967:13) nyligen framlagt förslag avses ledningen av de tre försvarsgrenarnas verk— stadsorganisationer sammanföras till en enhet inom försvarets materielverk, verkstadsavdelningen. Om beslut fattas i enlighet med förslaget bör det ankomma på nämnda verkstadsavdelning att detaljutforma och införa eko- nomisystemet i verkstadsorganisationen. I annat fall bör införandet ankomma
på respektive armé-, marin- och flygförvaltningarna under sammanhållande ledning av försvarets förvaltningsdirektion. Med hänsyn till de tidsförhållan— den som föreslagits för ovannämnda organisationsförändring i den centrala ledningen kan övergången till det nya systemet tidigast ske med ingången av budgetåret 1969/ 70. Denna tidpunkt bör emellertid kunna hållas med hän- syn till vidtagna förberedelser genom försök och genom de orienteringar rörande förslagets utformning som successivt lämnats under det samarbete med representanter för de centrala verkstadsledningarna som utredningen haft förmånen att kunna utnyttja.
Successivt införande
Det framgår av det föregående att en rad omständigheter påverkar organi- sationen för och takten i införandet av ekonomisystemet i hela krigsmakten. Ett flertal alternativ kan naturligtvis väljas för införandet beroende på hur man bedömer effekten av nämnda omständigheter. Utredningen anser det där— för inte möjligt att framföra annat än vissa vägledande riktlinjer för införan- det. .
I större företag är det vanligt att i ett första steg införa kostnadsredovisning för ansvarsområden och aktiviteter. Samtidigt prövas budgetering och budget— kontroll för dessa ansvarsområden. Om verksamheten inte är lämpligt orga- niserad — medförande t ex oklara ansvarsgränser — framträder sådana svag- heter i denna etapp och kan rättas till. Såsom ett nästa steg utarbetas metoder för prestationsmätning och resultatvärdering. Efter hand utvecklas långsikts- planer i anslutning till ettårsbudgeteringen.
Detta sätt att införa ett nytt ekonomisystem kan även användas i det militära försvaret. Det har tidigare visats att kostnadsredovisning kan införas vid sidan av den nuvarande kassaredovisningen. Kontoplanens konstruktion medger detta. Införandet kan påbörjas med en grov kostnadsslagsredovis- ning som vid behov förfinas efter hand som redovisningsorganisationen har resurser att samla in och bearbeta dessa data. Redovisningen av kostnader på ansvarsområden (kostnadsställen) kan till en början hänföras till förband och liknande större organisationsenheter och därmed ange dessa enheters totala särkostnader enligt systemets principer för att -—— i samband med att budgete- ringen införs — därefter fördelas på ansvarsområden inom myndigheten. Kost- nadsberäkningar och kalkyler som underlag för planering och beslut i olika sammanhang förbättras och förfinas efter hand. Redovisningen byggs på så sätt ut i takt med stigande behov. Det föreligger således starka skäl för att så snart som möjligt införa och successivt bygga ut kostnadsredovisningen. Ut— redningen föreslår att så sker och att det uppdras åt försvarets civilförvaltning att leda detta arbete i erforderligt samråd med riksrevisionsverket och med anpassning till den centralt sammanhållna planering av ekonomisystemets införande som föreslås nedan.
Införandet av budgetering bör ske i den ordning och den takt som förut- sättningar skapas inom olika sektorer av krigsmakten. Härvid bör budgete-
ringen till en början kunna utmynna i relativt grova värden om kostnader för olika aktiviteter. Den förfinas efter hand som ett mer detaljerat kostnads— underlag står till förfogande och kan utnyttjas.
Även i fråga om formulering av uppgifter och mål samt metoder för prestationsmätning och resultatvärdering kan ett successivt införande, inrik- tat på fortgående förbättringar, föra med sig att styrsystemets möjligheter som ledningsinstrument kan nyttiggöras på ett tidigt stadium. Denna sida utgör ett viktigt led i samordningen mellan långsiktsplaneringen och den kortsiktiga budgeteringen.
Ekonomisystemet är främst uppbyggt för att tjäna som administrativt hjälpmedel för ledningen av verksamheten i fred. Det skall även vara ett hjälpmedel för samordningen mellan denna verksamhet och den långsiktiga planeringen för krigsorganisationens utveckling. I sistnämnda hänseende är utredningsarbetet inte avslutat. Ekonomisystemets utformning har emellertid inriktats på att tillgodose även detta krav. Behövliga ytterligare anpassningar kan genomföras. Det är därför uppenbart att samordningen mellan den lång— siktiga planeringen och genomförandeverksamheten underlättas allt efter- som ekonomisystemet införs i fredsorganisationen.
De ovan beskrivna faserna i ekonomisystemets utbyggnad går in i varand— ra. Beroende på tillgängliga resurser kan flera faser utvecklas samtidigt. Det stegvisa införandet kan också ske vid olika tider i skilda organisationsenheter i försvaret. I vissa fall kan det vara fördelaktigt att, om förutsättningar finns framför allt ifråga om resurser, samtidigt införa systemet på alla nivåer inom en funktion, t ex verkstadsfunktionen eller centralt ledda skolor. I andra fall är ett samtidigt införande vid flera myndigheter på lokal nivå att föredra, tex ett antal arméregementen av samma typ inom ett milo.
Sammanhållande ledning för systemets införande Utredningen har i kapitel 6 visat hur ekonomisystemet för försvaret byggs upp för att tillgodose de behov av styrning och av informationer som finns hos såväl de myndigheter som har ansvar för de fackinriktade funktionerna som hos de samordnande myndigheterna. Systemet skall i sitt slutliga skick omfatta hela krigsmakten och därmed vara ett hjälpmedel i den överordnade planering, samordning och kontroll som åvilar ÖB. Ett grundläggande krav är således att budgetering, redovisning och rapportering för olika funktioner och nivåer skall kunna integreras.
Detta krav måste beaktas då man genomför systemet över försvarsorganisa— tionens alla verksamhetsområden. Riktig tillämpning av systemets principer, erfordeng enhetlighet och samordning måste åstadkommas, även om införan- det sker successivt och efter det flertal alternativa vägar som erbjuds. Detta kan endast uppnås med en sammanhållande ledning på central nivå.
Utredningen vill starkt framhålla betydelsen av denna sammanhållande ledning av införandet. Den erfordras som en garanti för att grundprinciperna i systemet inte rubbas i tillämpningsformerna och för att syftet att tillföra
försvaret ett effektivitetsinriktat administrativt ledningsinstrument för freds— verksamheten inte går förlorat.
Systemet får inte göras detaljerat och svåröverskådligt. Enkelhet och stora linjer i genomförandet kräver starkt sammanhållen ledning. Det är vidare av vikt att skapa en smidig övergång från det av FKU bedrivna utredningsarbe- tet till det skede då en ekonomiorganisation hunnit byggas upp som kan svara för hanterandet av ekonomisystemet.
Den centrala ledningen bör utarbeta förslag till planer för ekonomisyste— mets införande i den militära fredsorganisationen och därefter sammanhålla och leda införandet. Därutöver skall fortsatt utvecklingsarbete sammanhållas och assistans lämnas myndigheterna. Inom ramen för denna sammanhållande ledning bör det uppdras åt myndigheterna att införa ekonomisystemet var och en inom sitt ansvarsområde. Såsom utredningen tidigare framhållit är det av väsentlig betydelse att myndigheternas chefer engagerar sig i och har ansvar för systemets tillämpning inom den egna organisationen.
Utredningen har diskuterat olika alternativ för ledningen av ekonomi— systemets introduktion. Bla har övervägts att skapa ett särskilt, tillfälligt organ härför eller att lägga uppgiften på ett militärt rationaliseringsorgan. Dessa alternativ har emellertid förkastats. Ekonomisystemet har utformats med sikte på att det skall utgöra ett administrativt system för den löpande styrningen av verksamheten inom den militära organisationen. Planeringen för de militära uppgifterna skall samordnas med den ekonomiska. Det är därför önskvärt att arbetet med att införa ekonomisystemet vid de olika myn— digheterna sammanhålls av ÖB för den militära organisationen i dess helhet. Detta bör ingå som ett naturligt led i ÖB:s centrala uppgift att svara för en effektiv ledning inom försvarets organisation.
För att möjliggöra en central ledning och samordning av införandet erford- ras en tillfäng förstärkning av personalen på central nivå. Utredningen avser att framlägga särskilt förslag om uppgifter, befogenheter m in som bör inne— fattas i denna ledning samt om de resurser som erfordras under införande— perioden.
Förslag om åtgärder budgetåret 1968/69
Den omfattande försöksverksamheten inom Södra milo har pågått sedan år 1964 och har varit grundläggande för utformningen av utredningens förslag. Genom dessa försök har förutsättningar skapats för att — oberoende av de vägar som framdeles kommer att väljas — det successiva införandet av eko- nomisystemet skall kunna inledas inom detta milo. Utredningen föreslår där- för följande åtgärder för budgetåret 1968/ 69. I avvaktan på att den i före— gående avsnitt nämnda centrala ledningen kan träda i funktion baseras för— slagen på att ledningen av införandet åläggs respektive ansvarig myndighet. Försöksverksamheten avslutas med utgången av budgetåret 1967/ 68. Den fortsatta utprovningen av systemtillämpningar bör ses såsom utvecklings- och förberedelsearbete under respektive myndigheters ledning.
Beslut fattas om att ekonomisystemet skall tillämpas from budgetåret 1968/69 vid I 12, P 2 och F 10 samt, i fråga om ledningen av dessa för- band, vid Södra milostaben. Förberedelsearbetet i övrigt vid milostaben bör fullföljas med sikte på systemets införande inom staben from budgetåret 1969/ 70.
Förberedelser igångsätts för införande vid ytterligare förband och andra myndigheter inom milot. Förbanden väljes av försvarsgrenschef. Förbere— delsearbetet bör på samma sätt som under försöken — i vad avser förband ur armén och flygvapnet — ledas av MB på respektive försvarsgrenschefs uppdrag. Beträffande förband ur marinen leds arbetet av chefen för marinen med tekniskt rn rn bistånd av MB. Förberedelsearbetet påbörjas budgetåret 1968/69 enligt en plan som uppgörs av MB i samråd med försvarsgrens- chefer och övriga berörda centrala myndigheter.
Sammanfattning
Utredningen har i detta kapitel redovisat de omständigheter som inverkar på organisationen av och takten i införandet. Ett flertal vägar kan väljas. I samtliga fall är takten i införandet beroende av vilka resurser som sätts in. Utredningen föreslår — att ett successivt införande av ekonomisystemet i krigsmakten påbörjas
— att införandet sammanhålls och leds av ÖB — att beslut fattas om införande av kostnadsredovisning samt att det upp- dras åt försvarets civilförvaltning att genomföra detta — att systemet för förbandsanslutna verkstäder införs from budgetåret 1969/ 70 — att beslut fattas om att tillämpa ekonomisystemet fro m budgetåret 1968/69 vid 112, P2 och F 10 samt from budgetåret 1969/70 vid milostaben i Södra milo — att det uppdras åt MB Södra milo att i samråd med berörda centrala myndigheter förbereda etableringen av systemet vid ytterligare förband och enheter ur armén och flygvapnet inom milot; förbanden utväljes av respektive försvarsgrenschef —— att ekonomisystemets införande vid marina enheter inom Södra milo för- bereds av chefen för marinen med tekniskt m m bistånd av MB.
AVDELNING D
UTREDNINGENS FÖRSLAG I SAMMANDRAG
' l _a |||I lf n' '.' " ' '*;-1.' ' gin-*" -'-' qlh-gift".
_ . * 12:. ”(.::—' ' -i.' E': k...? beb-;] ..,;III' "' "H"—”.' ”i'm. ._| F'E"
| . || ;w'llll-u ;. . '.'!r ' i. ' ',|i|_|| '1|'I " rå... Frit-"l - 'i'" .!- ""-L | " "L: - rr -| -. r'." . &» ... x': "”'-1." lng-*;wm; hutl ”HT-,” _ 'n I'll-E billån." l"_|"'J '$. |'l |'l_ ."n || 1.1: ':'”..H'J'I
KAPITEL 15
Ekonomisystemet
l föreliggande betänkande har försvarskostnadsutredningen utvecklat prin— ciperna för ett nytt ekonomisystem inom försvaret. Dessa principer har till— lämpats vid uppbyggnaden av den del av ekonomisystemet som berör lokala och regionala myndigheter vilket även innefattas av betänkandet. Med en relativt omfattande försöksverksamhet som grund har förslagen härvidlag kunnat göras konkreta och i huvudsak kompletta.
Återstående del av ekonomisystemet — för myndigheter i central nivå — avser utredningen lämna förslag till i ett kommande betänkande.
Principer
Innebörden av direktiven till utredningen är i korthet att undersöka möjlig— heterna att genom nya administrativa hjälpmedel åstadkomma mer effektivi— tetsinriktad planering, samordning och kontroll av verksamheten inom för- svaret. De principer som utredningen härvid utgått från och de grunddrag som kännetecknar det föreslagna ekonomisystemet är följande.
Budgetering i ny form är det centrala i ekonomisystemet. Budgeten är ett viktigt hjälpmedel för styrning av verksamheten mot högre effektivitet. Den skall i alla berörda nivåer omfatta en samordnad planering av prestationer och resursförbrukning. Den skall riktas in mot bestämda mål och med bästa möjliga förhållande mellan prestationer och ianspråktagna resurser. Budgeten skall ge ett samlat uttryck för ledningens planer samt visa ansvarsfördelningen inom organisationen. Budgeteringen bör ske så långt ner i organisationen där det finns chefer med befogenheter att väsentligen påverka resultatet.
Med utgångspunkt i uppgiften och till denna avpassad resurstilldelning sker planeringen av verksamheten. Härvid omsätts uppgiften till en verksamhets- plan i vilken den brutits ned i deluppgifter för olika enheter inom myndig- heten. Den beräknade resursförbrukningen i kostnader uttrycks i resursbud— geten. Vid planeringen sker val mellan olika alternativ och sammanjämkas prestationer och kostnader. Härvid skall även beaktas olika aktiviteters lön- samhet.
Under genomförandet följs planer och budgeter upp genom fortlöpande redovisning. Ur denna sammanställs rapporter över utfallet ställt mot budge- ten och avvikelser konstateras. På detta sätt utövas kontroll av verksamheten och erhålls underlag till åtgärder för styrning mot avsedda mål. Genom ana- lyser av resultaten skapas en förbättrad grund för fortsatt planering.
Rapporteringen ger även ett bättre kalkylunderlag för den långsiktiga be— slutsprocessen. Kostnaderna för olika åtgärder kan härigenom överblickas bättre. Inte minst är ett förbättrat kostnadsunderlag från lokal och regional verksamhet av stor betydelse för de centrala myndigheternas långsiktiga pla- nering.
Budgetering och budgetuppföljning enligt ekonomisystemets principer ökar myndigheternas möjligheter till ledning, samordning och kontroll av verksam- heten. Detta medger — vilket är ett väsentligt grunddrag i ekonomisystemet — en långt driven delegering med ett minimum av restriktioner i fråga om såväl sättet att uppnå målet som resursernas utnyttjande. Man uppnår här— med en handlingsfrihet som tillika med att budgetprocessen förs långt ner i organisationen kan förväntas medföra ett ökat kostnadsmedvetande och en bättre ekonomi i verksamheten.
Ansvaret för prestationer och kostnader skall knytas till ansvarsområden och slutprodukter. Budgetering och redovisning bör därför ske för avgränsade organisatoriska enheter med ansvar för olika aktiviteter och dessas produk- ter. Tilldelad uppgift skall vara klart angiven och utförda prestationer möjliga att kontrollera. Genom lämplig indelning av artskilda funktioner i aktiviteter kan uppgifter och därtill avpassade resurser avgränsas på sådant sätt att det blir möjligt att fördela ansvaret för prestationer och kostnader på ansvars- områden. De senare anpassas till organisationen. Budgeten skall således återspegla verksamhetens indelning i aktiviteter och ansvarsområden. Vid budgeteringen sker samordning mellan ansvarsområdena.
Ekonomisystemet anpassas till verksamhetens art, till organisationen och dess indelning i ansvarsområden samt till kraven på samordning mellan såväl olika nivåer som inom var och en av dessa. Det skall för militära chefer på olika nivåer vara ett hjälpmedel för ledning av verksamheten. Det skall dess— utom vara ett hjälpmedel för ledningen av de olika fackfunktionema. Syste- met skall vidare underlätta och smidigt kunna utformas efter ändringar i organisationen.
Utredningen föreslår att budgetering och redovisning skall bygga på sär— kostnadsprincipen och att varje ansvarsområde endast belastas med de kost- nader som den ansvarige chefen kan påverka.
För att åstadkomma ett starkt kostnadsmedvetande i den löpande verk- samheten har utredningen föreslagit att enheter som mottar tjänster och pro— dukter från andra enheter inom försvaret betalar för dessa genom interndebi- tering. Utredningen har särskilt undersökt förutsättningarna för dylik intern- avräkning och lämnar förslag till hur denna skall utföras.
Ett särskilt problem utgör de s k komplementkostnaderna, såsom pensions- avgifter, hyror och kapitalkostnader. I förslaget har de behandlats så att de komplementkostnader som kan betraktas som påverkbara särkostnader för- utsätts ingå i budgeten och redovisningen på alla nivåer på samma sätt som andra särkostnader. Övriga komplementkostnader kan redovisas såsom sam— _ kostnad där de i organisationen är av intresse för planeringen. Ekonomisystemet skall medge ett effektivt samspel mellan planeringen i
krigsorganisatoriska termer och planeringen i fredsmässiga aktiviteter. En nära knytning erfordras därför till programbudgeteringen enligt framlagt för- slag härtill. Planeringen på lång och kort sikt skall samverka i en kontinuer— lig process.
Genom redovisning och rapportering följs verksamheten upp. Utfallet ställs mot budgetens prestationer och beräknade kostnader. Detta sker i såväl den lägsta budgeterande instansen som för allt vidare ansvarsområden högre upp i organisationen. Slutligen kan en jämförelse ske med programplanerna.
Med hjälp av ekonomisystemet skall måluppfyllelsen samt effektiviteten i verksamheten kunna bestämmas. Härigenom kan effekten hos slutproduk- terna bedömas och underlag erhållas för rationalisering. En av förutsättning— arna härför är att metoder för mätning av prestationer och resultat utvecklas. Utredningen har inte ansett detta ligga inom sitt kompetensområde utan har hemställt att utvecklingen sker genom militära myndigheters försorg.
Administreringen av det föreslagna ekonomisystemet förutsätter en ny fackfunktion på olika nivåer i den militära organisationen. Dess uppgifter blir att sammanhålla samt att lämna service i fråga om budgetering, redovisning, analyser m m.
Ekonomisystem för regional och lokal nivå
Principernas tillämpning på regional och lokal nivå innebär väsentliga avsteg från nu gällande förfaringssätt, rutiner rn m i fråga om administreringen av verksamheten. Utredningens förslag härvidlag är i huvudsak följande.
Underlaget för verksamhetens planering utgörs av uppgifter givna från högre instanser. Uppgifterna härrör från långsiktsplaneringen i central nivå vartill regionala och lokala enheter måste bidra. Vid milostab och förband bör därför planering ske på flera års sikt. Den kortsiktiga planeringen och uppföljningen samordnas härvid med långsiktsplaneringen och uppföljningen i program. En effektiv samordning av planeringen på olika nivåer är följakt— ligen nödvändig inte minst i fråga om behovet av informationer.
Programplanernas mål, prestationer och beräknade resursförbrukning om- sätts i uppgifter och till dessa anpassad resurstilldelning till fredsorganisatio- nens myndigheter. I ett flertal steg sker en fortsatt nedbrytning för allt mer begränsade ansvarsområden för att utmynna i uppgift och tilldelning av resur- ser för den lägsta budgeterande instansen på lokal nivå.
Den samlade budgeten, förbandsbudget respektive milobudget, skall inne- hålla dels en prestationsbudget utgörande den egentliga verksamhetsplanen, dels en kostnadsbudget som anger beräknad förbrukning för att genomföra verksamheten. Balans skall eftersträvas mellan uppgifter och resurser. Bud- geten måste därför byggas upp successivt genom en dialog på olika nivåer mellan uppgiftsställare/resurstilldelare och den budgeterande chefen. Genom jämkningar av uppgifter och resurstilldelning samt mellan ansvarsområden åstadkoms härvid balans och en lämplig fördelning.
Prestationsbudgeten skall utöver precisering av prestationerna för ansvars-
områdena och fördelningen i tiden bl a irmehålla en verksamhetsöversikt för förbandet (milot). För att bestämma resultatet av verksamheten och värdera effektiviteten jämförs prestationer och kostnader. Detta innebär att även prestationerna måste mätas, redovisas och kontrolleras. Prestationsmätning skall således inordnas i ekonomisystemet så att resursuppoffringen och pres- tationens värde samtidigt kan fastställas.
Kostnadsbudgeten omfattar endast särkostnaderna vari även vissa komple- mentkostnader skall ingå. I budgeten skiljs på ett antal specificerade kost- nadsslag. Tjänster mottagna från annan enhet inom den egna organisationen budgeteras till särskostnad med användning av standardpriser. Erhålls tjäns— terna utifrån budgeteras beräknade verkliga kostnader.
För kontroll av bl a betalningar, standardpriser, personalens användning m rn kompletteras kostnadsbudgeten med särskilda resursbudgeter, Ansvaret för kontrollen över medelsförbrukningen mot anslag bör åläggas MB.
Utgångspunkter för budgetarbetet är uppgiften, tilldelade resurser med erforderliga restriktioner, fastställda interna avräkningspriser, anvisningar od från högre myndigheter samt erfarenhetsmaterial från tidigare budget— perioder. Behovet av resurser för att lösa uppgiften beräknas för varje an-t svarsområde.
Budgeteringen skall präglas av en strävan att ange de verkliga kostna- derna. Endast härigenom kan planering och kontroll bli effektivitetsinriktade.
Budgetuppföljningen skall i första hand ge underlag för justering av den pågående verksamheten så att avsett mål uppnås med minsta möjliga resur- ser. I andra hand skall den utgöra grunden för budgetering av kommande verksamhetsperiod.
Genom budgetuppföljningen konstateras avvikelser mellan budget och ut- fall samt analyseras orsakerna härtill. Vidare bestäms måluppfyllelsen samt effektiviteten, dvs förhållandet mellan måluppfyllelse och kostnader.
För att åstadkomma bästa möjliga relation mellan effekt och kostnader bör omfördelning av resurserna kunna ske inom budgeten. Dock bör kostnads- underskridande i myndighetens totala budget få disponeras först efter tilldel- ning av ny uppgift. Väntas kostnadsöverskridande skall detta medföra minskning av uppgiften eller tilldelning av ytterligare resurser.
Ökade krav uppstår på redovisning och rapportering genom det nya eko- nomisystemet. Redovisningen skall ge underlag för budgetering, uppföljning och kontroll samtidigt som utgifter och inkomster redovisas som hittills. Underlaget redovisas genom rapporter till budgetansvariga chefer och skall medge kontinuerlig uppföljning av verksamheten.
Kostnadsredovisningen ansluter till kostnadsbudgeten och ger fördelning av kostnaderna på kostnadsslag och kostnadsställen (ansvarsområden). Den skall också kunna knytas till prestationer.
Utgifts- och inkomstredovisningen skall medge anslagsövervakning samt lämna erforderliga statistiska uppgifter. Härvid skall framkomma utgifternas fördelning på utgiftsslag och belastningen på anslag. Indirekt fyller utgifts— redovisningen en viss funktion i tillämpningen av standardpriser för intern
prisavräkning. Som hjälpmedel för budgetering och redovisning lämnar ut- redningen förslag till kontoplan. Denna måste anpassas till myndigheternas särskilda behov dock med största möjliga enhetlighet i fråga om kostnads- slagsindelningen.
Ekonomisystemets tillämpning inom förbandsanslutna verkstäder har ut— redningen särskilt undersökt. Härvid har avsikten varit att låta verkstads- systemet vara modell för övriga fackfunktioner.
Utredningen föreslår att de berörda verkstäderna skall fungera som hjälp— avdelningar till förbanden. En samordnad budgetering måste därför ske resulterande i en beläggningsplan och en kostnadsbudget för verkstaden. Dessa påverkas självfallet även av inflytelser från överordnade verkstads- myndigheter samt av externa förhållanden. På samma sätt som vid förband sker ett fortlöpande samspel med de regionala och centrala instanserna.
Nuvarande bestämmelser baseras på självkostnadsprincipen. Utredningen föreslår emellertid att Särkostnadsprincipen skall tillämpas i likhet med vad som föreslås för övriga enheter. Samkostnader täcks härvid från anslag som står till central förvaltningsmyndighets förfogande. Vid prissättning på arbe— ten för andra beställare än förbanden bör verkstadschef få viss frihet.
Utredningens förslag för förbandsanslutna verkstäder medför att nya be- stämmelser för redovisning mm vid dessa behöver utfärdas. Utredningen lämnar förslag till sådana bestämmelser.
KAPITEL 16
Konsekvenser och genomförande
Konsekvenser av införande av nytt ekonomisystem
Införandet av det nya ekonomisystemet får följdverkningar inom olika om— råden. Det nuvarande anslagssystemet är sålunda inte avpassat för en ända- målsinriktad styrning av verksamheten. Lämpligast vore att lokala myndig— heter tilldelas resurser i forrn av kostnadsanslag knutna till uppgiften. Under den närmaste tiden torde dock utbetalningsanslag vara ofrånkomliga. Dessa bör emellertid anvisas myndighet såsom ett maximerat totalbelopp för netto- utbetalningar. Grunden härför utgörs av kostnadsbudgeten och ur denna framräknad utbetalningsprognos.
Kontroll över disposition och förbrukning av betalningsmedel är av ringa värde för styrningen och kontrollen av verksamheten. Utredningen föreslår därför att medel bör anvisas till och redovisas av den myndighet till vilken central myndighet ställer uppgifter och tilldelar resurser — således i princip MB. Det åligger då denne att svara för anslagsövervakningen. Vidare före— slås att utbetalningar och redovisning mot anslag tekniskt utförs vid milostab. Med hänsyn till nuvarande ansvarsförhållanden, främst inom marinen och flygvapnet, måste avsteg dock göras från dessa principer för tilldelning och redovisning av medel.
Organisationsfrågor utanför ekonomifunktionen ingår inte i utredningens uppdrag att behandla. Utredningen pekar dock på behovet av vissa ändringar av organisationen för att full effekt skall kunna utvinnas av ekonomisystemet. Dessa berör främst anpassning till indelningen i funktioner och aktiviteter och indelning i ansvarsområden efter uppgiften. Det synes vidare ändamåls- enligt att införa en stödfunktion för personalfrågor.
För att sammanhålla planering och budgetering samt redovisning och rapportering — ekonomifunktionen —— krävs inom förband och milo en ny enhet som utredningen kallar ekonorrriavdelning. Utredningen har preciserat ekononriavdelningens uppgifter och bedömt de arbetsvolymer ett införande av ekonomisystemet medför samt övervägt ekonomiavdelningens ställning och organisation.
Ett detaljerat förslag är ännu inte möjligt att lämna. Främst för milostab krävs ytterligare undersökning. Vid såväl förband som milostab bör emeller— tid ekonomiavdelrringen ledas av en ekonomichef direkt lydande under för— bandschefen (milostabschefen). Vidare bör redovisning och rapportering sam- manhållas vid ett redovisningskontor. Under införandeskedet kan en tillfällig
personalförstärkning bli erforderlig. På sikt bedöms dock personalbehovet i huvudsak bli oförändrat jämfört med det nuvarande. Detta åstadkoms genom onrfördelning av uppgifter och den rationalisering som ekonomisystemet möj— liggör.
Utredningen lämnar förslag till erforderlig utbildning före införandet av ekonomisystemet vid förband (milostab), s k introduktionsutbildning. Sålunda föreslås mål och omfattning för olika personalkategorier samt riktlinjer för utbildningens ledning och organisation.
Genomförande av utredningens förslag
Utredningen föreslår att införandet av ekonomisystemet påbörjas trots att arbetet med dess utformning för den centrala nivån ännu inte slutförts. Syste- met bör införas successivt. Införandet kan beräknas kräva relativt lång tid. En rad omständigheter inverkar på såväl organisationen för som takten i in— förandet. Sålunda bör införandet på bred front anpassas till den takt pro- grambudgetering utvecklas och införs. Brister beträffande prestationsmätning motiverar inte en fördröjning av systemets införande. Även om kontrollen av prestationer till att börja med är Otillfredsställande har ekonomisystemets tillämpning ett betydande värde. Införandet påverkas även av möjligheterna till utbildning samt tillgången till ADB-kapacitet.
Noggranna förberedelser krävs beträffande främst utbildning, analys av verksamhet och organisation, utformning av stomme till budget och redovis- ning, bestämning av rapportbehov, rutiner, insamling av kostnadsdata samt uppgörande av budget. Förberedelserna berör såväl milostab som förband men även överordnade instanser måste medverka i fråga om underlag och anvisningar.
En generell organisation för förberedelsearbetet för ekonomisystemets in- förande kan inte anges. Organisationen bör anpassas till vederbörlig myndig— het och dess verksamhet Samt till de förhållanden som råder vid tiden för förberedelsernas igångsättning. Det bör i största möjliga utsträckning över- låtas åt myndighetens chef att organisera genomförandet. Utredningen läm— nar dock vissa allmänna synpunkter på organisationen.
Ett successivt införande av ekonomisystemet kan ske på olika sätt beroende på hur man bedömer effekten av de omständigheter som inverkar på införan- det. Såsom ett första steg kan kostnadsredovisning införas och efter hand byggas ut. Detta föreslår utredningen då flera fördelar kan vinnas därmed. Det bör uppdras åt försvarets civilförvaltning att leda denna fas. Budgetering kan införas allt eftersom förutsättningar skapas härför. Det är även möjligt att stegvis utarbeta och införa alltmer förbättrade metoder för prestations— mätning och resultatvärdering. Beroende av de resurser som ställs till för- fogande kan flera av de ovannämnda faserna utvecklas samtidigt.
Utredningen föreslår att systemet för förbandsanslutna verkstäder införs inom verkstadsorganisationen fr o m budgetåret 1969/ 70.
För att säkerställa enhetlighet, samordning och en riktig tillämpning av
ekononrisystemets principer då man genomför systemet över försvarsorgani- sationens alla verksamhetsområden anser utredningen att det krävs en sam— manhållande ledning på central nivå. En sådan ledning är nödvändig vid ett successivt införande då ett flertal alternativa vägar kan väljas. Därmed upp— nås även under införandeskedet en smidig övergång från utredningsskedet till den tidpunkt då ekonomisystemet blivit en realitet inom hela försvaret. Utredningen föreslår att nämnda ledning åläggs ÖB.
Den centrala ledningen bör utarbeta förslag till planer för ekonomisyste- mets införande och därefter sammanhålla och leda införandet. Inom ramen för denna sammanhållande ledning bör det uppdras åt myndigheterna att irr— föra ekononrisystemet var och en inom sitt ansvarsområde.
För budgetåret 1968/ 69 föreslås att ekonomisystemet tillämpas vid I 12, P 2 och F 10, att ekonomisystemet tillämpas vid Södra milostaben i vad rör ledningen av I 12, P 2 och F 10 samt att förberedelserna fullföljs med sikte på systemets införande inom staben fr o m budgetåret 1969/ 70 samt att ekonorrrisystemets införande förbereds vid ytterligare förband rn nr inom Södra nrilo.
Reservation av ledamoten Murray
1964 års försvarskostnadsutrednings delbetänkande I berör budgetering och kostnadsredovisning på regional och lokal nivå. Utredningen avser att i sitt fortsatta arbete behandla sambandet mellan å ena Sidan nu berörda frågor och å andra Sidan den centrala förvaltningsverksamheten och den centrala bud- geten. De spörsmål som behandlas i delbetänkandet kan emellertid enligt min uppfattning inte bedömas utan att sambandet med Statsbudgeten, stats- bokföringen och de centrala myndigheternas förvaltningsverksamhet redan i detta sammanhang beaktas.
I all enskild och offentlig verksamhet skall den ekonomiska redovisningen lämna underlag för information om tillgångar, skulder och resultat till ägare, långivare och anställda. I offentlig redovisning ersätts ägarintresset av med- borgarnas — dvs skattebetalarnas — intressen. Revisorer och andra kon- trollinstanser bevakar dessa intressen. I privat verksamhet måste huvudin— tresset knytas till företagens resultat, som offentliggörs i efterhand. Likvidi- tetsbudgeten är där väsentlig för företagens ledning, den offentliggörs sällan. I Offentlig verksamhet är likviditetsbudgeten viktigast, därför att den avgör beskattningens omfattning. Offentlig budget och offentlig redovisning måste vara öppna, därför att medborgarna måste informeras både om de ändamål för vilka skatt skall uttagas och om hur skatterna använts. Den kostnads- redovisning som — vid sidan om den Offentliga redovisningen —- behövs för verksamhetens skötsel, kan företagsledningarna resp myndigheterna själva lägga upp på det sätt som i varje särskilt fall är lämpligast. Sådan redovis- ning är intern, den behöver inte vara Offentlig.
Försvarskostnadsutredningen har hittills behandlat myndigheternas behov av information om egen verksamhet, men övriga irrformationsbehov kan med föreliggande förslag tillgodoses. Önskvärdheten av att myndigheterna ges förbättrade möjligheter att verkställa kostnadsberäkningar är ostridig. Lika ostridigt är behovet av koncentrerad ledning av den ekonomiska förvalt- ningsverksamheten. Jag biträder utredningens förslag om ny kostnadsredo- visning, men med delvis annan motivering och delvis annan uppfattning om ekonomifunktionens och anslagsteknikens utformning. Härom får jag anföra följande.
Allmänna synpunter
Försvarskostnadsutredningen Skall enligt sina direktiv bl a undersöka möjlig— heterna att inom försvarsdepartementet tillhörande delar av statsförvaltning— en införa kostnadsredovisning i företagsekonomisk mening. Vad utredningen nu — liksom statskontorets programutredning och försvarsdepartementets programbudgetgrupp — i detta syfte anfört om behovet av i vissa fall nya, i andra fall mer genomförda metoder för budgetering och kostnadsredovis- ning inom statsförvaltningen, bör ses som en logisk och följdriktig utveckling av nuvarande budgetteknik. Förslagen tillgodoser ett länge förefintligt behov.
En meningsfylld kostnadsredovisning förutsätter att utgifterna i den offent- liga budgeten är grupperade och specificerade så att varje myndighet kan få en klar bild av alla de kostnader som påverkas av och sammanhänger med dess verksamhet. Denna synpunkt har beaktats av de båda programbud- getutredningama. Liknande målsättning har funnits vid tidigare budgetutred— ningar, men har endast delvis kunnat tillgodoses därför att vid budgetarbetet i Kungl Maj:ts kansli även andra önskemål i fråga om utgifternas gruppering måst beaktas. Den efter 1934 genomförda grupperingen av direkta kost— nader (särkostnader) efter ändamål har delvis åsidosatts på grund av stats- makternas intresse för lönepolitiken. Sedan numera lönesättningen grundas mera på avtalsreglering än på riksdagsbeslut har på nytt intresset ökats för kostnadsmässig redovisning av utgifterna och därmed för nya former av utgiftsmaximering.
Möjligheter att utföra fullständigare kostnadsberäkningar finns dock redan nu, men de har utnyttjats endast för offentlig affärsdrivande verksamhet och av ett fåtal myndigheter samt i enstaka fall för utredningar, bl a vid nyetable— ring, organisationsomläggning och överföring mellan statlig, kommunal och enskild förvaltning av vissa verksamheter. Orsakerna till att sådana kost— nadsberäkningar efterfrågats endast i särskilda fall torde böra beröras. De kan sammanfattas på ungefär följande sätt.
I en stabil, fortlöpande verksamhet påverkas årskostnaderna endast av ändringar i löner och priser. De totala kostnaderna är kända, årliga kost— nadsberäkningar efterfrågas icke. Maxirneras totalkostnaden måste löne— och prisförändringar mötas med rationalisering och därmed aktualiseras behovet av tätare kostnadsundersökningar.
Myndigheternas önskemål om särskilda titlar för kostnadsuppföljning, mer detaljerade än de av Kungl Maj:t föreskrivna anslagsposterna, har ofta mot— verkats, särskilt om detaljredovisningen ansetts bli arbetskrävande. Detta har särskilt gällt försvarets titelredovisning.
För försvarets del har den av budgetarbetet på departemental nivå föran- ledda uppdelningen av omkostnader på många anslag försvårat myndigheter— nas kostnadsuppföljning. En ändring kan, oberoende av nu föreliggande för- slag, uppnås genom minskning av antalet anslag. Myndigheterna har sedan länge efterfrågat en sådan ändring.
Verksamhet som utövas enligt offentligrättsliga regler använder andra företagsekonomiska värderingar än företag som förvaltas enligt privaträtts- liga regler. Vinstbegreppet finns även i offentlig förvaltning, men det utfor— mas på annat sätt än i enskild verksamhet. Medan i enskild verksamhet ett företag är en isolerad enhet, vars fortbestånd beror av dess resultat, måste offentlig företagsekonomi räkna med samhällets samlade nytta av de åtgär— der som vidtagas inom den Offentliga sektorn av samhällslivet. Åtgärder, som — om privatekonomiska värderingar används — bedömda var för sig framstår som kostnadskrävande och/eller förlustbringande, kan främja sam- hällets ekonomi i dess helhet och därmed leda till ökat skatteunderlag, vilket i sin tur möjliggör nya åtgärder i liknande syfte. Sådana samhällsekonomiska
effekter kan inte mätas i bokföringsmässiga termer, men de har avgörande betydelse för beslutsfattningen.
Som exempel kan nämnas kommunikationstekniska åtgärder, som moti- veras av försvarspolitiska eller andra allmänna skäl och som sedda var för sig är förlustbrirrgande. De kan likväl bidraga till icke kalkylerade samhälls- ekonomiska vinster, tillräckliga att täcka de ursprungliga anläggnings- och driftskostnaderna. Sådana cirkeleffekter av den offentliga verksamheten leder till att åtgärder inom ett förvaltningsområde får återverkningar inom and-ra områden, som är svåra att mäta i ekonomiska termer.
Det nu sagda gäller även försvaret. De samhällsekonomiska uppoffringar— na för försvaret är mätbara, även om de försök som hittills gjorts — bl a för försvarskostnadsutredningens räkning — är ofullständiga. Men den mot- svarande sarnhällsekonomiska nyttan — politisk stabilitet, självständigt eko- nomiskt och politiskt handlande, etc — kan inte mätas i ekonomiska termer.
Inom modern företagsekonomi måste därför finnas principer användbara i offentlig verksamhet, i privat verksamhet och — för vissa kommersiella verksamhetsgrenar _ i båda typerna av företagsformer. Bokföringsteknik kan dock delvis anses vara generell. Den i direktiven ställda frågan bör där- för besvaras så, att i privat verksamhet tillämpade principer, bortsett från allmänna bokföringstekniska regler, i regel inte är tillämpliga i statlig ad- ministrativ verksamhet, inräknat militär administration.
De i Sverige som allmänna regler accepterade budgetprinciperna, inklusive de klassiska principerna om budgetens enhet och universalitet, berör främst förhållandet mellan Kungl Maj:t och riksdagen. De påverkas inte av vad programbudgetutredningarna och försvarskostnadsutredningen föreslagit.
Vissa återverkningar på dessa förslag bör dock beaktas. Statsbudgeten och statsbokföringen måste upprättas och styras efter en— hetliga normer. Försvarskostnadsutredningens förslag innefattar en tillstyrkan av och anslutning till vad försvarsdepartementets programbudgetgrupp före— slagit. Dessa både förslag måste ses som ett led i den reform som föreslagits av Statskontorets programbudgetutredning. Prövningen av dessa tre förslag måste ske med beaktande av att det statliga budgetsystemets och statsbok- föringens enhetlighet varken får eller bör rubbas.
En modern programbudgetering förutsätter, om den skall bli verklighets- trogen, att varje program omfattar samtliga med dithörande verksamhet för- enade kostnader och intäkter. Detta innebär ett avsteg från de klassiska principerna, som de budgetvårdande instanserna hittills inte velat acceptera. Med de förslag som nu föreligger är en tillämpning av modernare ekonomis— ka principer möjlig. För försvarets del har frågan betydelse för redovisning av bl a vissa försäljningsmedel, materielhyror, m m. Detta betyder dock inte att myndigheterna får dispositionsrätt till inflytande medel, endast att redo- visningen kan göras verklighetstrogen. Lösningen av denna fråga blir dock beroende av hur samma problem regleras inom statsförvaltningen i övrigt.
Tillämpningen av kassaprincipen — endast likvida transaktioner redovisas mot i budgeten uppförda anslag och inkomsttitlar — är en nödvändig följd
av att statens utgifter till absolut övervägande del finansieras med skatter och län. Den är en förutsättning för bedömning av dels behovet av skatter och lån, dels de penningmässiga konsekvenserna av statens finansiella transaktio- ner. Detta har betydelse för redovisning av kapitalkostnader och pensions- kostnader. För driftsbudgeten i övrigt kan skillnaden mellan kostnader och kassamässiga utgifter inte påverka budgetutfallet. Kassaprincipen innebär nämligen även att staten inte utnyttjar betalningskredit, dess utgifter betalas kontant så snart fakturor inkommit och granskats. Myndigheterna kan inte utan riksdagens medgivande ikläda sig betalningsförpliktelser som inte har täckning i budgeten.
Två typer av kostnader medtagas dock inte i riksbokslutet, nämligen ränta på medel bundna i tillgångar som ej redovisas under någon kapitalfond, främst förråd, samt kostnader för under budgetåret uppkomna pensionsför- pliktelser. I fråga om räntekostnaden för i vissa förråd m m investerade drift— budgetmedel föreligger ingen egentlig skillnad mellan statens och närings- livets bokföringsmetoder. Ränta å helt avskrivna tillgångar redovisas oftast inte som kostnad, om sådan redovisning skall ha intresse bör den avse nu— värdet. Pensionskostnaden däremot är en verklig skuld, en framtida betal- ningsförpliktelse, vars nuvärde rätteligen borde redovisas som kostnad när den uppkommer. Att så ej skett beror på att det inte ansetts nödvändigt att fondera skattemedel för täckning av framtida betalningsförpliktelser.
I statsbokslutet genomförs dock vissa transaktioner för korrigering av det Strikt kassamässiga resultatet. De metoder som tillämpas för bokföring av till beloppet kända och verifierade betalningsförpliktelser som inte hunnit utbetalas före budgetårsskiftet, redovisning av debiterade icke influtna fordringar, redovisning mot anslag av utbetalda förskott, omföringar mellan myndigheter, etc har införts i syfte att åstadkomma en rättvisande anslags- beräkning. Frånsett pensionskostnaderna är alltså riksbokslutet redan nu fullständigt i företagsekonomisk mening.
Den skillnad mellan kassaredovisning och kostnadsredovisning som fram— kommit vid denna utrednings arbete sammanhänger med att vissa kostnader för verksamhet på lokal nivå bestrids av central instans. Kostnadsredovis- ning på regional och lokal nivå kan förutsätta fler onrföringar mellan myndig- heterna än som nu brukar förekomma och en längre gående specificering. Alltså interna transaktioner inom huvudtiteln som inte påverkar dess slut- sunrma. Sådana transaktioner kan genomföras redan nu, men att viss restrik- detaljspecificeringar ansetts alltför arbetskrävande, att det stora antalet tivitet hittills iakttagits sammanhänger med att många omföringar och omkostnadsanslag och av Kungl Maj:t föreskrivna anslagsposter försvårat kostnadsredovisning samt i viss mån med sekretesskäl. Dessa olägenheter kan redan nu elimineras genom användning av datamaskiner, genom minskning av antalet anslag och genom en gränsdragning mellan den offentliga kassa- mässiga redovisningen av försvarshuvudtiteln och den för internt bruk av- sedda kostnadsredovisningen. Härmed förknippade frågor kan emellertid inte bedömas innan utredning föreligger om kostnadsredovisning hos de för
hela redovisningsväsendet ansvariga centrala instanserna och hur därvid upp— kommande problem påverkar redovisningen på regional och lokal nivå.
I fråga om redovisning av pensionsförpliktelser må vidare antecknas, att om inarbetad pensionsrätt bokförs som personalkostnad och avsätts till ett skuldkonto ökas belastningen på driftsbudgeten. Kassaprincipen hindrar inte en sådan ordning. Frågan berör emellertid riksstaten i dess helhet, den kan ej behandlas som ett isolerat problem för försvarshuvudtiteln.
Offentlighetsprincipen, som är grundad i rättsregler, medför bl a att statens medelsredovisning är öppen för insyn. Den kan inte hemlighållas i fredstid. I privat verksamhet däremot är redovisning och budgetering skyddad från insyn, bortsett från de bokslutsuppgifter mm som enligt lag och tillämpad praxis Skall offentliggöras. Statlig medelsredovisning styrs enligt i kungl brev och författningar givna föreskrifter, med därav följande bundenhet vid detalj- bestämmelser. Även upprättande av förslag till anslagsäskanden binds delvis genom generella direktiv.
Tvingande bestämmelser anger alltså vilka informationer som skall lämnas i den statliga redovisningen. Detta betyder å andra sidan att myndigheterna har och bör ha stor handlingsfrihet vid upprättande av för internt bruk av— sedda kostnadsberäkningar och kalkyler med längre gående specificering. Sådan intern redovisning, som förutsätter alternativa beräkningsmetoder, bör vara varje myndighets ensak. Därtill kommer att interna kostnadsberäkningar Ofta inrymmer uppgifter som av hänsyn till rikets intressen inte bör offentlig— göras. Det är troligt att såväl offentlighetsprincipen som statsmakternas krav på specifika informationer haft en i viss mån hämmande effekt på myndig- heternas handlande i dessa hänseenden.
|:
Det finns anledning dra en gräns mellan a ena sidan den redovisning som tillgodoser statsmakternas och allmänhetens behov av informationer och å andra sidan den kostnadsredovisning som tillgodoser de handlande myn- digheternas eget behov av informationer. Försvarskostnadsutredningens för- slag kan tillgodose båda dessa synpunkter, men dess slutliga utformning kan dock inte bedömas innan frågan om kostnadsredovisning i de centrala instanserna blivit närmare utredd.
Kostnadsredovisning förutsätter, om den skall vara till nytta, hög grad av flexibilitet. Den bör styras med tvingande bestämmelser endast till den del speciella informationer erfordras för utformning av riksstaten och för riks— bokslutet. I övrigt synes kostnadsredovisning böra vara en myndigheternas egen angelägenhet, den bör kunna anpassas till växlande förhållanden. Varje myndighet bör ha frihet att till ledning för sitt eget löpande arbete upprätta interna kostnadsberäkningar och kalkyler utan att därvid hämmas av de för den offentliga bokföringen gällande särskilda bestämmelserna. Skall kost— nadsredovisning inom stora förvaltningsområden, såsom försvarets, bli me- ningsfylld, måste den sammanhållas av de för redovisningsväsendet ansvariga centrala instanserna. Även av detta skäl kan slutlig ställning till nu aktuella problem inte tagas innan frågan om kostnadsredovisning hos de centrala
instanserna och dessas ledande befogenheter i nu angivna hänseende blivit utredd.
Genom den vidgning av begreppet budgetering som nu allmänt tillämpas, har gränsen mellan statens budgetarbete och tillgodoseendet av myndighe— ternas eget interna informationsbehov blivit oklar. Den måste likväl upp- rätthållas.
Slutsatsen av det här sagda blir att ingen meningsskiljaktighet föreligger om önskvärdheten av de redovisningssystem som föreslås i delutredning 1, men att det praktiska realiserandet beror av a) vilka informationer som skall lämnas till statsmakterna, till de centrala instanserna och till riksbokföring— en, b) hur kostnadsredovisning i de centrala instanserna skall ordnas och hur den skall sammanbyggas med redovisning på regional och lokal nivå, samt c) hur de centrala instansernas uppgifter skall regleras i fråga om ansvar för försvarets ekonomi och ledning av dess redovisningsväsen.
Försvarskostnadsutredningens i delutredning I intagna förslag kan därför tillstyrkas med reservation för att den fortsatta utredningen av nu nämnda problem kan påverka både bedömningen och tillämpningen av dessa förslag.
Kontrollsynpunkter Försvarskostnadsutredningen har inte berört de väsentliga aspekter på redo— visningssystemet som avser att förhindra uppkomsten av feldispositioner och oegentligheter (kassakontroll, förvaltningskontroll, sakrevision). Här förut— sättes att vid redovisningens uppläggning synpunkter av denna art bevakas av de för revisionsverksamheten ansvariga myndigheterna.
Anslagssystemet
Förslagen om programbudgetering och kostnadsredovisning medför att många anslag för varje verksamhetsområde kan sammanslås till enhetligare program- anslag. Därmed nås uppenbara fördelar. Konsekvensen härav kan dock bli att de nuvarande anslagsformerna — förslagsanslag, reservationsanslag och obetecknade anslag — ersätts med stora programanslag, som, om kostnads- elementen inte specificeras, rimligtvis måste bli maximerade. Rätt att över— skrida sådana anslag skulle försätta finansledningen i en ohållbar situation. I varje fall vore det, så vitt försvaret är berört, knappast möjligt att behand- la försvarshuvudtitehr eller försvarets kostnadsram som ett förslagsanslag, vilket skulle bli följden av att programanslag anvisas förslagsvis.
Vad försvarskostnadsutredningen anfört om anslagssystemet synes, om programanslagen blir maximerade, leda till att den hittills tillämpade kom- pensationen för löne- och prisstegringar under löpande budgetår knappast kan bibehållas, även om försvarsindex fortfarande kommer att behövas som underlag för utarbetande av förslag till anslagsäskanden. Under budgetåret uppkommande, vid budgetarbetet icke förutsedda, löne— och prisstegringar skulle då behöva mötas genom att andra behov eftersättas eller om möjligt
genom rationaliseringsåtgärder. Staten kan dock, även vid väsentliga ändring- ar i löne- och prisläget, inte underlåta att fullgöra sina betalningsförpliktelser. Om myndigheterna möter oförutsedda svårigheter att fullfölja anbefallda uppgifter måste frågan om tillgodoseende av det oförutsedda medelsbehovet underställas Kungl Maj:t. Hur dessa frågor kan lösas kommer att utredas i andra sammanhang.
Svensk budgetteknik har i dessa hänseenden ansetts vara högt utvecklad. I internationell praxis används en form av anslag, obetecknade maximerade anslag, den form av anslag som närmast överensstämmer med försvarskost— nadsutredningens målsättning. Svensk budgetteknik möjliggör dock en smidi- gare handläggning av smärre förskjutningar i kostnadsläget och betalnings- utfallet. Med hänsyn till vad i nu aktuella utredningar anförts i hithörande frågor finns därför anledning framhålla önskvärdheten av att programbud- getering inte leder till en mindre smidig anslagsteknik.
Olika informationsbehov bör kunna tillgodoses redan vid anslagsäskandet. De svagheter som vidlåtit statlig budgetering sammanhänger med att endast en form av information tillgodoses, utgifterna grupperas antingen efter ända- mål eller efter utgiftsslag. De senaste årens budgetutredningar har alltför en— sidigt beaktat kostnadssynpunkterna.
I enskilda företags budgetering kan i regel olika informationsbehov be— aktas. Med de hjälpmedel som numera Står till förfogande har staten samma möjlighet att tillgodose Olika informationsbehov, inte bara statistiskt utan även i budgetarbetet och i bokföringen. Eftersom i den offentliga administra- tionen lönerna representerar det viktigaste kostnadselementet — både ur samhällssynpunkt och ur kostnadssynpunkt — bör, när statsbudgeten ut- arbetas och presenteras, för varje program uppgift kunna lämnas både om lönekostnadernas storlek och om deras användning.
Försvarskostnadsutredningens förslag till kontoplan är så uppbyggd att olika informationsbehov kan tillgodoses. Detta förslag tar emellertid främst sikte på myndigheternas behov av information om egna kostnader. De möj- ligheter sådana kontoplaner inrymmer bör tillvaratagas även i den offentliga redovisningen.
Utgifternas specificering inom anslagen har hittills preliminärt behandlats av försvarsdepartementets programbudgetgrupp. Av intresse i detta samman- hang är tre utgiftsgrupper: löner, materielkostnader och övriga kostnader.
Lönerna har ekonomisk vikt därför att de inrymmer långsiktiga betalnings- åtagande. I aktiebolag Skall uppgift om antal anställda och utbetalade löner lämnas i årsredovisningen. Samma krav borde ställas på Statlig verksamhet. Den skillnad mellan statlig och enskild verksamhet som ligger i att de stats- anställda tjänstemännens anställningstrygghet inte är direkt avhängig av arbetsgivarens likviditet motiverar budgetering av lönekostnaderna. Hittills lämnar statsbudgeten endast uppgift om de löner som hänförs till löneanslag. Fullständigare uppgifter lämnas statistiskt i efterhand.
Riksstaten och budgetredovisningen är i detta avseende ofullständiga. Ingen av de nu aktuella budgetutredningarna har visat intresse för bibe—
hållande av avlöningsanslag. Förslagen till kontoplan och utformning av programanslag inrymmer dock möjligheter att både i budgetarbetet och i bokslutet erhålla fullständigare redovisning för lönekostnaderna än som nu är möjlig. Bokslutet och budgeten bör vara underlag för den officiella löne— statistiken, enbart statistisk redovisning är ej tillfyllest.
Materielkostnadema har speciellt intresse av två skäl. Deras totala storlek har ekonomisk betydelse. De utbetalas till sin huvuddel av centrala instanser, en mindre del utbetalas lokalt, men den samlade materielkostnaden måste redovisas och sammanhållas centralt. Anskaffningen grundas på flerårig planering. Kungl Maj:t tar ställning till de större anskaffningsfrågorna. Riks- dagen beslutar om kostnaderna och genom beställningsbemyndiganden om de långsiktiga besluten. Information om anskaffningarnas väntade och verk- liga omfattning har betydelse för näringslivet.
Övriga utgifter inom programmen, huvudsakligen omkostnader av olika slag och övningar, som nu är splittrade på många anslag, kan i den offent- liga redovisningen och budgeteringen utan olägenhet sammanföras. En upp- delning i poster är möjlig, men den frågan behöver ej beröras i detta sam- manhang.
Uppgifter om lönekostnadernas och materielkostnademas storlek bör läm- nas både i budgeten och bokslutet. De bör inte endast vara tillgängliga vid riksdagens budgetarbete utan även vara tillgängliga för allmänheten, arbets- marknadens parter, personalorganisationer, näringslivets organisationer, etc.
Om härvid anslagsformen reservationsanslag behålles eller avvecklas sak- nar ur budgetteknisk synpunkt betydelse. Reservationsanslagens uppgift att reglera långsiktiga beställningar har redan nu ersatts med beställningsbemyn- diganden. Ett önskemål bör dock här antecknas. I samband med prövningen av de frågor som uppkommer med övergång till programanslag borde en fastare reglering av beställningsbemyndigandens konstitutionella och bud- getära karaktär kunna åvägabringas.
Försvarskostnadsutredningens förslag att varje myndighets medelsbehov skall tillgodoses med en samlad medelsanvisning tillgodoser ett mycket önsk— värt reformkrav. Detta utesluter inte att löne- och materielkostnader kan an- ges särskilt inom varje program, både vid budgeteringen och i redovisningen. Därmed kan en väsentlig, av omläggningen föranledd olägenhet delvis und- vikas. Om samtliga kostnader skulle täckas ur maximerade anslag efter en abrupt övergång från nuvarande teknik med indexreglering och med förslags- anslag för löner, uppkommer svårigheter att möta icke förutsedda löneföränd— ringar m rn, inräknat ändringar som uppkommer genom personaldispositio— ner, automatiska höjningar av löneförmåner rn m. Om personalkostnaderna särskiljas inom programmen kan sådana olägenheter delvis mötas genom att tekniken med förslagsvisa anvisningar kan tv användas i begränsad om— fattning.
De frågor som nu berörts tillhör centrala budgetproblem, som inte när- mare behandlas i försvarskostnadsutredningens första delbetänkande. Jag an- ser det dock inte möjligt att bedöma de redovisningsproblem som behandlats
i delbetänkandet utan att beakta hur dessa problem påverkar eller påverkas av de budget- och redovisningsfrågor som behandlas i centrala instanser.
Ekonomisk rörelsefrihet för försvarets myndigheter
Den vidgade ekonomiska rörelsefrihet som eftersträvas — och som utan tve- kan är ekonomiskt motiverad — åstadkommes i första hand genom minsk- ning av antalet anvisningar. Rörelsefriheten blir dock begränsad genom att centrala instanser svarar för ledningen av verksamheten och redovisnings- väsendet, inräknat ansvar för att kostnaderna inte överskrider för varje program anvisat belopp. Även om handlingsfriheten inorn anvisningarna ökas, kan den anslagsteknik som diskuterats här ovan leda till minskad rö- relsefrihet.
Ansvaret för krigsmaktens verksamhet och för enhetlighet i fråga om ut- bildning, förrådshållning, materielförsörjning, underhållsstandard, m rn vilar i första hand hos ÖB, försvarsgrenscheferna och förvaltningarna samt i andra hand hos militärbefälhavarna. Hur och i vilken omfattning de centrala in— stanserna delegerar ansvar och beslutanderätt till underordnade chefer är en fråga om militär organisation, om befälsrätt och ordergivning. Förvaltnings- organisationen svarar för att redovisningssystemet vid varje särskild tidpunkt anpassas till de ansvarsförhållanden som då gäller eller avses skola gälla.
Eftersom den tilldelning av resurser som är möjlig att åstadkomma oftast inte tillgodoser de lokala chefernas önskemål och då bland dem finns olika uppfattningar om hur givna uppgifter skall lösas, kan ökad rörelsefrihet för chefer på lokal nivå lätt leda till att olika smakriktningar blir tillgodosedda inom olika områden och därmed till oenhetlig standard. Detta kan medföra sänkt effektivitet för organisationen i dess helhet.
Av särskild betydelse blir då bl a om ökade befogenheter kan tilldelas underordnade chefer att binda staten vid långsiktiga betalningsförpliktelser genom anställning av personal eller att upphäva sådana förpliktelser genom entledigande eller permittering av personal. Ett skäl för ökad rörelsefrihet i personalfrågor är att man om anslagen maximeras tvingar myndigheterna att möta kostnadsstegringar med rationalisering och personalminskning, på samma sätt som nu sker i privat verksamhet. Det blir då andra offentliga instansers sak att i ett ansträngt ekonomiskt läge trygga sysselsättningen inom både den offentliga och privata sektorn. Ur en mycket begränsad ekonomisk synpunkt är ett sådant resonemang riktigt. Det är likväl svagt, därför att rationaliseringssträvanden bör fullföljas även i en gynnsam ekonomisk kon- junktur. Statens personalpolitik beror av många faktorer, inte enbart av de kostnadsmässiga. I varje fall är det icke givet att en av lokala chefers åt- gärder föranledd ökning av kostnader för tex expenser och övningar skall påverka personalpolitiken.
Behovet av ökad ekonomisk rörelsefrihet är ostridigt, men om detta behov tillgodoses genom ökade befogenheter för myndigheterna bör dessa befogen- heter i första hand utövas av de centrala instanserna. Graden av rörelsefri-
het blir beroende av de föreskrifter som reglerar de centrala instansernas be- fogenheter och ansvar och av de former i vilka Kungl Maj:t ställer medel till deras förfogande. Det blir sedan de centrala myndigheternas sak att ange de uppgifter som skall lösas av underordnade myndigheter och att ställa re- surser till deras förfogande. De lokala chefernas ekonomiska ansvar blir beroende av a) hur ansvarsgränserna inom försvarsgrenarna regleras, b) hur de centrala förvaltningarnas uppgifter i fråga om medelsförvaltningen utformas samt c) vilka styrande befogenheter som skall tillkomma de regio- nala cheferna. De interna ekonomiska ansvarsgränserna måste kunna an- passas till växlingar i organisationen, i medelstilldelningen och i det politiska läget.
Budgetering
Den rörelsefrihet för förbandscheferna som eftersträvas kommer till klart ut— tryck i delbetänkandets avsnitt om budgetering.
I betänkandet anges hur ett förbands budget kan upprättas. I allt budget- arbete finns dock ständigt olika alternativ, val mellan olika beräkningsmeto- der. Man söker den metod som i varje särskilt fall med hänsyn till då rådan— de förhållanden ger det riktigaste resultatet. I betänkandet anges vissa sätt att budgetera, kanske inte de enklaste. Med de befogenheter som avses till- komma vederbörande chef kan han välja även andra metoder. Det vore ju oförenligt med utredningens principer att omsätta vad därom sagts i tvingan- de detaljbestämmelser.
Kapitlet om budgetering förutsätter fasta anvisningar som inkluderar samt— liga kostnadselement. Samtidigt behandlas frågor om beräkning av framtida kostnadsförändringar och om merutgifter. Hur frågor av denna art skall lösas beror dock i väsentliga delar på dels hur programanslagen blir utformade, dels hur budgetarbetet i central instans kommer att påverka det interna budget- arbetet.
Om budgetarbetet på samtliga nivåer behandlats i ett sammanhang, skulle det troligen visa sig, att den beskrivning som nu gjorts blivit mer kompli— cerad än den i verkligheten behöver vara. En fast central ledning av bud- geteringen vid förbanden förefaller ofrånkomlig, därmed kan detta detalj- arbete bli mindre komplicerat och mindre arbetskrävande än det nu synes vara. '
Till vad som samtidigt sägs om prestationsmätning må antecknas att olika tekniska förutsättningar kan motivera olika synsätt och olika beräknings- metoder vid de tre försvarsgrenarna. Detta är en fråga, som närmast ankom— mer på staberna och rationaliseringsorganen (ev det tänkta rationaliserings— institutet).
Vad i delbetänkandet sägs om budgetering är troligen riktigt, men andra alternativ är också tänkbara, de av utredningen diskuterade är inte med
säkerhet de lämpligaste. Hela denna fråga beror av hur de centrala instan- sernas ledning kommer att utövas. Frågan om budgetering på lokal nivå kan på allvar diskuteras först i samband med frågor som berör planering och budgetering hos de centrala instanserna. Följaktligen är det inte möjligt att ännu bedöma och taga ställning till vad i delbetänkandet anförts om bud- getering.
Härtill må antecknas, att en rätt utförd budgetering innebär, att de olika kostnadselementen är beräknade i förväg, varför redovisningens huvudupp- gift är att kontrollera budgetens riktighet. Redovisningen behöver inte vara lika detaljberäknad. Orsakerna till avvikelserna kan lätt bedömas. Intresset förskjuts då från kostnadsredovisningen till kostnadsbudgeteringen. I dessa hänseenden är statlig budgetteknik mer avancerad än den inom näringslivet använda budgettekniken —- en naturlig följd av att den senare är en relativt ny, ännu inte helt utvecklad arbetsmetod.
Ekonomifunktionen
Den ekononrifunktion som diskuteras är enligt min mening ett led i den mili- tära förvaltningsorganisationen, som är uppdelad dels vertikalt i central, regional och lokal förvaltning, dels horisontalt i civil-, sjukvårds-, intendentur-, tyg- och fortifikationsförvaltning. I princip ändras detta förhållande icke av att både intendentur- och tygförvaltning föreslagits skola ingå i ett gemensamt materielverk. De centrala förvaltningarna styr förvaltningsverksamheten ge- nom föreskrifter och medelsanvisningar. Förslagen om programbudgetering och medelsredovisning innebär bl a att varje särskilt program och/eller verk- samhetsområde bör kunna styras genom en samlad medelsanvisning för varje budgetår. Därmed följer att förvaltningsföreskriftema bör samordnas. Det redovisningssystenr som nu förordas medför uppenbara fördelar, men dessa fördelar torde kunna nås endast om systemet sammanhålls av en instans inom förvaltningsorganisationen.
När programbudgetering genomförts kommer, om ingen organisatorisk ändring sker, varje förvaltning att syssla med delar av enhetliga program. Därmed elimineras all parallellitet mellan organisationen och budgetsystemet. Den grundläggande principen för statsförvaltningen i övrigt är att för varje verksamhetsområde finns en anslagsgrupp eller ett programanslag, som för— valtas av ett centralt ämbetsverk. Denna princip, som redan delvis brutits i militär administration, blir nu eliminerad i sådan grad, att en ytterligare om— läggning inom förvaltningsorganisationen verkar ofrånkomlig. En myndighet måste kunna ställa de samlade medelsanvisningarna till de underordnade myndigheternas förfogande, utfärda därav föranledda bestämmelser och svara för att kassa- och redovisningsväsendet fungerar på ett tillfredsställande sätt.
I det hittills verkställda, ännu ej avslutade, utredningsarbetet har då fram- skymtat tanken att ge staberna förvaltningsansvar. Detta kan leda till att
försvarsgrensstaberna förvandlas till medelsförvaltande ämbetsverk och att de sedan länge pågående försöken att samordna de tidigare försvarsgrens- förvaltningarna i en enhetlig förvaltningsorganisation kastas över ända genom att staberna förvandlas till försvarsgrensförvaltningar. Om stabernas militära uppgifter förenas med ämbetsverksmässiga beslutsformer kan deras militära effektivitet åsidosättas.
Försvarskostnadsutredningens uttalanden innebär, att för lösning av dessa frågor kan tillämpas olika alternativ, som skall utredas i dess fortsatta arbete. Trots detta bör dock redan nu framhållas att ekonomifunktionen är och även fortsättningsvis bör vara ett led i förvalt— ningsorganisationen, att ansvar för medelsredovisningen och för dess handhavande ankommer och även i framtiden bör ankomma på centrala förvaltningsmyndigheter, att kassatjänsten bör organiseras enligt de principer som kommer att till- lämpas för statsförvaltningen i övrigt, att följaktligen i valet mellan en till förbanden decentraliserad eller en inom varje militärområde samordnad ekonomifunktion endast det senare altema- tivet kan förordas (frånsett kassor för smärre kontantutbetalningar vid för- banden), att nu nämnda förhållanden icke rubbar ÖB:s och försvarsgrenschefernas di- rektiv och anvisningsrätt eller öB:s inflytande på budgetarbetet, som möj- ligen kan stärkas, samt att det inte är möjligt att i övrigt bedöma frågor om ekonomifunktionens uppgifter och ställning innan sambandet mellan den centrala, de regionala och de lokala förvaltningsorganens ekonomidelar blivit utrett.
Genomförande av utredningens förslag
Föreliggande förslag avser två frågor, ett internt system för kostnadsredo- visning och ett ekonomiskt, i verkligheten militärt, styrsystem.
Utredningen förordar två ledningsorgan för genomförandet, en samman- hållande ledning direkt under ÖB och en till försvarets civilförvaltning förlagd ledning av redovisningsväsendet. Jag biträder ej detta förslag.
I detta sammanhang har jag ansett mig vilja framhålla att några skäl som motiverar ändring av det enligt nu gällande bestämmelser rådande förhållandet mellan å ena sidan Kungl Maj:t och de militära förvaltningarna och å andra sidan öB och samma förvaltningar, inte har framkommit. I den mån med sammanhållande ledning avses försvarsgrenschefernas sätt att utöva sina eko- nomiska ledningsfunktioner antecknas, att det föreslagna redovisningssystemet är ett hjälpmedel samt att någon speciell kontroll över hur de högsta cheferna utnyttjar detta hjälpmedel knappast är påkallad. I varje fall ankommer frågor om sättet för handhavandet av krigsmaktens högsta ledning inte på en kost- nadsutredning. ÖB-institutionens ansvar skulle heller inte stärkas om öB
skulle ges indirekt ansvar för på underordnade myndigheter ankommande detaljfrågor av den typ försvarskostnadsutredningens arbete haft beröring med. Om åter med sammanhållande ledning avses rådgivande funktioner bleve resultatet att de berörda myndigheterna behövde räkna med minst två rådgivande organ i ekonomifrågor, med därav följande dubbelarbete, oklara arbetsförhållanden och onödig kostnadsökning. Jag har därför velat framhålla att en starkare ekonomiledning inom försvaret troligen är påkallad, men förslag härom förutsätter en ny förvaltnirrgsutredning, alltså en fråga som inte kan lösas i nu förevarande sammanhang.
Det föreslagna successiva genomförandet av utredningens förslag medför att det slutliga genomförandet förskjuts långt fram i tiden, trots att behovet av kostnadsberäkningar synes vara trängande. Motivet är bl a att militär per- sonal behöver utbildas för uppgiften. Detta är dock icke skäl nog att inte omedelbart utnyttja den kapacitet som finns tillgänglig. Den föreslagna utbild- ningen av militär personal i ekonomiska frågor är önskvärd och välbehövlig. men dess militära uppgifter får inte eftersättas.
Modernt försvar förutsätter samordning av och samarbete mellan samtliga myndigheter och alla personalkategorier. Beaktas ej den synpunkten. sänks försvarets effektivitet.
Såsom framgår av pågående försök inom Södra militärområdet kan utred- ningens förSlag medföra ökad arbetsinsats, vilket i sin tur kan leda till att andra arbetsuppgifter eftersättas. Sådana konsekvenser bör undvikas. För- bättrad kostnadsredovisning kan införas utan ökad arbetsinsats. Ekonomiska ledningssystem kan tillämpas inom ramen för nu gällande befälslinjer. Den omläggning av statens kassaväsen som planeras i andra sammanhang medför minskade kostnader. Med användning av de tekniska hjälpmedel som numera står till förfogande kan det nya redovisningssystemet ge bättre informationer än som hittills kunna erhållas till priset av lägre arbetsinsats än som hittills varit behövlig. Med den starka decentralisering som kännetecknat den hittills- varande försöksbokföringen blir dessa möjligheter inte tillräckligt tillvaratag- na. Denna synpunkt bör vid redovisningssystemets genomförande kunna be- vakas både av de för redovisningsväsendet ansvariga myndigheterna och av rationaliseringsorganen, statskontoret och/eller det planerade militära ratio- naliseringsinstitutet.
Vilka resultat som kan nås inom rimlig tid vid genomförandet är ej klar— lagt, bortsett från att en minskning av antalet anslag ökar myndigheternas möjligheter till ekonomiskt handlande. Detta självklara faktum behöver ej styrkas genom ytterligare utredningar.
Rationaliseringsverksamheten inom krigsmakten pågår sedan länge. Någon ytterligare effekt som medför sänkt medelsbehov eller bättre utnyttjande av en restriktivare kostnadsram kan knappast påräknas.
Med kostnadsredovisningen får den militära ledningen bättre möjligheter att dels kostnadsberäkna och bedöma alternativa förslag berörande de ekono— miska förutsättningarna för och verkningarna av nyanskaffning av materiel
och organisatoriska åtgärder, dels bättre möjligheter till uppföljning av verk- samheten vid förbanden. Däri ligger de väsentligaste resultaten av genom- förandet av redovisningssystemet. Men detta förutsätter alternativa handlings- möjligheter och arbetsmetoder. Systemen kan därför inte läsas i en tvångsvis genomförd form.
Av nu angivna skäl förordas att ledningen av redovisningsväsendet, även i fråga om införandet av nya system, anförtros försvarets civilförvaltning, som därvid förutsätts arbeta inom ramen för av ÖB och försvarsgrenscheferna givna direktiv och anvis- ningar samt i direkt samarbete med staber, övriga förvaltningar och, even- tuellt, rationaliseringsinstitutet, samt att försöksbokföringarna inom södra militärområdet koncentreras till ett organ inom området, ansvarigt för redovisningsväsendet där samt underställt civilförvaltningen och lokalt knutet till militärområdesstaben.
Möjligheter att vidtaga omedelbara åtgärder Inom försvaret har under trycket av pågående organisatoriska omläggningar och olika försvarsutredningar samt på grund av den tekniska utvecklingen länge funnits behov av fullständigare kostnadsberäkningar. Önskemål härom har kommit till utryck i många sammanhang. Snabba åtgärder i den rikt- ning försvarskostnadsutredningen rekommenderar är därför önskvärda.
De förslag utredningen nu framlagt förutsätter fortsatta tidskrävande ut- redningar, bl a om redovisning i central instans och om sambandet mellan förvaltningsorgan på olika nivåer. Det slutliga genomförandet väntas taga flera år i anspråk. Detta kan medföra att resultatet av den föreslagna kost- nadsredovisningen kanske inte kan utnyttjas vid förarbetet till de försvars- beslut som kan behöva fattas före år 1972 samt att det framtida genomföran- det av nu aktuella förslag kan påverkas av andra förutsättningar än dem man i dag kan räkna med. I väntan på slutresultatet av kostnadsutredningen kan emellertid vissa praktiska åtgärder omedelbart genomföras.
Kungl Maj:t kan dels med riksdagen sammanslå det nu alltför stora an- talet omkostnads-, intendentur- och övningsanslag eller, eventuellt, ge myn- digheterna befogenhet att använda flera sådana anslag som en maximerad anvisning, dels öka de centrala myndigheternas rörelsefrihet inom de nuvaran— de avlöningsanslagen. Därmed skulle den önskade ekonomiska handlingsfri— heten kunna uppnås utan att resultatet av tidsödande undersökningar om vissa organisatoriska frågor skulle behöva avvaktas.
Om sist nämnda förslag kan realiseras kan myndigheterna redan inom ramen för nuvarande redovisningssystem bygga upp en kostnadsredovisning enligt de principer försvarskostnadsredovisningen rekommenderat _— dvs beräkning av kostnaden för given uppgift — utan att behöva avvakta slut— förandet av återstående utredningsarbeten.
Här förordas att åtgärder i nu angiven riktning vidtagas.
259 Sammanfattning
Vad här ovan anförts innebär, att enligt min uppfattning både det nu före- liggande delbetänkandet och de båda programbudgetutredningarnas hittills offentliggjorda förslag lider av den svaghet som ofta vidlåter budgetutred- ningar så till vida, att endast vissa aspekter eller vissa informationsbehov beaktas. I statlig redovisning behöver olika informationsbehov tillgodoses.
I det föreliggande betänkandet behandlas, enligt min mening alltför ensi- digt, de kostnadssynpunkter som uppkommer vid redovisning på lokal och regional nivå.
Samma förhållande gäller den pågående försöksbokföringen inom Södra militärområdet. En försöksbokföring kan så till vida bli intetsägande, att den inte kan belysa hur olika budgeteringsmetoder kan utnyttjas under olika förutsättningar. Förutsättningarna ändras ständigt.
Slutsatsen av det nu sagda blir att utredningens helhetssyn och de organisatoriska konsekvenserna av dess förslag inte kan slutligt bedömas innan frågan om kostnadsredovisning på central nivå och de centrala instansernas ansvar för redovisningsväsendet behandlats, att i privaträttslig företagsekonomi tillämpade principer är tillämpliga inom försvaret endast till den del de berör vanliga bokföringstekniska regler, att de för statsbudgeten tillämpade budgetprinciperna inte berörs av nu föreliggande förslag, att samhällsekonomiska kostnader bör vägas mot samhällsekonomiska vinster, att de vinster som nås genom programbudgetering och kostnadsredovisning blir begränsade om kostnadssynpunkterna ensidigt beaktas och andra infor- mationsbehov åsidosätts, att även inkomster hänförs till programmen, att den ekonomiska rörelsefrihet som avses skola uppnås, bla genom minskat antal anvisningar, har väsentligt värde för arbetet i central instans, men att värdet härav blir begränsat om anslagsformerna blir mer restriktiva än de nu är, att samtliga förslag om programbudgetering och kostnadsredovisning som nu föreligger kan väntas bli samordnade vid det genomförande av programbud- getering, som nu förbereds inom riksrevisionsverket, varvid samtliga budget- aspekter kan väntas bli beaktade, samt att frågan om redovisning av uppkomna pensionsförpliktelser efter pågående särskild utredning därom kan väntas bli löst i sist berörda sammanhang.
Dessa slutsatser belyser vissa meningsskiljaktigheter, som kan samman- fattas på ungefär följande sätt: a) Utredningen har tagit mycken hänsyn till företagsekonomiska tänkesätt, som utvecklats inom det enskilda näringslivet, och som enligt min uppfattning snart kommer att anses som föråldrade. Staten måste, särskilt vid budgete- ring, tillämpa andra metoder.
b) Utredningen vill sprida ansvaret för budgetering långt ned i organisatio- nen. Enligt min uppfattning skall underordnade instanser främst fullfölja sina militära uppgifter. Förbanden bör endast lämna de upplysningar som er- fordras för budgetarbetet och med ledning av de rapporter som utgår från ekonomikontoren följa upp kostnaderna för sin verksamhet.
c) Redovisningen inom försvaret får inte behandlas som en isolerad för— svarsangelägenhet. De stora statliga förvaltningsområdenas ekonomi är en rikets angelägenhet. Redovisningsväsendet bör därför handhas av för detta ändamål utbildad personal under överinseende av de myndigheter som svarar för statens budgetsystem och för riksbokföringen.
d) Behovet av förbättrad kostnadsredovisning inom försvaret behöver till- godoses snarast möjligt. Utredningen härom har tagit lång tid och de ge- nomförandetider utredningen räknar med är för långa. Vid genomförandet bör de härför ansvariga myndigheterna i fråga om intern redovisning inte vara bundna av den långt gående detaljspecificering som nu föreslås, utan ha frihet att anpassa denna efter de behov som vid varje särskild tidpunkt behöver beaktas.
Med nu angivna reservationer biträder jag det föreslagna redovisnings— systemet som sådant, dock endast under förutsättning att kostnadsredovisningen kan genomföras på alla nivåer, inte endast på regional och lokal nivå, att de centrala budgetproblemens inverkan på den lokala nivån ytterligare beaktas, att gränsen upprätthålls mellan å ena sidan den bokföring som är underlag för riksbokslutet och å andra sidan den för internt bruk avsedda kostnads- redovisningen (den föreslagna kontoplanen beaktar detta), att både i budgetarbetet och i redovisningen tillgodoses såväl kostnadsredo- visning som löne- och materielredovisning, att ekonomifunktionen hänförs till förvaltningsorganisationen och organiseras med beaktande av den pågående samordningen inom denna, att ekonomiskt förvaltningsansvar inte överförs till stabsorganisationen, utan att samband mellan stabs- och förvaltningstjänst i ekonomiärenden liksom nu ordnas genom fortlöpande samarbete, direktiv och anvisningar, att redovisningen handhas av ett centralt ekonomikontor (avdelning) inom förvaltningsorganisationen, med underlydande ekonomikontor, ett inom varje militärområde — dock är prestationsmätning en stabernas angelägenhet _ samt att vissa omedelbart behövliga åtgärder på sätt ovan angivits genomförs sna- rast möjligt.
Avgörande för bedömningen av dessa frågor blir, om det nya redovisnings- systemet innebär övergång från en typ av detaljföreskrifter till en annan typ av detaljföreskrifter. eller om — sedan Kungl Maj:t och riksrevisionsverket givit föreskrifter om de uppgifter som erfordras som underlag för budget- arbetet och riksbokslutet — myndigheterna kan ges tillräcklig handlings-
frihet vid uppläggningen av sitt interna redovisningsväsende. Denna fråga kan dock inte slutligt bedömas innan därmed sammanhängande frågor om kostnadsredovisning i de centrala instanserna och dessa instansers befattning med revisionsväsendet i dess helhet blivit behandlade.
BILAGA ]
Begreppsförklaringar
För att underlätta förståelsen av betänkandets innehåll lämnas i det följande någ- ra definitioner och förklaringar till en del av de ekonomiska begrepp som använts i texten. De ansluter i huvudsak till dem som ges i betänkandet Programbudge- tering (SOU 1967: 11). Begreppförklaringarna inleds med en samlad behandling av några grundläggande företagsekonomiska begrepp varpå övriga följer i bokstavsordning.
Distinktionen mellan utbetalning, utgift och kostnad förklaras i anslutning till varandra med hjälp av följande exempel.
Två företag A och B deltar i tillverkningen av en produkt. B är underleveran- tör till A. För tillverkningen köper A hela sitt årsbehov av material från B till ett pris av 1 000 kr. Årets förbrukning hos A visar sig vara 9/ 10 av partiet eller 900 kr. Mellan A och B utförs följande transaktioner:
a) B levererar varorna till A och sänder faktura till A som härvid kommer i skuld till B. Uppkomsten av en skuld betraktas av A som en utgift.
b) A likviderar skulden till B vilket innebär en utbetalning från A.
c) Partiet förbrukas successivt hos A och i samma takt växer kostnaden. Vid periodens slut uppgår förbrukningen hos A till 900 kr vilket är periodens kost- nad. Resterande behållning med ett anskaffningsvärde av 100 kr räknas vid bok- slutet som en tillgång och blir kostnad först när den förbrukas.
En i princip likartad distinktion brukar upprätthållas mellan begreppen in- komst, inbetalning och intäkt. Med exemplet som bakgrund kan begreppen be- skrivas sålunda, att in- och utbetalningar betecknar kassarörelser som medför ökning respektive minskning av likvida tillgångar, att inkomst är en transaktion som medför ökning av likvida medel och fordringar eller en minskning av Skulder medan en utgift medför en minskning av likvida medel och fordringar eller en ökning av skulder samt att intäkt och kostnad utgörs av inkomst respek- tive uppoffring av produktionsfaktor som i resultatredovisningen hänförs till viss period.
Det bör observeras att de ovan nämnda begreppsförklaringarna är hämtade från företagsekonomin utan försök att direkt anknyta dem till de definitioner som gäller inom den statliga förvaltningens redovisning och riksbokföringen. En ut— förlig behandling av denna fråga återfinns i SOU 1967: 11 sid 136—150 och 308—338.
Ansvarsområde En i fråga om ansvar avgränsad funktion eller organisatorisk enhet inom en myndighet. Ett ansvarsområde kan vara enkelt eller sammansatt av flera under- ordnade sådana.
.. -.- ..... ___—..
Budget Ett i siffror uttryckt ekonomiskt handlingsprogram för en bestämd tidsperiod.
Budgetering Förlopp inom en organisation innefattande planering, genomförande, kontroll och analys med avseende på såväl prestationer som kostnader (resursutnyttjande).
Direkt kostnad Kostnad som direkt kan hänföras till viss kostnadsbärare (vara, tjänst etc). Jäm- för indirekt kostnad och självkostnad.
Effektivitet
Förhållandet mellan måluppfyllelse och uppoffringar för en myndighet eller för de särskilda mål för verksamheten som kan urskiljas. Jämför produktivitet.
Hjälpkosrnadsställe
Den redovisningstekniska motsvarigheten till en organisatorisk enhet som tillhan- dahåller varor eller tjänster till andra enheter inom samma myndighet. Många gånger motsvaras dessa interna leveranser eller tjänsteyttringar av interndebite- rrngar.
Indirekt kostnad Kostnad som inte direkt kan hänföras till viss kostnadsbärare (vara, tjänst etc). Den indirekta kostnaden (även kallad omkostnad) fördelas i självkostnadsberäk- ningar — Ofta med hjälp av s k fördelningsnycklar — från kostnadsställe till viss kostnadsbärare. Jämför direkt kostnad och självkostnad.
Internt avräkningspris Det pris som åsätts nyttigheter som lämnas mellan enheter inom samma organisa- tion.
Investering
Anskaffning av produktionsresurs avsedd att under en längre tid ge avkastning i form av nyttigheter. I begreppet innefattas anskaffning av såväl materiella till- — exempelvis datasystem eller militär grundutbildning, Om anskaffningsvärdet gångar — mark, byggnader, maskiner, förråd m m — som immateriella tillgångar skall fördelas över nyttjandetiden sker detta genom avskrivningar.
I statsverket gäller som princip att investeringar som finansieras med anslag på kapitalbudgeten är avsedda att lämna avkastning. En utgift som belastar in- vesteringsanslag utan att ge full förräntning skall omedelbart avskrivas (nedskri- vas) i erforderlig utsträckning.
Komplementkostnader Kalkylmässiga kostnader för en myndighets verksamhet som inte motsvaras av utgifter i samma myndighets bokföring.
Kontoplan
En systematisk sammanställning över alla konton som ett företag eller en myndig- het använder i bokföringen. Den utgör en plan för sambanden mellan kontona såväl i de löpande noteringarna som i bokslutet.
Kostnadsbärare
Objekt för beräkning och fördelning av kostnader. Kostnadsbärare kan i myndig- hetens redovisning vara tex program och prestationer.
K ostnadsslag Till arten enhetlig typ av produktionsfaktor som uppoffras, tex material, löner, räntor.
Kostnadsställe
Den redovisningstekniska motsvarigheten till en i fråga om ansvar avgränsad funktion eller organisatorisk enhet inom en myndighet (ansvarsområde) för vilken kostnader sammanställs i syfte att nå kostnadskontroll.
Medelsanvisning
Av central myndighet gjord tilldelning av medel till underordnad myndighet. Anvisningen avser i regel ett i kronor uttryckt belopp som av den mottagande myndigheten får användas för visst ändamål, under viss tid och under vissa vill- kor.
N uanska ] fn ingsvärde Värdet av anskaffning till nupris, dvs till det vid kalkyltillfället gällande priset (värdet).
Prestation
Såsom prestationer betecknas varor eller tjänster som blir det direkt påtagliga resultatet av det arbete som utförts vid en myndighet.
Prestationsmätning Mätning av mängden utförda prestationer vid en myndighet. Prestationsmätning- en skall ge ett uttryck för det utbyte man får av uppoffringarna — kostnaderna.
Produktivitet Förhållandet mellan ett mått på mängden utförda prestationer och ett mått på använda produktionsresurser inom en myndighet eller del därav. Jämför effek- tivitet.
Programbudget
Budget som efter en bedömning av skilda alternativ upptar kostnader och presta- tioner för en verksamhet som syftar till att nå ett angivet mål.
Programbudgetering
Sammanfattande benämning på ändamålsinriktat budgeteringssystem som omfat— tar bl a planering på lång och kort sikt, styrning av verksamheten, rapportering av kostnader och prestationer för program, budgetanalys och kontroll. Program- budgeteringen är ett hjälpmedel för systematiska bedömningar av verksamhets- program och avvägningar mellan dessa.
Påverkbar kostnad
Kostnad vars storlek och ändamålsinriktning i väsentlig grad kan påverkas av en persons beslut inom ett företag eller en myndighet.
Samkostnad
Kostnad vid ett företag eller en myndighet (eller del därav) som inte direkt kan hänföras till kostnadsställen eller kostnadsbärare. En samkostnad är i detta avse- ende gemensam för verksamheten vid myndigheten (företaget, avdelningen) och skulle ej påverkas av nedläggande eller upptagande av verksamhet vid visst kost— nadsställe eller av produktion av viss kostnadsbärare. Jämför särkostnad.
'.':a .nu— .nu—:*.
Självkostnad
Kostnaden för en prestation (kostnadsbärare) beräknad som summan av alla med verksamheten i dess helhet normalt förenade kostnader, direkt eller indirekt för- delad på kostnadsbärarna.
Själ vkostnadsmetod Kostnadsredovisning som direkt eller indirekt fördelar samtliga med verksamhe- ten i dess helhet normalt förenade kostnader på kostnadsbärare. Vid en själv- kostnadskalkyl ställer man de sålunda fördelade totalkostnadema mot intäkterna för att kontrollera vilken kostnadstäckning som har erhållits.
Standard
Förutbestämt mått — grundat på erfarenhet eller särskild undersökning. Detta mått är oftast avsett att ange något i sammanhanget normalt och/eller accepta- belt eller eftersträvansvärt. Standarden kan avse åtgång av produktionsresurser för viss prestation, prestanda vid viss produktionsinsats, kvalitet på prestation m m.
S tandardkostnad
Enligt en förkalkyl beräknad kostnad för en prestation som bibehålls under en längre tid, tex ett budgetår.
Särkostnad
Kostnad som direkt kan hänföras till visst kostnadsställe eller viss kostnadsbärare. Man talar om såväl rörliga särkostnader — sådana som förändras med (en ifråga— satt förändring av) verksamhetsvolymen — som fasta särkostnader — sådana som skulle falla bort först om all verksamhet av ifrågavarande slag upphörde. Jämför samkostnad.
BILAGA 2
Principer för interna avräkningspriser
FKU:s förslag till nytt ekonomisystem för försvaret bygger på principen om bud- getering i anslutning till ansvarsområden. Härvid inräknas endast påverkbara särkostnader. Krigsmakten har betraktats som en myndighet i vilken staber, för- valtningar, förband, verkstäder m m ingår. Avsikten är att chefer på olika nivåer i denna organisation skall ansvara för såväl prestationer som resursförbrukning.
De olika delarna i den militära organisationen samspelar på mångahanda sätt, bla genom utbyte av varor och tjänster. Resursförbrukningen vid en viss enhet, t ex ett förband, består till stor del av mottagna tjänster från andra enheter inom försvaret.
I budgetering och redovisning är det därför nödvändigt att kunna värdera dessa mottagna tjänster — internleveranser — så, att det pris som åsätts en viss nyttighet (det interna avräkningspriset) motsvarar meruppoffringen för försvaret som helhet. I den löpande verksamheten motsvaras detta pris av särkostnaden.
I följande framställning — som utarbetats av utredningens expert Nils Ekehorn — diskuteras internleveransernas behandling i det ekonomiska systemet. I princip är de framförda synpunkterna tillämpbara på samtliga nivåer inom försvarsorganisa- tionen men de har hittills endast kommit till användning i de konkreta förslagen för regionala och lokala enheter. Till frågan om tillämpningen vid mer långsik— tiga beslut på central nivå återkommer utredningen i ett följande betänkande.
I en organisation, där ansvaret för skilda verksamhetsgrenar fördelas på olika befattningshavare, där de skilda organisatoriska enheterna inbördes beror av varandra eller där man av någon annan anledning vill studera det ekonomiska resultatet för varje enhet eller funktion för sig, spelar de interna avräkningspri- serna en utomordentligt stor roll. Ett sådant ömsesidigt beroende kan ta sig ut- tryck i leveranser av varor eller tjänster från ett förråd eller en verkstad till en förbrukande eller brukande enhet. Man måste på något sätt avgränsa redovis- ningen mellan den levererande och mottagande enheten genom någon form av pris på internleveranserna; redovisningsmässigt uppträder enheterna då inom en gemensam, överordnad organisation som kund och leverantör medan avräknings- priset blir kundens kostnad och leverantörens intäkt för transaktionen. I fort- sättningen benämns en sådan intern leverantör för hjälpavdelning och en intern kund för huvudavdelning; en hjälpavdelning kan i sin tur vara avnämare till en annan hjälpavdelning.
Eftersom redovisningen inte bör vara ett självändamål utan tvärtom syftar till att underlätta en styrning av verksamheten ekonomiskt kommer de interna pri- serna att påverka befattningshavarnas val av handlingsalternativ, dvs organisa- tionens handlande i dess helhet. Ett högt avräkningspris förbättrar exempelvis hjälpavdelningens resultat på bekostnad av huvudavdelningens och vice versa. Men det stimulerar också huvudavdelningen att söka en annan leverantör inom eller utom organisationen (eller att själv starta en motsvarande produktion), kanske så att hjälpavdelningens resurser utnyttjas sämre. Ett lågt avräkningspris kan emellertid också anstränga hjälpavdelningens resurser så, att en kapacitets- utvidgning — t ex en investering — ter sig önskvärd. Det är inte säkert att sådan
inverkan på avdelningarnas beteende är lämplig ur hela organisationens syn- vinkel; man kan med andra ord genom olämpligt satta avräkningspriser styra organisationen mot ett oekonomiskt handlande. Internpriserna måste anpassas till de verkningar man önskar uppnå. Det innebär också att hänsyn måste tas till verksamhetens art och det tidsperspektiv som är aktuellt.
Internprisernas plats
Verksamheten i den militära organisationen i fred kan sägas vara uppbyggd kring ett antal funktioner. Vissa av dessa kan betraktas som huvudfunktioner, tex mobiliserings- och krigsplanläggningen samt utbildningen, andra som stöd- eller hjälpfunktioner, såsom personalvård, verkstadsrörelse, förrådshållning, anskaff— ning och skötsel av fasta anläggningar samt sjukvård. På alla nivåer inom den militära organisationen kan man urskilja uppgifter tillhörande dessa olika funk- tioner och vanligen även en motsvarande organisatorisk indelning i en eller annan form.
Varje sådan huvud— eller stödfunktion får givetvis inte fungera avskild från de övriga — man måste räkna med att en åtgärd eller en utveckling inom en av dem återverkar på de övriga. Det är här de interna avräkningspriserna kommer in: redovisningssystemet bör vara så konstruerat att den som är ansvarig för en viss åtgärd inom en funktion (t ex utbildningen) i sitt beslutsunderlag har ett uttryck också för den aktuella åtgärdens ekonomiska konsekvenser inom en annan funk- tion (tex förråden). Annorlunda uttryckt: han bör belastas såväl med ett belopp motsvarande den kostnad han förorsakar en annan organisatorisk enhet som med kostnadsökningen inom det egna ansvarsområdet och vice versa vid en kostnads- minskning. Detta gäller den ekonomiska informationen till sidoordnade enheter.
Samtidigt är det klart att överordnade instanser inom var och en av funktio- nerna behöver informationer om ekonomiska förhållanden på de lägre nivåerna för sina ställningstaganden och sin planering inom den egna funktionen. Detta gäller oberoende av om något direkt lydnadsförhållande råder mellan instanserna på skilda nivåer och om en myndighets ansvarsområde håller sig inom en funk- tion eller sträcker sig över en större del av fältet. En regional eller central myndig- hets åtgärder kan givetvis påverka inte enbart den egna funktionen utan även andra funktioner på alla nivåer. Beslutsunderlaget skall därför innehålla informa- tioner om dessa indirekta verkningar. Principiellt sett kan man ta fram sådana utefter skilda vägar vilket leder till att materialet struktureras på olika sätt, något som i sin tur medför att tolkningen och den slutliga bearbetningen måste anpassas därefter.
Centralt O—-Eopv——O
Regionalt O——>1r—O
Lokalt ._po—_.
Fig 1 . Olika vägar för tillgodoseende av central myndighets informationsbehov
Fallet A i figur 1 representerar den lösningen att samtliga kostnader på en viss nivå sammanförs hos huvudfunktionen och där vidarebefordras uppåt till den upplysningssökande centrala myndigheten. Fallet B visar den andra ytterligheten där huvudvägen är en vertikal informationsgång inom varje funktion för sig. Fallet C slutligen är till synes mer invecklat därigenom att all relevant informa- tion inom varje funktion lämnas uppåt samtidigt som data genom horisontella kanaler ger återverkningarna inom andra funktioner (dvs avräkningspriser för internleveranser). Avräkningsprisernas utformning kommer därför att influera kostnadsredovisningens innehåll och indirekt även beräkningsmetoderna.
Den av FKU valda modellen stämmer närmast överens med det sistnämnda fallet C. Materialet skall enligt modellen skiktas så att det tillgodoser informa- tionsbehovet för planeringen och beslutsfattningen inom varje myndighets an— svarsområde.
Alternativ för internavräkningar
I direktiven till 1964 års försvarskostnadsutredning framhålls att utredningen bör undersöka om det föreligger möjligheter att utnyttja företagsekonomiska metoder vid redovisningen av kostnader och intäkter inom försvaret. Därvid skulle även undersökas i vad mån beroendet av konkurrens och vinst kunde utnyttjas, särskilt för de mer industriellt betonade verksamhetsgrenarna till vilka försvarsverkstä- derna kan hänföras.
Den fortsatta framställningen syftar till en diskussion av de konsekvenser som kan förmodas uppstå till följd av olika ställning för stödfunktionerna i marknads- hänseende samt olika former för avräkning främst gentemot militära beställare. I förhållande till förbanden kan stödfunktionerna endera betraktas som fria företag eller som hjälpavdelningar. I det första fallet kan inga regler anges för hur avräkningar skall ske då priset sätts med hänsyn främst till efterfrågesituatio- nen. Om däremot verkstäderna betraktas som hjälpavdelningar kan man bestäm- ma avräkningspriserna efter de syften man eftersträvar att nå hos beställaren.
Marknadsmodellen
Ett självständigt företag måste ha som ett mål att överleva och kräver därför in- täkter som på lång sikt täcker företagets samtliga kostnader. Inom de flesta branscher måste företagen anpassa sina kostnader till de priser som är rådande för de aktuella produkterna eller också försöka finna produkter för vilka intäk- terna överstiger det kostnadsläge som är mer eller mindre fast inom det aktuella företaget beroende på de resursbindningar som åstadkommits främst genom in- vesteringar men även genom exempelvis anställandet av personal.
Prissättningen av ett företags produkter är i och för sig oberoende av dess kost- nadsläge. Med hjälp av kostnadsredovisningen kan företaget avgöra vilka produk- ter som är lönsamma och alltså vilka som bör kvarstå. på programmet.
Detta kan tillämpas utan komplikationer på företag som bedriver masstillverk- ning. När det däremot gäller enstyckstillverkning som är dominerande vid för- svarsverkstäderna kan marknadspriset på den enskilda produkten vara svårt att konstatera. I många fall har man utgått från att ett pris måste kalkyleras enligt självkostnadsmetoden. Denna i många stycken defensiva kalkylmetod har alltså främst syftat till att ge företaget full kostnadstäckning för de arbeten som utförts. Metoden kan därför betecknas som ett medel att på lång sikt tillförsäkra företaget fortbestånd men kan ha nackdelen att eliminera de möjligheter att ta hem vinster som marknaden erbjuder.
Med ledning av det anförda torde man kunna förutsäga att om t ex försvarets verkstäder bildade ett gentemot försvaret helt fristående företag skulle deras pri—
mmm-va..» u. ..
ser för utförda tjänster komma att fastställas på ovan antydda sätt. Detsamma skulle gälla prissättningen för produkter och tjänster från andra stödfunktioner om dessa skulle drivas som fristående företag. I den fortsatta diskussionen i av- snittet får verkstäderna representera stödfunktionerna.
Teorierna om verkstäderna som fristående företag måste bygga på förutsätt- ningen om en fungerande marknad som konstitueras av att såväl producenter som konsumenter finns i flertal och att dessa har frihet att inträda på eller dra sig tillbaka från marknaden. Transaktionerna inom en idealisk marknad skulle omfatta produkter som har sådana egenskaper att de kan framställas av samtliga producenter och efterfrågas av samtliga konsumenter (dvs frånvaro av monopol- situationer), dock kan substitutkonkurrens vara väl så effektiv.
Det här antydda synsättet skulle innebära att de militära verkstäderna, som utbjuder reparationer av militär materiel, placeras i samma ställning som civila verkstäder som reparerar bilar, båtar, telemateriel osv. På kundsidan skulle det betyda att en förbandschef jämställs med andra kunder — även privata — och får frihet att bland mängden verkstäder välja den som bäst tillfredsställer hans behov.
Avsikten skulle då vara att med ledning av visad lönsamhet slå ut de dåliga verkstäderna och endast få kvar dem som kan mäta sig i konkurrens med mot- svarande civila verkstäder.
En nödvändig förutsättning för en militär verkstad i konkurrens med civila är att den får en annan organisatorisk ställning än den nuvarande. Verkstadschefen måste erhålla ökade befogenheter. Han måste avgöra vilka produkter som skall marknadsföras och i samband härmed besluta om anskaffning av lokaler och ut- rustning samt om personal så att anpassning sker till produktionsinriktningen. Han har to rn möjligheter att lägga ned driften helt om han anser det befogat av eko- nomiska eller andra skäl.
Även på kundsidan måste förändringar vidtas. Förbandschefen skulle nu välja den leverantör som ger honom det bästa ekonomiska utbytet för vilket han är ansvarig. Hans organisation måste utvidgas med en enhet som kan benämnas inköpsavdelning. Denna skulle infordra anbud, jämföra dessa samt lägga ut be- ställningar.
Om dessa förutsättningar råder kommer de militära verkstädernas utbud att bestå av tjänster som till större delen endast kan efterfrågas av militära bestäl— lare. Undantag kan tänkas i fråga om reparationer av standardfordon och viss annan standardmateriel.
Förbandschefen kommer å sin sida att lägga märke till att förbandets behov av reparationer endast kan utföras av de militära verkstäderna. Konkurrensen från civila verkstäder uteblir nästan helt.
Den från början avsedda större marknaden har nu betydligt reducerats genom produkternas exklusivitet. Kvar finns ett antal militära verkstäder och ett antal militära beställare på marknaden. Om dessa betraktas som fristående från var- andra kan det dock fortfarande anses råda betingelser som kan få en marknad att fungera — i detta fall en helt militär sådan.
Emellertid störs marknadsbilden helt av att varken producent eller konsument har självständig ställning. De styrs av vardera sin ledningsorganisation som ovan- för sig har en gemensam huvudorganisation. Denna formulerar i sista hand upp- gifterna för både verkstad och förband och påverkar medelstilldelningen till dessa. Förbanden och verkstaden har skilda uppgifter som måste bringas i harmoni med varandra vid lösandet av krigsmaktens uppgifter.
Infördes en marknadsorganisation skulle den nödvändiga samplaneringen om- Lntetgöras. Verkstädernas uppgift att upprätthålla beredskapskapacitet skulle även- tyras om fri konkurrens tilläts med åtföljande nya befogenheter för verkstadsled- ningarna. Under sådana förhållanden måste alternativet med fria konkurrerande verkstäder överges till förmån för ett alternativ liknande det nu befintliga.
Stödfunktionerna som hjälpavdelningar
Då införandet av marknadsförhållanden inte har befunnits genomförbart återstår endast alternativet att betrakta verkstäderna som hjälpavdelningar till förbandet. Huvudproblemet för FKU blir då att avgöra på vilka grunder avräkningspriserna mellan hjälpavdelningarna och huvudavdelningarna skall beräknas.
M arknadspris
Även när det gäller hjälpavdelningar kan priset för tjänster sättas utan något samband med avdelningarnas egna kostnader. Det är fallet när marknadspris till- lämpas. Marknadspriset har fördelen att man kan göra jämförelser beträffande avdelningens >>konkurrenskraft» genom att studera lönsamheten. Detta är ett ut- tryck för bristen på en objektivt riktig kostnadsnivå. Ett begrepp om kostnads- läget kan endast erhållas genom jämförelser med någonting annat. Ett marknads— pris är lämpligt för detta ändamål då det kommit till genom konkurrensens in- verkan. Marknadspriset anger vilka intäkter som är möjliga. Ett företag måste följaktligen vara så effektivt att det kan framställa motsvarande produkter till kostnader som understiger eller är lika med marknadspriset om det på lång sikt skall överleva. Överflyttas resonemanget till en hjälpavdelning kan man med hjälp av marknadspriset lätt konstatera om det lönar sig att driva denna eller om man i stället skall söka utomstående leverantörer.
Tanken att använda marknadspris för avräkningar från hjälpavdelningar inom försvaret strandar på svårigheten att konstatera ett dylikt pris. Endast en liten del av försvarets behov av tjänster från sina hjälpavdelningar är i vedertagen bemär- kelse utsatt för civil konkurrens där ett marknadspris skulle kunna utbildas. Så— som ovan anförts är försvarsverkstädernas arbeten på militär materiel oftast av så speciell natur att någon civil motsvarighet inte förekommer. Detta framgår tex av att armén under budgetåret 1965/ 66 anlitade civila leverantörer för 5 % av underhållsanslaget (här justerat genom ett tillägg med 20 % för komplement— kostnader), marinen för 10 % och flygvapnet för 12 %. Det torde kunna konsta- teras att förhållandena inom övriga hjälpfunktioner, utom möjligen byggnads- funktionen, uppvisar ungefär motsvarande relationer. Förutsättningar saknas allt- så att använda marknadspris i någon mer betydande omfattning för avräkning av internprestationer.
Möjligheter att göra produktivitetsjämförelser med hjälp av lönsamhetsbegrep- pet och därmed även få till stånd jämförelser med den civila industrin föreligger inte. Kvar står endast möjligheterna att göra jämförelser mellan enheterna inom varje funktion. För försvarsverkstädema kan statistiska jämförelser användas. Några absoluta totalmått kan inte fastställas utan man får nöja sig med relativa mätningar som upplyser om skillnader mellan olika verkstäder och mellan olika perioder.
Utan möjlighet att utnyttja marknadsförhållanden måste även konstateras att förbandet inte fritt kan få välja leverantör för att tillgodose behovet av tjänster från hjälpfunktionerna. Detta är en konsekvens av att marknadsmekanismen re- dan är försatt ur spel och måste ersättas med samarbete och planering. Kundens insats för att hushålla med resurser kommer därför att inskränkas till att så långt möjligt begränsa behovet av tjänster från i första hand hjälpfunktionerna. Där- emot måste det bli en intern funktionsangelägenhet i detta system att bestämma om en order skall utföras i egen regi eller läggas ut på entreprenör. Härvid kom- mer den strävan till uttryck att optimera den egna funktionens verksamhet med den dubbla uppgiften att lösa fredsuppgifter samtidigt som kapacitet skall upp- rätthållas för beredskapsändamål.
Då marknadspriser inte kan utnyttjas för avräkningar mellan hjälpavdelning
ana.m__.—_._..u__t__ .....-u.____. ....m.
ä—=——5_ _ _...
och huvudavdelning återstår endast användning av mera kostnadsorienterade ty- per. Valet står här mellan priser med olika grader av kostnadstäckning._
A vräkningspriser baserade på självkostnaden
Självkostnadsprincipen bygger på en restlös fördelning av alla kostnader. Omvänt betyder detta att tex en verkstad inom försvaret genom debitering av sina kunder blir självförsörjande. Verkstaden kan alltid räkna med full kostnadstäckning även beträffande kostnader för utnyttjande av fasta anläggningar såsom byggnader och maskiner samt för ränta på i dessa investerat kapital och avskrivning på anskaff- nings— eller återanskaffningsvärdet. Bortsett från den privata verkstadens skatter kan det förefalla så att detta avräkningspris blir jämförbart med fakturapriset vid den enskilda verkstaden. Denna kan ju inte räkna med kostnadstäckning ur andra källor än kundlikvider och en eventuell bristande kostnadstäckning berör endast leverantören. Kunden är intresserad av priset men ej av verkstadens redovisnings- och kalkylmetoder.
Försvarets verkstäder skulle kunna ha anledning att betinga sig högre priser än privata företag, tex på grund av att kapaciteten är beräknad efter beredskaps- behov. Beställarna inom försvaret skulle då hellre lägga ut arbetet på privata verkstäder — beställarna har ju sitt eget kostnadsansvar. Höga avräkningspriser leder då till sämre beläggning på de egna verkstäderna och därmed till ännu högre priser, åtminstone i den mån kostnadsfördelningen baseras på de faktiska kostnaderna. Om i stället självkostnaden vid försvarets verkstäder skulle ligga lägre än på den allmänna marknaden kunde verkstaden frestas att ta civila arbeten.
Ett speciellt problem erbjuder det förhållandet att i självkostnaden ingår diverse pålägg avsedda att täcka indirekta kostnader som, ofta föga märkbart, påverkas av sysselsättningsvariationer. Vid högre sysselsättning än vad som budgeterats eller är normalt tar en hjälpavdelning därför in högre intäkter än som behövs för att täcka dess totala, faktiska kostnader och vid lägre sysselsättning redovisas en korresponderande brist. Liknande fenomen kan uppstå om fördelningsnyck- larna är mindre väl avvägda med hänsyn till produktsortirnentet eller på grund av avvikelser mellan »normalårets» och de verkliga förhållandena. Vad visar då själv- kostnaden och hur skall denna användas?
Denna fråga — självkostnadens användbarhet — betyder mycket i kalkylsam— manhang. En självkostnad ger ofta intrycket att vara exakt — den slutar gärna på ett ojämnt belopp. Men man måste beakta att den kan innehålla ganska be- tydande komponenter som härstammar från godtyckliga fördelningar av kost— nadsdelar med ett mer eller mindre diskutabelt samband med kostnadsbäraren. Dessa komponenters beroende av t ex volymvariationer är ibland mycket dunkelt. Man kan därför sätta ifråga i vilken utsträckning självkostnaden kan användas för att analysera verkningarna av en volymförändring, även inom ganska snäva grän- ser, om man inte först bryter ned den i dess beståndsdelar och studerar inverkan på varje beståndsdel för sig.
Vidare har man frågan om vilka indirekta kostnader som skall tas med i bilden. Svaret kanske i förstone blir: de som uppstår vid den egna organisatoriska enheten (regementet, staben, ämbetsverket). Härvid kan man bl a hoppas på en viss jäm- förbarhet mellan egen självkostnad och fakturerat pris från utomstående leveran- törer. Förekomsten av mobiliserings- och krigsförråd, vilkas förvaltning delvis ligger under lokala och regionala organ och som delvis utnyttjas för fredsverk- samhet (utbildning mm), måste förutsätta en central forsknings-, planerings-, inköps- och förvaltningsverksamhet av ganska betydande omfattning. Man torde inte alltid med fog kunna hävda att kostnaden för denna genom ett pålägg helt eller delvis borde bakas in i anskaffningsvärdet för de förrådshållna varorna.
Bl a skulle avgränsningsproblem uppstå. Än mindre torde pålägget kunna läggas enbart på den i förhållande till förrådsvolymen obetydliga förbrukningen eller utnyttjandet i fred. Stora delar av motsvarande kostnader, t ex för produktutveck— ling, inköp, »lokal» förvaltning och dessutom försäljning, skulle i ett civilt företag tas med i självkostnaden därför att de ingår i en administrativt sammanhållen enhet. Genom i självkostnaden ingående »pålägg», dvs omsättnings- och inkomst- skatter mm, skall ju dessutom det civila företaget bekosta den kommunala och statliga verksamheten — inklusive försvaret. Om frågan ställs på detta sätt torde det bli i det närmaste ogörligt att med hjälp av självkostnadsberäkningar få »rätt- visa» konkurrensförhållanden mellan försvarets externa och interna leverantörer.
Här bör man fråga sig vilken effekt man önskar uppnå för försvaret i dess helhet och hur avräkningspriserna bör konstrueras för att bidra härtill:
a) Vilken sysselsättningsutveckling vid verkstäderna ger den bästa ekonomin i försvaret? Vill man övergångsvis låta eventuella tidigare felinvesteringar fram- träda som undersysselsättning?
b) Vill man undvika att extrakostnader, orsakade av kravet på beredskaps- kapacitet, leder till »för höga» avräkningspriser? I så fall, hur skall man hitta rimliga normer för beräkningar så att de kan särskiljas?
c) Finns någon anledning att skilja mellan önskvärd utveckling på kort sikt och önskvärd utveckling på lång sikt?
(1) Hur skall man redovisnings- och ansvarsmässigt ta hand om »vinster» och »förluster» på grund av att sysselsättningen har avvikit från den »normala» eller på grund av att fördelningsnorrnerna för indirekta kostnader visar sig stämma illa med verkligheten?
e) I vilken utsträckning skall befattningshavarna ha frihet att anlita civila leverantörer även om en militär sådan finns? I vilken mån skall verkstadschefen få ta civila kunder?
f) Hur skall man styra det dagliga beslutandet på alla nivåer så att försvarets totala ekonomi främjes?
Avräkningspriser baserade på särkostnaden
Som ovan har sagts bygger Särkostnadsprincipen på ett studium av de ekonomiska konsekvenserna av det för tillfället aktuella valet mellan flera alternativ. Den kapacitet som redan finns betraktas alltså som given. Kostnaden för att vidmakt- hålla denna påverkas enligt definitionen inte av ett val i ena eller andra rikt— ningen.
Hur påverkas försvarets ekonomi om man beslutar att reparera ett fordon på egen verkstad i stället för att göra det på en privat? Om man bortser från even- tuella skillnader i arbetskvalitet, stilleståndstider od, kan följande resonemang föras. Vid reparation på en privat verkstad måste givetvis en faktura likvideras som innehåller alla betalningskonsekvenser. Om däremot egen verkstad anlitas blir konsekvenserna
a) utbetalningar som annars ej skulle förekomma (för inköp av vissa varor för omedelbar förbrukning)
b) ianspråktagande av tidigare inköpta reservdelar (något som flyttar nästa inköp av ett parti av samma typ reservdelar något närmare i tiden)
0) omdisposition av resurser som annars skulle ha använts för andra arbeten (t ex personalens arbetstid)
d) viss förslitning av verktyg och maskiner (i den mån ökningen av framtida reparationskostnader kan mätas och hänföras till vissa arbetsorder).
Valet bör alltså träffas med ledning av den sannolika kostnadsskillnaden mellan alternativen. Den som fattar beslutet skall på ett eller annat sätt bära kostnaden härför.
mmm.v—n .
Men man stöter snart på andra problem, tex då valsituationen vid tvenne på varandra följande tillfällen ter sig likadan, som i det ovan relaterade fallet, för huvudavdelningen men inte för hjälpavdelningen vars kapacitetsläge kan vara ett annat vid det senare tillfället. En verkstad kan vid kapacitetsbrist bli tvungen att lägga ut vissa arbeten på civila företag. Detta kan inträffa både under högsäsong och om verkstaden inte har byggts ut i takt med förbandets verksamhet. Särkost- naden för en viss arbetsorder blir då högre än om verkstaden själv hade utfört arbetet eftersom det civila företaget inte kan väntas fakturera enbart den militära verkstadens särkostnad. Skall då tex en kompanichef som beordrat reparationen stå för kostnaden för en kapacitetsbrist som han ej kan påverka? Eller skall denna kostnadsskillnad användas för att under högsäsong prioritera oundgängliga ar- beten — för vilka beställaren bör vara beredd att betala mera? Mindre angelägna arbeten skulle då hänskjutas till lågsäsong när verkstadens kapacitet eljest skulle stå underutnyttjad.
Ett annat exempel då huvud- och hjälpavdelningarnas perspektiv skiljer sig åt är om båda parterna har formell och reell frihet att vända sig till en utomstående. Huvudavdelningens billigaste alternativ är en internleverans eftersom den då en- bart behöver bära särkostnaden. Hjälpavdelningens gynnsammaste alternativ är att sälja sin vara till en utomstående köpare eftersom den då kan räkna med en högre särintäkt. Om man då belägger hjälpavdelningen med administrativa restrik— tioner, t ex så att den »företrädesvis skall betjäna interna kunder», har man vis- serligen reducerat men inte helt eliminerat problemet ty en relativt onödig intern beställning kan då blockera en mycket lönsam affär med en utomstående part. Man har blandat två delvis oförenliga krav i hjälpavdelningens verksamhetsmål.
Valet mellan en intern och en extern leverans får en speciell karaktär vid av- räkning av särkostnaden. Ett avräkningspris som baseras på hjälpavdelningens särkostnad måste förutsättas bli lågt i förhållande till det pris som en utomstående leverantör skulle betinga sig. Detta bör främst stimulera till ett högt utnyttjande av den egna kapaciteten. Men kan beläggningen också bli omotiverat hög? Löper man risken att förlora den avsevärda stimulans till självrationalisering som ligger i sysselsättningssvårigheter? Priserna kan visserligen bli lägre än de civila kon- kurrenternas men samtidigt högre än nödvändigt. Man får angripa detta problem med hjälp av budgeten och med hjälp av normerande standardpriser. »Nästa år bör avdelningen ha en kapacitet på x enheter till en kostnad av y kr per styck, i intervallet v—x enheter till en kostnad av 2 kr.»
En hög belastning på den interna leveranskapaciteten, som åtminstone delvis kan bero på avräkningspriserna, kan få en kapacitetsutvidgning att framstå som motiverad för både huvud- och hjälpavdelningarnas chefer och deras gemen- samma chef. En sådan utbyggnad behöver dock inte vara ekonomiskt riktig för försvaret i dess helhet. Denna skenbara intressekollision förklaras av att nämnda chefer inte har tillgång till väsentliga data, tex den av beredskapsskäl betingade kostnadsökningen eller de kapitalkostnader1 som hänger ihop med investeringen i fråga. För ett val mellan alternativen »bygga nytt och reparera på egen verkstad» och »icke bygga och anlita främmande verkstad» måste alltså en särskild kalkyl göras på grundval av data från annat håll. En sådan kalkyl — inriktad på denna speciella valsituation — kan mycket väl visa att det totalt sett mest ekonomiska alternativet innebär att kapacitetsutvidgning ej är motiverad trots att situationen på lokal nivå temporärt kan te sig opraktisk eller oekonomisk.
Även i detta fall måste följande frågor ställas. Vilken effekt vill man nå genom avräkningspriset? Hur skall man styra det dagliga beslutsfattandet på skilda nivåer så att försvaret som helhet utnyttjar sina resurser på effektivast möjliga sätt?
1 Ränta på investerat kapital och avskrivning eller — beroende på kalkylmetoden —— här- emot svarande utbetalningar.
Särkostnader i form av avräkningspriser eller i andra former ger en riktig bild av ett visst handlingsalternativs ekonomiska konsekvenser på relativt kort sikt och inom ramen för befintliga fasta anläggningar och övrig fast kapacitet. Det är för denna typ av situationer som det löpande redovisningssystemet är uppbyggt.
Vid frågor som rör invmteringsbeslut och i liknande valsituationer av långfris- tig natur måste speciella kalkyler upprättas så som ovan påpekats.
På samma sätt som den löpande redovisningen är utformad med hänsyn till organisationen med uppgift att ge data, anpassade till olika nivåer, så måste kal- kylrutinerna vara anpassade och knutna till en fast beslutsrutin. Denna rutin måste vara så utformad att investeringsbeslut fattas på den nivå där konsekven- serna av besluten kan överblickas och där man med hänsyn till organisationens målsättning vill att besluten skall ske. Med en sådan besluts- och kalkylerings- rutin undanröjs risken för felaktiga investeringsbeslut baserade på otillräckliga eller misstolkade redovisningsdata. Dessa frågor behandlas i ett senare avsnitt.
Standardpriser för avräkning av internleveranser En standardkostnad är inte något alternativ till vare sig självkostnad eller sär- kostnad. Tvärtom kan en standardkostnad räknas fram enligt båda metoderna. Liksom i efterhand beräknad själv- eller särkostnad kan den användas som avräk- ningspris vid internleveranser.
Standardkostnader är förutberäknade kostnader som kan tjäna följande syften i den militära redovisningen.
1. Att kontrollera kostnader genom jämförelse mellan de faktiska och de för- utberäknade kostnaderna. Man kan lägga in ett krav i standarden: »nästa år får kostnaden uppgå till högst x kr per producerad enhet». Man söker ett mått på effektiviteten och hoppas kunna analysera avvikelserna mellan standarden och utfallet för att konstatera orsaken härtill.
2. Att underlätta upprättandet av budgeter genom lätthanterliga värden på vissa av dess komponenter som stämmer någorlunda väl med vad utfallet kommer att Visa.
3. Att förenkla redovisningsarbetet och göra snabb rapportering möjlig. Som exempel kan nämnas a) att även om man vill värdera ett förråd eller uttagen ur detta, så kan standardpriser göra en förrådsredovisning med enbart kvantitativa data tillräcklig, b) att kostnaden för internleveranser kan bokföras så snart levere- rade kvantiteter är kända utan att man behöver avvakta efterkalkyler, c) efterkal- kyler kan göras genom stickprov eller ibland helt slopas. Ibland är det lämpligt att kombinera standardpris för standardleveranser med ett individuellt uträknat pris för leverans av speciellt utformade förnödenheter eller tjänster. Man kan tänka sig ett standardpris för normalt bruk av fordon, beräknat på grundval av normala underhållskostnader,1 och ett pris lika med särkostnaden för större reparationer beroende på slarv eller hårdkörning. På samma sätt kan en ADB-avdelning debitera ett standardpris för förarbete och maskintid vid rutinmässig körning av data enligt långtidskontrakt samt ett special- pris för extrakörningar av engångsnatur. Standardpriserna kan också sättas med ledning av en viss budgeterad fördel- ning mellan interna leveranser från en hjälpavdelning till en huvudavdelning och leveranser från utomstående. Huvudavdelningen får då inget inflytande på valet mellan intern och extern leverantör och får bära samma kostnad i båda fallen. Avdelningen lämnar i båda fallen sin beställning till samma instans som med hänsyn till exempelvis sysselsättningsläget vid hjälpavdelningen avgör valet av leverantör.
1 Om drivmedelskostnaden inte redovisas separat kan även kostnad för normal förbruk- ning per körmil ingå.
Det bör också observeras att kostnadsbilden avsevärt kan förändras vid kraftiga avvikelser från den situation som ligger till grund för ett beräknat standardpris. Vissa kostnader växer eller minskar språngartat då man passerar en kapacitets- tröskel, något som vid särkostnadsberäkningar kan motivera att ett standardpris skall gälla endast inom ett definierat intervall, t ex i 15 % från den budgeterade sysselsättningen. Vid större avvikelser får då ett nytt pris beräknas. I självkost- nadsberäkningar kommer emellertid summan av de på normalsysselsättningen baserade omkostnadspåläggen att överstiga de faktiska omkostnaderna vid posi- tiva avvikelser i sysselsättningen. Även i detta fall kan alltså en omräkning av standardpriserna komma i fråga.
Avräkningsprisets inverkan på förbandsstyrningen Följande exempel kan tjäna som illustration.
Fall ] (jämförelse mellan exemplen sker mot exemplet A i varje grupp, I, II osv; kostnader anges i Mkr). I. Ingen intemprisavräkning.
A. Antag att förbandet har en årlig budget på 10 Mkr och att dess verksamhet bedrivs på två huvudavdelningar och två hjälpavdelningar med följande fördelning (avräkningspriset : 0 för internleveranser):
Hjälpavdelningar Huvudavdelningar Summa I 11 111 IV Fasta kostnader 0,5 1,0 1,0 2,0 4,5 Rörliga kostnader 1,0 0,5 2,5 1,5 5,5 Summa 1,5 1,5 3,5 3,5 10,0
B. Verksamheten vid huvudavdelningarna och deras ianspråktagande av hjälp- avdelningarnas tjänster ökar med 20 % (kapacitet finns).
Hjälpavdelningar Huvudavdelningar Summa I II III IV Fasta kostnader 0,5 1,0 1,0 2,0 4,5 Rörliga kostnader 1,2 0,6 3,0 1,8 6,6 Summa 1,7 1,6 4,0 3,8 11,1
Kommentar. Huvudavdelningamas chefer, som initierar verksamhetsökningen, får uppenbarligen inte från den egna kostnadsställeredovisningen tillräckligt un- derlag för en bedömning av förändringens inverkan på förbandets totala ekonomi.
C. Avdelning IV väljer en uppläggning av verksamheten som medför minskat ianspråktagande av avdelning I och ökat utnyttjande vid avdelning 11; förskjut- ningen motsvarar rörliga kostnader på 0,5 mkr (kapacitet finns).
Hjälpavdelningar Huvudavdelningar Summa II III IV Fasta kostnader 0,5 1,0 1,0 2,0 4,5 Rörliga kostnader 0,5 1,0 2,5 1,5 5,5 Summa 1,0 2,0 3,5 3,5 10,0
Kommentar. Ändringen gentemot utgångsläget (I A) framträder inte på något sätt i avdelning IV.
D. Avdelning III väljer att utnyttja främmande leverantörer i stället för interna hjälpavdelningar.
Hjälpavdelningar Huvudavdelningar Summa I H III IV Fasta kostnader 0,5 1,0 1,0 2,0 4,5 Rörliga kostnader 0,75 0,25 2,75 1,5 5,25 Summa 1,25 1,25 3,75 3,5 9,75
Kommentar. Avdelning III blir inte varse åtgärdens inverkan på hjälpavdel- ningarnas kostnader; i dess egna kostnader framträder den med omvänt tecken, eftersom dess utbetalningar ökar.
II. Särkostnadsavräkning
A. Antag att internleveranser avräknas till ett pris som motsvarar hjälpavdel- ningarnas rörliga kostnader.
Hjälpavdelningar Huvudavdelningar Summa I II III IV Fasta kostnader ,5 1,0 1,0 2,0 4,5 Rörliga kostnader 1,0 0,5 2,5 1,5 5,5 Interndebiteringar _ 1,0 —— 0,5 1,0 0,5 — Summa 0,5 1,0 4,5 4,0 10,0
B. Verksamheten vid huvudavdelningarna och deras ianspråktagande av hjälp- avdelningarnas tjänster ökar med 20 % (kapacitet finns).
Hjälpavdelningar Huvudavdelningar Summa I II III IV Fasta kostnader 0,5 1,0 1,0 2,0 4,5 Rörliga kostnader 1,2 0,6 3,0 1,8 6,6 Interndebiteringar — 1,2 — 0,6 1,2 0,6 — Summa 0,5 1,0 5,2 4,4 11,1
Kommentar. Huvudavdelningarnas chefer får i den egna kostnadsställeredo— visningen ett uttryck för de sekundära verkningarna av sina initiativ inom andra kostnadsställen och därmed för inverkan på hela förbandets ekonomi.
C. Avdelning IV väljer en uppläggning av verksamheten som medför minskat ianspråktagande av avdelning I men ökat utnyttjande av avdelning II; förskjut- ningen motsvarar rörliga kostnader på 0,5 mkr (kapacitet finns).
Hjälpavdelningar Huvudavdelningar Summa II III IV Fasta kostnader 0,5 1,0 1,0 2,0 4,5 Rörliga kostnader 0,5 1,0 2,5 1,5 5,5 Interndebiteringar _ 0,5 — 1,0 1,0 0,5 —— Summa 0,5 1,0 4,5 4,0 10,0
Kommentar. Ändringen gentemot utgångsläget (Il A) motiveras inte av utsikt till besparingar utan av andra fördelar (t ex bättre verksamhetsresultat). Det är också så ändringen framträder i avdelning IV:s redovisning och beslutsunderlag.
D. Avdelning III väljer att utnyttja främmande leverantörer i stället för interna hjälpavdelningar eftersom det externa priset förefaller lägre än det interna.
Hjälpavdelningar Huvudavdelningar Summa I 11 111 IV Fasta kostnader 0,5 1,0 1,0 2,0 4,5 Rörliga kostnader 0,75 0,25 2,75 1,5 5,25 Interndebiteringar -— 0,75 — 0,25 0,5 0,5 — Summa 0,5 1,0 4,25 4,0 9,75
Kommentar. Kostnadsställeredovisningen för avdelning III ger ett uttryck för kostnadsminskningen på hjälpavdelningarna, för ökningen av utbetalningarna och därmed för inverkan på förbandets ekonomi.
III. Självkostnadsavräkning A. Antag att internleveranser avräknas till ett pris som motsvarar hjälpavdel- ningens samtliga kostnader.1
Hjälpavdelningar Huvudavdelningar Summa I II HI IV Fasta kostnader 0,5 1,0 1,0 2,0 3,0 Rörliga kostnader 1,0 0,5 2,5 1,5 4,0 Interndebiteringar — 1,5 — 1,5 2,0 1,0 3,0 Summa 0,0 0,0 5,5 4,5 10,0
B. Verksamheten vid huvudavdelningarna och deras ianspråktagande av hjälp- avdelningarnas tjänster ökar med ca 20 % (kapacitet finns).
Hjälpavdelningar Huvudavdelningar Summa I 111 IV
Fasta kostnader 0,5 1,0 1,0 2,0 3,0 Rörliga kostnader 1,2 0,6 3,0 1,8 4,8 Interndebiteringar — 1,8 — 1,8 2,4 1,2 3,6
Summa — 0,1 »— 0,2 6,4 5,0 11,4 »Övertäckning av fasta kostnader» + 0,1 + 0,2 ? ? — 0,3 Faktiska kostnader 11,1
Kommentar. Enligt huvudavdelningarnas kostnadsställeredovisning överskattas förändringens inverkan på hela förbandets ekonomi genom att hjälpkostnadsstäl- lenas fasta kostnader i internpriserna omvandlas till rörliga kostnader.
1 Den visade modellen är egentligen inkonsekvent eftersom huvudavdelningarna förutsätts tillämpa särkostnadsmetoden.
C. Avdelning IV väljer en uppläggning av verksamheten som medför minskat ianspråktagande av avdelning I men ökat utnyttjande av avdelning II; förskjut- ningen motsvarar rörliga kostnader på 0,5 mkr (kapacitet finns).
Hjälpavdelningar Huvudavdelningar Summa I H 111 IV
Fasta kostnader 0,5 1,0 1,0 2,0 3,0 Rörliga kostnader 0,5 1,0 2,5 1,5 4,0 Interndebiteringar — 0,75 — 3,0 2,0 1,75 3,75
Summa 0,25 — 1,0 5,5 5,25 10,75 »Underteckning av fasta kostnader» — 0,25 + 0,25 »Överteckning av fasta kostnader» + 1,0 _ 1,0 Faktiska kostnader 10,00
Kommentar. Oaktat ändringen mot utgångsläget (III A) inte motiveras av rena kostnadshänsyn, utan av exempelvis utsikter till bättre verksamhetsresultat, kom- mer avdelning IV:s kostnadsredovisning att påverkas. Beroende på utgångslägets olika relationer mellan hjälpavdelningarnas fasta och rörliga kostnader slår änd- ringen i detta fall ut som en kostnadshöjning i avdelning IV.
D. Avdelning III väljer att utnyttja främmande leverantörer i stället för interna hjälpavdelningar eftersom det externa priset förefaller lägre än det interna; så är fallet i en utsträckning som svarar mot rörliga kostnader vid hjälpavdelningarna på tillsammans 0,5 mkr.
Hjälpavdelningar Huvudavdelningar Summa II III IV
Fasta kostnader _ 0,5 1,0 1,0 2,0 3,0 Rörliga kostnader 0,75 0,25 2,75 1,5 4,25 Interndebiteringar — 1,12 — 0,75 0,87 1,0 1,87
Summa 0,13 0,50 4,62 4,5 9,12 »Underteckning av fasta kostnader» — 0,13 — 0,50 + 0,63 Faktiska kostnader 9,75
Kommentar. I avdelning III:s kostnadsställeredovisning överskattas ändringens inverkan på hjälpavdelningens kostnader. Detta beror på att hjälpavdelningarnas fasta kostnader i det interna avräkningspriset omvandlas till rörliga kostnader i huvudavdelningen. Eftersom proportionen mellan fasta och rörliga kostnader skiljer sig mellan hjälpavdelningarna, blir utslaget olika kraftigt.
Med ledning av exemplen under fall 1 kan följande sammanfattning göras. Förutsättningen är att man i en chefs beslutsunderlag vill ha ett uttryck inte bara för de ekonomiska konsekvenserna av hans val mellan handlingsalternativ inom det egna ansvarsområdet utan också för valets indirekta följder inom andra ansvarsområden i den mån dessa är mätbara. Detta sker genom interndebiteringar baserade antingen på åtgärdens rörliga särkostnader eller på dess Självkostnader (»fulla kostnader») vid hjälpavdelningen. I det förra fallet är priset så konstruerat att det direkt ger den önskade informationen, i det senare fallet tenderar huvud— avdelningen att överskatta förändringens konsekvenser vid hjälpavdelningen ge—
måmmosugu. n.. '
__.ä__+__- ___, _
nom att dennas fasta kostnader inkluderas i prisunderlaget och omvandlas till rörliga kostnader vid huvudavdelningen. Denna överskattning av förändringens storlek kan dels leda till oekonomiska beslut vid huvudavdelningen, dels skapa skillnader mellan den förmenta och den faktiska kostnadsutvecklingen vid hjälp- avdelningen och därmed vid hela förbandet. I och för sig kan skillnaden beaktas och analyseras i hjälpavdelningens redovisning men detta förutsätter en kalkyle- rande bokföring som FKU har avstått från. I huvudavdelningarna kan överskatt- ningen emellertid inte elimineras ens med hjälp av en kalkylerande bokföring. Vid en summering av huvudavdelningarnas kostnader (t ex för central planering) kommer överskattningen därför att stå kvar (med omvända tecken) till okända belopp.
För att belysa det generella resonemanget skall ovanstående kompletteras med ytterligare två fall. Exemplen är delvis valda av pedagogiska skäl.
Fall 2. Förbandschefens val mellan att utnyttja den egna fordonsparken och att anlita allmänna trafikmedel.
Det förutsätts att förbandschefen disponerar ett antal standardfordon för vars utnyttjande hans budget blir belastad med ett körmilspris. Körrnilspriset består uteslutande av underhållskostnader varvid man alltså antar att dessas samband med användningen uttryckt i mil är linjärt.
Vidare förutsätter man att förbandschefen inte har befogenhet att själv in- vestera i fordon och att inte heller någon fondering förekommer för återanskaff- ning genom att avskrivnings- och räntekostnader inkluderas i internpriset.
Med styrningen vill man uppnå att ställda uppgifter löses så, att uppoffringen för statsverket blir den minsta möjliga vid en definierad prestationsnivå. Det inne- bär att användningen av bilar får jämföras med allmänna kommunikationsmedel utan hänsyn till fordonsparkens återanskaffning vid förbandet. Vid det tillfälle då övervägandet sker görs en totalkostnadskalkyl som kan sluta därmed att man slår in på en ny politik då det gäller fordonsinnehavet. När detta beslut verkställts skapas en förutsättning inom vars ram man från fall till fall får göra det bästa av den nya situationen.
Beslutssituationen skall åskådliggöras av ett exempel. Förbandet, som i detta fall kallas P2, behöver sända 6 officerare på förrättning från Hässleholm till Växjö och åter. P 2 kan välja mellan att sända två personbilar och att utnyttja järnväg. Bilarna körs av två av officerarna. Kostnaden för järnvägstransporten är 200: — medan körmilspriset baserat på P 2:s prislista är 2 kr/mil och fordon. Detta ger en körrnilskostnad av 20 (mil) )( 2 (bilar) )( 2: — eller 80: -—. Därtill kom- mer för drivmedel och övriga rörliga driftskostnader 1: —/mil vilket ger 40: —.
Sammanlagt kostar bilalternativet 120: — medan järnvägsalternativet kostar 200: — (enligt kommunikationstabell). Körrnilspriset är i detta fall baserat på verk- städernas nuvarande avräkningsmetodik som bygger på att samtliga kostnader som redovisas vid verkstäderna skall ingå i priset, dvs efter en »självkostnads- kalkyl» där komplementkostnaderna saknas.
Användes beräkningarna i den försöksbudget som utarbetats vid BK:s verkstä- der finner man att komplementkostnaderna motsvaras av ett pålägg med ca 20 % på tidigare redovisade totalkostnader vilket skulle ge ett körmilspris av 2: 40 i detta fall. Totalkostnaden för bilalternativet blir med denna justering 120 % X 80:— = 96:— eller sammanlagt 136:— vilket fortfarande ligger väl under jäm— vägspriset.
Om i stället avräkningspriset endast bestod av särkostnaden skulle körmilspriset minska till 1: 40 — fortfarande med BK:s budget som underlag. Totalkostnaden för bilalternativet blir då 40 + 20 X 2 X 1: 40 = 96: —.
I detta speciella fall är det alltså tydligt att vilket pris som än väljs (med be- gränsning till avräkning baserad på verkstadens totalkostnader) blir det billigare för förbandschefen att använda sina bilar.
Färdsätt Bil Järnväg Särkostnad Självkostnad Nuvarande inkl rörlig del Antal inkl kompl kost självkostnad av kompl kostn personer (2: 40/mil) (2: —/mil) (1: 40/mil) 6 (två bilar) 136: —— 120: — 96: — 200: — 5 » » 136: — 120: — 96: _ 167: — 4 (en bil) 68: — 60: —— 48: — 133: — 3 » » 68: — 60: — 48: — 100: -— 2 » » 68: —— 60: — 48: — 67: —— 1 » » 68:— 60:—— 48:— 33:—
Ovanstående tablå visar hur chefen för P 2 under angivna förutsättningar väljer färdsätt vid olika antal resande. De angivna beloppen ger emellertid ett överdri- vet exakt intryck, i synnerhet som ingen hänsyn har tagits till en eventuell olik- het i tidsåtgången. Det är inte alls säkert att växlingarna i verkligheten inträffar på precis samma sätt som här.1 Till de mätbara faktorer, som här redovisats, till- kommer faktorer som inte är mätbara. Dessa måste man ta hänsyn till vid varje valsituation. Fördelen av att vid ett visst tillfälle utnyttja järnvägsresan för studier eller konferenser kan exempelvis ge detta alternativ företräde.
Olika val av avräkningspris förändrar inte alternativens rangordning med exemplets siffror. Därför kan det även sägas att valet av avräkningsmetod i detta fall tycks vara likgiltigt.
Fall 3. Förbandschefens benägenhet att skapa egna reparationsresurser bero- ende av prisemas storlek.
Vid små reparationer kan förbandschefen utnyttja egen personal för arbetet, t ex förrådsmän i stället för att anlita verkstaden.
Förbandschefens kalkyl visar att för en liten reparation på en bil behöver verk- staden en mantimme vilket är samma tid som en av hans förrådsm'a'n behöver. Reparation i egen regi innebär vidare att reservdelar måste anskaffas utanför för- bandet medan verkstaden har material på plats. Härför åtgår ytterligare en halv timme.
Reparationen utförs i garage vid förbandet utan att Specialverktyg behövs.
Resursslag Reparationer i egen Reparation vid regi verkstad
Arbetstid 1,5 tim 1 tim Material Samma i båda alternativen Lokaler Garage, låg klass Verkstadsutrymme Utrustning Enkla verktyg - Enkla verktyg
Sär— Normal- Själv- kostnad kostnad kostnad Arbetstid 10: —/tim ]5 kr 10 kr 10 kr 10 kr Material 25 kr 25 kr 25 kr 25 kr Lokaler Pålägg 80 0 kr Utrustning resp 90 % 0 kr 0 kr 8 kr 9 kr
40 kr 35 kr 43 kr 44 kr
1 Ett annat spörsmål är i vilken utsträckning järnvägen eller något annat trafikföretag kan finna det förenligt med sina intressen att differentiera sina priser i syfte att tillförsäkra sig ett fullt kapacitetsutnyttjande.
I exemplet visas att reparationen lämnas till verkstaden om man låter verksta- den endast debitera särkostnaden som är 35: — medan förbandschefens egen kost— nad är 40: —. I detta fall ger särkostnaden den riktigaste jämförelsen. Om olika mått på resursförbrukningen används förrycks jämförelse-n mellan alternativen. Detta är fallet om förbandschefen får utnyttja sina lokaler och sin utrustning gratis medan verkstaden sätter pris baserat på strävan till full kostnadstäckning. I de sistnämnda fallen kommer man fram till respektive 44: — och 43: —, det lägre priset baserat på normalkostnad.
Här måste anmärkas att de högre priserna kan vara motiverade då verksta- dens sysselsättning är för hög. I ett sådant fall innebär ett antagande av ordern att andra arbeten måste uppskjutas eller läggas ut varvid det tillkommer en kost- nad för detta alternativ. Vid utläggning motsvaras denna kostnad av skillnaden mellan den militära verkstadens särkostnad och det utlagda arbetets fakturerade kostnad. Om däremot arbetet endast skjuts upp blir den därav följande uppoff- ringen mycket svår att mäta.
Även då verkstadens avräkningspriser grundas på självkostnads- eller normal- kostnadskalkyl kan man få en riktig styrning om förbandschefen i sin kalkyl tar med kapacitetsbundna kostnader, dvs kostnader för lokaler och utrustning. [ detta fall skall 44: — respektive 43: — jämföras med det belopp på mer än 40: — som uppstår när kostnaderna för lokaler och utrustning läggs till särkostnaden.
Om endast en beställning övervägs kan aldrig annat än material- och lönekost- nader samt övriga särkostnader för en viss order bli berörda då reparationer måste kunna utföras inom i övrigt tillgänglig kapacitet. Är detta inte fallet måste andra uppgifter eftersättas vilket måste inverka på verksamhetsresultatet. Det måste förutsättas att detta skall avskräcka från att ge sig in i verkstadsdrift med tanke på att FKU-systemet även skall innehålla prestationsmätningar. I sådant fall skall alltså verkstadspriset innehålla endast särkostnader för den korrekta jäm- förelsens skull.
Det kan förutsättas att någon frihet för förbandschefen att fritt anskaffa eller göra sig av med lokaler och materiel inte skall förekomma. Något kostnadsansvar läggs då inte heller på honom och resurserna upplevs följaktligen som »fria nyt— tigheter». Vill man förhindra uppkomsten av sk »källarverkstäder» måste verk- städernas pris innehålla endast särkostnaden om åsyftad styrning skall uppnås utan att den behöver uppfattas som en restriktion.
Möjlighet till variationer av avräkningspriset Själ vkosm ader
Vid avräkning av internleveranser till självkostnad är i princip variationsmöjlig- heterna begränsade. Man har ju bundit redovisningssystemet vid en viss kalkyl— modell och i denna utgått från visa mer eller mindre riktiga antaganden för för- delning av indirekta kostnader. Modellen blir därmed icke lämpad för försök till annan styrning av befattningshavarnas handlande än den som ingår i själva modellkonstruktionen. Alldeles riktig är inte denna karakteristik eftersom en kal- kylerande bokföring kan byggas upp så att den ger utrymme för jämförelser mel— lan faktiskt uppnådda tal och fastställda standardtal (både priser och mängder i olika kombinationer). Genom den i hela metoden inbakade successiva kostnads- övervältringen tenderar dock chefernas personliga ekonomiska ansvar att tunnas ut. Naturligtvis påverkas deras handlande i viss mån indirekt av de framkomman- de differenserna men redovisningens huvudsyfte är snarare förklarande än sty- rande. En viss förstärkning av styreffekten kan dock nås genom att man i vissa fall lägger in en fiktiv extrakostnad i priset på en resurs vars utnyttjande man vill begränsa av andra skäl än ekonomiska. En dylik åtgärd eller dess motsats skulle dock ännu mer begränsa Siffrornas värde som kalkylunderlag.
Särkostnader Särkostnadsredovisning i sig utgör inget styrsystem men genom sammankopp- lingen med å ena sidan prestationerna och å andra sidan ett personligt ansvar för en måluppfyllelse vill man i praktiken uppnå just denna effekt. I den mån detta syfte nås kan den slutsatsen dras att man genom att manipulera med någon av redovisningssystemets komponenter, tex internpriserna, också påverkar befatt- ningshavarnas handlande. Detta kan vara fullt rationellt.
Man vill tex sänka lokalkostnaderna och överväger därför att införa en ny eller höja en utgående internhyra (: byggnadsförvaltnings internpris). Man väntar sig gärna att verksamhetens anspråk på lokalutrymme genom detta påverkas nega- tivt. Skall en sådan åtgärd ha mer än ett kuriositetsintresse — obehövliga lokaler konstateras vara tomma — krävs att det ledigblivna utrymmet utnyttjas mer effek— tivt för annan verksamhet eller för uthyrning (eller att fastighetens driftskostnader därigenom sjunker)1. Genom hyresdebiteringen flyttas så att säga valet av lokal- storlek in under utnyttjarens ansvarsområde.
Ett annat exempel: Man kan belasta förbrukaren för återanskaffningskostnaden för sådan materiel som skall återanskaffas men icke alls för materiel som skall förbrukas. Förrådets internpris för den materiel som inte skall återanskaffas kommer då att ligga vid eller nära 0 med motiveringen att förbrukningen inte åsamkar försvaret någon marginell uppoffring. Förbrukningen av en förrådshållen reservdel, vars anskaff- ning en gång dimensionerades för materielens beräknade livslängd, kan emeller— tid öka så att nyanskaffning måste ske?. Man kan också upptäcka ett nytt använd- ningsområde för befintliga, utgående förnödenheter e d. I dessa fall inträder den förändringen att varje förbrukning innebär en marginell uppoffring för för- svaret. Förbrukningen skall då debiteras i vanlig ordning. Sådana förändringar som här har illustrerats påverkar inte materialets lämplighet som kalkylunderlag. Men man bör ta hänsyn till dem vid kalkyleringen.
Elfektivitetskontroll
Marknadsmekanismen sätts ur spel Varje form av effektivitets- eller produktivitetskontroll med hjälp av redovis- ningen förutsätter möjligheter till jämförelser mellan handlingsalternativ. Att för- söka frambringa något absolut effektivitetskriterium är inte möjligt. Kostnaderna vid en verkstad kan t ex ställas mot ett marknadspris, där ett sådant existerar, eller mot kostnaderna vid en annan likartad verkstad. Hur kännbar denna jämförelse blir för en verkstad med »för höga» kostnader beror på avnämarens och verksta- dens handlingsaltemativ. Avnämaren kan kanske helt avstå från en viss tjänst, välja en annan leverantör eller diktera priset. Verkstaden kan måhända vältra över en del av kostnaderna på sådana produkter där den har ett reellt monopol. lnom försvaret torde som redan nämnts ett monopol på leverantörs- och av- nämaresidorna bli en vanlig och kanske dominerande företeelse. Därmed för- svinner handlingsalternativen och den effektivitetspress som en huvudavdelning kan utöva mot hjälpavdelningarna med hjälp av internpriset.
Vad är full kostnad? Föreställningen att man skall kunna jämföra produktiviteten i en civil och en militär verkstad genom att jämföra ett fakturapris och ett internpris baserat på
1 Parentetiskt må tilläggas att förekomsten av mindre behövliga lokaler ofta enklare konstateras genom nyttjandestatistik som vid ny- eller omplanering kan vägas mot gräns- kostnaden för en lokal av ifrågavarande typ. 2 I den kalkyl som låg till grund för anskaffningsbeslutet måste givetvis reservdelsförbruk- ningen ingå.
principen med »full kostnadstäckning» förutsätter en praktiskt användbar defini- tion av begreppet. Här finns två svårigheter: dels den vanliga fördelningsproblema- tiken med mer eller mindre godtyckliga fördelningsnycklar för indirekta kostna— der, nödvändiga om totalkostnaden skall fördelas på kostnadsbärare, dels svårig- heten att avgränsa de kostnader som skall ingå i fördelningen. Exempel på dessa svårigheter är när väsentliga funktioner, såsom inköpsfunktioner och diverse administrativa funktioner, utförs av regionala och centrala organ; när väsentliga funktioner, tex försäljning, i det närmaste saknas på alla nivåer; när andra funk- tioner kommer till utan motsvarighet i civila företag, såsom all slag av mobilise- rings- och krigsberedskapsplanering; när i kapitalkostnaderna ingår stora poster som inte kan värderas med hänsyn till att alternativ civil användning saknas; samt när den statliga kalkylräntan troligen kommer att ligga omkring 7 % medan pri- vata företag i stor utsträckning räknar med 10 % eller mer efter skatt (grovt räk- nat 20 % eller mer före skatt).
Hu vudavdel ningens köpkraft
Att ett högt avräkningspris skulle ge huvudavdelningen större möjligheter att ut- öva effektivitetspress på hjälpavdelningen framstår i hög grad som en chimär. Huvudavdelningens kostnader budgeteras ju efter de priser till vilka resursbehovet beräknas. Däremot kan prisemas relativa höjd påverka huvudavdelningen i valet mellan alternativa resursutnyttjanden på det sätt som beskrivs i avsnittet om av- räkningsprisets inverkan på förbandsstyrningen.
E ffektivitetskontroll vid särkostnadsavräkning
En utgångspunkt för effektivitetsstudier återstår, nämligen jämförelser av kost- naderna vid likartade egna hjälpavdelningar, verkstäder rn fl. Denna effektivitets— kontroll inträder för hjälpavdelningens samkostnader vid budgeteringen, dvs vid det tillfälle då man har att väga den önskvärda kapaciteten mot den härför be- hövliga resursinsatsen, och beträffande de rörliga särkostnaderna vid det tillfälle då avräkningspriset för ett visst arbete fastställs. Det senare kan som bekant ofta ges formen av ett standardpris som då innehåller produktivitetskrav gentemot hjälpavdelningen.
Ansvaret för hjälpavdelningens produktivitet kommer därmed att övergå från cheferna för huvudavdelningarna till dess egen chef och ansvaret för dess effek- tivitet till dennes överordnade, tex regementschefen och MB. Dessa chefer kan givetvis begära råd i frågan hos egna eller centralt placerade specialister på hjälp— avdelningarnas verksamhet. Det måste också förutsättas att dessa specialister, t ex inom centrala myndigheter, själva vid behov tar initiativ till förbättringar vid hjälpavdelningarna.
Kontrollen inriktas på exempelvis följande moment.
1. Hjälpavdelningens fasta kostnader:
a) hur förhåller sig dessa till kostnaderna vid jämförbara enheter med ungefär samma kapacitet?
b) i vad mån har avdelningen lyckats upprätthålla eller nå den avsedda kapa- citeten till budgeterade kostnader?
0) ger kontroll enligt a) och b) eller andra studier impulser till förbättring av förhållandet mellan resursinsats och resultat?
2. Hjälpavdelningens rörliga kostnader:
a) hur förhåller sig dessa till kostnaderna vid jämförbara enheter med ungefär samma kapacitet och sysselsättning?
b) i vad mån beror budgetavvikelser på sysselsättningsvariationer över vilka hjälpavdelningen inte själv råder, tex genom oförutsedd beställningsvolym från huvudavdelningar?
c) i vad mån har hjälpavdelningen lyckats hålla de fastställda standardpriserna? d) ger kontroll enligt a)—c) eller andra studier impulser till förbättringar av för— hållandet mellan resursinsats och resultat?
Budgetering vid hjälpavdelningar
Vid de båda huvudaltemativen kommer budgeteringen vid hjälpavdelningarna att utformas på följande sätt:
Självkostnader
a) Budgetera extrakostnader av be- redskapsskäl (hur mäta dessa?) — sär- skilt anslag gives härför.
b) Budgetera viss sysselsättning på basis av förbandets verksamhetsplan; fördelning av återstående beräknade kostnader (: »budgeterade självkostna— der») på kostnadsbärare; standardpris på standardarbeten, övriga prissätts en- ligt för- och efterkalkyl från fall till fall.
0) Budgeterade interna intäkter blir lika med de vid hjälpavdelningen redo- visade kostnaderna.
Anmärkning. Självkostnadsmetoden förutsätter inte för sin funktion ett explicit hänsynstagande till de perso- nella eller materiella kapacitetsgränser- na. Administrativt kan en motsvarighet skapas genom föreskrifter att beslut om kapacitetsändring (nyanställningar, in- vesteringar eller motsatsen) måste fat- tas av viss högre instans. Sambandet mellan sysselsättning och självkostnad blir i realiteten aldrig konstant — mel- lan kapacitetsgränserna sjunker själv- kostnaden per producerad enhet vid sti— gande volym och ökar hastigt vid kapa- citetströsklarna till följd av en investe- ring eller nyanställning. Processen är ofta inte reversibel: en investering kan vanligen ej elimineras vid sjunkande sysselsättning. Självkostnadsmetoden bortser från dessa ojämnheter i kost- nadskurvan och antar ett linjärt sam- band.
Särkostnader
a) Budgetera fasta kostnader — ingen åtskillnad behöver göras mellan bered- skapskostnader och normala kapacitets- kostnader. Särskilt anslag gives för fas- ta kostnader.
b) Budgetera viss sysselsättning på basis av förbandets verksamhetsplan; fördelning av återstående beräknade kostnader (: »budgeterade särkostna- der») på kostnadsbärare under förut- sättning att den faktiska sysselsättning- en ligger inom i a % av den budgete— rade; standardpris på standardarbeten, övriga prissätts enligt för- och efterkal- kyl från fall till fall.
c) Budgeterade interna intäkter blir lika med hjälp-avdelningens rörliga sär— kostnader.
Anmärkning. Vid större skillnad än i a% mellan budgeterad och faktisk sysselsättning måste ny fördelning gö- ras. Härigenom beaktas de begräns- ningar som den för budgetperioden fastställda personella och materiella ka- paciteten sätter för verksamheten. Be- slut om kapacitetsändring (nyanställ- ningar, investeringar eller motsatsen) förutsätter ändring av budgeten och måste därför automatiskt föras upp lägst till närmast högre instans. Den »förutsedda avvikelsen» i a % skall därför väljas med hänsyn till rådande kapacitetsgränser; inom detta område skall enligt definitionen sambandet mel— lan sysselsättning och särkostnader vara i det närmaste konstant. I praktiken tvingas man till en viss utjämning efter- som det kan finnas flera icke »synkro- niserade» kapacitetsgränser även inom »toleransområdet» t a %. Kapacitets- gräns är för övrigt ett ganska elastiskt begrepp.
Internpriser och investeringar
Grundfilosofin i förhållandet mellan huvudavdelning och hjälpavdelning är att man vill utnyttja hjälpavdelningarna ordentligt.
Avsikten med hjälpavdelningar är, som benämningen anger, att de skall betjäna huvudavdelningarna och därför har resurser satsats för ändamålet.
När man väl investerat i anläggningar, maskiner, personal m m är det förenligt med god ekonomi att utnyttja dessa resurser så länge som kostnaden för att få en uppgift löst av utomstående är högre än vad särkostnaden för just den uppgiften är inom den egna hjälpavdelningen. Detta gäller oavsett om självkostnaden härför är högre i den egna avdelningen än det pris en utomstående skulle kräva. Så små- ningom, då det blir aktuth att förnya anläggningarna, får totalkostnadsjämfö- relserna med utomstående relevans genom att man då har möjligheter att avstå från förnyandet och i stället anlita utomstående. Väljer man på nytt att driva av- delningen i egen regi återgår man till att beräkna särkostnaderna för att säker— ställa den egna beläggningen.
»I nvesteringstrycket» Själ vkostnader
Hypotesen är att självkostnaden motsvarar marknadspriset för en viss vara eller tjänst, åtminstone om man utesluter kostnaden för en beredskapsmotiverad över— kapacitet i vissa av försvarets enheter (se härom nedan). Följden antas bli att t ex en investering i en försvarsverkstad måste bedömas lönsam och därför skall komma till stånd såvida självkostnaden för den resulterande produktionen där- igenom kan hållas lägre än marknadspriset. Omvänt: om självkostnaden vid den egna verksamheten ligger högre än marknadspriset skall den inte anlitas. Tillämpat: är priset för en järnvägstransport lägre än självkostnaden för transport med egna fordon skall järnväg anlitas. I denna bemärkelse antas självkostnaden ge ut— tryck åt en »riktig» kostnad. —— Självkostnaden sägs därför direkt eller indirekt hindra icke lönsamma investeringar. Det bör dock observeras att man även vid självkostnadsresonemang måste utforma en särskild kalkylmodell för investe- ringar. Vidare kan ett önskemål att inom en underordnad organisationsenhet ge- nom avskrivningar »hålla kvar» finansiella resurser för reinvesteringar inte använa das som argument för att avräkningspriset skall ge utrymme härför. Högre in- stanser kan nämligen inte avhända sig ansvaret för den bindning av försvarets resurser under lång tid som alla slags investeringar innebär. Metoden är alltså ingalunda »automatisk». Den kan om den tillåts utveckla en sådan automatik få högst olyckliga konsekvenser.
Särkostnader
Den rörliga särkostnaden kan ibland jämställas med »mer»- eller >>mindre»— kostnad eller med gränskostnad. Man antar att det är mer lönsamt att använda den egna kapaciteten till fullo innan man anlitar andra resurser. Man löper annars risken att behöva betala för samma kapacitet två gånger: dels genom vissa kvarstå— ende kostnader vid den egna verkstaden eller för de egna fordonen även om de inte utnyttjas, dels genom betalningen till den utomstående leverantören som ju måste täcka motsvarande kostnader genom sina priser. — Det interna avräknings- priset måste då förutsättas bli lägre än marknadspriset eftersom det i huvudsak motsvarar den egna organisationens merkostnad för en vara eller en tjänst. Detta kan givetvis stimulera efterfrågan på ifrågavarande internprestation intill gränsen för existerande kapacitet och därför leda till förslag om en kapacitetshöjande in- vestering. Ett investeringsbeslut kan således inte baseras på ett avräkningspris för internleveranser. I stället skall ett dylikt beslut fattas med ledning av en kalkyl
inriktad på valet mellan de i det konkreta fallet föreliggande alternativen, exem— pelvis
a) »bygga eller modernisera egen verkstad och använda dennas resurser för vissa slag av arbeten» eller
b) »anlita utomstående leverantörer alltefter behovet» eller
c) »teckna långtidskontrakt med utomstående leverantör mot fast avgift + styckepris».
Om man väljer a) eller c) och därmed binder sin handlingsfrihet på längre tid befinner man sig åter i det läge där det måste vara mest ekonomiskt att i första hand utnyttja befintliga, fasta resurser.
Det bör noteras att de ekonomiska resurser över vilka en organisatorisk enhet disponerar alltid framgår av den budget som fastställs av högre instans. Om man skulle tilldela en regementschef befogenheter att besluta om vissa investeringar måste konsekvenserna därav beaktas i budgetarbetet.
En frestelse till anskaffning av egna resurser kan ligga i en mer eller mindre riktig jämförelse mellan ett »högt» pris som betalas till utomstående leverantörer och en förmodad låg egen särkostnad. Oberoende av om en sådan »investering» sker dolt eller öppet måste den rymmas inom den budgeterade ramen. Den rele- vanta jämförelsen bör omfatta å ena sidan det externa priset och å andra sidan den antagna egna särkostnaden med tillägg för särutgiften för den egna investe— ringen. Ett förhållandevis lågt internpris skulle skapa en oförutsedd ökning i efter- frågan på hjälpavdelningens tjänster och därmed ett investeringstryck motiverat av beläggningsstatistik ed. Härigenom frestas en »icke investeringsberättigad» chef att på egen hand öka exempelvis sina verkstadsresurser. Utgiften härför måste då rymmas inom den för normal verksamhet fastställda ramen. Den egna verk- stadens särkostnader skulle härvid öka med »smyginvesteringens» hela belopp, något som oavsett bokföringssättet bör påkalla högre instansers uppmärksamhet.
lnvesteringsbeslutet
Ett investeringsbeslut får aldrig fattas »automatiskt» utan hänsyn till den lång— siktiga bindning av organisationens handlingsfrihet som det medför. Ett investe- ringsbeslut är alltid ett policy-beslut för vilket ansvaret måste ligga centralt i or- ganisationen. I begränsad omfattning kan centrala instanser delegera beslutande- rätt rörande investeringar men då skall också noga föreskrivas när detta får ske och hur prövningen av investeringarnas berättigande skall gå till. I dessa avseen— den finns ingen skillnad beroende på redovisningsmetoden.
I den prövning av en ifrågasatt investering, som föregår beslutet, måste den specifika investeringens förutsättningar och följder samt dess samband med andra långsiktiga planer klarläggas. Att här arbeta med ett material som innehåller komponenter av typen »avräkningspriser till självkostnad» kan vara farligt — man måste utgå från att två investeringsprojekt ytterst sällan är helt lika (lokala varia- tioner, annan storlek, modernare problemlösning etc), vilket betyder att hela det sifferunderlag som hämtas ur »erfarenheten» måste upplösas i sina komponenter och räknas om till överensstämmelse med det nya projektets förutsättningar. Görs inte detta löper man stor risk för felinvestering genom att tro sig optimera men i verkligheten inte göra det på grund av bristande kännedom om alla inver- kande faktorer. Går man däremot denna väg kan konstateras att det är enklare att direkt redovisa komponenterna. Detta gäller i synnerhet om man vill känslig- hetspröva investeringens ekonomiska konsekvenser.
Avskrivningsproblematiken
Med utgångspunkt i det förhållandet att vissa produktionsmedel anskaffas, och även betalas, ett år för att nyttjas under ett antal följande år har man sagt sig
få en skev bild av den reella kostnaden för verksamheten om man enbart betrak— tar utbetalningarna. De tillgångar det här gäller brukar man kalla anläggnings- tillgångar. Anskaffningen av dem brukar benämnas investering.1 Det fel man an- ser uppstår beror på följande faktorer: dels överstiger utbetalningarna under in- vesteringsåret med vid marginal vad som skäligen kan kallas för resursförbruk- ning för det årets verksamhet, dels understiger utbetalningarna den enligt samma betraktelsesätt faktiska resursförbrukningen (kostnaden) under de följande »nyttjande-åren», dels kan kostnadsfördelningen inom denna. ram bli skev, även om summan av utbetalningar för drift och investeringar råkar bli lika med sum- man av driftkostnader och kostnad för utnyttjande av anläggningstillgångarna. Man fördelar då genom avskrivningar tillgångens anskaffningsvärde på dess ekonomiska livslängd. Härigenom menar man sig dessutom vinna att för en aktuell ersättningsanskaffning behövliga resurser har reserverats genom de ackumule— rade avskrivningarna. Penningvärdets fall har emellertid medfört dels att avskriv- ningar på anskaffningsvärdet mot slutet av tillgångens ekonomiska livslängd reduceras i förhållande till övriga kostnader och till intäkterna, dels att de genom avskrivningar ackumulerade medlen inte räcker för ersättningsanskaffningen. Man har då velat räkna med årliga avskrivningar på återanskaffningsvärdet och avsett att återställa »riktiga» relationer mellan intäkts- och kostnadsslagen. De ackumu— lerade medlen räcker visserligen inte till återanskaffning av den föråldrade till- gången (de äldre avskrivningarna har ju »fallit i värde» under tiden) men detta kan kompenseras av att man i de flesta företag har kontinuerliga investeringar och att de mot avskrivningarna svarande medlen successivt investeras i värdebe- ständiga tillgångar. De används således för att finansiera de löpande investering- arna men inte för att finansiera den framtida ersättningsinvesteringen.2 Svårig— heten är »bara» att definiera återanskaffningsvärdet, i synnerhet som den aktuella tillgången troligen aldrig kommer att återanskaffas.
När viss maskinell utrustning anskaffas till en fabrik binder man sig samtidigt för en viss organisation kring denna. Maskinerna kan inte fungera utan ett visst antal arbetare som skall utföra vissa funktioner. I framtiden kommer man inte att kunna göra mer än Visa modifikationer och margineut öka eller minska per- sonalstyrkan vid variationer i produktionsvolymen. Dylika bindningar är särskilt påtagliga i s k processindustri. När de gamla maskinerna skall ersättas kommer med all säkerhet många nu manuella arbetsmoment att övertas av mekaniska an- ordningar. Den nya utrustningen kommer att få en helt annan produktionskapa- citet och skall kanske tillverka delvis nya varor (det är ju i själva verket därför som ett byte blir lönsamt). Hur skall man här hitta en användbar definition av återanskaffningsvärdet för den gamla enheten och hur kan man skilja ut den del av den nya investeringen som avser rationalisering, expansion eller kvalitetshöj- ning? För företaget saknar distinktionen intresse. Och löper man risken av en viss dubbelräkning av kostnader om avskrivningarna baseras på återanskaffningsvär- det — nämligen i den del som arbetsmomentet nu utförs manuellt (lönekostnad) men senare komma att skötas maskinellt (avskrivningskostnad)?
Till dessa problem kommer den ofta mycket vanskliga uppskattningen av till- gångarnas ekonomiska livslängd som tar sig uttryck i frågan hur man skall göra
1 En mera strikt definition på investering är följande: en utbetalning i nuet som avses ge upphov till framtida inbetalningar, (eller utbetalningsreduktioner). En investering sägs vara lönsam om nuvärdet av utbetalningarna understiger det med samma kalkylräntefot beräk- nade nuvärdet av inbetalningarna (eller utbetalningsreduktionerna). Man infogar därmed även 5 k immateriella investeringar i bilden. I försvaret fick inbetalningsbegreppet ersät- tas av något mått på stridsvårdet. * Som ett självklart kuriosum kan ju nämnas att man vid ett konstant årligt investerings- belopp efter en viss tid kommer att få lika stora avskrivningar som investeringar oberoende av avskrivningssatsen.
med helt avskrivna tillgångar som fortfarande används och med ej helt avskrivna tillgångar som utrangeras.
Resonemanget visar att det är i det närmaste ogörligt att hålla irrationella och svårmätbara faktorer (penningvärdeförändringar, förbättring kontra ersättnings- anskaffning) eller subjektiva bedömningar (ekonomisk livslängd) utanför hela av- skrivningsproblemet. För en kalkyl måste man emellertid ibland göra vissa antaganden i dessa hänseenden men de bör inte läggas in i redovisningen om det kan undvikas. Redovisningens siffror blir mindre användbara som kalkyl- underlag och det kan synas hederligare mot läsaren att öppet redovisa de subjek- tiva elementen.
Frågan har betydelse för avräkningspriserna främst i två sammanhang: redovis- ningen av verkstädernas kostnader och underlaget för beräkning av lokalhyror.
Låt oss börja med verkstäderna. Ett av avskrivningarnas huvudsyften i privata företag är enligt ovan att gentemot skattemyndigheter och utdelningsförväntande aktieägare innehålla en del av rörelsens kassamässiga överskott för ett visst mini- mum av investeringar, alltså ett klart finansiellt syfte.l En underavdelning inom ett företag saknar befogenhet att själv besluta om investeringar även då det gäller egna »avskrivningsmedel» eller inom det egna verksamhetsområdet. Härmed bort— faller nämnda syfte. För en verkstad i försvaret är förhållandena i detta avseende identiska. Om man därför inte ger den lokala verkstaden eller dess huvudman frihet att besluta om investeringar för egna »avskrivningsmedel» (vanligen ansett som ett irrationellt urvalskriterium) måste den enda kapitalkällan bli statskassan, oberoende av om det gäller ersättningsanskaffningar eller expansionsinvesteringar.
I fråga om det andra huvudsyftet, den »riktiga» kostnadsfördelningen, kan sägas dels att det är svårt att få invändningsfria beräknings- och fördelningsnormer, dels att verkstadens interna redovisning av avskrivningar inte behöver överens- stämma med beräkningen av dess avräkningspriser gentemot avnämarna. Avgö- rande i det senare fallet bör vara om man kan vänta sig att någons handlande påverkas i en för försvarets ekonomi gynnsam riktning genom att priserna också innefattar avskrivningar.2 Jämför i övrigt vad som ovan sagts om avräkningspri— ser baserade på självkostnad.
Problemet är detsamma vid beräkning av interna lokalhyror som vid beräkning av verkstädernas avräkningspriser. Vissa aspekter accentueras dock: avskrivning- arna utgör en procentuellt större del av kostnaderna i fastighetsförvaltning än i verkstadsdrift, tillgångarna bli mer varaktiga och anskaffningsvärdena skiljer sig mer från varje aktuellt värde av typen återanskaffningsvärde eller marknadsvärde, svårigheten att uppskatta tillgångarnas livslängd torde knappast minska, och ännu mindre än i fråga om verkstadsutrustning torde fastighets- och befästnings- beståndet ha något lätt konstaterat alternativutnyttjandevärde. Även här är det befogat att tvivla på möjligheterna att finna en rationell grund för fördelning av samtliga kostnader till såväl freds- som krigsförband. Det bör också i detta fall
1 Detta finansiella syfte kan tillgodoses i den externa redovisningen utan att den interna redovisningen påverkas. Härutöver kan företaget givetvis »frivilligt» hålla kvar vinstmedel för att finansiera investeringar.
2 Man kan tänka sig följande kedja av beslutssituationer. I utgångsläget finns en verkstad och tv är det sannolikt mer ekonomiskt att se till att den utnyttjas än att låta den stå utan sysselsättning och betala marknadspriset för samma tjänster från en utomstående. Men förr eller senare måste investeringar i denna verkstad eller dess nedläggande övervägas. För detta val måste speciella investerings- eller »desinvesterings»-kalkyler göras som under inga om- ständigheter kan fås automatiskt ur redovisningen (alternativens utseende kan ej förutses och situationen uppkommer ganska sällan). Här måste givetvis kapitalkostnaden och alla andra berörda kostnader på ett eller annat sätt komma in. Men sedan beslutet väl är fattat och verkställt, uppstår ånyo samma situation som förut: en verkstad finns som av ekono- miska skäl inte bör stå outnyttjad (eller man har ingen egen verkstad och måste göra det bästa möjliga av den situationen).
vara avgörande om en restlös fördelning skulle påverka befattningshavarnas handlande till förmån för försvarets totala ekonomi; för kalkyländamål torde det snarast vara en fördel om hyresgästens löpande kostnader inte inkluderar poster med ett så svårdefinierbart innehåll.
Vissa skäl kan tala för att man borde belasta en myndighet eller ett förband med en på något sätt beräknad avskrivningskostnad för utnyttjande av anläggnings- tillgångar, även om ett sådant förfarande strider emot en principiell strävan mot redovisning av aktiviteternas särkostnader. Ett sådant skäl är tex att man vill skapa »respekt för vad kapaciteten kostar» och en motvikt mot alltför orealis- tiska förslag om investeringar baserade enbart på en antagen besparing i de lö- pande driftkostnaderna. Bortsett från att denna respekt möjligen så småningom trubbas av hos den som inte kan påverka kostnadens storlek, är emellertid detta inget skäl för att avskrivningen då skall fördelas vidare inom myndigheten eller förbandet eller läggas in i förekommande internpriser. Redovisningens funktion som arbetsledningsinstrument bör inte äventyras av att den belastas med informa- tion som inte används som beslutsunderlag.
Räntor
I analogi med vad som ovan sagts om avskrivningar kan hävdas att räntekostna- den för investerat kapital inte bör fördelas inom en myndighet som saknar be- slutanderätt över investeringar. Hur skall man t ex kunna definiera det vid en viss tidpunkt i befästningar, kaserner eller krigsmateriel investerade kapitalet när a) återanskaffningsvärdet ligger högre än anskaffningsvärdet, b) den årliga värde- minskningen kan beräknas på grundval av ettdera värdet och med flera tämligen godtyckliga antaganden om den ekonomiska livslängden, c) tillgångarna inte har något värde vid alternativt bruk utanför försvaret? Att man i en viss valsituation kan redovisa kalkyler baserade på just då aktuella hypoteser om ovanstående punkter är intet skäl för att man i redovisningen skulle anta ett inte närmare preciserat val. Ett sådant förfarande skulle med stor sannolikhet leda till att be- slutsunderlaget, den ur redovisningens data hämtade kalkylen, inte passar de ak- tuella alternativen.
Om man överväger att fördela räntekostnaderna inom en myndighet eller baka in dem i internpriserna, bör kriteriet vara om man därigenom påverkar cheferna i deras handlande i den riktning som är gynnsam för försvaret i dess helhet. Ett exempel där detta kan vara fallet gäller en myndighet med ansvar för upplägg- ning av förråd och vissa andra investeringar. Det är här ofta fråga om mycket stora belopp och en tidsförskjutning av leverans eller betalning i ena eller andra riktningen inverkar ibland avsevärt på anskaffningspriset. Beslutets konsekvenser sträcker sig då också till statsbudgetens betalningsutfall. Man kan stimulera den beslutsfattande att ta hänsyn härtill genom att belasta eller tillgodoräkna myndig- heten ränta för ofördelaktiga eller fördelaktiga avvikelser från ett förutberäknat schema över betalningsutfallet.
Förrådsredovisning
I ett handels- eller industriföretag föreställer man sig ofta att den viktigaste verksamheten kretsar kring processen »inköp —- förrådshållning — förädling — far- digvarulager — försäljning», ofta. med en vidare underindelning särskilt av för- ädlingsmomentet. Inköp och försäljning innebär transaktioner med andra, själv- ständiga enheter och markerar de ekonomiska gränser inom vilka företaget kan
röra sig. Det kan vara frestande att söka knyta redovisningen till detta genomlopp. Det komplicerade och från tid till annan skiftande mönstret av samverkan mellan alla olika produktionsfaktorer är som bekant inte så lätt att fånga i ett enkelt redovisningssystem. Den redovisningstekniska gränsen mellan de externa, »fasta» transaktionerna och den interna, verksamhetsknutna analysen har emellertid ofta kommit att gå just genom förråd och lager. Detta betyder att man från båda sidor — köp och försäljning — får in värdesiffror i förråds- och lagerredovisningen.
Ett annat förhållande som har verkat i samma riktning är företagens resultat- beräkning, dvs beräkningen av skillnaden mellan intäkter och kostnader. Sett över hela företagets livslängd är problemet teoretiskt ganska litet; resultatet är lika med skillnaden mellan in- och utbetalningar. Men beräkningen måste av praktiska skäl göras för kortare perioder, år eller kvartal. Detta innebär att man vid periodgrän— serna måste värdera påbörjade, ej avslutade transaktioner och härvid beakta så- väl den gångna tidens kända som framtidens mer eller mindre okända förhållan- den.l Ett sådant fall har här tidigare diskuterats, nämligen avskrivningarna, ett annat gäller just förråds- och lagerredovisningen.
Försvarets förrådsredovisning bjuder på delvis andra redovisningsproblem än näringslivets. För det första bör nämnas omsättningshastigheren. I ett företag räk— nas omloppstiden vanligen i månader; i vissa branscher, tex livsmedelshandeln, räknas med veckor eller to m dagar, i andra sådana som producerar ett mindre antal mycket stora enheter såsom varv, tyngre maskinindustri och byggverksam— het, måste man passera årsstrecket. Efter omloppstidens utgång är lagret (inklu— sive råvaruförråd och pågående arbeten) helt förnyat. I försvaret kommer där— emot huvuddelen av ett normalförråd sannolikt aldrig till användning för avsett ändamål och även inom den rörliga delen är omsättningen synnerligen långsam efter industriella förhållanden. Här skall inte livslängden beröras närmare men den måste säkerligen för de mest betydande delarna sättas vid ett flertal år. Vid varje tidpunkt kommer förråden således att innehålla en blandning av helt nya och — med näringslivets måttstock — gamla eller mycket gamla komponenter i varierande proportioner och med olika anskaffningspriser. Samtliga årgångar är avsedda att användas vid mobilisering, även om de äldre successivt klassas ned till bruk vid taktiskt mindre rörliga förband. Helt föråldrade (men inte därför för- slitna) tillgångar ingår inte i någon vidare hantering inom försvaret; de säljs ibland som överskottsmateriel till reducerade priser eller skrotas. Den låga omsättnings- hastigheten hänger givetvis ihop med beredskapsfunktionen.
Den låga omsättningshastigheten och förhållandet att huvuddelen av förråden »skaffas för att sedermera skrotas» medför för det andra att värdesiffror (med några mindre undantag) naturligt kommer in i förrådsredovisningen enbart på in- köpssidan.
För det tredje kan det ifrågasättas i vad mån försvaret har intresse av ett »rik- tigt» årsresultat av den typ som praxis föreskriver i näringslivet eller av möjlig— het att räkna fram ett sådant. Försvarets uppgift kan ju inte ställas i form av något vinstkrav utan enbart som ett krav att uppnå vissa mål beträffande strids- värde (och dess komponenter: utbildning, materielstandard, mobiliseringsbered- skap etc) sett mot bakgrund av den härför behövliga resursinsatsen.
Här märks en viss perspektivförskjutning: på exempelvis ett förband är för- brukningen eller nyttjandet av förrådshållen materiel intressant i egenskap av resursinsats för den egna verksamheten, tex soldatutbildning. Förrådets verksam- hetsmål är att uppnå och vidmakthålla en viss materiell standard för anslutna förbands behov i fred och krig. Den behövliga resursinsatsen blir tillförseln eller medel för inköp av ny materiel och för underhåll av befintlig. Om det marginella utflödet till nyttjande förband ökar eller minskar, påverkas alltså förrådets an-
1 Ett i alla avseende »verkligt» årsresultat torde vara omöjligt att åstadkomma.
44!" ...-. ”___...mz -
skaffnings- och underhållsverksamhet, däremot endast i ringa mån det befintliga beståndet.
En faktor som talar för löpande värderedovisning är det stora antalet artiklar som skulle göra varje specialundersökning mycket arbetskrävande. Å andra sidan kan sägas dels att man inte kan förutse för vilka ändamål värderade bestånds- uppgifter kan behövas, dels att anskaffningsvärdena bl a på grund av sin varie- rande ålder sannolikt ej skulle bli det mest närliggande värderingskriteriet, dels att man just på grund av det stora antalet artiklar inte bör ta på sig en rutin av tvivelaktigt intresse.
Dessa förhållanden gör att man ställer sig tveksam till behovet av rutinmässig värderedovisning av befintliga militära förråd, i synnerhet om denna baseras på anskaffningsvärdena. Informationsvärdet av en balansräkning med en så- dans alla värderingsproblem är med andra ord diskutabelt. Möjligen bör någon reservation göras för militära verkstäder vilkas förhållanden i många avseenden liknar civila verkstäders, åtminstone i den mån inte beredskapskravet styr deras förrådshållning i högre grad. Det hindrar inte att man vid behov kalkylmässigt kan ta fram data om det sammanlagda anskaffningsvärdet (till ett stort antal olika penningvärden eller schablonmässigt ornräknat till ett enda penningvärde) återanskaffningsvärdet eller utrangeringsvärdet.
Vilket handlande vill man åstadkomma hos befattningshavama? Förrådets eko— nomiska situation påverkas av uttag eller län främst på så sätt att det får ett stör- re behov av resurser för ersättningsanskaffning eller underhåll samt i någon mån materielhantering, till stor del utan att själv kunna utöva något avgörande in- flytande över förändringarna. Normala uttag bör därför värderas till återanskaff— ningspriser så att uppoffringen vidarebefordras till förbrukaren. Skall detta å andra sidan betyda att utgående artiklar, vilkas förbrukning man vill uppmuntra, åsätts inget eller ett mycket lågt värde vid uttag ur förråd (ingen återanskaffning på tal, inget saluvärde och följaktligen ingen uppoffring att nu förbruka demi)?
Förslag
Det är närmast självklart att man med hänsyn till alla teorier i olika riktningar och alla divergerande intressen måste räkna med att en instans fastställer vissa principer för internprissättningen vid underlydande enheter. Det är ju ett väsent- ligt intresse att beslutsunderlaget utformas någorlunda enhetligt inom en organisa- tion. En sådan principdeklaration bör också precisera inom vilka områden de underlydande enheterna skall vara obundna av centrala eller regionala riktlinjer. Någon helt invändningsfri prissättning av internleveranser torde ännu inte ha sett dagens ljus.
Berörda riktlinjer skulle tex kunna ange
l) i vilka fall internleveranser skall avräknas mellan huvud- och hjälpavdel- ningar
2) att hjälpavdelningarnas fasta kostnader skall budgeteras och redovisas som den organisatoriska enhetens samkostnader
3) att huvudavdelningarna genom en intern avräkning skall belastas för de mer- kostnader (rörliga särkostnader) som uppstår vid hjälpavdelningarna till följd av internleveranser
4) att i internleveransema ingående förrådshållna artiklar värderas till åter- anskaffningsvärde
5) i vilken mån standardpriser får användas för skilda slag av internleveran- ser; som komplettering bör antingen en internprislista eller normer för beräkning av en sådan fastställas.
1 Uppoffringen gjordes när förrådet en gång lades upp.
Volym- påverkas av fördelas beroende huvudavdelning löpande
volym- påverkas av fördelas i kalkyl över beroende hjälpavdelning volymökningens konse— _ kvenser kapacitets- påverkas av beroende hjälpavdelning fördelas ej
Fig 2. Kostnaders påverkbarhet och fördelning
De nämnda exemplen bör kommenteras på några punkter. Debiteringen av hu- vudavdelningen (punkt 3) avser den löpande redovisningen och de transaktioner som huvudavdelningen direkt kan påverka, t ex uttag ur förråd för nyttjande eller förbrukning. Debiteringen avser däremot inte transaktioner som huvudavdelningen ej kan påverka, tex mathållning vid ett regemente. Detta belyses av figur 2 som avser vissa intendenturkostnader vid ett regemente. Stapelns översta del avser för— brukning av drivmedel som direkt styrs av huvudavdelningen och som fördelas genom interndebitering. Den mellersta delen avser förplägnadskostnader (råvaror m m till matinrättningen) som visserligen till stor del beror av verksamhetsvoly- men (antalet soldater) vid regementet men som inte fördelas löpande —— en annan sak är att man vid en kalkyl över en viss ifrågasatt volymförändring måste be- trakta denna del som rörlig. Den nedersta delen består av icke volymberoende kostnader som endast påverkas av intendenturavdelningens interna förhållanden och den grundkapacitet man har bestämt sig för.
Användningen av standardpriser (punkt 5) bör förtydligas något. Man kan i ett standardpris lägga in ett mål, t ex en sänkning med x % jämfört med utfallet föregående är; detta bör anges. I överensstämmelse med övriga punkter bör stan- dardprisema i huvudsak baseras på den rörliga särkostnaden, med ingående varu- förbrukning värderad till återanskaffningspris. I vissa fall kan det vara motiverat att de angivna standardprisema endast gäller inom vissa volymi-ntervaller, tex i 15 % av budgeterad sysselsättning, vid större avvikelser får då ett nytt pris beräknas.
Observera följden av en organisatorisk förändring av innebörd att tex rege- mentsverkstäderna överförs till annan huvudman än lokala och regionala organ: med den här antagna särkostnadsbasen för intemprissättning kan den rörliga sär- kostnaden, som ingår i utbildningskostnaderna via interndebiteringar, plötsligt komma att stiga medan den fasta samkostnaden (beredskaps- och kapacitetskost— naden) försvinner. Men då förutsätts att de lokala och regionala organen inte längre har ansvaret för driften och sysselsättningen vid verkstäderna och att de skulle få frihet att anlita utomstående leverantörer.
BILAGA 3
Försöksverksamheten
För att pröva tillämpningen av företagsekonomiska principer i den militära verk- samheten och få konkret underlag för utformningen av förslag till budgeterings- och redovisningssystem har utredningen efter Kungl Maj:ts medgivande och sam- råd med vederbörliga myndigheter genomfört försök inom Södra milo. Försöks- verksamheten är inte aVSlutad. I själva betänkandet har försöksverksamheten redo- visats kortfattat i anslutning till behandlingen av olika sakområden m rn. I denna bilaga redovisas relativt utförligt och konkret försöksverksamhetens målsättning, omfattning, organisation samt vunna erfarenheter.
Utredningen har valt att på detta sätt lämna en fyllig presentation av försöks- verksamheten i syfte att ge en mer reell bild av hur teorierna omsatts och prövats i praktiken, vilka svårigheter man härvid stött på och övervunnit samt vilka utgöra en grund för fortsatt utveckling och för systemets införande vid andra förband och inom andra milo.
Försöksverksamhetens omfattning
Förberedelser för försök med ekonomisk redovisning, budgetering och rapporte- ring började vid P 2 under våren 1964 med syftet att kunna genomföra försöken budgetåret 1965/66. Försöken har sedan utvidgats till ytterligare ett förband inom armén, I 12, förband ur kustartilleriet, Fo 15/BK med KA 2, flottan, KÖS, samt ett förband ur flygvapnet, F 10. Förberedelser vid dessa gjordes under 1965/66 och försök vid samtliga försöksförband kunde genomföras under budgetåret 1966/67.
Förberedelsetiden omfattade vid P 2 omkring ett år och vid övriga förband något kortare tid. Underlaget från försöken vid P 2 utnyttjades vid de övriga förbanden. Skiljaktigheter i organisation, utbildningsförhållanden mm tvingade dock till modifikationer för anpassning till lokala förhållanden.
De förberedande undersökningarna visade således att P 2-systemet inte i alla detaljer kunde appliceras direkt på andra förband, vare sig arméförband eller ännu mindre marin- eller flygförband. Betydelsen av att genomföra försök även vid de andra försvarsgrenarna framstod således klart. Erforderligt underlag för att ut- forma »lokala system» skulle annars inte erhållas.
Redovisningssystemet måste ansluta till gällande budgetperioder. Med hänsyn härtill borde försöksperioden, för att utvärderingen av försöksresultaten skulle bli tillförlitlig, omfatta minst ett budgetår samt ett helt utbildningsår vilket inte sam- manfaller med budgetåret.
Systemutformningen för olika förbandstyper borde vidare utprovas i så nära anslutning till varandra i tiden som möjligt. Ömsesidigt tillvaratagande av erfaren- heter och synpunkter kunde då ske.
Ett alternativ till FKU:s tidsplan (försök vid P 2 1965/66 och vid övriga förband 1966/67) hade varit att försöken vid P 2. först genomfördes och utvärderades innan försök vid övriga förband sattes igång. En utsträckning av hela försöksperioden
med ett budgetår skulle bli följden, dvs försök vid övriga förband skulle äga rum 1967/68. Utvärdering och utformning av slutliga förslag skulle då genomföras 1968/69, dvs ett slutligt genomförande skulle kunna ske tidigast fr o m den 1 juli 1969. Denna tidsförskjutning skulle innebära att förberedelsetiden vid övriga för- hand utsträcktes till två år i stället för ett. FKU bedömde att denna tidsförskjut- ning skulle vara olämplig från flera synpunkter, bla skulle den inverka menligt på utredningens undersökningar rörande den centrala nivåns problem och sam- ordningen mellan de centrala, regionala och lokala delarna av systemet.
Som ett led i utredningen om ekonomiska system för lokala enheter har den regionala myndighetens — milostabens — ledande och sammanhållande funktion i ekonomiskt avseende betraktats. Försöksverksamheten förlades till Södra (I.) milo på grund av att undersökningar och prov med den nya regionala ledningen där framskridit längst. Med hänsyn till det omfattande arbete som ålades milostaben inför omorganisationen den 1 oktober 1966 blev dess medverkan i FKU-försöken fram till detta datum begränsad.
Sedan en personalförstärkning vid staben kunnat åstadkommas fr o m 1966 har milostaben aktivt medverkat i försöksverksamheten under 1966/67 och därvid intagit en ledande ställning.
FKU har eftersträvat att engagera den i organisationen (myndigheten) tjänstgö— rande personalen i försöksverksamheten, både under förberedelserna och under försöksperioden. Lokala arbetsgrupper har bildats vid försöksförbanden för att under respektive chef leda försöksverksamheten.
Den insats som arbetsgrupperna utfört har varit mycket betydelsefull för ut— redningens och försökens genomförande. Utan denna medverkan från personal, som är väl insatt i såväl nu gällande system för bl a ekonomisk förvaltning i för- svaret som den militära organisationens och verksamhetens speciella förhållanden, skulle det stött på stora svårigheter att genomföra försöken och nå avsedda resultat.
Den berörda personalens medverkan har inneburit en självskolning i företags- ekonomi samt att — under FKU:s handledning — dels omsätta nya principer i ett praktiskt arbetande system vid respektive förband och dels ansvara för upplägg- ning och genomförande av försöken. Därutöver har utredningen anlitat personal för detaljundersökningar av särskilda frågor syftande till att ge utredningen ett förbättrat underlag för sina förslag.
Med metoden att anlita organisationens egen personal anser sig utredningen ha vunnit att dess principer blivit grundligt prövade under praktiska förhållanden av personal som behärskar verksamhetens alla aspekter. Därjämte har en kader av personal fått en grundlig teoretisk och praktisk utbildning i det nya systemet. Det senare bör kunna nyttiggöras när systemet skall införas på bred front.
Försöksverksamhetens målsättning
För försöken vid P 2 under 1965/66 formulerade utredningen målsättningen så- lunda: >>Ändamålen med försöken är att vid P 2 införa kostnadsredovisning med fördelning av de kostnader, som i dag redovisas vid regementet, på kostnadsslag och kostnadsställen. Budgeterings- system och rapporteringssystem anknyts till redovisningen. Nuvarande system för redovisning, budgetering och rapportering bibehålles oförändrade, medan försöken pågår, att skapa underlag eller metoder att på ett sådant sätt mäta utbildningsresultatet, att detta kan ställas mot den gjorda ekonomiska insatsen och möjliggöra en effektivitetsbedömning. Arméstaben kommer att medverka vid utformandet av mätmetoder.
För att bästa möjliga resultat skall kunna uppnås av försöken anser FKU det önskvärt, att chefen för P 2 inom en given toltalram bör äga ekonomisk rörelse— frihet i syfte att åstadkomma ett bättre utnyttjande av befintliga resurser.
Försöken får ge erfarenheter, som kan komplettera de ovan givna riktlinjerna.» [ en precisering av målsättningen framhölls att genom förhandsbudgetering skulle verksamheten planläggas för att uppfylla definierade mål vilket borde skapa förutsättningar för ett ekonomiskt handlande och ökat kostnadsmedvetande. Vi- dare skulle utarbetas och prövas ett redovisnings- och rapporteringssystem som medger kontinuerlig uppföljning av främst påverkbara kostnader. I fråga om pres- tationsmätning skulle i annat sammanhang utarbetade exempel på kontroll— och mätmetoder prövas och vid mätningarna vunna resultat fortlöpande ställas mot utnyttjade resurser.
En väsentlig fråga i försöken var förbandschefens ekonomiska handlingsfrihet. Enligt gällande system består de ekonomiska resurserna av medelsanvisningar som tilldelas förbandet i stort antal och av varierande storlek. Överföringar mellan dessa poster får inte ske, dvs en besparing inom en post får inte utnyttjas för att kompensera en överdragning på en annan post. Då FKU-systemet förutsätter att chefen skall disponera de ekonomiska resurserna på det sätt som ger bästa resultat måste en sådan detaljerad bindning till anslagsposter undvikas. Önskemålet att chefen för P 2 under försöksåret 1965/66 skulle få disponera tilldelade medel såsom ett anslag kunde inte tillgodoses. I princip erhöll dock förbandschefen till- stånd att utnyttja tilldelade resurser som om de tilldelats i ett enda anslag. Från denna frihet att utnyttja tilldelade medel på mest ekonomiska sätt undantogs emellertid ett flertal betydande anslagsposter, tex för mathållning, sjukvård och löner.
En annan betydelsefull begränsning i försöken uppstod genom att dubbla redo- visningssystem måste tillämpas, dels enligt FKU:s kontoplan som samstämdes med budget och rapportsystem och dels enligt försvarets titelförteckning. FKU undersökte möjligheterna att genomföra en förenkling genom att ersätta den lö- pande titelbokföringen med redovisning mot en särskilt inrättad diversemedels— titel för P 2 från vilken överföringar mot vissa titlar skulle ske periodvis. Emel- lertid visade det sig att sådana väsentliga undantag skulle behövas att det var enklare att parallellt tillämpa de två systemen.
För försöken under budgetåret 1966/67 utverkade FKU en förenkling i titelför- teckningen för försvaret. Särskilda s k >>FKU-titlar» infördes i försvarets titel- förteckning varigenom detaljeringen i titelredovisningen minskades. Då inte heller detta gav den eftersträvade lättnaden i arbetshänseende har för försöksåret 1967/68 åstadkommits att tre av försöksförbanden tilldelats riksstatsanslag såsom närmare redovisas nedan.
Med stöd av erfarenheterna från det första försöksåret vid P 2 och de syn- punkter som framkom under förberedelsearbetet vid övriga förband utarbetades med i stort sett oförändrad målsättning riktlinjer och anvisningar för försöksverk- samheten 1966/67. I dessa sammanfattades allmänna och gemensamma anvisningar och instruktioner för budgetering, redovisning och rapportering, kalkylarbete, eko- nomiorganisation och ADB-organisation samt kontoplan. Såsom komplement till dessa FKU:s anvisningar utarbetades vid varje förband lokala bestämmelser i vilka framför allt ingick instruktioner för arbetsrutinerna vid förbanden.
Under budgetåret 1966/67 vanns successivt nya erfarenheter. Bland dessa kan nämnas svårigheterna att inom ramen för gällande organisation och förvaltnings- bestämmelser m m renodlat pröva de grundläggande principerna i FKU-systemet. Det konstaterades även att skiljaktigheter i verksamheten försvårar en för alla lokala myndigheter enhetlig utformning av systemet.
Av särskild betydelse var de erfarenheter från försöken som föranlett utredning— en att ge de fortsatta försöken under 1967/ 68 en något annorlunda inriktning.
Det framstod alltmer klart att ekonomisk planering och redovisning blir menings— fylld först då dessa funktioner utgör delar i ett större administrativt styrsystem. I detta skall uppgiftsformulering, verksamhetsplanering och prestationsmätning ut— formas så att dessa komponenter tillsammans med den ekonomiska planeringen, samordningen och kontrollen bildar ett sammanhängande helt. Fortsatt utveck— lingsarbete på systemet — innefattande såväl utredningar som försök och prov — borde därför inriktas på en ytterligare förbättring av ekonomisystemen för lokala enheter och regional myndighet. Hänsyn borde härvid tas till den avvägning av uppgifter inom ekonomifunktionen som erfordras mellan lokal och regional nivå. Utvecklingsarbetet måste också beakta utvecklingen av övriga komponenter i det administrativa styrsystemet samt de krav i olika former som ställs från central in- stans, allt i syfte att fullständiga styrsystemet inom ett milo (Södra milo). Mot denna bakgrund har utredningen utarbetat riktlinjer och anvisningar för verksamheten 1967/68 i vilka bl a följande målsättning uppställts att vidareutveckla modell för uppgiftsställning bla på grundval av centralt upp- gjord modell för MB:s m fl uppgifter, att utveckla samordnat regionalt och lokalt planeringsarbete för verksamhet och ekonomi, att förbättra formerna för budgetarbetet (resursanmälan -— resurstilldelning) mel— lan MB och förbanden samt MB och central myndighet, att bygga ut försöken med prestationsmätning, att förbättra nuvarande kontoplan i syfte att förbereda övergång till en för för- svaret standardiserad typ, att vid några förband pröva redovisning enbart avseende kostnader medan medels- redovisningen omhänderhas av milostaben, att pröva efterkalkylering på kostnadsbärare, att utveckla ADB-systemet i anslutning till förändringar i kontoplan och redo- visning så att ett förbättrat system kan tillämpas fr o m 1968/ 69 samt att förbereda avveckling av den särskilda organisationen som inrättats för för- söken och förbereda övergång till en slutlig organisation. Målsättningen innebär att det fortsatta utvecklingsarbetet för styrsystem på lokal och regional nivå redan fr o m 1967/68 i viss utsträckning överflyttats till regio- nal nivå. Målsättningen innebär också krav på ökade insatser från central instans för att nå det tidigare angivna syftet att utveckla ett fullständigt styrsystem.
I anledning härav har utredningen hemställt att ÖB tar initiativ till dels en arbetsgrupp med representanter för försvarsgrensstaber och centrala förvaltningsmyndigheter för inventering och sammanställning av hur uppgifter från centrala myndigheter på kort och lång sikt bör ställas till underordnade chefer och
dels en arbetsgrupp för att utveckla ett allsidigt och uniformt system för upp- följning och kontroll av genomförandeverksamheten inom krigsmakten (presta- tionsmätning).
Försökserfarenheter från förband
Av det föregående framgår att utvecklings- och försöksverksamheten inte är av— slutad när föreliggande betänkande läggs fram. Det kan konstateras att erfaren- heter från andra områden beträffande erforderlig tid för att införa ett nytt styr- system av sådan art FKU föreslår bestyrkts under utredningens försök. Fem år anses vara en normal tid härför. FKU:s försök har, förberedelsetiden inräknad, pågått drygt tre år och avses pågå även under innevarande budgetår. Härefter torde systemet för lokala och regionala enheter ha fått en sådan utformning att det kan införas allmänt. Dock måste reservation göras för ett flertal speciella för-
hållanden som inte hunnit behandlas, tex arméns skolor och organisationer inom marinen såsom bevakningsområde, örlogsbas och kustflottans enheter.
Införandet av ekonomisystemet i den stora organisation som krigsmakten utgör kan endast ske etappvis med hänsyn till bl a behovet av utbildning, intrirnning av rutiner och eventuell utbyggnad av den maskinella kapaciteten. Under den tids- period som således krävs för att helt införa systemet synes möjligheter yppas för en anpassning av utprövade rutiner mm så att det kan tillämpas även vid de ovan berörda organisationer som nu inte innefattas av studier och försök.
Det måste tillmätas stor betydelse att man vid systemets införande — framför allt vid de enheter o s v som inte direkt kan tillämpa utprövade rutiner — tillgodo- gör sig de erfarenheter som vunnits vid den hittillsvarande och pågående försöks— verksamheten. Detta gäller såväl de erfarenheter som efter hand gjorts under sy- stemets utveckling som de slutgiltiga.
I fortsättningen redovisas de inom olika områden gjorde erfarenheterna, i regel för varje försöksår. De från budgetåret 1966/67 erhållna erfarenheterna har ut- nyttjats för fortsatt utveckling av systemet att tillämpas under nu pågående för— söksverksamhet. Resultatet härav har utmynnat i nya riktlinjer, anvisningar eller föreskrifter från olika instanser och inom försöksförbanden. Härigenom erhållen detaljutformning av förfaringssätt, rutiner mm inom systemets ram som gäller försöksåret 1967/68 presenteras särskilt utförligt, ofta i form av exempel.
Tyngdpunkten i försöksverksamheten har lagts på P 2. Detta innebär inte att försöken vid övriga förband varit mindre betydelsefulla. De har bedrivits dels för att verifiera försöksresultaten vid samma typ eller liknande förband för att ernå större säkerhet, dels för att pröva systemet vid annan typ av förband. Till- vägagångssättet har emellertid medfört att erfarenheter och exempel från P 2 dominerar den fortsatta redogörelsen.
Denna omfattar delvis en beskrivning av hur försöksförbanden upplevt försöken och utgör därför en bild av den successiva utveckling som skett. Redovisade er- farenheter är i huvudsak förbandens egna och överensstämmer inte i alla av- seenden med de slutsatser och omdömen som FKU från sin sida kunnat slå fast och som framkommer i själva betänkandet. Erfarenheter från ett visst år och framförda synpunkter i samband härmed kan således vara grundade på feltolk- ning eller missuppfattning av FKU:s intentioner och synsätt. I sådana fall har emellertid detta tillrättalagts i anvisningar eller på annat sätt för nästföljande år. Det har ansetts av värde att trots nämnda förhållande lägga fram erfarenheterna sedda ur försöksförbandens synvinkel. Härigenom kan liknande missuppfattningar m m undvikas och en riktig förståelse för problemen och deras lösning befrämjas då ekonomisystemet skall införas vid andra förband.
Budgetering
Under försöksåret 1965/66 Vid P 2 var huvudändamålet beträffande budgetering att genom förhandsbudgetering planlägga verksamheten inom olika områden för att nå definierade mål samt att genom dylik budgetering skapa förutsättningar för ett ekonomiskt handlande inom olika verksamhetsområden och på olika nivåer samt ökat kostnadsmed- vetande. Försöksverksamheten genomfördes i enlighet med FKU:s riktlinjer. Beskriv- ning av verksamheten samt gjorda erfarenheter framgår av följande.
Syftet med förbandsbudgeten var att utgöra ett instrument för att möjliggöra och underlätta en ändamålsenlig arbetsledning för främst förbandschefen. Bud- geten utgjorde förbandschefens ekonomiska plan för verksamhetsåret. Den angav hur tilldelade resurser skulle utnyttjas för olika verksamheter eller funktioner.
Nämnda funktioner benämndes i förbandsbudgeten kostnadsställen som var sam- manförda i tre stora grupper, nämligen stab- och förvaltning, utbildning samt kostnadsställen för särskilda kostnadsändamål. Samma indelning och gruppering av kostnadsställen återfanns i P 2:s kontoplan varigenom redovisningen skedde mot den uppgjorda förbandsbudgeten. Genom denna fördelade chefen för P 2 till- gängliga resurser på ansvarsområden ned to m kompani. Resurserna ställdes till förfogande såsom en klumpsumma att användas för att lösa förelagd uppgift utan bundenhet till kostnadstyp.
Förbandsbudgeten omspände ett helt verksamhetsår som sammanföll med bud- getåret. På grund av verksamheternas olika karaktär var det nödvändigt att inom förbandsbudgetens ram fördela resurserna på olika tidsperioder varvid stab och förvaltning samt kostnadsställen för särskilda kostnadsändamål fick resurser för hela verksamhetsåret medan resurserna för utbildningen fördelades på utbildnings- skeden. Viss verksamhet inom det senare området kunde dock helårsbudgeteras.
Budgeterade resurser begränsades av olika skäl till att omfatta endast de som tilldelats chefen för P 2 från högre myndighet. Övriga ekonomiska och materiella tillgångar som regementschefen disponerade, tex för mathållning, ingick inte i budgeten. Undantagen angavs i arméchefens bestämmelser för försöken. Det bör emellertid i detta sammanhang påpekas att dessa undantag följdes upp i redo- visningen i den mån de kassamässiga transaktionerna gick genom P 2:s kassaav- delning varför de återfanns i de 5 k informationslistorna för medelsredovisningen vid P 2.
I budgetarbetet inom regementet deltog befattningshavare med avgränsade an— svarsområden, nämligen stabschefen, mobiliseringsofficeren, tygofficeren, rege- mentsintendenten, regementsläkaren, kasernofficeren, kassachefen, utbildningsoffi- ceren, bataljons- och kompanichefer samt personalvårdsofficeren. Inom utbild- ningssektorn var Utbildningsofficeren samordnande och presenterade det samlade medelsbehovet.
Efter bearbetning av medelsbehoven för olika verksamheter fördelade rege- mentschefen resurser till ansvarsområdescheferna vilket meddelades i förbands- budgeten.
Förbandsbudgeten överarbetades och reviderades i samband med övergång till ett nytt utbildningsskede och arbetet koncentrerades därför till utbildningssektorn. Under verksamhetsårets gång skedde en ökning av medelstillgångarna främst inom fortifikationsförvaltningens område varvid medel som regel anvisades för sär- skilda objekt. Även inom andra förvaltningsområden förekom liknande medels- anvisningar. Detta var ytterligare en anledning till att förbandsbudgeten måste revideras vid upprepade tillfällen.
Under försöksåret kunde inte påvisas någon olägenhet i formerna för fördel— ning av medel enligt för försöken gällande principer. Frånvaron av bindningar till kostnadsslag gav — så långt försöken kunde visa _ en positiv effekt. Genom den ekonomiska rörelsefriheten stärktes chefernas ansvarskänsla för att lösa uppgif- ten och bedömdes en garanti erhållas för att medlen blev utnyttjade på bästa sätt.
Budgetarbetet krävde en arbetsinsats av befattningshavare som tidigare inte deltagit i detta, tex kompanichefer. För att göra kostnadsberäkningar och göra upp en budget använde dessa i genomsnitt ca 25 timmar per utbildningsskede. Med ett väntat allt bättre underlag för budgetarbetet samt ökad erfarenhet och rutin i budgetteknik beräknades tiden kunna förkortas.
Budgetarbetet var således utlagt på bred front inom regementet. Det ifrågasattes om den härigenom stora arbetsinsatsen ger full valuta. En klar positiv effekt gav emellertid det ansvar befattningshavarna kände genom att ha deltagit i denna fas av verksamheten. Trots detta borde man noga överväga om budgetnivån skall skjutas uppåt i organisationen och ligga på avdelnings- och bataljonschefsnivån. Tidsvinsten härmed borde vägas mot förlusten av en positiv verkan i lägre nivåer.
Problemet ägnades särskild uppmärksamhet under den fortsatta försöksverksam- heten.
Genom en samtidig tillämpning av gällande anslagssystem uppstod komplika— tioner när behov av omfördelning av medel blev aktuell. I allt väsentligt kunde dock en ekonomisk rörelsefrihet tillämpas mellan anslag.
Kostnadsberäkningar gjordes med hjälp av en prislista med dels fastställda pri- ser för tex förbrukning av materiel, dels beräknade priser för tex körmil. Vid rapportering till datamaskin omsattes priserna till verkliga kostnader utom be- träffande körmil.
Det verkliga körmilspriset kunde inte fastställas förrän verkstäderna presenterat de verkliga underhålls- och reparationskostnaderna för de olika fordonstyperna. Det verkliga kostnadsutfallet på körmil blev således känt först efter budgetperio- dens slut.
Den ekonomiska rörelsefriheten ansågs böra grundas på det verkliga kostnads- utfallet och eftersom detta tidsmässigt släpar efter för körmil uppfattades rege- mentschefens totala rörelsefrihet vara begränsad. Osäkerheten i utfallet av kost- naderna för körmil medförde att eventuella omdisponeringar av resurser inte gjordes från körmil till andra kostnadsslag eller i motsatt riktning. Det framhölls som Väsentligt att detta problem blir löst så att den lokale chefen får full ekono- misk rörelsefrihet beträffande tilldelade resurser.
Det framfördes också vara av stor betydelse att den ekonomiska rörelsefriheten kan utnyttjas vid rätt tidpunkt. Erforderligt underlag för att ge möjligheter till beslut om omdisponeringar måste presenteras så tidigt som möjligt och nära skeendet. Om så inte är fallet riskerar man att förlora den ekonomiska rörelsefri- heten på lokal nivå.
Man fann att särskild uppmärksamhet borde ägnas dessa problem vid den fortsatta försöksverksamheten under medverkan av högre myndighet.
Kravet på samordning framkom i budgetarbetet. För att åstadkomma ett sam- lat underlag för samordning utarbetades en särskild verksamhetsöversikt vid regementet. Denna innehöll en redovisning av den tidsbundna verksamheten och planläggningsverksamheten i stort samt en ekonomisk prognos. För att göra en sådan verksamhetsöversikt krävdes att uppgift och resurser tillkännages i god tid och om möjligt i samlad form.
Ändamålet med försöksverksamheten vid P 2 under 1966/67 var beträffande budgetering i huvudsak detsamma som det ovan angivna för 1965/66.
Arbetet bedrevs enligt nedanstående kortfattade beskrivning vari även framgår gjorda erfarenheter.
Budgeten innefattade verksamhetsplanen omsatt i ekonomiska termer. Härför krävdes kostnadsberäkningar vars ena komponent bestod av från verksamhetspla- nen framräknade mängdangivelser, tex antal förbandsövningsdygn, antal körmil osv. Den andra komponenten utgjordes av uppgift på kostnader enligt en prislista. I de fall ett pris inte kunde fastställas utnyttjades erfarenhetsvärden. Dessa häm- tades ur informationsmassan från tidigare verksamhetsperioder. Prislistan innehöll fastställda priser som i vissa fall utgjorde medelvärden för tjänster och förnöden- heter. Den var vid budgeteringen inte fullständig men kompletterades efter hand som priser för att utnyttja materiel och anläggningar kunde tas fram.
Försöken visade att det är lämpligt att under viss tid samtidigt friställa av budgetarbetet berörd personal och därigenom få en koncentration av detta. På så sätt ernås stadga i budgetarbetet och underlättas samordningen. Det befanns vidare lämpligt att ansvarsområdeschefer — vid försöken: stabschef, mobiliserings- officer, utbildningsofficer jämte bataljonschef, personalvårdsofficer och förvalt- ningschef — samt kompanichef utför preliminära budgetberäkningar.
I samband med försöksverksamheten 1965/66 ifrågasattes hur långt ned i orga- nisationen budgetering bör ske. Erfarenheterna från 1966/67 visade emellertid att
kompanichefernas medverkan är väsentlig och nödvändig. Skälen härtill var främst att kompanicheferna representerar en planerande instans, att principiellt bör den chef som planerar verksamheten också omsätta planerna i kostnadsberäkningar och budget, att kompanicheferna ansvarar för verksamhet som sammanlagt kräver huvudpar- ten av regementets resurser samt att planerings- och budgetarbete medför en temporär arbetsinsats som dock be- döms återvinnas i form av tid under utbildningsårets gång. I vissa fall syntes det t o ni vara lämpligt att utföra budgetarbete under kom— panichefsnivå, tex vid ett skolkompani.
Här nämnda erfarenheter från P 2 om den lägsta budgetnivån bestyrktes inte vid I 12. Anledningen till detta kan vara ej likartade förhållanden.
Man ansåg att en väl genomarbetad budget kräver att förbandet tidigt till- delas sin uppgift. Härvid kan arbetet på lämpligaste sätt passas in i arbetsrytmen.
För den fortsatta försöksverksamheten under budgetåret 1967/68 har FKU lämnat följande anvisningar för budgetering:
1. Vid försöksförbanden upprättas förbandsbudget som bla innehåller kost- nadsbudget och i förekommande fall utbetalningsbudget. Vid milostaben, fo 15/ BK med KA 2 och KÖS upprättas utbetalningsbudget. MB upprättar utbetalningsbudget för I 12, P 2 och F 10.
2. Förbandsbudget skall visa resursfördelningen helårsvis på ansvarsområden.
3. Förbandsbudget innehåller:
a) hänvisning till verksamhetsplan
b) förteckning över tilldelade resurser
c) kostnadsbudget
d) restriktioner knutna till tilldelade resurser e) utbetalningsbudget (i förekommande fall)
Kostnadsberäknade tilläggsprogram för verksamheten, tilläggsbudget, kan ingå i budgeten.
Reserv avsätts inte i förbandsbudget.
4. Förbandets (gäller I 12, P 2 och F 10) resursbehov anmäls till högre myndig- het (MB) dels genom en preliminär verksamhetsplan dels genom en preliminär förbandsbudget dels med de specifikationer i övrigt som MB anser erforderliga för bedömning av resursbehovet. Innehåll och form för preliminär verksamhetsplan, preliminär förbandsbudget m In samt tidpunkt för resursbehovsanmälan anbefalls av MB.
5. Beslut om resurstilldelning meddelas av MB med ett i kronor angivet högsta belopp (totalbelopp) som får utnyttjas för resursförbrukning. Fördelning av total- belopp till kostnadsbärare m ni skall inte anses vara bindande för förbandet.
6. Slutlig förbandsbudget fastställs av förbandschef efter det att MB meddelat resurstilldelningsbeslut.
7. Motsvarande process för fo 15/ BK med KA 2 och KÖS följer hittillsvaran- de principer. I de tidigare förbandsbudgeterna innefattades endast de kostnader som för- bandschefen ansågs kunna påverka. Stora kostnader lämnades således utanför. I förbandsbudgeten för 1967/68 är vid I 12, P 2 och F 10 samtliga nu kända kostnader för driften medtagna vilket bl a innebär att lönekostnaderna är inräk— nade. Dock är nyttjandekostnader för materiel (utom fordon) och anläggningar samt komplementkostnaderna inte medtagna. Inför försöksåret 1967/68 har budgetarbetet vid P 2 bedrivits enligt följande (vid I 12 och F 10 utfördes arbetet på likartat sätt). Vid månadsskiftet januari—februari 1967 erhöll chefen för P 2 uppgiften för
verksamhetåret 1967/68. Planläggningen för detta år hade då redan börjat med det underlag som tidigare lämnas av högre myndigheter. Planläggningsarbetet fort- satte under februari. I början av mars utfärdade chefen för P 2 direktiv för bud- getarbetet. I mitten av mars friställdes samtliga ansvarsområdeschefer samtidigt under tre dagar för att uppgöra en preliminär budget för respektive ansvarsom- råde. Kompanichefer deltog inte i detta arbete. Regementets preliminära resurs- behov anmäldes till MB i början av april.
Under maj månad meddelade MB under hand att resursbehovet i stort skulle bli tillgodosett. I början och mitten av juni genomfördes en justering av den preli- minära förbandsbudgeten och i detta arbete deltog även kompanichefer som i detalj beräknade kostnaderna för utbildningsskede 1.
Regementschefen fastställde förbandsbudgeten i slutet av juni vad gällde upp— giftens och resursernas fördelning på ansvarsområden.
Utgångspunkt för budgetarbetet utgjordes således av uppgiften för chefen för P 2. Denna gavs av MB och omfattar för P 2 i huvudsak följande.
Huvuduppgiften är att producera och operativt vidmakthålla krigsförband som efter anbefalld mobilisering med vissa tidsmarginaler skall uppfylla vissa krav av teknisk, taktisk och operativ natur. Utöver vad som framgår av reglementen och instruktioner har kraven preciserats i MB:s operationsorder.
Uppgiften är även att biträda andra förband, försvarsområden, frivilliga för- svarsorganisationer, statliga myndigheter i övrigt enligt vad särskilt föreskrivits därom.
En precisering av deluppgifter erforderliga för att lösa huvuduppgiften gjordes sålunda: A. För utbildningsverksamhet inom förbandets ram med allmän inriktning en- ligt utbildningsarméorder 1967/68 (utbao) samt MB:s bestämmelser för utbildningen vid arméförband 1967 (MBU). l. Fortsatt befälsutbildning Målsättning och omfattning samt fältövningar jämlikt utbao och MBU. Krigsspel och kurser jämlikt MBU.
2. Utbildning till fast anställt befäl Underbefälsutbildning avseende organisation av befälsskola I och instruk- törsskola 1 och 2 jämlikt MB:s särskilda bestämmelser samt avseende vinter- utbildning jämlikt MBU.
3. Grundutbildning Allmänt jämlikt utbao och MBU. Antal värnpliktiga samt in— och utryckningstider jämlikt inryckningsarmé- order. Fördelning till utbildningslinjer jämlikt särskild arméorder.
1. Repetitionsutbildning Målsättning jämlikt Bestämmelser Repetitionsutbildning A. Krigsförbandsövningar, särskilda övningar och mobiliseringsövningar jäm- likt särskild arméorder och MBU.
5. Övrig utbildningsverksamhet Deltagande i förevisningsövningar och studiebesök jämlikt MBU. Tävlingar jämlikt särskild arméorder och MBU.
B. För medverkan i övningar Formell och tillämpad utbildning — fältövningar, stabstjänstövningar och fälttjänstgöringar (Vårövning 68) — jämlikt MB:s särskilda bestämmelser och MBU. Av MB ledda övningar enligt MBU. C. För krigsorganisatoriska förändringar Planläggning — under 1967 planläggs och genomförs förändringar jämlikt chefens för armén krigsorganisationsorder 1967: motsvarande planläggning
]. halvåret 1968 görs med ledning av senare utfärdad långsiktig krigsorga- nisationsplan vilken även ligger till grund för planläggning av förrådsan- skaffning 1969/70. Förrådsställning — ianspråktagande och inredning av nya förråd för ovan åsyftade förband sker under 1967; motsvarande åtgär- der för 1. halvåret 1968 vidtas med stöd av krigsorganisationsplanen. Övriga förrådsåtgärder — omflyttning till de nya förråden och omsättning av befintlig materiel genomförs; av central myndighet levererad ny materiel omhändertas och distribueras till förråden.
D. För mobiliseringsförberedelser Planläggning - anpassning påbörjas till provisorisk Mobiliseringsinstruktion för krigsmakten. Materiel- och förrådsövervakning — åtgärder vidtas för att säkerställa mate- rielens funktionsduglighet eller öka dess livslängd enligt gällande föreskrifter. Mobiliseringstider jämlikt mobiliseringstabell C och Bestämmelser för mo- bilisering inom Milo Syd. E. För beredskap Insatsberedskap jämlikt MB:s särskilda bestämmelser samt MBU. Mobiliseringsberedskap: Personal — mobiliseringsförberedare enligt mobili- seringsinstruktionen. Mobiliseringsberedskap: Materiel — utrustning för att uppfylla enligt i MB:s Kupporder angivna krav och i mobiliseringstabell angivna mobiliserings- tider (:funktionsdugligt minimum av materiel). F. För fredsmaterieltjänst Underhållsstandard (-normer) — kontroll och översyn av fordon, slitnings- grader för bandaggregat på stridsfordon och omsättning av viss materiel enligt särskilda tekniska order. Livslängd och kassation enligt av central förvaltningsmyndighet fastställda normer.
G. För anläggningar Särskilda bestämmelser för byggnader, utbildningsanordningar, nyanlägg— ningar m m. H. För personaltjänst Rekrytering jämlikt utbao. MB:s kommenderingar jämlikt MBU. Personalvård enligt särskilda bestämmelser. I—K. För underrättelse- och säkerhetstjänst, upplysningsverksamhet och tjänster åt andra myndigheter Enligt särskilda bestämmelser.
Den av MB ställda uppgiften har såsom deluppgifter inom regementet för- delats på ett antal funktioner som i sin tur delats upp på ansvarsområden. Varje ansvarsområde har alltså fått en samlad uppgift. Ansvarsområdena och cheferna för dessa inom respektive funktion framgår av figur 1.
Det kan konstateras att ansvarsområdena överensstämmer med uppdelningen av regementschefens huvuduppgift på deluppgifter.
För budgetarbetet används en detaljerad prislista omfattande å-priser för att utnyttja tjänster och materiel och för förbrukning av materiel. Prislistan lämnar också en kod för varje kostnadsslag för maskinell behandling. I figur 2 lämnas exempel på i prislitan ingående kostnadsslag.
Som exempel på hur verksamhetsplanen och förbandsbudgeten byggs upp steg- vis visas i figur 3 gången härav vid F 10. Av figuren framgår även när de olika stegen enligt erfarenhet bör påbörjas för att budgetarbetet skall vara avslutat före aktuell verksamhetsperiod.
Funktion
Ansvarsområden
Huvudområde Detaljområde
Ansvarsområdes- chef
1
2
3
4
A Planering och ledning
B Mob- och krigs- förberedelser
C Personal
D Utbildning
1 Planering
2 Utvecklings- arbete 3 Stabsarbete
4 Upplysnings- tjänst
5 Mobilisering
6 Krigsförbere- delse 7 Beredskap
8 Personaltjänst
9 Säkerhetstjånst och ordning
10 Personalvård
] ] Befälsutbildning
12 Utbildning till fast anställt befäl
l Långtidsplanering 2 Årsplanering 1 Fredsorg försök (FKU P 2) 2 Andra försök 1 Förrättningar 2 Företagsnämnd 3 C P 2 representation 1 2 Upplysningstjänst inom rekryteringsområdet 3 Upplysningstjänst vid åldersklassen och rep-
4 Orienteringar till befäls- kårer och civilanställda 5 Övrig försvarsupplysning
l 2 3
4 Vård och omsättning av
—gwu— um—n—mu
måwN—WN
6 7 1
2 Fältövningar (ej krigsplan-
3 1
g 2 Uoffutb (vid skolor utom
Presstjänst
övningsförbanden
Mobplanläggning Krigsplanering Rek och tillsyn av mobförråd
mobmateriel F örrådsbevaknin g Mobutbildning Planläggning Utbildning Planläggning Utbildning Personell beredskap
Personalplanering Kursplanerin g Rekrytering Rättsvård
Organisation och övervak- ning av säkerhetstjänsten inom regementet Utbildning i säkerhetstjänst Dagbefäls- och vakttjänst Själavård Social verksamhet Fritidsundervisning Biblioteksverksamhet Allmän föreläsningsverk- samhet Förströelseverksamhet Nämndverksamhet
Fortsatt befälsutbildning enligt utbao
läggning)
Till reg förlagda kurser Offutb (vid skolor utom
re)
reg)
Planeringschef
Särskilt utsedd försöksledare
Stabschef
Stabschef
Upplysningsofiicer
Mobofficer
C 2. bataljon Mobofficer
Stabschef
Stabschef
Personalvårds- officer
Utbildningsofficer
))
3 Ubefutb 14 Grundutbild- 1 Skede 1 Utbildningsofficer ning av vpl 2 » 2 3 » 3 4 » 4 15 Repetitionsutb Krigsförbandsövningomg 4 » 17 Frivilligt utb » 18 Utbildnings- 1 Inomhus » anordningar 2 Utomhus E Stödfunktioner 19 Tygtjänst 1 Mtrl- och serviceförråd Tygofficer 2 Utbverkstad 3 Mtrlkontrollhall 4 Ravlunda 20 Inttjänst 1 CUI Regint 2 Intförråd 3 Sjvmtrlförråd 4 Mobförråd 5 Drivmedel 6 Exp- och mässlokaler 7 Förläggningslokaler 8 Förplägnad 9 Personalkassa 10 Ravlunda 11 Referensbibliotek
21 Sjukvårdstjänst 1 Sjuk- och hälsovård Förbandsläkaren 2 Sjvmtrltjänst Regint 22 Fastighetsför- 1 Kasernbyggnader m m Kasernofficer valtning 2 Väg- och markunderhåll 3 Befästningar , 4 Värme- och repcentral l 5 Skogsförvaltning % 6 Övningsfält l 7 Särskilda anläggningsobjekt ! 23 Ekonomisk C ekonomikon- i redovisning, toret 4 avlöning och " kassatjänst 24 Handräcknings- C 2. kompaniet tjänst 25 Gemensamma » ekonomitran- sporter 26 Verksamhet för andra myndig- heter
Fl'g I . Ansvarsområden inom P 2
Förbandsbudgeten för P 2, uppbyggd på grundval av MB:s uppgiftsställning, prislista mm, innehåller ett flertal delar:
. Förteckning över disponibla resurser . Av MB angivna restriktioner
Kostnadsbudget. Resursernas fördelning på ansvarsområden (aom) Sammanställning av kostnadsbudgeten = Utbetalningsbudget fl Tilläggsbudget ' För budgetåret preliminärt tilldelade resurser framgår av figur 4. Av MB meddelade restriktioner för resursernas användning inom försöksför- banden är följande.
oweww—
FÖRSÖKSVERKSAMHETEN 305 Kostnadsslag Kod å-pris Militär, civilmilitär och civil personal militär, civilmilitär personal, stab och förvaltning 801019 80: — militär, civilmilitär personal, trupptjänst 801027 65: — civil personal 801035 55: — Reservpersonal 802017 70: — Overtidsersättning, enkel 807016 15: — » , kvalificerad 807024 20: —— Förbandsövningstillägg 808014 65: — Standardfordon personbil 821017 2: — personlastbil, % t 821025 2: —- lastbil, 1/2—2 t 821041 3: — » , 3—7 t 821058 3: _ buss 821066 4: — Specialterrängfordon radioterrängbil 915 822064 5: — terrängbil m/42 KP 822197 10: — terrängdragbil m/42 C 822205 20: — Stridsfordon stridsvagn 101 823013 600: — stridsvagn 74 823047 400: — Portion, matinrättning 911010 4: 50 Pjäsammunition 6,5 mm lös patron, band 901017 0:09 37 mm skarp patron m/34 901132 10: —— 8 cm rökvinggranat m/50 901264 22: — 8,4 cm skarp patron m/53 901322 260: —— rökgranat Landminor och handgranater betongmina m/43 T 904011 7: — spränghandgranat m/39 C 904169 5: 85 Motorbränsle motorbensin 15 911016 0: 69 dieselbrännolja 50 911024 0: 50 Smörjmedel fordonsfett 912014 2: 15 motorolja DG 10 W/20 912022 1: 05 Allmän förbrukningsmateriel, tyg batterier A 4,5 912015 0: 50 Vård- och reparationstjänstmateriel trassel, kg 922013 1: 60 vapenfett, 1 kg 922039 2: 65 Ved 931014 30: — Halm 932012 0: 15
Fig 2. Exempel ur prislistan
]. Försöksmyndighet iakttar av central eller regional myndighet utfärdade be-
stämmelser avseende bl a normer för:
a) nyttjande av krigsmateriel
b) flygtidsuttag
c) omsättning av freds— och krigsmateriel d) kvantitativ och kvalitativ lagerhållning e) producerade eller inköpta förnödenheter f) producerade portioner
g) materielens vård och underhåll
h) standard för byggnader
i) markunderhåll
j) anställning och avlöning för erforderlig personal k) personalens utnyttjande och vård.
Tid i veckor STEG AKTiVITET vaÅ ::;ng l—anRELIMINÄR UPPGIFTSFÖRDELNING PÅ AOM 0—1 16 2 CAom detaljiördelning och detaljunvisningcr | 1—2 3 'GliClTEfS förslog: rider] uppgiftslösn. prel resursbel—ov ' 2—l 4 I_ __ _ Äom förslag till verksamhel, prel resursbehov ] 13 5 | LF'orslog lill verksamhetsplan l 6 l,. _ _ _ _PRELIMINÄR VERKSAMHETSFLAN o .— åleLlMlNÄR FESUPSFÖRDELNING. Anvisningar för budgetarbetet O—l ” E CAom detaljunvisrdngar och insamling av underlag 1—2 Ao'n budgetförslag (Aom budgetdelorl ] : lO _Jörslag till förbandsbudget ] 7 l Kostnader Personal M:terie! Anl'oggningcr ll Jl'.ml:nlngcr O—l —0 12 L-VERKSAMHETSPLAN OCH FÖREANDSBUDGET 0 31/2 Verksamhetsperioden börjar O Anm Aom= ansvarsområde CAom= chefen för d:o Fig 3. Exempel på gången av budgetarbetet Tilldelning för Kostnadsbärare resursförbrukning A. Utbildningsverksamhet inom förbandet (7 000 000) B. Medverkan i övningar — C. Krigsorganisatoriska förändringar % (170 000) D. Mobforberedelser E. Beredskap (60 000) F. Fredsmaterieltjänst (1 800 000) G. Anläggningar (400 000) H. Personaltjänst (35 000) I. Underrättelse- och säkerhetstjänst (10 000) I . Upplysningsverksamhet (1 000) K. Tjänster åt andra myndigheter (50 000) L. Löner m m (9 531 550) S:a kr 19 057 550 Ur P 2:s personalkassa 109 000 Disponibla resurser 19 166 550
Fig 4. P 2 tilldelade resurser 1967/68 ( ) anger att fördelningen på kostnadsbärare inte är bunden
2. Förbandschef får icke utnyttja resurser, som uppstår genom att betalningsut- fallet för prislistade tjänster blivit lägre än prislistans värden, däremot får för- bandschef utnyttja resurser som icke förbrukas genom - i förhållande till för- handskalkylen — rationellare verksamhet utan uppgivande av uppgiftens mål.
3. Av MB fastställda stater för byggnader, befästningar, övnings- och skjutfält samt jordbruksfastigheter skall följas. För förhyrningar och arrenden gälla av FortF godkända kontrakt.
Resurser
För repetitions- S:a för funktionen Kostnadsslag utbildning utbildning Kostnadsersättningar (ej värnpliktiga) 25 900 159 960 Nyttjandekostnader, fordon (körmil) 346 500 1 794 700 Ammunition 300 000 970 025 Drivmedel 102 000 398 950 Förhyrning av lokaler samt arrenden 30 000 42 000 Förbrukningsmateriel, tyg — 38 000 Förbrukningsmateriel, intendentur 1 300 22 800 Frakter _ 23 000 41 000 " 1' Telefon, tidningar och böcker 600 600 : Markskador 2 000 2 000 Nyttjandekostnader, personal 33 200 238 165 Övrig prissatt förbrukning, intendentur 12 500 12 500 ' erig prissatt förbrukning, tyg 10 000 10 000 Ovriga kostnadsslag — 88 000 S:a ansvarsområde 887 000 3 818 700
Fig 5. Resursfördelning till ansvarsområdet repetiliansutbildning och till funktionen utbildning
Ansvarsområde
Nr Benämning
15 17 18 19 20 21 22 23
24 25 26
Utvecklingsarbete
Stabsarbete Upplysningstjänst
Mobilisering Krigsförberedelser Beredskap Personaltjänst Säkerhetstjänst
Personalvård Befälsutbildning Utbildning till fast anställt befäl Grundutbildning av vpl personal
a) utbavd (75 500: b) utbskede 1 (483 600: c) » 2 (994 600: d) » 3 (832 500: e) » 4 (30 000: f) regch övningar (82 500: g) MB övningar (156 000:
Repetitionsutbildning Frivillig utbildning Utbildningsanordningar Tygtjänst Inttjänst Sjvtjänst Fastighetsförvaltning
Ekonomisk redovisning, kassatjänst och avlöningar Handräckningstjänst Gemensamma ekonomitransporter Verksamhet för andra myndigheter
S umma
Resurser som kommer att fördelas i och med att den slutliga förbandsbudgeten fastställes
Summa disponibla resurser
Tilldelade resurser
—) —) _) —) —) _) —)
66 7002;— 203 800;— 3 000: —.—. 31 000: —— 11 500: —
2 600; —'
57 000; — 63 000;— 96 5001—— 143 000;— 2 654 700: ——
887 000: — 7 500: — 30 000: — 839 000: ——'—* 1 755 700: —— 271 300: — 1 085 100: —
10 614 000:— 20002 & 100400:— 7000: —
18 966 200:,—f
200 350z+ 19166 550: '—*—
Fig 6. Sammanställning av budgeten vid P 2 fördeladpd ansvarsområden
Funktion Verk- Mob- samhet och till Plane- krigs— andra ring o förbere- Per- Utbild- myndig— Summa Kostnadsslag ledning delser sonal ning Stöd heter kronor Kostnadsersättningar (ej vpl) 9 100 18 000 1 200 159 960 206 800 — 395 060 Förbrukningsmtrl tyg — 400 — 38 000 130 600 _ 169 000 Förbrukningsmtrl int 650 1 500 1 400 22 800 23 500 —- 49 850 Förhyrning av loka- ler samt arrenden — 300 — 42 000 54 600 — 96 900 Frakter — — — 41 000 6 500 *— 47 500 Telefon, tidningar och böcker — — — 600 66 100 —— 66 700 Markskador, bärg— ning av fordon — — — 2 000 5 000 — 7 000 Nyttjandekostnader, personal 189 100 18 100 92 000 238 165 8 546 800 — 9 084 165 Nyttjandekostnader, fordon (körmil) 200 20 400 400 1 794 700 162 700 5 000 1 983 400 Ammunition — 600 — 970 025 1 000 _ 971 625 Drivmedel 100 4 500 200 398 950 147 000 2 000 552 750 Övrig prissatt för- __ brukning, tyg — — — 10 000 — — 10 000 Ovrig prissatt för- . brukning, int —— —- — 12 500 36 000 _ 48 500 Övriga kostnadsslag 74 350 12 500 28 000 88 000 5 280 900 —— 5 483 750
273500 76300 123200 3818 700 14667 500 7000 18966200
Resurser som kom- mer att fördelas i och med att den slutliga förbands- budgeten faststäl- les (uppgiften ännu ej preciserad) 200 350 Summa disponibla resurser 19 166 550
Fig 7. Sammanställning av budgeten vid P 2 fördelad på kostnadsslag (utdrag, dock komplett för funktionen utbildning).
Kostnadsbudgeten är uppställd med resurserna dels fördelade på kostnadsslag inom ansvarsområden, dels sammanställda för ansvarsområden och dels sam- manställda för funktioner med uppdelning i kostnadsslag.
Exempel på resursfördelningen på ansvarsområden visas i figur 5. Det avser an- svarsområde 15, repetitionsutbildning som tillhör funktionen utbildning.
Budgetens sammanställning av resurserna uppdelade på ansvarsområden fram- går av figur 6.
Liknande sammanställning men med uppdelning av resurserna kostnadsslagsvis på funktioner visas i utdrag i figur 7. Utdraget innefattar i sin helhet de kostnads- slag som budgeterats för funktionen utbildning (jfr figur 5).
För I 12 och F 10 har på motsvarande sätt, som ovan beskrivits för P 2, MB tilldelat resurser för budgetåret 1967/68 och angett restriktioner för resursernas användning. Förbandsbudgeterna för I 12 och F 10 sammanställda ansvarsom- rådesvis och kostnadsslagsvis framgår av figurerna 8 och 9 respektive 10 och 11.
Ansvarsområde Tilldelade resurser Chef 24 000 Stabsarbete m m 243 100 Mobilisering, beredskap m m 459 200 Personaltjänst _ Säkerhetstjänst 106 700 Personalvård 47 400 Inskrivning av värnpliktiga 100 800 Befälsutbildning m m 75 500 Utbildning till fast anställt befäl 197 500 Grundutbildning av värnpliktig personal 7 114 100 Övningar för värnpliktiga 290 800 Repetitionsutbildning omgång 4167 1 788 200 Frivillig utbildning m m 2 600 Utbildningsanordningar 2 700 Tygtjänst ] 194 800 Intendenturtjänst 1 834 600 Sjukvårdstjänst 611 100 Fastighetsförvaltning 1 206 600 Ekonomikontor 1 063 900 Handräckningstjänst 322 250 Gemensamma ekonomitransporter 63 500 Musikkår 513 900 Verksamhet för andra myndigheter 1 370 000 Summa 18 633 300
Fig 8. Sammanställning av budgeten vid I 12 fördelad på ansvarsområden
Funktion Mob— Verk- Plane- och samhet ring krigs- till - . och förbere- Per- Utbild- andra Summa Kostnadsslag ledn delser sonal ning Stöd mynd Kronor Lönekostnader 255 600 363 200 217 200 2 817 750 3 850 000 1 370 000 8 873 750 Löneförmåner vpl, mtl 2395000 150000 254500!) Arvoden 20 500 8 500 160 300 189 300 Overtids-, förbands- ' övningstillägg 1 000 3 000 3 000 244 000 20 750 271 750 Kostnadsersättningar 4 000 24 000 1 000 272 600 326 000 627 600 Ammunition 967 000 3 000 970 000 Fordon 4 500 4 500 900 401 500 131 000 542 400 Särskild tygmateriel 21 000 95 000 116 000 Förbrukningsmateriel 191 000 91 100 282 100 Drivmedel 1 500 1 500 400 184 700 79 200 267 300 Livsmedel 1 395 000 90 000 1 485 000 Förläggningsförnö- denheter 43 000 43 000 Förbrukningsmate- - riel, intendentur 500 8 500 26 000 35 000 Utbildningsmateriel 8 500 34 700 43 200 Förhyrning av fordon och maskiner 427 000 427 000 Förhyrning av loka- ' ' ler 49 000 148 000 197 000 Frakter 6 000 35 500 41 500 Telefon, tidningar » _ och böcker 2 800 5 200 85 000 93 000 Övriga kostnadsslag 100 63 000 600 1 519 800 1 583 500
Summa 267 100 459 200 254 900 9471450 6810 650 1370000 18 633 300
Fig 9. Sammanställning av budgeten vid I 12 fördelad på kostnadsslag (utdrag som är fullstän- digt endost för funktionen utbildning) '
Ansvarsområde Kronor tusen Anm
Chef 35,0 Planering och budgetering 4,5 Utvecklingsarbete 35,0 Upplysningstjänst 1,0 Mobilisering — krigsförbarb 72,5 Beredskap 27S,0 Personaltjänst 1 1,6
Säkerhetstjänst 59,0
Personalvård 13,4 Befälsutbildning l93,6 Flygutbildning 14 890,5 Utb fast anst Gem utb flera kateg 15,0 Grundutbildning vpl m m 1 081,4 Ovningar vpl m fl 473,0 Repetitionsutbildning 8,0 Utbildning civil personal 2,0 Frivilligutbildning 81.8
Utbildningsanordningar —
Flygmtrltjänst 3 000,0 Tygtjänst
Intendenturtjänst * 1 921,0
Sjukvårdstjänst 93,0 Fastighetsförvaltning 2 186,5 Ekonomi- och kassatjänst 15 768,2 Handräckningstjänst 25,2 Specplut 4. Gem ekonomitransporter 74,5 Övriga stödfunktioner l33,5 Väder-, signaltjänst, trafikledn Verksamhet för andra myndigheter Summa 40 454,2
Fig IO. Sammanställning av budgeten vid F 10 fördelad på ansvarsområden
Prestationsmätning
'Försöken med prestationsmätning vid P 2 under 1965/66 hade till ändamål ått "pröva om de exempel är lämpliga som i annat sammanhang utarbetats för att mäta utbildningsresultat under olika skeden av utbildningen och på olika ut- -: — bildningslinjer. 'att som en grund för arbetsledning fortlöpande ställa utnyttjade resurser mot vun- " f na resultat enligt mätningar, .att med efterkalkyl som grund försöka bedöma det verkliga utbildningsresultatet n . gentemot verkliga samlade insatser.
' Under försöksåret utformades utbildningskontrollerna så att värderingar av en- skilda enheter kunde ske. Prestationsmätning 1 egentlig bemärkelse utfördes emel- lertid inte. Anledningen härtill var främst att grundläggande principer saknades. Sådana måste klarläggas beträffande bedömningsgrunder krav på mätnoggrann- *het, mätobjektens art, tex i fråga om förbandsenhet, samt frekvens och tid-
unkter för mätningar. Ävenledes krävs en definiering av kopplingen mellan pres- tation och resursinsats. .! Ändamålet med försöken kunde således inte uppnås. Uppfattning om förelig— gande problemställningar erhölls dock och kunde tillgodogöras följande års verk— samhet. ,; Försöken med prestationsmätning under 1966/67 hade i stort samma ändamål som året innan. Dock tillkom uppgiften att pröva metoder för mätning av ut- bildningsresultat under olika skeden och inom olika grenar av utbildningen samt av resultat mom andra verksamhetsområden där uppgifter kunnat preciseras.
Funktion Verks till Plan 0 Mob- o andra
Kostnadsslag ledn krigsförb Pers Utb Stöd mynd Summa Expertis och tillf arbkraft _ _ _ _ _ _ _ Löneförmåner till vpl pers _ — _ _ 1 221,0 _ 1 221,0 Förmån t pers i friv org _ _ —- 28,2 _ _ 28,2 Arvoden — — 8,0 1 1,3 30,0 _ 49,3 Gottg f övertidstjg _ _ _ — 40,0 — 40,0 Kostners t anst pers 28,0 228,3 8,2 707,0 591,9 _ 1 563,4 Kostners o vissa förrn t vpl _ _ 0,2 10,0 6,0 _ 16,2 Sjvförm m m t fast anst
pers _ _ _ _ 40,0 _ 40,0 S_jvförm m m t vpl _ _ _ _ _ _ _ Övr förm till anst pers _ — _ _ _ _ _ Telemateriel m fl _ _ _ —— 1 600,0 _ 1 600,0 Drivmedel _ _ _ 46,0 _ _ 46,0 Drivmedelsmateriel _ _ _ _ 5,0 _ 5,0 Förplägnadsmateriel _ _ _ _ 18,0 _ 18,0 Kont- o skrmtrl, kontm _ _ _ — 62,0 — 62,0 Kaserninventarier _ — _ _ 67,0 _ 67,0 Förläggnförnh (bl a kvar-
ter) _ — _ 145,5 _ _ 145,5 Förbrukningsmateriel, int _ _ _ _ 67,0 _ 67,0 Div int-kostn (bl a tvätt) _ — _ _ 100,0 _ 100,0 Kostn för hundar _ _ _ 2,0 _ _ 2,0 Sjukvårdsmateriel _ _ _ _ 3,0 _ 3,0 Byggnadsmateriel _ — _ _ 1 1 1,9 _ l 1 1,9 Fortmateriel _ _ _ _ 98,8 _ 98,8 Utbmateriel (bl a idrotts-) 30,0 0,1 3,6 56,2 _ _ 89,9 Entreprenader o fråm
tjänst _ _ _ _ 203,2 _ 203,2 Förhyrn och arrenden _ _ — _ 53,2 _ 53,2 Frakter _ _ _ — 370,7 — 370,7 Telef, tidn, böcker (ej
fack) _ _ 1,5 0,2 100,0 _ 101,7 Fasthdriftomkostnader _ _ — _ 1 182,0 — 1 182,0 Personalkassekostnader _ — 4,4 2,1 9,0 _ 15,5 Särsk medel (Hygdag-) 3,0 _ _ _ — _ 3,0 Nyttjandekostn, pers _ 63,5 49,1 237,5 16 032,0 _ 16 382,1 Nyttjandekostn, ford
(körm) 14,5 34,7 9,0 630,1 190,2 _ 878,5 Nyttjandekostn, fpl (tiygt) _ _ _ 13 789,0 _ _ 13 789,0 Portioner (förbrukning) _ 20,9 _ 119,4 1 000,0 _ 1 140,3 Ammunition (förbruk-
ning) _ _ _ 960,8 _ _ 960,8
Summa 75,5 347,5 84,0 16 745,3 23 201 ,9 _ 40 454,2
Fig 1]. Sammanställning av budgeten vid F 10 fördelad på kostnadsslag ( I OOO-tal kr)
Principer för mätning av prestationer inom utbildningen hade angetts av chefen för armén och ett hjälpmedel disponerades i form av övningar förtecknade i en s k provkatalog. För övriga verksamhetsområden fanns inga modeller e (1 för pres- tationsmätning.
Erfarenheterna av försöken gav vid handen att prestationsmätningar inom ut- bildningen (grundutbildningen) och bearbetningen av resultatet av dessa jämfört med redovisade kostnader bör ske enligt viss modell och rytm.
Sålunda bör prestationer mätas och tillsammans med kostnaderna redovisas för varje utbildningsskede och beträffande skede 2 varje skedesavsnitt. Det samlade
resultatet analyseras därefter fortlöpande under det aktuella eller vid behov det följande skedet (avsnittet). Av analyserna föranledda åtgärder på kort sikt kan härigenom vidtas under innevarande eller därefter kommande skede. Åtgärder på lång sikt genomförs under följande utbildningsår. Prestationsmätningarnas omfattning ansågs eventuellt behöva reduceras varvid de under skede 1 och 2 främst bör utgå.
Den antydda modellen kunde av olika skäl inte prövas i sin helhet under för- söksåret 1966/67.
Det flertal problem som sammanhänger med prestationsmätning hade ännu inte blivit lösta. Främst innebar mätning av slutresultatet, krigsförbandet, svårigheter. Resultatet av de gjorda försöken med mätning av delresultat i form av utbild- ningskontroll bedömdes tyda på att sådan är ett effektivt instrument i arbetsled— ningen.
I sina riktlinjer för 1967/68 förutsätter FKU att modeller och metoder för prestationsmätning utvecklas vidare av centrala myndigheter. Oberoende härav skall enligt riktlinjerna utvecklas och prövas metoder för att mäta och kontrollera prestationer och resultat inom ramen för de uppgifter som formuleras av MB och förbandschefer. Särskilt studium bör vidare ägnas hur prestationsmätning och redovisningen härav skall utformas för att ernå en direkt koppling till kostnads- och nyttjanderedovisningen.
Redovisning och rapportering
Ändamålet med försöken vid P 2 under 1965/66 var att utarbeta och pröva ett redovisnings- och rapporteringssystem som medger en kontinuerlig uppföljning av främst påverkbara kostnader. Styrande för rapporteringen och redovisningen var kontoplanen. Rapporterna utformades så att de kunde bearbetas genom ADB.
Kontoplanen skulle primärt medge att chefens för P 2 behov av information skulle tillgodoses. Under försöken förbättrades planen successivt. Med denna som instrument visade det sig möjligt att åstadkomma en redovisning och uppföljning av kostnaderna inom de olika områdena av regementets verksamhet. Genom att gällande titelredovisningssystem skulle tillämpas parallellt försvårades emellertid redovisningen. Detaljrikedomen påverkade kostnadsslagsdelen i kontoplanen. För att få redovisningen ändamålsenlig ansågs kostnadsslagsdelens detaljuppgifter be— höva begränsas på den lokala nivån. Dock borde nödvändiga kostnadsanalyser medges inorn kostnadsställena. Genom dessa klarläggs orsaken till avvikelser och erhålls underlag för ändrad planering.
Syftet att utgöra grund för en effektiv arbetsledning kunde kontoplanen nå en- dast med en väl utvecklad, till organisationen knuten kostnadsställedel. Redovis- ning på kostnadsställen var därför det primära medan titelredovisningssystemet innebar en redovisning på kostnadsslag. Detta uppmärksammades under försöken och medförde vissa ändringar till försöksåret 1966/67. Det för försöken upp- byggda redovisningssystemet möjliggjorde såväl kostnads- som medelsredovisning vilka styrdes genom kontoplanen. Kostnadsredovisningen kunde avstämmas mot förbandsbudgeten som innehöll de av chefen för P 2 påverkbara resurserna för vilka en ekonomisk arbetsledning är nödvändig, (Härvid betraktades — stridande mot FKU:s bestämda uppfattning — löner såsom icke påverkbara.) Systemet ut- nyttjades emellertid även för att ge information om övriga kostnader, tex löner och för mathållning. Medelsredovisningen utfördes för att kunna följa upp ut- gifter och inkomster för regementet.
Redovisningen skedde per kalendermånad. Det ifrågasattes dock om inte redo— visningsperioden bör göras kortare. Beslutsunderlaget skulle då presenteras snab- bare men fördelen härmed syntes inte uppväga den ökade arbetsbelastningen.
Med hänsyn till att budgeten för utbildningen är knuten till skeden som inte
sammanfaller med kalendermånader kunde redovisningen inte strikt hänföras till dessa. Det ansågs därför fördelaktigt om utbildningsskedena kunde ansluta till kalendermånad. I princip borde således redovisningsperioderna ansluta till kalen- dermånad men, om detta är oundgängligen erforderligt, kunna varieras så att en anpassning medges till verksamheten.
Redovisningssystemets smidighet prövades genom en särredovisning av vissa större övningar. Kostnaderna för sådan, speciellt tidsbunden verksamhet kunde klarläggas och resultatet visade att en särredovisning är betungande och endast bör förekomma undantagsvis.
På sikt borde det använda redovisningssystemet kunna ytterligare förenklas, tex genom att endast kostnadsredovisning sker på lokal nivå. Det konstaterades att kostnads- och medelsredovisningen delvis sammanfaller enligt det använda systemet. Detta ansågs emellertid inte vara fallet för bla körmilskostnader och kostnader för drivmedel och vissa förbrukningsförnödenheter. Detta problem bor- de dock kunna lösas.
De under 1965/66 genomförda försöken medgav inte undersökning om en be- gränsning till enbart kostnadsredovisning är möjlig på lokal nivå. Sådan under- sökning rekommenderades.
Information om det ekonomiska läget gavs genom 5 k informationslistor inne- hållande såväl kostnads— som medelsredovisning skilda åt på olika listtyper. ln- formationen om kostnadsredovisningen ställdes mot förbandsbudgeten och kunde därigenom utnyttjas som ett medel i arbetsledningen.
Försök gjordes för att pröva om nuvarande kassajournal kan ersättas med för— sökssystemets medelsredovisningslistor. Det visade sig att alla de transaktioner som kanaliseras genom kassaavdelningen kan presenteras på önskvärt sätt. Om en sammanknytning kan ske av de olika systemen bedömdes det från lokal synpunkt möjligt att ersätta kassajournalen med informationslistorna.
Strävan var att lämna den informationsmängd som varje befattningshavare be- hövde. För att ge ett tillräckligt beslutsunderlag för olika nivåer inom regementet uppdelades informationerna i två delar anpassade efter de varierande behoven. Brister kunde emellertid konstateras i fråga om personalens förmåga att rätt ut- nyttja informationslistorna. Ytterligare utbildning krävdes därför. Ett bättre ut— nyttjande av informationslistorna bedömdes kunna ske då ökad stadga erhållits i försökssystemet. Härvid skulle även kostnadsanalyser bli möjliga.
För försöksåret 1966/67 gällde en oförändrad målsättning beträffande redovis— ning och rapportering. Redovisningssystemet genomgick en stark förändring och utveckling. Kontoplanen medgav uppföljning av såväl kostnader som utbetal— ningar. Genom planens uppbyggnad begränsades informationsmassan.
Redovisningen anpassades till verksamhetsplan och budget. Tillsammans med budgetsystemet gav redovisningssystemet möjlighet att följa upp resursinsatsen till tid och rum och ge underlag för omfördelning av resurserna.
Trots att således acceptabla informationer kunde erhållas ur det tillämpade systemet innebar kravet på både kostnads- och medelsredovisning en omfattande informationsvolym som gjorde systemet tungarbetat. En ytterligare begränsning av informationerna syntes nödvändig.
För att pröva ett entydigt redovisningssystem sker endast kostnadsredovisning vid försöksförbanden under 1967/ 68 medan redovisningen mot riksstatsanslag av vid förbanden gjorda utbetalningar åvilar milostaben.
Av FKU:s riktlinjer för kontoplan för 1967/ 68 framgår bl a följande Kostnads- och intäktsställen hänförs till huvudfunktionerna a) planering b) mo- bilisering, krigsförberedelse och beredskap c) personal d) utbildning samt e) stöd- funktioner.
Kostnads- och intäktsställena indelas i en budgetnivå (nivå 1), en rapportnivå (nivå 2) och statistiknivåer (nivå 2 och 3) enligt tabellen nedan:
Nivå 1 2 3 Budgetnivå Rapport- och Statistiknivå statistiknivå Ändamål Kst Kslg Kst Kslg Kst Kslg Budget )( x ( .—f ) Rapportering »in» »; :( ( x ) ( x ) Redovisning >: 74 :( := Rapportering »ut» :( x x ;( (informationslista) Statistik )( x x )(
Anm Kst = kostnadsställe Kslg = kostnadsslag
I budgetnivå hänförs kostnads- och intäktsställen till ansvarsområden. Vidare anges de kostnads- och intäktsslag som skall upptas i kontoplanen. En renodlad kostnadsredovisning prövas under 1967/68 varvid medelsredovisningen överförts till milostaben.
För rapportering1 av utbetalningar, förbrukning av materiel och utnyttjande av materiel mm krävs enhetliga rapporttyper med hänsyn till automatisk databe- handling. Rapport skall innefatta tidpunkt för kostnads uppkomst samt uppgifter om kostnadsställe, kostnadsslag och kostnadsstorlek i belopp eller kvantitet. Rap- porteringen rekommenderas ske med användning av fastställda blanketter. Dessa har mot bakgrund av tidigare erfarenheter förenklats och standardiserats. De blanketter som används vid P 2 är följande:
1 Enhetsblankett för redovisning (se figur 12) Användning: förläggningsförnödenheter torrbatterier och rengöringsmateriel drivmedel
portioner 2 Rapport över antalet tjänstgöringsdagar vid kompani (se figur 13)
3 Fördelningen på kostnadsställen av handräckningsvärnpliktigas tjänstgörings- dagar (se figur 14) 4 Nyttjanderedovisning av motorfordon för avdelningar och kompanier (se fi- gur 15) 5 Dzo för transportcentral (se figur 16) 6 Enhetsblankett för ammunitionsredovisning (se figur 17) 7 Från smörj- och spolhall utlämnade oljor rn ni (se figur 18) 8 Sammanställning av kostnadsberäkningar (se figur 19) 9 Särskilt utbetalningsunderlag (se figur 20)
Användning:
omfördelnings- (omförings-) beslut rättelse av bokföring specialomföring, leveransbesked redovisning av biljettkostnader betalda genom försvarets civilförvaltning. Behovet och utformningen av blanketter har inte resulterat i exakt likartade typer vid försöksförbanden. Så har tex vid I 12 använts förutom vissa gemensamma bla särskilda blanketter för transportbeställning och sammanställning över tids— redovisningar för utbildningsanordningar.
' Anm. I försöksverksamheten har »rapport» även använts som benämning på redovis- ningsunderlag
Ku rtt y ;) _____________ REDOVISNING
Trans-typ
Kostnadställe/Kostnadsslag
____________________________________________ Kod
Kvitteras :
Kvitteras :
Kvitteras :
Kvitte ra s .
Kvitteras
Kvitteras :
Kvitteras '
Kvitteras
_ Kvitteras .
Kvitteras :
Kvitteras .
Kvitteras :
Kvitteras
Kvitteras :
Kvitteras :
FKU-FÖRSÖKEN INOM MILO S
/ 19 estyrkes (ev) / 19 Kvittcras [ 19 Inlämnat / 19
Fig 12. Enhetsblanketl för redovisning
Rapport till ekonomikontoret och sjvavd aVSeende:
]) Rapport över antalet tiga'agar för vpl persona/im! rega nr 45/66 bilaga 4 till ekanamikonloret, redovisningsavd, samt 2) styrke—uppgift via bevakaren till sjvavd.
Kurs: Insändes senast 5. dagen i mån—> redovisnings- Komp: avd—> senast 8. dagen i mån—> bevakaren, som senast 10. dagen i mån vidarebefordrar rapporten till sj vavd. Mån:
Vid avd skall såsom hittills användas blanketten »styrkeuppgift».
Dat. Vpl 1. tjg — Pluton nr 1) Vpl befäl Aktiv personal
M och civilmil 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Ofiuoffmbef personal 2345678910 11 12
24 25
27 28
30 31 S:a S:a kol 2—10 S:a kol 11 S:a kol 12 S:a vpl S:a vpl befäl S'a aktivt befäl Anm: 1) I kol 2—10 rapporteras det antal tjgdagar som får tillgodoräknas såsom fullgjord tgj jml 27 & VL mom 1 samt in- och utryckningsdagar.
Ovanstående uppgifter bestyrkes Hässleholm / 196
Blankett föres vid 2. komp — insändes till ekonomikon- toret sista vardagen i måna- den
N yttjandekostnader — handräckningsrpl ( 2. komp)
År | Män. ISkede
Kostnadsslag
__ Ä'pris Belopp | || l8|1|0|o|0|2|Korttyp :
&
N
Transaktionstyp: | 1
Antal dagar / månad Summa
antalet 07 08|09 10 11 12 01 02j03 04 05|06 dagarår
Kostnadsställe
Stabsavdelning 17 00 01
Moba va'elning 20 00 06
Beredskapstjänst 24 00 02
Vakttjänst 31 20 09
Personal vård 36 00 08
Befälsutbildning 40 00 02
Tygavdelning Mtrl— o set'viceförråd 72 10 01
Intavdelning
CUI 75 1008
Sjvavdelning Sjukhuset 80 10 01
Kasernavd
Kasernbyggnader 85 10 06
Ekonomikontor 86 00 07
Kasemkomp (2. komp) 89 00 04
Transportcentral 90 00 04
Verksamhet för andra myndigheter Central mynd 97 10 02
S:a dagar mån/år
l
Personal som icke fördelats på komp, avd ( motsv ), rapporteras som tillhörande och tjg vid 2. komp. Fig I 4. Blankett för rapport angående handräckningsvärnpliktiga ( Utdrag)
N yttjanderedovisning av fordon
År Man i Skede Kostnadsställe å-pris Belopp ll Illlllle'wlIlE Trans-typ _|_7__j Kurs: Insändes ] . helgfria dagen i mån -—> ekonomikontoret —> senast 5. dagen i månaden åter vederbörande komp o avd (motsv) IO. dageni mån till motoroff P 2 varvid talanger och fordonskort skall KO STNA D SREDO VISNING bilagas. Kod Fordons- For- Månadsförbr Mätar- Kör- Andra kostnadsstäl- för typ dons bränsle ställning sträcka len än ordinarie (plut) for- (benäm- reg nr angiven komp/avd!) dons- ning) Lit/mil Totalt Vid Vid lim/a typ per per "'_'! Kod Kod Kod början slut ("13165 nr nr nr omraknas till hela mil) ] 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Anm: 1) I kol 9, 10 och 11 angives de antal hela mil, Ovanstående uppgifter som skall debiteras andra kostnadss tällen än bestyrkes plut, komp, avd (motsv). Härvid skall sam- Hässleholm / 19 manlagda summan av körmil i kol 8—11 motsvara mätarställn för månaden (perio- ...................................................................... den). Kodnr för kst enligt kontoplan P 2. Iiétåiiliiiig """""""""""""""""""""""""""""""""
Fig 15. Blankett för nyttjanderedovisning av motorfordon för kompanier m m
Sammanställnin . År | Mån |Skede över g A—pris Belopp
I | | | från Tpc till komp, avd ( motsv ), främmande förband, friv. försvarsorg Korttyp | | 6 | samt till civila myndigheter utlånade fordon=»körmilsuppgifter».
Trans-typ | 2 |
Kostnadsslag — För fordonstyp i klartext | | | | | | |
KOSTNADSREDO VISNING
Kostnadsställe A n tal k Ö ' d a m i | Summa körmil odnf 1—5 6—10 | 11—15 I 16—20 21—25 26—31 per månad
1 2 3 4 | 5 6 7 8 . 9 Livkomp _ 5011 06 I 3. komp —— 50 23 02
Utbavd — 50 01 08 3. Listan föresdagligen dåfordonet utlånas.
Mätarställningen avläses då fordonet ut.- Personahård _ 36 00 08 lämnas och återlämnas och införas i resp
datumkolumn. Mobavd -— 20 00 06 Ex: 7.5+3.4ik012 för det kostnadsställe
.. som lånat fordonet. epovn:
4. Vid månadens slut summeras »körmilen » Omgång 4 _ 61 00 06 och föres ner i s:a kol körda mil i kol 8. Särskilda OBS! Summabeloppet avrundas i hela .. . mil. ovmngar —— 62 10 03
S. Körmil vid Tpc beräknas enl A nedan.
Anvisningar
Denna lista ersätter tidigare utlämnad »körmilslista».
(*I
. En lista användes för varje fordon.
Verksam/1 får andra 6. Kostnadsställen — utöver här angivna — m_vndtgh kan bli aktuella. Samband FKU.
A. Vid kostnadsställen körda mil S:a
Avläst mätarställning vid Tpc Körsträcka i mil Avgår antal mil i Vid per borjan VId per slut kd 8 köadVÄdm'äpc (___—_ 90 00 01 |
Hlm / 19
Lika summor
Totalt sza i i C Tpc
Fig 16. Blankett för nyttjanderedovisning av motorfoordon för tra/tsportcentral ( Utdrag )
AMREDOVISNING
Korttyp
Trans-typ
Beställare Förbi-rikare
Kostnadsställe
N'OM MILO S
19 Utlänmas Utlämnat Mottaget Redovisat / 19
rxu-röRsökr; '
Förbruka re
Fig 17. Enhetsblankett för ammunitionsredovisning
Uppgift över utlämnade oljor m m från smörj— och spolhallen.
År | Mån i Skede Kostnadsställe: Korttyp m I I | i | | | | | | | Transaktionstyp: & KOSTNADSREDOVISNING Utlämnat antal liter .. Kostnadsslag (klartext) Forbrukat slag av oljor Datum 1_ s.aå ! / / / / / / / / / / ""” " Motorolja DG 10W/20 1
Motorolja DG 20W/30 Motorolja DS 10W/20 Motorolja DS 20W/30 Transm. olja MP 80 Transm. olja MP 90 Tryckolja 021 Tryckolja 031
Ekonomikontorets sammanställning
. Anm: Uppgiften ifylles och Rad Kostnadsslag klartext Kodnr Antal lit undertecknas av för e_- 1 Motorolja DG 10W/20 91 20 22 ståndaren för smöri- och spolhall samt In- 2 Motorolja DG 20W/30 91 20 30 sändes direkt till eko- nomikontoret 1. da— 3 Motorolja DS 10W/20 91 20 55 gen i påföljande 4 Motorolja DS 20W/30 91 20 63 månad- 5 Transm. olja MP 80 91 20 71 6 Transm. olja MP 90 91 20 89 7 Tryckolja 021 91 30 53 Hässleholm / 196 8 Tryckolja 031 91 30 61 9 10 Förest för smörj- o spolhall
Fig 18. Blankett för redovisning av från smörj— och spolhall utlämnade oljor m m
för ............................. komp (bat, avd) avseende tiden ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, Kostnadsställe Kostnadsslag S: a Vapen Am Fordon
Stridsledningsmtrl Telemtrl, elmtrl Förbrukningmtrl, tyg Övr mtrl, tyg
Drivm Telefon
Kontorsmtrl Förläggn. förn. heter Inventarier Förbrukningsmtrl, int Övr mtrl, int
Livsm, kosters
M trl, fort El Bränsle Vatten Arrenden
Löner och arvoden Övertidsersättning Beredskapsersättning Förbandsövntillägg Resor Traktamenten Frakter Förhyrning Främmande tjänster Övriga kostnader
Summa
Kommentarer till angivna kostnadsberäkningar:
Sammanställningen insändes till närmast
högre chef för granskning. """""""""""""""""" Undrkift """""""""""""""""""" e 5 r
Fig 19. Blankett för sammanställning av kostnadsberäkningar
Särskilt utbetalningsunderlag
År, mån, dag | | | | Skede | | Avdelning (Klartext)
Specialomföring, leverans- besked
Redovisning av biljettkost- , nader betalda genom FCF
Omföringsbeslut '
__|
Rättelse av bok- föring
Kurs: F örvaltningsexp —> Ekonomikontor
A. Utbetalningar (debet)
Kostnadsställe Kostnadsslag Belopp Icke budgeterade ( S:a kronor kostnader _—> () ——
B. Inkomster (kredit)
Kostnadsställe [Kostnadsslag Belopp Icke budgeterade '( S:a kronor kostnader ————————> 0 _ Siffergranskad / Utanordnas/krediteras Sign
Befattning
Fig 20. Blankett för omföringar nz m
Plats för: FKU P2 Transaktionstyp: l Kostnadsställe Kostnadsslag | Kodnr Belopp Kodnr Belopp | Ekonomikon— ................................................ torets | registrering ................................................................ av | korttvper ,, . ........................... och transaktions- S:a kf 533 kf typer . SWergr. mm U tanardnas/Kredtteras |_ _ _ """"""""" gr...; """""""""""""" nangiééiiiféi'Iéåéigii """"""
Fig 21. Exempel på konteringsstämpel vid P 2
FKU FlO Tronsoktionstyp:
Kostnadsställe Kostnadsslag Kodnr Belopp Kodnr Belopp S:a kr S:a kr
Siffergr. m.m.
Utonordnos/Krediteros
Sign. Nomnteckn. FKU F 10 "'m'iliiiiR-å'iiiääiåii: """""""""" Datum kvantitet Utlämnat _ .. . Återlömnat.-....-- _____._ Förbrukot Beställare _ Kostnadsställe Kodnr ......... &; .........
Fig 22. Exempel på konteringsstämplar vid F 10
Samma förhållande gäller utformningen av stämpel att användas vid kontering, siffergranskning m m av reversal, fakturor m m. Exempel på dylika stämplar vid P 2 respektive F 10 framgår av figur 21 och 22.
Händelseförloppet i rapporteringen är följande:
1. Uppgiftslämnare (kompani o sv) ifyller då kostnad uppkommer aktuell blan- kett som därefter vidarebefordras till ekonomikontoret.
2. Ekonomikontoret ombesörjer stansning på databärare varefter det samlade materialet per redovisningsperiod sänds till centralt utförd bearbetning.
3. Det bearbetade materialet delges i form av informationslistor — budgetrapporter —— berörda befattningshavare varvid uppgifterna differentieras efter de varie- rande behoven.
Budgetuppföljning
Under försöksåret 1965/66 koncentrerades verksamheten vid P 2 till kostnadsredo- visning, rapportering och prestationsmätning. Bla på grund av ovan berörda bris- ter i fråga om prestationsmätning kunde budgetuppföljning eller efterkalkyl inte utföras enligt de uppställda målen. En uppföljning på kostnadssidan genomfördes dock.
Under 1966/67 förelåg ett betydligt förbättrat underlag för kostnadsuppfölj— ningen. Genom förenkling och standardisering av redovisnings- och rapporterings- systemet fick informationslistorna en tids- och innehållsmässigt relevant form för befattningshavare på olika nivåer och inom de olika områdena. Kostnadsupp- följningen kunde därför ske helt tillfredsställande. Kostnadsutfallet ställt mot bud- geten kunde således fastställas på kostnadsslag till tid och rum (kostnadsställe).
Av tidigare nämnda skäl medgavs inte en motsvarande uppföljning på resultat- sidan. Det väsentliga syftet att kunna ställa resultat eller prestationer mot intäkts- budgeten och mot kostnadsutfallet blev härigenom inte uppfyllt. Trots detta ut- gjorde kostnadsuppföljningen ett värdefullt instrument för ledningen av verksam- heten.
Kostnadsuppföljningen utnyttjades främst för att dels klarlägga om ändringar borde ske i den planerade, fortsatta verksamheten, dels lämna underlag för om- fördelning av resurserna.
Redovisningen av det aktuella läget skedde i samband med månadsskiften och vid avslutat utbildningsskede. För att få överskådlighet presenterades resultatet som sammanställningar i olika former beroende på nivån. De hade således budget- rapporterna (informationslistorna) som underlag men framställdes manuellt. Exem- pel på dylika sammanställningar framgår i princip av figurerna 23—26.
9 ] Mili'xr _ ,» / s — / II/ 7 — ;( 6 _ / Revidevigg av /10/ 5 _ bud eten #
Stede! Lärde? .f Åled.” . T. . . . 05 1/9 l/lO 1/11 l/1_2 1/1 1/2 1/3 1/4 1/5 l/ö 1/7 ns _ . _ Fig 23. De! fatala kostnadsutfallet ställ! mot den totala budgeten den 18.12 ' ' l '
2,5 —
2,0 -
1,5
0,5- ll
Fig 25. Budget och kostnadsutfall den 31.2 för vissa kostnadsställen med helårsbudgetering ( fkriva värden)
Kostnads- Återstod
Ansvarsområde Skede Budget utfall Belopp % Utbanordn (tot) 157 769 » utboff l—4 30 000 7 465 22 535 75 Utbavd 1—4 44 000 72 670 _- 28 670 _ 65 Av regch ledda övn 1—4 75 500 68 475 7 025 9 MB slutövn 1—4 214 000 622 213 378 99 Befälsutb 14 25 000 10 839 14 161 57 Särsk utbverk 1—4 6 200 4 769 1 431 23 Utbkurser 1—4 98 700 144 98 556 99 ]. bat (gemensamt) 2 1 300 747 553 43 2. bat » 2 900 182 718 80 Livkomp 2 261 000 111 866 149 134 57 3. komp 2 318 800 279 485 38 515 12 4. » 2 294 700 186114 108 586 37 5. >> 2 207 500 181711 25 789 12 8. >> 2 77 900 96 446 — 18 546 —— 24 2. » + tpc 1—4 130 500 32 346 98 154 75 Repövning 3 872 300 1 126 493 — 254 193 — 29
Fig 26. Kornma'sutfal/e! inom utbildningsfunktionen den 18/ 12
Figur 23 visar det totala kostnadsutfallet under en budgetperiod ställt mot för— bandsbudgeten. Diagrammet ger en mycket överskådlig bild av kostnadsutveck— lingen men inga upplysningar om orsakerna till och Vilka kostnadsslag eller kost- nadsställen som föranlett avvikelser. I exemplet sker en revidering av förbands- budgeten med anledning av avvikelsen.
Figur 24 visar den successiva uppföljningen av utfallet mot budgeten för olika kostnadsslag under en budgetperiod. Diagrammet upplyser om tendensen för kost- nadsslagen och kan ge vägledning om vilka kostnadsställen som främst medfört avvikelser. Motsvarande sammanställning men med fördelning av kostnaderna på kostnadsställe framgår av figur 25.
Figur 26 slutligen ger kostnadsutfallet under en budgetperiod för ett funktions- område uppdelat på ansvarsområden. Denna sammanställning ger en bild av läget i stort inom ansvarsområdena medan en detaljredovisning utförs av chefer- na för de olika områdena.
Budgetuppföljningen syftar ju till att skapa underlag för dels en effektiv ledning av pågående verksamhet så att uppsatta mål kan uppnås inom ramen för tilldelade resurser, dels en ändamålsenlig planering av kommande verksamhet. Härför er- fordras bl a analyser av uppnådda resultat.
Analyserna under 1966/67 omfattade endast kostnadsutfallet för att fastställa prislistor. Skälen härtill har berörts tidigare.
Även under försöksåret 1967/68 sker en begränsad analysverksamhet. FKU:s riktlinjer anger sålunda:
Analys av kostnadsutfall sedd mot bakgrund av mätta och bedömda utbildnings— resultat avses i princip icke göras.
Analysarbete avses dock försöksvis påbörjas varvid kostnadsanalyser görs med vid budgeteringen använd prislista som grund.
Prislistans värden analyseras efter hand genom att jämföra kostnader och verk- liga värden. Avvikelser av sådan storleksordning att förbandschefens uppgift på- verkas genom kostnadsutvecklingen anmäls till MB med förslag till åtgärder.
Databehandling
En förutsättning för att FKU:s system skall fungera och ge utbyte som efter— strävas är att datamaskinella metoder och hjälpmedel utnyttjas för informations-
behandlingen (kostnads- och prestationsdata). Då ADB-resurser saknades vid för— söksförbanden ställdes arméstabens systemgrupp till utredningens förfogande för utveckling av ett ADB-system och produktion inom försökens ram. Från den 1 juli 1967 övertogs dessa uppgifter av försvarets civilförvaltning.
Av olika skäl orienterades systemuppläggningen under 1965/66 mot hålkort för dataregistrering. Såväl insamling och registrering (stansning) av data som kontroll skedde i sin helhet vid P 2. Anledningen härtill var att ansvaret för insamlade och inlästa data, eller för systemets innehåll, ansågs böra åvila den lokala enheten samt att en vid denna utförd stansning bedömdes väsentligt underlätta oundvikliga rätt- ningsrutiner. I och med den utökade försöksverksamheten under 1966/67 befanns det önskvärt och lämpligt att praktiskt pröva olika media för registrering och transport av data. Att snabbt och med låg felfrekvens kunna göra detta är ett vill- kor för den administrativa rationaliseringen. Härvid spelar självfallet även ekono- miska konsekvenser en betydande roll. Som ett viktigt led i försöken med data- system utfördes därför jämförande prov med hålkort, som tidigare använts, och hålremsa. Syftet var främst att för de båda typerna klara ut kostnader, hanterbar- het och felfrekvens. Vid proven används hålkort vid P 2, F 10 och KÖS samt hål- remsa vid I 12 och Fo 15/BK.
Genom att båda typerna kom till användning vid arméförband med likartade förhållanden, P 2 och I 12, skapades särskilda förutsättningar till jämförelser.
Utan att här närmare gå in på datatekniska detaljer i försöksresultatet kan näm— nas att hålremsan i de aktuella rutinerna framstod som överlägsen hålkortet.
Resultatet av den centralt utförda databehandlingen presenterades såsom bud- getrapporter (informationslistor) anpassade till de varierande kraven på informa- tioner för olika nivåer och områden. Genom den förenkling som efterhand har skett, bl a av kontoplanen, och den därigenom minskade redovisnings- och rapport- volymen har erforderlig tid för produktionskörning kunnat minskas till en tredjedel.
FKU:s riktlinjer för databehandlingen under 1967/68 innebär i huvudsak inga förändringar. Systemutformningen skall ske med hänsyn till tidigare erfarenheter och till de i riktlinjerna angivna kraven. Informationslistornas utformning blir i stort sett oförändrad men antalet typer nedbringas. Informationslistor framtas för verksamheten vid Södra milostaben.
Målsättningen för försöken är: att få ytterligare erfarenheter till grund för ett framtida ADB-system för ett ekonomiskt styrsystem vid regionala och lokala myndigheter inom försvaret,
att genom rationalisering möjliggöra kostnadsredovisning vid förbanden utan förstärkning av personalen,
att skapa underlag för bedömning av möjligheterna att integrera datainsamling för kostnadsredovisningssystemet med främst kassaredovisnings- och förrådssyste- men samt
att ta fram lämpliga metoder för datainsamling och stansning.
Organisation
Enligt målsättningen för försöken under 1965/66 skulle dessa inte omfatta andra organisationsfrågor än sådana som berörde ekonomi]edningsfunktionen. En i för— sökssystemet lämplig arbetsledning skulle således prövas.
Mer omfattande undersökningar av organisationens lämplighet och erforderliga ändringar medgavs inte under försöksåret. Vissa principiella slutsatser kunde dock dras. Det konstaterades således att ekonomisystemet enligt FKU:s grundprinciper ställer nya krav på organisationen samt att det kräver en stark samordning av all verksamhet för vilket nuvarande organisation inte är anpassad. En splittrad an- svarsfördelning utgör det största hindret mot en vidgad samordning.
Inom utbildningssektorn är tex både utbildningsofficeren och bataljonscheferna
föredragande inför regementschefen. En förändring befanns önskvärd och ge— nomfördes såtillvida att bataljonscheferna underställdes utbildningsofficeren. För övriga områden är förhållandena likartade och tillgodoser inte de krav som en ökad samordning ställer. Man fann det nödvändigt att ekonomiledningsorganisa- tionen vid förband blir föremål för särskild undersökning.
Den rapporteringsverksamhet som försökssystemet medförde gjorde nödvändigt att organisera ett särskilt redovisningskontor. Detta sammanslogs med den befint- liga kassaavdelningen. Härigenom skapades möjligheter till rationalisering av redo— visningen, bl a bedömdes visst arbete kunna utföras med maskinell utrustning.
Under försöken 1966/67 styrktes uppfattningen att nuvarande organisation inte är ändamålsenlig vid tillämpningen av det nya ekonomiska systemet. Främst kom detta till uttryck inom budgeteringen och samordningen av de totala resursernas utnyttjande.
Det ansågs att en och samma funktion bör ha till uppgift
1. att genomföra planläggning på såväl kort som lång sikt, att utarbeta uppgifter till ansvarsområdena inom förbandet, . att planlägga och ge direktiv för kontrollverksamheten, . att ange riktlinjer för budgetarbetet, . att göra analyser samt .att ombesörja redovisning. Man fann vidare att underlag för att bedöma funktionens behov av ledning och personal inte förelåg. Först måste ekonomisystemet bli helt färdigutvecklat och genomarbetat innan ställning kan tas till den slutliga organisationen. Under ut- vecklingen krävs dels särskild personal härför, dels att funktionen leds av en plane- ringschef och en ekonomichef.
För försöksåret 1967/68 medgavs avvikelser från den fastställda fredsorganisa— tionen för I 12, P 2 och F 10 samt från den fastställda organisationen av stabs— och förvaltningstjänsten vid övriga i försöken deltagande förband. Tidigare hade mot- svarande medgivande enbart gällt organisationen för planering och redovisning. Härigenom erhålls möjlighet att genomföra sådana organisationsändringar som FKU-systemet kräver och att genom praktisk tillämpning få erfarenheter av dessa.
Enligt FKU:s riktlinjer för försöksverksamheten 1967/68 anges bla att organisa- tion för ekonomisk planering och redovisning prövas vid P 2 och F 10 så att slutligt förslag kan föreligga den 1 juli 1968.
Vid I 12 och Fo 15/BK skall vidare prövas sammanslagning av redovisningskon- tor och kassaavdelning till ett ekonomikontor dit uppgifter rörande redovisning överförs från förvaltningsavde]ningarna.
Följande organisation föreskrivs för ekonomikontoret:
OXUi-tä-wtd
P20chF10 112 FolS/BK med KA2
Chef Chef Chef Expedition Expedition Kassa och bokföring Kassaavdelning Kassa/girodetalj Kassadetalj
Avlöning Avlöningsdetalj Avlöningsdetalj Redovisning Redovisningsavdelning Redovisningskontor
Kassadetalj KA 2
I riktlinjerna anges också arbetsuppgifter för de organ som direkt utövar en funktion i försökssystemet enligt följande: Ekonomiskt planeringsarng
ansvara för förbandsbudget och därmed sammanhängande kalkyler, resursan- mälan och resursfördelning,
ekonomisk planering på lång och kort sikt i samverkan med ansvarig befatt— ningshavare för verksamhetsplanering.
ansvara för sammanställning av vid förvaltningsavdelningar framtagna pris— listor, insamling av data och bearbetning av dessa, analyser av informationsmassan och delgivning av informationer m m; avge förslag till förbandschefen för anpass— ning resurser—planlagd verksamhet. Ekmmmikonmr
Redovisningsavdelningen åligger beträffande kostnadsredovisningen redovisningskontorets arbetsuppgifter under 1966/67 med de jämkningar som föranleds av gjorda erfarenheter,
beträffande bokföringen att upprätta bokföringslistor och bokföringsunderlag (motsv) för tyg-, intendentur—. sjukvårds-. kasernvårds- och kassaavdelningarna samt sammanställning. utbetalning och bokföring av vid förvaltningsavdelningarna utanordnade räkningar; I 12. P 2 och F 10 lämnar MB S underlag för medelsredo- visningen; vid övriga förband utförs anslags— och medelsbokföring; av redovis— ningen föranledd nödvändig statistik upprättas.
Försökserfarenheter från Södra milostaben
Vid den begränsade försöksverksamheten under 1965/66 medverkade milostaben beträffande konsekvenserna av förbandsförsöken på den regionala nivån. Med— verkan lämnades också i fråga om förberedelser för den utökade verksamheten under nästkommande budgetår.
Försöksåret 1966/67 fick som tidigare nämnts milostaben en ledande roll i de flera förband omfattande försöken samt deltog aktivt i dessa. Försöksverksamheten inom staben hade som mål i stort följande:
att utarbeta förslag till och genomföra begränsade försök med ekonomisystem för regional instans,
att framta underlag för FKU:s förslag beträffande ekonomifunktionens organi- sation inom milo,
att biträda FKU i ledning och utvärdering av förbandsförsöken samt att be- handla övriga frågor rörande utbildning, ADB—organisation m m.
Såsom utgångspunkt i utredningsarbetet förutsattes att ekonomisystem för milo omfattar formen för resursanmälan formen för resurstilldelning budgetering för milo redovisning ekonomisk långsiktsplanering (efterkalkyl)
(resultatanalys)
En modell för regionalt styrsystem utformades. Denna måste anpassas till rå- dande organisation och ansvarsförhållanden inom ett milo. Dessa studerades där- för närmare varvid främst konsekvenserna av 1966 års regionala ledningsorgani- sation och de fastlagda ansvarsförhållandena utgjorde grunden.
En av de första åtgärderna var att med hänsyn till nämnda ansvarsförhållanden föreslå att de ekonomiska resurserna från centrala myndigheter fördelades till den regionale chefen i enlighet med befälslinjerna. Dessutom gjordes framställning att de medel som erfordras vid flygflottilj för underhåll av flygmateriel destineras via MB.
Det ofrånkomliga sambandet mellan styrsystemet och organisation/ansvars— förhållanden föranledde undersökningar av vilka åtgärder som måste vidtas för att åstadkomma en anpassning. Detta utmynnade i förslag om att MB åläggs
ansvaret för sjukvårdsmaterieltjänsten inom milot samt att anslagstilldelning från central myndighet, med vissa undantag för marinen, ställs till MB:s förfogande.
Ett led i förberedelserna för 1967/68 års försök var att dels utforma en regional chefs preciserade uppgifter till lokala chefer, dels undersöka formerna för anmälan av resursbehov från den lokale till den regionale chefen och i samband härmed den senares beslut om resurstilldelning. Denna fas i budgetprocessen måste ses i relation till motsvarande process som äger rum mellan regional chef och centrala myndigheter.
MB har således för 1967/68 utformat förbandens uppgifter och lämnat direktiv för budgetarbetet. Härvid anbefalldes att förbandens resursbehov skulle anmälas genom
en preliminär förbandsbudget.
en preliminär verksamhetsplan för förbandet samt
en tablå över beräknade kostnader fördelade på kostnadsbärare. Rådande ansvarsförhållanden och vissa särskilda förhållanden vid de marina försöksförbanden har medfört att dessa inte innefattats i härav berörda försök.
Efter anmälan om resursbehov och med underlag av bl a centrala myndigheters preliminära tilldelningar till milot tilldelade MB preliminärt försöksförbanden I 12, P 2 och F 10 en ram för resursförbrukningen för att genomföra givna uppgifter. Detta innebär ett medgivande att totalt förbruka resurser intill ett visst högsta belopp oberoende av fördelningen mellan medelsförbrukning och förbrukning jämte utnyttjande av tilldelade materiella resurser, dock med vissa restriktioner. Beslutet binder inte heller fördelningen på kostnadsslag och kostnadsställen. Det anger emellertid beräknade kostnader under ett antal kostnadsbärare svarande mot de olika deluppgifterna men i princip är förbandschefen endast bunden av den totala kostnadsramen.
Kungl Maj:t har, såsom framgår av följande avsnitt, lämnat föreskrifter som bl a reglerar den ekonomiska verksamheten i försöken varigenom slutliga beslut om resurstilldelningar kunnat fattas.
Den ovan berörda budgetprocessen har även beskrivits i avsnittet om försöks- erfarenheter från förbanden.
I samband med resurstilldelningsbeslutet har MB fastställt en kostnads- och en likviditetsbudget för milot innefattande de tre försöksförbanden I 12, P 2 och F 10.
För precisering av informationsbehovet, dvs vilka data redovisningssystemet skall lämna, har utarbetats en kontoplan för milot. Härvid har beaktats de behov av information som föreligger vid milostaben och försöksförbanden. Det har förutsatts att nuvarande krav på information från centrala myndigheter blir oförändrade i fortsättningen varför även dessa beaktats i kontoplanen.
Försöksverksamheten vid milostaben under 1966/67 har dominerats av MB:s övertagande av förbandsförsökens ledning, av förberedelser för 1967/68 års försök samt av att utarbeta förslag till en långsiktig plan för utveckling av styrsystem. Det utvecklingsarbete som utförts inom olika av styrsystemet omfattande komponent- områden samt hittills vunna erfarenheter från försöken visar att det skapats en god grund för fortsatt utveckling av styrsystem för den regionala nivån.
Fortsatt försöksverksamhet under 1967/68
Såsom framgått ovan fortsätter försöksverksamheten inom Södra milo under bud- getåret 1967/68 oavsett att FKU i föreliggande delbetänkande lägger fram förslag om nytt ekonomisystem för regionala och lokala enheter. Syftet att med det nya ekonomisystemet nå ökad ekonomisk handlingsfrihet för lokala myndigheter och en mer meningsfylld kontroll av ekonomin har tillfullo uppnåtts i den hittills-
varande försöksverksamheten. Anledningen härtill har bl a varit att nu gällande anslags- och redovisningssystem till stor del måste tillämpas parallellt med försöks- systemet. Trots lättnader i fråga om anslagsgivning och redovisning ansåg FKU att väsentliga olägenheter fortfarande kvarstod. Inte enbart en ökad arbetsbelast- ning bidrog härtill utan även de svårigheter som det innebär att arbeta och tänka i två olika system. Vid försöken borde för det första prövas att tilldela lokal myn- dighet medel i form av ett enda anslag eller en medelsanvisning. Därigenom skulle den ekonomiska handlingsfriheten åstadkommas. För det andra borde prövas att begränsa medelsredovisningen att ske endast mot detta anslag eller ett fåtal under- grupper av statistisk natur. Resultatet härav skulle bli att kostnadsredovisningen underlättades.
Av här nämnda skäl gjorde utredningen framställning till chefen för försvars- departementet att medel till försöksförbanden I 12, P 2 och F 10 för budgetåret 1967/68 skulle anvisas såsom ett belopp samt att häremot svarande förenklingar i redovisningen skulle medges för dessa förband.
Framställningen resulterade i ett kbr av den 30 juni 1967 i vilket FKU:s önske— mål helt blev tillgodosedda enligt vad som framgår av följande utdrag.
»— — —
Kungl Maj:t förordnar, att försöksverksamhet med verksamhetsplanering, bud- getering, kostnadsredovisning och verksamhetskontroll (prestationsmätning) samt därav betingade organisationsförsök får bedrivas under budgetåret 1967/68 vid I 12, P 2 och F 10 enligt följande riktlinjer. l Försöksverksamheten ledes av försvarskostnadsutredningen i samverkan med
överbefälhavaren, chefen för armén, chefen för flygvapnet och krigsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter. Underlag för verksamhetsplaneringen under budgetåret 1967/68 skall vara de uppgifter överordnade myndigheter ålagt I 12, P 2 och F 10. Dessa uppgifter skall sammanfattas av militärbefälhavaren för Södra militärområdet enligt de riktlinjer som anges i bilagorna A—C. 3 För genomförande av verksamheten vid I 12, P 2 och F 10 under budgetåret 1967/68 skall gälla de förbandsbudgeter som anges i bilagorna D-F . Kungl Maj:t förordnar att nettoutbetalningarna under 1967/68 icke får överstiga för I 12 18 634 000, för P 2 18 707 000 och för F 10 38 156 000 kronor. Belop- pen har bestämts bla med utgångspunkt i att förbandsbudgeten skall inrymma resurser för att täcka merutgifter för försöksverksamheten och att särskild medelstilldelning för prisstegringar inte skall ifrågakomma.
4 Samtliga utbetalningar för verksamheten vid försöksförbanden under budgetåret 1967/68 skall redovisas över särskilda förskottstitlar. På dessa skall även redo- visas inbetalningar som görs till förbanden. lx.)
7 För att tillgodose syftet med försöksverksamheten får avsteg göras från den fastställda fredsorganisationen för I 12, P 2 och F 10.
8 Förnödenheter och tjänster som tillhandahålles I 12, P 2 eller F 10 av annan myndighet inom krigsmakten skall betalas av försöksförbandet. — - —>> För försöksverksamheten vid Södra milostaben och övriga förband inom Södra milo under budgetåret 1967/68 utgav Kungl Maj:t efter framställning från utred- ningen föreskrifter i kbr den 30 juni 1967. Av detta framgår bl a följande. FKU bemyndigas att under budgetåret i samråd med cheferna för armén, ma- rinen och flygvapnet samt vederbörliga centrala förvaltningsmyndigheter bedriva fortsatt försöksverksamhet med ekonomisk redovisning, intern budgetering och rapportering vid Södra milostaben, Fo lS/BK med KA 2 samt KÖS.
Om det erfordras för att tillgodose syftet med försöksverksamheten får avvi- kelse göras från den fastställda organisationen av stabs— och förvaltningstjänsten i fred vid berörda förband (motsvarande).
Under försöken vid Fo 15/BK med KA 2 samt KÖS skall slutligen särskilt un— dersökas förutsättningarna att under budgetåret 1968/69 bedriva försöksverksam- het av samma slag som under 1967/68 sker vid I 12, P 2 och F 10.
Försöksverksamheten fortsätter således inom Södra milo under budgetåret 1967/68 i enlighet med de av Kungl Maj:t utfärdade bestämmelserna samt efter de riktlinjer som FKU utgett och som ovan berörts i anslutning till redovisningen av försöks erfarenheterna.
]
KUNGL. ”L.. 6 FE81958 STOC H LM
_| "
M 'It-['.'1'1L'JJ'..|5|""'H'L1)' .i-: 'i'-l". ' '|'—
_ ajg-lt? _I""' ._i' här: , ...i...
'. L:.f . _ . "...å-ave: '. - . -
JILEF' '"'JJ *
'- .rn .Ir. -
. så . gar,-|:
_| '.|t|.'r'
man ; . ai
rinna, ?” |. | . (|. |
KUNG" "|. 1 6FE81968 Sh.
1